2020年2月5日

災害情報と災害文化
阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター

河田恵昭

なぜ人びとは避難しないのか2018年西日本豪雨と 2019年台風19号の被害の比較
災害名

西日本豪雨
台風19号

死者・行方 負傷者
不明者人人
289
関連死（67）

102

全壊

半壊棟

棟

一部破損 床上浸水棟

棟

床下浸水
棟

433 6,767 11,243
3.991
7,173
21,61533道府県で犠牲者、災害救助法は104市町村に適用
484

3,081 24,998

26,284

12,817

24,472

関連死（2）

38都道府県で犠牲者、災害救助法は390市町村に適用

住民は避難しなかった！
•

2013年9月の台風18号による大雨特別警報が出た京都市の場合
避難指示・勧告：30万２,４３８人 実際に避難したのは約３千人（１％）• 2017年7月九州による大雨特別警報が出た朝倉市、日田市、東峰村の場合、避難指示・勧告：51万７,９００人 実際に避難したのは３,４２５人（0.66%）• 2018年7月西日本豪雨災害による特別警報が出た広島県呉市・・・・・・・0.3％しか避難しなかった。
• 2018年7月西日本豪雨で全国で860万人に避難指示・勧告が出た・・・・・・避難したのは約4万人（0.47％）• 2019年6月7日 警戒レベル4が広島県に発表(1,003人避難/対象人口245,229人) 、避難率は0.41%だった。
• また、6月28日から7月4日の大雨で熊本、鹿児島、宮崎各県の約92万世帯、約196万人に避難勧告・指示が発表（避難率は0.6%）★ 9月初旬の大雨で福岡、佐賀、長崎各県に大雨で特別警報が67万3,000人を対象に警戒レベル4が発表1,900人が避難（避難率は0.28%）

平成30年7月豪雨災害 倉敷市真備町

最初の決壊個所

119番の覚知2500件の119番

広島市消防局
3242件
呉市消防局
1207件

浸水過程
１．7日午前0時頃 小田川と高馬川左岸の合流点付近決壊
２．氾濫水が東に向かう。末政川の右岸側で湛水、水面上昇
３．末政川の左岸が7日午前6時頃決壊
４．川辺、辻田地区が午前7時から9時過ぎに浸水し、深さ5mに達する。

小手先の改変は、何の役にも立たない。

2016年

2019年

令和元年台風19号災害の教訓

史上最多の390市町村に災害救助法が適用され、広域災害となった

気象庁の誤り！
１. 台風の進行速度が遅いことによる総雨量の拡大を軽視
２. 台風15号の教訓から、暴風による被害予想を喚起
３. 狩野川台風を強調しすぎた。
４. 台風の北寄りの雨域の大きさを過小評価。結果的に東北地方の豪雨を見過ごす。

５. 台風が」温帯低気圧になるときに前線の発生があることを見過ごした。

気象衛星の画像解析では、「大気の河」の存在に気がつかない。

総水蒸気量分布（カラー）と水蒸気流量（大気の河）スーパー台風の発生個数

アメリカ・ハワイの米軍合
同台風警報センター

1987年に飛行機による台風観測を中止

スーパー台風は、①上層と中層に2つの暖気核をもつ、②多重壁雲をもつ（台風の構造が大変複雑）

台風１９号災害の特徴••••

豪雨が山間部だけでなく平野部でも降った。
台風の進行速度が遅く、豪雨が長時間にわたって降った。
一級河川のうち、都道府県管理区間で破堤氾濫が多発した。
都市部では、堤防未整備区間（住民の反対）や水道・下水処理施設被害（自治体の甘い被害想定）による浸水被害が拡大。
• 中山間地では、冬の降雪の影響を受けるために分散型の集落が多く、土砂災害の被害が広域ではなく、ピンポイントが多かった。
• 豪雨時の自動車利用が危険であるという認識が薄い。とくに堤防上の道路。カーナビの普及で、判断をカーナビに依存している。
• 従来の治水対策の効果(ダム、遊水地、堤防、放水路などのハード防災)が表れ、被害は確実に数分の1に収まった。

なぜ、人的被害が大きくなったか• 台風１５号の暴風による停電被害の印象が大きく、水害への関心が薄かった。
• 気象庁は、気象衛星の解析結果を漫然と発表した。台風の北側が明らかに雲量が大きかったにもかかわらず、関東地方に特化した予報を繰り返した。気象予報士もそれに従った解説に終始した。
• 想定外の大雨だった。
• 洪水ハザードマップは普及していたが、浸水範囲に比べて浸水深への関心が薄かった。
• 川が溢れない限り、浸水被害は発生しないと思い込んでいる住民が多い。
• 住民は、生活を災害モードに切り替えて慎重にしなければならないにもかかわらず、相変わらず日常モードのままであった。

なぜ、浸水被害が大きくなったか• 降雨量が100年に一度程度の大雨で、治水水準を大幅に上回った（一級河川で重要な区間は200年確率、その場合でも中流域では150年、上流域では100年となっている）。
（淀川の場合：河口から枚方：200年、枚方から嵐山：150年、それより上流：100年）• 今回、一級河川で破堤氾濫したところは、すべて100年以下の超過確率だったので、破堤氾濫した。
• 2級河川（都道府県管理）の超過確率は5年から10年であるから、当然溢れる。
• 下水の処理能力は1時間50㎜であるから、それ以上は浸水が起こる（武蔵小杉のタワマン浸水被害の原因）。
• 多摩川流域の世田谷区二子玉川地区の氾濫は、堤防未整備地区で発生した。

危なかった利根川（台風19号）

渡良瀬遊水地利
根川危なかった荒川（台風19号）

岩淵水門

隅田川

荒川5区のタイムライン

人びとが避難しないのは、避難文化がないからだ。
それでは避難文化（災害文化）をどのようにして創るのか。

武田信玄（1521‐1573年）が開発した
霞堤（不連続堤防）

釜無川（山梨県北西部を流れ、富士川の上流）と御勅使（みだい）川に現存する。

利根川の東遷事業と荒川の西遷事業の目的（いずれも文明的挑戦）
利根川：河道長さを60㎞から120㎞にして、河川勾配を1/2にすれば、水深は約1.4倍になり、大きな船による舟運が可能になる。東北地方の農作物が早く、大量に江戸に届く。
荒 川：流路を西に付け替え、下流の湿地帯を干拓して、農耕地と居住地を拡大し、人口を増やして、豊かな関東平野に育てる。

いずれも、洪水氾濫の危険性を増加させた。明治と昭和の利根川の決壊、1933年の荒川放水路の建設

関東平野を流れる利根川も荒川も江戸時代までは東京湾に河口があった。

徳川幕府による利根川の東遷事業と荒川の西遷事業によって、広大な関東平野に生まれ変わる。そこに、いま4千万人弱が住み、世界最大の都市圏を構成
利根川流域

荒川流域

災害文化の例：土手の花見• 古くは、川の堤防を作る（普請という）ときに、桜の苗木を植え、近くに神社を建立する（花見や秋祭りのとき堤防を歩き、自然の締固め効果）。
• ただし、桜が大木になると、台風時に暴風にあおられて倒れると堤防が決壊するから、江戸幕府は50年から60年に一度伐採し、新たに苗木を植えた。

水害防備林の造成
たとえば、四国・吉野川に沿って、1955年頃には竹林からなる水害防備林が約60km、約510ヘクタールにわたってあり、大規模なものは幅300mに達していた。
①洪水の浸食から河岸を守る。
②万一、氾濫しても氾濫流の勢いを弱くする。
③木流しなどの水防工法に必要である。
④最近は住民が手入れしないために荒れているところが多い。

危なかった利根川（台風19号）

渡良瀬遊水地

利根川

危なかった荒川（台風19号）

岩淵水門

隅田川

防災や危機管理に正解はあるのか？

災害メモリアルアクション KOBE 2018

日時：2018年1月6日開催
場所：阪神・淡路大震災記念

人と防災未来センター
テーマ；神戸のことば
公開サロン：「伝えたいことが伝わる伝え方とは？」

25年前の阪神・淡路大震災の教訓の例★教訓を伝える、危機に備える、危機に活かすことが大切である。
★ところが、それぞれにもやもやがある。
★「伝えたい」をめぐるもやもや・・・被災者の考え、身近という言葉が表現する内容が千差万別★「伝わる」をめぐるもやもや・・・危機感、聞き手とのずれ、他人事という言葉が表現する内容
が千差万別★「伝え方」をめぐるもやもや・・・活動、教訓、伝える場所、伝える相手、防災啓発活動のパターン化という言葉が表現する内容が千差万別

危機対応の本質★危機対応に正解があると考えて、それを追求してきた。
★ところが、実際に危機が起こると、事前の想定とは違うことが多すぎて、正解などどこにもないことに気づく。
★しかし、絶望的にならずに、ひたすら正解を求める努力(正解と信じて勇気をもって実行する)を継続する。

災害情報が災害文化を創る

文化と文明• 文化：形のないもの（Culture）
主として私たちの生活様式に関係し、哲学、芸術、宗教、制度、風習、習慣、知恵などの精神的な日常生活に関わるもの• 文明：形のあるもの（Civilization）
主として私たちの物質的環境に関係し、技術、工学、医学、発明、社会基盤、装置、システムなどの客観性を有するもの

減災社会の実現
社会の装置としての文明の役割• 誘因（ハザード）の軽減：人為性の排除
地球温暖化の抑止，地震予知技術の向上など

社会の機能としての文化の役割• 被害拡大要因の排除
人口の一極集中の抑制，過疎・高齢化の軽減など• 素因（社会の防災力）の改善
土地利用マネジメントの徹底，コミュニティの再建など

災害文化と災害文明の関係• 災害文化：1980年頃までは、欧米先進国では災害下位文化（Disaster sub-culture）と称していた。河田はそれに異議を唱え（1980年過ぎ）、災害文化（Disaster culture）であると主張し、現在、これが正しいことになっている。必ず私たちの“知恵”が関係している。
• 災害文明：自然科学、エンジニアリングの駆使による災害文化
防災技術（ダム、河川堤防、海岸護岸、水門、耐震装置、災害情報など）
災害文明

縮災対策後の被害の大きさ（AB'C'）

縮 災
100%

A機能

被害

C’

C
対策前の想定被害の大きさ
（ABC)

B’
復旧時間

B
災害前の減災対策（日常防災）による被害減少
(予防力)

災害発生

時間

復旧・復興期間を短縮（回復力）

縮災の構成災害文明

災害文化• ハード防災• ソフト防災• 公助中心• 自助・共助中心• 量的カバー• 質的カバー• 警察、消防、自衛隊• NPO、ボランティア• 社会インフラ• 復旧・復興• 気象庁、国土交通省• 防災教育（文科省）• 情報機器、情報システム、 • 防災省（マネジメントによAI, IoT, DX, 5Gる連携・調整）• 共同体コミュニティ

災害文化は人間の本能を抑え防災意識を育てる！
• 自分の先入観に支配されない。･････前も何も起こらなかったから、今回も大丈夫だ！
プロスペクト理論というバイアスに負けない。
• 危険の存在を認める。･････目の前の危険を認めようとせず、私は大丈夫だ、何も心配しなくてよい！
正常化の偏見というバイアスに負けない。

社
会の防災
力

災害文化（機能）災害文明（装置）

文明が先行し、文化が遅れて追いかけ、その差が拡大する状態が続いている。図中の三角形のように文化を上位にするためにパラダイムシフトを起こす必要がある。

1959年伊勢湾台風以後の経過年数（高度経済成長期からデフレ経済期に移行）