2023 年の難⺠認定者数等に対する意⾒
2024 年 4 ⽉ 19 ⽇
2024 年 4 ⽉ 29 ⽇更新
2024 年 6 ⽉ 18 ⽇更新
特定⾮営利活動法⼈名古屋難⺠⽀援室
過⽇、出⼊国在留管理庁（以下「⼊管庁」といいます。
）から、2023 年の難⺠認定者数等が発表されました1。これを受けて、以下では特定⾮営利活動法⼈名古屋難⺠⽀援室（以下「当団体」といいます。
）の意⾒を述べます。
難⺠認定者数は 303 名となり過去最⾼を記録したものの、難⺠認定をめぐる状況が改善したとは⾔うことができません。当団体は、適切な難⺠の認定とその保護を⾏うよう、求めます。
１ 保護されるべき⼈が適切に認定されていません
2023 年に⼀次⼿続で難⺠認定された⼈は 289 名に上り、過去最⾼を記録しましたが、アフガニスタン出⾝者が 237 名とその 82.0%を占めていることに加えて、下記で述べる通り、アフガニスタン出⾝者についても、難⺠として認定されたのは旧政権の関係者に限られており、恣意的な運⽤がなされていると⾔えます。
アフガニスタン出⾝以外の者の⼀次⼿続での認定は 52 名に留まっており、2021 年 8 ⽉ 15⽇のタリバンによるカブール陥落に伴ってアフガニスタン出⾝者の認定が急増した 2022 年以前と同⽔準です2。当団体が⽀援しているケースの中でも、難⺠該当性があるのに不認定になったり、⻑期間結果を待たされているケースが多くあります。
(1) アフガニスタン出⾝者の中での不当な差別と不適切な認定基準
アフガニスタン出⾝者が 237 名認定されており、認定者数の増加は評価できます。
⼀⽅で、認定された⽅の「条約上の理由」を⾒ると、アフガニスタン出⾝者のほとんどが「政治的意⾒」のみを理由として認定されています。また、当団体の把握している限り、2023 年に難⺠として認定されたアフガニスタン出⾝者は旧政権関係者が⼤多数を占めています。そのため、旧政権関係者であるという事実のみを難⺠該当性を基礎づける事情として考慮しているものと考えらえます。
しかし、タリバン政権は⼥性の権利を著しく制限しているほか、旧政権時代から少数⺠族の⼈権は厳しく制限されてきました。このことを踏まえると、本来であれば「特定の社会的集団の構成員であること」や「⼈種」「宗教」といった理由も認定の際の条約上の理由として考慮さ
1

⼊管庁「報道発表資料：令和５年における難⺠認定者数等について」（以下「報道発表資料」といいます。
）。
難⺠として認定された者の数は、2019 年が 44 名（うちアフガニスタン出⾝者 0 名）
、2020 年が 47 名（うちアフガニスタン出⾝者が 5 名）
、2021 年が 74 名（うちアフガニスタン出⾝者が 9 名）
、2022 年が 202 名（うちアフガニスタン出⾝者が 147 名）（報道発表資料）。

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れなければなりません。条約上の理由、ひいては難⺠該当性の基礎となる事情の適切な認定は、終⽌条項の検討の際にも重要になりますし、補完的保護対象者認定制度が始まった今、「迫害を受けるおそれがあるという⼗分に理由のある恐怖」の理由を適切に認定する重要性はますます⾼まっています。5 つの理由のどれに当てはまるのか、適切な審査が⾏われるよう、改善を期待します。
加えて、旧政権時代に難⺠申請をしたアフガニスタン出⾝者については、昨年も不認定となった⽅や、未だ結果が出ていない⽅がいます。タリバン政権前後で、同じような申請理由の⼈に対して、恣意的に認定・不認定がなされていると感じます。
⼀次⼿続に関しては現在の状況を踏まえた迅速な認定を⾏うよう求めると共に、審査請求に関しては旧政権時代に⾏われていた⼈権侵害についても適切に認定するよう求めます。アフガニスタンの情勢を踏まえ、旧政権関係者以外についても適切に認定されるよう、改善を期待します。
(2) ミャンマー出⾝者の不適切な認定と名古屋⾼裁を踏まえた認定基準⾒直しの必要性
難⺠として認定されたミャンマー出⾝者は 27 名、難⺠とは認定しなかったものの本国の情勢や事情等を踏まえて在留を認められた者は 920 名でした。
⼊管庁⾃⾝も、ミャンマー国内の状況について「国軍によるクーデターが発⽣し、……国軍・警察の発砲等による⼀般市⺠の死亡・負傷事案が発⽣し、デモに参加していない住⺠に対する暴⼒等も報告されており情勢が引き続き不透明な状況にある」と認めています。デモ参加者のみならず、デモに参加していない⼀般市⺠についても国家機関による死亡・負傷事案が発⽣している⼈権侵害が深刻な状況にありながら、ほとんどの者を難⺠として認定せず、本国情勢を理由とした緊急避難措置としての告⽰外「特定活動」の在留資格を付与し不安定な地位しか与えない対応には疑問が残ります。
加えて、名古屋⾼裁 2024 年 1 ⽉ 25 ⽇判決（令和 5 年（⾏コ）第 38 号）は以下のように述べて、ロヒンギャであれば⼈種・宗教・政治的意⾒を理由に「迫害を受けるおそれという⼗分に理由のある恐怖」を有する、すなわち難⺠であると認めていますから、ロヒンギャについては⼀括して難⺠と認定すべきであると考えます。
「クーデター後、ミャンマーでは、国家機関により、ロヒンギャに対する⺠族浄化が⾏われ、超法規的殺害、強制失踪等が国内各地で起こっている。これは通常⼈において受忍し得ない苦痛をもたらす迫害に当たることが明らかである。これによれば、通常のロヒンギャであれば、仮にラカイン州以外のロヒンギャであったとしても、迫害の恐怖を抱く客観的事情が存在しているということができ、当該恐怖は⼗分に理由のあるものであるということができる。……
したがって、本件⼝頭弁論終結時においても、ロヒンギャであ［る］……控訴⼈は、⼈種、宗教及び政治的意⾒を理由に、迫害を受けるおそれがあるという⼗分に理由のある恐怖を有するために、国籍国の外にいる者であって、国籍国の保護を受けることがで2

きない者であることが明らかであり、難⺠に該当することが明らかである。
」(3) ウクライナ出⾝者には補完的保護ではなく、難⺠認定されるべき者が含まれる
ウクライナ出⾝者で難⺠として認定された者は 0 名で、難⺠とは認定されなかったものの補完的保護対象者と認定された者は 2023 年末までの時点で 1 名でした。また、同⽇に別途公表された 2024 年 2 ⽉ 29 ⽇までの補完的保護対象者認定申請に関する処理状況を⾒ると、644 名のウクライナ出⾝者が補完的保護対象者として認定されています。本来難⺠として認定されるべき⼈が、安易に補完的保護対象者として認定されていることが考えられます。
難⺠の定義と補完的保護対象者の定義の違いは、「迫害を受けるおそれがある理由が難⺠条約第 1 条 A(2)に規定する理由である」か否かしかありません。ウクライナ出⾝者を補完的保護対象者認定をしたということは、条約上の 5 つの理由以外の理由から迫害を受けるおそれがあるという⼗分に理由のある恐怖を有している、と認定したと⾔えます。ウクライナとロシアの国家間戦争を理由として補完的保護対象者認定をしたものと思われますが、その場合の「迫害を受けるおそれ」の理由は通常、条約上の理由である「国籍」、「宗教」や「政治的意⾒」になることが考えられます。なぜ条約上の理由に該当しないと判断したのかに加えて、どのような理由から迫害を受ける⼗分に理由のある恐怖を認定したのか、疑問が残ります。
２ 難⺠認定⼿続に関する意⾒(1) 迅速な難⺠認定を求めます
難⺠申請⼀次審査の標準処理期間は 6 か⽉とされています。しかし、⼀次審査の平均処理期間は約 26.6 ⽉（2 年 5 か⽉）であり、標準処理期間を⼤幅に超過しています。当団体が⽀援する申請者の中には、2016 年に難⺠申請をして今⽇でも審査請求の結果を待っている申請者がおり、迅速な処理が求められます。
アフガニスタン旧政権関係者の事実上の集団難⺠認定や、ウクライナ避難⺠の集団補完的保護対象者認定を⾏ったように、特定のカテゴリーに属する⼈については数か⽉から 1 年程度での処理が⾏われた⾯もありました。国内の政治情勢や実績作りに翻弄されることなく、今回の処理の経験を、他の国籍の申請者についても活かしてもらいたいと思います。
加えて、迅速・正確な難⺠認定のためには、出⾝国情報の収集・活⽤が⽋かせません。2023年 12 ⽉ 1 ⽇施⾏の改定⼊管法では、「法務⼤⾂は、難⺠の認定及び補完的保護対象者の認定を専⾨的知識に基づき適正に⾏うため、国際情勢に関する情報の収集を⾏うとともに、難⺠調査官の育成に努めるものとする」（⼊管法 61 条の 2 の 15 第 1 項）という規定が新設されました。
出⾝国情報の収集は法務⼤⾂に法律により課された義務であることを認識していただき、様々な難⺠該当性に関する主張に耐えうる質・量の出⾝国情報を収集できる体制の構築を求めます。
⼀⽅で、収容施設に収容されている申請者については⾮常に短期間で不認定処分がなされており、適正な審査がなされているか疑問が残ります。本来は、収容施設内という難⺠該当性を⽴証するための証拠収集等が難しい環境にある申請者の状況を踏まえた上で、丁寧な審査が求3

められるはずだと考えます。
前記名古屋⾼裁の判決を受けて難⺠として認定されたロヒンギャの⽅は、来⽇して最初に難⺠申請してから認定されるまで 16 年もの年⽉がかかりました。また、この判決で取り消された
難⺠不認定処分は 2016 年になされたものです。本来であれば、2016 年当時に難⺠として認定されていなければいけなかった⼈が、法務⼤⾂の誤った判断により、8 年間も難⺠として認定されず、不安定な地位に置かれ続けたのです。難⺠を誤って不認定とすることの重⼤性をご認識いただき、迅速・正確な難⺠認定が⾏える体制が構築されることを、強く求めます。
(2) 審査体制の強化を求めます
新型コロナウイルスの流⾏が収束して商⽤便が本格的に再開されたことに加え、補完的保護対象者認定申請が始まったことで、申請者数の更なる増加が⾒込まれます。現に、2023 年の申請者数は 13,823 名で前年と⽐べて 266%増加しています。
多くの申請を適切に処理するため、⼗分な⼈員・予算の確保を求めます。
３ 恣意的な報道発表が露⾒する⽇本の難⺠認定への姿勢(1)

無意味で恣意的な難⺠申請者の出⾝国の⽐較「令和 5 年における難⺠認定者数等について」の 1 ⾴において、⽇本における難⺠申請者数上位 5 か国出⾝者が申請者総数の 66%を占めていること、これらの国が UNHCR グローバル・トレンズ 2022 における難⺠出⾝国上位 5 か国に含まれないことを述べています。また、制度概要資料として同⽇公表した「我が国の難⺠保護」において⼊管庁は、⽇本における難⺠申請者の国籍トップ 5 と、UNHCR グローバル・トレンズ 2022 における難⺠出⾝国トップ 5 を併記する表を掲載し、「このような状況において」という表現を⽤いています。
本来国には、難⺠として認定すべき⼈を適切に認定できているのかを真摯に問い続ける姿勢が求められます。そのような姿勢があれば、⽇本で申請者が多い出⾝国からの難⺠申請者が、海外でどの程度認定されているか、という統計を出すでしょう。そのような統計が出れば、⽇本が適切に難⺠認定すべき⼈をしていないことが明⽩になります。
(2) 「庇護」や「保護率」という印象操作
報道発表資料では、ミャンマー⼈への緊急避難措置も「庇護」として扱っています。しかしながら、緊急避難措置によって付与される「特定活動」では、就労時間に制限が付される場合もあり、その判断は恣意的です。このような点は、従来から付与されていた⼈道的配慮による在留特別許可からも劣後しています。また、同様の措置はシリア、スーダン、アフガニスタン、ウクライナ出⾝者にも⾏われており、報道発表資料では同様の説明がなされています。
しかし、この告⽰外特定活動という在留資格は、法務⼤⾂の広範な裁量により恣意的に在留期間更新や在留資格変更の不許可処分が出来てしまうことに加えて、場合によっては就労制限も付されます。このような不安定な地位をもって「庇護」と⾔うことはできないと考えます。

4

(3)「不法滞在者」という表現は不適切
⼊管庁が公表した「令和 5 年における難⺠認定者数等について」という資料では在留資格を持たない外国⼈について「不法滞在者」という表現を⽤いています。
しかし、国連決議3でも⾔われている通り、在留資格を持たない外国⼈については「書類のない外国⼈（undocumented foreigner）」や「⾮正規滞在（irregular stay）」という⽤語を使⽤すべきです。
４ おわりに―難⺠認定の重⼤性―
難⺠の保護は、⼈権条約としての性質を有する難⺠条約によって締約国に課せられた義務です。難⺠として認定されると難⺠条約で保障された権利が認められることに加え、条約によって送還からも保護されるなど、難⺠認定の意義は⾮常に⼤きいです。
難⺠は「認定の故に難⺠となるのではなく、難⺠であるが故に難⺠と認定されるのである4」という有名な説⽰に端的に表れている通り、難⺠認定の性質は公証にあたります。また、難⺠の定義を満たした者については須らく難⺠認定をしなければならず、裁量の余地のない処分です5。
しかしながら、上記で述べてきたように、本来難⺠として認定されるべき⼈に対して他の「保護」を与える運⽤がなされており、適正な難⺠認定が⾏われているとは⾔い難いのが⽇本の現状です。難⺠を須らく難⺠として認定するため、補完的保護や「特定活動」を含めた制度全体について適正な運⽤がなされることを期待します。

3

UNGA Resolution 3449 (XXX) ʻMeasures to ensure the human rights and dignity of all migrant workersʼ
UN Doc A/RES/3449(XXX) (1975) para 2; European Parliament Resolution ʻSituation of fundamental rights
in the European Union 2004-2008ʼ 2007/2145(INI) (2009) para 159.
4
UNHCR「難⺠認定基準ハンドブック：難⺠の地位の認定の基準及び⼿続に関する⼿引き（改訂版）」（UNHCR駐⽇事務所訳）パラグラフ 28。
5
名古屋⾼裁 2023 年 12 ⽉ 25 ⽇判決（令和 5 年（⾏コ）第 38 号）など。

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