構造改革特区の現状と今後の課題

2004 年 3 月 5 日
21 世紀政策研究所

目次

1．はじめに

2

2．特区制度を通じて進む自治体の意識改革

3

3．民間事業者参入の視点からみた特区の特性分析

5

4．特区における規制改革の進捗状況

95．懸念される改革の失速

14

6．おわりに―広義の「三位一体改革」の推進を

17【参考資料】特区担当チームのこれまでの活動

18

1

構造改革特区の現状と今後の課題
2004 年 3 月 5 日
21 世紀政策研究所
1．はじめに
構造改革特区制度は、2002 年 3 月の総合規制改革会議に発案されたものであり、産声をあげてからほぼ 2 年が経過したことになる。この間、同年 7 月に第 1 次の特区構想提案
募集が実施されて以降、ほぼ半年ごとに 4 次にわたり構想提案募集が実施され、これまでに延べ 1,072 の主体から計 1,695 件の提案が寄せられている。それらの提案の中から特区において実施できる規制の特例措置として決定された規制項目は 127 項目に及び、それらの特例措置を利用して構造改革特区として認定された計画は 236 件となっている。また、特区に限定せずに全国で実施することとされた規制改革項目も 217 項目となった（図 1）。
■図 1(02/7/26-8/30)

特区制度のフローと現在までの進捗状況(02/11/7-03/1/15)(03/6/1-30)(03/11/1-30)

第 1 次提案募集

第 2 次提案募集

第 3 次提案募集

第 4 次提案募集

249 主体・426 件

412 主体・651 件

188 主体・280 件

223 主体・338 件(03/1/24)(03/7/4)(04/2/24)

特例措置

全国実施

特例措置

全国実施

特例措置

全国実施

特例措置

全国実施

93 項 目111 項 目47 項 目 追 加

77 項 目 追 加

19 項 目 追 加

29 項 目 追 加

17 項 目 追 加 ?

33 項 目 追 加 ?

(03/4/1-14)(03/7/1-14)(03/10/1-14)(04/1/13-26)

第1回

第2回

第3回

第4回

第5回

第6回

第7回

第8回

特区申請

特区申請

特区申請

特区申請

特区申請

特区申請

特区申請

特区申請

129 件

49 件

73 件

95 件

(03/4/21・
5/21)(03/8/29)(03/10/24・
11/28)

第1回

第2回

第3回

第4回

第5回

第6回

第7回

第8回

特区認定

特区認定

特区認定

特区認定

特区認定

特区認定

特区認定

特区認定

117 件

47 件

72 件

?件

(04/3/?)

評

価

委

員

会

地域を限定することなく引き続き当該地域特性を全国において実施有する地域に限定して適用規制の特例措置の廃止

構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成

22．特区制度を通じて進む自治体の意識改革
われわれは、構造改革特区制度を「地方分権の先行実験」と解すべきであると前回の報告時に指摘したが 1 、その意味では同制度は一定の成果を収めつつあるといってよいだろう。
一例を挙げよう。当研究所にて運営しているホームページ『構造改革特区支援サイト―
みんなの特区 2 』において、認定済み特区の自治体担当者を対象としたアンケートを定期的に実施しているが、そこで「特区の損得勘定」という設問を投げかけてみた。設問の主旨
は『特区制度は先陣を切って規制の特例措置を獲得するために中央省庁の折衝など多大な労力を要する半面、いったん特例措置が認められれば、他の自治体はそれを利用して比較的容易に特区認定を受けられるため、特区に先進的に取り組むことは労多くして益少なしではないか』というものであるが、この設問に対しては、実に 87%の自治体担当者が「特区に先進的に取り組むことに意義がある」と回答した。この際に寄せられたフリーアンサ
ーによれば、特区に先進的に取り組むことの意義として、①地域住民・企業の行政ニーズにきめ細かくスピーディに対応できる、②自治体内部の意識改革、政策立案能力の向上につながる、といった点が多く挙げられている。
少なくとも、特区に積極的に取り組んでいる自治体においては、地域の住民や企業のニーズに応えるために自ら政策を立案するという方向へと意識改革が進みつつあることが、
このアンケート結果から伺える。
■図 2

4%

特区に先進的に取り組むことの意義

9%
特区に先進的に取り組むことには意義がある

87%

特区に先進的に取り組むことは割に合わない
どちらとも言えない

21 世紀政策研究所が 2003 年 11 月、第 1 回および第 2 回認定で特区認定を受けた地方公共団体のうち、143 地方公共団体の特区担当者を対象に実施したアンケート（有効回答数 23）より作成。

また、特区構想提案募集に対する自治体の関わり方からも、自治体の特区に対する意気
込みと熱意を知ることができる。これまで 4 次にわたって実施された特区構想提案募集に応募した自治体は、市区町村ベースで 445 自治体と全自治体の 1 割を上回った。その内訳を見ると、4 回中 4 回とも構想を提案しているところが 17 市区町村あり、2 回以上提案をしている市区町村は 146 と、提案自治体総数の 3 分の 1 を占める。次々に新しい特区提案を打ち出す自治体もあれば、認められなかった提案を手直しして再提案する粘り強い自治体もある。そうした「常連組」の一方で、第 4 次において初めて提案したという「新規参入組」も 61 市区町村あり、自治体の特区への挑戦意欲には衰える気配はない（表 1）。
1
2『構造改革特区の可能性』2003 年 9 月 5 日
URL http://www.21ppi.org/mintoku/

21 世紀政策研究所

3

■表 1

過去 4 次にわたる構想提案募集への提案回数（市区町村）
提案回数

市区町村数

4 回中 4 回

17

4 回中 3 回

34

4 回中 2 回

95

4 回中 1 回

299（うち第 4 回が初提案）

( 61)

合

計

445
構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成

一方、同じ問題を抱える自治体が相互に連携して共同提案をするという取り組みも現れた。第 4 次提案において、東京都稲城市をはじめとする東京都下・埼玉県・神奈川県の 15
市町村 3 は、共同で「介護のまちづくり特区構想」を提案した。これは、介護保険制度の施行後、同制度の適用対象となる有料老人ホームが急増し、市町村の介護保険財政が圧迫されることを懸念した自治体が、有料老人ホーム等の指定権限を都道府県から市町村に移すことなどを求めた特区提案である。これは実は、稲城市が第 3 次提案においてほぼ同内容の提案をしたものの認められなかったため、同市が第 4 次提案に際して市のホームページ
で他の自治体に共同提案を呼びかけたものである。稲城市の人口は約 74,000 人であるが、15 市町村合計の人口は約 1,510,000 人となり、発言力は格段に向上したことになる。これら 15 市町村は 3 都県にまたがり、地理的に連続しているわけでもない。また首都圏以外の自治体からの問い合わせも多かったとのことである。このように、共通する課題の解決に向けて自治体が相互に連携するという新たな可能性を示したという点で、この取り組み
は注目に値する。
このように、全国各地の自治体がそれぞれの創意工夫の下、さまざまなかたちで特区制度に取り組んでおり、その動きは拡大しつつある。そこにあるのは、自治体が自分達の地域の住民や企業を顧客として認識し、そのニーズを把握し、ニーズに対応する政策を立案するという、いわば地方自治の本来の姿である。重要なことは、それを従来のような中央官庁主導というかたちではなく、各自治体がそれぞれ自分達で考え、自分達で実行し、その結果に対する責任も負うということである。特区という試行錯誤のプロセスを経て、各自治体の地方分権に向けた意識改革は着実に進みつつあるといえよう。

3

戸田市、鶴ヶ島市（以上埼玉県）、青梅市、昭島市、町田市、国分寺市、国立市、多摩市、稲城市、羽村市、瑞穂町、日の出町、檜原村、奥多摩町（以上東京都）、秦野市（神奈川県）

4

3．民間事業者参入の視点からみた特区の特性分析
これまでに 236 の特区が既に認定されているが、構造改革特別区域推進本部では、これらの特区を大きく 13 の分野に分類している（表 2）。件数が多い分野は、それだけ当該規制に対する緩和ニーズが普遍的であるということを意味している。例えば件数のもっとも多い教育関連分野を例にとれば、「特区研究開発学校の設置（教育課程の弾力化）」という規制の特例措置を利用した特区が 19 件、「市町村負担教職員任用の容認」という規制の特例措置を利用した特区が 13 件といった具合で、教育カリキュラムの編成や教員の採用を柔軟に行いたいというのは、多くの自治体に共通するニーズだといえよう。
■表 2

分野別の認定特区件数と規制の特例措置の例（第 1 回〜第 3 回認定分）

分野名

件数

適用される規制の特例措置の例

教育関連

41 特 区 研 究 開 発 学 校 の 設 置 （ 教 育 課 程 の 弾 力 化 ）、 市 町 村 負 担 教 職 員 任 用 の 容 認 な ど

産学連携関連35 国 有 施 設 等 の 廉 価 使 用 の 拡 大 、 外 国 人 研 究 者 受 け 入 れ 促 進 な ど

生活福祉関連30 指 定 介 護 事 業 所 等 に お け る 障 害 児 等 の デ イ サ ー ビ ス の 容 認 な ど

都市農村交流関連

28 農 家 民 宿 に お け る 簡 易 な 消 防 用 設 備 等 の 容 認 、 市 民 農 園 の 開 設 者 の 範 囲 の 拡 大 な ど

農業関連

26 農 地 貸 し 付 け 方 式 に よ る 株 式 会 社 等 の 農 業 経 営 へ の 参 入 の 容 認 な ど

幼保連携・一体化推進関連

24 三 歳 未 満 児 の 幼 稚 園 入 園 の 容 認 、 幼 稚 園 児 と 保 育 園 児 の 合 同 活 動 な ど

国際物流関連17 臨 時 開 庁 手 数 料 の 軽 減 、 税 関 の 執 務 時 間 外 に お け る 通 関 体 制 の 整 備 な ど

産業活性化関連

17 土 地 開 発 公 社 造 成 地 の 賃 貸 の 容 認 、 電 力 の 特 定 供 給 事 業 の 許 可 対 象 の 拡 大 な ど

まちづくり関連

10 中 心 市 街 地 に お け る 商 業 活 性 化 、 条 例 違 反 の 屋 外 広 告 物 除 却 の 迅 速 化 ・ 対 象 拡 大 な ど

IT 関連

4 地方公共団体による電気通信事業者への通信回線の開放など

国際交流・観光関連

4 短期滞在査証の発給手続きの簡素化など

地方行革関連2 地方公務員に係る臨時的任用期間の延長など

環境・新エネルギー関連

2 ジメチルエーテル試験研究施設の変更工事の手続き簡素化など

合計

236 （ ← ひ と つ の 特 区 で 複 数 の 分 野 に ま た が る も の が あ る た め 、 合 計 は 一 致 し な い ）構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成(1) 特区の類型化
しかし、同じ教育関連分野でも、「校地・校舎の自己所有を要しない大学等設置事業」という規制の特例措置を利用した特区（東京都千代田区の「キャリア教育推進特区」と大阪市の「ビジネス人材育成特区」；いずれもデジタルハリウッドと東京リーガルマインドが進出予定）の場合には、進出企業の有無や立地といった点で、多くの自治体に共通する普遍性の高い規制改革とは言い難い。
このように、同じ分野に分類される特区の中でも、その性格はさまざまである。その多様性のゆえに、特区の実態を明確に把握できない嫌いがあり、それが特に民間事業者の側から見て、特区制度を新たなビジネスチャンスとして捉えることを困難にしている可能性がある。そこでわれわれは、別の尺度を用いて特区を類型化することによって、特区の実態把握をいくらかでも容易にすることを試みた（図 3）。

5

■図 3

特区の 4 つの類型

①企業活動直接支援型③行政サービス民間活用型

特定 の 事 業者 のニ ー ズ に応 じた 規 制 改

規制 改 革 によ って 民 間 事業 者の 参 入 を

官民連携

革を 実 施 する こと に よ って 、当 該 事 業

促す こ と で、 行政 サ ー ビス の一 部 を 民（ニーズ先行）者の 事 業 活動 を支 援 し 、地 域活 性 化 に間に 委 ね 、コ スト ダ ウ ンや サー ビ ス のつなげる。

質の向上を図る。

・コ ン ビ ナ ー ト 関 連 規 制 緩 和（ 四 日 市 市 等 ）・NPO 福 祉 輸 送 の 有 償 化 （ 世 田 谷 区 等 )ス

・土 地 開 発 公 社 保 有 地 の 賃 貸（ 和 歌 山 県 等 ）・株式会社による学校設置（御津町等）

タ・株式会社による大学設置（千代田区等）

・福 祉 施 設 調 理 業 務 の 外 部 委 託（ 足 立 区 等 ）ン

・大規模小売店舗立地法の緩和（栃木県）

・特 養 老 人 ホ ー ム 運 営 の 外 部 委 託（ 一 戸 町 ）②企業活動環境整備型④行政サービス自己改革型

規制 改 革 によ って 事 業 活動 上の 魅 力 を

規制 改 革 によ って 自 治 体の 業務 に 柔 軟

向上 さ せ るこ とを 通 じ て、 事業 者 を 誘性や独自性、効率性をもたらすことで、致し 、 あ るい は起 業 を 促し 、地 域 活 性

コス ト ダ ウン やサ ー ビ スの 質の 向 上 を化につなげる図る。

・公共通信回線の民間開放（洲本市）

・短期臨時職員の任用期間延長（堺市等）

・臨時開庁手数料低減（北九州市等）

・ 市 町 村 負 担 教 職 員 任 用 の 容 認 (三 次 市 等 )・ 国 有 施 設 等 の 廉 価 使 用 の 拡 大 (大 阪 府 等 )・駐車場料金の変更の容易化（岐阜市等）

・農家民宿の濁酒製造容認（遠野市等）

・ 三 歳 未 満 児 の 幼 稚 園 入 園 容 認 (長 野 県 等 )ス

環境整備（規制改革先行）

地域活性化

目

的

（事業者向け）

行政サービス向上（住民向け）
21 世紀政策研究所作成

新しい分類に際しては、特区によって実現すべき「目的」と、自治体が特区に関わる「スタンス」というふたつの軸によるマトリクスを考えた。
「目的」軸では、その方向性を「行政サービスの向上」と「地域活性化」というふたつに大別した。施策の対象として前者は主として地域住民を、後者は主として地域事業者（当該地域への進出を考えている事業者や起業を考えているベンチャーといった潜在的な事業者も含む）という整理もできよう。一方の「スタンス」軸とは、「ニーズ先行」、つまり特区に関わる民間事業者やそのニーズがある程度具体的になっていて、それを前提とした規制改革を行うという「官民連携」型と、ニーズについては幅広に想定しておいてまずは「規制改革先行」、つまりあらかじめ規制というインフラ環境の整備を行っておこうという「環境整備」型に大別した。
以上の軸の設定によってマトリクスを描くと、特区は大きく『①企業活動直接支援型』『②企業活動環境整備型』『③行政サービス民間活用型』『④行政サービス自己改革型』という 4 つのタイプに分類できる。
6

① 企業活動直接支援型
特定の民間事業者が具体的な規制改革ニーズを持っていて、特区としてそのニーズに対応した規制の特例措置の適用を受けることで、当該民間事業者の事業活動を直接的に支援し、それを核に地域活性化につなげていこうとするものである。
実例としては新日本製鐵広畑製鐵所（姫路市）における「再生利用認定制度の対象品目拡大」や、四日市市、茨城県（鹿島臨海工業地帯）、山口県周南市におけるコンビ
ナート関連の諸規制の緩和など、既存の民間事業者との連携によるもので、主に産業活性化関連分野のものがこれに該当する。
また、既存の民間事業者のみならず、和歌山県におけるカゴメ（土地開発公社所有
地の賃貸容認）の例や、宇都宮市における長崎屋（大規模小売店舗立地法の緩和）の
例、あるいは千代田区や大阪市における東京リーガルマインドやデジタルハリウッド（株式会社による学校経営）の例に見られるように、進出先を探している企業の立地
条件を、規制の特例措置によって満たすことで企業誘致につなげていくというタイプも含まれよう。
② 企業活動環境整備型①のように個別具体の民間事業者が既にあってそのニーズが明確、というわけではない場合に、まずは民間事業者が活動しやすいように規制を緩和して、地域の企業立地としての魅力を向上させることで、企業の誘致を促し、あるいは新規の起業を促す
ことによって、地域経済活性化につなげていこうとするものである。
具体的には、臨時開庁手数料の軽減や税関の執務時間外における通関体制の整備な
ど港湾の 24 時間化を進めることで物流業、製造業の立地としての魅力を高めようという国際物流関連分野の特区や、国立の大学や研究機関に係る規制や外国人研究者の受け入れに関する規制を緩和して、研究開発拠点としての魅力を増すことで企業の研究開発拠点を誘致したりベンチャーの起業促進につなげようとしたりする産学連携関連分野の特区がこれに該当する。
③ 行政サービス民間活用型
行政サービスの実施をすべて自治体が行うよりは、むしろ民間事業者にアウトソー
シングした方がコストダウンになり、あるいはサービスの質が向上することが期待される場合がある。そのような場合に規制の特例措置を講じることによって、行政サービス分野への民間事業者の参入を促そうとするものである。
特別養護老人ホームの運営の外部委託の容認や、肢体不自由児施設等における調理業務の外部委託の容認、あるいは NPO による福祉輸送の有償化など、主として生活福祉関連分野の特区に多く見られるタイプである。また、株式会社による学校設置でも、中学校や高校などより地域密着度の高いものはこのタイプに包含されよう。
④ 行政サービス自己改革型
自治体が行政サービスを自ら実施していく上で障害となる規制を、特区の規制の特例措置を講じることで緩和し、自治体業務に柔軟性を持たせることで、効率化につな
7

げたり、あるいは自治体の独自性を発揮できるようにして、行政サービスの向上につなげようとするものである。
教育課程の弾力化や市町村負担教職員任用の容認などを通じて、公教育の分野で地域独自のカリキュラムを組んだり、地域のニーズに応じて幼稚園の早期入園を容認するなど、教育関連分野や幼保連携・一体化推進関連分野に多く見られる。また、短期臨時職員の任用期間延長の特例措置などもこのタイプに該当しよう。
(2) 民間事業者の参入アプローチ
これら 4 つの類型について、民間事業者のビジネスチャンスという視点から見てみよう。
まず、『④行政サービス自己改革型』は、もっぱら自治体の内部に関わる領域なので、民間事業者の参入余地は乏しい。また、『③行政サービス民間活用型』は、地域密着度が高く、個々の事業規模は小さいので、基本的には地域の事業者あるいは NPO 等がその主たる担い手となるものと想定される。ただし、この分野はいわば民間へのアウトソーシングであり、今後拡大していくことが想定されるため、一件一件の事業規模は小さくとも、例えばフランチャイズ方式などビジネスモデルを工夫することで大きな事業分野として育てていける可能性は十分にあるだろう。
とはいえ、民間事業者、特にある程度の規模以上の企業にとってのビジネスチャンスという意味では、やはり『①企業活動直接支援型』、『②企業活動環境整備型』がメインとなるだろう。このうち、『①企業活動直接支援型』については、既存の事業所や支店などにおける日常の事業活動上、制約となっている規制があれば、地元自治体に働きかけてそれを緩和していくというのがオーソドックスなアプローチとなる。あるいは、新規に拠点進出を検討する場合に、企業側の進出ニーズに合致する自治体に直接コンタクトし、企業の側から自治体に規制改革を要望するというかたちになるだろう。
『②企業活動環境整備型』は逆に、企業側の進出条件に合致した規制の特例措置を既に講じている自治体の中から、進出先を選ぶというスタイルになろう。
特区はその名のとおり地域限定での暫定的な規制改革であるから、民間企業の側から見ると、全国一律ではないため個別対応とならざるをえず、その分思ったほどに使い勝手がよくないことは致し方ないことである。しかし、例えばカゴメは和歌山県において土地開発公社の所有地を賃借することによって、今後全国各地の土地開発公社から進出を要望されるだろうし、カゴメの側も和歌山県での経験効果が発揮できるため、スムーズな進出が可能となるだろう。東京リーガルマインドやデジタルハリウッドのケースも同様で、東京・大阪での実績をもとに例えば名古屋や札幌での展開の可能性は高まるものと想定される。
つまり、地域限定の特例であっても、最初に一箇所を突破することで、以後の展開が有利になるということは十分考えられるわけで、特区をどのようにビジネスチャンスとして活かしていくかを考える上で参考となる事例であろう。民間企業にも自治体と同様に「知恵と工夫の競争」が求められているのである。

8

4．特区における規制改革の進捗状況
さて、特区制度の主たる目的は、全国一律ではさまざまな理由により遅々として進まな
い規制改革を、地域限定で行うことで成功例を示し、全国への波及を促すということであった。では、実際に特区制度は規制改革に効果があったのかを検証してみよう。そのために、われわれは全国から募集された特区構想提案が構造改革区特区推進室と所管省庁との協議を経てどのように決着したかを分析した。なお分析にあたっては、構造改革特別区域
推進本部が公表している「構造改革特区の提案に関する構造改革特区推進室からの再々検討要請に対する各省庁の回答について」を用いた。これは、これまでに実施された特区構
想提案についての、構造改革特区推進室と所管省庁の協議の最終結果の一覧表であり、個々の規制項目につき「A.特区として対応」「B.全国的に対応」「C.対応不可」「D.現行で対応
可能」「E.事実誤認のため検討対象外」「F.財政措置を伴う提案であり検討対象外」の 6 段
階に分類されている。なお、第 4 次提案分については 2 月 20 日に公表されているが、作業の都合上今回は分析対象外とし、第 1 次から第 3 次分について分析した。
(1) 規制改革要望項目の概況
第 1 次から第 3 次の特区構想提案においては、延べ 849 の提案主体から 1,357 件にのぼる提案が寄せられたが、これを規制の項目でカウントすると 2,683 項目になる。それを所管省庁別に展開したのが図 4 であるが、505 項目の文部科学省を筆頭に以下国土交通省（443 項目）、厚生労働省（427 項目）と続き、この 3 省で全要望項目の約半分を占める。
■図 4

特区で提案された規制改革要望（省庁別）

文科省
国交省
厚労省
総務省
経産省

第1次提案
第2次提案
第3次提案

財務省
農水省
法務省
環境省
その他

0

100

200

300

400

500

（項目数）

600

その他＝金融庁・警察庁・外務省・人事院・防衛庁他
構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成

また、提案された規制項目を提案主体別に見たのが図 5 である。民間主体（企業、大学、
NPO、個人等）による提案が多かったのは、文部科学省（230 項目）と厚生労働省（138項目）であり、自治体からの提案が多かったのは国土交通省（380 項目）を筆頭に以下厚生労働省（289 項目）、文部科学省（275 項目）、総務省（220 項目）と続く。文部科学省・
9

厚生労働省は民間・自治体の双方ともに提案要望が多い。
内訳を見ると、文部科学省関係では、大学をはじめとする学校の設置基準に関わるもの
や、学校の公設民営、あるいは幼保一元化に関わる規制の改革要望が多い。特に民間主体
からは学校の設置基準や公設民営に関わる提案が多く、教育分野への民間の参入意欲が高いことが伺える。同様に厚生労働省関係では、自治体からは介護・福祉関連の規制改革を望む声が多いのに対して、民間事業者からは医療関連の規制改革に対する要望が多い。
■図 5

特区で提案された規制改革要望（提案主体別）

民間主体の提案あり

自治体のみ提案
文科省
国交省
厚労省
総務省
経産省
財務省
農水省
法務省
環境省
その他

400 350 300 250 200 150 100

50

0

0

50

100 150 200 250 300 350 400

（項目）

（項目）
構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成(2) 規制改革要望項目への対応状況
次に、提案された規制改革要望に対する各所管省庁の対応状況を見てみよう。図 6 は、”A”から”F”の 6 段階への対応状況について見たものである。
■図 6

特区で提案された規制改革要望の省庁別対応状況

文科省
国交省
厚労省
総務省

A.特区として対応
B.全国的に対応
C.対応不可D.現行で対応可能
E.事実誤認F.財政措置を伴う

経産省
財務省
農水省
法務省
環境省
その他
合計
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成

10

「A.特区として対応」あるいは「B.全国的に対応」、すなわち規制改革に向けた前向きな対応は、全体では”A”が 6.1%、”B”が 9.1%の計 15.2%となったが、これを上回ったのは経済産業省（A+B で 29.4%）、厚生労働省（同 24.4%）、法務省（同 16.5%）の 3 省のみであった。逆にもっとも対応が悪いのが農林水産省で、A+B で 6.8%にとどまる。
このうち、「E.事実誤認」「F.財政措置を伴うもの」についてはいわば「無効提案」であり、また「D.現行で対応可能」については、「規制改革をしなくても現行で実施可能」というポジティブに評価できるものと「たしかに現行でも実施不可能ではないが、実施は事
実上困難」というネガティブに評価せざるをえないものが混在しているため、この 3 つを除いたところ、すなわち前向き・後ろ向きはともかくとして所管省庁が積極的に「ジャッジ」した”A”から”C”について改めて見たものが図 7・図 8 である。
■図 7

特区で提案された規制改革要望の省庁別対応状況（有効提案ベース）

文科省
国交省
厚労省
総務省
経産省

A.特区として対応
B.全国的に対応
C.対応不可

財務省
農水省
法務省
環境省
その他
合計
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成■図 8

省庁別の規制改革要望項目数と対応状況（有効提案ベース）(%) 80
経産省
60
厚労省

財務省

対
応
率 40

国交省
法務省

総務省

環境省

20

農水省

文科省

その他

0
0

50

100
150
規制緩和要望項目数

200

（件）
250

注：対応率＝（A+B）/（A+B+C）

構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成

11これを見ると経済産業省の前向きな対応（A+B の全体平均 37.2%に対して 69.5%）と農林水産省の後ろ向きな対応（同 19.0%）がそれぞれ際立っていることが把握できる。
(3) 一貫して”C”回答の規制項目
第 1 次提案から第 3 次提案にかけて毎回提案されていながら 3 回とも「C.対応不可」となった規制の特例事項は全部で 40 項目に及ぶ（表 3）。特に目を惹くのが文部科学省の 18項目である。内訳を見ると株式会社や NPO による学校経営に関わるものや、学校の公設民営、学校設置基準、あるいは幼保一元化に関わる規制が多い。特に学校の公設民営については、幼稚園と高校に限り特区で容認する方向でいったんは昨年 12 月に公表された「基本方針別表 1（第 3 次提案に基づく追加部分）の原案」に盛り込まれたものの、文部科学省との調整がつかず、結局今般 2 月 24 日の閣議決定では見送りと決定された。

総合規制改革会議は、医療・福祉、教育、農業など、政府が自ら行うか、または公的な関与の下で民間の非営利事業者に委ねるなど公的関与の強い公共サービス分野を「官製市場」と呼び、その民間開放を主張してきた 4 。特区構想提案募集に寄せられた規制改革要望
からもそれを望む声が多いことが確認される。特に、文部科学省・厚生労働省が所管する
教育、医療、福祉といった分野については、民間事業者のみならず自治体からの規制改革要望も強い。自治体にとっても、こうした分野について、従来のような画一的で非効率な行政サービスの提供を続けていては、多様化・高度化する住民のニーズに的確に応えることができないばかりか、財政的にもサステイナブル（持続可能）でないという危機感が高
まりつつあるようだ。
文部科学・厚生労働の両省の特区提案への対応については、対応率では全省庁平均に近く、数字の上では一概に消極的であるとは言い難い。しかし、両省の所管する領域が広大であることを考慮するならば、それだけ必然性に乏しい規制（容易に緩和できる規制）も多いと考えられるわけで、実際個別の内容にまで踏み込んで見てみると、特に官製市場に絡む領域については依然としてガードが固いという状況に変わりはない。
構造改革特区推進室はともすると、各省庁と「合意した」規制の特例措置に基づく特区の推進に注力しがちになることはやむを得ない面もあるが、その一方で、各省庁と「合意できなかった」規制改革要望についてもその実態を充分にフォローし、総合規制改革会議（およびその後継組織）にフィードバックするよう、同会議とより緊密な連携をとることが期待される。

4

総合規制改革会議「規制改革の推進に関する第 3 次答申−活力ある日本の創造に向けて−」（2003 年
12 月 22 日）など

12

■表 3

第 1 次〜第 3 次提案で継続要望されている規制の特例事項

所管省庁
1

警察庁

金融庁

全国一律に 規 定されてい る 随意契約の 範 囲を地方公 共 団体の条例 で 規定できる よ うにする。

5

総務省

防油堤内を 他 の防油堤の 配 管が通過す る ことを禁止 し た規制を緩 和 する
無線 LAN の出力基準の緩 和 (2.4GHz 帯 )7
8

キャプティ ブ 保険制度の 創 設
財務諸表等 に 関する英文 で の情報開示 及 び書類の提 出 の容認（※ 1 ）4

6

違法駐車に 対 する措置権 限 を、警察官 、 交通巡視員 及 び警察署長 以 外（消防職 員 、自治体等 ） に付与する。
アーケード 内 におけるイ ベ ント等に関 す る警察署長 か らの使用許 可 の不要化

23

規制の特例 事 項

法務省

「投資・経 営 」在留資格 要 件の緩和
会社設立時 の 最低資本金 制 限の廃止ま た は緩和

9
10

外務省

中国特定地 域 からの訪日 団 体旅行客に 対 する短期滞 在 査証発給要 件 の緩和

11

財務省

保税蔵置場 、 保税工場、 総 合保税地域 に 外国貨物を 置 く場合の期 間 要件の緩和

12

学校設置者 以 外による学 校 の管理・運 営 に係る管理 委 託に関する 制 限の緩和

13

校長・教員 の 資格に関す る 規定の適用 除 外（公設民 営 学校）

14

教育職員免 許 状制度の適 用 除外（公設 民 営学校）

15

教員免許状 を 有しない者 を 採用する際 の 諸手続の緩 和 （公設民営 学 校）

16

特別免許状 等 の授与手続 の 簡素化（公 設 民営学校）

17

公設民営学 校 に係る教育 委 員会の権限 の 委譲（幼稚 園 の管理権等 の 特区長への 権 限の委譲）

18

公設民営学 校 に係る教育 委 員会の権限 の 委譲（学校 の 管理権等の 特 区長への権 限 の委譲）

19

教員免許状 の 授与権を市 町 村教育委員 会 に付与 ( 株式会 社･ NPO 法人立学校 )

20

文部科学省

特別教員免 許 状の授与権 を 市町村教育 委 員会に付与 ( 株 式会社･ NPO 法人立学校 ) （※ 2 ）21

特別教員免 許 状の授与要 件 の緩和 ( 株式会 社･ NPO 法人立学校 )22

公立学校に お ける授業料 の 徴収

23

学校設置基 準 の弾力的運 用

24

大学設置基 準 の緩和（必 置 専任教員の 下 限の引き下 げ ）25

国立大学教 員 等による裁 量 労働制の容 認

26

現行の幼稚 園 ・保育所制 度 の再構築

27

幼稚園と保 育 所の機能を 統 合した第三 の 制度の創設

28

幼稚園教諭 と 保育士の資 格 の一元化

29

幼保合築施 設 における幼 稚 園教諭、保 育 所保育士資 格 の経過的特 例 措置30

幼稚園と保 育 所の施設設 備 基準の統一

31

厚生労働省

区分許可制 度 の弾力的運 用 （改良医療 用 具、後発医 療 用具の製造 に 係る全工程 の 委託の容認 ） の早期施行

32

いわゆる「 混 合診療」の 解 禁

33

企業を構成 員 とする社団 法 人が行う無 料 紹介事業の 届 出制化

34 農林水産省 第三セクタ ー に係る農業 法 人の要件緩 和
35 経済産業省 特許の出願 手 続の簡素化
36

三大都市圏 に おける都市 計 画決定、変 更 権限の委譲

37

旅客自動車 運 送事業の許 可 の適用除外 に よる有償サ ー ビスの提供

38 国土交通省 カボタージ ュ （国内輸送 ） に係る規制 （ 自国運送業 者 への留保） の 緩和
39

強制水先の 必 要な船舶（ 外 国籍船）の 見 直し（※ 3 ）40

強制水先の 必 要な船舶の 範 囲（対象船 舶 の大きさ） の 見直し（第 4 次提案において※1、3 は全国にて対応、※2 は特区にて対応の予定）
構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成

135．懸念される改革の失速
前節では特区構想提案に寄せられた規制改革要望の対応状況を所管省庁別に概観してきたが、それを時系列で追ったのが図 9 である。この図から明らかなように、「A.特区にて対応」と「B.
全国的に対応」の両者を加えた数、つまり規制改革された規制項目の数は第 1 次提案以降回を追うごとに減少傾向にある。各提案ごとの総要望項目数に占める割合（図中「対応率」）で見ても一貫して低下傾向にある。第 4 次提案については要望項目の総数を把握していないが、提案件数では第 3 次提案の約 2 割増し（280 件→338 件）となっていることから、要望項目数べースでも第3 次より増加するものと思われる。半面第 4 次提案における規制改革項目数（A+B）は特区 17、全国 33 の計 50 項目5と第 3 次提案を下回っていることから、第 4 次提案における対応率はさらに低下することは必至の状況である。
一方、所管省庁が「C.対応不可」と判断した規制改革要望は回を追うごとに数、比率とも上昇傾向にあり、第 3 次提案では要望項目数の 4 割を占めるに至っている。
■図 9

特区で提案された規制改革要望への対応状況（時系列）

（項目）
1,400

70
（％）

1,200

60

1,000

50
41.7

800

40

25.8

600

30

22.6

400
200
0

15.6

20

309

11.9

141

10.7

10

111
93

53

242
19

第1次提案

第2次提案

第3次提案

90

D.その他
C.対応不可B.全国対応A.特区で対応
対応率（右軸；(A+B)/全体）
対応不可率（右軸；C/全体）

43

17

33

0

第4次提案

構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成(1) 規制改革対応率低下の要因
このように、規制改革される項目数が減少傾向にあることの理由として、以下のような要因が考えられる。
① 提案の質の低下…提案件数自体は第 4 次で再び増えたものの、提案主体側のアイデアが枯渇
し、質の高い提案が少なくなりつつある可能性がある。
② 再提案の増加…所管省庁との協議を経て”C”に判定された場合に、提案主体によっては同じ要
望項目につき再提案を行うところが少なくない。回を追うごとに再提案の数が増えることにより新規提案が減少する一方、いったん”C”と判定された項目は、再提案しても”C”と判断される可能性が高いため、”C”の比率も回を追うごとに高まる可能性がある。
5「構造改革特区の第 4 次提案に対する政府の対応方針」2004 年 2 月 20 日構造改革特別区域推進本部

14

③ 妥協可能な規制項目の出尽くし…規制改革要望に応じてもよいような、所管省庁の側から見て重要度の低い規制項目が出尽くし、残るは所管省庁として譲れないような規制項目という状況になってきたということが考えられる。
これらの要因は、回を追うごとに必然的に強まっていく部分もあり、ある程度は致し方のないことかもしれない。しかし、新たな規制の特例措置が途切れることなく「供給」されることが、特区制度の持続性の維持には不可欠である。なぜなら、特区制度の本質は、新たな規制改革を利用した新しいタイプの特区が生まれるというタテ方向の「推進力」と、それが他の自治体へと波及するというヨコ方向の「展開力」が合成されて、ひとつの大きなムーブメントを形成するという点にあるからだ（図 10）。
例えば岩手県遠野市が第 1 次提案募集から提案していたいわゆる「どぶろく特区」は第 2 次提案において規制の特例措置として認められ、それを受けた第 3 回認

■図 10

特区のムーブメント

定申請において遠野市など 5 つの特区が誕生した（タテ方向）が、続く第 4 回の認定申請では、同じ規制の特例措置を利用した「どぶ他の自治体への波及

ろく特区」が新たに 7 件申請され（ヨコ方向）

新たな規制の特例措置の「供給」のペースダウンは、特にタテ方向の推進力の失速に直結するため、新たな特区︵タテ方向︶ている（ヨコ方向）。

なんらかの対策を講じる必要がある。

21 世紀政策研究所作成(2) 所管省庁の対応に対する監視機能の必要性
特区構想提案に寄せられた規制改革要望は、構造改革特区推進室から各所管省庁に検討が依頼され、以後「再検討」「再々検討」と最大 3 回のキャッチボールを経て政府方針として取りまとめられる。この間の推進室と所管省庁のやりとりはすべてホームページ上で公開されているが、省庁側からの回答は省庁によってはずいぶんと紋切り型のものも少なくない。
一例を挙げよう。東京都港区は公立の小中一貫校の設立に向けた特区構想を第 1 次提案時から継続して提案しているが、その中の規制改革項目に「国公立義務教育学校における授業料の徴収」という項目がある。これは、港区の構想する小中一貫校において特色あるカリキュラムを組む上で通常の義務教育以上にかかるコストについては、公平性と財政面の観点から、当該学校の利用者に負担させたいというものである。これに対する文部科学省の回答は第 1 次からほぼ一貫して「義務教育はこれを無償とするという憲法第 26 条違反である」というものである。特に第 3 次提案においては、検討・再検討・再々検討の 3 回の回答内容が一言一句ほぼ同じという、取り付く島もない状況である（表 4 参照）。
こうした所管省庁の対応については、自治体の特区担当者の不満も強い。われわれの実施したアンケートに寄せられたフリーアンサーを見ても「省庁によっては、はぐらかした回答を出すこ
15とが多い」「回答によっては、わざとピントをはずしているのでは？と疑いたくなるようなものもある」「担当省庁の回答は、前回と同じ内容を繰り返しただけのものとなっている」という意見が寄せられている。所管省庁としては「NO」の一点張りで押し通せばいずれ時間切れとなると見越しているのかもしれない。
■表 4

東京都港区「豊かな明日の子どもたちを育む教育特区構想（第 3 次提案）」の検討経緯
本区が提案する国際人育成を目指した小中一貫教育では、教員等の確保や特別な教材など既存の区立学校の運営に要する費用以上の費用を必要とする。既存の学校の在学生との公平性や財政負担の面から、既存の学校の運営経費を超える部分について保護者負担とできるようにする必要がある。

港区
少子化等により既存の学校で区内のすべての就学対象者を受け入れることが可能であり、また学校選択制の実
提案主旨
施により「無償」の義務教育を受ける機会は担保されている。
そのうえで、既存の学校の運営経費を超える部分に限り保護者負担とするものである。なお、経済的理由で就学困難な児童生徒に対しては、現行でも就学援助制度を用意している。
国立及び公立の義務教育諸学校については、日本国憲法の保障する国民のひとしく教育を受ける権利を担保す
文部科学省
るため、その授業料は一切無償とすることが定められているものであり、これらの学校で授業料を徴収するこ回答とは困難である。
提案は、国際人育成を目指した小中一貫教育を行う学校について、教員等の確保等のために通常の教育以上に特区室必要となる経費については授業料として徴収しようとするもので、無償の義務教育を担保した上で、保護者や再検討依頼
児童生徒の選択肢を広げるものであり、これを踏まえて具体的に検討し回答されたい。
国立及び公立の義務教育諸学校については、日本国憲法の保障する国民のひとしく教育を受ける権利を担保す
文部科学省
るため、その授業料は一切無償とすることが定められているものであり、これらの学校で授業料を徴収するこ
再回答とは、困難である。
認定を受けた構造改革特別区域の市町村で、無償の学校を選択する機会を用意しているのであれば、児童生徒
特区室や保護者の合意に基づいて、特定の公立学校において行なわれる特別な教育サービスに対し、必要最低限の授再々検討依頼
業料を徴収することは可能ではないかと考えられるが、この点を踏まえ再度検討し回答されたい。
国立及び公立の義務教育諸学校については、日本国憲法の保障する国民のひとしく教育を受ける権利を担保す
文部科学省
るため、その授業料は一切無償とすることが定められているものであり、これらの学校で授業料を徴収するこ
再々回答とはできない。
検討結果

C（特区として対応不可）

構造改革特別区域推進本部公表資料より 21 世紀政策研究所作成

こうした不毛な議論を避けるためには、このように膠着した案件について別の議論の場を設け、所管省庁の判断について、このような紋切り型ではない、より明確な説明責任を負わせる必要がある。現状では総合規制改革会議の構造改革特区・官製市場改革ワーキンググループがこの機能を果たしているが、ここをさらに強化するか、あるいは特区の評価委員会に権限を付与することも考えられるだろう。現時点では、評価委員会はもっぱら規制の特例措置の決定以降についての調査・監督の役割を与えられているが、これを規制の特例措置決定までのプロセスにも関与させるということである。いずれにせよ、現在のような状態が続くようであれば、やがては自治体や

16

民間事業者の「やる気」が削がれ、自発的・積極的な提案が先細りになることが懸念される。早急な対応が望まれるところである。
6．おわりに―広義の「三位一体改革」の推進を
特区制度の失速の懸念に加え、先般公表された「地域再生プログラム」も、当初喧伝された補助金の統合や地方への権限委譲が見送られ、「地域再生一括法」の国会提出も断念となるなど、決して順調とは言いがたい。加えて、「三位一体改革」による地方交付税交付金削減の先行によって財源不足に陥る自治体が続出するなど、ここに来て地方分権に向けた流れに水をさすような話題に事欠かない。
われわれは、地方分権の実現のためには、「財源の委譲」と「権限の委譲」、それに加えて「自治体の意欲と能力向上」の 3 つが揃うことが不可欠の条件と考える。いわば広義の「三位一体改革」である（図 11）。権限委譲のためには規制改革が、財源委譲のためには狭義の「三位一体改
革」が、そして自治体の意欲・能力の向上には構造改革特区が、それぞれ対応している。ところが現実には、この 3 つがバラバラの施策として議論され、なおかつそれぞれが暗礁に乗り上げつ
つある。これでは地方分権の実現は到底おぼつかな
■図 11

い。
構造改革特区制度を通じて多くの自治体が長い眠

広義の「三位一体改革」

狭義の「三位一体改革」

規制改革

りから目覚めようとしていることを、現場での取材を通じてわれわれは実感している。その意味では、

財源委譲

権限委譲

いまはまさに改革の好機であり、本気で地方分権を進めるのであれば、政府はこのタイミングを逃すべきでない。そしてそのためには、「財源の委譲」「権

意欲・能力

限の委譲」
「自治体の意欲と能力の向上」の 3 つの改革を統合的に推進していく必要がある。
その点で懸念されるのが、地方分権あるいは地域活性化に関して、内閣に直結した「政策会議等」だ
けでも地方分権改革推進会議・総合規制改革会議・

構造改革特区
21 世紀政策研究所作成

地域再生本部・構造改革特別区域推進本部・市町村合併支援本部の 5 つの会議体があることだ。
もともとはそれぞれに異なる目的や意図を持って設置された会議体ではあるが、現状では、個々の会議体が部分最適を追求することで、実は全体最適を損なっているという「合成の誤謬」を引き起こしている可能性がある。地方分権に向けた広義の「三位一体改革」の推進という大目的の実現のためには、これらの会議体が相互に連携しつつ、統合的に施策を展開する必要がある。
以

17

上

【参考資料】 特区担当チームのこれまでの活動
1.

取材活動
2003 年 7 月〜2004 年 1 月まで、認定された特区 12 件及び提案されている特区構想 9 件、計21 件について取材を行った。うち、認定された特区 6 件及び提案されている特区構想 3 件について詳細な取材レポートを「みんなの特区」に掲載している。
表 1

認定された特区

申請主体名

特区名

岩手県安代町

あしろふるさと再生特区

茨城県

鹿島経済特区

栃木県

宇都宮にぎわい特区

東京都世田谷区NPO 等移送協働特区

山梨県

ワイン産業振興特区

岐阜県可児市IT 等を活用した学校復帰支援特区

大阪府

バイオメディカル・クラスター創成特区

大阪府堺市

さかいバリュアブル・スタッフ特区

兵庫県姫路市環境・リサイクル経済特区

兵庫県洲本市IT ベンチャー育成特区

和歌山県

新ふるさと創り特区

福岡県北九州市

北九州市国際物流特区

表 2

特区構想

提案主体名

特区構想名

宮城県大郷町

アグリビジネス特区

埼玉県志木市

地方自治解放特区

千葉県

IT リサイクルポート特区

千葉県鴨川市

鴨川医療特区

東京都千代田区

子育て特区（幼保一元施設設置）

東京都港区

豊かな明日の子どもたちを育む教育特区

東京都杉並区

教育改革特区（新しいタイプの学校）の創設

東京都稲城市

介護のまちづくり特区

鳥取県羽合町保育所運営の効率化を進め、子育てを支援する構造改
革特区

18

2.

対外活動
2003 年 10 月〜2004 年 2 月まで、雑誌や新聞への寄稿やコメント及び講演等を行ってきた。一部については「みんなの特区」に掲載している。
表 3

対外活動一覧

タイトル

寄稿紙・誌『週刊エコノミスト』「構造改革特区の本質は「ゲリラ戦」」

毎日新聞社
2003 年 10 月 21 日号

寄稿「地方分権時代の地方公共団体のホームペー
ジ―求められる「顧客志向」の姿勢―」『月刊 LASDEC―地方自治情報誌―』（財）地方自治情報センター
平成 16 年 1 月号
『日本経済新聞』朝刊「ゼミナール」
2004 年 1 月 5〜9 日、12〜16 日、19〜23『「改革特区」が拓く』

日、26〜30 日、2 月 2〜6 日付（全 25 回）
タイトル
インタ
ビュー

掲載紙・誌

「現場発の「カイゼン」提案が地域を変える―構造改革特区は地方分権社会の実験場―」

2003/10/29
講演

2003/11/06
2004/02/26
2004/03/15
（予定）

その他

2004/02/25

2004 年 1 月号
2004 年 1 月 3 日付

講演会名称

主催

第31次（平成15年度）市町村ゼミナール
平成15年度岩手県会計協会収入役会議
規制改革講演会

名古屋市

岩手県会計協会

盛岡市

北九州商工会議所

北九州市

ター
内容

「骨太の方針2004」策定に向けた経済財政諮問会議事務局ヒアリング
第1回 北九州市活性化施策評価委員会（評価委員として今後も参加予定）

19

開催場所

（社）地域問題研究所（財）えひめ地域政策研究セン

政策研究セミナー

日付
2004/02/24（社）日本広報協会『宮崎日日新聞』「期待できる改革“ゲリラ戦”」
講演日『月刊広報』

松山市
主催
内閣府

北九州市

3.

「構造改革特区支援サイト―みんなの特区」（http://www.21ppi.org/mintoku/）

・ 2003 年 9 月〜2004 年 2 月まで、特区を推進している地方自治体の首長の方々や民間企業のトップ計 6 名から「リレーメッセージ」コーナーに寄稿していただいた。
表 4 リレーメッセージ寄稿者一覧
寄稿者
末吉 興一 福岡県北九州市長
井戸 敏三 兵庫県知事
神田 真秋 愛知県知事
榛村 純一 構造改革特区推進会議代表・静岡県掛川市長
増田 寛也 岩手県知事
反町 勝夫 株式会社東京リーガルマインド 代表取締役社長

・ 2003 年 10 月より、既に認定を受けた特区の特区担当者のうち、当研究所にメールアドレスをご連絡いただいている方（3 月 5 日現在、178 アドレス）にウェブ・アンケートを行っている。担当者の「生の声」は、特区に取り組もうとしている、あるいは取り組んでいる方々にとって有益であると思われる。
表 5 ウェブ・アンケートのテーマ一覧
テーマ
第1回

特区先進地方公共団体の損得勘定

第2回

地域ニーズの発掘

第3回

規制所管省庁のカベ・ 前述の各種活動との相乗効果により、「みんなの特区」の総ページビュー数は順調に推移した。
2 月 2 日から 3 月 1 日までの 4 週間には 59,043 ページに達した。
図 1「みんなの特区」の総ページビュー数の推移

60,00050,000その他（更新情報等）
第4次提案募集資料（特区室）
関連リンク
構造改革特区とは
研究報告
リレーメッセージ
担当者に聞く―アンケート
担当者に聞く―取材レポート
データベース
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2月