【特集】中国における「人の都市化」、社会保障と格差李蓮花

中国経済経営研究
第 ６ 巻第 １ 号［通巻 11 号］
202２年5月
〈別

刷〉

25

【特集】中国の都市化の諸問題

中国における「人の都市化」、社会保障と格差李蓮花【キーワード】：新型都市化、「人の都市化」、社会保障、農民工【JEL 分類番号】：H, I, R

はじめに

１． 社会保障改革の全体像

中国の都市化に関しては、都市化が工業化に一般的に、都市化は、それまで農林漁業など遅れている、「人の都市化」が「空間の都市化」

第一次産業に従事していた人たちが土地を離れに遅れている、などの問題が繰り返し指摘されて都市に集まり、第二、第三次産業に従事するてきた（中共中央・国務院、2014；岡本、2018

ことを意味する。社会的分業が高度に進んだ都など）。そのため、2013年以降の新型都市化に市で暮らすにはいざというときの生活の保障がおいては「人の都市化」が強調され、特に戸籍重要である。社会保障は「人の都市化」に欠か制度に関してはここ数年非常に速いペースで改せない制度的要素である。

革が進められている。しかしながら、都市の常表１は、建国以来の中国の社会保障制度の変

住人口と戸籍人口の差は縮小しておらず、むし遷を経済社会システムおよび都市化の視点から「人の都市化」を阻む主な制ろ拡大している１。

再整理したものである。1950‑70年代は社会主度的要因としてしばしば指摘されるのが戸籍制

義計画経済システムのもとで知識青年の「上山度、社会保障制度、および土地制度である。本

下郷」など「反都市化」の政策が採られた。都稿ではこのなかの社会保障制度に注目し、近年市と農村は戸籍によって厳しく分断され、都市の「人の都市化」の実態と課題を考察する。

住民は国家と「単位」（職場）によって生活全

本稿の構成は次の通りである。まず第１節で般が保障される半面、農村住民は合作医療や五は中国の社会保障改革の全体像を都市化の視点

保戸など集団的な互助に頼りながら生活を営んから再整理する。次に第２節では「人の都市化」

でいた。こうした都市の農村の二元構造の影響と関連する社会保障上のイシューを取り上げ詳は改革から40年以上経った現在も社会保障制度

しく考察する。第３節では社会保障の歴史と国に色濃く残っている。

際比較からみた中国の特徴と課題を論じる。最改革開放後の社会保障改革を大まかに10年単後に、本稿の要点をまとめたうえで、今後の格位で分けてみると、1980年代は部分的な市場化

差と社会保障について展望する。

の段階で、社会保障関連では農村の集団保障の解体や都市の「単位保障」の社会化実験が行わ───────────
１ 2020年の人口センサスによると、全人口に占める都市の常住人口の比率は63.9％、戸籍人口の 比 率 は45.4 ％ で、 両 者 の 差 は18.5ポ イ ン ト（２億6000万人）である。

れた。その後、「社会主義市場経済論」をスローガンに全面的市場化が進められた1990年代には、大規模な国有企業改革に合わせて都市部の労働者社会保障制度が大幅に再編され、養老保
険、医療保険、失業保険、最低生活保障制度な26

中国経済経営研究

第 ６ 巻第 1 号

ど今日の社会保障制度の原型が作られた。21世テムの骨組みが完成した。習近平政権に入ると紀に入ってからはまず胡錦涛政権（2003‑2012

新型都市化や少子高齢化など社会保障を取り巻年）が「和諧社会の建設」を掲げ、農村およびく環境は急速に変化したが、絶対的貧困の撲滅

都市の非就業者や住民に対する社会保障制度をを除いて社会保障分野の大きな改革はあまり見次々と導入した。その結果、2010年頃にはすべられなくなった。ただ、広義の社会保障（雇用、ての国民が何らかの公的年金と公的医療保障制

保健医療を含む）への財政支出は増えつづけ、度に加入できる「国民皆保険・皆年金」
体制が（少

国家財政支出に占める割合は2012年の15.7％かなくとも制度的には）実現され、社会保障シスら2020年の21.1％まで上昇した（図１）

表１
表1 中国の経済・社会と社会保障の変遷
中国の経済・社会と社会保障の変遷
時代区分

経済・社会

都市化

社会保障

1950～70年代

計画経済システム、「都市‐農村二元構造」「反都市化」

都市：国家保障＋「単位保障」
農村：生産共同体内の相互扶助（合作医療、五保戸）

1980年代部分的市場化、郷鎮企業の発展「離農不離郷」

都市：保険料個人負担の導入、「社会化」の実験
農村：生産請負制にともなう合作医療の解体

1990年代

全面的市場化「民工潮」

公的保障の縮小
国有企業改革に合わせた都市労働者社会保障制度の大改革

2000年代格差問題、三農問題、「和諧社会」の建設「農民工」

農村と都市の住民社会保障制度の構築「国民皆保険・皆年金体制」の実現

2010年代「中国夢」、デジタル化「新型都市化」

絶対的貧困の撲滅
制度の部分的調整（年金の中央調整金など）

2020年代

本格的な少子高齢化

戸籍制度の解消（？）

新しい社会的リスクへの対応（介護保障、育児支援、新業態労働者の保護など）

出典：関連資料を整理し筆者作成。
出典：関連資料を整理し筆者作成。

図１

図1
社会保障への財政支出（中央＋地方）
社会保障への財政支出（中央＋地方）
（%）

（億元）

21.1

50,000

19.4

22.0

20.0

40,00018.0
30,000

15.7

16.0

14.9
20,00014.0

10,000

0

12.0

2007

2008

2009

2010

2011

社会保障・雇用

2012

2013
医療衛生

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

10.0

国家財政支出に占める割合

データ：中国国家統計局「国家数拠」（http://data.stats.gov.cn）。
データ: 中国国家統計局「国家数拠」（http://data.stats.gov.cn）。

2中国における「人の都市化」、社会保障と格差

現在、中国の社会保障システムは大きく社会保険、社会救助（公的扶助）、社会福祉から構27

民の社会保障、大都市の戸籍取得の社会保険要件――について順に考察する。

成されている。社会保険は人力資源・社会保障部が主に管轄しているが、そのうち医療保険と（１）農民工の社会保障

生育保険は2019年に新設された「国家医療保障

農民工の社会保障は「人の都市化」の最も核局」の所管となった。一方、主に非就業者を主

心的な問題で、2000年代半ばから数多くの研究、に対象とする社会救助と社会福祉は引き続き民調査が行われた。2011年に刊行された国務院発政部が管轄している。また、公衆衛生や医療の展研究センターの大型調査報告書『農民工市民

供給側、計画出産（最近は出産奨励）は新しい化』はその冒頭で次のように指摘した。「農民国家衛生健康委員会の所管で、こうした階層／

工の市民化過程は公共サービスの均等化の過程

制度ごとの縦割り行政が中国の社会保障制度のである。この過程において、戸口の転換は形で、大きな特徴である。もう１つの重要な特徴は制サービスの享受が実である」（国務院発展研究

度が地域ごとに分立していることである。戸籍中心課題組、2011:p.３）。ここでいう公共サーを条件とする住民保険だけでなく被雇用者の年

ビスには都市住民を対象とする雇用保障、社会金や医療保険も全国的に統一されず、省または保障、住宅保障、教育保障、（都市への）社会

市ごとに運営されている。その結果、例えば年

的統合、政治参加などが含まれる。この認識を金に関しては、人口（特に若者）の流入地域と念頭にこの10年間の変化を振り返ってみると、流出地域のあいだで扶養比において大きな格差

戸籍制度という「形」の改革はある程度進んだが生じ、それが給付水準の格差につながっていが、公共サービスという「実」、とりわけ社会。
る （李、2020）

保障においては大きな進展が見られない。

２

具体的な分析に入る前にまず農民工の人口規2．「人の都市化」におけるいくつかの問題

模から確認しておこう。国家統計局の「2021年

上述のように、計画経済時代の中国では戸籍民工」の規模は２億8560万人で、就業者全体のに基づいた厳格な社会管理の下で食糧など基本36％を占める。農民工といえば20、30代という的生活物資が配給制であったため、戸籍所在地イメージが強いが、ここ数年の顕著な変化とし以外の場所で生活することは困難であった。改て農民工の高年齢化が注目される。2016年と革開放後、消費財だけでなく生産財、そして労

2020年を比較すると、30歳以下の割合は31.9％

働力の市場が全国範囲で生成・発展すると移動から22.7％へとわずか４年の間に9.2ポイントの自由に対する制限は徐々になくなったが、す下がった。一方、50代以上の割合は19.1％から

べての壁が完全に消えたわけではない。とりわ

26.4％へと7.3ポイントも増加し、30歳以下をけ子どもの教育と社会保障においては今も様々上回るようになった。40代以上になると子どもな制約、格差が存在する。ここでは社会保障にの進学や結婚などの負担に加え、病気の際の医焦点を当て、「人の都市化」と関連する３つの療費や老後の生活費などに対する不安が増えトピック――農民工の社会保障、「農転非」住る。特に第二世代以降の農民工は都市居住志向───────────
２ 養老保険の地域間格差を是正するために2018
年に中央調整金制度が導入され、2022年１月から全国調整（「全国統籌」）が始まったが、管理・運営はまだ地域ごとに行われている。他に、職域間・階層間格差もきわめて大きいがここでは割愛する。

が強く、いざという時の社会保障や都市への社

農民工監測調査報告」によると、2020年の「農会統合がより重要になる。
農民工の都市社会保障制度への加入に関して
は、2006年に国務院から「農民工問題の解決に関する国務院の若干の意見」（「国務院関于解決
農民工問題的若干意見」）が公布され、企業と28

中国経済経営研究

第 ６ 巻第 1 号

雇用契約を結んでいる農民工の場合、原則的に加入率が記載されなくなった）。右側は計画出

企業を通して都市労働者保険（職工保険）に加産委員会（現在は国家衛生健康委員会）による入することとなった。しかし、都市労働者保険「流動人口動態監測調査」によるもので、調査は雇用主の負担が重く、農民工に対する企業側

対象は農民工を含む流動人口全体である。これの加入インセンティブは低い。政府の監督も厳を見ても全体の加入率は２割以下、非正規労働

しくないため、農民工の社会保険加入率はその者に限定すると５% 以下にとどまっている。一後も低い水準が続いている。図２の左は「農民部の地域を対象とする調査では少し高い加入率

工監測調査」
における社会保険加入率であるが、も見られるが、全体的にみると、都市で働く農2014年の時点で最も高い工傷保険（日本でいう民工の大半は都市の社会保障制度から排除され労災保険）
が26.2％、
失業保険は10.5％に止まっている。

ている（2015年以降、同調査報告には社会保険

医療保障について少し詳しく述べると、日本

図２ 農民工と流動人口の都市社会保険加入率
図２ 農民工と流動人口の都市社会保険加入率「農民工監測調査」「流動人口動態監測調査」
（％）

（％）
30.0
工傷保険

25.0

26.2

49.5
50

44.0

35

34.1

30
20.0
17.6

医療保険

16.7

15.0
養老保険

10.0

7.8
5.0

生育保険

2008

2010

2012

2014

30

17.2

16.9
13.7

12.5

9.6
3.8

5
0

0.0

40

21.3

20

10

27.1

42.1

25

15
10.5

失業保険

（％）

51.9

40

2009
全体

20

2013
正規

2015
非正規

4.3

4.1

2.4

2017

10
0

非正規の割合（右軸）

データ：中国国家統計局「農民工監測調査報告」
データ：中国国家統計局「農民工監測調査報告」各年度。
各年度。

データ：「流動人口動態監測調査報告」各年版。汪潤泉ほか（2020）より引用。
汪ほか（2020）より引用。

データ：「流動人口動態監測調査報告」各年版。

の健康保険と違って中国の都市労働者基本医療うち個人加入は全体の13％の4,426万人で、お保険（城鎮職工医保）の対象者は都市の全てのよそ２億人と言われている「霊活就業人員」の就業者で、自営業者や固定の雇用主のいない非２割に止まっている。

正規労働者（中国語では「霊活就業人員」）もでは都市の住民保険はどうか。日本では自営含まれる。この人たちは個人で労働者医療保険業者や非正規労働者は住む地域の国民健康保険に加入することになっており、地域平均賃金に加入し、財政力の弱い国民健康保険には多額の60〜300％を基準に算出された保険料を全額の国庫負担が投入されている。非就業者を対象自己負担しなければならない。農民工のなかにとする中国の住民保険も政府の財政補助に強く

は地域平均賃金の60％未満の人も少なくないの

依存しているが、原則的にその地域の戸籍がなで、加入しない人が多い。加えて、地域間の制

いと加入できない。主に地方政府が財政負担す

度の接続手続きが面倒なこともあって、加入資───────────
３ 実際、2010年から農民工が出稼ぎ先から地元に戻る際、年金保険料を払い戻すのではなく地元の養老保険に移転することにしたが、それが原因で広東省などでは大規模な脱退（「退保潮」）が起きた（汪ほか、2020）。

格があったとしても将来の保障より現在の手取り収入を選ぶ農民工が多い３。国家医療保障局の「2019年度全国医療保障事業発展統計公報」によると、都市労働者基本医療保険の加入者の中国における「人の都市化」、社会保障と格差

29

る住民年金（居民養老保険）や最低生活保障、

農民には住居と耕作地を手放す代わりに都市戸

そして低額公共住宅（廉租房など）に関しても籍が与えられ、上述した都市の住民保険や最低同じである。2015年以降、都市とその周辺の農生活保障制度、その他公共サービスの対象とな村部の住民保険の統合化は進んでいるが、他地る。近年、中小都市の戸籍取得のハードルは大域からの出稼ぎ農民工にはまだ開放されていな

幅に低くなったが、農村戸籍所持者が都市戸籍い。長期にわたり都市で働き、農村に帰る可能に転換しようとすると農村の耕作地と住宅用土性がきわめて低い農民工たちがその地域の社会地（の使用権）の放棄を求められることも少な保障から排除されているのは深刻な制度的不公

くなかった（いわゆる「土地換戸口」）。現在は平である。この問題を解決するには都市住民保

農村の土地使用権を放棄しなくてもよいという険の戸籍要件の撤廃が鍵となるが、そのためにことになり、また都市と農村の住民保険の統合

は社会保障の財源調達のメカニズムを抜本的にによって都市戸籍の特権が薄れ、逆に農村戸籍変えなければならない。国務院発展研究中心ののメリットが増えたことで、農村戸籍のまま都『中国新型城鎮化』
で指摘されているように、「農市で暮らす人も増えている（夏、2017）。李強

民工が都市の公共サービスから排除されているらによる調査でも、「農転非」住民のうちもう最大の原因は、「福祉の財源調達の高度分権化」

一度選べるならどっちを選ぶかという質問に対である」（国務院発展研究中心課題組、2014：

し、農村戸籍と答えた人が58.9％を占め、都市

p.172）。財政の問題については３の（3）で改戸籍と答えた人（28.1％）を大きく上回った（李めて触れる。

2018：321）。
農民工と違って「農転非」住民はもともと都（２）「農転非」住民と社会保障

市近郊に住んでいた人が多い。都市戸籍に転換

新たに都市住民となるのは農民工だけではな

すると制度的には他の都市住民と同じになる

い。都市化は都市の空間的拡大も意味し、行政が、郊外は都心部に比べ教育資源が劣っていて、区画の変更によって都市住民となる場合も多い

住民は都市戸籍になっても不安定な就労に従事（いわゆる「農転非」。農村戸籍から非農村戸籍

することが多い。つまり、形式的な格差はなくへの転換の意味）。2010年から2018年までの都なっても、実質的な格差は残る。このような不市人口増加の内訳を分析した研究によると、自十分な統合、「半統合」は移民の社会統合でよ

然増を除いた都市人口増加のうち「農民工おく指摘される問題と似ている。

よびその家族」が29％、「大学等進学」が19％

不安定就業層ないし貧困層にとっては最低生であるのに対し、「行政区画の変更」が48％を活保障など社会救助（公的扶助）も重要であ占めている（欧陽ほか、2021）。行政区画の変る。当然ながら最低生活保障の給付水準は都市更による新増都市人口の規模は2015年が1235万と農村で大きく異なる。都市の最低生活保障制

人、2018年が926万人と、年間およそ1000万人

度は1999年に国有企業大改革にあわせて導入さに達する。他にも、絶対的貧困撲滅の一環としれ、受給者数は2000年代を通して2000万人前後て政府主導で大々的に進められた集団移住（「異で推移していた。ところが、この10年間で受給

地搬遷扶貧」）の人口も2016‑20年だけで960万

者数は急減し、2020年には10年前の2011年の半人に上る（王、2021）。

分以下である805万人まで減った（図３）。人口

数年前には都市の拡大にともなって土地を強比でみると3.3％から0.9％に減少した４。この制徴用された「失地農民」の問題が注目され減少を経済発展による都市の貧困問題の緩和だ

た。中国では、農村の土地は住宅地を含めて集けで説明することはできないだろう。そもそも

団所有であるが、市場価格より大幅に低い値段

都市の貧困は基本的に絶対的貧困ではなく相対で徴用されることが少なくない。その際に失地的貧困である。都市の人口が急増するなかで最30

中国経済経営研究

低生活保障の受給者数が急減しているというこ

第 ６ 巻第 1 号とを意味する（朱、2022）。

とは、受給者の選別が以前より厳しくなったこ

図３

最低生活保障制度の受給者数の推移
図３ 最低生活保障制度の受給者数の推移

（万人）

6000
5306

5345

5388

5207

5000

4904

4587
4045

4000

3519

3455

3621

3000
2277

2144

2000

2064

1877

1701

1480

1261

1000
0

2011

2012

2013

2014

2015

2016

都市

農村

2017

1007

2018

861

805

2019

2020

データ：中国国家統計局「国家数拠」（https://data.stats.gov.cn）。
データ：中国国家統計局「国家数拠」（https://data.stats.gov.cn）。

（３）大都市戸籍取得要件と社会保険

杭州市の戸籍取得要件を見てみよう。杭州市は都市化と関連するもう１つのトピックとして人口1100万人の特大都市の１つで、杭州市の戸大都市・特大都市の戸籍取得要件がある。常住

籍を取得する方法（落戸方法）には学歴、技能、人口300万人以下の中小都市に関しては戸籍取

家族統合（投靠）、住宅購入、ポイント制など得が大幅に緩和されている一方で、300万人以がある。このなかでポイント制は最も一般的な上の大都市とりわけ500万人以上の特大都市の方法と言えるが、杭州市の場合、最低120〜130

戸籍取得は依然として「合理的」または「厳格ポイントが必要であると言われている。細かいに」制限されている。一定の条件を満たす外来基準を見ると、杭州市にマイホームを所有しか人口に大都市の戸籍取得を許可する方法として

つ実際に住んでいる場合30ポイント、賃貸の場

ポイント制（中国語では「積分落戸」）がある。

合は年６ポイント（上限30ポイント）、学歴は

ポイントは年齢や学歴、住宅所有など様々な要

大学以上で30〜90ポイント、年齢は５〜30ポイ

素によって与えられるが、ここで注目したいのント（若いほどポイントが多い）である。また、が正規労働者としての都市の社会保険への加入

杭州市の社会保険に加入していれば月0.5ポイ

歴である。

ント（年６ポイント）が加算される。この社会

一例として近年 IT 都市として若者に人気の保険加入実績ポイントの上限は以前60ポイント───────────
４ ちなみに、日本の生活保護の保護率（全国平均）は1.64％（2020年）であるが、審査基準の厳しさやスティグマにより、捕捉率（生活保護基準を下回る人のうち実際に生活保護を受けている人の割合）は２〜３割にとどまっていると言われている。

であったが、倍の120ポイントに引き上げられた５。つまり、誰が杭州市民として相応しいの───────────
５ 「 杭 州 積 分 落 戸 政 策2021年 細 則 和 辨 理 指南 」（https://www.hangzhouluohu.com/
jifenluohu/1309/）。

4中国における「人の都市化」、社会保障と格差

31かという選別基準において社会保険の重要性が度は市場経済とりわけ労働力の商品化と密接

以前より大幅に高まったのである 。

に関連している（田多、2004）。実際、社会保障・

6

ポイント制はすべての人に公平のように見え

福祉国家研究において社会保障（を含む福祉

るが、都市の社会保障から事実上排除されてい国家体制）は労働力の「脱商品化」―一度商る農民工や非正規労働者はどんなに長く住んで品化された労働力が何らかの理由（病気、老齢、いてもこの制度で戸籍を取得できる可能性は低

労災、失業など）で商品化できない時に、市い。この点では各国が移民政策で高度人材の受場に依存しなくても生活できるようにする―

け入れを促進するために採用しているポイントのための制度として理解されてきた（Esping‑

制に似ており 、（国内と国際の違いはあるが）Andersen，1990= 2001）。

7

社会保険制度は市民を選別するための基準という役割も果たしている。

ただし、こうした脱商品化は資本主義の成立・拡大によって自動的に形成されたのではなく、あまりにも悲惨な労働条件を背景とし

３． 国際比較と財政た労働運動、疾病金庫など従来のギルドに起（１）社会保障とは何か源する互助組織、それに社会改良主義者たち

ここまで特に正確な定義を示さず社会保障とによる「貧困の発見」や社会改革などを経て、いう言葉を使用してきたが、そもそも社会保障

ようやく20世紀に入って各種制度として定着とは何で、何のための制度だろうか。

した。そして、戦間期の1930年代には未曾有「社会保障」（social security）という言葉がの「大恐慌」と資本主義の体制的な危機を背現在の意味で広く使われるようになったのは景に、政府が経済の運営と国民の生存保障に

第二次世界大戦以後で、「資本主義」や「社会責任をもつケインズ主義的な福祉国家体制へ主義」などの言葉に比べるとその歴史は遥かの大転換が起きた。旧ソ連の成立をはじめ国に短い。また、戦後の冷戦時代において旧ソ

際的な社会主義運動の勃興がこうした大転換

連や中国には「労働保険」という言葉はあっを促したのは疑いの余地がないが、同時に、たが、「社会保障」という言葉はほとんど使わ

18世紀以降の政治的民主主義の発展による影れなかった。「社会保障」が中国大陸の論文や響も無視できない。特に大衆民主主義の普及

公式文書に登場したのは1980年代半ばである 。

によって、資本主義体制の国であっても「政治」

1980年代半ばといえば市場経済の導入にとも（数）の論理で「経済」（お金）の論理に対抗ない徐々に労働力市場が形成され、「労働力のすることが可能になった。T.H. マーシャルは商品化」が始まった時期である。そのようなシティズンシップを公民的、政治的、社会的経緯からも分かるように、社会保障という制の３つの要素に区別したが、社会保障は20世

8紀に確立した社会的権利（social rights、社会───────────権）を具現化した制度と言える（マーシャル
６ 上掲のホームページによると、2020年にポイ＆ボットモア、1993）。
ント制で戸籍を申請した人数は25,184人で、取得できた人は11,531人、取得率は45.78％である。
まとめると、社会保障は（a）経済（資本主基準を満たしている人が全員戸籍を取得できる
義）と政治（民主主義）の妥協の産物であり、わけではない。
（b）国家による社会権保障の制度として登場
７ 日本も2012年に「高度人材ポイント制」を導した。一方で、社会保障には国家による家父長
入し、ポイントの要件を満たす「高度人材」に対し永住要件の緩和、親または家事使用人の帯的なパターナリズム、社会統制としての手段、同許可などの優遇措置を講じた。
そして女性やその他マイノリティの抑圧など複８ その意味では本稿の表１の計画経済期の「社雑な側面もある。また、1970年代以降は市場の会保障」も正確に言えば社会保障ではなく労働保険と互助制度である。

主権と取り戻そうとする新自由主義からの猛攻

中国経済経営研究

32

撃と財政危機の板挟みで受動的な改革を余儀第 ６ 巻第 1 号（２）日韓との比較なくされている。しかし、家族や地域などの以上は基本的に欧米の先発資本主義国におけ共同体がますます脆弱化するなかで社会保障

る社会保障の発展であるが、すでに社会保障制にはますます多くの役割が期待されており（例

度が出現した後の時代に政府主導で上から近代

えば介護や育児）、実際、ほとんどの先進国で化を進めてきた後発国の状況はどうなのか。こは GDP に占める社会支出の割合が上昇しつづこでは日本と韓国を事例に、東アジア的な近代けている。

化における都市化と社会保障との関係を考察し、それに照らして中国の特徴を考える。
図４ 日中韓の都市化率の推移
図４ 日中韓の都市化率の推移

（%）
100.0
91.8

90.0
日本

「皆年金・皆保険」

80.0

81.4

70.0
「皆年金」

60.0
50.0

61.4

「皆保険」

53.4

韓国

40.0

31.0

30.0

32.4

「皆年金・皆保険」

中国

20.0
10.0
0.0

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

データ：United Nations, World Urbanization Prospects 2018 (https://population.un.org/wup).
データ：United Nations, World Urbanization Prospects 2018 (https://population.un.org/wup).

図４は日中韓３ヵ国の都市化率の長期推移で差を是正するための制度的枠組みができ、そのある。日本は戦後直後にすでに都市化率が50%

後の60、70年代は経済成長による潤沢な財源をを超えていたが、1950年代から高度成長が落ち

使って社会保障水準を一気に先進国のレベルに着く1975年頃まで急激な都市化を経験した。一引き上げることができた。職域間、制度間の格方、韓国の都市化は1960年代半ばに始まり1990

差は1980年代以降も残っているが、都市と農村

年頃まで急激に進んだ。すなわち、日本ではの格差は基本的に解消され、地域保険（国民年

1950‑1975年、韓国では1965‑1990年のあいだに金や国民健康保険）に対する国庫負担（税）と農村から都市への人口大移動が発生したのであいう形で大規模な所得再分配が行われた。日本

る。どの国でも急激な人口移動は都市におけるで社会保障制度の整備が比較的早く進んだ背景

住宅難や交通渋滞、環境汚染、ごみ処理などのには、社会党や共産党など野党勢力の時折の躍問題を引き起こす。また、都市における近代部

進や、自民党の利益還元型の性格など政治的要

門と前近代部門、フォーマルセクターとイン因も重要である。

フォーマルセクターの格差も先鋭化する。

一方、軍事政権のもとで民主主義を抑制しつ

日本では、1950年代後半にいわゆる「二重経つ経済開発を進めてきた韓国は1989年にようや済」問題が注目され、労働力の大移動がピーク

く皆保険を達成し、皆年金と（日本の生活保護に達する前の1961年に「国民皆保険・皆年金」

制度にあたる）国民基礎生活保障制度を実現し体制が達成された。それにより社会保障上の格たのはそれからさらに10年後の1999年であっ5中国における「人の都市化」、社会保障と格差33た。言い換えれば、韓国の主要な社会保障制度

現在、多くの国（とりわけ先進国）においては本格的な都市化の後に整備されたのである。

社会保障は政府支出の最大項目であり、増えつ

1989年といえば1987年の「民主化大抗争」の後づける社会保障支出を賄うために1970年代以降であり、1999年といえばアジア通貨危機で初め

付加価値税（日本は消費税）を導入した国が多ての政権交代が行われた後である。もしこれらい。それでも歳入の大半は個人所得税、法人税の政治的契機がなければ韓国の社会保障制度のなど直接税で、税収全体の約７割を占めている。

発展はもっと遅れたかもしれない。

例えば、各国の国税に占める個人所得税の割合

日本も韓国も「圧縮的」な近代化、都市化を（2018年）をみると、日本が30.4％、イギリス

経験し、都市と農村の格差、フォーマルセク

が36.1％、ドイツ39.9％、フランス39.8％と、ターとインフォーマルセクターの格差が最大の

およそ３〜４割の水準である9。また、社会保社会問題としてクローズアップされた時期があ

障のなかの福祉サービスや社会扶助の一部は地る。こうした格差が社会的危機、不公正として方自治体の責任となっているところが多いが、イシュー化され、所得再分配をともなう社会

その財源は、中央政府からの交付金を除き、住保障制度が導入、実施されるには重大な政治的

民税や固定資産税など直接税がメインである。

なきっかけが必要であった。韓国はそのタイミ

社会保険料の他にこれらの多くの直接税を負担

ングが都市化より後であったために社会保障制することで、「社会保障は我々が支えている」

度の拡充が制約され、その影響が現在の先進国という感覚が生まれる（日本の場合は過度の負

トップレベルの高齢者貧困率や自殺率などに現担感が財源調達の困難につながっている側面も

れている。

あるが）。

図４を見ると中国の都市化率が30％を超えた

一方、中国の税収の約７割は間接税であるのは1995年ごろで、2020年の都市化率（63.9％）（内藤2019）。図５の主要税種別財政収入の推移

はおよそ日本の1960年、韓国の1985年の水準にをみると、個人所得税は全体の8.9％しか占め相当する。一方、制度的に「全国民皆保険・皆ない（国税の場合は10.3％）。加えて、住んで年金」を実現したのは2010年前後なので、都いる地域の地方政府に納める住民税もないし、市化率に比べて社会保障制度の整備はかなり「房産税」（不動産税）も長年の議論にもかかわ早かったと言える。膨大な農村人口を抱える途

らずいまだに導入されていない。さらに、正規

上国が公的な社会保障制度でほとんどの国民を労働者の年金と医療の保険料は事業主が多くをカバーできたのはやはり中国特有の政治体制が負担し、被保険者の個人負担分は全額個人口座あったからである。一方で、計画経済時代からに積み立てられるため所得再分配効果が全くな

戸籍制度とセットであった中国の社会保障制度

い。住民保険の場合は、制度上非就業者が対象

は、国民の生存権・社会権の保障という側面よであることもあって、財源の大半を政府からのりも政府による社会管理・統制の側面が非常に財政補助で賄っている。

強く、上で考察したように、その点は現在もあまり変わっていない。

このような財政構造のなかでは一般の市民
が「社会保障は我々が支えている」という考えを持つことが困難で、逆に、「社会保障・福祉（３）財政と社会保障
中国の社会保障を考える際に避けては通れないのが財政の問題である。都市が農民工など外来人口への公共サービスを提供することに消極的なのは財政面でのインセンティブがほとんどないからである。

は国や職場からタダでもらうもの」、「もらえる───────────
９ アメリカは連邦歳入の83.3％が個人所得税である。財務省「所得税など（個人所得課税）に関する資料」（https://www.mof.go.jp/tax̲
policy/summary/itn̲comparison/j02.htm）より。

34

中国経済経営研究

図５

第 ６ 巻第 1 号

主要税種別の財政収入
図5 主要税種別の財政収入（億元）

140,000
120,000

8.9％

関税100,000

個人所得税

80,000

企業所得税

60,000

営業税

40,00039.3％

20,000
0

国内消費税
国内増値税

2000

2003

2006

2009

2012

2015

2018

データ：中国国家統計局『中国統計年鑑』各年版。
データ：中国国家統計局『中国統計年鑑』各年版。

6だけでありがたい」という認識になりがちであおける最近の動向と実態を確認するとともに問る。このような認識からは社会保障における権

題点と課題を指摘した。

利性の主張、所得再分配と格差の是正を期待す

新中国成立以後、社会保障制度は「都市 ‑ 農

ることは難しい。また、地方政府の立場からす村二元構造」のもとで戸籍制度と表裏一体のもると、農民工など非戸籍所有者への公共サービの、都市戸籍の特権（言い換えると農村戸籍へスの提供は、支出が増えるだけで収入は増えなの差別）を象徴する制度の一つであった。1990

いため、国から強制されないかぎり取り組むイ

年代以後の20数年間の社会保障改革を経て、社

ンセンティブがまったくない。したがって、都会保障制度は都市の正規労働者だけでなく非正市の社会保険から戸籍差別をなくす（すなわち規労働者、非就業者、そして農村住民までカバー

社会保障面での「人の都市化」を実現する）たするようになった。世界最大の人口を有し、都めには、中央 ‑ 地方財政の抜本的な改革が必要

市化率がまだ６割を超えたばかりの中国にとっである 。

て大きな社会進歩であることは間違いない。一10

４． むすびに代えて方で、中国の社会保障制度はまだ多くの問題を抱えている。その最たるものが都市住民のおよ

本稿では新型都市化のなかで特に強調されて

そ３割を占める農民工が都市の社会保障制度かいる「人の都市化」に注目し、社会保障制度にら排除されていることである。また、貧困対策───────────
10 財政負担との関連で「人の都市化」を論じる際にしばしば登場するのがいわゆる「市民化のコスト」の議論である。例えば、国務院発展研究セン
ターの『農民工市民化』では、農民工１人あたり約８万元（2010年不変価格）の財政支出が必要であると試算した。なお、同報告書では将来発生する養老保険を除けば短期的なコストは１人当たり約4.6万元で、負担できない水準ではなく、政府の行動力の問題だと指摘した（国務院発展研究
中心課題組、2011：43‑44）の対象が絶対的貧困から相対的貧困にシフトしているにもかかわらず最低生活保障制度は大幅に縮小し、大都市の社会保険は「都市の市民としてふさわしい人」をスクリーニングする機能が強化されている。本稿では、中国の社会保障における権利性の欠如と再分配機能の弱さを指摘するとともに、戸籍と関係なく実際に暮らしている地域の公共サービスを享受できるようにするには地方政府の努力だけでなく、抜本的な35

中国における「人の都市化」、社会保障と格差税制改革が必要であることを指摘した。

田多英範（2004）「生活保障制度から社会保障

現在各国では、デジタル化にともなう「脱雇制度へ」田多英範編『現代中国の社会保障用化」により雇用を前提とした従来の社会保障制度』流通経済大学出版会。

制度（例えば失業保険、労災保険、年金など）

内藤二郎（2019）「中国の財政を取り巻く状況の限界が顕著になっている。以前は製造業、建と課題」財務省財務総合政策研究所『フィ設業に従事することが多かった中国の出稼ぎ農

ナ ン シ ャ ル・ レ ビ ュ ー』2019（3），pp．

民工も、近年はフードデリバリーなどプラット

30‑55。

フォーム・ビジネスで収入を得る人が多い。
「霊マーシャル，T．M & ボットモア，T．（1993）

活就業人員」の規模は政府の公式発表でおよそ『シティズンシップと社会的階級』（岩崎信彦・中村健吾訳）法律文化社。

２億人、いわゆる「新就業形態」に従事する労働者数は3,000〜4,000万人と推計されている。
その多くは都市の社会保障制度の保護を受けられていない 。デジタル化による都市の新たな11

インフォーマル労働者への社会的保護に関して李強編著（2018）『多元的都市化と中国の発展』（蒋芳婧訳）日本経済評論社。

李蓮花（2020）「中国の制度の概要」上村泰裕
編『世界の社会福祉

東アジア』旬報社。

はまた別の機会に考察することにし、本稿を終
＜中国語＞

える。

北京大学政府管理学院中国国情研究中心（2019）
参考文献「新業態新模式従業人員医保参保調査報

＜日本語＞

告」
。

天児慧・任哲編（2012）『中国の都市化―拡張・
不安定と管理メカニズム』アジア経済研究所。
祉資本主義の三つの世界』（ 岡 沢 憲 芙・
宮本太郎監訳）ミネルヴァ書房（Esping‑Andersen, Gosta（1990），

民化：制度創新与頂層政策設計』中国発展出版社。
国務院発展研究中心課題組（2014）『中国新型
城鎮化：道路、模式和政策』中国発展出版社。

,
UK: Polity Press)。
岡本信広編（2018）『中国の都市化と制度改革』

金維剛・石秀印編（2016）『中国農民工政策研究』
社会科学文献出版社。
欧陽慧・李智・李沛霖（2021）「“ 十四五 ” 時期

アジア経済研究所。

我国城鎮化率変化趨勢及政策含意」『城市潔・澤田ゆかり編（2016）『ポスト改革期発展研究』2021.6，pp．1‑9。

の中国社会保障はどうなるのか』ミネル
ヴァ書房。
朱発展70年』人民出版社。
国務院発展研究中心課題組（2011）『農民工市エスピン ‑ アンデルセン、イエスタ（2001）『福沈

蔡昉・都陽・楊開忠等（2019）『新中国城鎮化

盛明富（2018）『中国農民工40年（1978‑2018）』
中国工人出版社。

珉（2022）「 中 国 の 社 会 扶 助 ‑‑相 対 的

孫世会（2021）「農業転移人口就業質量及其提

貧困に向けて」『 社 会 保 障 研 究 』6（4），

昇対策」『理論学刊』2021.7 pp．97‑105。

pp.404‑420。
───────────
11 北京大学研究グループのある調査によると、「新業態」労働者のなかで公的医療保険に加入していない人の割合は33.3％で、年収２万円以下
では56％、２~５万円では48.1％もある（北京大学政府管理学院中国国情研究中心、2019）。

王桂新（2021）「中国人口流動与城鎮化新動向
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pp.36‑

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36

中国経済経営研究

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第 ６ 巻第 1 号

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