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原著論文

公害教育の制度化に関する考察
高橋正弘簿阿部治.、
財団法人地球環境戦略研究機関．埼玉大学.諺

AStudyoflnstitutionalizationofKowgaiEducationinJapan

Ｍａ５ａｈｉｒｏＴＡＫＡＨＡＳＨＩ＊ＯｓａｍｕＡＢＥ…

InsliluにlbrGIobmIEnvironmcnIalSt｢alegiCs、SaitamaUniversiIy…
（受理日2001年６月14日）

InIhispaper，condilionsandissues，whichmadeIhcKowgai（poIIulion，pubIicnuisancc）educmlion
eiYEclive，ｗｃ｢cconsidercdbyusinglhcproccssofinstiluliona]izalionofKowgaicducationane「Ihcinitialslagcwhcnilwasno【incIudcdinschooIcducation、ｌｎｌｈｅｐ｢ocessoflhisanaIysis，ａｎ，Institulional
approach,，ｗｈｉｃｈｉｓａＩｍｍｅｗｏ｢kofadministrativc「cscaTchwasadopled，andbyusinglhisanaIyticaI
ITamework，lhcdevcIopmcntaIp｢occssofKowgaieducalionwasrCarrangcd・Ａｓａ「esulLlhcfbⅡowing
thTeeslageswcrefound・ＴｈｃＩｉＴｓｔｓｌａｇｃｗａｓｌｈａｌｌｈｅＫｏｗｇａｉｃｄｕｃａｌｉｏｎｄｉｄｎｏｌｃｘｉｓｔｉｎｌｈｅ・insli(ulion(schooIeducaIion）．ＴｍｃｓｅｃｏｎｄｓＩａｇｅｗａｓｔｈａｔＩｈｃ､insIilulion（schooIeducaIion),ｗａｓｃ｢ilicizedbylhe,environment（pubIicopinion．ｃに)．IbrputIingKowgaiissuesinlothe,inslilution,、ＴｈｃthiTdstagcwas

thatlhc.o｢ganizalion（courNSeofsludy),、whichｉｓ「csponsibIclbrprovisionstomovｃＩｈｅ,insliIulion（school
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fburIhsIage･IncxaminKllion，Ihcmelhods『ｏｒthccffCctivcprogTcssofinsIitulionaIizationwcrcconsidcrc｡．

KcyWords：EnvironmcnIaIEducalion，insIitutionaIization，KowgaiEducalion・poIIulion・pubIicnuisilncc
１はじめに環境に関する知識・理解を向上させるための現境教育を、どのように整備していったらいいか、･阿部2000)。そこで本稿では、1960年代から70年代にかけての公害教育の事例を取り上げることとする。日本の環境孜育はまず公害教育からIlll始されたが、この公害教育という言葉は今日あまり省

つまりどのような環境教育政莱が必要かというこみられなくなってきている（国民教育研究所1975，とが現在の国際的な関心事となりつつある（商僑宮本1989，福島1993,高僑1998)。そこで、学校･阿部1999)。しかしながら環境教育政簸の展開を

教frの中に公害教行が未整(Niだった状態を出発点

具体的に記述・分析したものはほとんどなく、そとして、公懇教育が制度化されていく過程を用いのため環境教Ｔｒを効果的なものとするための条件て、公害教育（環境教育）政策を効果的なものとを提示することはこれまで不可能であった（高橋するための条件と課題を考察することとする。

問い合わせ先〒2`IO-Ol98iIlI奈川ﾘI(三浦１M束U｣町上山ロ1560-39（財）地球環境戦略研究機ＩＸ１
高橋正弘
環境数がVOLlI-1

1２

公害教存の制度化に側する考察

２分析の方法

本稿では、上記の課題に対して行政学的な分:栃枠組みである「IMI度理論」注'）を援用して、次のような分析枠組みを設定する注2)。①そもそも日本の「制度（学校教育)」には、公害教育は存在しなかった。②しかし公害問題が顕在化し、さらにそれが多発するようになり、公轡に対する反発が国民の間から沸き上がるにつれて、「制度（学校教育)」もまた公害の視点から組み直されるべ
きだと「環境（世論など)」から批判を受けるようになった。③そこで、「政策」の莱定が必要とされ、「政策」を実現するために、「制度（学校教育)」を動かすための合理的装極である「組織（学習指導要領)」が修正された。④修正された「組織（学習指導要領)」が「制度」として確立
し、「制度化」が進展するためには、「環境（世論など)」とのIHIで「政策」を媒体とした相互作用が必要となる。

行政学的視点を用いた上記の枠組みを用いることで、公害教育の形成過程と制度化された公害教
育のその後の展開に留意しつつ、公害（環境）教育の展開が行政においてどう進められたらいい力、

コンビナートの出現によって、都市公害とは異なったタイプの公瞥である産業公害が工業地帯に集中して出現するようになり、コンビナートの各工場から排出きれる硫黄酸化物による被脅や、海水の汕濁などが問題となってきた。コンビナート公書の股も深刻な駆例は四日市ぜんそくである。四日市市の住民のlⅢで健康問題が発生したのは塩浜地
区に第一石油コンビナートが完成し、工場群が操業をl珊始した1959年頃からである（川名1991)。
環境面における対策が取られないまま内陸部に第二・第三コンビナートの述股が進められ、大気汚
染と悪臭に対する苦情が激｣Ｗし、健康被害だけではなく油濁による異臭魚などの漁業被響や硫黄酸化物による農作物被害なども発生した。
また、重金属中護がもたらす悲惨な健康被害の問題も1950年代以降多発した。熊本県の水俣病は、チッソ工場からの排水に含まれていた有機水銀によって引き起こされた。同様に、新潟県阿賀野川
有機水銀中毒や、カドミウムによる窟山県神通川流域のイタイイタイ病などが発生した。これらの公瞥は不可逆的な健康被誓をもたらし、またそれらの地域の農林水産業にも多大な影響を与えた（庄司･宮本1975)。

の教訓を整理する注3)。以下、まず日本の公薔111］
題と学校教育について概観し、公誓教育に関辿す(2)学校教育制度の概要

る側面を上記の分析枠組みに沿って整理しつつ、

学校教育制度の基本的な枠組みは、1947年に制定された学校教育法による。学校教育法の制定に

本稿の課題にアプローチする。
３日本における公害問題と学校教育の概要(1)公害問題の概要
日本の公誓1111題は、古くは1880年前後の足尾銅山鉱毒事件や1890年代の別子鉱山煙灘事件などがあったが、戦後には経済の復興や都市への人口災中を通じて、まず都市で問題が顕在化し始めた。
そこで1949年に東京都公轡防止条例が定められたのを始めとし、神奈川県公害防止条例（1951年)、
大阪府公害防止条例（195`1年)、柵間県公警防止条例（1955年）など、各地域で次々と公害防止条
例が制定された。

エネルギー源が石炭から石油へ転換し、石illl化
学工業、鉄鋼、火力発矼などを組み合わせた巨大

環境教育ＶＯＬ１Ｌｊ

よって、それまでの複線型であった教育制度が６－
３－３－４制という単線型の教育制度に代わり、また小中学校にあたる９年の普通教育が義務教育となった。

教育課程の基本原則は、文部省が設ける教育課
程辮繊会の答WNに塞づいて定められ、その基本原則に基づき学習指導要領が作成ぎれる゜学習指導要領とは、文部省が作成し文部大臣が官報に告示するもので、小中学校および高等学校教育課程編
成の些準であり、教育課程掲成の一般方針や授業
時数の配当などを示し、教科・道徳．特別活動を教育課程の領域として各領域・教科の目標、学年ごとの内容および内容の取り扱い、指灘計画の作成を定めたものである。各学校は、この学習指導

応僑正弘阿部猯

要領に砦づいて教育課程（カリキュラム）を編成(2)政府の対応～公害対策の策定～することとなる。敬科書は学習指導要領に基づい

公害1111題が問題化してきた当初は、一括して環て教科iP会社が作成するが、教科書として実際に採択されるには、文部省による検定を受けて合格

境行政を扱う中央折庁がまだ存在しなかった。１９６０
年、厚生省の内部に公害調盃会が設けられたが、しなければならない。

法律や制度どころか公害とは何かという共通の理

以上のことから、小中学校段階における教育内解すらなく、またこの調査会の予算は年間僅か３５

容は、学習指導要領を作成する権限をイル、かつ万円であった（橘本1988)。これらのことから、

教科ilrを検定している文部稀によって実質的に規中央行政は当初公解対策への収組みを避けていた

定されているといえる'Ｍ１・

傾向がみてとれる。
1964年に厚生省に公害課が新設きれ、この頃か

一方1947年に結成されたロ本教職且組合（日教組）は、任命制教育委員会制度・勤務評定・道徳ら政府による公害への対応がＩＨＩ始された。日本のの特設・全国一斉学力テストの実施などといった環境政策の起点は、黒川調在間が公害に対する調

文部桁の諸施策に対し、ストライキなどを通じて査レポート（黒川綱査団報告11F）を政府に提出し対立関係を維持していった。日教組は1951年以降

た1964年である（高橋･阿部2000)。四日市石油コン

教育研究全国集会（教研集会）を毎年間催し、さビナート公害の原因と対策を検討するために、厚まざまな教育問題をとりあげ、教職員の力量や意生省と通産省は熟川調査団という調査グループを識の向上をめざした活動をおこなっている。この設置したｃこの黒川調査団報告書には、総合的な日教組以外にも、戦後さまざまな教職ロ組合や民間教育研究団体が復興・設立された。多くの教職

公害吋簸やぜんそく患者に対する特別の保険医療員は、これらの団体に所属したり積極的に教育研究活動に参加した。その過程で各自が教育実践についてのレポートを書き、教研集会や民間教育研
究団体で研究発表や実践報告をするという慣行が黒川調査団報告轡を契機として、公害発生源を法を制定することの必要性が商まり、政府は1966

教職lFlの間でしだいに確立されていった。

年の厚生省公害瀞鍍会答申をもとに、政府部内の４未整備段階の「制度」に対する批判と対応(1)公害教育の未整備段階対策などの提言が盛り込まれた。
直接規制し、計画的・総合的な行政の仕組みを設け、公害問題の根本的な解決を図る公聾対策基本

14省庁IlUで調整をし、政府案として公轡対策基本

法案を国会に提出した（橋本1988)。この法案は衆議院での国会修正を経て1967年に成立した。そ「学校教育（制度)」における教育課程の基準

してこの公害対茂雄不法の16条には、「政府は、となる「学習指導要領（組織)」には、そもそも公害にＩＨＩする知識の普及を回るとともに、公害の公害に関する記述は存在しなかった。公害問題が防止の思想を高めるように努めなければならない」

学習課題となる必要がなかったからである。公害教育の成立は、「公害発生原因の社会科学的、自と明記された。

然科学的認識と人権の思想を子どもたちに教えよ防止法（1968年)、硫黄酸化物に係る環境基準

公害対策基本法の制定にともなって、大気汚染

うとする教育目標が形成され」たときであると定（1969年)、燃料の低硫黄化対策（1969年)、水質

義きれている（藤岡1985)。

汚濁に係る環境基iMi（1970）などの環境対策が前

この定雑は、公１１;教育が形成されるIii提条件は、
公害１Ｍ]題が存在し、それが思議されるということを示している。よって、藤岡（1985）の定義に照らすならば、公害問題の発生当初は、公害教育は進することとなった（原嶋･森田1995)。

完全に未整術であったといえる゜(3)世論の反応～被害住民からの批判～

公害ＩｌＩｊ題が強まってくるにつれて、被害を受ける住民から批判が挙がるようになった。そしてこれらの被害住民は、公害反対運動を組織するよう

環境教育VOL･ｌＩ－Ｉ

】４

公害教汀の制度化に１１Wする考察になった。

戦後の公答反対の住民運動は、被害住民からのようになった。これは公癖教育が制度化されるＩｉｉの、いわゆる公害教育の萌芽的段階である。

批判が結実したもので、四日市の公害事件から始

例えば静岡県沼津工業闘校では、石油コンビナー

まった（宮本1989)。簸初の四日市の住民巡勤はト進出計画の環境アセスメントに対し、鯉のぼり

1960年の異臭魚事件である。四日市の魚は臭いのの向きを調査して気流図を作成したり、牛乳の空

で東京の築地で売れないという問題が発生し、塩き瓶を流して海流を調査するなどの科学的な調在

浜地区の迎合自治会はそれらの苫１Ｗをもとに、巾活動を行い、それを通じて生徒たちは「自分たちへの陳情をおこなった。1962年には、革新政党やの力で地域のIHI題の解決に参加」するための学習

労働組合などを中心として、住民の側から四日市をjItねていった（宮原1966)。

公害に取り組む「公害対策協議会」が発足した

公害被害の中心地である四日市においては、地（野呂1973)。しかし環境面における対策が進ま

域の教員が子どもたちに健康被害をもたらす公警

ないまま、内陸部にもコンビナートの建設が次々を、問題であると認識してそれを学校教育カリキュと進められ、それまで少数であったばい煙間麺な

ラムの中に学習課題として取り上げるようになっ

どの大気汚染や悪臭に対する苦情が激増し、１９６４ていた。そのため'964年には、四日市市立教育研

年にはついに中学生がぜんそくによって死亡する究所が中心になって「公警に関する学習」の課題という事件が発生した（川名1987)。そうして家研究を開始した。一方で四日市教育委貝会は、１９６５族にぜんそく患者を抱える住民などが公害対箙を

年に「公害にまけない体力づくり」を協調した公求め、またぜんそく患者と接する医師たちも四日

害対策教育を開始し、例えば四日市市内の小中学

市市に対策を求めるようになった。そして1967年、

校に空気清浄器を設置し、またマスクを配布する

四日市磯津の患者９人が企業６社を相手に提訴すなどの措置を実施した（１Ｍ島1993)。

るに至った（星野他1993)。

公害問題が顕在化するようになって、しだいにまた1963年から64年にかけては、筋岡県三脇・公害を教育課題と捉える教師たちの集団が形成さ

沼津・清水で石油コンビナート誘致に対する反対

れるようになってくる。そして1967年に「全国小巡肋が高まった。この住民運動は、四日市での大中学校公害対策研究会」が発足した。また同年、

気汚染公害とその被害を知った住民が、公害予防

三１K県教職員組合三泗支部内に公害対策小委貝会のためにおこしたものである。「四日市の二の舞が股ＩＩＴされた。三重県教組は1964年に四日市市でにするな」というスローガンを掲げ、公害の実態「公瞥と教育」研究集会を開催し、公害に関する

調盃や学習会を積み重ね、すべてのエネルギーを教育研究を開始した（福島1993)。

自治体の政莱転換につぎ込むという方法をとった点が、この住民運動の特徴である（宮本1989)。

(5)小括

誘致のために全力を投入していた企撚・通産省・

公害教育未整備段階から公害問題が顕在化して県は、史上初の環境アセスメントを実施したが、いく1111の、政治・住民・教育界の動向は、次のよ

住民はそれに対抗して独自の環境アセスメントをうに整理できる。

行い、コンビナート建設によって公害が発生する①公害問題の発生当初、政府には公害を一括にことが必至であるという結果を出し、政府のアセ扱う中央官庁がなく、公害対策の策定には消極的

スメントを批判していった。

であった。②公害の深刻化に伴って被害を受けて(4)教育界の反応

対簸を要求するようになった。③公答反対の住民いる住民が、公害反対の住民運動を組織し、公答公害反対の住民運動に共鳴することで、公害教

迎助から刺激を受けた政府は、公害対策が必要で育が必要であることの認識が教師の1川で高まＩ)、

あるという認識を高め、環境政策の整備を開始し

学校教育活勒の中でも公害への取組みも見られる

た。④住民運勅を通じて、教育界においても公害

環境教育ＶＯＬｊｌ－Ｉ

1５

向僑正弘阿部芯に対する取り組みや公惑教fjfが必要であるという一部が1971年１月に再び修正されることになった。

認識が高まり、萌芽的な公害敬育実践が開始されその理由は次のとおりである。

1970年11)]からｌ２ｊｌに臨時国会が開催されたが、た。

５「組織（学習指導要領)」の修正(1)「組織（学習指導要領)」の修正～公害教育の制度化～

公害反対迎動の高まりを1ｆ環として、環境政策

この臨時国会は「公害国会」とよばれている。公

害国会では公害関係の14法案が瀧議され、成立した。特に1967年に制定された公害対策基本法に関しては、「生活環境の保全については経済発展との調和を図る」という経済調和条項が批判・WlI除の策定が進み、教育界においても萌芽的な公害教され、「国民の健康で文化的な生活を確保するう

育実践が始まった。そして学校教育の分野においえにおいて、公害の防止がきわめて重要である」ても、「制度（学校教育)」を動かすための合理的といった改訂が行われた。この改訂を受けて、文装髄である「組織（学習指導要領)」の修正がお

部省は「公害対紫基本法の趣旨にてらして、学習

こなわれ、公害教育が制度化されることとなった。

指導要領や教科襟の不十分な記述を修正する」こ

公害教育が学習指導要領の中に取り入れられてとを決め、学習指導要領の記述を改めた（福島1993)。

いくことになった背景には、公害対莱関巡法や政例えば前述の学習指導要領小学校第５学年社会科、策が、段階的に整備されてきたことをあげること

内容(5)アは、「産業などによる各種の公害から国ができる。特に1967年の公害対策基本法の制定は、民の健康や生活環境を守ることがきわめてたいせ

公害に関する知識普及への貢献や公聾問題への対つであることを具体的事例によって理解するとと応が教育一般に要摘きれたことを意味する。そこ

もに、地域１１M発と自然や文化財の保護に関連したで文部省も公害への取組みとして、公害教育の検問題なども取り上げ、これらの問題の計画的な解討を開始した。つまI)公害対策基本法の制定が、決が重要であることを考えること｡」と修正され学校教育を動かすための装置である学習指導要領

た。修正された学習指導要領は、1971年４月からの修正につながり、1968年に初めて「公轡」とい実施された。

う学習課題が取り入れられた学習指導要領が文部

公害に閲する学習課題が「組織（学習指導要領)」

大臣によって公示された。この時公害教育政策がに加わり、公害教育政策が実施されたことで、制度化されたのである。

「公害」を学校敬育で取り上げる索地が整伽され、例えばこの時の学習指導要領の、小学校第５学

公害教育が公的かつ具体的に開始された。例えば

年社会科、内容(5)アでは、「産業による公害等か

公害教育用副読本および指導書の発行状況（表１）ら生活環境を守る努力が続けられている都市の事をみると、学習指導要領の内容が再修正されてか例、地域開発と自然や文化財の保護に関逃した問らわずかなMllMで、一部の自治体において公害教

題などを取り上げ、こうした問題の計画的な解決

育用副読本の作成が急ピッチで進められたことがが今後ますます重要になっていくことを考えるこ

理解できるik5）。

と｡」と、公害に閲する学習課題が明記された。
この学習指導要領は、1971年４月から施行される

表1．公害教育用副読本および指導露の発行状況
生徒用副鋺本(2)「組織（学習指導要領)」の再修正と施行～公害教育政策の実施～

1970年に公害対策基本法が改正されたことを受

教師用指聰書1971年１月20日以前

1971年１月20日以降

１０

予定であった。

８１

注：1971年９月20日時点の調狂
出所：鰹H1・大内（1972）

け、1967年にすでに文部大臣によっていったん告示され、実施される直前であった学習指導要領の環境教育ＶＯＬｌ１－ｌ

公害孜育の制度化に燭する考察

1６

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告７６５４３２１

報

苦情件数
100000
80000

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60000

40000
20000
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箪鐵ぷぷぷぷ籔蟹豊葛一公害教育実践報告数一一全国公害苦情件数
図１公害教育レポート数と公害苦情件数

出所：公害等調整委員会（1996）・筆者調べ(3)制度化後の公害教育の展開

公害教育が学習指導要領の修正という形で制度化されたことにより、日教組の公害教育への取組

卜数の推移（図１）を見ると、分科会が設立されてから1974年までの１m、レポートの提出数が急増していたことが理解できる。

みも進んだ。1971年に開他された日教組第20次全1971年に文部杓によって制度化された公害教育

国教研集会の中に、「公害と教育」分科会が始めに対し、日紋組は「公害問題を教育実践のなかにて設置きれ、日教組の活動として公害教育研究がとり入れ正しく教えるために、まず学習指導要領

全国規模で行われるようになった。1971年以降の・教科ｉｔｆ批判を通じて問題点を明らかにする」な「公害と教育」分科会に提出されたレポート数のどと対決姿勢を深め、公害教育の自主編成を進め

経年変化を図１に示す。教研築会に提出された公ることを主張した（日教組1970)。しかしこういっ

害教育実践報告数に関するデーターは、分科会がた文部省への日教組の対立意識は、結果として日設立された1971年以降のものしか存在しない。そ本各地での公害教育実践を促進していった。例え

こで、それ以前の公害に対する意識の動向として、ば激甚な公害被害地ではない地域においても公害

公害苦悩発生件数（公害等調整委員会1996）を取り上げた。公害教育実践数や公害苦情件数が増加するのは、公害に対する認識（アウェアネス）が教育への取り組みが進んだ。日教組教研集会の「公害と教育」分科会に提出された埼玉県からのレポート（表２）は、1971年に公害教育がＨｉｌｌ度化されたことを契機として、学校教育という制度の高まることによると考え、1965年以降の公害苦ｌｌＩｉ
発生件数の変動によって、1971年以前の公害教77

中で実際に公害教育が行われるようになり、実践のiWDU傾向を補完できると仮定した。

研究が進んだこと、そしてまた公害教育で取り扱

1971年から1988年の17年間にわたって、当該年

うべき課題を発見するために地域の公害の実情をの公害苦情件数と次年の公害教育実践のレポート分析したり、地域での住民運動との連拙を探った

数との相関を分析してみると、これらの間に高いり、公害教育そのものをどう捉えたらいいかといっ相関関係を見ることができたｉＭ）。この「公害とた研究などが、バランス良<進められていったこ

教育」分科会に提出された公害教育の実践レポーとを示している（高橘･阿部1997)。

環境教汀VOLJ1-l

1７

府簡正弘阿部猯

表２．教研集会｢公害と教育｣分科会に提出された埼玉県レポートの内容分析
カリキュラムレポート

年次における聾11971

MWnのｨiiIll鵬地反対IjM↑と紋IMi

972

企雛公11;の現れてぃ左ぃ過疎地でのlkfr／脱皮する折ｲr[Al総合|N１発,jI-肉中

９

n本列XMk近と埼玉／Mjl2におけるijr幹線風Al述助

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９

め方

公瞥欽

住民運愈の 地域の公習 公害教育の実践の実状分栃 概念整理
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976

公習放汀'二ついて／j罐lMの火久ilj染の状illと測定帖Ｎｌを瀞}とした脳猛につⅡりて＊977

公瞥牧行について／埼玉県における大女〔iり染の笈態について＊

978】(秩父村における公鮮の現状とその11雄

979

学佼給食のIMI皿点

980

わたしの公1瞥牧77爽趾

981

公糾l牧ｆｒ牧材猫成についての一弐梁／五年11Ｉの淵飛活動をふI)かえって983

公？'をどう舷えたらよいか＊

984

初めて取り組んだ公11F教汀

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｢ビジネス:】;テル｣述股反対のとりくみ

1986

IIXiIii(Ｉの歴史と1.無を守る

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｢公(ｉｆと孜汀｣をぬく．ろBiHIll砥／公1';教ｆｉのすすめﾉｺﾞ

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出所：商糖・阿部(1997)を一部修正

表３．小学校学習指導要領社会科５年生における公害に関する記述

1977年版(1980年４月施行）

我が国の工業について、工業地域の分布の特色を理解するとともに、工業力盤んな地
域の具体的卵例を取り上げ、人々が土地や交jmの条件を生かしながら新しい技術の113
発、資源の有効な利用及び確保などに努めていること、国民生活の上で工業製品の生産が大切であること及び各趣の公審から国民の他M〔や生活環境を守ることが極めて大切であることを理解すること。

我が国の工業について、工業地域の分布や各独の工業生産の狩色などを地図や資料な
1989年版(1992年４月施行）

1998年版(2002年４月施行）

どで調べて．原料を輸入し製品を輸出している我が国の工業の特色や国民生活の上で工業生産が大切であることなどを理解するとともに、工業の盛んな地域の具体的馴例を調べて、工業に従訓叱ている人々の工夫や努力に気付き、また、各種の公害から国民の健殿や生活環境を守ることが大切であることを考えること。

我が国の国土の自然などの様子について、次のことを地図その他の資料を活用して調べ、国土の現境が人４の生活や竃業と密接なＩｌＵ係を持っていることを考えるようにする｡

イ公審から区1足の他鵬や生活環境を守ることの大切苔

出所；文部省(各年版)小学校学習指導要領

一方の学校教育を動かす組織である学習指導要領については、1971年の「組織（学習指導要領)」の再修正後、ほぼ10年毎に改訂されているが、公６まとめと考察～制度化が進展するための条件～

害に側する学習内容も継続して学習指導要領に記分析の結果、日本の公誓教育は公誓'111題に対す載されている（表３)。公害に側する記述が改訂る世論が高揚し、それに対して政府が公害対策をの都度残ぎれているということは、公害教育が徐々に確立し、教育行政も学習指轤要領の修正を「制度」として今日も残っているということを意行なったことで制度化されたことが明らかとなっ味する。

た。しかしセルズニックの「制度理論」によると、

環境教育VOL・lj-J

1８

公謝孜汀の制度化に閲する考察

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亡コニ酸化硫黄排出全国平均一全国公害苦情件数
図２大気汚染状況と公害苦情件数
出所：環境庁（1991）公害等調整委員会（1996）

たとえ全国的な新しい「組織（学習指導要領)」

大気汚染は、直接人体に影懸が及ぶ比較的注目が誕生したとしても、それが「制度（学校教育)」されやすい問題である。例えば大気汚染問題が深として定着し、「制度化」が深まるには、具体的刻であった四日市では、四日市ぜんそくといったな「政策（公害教育)」を媒体として「環境（世公害病や、呼吸器系に関する健康被害が出現する論)」と融合していくことが必要である。すなわ

ようになった。四日市ぜんそくの発症は、疫学調

ち常に「政策（公害教育)」の循環回路を作用さ査によって硫黄酸化物濃度とのlIHに因果関係が認せ、「環境（世論)」の反応を政策にフィードバッ

められている。大気汚染物質である硫黄酸化物

クさせることが、「制度化」を進展させるために（SO2）は、測定が開始された1965年以降におい重要である。このことは、「行政制度として保障て、最大年平均濃度が記録きれたのが1967年の0することによって教育が{国民のものになるなどと059ppmである。一方教研集会の「公害と教育」

は考えられ」ず、「いろんな形で要求や批判を提分科会において、発表されたレポート数が股も多起するルートというのがＨ常的に保障されてしかかったのは1973年度の集会であった。公警苦情件るべき」といった、教育への国民参加のあり方と数のピークが来るのは1972～73年であり、公害教一致する（堀尾1969)。したがって、「環境（世論)」育の斌的高まりとほぼ時期を同じにしている（図から「組織（学習指導要領)」へのフィードバッ

２）。大気汚染問題と認識（アウェアネス）の関クを保障することが、制度化を発展させる上で必連に絞ってみれば、公害問題のピークと、公害に要である。・

対する認識（アウェアネス）のピークとの川にはフィードバックを保障する必要の例を示すもの

時ＩＨＩ差が確認でき、両者にはおよそ５～６年の111リとして、問題の発生と問題を認識することとの間WWがあることがみとめられる｡したがって、公害に時間差（タイムラグ）が存在したことも準げら問題に対する認識（アウェアネス）の商揚は、公れる゜公害被害と認識（アウェアネス）の高まり

害問題が肢大限に深刻化した時期よりもやや遅れとの関係を、四日市大気汚染に代表されるようなて現れてくる。これは、公害問題の高まりとそれ

大気汚染の事例で検討しよう。

が認識きれるまでには時１１１１差（タイムラグ）が存

環境教汗ＶＯＬ１Ｉ－ｌ

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府勝正独阿部芯在することを示す。つまりこういった1MFlIll差（タイムラグ）の存在は、認識が遅れて高まることから、問まった時点でIIiIl度を修正するためのフィー
ドバックの機能を必要としていることを意味するのである。

を生かして、環境教育を制度として組み立てていくことで、効果的な環境教育政策の制度弦計が可能であると考えるが、ここで示きれた課越が現代の日本、および発腱途上国において、具体的にどう生かすかは、今後に残された課題である。

しかし残念ながら公害教育政錐には、日教組などによる公害教育実践の菰みⅢねから学習指導要
領へのフィードバックがきちんと保障されていなかった。つまり「組織」と「環境」が右機的に融合することがなかった。そのため公害教育は、ｊｉｉに学習指導要領という学校教育を支える「組織」に、公答というトピックが記赦されているというだけのものとなっている。フィードバックが機能

注１）西尾膿（1987）は、「セルズニックの制度理論」の中で、アメリカの社会学者、フイリッブ
・セルズニック（PhiIipSclznick）のHill度概念に注目し、行政現象の分析遊具として「制度理論」を整理している。

していない理由は、文部省と日敦組の対立があっ

２）「制庇理論」では、次のようないくつかの璽
要な概念ｳ捷義されている（井上･増田･粟谷1994)。

たこと以外に、行政面においては学習指導要領の①「組織」：ある仕事をなすために考案された改訂作業に国民参力Ⅲの道がＩ１Ｉｌかれていないこと、合理的装世。

公害教育の収組みに対して公的資金の支援が蕊<、
公害教育用の教材開発をiii極的に進めることがで②「制度」：社会の要求に順応して確立されたきなかったことも理由に挙げることができる。ま

③「環境」：世騰などの社会経済的諸要因④「政策」；I剛境に対するIill度からのアクション。

た世論においては、「公害蚊判の多くが原告側、慣行

つまり被誓者側の勝訴で終わり、公害はもう終わっ

あるいは、組織と環境との相互作用のうち、たという意識が一般に高まっていったこと」（高IiII度化の過程に亟大な機能を果たすもの。

橋･阿部1997)、「公害問題の表面的沈脈化に伴い、⑤「制度化」：組織が政莱を媒体として環境と…よI)広い環境ＩＭＩ題を教育の対象とするようになっ

融合しながら次第に独自の意味を持つ有機的た」こと（阿部1991）など、公害教育に対する退なものに変化していく過程。

潮の藤、気が高まったことが挙げられる。

３）公誓教育には、運動の過程において発生した

つまり公害戦7『の制度化は公害教育政策によっ社会教育的なl11liHiと、学校教育における実践とて進んだが、その後の公害牧育政策の展間は十分の両面がある。これは、公磐教育が学校外と学でなかった。これらのことから､公響紋育の制喚校との双方で実践されていたこと、そして公害化を深めるために必要であった課題は以下のとお教育の対象が子どもだけに限られたものではな

り整理できる。

かったことを意Iﾙﾋﾞするが、本稿では公聾教育の①地域住民や学校紋育の現場における紋育実践や制庇化について、主に学校教育への位iiiづけを

世論を、教育ii1IL題としてjIRり上げる通路を確保するために、教育への国民参加の制度を謹み立て保障すること。

②国民参加を促すために、教育政雄の簸定過程を透IMjにし、Ｗｉ報公llllをすすめること。

分析の対象として検討する。

４）文部省設笹法によると、学習指導要領の作成や教科響検定は文部省の椛限であると明記されている。しかし学習指導婆繊の法的拘束性をめぐっては、それがどの程度のものなのかについ③教f『実践を効果的なものとするために、教材ｌｌＩｊての見解の相述が存在する。また家永教科書訴発を支援し、教且養成や教員研修を進めること。

訟を通じて、紋科諜検定iiI1度のあり方について

上記の教訓は、公害教了『のみならず環境教育政も批判や問題提起が挙げられている。

策の縫備にとっても顛要である。公害教育の経験

５）liiU読本とは、地域の実態や実状などを指導す

環境我育ＶＯＬＩＩ－Ｉ

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公聾教汀の制度化に関する考察

るのに必要であると判断した際に、自治体の教ｐ､228，大蔵省印刷局，東京

育委員会が編集し発行する公的な教材である。
６）教研集会が開1Kきれるのは１月であり、そこ

宮原滅一，1966,青年期の教育，ｐ､222，岩波新で行われる報告は主に前年を中心としたもので

宮本態－，1989,環境経済学，ｐ､358，岩波書店，ある。そこで、教研研究会における公害教育の報告数と前年の公害苦情件数との相関を取ることが妥当であると考えた。その結果、公轡教育実践の報告数とその前年の公害苦情件数との相関は、Ｆ0.846743であった（p<0.01)。
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付記

この研究は、財団法人地球環境戦略研究機関環境教育プロジェクトにおける戦略研究の一環としておこなったものである。