資料１

令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた
避難情報及び広域避難等のあり⽅について（最終とりまとめ（素案））※⻩⾊網掛け部分が中間とりまとめからの主な変更・追記箇所（項⽬が⻩⾊網掛けの場合は、その項⽬が新規項⽬⼜は⼤幅な変更・追記がある項⽬であることを意味しています）令和２年１２⽉
令和元年台⾵第１９号等を踏まえた
避難情報及び広域避難等に関するサブワーキンググループ

・⽬次
１．

はじめに ....................................................................................................................1

２．

災害対策基本法制定以後の制度の変遷及び検討経緯...............................................2

２−１

避難情報関係 .........................................................................................................2

２−１−１

避難勧告等の発令の判断基準の整理 .........................................................2

２−１−２

⽴退き避難がかえって危険な場合の屋内安全確保の位置づけ等 ..............4

２−１−３

避難準備情報の活⽤ ...................................................................................6

２−１−４

⾼齢者等避難開始の位置づけの明確化等 ..................................................8

２−１−５

５段階の警戒レベルの導⼊ ......................................................................10２−２
３．

広域避難関係 .......................................................................................................12

避難情報等に関する制度⾯での対応の⽅向性 .......................................................13

３−１

警戒レベル４避難勧告と避難指⽰（緊急）の避難指⽰への⼀本化等 ...............13

３−２

警戒レベル５の情報名称等 .................................................................................17３−３

警戒レベル３の情報名称等 .................................................................................22

３−４

警戒レベルの⼀覧表の基本表記 ..........................................................................24

３−５

警戒レベル相当情報の改善に向けた視点 ...........................................................25

３−６

避難⾏動としての屋内移動等の制度的な位置付けの明確化 ..............................26

３−７

⾼齢者等避難開始の制度的な位置付けの明確化 ................................................26

３−８

避難情報等に関する新たな制度の周知等 ...........................................................27

３−９住⺠の主体的な⾏動を定着させるための⽅策 ....................................................28

４．

広域避難に関する制度⾯での対応の⽅向性 ...........................................................35

４−１

論点の明確化 .......................................................................................................35

４−２

広域避難の円滑化のための災害発⽣前での国の本部体制の整備 .......................37

４−３

広域避難に係る避難情報の発令主体 ..................................................................37

４−４

広域避難関係者間の調整を円滑に進めるための調整・協議の仕組み ...............39

４−５

広域避難の避難先の確保に関する調整・協議の仕組み .....................................40

４−６

広域避難の避難⼿段の確保に関する調整・協議の仕組み..................................41

４−７

平時からの周知啓発・災害おそれ段階等の情報提供 .........................................43

参考資料 ................................................................................................................................51

1

１． はじめに2「令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた⽔害・⼟砂災害からの避難のあり⽅について（報3告）」（令和 2 年 3 ⽉、内閣府）において、台⾵第 19 号等から課題を教訓とし避難の4対策を強化するため、令和２年出⽔期までに避難⾏動を促す普及啓発活動として「避難5の理解⼒向上キャンペーン」を全国で展開すること等とし、また制度的な検討が必要な取6組については令和２年度以降も検討を⾏うこととした。

7

制度的な検討に係る論点としては、

8・避難勧告・避難指⽰（緊急）について市町村の意⾒を踏まえた制度上の整理

9・災害発⽣前に⼤規模広域避難を円滑に⾏うための仕組みの制度化の検討

10・⾼齢者等の避難の実効性確保に向けた、更なる促進⽅策について検討

11が挙げられ、１，２点⽬の論点を議論する場、３点⽬の論点を議論する場としてそれぞれ

12

・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた避難情報及び広域避難等に関するサブワーキン

13
14
15

ググループ（以下、本ＳＷＧとする）
・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた⾼齢者等の避難に関するサブワーキンググループを設けることとした。

16

本ＳＷＧでは、避難情報及び広域避難等に関する制度⾯における改善の⽅向性につ17

いて議論した。具体的には、避難を促す情報である避難勧告と避難指⽰の避難指⽰への18

⼀本化や、⼤規模広域避難を円滑に⾏うための「災害が発⽣するおそれ」の段階での⾮常19

災害対策本部の設置等、⼤幅な制度改正を要する論点について、市町村⻑の意⾒等も20

踏まえ議論してきたところ。

21

住⺠は「⾃らの命は⾃らが守る」意識を徹底し適切な避難⾏動をとるよう努め、地域は避22

難情報等を活かすために地域の防災体制等を強化するとともに、⾏政はわかりやすい避難23

情報を提供するなどして、住⺠避難を全⼒で⽀援していくことが重要である。今出⽔期にお24

いても、令和２年７⽉豪⾬を始め多くの⽅が⽔害・⼟砂災害の犠牲となっている。必要な

25

検討や対策を着実に進め、⽔害や⼟砂災害で命を失う⼈が⼀⼈でも少なくなるよう、防災26

意識の⾼い社会を⼀⽇も早く構築しなければならない。

1

1

２． 災害対策基本法制定以後の制度の変遷及び検討経緯

2

２－１ 避難情報関係
社会環境の変化や過去の災害による教訓等を踏まえ、避難の考え⽅や避難勧告・避34

難指⽰をはじめとする避難情報のあり⽅について⾒直しが図られてきた。

5
6２－１－１ 避難勧告等の発令の判断基準の整理（ガイドラインの整備︓平成 17 年 3 ⽉）

7
8

（課題・背景）9

活発な梅⾬前線の活動や、観測史上最多となる 10 個の台⾵の上陸がみられた平成

10

16 年の⽔害、⼟砂災害、⾼潮災害等において、避難勧告等を適切なタイミングで適当な11

対象地域に発令できていないこと、住⺠等への迅速・確実な伝達が難しいこと、避難勧告

12等が伝わっても住⺠等が避難しないことが課題となった。

13
14

（対応）

15

〜ガイドラインの整備〜

16

当時の検討1では、避難勧告等の意味合いと住⺠等が取るべき⾏動を明確にし、市町17

村と住⺠等が迅速に判断できるよう、避難勧告等の発令の判断基準を整理することが重18要であるとし、また、⼀般住⺠に対して避難準備を呼びかけるとともに、要援護者（現在の19

避難⾏動要⽀援者）等、特に避難⾏動に時間を要する者に対して、早めのタイミングで20

避難⾏動を開始することを求める「避難準備（要援護者避難）情報」が必要であると提

21

⾔された。

22

これらを踏まえ、ガイドライン2が整備され、避難準備(要援護者避難)情報・避難勧告・

23

避難指⽰の三類型による分類と、それぞれの避難情報により住⺠に求める⾏動等が整理

24

された。

25

1

集中豪⾬時等における情報伝達及び⾼齢者等の避難⽀援に関する検討会（平成 17 年,内閣府）

2

避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドライン（平成 17 年,内閣府）

2

1

表１ 三類型の避難勧告等⼀覧 （平成 17 年 3 ⽉）発令時の状況

住⺠に求める⾏動

避難準備

要援護者等、特に避難⾏動に時間を要・要援護者等、特に避難⾏動に時間を(要援護者

する者が避難⾏動を開始しなければなら要する者は、計画された避難場所への避難)情報

ない段階であり、⼈的被害の発⽣する可避難⾏動を開始（避難⽀援者は⽀援

能性が⾼まった状況

⾏動を開始）※要援護者だけの情報と受け⽌・上記以外の者は、家族等との連絡、⾮められるとの指摘

常⽤持ち出し品の⽤意等、避難準備を受け、平成 26を開始

年ガイドラインから避難準備情報に改められる

避難勧告

通常の避難⾏動が出来る者が避難⾏

通常の避難⾏動が出来る者は、計画さ動を開始しなければならない段階であり、れた避難場所等への避難⾏動を開始

⼈的被害の発⽣する可能性が明らかに⾼まった状況
避難指⽰

・前兆現象の発⽣や、現在の切迫した状・避難勧告等の発令後で避難中の住⺠

況から、⼈的被害の発⽣する危険性がは、確実な避難⾏動を直ちに完了

⾮常に⾼いと判断された状況

・未だ避難していない対象住⺠は直ちに・堤防の隣接地等、地域の特性等から避難⾏動に移るとともに、そのいとまがな

⼈的被害の発⽣する危険性が⾮常にい場合は⽣命を守る最低限の⾏動

⾼いと判断された状況
・⼈的被害の発⽣した状況
2※ ⾃然現象のため不測の事態等も想定されることから、避難⾏動は、計画された避難場所等に避難3することが必ずしも適切ではなく、事態の切迫した状況等に応じて、⾃宅や隣接建物の２階等に避4難することもある。

5
6

3

1

２－１－２ ⽴退き避難がかえって危険な場合の屋内安全確保の位置づけ等（災害対策基本法の改正︓平成 25 年 6 ⽉ 21 ⽇、ガイドラインの改訂︓平成 26 年 9 ⽉）

2
3

（課題・背景）4

平成 21 年７⽉に中国・九州北部豪⾬により、福祉施設において避難が間に合わず被5

害が発⽣し、また同年８⽉に台⾵第 9 号の影響による局地的な短時間の⼤⾬で、避難

6中の⼈的被害が発⽣するなど、避難のあり⽅等が課題となった。

7
8

（対応）

9

〜災害対策基本法の改正〜

10

当時の検討3では、「避難」の考え⽅の明確化や避難準備情報の実効性の向上等が提11⾔された。これらの検討や東⽇本⼤震災の教訓を踏まえ、平成 25 年に災害対策基本法

12（以下、「法」という）が改正され、市町村⻑は屋内での待避その他の屋内における避難13のための安全確保に関する措置を指⽰することができる旨が規定され（法第 60 条第３14項）、また、これまでガイドラインによる運⽤で⾏われてきた避難準備情報が法律に明確に15位置づけられた（法第 56 条第１項）。

16
17《参考》 災害対策基本法の改正

18・法第 56 条第１項

19

市町村⻑は、法令の規定により災害に関する予報若しくは警報の通知を受けたとき、⾃20ら災害に関する予報若しくは警報を知つたとき、法令の規定により⾃ら災害に関する警報を21したとき、⼜は前条の通知を受けたときは、地域防災計画の定めるところにより、当該予報

22若しくは警報⼜は通知に係る事項を関係機関及び住⺠その他関係のある公私の団体に23

伝達しなければならない。この場合において、必要があると認めるときは、市町村⻑は、住⺠

24

その他関係のある公私の団体に対し、予想される災害の事態及びこれに対して取るべき避25

難のための⽴退きの準備その他の措置について、必要な通知⼜は警告をすることができる。

26
27

・法第 60 条第３項

28

災害が発⽣し、⼜はまさに発⽣しようとしている場合において、避難のための⽴退きを⾏うこと

29

によりかえつて⼈の⽣命⼜は⾝体に危険が及ぶおそれがあると認めるときは、市町村⻑は、必要30と認める地域の居住者等に対し、屋内での待避その他の屋内における避難のための安全確保に

31

関する措置（以下「屋内での待避等の安全確保措置」という。）を指⽰することができる。

32

3

⼤⾬災害における避難のあり⽅等検討会(平成 22 年,内閣府)
災害時の避難に関する専⾨調査会（平成 24 年,内閣府）

4

1〜ガイドラインの改訂〜

2

平成 26 年９⽉には、避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドラインが改訂され、

3

これまで避難施設として指定されている公的な施設への移動が⼀般的であったが、以下の4

屋内での安全確保を含む全ての⾏動が避難⾏動として位置づけられた。

5

・指定緊急避難場所への移動

6

・（⾃宅等から移動しての）安全な場所への移動（公園、親戚や友⼈の家等）

7

・近隣の⾼い建物等への移動

8

・建物内の安全な場所での待避

910

表２ 避難勧告等により⽴退き避難が必要な居住者等に求める⾏動（平成 26 年 9 ⽉）
⽴ち退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動
避難準備

・気象情報に注意を払い、⽴ち退き避難の必要について考える。

情報・⽴ち退き避難が必要と判断する場合は、その準備をする。
・（災害時）要配慮者は、⽴ち退き避難する。

避難勧告

・⽴ち退き避難する。
（ガイドライン本⽂引⽤︓避難勧告等の対象とする避難⾏動には屋内安全確保も含めることとしたが、避難勧告等の発令基準の設定は、避難のための準備や移動に要する時間を考慮した、⽴退き避難が必要な場合を想定して設定するものとする。）

避難指⽰

・避難勧告を⾏った地域のうち、⽴ち退き避難をしそびれた者が⽴ち退き避難する。
・⼟砂災害から、⽴ち退き避難をしそびれた者が屋内安全確保をする。
・津波災害から、⽴ち退き避難する。

11

5

1

２－１－３ 避難準備情報の活⽤（ガイドラインの改訂︓平成 27 年 8 ⽉）

2
3

（課題・背景）4

平成 26 年７⽉ 30 ⽇から８⽉ 26 ⽇にかけた⼤⾬の影響等により、広島県を中⼼と5して各地で⼟砂災害が発⽣し、甚⼤な被害がもたらされ、気象予報や⼟砂災害警戒情6

報を活⽤し早めに避難勧告等を発令することが徹底できていない、外が豪⾬で逃げられな

7

いような際には、近隣の堅牢な建物内へ移動や、⾃宅内の上層階で⼭からできるだけ離れ8た部屋への移動も、避難⾏動として有効であることを⾏政は住⺠に対して⼗分周知できて9いない等の課題が挙げられた。

10
11

（対応）

12

〜ガイドラインの改訂〜

13

当時の検討4では、⼟砂災害の発⽣直前は豪⾬で⽴ち退き避難が困難なケースが多い14

ことから、市町村は住⺠に対し、災害発⽣前に⼗分な余裕をもって避難準備情報を発令

15し、事前に避難⾏動をとれるように促すことが重要である等とされ、避難準備情報の更なる

16

活⽤等の内容の充実が図られた。

17

具体的には、ガイドラインが改訂され、避難準備情報は、「⼀般の⼈々に対して避難の18

準備を促すための情報」、「避難に時間を要する要配慮者に対して避難を促すための情報」

19

等であるとともに、「⼟砂災害警戒区域・危険箇所等に居住する住⺠に対して早めの⾃発

20

的な避難を促す情報」等であるとされた。

21

また、災害が切迫した状況では、以下も避難⾏動として周知されている。

22

・「緊急的な待避場所」への避難 （近隣のより安全な場所、より安全な建物等）

23

・「屋内での安全確保措置」 （屋内のより安全な場所への移動）

4

総合的な⼟砂災害対策検討ワーキンググループ(平成 27 年,内閣府)

6

1

表３ 避難勧告等により⽴ち退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動（平成 27 年 8 ⽉）
⽴ち退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動
避難準備・（災害時）要配慮者は、⽴ち退き避難する。

情報・⽴ち退き避難の準備を整えるとともに、以後の防災気象情報、⽔位情報等に注意を払い、⾃発的に避難を開始することが望ましい（避難準備情報の段階から主要な指定緊急避難場所が開設され始める）。
・特に、他の⽔災害と⽐較して突発性が⾼く予測が困難な⼟砂災害については、避難準備が整い次第、⼟砂災害に対応した開設済みの指定緊急避難場所へ⽴ち
退き避難することが強く望まれる。

避難勧告

・予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ⽴ち退き避難する（ただし、⼟砂災害や⽔位周知河川、⼩河川・下⽔道等（避難勧告発令の対象とした場合）による浸⽔については、突発性が⾼く精確な事前予測が困難であるため、指定緊急避難場所の開設を終える前に、避難勧告が発令される場合があることに留意が必要である）。
・⼩河川・下⽔道等（避難勧告発令の対象とした場合）による浸⽔については、危険な区域が地下空間や局所的に低い⼟地に限定されるため、地下空間利⽤者等
は安全な区域に速やかに移動する。
・指定緊急避難場所への⽴ち退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、「緊急的な待避場所」（近隣のより安全な場所、より安全な建物等）への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内での安全確保措置」（屋内のより安全な場所への移動）をとる。

避難指⽰

・避難の準備や判断の遅れ等により、⽴ち退き避難を躊躇していた場合は、直ちに⽴ち退き避難する。
・指定緊急避難場所への⽴ち退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、近隣のより安全な建物等への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、屋内でもより安全な場所へ移動する安全確保措置をとる。
・津波災害から、⽴ち退き避難する。

2

7

1

２－１－４ ⾼齢者等避難開始の位置づけの明確化等（ガイドラインの改訂︓平成 29 年 1 ⽉）

2
3

（課題・背景）平成 28 年台⾵第 10 号による⽔害では、⾼齢者施設において避難準備情報の意味

45

するところが伝わっておらず、適切な避難⾏動がとられなかったことが課題とされた。

6
7

（対応）

8

〜ガイドライン5の改訂〜

9

当時の検討6では、「避難準備情報」という名称では、要配慮者が避難を開始すべき状10況にあるということがわかりにくいため、名称の変更が検討された。⾼齢者等が避難を開始す

11

る段階であることを明確にする等の理由から、平成 29 年１⽉にガイドラインが改訂され、避12

難情報の名称が下記のとおり変更された。併せて、避難勧告と避難指⽰の違いがわかるよ13う、避難指⽰の名称が下記のとおり変更された。

14

（変更前）

（変更後）

・「避難準備情報」→

・「避難準備・⾼齢者等避難開始」

・「避難勧告」→・「避難勧告」・「避難指⽰」→

・「避難指⽰（緊急）」15

5「避難勧告等に関するガイドライン」に名称を変更

6

⽔害時の避難・応急対策検討ワーキンググループ（平成 28 年,内閣府）
避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドラインに関する検討会（平成 28 年,内閣府）

8

1

表４ 避難勧告等により⽴退き避難が必要な居住者等に求める⾏動（平成 29 年 1 ⽉）
⽴退き避難が必要な居住者等に求める⾏動
避難準備・・避難に時間のかかる要配慮者とその⽀援者は⽴退き避難する。

⾼齢者等避・その他の⼈は⽴退き避難の準備を整えるとともに、以後の防災気象情報、⽔位情難開始

報等に注意を払い、⾃発的に避難を開始することが望ましい。
・特に、突発性が⾼く予測が困難な⼟砂災害の危険性がある区域や急激な⽔位上
昇のおそれがある河川沿いでは、避難準備が整い次第、当該災害に対応した指定
緊急避難場所へ⽴退き避難することが強く望まれる。

避難勧告

・予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ速やかに⽴退き避難する。
・指定緊急避難場所への⽴退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、「近隣の安全な場所」※1 への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内安全確保」※2 を⾏う

避難指⽰

・既に災害が発⽣していてもおかしくない極めて危険な状況となっており、未だ避難して（緊急）いない⼈は、予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ緊急に避難する。
・指定緊急避難場所への⽴退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、「近隣の安全な場所」※1 への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内安全確保」※2 を⾏う。

2

※1 近隣の安全な場所︓指定緊急避難場所ではないが、近隣のより安全な場所・建物等

3※2 屋内安全確保︓その時点に居る建物内において、より安全な部屋等への移動

91２－１－５ ５段階の警戒レベルの導⼊（ガイドラインの改訂︓平成 31 年 3 ⽉）

2
3

（課題・背景）4

平成 30 年７⽉豪⾬において、状況等の悪化に伴い、多くの被災地では市町村から避5

難勧告が発令されるなど、避難⾏動を促す情報が出されたものの、⾃宅に留まる等により、

6

豪⾬災害では平成最⼤の 200 名を超える多くの⽅が亡くなり、多種の情報と取るべき⾏7動の関係が住⺠等に理解されず、防災情報が避難⾏動に結びついていない等の課題が8挙げられた。

9
10

（対応）

11

〜ガイドラインの改訂〜

12

当時の検討7では、⾏政は、災害発⽣のおそれの⾼まりに応じ、住⺠等の避難⾏動等を13⽀援する防災情報の発信が必要である等とし、⾏政から出された避難情報から取るべき⾏

14

動を直感的に理解しやすくするため、ガイドラインが改訂され、災害発⽣のおそれの⾼まりに15応じて住⺠等が取るべき⾏動と当該⾏動を住⺠等に促す情報とを関連付ける５段階の16

警戒レベルの導⼊や、警戒レベル５として市町村が災害発⽣情報を発令し、既に災害が17発⽣している状況であり、命を守るための最善の⾏動を求めることとする等について内容の18

追加・充実が図られた。

19
20

また、これまでの「⾏政主導の取組を改善することにより防災対策を強化する」という⽅向

21

性を根本的に⾒直し、住⺠が「⾃らの命は⾃らが守る」意識を持って⾃らの判断で避難⾏

22動をとり、⾏政はそれを全⼒で⽀援するという、避難に対する基本姿勢が掲げられた。

7

平成 30 年７⽉豪⾬による⽔害・⼟砂災害からの避難に関するワーキンググループ(平成 30 年,内閣府)

10

1

表５ 避難勧告等により⽴退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動（平成 31 年 3 ⽉）
⽴退き避難が必要な住⺠等に求める⾏動【警戒レベル３】

⾼齢者等避難避難準備・⾼齢者等

・避難に時間のかかる要配慮者とその⽀援者は⽴退き避難する。

避難開始

・その他の⼈は⽴退き避難の準備を整えるとともに、以後の防災気象情報、
⽔位情報等に注意を払い、⾃発的に避難を開始することが望ましい。
・特に、突発性が⾼く予測が困難な⼟砂災害の危険性がある区域や急激な⽔位上昇のおそれがある河川沿いでは、避難準備が整い次第、当該災害に対応した指定緊急避難場所へ⽴退き避難することが強く望まれる。

【警戒レベル４】

全員避難

避難勧告

￮指定緊急避難場所等への⽴退き避難を基本とする避難⾏動をとる。

避難指⽰（緊急）・予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ速やかに⽴退き避難する。
・指定緊急避難場所への⽴退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと⾃ら判断する場合には、「近隣の安全な場所」※1 への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内安全確保」※2 を⾏う。
＜市町村から避難指⽰（緊急）が発令された場ｗ合＞￮災害が発⽣するおそれが極めて⾼い状況等となっており、緊急に避難する。
・指定緊急避難場所への⽴退き避難に限らず、「近隣の安全な場所」※1
への避難や、少しでも命が助かる可能性の⾼い避難⾏動として、「屋内安全確保」※2 を⾏う。
・避難指⽰（緊急）は、地域の状況に応じて緊急的⼜は重ねて避難を促す場合などに発令されるものであり、必ず発令されるものではないことに留意する。

【警戒レベル５】

災害発⽣

災害発⽣情報・既に災害が発⽣している状況であり、命を守るための最善の⾏動をとる。
・市町村が災害発⽣を確実に把握できるものではないため、災害が発⽣した場合に、必ず発令されるものではないことに留意する。

2※1 近隣の安全な場所︓指定緊急避難場所ではないが、近隣のより安全な場所・建物等

3※2 屋内安全確保︓その時点に居る建物内において、より安全な部屋等への移動

111２－２ 広域避難関係

2

災害時における避難においては、市町村ごとに避難情報の発令や避難先の確保、避難

3者の輸送等の住⺠等の円滑な避難のための検討を⾏うことが⼀般的である。⼀⽅、市街

4

地のほとんどが洪⽔浸⽔想定区域や⼟砂災害警戒区域等の危険な区域とされている市

5

町村においては、⾃⾃治体内のみでは避難先の確保等が困難であり、近隣の市町村への6

広域的な避難（以下、広域避難）を検討する必要がある場合もある。特に⼈⼝が集中

7する⼤都市圏の低平地においては、昭和 34 年の伊勢湾台⾵に代表されるような⼤規模

8な⾵⽔害のおそれが⽣じた場合には、⼀市町村の中で数⼗万⼈以上もの⼤多数の住⺠

9等の避難を完結することは困難であり、都道府県・市町村の⾏政界を越えた⼤規模な広10域避難（以下、⼤規模広域避難）が必要となる。

11

平成 18 年６⽉に中央防災会議のもとに設置された「⼤規模⽔害対策に関する専⾨12調査会」をはじめとして、国において⼤規模広域避難の検討が進められてきた。平成 22 年

13には利根川・荒川の被害想定を踏まえ、適時・的確な避難の実現による被害軽減等のた

14

めの広域避難対策の強化等の⾸都圏における⼤規模⽔害対策に関する提⾔8がとりまと

15

められ、それ以降、三⼤都市圏において避難計画の策定に向けて検討が進められている地

16

域もあるものの、概念的な整理や特定分野における整理に留まっていた。そこで、平成 2817

年に設置した「洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ」において、

18「⼤規模・広域避難」の定義や基本的な考え⽅について検討し、平成 30 年３⽉に取りま19とめられた「洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する基本的な考え⽅（報告）」20において、その全体像や広域避難計画を策定するための具体的な検討項⽬・⼿順等が⽰

21

された。

22

その後、これらのワーキンググループによる検討を踏まえ、各地域で計画・検討されている

23

広域避難計画の実効性を確保するために、平成 30 年６⽉に内閣府と東京都が共同事

24

務局を務める、「⾸都圏における⼤規模⽔害広域避難検討会」が設置され、⾸都圏にお25ける⼤規模⽔害時の⼤規模・広域避難の実装に向け、特に、⾏政機関等の関係機関が26

連携して取り組むべき事項について整理するとともに、関係機関間の連携・役割分担のあり

27

⽅について検討を進めていた。そのような中、令和元年台⾵第 19 号（東⽇本台⾵）が28

発⽣し、その対応を通じて、⼤規模広域避難の実施に向けた課題が顕在化したところであ

29

る。

8

「⼤規模⽔害対策に関する専⾨調査会（平成 22 年,内閣府）
」

12

1

３． 避難情報等に関する制度⾯での対応の⽅向性

2

災害対策基本法が 1961 年（昭和 36 年）に制定され、市町村⻑は災害が発⽣し、⼜3は発⽣するおそれがある場合において、地域の住⺠等に対し、避難のための⽴退きを勧告⼜4は指⽰できる旨が規定された。以降、避難情報は、台⾵や⼤⾬による⼤規模な河川氾濫や

5

⼟砂災害、⾼潮、津波、⽕⼭噴⽕や原⼦⼒災害など、⽇本各地で発⽣する災害時におい6て、住⺠等の適切な避難を促すために発令され活⽤されている。⽔害及び⼟砂災害は降⾬7に起因し、ある程度発⽣の予測が可能であり、適切に避難をすれば⼈的被害を最⼩限に抑8えられるため、避難情報が果たす役割は⼤きい。しかしながら、近年、⽔害・⼟砂災害が激甚

9化・頻発化するなかで、避難勧告が発令されても避難をしない、避難が遅れる等により多くの

10

⼈的被害が発⽣しており、また、令和元年出⽔期から運⽤が開始された⼤⾬の警戒レベルに

11より避難情報はわかりやすく改善されたところであるが、運⽤を通して顕在化した課題もある。

12

従って、制度⾯も含めた抜本的な改善策を検討し、必要な対応を⾏うべきである。

1314３－１ 警戒レベル４避難勧告と避難指⽰（緊急）の避難指⽰への⼀本化等

15＜課題・背景＞

16〇平成 30 年 7 ⽉豪⾬を踏まえ、災害発⽣のおそれの⾼まりに応じて住⺠等が取るべき⾏動が５段階に分け、その⾏動と避難勧告等の⾏動を促す情報とを警戒レベルで関連付けることにより、⾏動を促す情報から取るべき⾏動を住⺠等が直感的に理解しやすくなるようにした。

17
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21
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26

〇警戒レベルの検討にあたり、避難勧告を警戒レベル４、避難指⽰（緊急）を警戒レベル５と分割する案もあったが、避難勧告と避難指⽰（緊急）の発令により住⺠等に求める⾏動
はいずれも「避難」であること、また分割することにより避難指⽰（緊急）が発令されるまで避難しない、いわゆる「指⽰待ち」になるおそれがあったことから、同じ警戒レベル４に避難勧告と避難指⽰（緊急）の両⽅を位置づけることとし、警戒レベル４が避難するべきタイミングであることを周知・徹底することとされた。併せて、ガイドラインにおいて、避難指⽰（緊急）は必ず発令するものではなく、市町村⻑が緊急的に⼜は重ねて避難を促したい場合に発令することとし、運⽤に差をつけることとした。

27
28
29
30
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32
33
34

〇令和元年度の出⽔期から警戒レベルの運⽤が開始された。令和 2 年 1 ⽉に⾏われた
住⺠向けアンケート9によると、警戒レベルにより情報がわかりやすくなったという意⾒が約７割ある⼀⽅で、避難勧告及び避難指⽰（緊急）の両⽅を正しく認識していたのは
17.7%と、両者の違いが⼗分に理解されていないことが明らかになった。また、「実際に避難するタイミング」を問う質問に対して、警戒レベル４避難指⽰（緊急）で避難すると答えた⼈が 40.0%と⼀番多く、避難するべき警戒レベル４避難勧告で避難すると答え
9

令和元年台⾵第 19 号等による災害からの避難に関するワーキンググループ第 2 回資料

13

た⼈は 26.4%であったことから、避難指⽰の⽅が避難勧告に⽐べてより強く避難⾏動に結びつくと考えられる。

1
2
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4
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6
7
8

〇令和元年 12 ⽉に⾏われた市町村の危機管理担当部局向けのアンケート 9 によると、警戒レベル４に避難勧告と避難指⽰（緊急）の両⽅が位置付けられ住⺠にわかりにく
い、避難勧告と避難指⽰（緊急）の違いが住⺠に理解されていない、また避難勧告が避難を開始するべきタイミングであるということが住⺠に理解されていないこと等の課題を多くの市町村が感じていることが明らかになった。

9
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12

〇同アンケート 9 によると、警戒レベル５災害発⽣情報について、災害発⽣が広範囲にわたる場合、状況を把握できない、どのような状況で災害発⽣とすればよいか判断ができな
い等の課題を多くの市町村が感じていることが明らかになった。

1314＜対応の⽅向性＞

15〇対応の⽅向性を検討するにあたり、実際に避難情報の発令を⾏っている市町村⻑に対し、避難情報の改善に関するアンケートを実施した（130 市町村⻑10）。

16
17
18

質問︓避難勧告と避難指⽰について、a)わかりやすくするために⼀本化した⽅が良いとの

19

意⾒と、b)重ねて出す、切迫感を伝えるなど柔軟な運⽤の余地を担保するために

20

２段階以上が欲しいとの意⾒などがあります。それぞれについてどのようにお考えでし21

ょうか。その他、避難情報の課題を解決するために必要と考えられる制度的な改善

2223の⽅向性・具体的⽅策がございましたら併せてご回答下さい。（⾃由記述）24

主な回答11︓①避難勧告と避難指⽰の１本化に賛成
・レベル４＝危険な場所から避難と明確になり住⺠にとって直感的にわかりやすいため
・現⾏制度は避難のタイミングが２つあるようでわかりづらく避難⾏動を起こしづらいため
・住⺠からするとどちらも避難するという意味では⼀緒であり、また勧告と指⽰の違いを

25
26
27
28

理解している住⺠は多くなく、区別することに意味がないため・２段階あると避難勧告では避難しなくていいと誤解され、指⽰待ちにつながるおそれ
があるため

29
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32

②２段階必要・避難勧告と指⽰で住⺠に求める⾏動を分けているため（避難勧告で⽔平、指⽰で

33
34

10

全国市⻑会 防災対策特別委員会及び政策推進委員会、全国町村会 全国町村会理事（都道府県町村会
⻑） 等の 130 市町村⻑11

全ての回答は参考資料を参照

14

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13

垂直避難等）
・避難勧告と指⽰の発令基準を⽔位等で明確に分けているため
・住⺠に切迫度を伝えるため、緊急的に⼜は重ねて住⺠に避難を促すため
・警戒レベルを開始したばかりのところで制度変更すると住⺠が混乱するおそれがあるため・避難指⽰という名称ではなく、最後通告を意味する全く別の名称とするのも⼀案③警戒レベル４に２段階不要
・警戒レベル４の中に避難勧告と指⽰の両⽅が位置付けられてわかりにくい・警戒レベル４を２段階に分けたほうがいいのではないか④警戒レベル５がわかりにくい・警戒レベル５は住⺠が何をすればいいかわからないなど有効に機能していない・警戒レベル５は災害発⽣の確認ができず、発令されないことが多い

14
15〇以上のとおり、警戒レベル４の避難勧告及び避難指⽰（緊急）については⼀本化する

16

ことが望ましいという意⾒や、警戒レベル４より切迫した段階において市町村が発令でき

17

る情報も必要であるという意⾒があることから、国は、それら両⽅の意⾒を反映し、以下18の❶、❷の⽅向性で制度的な整理・位置づけを⾏い、改善を進める必要がある。

19
20❶避難すべきタイミングを明確にするため、いずれも避難を促す情報である警戒レベル４

21の避難勧告及び避難指⽰（緊急）については避難指⽰に⼀本化※する。

22（避難指⽰を、現⾏制度で避難勧告を発令しているタイミングで発令する。）

23
24※警戒レベル４の情報名称は、以下を踏まえ「避難指⽰」に⼀本化するべきである。

25

・現⾏制度で、指⽰は勧告よりも強い意味で使われていること

26

・近年、避難指⽰も頻繁に発令され、認知も進んでいること

27・避難指⽰まで避難しない⼈がいる中で避難指⽰を廃⽌すると、逃げ遅れに28

つながりかねないこと

29

・現⾏、避難勧告との切迫度の違いを明確にするため、避難指⽰については避難指⽰30（緊急）としているが、⼀本化に伴い、情報名称はより簡潔で、また「緊急」との表現を31

⽤いる警戒レベル５の情報名称との差別化を図るため「避難指⽰」とするのがよいこと

32
33❷既に災害が発⽣しているか、⼜は災害がまさに発⽣するおそれがある※など、警戒レベル

34

４発令時よりも状況が切迫し、警戒レベル４避難指⽰の発令により求める指定緊急35

避難場所等への⽴退き避難を安全にできない可能性があると考えられる場合に、いま36だ危険な場所にいる⼈に対し、避難場所等への⽴退き避難を中⼼とした避難⾏動か37

ら、⾃宅内の少しでも浸⽔しにくい⾼い場所や、少しでも⼟砂災害の危険が少ない場
15

1所へ移動したり、近隣の堅牢な建物に移動するなど、相対的に安全な場所へ直ちに

2

移動等することを中⼼とした⾏動へと⾏動変容するよう、市町村⻑が住⺠等に特に促3

したい場合に警戒レベル５を発令することができる。但し、市町村が災害の発⽣・切迫

4の状況を把握することは難しい等の理由から、警戒レベル５は必ず発令されるものでは

5

ない。

6
7

※警戒レベル５で求める⾏動変容は、災害がまさに発⽣するおそれがある状況（災8

害発⽣が切迫している状況、即ち発⽣直前⼜は未確認だが既に発⽣している蓋

9

然性が⾼い状況）においても求めることが想定されるため、警戒レベル５を発令す

10

るのは災害発⽣確認時に限らない。

11
12〇なお、現⾏の「避難勧告等に関するガイドライン」において、避難指⽰（緊急）については、

13

必ず発令されるものではなく、地域の状況に応じて、「緊急的に」、⼜は「重ねて」避難を促

14

す場合に運⽤するものとしているが、新たな制度においては、既に警戒レベル４避難指⽰を15

発令した後に、

16

・指定緊急避難場所等への避難を「重ねて」求めたい場合には、警戒レベル４避難指17

⽰を既に発令していることを再度周知等すること

18

・避難場所等への⽴退き避難が安全にできない可能性があると考えられるために、垂直19

移動等の「緊急的に」安全を確保する⾏動を求めたい場合には、警戒レベル５を発令

20

すること

21

等が考えられる。このように、警戒レベル４と警戒レベル５は住⺠に求める⾏動により使い

22分けることとする。

23
24
25

〇これら情報の意味、考え⽅は統⼀するが、現場の状況や災害の種別に応じ柔軟に運⽤できることとする。

16

1３－２ 警戒レベル５の情報名称等

2＜課題・背景＞

3〇現⾏の警戒レベル５の「⾏動を促す情報」の名称である「災害発⽣情報」について、住4⺠等が取るべき⾏動がわかりにくいという意⾒があることや、新たな警戒レベル５は災害が

5

まさに発⽣するおそれがあるなど極めて切迫した状況においても発令することができる情報

67とすること等を踏まえ、警戒レベル５の情報名称を⾒直す必要がある。

8〇また、現⾏の警戒レベル５の「住⺠が取るべき⾏動」である「命を守る最善の⾏動」という9

表現は、⾏動に制約がある状況下で取ることができる「最善」の⾏動という意味で⽤いて10いたところであるが、この「最善」という表現が、「⼀番良い、最も適切な」⾏動として認知11される可能性があり、命を守るために⼀番良い、最も適切な⾏動を警戒レベル５を発令

12する状況においても取ることができると誤解される可能性があるため、この「命を守る最善

13の⾏動」という表現についても⾒直す必要がある。

1415＜対応の⽅向性＞

16（警戒レベル５の発令が想定される状況と状況把握について）

17〇警戒レベル５が発令されることがある状況は、市町村が災害発⽣を把握できた場合、⼜1819は災害がまさに発⽣するおそれがあることを把握できた場合などが考えられる。

20〇災害発⽣時の状況例としては、河川堤防の決壊や河川からの越⽔・溢⽔による氾濫発

21

⽣や、集中的な⼟砂災害等が考えられる。また、災害がまさに発⽣するおそれがある状22

況（災害発⽣が切迫している状況、即ち発⽣直前⼜は未確認だが既に発⽣している

23

蓋然性が⾼いなど切迫した状況）例としては、河川が間もなく越⽔・溢⽔することが⽔24位予測等から判断して明らかな場合や、⼟砂災害が既に発⽣している可能性が極めて

25

⾼い気象状況となっている場合が考えられる。

26
27〇市町村がこれらの状況を把握する⼿段としては、河川事務所等による氾濫発⽣情報の28

発表や越⽔・溢⽔の⾒通しに関する情報提供の他、⼤⾬特別警報（⼟砂災害）の

29
30

発表、消防団・⽔防団・⼀般の⽅等からの災害発⽣に関する通報等が考えられる。

31〇但し、これらの情報の発表や通報が⾏われないこともあるため、災害がこのように発⽣・切迫32

している状況を市町村が必ず把握できるとは限らず、従ってこのような状況下においても警33

戒レベル５が発令されるとは限らない。また、警戒レベル５は、災害の状況に応じ発令する

34

ものではなく、⾏動変容を促したい場合に発令するものであり、また⼀般に避難情報全体と35

して、市町村は様々な状況を考慮し総合的に発令判断をするものであるため、災害の発36

⽣・切迫を把握した場合に市町村が警戒レベル５を必ず発令しなければならないわけでは
17

1ない。さらに、前項のような情報の発表や通報がなくとも、現場の状況等に応じ、市町村が2
3

⾏動変容を呼びかけたいときには警戒レベル５を発令することも考えられる。

4〇なお、警戒レベル５の発令対象区域は、警戒レベル４避難指⽰の発令対象区域の考5

え⽅と同様に災害リスクがある区域に対して発令するものであり、例えば、災害が発⽣・6

切迫している状況において、河川氾濫により浸⽔が想定される区域や、⼤⾬により⼟砂7

災害が発⽣することが想定される区域（⼟砂災害の危険度分布で濃紫（極めて危険）8が表⽰されている範囲の⼟砂災害警戒区域等）にいる住⺠等を対象に発令することが910考えられる。

11（警戒レベル５の「住⺠が取るべき⾏動」について）

12〇警戒レベル５が、

13
14・災害が発⽣・切迫し、警戒レベル４の発令により求める指定緊急避難場所等への⽴退き避難を安全にできない可能性があると考えられる場合に、（⇒命の危険）

15・避難場所等への⽴退き避難を中⼼とした避難⾏動から、⾃宅内や近隣の建物等に16おいて、少しでも浸⽔しない⾼い場所や、少しでも⼟砂災害の危険が少ない場所へ

17

移動するなど、相対的に安全※な場所へ直ちに移動等することを中⼼とした⾏動へと

18

⾏動変容するよう促すために発令するものであることから（⇒直ちに安全確保）、

19

警戒レベル５の「住⺠が取るべき⾏動」を端的に表現する場合は「命の危険 直ちに安全確

20
21保︕」とするのが望ましい。さらに端的に表現する場合は、「命を守って︕」等の表現も考えられる。

22※相対的に安全な⾏動がどのような⾏動であるかは、住居の構造・⽴地、周囲の状況

23

等が個々に異なるため、緊急時においては、市町村は可能な範囲で具体的な⾏動

24

例を⽰しつつも、最終的には住⺠⾃らの判断に委ねざるを得ない。従って、市町村は25

平時から、住⺠にハザードマップを確認し災害リスクと取るべき⾏動を確認するよう促す

26

とともに、警戒レベル５を発令する状況やその際に考えられる⾏動例を住⺠等と共有

27

しておくことが重要である。（詳細は３－９を参照）

18

1

2

図１ 警戒レベル５の発令で住⺠が取るべき⾏動のイメージ

19

1（警戒レベル５の「⾏動を促す情報」の名称について）2〇警戒レベル５の情報名称は、警戒レベル５の発令で住⺠等が取るべき⾏動である「命の3

危険 直ちに安全確保︕」を促す簡潔な表現とすることや、警戒レベル４で求める避難と4は異なるため「避難」という表現を⽤いないことに加え、以下の点を踏まえ⾏動に関する表

5

現を含むものとするため、「緊急安全確保」とするのが望ましい。これは、極めて切迫した状

6

況であることを⽰す「緊急」と、⾏動に関する「安全確保」を組み合わせた表現である。

78・警戒レベル５を発令する主な⽬的は、警戒レベル４で求める指定緊急避難場所等

9への⽴退き避難から、相対的に安全な場所へ直ちに移動等する（緊急に安全を確10保する）ことを中⼼とした⾏動へと、⾏動の変容を求めることにあること。

11
12・警戒レベル５が、具体的な⾏動指南はできないとしても、住⺠に対し命を守るための13

⾏動等を取るよう促したい場合に発令するものであること。

14
15

・現⾏の「⾏動を促す情報」の名称である「災害発⽣情報」について、住⺠等が取るべ16

き⾏動がわかりにくいという意⾒があること。

17
18

・「災害発⽣」「災害切迫」等の災害の状況は、災害の切迫度の⾼まりにつれて変わる

19

ものであり、その時々の状況を付加情報として住⺠に伝達するのがよいこと。

20
21

・警戒レベル５を発令する以前の段階においても、⽤⽔路の溢⽔や道路の冠⽔、⼩22規模ながけ崩れなど災害は発⽣することがあり、住⺠への呼びかけにおいてもそのよう

23

な⼩規模な災害が発⽣している旨を伝えるため、警戒レベル５の情報名称が「災害24発⽣」と紐づいてしまうと、⼩規模な災害についても警戒レベル５が発令されるまで発25

⽣していないかのように聴こえ現場が混乱するおそれがあること。

26
27

・災害の状況については、氾濫発⽣や⼤⾬特別警報（⼟砂災害）といった情報とし

28て他機関から提供されていること。

2930〇なお、警戒レベル５の情報名称として、「緊急危険回避」も考えられたが、「回避」という

31

⽤語は、何らかの⾏動を伴い屋外への⽴退きを想起させる可能性があり、かえって危険32

なおそれがあることから望ましい表現とは⾔えない。

20

1〇⼀⽅、警戒レベル５の情報名称を「緊急安全確保」という⾏動に関する表現とした場合、

2

警戒レベル５で⾏動すればよいと誤解されるおそれがある。警戒レベル５が発令される状3

況は、災害が発⽣⼜は切迫し、安全に取ることができる⾏動が極めて限られている状況

4であるため、警戒レベル５まで待つことなく、警戒レベル４⼜は警戒レベル３で避難する

5必要があることが住⺠等に伝わるよう⼗分に配慮することが必要である。

678〇例えば、警戒レベルの⼀覧表記を以下のように⼯夫することが、住⺠への情報伝達における⼀種のコミュニケーションとして重要である。

9・警戒レベル５は命の危険が極めて⾼く警戒レベル４までとは異なる段階であることを10⽰すため、警戒レベル５と警戒レベル４以下の間に区切り等を設ける。また、区切り

11

部分にその区切りの趣旨を可能な限り記載する。

12・警戒レベル４⼜は警戒レベル３が発令されるタイミングで避難することが重要である

13

ため、警戒レベル４及び警戒レベル３の記載を強調する。

14

具体的には、図２を参照されたい。

15
16〇いずれにしても、これら避難情報等を周知し住⺠理解を定着させることに加え、実際にこ17

れら情報等を活⽤して避難につなげるための個⼈や地域の取組が継続的になされること

18が必要不可⽋である。（詳細は３－９参照）

1920〇なお、「警戒レベル５」という呼称については、

21

・「５」と呼称すると５待ちになるおそれがあるので「５」と呼称しない⽅がよい

22・警戒レベル５の段階は、災害が発⽣している段階であるので「警戒」する段階ではな

23

く「警戒」と呼称しない⽅がよい

24等の懸念が挙げられたが、これに対し、

25

・警戒レベル５まで待つのではなく、警戒レベル４までに避難するべきとの住⺠理解を26

徹底することが重要であること

27

・新たな警戒レベル５は災害がまさに発⽣するおそれがある場合においても発令できる

28

情報であり「警戒」する段階ではないとは⾔えないこと

29

・既に５段階の警戒レベルとして周知がなされ⼀定程度浸透していること

30

・河川の⽔位情報も⼤⾬などの気象情報も５段階で運⽤されていること

31

等を踏まえるべきとの意⾒があったことから、「警戒レベル５」という呼称を引き続き⽤いる

32

べきである。

21

1３－３ 警戒レベル３の情報名称等

2＜課題・背景＞

3〇現⾏の警戒レベル３は、⾼齢者や障害のある⽅等の避難に時間を要する⼈やその⽀援

4者に対し避難を促したり、またそれ以外の⼈も含めて避難準備を求めることとしているが、

5・避難準備の内容は⼈により様々であり、避難準備を開始するタイミングもまた様々で6あるため、警戒レベル３のタイミングで⼀律に「避難準備」を求める必要はないのでは

7

ないか。

8

・現⾏の「避難準備・⾼齢者等避難開始」という名称が、⾼齢者等のみが避難するタ

9

イミングであるように誤解され、それ以外の⼈が避難するべきではないように聞こえる。

10

等の意⾒があるため、「住⺠が取るべき⾏動」について⾒直す必要がある。

11
12
13

〇「住⺠が取るべき⾏動」を⾒直すのであれば、併せて「⾏動を促す情報」の名称についても⾒直す必要がある。

1415＜対応の⽅向性＞

16（警戒レベル３の「住⺠が取るべき⾏動」について）

17〇⾼齢者等の逃げ遅れによる被災が依然として多いことから、警戒レベル３は引き続き、

18

⾼齢者や障害のある⽅等の避難に時間を要する⼈やその⽀援者が避難するタイミングと19するべきである。

20
21〇さらに、警戒レベル３を、⾼齢者等以外の⼈も必要に応じ、外出を控える等普段の⾏

22

動を⾒合わせ始めたり、危険を感じたら⾃主的に避難するタイミングとするのが望ましい。

2324〇例えば、地域の状況に応じ、早めの避難が望ましい地区の住⺠等は、警戒レベル３のタ

25

イミングで⾃主的に避難をすることが考えられる。

26

例︓急激に⽔位が上昇しやすい中⼩河川沿いの住⺠

27

避難経路が通⾏⽌めになるおそれがある地区の住⺠ 等

28※避難先が遠⽅にある場合は、移動に必要な時間だけ早期に避難すべきである

29
30
31

〇「避難準備」は、避難するうえで必要な⾏動ではあるものの、警戒レベル３のタイミングで避難準備を⼀律に求める必要はない。

22

1〇以上のように、警戒レベル３は⾼齢者等が避難するためだけの情報ではなく、それ以外2の⼈も必要に応じ⾃主的に避難するタイミングでもある。しかしながら、⾼齢者等の逃げ

3

遅れによる被災が依然として多いこと等を踏まえ、「住⺠が取るべき⾏動」を端的に表現

4

する場合は「危険な場所から⾼齢者等は避難」とするのが望ましい。⾼齢者等以外の5

⼈が取るべき⾏動についても注釈等により説明することとする。さらに端的に表現する場

6

合は「⾼齢者等は避難」「⾼齢者など避難」等の表現も考えられる。

7
8（警戒レベル３の「⾏動を促す情報」の名称について）

9〇警戒レベル３の情報名称は、警戒レベル３で住⺠等が取るべき⾏動である「危険な場10所から⾼齢者等は避難」を促す簡潔な表現とすることに加え、以下の点を踏まえ「⾼齢11者等避難」とすることが望ましい。

1213・⾼齢者の逃げ遅れによる被災が依然として多く、⾼齢者をターゲットとして明確にする

14必要があること。

15
16

・平成 28 年台⾵第 10 号時の⾼齢者施設での被災の教訓として、当時の「避難準17備情報」という名称では、「要配慮者が避難を開始すべきである状況にある」ということ

18がわかりにくいという指摘があったこと。また、「要配慮者」よりも直感的にわかりやすい

19「⾼齢者等」と表現した⽅がよいという意⾒があったこと。

20
21

・「避難準備」で名称が始まると、⾼齢者等が避難するタイミングである認識が薄れる

22

おそれがあること

23
24

・現⾏の名称「避難準備・⾼齢者等避難開始」が⻑いので可能な限り短くする必要が

25

あること

26
27
28

〇なお、「⾼齢者等避難」の「等」には障害のある⼈や避難を⽀援する者を含んでいることについて、引き続き周知・普及啓発する必要がある。

29
30
31

〇また、警戒レベル３相当情報である⼤⾬警報（⼟砂災害）の発表頻度が⾼いこと等を踏まえ、警戒レベル３の情報名称を「⾼齢者等避難指⽰」としない⽅がよい。

23

1

３－４ 警戒レベルの⼀覧表の基本表記

2〇３－１から３－３を踏まえた警戒レベルの⼀覧表の改善案を図２（現⾏案を図３）3に⽰し、これを警戒レベルの⼀覧表の基本表記とする。警戒レベルとは、災害発⽣のおそ4

れの⾼まりに応じて５段階に分類した「住⺠が取るべき⾏動」とその「⾏動を促す情報」を5関連付けるものであるが、今回、わかりやすい表記とするため「状況」の列も設けている。

6
7〇なお、近年、⼤規模な⽔害・⼟砂災害が発⽣する度に頻繁に情報名称の⾒直しを⾏ってい8

るが、本⾒直し以降は当⾯の間、情報名称等の定着に向けた取組とその検証に注⼒し、⼤9規模な災害が発⽣したとしても情報名称の⾒直しを⽬的とした議論をするべきではない。
警戒
レベル

状況

５

災害発⽣
⼜は切迫

住⺠が取るべき⾏動
命の危険

⾏動を促す情報

直ちに安全確保！

緊急安全確保※1＜警戒レベル４までに必ず避難！＞

※A

４

災害の
おそれ⾼い

危険な場所から全員避難

避難指⽰（注）

※B

３

災害の
おそれあり

危険な場所から⾼齢者等は避難※2

⾼齢者等避難※B

２

気象状況悪化⾃らの避難⾏動を確認

⼤⾬・洪⽔・⾼潮注意報

１

今後気象状況悪化
のおそれ

災害への⼼構えを⾼める

早期注意情報

（気象庁）
（気象庁）

※1 市町村が災害の状況を確実に把握できるものではない等の理由から、警戒レベル５は必ず発令されるものではない※2 警戒レベル３は、⾼齢者等以外の⼈も必要に応じ、普段の⾏動を⾒合わせ始めたり危険を感じたら⾃主的に避難するタイミングである（注） 避難指⽰は、現⾏の避難勧告のタイミングで発令する警戒レベルを⼀覧表記する際の⼯夫例※A 警戒レベル５は命の危険が極めて⾼く警戒レベル４までとは異なる段階であることを⽰すため、警戒レベル５と４以下の間に区切り等を設ける。
また、区切り部分にその区切りの趣旨を可能な限り記載する。
※B 警戒レベル４⼜は３が発令されるタイミングで避難することが重要であるため、警戒レベル４及び３を強調する

図２︓警戒レベルの⼀覧表（改善案）

10
警戒
レベル

状況

住⺠が取るべき⾏動

⾏動を促す情報

５

災害発⽣を
確認

命を守る最善の⾏動

災害発⽣情報※1

４

災害の
おそれ⾼い

危険な場所から全員避難・避難指⽰（緊急）※2
・避難勧告

３

災害の
おそれあり

危険な場所から⾼齢者等は避難
他の住⺠は準備

避難準備・
⾼齢者等避難開始

２

気象状況悪化⾃らの避難⾏動を確認

⼤⾬・洪⽔・⾼潮注意報
（気象庁）

１

今後気象状況悪化
のおそれ

災害への⼼構えを⾼める

早期注意情報（気象庁）※1 市町村が災害発⽣を確実に把握できるものではないため、警戒レベル５は災害が発⽣した場合に必ず発令されるものではない。
※2 避難指⽰（緊急）は、必ず発令されるものではなく、緊急的に⼜は重ねて避難を促したい場合に発令される。

11

図３︓警戒レベルの⼀覧表（現⾏）（状況欄を追加）
24

1

３－５ 警戒レベル相当情報の改善に向けた視点

2＜課題・背景＞

3〇避難情報等の警戒レベルの改善に合わせ、警戒レベル相当情報についても各課題の改4善が必要である。警戒レベル相当情報については、発表主体である関係省庁において

5

改善に向けた検討が進められていることから、本ＳＷＧでは、その改善の検討にあたり必6要と考えられる視点を提⽰することとする。

78＜改善に向けた視点＞

9〇警戒レベル相当情報は、市町村による警戒レベルの発令判断や住⺠が⾃ら⾏動を取る

10

際の判断において重要な役割を果たすものであるため、住⺠避難との結び付きを明確に

11

意識し改善していくことが必要である。

12（例えば、避難に負担のかかる⾼齢者等を対象とする警戒レベル３の発令基準の１13つである⼤⾬警報（⼟砂災害）は、ある時点の予測で⼟壌⾬量指数が発表基

14

準を超過したかで発表の判断がされており、その後の⾒通しが⼗分に考慮されてい15ないこと等により、発表頻度が多いのではないか。⼤⾬警報（⼟砂災害）は災害

16

発⽣を⾒越した情報となっているか。）

17
18〇防災気象情報の名称が複雑かつ難解であるため、わかりやすく整理するべきである。

19（例えば、洪⽔予報として発表される情報は警戒レベル２相当、３相当、４相当が20「注意」「警戒」「危険」という表現を⽤いており、また、⼟砂災害に関する⾬の情報

21

も２相当、３相当は同様に「注意報」「警報」という表現を⽤いているにも関わらず、

22

４相当が⼟砂災害警戒情報であり、平仄が取れていない。）

23
24〇市町村単位で出される情報（⼟砂災害警戒情報、⼤⾬警報等）は、災害の切迫度

25が⾼まっていない地区の居住者等にも通知されてしまい市町村に問合せが相次ぐケース

26がある。⼀⽅、これら情報は市町村内の⼀部でも危険な状況にあれば、周辺地域も同27

様に危険な状況になりうることも⽰しており住⺠への気づきともなり得る情報である。従っ28て、あらゆる関係者が連携し引き続き対応⽅策を検討するべきである。

29
30
31
32
33

〇予測情報も含め、市町村や住⺠に直接かつリアルタイムでよりわかりやすく情報提供すること等について、引き続き検討を進めるべきである。
（例えば、河川の越⽔予測は警戒レベル５緊急安全確保の発令の際の参考となる情報であるため、情報提供が適切になされるべきである。）

25

1３－６ 避難⾏動としての屋内移動等の制度的な位置付けの明確化

2＜課題・背景＞

3〇市町村⻑は避難情報を⾯的に発令するし⽴退き避難を求めるが、当該区域の住⺠等の4

中には上階への移動や待避等の屋内での移動等により安全を確保することができる住⺠も5おり、警戒レベル４や警戒レベル３を発令する状況において、屋内での移動等により⾝の67安全を確保するよう促すことができる必要がある。

8〇しかし、災害が発⽣し、⼜はまさに発⽣しようとしている場合において、避難のための⽴退き

9を⾏うことによりかえって⼈の⽣命⼜は⾝体に危険が及ぶおそれがあると認めるとき（法第1060 条第 3 項）を除き、市町村⻑が、住⺠等に対して屋内での移動等により安全を確保

11することを促すことができる制度上の規定はない（法第 60 条第 1 項では避難のための⽴12
13

退きのみ規定されている）。

14＜対応の⽅向性＞

15〇国は、市町村⻑が、災害が発⽣するおそれがある時点において避難情報を発令する場合、

16

上階への移動や待避等の屋内での移動等によっても安全を確保することが可能な住⺠に対17しては、必ずしも⽴退き避難を求めず、屋内での移動等による安全確保も促す、当該⾏動も1819求めることができることの制度的な位置付けを明確化する必要がある。

20
21〇併せて、屋内での移動等により⾝の安全を確保することも避難の選択肢であることを、住⺠等に普及啓発する必要がある。

22
23

３－７ ⾼齢者等避難開始の制度的な位置付けの明確化

24＜課題・背景＞

25〇⾼齢者等が逃げ遅れにより被災する事例が頻発していることから、市町村⻑が警戒レベ

26
27

ル３避難準備・⾼齢者等避難開始の発令により、早めの避難を促しているところである。

28〇しかし、法第 56 条第２項では、要配慮者が警戒レベル４避難勧告・指⽰を受けた場合に29

円滑に避難のための⽴退きを⾏うことができるよう特に配慮しなければならない旨が規定され30ているだけであり、市町村⻑が、⾼齢者等に対して警戒レベル３の状況で早期の避難のた

31
32

めの必要な呼びかけをすることができる明確な規定がない。

33＜対応の⽅向性＞

34〇国は、市町村⻑が、⾼齢者等に対し警戒レベル３の状況で早期の避難のための必要な

35
36
37
38

呼びかけをすることができることの制度的な位置付けを明確化する必要がある。
〇併せて、警戒レベル３⾼齢者等避難のタイミングで早期の避難が必要な⾼齢者等は避難すること等を、引き続き普及啓発する必要がある。
26

1３－８ 避難情報等に関する新たな制度の周知等

2＜課題・背景＞

3〇令和３年出⽔期に運⽤を開始する場合、発令主体である市町村が避難情報等に関4する新たな制度を円滑に運⽤開始できるようにするとともに、情報の受け⼿である住⺠

5等がその内容について⼗分に理解できるよう、新たな制度の周知⽅法及びスケジュール

6について検討する必要がある。

78＜対応の⽅向性＞

9〇令和３年出⽔期から新たな制度の運⽤を始める場合には、避難情報等を発令する市

10

町村や、情報の受け⼿である住⺠等の理解が⼗分に進むことを最優先に考え、可能な11限り早期に周知を開始するとともに、あらゆる関係者の連携のもと、限られた時間で効果

12

的かつ集中的に周知すること。

13
周知方法・スケジュール（案）

凡例

R3梅⾬期

梅⾬期等に備え、集中的に周知
梅⾬期等の前に限らず随時周知

R3台⾵期●内閣府防災による広報・内閣府公式ＳＮＳへ投稿
・政府広報(ﾃﾚﾋﾞ､新聞）・チラシの鉄道駅への掲示
・内閣府関連イベントでの周知●市町村・地域による広報・チラシ・広報誌の全戸配布又は回覧
・首長ＳＮＳ、ＨＰ等による発信等
・出前講座
・防災訓練
●メディアによる広報
・防災情報に関する特集
・防災訓練等の報道
・自治体への制度説明会の報道●他省との連携による広報
・防災教育（学校教育等）
・福祉関係者との連携・水防演習・減災対策協議会等

14

図４ 新たな制度の周知⽅法・スケジュール（案）271３－９ 住⺠の主体的な⾏動を定着させるための⽅策

2＜課題・背景＞

3〇住⺠等が「⾃らの命は⾃らが守る」意識を持ち、災害時に、避難情報等に基づき主体

4

的に避難するようになるためには、本ＳＷＧで改善の⽅向性を⽰した避難情報等の改5

善だけでは⼗分ではなく、地区防災計画等の作成に関わることや、学校教育の現場で

6

防災について理解を深めることなどを通じて、避難を⾃ら⾏うべきことと認識し、実際の避7

難⾏動に結びつけることが必要である。また、そういった内容について指導等を⾏う⼈材の8

育成も不可⽋である。

910＜対応の⽅向性＞

11（地区防災計画関係）

12○地区防災計画は、地域防災⼒の向上のため、地域住⺠が、地域の特性を踏まえ、必13

要な共助の防災の取組を、主体的にかつ⾃由に計画できる制度である。他⽅、地域の14共助の取組が重要となる避難⽀援については、地区防災計画により、地域の具体的な15取組を計画していくことが重要である。

16・地区の避難計画を検討するに当たっては、地域住⺠が、まずは地域の災害リスクを、

17

具体的にかつ警戒レベルと紐づけて理解することが重要である。ハザードマップ等を活18⽤して、警戒レベル５の段階の地区の状況がどのようなものかを明らかにし、地区防19災計画に位置付け、地域住⺠の共通理解を図る必要がある。

20

・地域住⺠による避難⽀援では対応が難しい重度の要⽀援者については、⾏政が関21

わる公助を含めた対応が必要になる⼀⽅で、健康加齢者の避難⽀援については、地22

域住⺠が主体的に取り組むことを地区防災計画に定めることが重要である。

23

地区防災計画に係るこうした留意事項を、地区防災計画の作成⼿引きや関連する

24

研修等で⽰し、地区防災計画のあり⽅を明らかにしていくことが必要である。

25
26（防災教育関係）27〇防災のワークショップを開催しても、その参加者のほとんどは⼀部の⾼齢者であり、若い世

28

代の参加が少ない。防災の担い⼿に若い世代は必要であり、学校における防災教育の29

重要性は今後ますます⾼まってくるため、この防災教育を⼀層充実していく必要がある。

30
31（⼈材育成関係）32〇地域の防災⼒を⾼めるにあたり中核的な役割を担うのは市町村の防災担当者である。

33

防災担当者がノウハウを習得するには研修等を⾏う必要があるが、市町村によってその34

参加状況は様々である。市町村の防災担当者の能⼒を底上げするため、研修について

35

より多くの者が受講できる環境整備（オンライン学習の導⼊など）を進め、その整備状
28

1

況を踏まえ、制度的な位置づけを含め、研修のあり⽅について検討していく必要がある。

2
3○避難情報等の情報を実際の避難⾏動に活かすためには、情報の受け⼿が実際に⾏動

4に移すことができるようになる必要があり、そのためには地域における避難訓練が不可⽋5である。地域住⺠の避難が進んでいるところでは、防災リーダーが地域の実情を踏まえて

6計画をつくり、避難訓練を実施しているため、このような取組を地域で推進していくために

7

は、全国各地で防災リーダーを育成していく必要がある。

29

1

３－２－１ 警戒レベル５の呼称について2＜課題・背景＞

3〇警戒レベル５の呼称については、中間とりまとめまでの議論において、

4①５と呼称すると５待ちになるおそれがあるのではないか

5②警戒レベル５の段階は、災害が発⽣している段階であるので「警戒」する段階では6

ないのではないか

7との懸念が挙げられたことから、[緊急に安全を確保するよう促す情報]を発令するような

8

段階を「５」と呼称するのか、また「警戒」と呼称するのかについては引き続きの論点として9いたところ。

1011＜対応の⽅向性＞

12〇警戒レベル５の呼称については、

13

・既に５段階の警戒レベルとして周知がなされ⼀定程度浸透していること

14

・河川の⽔位情報も⼤⾬などの気象情報も５段階で運⽤されていること

15・警戒レベル５は災害発⽣前（状況が極めて切迫している時点に限る）においても16発令できる情報であるため、「警戒」する段階として差⽀えないこと

17を踏まえると、警戒レベル５の呼称は⾒直さないこととし、警戒レベル５の趣旨を住⺠にわ

18

かりやすく理解してもらう取組を進めるべきである。

30

1３－２ 引き続き検討する論点

2

３－２－１ 「緊急に安全を確保するよう促す情報」の名称、状況・把握⽅法、伝え⽅等

3＜論点・留意点＞

4〇災害が発⽣し、⼜はまさに発⽣するおそれがある状況において、いまだ安全な場所にいな

5い住⺠等は、安全な避難先に安全に⾏くことができない可能性があり、その場合、命を6

守る最善の⾏動をとる必要がある。その⾏動を促す情報が［緊急に安全を確保するよう

7

促す情報］（名称は今後検討）であるが、その情報の名称、発令するときの具体的な8状況、及びその情報の伝え⽅等について検討する必要がある。

910〇検討にあたり、

11

・本情報を発令する段階は災害が⾮常に切迫した状況であるため、市町村⻑が災害12の状況を把握することが難しいこと、住⺠に対し取るべき⾏動を指⽰できる状況とは

13

限らないこと、また住⺠に取るべき⾏動を⾃⼰判断してもらわざるを得ない状況にある

14

可能性が⾼いこと15

・従って、本情報は市町村⻑が必ず発令しなければならない情報として位置づけるもの

16

ではないこと17等を踏まえる必要がある。

18
19〇本情報の発令主体は市町村⻑であるが、必ず発令しなければならない情報として位置

20

づけるものではないことを踏まえると、どのような発令の⽬安を例⽰するのかについては、市

21

町村が把握可能なのか等も踏まえ、慎重に検討する必要がある。

22
23〇本情報が発令されるような段階において、具体にどのような災害の状況であるかは地域に24

よって異なることから、各々の地域がどのような状況であるかを地区防災計画等をとおして

25

⼀⼈⼀⼈が認識し、この段階になる前に確実に避難するべきことが共有されることが26必要である。

27
28
29〇本情報は、災害が実際に発⽣していることを把握した段階においても発令することができるが、住⺠等の⾏動にどう結び付けるか等は具体的に考えていく必要がある。

31

1〇本情報の名称については、本情報の発令により住⺠等に求める「命を守る最善の⾏動」

2

は警戒レベル４で求める「避難」とは異なるため、名称の中に「避難」という⽤語は⽤いな

3いこととした⽅がよい。なお、名称については、本サブワーキンググループでは次のような意

4⾒が出されたが（五⼗⾳順）、国⺠に広く理解され定着するよう、名称についてはメディ

5ア等の意⾒も踏まえ検討を⾏う必要がある。

67・安全確保／緊急安全確保︓現⾏の避難情報は、警戒レベル５の災害発⽣という8「状況を伝える情報」と警戒レベル４の避難勧告等の「⾏動を指南する情報」が9

⼊り混在しているので、⾏動を指南する情報として統⼀したほうが望ましい。また、10命を守る最善の⾏動を促す情報であることから、「安全確保」⼜は「緊急安全確11保」という名称が考えられるのではないか。

1213・各⾃防護︓命を守る最善の⾏動をとるような状況では住⺠⼀⼈⼀⼈が取るべき⾏動

14を判断し、⾃らの命は⾃らが守る必要があるため、それを端的に表現した「各⾃防15護」という名称が考えられるのではないか。

16
17

・緊急情報︓この段階で住⺠に伝えたい情報は様々あるので⼀つの⽤語で表現しきれ18ない。まずは住⺠等に⽿を傾けてもらうことが必要であり、具体に伝えたいことは、そ19の後に伝える。その意味で、まずは注意を集めるための表現にしたらどうかと考え、

20⼀つの例として「緊急情報」という名称が考えられるのではないか。

21
22

・緊急退避︓「避難」とは、時間的余裕があるため、安全性の⾼い⽐較的遠⽅へ移動

23が可能な⾏動であり、適切な避難⾏動が取れれば、100％に近い安全性が確保

24できるもの。⼀⽅、「退避」とは、時間的余裕がないため、その場で、或いは極近距

25離で安全確保を図る⾏動であり、避難に⽐べ安全性は極めて低いものであると考26

えられることから、より強く切迫感を出すために「緊急」を加え、「緊急退避」という

27

名称が考えられるのではないか。

32

1３－２－２ 警戒レベル５の呼称

2＜論点・留意点＞

3〇警戒レベル５を「５」と呼称すること及び「警戒」と呼称することそれぞれについて以下のよ4
5

うな課題が考えられることから、警戒レベル５の呼称について改めて検討する必要がある。
・（５と呼称すること）

6

警戒レベルが５まであると、警戒レベルの意味を理解していない⼈は、警戒レベル５に7なるまで避難しないおそれがあるので、警戒レベルとしては４までがよいのではないか89・（警戒と呼称すること）
命を守る最善の⾏動を促す段階は「警戒」とは呼べないのではないか

10
11
12

〇検討にあたり、（５と呼称すること）

13

・警戒レベル 5 だけ”5”と呼称しないことが住⺠の混乱につながるおそれがあること

14

・河川の⽔位情報も⼤⾬などの気象情報も５段階で運⽤されていること

15・警戒レベルは５段階の「取るべき⾏動（危険な場所から全員避難等）」と「⾏動を16

促す情報（避難勧告等）」を関連付けるためのものであり、これはレベル５まで共通

17に⾔えるものであること

18（警戒と呼称すること）

19

・警戒レベル 5 だけ”警戒”と呼称しないことが住⺠の混乱につながるおそれがあること

20

・命を守る最善の⾏動を促す段階に、今後、災害がまさに発⽣するおそれがある状況も21

含むのであれば、”警戒”という⽤語が必ずしも不適切ではないこと

22
23

３－２－３ 「避難」の伝え⽅・概念整理等

24＜論点・留意点＞

25〇警戒レベル４における屋内移動等の制度的位置づけを明確化するのであれば、上階移動や

26

待避を含め、今後「避難」をどのように呼びかけるかについても検討する必要がある。合わせて、

27「垂直避難」や「在宅避難」、「⽣活避難」など、避難という⽤語が多岐に使われているが、28

⼈によりその解釈は様々であることから、「避難」に関する概念を整理するべきである。

29
30〇検討にあたり、

31

・避難とは「難」を「避」けるということが基本的な概念であること

32

・避難⾏動は⼈により様々であるため、緊急時に各々の避難⾏動を個別に伝えるのは

33
34

困難であること
・同様の理由で、平時より住⺠⼀⼈⼀⼈がどう避難するかを決めておくことが重要であること
33

1

等を踏まえる必要がある。

2

３－２－４ 警戒レベル３の活⽤

3＜論点・留意点＞

4〇現⾏の警戒レベル３は避難準備や⾼齢者等の避難のタイミングとして運⽤されているが、

5

警戒レベル３の段階で⽔害や⼟砂災害等の危険度が特に⾼い区域については避難す

6

ることとするなど、警戒レベル３の活⽤について検討する必要がある。

78〇検討にあたり、

9・その他の活⽤例としては、警戒レベル３の段階で外出を控える等、普段の⽣活を変10

え始めるタイミングとすることも考えられること

11

・警戒レベル３の発令基準は各⾃治体が決めるものの、あまりに頻度が⾼くなると避難12⾃体が負担になる⼈もいること。⼀⽅で頻度が⾼くなるのは必然であり、いずれにして13も⾏政としては早めの避難を促す必要があり、どのように避難を⾏うかは地域の判断に14

よらざるを得ないこと

15

等を踏まえる必要がある。

16
17

３－２－５ 避難情報等に関する新たな制度の周知等について

18

＜論点＞

19

〇令和３年出⽔期までに、市町村が避難情報等に関する新たな制度を円滑に運⽤開20始できるようにするとともに、住⺠等がその内容について⼗分に理解できるようにするため、

21

新たな制度の周知等について検討・対応する必要がある。

34

1

４． 広域避難に関する制度⾯での対応の⽅向性

2

令和元年台⾵第 19 号（東⽇本台⾵）においては、各地の広域避難に係る対応を

3

通じて、⼤規模広域避難の実装に向けての課題が顕在化した。例えば、⼤規模広域避4

難のタイミングや公共交通機関の計画運休が近づく中での避難⼿段の確保に加え、制度5的な課題として、⼤規模広域避難を円滑に⾏うための仕組みが⼗分に整っていないことが6

明らかになった。制度⾯も含めた抜本的な改善策を検討し、必要な対応を⾏うべきである。

78４－１ 論点の明確化

9

広域避難の対象が⼤⼈数かつ広範囲に及ぶ⼤規模広域避難においては、⼀般的な避10難と⽐べ関係者や必要なオペレーションが多岐にわたり、発令のタイミングや避難先・避難

11

⼿段の確保等、数多くの課題があり、またそれらが複雑に絡み合っている。

12「令和元年台⾵第 19 号等による災害からの避難に関するワーキンググループ」の報告を13

踏まえ、⼤規模広域避難に係る制度的検討を具体的かつ集中的に進めるためには、まず、

14

各委員の⼤規模広域避難のイメージを共有したうえで、検討すべき論点を明確化すること15が重要であり、それらについて以下の通り整理を⾏った。

1617【⼤規模広域避難の想定イメージ】18

本検討における「⼤規模広域避難」の想定イメージとしては、洪⽔・⾼潮による氾濫のお19

それに伴い、数⼗万⼈以上の住⺠等が、都道府県・市町村の⾏政界を越えて⽴退き避20

難するような、⽔害のおそれに伴う⼤規模な広域避難を念頭に置く。主には三⼤都市圏の21

海抜ゼロメートル地帯などで広範囲が⻑期間浸⽔する場合を想定する。

22

⼀⽅で、広域避難の制度的検討においては、地域、規模、浸⽔時間等を適⽤の条件

23とはせず（対象範囲を限定せず）、広域避難の規模等によらず、必要に応じて適⽤可能

24な枠組みとなるようなものを想定する。

25
26【制度的検討における論点の整理】

27

⼤規模広域避難は、避難元となる複数市町村・都道府県の他に、避難先として想定さ28

れる複数市町村・都道府県、運送事業者等の関係機関等、様々な関係者が関与し、ま29

た、平時からの避難計画策定等の調整・協議、災害おそれ段階での関係者間での意思30

決定や調整、災害発⽣後の応急対応等、多くのオペレーションがあることから、様々な課

31

題・論点が存在する。

32

本サブワーキンググループでは、これら全ての課題・論点について詳細に検討を⾏い、⼤33規模広域避難に特化した特別な制度的枠組みを検討するのではなく、これら課題・論点

34について、現⾏の災害対策基本法等が円滑に対応できるような規定となっているかどうかに35

ついて、「平時」「災害が発⽣するおそれの段階」「災害発⽣後」の各段階別に以下のとおり
35

1

整理を⾏った上で、不⼗分なものについて制度的な検討を⾏うこととする。

23ａ）平時においては、⼤規模広域避難の調整に関し、協議会、防災計画、相互協

4⼒といった現⾏法の規定に基づき、⼿順を踏んで時間をかければ現⾏法で対応5が可能である。

6ｂ）災害が発⽣するおそれの段階においては、平時に定められた避難計画や協定等

7に基づき、災害応急対策の意思決定、情報伝達、調整等がなされるが、そのタイ

8

ミングが遅れたり、予定していた避難先や避難⼿段が使えない、といった協定等の9範囲内では対応出来ない状況が⽣じうる。その場合、速やかに追加的な調整を10

⾏う必要があるが、現⾏法では、国の⾮常災害対策本部の設置による調整や、

11

広域的な避難先の協議及び輸送の要請については、いずれも災害発⽣後の規12定しかなく、災害が発⽣するおそれの段階では法に基づく対応をとることができない。

13ｃ）災害発⽣後においては、⼀般的な⽔害と同様に、被害状況に応じて国の⾮常災

14

害対策本部が設置され、現⾏法による災害応急対応や災害復旧等の対応が15可能である。

1617以上ａ）〜ｃ）の整理から、本サブワーキンググループで扱う⼤規模広域避難の課題

18（論点）は、主に災害「おそれ」段階での対応を射程とし、同段階における４つの課題

19（以下の論点①、②、④、⑤）に、同段階での関係者間調整を円滑に進めるための平時

20からの調整・協議（同論点③）、平時からの周知啓発及び災害おそれ段階等の情報提21

供（同論点⑥）を加えた以下の６つを論点として検討を進めることとした。

22
23

論点①︓広域避難の円滑化のための災害発⽣前での国の本部体制の整備

24

論点②︓広域避難に係る避難情報の発令主体

25

論点③︓広域避難関係者間の調整を円滑に進めるための調整・協議の仕組み26

論点④︓広域避難の避難先の確保に関する調整・協議の仕組み27

論点⑤︓広域避難の避難⼿段の確保に関する調整・協議の仕組み28

論点⑥︓平時からの周知啓発及び災害おそれ段階等の情報提供

36

1

４－２ 広域避難の円滑化のための災害発⽣前での国の本部体制の整備

2＜課題・背景＞

3○都道府県・市町村の⾏政界を越えての⼤規模広域避難を準備・開始する段階におい

4て、平時からの調整により策定された避難計画や協定とは異なる想定外の事態が発⽣5し、それらの範囲では対応出来ない状況が⽣じた場合、市町村間や都道府県間の調6整が難航することや、運送事業者等の関係機関との調整が急遽求められることが想定さ

7

れる。

8
9

○そのような状況においては、複数の都道府県・市町村等が関係するため、国による調整

10が必要となることが想定されるが、現⾏の災害対策基本法においては、「⾮常災害が発11

⽣した場合」において内閣府に⾮常災害対策本部を設置することができるとされており、

12

⼤規模広域避難を準備・開始する「災害が発⽣するおそれ」の段階においては、同本部13を設置することができない。

1415＜対応の⽅向性＞

16○災害発⽣前に⼤規模広域避難を円滑に⾏うために、国は、「災害が発⽣するおそれ」が17ある場合においても、特に必要があると認めるときは、⾮常災害対策本部を設置できるよ18

うにし、緊急性、想定被害の⼤きさ、関係機関間の協議状況などを総合的に判断して、

19

国の本部⻑より地⽅公共団体の⻑や指定公共機関等に対し必要な指⽰や協⼒を求20

めることができるようにする等、国による調整機能を整備することが必要である。

21
22○なお、国の本部体制の整備にあたり、災害発⽣のおそれ段階での⼤規模広域避難等の23

災害応急対応については、本部⻑が市町村⻑等に代わり全⾯的に指⽰権限を持つと24いうことではない。防災計画に基づき市町村等が主体的に対応することを基本として、事25前の想定どおりに物事が進まない場合などにおいて、現⾏法制における⾮常災害対策26

本部⻑の権限に基づき、特に必要があると認めるときに、その必要な限度において対応27

することが求められる。

28
29

４－３ 広域避難に係る避難情報の発令主体

30＜課題・背景＞

31○⼤規模広域避難の準備や開始のトリガーとなる避難情報の発令等においては、避難元

32

市町村・都道府県、気象台、河川事務所等で構成される協議会など多数の関係者間

33で調整等を⾏うことで、避難元市町村間で統⼀した発令等の基準を設けることができる。

37

1○⼀⽅、事前に統⼀的な基準を設けていても、想定したタイミングに対する遅れ等、当該

2基準では対応や判断が難しい状況となり、市町村の対応にばらつきが⽣じる可能性は

3

否定できない。そのような事態下においても、避難の実効性確保のため⼀体的に避難情4報が発令される必要がある。

5
6○災害対策基本法においては、住⺠等にもっとも⾝近な市町村⻑に、避難情報の発令の7権限が与えられており、気象台・河川事務所等からの防災気象情報やホットライン等、

8

及び⾃ら収集した情報等を踏まえつつ、地域の実状に応じ発令を判断する。

910○国⺠保護法では、武⼒攻撃の予測等を踏まえた避難の要否について適切な判断を⾏11い得るのは国であることや、避難規模が都道府県の区域を超えた⼤規模なものとなる場12合も想定しうること等から、国に避難措置の指⽰権限が与えられている。

1314＜対応の⽅向性＞

15○⽔害からの避難の要否の判断に際しては、各流域・湾域の河川洪⽔・⾼潮の特性や、

16

気象情報と地域の実情等を踏まえて対応する必要がある。地域の⽔害リスクや予測等

17については市町村や住⺠等に⼀定の情報共有が⾏われており、⽔害の避難情報は市

18

町村から発令されることが広く浸透している。

19
20○このため、⽔害からの⼤規模広域避難の要否の判断については、国⺠保護法のように国

21が市町村に代わり指⽰権限を持ち市町村は判断を⾏わないという枠組みよりも、災害22

対策基本法の考え⽅に基づき、平時の調整において気象台・河川事務所等の技術的23⽀援によって定められた発令基準や、気象台・河川事務所等からの台⾵・降⾬・⽔位24等に関する情報提供を踏まえ、避難元の市町村⻑が統⼀的に判断する枠組みの⽅が25

より適切であると考えられる。

26
27○なお、災害おそれの段階において、事前に定めた基準では対応や判断が難しい状況とな

28

り、市町村の対応にばらつきが⽣じる場合には、都道府県の総合調整に加えて、４－２29－１で⽰したように、国の⾮常災害対策本部より地⽅公共団体に対し、本部⻑による

30

必要な指⽰等を⾏うことができるようにし、避難元の市町村に対する国や都道府県から

31の積極的な⽀援が⾏えるようにする必要がある。

38

1

４－４ 広域避難関係者間の調整を円滑に進めるための調整・協議の仕組み

2＜課題・背景＞

3○⼤規模広域避難の実効性確保のためには、平時より、広域避難対象者の絞込み、発4

令基準、避難先の確保、避難⼿段・誘導等、具体のオペレーションの検討について、避5難元となる複数市町村に加え、検討内容に応じて避難元都道府県、避難先都道府

6

県・市町村、気象台、河川事務所等、運送事業者等の関係機関において検討を⾏っ7ておく必要があるが、検討内容や調整相⼿が多岐にわたることから検討に時間を要して

8

いる。

9
10

○また、検討内容によっては避難元市町村－避難先市町村などの⼆者間の関係を構築

11

して調整を⾏う必要があるが、⼤規模広域避難では調整相⼿の特定が困難であること

12が考えうるとともに、複数避難元市町村からの平時の調整、緊急時の要請等が重複して13

混乱をきたすおそれがある。

14
15○災害対策基本法及び⽔防法にはそれぞれ協議会の規定があり、いずれの枠組みを活16⽤しても⼤規模広域避難の協議を⾏うことは可能である。⼀⽅、現在、⼤規模広域避17難を計画⼜は検討している地域では、法定ではなく任意の協議会形式を採られているが、18

⼤規模でない広域避難においては、⽔防法に基づく協議会を⽤いている地域も存在す

19

る。

20
21

＜対応の⽅向性＞

22○⼤規模広域避難では、様々な関係者が関与し、多様なオペレーションを⾏うことから、避23

難の実効性確保のために、平時より関係者間で協議の上、避難計画の策定等を確実

24に⾏っておく必要がある。また、緊急時においても計画に基づきつつ、刻々と変わり得る状

25

況に柔軟に対応するため、平時から関係者の顔の⾒える関係を構築し、当事者意識の26

共有や相互協⼒の醸成などに取り組むことが重要である。

27
28○荒川下流部・⽊曽川下流部・淀川下流部など、⼤規模広域避難について検討を要す

29

る地域においては、関係者による相互理解の下、協議会が設置され具体的な検討が進30められていることから、今後の対応においてもすでに設置されている協議会等の枠組みを31

尊重することが望ましい。

32
33○今後、⼤規模広域避難を新たに検討する地域では、多様な関係者が連携して洪⽔氾

34

濫による被害を軽減するためのハード・ソフト対策を総合的かつ⼀体的に推進することを35

⽬的に、全ての直轄⽔系で設置されている、⼤規模氾濫減災協議会の枠組みを活か

36

した対応が考えられる。
39

1○なお、⼤規模広域避難の要否の判断は、通常の避難と同様に市町村⻑が⾏う⽅向性2が⽰されている。同様に、⼤規模広域避難にかかる平時の調整等においても、気象台・

3河川事務所等の技術的⽀援のもとで、広域避難を必要とし地域の実情に詳しい避難4

元市町村が中⼼となり進めていくことが基本となる。加えて、都道府県界・市町村界を越5えた調整など、市町村では対応が困難な調整においては、都道府県が総合調整を⾏う

6

ことが考えられる。また、避難先都道府県・市町村や運送事業者等の関係者についても、

7

具体的な対応の検討状況等に応じて、協議会等の枠組みの中に組み込んで調整を進8めることが望ましい。

910○⼤規模広域避難の調整等により、具体のオペレーションの検討が促進されるよう、国では

11

東京都と共同で、荒川下流域をモデルとした避難先や避難⼿段等の検討を⾏うなど、

12

各地域での広域避難の取組を⽀援しており、これらの検討を着実に進めていくことが重13要である。しかし、広域避難を検討している関係市町村では広域避難の調整等の経験

14やノウハウが不⾜していることから、国は、各地域の取組を⼀層促進させるために、昨年

15の台⾵第 19 号を受けた留意点や、先進的な調整事例、計画の実効性を段階的に⾼16める上での検討⼿順等を整理して⽰すことが必要である。

17
18○協議会で予め定められた役割分担やタイミングに基づき、協議会の関係者間で円滑な

19

情報共有や調整、意思決定がなされるよう、各機関の防災計画に反映しておく必要が20あり、国は各機関による防災計画への反映を確実に推進するための仕組みを構築するこ21とが必要である。

22
23

４－５ 広域避難の避難先の確保に関する調整・協議の仕組み

24＜課題・背景＞

25○⼤規模広域避難を実現するにあたっては、他市町村等において避難先を確保することが26

必要不可⽋なため、あらかじめ管内の施設の受⼊れ能⼒を把握した上で協定等を締結

27

しておくことが基本となる。

28
29○⼀⽅、上記調整が⼗分になされていた場合においても、実際の避難時には、避難先市

30

町村においても被災が⾒込まれる場合や予想以上に⼤きな被災が⾒込まれる場合など、

31

避難先確保が困難な局⾯に直⾯し、他市町村との避難先の追加調整を⾏う事態が考

32

えられる。

33
34

○災害対策基本法には、市町村・都道府県の⾏政界を越えて被災住⺠等が避難する場

35

合の市町村間・都道府県間の協議の⼿続きについて規定があるが、これは災害発⽣後401の規定であり、災害発⽣前の広域避難における避難先の協議については特段の制度整

2

備はされていない。

34＜対応の⽅向性＞

5○避難先を確保する上では、平時に避難先市町村と締結した協定等による対応を前提と6しつつ、広域避難を実施する災害発⽣のおそれ段階においても、協定の範囲内では対7応できない状況において、避難元の市町村⻑等が他の市町村⻑等に対して、避難者の8

受⼊れに関する協議を⾏うことができる等の仕組みを設けることが必要である。

910○なお、避難対象者全員分の避難先を⾏政で確保するには、避難先の収容能⼒は必ずし

11も⼗分とは⾔えず、特に⼤規模広域避難では避難先の確保は容易ではない。関係⾏政

12機関は、安全な親戚・知⼈宅や職場、ホテル・旅館等の⾃主的な避難先の確保を住⺠

13等に促す取組を⾏うなど、社会機運の醸成を図ることが重要である。

14
15○また、浸⽔想定区域内の住⺠等の⼀部は、浸⽔継続時間や備蓄等の状況によっては、

16

広域避難に加えて、想定浸⽔深より⾼い居室や域内の避難先に留まること等により、

17

安全を確保することが可能と考えられることから、広域避難先の必要収容能⼒の検討にあ18

たっては、住⺠等の安全確保を前提としつつ、これらを踏まえた対象者の絞込みについても19考慮する必要がある。

20
21○加えて、費⽤負担を理由に、⾏政が確保する避難先の協議が停滞したり、避難元の市

22

町村⻑が⼤規模広域避難の実施判断を躊躇したりすることにより、円滑な避難実施の23

⽀障とならないよう、国としてどのような⽀援措置が必要か、引き続き検討を進めていく必

24

要がある。

25
26

４－６ 広域避難の避難⼿段の確保に関する調整・協議の仕組み

27＜課題・背景＞

28○⼤規模広域避難においては、運送事業者も含め、避難元市町村・都道府県その他の29関係機関が協議会などにおいて、多数の関係者間にて関係を構築し、避難⼿段の調30

整等具体のオペレーションの検討を⾏っておくことが重要であり、あらかじめ協定を結んで31おくことが重要である。

32
33○⼀⽅、令和元年台⾵第 19 号で課題となったように、想定していたタイミングより遅れて、

34

広域避難を検討する基準に達し、すでに運送事業者の計画運休が迫っている場合や、

35

予定していた経路が被災した場合など、⼤規模広域避難においては、平時に締結した
41

1

協定が⼗分に機能しないような事態により、他の避難⼿段の確保が必要となることも想

2

定される。

3
4

○災害対策基本法には、都道府県知事（※）から運送事業者への被災者の運送の要5請等についての規定があるが、これは災害発⽣後の規定であり、災害発⽣前の広域避6難における運送の要請については特段の制度整備はされていない。

7※ 市町村を主体とした場合、複数⾸⻑からの要請が集中して別途の調整が必要とな

8

り、円滑な被災者の運送という本来の趣旨から外れることも想定されるため、市町

9村及び指定地⽅公共機関の事務等の総合調整の責務を有する都道府県が主体10となり、市町村のニーズも踏まえて調整・要請することとなっている。

1112＜対応の⽅向性＞

13○避難⼿段を確保する上では、平時に運送事業者等と、広域避難で必要な対応と運送14の安全確保の対応の両⾯から調整のうえ、締結した協定等による対応を前提としつつ、

15

広域避難を実施する災害発⽣のおそれ段階においても、協定の範囲では対応できない

16

状況が⽣じうることも考慮する必要がある。そのため、災害発⽣後の被災者の運送と同17

様に、広域避難時の避難者の運送においても、都道府県知事から運送事業者に対し、

18

運送の安全が確保できる場合において、可能な限り協⼒することを要請できる等の仕19組みを設けることが必要である。

20
21○⼤規模広域避難では、避難対象者が多数となり、限られた時間の中で⼤⼈数が移動22する必要が⽣じるため、関係⾏政機関は、住⺠や企業・学校等に対し、あらかじめ⾃ら

23確保する避難先や避難経路を考えておくことや、対象者以外の不要不急の外出を控え

24

ることを促すなど、避難による混雑・混乱を防ぐための社会機運を醸成することが必要で

25

ある。

26
27

○加えて、費⽤負担を理由に、⾏政が⼿配する避難⼿段について調整が停滞したり、避28

難元の市町村⻑が⼤規模広域避難の実施判断を躊躇したりすることにより、円滑な避29

難実施の⽀障とならないよう、国としてどのような⽀援措置が必要か、引き続き検討を進30めていく必要がある。

42

1

４－７ 平時からの周知啓発・災害おそれ段階等の情報提供

2＜課題・背景＞

3（⼤規模広域避難の特性）

4○⼤規模広域避難は、通常の避難と⽐べて頻繁に実施されるものではなく、住⺠や地域

5によって、避難先や避難⼿段等が異なってくる。なお、状況によっては、双⽅の避難情報

6が同時⼜は時間差で発表されるケースも考えられる。

78○また、避難対象者が多数にのぼるため、リードタイムを⼤きくとって早い段階からの避難、

9

状況によっては晴天下での避難を開始しなければならず、⻑時間先の気象予測等の不10

確実性を踏まえると、避難が空振りとなる可能性も含めて住⺠や社会の理解を得る必

11

要がある。

12
13

○さらに、発災時における浸⽔及び⻑期間の孤⽴による⼈的被害が甚⼤となることが懸念

14

されるため、住⺠は⾃らの命を守るため、避難先や避難⼿段についての⾃らの判断を含

15

め、確実に早めの避難⾏動をとる必要がある。

16
17○以上より、⼤規模広域避難では対応が⼤規模かつ多岐にわたるため、平時からの住⺠

18等への周知啓発による理解促進や、避難準備・実施段階における多数の住⺠等へのき19

め細やかな情報提供等がより重要となる。

20
21○なお、⼤規模広域避難時における、⼤⾬警戒レベルの各段階でとるべき⾏動については、

22

レベル４（危険な場所から避難）及びレベル５（緊急安全確保）では通常の避難と23

同様の考え⽅である。⼀⽅、⼤規模広域避難は、通常の避難とはリードタイムの考え⽅

24が異なるため、通常の避難ではレベル３に位置づけられている⾼齢者等の要⽀援者への25

対応をどうするかも含め、地域ごとの実状を踏まえた個別の整理が必要である。

26
27＜対応の⽅向性＞

28（１）平時からの周知啓発

29○⼤規模広域避難における上記特性を踏まえ、住⺠⼀⼈⼀⼈が、平時より「⾃らの命は30

⾃らが守る」の意識を持ち、平時より⾃らの被災リスクについて把握し、安全な親戚・知31

⼈宅等の⾃主的な避難先の確保や、避難⼿段の検討等の対応をしておく必要がある。

32
33○また、発災時の孤⽴者をできるだけ減らすには、地域ごとに、逃げ遅れによる被災リスクと34

とるべき避難⾏動について、⾼齢者等の⽀援が必要な者への対応も含め、あらかじめ考

35

えておくことが必要であり、地区防災計画等の取組も活⽤し、地域全体で確実に避難す43

1

る意識をもって災害に向き合う防災コミュニティを構築することが重要である。

2
3○加えて、企業や学校への休業・休校の要請や、⺠間施設等の避難先の確保も含めて、

4

企業や学校等も広く巻き込んで、社会全体として⼤規模広域避難の実効性確保に向5けた取組をすすめる必要がある。

67○⾏政から住⺠への直前の呼びかけのみでは⼗分ではなく、個⼈、地域、企業・学校等、

8

⽇常のあらゆる場⾯における平時からの周知啓発や訓練等の実施を通じて、⼤規模広9域避難の実装に向けた社会機運を醸成することが極めて重要である。

10
11
12

（２）災害おそれ段階等の情報提供

13○⼤規模広域避難における上記特性を踏まえ、広域避難情報の提供においては、⼤規

14

模広域避難と通常の避難のどちらが対象の情報か、またどのような⾏動をとるべきかにつ15いて住⺠等が理解できるよう、国は、通常の避難情報における整理をベースとしつつ、ガ16

イドラインなどで考え⽅や名称の整理を⾏うことが必要である。

17
18○加えて、⼤規模広域避難では刻々と変わる状況に応じて、住⺠がとる避難⾏動も変化

19

するため、⾏政やメディアによる情報提供においても、⼤規模広域避難の検討や準備の20段階から、状況の進展や切迫度に応じて、次の段階でとるべき⾏動も含め、段階的に住21

⺠に伝えていく必要がある。

22
23○これらを踏まえ、⾏政は平時からメディアとも連携し、あらかじめどのタイミングでどういった情24

報を伝えるのか、その⼿段も含めて検討し、災害発⽣おそれ時においても円滑かつ効果

25

的な情報伝達を⾏えるようにしておくことが重要である。

26
27
28
29
30

・４－３ 引き続き検討する論点
４－２において今後の対応の⽅向性を⽰した論点以外に、以下の３つの論点について
は、引き続き制度化の⽅向性の整理に向けた検討が必要である。

31

また、４－２も含めた全ての論点において、仕組みを適⽤する際の考え⽅（基準、タイ

32

ミング等）、費⽤負担のあり⽅、関係者間の情報共有、住⺠等へのリスクコミュニケーション

33

等についても、引き続きの検討が必要である。

44

1・４－３－１ 広域避難の避難先の確保に関する調整・協議の仕組み

2＜課題・背景＞

3○⼤規模広域避難を実現するにあたり、近隣市町村等での避難先の確保が必要不可⽋

4だが、現時点では避難元－避難先市町村間の調整が進展していない。

5
6○災害時に備えた平時からの当該調整が⼗分になされていた場合においても、実際の避7難時には、避難先市町村においても⼤規模な被災が⾒込まれるなど、想定通りの避難8

所確保が困難な局⾯に直⾯し、他市町村との避難先の追加調整を⾏う事態も考えら

9

れる。

10
11

○災害対策基本法には、市町村・都道府県の⾏政界を越えて被災住⺠等が避難する場

12

合の市町村間・都道府県間の協議の⼿続きについて規定があるが、これは災害発⽣後13の規定であり、災害発⽣前の広域避難における避難先の協議については特段の制度整14

備はされていない。

15
16＜検討すべき事項＞

17○避難先を確保する上では、平時から避難先市町村を特定して協定等を締結しておくとと

18

ともに、広域避難の準備・実施段階では協定等に基づき対応することを前提としつつも、

19

広域避難実施時において、避難先確保が困難な想定外の状況における関係者間の調20

整・協議の仕組みについて検討が必要である。

2122○なお、避難対象者全員分の避難先を⾏政で確保するには、避難先の収容能⼒は必ずし

23

も⼗分とは⾔えず、特に⼤規模広域避難では避難先の確保は容易ではない。関係⾏政24

機関は、安全な親戚・知⼈宅や職場等の⾃主的な避難先の確保について、平時より住25

⺠等への啓発や教育を⾏い、社会機運の醸成を図ることも重要ではないか。

26
27
28
29

・４－３－２ 広域避難の避難⼿段の確保に関する調整・協議の仕組み30＜課題・背景＞

31○⼤規模広域避難においては、輸送事業者も含め、避難元市町村・都道府県その他の32関係機関が協議会など多数の関係者間にて関係を構築し、避難⼿段の調整等具体

33のオペレーションの検討を⾏っておくことが重要である。

34

45

1

○⼀⽅、令和元年台⾵第 19 号で課題となったように、想定していたタイミングより避難準

2

備等の基準への到達が遅くなり、すでに輸送事業者の計画運休が迫っている場合や、

3

深夜の避難開始が必要となる場合など、⼤規模広域避難においては、想定外の事態

4により急遽の避難⼿段の確保が必要となることも想定される。

5
6○災害対策基本法には、被災者の運送の要請等についての規定があるが、これは災害

7

発⽣後の規定であり、災害発⽣前の広域避難における運送の要請については特段の8

制度整備はされていない。

910＜検討すべき事項＞

11○避難⼿段を確保する上では、平時から輸送事業者等と調整し、輸送⼈数、輸送先、

12費⽤負担等について合意の上、協定等を締結しておくとともに、広域避難の準備・実施

13

段階では協定等に基づき対応することを前提としつつも、広域避難実施時において、想14

定外の事態により締結した協定の範囲では対応ができない状況に備え、広域避難に際15しての輸送事業者等への協⼒要請の仕組みについて検討が必要である。

16
17

・４－３－３ 広域避難関係者間の調整を円滑に進めるための調整・協議の仕組み

18＜課題・背景＞

19○避難の実効性確保のためには、平時より、広域避難対象者の絞込み、発令基準、避20

難先の確保、避難⼿段・誘導等、具体のオペレーションの検討について、避難元となる

21

複数市町村に加え、検討内容に応じて避難元都道府県、避難先都道府県・市町村、22

気象台、河川管理者、輸送事業者等の関係機関において検討を⾏っておく必要がある

23

が、検討内容や調整相⼿が多岐にわたることから検討に時間を要している。

24
25○また、検討内容によっては避難元市町村－避難先市町村などの⼆者間の関係を構築

26

して調整を⾏う必要があるが、調整相⼿の特定が困難であることが考えうるとともに、複27

数避難元市町村からの平時の調整、緊急時の要請等が重複して混乱をきたすおそれが

28

ある。

29
30

○災害対策基本法及び⽔防法にはそれぞれ協議会の規定があり、いずれの枠組みを活31

⽤しても広域避難の協議を⾏うことは可能。⼀⽅、現在、広域避難を計画⼜は検討し32ている地域では、法定ではなく任意の協議会形式を採っているところがほとんどだが、⽔防33法に基づく協議会を⽤いている地域も存在する（災害対策基本法での広域避難協議

34

会の設置事例はない）。
46

1＜検討すべき事項＞

2○現⾏制度（災害対策基本法・⽔防法）を活⽤した協議会や、任意の協議会の設置及3

び活⽤によって、災害おそれ段階の⼤規模広域避難に係る調整を円滑に進めるための、

4

各関係者の連携強化や防災計画への反映等に向けた取組の推進が必要である。

5
6○法定協議会であれ、任意の協議会であれ、構成員の間での問題意識・当事者意識の7

共有や相互協⼒の醸成などに地道に取組む必要があることに留意した上で、従前の地8域における取組の状況も踏まえ、最も効果的な協議・調整を実施することができる協議

9会の形式について検討が必要である。

10
11○⼀⽅、協議会での平時からの調整や、発令等の基準を含む広域避難計画の策定につ12いては確実に実施しておく必要があり、当該調整や計画の内容について、各機関の防災

13計画に反映させることが必要（各機関の防災計画に反映されることで、災害おそれ段階

14における⾮常災害対策本部⻑の権限による指⽰や協⼒要請等も担保される）。災害

15

おそれ段階における対応においても、協議会で予め定められた役割分担やタイミングに基

16

づき、協議会の関係者間で円滑な情報共有や調整、意思決定がなされるよう、各機関

17の防災計画に反映しておく必要があり、各防災計画への反映を確実に推進するための

18

枠組みについて検討することが必要である。

47

委員⼀覧

た な か

あつし

いいじま

じゅんこ

うしやま

もとゆき

か た だ

としたか

き よ た

かつとし

しゅとう

ゆ

き

す ず え

な

な

つ ぼ き

かずひさ

なかがい

むねはる

はしつめ

たかとし

やまさき

えいいち

やまざき

のぼる

◎⽥中 淳

東京⼤学⼤学院情報学環特任教授

飯島 淳⼦
⽜⼭ 素⾏
⽚⽥ 敏孝
清⽥ 勝利
⾸藤 由紀
鈴江 奈々
坪⽊ 和久
中⾙ 宗治
橋⽖ 尚泰
⼭崎 栄⼀
⼭﨑 登

東北⼤学⼤学院法学研究科教授
静岡⼤学防災総合センター教授
東京⼤学⼤学院情報学環特任教授
千葉県⻑柄町⻑
株式会社社会安全研究所代表取締役所⻑
⽇本テレビ放送網アナウンサー
名古屋⼤学宇宙地球環境研究所教授
兵庫県豊岡市⻑⽇本放送協会報道局災害・気象センター⻑
関⻄⼤学社会安全学部教授
国⼠館⼤学防災・救助総合研究所教授（◎︓座⻑、以下５０⾳順）

48

なかごめ

あつし

中込 淳
かわむら

け ん じ

河村 賢⼆
し お い

なおひこ

塩井 直彦
にしざわ

け ん た ろ う⻄澤 賢太郎

内閣官房国⼟強靱化推進室参事官
内閣官房国⼟強靱化推進室参事官（令和 2 年 7 ⽉ 20 ⽇まで）
内閣官房副⻑官補（事態対処・危機管理担当）付内閣参事官
内閣官房副⻑官補（事態対処・危機管理担当）付内閣参事官（令和 2 年 7 ⽉ 20 ⽇まで）

やすはら

たつし

ひ よ し

ともひろ

あらたけ

ひろゆき

安原 達

⽇吉 知洋
荒⽵ 宏之
お だ に

あつし

⼩⾕ 敦
の ぐ ち

けん

あ わ い

あきひこ

たかご う

かず ま

野⼝ 健
粟井 明彦
鷹合 ⼀真
たかしま

あきよし

髙島 章好

内閣府政策統括官（原⼦⼒防災担当）付参事官（企画・国際担当 ）警察庁警備局警備運⽤部警備第⼆課災害対策室⻑
消防庁国⺠保護・防災部防災課⻑
消防庁国⺠保護・防災部防災課⻑（令和 2 年 7 ⽉ 20 ⽇まで）
⽂ 部 科 学 省 ⼤ ⾂ 官 房 ⽂ 教 施 設 企 画 ・防 災 部 参 事 官 (施 設 防 災 担 当 )⽂部科学省総合教育政策局男⼥共同参画共⽣社会学習・安全課安全推進室⻑
厚⽣労働省⼤⾂官房厚⽣科学課健康危機管理・災害対策室⻑
厚⽣労働省⼤⾂官房厚⽣科学課健康危機管理・災害対策室⻑
（令和 2 年 9 ⽉ 30 ⽇まで）

せいやま

けん じ

⻘⼭ 健治
みや ざ きと し ゆき宮﨑 敏⾏

農林⽔産省農村振興局整備部防災課⻑
農林⽔産省農村振興局整備部防災課⻑
（令和 2 年 7 ⽉ 31 ⽇まで）

さ え き

ともひろ

れ い た

えいいち

ないとう

まさひこ

佐伯 知広
禮⽥ 英⼀
内藤 正彦
い わ た

よしゆき

岩⽥ 美幸

農林⽔産省林野庁森林整備部治⼭課⻑
国⼟交通省⼤⾂官房参事官（運輸安全防災）
国⼟交通省⽔管理・国⼟保全局防災課⻑
国⼟交通省⽔管理・国⼟保全局防災課⻑
（令和 2 年 7 ⽉ 31 ⽇まで）

ながやま

とおる

永⼭ 透
なかじま

ひで と し中島 秀敏

国⼟交通省国⼟地理院応⽤地理部⻑
国⼟交通省国⼟地理院応⽤地理部⻑
（令和 2 年 9 ⽉ 30 ⽇まで）

まつむら

たかゆき

松村 崇⾏

国⼟交通省気象庁総務部参事官（気象・地震⽕⼭防災）

（敬称略）
49

(参考) 令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた
避難情報及び広域避難に関するサブワーキンググループ
開催経緯

時期

検討内容

設置・

令和 2 年・サブワーキンググループの概要

第１回

６⽉１⽇

・避難情報の制度検討における論点等
・広域避難の制度検討における論点等
・今後のスケジュールについて

第2回

第３回

令和 2 年・広域避難に関する制度検討等の考え⽅の整理

7⽉6⽇

・今後のスケジュールについて

令和 2 年・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた避難情報及び８⽉ 21 ⽇広域避難等のあり⽅について（中間とりまとめ(案)）同⽇・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた避難情報及び広域避難等のあり⽅について（中間とりまとめ） 公表

第４回

令和２年

・避難情報等に関する引き続きの論点について

１０⽉２⽇

・広域避難に関する引き続きの論点について・今後のスケジュールについて

第５回

令和２年

・避難情報等に関する引き続きの論点について

１１⽉１６⽇・広域避難に関する引き続きの論点について・今後のスケジュールについて

第６回

令和２年

・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた避難情報及び１２⽉１０⽇広域避難等のあり⽅について（最終とりまとめ(素案)）

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参考資料
・参考資料 「避難情報の改善に関する市町村⻑アンケート回答⼀覧」

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