はじめに
本書は、自治体監査に携わり、監査のことが少しわかってきた人がもう少し理解を深めたい、又は、今、自らが行っている監査業務をもっとより良いものにしたいと思ったときに、手元に置いて実際に行ってみたいと心に抱かせるような本を目指して筆を執りました。
そのため、自治体監査制度の概要だけでなく、監査の際には具体的にどのようなところに注意を払いながら実践していくべきかを具体的な事例をまじえて解説するように心掛けました。
また、自治体監査について理解を深めるためには、監査論そのものを知る必要があると考え、自治体以外のその他の機関（国や民間など）の監査についても、概略ではありますが、解説を加えて、自治体監査との違いや共通する部分を紹介するようにしました。
それでも監査の世界に足を踏み入れると、実に奥が深く、求められる知識は膨大である上に、小規模な自治体になりますと、監査を実施するのには十分な体制であるとは言えず、ひと筋縄ではいかない難しさがあります。
地方分権の時代と呼ばれ、国に依存せず、地域の実情に応じた政策官庁としての役割が求められる中、監査体制についても自治体の規模や実情に鑑みて、自治体の自主性を尊重するところがありますので、仕方がないことであるのかもしれません。
しかしながら、どの自治体においても同じレベルの監査が行われるよ
うにしたいという願いを込めて、監査の実務ポイントとあわせて、監査様式の標準モデルも示すようにしました。監査様式を使いこなせていな
いと感じている自治体の皆さん、または監査様式そのものがない自治体の皆さんの少しでも参考になれば、幸甚の至りです。
今まさにこの時代の監査は、それぞれの自治体で異なり、監査に従事する者の力量によっても大きく左右され、監査水準に自治体間格差があることも否めません。
いつの日か、どの自治体でも同じような監査が実践されている時代が訪れるようにするために、少しでも本書がお役に立つことができればよ3

いと考えています。
また、自治体の多くは、人口減少や少子高齢化対策を最重要課題として捉え、関連施策の推進を優先する一方で、不祥事等は発生したら対処療法的に注意喚起を促す程度で、事前にリスクを防止する予防対策は欠落しているところが見受けられます。
監査等においてチェックするのは、基本的には過去の事実です。そのときの監査等で問題なしとしても、将来も大丈夫であるという保証を与えるものではありません。
監査等に携わる者は、何かがおかしい、事前にこのようなリスクが発生するのではないかと察知できる「感性」、そして、どんな些細なことでもリスクや課題を見抜ける「眼力」を磨いていくことが重要です。そして、この眼力には、細部まで目を通すことができる「虫の目」、俯瞰的に見渡すことができる「鳥の目」、時間という流れの中で将来を見通すことができる「魚の目」の３つが重要であると考えます。
自治体の業務は、専門的な知識が求められる上に、多岐にわたるため、さまざまな業務の知識があることは、監査を行う上でとても大きいところがあります。仮に、知識がないことを相手に示せば、非監査部門側のペースで監査が進められ、悪い言い方をすれば誤魔化されてもわかりません。
「ローマは１日にして成らず」とあるように、知識や技術を簡単に身あま だにつけることは容易いことではありません。しかしながら、「雨垂れ石うがを穿つ」という言葉があるように、日々の業務の中で、少しずつでも知識を増やすことを継続し、監査の技術力を養っていただきたいと思います。
本書は、自治体監査の理論と実践を学ぶための基本書のような役割が果たせればよいと考えていますが、自治体監査に初めて従事する人には内容が難しいところもあると思います。
そういう意味では、本書は「中級」レベルの方々を対象としたところがあります。自治体監査の「入門・初級」レベルの方々を対象とした書物として、拙著ではありますが、『監査委員事務局のシゴト』（ぎょうせ4い）もあわせてご覧になっていただけたら幸いです。
また、本書では、地方公営企業に関する監査や健全化判断比率等の審査など描き切れていない部分もありますが、紙幅の都合上、それらは省かせていただきましたので、どうかご容赦願います。
本書が多くの自治体の監査の質向上に少しでも貢献し、また、本書を手に取って読んでくださった皆さんの少しでもお役に立つことができた
ら、この上なく幸せなことはありません。
最後に、このような執筆の機会をいただき、本書の作成に多大なご尽力をいただいた学陽書房の川原正信氏、本のデザインやタイトルを考えてくださった方々、一緒に監査の仕事に携わり、貴重な資料を提供していただいた静岡県富士市監査委員事務局の殿岡大典氏をはじめとした皆さん、他にもこの本の出版にかかわってくださったすべての皆様に、この場を借りて厚く御礼を申し上げます。
そして、いつも陰で支えてくれている妻には心から感謝の言葉を捧げたいと思います。
2020年３月吉日
いつも夜遅くまで執筆に付き添ってくれた愛犬「桃李と一期」にも感謝を込めて

吉野 貴雄

5

『実践！ 自治体監査の考え方と実務』
目 次

はじめに…………3

序章

自治体監査に従事する者へ

１

監査の本質…………12２

自治体監査とは…………14

３

監査とは…………15

４

私監査とは…………16

５６⑴財務諸表監査…………16⑵監査役監査…………19

公監査とは…………20⑴

会計検査院の検査…………20⑵

非営利法人の監査…………22監査の分類…………22⑴

会計監査と業務監査…………22⑵

情報監査と実態監査…………24⑶外部監査と内部監査…………24

第１章
１

自治体監査の役割

自治体監査の目的…………26⑴

私企業の監査との違い…………26⑵自治体監査の目的根拠…………26⑶自治体監査の保証について…………28⑷

監査の本質から見た自治体監査の目的〜監査は誰のため、何のためにあるのか〜…………28

２

6

自治体監査の副次的な役割…………30⑴

コンサルティング（助言）を通した業務改善…………30⑵自治体のリスクマネジメント強化…………31

３

自治体監査という仕事が難しい理由…………32⑴

監査の独立性の不完全さ…………32⑵

監査委員事務局内の監査の不均一化…………36⑶

人数相応の監査⑷

監査体制を強化したくても権限なし…………37⑸自治体監査特有の専門性の欠如…………39第２章
第１節
１～自治体間の監査水準の格差～…………37

監査の種類と着眼点

監査の種類…………42

監査委員監査について…………42⑴

監査委員とは…………42⑵

監査委員事務局とは…………44

２

監査委員監査の種類…………47

３

外部監査について…………54⑴

外部監査の種類…………54⑵

外部監査人の資格…………55⑶

外部監査人の補助者…………56

第２節
１２

監査の着眼点…………57

監査における５つの視点…………57⑴

合規性…………58⑵

正確性…………59⑶

経済性…………59⑷

効率性…………60⑸

有効性…………61

監査等の種類別の着眼点…………63⑴

財務監査の着眼点…………63⑵

行政監査の着眼点…………65⑶財政援助団体等監査の着眼点…………66⑷

決算審査の着眼点…………68⑸

例月出納検査の着眼点…………68⑹

健全化判断比率等審査の着眼点…………69⑺

住民監査請求監査の着眼点…………70

7

第３章
１２

自治体監査のポイントと進め方

従来の監査とリスクに着目した監査…………74⑴

各自治体の実情に応じて生まれた監査のやり方…………74⑵

監査のPDAと監査基準の義務付け…………75⑶

監査基準の策定による効果と３Ｒ…………76

Risk～リスクに関する評価～…………83⑴

リスク・アプローチ…………83⑵

リスクとは…………84⑶

監査リスクに関する監査…………85⑷リスク評価…………86３Plan４

Ready～リスクを考慮した監査計画の策定～…………93～事前準備～…………95⑴

監査委員事務局内で打合せ…………95⑵監査様式（資料）の定期的改善とシステムのオープンデータ化による事務処理の効率化…………95⑶５６７

監査証拠の要件…………96Do～監査の実施～…………98⑴

予備監査の実施ポイント…………98⑵

人的監査資源の有効な割り振りを考える…………100⑶

監査委員と監査委員事務局職員の連携強化…………100Report～監査結果の報告～…………101⑴

監査調書の作成…………101⑵

２つの協議のあり方──監査委員事務局と監査委員…………102⑶

監査報告書の作成…………103

Announce～首長等への報告・公表方法～…………106⑴

報告等に記載する事項の統一化…………106⑵

処置基準の策定…………106⑶監査結果を協議できる場の設定〜「伝える監査」から「伝わる監査」へ〜…………108８8⑷グループウェアを活用した「監査だより」の発行…………109⑸改善状況の公表…………109

PDAと３つのR…………110

第４章
第１節
１２

監査の実務ケーススタディ

財務に関する事務手続…………112

執行予算科目別の留意点…………112⑴

消耗品費・備品購入費…………112⑵

旅費…………119⑶

委託料…………125⑷工事請負費・修繕料…………129⑸

負担金・補助金…………135

予算執行全般に関する留意点…………140

第２節

その他の事務手続…………143

１

契約上の留意点…………143２

自治体経営に関する留意点…………150⑴

内部管理・内部統制…………150⑵施策・事業…………159

第３節

監査様式の標準例とチェックの仕方…………166

第５章

ハイリスク分野の対応ポイント

１ 禁じられた事務処理の事例…………184⑴

立替払いの禁止…………184⑵

二重払い…………184⑶物品の私物化…………185⑷

偽りの旅費請求…………186⑸物品の５大不正…………187⑹

請求書の不備～日付の空欄、職員による記入～…………189

２ 避けるべき事務処理の事例…………190

３⑴

担当者任せの現金管理…………190⑵

適正であるか検証されていない予定価格…………190

注意すべき誤りやすい、見落としやすい事例…………191⑴

源泉徴収税額の誤り…………191⑵

実績報告に係る担当部署のチェックの甘さ…………1989

４

統制が空白となっている事例…………200⑴

セクショナリズムを盾にした業務の押し付け…………200⑵

随意契約…………201⑶

学校事務…………205⑷

収入の審査…………206

第６章
１２

終

地方自治体の内部統制のあり方

内部統制の目的と基本的要素…………208⑴

内部統制とは…………208⑵

内部統制の目的…………211⑶

内部統制の基本的要素…………212

自治体における留意点…………219

章「成果が見える」「今後に役立つ」監査を形にするために～「報告書を出して終わり」にしないために～

１

今の監査が本当に良いのかを検証しよう

２

自治体経営や施策の目的実現に役立つ監査を実践しよう

３

相手を納得させるようなコンサルティング監査を目指そう～監査におけるマネジメントの欠落～…………224～新たな監査の価値を創る～…………225～一期一監の精神で～…………228
参考文献…………229

注：本文中、引用法令の条文の太字と下線は著者によるものです。

10

1

第1

節

財務に関する事務手続

執行予算科目別の留意点

予算（決算）に関する監査については、歳出予算の最小単位にあたる節又は細節の区分で監査することが通例であるが、節（細節）にはそれぞれ独自の特徴があり、その種類によって着目すべきポイントも異なる。
ここでは、節（細節）の区分に応じて、具体的に注意すべき監査事例を取り上げていくことにする。

⑴

消耗品費・備品購入費

ケース１

消耗品の定義・備品と消耗品を区別する基準はつくられているか 。

（例）パソコン、プリンター、ＩＣレコーダー、マウス、専門書、災害用の備蓄品など【監査の着眼点】 合規性・正確性【解説】
消耗品とは、自治体が所有する動産の一部で、地方自治法では「物品」という言葉で表せるものである。使用することによって消費され、毀損しやすく、長期間の保存が難しいものをいう。
それに対して、形状を変化させることなく、長期間の保存、連続しての使用ができる物品を「備品」といい、節レベルで区分している。
物品の分類については、「何を備品とし、何を消耗品とするかということは各地方公共団体が財務に関する規則で定めるべきであり、その限112

りにおいては、通常備品と思われるものであっても、適宜分類してさしつかえない（昭38・12・19通知

自治丁行93）」とされている。

このため、単に金額が安いという理由で、本来備品に分類すべきものを消耗品とするのは適当でない。
消耗品と備品の違いについては、多くの自治体で分類に関する基準等を制定し、明確化しているところであるが、消耗品であるのか、備品であるのか判別の困難な物品を購入する場合は、しっかり基準等を確認して誤った支出項目で購入していないかを確認する必要がある。また、基準等が設けられていない自治体は、基準等の制定を指導することが大切である。
特に、公会計改革により自治体には財務諸表の作成が義務付けられ、その基本資料となる資産台帳に備品は登録することになるので、計上漏れ等が生じないように注意する必要がある。
なお、地方公営企業法の適用を受ける企業会計においては、一般会計及び特別会計とは異なり、「備消品費」という節に区分され、「事務及び工事用消耗品費並びに耐用年数１年未満又は取得価額10万円未満の器具及び備品費」と定義されることが多いが、自分たちの自治体ではどのようになっているのかを例規集で確認しておくのもよい。

ケース２

年度誤り・４月１日以降に納品されたものが前年度の支出伝票で起票されているものはないか。
【監査の着眼点】 合規性・正確性【解説】
年度の切換時期に注意すべき事例の１つであり、物品の納品時期が３月31日までに納品されていた場合は前年度での支払いになるが、新年度の４月１日以降に納品された場合は、新年度予算からの支出になるので注意しなければならない。
第４章

監査の実務ケーススタディ 113

前年度の支出伝票をチェックする際には、納品書の日付が４月１日以降のものが含まれていないか注意する必要がある。

ケース３

支出科目が異なるときの送料・備品と消耗品を同時に購入し、両方に送料がかかる場合の支出科目はどうなるのか。
【監査の着眼点】 合規性・正確性【解説】
物品を購入する場合に付随する送料は、消耗品の場合は消耗品費、備品の場合は備品購入費に含めることとされているが、購入した物品が備品と消耗品の両方であり、それに付随する送料の経費区分が明確でない
場合、購入金額で按分することも考えられるが、このような場合は通信運搬費（役務費）で支出することが適当である。

ケース４

恣意的な分割発注・納品日と発注業者が同一にもかかわらず、物品を分割発注しているものはないか。
【監査の着眼点】 合規性・経済性【解説】
物品等を購入する際には、一定の金額以上（例えば５万円以上など）になると、公募型指名競争入札やオープンカウンター（自由参加型見積制度）を行うことがそれぞれの自治体のルールの中で定められている。
しかしながら、入札等の手間を省きたいがために、入札等の対象金額に達しないように、物品等を恣意的に分割発注する場合が見られる。
もし入札等が行われていれば、購入金額を下げることができた可能性
114

もあるので、監査等で発見した場合はしっかり指導することが求められる。
また、いくら指導しても恣意的な分割発注が改善されない場合は、ルール自体が形骸化している可能性もあるので、入札等の対象となる基準額を上げること（例えば、入札等の対象となる基準額を５万円から10万円にするなど）を提案するのも事務の効率化を図る上で考えられる。

ケース５

予算残額０円の妥当性

・最終的に消耗品費の予算残額が０円になっていることは偶然に生まれたのか。
【監査の着眼点】 合規性【解説】
最終的に予算残額が０円になるということは、よほどの確率でそうなったということも一応考えられるが、やはり何らかの手が加えられない限り、そのような結果が出るというのは考えにくい。もし、あるとすれば、予算残高の金額で買えるものを業者に見繕ってもらうような方法が考えられる。
その他にも、予算残額が０円になるのは怪しまれるから、あえて少しくらいの残額を残すということもあり得るかもしれない。
このような状況があった場合は、業者と職員の間にそのようなやり取りがあったのかを確かめることはできないので、真実を確認することは相当難しいが、できる範囲内で真実を追求し、必要に応じて指導することが考えられる。

第４章

監査の実務ケーススタディ 115