地方分権と自治体政策法務に関する二一ズの覚え書き
鹿児島大学法文学部法政策学科
教育ビジョンワーキンググループ

キーワード

地方分権、国と地方の役割分担・対等関係、国と地方の関係の明確な法的ルール化、政策立案能力、自主立法、住民参加、住民との協働

わが国の行政組織は、日本国憲法制定以来、微修正を受けつつもその基本的な姿を維持してきた。しかし、その間に社会状況は急激に変化し続けたのであり、果たして1940年代に構築された制度が、このような変化に対応できるといえるのか、疑問符がつけられるようになった。

90年代に入ると、旧来の中央集権型行政システムの著しい制度疲労が指摘されるようになり、新たな行政需要にふさわしい行政システムの構築が喫緊の課題として浮上する。とりわけ中央政府への権限集中による弊害として、肥大化した省庁機構に対する国会等による民主的コントロールの困難さ、政府の規制権限による民間活力の活性化阻害などが指摘された。地域との関係では、そもそも憲法は地方自治を保障しており、国と自治体は対等な関係とされているにもかかわらず、実際には、機関委任事務や補助金といった制度により、自治体が国の下請け機関・下部機関としての様相を示しており、憲法の理念が換骨奪胎されていることが、長らく批判の対象になってきた。特に許認可行政にあっては、都道府県が行う許認可の約8割、市町村が行うものの3〜4割が機関委任事務であったといわれる。その結果、全国画一的な行政が推進された点に一定の意義があったことは否定できないものの、これらのシステムが地域の実情や地域住民の意思を反映した地域行政実現の足枷になっていたこともまた事実である。1997年12月の政府行政改革会議最終報告が、「自律的な個人を基礎としつつ、より自由かつ公正な社会を形成するためにふさわしい21世紀型行政システム」に脱皮することを求めたのは（1997年12月「行政改革会議最終報告」1

行政改革の理念と目標）、以上のような文脈において理解される。

1999年に一応の完結を見た中央省庁等改革と地方分権改革は、まさにこのような要請に応え、行政システムの抜本的変革を目指すものであった。両改革の基底をなす目標は、肥大硬直化した中央集権的行政システムを、より簡素で効率的かつ透明なものに改めることで、自由かつ公正な社会を形成することにある（「行政改革会議最終報告」はじめに）。中央省庁再編のシナリオを書いた行政改革会議最終報告は、「公共性の空間」が中央の「官」の独占物ではないことをもっとも基本的な前提とし、民に委ねるべきものは民に委ねること（民営化や規制の撤廃・緩和）に加え、中央から自治体に対する関与を減らすことを具体的な戦略として打ち出していた。1995年の地方分権推進法制定に始まった地方分権推進改革もこれに連動する。98年5月の一140一

「地方分権推進計画」は、自治体の「自主性・自立性を高め、個性豊かで活力に満ちた地域社会の実現を図るため、各般の行政を展開する上で国及び地方公共団体が分担すべき役割を明確にし、住民に身近な行政をできる限り身近な地方公共団体ににおいて処理すること」を基本理念としている（「地方分権推進計画」第1地方分権推進の基本的考え方）。

分権改革の基本的戦略は、国から地方への関与の撤廃・縮減である。国と地方自治体を、相互に独立した行政主体として、それぞれ明確に区分けされた役割と責任を分担し（改正地方自治法1条の2第2項）、かつ、対等な関係で協力しあうことができるような制度的基盤を構築すること、を主眼とする。具体的には、自治体が国の下請け機関として負っていた機関委任事務を廃止して自治体の自治事務とし、補助金を削減して自治体の一般財源化することで、あたかも中央の下部機関として、中央の監督・命令・指導あるいは庇護のもとに実施されてきた自治体の諸事務を、自治体自身の責任と権限で遂行することを可能にする土壌を制度的に保障したのである。自治体の自己決定・自己責任の仕組みが整備されたのであり、自治体にとっては、中央のパターナルな支配から脱し、自己創造的な地域行政を目指す途が開かれたということができる。

自治体の自己決定・自己責任は、二つの平面において論じられなければならない。

第一は、対住民との関係である。機関委任事務の大幅な自治事務化は、国から地方への事務移譲を意味するわけではなく、したがって、分権改革によって自治体の事務量そのもののが大幅に増えたわけではない。事務量自体は同じであるが、従来は中央政府の指導・庇護のもとに行われていたところを、自治体自身の判断と責任で推進できる、あるいは、しなければならなくなったという点が、改革のポイントである。このような制度改革によってこそ、分権改革の理念である「個性豊かで活力に満ちた地域社会の実現」が可能になろう。今後は、中央が作成したマニュアルに依拠するのではなく、各自治体自身が、特色ある地域行政のために創意工夫をこらしていくことが求められる。その結果、自治体の自主立法の重要性が高まることは明らかであろう。この点は、自治事務だけの問題ではない。本来は国の事務であるものを自治体が実施する法定受託事務は、従来の機関委任事務がそのまま名前を変えて残ったものではない。
それは、自治体の「機関」（都道府県知事や市町村長）ではなく、地方公共「団体」（都道府県や市町村）に「受託」された「地域における事務」（地方自治法2条2項〉なのであり、自治体自身の事務であることは自治事務と変わらない。中央からの統制がある点は旧機関委任事務と同様であるが（この点は程度の差はあれ、自治事務の場合も同じである）、その内容は新地方自治法の定める「関与の一般ルール」で厳しく限定されている（地方自治法245条以下）。さらに、旧機関委任事務とは異なり、「法令に違反しない限り」（地方自治法14条1項、15条1項）ではあるが、条例制定の余地も認められている。法定受託事務に関する自治体の独自色発揮の余地は、旧機関委任事務とは比較にならないほど広い。

地域における自治体の権限と責任は、従来よりも一層重要なものとなった。少なくとも、そのようになりうるだけの制度が整備されたことは間違いない。自治体における自主立法の重要性が飛躍的に高まり、その内容についても、地域の二一ズに的確に応えるものであることが強一141一

く求められることになろう。地方分権改革は、住民に身近な行政をできる限り身近な地方公共団体において処理することを可能にしようとするものなのであり、今後の自治体行政は、従来ままみられたような、国に顔を向けた行政では通用しない。行政サービスの対象である住民と正面から向き合い、どのような地域を作り上げていくべきであるのか、常に住民の声に耳を傾けることが必要不可欠となろう。そのためには、住民との恒常的協働を可能にするシステムを構築していかなければならない。あらゆる行政領域における基本理念として、住民参加（あるいは、住民自治への「行政参加」）、そしてその前提となる情報公開・情報提供といったキー・ワードが、これまで以上にその重要度を増していくことになろう。

地方行政組織のあり方も再検討が迫られる。従来のそれは、中央省庁の縦割り組織に対応したもので、この点は機関委任事務制度の弊害として指摘されていた。しかし、機関委任事務が廃止された今日、国の行政組織に対応する形ではなく、住民参加システムと連動し、住民の声を反映することを容易にする、住民にとってわかりやすい行政組織に改編することが求められよう。さらに、縦割り行政は不可避であるにしても、その弊害を克服するために、部局間調整のシステムが整備されなければならない。住民の意見が窓口限りでとまることなく、少なくとも関係部局全般に行き渡ることがなければ、住民参加システムは見せかけだけのものになってしまうからである。

今次の分権改革については、事務権限・財源移転の不十分さから、「住民自治」の実現にはほど遠い改革であるとの批判もある。しかし、国からの関与を縮減し、そのプロセスを透明化するための制度が整備された（後述）という意味で、少なくとも「団体自治」保障のための改革として高い評価が与えられるべきであろう。自己決定権・自己責任を正面から認められた自治体は、今後、いかに地域の需要に的確に応え、特色のある政策を考案していくのかを問われることになる。その結果は、住民によってテストされる。これまでの自治体は、行政成果を中央省庁にテストされていたといって良い。テストの結果次第で、中央から指導が入ったり、逆に褒賞としての補助金が交付されたりしていた。しかし、今後は、各自治体の政策立案能力について、本来の行政サービス受益者である住民によるテストが、他自治体との比較におけるいわば相対評価としてなされるわけで、自治体間において良い意味での競争が始まることになろう。自治体の自己決定・自己責任が住民との関係で問われるのであり、自治体が中央依存型の行政意識から脱却することが不可避なのである。

第二は、国との関係である。先に示したとおり、今後も国から自治体への関与がなくなるわけではない。新地方自治法も、一定程度の関与を、自治事務であれ法定受託事務であれ、予定している。しかし、新地方自治法は、この関与のあり方について、様々なルール（一般ルール）を定めている（245条以下）。その内容は、1993年制定の行政手続法に範を得たものであり、つまりは、国から地方に対する関与「における公正の確保と透明性の向上を図」（行政手続法1条）ることを目的としたものである。行政手続法が官民関係における支配構造の改革を図るものであるのに対し、新地方自治法は中央地方関係の適正化を企図するものなのである。そして、この適正化の実効性を担保するため、国の関与を巡って自治体との間で生じうる紛争を処理す
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る機関として、国地方係争処理委員会が総理府（2001年から内閣府）に設けられた（地方自治法250条の7）。つまり、国からの関与に対して、自治体が正式に異議を申し立てるためのルートが用意されたのである。しかし、このシステムを活かすも殺すも、自治体の姿勢次第であろう。自治体が国等の干渉に安易に屈することなく、この制度を積極的に活用できるのでなければ、画期的なこの制度も画餅に堕す。真に地域の需要に応えた政策であることを、説得力のある理論を持って国に示すだけの能力が自治体に求められるのであり、つまりは、国との関係で、自治体の自己決定・自己貢任の内容が間われるのである。

以上の二点において、今後の自治体は、確固たる理念・理論に裏打ちされた政策立案能力が求められることになる。このことは同時に、独自の政策を立案できるだけの人材を育成することが不可欠の要請であることも示している。政策立案には様々な学問領域の知識が必要となるが、行政活動が、「法治行政の原理」のもと、法令・条例に基づいて行われることを基本原則とする以上、行政の組織、作用、救済手続全般にわたる法的素養を備えた人材の育成・確保が焦眉の課題となろう。さらに、法理論は日々変化する。とくに行政を巡るそれのここ数年における変動の激しさは、従来とは比べものにならない。旧来の自治体理論に染まったままでは、到底21世紀の行政需要に対処することはかなわず、清新な法理論を綿密に習得し、柔軟な発想と住民や国を説得できるだけの理論を備えた人材を確保することが、新しい時代の自治体にとって必要不可欠なのである。

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