CIDIR ニュースレター vol.36 2017 年 6 月 1 日発行

東京大学大学院情報学環総合防災情報研究センター（CIDIR）

CE N TE R FOR I N TE G R A TE D D I S A S TE R I N FOR M A TI ON R E S E A R CH

本ニュースレターに対するご感想やご意見などを歓迎します。メールや FAX などで本センターまでお寄せください。

Feb.

Chronicle

36第号

2017.6.1(2017.2.1 〜 2017.4.30)

東日本大震災の経験はどう影響したか

7

目黒教授、宮崎県市長会研修会にて特別講演：「最近の地震災害を踏まえて田中 淳

9第 86 回ライフライン・マスコミ連携講座：「首都直下地震をにらんだ糸魚川大火、熊本地震の教訓」

11

アフガニスタン22 州で大雪による雪崩や寒波の影響による死者が191人、負傷者は300人超と発表（2月11日AFP）

12

定池特任助教、高知県南国市にて開催の平成28年度南国市自主防災組織リーダー研修「避難所運営ゲーム（HUG）」で講師登壇

21

Naoya Sekiya, From Image to Fact: Conquering Negative impact after Accident atthe Fukushima Nuclear Power Stations of Tokyo Electric PowerCompany Research and Reﬂections on Fukushima Today:
Recovery Progress Since the Triple Disaster of 03.11, 21 Feb 2017, Japan Society of Boston

１．2016 年11月22日福島県沖地震津波
11月22日5時59分に発生したマグニチュード7.4の福島県沖の地震により、福島県や栃木県、茨城県の一部で震度 5 弱の揺れに見舞われた。この地震により、6時02分に福島県に津波警報（3ｍ）が発表され、 またこの津波警報（3ｍ）は 8時09分には宮城県に拡大された。
この地震にともなって、仙台市で最大 144cm の津波が観測されたほか、福島県で 83cm、津波注意報だった岩手県で79cm、茨城県で49cm、北海道太平洋沿岸中で 32cm など広範囲にわたり津波が観測された。
今回の対象地は東北地方太平洋沖地震時に津波の被害を経験しており、その体験は一般的には避難を促進させるが、「経験の逆機能」と呼ばれる、条件の違いから体験が避難の抑止につながった過去の事例も見られる。東北地方太平洋沖地震では震度６弱の強い揺れに見舞われたが、今回は震度４から震度 5 弱に留まっていた。そこで、福島県いわき市と南相馬市の協力の下、津波避難の実態調査を行った。
回収率は、いわき市が配布数1,443 票、 有効回答数 524 票で有効回収率は36.3％、南相馬市が配布数1,065票、有効回答数342票で有効回収率は 32.1％だった。

２．津波対応行動
避難率は、家族全員が避難した人はいわき市で68.1％、南相馬市で 31.0％、一見すると、いわき市の方が津波に敏感であるよう受け止められる結果となっている。しかし、津波ハザードマップで津波により浸水する予測となっていると回答した人は、いわき市で63.4％、南相馬市で30.7％となっている。
「わからない」とした人が 2 割前後いるが、いわき市の方が浸水予測の比率が高い。また、東北地方太平洋沖地震時に津波から車または徒歩で避難した人は、いわき市で53.9％、南相馬市で39.8％と、やはりいわき市で多くなっている。
南相馬市の方が、沿岸から離れた地域の回答者が多かった可能性が高い。
むしろ、注視すべき結果は、今回の地震の揺れが収まった後に、「すぐに避難を始めた」人はいわき市で36.6％、南相馬市で 19.0％と、最終的に避難した人の半分以上を占めており、しかも、国土交通省の東北地方太平洋沖地震
時の津波避難調査によると、揺れが収まってから「何もせずすぐに避難した」
人はいわき市で20.6％、南相馬市で 12.7% であった率を上回る。 図 1 に示したように、すぐに逃げられるように避難の準備を始めた人も多く、揺れをその一方で、避難しなかった人にその理由を聞くと、「揺れが小さかった」と回答した人は、いわき市で31.3％、南相馬市で29.7％となっており、揺れが小さかったものの高い津波が襲来した明治三陸地震津波タイプへの対応には、懸念を残す結果となっている。

図１

揺れで避難または避難の準備を始めた比率
避難を始めたり、いわき市の方が避難率は高かったことになる。
その背景として、揺れを感じて「自宅に被害が出るような大きな津波が来るかもしれない」と思った人はいわき市が 21.4％、南相馬市が 12.3％と多く

3.11時
いわき市37.4％となっている。

第87回ライフライン・マスコミ連携講座：「シンポジウムに向けて」

5

長野県消防防災ヘリコプターが長野県鉢伏山付近（松本市、岡谷市境界付近）に墜落。乗員 9名死亡

7

アフリカ大陸南東海岸約 400 キロ沖の島国マダガスカルを大型サイクロン「イナウォ」が直撃、死者50人、17万 6000人が被災（3月12日AFP）

8

消防庁が今冬の雪による被害状況を発表

10

関谷特任准教授、日本経済団体連合会主催「風評なんか吹き飛ばせ！行こう！食べよう！東北応援シンポジウム」に登壇

18

関谷特任准教授、東海圏減災研究コンソーシアム・静岡大学防災総合センター主催 東海圏減災研究コンソーシアム
第４回シンポジウム・ふじのくに防災フェロー養成講座 2016 年度シンポジウムにて基調講演：「『文化系』の防災教育―人をみる／思想をつくる」

22

三宅准教授、東京都立町田高等学校開催の防災教育特別講座で講演

24

東京都伊豆諸島岩礁群のベヨネース列岩の噴火警戒レベルを噴火予報（活火山であることに留意）から噴火警報（周辺海域）に引き上げと発表（3月24日気象庁）

25

田中センター長、中国湖北省武漢市華中科技大学公共管理学院において、同院教授と意見交換を行う

27

栃木県那須温泉ファミリースキー場で雪崩が発生、高校生等が雪崩に巻き込まれ8名が死亡、40名が重軽傷（3月30日消防庁）

死者54人、重傷 330人、軽傷 438人（3月8日消防庁）

地震調査研究推進本部から「全国地震動予測地図 2017年版」が公開

31

コロンビア南西部モコアで土石流が発生、死者314名、行方不明者127名、被災者総数約4万5000人と発表（4月8日AFP）
定池祐季特任助教、CIDIR の任期満了、4月1日より東北大学災害科学国際研究所に異動

Apr.

（参考）

が44.5％、南相馬市が 44.7％に達している。また、避難を考えたかをみると、南相馬市では避難しようと強く思った人は 21.5％に留まり、少し思った人が避難の準備を始めた−今後の地震対策のあるべき姿−」

2

南相馬市

はないが、街に被害が出るほどではないが津波が来ると思った人は、いわき市
いわき市で54.0％が強く、25.8％が少し思ったと回答している。これに対して、Mar.

避難の契機にした比率が高まっていることがわかる。

家族の一部が避難した人はいわき市で6.1％、南相馬市で 9.9％だった。つま

（参考）

0.0

1

片田敏孝特任教授が CIDIRに着任

9

片田敏孝特任教授、ニカラグアにおいて津波祭り（カタダ祭り）に参加

11~12 目黒教授、つくば建築研究所の国際地震工学研修プログラムにて集中講義 :「Urban Earthquake Disaster Mitigation System」

3.11時

20.0

教訓を昔話にしないために

40.0

60.0編集後記

80.0（％）CIDIRの窓から

糸魚川市大規模火災が発生した 12
月22日は、CIDIR のニュースレター

東日本大震災から６年。被災地では教訓を後世に伝える努力が模索されている。被災者個人にとって時間の経過は、被災した事実を受け入れざるを得ないことに気付き、それが新たな平常となって徐々に悲しみが癒やされる過程という前向きな意味がある。しかしそのことは一方で、悲しみや後悔のなかで得た教訓を忘却する過程でもあり、被災者当人が得た教訓であっても、それが当人に維持されることも容易なことではない。
教訓の世代間継承となると、その難しさは一層深まる。被災後６年程度であれば多くの場合、被災経験を共有しており、被災を語り合う場合にあっても暗黙のうちに前提が共有されている。しかし、被災経験を共有しない場合の教訓の伝承は、語り部の心情とは無関係に、聞き手にとってのリアリティは必然的に欠落することになり、時間が経過すればするほどその傾向は顕著になる。10 年もすれば小学生と大人の間で被災経験の共有は無くなり、30 年もすれば世代が一つ更新されて教訓の口頭継承は単なる経験談となり、100 年後の津波では少なくとも３世代は更新されて、教訓は昔話に成り下がる。教訓を語り継ぎたいとの被災者の切なる思いとは裏腹に、時間の経過のなかで教訓の継承が困難である事実は直視しなければならない。
教訓を継承するための方策は語り継ぐことではなく、今の自らの行動に反映することだ。その行動が日常的となって、それが次世代の育みの環境となるなら、教訓は語るに及ばない形で次世代に継承される。教訓は語り継ぐのではなく今の行動に反映してこそ次世代に継承される。（片田敏孝）

4Newsletter
サイダーニュースレター

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http://cidir.iii.u-tokyo.ac.jp/

13

第 88 回ライフライン・マスコミ連携講座 :「今年度の年間開催計画について」14
15

イラン北西部で洪水が発生、死者 35人、行方不明者 8 人と発表（4月15日AFP）

18

片田特任教授、巣鴨信用金庫において講演 :「想定を超える災害にどう向かい合えばいいのか〜危機に主体的に備えるために〜」

20

小笠原諸島西之島の噴火警戒レベルを噴火予報（活火山であることに留意）から火口周辺警報（入山危険）に引上げと発表（4月20日気象庁）

No.34 で「地震火災」を特集した直目黒教授、ネパール・カトマンズで同国の上級エンジニアに対して基調講演 :「Seismic Retroﬁtting of Masonry Buildings
with Special Focus on Appropriate Technologies including PP-band Retroﬁtting Techniques」

後であった。地震時以外でもこのような市街地大規模火災が起こることは衝撃であった。我々のこの火災に関する調査はまだ継続中であるが、その中でこの糸魚川大火から今後の取り組みとして何を教訓とすべきかが重要であるとの認識に至った。そ目黒教授、日本学術会議公開シンポジウム／第 3 回 防災学術連携シンポジウム「熊本地震・１周年報告会」にて、日本地震工学会会長として講演 :「2016 年熊本地震の震災対応における支援と受援の双方からの教訓」

22

片田特任教授、公益財団法人 後藤・安田記念東京都市研究所主催「大規模災害にいかに備えるか〜危機に主体的に備えるために〜」

24

目黒教授、ネパール・カトマンズの 2nd International Symposium:
Scientiﬁc Knowledge-Based Decision-Making Schemes for Disaster Risk Reduction にて基調講演 :「Recommendations for Implementing the Scientiﬁc Knowledge based DRR in Nepal」

第45回都市問題公開講座で基調講演 :こでわが国で長らく市街地火災を専門とされている三名の方にこの火災から得られる課題などを論じていただいた。本特集の記事が今後の市街地火災防災の取り組みの参考となることを願う。
（鷹野）Contents

特集：糸魚川大火に何を見るpage.2〜3

CIDIR Report ：東日本大震災の経験はどう影響したか
防 災 コ ラ ム：教訓を昔話にしないために
編 集 後 記 ：CIDIRの窓から

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Feature

糸魚川大火に何を見る

リスクマネージメントとクライシスマネージメント

関西学院大学災害復興制度研究所所長
総合政策学部教授

Newsletter

CENTER FOR INTEGRATED DISASTER INFORMATION RESEARCH

室﨑益輝

ところで、糸魚川市が大火になる特殊性を備えていたかといえば、そのよう 難しい箇所は建築的に防護するということが肝心である。
なことはない。糸魚川市の駅前にあったような古い木造の密集街区は全国の糸魚川大火は、わが国の都市における危機管理あるいは事前減災のあり方 いといけないし、その普及をはかって消防本部などのリスクマネージメントのに、大きな警告を鳴らすものである。糸魚川だけの問題あるいは市街地大火 熟達に努めないといけない。
だけの問題と片付けてしまってはならない。地球温暖化の時代、少子高齢化のこうした工夫を推進する補助事業として注目に値するのが、東京都墨田区の至るところにあるし、京都の町屋をはじめ伝統的な古い街並みを観光のポイン 「防火・耐震化改修促進事業」2）である。これは、木造密集地域において建トにしている場合も多い。したがって、こうした地区はもともと延焼危険の面か 替えが進まない老朽木造建築物の防火・耐震化改修を行う際に、その工事費

この正しく恐れるということで、忘れてならないことがある。それは、寺田寅彦

らみると脆弱であることをあらためて認識して、仮に火元での初期消火に失敗 の一部を助成するものである。改修の内容としては、外壁や内壁に不燃材を貼時代、災害激甚化の時代の今、わが国のどこでも起こりうる「不測の災害」あ の言葉にもある「災害の進化」ということである。私は、40年も発生していなしても、それが市街地火災に拡がらないような対策、工夫を行う必要がある。 りつけたり、開口部に網入りガラスや防火シャッターを設置したり、あるいはまるいは「油断の災害」なのである。

かった大火が起きた背景には、この間の大きな社会の変容があると考えている。

このような、 伝統的な家屋などの場合で建物自体の不燃化は避けたい場合 た軒裏の防火性を高める防火改修を行って、隣棟間の延焼防止を図ることを「想定内の中の想定外の災害」といってもよい。私たちが、賢明かつ冷厳で 社会の変容が、意識の変化を含む新たなリスクを生み出し、災害の進化を生や不燃化事業がなかなか進まない地区では、改修工事などの際に隣接住戸と 目的としたものである。不燃建築物に建替えることに比べて、ずっと費用と期間あれば予見できた「想定内のリスク」であったにもかかわらず、思い込みと油 んだのである。この進化に向き合うことを、糸魚川大火は求めている。の戸境壁に不燃ボードを入れるなどして１住戸で火災を止めるような取り組み を抑えることができるので、手の届きやすい補助制度だといえるだろう。

断と偏見によって「想定外のリスク」にしてしまった。ということで、再び想定が有効である。それが無理な場合でも、せめて隣接する戸境部分には開口部

この社会の変容あるいは災害の進化では、一方での過疎過密化の進行、他木造密集街区の防災対策の推進には即効薬も特効薬もなく、上記に示した外を許さないためにも、油断や偏見を繰り返さないためにも、糸魚川大火から 方での少子高齢化の進行が、地域防災力の減退や地方都市の弱体化などのリを設けない、仮に設けた場合でも開口部相互の位置をずらす、また、ガラス窓 ような多角的な対策の「合わせ技」で、一歩ずつ火災被害リスク軽減を進めて危機管理のあり方を学ばなければならない。には網入りガラスを入れるなどの工夫を行うべきである。消防隊による消火が いく以外に道はないことを最後に述べておきたい。

スクを生んでいる。火災の発見が遅れたことや飛火火災の予防ができなかった

ここでは、リスクマネージメントとクライシスマネージメントという視点から、 背景には、人口減少やコミュニティ衰退が関わっている。高齢化社会という視糸魚川大火から学ぶことにしたい。リスクマネージメントとは正しくヤマを掛け 点から、糸魚川大火を見直す必要もあろう。て備えること、クライシスマネージメントとはヤマが外れても適応することであ

正しく備えることについても、大切なことをコメントしておきたい。それは、

参考文献

1）消防庁：「糸魚川市大規模火災を踏まえた今後の消防のあり方に関する検討会」資料一覧

http://www.fdma.go.jp/neuter/about/shingi̲kento/h28/itoigawa̲daikibokasai/index.html
2017 年 4 月 7 日現在

2）墨田区：墨田区のお知らせ No.1685，防火・耐震化改修促進助成事業
https://www.city.sumida.lg.jp/kuhou/backnum/120901/pdf/all.pdf
2012 年 9 月 1 日る。正しく恐れて正しく備えることと、正しく驚いて正しく対処することが、求め 事前にリスクの解消をはからなければならない、ということである。消防力といられている。

う薬に頼る前に、燃えにくい市街地という体質改善に努めなければならない。

そこでまず、リスクマネージメントの側面から糸魚川大火を見よう。正しく恐 市街地の不燃化や難燃化を怠ってきたわが国の都市防災の誤りが厳しく問われてということでは、木造密集市街地あるいは過疎脆弱化社会のリスクを過小 れている。に見積もっていたことが問われる。老朽木造が密集する市街地で、手つかずの火災を許せば、それが大火につながるのは自明のことである。

手つかずの火災は、消防の消火能力を超えた事態が起きると発生する。大 いかなる事態が生きても対応できる基礎力を磨いておくことが、何よりも求め応不能の事態が発生した場合に起きる。同時多発は、強風時の飛火だけでな にあたる。不測事態に備えるコマンドシステムの習熟が求められる。
的に予測する力を持たなければならない。

NHK 解説委員

ヤマが外れた場合のもう一つの対処方法は、カンニングをすることである。
つまり、戦力補完が欠かせない。内にあってはコミュニティや消防団と連携す予測することは、正しく備えることにもつながる。私たちの科学技術は、まだ ること、外に対しては、近接する消防本部や防災関係機関と連携することなど、まだ未熟である。大火のリスクを十分予測できているかというとそうではない。 いかに戦力を補強するかの周到な準備がいる。その補強をスムースにはかる
この点では、もっと謙虚になって自然やリスクに向き合わないといけない、と思 ための情報共有や事前協定の仕組みを充実させることが、ここでは問われていう。飛火や火災旋風大火も含めて延焼危険を的確に予測できる技術を磨かな る。不測の事態には助け合いの文化が欠かせない。

忘れてはいけない市街地大火

検証すべき視点

去年の暮れに発生した糸魚川市の火災は、阪神・淡路大震災の地震火災と火災の経緯をみると今後の対策がみえてくる。主に消防の観点から考えると、東日本大震災の津波火災を除いた市街地火災としては、 昭和51年の山形県酒田市以来の大火となった。 このため多くの消防関係者や火災の専門家は通1 一つは消防力の問題だ。火災後に総務省消防庁が全国の733の消防本

常の市街地大火は克服できたとみていた。燃えにくい建築材料の普及や都市部に調査したところ、木造密集地に火災を防ぐ特別な計画を作っているとの不燃化が進んだこと、常備消防の消防力が高まったことなどが理由だ。とこころは全体の24％、ポンプ車や防火水槽を優先的に整備しているところはろが糸魚川市の火災は、木造の建物が密集した市街地で強い風が吹き、初期15％にとどまった。最近の消防は火災よりも救急出動が多く、消火の経験の段階に十分な消防力がないなどの悪条件が重なれば､ 今でも大規模な市街やノウハウを伝えることが難しくなっている。近隣の消防本部との協力体地大火が起きる危険性があることをみせつけた。長く消防や火災の取材をして制を強めたり、地元に密着した消防団の装備や役割を大火に備える観点きた立場から、糸魚川市の大規模火災が教えることを考えてみたい。

から見直しておく必要があると思う。

火災は平成28年12月22日の午前10時20分頃、JR糸魚川駅に近い密集市

糸魚川市大規模火災が提起した課題

2 二つめは時代を見据えた火災予防対策だ。避難に時間のかかる高齢者が街地の中の木造 2 階建てのラーメン店から出火した。店主はコンロに中華鍋を東京理科大学大学院
国際火災科学研究科教授

関澤 愛

増え、 火災が起きても気づくのが遅れがちな人口減少の時代が始まってかけ、火をつけたことを忘れて近くの自宅に戻り、約40分後に店に戻って火災いる。現在、延べ床面積が150㎡未満の飲食店では、条例を定めているを確認した。厨房内には消火器が自主的に設置されていたが、店主は消火器ではなく水道水で初期消火を行った。しかし火の勢いは衰えずに燃え広がった。

このたびの糸魚川市火災は、 平常時の都市大火としては 40 年前の酒田市 よる延焼遮断帯の構築、木造密集市街地の不燃化・再整備という根本的対策

糸魚川消防本部の覚知時刻は10 時28分だった。その7分後の10時 35分

大火以来の最も大きな規模の火災である。たまたま、大火の定義が建物焼損 を進めることが本来必要であることを強調しておきたい。ただし、この実現には、には､ ポンプ車やタンク車など4台が現場に到着したのに続いて、糸魚川市消床面積1万坪（ 3万3000㎡）であり、糸魚川市大規模火災は消防庁 1）によれ 予算面でも住民合意形成の面でも、また建設の上でも道のりは遠く、地道な努防本部が所有する16台の消防車両が次々に投入された。その後、消防団も消ば焼損床面積が30,412㎡で、定義上、かろうじて大火とはならなかったわけ 力と時間が必要となることは言うまでもない。

火にあたったが、路地が狭かったり、屋根に火が回ったりして消火活動は困難

だが、実質上、都市大火が 40 年ぶりに発生したといってもよい事態であった。 消防力に関しては、小規模消防本部の多い現状のもとでは、常備消防のみを極めた。

今回の火災による最大の教訓は、この現代においても、強風などの不利な条 ならず消防団を含めた近隣応援体制のさらなる充実とその迅速な発動システム

その日の天候は曇のち雨、低気圧が発達しながら日本海を東に進んでいた件がそろう場合には、木造密集市街地など延焼危険のある地域では、地震時 の整備が求められよう。また、長時間の消防活動に備えて防火水槽などの貯水ことから強風が継続し、新潟地方気象台は強風注意報を発表していた。強いだけでなく平常時においても市街地大規模火災が起こり得るということである。型消防水利の確保や自然水利からの長距離中継送水システムの整備が課題で南風にあおられて火の粉や火のついた板の切れ端などが飛び、火災は町の北なかでも留意しなければならない点は、強風とそれによって生じた飛び火の影 ある。しかしながら、こうした公設消防力の整備だけでは限界があり、木造密側に向かって広がった。発生から1時間ほど経った午前11時半頃には 100ｍ

響により、大規模地震時に起きる同時多発火災と同様の災害条件が平常時に 集街区での延焼を防ぎ極限化するためには、地域住民による出火防止、初期以上離れたところまで広がり、3 時間後には 300 メートルほど離れた海の近くも出現したということである。

まで達した。

消火体制の整備も必要となる。たとえば、様々な耐震装置付き機器の使用、一部の自治体を除いて消火器の設置が義務づけられていないが、150㎡未満の建物で発生したコンロ火災の約 80％は飲食店で起きている。地域で早期に火災を感知できる仕組みを作ったり、 規模の小さな飲食店でも消火器の設置を義務づけるなどの対策を急ぐ必要がある。
3 三つめは火災の際の住民の避難を考えることだ。今回は昼間の火災だったことや地域のつながりが強かったこと、きめ細かい避難の呼び掛けがあったことなどから死者はなかった。しかし避難路が火に取り囲まれたり、火災が深夜に起きたり、高齢者などの施設があったりしたら、人的な犠牲者が出ていた可能性があるからだ。

もとより市街地大火を防ぐには火災に強い町作りが最も重要だ。現在の密集市街地の火災対策は地震対策から考えられているが、通常の市街地大火も視したがって、糸魚川市火災が提起した今後の課題としては、このような事態 マイコンメータや感震ブレーカの設置による出火防止の努力、消火器や消火地元の消防力だけでは消火が難しいと判断した糸魚川市消防本部は、12時 野に入れなくてはいけない。また火災予防に役立つ気象情報のあり方についを避けるために、まず筆頭に、飛び火の発生、飛散、着火メカニズムの解明 水の備えなどである。また、地域では、消防団、自主防災組織等の活性化、に近隣の上越市や新潟市などの消防本部に応援を要請し、最終的には県内だ ても検討が必要だ。糸魚川市のような密集市街地は全国に点在しているし今回とその対策検討が喫緊の課題であることを指摘したい。

けでなく富山県や長野県など合わせて19の消防本部から38台の消防隊が駆 の強風が特別だったわけでもない。今回の火災は、大規模な市街地火災は今地震時にも使える消防水利の確保と住民が使える可搬式ポンプやスタンドパ

次に、市街地延焼火災の局限化のためには、道路の拡幅や沿道の不燃化に イプのような消火器具の整備と習熟などが地域防災力向上にとって重要である。

2

山﨑 登

紙面もなくなったが、最後にクライシスマネージメントにも言及しておきたい。
ヤマが外れた時に正しく適応するには、不測の問題が出ても応えられるように、規模爆発などで初期消火不能の事態が発生した場合、同時多発などで消火対 られる。大火に対する警防計画をつくり訓練を積み重ねておくことなどが、それく大地震時の揺れによってももたらされる。こうしたリスクを、科学的かつ達観

糸魚川大規模火災が教えたこと

けつけ、出火から10時間余り経った午後8時50分にようやく鎮圧状態となった。でも全国のどこでも起きる可能性がある警鐘と受けとめなくてはいけないと思う。

3