CIDIR ニュースレター vol.52 2021 年 9 月 1 日発行

東京大学大学院情報学環総合防災情報研究センター（CIDIR）

CE N TE R FOR I N TE G R A TE D D I S A S TE R I N FOR M A TI ON R E S E A R CH

本ニュースレターに対するご感想やご意見などを歓迎します。メールや FAX などで本センターまでお寄せください。

2021 年 7 月

熱海伊豆山土石流災害の課題

市民の避難について

特任教授

片田 敏孝

熱海市の土石流災害の映像が繰り返し流された。衝撃的な映像を見な

避難問題の難しさがあり、災害情報の小手先の技術論であったり、言うがら、自分がこの地の住民だったら避難できただろうか。防災担当の行政までもない災害対応行動あるべき論の連呼では、問題の根本的な解決職員だったら避難指示を出すことができただろうかと考えた。正直なところには至らないことは既に十分にわかっている。そこには技術的改善に邁

私にはその自信はない。

進し、マニュアル的なあるべき論に従った行動要求によって課題解決を三日間にわたって降り続いた雨の総量は多く、土砂災害警戒情報や高目指す日本社会にありがちな対処法が見て取れるが、完全に排除するこ

齢者等避難は出されていたが、この間の時間雨量でいうと最大で27ｍｍとができない災害の不確実性を考えると、その延長に避難問題解決の本と、特筆するほど強い雨が降ったわけではなく、不確実性の極めて高い質があるとは思えない。

土砂災害に対して、行政が避難指示を出すトリガーを見出すことは難し

技術的改善によって現象や情報の不確実性を軽減する努力は、今後かった。また住民からすれば、雨の降り方にも避難情報にも避難スイッチとも必要なことであり否定すべき話でもない。しかし、どれだけ技術的対を見出すことは難しく、避難せぬままその時を迎えるに至ったのであろう。 処を高度化しても、不確実性の高い災害現象とその下での不確実な被この間の住民の心情を察するに無理からぬことのようにも思え、今更なが災状況は変わらず、それらに関する災害情報にも不確実性が存在し続けら避難の難しさを実感する。

ることは未来永劫変わらない。スーパーコンピュータを利用した精緻な

しかし、それであってもあの土石流災害から身を守るためには、あの瞬シミュレーションも、あり得る事態の想像に対して現実感とそれに連動す間あの場に身を置かないこと以外に手段はない。個々の状況も事情も一る緊張感を与えることには寄与するであろうが、災害現象や被災に関わ切関係なく、その被災現場から避難したか否かのみが問われることになる。 る状況を精度よく予測できる話とは全く異なる。
それを達成できる社会を目指すことが防災分野に期待される使命である

その認識の下でわが国の避難問題に求められることは、不確実性ののなら、この問題は相当な難問であり、その使命を果たすためには、防災排除は不可能であることを前提にすること、災害制御可能感に浸ったゼの議論の根本的な枠組みを考え直す必要があるのではないだろうか。

ロリスクの追求に固執することを見直すこと、それに対する国民の期待を

熱海市の土石流災害については、建設残土の処分方法を巡って問題が明確に断ち切ることなのではないだろうか。

あったことが指摘されており、その検証作業と再発防止に向けての対策のその結果として社会全体の共通認識として、自らの判断に基づく行動必要性は言うまでもない。その問題を除いたとしても、従来の防災分野の議のみが自らの被災状況に直結するという当たり前の事実、そして、そこ論では、この避難に関わる難問を解決するには至らない限界を感じる。これには個々の事情もその時の致し方ない事情もまったく関係がない現実がまでの議論を大まかにまとめれば、災害情報を出す側は適時適切に情報をあることへの理解を定着させることが必要なのだろう。まずはそれを国発信し、伝達を迅速確実に行うこと。住民はハザードマップによってその地民の共通認識としない限り、災害に直接対峙した自分がいるという真のの被災リスクを平時より認識し、自然災害の不確実性とその下での災害情当事者感は期待できない。

報の限界を理解して、早い段階での避難情報や地先での異変に機敏に対災害が激甚化するなかにあって、避難問題は災害の不確実性に向か応して、万一に備えて早期に確実に行動を起こすこと、と言うことになろう。

い合う個人個人の姿勢のあり方が一層問われる状況になっている。しかまさにその通りであり、防災専門家がことさら指摘しなくても当たり前のし、防災に関わる行政や専門家の議論は、相変わらず不確実性に立ち理屈である。従来の避難の議論は、この範疇にとどまる議論に終始してい向かい避難に関わる防災サービスのレベルの向上が議論されているのがたのではないだろうか。しかし、それであってもそれができないところに現実ではないだろうか。

災害情報のインフレ化
情報は繰り返されれば、情報の価値は下がる。広告業界では、これを「疲弊する」という。簡単にいえば飽きられるのである。
避難勧告、避難指示は、条文では行政が「避難のための立退きを勧告」「立退きを指示する」ものであった。
罰則はないが、重たいものである。2000 年代以降、これらは情報として乱発され、避難勧告・避難指示は本来の目的（避難を勧告、指示を伝えるもの）ではなく、呼びかけ（避難をする段階なので判断して下さいという情報）という意味合いが強くなっていった。5 月10 日災害対策基本法改正によって「避難勧告」「避難指示」はレ
ベル４「避難指示」に統一され、新たにレベル５「緊急安全確保」という言葉も作られた。だが、これも「躊躇なく」出されるようになってきた。
「緊急事態宣言」や「避難指示」も繰り返されれば届かなくなっていくものである。これはコロナの「緊急事態宣言」の話ではなく災害時の「避難指示」の話である。
（関谷直也）

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編集後記

CIDIRの窓から

2021年９月の CIDIR ニュースレター発行

May.

し上げます。今号は、この土石流による災害に対し、地形や地盤、警戒レベルの方向性、災害の誘因と素因、不確実な情報の中での避難の判断、といった観点から、いくつかの課題を取り上げました。
どうすれば良かったのか、正解は明確ではありませんが、今後も取り組み続けていきます。（酒井）52号

2021.9.1(2021.5.1 〜 2021.7.31)

1

世界の新型コロナウイルスによる死者が318万人に増加（5月1 日 AFP）

8

関谷准教授、科学技術社会論学会シンポジウム『新型コロナ・自然災害・原発事故についていかに分かり合うのか―
コミュニケーションを再考する―』にて、「自然災害とコミュニケーション：科学と防災のあいだの乖離」を発表

12

愛知県、福岡県を対象に緊急事態宣言を発出（5月12日内閣官房）

15関谷准教授、日本哲学会 2021年度大会シンポジウム『事実と虚構』にて「『流言』『うわさ』と『風評被害』の虚実」を発表
中国の中部と東部で暴風が発生した二つの竜巻により、少なくとも12人が死亡、400人以上が負傷（5月15日 AFP）

16

北海道、岡山県、広島県を対象に緊急事態宣言を発出（5月14 日内閣官房）

20

オンラインによる第 128 回ライフライン・マスコミ連携講座：「富士山ハザードマップと富士山噴火対策について」
インド西部グジャラート（Gujarat）州に大型サイクロン「タウテ（Tauktae）」が上陸し、少なくとも91人が死亡（5月20日 AFP）

22

コンゴ民主共和国のニーラゴンゴ（Nyiragongo）火山の噴火により32人が死亡（5月26 日 AFP）

28

東京をはじめとする 9 都道府県に発令中の新型コロナウイルス緊急事態宣言について、6月20日まで延長することを決定（5月28 日内閣官房）Jun.
1

沼田准教授、消防庁国民保護・防災部防災課・防災調整係主催、災害マネジメント総括支援員等研修（オンライン）にて講演
沼田准教授、愛媛県庁防災危機管理課主催、愛媛県防災対策研修（オンライン）にて講演：「コロナ禍における災害対応のポイント」

2

世界の新型コロナウイルスによる死者が 355 万人に増加（6 月2 日 AFP)

7

インド東部の西ベンガル（West Bengal）州で落雷により27人が死亡（6月9 日 AFP）

11

沼田准教授、生産技術研究所主催、特別シンポジウム「深刻化する災害と防災・減災への挑戦−大学からの提案−（オンライン）」にて講演：「災害対策への挑戦 最適解を考え、実行できる人材の養成〜災害対策トレーニングセンター
DMTC 始動にあたって〜」

17

オンラインによる第 129 回ライフライン・マスコミ連携講座：「富士山大規模噴火時の広域降灰の影響とハザードマップ改定」

スリランカ 25 行政区のうち10 区で雨期の豪雨による洪水が発生し、7 日までに17人が死亡（6 月7日 AFP）

沖縄県に発令中の新型コロナウイルス緊急事態宣言について、7月11日まで延長することを決定（6月17 日内閣官房）

23

鹿児島県諏訪之瀬島の噴火警戒レベルを 3 へ引上げ（6 月23 日気象庁）

29

カナダ西部バンクーバー（Vancouver）都市圏で記録的熱波により少なくとも69人が死亡（6月30 日 AFP）

Jul.

1

世界の新型コロナウイルスによる死者が 394 万人に増加（ 7月2日 AFP)

3

大雨により静岡県熱海市伊豆山地区の逢初川で大規模な土砂災害が発生、行方不明者 8 名、死者19名（7月23 日静岡県災害対策本部）

8

オンラインによる第130 回ライフライン・マスコミ連携講座：「『Today's Earth』を用いた全世界から市町村スケールの洪水予測とその評価」
東京都を対象に令和 3 年 7 月12 日から令和 3 年 8 月22日までの期間で緊急事態宣言を発出、沖縄県への緊急事態宣言は再延長（7月8 日内閣官房）

10

鹿児島県、宮崎県、熊本県の市町村に大雨特別警報を発表（7月10 日気象庁）

11

インド各地で発生した落雷により、76人が死亡（7月12 日 AFP）

12

片田特任教授、NTT 西日本主催「丸八会」にて講演：「激甚化する災害リスクへの対処を考える」

15

ドイツ西部やベルギーで豪雨による洪水が発生し、ドイツ国内で156人、ベルギー国内で36人が死亡（7月24 日 AFP)

18

沼田准教授、全日本自治団体労働組合主催、自治労第 3 回学校政策集会（金沢市）にて講演：「学校用務員の災害避難所での役割について」20

中国中部・河南（Henan）省で記録的な豪雨により水害が発生、死者51人と発表（7月23日 AFP）
片田特任教授、愛知県町村会主催「自治体における危機管理」にて講演

に際し、熱海市伊豆山における土石流で被害に遭われた方々に対し、お見舞い申

Chronicle

第2429

インド西部マハラシュトラ（Maharashtra）州で、モンスーンの豪雨により土砂崩れが相次ぎ、149 人が死亡（7月26 日 AFP）
片田特任教授、内外情勢調査会湘南支部主催「東日本大震災から10 年〜危機に主体的に備えるために〜」にて講演
アフガニスタン北東部のヌーリスタン州で大雨による洪水が発生、113人の死亡を確認（8月1日 NHK ）Contents

2021年7月

特集：熱海伊豆山土石流災害の課題

page.2〜4

防 災 コ ラ ム：災害情報のインフレ化
編 集 後 記 ：CIDIRの窓から

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Feature

2021年7月

熱海伊豆山土石流災害の課題

熱海で発生した土砂災害の地盤工学的な課題

東京電機大学総合研究所

安田 進

Newsletter

CENTER FOR INTEGRATED DISASTER INFORMATION RESEARCH

まさに「主として噴火規模によって表現している」火山活動度レベルから「噴点でのレベル化は、今後の技術開発に向けての技術仕様という役割ならびに火時等にとるべき防災対応との関係を明確化し」（内閣府, 2008）たのであ 情報整理のための枠組みという役割も担っていることになる。中長期的な視2021 年 7月 3 日に熱海市伊豆山地区を土石流が襲った。 住民の方が撮下浸透してきた水があるが、今回の雨は長く続いてきており、上流部の地中るし、「洪水時等の防災情報をいかに避難等の行動に結びつけるかという視影された動画がすぐ昼のニュースで流されたが、広島などで最近発生していに浸透した地下水が水みちを通って盛土下部を崩し、上部も一気に崩壊した点」からとりまとめたのである（国交省, 2006）。

この技術開発はそれぞれの専門家の手に委ねることになるが、社会の側で第3に、複数の災害種別を超えて横断的にみた災害情報の関係性である。もできることはある。 特徴の２番目にも触れた住民個々がとるべき防災行動る土石流と違って大玉石が先頭で走っていなく、黒い泥流が家を壊しながら のではないか、と述べられている。
さて、キーワードとなった「盛土」には、道路・鉄道盛土、宅地の盛土、ダム住民は、すべての災害による影響を受ける危険性を持っている。災害種別に は、現実的には各自の災害環境に依存する。このことを踏まえて、個人的になど様々なものがある。盛土を建設する際には、 ①良質の盛土材料を用い、よっては、影響されにくい地域もあるが、災害毎に異なる表現や分類が異な は地形的にみた脆弱性をレベルに反映させられたらと思っている。脆弱なレ流れていた。また、1回だけでなく、約20分おきに 2、3 回と襲い、1 回目より激しかったとのことである。

野から、継続して取り組んでいく必要がある。

この日は山に雲がかかっていて上流で何が発生したのか分からない状況に ②盛土内の地下水位が上がらないように排水設備を設け、 ③よく締め固める、あった。夜になって上流の崩壊箇所の写真が入手できたので Google map で ことが重要であり、基準に従って建設されてきている。これに対し、ここの盛土るよりも、共通であった方が、理解しやすく、社会的定着には有利となる。

ベル 3 の地区は防災情報がレベル 3 になったら、レベル 4 の地区はレベル 4

これらの特徴を踏まえ、今後の方向性に議論を進めていきたい。第 1 点は、 で避難といった考え方だ。それとともに、ハザードマップの表現も、避難の契被災前の状況を確認すると、何と法面になっていた。そこで、通常の土石流は残土処分場のようであり、通常対象にしている盛土ではない。したがって、今特徴の 3 番目に触れた、災害を引き起こす災害因によって、予測可能性や対と違い盛土が崩壊して泥流となって下ったと感じられた。翌日朝日新聞社の回の災害に関して今後以下のような検討が進められる必要があると考えられる。

応可能性には違いが大きい点に起因する。現状は、レベル化の枠組みに既警戒レベルの中核はレベル 3 およびレベル4 にある。レベル 3 そしてレベ存の災害情報を当てはめた段階に過ぎない。まず、それぞれのレベルに位置

ル 4 に向けて、予測精度の向上や避難の実現可能性、避難の猶予時間を稼ヘリコプターに同乗して熱海に飛んだが、残念ながら崩壊箇所はまだ雲に覆われていて見られなかった。ただし、その日には静岡県川勝知事の記者会見で「盛土部分が流された」との発言があり、やはり盛土が崩壊したことが明らかになった。
盛土崩壊箇所の標高は約 390mで、小河川の逢初（あいぞめ）川の源頭部付近にあたる。そこから海岸までは約 11度の一定の急勾配の斜面となってお（1）盛土が行われてきた経緯を整理し、盛土の崩壊・泥流の発生のメカニズムを解明する。
（2）全国に存在する盛土による残土処分場を抽出し、豪雨時や地震時の危険性を検討する。
（3）盛土による残土処分場における豪雨・地震に対する国の建設基準を整り、住宅地に出た標高約200m 付近から海岸付近までの延長約1km、最大幅機や形態といった観点から再検討する必要があると思う。

付けられている災害情報が、そのレベルが求める防災行動の基準として適し ぐ施設整備など総合防災の進展を望む。ているか検証が必要である。もちろん、レベルに対応した情報を提供できる災害現象もあれば、現在の技術水準ではレベルに対応した情報を生産できない災害現象もある。現象の規模が小規模になるほど難しくなる。つまり、現時・内閣府, 2008,「噴火時等の避難に係る火山防災体制の指針」、火山情報等に対応した火山防災対策検討会

・国土交通省, 2006,「洪水等に関する防災用語改善検討会報告書」

備する。

120mの細長い範囲を泥流が襲い133 棟が被災した。海岸付近まで被害が及

盛土の崩壊状況（ 7月16 日撮影 ）んだのは、一定の急勾配の狭い谷地形が海岸まで続いているためと考えられる。泥流は水を多く含んでいて捜索は困難を極め、8月6 日現在でもまだ 5名の方が行方不明で捜索活動が続けられている。

2021年7月3日熱海市土砂災害−様々な要因を見ることの重要性−
2021 年 7 月 3 日の昼前、 梅雨前線に伴う大雨により静岡県熱海市伊豆山

盛土の崩壊に関し、発災直後から静岡県と熱海市で調査が行われてきてお静岡大学防災総合センター

牛山 素行

わる性質であり、 地形・気候などの自然素因と人口などの社会素因がある。

地区で大規模な土石流が発生し、死者・行方不明者 27人に上る土砂災害と 誘因とは災害の引き金となる現象であり、たとえば地震・大雨などのハザーり、その結果は随時公表されてきた。ドローンによる崩壊状況の映像がまずなった。系統的な統計はないので取り急ぎ各種文献を当たった結果だが、 ドである。

公開され、7月7日からは静岡県難波副知事の記者会見が毎日のように行わ「1 箇所の土砂災害における死者・行方不明者」として直近でこれを上回る事れ YouTubeで公開されてきた。それによると、この付近の土地の改変のうち今回の土石流の誘因は大雨と言えよう。 崩壊源頭部の南約 9km の気象庁

例は昭和 57（1982）年 7月豪雨（長崎大水害）時の長崎市川平での土石流に 網代観測所では、土石流発生直前の 7 月 3 日10 時時点で48 時間・72 時間崩壊した盛土の経緯は、「①2006 年に A 社が土地を取得し、土の採取計画よる死者34人まで遡ることになろう。

届出書が提出された。②土砂の搬入を開始し、2010年8月に造成工事が概降水量が「盛土」造成後の 2011 年以降最大となっていた。1 時間など短時

この災害の特徴は、発生に至る大きな要因の 1つに人的な要因が存在した 間の降水量は激しくなく、あらゆる観点から見て最近記録されていない大雨ね完了した。 ③その後盛土の中に産業廃棄物が混じっていることが判明し撤可能性が高そうなことだろう。静岡県の 7 月13日公表資料によれば、土石流 とまでは言えないが、軽視できる規模の雨でもなかった。

去の指導が行われた。 ④2011年に土地所有者がA社からC者に変更された。
⑤盛土高は申請だと15mであったが実際には35〜52mの高さで盛られていた。」とのことである。そして、2 次災害防止のために緊急に被災の原因を検討してきた結果によると、崩壊した土量は約 5.4万m³と推定されている。また、につながった崩壊の源頭部付近に54,000m³ 以上の人工的な盛土があり、流「盛土」が「谷の最上部にあったこと」が重要な素因の一つだったことは間出土砂のほとんどがこの盛土とみられるとのことである。この盛土は 2010違いないだろうが、他にも素因はある。まず、この渓流が過去繰り返し土石年頃に造成されたが、行政への届出を大きく上回る規模で行われ、再三の行流が流下して形成された地形（国土地理院の火山土地条件図では土石流堆政指導にもかかわらず所有者による対策が行われなかったとも指摘している。 積地と分類）である事は無視できない。ハザードマップでも、今回土石流に降雨によって盛土内にはいる水は ①表流水、 ②盛土に降ってきた水、 ③地

この盛土が水の集まりやすい谷地形の最上部に造成されていたこと、近隣の より家屋流失などの大きな被害が出た範囲は土砂災害警戒区域と示されてい県観測所では 2011 年以降で最多の累加雨量（静岡県では降水量 0mm がる。また国土地理院の資料では被害範囲の勾配は約11度で、これは土石流6 時間継続でリセットされる積算降水量）だったことなどの複合的な要因で土 は堆積しはじめるが土砂は流下する勾配で、土石流による被害を大きく受け警戒レベルの方向性

特任教授

田中 淳

石流が発生し、盛土が存在したことで被害が拡大した、というのが県の見方の うる場所と言える。また、ここに家屋が密集していたことも素因に挙げられる。
ようである。 筆者は土砂移動現象のメカニズムについては専門でないが、関

空中写真からの判読では流失家屋のほとんどは戦後に形成されたもので、以連分野の研究者の視点で見ても、これらの説明は格別に不合理とは思わない。 前は人が居住していなかった地域とも言える。
2019 年の出水期から避難情報に警戒レベルが導入されて、3 回目の出水 「危険」と「警戒」、「臨時」と「緊急」など切迫性の表現は工夫されてきたが、過去の風水害でも人的な要因が「原因」との声は数多く聞かれた。しかし、これらの素因のどれがどの程度大きな役割を果たしたかを評価することは期を迎えた。2021年度も、すでに梅雨末期の大雨による被害が発生しており、 いずれの表現がより切迫しているかをとっさに判断することは難しい。言葉を自然災害は様々な要因の組み合わせで生じる事が一般的でもあり、人的要因極めて困難と思われるが、様々な素因が存在したことは事実だろう。
「盛土」

中でも熱海市の土砂災害では多くの命が奪われた。土砂災害の激しさととも 選び、周知広報することで定着は可能だろうが、時間を要することは避けられが大きな役割を果たしたと行政機関自身が発災直後に明確に指摘することは、 がなければ「今回の大雨では」土石流は発生しなかったかもしれない。しかに、土砂災害からの避難の難しさが浮き彫りにされた。今回の災害を受け、ない。その面で、「レベル 3 からレベル 4 へ」と切迫性があがったという関係

日本の自然災害においては極めて異例と言えよう。静岡県は専門的な内容を し、地形的にみればこの場所を将来土石流が流下しないことは考えられず、土砂災害による災害の軽減が議論されるだろうが、本稿では警戒レベルの特性は理解しやすくなる。

徴を整理し、今後の方向性についての私論を展開していきたい。
警戒レベルにはいろいろな考え方や評価があろうが、個人的にはその導入第 2 に、災害情報と防災行動との関係性である。少なくとも警報等の災害情報では、災害への警戒意識を高め、最終的には避難等防災行動に結びつに際して「災害情報のわかりやすさ」について、以下の 3 つの関係性で利点 けることが求められる。このような災害情報では、自然現象としての強さや蓋が大きいと考えている。

然性の高まりから分類されるのではなく、求められる行動から分類される方が第1に、個々の災害情報と災害情報との間の関係性である。かねてより より直接な表現となる。先陣を切った国の委員会の報告書の表現を借りれば、2含む情報を積極的に公開し、土木技術者で土砂移動現象についての専門性

そうした場所に宅地が広がっていたこともまた現実である。また、素因・誘因を有する副知事が自ら連日長時間にわたり詳しい説明を行った。どの県でも に明確にはあてはまらないが、避難情報のあり方も要因の一つとなろう。
実施可能なこととは思えないが、この取組自体は有益で高く評価できる。

「盛土」に関わる問題を軽視すべきではない。しかし、それだけが今回の災一方、この災害の「原因」として「盛土の問題」ばかりが注目されることは 害を構成する要因ではないとも言えよう。様々な角度から災害という事象を見注意が必要と思われる。災害の構造について「災害は誘因が素因に作用して ることの重要性を、改めて肝に銘じておきたい。
発生する」との説明の仕方がある。素因とはその土地が持っている災害に関3