特集

人口減少下の都市計画の課題

ドイツにおける衰退都市・地域への取り組み：戦略、手法、プロジェクト
Coping with Shrinking Cities and Regions in Germany : Strategies, Instruments and Projects
ウタ・ホーン＊
By Prof. Dr. Uta HOHN

１．ドイツの都市の現状

都市化を目指し、産業跡地、空閑地、工場跡地などのブラウンフィールドをリユースすることである。

全ドイツ連邦で衰退の問題が生じているのは主とその役割は、これ以上の郊外化現象をストップするして旧東ドイツ、旧西ドイツにおいては旧産業地域と同時に、一方で中心市街地を活性化することにを抱えるルール工業地域あるいはザールランドのよって新しい都市の質を高めていこうとするものでザールブリュッケンを中心としたエリアである。衰ある。

退プロセスは、人口の減少という問題だけでなく、経済的な問題も絡まって生じている。

もう一つの大きな課題は住宅建設の分野である。
旧東ドイツでは非常に大きな空き家問題を抱えておドイツ連邦の人口は、２００５年時点で８，２５０万人り、その解決のためには住宅のダウンサイジングあであるが、２０１３年以降は減少過程に入って、２０５０るいは減築といった方法がある。しかしながら、こ年には７，５００万人程度になると言われている。また、の問題の解決には、それだけにとどまらず、新しい人種的にも多様な国家になり得る可能性がある。さタイプのフレキシブルな住宅を建設し、多様な階層、らに日本と同様に高齢化の問題があり、６０歳以上年齢層に対応するような新しい住宅を供給していくの人口は２００１年で２５％ であるが、２０５０年には３７％チャンスととらえることもできる。に増加すると想定されている。
人口減少の一方で、人口が成長するエリアもある。

同時に、ドイツの国土整備の観点で言えば、日本でいう「国土の均衡ある発展」を継承しようとして旧東ドイツから若く教育を受けた人たちが職を求めいるが、全く同じものをつくることは難しいので、て旧西ドイツの方に行くと同時に、旧西ドイツの雇農村あるいは過疎地域においてミニマムなスタン用機会があるところに外国人が流入してくるというダードをどのように確保するかが新たな観点としてマイグレーションの問題も生じている。

議論されている。

単に人口だけではなく、例えば雇用機会、失業率、もう一つの重要な論点は、広域的な整備の問題であるいは担税力、購買力などという指標で見ると、ある。現在の自治体の財政状況は非常に深刻化して旧東ドイツのエリアの自治体が衰退の状況に陥っており、自治体単独では色々な政策ができないので、いる。さらに空間的な分離あるいは地域内のセグリ都市のネットワークをつくり上げて問題に対処してゲーションが生じて、地域によってメトロポールエいこうという「リージョナル・ガバナンス」というリアでは非常に人口が増えて大都市化現象が起きる考え方が重視されている。と同時に、一方で周辺地域では、人口減少あるいは縮小というとネガティブなイメージにとられるが、広い意味での衰退現象が生じる傾向が出てきている。

地域にとって新しい歴史、カルチャー、都市の自然こうしたことに対処するため、ドイツでは、空間を再生していくという意味合いでとらえ、地域の的なスケールの都市・地域レベルで統合的な「空間ローカルアイデンティティーを高めていくチャンス発展計画」をつくろうとしている。目標としているとして考えるべきである。これからは、こうした都都市像・地域像は、コンパクトシティーあるいは市・地域計画におけるパラダイムの変化に対応してヨーロッパ都市を目指すとしている。とりわけ重視いかなければならない。従来のような成長志向型のしているのは、インナーエリアの活性化あるいは再計画をどうやって制御していくかだけではなく、今＊ルール・ボッフム大学教授 Ruhr-University Bochum

16IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６

．特 集

後は地域の中でも成長するところも縮小するところもあり、選択と集中をどうやって考えていくかが新たな課題と考えられる。

２．国家レベルの政策
ドイツで非常に重要な政策は、いわゆる「東の都市改造」と言われる旧東ドイツを対象とした政策である。このきっかけは、旧東ドイツでは１９９８年時
点で１００万戸以上の住宅の空き家が顕在化しており、そのまま放置すると今後はより多くの空き家が現出するだろうという勧告を２０００年に専門家が出した

写真−１ Marzahn 地区のダウンサイジングの例

ことによる。２０３０年までこのまま空き家を放置す

出典：IRS Berlin

ると非常に深刻な問題になり、それと同時に、住宅を経営している住宅企業体も非常な経営難に陥るだ

連邦政府は、都市改造の問題は旧東ドイツだけでろうということで緊急な政策が必要になってきた。

はなく旧西ドイツにもあるだろうということで、これに対して、連邦の建設省が２００
１年１０月から２００２年から１６都市が参加して、旧西ドイツの地域

２００
２年９月にかけて、旧東ドイツ全体を対象としの新しい都市改造につながる実験パイロットプロた「東の都市改造」のコンペを行った。これに参加

ジェクトを実施した。一つは構造変化に直面していしたのは２５９の自治体とベルリンの１０地区で、総る問題都市を対象とし、もう一つは、住宅団地の問合的な都市発展コンセプトをつくり、それをもとに題を抱えている都市を対象としている。

支援をしていくことを前提条件とした。

「西の都市改造」につながる実験プロジェクトを２００
２年から「東の都市改造」プログラムが都市実 施 し て い る ル ー ル 工 業 地 域 の 北 の Oer−Erk-建設促進法の枠組みの補助制度の中で行われ、そのenschwick という都市では、団地のダウンサイジン

目標は、住宅産業を安定化させて、２００８年までにグとアップグレーディングを一緒に行っている。

３０〜４０万戸の住戸を撤去し、ダウンサイジングだ

１９６０〜７０年 代 に か け て つ く ら れ た 典 型 的 な 郊 外けにとどまらず、一方で中心市街地の質の向上を図

ニュータウン型団地が、今は人気がなくなり、外国ることとされた。特に、都心型居住を強化していく人あるいは社会的弱者が集積しているエリアとなり、ため、古い住宅ストックを改善し、助成をして都市その改善に取り組んでいる。の中の持ち家住宅の供給を強めていこうという政策

２００４年から、「西の都市改造」プログラムは開始され、助成の対象になるのは、総合的な都市発展コを打ち出した。
２００２年から２００９年までに２５億ユーロの財源がンセプトをベースにしているが、とりわけ重視され予定されており、この財源は、一つは質の改善に対ているのがインナーエリアの強化である。そして、して連邦政府が３分の１の補助、もう一つは住宅のいわゆる産業跡地、空閑地などの再利用、再活用あ

２０ユーロ
減築に対して連邦政府が１m 当たり最高３るいは一時的な利用、公共的なオープンスペースをを出す補助政策を実施している。２００
５年１１月にドもっと改善・強化していくと同時に既存の住宅あるイツは大連立型の CDU と SPD の政権になったが、いは建物ストックをアップグレーディングして質的政権の公約として、２００
９年以降も「東の都市改造」な改善を図っていくことが重視されている。

プログラムはさらに財源を大きくとって続けていくことになっている。

旧東ドイツの都市改造は、住宅問題が非常に深刻化して、もう緊急的に措置をしなければいけない状

旧東ベルリンの Marzahn 地区のダウンサイジン

況になっているが、旧西ドイツの場合は、住宅の空グの例では、１１階建ての住宅を全部撤去したり、き家問題だけを取り上げればそれほど深刻ではない建物の上階を削って３〜４階建てのタウンハウス型が、社会的な問題、エスニシティーの問題あるいはの住宅に改造することを実施している。

経済的な問題という色々な複合的な要因が出てきてIBS Annual Report 研究活動報告 ２００６17

いる。まだ状況が深刻化する前の予防的な措置という意味では、「西の都市改造」プログラムの方が日３．広域レベルの政策本にとってヒントになると考えられる。この間、財広域レベルで、地域間あるいは広域的な協働を進源手当ては西に比べると東の方が圧倒的に厚く施さめていく二つの方法がある。一つはトップダウン型れている。

で連邦州レベルにおいていわゆる国土整備のモデル事業を設定していく方法、もう一つがボトムアップ型で地域が協定を結んで広域マスタープランをつくっていくという方法である。
もう一つの新しい広域レベルの動きとしては、
IBA（International Building Exhibitions）
方式で、日本では「国際建築博覧会」と呼ばれているものである。特に最近、日本でよく紹介されて有名なのは、
１９８９〜９９年にかけて、IBA エムシャーパークという旧ルール工業地域のエリアで実施されたいわゆる旧産業地域を生態系的に再生していくプロジェクトである。

写 真−２ Oer-Erkenschwick の ダ ウ ン サ イ ジ ン グ とアップグレーディングの例
出典：TreuHandStelle（THS）GmbH
Projektentwicklung und Vestisch-Märkische Wohnungs
baugesellschaft（VMW）

国が指定したモデル広域プログラムでは、過疎地域で農村的な地域のインフラストラクチャーをどうやって改善していくかという問題、人口の変動とインフラストラクチャーをどうやって対応させていく

２００
４年夏、ドイツの都市計画の基本法である「建設法典」が大改正された。その中に都市改造にかかわる条項がつけ加えられ、その条項に基づいて都市改造区域を地域指定することができるが、その地域指定に当たって幾つかの指標がある。例えば、機能的な欠陥の中には、住宅の空き家が深刻化していることも一つの指標に当たる。
基本的な条項は１７１a 条で、ここでもインナーシティーエリアをどうやって再生して強化していくかが非常に重視されていることと、幾つかのエリアあるいは建物の撤去と、一方で既存ストックのアップグレーディングがコンビネーションされていることが強化されている。
この他に、都市改造を進めるに当たっての総合的な都市開発コンセプトをつくることもあるが、１７１c 条のいわゆる「都市計画契約」を公共セクターと民間の事業者が契約して、どうやって撤去したり質的な改善を図っていくかの手法がこの条項の中で規定されたことが重要である。

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図−１ 国が指定した広域モデルプロジェクト
出典：Bundesministerium für Verkehr,
Bau-und Wohnungswesen（BMVBW）,
Bundesamt für Bauwesen undRaumordnung（BBR）（eds.,２００５）：Öffentliche Daseinsvorsorge unddemographischer Wandel. Erprobung
von Anpassungs-undEntwicklungsstrategien in
Modellvorhaben der Raumordnung.
Berlin, Bonn, p.１５.

．特 集かという問題が扱われている。
Mecklenburgische Seenplatte エリアでの広域モ
デルプロジェクトの例では、例えば社会インフラのうものである。例えば芸術家を招いて、空閑地のあったところに美術作品や色々な壁の装飾をした事例がある。

最低水準を指標化しようと、小学校への距離は最低８km 以内で収まるようにすべき、あるいは医療施設に対しては、公共交通機関を使って２０〜３０分で必ずアクセスできるということを位置づけている。
とりわけ人口変動とインフラとの関係で広域的に考えられているのは、高齢者あるいは子供に対しての社会的なインフラ整備をどのように確保していくかが重視されている。ドイツの広域レベルでの計画的な対応の中で非常に重視されているのは、ミニマムな供給のスタンダード、特に社会的なインフラ、教育・医療・衛生や公共交通などをどうやって確保していくかということである。
中心地のコンセプトを広域レベルの中で重視していくことは、ドイツ特有の非常に重要な点である。
いわゆる上級、中級、下級という中心地センターを

写真−３ 空閑地への美術作品の装飾の例
出典：Homepage der Bundestransferstelle Stadtumbau Ost
http : ／／www.stadtumbau-ost.info／

定めて、そのセンター毎に施設整備を行っていくが、とりわけ最近話題になっているのは「分散型集中」という考え方である。ベルリンとその周辺のブラン

４．自治体レベルの政策

デンブルグ州の中では、センターを幾つかに多極的自治体レベルの政策として、うまく精力的に実施に分散させていく広域的な計画モデルを実施していしているライプチヒの事例を紹介する。ライプチヒ

る。

でも、多くの住宅団地の空き家問題が生じて、停滞

もう一つ重要なのは、地域間の連携を都市間ネッしたコミュニティー活動をどうやって活性化していトワークによって強めていくことと、文化的なランくかが非常に大きな問題になっていた。ライプチヒ

ドスケープ、広域的な風景をどうやって保全していは統一後急速に人口が減少して、１９９０年代においくかという考え方である。広域的な連携を実施したては１０万人以上人口が減少したが、この間、非常ところに新たな特典を与えるということも考えられに積極的な都市改造政策ならびにインナーシティーている。の改善政策によって、つい最近、また人口を５０万

この IBA 都市改造は、１８都市が参加して１７プ人に戻したという非常に大きな成果が現れてきた。

ロジェクトが展開中である。Aschersleben という

この間、空き家率も２０％ から１６％ に大きく減少し小さな都市の例では、この１０年ぐらいの間に１万た。

以上の雇用機会の喪失、１９％ 以上の非常に高い人

ここでも総合的な都市発展計画を策定しているが、口減、１５％ 以上の空き家率がある状態になっておそ の 中 で 特 に 重 視 さ れ て い る の は、イ ン ナ ー シ

り、集中的な衰退に対する対策として、住宅地構造、ティー地区の競争力を郊外に対して強めていこうと市街地構造を改善していこうとしている。周辺部のいうものである。ここでも、できる限りの保全と改人気のない住宅は撤去して、逆に中心市街地を改善革を進めていくことになっており、中高層階の住宅して魅力ある居住地として再生していくという二つをなるべく減らし２０１０年までに３万戸近くの住宅の戦略を実施しようとしている。１９７０〜８０年代にを撤去していくことになっている。

つくられた都市の郊外部のいわゆるパネル工法型のライプチヒの場合は、専門家主導で計画していく住宅団地を撤去し、都市改造の中で発生してくる空のではなく、住民と一緒に協議しながら色々な計画閑地をもっと積極的に見えるような形にして、住民案をつくっていくというプロセスを重視しているこもこのプロセスを共有できるようにしていこうといとが重要である。ここでの都市像の目標は、ヨーロッIBS Annual Report 研究活動報告 ２００６19

パ都市あるいは短距離の中で収まるコンパクトシいてブロックを評価して、その全体をまとめたのがティーをつくろうということである。２０００年に都

いわゆる都市再開発マスタープランである。ライプ

市のマスタープランをつくり、その中で都市更新、チヒの場合には、毎年各地区からどういう形で改善住宅建設と大規模団地の改善の三つの要素が重視さが進んでいるか、問題が深刻化しているかの成果をれた。都市更新の戦略として出されているのは、歴発表する形で、モニタリングシステムを導入してい史的な建造物を保全していくと同時に、グリュンる。

ダーツァイト（Gründerzeit）と言われる１９世紀末かその他に地区のマスタープランとして、２０年間

ら２０世紀に都市が大成長した時代に高密につくらのタイムスパンの中でどうやってその地区を転換しれた市街地をどうやって改善していくかという点でていくかという計画をつくっている。その中で出さある。ここでは幾つかの建物を部分的に撤去して、れている新たな都市概念として「多孔質型都市」、緑あるいはオープンスペースとしたり、住宅密度を

高密の市街地を改善して相当の緑地を多く持つよう引き下げることを重点としている。ここで重視されな「多孔質都市」をつくっていこうというコンセプているのは、非常に慎重な建物のダウンサイジング

トを新たなキャッチワードとして実施しようとしてと、いわゆる空閑地の再生利用の問題で、特に、緑いる。

地オープンスペースをつくり出し、場合によっては一時的に利用するというケースもある。

センター東地区では、古い市街地の中ですべての建物を全部保全することはできないので、質の悪いもの、あるいは空き家率が非常に高いものを撤去して、その中に新たな緑地やオープンスペースや都市の質をつくり出す空間を生み出す試みをしている。
もう一つライプチヒで取り組まれているのは、都心居住に魅力を与えて、住民参加型の持ち家住宅をつくっていくというものである。建築家の指導を受けながら、例えば幾つかの古い住宅をリノベーションして住み替えたり、あるいは建物を撤去してそこに新たなタウンハウスをつくる取り組みをしている。
居住者参加型でリフォームして、持ち家住宅に転用した事例、空閑地や色々な跡地をインフィルしてタ写真−４ 暫定利用のオープンスペースの例
出典：Homepage der Bundestransferstelle Stadtumbau Ost
http : ／／www.stadtumbau-ost.info／

ウンハウスをつくった事例などがある。
建物を撤去した後の土地の利用について、民間と公共が協定を結んで時限的に５年、１０年という期間、例えば緑地オープンスペースとして使い、そのもう一点重視されているのは新しいタイプの都市代わりその間の固定資産税を免除するという方法が型住宅で、郊外居住に代るオールタナティブとしてある。しかし、地権者は開発権、建築権は保全できのファミリー向け住宅をどうやって供給するかといて、１０年後にはもう１回回復できるという「建設う点である。

法典」の枠組みにおける「都市計画契約」的な枠組

この計画では、アクションプランとして三つのエみの中で実施する手法も活用している。これは、二リアを考えている。一つ目は市街地の５０％ 程度をつの意味合いがあり、空閑地のまま放置されている占めるほとんど公共的な支援なしで事実的に更新でと都市のイメージが非常に悪くなるので、それを保きていくエリア、二つ目は基本的には建物保全重視

全し、しかも例えば近隣の住民のために利用する庭型であるが場合によってはその中心のところだけは園として使う形で、住民の方々も参加できる方法の少しオープンスペースをつくる、三つ目は全面的な導入も考えている。

改善が必要となるエリアという三つの地区類型の中で都市更新を進めていこうとしている。こういう類型の中で、各ブロック単位毎に幾つかの指標に基づ

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IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６

．特 集

５．新たな挑戦
衰退都市・地域に対する戦略、手法、プロジェク産業跡地の再生あるいは暫定利用。
密度を引き下げ、オープンスペースを持ったインナーシティーのクオリティを高めるような住トの実施は、サステイナブルな都市・地域の形成に宅。

向けた新たなチャンスである。最後に、これまで述新しいタイプの都心型居住の提供、多様なライべてきた論点を以下にまとめる。

フスタイルに応えられるようなコミュニティー

 緊密な都市の連携あるいは地域間協力という形の地域連携。

 周辺地域における基礎的なインフラストラクチャーの担保を前提とした「中心地」と「分散型集中」の概念。

 地区レベルにおいて、都市開発の基礎となる都市改造区域を明示すること。

 共通の都市像として「ヨーロッパ都市」をもう１度再興しようとしている。

 これまでの都市拡張の考え方から管理された形での撤退する考え方へ。

 市街地をもう１度農地や緑地に戻していくというリゾーニング。

 いわゆる風景計画あるいはオープンスペース計
画がより地域や自治体レベルで重要な役割を担う。
公共交通機関の問題、エネルギーの問題、あるのブランド化。
商業だけではなく、サービス、文化、通信機能といった色々な魅力を持ったインナーシティーの強化。

 例えば高齢化のような都市再構成のチャンスをつかむ。

 都市、自治体、プランナー、あるいは企業、地権者、住民という人たちとの新たなパートナーシップ。

 ノルトライン・ヴェストファーレン州が最初に実施したいわゆる「社会都市」と言われる社会的な問題を抱えているエリアの改善プログラムのように社会的問題と密接に結びついた形での都市改善。

 ライプチヒの例のように、衰退と成長のモニタリングによる状況の変化に柔軟に対応できる仕組み。

いは短い距離の中でコンパクトな都市をつくる、 住民、市民が都市改善のプロセスに一緒に参加インフラのコストの問題などの資源に着目したし、計画をつくり、体験していく仕組み。

ダウンサイジングの戦略。

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