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中国経済経営研究

第 ７ 巻第 1 号

What is China’s Industrial Policy?

【書評】

Barry Naughton 著
The Rise of China's Industrial Policy:
1978 to 2020（2021, Universidad Nacional Autonoma deMexico, 156 pages）

2 . Bringing the Economy to Life: Growth
without Industrial Policy
3 . Turning Point: Reviving IndustrialPolicy, 2006 - 2013
4 . The Innovation-Driven Development
Strategy, 2015 -Present
5 . Instruments and Institutions
6 . Conclusions

１．はじめに
著者のバリー・ノートン教授は、現在米国カ序章では、産業政策とは何か、中国の産業政リフォルニア大学サンディエゴ校（UCSD）で策とは何かと本書の問題意識が提示される。中教鞭を執っており、中国経済に関する第一級の国の素晴らしい経済発展と技術進歩に対して産専門家として知られている。彼は、中国の産業、業政策がどの程度貢献しているのかを解明する

貿易、金融および市場経済への移行などの問題には、中国政府が実施してきた様々な政策を整に関しては、中国経済研究の権威である。ノー

理・分析することが非常に重要である。本書でト ン 教 授 が 執 筆 し たThe Chinese Economy:

は、産業政策とは、政策立案者による意図的にTransitions and Growth（MIT Press, 2007 ,産業構造を変える取り組みを指し、政府が経済2018）は、中国経済の教科書として海外の大学成長に貢献する産業を特定し、積極的に支援すで広く使われている。近年、「中国製造2025」

る場合に採用される政策のことだと指摘する。

をはじめとする中国の産業政策が世界的に注目

その産業政策は市場経済を前提とし、政府はダされ、米中貿易摩擦・技術覇権争いのきっかけイナミックな産業をターゲットし、介入しないの１つであるとも言われている。
そうした中で、場合よりも経済成長への貢献を大きくさせるも本書は中国の産業政策の概念・中身・効果を時のである。著者は、産業政策は垂直的なで特定系列で包括的に検討し、非常に興味深い内容でな産業をターゲットするものであり、水平的なある。

政策、特にすべての産業の発展を促すような政策、例えば、大規模なインフラ投資、人的資源

２．本書の構成と主な内容への投資および地方政府間の開発競争などより本書の構成は下記のとおりである。序章で本広い意味での産業政策は、産業政策ではないと書の問題意識を示した後、第２章では1978年議論している。さらに、特定な産業をターゲッから 2000年代初期まで中国の経済改革、産業トした強力な産業政策は、2005 年まではなかっ政策の発展と教訓を整理、第３章では2006年

た、2010 年から現在まで続いてきたものの、から 2013年まで産業政策の転換点を描いてい中国の急速な経済成長を説明できるものではなる。第４章では 2015年から2020年まで「国家いと指摘している。

イノベーション駆動型の発展戦略」および産業

第２章では、1978 年から2005 年まで改革開政策を評価、第５章では産業政策の手段と制度放の過程における計画経済と産業政策の失敗をを分析している。そして、終章では本書の議論描いている。まず、中国の政策立案者は常に高をまとめたうえで、現在の産業政策のリスクをい成長率と経済秩序の安定という二つの野心的指摘する。

な目標を達成しようとしたため、非常に非現実的な計画を生み出した結果、1978 年から 2000

1 . Introduction: What is Industrial Policy?

年までの間、沢山の計画が達成できず放棄さ書

評

69れたことになった。その上、産業政策ではなイノベーションを支援するようになったと説明

く、市場中心の経済改革が中国経済を発展させしている。その第一波としては、集積回路の製たと指摘している。次に、経済の崩壊と不安定造、旅客機をはじめとする 16 のメガ・プロジェを避けるために、中国は漸進的なアプローチをクトが計画された。これらのメガ・プロジェ取りながら個別産業を焦点に当てた改革の波はクトは、すべて国の出資を受けたものであり、経済成長の原動力になったと説明している。第産業政策の目的を持っている。その第二波は、一に、1979年から1983年まで農家に対する規2010 年に開始した「戦略的新興産業」プログ制が緩和されて農業の生産性が飛躍的に高くなラムである。2008 - 2009 年世界金融危機後、中り、食糧の問題が解決された。第二に、農村部

国政府は前例のない挙国体制でセクター別の産の非農業経済の自由化が進み、労働集約的な郷業政策を実施した。「戦略的新興産業」はメガ・鎮企業が急速に発展し、工業品市場を独占してプロジェクトとオーバーラップもあるが、もっいた国有企業と競争するようになった。
第三に、とも重要な違いは、「戦略的新興産業」プログ

1983年から 1993年まで都市部の経済自由化を

ラムは国の資金だけに依存しないこと、政府は進めた結果、小規模な私営企業が爆発的に増え企業のために有利な条件を創出し、市場を作るてサービス業などの産業を大きく変貌させ、経ことである。さらに、「戦略的新興産業」プロ済の活性化に大きく寄与した。第四に、農村部

グラムは、指定産業ごとに目的、ロードマップと都市部における改革が成功した後、国有企業および目標を設定していると説明している。

改革が進み、国有企業の雇用は約40 %も縮小

第４章では、2015 年から現在（本書の執筆した。第五に、1990 年代から都市部と農村部した2020 年時点）まで「国家イノベーション駆の間の障壁は徐々になくなり、2010年まで約動型の発展戦略」を考察している。2015 - 2016

２億人の移民が都市部に流れ込み、急成長の原年に中国は新しい産業政策を開始し、「中国製動力となった。第六に、1998 年より都市部に造 2025」および「互聯網＋（インターネットプおける住宅の私有化がスタートし、不動産ブーラス）」（2015 年）という独立した計画、「国家ムの到来が中国の成長のもう一つの原動力とイノベーション駆動型の発展戦略」（2016 年）なった。第七に、2001 年中国の世界貿易機関というマスタープランを発表した。それらに合（WTO ）加盟によって輸出が急速に拡大した。

わせて「戦略的新興産業」プログラムも再構成

第３章では、2006 年から2013 年まで産業政されたと説明している。この新しい産業政策の策の転換点を分析している。2006年に中国で

波は新興技術革命に焦点を当て、既存の産業政は中央政府がリードした新しい産業政策がス策を加速させ、全体の資源投入を強化するものタートし、2020 年まで15年間のプログラム『国である。「国家イノベーション駆動型の発展戦

家中長期科学技術発展計画網要』が採択された。

略」の背後にある技術的概念は、これまでの中

このプログラムは、初めて「自主創新」を強調し、国の産業政策および日本・韓国における早期の幅広いイノベーション政策のフレームワークを産業政策と異なると議論している。2006 年頃

提示し、2020年までに研究開発（R&D ）が国の産業政策はメガ・プロジェクトは一部の技術内総生産（GDP ）に占める割合2. 5%に達成さをターゲットとし、先進国の産業能力を複製・せること、外国技術への依存度は30 %まで低再現することを目指すものであり、伝統的な下させること、生産性の上昇は経済成長率のキャッチアップ戦略だと言える。しかし、「中60 % に寄与すること三つの目標を掲げていた。

国製造2025」、「互聯網＋（インターネットプ

国家発展改革委員会と財政部が責任をもって政ラス）」および「戦略的新興産業」を統合した「国策の実施に力を入れて、直接な政府資金、政策家イノベーション駆動型の発展戦略」は伝統的融資、R&D 投資の減税など政策手段を動員し、なアプローチを打破し、単にキャッチアップで

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第 ７ 巻第 1 号はなく、世界的リーダーのいない新しい産業に基金」の制度的特徴、政府運営の金融機関とし進出し、技術革命の高台を占領することを目指て出資の階層と仕組みなどについて説明していしたものであると指摘している。

る。さらに、著者は、「政府引導基金」には政この章では、産業政策における汎用技術の重府資金による支配、政府の暗黙な保証、腐敗、要性について議論している。中国は、製造業、投資バブルなど様々な問題があり、長期的にみ輸送業および軍事産業などの川下産業におけるるとその有効性が必ず低下するだろうと指摘し新しい技術の応用や需要拡大、産業用ロボッている。

ト、半導体およびAI（人口知能）などの川上産

終章では、全体の議論をまとめて結論を述べ業における技術開発を進め、川上と川下を産業ている。2006 年に中国は大きな政策の転換点

チェーン・サプライチェーンと一体化して産業を迎え、産業政策へのコミットメントが着実に間のスピルオーバーを図っていると見ている。

増大した。2015 - 2016 年から開始した「国家イ第５章では、産業政策の手段と制度を分析しノベーション駆動型の発展戦略」は、技術面でている。中国の政策立案者は、金融支援など一は多くの産業部門の成長に寄与する汎用技術を連の新しい政策手段を用いて産業政策を実施す重視し、経済面では政策の歪みが小さく（「政る。
「中国製造 2025」では、「市場主導政府引導」府引導基金」以外）、これまでの政策より洗練という原則が明記され、そのもとで産業政策のされていると評価している。一方、中国は、パ目標を達成しようとするが、「市場主導」アプイオニアとしてネットワークやAIなどの先端ローチは柔軟であるものの、実用主義的で日和分野における技術的リスク、特定な産業への資見主義的なものでもあると著者は指摘してい源や資金の集中による経済的リスクおよび米中る。例えば、2013 - 2016 年の間に中国は先端技対立をはじめとする国際的なリスクにも直面し術をもつ外国企業を積極的に買収したが、2016ていると指摘している。最後に、中国の産業政年以降これは大きな問題を起こしてしまい、国策は前例のないものであり、それらの影響がど内では海外への大規模な資本逃避、海外ではアうなるかはまだ十分明らかになっていないと結メリカやドイツなどの国において外資規制の強論を述べている。

化があった。その後、外国企業の買収が困難なため、代替的な手段として海外技術者の誘致に

３．感想とコメント重点を変えたと指摘している。中国政府は、複本書は一般向けに書かれたものであり、数式数の政策手段（補助金、資本注入およびリターや計量分析を使われておらず、コンパクトでンの保証など ）を利用して巨額の資金を産業政読みやすい。その全文はネット https://ucigcc.

策に投入するだけでなく、優遇政策を提供する

org/publication/the-rise-of-chinas-industrial-

ことによって国有企業と民間の投資を呼び込

policy- 1978 -to- 2020/ から無料でダウンロードむ。そのうち、もっとも重要な新しい政策手段できる。本書の内容は、経済発展、特定産業のは「政府引導基金」である。これはアメリカの発展、貿易および産業政策に関する研究分野にベンチャーキャピタルのように、投資管理の専貢献しているものだけでなく、中国経済に関門家によって運営されている。
「政府引導基金」

する実証研究を行っている研究者に対して今は2014年より急増し、2020年に目標金額の規後研究のアイデアを与える。さらに、本書は、模が約 11 兆 2 , 700億人民元に達した。この巨額

21 世紀の中国における産業政策に関する幾つな投入の経済効果が明らかになるまで時間がかか重要な概念を示しており、グローバル経済かるが。
その基金の大半は地方政府による出資、における中国の未来像、米中対立など中国が「戦略的新興産業」などハイテク産業向けの投他の国々との国際関係に対しても重要な示唆

資が約 38% を占めている。さらに「政府引導を提供している。

書

評71

評者は中国の産業政策に強い関心があり、実ている。1990 年代の中国では、「90 年代国家産際データを用いて実証研究しているものとし業政策網要」（1994 年）および「第９次五カ年て、次の２点についてコメントしたい。それは、計画」（1996 年）において、「支柱産業」として中国の産業政策の定義・特徴および産業政策の石油化学、機械、電子などの産業が挙げられ、効果の２点である。

投融資・技術開発などに対する優遇政策が実１点目については、著者は序章では、中国の施された。ただし、支柱産業育成策として約産業政策に対する三つの誤解があると指摘した

束された政策の多く（銀行融資以外）は実現上で、中国の産業政策の定義・特徴について議していなかったという指摘もあった（丸川編 ,論している（p. 15 -18）
。三つの誤解は、⑴中2000 , p. 42）。一方、1970 年代の韓国では、鉄鋼・国は戦後日本や韓国などの国の産業政策を真似機械・化学などの重化学工業を保護・育成するし、東アジア発展モデルの国々の１つではない、ための「重化学工業化政策」（1973 年）が実施⑵いわゆる中国独自の発展モデルはない、⑶米された。

中の技術覇権争いは避けられないものではないと述べられている。

重化学工業は川上産業である同時に他の産業より市場の歪みが大きい産業、国有企業のここでは⑴に注目したい。中国の産業政策はプレゼンスが高い産業（中国の場合）でもある。

戦後日本、韓国などの国の産業政策に非常に川上産業を補助する政策は、市場の不完全性似っているとよく言われているが、著者はこれによる投⼊価格の上昇、⽣産コストの増⼤とが間違っていると指摘している。その理由としいった歪みおよび資源のミスアロケーションて、まず、日本と韓国の産業政策は戦後復興期を是正し、生産ネットワークの波及効果を通から始まり、両国とも主に小規模な市場経済じて経済全体の効率性を⾼める可能性があるだった一方、中国経済は完全に政府の管理の下（Liu , 2019）。Liu（2019）は、川上産業の国有にあり、しかもその政府の管理は1978年まで企業への補助⾦などの優遇政策は中国経済全体機能していなかったし、当時中国の政策立案者の効率を約 3 . 5 %〜6 . 7 %⾼めたと試算し、同は、計画経済の歪みを是正するための市場改革

様に韓国においても、重化学工業をターゲッで精いっぱいで日本式の産業政策を実施する理トした投資が正の外部効果を生み出したと指論も政策手段もなかった。それから、2010 年摘している。従って、⽣産ネットワークの視からスタートした中国の新しい産業政策は日本

点からみると、政府が歪みの大きい産業をサや韓国の早期の産業政策とかなり違うものでポートするような政策が経済全体にとって効あり、中国がターゲット産業への投資の規模は果的である。

日韓より遥かに大きい。それだけでなく、日韓もちろん、こうした産業間のスピルオーバーはドイツやアメリカをキャッチアップ（catch-効果に関しては、著者も想定している。例えup ）することを目標として産業を選定し、経済ば、AI などのような汎用技術が知識伝播を通を引導した一方、中国は蛙飛び（leap-frog）をじて経済全体に影響を与えることが産業政策を目指してまだ技術リーダーシップが確立されて実施するための根拠となっており、民間の投資いない新興産業を最優先する。この著者の指摘家がそのスピルオーバー効果（正の外部性）をは非常に興味深く、現在中国の産業政策の実態特に着目していないため、政府が支援しなけれを正確に捉えている。確かに現在中国の産業政ばならないと議論している（p. 94）。また、産策は日本（1950 - 1970年代）、韓国（1960-1980

業政策を評価する際に、こうした産業間のスピ年代）の産業政策と比較してその通りである。

ルオーバー効果も考慮する必要があると指摘しところが、評者は、比較の時代によって中国がやはり日本・韓国との共通点もあったと考えている（p. 22）。
２点目の産業政策の効果については、著者は

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資源投入（コスト）、インパクトおよび効率性

果について差の差推定法を⾏った結果、「中国という三つの段階から産業政策を評価すべきと製造 2025」関連の補助⾦を受けている企業は述べたうえ、中国政府の資源投入が非常に大き補助⾦を受けていない企業と比較して、2015

いが、大規模な産業政策の実施は最近の出来事

年以降、投資、R&Dおよび特許出願件数が顕であるため、そのインパクトはまだ明らかに著に増加したものの、生産性の向上は限定的なっていないと指摘している（p. 21-23）。
一方、だったことが明らかになっている（張 , 2021）。

近年、中国の産業政策の効果についてデータをこれらの研究は分析対象（政策手段、産業・用いて定量的に分析している実証研究が急速に企業）、データおよび分析期間がかなり違うた増えてきており、ここではいくつかの例を紹介

め、直接比較できないが、近年産業政策が中国したい。

企業の投資・⽣産・イノベーション活動の拡⼤

まず、フィリップ・アギオン米ハーバード大に対して⼀定の効果があったものの、生産性へ教授らの研究によると、競争的な産業で実施さの効果は限定的だったことを⽰唆している。産れた政策融資、補助⾦、関税削減などの産業業政策は生産性を高める効果があったとしても政策、産業内の競争を促すような産業政策は、企業の競争が担保されている場合にのみ効果的

1998年～2007年の間中国製造業企業の⽣産性だったことも示されている。とはいえ、ノートを向上させた（Aghion et al. , 2015）。イノベーン教授の指摘しているように、近年中国の産業ション政策の効果に関しては、ローカルな政府政策は規模が非常に大きく、全く新しいものでによって実施されている政策、税制優遇や金融あり、まだまだ評価することが困難である。今優遇ではなく、企業のイノベーション活動自体後この分野のさらなる研究が必要である。

を直接サポートするような政策が有効であるこ

最後に、本書の最後が指摘するとおり、中国とが示された（Ito et al. , 2017）。ただし、この産業政策は中国国内だけでなく、世界にも大れらの政策はノートン教授の想定している垂直きな影響（リスク）をもたらすに違いないだろ的な産業政策であるかどうか議論する余地がう。その様々な影響は具体的にどのようなものある。垂直的な産業政策の効果を分析した研究

なのか、どの程度大きいか、どのようなメカニと し て、Kalouptsidi（2018）とBarwick et al.

ズムによって生じるのか、それをどう評価すべ（2019）は、2000年代中国造船業の産業政策がきか、また、アメリカや日本にあたえる影響に造船コストを⼤きく低下させ、国内投資・参⼊はどのような違いがあり、日本がどう対応すべを促した結果、国際市場でのマーケットシェアきか、引き続き研究していく必要がある。

を劇的に拡⼤させた（⽇本と韓国のマーケットシェアが低下した ）ことを明らかにしている。

参考文献

また、補助⾦はもっとも⽣産性の⾼い企業にはAghion, P. , J. Cai, M. Dewatripont, L. Du, A.

配分していないとも指摘されている。
次に、本書の中でも多く言及している「中国Harrison, and P. Legros（2015）“Industrialpolicy and competition,” American Economic

製造 2025」や「政府引導基金」の効果を検証す

Journal: Macroeconomics, ７⑷ : １– 32 .

る研究もある。梶谷懐神戸大教授らの研究によBarwick, J. P. , M. Kalouptsidi, and N. B. Zahur

ると、政府引導基金による出資は事業規模並び（2019）“Industrial policy implementation:に純資産を拡大させたものの、生産性や研究開Empirical evidence from China’s

発の向上といった本来の目的において成果をshipbuilding industry, ”NBER Working上げていない（Kajitani et al. , 2022）。評者は、Paper 26075 .

中国の製造業上場企業を対象とする約25万件

Ito, A. , Z. Li. , and M. Wang（2017）“Multi-の補助⾦データを⽤いて「中国製造2025」の効

level and multi-route innovation policies

書in China:A programme evaluation basedon firm-level data.” Millennial Asia, 8 ⑴ ,pp. 78 - 107 .
Kajitani, K. , K. Chen, and K. Mitsunami（2022）“How do Industrial Guidance Funds affectthe performance of Chinese enterprises?”
RIETI Discussion Paper 22-E-110.
Kalouptsidi, M.（2018）“Detection and impactof industrial subsidies:The case ofChinese shipbuilding,” Review of EconomicStudies, 85 : 1111-1158.
Liu E.（2019）“Industrial policies in production
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業のイノベーション活動ーミクロデータ分析ー」, RIETIディスカッション・ペー
パー21 -J- 052.
丸川知雄編（2000）『移行期中国の産業政策』、
アジア経済研究所。
張紅詠（ちょうこうえい・

独立行政法人経済産業研究所）

評73