第 2 次改訂にあたって
本書は、地方自治法を多くの人々ができるだけ効率的に習得できるようにという一点に焦点を絞り、読者の方々の様々なニーズに応えつつこれを達成しようと果敢にチャレンジし、９年前に初版を世に送り出したものである。
幸いにも、このチャレンジが一定程度評価され、増刷を重ね、５年前に改訂版を発行することができたが、それ以降、令和への改元はもとより、地方分権改革においては、国の推進委員会主導から自治体発案を基本とする「提案募集方式」による制度改革を基本スタンスとするなど、国と地方の関わりも随分と変化をしてきている。
一方、地方自治法単体による制度改正としては、大都市制度の改編、自治体相互間の協力制度の拡充など行政体制の整備とともに、内部統制の制度化、監査制度の充実、賠償責任の見直しなど、これまで自治体行政運営の課題とされていた事項にも大きな変更がなされている。
また、改正行政不服審査法や改正民法によって、自治法に定める不服申立制度や消滅時効制度も大きな影響を受けることになった。
これらを踏まえると、本書の大幅な見直しが必要と思われたため、このたび、第２次の改訂をすることとした。
本書の特徴は次の点にある。
理解しやすさを最優先において、膨大な地方自治法の全容を 90 項目程度、各項目見開き 2 ページというこれまでにないコンパクトなテキストにまとめ上げたうえで、端的な表現・具体例による説明、重要ポイントや複雑な論点についての図表による思い切った整理、関連項目の参照記号の付与など様々な工夫を凝らした。
その一方で、基礎的な入門書という性格を維持しつつ、学問的な関心にも応えるとともに一定の実務への応用にも耐えうるようなレベルの内容も盛り込んでいる。地方自治法の全体像を把握するには、構成する各規定が具体的にどう機能し、どんな課題があるかを理解しなければならないことに着目して、多くの目的を同時並行で追究したものである。
したがって、対象とする読者は、地方自治法を初めて学ぶ学生、市民、若手の自治体職員を基本とするが、昇任試験に備える職員、日々の実務と地方3

自治法の関連を整理したい職員、そして、各種資格試験にチャレンジしようとする皆さんに至るまで、関係するすべての方々のニーズに即して多機能に使えるテキストを目指したものである。
本格的な地方分権改革が取り組まれてから 20 年を超え、自治体の活動領域の拡大とともに、その動向が国政に与える影響力も格段に大きくなり、それゆえ、市民の自治体や首長、職員、議員を「見る眼」も相当に鋭くなったものと思う。
大学における地方自治・行政関連科目の講義でも、これらの状況が学生の受講意欲や関心の高さにはっきりと現れている。そして、地方自治・自治体行政を規定する基本法である地方自治法を理解したいというニーズは学生、市民、職員を問わず、極めて高い状況で推移している。
しかしながら、その道のプロともいえる自治体職員の中でも地方自治法の全体像を把握し、その基本的な考え方を十分に理解している職員は実は 3割にも満たないのではないだろうか。学生、市民においてはなおのこと難解な法律科目となっている。
日々躍動し、活動の幅を広げる地方自治・自治体行政を射程に膨大な条文と複雑な構成をもつ地方自治法を習得するためには、その全体の制度的な仕組みをおおづかみしたうえで、実際に地方自治の現場で起きていることを想起しつつ、各規定の解釈・運用のあり方を理解していくというアプローチが不可欠である。また、例えば、長、議会、行政委員会等の権限・事務執行・相互間の紛争処理の関係、国と自治体との役割分担と自治体の事務や条例のあり方、財務事務と監査・住民訴訟・職員の賠償責任の関係など、一つの側面だけで完結せずに、重層的・横断的なつながりを形成している地方自治法の各規定の結び付きを理解していくためには、それを意識して記述・整理したコンパクトなテキストを反復継続して読み進めていくことが有効である。
本書が初版同様、そのねらいどおり、関係者の皆様に広く読まれ、地方自治の理解や進展に少しでも役に立つことがあれば、筆者の望外の喜びである。
引き続き、読者の皆さんからの数多くのご指導をいただければ幸いである。
令和元年 8 月

4

吉田勉■

目

第1章

次

自治法の全体像と自治体の基本

1 地方自治法とは何か… ………………………………………………………………………… 10
2 自治法の条文構成と自治制度の特徴… …………………………………………………… 12
3 地方自治の本旨と意義… ……………………………………………………………………… 14
4 地方自治と自治体………………………………………………………………………………… 16
5 自治体の権能と種類… ………………………………………………………………………… 18
6 自治体の構成員としての「住民」…………………………………………………………… 20
7 市町村………………………………………………………………………………………………… 22
8 都道府県と道州制………………………………………………………………………………… 24
9 大都市制度… ……………………………………………………………………………………… 26
10 特別地方公共団体… …………………………………………………………………………… 28
11 地域の公共的な法人…………………………………………………………………………… 30

第2章

自治体の意思決定と直接請求制度の仕組み

12 自治体における意思決定の仕組み………………………………………………………… 32
13 直接請求制度の概要と条例の制定・改廃請求………………………………………… 34
14 直接請求制度～監査請求、議会解散請求、解職請求… …………………………… 36
15 住民投票…………………………………………………………………………………………… 38

第3章

地方分権改革と自治体の事務の全容

16 地方分権改革の背景とその必要性………………………………………………………… 40
17 地方分権改革の経緯と概要①… …………………………………………………………… 42
18 地方分権改革の経緯と概要②… …………………………………………………………… 44
19 国と地方の役割分担と事務配分…………………………………………………………… 46
20 自治体の事務とその区分… ………………………………………………………………… 48
21 法定受託事務の性格と処理基準…………………………………………………………… 50
22 国の自治体に対する関与… ………………………………………………………………… 52

第4章

自治体法務と条例・規則のポイント

23 自治体活動を取り巻く法令関係…………………………………………………………… 54
24 条例の意義と効力… …………………………………………………………………………… 56
25 条例化の判断基準と条例の種類…………………………………………………………… 58
26 条例制定の範囲と限界………………………………………………………………………… 60
27 法律と条例との関係①………………………………………………………………………… 62
28 法律と条例との関係②………………………………………………………………………… 64

29 条例の基本構造… ……………………………………………………………………………… 66
30 都道府県・市町村間の条例の関係と自治体の規制… ……………………………… 68

第5章

議会制度と議員

31 議会の役割と議員の地位… ………………………………………………………………… 70
32 議員の身分………………………………………………………………………………………… 72
33 議員の兼職禁止と兼業禁止… ……………………………………………………………… 74
34 議会権限の概要（条例・予算の議決権含む）… ……………………………………… 76
35 議決権（条例・予算以外）…………………………………………………………………… 78
36 議会の権限（選挙権、監視権、自律権、意見提出権）… ………………………… 80
37 調査権と政務活動費…………………………………………………………………………… 82
38 議会の種類・会期と審議の流れ…………………………………………………………… 84
39 議会の招集と開閉、会議規則… …………………………………………………………… 86
40 通年会期制、議会への出席義務…………………………………………………………… 88
41 議会運営の基本原則…………………………………………………………………………… 90
42 議案の提出権と動議…………………………………………………………………………… 92
43 議会の組織・機関… …………………………………………………………………………… 94
44 委員会制度………………………………………………………………………………………… 96
45 議会の規律と議員の懲罰… ………………………………………………………………… 98

第6章

執行機関の役割と機能

46 自治体の機関の概観…………………………………………………………………………… 10047 長の地位と身分… ……………………………………………………………………………… 102
48 長の職務と権限… ……………………………………………………………………………… 10449 長と行政委員会との関係… ………………………………………………………………… 106
50 行政組織と長の補助機関… ………………………………………………………………… 10851 長の職務・権限の代行制度①… …………………………………………………………… 11052 長の職務・権限の代行制度②… …………………………………………………………… 112
53 行政委員会制度… ……………………………………………………………………………… 114
54 教育委員会制度の概要と課題… …………………………………………………………… 116
55 附属機関の設置と運営………………………………………………………………………… 118
56 職員と公務員制度… …………………………………………………………………………… 12057 給与その他の給付… …………………………………………………………………………… 122
58 議会と長との関係… …………………………………………………………………………… 124
59 再議制度…………………………………………………………………………………………… 126
60 不信任議決と解散… …………………………………………………………………………… 12861 専決処分…………………………………………………………………………………………… 130第7章

自治体の財政構造

62 自治体財政の現況… …………………………………………………………………………… 132

63 地方税… …………………………………………………………………………………………… 134
64 地方交付税と国庫支出金… ………………………………………………………………… 136
65 地方債と分担金、使用料等… ……………………………………………………………… 138第8章

自治体の財務活動

66 会計制度と予算の意義………………………………………………………………………… 14067 予算の種類と内容… …………………………………………………………………………… 142
68 予算の編成・執行と決算の手続…………………………………………………………… 144
69 会計事務と会計管理者………………………………………………………………………… 146
70 給付行政における公金支出… ……………………………………………………………… 148
71 自治体の行う契約の種類と内容…………………………………………………………… 150
72 自治体の財産の種類と管理… ……………………………………………………………… 152
73 行政財産と普通財産…………………………………………………………………………… 15474 債権・現金の管理… …………………………………………………………………………… 156
75 金銭債権の消滅時効…………………………………………………………………………… 158
76 公の施設の意義と利用………………………………………………………………………… 160
77 公の施設の管理と委託………………………………………………………………………… 162
78 監査制度と監査委員…………………………………………………………………………… 164
79 特別監査と外部監査…………………………………………………………………………… 16680 外部監査の手続… ……………………………………………………………………………… 168
81 住民監査請求の概要…………………………………………………………………………… 17082 住民訴訟の概要… ……………………………………………………………………………… 172
83 ４号訴訟の手続とその諸問題… …………………………………………………………… 174
84 職員の賠償責任… ……………………………………………………………………………… 176
85 内部統制の制度化、監査制度の充実及び賠償責任の見直し①… ……………… 178
86 内部統制の制度化、監査制度の充実及び賠償責任の見直し②… ……………… 180

第9章

自治体相互間の関係

87 自治体相互間の協力関係の概説…………………………………………………………… 182
88 組合の設置と運営（一部事務組合と広域連合）… …………………………………… 184
89 都道府県と市町村との関係とその関与… ……………………………………………… 186
90 都道府県から市町村への権限移譲（事務処理の特例制度）… …………………… 188
91 国と自治体間及び自治体相互間の紛争処理①………………………………………… 190
92 国と自治体間及び自治体相互間の紛争処理②………………………………………… 192
93 自治体の国政参加… …………………………………………………………………………… 194

第 10 章
補論 1
補論 2

補論

自治法に基づく不服申立て制度… ………………………………………………… 196
地方自治法改正の経緯とその動向………………………………………………… 198

1
地方自治法とは何か
１

自治法の目的

本書で学ぶ「地方自治法」とはどんな法律だろうか。地方自治法には何が規定されているのだろうか。
憲法 92 条では、「地方自治の本旨」【3-1】 に基づき、地方公共団体の組織・運営に関する事項を法律で定めるとしている。この憲法の規定を受けて制定される法律の最も基本となるものが自治法ということになる。
その規定内容は、自治法の目的を定めた第 1 条を右図のように分解することで大まかに把握できる。憲法 92 条が要請する「地方公共団体の組織及び運営」の大綱を定めることに加えて、それと密接に関連する「国と地方公共団体との間の基本的な関係を確立すること」もその対象とするとしている。ここでも「地方自治の本旨」がキーワードになっている。一言でいうと、自治法は、自治体が行政運営を行なう際の基本的な事項を定めた規定の総体ということができるであろう。
そして、自治法でこれらの規定を定めることの目的は、民主的・能率的な行政の確保と、地方公共団体の健全な発展を図ることにあるとしている。自治法の各規定は、この目的に沿って解釈することが求められるわけである。
ただし、地方自治とはどうあるべきか、自治体と住民とはどのような関係であるべきかといった理念的な規定そのものはなく、住民の直接請求権などの規定を除き、行政主体としての自治体の組織法・事務執行の手続法といった色彩が強いのが特徴である。

２

憲法における地方自治の規定

憲法では、「地方自治」に関する規定を 1 章（条文としては 92 条から 95 条までの 4 条文）起こして規定している。最初の 92 条が先ほど示した地方自治制度の基本原則を規定している。明治憲法では地方自治に関する規定はなく、地方自治は法律によりつくられる概念であった。したがって、地方自治の「有り様」が時の政府の政策に左右される性格を持つものだったのである
が、日本国憲法下では憲法が直接、地方自治を保障し、法律によってもそれ10▪ 憲法による地方自治の基本原則と地方自治法の目的規定
地方自治制度の基本原則（憲法 92）
地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基づいて、法律でこれを定める。
地方自治法の目的（自治法 1）
この法律は、地方自治の本旨に基づいて〈規定内容（目的に対する手段・手法）〉①地方公共団体の区分並びに②地方公共団体の組織及び運営｝に関する事項の大綱を定め、併せて国と地方公共団体との間の基本的関係を確立することにより、〈目的〉
民主的にして能率的な行政の確保を図るとともに地方公共団体の健全な発展を保障する｝

ことを目的とするをゆがめることはできないという形にしている。

93 条では、地方公共団体に議事機関として議会を設置するとし、その構成員である議員、そして行政を執行する統括者である長などをそれぞれ住民が直接選挙するという大原則を規定している。

94 条では、地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができると規定し、幅広い権能を表現している【5-1】。
「事務」という言葉は、行政法規一般に登場するが「仕事」「サービス」とほぼ同意義である。サービスには役務の提供というイメージがあるが、そのような仕事のほかにも、住民の生活を守る、秩序を維持するための規制的な仕事も含まれ、「公共サービス」という言い方もされる。

95 条では、特定の自治体のみに適用される特別法（地方自治特別法）はその住民の投票において過半数の同意が必要（議会の同意は不要）とされ、それを踏まえて国会において制定されるとしている。この規定により制定された法律としては、広島市平和都市建設法（1949 年制定） 等の事例があるが、それ以降は実例はない。
第１章

自治法の全体像と自治体の基本

11

2
自治法の条文構成と自治制度の特徴
１

自治法の条文構成

自治体における実際の事務の処理にあたっては、様々な個別法（条例）が根拠となる【23】が、これらの法令の運用にあたっては、その主体である自治体の組織、意思決定・処理手続や国との関係といった自治法の規定が基本となって機能していく。
自治法の全体の条文構成は、右の表のように、第 1 編の総則で自治体の種類やその事務を規定したうえで、第 2 編で普通地方公共団体を対象としてその住民の意義、条例制定、議会、行政組織、給与、財務手続、財産・施設の管理、国や他の自治体との関係といった規定が中核部分となっている。
第 3 編では特別地方公共団体についての特有の規定を置き、多くの部分は普通地方公共団体の規定を準用するという形式になっている（普通・特別の区別→【5-3】）。

自治体の運営や組織に関する事項は膨大な規定を必要とするが、そのすべてを自治法に規定することは困難であるため、自治体が他法令に関係規定を委ねるなど、関連法令が多数制定されている。例えば、「職員に関する任用…その他身分取扱いに関しては…地方公務員法の定めるところによる」（172④）とされている。第 2 編第 2 章の住民の記録（13 の 2）については住民基本台帳法【6-3】が具体化し、第 4 章の選挙は首長・議員の選挙権及び被選挙権を規定しているが、選挙の膨大な手続は公職選挙法によっている。また、自治法は比較的頻繁に改正されるため、改正に伴う条文移動を避ける趣
旨で条文には枝番方式が多用されており、例えば、252 条と 253 条の間には「252 条の 26 の 6」のように 60 条以上もの条文が入り込んでいる。

２

我が国の自治制度の特徴

このような条文構成をとる自治法が具体化している我が国の地方自治制度の特徴は次のように整理できる。
①間接民主制のもとでの大幅な直接参政制度

間接民主制【4-1】を取りながら、直接請求制度、住民監査請求、住民訴訟など、住民が自治体の12▪ 自治法の条文構成〈編・章（条数）〉〈規定内容〉

第1編

総則（7）

第2編

普通地方公共団体

自治体の種類・名称、法人格・事務、基本原則等①通則（12）区域、境界変更、廃置分合②住民（5）

住民の意義・権利・義務、地位の記録、選挙権、条例制定・解職請求権③条例・規則（3）自治体の条例等の制定権④選挙（3）

議員・長の選挙権・被選挙権⑤直接請求（18）

条例制定、監査、議会解散、解職の直接請求の手続⑥議会（54）

議会の権限、議会運営、議員の身分等⑦執行機関（89）

長の権限、職員等、議会との関係、委員会等他の執行機関⑧給与等（7）

給与、報酬、手当等の支給方法等⑨財務（63）

予算、収入・支出、契約、債権、時効、財産管理、住民監査請求・訴訟⑩公の施設（4）設置・管理の条例主義、指定管理者制度等⑪国 ･ 地方相互間関係（74）

国の関与方法、自治体間での協議会・機関の共同設置事務の委託、県の事務の市町村の事務処理等⑫大都市特例（13）

指定都市、中核市制度⑬外部監査（20）

包括外部監査、個別外部監査の手続等⑭補則（56）

審査請求手続、自治法に基づく権利侵害是正手続、郡・町・字、地縁団体、特別法の住民投票手続

第3編

特別地方公共団体（45） 特別区、一部事務組合、広域連合、財産区等

第4編

補則（2）

事務の区分（法定受託事務の明記）※第 2 編の丸数字は章番号 （令 1.5.1 現在）

意思決定へ参画し、是正措置に関与できる制度を取り入れている。
②首長主義

長や住民から選出された議員を構成員とする議会を選出して意思決定や事務執行にあたらせるが、主として首長に重い権限を与えている。
③行政委員会制度

中央政府（国）では、行政権は内閣に一元化されているが、これに対し自治体では、首長のほか、教育委員会や人事委員会等の執行機関を首長から一定程度独立する形で設置することとしている。
これを執行機関の多元主義という。ただ、自治体全体として連携をもって施策を推進していく必要があることから、首長を一段高い位置において総合的な調整機能を持たせている。
第１章

自治法の全体像と自治体の基本

13

3
地方自治の本旨と意義
１ 「住民自治」と「団体自治」「地方自治」は最もオーソドックスには「住民生活に密接に関わる地域の仕事を国家から切り離して地域共同体の手に委ね、地域住民の意思と責任に基づいて自主的に処理させる地方行政のやり方」といった定義がなされる。
我々の生活は自分や家族だけで完結することはまれで、様々な集団を形成し、その中での営みにより物事が進んできた長い歴史がある。その集団の大きな単位として「国」という形態があるが、それが確定し、あるいは認識される以前から地域の共同体は存在し、そこに所属する住民は相互に助け合いながら、共同体を運営して、共同作業を行い、問題を解決してきている。
それらの仕事は農耕社会から都市型社会に移行するにつれて、お祭り、農業生産の基盤づくりなどから廃棄物処理、防災、教育、まちづくりなどその内容も複雑さも変わってきたが、どの国においても「国家と国民」との関係と「地域共同体と住民」との関係は並存しながら、そのバランスや内容は異なるが、それぞれ様々な活動が営まれてきている。
国がすべての国民と向かい合って 1 つひとつの問題を解決していくことが効果的なケースや時代もあるかもしれないが、通常は、家庭、地域、職業等の事情を背景に人々の考え方や欲求、目指すべき方向性といったものも異なるわけで、それらのニーズに対応するため一定のエリアを対象とする地域の共同体、すなわち自治体が存在しているのである。
そして憲法でも自治法でもキーワードとなっている「地方自治の本旨」
は、地方自治の「本来の趣旨」「真の目的」といったことになるが、その内容としては、先の地方自治の定義を自治体の構成員である住民のサイドからみた「住民自治」と行政執行のサイドからみた「団体自治」の 2 つの要素から構成されるとするのが一般的な考え方である。
住民自治

地域の事務の処理（地方行政）を地域の住民の意思と責任に基づき実施すること

団体自治

国から政治的に独立した法人格を持つ団体が自己の意思と責任において地方行政にあたること

地方自治の本旨

14

２

自治権の理論的根拠 —「固有権説」と「伝来説」

自治体が国家から独立して、住民の意思を基本に仕事を行うための地方自治を成立させる根拠は何に由来するかという議論がある。これには①地域共同体は国家の成立前に自然発生的に誕生していたものであり、自治権は個人の基本的人権と同じく固有かつ不可侵の権利であるとの考え方（固有権説）、②近代国家においては主権は国家に統合され国家主権の一部が自治体に移譲されたものであるとの考え方（伝来説）の 2 つがある。
国家権力による人権制約の厳しい歴史を踏まえ強固な自治権を拡大しようとする趣旨から固有権説が支持されることもあるが、欧米でも我が国でも地域共同体は自然発生したとしても、国家の制度から離れて不可侵の権利であるとするような全面的な固有権説は少数派である。現行制度上は、憲法がしっかりした形で地方自治を規定していることもあり、国家により定められた憲法により「伝来」されていると考えるのが一般的である。そして国は法律によって自治体のあり方や自治権の範囲をどのようにでも定めうるというものではなくて、憲法が定める地方自治の本旨に基づいて国の立法政策が制約を受けた中で自治権が成立していると考える「制度的保障説」といった考え方が有力である【1-2】。

３

各国の地方自治制度

各国の地方自治制度の沿革は、英米系と大陸系とに大別できる。古くからイギリスにおいては、自治体の権限は国の授権による事務処理に限定されていたが、「ゆりかごから墓場まで」というようにその事務処理の範囲は広く、住民自治の意識が強く、自治体の事務処理は住民固有の権利との考えが支配的であった。国と自治体の組織は分離され、権限も区分される傾向にあり、その影響を受けて合衆国でも州政府を中心に自律性の高い地方制度となっている。一方、ドイツ、フランスの地方制度（大陸系）は近代革命を経て国家統一の手法として創設されたもので、国から形式的に独立した地方団体の設置を認めるものの、国家行政の具として、団体自治の側面が強く、住民自治の意識はそれほどなかったとされる。自治体は国の統治機構に組み込まれ、統合された形で機能する色合いが強いものとされている。
現在では双方の違いは相対的なものとなってきているが、日本の自治制度は、旧憲法下では大陸系の影響を受けてその骨格が整えられ、戦後は合衆国の影響を受けつつ発展してきているといえよう。
第１章

自治法の全体像と自治体の基本15