新潟県
見附市

アカデミー

「研修」の現場を行く！

地域の減災力を高める

平成27年２月、アカデミーは研修科目「災害に強い地域づくり（大災害に備えて）」で、新潟県見附市の事例を紹介した。今号では、同市の事例をあらためて取材した。
新潟県の中央部に位置し三条市と長岡市に隣接する見附市。人口は約４万1,000人（平成27年２月１日時点）で、農業とニット産業を基幹産業としてきた市である。市は平成16年に「新潟・福島豪雨」「中越大震災」で甚大な被害に遭い、ソフト、ハード両面から減災力の強化に乗り出した。平成23年に再び「新潟・福島豪雨」に見舞われたが、被害を最小限にとどめている。地域の減災力はいかにして高められたのか─。

川の対岸は長岡市という刈谷田川沿いの一角にれている。その結果、関係者を驚かせたのが、後見附市「パティオにいがた」が整備されている。

者のほうが、時間雨量が多いにもかかわらず、被防災公園、道の駅、デイキャンプ場、広場などが害が少なかった点である。見附市の場合、平成16配置され、季節の花々が彩られる広くて穏やかな年水害の最大時間降雨量は44mm（24時間雨量

市民の憩いの場となっている。一帯は平成16年夏、317mm）、被害総額は184億円である。一方、平刈谷田川の破堤、溢水で水没した地である。今、成23年水害では、最大時間降雨量が68mm（24時公園の復興祈念ゾーンには、追悼モニュメントが間 雨 量170mm） も あ っ た が、 被 害 総 額 は14億建ち、道の駅の中には水害の教訓を生かそうと、3,000万円にとどまった。

災害の現実と防災への取り組みを伝える「防災アーカイブ」という施設も併設されている。

床上浸水は880棟から51棟へ、床下浸水は1,153棟が403棟へ、河川決壊か所は５か所が０へとそ

平成16年夏の記憶は、今も地域の人々に鮮烈にれぞれ減った。もちろん、異なる気象下の出来事残っているようだ。市街地を含め平地一帯が浸水だから、単純比較で語れるものではないだろうが、し、水の上を自衛隊らの救助ボートが行き交った。

数字の違いは大きい。

「対岸では死者も出ました。豪雨災害のあとすぐなぜ被害を軽減できたのか。防災関係者間で一に中越大震災が起きたからダブルパンチでした」

定の結論が共有されている。見附市においては、と、公園を訪れていたお年寄り夫婦は話す。

ハード・ソフトの総合対策が進んだことが大きく、隣接自治体や福島県の被災自治体においても、①減災への取り組みが被害を軽減した

情報収集・伝達活動の迅速・効率化、②教訓を糧とした 早めの避難

平成16年と平成23年の「新潟・福島豪雨」の比較・検証が、国・自治体・研究機関らの間で行わ

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安全行動の周知、③地域安全基盤の整備への取り組みが進んだ（内閣府防災担当レポートなど）ことが要因である。

平成16年の豪雨災害で市街地は浸水した。

平成16年の豪雨災害では救助ボートが救助活動にあたった。

では、平成16年から平成23年までの間に、どの目的」を整理する。次いで「対応の分析・評価

ようなハード・ソフト対策が行われたのであろう（できたこと・できなかったことは何か、その原か。

因・理由は何か）」を行い、最後に「今後の提案」を記す、という流れになっている。

「ゼロから取り組んだ」減災対応

例えば、テーマ①「避難勧告等の判断と情報伝達方法の整備について」検証された一項目に、「過去に自然災害がなかったわけではないです「避難勧告等の判断基準の整備」がある。

が、平成16年ほどの大水害は初めてという印象で

当該検証項目の目的は「客観的な基準に基づきした。市長はかねてから減災のスキームを考えて迅速な発令を行う」ことである。では、実際、総いたようですが、全庁的な取り組みという観点か務部門の対応はどうであったか？

ら言えば、ゼロからのスタートでした」。と語る「人的被害発生前の避難勧告・避難指示の発令」のは、企画調整課主幹兼課長補佐の吉原雅之さんはできたが、「避難勧告等の適正な発令時機の把である。

握」はできなかった。

市は被災自治体として、県及び隣接自治体ととなぜなら「防災計画に明確な基準が無かった」

もに河川の復旧工事など、早急に着手すべき災害「判断材料としての気象情報の不足」「意思決定す対応を優先して取り組む一方、見附市ならではのる組織体制の構築がなかった」「避難対象区域の努力、取り組みもしてきた。

範囲を判断する材料がない」からである。

まず取り組んだのは、全庁挙げての災害業務のでは、今後どうするのか？

検証である。全８部門、24テーマ・63項目に及ぶ「避難勧告・避難指示の判断基準の作成（ダム膨大な検証だった。一例として総務部門を見てみ放流情報、河川水位情報など）」「避難勧告・避難る。

指示発令の仕組みづくり（意思決定のための組織総務部の「水害業務について」は、以下のテーをつくる）」「新たな避難準備基準の作成」「発令マが設定された。

時のマニュアル作成（発令決定の過程、発令理由、①「避難勧告等の判断と情報伝達方法の整備につ対象地域、避難場所など）」「民間気象会社等の情いて」②「災害対策本部の機能整備について」③「被害調査体制について」④「災害救助から被災者支援体制への円滑な移行について」⑤「他組織との連携について」
以上のテーマごとに「検証項目」「検証項目の報サービス利用」「監視カメラ等の設置」「ハザードマップ等の整備が必要」だとしている。
以上は、総務部門における検証の一例であり、民生部、建設部、農林商工部、ガス上下水道部、教育部、医療部、消防本部らも、上のような検証を徹底的に行い、今後の課題を抽出していった。
「全職員が災害対応への意識を高めることがでvol.114

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防災公園内に設置された「防災アーカイブ」のブース。

市街地の電柱には想定浸水深を示す標識が数多く存在する。

きました。業務上、最優先して事にあたるという砂）、県から土砂災害前ぶれ注意情報が発表され思いが共有されるようになりました」と、吉原さた場合、市は第２次配備（警戒本部）のうえ、んは語る。

「スネークライン（雨量と地中含水量の結びつけ次いで、災害発生時に備えた具体的な対策づくた危険値の曲線）の現在が前ぶれ情報の範囲内」

りというステップを踏んだ。事前対策には、以下「降雨が続いている」「連続雨量100mm超え」ののとおり、ソフト・ハード両面からアプローチし場合は、避難準備情報を発令し、第３次配備（災ている。

害対策本部設置）を設置する。

事前対策（ソフト対策１）
─非常配備／避難情報発令基準

パターン２：新潟地方気象台と県から土砂災害警戒情報が発表された場合、市は第３次配備（災害対策本部設置）とし、避難勧告を発令する。

市は水害の教訓を踏まえ、豪雨災害時の非常配備と避難情報発令の判断基準を数値化した。数値

スネークライン、降雨の連続性、降雨量という化された判断基準によって、対応すべきことを以３点を基準とした判断については「専門家からす下のように定めた。

れば笑われるような基準」なのそうだ。「正確をａ 非常配備

期すなら斜面の状況、地質など考慮すべき点は多警戒準備体制、第１次配備＝警戒体制（警戒レいという指摘がありました。ただ、それでは基準ベル１）、第２次配備＝警戒本部設置（警戒レベづくりが難航し対応も打ち出しにくい。市としてル１）、第３次配備＝災害対策本部設置（警戒レは、過去の気象状況などの統計をもとに、一定のベル２）。

基準をつくり、いち早い初動対応をすることに力ｂ 避難情報発令点を置いたのです。基準が満たされていれば、避難準備情報（警戒レベル２）、避難勧告（警市内のどこかで土砂災害は発生しているのでは戒レベル３）、避難指示（警戒レベル４）発令をないか という危機対応を優先させた」という。

検討する。
「たとえ市長が出張等で不在でも、全庁的な非発生した。市は避難準備情報を午前４時30分に発常時配備体制を築くことができた。情報の発信も令した。市内50か所の防災スピーカーとサイレン基準にそって可能になった」。

が一斉に鳴ったほか、メールほか複数の情報ツー

ｃ 土砂災害への対応

ルが機動し、避難準備情報が市民に伝えられた。

なお土砂災害をめぐっては、市独自の判断基準

５時15分には土砂崩れの一報が入った。土砂崩れが設けられている。平成23年水害時を教訓としたの場所は民家がなく、結果的に家屋や人的被害はもので、対応は２つのパターンがある。

なかったものの、土砂崩れは発生した。

パターン１：新潟地方気象台から大雨警報（土40平成25年夏、上記の基準に合致した気象状況がvol.114

避難情報発令に関しては、多くの自治体で「空市民が参加する防災訓練。

災害対策本部設置訓練。

振りを恐れない」という姿勢が共有されている。

練、自主防災組織の活動訓練、防災フェスティバ

その先陣を切ったのが見附市でもあるのだが、今ル（各種関係機関による訓練と展示・体験コー

日、市は 空振り続き への懸念を抱いているよナー）のほか、小中学生を対象にした防災学習・うだ。

体験活動「防災スクール」も実施してきた。

「一般論ですが、市民にすれば『またか』とい一斉避難訓練では毎年、自主防災組織ら全市民う印象をいだく傾向が高いのではないか。市としの４分の１以上が参加する。
「自分たちで創る訓ては市民の危機意識が薄れることに留意してい練」をモットーに住民主導型で開催されているのる」そうだ。実際、平成16年の豪雨災害以降に、が特徴である。

隣接自治体が避難準備情報を出したものの、見附市のみ発令しなかったこともあった。「根拠があったのです。気象情報会社との契約で、市は24事前対策（ハード対策１）
─遊水池の創設

時間、異常気象情報が即座にキャッチできる体制

ハード対策は、「単にもとに戻すだけの復旧事になっています。担当者の間にはホットラインも業では、平成16年災害と同様の事態に陥る可能性ある。情報を精査した結果、現時点では避難を要が高い。同じ轍を踏まないような整備が必要」とする事態ではなく、避難準備も必要なしと判断しいうのが基本的スタンスである。

たのです」と説明する。

事前対策（ソフト対策２）
─災害対策本部設置・運営訓練

まずは遊水地の創設に乗り出した。刈谷田川の破堤を防ぐための外水対策である。平成16年の水害では、刈谷田川に1,750㎥/sの水が流れ込み、被害を拡大させた。河川改修工事により、1,550５月のゴールデンウィーク明けになると、「職㎥/sの流出ができる川になったが、200㎥/sの不員が災害対策本部設置訓練への準備に追われる」足が生じる。そこで、総面積91ha、６個の遊水という。職員の人事異動を考慮し、訓練は春に実地を創設して、不足分を補おうという狙いである。

施される。夏の豪雨へ備える意図もある。

ネックとなるのは地権者との合意で、355人に説訓練は、本部運営に要する資機材の配置といっ明し理解を得なくてはならない。
「いざという時た施設整備の確認と、運営の質を高めるため、情は、田んぼに水を入れさせていただきたい。土地報収集・分析・避難情報発令といった災害時対応の買収ではなく地役権を設定したい」と説明したの確認という２つの観点から取り組まれている。という。平成16〜21年度にかけ、市では県ととも海外からの視察も受け入れている。視察団は、に計80回ほどの住民説明会を開催した。
「粘り強市の本部設置・運営訓練のほか、市民が参加するい交渉」と同時に、地権者には遊水地協議会をつ防災訓練への関心も高いという。

くってもらい、意見を集約してもらうなど工夫し見附市では、市内全域を対象とした一斉避難訓た。平成22年度末に合意を得て整備することがでvol.11441防災訓練での炊き出し。

中学生ボランティアが参加した防災訓練。

きた。そしてそれから間もない、平成23年の豪雨

ら、畦の高さまで水を貯め、田んぼをダム化すれ災害が発生した。創設された遊水地には水が入れば、市街地浸水は防げる、という発想である。

られた。農家にとって田んぼは生活基盤であり糧従来、田んぼの配水管は口径約150mmで、速だが、地権者の協力があったので見附市の安全がやかに排水する仕様になっている。豪雨があれば、確保されたのである。

排水は河川に流れ込み、氾濫の一要因になってい「遊水地を利用する事態になるのは、50年に１る。田んぼダムでは、配水管の口径口を50mmに回の確率とされています。お年寄りの地権者には、狭めることで、ゆっくりと排水することを基本に『まず経験することはないでしょう』と説明したしており、河川増水の一要因は低減される。要は、こともあったのですが、地元への完成報告会の２田んぼの排水を工夫しようということなのだが、週間後に事態発生です。当該地区は、川の上流域大学の研究者が思いついたという、このアイデアです。下流域の人のためにもと納得していただいは「見附モデル」として注目を集めるようになった経緯があります。感謝しています」と振り返る。

た。費用対効果が高いことが注目を集める一因と事前対策（ハード対策２）
─雨水貯留管の整備

市内にある田んぼは約1,200haである。20cm高をダム化にすれば240万〜250万ｔの水が貯水でき市街地の浸水を防ぐ内水対策として、幹線道路るそうである。ちなみに遊水地の貯水量は236万の下に、直径2,600mm、総延長586m、容量3,322ｔであるので、ほぼ同量の貯水機能を持つことが㎥の貯留管を整備した。「水害では浸水多発地できる。費用は総計1,000万円ほどで、遊水地のだった商店街の一帯は被害が激減しました」。国

整備費34億円と比べれば割安である。ともに地権の補助を活用した14億円規模の事業である。市の者である農家の協力は不可欠だが、投じるコスト負担は約５億円。その結果、16年水害の床上浸水には大きな差がある。費用は流水配管口に設置す166棟に対し、23年水害では８棟、床下浸水同206る排水口設備の購入費のみで済む。市は農家に設棟に対し同５棟というように、顕著な成果をみせ備を無償で提供し、農家は従来の配管流入口に設た。

備を付け加えれば、田んぼのダム化の完成である。

事前対策（ハード対策３）
─田んぼダムの推進
市街地の浸水を防ぐため、内水対策の一環とし42なっているようである。

「アフリカやアジア諸国の防災視察団からは、費用も安いので導入できそうという反応があります」
何事も創意工夫ということなのであろう。ただ、て田んぼを貯水ダムに利用しようというのが「田農作物への影響を懸念する農家もあり、普及率はんぼダム」である。田んぼの畦というのはおおむ８割程度だという。「100％普及すれば、市の床上ね20cmあるが、豪雨被害が発生しそうになった浸水はゼロになるという新潟大学の試算もありま

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企画調整課主幹兼課長補佐・吉原雅之さん。

見附市の災害対応仕組み図す。100％に近づけたいと思っています」と前出齢化に伴うリーダー不足が組織率の向上を阻んでの吉原さんは語る。

いる地区もあるようだ。すでに自主防災組織結成済みの地区に補助金を拠出するシステムも導入し市民の行動を喚起するためにているが、今後も、住民にインセンティブを与えるようなかたちで組織率を向上させる検討もして市ではハードとソフト両面から事前対策を行ってきたが、今後の課題は、市民にどのように動いてもらうかという点である。

いきたいと考えている。
防災訓練で見附市が特に力を入れている点がある。「防災ファミリーサポート制度」の導入であ先にも記したとおり、市民が参加した防災訓練る。災害時避難行動要支援者に対し、毎年、意向は継続しており、恒例イベントになっているとい調査を実施。避難支援希望者に対しては、特定のう。防災ヘリや救助犬と出会える機会など、楽し人物を決め、避難支援を担ってもらうという仕組んでもらえる要素も盛り込んだ内容となっている。

みである。
「隣家の人がサポートしてくれれば理

防災訓練当日は、防災サイレンとスピーカーが想なのかもしれませんが、要支援者に対して誰が市内でいっせいに鳴り響き、市の広報車が巡回し、マンツーマンで支援するのか、町内会で決めてい市ホームページに情報がアップされ、市民の登録ただいているのです。非常に手間のかかる作業でケータイやファクスに情報が発信され、テレビ・あり、大きな自治体では難しいかもしれません」

ラジオで訓練緊急放送がある。多様な方法をとると吉原さんは語る。のは、個人や世帯の諸事情があるので、何らかの形ですべての人に情報が伝われば、との思いから防災力を高める、今後の課題である。
見附市では防災訓練を自助・共助を育むとの考「繰り返すようですが、個人の防災意識をいかえから、中学生にもボランティアとして参加（平に高めてもらうか、地域防災力の強化が今後の課

成26年度は868名、全中学生の76％）してもらっ題です」と吉原さんは強調する。過去の水害被害ている。防災教育にも通じるということで、日曜を教訓とした、一連の取り組みを踏まえたうえで日開催だったが登校日にした学校もあったという。の課題認識である。
「住民の方々に動いていただ

市としては、少しでも防災を体験してもらえればこうと思ったら、継続的な話し合いを続けていくいい、というスタンスである。

しかない」というから、永遠に続くまちづくりの自助意識を高めてもらおうと、B4サイズ仕様テーマなのかもしれない。「安全・安心を確保し、の「豪雨災害対応ガイドブック」を全戸に配布し見附に帰ってきたい、あるいは見附に住みたいとたり、共助の観点からは自主防災組織率（現在思われるまちをつくっていきたいと思っていま88％）を100％にする努力をしている。だが、高す」と抱負を語ってくれた。

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