連載 関東大震災
第1回

年・これからの年

NEWSLETTER

大正関東地震（1923 年）の発生から約 100 年。首都圏に被害を及ぼす巨大地震（マグニチュード 8 級）は、また必ず起きるに違いない。であるならば、それに備えて、我々関東地震時にまわりの揺れがわかったらには何ができるのだろうか。帝都復興計画によって作られてきたこれまでの東京を振第り返り、次の大地震の発生までにやるべきことを考えていきたい。

教授 酒井 慎一号

2021. 12. 1の場所で、その揺れの強さがどの程度のものだったのかは、わからなかったのである。そこで、当時の建物の被害を調査し、その壊れ具合や倒壊家大正関東地震（1923 年）の発生から、もうすぐ 100 年を迎える。こ屋の頻度等から、その地域の揺れの強さを推定した（例えば、諸井・武村、の地震は、首都圏に、もっとも大きな被害をもたらした地震である。あれ下地震に向けての教訓や課題等、この関東大震災にまつわる様々な話を、関東地震は、相模湾から沈み込むフィリピン海プレートの上面で発生し地面の揺れは、いくつかの要因によって、その強さを推定することがでた逆断層型の地震（マグニチュード 7.9）である。その後の火災等によるきる。主に、地震の規模、震源地からの距離、発生した地震波の放射パター動による大きな津波も発生し、強い地震動による大規模な土砂崩れや多くすることは、建物の崩壊に対して、どの程度の対策が必要なのかの目安に死者が 10 万人を越え、その被害がクローズアップされているが、地殻変ン、伝播経路の構造、地面付近の地盤構造である。あらかじめ揺れを推定の建物の崩壊もあった。ここでは、その第 1 回目として、関東地震時の「揺なっている。しかし、その後、新たな被害につながるかどうかは、そこにれを知ること」に注目する。

居る人々の行動によっても左右される。人々が、適切な安全確保行動をとることができれば、被害を拡大させないですむ可能性がある。

2. 首都圏の揺れを知る

AUGUST
15

地震が発生すると、断層運動によって地震波が生成され、それが伝わり築を提案したい。揺れが強ければ、ただちに逃げる必要があるが、それほ引き起こす。地面の揺れに強い建物にすることで、崩壊を免れる建物が増東地震の際、東京での揺れは、すべての場所で震度 7 だったわけではない。

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い。何もわからない状態では難しいが、現場にいる人々が周囲の情報を得

11

ど強くないことがわかれば、避難する必要はないのではないだろうか。関人によっては、避難ではなく、消火や救援を行うべきだったのかもしれな

え、その結果、その後の火災被害を減らすことになる。しかし、むやみに建物を堅牢にするのは非効率的である。場所によっては、揺れの強い所やて、何をすべきなのか、その後の安全行動の助けにすることができれば、揺れが長く続くところなど、揺れ方には特徴があり、一様ではないからでそれは、全体として被害を減らす方向に向かう可能性はないだろうか。まある。その場所の揺れの特性に合わせ、建物に見合った対策を施す必要がずは、現状を把握する仕組みを作り、その情報を見て次の行動を決められある。

811

る防災リテラシーを持った人々を増やすことから始めるのが良いのではな

そのためには、まず、地震による揺れがどのようなものだったのか、そいかと思っている。の分布を知る必要がある。しかし、関東地震が発生した 1923 年当時、地面の揺れを測る地震計は、首都圏に数台しかなかった。東京大学地震学

111314

防災コラム 高齢者施設の BCP 策定義務化に対する取り組み
令和 3 年度から指定介護老人福祉施設の人員、設備及び運営に関する基準を定める条例において、編集後記

CIDIR の窓から災害対策基本法が公布されてから今年の業務継続計画を策定し、当該業務継続計画に従い必要な措置を講じなければならない（第二十九条の11 月で 60 年―「還暦」をむかえました。

高齢者施設では、自然災害に対して入所者と職員の安全を確保し、業務継続することが重要である

現在における法律的な課題や地域的な課題

二）とされ、業務継続計画の周知、必要な研修及び訓練を定期的に実施することが義務化されている。
が、実効性のある業務継続計画を策定することは容易ではない。

そこで本研究では、実効性のある業務継続計画の策定を目的として、災害対応工程管理システム

BOSS（Business Operation Support System）を活用して災害対応の全体の業務フローを構築し、実証実験により、その有効性を検証した。

対象は、令和元年の台風において甚大な被害を受けた「ときわ園（千葉県千葉

今号では、災対法ができた背景から改正、現場やこれからの時代に求められる「災対法の在り方」について考えていかなければと思います。

インが新しくなりました。また、2023 年ローを構築した（図–1）。

そこで、「連載

そして 2021 年 10 月 29 日にときわ園において停電時の対応の実証実験をした。
倉庫、厨房前、本館地下の 3 箇所で実施した。倉庫に発電機と投光器を置き、ここから厨房前と本館地下に機材を移動し、発電し投光することを行った（図–2）。

その結果、BOSS を活用して役割分担を明確にしながら対応したことで、効果には関東大震災から 100 年になります。
からの 100 年」がスタートしました。引

実証実験の活動拠点

真や動画を使った説明資料の充実が必要であることも分かった。

4（沼田宗純）282930SEPTEMBER

き続き、Web 版（アドレスはニュースレ1

ター表紙ページ下部に記載しています）も合わせてお読みいただけたら幸甚です。

1

CIDIR・ニュースレターを、今後ともどう1

7

ぞよろしくお願い申し上げます。

（齋藤）

目黒センター長、エフエム富士 防災キャンペーン「災害イメージトレーニング法『目黒巻』について」講演
目黒センター長、日本記者クラブにて講演と記者会見「首都直下地震への備え（1）首都直下地震対策における最大の問題」
世界の新型コロナウイルスによる死者が 451 万人に増加（9 月 1日 AFP)
目黒センター長、世界銀行プロジェクト「ダッカ市の災害レジリエンス向上」にて講演（「Importance of Disaster Imagination -Towards Implementation of Disaster Safer Society」）
メキシコ中部イダルゴ（Hidalgo）州で、病院が洪水と停電に見舞

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8の課題としては、各業務の留意事項、写図‒221関東大震災 100 年・これ的な対応ができることが分かった。今後

厨房前

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さて、今号から本ニュースレターのデザ市）」である。BOSS を活用し、ときわ園で求められる災害対応の全体業務フ14など、災対法に関するテーマを特集しました。災害リスクが一層高まる中で、災害の世界の新型コロナウイルスによる死者が 422 万人に増加（8 月 1日 AFP)
バングラデシュ西部チャパイナワブガンジで連続した落雷により16 人が死亡（8 月 4 日 AFP）
片田特任教授、長野県主催 令和 3 年度「市町村減災トップフォー
ラム」長野県にて講演「荒ぶる自然災害に向かい合うこれからの地域防災」
目黒センター長、FM ラジオ「みんなのサンデー防災」に出演（8月 8 日から 10 月 31 日の毎週日曜日（13 回）14：00-15：00）
トルコ北部の黒海（Black Sea）沿岸で発生した洪水で、55 人が死亡（8 月 15 日 AFP）
中国湖北省（Hubei）随州市（Suizhou）随県政府は同県柳林鎮（Liulin）で 11 〜 12 日に非常に強い雨が降り、21 人が死亡、4 人が行方不明と発表（8 月 13 日 Xinhua News）
アルジェリア北部各地で 50 件以上の山火事が発生し、死者が少な
くとも 69 人と発表。内 28 人は消火活動に参加した兵士（8 月 12日 AFP）
インド北部のヒマラヤ（Himalaya）山脈地域で土砂崩れが発生し、10 人が死亡（8 月 12 日 AFP）
広島県に大雨特別警報を発表（８月 13 日気象庁）
カリブ海の島国ハイチでマグニチュード（M）7.2 の地震が発生、2189 人の死亡を確認（8 月 19 日 AFP）
佐賀県、長崎県、福岡県、広島県広島市に大雨特別警報を発表（８月１４日気象庁）
沼田准教授、「震災対策技術展」大阪 実行委員会主催、第 8 回「震災対策技術展」大阪（大阪）にて講演「東京大学の災害対策トレーニングセンター（DMTC）開設 ～自助・共助の強化と公助の連携～」
米南部テネシー州ハンフリーズ（Humphreys）郡で記録的な豪雨により大規模な洪水が発生し、少なくとも 21 人が死亡（8 月 23日 AFP）
関谷准教授、日本新聞博物館企画展「伝える、寄り添う、守る―『3・11』から 10 年」シンポジウム「福島の伝え方―東京電力福島第一原発事故から 10 年」にて登壇
米南部ルイジアナ州に 29 日、ハリケーン「アイダ（Ida）」が上陸し、米北東部で引き起こした大規模な洪水により 41 人の死亡を確認（9月 3 日 AFP）
目黒センター長、自治大学校で講義「危機管理論：最近の大災害を踏まえて、今後のわが国の防災対策と危機管理の在り方」

C4 I D I R

例えば、自分の周囲の揺れの状況をすぐに知ることのできる仕組みの構

地面を揺らし、その結果、建物等が崩壊し、火災が発生するなどの災害を

本館地下

2–3

連載：関東大震災 100 年・これからの 100 年
第 1 回 関東地震時にまわりの揺れがわかったら 

4

防災コラム：
高齢者施設の BCP 策定義務化に対する取り組み 

4

編集後記：CIDIR の窓から 

4C I D I R C h r o n i c l e (2021. 8. 1 – 2021. 10. 31)

3. 自分とまわりの揺れを知る

これから 8 回にわたって連載することとする。

倉庫

災害対策基本法制定 60 周年 

れの大きくなかった地域もあったことがわかっている。

が残した傷跡や果たしてきた役割、そして、将来発生するであろう首都直BOSS における停電対応の中工程

特集：2001）。それによると、震度が大きかった地域がある一方で、さほど揺から 98 年が経過し、首都圏も大きく変わってきた。その中で、この地震

事務室

53

教室等の地震計で、紙に描かれた波形がすべてである。したがって、多く

1. はじめに図‒1Contents

サイダーニュースレター vol. 53
2021 年 12 月 1 日発行

東京大学大学院情報学環総合防災情報研究センター

101317282830

われ、少なくとも 16 人の患者が死亡（9 月 8 日 AFP）
目黒センター長、「日本自然災害学会オープンフォーラム」及び「第40 回日本自然災害学会学術講演会」にて会長挨拶（9 月 10 日～9月 11 日）
関谷研究室の安本真也氏（博士課程 3 年）が令和３年度日本自然災害学会 学術奨励賞を受賞
諏訪之瀬島の御岳火口で噴火が発生。噴火警戒レベル 2( 火口周辺規制 ) から噴火警戒レベル 3（入山規制）に引上げ（9 月 17 日気象庁）
目黒センター長、第 17 回世界地震工学会議（17WCEE）（仙台）
にて、組織委員長として開会挨拶と学術論文を 15 編発表（9 月 28日～10 月 2 日）
目黒センター長・沼田准教授、第 17 回世界地震工学会議（17WCEE）（仙台）にて「DMTC（Disaster Management Training Center）,the University of Tokyo）」を出展（9 月 28 日～10 月 2 日）
令和 3 年 4 月に発出された緊急事態宣言及びまん延防止等重点措置を全都道府県で解除（9 月 28 日内閣官房）

OCTOBER
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関谷准教授、日本記者クラブにて講演・記者会見「原子力災害と風評被害」
世界の新型コロナウイルスによる死者が 478 万人に増加（10 月 1日 AFP）
中東のオマーン当局は 4 日、サイクロン「シャヒーン（Shaheen）」により広い範囲で洪水と土砂災害が発生し、少なくとも 11 人が死亡したと発表（10 月 5 日 AFP）
パキスタン南西部バルチスタン（Balochistan）州で 7 日未明、マグニチュード（M）5.9 の地震が発生し、少なくとも 20 人が死亡、100 人以上が負傷（10 月 7 日 AFP）
10 月 7 日 22 時 41 分千葉県北西部を震源としたマグニチュード 5.9の地震が発生、埼玉県・東京都で震度５強を観測（10 月８日気象庁）
桜島南岳山頂火口で爆発が発生。火口周辺警報（噴火警戒レベル３、入山規制）が継続（10 月 11 日気象庁）
中国北部・山西（Shanxi）省当局は季節外れの記録的な大雨により洪水が発生し、少なくとも 15 人が死亡と発表（10 月 12 日 AFP）
片田特任教授、JR 西日本あんしん社会財団主催 2021 年度安全セミナー対談「東日本大震災発災 10 年 これからの関西における防災のあり方を考える」
インド南部ケララ州で大雨による地滑りと洪水が発生し、少なくとも 25 人が死亡と発表（10 月 18 日 AFP）
インド北部で 18 日から 19 日にかけ豪雨による土砂崩れや洪水が発生し、少なくとも 41 人が死亡、多数が行方不明（10 月 20 日AFP）
目黒センター長、東北大学にて行われた「Association of Pacific
Rim Universities」において、「Importance of Disaster Imagination based on the Mechanism of Disaster」「Comprehensive
Disaster Management System and Importance of Disaster
Mitigation Countermeasures」を講演（10 月 19 日～20 日）
阿蘇山で噴火が発生、噴火警戒レベルを２（火口周辺規制）から３（入山規制）に引上げ（10 月 20 日気象庁）
片田特任教授、北海道市町村振興協会主催 北海道市町村振興協会
研修会にて講演「ウィズコロナ時代における危機管理」

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特集

CIDIR NEWSLETTER

災害対策基本法制定 60 周年

災害対策基本法制定に至る背景

センター長・教授 目黒 公郎
上記のような課題は、1959（昭和 34）年 9 月末の伊勢湾台風による災害対策基本法は我が国の災害対策関係の法律の中で最も重要で基本的災害後にも如実に表れた。この台風による死者行方不明者は、愛知県なもので、1959（昭和 34）年の伊勢湾台風を契機として、1961（昭和災害対策基本法の課題～災害ケースマネジメントと生活復興基本法の視点を～

銀座パートナーズ法律事務所 弁護士 岡本 正

1959 年の伊勢湾台風を契機として 1961 年に災害対策基本法が成立し可欠である。避難所運営では栄養士や調理師の存在も必要であろう。弁護されている。2011 年の東日本大震災後には国や自治体のみならず民間ボ供し、情報支援漏れを防ぐ役割を担うだろう。これらの専門職が災害対策36）年に制定された一般法である。以下で、これが制定されるにいたる（3,378 人）、三重県（1,273 人）、奈良県（113 人）、岐阜県（104 人）てから 60 年が経過した。この間にも大災害の教訓を残す法改正が繰り返

国力を総動員した戦争の後遺症ともいえる国土の荒廃と治山治水対策が的被害も、全壊家屋 3 万 6 千余棟、半壊家屋 11 万 3 千余棟、流失家屋ランティアの役割が法令で明確に言及された。雪害や大規模水害の教訓かを含め、合計で 5,000 人を超え、負傷者数は約 3 万 9 千人に及んだ。物

背景を概説する。

4 千 7 百余棟、床上浸水約 15 万 8 千棟、船舶の被害も約 1 万 4 千隻が不十分であった。1945（昭和 20）年から 1959（昭和 34）年の 15 年被災した。この被害を受けて、災害対策全体を体系化し、総合的かつ計画間には、1,000 人を超える台風災害や地震災害が頻発し、この間の自然的な防災行政の整備及び推進を図ることを目的として災害対策基本法が設災害による年間平均死者数は 2,365 人であった。大規模地震は毎年発生立された。この法律は、「国土並びに国民の生命、身体及び財産を災害かするわけではないが、台風は毎年複数回、国土に接近したり上陸したりしら保護し、もって社会の秩序の維持と公共の福祉の確保に資する」べく様々ていることを考えれば、当時の防災体制が不十分であったことは明らかでな規定を置いている。具体的には、１） 防災責任の明確化、２） 防災体制のある。このような状況を背景として、1947（昭和 22）年に災害救助法、整備、３） 防災計画の整備、４） 災害予防対策、5) 災害応急対策、６） 災害復1948（昭和 23）年に消防法、1949（昭和 24）年に水防法、1956（昭和 31）年に海岸法などが、災害の後追い的に制定されている。

活動のための法律が、その都度、特別法として制定されていた。その中に1959（昭和 34）年には 27 件など）設立された。その結果、災害対策基に比べて、複数都道府県の場合の総理大臣の統括がより困難であることを本法が設立される 1961（昭和 36）年時点では、災害関連の法律は実に
これらの法律に関しては、災害対策基本法が設立される前から、次のよに分析され、そこからどのような生活再建手法が最も有益であるか、どのような法整備を行うべきかといった議論もだいぶ整理されてきた。いまこら生活再建を達成しようとする考え方である。災害対策基本法は、国、自そ、災害直後から生活再建の達成に至るまでを一気通貫する「生活復興基本法」と呼べるような視点を、災害対策基本法の中に盛り込むべきである

各主体が個々の被災者に対しどのようにアウトリーチし、復興や生活再建活再建支援法、災害弔慰金法、特定非常災害特別措置法、自然災害義援金などの違いがあると考えられる。この改善策としては、大規模災害の空間市民ボランティアと、専門職として関わるべき知識技能的ボランティアをからは妥当だが、複数の県を含む広域災害であった伊勢湾台風を契機とし害関係の事務処理が縦割り的であるとともに責任の所在が不明確である」、

本大震災を契機に、被災者の災害直後からの「リーガル・ニーズ」が大量災害ケースマネジメントとは、被災者ひとり一人の状況を把握し、実情（言ってしまえば事前の人的派遣体制の構築や活動予算の措置）は明確に義的な責任を持つようになっている。これは災害の規模と発生頻度の関係十分で、法律全体としての整合性や総合性、計画性などに欠けている」、「災の達成への総合的な視野は、必ずしも明確になっていないのである。東日点の付加、の 2 点を指摘しておきたい。

示している。この背景には、被害の規模の違いに加え、知事と総理大臣の一案と考えられる。一方で、災害対策基本法では市町村長が災害対応の一的制約の中で制定されてきたので、他の災害関連の法律との事前調整が不ハード復旧が強調されていると思われる側面が否めない。個人の生活再建

緊急・応急的な対応という時間的に狭い領域を主眼においているとともに、（岡本正『災害復興法学の体系：リーガル・ニーズと復興政策の軌跡』参照）。

的な広がりを考えると、道州制程度のエリアを統括単位とする国土運営もうな様々な問題が指摘されていた。「大規模災害の発生直後の厳しい時間予算措置、②被災者個人の生活再建の達成を軸とした生活復興基本法の視①災害ケースマネジメントを実現するための専門職派遣システムの整備とを支援すべきかという手法論は明確にしていない。アウトリーチの担い手

被災地の地域特性に対する熟知度の差や日ごろからの連携した活動の有無150 を超えていた。の災害対策基本法や災害救助法などの行政機関の責務を規律する法令は、治体、特定の民間主体についてはその責務と役割を明記している。しかし、とが挙げられる。これは複数市町村が被災地になる場合の知事による統括るが、このような法律が毎年多数（例えば、1953（昭和 28）年には 26 件、生活復興基本法の基軸となるのは、「人間の復興」の視点である。現行

合でピンポイントにはなるが、『災害復興法学』研究を興した立場から、ところで、複数の都道府県を被災地とするような大規模災害時によく指摘される問題に、被災地全体での調整や総合的な災害対応が困難になるこ害ケースマネジメントが実効的なものとなる。

今後目指すべき方向性や残された課題には何があるのだろうか。紙面の都に応じたきめ細やかな情報提供や支援メニューを選択できるようにしながは、被災した自治体の公共事業のための国保補助金率の引上などが含まれ基本法の中で、より明確な立ち位置を与えられてこそ、担い手が育ち、災ら復旧対応に伴う私的財産補償の議論も進んだ。では、災害対策基本法が旧対策、７） 財政金融措置、８） 災害緊急事態への対応、などを盛り込んだ法律である。

さらに当時は、甚大な災害が発生すると、その災害への応急対応や復旧士などの法務の専門家は、生活再建に役立つ法制度情報をきめ細やかに提それは結局のところ、災害対策基本法を軸として、災害救助法、被災者生は、資格等を有する専門職が中心となる。ところがその専門職の法的位置差押禁止法、激甚災害法、自然災害債務整理ガイドライン、政府の事務連なっているとは言い難い。任意で参加して復興支援を行う、いわゆる一般

絡や通知等の中に散らばる被災者の生活再建の達成に役立つ先例情報等を参照し、発災から「人間の復興」に至るまでの時系列を意識して、整理・区別し、後者においては国が采配する人的派遣制度を構築し、中長期の専体系化していく作業（岡本正『被災したあなたを助けるお金とくらしの話』

門家活動を支える予算措置を講じることが必要だと考える。災害関連死を参照）に他ならないのである。

防ぐための環境整備には、医療・看護・福祉のあらゆる専門職の関与が不て制定された法律において、なぜこの問題が取り残されたのかいつも疑問「災害の度に新たに法律を制定するために時間を要し、迅速な対応が実施に思っている。

しにくい」、「被災地域やその周辺に有力な政治家がいる場合といない場合で、法律の制定の有無や内容、制定時期に差が生じる」

災害対策基本法を地域から見ると
災害対策基本法改正―2004 年からの歩み

特任教授 田中 淳

令和 3 年 5 月に災害対策基本法が一部改正された。その主な内容は、1）ベル化が導入された。さらに、2009 年に発生した佐用町水害等で避難途に対する個別避難計画作成の努力義務化、3） 災害発生のおそれ段階での方が安全な環境では、小学校等へ避難をせずに 2 階以上の高いところで上に亡くなるという事例がみられたことから、高層階などその場に留まる避難勧告・指示から避難指示への一本化、2） 高齢者等避難行動要支援者命を守る「垂直避難」が積極的に位置づけられ、最終的には東日本大震災

国の災害対策本部設置の制度化である。3 番目のおそれ段階での国本部は、発生後の平成 24 年および平成 25 年に災対法の一連の改正がなされ、そ大規模水害や火山噴火災害、南海トラフ地震に関する臨時情報発表時に極の中で避難指示に関し安全確保措置（屋内待避等）が位置付けられた。なめて重要であり、その運用の具体化が求められることのみ付して、ここでお、この改正では、要援護者対策の入り口である要支援者台帳の作成が市は最初の二つについて背景を紹介したい。

私が災害対策基本法（以下「災対法」）と関わり始めたのは静岡県で東極的に踏み込んでいく必要がある。

60 年前の災対法の制定にあたっては、災害対策全般の体系化を図る必いる災害への対処が主となり、災害が起きないようにする災害予防の分野

ら 7 条には、国、都道府県、市町村、指定公共機関、住民等の責務の考にも市街地が拡大するなど、災害に対して元来脆弱な地域に多くの社会基避難と対応させることにつながる。てきた。こうした傾向は法改正の中にも表れ、例えば、東日本大震災を受

これらの国の検討の流れは、実は先進的な市町村の取り組みによっていすることになるため、法的な位置づけをせずに運用上の情報に留めたこと、高齢者に安全なうちに早めの避難を呼びかける情報としても利用し、避難る部分も少なくない。要援護者対策について、福祉専門家の力を借り、個その後も、具体化を図るために、避難勧告等発令の客観的な基準の規定解決し、施策を進め得ることを示し、今回の改正に強く寄与した。また、別に避難計画を立てていった先進的な市町村の取り組みが、諸般の問題を準備（要援護者避難）情報として 2 つの性格を担うこととした。

少なくとも河川はん濫の多くの事例では避難勧告が発令され、その後に避の考え方や災害時要援護者等の避難支援計画の策定やその対象者に関する個人情報の地域での共有方法の考え方などがガイドラインとして公表され、他方、河川はん濫や火山噴火に関する避難情報は、災害の原因となる外

2した場合における被害の拡大を防ぎ、及び災害の復旧を図ることをいう」

近年の災害教訓では、いざ災害に遭遇した時の避難行動など、個人や地の中でも、特に災害の未然防止については一地方の努力だけにゆだねず、と定義されている。いわゆる災害の予防・応急・復旧（復興）のサイクル
災対法の中で、国の権限も伴って強く是正することを考えるべきではないか。

ともに、直接住民と接している市町村の役割が一層重視されるようになっ行動の自由が保障されている日本国憲法の中でも、あえて命を守るためけた改正では高齢や障害などで津波や洪水など緊急時の避難行動が不自由の強制退去が災対法第 63 条では市町村長の警戒区域設定権として規定さが市町村に義務化され、さらに昨今の大規模水害の教訓から要支援者個々守るため、市町村長は警戒区域を設定して立入りを制限・禁止、又は退去れている。災害が発生、又はまさに発生しようとしている場合には、命をな、いわゆる「災害時要支援者」の避難支援のため、要支援者の名簿作成を命ずることができ、ある意味、個人が自由に行動する権利を制約するこに個別避難計画の作成が市町村の努力義務とされるようになった。とを可能としている。制約の内容は異なるかもしれないが、災害予防とい国レベルでの取り組みは全国的な応援調整が主で、こうした個々の要支援者への対応は地方自治体、それも基礎自治体である市町村への負荷が増段階で、どのように全市町村に広げるか。この視座は、国の制度設計にはこうした負荷を軽減するためには、国の役割として単なる旗振りではなく、欠かせない。

力の強さではなく、避難行動やその判断の契機とすべきという観点からレ

災対法第 2 条の 2 では、防災とは「災害を未然に防止し、災害が発生効性を高めるため、役割をさらに明確にし、防災対策の具体的措置にまで難指示が出されるようになってきていたことが、今回の改正へとつながったのだと思う。現場に課題と解決方策がある。その先進的解決方向をどの市町村に展開されていった。

く考える。

1995 年の阪神・淡路大震災以前の法改正は必要最低限の事項にとど域での取組みが命運を分かつ事態になることから、住民一人一人の行動と低減することとなった。予測の不確実性が高い段階で避難準備情報を発出るという視点から災対法にも一定の役割を持たせることができないかと強として防災対策を実施する責務を有するとされる。

続時間を示すハザードマップも策定・公表されるようになった。この施策

が、警戒レベル 3 で避難の準備、レベル 4 で水平避難、レベル 5 で垂直尊い命が犠牲になった。こうした特異な災害に対し、災害を未然に予防すうとしている。一方、市町村は調整機能ではなく、基礎的な地方公共団体守るかである。当時は避難勧告・指示の発出を躊躇する事例が多く見られた。そこで、避難準備情報を導入することで敷居を下げ、市町村の躊躇を違法的な状態にあった大量の盛土が崩落し、行方不明 1 名を含む 27 名のとされ、都道府県は災害対策の実施、市町村などへの支援と総合調整を行踏み込んだ法改正が頻繁に行われている。

意された。この垂直避難の判断に資する家屋倒壊等氾濫想定区域や浸水継ている。また、2021 年 7 月に熱海市で発生した泥流災害は、ある意味で施し、地方公共団体などとの総合調整、さらには経費負担の適正化を図るの安全な水平避難－危険性はあるが緊急的な垂直避難という 3 段階が用報の発出をどう促進するか、犠牲が多かった高齢者を災害からどのように盤を抱えるようになってきた。こうしたことが災害の特異化を引き起こしえ方が規定されている。例えば、国は計画や法令に基づいて災害対策を実すなわち避難をどのように円滑にするか、そのために市町村からの避難情

この垂直避難の制度化によって、避難行動は、避難の準備－小学校等へがまだまだ弱い。近年の地方都市では都市郊外の遊水的機能があった場所

要から、主な内容の第一に「防災責任の明確化」があげられ、第 3 条かまっていたが、この震災や 2011 年の東日本大震災以降は災害対応の実ならびに台風 23 号による豪雨災害時の検討に原型をみることができる。

さらに、現在の災対法は、起きてしまった災害やまさに起きようとして海地震対策に取組んだ 1979 年からのことで、42 年目のお付き合いになる。

町村に義務化された。

両改正点とも、2004 年に発生した新潟・福島豪雨災害、福井豪雨災害

静岡大学 防災総合センター 特任教授 岩田 孝仁

う視点では、災害となる危険性が極めて高い土地からの事前退去や原因となる区域等の撤去など、災対法でも災害の未然防止に踏み込める余地は数してくる。いわゆる事前の災害予防に重きが置かれるようになってきたが、多く残っているのではと考える。

防災の専門人材を自治体が普段から抱える際の財政支援や人材育成にも積3