土地総研リサーチ・メモ
行政と事業者間で結ぶ都市計画契約に関する法的論点
2023 年 2 月 28 日
【ポイント】
・再開発などを実施する際の行政と民間事業者との間での調整プロセス及び約束事には、関係者相互に課題がある可能性がある。
・諸外国では都市計画契約など法制度化が進んでいることから、その制度内容及び実態を踏まえて、立法政策として議論を進めたい。
・本稿では、今後検討すべき法的論点を提示したうえで、広く、関係者のアドバイスを請うものである。
1． はじめに都市計画決定及びそれに基づく許可等の手続きをへて、再開発事業など大規模な都市開発事業が実施される。一方で、都市計画における決定事項は、限定されたものであって具体的な都市開発事業計画の内容のすべてを規律するものではなく、さらに、事業竣工後の維持管理までを規律することは困難である。
このため、実際は、行政と都市開発事業を実施する民間事業者との間で、事前に様々な調整を行い、これを一定の約束事（本稿では仮に「覚書」と呼んでおく。）を締結している事例が多いと言われている。
先進国においては、この実態を踏まえて、都市計画制度において、後述のとおり、都市計画契約（ドイツ建設法典）、開発負担協定（アメリカの一部の州授権法）などの制度が創設されている（以下、本稿では仮に「都市計画契約」と呼んでおく。）。一方で、一般的な形で都市計画契約に該当する制度は日本には存在していない。
そこで、本稿では、現状の覚書を踏まえて、仮に都市計画契約制度を日本に創設する場合には、そのような法的論点があるかについての、仮の論点整理を試み、広く、関係者からのアドバイスを請うものである。
2．現状での覚書に関する課題
現状の都市開発事業に関する調整プロセス、特に、都心部の再開発事業に関するものについては、既に多くの論考が発表されている1。
これらの論考に指摘されている事項を踏まえるとともに、筆者の経験などを踏まえて、本稿では表1のように、現状の覚書、及びその前提となる調整プロセスについての長所、短所を設定してみる。
現時点の仮説としては、行政主体、民間事業者、市民にとっても、覚書を通じて適切な公共貢献などを実現することには長所はあるものの、それぞれに課題を抱えている可能性が高い。
なお、現状の課題などについても、実務家へのヒアリングなどを通じてさらに制度を高めていく必要があると考えている。
1

安藤準也ほか「ドイツ、イギリスとの比較による日本のプロジェクト型都市計画提案の審査手続きに関する考察-効果的な都市再生特別地区の運用・活用に向けてー」都市計画学会第 38 回学術研究論文発表会、山口美貴ほか「大規模都市開発における行政・企画提案主体・市民による協議の実態と課題ー再開発等促進区と都市計画契約を活用した B プランの協議プロセスの比較を通じて—」会都市計画論文集 No. 41-3 2006 年 10 月、川崎興太、大村謙二郎「東京都中央区銀座地区における超高層ビル規制と協議型デザイン誘導手法に関する研究ー非成長時代における既成市街地のアーバンフォームとマネージメントを再考するための事例研究一」都市計画論文集 No. 42-3 2007 年 10 月、岡田忠夫ほか「都市開発プロジェクトにおける都市計画協議での公共貢献に関する議論についてー丸の内地区における都市開発プロジェクトを事例に—」都市計画論文集 No. 45-3 2010 年 10 月、北崎朋季、有田智一「全国における都市再生特別地区の指定手続きの実態と課題—都市計画素案作成に関する協議プロセスに着目して一」都市計画論文集 Vol.48 No. 3 2013 年 10 月参照。

一般財団法人 土地総合研究所1

表1 現状の覚書及びその前提となる調整システムの長所と短所

3．現行都市計画法制における関係制度2
現行の都市計画法制における関係する制度としては、協定制度があげられる。表2のとおり、近年は立て続けに強制制度が創設されている。なお、表2では、都市計画に関係する協定程度のうち緑地協定と建築協定は省略している。
都市計画契約に関係する制度としては、地権者相互が締結する「ヨコ型」ではなく、行政主体と民間が結ぶ「タテ型」（表2の列Bの赤のセル参照）になる。一方で、タテ型協定は、ヨコ型協定に比べて創設された数が少なく、また、活用実績もとぼしいという指摘もある3。
「タテ型協定」は、民間が保有している土地について、市町村等行政主体が代わりに管理をするという管理代行型のものであった。これに対して、2018年に創設された、表2行1の都市施設等整備協定は、管理代行ではなく、また、都市計画決定権者と事業者との間の協定であり、今後の法政策論を論じるにあたって、最も参考となる制度事例と考える。
ただし、対象が都市施設等となっていること、第三者効がないことなど、制度設計上、課題もあるようにみえる4。今後、都市施設等整備協定について、より詳細に特徴や課題を整理していく予定である。
2

この章の分析は、藤田宙靖監修『縮退時代の「管理型」都市計画』（第一法規、2021）第 2 部第 2 章、拙稿「都市計画法関係協定制度の現状把握と今後の課題」をベースにして時点更新したものである。
3
大橋洋一・鈴木毅「論説：「都市のスポンジ化」対策と新たな協定制度」学翌院法務研究第 13 号（2019 年）155 頁参照。
4
現時点で考えている論点は以下のとおりである。なお、実際には、内閣法制局審査などでいろいろ指摘をうけて現行制度がわかりにくくなった可能性もあり、問題視すべきことではないのかもしれない。
ただし、都市計画契約を検討する契機となる制度設計であるので、今後、丁寧に論点を整理してみたいと考えている。
①都市施設等整備協定の対象施設は、都市施設、地区施設のほか、国土交通省令（施行規則第 57 条の 2）で、高層住居誘導地区、都市再生特別地区、特定用途誘導地区の建築物を対象にしている。法律で「施設」の内容を省令委任しているのに、省令で建築物を規定することは法律の委任の範囲を超えていないか？省令レベルで協定を結ぶ対象となる施設を規定することは、立法技術的にみても、また、地方自治法第 245 条の 2 の関与の法定主義からみても適切なのか？また、なぜ、3 つの特例措置に限定しているのか？
②都市施設等整備協定の本来の協定対象としては、都市施設、地区施設を対象としているが、都市施設、地区施設は行政主体が整備するのが原則で民間事業者が整備することは、現実には、都市計画特許事業が行われるケース又は歩行者通路

一般財団法人 土地総合研究所2表2 都市計画に関係する協定制度の概要などの地区施設を整備する場合など、極めてまれにしか想定できない。このうち、後者の歩行者通路などの地区施設整備については、都市再生歩行者経路協定等の制度で既に第三者効のある制度が創設されている。なぜ、都市施設、地区施設を主要な対象として協定制度を制度設計したのか？
③タテ型協定の制度設計をする際には、民間側が交替することが想定されるので、通常は第三者効を措置しようとするはずである。都市施設等整備協定で第三者効を措置しなかったのはなぜか？（施設整備予定者が土地に対する権利を保有していることは前提なので第三者効も規定しようと思えばできたはずではないか？）④協定制度の目的の 1 つとして、整備段階、維持管理段階までの長期にわたって行政主体と民間との間で約束事を遵守するという側面があるはず。都市計画法第 75 条の 2 第 1 項第 4 号ロで「存置のための行為の制限に関する事項」とあり、この点について立法担当者は、維持管理段階まで踏み込んだと説明している。しかし、計画法である都市計画法で規定するので、このようなわかりにくい規定になったのであって、都市再生特別措置法にこの規定をおけば、正面から管理の規定が置けたのではないか？

一般財団法人 土地総合研究所

33．自主条例に根拠をもつ協定制度5
市町村が法律に根拠を持たずに自主条例として定めている協定制度としては、図1に示すとおり、タテ型協定が多い。また、タテ型協定の目的としては、図2のとおり、建築、宅地開発規制と、公害・環境保全/美化という民間事業者を相手にするものが多数を占めている。
条例に根拠をもつ協定には、第三者効を定めたものは存在しない。
一方で、建築・宅地開発規制では、その担保手段としては、図3のとおり、策定の義務付けのほか、許可申請前、又は、工事着手制限前までに策定義務付けなど、一定の特徴ある事例が見られる。

図 1 市町村が制定している協定のタイプ

図 2 市町村が制定している目的・タイプ別の協定

5

本章の内容は、拙稿「条例にもとづく都市計画関係の協定制度の現状について」土地総研リサーチ・メモ 2019 年 11 月
29 日をベースにしている。https://www.lij.jp/news/research_memo/20191129_3.pdf

一般財団法人 土地総合研究所

4

図 3 市町村が制定している目的別の担保手段
4．諸外国の比較分析すべき対象事例
諸外国では既に都市計画契約に関する法制度が創設されていることから、その規定内容及び運用実態は、日本における立法化にあたって、少なくとも必要な論点を抽出するためには有効と考える。
関係する法制度としては、イギリスの計画義務と計画協定、フランスの協議整備区域、ドイツの交換契約と都市開発契約があげられる。対象条文は表 2 から 4 のとおりである。
なお、米国においても、連邦法の規定は存在しないものの、いくつかの州において、開発負担協定授権法（development agreement legislation development agreement enabling statute）に基づく開発負担協定（development agreement）という制度があるので、この制度も分析を進めていきたいと考えている。

一般財団法人 土地総合研究所

5

表 2 イギリスの計画義務及び計画協定

一般財団法人 土地総合研究所

6

表 3 フランスの協議整備区域

一般財団法人 土地総合研究所

7

表 4 ドイツの交換契約及び都市開発契約

5．都市計画契約制度に関して検討すべき論点
邦語の論考などを踏まえて、以下のとおり、都市計画契約に論点を仮に整理してみた。今後、論点の漏れなどがないかについて、比較制度研究などを通じて整理していきたい。

一般財団法人 土地総合研究所

81） 現行制度の分析（内閣法制局審査で説明を求められそうな事項）a） タテ型で第三者効があるタイプが行政主体代行型に限定されている理由b） タテ型で第三者効を認めるための要件とは？
c） 維持管理段階を含む協定は、都市計画法に位置付けるべきか？都市再生特別措置法でいいのか？
2） 都市計画契約が認められるための基本的な条件
a） 行政主体の裁量の存在b） 契約と法治主義の緊張関係
i） 民間事業者との協定で都市計画の内容が左右されるという批判に対する回答
ii）

規範代替（制定）契約の議論と同じか？（ドイツでは議論した結果、認められないという方向か？）iii） 何を契約の対象にするかとの論点とも関係するか？行政側の都市計画決定や許認可自体を契約に入れることが可能か？
c） 平等原則、比例原則などの一般原則 など
3） 都市計画契約が認められるための手続きa） 書面b） 公開すべき範囲の特定
c） 第三者審査機関d） 第三者の同意、住民手続きe） 議会との関係 など
4） 都市計画契約と附款（許可に伴う条件）との機能的類似性の整理
a） 許可に伴う条件と都市計画契約はパラレルに議論できるが、都市計画決定の場合（建築確認で対応する場合など）には、現行法では、事業者との約束を担保する手法が法律上はないのではないか？（図 4 参照）

図 4 許認可の条件、都市計画と都市計画契約との関係
5） 紛争が発生した場合の争い方や最終的な実現方法

一般財団法人 土地総合研究所

9

6．まとめ
本稿においては、行政主体と都市開発を行う民間事業者との間でインフォーマルに行われている調整プロセス及び覚書について、関係者それぞれにとって課題があるのではないか、という仮説に基づき、諸外国で法制化されている都市計画契約という制度について、比較法的な視点も踏まえて、立法政策上の法的論点の整理を試みている。
学術的な論考は長期にわたって積み重ねられているものの日本では立法化ができていないテーマでもあり、関係者の意見を伺いながら、法的論点の漏れがないように研究を進めていきたい。

（佐々木晶二）一般財団法人 土地総合研究所

10