はじめに～元気な監査が健康な組織をつくる
米 国 会 計 検 査 院（Government Accountability Office: GAO） が 掲 げ る コ
ア・バリューは、Accountability（説明責任）、Integrity（正直さ・廉潔さ）、Reliability（信頼性）ですが、自治体監査においても同じものが求められていると思います。
中でも特に、「正直さ」は大事です。少子高齢化、人口減少、ＩＴ化、コロナ禍など、社会環境が激変する今日、既存の制度・法令等が「現実に合っていない」と認める正直さと、それを改善していくときに自分の都合を優先しない廉潔さが特に求められています。
公務員が「法律にそう書いてあるから」と思考停止していては、国民の負託に応えることができない時代なのです。
本書を執筆するにあたって何よりも大事にしたのは、その「正直さ」でした。そもそも、リアルな現実を直視しなければ、監査という仕事は成り立ちません。公務における建前の重要性は十分に理解しつつも、建前と本音の乖離を可能な限り埋めていく作業が、監査の本質的使命のひとつです。
自治体監査の現実をしっかりと見つめなければいけない、そういう使命感が、本書執筆の動機のひとつでもありました。その結果、ややきつい書き方になったところがあったかもしれませんが、特定の個人や団体を批判する意図は2

筆者にはないことを申し添えたいと思います。
コロナ禍により、自治体経営はさらに厳しい時代に入りました。人口減少でそれでなくても厳しかった自治体財政が、さらに逼迫の度を増すことは避けられません。その一方で、市民の生活を守り、地域の暮らしを回していく自治体の役割はさらに重要になっていきます。
与えられるリソースは減るのに仕事は質・量ともに増えるという「泣き面に蜂」の状況は、今に始まったわけでもない、もはや言っても仕方がないデフォルトの状況です。そんな中、仕事の不具合を正し、業務プロセスに潜むリスクを検知し、業務を改善する監査の仕事は、自治体組織の健康な運営のためにますます重要度を増すと思われます。
本書を読んでいただくことで、自治体監査事務局の職員が元気になり、監査の質の向上と自治体業務の改善につながれば、筆者としてこれ以上の喜びはありません。
全国の監査事務局職員のみなさん、お仕事、頑張ってください！

令和 3 年初夏

馬場伸一■

3自治体監査の年間スケジュールの例①
4月

5月

6月

7月

人事異動

初任者への研修※簿記の研修をこの時期に入れると良い

決算審査・健全化判断比率等の審査

例月現金出納検査※あくまで一例です。自治体によってかなり異なります。

48月

9月

10 月

11 月

12 月

1月

2月

3月

定期監査（第 1 期）

定期監査（第 2 期）

財政援助団体監査（第 1 期）

財政援助団体監査（第 2 期）

出資団体監査（第 1 期）

出資団体監査（第 2 期）

公の施設の指定管理者監査（第 1 期）公の施設の指定管理者監査（第 2 期）

行政監査
（時期は適宜）自治体監査の年間スケジュールの例

5自治体監査の年間スケジュールの例②（都道府県）
4月

5月

6月

7月

8月

9月

定例監査
（1 月中旬～ 9 月上旬）

決算審査（各会計）
資金運用状況審査
（7 月下旬～ 9 月下旬）

決算審査（公営企業会計）（6 月上旬～ 8 月下旬）

例月出納検査（毎月下旬）

610 月

11 月

12 月

1月

2月

3月

行政監査
（9 月上旬～ 12 月下旬）

財政援助団体監査（9 月上旬～ 12 月下旬）

自治体監査の年間スケジュールの例

7

自治体監査の年間スケジュールの例③（政令市）
4月

5月

6月

7月

8月

9月

行政監査
（4 月～ 3 月）

決算審査（一般・特別・企業会計）
基金運用状況審査
（6 月～ 9 月）

財政健全化判断比率等監査（7 月～ 9 月）

例月出納検査（毎月下旬）

8

10 月

11 月

12 月

1月

2月

3月

定期監査
（9 月～ 3 月）

財政援助団体等監査（9 月～ 3 月）

自治体監査の年間スケジュールの例

9自治体監査の年間スケジュールの例④（市）
4月

5月

6月

7月8月

基金運用状況審査

定期監査（本庁）

決算審査（企業会計）

決算審査（一般・特別会計）

例月出納検査

10

9月

10 月

11 月

定期監査（出先）

12 月

1月

2月

3月

行政監査

財政援助団体等監査

自治体監査の年間スケジュールの例

11

自治体監査の年間スケジュールの例⑤（町村）
4月

5月

6月

7月

定期監査（企業会計）

行政監査（企業会計）

決算審査

基金運用状況審査

例月出納検査

12

8月

9月

10 月

11 月

12 月

1月

2月

3月

定期監査（左記以外）

行政監査（左記以外）

財政援助団体等監査

自治体監査の年間スケジュールの例

13

自治体監査の 12 か月 ▪ 目 次
はじめに～元気な監査が健康な組織をつくる……………………………………… 2
自治体監査の年間スケジュールの例…………………………………………………… 4

序章

監査事務局の 12 か月… ………………………………………… 19

第1章
４月４・５月の実務… ………………………………………………… 21

ようこそ、監査事務局へ！… ……………………………………………… 22

よその国では人気職場…………………………………………………………………… 22
監査が機能できなかった利益分配政治の時代………………………………………… 23
そもそも監査って何？…………………………………………………………………… 24
エージェンシー問題って？… …………………………………………………………… 25
監査前史…会計制度のものすごくざっくりした歴史… …………………………… 26
アダム・スミスの嘆き…………………………………………………………………… 27
さらに、政府固有の弱点－フリードマン先生の鋭すぎる指摘………………… 30
だからこそ「自分のお金だったら」という問いかけは有効です………………… 32
だからと言って政府が非効率であってよいはずがない… ………………………… 33
監査は役所のたった一人の主治医！ …………………………………………………… 33
例月現金出納検査…………………………………………………………………………… 34

5月

監査初心者のために。まずは基本から… ……………………………… 36

監査初心者のための研修案（骨子）…………………………………………………… 36
基本用語：「指摘」と「指導」… ………………………………………………………… 37
監査論における「指導的機能」との違い……………………………………………… 39
監査を実施する前の諸準備… …………………………………………………………… 39

14

（１）予備知識を習得しよう…………………………………………………………… 39（２）予習をしよう！… ………………………………………………………………… 41（３）さあ監査を実施しよう（出かける監査（住査）の場合）………………… 44（４）復命書の作成… …………………………………………………………………… 53（５）課内協議～タフでエキサイティングな報告会……………………………… 56（６）本当に悩ましい「指摘」の基準… …………………………………………… 59（７）「良くない指摘」の典型例… …………………………………………………… 61（８）被監査部局への照会＝「事実確認」…………………………………………… 62（９）指摘文・指導文の作成…………………………………………………………… 63（10）指摘事項決定、再度の課内協議（事実確認後）… ………………………… 64（11）監査委員までの協議……………………………………………………………… 64（12）講評、公表… ……………………………………………………………………… 64（13）監査記録の保存と整理…………………………………………………………… 66

第2章

６～８月の実務… ………………………………………………… 69

６～８月

決算審査、健全化判断比率等の審査……………………………… 70

決算審査意見書の書き方＜一般会計編＞……………………………………………… 70「決算が適正」ということの意味………………………………………………………… 75「粉飾決算を防ぐ」ことは監査委員の使命… ………………………………………… 77
やってはいけない決算：夕張市巨額粉飾決算の手口… …………………………… 78
決算審査意見書の書き方＜特別会計編＞……………………………………………… 81
決算審査意見書の書き方＜企業会計編＞……………………………………………… 83
減価償却というマカフシギな「費用」が生まれたわけ… ………………………… 87「若い」ときは苦労する公営企業………………………………………………………… 88

目

次15

第3章
無季

無季

住民監査請求…………………………………………… 93

始まりはいつも突然－住民監査請求… ……………………………… 94

とってもアメリカンな住民監査請求制度……………………………………………… 94
それでも定着してきた住民監査請求制度……………………………………………… 95
住民監査請求の対象は財務会計上の行為……………………………………………… 97
とても「せわしない」住民監査請求… ………………………………………………… 99
ほとんど「法制事務」な住民監査請求事務………………………………………… 101
論点を整理し、事実に基づいて判断する…………………………………………… 102
市民の目による監視……………………………………………………………………… 103

第4章

９・１０月の実務……………………………………………… 105

９・１０月

やってはいけない事務処理………………………………………

106

最初の公金不正―カラ出張… ……………………………………………………… 106
巨額粉飾決算―夕張市財政破綻… ………………………………………………… 107
第二次公金不正―「預け」など… ………………………………………………… 108
その他の好ましからざる事務処理の類型…………………………………………… 112
官僚制の逆機能＝組織の病気… ……………………………………………………… 117

第5章

１１・１２月の実務…………………………………………… 119

１１・１２月

行政監査、出資団体監査、財政援助団体監査、指定管理者監査……………………………………………………

Ⅰ120

行政監査… ……………………………………………………………………………… 120「部局またがり」の業務に有効な行政監査… ……………………………………… 120「新しい監査」である行政監査………………………………………………………… 12116

行政監査は，面白い！………………………………………………………………… 124
執行部への改善提案も可能… ………………………………………………………… 125
監査事務局職員の戸惑い―「政策系」行政監査は難度が高い… …………… 127
ＩＴの活用は不可欠……………………………………………………………………… 130
行政監査は便利な「文明の利器」……………………………………………………… 131
Ⅱ出資団体監査・財政援助団体監査… ……………………………………………… 132
自治体監査の大敗北―Ａ県住宅供給公社巨額横領事件… …………………… 132
まずはとにかく簿記の勉強を… ……………………………………………………… 135
キモは「財政援助」の範囲の確定… ………………………………………………… 136

Ⅲ

指定管理者監査………………………………………………………………………… 137
現場は大変だけど「今さら止められない」指定管理者制度… ………………… 137
そもそも、「外部化した事務」の統制は難しい… ………………………………… 139
エージェンシー問題とは… …………………………………………………………… 140
エージェンシー問題の典型―「手抜き」と「水増し請求」…………………… 141
日常的な「監督」「モニタリング」に加えて監査が重要………………………… 144
所管課を必ず同時に監査すること… ………………………………………………… 145
指定管理制度とマーケット・メカニズム…………………………………………… 146
かんせい

マーケットの陥穽―指定管理者の経営破綻……………………………………… 148
外部化した業務への統制手段としての監査………………………………………… 153

目

次17

第6章

１～３月の実務… ……………………………………………… 155

1～3月

ダメな指摘と良い指摘… ……………………………………………

156

監査事務局長の憂鬱……………………………………………………………………… 156
指摘は監査事務の中心………………………………………………………………… 156
やってはいけない指摘①

具体性に欠け、改善につながらない指摘………… 157

やってはいけない指摘②

公平性に欠け、改善につながらない指摘

権限を悪用して被監査部局を虐める「悪代官」指摘… ……………………… 159
やってはいけない指摘③

言いっぱなし指摘……………………………………… 162

やってはいけない指摘④

疑問な指摘（予算執行への過剰介入）… ………… 163

やってはいけない指摘⑤ 「忖度」指摘… ………………………………………… 165
目指すべきは、仕事を改善する指摘… ……………………………………………… 166
創業と守成、いずれが難きや… ……………………………………………………… 177

おわりに… ……………………………………………………………………………… 180

18

5月

監査初心者のために。まずは基本から監査事務局に配属されて、緊張していることと思います。
「自分はそんなに会計や契約に詳しいわけではないのに…」という戸惑いと不安、よくわかります。しかし、みなさんが役所に入ってこれまで経験してきた仕事、それはすべて監査の仕事に役立ちます。監査の仕事で大事なことは、監査する相手の仕事を「よくわかっている」ことだからです。法令や制度についての知識、役所内の人脈、業務における経験等、これまで積み重ねてきたことのすべてが、監査を行うときに役に立ちます。
もし新規採用職員が配置されたら？
本人にとっても職場にとっても試練です。監査を行うためには最低限の財務事務についての知識が必要なので、一からそれを学ばなければいけない新人は大変です。また、監査では「指導」を行うことが多いのですが、その際には一定の「貫禄」があった方が何かとスムーズにいくのは事実です。多くの自治体で、監査事務局にベテランの職員が配置されているのは、理由のないことではありません。自戒を含めて申し上げますが、年さが下の人間から「指導」を受けるとムッとなりやすいのが人間の性だからです。

監査初心者のための研修案（骨子）決算審査で忙しくなる前の５月、研修や資料整理などの勉強を行える時期です。５月にも定期監査等の監査日程を入れている自治体もありますが、人事異動の直後で落ち着かないこと、後ろに決算審査の業務が控えていて日程に余裕がないこと等から、研修等の期間と位置付けているところが多いようです。
新規配属職員のための研修を、まずはしっかりと行いましょう。
次に示すのは、私が新規配属職員を迎えたらお知らせしたいと思うことをま36

とめた研修例です。財務監査である定期監査を想定した骨格的なものなので、４・５月

各自治体で実情に応じていろいろ肉付けして使ってみてください。

基本用語：「指摘」と「指導」「指摘」とは、監査報告書に掲載し、公表される事項です。比較的に異例重

６〜８月

自治体監査の実務における基本用語に「指摘」と「指導」があります。
大な事柄が該当します。
す。相対的に定例軽易な事柄が該当します。
記の意味で使っています。指導事項のことを注意事項と呼ぶところもあり、呼び方はさまざまですが、「公表しない」「比較的軽易な事柄」という点では共通

住民監査請求本書において「指摘」や「指導」という言葉が出てくるときは、基本的に上無季「指導」は、行政内部の文書では通知しますが外部には公表されない事項でしています。
ら生まれてきた概念なので、定義が曖昧なところもありますが、実務上、結構

10月月
月

重要な概念です。監査に入って把握する事実は山ほどありますから、そのうち９・「指摘」も「指導」も、法令上に規定はなく、自治体監査の実務上の必要かのどれを公表して是正を求めるかを決めることは、自治体監査の実務において最も重要なことだからです。
・

11月月
月

12

コラム
会計検査院における「指摘」の定義
法令上の既定がないにもかかわらず、日本中の監査委員事務局でほぼ例外なくられます。そういえば、自治体監査に大きな影響を与えてきた国の機関がありました。そう、会計検査院です。
会計検査院のウェブページでは、毎年の「検査報告」に記載される事項のうち第1章4・5月の実務3713月月月にせよ、ほぼ同じです。ということは、全国的な影響力を持つ存在の影響が考え〜〜〜「指摘」という用語が使われています。その意味するところも、微妙な違いはある

次の 4 種類の「不適切な事態」の記述を「指摘事項」としています＊7。

（1）不当事項
検査の結果、法律、政令若しくは予算に違反し又は不当と認めた事項（2）意見を表示し又は処置を要求した事項
会計検査院法第 34 条又は第 36 条の規定により関係大臣等に対して意見を表示し又は処置を要求した事項（3）本院の指摘に基づき当局において改善の処置を講じた事項
本院が検査において指摘したところ当局において改善の処置を講じた事項（4）特に掲記を要すると認めた事項
検査の結果、特に検査報告に掲記して問題を提起することが必要であると認めた事項（1）～（3）について会計検査院の「きっずページ」には次のようにわかりや＊8

すく説明してあります。自治体監査における指摘を考える際に参考になると思います。
（1）不当事項
税金が、その使い道を決めた予算や法律、そのほかいろいろなきまりどおりに使われていなかったときに、「不当事項」として指摘します。
この場合、まちがった使われ方をした税金は、国に返してもらうことが多いです。
（2）意見を表示した事項、処置を要求した事項
ちょっと長い言葉ですね。これには、まず、（ｱ） まちがった使われ方をなおし、また同じようなことが起きないように、ちゃんとした対策をするように求めた指摘があります。
もう一つは、（ｲ） いろいろ調べたところ、まちがった税金の使われ方が、法律や、そのほかのいろいろなきまりが原因だったときに、法律や、いろいろなきまりについて、だれが読んでも分かるようにするように意見を言う指摘があります。
（3）処置済事項
会計検査院が、検査のとちゅうに、上の（2）の指摘をしたところ、指摘をされたところが、これをきっかけに正しくなおしたものです。

38４・５月

監査論における「指導的機能」との違い
2019 年（平成 31 年）３月に総務省から公表された監査基準（案）の実施要
領（案）＊ 9 には、監査委員は「指導的機能を発揮するよう努める」とされています。ここで言う「指導」とは、「内部統制の重大な不備について速やかなていない事例に対して、改善策を提言する」等が該当するものであり、自治体６〜８月

是正を指示する」ことや、「事業の管理が経済的、効率的かつ効果的に行われ監査の現場でいう「指導事項」のような軽易な誤りを指しているものではありこれは監査論における「監査の指導的機能」を発揮せよ、ということであ年（平成 29 年）の法改正で同条第 11 項に導入された「監査委員からの勧告」等によって対応すべきものであると思われます。同じ「指導」という言葉が住民監査請求り、地方自治法第 199 条第 10 項にある「監査委員の意見提出」あるいは 2017

無季ません。

使ってあっても、意味するところは大きく違うので、注意が必要です。
９・
10

月月
月

監査を実施する前の諸準備（１）予備知識を習得しよう○前任者から引き継いだ前回・前々回の監査復命書＊ 10 の復習

・

11

復命書に載っている指導事項の大半は、印漏れや日付の記載漏れといった12

月月
月

どんなことを指導・指摘しているのかをしっかり読み込みます。
「定例軽易な間違い」ですが、これらの比較的見つけやすい間違いも、実務的には結構重要です。指摘に値するような「重要な間違い」というものはそうそ

白紙の復命書を出すわけにはいかないので（監査委員が全然仕事をしていないように見えてしまいます）、前回・前々回の復命書に記載されている内容を読み込んで、その所属における「定例軽易な間違い」の発生パターンを把握するよ

第1章

4・5月の実務39

13月月月で、そればかりを探していたら復命書に書けることがなくなってしまいます。

〜〜〜

う発生するものではなく、また発生していても簡単に見つかるものでもないの