土地総研リサーチ・メモ「公共組合」の要件である「行政主体性」に関する学説等の分析
2022 年 7 月 5 日【ポイント】
・賦課金等を徴収できる公共組合となるための要件である「行政主体性」を満たすための要件として、学説上は、①事業の公共性、②事業実施にあたっての手続的コントロール、③国の特別の監督の3点に整理できる。
・内閣法制局の基準もほぼ同じながら、国の監督を重視している。
・エリアマネジメント団体が公共組合として負担金徴収が可能になるための、具体的な事業内容、手続規定、国の監督規定を明らかにする。
１．はじめに2022年5月31日の土地総研リサーチ・メモ「「公共組合」の観点からみた民間主導負担金制度の可能性について」（以下、「前リサーチ・メモ」という。）では、民間主体が、地域管理などのために民間事業主体が行う事業に対して費用を地権者や住民から回収する負担金（以下、「民間主導負担金制度」という。
）の実現のために、
1)強制加入であり、かつ、賦課金を反対地権者からも徴収できる土地区画整理組合等が講学上の「公共組合」に位置付けられていることを明らかにし、2)この「公共組合」の概念をエリアマネジメント団体に拡大し負担金を徴収することを想定して、「公共組合」を拡大するための「行政主体性」の要件について分析を行った。
本稿では、この「行政主体」という概念について、先日行われた「都市計画と法政策学との連携推進研究会」での先生方のアドバイスを踏まえ、より詳細に学説上の議論及び内閣法制局の議論などを紹介し、厳密に行政主体に該当するための要件の抽出を行う。
なお、「行政主体」あるいは「公法人」という概念自体が、戦前の行政裁判所の管轄などを前提した議論であること1、また、行政主体（又は公法人）とそれ以外の主体の境界が不明確であることなどを理由として、そもそも「行政主体」「公法人」という概念自体が不要であるという指摘も学界では強い2。
しかし、「「公共組合」を国、地方公共団体とは別の「特別の行政主体」として位置付け、その共通する特徴を分析する」という講学上の議論は、本稿のように、「公共組合」という強制加入で、かつ、賦課金を反対者にも課すことができるという特殊な法律上の制度について、その拡張可能性を立法論として議論する際には、極めて有効と考える。その意味では、塩野宏が行政主体という概念の道具性、有用性として、立法レベルの問題を挙げている3のは適切であり、説得力があると考える。
2．公共組合の講学上の整理に関する前回の復習（1）講学上の公共組合の内容とその特徴
講学上の公共組合の範囲は表1のとおりである。

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公共組合の特徴としては、「強制加入」「設立解散についての国又は地方公共団体の関与」「国又は地方公共団体の監督」「公権力の付与（換地処分、経費等の賦課・滞納処分」があげられる4。この最後の公権力の付与のうちの経費等の賦課を可能とする制度は、エリアマネジメント団体に仮に公共組合として拡張できれば、団体加入者から強制的に負担金を課すことを可能とすることから、公共組合拡張の可能性を論じているところである。
表1 事業目的別の公共組合の例（2）前回分析した、塩野宏、安本典夫の学説からみた公共組合となるための要件
まず、塩野宏は、塩野（2021）123頁によれば、「公共組合の強制加入及び賦課金をはじめとする公権力の付与は、法がこれらの組合に行政主体性を与えたことを意味するように思われる」としている。
これに対して、安本典夫5は、安本（1985）291頁において、強制加入制は、憲法上の結社の自由、さらには事業内容によれば職業選択の自由、財産権の保障にも抵触しかねないことから、これを認めるためには、事業の公共性、組合内部の民主主義、組合に対する公的規制が必要としている。
前リサーチ・メモにおいては、上記、塩野、安本の学説に加えて、国会議事録における「強制加入」に関する議事を抽出したが、明確に強制加入の制度設計のために必要な要件を国会議事録からは明らかにすることができなかった。
本稿では、公権力の行使（賦課金等の徴収を含む）を可能とする公共組合となるために必要となる「行政主体」の要件を議論している学説について、より網羅的に収集分析して、当該要件の精緻化を試みる。
3．行政主体の要件に関する学説等の整理（1）学説の概観
行政主体について論じている学説から、行政主体に関する要件を整理したものが、表2である。

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2表2 行政主体、公共組合に関する要件一覧

戦前の美濃部達吉の議論は、現憲法下ではそのままでは適用できないものの、田中二郎などの学説に引き継がれている要素があるため参考として併せて紹介する。
まず、美濃部は、地方団体、公共組合、営造物法人（戦前から実態は神社のみと言われていた）を、「公共団体」と定義していた。
田中二郎は、国及び地方公共団体以外の行政主体性を位置付けられた主体を「独立行政法人」（現行法の独立行政法人とは意味が全く異なる）と、塩野は、「特別行政主体」と、藤田は「特別の行政主体」と名付けて、特殊法人、現行法での独立行政法人、公共組合をこれらの概念の対象としている。表2の美濃部、田中、塩野、藤田の列における要件は、それぞれの概念規定から抽出したものである。列Eの安本のみ公共組合に限定した要件を抽出している。
なお、詳細な引用箇所は、表3に明示している。
（2）学説から導かれる、賦課金等を徴収できる公共組合となるための行政主体性の要件
表2に掲げた行政主体の要件は各学説において論じられた用語をそのまま用いているので、正確に並列になっているわけではない。また、表3で示すとおり、行政主体としての要件として明示して項目を列記している行2列Aの田中二郎もある一方で、行4の藤田のように、「考察の対象とする意義とする」など、明確に行政主体の要件として述べていない記述もあること、さらに、行1列Aの田中や行5列Bの安本のように、要件を例示として「など」と書かれているものもあることに留意が必要である。
また、安本は、行政主体性の要件ではなく公共組合の要件として述べている点にも留意が必要である。
第一の、行1の「国による目的付与」は国の政策目的が多様化している現在では有効な要件とはなりえない。また、「国が法人を設立」も、現行法における「独立行政法人」などにはあてはまるものの、本稿で議論の対象としている地域レベルでのエリアマネジメント団体への適用場面では、直接該当しない。
第二に、行3の資金面については、塩野は、給付的活動を前提にした基準であることを付言している6。
しかし、この要件も、同様に、地域レベルでのエリアマネジメント団体による負担金徴収という、公権力の行使からみた公共組合の可能性について論じていることから、資金面は要件とはなりえない。
第三に、行4の公の権限付与は、むしろ一定の要件によって、公共組合に行政主体性が認められた結果として考えるものであり、要件として前提にするのは適さないと考える。

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3よって、残りの行5から行9のうち、行6から行8は、公共組合が活動する際の手続的な規制としてまとめることが可能である。
よって、表2の項目を整理すると、賦課金等を徴収できる公共組合として位置付けるための行政主体性を確保するための要件としては、①事業の公共性②事業実施にあたっての手続的コントロール③国の特別の監督の3点があげられる。

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4表3 行政主体及び公共組合の定義及び要件

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5（3）内閣法制局における国、地方公共団体以外の主体への行政権限委任の考え方
内閣法制局は、表4に示すとおり、国又は地方公共団体以外の主体に対して行政権限を委任することには慎重な配慮が必要と考えており、具体的には①事務処理にあたっての公平性の担保②事務処理判断にあたっての客観性の担保③国の監督体制の確保が必要と述べている。
また、松戸浩によれば、日本道路公団の民営化の際には、従来道路公団が道路管理者に代行して行っていた道路管理権限のうち、占用許可や通行禁止等の公権力の行使を伴うものについては、高速道路株式会社ではなく、新たに設置される独立行政法人日本高速道路保有・債務返済機構に振り分けることとされ、国の監督体制が弱い主体への公権力の行使には慎重な姿勢が表れている7と整理される。
以上のとおり、内閣法制局の考え方は、（2）の学説の基準とほぼ等しいものの、特に、国の監督体制の確保を重視している点が推測される。
表4 内閣法制局第三部長が発言した国、地方公共団体以外の主体への行政権限委任の考え方（3）判例における国、地方公共団体以外の主体への行政権限委任の考え方
土地区画整理組合という、講学上、行政主体性が確保され「公共組合」と位置付けられている主体についての判例を収集分析8した結果、「公権力の行使を行う土地区画整理事業を施行する」「公法人」又は「公法上の特殊法人」という記述は確認できるものの、土地区画整理組合の公法人となるための要件等についての論述は確認できなかった9。
4．エリアマネジメント団体に強制加入＝負担金徴収を認める公共組合を拡張するための論点（1）学説及び内閣法制局からみた公共組合拡大のための要件
3．で述べたとおり、賦課金等を徴収できる公共組合とするための行政主体性を確保するためには、①事業の公共性

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②事業実施にあたっての手続的コントロール③国の特別の監督の3点を満たす必要があると考える。
このうち、①の事業の公共性については、表3の行2列Aの田中二郎の「国又は地方公共団体の代わりに行う公共的な事務事業」という概念整理が最も厳密な定義であることから、まず、地方公共団体が自ら実施してきた事業、実施すべき事業であるかどうかから、分析を行う。
次に、②の事業実施にあたっての手続的コントロールについては、表3の行3塩野、行4藤田の民主的コントロール、明確な規準設定、法律による行政という観点から必要な内容を検討する。
③の国の監督体制については、内閣法制局の慎重な姿勢を踏まえ、公権力を認めつつも行政主体とは整理されていない、指定法人等に比較して、より厳密な国の監督体制について整理する。
（2）事業の公共性要件
事業の公共性要件について、すなわち本来は国又は地方公共団体が実施すべきものではあるものの、地域のエリアマネジメント団体が代わって実施する事業としては、「法律」において、市町村等の地方公共団体の事務として明記されているものとして、まず、表5のものがあげられる。
その根拠規定は、表5列Bに記載のとおりである。
表5 行政主体性が法律で規定されている事業例

さらに、市町村の「条例」で市町村の事業とされているものを整理する。
市町村条例の受益者負担金条例によって受益者負担金を徴収している場合には、徴収した負担金を市町村の事業にあてることを前提にしている。この受益者負担金条例で位置付けられた事業のなかには、地域管理、エリアマネジメントとして地域団体が実施することが相応しいものも存在する。
具体的には、表6のとおりである。

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7表6 行政主体性が条例で確認できる事業例

表6で列記した事業のうち、行1から行4までは、道路法に基づく道路管理主体、及び表5列Bに記載した法律で行政主体性を位置付けることも可能である。
しかし、表6行5の児童、学生、高齢者に対する移動視点に関するものについては、地域公共交通の活性化及び再生に関する法律第4条では、国及び地方公共団体の努力義務は規定されているものの、地域の移動手段の確保自体を明確に国又は地方公共団体の責務とまでは位置付けられてはいない。
一方で、交通需要が高い地域では民間事業者によって供給されている一方で、地方部においては、いわゆる自治体が運営する「自治体バス」10など市町村が事業実施する事例が増えてきている 。また、表6行5列Bの条例で明らかなとおり、相当数の条例によって、市町村の事業として位置付けて負担金徴収を行っている。
以上のとおり、地方公共団体の代わりに公共的な事業を行うという観点から、事業の公共性をみると、表5及び6の事業が対象となる可能性がある。
（2）事業実施にあたっての手続的コントロール要件
この手続的コントロールの視点としては、「民主的コントロール」「対外的に明確な規準設定」「法律による行政の原理等による法的コントロール」が学説上指摘されている。
第一に、民主的コントロールとしては、組合員の権利として、議決権、役員等の選挙権、被選挙権などの意思決定の仕組みが法律に明確に定められている必要がある。
（土地区画整理法でいえば、第25条から第44条などに相当）
第二に、「対外的に明確な規準設定」「法律による行政の原理等による法的コントロール」としては、当該組合が行うべき事業計画の内容及び定め方、行使できる公権力の内容とその行使にあたっての条件などを法律に明記することが必要である。
（土地区画整理法でいえば、第14条から第21条、第40条から第43条などに相当）（3）国の特別の監督要件
国の特別の監督要件としては、特に、地方公共団体の代わりに事業を実施する主体として、設立時への一般財団法人 土地総合研究所

8国の関与及び、簡単に事業を止めることができないように、解散に対する関与が必要である。
（土地区画整理法でいえば、第14条、第20条、第21条、第45条などに相当）さらに、公権力の行使につながる業務を適切に実施するための国の関与に関する規定が必要である。
（土地区画整理法でいえば第86条、第125条などに相当）
特に、建築確認を行う指定確認検査機関（建築基準法第77条の18から第77条の35）など、行政主体性が認められないものの、一定の公権力の行使が認められる主体に比べても、負担金の徴収など強い公権力の行使を認めるためには、当該組合の設立、業務執行、業務の終了などのそれぞれの時点において、強い国の関与が必要となると考える。
6．まとめ
本稿においては、前リサーチ・メモで、強制加入権を有する公共組合の拡張可能性について、先日行われた「都市計画と法政策学との連携推進研究会」の先生方のアドバイスを踏まえて、学説などから、より厳密に、エリアマネジメント団体に対して公共組合概念を拡張するための要件等について分析を行った。
ただし、本稿では、主に講学上の学説を収集したが、現行法における個々の規定内容は整理できなかった。この点については、次号の宿題としたい。
（佐々木晶二）1

戦前の公法人に関する判例は、田中二郎『行政法中巻（全訂第二版）』（弘文堂、1976）219 頁-220 頁参照。
岡田雅夫「行政主体論」舟田正之「特殊法人論」『現代行政法体系第 7 巻』
（有斐閣、1985）、山本隆司「行政組織における法人」『行政法の発展と変革上巻』（有斐閣、2001）、山本隆司「行政の主体」『行政法の新構想Ⅰ』（有斐閣、2011）参照。
3
塩野宏『行政法Ⅲ』（有斐閣、2021）126 頁参照。
4
宇賀（2010）260 頁、塩野宏『行政法Ⅲ（第 5 版）』（有斐閣、2021）122-123 頁、安本典夫「公共組合」（雄川一郎ほか編『現代行政法体系第 7 巻』（有斐閣、1985）292-293 頁
5
安本典夫「公共組合」『現代行政法体系第 7 巻』（有斐閣、1985）参照。
6「特殊法人に関する一考察」『行政法組織の諸問題』（有斐閣、1991）22 頁
7
松戸浩「公共組合と公権力の行使一」大阪市立大学法学雑誌 60 巻 3・4 号 1155 頁参照。
8
Westlaw 判例データベースにおいて、「土地区画整理組合」かつ「公権力」で検索を実施した。
（検索実施日 2022 年 7 月3 日）
9昭和 40 年 2 月 27 日大阪地裁、昭和 40 年 3 月 2 日大阪地裁、平成 2 年 7 月 30 日浦和地裁、平成 15 年 7 月 3 日大阪高裁の各判決参照。
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三村泰広ほか「自治体バスの運行財源に関する実態」土木計画学研究講演集（2011）参照。
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