平成２５年１２月２４日

放射性廃棄物処分問題の解決に向けて（緊急提言）
資源エネルギー庁長官

上田隆之殿

拝啓 長官におかれましては、日本の再生と成長に向けた安倍内閣の成長戦略「三本目の矢」の実現に向けて、活躍しておられますことに深甚なる敬意を表します。
我が国の経済を支え成長させるためには、安価で、安定な、あわせて地球温暖化対策に優れたエネルギーの確保が不可欠なことはご高承のとおりであります。原子力発電は、その何れもの条件を満たす優れたエネルギー源ですが、東日本大震災と福島事故により我が国の高レベル放射性廃棄物の最終処分計画に対する国民の注目度が急激に高まり、国民の理解を得ることが一層重要となりました。
経済産業省・資源エネルギー庁は、現在、最終処分地の選定をはじめとする高レベル放射性廃棄物問題の解決に向けて、国が主導する方向で報告案を取りまとめ中とのことであり、貴長官の卓越したご指導とご尽力に深く敬意を表します。
この報告書作成に当たって、現行の高レベル放射性廃棄物の最終処分に関する「法の枠組みを改訂し、国民・地域社会の信頼と参加の下に最終処分事業を国の責任で一貫して実施する」ことを提言いたします。
敬具

提言
放射性廃棄物の最終処分の実施方策については、以下の事項を踏まえて法の枠組みを変更する。
１． 放射性廃棄物の最終処分は人類の健全な生活環境を持続することをねらいとし、国の責任で実施することを法律で定める。
この法律では、最終処分事業の目的を「人間の健康、環境の保全、将来世代への責任」と明示する。この目的は２００３年に批准した「放射性廃棄物等安全条約」に示される国際的な共通理念である。

２． 経済産業大臣を長とする常設の委員会を設置し、併せて国の最終処分実施機関を設立し、高レベル放射性廃棄物のみならず国内で発生するすべての放射性廃棄物の処分を対象として国が一貫して実施する体制を構築する。
委員会は、ガラス固化体の貯蔵管理ができている現状を踏まえ、最終処分の開始時期などを含めた代替技術の評価検討、地層処分について埋設廃棄物の回収可能性などを含む我が国に適した技術的選択肢を提示、最終処分地の選定方式の選択肢の提示、最終処分地の選定、最終処分実施機関の指導、ならびに最終処分に関わる最終処分実施機関と国民・地域社会との仲介（メディエーション）をおこなう。また、委員会のもとに、最終処分について国民・地域社会の学習を支援する仕組みを構築する。
最終処分実施機関は、委員会による最終処分地選定に対する技術支援、最終処分の実施、最終処分に関わる研究開発を行う。最終処分事業は、福島事故以降、一層高いガバナンスを有する法人が実施することが求められる。そのために、最終処分実施機関は、国が設立する法人とする。

以上
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添付資料
添付資料１

最終処分法制定後の立法の背景の変化

添付資料２

提言に対する補足説明－高レベル放射性廃棄物問題の要因と分析－

提言者代表
金氏 顯
エネルギー問題に発言する会代表幹事
小川 博巳
日本原子力学会シニアネットワーク(ＳＮＷ)会長代行（上記２団体は、10 余年前から日本のエネルギー政策のあり方を考え、国民のエネルギー問題に関する理解を深めようとの趣旨で設立され、活動を続けている団体です。
今回の提言に賛同する有志全員６１名の氏名を、下記に記載します。）★この提言に関するお問い合わせは下記にお願いします。
坪谷隆夫： 電子メール officetsuboya@nifty.com
石井正則： 電子メール m_ishii@flamenco.plala.or.jp（提言者・・・氏名掲載省略）

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添付資料１
最終処分法制定後の立法の背景変化
１． 我が国が２０００年に制定した「特定放射性廃棄物の最終処分に関する法律」（以下「最終処分法」という）は、その目的を「発電に関する原子力に関わる環境の整備をはかる」としており、原子力発電を推進する制度と理解されがちです。しかし、その後、我が国が２００３年に批准した「放射性廃棄物等安全条約」は、高レベル放射性廃棄物対策の目的としてその第１条に「人間の健康、環境の保全、将来世代への責任」をうたっています。
今後の原子力発電政策の如何を問わず避けて通れない高レベル放射性廃棄物の最終処分について国民理解を一層醸成するためには、最終処分法の目的は、「人間の健康、環境の保全、将来世代への責任」を基本理念とすることを明示する必要があります。
２． 最終処分法に基づき、最終処分実施機関として電気事業者の発意で認可法人が設立されています。しかし、東日本大震災によって引き起こされた原子力事故の結果、最終処分事業は、社会的・政治的に困難さが増大しています。電気事業者によって設立された最終処分実施機関の事業遂行能力への疑念、我が国の地層処分に関わる不安、新たな高レベル放射性廃棄物問題として各発電所に保管されている使用済み燃料管理など高レベル放射性廃棄物対策について国民の懸念が顕在化しています。このような国民の不安を払拭するためには、いわゆる発生者責任を超えて強力なガバナンスを有する国による事業推進体制を構築することが求められています。
３． 我が国が最終処分法を制定した以降、欧米諸国は、最終処分、最終処分地選定における社会的・政治的な困難を経て市民参画型の意志決定プロセスを制度として導入したことで最終処分政策に進展を見せています。
我が国の最終処分制度は、最終処分地の選定やその後の長期にわたる国民・地域社会の支持が不可欠な最終処分問題について欧米諸国の経験などが十分に反映されていな
い「制度的な不十分性」が存在しています。
参考 最終処分法制定の目的等「原子力発電所の運転および使用済み燃料の再処理により高レベル放射性廃棄物（ガラス固化体）が発生する。現在までの原子力発電所の運転により発生した使用済み燃料の量からそれに相当するガラス固化体の本数を計算すると約１２，６００本（１９９８年９月末現在）に達する。
このため、高レベル放射性廃棄物の最終処分を計画的かつ確実に実施するため、最終処分費用の拠出制度、最終処分を実施する主体の設立、拠出金の管理を行う法人の指定等の関係規定の整備を行う。なお、本法律は最終処分の実施に必要な枠組みを制度化するものとし、最終処分の安全規制については、別に法律で定めることにする」（平成１２年１２月、通商産業省）。
この目的に関わる最終処分実施機関の位置づけは以下の通りとしている。
・処分実施主体は、本法律に基づく認可法人（民間の発意により設立され、通産大臣の認可・監督）・国の出資はなく、数を限定しない。

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添付資料２
提言に対する補足説明－高レベル放射性廃棄物問題の要因と分析－
我が国における高レベル放射性廃棄物の最終処分政策が進展を見せない問題の背景には、高レベル放射性廃棄物に関わる技術および最終処分に関わる法制度などに起因した次のような要因があると考えます。ここでは、提言の裏付けとなるこれらの要因を技術面および制度面から分析します。
Ⅰ. 高レベル放射性廃棄物問題の要因と分析－技術の問題
１．

高レベル放射性廃棄物とはなにか① 使用済み燃料もガラス固化体も地下水にも溶けにくいなど原子力発電に伴い生成する多くの元素を閉じ込める性質に優れる安定で固体のセラミックスです。
② ガラス固化体は使用済み燃料からプルトニウムおよびウランが回収された残存物をガラス化したものです。
③ 毒性（リスク）の根源である放射能は時間と共に低減するものの世代を超えて長期間にわたり残存します。残存する放射能は、１０００年後には発生当初の０．１％に低減します。

２．

なぜ発生しているのか① 原子力発電に伴い２０１２年末までに１，９３０本のガラス固化体および２４，８００トンの使用済み燃料が発生しています。

３．

どこにあるか：使用済み燃料は各原子力発電所サイトなど、ガラス固化体は日本原燃（六ヶ所村）および原子力機構（東海村）に保管されています。

４．

どうするか（技術的な選択肢）① 原子力発電に伴い発生する高レベル放射性廃棄物は、将来の長い時間にわたり人々の生活環境から安全に隔離することが求められます。
② この目標をめざして地上における長期貯蔵を含めて米国、英国、フランスなど国内外において様々な技術的な選択肢が検討されています。
③ それらの選択肢の中で地層処分が現実的でもっともリスクの低い選択肢であることが国際的に共有されています。
④ 我が国においては、１９７６年から動力炉・核燃料開発事業団（現原子力機構）が研究開発を進め、１９９９年にそれまでの成果を「我が国における高レベル放射性廃棄物地層処分の技術的信頼性」としてとりまとめ国際レビューを経て、最終処分法の制定、最終処分地の選定、および安全規制に関わる技術的な根拠を提供しました。
⑤ 引き続き、深地層の研究施設の整備とともに地層処分の安全評価技術、放射性廃棄物の回収技術を含む埋設技術、埋設廃棄物の監視（モニタリング）技術、将来世代に向けた埋設記録の保存技術などの研究開発が実施されています。
⑥ 多様な地質環境や社会の要請に応える技術選択肢が日本、カナダ、スウェーデンなどで考慮されています。
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⑦ 「放射性廃棄物等安全条約」は、放射性廃棄物が発生した自国内において最終処分の実施をうたっています。
⑧ 我が国において何時、誰が、どのようにして地層処分を選択したのかを問う声があります。そのために今まで国内外において検討されている様々な技術的な選択肢を国民に提示した上で地層処分技術が現実的でもっともリスクの低い選択肢であることを国民と共有することが不可欠です。また、地層処分技術の中でも、日本の自然環境や地域社会の要請に応じた技術、集中立地方式だけでなく分散立地方式の採用、埋設した放射性廃棄物の回収技術の採用など幾通りもの選択肢が存在することを国民と共有し「自分の庭にはいや（NIMBY）」現象を緩和することが求められます。
提言２．経済産業大臣を長とする常設の委員会を設置し、併せて国の最終処分実施機関を設立し、高レベル放射性廃棄物のみならず国内で発生するすべての放射性廃棄物の処分を対象として国が一貫して実施する体制を構築する。
経済産業大臣を長とする常設の委員会（以下、「委員会」という）は、最終処分の代替技術の評
価検討、地層処分について埋設廃棄物の回収可能性などを含む我が国に適した技術的選択肢を提示する。

⑨ 一方、発生量の低減をめざして長寿命の放射性物質を高レベル放射性廃棄物から分離し寿命の短い物質に原子核変換を試みる基礎的研究が実施されています。
⑩ 地層処分は、処分地の選定、処分施設の建設を含めて１００年以上に及ぶ事業である
ため、その時点で最適と判断される知識や技術（いわゆる BAT、Best AvailableTechniques）を採用するとともに新たな知見の取り入れにも柔軟に対応できるよう段階を踏んで高レベル放射性廃棄物を隔離する技術です。したがって、技術の信頼性を一層向上するために最終処分事業と一体となってたゆみない研究開発を実施するとともに自然科学や産業技術の進歩を積極的に取り入れることが重要です。
⑪ しかし、高レベル放射性廃棄物の地層処分は、今までの産業技術開発では経験に乏しい将来の長い時間や深い地下を利用した新たな科学技術を社会が利用する試みと考えられる「２１世紀型の新技術」であるため、最新の社会科学分野の進展の取り入れを含む国民や地域社会の理解の醸成と不安の緩和に対する特段の配慮が求められます。

Ⅱ. 高レベル放射性廃棄物問題の要因と分析
１．

法制度の問題高レベル放射性廃棄物対策は、現行の最終処分法にうたうエネルギー（原子力発電）問題であることに加えて、「放射性廃棄物等安全条約」でうたう環境問題「人間の健康、環境の保全、将来世代への責任」の視点を制度に導入することが国民の信頼を得る上で重要です。我が国が２００３年に批准した「放射性廃棄物等安全条約」（注１）において、高レベル放射性廃棄物対策は、「人間の健康の保護」「環境の保護」「将来世代に対する責任」を目標としています。また、欧米諸国の最終処分に関する政策法（注２）においても同様の目標を掲げています。
注１：「現在及び将来において電離放射線による有害な影響から個人、社会及び環境を保護するた3

め、将来の世代の必要及び願望を満たすことを阻害することなく現在の世代の必要及び願望を満たすよう、使用済燃料管理及び放射性廃棄物管理のすべての段階において潜在的な危険に対する効果的な防護を確保すること」（放射性廃棄物等安全条約第１条）
注２：「処分場は、国民と環境を高レベル放射性廃棄物及び処分場で処分される使用済燃料によってもたらされる危険から十分に保護するための妥当な保証を行うものとする」（米国・１９８２年
放射性廃棄物政策法第１１１条）

提言１．放射性廃棄物の最終処分は人類の健全な生活環境を持続することをねらいとし、国の責任で実施することを法律で定める。

２．発生責任と最終処分責任① 発生者責任の重要な柱である発生者あるいは受益者による費用負担の原則に基づき、現行最終処分法のもとで電気事業者は原子力発電量に応じて地層処分費用を拠出しています。２０１２年３月末現在の残高は８，８００億円です。
② 最終処分事業の継続性を確保し高レベル放射性廃棄物を発生させた現世代が最終処分費用を負担するためには、処分事業に所用の費用が確保されることが重要です。電気事業者が原子力発電量に応じて最終処分費用を拠出することにより適正に費用が確保されている最終処分法に基づく処分費用制度は堅持します。
③ 現行最終処分法は、処分地の選定、処分施設の建設を含めて最終処分の実施責任は電気事業者により設立された認可法人とする一方で「最終的な責任は国」としています。
このような最終処分に関わる責任の所在は国民の信頼を得にくくしているものと考えます。
３．最終処分実施機関のガバナンス、業務範囲（ミッション）および最終処分費用② ガバナンス：現行最終処分法に基づく電気事業者の発意による認可法人に対して国による非営利事業法人は、効率性に対する評価が低いとされるものの高いガバナンスが期待できます。経済産業大臣を長とする常設の委員会は事業法人のガバナンスを外部から監督します。
提言２．経済産業大臣を長とする常設の委員会を設置し、併せて国の最終処分実施機関を設立し、高レベル放射性廃棄物のみならず国内で発生するすべての放射性廃棄物の処分を対象として国が一貫して実施する体制を構築する。
委員会は、最終処分実施機関の指導を実施する。

③ ミッション：現行の最終処分法に基づく商業用原子力発電由来の放射性廃棄物の地層処分（注３）、原子力機構法による最終処分研究開発（注４）など最終処分技術がいくつもの機関に分散し、つれて、最終処分に関わる説明責任も分散しています。それに対して、国による非営利事業法人は、最終処分研究開発を含めた国内で発生するすべての放射性廃棄物処分の実施機関とすることにより最終処分を国民から負託された国の事業であることを明確に示すことができるだけでなく、コンプライアンス、分散しがちな人材の集約や育成、説明責任の集約をはかる上で重要です。
注３：「機構は、発電に関する原子力の適正な利用に資するため、発電用原子炉の運転に伴っ4

て生じた使用済燃料の再処理等を行った後に生ずる特定放射性廃棄物の最終処分の実施等の業務を行うことにより、発電に関する原子力に係る環境の整備を図ることを目的とする」（最終処分法第五章（原子力発電環境整備機構 ）第３４条）

注４：「高レベル放射性廃棄物の処分等に関する技術の開発を総合的、計画的かつ効率的に行うとともに、これらの成果の普及等を行い、もって人類社会の福祉及び国民生活の水準向上に資する原子力の研究、開発及び利用の促進に寄与することを目的とする」（原子力機構法第４条）「放射性廃棄物の処分に関する業務で機構の業務に伴い発生した放射性廃棄物の最終処分（特定放射性廃棄物の最終処分に関する法律 （平成十二年法律第百十七号）第５６条第１項
及び第２項 に規定する原子力発電環境整備機構の業務に属するものを除く。）を行うこと（原子力機構法第１７条５項）。

提言２．高レベル放射性廃棄物のみならず国内で発生するすべての放射性廃棄物の処分を対象として国が一貫して実施する体制を構築する。
最終処分実施機関は、委員会による最終処分地選定に対する技術支援、最終処分の実施、最終処分に関わる研究開発を行う。最終処分事業は、福島事故以降、一層高いガバナンスを有する法人が実施することが求められる。そのために、最終処分実施機関は、国が設立する法人とする。

４．「信頼と参加」政策の導入① 我が国における地層処分の選択の経緯、最終処分地の選定方式、さらに最終処分法が制定されて１０年以上も最終処分地の選定が進まないことなど国民には様々な疑問が存在しています。そのため、最終処分技術の選択肢や最終処分地の選定方式の評価検討、および最終処分地の選定、最終処分実施機関の指導・勧告を行うため市民の参画を得た公正で透明性の高い（委員の選考過程を含め）委員会を政府に設置します（注５－注７）。
注５：カナダは最終処分地選定に失敗し２００２年に核燃料廃棄物法（ＮＦＷＡ）制定。政府は、使用済み核燃料管理方策のオプションを検討し社会受容性、環境適合性、技術的・経済的合理性を備えた管理方策を３年以内に勧告する核燃料廃棄物管理機関（ＮＷＭＯ）（カナダ政府は２００７年にＮＷＭＯを最終処分実施主体に）を設立。
注６：英国は、２００２年に放射性廃棄物政策を所管する環境・食料・農村地域省（ＤＥＦＲＡ）（放射性廃棄物政策は２００８年新設のエネルギー・気候変動省に移管）が公衆の参加、研究開発、体制整備を含む段階的な放射性廃棄物管理の仕組み作り（レビュー・プロセス）を策定。Ｄ
ＥＦＲＡは、レビュー・プロセスを監督し政府に勧告する責任を有する独立組織として放射性廃棄物管理委員会（ＣｏＲＷＭ ）を設置。委員長は公募。技術評価プログラム、公衆・ステークホルダー参画（engagement）（ＰＳＥ）プログラムを立ち上げ。ＰＳＥプログラムは放射性廃棄物管理方法の政府への勧告作りの全過程で公衆・ステークホルダー参画を保証。
注７：技術監視機関は、技術諮問委員会とは異なる幅広い権限を持たせ「諮問に応える」のではなく「任務範囲に沿った自主的な調査」権限を確保。制度上の独立、評価対象の組織からの知的な独立など独立性が確保される必要（経済協力開発機構原子力機関（ＯＥＣＤ/ＮＥＡ（２００5４））。

提言２．経済産業大臣を長とする常設の委員会を設置し、併せて国の最終処分実施機関を設立し、高レベル放射性廃棄物のみならず国内で発生するすべての放射性廃棄物の処分を対象として国が一貫して実施する体制を構築する。
委員会は、ガラス固化体の貯蔵管理ができている現状を踏まえ、最終処分の開始時期などを含めた代替技術の評価検討、地層処分について埋設廃棄物の回収可能性などを含む我が国に適した技術的選択肢を提示、最終処分地の選定方式の選択肢の提示、最終処分地の選定、最終処分実施機関の指導を実施する。

② 市民が身近に情報を入手できる環境が不十分であるとの意見が多く聞かれます。風評が起こりやすいこのような状況が、国民および地域社会に高レベル放射性廃棄物処分についていたずらに不安を与え最終処分地選定を困難にしている要因の一つとなっています。この問題を緩和するためには、今までのトップダウン型の政策決定手法の代わりに市民参画型の意志決定プロセス制度を導入することが必要です（注８）。
注８：最終処分地選定などの意志決定プロセスは「決定・通知・擁護」型（decide, announce anddefend model）から「参画・相互作用・協力」型（engage, interact and co-operate model）に見直す。最適な技術を訴求するとする伝統的なアプローチから社会の支持、および分配面の公平を重視するアプローチの実現、技術的な保証に加えて参加型意志決定を念頭においたプロセスが重要。段階的な意志決定を可能にする概念の導入および社会意志に基づく修正が可能な（reversible）処分計画の開発が求められる（ＯＥＣＤ/ＮＥＡ（２００４））。

③ 委員会は、広報広聴拠点を電力の供給地域、消費地域はもとより全国に展開する仕組みを構築し、今後数十年にわたり継続的に市民参画型の意志決定プロセスを支援します。
④ 「２１世紀型の新技術」である地層処分技術の「情報の非対称性（専門家と国民との間の情報格差）」を認識したうえで国民や地域社会の理解の醸成と不安の緩和を目指すことが重要です。そのため制度に裏付けられたリスクコミュニケーションの仕組みが求められます。委員会は、放射性廃棄物処分技術に関する信頼性の高い情報をもとに国民および地域社会との仲介（メディエーション）を実務しこの制度を実効あるものにします（注９）。
注９：技術監視機関は、処分技術と自治体や一般社会との「仲介役」を果たす。実施されている調査や研究、注目される進歩、注意が必要な不適切な課題について社会に対して率直に説明する役割を有する（ＯＥＣＤ/ＮＥＡ（２００４））。

提言２．経済産業大臣を長とする常設の委員会を設置し、併せて国の最終処分実施機関を設立し、高レベル放射性廃棄物のみならず国内で発生するすべての放射性廃棄物の処分を対象として国が一貫して実施する体制を構築する。
委員会は、最終処分に関わる最終処分実施機関と国民・地域社会との仲介（メディエーション）をおこなう。また、委員会のもとに、最終処分について国民・地域社会の学習を支援する仕組みを構築する。

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