公園等における民設民営での賑わい施設整備
千葉市都市局長

河野俊郎

１．千葉市における官民連携の必要性（１）
官民連携の必要性
首都圏の主要都市として周辺都市をけん引する自立した都市、また、都市と自然が程よく調和した特色を活かす多様な年齢層が暮らしやすい都市」を目指して、千葉市では「都市機能の更新」や「更なる魅力向上」のための取り組みを推進している。
昨今の厳しい財政の中で、公園等の公共空間を、より市民に親しまれる場とするとともに、都市としての魅力向上により集客等を効果的に行うための賑わい施設として活用されるように、可能な限り民間のアイディア、資金、運営ノウハウを活用する「民設民営」での施設整備・運営に積極的に取り組んできた。
本稿では、千葉市の官民連携（特に「民設民営」タイプ）への考え方、事業者選定等の手法、選定された事業と評価、今後の課題を概説し、他の都市での取組みへの一助としたい。
（２）
取組みの背景・課題
千葉市の官民連携での取組みの中で、本論文で取り上げる 3 か所の背景・課題は以下の通り。
表 1 各箇所での背景・課題
昭 和 の森 ユースホステル跡 施 設（以下「昭和の森」）
・安全・低価格な青少年のための宿泊施設として開設。隣接するｷｬﾝﾌﾟ場とともに自然に包まれた林間ﾚｸﾘｴｰｼｮﾝの場を提供
・ 宿 泊 者 のﾆｰｽﾞ・利 用 形 態が変化。廃止の方向(平成 25 年度末)
・跡施設等の活用により活性化

稲毛海浜公園検見川地区（以下「検見川」）・検見川の浜に隣接する稲毛海浜公園検見川地区（公園の西側のエリア）は、利用者数が低迷。賑わいの創出が喫緊の課題
・レストラン等の活性化施設の整備運営により、地区の再生を図る※下図は民間事業者の提案（後述）を公園の図面におとしたもの

千葉中央港地区市有地（以下「中央港」）
・平成 27 年度末に市中心部（千葉 みなと駅 近 接 地 ） に 旅 客 船 桟橋・港湾緑地完成予定
・ 桟 橋 等 の管 理 主 体 は市 。市 民が海辺に親しむ施策展開が可能
・隣接市有地にﾀｰﾐﾅﾙを含む魅力ある集客施設を整備

２．既存事例と千葉市での取組み（１）
官民連携手法の類型
官 民 連 携 手 法 は 、設 計 ・ 建 設 ・ 維 持 管理・運営の各段階の業務分担、整備後の所有や維持管理・運営方法で様々な方式が

表 2 官民連携手法の類型
類型
PFI事業DB存在する。「公的不動産の有効活用による官民連携事業事例集」 1)では表 2 の 5 つの 包括
委託類型に分類されている。
民設
千葉市においては、独立採算を基本とし、 公営民間の柔軟な発想による一括的な施設整備・運営での魅力的な集客施設の実現をめざし、「民設民営」により事業を実施することとした。

民設
民営事業の仕組み
公共 施 設 整備を PFI 法に基づく事業 として実 施 （BTO、BOT、BT 等）
公共施設の設計･施工をｺﾝｿｰｼｱﾑ､建設会社等が一括受注※PFI との相違：施設の所有､運営､資金調達を公共側が実施(民間側の業務範囲が比較的狭い)公共施設の維持管理を一体的・包括的に民間事業者に委託（公共施設の保全業務や水道・下水道施設等で採用）
公共施設及び民間施設の整備を民間事業者が一括して実施。完成後公共施設の所有権を移転、公共団体が直接又は通常の委託により維持管理・運営
公共施設及び民間施設の整備を民間事業者が一括して実施。その後、公共施設について民間事業者が「引き続き」もしくは「所有権を移転して指定管理者制度等の包括的な委託手法」により維持管理・運営

（２）各都市の事例との比較

文献１では表３の 3 事業が民設民営事業の例として挙げられている（民間施設部分はいずれも定期借地権により民間が施設を整備）。「宮崎駅西口」は、別途市がバスターミナルや駐輪場を整備しており、比較的「中央港」のケースに近いが、市が直接民間施設のテナントとなっていないことや、民間施設とは別フロアーで独

表 3 民設民営事業の事例
箇所名
出石小学校
跡地整備事
業
篠崎駅前街
区公益複合施設
宮崎駅西口
拠点施設整備事業

民間が整備する公共施設
ｺﾐｭﾆﾃｨ施設・都市公園：整備費は賃料算定に際して土地の基礎価格から相当額を差し引く
地下駐輪場、図書館、展示ｷﾞｬﾗﾘｰ等
広場(選定事業者管理)
ﾊﾞｽ待合所・観光案内施設：
選定事業者所有の建物内事業のポイント
ｺﾐｭﾆﾃｨ施設・都市公園
は所有 権を移転 し市が管理。
公共施設(非収益施設)の うち 地 下 駐 輪 場 を 選
定事業者が運営
ﾊﾞｽ待合所等はﾃﾅﾝﾄとして入居立性が高いなど相違点もある。また、千葉市の他の 2 施設は、都市公園施設として設置許可・管理許可で整備されている点が大きく異なる。これらの相違、また、そもそも民設民営であることなどを踏まえての千葉市の考え方、具体的な手法について、以降で述べることとする。
（３）
千葉市における官民連携の考え方「検見川」において市民ニーズに基づき「核となるレストラン施設に対する提案」を必須にする等、市が提示する一定の必須条件があるが、基本
表 4 施設及び土地の所有者
的には民間事業者が自らの自由な箇所名
昭和の森
検見川中央港提案に基づき施設を整備し、整備後施設の所有
市 に 寄 付 が 基 基 本 的 に 民 間 が 民間が所有。施設のも包括的に維持管理・運営を実施することとしている。
なお、施設の所有方法や許可等の期間は表 4 の通り。

土 地 所 有者：千葉市

本（管理許可で管理運営）
最長 20 年間許可 （10 年 ＋更新 10 年）

そのまま所有（設置許可で整備）
最長 22 年間許可（10 年＋3 年
更新を 4 回まで）

一部にﾀｰﾐﾅﾙ機能を確保（市が賃借）
事業用定期借地：10～50 年 で事業 者の提案による

また、採算性と各事業の特性を考慮し、事業者の提案に対して以下の選択肢や自由度を持たせている。
① 管理方法の選択
検見川 維持管理・運営について、必須施設であるレストランは事業者が主体だが、任意施設であるスポー
ツ支援施設、軽飲食施設、園地施設等については（整備主体は事業者）、[A]事業者（事業者所有、設置許可）、[B]事業者（市に寄付、管理許可）、[C]市（市に寄付）のいずれかを選択し、提案できることとした（事業者側で税、使用料等を踏まえて判断）② エリアの自由度
昭和の森 事業区域は原則として「昭和の森ユースホステル跡施設及びキャンプ場の全区域」（パターン１）
だが、「昭和の森ユースホステル跡施設を中心としたパターン２」「キャンプ場を中心としたパターン３」でも提案可能とした。なお、当該事業がパターン３に決定した場合は、千葉市の負担で「昭和の森ユースホステル施設」を取り壊すこととしていた。
検見川 園地として最大 3.2ha の範囲までを提案可能エリアとした(※実際の提案では約 1ha)
③ 提案内容の自由度
検見川 当該事業に可能な建築面積は 2,000 ㎡を上限とするが、既存の建築物（サイクリングセンターを含め約 1,120 ㎡）の撤去を行った場合、相当面積は追加可能建築面積に上乗せ可能とした（1 建築物あたりの延床面積は 1,500 ㎡以下）
昭和の森 提案事業にキャンプ場を含める場合、集客力を高めるため、コテージやオートキャンプ等のグレードアップした企画を提案することを可能とした。
中央港「千葉の海産物・農産物を食材とした海が見えるレストランの少なくとも 1 件の配置」は必須条件だが、民間集客施設の全体用途・構成等は事業者の計画に委ねる。
３．適切な事業者選定及び効果的な提案を得るための取組み
事業者の選定において透明性・公平性を確保するため 2 つの組織を設置するとともに、市民のニーズの反映や、事業者が適切な提案を行えるよう情報提供等を行った。

（１）千葉市都市公園等活用事業者選定委員会（以下「選定委員会」）

市有地で賑わい施設を整備するものであり、選定過程で対外的に透明性・公平性を担保することへの配慮が必要となる。加えて、専門性等による判断が必要であるものと考えられたため、専門家により構成された選定委員会を設置した。また、多様な施設に対応するため、臨時委員も任命した。
委員会へ付議する案件の承認、委員会報告を踏まえた事業者決定について、庁内意思決定の場が必要であるため、関係局長を構成員とする「千葉市公園等活用事業者選定会議」（以下「選定会議」）を設置し、最終的な判断と責任を負うこととした（結論が異なる場合は、選定会議の判断が最終結論）
なお、募集案件によっては、[1]基礎審査の設定（事前に財務帳票を提出）、[2]提案書の最低基準点の設定）、により参加事業者（及び提案）の最低水準を担保することとした。
表 5 選定委員会の構成及び検討フロー
設置根拠
対 象
所掌事務

委 員臨時委員

千葉市公園等活用事業者選定委
員会設置条例
公園､緑地､広場その他市長が別に定める場所
賑わいを創出し､市民に親しまれるものとするための民間事業の実施に関して、調査審
議 し 、市 長 に 意 見を述べる
5 名；都市計画、会計、法律、建築（景観）、観光案件に応じて専門委員を追加
現在 3 名：公園､港湾､商業施設開発

なお、千葉駅西口再開発（Ｂ工区）の事業協力者の選定も、事業者主導による投資コストの大幅削減、入居者募集の円滑化、民間ノウハウ利用のメリットを考え、本方式を活用した。
（２）
市民ニーズの反映（市民アンケート）「検見川」については、多様な施設の立地が想定されるため、市民ニーズが高い施設を把握するべく、公園利用者アンケート調査 3)を行った。
調査の結果「飲食施設設置の要望が多いこと」「通年利表 6 利用者からの要望施設
来園者調査
ビーチフェスタ参
加者調査

軽食販売施設 37%、飲食施設24%、スパ 14%、等＜複数回答＞ 1 位 飲食施設
2 位 軽食販売施設 3 位 スパなどの温浴施設用が可能で賑わいが生まれること」「検見川地区最大の魅力である東京湾の眺望を活かせること」などから海の見えるレストランを必須施設とした。
（３）
民間事業者の意向確認
国土交通省のガイドライン 2)では、「PRE(公的不動産)の有効活用を検討するにあたっては、PRE の市場価値や事業手法の可能性を把握するため、民間事業者に意見を聞き、状況に応じて事業に参加させるよう働きかけを行うことが望ましい」とされている。
特に「検見川」（任意施設）及び「中央港」は提案の自由度が高いこともあり、関連する多様な分野の企業に対してヒアリングを実施した。なお、特定の企業に有利にならないように、ヒアリングの時点では「今後、何らかの形で募集を考えている」といった、ごく簡単な情報のみを伝えている。
（４）
民間事業者への的確な情報提供（イメージの明確化・現地視察・質問対応等）
都市公園施設として可能な施設のイメージが事業者にわかりにくい可能性があるため、募集要項の作成にあたり、任意で提案できる施設について例示を行い（スポーツ支援施設、軽飲食施設、園地施設、事業者提案施設）、事業者が提案内容を検討しやすいことに留意した。また、市民アンケートの結果や、施設の利用者データ等提案の参考となる情報の提供も行っている。
さらに、現地での説明や質問へ丁寧に対応し、条件についての理解を深めた。なお「昭和の森」「中央港」への質問は比較的少なかったが、「検見川」は、既存施設の撤去が建築可能面積に影響すること、またレストランが必須ということで、建築可能面積・場所・レストランに関する高さ制限等の質問が寄せられた。
４．選定された事業と評価（１）
昭和の森フォレストビレッジ
2 社からの提案のうち、(株)R.project の「スポーツをターゲットとした合宿施設、キャンプ場にリニューアル」を選定した。平成 26 年 4 月、「昭和の森フォレストビレッジ」（フォレストロッジ、フォレストキャンプ）がオープンし、平成 27 年 4 月にはフォレストフィールドの整備が完了している。
表 7 昭和の森フォレストビレッジの提案概要
構成施設フォレストロッジ）[宿泊施設]

フォレストキャンプ[ｷｬﾝﾌﾟ場]

フォレストフィールド[多目的ｸﾞﾗｳﾝﾄﾞ]

主な内容
・陸上部合宿誘致（取締役の為末氏のﾈｯﾄﾜｰｸを活用）。ﾗﾝﾆﾝｸﾞｽﾃｰｼｮﾝ設
置・定員を少しでも多く。和室を宿泊可能に（60 名→85 名）・キャンプ場利用者にも便 利な場所に（ﾛﾋﾞｰ、ﾃﾗｽ、ｼｬﾜｰ利用）
・ｺｰﾙﾏﾝとの連携。専門業者のﾉｳﾊｳとPR 能力を活用
・ｵｰﾄｻｲﾄの導入。ｻｲﾄ数もより多く・ﾛｯｼﾞ(旧ﾕｰｽﾎｽﾃﾙ)との連携をﾌﾙ活用。初心者でも安心・便利なｷｬﾝﾌﾟ場
・多目的に運動、ｲﾍﾞﾝﾄ、野外活動などを行えるｴﾘｱ例）ｵｰﾌﾟﾆﾝｸﾞｲﾍﾞﾝﾄ（為末大さんとかけっこ教室等）、ﾌｫﾚｽﾄﾏﾙｼｪ

利用状況（平成 25 年度と 26 年度の比較）は以下の通りで、宿泊キャンプが非常に伸びている（オートキャンプ導入の効果が考えられる）。また、フォレストビレッジ 2 階多目的室において、ヨガスタジオがスタートしたが、このような新たな事業・イベントの効果も期待している。
【宿泊施設】 前年度と比較して上期は約 5 割減であったが（運営者変更伴う認知度の減少などの影響）、下期は約 2 割減となり、徐々に持ち直している（合宿の誘致が実ってきている）【宿泊キャンプ】 前年度と比較して、上期は約 1.8 倍であったが、下期は約 5.4 倍と増加傾向
昭和の森内には、2 つの周回コースをはじめとしたランニングコース、テニスコート、野球場、サッカー場等のスポーツ施設があり、スポーツ合宿と公園施設利用との相乗効果が期待できる。
財政的効果は、年間約 4,250 万円となっている（指定管理料 4,000 万円をカット、また、公園施設の管理許可使用料として年間約 250 万円を市に納付）施設の修繕も原則管理運営事業者が負担することとなっており、この面の効果も大きい。
（２）
稲毛海浜公園検見川地区活性化施設整備運営事業(株)ディアーズ・ブレインの「海辺の眺望が楽しめるレストラン、集会場、音楽堂等を整備」を選定した（平成28 年 2 月開業に向け整備中）。「東京湾に沈む夕日など海の景色を楽しめるレストラン」が新たに登場、また、
表 8 稲毛海浜公園検見川地区活性化施設整備運営事業の提案概要
施設名レストラン・軽飲食施設
音楽堂・展示施設
集会場施設

主な内容
千葉産の旬の食材を活かした料理が味わえ、東京湾が一望できるｶｼﾞｭｱﾙﾚｽﾄﾗﾝ(100 席)。ｵｰﾌﾟﾝｶﾌｪ(40 席)
水景と海の一体感のﾎｰﾙ(約 80 名着席)
ｲﾍﾞﾝﾄ、ｷﾞｬﾗﾘｰ、ｳｪﾃﾞｨﾝｸﾞなど、さまざまな利用に対応
約 130 名着席可能な大ﾊﾞﾝｹｯﾄ 2 ﾎｰﾙ。ｵｰｼｬﾝﾋﾞｭｰの開放感にあふれ、大会の表彰やﾚｾﾌﾟｼｮﾝといったｲﾍﾞﾝﾄ会場、披露宴会場としても幅広
く利用可能当該公園で多数実施されるマラソン大会などスポーツイベントの表彰式がそのまま公園内で開催できるなど、市民が新しい公園の魅力に触れることができると考えている。
（３）
千葉中央港地区市有地活用事業（ターミナル等複合施設）(株)ケーズネットワークの「人が集う湊まちづくり計画」として、海辺の眺望を楽しむレストラン、カフェなどが入るターミナル整備を選定した（平成 28 年 3 月の施設完成に向け整備中）
表 9 千葉中央港地区市有地活用事業(ターミナル等複合施設)の提案概要
施設名集客施設

タ ー ミナル
施設
駐車場

主な内容
ｼｰﾌｰﾄﾞﾚｽ
ﾄﾗﾝ

面積1,004 ㎡

ｵｰﾌﾟﾝｶﾌｪ[待 合 ｺｰﾅｰと兼用]
ﾀﾞｲﾋﾞﾝｸﾞｼｮｯﾌﾟ
待合ｺｰﾅｰ

25 ㎡

通船事業者事務所
駐車場
駐輪場(20台)

61 ㎡
478 ㎡

備考
海を感 じさせる 新 し いﾚ ｽ ﾄﾗﾝ
ﾊﾟﾝｹｰｷやﾌﾚ
ﾝﾁﾄｰｽﾄを提供
大型水槽で体験ﾀﾞｲﾋﾞﾝｸﾞ
市借受部分

コンセプト：「人が集う湊まちづくり計画」 ただ船が着く港ではなく、食事を楽しみ、海沿いを散歩する、そんな人々が賑わう空間を提案

114 ㎡
4,831 ㎡

普 通 車 147
台,大型ﾊﾞｽ 4台

整備内容： 建物部分 鉄骨造 2 階建て 建築面積 1204 ㎡／延床面積 2120 ㎡

ターミナルのみだと乗船時以外には閑散としてしまうが、複合施設として整備することにより、乗船する方が前後の時間に食事等で過ごしていただくとともに、レストラン等を直接目的としての来街者も期待され、前面の緑地でのイベントともあわせ、賑わいの拠点となるものと考えている。
（４）
今後に向けた課題点
以上の事業を実施する中で、次のような課題が浮かび上がった。今後、より円滑に民間事業者の導入を進めるために、対応を検討することが重要である（⇒以降は対応イメージ）
提案内容の変更許容範囲 近年建設費が高騰している状況にあり、事業を確実に推進する為に内容の見直しが必要となった ⇒当初の事業コンセプト及び施設機能の保持を前提に施設規模や仕様を見直し、その内容で事業内容の変更を認めた。募集時点に様々なケースを想定しておくとスムーズ。
内装等のグレード 民間施設内（特に同じフロア）に市の機能を入れる場合、民間施設側の整備デザイン・グレードへの要求が高く、相応の市財政負担が生じる ⇒募集時点で市側の負担の限度を提示しておくことが考えられる。
整備効果向上ための柔軟な対応「昭和の森」でキャンプエリアの芝生広場への拡張（ピーク時）の協議があり、公園の活性化に貢献すると考え、認めた ⇒今後も目的を踏まえて柔軟に対応。
官 民連携 による賑わい創出 選定委員 会 から
図 1 中央港での連携イメージ「継続性ある賑わいづくりのためには、楽しさや市民を巻き込む組織づくりなど、ソフト面の強化が必要」との意見 ⇒民間施設のみで賑わいづくりを行うのではなく、周辺施設と連携したサービス提供やアクセスの向上等について、官民連携しての取組みが重要であり、例えば「中央港」では周辺施設（図１）と連携したイベントの開催等を検討している。
応募しやすい条件設定 多様な提案から優れたものを選定できるように、多くの事業者から提案をいただくことが重要だが、今回のプロジェクトはいずれも 1～2 社の提案に留まった ⇒支援の拡大の検討、立地可能施設に関する情報提供（特に都市公園施設として設置可能なもの）等が必要。加えて、他都市の事例を含め幅広く情報提供するとともに、後述の「パークマネジメント」等の民間事業者の参加の機会を、市として積極的に設け、公園等公共空間での多様な事業展開のノウハウを積んでいただくことも重要と考える。
５．今後の展開
各事業とも民間ならではの新しい視点での賑わい施設の整備・運営が提案された。例として「昭和の森」
では、オートキャンプ場(新設)が集客効果を上げるとともに、ユースホステル１階ロビー改造による「キャンプ利用者も気軽に休憩できるスペース提供」や「快適なトイレへの改装」等が集客力向上に貢献している。
現在、幕張新都心等の都市エリアと「3 つの人工海浜」「2 つの大規模な海浜公園」とが隣接するエリアの潜在的魅力を最大限に引き出し、賑わいを創出するべく「海辺のグランドデザイン」を策定 中だが、いくつかのゾーンにおいて民間事業者との連携の可能性を検討している。
民間の参加を推進するためには、このようなプロジェクトに加え、様々なタイプの「公共空間を活用した官民連携による賑わいづくり」を行うことが重要と考えており、具体的には以下の取組みを実施している。
① 企業型パークマネジメント（豊砂公園パークマネジメント事業）
従来の市民協働の公園管理・運営に加え、企業によるパークマネジメントを進めている。賑わい創出効果に加え、高齢化社会での地域のマネジメントの新たな担い手としても期待される。豊砂公園（千葉市美浜区。
約 2.1ha）は、公募で選定されたイオンモール(株)が管理許可（イベント広場､遊具広場等）により維持管理し（事業期間 5 年間）、多様なイベントを開催している。イベント（21 件で約 64 万人）による賑わい創出、財政面（維持管理費削減・管理許可使用料収入で計約 500 万円/年）や維持管理面（清掃、巡回、点検の頻度の増）などで導入効果が表れている。
② 規制緩和の活用による賑わい空間創出
都市再生特別措置法の改正（平成 23 年 10 月）により民間主体による収益を伴う道路占用に関する規制緩和が図られ、①広告塔・看板、②食事施設・購買施設（オープンカフェ等）、③レンタサイクル用駐輪場、の設置が可能となった。千葉市でも表 10 のような取組みを実施し、地域の活性化を図っている。この制度の適用により、公園空間とともに道路空間も都市の重要な賑わい空間として活用が図られることとなる。
表 10 駅前広場等道路空間活用事例
取組み
千葉駅周辺ｴﾘｱﾏﾈ
ｼﾞﾒﾝﾄ広告事業（社会実験）
富士見ｽﾄﾘｰﾄﾌｪｽ
いいまち千葉フリーマーケット
ちば楽市場所千葉駅東口駅前広場
千葉駅前大通り
駅前地下歩道富士見本通り千葉銀座通り千葉西口マルシェ

千葉駅西口駅前広場

千葉駅前大通り

占用主体
株式会社電通東日本
富士見商店街協同組合
千葉銀座商店街振興組
合
千葉市 中心 市街地 まちづくり協議会
ウェストリオテナント会

千葉西口マルシェ③ 市民による整備（手づくり公園）
市民も身近な公園の整備主体と考えらえる。自ら整備することで公園への愛着が高まり、いつまでも楽しく賑やかな公園利用等の効果が期待できることから、地域自らでの整備の提案があった公園について、市で木材や舗装材など最低限の予算を確保し、市民が花壇・園路・看板・ビオトープ・ベンチづくりを行った。また、整備後の草刈り・清掃・低木剪定・花壇の植え替え等の維持管理業務も市民が担当している。
以上で述べてきた取組みを、新たな箇所等で展開するとともに、引き続き他の官民連携の方式や、信託方式やＬＡＢＶなど他の不動産の有効活用方策 4)について、先進事例等を踏まえ検討していきたい。
千葉市での取り組みの蓄積が他都市での新たな事業展開に資することを願っている。
1)公的不動産の有効活用等による官民連携事業事例集, 国土交通省総合政策局, p3, 2014.72)まちづくりのための公的不動産(PRE)有効活用ｶﾞｲﾄﾞﾗｲﾝ,国土交通省都市計画課, p54, 2014,43)検見川地区ｱﾝｹｰﾄ結果(H24.9-H25. 6)・第 1 回検見川ﾋﾞｰﾁﾌｪｽﾀｱﾝｹｰﾄ結果(H25. 5), 千葉市
4)地方公共団体における公的不動産と民間活力の有効活用についての調査研究, 総務省, p7,p19,p27, 2015.3