公民館を活かした参画と協働のまちづくり
研究員

田渕

康修

【要旨】
公民館は、全国の概ね9割の市町村に設置されている。本論では、鳥取市の状況を踏まえながら、この公民館を活かした、参画と協働のまちづくりを進めるた
めの提案を行った。
人口に対する都道府県別の公民館数は、都市部より地方で充実しているが、特に小学校区毎に設置し、日常生活圏に密着した公民館の設置は、鳥取県をはじめごく一部の県に限られる。これら日常生活圏密着型の公民館は、公民館講座や講演会などに利用され、地域の拠点施設として住民の活用度が高い。
公民館の役割は、住民の生活文化の振興、社会福祉の増進に寄与することにあるが、さらに近年は、地域コミュニティの拠点としての役割が注目されている。
しかし住民の公民館活動への参加は、教養講座に偏っている。活用が活発な鳥取県も同傾向である。
そこで、地域コミュニティの拠点としての公民館の活用を検討するため、住民と行政の課題・問題点を把握した。今後の住民側の主な課題は、住民が自らの意思に従って地域運営する新たな仕組みづくりにあり、そこでは行政との関係づくりが前提となる。一方、行政は、市民ニーズの状況と財政面を含め、行政能力の限界を踏まえた持続的な仕組みづくりが求められる。いわば行政主導の仕組みから転換し、地域社会の実情に応じた参画と協働の仕組みを形成することが必要である。
この実現に向け、行政は地域社会に支出している補助金を1本化し、その使途を地域社会の裁量に任せるべきである。これにより住民の自治意識が刺激され、住民による主体的な取組みが行われる。公民館は、その活動拠点としてのスペー
スを提供すると共に、住民の自治意識の醸成の場として活かされる。
ただし、補助金の使途が社会的に承認される地域社会の仕組みづくりや、当然、地域毎に異なった取組みが予想されるため、十分な地域社会と行政との協議を踏まえた取組みが必要である。

1．はじめにの原則の一つに『市民が主役の「協働」によ快

るまちづくり』を掲げ取組みを進めている。

鳥取」を将来像とする第8次

主な取組みとして、2008年10月に鳥取市

総合計画を2006年に策定し、心豊かに安心し自治基本条例が施行された。この条例では、て暮らせる地域社会を築くため、まちづくり

市民1と市2が自治の主体であることを基本と鳥取市は「人が輝き
適・環境都市

まちがきらめく1 鳥取市自治基本条例では、市民を「市内に在住する人、市内で働き、若しくは学ぶ人又は市内において事業若し
くは活動を行う団体」と定義している。
2 鳥取市自治基本条例では、市を「議会及び執行機関」と定義している。
TORCレポート No.32

47

し、「両者がたゆみない努力によって自治を維て、統計資料や全国公民館研修会のテーマを持する」とした基本理念を明らかにしている。

辿り、地理的特性や役割を明らかにする。

そして自治の基本原則として、参画及び協働の原則を示している。その実現に向けては、コ

2.1

設置状況

ミュニティ3 が自治に重要な役割を果たすこと

図1は、全国の公民館数を示したものであを認識した上で、コミュニティ活動の一層の活る。1955年度には35,352館の公民館が設置さ性化を図るため、市民は積極的に活動への参れていた。このうち本館は、7,985館、分館が加に努め、併せてコミュニティは、市民及び市

27,367館であり、分館が77.4％を占めていた。

と連携して、コミュニティ活動の活性化に向け分館とは、社会教育法第21条第3項に規定さて努力することとしている。

れ、市町村教育委員会が維持、管理、運営

こうした活動への支援として、行政の長でし、事業の運営上必要がある場合に本館とはある市長は、コミュニティ活動へ財政的な支別に設けられたものである。本館と分館の特援などを行うことに努めるとし、さらに市内徴として、2005年度の状況では本館が330㎡の各種施設のうち、市内全域に整備されてい～500㎡を中心とした建物の総面積であるのる地区公民館をコミュニティ活動の拠点施設

に対し、分館は150㎡未満が多く、小規模なとして位置づけ、コミュニティの充実、強化施設である。この分館は1955年度以降、整理に努めるとしている。

統合が行われ、1968年度には約8割が減少し、そこで本研究では、コミュニティの活性化

公民館の総数は13,801館（本館8,229館、分館に向けた公民館を活用したまちづくりについ5,572館）となった。しかし、1971年度にはて、公民館の現状・実態と課題・問題点及び、再び増加傾向に転じている。このように公民

まちづくりの現状と課題を踏まえ、地域社会館の設置が進められた背景として、文部省がと行政の関係に注目しながら研究を行う。

社会教育法の制定に伴い、公民館の設置促進と内容の充実を期するため、1951年から施設

2．公 民 館の整備費に対して国庫補助を行い、その整備

公民館は、1946年7月5日に文部次官通牒

拡充を図ったことが挙げられる。また、これ「 公民館の設置運営について」で提唱され、により公民館の市町村の設置率も高まり、最これにより戦後の公民館制度が公的に発足し新の統計数値である2005年度の全国の公民館

4

た。公民館は、社会教育法第21条第1項 「公数は、18,182館を数え、本館10,889館、分館

民館は、市町村が設置する」の規定に基づき、

6,254館、類似施設5 1,039館である。

市町村の公民館条例に設置が明記されている
社会教育施設である。
本章では、まず、その公民館の現状・実態と課題・問題点を把握することを目的とし

2.2
2.2.1

都道府県別比較
設置状況の比較

図2は、公民館の設置状況を都道府県別に3 鳥取市自治基本条例では、コミュニティを「地域又は共同体意識を基盤としたつながりのもとで自主的に形成された組織であって、公益性を有する活動を行うもの」と定義している。
4 市町村が設置する場合を除くほか、公民館は、公民館設置の目的をもって民法第34条の規定により設立する法人
でなければ設置することができない（社会教育法第21条第2項）。
5 社会教育法第42条「公民館に類似する施設は、何人もこれを設置することができる」に規定する公民館類似施設のうち、市町村が条例で設置した施設で市町村教育委員会が所管するもの（社会教育調査報告書より）。

48

TORCレポート No.32

図1：公民館設置数の推移（類似施設含む）（ 館）

40,00035,35230,00020,00020,201 19,417
13,801 14,249

15,817 16,534

17,385 17,802 18,006 17,931 18,339 18,545

19,063 18,819 18,182

10,00001955 1960 1963 1968 1971 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005（年度 ）出所：平成17年度社会教育調査

比較するため、人口1万人あたりの公民館数

そこで、1959年に告示された公民館に関すと、市町村内の公民館の有無を示す設置率をる行政指導の指針ともいうべき「公民館の設表したものである。これによると、分館を含

置及び運営に関する基準」7 の『「町村にあっめた公民館数では、長野県と山梨県で充実し、ては小学校の通学区域」、「市にあっては中学

東北日本海側の山形・秋田両県や山陰の鳥

校の通学区域より狭い区域」、が望ましい』

取・島根両県が続いている。一定の規模を有との考え方に倣い、また、鳥取市では概ね小し、機能が充実していると考えられる本館の学校区を単位とする地区公民館が設置されてみの場合では、山陰両県が最も充実し、北陸、いることを踏まえ、本研究では、小学校区域

四国、東北が続いている。設置率は、全国平を地域住民にとって適当と思われる日常生活

均で89.1％を誇り、特に地方の設置率は高く、圏と捉え、市町村立小学校数と公民館数を比多くの市町村で公民館の設置が進んでいる。

較することとした。

しかし、公民館は社会教育法第20条6 のとそこで図3は、市町村立小学校数を100としおり、市町村その他一定区域内の住民の生活た場合の都道府県別公民館数を示したもので文化の振興、社会福祉の増進に寄与することある。まず、小規模な分館を含めた場合につを目的としているため、地域住民の利用・活

いては、長野県（480）、山梨県（271）をは用を前提とした設置が望まれる。そのため公じめ、東北、北陸、山陰、四国では小学校数

民館は、その地域の人口だけでなく、地理的を上回る傾向である。

環境を踏まえた設置が必要で、人口に対するところが本館のみを対象とした場合では、公民館数より、どの程度の範囲を公民館の区

富山県（155）、鳥取県（130）、島根県（124）、域として設置しているかがより重要である。

石川県（123）の4県に限られている。このため、

6 社会教育法第20条 公民館は、市町村その他一定区域内の住民のために、実際生活に即する教育、学術及び文化に関する各種の事業を行い、もつて住民の教養の向上、健康の増進、情操の純化を図り、生活文化の振興、社会福祉の増進に寄与することを目的とする。
7「公民館の設置及び運営に関する基準」は、2003年に改訂され、旧第2条「当該市町村の小学校又は中学校の通学区域（児童又は生徒の就学すべき学校の指定の基準とされている区域をいう。）」は削除され、「日常生活圏」が挿入されている。
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49

図2：都道府県別1万人あたりの公民館数と設置率
（館)
10

（％）

100.0

8
6

80.0

鳥取県

4

60.0
2

40.0
川

知

賀

本

崎

縄

香

高

佐

熊

宮

沖

口

山
岡

内、本館数

山

取
鳥

賀
滋

良

知
愛

奈

阜
岐

阪

梨
山

1万人あたり公民館数

大

川
石

玉
埼

潟

木
栃

新

島
福

京

田
秋

東

手
岩

北海道

0

設置率

出所：平成17年度社会教育調査（館 ）図3：小学校を100とした場合の公民館数

200

鳥取県

150
100
50
0

本館のみ

公民館（本館＋分館）

出所：平成17年度社会教育調査、平成20年度学校基本調査を基に作成
注：都道府県別小学校数は、市町村立小学校の本校を基準とした。

市町村立小学校を上回る設置数を誇る北陸と

2.2.2

利用・活用状況

山陰は、人口密度が低いにも関わらず、地域

図4は、一定期間にわたって組織的、継続の地理的環境を踏まえ、実際の生活に適した的に行われ、テーマや年齢層、レベルに応じ範囲に設置が進んでいる全国でも数少ない都て行われる公民館の学級・講座の参加者数8

道府県といえる。実際、鳥取市の場合、62館と、講演会や運動会、音楽会などの地域施設（分館1館を含む）の地区公民館が設置されてとしての諸集会を実施している公民館の割合

いるのに対し、市立小学校数は44校であり、を示したものである。これによると、鳥取・一部の地区公民館は旧小学校区単位で地区公

島根両県の100人あたり公民館の学級・講座

民館が設置されているなど、歴史的なつながの参加者数は、全国で最も多く、北陸地方がりも踏まえて設置されている。

それに続き、都市部より地方で公民館を活用
した生涯学習活動が実践されている。公民館

8 参加者数（学級生数及び受講者数）は、各々の事業の開設当初の参加者数（社会教育調査から抜粋）。

50

TORCレポート No.32

図4：学級・講座の100人あたり参加者数と諸集会の実施割合
（人）

（％）

80

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
－

60

40
鳥取県
20

学級・講座の100人あたり参加者数

鹿 分
児
島

長 岡
大 崎

愛 島
福 媛

広 根
徳 島

和 庫
歌
島 山

京 重
兵 都

静 野
三 岡

福 山
長 井

神 葉
奈
富 川

群 城
千 馬

山 城
茨 形

青 国
宮 森

全

0

諸集会の実施館数の割合

出所：平成17年度社会教育調査を基に作成
注：諸集会とは、講習会・講演会・実習会、体育事業、文化事業

図5：公民館数と参加者数の関係

（人）

80

島根

学 70
級
・ 60
講
座 50
参
の
加
1 40
者
0
数
0 30
人
あ 20
た
り 10

鳥取
石川

福井

徳島

富山
山梨
長野

0
0

20

40

60

80

100

120

140

160
（館）

公立小学校を100とした場合の公民館数（本館のみ）
出所：平成17年度社会教育調査、平成20年度学校基本調査、平成17年度国勢調査を基に作成

を拠点として実施される地域施設としての諸などによる生涯学習活動が実践されていると集会の実施割合では、石川県（92.6％）が最考えられ、この統計数値をもって活動が停滞

も高く、次いで鳥取県（92.1％）であり、北しているとは言い切れない。

陸 、山陰が高い傾向を示している。これら

次に図5は、市町村立小学校と比較した公は 、図3で地域の地理的環境を踏まえ実際の民館数（本館のみ）と学級・講座の100人あた

生活に適した範囲に設置が進んでいた県であり参加者数の関係を示したものである。これにり、地域の活動拠点施設として認知が高いとよると、公民館数と参加者数には一定の相関いえる。ただし都市部では公民館に代わり商関係が認められ、公民館数の増加と併せて講業施設が充実し、民間のカルチャー・センター

座等の参加者数も増加している。このことから、
TORCレポート No.32

51

小学校の通学範囲など地理的環境を踏まえた割を公民館が担っているのか確認する。

公民館の設置は、実際の生活に適した施設と公民館は、社会教育法第20条によると、「住して活かされていることが確認できる。また、民の教養の向上、健康の増進、情操の純化を

分館の設置が顕著な長野県、山梨県の活用が図り、生活文化の振興、社会福祉の増進に寄低いことから、本館と分館の間には、機能の上与することを目的」としている。しかし、こで差があり、分館では活発に学級・講座が行の目的からは具体的な公民館の役割を捉え難われていないことも明らかになった。

い。そのため本研究では、例年、公民館を取

図6は、教育の分野では数値目標を掲げる

り巻く課題や問題の解決に向け、公民館職員のが難しい面があるが、市町村の公民館費に等の関係者を対象として研究討議が行われてついて、公民館の学級生・参加者数で割ったいる全国公民館研究集会のテーマと趣旨をた

一人あたり公民館費と、教育費の総額（学校どり、近年の公民館を取り巻く社会の変化や教育分野、社会教育分野、教育行政分野）に役割の変遷を確認することとした。

占める公民館費を示したものである。これにこのうち表1は、第10回以降のテーマを表よると、公民館数の多い地域では一人あたりしたものである。これによると、公民館は生の公民館費は少なく、教育費に占める公民館

涯学習の拠点として、地域住民への生涯学習費も平均（1.55％）を上回る傾向であるもの

活動の活発化へ向けた取組みを行い、家庭教の、高水準ではない。

育の充実や青少年教育に携わってきている。
しかし、1991年度には地域づくりの重要性2.3に対応した生涯学習が取り上げられ、1992年

役割

ここまで都道府県別の統計資料を基に確認

度には地域住民の自治意識の高揚と学習や情したとおり、公民館は都道府県別に設置数や報等の交流の場としての拠点づくりが検討討議

活用度が異なっていた。次にこうした公民館

されている。また2000年度前後からは、地域の設置状況等を踏まえながら、どのような役へ果たす役割の重要性を踏まえながら、市民

図6：都道府県別公民館費

（％）

80

（千円）

3.5
3.0

60

鳥取県

2.5
2.0

40
1.5
1.0

20

0.5
－

北
海
道
岩
手
秋
田
福
島
栃
木
埼
玉
東
京
新
潟
石
川
山
梨
岐
阜
愛
知
滋
賀
大
阪
奈
良
鳥
取
岡
山
山
口
香
川
高
知
佐
賀
熊
本
宮
崎
沖
縄

－

一人当たり公民館費
出所：地方教育調査費、平成17年国勢調査より作成

52

TORCレポート No.32

教育費に占める公民館費

表1 ： 全国公民館研究集会のテーマの変遷
年度

回数

1987

第10回

21世紀に向けて、 生涯学習社会に対応する公民館のあり方を考える

テ

ー

マ

1988

第11回

生涯学習推進の中核的役割を果たす公民館活動のあり方

1989

第12回

生涯学習社会における公民館の役割は何か ～住民が豊かに生き、 学びつづけ、 地域をつくる
ために公民館に、 いま、 問われているものは～

1990

第13回

生涯学習社会に対応した公民館活動のあり方を考える

1991

第14回

生涯学習の推進と地域づくりの中核的拠点を果たす公民館のあり方

1992

第15回

生涯学習の推進と地域づくりのために公民館の果たす役割を考えよう

1993

第16回

生涯学習社会における公民館の果たす役割について考えよう

1994

第17回

生涯学習社会に対応する公民館のあり方を考える

1995

第18回

生涯学習社会の構築をめざした公民館の役割を考える

1996

第19回

公民館の可能性を探る ～生涯学習社会の実現をめざして～

1997

第20回

新時代に果たす公民館の役割は ～生きがいを感ずる社会をめざし～

1998

第21回

青少年問題と公民館活動 ～ 21世紀を担う青少年を地域でどう育てるか～

1999

第22回

新しい時代の公民館の役割は ～生きがいを感じる地域社会をめざし～

2000

第23回

2000年。 今、 地域からの個性的な発信を！ ～人 ・ 自然と共生する郷土づくり～

2001

第24回

「21世紀、 くらし豊かな地域社会をめざして」 ～生涯学習時代に公民館の果たす役割は～

2002

第25回

公民館新世紀 ～ひと こころをむすぶ ふるさとづくり～

2003

第26回

新世紀への公民館創造のために ～地域の市民活動 ・ 学校教育との共同をめざして～

2004

第27回

新しいまちづくりと公民館の創造 ～新世紀に生きる 「ひと」 が輝き、 「地域」 が輝く公民館活動を創造する～

2005

第28回『新世紀、 こころ豊かなまち ・ 人づくり』 ～ 「元気」 と 「安心」 ・ 「生きる力」 をはぐくむ公民館の
創造～

2006

第29回

どうなる公民館 ～新しい役割を求めて～

2007
2008

第30回
第31回

地域が輝く公民館の創造 ～元気な人づくり ・ 地域づくりをめざして～
地域の 「住民力」 で創造する 輝く未来

出所 ： 社団法人全国公民館連合会資料より作成

意識の育成やコミュニティづくりの役割が注目の場であるコミュニティの衰退が関係していされ、豊かで個性的な地域社会形成に向けたることがテーマ選定の趣旨となっている。

研究討議が行われている。さらに近年は、地域コミュニティの拠点としての公民館の創造

2.3.1

や、地域の特性に応える公民館の役割を問う

こうした役割の変遷から、公民館は地域の実践活動の紹介や研究討議が行われている。

生涯学習の拠点として、さらにまちづくりのこうした変遷の背景として、市町村合併や取組み状況拠点としての役割が注目されている。

地方分権の進展及び「公民館の設置及び運営

そこで、このような役割を踏まえた公民館のに関する基準」の全面改訂が行われ、地方自取組み状況を確認することを目的に、図7では、治体においては行財政改革が行われている。

学級・講座の参加者数をテーマ別にまとめた。

また、急速に進む核家族化や少子高齢化の進これによると、まちづくりに向けた取組みとし

行、子育てに対する負担感や不安の増大、ラて注目すべきテーマは、社会教育調査統計のイフスタイルの変化や価値観の多様化等によ分類で「社会の構成員としての自覚をもち、よる社会情勢の変動と、地域社会での人間関係

りよい地域社会の形成に積極的に参加し、公の希薄化や連帯感の欠如等により、住民参加

民としての人間を形成するための教育」と定義
TORCレポート No.32

53

されている市民意識・社会連帯意識の参加者

市民活動の連携に関する自治体の取組み状況数である。しかし、その参加者は限定的であなどの把握を目的として実施されている。

り 、公民館を拠点としたまちづくりへ向けた取これによると、住民参加型まちづくりに向組みは不足している。一方、一般的な教養にけた学習支援を進める上での課題として、半係る生涯学習活動は活発である。

数（50.0％）の自治体が、「趣味の講座やサ

また鳥取県は、これまでの統計的分析からークルが多く、地域社会の問題や活動への住地域の身近な拠点として、多くの地域住民が民の関心が低い」を筆頭に、住民側の受け皿

学級・講座に参加し、諸集会が活発に開催さ組織や企画する地域のリーダーなどの人材不れるなど活用されているが、この統計から見足を課題としている。そのため、こうした人

た取組み内容では、全国の参加者数の傾向と材の育成を行うことは極めて重要な政策課題

同様で、地域特性を踏まえた取組みが行われであるといえる。
しかし、なぜ、まちづくりに取組む住民のているとはいえない。

関心が低いのか。アンケート調査では、個人
2.3.2の学習・趣味・娯楽にとどまる住民の意識を

課題・問題点では、新たな公民館の役割と取組み状況をまちづくりに向けることが難しく、効果的な踏まえ、どのような課題・問題点があるのか。

学習プログラムが開発できていないことが原

財団法人東京市町村自治調査会は、全国市因としている。また併せて、行政がまちづく

区町村（1,823自治体）を対象に「住民参加りを住民に上意下達に求めている状態のため型まちづくりに向けた学習支援についてのと考えられる。

市区町村アンケート調査」（図8）を実施し、

ただし、これまで公民館が主に担っていた

1,021の自治体から回答（約56％）を得、そ住民による生涯学習を改めて見直すことも必の結果を公表している。この調査は、住民参要であろう。「教育はすべての人に、自分自加型まちづくりに向けた学習支援の現状や今身の問題を解決し、自分自身で決定を下し、後の方向性を把握するとともに、生涯学習と自分で責任を負う能力を持たせなければなら（千人）

図7：公民館における学級・講座の受講者数

（千人）

8,000

180
160
140
120
100
80
60
40
20
－

6,000
4,000
2,000
－

出所：平成17年度社会教育調査

54

TORCレポート No.32

全 国

鳥 取

図8：住民参加型まちづくりに向けた学習支援を進める上での課題（複数回答）
趣味の講座やサークルが多く、地域社会の問題や活動への住民の関心が低い
まちづくりに取り組むNPOや住民団体が育っていない講座の企画や施設を運営する人材が不足している
効果的な学習プログラムや教材が開発・導入できていない
まちづくりのリーダーとなる人材（住民）がいない
住民の生涯学習への意欲が低い
NPOや住民団体同士の連携が不十分
庁内の生涯学習担当部局とまちづくり担当部局の連携がうまくいかない
生涯学習、まちづくり活動の拠点となる施設が不足
している
その他

（n=1,021）
0

20

40

60
（％）

出所：財団法人東京市町村自治調査会「全国市区町村アンケート調査」

9ない」といわれる生涯学習は、個人の資質施設としての諸集会が開催されるなど有効にや能力の向上を目的に行われ、現状の教養の活用されている。歴史的なつながりや地域住向上に係る学級・講座の参加動向は、その一民が連携し合える距離に公民館が設置されて部と考えられる。しかし、これでは公民館はいることに最大のメリットがあるといえよカルチャー・センターと言われかねない。

う。こうした特性をもつ公民館は、鳥取・島ユネスコ10 が唱える生涯学習論では、個人

根両県や北陸地域に限定される。つまり、鳥の資質や能力の向上を基礎として、集団機能

取県の公民館は、地域の拠点施設として、まあるいは自治会・町内会などのコミュニティ

ちづくりに向けて取組みが行いやすい地理

活動を支援するなど、地域住民が助け合って的・社会的環境にある。

生きていく住民自治力の強化や、地域住民が公民館の役割については、一般的な教養にお互いに信頼し合って地域課題を解決する自係る生涯学習活動から一歩踏み込んで、地域治力の強化が必要だとしているのである。

社会を形成するまちづくりに向けた役割が注目され、その取組みが模索されている。とこ

2.4

小括

これまでの統計的な分析などから、小学校
区を単位とするなど、地域の実情や実際の生ろが、全国的に個人の趣味・教養の学習に留まる傾向があり、まちづくりに向けた効果的な対応策は見出せていない。

活圏を踏まえ設置されている公民館は、地域生涯学習では、講座・学級や研修の学習機

住民が学級・講座に積極的に参加し、地域の会の提供と併せて、学習を踏まえた成果が確

9 エドガー・フォール報告書「learning to Be」の序論p.xxiv.
10 国際連合教育科学文化機関（United Nations Educational, Scientiﬁc and Cultural Organization）
TORCレポート No.32

55

認できることが生涯学習を振興する上で重要と方のまちづくりに向けた現状と課題を把握しな考えられている。これは、学んだことが活かさ

がら、地域と行政の関係に焦点をあてる。

れることが、個人の主体的な生涯学習や取組
みにつながるからである。例えば個人の趣味・

3.1

教養の学習の成果は、地域で開催する公民館

地域社会の課題や問題点に応じて取組むコ

まつりなどの場で発表されることで、その成果

ミュニティ活動は、安心して暮らせる地域社が確認でき、こうした生涯学習の流れが主体

会の基盤を築く。鳥取県のコミュニティ活動

的な生涯学習や取組みにつながっている。

は活発で、地域住民の参加率は全国で最も高地域社会の現状と課題

そこで、まちづくりに向けた研修の場合、

い11。これは慣習的な参加が多いと想定され研修終了後に実際のまちづくりに活かす場をるものの、地域の結びつきが強い地域である

設定するなどの考慮を行い、研修体制を確立

ことの裏返しである。

することが必要である。そのためには、まち

鳥取市民アンケート（図9）によると、全づくりに深く関る地域社会や行政の現状と課体的に地域社会に対する満足度は高い。特に題・問題点を踏まえ、対応が検討されなけれ

近所の人の親切さや人情は高く、他人への思ばならない。とりわけ、公民館が地域に根付いやりがある地域といえる。また、全国的にき、地域住民に活用されている鳥取県においも同様の傾向であるが、年齢が高いほど地域ては、地域の実情を踏まえた効果的な活用が社会に対する満足度が高く、自治会やサーク期待できる。

ル活動などを通じたつながりや、普段の日常

そこで次章からは、主に鳥取市のまちづくりに注目して研究を行う。

生活を行う中での支えあう関係が、地域社会に対する満足度を形成する要因の一つと考えられる。

3．まちづくりの現状と課題

また、図10は、地域の人のまとまりについ本章では、まちづくりに向けた公民館としてて、図11は近所づきあいの程度について、図の対応策を検討するため、地域社会と行政双12は今後の地域活動への参加意向についての

図9：地域社会に対する満足度（鳥取市）
困ったときに地域で支えあう
仕組みについて（n=1,857）
近所の人の親切さや人情について(n=1,859)
自治会やサークルなどの地域活動について（n=1,841）
祭りなどの地域の行事について（n=1,849）
0%

満足

やや満足

20%

どちらでもない

40%

やや不満

60%

不満

関係ない・わからない

出所：鳥取市民アンケート調査報告書（平成17年3月）

11 TORC レポート№ 3156

田渕康修「若年層のコミュニティ活動への参加・参画の可能性」

TORCレポート No.32

80%

100%

無回答

図10：地域の人はよくまとまっていると思いますか。

旧市域(n=817)

新市域(n=967)

合計（n=1,784）
0%

10%

20%

30%

まとまっていると思う

40%

50%

60%

どちらともいえない

70%

80%

90%

100%

80%

90%

100%

まとまりがないと思う

出所：鳥取市民アンケート調査報告書（平成17年3月）

図11：ご近所づきあいはどの程度ですか。

旧市域（n=824）

新市域（n=973）

0%

10%

とても親しい20%

わりと親しい

30%

40%

50%

それほど親しくない

60%

70%

ほとんど付き合いをしていない

出所：鳥取市民アンケート調査報告書（平成17年3月）

図12：今後地域の活動へ参加したいと思いますか。
10代・20代（n=403）

30代・40代（n=654）

50代以上（n=694）

0%
積極的に参加したい
参加したくない

10%

20%
30%
40%
50%
必要なものは参加したい
わからない

60%
70%
80%
90%
100%
参加したいとは思うが参加が無理

出所：鳥取市民アンケート調査報告書（平成17年3月）

アンケートを集計したものである。これによ含む旧町村部では住民のつながりが強い傾向

ると、住民意識の希薄化が全国で問題となっや、若年層は活動に消極的であるなど、地域ているなかで、旧鳥取市内より中山間地域をや年齢によってそれぞれ特性があるが、総じ
TORCレポート No.32

57

て地域としてのまとまりを有し、活動への参

民のまちづくりに対するこのような問題意識は、

加意欲も高い。

これまで継続的に行ってきた事業に対する課こうした地域社会の実状のなかで、その基題・問題点や、自治会・町内会などの各種団盤を活かし、まちづくりや地域福祉活動を行っ

体を継続的に運営するために直面している課ている自治会・町内会の現状は、2004年11月

題・問題点に集約される傾向にあり、さらに踏の市町村合併を踏まえ、2007年6月に国府町、

み込んだまちづくりに対する問題意識によるも

福部町、河原町、用瀬町、佐治町、気高町、のとは積極的には言い難い。

鹿野町、青谷町の8町が新たに加わり、鳥取市

このため、自治会・町内会などの活動は、自治連合会として取組みを進めるなど、住みよ

地域住民の親睦や地域社会のつながりを維持

いまちづくりに向けた活動が行われている。

することに対しては一定の成果が得られていしかし、自治会・町内会への加入率は減少傾向であり、2008年の加入率は、71.7％

12

ると考えられる。しかし、地域住民による主で体的な課題解決に向けては、取組みに対するある。特に、マンション・アパートなどの居行政との効果的な仕組みや、行政からの財政

住年数が比較的短い世帯や、単身世帯など、的な支援を必要とするなど、行政との関係を自治会・町内会に未加入の世帯が増え、地域踏まえた効果的な対応が必要である。

が一体となった取組みに支障が生じていることは看過できない課題である。

3.2

行政の現状と課題

当センターが2004年に旧鳥取市内町内会長

行政を取り巻く現状と課題は、主に行政にを対象に行ったアンケートでは、地域住民の対する市民のニーズと行財政改革の現状と課参加促進や住民の連帯感の希薄化、担い手の題を踏まえる必要があるため、2点に分けて高齢化や後継者不足で活動が停滞しつつある

整理する。

ことが懸念されている。また、町内会の活動や地域課題に向けた取組みでは、住民による

3.2.1

創意工夫（51％）による対応が最も多いほか、鳥取市は、市民の声を活かした市民参画に

行政への要望や行政との協議を求める意見も42％を占め、課題によっては行政の関与や協力が欠かせない。

行政に対する市民のニーズ

よる市政運営を行っている。
まず、住民自治組織である地区自治会が行政へ要望を行う地区要望と、市民の声を行政

以上のことから、鳥取市は地域のつながりの長である市長へ直接届ける市政提案箱・市を活かして、全国で最も活発にコミュニティ活長への手紙制度の対応状況は、図13、14のと動が行われている地域であるが、自治会・町おりである。これによると、地区要望の実施

内会など実際の活動を行う上では、参加者が済及び実施予定は38.3％（3 ヶ年の合計値）

限定的で、担い手が不足しているなど、地域のであり、市政提案箱・市長への手紙の実施済

まとまりも徐々に低下している実態にある。こ及び実施予定は27.3％（3 ヶ年の合計値）でうした課題・問題点に対して、住民による創意ある。市政提案箱・市長への手紙は、検討結工夫を行いつつ、課題によっては行政による

果の分類「その他」が約20％以上を占めるな

課題解決が求められている。ただし、地域住

ど、提案内容が幅広く、内容が提案や将来展

12 鳥取市自治連合会資料から

58

TORCレポート No.32

望に限らないため、実質的な行政の対応は3から多種多様なニーズを踏まえた対応が求め割を超えているものと考えられるが、いずれられているといえる。

にしても地区を通じた要望や、市民から直接こうした市民のニーズに対してまちづくり

行政に届けられる提案の対応状況は、半数にに係る鳥取市役所の担当部は、図15，16のと満たない状況であり、市民のニーズに対応すおり複数にまたがり、関係する部署は多様とる行政の限界が垣間見られる。

なっている。鳥取市の行政組織は、鳥取市のまた、この他にも行政が重要な政策を決め

市勢要覧によると、1998年度の組織は8部・る際には、原案をあらかじめ市民に公表する

31課・5室であったが、10年後の現在（2008

市民政策コメントを行い、市民の意見や提言

年度）の市長事務部局の組織は7部・4監・1を踏まえた政策形成を行うなど、市民のニー

局・39課・15室・8総合支所である。この間、ズを的確に捉えた市政運営を行っている。こ

2004年の市町村合併に伴い、法制執務、人事のように鳥取市行政は、様々なチャネルを活

管理、財政、出納、議会などに係る事務は本用した市政運営を行っているが、併せて市民庁に集約することで効率的な組織へと変わっ

図13：地区要望に対する検討の結果（鳥取市）
2005年（n=961）

2006年（n=922）

2008年（n=704）

合計（n=2,587）
0%

20%

実施済

実施予定

40%

検討

実施困難

60%

参考意見

80%

他の所管

100%

その他

出所：鳥取市役所企画推進部より

図14：市政提案に対する検討の結果（鳥取市）
2005年（n=715）

2006年（n=657）

2007年（n=455）

合計（n=1,827）
0%

20%

実施済

実施予定

40%

検討

実施困難

60%

参考意見

80%

他の所管

100%

その他

出所：鳥取市役所ホームページより作成

TORCレポート No.32

59

図15：地区要望に対する所管別内訳（2008年度）

図16：市政提案に対する所管別内訳（2007年度）

その他
教育委員会

防災調整監

環境下水道部

その他
企画推進部

総務部

市関連機関

福祉保健部
農林水産部

企画推進部

教育委員会

市議会
事務局

福祉保健部

環境下
水道部

健康子育て
参事監
経済観光部

都市整備部
出所：鳥取市企画推進部資料より作成

都市整備部

農林水産部

出所：鳥取市ホームページより作成た。しかし、市町村合併により市域が拡充し、務と法定受託事務という新たな事務区分に整

地域社会の実情に応じた課題・問題点の複雑理された。このため地方公共団体では、地域化に対応するため、旧町村に総合支所を配置の実情を踏まえた最適で効果的な施策を組みするなど、これまでの市民サービスを維持し合わせることができるなど、地方自治体の自ながら、市民からの多様化している行政ニー

己決定権が拡充している。

ズへの対応に向け、細分化・高度化した組織へと拡充している。
このように、行政に対する市民ニーズは、多種多様で、対応に当たっては質的に高度化

しかし、昨今の国・地方を通じた厳しい財政環境や、景気低迷の長期化を反映し、地方分権改革の目的は、行財政改革の色彩が強くなっている。

し、量的にも増大する事務を適切かつ効率的

このため、第4次鳥取市行財政改革大綱でに処理することが求められているが、図13，

は、『住民自治の考え方をさらに広め、「陳情14のとおりすべての市民のニーズに行政だけ要望型の市政参画」から「政策提案・協働実

では応えられていないのが現状といえよう。

行型の市政参画」へのさらなる転換が図られるよう、市民や市民活動団体等が、行政のパ

3.2.2

行財政改革

ートナーとして都市経営に参画できる仕組み

2000年、いわゆる地方分権一括法の施行にを推進』するとし、積極的にまちづくりに参より地方分権改革が進められている。この改画することを行政は市民に求めている。これ

革の目的は、住民に身近な行政サービスは、は、地域の少子・高齢化や過疎化の進行、地住民にもっとも身近な地方公共団体が、自ら

域産業の振興、雇用の確保、環境問題、防災・の判断と責任において行政を運営すること

防犯などの様々な対応が市民から求められるで、個性豊かで活力に満ちた地域社会の実現

なかで、これまでの行政サービスを維持しなが図れることといえる。具体的には、中央集

がら、さらに市民のニーズに対応できる市政

権型の行政システムの中核的部分を形づくっを運営するためには、市民との協働による行てきた機関委任事務制度は廃止され、自治事政経営への変革が不可欠だからである。

60

TORCレポート No.32

この協働13 は、地方分権を進める上で、団章ではその実現に向けた提案を行う。

体自治と住民自治の強化と結合によって、公共社会を構築することが基本となる考え方で

4．協働のまちづくりに向けてあったため、全国の多くの地方自治体が協働

協働のまちづくりでは、課題解決に向けた主のまちづくりを進めつつある。市民と行政が体の多様化が必要である。そのため、行政は参画と協働によってまちづくりを行う場合、

もちろん、市民のまちづくりへの参画と協働がこれまで公共的な事業の実施主体として、す欠かせない。そこで市民の参画と協働に向け、べて行政が担うこととした施策から、市民と何が必要かを本章では明らかにし、その場合行政が共に互いの特性を踏まえ、効果的な役の公民館の活用に触れた対応策を提案する。

割分担を行い協力してまちづくりを行うことができる。このため、新たな財政的な負担を強いることなく、従来のサービスを維持し、市民のニーズを的確に反映したまちづくりを行うことが期待できるのである。

4.1

公民館を活用した協働のまちづくりへ向けた提案

協働のまちづくりの実現に向けた公民館を活用した取組みとしては、次の2点が重要で
あろう。

3.3

まちづくりに向けた地域社会と行政の関係

第1に、多様な担い手がまちづくりを担えるよう、活動の環境を整える必要がある。市

これまでの地域社会と行政の現状と課題か民が主体となった活動を活発化する場合、併ら、まちづくりに対するニーズやそれに対す

せて地域の諸集会等も活発になるであろう。

る対応は、地域社会と行政の双方に課題・問

まちづくりは、市民のつながりや地域の基盤

題点がある。その中でも、地方分権の進展にを活かした活動であるため、地域の地理的環伴う地方自治体の自立と共に、地方行政を取境に応じた生活圏内にある市民が集う共有のり巻く行財政改革の進展は、財政的な問題が活動スペースが必要である。この場合、鳥取絡むため軽視することはできない。もちろん、市には概ね小学校区単位に地区公民館が設置

鳥取市の場合、自治基本条例に掲げた市民とされ、これまでも市民は活動拠点として有効

行政の関係について、参画と協働を基本としに活用している。今後は、統計資料が示してたまちづくりがこの条例の真の目的だとすれいる地域の諸集会などへの地域の拠点施設とば、地域の実情を踏まえた団体自治と、自治しての役割と併せ、引き続き活発化する市民意識に基づく住民自治によって参画と協働をのまちづくりに向けた学びのニーズに応えな実現しなければならない。併せて、自治会・ければならない。

町内会などの活動も、地域の課題解決に向け、行政との適切な関係づくりが望まれる。

ただし、市民が主体となったまちづくりに向けた活動や習びのニーズは、公民館が主導

そこで、協働の仕組みを地域社会と行政のする講座・学級を開設することでは掘り起こ間に形成することが必要であり、これまで確せないであろう。そこで、次の項目がさらに認した活発な公民館の活用状況を踏まえて次重要である。

13 鳥取市自治基本条例では「市民及び市がそれぞれの役割と責任を自覚し、互いの主体性を尊重しながら、対等の立場で協力し合うことをいいます。」と定義している。
TORCレポート No.32

61

それは第2として、市民の自治意識の醸成と市民による主体的な取組みである。
地域社会に密着した課題・問題点に取組むを明確に示し、市民の自治意識を刺激して、主体的にまちづくりに取組める仕組みが必要である。

場合、補完の原則を踏まえ、まず市民の主体

そこで、行政の施策として、コミュニティ

的な取組みが重要である。しかし、現状のコに関係する既存の補助金をすべて1本化し、ミュニティの取組みは、既存の事業継続や各全体の補助金額を提示して、その使途はコミ

種団体の維持に向けた取組みが強く、自治意

ュニティの裁量に任せる施策が考えられる。

識が強いとはいい難い結果であった。

この場合、4.1を踏まえているため重複するではこの協働のまちづくりを進めるために、市民の自治意識をどのように醸成すべき部分があるが、期待されるポイントを次に列挙する。

か。また、なぜこれまでの活動では、自治意

第1に、市民の自治意識の醸成と市民によ識の醸成ができなかったのか。この問いに対る主体的な取組みが期待される。公共的な事しては模索され、また2.3.2ではまちづくり

業の実施主体としての役割に加え、主体的にに向けての課題・問題点として、人材の育成

判断できる権限をコミュニティに積極的に示に集約されていた。

すことにつながるため、市民の自治意識を刺一方、これまでの内容からは、公共的な事激し、併せて地域の課題・問題点に応じて地業の実施主体として、その責務を担ってきた域が主体的に検討する結果、効果的な取組み

行政は、地方分権の進展に伴い行財政改革にが行なわれる。この場合、4.1のとおり、地

取組み、併せて市民にも積極的に公共的な事

域の拠点施設として活用されている公民館で業の実施主体としての役割を担うことを求めは、活動スペースを提供することが必要であている。しかし、これまでの地域社会と行政る。また、全国的に公民館における取組みがの関係では、市民が積極的に公共的な事業の少ない「社会の構成員としての自覚をもち、実施主体として踏み込んで、まちづくりを行

よりよい地域社会の形成に積極的に参加し、う仕組みが十分ではなかった。

公民としての人間を形成するための教育」と

そこで、地方分権推進による地方行政の自定義されている市民意識・社会連帯意識の講

己決定権の拡充に倣うことが必要であろう。

座などの成果を補助金の使途などに反映する

つまり、地域社会への分権を進展することがことが可能であり、このことからも市民の主

市民の自治意識の醸成を育む解決策であると体的な取組みが拡充することが期待される。

考えられる。すなわち、市民による主体的な第2に、事務の簡素化が期待される。各種活動が活かされる地域社会と行政の仕組みづ

団体と行政とは、複数の補助金でつながってくりが必要とされている。

いるが、1本化することにより、分散していた事務を集中して1元管理・整理できるため

4.2

対応例

事務が簡素化される。

これまでの検討の結果、協働のまちづくり

第3に、行政の歳出を増加することなく新たに向け、地方分権の進展を地域社会まで拡充な効果が期待される。もちろん新たな効果とし、市民が公共的な事業の実施主体としてのは、市民と行政による協働のまちづくりによる役割を担うことが必要であるとした。そのた

効果的な課題解決に向けた取組みである。一めには、これまでの市民の役割を超えた役割

般的に行政が新たな施策を設ける場合、財源

62

TORCレポート No.32

の確保が課題である。しかし、既存の補助事

また、これまでの活動が停滞しかねない。そ業をベースに見直しを行う場合、新たな歳出はのため、事前に市民の意向を十分に把握する不要である。また、上記第2で指摘したとおり、必要がある。

地域においても1元管理・整理することで、効果的・効率的な執行が期待できる。
ただし、この施策を施行するためには、次の2点に注意しなければならない。

5．おわりに
これまで、公民館の活用状況を踏まえながら行政の制度に注目し、地方分権の進展によ

第1に、公共的な事業の実施主体としての役

る分権改革を地域社会まで拡充する提案を行

割をコミュニティが担うことから、行政が行うった。しかし、今後、地域では少子化・高齢場合と異なり、その地域に居住する市民から化による人口減少によって地域の状況が激変

どのように負託を得られるかに注意を払う必要することが想定されている。数年で小学校のがある。この場合、地域に基盤を置く自治会・児童数が半減し、高齢化が進む地域も稀では町内会が、この負託を得られる最も適した組なく、すでに一部の地域では、地域が主体と織の一つであることは間違いない。しかし、自なって新たなまちづくりが行われている。

治会・町内会の加入率は、年々減少傾向にあしたがって、協働のまちづくりは、地域社

り、また一般的には世帯を単位とした加入であ会と行政の現状や課題・問題点を踏まえた制ることから、世代を超えた声が届きにくいこと度となるよう引き続き検討する必要がある。

が懸念される。さらに、地域には特定のテーマで活動するテーマ・コミュニティがあるため、＜参考文献＞

そうした地域の多様な活動主体の意見や課題・

文部省（編）．1981．「我が国の教育水準（昭和55

問題点を踏まえた取組みが望まれる。そのためには、地域の自治会・町内会をはじめ、各年度）」大蔵省印刷局．
財団法人

東京市町村自治調査会．2008．3月．
「生

種団体などがネットワークで結ばれた団体を組

涯学習と市民活動の連携に関する調査研究報告

織し、地域住民の公共的な事業の実施主体と書」．

して負託を得て活動することが期待される。例

ユネスコ教育開発国際委員会．1977．「未来の学えば鳥取市で地区公民館の設置区域を単位と習（Learning to be）」第一法規出版．

して、自治会・町内会をはじめ、多様な主体

羽貝正美（編著）．2007．「自治と参加・協働で構成している「まちづくり協議会」などは、それに該当すると考えられる。
第2にこの取組みは地域毎に進めざるを得ず、進捗状況や地域の意向が一律ではないた
め、行政や関係団体の施策が複雑化する懸念

ローカル・ガバナンスの再構築」学芸出版社．
白石克孝・新川達郎編．2008．「参加と協働の地
域公共施策開発システム」日本評論社．
鳥取市．2005．「鳥取市民アンケート調査報告書」
鳥取市．

がある。特に基礎自治体内の地域毎の地理的・社会的環境が大きく異なる場合、図10，＜参考HP＞

11が示すとおり市民の意向は同一ではない。

社団法人 全国公民館連合会 http://www.kominkan.

そのため、取組み状況に応じた支援や市民のor.jp/index_f.html/

意向を踏まえた対応がそれぞれ行政に求めら文部科学省

れ、場合によっては行政の施策は複雑化し、鳥取市

http://www.mext.go.jp/

http://www.city.tottori.lg.jp/
TORCレポート No.32

63