総論

地域社会のグローバル化に関わる論点と日本における示唆
早稲田大学社会科学総合学術院教授

卯月盛夫

公益財団法人日本都市センター

髙野裕作

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｢地域社会のグローバル化｣ を取り巻く現状と課題の設定（1）「グローバル化」の 3 つの意味とコロナ禍の影響
本調査研究で主題として掲げる「グローバル化」には、いくつかの意味がある。第一には、多くの人がごく一般的に思い浮かべる世界経済のグローバル化である。ヒト・モノ・サービス・カネの国境を超えた移動の障壁が小さくなるとともに、情報技術の進展によって世界中の情報に簡単にアクセスできるようになることで、人々は利便性を享受することが可能になった一方で、社会・経済的な格差の拡大、地球環境問題の深刻化など負の影響も大きい。
第二に、世界経済のグローバル化の結果として、外国人・移民が増加し、都市・地域の住民構成が多様化するという意味での「地域社会のグローバル化」である。日本では、特に 1990 年の入管法改正によって南米出身日系人を中心とする労働者としての外国人の受け入れを拡大し、実態としても外国人登録者数は増加してきた。2019年の入管法改正において、外国人の在留資格として「特定技能」が追加されたことで、就労を目的とした外国人の在留がこれまで以上に増加し、短期的な滞在からより中長期的な居住にシフトすることが想定された。こうした外国人を「住民」として受け入れる自治体においては、地域社会の構造が変化することが想定され、それに対応したまちづくりのあり方を検討することが、喫緊の課題として認1

識されていた。
そ の よ う な 中、2020 年 初 頭 か ら 新 型 コ ロ ナ ウ イ ル ス 感 染 症
1 全国市長会では、2019 年（令和元年）6 月 12 日に開催した「第 89 回全国市長会議」において決定した 28 の重点提言のなかで、「外国人の受入環境整備・多文化共生社会の構築に関する重点提言」を位置づけ、その後も継続して重点提言に位置づけている。
（全国市長会ホームページ 決議・提言等 https：//www.mayors.or.jp/
p_opinion/documents/190612jyuten_teigen08.pdf（2023 年 1 月 13 日最終閲覧））

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地域社会のグローバル化に関わる論点と日本における示唆（COVID-19）の世界的な流行が始まり、防疫対策として国を跨いだ人の移動が制限されたことで、新たに日本に入国する外国人労働者はほとんどいなくなり、地域社会のグローバル化はいったん鈍化した。しかしながら、それ以前から日本に滞在している外国人は容易に帰国することもできず、既に一定の外国人住民は地域に定着している。また、2022 年 3 月より技能実習生の入国が再開され、2022 年の秋以降は観光客なども含めた水際対策が大幅に緩和されるなど、感染症流行の収束によって国際的な人の移動は回復傾向にあり、中長期的には外国人人口は増加すると見込まれる。
本調査研究は、上記の「地域社会のグローバル化」を契機として研究を始め、欧州・北米における移民を中心とした社会的弱者を対象とした都市政策を題材として、包摂・共生のまちづくりのあり方について議論をしてきたが、その過程で第三の「グローバル化」の意味に着目することとなった。それは、地域まちづくりで向き合うローカルな課題が世界共通の課題に通じているという意味でのグローバル化（便宜的に「地域課題のグローバル化」と位置付ける）である。
一見すると、外国人・移民が集住する地域で起きる課題は、言語・文化の差異といった外国人・移民特有の問題のように捉えられ、対応もそれに注目が集まりがちである。だが、例えば経済的には低収入・貧困といった課題、社会的には孤立・孤独といった課題は、外国人・移民という属性に限定されず、あらゆる人に通じる課題である。本報告書で紹介される欧州・北米の事例では、政策の対象は移民には限定されず、広く社会的包摂・公正を目指すものとなっており、こうした考え方は、持続可能な開発目標 SDGs で謳われる「だれ一人取り残さない」という目標に通じるものでもある。
また、地域の住環境・生活環境を改善する事業を展開する上で、規模としてはローカルな地区のスケールに留まるものであっても、
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今や地球規模の気候変動問題への対応を無視することはできない。
本報告書で紹介される各国の取組みにおいても、政策の目標として脱炭素、環境性能の向上といった事項が謳われている。
本調査研究では、主に第二の意味での地域社会のグローバル化を念頭に置いているが、問題の背景としては第一の世界経済のグローバル化の意味を、今後のまちづくりのあり方、方向性としては第三の地域課題のグローバル化の意味も含み、総合的に議論されている。
（2）日本における外国人を取り巻く現状
日本における外国人を取り巻く現状として、入管法や外国人の在留資格、特に技能実習制度とその実態をめぐって、さまざまな観点から問題が指摘されている。大前提として、人権を尊重すること、不当な差別を撤廃・是正していくことや、不法な実態がある場合はそれを無くしていかなければならないことは論を俟たないが、本調
査研究ではこれらの問題や制度の是非について議論することを目的とはしていない。
外国人と一口に言っても、国籍、在留資格、滞在期間、家族構成などによって個々人を取り巻く状況は様々である。また、都市・地域のレベルでは、外国人の出身国の構成、主要な就労先・産業の特性などによって課題の性質も様々であるが、その中で各地の自治体は外国人に対して住民としての行政サービスを提供するとともに、言語、文化、生活習慣の違いなどの課題に対する支援を中心とした「多文化共生」の政策に取り組んできた。外国人人口の割合が高い
2「集住都市」では先行して様々な問題に直面し、その解決への取組みが蓄積されているところもある。
日本において外国人をめぐって生じている現在の状況は、欧米諸
2 「外国人集住都市会議」には 2023 年現在、13 自治体が参加し、毎年様々なテーマについて議論が交わされている。（外国人集住都市会議ホームページ： https://www.shujutoshi.jp/（2023 年 1 月 25 日最終閲覧））4

地域社会のグローバル化に関わる論点と日本における示唆国と比較すれば、深刻な社会的な分断が顕在化するには至っておらず、政策上の重要度も相対的には高くはない。これは、第一には欧米諸国と比較すれば全人口に占める外国人・移民の比率が相対的に小さいこと、第二には、特に 1990 年代以降に来日した外国人は「労働者」として一時的な滞在に留まる人が多かったことの 2 つの要因が考えられる。今後、地域社会のグローバル化がより進行し、滞在が長期化し、地域へ定着していく中で、深刻な社会的分断を生じさせないことが重要である。
（3）本調査研究における課題設定
こういった問題の要因である経済のグローバル化の進展、社会的格差の拡大という大きな流れに対して、マクロレベルで格差の縮小・解消を目指すことももちろん重要ではあるが、一定の格差が現実として存在するのならば、そこから生じる問題に対応をしなければならない。その対応は、対人的・直接的な扶助・支援に留まらず、地域レベルのまちづくりにおいて、ハード・ソフト両面から総合的に取り組むことが有効であろう。
以上のような総合的な観点から、社会的包摂・公正を目指した都市政策に取り組んできたのが、欧州・北米の各国であり、本調査研
究ではこれらの事例から今後のまちづくりのあり方に関する可能性を探ることを目指している。

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包摂・共生に関わる政策 と概念の整理（1）欧州・北米における包摂的な都市政策の背景・経緯
欧州各国では、第二次世界大戦後、労働力不足を補う目的や、旧植民地の独立など外的な要因も相まって、欧州圏内（主に南欧諸国5総論からフランス・ドイツなどへ）だけでなく欧州圏外（主にアフリカ・中東諸国）から多くの移民が流入した。当初は短期間の出稼ぎ労働的な性格が強く、政策的な対応としてもゲストワーカー政策と呼ばれる経済的な支援に限定されるものが中心であった。
移民は徐々に各国に定着したが、産業構造の転換によって、移民が主に就いていた非熟練労働の雇用が縮小し、言語能力・教育水準の要因からこれに対応できなかった移民の多くが職を失うといった事態も発生した。職を失うことは単に経済的な困窮に陥るだけでなく、社会とのつながりが薄れ、社会的排除が発生することを意味する。また、第一世代はその国にうまく適合できても、第二世代やその次の世代になると、言語能力や教育水準が不十分で、地域コミュニティになじめなくなるといったケースも増えてきた。
経済のグローバル化の結果として、社会的排除、貧困、格差が拡大することで、ひとつの都市内における比較的裕福な社会階層が居住する地区と社会的弱者が居住する地区の空間的な分離が著しくなる。後者の地区ではさらなる住環境の悪化、地価の下落によって、社会的弱者がより集中するようになり、衰退の負の循環に陥る可能性がある。第Ⅰ部第 1 章で紹介されている EU の各種報告書、憲章、条約等で指摘されているように、このような衰退した地域が発生することは、非合法的活動や犯罪の増加など、社会の不安定化につながり、ひいては都市の競争力を低下させる可能性があることから、都市の重要な政策として衰退地区の改善が位置付けられるようになった。
近年の欧州における社会的包摂を目指した都市政策では、ハード面では住環境やアクセシビリティの改善が目指されるとともに、ソフト面では社会的排除の状態にある人々の社会への参加を促すた
め、移民であれば言語教育を中心としたプログラム、また移民に限らず職業能力を身に付けるための訓練や地域内での雇用の創出、コ6

地域社会のグローバル化に関わる論点と日本における示唆ミュニティの再生といったプログラムが行われ、これらを総合的なパッケージとして実施することが重要な手段として広く認知されている。
なお、アメリカ、カナダはもとより移民によって造られた国であり、移民をめぐる経緯や政策は欧州各国とは異なるが、欧州以上に多様な人種、民族的背景を持つ人々が混在し、また経済政策的には自由主義的な傾向から、社会的格差や分断が顕在化している。社会的格差・分断による課題自体は欧州と共通するところもあり、社会的包摂や公正を重視してコミュニティの再生を目指した政策・プログラムも行われているが、その実行手法・プロセスには、欧州各国と差異がある部分もある。
地域社会のグローバル化を背景とした今後のまちづくりのあり方を議論する上で、欧州各国だけでなく、北米における都市再生、コミュニティ再生の事例を題材とすることで、社会的包摂や共生の概念、政策、手法などについて多角的・実践的な示唆が得られることが期待される。
（2）政策の目標となる概念の整理
本 報 告 書 で 紹 介 さ れ る 各 国 の 事 例 に お い て は、
「 包 摂：Inclusion」、「 統 合：Integration」、「 公 正：Equity」、「 結 束：Cohesion」といった用語が使われる。これらは外国人・移民を中心とした不利な立場にある人々、社会的弱者が、社会への参加の条件を改善するプロセスであるとともに、その目的となる改善された状態を指す概念である。それぞれに社会的側面、経済的側面、政治的側面、文化的側面があり、各地域、各時代でその目標像もさまざまである。第Ⅱ部第 1 章の圓山氏の話題提供をもとに概略的に整理すれば、「包摂」は不利な状況の改善に特に着眼点があり、その対象は移民に限定されたものではない。
「統合」
は主に欧州で使われ、少数7

総論派を主流派の社会にどのように組み込むかに着眼点があり、文化的側面での平等の視点はやや弱い。
一方で、「多文化共生」という用語が、日本の自治体における外国人を対象とした取組みにおいて用いられてきた。これは海外ではほ3

とんど用いられず、英訳も定まっていない。
「多文化共生」の施策
は、外国人が抱える課題である言語や生活習慣などの面における支4援や、日本人住民も含めた文化交流などの取組みに代表され、上記の欧米各国の政策で用いられる概念に共通する、不利な立場にある人々への社会的、経済的な条件の改善という政策的な含意は強くはない。
また、地域社会のグローバル化は、外形的には異なる国籍や民族的背景を持つ人々が共存する状態であるが、ここで多様化しているのは「文化」に留まらず、社会的、経済的にも多様な状況が地域で発生していると考えられる。従来から取り組まれている「多文化共生」の施策は、今後もその必要性がなくなるわけではないが、本調査研究における問題意識としては、「多文化」に限定されず、総合的な観点から地域社会のグローバル化に向き合い、「多文化共生」から一歩踏み込んだまちづくりのあり方を議論することを明確にするため、本報告書では事例を参照・引用する箇所を除いて「多文化共生」という用語は用いていない。
3 自治体国際化協会多文化共生ポータルサイトに掲載のコラム「多文化共生 2.0 の時代（第 30 回）：「多文化共生」の英訳はどうしたらよいか」著者：山脇啓造（明治大学国際日本学部専任教授）https://www.clair.or.jp/tabunka/portal/column/contents/114785.php（2022 年 3 月 30 日最終閲覧）
4 自治体国際化協会による「多文化共生のまちづくり推進事業」において採択されている、自治体や地域国際化協会の取組みは、A. 医療・保健・福祉、B. 防災（災害対策）、C. 教育・子ども、D. 労働、E. 居住・生活、F. 推進体制の整備、G. 意識啓発・地域づくり、H. 日本語学習の 8 分野に分類されており、欧米諸国で行われているようなハード整備と連携した施策などは見られない。
自治体国際化協会ホームページ：https://www.clair.or.jp/j/multiculture/kokusai/page_8.html（2022 年 3月 30 日最終閲覧）

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地域社会のグローバル化に関わる論点と日本における示唆総合的な意味での「共生」を目指すうえで、欧州や北米の政策で用いられる諸概念を参考とし、特に弱い立場に置かれた人々の状態を改善することが今後重要性を増すと考え、本報告書の主題は「包摂・共生のまちづくり」と定めた。
（3）「外国人」「移民」の表記について
これまで述べてきた通り、日本の都市における地域社会のグローバル化の議論において、対象として想定されるのは日本以外の国籍を持つ外国人が中心であり、第Ⅱ部第 1 章で紹介される岐阜県可児市では、対象を厳密に把握できる概念として、市内に在留している外国籍の市民を「外国籍市民」と定義している。一方で婚姻や帰化によって日本国籍を取得した外国出身者など、国籍だけで区分することが難しい場合もある。本報告書では日本の事例における文脈においては「外国人」あるいは「外国人住民」を用いるが、これは厳密に国籍や在留資格などで区別せず、上記のように外国にルーツを持つ人などを含む拡大した概念として位置づけている。
一方で、欧州や北米の各国・各都市における政策に関する議論では、国によって国籍取得や「国民」の考え方が異なること、欧州圏内で人の移動が自由化していることなどを背景として、政策の対象者 を 単 純 に 国 籍 で 区 分 す る こ と が 難 し い た め、
「 外 国 人：Foreigner」ではなく「移民：Migrant」が広く用いられている。そこで、本報告書でも欧米の事例の文脈では主に「移民」を用い、海外の事例と日本に共通した一般的な論点、文脈においては「外国人・移民」を用いる。

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本報告書の構成と各章のサマリー

本報告書は、第Ⅰ部「欧州・北米の社会的包摂を目指した都市政策」と第Ⅱ部「グローバル化する地域における包摂・共生のまちづくりの論点」の二部構成としている。
第Ⅰ部「欧州・北米の社会的包摂を目指した都市政策」
第Ⅰ部は、本研究会の座長・委員による各国の政策、事例に関する研究・論考である。前節で述べた通り、欧州、北米それぞれにおいて、移民を中心とした社会的弱者に対する格差・排除が、都市問題として深刻化するなかで、社会的排除が顕在化している地区を対象とした住環境や雇用、教育、コミュニティを総合的に改善するプロジェクト・プログラムが実施されている。各章の概要は以下の通りである。
第 1 章「EU における社会的包摂をめぐる地域・都市政策の展開」
龍谷大学政策学部教授

阿部大輔委員

欧州諸国では、グローバル化の帰結として、主要都市への経済活動の一極集中や社会階層の二極化、社会的格差の拡大、貧困の進展が多くの都市で顕著に確認されるようになった。本章では EU における社会的包摂に関する政策的系譜、社会的排除に関する指標の変化を整理するとともに、スペイン・カタルーニャ州の界隈法を中心に、地域・都市レベルでの社会的包摂への政策的対応の事例を紹介している。

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地域社会のグローバル化に関わる論点と日本における示唆

第 2 章「URBACT のテーマの変遷に見る衰退コミュニティ再生の特徴」
龍谷大学政策学部教授

阿部大輔委員

第 1 章で述べた通り、欧州諸国では社会的排除・包摂に関する課題が重要な政策に位置づけられ、EU レベルにおいて主に衰退コミュニティの再生を目的とした都市再生プログラムが行われてきた。本章では、そうした都市再生プログラムの系譜として 2002 年から 3 期にわたって実施されている URBACT を対象として、その各期のテーマの変遷から、移民を含む社会的弱者の包摂や社会的弱者が集住する衰退コミュニティに関するテーマがどのように変遷しているかを分析している。
第 3 章「フランスの住宅団地の再生」
立命館大学理工学部環境都市工学科教授

岡井有佳委員フランスでは、第二次世界大戦後の住宅不足を背景として大量の適正家賃住宅（HLM 住宅）に代表される社会住宅が整備されたが、社会情勢の変化によってこれらの住宅団地では治安の悪化、荒廃が深刻な問題となった。
本章では、主に 2003 年に制定されたボルロー法による都市の困窮防止政策について、制度の概略を紹介するとともに、具体的なプロジェクトとしてパリ近郊のエピネイ＝シュール＝セーヌ市における市街地再生プロジェクトと、フランス西部の地方都市であるアンジェ市における近隣市街地管理憲章の取組みについて、詳細に分析している。
第 4 章「ドイツの社会都市プログラムによる地区改善まちづくり」
早稲田大学社会科学総合学術院教授

卯月盛夫座長ドイツでは、他の欧州諸国同様に社会問題を抱える地区を再生する施策として、「社会都市」というプログラムが行われており、199911総論年から 2019 年までの 21 年間で、544 市町村・965 箇所の地区改善まちづくりが実施された。本章ではその事例として、ミュンヘン市のハーゼンベルクル地区のプロジェクトについて紹介し、その背景となるミュンヘン市の都市内分権・市区委員会の制度と具体的な事業の内容から、社会都市プログラムの特徴について分析している。
第 5 章「カナダ・トロント市における社会的包摂を組み込んだ団地再生事業」
筑波大学システム情報系社会工学域准教授

藤井さやか委員

カナダは 1970 年代から積極的な移民受け入れ政策をとっており、カナダ最大の都市トロントでは人口の 47 ％が海外生まれで、世界各国から多様な人々が集い、出会い、生活する都市となっている。
カナダにおいても公共住宅団地の抱える社会的問題は欧州と共通しており、団地再生に向けたプロジェクトが行われてきた。
本章では、カナダ最大規模の公共団地であるトロント市のリージェント・パー
ク団地の再生プロジェクトを題材として、多様な居住者のソーシャルミックスの実現に向けた社会的包摂プログラムのあり方について分析している。
第 6 章「米国連邦政府のコミュニティ計画・開発プログラムと民間主導のエコディストリクト」
東京大学大学院工学系研究科都市工学専攻准教授

村山顕人委員アメリカ諸都市に形成された都市近隣地区は、歴史的経緯から失業や貧困の問題を抱えた地区が多く、これまで連邦政府によって様々な形で介入が行われてきた。本章では、現在の連邦政府によるコミュニティ計画・開発プログラムの概観と、NPO として都市近隣地区再生の新しい枠組みと共通言語、認証制度を提示しているエコディストリクト（EcoDistricts）の取組みを紹介している。
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地域社会のグローバル化に関わる論点と日本における示唆研究会にてこれらの事例を題材として議論した結果、以下に示す4 つの論点が整理された。
◦論点 1：アフォーダブル住宅の質的・量的コントロール
各国・地域の事例に共通して、貧困・低所得の社会的弱者に対する住宅について、量的に確保するだけでなく、その質を改善・向上させることがプロジェクトの中心となっている。住宅としての性能の向上だけでなく、住宅団地地区と中心部・就業地とのアクセスを改善する公共交通の整備や、論点 2 にある社会的包摂プログラム・コミュニティ再生のための共用施設の充実が図られている。貧困・低所得層ばかりが地区に集中してしまうことが社会的問題の要因の一つになっていたため、低家賃の社会住宅だけでなく、市場価格で提供される住宅を住棟や地区の中で混在させることで、地区の構成員の多様化を図るソーシャルミックスも図られている。また、近年ではこれらのハード整備にあたって、脱炭素、環境性能の向上を目標とするものが多くなっている。
◦論点 2：社会的包摂プログラムの充実とその推進体制
各国の事例に共通して、社会的問題を解決するために、単に貧困・低所得層の生活を支援するだけではなく、その根本的な原因の一つである失業や社会的排除を解消するため、職業能力の訓練、特に移民を対象とした言語能力・教育水準の向上、地域内における雇用の創出などをパッケージ化したプログラムが実施されている。
社会的包摂プログラムの推進体制は事例ごとに若干異なる。ドイツの社会都市、アメリカの EcoDistricts などではそれぞれ外部の専門家がプロジェクトをコーディネートしているのに対し、フランスやカナダの事例では、地区内の社会参加プログラムの過程で訓練を受けた人材がコミュニティ再生のリーダー的役割に転じることがあ13

総論るなど、プロジェクトの段階にもよって、多様なあり方が示されている。
◦論点 3：まちづくりの主体と連携・協働
ハード・ソフト両面において総合的に政策・プロジェクトを、どのような主体が中心となって推進するかが重要となる。欧州では、EU レベル、中央・連邦政府レベルあるいは州政府レベルで整えられた法律や財政制度に基づいて、都市・自治体が中心となって推進しているのに対して、北米では、公的資金による補助はあるものの、民間事業者や地域コミュニティが主体となって資金調達や組織化を行っている点が特徴である。
欧州、北米のいずれにおいても、行政と民間事業者、また地域住民（コミュニティ）との連携が欠かせない。
◦論点 4：都市・地区スケールの環境改善と社会的包摂の関係性
ここまでの論点で挙げてきた政策・取組みによって、地区の環境が改善されると、衰退し下落していた土地の価値が上がり、それが住宅価格や家賃に反映され、ひいては低所得の人たちが暮らし続けることができなくなってしまう、ジェントリフィケーションが発生する恐れがある。特に民間の資金を活用して事業を推進する場合、地区の価値を高めることは、市場原理上は必然的なことである。
「アフォーダブル住宅」や「社会住宅」と言われる住宅のなかにも、最貧困層を対象とした住宅だけでなく、ある程度の収入がある人を対象とした住宅もあり、またその所有者も公的主体だけでなく民間事業者が所有している場合もある。ジェントリフィケーションによる立ち退きを発生させないために、公的資金を投入して政策的に家賃を低く設定することも重要であるが、民間事業者に対するインセンティブを与えることも、一つの手段である。
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地域社会のグローバル化に関わる論点と日本における示唆

以上の論点 1 〜 4 に対応して、各地域・事例の取組みの特徴・位置づけを、図序 -1 のようにまとめた。ここでは欧州と北米に共通する要素と、各国の状況に応じた差異が示されている。

図序 -1

欧州・北米の社会的包摂を目指した都市政策における論点

第Ⅱ部「グローバル化する地域における包摂・共生のまちづくりの論点」
第Ⅱ部では、これらの論点を踏まえ、日本の都市における課題を設定し、3 回の研究会においてゲストを招いての事例紹介・ディスカッションを行った記録を収録している。また各研究会で十分に議論が尽くせなかった論点について、委員・事務局が補論を執筆しており、その構成は表序 -1 で示すとおりである。

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表序 -1

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第Ⅱ部各章の概要

小結 持続可能な社会へ向けて

本報告書で取り上げている事例、各研究会にて議論された内容は、日本における外国人の集住が進んでいる地域のまちづくりにおいて、直接的、短期的に効果を期待できるものというよりは、中長期的な視点で、都市計画やまちづくりのあり方を根本的に見直していくことを意図したものである。今後地域社会のグローバル化は遅かれ早かれ進行していくと考えられるが、最終的には外国人・移民という文脈にも限定されず、持続可能な社会を形成していくための「包摂・共生」のまちづくりの意義を示すものとして、本調査研究の成果が自治体関係者の参考となれば幸いである。
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