２１世紀地方自治制度についての調査研究会報告書（令和５年度）

令和６年３月

一般財団法人自治総合センターはしがき我が国は、人口減少・少子高齢化社会の到来、家族やコミュニティの機能の変容をはじめとする時代の潮流の中にあり、住民に身近な行政の果たすべき役
割は従来に増して大きくなることが見込まれ、地方公共団体は、これまで以上に住民の負託に応えられる存在に進化を遂げていくことが必要である。
令和４年１月に設置された第３３次地方制度調査会では、新型コロナウイル
ス感染症対応で直面した課題等を踏まえた調査・審議が行われ、昨年１２月に「ポストコロナの経済社会に的確に対応する地方制度のあり方に関する答申」
が取りまとめられた。答申では、デジタル・トランスフォーメーションの進展を踏まえた対応、地方公共団体相互間の連携・協力及び公共私の連携、大規模な災害、感染症のまん延等の国民の安全に重大な影響を及ぼす事態への対応について提言が行われたところである。
このような地方自治を取り巻く状況の変化を踏まえ、当センターは、学識経
験者の方々にご参加いただき、今後の地方自治制度の運用上の諸課題、新たな制度改正の展望等について自由闊達にご議論いただくことを目的として、「２１
世紀地方自治制度についての調査研究会」を設置した。
本研究会における新しい視点からの自由な論議が地方自治制度の構築の参考となり、地方自治の更なる発展に資することとなれば望外の喜びである。
なお、本研究の企画及び実施に当たっては、総務省自治行政局行政課から多くのご協力をいただいた。

令和６年３月
一般財団法人
理事長

自治総合センター
安 田充

２１世紀地方自治制度についての調査研究会

構 成 員 名 簿
（五十音順、敬称略）

太田 響子

愛媛大学 法文学部 准教授

久保 倫子

筑波大学 生命環境系 助教

釼持 麻衣

関東学院大学 法学部 専任講師

須川 忠輝

三重大学 人文学部 法律経済学科 講師

田尾 亮介

東京都立大学大学院 法学政治学研究科 教授

羅 芝賢

國學院大學 法学部 准教授

西村 裕一

北海道大学大学院 法学研究科 教授

船渡 康平

信州大学 経法学部 准教授

村上 裕一

北海道大学大学院 法学研究科 准教授

山本 紗知

東京経済大学 現代法学部 准教授

以 上

目

次

第１回
○

議事要旨

・・・

3

○

資料
・事務局資料・・・

13・釼持構成員提出資料

・・・

23

・・・

31

・久保構成員提出資料

・・・

39

・事務局資料

・・・

51

・・・

73

・事務局資料・・・

81

・須川構成員提出資料

・・・

94

・・・

117

・西村構成員提出資料

・・・

125

・船渡構成員提出資料

・・・

126

第２回
○

議事要旨

○

資料

第３回
○

議事要旨

○

資料

第４回
○

議事要旨

○

資料

第１回

21世紀地方自治制度についての調査研究会（令和５年度）（第１回）議事要旨

１日時

令和５年11月17日（金）17:00～

２

場

所

（一財）自治総合センター

３

出席者

４

概

大会議室

※WEB会議併用太田響子

愛媛大学法文学部准教授

久保倫子

筑波大学生命環境系助教

釼持麻衣

関東学院大学法学部専任講師

須川忠輝

三重大学人文学部法律経済学科講師

田尾亮介

東京都立大学大学院法学政治学研究科教授

羅芝賢

國學院大學法学部准教授

西村裕一

北海道大学大学院法学研究科教授

船渡康平

信州大学経法学部准教授

村上裕一

北海道大学大学院法学研究科准教授

山本紗知

東京経済大学現代法学部准教授

要

国と地方の関係について―第33次地方制度調査会における議論―（事務局から資料に基づき説明）○ 「役割分担、連携・協力のあり方」、「リソース確保のあり方」に関連づけて、およそ
2,000ある有効な法律の中で、国家の権限から外れるものがあるのかという問題意識がある。つまり、最終的には国家のいずれかの主体の任務になるはずであり、少なくとも国家が誕生した近代以降、国家の役割というのは無限に広がっていると考えている。おそらく、ネックになっているのは国と地方の仕事の分配の問題ではないか。その分配に関するルールは法律によって人為的につくられたものにすぎないのであり、それにとらわれて、現実に対応できないというのは本末転倒である。

○

中世ヨーロッパの頃から、公衆衛生は公共の福祉そのものの事案であり、これで国家が何かをやらないとなると、一体国家は何をやるのかというレベルの事態であった。む－3－

しろ、これは国が本来やるべきことをやらなかったということが非常に大きな問題であり、その結果、本来は国の責任と権限で行うべきところを、地方がやむなく先行して行動したというのが実態ではないだろうか。

○

平時から有事への移行がスムーズにいくような仕組みづくりを優先するべきであり、想定外の事態を想定するというのはナンセンスではないか。

○

災害・危機の原因によらず、現れる結果や脆弱性に対してどう現場が対応していけばよいかという視点から逆算し、リスクを分析する、平時からチェックしておくという、
オールハザードのアプローチやリスク分析に基づいた政策の立て方が昔から議論されているが、このようなリスクベースの進め方がなかなか進まないのはなぜか。

○

都道府県はボトルネックでもあり、調整の役割の一番の肝でもある。都道府県と市町村のコミュニケーションが潤滑かというと、必ずしもそうではないところもある。もっとうまく動かせば、国と地方のコミュニケーションがうまくいくのではないか。都道府
県の役割というのはもっと議論されていくといいと思う。

○ 「リソース確保のあり方」について、国に求められる役割が変化してきているということは、国の資源が縮小してきていることを意味するのではないか。このような環境変化に対する受動的対応が問題となる。国の強みは何かというと、民間企業とは異なり、強制的に情報を収集する権限と強制的に金銭を徴収する権限、つまりは情報とお金である。情報に関して言えば、情報独占における国家の優位性は相対的に低下していると言えるため、今後国がどのように情報収集をしていくか、その可能性と限界を考えていく必要がある。また、国家による課税権の行使についても国際的投資活動や電子商取引の進展により限界があり、これをどう考えるかが論点。

自治体の条例制定権とその対象（釼持構成員から資料に基づき説明）○

条例の区域外適用について、対物規制は他の自治体の自治権を侵害するのではないかという議論だが、対人規制についても他の自治体の自治権を侵害することは考えられるのではないか。

－4－○

民主的な決定であるということを自治権の根拠とする場合、区域外の対人規制については他の自治体の自治権が侵害されないことにはならないのではないか。民主的な決定であるということ以外にも、自治権の根拠があるということになるのではないか。

○

仮に対物規制のみが他の自治体の自治権を侵害するとしても、自治権を侵害するということから直ちに条例の区域外適用を行い得ないという結論が導かれるか。区域外適用を受けることとなる自治体の自治権が当然に優越するということは自明ではなく、自治権は同格で対立しているという状況であって、自治権間の調整を経てはじめて結論を出せるのではないか。

○

他の自治体の自治権を侵害する場合に、自治体間同士で調整をすることがあり得るものと考えられるが、実際に他の自治体の自治権を侵害するような場合に、自治体間で調整や協議を行う事例は多いのか。

○

自治体間で協力できる場合に限られるが、相互に同じ条例を制定し、お互いの権利を保障するということはあり得る。実際に下関と門司の地域で、関門海峡の景観を保護するため、お互いに同一の条例を制定している例がある。対岸から見た良好な景観を保護するために自身の区域内の開発行為を規制するというのは、当該自治体の住民にとってのメリットはないが、このように相互保障的な形で条例を制定している事例もある。

○

仮に自治権を侵害されたとして、これを争う手続にはどのようなものがあるか。仮に訴訟が認められるとした場合、それは法律上の訴訟に当たるか。他方、事前手続については、通常は行政指導で対応すると考えられるし、先進的な自治体であれば、行政手続条例などで自治体の区域外の者に対して事前協議を義務付けることも考えられる。行政手続条例で事前協議を義務付けるという立法は可能か。

○

地域との合理的な関連性が認められる限りにおいて、自治体は区域外で行われる行為
等を規律する条例を制定し得ると考える場合、合理的な関連性の有無を判断する際の手がかりや基準として、どのようなことが考えられるか。例えば、関係自治体の双方に適用されるような法律や都道府県レベルの条例があり、これらの趣旨等も合理的関連性の有無の解釈に影響を及ぼすことがあるか。

－5－

○

徳島市公安条例事件で、法律と条例の抵触の判断は緩やかに行われてきたと評価した
場合、これは判例の一貫した傾向と捉えられるか。この判断基準の適用の仕方について、
何か傾向や波があるか。

○

徳島市公安条例事件は1975年に最高裁判決が出ており、分権改革が始まったのが1993
年の国会決議であるとすると、分権改革の約20年も前に最高裁は条例制定権拡大の余地を示していたことになり、これほどリベラルな判決はない。これは今でも有効かつ極めて重要な判例であるが、この後、法律と条例の関係に関する判例・裁判例は今回の報告
裁判例くらいであり、決して多いとは言えない状況にある。

○

法律実施条例の制定が進んでいないという課題を、具体的にはどのように解決していくべきか。委任規定を増やす、もしくはより一般的に委任の範囲を広げていくということがあり得るか。または、委任規定がない場合に自治体が躊躇しないような方向に持っていく環境づくりもあり得るか。

○

条例への委任規定を増やすという解決策は望ましくないのではないか。国が想定していることと、実際に自治体が運用していく中でのニーズにはどうしても差が生じたり、また、想定されていないことも出てきたりする。それについて、毎回法律の改正を待つのではなく、条例への委任がない事項についても、条例による上乗せ・横出しができる方が望ましい。学説上は標準規定説と呼ばれたりするが、あくまでも法律は標準的なものであり、地域のニーズによって上乗せ・横出しができると解釈できないだろうか。

○

条例制定に関して、小規模自治体であれば条例制定権の活用に何らかの制約が生じる
可能性が出てくるのではないか。

○

小規模な自治体ほど、実は法律で定められているとおりに運用するのが難しいため、条例を制定し、法律の規定をアレンジすることで省力化を図れるのではないか。条例制
定にはリソースが必要だが、１回苦労をしておけば、その後の行政運用が効率的にできる可能性があるのではないか。

○

函館市が大間の原発の運転阻止訴訟を行っている。対物規制ができないということに－6－

なると、函館市の自治権は大間町の自治権を侵害していないのか。

○

流域治水について、上流での行為を規制しなければ下流に影響が出てくるというところをどう解決するか、下流のために上流の行為を規制したいというニーズは出てくる。
このような場合、対物規制について区域外適用できないかと検討する必要があるのでは
ないか。

－7－

資

料

資料１
２１世紀地方自治制度についての調査研究会

設置要綱

我が国は、人口減少・少子高齢化社会の到来、家族やコミュニティの機能の変容をはじめとする時代の潮流の中にあり、住民に身近な行政の果たすべき役割は従来に増して大きくなることが見込まれ、地方公共団体は、これまで以上に住民の負託に応えられる存在に進化を遂げていくことが必要である。
現在、政府においては、第３３次地方制度調査会が設置され、社会全体におけるデジタル・トランスフォーメーションの進展及び新型コロナウイルス感染症対応で直面した課題等を踏まえ、ポストコロナの経済社会に的確に対応する観点から、国と地方公共団体及び地方公共団体相互間の関係その他の必要な地方制度のあり方についての調査・審議が行われているところである。
一般財団法人自治総合センターでは、こうした地方自治を取り巻く状況の変化を踏
まえ、総務省自治行政局行政課の協力を得て、下記により学識経験者による研究会を設置し、２１世紀における地方自治制度の運用上の諸課題、新たな制度改正の展望等について研究することとする。
記
１

研究会の名称「２１世紀地方自治制度についての調査研究会」

２

研究の目的
２１世紀における地方自治制度の運用上の諸課題、新たな制度改正の展望等について研究し、今後における地方自治の健全な発展に資することを目的とする。

３ 主な研究のテーマ
・ 地方公共団体の自主性・自立性確保のあり方
・ 国と地方公共団体との関係のあり方
・ 地方公共団体相互間の協力のあり方など
４ 構成員
・ 研究会の構成員は別紙のとおりとする。
・ 研究会には、必要に応じ、構成員以外の関係者の出席を求めることができる。
５ 開催期間等・ 令和５年秋から開催し、令和５年度中に研究成果をとりまとめる。
・ 研究会は１ヶ月に１回程度、１回あたり２時間程度を定例とする。

－11－

２１世紀地方自治制度研究会（令和５年度）名簿

おおた

きょうこ

太田 響子
く ぼ

ともこ

久保 倫子
けんもち

すがわ

筑波大学生命環境系助教

ま い

釼持 麻衣

関東学院大学法学部専任講師

ただてる

須川 忠輝
た お

三重大学人文学部法律経済学科講師

りょうすけ

田尾 亮介
な

愛媛大学法文学部准教授

東京都立大学大学院法学政治学研究科教授

じひょん

羅 芝賢
にしむら

ゆういち

西村 裕一
ふなと

國學院大學法学部准教授
北海道大学大学院法学研究科教授

こうへい

船渡 康平
むらかみ

ゆういち

村上

裕一

やまもと

さ ち

山本

紗知

信州大学経法学部准教授
北海道大学大学院法学研究科准教授
東京経済大学現代法学部准教授
（敬称略）

－12－

資料２

国と地方の関係について-第33次地方制度調査会における議論-

令和５年１１月１７日(金)総務省自治行政局行政課
保科 実
第１次地方分権改革
いわゆる地方分権一括法の概要※平成11年7月成立、平成12年4月施行 475本の法律を一括して改正

１．機関委任事務制度の廃止と事務の再構成

２．国の関与の抜本的見直し、新しいルールの創設（1）機関委任事務に伴う包括的指揮監督権を廃止（2）国の関与の新しいルールを創設（地方自治法）
・関与は個別の法令の根拠を要すること
・関与は必要最小限のものとすること
・関与の基本類型を定め、原則としてこれによること 等（3）個別法に基づく関与を整理縮小（138法律）（1）知事や市町村長を国の下部機関と構成して国の事務を執行させる仕組みである機関委任事務制度を廃止（351法律改正）（2）これに伴い主務大臣の包括的な指揮監督権等も廃止（通達行政の廃止）（例）・教育長の任命に係る文部大臣の承認→ 廃止
・公営住宅の管理等に関する建設大臣の指示→ 廃止

地方公共団体の事務

自治事務

機関委任事務
（国の事務）

法定受託事務都道府県の事務の7～8割
市町村の事務の3～4割

国の直接執行事務へ

３．権限移譲（1）個別法の改正により、国の権限を都道府県に、都道府県の権限を市町村に移譲（35法律）（2）特例市制度を創設し、20万人以上の市に権限をまとめて移譲（例）・国→都道府県

農地転用（２ha超４ha以下）の許可権限
一定の保安林の指定・解除の権限
・都道府県→市町村
用途地域に関する都市計画の決定等
障害児に係る日常生活用具の給付事務の廃止（例）都市計画の決定
農業振興地域の指定
飲食店の営業許可
：
：
国政選挙
旅券の交付
国道の管理

自治事務へ

４．条例による事務処理特例制度の創設
それぞれの地域の実情に応じ、都道府県の条例により、都道府県
から市町村に権限を移譲することを可能とする制度。

５．その他
法定受託事務へ（1）必置規制の見直し（38法律）（2）市町村合併特例法の改正

－13－

1

地方自治法における国と地方の役割分担・関係に関する定め○地方自治法（昭和22年法律第67号）（抄）第一条の二 地方公共団体は、住民の福祉の増進を図ることを基本として、地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うものとする。
② 国は、前項の規定の趣旨を達成するため、国においては国際社会における国家としての存立にかかわる事務、
全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動若しくは地方自治に関する基本的な準則に関する事務
又は全国的な規模で若しくは全国的な視点に立つて行わなければならない施策及び事業の実施その他の国が本来果たすべき役割を重点的に担い、住民に身近な行政はできる限り地方公共団体にゆだねることを基本として、地方公共団体との間で適切に役割を分担するとともに、地方公共団体に関する制度の策定及び施策の実施に当たつて、地方公共団体の自主性及び自立性が十分に発揮されるようにしなければならない。
（関与の法定主義）
第二百四十五条の二 普通地方公共団体は、その事務の処理に関し、法律又はこれに基づく政令によらなければ、普通地方公共団体に対する国又は都道府県の関与を受け、又は要することとされることはない。
（関与の基本原則）
第二百四十五条の三 国は、普通地方公共団体が、その事務の処理に関し、普通地方公共団体に対する国又は都道府県の関与を受け、又は要することとする場合には、その目的を達成するために必要な最小限度のものとするとともに、普通地方公共団体の自主性及び自立性に配慮しなければならない。
２～６ （略）（国の関与に関する審査の申出）
第二百五十条の十三 普通地方公共団体の長その他の執行機関は、その担任する事務に関する国の関与のう
ち是正の要求、許可の拒否その他の処分その他公権力の行使に当たるもの（次に掲げるものを除く。）に不服があるときは、委員会に対し、当該国の関与を行つた国の行政庁を相手方として、文書で、審査の申出をすることができる。
一～四 （略）
２～７ （略）2

地方自治法の関与等についての規定

第33次地方制度調査会
第11回専門小委資料○ 地方自治法に基づく助言・勧告は、地方公共団体の事務の運営に関し幅広く可能である一方、法的な対応義務が生じる是正の要求、是正の指示については、違法の場合等に限定されている。
○ 地方自治法上の関与以外の関与は、個別法の根拠を要する。
自治事務
助言・
勧告
是正の
要求

是正の
指示

法定受託事務【要件】 地方公共団体の事務の運営その他の事項について適切と認める【効果】 法的義務はない（解釈）、具体的措置内容は地方公共団体の裁量【要件】 ・ 事務の処理が法令の規定に違反していると認めるとき・ 事務の処理が著しく適正を欠き、かつ、明らかに公益を害していると認めるとき【効果】 ・ 違反の是正又は改善のため必要な措置を講ずべき法的義務（明文）（なし）

・ 具体的措置内容は地方公共団体の裁量【要件】 ・ 事務の処理が法令の規定に違反していると認めるとき（なし）

・ 事務の処理が著しく適正を欠き、かつ、明らかに公益を害していると認めるとき【効果】 ・ 違反の是正又は改善のため必要な措置を講ずべき法的義務（解釈）・ 具体的措置内容についても指示可能【改善勧告の要件】 法令の規定、各大臣の処分に違反する場合又は事務の管理・執行を

代執行

（なし）

（※）

処理基準

怠る場合において、他の方法によって是正を図ることが困難かつ放置する
ことにより著しく公益を害することが明らかであるとき【効果】 各大臣（都道府県知事）は改善勧告した事項を都道府県知事（市町村長）に代わって行うことができる（なし）※改善勧告、指示、高等裁判所における裁判を経て、代執行に至る【効果】 事務を処理するに当たり「よるべき基準」として、これに基づく処理を法律上予定※※異なる事務処理が行われた場合には法令違反と評価されることもあり得る（解釈）

3

－14－

個別法上の関与に関する基本原則

第33次地方制度調査会
第11回専門小委資料○ 個別法に基づく関与については、地方自治法上の関与の基本原則に則って定めることとされている。
○ 例えば、指示に関しては、自治事務には生命の保護等、特に必要と認められる場合を除き設けてはならないこととされており、このような立法例として災害対策基本法上の災害応急対策を的確・迅速に実施するための指示がある。
国は、普通地方公共団体が国の関与を受け、又は要することとする場合には、その目的を達成するために必要な最小限度のものとするとともに、普通地方公共団体の自主性及び自立性に配慮しなければならない。（地方自治法§245の３①）

国の地方公共団体に対する関与の基本原則（立法指針）
自治事務

法定受託事務

助言・勧告

○

○

【個別法に基づく指示の例】

資料の提出の要求

○

○

是正の要求

○

（災害対策基本法） ［自治事務］

同意

特定の場合以外設けない※１○

許可・認可・承認

特定の場合以外設けない○

指示

特定の場合以外設けない○

代執行

原則として設けない※２○

協議

特定の場合以外設けない

特定の場合以外設けない

その他の関与原則として設けない

原則として設けない

・ 災害応急対策を的確かつ迅速に実施するための指示
・ 感染症の発生予防又はまん延防止の緊急の必要があると認めるときの指示（感染症法） ［法定受託事務］
・ 感染症法令に違反する等の場合における特に必要があると認めるときの指示（感染症法）［法定受託事務］
・ 総合調整に基づく措置が実施されない場合の指示（新型インフル特措法） ［法定受託事務］※１「特定の場合以外設けない」（例えば「指示」については、）国は、以下の場合等特に必要と認められるときを除き、地方公共団体がその自治事務の処理について国又は都道府県の指示に従わなければならないこととすることのないようにしなければならない。（地方分権推進計画（平成10年５月29日閣議決定））
a 国民の生命、健康、安全に直接関係する事務の処理に関する場合
b 広域的な被害のまん延防止の観点からの事務の処理に関する場合※２「原則として設けない」
国は、できる限り、普通地方公共団体が、【代執行（自治事務のみ）・その他の関与】を受け、又は要することとすることのないようにしなければならない。
（地方自治法§245の３②）・ 自治事務については、国の行政機関又は都道府県知事は代執行することができない。（地方分権推進計画）

4

第２次地方分権改革
１．地方に対する規制緩和（義務付け・枠付けの見直し）（第１次・第２次・第３次一括法等）
見直すべきとされた１,３１６条項に対し、９７５条項の見直しを実施（７４％）（例）施設・公物設置管理の基準
協議、同意、許可・認可・承認
職員等の資格・定数等

公営住宅の入居資格基準及び整備基準、道路の構造の技術的基準、保育所の設備及び運営に関する基準
三大都市圏等における都道府県の都市計画決定に係る大臣同意協議の廃止
消防長及び消防署長の資格

２．事務・権限の移譲等（１）国から地方（第４次一括法等）

検討対象（地方が取り下げた事項を除く）とされた９６事項に対し、６６事項を見直し方針で措置（６９％）○

移譲する事務・権限【４８事項】

例：①看護師など各種資格者の養成施設等の指定・監督等、②商工会議所の定款変更の認可、③自家用有償旅客運送の登録・監査等、④直轄道路・河川に係る整備等に関する計画、工事及び管理の実施等○

移譲以外の見直しを行う事務・権限【１８事項】

例：①ハローワークの求人情報の地方公共団体への提供、②農地転用の許可等（２）都道府県から市町村（第２次・第３次一括法等）

勧告事項である８２項目に地方からの提案等を含めた１０５項目に対し、７２項目の移譲を実施（６９％）
例：①未熟児の訪問指導等、②農地等の権利移動の許可等、③三大都市圏の既成市街地等に係る用途地域等の都市計画決定（３）都道府県から指定都市（第４次一括法等）

検討対象とされた６４事項に対し、４１事項（現行法で処理できるもの（８事項）を含む）を見直し方針で措置（６４％）○

移譲する事務・権限【２９事項】

例：①県費負担教職員の給与等の負担、県費負担教職員の定数の決定、市町村立小中学校等の学級編制基準の決定、②病院の開設許可、③都市計画区域の整備、開発及び保全の方針（都市計画区域マスタープラン）に関する都市計画の決定○

移譲以外の見直しを行う事務・権限【４事項】

例：①パスポートの発給申請受理・交付、②農地転用の許可等

３．国と地方の協議の場
国と地方の協議の場に関する法律が成立（H23.4.28）
地方に関わる重要政策課題について、地方と連携して対処していくため、同法に基づき引き続き運営

－15－

5

国・地方公共団体の主な役割分担（令和５年１月１日現在）

国

医療・保健衛生

福祉・労働・医薬品製造販売業許可
・特定機能病院等の承認
・医師、薬剤師、看護師等
の免許
・検疫

・公的年金
・生活保護水準の決定
・公共職業安定所の運営
・地域別最低賃金の決定

道府県
指定都市

・准看護師、柔道整復師、 ・保育士、介護支援専門員の調理師等の免許
登録
・医療計画の策定
・身体・知的障害者更生相談
・精神科病院の設置・指所の設置
定・国民健康保険事業（財政運営等）
・病院の開設許可（都道府県の同意協議）

・精神障害者の入院措置
・動物取扱業の登録

・児童相談所の設置（政令指定の中核市、特別区）

中核市

・保育所、養護老人ホームの設
置の認可・監督・介護サービス事業者の指定・身体障害者手帳交付

・上下水道の整備管理
・市町村保健センターの設
置・健康増進事業の実施
・定期・臨時（一部）の予防接種・結核に係る健康診断
・埋火葬の許可

・保育所の設置
・生活保護（市及び福祉事務所設
置町村）

環境

まちづくり

・大学の設置認可（・大学の設置）・廃棄物の輸入許可・輸 ・高速自動車道の管理
出確認・指定区間の国道の管理
・廃棄物の広域的処理の ・指定区間外の一級河川の認定
管理・緊急事態等の布告
・緊急消防援助隊出動の求め【その他】
・外交・防衛・通貨・私立学校、市町村（指定都市を除く）
立高等学校の設置認
可・教育職員の免許（・高等学校の設置）

・産業廃棄物処理業の許可・第一種フロン類回収業
者の登録
・公害健康被害の補償
給付

・都市計画区域指定
・指定区間の１級河川、２
級河川管理

・警察
・災害応急措置（所掌事・小中学校学級編制基準、教職員定数の決
定・市立小中学校等の職員の任免、給与の決
定・負担・建築物用地下水の採取の許可

・都市計画（区域区分等）
・市街地再開発事業認可
・指定区間外の国道、県道の管理・指定区間の１級河川、２級河川（一部）の管理

・災害救助

・廃棄物処理施設の設
置許可
・産業廃棄物処理業の許可（区域内のみの業）
・ばい煙発生施設の設置の届出受理・屋外広告物の規制
・市街化区域・調整区域内の開発許可
・土地区画整理組合の設立
認可

・一般廃棄物の収集・処理
・一般廃棄物処理業の許可
・騒音、振動、悪臭を規制する地域の指定、規制基準の設定

・都市計画（用途地域等）

・消防・救急・都市計画（用途地域等以外

・避難指示、災害応急措置（・小中学校・幼稚園の設置）

・養護老人ホームの設置
・障害者自立支援給付・介護保険事業
・国民健康保険事業（保険料賦課・徴収等）（市）の地域地区等）

・市町村道、橋梁の建設・管理・準用河川の管理務に係るもの）（指定都市の申請に基づき内閣総理大臣が救助実施市を
指定）

【その他】
・戸籍・住基特別区

市町村・保健所の設置-薬局開設許可-飲食店営業等の許可-旅館業の経営許可-感染症発生届の受理、患者の入院措置等

教育

治安・防災その他

6

指定都市・中核市の指定状況① 指 定 都 市 *1
20市北海道

② 中 核 市 *2
62市

札幌(197)函館(25) 旭川(32)北仙台(109)青森(27) 八戸(22) 盛岡(28) 秋田(30) 山形(24) 福島(28) 郡山(32) いわき(33)東さいたま(132) 千葉(97)横浜(377) 川崎(153)
相模原(72)

水戸(27) 前橋(33) 高崎(37) 宇都宮(51) 川越(35) 川口(59)越谷(34) 八王子(57) 船橋(64) 柏(42) 横須賀(38)*2

北 陸
甲信越

新潟(78)

富山(41) 金沢(46)*2 福井(26) 甲府(18)*2

中部

静岡(69) 浜松(79)名古屋(233)

長野(37) 松本(24) 岐阜(40) 豊橋(37) 一宮(38) 岡崎(38) 豊田(42)近畿

京都(146) 大阪(275)
堺(82) 神戸(152)

大津(34) 豊中(40) 吹田(38) 高槻(35) 枚方(39) 八尾(26) 寝屋川(22)東大阪(49) 姫路(53) 尼崎(45) 明石(30)*2 西宮(48) 奈良(35) 和歌山(35)中国

岡山(72) 広島(120)

鳥取(18)*2 松江(20) 倉敷(47) 呉(21) 福山(46) 下関(25)

四

国

九
沖

州
縄

東
関

高松(41) 松山(51) 高知(32)北九州(93) 福岡(161)
熊本(73)

久留米(30) 長崎(40) 佐世保(24) 大分(47)宮崎(40) 鹿児島(59) 那覇(31)（令和5年4月1日現在、人口はR2年国調、1万人未満切捨）*1 指定都市(50万人以上)は、人口その他都市としての規模、行財政能力等において既存の指定都市と同等の実態を有するとみられる都市を指定*2 中核市(20万人以上 H27.4～)だが、経過措置期間(R元末までの5年)は特例市20万人未満でも中核市移行(甲府 鳥取)。児童相談所設置は3市(横須賀 金沢 明石)*3 保健所は、中核市以外に、町田(H23.4)・藤沢(H18.4)・茅ヶ崎（H29.4)・四日市（H20.4)のほか、小樽（S23,12万人）に設置

－16－

7

これまでの新型コロナウイルス感染症対応の整理（概要）（２０２３年４月公布
９月施行）

特措法の改正（２０２２年１２月公布・
一部施行）

感染症法等の改正（２０２１年２月公布・施行）

特措法・感染症法の改正（２０２０年３月公布・施行）

特措法の改正※新型インフルエンザ等対策推進会議（令和５年９月４日）資料をもとに一部加工して作成 8

地制調における主な議論 非平時関係－新型コロナ対応における課題の全体像－（1/2）○ 新型コロナ対応に関する調査審議においては、内閣官房「新型コロナウイルス感染症対応に関する有識者会議」等で指摘されていた地方公共団体の事務に関する課題やその要因について、地方制度調査会において、国と地方、地方公共団体相互の関係として対応を議論すべきものを「役割分担、連携・協力のあり方」、「情報共有・コミュニケーションのあり方」、「リソース確保のあり方」の３つのテーマに整理。

１．役割分担、連携・協力のあり方
国と都道府県等の間の役割分担や権限関係、あるいは、都道府県と指定都市をはじめとする保健所設置市区、保健所設置団体である都道府県とそうでない一般市町村など地方公共団体間の役割分担や権限関係が不明確・不十分であったことにより対策が円滑に実施されなかった（時短要請範囲の決定、入院調整、自宅療養者支援等）＜ 新型コロナ対応で見られた主な課題・対応 ＞
・ 令和２年２月、横浜港において発生したダイヤモンド・プリンセス号対応では、本来は入院調整等の感染症対応は保健所設置
市区が行うところ（感染症法）、国が神奈川県のほか近隣１都３県と連携し、搬送先を広域調整する役割を担った。
⇒ Ｒ４法改正で対応（県域を越えた患者移送等に関する国の総合調整の役割の創設）

・ 令和２年４月、緊急事態宣言発出の前段階において、都知事による施設使用制限の要請の対象について（新型インフル特措法）、総合調整の役割を担う国と都との間で認識が異なり調整が難航した。
※宣言発出後は総合調整が不調の場合には国は指示が可能⇒ Ｒ５法改正で対応（対策本部設置時から行使できるよう国の指示権を拡充）

・ 令和２年春、患者数の大幅増に伴い、都道府県域単位での効率的な病床配分が必要となったため、本来は入院調整等の感染症
対応は保健所設置市区が行うところ（感染症法）、国から要請を受けて都道府県が「都道府県入院調整本部」を設置し、保健所設
置市区を含め、調整の役割を担った。

⇒ Ｒ３・４法改正で対応（都道府県の保健所設置市区に対する総合調整・指示の役割の創設）

－17－

9

地制調における主な議論 非平時関係－新型コロナ対応における課題の全体像－（2/2）
２．情報共有・コミュニケーションのあり方
国・地方間の迅速な情報共有が図られず、また、現場の実態を含めた綿密なコミュニケーションが十分取られなかったことにより調整・連携が十分に行われなかった（ワクチン接種の前倒し等）＜ 新型コロナ対応で見られた主な課題・対応 ＞
・ 令和２年春、感染者数が増加する中、全国の感染状況等の正確な把握・分析に必要な情報（各地域における感染動向等）が地方公共団体から国に対して迅速に提供されなかった。
・ 令和３年秋以降、ワクチンの３回目接種をめぐり、２回目接種から８か月が経過していなくても、６ヶ月以上が経過した者については、
積極的に接種できるよう基準の見直しが行われた。市町村による接種券の送付が追加接種の接種間隔の前倒しに即応できず、接種券送付のタイミングで接種の可否が決まるといった事態が生じた。
・ 国から1000本を超える通知・事務連絡が発出されたが、感染症対応に追われる保健所等の現場では対応できなかった。

（出典：第２回「新型コロナウイルス感染症対応に関する有識者会議」（令和４年５月17日）全国知事会長提出資料）

３．リソース確保のあり方
非平時への対応に必要なリソースが不足し、業務のひっ迫により事務処理が滞った（保健所業務等）＜ 新型コロナ対応で見られた主な課題・対応 ＞
・ 感染拡大とともに保健所に大きな業務負荷が発生し、コア業務である疫学調査や入院調整、健康観察等に目詰まりを起こす地域が見られたため、令和２年秋以降、国の調整により仙台市・神奈川県・大阪市等に、他県から保健師等の専門職の広域派遣が行われた。

10

自然災害、感染症、武力攻撃に対する危機管理法制の比較の全体像

第33次地方制度調査会
第12回専門小委資料○ 自然災害は異常な自然現象等地理的に限定される一方、感染症は全国的に急速にまん延しうること、武力攻撃は国家の存立への脅威であるなど事態の性質の違いから、対応の主体や役割分担のあり方などに相違がある。
○ 他方、各危機管理法制において、国が役割や責任を果たすべき事態については、国民の生命・身体の保護等の必要があり、関係機関の連携・協力のもと事態対応を的確かつ迅速に実施することが求められる点が共通している。
※「逐条解説 新型インフルエンザ等対策特別措置法」（中央法規出版）、 「逐条解説 災害対策基本法」（ぎょうせい）、 「逐条解説 国民保護法」（ぎょうせい）ほかをもとに抜粋・加工して作成

自然災害（災害対策基本法）

感染症

武力攻撃

（新型インフル特措法）（事態対処法／国民保護法）

事態の性質

異常な自然現象、大規模な火事・爆発・事故

全国的かつ急速にまん延し、病状の程度が重篤かつ国民生活・国民経済に重大な影響

対策の目的

国土及び国民の生命・身体・財産の保護

国民の生命・健康の保護、国民生活・ 我が国の平和・独立、国・国民の安全
国民経済に及ぼす影響の最小化
確保、国民の生命・身体・財産の保護

対応主体

市町村（国・都道府県は補完）

国・都道府県（市町村は一部）

事務の性質

自治事務

一国の領土、領海、領空に対する組織的・計画的な武力の行使（個別具体の状況に応じて判断）

国 → 都道府県 → 市町村

法定受託事務（法定伝染病のまん延防止事務）（国家統治の基本の密接関連事務）

11
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自然災害

感染症

（災害対策基本法）

政府対策本部設置（事態対処法／国民保護法）

災害応急対策を推進するため特別の必要があると認めるときに設置「できる」

新型インフルエンザ等感染症等の発生の報告があったときに設置「するものとする」

武力攻撃事態等に至ったときに定める対処
基本方針が定められたときに設置「するものとする」

設置の内閣総理大臣決定→設置の告示

設置の閣議決定→設置の国会報告・公示

設置の閣議決定→設置の国会報告・公示

発災又はそのおそれがある場合に防災の推進を図る必要があると認めるとき

都道府県：政府対策本部が設置されたとき
市町村 ：緊急事態宣言の公示があったとき

国から本部設置すべき地方公共団体として指定されたとき・予想される災害事態、とるべき措置の周知・地方間では円滑に実施されないときの応援の調整

・感染症発生公表※ ・基本的対処方針の策定
・まん延防止等重点措置・緊急事態宣言の公示（※感染症法第44条の2等、第18条、第32条、第31条の6）・対処基本方針の策定 （事態対処法第9条第1項）
・警報の発令・通知 ・避難措置の指示
・救援の指示 （国民保護法第44条、第52条、第74条）

学識経験者により組織する対策推進会議の意見聴取→策定の公示（第18条第3項・第4項）

案の閣議決定→閣議決定後直ちに国会に承認の求め、公示・周知 （事態対処法第10条第6項等）（第23条の3・第24条・第28条の2 各第1項）

設置手続

武力攻撃

（新型インフル特措法）（緊急災害対策本部は閣議決定）（第15条第1項）（第15条第1項・第2項）（事態対処法第10条第1項）（事態対処法第10条第1項・第2項）（第23条の3・第24条・第28条の2 各第1項・第2項）

地方の対策本部設置国の主な役割（第23条・第23条の2）（第51条の2、第74条の3）

方針策定手続（第22条・第34条）（国民保護法第25条等）

都道府県の主な役割

・所掌事務に係る応急措置の実施（防疫措置、 ・医療関係者への医療等の実施の要請
・事業者・住民への感染防止のための要請
洪水時等の緊急措置、災害派遣要請等）

・警報の市町村等への通知 ・住民への避難指示
・救援の実施 ・医療の実施の要請

市町村の主な役割

・指定緊急避難場所等の指定 ・消防機関等への出動命令 ・避難指示 ・応急措置

・警報の通知内容の住民等への伝達
・避難住民の誘導（第70条）（第31条、第31条の8）

・特定接種の実施（第49条の4、第58条、第60条、第62条）（第28条）（国民保護法第46条、第54条、第74条、第85条）（国民保護法第47条、第62条）

政府対策本部設置から地方公共団体を含めた各機関に対する全般的な総合調整

国の総合調整（災害対策基本法第23条の2・第28条・第28条の6 各第2項｜新型インフル特措法第20条第1項｜事態対処法第14条第1項等）

総合調整に基づく措置が実施されない
場合の必要な指示

国の指示権

必要な指示

（政府対策本部設置以降において、災害応急対策を
的確かつ迅速に実施するため特に必要）（第23条の7・第28条・第28条の6 各第2項）（総合調整に基づく所要の措置が実施されない場合であって、新型インフル対策を的確かつ迅速に実施するため特に必要）（第31条の7、第33条第1項）※R3改正：緊急事態宣言下からまん延防止等重点措置下に拡充※R5改正案：政府対策本部設置時からに拡充

避難措置・救援等の指示（国民保護法第52条第1項、第74条等）

総合調整に基づく措置が実施されない
場合の必要な指示（総合調整に基づく所要の措置が行われない場合において、国民の生命・身体・財産の保護を図るため特に必要）

一般法による個別法の指示権の補充の考え方

12（事態対処法第15条第1項）

第33次地方制度調査会
第18回専門小委資料○ 一般法に基づく補充的な指示は、個別法が想定せず指示が行使できない事態に行使できるようにするものであるが、一般法の要件に従って、当該事態の性質、規模・態様等に照らし、国民の生命・身体・財産の保護のための措置を的確かつ迅速に実施する上での必要性の判断がなされる必要がある。
○ その判断に当たっては、個別法の指示が、どのような事態において行使されることを想定して要件が設定されているかを踏まえる必要があることから、一般法に基づく補充的な指示が行使されるのは、個別法に基づく指示の要件においては想定されていなかった事情が生じている場面になると考えられる。
○ 一方、個別法が想定している事態において単にその要件を充足しないにすぎないときには、一般法に基づく補充的な指示はできないと考えられる（個別法で「裾切り」されているにもかかわらず、一般法で「裾出し」することはできない）。
「個別法が対象としている事態以外の想定外の場合」の例（災害対策基本法改正）改正前の国の指示権の考え方

個別法の想定外の事態と、その後の個別法改正

国が設置する政府対策本部における調整の下、円
滑かつ迅速に災害応急対策に取り組むために、国が地

近年、災害が大規模化・頻発化する中、「非常災害」に至らない規模であっても、特定の地域に集中的に発生し、地域の状況等の事情により、人の生命・身体に急迫の危険を生じさせる災害が生じている。例えば、島しょ部など条件不利地域における土砂災害（伊豆大島の土砂災害）、県境付近の地域で発生した豪雨災害（常総水害）、特殊な地質により大規模な山腹崩壊が発生した地震（北海道胆振東部地震）等では、地方公共団体のみによる対方公共団体に対して指示権を行使できる災害は、「非常災害」（都道府県の段階では十分な災害対策を講ずることができないような大規模な災害であり、具体的には罹災者の数、被害の程度や災害の態様から判断。例えば、風水害の場合、死者・行方不明者100名以上かつ全壊・流出戸数100戸以上が目安）

以上に限定されていた。

例えば、以下の災害においては、非常災害対策本部が設置されなかった。
死者等数

全壊戸数

平成25年台風第26号（伊豆大島の土砂災害）

43名

86戸

平成29年９月関東・東北豪雨（常総水害）

20名

81戸

平成30年北海道胆振東部地震

42名

462戸

応は困難であり、実際、法律に基づかずに国による災害応急対策の調整が行われた。

また、災害対応における国の役割・責任について、このような災害の性質や発災地域の地勢等のほか、近年の災害の頻発化や職員数の減少等により、一次的な応急措置を担う市町村の対応力が不足する状況にある一方、少子高齢化等に伴い避難行動要支援者が増加しているなど、発災時における迅速な災害応急対策の社会的要請が一段と高まっていることを考慮する必要が認められるようになった。

⇒ 令和３年改正により、「非常災害」に至らない規模の災害のうち、人の生命・身体に急迫の危険を生じさせ、かつ、地域の状況等の事情を勘案して災害応急対策を推進する特別の必要がある災害を「特定災害」として「特定災害対策本部」が創設され、国における調整の下で、円滑かつ迅速に災害応急対策に取り組むために、国が地方公共団体に対して指示権を行使できるものとされた。
13

－19－

「個別法の指示権の要件に該当しない想定外の場合」の例①（新型インフル特措法改正）
改正前の国の指示権の考え方

個別法の想定外の事態と、その後の個別法改正「新型インフルエンザ等緊急事態」（※１）においては、現在の人の移動性の高さから、一の地方公共団体が措置を講

２度（令和２年４月及び令和３年１月）の緊急事態宣言を経て、新型コロナウイルス
感染症は感染力が強く急速に感染拡大するため、緊急事態に至る前に、特定の地域において、予防的かつ集中的に、まん延防止等に有効な措置を実施できるようにする必要が認められた。
⇒ 令和３年改正により、「まん延防止等重点措置」が創設された。（併せて、国がじないことが、他の地方公共団体への被害の拡大につながり、ひいては、国全体の社会的混乱を招くことにつながるため、当該事態下に限り、政府対策本部長による総合調整に基づく所要の対応措置が実施されないときは、国は
都道府県知事等に対する指示ができるものとされた。（※２）

当該事態下から指示権を行使できるものとされた。）

令和４年の有識者会議取りまとめ等において指摘（※１）されたように、緊急事態宣言の前段階における国・地方間の調整困難事案により、感染の拡大と収束を繰り返す
中、法制定時に想定していた緊急事態宣言下にとどまらず、当該事態に至らないよ
うにするための国の指示権の必要が認められた。
⇒ 令和５年改正により、政府対策本部設置時（※２）からに国の指示権が拡充された。

（※１）全国的かつ急速なまん延により国民生活・国民経済に甚大な影響を及ぼし、又はそのおそれがあるものとして政令で定める要件（一の都道府県の区域を越えて感染が拡大し、又はまん延していると認められる場合であって、医療提供に支障が生じている都道府県があると認められるとき）に該当する事態（※２）新型インフル特措法は、平成21年に発生した新型インフルエンザ（A/H1N1）
対応に際し、その病原性はいわゆる季節性インフルエンザ並みであったにもかかわらず、一時的・地域的には医療資源や物資のひっ迫が見られたことを踏まえ、社会全体にわたる総合的な対策を統一的に講じるための所要の規定を整備する新法として平成24年に制定された。

（※１）「初動期等において、政府と都道府県が一体となって危機対応ができる仕組みづくりが必要」（内閣官房「新型コロナウイルス感染症対応に関する有識者会議」）（※２）一般に国民が免疫を獲得していないことから、その全国的かつ急速なまん延により国民の生命・健康に重大な影響を与えるおそれがあると認められる新型インフルエンザ等が発生したと認めたとき「個別法の指示権の要件に該当しない想定外の場合」の例②（感染症法改正）改正前の国の指示権の考え方

個別法の想定外の事態と、その後の個別法改正

平成14年に発生したSARS対応を踏まえ、感染症が都
道府県等の区域を越えて発生し、又は発生するおそれがあるような場合、接触者調査の実施や患者等の移送等の対応について、複数の都道府県等の間で連携して対応することが必要であるところ、「緊急に必要があるとき」に
は、国が都道府県等の間の事務を調整し、事務の実施を含めた指示を行うことが必要であるから、国は都道府

新型コロナウイルス感染症発生当初に生じた、感染者増による保健所業務のひっ迫により、一部の保健所設置市区から感染症法の規定に基づく積極的疫学調査の結果の報告が行われず、国において感染症の実態を適切に把握しきれていない事態のように、必ずしも「緊急の必要がある」とまでは認められない事態であるが、国民の生命・身体の保護の措置を講じるためとして、国の指示権が必要となった。
⇒ 令和３年改正により、都道府県又は保健所設置市区が感染症法令の規定に違反し、又はこれらの規定に基づく事務の管理・執行を怠っている場合において、県等に対する指示ができるものとされた。

新型インフルエンザ等感染症等の発生を予防し、又はその全国的かつ急速なまん延を防止するため特に必要があると認めるときにも、国は指示できるものとされた。
14

地制調答申素案（大規模な災害、感染症のまん延等の国民の安全に重大な影響を及ぼす事態への対応）概要○ 新型コロナ対応に際しての国と地方の役割分担等の課題を踏まえ、大規模な災害・感染症のまん延等の国民の安全に重大な影響を及ぼす様々な事態に対して国と地方を通じた的確な対応が可能となるよう、地方自治法に国と地方の関係等の特例を設ける必要。
(1) 情報共有・コミュニケーション
・ 感染状況の分析に必要な情報が地方から迅速に提供されなかった、
大量の通知に現場では対応できなかった等の指摘があり、地方の職
員の国へのリエゾン派遣などの対応が採られた。
※ 自治法上、国の地方への資料提出の求めは、地方への助言等のため○ リエゾン派遣等の双方向のコミュニケーションは今後も適切に確保○ 国が地方に資料の提出を求めることができる場合等を柔軟化【場合】事態対処の基本方針の検討や国自らの事態対応のため等にも拡大【対象】上記のため、国が地方に意見を求めることも可能に(2) 役割分担① 個別法が想定しない事態における国の役割

・ ダイヤモンド・プリンセス号対応(R2.2)では、患者の移送について
広域的な対応を要する事態が生じ、国が調整の役割を果たしたが、個別法（感染症法等）上は想定されていなかった。
※ 自治法上、国から地方への指示・要求は、違法等の是正のため② 保健所設置市区等の事務を含めた調整に係る都道府県の役割

・ 患者数の大幅増(R2春)に伴い、個々の保健所設置市区の区域を超えた効率的な病床配分が必要な事態が生じ、国の要請で都道
府県入院調整本部が設置され、保健所設置市区の区域を含め役割を果たしたが、個別法（感染症法等）上は想定されていなかった。

○ 適切な要件・手続を経て、国から地方への補充的な指示を可能に【要件】個別法が想定しない事態のため個別法の指示が行使できず、国民の生命等の保護のために特に必要な場合（事態の規模・態様等に照らし判断）【手続】閣議決定○ 国の指示により、都道府県が保健所設置市区等との調整の役割【権限】都道府県の事務処理と、規模等に応じて市町村が処理する事務（保健所事務等）の処理との調整のために必要な措置【要件】国が、上記の調整が必要と認め、指示する場合(3) 必要な職員の確保
・ 保健所等の業務ひっ迫により、検査、入院調整、健康観察等が遅れるなどの事態が発生。地方相互間の応援に関し、国による調整等が行われた。
※ 自治法上、地方公共団体間の求めに基づく職員派遣について規定○ 地方相互間の応援・職員派遣について国の役割を規定【権限】地方相互間の応援の要求・指示、職員派遣のあっせん【要件】国民の生命等の保護のために必要な場合

15
－20－

参考資料

第３３次地方制度調査会について
１．概 要
地方制度調査会は、地方制度調査会設置法により、内閣総理大臣の諮問に応じて地方制度に関する重要事項を調査審議するため、昭和２７年１２月、総理府（現：内閣府）に設置。
令和４年１月１４日に、第３３次地方制度調査会の第１回総会が開催され、総理より諮問。

【諮問事項】 社会全体におけるデジタル・トランスフォーメーションの進展及び新型コロナウイルス感染症対応で直面した課題等を踏まえ、ポスト
コロナの経済社会に的確に対応する観点から、国と地方公共団体及び地方公共団体相互間の関係その他の必要な地方制度のあり方について、調査審議を求める。

２．委 員 （ 任期：Ｒ４.１.１４ ～ Ｒ６.１.１３）
委員は、内閣総理大臣が任命することとされており、３０人以内で構成。任期は２年で国会議員、地方公共団体の議会の議員、地方公共団体の長等及び学識経験者により構成。
委員 （Ｒ５.９.２７現在 ３０名）
【学識経験者１８名】

荒
◎ 市
伊
岩
太
大
大
〇 大
岡
宍
砂
田
谷
土
牧
村
★ 山
横

見
川
藤
﨑
田
橋
屋
山
崎
戸
原
中
口
山
原
木
本
田

玲

子
晃
正 次
尚 子
匡 彦
真由美
雄 裕
礼 子
浩 巳
常 寿
庸 介
里 沙
尚 子
希美枝
出
美 貴
隆 司
響 子

名古屋大学教授
住友林業（株）代表取締役会長
東京都立大学教授
ＮＰＯ法人国際CIO学会理事長
東京大学教授上智大学教授慶應義塾大学教授
駒澤大学教授地方公務員共済組合連合会理事長
東京大学教授神戸大学教授事業構想大学院大学学長、（株）宣伝会議取締役
慶應義塾大学教授
法政大学教授東京大学教授千葉大学教授東京大学教授（株）コラボラボ代表取締役【国会議員６名】
あかま 二郎坂 本 哲 志重 徳 和 彦馬 場 伸 幸
江 島
潔
岸
真 紀 子

衆議院議員
衆議院議員
衆議院議員
衆議院議員
参議院議員
参議院議員

【地方六団体６名】
平
山
立
坊
吉
渡

井
本
谷
田
部

伸

秀
恭
隆
孝

治
徹
清
寿
行
樹

鳥取県知事（全国知事会副会長）
富山県議会議長（全国都道府県議会議長会会長）
福島県相馬市長（全国市長会会長）
神戸市会議長（全国市議会議長会会長）
広島県坂町長（全国町村会会長）
北海道厚真町議会議長（全国町村議会議長会会長）（◎：会長、○：副会長、★：専門小委員会委員長）

３．審議経過これまで、総会３回、専門小委員会21回開催。11月９日の専門小委員会で答申案について議論。

－21－

17

地制調答申素案（DXの進展を踏まえた対応、地方公共団体相互間の連携・協力及び公共私の連携）概要
１．DXの進展を踏まえた対応(1) DXによる地方公共団体の業務改革(2) 国・地方におけるデジタル化の共通基盤・共通機能等① フロントヤードのデジタル化

・ 共通的なインフラやアプリケーションは、広域又は全国で共通化して整備。全国的な共通基盤・共通機能の整備については、地方の創意
工夫を活かしつつ、国が制度面、財政面を含め役割を果たす。

・ オンライン手続へのシフト、マイナンバーカードを用いた公共サービスの改革、申請書の標準化等を推進。

・・・国と地方の役割分担の原則からも、国が役割を果たすべき、全国的な規模・視点の施策・事業、全国的に統一して定めることが望ましい活動に該当② バックヤードのデジタル化

・ 国の支援の下、標準準拠システムへの円滑・安全な移行が必要。
・ 地方税以外の公金収納についてeLTAXを幅広く活用可能に。

③ デジタル技術を活用した意思形成

・ より効果的に、意思形成に向けてデータを活用。生成AIなど最先端技術の適切な活用を含め、優良事例を横展開。

・ 国・地方間の情報共有を効率化すべき個別分野において、国・地方がそれぞれの情報をクラウド上に保存し、必要な範囲で互いの情報を活用する仕組みを、各主体による情報の適切な管理を前提に、積極的に推進。

(3) 地方公共団体における情報セキュリティとデジタル人材② デジタル人材の確保・育成① 地方公共団体における情報セキュリティの確保

・ 国がデジタル人材の育成・確保に係る指針を策定し、職員の育成、
外部人材の確保、都道府県・指定都市等による市町村支援等を促進。

・ 国が示す情報セキュリティ対策に係る指針を基に、地方に対し、情報セキュリティ対策の方針の策定義務及びその方針に基づく措置の実
施義務を課し、対策の実効性を担保することを検討。

２．地方公共団体相互間の連携・協力及び公共私の連携(1) 地方公共団体相互間の連携・協力(2) 公共私の連携

・ 市町村の自主的な連携による公共施設の集約化や専門人材の確保等の取組が重要。その上でニーズに応じた都道府県等による調整・支援を促進。
※
・ 「地域の未来予測」 を踏まえた、目指す未来像の議論を積極的に支援。

・ 地域の多様な主体と連携・協働して地域課題の解決に取り組む主体の位置付けについて市町村が明確化することを法律上可能に。
・ 地域コミュニティ活動の持続可能性向上のため、デジタル技術の活用、
行政協力業務の棚卸しが必要。

※ 行政需要や経営資源に関する長期的・客観的な変化・課題の見通し

18

－22－

資料３

自治体の条例制定権とその対象

関東学院大学法学部講師
釼持 麻衣

0. 自己紹介と本報告の流れ
自己紹介
日本都市センター研究員を経て、2022年4月より現職
2021年3月に上智大学大学院法学研究科博士後期課程を修了
研究テーマ ： 環境法政策（特に都市環境分野）、自治体政策法務
主な業績『気候変動への「適応」と法』（勁草書房、2022年）「アメリカにおける立法権委任法理の変遷と新たな展開」自治研究90巻7号・8号（２０１４年）「独自条例の実効性確保：過料を中心に」北村喜宣先生還暦記念『自治立法権の再発見』（第一
法規、2020年）

本報告の流れ
1. 自治体の条例制定権
2. 条例の効力が及ぶ範囲
3. 法律による条例制定権の制約
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1. 自治体の条例制定権
憲法９４条が定める条例制定権「地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができる。」

条例制定権を活用した立法法務
第一次地方分権改革で、政策法務の一要素である立法法務に高い期待が寄せられる。
条例は、自治体が課題解決や政策実現を図るための重要なツールである。
法律よりも条例が先行した政策分野も
例／公害防止、個人情報保護・情報公開、受動喫煙防止、空き家問題、盛土規制← 「法創造の最先端実験室」と呼ばれる所以

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2. 条例の効力が及ぶ範囲
属地主義の原則
原則として、制定自治体の区域においてのみ、その効力を有する。
＝ 居住する者に加えて、その区域に通勤・通学する者、徒歩や自動車・自転車、鉄道等で通過する者にも、条例の効力が及ぶ。
属地主義の例外を定める地方自治法
自治体の区域外に設けられる公の施設の設置および管理に関する事項を定める条例（244の3第1項、244条の2第1項）
事務の委託が行われた場合の、当該事務の管理および執行に係る受託自治体の条例等の適用（252条の16）

条例による規制が及ぶ対象物につき、所有権等を有する者や利用しようとする者が、当該条例を制定した自治体の区域外に所在する場合であっても、その効力が及びうる。
例／「豊田市産業廃棄物の適正な処理の促進等に関する条例」
市外で発生した産業廃棄物を同市内に搬入しようとする排出事業者に対し、当該廃棄物の種類や数量等の事前届出および実績報告の義務づけ
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2. 条例の効力が及ぶ範囲
区域外適用を想定する条例とその適法性を肯定する裁判例① 大阪市ヘイトスピーチ規制条例
ヘイトスピーチの拡散防止措置と行為者の氏名公表措置を規定。
市内で行われたヘイトスピーチのほか、市外で行われたヘイトスピーチの
うち、明らかに市民等に関するものや市内で行われたデモの様子等を拡散するものも、適用対象と定める。
大阪地裁令和2年1月17日判決 ←住民訴訟「〔地方自治法2条2項〕にいう『地域における事務』とは、普通地方公共団体の自治権が及ぶ地理的領域である『区域』…という語が用いられていないことにも鑑みると、普通地方公
共団体が、その区域における住民福祉の向上を目的とし、統治作用として処理する事務一般をいうものであって、当該区域の地理的領域にとどまらず、当該区域の住民を含めた地域との合理的関連性が認められるものをいうと解される。…〔大阪市ヘイトスピーチ規制条例〕に基づく拡散防止措置等の対象は、…大阪市の区域の住民を含め、大阪市の地域との合理的関連性が認められるもの、すなわち、大阪市の『地域における事務』に該当するものということができる。」
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2. 条例の効力が及ぶ範囲
区域外適用を想定する条例とその適法性を肯定する裁判例② 香川県迷惑行為等防止条例
無言電話や連続電話、FAXの連続送信を禁止し、当該行為を行った者への罰則規定を置く。
香川県内に住む被害者に対し、徳島県内の自宅から反覆して電話をかけたとして、被告人が起訴される。
第一審は、区域外の行為に適用する旨の明文規定が香川県条例に置かれていないことを理由に、無罪判決を下す。
→ 検察側の控訴を受け、高松高裁は1万円の罰金刑を科す。
「犯罪の結果発生地が香川県にあるとされる以上、行為者は直接的かつ現実的に香川県に関わりを持つたものというべく、香川県民及び滞在者と同様に本件条例が適用されるものと解すべきである」

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2. 条例の効力が及ぶ範囲
対物規制に係る区域外適用の可能性の検討
住民を含む自治体との「合理的な関連性」が認められる限りにおいて、自治体は区域外で行われる行為等を規律する条例を制定しうる。
←条例の対象を「地域における事務」（2条2項）と定める14条1項が根拠
それでは、区域外で行われる開発行為を規制する条例は可能か？
例／A市が学校や児童福祉施設、病院等から100m以内の区域でのパチンコ店の立地を規制する条例を制定した場合において、隣接するB市内で計画されているパチンコ店から100m以内にA市の学校があるときは、Ａ市条例による立地規制が適用されるか。

→ A市内の学校に通う児童の健全な教育環境の保全という目的に照らせば、A市との「合理的な関連性」が認められる。
→ しかしながら、自身の区域内において、いかなる用途・形態の建築物を許容
または制限するかを決定するB市の自治権を侵害する。

被規制対象物が存在する空間的範囲を規律する権能を本来的に有する
他の自治体の自治権を侵害するおそれがあるため、対物規制については、条例の区域外適用は行いえないと考えられる。
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3. 法律による条例制定権の制約「法律の範囲内で」（憲法94条）の意味
憲法94条は、「法律の範囲内で」自治体が条例制定権を有すると定める。
← 法律と条例は立法機関の議決を経ている点で同格であることから、この規定を法律と条例が抵触した場合の調整規定と位置づける。
徳島市公安条例事件最高裁判決（最大判昭和50年９月10日）が、法律と条例の抵触性に関する判断枠組みを示す。
「条例が国の法令に違反するかどうかは、両者の対象事項と規定文言を対比す
るのみでなく、それぞれの趣旨、目的、内容及び効果を比較し、両者の間に矛盾抵触があるかどうかによってこれを決しなければならない。」「特定事項についてこれを規律する国の法令と条例とが併存する場合でも、①後者が前者とは別の目的に基づく規律を意図するものであり、その適用によつて前者の規定の意図する目的と効果をなんら阻害することがないときや、②両者が同一の目的に出たものであつても、国の法令が必ずしもその規定によつて全国的に一律に同一内容の規制を施す趣旨ではなく、それぞれの普通地方公共団体において、その地方の実情に応じて、別段の規制を施すことを容認する趣旨であると解されるときは、国の法令と条例との間にはなんらの矛盾抵触はなく、条例が国の法令に違反する問題は生じえないのである。」
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3. 法律による条例制定権の制約
条例制定における制約
実際に条例が法律と抵触すると判断されることは少ない。
法律と条例の抵触性が指摘する判例として、高知市普通河川等管理条例 （最1小判昭和53
年12月21日）や神奈川県臨時特例企業税条例 （最1小判平成25年3月21日）

一方で、条例が規定できる実効性確保手法には法律上の制約がある。
地方自治法14条3項 「普通地方公共団体は、法令に特別の定めがあるものを除くほか、その条例中に、条例に違反した者に対し、2年以下の懲役若しくは禁錮、100万円以下の罰金、拘留、科料若しくは没収の刑又は5万円以下の過料を科する旨の規定を設けることができる。」← 条例による盛土規制の課題として指摘あり
行政代執行法1条 「行政上の義務の履行確保に関しては、別に法律で定めるものを除いては、この法律の定めるところによる。」← 略式代執行や直接強制ではなく、即時執行への回避が発生

条例の実効性確保手法に関するこれらの制約は妥当か。
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3. 法律による条例制定権の制約
法律実施条例の制定可能性
法律とリンクしない独立条例はこれまでも数多く制定されてきた。
第一次地方分権改革を経て、法律と融合的に作用する法律実施条例への期待が高まる。
→ しかし、法律規定条例（委任条例、分任条例）を除き、制定は進んでいない。
法律上の規制に係る内容・水準等に地域の実情やニーズ等を反映させる
ため、法律は条例への明示的な委任（分任）を行う。
→ 反対解釈により、明示的な条例委任の規定がない事項については、自治体が条例による上乗せ・横出しを躊躇する。
＝ 条例制定権を拡充するための条例への委任規定が、法律規定条例を制定余地を狭めている可能性

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主な参考文献
阿部泰隆『行政法再入門 上〔第2版〕』（信山社、2016年）
礒崎初仁『自治体政策法務講義〔改訂版〕』（第一法規、2018年）
太田匡彦「区域・住民・事務―「地域における事務」の複合的性格をめぐって」地方自治807号（2015年）2頁以下
川村仁弘「新地方自治法2条2項の「地域における事務」について」地方自治635号（2000年）15頁以下
北村喜宣『自治体環境行政法〔第9版〕』（第一法規、2021年）
斎藤誠『現代地方自治の法的基層』（有斐閣、2012年）
日本都市センター『行政上の義務履行確保等に関する調査研究報告書』（2006年）
松本英昭『新版 逐条地方自治法〔第9次改訂版〕』（学陽書房、2017年）【初出】「条例の効力が及ぶ範囲の再検討―自治体の区域と「地域における事務」―」都市とガバナン
ス36号（2021年）111頁以下「独自条例の実効性確保：過料を中心に」北村喜宣先生還暦記念『自治立法権の再発見』（第一法規、2020年）71頁以下
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ご清聴ありがとうございました！
質問やコメントは kemmochi@kanto-gakuin.ac.jp まで

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第２回

21世紀地方自治制度についての調査研究会（令和５年度）（第２回）議事要旨

１日時

令和５年12月13日（水）17:00～

２

場

所

（一財）自治総合センター

３

出席者

４

概

大会議室

※WEB会議併用太田響子

愛媛大学法文学部准教授

久保倫子

筑波大学生命環境系助教

釼持麻衣

関東学院大学法学部専任講師

須川忠輝

三重大学人文学部法律経済学科講師

田尾亮介

東京都立大学大学院法学政治学研究科教授

羅芝賢

國學院大學法学部准教授

船渡康平

信州大学経法学部准教授

村上裕一

北海道大学大学院法学研究科准教授

山本紗知

東京経済大学現代法学部准教授

要

20世紀型大都市圏モデルの終焉と21世紀の都市像（久保構成員から資料に基づき説明）○ 「都市」の範囲をどう考えるべきか。例えば「地方都市」と呼ばれる中核市等は、都市に入るか。

○ 「都市」とは、農村という集落と対になる概念。集落の集積度合いが高いものを呼ぶのが基本であり、また、核があることが重要。フランスでは核になるパリがあり、そこから様々なサービスや財を供給される地域がある。この圏域が「都市」と呼ばれる。パリはあくまで大都市なので「大都市圏」と呼んでいるが、都心と郊外とを含んだ地域を大きな集落という意味で「都市」と呼んでいる。
「地方都市」も当然ながら核があり、そこからの財やサービスの供給のある圏域、まとまった集落として機能しているため、「都市」に入る。

－31－

○

空き家問題が典型であるように、コミュニティや都市、国家など様々なスケールの課
題が関連しているとすると、問題間の関係（より根源的な問題は何かなど）について考える必要があると思われる。この点についてどのように考えるべきか。

○

都市の変化に付随して社会の変化が起こるという非常に大きな変化が根本的な要因としてあり、これに対応することが難しいため、対症療法として様々な条例や特措法を作り対処しているのではないか。しかしこれで対応できるのは問題のごく一部であり、逆に問題の根本が放置され、解決できないという課題があるのではないか。大都市圏モ
デルが次第に機能しなくなり、都市のあり方自体が変わり、人口が減っていく、その中で既存制度のうまくいかない部分を、現在の社会や都市のあり方に調整していくといった根本的な対策が必要ではないか。

○

昔と比べ、家業の意味が薄れ、福祉国家が弱まっていく中で、家を継ぐよりも、核家族の資産を獲得することが重視された結果として、都心への集中、つまり、資産価値の高い不動産を求める現象が起きているのではないか。韓国では民主化した直後の経済危機で福祉国家の発達の制約を受けたことにより、人生のセーフティネットとして不動産に人々が執着し、不動産政策で政権が交代することもある。日本でも似た現象が起きつつあるのではないか。

〇

特に若い世代ではあらゆるリスクを回避したいという傾向があり、なるべく資産価値の落ちない都心のマンションを購入するという行動に表れているのではないか。また、資産だけではなく、例えば女性が育休を取得することになった場合、都心にいれば派遣
で事務の仕事ができる等、仕事への復帰上のリスクも減らせるといった、リスクヘッジの意味でも都心が好まれる傾向がある。リスクを減らそうとする傾向がこのような現象を引き起こすという社会的な側面が存在している。

〇

グローバル化を要因とした都心への集中について、どのようなメカニズムが考えられるか。

〇

グローバルな都市間競争が大きい。東京や大阪などの都市群にグローバルな機能を集積させなければ、現代の都市間競争に負ける可能性がある。また、政策の傾向としても、－32－

行政による再開発事業が行われたり、民間においても、Transit Oriented Developmentが進められるなど、都心の拠点性の高い駅や空港の周りの機能性を高め、都市の魅力も高めていくという投資が好まれている。このような政策が好まれていることも含めてグ
ローバルなトレンドである。グローバルに動くエリート層は、一番良い賃金を得られるところを選ぶ。この競争に勝ち得る都市になれるかどうかが重要。東京は従来からグローバルシティという地位があったため、都市開発を一層集中させ、都心の利便性を高めることで、都市の競争力を維持していくことが必要であった。この意味で、人々の流れ、投資の流れ、そして、競争に勝つための開発という内的な動き、これらが全部組み合わ
さってグローバリゼーションという形で都市が変わると考えている。

〇

東京都と特別区の間においては、財政間調整が行われているため、制度的に格差が広がらないようにしているはずであるが、なぜ23区内で格差が拡大しているのか。

〇

A・J・ジェイコブズが2005年に書いた論文で、アメリカの主要都市内と東京の23区内の経済格差の指標を比較したものがあり、これを見ると、アメリカほどではないが、都区部内での格差を確認できる事項がいくつもあるという指摘がされている。また、その都市に様々な投資・開発がされているか否かの動向で、開発の中心地になるようなホットスポットと、開発などが停滞しているコールドスポットに分かれていると言われており、この意味での格差という指摘もある。

〇

現在の都市圏モデルに対して、どのような都市計画や土地利用規制の政策が求められるか。

〇

北米の都市と比較すると、日本の場合、土地利用規制が非常に緩く、人口減少の一方
でDID地区が広がっているという状況である。住宅市場の動向や税の問題を踏まえると、
ある程度規制を強め、また、今の時代に合わせてどこまでを都市化させるべきか適切な範囲の設定が求められるのではないか。民間開発業者の動向を見ても、60年代から90年代頃までは、新しいライフスタイルを売りにしており、ビジョンがあったが、今はそれがないまま開発している。これから求めていくべき都市のあり方とは何かという議論になりにくいというところが課題。土地利用規制だけで問題を解決するのは難しいが、新たに田畑・山林の区域を開発するのではなく既存の都市インフラを有効活用する方向に－33－

土地利用規制を使えると様々な問題が解決でき、余計なインフラの整備が不必要な都市になり、持続的ではないか。

○

都市問題について、政府の役割をどう考えるべきか。交通政策など、都市が衰退しないようにするのを政府の役割と考えるべきか、あるいは、都市の衰退は不可避なものとして、その中で生活の質、尊厳が保たれる都市を作る上で、政府に何らかの役割が求められると考えるべきか。

○

アメリカなどは、政府のみならず色々な主体が関わって、それらの主体が自ら声を上げて解決する文化である。それでも政府は、交通利便性の向上、特に国際空港や市内の交通網の開発や治安の向上に注力し、そこに色々な主体を巻き込んでいるというところがあり、ある程度政府の役割が考えられるのではないか。

○

20世紀は世界中のどこの都市も発展しており、都市の発展期だけを考えていれば良かった。都市は一度衰退しても、ライフサイクル的に回っていくというグランドセオリーがあった。しかし今は都市が必ずしも成長し直すとは限らないという考え方に変わってきている。都市計画などによる政府の介入ももちろんある。また、衰退したとしても誰かはその地区に住まなければならないという点で、自治体間でしっかりと連携し政策を打つなど、政府・自治体などを含めて考える必要がある。

○

東京を含めた日本の都市が抱えている問題の解決策を考える際に、どのような国や都市を参照項として使うべきか。

○

日本の都市は短期間に都市構造が変わるのが特徴であり、欧州よりアメリカの都市の方が参照しやすいのではないか。個別の課題に関しては、それぞれの課題が表出している地域で参照していくことが適切である。また、日本は人口がかなり多く、各県が欧州の一国ぐらいの経済規模と人口を持っている。経済基盤、人口を考えた上で、適切に参照することが必要。

○

都市の拠点について、アメリカでは、CBD（中心業務地区）という、都市計画のゾーニ
ング上も明確にされ、超高層建築物が密集している地帯があり、あらゆる機能が集積し－34－ている。他方、日本の場合は、もう少し緩やかであり、二次的な拠点、三次的な拠点と、それぞれ拠点の階層によって、集積してくるものが異なる。小さな拠点になるほど、周りに居住機能が強いため、生活に密着した商業機能などが集積するなど、拠点の階層に応じた施設配備が自ずと進む部分がある。

大都市制度を巡る議論について（事務局から資料に基づき説明）○

フランスの場合、大都市圏（メトロポル）に権限を与えているが、地域圏（レジオン）という存在もある。日本で特別市を設けたときに、国はどのようにそこに働きかけられるかという点について、フランスにはプレフェという存在もある。大都市の広域的な役割と経営の集中の２つをどのようにバランスよく解決していくかを考えたときに、大都市に強い権限を与えるというだけではなく、広域連携のあり方や、レジオンのような広域自治体の役割を一緒に考えることが大事ではないか。

○

特別市構想について、２つの懸念がある。１つ目として、今後人口が急速に減少していく日本の人口動態を踏まえると、国等でこの構想について慎重な検討を進めているう
ちに、この構想が効果を発揮するタイミングを逸することが考えられる。自治体にとっても、特別市制度に移行する必要性が感じられなくなり、手を挙げる自治体が存在しなくなるのではないか。２つ目として、特別市構想と市町村広域連携の関係が問題になる。
広域連携は、同じ権限と役割を与えられた自治体同士だからこそ連携できるわけであって、その権限が異なる自治体の間では、権限を有している自治体が、権限を有していな
い自治体を吸収する形になるのではないか。

○

特別市を設けた際に、行政区においてさらなる住民自治機能の強化に努める手法としては、具体的にどのようなものが想定されるのか。

○

特別市によって地方税が全て一元化されることで周辺の行政サービスが落ちるのではないかというところを懸念している。東京都では、都区制度による財政調整があるわ
けだが、特別市は全くそういうものが要らないのだろうか。

○

特別市になった後の周辺市町村への影響について、ある県では指定都市が抜けてしま－35－

うと財源不足が生じるという試算を出しているところがある。特別市構想では、必要な財政需要については、一義的には地方交付税により措置されるとされている。また、税を一元的に徴収するとしているが、例えば警察事務は引き続き都道府県単位で処理することとした場合、果たして一元徴収が実態に即した形になるのかなど、細かい制度設計が必要ではないか。

○

東京都特別区制度について、これまでの国の地方制度に関する議論の中で検討対象になったことはあるか。現在の東京都特別区制度が最適解であるとは必ずしも言えず、今後も不断に改善していかなければならない点があるのではないか。

○

都区のあり方についての議論は、財源をどのように共有するかという議論の側面がある。とりわけ東京都心の区域は財政的な偏在、税源の偏在が著しいため、その話と切り離して、戦前にあったような自由な大都市制度の議論を行うことは、難しくなってきているのが現実ではないか。このため、都区制度の抜本的な見直しについては、都の調査会や特別区の調査会においても、なかなか踏み込んだ議論がされていないのではないか。

－36－

資

料

－39－

－40－

－41－

－42－

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－44－

－45－

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－47－

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資料２

大都市制度を巡る議論について
令和５年１２月１３日(水)総務省自治行政局行政課
松田 健司

１ 地方制度、大都市に関する制度の概要
２ 国と地方の役割分担
３ 大都市制度の見直しに関する主な議論
４ 大都市に関する最近の制度改正
５ 諸外国における地方制度の例

1－51－

地方公共団体の種類と人口○

市町村の人口規模で見ると、最大の横浜市と最小の青ヶ島村の２万倍以上の人口となっている。
単位：人○

大都市（特別区、指定都市、中核市）に国民の約半数が居住している。

種別・数

都道府県
47

市町村
1,718

人口（最大～最小）

都（東京都）・・・・・・・・・・・1

14,047,594

道（北海道）・・・・・・・・・・・1

5,244,614

府（大阪府・京都府）・・・・2

8,837,469 （大阪府） ・ 2,578,087（京都府）

県・・・・・・・・・・・・・・・・・・・43

8,837,685 （神奈川県）～

553,407 （鳥取県）

指定都市・・・・・・・・・・20

3,777,491 （横浜市）～

693,389 （静岡市）

中核市・・・・・・・・・・・・62

642,907 （船橋市）～

188,465 （鳥取市）

施行時特例市・・・・・・23

342,464 （所沢市）～

188,047 （上越市）

その他の市・・・・・・・687

498,232 （松戸市）～

町・・・・・・・・・・・・・・・・・・743

51,155 （広島県府中町）～

847 （福島県大熊町）

村・・・・・・・・・・・・・・・・・183

41,206 （沖縄県読谷村）～

169 （東京都青ヶ島村）

943,664 （世田谷区）

～

市
792

特別区・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・23

総人口に対する地方公共団体の種類別の人口割合（％）

8.2

7.7
22.0

44.0
18.0

2,989 （歌志内市）

66,680 （千代田区）

特別区

指定都市

その他の市

町村

中核市

（注１） 地方公共団体の数及び内訳は、2023年4月1日現在による。
（注２） 人口は2020年国勢調査人口（確定値）による。
（注３） 福島県双葉町については、令和４年８月30日まで全域が原子力災害による避難指示区域であったことから、上記「人口（最大～最小）」の対象から除外している。

2

指定都市・中核市の指定状況① 指 定 都 市 *1
20市北海道

② 中 核 市 *2
62市

札幌(197)函館(25) 旭川(32)北仙台(109)青森(27) 八戸(22) 盛岡(28) 秋田(30) 山形(24) 福島(28) 郡山(32) いわき(33)東さいたま(132) 千葉(97)横浜(377) 川崎(153)
相模原(72)

水戸(27) 前橋(33) 高崎(37) 宇都宮(51) 川越(35) 川口(59)越谷(34) 八王子(57) 船橋(64) 柏(42) 横須賀(38)*2

北 陸
甲信越

新潟(78)

富山(41) 金沢(46)*2 福井(26) 甲府(18)*2

中部

静岡(69) 浜松(79)名古屋(233)

長野(37) 松本(24) 岐阜(40) 豊橋(37) 一宮(38) 岡崎(38) 豊田(42)近畿

京都(146) 大阪(275)
堺(82) 神戸(152)

大津(34) 豊中(40) 吹田(38) 高槻(35) 枚方(39) 八尾(26) 寝屋川(22)東大阪(49) 姫路(53) 尼崎(45) 明石(30)*2 西宮(48) 奈良(35) 和歌山(35)中国

岡山(72) 広島(120)

鳥取(18)*2 松江(20) 倉敷(47) 呉(21) 福山(46) 下関(25)

四

国

九
沖

州
縄

東
関

高松(41) 松山(51) 高知(32)北九州(93) 福岡(161)
熊本(73)

久留米(30) 長崎(40) 佐世保(24) 大分(47)宮崎(40) 鹿児島(59) 那覇(31)（令和5年4月1日現在、人口はR2年国調、1万人未満切捨）*1 指定都市(50万人以上)は、人口その他都市としての規模、行財政能力等において既存の指定都市と同等の実態を有するとみられる都市を指定*2 中核市(20万人以上 H27.4～)だが、経過措置期間(R元末までの5年)は特例市20万人未満でも中核市移行(甲府 鳥取)。児童相談所設置は3市(横須賀 金沢 明石)*3 保健所は、中核市以外に、町田(H23.4)・藤沢(H18.4)・茅ヶ崎（H29.4)・四日市（H20.4)のほか、小樽（S23,12万人）に設置

－52－

3

地方自治制度をめぐる動き①（地方自治法施行まで）
明治２１年（１８８８年）

明治２３年

大都市に関する特例

市制町村制制定
・市町村会は公選による名誉職議員で構成
・執行機関は、市にあっては市長及び市参事会（市長・助役・名誉職参事会員で構成）、町村にあっては町村長とし、市長は市会から推薦のあった者のうちから内務大臣選任、町村長は町村会で選挙（東京・京都・大阪）↓【明治３１年廃止】• 市長、助役を置かず、その職務は府知事・書記官が行う 等

府県制制定
・府県会は府県内郡市の複選制選挙による名誉職議員で構成
・府県の執行機関は知事（国の機関）、府県知事は官選

明治４４年

明治２２年 三市特例

市制町村制全文改正
・市の執行機関を独任制の市長とし、市参事会は副議決機関化
・市町村組合制度創設• 市の団体事務や市長に属す
る国の事務（委任事務）について、府県知事の許可・認可等を不要とする特例 等例）議員定数、条例の廃止

大正１１年 六大都市行政監督特例（東京、京都、大阪、横浜、名古屋、神戸）

昭和１８年 東京都制制定

昭和２１年

東京都制、府県制、市制・町村制改正
・選挙権・被選挙権の拡充
・都道長官、府県知事・市町村長の直接公選制の導入
・直接請求制度の創設

昭和２２年

・東京府・東京市・区を廃し、東京都設
置、旧東京市の区域に法人格を有す
る区を設置（地方自治法）

地方自治法制定
・東京都制、府県制、市制・町村制の廃止
・都道府県職員の身分を官吏から地方公務員へ変更
・地方公共団体に対する国の一般的監督権を廃止

日本国憲法施行・地方自治法施行

・都区制度
・特別市制度↓【昭和３１年廃止】指定都市制度へ

4

地方自治制度をめぐる動き②（この３０年の主な歩み）
地方分権の推進に関する決議（衆議院・参議院）

平成７年７月

地方分権推進委員会設置

平成１１年７月

地方自治法改正（地方分権一括法の成立）

第平成５年６月・国と地方の役割分担の明確化
・機関委任事務制度の廃止及びそれに伴う事務区分の再構成
・国の関与等の見直し ・権限移譲の推進

次分権改革

1

市町村合併特例法（旧法）改正
・市町村の合併に関する財政上の特例措置

平成１６年１１月

地方自治法改正
・地域自治区の導入

・都道府県の自主的合併手続等の整備

平成１６年度

三位一体改革の本格実施（３兆円の税源移譲）

平成１９年４月

地方分権改革推進委員会設置
・第１次一括法（平成23年）、第２次一括法（平成23年）による義務付け・枠付けの見直し

大都市地域における特別区の設置に関する法律成立
・一定規模の指定都市等において、市の廃止・特別区の設置が可能

平成２５年４月

地方分権改革有識者会議設置
・第３次一括法（平成25年）から第１２次一括法（令和４年）による義務付け・枠付けの見直し、国から地方、都道府県から市町村への権限移譲※第４次一括法（平成26年）による県費負担教職員制度の権限移譲に伴い、税財源を指定都市へ移譲

平成２６年５月

第２次分権改革

平成２４年９月

地方自治法改正
・指定都市に総合区の導入、指定都市都道府県調整会議の設置
・新たな広域連携の仕組み（連携協約制度）の導入

－53－

5

大都市に関する制度の沿革
都道府県制度
１８８８（明２１）
１８８９（明２２）
１８９０（明２３）
１８９９（明３２）

大都市に関する特例

市町村制度
市制町村制施行

三市特例制度
府県制施行
改正
・府県会における複選制の廃止
・府県知事の職務権限の強化 等（１８９８（明３１）廃止）

１９１１（明４４）

１９２１（大１０）
１９２２（大１１）

市制町村制改正
・市町村の公法人たる性格を明記
・執行機関を市参事会から市長に改める 等
改正
・府県会議員選挙権の拡充

１９４３（昭１８）

１９４７（昭２２）

改正・市会・町村議員選挙権の拡充

六大都市行政監督特例

地方自治法施行

東京都制

五大都市行政監督特例

都区制度

特別市

地方自治法施行

１９５６（昭３１）

指定都市

１９９５（平７）

中核市

２０００（平１２）

特例市

２０１５（平２７）6

三市特例（1889（明治22）～1898（明治31））

府

県

三市特例の特徴

郡

三市
東京・京都
・大阪

市

町村

対象となる市 法律で３市を規定
府県との関係 府に包括される特例の内容
執行機関の特例・市長・助役を置かず、その職務は府知事・書記官※が行う・収入役・書記その他の附属員も置かず、その職務は府庁の官吏が行う
・市参事会は府知事・書記官及び府の名誉職参事会員※で構成する※「書記官」
・各府県に置かれる官吏（２名、部長を兼ねる）
・知事に事故あるときには上席書記官が知事の職務を代理「名誉職参事会員」
・郡部議員、市部議員がそれぞれ４名ずつを互選

根拠法：「市制中東京市京都市大阪市ニ特例ヲ設クルノ件」

7－54－

六大都市行政監督特例※（1922（大正11）～1956（昭和31））※昭和１８年より「五大都市」（東京市は廃止され、東京都に）府

六大都市行政監督特例の特徴

県対象となる市

法律で６市（５市）を規定

府県との関係府県に包括される

特例の内容

監督の特例
・市の公共事務（団体事務）と市又は市長に属する国の事務（委任事務）について、府県知事の許可・認可が不要とされる等の特例が設けられる六大都市
東京・大阪・
名古屋・京都・
神戸・横浜

市

町村

根拠法：
「六大都市行政監督ニ関スル法律」（参考）・許可・認可等が不要とされるもの（例）・市役所の位置、区の名称、区役所の位置の制定・変更
・議員・助役の定数
・手数料・使用料の制定・変更
・条例の廃止・不均一課税・選挙法、道路法、河川法、運河法、家畜市場法、電気事業法における市長の行為に対する知事の認可

8

東京都制（1943（昭和18）～1947（昭和22））

東京都制の特徴

道府県

都
（区）

特例の内容

事務配分の特例
・従来の東京府及び東京市の機能を併せ待つ
組織の特例
・都の長は長官とする

市

・都議会議員の定数は 100 人に増員
・都の下級組織として区を置く
・区は法人格を有する

町村

・区に議会が置かれる（区会議員は公選）
・区長は知事による任命制（昭和 21 年廃止→公選）
・区に課税権・起債権なし（昭和 21 年廃止）
・区に条例・規則制定権なし（昭和 21 年廃止）

根拠法：
「東京都制」

9－55－

都区制度（1947（昭和22）～）

都区制度の特徴

道府県

都
（区）※

特例の内容

事務配分の特例
・都は都道府県が処理する事務のほか・特別区に関する連絡調整に関する事務
・市町村の事務のうち都が一体的に処理することが必要であると認められる事務（例：消防、
上下水道）
を処理

区

市

・一般廃棄物の処理の事務を都から区に移管（平成 10 年）

町村

組織の特例・都区協議会の設置※※区は平成 10 年地方自治法改正により「基礎的な地方公共団体」と規定された・議会の議員の定数
・区長は公選制→昭和 27 年より任命制（区議会が都知事の同意を得て選任）→昭和 49 年より公選

根拠法：「地方自治法」(第２８１条)

制復活
財政上の特例
・都区財政調整制度、市町村民税（法人分）
・固定
資産税・特別土地保有税は都が課税など

10

特別市（1947（昭和22）～1956（昭和31））

特別市の特徴都道府県

特別市

対象となる市

人口 50 万以上の市で法律で指定するもの※1

都道府県との関係 都道府県の区域外
特例の内容

法律の適用関係の特例・法律に特別の定め※2 があるものを除くほか、都道府県に関する規定を適用
組織の特例
・区の設置
・区は法人格を有しない

市

・区長は公選

町村・区に議会は置かれない※1

根拠法：「地方自治法」（第２６４条）指定されることなく、制度は廃止（制度制定時には京都市、大阪市、横浜市、神戸市、名古屋市の指定が見込まれていた）※2「特別の定め」
・議会の議員の定数に関する規定
・助役・収入役等の選任の方法、職務権限 など

11
－56－

指定都市

（1956(昭和31)～)

・中核市(1995(平成7)～)・特例市(2000(平成12)～）※2015(平成27)～施行時特例市

指定都市の特徴
都道府県

指定
都市

中核
市

特例
市

対象となる市 人口 50 万以上の市のうちから政令で指定
都道府県との 都道府県に包括される関係
事務配分の特例
特例の内容

・都道府県が処理する事務のうち、・民生行政に関する事務
・保健衛生行政に関する事務
・都市計画に関する事務などの一部を指定都市が処理
関与の特例
・知事の承認、許可、認可等の関与を要している事務について、その関与の必要をなくし、又は知事の関与に代えて直接各大臣の関与を要することとされる
組織の特例
・区の設置等
財政上の特例
・大都市の特別の行政需要を考慮
・普通交付税の態容補正
・地方譲与税等の割増・宝くじの発行が可能 など

町村

市

根拠法：「地方自治法」(第２５２条の１９)12

中核市の特徴特例市の特徴廃止(平成 27 年 4 月 1 日に施行時特例市に移行)対象となる市 人口 30 万以上の市の申請に基づき政令で指定(※1)

対象となる市 人口 20 万以上の市の申請に基づき政令で指定

人口 20 万以上の市に変更(※2)

都道府県との 都道府県に包括される都道府県との 都道府県に包括される
関係
特例の内容

関係
特例の内容

事務配分の特例

事務配分の特例
・中核市が処理する事務のうち、都道府県が一体的に処理・指定都市が処理する事務のうち都道府県が一体的に処理することがより効率的な事務などを除き、特例市が処理することがより効率的な事務などを除き、中核市が処理（除外される事務）（除外される事務）

・民生行政に関する事務

・道路法に関する事務

・保健所の設置・児童相談所の設置

など

関与の特例

・現在、関与の特例はない

・原則として関与の特例はない

財政上の特例

ただし、福祉に関する事務については指定都市と同様の特例あり
財政上の特例など

関与の特例

・普通交付税の態容補正根拠法：「地方自治法」(第２５２条の２６の３)

・普通交付税の態容補正※1 平成 11 年、昼夜間人口比率要件を廃止。
平成 14 年、50 万以上の市について面積要件を廃止。
平成 18 年、50 万未満の市についても面積要件を廃止。
※2 平成 27 年、人口 30 万から人口 20 万に要件を変更。

根拠法：「地方自治法」(第２５２条の２２)

13
－57－

１ 地方制度、大都市に関する制度の概要

２ 国と地方の役割分担
３ 大都市制度の見直しに関する主な議論
４ 大都市に関する最近の制度改正
５ 諸外国における地方制度の例

14

国・地方公共団体の主な役割分担（令和５年１月１日現在）

国

医療・保健衛生

福祉・労働・医薬品製造販売業許可
・特定機能病院等の承認
・医師、薬剤師、看護師等
の免許
・検疫

・公的年金
・生活保護水準の決定
・公共職業安定所の運営
・地域別最低賃金の決定

道府県
指定都市

・准看護師、柔道整復師、 ・保育士、介護支援専門員の調理師等の免許
登録
・医療計画の策定
・身体・知的障害者更生相談
・精神科病院の設置・指所の設置
定・国民健康保険事業（財政運営等）
・病院の開設許可（都道府県の同意協議）

・精神障害者の入院措置
・動物取扱業の登録

・児童相談所の設置（政令指定の中核市、特別区）

中核 市

・保育所、養護老人ホームの設
置の認可・監督・介護サービス事業者の指定・身体障害者手帳交付

・上下水道の整備管理
・市町村保健センターの設
置・健康増進事業の実施
・定期・臨時（一部）の予防接種・結核に係る健康診断
・埋火葬の許可

・保育所の設置
・生活保護（市及び福祉事務所設
置町村）

環境

まちづくり

治安・防災その他

・大学の設置認可（・大学の設置）・廃棄物の輸入許可・輸 ・高速自動車道の管理
出確認・指定区間の国道の管理
・廃棄物の広域的処理の ・指定区間外の一級河川の認定
管理・緊急事態等の布告
・緊急消防援助隊出動の求め【その他】
・外交・防衛・通貨・私立学校、市町村（指定都市を除く）
立高等学校の設置認
可・教育職員の免許（・高等学校の設置）

・産業廃棄物処理業の許可・第一種フロン類回収業
者の登録
・公害健康被害の補償
給付

・都市計画区域指定
・指定区間の１級河川、２
級河川管理

・警察
・災害応急措置（所掌事・小中学校学級編制基準、教職員定数の決
定・市立小中学校等の職員の任免、給与の決
定・負担・建築物用地下水の採取の許可

・都市計画（区域区分等）
・市街地再開発事業認可
・指定区間外の国道、県道の管理・指定区間の１級河川、２級河川（一部）の管理

・災害救助

・廃棄物処理施設の設
置許可
・産業廃棄物処理業の許可（区域内のみの業）
・ばい煙発生施設の設置の届出受理・屋外広告物の規制
・市街化区域・調整区域内の開発許可
・土地区画整理組合の設立
認可

・一般廃棄物の収集・処理
・一般廃棄物処理業の許可
・騒音、振動、悪臭を規制する地域の指定、規制基準の設定

・都市計画（用途地域等）

・消防・救急・都市計画（用途地域等以外

・避難指示、災害応急措置（・小中学校・幼稚園の設置）

・養護老人ホームの設置
・障害者自立支援給付・介護保険事業
・国民健康保険事業（保険料賦課・徴収等）（市）－58－の地域地区等）

・市町村道、橋梁の建設・管理・準用河川の管理務に係るもの）（指定都市の申請に基づき内閣総理大臣が救助実施市を
指定）

【その他】
・戸籍・住基特別 区

市町村・保健所の設置-薬局開設許可-飲食店営業等の許可-旅館業の経営許可-感染症発生届の受理、患者の入院措置等

教育15

都道府県によって異なる都道府県・市町村間の事務分担○「都道府県－市町村」関係には、大都市等の有無や平成の合併の状況に応じ、異なる方向性が見られる。

○

広島県は、指定都市等（指定都市１、中核市２）が存在するとともに、市町村合併が進展し、市町村が処理する事務の領域が大きい。県からの権限移譲も進め、福祉事務所（町は任意設置）は全ての町が設置。指定都市や中核市を核とした水平連携が進められている。

○

奈良県、徳島県においては、小規模な市町村が多く残っており、都道府県が処理する事務の領域が大きい。
小規模な市町村が多い都道府県では、市町村と一体となって行政サービスを提供する取組が進められている。
広島県

神奈川県

奈良県

徳島県

※横須賀市は児童福祉法施行令の規定により、保健所を設置。
※地域保健法施行令の規定により、藤沢市（一般市）は保健所を設置。

16※奈良市は児童福祉法施行令の規定により、保健所を設置。

１ 地方制度、大都市に関する制度の概要
２ 国と地方の役割分担

３ 大都市制度の見直しに関する主な議論
４ 大都市に関する最近の制度改正
５ 諸外国における地方制度の例

17
－59－

第３０次地制調答申「特別市（仮称）」

①特別市

【現行】

【案】

都道府県

＜特別市構想の概要＞(1) 都道府県からの独立（広域自治体が４７から最大６７へ）

都道府県(2) 特別市が都道府県・市町村の事
務を一元的に処理する

特別市＜第３０次地制調の指摘＞〇二重行政の完全解消など意義は
ある。

市町村

市町村

市町村

指定都市

市町村

市町村

市町村

地方公共団体の事務(3) 特別市がすべての地方税を一元的に賦課徴収する

行政区

行政区

行政区

行政区

行政区

行政区

〇一方、次の課題について更に検討が必要
・ 現行の指定都市の区と同様の区
では住民代表機能が不十分
・ 警察事務の分割による広域犯罪対応への懸念・ 全地方税を賦課徴収することによる周辺自治体への影響
等

18
①特別市

第３０次地制調答申【抜粋】 （特別市（仮称）関係）（「大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申」（平成２５年６月２５日））

第３ 新たな大都市制度
２ 特別市（仮称）（１）特別市（仮称）を検討する意義
特別市（仮称）は、全ての都道府県、市町村の事務を処理することから、その区域内においてはいわゆる「二重行政」が完全に解消され、今後の大都市地域における高齢化や社会資本の老朽化に備えた効率的・効果的な行政体制の整備に資する点で大きな意義を有する。
また、大規模な都市が日本全体の経済発展を支えるため、一元的な行政権限を獲得し、政策選択の自由度が高まるという点にも意義がある。
（２）特別市（仮称）についてさらに検討すべき課題
一方で、特別市（仮称）については、以下のようにさらに検討すべき課題が存在する。
一層制の大都市制度である特別市（仮称）について、法人格を有し、公選の長、議会を備えた区を設置して実質的に二層制とすることが必要とまでは言い切れないが、現行の指定都市の区と同様のものを設置することでは不十分であり、少なくとも、過去の特別市制度に公選の区長が存在していたように、何らかの住民代表機能を持つ区が必要である。
また、特別市（仮称）は全ての都道府県、市町村の事務を処理するため、例えば警察事務についても特別市（仮称）の区域とそれ以外の区域に分割することとなるが、その場合、組織犯罪等の広域犯罪への対応に懸念がある。
さらに、特別市（仮称）は全ての道府県税、市町村税を賦課徴収することとなるため、周辺自治体に対する都道府県の行政サービスの提供に影響するという懸念もある。
なお、現在の全ての指定都市を特別市（仮称）制度の対象とする場合、現在４７の広域自治体が最大６７に増加する可能性がある。大都市地域特別区設置法の対象区域と同様に人口２００万以上とするなど、一定以上の人口の指定都市に対象を限定する必要がある。
（３）当面の対応
まずは、都道府県から指定都市への事務と税財源の移譲を可能な限り進め、実質的に特別市（仮称）に近づけることを目指すこととし、特別市（仮称）という新たな大都市のカテゴリーを創設する場合の様々な課題については、引き続き検討を進めていく必要がある。

－60－

19

①特別市

指定都市市長会
特別市構想について（法的位置付け） 「多様な大都市制度実現プロジェクト」最終報告（抜粋）（令和３年11月10日）

20（出典）指定都市市長会資料①特別市

指定都市市長会
特別市構想について（効果・メリット） 「多様な大都市制度実現プロジェクト」最終報告（抜粋）（令和３年11月10日）

21（出典）指定都市市長会資料－61－

特別市構想について（法制化案）①特別市

指定都市市長会「多様な大都市制度実現プロジェクト」最終報告（抜粋）（令和３年11月10日）

22（出典）指定都市市長会資料

都区制度（1947（昭和22）～）※再掲②都区制度

都区制度の特徴

道府県

都
（区）※

特例の内容

事務配分の特例
・都は都道府県が処理する事務のほか・特別区に関する連絡調整に関する事務
・市町村の事務のうち都が一体的に処理することが必要であると認められる事務（例：消防、
上下水道）
を処理

区

市

・一般廃棄物の処理の事務を都から区に移管（平成 10 年）

町村

組織の特例・都区協議会の設置※※区は平成 10 年地方自治法改正により「基礎的な地方公共団体」と規定された・議会の議員の定数
・区長は公選制→昭和 27 年より任命制（区議会が都知事の同意を得て選任）→昭和 49 年より公選

根拠法：「地方自治法」(第２８１条)

制復活
財政上の特例
・都区財政調整制度、市町村民税（法人分）
・固定
資産税・特別土地保有税は都が課税

など

23
－62－

都区制度の沿革②都区制度
昭和１８年 東京都制施行

○
○
○
○
○

昭和２１年 東京都制改正○ 都長官・区長は公選○ 区に、条例・規則制定権、都条例による区税の課税権、起債権を付与

昭和２２年 地方自治法制定○ 区は、特別区になり、特別地方公共団体として位置付け○ 特別区に、原則として市に関する規定を適用

昭和２７年 地方自治法改正○○

昭和３９年 地方自治法改正○ 都の福祉事務所等を特別区へ移管○ 特別区に、地方税法上の課税権を付与

昭和４９年 地方自治法改正○ 区長公選制を復活○ 都が行う保健所設置市の事務を特別区へ移管

平成１０年 地方自治法改正（平成１２年４月１日施行）

東京府・東京市を廃し、府の区域をもって東京都を設置
東京都の機能は、従来の府・市の機能を合わせたもの
都長官（官吏）が都を統括
区には、条例・規則制定権、課税権、起債権なし
区長は、官吏特別区を都の内部的団体に位置付け（都が基礎的な地方公共団体）
区長公選制を廃止（区議会が都知事の同意を得て選任）

等○

特別区は、基礎的な地方公共団体として、都が処理するものを除き、一般的に市町村が処理する事務を処理○ 都から特別区への事務の移譲（一般廃棄物の収集・運搬・処分等）○ 都知事から特別区長への事務委任の義務付け、都知事の指揮監督の規定の廃止○ 都区財政調整制度の改正（調整財源の法定化、都の総額補填の廃止等） 等

24

大都市地域における特別区の設置に関する法律の概要（※）②都区制度※議員立法として７会派（自民、公明、民主、生活・きづな、みんな、国民、改会）から共同提案され、平成２４年８月に成立

目 的 §１○ この法律は、道府県の区域内において関係市町村を廃止し、特別区を設けるための手続並びに特別区と道府県の事務の分担並びに税源の配分及び財政の調整に関する意見の申出に係る措置について定めることにより、地域の実情に応じた大都市制度の特例を設けることを目的とする。
特別区の設置の手続
関係市町村

関係道府県

○○市町村

○○道府県

○○市町村議会の議決○○道府県議会の議決

特別区設置協議会の設置①特別区の設置日②特別区の名称・区域③特別区の設置に伴う財産処分④特別区の議会の議員定数⑤特別区と○○道府県の事務分担⑥特別区と○○道府県の税源配分・財政調整⑦職員の移管⑧その他必要な事項

自治法§252の2、大都市法§4

特別区設置協定書案の作成

協議・報告 §5②・④
意見 §5⑤

特別区設置協定書の作成・送付○○市町村議会の承認※ 60日以内に実施○○市町村での選挙人の投票○○道府県議会の承認

特別区設置協定書の公表

総務大臣

§5⑥

§6①

政府は、協定書の内容を踏まえて必要があると認めるときは、申請があった日から６月を目途に必要な法制上の措置その他の措置を講ずるものとする。

§6③

総務大臣

§7①

※有効投票総数の過半数の賛成○○市町村

特別区の設置が可能な市町村① 人口200万以上の指定都市
又は② 一の指定都市及び当該指定都市に隣接する同一道府県の区域
内の一以上の市町村（その市町村が指定都市である場合には、その指定都市に隣接する同一道府県内の一以上の市町村を含む。）
であって、その総人口が200万以上のもの

○○道府県

共同
申請

§8①

○○市町村廃止・特別区設置の
処分・告示
§9①・②

特別区を包括する道府県に対する法令の適用 §10○ 特別区を包括する道府県は、地方自治法その他の法令の規定の適用については、法律又はこれに基づく政令に特別の定めがあるものを除くほか、都とみなす。

－63－

25

いわゆる「大阪都構想」のポイント②都区制度

平成24年5月17日
第２回大都市制度推進協議会資料（一部加工）■ 大阪の特性◎ 狭隘な府域の中心に大阪市が存在◎ 都市の集積も大阪市を中心に、ほぼ府域全域に広がり、さらには京阪神に連担都市の集積と広がりを踏まえ一体的な都市経営をなすべきところ・・・■ 現状認識＜あるべき姿＞◎ 政令市制度を特別市的に運用◎ 「市は市域、府は市域外」という区域分断的な役割分担が固定化◎ 「二つの大阪」「二元行政」の状態 ⇒ 大阪全体の都市経営の責任が不明確◎ これまでの連携・協議の取組みも府市の枠組みをこえた成果はあがらず

広域機能を一元化
統一戦略
重点投資

あわせて
◎ 大阪市は広域自治体機能と基礎自治体機能の両面を担当◎ 住民生活をきめ細かに守るには、人口267万人の大阪市は住民自治の面で限界住民の参政・参画で
身近な行政
公選区長

■ 基本的方向性【大阪都の実現】◆広域自治体機能の一元化 ：新たな広域自治体（大阪都〔仮称〕）の創設◆基礎自治体機能の充実※全てを「都」に一元化するのではなく最適な運営形態をめざす：新たな区（特別自治区〔仮称〕）の設置【３つのポイント】

１．広域自治体と基礎自治体の役割分担を明確化
２．都市の集積と広がりにあわせて広域行政のエリアを設定し広域機能を一元化
３．住民自治が十分働き、迅速、きめ細かで総合的な住民サービスが行えるよう基礎自治体機能を強化

26

大都市制度に関する提案の比較イメージ（いわゆる大阪都構想と特別市構想）【いわゆる大阪都構想】<現行の指定都市制度>

大阪府

都道府県

【特別市構想】
都道府県・広域的な事務は府に一元化

・広域的な事務も含め特別市
に一元化

特別市
市町村

市町村

市町村

指定都市

市町村

市町村

市町村

特別区
特別区

特別区特別区
特別区特別区

市町村

市町村

市町村

地方公共団体の事務

行政区

行政区

行政区

行政区

行政区

行政区

・大阪市を廃止し４特別区を設置

・区は内部組織（総合的出先機関）（区長は公選、区議会設置）（区長は公選でない、区議会なし）

・住民に身近な事務は特別区に・住民自治・住民参加機能の充実（中核市並みの権限（法令＋府の条例））（区の役割強化）－64－

27

１ 地方制度、大都市に関する制度の概要
２ 国と地方の役割分担
３ 大都市制度の見直しに関する主な議論

４ 大都市に関する最近の制度改正
５ 諸外国における地方制度の例

28

第３０次地制調答申に基づく指定都市制度改革【現行】＜改革のポイント＞

【改革後】

都道府県

(1) 都道府県から指定都市に事務権限を移譲する ※第４次地方分権一括法において措置

都道府県

(1)

○ 移譲する事務・権限 【２９事項】（例）①県費負担教職員の給与等の負担、県費負担教職員の定数の決定、市町村立小中学校等の学級編制基準の決定⇒H29年度までに移譲済(2) 区の役割の拡充（H28.4.1～）① 区役所の分掌事務を条例で定める② 議会に区選出議員で構成される区常任委員会を置く

市町村

市町村

市町村

市町村

市町村

指定都市

指定都市

(3)

市町村

地方公共団体の事務②病院の開設許可③都市計画区域の整備、開発及び保全の方針（都市計画区
域マスタープラン）に関する都市計画の決定(2)③ 区に代えて総合区を設け、議会の同意を得て選任される総合区長を置くことができる

行政区

行政区

行政区

行政区

行政区

行政区

(3) 指定都市と都道府県との間で調整会議を開催（H28.4.1～）① 市長と知事とのトップ会談（必要に応じて議員等を加えることができる）② 協議を調えるため必要なときは、総務大臣の勧告を行う
よう申出可能→ 総務大臣は第三者機関である指定都市都道府県調整委員を任命して、その意見を聞いた上で勧告

29
－65－

総合区の設置について
【現行】

市長

市議会

チェック

チェック

区長
（一般職）
分掌事務規則１ 総合区を設置しない場合

２ 総合区を一部の区域に設置

市議会

市長

３ 総合区を全域に設置

チェック

市議会

市長

市議会

市長

チェック

チェック

チェック

チェック

チェック

選任同意

予算意見具申権総合区職員任命権

総合区長

予算意見具申権（特別職・任期４年）

総合区職員任命権

総合区長

予算意見具申権（特別職・任期４年）

総合区職員任命権（特別職・任期４年）

総合区長

予算意見具申権総合区職員任命権（特別職・任期４年）

総合区長

（一般職）

区長

（一般職）

区長

（
一般職）

区長

（一般職）

区長

（一般職）

区長

分掌事務条例

選任同意

分掌事務条例

分掌事務条例30

指定都市都道府県調整会議
目的○ 指定都市と都道府県の二重行政の問題を解消し、事務処理を調整するための協議の場（改正法の施行により、いわば自動的に設置されていることになるもの）

協議事項○ 指定都市又は都道府県は、二重行政を防止するために必要であると認めるときは、調整会議における協議を求めることができる。
→ 指定都市又は都道府県は、協議を求められれば、応じなければならない。
【例】
・公共施設の整備（都市部に不足する介護老人福祉施設の整備など）・同一の施策の調整（圏域の成長のための産業政策や中小企業支援策など）・類似した行政分野の調整（ゲリラ豪雨対策としての河川整備と下水道整備など）

指定都市都道府県調整会議

協議を調えるために必要と認めるとき総務大臣の勧告を求める申出が可能
指定都市の市長

都道府県知事【構成員として追加可能な者】
・他の執行機関の代表者
・職員
・議会を代表する者として議会が選任した者
・学識経験者

総務大臣の勧告（指定都市都道府県勧告調整委員
及び各省の意見を聴く）

31
－66－

指定都市都道府県調整会議の開催実績
指 定 都 市 名 回 数 開催年月日
札

幌

仙
さ

市

台
い

た

ま

0

指 定 都 市 名 回 数 開催年月日－

H28.9.8

H28.7.20

H29.11.9

指 定 都 市 名 回 数 開催年月日
堺

市

0

－
H28.12.1

市

2

市

0

－

R1.8.28－

R2.8.26

H29.3.30

H28.4.19

R2.12.15

R2.11.16

H28.7.22

H28.11.14

R2.1.31

京

都

市

5

H30.8.29

H29.11.29
神

戸

市

5

H30.12.17

千

葉

市

0

横

浜

市

2

市

1

R2.11.5

H28.8.22

市

0－

H28.12.27

H28.7.14

H29.1.31

R1.11.1

H29.3.30

H29.6.20

H28.6.1

H29.8.10

H29.8.29

H29.2.8

川
相

崎
模

新

原

潟

市

5

H30.7.23
R1.8.7

大

阪

市

16

R1.12.17

岡

山

市

4

H29.11.9
H30.1.26

H29.11.20
H30.11.16

H29.9.13
広

島

市

7

H30.2.6

静

岡

市

0

－

H30.4.2

H30.9.7

浜

松

市

0

－

H30.6.28

R1.6.10

市2

H28.4.19

H30.12.20

H28.8.30

H31.2.12

北R1.5.20

福
熊

名

古

屋

R1.8.27
R2.12.28

R2.2.7
九

州

市

0

－

岡

市

0

－

本

市

2

H29.5.29
H31.1.21

32

１ 地方制度、大都市に関する制度の概要
２ 国と地方の役割分担
３ 大都市制度の見直しに関する主な議論
４ 大都市に関する最近の制度改正

５ 諸外国における地方制度の例

33
－67－

諸外国における地方自治制度の例（広域自治体と基礎自治体の関係①）
イギリス

フランス
【広域自治体】【広域自治体】

大ロンドン
（GLA）

レジオン（州）
(13)

カウンティ
(26)
大都市圏

ユニタリー
(56)

ディストリクト
(36)

ロンドン区
(32)
シティ

メトロポール・ド・リヨン【基礎自治体】

デパルトマン（県） (94)コミューン間広域行政組織

パリ市
ディストリクト(192)
ロンドン以外の大都市圏

ロンドン（圏域人口約896万人（2019年）)【基礎自治体】
リヨン市
リヨ 以外のコン市 ミューン

リヨン

パリ

大都市圏以外コミューン（市町村）(約35,000)

マルセイユ
市

パリ・リヨン以外※ 州の数には海外州５団体を含まない。
※ 県の数には海外県５団体、パリ市及びメトロポール・ド・リヨンを含まない。
※ 州及び県には、国の機関として地方長官（プレフェ）が置かれている。

ドイツ

アメリカ（ＮＹ州）（連邦を構成する州）【広域自治体】
カウンティ(57)【広域自治体】

都市州
(3)

クライス
（郡）
(294)
郡独立市
(107)

【基礎自治体】

ニューヨーク
市

タウン

シティ
(61)

【基礎自治体】

ヴィレッジ(約500)

ゲマインデ（市町村）(約11,000)

ベルリン、
ハンブルク、
ブレーメン

ニューヨークミュンヘン、ケルン
フランクフルト等

タウン(約900)

バッファロー、ロチェスター、
オルバニー等※ カウンティの数にはニューヨーク市の５区を含まない。
※ シティの数にはニューヨーク市を含まない。

34※ 郡・市町村の数には都市州及び郡独立市を含まない。
※ 郡独立市：各州法に位置付けられ、郡・市の機能を併有

諸外国における地方自治制度の例（広域自治体と基礎自治体の関係②）
韓国

台湾【一級地方政府】【広域自治体】

省（虚級化） (2)
特別市
(1)

広域市
(6)
特別
自治市
(1)

【基礎自治体】

自治区
(25)

ソウル

道
(8)

特
例
市
(4)
世宗

県 (13)
直轄市
(6)

特別
自治道
(1)

自
治 郡
区 (5)
(44)
釜山、大邸、
仁川、光州、大田、蔚山【二級地方政府】

（省轄）
市
(3)

市 郡
(75) (83)
台北、新北
桃園、台中
台南、高雄

済州

【三級地方政府】
県
轄
市
(14)

鎮
(38)

郷
(146)

基隆
新竹
嘉議

※ 直轄市及び（省轄）市には「区」が存在するが、いずれも地方自治体ではない。
※ 地方制度法上、中央政府と地方政府の関係は上下関係とされ、中央政府に地方政府への監督権限が付与されている。

※ 特別自治道には「行政市」、特例市及び市には「一般区」が存在するが、いずれも基礎自治体ではない。
※ 自治体の事務は、団体事務、団体委任事務及び国家の指導監督を受けて処理する
機関委任事務。

参考文献：（イギリス）自治体国際化協会（2019）「英国の地方自治（概要版）－2019年改訂版－」、イギリス国家統計局ウェブサイト等（フランス）植村哲ほか「グラン・パリの展開ーフランスの首都圏の変遷と挑戦」（「地方自治」第858～866号）、自治体国際化協会（2017）「フランスの地方自治」等（ドイツ）自治体国際化協会（2011）「ドイツの地方自治（概要版）－2011 年改訂版－」、ドイツ連邦統計局ウェブサイト等（アメリカ）自治体国際化協会（2021）「ニューヨーク州地方自治ハンドブック」、New York City ウェブサイト、Westchester Countyウェブサイト、Village of Ardsleyウェブサイト等（韓国）自治体国際化協会「韓国の地方自治」（2020.12改訂版）、韓国行政安全部ウェブサイト等（台湾）山形勝義（2016）「台湾における六大都市の変遷」（「アジア文化研究所研究年報」第50号）、中華民国（台湾）外交部発行「2021-2022台湾のしおり」等

35
－68－

諸外国における地方自治制度の例（長と議会の関係（イギリス））○議会の議決によって、異なる制度への移行が可能。（「直接公選首長と内閣」制の採用にあたって、議会は議決により住民投票に諮ることができ、さらに、有権者の５％以上から請願があった場合には、住民投票が行われる。）① リーダーと内閣制度② 公選首長と内閣制度③ 公選首長とカウンシルマネジャー制度（※ 2007年地方自治法で廃止）

住

民

選

住

議 会
【任期】４年【権限】①重要事項に関する決定③予算・政策枠組み承認

民

住

選挙

挙

議 会

首

【任期】４年【権限】①重要事項に関す②政治運営枠組み決定

等

議員のうち

【兼職禁止】なし

から指名

政策評価委員会

リーダー【権限】①政策決定【権限】①政治的リ及び執行の評価②政策発展(執行機関に対する新政策及び政策変更の提案) ③有権者代表としての地域との連携・調整 等ーダーシップ ②
政策枠組み提案③予算提案【兼職禁止】なし

首【任期】４年【権限】①重要事項に関する決定 ②自治体運営枠組み決定 ③予算・政策
枠組み承認 等

②政策
③予算

ダーシップ ②政策枠組み提案 等【兼職禁止】なし【兼職禁止】なし【兼職禁止】なし

政治的指針の付与(b)の政策要領に基づく政策実施 ②閣議あるいは各閣僚による執行に係る決定

内 閣

政策評価委員会【権限】①首長の政【権限】①政策実施の評価 ②政策発展③有権者代表としての地域との連携・調整 等

策要領に基づく政策
実施 ②閣議あるいは各閣僚による執行
に係る決定

カウンシル
マネジャー

任命

事務総長・幹部職員任命

内 閣【権限】①リーダー

事務総長・幹部職員任命※(a)(b)は選択

政策評価委員会【権限】①政策実施の評価 ②政策発展③有権者代表としての地域との連携・調整 等

長【任期】４年【権限】①地域のリー議員のうちから 構成員任命
議員のうちから構成員任命

議員のうちから
構成員任命
(a)

ダーシップ
枠組み提案
提案 等

選挙

議 会

長

【任期】４年【権限】①地域のリーる決定 ②自治体運営枠組み決定 ③予算・政策
枠組み承認 等

【兼職禁止】なし

民

選挙

選挙

【権限】①首長の政策要領に基づく政策
実施②政策要領の詳細検討、提案③政策実施、サービ
ス供給 ④予算の策
定・提案
事務職員任命

事 務 局

事 務 局

事 務 局
(注1)：「2000年地方自治法」(イングランド及びウェールズ地方に適用)で、従来型の議会全体で行ってきた政策決定とその評価に係る責任の所在を、政策決定に責任を持たせるエグゼクティブ（内閣構成議員）と政策評価を担当するバックベンチャー（一般議員）に明確に区分する3つの地方自治体構造モデルを示し、すべての地方公共団体(人口85,000人未満の小規模自治体は除く。) に
このいずれかを選択することを義務付けた。
(注2)：人口85,000人未満の地方公共団体等は、上記３類型に加えて従前の委員会制も選択可能。
(注3)：イングランドとウェールズの6大都市圏及び各カウンティに公安委員会が設置されている。
出典：自治体国際化協会『イギリスの地方自治』(2003.1) 、山下茂他『比較地方自治』(増補改訂版 第一法規1996.9)

36

諸外国における地方自治制度の例（長と議会の関係（アメリカ））① 市長－議会型② 議会－支配人型(ニューヨーク州ニューヨーク市の例)(ヴァージニア州スタントン市の例)

住

民
選挙

市 長

議 会
【任期】４年【権限】①市法制定②調査・行政監査 ③市長による委員会等委員の任命に対する助言・同意 ④予算議決
等

市政監督官(Public Advocate)選挙②行財政運営 ③運営報
告書(Management Report)の作成・公表・議会へ提出 ④市法制定に対する拒否権 ⑤予算案作成・
議会提出 等

副市長（5人）【権限】市長が決定する任務の執行

等【任期】４年
議 会【権限】①条例制定 ②財産処分に係る議決 ③予算議決

等【任期】２年
議長＝市長【権限】①市の代表 ②議会を主宰 等

選挙

区 長

会計管理官
(Comptroller)【任期】４年【権限】①区が締結する【任期】４年【権限】①議会・市長に対する財政状況に関する助言等 ②市財政の監査 ③外郭団体の監
査 ④予算案の分析⑤支出命令の確認 等

住

民

選

評

挙

議

会

【権限】立法機関の役割を果たすと同時に、各理事が部局長を兼任し、行政機関としての役割も果たす。行政・立法一体型。
①条例の制定 ②職員の任命 ③税の徴収 ④支出の決定 等

市長＝評議会議長
選挙

任命

支配人

財務監督官

評議員
【権限】部局の責任者として特定部局の活動に責任を負う。

(City Manager)(Treasurer)【任期】不定(議会の意向による。)【権限】①議決された事項の執行【任期】４年【権限】①会計監査(Borough Presidents)

契約の監視及び助言②市長に対して区の要望・提言・苦情を報告③公聴会開催 ④市予算案に対する助言 等

挙【任期】４年【権限】①政策立案執行

任命

選挙

民

選

議員のうち から選挙

住選挙

③ 評議会型②
特別会計の検査 ③支出命令の確認 ④税徴収 ⑤財産評価 ⑥公金の支出 等②全行政部局の指揮監督 ③議会の全委員会に出席(議決権なし)④議会への助言⑤契約執行 ⑥予算案作成・予算執行 ⑦議会に対する財政状況報告 ⑧人事権 等

任命

財政部長
(Chief Financial Officer)【権限】①財政・予算運営の監督②課税資産評価、
会計・財政資料の作成管理、物品管理の監督 ③支出
命令 ④債務管理 ⑤月例/特別財政報告 等(注1)：２５００人以上の地方自治体の①は４割以上、②は約５８％、③は約１％。
(注2)：①の類型は、市長が優位に立つ「強市長・議会型」と、議会が優位に立つ「弱市長・議会型」とに分類できる。「強市長・議会型」は、市長が予算及び各事業の執行など幅広い権限を持ち、行政の全責任を負い、拒否権の行使等により立法過程にも関与できるもの。「弱市長・議会型」は、主要な行政官が議会の指名や公選によるなど、市長の行政権限が限定されているもの。
(注3)：行政委員会として、例えばニューヨーク州下の市町村では、都市計画委員会、人権委員会、麻薬利用防止委員会、環境保護委員会、住宅委員会、障害者委員会等が存在する。
(注4)：②の類型には、直接公選の首長が置かれるものもある。
出典：小滝敏之『アメリカの地方自治』(2004.6) 、山下茂他『比較地方自治』(増補改訂版 第一法規1996.9)

－69－

37

第３回

21世紀地方自治制度についての調査研究会（令和５年度）（第３回）議事要旨

１日時

令和６年１月16日（火）17:00～

２

場

所

（一財）自治総合センター

３

出席者

４

概

大会議室

※WEB会議併用太田響子

愛媛大学法文学部准教授

釼持麻衣

関東学院大学法学部専任講師

須川忠輝

三重大学人文学部法律経済学科講師

田尾亮介

東京都立大学大学院法学政治学研究科教授

羅芝賢

國學院大學法学部准教授

西村裕一

北海道大学大学院法学研究科教授

船渡康平

信州大学経法学部准教授

村上裕一

北海道大学大学院法学研究科准教授

要

地方行政のデジタル化の現状と動向について（事務局から資料に基づき説明）○

DXの推進にあたり、広域自治体にはどのような役割が想定されているか。

○

特に小規模自治体においては、DXの推進体制の構築が非常に課題となっており、担当部署においては、少人数の担当者であらゆる制度改正等に対応している状況である。都
道府県の役割として、専門人材を確保し、人材が不足している自治体に派遣する等の体制面での支援のほか、都道府県と市町村が共通して行っているような分野の事務であれ
ば、ノウハウの提供を行う等の役割も考えられる。

○

一概に自治体と言っても様々な規模のものがあるため、大都市は自身でDXを進められるとしても、それ以外の部分では都道府県、もしくは更に広域で、人材面・財源面をカバーする仕組みを作る必要があるのではないか。

－73－

○

全国規模で共通基盤・共通機能を持たせるべきものについては、国が前面に出て整備するべきではないか。統一化や標準化の手法として、自治体の独自性や裁量はある程度、縮減すべきものとして考えた方が良いのではないか。

○

行政がその活動やDXの中で集めたデータは、一体誰のもので、誰がどういった範囲で使用することを許容できるか等について、議論しておく必要があるのではないか。

○

行政がデータに基づいて意思決定、政策決定するということになると、一層、エビデンスの取捨選択や分析が重要になってくるのではないか。

○

人口減少や公共資源の制約を理由にデジタル化を進める必要があると言われることが多いが、デジタル化は、デジタル・ネイティヴ世代が人口のかなりの部分を占めるよ
うになるなど、これらとは全く関係がない事情も動因になっているのではないか。

○

多様な主体が交流するという点について、開かれた庁舎空間と無防備な庁舎空間は表裏一体の関係にあり、セキュリティ上の問題があるのではないか。窓口またはオンラインを通じて行われることは、法律行為もあれば、単に相談して自身の方針を決めるような事実行為もあるが、もし職員がミスを犯し、その職員が委託された業者の職員であった場合、通常の法律行為であれば行政手続上の瑕疵が生じ、窓口で間違った慫慂をした
際には国家賠償責任が発生する。民間委託をした場合の責任の所在について、平成17年
最判及び平成19年最判は、いずれも自治体側に責任があると判示している。他方で、学説は、民間事業者側に責任があるとする説が有力であり、窓口等でミスが生じた際の責任の所在について、検討する必要があるのではないか。

○

標準化されたモデルの提示は引き続き国の役割と考えるが、DXの効率的な推進に絞って考えた際、自治体に対してはそのモデルからの逸脱を認めるなど、自治体の創意工夫を尊重することが有効ではないか。他方で、自治体の業務改革のみならず、国と自治体のあり方自体に踏み込み、事務の種類によっては、例えば事務権限の返上等についても考えていく必要があるのではないか。

○

標準化を進めていくと、自治体ではなく国が直接事務を行えば良いのではないかとい－74－うことも考えることができ、実際、従前は小さな自治体が行っていた住民登録の業務について、登録庁のようなものを作り、集権的に行っている国もある。しかし、日本の戸籍制度、住民基本台帳制度の本質や歴史的な経緯を踏まえると、１億以上の人口のある
日本で同様の仕組みを構築するのは考えにくいのではないか。

○

DXは本来、手段であるが、とりわけ小さな自治体においては手段が目的化していると捉えられる可能性があるのではないか。中央集権化と分権化のバランスもあるが、何のためにDXを行うのか等、各自治体が考えられる形で進めていくべきではないか。

○

デジタル技術を活用し、住民が地方公共団体と直接やり取りすることで、住民の多様なニーズをきめ細やかに把握し、自治体の意思決定に活かしていくという点について、住民の多様なニーズを吸い上げるというのは、憲法構造の建前としては、地方議会の仕事として考えるべきではないか。

○

データドリブンな行政経営に関して、データの入手にもっと時間をかけるべきではな
いか。ダッシュボードに上がってくる情報を用いて、新たな気付きを得ることもあるが、データは即入手できる数値化しやすいものに偏重していくこともあり、行政経営においても、上がってくるデータだけに政策が偏重していくという現象が起きてしまう可能性があるのではないか。

○

データで把握できない情報に関しては、政策形成に当たりヒアリングを行う等様々な形で情報収集することが必要である。自治体間でDXの活用事例の共有を行う際、このような活用に当たっての課題についても共有していくことが重要ではないか。

○

分権の観点から、どこまでDXを進めるか、誰のためのDXか、といった取捨選択の意思決定権については、自治体が持ち続けることが重要ではないか。また、DXのみならず、地域の現場では限られた資源の中で住民サービスの再編や住民自治組織の位置付けの見直しといった課題もある。そこと連動してDXを進めていくという創意工夫についても、
まさに地方ならではのやり方があるため、この意味でも、分権の流れを損ねない形でDXを進めていくことが重要ではないか。

－75－

中東欧における地方自治の動向―自治体の断片化と連携、民主主義の後退と地方自治―（須川構成員から資料に基づき説明）○

EUの分権改革が、中東欧国にも影響しているのではないかと考えられるが、最終的に各国で集権化が進んでいる点を踏まえると、EUの改革は、長期的に見てどのように評価できると考えたら良いか。

○

EUの分権改革に関して、EUでは独自の資金プログラムを数多く持っており、その中で分権の方向性を推進するような目標があり、それを各国が具体化する形で改革を行うということが民主化以降あった。しかし、EU自体が長期的に地方分権改革の方向性を提示しているかというと、個々の制度の中身についてはそこまで具体的には踏み込んでいない。主には中央の政党政治の中で分権改革の中身が決まっていく。したがって、中長期的な観点を持って行っているかというと、その時の政党政治の動向に合わせて制度設計が行われているというのが実態ではないだろうか。

○

チェコでは多様な自治体連携の仕組みがあるが、多様な仕組みのそれぞれにどのようなメリット・デメリットがあり、どのように使い分けられているのか。

○

チェコでは、自治体に決定権があるという形で自治体間連携の仕組みが導入されているため、多様な連携が行われている点がメリットではないか。国境を越えた自治体間連携もあるが、中央政府が関与している連携以外に、自治体独自の決定によって行われている連携もあるため、国が提供しているメニューと、それぞれの自治体が自立的に行っているメニューが併存しており、自治体の状況や必要性に応じて連携のタイプが選択されている。他方で、自治体の状況に応じて、連携の新たな仕組みが都度登場していくた
め、既存のものと後からできたものが併存しており、体系性が欠如している点がデメリ
ットではないか。

○

チェコの事例のように、一旦合併した自治体が再び分裂するというのは、日本の自治体だけ見ていると、なかなかイメージがつかないが、これは元々強制合併される前の単位がかなり残っていたというようなイメージなのか。もしくは、元々共同体の認識が、歴史的な単位や境界が強固にあるというチェコの文化的、歴史的、土地柄の背景なのか。
また、分裂して小規模自治体が急増していくとのことであるが、なぜまた元に戻ること－76－

になったのか。

○

チェコでは、社会主義時代の強制合併の対象であった自治体が、民主化後に分裂した事例が多く、分裂した自治体の大半は人口が200人前後と非常に小規模であった。社会主義時代の強制合併後の領域は、歴史的な境界や地域のアイデンティティを無視したものであったため、民主化後は元々残っていたコミュニティに応じて分裂が進んでいったという性格がある。したがって、歴史的な単位に戻ったというのが実態ではないか。

○

アメリカのトランプ政権下で連邦政府の権限を強化する動きがあり、それに対して州が反発している状況において、裁判所が果たした役割はかなり大きいものであったが、ハンガリーやポーランドにおいて、民主化が後退し、地方自治が弱められることに対して、当時裁判所はどのような反応を示したのか。

○

中東欧諸国については、90年代の段階でも裁判所に一定の独立性があり、一部の国では中央政府が政治性の強い中央・地方の関係の改革を行おうとしても、憲法裁判所が違憲判決を出すということが見られた。他方で、2010年代以降のハンガリーやポーランドの政権においては、政権が司法の領域に介入し、政治性の強い裁判官人事を行う例も見られた。ハンガリーの場合は、３分の２以上の賛成がないと変更ができない枢要法がイ
リベラルな政権によって活用されている。こうした背景から、両国では司法の独立性がかなり弱められており、地方自治の改革に対しても裁判所のチェック機能が有効に機能しなかったのではないか。

○

本日のご報告のように、因果関係の問題として、民主主義が後退すれば地方自治も後退するという見方がある一方で、英米を中心に、「地方自治は民主主義の学校である」と言われるように、地方自治があってこそ、その上に民主主義が育つという見方もあり得る。地方自治の成熟度が民主主義の成熟度に影響を与えるという因果関係も否定することはできないところ、両者の関係はより複雑であり、現時点では相関関係があると言えるにとどまるのではないか。

○

オベツの憲法上の地位はどのようになっているのか。日本のように団体自治の制約等といった議論はあるのだろうか。

－77－

○

基本的に基礎自治体に関しては、中東欧の大半の国で憲法上その存在が認められ、法的に保障されている。憲法上で、条例や権限、財源等の規定があり、主には基礎自治体
に関して地方自治を保障している。広域自治体に関しては、国によって異なっており、広域自治体を設置するという規定があっても、そもそも法的には保障されていない、地方自治の単位として、そもそも認められていないようなパターンもある。したがって、憲法で広域自治体を作るということは書いているが、実際に作ったのがかなり後になったという事例もある。

○

ハンガリーにおいて、ポピュリズムが台頭するというのはある種の民主主義であり、国民が支持しているという側面があると考えるが、その上でなぜ国民が中央集権化というものを支持しているのか。

○

ハンガリーに限らず、いくつかの中東欧諸国で似通っていることとして、政治的な問題を考える必要がある。中東欧では直接公選首長制を導入している国がいくつか存在しており、政権党が中央では高い得票率を獲得しても、地方では都市部を中心に野党が首長ポストを握っているという事例が頻繁に見られる。つまり、中央と地方の政権の党派性が一致しない状況が生まれる。国政では与党が強力なハンガリーでも、首都のブダペ
ストの市長選挙で野党系候補が勝利している。したがって、制度や実態として、地方選
挙で国政与党が敗北する可能性があるため、野党の影響力を削ぐために、かなり集権的な改革をしている側面もあると言えるのではないか。

－78－

資

料

資料１

地方行政のデジタル化の現状と動向について～新たな重点取組事項としてのフロントヤード改革を中心に～

令和６年1月16日
総務省自治行政局行政経営支援室
中野 秀樹

目 次
1. 自治体DXの背景と目指す姿

・・・

2

２．自治体DXの具体の取組（フロントヤード改革）

・・・

11

３．自治体DXの具体の取組（バックヤード改革）

・・・

22

－81－

１．自治体DXの背景と目指す姿

2

我が国の人口の動向について

3

－82－

地方自治体における経営資源の制約○ 年齢別地方公務員数をみると団塊ジュニア世代が相対的に多く、山となっているが、2040年頃には団塊ジュニア
世代が65歳以上となる一方、その頃に20歳代前半となる者の数は団塊ジュニア世代の半分程度にとどまる。
（団塊ジュニア世代の出生数：200～210万人、令和４年出生数：77.1万人）

4

市町村における事務分量ごとの業務量○ 大阪府泉大津市（人口約７万人、職員390名）の各課の個々の作業を、事務分類ごとの業務量で確認した結果、現状は、申請受付・入力・確認作業等の事務作業が半分程度と多く、一方で、相談、訪問、事業計画などは２割弱であった。
＜課別 事務分類ごとの業務量の割合＞
こども育成課・子育て
応援課
税務課

高齢介護課

生活福祉課

保険年金課

市民課

人事課

障がい福祉課

会計課

福祉政策課

人権くらしの相談課

010,00020,00030,00040,00050,00060,00070,00080,00090,000100,000
（時間）

申請受付

相談/面談

入力

確認

帳票作成

データ抽出/加工

審査/決裁

交付/通知

徴収、支払

書類整理

連携

訪問、調査

統計/集計

問い合わせ

会議/イベント

事業計画等

施設管理

その他

－83－

5

第32次地方制度調査会 答申の概要
1. 基本的な認識○ 2040年頃にかけて人口減少・高齢化等の人口構造の変化が進み、更新時期の到来したインフラは増加。支え手・担い手の減少など資源制約に伴い、地域社会の持続可能性に関する様々な課題が顕在化「地域の未来予測」を踏まえ、技術を活かした対応、地域や組織の枠を越えた連携を長期的な視点で選択する必要○ 新型コロナウイルス感染症への対応を通じ、住民に身近な地方公共団体が提供する行政サービスの重要性や、人、組織、地域がつながり合うデジタル社会の可能性が広く認識。また、人口の過度の偏在に伴うリスクが浮き彫りに。
地方行政のあり方を変化・リスクに適応したものへと転換する必要目指すべき地方行政の姿
地方行政のデジタル化（→2） → Society5.0における技術の進展を最大限活用し、時間/場所を問わず迅速/正確な行政サービスの提供を推進
公共私の連携（→3） / 地方公共団体の広域連携（→4）→ 資源制約の下でも、地域に住民が安心して快適に生活を営む地域社会を形成/都市･地域のスマート化の実現→ 都道府県間の連携・協力によって、人の往来が活発な大都市圏の広域課題に対応→ 資源制約の下で一層重要な役割を果たせるよう、多様な住民の参画を推進
地方議会（→5）

2. 地方行政のデジタル化

従来の技術や慣習を前提とした行政体制を変革。Society5.0における技術の進展を最大限活用し、スマートな自治体行政へ
マイナンバー制度は国・地方を通じたデジタル化の基盤に。地方行政のデジタル化に向けて、国が果たすべき役割はより重要に① 国・地方を通じた行政手続のデジタル化

行政手続のオンライン化をはじめ地方行政のデジタル化は、住民が迅速/正確に行政サービスを享受するために不可欠
国・地方共通の基盤であるマイナンバー制度の活用とマイナンバーカー
ドの機能発揮を通じた普及を図り、行政手続のデジタル化を推進② 地方公共団体の情報システムの標準化

国は、地方公共団体の基幹系システムについて、法令に根拠を持つ標準を設定。地方公共団体は、原則として、当該標準に則って各事業者が開発したシステムを利用③ AI等の活用

国は、地方公共団体のAI等の技術開発を支援
幅広く活用すべき技術の全国利用を促進④ 人材面の対応

国は、地方公共団体のICT専門人材の確保等を支援⑤ データ利活用と個人情報保護制度

官民相互のデータ利活用を円滑化していくことが重要であり、それに対応した個人情報保護制度の積極的な議論を期待

6

第３３次地方制度調査会「ポストコロナの経済社会に対応する地方制度のあり方に関する答申」の概要
基本認識○新型コロナの感染症危機がもたらした社会の急激な変化は、我が国がこれまで十分対応できていなかった課題を顕在化。
新型コロナ対応において感染状況把握などでデジタル技術の活用が進み、その可能性が広く認識。生成AIの登場な
ど社会のDXは一層加速し、行政サービスの変革の期待。

人口減少・高齢化で各地・各分野で人材不足が生じ、地方の専門人材の確保が困難に。出生数は減少が継続。
新型コロナの影響もあり、市町村の連携・協力の取組は道半ば。

災害、感染症への備えが進められてきたにもかかわらず、新型コロナの感染症危機に際して、想定されていなかった事態が相次ぎ、国と地方の役割分担
等の様々な課題が指摘。

今後の地方行政のあり方に関し以下の課題への対応が必要

１．DXの進展を踏まえた対応○ デジタル技術を積極的に活用した業務改革を進め、人口減少により経営資源が制約される中で、職員等のリソースをより創意工夫を要する業務にシフト。
○ 国・地方におけるデジタル化の共通基盤等の整備や、情報セキュリティの確保、デジタル人材の確保・育成等を促進。
２．地方公共団体相互間の連携・協力及び公共私の連携○ 地方公共団体の経営資源が制約される中で、持続可能な形で行政サービスを提供し住民の暮らしを支えていくため、地方公共団体
が、地域や組織の枠を越えて資源を融通し合い、他の地方公共団体や地域の多様な主体と連携・協働していく取組を深化。
３．大規模な災害、感染症のまん延等の国民の安全に重大な影響を及ぼす事態への対応○ 新型コロナ対応に際しての国と地方の役割分担等の課題を踏まえ、現行の地方自治法の国と地方の関係等の一般ルールを尊重しつつ、大規模な災害・感染症のまん延等の国民の安全に重大な影響を及ぼす様々な事態に対して国と地方を通じた的確な対応が可能となるよう、地方自治法に国と地方の関係等の特例を設ける必要。
7－84－

第３３次地方制度調査会「ポストコロナの経済社会に対応する地方制度のあり方に関する答申」の概要
１．DXの進展を踏まえた対応(1) DXによる地方公共団体の業務改革(2) 国・地方におけるデジタル化の共通基盤・共通機能等① フロントヤードのデジタル化

・ 共通的なインフラやアプリケーションは、広域又は全国で共通化して整備。全国的な共通基盤・共通機能の整備については、地方の創意
工夫を活かしつつ、国が制度面、財政面を含め役割を果たす。

・ オンライン手続へのシフト、マイナンバーカードを用いた公共サービスの改革、申請書の標準化等を推進。

② バックヤードのデジタル化

・・・国と地方の役割分担の原則からも、国が役割を果たすべき、全国的な規模・視点の施策・事業、全国的に統一して定めることが望ましい活動に該当・ 国の支援の下、標準準拠システムへの円滑・安全な移行が必要。

③ フロントヤード・バックヤードのデジタル化の一体的取組

・ 地方税以外の公金収納についてeLTAXを幅広く活用可能に。

④ デジタル技術を活用した意思形成と住民の参画

・ より効果的に、意思形成に向けてデータを活用。生成AIなど最先端技術の適切な活用を含め、優良事例を横展開。

・ 国・地方間の情報共有を効率化すべき個別分野において、国・地方がそれぞれの情報をクラウド上に保存し、必要な範囲で互いの情報を活用する仕組みを、各主体による情報の適切な管理を前提に、積極的に推進。

(3) 地方公共団体における情報セキュリティとデジタル人材② デジタル人材の確保・育成① 地方公共団体における情報セキュリティの確保

・ 国がデジタル人材の育成・確保に係る指針を策定し、職員の育成、
外部人材の確保、都道府県・指定都市等による市町村支援等を促進。

・ 国が示す情報セキュリティ対策に係る指針を基に、地方に対し、情報セキュリティ対策の方針の策定義務及びその方針に基づく措置の実
施義務を課し、対策の実効性を担保することを検討。

２．地方公共団体相互間の連携・協力及び公共私の連携(1) 地方公共団体相互間の連携・協力(2) 公共私の連携

・ 市町村の自主的な連携による公共施設の集約化や専門人材の確保等の取組が重要。その上でニーズに応じた都道府県等による調整・支援を促進。
※
・ 「地域の未来予測」 を踏まえた、目指す未来像の議論を積極的に支援。

・ 地域の多様な主体と連携・協働して地域課題の解決に取り組む主体の位置付けについて、法律上、市町村の判断で明確化することを可能に。
・ 地域コミュニティ活動の持続可能性向上のため、デジタル技術の活用、行
政協力業務の棚卸しが必要。

※ 行政需要や経営資源に関する長期的・客観的な変化・課題の見通し

8

自治体ＤＸ推進計画等の概要○ 「デジタル・ガバメント実行計画」策定（令和２年12月）以降、自治体が重点的に取り組むべき事項や国による支援策、手順書、参考事例集等を取りまとめ、自治体の取組を後押し（計画期間：令和３年１月～令和８年３月）。
○ 「経済財政運営と改革の基本方針2023（骨太の方針2023）」に、「推進計画 ※１に基づき、デジタル人材の確保・育成やデジタル技術の活用、住民との接点（「フロント」）の改革 ※２など、財政の効率化等につながるデジタル化の取※１ 「自治体デジタル・トランスフォーメーション（ＤＸ）推進計画【第2.0版】」（令和組を推進する」旨が記載されたこと等をふまえ、随時改定を実施。
４年９月２日総務省策定）※２ オンライン申請の推進・強化や多様な窓口の実現など。

自治体DX推進手順書（2021.7.7策定）

自治体DX推進計画（2020.12.25策定、2023.11.７最新改定）

本日の主なトピック■自治体におけるDXの推進体制の構築① 組織体制の整備③ 計画的な取組② デジタル人材の確保・育成④ 都道府県による市区町村支援■重点取組事項（自治体の業務システムの改革）① 自治体フロントヤード改革の推進

・ 各自治体の実情に応じた創意工夫で、新しいフロントヤード（住民と自治体の接点）を実現② 自治体情報システムの標準化・共通化

・ 2025年度までに基幹系20業務システムを標準準拠システムへ移行③ マイナンバーカードの普及促進・利用の推進④ セキュリティ対策の徹底■自治体DX全体手順書 （2023.1.20改定）

・ DXの推進に必要と想定される一連の手順を0～3ステップで整理
ステップ0：認識共有・機運醸成 ステップ1：全体方針の決定
ステップ2：推進体制の整備■自治体情報システムの標準化・共通化に係る手順書（2023.1.20改定（2.0版）2023.９.29改定（3.0版））

・ 自治体情報システム標準化・共通化の意義・効果、作業手順等を示す■自治体の行政手続のオンライン化に係る手順書（2023.1.20改定）

・ 自治体の行政手続のオンライン化の取組方針や作業手順等を示す■自治体DX推進参考事例集 （2023.４.28改定）

・ 全国の自治体におけるDXの最新の取組を、①体制整備、②人材確保・育成、③内部DXに整理し、参考事例集としてまとめたもの⑤ 自治体のAI・RPAの利用推進、⑥ テレワークの推進■自治体DXの取組とあわせて取り組むべき事項① デジタル田園都市国家構想の実現に向けたデジタル実装の取組の推進・地域社会のデジタル化② デジタルデバイド対策③ デジタル原則を踏まえた規制の点検・見直し

ステップ3：DXの取組みの実行

地域社会のデジタル化に係る参考事例集（2021.12.28策定、2022.9.4改定）

これから事業に取り組む団体の参考となるよう、各事業の概要に加え、事業のポイント・工夫点、取組に至った経緯・課題意識等を参考事例集としてまとめたもの

9

－85－

自治体行政におけるDXの推進

10

２．自治体DXの具体の取組（フロントヤード改革）

11

－86－

自治体フロントヤード改革が目指すもの①マイナンバーカードの活用で、住民との接点を多様化・充実化➢住民視点に立って、自治体と住民との接点を多様化（オムニチャネル（※）化）し、マイナンバーカード１枚で、自宅(オンライン)、郵便局、庁舎窓口など様々な場所で手続きが可能に。
➢マイナンバーカードの利活用シーンの更なる拡大で、 住民との接点を充実化し、もっと身近で便利に。
※オムニチャネル：リアルからオンラインまであらゆるチャネルを相互に融合し、両者のチャネルを境目なく運用すること（→多様な住民ニーズに対応可能）※フロントヤード改革の取組状況(R5.2月時点)：書かない窓口 304団体(17.5%)、総合窓口 272団体(15.6%)、リモート窓口 106団体(6.1%)、
地方公共団体が優先的にオンライン化を推進すべき手続き(59手続き)のR3年度オンライン利用率：55.0％（いずれもR4年度総務省調査結果）② 紙ではなくデータで対応➢オムニチャネル化に伴う事務処理のダブルトラックを解消するため、 対面であっても、紙ではなく、データによる対応を前提とした「End to End」のデジタル化を。
➢申請データ活用により処理状況（処理件数・処理時間・待ち時間等）を見える化し、窓口業務改善のきっかけに（データドリブン行政経営）。データ対応により、バックヤードは集約化・効率化（支所での事務処理を本庁に集約化等） 。

③ 庁舎空間は、単なる手続きの場所から、多様な主体との協働の場へ➢手続きは、早く、簡単に。生み出した時間で、相談・交流は、じっくりと、深く。

➢記載台や手続専用カウンター等の削減で、手続きの場を減らし、多様な主体が交流できる場を確保。
→ 住民や地域社会を担う様々な主体が集い、地域社会の変革に結びつける。
今後、このような自治体フロントヤードの将来の姿について自治体の理解を促進するとともに、必要な人的・財政的支援を通じて、新たな自治体フロントヤード改革を強力に進めていく。

12

自治体フロントヤード改革が目指すもの
コンセプト①マイナンバーカードの活用で住民との接点の多様化
・充実化（オムニチャネル化※）②紙ではなくデータ対応※リアルからオンラインまであらゆるチャネルを相互に融合し、境目なく運用すること③ 庁舎空間は、
単なる手続きの場所から
多様な主体との協働の場へ

イメージ ～各自治体の実情に応じた創意工夫で、新しいフロントヤード（住民と自治体の接点）を～
A 自宅で

C 庁舎で
・来庁せずにオンラインで手続き完結
・来庁したい時も自宅で簡単予約

セルフ端末

集約化した
ワンストップ窓口

住民スペースの拡大
住民が集う協働の場
行きたい場所へ

ⅰ 自宅で予約ⅱ スマホからオンライン申請
困った時はチャット(有人・ボット)で相談
マイナンバーカード
で本人確認

手続きのための記載台・専用カウンターを削減

総合案内
予約システム

業務の効率化・人的配置の最適化により、職員の時間を確保

B 近場でリモート窓口を活用し、行政手続き(オンライン申請)をサポート
本庁職員とリモート相談も郵便局→ 相談・交流や企画立案などきめ細やかな対応へ

個別ブースで丁寧な相談対応

公民館

D 自治体と住民との接点の充実化

データ処理のためのバックヤードは集約化
処理状況をデータで見える化
・BIツールで分析
紙ではなくデータ対応（対面でもタブレット活用）

データに基づく改善（データドリブンな行政運営）

マイナンバーカードの更なる利活用シーンの拡大－87－(例)・避難所受付における利用
・地域公共交通における利用

13地方公共団体のフロントヤード（窓口）における創意工夫○ 地方公共団体におけるフロント（窓口）改革は、住民に「行かせない」「迷わせない」「待たせない」「書かせない」ことを目的に、その実現方法は、職員が創意工夫をしており、多様。

14

マイナンバーカードを活用した「書かない窓口」を設置＜北九州市（人口約92万人）ほか＞○ 職員が住民と一緒に質問に答えながら、マイナンバーカードに記録されている４情報を読取り、申請者に書類を書かせない、
いわゆる「書かない窓口」を導入し、住民サービスの向上と職員負担の軽減をはかる。
課 題○ 住民は、複雑な制度のうち、利用できるものが何かがわからない。また、氏名等を何度も書かされる。
○ 職員は、多岐にわたる制度の要件を覚え、窓口で状況を適切に確認して、漏らさず説明する必要あり（訴訟リスクも）

１

２

３

取 組

○ 「書かない窓口」のシステムを段階的に導入。

※ 身体障害者手帳の交付」で実証をはじめ、現在は、死亡関係手続（おくやみコーナー）で使用。

○ 右図のとおり、住民と一緒に質問に答えながら、手続きを進める。
○ 氏名や住所等は、マイナンバーカードのICチップに記録されている４情報を読み取り。
○ 現在は、申請書を印刷する形となっているが、今後は、標準化の進捗にあわせ、受け取ったデータを基幹システ
ムと接続し、データを自動で流す仕組みを目指す。

① 職員と一緒に質問に答える（手続きガイド機能）② 申請できる制度を一覧で表示③ マイナンバーカードを読み取り、申請者の氏名住所等を自動入力

成 果○ 住民は、分厚い案内書を渡されるのではなく、多数の制度のうち、どの制度が使えるのか窓口で説明を受けた紙が手元に残るため、わかりやすい。
○ 職員は、案内漏れによる訴訟リスクが低減し、市民への説明が効率的にできる（異動後間もない職員でも一定の対応可能）。
○ 氏名や住所等の書き間違い等が減り、きれいなデータを取得できる。

15

－88－

フロント（窓口）業務をデータドリブンで改革＜神奈川県川崎市（人口約154万人）＞○ 対面で申請を受け付ける場合においても、いわゆる「書かない窓口」のためのシステム等を導入することで、申請状況や処理
状況を、自動でデータで把握することが可能になり、それらの状況の集計・分析により、フロント（窓口）業務の改革・改善を実施。
課 題○ これまで、対面で申請を受け付ける場合は、紙の書類が前提となることから、紙の書類からシステムへのデータ入力を行う必要があり、入力やその確認に時間を要していた。
○ また、各工程ごとの業務時間の可視化ができず、どの処理に時間を要しているかの把握が難しかった。
取 組○ 対面で申請を受け付ける場合においても、いわゆる「書かない窓口」のためのシステム（インターネットからの事前入力や窓口でタブレットで入力等が可能な区
役所フロントシステム）を導入することにより、受付、審査、窓口等の各工程の電子化や必要な情報をデータ化することで、システムへの手作業でのデータ入力を極小化した。
○ また、受付、審査、窓口等の各工程に要している時間をデータ化し、各システムからのログやデータを横断的に自動集計できる分析ツールを導入して、処理時間を可視化した（右下図参照）。
【参考】ある申請に係る申請区分や処理時間のダッシュボード

成 果○ 分析ツールを活用し、時間を要している工程の体制強化など、ほぼリアルタイムの証跡データに基づき、短いサイクルでの機動的かつ効率的な業務改善が可能となった。
○ 業務改善の一環として、受付、審査、窓口対応といった処理工程を分業化したことで、年度切替時の職員教育の効率化につながった。

16

データドリブンな行政経営＜兵庫県神戸市（人口約151万人）＞○ 基幹業務システムのデータを、BIツール（※１）を活用してダッシュボードを内製し、データ収集・分析等に要する時間を大幅に削減。政策議論に、より多くの時間を費やせるようになった。
○ 市長をはじめ幹部も重要な意思決定の場においてダッシュボード（※２）を活用し、データドリブンな行政経営を実践。
課 題※1：BIツール：BIとは、Business Intelligenceの略称。データの可視化など意思決定のためのアプリケーションソフトウェア※2：神戸市は、全国の地方自治体が利用できるダッシュボードを公開しています。ご覧ください。https://www.city.kobe.lg.jp/a47946/data.html○ 政策立案に必要なエビデンスの取捨選択に苦慮していたため、全庁的にデータに基づく政策形成、行政データの利活用が進んでいなかった。
取 組○ 基幹業務システムの個人情報を特定できない形で抽出加工し、自動で蓄積する庁内データ連携基盤を構築。
○ BIツールを導入し、専門知識を持たない職員でも直感的な操作でデータ分析をできるようにするとともに、作成したダッシュボードを安全に共有できる環境（神戸データラウンジ）を実現。
○ 各局幹部等へのデモの実施や研修の実施により、職員の理解を深め、様々な政策議論でダッシュボードを利用。
成 果○ データ分析の高速化で、より長い時間を政策議論に使えるようになり、政策議論がデータに基づくものに変容。

（例）政策議論におけるダッシュボードの活用例：今後、５年間で、面積が不足する学童施設はどこか（子ども青少年課）】○従来は都度、必要な表やグラフを作成。しかし、担当者ごとにファイルがバラバラで、できる分析が限定的。
⇒ 小学校区ごとの児童館の生徒数や登録数を集計し、現在の利用状況や人口予測から、ガイドラインや条例の基準と照合して面積が不足しそうな施設を予測するダッシュボードを作成し、予め対策を検討できるようにした。

○ BIツールを使った分析が広がり、データの利活用や分析を内製化で推進しようとする機運が高まった。
⇒ 神戸データラウンジにおいて、３３種類、９３ダッシュボードを実装※詳細は「神戸市HP（EBPM（エビデンスに基づく政策立案）の推進）」をご覧ください。https://www.city.kobe.lg.jp/a47946/shise/kekaku/kikakuchosekyoku/ebpm/ebpm.html

－89－

17

デジタル技術を活用した地域の意見集約・合意形成＜加古川市（人口約26万人）＞○ 市民参加のためのデジタルプラットフォーム（オープンソースのソフトウェア）を活用して、オンラインで多様な市民の意見を集め、双方向で議論し、政策に結びつけていくための取組（加古川市市民参加型合意形成プラットフォーム）を行う。
【参考】 加古川市市民参加型合意形成プラットフォームの画面遷移
Step1：サイトにアクセスしてクリック

Step３：
市民が政策提言やアイデアを投稿することができる。

Step2：
市が設定したテーマ（計画や施策に対する意見募集等）の一覧が表示される

Step４：
政策提言やアイデアに対し、市役所も市
民もコメントや「いいね」ボタンを押すことが可能。

（※）加古川市では、2016年にバルセロナ市で開発されたDecidim（デシディム）といわれるオープンソフトウェアを利用。投票機能やコメント機能など、様々な機能を自由に組み合わせて利用することが可能。バルセロナやヘルシンキなどで世界中の30を超える自治体で利用。日本では、加古川市を皮切りに、横浜市や兵庫県、浜松市等で利用。
（参考）【DX×地方公務員】加古川市役所職員 多田功さんに聞く - 市民と共につくる街づくりをDecidimで実現する【兵庫県加古川市 スマートシティ構想】｜ MONOSASHI #10 よりキャ
プチャ（https://www.youtube.com/watch?v=GcaZYrRSHjA&t=651s）
18

マイナポータルにおける子育て・介護関係の26手続きのオンライン化取組状況○ 特に国民の利便性向上に資する手続（31手続）のうち、市区町村手続きである子育て・介護関係手続（26手続）については、
令和4年度末時点で1,133団体（全1,741団体の65.1%）が26手続全てで、マイナポータルからマイナンバーカードを用いたオンライン
手続きが可能となっている。

※ 2023年3月31日時点。デジタル庁HPで公表

19

－90－

地方公共団体のフロントヤード（窓口）改革の取組状況

書かない窓口（※１）

総合窓口（※2）（令和５年２月現在） （令和４年４月現在）

全市区町村
指定都市
特別区
中核市
指定都市・中核市
以外の市
町村

304団体
（17.5％）
10団体（50.0％）
7団体（30.4％）
33団体（53.2％）
192団体（27.0％）
62団体（6.7％）

272団体（15.6％）
8団体（40.0％）
7団体（30.4％）
25団体（40.3％）
135団体（19.0％）
97団体（10.5％）

ライフイベント別
ワンストップ窓口（※3）（令和５年２月現在）

リモート窓口（※4）

移動窓口（※5）（令和５年２月現在） （令和５年２月現在）

438団体（25.2％）
14団体（70.0％）
8団体（34.8％）
45団体（72.6％）
238団体（33.5％）
133団体（14.4％）

106団体（6.1％）
5団体（25.0％）
4団体（17.4％）
10団体（16.1％）
70団体（9.9％）
17団体（1.8％）

61団体（3.5％）
3団体（15.0％）
0団体（0.0％）
8団体（12.9％）
39団体（5.5％）
11団体（1.2％）（参考）
団体総数

1,741団体
20団体
23団体
62団体
710団体
926団体

「導入している」と回答した団体（304団体）における、「書かない窓口」の種別（複数回答可）本人がネットで事前入力

マイナンバー
本人が端末
職員が聞き
自治体が保 その他
カードを用い （タブレット
取って端末に 持している
て読み込み
等）に入力
入力
データを表示
入力
118団体
115団体
74団体
142団体
72団体
59団体
（38.8％） （37.8％） （24.3％） （46.7％） （23.7％） （19.4％）※１ 書かない窓口：来庁者又は来庁予定者が行う手続きにおける各種申請書等への記入について、デジタル技術を用いて簡便化しているもの。
※２ 総合窓口：住民等からの各種申請等（戸籍・住民基本台帳業務、税証明、福祉業務等）に関する受付部署を複数部署から1部署に集約し、例外的なケースを除きワンストップで対応が完結する取組。
※３ ライフイベント別ワンストップ窓口：出生、子育て、結婚、引越、おくやみ等のライフイベント別に窓口があり、ワンストップで対応が完結する取組※４ リモート窓口：本庁舎と支所・出張所等と間をオンラインでつなぎ、ビデオ会議システムを通じて相談業務等を行う窓口。
※５ 移動窓口：通常は庁舎で行っている窓口業務を、市町村職員が車両等に乗って移動し、移動先で行う窓口。
※６ （ ）の割合は、団体の規模ごとの団体総数に占める割合
出典：窓口業務改革状況簡易調査（令和5年2月総務省）
総合窓口のみ地方行政サービス改革の取組状況等に関する調査等（令和4年4月総務省）

自治体フロントヤード改革支援事業20

Ｒ５補正予算マイナンバーカードを活用した住民との接点の多様化・充実化、窓口業務の改善などを通じて、住民の利便性向上と業務効率化を図る自治体フロントヤード改革を推進するため、Ⅰ 総合的なフロントヤード改革モデルの構築
Ⅱ フロントヤード改革の取組の横展開に向けた調査研究を実施【新規】予算額10.2億円

Ⅰ 総合的なフロントヤード改革モデルの構築
改革の
コンセプト

①マイナンバーカードの活用で住民との接点の多様化・充実化③庁舎空間は、単なる手続きの場所
から多様な主体との協働の場へ②データ対応の徹底

・人口規模別のモデル（①1万人未満、②5万人未満、③10万人未満、④30万人未満）
・先駆けとなる改革モデル（高度なデータ分析に取り組む事例、周辺市町村と共同でオンライン
申請基盤を整備・運用する事例 等）＜イメージ＞
自宅・スマートフォンでオンライン申請
・ 来庁予約

近場

・郵便局等でリモート相談
・オンライン申請をサポート

庁舎

・ライフイベント別等のワンストップ窓口
・対面であってもデータ対応を徹底
・分析データに基づく業務改善・行政経営
・記載台の削減等により個室ブースを設け丁寧な相談対応※住民利便性向上、業務効率化に関する成果指標を設定

Ⅱ 調査研究・総合的な改革のノウハウ等を提供⇒モデル事業を通じた、改革のプロセスや効果等をわかりやすく普及啓発［窓口のイメージ］

・フロントヤード改革に関する取組状況の見える化⇒各団体の自主的な改革を促進
・効果的な成果指標の検討・分析⇒フロントヤード改革推進のための取組を進化

21

－91－

３．自治体DXの具体の取組（バックヤード改革）

22

自治体情報システムの標準化・共通化
これまでの取組・現状○ 自治体ごとにおける情報システムのカスタマイズにより、・維持管理や制度改正時の改修等において、自治体は個別対応を余儀なくされ負担が大きい
・情報システムの差異の調整が負担となり、クラウド利用が円滑に進まない
・住民サービスを向上させる最適な取組を迅速に全国へ普及させることが難しい
等の課題が発生。
○ このような状況を踏まえ、地方公共団体に対し、標準化対象事務(※）について、標準化基準に適合した情報システム（標準準拠システム）の利用を義務付ける 「地方公共団体情報システムの標準化に関する法律」が成立。
目標・成果イメージ※ ２０業務（児童手当、子ども・子育て支援、住民基本台帳、戸籍の附票、印鑑登録、選挙人名簿管理、固定資産税、個人住民税、法人住民税、軽自動車税、戸籍、就学、健康管理、児童扶養手当、生活保護、障害者福祉、介護保険、国民健康保険、後期高齢者医療、国民年金）○ 標準化・共通化の取組により、人的・財政的な負担の軽減を図り、自治体の職員が住民への直接的なサービス提供や地域の実情を踏まえた企画立案業務などに注力できるようにするとともに、オンライン申請等を全国に普及させるためのデジタル化の基盤を構築。
○ 令和７年度（２０２５年度）までに、ガバメントクラウドを活用した標準準拠システムへの円滑かつ安全な移行を目指す。
※移行の難易度が極めて高いと考えられるシステムについては、所要の移行完了の期限を設定。(令和5年9月8日閣議決定)

23

－92－

自治体情報システム標準化・共通化に向けた総務省としての主な取組
１．仕様書の公表
標準化対象業務のうち、住民基本台帳など総務省所管の業務について、「自治体システム等標準化検討会」（Ｒ元年８月～）を開始し、システムの機能や様式・帳票の標準仕様を策定し、公表。今後、適宜改定を予定。
住民記録システム
印鑑登録システム
戸籍附票システム

税務システム
選挙人名簿管理システム

・固定資産税・個人住民税・法人住民税・軽自動車税

２．手順書の公表
標準準拠システムへの円滑な移行に資するよう、標準化・共通化の作業手順等をまとめた手順書を策定し、公表。今後、適宜改定を予定。
＜作業手順等＞（下線部は早期に実施可能と想定される作業）

３ ． 財 政 支 援
Ｒ７年度までにガバメントクラウド上に構築された標準準拠システムへの移行に資するよう、地方公共団体情報システム機構（J-LIS）に基金を設け、自治体の取組を支援。
＜施策スキーム＞＜基金の主な使途＞
・ガバメントクラウド上のシステムへの移行準備経費（現行システムの概要調査・比較分析、移行計画作成等）
・ システム移行経費（データ移行等） など

４．進捗状況の把握・情報提供等（ＰＭΟ）
各自治体における移行作業の進捗状況等を把握するとともに、標準化・共通化に係る助言や情報提供等を体系的に実施。

R5補正で5,163億円
積み増し

５．アドバイザー派遣
地方公共団体金融機構が実施する「地方公共団体の経営・財務マネジメント強化事業」を活用し、移行準備等に関する技術的・専門的な支援を実施。（R５年度～）
課題対応アドバイス事業

課題達成支援事業

標準化、マイナンバーカードの普及を契機として、先進的な業務の効率化や住民の利便性向上に取り組
む団体に対する手挙げ型の支援

Ｒ７年度までに、すべての地方団体が標準化に対応できるよう、事業進捗が遅れている団体に対するプッシュ型の支援※ 標準化法共管、共通基準作成などデジタル庁との協議・調整事務

－93－

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37

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39

－113－

第４回

21世紀地方自治制度についての調査研究会（令和５年度）（第４回）議事要旨

１日時

令和６年２月７日（水）17:00～

２

場

所

（一財）自治総合センター

３

出席者

４

概

大会議室

※WEB会議併用太田響子

愛媛大学法文学部准教授

釼持麻衣

関東学院大学法学部専任講師

須川忠輝

三重大学人文学部法律経済学科講師

田尾亮介

東京都立大学大学院法学政治学研究科教授

羅芝賢

國學院大學法学部准教授

西村裕一

北海道大学大学院法学研究科教授

船渡康平

信州大学経法学部准教授

村上裕一

北海道大学大学院法学研究科准教授

山本紗知

東京経済大学現代法学部准教授

要

海の憲法学―柳田国男を読む中村哲―（西村構成員から資料に基づき説明）○

戦前における植民地、外地あるいは植民政策学と憲法学の関係は、どのようになって
いたのか。

○

例えば、京城帝国大学にいた清宮四郎の体系書などを読む限りでは、政治学や植民政策学との関係はあまり見えてこないように思われる。その一方で、中村哲は政治学者であることに加え、彼の植民地研究には後藤新平や歴史家の竹越三叉の影響が見られることから、必ずしも法学一辺倒ではなく、政治学や植民政策学などの領域にも目配りをした研究を行っていたのではないか。

○

中村哲が台北帝国大学に着任した1930年代半ばは、台湾における統治の大きな転換点になった時期であるが、この時期に着任したことが学問的な立場や憲法学の研究に影響－117－

を与えていた可能性はあるのか。

○

中村哲が台北帝国大学に着任したのは天皇機関説事件の直後であり、憲法講座担当者であった中村も非常に苦しい立場に置かれていた。このような状況下において、中村としては、皇民化政策に対して可能な限りの抵抗はしたものの、そこには台湾統治の枠組
みがもたらす限界も当然あったのではないか。

○

中村哲が沖縄研究を進める際、伊波普猷の征服国家論に対峙したという点について、和合・征服の対立軸に着目することにいかなる意義があるのか。また、これをどのような史実をもって明快に区別して捉えるべきか。

○

中村哲が問題にしているのは、第一義的には歴史的な事実であり、実際どうであったかということに対して歴史学者としての関心があったと思われる。しかし、それと同時に、日本の起源を和合と征服のどちらに見るかということは、ある種の思想的な立場を示すものとして、重要な意義を有していたのではないか。

○

国と地方の関係を考えるときに、沖縄に関する議論を特殊性と一般性の間でどのように位置付けるべきか。また、例えば安全保障的な意味を含めて沖縄の特殊性をどのように捉えて、そこから憲法学上の一般的意義をどのように導き出すか。

○

安全保障の問題については、沖縄に固有の問題という側面が多分にあるため、むしろ、沖縄が置かれている経済的な状況、貧困、差別といった問題をクローズアップした方が、国と地方の問題について何かしら普遍的な意味を取り出すことができるのではないか。

○

伊波普猷の征服国家論に対するカウンターパートとして柳田國男の研究が出てきたと理解した。柳田は日本の民俗学の泰斗であるが、彼の研究は当時、対外政策論や征服国家論が喧しい中、人々の関心を日本の内なるものへと誘うものであり、そのような研究もナショナリズムをあおるような危険性をはらんでいたとは言えまいか。また、当時の明治憲法下において、柳田による一連の研究がわずかでもイデオロギー的側面を有していたか、有していたとしたらそれはどのように受け止められていたか。

－118－

○

たしかに、柳田國男の民俗学にナショナリズムに利用される側面があったことは否定できないが、他方で、柳田には国家神道に対する批判的なまなざしがあり、これは当時の国家官僚としては注目すべきことではないか。

条例による事務処理特例制度の課題―都道府県による事務執行の留保―（船渡構成員から資料に基づき説明）○

地方財政法第28条第１項においては、事務処理特例による市町村への権限移譲後は都道府県が財源について必要な措置を講じなければならないとされており、権限の移譲がただちにコスト削減につながるとは言えないのではないか。

○

行政学は人員リソースと権限リソースを別のものと捉え、人員を削っても権限を残し続けることはできるという考え方をとるため、権限が多少でも残るなら、同程度の人員配分をしなければいけないという議論の部分は、行政学の立場からの解釈とはやや異なるように感じる。

○

事務処理特例における留保条項を置くことが、どういう意味でどのような冗長性が確保されることにつながるのか。

○

事務処理特例によって、都道府県から市町村に事務を一旦移すわけであるが、留保条項を置くということは、市町村もその事務を処理する権限を持っており、都道府県もその事務を処理する権限を持っているということになる。したがって、ここに事務処理権
限が多重的に存在していることが見てとれる。これにより、例えば地方、市町村がうまく処理できなかった場合には、都道府県がバッファとして出てきて処理する、これは冗長性の表れと考えられるのではないか。

○

行政学における冗長性の議論というのは、ネオリベラリズム的な改革が行われ、行政をどんどんスリム化していく、この流れに抵抗するような議論ではないか。したがって、立法趣旨が効率性にあった場合には、それに抵抗する動きとして事務処理特例における留保条項を設けるということが積極的な意味を持つのではないか。他方、その前提が違うのであれば、冗長性以外のところで、もう少し積極的な意味を生み出す必要があるのではないか。

－119－○

冗長性以外の理由で、事務処理特例における留保条項を何らか支持する説明がないかという点について、一定の事務については移譲できないものがあり得るが、事務処理特例における留保条項によって適法にする余地があるということで、冗長性と無関係とは言わないが、直接にシステムの二重化ということを前面に押し出した説明ではないため、こうした理屈から支持することもあり得るのではないか。

○

留保条項に基づく並行的な権限行使について、市町村に事務が移譲される一方、うまく執行されなかった場合に都道府県が引き取るというように、事は理想的に進むか。都
道府県と市町村で調整の必要が生じ、場合によってはそれが消極的な権限争いだった場
合、どのように調整するかをあらかじめ決めておくのが地方自治法ではないか。どちらでも良いとしてしまうと責任の所在や調整の方法、そのコスト負担者が不明確になるといったおそれもあり、冗長性を持ち出すことには注意が必要ではないか。

○

都道府県と市町村の調整をどのように行うかという点について、一定の調整を図っていくことは、立法論としてあり得るのではないか。

○

事務処理特例において何らかの留保を付すことができるかという議論については、論者によって「留保」の意味の捉え方が異なっているのではないか。

○

これまで、「権限移譲」という場合には、権限は全て移り切るという前提で議論が行われており、第30次地方制度調査会における事務処理特例の議論についても、特例市を廃止した後の具体的な方策として議論されるなど、あくまでも権限移譲の文脈の中で進められていたのではないか。

○

事務処理特例による権限移譲の際、一定の条件を付すという点について、立法論としてはあり得るのではないか。他方、解釈論としては、現在の事務処理特例の効果の規定
においては、法律の効果は市町村に適用があるとされているため、移譲された事務のう
ち、一定の事務については都道府県に権限を留保するという余地はないのではないか。

○

現在の事務処理特例の効果の規定では、法律の効果は市町村に適用があるとの規定のみであるところ、都道府県への適用については開かれた規定になっているとの理解も可－120－

能ではないか。

○

一定の行為許可等に係る事務など、事務処理特例により移譲される事務の種類及び範囲が区域内の一定の範囲に広がりを有することとなるものについては、国際課税における課税管轄権の衝突とその解決策としての二国間条約とパラレルに考えることが可能であり、それによると、地方公共団体間の協定または地方自治法が定める連携協約の活用により対応できるのではないか。

○

事務処理特例において留保条項を置く場合、移譲概念に反するという説明に対する反論として、移譲が生じて権限が喪失した後に、新たな事務が分配されるという考えをとる場合、誰が分配することを想定しているか。

○

新たな事務の分配について、都道府県の条例で事務を残すことになるため、その前提の下で行おうとすると、同様に条例によって分配されるということになるのではないか。

－121－

資

料

資料１

21 世紀地方自治研究会

2024 年 2 月 7 日＠一般財団法人自治総合センター 大会議室
海の憲法学――柳田国男を読む中村哲
西村裕一（北海道大学）

０．はじめに・中村哲の略歴
・柳田国男の略歴
・中村哲と柳田国男
・海の憲法学１．
『柳田国男の思想』
・書誌・柳田に対する批判・『柳田国男の思想』への省察
・柳田の沖縄研究について
２．台湾から沖縄へ
・中村哲における台湾
・台北帝大時代
・法政大学時代・沖縄研究の開始
・日本人の起源
３．若干の感想・中村哲について・柳田国男について
・憲法と沖縄――古川純の場合・憲法学にとっての「地方」

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資料２

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