土地総合研究 2022年夏号

9特集 所有者不明土地法改正 

所有者不明土地問題の新しい段階
―問いの転轍という要請―

早稲田大学大学院 法務研究科 教授  山野目 章夫
やまのめ あきお  公布の翌日に始まった論議に告知する事象が、この符合にほかならない。こ  古い問いを廃棄することができるか

こを見抜かないとするするならば、それこそ、土  新しい問いを調える  土地政策の展望 公布の翌日に始まった論議 年  月  日、所有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別措置法の一部を改正する法律（令和  年法律第  号）が公布される。
翌  日、第  回国土審議会土地政策分科会が開催され、同年の土地白書が審議される。
煎じ詰めれば偶然の日付の符合でしかないようなものを大袈裟に意味がありそうに論じ立てる態
度が、およそ学問的でないことは、承知している。
たしかに、会議日が公布の翌日になったことは偶然にすぎない。 日が多くの委員に差支えがない日であったというにとどまる。しかし、あとすこし大きなタイム・スパンで眺めてみよう。
所有者不明土地問題を解決して土地の所有者を明らかにすることがゴールではありえない。所有者が明らかになった土地を地域に役立てる方策の如何、これこそがゴールの問いである。所有者を明らかにすることは、そのスタートであるにとどまる。この観点に気づくならば、真のゴールを見究めようとして法律を改正し、その法律が公布された時期が  年の  月であり、そして、これからの土地政策を審議する国土審議会の分科会が同じ  月であったことは、偶然でも何でもない。必然である。土地政策の新しい段階を私たちに明瞭

地政策を学問として研究する者にとって怠慢の誹りを免れないであろう。
所有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別措置法（平成  年法律第  号）は、これからあと、所有者不明土地利用円滑化法と略称する。

年の所有者不明土地利用円滑化法に始まり、表題部所有者不明土地の登記及び管理の適正化に関する法律（令和元年法律第  号）、土地基本法等の一部を改正する法律（令和  年法律第  号）を経て、 年に民法等の一部を改正する法律（令和 年法律第  号）および相続等により取得した土地所有権の国庫への帰属に関する法律（令和  年法律第  号）が制定され、一連の土地法制改革（注）が成果を確かめる段階を迎えた今、土地政策は、古い問いを廃棄し（☞次述 ）、そして新しい問い（☞後述 ）を調えなければならない。
 古い問いを廃棄することができるか
古い問い、とは、どのように所有者不明土地問題を解決するか、である。とにかく所有者不明土地が問題である、と騒ぎ立てる向きがあり、困る。
廃棄する、とは、もちろん、所有者不明土地問題の解決がどうでもよい、と述べるものではない。
注長友昭「所有者不明土地の相続と登記をめぐる法制度の動向／農地から見た令和  年民法・不動産登記法等の改正点を中心に」土地と農業  号（ 年）が、法制改革の概要を紹介し、特徴を考察する。

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むしろ、なぜ所有者不明土地問題の解決が大切で所有者不明土地管理制度も所有者不明土地についあるか、が論じられることを望む。土地の適正なて実施される（民法  条の  第  項）
。ただし、利用と管理を実現するために、所有者不明土地問所有者を知ることができないなどの土地について、題の解決が要請される。ここ  において、まず管つねに所有者不明土地管理命令が発せられるもの理を主題としよう。丁寧に言い換えれば、利用とではない。法文は、「必要があると認める」場合に管理、これら  つの概念の関係を問う。そのうえ発せられるとする（同項）。
裁判所が、事案に応じ、で、望まれる利用へと進むことにする（☞次述 ）。
発令が相当であるかどうかを判断する。そうする

と、民法の所有者不明土地管理制度の発動の要件

 管理の概念を問う

が、大きく分けて  つあることがわかる。第一に管理とは何か。いろいろ意見があるであろうが、所有者不明土地であることであり、こちらは、地土地基本法に照らせば、ひとまず、その土地の周域福利増進事業と共通する。だから所有者不明土辺地域への悪影響を防止し、周辺地域の良好な環地管理制度の発動が可能であるともみえる。しか境の形成を妨げない状態にしておく（同法  条 

し、あと一つの要件である必要性との関係では、項参照）ということが一つの理解としてありうる。

反対に大きな疑問が起こる。地域福利増進事業をでは、その管理と利用の概念との関係は、どのよ実施する者として土地の使用権を与えられた者がうに理解されているか。可視的にわかりやすい局

適正に土地を利用している限り、これとは別に所面を掲げると、適正な利用がされている土地は適有者不明土地管理制度を実施する必要がない。か

正な管理がされていると考えてよいか。利用の概えって併行実施をすると、地域福利増進事業のた念も、さまざまな理解があると考えられるが、土めに土地の使用権を取得した者と所有者不明土地地の効用を実現する土地の使用と理解して考察を管理制度の管理人とが並立し、両者の権限行使の進めることにする際、その利用のために用いられ錯綜からもたらされる紛糾、混乱が危惧される。

る制度と、管理のために用いられる制度とのそれ

このように考えてくると、地域福利増進事業とぞれの機能を比べてみると、具体的な考察がかな

所有者不明土地管理制度との併行実施は、法理的う見通しが得られる。に不可能ではないが、必要ではなく、したがって

 地域福利増進事業と所有者不明土地管理制度――併行実施の可能性

相当でない、という結論になりそうである（注）。
地域福利増進事業を実施する者は、そのようにして土地を利用する。

令和  年法律第  号による民法の改正により所だが、これで話は終わらない。適正な土地の利有者不明土地管理制度と管理不全土地管理制度が用は、土地の管理が不全になることを防ぐ機能を創設された（民法  条の ・ 条の ）。このもつから、土地の管理に資する。資することは疑たびの民法改正を象徴する画期的な制度であるといがないが、土地の管理として想定されるすべて評してよいであろう。ところで、地域福利増進事を達成するとは限らない。

業のための土地の使用権を取得した者がある土地（所有者不明土地利用円滑化法  条参照）について、これらの民法の制度を併行して実施することができるであろうか。
地域福利増進事業をするために用いる土地は、所有者不明土地でなければならない。精確に述べると特定所有者不明土地でなければならない（所有者不明土地利用円滑化法  条参照）
。そして、もし土地の所有者がいて、所在がわかっている
注この論点は、不在者の財産の管理の制度と所有者不明土地管理制度との併行実施の適否という論点と似る。
村松秀樹＝大谷太（編著）『4 $ 令和  年改正民法・改正不登法・相続土地国庫帰属法』（ 年） 頁（4）、日本弁護士連合会所有者不明土地問題等に関するワー
キンググループ『新しい土地所有法制の解説／所有者不明土地関係の民法等改正と実務対応』（ 年） 頁、
山野目『土地法制の改革／土地の利用・管理・放棄』（年） 頁。

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ならば、その者に対し、土地の適正な管理の責務いの事例は、この観察で支障がないと思われる。の履行を求めることができた（土地基本法  条 

ただし、すっきり利用と管理の概念が一致するか、項参照）。土地の管理の責務の一環として、きちんあるいは、すっぽり管理の概念が利用のそれを包と土地の登記と境界とに目配りをしなければならみ込むものであるか、というと、いずれもそうでない（同条  項）
。その土地の所有者とコミュニケーションがかなわないから、所有者不明土地管理はないと考えるべき局面がある。
．．
利用は、ある効用を実現する営為であり、その制度が要る。その管理人には、所有者が行使する利用目的のためにされるという指向性をもつ。利

管理処分の権限がすべて専属する（民法  条の用をする者にとって強い関心のある課題が公共か 第  項）
。所有者に認められている土地に係る登ら見ても優先的な関心事項であるとは限らない。

記の申請をする資格も認められる（不動産登記法

半面、管理の概念が、土地の所有者等に課せられ 条）。これまでは地目が原野として登記されてる責務に応えることというふうに広く理解すると、いた土地を使用して地域福利増進事業を実施する利用では必ずしも視線が届かない事項がみられる。

者が事業のために当該土地に建物を築造すると、これらの観察を総合すると、 つの概念は、相互その土地は地目を宅地として登記する地目の変更に補い合う関係であるという概念整理が得られる。の登記をすることが期待される。もちろん、そのこの点の概念整理は、利用と並べて管理の概念を登記を登記官がする職権発動を促す手立ても考え列記する見映えに改められた所有者不明土地利用られる（同法  条参照）けれども、それがかなわ円滑化法（その  条・ 条参照）のこれからの運なければ、不動産登記制度の情報提供基盤のとし用において、有益であるにちがいない。ての機能が弱まる。所有権の登記名義人に代わる者として、その資格において所有者不明土地管理制度の管理人が地目の変更の登記を申請すればよい。
このように考えてくると、地域福利増進事業と所有者不明土地管理制度との併行実施は、むしろ 新しい問いを調える
新しい問いとは、どのように所有者不明土地問題の解決を役立てるか、である。それは直ちに、どのような土地の利用が望まれるか、という考察へと誘う。

おおいにありうるということになる。その際、法むろん、土地は個性のある財貨であり、どのよ律関係の錯綜を避ける見地から、管理人を選任すうな利用が適正であるかを一般論で決めつけるこる裁判をする裁判所に対しては、土地の現況に係とはできない。個別の土地を利用する者の創意をる情報の一つとして、地域福利増進事業が実施さ待つべきである。

れていることが伝えられるべきである。管理人のとはいえ、国の制度が、望まれる土地の適正利選任に際しては、地域福利増進事業を実施する者用の像を示すガイドをしておくことは、可能であとして土地の使用権を取得した者との連絡調整のり、望まれもする。
地域福利増進事業のリストは、円滑が期待される者であると共に、その関係者そそのような機能を期待される。のものを管理人とすることは適切でなく、両者に地域福利増進事業のリストを定める所有者不明利益相反の関係が生じないようにする留意が要る。
土地利用円滑化法  条  項は、土地収用法  条と雰囲気が似る。これは、もともと仕方がない側面

 利用の概念を考えるがあった。法制として、所有者不明土地を主題と利用の概念が、すすんで土地の効用を実現するし、しかも、不明であり、または所在が不明であ営為であると考え、いわば攻撃は最大の防御である所有者の意思を確かめることなく広範囲な用途るとみるならば、適正な利用がされている土地はで土地の使用を可能とする法律は、前例がない。

適正に管理もされている、と考えてよい。だいた

画期的であると共に、適切に法制を仕組む際に参12

土地総合研究 2022年夏号考とするものは、どうしても、所有者の意思にかとが大きな比重を占めつつあること、これらであかわらず土地の所有権を移転する制度を定めてきる。今般の改正が、地域福祉増進事業のリストをた土地収用法にならざるをえなかった。

拡充して、「備蓄倉庫、非常用電気等供給施設（非しかし、両者の間には本質的な差異がみられる。

常用の電気又は熱の供給施設をいう。
）
その他の施もちろん所有権を移転するという重大な効果を導設で災害対策の実施の用に供するものとして政令く制度を中心とするものであるか、それとも使用で定めるものの整備に関する事業」、「再生可能エを可能にするにとどまるものであるか、という差ネルギー電気の利用の促進に関する特別措置法

異が一つある。くわえて、各法の役割が本質的に（平成  年法律第  号）による再生可能エネル異なる。土地収用法は、制定このかた、産業振興ギー発電設備のうち、地域住民その他の者の共同や国土整備にも及ぶ社会資本整備を支えてきた。の福祉又は利便の増進に資するものとして政令で制定された時期は、じつに  年である。現在の定める要件に適合するものの整備に関する事業」

日本の人口のかなりの部分は、まだ生まれていなを加えたこと（所有者不明土地利用円滑化法  条

かった時に制定された。これに対し、所有者不明

 項  号・ 号）は、こうして観点を整理してい土地利用円滑化法は、新しい時代への応接を求めくと、ひどく納得ができる。

られて登場した。新しい時代とは何か。
ひとつには、土地の利用という課題が、ひきつ 土地政策の展望

づき国土というサイズにおいて問われつづけるとこれからの土地政策を展望するヒントを冒頭に共に、地域、そして地域における暮らしにも関わ紹介した第  回国土審議会土地政策分科会の議る主題として登場した。この観点から眼を凝らし事から拾っておこう。 つの発言を題材とする。てみると、すでに所有者不明土地利用円滑化法の制定時にあって、地域の暮らしに役立てるという 土地の処分という契機への発展可能性

要請は考慮に含まれていた。土地収用法は、道路一番めの発言は、つぎのものであり、前述  の、として整備するために土地を収用する際、その道どのように所有者不明土地問題を解決するか、と路が、「道路法（昭和  年法律第  号）によるいう課題設定と関わる。

道路、道路運送法（昭和  年法律第  号）による一般自動車道若しくは専用自動車道（同法によ「土地の私的所有権というのが日本ではもう絶る一般旅客自動車運送事業又は貨物自動車運送事対なもので、これが恐らくこれまでの日本のいろ業法（平成元年法律第  号）による一般貨物自動いろな発展の足を引っ張ったところが結構あるの車運送事業の用に供するものに限る。
）」でなけれではないかなと思います。ただ、経済成長が強くばならないとする（同法  条  号）
。これに対し、ていろいろな桎梏がマーケットメカニズムで解決

地域福利増進事業は、「一般交通の用に供する施設されてきたというところが少し救いだった時代がの整備」も可能である（所有者不明土地利用円滑続いてきたと思うんですけれども、今はそれがな

化法  条  項  号）
。私道でもよい。もちろん、そかなか難しくなっている、人口が減少してマーケの私道が地域の福祉または利便に資する、と裁定

ットメカニズムで解決できないような土地の問題をする都道府県知事が認めるならば、という要件が顕在化している中で、この土地の所有権の絶対（同法  条  項・ 条  項  号参照）を充たして、性というのにどんどんメスを入れていかなければという留保は伴う。

日本がよくならないと思う次第でございます。今新しい時代の異なる観点は、新しい社会経済情考えたら、民法の世界でも、権利の上に眠る者は、勢である。日本が災害多発の時代を迎えたこと、その権利は絶対的に保障しないぞというようにもこれと関連もするが、気候変動への対処ということもとなっているわけですから、この公的なステ

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13ータス、土地のステータスに関しても、もうちょる。所有者不明土地管理制度の管理人には、前述っとどんどん踏み込んでいったらいいのではないのとおり土地の管理処分の権限が専属する。民法

か……」、「所有者不明土地法の一部を改正する法

 条が定める権限を越えて管理・処分をするに律に関しては、例えば  年間で権利を延長するとあたっては、裁判所の許可を得て（同法  条のいうことになったときにまた補償金を払わないと 第  項）、土地を売ったり贈ったりすることはもいけないわけですけども、 年間も名のりを上げちろん、同法  条が定める存続期間の限度を超ないでほったらかしにした所有者なる者の権利を、える長期間にわたり土地を他人に賃貸することなずっとまた次の  年も保障してあげないといけどもできる。しっかりした法人や団体に土地の所ないのかねというような感じはすごいするわけで有権を移したほうがよい、と判断され、この判断す。したがって、次の名のりを上げている人のたを裁判所に説明して納得してもらえるならば、裁めの補償金は頂くとしても、前の  年分、こんな判所は、その管理人が土地の売却などをする許可ものはもう国家が没収してしまえばいいのではなを与えることであろう。この売却処分の際は、所（注）有者不明土地管理制度の管理人と売却処分の関係いのというように思う気持ちもございます」。者との間に利益相反の関係が生じないようにする

土地が適正に効用を発揮するよう「次の名のり留意が要る。

を上げている人」に土地の所有権を取得させる方

策は、あるアプローチではハードルが高い。つま 土地政策の究極の目標

り、所有者不明土地利用円滑化法を改正して、地二番めの発言は、上述  の、どのように所有者域福利増進事業をするために土地を現に使用して不明土地問題の解決を役立てるか、という問題提いる者に対し都道府県知事の裁定で土地の所有権起と関わる。

を移転する仕組みは、それを成りたたせるために

法制的にさまざまな困難が想像される。まず、所「いわゆる土地政策というものでございますが、有者不明土地利用円滑化法のコンセプトそのもの

これは私の個人的な考えになってしまうかもしれを見直さなければならない。法律の名称が示すとませんけれども、我々の生活、それから経済活動おり、土地の利用を実現させる法制であり、土地をはじめとする様々な我々の活動の基盤とも言えの所有権の帰属への不介入が原則である。くわえる土地、その土地を主な対象にして、よりよい地て、中味の問題としても、行政の判断で土地の所域づくりを下支えしていくような基礎的な政策で有権の帰属を決める手順は抵抗が大きい。これらはないかと思っておりまして、単なる土地対策との難点を意識して方策を探すとすれば、個別の土いったようなものではなくて、言わば地域づくり地について、その使用の状況、経過や関係者の権のインフラを整えていくといったような取組、政利保護に十分に留意して司法が審査をし、土地の策であるべきではないかと考えております。今後所有権の在りかを見直すことになる。

本格的な人口減少社会に入っていく中で、ますま所有者不明土地管理制度の管理人は、もちろんすそう考えねばならないと思っております……」

土地の管理をするために選任される者であり、売（注）却処分をすることが本務ではい。この根本を確認したうえで、その土地の全体状況を慎重に判断し、「地域づくりを下支えしていく」。

裁判所の許可を受けて土地を処分することは可能

まことに適切に土地政策の本質がここに喝破さである。この仕組みそのものは、既に実現していれる。この挨拶で始まったこの日の会議は、議事。

注

第  回国土審議会土地政策分科会、 年  月 日、仁坂委員発言。

注注  の会議、下村審議官発言。

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土地総合研究 2022年夏号のなかで再び「地域づくりを下支えしていく」ことへの論及が委員からあり（注）、全体として今後の土地政策を方向づける重要な機会となった。所
有者不明土地利用円滑化法  条  項が掲げる地域福利増進事業のリストは、今般の改正で終わらない。あるいは法律を改正し、あるいは委任を受けた政令の改正を通じ、充実の度を高めるであろう。
その積み重ねそのものが「地域づくりを下支えしていく」契機の一つである。
近年の土地政策を牽引してきた古い問い、つまり、どのように所有者不明土地問題を解決するか、という問いを慰労してこれに別れを告げ、新しい問い、すなわち、どのように所有者不明土地問題の解決を役立てるか、を問うところへ私たちは赴く。そこを問い続ける思索と実践は、始まったばかりである。



注

注  の会議、松尾委員発言。