第 29 回ディベート甲子園高校の部 論題解説
「日本は内閣による衆議院の解散権を制限すべきである。是か非か」＊内閣は、衆議院で内閣不信任の決議案が可決されたとき、または内閣信任の決議案が否決されたとき以外は、衆議院の解散を決定できないものとする。
論題検討委員 伊藤涼太
（論題解説の位置づけついて）論題解説は、ディベート甲子園に参加される中学生高校生が、論題発表後速やかに、資料の調査、議論の構築などディベートの準備にとりかかれるように、論題の解釈や想定されるいくつかの議論について解説したものです。論題解説が、論題の解釈や議論の範囲を制限するものではありません。全国の参加者が半年間、様々なアイディアを出し工夫を凝らして議論を構築することが奨励されます。

1.はじめにして、政治的な責任を負うことから、国会(厳密には衆議院)には、内閣を信任できない状況に至った場合に、不信任決議により内閣を総辞職に追い込む権限が与えられています。他方で、内閣も、政治的主体性が認められる以上、国会(衆議院)の方がむしろ政治責任を問われるべきであると考え、国会(衆議院)と内閣とが対立することが考えられます。このような場合には、主権者である国民に当否の判断を委ねるのが相当です。そのため、憲法は、内閣に対して、衆議院を解散する決定をすることを認めています。
このようにして衆議院が解散された場合、それに連動して内閣総辞職が行われ、選挙を通じて、衆議院議員が一新され、また、新たな衆議院が内閣総理大臣を指名し、その内閣総理大臣が内閣を構成することになります。これにより、結果的に、衆議院と内閣の信任関係が回復されることになります。
このように、衆議院の解散は、議院内閣制に密接に関連する重要な一つの要素となっています。

みなさんは、衆議院の本会議において、全ての衆議院議員が起立する中、衆議院議長が｢日本国憲法第7 条により衆議院を解散する｣と詔書の写しを読み上げ終えたと同時に、全員が、一斉に、万歳三唱をする場面をテレビで見たことはあるでしょうか。
万歳三唱がなぜ行われるのかは定かではありませんが、衆議院が解散する際の慣習とされています。
みなさんも中学校の公民の授業でも学習したとおり、日本における基本的なルールである法律は、立法機関である国会で定められており、その国会は、任期の異なる 2 つの議院(すなわち衆議院と参議院)によって構成されます。そして、その法律の執行機関としての内閣は、国会からの信任を基礎に成立しています。
今回の論題は、このような内閣と国会との間の関係を規律する、いわゆる｢解散権｣といわれる権限について、その範囲を大幅に制限することにより、日本の政治体制、ひいては、私たち日本国民の生活にどのような影響があるのかについて議論して頂くことを意図しています。
本稿においては、今回の論題において、ディベートを行う前提として、理解しておくことが望ましいと思われる内容について、簡単にご紹介させて頂きます。

3.衆議院の｢解散権｣日本国憲法は、衆議院の解散に関して、4 つの条文をおいています。
第七条 天皇は、内閣の助言と承認により、国民のために、左の国事に関する行為を行ふ。
三 衆議院を解散すること。

2.議院内閣制と衆議院の解散第四十五条 衆議院議員の任期は、四年とする。
但し、衆議院解散の場合には、その期間満了前に終了する。

日本は、その統治機構として、議院内閣制という制度を一つの根幹としています。内閣総理大臣は、国会議員の中から国会の議決で指名され、その内閣総理大臣によって内閣が組織されます。また、内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負うものとされています。このように、主権者である国民から選挙によって直接選ばれた国会議員からなる国会が法律の制定(立法)を担うのに対し、その法律の執行(行政)は、国民に直接選ばれた国会が信任した内閣に委ねられることになります。
内閣は、国会の信任に基づいて成立し、国会に対第五十四条 衆議院が解散されたときは、解散の日から四十日以内に、衆議院議員の総選挙を行ひ、その選挙の日から三十日以内に、国会を召集しなければならない。
② 衆議院が解散されたときは、参議院は、同時に閉会となる。但し、内閣は、国に緊急の必要があるときは、参議院の緊急集会を求めることができる。
1

③ 前項但書の緊急集会において採られた措置は、臨時のものであつて、次の国会開会の後十日以内に、衆議院の同意がない場合には、その効力を失ふ。
第六十九条 内閣は、衆議院で不信任の決議案を可決し、又は信任の決議案を否決したときは、十日以内に衆議院が解散されない限り、総辞職をしなければならない。

少なくとも、現在の日本政府は、衆議院の解散について、以下のように答弁しており、内閣が自由に解散を決定できると考えているようであり、実際、これまでの解散のほとんどは内閣の信任案の否決又は不信任案の可決とは関係なく行われています。
衆議院の解散は、憲法第七条の規定により天皇の国事に関する行為とされているが、実質的に衆議院の解散を決定する権限を有するのは、天皇の国事に関する行為について助言と承認を行う職務を有する内閣である。
憲法第六十九条は、同条に規定する場合には、内閣は、「衆議院が解散されない限り」、総辞職をしなければならないことを規定するにとどまるものと理解している。
なお、衆議院の解散が憲法第七条の規定によつて行われるものであることは、既に先例として確立しているところであると考えている。
(内閣総理大臣大平正芳による国会答弁・内閣衆質八七第五号昭和五十四年二月十六日3)

このように、憲法は、衆議院が解散されることを前提とした規定をおいている一方で、解散の意義、解散の要件、解散を決定する主体といった内容について、十分に具体的な定めをおいていません。
解散権は、憲法の解釈上、実質的に、内閣に帰属すると考えられています(憲法 7 条は、天皇が国事行為として衆議院を解散することを定めていますが、天皇は、｢国政に関する権能を有しない｣(憲法 4 条 1項)と定められていることからも明らかなとおり、天皇による衆議院の解散は、形式的かつ儀礼的なものであると考えられています。)。
憲法第七条第三号の規定によれば、天皇は内閣もっとも、内閣がどのような場面で衆議院の解散を決定をすることができるのかという点については、 の助言と承認により衆議院の解散を行うこととされている。
日本国憲法の解釈として、複数の立場が存在します。
衆議院の解散は、国政に関するものであるが、憲法 69 条が、｢衆議院で不信任の決議案を可決し、右にいう内閣の助言と承認とは、衆議院の解散に又は信任に決議案を否決したとき｣には、｢衆議院がついて内閣が実質的にこれを決定することを意味解散されない限り｣として、内閣の不信任決議案の可し、衆議院の解散についての天皇の行為は、内閣決又は信任決議案の否決への対抗策として衆議院のが実質的に決定したところに従つて行われる形式解散を行うことを想定しており、このような場合に的・名目的なものであるから、憲法第四条第一項
内閣が衆議院の解散を決定できることについては争の規定と矛盾するものではない。
いがありません。
(内閣総理大臣大平正芳による国会答弁・
もっとも、現在の主流の考え方は、憲法 7 条が、内閣衆質九一第五号昭和五十五年二月二十二日4)
天皇が｢内閣の助言と承認｣により、衆議院を解散すると定めていることから、憲法 69 条が想定する場面に限定されず、内閣が裁量によって、衆議院の解散実際、内閣に対する不信任案の可決に対抗して解を決定できると考えています(なお、このような考え散が行われた例としては、昭和 23 年 12 月 23 日、昭方を前提としても、内閣の解散権には全く自由な裁
和 28 年 3 月 14 日、昭和 55 年 5 月 19 日、平成 5 年
量が認められるわけではなく、内閣が解散権の行使
6 月 18 日の 4 度しかありません。また、任期満了にを行うことができるのは一定の場合に限られると考える立場も有力です1 2)。
例えば、芦部信喜・高橋和之『憲法(第 8 版)』(岩波書院の解散は、極めて政治性の高い国家統治の基本に関店、2023 年)360 頁は、衆議院の解散が許されるのは、 する行為であって、その法律上の有効・無効を審査する(i)衆議院で内閣の重要案件(法律案、予算等)が否決され、 ことは司法裁判所の権限の外にあるとして、衆議院のまたは審議未了になった場合、(ii)政界再編成等により解散の有効性については司法審査を行い得ないと判断
内閣の性質が基本的に変わった場合、(iii)総選挙の争点しています(最判昭和 35 年 6 月 8 日民集 14 巻 7 号
でなかった新しい重大な政治的課題(立法、条約締結等)
1206 頁)。
3 衆議院ウェブサイト 内閣衆質八七第五号昭和五十に対処する場合、(iv)内閣が基本政策を根本適正変更する場合、(v)議員の任期満了時期が接近している場合な
四年二月十六日https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_shitsumona.
どに限られると解すべきであり、内閣の一方的な都合
nsf/html/shitsumon/b087005.htm
や党利党略で行われる解散は、不当であるとしていま4 衆議院ウェブサイト 内閣衆質九一第五号昭和五十す。
2 なお、衆議院の解散について、その効力が裁判所で争五年二月二十二日
https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_shitsumona.
われたことは過去にもありますが、最高裁判所は、衆議
nsf/html/shitsumon/b091005.htm
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よる解散は、昭和 51 年 12 月 5 日の 1 度のみです5。

臣は、国務大臣を任命する。｣、｢内閣総理大臣は、任意に国務大臣を罷免することができる｣と定めており、仮に、国務大臣の中に、衆議院の解散に反対する者が存在したとしても、内閣総理大臣は、そのような者を国務大臣から罷免することによって、衆議院の解散を全会一致で閣議決定できることになります。
4.各国の状況
議会に解散制度がある国においても、解散の要件等については様々な違いが見られます。例えば、例
えば、ドイツについては、内閣の解散権を明文で厳格に制限しています。また、イギリスは、一時期、議会の任期を 5 年に固定する法令6により、首相による解散が厳しく制限されていましたが、欧州連合離脱を巡る政治停滞の原因になったことを理由として、かかる法令は 2022 年 3 月に廃止されました7。
主要国の解散制度については、国立国会図書館｢主要国議会の解散制度｣8が参考になります。
もっとも、衆議院の解散は、立法権や行政権に関する制度と密接に関連しています。このような統治機構に関する制度は、各国において千差万別であり、解散権についての制度だけを単純に比較することができない点には注意が必要です。

(樋口雄人｢衆議院の解散－近年における『解散権制限論』の検討を中心に－｣憲法研究 53 巻 80 頁より引用)

5.論題に係る具体的な政策

なお、憲法上、解散を行う天皇に対して、助言と承認を行うのは、｢内閣｣であると定められていますが、実質的には、内閣総理大臣にその決定権があるとして、｢解散権は首相の伝家の宝刀である｣と表現されることも少なくありません。憲法は、内閣の職権行使の方法について規定をおいていませんが、内閣法は、｢内閣がその職権を行うのは、閣議による｣(内閣法 4 条 1 項)と規定していますので、解散の前提となる内閣の助言と承認も、閣議によってなされます。
閣議は、慣行と先例に基づいて、全会一致原則が採られています。しかし、憲法 68 条は、｢内閣総理大5衆議院議員総選挙の一覧については、以下をご覧下さい。
衆議院ウェブサイト｢衆議院議員総選挙一覧｣
https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/ht
ml/statics/shiryo/senkyolist.htm
6
詳細については、河島太朗｢イギリスの 2011 年議会任期固定法｣外国の立法 254 号 4 頁に詳しく説明されています。
https://dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_4023
707_po_025402.pdf?contentNo=1
7
日本経済新聞(2020 年 12 月 2 日)｢英、首相の解散制約廃止へ 日本の改憲論議に波及｣
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日本が、内閣による衆議院の解散権を制限すべきという論題を実際に実行する場合に考えられる政策としては、憲法を改正して、内閣が憲法 69 条所定の場合にのみ衆議院を解散できることを明記する方法が考えられます。
また、内閣が衆議院の解散を決定できるのを、憲法 69 条所定の場合にのみ限るという法律を作ることも考えられますが、現在の主流の立場からすると、内閣には憲法 69 条所定の場合以外にも、衆議院の解散を決定できることを前提としており、そうすると、そのような法律が、憲法で認められた解散権を制限するものであるとして、違憲(無効)であるとの疑義を生じる虞は否定できません。

https://www.nikkei.com/article/DGXMZO66924960S0A
201C2PP8000/
詳細については、上綱秀治｢【イギリス】2022 年議会解散及び召集法の制定｣外国の立法 292 号 16 頁に詳しく説明されています。
https://dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_1230
2071_po_02920107.pdf?contentNo=18
倉谷麻耶｢主要国議会の解散制度(第 2 版)｣国立国会図書館調査と情報 1245 号
https://dl.ndl.go.jp/view/prepareDownload?itemId=info:ndljp/pid/13038170
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なお、解散権の行使を 69 条所定の場合に制限するという今回の論題を採択すると、後述のとおり、解散によって、民意を問うことができなくなるという問題点が生じることから、このような点に対応するため、例えば、内閣や国会が重要案件を国民投票に諮る制度を併せて導入することも考えられます。国民投票制度については、様々な制度設計が考えられますし、それによって利点・欠点がありますが、今回の論題においても、ディベート甲子園のルール上、そのような制度を併せて導入することを直ちに否定する理由はないと考えられます。もっとも、そのよ
うな国民投票制度は、一般に、論題外の政策と判断されるでしょうから、そこから生じるメリットについては、論題によるメリットとしては評価されない点については注意が必要です。
6.想定される議論
代表的なメリット
現状の政府解釈に基づく運用では、内閣が任意のタイミングで衆議院を解散することが認められていることから、内閣による衆議院の解散権が与党にとって有利な時機に総選挙を行う手段として行使されている側面は否定できません。
与党あるいは内閣に対する政党支持率は、様々な政策に対する評価やスキャンダルによる影響等も含
め、日々刻々と変化します9。しかしながら、衆議院議員の構成は、選挙によって決定されます。選挙では、その時点における国民の信任に基づいて、投票がなされることになりますから、当然、そのような支持率の変化は、選挙の結果に少なからぬ影響を持ちます。本来、選挙によって国民に信を問うべき立場の国会議員の一員である内閣総理大臣が自らに有利なタイミングに鑑みて選挙の時期を決めることができる結果、与党には、野党とは異なり、自らの信頼が揺らいでいるタイミングにおいて選挙を実施せず、他方で、任期が相当期間残っていても、有利な状況において選挙を実施することができるという｢特権｣を与えることになります。
実際、このような現状の政府解釈に基づく衆議院の解散の運用に対しては、衆議院の解散が党利党略のために、恣意的に行われていると批判されています。例えば、直近では、岸田文雄総理大臣が、2023
年 6 月頃に、記者会見において国会会期中に衆議院
9

例えば、NHK による内閣支持率・政党支持率は、以下のウェブサイトで公表されています。
https://www.nhk.or.jp/senkyo/shijiritsu/
10
NHK ウェブサイト(2023 年 6 月 13 日)｢立民 岡田幹事長『自分たちに有利で解散するのは問題だ』｣
https://www3.nhk.or.jp/news/html/20230613/k10014
098391000.html
特定非営利活動法人を解散するか問われ、｢会期末の間近にいろいろな動きがあることは見込まれ、情勢をよく見極めたい｣な
どと含みのある言及をしたことに対して、野党から
は、｢大義があろうがなかろうが解散してきたのが今までの自民党だ。国民に何を問うのかがなく、単に自分たちにとって有利な時期だというだけで解散するのは非常に問題だ。議員任期の半ばにも来ていない｣といった批判がありました10。
なお、このような現状に対して、野党である立憲民主党は、解散日と理由を衆議院に事前通知することを内閣に求めたり、衆議院の 4 分の 1 以上の要求があった場合に解散に関する国会審議を義務づけたりする内容を軸とする法案を国会に提出することを検討しており11、令和 5 年 11 月 16 日の衆議院憲法審査会において、｢衆議院の解散は総理大臣の専権事項だというのは間違っています。与党の都合のいいときを選んで大義もないのに解散することは、民主主義をゆがめ、国民を愚弄することにもなります。
少なくとも、解散の大義については、国会や国民が納得することが必要であります。私たちは、そのための法律を提起をしていきたいと思います。さらに、究極には、七条解散を禁止して六十九条の内閣不信任を前提にする解散へと、憲法改正も視野に入れて検討する必要があり、解散権の行使は正常化されるべきであります。｣と問題提起を行っています12。
解散権の行使を内閣に対する不信任の決議案が可決され、又は、信任の決議案が否決される場合に限定することによって、内閣総理大臣が恣意的に解散のタイミングを決定することができなくなることから、与党にのみ有利なタイミングでの選挙の実施が抑制され、ひいては、選挙の公正を担保することができるとの主張が考えられます。
代表的なデメリット
衆議院議員の解散は、内閣と衆議院の間の信任関係が失われた場合に、衆議院議員の選挙からやり直すことで、これを再構築するという機能のほかにも、実際には、選挙を通じて、国民の民意を広く問うという民主的機能(いわゆるレファレンダム機能)を果たしていると評価されています。前記したような、内閣が衆議院の解散を決定できる場面を限定する立場も、多くは、このような民主的な機能を評価し、重要な政治的課題について国民の意見を問う必要がある場面においては、衆議院の解散を認めます(報道等においては、解散の｢大義｣等と表現されることも
11

時事通信ニュース(2023 年 8 月 20 日)｢立民、首相の解散権制限検討＝臨時国会にも法案提出｣
https://sp.m.jiji.com/article/show/3025464
12
衆議院ウェブサイト 第 212 回国会 憲法審査会 第 3号(令和 5 年 11 月 16 日(木曜日)) 会議録
https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_kaigiroku.nsf/html/kaigiroku/025021220231116003.htm
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あります。)。
そのため、特に、特定の政策について直接国民の民意を問う公的な制度がない日本においては、解散権が制限されることによって、国民の民意を問う機会が減少し、民意が政治に反映しにくくなることが考えられます。例えば、2005 年のいわゆる郵政選挙が象徴的です。小泉純一郎内閣総理大臣の下で、内閣は、いわゆる郵政民営化を実現するための関連法案を国会に提出しました。同法案は、衆議院において、僅差で可決された後に、参議院においては、否決されましたが、それを契機として、小泉純一郎内閣総理大臣は、民意を問うために、衆議院を解散しました。与党は、総選挙の結果、衆議院議員定数の3 分の 2 を確保し、仮に、参議院において同法案が否決されたとしても、衆議院の優越に基づいて再可決できるようになったこともあり、最終的には、その後の特別国会で、衆議院及び参議院において同法案が可決されました。このように、郵政選挙は、郵政民営化という個別の政策の当否は措いて、前記のとおり、衆議院における再可決が事実上不可能な状況であったにもかかわらず、首相が衆議院の解散を決定し、その後の選挙において、郵政民営化関連法案を主要な争点とした上で、再可決を可能とするほどの多数の議席を与党が確保したという点で、衆議院の解散により民意を確認することが可能であった事例として象徴的であるといえると思われます。他方で、参議院での否決を受けて衆議院を解散した事例であり、しかも、当初、与党議員からも郵政民営化関連法案に対して反対票が投じられた(いわゆる造反)事例であって、やや特殊な例であることには注意が必要です。
さらには、内閣が衆議院の解散を決定できる場合を 69 条所定の場合に限定すると、極端な状況ではありますが、例えば、衆議院が内閣提出法案や予算案を否決したような衆議院と内閣の信任関係が崩れている場合において、仮に、衆議院が内閣不信任決議案を提出しなければ、膠着状態が生じかねないことになります(前記したイギリスの事例では、与党が下院の単独で過半数の議席を獲得できなかったことから、欧州連合離脱に係る協定を下院で可決できず、政治停滞の原因になったとされています。)。
8.おわりに
今回の論題は、具体的な特定の政策が問題になっているというよりは、その政策を決定し、執行する方法論としての統治機構のシステム(特に、国会と内閣の関係性)を取り扱うものです。ディベート甲子園
では、これまでにも何度もこのような論題は採択されていますが、具体的な特定の政策が問題となる論
13

例えば、本稿の執筆に当たっては、渡邉康行ほか『憲法 II－総論・統治』(日本評論社、2022 年)を参
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題(例えば、第 27 回大会の｢日本は有罪判決を受けた者に対する電子監視制度を導入すべきである。是か非か｣)よりも、論題を採択した場合に、国民の生活にどのような影響が生じるのかという点について、イメージしにくい面があるかもしれません。そうであるからこそ、みなさんには、この論題を採択した場合における日本国民に与える影響(重要性や深刻性といわれる要素です。)を丁寧に説明することも、一つ重要なポイントになるように思います。
また、今回の論題を論じる上では、(試合の中で明示的に議論することになるかは措いても、)本稿においても簡単に解説していますが、日本の統治機構における衆議院の解散の意義や議院内閣制の趣旨について十分に理解をする必要があります。このような理解を踏まえた上で、日本においてどのような統治機構が望ましいのかという点を考察することで、一層、議論の深みが増すように思います。大学生向けの憲法の教科書13の関連する部分だけでも挑戦してみてはいかがでしょうか。
さらに、政治的なシステムの当否を論ずる上では、このように、統治機構としてあるべき姿を考察することに加えて、日本の現状の政治の状況を観察・検討することも、また避けては通れないはずです。例
えば、現状の与党(すなわち自民党)とその他の野党とのバランスは、例えば、議院内閣制の母国であるとされるイギリスとも大きく違う様相を呈していると思われます。また、日本の選挙における個別の政策への注目度も、必ずしも先に挙げた郵政選挙のように、具体的な政策やマニュフェストが吟味された上で、投票に進んでいるとは言いがたい場面も少なくないようにも思われます。論題が想定する政策を導入すると、このような日本における政治的状況や特色に照らして、実際には、どのような結果になるのかということによってもまた、メリットやデメリットの大きさに影響するかもしれません。そのため、プランを導入することで、具体的にどのようなことが起こるのかを、みなさんの想像力を動員して検討することも、メリットやデメリットを評価する上で、とても重要な意義があります。
論題検討委員一同、本年度も、この論題に全力で取り組み、興味深い議論を展開しているみなさんの姿を楽しみにしています。
また、そのような活動を通じ、リサーチ力、議論する力、思考力・分析力、協調性、コミュニケーション能力等を向上させ、実際の社会において直面する問題に対して、適切に分析し、議論し、解決することができる人材として、これからみなさんが社会で活躍していく一助となることを期待しています。

考にしました。
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参考文献
ごく一部ではありますが、論題の理解やリサーチの手がかりとなりそうな文献をご紹介します。
高橋和之『議院内閣制の理念と運用』(有斐閣、1994年)
渡邉康行ほか『憲法 II－総論・統治』(日本評論社、2022 年)(前掲)長谷部恭男｢内閣の解散権の問題点｣ジュリスト 868
号 10 頁
岩切大地｢解散権の制限－イギリスにおける実例から検討する｣法律時報 90 巻 5 号
糠塚康江｢国民投票 vs 解散－シンボルとしての『国民投票』｣ジュリスト 1311 号 18 頁

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