本テーマを取り上げた理由
今後求められる地域づくりの姿は、地域課題の解決を行政任せにするのではなく、市民が主体的に担っていく市民自治の地域づくりである。そのためには、市民、ＮＰＯ、地縁型組織、企業
等、地域社会を構成する様々な主体が参加し、連携することがますます重要になる。市町村の協働推進計画等でも、ＮＰＯと行政の協働だけでなく、地縁型組織の役割が重視されるようになり、
ＮＰＯと地縁型組織との協働を進めることで市民による課題解決力を高めていくことが期待されるようになってきている。実際、愛知県内でも、防災や青少年健全育成等に対して両者が連携し成果をあげた事例も生まれている。
しかし、そうした期待の高まりに対して、一般的には両者の連携はあまり進んでおらず、地域の課題に対し住民全体に配慮しながら多元的に扱う地縁型組織と、特定のテーマの課題解決に向けて自発的に集った集団であるＮＰＯとは組織の性格が異なるため、自然発生的に連携が進むのは難しいと考えられている。従って、身近な地域で課題を解決するにはお互いの力が必要である
ことの認識を進め、両者の出会いや協力関係を構築していくためにどんな取組みが必要なのか、
また、それを進める上で行政担当課・ＮＰＯ支援センターはどんな役割を果たすべきかを検討することが重要だと考え、「ＮＰＯと地縁型組織等との連携」をテーマとした研究会を設置することとした。

【本報告書における基本用語の扱い方】●地縁型組織 「地縁型組織」は、町内会・自治会、行政区、自治区、コミュニティ等の総称として用いる。これらは数十軒から学区単位まで規模はさまざまであるが、次のような特性をもった団体を想定して、研究会の議論を行った。①一定の地域区画を持つ、②世帯を単位として構成される、③原則として全世帯が加入の考え方に立つ、④地域の諸課題に包括的に関与する、⑤それらの結果として、行政や外部の第三者に対して地域を代表する組織となる（中田実「地域分権時代の町内会・自治会」自治体研究社を参考）。

●ＮＰＯ 社会や地域のために自主的に活動しているボランティア団体、市民活動団体、特定非営
利活動法人などの民間の非営利活動団体を指す。法人格の有無にかかわらず、次のような特性をもった団体を想定する。
①団体としての名前と意思決定のルールがあり、複数のメンバーがいる、②行政機関の一部ではない（民間・非政府の立場）、③剰余利益を関係者で分配しない（利益非分配・非営利の立場）、④他の団体に従属せず、自立的に運営している、⑤参加したい人に対して開かれている（あいち協働ルールブック 2004 より）。

研究成果報告書の構成
第1章

第2章

第3章

第4章

現状と課題

連携の進め方と方策

推進方策の提案

資料編の柱研究会での議論と、既第 1 章の考察から課

テーマ毎に研究チー

提案の元になった資存調査等を元に、現状

題整理を行い、方策のムで検討を深め、推進

料や研究会の記録等

分析を記しました。

柱立てを示しました。

方策をまとめました。

を収めました。

p.1～10p.11～12

p.13～50

p.51～67

第1 章 現状と課題----------------------------------------------------------------------------

１------------------------

１-------------------------------

4----------------------------------------

７

１－１ ＮＰＯと地縁型組織の連携が期待される背景（１）連携が期待される環境要因（２）連携が期待される主体側の要因
１－２ ＮＰＯと地縁型組織等との連携の現状（１）統計調査からの傾向（２）連携に関わる行政側の体制
１－３ 連携を促進する上での課題

解説 １ 地縁型組織は、国家・行政の末端組織なのか p. 8
２ 地縁型組織は、なぜ、自らの役割を認識するのが難しい状況にあるのか
３p.9

地縁型組織は、全ての世帯が加入しなければならないものか p.10

第２章 連携の進め方と方策の柱---------------------------------------

11第３章 推進方策の提案
３-１
地縁型組織が地域課
題と自らの役割を認識し、主体的に取り組む意識を育む--13①地縁型組織自身が地域課題を把握し、住民と共有して取り組むことを
p.14

支援する

②ＮＰＯの力を組み合わせ、地縁型組織が地域課題を明確化し、取り組
むことを促進する p.17
③地縁型組織の再編によって、地域課題を協議し、取り組む基盤を整備
する

p.21

（補論）住民の中から問題意識を持つ人が生まれ、テーマに応じた活動が展開されるには

p.25

１）活動環境の整備

３-２
地縁型組織・ＮＰＯの出会い・交流の機----------------------------------28①交流の場を設置し、連携のコーディネートを行う･･･市民活動支援センターの設置 p.28

会、情報提供の仕組②身近な地域での自主的な活動を支援する･･･補助事業 p.31

みをつくる ----27③地域課題とその解決のための情報ネットワークを形成する･･･市民
活動の広報 p.34

２）情報循環の仕組み----------------------------------36④地域課題の提案を受けとめ、連携して取り組む体制を生み出す、情報循環の仕組みとコーディネーターを整備する

１）地域課題の解決に向けた各主体の関わり

３-３
ＮＰＯと地縁型組織の連携を促すためのツールをつくる--39

２）地域課題の発見・共有

p.36---------------40---------------------------------41

Q１ 住民自身が地域課題を発見・共有する方法は？
Q２ 地縁型組織での有効な会議の進め方は？

p.41

p.42

Q３ 課題解決のためのＮＰＯを立ち上げるにはどうすればいいのか？ ｐ.43
Q４ 住民同士で情報を共有するには、どうすればいいのか？

p.44３）ＮＰＯと地縁型組織の連携 -----------------------------45
Q５ 地縁型組織とは？ ＮＰＯとは？

p.45

Q６ 地縁型組織がＮＰＯ等と連携する効果は？

p.45

Q７ ボランティアとＮＰＯの違いは何か？ p.45
Q８ 「無償」と「非営利」の違いは何か？ p.46
Q９ ＮＰＯの情報（活動分野など）を知る方法は？

p.46

Q10 地域課題の解決を行政に相談するのとＮＰＯに相談するのではどう違うのか？

p.46

Q11 地域の抱える課題とＮＰＯの取り組んでいる課題とは？ p.47
Q12 ＮＰＯに委託するとどんな費用がかかるのか？

p.48

Q13 ＮＰＯが地縁型組織と接触する場合のアドバイスは？ p.48

４）行政の支援・コーディネート ----------------------------49
Q14 地域において課題解決の動きが出てきた場合、どう対応すれば
よいか？

p.49

Q15 ＮＰＯと連携するにあたって行政の支援はどんなものがあるのか？ p.50
Q16 地縁型組織とＮＰＯの連携をすすめるにあたり、行政が不得手な部分を担ってくれる中間支援組織とは何か？ p.50

第４章
資料編----------------------------------------------------------------------------

51----------------------------------------- 51

１

福岡市のコミュニティづくり

２

インタビュー「地縁型組織とＮＰＯの連携を進めるには」 -------------------- 57
ＮＰＯ法人レスキューストックヤード 代表理事

栗田暢之さん３

最近の国・愛知県における地域コミュニティに関わる研究会及び支援策 ------

65

４

研究会の概要---------------------------------------

66

５

研究会の構成メンバー・執筆担当--------------------------------------

67

第１章

現状と課題

１－１ ＮＰＯと地縁型組織との連携が期待される背景（１）連携が期待される環境要因
昨今、ＮＰＯと地縁型組織等との連携への期待が高まっている背景には、主要な環境要因として、以下をあげることができる。

①厳しい財政状況の中での公共サービスの確保
愛知県の人口構成推計は、2005 年と 2025 年の 20 年間で、14 歳以下の年少人口が 14.62％から 10.74％、15 歳から 64 歳の生産年齢が 67.90％から 62.82％へ、65 歳以上の老年人口が10.74％から 26.46％になると予測されている（国立社会保障・人口問題研究所『日本の都道府
県別将来推計人口』平成 19 年 5 月推計）。こうした人口構造の変化は、経済活動の停滞や税収の減少と同時に、年金・医療費等の社会保障経費の増加を伴い、行財政を圧迫することから、
公共サービスを行政だけで担うことが難しくなっている。

②セーフティネットの必要性
経済格差が広がり、家族や地域の絆が希薄化する中で、高齢者、障がい者、虐待される子ども、引きこもり、ＤＶ被害者、在住外国人等を取り巻く問題を「個人の問題」として放置せず、「社会的な課題」として取り上げ、支えあい・助け合って取り組むことができる地域づくりが求められている。

③地方分権の進行
人々の価値観やライフスタイルが多様化する中、市民が必要とするサービスを提供する上で、また、特色ある地域をつくっていく上で、中央集権型のシステムから、市民に身近なところで自己決定していく自治のまちづくりへの転換が求められる。これは、国・県・市の関係のみならず、基礎自治体の中において、地域のことを一番よく知る市民自身が考え、地域づくりに参加することが必要である。
こうした社会情勢の変化から、ＮＰＯと地縁型組織等が連携することにより、地域づくりの担
い手の力量を質量共に向上させ、課題解決力を高めていくことがますます重要になってきている。

1

（２）連携が期待される主体側の要因
他方、ＮＰＯと地縁型組織等との連携が期待される要因としては、各々単独で取り組む場合の限界を補う、いわば主体側の要因も存在する。つまり、両者とも、市民自治の担い手として期待が寄せられていながら、実際はさまざまな課題を抱えているという状況から、各々の特性を活かしつつ、問題点を補い合う連携が求められている。

①地縁型組織側の問題●全体状況
地縁型組織、特にその最小単位である町内会は、農業社会を背景に過去から現代までの長きにわたり脈々と続く、地域自治の基礎単位である。その起源は、江戸時代の五人組のような行政上の制度の設立をあげる議論と、地域で住民が共同生活を送っていくための自生的組織（自然村）
をあげる議論とがあるが、ここでは、行政の下請け的な役割を負う部分があるとしても、住民間の共同関係を基礎に持ち、共益を扱う役割を担うという考えに立つ。
地縁型組織は、明治時代から昭和の戦前、戦中、戦後とその時代ごとの役割を担ってきた。そして、農業から工業へと産業の大きな転換と、高度経済成長で企業への勤務者が増加したことにより、会社と家庭という生活が主流となる中で、地域活動への関与は希薄化し、地縁型組織を衰
退化する状況が生じている。反面、近年では地方分権の進行の中で、住民自治の核として地縁型組織の役割を再構築していくことに高い期待がよせられている。また、団塊の世代が企業から地域に帰って来るという 2007 年問題を受けて、地域の人材をどう活用するかという新しい課題にも直面している。
●地縁型組織の現状
・一般的に役員の多くが短期間で交代する。
・単身者、共働き世帯が多いアパート・マンションの場合、未加入者が多い。
・高齢化世帯の増加による役員の高齢化、担い手の不足。
・行政の下請け的事務が多い。
●市民自治の担い手としての課題
・担い手不足、単年度役員制、役員の高齢化の問題は、地縁型組織だけで課題を把握し、解決を行っていくことが難しい状況を生んでいる。
・加入率の悪い地域自治組織においては、加入率を上げるために、地域自治組織の事業内容を考え直すことが必要となっている。→住民のニーズに応じた活動を展開する必要性。
・多文化共生、子どもの虐待防止等の新しい課題、災害時における障がいを持つ住民の受け入れ
等、特別な対応や専門的な知識が求められる課題が生じている。
・防災・防犯等、地域ぐるみで取り組む必要がある状況が生まれており、従来通りではなく、効果的な手法を用いて参加を増やしたり、住民の意識に働きかけていく必要性が増している。

2

②ＮＰＯ側の問題●全体状況
特定のテーマの課題解決を図ることを目的に、市民のボランタリーな意思に基づいて非営利活動を行うＮＰＯは、日本では 1990 年代に注目されるようになった。その背景には、社会的課題
が多様化・複雑化する中で、それに対処する担い手が求められるようになったことがある。
地縁型組織とＮＰＯは、「市民が互助的に地域課題に取り組む」点で共通しているが、相対的に地縁型組織が狭域でそこに住む多様な住民間の調整を行いながら包括的に課題を捉えるのに対し、ＮＰＯでは、より広域的で志を同じくした者たちで特定の課題に焦点を当て取り組む点が異なる。
日本では近代化・経済成長・都市化によって、複雑化した地域課題をより専門的・機能的に処理することが求められる中で、市民の持っていた相互扶助型の機能は行政サービスに代わられていった。さらに、その行政によるサービスに限界が生じた時に、新たな担い手としてＮＰＯが期待されるという構図になっている。しかし、地域では未だに「そのサービスは行政の範囲である」という認識が根強く残り、ＮＰＯの活動が理解されない、
認知されない要因の一つになっている。
●ＮＰＯの現状
・地域社会における認知・信用が進んでいない。
・地域や活動分野によってＮＰＯの数に偏りがある。
・特色ある活動・サービスが行われる一方で、受益範囲は部分的である。
●市民自治の担い手としての課題
・高齢者の介護、子育て等で、ＮＰＯが提供するサービスだけでなく、当事者・関係者が暮らす地域の中での見守り、支えあいが必要であることの認識が高まっている。
・目的を狭く捉えすぎたり仲間が広がらずに活動が固まってしまう状況もあり、地域に認知され、根付いていくことが課題となっている。
・地域課題を解決する上で、ＮＰＯの数やマンパワーが必ずしも充分でなく、他者と連携しな
がら、より広い地域に活動を普及していくことが望まれている。

■地域課題解決に対し、ＮＰＯはどんな力を発揮することが期待されているか（研究会議論より）＊困った時の助言＊正確な情報、役に立つ情報を住民に伝える＊地域活動をする上で新しい方法や発想＊具体的で身近なアプローチで住民の意識が変わる＊若い人・新しい意見を取り入れて物事を決めていく合意形成方法＊楽しい要素で参加を増やす＊「強制力で全員」ではなく、意思ある人が自発的に関わる活動形態＊少数者、特別な対応が必要な人への働きかけ方3

１－２ ＮＰＯと地縁型組織等との連携の現状（１） 統計調査からの傾向
両者の連携の進捗については、期待は高まっているものの、連携及びその前提となる良好な関係づくりについては、途上である段階といえる。

①現状で関わりが少ないが、分野ごとの連携が進みつつある
日本都市センターが行った「自治的コミュニティの構築と近隣政府の選択（2002 年）」では、住民自治活動とテーマ型活動との関係について、「特に関わりがない」という回答が最も多かった（75％／2000 年数値）
。ただし、2001 年では、
「特に関わりがない」が減り（56.4％）、「テーマごとに連携している」という回答が増えている。特に、「環境・リサイクル」「医療・保健・福祉」「社会教育」「文化・芸術・スポーツ」「子どもの健全育成」「まちづくり」「地域安全」の分野での連携が進んでいるという結果が出ている。→グラフ１②「ＮＰＯと市町村」の協働と比べると、「ＮＰＯと地縁型組織」の関係づくりは途上である
内閣府「コミュニティ再興に向けた協働のあり方に関するアンケート（2004 年）」では、地縁型組織と「良好な関係を築いている」としたＮＰＯの回答は 40.8％（「関係は築いているが特「もともと関係は持っていない」＝26.3％、「無回答」に良好というわけではない」＝22.3％、＝9.7％）である。市区町村と「良好な関係を築いている」＝82.8％の回答と比較して、未だ課題であると言える。

③ＮＰＯでは、活動分野によって地縁型組織との連携の意向が異なる
内閣府の「平成 16 年版国民生活白書 人のつながりが変える暮らしと地域 －新しい「公共」
への道」では、ＮＰＯ法の 17 分野ごとに「地縁系団体と協働したいか」が調査されているが、「地域安全」では 81.8％、「まちづくり」52.8％、「男女共同参画」48.1％、「環境保全」47.3％、「災害救援」44.4％、「福祉」36.1％、「活動への連絡・助言・援助」36.1％、「子どもの健全育成」31.3％で、テーマによって連携の必要性のされ方に違いがあるという結果が出ている。
→ グラフ２④ＮＰＯの方が、地縁型組織より、連携についての意識が強い。
江南市の「コミュニティの再生と市民活動に関する調査（2005 年）」では、地縁型組織への問
いで、ＮＰＯボランティアグループと「現在交流がある」2.44％、「今後交流したい」21.14％であった。ＮＰＯへの問いでは、自治会・町内会と「現在交流がある」15.6％、「今後交流したい」28.9％で、ＮＰＯの方が交流・連携への意識が強い。

4

グラフ１ コミュニティ組織とボランティアグループ・ＮＰＯ法人との関係はどのようになっているか？
1.3
2.6
4.5
4.2

無回答
その他

56.4

特に関わりはない
対立している00.2

どちらかといえば対立している

0
0.2

75

21.7

各テーマ毎に連携しているどちらかといえば連携している

5.3
2.9
1.8

全面的に連携している

0

11
13.4

平成13年
平成12年

20

40

60

80

出典；日本都市センター「自治的コミュニティの構築と近隣政府の選択（2002 年）

グラフ２

活動分野別 地縁型組織と協働したいＮＰＯの数

出典；内閣府「平成 16 年版国民生活白書 人のつながりが変える暮らしと地域（2004 年）p.128

5

（２） 連携に関わる行政側の体制①一元的な情報の把握； ＮＰＯと地縁型組織の「管轄課」が異なるケースが半数にのぼる行政の中で、地縁型組織とＮＰＯを一元的に把握する目安として、ＮＰＯ担当と地縁型組織
担当が同じ課が管轄しているかという点があるが、研究会に参加している８自治体では、同じ
課：異なる課＝5：3 であった。また、愛知県全体では、県の担当課に照会した担当課の名称で見ると、同じ課：異なる課＝30：31 で拮抗している。＜市＞では、同じ課：異なる課＝22:13、＜町村＞では、同じ課：異なる課＝8：8 と、市の方が同一課にある傾向が高い。
つまり、行政の組織体制として、同一の課が管轄することが進みつつあるが、半数は異なる課であり、両者の状況を把握するためには課を超えた情報交換が必要になる。

②両者の連携を「把握、支援する仕組み」の整備が途上である
他方で、県内の自治体の約半数がＮＰＯと地縁型組織を管轄する部署が同一でありながら、両者の連携を把握し、体系だって支援する仕組みは未成熟な状況がある。研究会参加自治体でも、「両者の連携の実態について、市が把握する仕組みはない」とする回答が多かった。「地域からの要請があれば個別に仲介をする」という状況が一般的である。
しかし、市民と行政との協働、市民自治のまちづくりが進められる中、その一環で行われた調査や会議で地域課題を取り上げることによってＮＰＯと地縁型組織の対話が始まるきっかけとなる動きが生じている。また、地縁型組織・ＮＰＯ双方を対象に活動拠点の整備や人材育成行う試みも出てきている。

③地域課題解決を行う提案事業への「補助金」で協働が育まれつつある
愛知県では、2007 年度に、地域コミュニティ組織の課題解決力を高めることを目的とし、「近「地域防災」
隣コミュニティ提案型地域づくりモデル事業」を実施したが、9 のモデル事業の内、「子どものまちづくり教育」の分野で地縁型組織とＮＰＯとが連携した取組みが展開された。
また、このような連携を促進することを目的においた補助金制度も県内市町村で生まれている（例：江南市地域まちづくり補助事業 p.31）。また、今後行いたいという市町村も複数存在している。

④連携を促進する「枠組みづくり」に取り組む動きも生まれている
自治会・町内会、ＮＰＯに加え、子供会、婦人会、ＰＴＡ等の複数の主体が参加できる協議
体をつくって課題解決の計画・企画をつくることを促進し、その実現に際して資金支援、リーダー養成、連携を調整する人材の育成を通して、行政が多角的に支援する試みも生まれている。
合併を経験した市町村では地域の自己決定を促す「地域づくり協議会」の試みが存在している（豊田市「地域自治区・地域会議」、一宮市「地域づくり協議会」等）。さらに、地域力向上のリーディング事業を公募し、その取り組みを支援していく動きもある（瀬戸市「地域力向上プラン」）。今後、そうした新しい仕組みを実働させていくための行政の役割が本格的に検討されることになると思われる。

6

１－３ 連携を促進する上での課題
地縁型組織、ＮＰＯの双方が持つ特性を活かしあって地域課題の解決にあたることが期待される中にあって、その連携を進める上で、行政も含む三者が向き合うべき課題と担うべき役割は以下のように整理できる。

①地縁型組織住民が自治的に課題解決にあたる組織として自己規定し、地域課題を把握する

・元々、地縁型組織とＮＰＯとは行動原理が異なり、つきあいが生まれにくい。ただし、地域に生じている課題に取り組んでいくために、地縁型組織だけでは解決することは難しいという認識が生じれば、解決に向けてＮＰＯの持つ専門性を活かした連携について検討する状況が生まれる。
・しかし、実際は、「多様な住民の合意を図ることは難しい」「地域への住民の関心が総じて低い」、「役員等も単年度で交替する」といった状況が少なくないため、地縁型組織が地域に生じている問題について、それを「地域で暮らすみんなの課題」として整理すること自体が難しい状況もある。
・従って、今後地縁型組織に求められるのは、住民生活の中で起こっている問題を個人の問題として見過ごすことなく「みんなの問題として」話し合い、共有する場となることである。そのためには、自らの役割を「行政の下請け組織」ではなく、住民が共に暮らしている現場として、課題を解決し地域をつくっていく「自治組織」であると認識することが必要である。

②ＮＰＯ

地域課題と自らの活動目的を考えあわせ、顔の見える関係を築く

・ 特定のテーマに対する思いを同じくする者で組織を形成していく中で、幅広い層の住民と接点を持つに至っておらず、地域での認知が進んでいないＮＰＯも多い。
・ その対策として自らの理解を促すための情報発信が重要であるが、その際ＮＰＯが伝えたい
情報を一方的に提供することでは地縁型組織との連携につなげることは難しい。
・ 加えて、自分たちも地域の一員だという当事者意識を持つことが必要である。自らの活動目
的を狭くとらえすぎず、地域課題と自らの活動目的とを考えあわせ、顔の見える関係を築きながら自分たちの課題解決力を示していくことが重要である。

③行政連携のコーディネーターとして、相互理解・課題共有の機会をつくる

・「ＮＰＯや地縁型組織は、（本来は）自発的・自治的な組織である」という見解から、両者の連携について行政が深く関与することを避ける状況にある。だが実際は、地域で起こった課題の解決を行政が行うことを求められ、行政が直接解決策を提供するという場面が多い。
・このあるべき論と現実とのギャップを埋め、現実的に自立的地域社会をどう構築するかという観点に立つことが必要である。それには、行政は寄せられた地域課題に対し、即物的に対応するのではなく、行政が解決すべきことか地域で解決するべきことかを考えるステップが必要である。地域で解決すべきことについては、地縁型組織が主体的な解決を試み、さらに自己解決が難しい部分で他組織との連携していくことをコーディネートする道筋となる。
・その基盤をつくるために、行政には、①地縁型組織・ＮＰＯ・行政の間で地域にどんな課題があるか共有する機会・仕組みをつくること、②双方が出会い相互理解をする機会をつくること、③双方の情報収集に努め、連携に関する相談対応や参考情報の発信を行うこと、が期待される。
7

解

説

Ｑ１ 地縁型組織は、国家・行政の末端組織なのか？
地縁型組織の成り立ちは、かなり歴史をさかのぼることになる。農耕が始まり、土地に人々が定着することから地縁型の組織が始まり、学説では江戸時代の五人組制度が町内会の始まり、あるいは、大化の改新の頃に原型ができたとも言われている。現在の地域自治組織は、近世の自治組織の性格が引き継がれているのではないかとも言われている。
その起源をどこに見るかは、地縁型組織を行政の末端組織と見るか（例；五人組）、住民の生活共同のための自生的組織と見るか（例；自然村）にも関わっている。また、明治以降の地方自治制度整備の中で、市町村合併が勧められ、広域化した市町村が行政基盤を固めるために町内会を「行政区」として行政を補完する役割を持たせたため、国家体制・行政の末端組織の性格を持つようになった。
ただし、地縁型組織を今後の協働の地域づくりの担い手として捉えるならば、実態的に行政の下請け的な役割を負う部分があるとしても、住民による生活共同の関係を基礎に持つ自治的組織という整理となろう。

①明治の頃の住民組織
明治政府は、国の繁栄のために義務教育を普及するが、財政的余裕がないため、その役
割を自然村（今で言う町内会等）が担うことになった。明治初期の頃は、教育に限らず、道路や橋の建設や衛生・清掃など自然村が自治的に運営していた。
明治政府は、明治 21 年の市制・町制の施行前に全国的な市町村合併を断行した。これ
により約７万の町村が約 1 万 4 千まで減少した。このときに旧自然村を行政区として設置することを認め、区長を置くことができることとした。

②戦時下の住民組織
昭和 15 年 9 月 11 日、内務省訓令 17 号「部落会町内会等整備要綱」により、町内会の組織化が図られた。
町内会の下には 10 内外の戸数からなる隣保班が組織され、町内会の隣保実行組織と位置づけられた。これにより、全国の自治体では町内会基準等が定められ、組織の整備が進められました。そして、国－県－市町村－町内会－隣保班という物資・情報の流通システ
ムが整備された。
昭和 17 年大政翼賛壮年団が結成され、町内会は大政翼賛会の指導の下に置くこととされ、こうして、町内会は官治体制、国家総動員体制の末端機構とされた。

③戦後の住民組織の動向
ＧＨＱにとって、町内会は早い段階から標的となった。昭和 22 年 1 月、内務省訓令 4号により昭和 15 年 9 月 11 日、内務省訓令 17 号の廃止が決定され、町内会等に解散が命じられた。
その後、昭和 27 年 4 月、対日講話条約が発効し、ＧＨＱの管理から開放されると、町内会等は地域社会に復活し、自治の現場で活動を始めた。
8

解

説

Ｑ２ 地縁型組織は、なぜ、自らの役割を認識するのが難しい状況にあるのか。
いわゆる地縁型組織には、自治区、行政区、町内会、自治会、コミュニティ、地縁による団体等、さまざまな名称の組織が含まれ、地域の歴史を踏まえて多様であり、町内会の会長が行政区の区長を兼ねていたりと、複雑な関係にある。このため、一定の区域に「自治区」「行政区」「コミュニティ」と重複して地縁型組織が存在して役員が疲弊する要因になったり、同じ市町村でも地域によって「自治区」が存在しない区域があるといった、地縁型組織の多様な状況を生み出し、各々の組織の役割を理解することの難しさにつながっている。
①地域では、概ね以下のような名称の地縁型組織が存在している。
自治

区：自治区は広義から狭義に至るまで使用されている。ここでは、自治区は地域（地域自治区） 自治区と限定する。地域自治区は、地方自治法 202 条の 4 と市町村の合併の特例等に関する法律に規定されている。端的には、合併等での地域再編に伴い、住民感情に配慮して地域自治区を設置できるようにしたものである。
行

政

区：行政の補完・代行・補助機関として末端機能を担う団体。多くは、町内会がこの役割を担っている。

町

内

会：町内会は自治会や区会など地域によりさまざまな呼び名となっている。町内会は、集落においてその住民によって組織され、親睦やその集落の共益を目的とする団体であり、神社の祭りや葬式の手伝いなど宗教に関連することも担っているところも少なくない。

コ ミ ュ ニ テ ィ：1969 年の国民生活審議会調査部コミュニティ問題小委員会の報告で「コミュニティ＝生活の場において、市民としての自主性と責任を自覚した個人および家庭を構成主体として、地域性と各種の共通目標をもった解放的でしかも構成員相互に信頼感のある集団」として用いられた。つまり、伝統的な共同体とは異なる新たな組織づくりを志向する国の施策として開始された。1971
年「コミュニティに関する対策要綱」に基づき、地区分割、コミュニティセ
ンターの設置、地域住民の組織化の 3 点セットにより推進を目指した。
地 縁 団 体：地方自治法 260 条の 2 に規定されている「地縁による団体」。
町内会等が、地域的な協働活動のための不動産又は不動産に関する権利等を保有する必要がある場合に、市町村長から認可を受け地縁団体となっている。

②こうした複数の名称が用いられる背景には、以下のような歴史的変遷がある。
1889 年（明治 22） 市制町村制施行

自然村＝藩政村→合併により「行政村」＋「行政区」

伝統的な名称の採用 例）名古屋市＝町総代会。京都市＝公同組合；区、組等。
1940 年（昭和 15） 部落会町内会整備要領（内務省訓令第 17 号） 名称統一
1942 年（昭和 17） 大政翼賛会（結成は昭和 15 年）の下部組織化
1943 年（昭和 18） 市制町村制改正（反対もあった）

町内会・部落会は行政組織になる

9

解

説

1947 年（昭和 22） ＧＨＱによる禁止（特に、行政による利用、財産保持） 名称が多様化
1952 年（昭和 27） 占領終結により復活、戦後開発により新住宅団地→自治組織の叢生
最多名は自治会。次いで町内会。他に親睦会、親和会、地域名を取る会名等。
1971 年（昭和 46） 自治省が「コミュニティ」地区指定
1991 年（平成 3） 自治法改正 260 条２（地方により定義が異なる）「地縁による団体」の法人認可制

2004 年（平成 16） 自治法改正 202 条四～九

「地域自治区」制度化（上記年表は、本事業の成果発表会で中田實先生から助言いただいた時の資料を引用）

こうした歴史的変遷の問題点としては、ＧＨＱは禁止という措置をとり民主化に働きかけなか
ったこと、1970 年代のコミュニティ政策でも地縁組織が崩壊しつつあるという問題意識から新たな組織づくりを指向して町内会改革に着手しなかったという経過があり、積極的に町内会自体の改革が図られなかったという問題がある。

Ｑ３ 地縁型組織は、全ての世帯が加入しなければならないものか？
過去に、自治会からの退会を巡って争われた裁判では、「自治会は強制加入団体ではなく、退会は自由である。ただし、共益費の支払いは必要」という判断を最高裁第 3 小法廷は判断した。つ
まり、全ての世帯が加入しなければならない強制義務ではないが、共益を享受していることに対して負担する義務はあることを示している。
昨今では、加入を促す法的根拠をつくるべきではないかという議論も生じており、自民党による「コミュニティ活動基本法案」や、京都市の「自治会加入促進条例」制定に向けた動きは、その例である。他にも、市民が主体となる地域づくりが目指される中で、市町村の協働推進に関わる方針等に、義務とする表現ではないが、市民のめざしたい姿として「自治会や地域活動に参加
し、住民としての役割や責任を分かち合う」旨を明記する事例も出てきている。また、2004 年の地方自治法の改正では、地域自治区について、「その区域の中に住所を有する人が当然にその構成員になる」としている。
海外の学説では、M.Crenson は「Neighborhood Politics（1983 年）」の中で、「近隣社会は、会員資格は地理的場所の付属物としてついてくる。
・・・隣人であるために必要な資格は、おおよ
そ市民について要請されるものと同様に無差別で包括的である。
・・・この包括的で強制に近い性
格は、近隣社会を社会の他のすべての私的集団から区別している」と述べ、地縁型組織は、「ミニ
チュアの＜公共 public＞である」と位置づけている。
ただし、地縁型組織の役割は、広報誌の配布や清掃活動、各種募金、各種調査の協力、自治体等の行事・イベントへの参加動員、土木工事のとりまとめ等多岐にわたるため、共益的な性格を持つが本来は本人の自主性に委ねられるべき事項もある。自治会費に赤十字や共同募金への寄付分を上乗せして徴収することを決議したことを巡って争われた裁判では、「自治会費への寄付分上乗せは寄付を強制するもので無効」とし、最高裁第１小法廷は上告を退けている。

10

第２章

連携を推進する方策のあり方

第１章では、地域の絆が希薄化する中で、市民生活の課題は多様化・複雑化が進んでおり、課題の解決を行政頼みにせず、市民自らが主体的に取り組んでいく必要性が高まった点を考察した。
しかし、市民自治の担い手となるべく地縁型組織もＮＰＯも、さまざまな課題があり、また、各々
強み・弱みがあるいう点からも、単独で地域課題を解決していくには限界がある。従って、課題を解決する力を高めるためには、両者の連携が必要である、ということが明らかになった。
また、その連携を進める上で、ＮＰＯ、地縁型組織、行政が取り組むべき課題は、以下のように整理された。
①地縁型組織住民が共に暮らす自治的な組織である点の自覚を持って、地域課題に向き合う。

②ＮＰＯ

地域課題と自らの活動目的を考えあわせ、地域と顔の見える関係を築く③行政

連携のコーディネーターとして、相互理解・課題共有の機会をつくる

従って、地域課題は、生活に密着した地縁型組織の現場でまず表出するが、それは地縁型組織だけが取り組む課題として捉えるのではなく、地縁型組織・ＮＰＯ・行政の三者が課題を共有し、それぞれの立場や特性を活かしつつ主体的に取り組むことが必要である。その連携の進め方について、以下のような形が望ましいと考える。

Ｓｔｅｐ １
地縁型組織は、地域社会で起きている課題に対して、もっとも気づきやすい立場にある。
複雑で新しい課題もあるが、見過ごしたり行政頼みの要望だけに終わらず、「地域で起きていること」として、住民の間で話し合い、自分たちの課題として受けとめる。

Ｓｔｅｐ ２
ＮＰＯは、地域課題に対して、自らが持つ専門性や市民に共感を呼び起こす力を活かし解決に貢献する。そのために、地縁型組織と交流して地域課題への気づきを広げ、自らの活動目的と考えあわせ、自分たちは何ができるか地域に知ってもらう中で、地域で協力しやすい関係をつくる。

Ｓｔｅｐ ３
行政は、地域課題を真摯に受けとめるが、常に直接の解決策を提供するのではなく、ＮＰＯ又は地縁型組織が主体的に解決を試みことを促す。また自己解決が難しい場合、他組織との連携をコーデ
ィネートする。その基盤づくりとして、ＮＰＯと地縁型組織の相互理解・課題共有の機会をつくる。
注） 連携のコーディネーターは、高い専門性・継続性が求められることからＮＰＯによる中間支援組織が果たすべき点も大きい。しかし、本研究会では、地域現場での問題が第一義的には行政に寄せられること、庁内各部署の調整が必要な課題も多いこと、地縁型組織との信頼関係の形成等から、行政としてコー
ディネーターを努める意味も大きいとの結論に至った。

11

望ましい姿推進方策
3-1 p.13～p.26●地域で解決すべき課題が住民間で共有され、地縁団体等を核にして主体的に取組む意識が生まれ、実行される。
●課題把握を経て、地縁型組織を土台に住民の中から問題意識を持つ人が生まれ、テーマに応じた活動が展開される。
●地域課題は行政各部署でも横断的に把握され、連携できる状態にある。

１

地縁型組織が地域課題と自らの役割を認識し、主体的に取組む意識を育む①地縁型組織自身が地域課題を把握し、住民と共有して取り組むことを支援する②ＮＰＯの力を組み合わせ、地縁型組織が地域課題を明確化し、取り組むことを促進する③地縁型組織を再編によって、地域課題を協議し、取り組む基盤を整備する

3-２ p.27～p.38

２●地域でＮＰＯについて、ＮＰ
Ｏでも地域についての認識

地縁型組織・ＮＰＯの出会い・交流の機会、情報提供の仕組みをつくる①交流の場を設置し、連携のコーディネートを行
う･･･市民活動支援センターの設置が進み、情報交換や協力行動を呼びあえ、対等な関係性が形成される。
●特に、人のつながりで課題への「気づき」が広がっている●行政も現場の情報をつかみ、ＮＰＯと地縁型組織の顔つなぎをすることができる。

②身近な地域での自主的な活動を支援する･･･補助事業③地域課題とその解決のための情報ネットワークを形成する･･･市民活動の広報④地域課題の提案を受けとめ、連携して取り組む
体制を生み出す、情報循環の仕組みとコーディ
ネーターを整備する
3-３ p.39～p.50

３●連携の進め方の基本的な情報を持ったコーディネーターが存在し、個々のＮＰＯと地縁型組織等との連携を促進し、地域の解決力が向上している。

ＮＰＯと地縁型組織の連携を促すた
めのツールをつくる①地域の課題解決にあたってのＮＰＯ・地縁型組
織・行政の各主体の関わり方を示す。
②「地域課題の発見・共有」「ＮＰＯと地縁型組織の連携」「行政の支援」の３段階において、相談対応のポイントを示す。

12