土地総研リサーチ・メモ
浸水域への土地利用規制の課題と改善方向について
2023 年 12 月 1 日【ポイント】
1.・水災害の激化と厳しい財政事情を踏まえると、浸水域等への土地利用規制といったソフトの対策が充実されるべき
2.現状の制度の運用実態と諸外国の事例などを踏まえると、①規制の強度を下げる方法としての洪水保険などの活用、②補償を実施する手法としての「土地利用規制と連動した補償」と「維持保全型の収用事業」の2つが改善方向としてありえる。
1．はじめに「土地総合研究」2023 年夏号において、筆者は「水災害予防のための土地利用規制に関する法的評価（試案）―憲法理論・行政法理論を踏まえてー」(以下、「前稿」という。)を公表した。この論考は、近年創設された水災害予防のための土地利用規制が憲法理論、行政法理論からみて、適切に位置付けられることを説明したものである。ただし、具体的な実績などを踏まえた課題については、十分に論じていない。
本稿では、特に、浸水被害防止区域などの主に平地を対象にした水災害予防の土地利用規制制度に着目して、その改善方向を提案するものである。
2．水災害予防のための土地利用規制の必要性
図 1 に示すとおり、近年の降雨の激甚化に伴って洪水リスクなどが高まっている一方で、厳しい財政制約から治水ストックを急激に拡充することが困難なことから、従来の河川整備等のハードによる水災害対応に加えて、土地利用規制等のソフト対策が重視されてきている。

図 1 近年の水害の被害額と治水ストック額の推移（備考）令和 2 年水害統計調査（経年諸表）及び内閣府社会資本ストックデータ（2022）に基づき作成
治水ストック額のメモリは右、水害被害額の目盛りは左である。

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13．水災害に対応した土地利用規制制度の概要と特徴（1）水災害に対応した土地利用規制制度の概要
水災害に対応した土地利用規制制度の概要は表 1 のとおりであり、現行法上 9 つが存在する。このう
ち、不動産取引における重要事項説明に係る区域公表等の効果をもつのみで具体的な土地利用制限の内容を含まない制度は通称でイエローゾーンといわれることから、表 1 でも黄色のセルで示しており、建築行為、開発行為に対する具体的な行為制限を含むものを、レッドゾーンと通称でいうことから、赤のセルで示している。
具体的な土地利用規制内容については、それぞれ市街化区域等の区分によっても異なる複雑なものであることから、詳細は前稿を参照されたい。今後の議論の簡素化のため本稿では表 1 の列 D から列 H に示すとおり、市街化区域を前提にして論じる
表 1 水災害に対応した土地利用規制制度一覧及びその規制内容等（2）水災害に対応した土地利用規制の特徴
傾斜地を対象にしている急傾斜地崩壊危険区域、地すべり防止区域、土砂災害警戒区域については、
列 E で示すとおり、いずれも開発行為の禁止規制があるのに対して、平地を前提にしている浸水被害防災区域と津波災害特別警戒区域のうち、後者は開発行為の禁止規定は存在せず、盛土などの開発行為の技術基準が適用されるだけになっている。

一般財団法人 土地総合研究所2災害危険区域については、開発行為禁止に加えて、内容は条例に委ねているものの、唯一、建築行為の禁止が可能となっている。
その実績、特に、具体的な規制内容のあるレッドゾーンの実績をみると、傾斜地の規制については、実績が相当数見られるものの、平地を前提にしている、浸水被害防止区域、津波災害特別警戒区域については、前者が 2019 年創設、後者が 2011 年創設と比較的新しい制度であることは留意しつつも、その実績が乏しいことが確認できる。
（3）水災害に対応した土地利用規制の実績から推察できる論点
法学においては、土地利用規制を含む人権制約の根拠として、他者に対する危害の防災のための規制であること（他者加害原則）が該当する必要があり、逆にいえば、本人のために役に立つという理由での制限（パターナリスティックな制限）は認められないとする。
図 4 の上段のイメージ図で明らかなとおり、土砂災害が想定されるような斜面地での宅地開発及び住宅建設は、それに伴って周辺の地権者の土砂災害等のリスクを増大させることは明らかである。
これに対して、図 2 の下段のイメージ図で示すとおり、堤防からの溢水や破堤は、浸水想定区域で宅地開発や住宅建設をした場合であっても、破堤等のリスクを増大させるわけではない。
後者の点はより厳密に言えば、浸水想定区域での宅地開発及び住宅建設は、従前の土地が農地であった場合には、宅地化に伴って下流域への水の流出を増やすことによって間接的に下流域の破堤等のリスクを増大させる可能性はある。ただし、従前の土地が既に宅地になっていた場合には、再度の宅地開発を行っても下流域での破堤等のリスクを増大させる可能性はない。
また、津波の被害については、津波被害が想定される区域での宅地開発及び住宅建設とは全く関係なく津波は発生することから、当該宅地開発等によって津波被害のリスクを増大させることは想定できない。

図 2 斜面地と平地での土地利用規制と他者加害のイメージ

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以上の点から、図 3 に示すとおり、法学理論からいうところの「他者加害原則」（＝パターナリステ
ィックな制約でないこと）という観点からは、斜面地を対象とする土砂災害特別警戒区域が一番説明しやすく、その次が浸水被害防止区域、一番説明しにくいのが津波災害特別警戒区域となる。

図 3 水災害に対応した土地利用制限と他者加害原則
法制度の設計上、津波災害特別警戒区域は、表 1 の行 8 列 F のとおり、他の制度と異なり、開発許可禁止の制限を導入せず、開発許可の技術基準適用（盛土等）のみにしている点は、上記の法理論とも整合的である。
また、実際に地元に土地利用規制導入の理解をえる場合においても、当然のことながら、「自分は自由にその土地を開発したい」と主張する地権者が存在する。その際に、「他者加害原則」に基づいて、「あなたが自由に開発したら、まわりの人が迷惑する、リスクが発生する」と説明できる制度の方が地権者の説得が容易であることが想定される。この「他者加害原則」が説明しにくい、又は説明できな
い、平地での土地利用規制（浸水被害防止区域と津波災害特別警戒区域）については、表 1 の列 I に示
すとおり、ほとんど実績がないこととも整合すると思われる。
4．浸水域への土地利用規制の改善方向（1）浸水域への土地利用規制等の改善の必要性
3（3）で述べたとおり、河川からの溢水、破堤などに対応した浸水域への土地利用規制、即ち、浸水被害防止区域は、他者侵害原則から説明するのが難しく、同時に、住民からすると自由に土地を利用したいという意向に対して、土地利用規制でその意向を抑制する理屈がわかりにくい側面がある。
一方で、表 2 で示すとおり、市街化区域内の人口のうち想定最大規模の浸水想定区域内には 3 割以上の人口が住んでいるなど、浸水想定区域内に多数の人口が住んでいるなかで、住民を説得しながら、水災害に対応した土地利用規制等のソフト対策を講じることが一層、必要である。
よって、以下では、他の水災害に対応した土地利用規制と比較しながら、洪水に対応した土地利用規制の改善方針について論じる。

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表 2 浸水想定区域内の人口(備考)「土地総合研究」2023 年秋号の白川慧一論考参照（2）浸水域への土地利用規制等に関する改善の視点
表 1 の実績をみると、行 3、行 5、行 7 のいわゆるイエローゾーンは、リスクのある区域を公示して土地取引の際の重要事項説明で説明するのみの制約であり、規制が弱いことを踏まえて、実績が相当数あがっている。
一方で、後述のとおり、表 1 の行 9 の災害危険区域は、行 9 列 G に示すとおり建築禁止も可能であり最も厳しい制限内容を持っているにもかかわらず、行 9 列 I に示すとおり東日本大震災の際には、一定程度の金銭補償を行うことによって実績が挙がってきている。
以上の実勢を踏まえると、浸水被害防止区域を代表とする浸水域への土地利用規制について、住民等の理解を得て一層活用する視点が、規制の強度と金銭補償にある可能性がある。よって、以下では、浸水被害防止区域とその他の関係する土地利用規制についての「制限の強度」とそれを緩和する金銭的な補償という観点から、大まかに全体像を示す。
そのイメージを図 4 及び図 5 で示す。

図 4 浸水被害防止区域とその他の土地利用規制に関する規制の強度と金銭的補償

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図 5 東日本大震災時の災害危険区域、道路河川等の公共施設等の規制の強度と金銭的補償
図 4 に示すとおり、浸水被害防止区域と土砂災害特別警戒区域の規制強度は表 1 に示すとおり、ほぼ同一である。これに対して、津波災害特別警戒区域は宅地開発にあたって禁止ではなく技術的基準適用になっており、浸水被害防止区域よりはやや規制の強度は小さい。これが図 4 の赤の棒の長さの違いである。
これに対して、金銭的補償はこれらの土地利用規制に対して一切行われないので、ゼロになっている。
金銭的補償がない前提では、津波防災特別警戒区域のように開発行為の禁止を削除するといった若干の規制の強度の軽減では、津波防災特別警戒区域の実績が 1 市に止まっていることからみて、活用の大幅に拡大することは期待しにくい。
図 5 の左は東日本大震災の際の災害危険区域のイメージである。東日本大震災の復興時には、災害危
険区域は防災集団移転促進事業という従前の宅地等を高台の住宅地に移転するための事業の要件として指定され、津波に被災した土地の従前価格の 7 から 8 割の価格で買収を行っている。これは、災害危険区域で建築禁止等の制限に対する補償とは法制的には位置付けられていないものの、従前地の補償ではないものの、従前地権者からみれば補償的機能を果たしたことは否定できない。
次に図 5 の真ん中の図は、道路、河川等の公共施設を整備する場合である。これ自体は水災害対応の土地利用規制とは別のカテゴリーのように見えるが、観念的には河川区域を広げて収用事業として土地を買収するケースは、現実に住民の理解をえて多数の地区で実施されていることから、対象事例として示している。この収用事業の場合には、従前の地権者に対しては同等の代替地を取得できる金額を補償（法学ではこれを「完全補償」という。
）していることを緑の棒で示している。なお、規制の強度はそもそも完全補償をえて売却してしまうことから、実質は存在しないので、これを赤の点線で示している。
なお、図 5 の災害危険区域と道路河川等の公共施設は金銭的補償をすることで似た実態を示すが、災害危険区域の方は「今後の建築については禁止する等の土地利用規制は受け入れたうえで土地を保有し続けることを許容する」のに対して、道路河川等の公共施設の場合には、「全ての地権者の土地を買収する」という点に違いがある。この点は後の改善方針を検討する際に論点になる。

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図 5 の右側はイエローゾーンで、規制の程度は小さく、また金銭的補償は存在しないことを示している。
図 5 で示した、実績があがっている災害危険区域や公共施設、イエローゾーンを踏まえると、図 4 で示した浸水被害防止区域などの浸水域への土地利用規制について、改善する方針としては、①イエローゾーンに準じて、赤の棒を短くして規制強度を下げるか、②災害危険区域、又は道路河川等の公共施設に準じて、金銭的補償を行うか、の 2 つの可能性がありうる。
（3）浸水域への土地利用規制の改善の方向①規制強度を下げる方向
現状でのイエローゾーンによる区域等の公表・周知と、開発行為等への規制の中間的な制限制度については、観念的には多種多様なものが考えられるが、諸外国で試みられている仕組みとしては、「洪水保険」がある。
表 3 で示すとおり、一定の区域に強制的に洪水保険の加入を義務付ける方法から、保険料に差をつける方法など、さまざまな実例がある。
我が国では、地震保険以外は政府が関与せず民間会社による、任意の損害保険で対応しているが、洪水リスクの高い区域に連動した保険については、政策的な課題と考える。
なお、土地利用規制の強度を緩和する可能性としては、より多くの手法があると思われる。

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表 3 諸外国の洪水保険制度の概要（備考）内閣府保険・共済による災害への備えの促進に関する検討会（2017 年 1 月 20 日）での（一社）JA
共済総合研究所提出資料から抜粋②金銭的補償を行う方向
金銭的補償を行う場合には、a)既述の災害危険区域のように土地利用規制に伴って、その制約内容に見合った補償を行う方法と、b)道路河川等の公共施設のように収用事業として買収する方式がありうる。
前者の災害危険区域は既に日本で存在するが、後者の収用事業を浸水域の浸水が想定される区域に対して適用する法的枠組みは日本では存在しない。
しかし、表 4 に示すとおり、諸外国では、それほど実績はないようだが、現状を保全して宅地開発等を抑制するために収用事業を用いる制度が存在する。

一般財団法人 土地総合研究所8表 4 諸外国の維持保全型の収用事業の例と関連する論点

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9この諸外国の実態を踏まえると、上記 a)の水災害対応の土地利用規制に一定の補償を行い手法に加えて、維持保全のための収用事業も制度の改善方向の 1 つの選択肢となると考える。
また、その際には、表 4 のフランスの収用の際の要件で示されているとおり、維持保全のための土地収用が一番安価なる場合という視点が重要と考える。
そもそもの水災害に対応した土地利用規制を検討する背景の 1 つとしては厳しい財政事情があることから、従前の堤防かさ上げ等の事業よりも周辺地を買収した方が安価であるという視点は重要であり、この視点は、同時に、土地利用規制に対して一定の補償を行う場合の補償額の限度としても作用するものと考える。
なお、災害危険区域等のように土地利用規制に一定の補償を行う場合と、維持保全のための収用事業の場合は、上記の費用効率性条件を満たした上では、違いは、「対象地区での従前地権者の土地保有及び従前どおりの利用自体を禁止するかどうか」である。換言すれば、土地利用規制に一定の補償を行う場合には、当該補償を受けずに従前どおりの利用、例えば、住宅としての利用を続けることを許容するのに対して、維持保全型の収用事業は最終的には強制力をもってすべての土地について、水害防止のための利用、例えば、農地や原野としての利用を徹底することができるという点に、違いがある。この点をイメージ図で示したのが図 6 である。

5．とりあえずのまとめ
以上の議論からみて、洪水などによる浸水域への土地利用規制等のソフト対策としては、①規制の強度を下げる方向として、洪水保険等とより規制強度の低い施策とのリンクの可能性②金銭的補償を行う方向としては、従前の事業よりも費用が下がる条件つきで、災害危険区域等の規制に対応した補償をする可能性と、浸水域を収用事業として買収する可能性について指摘してきたところである。

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10ただし、論じられていない論点は、予算化、法制化に伴う実務家からの課題は別にしても、まだ、以下の項目など論理的にも整理すべきものが残っている。これらについては、引き続き研究課題としたい。
①住民等の理解を得るという観点からは、従来は堤防のかさ上げ等の行政主体側の対応で洪水対策をしてきたのに対して、財政事情等の行政側の都合から、一定の制約を住民等に新たに求めること自体について、理解を得にくいのではないか、という、政策変更に伴う論点②法学でいうところの「他者加害原則」がゼロから百かの割り切った整理だとすれば、「洪水や津波による浸水域への土地利用規制はそもそも認められないのでないか」という議論に対して、本来の政策パッケージ充実の観点からグラジュエーションのある政策提案をすることへの適切な反論③仮に、費用比較によって維持保全型の収用事業や土地利用規制に対する一定の補償が位置付けられるとしても、従来の河川事業が河川管理者である国又は都道府県であり、浸水域の買収、又は土地利用規制とその補償は基礎的自治体である市町村の可能性が高く、その場合における行政主体の違いを乗り越える費用比較などの手法（佐々木晶二）一般財団法人 土地総合研究所

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