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経済調査会防災公園に関するガイ
ドラインの改訂について
）春 通巻
：前文
土木施工単価
（防災公園に関する
ガイドラインの改訂について

国土交通省 国土技術政策総合研究所 社会資本マネジメント研究センター 緑化生態研究室
題も確認された。このことから，国土技術政策総1. はじめに合研究所（以下，国総研と記す）では，国土交通

都市公園は，都市における貴重な緑のオープン

省都市局とともに，当初ガイドラインの改訂を行スペースとして，レクリエーションや環境保全のい，平成 27 年に「防災公園の計画・設計に関す場としての機能・役割を有し，都市住民の快適なるガイドライン（案）（平成 27 年 9 月改訂版）」（以

生活を支えている。その一方，都市公園が持つ下，ガイドラインまたは改訂ガイドラインと記「オープンスペース」としての機能は，日常利用

す）として公表，国総研 HP でダウンロード可能

のみならず，災害発生時の被害軽減や復旧・復興とした（http://www.nilim.go.jp/lab/bcg/siryou/にも効果を発揮する。

tnn/tnn0857.htm）。

地震等の災害が多い我が国においては，平常時

本稿では，このガイドライン改訂の背景・経緯だけでなく，災害発生時の活用を考えて都市公園と主な変更内容，また，改訂ガイドラインに関係を計画，設計，整備，管理することが，都市の防した今後の国総研の取り組みについて紹介する。

災性向上の観点から効果的である。
そのため，国土交通省では，阪神・淡路大震災
後の平成 11 年に「防災公園の計画・設計に関するガイドライン（案）」（以下，当初ガイドライン

2. ガイドライン改訂の背景・経緯についてという）を公表し，避難場所や防災活動拠点等と地震災害時における公園緑地の役割についてなる都市公園，いわゆる「防災公園」の具体的なは，古くは大正 12 年に発生した関東大震災での計画・設計の考え方を示し，その整備を推進して記録がある。その後，平成 7 年に発生した阪神・きた。

淡路大震災でも，火災の焼け止まりや避難場所，

その後年月が経過し，この間に発生した東日本

救援，復旧・復興活動の拠点など各種の防災・減大震災等では，新たな公園の役割が見出された反災に関わる機能・役割が注目された（写真− 1）。

面，防災・減災機能を発揮する上で対応すべき課

同震災後，国では防災公園の整備に関する各種公園

火災の焼け止まり（神戸市 大国公園）
提供：建設省近畿地方建設局（当時）

ボランティアによる炊き出し（神戸市 下中島公園）
提供：（株）総合計画機構

写真−1 阪神・淡路大震災でみられた公園の機能・役割】― 前文 9 ―

土木施工単価2017・春

109

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海岸公園冒険広場

避難地となった園内の丘（仙台市 海岸公園冒険広場）
提供：（一社）日本公園緑地協会

樹林帯に捕捉された漂流物
提供：（一社）日本公園緑地協会

写真−2 東日本大震災でみられた公園・緑地の機能・役割】の措置を充実してきたが，その際，地方自治体に一帯に壊滅的な被害を与えた。公園も例外ではな

対して計画的な整備確保，より具体的には地域防かったが，他方，小規模な高台等の公園が津波か災計画等に沿って策定した「防災公園整備プログ

らの避難地となったり，樹林地が多重防御の一つ

ラム」に基づいた事業実施を求める中で，当該プとして津波のエネルギーを減衰したり，漂流物をログラムづくりに役立つよう，当初ガイドライン

捕捉するといった事例もみられた（写真− 2）。まの策定，公表が行われた。

た，同地震では，震源地から遠く離れた東京都心

当初ガイドラインは，それまでの大震災時の教部等でも強い揺れがあり，交通機関が途絶，多数

訓，公園が果たしてきた機能・役割を踏まえ，対の帰宅困難者が発生したが，徒歩帰宅者が休憩や象となる防災公園の定義や位置付け等を整理し，トイレの用で公園に立ち寄るという状況もみられ

各公園の配置の方針や公園に導入する機能の設れた（写真− 3）。

定，施設の選定の考え方，設計に当たっての指針

このように当初ガイドラインが公表された後のなどを記している。なお，対象公園については，

大規模災害において公園が果たした機能・役割や地震に起因して発生する市街地火災等の二次災害

課題，公園を活用した防災・減災対策の事例をもの被害を軽減する防災公園等とされていた。

とに，この間の政府方針における位置付けや技

この当初ガイドラインの公表以降も，我が国で術的知見の蓄積も踏まえ，対象とする災害への津は幾度となく大規模な地震災害が発生した。平成

波・水害の追加，液状化・帰宅困難者・広域連携

16 年に発生した新潟県中越地震では，阪神・淡への配慮充実等を主なポイントとして，ガイドラ

路大震災と同様，公園が緊急の避難場所として利インの改訂を行った（図− 1）。

用されたほか，広域的な支援活動において，交通の便のよい被災地からやや離れた大規模公園がその基地としての役割を担い，被災地に近接する中
核的な公園が後方支援的な役割を果たすというこ

3. 改訂ガイドラインの主な変更内容についてとがあった。その一方，河川敷に位置する公園が改訂ガイドラインの目次構成を図− 2 に示した。

液状化現象により機能しないという事態も発生し朱書きが今回改訂した部分となる。以下，ポイン

た。

トごとに，その概要を紹介する（図− 3，4）。

さらに，記憶に新しい平成 23 年に発生した東最初に，「津波災害への対応」については，ま日本大震災では，大規模な津波が押し寄せ，沿岸ず計画の条件として，津波による浸水想定を調土木施工単価1102017・春― 前文 10 ―防災公園に関するガイドラインの改訂について

建築スペースでの帰宅困難者の受入れ（千代田区 日比谷公園）
提供：水と緑の市民カレッジ

写真−3 東日本大震災でみられた公園の機能・役割】

H7：阪神・淡路大震災

H11：防災公園

計画・設計ガイドライン策定■阪神・淡路大震災以降の大規模災害で公園が果たした役割 , 課題

■政府方針等における防災対策の内容と公園緑地の位置付け

・平成 26 年 8 月豪雨
・東日本大震災(H26)(H23）
・紀伊半島豪雨
・新潟県中越地震
(H23)
（H16）
・岩手宮城内陸地震 ・平成 18 年豪雪
(H18)
（H20）
・御嶽山噴火災害
・能登半島地震（H19）(H26) 等・大規模地震防災・減災対策大綱（H26.3，中央防災会議）
・首都大規模水害対策大綱（H24.9，中央防災会議）
・新たなステージに対応した防災・減災のあり方（H27.1，国土交通省）等■公園緑地に関連した防災・減災対策に係る技術的知見■緊急に対策が求められる災害に対する公園を活用した取組事例
・南海トラフ地震
・首都直下地震■改訂の視点・津波災害に強いまちづくりにおける公園緑地の整備に関する技術資料（H24.3，国土交通省都市局）等

・首都圏大規模水害
等

地震火災だけでなく，津波・水害を対象災害に追加- 近年の特に大規模で甚大な被害が発生した災害のうち，公園緑地分野での対策の知見が一定程度蓄積している津波及び水害を対象に追加

液状化・帰宅困難者・広域連携への配慮を充実- 近年の大規模災害の教訓を踏まえ，発災時に課題となる地盤の液状化や帰宅困難者の大量発生，地域を越えた広域連携への配慮を充実

初版（H11）以降の制度改正等を反映

図−1 ガイドライン改訂の背景・経緯と主な視点】

査，整理すべきであることを述べた。また，津波「液状化への配慮」については，計画の条件と避難施設として築山を整備する際の配置や規模，して，埋立地や旧河道等の立地など液状化の可能形態に関する検討内容を記した。さらに，標識お性を調査，整理すべきであること，また，園路広

よび情報提供設備として海抜表示板を設置する場場の設計条件として，液状化の可能性がある公園

合の掲示場所や表示方法等の留意事項を記載しでは，被害への対処方法を事前に検討しておく必た。加えて，津波エネルギーの減衰効果を期待す

要性を明示した。「広域連携への配慮」について

る樹林地を設計する際の配置や樹種構成，植栽基

は，災害時に公園が有効に活用，十分に機能発揮

盤の構造，幅に関する検討内容を記した。

されるよう，あらかじめ救援活動にかかる機関と次に，「水害への対応」については，津波と同様に，まず計画の条件として，洪水ハザードマッの利用調整や協定締結を検討すべきであることを述べた。

プ等の把握により浸水想定を調査，整理すべきで最後に，「帰宅困難者への配慮」については，あることを述べた。また，空間を有効に活用し，防災公園の機能に徒歩帰宅者等の支援機能を追加

雨水貯留や洪水調節等の機能を導入するという考し，配置や計画・設計に関する留意事項を記すとえ方等を記した。さらに，公園を水防用拠点としともに，水関連施設や非常用便所，情報法関連施て位置付ける場合に必要な備蓄資材について一般設について，徒歩帰宅者への配慮が必要であるこ的に想定される内容を整理した。

とを明示した。

― 前文 11 ―

土木施工単価2017・春111

図−2 改訂ガイドラインの目次構成】

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図−3 ガイドラインの主な改訂内容】

土木施工単価112

2017・春― 前文 12 ―防災公園に関するガイドラインの改訂について

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図−4 ガイドラインの主な改訂内容】

ペース全体（防災緑地系統全体）の計画の考え方，

4. おわりに（今後の取り組み）

手法の提示」の 3 つが挙げられた。このうち一つ以上が改訂ガイドラインの主な変更内容である目の項目については，平成 28 年に発生した熊本が，詳細についてはガイドライン本編を確認いた

地震の教訓も取り入れ，管理運営の内容の充実化

だきたい。

の面から，平成 29 年度中に改訂ガイドラインを

なお，ガイドラインを改訂する際の有識者会議

再改訂（増補改訂）する方向で作業を進めているの場では，今回のガイドラインのとりまとめと併ところである（その他の項目についても順次着手

せ，公園の防災・減災機能の発揮に向け，今後さする予定）。作業が終了した後には改めて公表致らに充実すべき内容，情報として，「災害時におしますので，その際には，現行のガイドラインにける時系列に沿った行動計画（タイムライン）の

引き続いて大いに皆様に活用いただき，みどりに作成の考え方，手順の提示」「防災・減災の観点

よる都市の強靱化が一層進んでいくことを期待しから，一般の都市公園が備えておくべき留意事項

たい。

の整理」「都市公園に限らない，緑とオープンス― 前文 13 ―

土木施工単価2017・春113

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116

日本緑化センターグリーン・エージ（） （ ）：特集 ▶▶▶ 災害に備える緑地の役割を考える

都市の防災性向上に向けた緑の基本計画の展望
国土交通省 国土技術政策総合研究所
社会資本マネジメント研究センター 緑化生態研究室 研究官

荒金恵太

キーワード：緑の基本計画、防災機能、防災系統緑地、グリーンインフラ

はじめにを担うとされているのか、さらにその機能向上に向けて「緑の基本計画」（都市緑地法第 4 条）は、平成 6 年

どのような施策が位置づけられているのか、全国的な動に制度化されて以来、平成 27 年度末現在で 674 の市

向の把握・整理を行った 7）。その結果、先進的と考えら

町村が策定済みとなっており、都市における緑地の保れる計画の事例から、緑の基本計画における防災機能

全及び緑化の推進に関する措置を総合的かつ計画的にの位置づけに関するいくつかの知見が得られたので、以実施するためのマスタープランとしてまちづくりに浸透し下、本稿においてその概要を紹介する。なお、当該研究ている。緑の基本計画の中では、環境保全系統、レクリの詳細については、荒金ら（2017）7）を参照していただきエーション系統、景観系統とともに、「防災系統」の緑地

たい。

の配置のあり方を定めることとされている 。これを定め
1）

1

たうえでみどりを活用した防災・減災対策の取組を総合

緑の基本計画における防災機能の位置づけ

的・計画的に実施することは、みどりが有する多様な防表 1 は、政令指定都市、特別区、中核市において最

災機能を最大限に発揮させるために有効と考えられる。

近 10 年間で策定・改訂された緑の基本計画（72 計画）

また、近年ではグリーンインフラ（Green Infrastructureを対象に、公園、道路、河川、住宅、農地、森林などの

2）
、3）
、4）
や生態系を活用した防災・減災（Ecosystem：GI）

各種のみどりが有する防災機能の計画上の出現回数にbased Disaster Risk Reduction: Eco-DRR） の考え方

ついて、横軸を「みどりの種類」、縦軸を「防災機能のについて、国内外で関心が高まっている。人工構造物だ分類」とするマトリクスにより整理したものである。対象

けでなく、「みどり」の多機能性を活用することにより、とした計画すべてで、いずれかの防災機能の位置づけ

それぞれの利点を組み合わせた対策や多重防御を果が確認されたが、その具体の内容は計画毎にさまざまたしていく取組の機運が高まっている中、それを実装すであった 。

5）

る手段として、緑の基本計画に求められる役割
は今後一層大きなものになると考えられる。しか表1

し、公園以外も含めたさまざまな防災系統の緑

みどりが有する防災機能の位置づけがみられた計画数
荒金ら（2017）7）を改変、3 で示す事例に関連する箇所を着色
公園 道路 河川 学校 住宅 農地 森林 計画数地については、計画策定にあたっての基本的な

火災

43

42

18

11

12

4

4

60

考え方と手順は示されている ものの、その機能

津波

3

2

1

-

1

1

3

4

を適切に発揮させるための議論は必ずしも十分

水害

6

4

6

7

4

15

19

33

1）

になされてきていない 6）。
そこで筆者らは、現在策定されている緑の基
本計画を対象に、公園をはじめとするさまざまな都市のみどりが地震災害、水害、土砂災害などの各種の災害に対してどのような防災上の役割

土砂災害

-

-

-

-

-

-

28

28

避難の場

62

35

9

22

4

4

-

66

災害対策拠点

37

-

-

-

-

-

-

37
6

防災教育の場

5

-

-

-

-

-

2

計画数

66

49

26

28

17

20

36

※数値は計画数。最大値は本研究の対象自治体数（72 計画）
。

21

117

まず、火災の延焼の遅延・防止については、他の災害用形態として森林が多いこと、森林には樹木の根が土をと比べて最も出現回数が多かった。また、すべてのみど

支持することや下草が土壌の洗掘を抑えることで降雨りの種類について同機能の位置づけが確認された。そ等に伴う斜面の崩壊を防ぐ働きがあることが強く関係しの出現回数は、公園、道路、河川、住宅、学校、農地、ていると考えられる。

森林のみどりの順に多く、特に公園と道路では位置づ

地震災害時の避難の場については、地域防災計画のけのある計画が過半数を超えていた。他の災害と比べ内容との整合の観点から、多くの都市で位置づけが確て出現回数が多かったのは、関東大震災や阪神・淡路認された。みどりのタイプ別にみると、公園、道路、学

大震災において、公園や道路などの各種のみどりが火校の出現が相対的に多い傾向が確認された。災害対策

災の延焼等による被害拡大を防ぐうえで重要な役割を拠点については公園、防災教育については公園と森林果たしたため、都市防災における基幹的な施設のひとつで位置づけが確認された。

8）として広く認識されている ことが主な要因と考えられこのように、全体的な傾向として、過去の災害や今後る。また、他の災害は各市町村が位置する地理的条件の災害リスク、防災機能についての効果の大きさ、地形に応じて想定される災害リスクの大きさが異なるのに対や土地利用の関係等を反映して、出現回数に違いがみし、大規模地震及びそれに伴う火災は全国どこでも起こられた。

り得るため、各地で対策が求められていることも要因のひとつと考えられる。

2

みどりが有する防災機能に関する論点

津波被害の軽減・防止については、沿岸部に位置す

木下（2015）6）は、みどりが有する防災機能について、る都市でみられた。東日本大震災など過去の災害の教「『都市防災上の基幹的インフラ』として担い得る性能と訓を踏まえて位置づけた例（仙台市）や、南海トラフ巨大『他の基幹的なインフラの限界を補う手段』として担い地震など今後想定される巨大地震への備えを踏まえて得る性能の二つを明確に整理したうえでマスタープラン

位置づけた例（高知市）もみられ、今後も、主に沿岸部に位置づける必要がある」と指摘している。

に位置する市町村における計画の改訂時に、同様の位
置づけが多くなっていくことが予想される。

例えば、地震災害時の避難の場や火災の延焼の遅延・防止の役割を担う公園や道路のみどりは「都市防水害の軽減・防止については、雨水や河川・水路の災上の基幹的インフラ」として位置づけられるものと考

流水を一時的に貯留する「遊水機能」と雨水の一部をえられ、実際多くの計画で位置づけが確認されている。

地中に浸透させる「保水機能」の 2 種類の機能の位置

一方で、みどりが有する防災機能について、期待されづけが確認された。出現回数は森林のみどりが最も多る効果が相対的に小さく、「他のインフラの限界を補う

く、次いで農地のみどりが多かった。農地のみどりは、手段」として位置づけられるものとしては、例えば、津波

特に水田の遊水機能を位置づけている例が多くみられや水害に対するみどり、防災協力農地などが挙げられる

た。一方、河川のみどりの出現回数は比較的少なかっが、これらを計画に位置づけた例は全体的には少数でた。河川のみどりについては、水害の軽減・防止が本来あった。

の機能であることからあえて言及せず、それ以外の多様

これまでみどりが有する防災機能といえば、先述の基な機能の発揮（例えば堤防整備と合わせた平常時のレ

幹的インフラとして位置づけられるものが代表的であっクリエーション利用や自然再生の取組等）を位置づける

たが、少数ながらも先進的と考えられる事例から、緑の傾向がみられた。

基本計画における防災機能の位置づけに関する新たな土砂災害の緩和・防止については、森林のみどりのみ
で出現が確認された。この要因としては、一般に、土砂災害は斜面地において発生すること、斜面地の土地利

22 GREEN AGE 2017／9

118

動きが確認されたので、以下ではその具体的な事例について個別に紹介したい。

特集 ▶▶▶ 災害に備える緑地の役割を考える

3 緑の基本計画における新たな動き

宅の雨水浸透施設設置助成など）により防災機能の強（1）津波被害の軽減・防止：仙台市

化を図るなど、さまざまな施策を組み合わせた都市型水津波被害の軽減・防止について、仙台市では、東日本

害対策を計画に位置づけている 10）。近年、大都市では大震災の教訓を踏まえ、避難の丘の整備、海岸林の保

地球温暖化やヒートアイランド現象の影響によりゲリラ

全再生、屋敷林のみどりの保全再生など、津波からの豪雨が増加している中、基幹的インフラである河川や下多重防御の構築に向け、各種施策を組み合わせて展開

水道への負担を軽減するためのみどりの施策の位置づしている 9）。
図 1 に示しているように、基幹的インフラでけも、今後一層重要になると考えられる。

ある防潮堤の整備だけでなく、海岸林、運河、避難の丘、（3）防災協力農地：横浜市

かさ上げ道路とその法面緑化、屋敷林などの基幹的イ

防災協力農地（写真 1）とは、地方自治体が農地所

ンフラを補う手段としてのみどりも一体となって津波を有者と災害発生時の避難空間、仮設住宅建設用地等と防ぐことで、市街地の安全性がより高まる効果が期待さして利用する内容の協定を自主的に締結する取組であれる。

る 11）。横浜市では、「土地所有者の協力を得て通常時は（2）水害の軽減・防止：世田谷区

食料生産の場となり、災害時は避難場所となる防災協力

水害の軽減・防止について、世田谷区では、集中豪雨

農地の配置を推進する」ことを位置づけている 12）。三大による都市型水害に対応するため、
図 2 に示すように、都市圏などの人口に対してオープンスペースの確保量が雨水の貯留・浸透機能の大きい樹林地・農地の保全と不足する地域では、公有地のみどりだけでなく、このよ

併せて、公園・道路・学校・住宅などの各種のみどりにうな民有地のみどりを都市防災上重要なインフラとしておいて雨水貯留・浸透施設の設置を促進すること（住位置づけていくことも、今後の緑の基本計画の重要な

市街地

仙台東部道路䛔 䛠 䛽屋敷林（居久根） かさ上げ道路

海岸林

海
公園
（避難の丘） 貞山運河

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みどりの施策展開イメージ

図1 各種施策を組み合わせた津波からの多重防御の構築 9）
屋敷林の保全

降雨

社寺林の保全

道路の緑化

水辺の再生

海や陸地から
の蒸発散

樹林地の保全農地の保全
湧水の保全
雨水浸透施設

雨水貯留施設
透水性舗装

図2

雨水浸透ます貯水タンク

各種施策を組み合わせた都市型水害対策10）

写真1 防災協力農地13）

23

119

方向性と考えられる。なお、平成 28 年 5 月に閣議決定

整理し、その知見を広く共有することが必要になるだろされた「都市農業振興基本計画」（都市農業振興基本法

う。

「防災協力農地の普及」が掲げら
第 9 条）11）においても、

なお、国総研緑化生態研究室では、平成 26 年度にれるとともに、「今後緑の基本計画において都市農地の開催された「防災公園の計画・設計ガイドライン改訂検

多様な機能を明確に位置づける」旨が記されている。

討委員会」において、都市の防災性の向上に向けて、防災公園だけでなく、防災系統の緑地の計画論を整理すおわりにる必要性が今後の課題として指摘されたことを踏まえ、本稿では、全国の主要都市で近年策定・改訂された

現在「防災系統緑地の計画手法に関する技術資料（仮緑の基本計画を対象に、公園、道路、河川、学校、住宅、称）」の作成に向けた研究を進めている。本稿で紹介し

農地、森林などさまざまな都市の「みどり」が、地震災害、た研究もその一環で行ったものである。当該技術資料

水害、土砂災害などの各種の災害に対してどのような防は、来年度以降にとりまとめ、国総研ウェブサイト
（http://

災上の役割を担うとされているのか、全国的な位置づけ

www.nilim.go.jp/lab/bcg/siryou/tnn/tn̲nilim.htm）の動向を紹介した。

への公表を予定しているので、緑の基本計画の改訂等

全体的な傾向としては、大規模地震及びそれに伴う火災への対策として、火災の延焼の遅延・防止や災害時の避難の場としての機能を有する公園のみどりや道路のみどりを位置づけた計画が多数みられた。これらの位置づけは、木下 6）のいう基幹的インフラとしての位置づけであるといえる。
一方、みどりが有する防災機能について、期待される効果が他のインフラに比べて小さく、他のインフラを補う手段として位置づけられるものを計画に位置づけた例は少数であった。しかし、これらのみどりの防災機能

でご活用いただきたい。
引用・参考文献
1）国土交通省都市・地域整備局都市計画課・公園緑地課監修（2007）：新編緑の基本計画ハンドブック、社団法人日本公園緑地協会、234pp
2）閣議決定（2015）：国土形成計画
3）閣議決定（2015）：国土利用計画
4）閣議決定（2015）：第 4 次社会資本整備重点計画
5）環境省自然環境局（2016）：生態系を活用した防災・減災に関する考え方についても、大規模地震の切迫性や気候変動に伴う水6）木下剛（2015）:防災系統緑地の実質化に向けて、都市緑化技術 97、6−9

害・土砂災害の災害リスクの増大、基幹的インフラの限

7）荒金恵太・西村亮彦・舟久保敏（2017）:緑の基本計画におけ界などが指摘されているなか、更なる計画への位置づる防災機能の位置づけに関する考察、ランドスケープ研究 80（5）、673−676

けやその機能の一層の発揮に向けた施策の充実が求められる。
今後は、各市町村において緑の基本計画に各種のみどりが有する防災機能及び関連施策の位置づけがなさ

8）国土交通省都市局公園緑地・景観課・国土交通省国土技術
政策総合研究所緑化生態研究室（2015）:防災公園の計画・設計に関するガイドライン（案）（平成 27 年 9 月改訂版）、国
土技術政策総合研究所資料第 857 号、251pp
9）仙台市（2012）：仙台市みどりの基本計画

れ、庁内関係部局や地域住民の理解・協力を得ながら10）世田谷区（2008）：世田谷区みどりとみずの基本計画

総合的かつ体系的な取組が一層推進されていくことが

11）閣議決定（2016）：都市農業振興基本計画

望まれる。それに向けた課題としては、計画策定や施策

12）横浜市（2016）：横浜市水と緑の基本計画

実現に有効な科学的・技術的知見の更なる蓄積・共有

13）横浜市（2015）：横浜都市農業推進プランが挙げられる。具体的には、みどりが有する防災機能の効果の検証など計画策定や施策実現の必要性を説明する際の根拠となる知見を蓄積することや、先進的な事例などをもとに計画策定や施策実現に有用な知見を収集・

24 GREEN AGE 2017／9

120

荒金恵太（あらがね けいた）2010 年に国土交通省入省。九州地方整備局、都市局を経て 2015 年 10 月より現職。緑の基本計画や防災公園など、
公園緑地政策に関する研究を担当。

経済調査会
建設マネジメント技術（）：

「防災公園の計画・設計・管理運営ガイドライン（改訂第 2 版）」
および「身近な公園 防災使いこなしブック」について

国土交通省 国土技術政策総合研究所
社会資本マネジメント研究センター 緑化生態研究室

1

研究官

荒 金 恵太一方，災害時に防災公園等が期待される役割をはじめに十分に発揮するには，整備に加えて，平時の備えを含めた管理運営の取組みも重要と考えられる。

都市公園は，良好な都市景観の形成，都市環境

実 際 に， 平 成 28 年 4 月 に 発 生 し た 熊 本 地 震 での改善，生物多様性の確保，人々のレクリエーシ

も，これまでに整備が進められた防災公園等が役

ョンの空間などの多様な機能を有しているが，災割を発揮（図− 1）する一方，利活用上の課題が害に対しては，火災の延焼防止や地域住民の避難確認された。そのため，国土交通省国土技術政策の場など，都市の防災性の向上に資する機能も有

総合研究所（以下，「国総研」という。
）は，国土

している。

交通省都市局とともに，熊本地震における都市公

このようなことから，国土交通省では，阪神・園の管理・活用に係る教訓や知見等をもとに，主淡路大震災後の平成 11 年に公表した「防災公園に公園管理者を対象に平常時および災害時に果たの計画・設計に関するガイドライン（案）」をもすべき管理運営上の役割や対応をとりまとめ，平とに，地方公共団体が取り組む主に地震に起因す

成 29 年 9 月に同ガイドラインの再改訂を実施しる市街地火災の発生時（図− 1）に，避難地や防た。

災活動拠点等となる都市公園（防災公園）の整備

なお，とりまとめに当たっては，学識経験者，を推進してきた。その後，東日本大震災等の災害

行政関係者により構成される「防災公園計画設で確認された防災公園等の新たな役割（津波エネ

計・管理運営ガイドライン改訂検討委員会（委員

ルギーの減衰や津波からの緊急避難場所となる高長：輿水 肇 明治大学客員研究員）」を設置し，

台としての役割等）（図− 1）を踏まえ，平成 27

委員長はじめ各委員の皆様より貴重なご指導，ご年 9 月に同ガイドラインの改訂を実施した。

助言をいただいた。

図− 1

62

建設マネジメント技術

過去の震災において公園緑地が担った防災上の役割の例

2017 年 12 月号

121

2

運営」では，災害時に各種の防災公園等が求めら

ガイドライン再改訂のポイントれる機能を適切に発揮できるよう，はじめに公園
管理者（行政の公園所管部局の職員のほか指定管

再改訂の主な内容としては，新たに第Ⅳ章とし理者を含む）が行うべき管理運営の基本的な考えて「防災公園等の管理運営」を追加するとともに，方を示した後，それぞれの項目についてより詳し

防災公園等の利用に関する地域住民向けの普及啓

い解説を行っている。基本的な考え方としては，発資料として「身近な公園 防災使いこなしブッ図− 2 に示すような 5 点を挙げており，その概ク」を参考資料に付したこと，また，第Ⅰ章「総要・ポイントについて以下の⑴〜⑸に記載する。

説」に平成 28 年熊本地震の事例を追加したほか，
第Ⅲ章「防災公園の計画・設計」に管理運営面か⑴

各防災公園等に求められる機能や位置づけをらみた計画設計段階の留意事項を追記したことな明確にするどが挙げられる。以下では，これらの改訂箇所の災害時に防災公園等に求められる機能や位置づ

うち，第Ⅳ章の冒頭に記した「防災公園等の管理

けは，地域防災計画における都市全体の防災の考運営の基本的考え方」と，同ガイドラインの参考

え方，都市や避難圏域の状況，防災関連施設の状資料として掲載した「身近な公園 防災使いこな況，および都市公園等の立地や内容によって公園

しブック」を中心に紹介する。

ごとに異なる。また，それらの役割は，時系列的

3

防災公園等の管理運営の基本的考え方に内容が異なってくる。そのため，公園管理者
は，災害時に防災公園等に求められる機能や位置づけを時間経過も考慮しつつ，公園ごとに明確に

本ガイドラインの「第Ⅳ章

防災公園等の管理

図− 2

しておく必要がある。

防災公園等の管理運営の基本的考え方

建設マネジメント技術

1222017 年 12 月号 63

なお，都市施設の一つである防災公園は，防災⑷

災害時の円滑な利用の観点から平常時に定期機能の全てを担うことはできず，また，地震火災的な施設の維持管理を行うだけでなく，津波や水害も対象とした総合的な防災害時に防災関連施設の機能を十分に発揮させ災対策において，全ての防災公園が全ての災害にるには，平常時のメンテナンスにおいて，他の公対して防災機能を備えることも難しいという前提

園施設とも共通する安全性の観点からだけでなのもと，都市全体の防災性を向上させるために，く，防災関連施設として十分機能するかという観あらかじめ他の都市施設や防災施設との間で相互点からも定期的な点検・修繕などを行うことが重に連携を図ることが重要である。

要である。
なお，公園内の防災関連施設は，公園部局以外⑵ 公園管理者に求められる役割を把握・整理するの部局（例えば備蓄倉庫は危機管理部局，耐震性

一般的に大規模な地震等の災害が発生すると，貯水槽は水道部局，マンホールトイレは下水道部

行政機関は災害対応の体制に移行し，公園所管部

局など）が設置管理しているケースも少なからず局も災害応急活動全体の中であらかじめ定められあることから，公園管理者においては公園内の防た役割分担を踏まえながら，分掌事務を行う体制

災関連施設を誰がメンテナンスするのか，その責に移行する。その中で公園管理者は，公園利用者

任分担を逐一確認・把握しておく必要がある。

の安全確保，被災状況調査および災害復旧，災害時利用の全体調整，復旧工事など，公園管理に係⑸

日ごろから防災関連施設の積極的な活用や普る震災関連業務の分掌事務を担うことになる。公

及啓発を図る園管理者は，これらの災害時における対応につい

被災直後については，行政側の支援体制が整ってあらかじめ把握するとともに，関係機関や地域ていないため，避難者等の地域住民が主体となっ住民との役割分担を踏まえながら，都市公園の施て公園施設の実質的な管理・運用がなされるケー

設管理者の立場として，責任をもった対応を行う

スが想定される。また，災害時における「地域のことが求められる。

防災力」を高めるためには，日ごろから地域住民や住民組織等が協働する機会を創出し，協力体制⑶

防災公園等の管理運営に関わる関係機関や地を築いていくことが重要である。このため，公園域住民との連携体制を構築する

管理者においては，既に公園に整備されている災

防災公園等が災害時にさまざまな機能を発揮す

害用マンホールトイレのイベント時の活用や，かるには，行政の防災関係機関や地域住民などとのまどベンチを用いた炊き出し訓練等，日ごろから役割分担・連携が不可欠である。そのため，公園

防災関連施設の積極的な活用を関係部局と連携し管理者，防災関係機関，地域住民からなる組織等て実施し，防災公園等の役割の普及を行うとともを含んだ全体的な体制づくりや災害時の利用のルに，自助・共助の重要性を啓発する場を提供する

ールづくりを検討する。また，必要に応じて公園ことが望ましい。

の施工や管理に関わる民間の造園業者等と災害時の協定を締結することも検討する。

また，熊本地震の際には，防災関連施設の機能およびその使用方法をサインなどで周知していた

なお，指定管理者においても，「公園管理者とことで，地域住民が防災関連施設の存在を認知しての責任を全うする」意識を日ごろから醸成す

し，自らで稼働させることができた例が確認されるとともに，行政の公園所管部局と指定管理者双ている。このことから，公園管理者においては，方の公園管理者としての役割分担について認識共

サインやホームページ等を用いて，防災関連施設

有することが重要である。

の存在や災害時における利用方法について，積極的な周知を行うことが望ましい。

64

建設マネジメント技術2017 年 12 月号

123

4

「身近な公園 防災使いこなしブック」の作成

国総研では，熊本地震の際に，地域住民が中心となり，身近な公園を緊急避難の場や一時的な避

5

おわりに

今後は，多くの地方公共団体に新たなガイドラ
インを活用いただくよう，周知に努めていく。

難生活の場として利用した例が多く確認されたこ

なお，本ガイドラインは，以下にアドレスを示とを踏まえ，地域の防災や公園利用に関わる地域

した国総研ホームページからダウンロード可能で住民の方々に，災害時の公園の機能や利用方法，ある。本ガイドラインを通じ，災害時に防災公園

そして日ごろからの備えについて知り，地域のさ等が効果的に防災機能を発揮し，地域のさらなるらなる防災力の向上に役立てていただくことを目

防災力の向上に役立つことを期待したい。

的として，「身近な公園 防災使いこなしブック」
を作成し，本ガイドラインの参考資料として掲載○防災公園の計画・設計・管理運営ガイドライン

した（図− 3）
。同ガイドブックでは，「日ごろの（改訂第 2 版）備え」が「災害時の行動」につながっていること

http://www.nilim.go.jp/lab/bcg/siryou/tnn/

が分かりやすいよう，それぞれのポイントを交互

tnn0984.htmに掲載するかたちで，3 ステップで紹介するとと○身近な公園 防災使いこなしブック

もに，使いこなしポイントを踏まえ，具体的なア

http://www.nilim.go.jp/lab/bcg/siryou/tnn/

クションを起こすために必要な情報も併せて掲載

tnn0984pdf/ks098413.pdf

している。

図− 3 「身近な公園 防災使いこなしブック」の概要

建設マネジメント技術

124

2017 年 12 月号 65

土木研究センター
土木技術資料（） （ ）：

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126

日本公園緑地協会） （ ）：
公園緑地（

調査
研究

都市のグリーンインフラを活用した
防災・減災対策の推進に関する研究
Research on the Use of Urban Green Infrastructure for Disaster Risk Reduction

荒金 恵太
国土交通省 国土技術政策総合研究所 緑化生態研究室 研究官

1. はじめに都市、特別区、中核市において最近 10 年間で策定・

グリーンインフラ（Green Infrastructure、
以下
「GI」）

改訂された緑の基本計画 72 計画を対象に、公園、道路、とは、「社会資本整備、土地利用等のハード・ソフト

河川、住宅、農地などのさまざまな都市のみどりが、両面において、自然環境が有する多様な機能を活用し、火災、津波、水害などの各種の災害に対してどのよう持続可能で魅力ある国土づくりや地域づくりを進める

な防災上の役割を担うとされているのか、その位置づ1)もの」と定義されている 。我が国において GI が本格

けの動向を整理した 4)。その結果、全体的な傾向とし的に議論されることとなった契機は、平成 23 年 3 月ては、大規模地震に伴う火災の延焼の遅延・防止や災2)に発生した東日本大震災である 。東日本大震災の教

害時の避難の場あるいは避難路として公園や道路の訓を踏まえ、いわゆる「国土強靭化」の議論が起こり、みどりを位置づけた計画が多数みられた
（表1）
。また、

そのなかで、コンクリート構造物だけでなく、自然環

津波災害の軽減（図 1）や都市型水害の軽減（図 2）につ境が有する多様な機能を活用した防災・減災対策とし

表1て GI が注目されるようになり、平成 27 年 8 月に閣議決定された国土形成計画 1) などにおいて、国の重要施策の一つとして GI が初めて位置づけられた。なお、
GI の取り組みの具体例として、国土形成計画では、
多自然川づくり、緑の防潮堤及び延焼防止等の機能を有する公園緑地の整備を掲げている 1）。

みどりが有する防災機能の位置づけがみられた計画数4)（図1・2で示す事例に関連する箇所を着色）
公園 道路 河川 学校 住宅 農地 森林 計画数
火災
43
42
18
11
12
4
4
60
津波
3
2
1
1
1
3
4
水害
6
4
6
7
4
15
19
33
土砂災害
28
28
避難の場
62
35
9
22
4
4
66
災害対策拠点 37
37
防災教育の場 5
2
6
計画数
66
49
26
28
17
20
36

※数値は計画数。最大値は本研究の対象自治体数（72 計画）

本稿では、この GI について国土交通省国土技術政策総合研究所（以下、「国総研」）が取り組む「都市に

おける GI を活用した防災・減災対策の推進に関する

  研究」の概要について紹介する。

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2. 都市の防災性向上に向けた緑の基本計画の方法論に関する研究
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制度が創設され、平成 27 年度末時点で 674 の市町村が策定済みとなっており、都市における緑地の保全及の緑地の配置のあり方を定めることとされており 3)、
これを定めることは、みどりを活用した防災・減災対

公園緑地 Vol.78 No.5 2018

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する多様な防災機能を最大限に発揮させていくという62 ­

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策の取り組みを総合的・計画的に実施し、みどりが有点において有効と考えられる。国総研では、政令指定

各種みどりの施策を組み合わせた津波からの多重防御の構築5）ている。緑の基本計画の中では、環境保全系統、レク
リエーション系統、景観系統とともに、「防災系統」

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図1

び緑化の推進に関する措置を総合的かつ計画的に実施するためのマスタープランとしてまちづくりに浸透し 

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図2

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各種みどりの施策を組み合わせた都市型水害対策6）

調査研究

127

いてさまざまなみどりを組み合わせて計画に位置づける防災公園の整備について技術的な支援を行ってけられている例も確認され、このような事例は少数

平成27 年に改訂版 9) を作成）。
きた
（平成11年に初版 8)、

7)ながらも緑の基本計画の新たな動きと考えられた 。

一方で、災害時に防災公園が期待される役割を十分

我が国では、今後も南海トラフ巨大地震等の大規模に発揮するには、施設整備だけでなく、平常時の備

地震の切迫性や、気候変動による水害リスクの増大

えや災害時の運用も含めた「管理運営」の取り組みのが指摘されている中、GI を活用した防災・減災対策

充実も重要である。平成 28 年 4 月に発生した熊本地を実装する手段として、緑の基本計画に求められる

震では、これまでに整備が進められた防災公園等が

7)

役割は今後一層大きくなると考えられる 。国総研で避難地や救援活動の場として役割を発揮する一方、利は、このような研究成果等を踏まえ、「防災系統緑地

活用上の課題が確認された。そのため、熊本地震にの計画手法および実現手法に関する技術資料−都市

おける都市公園の管理・活用に係る教訓や知見等をの防災性向上に向けた緑の基本計画等の策定に係るもとに、防災公園に関するガイドラインについて、管解説書−」（仮称）を作成しており、平成 30 年上半期

理運営面の内容を充実させた増補改訂を行った 10)。具中に国総研ホームページでの公表を予定している。

体的には、現行のガイドライン本体に、「防災公園等の管理運営」の章を新たに設け、災害時に各種の防災公園等（防災公園及び身近な防災活動拠点の機能を有

3. 防災公園ガイドラインの増補改訂
GI の代表的な取り組みの一つである防災公園の整する都市公園）が求められる機能を適切に発揮できる

備に関して、国総研ではこれまで、国土交通省都市

よう、公園管理者（行政の公園所管部局の職員のほか

局公園緑地・景観課と共同で、防災公園の「計画設計」

指定管理者を含む）が行うべき管理運営の基本的な考に関するガイドラインを作成し、地方公共団体におえ方について解説を行った（図 3）。また、これに加え、各防災公園等に求められる機能や位置づけを明確にする

基本的考え方（2）

基本的考え方（3）&DJNLRIBCGS  T

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徒歩帰宅者等への支援の場
防災に関する知識を学ぶ場など:<

一次避難地
最終避難地
救援活動の場
一時的避難生活の場
復旧・復興活動の拠点*5E8.(BCA@
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公園管理者に求められる役割を把握・整理する災害応急体制の確立
公園利用者の安全確保
被災状況調査及び応急復旧
関係機関・地域住民との連携・協力を通じた災害時利用の全体
調整
公園の通常利用の再開
復旧工事

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災害時の円滑な利用の観点から
平常時に定期的な施設の維持管理を行う

防災機能に配慮したメンテナンス
都市公園台帳等の公園基礎資料の整備・管理<=MQKROIHPE("S 6T

図3

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基本的考え方
（5）

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日頃から防災関連施設の積極的な活用や普及啓発を図る

災害時の公園利用を想定した防災訓練等の実施
地域住民への公園の防災機
能の周知と防災関連施設の利用体験機会の提供<='> ?2/
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防災公園等の管理運営の基本的考え方

公園緑地

128

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防災公園等の管理運営に関わる関係機関や地域住民との連携体制を構築する

公園管理者内（行政の公園所管部局の職員と指定管理者）との役割分担・連携
防災関係機関との役割分担・連携
地域住民との役割分担・連携
民間事業者との役割分担・連携

基本的考え方（4）:<

基本的考え方（1）

Vol.78 No.5 2018

調査研究

63

公園管理者を通じ、地域住民の方を対象に災害時の参考文献

公園の機能や利用方法、日ごろからの備えなどを知1)

閣議決定 (2015)：国土形成計画

2)

岩浅有記 (2015)：国土交通省におけるグリーンインフラのり、実際の行動に結びつけてもらうことを目的とし取組について、応用生態工学 18(2)、165-166

た普及啓発冊子「身近な公園 防災使いこなしブック」

3)をガイドラインの参考資料として掲載した（図 4）。な国土交通省都市・地域整備局都市計画課・公園緑地課監修(2007): 新編緑の基本計画ハンドブック、社団法人日本公園

お、新たなガイドラインは平成 29 年 9 月に公表 10) し、緑地協会、234pp
4)

下記の国総研ホームページからダウンロードできる

荒金恵太・西村亮彦・舟久保敏 (2017): 緑の基本計画における防災機能の位置づけに関する考察、ランドスケープ研究ようにしている。本ガイドラインを通じ、災害時に80(5)、673-676

防災公園等が求められる機能を発揮し、都市の防災

5)

仙台市 (2012): 仙台市みどりの基本計画

性の更なる向上に役立つことを期待したい。

6)

世田谷区 (2008): 世田谷区みどりとみずの基本計画

7)

荒金恵太 (2017): 都市の防災性向上に向けた緑の基本計画の展望、グリーン・エージ 44(9)、21-24○防災公園の計画・設計・管理運営ガイドライン

8)

建設省都市局公園緑地課・建設省土木研究所緑化生態研究室（改訂第 2 版）(1999)：防災公園の計画・設計に関する技術資料−防災公園

http://www.nilim.go.jp/lab/bcg/siryou/tnn/の計画・設計に関するガイドライン ( 案 ) −9)

tnn0984.htm

国土交通省都市局公園緑地・景観課・国土交通省国土技術政策総合研究所緑化生態研究室 (2015): 防災公園の計画・設計○身近な公園 防災使いこなしブック

に関するガイドライン ( 案 )( 平成 27 年 9 月改訂版 )http://www.nilim.go.jp/lab/bcg/siryou/tnn/

10) 国土交通省都市局公園緑地・景観課・国土交通省国土技術政

tnn0984pdf/ks098413.pdf

策総合研究所緑化生態研究室 (2017): 防災公園の計画・設計・管理運営ガイドライン（改訂第 2 版）

「日ごろの備え」が「災害時の行動」につながっていることが分かりやすいよう、それぞれのポイントを交互に掲載するかたちで、3 ステップで紹介しています。
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使いこなしポイントを踏まえ、具体的なアクションを起こすために必要な情報を掲載しています。

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-1 身近な公園と地域を知ろう-2 公園の防災施設を使ってみよう-3 楽しくコミュニティーを育もうಢಶ಍ಊ&KHFN

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ਮ☆ᢦᾌ಑೩೅഍ᣠⲌಎಇ౧ಉಒ䉚  ಥಛ-1 落ち着いて安全に避難しよう-2 知識と腕で防災施設を活かそう-3 地域で助け合い、協力しよう

防災マップをつくろう
マイ持ち出し袋を用意しよう
知っておこう！公園の防災施設
災害時のトイレ対策
健康管理・衛生管理のポイント

図4 「身近な公園 防災使いこなしブック」の内容の一部抜粋

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公園緑地 Vol.78 No.5 2018

調査研究

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