東京医療保健大学紀要

原 著

第6巻

第1号

2012. 3. 1

「効果的な学区」論の展開（その一）−学校改善論への新しい視角−
An Analysis of the Development of “Effective School Districts” Research（Part 1）- New Perspective to the Study of School Improvement –堀和郎

Kazuo HORI

〈原

著〉

「効果的な学区」論の展開（その一）―学校改善論への新しい視角―
An Analysis of the Development of "Effective School Districts" Research（Part 1）― New Perspective to the Study of School Improvement ―堀
東京医療保健大学和郎

医療保健学部

医療栄養学科Kazuo HORI

Division of Medical Nutrition, Faculty of Healthcare, Tokyo Healthcare University

要

旨：本研究全体の目的は、学校改善を促進する教育委員会はいかなる条件を備えた教育委員会であるのかに関する示唆をえるために、アメリカにおける効果的な学区論の研究成果を系統的に整理することにある。アメリカでは、近年、学校改善研究において、学校改善の単位として地方学区が注目され、研究知見が蓄積されつつある。改革の担い手としての学校という視座から、改革の担い手としての学区という視座への転換があり、これまで支配的であった学校単位の改善論－効果的な学校論－から、学区単位の改善論－効果的な学区論へと理論的転換が生じており、その研究知見は、わが国でも近年頓にその解明が求められている基本的な問いである、「どのような教育委員会の下で、地域全体の学校改善は行われれるのか、教育委員会のどんな条件（要因）が地域の学校の教育改善を促すのか」について重要な示唆を提供するものと考えられる。本研究全体の論点は、①効果的な学区論がどのように展開してきたのか、②そこから明らかにされた効果的な学区の諸特性はどのようなものか、そして、③効果的な学区論の知見の意義はどこにあるか、特に、わが国の教育委員会制度改革に対してどのような意味合いがあるかである。
本稿は、その第一部として、効果的な学区論という学校改善論への新たな視角が生成してきた初期の局面を取り上げ、分析する。
Keywords：effective school districts research，effective schools research, school board system, school district asadministrative unit in U.S. public education

キーワード：効果的な学区論、 効果的な学校論、 教育委員会制度、アメリカの教育行政単位としての学区低学力校を優秀校に変えるスーパーマン校長、既成の枠組みを打ち破る斬新な教育に取り組むチャータースクール、子どもに学力向上へのやる気を刺激するカリスマ教師など、これらは貧困家庭の多い学校の学力向上を成し遂げるためのお馴染みの処方箋である。そうした取り組みはたしかに
子どもたちに輝かしい未来を約束するかもしれないが、そこから生まれるのは、結局、優秀校という孤島（isolated islands of excellence）でしかない。

（Togneri and Anderson, 2003, p.1）

どんな学区であろうとも、その中のいくつかの学校が教育力の高い協働的な学校になることはあり得るが、そういう学校であり続けることはあまりない。学区が意図的・計画的に学校全体の組織能力を構築しなければ、学区はその使命を十全に達成していないとの誹りを免れないであろう。わ
れわれは今や、学校だけの創意工夫にゆだねられ放任されるなら、学校改善が成功しないことを知っている。（Fullan, 2007, p.206）
受付 :2011 年 3 月 30 日

受理 :2011 年 9 月 16 日
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堀2010 年

和郎

員会と学校とのパートナーシップ論が提起されてきたはじめに−研究の目的と課題のはつい最近であり、この十数年しか経っていない。

分権改革が推進されるなか、自治体における教育行

そのため、教育委員会を学校改善の支援機構とみなし、政を担う執行機関としての教育委員会に対してあらたその視角から教育委員会と学校との関係を明らかにしめてスポットライトが当てられている。それは、ポジようとする試みはまだ緒についたばかりであり、研究ティブにいえば、教育改革の推進役としての教育委員

蓄積といえるものはほとんどないのが現状である。＊

会であり、ネガティブにいえば、問題解決能力の欠如

本研究の目的は、こうした研究の現状を踏まえ、学した行政機構としての教育委員会である。前者につい校改善を可能に（あるいは促進）する教育委員会はいては、独自の、先進的な学校改善に取り組む自治体がかなる条件を備えた教育委員会なのかを、アメリカ教＊1

4

一方で、後者に関していえば、いじめ問

育行政学の研究成果に依拠しつつ、明らかにしようと題への対応能力の欠如や隠蔽体質の露呈などを問われするものである。アメリカはイギリスとともに学校改

想起される

＊2

に表れている。こうした対立的善研究において世界をリードしてきたが、近年、学な現象は、一方では、現行の教育委員会は地域の教育

校改善研究において、学校改善の単位として地方学問題を解決する機構として有効であり得るという制度

区（local school district、以下、学区と称する）が注存続論を裏付け、その強化・充実論を後押しするもの

目され、調査知見が蓄積されつつある。つまり、改革であり、他方では、教育委員会は無用であるという制の担い手（change agent）としての学校という視座かたいくつかの自治体＊3

度廃止論の主張を正当化するものである。

ら、改革の担い手としての学区という視座への転換が教育委員会をめぐるこうした相反する事象の併存かあり、これまで支配的であった学校単位の改善論―効ら見えてくるものは、よかれあしかれ、学校の問題解

果的な学校論（effective schools research）―＊ から、

決力は教育委員会に大きく左右されるという現実であ

学区単位の改善論－効果的な学区論（effective schoolる。学校改善に即して言えば、学校改善は学校で生ず

districts research）へと理論的・実証的転換が生じてるのであり、学校改善のためには、学校現場が変わる

おり、その調査知見は、上記したように、わが国でも他ない。しかし、学校だけで持続的な学校改善は困難

近年頓にその解明が求められている、「どのような教であり、教育委員会が、学校改善のパートナーとして、

育委員会の下で、地域全体の学校改善は行われれるの学校に積極的にかかわらない限り、学校改善が持続しか」という問いに重要な示唆を与えるものと考えられ成果を生むことはないことを暗示している。つまり、る。

5

本研究は、アメリカにおける学区を単位とする学校

学校改善の成功にとって、教育委員会の支援がひとつ

改善論、すなわち効果的な学区論の成果を整理するこの鍵を握るということである。
そこで、学校改善を支援し、学校のパフォーマンスをとにより、学校改善における教育委員会の役割や学校高める教育委員会とはどのような教育委員会なのか、改善に貢献する教育委員会像について示唆をえようとそうした教育委員会の条件とは何か。この問いは、教する試論であり、わが国における「支援機構としての育委員会の存在理由があらためて論議の俎上に上って教育委員会」論への理論的貢献を意図するものであいる今日、重要な研究課題といわなければならない。

る。そのために、効果的な学区論がどのように生成ししかし、この問いに正面から向き合う研究はきわめてきたか、また、そこから明らかにされた効果的な学て少ない。というよりは、このような問いに基づく教区の諸特性とはどんなものか、そして、効果的な学区

育委員会研究はわれわれの周囲にはあまり見られない論の意義はどこにあるかの三つの問いに絞って明らかといってもよい。それは、わが国においては長い間、にし、わが国の教育委員会制度の改革、とりわけ、学

教育委員会はもっぱら学校に対する「監督機構」とし

校改善と教育委員会の関係をめぐる改革課題に対するてみられてきたことが関連している。すなわち、教育意味合いについて考察する。ただし、紙幅の制約があ

委員会と学校との関係は「行政と学校」という二項対るため、単一の論文ではなく、二つの論文に分けて掲

立的な図式の中で捉えられ、一方で「教育委員会の学載することをご了解いただきたい。（その一）では、効校への包括的支配権」が主張され、他方で「教育委員

果的な学区論の萌芽的な生成とその停滞までの経緯に会に対する学校の教育自治権」が主張されるという対ついて論述する。（その二）では、まず効果的な学区論

立的な構図が描かれてきた歴史がある。子どもの学力の再生と本格的な展開について論述したあと、効果的低下や学校の教育力の低下が問題化する中、学校改善な学区論で明らかにされた「効果的な学区」と称されが教育課題として自覚され、それを解決する一方策とる学区に共通に見られる諸特性を整理し、効果的な学

して、教育委員会と学校との関係の見直しや、教育委区論の意義に言及する。
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東京医療保健大学 紀要「効果的な学区」論の展開（その一）−学校改善論への新しい視角−第1号

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しての教育委員会、教育行政の専門家としての教育長のリーダーシップ、教育行政の専門性の組織的表現と効果的な学区論の動向

しての事務局とそれを構成する教育行政専門職の職務

1）学区研究における学校改善論への無関心

行動、教育委員会と教育長との関係、事務局の長とし周知のように、アメリカ合衆国における教育行政ての教育長と事務局スタフの関係、教育長・事務局とは、地方学区（以下、学区という場合すべて、地方学学校との関係など、さまざまな研究課題が設定され、区を意味する。）を中心とする、いわゆるローカル・学区に関して幾多の研究が蓄積されてきた。＊

10

しかしながら、子どもの学力形成、学業成績、教育

コントロールに基礎をおく教育行政として特徴づけら＊6れる 。教育行政権限は連邦政府ではなく各州に帰属（学習）成果との関連性，端的に言えば，学校改善とのするが、その州が教育サービスを行うための行政体関係に焦点をおいて学区（教育委員会、教育長、事務（administrative entities）として地方学区が設置され局）の役割を検討する研究は決して多くはなかった。

（したがって、学区は州の機関である）、そこに事実上の（Rowan,1982; Hannaway and Sproul,1978; Crowson

権限委譲が行われ、住民代表として選出された複数のand Morris,1985; Floden, et al., 1988）。たしかに、学校教育委員からなる教育委員会とその指揮監督の下に、改善における学区の役割が研究されなかったわけでは

教育行政の専門家としての教育・訓練を受け、ライセない。たとえば、連邦補助金による教育事業として展ンスを有する教育長と、教育長をトップとしそれを補開されてきた教育革新事業（educational innovation）

佐するスタッフからなる事務局を配置して、それぞれ―これはいうまでもなく、一種の学校改善の試みであの地域の歴史や伝統、地域の実情に応じた独自の教育

る―の実施との関連で、学区がどのような役割を果た

行政（公教育のための教育政策の策定と学校の管理運しているかを問う研究は、いわゆる政策実施研究とし営）が行われてきた（したがって、学区という場合、て多くの調査が行われ、貴重な研究知見を提供してきわが国において地方自治体の教育行政を担当する機構

た＊ 。とはいえ、それが、学区研究のなかで中心的なを指す言葉として用いられている広義の教育委員会と流れを形成したわけではなかった。

11

ほぼ同義とみなすこともできる。）。アメリカにおいて、その理由として考えられるのは、まず、①学区には公教育は、それぞれの学区によって地域独自に実施さ果たすべきさまざまな責任があり、授業の改善よりも、れる州の責任事項（state responsibility administered

学校の管理運営をめぐる制度・組織の運用に関わるもlocally by school districts）であるといわれる所以であのが研究関心の大部分を占めてきた事実がある。学区

る＊ 。学区という場合、それは、複数の学校が置かれのリーダーは、政治的、管理（運営）的、教育的な諸ている一定の地理的区域（geographic entities）とし要求の「るつぼ」のなかに囚われており、授業の改善ての学区、公教育サービスを実施する法的主体（legalへの注目は必然的に疎かになった、と Cuban（1988）

entities）としての学区、そして、公教育サービスの計は述べている。事実、Blumberg（1985）の教育長研究

画的・継続的な実施のための諸機能を執行する組織体によれば、彼らの関心は、もっぱら教育委員会とのコ（organizational entities）としての学区という三つの側

ンフリクト、教員組合との交渉、地域住民との軋轢、

7＊8面がある 。ここでの研究課題との関連でいえば、学職務上のストレスといったもので、カリキュラム、授区という場合、特に、計画的・継続的な教育サービス

業、教員の職能開発への関心はほとんど見られない。

に責任を負う経営管理の主体としてのそれであり、教また、Newman（2001）らは、授業の改善のためには、育行政を担う組織機構―すなわち、狭義の教育委員会

学習内容や学力水準に関するスタンダードの設定、カのみならず、教育長、事務局を含む組織機構―というリキュラム評価、アカウンタビリティ・システム、教ことになる員の職能開発、あるいは、学校現場への柔軟な対応能

実際、アメリカでは教育行政は、学区を中心にして、力などが揃っていなければならないが、これまで学区

州から相対的に独立した自治行政として展開されてきはそうした授業改善のための諸要素と、その相互関連たのであり、自治行政としての教育行政の担い手とし性にあまり関心を払ってこなかった、と述べている。

＊9

そのため、学また、②授業に関しては教員の自律性にゆだねるべき区に関しては、教育行政学における基本的な研究対象であるという文化（culture of teacher autonomy）がとして、多くの研究が行われ、学区研究は、研究内容

根強く、授業改善のための教育実践の改革を抑制してとしては、いわゆる教育委員会制度研究として発展しいる事情があり、学区としては、授業改善に自ら乗りてきた経緯があることは事実である。具体的にいえば、出すという戦略の選択に躊躇せざるをえなかった面が教育行政における草の根民主主義を体現する合議体とある。さらに、③学区のリーダー、特に、Hess（1999）て学区は重要な役割を果たしてきた。

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和郎の指摘するように、教育長にとっては、何であれ目新学区の支援との不即不離の関係を提起した点で注目さしい改革を導入する誘因は大きいけれども、定着するれる。Wimpelberg（1988）が、研究者のまなざしが教までに数年もかかる授業改善のための長期にわたる取育長職に注がれつつあることを指摘して、つぎのよう

り組みに着手する誘因はあまりなかった。それに加えに述べていることは、学校改善論における新たな視角て、④学校現場に対してそのための継続的支援をするの登場、もっといえば、効果的な学区論の展開の前兆だけの組織能力を学区が備えていないことも多い。つともいうべき動きへの注目として、特筆されてよいで

まり、教育実践を支援するシステム自体を欠く学区があろう。「教育長職への関心の増大が、この 10 年にわ

大部分であったのである。Elmore（1993）は、学区がたる校長のリーダーシップに対する関心にとって代わ

なぜ授業改善に注目してこなかったかといえば、それりつつある。校長職研究の第一人者たちが揃ってそのは授業改善という課題自体が複雑で、不確定要素に満（視座の）転換の先陣を切っているのである。70年代かちた困難な仕事であるため、学区のリーダーはそれをら近年まで、校長のリーダーシップ研究をリードして避け、財務や住民参加などの他の仕事にエネルギーをきた研究者が今、注目しているのは教育長職であり、中注いできたからだと述べている。学区を対象とする研

心的関心は、学区における授業の有効性（instructional

究は決して少なくないにも関わらず、子どもの学力形

effectiveness）であり、子どもの学業成績にかかわる成や学業成績との関連を問う学区の研究がほとんどな

学区（事務局）の取り組みなのである。」＊

13

こうした問題提起は、学校改善の研究において、そく、研究知見が蓄積されなかったのは、こうした理由の焦点を「学校から学区へ」と重点移行させる必要のが考えられる。

あることを自覚させることとなった。「効果的な学区」
2）効果的な学区論の萌芽論の萌芽である。

しかしながら、学校改善にとって学区の有する重要萌芽的研究とはいえ、効果的な学区論の嚆矢ともい性に着目し、学校改善研究の焦点を学区に置く研究者

うべき研究として、学力形成という観点において優れがいなかったわけではない。これらの研究者は、学校

た学区、つまり効果的な学区とそうでない学区の比較

改善論の主流を形成する「効果的な学校」論の知見を研究を比較的早い時期に行った、Murphy と Hallinger

重視しつつ、というよりも重視するが故に、学校改善の研究がある（Murphy and Hallinger, 1988）。彼らと学区との関連性に注目するべきことを提起しているは、カリフォルニア州の 12 の学力の高い学区を取り上のである。

げて、それらに共通するつぎのような特徴を明らかに

たとえば、Cuban（1984）は、「効果的な学校」の特している。

性が何であるかをわれわれはすでに知ってはいるが、①授業改善を中心とする強力なリーダーシップの存どうすれば「効果的な学校」を現実のものにできるか

在、は誰も知らない。また、学校が学区というより大きな②学区としての改善目標の設定、組織体の一部である事実が無視され、学区のリーダー③学区としての統一的なカリキュラムと教科書の選

シップ（district leadership）の役割にほとんど注目が定、なされていないことの問題性を指摘している。これは、④具体的な教授方略の推奨とその支援、

学校改善論のなかで学区の有する役割とその意義をい⑤慎重な校長人事、特にカリキュラムや人間関係論

ち早く指摘し、学校改善論のなかに学区が位置づけらの技術に巧みな人材の校長への登用、れていないことに研究者の注意を喚起した先駆をなす＊12

論考と評価できる。

⑥校長評価を通じて学校の学区目標の達成度のモニ

また、Purkey and Smith（1985）

ター、は、効果的な学校論の知見が学区の推進するべき政策⑦学校訪問や校長との協議会を通じての学校評価へにどのような意味合いがあるかを検討して、効果的なの教育長の直接的関与、学校を生成させるために学区はいかなる取り組みを行⑧教師の職能開発と学区のカリキュラム・授業の目

うべきかの政策提言を行っている。彼らはすでに効果

標との連動、的な学校にかかわる要因のひとつとして「学区のサ⑨学業成績その他のデータを活用した学区の目標設

ポート」をあげていた（Purkey and Smith, 1983）が、定や計画策定、

ここで、学校改善論において不可欠の役割を果たす存⑩教育委員会、事務局、地域住民との建設的な関係

在としての学区への注目をあらためて喚起している。

の構築。

学区自体を改革の担い手（change agent）とみなす視

また、「効果的な学校」論の系譜に属する研究である点が提起されているわけではないが、効果的な学校とが、学校改善における学区の重要な役割を示唆する効̶ 10 ̶

東京医療保健大学 紀要「効果的な学区」論の展開（その一）−学校改善論への新しい視角−第1号

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果的な学区論の萌芽的研究として、Rosenholtz（1989）

とって学区は何をやってくれるのかが容易に判断できの研究がある。この研究は、78 校に及ぶ小学校の研究るものとなっている。子どもの学習を最優先し、学習であるが、そこで明らかになった優れた学校（"moving"

成果のモニターを怠らないという風土について具体的

school と称されている）とそうでない学校（同じくにいえば、それは、学区が学校別データを提供し、デ"stuck"school）がそれぞれ相異なるタイプの学区にータについて校長と協議の上でどう活用するか助言を属することが多いことを発見し、学校の特性は所属す

行い、学校がそのデータをどう活用し、いかに役立っる学区の文化と無関係ではないことを明らかにした。

たかをモニターし、学区事務局のスタッフは学校に出"stuck schools" の多くが属する学区では、たとえば、つかけて学力データ、改善プラン、プランの実施についぎのような特性が見られた、としている。教育長は、て校長と協議を重ねる。しかし、改善プランの実施は学力向上ができないことを校長のせいにして、自分の校長と現場に任せられ、その成果がモニターされるだ

責任－たとえば、校長の取り組みを支援するといったけである。学校の自主・自律を認めつつ行われる学校

責任－を認めない。校長は、教育長から有能な同僚、と事務局との協働が、結局は、校長の役割に対する敬有能な問題解決者と認められないばかりか、事務局の意や各学校の独自性の重要性を認知させ（それが学校側に自らの研修ニーズに対する配慮もないことから、現場に学校改善へのモチベーションを高め）ることに

学校現場で抱える問題を事務局にあげて支援を求めるなる。この他にも、学校改善の基盤となる学校文化のこともためらいがちになる。校長は、結果的に、自分変容に取り組んだ学区を取り上げた Miller（1988）のの専門性に対して確固たる自信も持てないために、教事例研究も先駆的なものとして、注目される。学校改師からみて頼りになる存在になれない。こうして、教善に関する研究の対象として学区に注目することは異

育長は校長に有用な支援をしないことで、校長に対し例であることを認めながらも、学区事務局の組織再編て、結局、学力向上は取り組まなければならないもの

や学校現場との関係の見直しが学校文化の変容をもたであってもできるとは限らないし時間と努力に値する

らし、学力向上につながっていったプロセスが分析さかどうかもわからないというメッセージを伝えるのみれている。

ならず、校長たるもの、自分自身を信頼して自分一人このように、学校改善における学区の重要な役割をで問題に取り組み解決するべきで、専門家の仕事は個示唆するいくつかの研究が 80 年代末に生まれ、学校改業と心得るべしという規範（professional isolation）を善論への新たなアプローチとして注目を浴びた。

浸透させてしまう。そして、このようなメッセージと規範は、校長から教師へ、そして教師から子どもへ伝

3）効果的な学区論の停滞えられる。こうして、ネガティヴな形ではあるが、こしかしながら、この新たなアプローチは、そのまま

こには、学校改善と学区との密接不離な関連が明らか

学区研究のなかで大きな流れとして成長することにはにされている。

ならなかった。事実、80 年代から始まった学力向上

LaRocque と Coleman（1989）は、高学力を誇る学をめざす超党派的で持続的な教育改革の全米的うねり

区、中間的な学区、そして低学力に悩む学区という三は、学力向上＝学校改善を政策課題として最優先する

つのタイプの学区を対象に取り上げて、学校改善とのものであったが、その動きは、学区を学校改善の担い関連で学区を分析している。彼らは、学区間に見られ手と見なすどころか、逆に学校改善論の舞台から学区る学力格差に関連する要因として、学区のエートスとを排除しかねないものであった。その結果、上記したいう特性に着目している。彼らが対象とした10の学区

ような萌芽的な研究は継承されることなく、効果的なのうち、3 つの高学力の学区には、建設的（positive）

学区論は停滞期を迎えることになる。

というべきエートスが浸透していた。それは、①子どそうした事態をもたらした要因は、州集権化と学校もの学習を最優先する、②学習の成果をモニターし、分権化が教育政策の基調として本格的に推進されるこ

アカウンタビリティを重視する、③子どもの学業成績とになったことである。まず、州集権化の動向であるの観点からつねに政策や実践を見直す、④利害関係者が、周知のように、連邦教育省による『危機に瀕する（stakeholders）の動向に注意して、配慮を怠らない、国家（A Nation At Risk）』の公表とともに展開される⑤学区として共有するべき価値観を創造する、⑥地こととなった 80 年代のアメリカ教育改革は、まず、州域・保護者の支援を取り付ける、というように、重視

政府によるトップダウンの教育改革という特徴を帯びするべき活動や姿勢に対してつねに自覚的であった。

て開始され、州統一テストの採用、教育内容（カリキ

こうした学区の基本的態度が学校現場からはっきり見ュラム）の州スタンダードの設定、教員資格の改訂なえており、学区が学校に何を求めているのか、現場にど、新たな制度設計を行うために、それまで学区に事̶ 11 ̶

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和郎

実上委任していた教育行政権限を州政府が自ら行使すかでは、州の先導的役割と学校の主体的役割が中心的るという、いわゆる州集権化の動きを顕在化させた。

な主題として論議され、学区の主体的な役割に言及す

この動きは、学区の自律性、自由裁量を事実上制約す

る教育改革案はめったに見られないという状況が生まるものであり、地域の実態に応じた政策的裁量を発揮れた。事実、この時期、改革のキーコンセプトを提供するローカル・コントロールの担い手としての学区のしたと評価される代表的な教育改革案である、カー

価値を、とりわけ、教育改革＝学校改善に対する学区

ネギー・フォーラムの報告書『備えある国家（Nationの存在価値を大きく低減させるものであった。＊

Prepared）』（1986）を見ても、ホームズ委員会報告書

14

学校改善論から学区を疎外することになったもう一『これからの学校（Tomorrow's Schools）』（1986）を

つの動きは、学校分権化の進展である。学校分権化と見ても、教育改革における学区の比重は決して重くなは、州集権化による教育改革というトップダウンの戦い。つまり、これまで、公教育を駆動してきた（と、略の限界が認識された結果として、80 年代末に優勢自負してきた）学区が教育改革ないし学校改善の主体になった教育改革戦略である。それは、「効果的な学として認知されていないことを、そのことは意味して校」論の研究知見を基に「効果的な学校の構成要因いた。

（effective school correlates）」として、あるいは、「効

こうした州集権化と学校分権化の同時進行により、果的な学校の形成手続き（effective school process）」

学区は教育改革ないし学校改善の主体としての地位をとして定式化された学校改善の戦略モデルである。す喪失し、学区廃止論まで招来しかねない事態を迎える

なわち、それは、基本的に、教師を問題の源（ソース）

こととなり、発展の兆しのみえた学校改善論の新しいとして見るのではなく、教師こそ問題の解決策（リソアプローチとしての「効果的な学区」論が生き残る余ース）であるというコンセプトのもとに教職の専門職

地はほとんどなくなり、研究自体が停滞することとな

化ないし権限強化を中心とするボトムアップ（現場主った。しかし、このような事態の背後には、つまり、義）の改革戦略を要請するものであり、「自律的学校

教育改革の戦略として州集権化と学校分権化が推進さ経営（SBM:School-based Management）」に代表されれたのにはそれ相当の理由があった。それは、教育改るような、人事、予算、教育課程の編成など、それま

革にかかわる政策関係者に浸透していた、学区の「教で学区が掌握していた諸権限の単位学校への委譲によ

育改革力」に対する不信である。学区への不信感が根る学校改善の仕組みを制度化するものであった。この強くあったがために、改革戦略として州集権化と学校動きは、効果的な学校論という、学校を改革の担い分権化が選択され、その結果として、学校改善におけ手（change agent）とみなし、学校を改革の場・単位る学区の存在感がますます希薄化し、そのことが効果（change locus or unit ）とする学校改善モデルに依拠的な学区論の必要性と可能性を奪ってしまったのであするものであったがゆえに、学区からの学校の自主・る。この点について、多くの研究者の指摘がある。た自律に重きが置かれ、学校は学区の中に位置付いていとえば、Danzberger（1992）は、このような事態につる組織である（schools as nested organizations）といいて、「80 年代の教育改革の波の中で、当然ながら地方う基本的事実の認識を妨げることになり、学校改善と教育行政機構の役割にスポットライトが当てられるこの関連で学区の在り方に関心を寄せる視点を閉ざす結とになったが、学区が改革の政策過程にかかわること果をもたらすことになった。こうして、全米的教育改はめったになかった。それは、学区のリーダーシップ

革の進展による、州集権化と学校分権化の同時的進行が問題の（温床）一部であるという認識が（政策関係

により、それに挟撃される形で、学区は学校改善・教者のなかに）広く共有されていたからである。」（p.30）

育改革の舞台から去ることとなった。つまり、州が州と述べ、また「州の政策関係者は、（80 年代における）レベルで公教育改善のための制度設計を行い、それに教育改革の策定に際し、教育委員会とその専門職リー基づいて、そしてその支援の下で自律性＝裁量権を与ダーを排除したが、それは学区に対する不信感を反映えられた各学校が授業の質的改善に取り組むという枠していた。多くの州政策関係者はまた、学区のリーダー

組みの中で学校改善が進むという改革のパラダイムがシップが教育改革の成果を上げてこなかったことを根成立するのであれば、学区に残された学校改善にかか

拠に、州こそがイニシアチブを発揮し、問題解決の明確わる機能はもはや何もないという疑念が公然化してきな方針をより決然と指示し、有無を言わせぬスタンスたのである。

をとるべきであるという考えを公然と表明している。」

その結果、学区はもはや学校改善論議において大き（pp.38-39）とも述べている。McLaughlin and Talbert

な関心を寄せられる存在ではなくなり、その埒外に追も、つぎのように述べている（2003, p.5）。「学区は持いやられることになる。事実、諸々の教育改革案のな

続的な教育改革を推進する上で惨憺たる実績しか残せ̶ 12 ̶

東京医療保健大学 紀要「効果的な学区」論の展開（その一）−学校改善論への新しい視角−なかったため、政策関係者や改革者の多くは、学区は問題の一部ではあっても、決して解決策（solution）で第1号

2010 年

改革の動向が分析されている。
＊2

たとえば、そのような事例として、北海道・滝はあり得ないと結論づけてきた。エセンシャルスクー

川市や福岡県・筑前町が新聞、テレビ等で取り上ル連合、アンネンバーグ・チャレンジ、2000 年の目標

げられたことは記憶に新しい。いずれの教育委員（Goals 2000）といった近年の主要な学校改革案は、教会にも、文部科学省の職員が事情聴取のために直育委員会事務局の無能さ加減は回復（治癒）不可能で接に訪問し、指導・助言を行なった、と報道されある（incurable）がゆえに、学校改革は学区の入り口

た。

で必ず挫折すると考えて、学区を改革の主体と見なす

＊3

＊15

ことなく改革案の構図の枠外に追いやった。」

廃止論としては、新藤宗幸「教育委員会は必要なのか」岩波書店編集部編『教育をどうする』岩

こうして、80 年代から始まった教育改革の流れは、

波書店（1997）、pp.258-259；同「教育行政と地方学区の存在理由を希薄にするものであり、学区を教育分権化」東京市勢調査会編『分権改革の新展開に行政機構として無用な、廃止もやむなしの存在と思わ向けて』日本評論社（2002）、pp.271-290；穂坂邦

せ、教育改革論の中で軽視される状況が生まれ、効果夫『教育委員会廃止論』弘文堂（2005）があり、的な学区論という、学区を学校改善の主体としてスポ廃止論ではないが、教育行政への首長の関与を強ットライトを当てる新しいアプローチは低迷を余儀化するべく、教育委員会の権限を縮小する、いわなくされた。こうして、「1990 年代の半ばまで、ほと権限縮小論ともいうべきものとして、たとえば、んどの教育研究者は学区を無意味な組織として無視す全国市長会「学校教育と地域社会の連携強化に関るか、改革の妨害要因として悪者扱いするかのどちらする意見－分権型教育の推進と教育委員会の役割かであった。学区を検討する場合でも、研究者は、学の見直し」（2001）や西尾理弘『教育行政改革への区を「機能不全の時代遅れのしろもの（dysfunctional

挑戦』山陰中央新報社（2002）がある。しかし、

dinosaurs）」－官僚主義的で、頑迷固陋な、改革不能

公共政策としては、制度存続論ないし制度改善論な存在－として、否定的に描くのが通例であった。」

が支配的で、中央教育審議会教育制度分科会教育（Hightower, 2002, p.4）。

行政部会まとめ『地方分権時代における教育委員
会の在り方』（2005）や中央教育審議会答申『新し＊1こうした自治体として、たとえば、犬山市、志い義務教育を創造する』（2005）にそれが表れて

木市、京都市、三春町などがあり、つぎのようないる。教育行政の現場にいる首長や教育委員会関調査研究や報告書等において、分析されている。

係者の間では、廃止論や権限縮小論よりは、制度

犬山市については、犬山市教育委員会編『犬山発改善論が多数派を占めている。村上祐介「教育委

21 世紀日本の教育改革』（黎明書房、2003）、苅谷

員会制度改革に対する自治体首長の意識と評価－

剛彦他『教育改革を評価する』（岩波書店、2006）

全国首長アンケート調査報告」東京大学大学院教などがある。志木市については、東京大学教育学

育学研究科『教育行政学研究室紀要』（第 24 号、

部教育行政学研究室編『分権改革下の自治体教育2005）；教育委員会制度調査研究会（代表

政策（志木市教育行政調査報告書 1）』（2004）、『分

学

権改革と自治体教育行政（志木市教育行政調査報

員制度の運用実態に関する調査』（文部科学省委

告書 2）』（2005）、『自治体教育改革と義務教育費

嘱研究最終報告書、2005）にも、面接調査データ

国庫負担金問題（志木市教育行政調査報告書 3）』に基づいて首長の意見が分析されている。また、（2006）、渡部昭男他『市民と創る教育改革（検証：堀

志木市の教育政策）』（日本標準、2006）がある。
京都市については、京都市教育委員会地域教育専

堀

筑波大

和郎）
『教育委員会制度及び県費負担教職和郎・柳林信彦『教育委員会制度再生の条件』

筑波大学出版会（2009）を参照されたい。
＊4

中央教育審議会答申『今後の地方教育行政の在門主事室編『京都発地域教育のすすめ』（ミネルヴ

り方について』（1998）のなかで「学校の自主・自ァ書房、2005）や PHP 研究所編『教育再生への挑律」が提起され、教育委員会と学校との関係の見直戦』（PHP 研究所、2007）がある。三春町についしが課題とされて以降、教育委員会の支援機能あては、武藤義男他『やればできる学校革命』（日本

るいは支援機構としての教育委員会について論及

評論社、1998）がある。また、苅谷剛彦他編『創する研究が多くなったが、本格的な研究は、理論

造的コミュニティのデザイン』（有斐閣、2004）や的にも実証的にも、緒についたばかりといわなけ

小川正人『市町村の教育改革が学校を変える』（岩

ればならないであろう（堀和郎「学校と教育委員

波書店、2006）では、自治体レベルにおける教育会のパートナーシップ」児島邦宏・天笠茂編『学̶ 13 ̶

東京医療保健大学 紀要第1号

堀2010 年校のネットワーク化』（ぎょうせい、2001、pp.33-

割、④州政策を学区のおかれている地域の条件に68））。この答申以降の、教育委員会制度を中心と適応させる役割といった役割が残るので、その存する地方教育行政の動向については、小川正人編

在理由がなくなることはない、と述べている。

『地方分権改革と学校・教育委員会』（東洋館出版

＊5

和郎

＊10

アメリカにおいて学区という場合、いわゆる学社、1998）、西尾勝・小川正人編『分権改革と教育区事務局（central office）を指して使われること行政』（ぎょうせい、2000）を参照されたい。

もあれば、複数の学校から成る集合体（aggregate

効果的な学校論（の英語文献）については、
汗牛

system of schools）を意味することもあり、教育充棟もただならぬ量の文献がある。最も早い時期

委員会の政治・行政的な役割と機能（governanceに主要な調査研究を体系的にレビューした代表的roles and functions of school boards）を指す場合

な論文は、周知のように、Purkey,S and Smith,Mもある。「効果的な学区」研究では、研究対象とし（1983）,Effective schools research: a review.

ては、教育長と学区事務局を中心的対象として、そElementary School Journal, 83, 427-452 である。

の構造や戦略が追究されている場合が多く、そこ

Clark, D, Lotto,L.and Astuto,T（1984）, Effective

での学区という概念はわが国で頻用される広義のschools and school improvement: a comprarative

教育委員会と同じ概念として理解することができ

analysis of two lines of inquiry. Educational

る。したがって、ここで、学区という場合、中心

Administration Quarterly, 20-3, 41-68 も参照する

は教育長や学区事務局ということになるが、住民べき基本的なレビュー論文のひとつである。

代表機構として教育長・事務局をコントロールす＊6

アメリカ合衆国の教育行政の特徴として、ローる存在である狭義の教育委員会が含まれることもカル・コントロールが指摘されるが、そこには、ある。その場合、たとえば、対教育長との関係が二つの意味が含まれている。すなわち、一つにどうなっているか、とか、教育委員会は学区の中

は、連邦憲法の規定により、教育（行政）権限がでどのような役割を果たしているか（たとえば、連邦政府ではなく、州政府に属する（州主権の一教育委員会が自己の役割を政策的役割に限定して部としての教育権限）という意味であり、もう一いるか、それとも管理運営の専門的実務にも強く

つは、州に帰属するその教育（行政）権限は実質関与しているか）という形で論じられることが多的に地方学区（local school district）に委ねられい。

てきた（州政府からの地方学区の相対的自律性）

＊7

＊11

たとえば、ランド研究所（Rand Institute）の調という意味である。アメリカにおける教育のロー

査と分析が有名であるが、それに類する研究は数カル・コントロールという場合、この二つの意味

多く蓄積され、政策実施研究として貴重な知見をがあることに注意する必要がある。つまり、初等残している。F. Fowler・堀和郎監訳、『スクール

中等教育にかかわる教育行政の中心には地方学区

リーダーのための教育政策研究入門』（東信堂、があったのである。

2008）の第 8 章には詳しく紹介されている。

このような特徴を含めて、アメリカ合衆国の＊12

Fullan も、効果的な学校論の問題点として、学

教育行政の組織構造と機能に関する概説書とし校をあたかも海に浮かぶ島とみなしていることをて、ここでは、Campbell, R. et al., The Control

指摘し、つぎのように述べている。効果的な学校

and Organizations of American Education

論では、学区のなかで効果的な学校がわずか 1 校（C.E.Merrill, 3rd ed.1978）をあげておく。これは、であったり、あるいは少数派であったりしてもそ

教育行政に関する実証的な調査知見をふんだんにれを問題としないばかりか、そうした学校が優秀取り入れた代表的テキストとして知られたテキスな教師を独り占めにして学区の他の学校を犠牲にトのひとつである。

し、結局は、全体としての学区の教育力を弱めて＊8

Tyack, D. Forgotten players: how local school
districts shaped American education, in A.

いることに無関心であった、と（2003, p.52）。
＊13

Hightower, et al.,（2002）,7-24

ここでは、Hart and Ogawa,1987; Murphy andHallinger,1988 ; Peterson et al., 1987 等の、学区教＊ 9 たとえば、エルモア（Elmore,1993）は、州集権育長を対象とする、学力向上にかかわる取り組み

化により学区の権限縮小がどれほど図られようとを分析する新たな調査研究に関する紹介・言及がも、学区には、少なくとも、①民主主義的制度となされている。

しての役割、②地域民主主義の実験室としての役＊14

割、③全国的な利害と地方的利害とを調整する役
̶ 14 ̶

この経緯について、Elmore は、つぎのように説明している。

東京医療保健大学 紀要「効果的な学区」論の展開（その一）−学校改善論への新しい視角−第1号

2010 年

 この 20 年間の間に、財政支出の学区間の均等化

在とはみなされていなかった。・・・州レベルのの要請や教育の質的向上に対する学区の要求の増教育スタンダード、カリキュラム・フレイムワー

大などにより、地方学区予算に占める州負担の増

ク、アカウンタビリティ制度の構築などが、それ大が生じた。その結果、初等・中等教育が州の政治を証明する。・・・というよりも、改革者にとっ的争点と化し、州の財政支出に対するアカウンタて、学区こそ、問題の根源であり、廃止されるべ

ビリティの確保への要求が増し、知事や州議員がき存在であった。
・・・近年、教育改革を推進する

教育改革に関心をもち積極的にかかわるようにな

ために、新たな組織ネットワークが生まれているった。他方、このような州の役割の増大に伴い、（たとえば、New American Schools Development

連邦負担の減少と連邦政府の政策転換（より助長

Corporation はそのひとつ）が、それは学区を迂回的な方向への転換）が生じ、教育行政権限の、地して、個々の学校をターゲットして、そこに直接方学区から州への重点移動が顕在化することになに資源や支援を提供しようとするものであった。」

った。

（Marsh, 2002, p.25）。

 こうした趨勢に伴って生じたのが、州による学校への直接関与の動きである。
これにより、教育改文献

革において学区は無視されるか、限られた役割しか与えられなくなった。州と学校との直接的な結びつきの強化と同時に、公教育における地方学区

1） Blumberg, A. 1985. The School Superintendent:

Living with Conflict, Teachers College Press.

の独占をうち破る政策を州が採用するようになっ

2） Crowson, R.and Morris, T. 1985. Administrativeている。たとえば、学校選択法制の整備やチャー

Control in Large-City School Systems, EAQ,21,51-

タースクール法の制定がそれである。しかも、そ70.

うした制度設計において、学区は重要な役割を与

3） Cuban, L. 1984, Transforming the Frog into a Prince

えられていないし、チャータースクールの設立に: Effective Schools Reseach, Policy, and Practice at

関して、学区には承認権限はない場合が多い。つthe District Level, Harvard Educational Review, 54-

まり、州集権化と学校分権化による挟撃に加え、

2,129-151.
4） Cuban, L. 1988. The Managerial Imperatives and the的アプローチが学区の存在を危うくしているのでPractice of Leadership in Schools, State Univ. ofある（Elmore,1993, pp.111-113）。

New York.

＊15

新自由主義による（教育改革に対する）市場主義

Tyack（2002）によれば、学区は、その権限が5） Danzberger, J. 1992, The Future of Local Education

間断なく縮小されるという問題に直面してきておGovernance : Strategies for Reform and Option for

り、教育界の忘れられたプレイヤー（forgotten

Change, in , 21 Fund /Danforth Foundation, Facing

player）になりつつある。改革者はしばしば教the Challenge.

育委員会を迂回し、学区による自治的教育行政

6） Elmore, R. 1993, The Role of Local School Districts（local control）は解決策というよりも問題の源でin Instructional Improvement, in S. Fuhrman ed.,あるとみなしている。・・・改革者は、全国スタ

Designing Coherent Education Policy, Jossy-Bass,

ンダード、州のカリキュラム・フレイムワーク、

96-124あるいは学校を基礎単位とする教育経営（SBM）
といった教育改革案を議論しているのだけれど、ほとんどの場合、学区とその教育委員会は無視してきたのである。教育改革を論ずる政策分析家は近年、あらゆる政府レベルに注意を向け始めているが、学区の存在はその視野にはほとんど入って

7） Floden, R. et al., 1988, Instructional Leadership at

the District Level, EAQ, 24-2, 96-124
8） Fullan, M. 2007, The New Meaning of Educational

Change, 4th ed, Teachers College Press.
9） Hannaway, J. and Sproul, L. 1978. Who's Running

the Show ?, Administrator's Notebook,27,1-4

いない。そして、Marsh（2002）も、つぎのよう

10）Hart, A. and Ogawa, R. 1987, The Influence ofに同様の指摘を行っている。「最近まで、教育改Superintendent on the Academic Achievment of

革は学区の存在にほとんど注目してこなかった。

School Disricts, Jounal of Educational Administration,

州や連邦の教育政策は改革の中心的な担い手とし25-1.72-84.

て学校に注意を集中し、学区は学校改善過程において無視され、改革主体としての役割を果たす存̶ 15 ̶

11）Hess, F. 1999. Spinning Wheels: The Politics ofUrban School Reform, Brookings Institute.

東京医療保健大学 紀要第1号

堀2010 年12）Hightower, A. et al., eds., 2002, School Districts andInstructional Renewal, Teachers College Press.

和郎

Instruction and Achievement in All Schools, Learning
First Alliance.

13）LaRocque, L. and Coleman, P. 1990, Quality

27）Tyack, D. 2002. Forgotten Players: How Local

Control:School Accountability and District Ethos.

School Districts Shaped American Education, inin M.Holmes, et al., eds., Educational policy for

Hightower,A. et al., 2002, 9-24
28）Wimpelberg, R. 1988, Instructional Leadership andeffective schools, 169-191, OISE Press.
14）McLaughlin, M. and Talbert, J. 2002, Reforming

Ignorance : Guidelines for the New Studies of District

Districts: How Districts Support School Reform, in

Administrators, Education and Urban Society, 20-3,

Hightower, A. et al., 2002, 173-192.

302-31015）Marsh, J. 2002, How Districts Relate to States,

Schools, and Communities, in Hightower, A. et al.,2002, 25-40.
16）Miller,L. 1988. Unlikely Beginnings: The District

Office as a starting point for Developing
a Professinonal Culture for Teaching, in
A.Lieberman,ed. 1988. Building a Professional
Culture in Schools, Teachers College Press, 167184.
17）M u r p h y , J . a n d H a l l i n g e r , P . 1 9 8 6 , T h e

Superintendent as Instructional Leader : Findings
from Effective School Districts, Jounal of
Educational Administration, 24-2, 213-236.
18）Murphy, J. and Hallinger, P. 1988, Characteristics

of Instructionally Effective School Districts,
Educational Research Journal, 81-3, .175-181
19）Murphy, J. Peterson, K. and Lotto, L. 1987,

The Administrative Control of Principals in
Effective School Districts, Jounal of Educational
Administration, 25-2, 161-192.
20）Newmann,F. et al., 2001. Instructiona Program

Coherence, EAQ, 23, 297-321.
21）Peterson, K. et al., 1987. Superintendents'

Perceptions of the Control and Coordination of theTechnical Core in Effective School Districts, EAQ,
23, 79-95.
22）Purkey, S. and Smith, M. 1983. Effective Schools : A

Review, Elementary School Journal, 83-4, 427-452.
23）Purky, S. and Smith, M. 1985, School Reform: The

District Policy Implications of the Effective Schools
Literature, Elementary School Journal, 85-3, 353389.
24）Rosenholtz,S. 1989, Teachers' Workplaces: The

Social Organization of Schools, Longman.
25）Rowan, B. 1982. Instructional Management inHistorical Perspective, EAQ, 18, 43-59.
26）Togneri, W. and Anderson, S. 2003, Beyond Islandsof Excellence: What District Can Do to Improve̶ 16 ̶

「効果的な学区」論の展開（その一）−学校改善論への新しい視角−

東京医療保健大学 紀要

A b s t r a c t：The whole purpose of this study is to systematically codify research findings in

U.S.A. on effective school districts in order that we may draw lessons for reforming
school board systems in our country. In U.S.A., local school districts have recently
been in the spotlight as the unit of school improvement, and a great deal of education
scholars have been studying various efforts of school districts, especially large andurban school districts, to improve student achievement, or to reduce achivement gap
brought about by race and poverty. As a result, effective school districts research has
been established as an academic field of research. It means that in the field of school
improvement study, we have witnessed the shift from effective schools researchbased on the concept of school as change agent, to effective school districts researchbased on the concept of school district as change agent. The literature of effective
school districts research have many clues for our school board system in an age ofpolitical decentralization that is required to answer a basic and urgent question posed
before us, that is, "What conditions of school boards stimulate school improvement, or
provoke schools to improve classroom teaching and learning?"
This study explores the field of effective school districts research as follows. First ofall, it traces the development of effective school districts research, secondly analyzes
the characteristics common to effective school districts, and finally attempts tomake clear practical implications of findings of effective school districts research
for improving our school board sysems. This paper, as the first part of this study,
focuses on early phase of the development of effective school districts research.

̶ 17 ̶

第1号

2010 年