短期研究員報告書

幼稚園による多様な保育サービスの充実について

２００９年 ３月（財）福岡アジア都市研究所
短期研究員 大倉野 良子（福岡市早良区総務部納税課）

目
１

調査の概要

２

全国の就学前児童と幼稚園、保育所の現状

次・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・１
・・・・・・・・・・・・・・・・・２(1) 少子化と家庭内保育の減少 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・２(2) 年齢別の幼稚園及び保育所の利用状況 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・３
３

福岡市の就学前児童数、幼稚園、保育所等の状況

・・・・・・・・・・・・・・５(1) 就学前児童数は横ばい ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・５(2) 保育所、幼稚園、家庭内保育の割合はそれほど変化がない ・・・・・・・・・５
４

就学前の子どものための施設の種類ごとの特徴

・・・・・・・・・・・・・・・８(1) 幼稚園 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・８(2) 保育所

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・９(3) 認可外保育施設 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・１０５

就学前児童の教育・保育の充実に向けた国の取り組み(1) 待機児童ゼロ作戦

・・・・・・・・・・・１０

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・１０(2) 保育所における直接契約導入

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・１１(3) 多様なニーズに合わせた保育サービス ・・・・・・・・・・・・・・・・・１１
６

幼保連携

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・１３(1）幼稚園と保育所の連携等

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・１３(2) 認定こども園制度 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・１３(3) 認定こども園の課題 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・１８(4) 認定こども園の課題解決に向けた国の取り組み ・・・・・・・・・・・・・１９
７

福岡市内の状況と幼保連携について・・・・・・・・・・・・・・・・・・・１９(1) 保育需要への対応策として導入するべき(2) 保育需要に応えるための幼稚園の機能拡大

・・・・・・・・・・・・・・・・１９(3) 幼稚園の機能拡大のポイント・・・・・・・・・・・・・・・２１

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・２３

１

調査の概要
少子化の要因は、経済の変化、働き方の変化、男女や家族などの社会関係の変化、価値観の変化など様々である。そして、労働力の減少や経済の縮小、社会保障費の増大な
どの少子化にともなう問題に対して、様々な視点から解決に向けた取り組みが行われている。
少子化そのものをくい止めることは難しいと思うが、子育てをする親にとって「より子どもを生み育てやすい社会」にすることは重要である。これまで家庭やその周りの隣近所で行ってきた就学前の子どもの保育を、もっと社会全体で支えるようにして保育にかかる負担感を減らせば、結果として出生数の増加もあり得る。
就学前の子どもは、家庭で親と過ごすほかは、主に幼稚園か保育所で過ごしている。
近年は、女性の就労、核家族化、都市化、きょうだいの減少などで、家庭で子育てしにくい環境になってきている。よって、幼稚園や保育所などの保育サービスへのニーズが高まっている。
幼稚園と保育所について、従来は「親が働いていれば保育所、働いていなければ幼稚園」のどちらかしか選択できなかった。児童福祉法の規定によって、共働きの家庭など「保育に欠ける」児童でなければ、保育所への申し込みをすることはできなかった。また、４時間程度しか預からない幼稚園に通わせながら、仕事をすることは難しかった。
いま、この「幼稚園か保育所」の選択肢が広がってきている。ひとつは、働き方の変化による。フルタイム勤務でなければ仕事を完全に辞めてしまうということではなく、パート勤務、隔日勤務、在宅など、多様な働き方をするようになってきている。雇われる側は子育てと仕事を両立しやすい勤務形態を選択できるし、雇う側も経験のある優秀な人材を確保することができる。また、子どもが１歳（１歳６か月まで延長可）になるまで取得できる育児休業や、平成 17 年４月からは子どもが３歳になるまでの労働時間の短縮等の措置が制度化されるなど、法整備も進んできた。
もうひとつは、幼稚園や保育所による保育サービスの多様化である。施設を利用する
子どもの年齢（月齢）や利用する時間帯、利用する目的は各家庭によって異なる。これ
らに柔軟に応じた保育サービスの形態が見られるようになった。
保育サービスの提供者は、規制緩和もあって、社会福祉法人による保育所経営以外に、幼稚園を経営する学校法人も保育サービスの分野に進出している事例が増えている。
この研究では、就学前児童、幼稚園、保育所等の現状や制度を踏まえ、多様な保育サー

ビスの充実を幼保連携で実現した事例をまとめる。

1

２

全国の就学前児童数、幼稚園、保育所等の状況(1) 少子化と家庭内保育の減少
少子化により、全国の就学前児童数は減少している。
＜表１＞全国の就学前児童の推移

（人）

児童数

幼稚園

保育所

その他

Ａ

Ｂ

Ｃ

Ａ－（Ｂ＋Ｃ）

平成 15 年度

7,060,996

1,760,494

1,920,591

3,379,911

平成 16 年度

6,999,747

1,753,393

1,966,929

3,279,425

平成 17 年度

6,898,561

1,738,766

1,993,684

3,166,111

平成 18 年度

6,768,953

1,726,520

2,003,610

3,038,823

平成 19 年度

6,673,450

1,705,402

2,015,382

2,952,666

平成 20 年度

6,586,883

1,674,172

2,022,173

2,890,538

全 国

平成 20 年５月１日現在

学校基本調査（文部科学省）

平成 20 年４月１日現在 保育所の状況（厚生労働省）＜グラフ１＞全国の就学前児童の推移

平成 15 年度～20 年度までの５年間で、就学前児童は約 47 万人（6.7％）減少している。これを、幼稚園に在籍している児童、保育所に在籍している児童、その他、の３つに分けてみると、幼稚園に在籍している児童は約９万人（4.9％）減少し、保育所に在籍している児童は約 10 万人（5.3％）増加している。
そして、どちらの施設も利用していない「その他」の児童、つまり家庭で保育されている子どもが約 49 万人（14.5％）と大きく減少している。

2

なお、家庭で保育されている子どもが少ないというのは、家にはきょうだいがいな
い、また近所に同年代の友達もいない状態である。子どもどうしが出会う機会がなくなっていることが考えられる。親が働いている、働いていないにかかわらず、子どもが集団に触れるために、家庭や地域の外にでかけて行かなければならない時代である。
この現状を受けて、「地域子育て支援事業」と呼ばれるような、専業主婦の子育て相談を受ける、あるいは、親子が遊びに行く場を作って交流の機会を設けるといった事
業がさかんに行われるようになってきている。
(2) 年齢別の幼稚園及び保育所の利用状況
年齢別に幼稚園、保育所の利用状況を見てみる。
まず、幼稚園は、全体の幼稚園利用児童数が減っていることもあって、４、５歳児は減っているが、３歳児の利用だけは増加している。
＜表２＞年齢別幼稚園利用児童数の推移

（人）

全 国

3 歳児

4 歳児

5 歳児

平成 15 年度

400,243658,631701,620

平成 16 年度

410,228

642,804

700,361

平成 17 年度

420,343

637,554

680,869

平成 18 年度

423,770629,348

673,402

平成 19 年度

428,928

613,556

662,918

平成 20 年度

427,148

602,112644,912＜グラフ２＞年齢別幼稚園利用児童数の推移

3

いったん３歳で入園すると、特に事情がない限り、就学まで転園することなく同じ幼稚園で過ごすことから、４、５歳児のみを受け入れる２年保育の幼稚園では、そもそも子どもが減っているうえに、３年保育の幼稚園に３歳の時点で利用者を先に取られてしまって、園児の減少が著しいことが考えられる。
また、保育所の年齢別の利用状況をみてみると、こちらも、増加した人数の多くは、３歳未満の低年齢児の利用増によるものだと分かる。
＜表３＞年齢別保育所利用児童数の推移

全 国

（人）

3 歳以上

3 歳未満

平成 15 年度

1,325,832

594,759

平成 16 年度

1,348,754

618,175

平成 17 年度

1,361,673

632,011平成 18 年度

1,363,317

640,293

平成 19 年度

1,360,628

654,754

平成 20 年度

1,345,583

676,590＜グラフ３＞年齢別保育所利用児童数の推移

このように、３歳以下の子どもの過ごす場所が、家庭から幼稚園や保育所へと変わってきている。家庭内保育が大きく減少している。全国の保育所待機児童の 76.0％が低年齢児であることからみても分かるように、低年齢児の保育ニーズを量的に満たす必要がある。

4

３

福岡市の就学前児童数、幼稚園、保育所等の状況(1) 就学前児童数は横ばい
福岡市の総人口は増加し続けている。しかし、就学前児童数に限ってみると少し様子が異なる。就学前児童数は第二次ベビーブームの後、徐々に減少したが、ここ１０
年はほぼ横ばいとなっている。もちろん少子高齢化は進んでいるが、人口が増えている分、全国的な傾向である「子どもの数が減っている」状態とまでは言えない。

＜表４＞福岡市人口の推移

区 分

(人)

登録人口（A）

就学前人口（B）

割合（B/A）

昭和 48 年（1973）

904,497

110,352

12.2%

昭和 53 年（1978）

1,017,501

117,176

11.5%

昭和 58 年（1983）

1,101,501

106,679

9.7%

昭和 63 年（1988）

1,172,618

99,0898.5%

平成 5 年（1993）

1,226,521

85,7127.0%

平成 10 年（1998）

1,273,833

82,331

6.5%

平成 15 年（2003）

1,327,099

83,320

6.3%

平成 20 年（2008）

1,375,609

84,0396.1%

福岡市住民基本台帳 男女別・年齢別人口（各年９月末現在）＜グラフ４＞福岡市人口の推移(2) 保育所、幼稚園、家庭内保育の割合はそれほど変化がない
全国の数字で比較すると、最近５年間で、保育所利用の増加、幼稚園利用及び家庭
内保育の減少がはっきりと表れていたが、福岡市の場合、同じ５年間でもそれほど変5

化はない。
＜表５＞福岡市の就学前児童の推移

福岡市

就学前児童数

幼稚園

保育所

その他

平成 15 年度

76,54919,413

23,34533,791

平成 16 年度

76,59819,39823,68933,511

平成 17 年度

76,12819,473

23,84432,811

平成 18 年度

76,361

19,90723,86032,594

平成 19 年度

76,705

20,161

23,92332,621

平成 20 年度

77,47320,05924,38533,029＜グラフ５＞福岡市の就学前児童の推移

これについては原因がはっきりしない。福岡市が特性として有している幼稚園就園率や保育所入所率に特徴があるのかもしれない。
しかし、全国的な傾向を参考にして市民の立場から考えると、子どもが減ると幼稚園と保育所の収容人数に余裕ができ、保護者が施設を利用するかしないか、また、どの施設を利用するかを選択しやすくなってくる。しかし、福岡市では子どもが減っておらず、幼稚園と保育所を合わせた施設の収容可能人数が利用者数の限度となっていて、保護者の選択肢が狭い状況なのではないか、と推測される。少子化が進行すれば、福岡市も全国的な傾向と同じように自然と選択肢は広がると考える。
福岡市では、施設（特に保育所）の収容可能人数の拡大に努めることが必要と思われる。それとともに、施設を使用しない家庭内保育の親子のための施策を充実させなければならない。

6

＊幼稚園就園率…小学校第１学年児童数に対する幼稚園修了者の比率。全国は56.7％で、福岡市は 57.1％＊保育所利用児童割合…就学前児童に対する保育所利用児童の比率。全国は 30.7%
で、福岡市は 31.5％＜表６＞福岡市の年齢別幼稚園利用児童数の推移

福岡市

３歳

（人）

４歳

５歳

平成 15 年度

4,582

7,418

7,413

平成 16 年度

4,780

7,133

7,485

平成 17 年度

4,975

7,187

7,311

平成 18 年度

5,214

7,370

7,323

平成 19 年度

5,427

7,211

7,523

平成 20 年度

5,519

7,248

7,292

＜グラフ６＞福岡市の年齢別幼稚園利用児童数の推移＜表７＞福岡市の保育所利用児童数の推移

福岡市

（人）

３歳未満

３歳以上

平成 15 年度

8,460

14,885平成 16 年度

8,692

14,997平成 17 年度

8,647

15,197平成 18 年度

8,576

15,284

平成 19 年度

8,623

15,300平成 20 年度

9,190

15,1957

＜グラフ７＞福岡市の保育所利用児童数の推移

４

就学前の子どものための施設の種類ごとの特徴
全国的には少子化により子どもは減っているが、幼稚園や保育所などの子育て支援のための施設の需要は増加している。さらに福岡市においては、子どもの数は減っていな
いので、子育て支援のための施設の需要は大きく増加している。
ここでは、どのような種類の施設があるのか、他の施設との違いを中心に述べる。
(1) 幼稚園
幼稚園は、学校教育法に規定された「学校」である。「義務教育及びその後の教育の基礎を培うものとして、幼児を保育し、幼児の健やかな成長のために適当な環境を与えて、その心身の発達を助長すること」（学校教育法２２条）を目的としている。
日本で初めての幼稚園は、１８７６（明治９）年に創設された東京女子師範学校附属幼稚園（現在のお茶の水女子大学附属幼稚園）である。ドイツの幼稚園の理念や方法を取り入れて開始され、その後都市部を中心に全国に広まった。当初は、どちらかというと裕福な家庭の子どもが対象であった。
幼稚園の対象は、満３歳からである。３歳に満たない子は「園児」ではない。３歳になった後の４月に入園するか、満３歳の誕生日の月から在籍する場合がある。
開設日数は、小中学校とほぼ同じである。土曜日が休みで、春夏冬休みの長期休業がある。
保育時間は４時間を標準としている。実際は、８時ごろから送迎バスでの登園が始まり、９時から始業、お弁当や給食を食べて１４時ごろ終業し、再びバスで帰宅するのは１５時頃というパターンも多いので、親子が離れる時間は４時間を大きく超えていることが多い。

8

また、ほとんどの幼稚園は始業前、終業後も子どもを預かる「預かり保育」を実施している。なかには、土曜日や長期休業中の預かりを行う園もある。保育所に預けられている子どもとあまり時間が変わらない場合もある。
幼稚園の運営にかかる経費は、国と自治体からの補助金が４～５割、保護者の負担が６～５割である。保育料は、各幼稚園の設置者（学校法人、自治体等）が決定する。
設置者によりその金額はさまざまである。さらに、入園料、施設費、制服代、教材費などがまちまちなので、最終的な保護者負担額には相当な開きがある。なお、福岡市の場合は、私立の平均保育料は２５，０００円程度、市内に７園ある公立幼稚園の保育料は３歳児で７，７００円である。
なお、私立幼稚園の在園児の保護者には、世帯の収入に応じて「就園奨励費」という補助金が支給される制度が設けられている。
(2) 保育所
保育所は、児童福祉法に規定された「児童福祉施設」である。「日々保護者の委託を受けて、保育に欠ける乳児又は幼児を保育すること」（児童福祉法第３９条）を目的と
している。
あつ み

１８９０（明治２３）年に新潟市で赤沢鐘美、仲子夫妻が「新潟静修学校」付設託児所を創設したのが始まりといわれている。学生が背負ってきた弟妹を授業中に別の部屋で預かっていた。その後、就労する母親達の要望に応えて農繁期の季節託児所や工場付設の託児所が開設された。これらは、生活困窮者、低所得者への慈善活動として民間篤志家により始まったものが多かったようだが、当時の内務省が社会政策の一環ととらえ、１９０９年（明治４２）年から補助金を交付するようになった。
なお、「保育所」は法律上の名称である。実際は「○○保育園」その他名称を付けていることが多い。認可を受けていない施設でも「保育所」を名乗ることは可能である。
福岡市では、公立は保育所、私立は保育園と呼んでいる。
対象は、０歳から就学前の「保育に欠ける」児童である。「保育に欠ける」とは、児童福祉法第２４条第 1 項の規定により、保護者が児童を保育することができず、同居の親族も保育できない場合を指す。具体的には、両親が働いている場合が該当するが、「１日○時間、月に○日」という基準がある。この基準の詳細な規定は、市町村が決定する。パートタイマーや求職中でも対象となる。「保育に欠ける」要件を満たしたものが、居住する市町村に入所を申し込むことができる。
開設日数は、月曜日から土曜日までである。日祝日も保育が必要な場合は「休日保育」がある。預かり時間は８時間が原則であるが、７時から１８時までの１１時間は開設している保育所がほとんどである。また、１８時以降も必要な場合は、「延長保育」といって、最大２２時まで預かってもらえる。保育所は、調理室を設けて給食を行うこととなっている。

9

運営にかかる経費は、国庫負担金により賄われている。保護者から徴収した残りの額、国が２分の１、都道府県が４分の１、市町村が４分の１の割合で負担する。なお、政令市については都道府県の負担分も市が負担する。福岡市では、保育所運営に要す
る経費のうち、市独自の減免措置や施策にかかる経費も含めて 52％が市の負担、25％が国からの補助金、残りの 23％が保護者の負担である。
入所希望は保育所ではなく、市町村に申し込む。市町村は、世帯の収入に応じて０円から６万円程度の保育料を設定し、保護者は市町村に払う。同じ園に通っていても、親の収入で保育料が異なる。
(3) 認可外保育施設
都道府県知事による幼稚園の認可、市町村による保育所の認可を受けていない保育施設のことである。地域児童福祉事業等調査（平成 18 年）によると、全国の認可外保育施設の施設数は 6,694 施設で、このうち「事業所内保育施設」は 1,007 施設となっている。平成 14 年度から都道府県への届出制となった。
施設の設備や人員配置で認可基準を満たしていないため認可を受けられない場
合が多いが、「保育に欠ける」要件に関係なく児童を受け入れる場合、事業所内保
育施設のように従業員の子どもだけを預かる場合、長時間保育や特別な教育プログ
ラムを行う場合など、認可保育所にはないサービスを提供するために認可を受けていないこともある。設置者は、学校法人、社会福祉法人、企業、個人、ＮＰＯ、自治体など様々である。
５

就学前児童の教育・保育の充実に向けた国の取り組み
国においては、就学前児童の教育・保育サービスの充実を次のとおり進めてきた。
(1) 待機児童ゼロ作戦
平成 13 年 7 月に閣議決定された「仕事と子育ての両立支援策の方針について」に盛り込まれた「待機児童ゼロ作戦」に基づき、保育所、保育ママ、幼稚園による預かり
保育等を活用し、平成 14 年度からの 3 年間で目標を上回る約 15 万 6,000 人の受入児童数の拡大を達成した。
保育所における児童の受入増を図るため、保育所の緊急整備のほか、保育所の認可要件等の規制緩和も推進している。保育所の認可要件については、平成 12 年からそれまで市町村と社会福祉法人に限定していた設置主体の制限を撤廃し、株式会社、ＮＰ
Ｏ、学校法人等多様な主体による保育所の設置を可能とした。保育需要が増大する市
町村においては、市町村自らの公有財産（学校、公営団地等の公共施設の余裕スペー
ス等）の貸付け、保育所の運営業務の委託等の措置を積極的に講ずることとされ、さらに平成 16 年の児童福祉法改正により、保育料の収納事務について、私人への委託を可能とした。

10また、平成 20 年 2 月、「子どもと家族を応援する日本」重点戦略（以下「重点戦略」という。）の策定を受け、重点戦略に盛り込まれた仕事と生活の調和やサービスの質の確保等の視点を踏まえ、保育所等の待機児童の解消をはじめとする保育施設を質・量ともに充実・確保し、推進するための「新待機児童ゼロ作戦」を展開することとした。

(2) 保育所における直接契約導入
現在、厚生労働省は社会保障審議会少子化対策特別部会等において、保育所改革を進めようとしている。この保育所改革は、これまで市町村が保育所入所者の申し込みを受け付け、どの保育所に入所するかを決定していたものを、幼稚園のように利用者が直接申し込む「直接契約」の制度に変更することが柱となっている。
直接契約は「保育ニーズの変化に対応して利用者の多様な選択を可能とするため」の検討結果であるが、選択できる保育サービスの量の確保と、サービスのさらなる多様化が前提である。
保育所待機児童が多い地域において直接契約のメリットを活かすには、行政が、様々なニーズに柔軟に応じて新しいサービスを提供する施設を既存制度の外に置くことなく、むしろ支えることが重要だと考える。
(3) 多様なニーズに合わせた保育サービス①

保育所におけるサービス
多様な保育ニーズに対応するため、延長保育、休日保育及び夜間保育の推進を図ってきた。
延長保育については、保護者の長時間の通勤等、長時間の保育に対する需要に対応するため、通常の開所時間（11 時間）を超えて保育を実施する事業であり、当該事業を実施している民間保育所に対して必要な補助を行っている（平成 18 年度実施箇
所数：8,976 か所）。夜間保育については、おおむね午後 10 時頃まで開所する夜間保育所に対して補助を行っている（平成 19 年度予算実施箇所数：80 か所）。
また、親の就労形態の多様化（パート就労の増大等）や育児の孤立化に伴う子どもの保育需要の変化に対応するため、平成 15 年度から週 2、3 日程度又は午前か午後のみなど必要に応じて柔軟に利用できる保育サービスとして特定保育事業を創設した（19 年度予算実施箇所数：1,243 か所）。
さらに、保育需要の増に対応するための応急措置として、平成 12 年度から家庭的保育事業（保育所との連携又は保育所での一体的な実施により、保育者の居宅において少人数の就学前児童を保育する。保育ママ）を実施する市区町村に対し、必要な経費の補助を行っている（19 年度予算対象児童数：1,300 人）。なお、現在、福岡市では保育ママ事業は実施していない。
②

幼稚園における預かり保育11

幼稚園の通常の教育時間（標準４時間）の前後や長期休業期間中などに、地域の実態や保護者の要請に応じて、希望する者を対象に行われる「預かり保育」を実施
する幼稚園に対して財政支援を行っている。
＜表９＞全国の預かり保育の実施園数
全国

平成 5 年度

平成 9 年度

公立

318

330

5.2％

平成 18 年度

平成 19 年度

5.5％

2,415

44.6％

2,502 46.5％

私立

2,541 29.5％

3,867 46.0％

7,248

87.6％

7,307 88.1％

合計

2,859 19.4％

4,197 29.2％

9,663

70.6％

9,809 71.7％

・平成 19 年度幼児教育実態調査（文部科学省）
・各年度 10 月 1 日現在
・実施率は、幼稚園（平成 19 年度学校基本調査）に占める割合＜グラフ９＞全国の預かり保育の実施園数

12000
10000
8000
公立
私立
合計

6000
4000
2000
0
5年度
③

9年度

18年度

19年度

幼稚園及び保育所の評価と情報提供の推進
幼稚園については、平成 14 年 4 月に「幼稚園設置基準」を改正し、自己点検評価
及びその結果の公表に努めるとともに、積極的な情報提供を行っている。
また、平成 16 年 5 月に、保育所の保育を含む福祉サービスの第三者評価事業の普及を図るため、第三者評価事業の推進体制や評価基準の指針が定められた。

④事業所内託児施設の設置の推進
労働者のための託児施設を事業所内に設置・運営及び増築等を行う事業主または事業主団体に、その費用の 2 分の 1（中小企業事業主の場合、設置及び運営について
は 3 分の 2（平成 22 年 3 月 31 日までの暫定措置）を支給する（両立支援レベルアッ
プ助成金

事業所内託児施設設置・運営コース）ことにより、事業主の取組を支援している（平成 19 年度予算助成件数：347 件）。

12

６

幼保連携
(1）幼稚園と保育所の連携等
幼稚園と保育所については、地域や保護者の多様なニーズに応じた設置・運営が求められており、平成 10 年以降、施設の共用化、資格の併有促進等の連携が図られてきた。
平成 10 年 3 月の「幼稚園と保育所の施設の共用化等に関する指針」により、幼稚園と保育所を合築、併設して設置する場合に両施設が有効に活用されるようその取扱いを定めた。平成 18 年 5 月現在共用化事例は全国で 402 件である。（認定こども園制度
発足前）
また、平成 11 年に幼稚園教育要領との整合性が図られるよう保育所保育指針の改定を行った。
幼稚園と保育所のどちらの仕事にも従事できるよう職員資格も併有しやすくしてきた。平成 14 年に保育士資格と幼稚園教諭免許を同時に取得しやすくするための保育士
資格の養成課程の見直しなどを行った。また、「規制改革推進 3 か年計画」（平成 15 年
3 月 28 日閣議決定）を踏まえて、幼稚園教諭免許所有者が保育士資格を取得する場合に一定の科目について試験を免除しており、保育士資格所有者が幼稚園教諭免許を取得する方策として、幼稚園教員資格認定試験を平成 17 年度より実施している。
保育内容についても、幼稚園における幼稚園児及び保育所児等の合同活動事業など
幼稚園と保育所の連携に関して平成 15 年 4 月に設けた構造改革特別区域における特例措置について、平成 17 年 5 月に全国展開を行った。さらに、平成 20 年３月にそれぞれ改訂された幼稚園教育要領と保育所保育指針において内容の整合性を図るなど、幼稚園と保育所の連携を進めている。

（2）認定こども園制度
保育サービスのための新しい施設として、「経済財政運営と構造改革に関する基本方針
2003」（平成 15 年 6 月 27 日閣議決定）等を踏まえて「就学前の教育・保育を一体として捉えた一貫した総合施設」（認定こども園）が実施されることとなった。
平成 18 年 6 月に「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律」が成立し、同年 10 月から施行された。
この法律は、幼稚園、保育所等のうち、①

就学前の子どもに教育・保育を提供する機能（保育に欠ける子どもも欠けない子どもも受け入れて教育・保育を一体的に行う機能）②

地域における子育て支援を行う機能（すべての子育て家庭を対象に、子育て不安に対応した相談や親子のつどいの場の提供などを行う機能）を備える施設について、都道府県が「認定こども園」として認定する仕組みとしている。幼稚園、保育所、認定こども園の比較は次のとおりである。

13

施設名称

幼稚園

保育所

認定こども園

施設での教育と、家庭での保護者の就労等、長時間の保護者の就労の有無にかか子育てがバランス良く行

保育を必要とする場合に、わらず、同じ施設に子どもをえる。

その子どもの生活のリズ

預けることができる。

ムに添った保育が受けら
れる。

メリット

０歳児から預けることが保育所型でも学校教育法にできる。また、夜間の保育基づく教育を受けられ、幼稚を実施するところもある。

園型でも長時間保育が受け

土曜日も保育があり、原則られるので、施設の選択肢がとして夏休み等の長期の増える。

休みはない。
子どもが通園していない家
庭でも、育児相談などの子育て支援が受けられる。
学校教育法に基づく学校
根拠法令

児童福祉法に基づく児童

就学前の子どもに関する教

福祉施設

育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律

所管

文部科学省

厚生労働省

文部科学省・厚生労働省「幼稚園は、義務教育及び「日々保護者の委託を受

幼稚園及び保育所等におけ

その後の教育の基礎を培けて、保育に欠けるその乳る小学校就学前の子どもにうものとして、幼児を保育

児又は幼児を保育するこ

対する教育及び保育並びにし、幼児の健やかな成長のと」（児福法第３９条）。

保護者に対する子育て支援

目的
ために適当な環境を与えを総合的に提供。

て、その心身の発達を助長することを目的とする。」（学教法第２２条）。
満３歳から小学校就学の対象

保育に欠ける、乳児・幼保育に欠ける子も欠けない始期に達するまでの幼児。 児・児童（児童には１８歳子も受け入れて、教育・保育

子育て支援として、２歳児未満まで含まれるが、一般を一体的に行う。すべての子の保育を実施している幼的には０歳～５歳の乳児、育て家庭を対象に、子育て不稚園もある。

幼児が対象となっている。

安に対応した相談等を提供

一部、放課後の小学生等をする。

受入れている保育園もあ
る）

14

施設名称

幼稚園

保育所

認定こども園

直接、入園を希望する幼稚

市町村は保育に欠ける

原則として、設置者と保護者園に申し込む。園長が入園

乳・幼児等を保護者から申との直接契約。ただし、保育を決定するが、希望者が定し込みがあったときは保所型及び幼保連携型の認定員を上回る場合等は抽選育所において保育しなけ

こども園においては、保育に等の方法をとる場合もあればならない（児福法第２欠ける子の認定について、当る。

４条）。以前は自治体に申該保育所から市町村に申込

込み、自治体が入園する保書が送付され、市町村から施育園を割り振っていたが、設あてに保育に欠ける子の最近は保護者が直接、入園通知を行う。この場合は、施を希望する保育園に申し

設は保育に欠ける子の入所込むことができるようにを拒むことはできない。

入園の申込

なったところもある。

設置者

国、地方公共団体、学校法

地方公共団体、社会福祉法

１．幼保連携型（認可保育所

人等（学教法第２条、附則

人等（児福法第３５条）。

と認可幼稚園が、連携して運第６条）。設置に当たって設置に当たっては知事の営する）

は、市町村立幼稚園の場合許可が必要である（児福法

２．幼稚園型（認可幼稚園がは都道府県教育委員会、私第３５条）。最近、社会福

長時間保育・子育て支援等の立幼稚園の場合は知事の祉法人以外の企業、学校法

保育園の機能も備える）

許可が各々必要である。従人等が設置することも認

来も１０２条（附則第６められるようになった。

条）による例外規定により、個人立も認められていたが、最近、学校法人以外

３．保育所型（認可保育所がの企業、社会福祉法人等が保育に欠ける子ども以外の設置することも認められ子どもも受け入れる）

るようになった。

４．地方裁量型（上記以外）

幼稚園設置基準（省令）（学

児童福祉施設最低基準（省認可については、各県で定め

教法第３条）による。

令）（児福法第４５条）にる認可基準による。

設置・運営の基準よる。
幼稚園教育要領（文部科学

保育所保育指針（現在は通保育所保育指針に基づく保省告示）による。平成 20知）による。平成 20 年 3育。

教育・保育内年 3 月 28 日に新しい幼稚月 28 日に新しい保育所保幼稚園教育要領に基づく教容の基準

園教育要領が文部科学省

育指針が厚生労働省より育。

より告示され、平成 21 年告示され、平成 21 年 4 月 1

4 月 1 日から適用される。

日から適用される。

15

施設名称

幼稚園

保育所

認定こども園４時間（標準）。多くの私

８時間（原則）。夜間の保４時間利用にも８時間利用

立幼稚園では少子化対策

育を実施する保育園もあにも対応。

一日の教育・

として預かり保育を実施

る。

保育時間

するようになり、保育園と変わらない長時間保育を実施する幼稚園もある。
３９週以上。おおむね、夏

規定なし。しかしながら設入所児童に応じて施設で決

休み・冬休み等の長期の休置の目的から、長期の休み定する。

みがあるが、その期間中もは設けず、日曜、祝祭日以預かり保育等として保育

外の休みは原則としてなをする幼稚園もある。

いようである。

一学級当たり幼児数／設

一学級当たり乳幼児数／

年間の教育・
保育日数

０歳から２歳児に対しては置基準３５人以下（原則）。 学級編制基準なし。一保育保育所と同様の配置が望ま

実際には３歳児等は２０

士当たりの乳幼児数は児しい。３歳から５歳児は、お人以下の場合が多く、複数

童福祉施設最低基準によ

おむね子ども２０人から３担任を実施している幼稚

ると、乳児３人、１歳以上５人に１人。

園もある。

３歳未満児６人、３歳以上一学級当たり
の幼児数及び
一教員（保育士）当たりの
幼児数
４歳未満児２０人、４歳以上児３０人。

給食の実施

給食の実施はその園の任

給食を実施しなければな

給食を実施しなければなら意である。お弁当持参、自らない。年長児は主食を持ない。（対象が３歳児以上だ

園調理、給食センターから参するところもある。

けの場合は、給食センター等の仕出し弁当等さまざま。
各幼稚園の設置者（学校法からの仕出し弁当等も可？）
保護者の課税状況に応じ人、自治体等）が決定する。 て市町村長が決定する。保
保育料は幼稚園に納付す

育料は市町村に納付する。

る。設置者によりその金額はさまざまである。私立幼保育料等

稚園の在園児の保護者には就園奨励費等の補助金が支給される制度が、ほとんどの自治体に設けられ
ている。

16

利用時間をふまえ、設置者が
決定する。

施設名称

幼稚園

保育所

認定こども園幼稚園教諭免許、原則短大

保育士資格証明書（養成コ

０歳から２歳児は保育士資卒以上（幼稚園教諭養成機ースのある学校で取得す

格、３歳から５歳児は両資格

関を含む）※小学校等と同る以外に、高校卒業以上で併有が望ましい。当分の間じく学校教育法に定めらあれば、資格試験によっては、どちらか一方の資格でれた教諭なので当初から資格を得ることができる）

可。

男女の区別はないが、実際※当初は保母として女性には男性の教諭はわずかに限られていたが、昭和 52である。※平成 21 年 4 月

年から男子の保母も認め

1 日からは、小学校等と同られるようになった。平成

じく教員免許更新制が始11 年から男女とも保育士

まり、10 年ごとに、30 時という名称に変更された。

教員等の資格間の免許状更新講習を受講し、終了認定試験を受けなければならない。
幼稚園という名称は設置最低基準を満たさない等

認定施設以外は「認定こども

基準を満たし認可を受けの理由の他に、休日・夜間

園」と表示することを禁じらた施設以外は使うことが保育等、保護者のさまざま

れる。

できない。

のニーズに対応するため

認可外施設に意図的に認可を受けていない施設も多い。

＊認定こども園の類型
１．幼保連携型：認可保育所と認可幼稚園が、連携して運営する
２．幼稚園型：認可幼稚園が長時間保育・子育て支援等の保育園の機能も備える

３．保育所型：認可保育所が保育に欠ける子ども以外の子どもも受け入れる

４．地方裁量型：上記以外、認可外保育施設＊認定こども園の国の補助

１．の幼保連携型を推進→

認可幼稚園と認可保育所のみに補助金

17

(3) 認定こども園の課題
認定こども園は、多様なニーズに応じた選択を可能とするために作られた制度で、・保護者の就労の有無にかかわらず施設の利用が可能

・

適切な規模の子どもの集団を保ち、子どもの育ちの場を確保

・

既存の幼稚園の活用により待機児童が解消

・

育児不安の大きい専業主婦家庭への支援を含む地域子育て支援が充実などの効果が期待されている。

＜表 10＞認定こども園認定件数
区分

平成 19 年
4月1日
平成 19 年
8月1日
平成 20 年
4月1日

認定

公私の内訳

件数

公立

私立

幼保連携型

幼稚園型

保育所型

地方裁量型

94

23

71

45

32

13

4

105

25

80

49

37

13

6

229

55

174

104

76

35

14

種類別の内訳

・文部科学省・厚生労働省幼保連携推進室
認定こども園の平成 20 年 4 月 1 日現在の認定件数について

当初は全国で 2000 か所の設置を見込んでいた認定こども園であるが、平成 20 年４月１日現在 229 か所の設置にとどまっている。
増えない大きな理由は、幼稚園を所管する文部科学省と、保育所を所管する厚生労働省の「二重行政」の問題だと言われている。
窓口が分かれていることにより、手続きや監査が重複している。また、幼稚園部分には私学助成による補助、保育所部分には保育所運営費による補助があるが、認可を受けていない幼稚園の保育所機能、保育所の幼稚園機能、地方裁量型の施設について
は、補助制度がない。また、幼稚園、保育所両方の認可を持つ「幼保連携型」等で補助がある場合は、各々の補助制度に合わせて会計処理も分けなければならないため、非常に事務が煩雑である。
次に、幼稚園と保育所では、屋外遊戯場、調理室、職員配置などの基準が異なっていて、幼保連携型の認定こども園を設置する際に混乱が生じている。両方の基準を満たすことを原則としてある程度の規制緩和がされているはずだが、現場では活かされていないように思われる。

18

(4) 認定こども園の課題解決に向けた国の取り組み
国（内閣府）では、平成 20 年度に「認定こども園制度の在り方に関する検討会」
において課題への対応策を検討し、・二重行政の解消
・財政支援の充実
・教育と保育の総合的な提供の推進
・家庭や地域の子育て支援の強化
・質の向上への対応を行うとしている。
認定こども園は発展途上の制度である。既存の経営者の意見で制度の内部を運用しやすくするのはもちろんだが、保育サービスの選択肢が増えるような方向での制度改善も積極的に行う必要があると考える。
７

福岡市内の状況と幼保連携について(1) 保育需要への対応策として導入するべき
先述のとおり、福岡市は全年齢の総人口が増加している。そして、就学前児童については、全人口に占める割合は下がってきていて少子化の傾向ではあるが、児童数はここ 10 年間ほぼ横ばいである。
福岡市は、平成 20 年４月１日現在 303 人の待機児童がいる。全体の対象児童数がそれほど変わらない中で、平成 14 年度から数年間にわたり、保育所を新設して定員を増やし続けてきたが、供給が需要を掘り起こすように、毎年数百人の待機児童が発生してしまう。

＜表８＞福岡市の保育所申込・入所状況等
定員

（人）

申込数

入所数

待機児童数

平成 16 年度

22,93524,33923,689447

平成 17 年度

22,96024,477

23,844432

平成 18 年度

23,04024,43723,860403

平成 19 年度

23,25524,401

23,923218

平成 20 年度

23,61525,12324,385303

・福岡市こども未来局保育課

19

＜グラフ８＞福岡市の保育所申込・入所状況等

待機児童の解消は自治体の責任である。保育所はニーズが高い施設であり、年度初めの４月から翌年の３月にかけて、毎月入所申し込みが増加していくものでもある。待機児童の 303 人という数字はニーズのほんの一部である。必要な家庭が利用しやすくするため、保育サービスの供給量を増やすことは必要である。
しかし、今後は、これに加えて、既存の資源を活用や、新しい工夫によって、保育需要に応える機能（施設ではない）を提供することが重要と考える。
保育所に入所できなかった児童の保護者は、母親が求職中だったり、勤めていても短時間であったりすることが多い。これは、保育所の入所可否を決める際、すでに共働きで、しかも勤務時間の長い家庭のほうが、優先順位が高いからである。
こういった保育需要には、保育所入所以外の解決がある。例えば求職中の親は、毎日預けなくても必要な日だけ一時預かりを利用すれば良いし、短時間勤務の親は、７時から 18 時まで開所している保育所でなく幼稚園の利用のほうがいいこともある。
保育需要＝保育所需要ではないと考えれば、供給の手段についても、もっと多様化できるのではないか。そして、保育所運営の制度に縛られずに、保護者のニーズにきめ細かく応えるサービスを提供することができるのではないか。
具体的な保育ニーズに応えるため、認定こども園などという名前や類型にこだわらず、事実上幼保連携を進めている事例は多くある。
これらを行政として支えることが、結果として認定こども園の数を増やす、即ち選択肢を増やすことになると考える。

20

(2) 保育需要に応えるための幼稚園の機能拡大①

幼稚園の預かり保育
待機児童が多い都市部の保育所は、厚生労働省の指導の範囲で、認可定員を上回る児童の受け入れを行っている施設が多い。年度末には定員の 20％以上となるクラスも見受ける。
これに対して、幼稚園は認可定員よりも少ない園児数であることが多い。福岡市においても幼稚園の経営者は、保育所のあいだにはほとんどない「園児獲得競争」を繰り広げている。
いま、幼稚園の園児確保の“三種の神器”は「通園バス・給食・預かり保育」
であるといわれている。預かり保育は保護者のニーズが高い。
幼稚園は原則４時間の保育時間であるが、始業前または終業後も預かることで、働く親でも幼稚園を利用できるようにしている。また、土曜日や長期休業中にも対応していることがある。
福岡市で預かり保育を行う幼稚園には、県は預かり保育担当職員の人件費相当として１年に１名分 80 万円からの補助制度を設けている。なお、市からも５～10 万円の補助がある。保護者からは、月極（一か月数千円～１万円程度）や１日単位（500 円など）の利用料を負担してもらっている。預かり保育の子どもは、課程修了後帰りのバスに乗らず、ひとつの教室に集まって、自由に遊んだり、おやつを食べたりして、親の迎えを待つ。職員は、正規職員の交代配置やパート教
諭の１名配置で対応していることが多い。

＜表９＞平成２０年度

預かり保育実施園数

私立
幼稚園数
119
実施率

福岡市の預かり保育実施園数

計

平日の終了時刻
17 時まで

18 時まで

土曜日

長期休業中

18 時超

117

42

59

16

15

98

98.3%

35.3%

49.6%

13.4%

12.6%

82.4%

・福岡市私立幼稚園連盟パンフレット
・実施率は、私立幼稚園数（119 園）に占める割合
・福岡市の公立幼稚園では、預かり保育を実施していない

世田谷区では、預かり保育を行っている私立幼稚園に運営費の一部を補助する制度がある。職員雇用にかかる費用として１園あたり年間 340 万円を補助している。
また、入園申込パンフレットにも「預かり保育」事業について記載することで保護者に周知し、選択肢が広がるような工夫をしている。なお、幼稚園に対して、

21

預かり保育の利用料は上限を１万円とする指導を行っている。
また、横浜市も「横浜市預かり保育事業」を実施している。
ア

開設時間が午前７時 30 分から 18 時 30 分（土曜日は 15 時 30 分）まで

イ

夏休み等の長期休業期間中も実施以上の要件を満たしている幼稚園を認定し、開設準備費や経常費等を補助している。

②

幼稚園での３歳未満児の預かり
幼稚園の園児だけでなく、未就園児を預かる事業も考えられる。仕事を持つ親
でも子どもを幼稚園に入園させたいという保護者のニーズを受けて、育児休業明

けから幼稚園に入園できるまでの間、幼稚園に隣接した保育室や、親が預けやす
い駅前の一室などで子どもを預かる事業をしている幼稚園がある。
東京都世田谷区にある二階堂学園みどり幼稚園は、10 年前に保育室を開設した。０歳～２歳まで 30 人の子どもたちは、親の育児休業明けに合わせて入園してくる。親は保育所の入所決定を待つ不安がなく、仕事復帰のスケジュールをあらかじめ保育室に相談しておくので、園の運営は安定しているとのことだった。
園庭は、幼稚園との共有で大変広い。調理室はないが、隣接する幼稚園が完全給食なので、毎日数メートルの距離をカートで運び、保育室内の配膳室に持ち込む。
３歳になると全員が幼稚園を受験し、優先的に入園する。園児は、慣れ親しんだ保育室に隣接した幼稚園に通い、長時間対応として預かり保育を利用する。
みどり幼稚園は、幼稚園型認定こども園と同じ機能を有している。設備や職員配置の面からみると、認可外施設と言いながら非常に質の高い施設である。
施設長は「みどり幼稚園保育室は、認定こども園制度ができるずっと前から開設
して、少しずつやり方を変えながら、保護者の評価を得てきた。認定こども園は、特別の財政措置がないうえに事務手続きが煩雑になると聞くので、現状と比べてメリットが感じられない」と話す。認可外施設であることが、柔軟なサービスの提供につながっている。
なお、みどり幼稚園保育室の保育料は月額 45,000 円で、世田谷区から施設に対して「保育室運営費補助事業」として、子ども 1 人あたり月額 79,000 円の運営補助のほか、施設整備費、遊具整備費等の補助も受けている。
福岡市でも、幼稚園が認可外施設を運営している事例がいくつかある。
百貨店岩田屋には、従業員のための事業所内保育施設があるが、運営に関しては
別府団地幼稚園を経営する学校法人龍南学園と提携している。２歳の途中までは親の勤務場所に近い認可外施設を利用し、３歳近くになると認可外施設から幼稚園に

22

バス通園をして幼児教育を受ける。都心の事業所内保育施設が、低年齢児のうちは保育室、幼稚園児になると送迎バス乗り場と一時預かりの場となっている。
幼稚園と力を合わせることによって、子どもにとってより充実した保育・教育が提供されている。
③

幼稚園による認可保育所の併設
福岡市では、認定こども園制度ができる以前の平成 14 年度から、保育所整備計

画を策定し、幼稚園を活用した保育所整備を行ってきた。学校法人の経費負担で、幼稚園の敷地や建物などのスペース及び人材や幼児教育に関するノウハウなども活かした認可保育所が整備されている。
市内には、１か所幼保連携型認定こども園がある。また、幼稚園の敷地内に併設された保育所が９か所ある。幼稚園と保育所が近くにあって、しかも経営者が一緒であることから、保護者の就労形態の変化により転園しなければならない場
面でも、子どもや家庭にとってはすでに慣れた場所に引き続き通うことができる。
(3) 幼稚園の機能拡大のポイント①

認可保育所を作りやすくする
認定こども園を目指すが目指さないかは別にして、幼稚園が保育所を開設する
際は、例えば小規模 60 人に満たない規模の保育所でも認可する、０～３歳児までの保育所を認めるなど、保育サービスに乗り出しやすくするべきである。
また、事業者の費用負担が少なくて済むように、幼保連携型の認定こども園の施設整備補助を活用するべきである。必要な施設は作らなければならないのだか
ら、より多くの事業者に参入してもらうほうがコスト的には下がる可能性が高い。
現行の考え方では、社会福祉法人ならば補助するが他はしないという、規制を設けて行政及び社会福祉法人以外の事業者が損をしている。規制をする根拠はないと考える。
認可保育所の認可権は、福岡市にある。保育所としての認可基準の遵守は必要である。しかし、基準を守ったうえで、地域の実情や市民ニーズを受け止めて、認可保育所を整備しやすくする工夫は必要である。
例えば、児童福祉施設最低基準第３２条第５項では、「満二歳以上の幼児を入所させる保育所には、保育室又は遊戯室、屋外遊戯場（保育所の付近にある屋外遊戯場に代わるべき場所を含む。）、調理室及び便所を設けること。」となっていて、屋外遊
戯場は、付近に代替施設があればよいこととされている。
大都市の保育所の屋外遊戯場は、必ずしも地面に固執する必要はなく、バルコニ

23

ーや建物の屋上でも機能は果たせると考える。所有権を持たない付近の公園や空き地であっても、認めている自治体はある。
さらに、調理室は、「幼稚園と保育所の施設の共用化等に関する指針」により、従来から共有することが可能である。同一敷地内に２つの調理室を持つといった、非効率的な施設整備を求めるようでは、幼稚園側も保育サービスに参入しづらい。
隣接する幼稚園の調理室を使うことが認められず、認可を受けるためにわざわざ自園の建物内に調理室を作った事例があるが、認可権者としては「建物内に調理室を作らなければ認可しません」ではなく、「このように設計すれば施設を共用できます。」という助言を行うのが本来であろう。

②

幼稚園の保育サービス部分に財政支援を行う。
福岡市においても、幼稚園による預かり保育や認可外保育施設の運営を保育サー

ビスのひとつと位置づけ、保育所の保育時間と同程度の預かり時間を確保する幼稚園に市単費での運営費補助を行うか、勤務証明書等を提出した家庭に対して預かり保育の保育料を補助するようにすれば、保護者の選択肢が増えるとともに、行政も待機児童の解消のための独自施策となり得る。
③

保育サービスに関する幼稚園や県との連携

幼稚園は、市町村認可の保育所と異なり、都道府県の認可を受ける学校である。
私学への関与は過度になってはならないが、就学前児童に保育サービスを提供する責任を持つ市は、これから保育サービスの担い手として幼稚園とも連携していく必要がある。
幼稚園の経営者には「保育」に関わることへの抵抗も少なくないだろう。３歳にも満たない子どもを長時間預かるべきではない、という意見はよく聞かれる。
ただ、すでにニーズとして存在している「保育」の分野に積極的に関わり、多様な保護者と家庭を受け入れたうえで、社会により良い両立支援の提案をしていく
ことが、子どもの視点からも求められている。行政の保育担当と幼稚園との連携を進めることで、就学前児童に関する施策が充実すると考えられる。この連携に必要な認可幼稚園に関する情報が、市町村には少ない。
これから、文部科学省と厚生労働省の二重行政については、改善されると思われる。また、都道府県が子育て支援に本格的に取り組む道もあると考えられる。
しかし市民にとっては、市町村のサービスがもっとも身近で使いやすい。幼稚園と市との連携とともに、県との連携を取りやすくすれば、幼稚園の子育て支援の機能を生かした保育サービスがより充実すると考える。

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