シンポジウム 「安全な国土づくりの課題と展望」

レジメ集 目次

講演と問 題 提 起
広島安佐地区の花崗岩山地山麓の土石流災害「最近の気象現象の特徴」

寺尾池田 碩（奈良大学名誉教授）

27

徹（香川大学教授）

各分野からの報告
2013 年台風 18 号等による各地の水害実態と対策 ： 中川学（河川計画）11

8.16～17 福知山水害の実態と特徴：山口祐二（京都府職労連）

15放置林など病める山林問題 ： 安井昭夫（林業家）

19

土砂災害防止法の実効性 : 開沼淳一（土木工学）

23

総合討論

27

日時

2014 年 12 月 20 日（土）午後 1 時～5 時

場所

京都府庁内福利厚生センターホール主催

国土問題研究会/京都府職員労働組合連合

終了後懇親会もあります＊問合せ先 国土問題研究会

Tel・FAX ：075-241-1373

e-mail ：kokudo@ma2.seikyou.ne.jp

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2

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4

5

6

2014/12/18

台風26号の大雨

地球温暖化に伴う極端現象の増加
世界の気候はどう変わるのか
寺尾 徹（香川大学教育学部／気象学）
気象庁資料より

今日のお話` 「極端現象」とは？
` 極端現象とはどういうもののことを言うのか` 極端現象はなぜ着目されるのか` 降水極端現象は増加しているか

極端現象とは何か` 日本の降水極端現象` 世界の降水極端現象・アッサムの場合` 地球温暖化と降水極端現象` 地球温暖化予測の結果` 降水極端現象の発生するメカニズム・・なぜ増えるのか

2004年台風23号

降水量と災害` 災害は降水強度だけで決まるものではない` 降水量の大小と水害被害の多さとは直接対応しない` 例：山陽・四国地方各県の床下浸水` 1962-2005年
県床下浸水(棟)降水量(平年, mm)

岡山県
87,3861141

広島県
100,4121540

徳島県
107,1351540

香川県
91,5951124

愛媛県
89,1871303

高知県
106,6472627` 地域の特性を考える。降水量だけで考えない。

712014/12/18

災害事例：2004年台風23号

各地点の日雨量記録順位(極端度)を調べる
被害大きかった５府県` 最も多くの犠牲者を出したのはどの県か？
` 降水量上位５県：徳島県、愛媛県、高知県、大分県、宮崎県

日雨量記録順位(AMeDASより)
史上１～３位
史上４位以下

台風0423による降水量

府県

地点

雨量 位

兵庫 洲本

277

2

京都 舞鶴

309

2

香川 引田

333

2

岐阜 六厩

290

1

岡山 玉野

164

2

県

数

１

兵庫

23

２

京都

15

３

香川

10

府県

４

岐阜

8

徳島 福原旭

470

7

５

岡山

7

愛媛 富郷

441

1

６

高知

7

高知 船戸

426

6

大分 宇目

352

4

宮崎 神門

368

10

雨量が多かった５府県

気象庁(2004)

地点

雨量 位

わずか20mmの雨で大規模な土砂災害

普通に毎日100mmの雨が降る地域` インド北部・ラダック地区, 2010年8月6日ころ` インド北東部メガラヤ州Cherrapunjee, 2004年の日雨量` 数百名の死者行方不明者` 連日の100mm越えはごく当たり前の現象

8月6日 24時間で19.2mm

谷田貝ら(2012)

気候変動で激増する極端現象` 平均的な温度/雨が増加すると` 記録的な猛暑が激増する` 記録的な豪雨が激増する

温暖化の進行で極端現象はどうなっている？
記録的な
猛暑増加

IPCC(2012)82

2014/12/18

最近豪雨頻度は増加している

最近の台風の発生数` 平均的な降水が増えた証拠はない` 台風の数・上陸とも特に増加していない` 強い雨の回数が増えている

気象庁 (2008)

気象庁 (2008)

非常に強い台風は増加？
` カテゴリー4, 5の台風が増加？
` カテゴリー4とは：最大風速(１分平均)59m/s以上` すでに非常に強い台風の温暖化の進行で極端現象はこれからどうなる？

増加は始まっているという説もある

Webster et al. (2005)
Emanuel (2005)「再現期間」という考えかた

再現期間20年の豪雨の将来傾向` ある現象の発生する頻度（確率）を、その現象が何年間` 現在気候→将来気候に1回程度発生するかに置き換えて表現したもの` あるいはその現象が1年間に発生する確率の逆数` 例えば高松について` 日降水量が150mmを超えた回数は9回` 観測期間は1941年から2012年として72年間` 150mmを超える雨は、ある年については12.5%発生` ということは、再現期間は8年` あるいは直接に、72÷9=8年
IPCC(2012)93

2014/12/18

中学校の教科書から` 気温の上昇と飽和水蒸気量の上昇` 気温の低下と雲の発生の原理

極端現象はなぜ増えるのか？
豪雨が増えるメカニズム

上空の水蒸気はどれくらい？

温かいほど多くなる水蒸気` 上空の水蒸気量＝可降水量` 温暖化時の可降水量の変化率` 水蒸気は冷やされて雨になるかもしれません` 日本付近では30%も増加` これを可降水量と言います` GPSを利用して可降水量を計った結果` 暖かいほど多い` 冬：10mm以下` 夏：40mm以上

気温が上がると豪雨は強くなるのか？

まとめ` 世界が「あっ」と驚いた研究` 災害は極端な現象、例えば再現期間100年の豪雨などによって発生する` 災害をもたらす極端現象の定義は、地域ごとに異なる基準によって定められる必要がある` 気候変動に伴う降水極端現象は一般的に増加傾向にあり、今後も増加する可能性が高い` 豪雨の増加は、大気中に含むことのできる水蒸気量の増大に関係している` 降水極端現象増加は、豪雨あるいは渇水をもたらす

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2014/12/20

報告要旨

安全な国土づくりを求めて

１．京都府の戦後の主な水害とそれぞれの特徴
２．水害と行政合理化・人減らしの問題
３．今後の治水対策のあり方
４．広島土石流災害の紹介

2014年１２月２０日
国土問題研究会
中川 学

京都の戦後の主な水害

Etc.

昭和28年9月台風13号

等雨量線図（「京都府の28年水害」より）

総雨量500㍉以上• 昭和28年（1953年8月）南山城水害（8月豪雨）• 昭和28年（1953年9月） 台風13号水害

死者・行方不明：119名• 2004年10月 台風23号水害

全・半壊家屋：8172戸
床上・床下浸水家屋：56,937戸• 2012年8月14日 府南部水害• 2013年9月 台風18号水害「京都府の28年水害」（京都府砂防協会）より

昭和２８年台風13号 宇治川堤防決壊

小倉地域（近鉄小倉駅前）の浸水標識

国交省ｈｐより

11 1

2014/12/20

小倉地域（南遊田）の浸水標識

2004年10月 台風23号水害

水害史に残る１枚

2004年台風２３号による京都府下の被害と行政合理化の問題
１ 人的被害
死
重
軽

亡 ：
傷 ：
傷 ：

土石流等 ： ５名
車が流され水死 ：４名
屋外で水死 ： ４名
自宅で水死 ： ２名

２ 住家被害
全
壊
半
壊
一部破損
床上浸水
床下浸水

2004年土木事務所統廃合（宇治土木廃止）の問題

死亡の原因

１５名
８名
４２名

・ 人員減（田辺５＋宇治５＝10名）
・ 事務所から遠く、職員現場に行けず（新聞記事より集計）

：
２８棟
：
２１５棟
： ２，４９６棟： ３，１２７棟： ４，１７７棟

山城北8名*2004年台風23号バス水没惨事の繰り返し

平成１６年１２月７日１６：００
京都府災害対策本部

京都府下市町村
合併の問題

京都府建設交通部土木事務所職員数推移
京都府建設交通部土木事務所職員数推移
事務所名

H14年度

H15年度 事務所名

峰山

57

58

宮津

57

57

舞鶴

46

47

H22年度

H26年度

丹後

H16年度 事務所名

107

丹後

102

94

綾部

39

39

中丹東

81 中丹東

74

69

福知山

60

59 中丹西59 中丹西

53

46

周山

42

41 北桑田

39

園部

64

62

南丹

120

104

亀岡

42

40

京都

44

44

京都

44

京都

39

36

乙訓

33

35

乙訓

37

乙訓

36

30

宇治

55

53

田辺

47

48

山城北

96 山城北

88

83

木津

47

合計

633人

南丹

45 山城南628人

98

46 山城南

607人

45

43

557人

505人

（京都民報より）

12 2

2014/12/20

天ヶ瀬ダムクレストゲート（非常用洪水吐）からの緊急放流

宇治川の「月の輪」水防工法跡

台風18号水害 亀岡浸水状況「亀岡サッカースタジアム浸水不安」京都
新聞記事

台風18号水害 亀岡浸水状況

スタジアム予定地水没

宇治川宇治橋の水位状況（苗村亀岡市会議員提供写真）

13 3

2014/12/20

流域治水イメージ図

河川審議会答申（２０００年）

溢れてくる
側での対策
が重要

広島土石流災害 （谷筋部）

広島土石流災害

広島土石流災害 （山裾部）

小括
いずれの災害においても、「安全・安心」を犠牲にした
行政合理化の問題多し

14 4

15

16

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19

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21

22

土砂災害防止法の実効性

開沼淳一

2014 年（H26）8 月 20 日の広島の大災害を契機に「土砂災害危険区域」「土砂災害特別危険区域」というのが注目されるようになってきた。この言葉の根拠になっている
土砂災害防止法について、法成立の背景・経緯、法の概要、開発行為と土砂災害防止法という事項に沿って、検討していきたい。
１ 土砂災害防止法成立の背景・経緯
1999 年（H11）6 月 29 日に呉市等を襲った土砂災害は死者 24 名、全壊 64 棟という大災害があり、その災害を契機に従来の土砂災害防止対策の見直しが行われた。従来の対策だけでは、対応できないとして土砂災害防止法（2001 年 4 月 1 日施行）が作られた。
土砂災害は毎年 1,000 件程度あり、60 名の命が奪われており、その内幼児や高齢者の犠牲が半数を数えること、病院、老人福祉施設、児童福祉施設などで土砂災害の危険のある箇所に立地しているのが 19,000 施設あること、昭和 57 年～平成 9 年の 15 年間
で崖崩れの危険箇所のうち、整備済み箇所は約 1 万箇所増加したにもかかわらず、同時に新たに危険箇所が 14,000 箇所に増加という状況があった。
新しく作られた土砂災害防止法は次の事柄を柱に対策を打ち出そうとするものであった。（建設省防災国土管理推進本部

H11 年 7 月 8 日）①

土砂災害のおそれがある地域における住宅等の立地抑制方策の検討②

土砂災害のおそれがある地域における防災性向上方策の検討③

避難ならびに住民への情報提供のあり方の検討
従来の土砂災害防止対策の法律は、砂防 3 法と呼ばれる「砂防法」「急傾斜地の崩壊による災害の防止に関する法律（急傾斜地法）」「地すべり等防止法」で、土砂の発生源としての渓流や斜面に着目して、当該区域における行為制限を行うこと、必要な施設整備を行うことで、土砂崩壊や土砂流出を防止することを目的としている。指定された区
域
内で、切土、盛土や流木竹の伐採などの行為を制限することができるが、あくまで原因
地対策で立地抑制を目的としないものであった。また、区域指定が対策工事の実施を前提としていることから、区域指定も遅々として進まなかった。
「土石流危険渓流調査」（S41 年から調査）「急傾斜地崩壊危険箇所調査」（S42 年～）「地
すべり危険箇所調査」（S44 年～）が行われてきたが、急傾斜地の整備状況は 1982 年（S57）
対象箇所数 72,258 のうち整備済箇所 7,300、15 年後の 2002 年（H14）で 113,557 箇所のうち 20,600 箇所であった。（113,557 は人家戸数 5 戸以上の 02 年時の急傾斜地の危険箇所数
で、人家戸数 1～4 戸では 176,182 箇所で、人家はないが今後新規住宅立地等が見込まれる

23

ところは 40,417 箇所で、合計 330,156 箇所。土石流、急傾斜、地すべりを合わせた土砂災
害危険箇所数は合計 525,307 箇所）
危険箇所の対策工事の完遂には膨大な時間と費用がかかることになる。そのため、土砂災害防止法は、土砂崩壊や土砂流出が起きたとしても、人命に被害を及ぼさないようにすることを目的としている。その仕組みは、土砂災害のおそれのある地域を指定し、危険の周知、警戒避難体制の整備をすること、また住民の生命・身体に著しい危害を生ずる
おそれがある地域では住宅等の新規立地の抑制、既存住宅の移転促進をするなどのソフト対策が中心の法律である。
２

土砂災害防止法の概要
土砂災害防止法は急傾斜地の崩壊、土石流、地すべりの 3 種類の土砂災害を対象とし、土砂災害により住民の生命・身体に危害が生ずるおそれがある区域を土砂災害警
戒区域（イエローゾーン）として指定する（都道府県知事の指定）。また、著しい危害を生ずるおそれがある区域を土砂災害特別警戒区域（レッドーゾーン）として指定する。
〇イエローゾーン
・急傾斜地の崩壊のおそれのある区域として傾斜地が 30 度以上で、高さが 5ｍ以上の区域
急傾斜地の上端から水平距離が 10ｍ以内の区域
急傾斜地の下端から急傾斜地高さの 2 倍（50ｍを超えれば 50m）以内の区域
・土石流
土石流発生のおそれがある渓流において、扇頂部から下流で勾配が 2 度以上の区域
・地すべり
地すべり区域（地すべりしている区域、または地すべりするおそれのある区域）
地すべり区域下端から、地すべり地塊の長さに相当する距離（250m を超えれば250m）の範囲内の区域〇レッドゾーン
・下記の区域を土砂災害特別警戒区域として指定する
急傾斜の崩壊に伴う土石等の移動等により建築物に作用する力の大きさが、通常の建築物が耐える力を超え、住民の生命・身体に著しい危害を生ずるおそれがある
区域〇行政側の任務（イエローゾーンにおいて）市町村の地域防災計画に警戒区域ごとに警戒避難体制に関する事項を定める要援護者の警戒避難のため、施設への情報伝達方法を定める
土砂災害ハザードマップによる周知の徹底

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宅地建物取引において重要事項として説明を義務付け〇行政側の任務（レッドゾーン）
特定開発行為（住宅地分譲、社会福祉施設、医療施設、学校）に対する許可事務
居室を有する建築物の構造の規制
既存建築物の移転等の勧告及び支援措置
宅地建物取引における措置

宅地建物取引業者は知事の許可を受け取った後でなければ当該宅地の広告、売買契約の締結は行えない。宅地・建物の売買にあたり、重要事項として説明を義務付け
３ 開発行為と土砂災害防止法
都市計画法の開発許可制度では、開発行為を行うのに適当でない区域として災害危険区域、地すべり防止区域、急傾斜地崩壊危険区域を開発区域に含まないことと許可基準に規定されている。ただし、都市計画法上は、社会福祉施設、医療施設、学校などの目的の開発行為は適用除外・許可不要になっている。また、宅地分譲などを目的とする開発については、開発区域内に土砂災害特別警戒区域を含まないことと規定されている。
＊ 開発行為･･･主として建築物の建築又は特定工作物の建設の用に供する目的で行う土地の区画形質の変更を言う
特定工作物は第１種特定工作物（コンクリート・プラント

アスファルトプラント）と第２種特定工作物（ゴルフ場、1 ヘクタール以上の野球場等）
ところで、土砂災害防止法では土砂災害特別警戒区域の開発行為を特定開発行為として位置づけ許可を要することとし、社会福祉施設、医療施設、学校に対して許可をとるることを義務付けている。
ところが、宅地分譲も特定開発行為として位置づけられ、許可し得るものとなっている。
４ 区域指定と住民合意
02 年公表の土砂災害危険箇所 525 千箇所のうち、基礎調査完了は 73%、区域指定の完了は 68%である。その最大の原因は人材不足、財源不足であるが、調査が完了し、地
元説明会の段階で、区域指定の住民合意ができず、未指定のままになっているケースがある。住民側の主張は、危険のある場所を当該地域の人に知らせてくれれば、それで十分で、指定されれば土地の評価が下がるということだ。指定された区域の宅地建物の取引きにおいては重要事項として説明が義務付けられることになるからである。問題は指定が有る無しに関わらず、その場所の属性は変わるわけではない。そのことを隠したま
まの取引は問題があると思われる。ただ、調査したものを住民の合意も得ずに、公表や25

指定を行うということになると、調査そのものを拒否される可能性が出てくる。
指定の意義・メリットが住民に納得できるものとなるような行政側の努力が求められ
ている。
５

まとめ

土砂災害防止法では、許可を受ければ土砂災害特別警戒区域（レッドーゾーン）で開発できるとされている。宅地分譲も特定開発行為として位置づけ、許可し得るとしている。建築物の構造規制はあるが建築も可能である。このようなケースが実際にあるのか、見聞していないが、今後問題が生じることが危惧される。
地元説明会でよく質問が出たが、防災施設工事とは連動しないことが問題にされた。
また、土砂災害に大きく影響する森林保全は対象外である。
1999 年（H11）6 月 29 日に呉市等を襲った土砂災害を契機にして法制化された土砂災害防止法であるが、当初重要な柱とされた「土砂災害のおそれがある地域における住宅等の立地抑制方策の検討」ということが十分達成できたと言えるのか、注目していく必要がある。

26

総合討論の概要
司会（上野）：今日報告されたように，福知山の水害とか広島の土石流とか，大きな災害が相次ぎ，土
砂災害防止法などの改正があり，災害復興まちづくりビジョンが提出されるなどの動きもある。こ
れらを踏まえて討議したい。最初に報告をお願いしていたが時間的都合が未定で報告して貰えなかった越智さんに発言を求めたい。
越智：今日は何とか午後だけ来られた。問題点をいくつか提起したい。治山堰堤を緑井 7 丁目と八木 3
丁目に入れているが，その下流側は河道が洗掘されている。この洗掘により，さらに下流に多くの土砂が流れて災害を拡大した。このことが考慮されているのかどうかが第 1 点。次に八木地域の土
石流構成土砂には北側で巨石が多く，南側でマサが多いという傾向がある。治山堰堤はそういう違いを考慮して造られるべきだと思うが実際はどうか。少し細かいことだが，災害後に伐られた杉の年輪を見ると，70 年代くらいから年輪幅が 1/3 ほどに減っている。空中写真を見ると 1962 年に皆伐がされているが，それを含めて環境変化がどのようであったか。また，今回，パイピング崩壊ということがよく言われている。土石流の原因になった崩壊の頭部で土壌パイプが多く発見されているが，崩壊の原因とどのようにつながるのか。
奧西：土石流の現地観測によると，土石流の中の土砂の割合（土砂濃度）は，土石流の規模に依存する
ある一定値に近づこうとする傾向が見られる。これは一種の自己調節作用と見られる。今回の災害
では，上流の崩壊土砂が雨量の割に少なくて土砂濃度が小さかったために，河床を洗掘して土砂濃度を上げようとする作用が働いたと考えられる。このことから，堰堤を造った後もその下流が洗掘することは十分考えられ，その対策が必要である。パイピングに関しては，それが崩壊の原因になり得る一方，地下水圧が抜けることによって崩壊を防止することも考えられるので，パイピングが崩壊の原因なのかどうかは一概には言えないと思う。
中川：砂防ダムは流出する土砂を止めるために，大きい貯砂容量を確保する。それに対して治山堰堤は河床と河岸の堰堤を目的にし，土砂を貯めることを目的にしない。堰堤の下流の洗掘に対しては技
術的に対策が可能であり，当然必要である。
安井：1962 年の皆伐とその後の植林の影響が考えられるが，適切な森林管理がなされていなかったように思われる。
○○：滋賀県が治水条例を造ったが，適切に運用するためには土地の履歴の開示が重要である。
開沼：土地の取引に際して重要事項告知義務があるが，過去の災害要因に関する履歴について，何が重要であるかがまだはっきりしていないように思われる。
前川：池田先生の話を聞いて，住民自身の責任について考えさせられるが，行政の開発許可の責任，あるいはデベロッパーの告知義務はどうなっているのか，県営，市営の住宅が被災しているなど，行政責任があることは明らかだ。
開沼：はり半跡地の開発に関しては土石流危険度に関する規制がかかっていたと思うが。
前川：はり半が営業していたため，規制をかけなかった。
志岐：行政と住民のそれぞれの危険度認識の能力の問題と大学等の研究機関の能力と住民を守るという姿勢がどこまで貫かれているかという問題が絡んでいる。修学院災害について，我々は関係するすべての当事者の責任を明らかにした。訴訟の場では特定の当事者（例えば行政または企業と住民）の責任しか議論できない。総合的な見方が必要である。
池谷：広島の土石流について，池田先生から何年か前に危険性が指摘されていたというお話があったが，27

そのような事実を公にする必要がある。そして行政がしたこと，しなかったことを明らかにしなけ
ればならない。
上野：広島市の復興まちづくりビジョンでは何を目指しているのか，またそれに対する意見を。
奧西：まだ十分な分析ができていないが，基本原則は今の所に再び住み続けるということになっている。
「危ないところに住まない」という防災の基本原則に全く反していると言わざるを得ない。ただ，
これは「死んでも構わない」ということではなくて，上流に砂防ダムを造り，川と道路を拡げるなど，一定の防災対策をすることにはなっている。具体的なことが書かれていないが，阪神大震災の復興事業を想起すると，区画整理として，それぞれの土地を減歩して土地を稼ぎ出して防災対策をするという方法のようで，大きな問題を含んでいるのではと心配する。「危ないところに住んでいる人はこの程度の措置で諦めなさい」という形になっている。それはけしからん，といっても，行政のやり方にも法律にもいろいろな逃げ道が用意されている。その辺をしっかり考えて行く必要がある。東日本大震災の津波災害で，自治体によっては，住民が高台移転をする経費を捻出できるよ
うに，これまで住んでいた土地を元の値段で買い上げるという施策を講じている。これは例外的なことであろうが参考になると思う。
池田：私もこの復興ビジョンについては，総合的一貫性がない点でがっかりしている。要は地元の住民と研究者などが一体となって努力することが要求されるのである。それに対して国土研としてもできるだけ支援したい。

（文責：奥西一夫）

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