．特別対談

特別対談『道路計画と PI の将来』〜米国の実務者の視点から〜
２００３年９月
オークラ フロンティアホテルつくば
マーシー・シュワルツ 米国 TRB（交通研究学会） PI 委員会委員長（当時）石田東生

筑波大学大学院システム情報工学研究科教授（敬称略）（コーディネーター：都市政策研究室 矢嶋宏光）

マーシー・シュワルツ氏は、２００４年まで米国 TRB（Transportation Research Board：交通研究学会と訳す）の PI 委員会の委員長として、米国の PI 普及において先導的役割を担ってきた交通計画分野の専門家である。現在も大手エンジニアリング会社（CH２M HILL 社）の副社長として実務に携わる一方で、豊富な実務実績を基礎として、交通計画制度や手法論の研究開発に精力的に関わっている。２００３年９月のシュワルツ氏の来日にあわせ、日本の道路行政における PI を先導してこられた筑波大学石田教授と対談していただき、日本の PI の状況と今後の姿についての見解を伺った。以下はその記録をとりまとめたものである。なお、シュワルツ氏と石田教授には、IBS による PI トレーニングコースの設計や、国土交通大学における研修プログラムの開設の際に深く関わっていただいたことを申し述べておきたい。
（都市政策研究室〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜・〜矢嶋宏光）〜日本でも PI の導入が本格的にはじまりました〜

日本にまだ PI についての法制度がなく、また、全

石田教授：日本でも道路プロジェクトを中心に徐々国で展開されている PI 活動を通して得られたさまに PI が行われるようになってきました。今から８ざまな知識やノウハウや体験が使いやすい形で蓄積年くらい前になりますが、国の道路政策の方向付けされていっていないという状況です。

において初めてパブリックコメントを大々的に行ったことが事実上のきっかけとなりました。このことは当時 TRB で報告をいたしまして、その時に初めてマーシーさんにお目にかかりました。
その後、当時の建設省、現国土交通省では、道路プロジェクトに PI を積極的に導入していくよう政策転換しまして、そのトップランナーとして、外環プロジェクトが今まさに走っているところだと思います。ですから、日本の PI は、依然として試行錯

われわれの研究室では、全国で行われている道路誤の段階にあるのだろうと思います。一方で、日本プロジェクトの PI を調査したことがありますが、各地の道路プロジェクトでは、さまざまに PI 手法

PI が非常にいい結果をもたらしているという調査が使われています。例えば、街路樹の種類や修景計結果を得ています。担当者へのアンケート調査では、画を市民と一緒に考えるといった小さなスケールのやはり道路事業に対しての信頼感が増加したというものです。このような小さなプロジェクトでの PI感触が得られていて、地域の問題とか交通の問題にを積み重ねても、外環のような非常に大きなプロついて、市民の関心が高まったことや、スタッフのジェクトではどうすればよいのか、未だわかってい能力強化にも役立ったという答えが多くみられましないのが現状であって、担当者の方やインボルブさた。また、非常に興味深いのですが、PI プロセスれた住民の方、あるいはサポーティングスタッフのを経ることで、用地買収の段階が非常にスムーズに方などの個人的な努力に負うところが非常に大きい。

なると担当者が感じていることもわかりました。

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〜これからが本番ということでしょうか〜

６０年代後半に入って、国家環境政策法（NEPA）
が石田教授：PI について今後の課題をあげるとすれ成立し、これによって連邦補助金が使われる大規模プロ

ば、１つ目は、いろいろな事業で、PI の実績を増やジェクトに対して公聴会が義務づけられました。こしていくこと、２つ目として、PI の実績を通じて得の法律によって市民は意見を述べる機会を得たわけたノウハウを蓄積をしていくこと、そして、その蓄ですが、公聴会がプロジェクトの最終段階で開かれ積をもとにガイドブックとかトレーニングプログラることになっていたので、すでに計画に多額の資金ムをきちんと作っていくということです。アメリカと時間を費やしてしまった段階ですから、発言が計

では、マーシーさんが中心になってこのような仕組画に影響を及ぼす可能性は非常に低かったわけです。

みを作ってこられましたが、例えば１９９６年の連邦１９７０年代から８０年代になると利益団体もいろい

交通省の PI ガイドラインなどは、本当に素晴らしろなノウハウや力を持つようになります。彼らが反いものだと思います。こうした成果を残すためには、対するプロジェクトを政治問題化させて中止させる法的、あるいは組織的なセットアップが必要ですかことも珍しくなくなり、結果的に何も建設されないら、予算や法的な根拠が不可欠です。という時代が続きました。

また、今の環境アセスメントや都市計画決定手続きなどの公式の手続きとのコーディネーションが重要かと思いますし、需要予測とか環境予測の技術的な側面と PI プロセスとをどう統合していくかということも、計画論あるいはプロジェクトの構成論から考えると、非常に大事な仕事だろうと思います。
さらに付け加えると、PI 実務者のトレーニングが大事ですね。社会基盤整備やまちづくり、あるいは交通計画の職域を確保するという観点からも重要だと思っています。
そして、８０年代後半から９０年代の初めにかけて〜米国では PI はどのような段階なのですか〜

ISTEA（陸上総合交通効率化法）が登場します。

シュワルツ氏：米国でのこれまでの経緯を振り返っ

ISTEA によって、プロジェクトの早期の段階から最後まてみても、石田先生のおっしゃるとおりだと思いまで市民を計画に関与させなければならないというこす。米国の PI が今のような形に定着するまでに、とになりました。ただ、具体的に PI をどう実施す長い時間が必要でした。現状を話す前にどうやってるかについては示されていないのですが、PI を経PI が生まれてきたかを少し振り返ってみましょう。

る必要性があるということは明確に示されています。

まず、５０年ほどさかのぼりますと、１９５０年代のプ

その時から、幅広い PI という形での展開が始まロセスは、決定し、発表し、守り通すというものでりました。それにあわせて、計画プロセスの改変がした。専門知識を持ったエンジニアがまず決定し、コンスタントに行われています。シミュレーション

それを世間一般に対して発表し、そしてそれをやり技術やエンジニアリングや環境分析などと PI のプ抜くまで守り通す。反対意見が出てきたりしても守ロセスとの統合化がなされはじめ、それが ISTEAり通しました。とはいえ、当時はそれほど沢山の意から次期の TEA２１に至るまでずっと続いていて、見が出されたわけではなく、公共事業はそういうもさらに洗練されてきたわけです。のだと考えられていました。
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０年代になりますと市民活動が活発化し、それ〜PI だけでなく制度全般に渡って改善したのですね〜

までのやり方ではうまくいかなくなりました。すでシュワルツ氏：今申し上げた法律は道路建設のために決定された計画に対しても抗議の声が大きくなっの財源に関する法律ですが、財源のことだけでなく、てきました。このため政府は、専門家や大学の研究どのようにプロジェクトを構築していくのかといっ者に技術的アドバイスを求めるようになりました。

た手続きも定められています。今、アメリカでは、多少は不満解消に効果はあったようです。

PI に対する大変システマチックなアプローチがで

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．特別対談

き上がっています。

した。そのような活動も非常に重要かと思います。

地域や事業によってPIのやり方は少しずつ違いがこうした活動が、後に ISTEA のような法律を生みありますが、アメリカ社会には、自分たちに影響を出す重要なきっかけになったのではないかと思いま

及ぼす問題には一般の市民も何らかの形で関与できす。日本でも、PI もそうですし、交通などといっる、という期待感があります。日本の状況をいろいた、今の社会にとってどれだけ実際に重要なのかとろお聞きして思ったのですが、私たちは５０年かけていうことを社会に訴える活動もやっていかないといそのことを学んだのですが、日本も同じように５０年けないと思っています。

がかりにならないといいなと思います。日本とアメリカでは状況も文化も違うことは十分理解しており〜外環についてはどうご覧になられていますか〜

ますし、アメリカではうまくいったけれども、日本

シュワルツ氏：今までお聞きしたことから見ても、では当てはまらないなと思うものもいくつかありま

外環は非常に複雑な経緯を抱えているので、どうあした。ですから、私としてはアメリカのやり方をすっるべきかについて簡単には言えない状況だと思いま

かりそのままコピーすべきとは言いませんが、基本す。PI によってよい結果を導いたとしたら逆に驚的な点には共通するところが多いと思います。それきであると言っても過言ではないでしょう。日本でを日本流にどうモディファイするかについては、多の PI を考えていくのであれば、むしろ、しがらみ分皆さんが考えなければいけないことだと思います。のない、これから始めるプロジェクトをプロトタイ

石田教授：アメリカのPIの歴史をお話しくださいまプとしたほうが良いのではないでしょうか。

してありがとうございました。今の日本はアメリカ

今回の来日では、横浜のプロジェクトについておの７０年代くらいに相当するのかなと思います。日本

話を聴く機会があったのですが、大変期待が持てるでは、１
９６８年に都市計画法が改正されまして、そのプロジェクトだと感じました。特に複雑な背景もな中である種のパブリック・ヒアリングが義務づけらくゼロから出発し、初期段階から PI を実施していれました。今 PI を実施している東京外環は、当初るので、成功する可能性が高いと思います。このよの都市計画決定は、１９６８年以前の改正前の都市計

うなケースが全国で展開されていけば、少しずつ自画法で行われました。ですから、民主的な手続きな信もできるでしょうし、いい経験も積んでいけます。

しに決めた計画だと批判する方もおられます。また、PI を懐疑的に思っていらした人も、ああやればうその後進められた計画においても、もっぱら手続きまくいくものなのだ、とわかっていただけると思い要件として、ごく形式的にパブリック・ヒアリングやますが、同じことを外環に期待するのはちょっと難意見書の提出が行われてきたという経緯があります。

しいのかもしれません。

日本では、土地区画整理など、多くの権利者の合意形成や意思統一を進めてきた側面もあって、その〜どのように進めていけばいいのでしょうか〜

ノウハウとかスキルは結構いいものがありますし、

シュワルツ氏：外環プロジェクトにそのまま当ては

最近ではまちづくりをワークショップなどの PI 手

まるかどうかは別として、一般論としていくつかの法を使って実践しており、国中に多くの蓄積もありポイントをご紹介するとすれば、先ず、幅広い意味ますが、高速道路や空港や港湾といった大規模なで何らかの関係がある人たちも議論の場に含めるとケースでは例がありませんでした。このような大規いうことが必要だろうと思います。例えば地域計画

模なインフラ事業は、いたるところで反対運動に直に関わっている人ですとか、あるいは通勤に道路を面し、また、資金も十分に供給されないままストッ使うような方々ですとか、直接影響を受けるというプしているのが現状で、まさにアメリカの７０年代人たちだけではなく、幅広くメンバーを入れて議論の頃の状況によく似ています。

することが大切です。議論の場では、問題をシステ

その頃、アメリカでは、一般国民向けの広報活動マチックに解決するんだという意気込みでやらなけもしっかりやられてました。『America In Ruin』とればなりません。プロセスそのものがいいとか悪いいった著書や、当時の道路庁（PRB）が作成したということを議論するのではなくて、具体的な問題『Look Ahead Year of２０２０』
では、交通が社会にとっに取り組むことが必要でしょう。それに当たって政ていかに基本的で大事かということを社会に訴えま

府側は、どの時点で何をやるというマイルストーン

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と呼ばれる区切りのポイントを決めて、それに対しそのためには国と自治体が十分に意思疎通でき、合てコミットメント（約束）するということが必要に意できるようなプロセスが必要だということです。

なります。最初は、今こういう問題点がありますよ

行政全体を通して、PI と計画の進行を管理する。という宣言をします。そして、その問題はこういうつまり、プロジェクトマネジメントは、個々の行政枠組みで評価しますということを伝える。それから、組織ごとにあるのではなく、ひとつのプロジェクト選択肢はどれで、その選択肢の中からどのようにしに対してひとつであるということを十分認識しなけて選んでいくかということをはっきりと約束するとればいけないということです。

いうことだと思います。

人事異動で約束が守られないという批判をよく聞

選択肢と申し上げましたが、作る、作らないといきますが、行政が何かを約束をしたら、誰が約束しうことでなく、これから決めるいろいろなことを選たかは問題ではなく、行政として何を約束したかが択肢とすることができると思います。選択肢につい大切だということです。行政の信頼に関わることでても、例えば市民団体の方々に提案してくださいとす。だからといって約束することを恐れていては、お願いして、その提案をオープンハウスや広報など信頼を得ることはできません。

を通して一般市民にも示していきます。市民が懸念している問題点に対して、具体的にこういう問題が〜プロジェクトを進める体制やスタンスに問題がああって、どう取り組みますよ、ということを提示するということでしょうか〜

れば、進展していくというふうに思います。

石田教授：いろいろな議論の場を設けて、それをシ例えば、公園を保全したいということであれば、ステマチックに全体を運営していくというスタイル

エンジニアリングの観点から保全は可能ですよ、とが必要ですね。行政サイドで解決しなければならな約束して安心してもらうことが必要ではないでしょい問題だと思います。また、日本に特有なことかもうか。いろいろ気がかりな事柄について、これを約しれませんが、役所間の縄張り意識も障害になって束をしますといえれば、そこから話が進んでいくといると思います。同じ役所のなかでさえも縄張りの思います。具体的な問題について、ただ大雑把に概中で閉じて対処しようという傾向があるようです。

論だけを話し合っているのでは、不満が噴出するだけで、進展しにくいものです。
〜抽象論でなく具体的な議論が必要なのですね〜
シュワルツ氏：委員会や協議会といった議論の場では、ファシリテーターを入れたほうがスムーズにいくのですが、初めに、今日は何について結論を出し何を達成するかといった具体的なアジェンダ（協議事項）を明確に設定することが必要です。アジェン
ダが明確であれば、ここまで達成したという確信が持てるし、議論が進んだという実感も持てるので、シュワルツ氏：そうですね。そもそもひとつのプロ勢いをつけることができます。

ジェクトをもっと幅広く捉えるべきだと思います。

それからもう１つ課題を挙げるとすれば、これは例えば道路の計画であっても、周辺地域への影響をアメリカでも直面していることですが、行政側のプどう解決するかを他人の問題として放置するのではロセスの問題です。このプロセスとは、現場とそのなく、都市整備も合わせてやっていくというふうに上位組織の意思疎通のプロセスで、これをしっかり考えなければならないですし、誰がリーダーシップ作ることが必要です。というのは、市民との議論でを取って進めていくのかをはっきりさせることが必

何らか結果が出た場合に、その結果を行政全体が受要です。

けとめて支えるということをはっきりさせることが必要だからです。
省庁や県や市が１つの言葉で話すことが必要で、92

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〜プロジェクトを広げていくと合意形成が難しくなりませんか〜

．特別対談シュワルツ氏：アメリカにも強く反対する立場の人うです。最も重要なことは、どういうプロセスを経もいます。反対派だけに焦点を当てていくのであれるのか、それを経てプロジェクトがどう進んでいくば、成功しないでしょう。
行政側は戦略的にアプローのかということをはっきりと伝えるということです。

チをしていくべきだと思います。PI のアプローチ

そしていったん伝えたら、それにずっと従ってやっも、単に賛成、反対という切り口で見るのではなくていくことです。て、特定の問題に焦点を当てて、その点から解決し環境アセスメントについてですが、アメリカではていく必要があります。例えば公園の保存が問題な

環境評価が終わるまで、プロジェクトが実施されるのであれば、土地利用はどうするのか、あるいは、のか、されないのか全く決まらないというスタンスインターチェンジをどこにどう設けるかといった具でやっています。環境評価の文書が出て初めてプロ体的な問題に焦点を当てる。とにかく反対というこジェクトが実施されることになっていて、そのこととだけを声高に主張する人には、政治的な背景や思を行政が心底そうだと言えるかということが重要に想的な信条から強行になっている場合もあるので、なってきます。

そのような人を支持者にしようと努力しても、時間

石田教授：日本も制度上は同じです。大規模な公共の無駄になってしまう可能性が高いでしょう。

事業のほとんどは、都市計画決定のプロセスに環境アセスメントの手続きが組み込まれていて、アセス〜情報提供の仕方についてのポイントは〜メントの結果がでないと決定できません。

石田教授：日本では、テクニカルな情報が十分にはシュワルツ氏：論理的にはゼロオプションが最後ま公開されていないと思います。きちんとした需要予で生きていて、その評価の結果次第では、実施しな測とか影響評価がわかりやすい形で、あるいはリクエいという決定もあり得るということですね。

ストに応じて、もっと活発な提供がなされないといけないと思うのですが、一方で議論が狭いところに〜必要性の議論についてはどう考えますか〜

入り込んで本質的な議論がしにくくなってしまいます。

シュワルツ氏：とても複雑な問題ですが、多くの方シュワルツ氏：今回の来日でいろいろな方とお話しが作るかどうかの必要性の問題を気にされているよ

して思ったのですが、情報共有についての懸念が強うに思います。作るかどうかの必要性を先に決定しいと感じました。アメリカだけでなく、フランスのてから具体的な検討を進めるという考え方についてやり方を見ても情報共有が定期的になされています。

は、少し疑問に思っています。もし、この必要性とリクエストしなくても行政のほうから進んで情報提供いう言葉が、プロジェクトの実施に賛成か反対かをし、それも教育的な意味も含めた形で提供されてい決定づけることだというのであれば、その決定を下ます。情報をより多く提供すれば、参加してくる人すには最初の段階はまだ情報が十分でないのではなたちの意識も高まり、積極的に参加してもらえるわいでしょうか。別のアプローチをとるとしたら、そけです。仮に信頼性に問題があったとしても、デーれは必要性を交通の必要性だけに限定してとらえるタの提供は重要です。不信感があっても、懐疑的なという方法があるでしょう。必要性という言葉を純見方をされても、データの提供は助けになるはずです。

粋に交通面のニーズ（必要性）だけに限定すれば、それを文書化して明確に定義することができますし、〜市民は行政の姿勢にかなり懐疑的です〜

その上で環境インパクトを別途、文書化して定義しシュワルツ氏：はっきりとした立場というか、政策ます。そうすればプラス面とマイナス面のインパクのようなものが見えてこないということが一番の問トを秤にかけることができ、よりシステマチックに題だと思います。この先のプロセスがどうなるとい比較分析できると思います。漠然と必要性があるかうことについて、意思が明確に打ち出されない。例ないかを最初に論じるといった議論の仕方をしていえば、環境評価が始まった時点で既に計画が決定しると、混乱を生じさせるだけだと思います。てしまったという印象を市民に持たれたままプロ

石田教授：全くおっしゃるとおりだと思っています。

ジェクトが進んでいる。実際には、行政側はそう考

環境アセスメントや都市計画決定の手続きは法定のえているわけではないのかもしれませんが、そうな手続きなので曖昧さはない訳ですが、不信感が持たのかどうなのかが一般市民に全然伝わっていないよ

れているのは法定手続きの上流側ですね。論じるべIBS Annual Report 研究活動報告 ２００４93

き内容を区別し明確化しながら議論するプロセスがいうことです。自転車に乗る人、経済開発に関心の欠けていると思います。その欠けている部分を補うある人、あるいは自然保護に関心のある人、いろいのが、PI も含めた計画プロセスであり、そのマネろな関心があります。

ジメントであり、あるいは全体的なシステムデザイそればかりか、１人の人が同時に違った関心を持ンの問題だと思います。

ち、複数の意見を持っているという場合も多いと思シュワルツ氏：そのように理解なさっているのだかいます。例えば一番影響を受ける地域に住んでいるら、もう後は進めればいいだけの話ではあるんです

ために、マイナスの意見を持っていると同時に、通けれども、国土交通省の高いレベルの方々の理解と勤の便が改善されることを望んでいるということも意思が必要ですね。

あり得ます。ですから、賛成か反対かではなく、関

石田教授：国土交通省の河川局では、流域の異なる心事に分けて、それをベースに見ることで情報交換考えの人がそれぞれディスカッションし、あるいはも可能になってくるわけです。そのような見方で議代表者が集まって、例えば利根川をまるっきり考え論を進めていくと、お互い利害関係者どうしで、トる会とか、そういう例があります。また、岐阜県のレードオフがあることを学習し理解できるようにな例ですが、行政から先にプランを提示せず、地域がります。自ら理解するのであって、行政から押しつ行政から提供されたデータにもとづいて検討し、提けられるわけではないのです。いろいろ理解してく案したという例があります。こうした可能性に期待れば、利益を得る人や不利益を被る人にも配慮しよしたいところですが、大規模な事業ではそう単純でうと意識しはじめます。もちろん１００％ 全員が満足はないのかもしれません。

するということはあり得ないでしょうけれども、物事を進めるに十分な柔軟な判断ができると思います。

〜行政からの案はどう示すとよいでしょうか〜

つまり、ステークホルダー（関係者）どうしがお

シュワルツ氏：アメリカでの例をお話ししますと、互いを教育し合うというか、教え合うという場面が行政からは満たすべき要件だけを提示するというア必要だと思います。ただし、日本では、各グループプローチ方法があります。要件とは、例えば将来見の代表者が集まって、大勢の前で発言することが、込むべき交通量、安全性からの要件、高架構造に関文化的になじまないかもしれません。形式は日本にする許容範囲などです。アメリカの場合はそれに予適したものに直す必要があるとしても、いろいろな算の限度まで織り込みます。ルートについては、コ意見交流の場を持つことが、前進する上では必要だ

リドー（回廊）と呼ばれる幅を持った細長い区域の形と考えます。

で要件を提示します。提示した要件さえ満たせば、

石田教授：多くの日本人にとっては不得意なことか行政としては何でもいいんですよというアプローチのもしれません。でも、PI に関して、日本の普通の仕方は大変うまくいっています。ルートなどの要件

人たちの期待感は大変に高く、逆に先走りすぎていが示されると、市民からルートの提案が出てきます。

るかもしれませんが、不得意であっても努力するこ

このような意見交換をする時も、市民がどのようなとが大切なのかと思います。

懸念を抱いているのかにベースを置くことが肝心です。

シュワルツ氏：そうですね。成功からまた次の成功が生まれていくものです。最後に、日本の PI につ〜日本では賛否の議論になりやすいのですが〜いて大事なことをひとつ付け加えるとしたら、やはシュワルツ氏：日本に限らずどこでも一般的に言えり行政の上のレベルの方々の理解のもとで、現場のることで、アメリカでも過去には同じようなことがスタッフが活動できるように現場に権限を与えるこありました。案を提示して、あなたはこれに賛成でとだと思います。そして、その与えた権限によってすか、それとも反対ですかというアプローチをとる行動が起こされたら、それを支援するという決心だとすぐに行き詰まってしまいます。賛成する人もいと思います。

れば反対する人も必ずいるからです。アメリカでは、

石田教授：学識者の立場からも、次の成功に向けて人々が持っている関心や懸念に焦点を当てています。

頑張りたいと思います。

例えば、通勤をしている人は何が欲しいのか、道路の安全性ということで何が求められているのか、と94

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〜ありがとうございました〜