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土 地 総 合 研 究 2008 年夏号

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「地域ルールに基づく権利のあり方に関する研究

本研究会の報告書の全文は国土交通省 HP1に掲載さ会」は、平成 19 年８月から翌年３月にかけて、昨今のれている。本節では、報告書の骨子を簡単に示す。

社会経済情勢の変化、コミュニティ意識の変容を踏まえ、これまでの地域管理手法とは異なる住民による地

昨今、人口減少及び高齢化の進行、地方公共団体の域管理・地域活動を実現するための新たな制度のあり

財政状況の悪化、地方行政の広域化の進展、近所づき方を検討してきた。

あいの希薄化によるコミュニティの活力の減退といっ検討された制度は、管理放棄された空き地に立ち入た、社会経済情勢の変化、コミュニティ意識の変容にる等、地域環境の改善のために行われ、かつ他の土地より、管理放棄された空き地・空き家の増加などの不所有者等の所有権に関わる活動に対し、新たに一定範

適正な土地管理等の進行といった、地域環境を管理す

囲の管理権を付与するものである。

る上での様々な問題が生じている。

本研究会においては、具体の事例に基づき制度の方一方で、現行の土地利用規制制度にあっては、整備

向性について検討された箇所が多数存在する。しかし、段階での規制が前提となっており管理段階での規制がそうした事例の全てが報告書において言及された訳で想定されていない、対象となる行為類型から外れる行はなく、解釈についてのいわば暗黙の了解として報告為の規制が困難である等、また、協定制度にあっては、書に組み込まれる形となっている。

土地所有者等の合意を必要とする、環境や景観など地

本稿の主たる目的は、本研究会の議事録をもとに、域にとってプラスの価値の維持・保全・形成が想定さ制度の検討時に念頭に置かれていた具体の事例を、報れている、更新時には全員の合意が必要であるため恒久的なものになりにくい等、様々な限界が存在する2。

告書との対応関係から整理することで、将来、本研究会の検討結果を他の論考、あるいは制度設計に応用す

そこで本研究会では、住民による地域環境の管理をる際、報告書で用いられた表現・用語の解釈に齟齬が実現する新たな制度について、次の着眼点に基づき検生じたとしても、具体の事例にまで立ち返っての議論討を行った。
第一に、従来から権利として認められてきた個々のを可能にすることにある。

財産の個別的価値よりも、個々の財産が連続して形成

なお、報告書に記載されなかった部分をなるべく多く載せるよう整理したため、本稿は報告書と併せて読1

まれることを推奨する。また、本稿の見解は、報告書

http://tochi.mlit.go.jp/tocsei/chiiki/index.html
報告書 p.12 及び p.18 参照。なお、本研究会において参考とされた、現行の土地利用規制制度による対応の限界について
は、古倉宗治(2007)「現行のまちづくり法制における規制制
度の整理と適正な居住環境の確保の限界」『土地総合研究15(4)』、及び同(2008)「まちづくりにおける協定制度の制度上の比較とその現代的意義」、『土地総合研究 16(1)』参照。

2

及び発言の括弧書き引用部分を除き、全て私見に基づくものであり、その一切の責任は著者に存在する。

1

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53される複合的な利益である「協益」に着目し、住民等

域がいっそう活性化することとなり、疲弊した地域、による地域管理により協益を担う制度の検討を行った。

活動が活発でない地域が余計に置き去りにされる」（報告書 p.21）との懸念がある。

第二に、地域管理の対象となる地域財産（モノ）や地域管理を担う主体の法人格（団体）に着目するのでこの点については、報告書においても、岡部委員かはなく、地域管理を目的として行われる住民の「行為」

ら報告のあった米国テネシー州チャタヌーガでの疲弊

地区の再生事例3を参考にしつつ、コミュニティの財産に着目する制度の検討を行った。
第三に、地域管理を目的とする住民の行為の中でも、価値など「私的利益・集合的利益を追求する活動」でとりわけ他の土地所有者等の所有権に関わる活動で、はなく、市民主体の組織および地元企業の協力による「協益」が毀損されている事例について、一定の法律

メインストリートの再生など「まち全体の活性化に寄上の管理権を付与する制度を検討した。

与する活動」を支援すべきであると論じた。
○ �����

第四に、新たな立法措置を講ずる前提として、相隣関係の法理を拡張し、(a)一般則たる信義則の拡張、(b)研究会の場においては、現状認識として、既存の制

公共の福祉に基づく所有権制限の許容する範囲内で、度が比較的活動の活発な地域にばかり活用されてきた一定の所有権の拡張・制限を行うとされた。

こと、また、制度そのものの不自由さ、使いづらさか検討された制度の骨子は次の通りである。

ら、活動の活発でない地域における制度の活用が阻まれてきたとの指摘がなされた。

(１) 法令上列挙される一定の「地域環境改善行為」を行うことにより、地域環境の改善を達成しようと

具体的には、「放置しておくとコミュニティが消滅す（地域ルール）する団体又は個人が「地域活動計画」

る地域に任意の団体が起こり、地域協定がつくられてを策定し、いくかと言うと、どうもそれが見えにくい」、「建築協定や地区計画といったツールが規制緩和、あるいは既(２) 地方公共団体が当該計画を一定の基準に照らしてに恵まれている地域の改善に使われがちである」、「逆妥当と認め認証を行った場合、にゲーテッド・コミュニティのような比較的恵まれた(３) 一定の法律上の効果を与え、地域における円滑な地域の環境改善に用いられ、ひいては不動産価値の上地域活動を促す。

昇に本制度が使われるのではないか」との危惧が指摘

なお、地域環境改善行為とは、「土地建物に対して行された。

う地域の環境改善に資する行為であって、定着物の設

なお、具体名をここで挙げることはできないが、集置又は区域内の土地建物の形質変更以外の行為」と定合的私益を追求する活動の具体例として念頭に置かれ義されている。

ていたのは、高級住宅地において環境保全のために結ばれる紳士協定や、地区計画による大区画の敷地規模規制等の導入であった。

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本節では、研究会での議論の内容を主要な論点ごと○ �����

に、特に具体例との対応関係から整理する。報告書において、該当する制度内容の説明がある場合は、「報告

また、財政上の限界があることを前提として、活力書の内容」として併せて説明する。なお、報告書の引のない地域を行政がどの程度まで支援すべきかについ用部分以外の括弧書きは、本研究会における発言を口ても意見が交わされた。
具体的には、放置自転車の問題を認知させるだけで語体から若干修正した上で引用したものである。

状況が変わったとの鍛冶委員からの報告内容を受けて、����������������

「最後まで責任を持つかどうかは別として、行政が少���������������

し手助けをする時に、行政が知識なり人的資源を提供○ ������

するファシリテーターとしての役割が、最初はある程

コミュニティの活性化と公益性の実現という目標に度必要ではないか」との意見があった。この発言の背鑑みて、活動が活発「でない」地域における地域環境

景には、例えば紛争処理機能を担う場合であれば弁護

改善行為こそ積極的に支援されるべきであるとする背3
米国テネシー州チャタヌーガでの疲弊地区の再生事例の詳
細は、報告書資料編Ⅲ(p.58)参照。

景には、「活動が活発な地域の支援だけでは、元気な地
2

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土 地 総 合 研 究 2008 年夏号の限界についても具体例を通した形で議論された。

士など、専門家を派遣して核になる人をつくらなければ地域団体ではとても担いきれないとの認識がある。

具体的には、区画整理が長引いて空き地になっていこの他にも、「行政か他かという消極的な発想ではなるところを有効活用する場面が想定され、「最初はごみく、出発点としてのコミュニティ、すなわち行政と個々が散乱してよくないから掃除したい。でも、掃除だけの世帯を結びつつ、地域をつくる実感を与えるような、

ではインセンティブがないので、花を植えたい。花は

地域の団体をつくる受け皿になり得る、中間形態のよ

みんなが見るだけだからいいけれども、（今度は）野菜うな団体を活性化できるのではないか」との指摘もあを植えたい」との提案がなされた。この場合についてった。ここで、地域団体活性化の素地となりうる団体

各委員からは、「（この制度では）家庭菜園をつくることして想定されているのは自治会、NPO 等であり、元とを受忍せよとまでは難しい」、「積極的な形成行為に気な自治会を含めて支援することも否定されていない。

なってしまう以上認められない」、「収穫物の処理をどうするかが難しい」、「土地所有者の同意をとることが前提」といった、慎重な意見が出された。

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この点について、本研究会は、論点１－２にて「具体������������������

例を整理したうえで限定列挙に近い形で法文上明確に○ ������
論点１－１にて、地域環境改善行為が「定着物の設置し、限定的な解釈のみが許容される定性的なバスケッ（報告書 p.33）
又は区域内の土地建物の形質変更以外」

トクローズ規定を置くことを検討する必要がある」（報の、所有権の財産権としての基本的部分と抵触しない

告書 p.34）との立場を示すに至った。これは、「制度範囲での軽微な行為に限定されることは、定義にある

化すれば条文にある程度書く以上、活動する人にとっとおりである。

ては、この法律だとここまでできそうだということで、○ �����

活動に前向きに取り組んでもらえればそれが一番い

地域環境改善行為の具体例は、「継続的な管理が放棄い」ことに加え、「例示したほうが読み手としては理解されている土地の管理（草刈り、違法放棄物の撤去等）、する」との発想を背景とする。

ごみ屋敷のごみ撤去、安全上問題のある空き家・廃屋

なお、検討の過程で、行政訴訟判例である「浦安漁の管理、中心市街地等に存在する空き地の清掃、これ港事件」4も話題に上った。委員の考察に従えば、判決らの活動のために行う敷地への立ち入り等」（報告書の構成は「非常に乱暴に言うと、この程度のことがで

p.33）である。例えば、「放置された空き地に誰かがごきないと変ですよねという理屈づけ」であったという。

みを捨てて不法投棄になる。すると、それを片づけな
いと地域の人にとって不快だから何とかしなければと�����������������

いうときに、それを除去」するといった想定である。

○ ������

地域環境改善行為を行うことは「管理放棄地である

論点１－３では、「活力のない地域にあっては、そもからそれを他の人に貸そうとか、賃貸借契約を結ぼう

そも核となる『やる気に富む』者が存在しないことが「代理権であとか、そこまで行く話ではない」ものの、多く、活性化のためには外部からの働きかけが必要」

る必要はないが、何か権限付与が必要」な行為である。

であり、この場合、「提案主体を地域住民に限定した制

民法上の代理権等の規定が適用できないにもかかわら度とすると、提案自体が行われない可能性があるため、ず、「法律上創設的に権限を付与する必要がある」（報

提案自体についてはその主体に制限を設けない制度を

告書 p.34）のは、「仮に専門家の応援も頼んだとする

検討するべきである」（報告書 p.34）とされた。

と、その代金は誰が払うのかという問題」があり、「自○ �����

由な法律行為の代理権を想定しなくとも、そこで法律検討された制度においては、当該地域に住所を有す

行為的な要素を考えないと、負債の発生しどころも特る地域住民ではない「外部」からの計画提案も受け入定できない」との考えがあったためである。

4
最判二小法廷 H3.3.8、民集 45 巻３号 164 頁。事件は、浦安町（現在の浦安市）の漁港兼河川区域内にヨット係留区が設置され、鉄杭が打たれたことに始まる。浦安町は、強制撤去するための法的な手段を有していたものの、県の建設事務所
が実際に撤去するのを待っていたのでは間に合わなかったた
め、強制的に鉄杭を取り去った。そのため、住民から提訴されたものである。一審、二審は住民側の勝訴であった。ところが、最高裁は逆転で住民側を敗訴とした。

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○ �����
以上のような、地域環境改善行為の法律行為としての側面を積極的に認める姿勢に対し、認定できる活動
3

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れることを念頭に置いている。これは、「ちょっと余力

ンを踏み込えない限りは、企業がやろうと金持ちの個のある人が助ける」、「自分でできない人を周りがサポ

人がやろうと、そんなことは問わないでいい」、「例えートする」、「外から働きかける人がいてもいい、それば、あるディベロッパーが進出しようとしている地域

は必ずしも地域と関係なくてもいい」との考えである。

で、今は環境があまり整備されていないのでイメージ

外部からの計画提案を受け入れる発想に至った背景

が悪いけれども、自発的に会社でごみを集めることかには、岡部委員から紹介のあった、北九州市での景観

ら始めることを否定する理由はない」、「行政がそこにアンケートの結果報告がある。北九州市では、人口の補助金を出すことも別に不当なことでもない」との意

急激な減少を背景とした傾斜地の空き家問題が深刻で見が示されたことがある。このように、地域改善計画

あり、景観についてのアンケート調査を行ったところ、が認証される場合においては、提案者・実行者が誰か傾斜地に居住していない外部の人間を含め、市全体がではなく、あくまで行為の内容が吟味されるとの姿勢

空き家問題を景観の問題として切実であると認識してが読み取れる。

いるとの結果が得られたという。このことから、外部

なお、「地域活動計画認証の際の要件として、活動への人間が特定地域の問題に介入する動機は、必ずしもの参加者を妨げないことを設けていることから、事後

ないとはいえないとの認識が示された。

的に活動に参加する者が拡大することが期待され、地域活動が活発になることも想定されることから、個人������������������

であっても、地域活動計画を策定し、地方公共団体の○ ������

認証を受けることを認める制度とするべき」（報告書

また、論点１－３においては、制度の提案主体についp.35）と結論づけている背景には、地域が沈滞しておて、「一般社団法人、NPO 法人、株式会社等の法人でり、「誰か気がついてそれをやろうとしているときに、あって地域活動を行う団体はその対象とされ、また、合意を調達してから動かないと基本的に支持しない政個人であっても、地域活動を行おうとする個人を排除策よりは、ともかく少しインセンティブを与えておいする合理的な理由はないことから、本制度の対象とすて、ほら、成功したじゃない、だから一緒にやろうよ

るべきである」（報告書 p.34-35）とされた。

と言って合意をとる」仕組みがあってもいいとの意見○ �����

があった。十分な賛同を得てから実行せよと規定する研究会の場では、特にいわゆる「一人協定」5を認めと、活動開始の段階でつまずいてしまうため、後々参るか否かの議論があった。

加者を拡大しながら賛同を得てゆく余地を残すことで、具体的には、岡部委員から報告のあった米国テネシ

活動の間口を広げるねらいがある。

ー州チャタヌーガの事例、特にその後半の 1990 年代における疲弊地区再生の展開に関連して、「地域の不動産�������������������

の付加価値を増すためにリーダーが何かしようとする

����が、実は一番熱心なのはその中で主要な施設を持って○ ������

いる不動産会社で」あるといった事態を恐れる意見がさらに、論点１－３においては、「法人格を要件とし複数委員から出た。また、地域活動計画の提案には「少ないことにより、権利能力なき社団であっても制度のなくとも、自分以外の他者を説得できるものでないと対象となる」とされた。ただし、「当該権利能力なき社

いけない」との意見もあった。

団については、一定の団体性が必要となる」（報告書

以上の危惧が示されつつも、最終的には一人協定をp.35）となり、また、その団体性は、権利能力なき社「例えば、地域
否定しない形でまとめられた背景には、団の認定条件に関する判例（最判一小法廷 S39.10.15）の小学生のためにつくった奨学金給付する財団が、あが示した条件に基づき判断されるとされた。

そこの土地が汚いから掃除しようよ、ということにな○ �����

っても構わない」、「地域の一般的な環境維持について、研究会の場では、活動の責任をどの主体（個人、団常識的に考えれば誰も反対しない、認められ得るライ体）に担わせるか、ひいては、地域環境改善行為の法

5

律効果の反対側に発生する責任に値する「団体性」をここでいう「一人協定」とは、例えば建築基準法 76 条３項に規定される、一人の土地所有者が設定する協定との意味よ
りも、より広い意味で用いられており、個人もしくは企業が不動産価値など私的利益を増進するために、地域の環境を維持改善する協定を、自らの意思のもとに締結することを指す。

どのレベルまで求めるかに関する議論があった。
団体性の要件が問題となるのは、「例えば代表者の定
めとか、意思決定機関とか、財産管理の仕方とか、定456

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めれば定めるほど非常に社団的なものに近くなってい

特に制限しない制度設計を行う上で、状況の変化等にき、緩めれば緩めるほど単なる組合的、ジョイント・

より活動を認証することが適切でなくなった場合に、ベンチャーでやっているようなものになる」ことがあ認証を取り消すことができる方法を確保することが望る。すなわち、団体性の要件を下げれば団体の設立がまれたことがある。

容易になり、活動が促進される一方で、行為に対する

具体的には、「例えば、最初はよかったけれども、だ

責任が限定的となる。それに対し、団体性を厳格に要んだんぼろぼろになっていくこともあり得る。そうい求すれば、責任の所在が明確になり、また担える責任

うときに、一応認証はされて法的には存在する状態とも大きくなる一方で、団体の設立が困難になるという、いうのはあまりよくない」、「（最終的には）行政側の監

いわばトレードオフの関係が存在する。

督処分等が存在しないといけない」との意見があった。

この問題について本研究会では、先述の通り、権利能力なき社団であれば本制度の対象とする団体として�������������������

認めると結論づけた。この背景には、例えば集めたご○ ������

みの処理費用を負担する場合に、「代表者、責任を負う

論点２－２、地域活動計画を策定できるエリアの定め

人は誰かという時にすぐにぽっと行ける仕組みが必方については、「当該活動計画が対象とする地理的な範要」、「場合によっては実施後に損失補償などを請求さ「地方公共団囲は明確にされる必要がある」と同時に、れる場合がある。そもそも誰に請求すればいいかとい体がその地域特性に鑑み、地域環境の改善を図る必要う話が出てくる。債権債務関係が発生しないような活があると認める地区として条例又は条例に基づく告示

動しかできないとなると、何もできない」、「例えば代で具体的エリアを指定することが最も適当である」（報

金の取り立てということになったら、ちゃんと責任が告書 p.36）とされた。

とれることが必要だと思うので、法人格は無いにして○ �����

も信用が必要。権利能力なき社団、財団的な要素は要

地域活動計画を策定できるエリアの定め方について件として求めておいて、いざ訴えられたら、被告適格

は、恣意的な範囲設定によって一部集団の利益が追求くらいは必要」、「本当に団体をつくって活動しようとされるような地域活動計画が展開される、いわゆる「ゲいう気持ちがある団体なら、（団体性を求めても）それ

リマンダリング（Gerrymandering）が可能」との問題指摘に加え、「活動開始以前に、条例で定められるかどほど厳格な要件ではない」といった意見があった。
なお、以上の議論を踏まえたとしても、地域環境改うか」、「自治会のほうもそれなりの問題意識を持って善行為を行う団体が、社団法人、財団法人の法人格を動いているところに、こういう団体が活動を始めると「自発的に取るのは構わない」と、その可能性までは（自治会との）軋轢ができて、せっかくいい住まいの否定されていない。

環境をつくろうと言っているのに、中で別の軋轢をつくり出すようなことは、制度としては避けなくてはな�������������

らない」といった指摘がなされた。

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こうした議論の途上において、建築協定（建築基準����������

法第 69 条及び同条に基づく市町村条例、同法第 70 条

○ ������

第１項及び第２項）の制度が参考にされた。建築協定は、

論点２－１では、地方公共団体による認証行為は「処「住宅地としての環境又は商店街としての利便を高度

分性を有する行政行為」とされ、また、認証を受けたに維持増進する等建築物の利用を増進し、かつ、土地

地域活動計画の内容が適切に実施されるように、「地方の環境を改善する必要がある土地の区域」において締公共団体に一定の監督処分規定を設けることや、認証結可能であり、その範囲は市町村条例（以下、建築協が有効である期間を設けること（更新制）や、特定非定条例）で定めることとされている。

営利活動促進法に類似の制度として毎事業年度一回事

ただし、建築協定はエリア設定の参考制度にすぎず、業報告書を地方公共団体に提出させる措置を講じるこ同様の手法をそのまま適用できないとされた。なぜなとも検討すべきである」（報告書 p.36）とされた。

ら、建築協定条例がいわば「よりよい環境」を保全す○ �����

る地域に指定するのに対し、本研究会の検討する、地認証を受けた地域活動計画に対する、地方公共団体

域活動計画の策定可能エリアを定める条例は、その制による監督処分が必要とされた背景には、活動期間を度の趣旨から「ハンディを持ったエリア」を定めるこ5

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表57

主な市町村の建築協定条例における対象地区の指定方法

区分

具体的に指定された対象地区

全域

市町村の行政区域の全域

部 分

都市計画区域内

指定

該当する市町村の一例
新宿区、大和市など
福島市、栄町など（工業系用途地域を除く）
市街化区域内用途地域

呉市（開発許可対象含む）

小山市（市区町村長が定める区域を含む）

深谷市

用 途 地 域

（用途地域外は市区町村長の告示により指定する）

三条市、駒ヶ根市など

内・外（工業系用途地域を除く）

倉敷市、周南市など

用途地域内

川口市

用途地域外

阿賀野市

具体的な地区を指定

いの町

指 定

特に指定の記述なし

目黒区、川西市など無し

市区町村長の告示による指定

横浜市、静岡市など

注）平成 20 年１月時点での各市町村の建築協定条例を参照している。

支援する、活動を促進させるという発想からすれば、とになってしまうためである。

地域の中に幾つか同じものが出てきても、それは一向本研究会では、現行の各種協定制度の締結対象区域

及び主体を整理6し、また、各地の建築協定条例の定めに構わない」との意見があった。

方について調査を行い、いくつかの類型を明らかにしまた、議論の過程では、自由民主党にて検討中のコた上で（表参照）、その中でも横浜市の建築協定条例にミュニティ基本法草案が紹介された7。注目されたのは、おける定め方を参考に、あらかじめ地域活動計画の策

本草案が「活動に支援するという発想」であり、「安心・定可能範囲を定めることなく、条例に基づき認定でき安全活動だけで終わらずに、複数の関連する活動をしる体制を整えるための方法として、市長による告示を始めたときに、それを支援する法制に変わってくる可考えている。これにより「市長が告示しておけば区域能性がある」点で、本研究会の検討する制度とねらいの限定はできる」ため、「逆に、協定が認められる地域、を共有するためである。

エリアはあらかじめ限定する必要はない」ことになり、「だめな地域」を条例で定める必要がなくなる。
＜参考＞横浜市建築協定条例（昭和 31 年６月 25 日

第 17 号）

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条例○ ������
論点２－３では、地域活動計画を認証するにあたって、(建築協定をすることができる区域)
第３条 法第 69 条の規定により建築協定をすることが「縦覧した計画について当該計画の対象とされる地域

できる区域は、建築物の利用を増進し、かつ、土地のの関係者の過半数の反対がないことが必要と設計し環境を改善するために必要と認める区域内で市長が告た」（報告書 p.37）。その際、「反対の旨の意思表示を示して定める区域とする。

行いうる関係者の範囲について定める必要があるが、これについては、計画に基づいて行う地域活動に様々�����������������

な内容が含まれることから、一律に土地所有者のみ、○ �����

建物所有者のみと制度上定めることは適当でなく、地報告書においては明示的に言及されていないものの、域活動が土地所有者のみの権限に関わる場合は土地所

本研究会は、複数の地域活動計画が重複してそれぞれ有者のみを対象とすることで足るとする一方、行う活認証、実施される可能性について、おおむね認めると動が土地所有者のみでなく建物所有者や建物の賃借人の認識に立っている。

の権利に関わる場合はこれらの者についても地域活動

具体的には、「伝統的に今まで例えば法人とか、ある7

自由民主党のコミュニティ基本法草案については、平成 20
年１月 23 日ニュースリリース
http://www.jimin.jp/jimin/daily/08_01/23/200123a.shtml 参照。
制度の骨子は、町内会、自治会、消防団などの地域コミュニティ活動を促進するための施策を展開するために、国及び地方公共団体の責務、事業主の責務、住民の役割等を定めるものである。なお、本草案は自由民主党内での合意内容をとりまとめたものであり、与党内にて合意のとれた内容ではない。

いは管理組合みたいなものの発想だと、支配する地域、領域は排他性をある程度持たせておかないと、責任の所在も不明確になってくる」一方で、「活動に注目して6

現行の各種協定制度の締結対象区域及び主体については、
報告書 p.16-18 参照。

6

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計画の認証にあたっての関係者とする制度を検討する

必ず確保する」といった慎重な意見も出された。

べきである」（報告書 p.37）と結論づけた。
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○ �����

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地域活動計画の締結の対象となる関係者の範囲につ○ ������

いては、地域的なつながりを持ってない人間でもいいとまで踏み切るのか、あるいはある程度の範囲に限定

論点２－４では、「地域環境改善行為については、都するのかという問題に関連して、二つの具体例が出た。

市計画事業として行われるものではなく、また、不在一つ目の例は、商店街で、下校途中の子供たちに店地主の増加等の社会情勢に鑑みると、活動の対象となの人たちが「元気で」と声かけをすることで町の安全る地域すべての土地所有者の同意を得ることは困難なを確保する、また町内全体のお店、家庭にシールを張状況にあり、全員の同意を得る必要があるとした場合、り出すといった保安活動が自治体から認証され、補助かえって円滑な地域活動が阻害される要因となること金が支給される場合である。ところが、「構成員が地域が懸念される」ため、「『活動の対象となるエリア内の住民や商店街のオーナーだけでは、本来活動に関わっ関係者の過半数以上の反対がないこと』とする制度設ている商店街で雇われている人たちが、本当に地域の計を検討するべきである」（報告書 p.37）とされた。

日常的なことを心配しているにもかかわらず排除され、○ �����

権利を持つ者が心配するまで関わることができない」。

委員からは、地域活動計画を締結する範囲は「行政以上の考えから、「活動をするときにコアになる地域住区画と必ずしも一致するものではない」ため、関係者

民なり土地所有権者がいるというのは必要だが、そのを「いわゆる地域環境改善行為の影響が及ぶ範囲の人

範囲、構成員を考えるときに、もう少し広げないと困たち」といった形で指定せざるを得ないことに加え、る。例えば少なくとも在勤ぐらいは入れておく」必要

地域環境改善行為により「ダイレクトにマイナスの効があるとの意見があった。

果を受ける人は、絶対イエスとは言わない」ことから、

また、二つ目の例として、大都市圏あるいは地方都

範囲設定によっては過半数の同意がとれないとの危惧

市の団塊の世代が第一世代として住み始めた郊外部で、このまま放置しておくと近い将来コミュニティが消滅が示された。
地域活動計画の締結範囲に関する本研究会の結論は、する地域では、「家財道具や物が詰まったまま住宅が放３－３－４．にて説明したように、活動内容に応じて関置されていて、経済力のある人はどこかに移り住んだ係者の範囲を定めることに加え、仮に活動の実施により施設に移る。そして、比較的経済力のない人がぽつり不利益を蒙る場合、異議申し立ての機会を設けるとぽつと住んでいて、周りは物がいっぱい詰まった家がいう、二段構えの対応を行うものである。

あるという状況になる」。そのとき、「（土地を持っている）人たちも自分がかつて住んでいたエリアに対して�����������������

当然関心はある。そういう人たちも入って初めて、自○�������

力で地域協定が出てくる気がする」、「むしろ入ってい論点３－１では、地方公共団体による地域活動計画のたほうが、公益性が高い場合が現実には多くなる」と認証に必要な手続きについて、土地収用法上の事業認の指摘があった。

定における規定（土地の管理者又は関係行政機関の意

以上の具体例を背景に、各委員からは、「（外部の人見聴取（第 21 条）、専門的学識又は経験を有する者の間が）入れる余地は残しておいたほうがいい。場合に意見聴取（第 22 条）、公聴会の開催（第 23 条）、事業

よっては地域住民だけでやって構わない。逆に、全く認定申請書の縦覧（第 24 条）、利害関係人の意見書の地域的に関係ない人でも入っていい」、「むしろ、問題提出（第 25 条））、及び大深度地下の公共的使用に関す意識があって引っ張っていく人でもいい」といった意

る特別措置法に基づく使用の認可における手続きを参見が出された。

考に、「今般検討する地域活動計画の認証に際しても、一方で、地域住民の参加割合については、「例えば一定の範囲で土地所有者の所有権の行使を制限する部

何々町という実感がある範囲でとらえて、例えば半分分があることから、これらに準じた手続きが必要と考は参加していないと考えると、随分窮屈な団体になるえられる」（報告書 p.38-39）とされた。

のではないか」、「あくまでもコミュニティのことを考○������
研究会の場で議論されたのは、手続きの厳密さをどえた仕組みだから、地域性を帯びた参加者は一定数は
7

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た地域環境改善行為の補償手法として保険制度等のあこまで求めるかであった。
委員からは、提案された制度骨子の手続き規定につり方について検討する必要がある」（報告書 p.39）といて、非常に丁寧であると評価した上で、「説明会、公されたのは、「善意で活動している人に、賠償責任に惑

告・縦覧、専門家の意見聴取、こういう手続きが必要

わせるのが酷と言うなら、むしろこの（地域活動計画

な活動もあるかもしれないが、飛ばしても構わない活を策定できるエリアを定める）条例をつくるときに、動もある」、「（最低限）一定期間公示する手続きをかま一種の損失補償の仕組みを１つかませておいて、やむせておいて、後は具体的に専門家の意見が必要かどうを得ず生じた部分は肩がわりする仕組みがあればよかは、受理して認証する前の段階で、行政機関が判断い」、「事例が出ることで具体的にはそうなっていくのする仕組みにしてあればそれで十分」、「（地域活動計画

ではないか」との意見を反映している。

の）認証行為の段階で、要求があったら説明会をやるとか、専門家の意見を聞くチャンスを与えるというふ�������������������

うに、こちらを後ろに持ってくる手もある」といった、

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手続きの適正性を失わない範囲で要件を緩める提案が○ ������

なされた。

論点４－２、地域環境改善行為が行われる土地の所有

また、活動実態に合わせて枠組みを提供することに者等に対する通知については、「地域環境の改善及びコ

なる以上、「地域の条例なり何なり、ある種のルールにミュニティの活性化のためにはあくまで本来の権原を投げてもいい部分」との意見も出された。

有する当該土地所有者等それぞれが自ら環境改善行為を行うことが望ましい」と考えられるため、「当該通知������

を行い、土地所有者等が自ら環境改善行為を行った場

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合にあっては、活動主体が地域環境改善行為を行う必○ ������

要性は乏しいため、これを認めないこととするのが適

論点４－１では、認証に基づく「地域環境改善行為に当である。それゆえ、当該活動主体が地域環境改善行

ついては、法令に基づく行為となるため、土地所有者為を行うことができる場合は、当該土地所有者からの等が有する所有権は法令によって制限され」る。そし申し出がない場合又は申し出があった場合で、一定期て、「法律に基づいて適法に行われた地域環境改善行為

間にその履行がなされない場合（履行が不完全であるについては、土地所有者等との関係において不法行為場合を含む）と設計することが適当である」（報告書を形成することはなく、また、物権侵害にあたらないp.40）とされた。

ため、当該土地所有者等は物権的請求権に基づく妨害

また、「不在地主の増加や相続等による土地所有権の排除請求権等を行使することはできない」とされた。

細分化を踏まえると、土地所有者等を探し出すこと自また、「適法かつ無過失に行った地域環境改善行為に体が困難であることも想定される」ため、「土地所有者

伴って行為の対象となった者に損害が生じた場合にあの確知が困難である場合にあっては、公示等の方法にっては、そもそも活動の主体が公務員でないことから、よることも検討すべきである」とされた。具体的な方

国家賠償法や憲法上の損失補償の規定による賠償責任「市町村の広報誌への掲載や、地域環境改法としては、についてはその適用がなく、あくまで民事上の賠償責

善行為の対象となる土地への立札による掲示等」（報告任を負う」（報告書 p.39）とされた。

書 p.40）が挙げられている。

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適法の範囲内にとどまらない賠償責任を負う行為の土地所有者等への通知に際し、公示等の連絡手段を具体例として委員から出されたのは、「自転車の撤去の検討すべきと、わざわざ言及する背景には、現実に土ときにライトが割れてしまった」場合、「ごみを片づけ

地所有者等の連絡先が分からないために困難が生じてた際に植えてあった由緒ある松を傷つけた」場合などいることが念頭におかれている。

である。

具体的には、「（空地の所有者に）自治体がずっと折

また、「地域活動を行う主体はいわゆるボランティア

衝をしているけれども、連絡がとれない」、「手紙等を活動の一環として行われる場合が多く、必ずしも資金出しても返事が来ない」、「誰が所有者なのか特定でき的に余裕がある活動主体のみによって営まれるものでるのかもわからない」、「所有者がどこにいるかもわかはないことが想定されるため、適法かつ無過失に行っらない。遠くにいたり、あるいはその人が高齢で、も8

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う誰とも連絡とっていない」状態であることが多いと委員からは、こうした地域紛争は本来地域で解決での指摘があった。また、これに対し、空地に看板を張きるものであり、また裁判の場で扱うには法律上の疑り付け、「この地域では連絡がとれなかったのでこうし問が消えないことから、地域団体が紛争解決の役割をました、何月何日にこうしました。管理者の人は連絡担えるよう支援する必要があるとの認識が示された。

ください」と書いた事例に触れ、空地のごみ・廃棄物

具体的には、「訴訟まで起こした人は、自分のつらさを撤去してしまったことが厳密には問題があっても、をわかってほしいというのが第一」、「決まった日の決「実際はやってしまっている」との指摘もあった。

まった時間に出すというルールが守られていれば、そまた、賃貸アパートでのごみ収集の事例も紹介され、んなに気にならないと思うけれども、ごみ収集日でな「（賃貸アパート）の人たちの出し方が非常に雑、ルー

いときに（ごみを）置いていくとか、いろんなことがルを守らない。周りの人は家主にクレームをつけろとあって、外に迷惑をかけている意識が非常に希薄にないうけれども、家主はどこにいるかわからない。賃貸っている状況の中で起こっている」との分析や、「うまの管理を請け負う会社があって、そこが全部間に立っく地域で解決できるような動きがなかったのか。何でて、そこに問い合わせても住所は教えないことになっ裁判まで行ってしまうのか」、「裁判所はこういう事案ていますという話になって、結局らちが明かない」たを持ち込まれても、本来の裁判所が解決すべき機能とめに、地元住民が困るとの問題提起があった。

は違う要素が含まれており、判決が出たけれど、何回見てもこれで本当にいいのかという、法律学的な疑問��������������

は幾つか出てくる」、「ADR みたいなものが機能できれ�������������

ば、それに委ねるような問題だ」との指摘、「典型的な○�������

NIMBY（Not In My BackYard）問題であり、その地域に積

論点５－１では、「騒音、悪臭、迷惑行為、景観、不極的な問題解決のグループがいれば、時間とお金をか法投棄、ゴミ処理、ペットマナー、プライバシー等をけずにすんなりと問題が解決しただろう。解決していその原因として地域住民間で発生している」ような、るところもあるだろう。それをインセンティブを与え悪影響の及ぶ範囲に広がりがなく、局所的に発生してて解決する枠組みをつくってあげるのは重要」といっいる地域紛争について、「これらの紛争は、①地域に根た意見が出された。

ざした問題であること、②紛争当事者が感情的に対立しており、強権的な解決手法は更なる軋轢を招くおそ����������

れがあること、③問題とされている現象・原因が必ず○ ������

しも個別規制法で規制されていないことから、司法的論点５－２では、既存の裁判外紛争処理制度の問題点

な手続きによるのではなく、住民自らによる紛争解決等を検討した上で、「不法投棄等の典型七公害以外の公が望ましいものと考えられ」（報告書 p.41）、地域にお害に係る相隣的紛争や、公害に該当しない利益の損失ける裁判外紛争処理制度は検討に値するとされた。

（景観やプライバシー）に係る相隣的紛争については、

またその際、「コミュニティのつながりが減退してお新たな紛争処理スキームの余地が存在する」（報告書り、また、地方行政の財政難、広域化を踏まえると、

p.43）とされた。

地方公共団体に活動の拡大を期待することは現実的でなく、住民による新たな紛争解決手法の設計が求めら宅団地に住む原告が、ごみ集積場が設置されて以来、猫が生ごみを宅地内に持ち込んで散らかしたり、排泄したりするほか、悪臭やごみの散乱などによる不快感に悩まされている。
ごみ集積場の立地について、自治会長の関与があったことの他には、どのような手順がとられたかは明らかでない。ごみ集積場の清掃作業は、利用世帯が当番を決めて順次行っている。原告は、自治会総会でごみ集積場の輪番制を提案し、その後も自治会役員に輪番制を働きかけるなどした。そこで、自治会役員連名でごみ集積場の変更の要否および輪番制採用の可否などを問うアンケートが実施され、集計の結果、ごみ集積場の変更に賛成する世帯が過半数に達せず、集積場の変
更や輪番制は採用されなかった。そこで原告は、アンケートの事項に賛成しなかった被告の、ごみ集積場への一般廃棄物の差し止めを求めて提訴。控訴審判決では、判決確定日から6 ヶ月後以降、被告によるごみ集積場へのごみ排出を差し止める旨判示した。

れている」（報告書 p.41-42）と指摘している。
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裁判外紛争処理（ADR）を検討するにあたっては、数件の地域紛争事例が紹介された8。特にその中でも、ごみの輪番制事件9について議論があった。
8

具体的には、(a)集積所から持ってきた家庭廃棄物を自宅等
複数の家屋に溜めこんでいたところ、市がボランティアを募り撤去した事例、(b)雑草繁茂の空き地を放置する地権者に対し、住民らが罰則を課す条例の制定を求める要望書を提出した事例、そして後述の(c)ごみの輪番制事件が紹介された。
9東京高判 H8.2.28、判時 1575 号 54 頁。この事件は、ある住9土 地 総 合 研 究 2008 年夏号

図地域環境改善行為の対象範囲及び該当する行為の一例
形質変更行為

損害の発生

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管理行為

大区画の敷地規模規制（全戸の植栽の花を手入れする）（空地を家庭菜園にする）（空地に花を植える）

建築行為に起因する日照、空地の雑草繁茂、不法投棄の解消

景観紛争

落書きの除去と防止していない

街路における犬・猫の糞・ニオイの防止
不法駐輪自転車の撤去

損害の発生○ �����

本制度の対象活動は認められないとの基準である。３－２－２．の例

裁判外紛争処理制度の対象とする紛争については、

でいえば、空地の清掃、花を植える程度の活動までは、日照紛争が具体例として取り上げられ、「日照権と言う

空地のごみの散乱という具体的な損害があるために認と、何か建物を建てて、建築基準法は守っているけれ

められるが、家庭菜園をつくるのはその一歩先にある。

ども、陰が迷惑だという話になってしまう」、「地域紛

ただし、本来「空地に花を植える」行為そのものは争の範囲として、例えば地下室の空掘りなど、建築行損害を回避する手段ではなく、空き地の清掃活動の参為などに関わるものまで一緒に議論すると、前段の議加率が低いなど、解消が必要とされる障害が明らかに論とそぐわない」との指摘があった。

なってはじめて地域環境改善行為として認められうると考えられる。逆に言えば、損害が明確ではない場合、
例えば高級住宅地において街全体を飾るために全戸の植栽の花を枯らさないよう手入れする活動などは、状����������������

況によっては対象外となる可能性がある。
以上、ここまでが本研究会における議論の内容であ

このように、財産権の基本的部分に抵触しない管理る。本稿を終える前に、地域環境改善行為の対象範囲行為であっても、本制度の対象になるかどうかは、具について、今一度考察を加えておきたい。

体の損害が発生しているか否かで判断されると解釈で本研究会の議論を整理すれば、対象となる行為が地きる。ここで注意しなければならないのは、「損害」と

域環境改善行為か否かを決定する二つの軸が存在する

は地域活動計画を申請する地域団体の構成員が主観的と考えられる。一つは、権限があるか否か、もう一つに感じている不利益であり、その内容は必ずしも活動は、現に損害が発生しているか否かである。

の対象となる土地所有者等に理解されるとは限らない「権限があるか否か」とは、財産権の基本的部分にことに加え、土地所有者等もまた当該活動により「損抵触しない範囲の行為であるか否かの問題である。す害」を受けたと主張する事態も想定され得る10。それ

なわち、論点１－１に言う「軽微な行為」である管理行ゆえ、実際に地域環境改善行為を地域活動計画に書き為は対象になるが、その他形質変更行為などは該当し込む際には、具体的に生じている損害の内容に加え、ないとの基準である。３－６－２．の例で言えば、マン
10
論点４－１にて説明したように、土地所有者等が、認証に基づき適法に行われた地域環境改善行為により損害を受けたとしても、当該行為による直接の損害については主張が認められることはない。ここで問題とされているのは、当該行為に「付随する」行為により損害が生じた場合である。この時、地域団体は民事上の賠償責任を負うことになる。
ただし、問題となる行為が地域環境改善行為なのか、あるいは「付随する」行為なのかは、慎重な判断される必要である。例えば柵を壊さなければ立ち入ることができない空地のごみ、雑草等を除去する活動を認定する場合、本当に柵を壊さなければその活動ができないのかが問われることになる。
この問題を解決するためにも、活動の実施と損害解消との因果関係は、なるべく各行為の単位で直接の効果に基づき明ら
かにすることが望ましいと考えられる。

ション紛争のような高い建物の建築行為に関する日
照・景観紛争は対象に含まれず、物件の堆積や管理不行き届きによる経年劣化等がもたらす景観の悪化であれば、その管理行為は地域環境改善行為として認められることになる。
また、「現に損害が発生しているか否か」とは、活動の対象となる相手の行為を変化させない限り、団体の利益（協益）が減少する状況であれば、地域環境改善行為として認められる一方で、特段の損害が発生していないにも関わらず団体の利益を増進させるだけの10

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法律上の権限付与が必要となる活動である。

活動の実施と損害解消との因果関係を明らかにするこ

本研究会は、検討の成果を直接活用しての具体の制とが望ましいと考えられる。
地域環境改善行為の対象を、活動の具体例とともに度改正を想定していない。本制度の持つメリット、デ

図に示す。まとめると、当該行為が形質変更行為ではメリット等は、現実に地域活動計画を策定、運用するなく管理行為であり、かつ土地所有者等以外に損害が過程で明らかとなる部分が多いと考えられる。本制度発生していることが要件となると整理できる。

の評価は、その過程で定まることになるだろう。

なお、以上の議論は、活動の実施に際して法的な権

さらに、本研究会の言う地域活動計画が策定される限付与を必要とすることが前提とされており、報告書

ことをきっかけに、地域環境改善行為の対象となって

p.29 にもある通り、防犯活動やお祭り、イベントの実いない他の行為類型についても、地域環境改善のため施など、そもそも法的な権限付与を必要としない活動の取り組みが連鎖的に行われることが期待される。たは対象外である。

だし、そうした連鎖的取り組みの過程で、地域活動計画の策定に至らしめた地域団体の活力が既存制度により削がれてしまうことは避けなければならず、既存制度の見直しの必要性は決して失われたわけではないことを認識する必要がある。
本研究会において検討された制度が対象とする活動
は、空地の雑草がもたらす虫害や、ごみの投棄による悪臭等、大規模な形質変更に関わらないがために既存制度が必ずしも前面に取り組まなかったものの、財産権にほんの少し抵触するために、厳密には実施に際し    11