Ⅲ．研究論文

研究論文

津波避難とまちづくり
Tsunami Evacuation and Urban Planning

石神孝裕＊ 大門創＊＊

敦＊＊＊ 佐藤弘子＊＊＊＊ 松井中野浩＊＊＊＊ 岡田真理子＊＊＊＊＊

By Takahiro ISHIGAMI, Hajime DAIMON, Atsushi NAKANO, Hiroko SATO, Hiroshi MATSUI and Mariko OKADA

接的な被害を軽減することを主としたインフラ整備

₁．はじめにに力点がおかれてきた。こうした中で発生した東日

平成 23 年 3 月 11 日に発生した東北地方沖太平洋地震をきっかけに、津波に強いまちづくりに関する検討が被災地にとどまらず全国的に動きだした。同年 12 月には防災基本計画が修正され、発生頻度は極めて低いものの発生すれば甚大な被害をもたらす最大クラスの津波と、最大クラスの津波に比べて発生頻度が高く津波高は低いものの大きな被害をもたらす津波の 2 つのレベルの津波を想定し、防災対策を検討することとされた。また同時期に津波防災地域づくりに関する法律が制定され、市町村がハード、ソフトを組み合わせた津波防災地域づくりを総合的に推進するための計画（推進計画）を作成できることとなった。
こうした流れを受けて、国土交通省都市局都市安全課と街路交通施設課は、地方公共団体の防災、都市計画部局の担当者を念頭におき、津波に強いまちづくりを検討するための方策をとりまとめた「津波本大震災に起因する津波被害により、“人を逃がす”という視点でまちづくりを進めることが重要であることを再認識させられた。最大クラスの津波が発生した場合であっても人命を守ることを最優先とする方針が示され、海岸保全施設等のハード整備だけでなく、逃げやすい都市をつくることの重要性が強調されるようになった。逃げやすいまちをつくるためには、その前提として、避難対象者、避難先、避難経路等の全体像をとらえることが重要となる。
（2）防災対策とまちづくり
津波避難に関わる対策は、自治体の危機管理担当部署が中心となって進められるケースが多くみられる。今日明日にでも被災するかもしれないことを鑑みれば、危機管理担当部署が中心となって、避難のための計画を作成し、津波避難ビル等の必要な施設の整備を進めることは当然のことと思われる。

1）しかし、危機管理担当部署のみで避難対策を検討（以下、津波防災まちづくり指針と言う）を公表しする場合、長期将来の視点が十分に考慮されないこ防災まちづくりの計画策定に係る指針（第１版）」た。この中では、津波避難困難者を推計する手法、津波対策の検討方法、住民との合意形成の図り方等が示されている。
本稿では、都市計画部署が津波防災まちづくりに関わることの意義を述べた上で、津波防災まちづくり指針のポイントを概説する。

₂．都市計画部署が津波防災に関わることの意義（1）“逃がす”ためのまちづくり
東日本大震災以前の防災対策の多くは、延焼の遮断、高潮や洪水に対応するための堤防整備など、直とが多いように見受けられる。現状の避難の計画は、当然、現在の土地利用や都市施設の状況が前提となる。しかし、長期的な視点に立てば、土地利用の誘導や都市施設の整備を着実に行うことで、結果的により安全でスムーズな避難を実現できる可能性がある。現状では決して実現できない安全で効果的な避難を、長期的にインフラ整備やまちづくりに取り組むことで実現できるのである。インフラ整備やまちづくりは、将来世代が今以上に安全で快適な活動や生活が行うことができることを目的に進めるものであり、こうした意味で津波避難に都市計画部局が取り組むべき意義があるのではないだろうか。

＊都市・地域計画研究室 室長 ＊＊都市・地域計画研究室 研究員 博士（工学） ＊＊＊次長＊＊＊＊情報システム研究室 研究員 ＊＊＊＊＊都市交通研究室 専門情報員

博士（工学）IBS Annual Report

研究活動報告 201441

する。一つは避難対象地域外への避難であり、もう₃．津波避難困難者数の推計手法

一つは津波避難ビル等の浸水想定区域内の避難場所（1）推計の概要への避難である。1 つ目の避難対象地域の外側への津波避難ビルの設置や避難経路等の確保などの津避難とは、避難対象地域外にたどり着くことができ

波避難対策を検討する際には、あらかじめ現状で津れば浸水を免れることができることから、地震発生波が発生した場合に想定される被害規模を把握してから津波到達までに要する時間の間で移動できる距おくことが重要である。このための一つの方法とし離を算出し、避難対象地域外にたどり着くことがでて、津波により浸水する恐れがある地域を想定し、きる地域（避難可能地域）を把握する方法である。

その中を津波から避難することが難しい地域を抽出

2 つ目の浸水想定区域内の避難場所への避難とは、し、その地域に滞在している人数を把握することが避難対象地域内の高台、津波避難ビルや津波避難タ考えられる。ここでは、津波防災まちづくり指針にワー等の施設を把握し、これらの施設への避難が可示された津波からの避難が困難な地域および避難困能な地域（一時避難可能地域）を把握する方法であ難者数を推計するための手法の全体像を概説する。

る。津波避難ビル等への避難が避難対象地域外へのまず、都道府県が検討する津波浸水想定等に基づ

避難と異なるのは、避難施設等への避難の場合は収いて津波により浸水する地域（津波浸水想定区域）容可能な人数に限界がある点にある。施設等への避を把握した上で、避難対象地域を設定する。津波か難の場合、地震発生から津波到達までに要する時間らの避難を確実とする観点から、津波避難対象地域の間に移動可能な距離と、避難施設への収容可能なは津波浸水想定区域の外側とすることが基本となる。

人数の両方を考慮し、施設の容量が少ない場合にはこうして設定した避難対象地域の中には、現状にお容量側が制約となり、また、施設の容量が十分に大いて避難が可能となる地域（避難可能地域）が存在

きければ移動距離が制約となって、避難可能となるすることから、これらの場所を把握する。避難可能地域が決まってくる。これにより、津波浸水想定区地域の抽出にあたっては大きく 2 つの考え方が存在

域内で避難が困難な地域（特定避難困難地域）とそ

図－1

特定避難困難地域の抽出イメージ

出典：津波防災まちづくりの計画策定に係る指針（第１版）、国土交通省都市局都市安全課・街路交通施設課

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Ⅲ．研究論文の地域に滞在している人の数を把握することで現状把握を行う。

数である。
津波避難ビル等の設定にあたっては、地域防災計
画等の防災計画で定められている避難先や、指定済（2）推計に必要な情報み津波避難ビルの情報を活用することが考えられる。

図− 2 に、推計に必要となる情報を示す。まず、

この際、最新の津波浸水想定（浸水深）及び津波災検討の対象となる避難対象地域は、津波浸水想定や害警戒区域（基準水位）を前提とした場合でも津波津波災害警戒区域等の情報をもとに設定する。その避難ビル等として機能するかどうか、津波避難ビル上で、推計に必要となる避難先、避難経路、避難人等の利用時間に制約はないか、津波避難ビル等の入口、避難行動の 4 つの条件を設定することになる。

り口の容量などについても確認することが望ましい。

避難先の設定にあたっては、高台、津波避難ビル、津波避難ビル等の収容可能人数は、避難者が滞在津波避難タワーの位置や収容可能人数といった津波できる空間の大きさと、出入り口や階段等の幅が影避難場所の情報が必要となる。避難経路等の設定は、響する。このことから、単位面積あたりの収容可能単に利用経路を把握するだけでなく、大地震による人数と単位時間あたりの収容可能人数をそれぞれ算影響としての道路の閉塞や寸断などの影響を考慮す出し、それぞれのうち収容可能人数が小さい方を、る必要がある。避難人口については、国勢調査等に施設の収容可能人数として設定することが望ましい。

もとづく夜間人口が基本となるが、これ以外にも、把握できるのであれば日中の滞留人口の活用が考え（4）避難経路等の設定られる。避難行動としては避難時の移動速度の想定

地震発生から津波が到達するまでの時間の間に、が必要となる。以下では、これらの条件の設定の考人が逃げるための道路等を避難経路として設定する。

え方を解説する。

津波からの避難は原則として徒歩が想定されることから、人が通行可能な幅員が確保された空間であれば避難経路として考慮することが望ましい。幹線道路や生活道路、通路、階段等が避難経路の候補と考えられる。
また、避難経路は地震によって閉塞や寸断等が生じることが想定されるため、これらを考慮することが望ましい。道路の閉塞や寸断が生じる要因として
は、液状化現象により地盤が変形することによる道路の変形、地震により沿道の建物が崩壊することによる道路の閉塞、土砂災害が生じることによる寸断、落橋による寸断などが想定される。寸断の恐れがある経路を抽出するには、ハザードマップや都市計画基礎調査等の情報と避難経路とを重ね合わせる方法が有効である。上記以外であっても、大規模地震が発生したら利用できない可能性がある経路が考えられる場合、利用の確実性が高い避難経路を対象とし

図－2 特定避難困難地域と特定避難困難者数の推計の流れ
出典：津 波防災まちづくりの計画策定に係る指針（第１版）、国土交通省都市局都市安全課・街路交通施設課て避難困難地域を検証することが望ましい。
なお、市民が安全に避難できる避難経路等として、市町村が予め指定する避難路や自主防災組織や住民が設定する避難経路を選定して検討することも考えられる。

（3）避難先の設定
避難先として設定することが必要となるのは、避難先となる施設の位置と、避難困難者の収容可能人（5）避難人口の設定
津波浸水想定区域内であっても、人口分布によっ

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液状化の可能性が極めて高いエリアと重なる路線を抽出

都市計画基礎調査等を用いて、新耐震基準以前に建てられた木造住宅を抽出。これら住宅に隣接する幅員6m未満の狭い路線を抽出。

図－3

土砂災害警戒区域に指定された地域と重なる路線を抽出

耐震補強されていない２径間以上の橋梁を抽出

地震による影響を考慮した道路網の抽出例

出典：津波防災まちづくりの計画策定に係る指針（第１版）、国土交通省都市局都市安全課・街路交通施設課

図－4

パーソントリップ調査による滞留人口と都市計画基礎調査とを組み合わせた分析例

出典：津波防災まちづくりの計画策定に係る指針（第１版）、国土交通省都市局都市安全課・街路交通施設課て被害の程度は異なる。人口は、夜間は居住地に、考えられる。従業地、学校、観光地など、日中に人日中は商業地や業務地等に集中する。このことから、が集まるような場所が限定的にある場合には、現地避難対象地域における滞留人口は、平日休日の別や踏査等により従業者数や学生数を調査し、夜間人口時刻によって大きく変動するものであり、地震や津に上乗せすればよい。

波がいつ発生するかは定かではないため、時刻によ小売業が集積する商店街や商業地、業務地、鉄道る人口分布の違いを考慮して、適切に避難人口を設

駅等の交通結節点、観光地等では、夜間よりも昼間定すべきである。ただし、時刻別に滞留人口を推計の方が人口は多い。こうした地域で夜間人口をそのした上で避難困難者数を推計することは、作業量がまま採用すると、特定避難困難者数が過小に評価さ多くなり現実的ではないと考えられることから、地れてしまう可能性がある。都市の中心部等、昼間に域の状況を踏まえて人口の設定を検討すべきである。

多くの人が集まるような地域においては昼間人口を例えば、農村や漁港のように夜間と日中の人口が採用すべきと考えられる。昼間人口を採用する場合大幅に乖離しないと想定される地域や、都市郊外のには、地域メッシュ統計もしくはパーソントリップ住宅地のように業務地等に通勤する人が多く日中の調査実施都市があればパーソントリップ調査データ

方が夜間よりも人口が少ないと見込める地域では、から推計される時刻別の滞留人口を活用することが夜間人口を用いることが考えられる。夜間人口とし考えられる。ては国勢調査や地域メッシュ統計を活用することが44

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なお、国勢調査やパーソントリップ調査データに

Ⅲ．研究論文

よる人口はゾーンレベル、地域メッシュ統計はメッシュレベルの人口となる。津波からの避難を検討する場合で、特に地震発生から津波到達までの時間が短い地域においては、街区レベルや敷地レベルの詳細な人口を用いることが望ましい。パーソントリッ
プ調査データによるゾーン別滞留人口から敷地別滞留人口を推計する方法としては、パーソントリップ
調査データで算出されるゾーン別滞留施設別滞留人口を、都市計画基礎調査の建物現況調査から算出される敷地別施設用途別の床面積を用いて按分する方法が考えられる。
（6）避難行動の想定
津波からの避難が可能となる距離を算出するために、避難可能時間と避難速度を設定する。地震の発生から津波が到達するまでの時間、地震発生から避

₄．津波避難対策の評価例（1）避難経路の確保

難開始までの時間、高台や高層階まで上がるのにか現状分析の結果、高台や津波避難ビルがあるもの

かる時間をもとに避難可能時間を、また既往の調査、の、道路閉塞などが原因でそれら施設にたどり着け

研究や避難訓練等を通じて計測された避難時間等をない地域がある場合には、道路閉塞が生じないよう活用して避難時の歩行速度を設定し、避難可能距離な対策を進めることが有効と考えられる。しかし、を算出する。津波到達予想時間は、原則として津波寸断される全ての道路を改善するには長時間を要す

浸水シミュレーションの結果に基づき設定するもの

るため非現実的であることから、整備の優先度が高であるが、最大高さの津波が必ずしも第一波の津波い経路を抽出して、集中的に対策を実施することがであるとは限らないことから、避難を確実に行うた重要となる。そこで、道路閉塞がある場合の現状めにも津波到達予想時間は地域の実情に応じて設定ケースをもとに、道路閉塞を改善すべきと考えられすべきと考えられる。

る路線を設定し、避難経路等として利用できるよう

図－5

対策の検討例（津波避難ビル等の充実）

出典：津波防災まちづくりの計画策定に係る指針（第１版）、国土交通省都市局都市安全課・街路交通施設課

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にして特定避難困難地域を抽出する。これにより、見た都市の現状の把握および津波避難対策を評価す

効果的な対策を明らかにし、優先的に対策を実施しるためのツールとしての津波避難困難地域および避ていくことが可能となる。

難困難者数の推計方法を概説した。南海トラフ巨大地震をはじめとする海溝型地震の発生が将来想定さ（2）津波避難ビル等の充実
現状分析において、津波避難ビル等の収容可能人数が上限に達する場合は、津波避難ビルが不足してれる地域においては、本指針を参考にしつつ、津波に強いまちづくりを着実に進めていくことが望まれる。

いることを示している。津波避難ビル等が不足してなお、今後の都市づくりにおいては、都市の実態いるために避難困難地域となっている地域では、津を適切に診断し、その結果にもとづいて計画づくり波避難ビル等の充実を図ることが重要である。そこを進めることがますます重要となる。このためには、

で、都市計画基礎調査の建物現況データの建物階数都市計画基礎調査をはじめとしたデータを、利用目等の情報を活用して、津波避難ビル等の候補を効率的を十分に考慮し着実に整備することがより一層重的に抽出する。そして、これらを津波避難ビル等と要となっている。

した場合の特定避難困難地域や特定避難困難者数の変化を確認することで、津波避難困難地域の解消に参考文献

効果的な津波避難ビル等を検討する（図− 5 参照）。

１）国土交通省都市局都市安全課・街路交通施設課：「津波防災まちづくりの計画策定に係る指針（第１版）」、平成 25 年 6 月

₅．おわりに
本稿では、「津波防災まちづくりの計画策定に係る指針（第１版）」をもとに、津波避難の観点から

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