資料シリーズNo.207

第４章

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アメリカ

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１．背景
（１）オバマ政権まで
アメリカは、移民を中心として建国された歴史的経緯を持つ。
そのため、永住権を付与することと、期間を定めた就労査証を付与することとの 2 本立てで制度が設計されてきた。そのうち、永住権を付与することで移民として受け入れることが制度の柱となっている。査証を取得して就労する労働者も特定の条件をクリアすれば、永住権、そして市民権を取得する道も用意されている。
外国人労働者の受け入れに関する基本的な制度設計はこの 2 本立てだが、不法滞在の状態にある外国人労働者とその家族の扱いにおいて、たびたび特別な措置を講じてきた。具体的には、永住権も就労査証も持たずに不法に入国する、もしくは就労可能な期間をこえて不法に滞在し続ける外国人労働者とその家族、及び不法滞在の状態にある外国人がアメリカ滞在中に生まれた子供に合法的に滞在する道を開くことだった。
したがって、外国人労働者の受け入れ制度は、移民、期間を定めた就労、不法滞在の状態にある外国人労働者に対する特別措置という 3 つの施策のなかで動いてきたのである。
2013 年 6 月 27 日に連邦議会上院を通過したものの、会期の終了により廃案となった法案が「国境安全、経済機会、及び移民近代化法 (Border Security, Economic Opportunity,and Immigration Modernization Act, S.744」である。この法案は、共和党マケイン上院議員を筆頭に超党派の議員 8 名が提出したことから、別名でギャング・オブ・エイト移民法と呼ばれている。
その内容は、①不法滞在の状況にある外国人労働者に暫定移民登録（RPI：Registered
Provisional Immigrant）をさせ、将来的に永住権を付与する道を開くこと、② 16 歳未満
で渡米して高校卒業もしくは高校卒業認定試験（GED）に合格した者に永住権（グリーンカード）支給の道を開くこと、③家族の呼び寄せ手続きの迅速化、及び規制強化、④国境警備の強化、の 4 つからなる。
RPI の申し込みは、罰金として 1,000 ドルと身辺チェックが必要になる。申し込みが受理され審査に通れば、6 年間の滞在が許可され、6 年後に再び同様の審査が必要になる。最初の申請から 10 年で 1,000 ドルの罰金を再び払い、永住権（グリーンカード）の申し込みが可能となる。審査に通ればそれから 3 年後にグリーンカードが支給される。
16 歳未満の若年者の RPI の申請には 1,000 ドルの罰金の支払が免除される代わりに、2年間の大学在籍もしくは 4 年間の軍務が必要となり、あわせて身辺調査、英語能力試験、米国市民としての常識試験に合格しなければならない。PRI が受理されてから 5 年後に永住権（グリーンカード）の取得が可能であり、永住権取得直後に市民権の申請が認められる。
2014 年 11 月の中間選挙を経て、連邦議会は上院、下院ともに共和党議員が過半数を占め- 85 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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諸外国における外国人材受入制度―非高度人材の位置づけ－たことにより、移民法改革の先行きは難しくなったとみられている。これを受けて、11 月
21 日にオバマ大統領は President Action1 を発表した。その内容は、現在、不法滞在の状態にある外国人の本国への送還を留保するとともに、ホワイトハウスに移民制度改革のための
省庁横断的なタスクフォースをつくることなどである。
不法滞在の状態にある外国人で本国への送還が留保されるのは、5 年以上米国に滞在し、子供が市民権を持つ、もしくは合法的な滞在査証を有しており、犯罪歴がなくかつ納税の意
志があって登録した者に限られる。また、制度改革のためのタスクフォースは、120 日以内
及び 1 年以内のレポート提出を義務付けている。
（２）トランプ政権以降
トランプ政権は、2016 年の大統領選挙の公約として、不法滞在の状態にある外国人労働者の本国への送還、MPS 及び DACA の廃止による特別措置の見直し、合法的移民及び期間を定めた就労における査証制度の見直しを掲げており、それらの実施に向けた方針を打ち出している。しかし、民主党のみならずトランプ政権の支持基盤である共和党の反対もあり、議会での議決が必要な移民法の改正には至っていない。

２．現行制度
上記 3 つの施策はすべて、1924 年移民法とその改正法によって制度が設計されてきた。
移 民 に つ い て は 1924 年 移 民 法（Immigration Act of 1924） が、 期 間 を 定 め た 就 労 は1952 年移民及び国籍法（Immigration and Nationality Act of 1952）、不法滞在の状態にある外国人労働者に対する特別措置は 1986 年移民改革統制法（Immigration Reform andControl Act of 1986）によって実施された。
（１）移民
1924 年移民法（Immigration Act of 1924）は出身国別に永住権の割当に制限を設けたが、割当枠は 1965 年改正移民法（Immigration and Nationality Act Amendments of October
3, 1965）により撤廃された。1986 年移民改革統制法（Immigration Reform and Control
Act of 1986）は、不法滞在の状態にある外国人労働者に合法的に滞在できる道を開くと同時に、非合法な入国を防ぐ施策が織り込まれた。
非合法な入国を防ぐ施策とともに、不法滞在の状態にある外国人に対する措置として、
1996 年 不 法 移 民 改 正 及 び 移 民 責 任 法（Illegal Immigration Reform and Immigrant1

President Action は、いわゆる大統領令（Executive Order）とは性質が異なる。大統領令は議会に対して法的効力を有するが、President Action は行政機関を通じて実行可能なものに限られる。どちらも議会や裁判所によって覆すことが可能である。大統領令との違いは、President Action がより論争を呼ぶような課題を議会で議論と採決を行うように促すことを目的としていることにある。オバマ大統領は、2014 年 11 月の President Actionを発表する声明のなかでも、2013 年 6 月に上院で通過した法案の議論の再開と採決を強く促した。

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Responsibility Act of 1996） と 個 人 責 任 及 び 雇 用 機 会 調 和 法（Personal Responsibility
and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996）により、人道的に配慮が必要な場合をのぞいて社会保障サービスの受給を停止した。
1990 年移民法（Immigration Act of 1990）では新たに多様化プログラムを設けた。これは、移民として受け入れた数が少ない国から、永住権希望者を抽選で選ぶものである。

（２）期間を定めた就労1952 年移民及び国籍法（Immigration and Nationality Act of 1952）が、職業能力に基づく査証の発給を定めた。
1990 年移民法（Immigration Act of 1990）は、1952 年移民及び国籍法で定めた職業能力に基づく基準を、家族の呼び寄せ、職業能力、多様化プログラムの 3 つに拡大、整備し、高度技能者を対象とした査証、H1B を新設した（1992 年の発給数は 6 万 5,000）。1998 年
米国の競争力及び労働力改善法 (American Competitiveness and Workforce Improvement
Act of 1998）では H1B ビザの発給数が拡大されている。
2008 年にはリーマン・ブラザーズ証券の破綻を契機にした経済危機を迎えたことで、米国籍を持つ労働者の雇用を守る 2009 年アメリカ人労働者を雇用する法（Employ American
Workers Act）が施行された。これにより、外国人を雇用するために米国籍を持つ労働者を解雇することが禁じられたほか、企業が H1B ビザを持つ外国人を雇用する場合の基準が厳しくなった。

（３）不法滞在の状態にある外国人に対する特別措置1980 年代に中南米諸国から永住権も査証も持たない、もしくは就労可能な期間をこえて不法に滞在し続ける労働者とその家族の数が急増した。こうした外国人労働者に合法的に就労できる道を開いたのが 1986 年移民改革統制法（Immigration Reform and Control Act
of 1986）だった。
1986 年移民改革統制法（Immigration Reform and Control Act of 1986）は非合法に新しく入国することを防ぐ施策が織り込まれていたが、2001 年 9 月 11 日の同時多発テロ事件
以降、その方向が強化された。2002 年国土安全保障法（Homeland Security Act of 2002）
で国土安全保障省が新設され、査証を持たない外国人労働者の摘発、拘留、本国への送還が拡大した。
ブ ッ シ ュ 政 権 下 の 2007 年 に は、 移 民 法 改 革 法 案（Secure Borders, Economic
Opportunity and Immigration Reform Act, S.1348）が連邦議会に提出された。法案は、1986 年移民改革法と同じ様な性格をもっていた。その内容は、2007 年 1 月以前に不法入国した外国人滞在者に対して新たなカテゴリーの査証（Z）を付与することで将来的に永住権の道を開くものだった。5,000 ドルの罰金と手数料を支払うことで申請が可能で、英語の能- 87 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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力試験で一定の成績を収めることと犯罪歴がないことが条件だった。査証は 8 年間有効で、その後は 500 ドルで更新が可能とした。あわせて、H2A と H2B という技能レベルが低い
単純労働者（ゲストワーカー）に対する査証の再発給について規制を強化することが盛り込まれた。議会での議論には結論が出ず、移民法は改正されなかった。
1924 年移民法（Immigration Act of 1924）
1952 年移民及び国籍法（Immigration and Nationality Act of 1952）
1965 年改正移民法（Immigration and Nationality Act Amendments of October 3, 1965）1986 年移民改革統制法（Immigration Reform and Control Act of 1986）
1990 年移民法（Immigration Act of 1990）
1996 年不法移民改正及び移民責任法（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act of 1996）
1996 年個 人 責 任 及 び 雇 用 機 会 調 和 法（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation
Act of 1996）
1998 年米国の競争力及び労働力改善法 (American Competitiveness and Workforce Improvement Act of 1998）
2002 年国 土 安 全 保 障 法（Homeland Security Act of 2002）
2000 年 21 世紀における米国の競争力法 (American Competitiveness in the 21st Century Act of 2000)
2004 年 H-1B ビザ改正法（H-1B Visa Reform Act of 2004）2009 年アメリカ人労働者を雇用する法（Employ American Workers Act）

近年の特別措置には、ジョージ・HW・ブッシュ政権下の 1990 年移民法（Immigration
Act of 1990）で設立した一時移民ステータス（temporary protected status: TPS）が軍事的紛争、自然災害等により被害を受けた外国人に対して市民権に準ずる保護を与えたもの 2、及びオバマ政権下の 2012 年の大統領令により、少年期にアメリカに来た不法滞在の状態にある外国人に対して強制退去の猶予と就労を認める若年移民に対する国外強制退去の延期措
置（Consideration of Deferred Action for Childhood Arrivals; DACA) 3 がある。
３．受け入れ状況
永住権を付与する数がビザを発給する数を上回っている。2016 年の永住査証の発給数は118 万 3,505、短期就労査証の発給数は 54 万 957（H、L、O、P、Q）4 だった。
2

3

4

Cohn D’Vera and Passel Jeffrey S. (2017) More than 100,000 Haitian and Central American immigrants
face decision on their status in the U.S., Pew Research Center. に よ れ ば、2017 年 時 点 で MPS 所 持 者 はHaiti, El Salvador, Syria, Nepal, Honduras, Yemen, Somalia, Sudan, Nicaragua; and South Sudan な ど で
320,000 人。（多い順でエルサルバドル 195,000 人、ホンジュラス 57,000 人、ハイチ 46,000 人）
DACA の適用は、申請書提出時に 15 歳以上もしくは強制退去命令を受けている 15 歳未満かつ 31 歳未満、入国時に 16 歳未満で現在まで継続的に居住していること等の基準がある。申請が受理されれば 2 年間有効であり、更新が可能。
帯同家族を除く。

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査証の期限が切れた後も国内に不法に滞在している、もしくは査証を持たずに入国して就労している労働者の数が政治的な論点となるほど多いという特徴もある。2007 年から現在に至るまで、こうした外国人労働者に就労を許可するビザを発給し、将来的には永住権を付与する道を開くための法改正が議論されているが、いまだ成立をみていない。

（１）短期就労査証
短期就労査証を保持する労働者数のフロー（流入から流出を差し引いた数）は、2016 年
度の短期就労者とその家族が 3,896,674 人、短期就労者と研修生が 2,420,840 人だった。
2016 年度のフローの内訳は、高度技術者向けの H1B が 534,365 人、特定地域への看護師 H1C が 7 人、短期季節農業 H2A が 348,052 人、短期非農業従事者 H2B が 119,446 人、
研修 H3 が 2,786 人、H4（H1、H2、H3、の帯同家族）が 206,180 人、卓越能力者・スポーツ・芸術家・芸能人とその家族（P4）、O1、O2、P1、P2、P3 合計で 273,311 人、国際文化交流Ｑ 3,038 人、宗教関係者とその家族（R1、R2）17,724 人、NAFTA 専門家 TN とその家族（TD）907,054 人、企業内転勤者 L1 が 677,583 人、企業内転勤者の家族 L2 が276,811 人、貿易駐在員・投資駐在員 E1、E2，E3 が 473,211 人、報道関係者 I が 48,229人だった。
図表 4-1

短期就労者

短期就労者、研修生、家族の数推移 52009 年

2010 年

2011 年

2012 年2013 年

2014 年2015 年

2016 年

1,560.820

2,613,896

3,153,127

2,817,701

2,752,588

3,122,882

3,411,347

3,574,869

研修生

4,168

3,078

3,279

4,081

4,117

4,306

3,514

2,786

家族

138,709

199,551

229,369

227,637

240,038

271,773

307,682

319,019

ついで、新規に査証が発給された外国人労働者（H、L、O、P、Q）の合計は、540,957人だった。そのうち、H1B が 180,057 人、H2A が 134,368 人、H2B が 84,627 人、L1 が79,306 人、O1 と O2 が 23,335 人、P1~P3 が 34,510 人、Q1 が 2,025 人だった。そのほか、
H ビザ保有者の家族が 131,051 人、L1 の家族が 85,872 人だった。
企業内転勤や駐在員、その家族等を除くいわゆる短期就労ビザである H のうち、滞在期
間は、H1 Ｂで初回が 3 年、最長 6 年までの延長、短期季節農業と短期非農業の H2A とH2B で初回 1 年、最長 3 年までの延長、H3 が最長 2 年となっている。H1B の申請に際し、雇用主は、連邦労働省に雇用契約の内容や条件に関する労働条件申請書を提出する必要がある。同様に H2A は雇用主が非移民労働者請願書 I-129 の提出、H2B が適格な米国人労働者がいないことを確認する労働省の証明を取得する必要がある。

5

2016 Yearbook of Immigration Statistics Ofﬁce of Immigration Statistics より作成

- 89 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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諸外国における外国人材受入制度―非高度人材の位置づけ－（２）合法的移民
永住権査証の発給数は 2016 年に 1,183,505 人 6 で、そのうち雇用関係に基づくものが
137,893 人だった。雇用関係に基づく永住権取得には優先順位がある。1 位が卓越技能労働者、2 位が知的労働者、3 位が専門職、熟練・非熟練労働者、4 位が特別移民、5 位が投資家となっている。

（３）不法滞在の状態にある外国人
続いて不法滞在の状態にある外国人の数である。正確な数字を把握することができないた
め、アメリカ地域社会調査（ACS; the American Community Survey ）による外国生まれの住民の数と国土安全保障省（the Department of Homeland Security）が把握している
永住権を取得した移民の数から、国土安全保障省が推計している 7。
2014 年の推計値は 1,212 万人だった。
入国時期は、1980 年から 84 年が 89 万人で全体の 8％、85 年から 89 年が 111 万人で全体の 10％、90 年から 94 年が 172 万人で全体の 15％、95 年から 99 年が 292 万人で全体の26％、2000 年から 04 年が 325 万人で全体の 28％、05 年から 11 年が 154 万人で全体の14％だった。全体の 54％、617 万人を占める 1995 年から 2004 年がもっとも多かったことがわかる。こうしたことが、2007 年ブッシュ政権下の移民法改革法案、現在審議が続いている「国境安全、経済機会、及び移民近代化法」の議論の背景にある。
不法滞在の状態にある外国人は、2000 年の 850 万人、2005 年の 1,050 万人、2006 年の1,130 万人、2007 年の 1,180 万人と上昇したのち、2008 年に 1,160 万人と下降し、2009
年に 1,080 万人、2010 年に 1,160 万人、2011 年に 1,150 万人、2012 年に 1,140 万人と再び上昇している。なお、2009 年までは 2000 年の国勢調査、2010 年からは 2010 年の国勢調査を使った推計値であり、2000 年の国勢調査を基にした 2010 年の推計値は 1,080 万人
だった。

6

7

1,183,505 人のうち、米国外在住で新規に取得した者が 565,427 人、短期就労査証からの変更 (Adjustment of
Status) が 618,078 人だった。なお、雇用を条件としたステータス変更の手続きには雇用主による証明や審査により、最短で数カ月要するほか、場合によっては米国外に出て申請することが必要である。
BAKER BRYAN(2017) Estimates of the Unauthorized Immigrant Population Residing in the United States:
January 2014, Population Estimates, Ofﬁce of Immigration Statistics, OFFICE OF STRATEGY, POLICY &PLANS, the Homeland Security.

- 90 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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図表 4-2

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未認定の移民人口の入国時期
推計人口（2012 年 1 月）

入国時期

人数（単位：人）％

合計（1980-2011）

11,430,000

100

2005 - 2011

1,540,000

142000 - 2004

3,250,000

28

1995 - 1999

2,920,000

26

1990 - 1994

1,720,000

15

1985 - 1989

1,110,000

101980 - 1984

890,000

8

出所：BAKER BRYAN AND RYTINA NANCY(2013), the Department of Homeland
Security, Estimates of the Unauthorized Immigrant Population Residing in
the United States: January 2012. Table1

不法滞在の状態にある外国人は、短期就労査証を保持しないか期間が切れている者のことを い う。 こ う し た 外 国 人 が 就 労 し て い る 場 合、 移 民 税 関 捜 査 局（Immigration andCustoms Enforcement ：ICE）が事業所に立ち入り捜査により検挙し、本国に送還している。
2010 年から 11 年にかけて、アリゾナ、インディアナ、ユタ、ジョージア、アラバマの各
州は、不法滞在の状態にある外国人の取り締まりを強化するための州法を制定した。その内容は、雇用する労働者の身元を明らかにする社会保障番号の照合をオンラインで行うことや、
州警察による取り締まりの強化を含んでいた。
しかし、2012 年に連邦最高裁判所によりそうした州法の大部分が違憲とされた。たとえば、アラバマ州では①証明書類の携帯義務②求職、就労の禁止③不法滞在が疑われる場合の令状なしの逮捕④警官による無作為の確認、の 4 つが州法に織り込まれていたが、④を除き違憲とされている。
こうした取り締まりにおいても、雇用主が届け出ない、就労可能な知人の情報を使って書類を届けている、といったような場合は取り締まることが難しい。

（４）移民法改正による外国人に対する社会保障給付適用の除外
1996 年 不 法 移 民 改 正 及 び 移 民 責 任 法（Illegal Immigration Reform and ImmigrantResponsibility Act of 1996）により、新たに「第 5 章外国人に対する社会保障給付の制限(TITLE V—RESTRICTIONS ON BENEFITS FOR ALIENS)」が加わった。
第 501 条 は、 虐 待 を 受 け た 外 国 人 社 会 保 障 除 外 の 例 外（SEC. 501. EXCEPTION TO
INELIGIBILITY FOR PUBLIC BENEFITS FOR CERTAIN BATTERED ALIENS.）として、配偶者、親、家族のほかの成員等により虐待を受けた者が必要とする社会保障が受けられることとし、関連して 1996 年個人責任及び雇用機会調和法第 431 条が修正された。
第 502 条では、不法滞在の状態にある外国人に対する自動車運転免許の発給を取りやめるパイロットプログラムについて記載されている。第 503 条は、不法滞在の状態にある外- 91 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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諸外国における外国人材受入制度―非高度人材の位置づけ－

国人が社会保障給付の受領資格を 1996 年 12 月 1 日で失うとした。
第 505 条は、不法滞在の状態にある外国人が大学等の高等教育機関に進学する際の補助を受ける権利を 1998 年 7 月 1 日以降に失うとした。
第 510 条は、1977 年フードスタンプ法のもとで現在援助を受けている資格のある外国人
は、1997 年 4 月 1 日から年 8 月 22 日までに再認定を受けることになるとした。
市民権もしくは永住査証を申請中の合法的にアメリカに居住する外国人とその保証人の負担を第 551 条が定めている。市民権もしくは永住査証を取得する前に、外国人が社会保障給付を受けた場合、保証人が給付額を政府機関に返納しなければならない。また、保証人は貧困ラインの 125％と同額の金額を生活費として援助する義務があるとする。
貧困層向けの住宅補助受給の制限もある。第 576 条は、住宅地域開発法第 214 条の改正をともない、家族のうち少なくとも 1 人に受給資格がなければならないとする。
（５）移民に対する社会保障についての財政負担に関する批判1996 年不法移民改正及び移民責任法と個人責任及び雇用機会調和法、住宅地域開発法の改正により、不法滞在の状態にある外国人及び市民権と永住権を申請中の外国人のどちらも社会保障給付の適用から除外された。
保守系シンクタンク、移民研究センター（Center For Immigration Studies8）は、全米
研 究 評 議 会（NRC; National Research Council9） と ヘ リ テ ー ジ 財 団（the Heritage
Foundation）の報告を引用して、合法、不法を問わずアメリカに滞在する外国人に対する財政負担が大きいとする。
NRC は、1997 年の研究報告において、外国人世帯が合法であれ不法であれ、1996 年の純財政負担が 114 億ドルから 202 億ドルの範囲にあることを推計した。この額は教育水準に大きく影響を受けているとしており、高校卒業未満であれば 1 人あたりの生涯の財政負担
は 89,000 ドル、高校卒業であれば 31,000 ドルの財政負担となるが、それよりも上の教育を受けている場合は逆に 105,000 ドルの税収増となるとしている。
ヘリテージ財団は 2013 年の研究報告において、不法移民は世帯平均で税金の支払よりも14,400 ドルほど多くの社会保障給付を受けており、年間総額で 550 億ドルに達するとしている 10。とくに不法滞在の状態にある外国人労働者の場合、平均で 10 年ほどの教育しか受けておらず、そのことが財政支出にもっとも大きな影響を与えているとする。
8910

保守系論客である Mark Krikorian 氏が代表を務める。内国歳入法 501C（3）に該当する NPO 組織。
1863 年設立の全米科学アカデミーの下で設立された。
報告ではどのような世帯が社会保障給付を受けているかについて触れていないが、1996 年不法移民改正及び移民責任法（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act of 1996）第 501 条は、虐待を受けた外国人社会保障除外の例外（SEC. 501. EXCEPTION TO INELIGIBILITY FOR PUBLIC BENEFITS FOR
CERTAIN BATTERED ALIENS.）として、配偶者、親、家族のほかの成員等により虐待を受けた者が必要とする社会保障が受けられることとし、関連して 1996 年個人責任及び雇用機会調和法第 431 条が修正されており、
本報告がとりあげている社会保障は人道的見地から支給が認められているものと考えられる。

- 92 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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移民研究センターでも、2004 年の研究報告において、不法滞在の状態にある外国人労働者が低学歴の場合、合法化されて社会保障給付を受けられることとなれば、一世帯あたり
7,700 ドル、合計で年間 290 億ドルの歳出超過（納税額―社会保障支出）をもたらすことになるとし、移民法改革が政府へ大きな財政負担になると主張している。

４．社会統合政策（１）歴史的経緯
永住権、期間を定めた就労はアメリカで継続的に行なわれてきた施策である。しかしながら、歴史をたどれば 1882 年中国人労働者排斥法（Chinese Exclusion Act of 1882）により中国人労働者の就労と移民に制限を設けたことに加え、1924 年移民法では南ヨーロッパ、
東ヨーロッパからの移民の制限、及び日本からの移民の排除が織り込まれたことがある。これらは、仕事を奪われることを危惧した白人労働者による移民排斥運動を背景としている。
南ヨーロッパ及び東ヨーロッパを含む非白人に対する差別的な取り扱いは 1943 年に廃止されるまで続いた。
非白人に対する差別的な取り扱いはなくなったとしても、アメリカ国籍を持つ労働者の雇用を脅かす恐れのあるような外国人労働者の受け入れについては、制限が設けられている。
それが、米国籍を持つ労働者の雇用を守る 2009 年アメリカ人労働者を雇用する法（Employ
American Workers Act）である。この法律により、外国人労働者を雇用するために米国籍を持つ労働者を解雇することが禁じられたほか、H1B ビザを持つ外国人を雇用するための基準が厳格なものとなった。これは、2008 年のリーマン・ショックによる経済不況がもた
らした雇用不安を背景にしたものである。
つまりは、高度技術者や短期季節農業従事者、短期非農業従事者のように高度、単純問わず、アメリカにとって必要不可欠な人材についての移民であっても、アメリカ国籍を持つ労
働者の雇用を脅かす恐れがあるとする社会情勢や世論によって外国人労働者の受け入れに制限が設けられてきたのである。こうした制限の必要性についての客観的な根拠は見つけることができない。
このような社会情勢や世論の背景は、アメリカの移民の歴史からも指摘することができる。
スグルー（2002）は、デトロイト市を舞台に後発移民がそれ以前の移民の仕事や居住地域を引き継ぐとともに、後発移民が絶えず過酷な状況に置かれていることを明らかにした。こうしたことは、渡米してくる移民の出身国が時代の経過とともに移り変わってきたことを意味している。移民は出身国別に仕事と居住地域が分かれている。先発の移民は、在住年数が長くなると、当初手にしていた単純低賃金労働から熟練労働や知識労働へとステップアップ
していく。それとともに、居住地域もレベルアップしていくのである。そうすると、それまでの仕事と居住地域を後発の移民が引き継ぐ。しかし、アフリカ系、メキシコや中南米からのラテン系の移民は仕事も居住地域もレベルアップすることなく継続し、それが人種的な分- 93 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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諸外国における外国人材受入制度―非高度人材の位置づけ－

断や貧困の原因となっているとスグルー（2002）は説明したのである。

（２）不法滞在の状態にある外国人労働者
こうした社会情勢や世論は、移民や期間を定めた就労に従事する外国人労働者よりもむしろ、不法滞在の状態にある外国人労働者に対して向けられていることが近年の特徴である。
2001 年 9 月 11 日の同時多発テロ事件後に設立された 2002 年国土安全保障法（Homeland
Security Act of 2002）に基づく国土安全保障省による査証を持たない外国人労働者の摘発、拘留、本国への送還の拡大や、2010 年から 11 年にかけてのアリゾナ、インディアナ、ユタ、ジョージア、アラバマの各州による不法滞在の状態にある外国人の取り締まりを強化するための州法制定の動きはそうした社会情勢や世論を色濃くあらわしている。かつての南ヨーロッパ及び東ヨーロッパを含む非白人に対する差別的な取り扱いが、不法滞在の状態にある外国人労働者に対する反感へと移ってきたと言えよう。
一方で、1986 年移民改革統制法（Immigration Reform and Control Act of 1986）で不法滞在の状態にある外国人労働者に就労や市民権を獲得する道を開いたことがあるように、すでに国内に大量に居住して、家族やコミュニティを形成する不法滞在の状態にある外国人
労働者を一定の条件の下に受け入れるべきだとする論調も根強く存在する。
上記のようなことから、アメリカにおける外国人労働者の受け入れに対する各方面への影
響は客観的、中立的な立場からのものを見出すことが難しい状況となっている。不法滞在の状態にある外国人労働者に特別な措置を講じて合法的な就労、もしくは滞在の道を開くことに反対の立場であれば、経済・財政、社会保障、公共サービスのあらゆる面においてマイナスの影響を強調し、賛成の立場であれば、経済・財政の面でプラスの影響を強調するのである。両者の主張は平行線をたどり、妥協点を探ることは難しい。どちらの統計データもそれぞれの主張を支えるために活用されているが、両者の主張に基づくプラスとマイナスの影響を列記したところで、それが中庸であるわけではない。結局のところ、政治的な判断に委ねられている。
そうした情勢とは別に、建設労働者を組織する労働組合やサービス産業で働く労働者を組織する労働組合は、組織すべき労働者が不法滞在の状態にあるかどうかの判別がつきにくいほど多くなっているという状況に直面している。そうした労働者を組織しなければ労働組合としての組織体制を維持することが難しくなっているといえる。建設労働者のなかでも、日雇い労働者は不法滞在の状態にある外国人が雇用されることが多いが、そうした人の権利擁護 や 労 働 条 件 向 上 の た め に 活 動 し て い る 組 織 と し て National Day Laborer Organizing
Network（NDLON）があり、建設労働者の労働組合 LIUNA と提携して、不法滞在の状態に あ る 労 働 者 に 合 法 的 な 就 労、 も し く は 滞 在 の 道 を 開 く ロ ビ ー 活 動 を 展 開 し て い る。
NDLON は労働組合ではない。
そのほか、不法滞在の状態にある外国人の子供の教育資金を支援することや、教育の支援、- 94 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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第４章

アメリカ

就業支援といった活動をする NPO が全米中で活動している。
（３）公共サービスへの影響
外国人労働者とその家族の社会統合は、市民権を付与するプロセスの帰化テスト（TheNaturalization Test）のなかで行なわれる。帰化テストは、歴史や社会について尋ねる市
民テスト（Civic Test）と英語テスト（English Test）の 2 つからなる。
子どもの教育については、1982 年のプライラー対ドゥ判決（Plyler v. Doe case）により、公立学校で無償の教育を受ける権利があることが最高裁で確認されている。
各州の教育省や教育委員会は連邦政府の助成金により、外国人の子弟に対する教育をすすめている。管轄は連邦教育省となっている。
連邦教育省には、成人教育と移民の社会統合を目的とする部門もある。職業及び成人教育
局（Office of Vocational and Adult Education）である。主要な事業は、①効果的でイノ
ベイティブな英語教育プログラムへの移民のアクセスの改善、②市民権取得へ向けた道筋へ
移民をサポートすること、③教育訓練による移民のキャリア開発の支援である。

５．制度改正・最近の動向等
2017 年に成立したトランプ政権は、不法滞在の状態にある外国人労働者の国外退去とメキシコとの国境警備強化による不法移民の流入防止、及び新規の移民数及び短期就労査証数の減少を公約に掲げた。この公約により、1990 年移民法（Immigration Act of 1990）で設立した一時移民ステータス（temporary protected status: TPS）及び DACA による特別措置の撤廃が示唆され、とくに不法滞在の状態にある大国人の帯同家族である子弟が幼少期から米国に滞在しており、つながりの深くない母国への強制送還が非人道的であるとして問題となった。
2018 年 1 月の一般教書演説では、具体的な方策が次のように示された。①不法滞在の状態にある外国人のうち 180 万人を対象として永住権取得の道を開く、②メキシコとの国境警備強化、③現在の家族を単位とした査証発給制度を変更し、査証発給に能力、学歴からなるポイント制を帯同家族の査証発給に導入する、④抽選による永住権発行数を廃止、もしくは抑制する。この方策は 2018 年 2 月にアイオワ州選出上位議員グラスリーによる移民法改革案として議会に提出されたが否決された。
DACA は、2018 年 3 月に延長の打ち切りが決定されていた。しかし、各地で延長打ち切
りに反対する訴訟が起こされるなか、2018 年現在、正式な打ち切りがなされていない状態である。

６．労働市場に与える影響
2007 年移民法改革法案とギャング・オブ・エイト移民法案の成立が頓挫するなど、合法、- 95 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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諸外国における外国人材受入制度―非高度人材の位置づけ－

非合法を問わず外国人労働者の存在が米国生まれの労働者の経済的状況を脅かすか否かが対立の論点となっている。賛成側は肯定的なところのみ、反対側は否定的なところのみを強調しており、どちらも長期的に条件が変わった場合について深く検討されているわけではない。
中立的な立場からは、短期的には米国生まれの労働者の賃金をわずかに下げるが、経済市場
規模が拡大するために長期的にはプラスに働くというようにプラス、マイナスをあわせて考慮している。

（１）移民研究センター ―低学歴低スキル労働者の受け入れはデメリットが大きい
保守系シンクタンク、移民研究センター（Center For Immigration Studies）は合法、不法を問わず移民及び外国人の就労に否定的な立場をとっている。
2013 年 3 月に発表した「米国における移民の財務・経済上のインパクト（The Fiscal
and Economic Impact of Immigration on the United States）」では、移民研究を専門とする労働経済学者、ハーバード・ケネディ・スクールの George Borjas 教授の研究成果を引用する。
それによれば、合法であれ不法であれ外国人労働者の存在はアメリカで経済規模を毎年11％（1 兆 6,000 億ドル）ずつ押し上げているものの、GDP 押し上げ分の 97.8％が外国人
労働者の賃金と社会福祉のために向けられているとする。
賃金については、毎年推計で 4,020 億ドルの賃下げを米国生まれのアメリカ人にもたらす
一方で、外国人労働者を使用する側の収益又は所得を 4,370 億ドルほど増加させているとする。外国人労働者が 1％増加すると賃金が 0.3％下降するとの National Research Council（NRC）の調査結果も引用している。
雇用については、米国生まれのアメリカ人の人口が増えているにもかからず、雇用増のほ
とんどが外国人に向かっているとする。具体的には 2000 年の第 1 四半期から、2013 年の第 1 四半期までの 13 年間に、16 歳から 65 歳の米国生まれのアメリカ人の生産年齢人口が1,640 万人増で、外国人が 880 万人増だったが、過去 13 年間の雇用は、米国生まれのアメリカ人が 130 万人減少する一方、外国人労働者が 530 万人の増加となっており、雇用増の全てが外国人労働者に向かっているとする。

（２）カリフォルニア大学サンディエゴ校 Gordon Hanson「The Economic Logic or Illegal
Immigration」
保守系シンクタンクの移民研究センター、NRC、ヘリテージ財団は低学歴外国人労働者がもたらす米国生まれのアメリカ人に対する賃金、雇用におけるマイナスのインパクトと社
会保障と教育における財政負担を強調する。とくに、教育レベルの低さが財政負担を増していることを強調する。その一方で、そうした外国人労働者や子どもに対する職業訓練や教育の効果については語ることはない。つまり、外国人労働者による米国生まれのアメリカ人に- 96 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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第４章

アメリカ

対する経済的なマイナスのインパクトのみを強調する。それに対して、カリフォルニア大学
サンディエゴ校 Gordon Hanson 教授はプラス、マイナスの影響を挙げることを通じて、ア
メリカがかかえる外国人労働者問題の論点を明らかにしようとしている。
ピュー・ヒスパニック・センター（Pew Hispanic Center）が 2006 年に行った調査では、回答者の 53％が不法滞在の状態にある外国人労働者の母国への送還を望んでいる一方で 40％がなんらかの保護が与えられるべきだとするように国論を二分しているとする 11。
アメリカは過去 30 年間で外国生まれの人口が増え続けている。その数字は 1970 年の960 万人から 3,500 万人を超えるほどになっている。全米で均一に外国人労働者が存在しているわけではなく、カリフォルニ州の 28％、ニューヨーク州の 21％のように州人口の決して少なくない人数を占める州がある一方で、ほとんどいない州もある。これが社会保障費や教育費負担の差を州別に産むことになり、政治的な対立を招く原因だとしている。
合法的に永住権を取得する外国人労働者はハイエンド、不法滞在の状態にある外国人労働者はローエンドの能力という違いもある。移民人口の 33％が高卒未満であり、米国生まれの 12％と比べれば高い。ローエンドの労働者を必要とするのは、主として農業、グラウン
ドメンテナンス、建設、食品調理であり、それぞれ 45％、34％、26％、24％が外国人労働者となっている。高卒未満の米国生まれのアメリカ人は 1960 年には 50％に達していたが、現在では 12％に過ぎず、米国生まれのアメリカ人だけではローエンドの仕事を充足できないのが現実であるとする。
こうした特徴から、外国人労働者の活用における勝者（Winners）は雇用主と消費者であり、敗者（Losers）は競争相手となる労働者だとする。そのうちの最大の勝者は農業事業主、工場事業主、日雇い労働者を活用する建設業者である。
Gordon Hanson 教授は、外国人労働者の活用の GDP に与える影響は年率マイナス 0.1％
だが、経済規模が拡大することにつながるため、外国人労働者の子どもを教育することで最終的には生産性を高めることになるとする。

（３）移民法改革推進派
ギ ャ ン グ・ オ ブ・ エ イ ト 移 民 法 を 提 出 し た 共 和 党 マ ケ イ ン 上 院 議 員 の 経 済 ブ レ ー ン
Douglas Holtz-Eakin はダイナミックスコアリング（Dynamic Scoring）という発想で、移民法改革による 10 年間の経済効果が GDP 成長率を 0.9％、10 年後の 1 人あたり GDP
を 1,700 ドル押し上げ、連邦政府の財政赤字を 10 年間の累積で 2 兆 7000 億ドル減少させると 2013 年に試算した。
サンフランシスコ連邦銀行、アトランタ連邦銀行もそれぞれレポートを出している。
11 ‘The State of American Public Opinion on Immigration in Spring 2006’(http://www.pewhispanic.

org/2006/05/17/the-state-of-american-public-opinion-on-immigration-in-spring-2006-a-review-of-majorsurveys/) 全米の成人男性 2,000 人を対象に 2006 年 2 月 8 日から 3 月 7 日の期間で調査。

- 97 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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諸外国における外国人材受入制度―非高度人材の位置づけ－

サンフランシスコ連銀は 2010 年に Giovanni Peri が短期的にも長期的にも外国人労働者
が米国生まれのアメリカ人労働者の雇用を奪っている証拠がなく、長期的にはアメリカ生まれの労働者の賃金と生産性を引き上げるとした報告書を出した。
住宅資産を外国人労働者が引き上げているとの報告もある 12。
外国人労働者は消費者としてアメリカ経済を支えている。また、荒廃しているためにミド
ルクラスのアメリカ人が住みたがらない地域に不動産を購入するもしくは借家として生活することで、本来であれば空き家となる場所の不動産価値を高めるとともに、その地域の周辺に居住するミドルクラスの居住する不動産価値を高めているとする。
リベラル系シンクタンク、アメリカの進歩センター（Center for American Progress）は不法滞在の状態にある外国人が合法的に就労することや市民権を取得することで、職業訓練や教育を受ける機会が高まるとともに、賃金の高い職に就くことが可能になるために、ＧＤ
Ｐ、米国生まれのアメリカ人の収入、連邦税・州税、外国人労働者の収入、雇用数において、2013 年、5 年後、10 年後で試算をし、早ければ早いほど経済効果が大きいことを指摘した
７．地方自治体の事例
労働政策研究・研修機構は 2014 年に刊行した「労働力開発とコミュニティ・オーガナイ
ジング」に関連して、2013 年 8 月、連邦労働省に訪問調査を行っている。その場では外国人労働者の扱いについても聞いた。不法滞在の状態にある外国人労働者に市民権を付与する道が開かれるような移民法改正が今後実施されたならば、職業訓練や職業斡旋の対象となる膨大な数の労働者が突然に出現することになるが、その準備はまったくできていないとのことであった。
職業訓練の職業斡旋のみならず、合法的な移民の実際の受け入れに関する実務は連邦政府
ではなく各州政府に委ねられている。全米 50 州それぞれで独自の取り組みが行われているが、そのうちミシガン州を取り上げたい。
ミシガン州は 10 年に一度実施される国勢調査で 2010 年に唯一人口が減少した州であり、2040 年までに 65 歳以上人口が州の 25％となると推計されている。かつては製造業が州の中心産業であったが、製造業の衰退のなかで州の人口が減少してきた。この状況で、州経済を活性化させ、人口を再び増加へと転じる施策として、合法的な移民及び外国人労働者を積極的に活用するために、リック・シュナイダー州知事（共和党）は、2014 年に州知事令（Executive Order）で Michigan Office For New Americans を立ち上げた。
Michigan Office For New Americans は、ミシガン州の事業の成功や起業、農業や観光業の振興や人口の増加、経済の活力、文化の多様性等にとって移民の受け入れが重要だとの
12

Americas Society/Council of the Americans(AS/COA) and Partnership for a New American economy(PNAE)
が 2013 年に発表した調査報告「Immigrants Boost U.S. Economic Vitality through the Housing Market」による。 (http://www.renewoureconomy.org/research/immigrants-boost-u-s-economic-vitality-through-the-housingmarket/)- 98 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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第４章

アメリカ

認識のもとに設立された。2014 年 1 月にミシガン大学で行われたプレゼンテーションの資料（Michigan: Where Your Future Begins）によれば、ミシガン州では 2018 年までに 27
万 4,000 人の科学技術人材（STEM）が不足し、ヘルスケア分野で看護師が 2020 年には 1
万 8,300 人の不足、医者の 4 分の 1 以上が現在 60 歳以上と高齢化、医学部卒業生の半数以上が州外に流出している。
移 民 が こ う し た 状 況 を 変 え る こ と が で き る 根 拠 と し て、Michigan Office For New
Americans は、次のような教育水準の高さと企業数をあげる。
・2009 年に 25 歳以上で大学卒以上の学位を有する人の割合は、外国生まれの人が36.6％であったのに対して、アメリカ国内で生まれた人は 24.7％だった。

・

ミシガン州には 26,926 人の外国籍の学生がおり、州に 8 億 2,300 万ドルの経済効果をもたらしている。

・

ミシガン州の工学博士号取得者の 6 割以上が外国生まれである。

・2010 年に移民が所有する企業の純利益は 18 億ドルだった。

・

2006 年から 2010 年で起業した移民の数は 30,233 人である。

・

ミシガン州の事業主のうち、10.4％が移民である

そのうえで、ミシガン州は雇用に基づく EB ビザ（Employment Based Visa）による外国人労働者の受け入れを求めている。EB ビザは合法的な永住権を保証する、つまりは移民を目的とする外国人労働者に付与するものである。
とくに 1967 年の黒人暴動で荒廃したままとなっており、人口の減少が続くデトロイト市の復興を目的として、オバマ政権に 5 年間で 50,000 人の EB ビザ取得者の受け入れを求めている。最初の 1 年間はパイロットプログラムとして 5,000 人、2 年目から四年目までに10,000 人、最終年に 15,000 人を受け入れるという計画となっている。そのなかでも、特に必要としているのが上級学位を保有し特別な技能を有する労働者に付与される EB-2 ビザ所持者である。
こうした高技能労働者への潜在的な可能性は、2011 － 2012 年度で州内の 15 の公立大学を卒業した 6,479 名の卒業生、2012 年秋に在学中の 21,032 人の学生、2013 年に受け入れた 4,658 人の難民にあるとしている。
経 済 振 興 と 人 口 増 を 目 的 と し た 移 民 受 け 入 れ を 5 カ 年 で 実 施 す る た め の 機 関 が、Michigan Office For New Americans である。具体的には、職業紹介・斡旋、起業支援、
各種政府機関との連携及び手続き窓口の紹介といった業務を担う。
下記は、新しくミシガン州にやってきた移民向けの諸手続きについての窓口一覧である。

- 99 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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諸外国における外国人材受入制度―非高度人材の位置づけ－

職業紹介・斡旋、起業支援（Employment Services）
Global Talent Retention Initiative Career Center
Job Search for Skilled Immigrants - Upwardly Global
MEDC Talent Connect
Michigan Skilled and Professional licensing guides for Immigrants
Migrant, Immigrant and Seasonal Worker Services
Starting A Company in Michigan - Access to Capital
政府機関（Government Agencies and Programs）
Ethnic Commissions at Michigan Department of Civil Rights
How do I print off my electronic I-94 card
Michigan Department of Civil Rights
Michigan Department of Licensing & Regulatory Affairs
Migrant, Immigrant and Seasonal Worker Services
Refugee Assistance Services (State of Michigan)
Secretary of State Driver's Licenses and ID cards
State of Michigan EB-5 Regional Center
Traveler Redress Inquiry Program for issues experienced at travel screenings at
airports, train stations or US Ports of Entry
US Citizenship & Immigration Services (USCIS)US Customs & Border Protection (CBP)US Department of Labor's Office of Foreign Labor Certification
US Department of State (DOS)USCIS Detroit District Office
法的サービス（Legal Services）
Administrative Relief Resource Center
American Immigration Lawyer's Association's "Find a Lawyer"
Avoiding Scams Against Immigrants
Beware of immigration scams
How to choose a lawyer or immigration representative DOC icon
How to locate a Court Interpreter (State of Michigan)
List of Non-Profit Immigration Legal Service Providers in SE Michigan PDF icon
Michigan Immigrants Rights Center's Immigration Service Provider Reference
Guide
Michigan Legal Help
Read this before you take legal advice: A message from the U.S. Department of- 100 労働政策研究・研修機構（JILPT）

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第４章

アメリカ

Justice PDF icon
State Bar of Michigan immigration pamphlet PDF icon
そのほか
Citizenship Class Providers PDF icon
English as a Second Language providers - by county PDF icon
How do I print off my electronic I-94 card
Traveler Redress Inquiry Program for issues experienced at travel screenings at
airports, train stations or US Ports of Entry[ 参考文献 ]Americas Society/Council of the Americas (AS/COA) and Partnership for a New American
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U.S. HOUSING WEALTH, Analysis of U.S. Census Data by Americas Society/Council of theAmericas and the Partnership for a New American Economy Finds That Immigration
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