地方政治と情報公開（上）一

岐阜市における条例制定運動を中心に一

浅

井

幸

男

1はじめに
一新しい人権としての「知る権利」の位置づけ
1

情報公開と知る権利

皿

地方自治体と情報公開（1）憲法と地方自治（2）地方自治と住民参加③

地方自治と情報公開（4）情報公開への自治体の取り組み状況（5）庄民主導による情報公開制度化

一岐阜市における条例制定直接請求運動一（以上本号）】y「岐阜市情報公開条例」（案）の検討

V

制定された情報公開条例の比較検討

おわりに
1

一

はじめに

新しい人権としての「知る権利」の位置づけ一社会が発展すれば，それに伴ってふつう法や権利も発展する。若しそれを阻止すれば，その社会には様々な形の紛争が生じたことは歴史が証明している。

それを人権の発展についてみると，近代市民社会の成立から今日までの人権体系の変動は，その入権のよって立つ社会の変動の反映であることがわかる。したがって人権の内容や実現の度合いは，「客観的には『政治社会の諸条件の絡
一

1−

31

（1）

みあいによって定まる』」といいうる。市民社会成立以後の人権の発展を，人権の内容に基づいて時期区分してみるとつぎのようになる。

第工目は，アメリカ，フランスの市民革命で宣言された自由権的基本権の時代である。この人権の内容は，自然権思想により基礎づけられた個人の自由と平等を国家権力の侵害から保護することであり，具体的には個人を前提とした「自由・所有権・安全および圧制への抵抗」（フランス人権宣言2条）の権利であった。この思想は，19世紀後半に資本主義社会において資本の独占化が形成される段るまで主張された。しかし，この段階に至ると，資本主義社会の法的支柱たる財産権と契約の自由から生まれた矛盾は，自由権的基本権の歴史的限界を露呈した。そして，資本主義社会の矛盾をもろにかぶっている社会的弱者を保護するために，国家は積極的に市民の社会生活に目をむけるべきであるという主張が労働者たちによってされるようになった。これが第1次大戦後のワイマール憲法で表明された経済活動の自由に対する制限と社会権的基本権の確立である。人権史の第2期は，自由権に加えて社会権を厚く保障するのが特徴である。20世紀前期の憲法における諸種の生活権保障の体系は，一般に人権保障の社会化と呼ばれている。とくに第2次大戦後の西欧諸国の憲法は人権の社会化の徹底をめざして，自国を『社会的共和国』（フランス第4共和国憲法，1946年），『社会的法治国家』（ドィッ・ボン基本法，1949年），『労働に基礎をおく民主共和国』（イタリア；k和国憲法，1947年）などと規定している。この人権の社会化傾向は，
一 方では資本主義体制の内的要請によるものであるが，他方ではロシア革命と，そこで出された『勤労し搾取されている人民の権利の宣言』という外的イ
ンパクトによるものである。

人権史の第3期は，第2次大戦終了後から今日までである。その特徴として人権の社会化の一段の普及と平行して人権宣言の国際化をあげることができる。それを内容の面からとらえてみると，国際平和の中での人権保障といいな
おすことがでぎる。第2次大戦は，勝者も敗者もともに「言語に絶する悲哀」（国連憲章前文）を経験した。人類はその反省の上に立って，人権を平和の上に
32

−

2

一

地方政治と情報公開（上）（浅井）基礎づけることの必要性を痛感した。「平和に生きる権利」（the

in

right

to

live

peace）がそれである。「平和に生きる権利」は，現代戦のもたらした惨禍の所産である。

第3期の人権のもう一つの潮流の第1は，現代における技術文明がもたらした人間疎外を克服するための人権の主張である。環境権，知る権利（righttoknow）等がこれに当る。第2は，新しい社会状況の下で従来の人権をより実質的に実現し強化するための人権の主張である。プライバシー権（righttopriva−cy），学習権，住民自治権等がそれである。これら1と2の権利は既存の人権を，もう一度読み直して，それに新たな内容を盛り込んだ人権の主張であって，その意味で全く新しい人権といいうる。また，それ故に従来の人権の系列

自由権と社会権一に必ずしも単純に種別しえない。その意味でも「新し一い人権」である。

ところで現代は情報化の時代と呼ばれているが，ともすれば市民は日々進展する情報テクノロジーや国またはマス・メディアによる情報の独占によって情報の奴隷になってしまっているのかもしれない。そうした情報化社会の進展のなかで，既存の思想・表現の自由を新しい社会状況の下でとらえ直す必要が出て来ている。国民の「知る権利」や「アクセス権」（rightofaccess）が主張されるようになってきた背景は，そのような社会状況の変化によるものである。

そのことがまた思想・表現の自由を今日的状況の中でより実質化しうるからでもある。

従来，思想・表現の自由など一般に自由権と呼ばれる権利は，もともと国家権力による抑圧からの自由一国家権力による国民の自由の妨害・制約，事前の抑制等々の禁止一を保障することを主たる目的としてきた。ところが今日の社会・政治・経済状況は，とくに思想の自由，言論・出版等の表現活動の自由を単に消極的な形で保障するだけでなく，もっと積極的にとらえ直すことが必要となって来た。ものごとを考え，それを表現するには，なにを考え，表現するかについての知識・情報を必要とし，そのような知識や情報を自由に収集
一

3

−

33

しうる保障がなければならない。「知る権利」を主張する主たる根拠はここにある。

日本国憲法21条の保障する表現の自由は，「知る権利」を予想していることは明らかである。「なぜならば，単に表現者の一方的な表現の自由だけを保障するというのはナンセンスで，受け手の側の読んだり・見たり・聞いたりする自由も当然に前提されるからである。また，表現者の方でも，表現の内容をなす思想の形成のために，多様な情報を自由に受け入れる条件を欠くことはできない。『知る権利』はこの意味で，憲法21条のなかに内在しているといっても
（2）
よい」。

表現の自由にとくに強い憲法上の保障を求めるのは，トーマス・エマスン教
授の言葉をかりれば「①個人の自己実現（self−fulfillment）を確保する方法として，②真理に到達する手段として，③社会成員の社会的（政治的を含む）

な決断形成への参加を確保する方法として，④社会の安定と変革との間のバ（3）

ランスを維持する手段として，必要である」からである。このことは「知る権利」にもそのまま当てはまる。とくに個人の自由な人格形成のためにも，また，民主国家の主権の担い手として，みずからの権利を正当に行使するためにも，この権利の保障は不可欠である。このことは，「知る権利」を現代の社会状

況の中で憲法上根拠づけると，この権利の憲法上の基盤はかなり広範囲に渉るといいうるo

それはまず第1に，「知る権利」は表現の自由と表裏の関係にあるということで，憲法21条の保障の中にあるといえる。「マルキ・ド・サド『悪徳の栄え』事件」の最高裁判決で色川裁判官（反対意見）は，「情報及び思想を求め，これを入手する自由は，出版，頒布等の自由と表裏一体，相互補完の関係」にあると述べている（最大判44・10・15刑集23−10−1239）。また西ドイツのボン基本法（1949年）

が，「何人も，意見および発表の自由を享有する権利を有する。この権利は，干渉をうけることなく自己の意見をいだく自由，および，あらゆる手段によりかつ国境にかかわりなく，情報および思想を求め，うけかつ伝える自由を含む」

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−4一

地方政治と情報公開（上）（浅井）（19条）と規定し，世界人権宣言（1948年）が「各人は，言語，文書および図画をもって自由にその意見を表明し，および流布し，および一般に近づくことのできる情報源からさまたげられることなく知る権利を有する。出版の自由および
ラジオおよび映画による報道の自由は保障される。検閲は行われない。これらの権利は，一般法律の規定，少年保護のための規定，および個人的名誉権によって制限される」（5条1項，2項）と規定しているのは，同様な趣旨である（傍点一引用者）。

そのほか日本国憲法は23条で学問の自由を保障するが，およそ学問の研究には，研究のための情報（資料・データ等々）を自由に収集することが保障されていなければならない。その意味で憲法23条は，「知る権利」を基礎づけているといいうる。また，われわれが，自己の人格を形成，発展させるには，自己の周囲に生起する事象をより正しく知り，それを利用したり，排除することが必要である。その点からも「知る権利」は，憲法13条の人格権によっても基礎づけられているといえる。それとともに，われわれが「健康で文化的」な生活を営
むためには，それを維持・発展させる情報や知識を収集・取得する必要がある。

この点から「知る権利」は，憲法25条の生活権によっても基礎つげられる。

このように「知る権利」は，自由権的権利の性格をもつとともに，同時に社会権的権利の性格をもった権利であるといえる。

さらに第2に，民主主義国家における国民主権の担い手たる国民が，国政に参加するにあたって，自らの政治的意思（思想や意見）を形成することが必要である。その際，国民は国家諸機関やマスコミ機関その他から国政に関する十分な情報と知識を得ていなければ正しい政治的見解をもつことはできない。最高裁は「博多駅テレビフィノレム提出命令事件」の決定で「報道機関の報道は，

民主主義社会において，国民が国政に関与するにつき，重要な判断の資料を提供し，国民の『知る権利』に奉仕するものである」（最決44・11・26刑集23−11−
1490，同趣旨判決，沖縄密約に関する外務省機密漏洩事件・東京地裁判決49・1・31）と判示しているが，これは「知る権利」を民主政治形成の不可欠な前提条件とし

一5−

35

て，十分に保障されなければならぬことを述べたものである。

以上のように，憲法上国民の「知る権利」が，国民の人格形成のための，生存権確保のための，国民の国政への参加を保障するための情報を収集する権利であることは，この権利が単に情報収集の自由を保障するに止まらず，「積極的縮報鋼を求める請求権としての性格をもたざるをえな悶嬬する．今日「知る権利」の実質的保障が叫ばれているのは，この権利が幅広い性格をもち，われわれの日常生活において重要な地位を占めていることを意味しているから
である。
〔注〕

（1）小林直樹「現代基本権の2U江（岩波書店，1976年），61頁。

しかし，rそれを直接に規定する力関係は，二社会の構成員の利益とそれを反映す
る意識に対応し，またこれと相互関遠をなして変化する！ものである一（小林，同
上書，61頁）ことを指摘しておくことが必要である。
（2）小林，同上書，79頁。
（3）芦部信喜r現代人権論』（有斐閣，1974年），406頁。

（4）奥平康弘・杉原泰雄流二ぷ法学2人権の基本問題L（有斐閣，1976年），57−
58頁。

皿

情報公開と知る権利

人権と情報というテーマは，今日人権論の展開において重要なテー・マになっている。それは，現代国家において主権者である国民が主権者として活動するには，政治的・社会的・文化的な情報を必要かつ十分に受ける権利（知る権利）が完全に保障されていなければならないからである。ところが現実には様々な理由によってそれは保障されず，実際には国民は情報から遠ざけられている。

情報を現実に独占しているのは政府や役所であり，また，マスメディアなのである。今日の情報化社会の変容に対応し，また国民主権の原則をふまえた民主主義の要請という点からも情報を主権者たる国民に公開することは，「民主主義が現代にふさわしい形で活かされるのに不可欠かつ主要な『イノヴェイショ
36

6一

地方政治と情報公開（上）（浅井）（1）ン（革lfr一引用者）の一つ』」と考えるのは当然である。

久野収氏は，エッセイ『知る権利の必要度』の中で，近代市民社会（国家）における「知る権利」を位置づけてつぎのように述べている。

「知る権利」は，確かにどの国の実定法の条文にも書かれていない。その理由は，一般には「国民の生存権などと同じく新しく発生した現代特有の権利だからだという説明になっているようだ」が，「どうもそれだけではなさそうだ……」。その真の理由は「欧米の国民主権の憲法では，国民が主権を行使する場合はもちろん，そもそも主権を所有するための最初の必要条件として，

国民が政治や行政の内幕を知る権利は自明の前提であった。だから，改めて条文に書きこまれる必要がなかったのではないか」。「

知る権利

は役人や

知識人の特潅だけではなく，国民だれでもの普遍的権利であり」「国民主権の近代国家は自明の前提として，国民の公事を知る権利の上に基礎づけられ（2）ている……」。

情報公開制度を支えるのは，国民の「知る権利」である。情報公開の制度化とは，r人々が知る必要がある，あるいは知りたいと考える情報を入手・利用できるようにする仕組をつくりあげることを意味する。この仕組は，市民によ（3）
る情報へのアクセスを保障する制度といいかえる」こともできる。わかり易く

いえば情綬公開は，これまで役所の裁量に任されていた文書，データ，情報の取り扱いについて，庄民が求めれば原則として公開することを義務づける制（4）度：といいかえることができる。

情報公開や知る権利の具体化は，古く1766年のスウェーデンの『出版の自由（5）に関するま律』にはじまる。アメリカでは官僚行政に挑戦した1966年の『情報自川法』（FreedomofInformation

Act−FOIA）が最初である。わが国は未だ

この芭の立法をみない。情報公開に関する法の制定が国際的な傾向になったのは，1960年から1970年にかけての社会の変貌による。すなわち，当時国家の財政は急速に拡大し，その支出も急激に膨張した。政府はそのために必要な情報を大；亘に蒐集しなければならなくなる。すなわち，彪大な金を使っての経済・

−7−

37

社会・文化政策を実施するために，政府はそれにみあった情報を集めなければならないのである。これは国家（政府）の情報の巨大化，国家（政府）への情報の集中化，独占化である。これを一般に，大きな政府，巨大な国家と呼んでいる。しかしこれは経済が高度成長期にはあまり目につかず，また気にもかけなかった。だが現実には，その国家（政府）は，民衆から遠ざかり，その機能のあり方においても民主主義的要素の窒息化をまねいていた。とくに経済の成長が一旦ストップすると，いままで成長の中で隠蔽されていた矛盾が一度に噴き出して来た。市民はその時になってはじめて，政治がみずから遠い存在になっていることに気が付いた。そして市民は，「遠ざかっていく政治を活性化するためには，この政治を分権化して，いまいちど市民のそばにとり戻さなければならない」と考えだした。なぜならば，そうしなければ「デモクラシーは死に至るであろう」からである。民主主義を再び活性化させるためには，まず一参加民主主義をうちたてる」ことである。それには，「何よりも市民の手に情報が自由に入手しうることが先決である。情報なくして参加！はありえないからで
（6）

ある。

わが国で政府や企業がもつ情報を公開せよという主張の中で国民の「知る権利」が注目されるようになった直接的要因の一つは，1976年2月頃のPッSe・一

ド事件，つづいて起きたグラマン事件，KDD事件など政官界の腐敗との関係においてであり，他の一つは，ユ960年から70年に次々に発生した公害・環境問

題，消費者問題，薬害問題等々にからんで，企業や行政官庁の秘密主姜と，そ（7）の実態を暴こうとする市民・住民の運動や裁判闘争であった。このような出来事を背景に，政党や市民・法律家グノレープによる情報公開要求運封や法案づくりが起って来たのは1979年末からである。これに刺戟されて，政府・自民党も1980年中頃からこの間題に関心を示してはいるが，立法化については常に消極的な姿勢を取っている。これに対して野党（社会党・中道4党・共産党）は，第94通常国会（昭55年12月一56年6月）に，それぞれ法案を提出して積極的な姿勢を示している。国政レベルでの立法化があまり期待しえない状況のなかで，地
38

−

8

一

地方政治と情報公開（上）（浅井）方自治体での取り組みはかなり具体的な形で進展している。1982年には，県レ
ベノレでは，神奈川・埼玉の両県，町村レベルでは，金山町（山形県），蒲原町（8）（静岡県），緒方町（大分県）の3町で情報公開条例の制定をみている。
〔注〕（1）奥平康弘「情報公開の世界的潮流」（総合特集シリーズ19『情報公開と現代」〔日本評論社，1982年〕，2−5頁参照）。
（2）久野収「知る権利の必要度」（総合特集シリーズ19，同上書，102頁）。
（3）井出嘉憲二情報公開の制度化」（総合特集シリーズ19，同上書，13頁），（4）朝日新聞1982年12月28日付朝刊。

（5）同法第2章第1条はつぎのように規定している。
「意見の自由な交換及び一般民衆の啓発を促進するため，すべてのスウェーデン
人は……公文書を自由に利用する権利を有する」。
（6）篠原一「行政情報公開制度の確立」⊂法と政策」No．10こ1982．3〕，2−3頁）。

（7）前者は，国民が，国家の主体として，主権者として，政治の実態を㌃る権利」
があるという参政権的立場から一知る権利一が主張されたものであり，後者は，国民が「健康で文化的な最低限度の生活二（憲法25条）を営み，幸福を追求する権利（同13条）があるという生存権，幸福追求権的立場から「知る権利」が主張されたものである。

（8）石村善治教授は，情報公開が叫ばれるようになった背景と行政情報公開請求の法的根拠をつぎのように説明している（大須賀明編ご現代法講義憲法；〔三省堂，1981年〕，175頁）。

二情報の公麗は，国巳における政府機能の増大，秘密の増大，しかも，・清報収集・処理技術の急遠な発展という政治的かつ社会的状況が生まれているということにその理由の一がある。しかも，他方では，議会によるコントU−／レや報這機関（新聞・出版・放送など）による取材・報道だけでは，これらの社会状況に十分に対応しえなくなっている点が，直接に，匡民の行改信報公開請求の要求を生みだすことになったと考えられる。このような主張は憲法13条，21条，23条，25条，26条等多くの憲法条項によって基礎づけることができるが，情報への接近の自由と情報提供の請求という二つの内容をもっている。しかし，この両者は，17情報」の管理のありかたに対応するもので，両者の法的性格に価値の優劣はありえないであろう。ただ，このように憲法上根拠づけられうる「知る権利！のうち，とくに，清報公開提供請求」は，その実現の手段を保障する方法として，法律の制定が望まれる1。

9

39

巫

（1）

地方自治体と情報公開

憲法と地方自治

憲法は，1の最高法規である。これは憲法が単に形式上，法の中の法という，国の法規の最高の地位を占めるという意味からのみではなく，それが立憲主義の原理を内容として採用しているからでもある。立憲主義の原理を採用していることは，民主的憲法の必須条件である。立憲主義の原理とは，国民の人権保
障を曇高目的として，そのために国の統治機構は，国民（人民）主権の下に権力の仕組を「権力分立」におく考え方である。フランス人権宣言16条が「権利の保障が確保されず，権力の分立が規定されないすべての社会は，憲法をもつものでない」というのは，立憲主義の原理を規定しない憲法は・およそ「憲法」（近代的・歴史的意味）をもった国家とはいえないという意味である。とくに近代国家が一潅力分立」制を採用したのは，歴史的には絶対君主制を克服するためではあるが，今日的意味では，人権保障のためには権力の絶対化，専制化，集中化を排手することが不可欠の要件であると考えたからである。

立憲主義の原理は，国民（人民）が国家の主体，すなわち主潅者であること
ゆを当然の建前としている。それは民主主義をめざす政治は，「国民による政治」のであるb、らである。「民主主義は，人民の合意（consent）に基づく政治方式□だといわれるのはそのことである。しかし実際の政治は，「人民（国民）による実質的な云冶は斥けられ，代表者（および＝＝議会）が国民の名において，しかも国民からヨ立に決定を行なう建前がとられた。『国民による政治』は，代表（＝議会）による政治に置きかえられ，後者による決定が前者の名で妥当」せしめられてい；．ぽ民主制の理，Qlよ，［一人民が選出したr代表者』の討議機関を通じて，人民主権に基礎をおく『国民による政治』の実現を計る仕組み」であ③．しかし。の服は，一定の謝逢条件のうえにのみ成り立・て・・る・とを忘れてはならない。この前提条件を抜きにしては代表民主制の機棲は，無内容
40

−10一

地方政治と情報公開（上）（浅井）な，形骸化し堕落したものになり，「民主主義の理念に逆行する特殊な意思のメカニズムに転化」しさえする可能性をもっている。今日議会主義への失望が語られるのは，「議会制が本来予定していた条件とともに，期待された機能を（5）喪失するにいたったからである」。この前提条件とは，①議会における代表関係の正当な構成が失われていないこと，②議会が理性的な討議の場でなくて（6）
はならぬこと，⑧政権交替の可能性の範囲が大きいことである。

現代憲去は，国民主権＝代表民主制に内在する矛盾を緩和し，取り除き，国民主権を活性化するために，すなわち国民一人一人が具体的な主権者となるた
めに，人民みずからが直接に統治をおこなう方式（直接民主制）を導入している。

それは，レファレンダム（人民表決referendum），イニシァティブ（人民発案
initiative）およびリコーノレ（人民罷免reca11）の制度である。これらは代表民主制の欠るを補い，政治を直接民意に基づかしめる手段である。日本国憲法は，憲法改正の国民投票（96条），最高裁判所裁判官の国民審査（79条），地方公共団

体の特別法の住民投票（95条）を規定して，国政への国民の直接参加を採用しているtコこのことは，日本国憲法が国民主権・代表民主制（憲法1条，1〕ii文，43条1項）をとることを明示しながら，原理的には人民主権・直接民主制を否定し（7）ないことを規定したものである。

このほかに注目すべき制度として地方自治の制度がある。日本国ぷ法は第8章を一地方自治（Local

Self−government）」とし，4力条（92条一95条）にわたる規定をqいて，地方自治を憲法上保障した。地方自治とは，国家の中の一地
域団体の旧対的独立制を前提として，その地域の庄民生活の諸問題を，地域成（8ノ員の意思によって，みずから処理することをいう。今日『地方の時代』といって「地方一にとくに関心をひく所以は，一方では，わが国の伝統的な官僚的中央集権統治の下では，代表民主制（＝議会）が必ずしも期待どおりの有効な機能を果しえず，人権保障や民主主義の確立の妨げになっているという現実，他方では，わが国の地方自治が，「民主主義と地方分権の要請を結合して形成さ（9）れている」（庄民自治と団体自治）が故に，国の政策の破綻から生まれた地域住

一ユ1−

41

民の要求や運動を背景に，国民（人民）主権を市民生活の「底辺」（＝基礎的な自治体）からとらえ直して活性化させようという願望のあらわれである。地方
自治は住民自治を不可欠の要素としているが，それは「人民主権」（庄民主権）（10）

論を前提としているからである。日本国憲法92条にいう「地方自治の本旨」（住民自治と団体自治）は，法律によっても決して侵すことのできない，人類普遍の原理に基づくものであり，したがって地方自治権の由来は，国から承認された伝来的ものではなく，地方がもつ生来的な権力であり，その意味では前1家
的・自然権的な権力である。むろん現代国家における自治権の内容は，現代憲法の原理たる人権保障と国民（人民＝住民）主権を基軸にしたものであることは強調するまでもない。

憲法と地方自治法は，今述べたような観点から，地方自治の目的・存在理由
を住民の人権保障と民主的で能率的な行政の確保にあることを明示する（地方自治法1条）とともに，その前提となる庄民の主権的権利を保障するために，権力の構成と行使のあり方の根底に「庄民主権」をおいている。すなわち，憲法と地方自治法は，第1に，住民の一般意思を決定する場を，一般的には「議会」においているが，それを構成する議員を含む公務員を庄民が直接選定罷免する
権利を有すること（地方公共団体の長，護員等の直※公選制こ憲法93条2

uミ：，装註，長等の触1擬Ill求権・議会の解放請求権（地方自治1却3条〕），第2に，住民は条例の制定改廃を請求する権利を有すること（同時に事務監査請求権もある）（地方自治法12条），第3は，住民は一の地方公共団体のみに適用される特別法に対する住民投票の権利を有すること（憲法95条，匡会法67条），第4は，地方公共団体は，みずからその朗産を管理し，事務を処理し，そして行政執行し，さらに条例を制定する権能を有すること（憲法94条），第5は，「地方自治の本旨」（the
ciple

of

local

prin−

autollomy）は，地方公共団体の立法権，行政権を恨拠づける規範的意味をもつこと（憲法92条），を規定している。これらのうち，第1は，庄民のリコーノレ権であって，これは代表制を前提とした住民の直接民主制的コン

トロール権ともいえる。第2は，住民のイニシァティブ権である。これは，代
42

−12一

地方政治と情報公開（上）（浅井）

表民主制と直接民主制の接点を求めたものである。よって庄民に請求の内容を最終的に決定する機能までは認めたものではない。これに対して，第3は，住民のレファレンダムの権利を認めたものである。直接民主制に一段とウェイト（11）を置いた権利である。

要するに，これらは地方公共団体を構成する住民，またはその団体がもつ自（ユ2）

治組織権，自治立法権，自治行政権，自治財政権，自治解釈権を規定したもの
で，その根拠は，地方レベノレでの人民（住民）主権にあり，その機能は，国および地方の代表民主制がもつ限界ないし弊害を，直接民主制で補完しようとするものである。

したがって，地方の住民や団体は，これらの権利を憲法上当然のものとして有効

住民の権利・自由の実現のため一に行使することが大切である。しかし従来これらの権利や制度が十分に生かされていたとはいいがたい。その理由の一に，本来地方政治をあくまでも国の統治権から伝来したものである，という考え方が根強く残っていたことによる。ところが最近になって，住民の生命や生活に直接関係をもつ公害，環境，都市，福祉等・々の問題を前にした庄民は，これらの問題の真の解決には，中央の代表民主制が必ずしも万能でないこと，同時に地方自治体が中央に直結していることだけでは駄目だということに気付いたのである。住民は高度成長の破綻から来る人の生命や生活に対する侵害を契機にして，わが国に伝統的に支配している官僚的中央集権統治が，人権保障と民主主義の確立にとって有害であり，妨げとなっていることを意識し確認したのである。今日，各種の市民運動や住民運動の広がりの原巨は，経済的には，環境・都市問題等の発生であり，政治的には，それらの問題を解決することのできない集権的官僚機構に対して，それを改革し，住民参加や分権化による民主主義の確立を求めたところにある。したがって憲法が求め，住民が求めている地方自治の確立とは，単に革新首長をつくりだすことではなく（革新自治体），「自治体そのものの革新」，すなわち「自治，参加によるシビノレ・

ミニマムの整備という基本課題」をもち，それを解決する自治体（自治体革新）

−13−

43

（13）

をつくりだすことである。

（2）

地方自治と住民参加

今日地方自治は，住民の要求や運動によって，内容的に充実しつつある。そのうち最近注目されているものの一つは，地方自治法に基づく直接請求（条例の制定改廃，監査，議会解散，議貝・長・主要職貝の解職の詰求）と住民訴訟（地方自治法242条，242条の2，行政事件訴訟法5条）である。直接請求の制度は，自治体の政治・行政を，日常的に庄民の監視の下におくことを目的とした法制度である。
（14）
その意味では，庄民自治の保障の徹底下を意味する。他の一つは，自治体の行政過程への庄民の参加である。「自治体における住民参加は，自治体の政治行政における民主化＝住民自治の充実を図り，議会制民主主義ないし法治主義の空洞化・形式化を防止し，自治体の政治行政に民主的正当性を与えるところにその意義がある」（なおそのことは，同時に，「自治体政策の技術的水準の向上ま（ユ5）

たは豊富化をも導く」ものである）。これらのことは，自治体はもはや国の統治権の直法の対象ではなく，それ自体，独自の憲法機構であることを意味する。

すなわち，自治体は独自の原則と課題をもった憲法的意義をもっているといい
（16）

うる。

ところで今日，自治体行政への住民参加の問題が様々な角度から取りあげられ議論されている。そのうち最も重要性をもった参加は，行政決定過程（計画
立案㌧○．Lf−9，江策立案・決定過程）への庄民参加の問題である。地方政治や行政への住民参加について現行法上考えられる方法はつぎのとおりである。
（1）に，ごによる直接請求権の行使（地方自1Tl二12条，農業委員会等にじ9する法t：1主14条，1τ条？ll）。

（2）

住民投票権の行使。

（ア，地方自治特別法に関する住民投票権（憲1去95条，国会法6二条，地方白治ご261条，262条）。

（イ）直接請求の成立に伴う住民投票権（地方白治法76条4項，80条4項，81条

44

−14一

地方政治と情報公開（上）（浅井）2項）。

（3）住民による監査請求権及び住民訴訟権の行使（地方自治法242条，242条の2）。

（4）選挙に関する民衆争訟権の行使（公職選挙法202条一204条，206条一208条）。
（5）請願及び陳情（憲法16条，地方白治法109条，124条，請願法）。

（6）一般公聴，世論調査，公聴会，苦情申立，対話集会，住民集会，庄民発案その他審議会・調査会への参加ならびに各種社会諸団体による政策立案
担当諸機関への陳情・提案など。

以上のうち，直接請求の制度は，住民主権及び住民自治の原理にもとつく制度であり，住民のイニシァティブの権利の発現形態である。そのうちとくに自治立法権の性格をもつ条例の制定改廃の直接請求の全国自治体における推移をみると，近年住民による活用の件数が増大していることがわかる（表一1，2，
図一1参照）。また同時に，その内容も多様化していることは，住民の地方自治

行政への関心の高まりを示しているといえよう。たとえば，1960年代末から70
年代前半は，公害防止，工場誘致の廃止，老人・乳幼児医療費の無料化，学校の設置・統台に関するなど，環境・福祉・教育に関する請求件数が多くなり，それが1970年代後半からは，消費者保護条例（山形県，静岡県），日照権条例（京都市，‡L幌市，泉大津市），東京都の区長準公選条例，中野区教育委員候補者に関する区民投票条例，アセスメント条例，原子力発電所設置に関する住民投票条（17）

例（高知県窪川町）などが新たに加わってきている。

条例の制定改廃請求のイニシァティブは，提起された請求の内容が必ずしも（18）認められないので，その点でただちに直接民主制的権利に結びつかない。しかし1967年以降条例の制定改廃請求が，直接請求の6割以上を占めていることは

高度成長下の地域住民の生活体系の荒廃に対する「中央と地方の代表民主制シ
ステムの対応の遅れ」と，それに対する「住民自身のイニシァティブによる回（19）

復への志向」のあらわれである。これは従来ともすれぱ中央に直結することに汲々として来た自治体の「地方自治の確立への要求」であり，それを通じて「国

一15−

45

表一1

時期別直接請求件数

1条例制定改廃請求！監査の請求

議会の解散請求

i都道 市町

剰計

都道
府県

計

条例制定
改廃請求

30139□01

村

請

府県

監査 の

求

議会の解散請求

8

数

総

数

総

そ
の

受

そ
の

理

他

53

35

1129

52−56

1

57−61
62−66

61

67−71

29

72−76

21：

77−80．3

8227ト256

80

計

829

決

368119765561107
829

合

計

（注）

79624

35

35

64i

5

23

28

71

0

23

23

8

8

5

51

5

377

382

。l

531
30

直接請求の件数とその処理結果
議員の解総

投解1投結不

総

票

辞

票

成

で散の果立i職

i

そ
の

曇：麟1
1

5

3

7

0

338

01411

0

92

93

440

L12司34・99

44［44［67・78（1）「可決」には「修正可決」を含む。

一 16一

163177

382

・・

o

196

377

（2）「総辞職」にぱ「特例法による自主解散」も含む。

46

01

4301440

10

430

739

市町村

58．

L

10

90

都道府県

1

他

決

79

数

否

他

可

79

29

表一2

∨

0，

53

88

901739

合

204．

69

、。2卜23（4年間のみ）

204

1

61

1

0

l

L

loo

571

1

計

64．

100

30

5！77
82
8118gl、97

市町
村

o！

・sl

1947−51

都道
府県
1

h

i

48

13
197

481・3i地方政治と情報公開（上）（浅井）（地方自治法施行から1980．3．31まで）

議員の解職請求

0

46

46

都道
府県

42

57

57

0

ユ8

18

0

2ユ

21

0

5

5

8

8

村

229

229

135

135

48

50

33

35

23

23

17

17

14

14

499

503

曄．㌢

計

2

長の解職請求

他

職

数

391

10

274

284

18

324

342

31

365

396

21

185

206

136

145

9
、，，

12，、2522，364

投解 投結不票 成
票
で職 の果立

総

辞

そ
の

職

他

決 決 成
で職の果立

職

他

2

ユ

0

0

4

0

0

0

2

1

6

1

8

11

78ロ［1・8249

2，252
1

3

503

96

そ
の

112

0

95

合

議解！謙不辞

499

40

389

主要公務員の解職請求

4

40

2

計

総
そ
の

0

600

数

数
辞

579

o

職請求

計

21

13

o

（地方自治法施行から1980．3．31まで）

11

計

鞠市附

o

4

197

計

求

o

11

0029匂ooO

41

o﹁

1

0

市町

合

請

4u59●Oou

計

職

450oou市町村

解∩VO20000

都道
府県

196

主要公務員の長の解職請求1378⇒1・9252

2，364

1i

一 17一

3

47

図一1

都道府県別請求総件数（昭和22年5月3Ll−56年10月31［D

青森

311CU
岩6
田3 刀りO オ咋6京28
火
董 6 山3 栃6
東1

87

手

」ヒt毎道98f牛

岡山

69

68

愛媛

禾口22

群
2

山2

大阪
奈良 滋賀 岐阜 野47
37
梨
19
24 42

36知

徳島
41

和歌山 三重

愛知

62

62

12

H

宮城
50
W

茨城

95

T

岡−
負
3

n1

高

60

土

v

埼
玉 38

6

鹿児島 宮崎
44
22

／

ピ占CU

広島

5

27

新

4ξ馬7

94

石川

井

富山51一長

兵庫

福2
ロ
者
−
京4

熊本 大分
39
69

鳥取30

75

島根24

福岡

山口70

39

佐

賀17

長
崎

5

1
豆ー

葉

神奈）1 17058

むのの政策そのものを変えるごとき機能をも有するにいたっているのである」。

住民参加の形態には，制度的なものと，非制度的なものがあるが，いずれも住民の主権的権利の具体化である。この住民参加を実効性あるものにする条件の一つとして，住民が参加の場で正しい意見を表明することが必要である。正しい意見の形成には，住民が正確な情報を，豊富に多面的にもつことが大切である。それには情報が住民に自由に摘出でぎ，利用できるように公開されていることである。情報公開は，国民の「知る権利1を保障するものであり，また同時に，民主的な開かれた政治を実現するための基礎である。1980年12月，大阪府の情報公開準備研究班が発表した報告書『情報公開制度の実現に向けて』の中で，情報公開制は，行政の監視と参加はもちろんのこと，市民生活の安全のために不可欠なことをつぎのように述べている。

「情報公開は政治的腐敗，行政の不正を示す事件を契機に急速に制度化が求められてぎたことからいって，政治的腐敗の防止，行政の監視を大きな目的としている。
48

一 18一

地方政治と情報公開（上）（浅井）しかしながら，それにとどまらず市民が広く政治にその意思を反映させるには，その前提として情報公開による情報の入手が不可欠である。市民の情報入手が沮害されては，民主主義の発展はありえないのである。

特に，地方行政においては住民参加による行政運営の重要性が増すなかで，情報公開により庄民が行政に対して共通の理解，認識をもつことが必要となっている。

次に，市民が健康で文化的な生活を送る上での情報公開の必要性がある。

公害，薬害など市民の安全，健康を脅かす社会問題が発生する中で，政府の保有する環境，医療などに関する情報の公開が，市民生活の安全，健康確保に欠かせない。情報公開は市民生活を守るうえでも重要なものである」。

これは裏をかえせば，「情報公開制を欠いた行政は，政治的腐敗や不正を野放しとし，庄民主権を空洞化させ，市民生活を不安と危険にさらすことになる（21）ということを意味」しており，われわれはその例をいくつも目にしている。

行政情報を庄民に広く公開する目的は，第1に，行政への市民の参加を推進するだけでなく，第2に，情報の流れを自由・円滑にすることによって，住民生活に豊かな情報が流れ，それが庄民生活の充実に役立つことになり，第3に，行政情報を広く住民に公開することによって，開かれた行政が実現され，それが公正で効率的・能率的な行政の確保につながることになる。すなわち，開かれた行致の実現の面と，住民による行政の監視（査）の面があるということである。第4は，以上のことは，市民が憲法上当然有する頂口る権利」を保障することになる，というところにある。

（3）

地方自治と情報公開

情報公聞の制度化は，国政にくらべて，自治体の方が一歩も二歩も進んでいる。国政の情報公開に対する姿勢は，1980年11月11日，当時の中曾根行政管理
庁長官が衆議院内閣委員会の席で，「歴史の方向としては，情報公開の方向に向

かって政治も行政もたくましく前進している時代である」と発言し，1981年3

−19−

49

月に発足した臨時行政調査会に，その具体的な検討をゆだねた。臨調は，1983

年1月8日に検討の結果を，『行政情報の公開と管理その他行政手続ぽ度の在り方及びOA等事務処理の近代化』（案）としてまとめた（臨調第二｛絵第二分科
会報告）。報告は，「行政の運営は，原則として公開の精神で行い，非公開とするものは必要最少限度とする」との基本方針を提言している。しかし，具体的には，「いわゆる情報公開制度は，国民一般に行政機関に対する情報の開示請求権を認めてそのための手続き等を定める制度であって，米・独・北欧等8ヵ国で実施されており，我が国においても，積極的かつ前向きに検討すべき課題である。他方，この制度は，我が国において，全く新たな分野の事柄であり，各方面に及ぼす影響も大きいので，……諸問題について解決を図りつつ制度的な検討を進める必要がある」と慎重な対応に終り，先行している自治体の期待

国の制度化により，この制度がより完全なものになる一を完全に裏切っ一たものであった。また，この報告には，「基本的な考え方」で，情報公開制度化の根元にある「国民の知る権利」については全く言及せず，情報公開を「行政に対する国民の信頼を確保するという観点」にのみ重点をおき，その発想が行政の論理，管理の論理から出ていないこと，また，国民の情報開示請求権の要求を，行政機関の裁量権限の内にある情報提供や広報の拡大でかわそうとする意図がみえること，などは情報公開に対する政府・臨調の対応のあり方に疑問をいだかざるをえない。

自治体における情報公開の制度化の運動が，国政1ノベノレより先行している原（22）因として，つぎのような諸点が考えられる。

まず第1は，時代の要請から来る情報公開の必要性に対する住民と行政当局のいち早い積極的な対応による。それは今日の地域社会構造，住民生活・意識の変容とその再編成の必要性に対し，国政はむろんのこと，従来の自治体行政では対応できないという状況認識から，住民のための行政課題（地域産業の振興，生活環境の整備，地域文化の振興等々）を遂行するためには，行政当局と住民との有機的な結合，すなわち，住民の行政への参加なしには何事もなしえ

50

−20一

地方政治と情報公開（上）（浅井）ないという認識にある。そのためには，まず住民と行政当局とが自治体行政に対して共通の理解，認識を形成する基礎として行政のもつ情報の住民への公開の必要性が自覚され，それにいち早く対応して来ていることである。

第2は，自治体に時代の要請を受け入れる制度的保障があることである。清水英夫教授の所説を紹介しつつ，それを説明するとつぎのようなものがある。

①「直接民主制の憲法的・法律的保障」があること。先ICも述べたように，わが国の地方行政は，住民自治を本旨として直接民主主義の制度を数多く導入している。「このような制度的保障の存在が，住民自治の基本条件である情報公開の実現の大きな基礎となっている」。

②

自治体には「首長と議会との緊張関係」が存在すること。情報公開の制度化がアメリカに発した制度的背景の一つに，アメリカ流の大統領内閣制がある。それは立法府と行政府とはもともと存立基礎を異にし，議会は時として大統領の強大な権限あるいは肥大化する権力に歯止めをかけ，またコン
トローノレすることがある。情報公開制は，もともと「人民主権から発する知る権利の立法化であるが」，同時に行政権の肥大化をコントローノレする意味をもつ，したがって「一種の大統領システムであるわが国の自治体において，
イギリス式権力分立の中央よりも情報公開制が実現しやすい理由がある」。
③

自治体は，「政権交替の可能性」が大きいこと。地方行政は庄民に身近な問題を常に提起したり，処理することから，一つ誤った行政を行う時は，住民は直にそれに反応を示し，場合によっては政権交替を求める可能性を常にひそめている（住民の直接請求総数に占める長の解職請求の割合は約21．2％である一表一1，2参照）。そのことは，地方の政治において一党一派の支配体制を作るとか，官僚的秘密主義を執ることを不可能にする。一党一派による支配と官僚主義的秘密主義は，もともと行政の公開とはなじまない。また行政の公開はそのようなものを排除する役割を果すものである。このように政権交替の可能性をいつももつ自治体は，「国よりも（行政一引用者）公開になじむ」要素をもっているといえる。

−21−

51

④

自治体には，国政とくらべて「適用除外事項」が少ないこと。「防衛，外交，捜査等の情報を含む国政にあっては，適用除外をめぐって，コンセンサスを得ることはむつかしい。これに対し，自治体には，そのような厄介さが少なく，プライバシーや企業情報を主な問題点とする」位である。

第3は，以上のように，時代の要請を制度的に保障することのできる自治体
が，情報公開のもつ使命を十分に果しえたならば，一体どのような「効用」があるだろうか。色々考えられるが主なものをあげると，その一つは，住民は「知る権利」の保障を通して，行政への参加を確立することになる。そのことは，地方自治の基盤である「住民自治」を強固にすることにつながる。その二つは，公開化によって，行政に欠陥があることが発見されたならば，住民は，行政のあり方に一定の改革を迫ることになる。と同時に，それは行政の効率化・合理化をもたらすことにつながる。その三は，先にも述べたように，情報公開は住民自治を強固にする役割をもつが，それは同時に地域の諸問題を国に依存することなく，地域の独自の判断で，地域のために処理するという「団体自治」の強化，すなわち一層の地方分権化を押し進めるのに役立つことになる。
「住民の，庄民による，住民のための行政」を実現するための市民運動や庄民運動は，1960年代後半から全国各地で起ってきた。それは具体的には，行政への庄民参加の保障の主張であった。しかし，その時いつもぶつかった壁は，参加を主張したり，参加に必要な情報を十分に入手できないことであった。確かに1965年頃からの市民運動や住民逗動の過程において，様・々な問題について行政や企業側がもつ情報を公開せよという要求はあったQ三婦連合会の食品の安全性をめぐる改府の審議会やその議事録の「公開一の要求，サリドマイド薬害告発運動における薬の副乍用↑1部の「公開」の要求等）が，それらはいまだ，行政全般の公開を求めるものにまで発展していなかった。市民が情報公開の制度化（情報公開法の制定）をはじめて明確な形で要求したのは，漸く1976年の日本消費者連盟提唱の『情報公開法一開かれた社会をめざして』においてであった。その後政党，学者，市民・庄民運動の関係者からは情報公開法の制定を求める動きが急
52

−22一

地方政治と情報公開（上）（浅井）公

開を求める市民運動の﹁情報公開八原則﹂
法は︑原則としてすべて国民・住民に公開されること︒
民・住民はだれでも政府・地方公共団体その他の公的機関に対し情る権利を付与され︑請求を拒絶された場合には︑独立の行または裁判所に出訴でき︑その当否について実質的判断を受ける

0政府・地方公共団体その他の公的機関が保有する文書その他の情報

e情
ことがでぎること︒

非公開にできる情報を例外として定める場合には必要最少限度とし︑例外条項は法律または条例で明確に定めることを要し︑例外条項に該当す
ることの立証責任は政府・地方公共団体その他の公的機関が負うこと︒
0国民の生命・健康及び心身の安全︑その他国民生活に重大な影響を及項に関連する情報︑及びこれらの事項に関連する審議会・委員会等
は︑絶対的に公開とし︑いかなる理由によっても公開を拒絶するこ
占的公益事業︵電力・ガス等︶や公益的性格を有する事業について︑画の決定︑その他国民生活に重大な影響を与える事項に関連する情報は絶対的に公開とし︑いかなる理由によっても公開を拒絶することとができないこと︒の ぼ

きないこと︒

事 独
業
計

を

人

ること︒

関する情報は︑当該個人から請求があるときは公開しなければならないこと︒個人に関する情報は︑法律または条例で特に定めのある場を除き非公開とすること︒但し︑公務員や公的機関の職員に関する情報
この限りではないo
府・地方公共団体その他の公的機関は︑活動を記録する義務︑文書
他の情報を保存する義務︑情報の目録を作成する義務を負うこと︒
情報の収集・処理・利用・公開に関し︑国民・住民の参加による監視⑥ で

なお︑情報公開法・条例とともに︑会議公開︑プライバシー保護︑特別等の資産等公開に関する法律・条例が立法されなければならない︒

け

に

設

個

53

一 23一

報

政報
委 公 ②
員 開 国
会 を
請
求
す

●

記 す
録事

そ
の ⑤

が

委
そ
は 合
員◎ の ⑦
政会
公
務員

速に高まった。その中で，常に人権擁護のために精力的に携わってきた『自由人権協会』の活躍は注目に価する。同協会は，1976年11月協会内に情報公開に関する研究小委員会を設けた。小委員会は1979年9月には『情報公開法要綱』を発表した。協会はつづいて同年11月には，情報公開を求める各界の人々を集めて，『情報公開制度を考える集会』を開催して気運を高める役割を果している。同集会を一つのきっかけとして，1980年3月29日｝こ『情報公開法を求める市民運動』が発足した。「市民運動」は，1981年1月31日，市民は「いかなる理念・根拠のもと｝こ情報公開を求めるのか」，また「求める情報公開制度はどのようなものでなくてはならぬか」を，『情報公開権利宣言』と『情報公開8原則』（別掲）として採択し発表している。後者は，情報公開法や条例を制定する

表一3

地方の取り組み

都 道
府県名

①秀璽憲1

樋道1

△

鴎難犠難灘臨道籠麓膓そ鑑研究結△

1行政情報研究会での検討㈱る惨の動向をみて

青⇒
岩∋
秋∋
山∋
宮城1

○

1徹情顯題研究会で検討中○

1・月行政情報公開問醐究会発足158年度に結書を作成△

1行政願検討委員会で触O

償碧釜難讃議曇量量や職i讐覧麟㌫嬬§△1情報公開制度研で蔽研究

△

奈

ハ

◎

新潟［

△

福ni

1晶譜酸騨鉱毅司副・8年・月実施
惨公開研究部会で飼∈・月中間的鞘書

1藁贈懇騰灘鑑繍ぽ嘉馨罐勧綴乗lI顯藁鑓錺繧舗褒8i子鶉墾婿袈魏目を作
1情報提供改善検討会で文離分け1文書館設置の方針

1纏灘欝聾難織き曝萎鼻蘂麟度諾
陣公開制度検討委で研究

1・・年定中に中間報鵠

［・月行政情報問題研究会を設置

1・・年・取中間鞘

1情報公開制蜘究会敵閲

惨を継

△

O
○
○

川

1紺書ま・め縫委設置○

石

まず刊行物の現状つかむ

○

三司
富∋

1非公開嬬の暢を詰め

1徹情報問題研で臓神

岐阜1

今後の段取り

△

京

長当
山剰
静剛
愛司

1年間の文書件数・酪を調査③

膚饗灘討班で眠保存文闇欝編撒麟魏○

東

昨年の主な取り組み

○

◎

福司
茨司
栃司
群司
埼司
千⇒

△

②

1行政情報公醒本問題研・囎⇒調査結果を来秋にま・め
1文書の保管・分類方法の調醐究△

ご公開研究班で文調査など

158報は全庁で文訓査○1情報公開制蜘究会で蘭158轍こ成果を緒

1情報公開制度研究会で詰め

1・・年度・ドに条例制定

○

一 24一

地方政治と情報公開（上）（浅井）（都道府県別調査）箒薯ゆ秀嬰憲1②昨年の主な取り組み③今後の段取り腰馨釜警醸暑纂磐・本庁の1蓮口麟繰案魏
O
滋司
京都1

○

大阪1

○

幡縢馨繁勢繋馳』当顯籍n瞬晶籍度○

1；暴羅躍制度欄鍛乱樋1雛野畠葦繋麟是O

1情報公騨備研究班で蘭1

1・月情報公開調査研が基麟告

1・年後を・ドに繍

兵司
奈司
和歌thl

△

1情報公開研究会で検討

1s74N内に鮪書

香川○｜情報公編査研究会で文書実態調査1・・年度内に雑書作成

徳島1○

1情報蝿制麟入樹会で研究

愛媛｜△

1情輪開制度検討委で文書管理調査1麟・月報告書△

1情輪開研究会で願目録づくり1△

1躍欝轟贈欝㌶馨典陰嚢9讐㌶誤け・

高∋
岡∋
広esl
鳥取1
島根1
山・1

福岡1
佐賀1

長司
熊司
大分1
宮崎1
鹿児esl

沖司

○

△

1今春報鵠編会発足

礒鷺雛講簸㌶竃6月1黙霧難鵯鍵1

1情報公開調査研究会で酬

×

1・・月繍公開研究委・糎的鰭1文書管理の見直・△陣公開基本噸研究会で飼

1・獺まで飼

O【情報公開研究臓会で検討

1第三者による準備繊△1資料収集醸1△

1各課の文翻査な・

1他県の動向をみて△1・月発足の行醐改革委に専門絵1文舗理システ・改善△

1行政情顯酬究会で検討△

曄公開研で職員・・ケー・など已1・合わせて詰め

△
○

1蹴醐鰭

1・月情報公開制度研究会設置

lge度中に鞘1・2月繍公開準備委員会が発足

1新年から本格飼へ（注）①の項一◎制定ずみ

Oあり△検討中 ×なし（「朝日新聞』1983年1月4日付朝刊より）

−25−

55

際のガイドラインとして示されたものである。協会は1981年4月に，この指針にのっとった『情報公開モデル条例』案を発表した。

このような動きに対して，自治体では神奈川県が1979年4月に情報公開へ向けての検討機関を設置して以来，今日ではほとんどの都道府県が，「尻かれた行
政をめざして」かなり具体的スケジューノレの公開条例の制定方針をもつか，あるいは制定に向って積極的な検討を行っている。

（4）

情報公開への自治体の取り組み状況

情報公開への都道府県自治体の取り組みの状況は，表一3の通りである。
これによると都道府県1／ベノレでは43都道府県がすでに情報公BE問題を検討するためのプロジェクトチームを組織し，残り4県も制度の前提となる諸問題（文書の実態と分類，その保管方法，非公開文古など）の研究に取り組んでいる。また「条例制定の意思」の質問には22都府県が「ある」と答え，残る22道県は「検討中」と答えた。残る1県烏取県だけは「制定の意思なし」と否定的な態度を示している。市町村レベノレでは制定ずみの3町に続いて96市10特5［1区（哀京都）

19町村が条例化を検討している。これは1981年末の調査の40市区町から一挙に3倍以上の増え方である。

また，条例制定の状況と見通しは，表一4の通りである。
ところで自治体の情報公開条例の検討ならびに制定の方法において，その先導的役割を果しているのは誰かについて，つぎの三つの場合が考えられる。第1は，知事ないし市町村長の提案に基づく場合で，現在ではこれが通例である（首長提案型

金山町，神奈川県，それに現在桧討中の都道府県はく当：この型である）。

第2は，議会または議員提案による場合である（議会提案型一一言二三卍∫〔ニノ、の町会議員の》パ1、の経験が原動力・推進力になっk：，府中町

1月議会にて1，：：定：）。第3は，住民による条例制定の直接請求（岐阜市の運動）または請願㍑細市：昨年12
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（24）

る。

条例制定の方法でもう一つ大切なことは，条例（案）の審議・核討・調査研
究等に，住民（代表）の参加が絶対の必要条件であることである。情報公開は，

市民・住民の「知る権利」に基づき，政治・行政への参加を保障するものである以上，常に市民・住民の立場で行われるのが当然であるからてある。
条例の制定は現在（1982年コ2月末）2県3町であるが，その中で常に先進的な役割をしてきた神奈川県において『公文書公開条例』が制定されたことは，行
政情報公開の一つのモデル（立案検討審議過程も含めて）を示したもので，わが

一27−

57

国の情報公開問題も新たな段階に入ったといえる。また，すでに制定されたか
または倹討中の条例（案）の内容には，県と町との間には若干の違いはあるが，後から制定される条例が，先行県・町の制定条例の運月状況や国の反応等々を（25）：

みて，より充実したものになっている。このことは，憲法理念としての「知る権利」が地方敦治の中により充実した形で定着しつつあることを示すものである。なお各県市町村の条例（案）の詳しい比較検討は，後の章（V）に芸る。

（5）住民主導による情報公開制度化
岐手市における条例続定直接請求連動

現在の情霧公開条例制定の動きは，行政主導型（首長提案型）が［E倒的に多い。府県レベノレ，指定都市レベノレではこれ以外のものはみられない。行政主導による条例制定は，ともすれば行政側にとって都合のよい制度，事実上行政情（26）
報非公用制度がつくられる恐れさえある。自由人権協会の秋山幹男弁護士は，「①住民が自ら条例案を1乍成，直接請求して条例を制定する。②議会に請願する。3行攻主導で行われている場合，住民が対案や意見を出して介入していくなどの方法で行政主導の情報公開条例を1乍らせない」ようにしなけれ（27）

ばならないと強調している。とくに望ましいのは住民主導による条例制定の直接請求の方法である。条例の制定改廃請求は，住民が条例案を提示して，国の政策の怠曼，それに盲従する自治体に対して，真の地方自治とは何か，自治体の政治行攻の具体的あり方はどうあるべきかを問い，それを通じて自治体行政（28）の改革を，ひいては国の政策そのものを変えさせる機能を果すものである。
情報公開条例の直接請求の初のケースとして，岐阜市における岐阜県社民連を中心とした巾道3党による運動がある。この運動は1982年1月23日から，「住民本泣の情報公開の早期制度化を」めざして署名運動を開始した。途中県議補選のため中断されたが，署名運動期限の4月14日，請求に必要な岐阜市の有権者総数の50分の1（5，717人）の2倍を超える12，073人の署名が集った。この署名簿は，市選管の審査を経て，5月22日，市に情報公開条例の制定を求め

58

−28一

地方政治と情報公開（上）（浅井）（29）

る請求書とともに，本請求された（地方自治法74条，74条の2）。

この運動が提示した『岐阜市情報公開条例』（案）（別掲）は，自由人権協会が1981年5月に作成した「情報公開モデノレ条例案」を採用したものである。同ヒ

ナ型は，①市民運動が採択した「情報公開権利宣言」および「8原則」にのっとり，②かつ「適用除外や救済手続について特に配慮し」，③「情報公開行政が民主的に運営され，住民の意見が直接に正しく反映するように『情報公開審（30）議会』を設けた」ことが大きな特色となっている。

市議会は地方自治法74条3項に沿って，期限最終日の6月11日，直接請求について審議する「請求議会」を招集した。ところが招集日早々，審議の方法（議案＝条例案の付託先など）をめぐって意見調整がつかず，一日中空転し，結局
翌日条例案が本会議に上程され，市長が提案説明を行った。
市側の態度は，情報公開を「市政への市民参加を推進するうえで必要な制度」
であり，その意味では，「情報公開は時の流れともいえる」。しかし，「行政体質の改革という大事業だけに慎重でなければならず行政側の体制整備も不可欠だ」。また，「条例案は法制面で解決されていない問題もあり，また市が保管している膨大な情報を公開するには多額の経費負担も要する。現段階での同条例案実施は困難である」という。そして，情報公開制度の導入の時期の見通しについては，「来年3月に臨調第2部会の情報公開に関する答申も出るのでその内容に注日したい」。いずれにしても「今後国などの動向を参考に，市に適した
情報公開制度の導入に向け努力したい」と説明している。
この市側の態度は，「市民が知りたい情報をすべて公開」という住民の要求とはかなり大きな隔たりがあることを示したものであった。結局請求議会は，新たに「情報公開条例請求議案審査特別委員会」を設け，「継続して審査する」ことになった（地方自治法110条）。

住民による直接請求という，住民主導型の初のケースと注日された運動を現時点で評価すると，一方でいくつかの反省する材料を提供した。それは①議
会での審議方法をめぐる意見の対立によって，出鼻から議会の空転をもたらし

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61

たこと，②市側の答弁が，「市民参加の市政を推進する上で必要な制度」と一応は前向きの姿勢をみせながら，条例の具体的点（taとえば，非公開事項

適用

除外事項一の範囲，匡の機民委任享務に院する情報の取り扱い，開示を拒否された場合の救済機関の性格等々）については，請求側と議論がかみあわなかったこと，③それに請求者側の母体が政党レベノレにとどまって，本当の意味での市民運動としての展開がなされていないことによる姿勢の弱さが，上の①と②にも影響があったのではないか（たとえば世論の盛り上げに欠けていたことは，議会傍聴が党関係の一 ，二人と少なかったことなど）と考えられる点である。しかし他方ではいくつかの評価されるべき点もあった。その一つは，議会がこの問題をせず，特別委員会の下に継続審議と決めたことは，

制度化

門前払い

に

に向けて一歩前進したものといってもよいのではないか。その二つは，運動の展開や審議の経過から，今後「条例化」させるカギは，もっと幅広い市民運動を展毘し，もって住民からの働きかけをもっと強めることの必要性を認識したことである。
特別委員会は，昨年12月までに計11回開かれた。論議は，まだ先行する他県，

市，区の実態調査とそれに対する意見交換の段階で，条例の具体的問題には入っていない。
〔注〕（1）小林直樹『新版憲法講義下」（東京大学出版会，ユ981年），21頁。
（2）小林，同上書，20頁。
（3）小林，同上書，22頁。
（4）小林，同上書，28頁。
（5）小林，同上書，28頁。

（6）小林，同上書，29−33頁参照。

（7）山下健次教授は，これをつぎのように説明する。

「要するに，国政レベルでは，人民主権・直接民主主義の原理・理念があり，しかし，その制度化にあたっては，代表民主制が代替物として採用されて，直接民主制はこれを補完する組合せになっているといってよかろう」（山下健次「住民投票の憲法上の意義」『法と政策』No．18〔1982．11〕，3頁）。

（8）長洲一二・神奈川県知事が，1979年4月に「当面する巨大都市問題，環境・資源・
エネノレギー・食糧問題・管理社会と人間疎外の問題など，現代先進工業社会に共通

62

−32一

地方政治と情報公閲（上）（浅井）する難問は，自治体を抜きにしては解決できない」として，伝統的な中央集潅的画
一・統制主義に対して，地方分権，市民自治，地方の特色の重視を提唱して以来，一躍流行語になった言葉である。
⑨「註解日本国憲法」（法学協会編）でも，「地方自治」をつぎのように解していた。

地方自治とは，「地方行政を地方の住民の意思によって行うこと，即ち住民自治」をいい，二住民自治というのは，地方行政のイニシアチブも決定も，その監督是正も，すべてが，直接にか間接にか，住民の意思によることを意味する」（法学協会編『註解日本国憲法下』〔有斐閣，1972年〕，1359頁）。また，とくに住民参加の必要性を強調して，「地方に関する行政は，国の官庁がこれに関与することなく，……地方の庄民自らの責任と負担とにおいて，これを処理することを意味する。……広汎な行政事務を直接庄民の手によって，又は，その代表者によって行う」ことであるといっている（同上書，ユ363頁）。

qO｝山下教授は，住民自治とは，「いわゆる「国民』主権と三人民』主権の二つの主権原理のうち，国民（住民）一人一人を主権者としての意思をもつ存在とした後者を前提とした自治である」という（山下健次，前掲論文，3頁）。
（11

山下健次，前掲論文，5頁参照。

（12

松下圭一『市民自治の憲法理論」（岩波書店，1975年），51頁参照，吉田他「憲法入門2：（有斐閣，1977年），178頁参照。

｛13）長洲一二vs．松下圭一「対談80年代の地方自治」（総合特集シリーズ8「現代地方自治」〔日本評論社，1979年〕，3−6頁参照）。
（14

室井力「行政改革の法理」（法学選書）（学陽書店，1982年），69−70頁。

｛15｝室井力，同上書，72頁。

㈹

松下圭一教授は，この原則と課題を，つぎのように設定している。
〔自治体の3原則〕

的蓄積（1）自治体における直接民主主義の実現（2）自治能力の国民（3）政治体制（憲法構造）の民主改革〔自治体の5課題〕（1）市民の政治的自発性の喚起（2）市民生活基準としてのシ

ビノレ・ミニマムの保障・拡充③地域生産力の適正整備をふくむ都市改造・農村改造の実現
再編（IT（4）自治権の拡大ないし自治体連合による国の政治・経済の（5）自治体機構の民主的能率化（松下圭一，前掲書，164−165頁）。

原子力発電所立地の可否を直接住民に問う町民投票条例（全文16ヵ条附則2，

1982年7月19日制定）で，自治省からは，「町長の執行権，議会の審議権を侵す恐れがある」と疑義が出された。しかし，この条例の制定は地方政治に住民を直接参加させる新しいモデルとして注目される。また，これが原発立地をめぐって揺れている他の候補地や，公害・環境問題をかかえている各地の自治体にも大きな影響を与
一 33一

63

えるだろう。

⑱

条例制定改廃請求制度は，住民に発案は認められても，最終決定権は議会にある。

その意味で請求の実現性は困難な場合が多い。これに対して，解散・解職請求は，その目的の達成率が高い。それは，請求の署名数が，条例の場合は，有権者総数の50分の1であるのに対し（地方自治法74条），解散・解職請求では，3分の1であることから（同法76条），後者の場合は署名収集の段階から，実質的に住民投票に近い効力をもつことによる。最近の住民投票条例による住民投票制度ならびに投票権の承認は，一歩前進である。

個

山下健次，前掲論文，5頁。

⑳

室井力，前掲書，71頁。

閻

清水英夫「情報公開モデル条例案の意義」（自由人権協会『住民の知る権利の確立をめざして』〔1981年〕，4頁）。

幽

今橋盛勝・高寄昇三編著『自治体の情報公開』（学陽書房，1982年），75−82頁参照，清水英夫『情報公開』（日本評論社，1981年），119−121頁参照。

田大分県緒方町では昨年2月の町民集会での「スパイ防止法よりも情報公開の方が先じゃ」という声を機会に，農民組合，農協婦人会，町労評などで作る六者協議会

が「条例制定」を要求してきた。そして3月議会に波多野町長の決断で「検討」を表明，その後町幹部と町職組三役で作られた行政改善検討委員会に，町長私案を提出，6月には条例案が作り上げられるという経過をたどった。なお，波多野町長は，臨調の情報公開についての報告に対して，「民主政治に情報公開法は必要不可欠。
報告はあまりに消極的だ。いまの政府の体質では急速に制度化に踏み切ることはできない。自治体での実験を積み重ね，自治体が政府を包囲していく形をとるほかない」（1983年1月9日付朝刊）と述べている。
⑭

篠原一「行政情報公開制度の確立を」（『法と政策』No．10〔1982．

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一．二を指摘しておくと，埼玉県条例では，以前の条例にはなかった「自己情報10〕，5頁参照）。

閲覧請求権」を規定しており，また今検討中の東京都の試案では，神奈川・埼玉県
条例には公開の対象外に置かれた公安委員会を初めて公開の対象に加える方針が示されている。町レベルでは蒲原・緒方両町の条例は，わが初の金山町のそれとくらぺると．①条例の目的として「住民の知る権利」の保障を明記していること，②非公開が原則のプライバシーに対して，請求者本人に関する情報の閲覧権を認める規定を設けたこと，③非公開基準のあいまいな表現一teとえば，「行政の公平，円滑な執行を妨げるもの」「意思の形成過程」など一を避けていること，などが注目に価する。

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64

したがって情報公開制度（条例）の研究・検討・審議の過程への住民（代表）の一 34一

地方政治と情報公開（上）（浅井）参加が大切になってくる。なお，全国自治体のトップを切った金山町の「公文書公開条例二は，首長指導型で誕生したものである．しかしここでは「せつかれいやおうなく導入したものでなく，役場と町民とのかけ離れた溝を埋め，縮める点に主眼を置き，試みられた」点は評価すべきである。岸町長は，利用者の少ないこと（導入以来月平均1件）に対して，「少なからずとも住民は行けば見れるとの安心感があるはず。問題が起れば利用者が増える。それ以前に，先々必要なるべからざる条例であって次代への布石である」といっている。同町でこの条例制定後の一つの発見は，「如実に変化したのは職員の執務姿勢」であるといわれている，また神奈川県の長洲知事は，条例（」一県の機関の公文書の公開に関する条例⊃の提案説

明の中で，「初めは小さな赤子でも，やがて大きく立派に育つよう皆さんではぐく
んでくださることを切に希望してやみません」と，情報公開制度を生かすも殺すも結局庄民次第であると述べ，住民自治に対する姿勢を喚起している。
閻

ご法令解説資科総覧』第29号（昭和57年9月）（第一法規），138頁。

倒

注⑳の波多野町長の談話参照。

⑳

岐阜市への条例制定の直接請求は，過去3回ある。それは共産党を中心とした

1964年5月の「岐阜市義務教育に関する費用の住民負担を禁止する条例制定」，
1971年2月の「岐阜市老人医療費の助成に関する条例制定」と，社会党を中心とした1974年4月のr婦人を対象とする健康診査に係る費用の助或に関する条例制定」
である。

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清水英夫「情報公開モデノレ条例案の意義」（自由人権協会「住民の知る権利の確立をめざして」〔1981年〕，8頁）。

〔付記二

本稿脱稿後，新たに情報公廃条例を制定しtのは，春己市（福岡県）と府中町（広島県）で，いずれも4月1日から施行している。この結果1年2ヵ月の間に七つの自治体の住民の知る権利が制度的に保障されたことになる。

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