土地総研リサーチ・メモ
容積率制度に関する基礎的な資料の収集及び分析について（その 1）
2020 年 5 月２９日
【ポイント】
・ 国会議事録によれば、政府側は、容積地区の制定について、絶対高さ制限の緩和とインフラとのバランスの二つの理由をあげている。
・ 1970年の用途地域への容積率の全面適用の際には、バランスをとるインフラとして「都市施設」と述べている。
・ その後、民活などの議論を踏まえて、バランスをとるインフラとしては、都市施設という用語ではなく「道路のほか下水道などの公共施設」という表現となっている。
1．はじめに容積率制度については、1988年の再開発地区計画（現在は再開発等促進区を定めた地区計画）から、2002年の都市再生特別地区まで、様々な容積率緩和制度が設けられた。
さらに、近年、都市周辺部での都市問題の深刻化などを背景にして、都市開発の事業地区外の社会貢献（いわゆる隔地貢献）を理由とした容積率緩和の議論もでてきており1、実例もでてきている2。このような容積率制度の再度の柔軟化の動きについて適切な評価と必要な歯止めを検討する前提として、容積率制度に関する基礎的な資料収集を行う。
その1の今回は、国会議事録から、容積率制度の創設時及び、容積率特例制度のうちの特定街区について、その制度趣旨や容積率緩和の理屈について整理する。
なお、容積率制度に関する国会議事録分析については、先行研究として、阿部成治「容積率を中心とする形態規定改正時における国会審議」（1998年度第35回日本都市計画学会論文集）487ｰ492頁がある。
本リサーチ・メモはこの研究をベースにしつつ、法律案が審議された委員会に加え、都市計画法及び建築基準法の審議を担当しない委員会3など、関係する委員会の審議における政府側答弁4を、国会会議録検索システムを活用して分析した点に独自性がある。
2．容積率制度創設時の議事内容（1）容積率導入の経緯
第二次世界大戦後の1950年に制定された建築基準法では、戦前の市街地建築物法の規定を引き継いで、絶対高さ制限として、住居地域は20ｍ、その他の地域は31mの制限が定められた。
その後、高層化を巡る建築技術の進展などを背景にして、街区単位で容積率規制に移行する特定街区制度の創設（1961年）、さらに、特定街区より一般的な容積率制度としての容積地区の創設（1963年）を経て、1968年の新都市計画法制定を受けた1970年の建築基準法改正において全用途地域に対して全面的に容積率制度が導入された。
このうち、特定街区制度は、1970年以降は、容積率特例制度として活用されたことから、これに関する議事録は2で分析することとし、以下では、容積地区及び用途地域に基づく容積率に関する議事録を分析する。

一般財団法人 土地総合研究所

1

（2）容積地区制度に関する議事録
容積地区についての制度目的を明確に述べた議事録は図表1のとおり5。 その特徴を述べると、
ア

容積地区創設の目的については、高さ制限とインフラとのバランスの二つをあげていることイ

容積規制目的としてバランスをとるインフラとして都市施設、都市計画施設を明言しているものがあること（議事録の2及び3）
ウ

容積規制目的としてバランスをとるインフラとして、交通施設に特化して説明しているもの（議事録の5及び8）と、交通施設以外に上下水道などのその他の公共施設を説明しているもの（議事録4，6，7）の2種類があること（図表1）容積地区の制度目的を述べた議事内容

一般財団法人 土地総合研究所

2（3）用途地域による容積率規制創設時の議事録
1970年の建築基準法改正に基づき用途地域全体に容積率規制がひかれたときの議事録は図表2のとお6り。
特徴としては、
ア

用途地域全体に容積率規制を行ったことについて容積地区の一般化と整理していること

イ

容積規制の目的としてバランスをとるインフラを説明する際には、常に、街路や交通施設を例示しつつ都市施設という用語を明示していること(議事録2，3，4参照）（図表2）1970年建築基準法改正前後の用途地域に基づく容積率規制を扱った議事内容

3．用途地域に基づく容積率制度が創設された後の容積率一般の議事内容
1970年の建築基準法改正によって用途地域全体に容積率規制が導入されて以降、現在までの容積率規制の一般的な議論（容積率特例制度に関する議論は、4以降でまとめる）は図表3のとおり7。
特徴としては、以下のとおり。
ア

容積規制の目的としてバランスをとるインフラを説明する場合に、都市施設という都市計画決定される施設を前提とした表現は使われなくなったこと
イ

当該インフラの種類としては、交通施設に限定する表現はなくなり、道路のほか下水道等公共施設と説明していること
ウ

敷地内空地を確保して良好な環境を整備するという説明が一部みられること（議事録6）エなお容積率規制の緩和への弊害として地価対策（議事録2）、防災対策（議事録5）の説明が見られること
なお、1992年（平成4年）に用途地域の種類が8種類から12種類に拡大する改正があったが、その際の議事録では、用途規制の問題は議論されているものの、容積率規制の一般論についての議論は確認できなかった。

一般財団法人 土地総合研究所

3

（図表3）1970年以降の用途地域に基づく容積率規制を扱った議事内容

4．容積率制度創設時及びその後の容積率制度一般に関する議事への評価
2及び3で述べた容積率規制に関する政府側の答弁を整合的に解釈すると、以下のとおり整理できる。なお、細部については議事録からは、十分な論証はできず、この整理は一つの仮説に止まる。
ア

容積地区制度の創設は、絶対高さ制限の緩和が目的であったが、同時にインフラとのバランスをとることを積極的な制度創設目的としていたこと
イこの容積率規制を用途地域全体に拡大するにあたっては、容積地区のように個別の地区判断でインフラとのバランスがとれた地区を対象にすると説明することができないので、都市計画が都市施設と土地利用が一体的に定められているという建前を使って用途地域全体に拡大する説明をしたこと。そのた一般財団法人 土地総合研究所

4め、インフラとしては用途規制と同時に定められている都市施設を対象とすると説明したこと
ウ

1982年の中曽根政権発足後において、民活路線のなかで土地利用規制の緩和が強く求められ、その一部に容積率規制の緩和が含まれていた。このため、個別の優良プロジェクトに対して容積率を緩和する仕組み（5以降参照）が創設されていく。この優良プロジェクトが整備されるインフラは事業地区内にとどまることから、都市施設のようなある程度広域的な施設（用途地域全体にわたるもの）でない場合が想定されたことから、都市施設という用語を避け、公共施設という用語を用いたこと
5．容積率特例制度の創設時の議事内容（1）特定街区制度の概要
特定街区は、2でのべたとおり、絶対高さ制限を緩和する手法として容積地区より前の1961年に創設された古い制度である。このため、それ以降に制度創設されたものに比べ、容積率以外にも緩和する内容が幅広く、さらに、緩和する手続が建築確認で済むという特徴がある。その概要は図表4のとおり。
（図表4）特定街区の計画事項及び緩和内容等（2）特定街区制度に関する議事内容
特定街区制度が創設された以降の議事録は、図表5（最終頁参照）のとおり8。
特定街区は、当初は、絶対高さ制限を緩和する手法として創設された。その際の緩和の理屈としては、一つの街区について一体的に設計を行うこと、それによって相隣関係を含めて、都市計画決定段階で整理すると説明している。この理屈は容積地区制度創設以降の容積率緩和の際にも維持されている（議事録1から4，特に４の説明がわかりやすい）
この制度はその後、運用として、街区の隣接する、又は交差点の向かいの街区の容積率を移転するという仕組みを拡充しており、その関係が議事録の5以降で説明されている。なお、いずれに議事録においても、なぜ特定街区において街区を越えて容積が移転できるかの説明は具体的にはされていない。
6．まとめ
今回は容積率制度創設時の国会議事録及び最も古い容積率特例制度である特定街区に関する国会議事録を整理して、容積率制度の趣旨及び容積率緩和の理屈について分析を行った。
次回以降、再開発地区計画から都市再生特別地区までの近年整備された容積率特例制度の国会議事録を分析して、容積率緩和の理屈について整理をしていく。

一般財団法人 土地総合研究所

5

（図表6）特定街区に関する議事内容（佐々木晶二）1

東京都都市計画審議会「東京における土地利用に関する基本方針について」（2019 年２月）参照。
名古屋市決定都市再生特別地区（名駅四丁目７番地区）参照。
3
衆議院、参議院の建設委員会以外の委員会では具体的に法案作成を行った課長クラスが答弁するため、より具体的な発言があり、分析の価値があると考える。
4
参考人質疑は法案に反対する野党推薦の参考人のコメントが混在していること、提出された法案自体は原則として政府提案どおりに成立しており審議段階での意見であり法案自体に影響を与えていないことを踏まえ、政府側の答弁に限定して分析を行った。
5
国会会議録検索システムにおいて、「容積地区」で検索して、制度趣旨が記述されているものを列記した。
6
国会会議録検索システムにおいて、「用途地域」＋「容積」で検索して、制度趣旨が記述されているものを列記した。
7
注６の検索方法であって、用途地域において容積率規制が一般化したのちにおいて、当該容積率規制の制度趣旨が記述されているものを列記した。
8
国会会議録検索システムにおいて、「特定街区」＋「容積」で検索して、制度趣旨が記述されているものを列記した。
2

一般財団法人 土地総合研究所

6