東京医療保健大学紀要

原 著

第7巻

第1号

2013. 3. 1

教育長−首長の役割関係の関連要因に関する試論−市区町村教育長に対する全国調査データを基にして−A Tentative Analysis of Correlates of Role Relations between School Superintendents and Mayors in the
Education Policy Process at the Municipal Level - based on nation-wide survey research data onmunicipal school boards and education reform –堀Kazuo HORI,

和郎

柳林信彦

Nobuhiko YANAGIBAYASHI

〈 原著論文 〉

教育長－首長の役割関係の関連要因に関する試論－市区町村教育長に対する全国調査データを基にして－A Tentative Analysis of Correlates of Role Relations between School Superintendents and Mayors in the
Education Policy Process at the Municipal Level - based on nation-wide survey research data onmunicipal school boards and education reform –

堀
1

和郎

東京医療保健大学
21

医療保健学部

高知大学
1

Kazuo HORI ,

柳林信彦

2

医療栄養学科

教育学部
2

Nobuhiko YANAGIBAYASHI

1Division of Medical Nutrition, Tokyo Healthcare University
2

Department of Education, Kochi University

要

旨：本稿の目的は、教育政策過程における教育長－首長の役割関係に焦点を当て、①役割関係のバリエーション、②役割関係と教育委員会制度の運用実態との関連、③役割関係と教育長特性や首長特性との関連を経験的なデータを用い解明することである。
まず、役割関係に関しては、①協働型、②教育長信託型、③首長指示型、④無関心型の
4 つのパターンが析出された。つぎに、役割関係と教育委員会制度の運用実態との関連
では、他の役割関係に比して、協働型である場合に教育委員会会議の活発度や教育委員及び事務局の職務遂行度がより高く、また、教育改革もより進展することが明らかにされた。その事実は、無関心型と比較すると、より顕著であった。最後に、教育長特性や首長特性との関連を分析した結果、教育長の首長との個人的なつきあいの親密度や教育関係者との交流の頻度、首長の教育関心の高さといった要因が関連があることが見出された。

キーワード：教育長と首長の役割関係、市町村教育委員会の運用実態、教育長および首長の特性
Keywords：Role relations between school superintendents and mayors in the education policy process at themunicipal level,

Operational functionings of school board systems at the municipal level,

Characteristics of school superintendents and mayors

受付：2012 年 4 月 5 日

Ⅰ

受理：2012 年 12 月 18 日

育長・事務局）とのパートナーシップは不可欠である研究の課題と方法と提言されている。事実、教育改革を先導する自治体

本稿は、教育委員会制度の改廃論議の中で論点の一に共通に観察される現象として、教育問題に高い関心つとなっている、教育長－首長関係の意味連関を経験を持ち、教育ビジョンを打ち出して、教育委員会、特的データに基づいて検討する一試論である。自治体教に教育長とのパートナーシップを構築しつつ、教育改

育行政に関わる多様なアクターの中から特に教育長－

革に取り組む「教育首長」と称するべき一群の自治体

首長関係に注目する理由は、その役割関係が分権時代

リーダーの存在が見られる（例えば、犬山市、志木市、の教育政策過程のキーファクターであると考えられる

京都市、三春町）＊ が、これは、教育改革の成否が教からである。例えば、中教審答申『新しい義務教育を創

育長－首長関係のあり方に左右される側面が大きいこ造する』の中で、教育改革の土台となる教育委員会制とを示唆する。また、市町村長を対象とする面接調査

度の活性化にとって、首長（部局）と教育委員会（教においては、首長は、巷間、問題視されているほど教1

̶ 31 ̶

東京医療保健大学 紀要第1号

堀2011 年

育委員会から隔離され自治体教育行政の政策過程に対

表1

和郎

柳林信彦

行政区分別サンプルして有効なイニシアチブを発揮できない状況に置かれ

行政区分

送付数

回収数

ているわけではなく、教育長と日常的かつ継続的に接

市

676

433

64.1

東京特別区

23

13

56.5

町

1024

740

72.3

村

275

220

80

触・交流を図り、地域の教育問題を解決するための情報の交換やアイデアの相互提供を実践している首長が少なくないことが明らかにされている＊ 。
2

しかしながら、両者の役割関係についての経験的デ

不

明

合

計

回収率（%）

1
1998

1407

70.4

ータはあまり蓄積されていない。教育長と首長の役割
関係にどのようなバリエーションがあるのか、その関Ⅱ係のあり方は教育委員会制度の運用のどんな側面に影響するのか、さらに、その関係のあり方はどのような

1

分析の結果

教育長−首長の役割関係のパターン
まず、教育長－首長関係のバリエーションを析出す

条件に左右されるのか、こうした問いについて解明しるために、上記した全国調査の中の「首長の教育政策た実証的な研究はほとんどない。
本稿は、このような問題関心に基づいて、教育長－に対するスタンス」に関する質問項目への回答を用い

首長関係について、まず、①その役割関係にはどのよて、政策過程における両者の役割関係のパターンの析

うなバリエーションがあるのか、そのパターンを析出

出を行った。

する（Ⅱ－ １ ）。つぎに、②その関係と教育委員会制度

はじめに、「首長の教育政策へのスタンス」を問うの運用実態との関連を解明する。そのことを通して、質問項目への回答（「まったくあてはまらない」から

自治体教育行政における教育長－首長関係の重要性「よくあてはまる」までの 5 件法）に、それぞれ 1 点かを実証的に明らかにする（Ⅱ－ 2 ）。さらに、③教育長

ら 5 点を与えて得点化した。つぎに、因子分析（最尤－首長関係と教育長の特性および首長の特性との関法（プロマックス回転））を行い＊ 、2 成分が抽出され連を解明することにより、教育長－首長関係を規定しることを確認し、2 つの成分のそれぞれに関係が強いている要因の分析を試みる。そのことを通して、教育質問項目を用いて 2 個の合成変数を構成した。

6

長－首長関係の構築にどのような条件が必要なのか

一つは、「教育政策に関しては、全面的に教育長にについて示唆を得る（Ⅱ－ 3 ）。そして最後に、④明ら委任している」「教育長のアイデアを尊重してくれる」

かにされた知見の有する意味合いについて考察する「教育長の政策提言を積極的にサポートしようとして（Ⅲ）。

くれる」「政策発案をすることもあるが、その場合も教教育委員会制度研究を全体として見ると、近年、教育長や教育委員会と事前に協議し、様々な意見を調整

育長に関する実証的研究や、教育政策過程における首して政策の実現を目指すことが多い」の 4 つの質問項

長、議員、教育関係団体の役割を取り上げた調査研究

目に対する回答からなる変数であり、4 つの質問項目＊3も増えつつある 。しかし、教育政策過程における教の得点を合算して合成変数を構成した。これは教育政

育長と首長の役割関係それ自体に焦点を当て、そのバ策過程における「首長の教育長への信頼」の度合いをリエーションや意味連関を大量観察データに基づいて示す変数ということができる。

分析した先行研究は見あたらない。この研究課題は、二つめの変数は、「教育政策についてアイデアや提実証的研究としてはほとんど未開拓のままに置かれて言を積極的に出してくれる」「政策は首長部局との事

きたといってよい＊ 。

前協議が必須である」「頻繁に教育政策についての説

4

本稿で用いるデータは、筆者らが中心となって企画・

明を求められ、場合によっては若干の変更を求められ実施した、市区町村教育委員会の教育長を対象とする

る」「首長自身の教育ビジョンを教育長や教育委員会を

全国規模の「自治体教育改革の動向に関するアンケー

通して実現しようとする」、「教育政策への具体的な指ト調査」（ 2004 年実施）のそれである＊ 。調査対象は、示をすることがある」の質問項目に対する回答から合市区教育委員会と人口 3 万人以上の町村教育委員会は成される変数であり、質問項目の得点を合算して構成

悉皆、人口 3 万人未満の町村教育委員会は半数抽出とした。これは、教育政策過程への「首長の関与」の程した（組合設置のそれは除いている）。抽出に当たって度を表す変数となっている。

5は、『平成 15 年版

全国教育委員会一覧』（ 2003 年 5 月

つぎに、それぞれの合成変数の得点の平均値を求め、1 日現在）および『平成 15 年度住民基本台帳要覧』を

平均値を境に、教育長に対する信頼度にかかわる高・用いた。行政区分別の送付数、回収数、回収率は表 1

底の軸、首長の関与度にかかわる大・小の軸を設定しの通りである。

た。前者を横軸とし後者を縦軸として組み合わせると、
̶ 32 ̶

教育長−首長の役割関係の関連要因に関する試論−市区町村教育長に対する全国調査データを基にして−
表2

東京医療保健大学 紀要第1号

2011 年

長への信頼度の高い象限、③首長の関与度は大きいが因子分析の結果

教育長への信頼度は低い象限、④首長の関与度も小さ

共通性
初期

因子抽出後

教育長への全面委任

.05.

.56

教育長のアイデア尊重

.65

.77

教育長の政策提言支援

.62

.73

えられる。つまり、教育政策過程における教育長と首政策についてアイデアを積極的に出す

.43

.47

発案するが教育長との事前協議をする

.42

.43

長の役割関係のパターンは、つぎに示す ４ つのタイプ

政策は首長部局との事前協議が必須

.18

.18

頻繁に政策の説明を求め変更もする

.37

.45

首長自身の発案を委員会を通して実施

.44

.55

具体的な指示をする

.44

.56

Ⅰ

Ⅱ

教育長への全面委任

.74

-.28

教育長のアイデア尊重

.89

-.09

教育長の政策提言支援

.84

.08

政策についてアイデアを積極的に出す

.39

.51

発案するが教育長との事前協議をする

.52

.33

政策は首長部局との事前協議が必須

.04

.42

頻繁に政策の説明を求め変更もする

-.21

.67

首長自身の発案を委員会を通して実施

.10

.72

具体的な指示をする

-.14

.76

累積寄与率（%）

35.2

62.2

因子相関行列ⅠⅡ

Ⅰ

く、かつ、教育長への信頼度も低い象限の ４ つである。
これらの象限は相異なる役割関係のパターンとして捉に分けられることを意味する。
①協働型：教育政策に関して教育長を信頼するが、首長も積極的に関わる関係②教育長信託型：教育長は信頼され、教育政策を一任されており、首長はあまり関わらない関係③首長指示型：教育長を信頼して任せるよりも、首長
自身が積極的に教育政策に関わる関係④無関心型：教育長を信頼して任せることも、首長自身が積極的に関わることもない関係
2． 教育長−首長の役割関係と教育委員会制度の運用実態との関連教育長－首長関係は、教育委員会制度の運用実態とどのように関連しているのか。つぎに、教育長－首長の.15

Ⅱ

役割関係のパターンと運用実態との関連を検討する。

.15

検討する運用実態は、教育委員会会議の活発度、教育教育政策過程における教育長と首長の役割関係を表す

委員および事務局の役割遂行度、教育改革の進展度で4 つの象限ができる（図 1 ）。

ある＊ 。分析に当たっては、クロス集計を用いた相関7

分析を行った＊ 。分析に用いた質問項目と変数の構成
8に関しては、注 7 に記している。

首長関与度

大

首長
指示型

1 ）教育委員会会議の活発度との関連

会議の活発度との関連について 4 つのタイプごと
協働型の回答の傾向を見ると、協働型と教育長信託型において会議の活発度の高い教育委員会が多く、首長指示型と無関心型では会議が活発な教育委員会が少な

低 教育長信頼度

い、という結果が明らかとなっている（表 3 ）。

高

表3

教育長
信託型

無関心型

会議の活発度
活発

％

協働型

371

28.3%

教育長委任型

359

27.4%

首長指示型

231

17.6%

無関心型

350

26.7%

合計

1311

100.0%

図1

教育長・首長関係

小ケース数

会議の活発度との関連

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型
合計

教育長ー首長の役割関係の 4 類型

不活発

合計

207

147

354

58.50%

41.50%

100.00%

178

169

347

51.30%

48.70%

100.00%

92

130

222

41.40%

58.60%

100.00%

135

206

341

39.60%

60.40%

100.00%

612

652

1264

48.40%

51.60%

100.00%χ2=30.45、ｄｆ=3，ｐ<0.01

すなわち、①首長の関与度が大きく、かつ、教育長への信頼度も高い象限、②首長の関与度は小さく教育̶ 33 ̶

2 ）教育委員の役割遂行度との関連

教育委員の役割遂行度との関連に関する分析で東京医療保健大学 紀要第1号

堀2011 年

和郎

柳林信彦

は、協働型では役割遂行度の高い教育委員会が多く、となった。すなわち、協働型で改革進展度が高い教

反対に無関心型では役割遂行度の高い教育委員会は育委員会が多数を占める一方で、無関心型では改革

少数にとどまるという結果になっている（表 4 ）。

進展度が高い教育委員会が少ないという結果となった。また、教育長信託型と首長指示型では大きな差

表4

委員役割遂行

教育長信託型
首長指示型
無関心型
合計

合計

高

低

252

117

369

68.30%

31.70%

100.00%

178

178

356

50.00%

50.00%

100.00%

109

118

227

48.00%

52.00%

100.00%

120

229

349

34.40%

65.60%

100.00%

659

642

1301

50.70%

49.30%

100.00%

表6

改革タイプⅠの進展度との関連
改革タイプＩ高

教育長・首長関係

教育長・首長関係

協働型

異はない結果となっている（表 6 から表 8 ）。

委員の役割遂行との関連

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型

χ2=83.58、ｄｆ=3，ｐ<0.01

合計3 ）事務局の役割遂行度との関連

低

合計

192

136

328

58.50%

41.50%

100.00%

161

152

313

51.40%

48.60%

100.00%

104

100

204

51.00%

49.00%

100.00%

126

177

303

41. 郎

58.40%

100.00%

583

565

1148

50.80%

49.20%

100.00%χ2=18.20、ｄｆ=3，ｐ<0.01

各タイプ毎に見ていくと、教育委員の役割遂行度と同じように、協働型で役割遂行度の高い事務局が

表7

多数を占め、無関心型で役割遂行度の高い事務局は改革タイプⅡ高

少数にとどまる結果になった（表 5 ）。
事務局の役割遂行度との関連
事務局役割遂行高
教育長・首長関係

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型
合計

教育長・首長関係表5

低改革タイプⅡの進展度との関連

合計

257

104

361

71.20%

28.80%

100.096

219

129

348

62.90%

37.10%

100.00%

126

97

223

56.50%

43.50%

100.00%

158

182

340

46.50%

53.50%

100.00%

760

512

1272

59.7 魁40.30%

100.00 Ｍ

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型
合計

低

合計

202

139

341

59.20%

40.80%

100%

171

153

324

52.80%

47.20%

100%

110

104

214

51.40%

48.60%

100%

121

193

314

38.50%

61.50%

100%

604

589

1193

50.60%

49.40%

100%

χ2=29.13、ｄｆ=3，ｐ<0.01
表8

改革タイプⅢの進展度との関連
改革タイプⅢ高χ2=47.02、ｄｆ=3，ｐ<0.01

改革の進展度に関しては、学校支援策に関する取り組みの度合いに着目して構成した質問項目（全 25
項目、具体的な項目内容については注 7 を参照）に対する回答を分析に用いた。その際、教育改革の進

教育長・首長関係4 ）教育改革進展度との関連

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型

低

合計

186

131

317

51.30%

41.30%

100.00%

155

147

302

51.30%

48.70%

100.00%

107

94

201

53.20%

46.80%

100.00%

115

178

293

39.20%

60.8&

100.00%

563

550

1113

50.60%

49.40%

100.0&

展に関して、改革進展度タイプⅠ（主として、教育合計の専門的な事項に関わる改革）と改革進展度タイプ

χ2=23.99、ｄｆ=3，ｐ<0.01

Ⅱ（主として、財源の裏付けが必要となる改革）、改革進展度タイプⅢ（ⅠとⅡの総合）の 3 つの変数を

以上、教育長－首長の役割関係と教育委員会制度の運用実態との関連性を検討してきたが、協働型の構成した。
改革進展度を表すいずれの指標を用いても、つま役割関係である場合、教育委員会会議が活発であり、り、教育専門的事項に関わる改革であろうと、財源

教育委員や事務局の役割遂行度が高く、教育改革もの裏付けを必要とする改革であろうと、同様の結果

比較的進展しており、反対に無関心型では、会議の̶ 34 ̶

教育長−首長の役割関係の関連要因に関する試論−市区町村教育長に対する全国調査データを基にして−東京医療保健大学 紀要第1号

2011 年

活発度や教育委員や事務局の役割遂行度、さらには関わり、③教育長の態度志向、④教育長の行動特性、教育改革の進展の度合いもかなり低いという結果が⑤首長の特性である。分析に使用した質問項目と変数

明らかになった。また、教育長信託型や首長指示型

構成については、注（ 7 ）を参照されたい。

と比べても、協働型において総体として会議の活発

1 ）教育長−首長の役割関係と教育長の属性⑴

度や教育委員・事務局の役割遂行度が高い教育委員

教育長の主な経歴との関連会が多くなっている。すなわち、協働的な教育長－

教育長の主な経歴に関しては、つぎのような結首長の役割関係と教育委員会の活発な活動との間に果となった。主な経歴に関しては、全般的に教職・は相関関係があるといえよう。

教育行政職出身者が多いことに注意しておきたい

この結果は、教育委員会制度の運用において、教が、その上で、教育長－首長のタイプ毎の傾向を育長と首長の役割関係が協働型であるときに教育委

見てみると、教育長信託型と協働型において教職・員会は活発に機能することを示唆する。教育長信託

教育行政職出身者が多く、それら 2 タイプと比較

型や首長指示型よりも協働型において教育委員会がすると、首長指示型と無関心型においては一般行総体としてより活発に機能しているということは、政職出身の教育長の割合が増加することが見てと自治体教育行政の活性化にとって、首長の地域の教れる（表 9 ）。

育問題への積極的な関わりだけでは十分ではなく、
また、逆に、首長が教育問題にあまり関心を示さず、

表9

教育長の主な経歴との関連

教育長に全てが任されただけでも十分ではないとい

主な経歴
教職・教育
行政職

うことを意味している。この事実から見えてくるこのトップである首長とが手を携えることの重要性である。
また、教育長－首長の役割関係と教育改革の進展との関連についても、いずれのタイプの改革であっ教育長・首長関係とは、教育行政の専門家である教育長と自治体行政

協働型
教育長信託型
首長指示型ても、協働型で改革が最も進んでおり、無関心型で無関心型

改革が進んでいないという結果となった。また、教育長信託型や首長指示型よりも、協働型において改革は進展している。このことは、改革の進展という

合計

一般
行政職

その他

合計

267

76

20

363

73.60%

20.90%

5.50%

100.00%

269

67

18

354

76.00%

18.90%

5.10%

100.00%

144

73

11

228

63.20%

32.00%

4.80%

100.00%

211

120

9

340

62.10%

35.30%

2.60%

100.00%

891

336

58

1285

69.30%

26.10%

4.50%

100.00%χ2=35.48、ｄｆ=3，ｐ<0.01

側面においても、教育長と首長が協働して自治体教⑵

育行政に当たっているときに最も改革は進展すると校長会会長職の経験との関連
教職・教育行政職出身の教育長だけを抽出し、校いうことができる。
これらのことは、教育長と首長は自治体教育行政長会会長職の経験の有無との関係を分析した。各という車の両輪であって、その中心的機構である教タイプとも半数が経験有りと回答しているが、タ育委員会制度が所期の成果をあげるためには、教育

イプごとの傾向では、教育長信託型で会長職の経長が 専門家としてのリーダーシップを発揮すると験者が多く、首長指示型で経験なしが多くなる結

同時に、自治体のトップである首長が教育行政に対果となった（表 10 ）。

して関心とコミットメントを持続することが重要であるということに他ならない。以上のように、教育

表 10

校長会長職の経験との関係

長－首長関係の自治体教育行政における重要性が明

会長職の経験
あるらかになったといえる。
教育長−首長の役割関係パターンと教育長の特性
および首長の特性との関連
では、教育長と首長の役割関係のバリエーションには、どのような要因が作用しているのか。つぎに、調査から得られたデータに基づいて、どのような要因が教育長・首長関係

3

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型

合計

149

118

267

55.80%

44.20%

100.00%

172

95

267

64.40%

35.60%

100.00%

73

71

144

50.70%

49.30%

100.00%

117

93

210

55.70%

44.30%

100.00%

511

377

888

57.50%

42.50%

100.00%

役割関係のパターンに関連しているかを検討する。取合計り上げる要因は、①教育長の属性、②教育長と首長のχ2=8.55、ｄｆ=3，ｐ<0.01

̶ 35 ̶

なし東京医療保健大学 紀要第1号

堀2011 年

和郎

柳林信彦

教育長属性との関連に関してまとめると、主た半数以上が「ある」と答えている。特に、協働型でる経歴、校長会会長の経験などは、教育長－首長

65％の教育長が首長との個人的なつきあいがあるとの役割関係に一定の影響を与えており、教職・教回答しており、反対に、無関心型では、57％がない

育行政職出身である、校長会会長の経験がある、という結果となっている。

といった属性を有する教育長の場合は、教育長－

以上の分析からは、教育長と首長との個人的なつ

首長の役割関係は、協働型や教育長信託型になる

きあいが自治体教育行政の場における教育長－首長ことが多いことが明らかになった。

の役割関係にも影響を与えていることが見てとれこれらの属性が教育長の知識や経験の豊富さやる。特に、その親密な関係は頻繁かつ遠慮のない接ネットワークの有無を表しているとするならば、触・交流を通して協働型の役割関係を醸成し、反対こうした相関関係の事実は、教育長が教育に関すに、個人的な関係が構築されていない場合は、無関

る知識や経験が豊富であるとか、職業上のネット

心型となることが多いといえる。

ワークを有していると考えられる場合に、首長は、

3 ）教育長−首長の役割関係と教育長の態度志向

教育長を信頼して自治体教育行政を任せたり、あ教育長の態度志向に関しては、「教育行政の独立性

るいは基本的には任せながら時に応じて関与すを保持するために独自の教育政策をもつというよりる、連携・協働という形で自治体教育行政に当たも、自分の仕事は、首長部局との調整により総合的るのではないかということを示唆していると考えな行政の中で教育行政を円滑に進めることだと考え

られる。

る」
（総合行政志向）という質問項目に対する回答を

2 ）教育長と首長の関わりとの関連分析に用いた。

教育長と首長の関わりについては、就任時の首長

どのタイプも総合行政を志向する回答が過半数をの直接打診の有無、首長との個人的つきあい、首長

超えているが、4 つのタイプ間の回答傾向について

部局の幹部会への出席の有無を取り上げた。まず、

みると、協働型において支持率が高く、総合行政志

直接打診の有無との関連性については、全体で 90.7

向と協働型の役割関係は親和関係にあるといえよう％が首長の打診があったと回答しており、4 タイプ（表 12 ）。

間に大きな違いは見られず、また、幹部会出席との関連についても、目立った差異は見いだされなかっ

表 12

教育長の総合行政志向度との関係た。これは、教育長となる教育委員の選任に首長が総合行政志向支持
しない

大きく関わっていることや、幹部会出席が制度化さ
＊9

表 11

首長との個人的付き合いとの関係
個人的つきあいある

教育長・首長関係

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型
合計

教育長・首長関係れているためであると考えられる 。

なし

合計

229

120

349

65.60%

34.4％

100.00%

190

148

333

562%

43.80%

100.00%

110

106

216

50.90%

49.10%

100.00%

141

190

331

42.60%

57.40%

100%

670

564

1234

54.31645.70%

100.00%

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型
合計

どちらとも
支持する
いえない

合計

56

73

236

365

15.30%

20.00%

64.70%

100.00%

93

81

182

356

26.10%

22.80%

51.10%

100.00%

35

60

134

229

15.30%

26.20%

58.50%

100.00%

81

83

184

348

23.30%

23.90%

52.90%

100.00%

265

297

736

1298

20.4&

22.90%

56.70%

100.00%4 ）教育長−首長の役割関係と教育長の行動特性（関係者との交流）教育長の行動特性については、教育長の関係者との接触・交流の程度を分析に用いている。分析の結χ2=37.76、ｄｆ=3，ｐ<0.01

果は、協働型と教育長信託型において交流度が高く、教育長と首長の関わりについて関連性が見いだされたのは、首長との個人的つきあいの度合いであった。個人的つきあいとの関連について分析結果を見ていきたい（表 11 ）。

首長指示型と無関心型では低いという結果になった（表 13 ）。
この結果は、教育長が自治体教育行政の関係者とのネットワーク構築などに意欲的な場合に、首長は首長との個人的なつきあいに関して、タイプ間の教育長を自治体教育行政の不可欠のパートナーとし違いを見ていくと、無関心型以外のタイプはどれもて、あるいは自治体教育行政の中心的な存在として

̶ 36 ̶

教育長−首長の役割関係の関連要因に関する試論−市区町村教育長に対する全国調査データを基にして−東京医療保健大学 紀要

第1号

Ⅲ見ており、それが協働型や教育長信託型という関係の構築を可能にしているのではないかと考えられ2011 年

自治体教育改革に対する教育長−首長関係の意味合いと関係構築の諸条件る。
以上において、教育長と首長の役割関係のパターン
表 13を析出し、それと教育委員会制度の運用実態との関連、関係者との交流度との関連
交流度

教育長・首長関係

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型
合計

さらに、教育長および首長の特性との関連を分析して

合計

高

低

210

155

365

57.50%

42.50%

100.00%

きた。その結果から、つぎのような結論が得られてい
る。

188

165

353

教育長－首長の役割関係は協働型、首長指示型、教53.30%

46.70%

100.00%

129

98

227

育長信託型、無関心型の 4 つのパターンが析出された。

43.20%

56.80%

100.00%

146

198

344

て、教育委員会会議が活発になるだけでなく、教育委

42.40%

57.60%

100%

642

647

1289

員や教育委員会事務局の役割遂行度も高く、さらに教49.80%

50.20%

100.00%

そして、協働型の教育長－首長の役割関係の下におい

育改革の進展度も高くなることも明らかにされた。さらに、教育長－首長関係を規定している要因に関して

Ｘ2=21.86,ｄ.f=3，ｐ<0.01

は、首長との個人的なつきあいや教育長の関係者との5 ）教育長−首長の役割関係と首長の特性（教育関心）

接触・交流の程度、首長の教育関心といった要因が関連性を有することが明らかとなった＊ 。
10

首長の教育関心（注 7 参照）に関しては、協働型

最後に、これらの知見から、自治体レベルにおけるで 81％が教育関心の高い群に所属する一方で、無関

教育改革の推進という今日的課題に対していかなる示

心型では 87％が低い群に属している。こうした相関唆が得られるのか考察することにしたい。ただし、こ関係は、首長が地元の教育問題の解決に積極的であの研究は教育長の認知データによるものであること、り、教育に大きな関心を寄せている場合、役割関係

しかも、首長の特性については、その教育関心度のみ

は協働型となり無関心型にはほとんどならないことという限界がある。したがって、以下の考察はあくまを意味していると考えられる（表 14 ）。

でも仮説として提示するものである。
自治体教育改革の推進にとって、ここで得られた知

表 14

教育関心度

教育長・首長関係

協働型
教育長信託型
首長指示型
無関心型
合計

見は示唆的である。というのは、この研究が、首長指首長の教育関心との関連

示型や教育長信託型というよりも、むしろ協働型とし

合計

高

低

295

69

364

81.00%

19.00%

100.00%て表される教育長－首長の役割関係こそが自治体教育改革の推進にとって重要であることを明らかにしてい

165

188

353

るからである。これは、自治体において教育改革を進46.70%

53.30%

100.00%

109

119

228

めるためには、教育長と首長のどちらかが高い教育関47.80%

52.20%

100.0 ﾘ

心を有し、教育改革に積極的であればよいということ

45

300

345

ではなく、首長と教育長の連携・協働が重要であるこ

13.00%

87-0％

100.00%

614

676

1290

とを意味する。自治体の教育行政が「政治的中立性」

47.60%

52.40%

100.00%の確保という大義名分のために、首長との連携・協働が軽視され、教育行政の独立が志向されても（教育長Ｘ2=328.51,ｄ.f=3，ｐ<0.01

信託型の場合）、反対に、首長が自らのアイデアを教育
また、首長の教育関心が高いことと、教育長信託型委員会に押しつけても（首長指示型の場合）、教育改や首長指示型との関連性は必ずしも高くはない。こ革の推進には必ずしもつながらない。教育長と首長がのことは、教育関心の高い首長は、その多くが自治

教育ビジョンや教育課題を共有し、教育政策過程にと体教育行政には専門性が必要であると考え、教育行

もに積極的に関わることが重要であるというわけであ

政の専門的機構としての（広義）教育委員会の経験る。

や力量の蓄積を認め、教育改革を進める不可欠のパでは、どうすれば教育長と首長との間に協働型の役

ートナーとして教育委員会・教育長を見ており、そ割関係が生まれるのか。本研究の知見によれば、そうし

れが、教育長信託型や首長指示型ではなく、協働型

た関係が取り結ばれる背景には、まず首長が地域の教との関連の強さとして現れていると解釈できよう。

育問題に大きな関心を持っていることが上げられる。

̶ 37 ̶

東京医療保健大学 紀要第1号

堀2011 年

和郎

柳林信彦

首長の教育関心の有無は重要な要因となっている。まの専門性に関する研究』（風間書房、2006）；河野た、教育長と首長との間に個人的なつきあいまで含め

和清『市町村教育長のリーダーシップに関する研た緊密な関係の構築がなされていることや、教育長が究』（多賀出版、2007）がある。また、自治体教育

教育関係者と積極的に交流し、さまざまな情報の収集

行政の多様なアクター間の関係について取り上げを行うとともに、首長に対して教育問題の現状や教育た研究として白石裕編著『地方政府における教育政策に関してきめ細かな情報提供を行っていることが政策形成・実施過程の総合的研究』（多賀出版、重要であることが示唆される。

1995）がある。また、教育委員会制度の運用実態

ただ、協働型の役割関係が構築される条件はさらなに関するもっとも新しい全国調査の研究成果としる究明が求められることはいうまでもない。例えば、ては、平成 16 年度文部科学省委嘱研究の調査報告

先進的な教育改革を推進している自治体における教育書がある。教育委員会制度調査委員会（研究代表

長－首長関係についてインテンシブな調査が考えられ者：筑波大学教授・堀る。たしかなことは、分権改革の時代にあって自治体

び県費負担教職員制度の運用実態に関する調査』

行政の総合行政化が求められている中で、教育長（教（2004）がそれである。しかしながら、これらの研育委員会）と首長（部局）は、両者が共に自治体教育

究では、本稿で問題にしている教育長－首長の役

行政の中心的なアクターであることを自覚し、緊密な割関係それ自体に焦点を当て、そのパターンを抽連携の中で自治体教育行政を展開していくことが教育出し、その重要性の解明や規定要因の分析などは改革の推進にとって必要不可欠であるということであ

中心的課題となっていない。

る。実際、この調査知見は、教育委員会制度再生の条＊4和郎）『教育委員会制度及自治体教育行政における教育長と首長の関係に件のひとつが、教育長と首長とのパートナーシップの論及した実証的な調査を行った研究者は多くはな確立にある、という仮説＊ を裏付ける経験的データといが、以下のものがある。岡田佐織・小川正人 ｢みることができよう。

教育委員会制度の機能と改革課題―全国市長・市11

近年、大阪府教育行政基本条例の制定をきっかけに教育長アンケート調査をもとに―」『東京大学大学

首長の教育行政関与が大きくクローズアップされてい院教育学研究科紀要』（42 巻、2003）；村上祐介 ｢るが、この調査は、首長の教育行政関与の拡大の意味

教育委員会制度改革に対する自治体首長の意識と合いを検討する際の経験的材料を提供しているともい

評価―全国首長アンケート調査報告｣『東京大学教える。

育行政学研究室紀要』（24 号、2005）＊5＊1

調査の結果の概要については、堀和郎・柳林信

これらの先進的な自治体における教育改革につ彦『前掲書』の ｢資料編｣ を参照。また、本論文

いては、調査研究や研究報告書が刊行されていで使用しているデータについてはつぎの点も説明る。武藤義男他『やればできる学校革命』（日本評

しておきたい。われわれのデータは、2004 年時

論社、1998）；犬山市教育委員会編『犬山発 21 世

点では行政区分に即してみれば、一定の代表性の紀日本の教育改革』（黎明書房、2003）；渡部昭男

あるサンプルに基づいているとみなすことができ他編『市民と創る教育改革（検証：志木市の教育た。しかし、現時点では、合併後の現状を反映し政策）』（日本標準、2006）；京都市教育委員会地ていないとの意見があろう。しかし、本稿の目的

域教育専門主事室編『京都発地域教育のすすめ』

は、全国的な実態を把握しそれを記述・報告する（ミネルヴァ書房、2005）；東京大学教育行政学研というものではなく、あくまでも分析的なもの、究室編著『分権改革下の自治体教育政策（志木市

すなわち、現象を構成する要因（変数）間の関係

教育行政調査報告書）』（2004）；小川正人『市町村における経験的規則性ないし斉一性を解明するとの教育改革が学校を変える』（岩波書店、2006）。

ころにある。分析的研究であれば、サンプルの歪

堀和郎、柳林信彦『教育委員会制度再生の条件』

みは何の関係もないということではもちろんない＊2（筑波大学出版会、2009）の第 7、8 章参照。
＊3が、サンプルの性格を踏まえた上で、データに現

教育委員会制度に関する全国規模の調査研究とれた経験的規則性から一定の一般的結論を引き出しては、たとえば、平成 9･10･11 年度、科学研究費補助金研究成果報告書（研究代表者：貝塚茂

すことは許容されるものであると考える。
＊6

因子分析を行うに当たっては、使用する質問項樹）『地方教育行政のあり方に関する総合的調査研

目が順序尺度ではあるが 5 件法であること、ま究』（2000 年）がある。教育長のリーダーシップ

た、使用するデータがおおよそ正規分布に従ってに関する研究として、佐々木幸寿『市町村教育長いるものであることから、最尤法（プロマックス

̶ 38 ̶

教育長−首長の役割関係の関連要因に関する試論−市区町村教育長に対する全国調査データを基にして−東京医療保健大学 紀要

第1号

2 教育長一首長関係の重要性の検証で使用した項目

変数

3 教育長ー首長関係を規定する要因分析で使用した項目

質問項目

変数

多様な意見が自由に出る
提案には発言がない
提案はそのまま認められることが多い
政策提案が多い
委員役割

質問項目
主な経歴

属性

議題への活発な議論がある
教育長特性

教育委員会特性会議特徴

政策のアイデアをくれることが多い
地域住民のニーズを伝える

校長会会長の経験

首長との関わり

就任時の直接打診
首長との個人的なつきあい
幹部会への出席
都道府県教育長

行動特性（交流）

地域団体との調整

大学教授
校長会
議員

実施上の意見提供

態度志向

政策の具体化に貢献

首長特性

事務局特性

政策立案のブレーン

事務局役割

2011 年

学校や地域のニーズ把握
首長との調整役割
学校との調整役割

自治体教育行政に対する総合行政志向
地域の教育問題を優先課題
地元のニーズ把握に積極的

教育関心

国・県・市町村の教育情報通
教育政策のアイデアが豊富
教育特区の申請に関心あり

回転）を用いた。
＊7経験」、「首長との個人的つきあい」、「総合行政志分析結果 2 及び 3 においては、分析結果 1 で抽向」については、つぎのように変数を構成した。

出した首長－教育長関係の 4 タイプと、以下で示

主な経歴については、「教職・教育行政職」、「一

す変数（群）との相互関連を検討している。変数

般行政職」、「その他」で尋ねており、順に 3 点かの構成に使用した質問項目に関しては、表 16 にまら 1 点を与えて変数化した。つぎに、校長会会長

とめて示した。各変数の構成についても、以下に職の経験については、「ある」、「なし」で尋ねてお示した。

り、「ある」に 2 点、「ない」に 1 点を与えている。

各変数の基になっている質問項目は、「よく当て首長との個人的つきあいについては、「就任以前かはまる」から「全く当てはまらない」までの 5 件法らある」、「就任以後ある」、「ない」と尋ねているで回答を求めている。まず、各質問項目の回答にが、「就任以前からある」と「就任以後ある」とを「よく当てはまる」の 5 点から「全く当てはまらなあわせて「ある」とし 2 点を与え、「ない」に 1 点い」の 1 点までの点数を与えて得点化した。つぎを与えている。最後に教育長の態度志向についてに、複数の質問項目を使って構成した変数は、各は、総合行政志向を「全く支持しない」から「強質問項目の得点を合算して、合計得点の平均値をく支持する」までの 5 件法で尋ねているが、「強く求めた。その上で、その平均値を境として、それ指示する」と「支持する」とを併せて「指示する」

ぞれの特性が強く現れている群を「高」、そうではに、「全く支持しない」と「支持しない」を併せてない群を「低」として合成変数を作成した。たと「支持しない」とし、「どちらともいえない」を加えば、「教育委員役割」に関しては、「政策提案がえてまとめ直し、それぞれに 3 点から 1 点を与え多い」から「地域団体との調整」に関する各項目た。

の回答の得点を合算して平均値を求め、その平均

また、教育改革の進展度を表す変数の構成に使値を境にして、役割遂行度が高い委員によって構用した質問項目と変数の作成の手続きは、以下の成されている教育委員会を「高」とし、そうではようになっている。

ない委員会を「低」として示した。

①タイプⅠ：主として教育の専門的事項に関す

点数化において、「会議の特徴」に関しては、る改革（学校管理規則の見直し、学校訪問の見直「提案には発言がない」と「提案はそのまま認めらし、意見具申の手続きの見直し、特別非常勤講師

れることが多い」の回答に関しては、与える得点

採用の校長委任、学力調査、学力向上プランの作を他の変数とは反対にし、「よくあてはまる」に 1

成、自己点検の手引きの作成、個別指導記録モデ

点、「全く当てはまらない」に 5 点を与えている。

ルの作成、学習障害児対応の手引き書の作成、個また、教育長の行動特性（交流）に関しては、質に応じた指導の手引きの作成、独自の研究指定校

問項目への回答を「ほぼ毎日あう」から「あわな制度、独自の副教材の作成、総合的学習の時間のい」までの 5 件法で尋ねている。

資料の作成、校長の組織マネジメント研修、学社

ただし、「教育長の主な経歴」、「校長会会長職の̶ 39 ̶

連携担当職員の配置、学習情報ネットワークの構東京医療保健大学 紀要第1号

堀2011 年

築、カリキュラム開発の人材配置）。

柳林信彦の結果に基づいて関係の有無を判断している。

②タイプⅡ：主として財源の裏付けが必要な改＊9

これを含めた首長と教育委員会との関係につい

革（独自経費によるカウンセラー配置、独自経費ては、堀による心の教室相談員の配置、情報担当指導主事

照のこと。

の配置、独自経費による少人数指導加配、地域人＊10

和郎・柳林信彦『前掲書』、第 7 章を参

本論文では、教育長－首長の役割関係を表す変材活用予算の措置、学校裁量予算の配分、校長裁数を構成した上で、それと相関連する諸要因の解

量経費の配分、人材開発的教員研修への支援）、明を行うことを目的とした。そのため、教育長－③タイプⅢ（総合改革進展）：タイプⅠとタイプ

首長の関係を示す変数と関係があることが解明さⅡを併せたもの。

れた各要因間の相対的な規定力の解明などは行っ

改革進展度に関しては、以下の操作を行い変数ていない。だが、例えば、Ⅱ－ 3 で関連が解明さ化した。まず、各教委の取り組んでいる学校支援

れた要因間の相対的な規定力、すなわち相関関係策の実施状況に関する 4 段階の回答それぞれにつの軽重を判別分析などを使って解明し、教育長－

いて、「すでに実施している」から「実施する可能

首長関係に対して最も規定力が高い要因は何かを

性はほとんどない」に 4 点から 1 点を与えて得点化

解明することも重要な課題である。これらの課題した。つぎに、タイプⅠにつていてはタイプⅠに含まれる 17 項目の得点を合算し、タイプⅡについ＊8

和郎の解明は独立した研究として行いたい。
＊11

堀

和郎・柳林

信彦『前掲書』、終章では、教ては 8 項目の得点を合算し合計得点を求めた。つ

育委員会制度の再生の条件のひとつとして、教育

ぎに、それぞれの合計得点の平均値を基準にして、長と首長とのパートナーシップの確立についてく

改革進展度の高い教育委員会とそうではない教育

わしく検討している。参照いただければ、さいわ

委員会とに分けた。

いである。

クロス集計に関しては、χ二乗検定を行い、そS u m m a r y：The purpose of this paper is to analyze the following research questions concerning

the role relations between school superintendents and mayors in the education policy
process at the municipal level.
1. What patterns of role rekations are found ?
2. How the patterns are related with functionings of school board systems ?
3. How the patterns are related with characteristics of school superintendents andmayors ?
The data used is based on cognitive data of 1407 school superintendents gained froma nation-wide survey research, implemented 2004, on school boards and education
reform at the municipal level.
The main findings are as follows :1.Collaborative role relations, superintendent-trusted role relations, mayor-directiverole relations, mutual apathetic role relations are extracted.
2.When the role relations are collaborative, it is more likely that school board
meetings operates as policy forum, school board members are proactive actors, andstaff of central office act as active supporters to school boards, compared to othertypes, especially, mutual apathetic types.
3.School superintendents' personal and intimate relationships with mayors, school
superintendents' frequent interactive communication with stakeholders, and mayors'
keen interest in educational issues are found as main factors for collaborative role
relations.

̶ 40 ̶