球磨川大水害は住民主体の流域治水の必要性を証明した！
2021年７月3日
参議院議員（前滋賀県知事）・嘉田由紀子（資料：熊本日日新聞、滋賀県）（協力：「7・4球磨川流域豪雨被災者・賛同者の会）

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今日のお話（日本の河川政策と球磨川水害）（１）日本の河川政策の歴史と、なぜ滋賀県から流域治水が始まったのか？
（２）気候変動で激甚化する水害への対応、その前に過去50年の国土の変貌による水害（高橋裕）発生分析を！
（３）何が生死を決めたのか？球磨川豪雨の溺死者調査から川辺川ダムがあっても、球磨川水害溺死者のほとんどは救えなかったのでは？

（４）球磨川大水害こそ、住民主体の流域治水の必要性を証明
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（１）日本の河川政策の歴史と、なぜ滋賀県から流域治水がはじまったのか？

1300年前の律令時代の郡の成り立ちは河川流域別に
高時川＝伊香郡
安曇川＝高島郡

姉川＝東浅井郡
天野川＝坂田郡

琵琶湖＝天台薬師の池

小河川郡＝滋賀郡
延暦寺

延「山川草木悉皆成仏」
暦寺

犬上川＝犬上郡

愛知川＝愛知郡
神埼郡
日野川＝蒲生郡

野洲川＝野洲郡・甲賀市
4行政境界は水系境界と連動

氾濫域

集水域

河川流域別政策（バイオリージョンモデル）は日本全体の歴史と風土に埋め込まれている、水系境界
滋賀県地域環境アトラスより
地域境界
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球磨川流域でも基本は共通

滋賀県の自治組織(地域コミュニティ）の変遷（昭和43年）５０市町村

菅浦（明治22年）１９５町村

堅田
今堀＜現在＞１９市町
明治22年195町村、江戸時代1679町村＊菅浦、今堀などの村落惣村自治、堅田などの町の自治＊戦国時代の地域政策：信長・秀吉の検地（土地制度）による村落共同体の地理的境界を確定⇒現代の土地・税制度に引き継がれる。
＊信長の道路・橋梁などのインフラ整備も行政の基本＊信長の閉鎖的商業慣行をやぶる「楽市・楽座」が経済振興を促進→日本中、水田稲作地域はどこも、律令時代からの土地、水制度をもっており、日本全体が水系バイオリージョンといえます！球磨川流域も共通！
6日本では明治・昭和・平成と時代の変化にあわせた河川法改正

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“近い水”が生きていた時代
循環と使いまわし、自己管理の時代■ 水システム模式図 江戸～明治中期（昭和３０年代まで）

提河に川流か域ら共あ同ふ
体れでる
水こ
害と対を
応前

洪水
自警
水防組織

死者は少ない！

出典：嘉田由紀子：『環境社会学』、岩波書店、２００２、Ｐ１５

水の使
い回し・
循環
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かつては住民の間に「災いをやり過ごす知恵」＝災害文化＝レジリエンスが存在
かさ上げされた住宅

倉敷市真備では水害予防組合の時代

小さな洪水を少しずつ体験

災いをやり過ごす知恵

災害に見舞われても・・・

地域
継続

洪水後も自費補修（昭和30年代まで）

防災施設が不十分霞堤

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■ 水システム模式図 平成年代 水の使い捨てえ河な川
いに縦水
割をり閉
行じ政込のめ
つざらる
さを

多目的ダム

逆水
灌
漑

堤防内治
水

出典：嘉田由紀子：『環境社会学』、岩波書店、２００２、Ｐ１５

水の使
い捨て10

「人為的に作られた安全、行政依存度が高まると、人間・地域側の弱さが高まる」問題
防災施設整備都市化の進行
水害頻度減少災害文化の伝承途絶
安全神話

洪水死者数が増加！
設計基準を超える
洪水

行政依存

行政依存意識が高まり
水害に脆弱な住民
治水対策はすべて「公費支弁」ゆえ政治依存に11徹底した地域歩きでわかったこと（生活知の再生と復活）～地域生活現場を徹底して歩き、耳を傾けることで～ 琵琶湖周辺の人びとの暮らしと水とのかかわりを湖辺の各地を歩きながら、昭和３０－４０年代のちょっと昔の話を徹底して聞き書き。
 琵琶湖淀川水系水害被害地調査、40ケ所
 当事者としての意識、人びとがこだわりをもっていて、今からでも復活したいと思っているのは水質そのもの以上に水とのかかわりだった。
 つまり問題そのものが属地的、属人的に多様だった。
 水害被害は多いが人は意外と死なないことを発見。ソフトの社会的対応が充実。
 そして人びとの願望はハード面の整備にプラスして川との関わりの豊かさを求めている。
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洪水は多いが人が死なない治水
ー高島市マキノ町知内村モノグラフー
大正２年、村自前の堤防工事完成記念写真

知内川の「切所」に今もたたずむ「水竹地蔵」「川とのかかわりはええとこどりできない！
大熊孝「民衆の自然観」がいきていた！

琵琶湖淀川水系40ケ所で、３世代交流型
水害史調査（なぜ人が死んだのか？被災者調査）

過去の浸水被災地や霞堤が新興住宅地に！
住民は過去の被災を知らされず無防備に！
昭和28年13号台風安曇川決壊→今はリバーサイドニュータウン

愛知川沿いの霞堤は、新興住宅地のドリームランドに！

霞堤
斎藤源一、1953年10月

上と同じ場所、2021年6月

15平成河川法の理念実現のため淀川水系流域委員会での提言（2001年から400回の議論と現場訪問）（１）河川環境の保全・再生の新たな理念
・川が川をつくるのを少し手伝う河川整備に転換
・環境変化については予防原則に基づいて総合判断を行う
・健全な生態系なくして人類の未来はない（２）治水のあらたな理念
・計画規模を上回る洪水（超過洪水）をふくめいかなる大洪水に対しても壊滅的被害を回避するためできるだけ破堤しない河川対応と破堤した場合の被害をできるだけ軽微にしようとする流域対応を実施する（定量治水から非定量治水へ）（３）ダムについての新たな理念
・ダムは自然環境に及ぼす影響が大きいため、原則として建設しない・ダム以外に実行可能で有効な方法がないことが客観的に認められかつ住民の社会的合意が得られた場合にかぎり建設（４）住民参加・協働の新たな取り組み
・住民等の参加による河川管理推進のため、一定の権限と義務を付与した
河川レンジャー制度の創設
・多様な住民・住民団体・地域組織等、関係行政・運営諸機関等の河川管理活の拠点としての流域センターの創設

16淀川水系流域委員会からの今本元委員長のダム関連、流域治水の発信

17滋賀県知事選挙「かだマニフェスト2006」
でのダム凍結で流域治水を約束• 丹生、大戸川、永源寺第２ダムの県支出金合計200 億円以上が、県営の芹谷ダム、北川第一、第二ダム建設についても今後数百億円以上の県支出金が必要です。この６つのダム建設計画について凍結します。
• 以下の代替案を提案して県民の皆さんとの対話を通して見直します。
• 治水については、ダム以外の方法（堤防強化、河川改修、森林保全、地域水防強化）、すなわち「流域（地域密着）型治水」により対応します。
• 利水も、ダム以外の方法、水の循環再利用システムを構築します。
• また、公共事業の地域振興効果として、ダムのような大型公共事業は必ずしも地域経済を長期的に潤すものではありません。流域（地域密着）型の河川改修や農業水源確保事業のほうが迅速な対応、地元の業者が直接工事に参加でき、しかも費用が安くて済むなど脱ダムに関する代替案を提言します。
• あわせて、ダム建設を前提に集落移転を余儀なくされた地域の人々への謝罪と社会的配慮を十分に行います

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19

滋賀県の流域治水政策
基本的な考え方森林保全

土地利用･建築規制

ため池

ダム輪中堤
二線堤

霞堤

建築物の耐水化（嵩上げ等）
浸透ますの設置

遊水地

田面貯留

公共施設駐車場における雨水貯留

内水排除施設河道掘削

学校校庭･グラウンドにおける雨水貯留

土地利用･建築規制
築堤

ながす

公園･運動場における雨水貯留

ためる
とどめる

浸透ますの設置

水防活動･避難行動

そなえる
防災情報の発信

水害意識の高揚、水害文化の伝承

しがの流域治水は、どのような洪水にあっても、① 人命が失われることを避け （最優先）、② 生活再建が困難となる被害（床上浸水）を避けること、を目的として、自助・共助・公助が一体となって、川の中の対策に加えて川の外の対策を、総合的に進めていく治水

流域治水政策は全ての浸水源を一体化『地先の安全度』 づくりがまず基本～暮らしの舞台、生活者視点からの水害リスク評価～
 流域やはん濫原での対策（まちづくり等）もあわせた治水を検討する場合、「河川施設ごとの（治水）安全度」ではなく、暮らしの舞台である「地先の安全度」を調べておく必要がある。サービス供給側ではなく被害を受ける被災者、生活者、事業者視点からの防災・減災視点。
（「地先の安全度」の調査にあたって） 生活圏である流域・はん濫原を取り巻く、河川や水路からの複合的なはん濫を考慮する。（個別省庁部局別の縦割りではなく、横串政策）
 小さな洪水（１０年に一回程度）から、最大級の洪水（２００年以上に一回程度）まで、さまざまな状況を想定しておく。

注目
一級河川Ａ川
治水安全度1/30

水路
治水安全度1/2

下水道(雨水)治水安全度1/10

農業用排水路治水安全度1/5

二級河川Ｂ川
治水安全度1/10

「地先の安全度マップ」の公表をめぐって・県議会や市長会からの抵抗

・「地価が下がる」「知事は地価がさがる責任をとれるのか！」・反対する人は土地を売る人：本家筋

土地を売買の対象と考える人
・一生に一度、家が買えるかどうかという新住民、労働者の立場からはリス
クの高い土地を知らずに購入したくない。分家筋・リスクを知らせないのは行政の不作為ではないか？

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とどめる

家づくりでも治水

先人の知恵

滋賀県流域治水条例(第13～23条)• 住宅の嵩上げ↑京都市防災マップより• 知事は、水害リスクの高い区域を「浸水警戒区域」に指定し、区域内での住居等の建築に際しては耐水化構造をチェック（第5章）

そなえる

人育てでも治水

先人の知恵• 子どもがキーパーソン！！

ガードレールがないから、洪水の時は危ないなあ・・
落ちたら死ぬで！！
ガードレールがないので、浸水時は水路に落ちる危険があるなあ・・・（近江八幡市馬淵小学校 ４年生）

滋賀県流域治水条例（第30～34条）•

県は、浸水被害を回避・軽減するための調査研究、教育等に努める– 水害に強い地域づくり協議会– 出前講座、水害履歴調査

水害のこと、子や孫に伝えてかな・・・

お年寄りが避難所まで行けるかぁ？
（H24 草津市民によるワークショップ）23

浸水警戒区域指定により、宅地かさ上げなどに県費投入
・20１7年から2021年までに、米原市村居田地区など、５ケ所で警戒区域指定・200年確率で３メートル以上の浸水想定地域は全体で50ケ所ある。まだ１割しか、警戒区域指定できていない。
→なぜ？
①滋賀県は水害が少ない（全国で47番目）、住民に危機感がない②三日月知事、市町首長も自民党と手をむすび、24
ハード依存意識高い（大戸川ダム復活）

（２）気候変動で激甚化する水害への対応、その前に都市化・近代化による影響を！
2018年西日本豪雨による倉敷市51名
溺死、肱川９名死亡

そして、2020年7月球磨川豪雨

・2017年九州北部豪雨で朝倉市などで41名死亡←森林破壊・2018年西日本豪雨による倉敷市
51名溺死←都市化による分家水害（ダム津波：肱川野村ダム）

・201９年には東日本で死者90名←都市化と森林破壊両方
・2020年球磨川豪雨65名死亡、←都市化と森林破壊両方

2017年九州北部豪雨は山地崩壊、森林破壊、木材流出、41名死亡、在宅死亡

272018年7月西日本豪雨
岡山県倉敷市真備地区の被害・水害常襲地の宅地開発
都市化による新住民被害・51人の溺死者（分家の水害）・危険を知らずに居住、行政も危険を知らせず
京都新聞 2018年７月12日

2018年、愛媛県肱川ではダムの緊急放流で死者９名5名の死者の内訳

・入江印刷主人（59歳）：車で避難途中
・小玉畳屋さんおばぁちゃん：家の中で・７０代の男性（？）：家の前で・７０代と８０代の夫婦：家の中で29

国もマスコミも温暖化の影響ばかりを強調するが！

京都新聞 2021年
6月28日

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過去50年の国土の変貌こそ基本
構造問題ー都市化と森林破壊
都市化による水量は３－５倍へ

高橋裕著

1971年初版
島谷幸宏
31（2021年、5，31流域治水シンポにて）実は近代化以降150年の日本の河川政策の変化、日本の自然共生文
化1300年の思想・哲学と連動！

2020年毎日出版文化賞、32
2020年土木学会出版文化賞を

（３）
何が生死を決めたのか？
球磨川豪雨の溺死者調査から川辺川ダムがあっても、球磨川水害犠牲者50名の命はほとんど救えなかったのでは？
国土の変貌（都市化、森林破壊）が球磨川流域に集中球磨川水害現地共同調査
ー社会学者と地元被災者との共同でー
2020年7月25－27日、10月１日ー２日、12月7－10日、2021年1月3－7日（１）何が生死を決めたのか？球磨川

での５０名の犠牲者の当事者調査（２）熊本日日新聞がすべての犠牲者の名前居住地など公表、画期的情報公開、真備では個人情報なし（３）外的ハザードに対して個人の脆弱性（移動力、住宅事情、近隣との避難協力）などを精査（４）川辺川ダムができていたらどこまで死者が減らせたかを推定
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水害犠牲者発生の背景と流域治水での対策

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災害リスクを低減するアプローチ
環境省自然環境局：生態系を活かした防災減災に関する考え方（2015）＜ながす＞＜ためる＞

河川の水位低下、＜とどめる＞
土地利用規制、建物の耐水化

堤防破壊の防止

樹林帯、霞堤

森林保全、水田貯留、＜そなえる＞
避難判断、建物構造、移動能力、近隣社会関係、

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溺死者一人ずつ住宅、避難状況、などつぶさに聞き取り

天井まで一気に浸水、夫が妻をささえて天井に息抜きの穴、壁に穴、夫は妻をささえて溺死（球磨村神瀬）（早朝一気に、川から水があがり、奥さんが仏壇の前で溺死。（芦北町：箙瀬））左側の平屋で一人住まいの高齢者が二人死亡、右側は被害ゼロ（人吉市老神町）

20年前に２メートルかさ上げ、まさか浸水するとは！３名溺死（球磨37村神瀬）渓流部では二階家が二軒、八代海まで家ごと流出（瀬戸石ダムの堰上げ影響？）

2020年10月２日

2020年12月７日
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50名溺死被害高齢者施設
千寿園１４名死亡・2000年に水田に立地した球磨村唯一の高齢者施設（介護度４，５）、平屋、事務室のみ二階
・昭和19年に上流で水害あり
・昭和22年航空写真には学校以外の施設なし
・2021年7月4日、宿直５人が近隣からの応援者とともに、65人の入居者を二階へ避難（51名避難）、１４名は助けきれず
・早朝７時過ぎに本流ではなく支流の小川から浸水開始
・８時までに多くが溺死か？

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昭和２２年

現代溺死者の居住地と溺死推定時刻（球磨村渡地区千寿園14名）
全体が一階建て、一部だけ二階65名入所者（介護度４あるいは５）の内14名が二階に逃げられず溺死
ストレッチャーと車イスの人ばかり亡くなった14名はすべて認知症（2020年7月４日、NHKTV）（2020年7月26日）

溺死推定時刻は８時前後

この木材はどこから？40

渡地区の小川上流部の山林伐採（熊本県にはクマモンはいてもクマはいません。
九州全体からクマは絶滅。50年前の奥山広葉
樹破壊、スギ・ヒノキの拡大造林により絶滅！）

小川上流部の森林伐採

渡地区の木材の源は小川上流部。上流大槻集落内の河川はコンク
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リート化（2021年5月１人吉市内では万江川・山田川・御溝水路が凶器となり溺死を起こす！
黄色点は死者発生場所、道路や小水路に濁流が！

御溝取り入れ口は万江川中流部から
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・浸水深浅い新興住宅地での溺死←支流、水路氾濫・浸水深深いところでのゼロ死者←旧集落での避難徹底呼びかけ、日常的訓練

死
者
ゼロ

死者
ゼロ

「国土地理院浸水推定図（2020年7月4日13時作成）に犠牲者位置をプロット

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球磨川水害・何が生死を分けたのか？
（住宅条件と移動力）
八代市(4名） 平屋で溺死・流出
４名 （ひとり暮らし３名）
芦北町(1名） 平屋で溺死
１名
球磨村（25名） 平屋で溺死・流出
18名 （ひとり暮らし２名）（内、高齢者施設・千寿園14名）
二階屋で家ごと流出 ５名
二階屋で二階で溺死 ２名 （ひとり暮らし１名）
人吉市(20名） 平屋で溺死・流出
７名 （ひとり暮らし５名）
二階屋だが一階で溺死 ５名 （ひとり暮らし２名）
避難中・通勤中
８名• 平屋で溺死：30名• 二階屋で家ごと流出：5名• 二階屋で一階で溺死：5名• 二階屋で二階で溺死：2名• 避難中・通勤中：8名 （ペット配慮• （ひとり暮らし 36名中13名）

合計 50名二件）
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2020年10月６日、球磨川豪雨
検証委員会での川辺川ダム効果公表
浸水域６割減少
３ｍ以上の浸水域９割減少と発表→
本当にこれだけの被害がふせげるのか？

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46

人吉大橋水位
球磨川豪雨検証委員会説明資料（令和2年8月25日）

6時頃
山田川
老神
神社

越水開始

1.9ｍ

川辺川ダムがあった場合

九日町

溺死者
（「第2回令和2年7月球磨川豪雨検証委員会説明資料」69頁）を元に作成。緒方紀郎協力

各地域別犠牲者の推定溺死時間•八代市坂本町4名（午前7時―8時頃）（ピーク12時）•芦北町
１名（午前8時頃）•球磨村
25名（午前7時ー8時頃）（ピーク12時）（うち千寿園14名）
・人吉市

20名（午前7時ー8時頃）（ピーク11時）→球磨川本流がピーク流量に達する3－5時間前に溺死発生、支川や小河川、水路の氾濫早い。
→５０名の溺死者のうち、川辺川ダムができていたら「命が救われたと強く推測」できる人はごく少数といわざるを得ない（今後の水量データが補強されたら判断は変わる可能性あり）。
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河川法で規定された
球磨川河川整備計画計画高水流量
定量治水の限界

現河川法改正必要
オランダ、フランス方式の採用

2021年7月４日の球磨川本流人吉地点推定水量は、国土交通省推測が7400トン、京大角教授7600トン、京大今本名誉教授9000トン。
いずれにしろ計画規模4000トンをはるかにこえている。これは「超過洪水」！河川の中に閉じ込めきれない。「想定外」と逃げていいのか？
だからこそあふれることを前提に地域づくり、街づくりが必要！
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2020年11月19日
蒲島知事が「流水型(穴あき)ダム」
容認・国土交通省へ
2020年11月1９日

2020年11月18日 熊日新聞

ＮＨＫＴＶ50

2020年7月国も流域治水に方針転換
2021年2月関連法案の閣議決定、4月28日に通常国会通過、同時に国土強靭化のハード対策強化（同時にダムも推進）

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球磨川50名溺死、どうやったら命が救えたのか？個人的な溺死要因にみる４つの脆弱性① 避難判断をめぐる個人の認知状況（ペットの有無）② 住宅事情（平屋か二階建か）平屋で30名溺死（縦方向の避難困難）
二階屋だが一階で溺死（リスク認知と移動力）③ 当人のリスク認知力と移動力
高齢・認知症・足腰の移動困難
浸水すると戸がうごかず二階に移動困難④ 家族・近隣との社会関係
避難呼びかけがない、あっても応じない
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孤立する高齢者のリスク

（４）球磨川水害こそ、住民主体の流域治水の必要性を証明
本流上流部のダム建設では救えない命がたくさんあることが証明された

球磨川水害こそ、住民主体の「流域治水」の必要性を強く提示（１）球磨川本流の水位をさげて、堤防を強化する→「ながす」対策：河川の掘削、堤防強化（耐越水堤防）（２）球磨川本流以外の支流や山間部からの洪水ふせぐ→「ためる」対策：水田、森林整備、ゆっくり流れる河川（３）浸水地域に住宅や福祉施設をつくらない→「とどめる」対策：土地利用規制、かさ上げ、建物（二階建）（４）二階家の一階で溺死→「そなえる」対策：要援護者（高齢者、障害者）の避難補助（５）自宅や施設で溺死をふせぐ対策→「遊び・親しむ」対策：昔は舟、今はカヤック、ボート、ライフジャケット

普段から「川遊び」「川になじむ」「水への親しみ」を！
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水害被害にあっても球磨川を恨まない（熊日新聞2020年8月13日）

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この水害は人災です。人間が川を自然をいじめすぎたのです！

2020年7月26日

人吉旅館堀尾里美さんの言葉
56これからの水と人「遠い水」を「近い水」に• 身近な水辺を自分化できる愛着が育つ
仕組みを求め• 恵みの水、暴れる水 まるごとのかかわりを深め• 小さなコミュニティの｢再生」と「住民力」を高め• 子どもたちの水への関心を育て• 異世代、異文化をつなぎ、「共感する知｣と｢制御する知」の補いあう関係をつくる普段から、川や水辺に親しもう！
３６５日の水辺づくり、恵みの川とわざわいの川、両方に親しみを！

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普段から、川や水辺に親しもう！
清流とともに！！
３６５日の水辺づくり、恵みの川とわざわいの川、両方に親しみを！

59「立野ダムによらない自然と生活を守る会」提供

文明が進めば進むほど天然の暴威による災害がその劇烈の度を増す（寺田寅彦）

日本中どこでも水害リスクはゼロにはできない
ハード対策とソフト対策の多重防護「命を守る流域治水政策」の実現は子どもたちもふくめて「川を自分たちのものに！」ご清聴ありがとうございました。
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