論壇 2021 Vol.3

論壇

公益財団法人 都市化研究公室
2021年5月

2020年10月

企業の農地所有―国会における議論から―
光多 長温*
目次
１．問題の所在

1

２．実績と議論の経過

3

３．わが国の農業の現状

7

４．まとめ

9

【編集委員会からの質問】

10

１．問題の所在
日本は、企業（≒株式会社）が農地を所有することが認められていない。先進諸国でも稀有である。根拠は農地法にある。
農地法第1条（目的）では「この法律は、国内の農業生産の基盤である農地が、現在及び将来における国民のための限られた資源であり、かつ地域における貴重な資源であることに鑑み、耕作者自らによる農地の所有が果たしてきている重要な役割も踏まえつつ、農地を農地以外のものにすることを規制するとともに、農地を効率的に利用する耕作者による地域との調和に配慮した農地についての権利の取得を促進し、及び農地の利用関係を調整し、並びに農地の農業上の利用を確保するための措置を講ずることにより、耕作者の地位の安定と国内の農業生産の増大を図り、もって国民に対する食料の安定供給の確保に資することを目的とする。」と規定する。
下線を引いた「耕作者自らによる農地の所有」がカギである。農地法は、GHQによる農地改革を担保するために作られたものである。農地改革とは、「不在地主」が所有する農地を政府が安値で強制的に買い上げ、実際に耕作していた小作人に売り渡されたものである。ここで、「農地を所有するが耕作しない者（地主）」と「農地を所有しないが耕作する者（小作人）」が対比され、このような条文になったのであろう。なお、1946年制定の旧農地法にも同じ文言があるが、GHQの農地改革に先だって日本政府が農地改革を行おうとした（頓挫した）ことの名残であろう。
農地改革後、地主と小作人とのトラブルが絶えなかったため、これの調整のために農業委*

公益財団法人都市化研究公室

理事長

1
公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3
員会が設置され、これの調整に当たった。これら経緯を経て、①「農地を所有する者は耕作する者に限る」及び②「農業委員会が農地の管理を行う」という体制ができ、これが現在に至るまで続いている。現在では、地主と小作人との調整という事象はもはや必要なく、代わって農地を取得した耕作者（及びその団体）が企業の農地利用を防御するという不思議な構図となっている。これは、個人農家が農業法人化する際に、出資者の制限（現実に耕作する農業者が3/4を義務付け、後に過半の出資に緩和）に、形を変えて続くこととなる。
農地法第2条第3項において、「『農業生産法人（現、農地所有適格法人）』で、その法人が株式会社にあっては次に掲げる者に該当する株主の有する議決権の合計が総株主の議決権の過半を占めているものであること。」との規定があり、その対象として、（1）法人に農地等の所有権を移転した個人（2）法人に農地等の使用及び収益をさせている個人（3）法人の行う農業に常時従事する者1（4）法人に農作業の委託を行っている個人（5）農地中間管理機構（6）地方公共団体、農業協同組合又は農業協同組合連合会（7）法人の事業の円滑化に寄与する者と規定されているが、この中の「(3)法人の行う農業に常時従事する者」の項目だけ個人ではなく者とある。通常、法令上での「者」は、法律上の人格を有する者のことをいい、権利や義務の主体となる自然人・法人を表す場合に使われるが、「その法人の行う農業に常時従事する者」は、農水省の伝統的（1962年事務次官通知）解釈では「『者』には、法人は含まない。その理由は、法人自体が、農業に従事することは物理的にできないため。」とする。
農地法第2条第3項第2号ニにある「その法人の行う農業に常時従事する者」という要件は、農業生産法人制度が創設された昭和37年から措置されている要件であるが、「農地法の一部を改正する法律の施行について」（昭和37年７月１日付け37農地第2518号農林事務次官通知）においても、「その法人の構成員は、すべて、その法人に農地等の権利を移転または設定した個人であるかまたはその法人の事業に常時従事する個人であること」と規定している。
「者」
は、「しゃ」ではなく、「もの」と読むとする。
この「耕作者が農地所有」の原則は、農地改革への対応により創設された経緯を持ち、それだけに70年経過した今日では現実と法令上の表現とが乖離し、これを維持することは無理となっている。この規制に果敢に挑戦したのが、兵庫県の養父市である。
養父市は、兵庫県但馬に存する。4つの町が合併して市となったものであるが、人口減少

1

常時とは、年間 150 日以上
2
公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3
は収まらず市成立時に3万人であった人口は現在2万4千人と典型的な過疎地域である。市の基幹産業は農林業であり、もう一度正面から農業に取り組んでみたいとすると、この農地法上の規定が障害になった。即ち、地域農家は高齢化し、後継者不足で、域外の企業の進出がなければ農業の将来は描けない。農地の権利移転を農業委員会が担い、法人は農業生産法人を設立するか2、農地をリースすることによるしか農業を営めない。そこで、中山間地域の農業のモデルを描こうとして2014年国家戦略特区に指定され、様々な規制の緩和を行ってきた。
具体的には、① 農業生産法人要件緩和② 農業委員会の農地権利移転業務を市に移管。農業委員会は地域農業の監視、振興指導③ 農地における構築物農業、農地におけるレストラン経営④ 企業の農地所有等である。個々の規制緩和において農水省（及び自民党農水族議員）と様々な軋轢があった。個別の事項について説明することは省略するが、ここで取り上げるのは「企業の農地所有」である。前述のように、企業が（農業を行うために）農地を所有することには、高いハードルがある。農水省は反対するが、与野党を問わず反対する議員が多い。
この中で、安倍政権時に紆余曲折を経て、2016年、担い手不足の中山間地域（実質的に養父市に限って）において企業の農地所有を5年間の時限付きで認めることとした。5年間の期限は、2021年8月となるため、その取扱いをどうするかが昨年から議論が行われてきた。

２．実績と議論の経過（1）実績（4年間）
まず、実績であるが、次のように要約できる。
①養父市で新規に農業を行うために進出した企業は、13社。
②リース・農地所有合計の営農面積51.1ha、生産額265百万円、雇用者増100人。
③農地取得企業は6社9件、21筆16.5千㎡。これら企業は農地取得と同時に、リース（294,528千㎡）と併せて農業生産活動を行っている。
④農地取得企業が生産する農産物は、酒米、にんにく、オモト(花)、水耕栽培レタス、桑⇒養蚕。なお、1社はハチミツの生産に着手したが、当地はハチミツには向かずに現在次なる事業を検討中。
企業の農地取得が認められる以前に、リースで始めた企業が多くその後所有に切り替えたこと、及び取得農地はあくまで農家の都合で売買物件の出物時期があるため、この数値に留2

主に家族経営を想定しているため、現実的には難しい。

3
公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3
まっており、企業はリースと所有との併用で農産物生産を行っている。
このように、養父市で企業の農地所有が実績を挙げている背景には、一つには、中山間地域養父市の農業は、後継者・担い手不足となっている一方、地域農家は先祖伝来の農地が荒廃するよりは農地を保全してくれる企業に、農地をリース、所有して欲しいとの意識がある（神戸大学の現地アンケート調査あり）。第二に、地域コミュニティがしっかりしており、農業進出域外企業が地域に定着して農業を行うには、地域との信頼関係の創出が必要であり、また、腰を据えた農業生産を行うには、リースのみでは設備投資等の長期的経営ができないことがある。

（2）議論の経過
養父市の企業の農地所有の期限が2021年8月で切れるため、2019年から戦略特区WGで議論が開始された。農水省はあくまで反対の立場を取るが、その反対理由は二転三転する。
第1フェーズは、「企業性悪説」に立つ論。企業が農地を所有すると農地を転用したり、果ては産廃置き場等に悪用する懸念があるとするものである。しかし、これは荒廃し産廃置き場等に転用された農地は既存農家所有の農地でも発生していたこと、養父市の場合は「企業が他用途に転用した時には市が買い戻す」という市の停止条件付公有財産処分という形での農地所有としたこともあり、論は成立しなくなった。
第2フェーズは、「そもそも農業論」である。そもそも、農業とは家族経営で行うものであり、企業が農地を所有して農業を行うことはわが国農業には馴染まないとするものである。
企業の農地所有は農業法人（農地所有適格法人）への企業の出資を通じて行う、企業はあくまでお客様という論理である。しかし、時代錯誤的議論であり、ここ数年間の農業進出は（新たに農業を始める農業法人も見られるが）ほとんどが企業によるもの（リース方式による）であること、更には政府が推進する農業活性化、その中でも農産物輸出推進という政策との齟齬も指摘され、立論が困難となった。
第3のフェーズは、「評価論」である。農水省は、養父市のこれまでの4年間の実績を否定的に評価することに方向転換した。リースに比べ、営農面積が小さいこと、農地所有1社は事業を中断していることを強く指摘した。更に、企業の農地所有の効果の曖昧さを指摘した。
特区WGでの議論は割れる。WG委員は、そもそも、企業が農業に進出することが求められている現在、経済活動の自由が前提となる資本主義社会において企業の農地所有が認められていないことは経済原則に反するとして、養父市の事例で「特段の問題がなかったことから」企業の農地所有を全国展開すべきとした。他方、養父市は、企業の農地所有の意義があるのは養父市のように現実に農業崩壊している中山間地域（高齢化、後継者不足、農地保全に苦慮）に特有のものであり、この4年間の実績で環境が異なる地域（例：大都市周辺農地）へ
4
公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3の展開は論理の飛躍であり、中山間地域での実績を積み上げつつ慎重に展開することが必要と主張した。
農水省はあくまで「企業の農地所有」に反対の立場で、2020年11月6日自民党農林部会で「養父市の企業の農地所有は評価できない。農業生産の基礎となる農地については、農地法を抜本改正し戦後長く続いてきた所有本位の考え方から脱却して、制度の基本を貸借による利用へと大転換してきたところ。本特例について、全国展開や要件の見直し等は全く必要がなく、到底容認できない。」との決議文を採択。一部議員の反対にもかかわらず議決された。
党の農林・食料戦略調査室及び農林部会での決議を無視することは難しく、後に（政治情勢にも影響され）この決議文が効果を発揮することとなる。
これらを受けた、2020年12月21日の諮問会議は混乱する。農水大臣が養父市の実績を評価することはできないとのペーパー提出、説明を行った。民間委員は、企業の農地所有の全国展開を強く主張。結局、総理預かりとすることとした。その後、2021年1月15日、持ち回り諮問会議で次の決定がなされた。
第一に、養父市において活用されている法人農地取得事業について、政府として当該事業に関する特例制度のニーズと問題点の調査を特区区域以外においても来年度中に実施し、その結果に基づき全国への適用拡大について調整し、早期に必要な法案の提出を行う。
第二に、（実質的に養父市に限定している）当該企業の農地所有特例措置の期限を２年間延長することとし、そのための規定を盛り込んだ国家戦略特区法改正案の早期の国会への提出を行う。

（3）法改正に関する国会での議論
衆議院においてはさしたる実質的な議論もなく参議院に送られ、数度の議論を経て、2021
年5月7日「地方創生及び消費者問題に関する特別委員会」で実質的な議論が行われた。この中での議論の要旨は次の通り。
自民党は農水省出身議員が質問に立ち、企業の農地所有について「農地転用の惧れ」「企業の場合は株主が変更することによる経営体の行動の変化」「地域との調和が壊れる惧れ」等から、全面的反対論を展開3。農業委員会の権限の市への移管の効果についても問題視した。立憲民主党は、養父市の努力に対して一定の評価を行うとともに、全国展開については否定的な意見を展開、併せて、WGグループ委員の利害相反についても糺した。維新の党は、WG委員の意見に全面的に賛成し、耕作放棄地の現状や従来の農業法人等の農地の転用等に関して事実を問い糺し、企業の農地所有の全国展開を推進すべきと論じた。更に、そもそも、

3

自民党席から拍手あり。
5
公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3
日本の農業の厳しい現状からわが国農業をどうしていくのかを先ず考えるべきとの議論を展開した。これらに対して、共産党は、企業性悪説に立ち、企業活動として農地所有を認めると大きな問題が起こると指摘、全面的に反対した。表面的には、自民党と共産党が同じ議論を展開する結果となった。
これら議論の中で、農水省は行政の立場から、企業の農地所有について、「農地の水管理や土地利用への支障の発生」「他用途転換の惧れ」の点から問題点を指摘した。
これら、議論を経て、養父市の企業農地所有を2年間延長することが議決され、併せて共産党を除く与野党からの付帯決議が採択された。その内容は概要次の通りである。
参議院地方創生及び消費者問題に関する特別委員会令和3年5月7日「国家戦略特別区域法の一部を改正する法律案に対する附帯決議」（法人の農地所有部分）
政府は、本法の施行に当たり、次の諸点について適切な措置を講ずるべきである。
一 養父市で実施されている法人農地取得事業の農地所有の評価に当たっては、リースではなく農地を所有する目的、所有による効果を明らかにすること。また、農地は地域ごとに特徴が異なるため、養父市における所有農地で弊害がないことをもって、この制度の全国展開及び実施期間の再延長を行わないこと。さらに、本法に基づく対象地域を検討するに当たっては、当該地域の農業経営及び農地の利用状況等について慎重に検討すること。
二 本法による株式会社等の農地所有については、当該農地等が目的外使用、転売又は開発行為等により荒廃すること等のないよう十分に配慮すること。
近隣農家等の懸念・不安の払拭に努めること。
三 株式会社等の農地所有を認めた後、農地の利用状況等について的確に監視するよう特定地方公共団体を指導するとともに、目的外使用等を理由に農地等の所有権を当該地方公共団体に移転するに当たっては、当該地方公共団体は住民の負担を軽減するよう努め、売買による場合においては適切な価格で取得するなど、当該住民に必要以上の負担とならないよう配慮すること。
四 令和三年度中に国家戦略特別区域以外においても政府が実施する法人農地取得事業に係るニーズと問題点の調査は、その実施目的を明確にし、全国展開を前提としないこと。また、その調査及び結果の判断に当たっては、株式会社等の農地所有に関する懸念を十分踏まえること。
五 法人農地取得事業の取扱いについては、国家戦略特別区域諮問会議の民間議員の意見のみによるのではなく、国民の代表である立法府の意見を尊重すること。

この付帯決議について、論者は、次のように解釈する。
第一に、WGグループ委員の「企業の経済活動の自由に基づく企業の農地所有」の全国展開を基本的に否定した。そして、企業の農地所有についての評価は、効果論からアプローチすべきであり、「弊害がないから全国展開」という弊害論を否定した。
第二に、養父市における企業の農地所有に関しては養父市の地域性（中山間地域、地域コ6
公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3
ミュニティの存在、農業・農地の崩壊状況等）に鑑みて有効であるとの認識を示した、但し、これを直ちに全国展開することについては慎重とすべきであるとした。
第三に、養父市における法人の農地所有については、市を経由した「停止条件付公有財産の処分」という形を取っており、他用途転換等の懸念は一応払拭されていることは認めるが、株式会社はその出資者及び経営者の交替により、いかなる行動を取るかは予測し難い面も予想されるので、法人所有の農地について目的外使用、転売又は開発行為等により荒廃することがないように充分配慮することとした。また、法人所有の近隣既存農地所有者が、法人が所有する農地の使われ方乃至法人との関係で被害、不安が生じないように留意すべきであるとした。
第四に、万一、法人が当初の目的を逸脱するような農地の使用を行った場合に、被害を蒙った周辺農地の負担を軽減するように努めることが必要であることを指摘した。例えば、周辺に被害を与える可能性がある農薬の使用、畦地・農道等の毀損等があった場合に周辺農家への補償・配慮を行うことを求めた。
第五に、農水省・内閣府は、今年度、法人の農地所有の全国展開調査の調査を行うこととしているが、これについて、全国展開を前提とするものではなく、慎重に行うことを求めた。
また、法人農地の全国展開の可否は法的には諮問会議で決定することとなるが、諮問会議乃至行政府の判断によるものだけでなく、国会の意見を尊重することを規定した。

３．わが国農業の現状（企業の農地所有との関係において）このような議論を行っている丁度その時に、農水省から農業従業者数が大きく減少したとの調査結果（農林業センサス：農業従事者、5年で46万人減－農水省2021年4月28日）が公表された。
これによると、農業従事者は2015年から2020年の5年間で46万人減少し152万人となった。農業従事者数は2015年には197.7万人だったが、5年で45.7万人減少して152万人となった。
農業従事者のうち、15歳以上で仕事として主に自営農業に従事している「基幹的農業従事者」は136.3万人で、5年間で39.4万人減少した。高齢化でリタイアが進んだとみられる。このうち49歳以下は14.7万人で2.7万人減少した。農業従事者のうち、雇用で農業に従事する「常雇い」は15.7万人で6.3万人減少した。このうち49歳以下は8.0万人で5.8万人減少、常雇いの減少数の９割を49歳以7
公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3下が占めたということになる。また、49歳以下の農業従事者の減少数の7割を「常雇い」が占めた。
常雇いを雇い入れた農業経営体は3.7万経営体
で5年前にくらべて1.8万経営体（33％）減少した。
農水省によると経営者の高齢化による規模縮小や廃業などで農業で働く場がなくなったことも考えられるが、募集しても応募がなかったり定着しなかったことなども想定されるとする。
新規就農者数は平成26年から4年続けて2万人を超えるなど「一定程度確保してきた」（農水省）とする。しかし、必ずしも定着するとはいえず、今回の調査結果について農水省は「農業から他の世界に行く人がこれほどいたのかというのが率直な感想だ」と話す。
この内容を更に見ると、確かに、基幹的農業従事者（農業に主として従事した世帯員（農業就業人口）のうち、普段の主な状態が「仕事に従事していた者」）は5年間で20％減少している。
しかし、新規雇用就農者は（少ないながら）むしろ増加しているし、新規就農者もそれほど大きく減少していない。要するに、就農者を基幹的農業従事者という単位で見ることが農業の実態からかけ離れている。この数年間、増加している、乃至耕地面積で増加しているのは企業による農業生産によるものである（但し、リースによる）。
他方、この数年間、耕地面積は減少を続け、荒廃農地は更に増加している。この耕作放棄地の原因の一つは「土地持ち非農家」の存在である。農地の荒廃、農業の衰退は従来型の基幹的農業従事者という単位では、止めることができない。企業の農業進出に頼るしかないことは一目瞭然である。
8公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3
その企業が農業をやりやすい環境を創ることがわが国農業の今後にとって重要である。
農水省及び自民党農水族議員が、身を挺して企業の農地所有を防ぐ理由は今一つ理解できない。
代替案としていかなる農業振興政策を描いているのであろうか。

４．まとめ
農業は国の本である。食料自給のみならず、環境問題、国土問題等々多面的性格を持っている。故下河辺惇氏が述べたように「農業の衰退は経済問題であるが、それが農地の荒廃になると国土問題となる」。特に中山間地域の農業は様々な条件不利環境に直面していることもあり、その将来は厳しいものがある。養父市はその中山間地域の農業モデルを描こうとしている。急速に高齢化が進展する中で担い手不足に直面し、域外企業の進出に頼らざるを得ない中、志を同じくする企業の進出により農業の再構築を図らんとしている。
そのためには、企業の地域とのコミュニティを形成し新たな中山間地域の農業モデルを構築せんとしている。
しかし、農水省及び自民党農水族議員はなぜか企業が農地を所有することに対して絶対反対である。
基幹的農業従事者はこの5年間依然として急激な減少を続けており、企業の農業進出に頼らざるを得ないのが現状である。しかし、依然としてリース方式でしか参入を認められていない。農業の世界からすればお客様扱いである。なぜ、企業の参入を積極的に受け入れ、支援することに消極的なのであろうか。このままでは、数年後には更にひどい状態になるのではないか。前述のように農業の衰退は単に農業の問題に留まらず、わが国国土、環境問題にも影響する。問題は大きい。農水省、農水族議員はいかなる農業の将来像を描いているのであろうか、また、将来更に農業が衰退した時に責任を持てるのであろうか。
上述のように、丁度2020年農業センサスが公表され、農業の現状の深刻さが浮き彫りになった。政府は、これに対して担い手の確保等について審議会を設置して議論を行うとしているが、丁度5年前、2015年農業センサスの公表時にも全く同じ問題が指摘された。しかし何らの政策も取られなかった。強いて言えば、農家の農表法人化、農地所有についての農地所有適格法人なる制度の創設であり、これは表面を糊塗したのみであり、基本的な農業政策とはなっていない。農地解放を担保する農地法、それを取り囲む諸々の農業制度、政治構図等を根本から見直すことが必要であろう。養父市の企業の農地所有はそれに対する大きな警告を鳴らしている。

9
公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3【編集委員会からの質問】
Ｑ１：農業の衰退、農業への企業の参入を促進することの意義は理解できましたし、農水省が主張する企業の農地所有に関する懸念論が成立していないこともよく理解できましたが、自民党及び農水省はなぜ、これに反対するとお考えでしょうか。
Ａ１：深層は良く理解できませんが、これまでの主張や行動等から見ると、従来の農協を中心とする農業構造が根を張っており、農水省及び農林族議員もこれを死守せんとしているとしか考えられません。一時言われた農中・農協改革も中途半端に終わっており、何ら変わっていないのが現状だと思います。農水省は担い手育成を農業政策の中心に据えますが、農業に進出する企業をも担い手の一員に位置付けてこれをむしろ政策の中心とすることが必要と思います。
Ｑ２：工場等では企業は工業用地を取得して設備投資を行うことが通常形態と思いますが、企業が農地を所有することの採算性はどう考えるべきでしょうか。
Ａ２：中々難しい質問です。単純にコストと生産物の比率で考えると所有よりはリースの方が有利とも言えますが、企業が農業に本腰を入れて行うと知れば、リース農地では本格的な設備投資（倉庫や加工場等）は行えませんし、更に中山間地域では、就業者の到達、様々な共同農作業等から地域に溶け込んだ農業が求められます。このため、リースを軸としつつも農家の養成に応じて一部農地を所有することが求められることとなります。収益/投資で言えばこの中の収益の計算の仕方にも影響します。
Ｑ３：土地持ち非農家について、更に、説明してください。
Ａ３：土地持ち非農家耕作放棄地の原因は、最も多いのは、相続（48.9％）、次いで入り作（他地区居住で耕作をするために入り込んでいた農家が農業をやめたもの）25.5％、挙家離村等20.2％となっており、相続が最も多くなっています。土地持ち非農家の所有面積は1985
年17.2万ha（全農地538万haの3.2％）でしたが、その後増加し2005年59.8万ha（全農地452万haの13.2％）となっています。農地面積が減少している一方で、土地持ち非農家の所有面積が増加していることもありその割合は急増しているわけです。しかも、この土地持ち非農家所有面積のうち、27％が耕作放棄地となっておりまし。耕作放棄地の原因は色々言われますが、耕作放棄地の半数近くがこの土地持ち非農家の農地となっています。土地持ち非農家問題は、前回の2015年農業センサス時にも厳しく指摘されていた（下表）ものですが、その後何らの対策を取られていないのが現状です。

10
公益財団法人 都市化研究公室

論壇 2021 Vol.3
前述のように、農地改革を受けて、現在の農地法に基づく農地の基本政策が、「農地を所有するが耕作しない者（地主）」と「農地を所有しないが耕作する者（小作人）」を対比し、前者に対して後者を優先することを明確に位置づけ、「耕作者が農地所有する」との原則とすれば、この他地区居住者で非農業者は、新たな「農地を所有するが耕作しない者」の出現であると考えられます。また、それば耕作放棄地につながり、新たな農地問題を現出させていると思います。
憲法（第29条）に規定する財産権の問題からこれを規制することは難しいとするのであれ
ば、企業の農地所有とのバランスをどう考えるのか、「現実に農業をせんとする企業の農地所有」を認めず、「現実の農業を行わない者の農地所有を認める」ことの矛盾をどう考えるのでしょうか。

11
公益財団法人 都市化研究公室