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土地総合研究 2023年春号

特集 都市計画・まちづくりのための負担金
 


負担金に関する提言をまとめるにあたって研究会で議論
した論点




一般財団法人土地総合研究所 専務理事  佐々木 晶二
ささき しょうじ
本稿は、都市計画・まちづくりのための負担金について、土地総合研究所が主催する「都市計画と法政策学との連携推進研究会」に対して、議論のための資料として提出したものを再編集して紹介するものである。なお、研究会での議論に資するために論点は幅広く扱っていることはご容赦い
ただきたい。文責は筆者にある。


．負担金の定義と都市計画・まちづくりのための活用可能な場面（）負担金のこれまでの講学上の定義
講学上の整理は、以下のとおりである。

-DSDQ.QRZOHGJHKWWSVMDSDQNQRZOHGJHFRP

参照 
【受益者負担金、原因者負担金、損傷者負担金】
負担金は、義務者の性質に応じて、〈受益者負担金〉〈原因者負担金〉〈損傷者負担金〉の  種に分けられる。受益者負担金は、公共事業によって特別の利益を受ける者に対して、その利益を受ける限度に応じて事業の経費の一部を負担させるものであり（道路法  条、河川法  条、都市計画法  条等）
、原因者負担金は、特定の公共事業の実施の必要を生じる原因を作った者に対して課せられるも【負担金】

のであり（下水道法  条、道路法  条、河川法

１ 国又は地方公共団体が特定の事業を行う場合

 条等）、損傷者負担金は、公共施設の利用者が施に、これに要する経費に充てるため、その事業の設を損傷したため、その修理等の工事が必要とな

受益者、その事業の必要を生じさせることとなっった場合に、その損傷者に対して課せられるもの

た原因者その他その事業に特別の関係のある者にである（下水道法  条）。

課する金銭給付義務（例、  負 担 金  、 世 界 大 百 科 事 典  -DSDQ.QRZOHGJH

等）。経費の全部ではなく一部を分担させるという

KWWSVMDSDQNQRZOHGJHFRP 参照 

ことに着眼して分担金ともいう。
２ 国と地方公共団体の間及び地方公共団体相互の間で、経費の負担区分が定められている場合に、これに基づいて負担する金銭給付義務。この場合も分担金と呼ばれることがある（ 地財一七・三〇等）
ふたんきん【負担金】法律用語辞典第  版（）本稿における負担金の概念整理
表  に基づき、ある行為を行う者と、それによって影響を受ける者で分けると、負担金の概念整理が明確になることから、これに基づいて、負担金について以下のとおり整理する。
なお、負担金、分担金という用語についても、法律、条例によっ

土地総合研究 2023年春号て一定の使い分けがされているものの、法的な性格は同じと理解して、以下分析を行う。

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負担金をつくることには消極的であると解される。
（参考）松本英昭『逐条地方自治法（第  次改訂

版）』
（学陽書房、） 頁

表 負担金概念整理の前提となるマトリックス 「本条（地方自治法第  条）の分担金や各個別法に基づく分担金、負担金等とは別に、条例で独自の負担金等を課する制度を創設することについては、憲法第  条の租税法律主義の趣旨と地方公共団体の自主財源との関係で論議があるところである」

Ⅳのグループの負担金、すなわち民間主体が行表  のⅠグループの具体例としては、国と地方公共団体、地方公共団体相互の経費負担を定めるった事業に対して、その費用を地権者や住民などから、民間主体自身が徴収するタイプの負担金制
度（以下、「民間主導負担金制度」という。
）である。
これに該当する事例については、
．
で述べる。
なお、それぞれのグループに該当する現行法のが該当する。
このグループについては、
都市計画、
市街地整備などのための費用分担の議論とは直接条文については、表  列 % に記載している。


関係ないため、本研究会での議論の対象外としている。

（）負担金制度を議論する必要性
表  列 & に述べているとおり、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳのグ


Ⅱのグループは、最初に民間が行動して（宅地開発など）、
周辺に生じた社会資本の整備など行政に対する費用増加などの負担を、行政が民間から

ループの負担金については、以下のとおり、それぞれの政策目的の実現のために議論する価値がある。表  列 & 参照。

回収するのが原因者負担金、さらに原因者負担金

Ⅱの原因者負担金は、宅地開発、あるいは再開の特例的なものとして、特に行政が持っている財
産（道路などの社会資本など）を壊した場合にその費用を行政が壊した原因者である民間から回収

発などに伴う社会資本への負担を調整するために議論の必要がある。例えば、
①郊外部の開発行為に伴うインフラ整備についする、損傷者負担金がこれに該当する。

て、すでに近隣にある市町村管理のインフラ

（例えば都市公園など）の改良費を開発事業

Ⅲのグループは、行政が行った行為（社会資本者が負担金として支払う場合

の整備など）によって、周辺に生じたプラスの効
果を行政が費用に充てるために民間から回収する、受益者負担金である。このうち、下水道受益者負担金など補助金とリンクし、かつ、受益者の範囲が確定的なものと、道路、建築物の整備の費用を民間から回収するタイプ（本研究会では仮に「自主的受益者負担金条例」と名付けている）がある。

なお、総務省の解釈は、やや曖昧だが、条例で都市計画法に基づく開発許可基準では、例えば、都市公園については都市計画法施行令第  条第  項第  号に基づいて、原則として、開発区域の ％以上の面積の都市公園は整備する必要がある一方で、周辺に相当規模の都市公園がある場合には、都市公園の整備が不要とすることになっている。しかし、仮に、周辺の都市公園を先行して事業者が整備した場合における、開発事業者による先後における公平性の確保の観点から、また、仮に、周辺に存在する都市公園が市町村が税金によって整備した場合には、その公園へのただ乗りを抑制する観点か

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土地総合研究 2023年春号②都心部の再開発事業においても、①と同様に、

既述したとおり、地域再生法においてもこの論

周辺インフラの改良を市町村を通じて負担金点（市町村が自ら負担金を徴収する場合に事務負として支払う場合（例えば、開発区域から離担が過大になること）は意識されている。具体的

れている鉄道駅出入り口改良など）

には、地域再生法第  条の  第  項において、地などがテーマとなりえる。また、個別の公物管理

域管理（エリアマネジメント）団体が市町村の負法ではなく、条例に基づく公共施設（例えば、道担金徴収の委託をうけて実質的に徴収事務を代行

路法に基づかない道路や、下水道法に基づかないすることを可能としている。ただし、この場合に汚水処理施設）についても、公物管理法で定めても委託者として市町村に一定の説明責任が生じるいる工事負担金などの規定も必要となるが、そのことは否定できず、依然として、市町村職員への対応も課題となる。

過大な負担という論点は残っている。



また、Ⅲの受益者負担金は、社会資本整備の財



源確保が厳しくなるなかで、社会資本整備の費用

を特に受益がある者から徴収するために、現時点

でも議論する必要性がある。


さらに、Ⅳの「民間主導負担金」については、民間主体が実施する再開発や様々なまちづくり活動が周辺への経済発及効果を十分に事業に回収できないことなどから、事業収支が確保しにくいという課題があり、これを正面から解決する可能性を有している。

なお、まちづくり活動のための負担金制度については、本当は民間が事業しているにもかかわらず、
地域再生法第 条の に規定するいわゆる「地域再生エリアマネジメント負担金」
創設のように、行政が民間主体に代わって負担金を徴収する形式にして、Ⅲとして実現してきた。
ただし、民間事業者の事業のために市町村が受益者に対して負担金徴収事務を行うことは、職員体制が脆弱化しつつある市町村職員体制を前提とすると、実効性に疑問がある。このため、米国の%XVLQHVV,PSURYHPHQW'LVWULFW（以下「%,'」という。
））の一部の例のように、民間の主体自身が負担金を徴収する権限を保有する、Ⅳのグループの負担金制度を議論する必要がある。
ら、市町村への公園整備相当額の負担金制度を検討する
意義はあると考える。

土地総合研究 2023年春号

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表 負担金の分類と政策目的等

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土地総合研究 2023年春号

表 地方公共団体が制定している負担金制度の実態負担金条例全般の実態分析ためである。

（）負担金条例の全体像



負担金又は分担金という用語を用いており、かいずれにしても、地方公共団体レベルでは、条つ、具体的な徴収根拠となる規定を整備している

例のみに根拠を持つ受益者負担金、原因者負担金条例（ 年時点で  条例）による、負担金制度の必要性は存在することが確認できる。



条例全体の分析結果は表  のとおりである 。



表  において、地方自治法第  条、個別法は

主に都市計画法第  条、土地改良法第  条に基

づく受益者負担金であり、これ以外にも条例のみ

に根拠を持つ負担金 が多数存在する。
なお、受益者負担金制度として  年に成立した地域再生エリアマネジメント負担金制度は現状
では実績は存在しない。

さらに、原因者負担金、損傷者負担金は  つの例外を除いて、すべて条例のみに根拠をもつ形となっている。その背景としては、地方自治法に基づく一般的な負担金規定である、地方自治法第 条の規定は受益者負担金と解釈上整理されており、一般的に市町村が原因者負担金制度を整備するための根拠規定は地方自治法には存在しない
その他の分析結果は、拙稿「地方公共団体が制定した負担金条例の実態と制度改善提案について」
（
『土地総合
研究』
（ 年秋号）参照。KWWSVZZZOLMMSKWPOMOLMOLBDXWXPQBSSGI
条例のみに根拠をもつかどうかは、負担金徴収根拠として法律を引用しているかどうかで整理している。水道に関する条例は、後述のとおり、水道法の供給条件という整理を所管省庁は行っているが、条例上には水道法を引用していないため、条例のみに根拠をもつ原因者負担金に分類している。

土地総合研究 2023年春号

37原因者負担金（Ⅱグループ）の実態

定状況を分析してみた。しかし、図 、図  に示（）原因者負担金の実態

すとおり、原因者負担金条例は、市町村の人口規（）でリストアップした条例リストから、原因者負担金のみを抽出して分析した。

模や財政力指数との明確な関係性を見いだすことはできなかった。

負担金徴収の事業目的別にみると、図  のとお

これは、市町村の規模や財政状態にかかわらず、り、水道、電気、ガスのグループが多く、その次

民間側の行為によって、一定の社会資本への負荷に汚水処理、次に農林道ではない道路が続く。

が生じた場合には、必要な費用を民間側から徴収することが必要であると市町村では判断している

後述の受益者負担金と同様に、市町村の規模別、可能性が高いと思われる。

及び財政力指数別にみて、原因者負担金条例の制
図 事業目的別の原因者負担金

図 財政力指数ごとの原因者負担金条例数38

土地総合研究 2023年春号

図 人口規模別の原因者負担金条例数（）事業目的別の原因者負担金の法的性格の整理

より明確である。これについても、法的性格が不第一に、水道に関する加入金については、「水道

明確な加入金ですら、供給条件として整理してい法第  条第  項第  項の供給条件の  つとして徴ることから、同様に水道法に基づく供給条件の 収することができる」というのが、表  に示す国

つと整理していると想定される。

会議事録のとおり、水道法所管の厚生労働省の解釈である。また、表  のとおり、判例もこの解釈

また、表  の答弁では人口増がおさまっているを是認している。電気、ガスについては、国会で状況では法制度化は不要と政府側は述べているもの答弁では確認できないものの、水道と同様に、のの、図  のとおり、 年代に入っても一定数供給条件として整理していると想定される。

の原因者負担金制度を含む条例が制定されていること、さらに、仮に、高度成長期に制定された条水道に関する条例には、加入金のほか、宅地開例であっても、加入金、工事負担金の徴収自体は、発などに伴い負担を事業者に求める「工事負担金」

現在まで、持続的に適用される可能性は存在するが規定されているのが通常であり、この「工事負ことから、法制面での整理が不要とする政府側の担金」は、講学上の原因者負担金としての性格が説明には説得力が欠けると考える。







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表 水道の加入金に関する国会議事録






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表 水道加入金に関する判例








:HVWODZ で「水道法」＋「加入金」で検索し、加入金の性格を論じているものを抽出した。
（検索日  年  月 日）

土地総合研究 2023年春号

41
図 年代別の原因者負担金条例の制定状況
第二に、汚水処理については、下水法第  条の

行政指導の基準として市町村が定めた宅地開発

 で汚濁原因者負担金、第  条で工事負担金が規等指導要綱については、 年の国土交通省調査

定され、いずれも条例には委任していない。条例



で汚水処理のために原因者負担金を規定しているとされる。また、「将来の要綱の条例化を  団体

 の条例は、いずれも農業集落排水など下水道法（％）が検討している」と回答している。

では、寄付金の定めがあるものは、 要綱あるに基づかない汚水処理のために下水道法と類似の規定を設けているものである。これは、明確に、

しかし、（）の「負担金」「分担金」という用条例のみに根拠をもつ原因者負担金である。


語を用いた検索結果では、宅地開発、都市開発に

関係する原因者負担金条例は抽出できなかった。

第三に、農林道以外の道路に関する  条例のう

このため、追加で「協力金」という用語を用い

ち、北上市道路工事等原因者負担金徴収条例のみており、協力金の徴収規定を整備している条例をが、
道路法第  条第  項に基づく原因者負担金で抽出したところ、表  のとおりである。

あるが、それ以外の  条例は、道路法に基づかな
い道路について、道路法類似の原因者負担金制度を設けているものである。これも、明確に条例にのみ根拠をもつ原因者負担金である。
（）都市開発に伴う負担金制度
原因者負担金の分野としては、高度成長期に多く制定された、宅地開発又はマンション建設に伴う負担金（協力金や寄付金など名称は様々である）
が現状どうなっているかが、実態把握の論点にな
りうる。




以下の 85/ 参照。KWWSVZZZPOLWJRMSNLVKDNLVKDBSGI図  の「住宅・地域開発」に該当する  つの条例は、
鳥取県若桜町の「若桜町営若者向け住宅の設置及び管理に関する条例」と「若桜町営赤松団地住宅の設置及び管理に関する条例」で、いずれも宅地開発、都市開発には関係がないと整理した。

協力金という用語以外にも、強制的に金銭徴収をする規定を整備することは可能であるので、この収集自体はすべての強制的な金銭徴収規定を網羅していない可能性は否定できない。

条例 :HE アーカイブ及び全国条例データベース（鹿児島大学司法政策教育センター）において、「協力金」で検索した結果として抽出した条例である。条例に協力金に関する規定がなくても、施行規則等下位法令に規定がある場合を含む。なお、「協力金」でヒットした条例のうち、行政側が協力金を交付する内容の条例は本稿の趣

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土地総合研究 2023年春号

表  から明らかなとおり、宅地開発等指導要綱

は、表  のとおりである。なお、要綱等は行政から転換した可能性がある条例としては、列 ( の手続法第  章行政指導と同じ内容の規定を大半の都市開発に該当する  条例が該当する。その一方

地方公共団体において、行政手続条例として定め

で、なんらかの目的で徴収した協力金を基金化す

た結果、行政手続法第  条に規定している行政指る条例は、 確認できる ことから、協力金等を導指針の公表と同じ趣旨から公表している事例が徴収する実態は存在するものの、宅地開発等指導増えていると想定されるが、それにもかかわらず、要綱については、金銭を徴収するための根拠規定

条例と異なり、要綱等の文書のすべてが地方公共は条例化しない形で進んだ可能性が高い。

団体の例規集として公表されてはいない可能性が

否定できない。

条例の形式としては、地方自治法第  条の分

列 & で示すとおり、要綱等など議会の手続きを担金の規定を用いることなど法律の規定を引用せ経ていないにもかかわらず、 の要綱等で協力金ず、条例のみに根拠をおく協力金の徴収規定としの支払いを義務付ける規定をおいている。

て位置付けている。

特に、いわゆる宅地開発等指導要綱の流れをく



む都市開発に関係する要綱等で依然として、協力条例化したもののうちでは、表  の列 * に示す

金の支払いの義務付けを行っているものが  あ

とおり、都市開発に伴い協力金を求める  つの条る。例のうち、 つの条例は、公園・緑地の整備のた

これを制定年別にみると図  のとおり、平成 めの協力金であることが注目される。その理由と年に入ってからも相当数（図  の黒線で囲った範

しては、道路、上下水道などの公共施設整備は、囲）が新規に制定されている。

都市開発に伴って必ず必要となるものであり、事業者による整備に代えて協力金を支払うことが想定しにくいのに対して、公園や緑地などは周辺に一定程度の整備が既に行われている場合には、事業地区内に整備するのではなく、金銭負担によって周辺の公園・緑地を充実させるような対応がとりやすいことが想定しやすいことにある可能性が
ある。



また、要綱等条例以外の文書で、各地方公共団

図 制定年別の都市開発を契機として協力金を

体の例規集で公開されているものを抽出した結果

強制的に徴収している要綱等


旨と異なること、公共施設利用に伴う協力金、下水道処
理区域外からの下水道利用に伴う協力金は、本稿の整理
では、受益者負担金の性格をもっており、この節での原因者負担金の事例とは異なること、基金に協力金を積み立てることを内容としており協力金を徴収する根拠を規定していない条例も金銭負担の根拠を明らかにする
ものではないことから、それぞれ対象外としている。検索日時は  年  月  日である。

条例 :HE アーカイブにおいて、
「開発」
「協力金」
「基
金」で検索した結果である。検索日時は  年  月 日である。



条例 :HE アーカイブ及び全国条例データベース（鹿児島大学司法政策教育センター）において、「協力金」で検索した結果として抽出した要綱その他の、条例に根拠を持たないものである。なお、「協力金」でヒットした要綱等のうち、行政側が協力金を交付する内容の条例は本稿の趣旨と異なること、公共施設「利用」に伴う協力金、下水道処理区域外からの下水道利用に伴う協力金は、本稿の整理では、受益者負担金の性格をもっており、この節での原因者負担金の事例とは異なることから、それぞれ対象外としている。

土地総合研究 2023年春号

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表 協力金の徴収規定を設けている条例
宅地開発等指導要綱については、 年  月

切ではないことなどの指摘も含まれている。

 日の建設省計画局長・自治省官房長通知「宅地 年通知以降の国による通知類は確認できな

開発指導要綱の運用について」に始まり、 年

いものの、国の是正通知が何度も既に発出されて 月  日建設省建設経済局長・住宅局長通知「「宅いた平成  年（ 年）の時点以降でも、図 

地開発等指導要綱の見直しに関する指針」についのとおり新たに一定数の要綱が制定され、そのなて」を経て、 年  月  日総務省政策統括官・かには、強制的に協力金を徴収する内容が含まれ国土交通省総合政策局長・住宅局長「宅地開発等ているということは、その政策的な位置づけとは

指導要綱の適正な見直しについて（通知）」まで、別にして、法的な面での課題があるといわざるを

断続的に是正通知がだされている。

えない。

その内容には、寄付金の支払いの義務付けは適

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土地総合研究 2023年春号

表 協力金の徴収規定を設けている要綱等



土地総合研究 2023年春号

原因者負担金（Ⅱグループ）の法的論点
（）地方自治法を所管する総務省の考え方
第一に、総務省は、条例のみに根拠をもつ負担金を条例で創設することには消極的である。

その一方で、総務省は、松本（）において、第  条が受益者負担金制度であることを前提と45使用料（同  条・同  条）、加入金（同  条）、
手数料（同  条）の徴収を認める規定をおいている。これが限定列挙であるとすると地方公共団
体が条例で原因者負担金や違法に得た利益を吐き出させる課徴金を設けることはできないことにな
り、自主財政権の侵害にならないかが問われることになる。
」

しながらも、教育施設負担金返還請求事件（最高裁平成  年  月  日判決）を引いて、「本来は分担金として条例の定めるところにより徴収すべき性質のものを、強制的割当寄付によって賄うようなことはすべきではない。
」（ 頁）として、原
因者負担金に分類されるのが論理的には筋である
教育施設負担金（宅地開発に伴い必要となる教育施設の整備費用にあてるために宅地開発事業者に負担金を課す制度）について、あたかも、地方自治法第  条の分担金規定で対応可能なような記述をしている。この点の総務省の議論は明確ではないものの、地方自治法第  条の受益者負担金の規定を柔軟に解釈することによって、原因者負担金を創設できると解している可能性がある。

この点については、北見宏介「条例による負担金創設の可能性」立命館法学  年 ・ 号（・ 号  頁では、以下の判決について、「当該廃止負担金を課すこと自体に対する否定的な評価を行っておらず（ましてや、条例によらずに課すことができる旨を判示しており）、一見すると、地方自治法に列記されたもの以外の負担金の賦課を一般的に認めているようにも読める。この理解を示す評釈も存在し、筆者も同評釈に同調の念を覚えるところではあるが、現時点では、若干の留保を付しておきたい。
」とされる。
最判第一小法廷平成  年  月  日判時  号 頁（）行政法学者の地方自治法第条等の整理  地方自治法  条は、普通地方公共団体は、

行政法学者においては、地方自治法第  条の

政令で定める場合を除くほか、数人又は普通地分担金には原因者負担金は含まれていないと整理方公共団体の一部に対し利益のある事件に関した上で、地方自治法のこれらの規定を限定列挙

し、その必要な費用に充てるため、当該事件にとして考えることへの問題点を指摘している。

より特に利益を受ける者から、その受益の限度〇塩野宏『行政法Ⅲ』 頁「税以外の手数料、分担金等についても、具体的規定を自治法自体に置いている。そこでは、分担金、使用料、加入金、手数料が列挙されており、これ以外の収入（たとえば原因者負担金、抑止的効果をもつ課徴金）を排除しているように読めるのであって、ここには自治財政権の憲法的保障の見地からして、税の場合と同様の問題がある｣
〇宇賀克也『地方自治法概説（第  版）
』 頁「地方自治法は、普通地方公共団体は、法律の定めるところにより地方税を賦課徴収することができるとするほか（自治  条）、分担金（同  条）、

において、分担金を徴収することができると定めている。これは、普通地方公共団体が行う特定の事業や施設の設置等により、特定の者又は当該普通地方公共団体の一部に利益がもたらされる場合に、特にその利益を享受する者に対し、その者による受益を理由とし、当該受益の限度で、当該事業等に要する費用を負担させることができることとし、もって当該利益を享受しない住民との間の負担の公平等を図るものであると解される。  府の工業用水道事業は、地方公営企業法の適用を受ける企業として運営されていたものであ46

土地総合研究 2023年春号

るところ、前記事実関係等によれば、本件廃止負担金に関する本件規定等は、使用者が工業用水道の使用を廃止することによって料金収入が減少することから、他の使用者の負担を軽減し、上記事業の安定的な経営を図るため、使用を廃止した者の負担においてこれを補うことを目的として定められたものであると解され、本件廃止負担金の額についても、使用を廃止する水量を基準に算定することとして、廃止に伴い減少が見込まれる料金収入を反映するものとされている一方、廃止に至るまでの使用期間の長さを考慮していないなど、使用を廃止した者がそれまでに受けた利益の多寡等を反映する仕組みとはされていない。
 以上のような本件廃止負担金の目的やその額の算定方法に照らせば、本件廃止負担金は、工業用水道の使用を廃止した者が、府の工業用水道事業やその設置する水道施設等からもたらされる利益を特に享受することを理由として、その受益の限度において徴収される性質のものであるということはできない。
  そうすると、本件廃止負担金は、地方自治法
 条、 条  項にいう分担金に当たらないというべきであり、これに関する事項について条
例で定めなければならないものということはできない。

それぞれの課題を明らかにする。
①地方自治法の規定はそもそも限定列挙でないと解釈する方向第一の方向は、そもそも、地方自治法第  条の
 第  項において「地方公共団体に関する制度の策定及び施策の実施に当たって、地方公共団体の自主性及び自立性が十分に発揮されるようにしなければならない」と規定されていることなどにかんがみ、地方自治法第  章第  節収入に列記されている地方税、分担金等の規定は、例示であって、
それ以外の性格の負担金の創設については、地方自治法は否定していないと解釈する方向である。

この解釈が認められれば、条例に根拠を持つ原因者負担金条例の法的整理は一気に解決される。

ただし、判例などでこの考え方が明確に支持されない間は、上記松本（）に示される総務省の消極的な解釈が、実務に対してネガティブな影
響を与える可能性は残る。

②地方自治法第条を原因者負担金に活用する方向
第二の方向としては、地方自治法第  条の規定を原因者負担金にも活用することである。
（）現行法を前提にして原因者負担金条例を位置付ける観点
で述べたとおり、 もの条例が、条例のみに根拠をもって原因者負担金条例を制定していること、特に、（）で述べたとおり、水道などのライフライン、
汚水処理、
道路管理などの分野や、（）でのべた都市開発など現実には多様な分野
で、具体的な法律の規定を引用せずに、条例のみに根拠をおいて、原因者負担金条例が制定されている現実を踏まえると、原因者負担金条例を法的に整理し、また、位置付ける必要性は高い。その可能性として、以下、 つの方向について述べ、この方向については、総務省の支持も得られそうな点がメリットである。
また、表  で示す受益者負担金条例の例のうち、
行  と行  の条例は、実質的には原因者負担金の性格をもっており、この地方自治法第  条の規定を活用した事例と考えられる。
しかし、いくつか課題が残る。

第一に、原因者負担金は、民間が行政に対して悪影響を与え、そのための費用を回収するために民間に行政が負担金を課すという性格を持っている。このためには、民間が行政に与えたコストを回収する必要があり、必ずしも、民間側が得る「受土地総合研究 2023年春号

47

益の限度」では十分なコストを回収できない可能

性が残る。例えば、市街地から離れた地区に宅地

第三に、宅地開発に伴う水道、下水道であれば、開発を行う宅地開発事業者を想定すると、当該宅「受益」という概念になじみやすいものの、（）地開発地に居住する住民たちが得られる水道供給、で述べた、道路管理に伴う工事負担金や汚水処理

下水道処理の受益の総額よりは大きな費用（例え

施設管理に関する工事負担金のように、民間主体

ば、当該開発地区まで長距離にわたって本管を布が、一定の悪影響をインフラ施設に対して与え損設する必要があり、その費用が発生する場合など）害が発生する場合に、費用をその原因者から回収が発生することがありえる。
このような場合には、するケース、さらに、（）の表  行 、、、受益の限度に縛られずに、行政としては民間の宅、 のように廃棄物処理に伴う協力金のケース

地開発時業者から対応にかかる費用を回収したいなどについては、「受益」者や「受益」の額といっと考えるが、この場合には地方自治法第  条のた「受益」を想定することが困難であり、このよ

規定では、行政ニーズに対応できない可能性があうなケースには、地方自治法第  条を適用するる。

のは困難と思われる。


第二に、地方自治法第  条が想定する状況は、「行政側が先に施設などを整備し、それに特別な
③個別法の位置付けのある許認可の条件として位置付ける方向

利益を受ける地権者等に分担金を課すという時系

第三の方向としては、個別法の規定に基づく条

列の流れ」が原則と想定される。これに対して、件（附款）として、負担金を位置付けることであ第  条を原因者負担金に無理に当てはめようとる。

すると、上記の宅地開発の例でいうと、宅地開発

この方向性は、地方自治法第  章第  節収入のに伴い必要となる行政が整備する水道、下水道な規定が限定列挙かどうかの基本的な議論について、

どのインフラがまだ整備されていない段階で、「宅

総務省の解釈から離れて、論拠を明らかにするこ地開発事業者があたかも特別の利益を既に得ていとを目指している。

ると仮定して負担金を徴収する」というロジックを立てる必要がある。
しかし、このロジックは、例えば、受益者についてみても、そもそも宅地開発事業者が宅地を販

例えば、都市開発に伴う開発許可等の許認可の際には、条件を許可権者が附すことができる。この条件は、講学上の附款であり、講学上の附款の性格を整理すると以下のとおりである。

売することによって将来居住する住宅所有者が、



水道整備等に伴う受益者になる可能性があるだけ

で、負担金徴収の時点では、販売等がされておらず受益者が特定されていないという問題がある。
さらに、その結果として、例えば、受益者の数や受益者の性格（住宅所有者か、事業所所有者かな
ど）も変動するので、受益の限度が定まらないな
かで、本来の受益者ではない宅地開発事業者に負担金を課すという問題が発生する。
最高裁判決平成  年  月  日（高根町給水条例事件）では、「水道料金の算定について別荘給水契約者と大規模商業施設を含む給水契約者の  件あたり年間水
道料金をほぼ同水準にする設定方法は、地方自治法第 条第  項に違反する」と判断した。この判断は、水道利用の実態が別荘と大規模商業施設によって大幅に異なることを前提にしている。ここでの論点は、宅地開発事業者が負担する総額が論点となっているが、そもそも、宅地の用途によって、水道利用実態が大幅に異なる
ことは、用途が決まらない段階での受益者負担金の額を確定することは極めて困難となることの傍証となる。仮に、大規模商業施設を予定していたことから、大規模商業施設ありきで負担金を事業者が支払ったにもかかわらず、結果としては、大規模商業施設が立地しなかった
ときには、宅地開発事業者、ひいては、宅地の分譲を受けた宅地所有者に対して過大な負担を課したのではな
いか、という指摘に対して答えることは相当に困難と言わざるを得ない。

48

土地総合研究 2023年春号

図 開発行為に伴って取り付け道路を整備するイメージ図

附款は、行政の弾力的な対応に可能性を開くものであって、「状況適合機能」を有すると言われて実務的には、開発許可等の際の条件として、既いる。また、実態として、一方的に行政主体が付発区域に対する取り付け道路の整備など様々な負与するものばかりではなく、相手方との交渉の結担が開発事業者に求められるが、取り付け道路

果として付与されるものもあることが認められてなどは図  右側の図のように開発区域以外の地区



いる 。

からの利用者も利用する場合が多く、その場合にまた、附款には、条件、期限、負担、撤回権のは、開発事業者負担で整備させるよりは、開発区留保などがあるとされるが、本稿で関係があるも域に関係する負担部分を負担金で集め、その他の

のは、
「負担」
、すなわち、「法令に規定されている

費用は税金などでまかなって地方公共団体が整備以外の義務を付加するもの」である。また、附款する方が、より合理的な負担を図ることが可能との限界を画する基準としては、目的違背、平等原なる。

則違反、比例原則違反等の裁量権の限界の法理が

妥当するとされる。

また、近年では、道路、公園などが一応整備さ

れていることから、都市開発に伴って新たに道路、

この講学的な基準からは、都市開発に伴う開発

公園を整備するよりは、その改良を図る方が効率

許可等の許認可の際の条件＝負担として、負担金的かつ有効であることも多い。例えば、高度成長は、まさに、都市計画法に規定されている以外の期に子ども向けに整備した都市公園を、開発行為義務を許認可を受ける者に課すものであり、目的に伴って整備される有料老人ホームなどに併せて、違背、平等原則違反、比例原則違反等の裁量権の高齢者向けに再整備することなどが想定される。

限界内であれば、負担金を課すこと自体が排除さ既存の施設を改良する場合には、開発事業者が既れるものではないと考えられる。

塩野宏『行政法Ⅰ（第  版）』
（有斐閣、） 頁
 頁。
平田和一「行政処分の附款と争訟」『行政法の争点』（有斐閣、） 頁。

取り付け道路の拡幅の仕方は、民間事業者が開発区域を拡大するか、単に用地を地権者から買収して舗装をして道路管理者に提供するかなどいくつく方法があるが、この部分は本稿の論点とは直接関係がないので論じない。

土地総合研究 2023年春号

存の都市公園を改良することは制度的に不可能な

ので、一定の負担金を市町村等公園管理者に支払

って公園を再整備することが必要となる。


都市計画法の運用解釈としても、都市計画法施行時の通達においては、以下のとおり、開発許可の際には一定の項目は必ず条件として付けるよ
うにするなど、積極的に条件を附すように指導していた。

．許可の条件について
 法第二十九条の許可には、特に必要がないと認める場合を除き、法第七十九条の規定により、少なくとも、工事施行中の防災措置、開発行為の適正な施行を確保するため必要な条件ならびに当該開発行為を廃止する場合に工事によってそこなわ
れた公共施設の機能を回復し、および工事によって生ずる災害を防止するため必要な条件を具体的に明記して附すこと。
 なお、開発行為の着手の時期、完了の時期その他の都市計画上必要な条件についても、必要に応じて附すこと。
（下線追加は筆者）

なお、都市計画法に基づく許認可に係る条件についての判例は余り存在しないものの、以下の つが確認できる。この判例は、建築許可をうけた者が当初は条件に同意していたという特殊な事例
ではあるものの、駅前広場施行時には建物を無償で撤去するなどの条件を適切と判断している。





建設省計画局長、都市局長通達「都市計画法による開発許可制度の施行について（昭和  年  月  日）」
「．許可の条件」の部分参照。

最近の実務解説書、例えば、「問答式 都市計画・開発法規の実務」（新日本法規、過剰式  年  月 日現在）では、例示は施行時の通達と同じであるものの、必要な限度で付すものとして、積極的に条件をつけることまでは記述していない。しかし、限定的なものではないという趣旨は現時点まで一貫している。

49

50

土地総合研究 2023年春号



都市計画法の条件については、運用解釈及び判及び徴収した金銭の用途などについて、市町村側

例においても、明確に限定する内容は確認できなに縛りをかける手続き規定が必要となる。この点いことから、附款を付すための講学上の要件からの考え方は、憲法第  条の趣旨が国民保険料にも整理すると、開発事業者が自ら整備する場合と、及ぶと解している最高裁判例や、地方税の税目、負担金を市町村が徴収して市町村が自ら整備する

課税客体、課税標準、税率その他について条例制

場合において、整備する施設の性格が同一であれ定を求めている地方税法第  条の考え方とも整合ば、都市計画法の目的適合性については同等と考するものと考える。


えられる。
これに対して、特に、比例原則の観点からは、この論点については研究会でも何度か議論にな

開発事業者が自ら整備する場合には、物理的な施ったことから、拙稿「都市開発に伴う許認可、特設整備であることから自ずと限度があるのに対しに、都市計画法の開発許可の条件に負担金を附すて、負担金となると、金銭徴収となることから、ことができるか？」土地総合研究第  巻第  号

金額が無限に拡大する可能性がある。また、都市（ 年春号）で再度、論じることとする。

計画法の許認可に伴う条件は、許認可を受けた者

を縛る内容であって、許認可権者を拘束するもの

なお、この条例は、都市計画法に具体的な委任でないことから、負担金を徴収した市町村が、開規定を持たないものであり、また、「法令に規定さ発事業者に対して還元されるような用途に負担金れている以外の義務を付加するもの」という附款が使われない可能性がある。

のうちの負担の定義からいって自主条例と整理さ以上の点から、開発許可の条件については、開れる。

発事業者に対して物理的な整備を求める場合には、都市計画法第  条第  項に開発許可基準につい行政手続法第  条の審査基準として明確にするこて条例委任の規定があるが、この規定が扱っていとが場合によっては求められるだけだが 、負担

る開発許可基準の技術的細目の強化又は緩和と、金等の金銭を徴収する場合には、金額の算定根拠

開発許可の条件として負担金を徴収することを条例で定めることとは、効果、内容が明確に異なる

行政手続法の申請に対する処分の審査基準に、いわゆる附款が含まれるかどうかについては、総務省は消極的だが（『逐条解説行政手続法（ 年版）』（ぎょうせい、） 頁）、附款も広い意味での審査基準に含まれる（塩野宏・高木光『条解行政手続法』（弘文堂、） 頁 頁もあり意見が解釈が分かれている。ただし、この議論は、負担金を都市計画法に基づく許認可に係る条件に位置付ける論点とは直接には関係がない。

ことから、同法第  条第  項の規定によって、開発許可事務に係る条件の内容を明確化する条例制定が否定されているわけではないと解する。
最高裁大法廷平成  年  月  日民集  巻  号 頁参照。
松本英昭『逐条地方自治法 第  次改訂版』（学陽書

土地総合研究 2023年春号

51、 の宅地開発指導要綱から展開したと想定さこの都市計画法の許認可に係る条件に負担金をれる  つの条例がいずれも公園、緑地整備に関す位置付けることによって、都市計画法第  条に基るものであることから、一定の現実性があると想づき監督処分、同法第  条に基づく罰則と自動的定している。

にリンクすることになる 。

なお、宅地開発に伴う原因者負担金について、



開発許可に関する条件から説明する方法は、都市

具体的な条例案として、例えば、公園の整備基

計画法第  条の規定も存在することから説明し準で、周辺に相当な規模の公園があった場合であやすい。

って自らの開発区域内に公園を整備しない場合又は ％未満の公園のみ整備した場合には、開発区

これに対して、宅地開発等指導要綱で従来から域において ％の公園を整備することに必要な負対象となっており、現在も表 、表  において明担金を支払うことをイメージすると、以下のよう

らかなとおり、協力金を徴収する契機となっていになる。

る民間事業者のマンション建設などの建築物の建第〇条 開発事業者は、都市計画法施行令第二十五条第一項第六号の規定にかかわらず、開発区域の周辺に相当規模の公園、緑地又は広場（以下、築行為に関しては、
建築基準法第  条に基づく「建築確認」には裁量性がないと整理されていることから、「条件」を付すことができないとされている
。

この条において「公園等」という。
）が存する場合

このため、仮に、現状の宅地開発等指導要綱でには、開発事業者は開発区域の面積の三パーセン
トの面積の公園等を整備する費用（開発事業者が整備する予定の公園等が開発区域内に存在する場
合には当該公園等の整備費用を除く。
）に相当する

求めている建築行為に伴う一定の金銭の徴収が合理的だとした場合において、法制的に位置付けを整理しようとすると、
ア）上記①の議論に基づいて、そもそも条例の額の負担金を、市町村に対して支払わなければな

根拠のみで金銭が徴収する方向

らない。

イ）②の受益者負担金としての条例として整理

 市町村長は、前項の規定によって受け入れた負して徴収規定を整備する方向

担金について、当該負担金にかかる開発区域に隣ウ）一定の容積率特例制度に関係した場合など接する相当規模の公園等の改良のための費用に充特定の場合に限って、個別法に基づく条例なてるものとする。

どの根拠を整理する方向の  つが残された可能性になる。

なお、開発に伴う公園整備についての負担金に



ついては、
どの程度、
現実味があるかについては、議論があるところであるが、表  の 、、、、

この  つの可能性のうち、ア）については、表 の条例がすべてこれに該当するため一定の実現性がある。しかし、逆に、都市開発関係で全国で房、） 頁 頁参照。

地方自治法第  条の  第  項に基づき、地方自治法に根拠をもって強制徴収する使用料等は法律で定めることが求められ、さらに同法附則第  条で対象となる使用料等が列記されていることから、都市計画法の許認可に係る条件として負担金を位置付けた場合であっても、地方自治法に基づく強制徴収規定を適用することは困難と考えられる。なお、当該附則第  条の規定は「当分の間」などの時限的なものではなく、通常の立法技術上は本則に規定すべき内容と思われる。

も  つの条例化していないことから、やはり、市町村が条例のみに基づいて金銭徴収規定を設ける
ことには躊躇する要素があることが想定される。
建築基準法第  条の  は「許可」のみに条件をふすことができると明記している。逆に「建築確認」や「認める」＝「認定」には条件を付けることができないと整理している。

52

土地総合研究 2023年春号

イ）の受益者負担金の規定をつかった条例は、

この点については、容積率特例制度を適用する

表  の条例で地方自治法第  条に基づいたもの

場合に、負担金をどのように徴収するかという観がないなど対応事例がまれであることから、これ点を越えて、その適用を受ける事業者に対して広も課題があることが想定される。

義の意味での「負担」（単に建築時点での公共貢献

ウ）の場合の可能性については、容積率特例制

をどのようにするかだけでなく、持続的な公共貢度において、裁量性があって一定の行政主体が条献の維持をどうするかを含む）をどのように、制件を付ける場合は限定されており、表  の青のセ度的に担保するか、という、より広い論点から整ルは条件を付けることができない。よって、通常理することが必要と考える。

の容積率特例制度は、総合設計を除きほとんど、

例えば、都市計画決定権者と事業者の間の都市

従来の形で条件として原因者負担金を位置付ける

計画契約、都市計画協定といった制度も議論することができない。

ことによって解決策が見いだせる可能性がある。



この点は今後の課題と考える。


表 主な容積率特例制度とそのための手続き等







土地総合研究 2023年春号

なお、容積率特例制度ではないものの、駐車場
法及び駐車場条例に基づいて建築行為に対して一定の駐車場付置義務を課す制度とそれに伴う金銭徴収については、
表  の行  の要綱で明らかなとおり、ごく最近、東京都  区において、協力金徴収規定を含む要綱の制定が続いているので、節を改めて分析を行う。
（）駐車場付置義務に関連して要綱等に基づいて金銭を徴収している事例の分析
①東京都駐車場条例における関連規定
駐車場法第  条に基づいて建築行為に対する駐車場附置義務を定める条例として、東京都駐車場条例があり、その第  条第  項第  号、第 
号に、地域ルールを認める根拠規定があると、東京都は説明している。

53

ばならない。ただし、次のいずれかに該当する場
合は、この限りでない。

一 駐車場整備地区のうち駐車場整備計画が定められている区域において、知事が地区特性に応じた基準に基づき、必要な駐車施設の附置の確保が図られていると認める場合

二 鉄道に関する技術上の基準を定める省令 平
成十三年国土交通省令第百五十一号 第二条第七号に規定する駅又は軌道法施行規則 大正十二年／内務／鉄道／省令 第九条第一項第十一号に規定する停留場 以下これらを「鉄道駅等」という。
からおおむね半径五百メートル以内の区域において、知事が地区特性に応じた基準に基づき、必要な駐車施設の附置の確保が図られていると認める建築物を新築する場合の駐車施設の附置 

場合





第十七条 別表第三の い 欄に掲げる区域内にお三 前二号に定めるもののほか、知事が特に必要いて、当該区域に対応する同表の ろ 欄に掲げるがないと認める場合

床面積が同表の は 欄に掲げる面積を超える建築物を新築しようとする者は、同表の に 欄に掲げる建築物の部分の床面積をそれぞれ同表の ほ 欄に掲げる面積で除して得た数値を合計して得た数
値 延べ面積 自動車及び自転車の駐車の用に供する部分の床面積を除く。以下同じ。 が六千平方メ
ートルに満たない場合においては、当該合計して得た数値に同表の へ 欄に掲げる算式により算出して得た数値を乗じて得た数値 当該数値に小数点以下の端数があるときは、その端数を切り上げるものとする。 とし、当該数値が一の場合は、二とする。 以上の台数の規模を有する駐車施設を当
該建築物又は当該建築物の敷地内に附置しなけれ
なお、東京都駐車場条例第  条第  項第  号及び第  号の規定は、一定規模の建築物を建築する者に対する駐車場の附置義務自体を、まるごと適用除外にしており、条文上は、同第  号又は第 号に該当する場合には、一切の付置義務が不要になると解釈せざるをえない。
しかし、実態の運用としては、以下に述べるとおり、付置義務台数を緩和するだけで一定数の駐車台数を義務付けるのと併せて、その減少台数に見合った協力金を支払うという運用になっている。

この点は、これから述べる、協力金の位置付け
以前の問題として、そもそも、当該都条例に規定自体が東京都が運用で実現しようとしている内容以下の 85/ の東京都資料の第一目的の最後の段落を参照。なお、議論を簡便化するため、東京都駐車場条例
第  条の  の荷さばき施設の付置義務規定、第  条の、第  条の  の建築物の増改築、用途変更に伴う附置義務の規定は本稿では取り扱わない。KWWSVZZZWRVKLVHLELPHWURWRN\ROJMSNHQFKLNXSDUNLQJILO
HNHQWRXBBVDQSGI

の根拠規定として、不十分な可能性は否定できない。
（あえていえば、同第  号、第  号の知事が「認める」際の条件として、別に算定する付置義務台
数を義務付けているという解釈かもしれない。しかし、建築基準法の許可と「認める」の用語法な54

土地総合研究 2023年春号

図 東京都駐車場附置義務を緩和するための地域ルールに基づく協力金
どを踏まえると「認める」には条件をつけること付置義務駐車場の台数を緩和しつつ協力金を徴ができないと整理されている点が法令用語として収する仕組み、すなわち「地域ルール」を導入しは気になる点である）

ている地区に関する根拠となる文書とその内容をいずれにしても、都民に一定の義務を課す内容整理したのが、表  である。

の規定にもかかわらず、趣旨が不明瞭という指摘は免れない。

表  の列 ' の黄色のセルに該当する地区は、公表されている文書を総合して読むと駐車場の付置②地域ルールの概要

義務緩和を受けるためには、協力金支払いが不可

東京都は市区町村に対して、駐車場施設が既に欠であると読める地区である。

過剰である地区などを対象にして「地域ルール」


このうち、列 ( で区の文書に協力金の支払い規を策定することを通知 している。それを受けた定が明記されているものは、ありと記載している各区が地域ルールのなかで（又は伴って）附置義が、「なし」と記載している地区は、区の文章上に

務駐車場の削減台数等に応じて協力金を徴収する

は協力金の支払い義務の規定は存在しない。

制度を図  のとおり、導入している。
 以 下 の 85/ の 東 京 都 資 料 参 照 。 KWWSVZZZWRVKLVHLELPHWURWRN\ROJMSNHQFKLNXSDUNLQJILO
HNHQWRXBBVDQSGI

しかし、青のセルに該当する地区は、区の文章
上、運用組織へ申請することを義務付け、運営組
以下の 85/ の東京都資料の  頁を抜粋。
KWWSVZZZWRVKLVHLELPHWURWRN\ROJMSNHQFKLNXSDUNLQJILO
HNHQWRXBBBSGI土地総合研究 2023年春号

55

表 東京都区における地域ルールにおける協力金の効果及び根拠
織で申請にあたっては、協力金を支払いことを義公表されている文書では、協力金の支払いが義務

務付けているので、まとめると、協力金を支払わ付けになっているかどうかが、確認できないからないと、付置義務条例の緩和をうける地域ルールといって、問題がないわけとはいえない。そもそは適用されないことが分かる。

も公式の資料で義務付けかどうかが不明という点



では、むしろ、市民や事業者に一定の負担を求め

なお、列 ' において、現時点では区の +3 などでているにもかかわらず、そのルールすら明らかに

56

土地総合研究 2023年春号

なっていない可能性もあり、それ自体に課題があ申請及び審査の手続地域ルールの申請及びる可能性がある。いずれにしても、この分析は、審査の手続は、附置義務台数等の適正な判断や各地区ごとの地域ルール適用地区での法制的な課

地域のまちづくりとの連携を図るための運用組

題の大小を述べているわけではないことに留意す

織への地域ルールの適用申請（以下「適用申請」

る必要がある。

という。
）及び都条例に基づく都知事又は区長へ

の認定申請による。

表  のうち、行  の新宿区西口地区駐車場地域



ルールに基づいて、その文書の内容を整理する。

  適用申請及び審査

第一に、新宿区は新宿駅西口駐車場地域ルール

ア地域ルールの適用を受けようとする者は、運を  年  月  日に告示している。

用組織に対し、適用申請を行う。

当該告示では、以下のとおり、緩和ルールをうイ適用申請を受けた運用組織は、必要に応じ、けようとする者は運用組織の施策への「応分の負専門機関に審査の事務を委託することができ担」に努めると規定している。

る。

第二に、地域ルールの適用にあたっては、運用

ウ委託を受けた専門機関は、運用組織に対し、組織による適用申請が必須となっている。

その結果を報告する。

新宿区西口地区駐車場地域ルール

エ運用組織は、専門機関からの審査結果等を踏（前略）

まえ、地域ルールの適用の判定を行い、適用申 駐車施設の効率的な活用方法地域ルールの請を行った者に対し、適用可否についての判定運用に当たり、新宿駅西口地区駐車場地域ルー

結果を通知する。

ル運用組織（以下「運用組織」という。
）は区と

協力の上、適切な役割分担のもと駐車目的車両

  認定申請及び審査運用組織から地域ルーによる交通負荷の軽減、路上駐車の解消、自動ルの適用の決定通知を受けた者は、その内容に二輪車の駐車スペース確保等地域の様々な駐車

従って都知事又は区長に対し、都条例に基づく

課題の解消及び地域のまちづくりを促進するた

認定申請を行うものとする。

めの施策の実施に努めるものとする。

 地域まちづくり貢献策の実施地域ルールの適用を受ける者は、運用組織と協議し、次の地
域まちづくり貢献策への協力に努めるものとす

第三に、運用組織についての適用申請にあたっては、審査手数料に加え、附置義務駐車台数削減
数  台あたり  万円の協力金を運用組織に支払うことを義務付けている。

る。
 隔地先としての駐車施設、共同荷さばき・障害者用駐車施設その他地域の駐車課題に対応した駐車施設等の整備
 ７に規定する施策に要する応分の負担

（中略）




以下の新宿区資料参照。KWWSVZZZFLW\VKLQMXNXOJMSFRQWHQWSGI

新宿駅西口地区駐車場地域ルールに係る審査手
数料及び地域まちづくり協力金について（前略）
２地域まちづくり協力金申請者は、地域ルール
（）で規定する応分の負担（地域まちづくり協
力金をいう。
）をもって、地域まちづくり貢献策への協力とする場合は、附置義務低減台数  台あた以下の新宿区 +3 に掲載の資料参照。KWWSVZZZFLW\VKLQMXNXOJMSFRQWHQWSGI土地総合研究 2023年春号

り 、、 円を運用協議会へお支払いただき
ます。

57

同じ規定を置いている、東京都行政手続条例第 条第  項の規定に照らして、この行政指導は「協力金を支払わないと規制緩和措置を一律受けられ

ない」という不利益措な取扱をしているという批③地域ルールの法的評価

判は免れないと思われる。

付置義務駐車場条例を緩和する際の金銭は「協力金」という名称で行政指導に伴う任意の金銭支④地域ルールの改善方向

払いのようにもみえるが、②で整理したとおり、
ア）東京都附置義務条例による東京都知事の裁量（認定）による緩和規定
イ）緩和規定を受けるため必要となる市区町村
長における地域ルールの設定
ウ）地域ルールを適用するために必要となる運用組織による適用審査エ）運用組織の適用審査のための一定額の協力

地域ルールの前提となっている、駐車場法第 条に基づく東京都駐車場条例の駐車場付置義務台数が状況に応じて過大となりうることは、国土交通省においても既に議論されている。これを緩和する一方で、駐車場を整備する他の事業者との負担のバランスからみて、負担金を徴収して、特定の目的に支出するという立法政策は、一般的に言えば合理的なものと評価できる。

金支払いの義務化という、主体がいくつか関係する複雑な形をとりながらも、条例緩和のためには協力金支払いが不可欠な仕組みになっていると考えられる。


この観点からは、③に整理したような、複雑かつ法的根拠が不明な協力金ではなく、正面から、
法律又は条例において、負担金徴収の根拠を規定することが、適切と考える。

このような附置義務条例の緩和を受けるために

協力金の支払いを、法律上も、条例上の具体的な規定な金銭支払いの規定もなく、義務付けることには、いわゆる「法律に基づく行政の原理」や、それを条文化した地方自治法第  条第  項の「普

本稿で議論した理屈からいえば、駐車場法上に明確に負担金徴収規定がなくても、委任条例に基づいて、負担金徴収規定を置くことが可能と考える。

通地方公共団体は、義務を課し、又は権利を制限するには、法令に特別の定めがある場合を除くほか、条例によらなければならない。
」の観点から、疑義があるといわざるをえない。また、地方財政法第  条の  の割当的寄付金の禁止規定にも抵触する可能性がある。

仮に、協力金支払いは、単なる行政指導だと主張するとしても、行政手続法第  条第  項と全く

東京都の公表資料では、表向き、地域ルールと協力
金を明確に位置付けている記述はないものの、後述する「東京都駐車場条例研究会」第  回議事要旨では、「地域の駐車課題の解決に向けた取組を進めるため、協力金の有効活用を推進するための方策や協力金に代わる新たな仕組み等を検討する。
」という記述があることから、協力金と地域ルールがセットで議論している可能性が
高い。



東京都は地域ルール改定にあたって、「東京都駐車場条例検討委員会」を設置して議論しているが、公表されている議事要旨を見る限り、法制的な議論はされていない。以下の東京都 +3 参照。KWWSVZZZWRVKLVHLELPHWURWRN\ROJMSNHQFKLNXSDUNLQJLQGH[KWPO例えば、以下の 85/ の国土交通省資料  頁参照。
KWWSVZZZPOLWJRMSFRPPRQSGI
地域ルールにおいては、建築物の敷地外での駐車場の整備をすることによって建築敷地内の駐車台数を緩和する内容も含まれている。これについては、現行駐車場法第  条の特例として、敷地内だけでなく敷地外の駐車場台数もカウント可能とする特例が、都市再生特別措置法第  条でもうけられていることから、その反対解釈として、現行駐車場法第  条が敷地外での駐車場
台数のカウントを否定しているように解釈することも可能である。このように駐車場法に基づく付置義務条例への委任規定は、実態に十分即していない部分もあることから、法律改正も検討する必要があると考える。

58

土地総合研究 2023年春号

その際に留意すべき点は以下のとおりである。

ウ）実際の運用としては、図  に示すとおり、

ア）
駐車場法第  条に基づく付置義務条例にお減じた台数に一定の金額を乗じて負担すべき

いて、規制緩和と負担金徴収の根拠規定を置

金額を算定しているので、その算定の考え方

くこと

を条例上明示する。

イ）負担金額の算定根拠となる規定の根拠規定を置くこと
ウ）負担金の徴収主体を明記すること。仮に民間主体が徴収する場合にはその民間主体を特定する規定を置くことエ）徴収した負担金についての使途を条例上明記すること


建築物を新築する場合の駐車施設の附置 第十七条 別表第三の い 欄に掲げる区域内において、当該区域に対応する同表の ろ 欄に掲げる
床面積が同表の は 欄に掲げる面積を超える建築物を新築しようとする者は、同表の に 欄に掲げる建築物の部分の床面積をそれぞれ同表の ほ 欄

仮に、東京都駐車場条例に、東京都知事が負担金を徴収する規定を追加する単純なタイプの条例
案は、以下のとおりである。下線部を追加するイ
メージである。
に掲げる面積で除して得た数値を合計して得た数
値 延べ面積 自動車及び自転車の駐車の用に供する部分の床面積を除く。以下同じ。 が六千平方メ
ートルに満たない場合においては、当該合計して得た数値に同表の へ 欄に掲げる算式により算出

条文イメージ案の補足説明は以下のとおりである。
ア）条件をつける場合には、前提となる行政主体の行為に裁量性があることが講学上前提となっていることから、付置義務台数の特例については、知事の「許可」が必要であると整理する。
イ）既述のとおり、現在の規定は、条例第 条第  項の  号、 号に該当すると、駐車場の付置義務に関して適用除外になってしまう
ように読める。ただし、現状の運用においても、知事が認めた場合でも台数は縮小するものの一定台数の付置義務を義務付けているので、それが可能となるように規定を整理する。
（この部分は本来の負担金徴収規定とは関係ないが）

して得た数値を乗じて得た数値 当該数値に小数点以下の端数があるときは、その端数を切り上げるものとする。 とし、当該数値が一の場合は、二とする。 以上の台数の規模を有する駐車施設を当
該建築物又は当該建築物の敷地内に附置しなければならない。ただし、次のいずれかに該当する場
合は、この限りでない。

一 駐車場整備地区のうち駐車場整備計画が定められている区域において、知事が地区特性に応じた基準に基づき、必要な駐車施設の附置の確保が図られていると認めて許可した場合

二 鉄道に関する技術上の基準を定める省令 平
成十三年国土交通省令第百五十一号 第二条第七号に規定する駅又は軌道法施行規則 大正十二年／内務／鉄道／省令 第九条第一項第十一号に規

現行法では、「認める」と「許可」の違いについて、前者よりは後者の方が裁量の範囲が広いと整理している。例えば、再開発等促進区を定めた地区計画における特定行政庁の判断について、建築基準法第  条の  第 項で、容積率については「認める」と規定し、同条第 項で用途規制の緩和について「許可」と規定している。
この規定の違いは、容積率の緩和よりも用途規制の緩和
がより裁量性の広い判断が必要なためである。

定する停留場 以下これらを「鉄道駅等」という。
からおおむね半径五百メートル以内の区域において、知事が地区特性に応じた基準に基づき、必要な駐車施設の附置の確保が図られていると認めて許可した場合土地総合研究 2023年春号

59イ）駐車場の付置義務の緩和と実態としてセットとなっている協力金について、その収受を 前項第一号及び第二号に基づく知事が許可し行う運用団体の位置付け、さらにその予算執た場合には、建築物の建築しようとする者に対し行の管理という観点からは、現在の条例レベて、前項柱書に基づき建築物の敷地内に附置しな

ルでは議会の一切のチェックが働かない仕組

ければならない駐車台数よりも少ない台数の附置みとなっている。しかし、民主的な手続きにを義務付けることができる。この場合において、よる予算管理という観点からみて、少なくと知事は、前項柱書によって得られる駐車台数よりも、運用団体の行政主体による指定行為や指も減じた台数に知事が定める金額を乗じた金額を定団体に対する行政主体の監督規定など、一限度として、建築物を新築する者から、負担金を定の行政主体による関与を条例で定めること

徴収することができる。

が必要と考える。

 前項に基づき知事が徴収した負担金は、駐車場施設の維持及び整備その他の駐車対策又は交通対策に対して支出しなければならない。

（）負担者及び負担金額の規定内容について
後述の受益者負担金、特に、自主的受益者負担金条例と異なり、一定の行為を行った民間事業者

（都市開発時業者など、インフラに負荷をかける

なお、上記の条文案は、東京都が付置義務駐車場台数を緩和する一方で、東京都が負担金を収受するという単純な案だが、現行の地域ルールのよ
うに、特別区が対象地区や付置義務台数の軽減基準を決め、さらに、一定の金銭を外部の団体が収受するという内容まで検討すると、さらに以下の点が論点となる。
ア）特別区長が付置義務台数の緩和水準を決定することと、東京都付置義務条例において東京都知事が付置義務台数を特例として「認めて」（＋許可）することとの制度的な関係を条例上明記すべきである。現在は、東京都と区者）が負担者であり、また、負担額も、インフラの改良などに必要な額であることから、条例上の規定が、特段の不明確な内容となる傾向は存在しない。

ただし、表  の最高裁判決では、負担金を課する者として「住宅を造成しようとする者」を規定しなかったためのものである。なお、この事案では、控訴審及び最高裁では、水道事業の施設分担
金を地方自治法第  条の分担金と整理しているが、上記（）の整理、条例自体にも地方自治法を引用していないことなどから、結論には影響しの関係が不明確だが、もし、区長に判断を委任するならその趣旨を明記すべきだし、単に原案作成だけで判断は東京都知事が裁量性をもって判断するのであれば、その旨を条例上明記すべきである。現在の条例のように、責任の主体が曖昧な規定は知事と区長の意見が異なった場合に紛争が起きかねないように思
う。


ア）の東京都と区における運用における分担の不明
確さに加え、そもそも、港区では、ほぼ東京都駐車場条
例と同じ内容ながら、「港区炭素まちづくり計画の駐車機能集約区域内における建築物の駐車施設の附置等に関する条例」を定めてこれを根拠にして、駐車場付置義務とそれに対する緩和という地域ルールを運用している。この港区の対応は、東京都駐車場条例第  条の に基づき、東京都のとの適用関係は一応整理されている。
しかし、立法政策の観点からは、駐車場、自動車ターミナルなどの都市施設の決定権限がすべて、東京都ではなく特別区にある現状からみて、また、駐車需要は個々の都心部のかなり狭い地区に関する交通需要に左右されることからみても、そもそも附置義務条例制定主体やその付置義務の内容の決定主体を、東京都と特別区でどう分担するかも再検討が必要と思われる。

訴訟の対象となった「橋本市水道事業給水条例」は他の水道関係の条例と同じく、地方自治法第  条の規定を引用しておらず、（）で述べたとおり、水道法の供給条件の規定を根拠としていると考えられる。

60

土地総合研究 2023年春号

表 負担者を特定する規定が不十分だった条例に関する判決
ないものの、疑問が残る。

金をとるという類型と利用料金の類型を除き）




E 上下水道など接続することによって受益が確

．受益者負担金（Ⅲグループ）の実態及び法的定する類型を除き

論点

F 土地改良事業、森林整備事業など受益者が補（）自主的受益者負担金条例の定義

助金で土地改良区、森林組合と特定されてい下水道などの接続に伴い受益者が確定される類る類型を除いて型、さらに土地改良事業などの補助事業のための再度、条例の抽出及び条例の規定ぶりの確認を行制定される類型に属する受益者負担金条例に比べ、った。

それ以外のタイプ（道路整備に伴う受益者負担金、



建築物整備に伴う受益者負担金）は十分に議論さ結果として抽出された条例は、道路の修繕や改れていないことから、このタイプに特化して分析良（道路法に基づくものと地方自治法に基づくもを進める。

のを含む）、街路灯の整備、消防施設の設置、箱物

の施設整備に関するものが大多数となっている。

追加調査を行った地方公共団体条例の範囲としこれらは、受益者の確定が困難という課題に一ては、地方公共団体の分担金、負担金の徴収根拠

般的に直面しているはずなので、個別の条例分析となっている条例のうち、を行う意義はある。以下、この負担金条例を「自D 受益者負担金に分類され（逆に言うと、宅地

主的受益者負担金条例」という。


開発などに伴い行政に負担をかけたので負担






:HVWODZ に掲載されている第一審では地方自治法第 条に位置付けられていないのに対して、控訴審では判決文で第  条の分担金と位置付けている。この点についてどのような主張がされたかについては :HVWODZ
掲載の判決文からは明らかではない。

データセットは以下の 85/ で共有する。
KWWSVGUY
PV[V$S$KMI3;],KJ1QL*\Q[-<%Z[(M;$"H XU4KDY土地総合研究 2023年春号（）自主的受益者負担金条例の制定状況分析

61

ったが、 年代に入って、制定数が増えている。
碓井光明「分担金条例の運用実態の検討主としその内訳をみると、個別法（道路法第  条を根て分担金条例主義の観点から」横浜法学第  巻

拠とするもの）、地方自治法第  条、第  条を 号（）（以下「碓井（）
」という。
）

根拠とするもの、特段の条例制定の根拠となる法頁においては、「分担金はおそらく小規模の地方公

律名を定めていないもののそれぞれが増加してい共団体において採用されている」「合併市町村ではるが、相対的には地方自治法に根拠をおく条例の従来の村で実施されていた分担金事業が廃止され増加が著しい。

る場合がある」などの実態についての推測をしている。このため、自主的受益者負担金条例のデー

以上の制定状況からみて、自主的受益者負担金

タセットを用いて実態分析を追加して行う。
条例という仕組みは、過去の遺物ではなく、近年活発に制定されており、この観点からも、制定状①制定年からみた自主的受益者負担金条例の制定
状況

況を分析する価値があると考える。


自主的受益者負担金条例を制定年から分類した
結果は図  のとおりである。

なお、 年代に入ってからの動きを詳しくみると、 年代に制定条例数が急激に増加し、この結果から明らかなとおり、 年代までは自主的受益者負担金条例の制定はごくわずかであ 年代に入って、 年代よりは多いものの、
条例制定数は安定している。


図 制定年代別・根拠規定別の自主的受益者負担金条例の制定数





62

土地総合研究 2023年春号

この理由を探るために、全市町村平均の財政力
指数の推移を見てみると、図  のとおり、 年 年代に条例が増え、 年代に若干減ったという説明をすることは困難である。

代に入ってすぐ最低の数字から改善傾向にあり

ただし、自主的受益者負担金条例は新しい財源（図  では緑の塗り潰しで示している）、 年

調達手段なので、財政事情に影響される可能性は代に入るとやや悪化した上で  あたりの水準で否定できない。よって、次に、条例制定を行った

推移ししている。この結果からは、全市町村のマ

市町村ごとの財政事情を把握して分析する。

クロの財政力指数からみて、財政事情に対応して


図 全市町村の財政力指数の推移
（備考）総務省 +3 のデータから筆者作成。以下の 85/ 参照。KWWSVZZZVRXPXJRMSLNHQVKLK\RBLFKLUDQKWPO図 財力指数別の自主的受益者負担金条例の制定状況
土地総合研究 2023年春号

63②市町村の財政状態と自主的受益者負担金条例の③市町村の人口規模別と自主的受益者負担金条例

制定状況

の制定状況

自主的受益者負担金条例の制定状況を、市町村

碓井（） 頁では、
「小規模な地方公共団の財政力指数で区分してみた結果は、
図  のとお体において（自主的受益者負担金条例が）採用さりである。図  の折れ線で示されているとおり、れている」と述べている。

財政力指数が  か  の間では、財政力指数がこのため、人口規模別にみて、当該条例の制定

低くなり財政状態が悪いグループほど、当該条例状況を分析したものが図  である。図  で明ら

制定数の割合が大きい。

かなとおり、大多数は人口  万人未満の小規模な

この結果からみて、財政力が乏しい市町村が積

市町村で制定している。ただし、人口規模別市町

極的に自主的受益者負担金条例を制定している可村数との比率でみると、人口  万人未満の市町村

能性が高い。

のうち、さらに、人口規模が小さければ小さいほ

ど、条例制定の割合が高いという状況ではない。

自主的受益者負担金条例は、通常の市町村税に以上の点からみると、碓井の推測は、大枠とし加えて、新たに特定の住民に負担を求めるものでては正しいものの小規模市町村のなかで比較するあり、財政状態が悪化した場合に、このような新と必ずしも実態を表していないと言える。

たな負担金を求める条例を制定するというのは、



論理的にも理解しやすい。

なお、図  を図  と比較すると、人口規模よ

りは財政状態の方が、折れ線の比較で明らかなとおり明確な傾向を示しており、財政状態が当該条
例制定の影響を与えている可能性が高いと推測さ
れる。




図 人口規模別の自主的受益者負担金条例の制定状況


64

土地総合研究 2023年春号④合併市町村と自主的受益者負担金条例の制定状

ずしも納得できないとか、合併後の小規模な村か況らの出身市議会議員が少ないなどの事情もあって、

碓井（） 頁において、合併市町村では

小規模な村において従前実施されてきた分担金対分担金条例維持の合意形成が難しいことを推測し

象事業の廃止に追い込まれる場合もあると推測さている。
（小規模な市町村の条例が多くなる理由のれる。
」と述べている。しかし、図  の結果をみ つとして述べられている）

ると、逆に、以下のとおり解釈できる可能性があ

そこで、合併市町村とそれ以外の市町村で自主的受益者負担金条例の制定状況を分析してみる。

る。
D 市町村合併の際には、旧市町村がそれぞれ住

その結果は図  のとおりである。

民に対して合併の効果を説明する必要がある

図  で明らかなとおり、市町村全体数のうち、ので、進捗中の事業を中止するのではなく、合併市町村の割合は ％にもかかわらず、自主

むしろ、より充実した事業ができると説明し的受益者負担金条例制定数に限ってみると、合併ている可能性が高い。

市町村分が ％と高い比率を示している。これはE 既存の事業を実施するためには、自主的受益

むしろ、
非合併市町村に比べて合併市町村の方が、者負担金条例は、特定の地区、旧町、旧村の積極的に自主的受益者負担金条例を制定している住民に限定して負担を求めることから、合併可能性がある。

市町村での負担のバランスをとる上では、新

なお、分担金条例数のうち、合併市町村分と非市の行政区域一律で徴収する税などに比べて、合併市町村分が共に  となっているが、これは偶

旧市町村のそれぞれの住民や議員の理解を得

然に同一の数字となったものである。

やすい。



F 結果として、合併市町村の方が非合併市町村碓井（） 頁において、「市町村合併の結に比べて、自主的分担金条例を積極的に制定

果、大きな都市となった場合には、当該市の市民全体が一部住民のための事業を実施することに必している。
図 合併市町村と非合併市町村別の自主的受益者負担金条例制定状況
（備考）合併市町村の確認は、総務省 +3 で行った。以下 85/ 参照。
KWWSVZZZVRXPXJRMSPDLQBFRQWHQW[OV土地総合研究 2023年春号⑤地域的分布と自主的受益者負担金条例の制定状



況



自主的受益者負担金条例数と都道府県ごとに比

較すると、図  のとおりである。このうち、条例



数が多い都道府県の上位  グループは、長野県

（）、石川県（）、愛媛県（）、大阪府（）、

兵庫県（）である。







上位  位グループからみても、また、図  をみ

ても、条例制定数は、都道府県レベルでは、大都

市と地方部などでの明確な特徴は明らかではない。








さらに、自主的受益者負担金条例を最も多数制定している長野県内での条例制定市町村の分布を



みると、図  のとおりである。図  の赤の楕円

のとおり、かなり地域的にまとまって対象市町村

が分布していることが確認できる。

図 都道府県別の自主的受益者負担金条例制定数


65

66

土地総合研究 2023年春号

図 長野県における自主的受益者負担金条例制定市町村の分布

以上、都道府県別で条例制定数をみると、大都市、地方部などの特徴もない一方で、県内で具体地域に近接する地域ごとにまね合っているわけの条例制定市町村の配置状況をみると特定のまとではないとしても、このボトムアップ的な実態がまりを持って分布していることからみて、自主的事実であれば、現場の自主的受益者負担金条例制

受益者負担金条例は、事業を実施するための財源

定ニーズは高いものの、手探りで条例で制定して確保のための手法として有意義なものの、全国的いることが想定される。一方で、以下で述べるとにこの手法が推奨されているのではなく、特定のおり、条例の規定などでは法制上も問題があり、市町村で条例制定がされると、その周辺の市町村訴訟で負けるリスクを抱えている可能性もある。

でも採択が進むという、いわば、「ボトムアップ的

これを解消するための条例制定のガイドラインをな対応」が進んでいる可能性がある。

明示することは有益だと思われる。

このボトムアップ的な条例波及実態は、条例各

条項を元にクラスター分析を行った結果では、道路法に基づく受益者負担金条例については、一定のまとまりが確認できたものの、例えば、自主的受益者負担金条例が多く制定されている長野県、愛媛県をみると、かならずしも、それぞれの県内での条例が県内では類似しているという結果は確認できなかった。



クラスター分析結果は以下の ([FHO で共有する。

KWWSVGUYPV[V$S$KMI3;],KJUTF6]\\:+$M3V$"H =L]0;

土地総合研究 2023年春号（）条例の具体的な規定ぶりからの分析
受益者負担金を求める条例における条例上の規定のうち、

67

G 開発事業者などの事業者を対象とするもの
がある。
具体的な数値は表  の列 $ のとおりである。

第一に、受益者と特定する規定としては、

D 道路などの沿道の地権者や居住者を対象とす

第二に、課題となる負担金の額については、受るもの

益者の特定の規定よりは多く、具体的な規定を条E 対象となる施設が立地する自治会、部落など

例においているが、それでも一定数は負担金の金の地区又はその代表者を対象とするもの

額の規定がない、または不明確となっている。表F 特定の建物所有者、宅地の所有者などを限定して対象とするもの の列 % のとおりである。
表 受益者負担に関する条例の規定ぶり



68

土地総合研究 2023年春号①具体的な受益者規定の条例上の条文例
表 道路などの沿道の地権者や居住者を対象とするもの

表 対象となる施設が立地する自治会、部落などの地区又はその代表者を対象とするもの

土地総合研究 2023年春号

69表 特定の建物所有者、宅地の所有者などを限定して対象とするもの

表 開発事業者などの事業者を対象とするもの




70

土地総合研究 2023年春号

表 負担金の額規定の条例上の条文例

（）実際の条例規定ぶりから想定される法的論点
①条例上の「受益者の定め方」「負担金額の決め方」

第一に、一般的な下位法令（今回の場合には、条例に定めずに規則や市町村長が定めるとすること）自体については、法律による一定の明確な縛りが必要というのが一般的である。
以下の参議院法制局の意見参照。

社会経済の変化に対する迅速な対応という面で議会に限界があることとされていることからすれば、これらの要素がどの程度強い事項であるかによって、委任のしかたにも違いがあってよいと言えそうです。 また、委任しようとする事項が給付や規制の対 ある事項を法律で定めるか下位法令に委任する

象者や内容など国民の権利義務に直接かかわる事か、委任するとしてどのように委任するかという項である場合には、委任の基準の明確性がより強ことについては、明確なルールはあるのでしょう

く求められるといえるでしょう。これは、常に明か。国会を国の唯一の立法機関としている憲法の文で基準を書かなければならないということでは

趣旨からは、包括的な白紙委任は許されないのはありません。委任規定の趣旨やその法律全体の趣

もちろんですが、さらに、委任の対象の限定性と旨・目的からおのずと委任の限界が明らかになる

基準の明確性が要求されるとする論も見られまような場合もあるでしょう。基準を明文化する場す。しかし、どの程度要求されるかは、一律に決合には、典型的なものを例示したり、委任の趣旨

められるわけではないということも言われていまをある程度示す（「$ に準ずる者として政令で定め

す。

る者」
「することに合理的な理由がある者とし まず、現代国家において委任立法が不可欠である理由が、専門的・技術的な事項に関する能力や土地総合研究 2023年春号て○○省令で定める者」等）などの方法があります。
（参議院法制局 +3 より）
第二に、国民保険料と憲法第  条の関係については、平成  年  月  日最高裁大法廷判決で、租税以外の公課についても、憲法第  条の趣旨が及ぶとする。

71（地方税の賦課徴収に関する規定の形式）
第三条 地方団体は、その地方税の税目、課税客
体、課税標準、税率その他賦課徴収について定をするには、当該地方団体の条例によらなければならない。
２ 地方団体の長は、前項の条例の実施のための手続その他その施行について必要な事項を規則で定めることができる。

 もっとも、憲法  条は、課税要件及び租税の

賦課徴収の手続が法律で明確に定められるべきこ以上の論点を踏まえると、少なくとも、負担すとを規定するものであり、直接的には、租税について法律による規律の在り方を定めるものであるが、同条は、国民に対して義務を課し又は権利を制限するには法律の根拠を要するという法原則を租税について厳格化した形で明文化したものというべきである。したがって、国、地方公共団体等る者を「受益者」「特に利益を受ける者」のみ規定している条例、負担金の額について「市町村長が定める」「受益の限度内で市町村長が定める」「受益の限度で徴収する」のみ規定している条例は、より具体的な内容を規定すべきと考える。

が賦課徴収する租税以外の公課であっても、その性質に応じて、法律又は法律の範囲内で制定された条例によって適正な規律がされるべきものと解すべきであり、憲法  条に規定する租税ではないという理由だけから、そのすべてが当然に同条に②受益者の対象の具体的な決め方の理念的な整理と法制上の課題
D 道路などの沿道の地権者や居住者を対象とするもの道路などの沿道は最も道路改修などのメリット現れた上記のような法原則のらち外にあると判断することは相当ではない。そして、租税以外の公課であっても、賦課徴収の強制の度合い等の点において租税に類似する性質を有するものについてを受ける主体であることは明確だが、それ以外にも当然メリットをうける地権者、住民はいるはずなので、具体的なイメージは図  のとおりである。
は、憲法  条の趣旨が及ぶと解すべきであるが、その場合であっても、租税以外の公課は、租税とその性質が共通する点や異なる点があり、また、
賦課徴収の目的に応じて多種多様であるから、賦課要件が法律又は条例にどの程度明確に定められるべきかなどその規律の在り方については、当該公課の性質、賦課徴収の目的、その強制の度合い等を総合考慮して判断すべきものである。

第三に、地方公共団体が条例で地方税を課す場
合の定め方も、分担金において参考になると考える。以下の地方税法第  条の規定が参考になる。

以下の 85/ 参照。KWWSVKRXVHLN\RNXVDQJLLQJR
MSFROXPQFROXPQKWP



岩手県由利本荘市、小坂町、山形県金山町、大蔵村、柳津町、富山県入善町、石川県七尾市、輪島市、長野県
伊那市、中川村、木曽町、小布施町、野沢温泉村、御嵩町、静岡県牧之原市、小山町、三重県鈴鹿市、多気町、紀宝町、滋賀県米原市、京都府京丹後市、大阪府岬町、河南町、
兵庫県香美町、
和歌山県橋本市、鳥取県八頭町、島根県浜田市、雲南市、岡山県高梁市、鏡野町、山口県
山口市、香川県坂出市、愛媛県八幡浜市、西予市、東温市、上島町、久万高原町、内子町、福岡県うきは市、大刀洗町、佐賀県吉野ヶ里町、熊本県高森町、相良村、大分県佐伯市、鹿児島県瀬戸内町の条例が該当する。
福井県越前町、長野県南箕輪村、滋賀県福知山市、
島根県江津市、雲南市、高知県日高村､熊本県合志市の条例が該当する。
松本（） 頁では、第  条の解釈として「徴収されるべき者の範囲」「徴収される金額」は分担金条
例に明らかにしておかなければならないとする。ただし、具体的な論拠は明らかにしていない。

72

土地総合研究 2023年春号

図 道路などの沿道の地権者等を対象とする場

図 受益をうけている建物所有者等を対象とす

合のイメージ

る場合のイメージ図（備考）横軸が道路からの距離ごとの地権者、青の斜め線は観念的な受益の程度、赤四角は負担金徴収額を意味する。

（備考）横軸がインフラや施設整備の受益の程度の順（施設などの近さが多いはず）、青の斜め線は観念的な受益の程度、赤四角は負担金徴収額を意味する。



E 対象となる施設が立地する自治会、部落などの図  のイメージは、例えば市街地再開発事業を地区又はその代表者を対象とするもの
自治会や部落などの地区を対象にする場合には、当該施設を利用しない居住者等が存在することが実施した場合の周辺地権者に対して地価増額に応じて負担金を徴収するタイプでも同じイメージになる。

ありえるが、観念的には利用可能性があるので、

図 、 に比べて、一番理想的な負担と想定で受益の範囲内と整理できる。可能性がある。よっきるが、受益の程度が対象地区から漸減するタイて、このタイプは、図  のイメージである。

プでは、受益の程度の把握に応じた負担金額の確

定に費用がかかるなど、徴収コストがかかるのが難点である。

③受益者の対象及び負担金額の算定においてどこまでが許容されるのか？
図  では、一番受益の大きな者に負担を求めて図 自治会などの地区を対象とする場合のイメいるものの、二番目以降に受益のある者への負担ージを求めていないのは不公平であるという主張はあ（備考）横軸が施設利用頻度の高い方から低い方へ順番にならべたもの、青の斜め線は観念的な受益の程度、赤四角は負担金徴収額を意味する。

りえる。
また、図  は、実際に施設を利用していなくても、一定の地区内に居住しているために負担金をF 特定の建物所有者、宅地の所有者などを限定し徴収される可能性があること、また、利用の程度て対象とするもの

などに応じた負担金の額ではないということで不これは、適切に受益とバランスがとれた負担金公平という議論もありえる。

額を徴収しているのであれば、
図  のイメージで



ある。

第一に、図  に示される、実際には利用していないが、潜在的利用可能性のある者を受益者として負担金を課すことについてである。

この点は、以下に抽出した判例によれば、潜在的な利用可能性がある者に対する負担金賦課を妥当と判断しており、これらの判決からみて、法制上の問題点はないと考える。

土地総合研究 2023年春号

73

表 潜在的利用者に対する受益者負担金の賦課に関する判例


第二に、図  のように、道路などに面している



地権者のみを受益者として負担金を課すことにつ

いてである。図  では、一番受益の大きな者に負担を求めているものの、二番目以降に受益のある者への負担を求めていないのは不公平であるという主張はあ



りえる。







この点については、表  の判例では、受益の限

度以下であれば、具体的な金額設定は地方公共団

体の裁量に委ねられていると整理されている。よって、図  の受益者及び負担金額の規定については、
地方自治法第  条又は都市計画法第  条の

文言に従って、「受益の限度」
以下であることから、



これらの規定に直接反するものではないことは確認できる。

74

土地総合研究 2023年春号

表 受益者負担金制度における受益の限度について述べている判例







土地総合研究 2023年春号

なお、地方自治法制定時の国会審議では、政府

75



側は、
「利害の厚薄に応じて負担の額も異なる」と

判例及び学説において、負担金徴収にあたって答弁したものもあり、ここからは、「受益の程度にの平等原則に関するものを確認できなかったこと応じて負担の程度も異なる必要がある」かのようから、やや思いつきになるものの、以下の点は、である。

制度設計にあたって考慮すべき事項ではないかと

第  回国会 参議院 治安及び地方制度委員会
第  号 昭和  年  月  日
説明員（鈴木俊一君）
それから第六番目の分擔金を徴收する條例は、特考える。これらについていずれも積極的に判断す
れば、道路沿道への地権者等への負担も法の下の平等に反しておらず、また、市町村長の裁量の範囲内と言えると考える。

に公廳會を開かなければこれを設け又は改正してはいけないということでありまして、分擔金は、D 負担金が充当される施設整備の必要性があること

例えば道路の分擔金、或いは都市計畫等の分擔金というような場合には、やはり利害の厚薄に應じ

E 当該施設整備の受益の範囲が限定されることか

まして、それぞれ負擔を命ずる率も違つて來なけ

ら受益者を特定して負担金を課すことの必要性ればならんわけでありまして、それを決ますのは、があり、また合理的であること

租税にように一律に決めます場合等に比較いたし

F 当該施設整備による受益者のうち、沿道の地権

ますと、いろいろとそこに利益關係の行爲が加わ者等の受益が最大であること、それ以外の地権る場合が多いと認められるのでありまして、從つ者等の受益はゼロではないものの、沿道の地権てその分擔金についての條例等を決めます場合に者等に比べて、大幅に小さいことが明確であるは、やはり公廳會を開いた上でこれを決定すると、こと

こういうことにいたしたのであります。

G 沿道の地権者等以外に負担金の算定を行い徴収を行うための事務手続が過大であり、実務上は

対応が困難であること

この、「地方自治法制定時の鈴木俊一の答弁」以
降は、利益の程度に応じて負担の率も異なると答H 沿道の地権者等の負担自体も受ける受益の程度に比べて明確に小さいものであること弁したものは存在せず、そこまでの要件を近年、総務省は求めていない。例えば、松本（）に

も、受益の程度に応じて負担率を変えるべきとの

この点について、憲法第  条に関する平等問題

記述は存在しない。よって、現在は鈴木俊一答弁

への違憲審査の枠組みである、「立法目的の合理性」の内容は有効ではない可能性も高いが、一定の注と「立法目的達成手段」の  つにわける考え方

意を払う必要がある。

に基づけば以下のように整理できる。

【立法目的の合理性に関係する要件】

仮に、上記鈴木俊一答弁を無視した場合、表 

D 負担金が充当される施設整備の必要性があるの判決で述べられているとおり、都市計画法、地こと

方自治法での「受益の限度」以下という要件は満E 当該施設整備の受益の範囲が限定されることたしているとしても、図  のケースで、道路沿道から受益者を特定して負担金を課すことの必の地権者又は住民にのみ受益者負担金を賦課する

要性があり、また合理的であること

ことが、市町村長の合理的な裁量の範囲内であること、また、憲法第  条に規定する法の下の平等原則に反していないという確認は必要である。

尊属殺重罰規定違憲判決（最判昭和  年  月  日）を参考にしている。

76

土地総合研究 2023年春号【立法目的達成手段に関する要件】

理性を有する限り、何ら右規定に違反するもので

F 当該施設整備による受益者のうち、沿道の地はないのである（最高裁昭和二五年（あ）第二九権者等の受益が最大であること、それ以外の二号同年一〇月一一日大法廷判決・刑集四巻一〇

地権者等の受益はゼロではないものの、沿道

号二〇三七頁、同昭和三七年（オ）第一四七二号の地権者等に比べて、大幅に小さいことが明

同三九年五月二七日大法廷判決・民集一八巻四号

確であること

六七六頁等参照）。

G 沿道の地権者等以外に負担金の算定を行い徴 二  ところで、租税は、国家が、その課税権収を行うための事務手続が過大であり、実務に基づき、特別の給付に対する反対給付としてで上は対応が困難であること

なく、その経費に充てるための資金を調達する目

H 沿道の地権者等の負担自体も受ける受益の程的をもつて、一定の要件に該当するすべての者に度に比べて明確に小さいものであること

課する金銭給付であるが、およそ民主主義国家に
また、事業所得等に比べて給与所得が不公平であることを争った事件でも、最高裁は、以下のとおり述べており、立法側に広い裁量を認め、著しく不合理であることが明らかでない限り、合理性を否定できない、と述べている。この判決も、
図  のような受益者負担を課す条例の合憲性、合法性を支える可能性がある。

あつては、国家の維持及び活動に必要な経費は、主権者たる国民が共同の費用として代表者を通じて定めるところにより自ら負担すべきものであり、我が国の憲法も、かかる見地の下に、国民がその総意を反映する租税立法に基づいて納税の義務を負うことを定め（三〇条）、新たに租税を課し又は現行の租税を変更するには、法律又は法律の定める条件によることを必要としている（八四条）。それゆえ、課税要件及び租税の賦課徴収の手

 そこで、右の区別が憲法一四条一項の規定に違反するかどうかについて検討する。
 一  憲法一四条一項は、すべて国民は法の下に平等であつて、人種、信条、性別、社会的身分
又は門地により、政治的、経済的又は社会的関係において差別されない旨を明定している。この平等の保障は、憲法の最も基本的な原理の一つであつて、課税権の行使を含む国のすべての統治行動に及ぶものである。しかしながら、国民各自には具体的に多くの事実上の差異が存するのであつて、これらの差異を無視して均一の取扱いをする
ことは、かえつて国民の間に不均衡をもたらすものであり、もとより憲法一四条一項の規定の趣旨とするところではない。すなわち、憲法の右規定
は、国民に対し絶対的な平等を保障したものではなく、合理的理由なくして差別することを禁止する趣旨であつて、国民各自の事実上の差異に相応して法的取扱いを区別することは、その区別が合

続は、法律で明確に定めることが必要であるが、憲法自体は、その内容について特に定めることをせず、これを法律の定めるところにゆだねているのである。思うに、租税は、今日では、国家の財政需要を充足するという本来の機能に加え、所得の再分配、資源の適正配分、景気の調整等の諸機能をも有しており、国民の租税負担を定めるについて、財政・経済・社会政策等の国政全般からの総合的な政策判断を必要とするばかりでなく、課税要件等を定めるについて、極めて専門技術的な判断を必要とすることも明らかである。したがつて、租税法の定立については、国家財政、社会経
済、国民所得、国民生活等の実態についての正確な資料を基礎とする立法府の政策的、技術的な判断にゆだねるほかはなく、裁判所は、基本的にはその裁量的判断を尊重せざるを得ないものというべきである。そうであるとすれば、租税法の分野における所得の性質の違い等を理由とする取扱いの区別は、その立法目的が正当なものであり、かサラリーマン税金訴訟（最大昭和  年  月  日）。

土地総合研究 2023年春号

77

つ、当該立法において具体的に採用された区別のは、実際に開かなければならない公聴会を開いて態様が右目的との関連で著しく不合理であることないというような実例が耳に入っておるだろうとが明らかでない限り、その合理性を否定すること思いますけれども、そういうときの指導のしかたができず、これを憲法一四条一項の規定に違反す

なんかにも関係があったんじゃないか。

るものということはできないものと解するのが相当である。

○佐久間政府委員 これは、私どものほうで見ておりますところでも、実際開かれていない例が多④分担金賦課のための手続
第一に公聴会の要件について整理する。
 年改正前の地方自治法第  条においては、
議会の常任委員会又は特別委員会で公聴会を開くことが成立の要件であった。
この公聴会を廃止した際の法案に関する政府側の答弁は以下のとおり。

かったわけでございますが、その理由といたしま
しては、議会で十分審議をされますので、わざわ
ざ公聴会を開かなくても、十分関係住民の意思が反映できるという実情があったのではなかろうかと想像いたしておるわけでございます。
○松井（誠）委員 この間、私、ほかの場所でも申し上げたことがあるのですけれども、たとえば第  回国会 衆議院 地方行政委員会 第  号
昭和  年  月  日○松井（誠）委員 今度の改正案で、議会の権限がどうなるかというのが一つの関心の的でございますけれども、その中で、いままで議会の議決事項として認められておりました分担金を徴収する
場合の条例を制定するときには公聴会を開かなければならない、その点について、今度の改正案ではどのようになっておるのか、まずその点をお伺いいたしたいと思います。
○佐久間政府委員 この点につきましては、従来の実情を見ますとあまり活用されておりませんでしたし、かつまた財務会計制度調査会の答申の趣旨もありますので、公聴会を義務づけますことは取りやめにすることにいたしたのでございます。
ただ一般規定といたしまして、議会が必要と認めるときにおきましては公聴会を開く規定がございますので、必要と認めた場合にはその規定を活用することを考えておるわけでございます。
○松井（誠）委員 いままで公聴会が実際に行なわれなかったというのは、現実にはどういう理由に基づくのか。これは自治省のほうでもおそらく

土地改良区の場合に、これは設立の経過からいって住民の意思というものが、現実の問題は別として、反映をするという機会がある。だから、そういうものは省いてもよろしいという規定があって、したがってそういう規定に基づいて公聴会というものがいわば合法的に省略されておるわけです。しかし最近、これは私いつか自治省にお伺いしたことがあるわけなんですが、市町村営の土地改良事業を行なうときの分担金というものについて、これを徴収する条例を制定するときに公聴会を全然開かなくてやる。これは新潟県下で相当全
県的にそういうケースがあったわけでございます。これは具体的に一体、地方自治法の公聴会を開けという規定に、まっ正面から抵触をするのではないかということで、私はお伺いをしたことがあるんですけれども、そのように公聴会廃止という改正案ができる前に、開かなければならない公聴会を、現実に違法に省略をしておるというような事例が方々にあったのじゃないですか。
○佐久間政府委員 お話のように、これまで一番多うございましたのは、土地改良法に基づく負担金を課する場合、あるいはまた道路法に基づく分担金を課する場合等であったかと思いますが、そ78

土地総合研究 2023年春号

れらにつきましては、御指摘のように、それぞれ的な場合についての要件について論じる。
具体的に負担者についての同意が存在しない一

個々の法律にその規定もございましたので、自治法自体を活用して行ないます場合が、ケースとしてもそう多くなく、また実際問題としては、先ほど申し上げましたように、議会で十分審議がありますので、その関係で、住民のほうでもそれほど関心も持たないで、ついなおざりにされているというようなところがあったんではなかろうかと思っておるわけでございます。

般的な場合には、①で述べた、受益者の範囲、負担額について、より明確に条例に定めるとともに、具体的な受益者の範囲、負担金額を市町村長に条例で委任するときでも、当該市町村長の確定手続
きにおいて、都市計画決定手続を参考にして、案の公平性を担保する専門家からなる第三者審査機関を設けることが必要と考える。

これを踏まえると、議会の常任委員会等で公聴会を開くというのは実務的にも困難であったことが伺える。この観点からは、 年以前の議会に

民間主導負担金制度（Ⅳグループ）の実態及び法的論点（）現行法制度における関係規定
①関係する規定を抽出する視点

よる公聴会規定をそのまま復活させるのは実務上難点があると想定される。以下、この前提に基づいて論じる。

第二に、負担を受ける者からの同意がある場合

民間主導負担金制度に関係する現行制度を抽出するにあたっては、一定の条件で対象となった者
が、自由に賦課対象のグループから脱退できる場
合には、結果として、民間主導負担金制度は機能しえない。

についての要件について論じる。
現在、条例上に特別の手続きとして上記同意に関して規定されているものとしては、「自治会から
の要望があること」「事業者と協定を結ぶこと」などがある。

このため、民間主導負担金制度を検討するにあたっては、現行制度上、民間主体の組織でありな
がら、組織に対して強制的に加入させられ、自らの意思では脱退できない、いわゆる「強制加入組織」であることが必要である。

これらは事実上負担する側の同意があることを示している。碓井（） 頁では、同意がある場合では「長の大幅な裁量を認める条例であっても、直ちに違法とすることはできない」と述べている。

この「強制加入組織」として、都市計画、まちづくり分野では、土地区画整理組合、市街地再開
発組合と、建物区分所有法に基づく管理組合が存在する。よって、以降、この  種類についての分析を進める。



この点については、条例制定時には、同意がある場合であっても、新しく負担を受ける者、例えば、転入者も想定すると、少なくとも、建築協定など第三者効のある協定制度にならって、
D 事前の案の供覧
E 意見書の提出
F 事後の事務所等での縦覧
の手続きが必要になると考える。

第三に、負担を受ける者からの同意がない一般土地区画整理組合、市街地再開発組合は、いずれも （）に整理するとおり、「公法人」と講学上は整理されている。しかし、地権者の  分の  の同意で成立する団体であり、本稿では、民間主体類似の主体と考えて分析を行う。
区分所有法に基づく管理組合は、管理組合法人とならない場合には、法人格を有しないため、強制加入の「組織」に分類するのは法制論としてはやや無理があり、単なる民法の共有関係の処理と解することもできる。しかし、区分所有権を取得した者が規約などに拘束され、管理組合が運営する総会などの手続を経て、強制的に一定の金銭を負担させられるという実態もあることから、本稿では、土地区画整理組合等と並べて分析を行う。

土地総合研究 2023年春号②土地区画整理組合、市街地再開発組合

79

内容について、組合員その他の第三者に対抗でき

土地区画整理組合、市街地再開発組合は、土地るものの同法第 条第 項の組合設立後の公告書

区画整理法第  条、都市再開発法第  条の規定

類には定款が含まれていない。このため、土地区に基づき、事業施行地区内の全地権者が強制的に画整理組合が存在することが公告書類で確認でき組合員となる。

た場合には、当該組合が施行している事業区域内

また、組合員に対して強制的に金銭を徴収するの土地取得者等は定款を自ら確認する必要がある。

根拠規定として、土地区画整理法第  条、第 

また、表  の行  の判例によれば、仲介した宅地

条、都市再開発法第  条、第  条に基づく賦課

建物取引業者は賦課金の説明義務があるとされて金がある。双方とも内容はほぼ同じであるが、土いる。

地区画整理法に基づく賦課金について以下に説明



する。

③区分所有法に基づく管理組合
いわゆるマンション管理組合（区分所有法上は

土地区画整理法に基づく賦課金の概要
D 組合は、組合の事業経費にあてるため、総会の議決、定款の記載（地権者の  分の  同意と都道府県知事の認可）に経て、賦課金を組合員に対して徴収できる。

「建物並びにその敷地及び付属施設の管理を行うための団体」）は、区分所有法第  条に基づき、区分所有者の全員で構成されることから、区分所有者は全員が自動的に、いわゆる組合員となる。
区分所有法には組合員に対して、表  の判例

E 組合は督促し、賦課金が納付されない場合には、市町村長に徴収を申請できる。
F 市町村長は地方税法の滞納処分の例により滞納処分をする。市町村長が滞納処分を行わない
場合には、都道府県知事の認可を受けて、地方税の滞納処分の例により、滞納処分をすること

においては、マンション管理規約に不在区分所有者、あるいは、理事の選任を断った者に対して、「協力金」などの名目で強制的に金銭を徴収する規定を定めた場合には、建物区分所有法に照らして適法と判断している。
ができる。
賦課金の規定の適用実績に関する統計データは存在しないものの、近年では、土地区画整理事業等の事業収支の悪化から、事業終結のために賦課金を徴収する事例がでてきていることが、表 
の判例から推測できる。
また、表  の判例は、土地区画整理組合又は市街地再開発組合の賦課金が事後的に組合施行区
域内の土地等を取得した者に対しても課されることを認める内容となっている。
なお、ある土地を取得した者が賦課金の徴収を受けるかどうかは、組合定款を確認する必要がある。例えば、土地区画整理組合では、土地区画整理法第  条第  項によって、設立認可後は定款の


:HVWODZ の判例データベースにおいて、（土地区画整理 RU 再開発）＋賦課金で  年  月  日に検索した。



:HVWODZ の判例データベースにおいて、区分所有＋協
力金で  年  月  日に検索した。

80

土地総合研究 2023年春号

表 土地区画整理組合、市街地再開発組合で賦課金を争った判決

土地総合研究 2023年春号

81表 マンション管理規約で定めた協力金を扱った判決







82

土地総合研究 2023年春号（）都市計画・まちづくりの政策目的にあった民②地域管理（エリアマネジメント）団体による負間主導負担金制度の可能性

担金徴収の参考となる現行制度の選択

①民間主導負担金制度を論じる前提としての事業イメージ（）に述べた「民間主導負担金制度」に関係す
る現行制度のうち、区分所有法に基づく協力金に民間が行う事業のために民間主体が負担金を課

ついては、区分所有法が、住居等が一体的な建築すという「民間主導負担金制度」が実現すること物となっており、また、各住戸等に不可欠な共用によって、現在、都市計画・まちづくりの政策目部分が存在するという、区分所有建物の物理的な的に資する具体的な事例として、以下のものをま

実態を前提にしたものである。一方で、地域管理ず想定する。

（エリアマネジメント）団体の事業が実施される

D いわゆる地域管理（エリアマネジメント）団体
が行う事業、例えば、除雪や街路灯などの公共施設の維持管理、地域交通サービスの提供、地域活性化のためのイベント実施、防災活動などを行う

地区は、施設や建築物が一体という物理的な実態には必ずしもないことから、区分所有法に基づく協力金をモデルにして議論することは、論理的なハードルが高いことが想定される。
一方で、土地区画整理事業や市街地再開発事業

場合に、地域管理（エリアマネジメント）地区内の住民又は地権者から負担金を徴収するケース
E 市街地再開発事業その他の市街地整備事業の周辺に及ぶ開発利益を事業周辺の地権者から負担金を徴収ケース
F 市街地再開発事業その他の市街地整備事業の事

は、必ずしも物理的一体性にこだわらず、人為的に一定の区域を設定して、事業を実施することから、土地区画整理法、都市再開発法に基づく賦課金をモデルとして、地域管理（エリアマネジメント）団体の活動に展開する可能性を論じる。
なお、地域管理（エリアマネジメント）団体に

業収支改善のための事業地区内地権者から負担金を徴収するケース

よる負担金徴収の立法政策を論じるにあっては、法律レベルと、いわゆる自主条例レベルの対応が


このうち、F）の事例は、（）に述べた土地区画整理法等に基づく賦課金そのものであり、一定の法制上の措置が講じられている。
E）の「市街地再開発事業等の事業地区の外の地
権者から開発利益を吸収するための負担金制度」
は、事業地区外であることから、市街地再開発事

論理的にはありえる。ただし、地域管理（エリアマネジメント）
団体による負担金を論じる際には、地域管理（エリアマネジメント）団体の法人格の設定自体も同時に議論する必要が生じる。条例によって法人格の創設ができるかについては、否定的な意見も強いことから、本稿での立法政策は法律レベルでの議論に限定して論じる。

業などが行われない、D の事例の場合における費用徴収の回収ケースの特殊例として整理できる。



このため、本稿では、①の地域管理（エリアマネジメント）団体が行う、地区の生活環境改善のための活動のための負担金徴収の事例を代表例として、法制度上の論点及び実現可能性について論
じる。




成田頼明「法律と条例」（『憲法講座 』（有斐閣、）、阿部泰隆『行政の法システム（下）』（有斐閣、）
頁参照では法人格の創設などの私法秩序に関する事項
は条例制定権限の範囲外とする。なお、松本英昭『新版逐条地方自治法第  次改訂版』（学陽書房、）
頁では、地方公共団体の条例での制定可能性を否定していない。しかし、管見の限り、法人格を創設している条例は存在せず、条例によって法人格創設の議論をしても実効性が乏しいことから、本文のとおり、法律レベルでの議論に限定しても実態としての問題はないと考える。
土地総合研究 2023年春号③土地区画整理組合等の制度スキームを踏まえた、



地域管理（エリアマネジメント）団体の事業への



83

展開
地域管理（エリアマネジメント）団体が行う事業、例えば、除雪や街路灯などの公共施設の維持管理、地域交通サービスの提供、地域活性化のためのイベント実施、防災活動などを行う場合に負担金を徴収する仕組みを論じるにあたっては、土地区画整理組合、市街地再開発組合の例にならって、どのような主体要件、事業の公共性及び事業の公共性を担保するための手続規定を整備すれば、
いわゆる負担金を課す対象者を強制加入できる制
度設計ができるか、という議論となる。
表  では、土地区画整理組合、市街地再開発組合に関する上記論点からの制度内容を整理するとともに、土地区画整理組合等の制度設計から類推して、強制加入型の地域管理（エリアマネジメント）団体の制度イメージ試案を列 & に示すとともに、その制度イメージに関する法的論点を列 ' に整理した。

法的論点の詳細は表  のとおりだが、特に、行
 列 ' に記載しているとおり、公共施設の整備が一定の水準まで達した現在、公共施設を活用して適切な維持管理を行うとともに、公共施設などを活用した地域での生活サービスを行う事業自体に、公共性を認めることができるのではないか、というのが一番大きな論点と考える。
この点について、土地区画整理組合、市街地再開発組合については、「公共組合」として講学上整理し、その特質等が論じられてきたことから、これ以降、この民間主導負担金制度を、地域管理（エリアマネジメント）団体が行う事業に適用するための可能性を、項目を改めて、公共組合という観点から論じる。


地域自治組織のあり方に関する「地域自治組織のあり方に関する研究会報告書」（ 年  月）第  章 
においても、地方自治組織のモデルとして、土地区画整理組合等の公共組合をあげている。しかし当該研究会報
告書  頁では、「地域自治組織を公共組合として法的に構成する場合にも、こうした従来の公共組合の制度設計を基本形とすることが考えられるが、従来の公共組合のように、あらかじめ事務、構成員、賦課金を法律で一つに特定することは困難である。また、構成員に受益が存在しても従来の公共組合のように個々の構成員単位で受益が明確ではないことを考慮する必要がある。このため、従来の公共組合の制度設計を基本形としつつも、以下の手法のパッケージにより法律・条例による枠組みを設定し、また、構成員の権利保障を充実させることが考えられる。
」としており、現行法制との関係を厳密に法律の規定レベルで整理するという作業を行っていない。
しかし、強制加入と賦課金の徴収という厳しい権利制限を内容とする法制度を立案するには、厳密な先例主義をとっている内閣法制局の審査を必要がある（内閣法制局の先例主義については仲野武志「内閣法制局の印象と公法学の課題」北大法学論集 （） 頁－ 頁参照）。
この内閣法制局の姿勢を前提にして、本稿では、既存の法律との規定上の関係を丁寧に論じている。
田尾亮平は、「租税を使わない国会（）」都法  巻 
号（ 年  月） 頁において「日本法において一部で議論されている、公共組合も特別地方公共団体もまたそれに準じた組織も公的性が強すぎて %,' の受け皿とはなり難く、%,' がその潜在的可能性を十分に発揮する上で桎梏となることが懸念される。
」と指摘する。この指摘は重要と考えるものの、内閣法制局の先例主義を突破して、まず法制化するための要件はなにかを議論する
こと自体は、少なくとも実務的な立法政策論としては意義があると考える。

84

土地総合研究 2023年春号

表 土地区画整理組合等の要件とこれを踏まえた地域管理（エリアマネジメント）団体の制度イメージ
案等







土地総合研究 2023年春号

85表 事業目的別の公共組合の例



．民間主導負担金制度と公共組合

また、表  の行  のグループは、戦前は農会、（）講学上の公共組合の定義及び特色

森林組合、水産会、商工会議所など多数存在した公共組合は、以前は「一定の社員（組合員）をが、現在は、中小企業団体の組織に関する法律第もって構成される公共団体であり、公法上の社団 条を削除した結果、このグループに属する団体



法人である」と定義されていた 。最近の行政法テキストでは「行政事務を行うことを存立目的と

は存在しないと考える。


して設立された公の社団法人である」とされる 。
（）講学上の整理から導かれる公共組合拡大の視点

また、公共組合は、「強制加入」「設立解散につ①参考とすべき公共組合のグループとその性格

いての国又は地方公共団体の関与」「国又は地方公

本稿では、地域管理（エリアマネジメント）団

共団体の監督」「公権力の付与（換地処分、経費等

体における民間主導負担金制度を論じていること

の賦課・滞納処分」があげられる 。
（）講学上公共組合に整理されているもの
講学上公共組合に整理されているものを、事業目的別に整理すると、表  のとおりである。

から、最も参考になる公共組合は、
表  行  の「土
木事業に関する公共組合」である。また、この中には、水害予防組合のように、公共施設整備を伴わない団体が含まれていることは、制度設計上、つの有利なポイントと考える。

なお、土木事業に関する公共組合に属する水防

また、負担金を課すためには、団体に反対者で予防組合は、
水害予防組合法第  条に規定する「堤あっても加入強制をするという要素が必要だが、防水閘門等ノ保護ニ依ル水害防禦ニ関スル事業」、

公共組合はいずれも強制加入の要素を持っている。


水防法第  条の「洪水、雨水出水、津波又は高潮に際し、水災を警戒し、防御し、及びこれによる

②行政主体性

被害を軽減し、もつて公共の安全を保持すること」

塩野（） 頁によれば、「公共組合の強制を事業内容としており、「土木」という用語からイ

加入及び賦課金をはじめとする公権力の付与は、メージされる公共施設整備を直接の内容としてい法がこれらの組合に行政主体性を与えたことを意るものではない。

味するように思われる」とする。以下、該当部分を引用する。



矢野勝久「公共組合」（田中二郎他編『行政法講座第 巻』（有斐閣、） 頁参照。
宇賀克也「行政法概説（第  版）」
（有斐閣、） 頁参照。
宇賀（） 頁、塩野宏『行政法Ⅲ（第  版）』
（有斐閣、） 頁、安本典夫「公共組合」（雄
川一郎ほか編『現代行政法体系第  巻』
（有斐閣、） 頁参照。

強制加入および事業執行における公権力性の付与については、法がこれら組合に行政主体性を与えたことを意味するように思われる。すなわち、強制加入は、結社の自由に対する重大な侵害であり、組合自体が行政主体であることは例外的措置を認

86

土地総合研究 2023年春号

める法的正当化根拠を提供する最も大きな根拠の 条  項）さらに、事業内容によっては、職業選―つである。さらに、経費の強制徴収を含む事業

択の自由（憲一三条）、財産権の保障（憲二九条）

執行方法についての公権力性の付与は、当該法人等にも抵触しかねないものである。したがって、の有する大きな特権であるが、かかる特権の付与

それにもかかわらず、強制加入制を認めるだけのはそれを受ける法主体が、行政主体であることに事業の公共性（たとえば土地区画整理事業というよって、正当化されると解される。

制度一般の公共性と、特定の地域で土地区画整理

「行政主体」という意味はややあいまいであるが、例えば、新しい公共組合（強制加入と賦課金徴収権限あり）を構想するにあたっては、その公事業を行う公共性など、各レベルにおける公共性が必要である）、組合内部の民主主義、組合に対する公的規制などについて、特有の法理が形成されなければならない。

共組合が行う事業内容が、本来は、国又は地方公共団体という行政主体が実施することが想定され「特有の法理」の趣旨は明確ではないものの、るものかどうかが、重要な視点になると考える。

指摘のうち、「組合内部の民主主義」「組合に対する公的規制」という項目については、個別に必要

この観点から、表  行  の事例をみると、土地な措置を講じる必要があるという指摘は重要と考

区画整理組合等の市街地整備系の組合、土地改良える。

区は、対象となる事業を国又は地方公共団体が施行することを前提としており、水害予防組合の事「事業の公共性」については、括弧内の事業自業も水防法第  条に基づき、水防責任は市町村に体の公共性と特定の地域で実施するなど各レベルあることを定めている。以上の点からみて、塩野

での公共性が必要という点が、新たな公共組合をのいうところの行政主体性は、公共組合が実施検討する上で重要な視点と考える。

する事業内容が、本来国又は地方公共団体が実施



すべき行政内容であることと理解することが可能（）国会議事録からみた公共組合拡大の視点と考える。

①土地区画整理組合、土地改良区の強制加入に関
③事業の公共性と組合内部の民主主義、組合に対する公的規制
安本（） 頁によれば、強制加入制は、
憲法上の結社の自由、さらには事業内容によればする議論
本稿の論点に関係のある表  行  グループの公共組合についての強制加入等を論じた国会答弁は、
表  行  から  のグループに比べ少ないが、表 のとおり、以下の  つが確認できる。

職業選択の自由、財産権の保障にも抵触しかねな

厳密な法制論を論じたものではないが、表  行

いことから、これを認めるためには、事業の公共

 の答弁は、反対者も不利な取り扱いをしないこ

性、組合内部の民主主義、組合に対する公的規制と、行  は、公共事業の性質を持つことを、強制が必要とする。以下、該当部分を引用する。

加入の要件として述べている。

この強制加入制は、憲法上の結社の自由（団体の結成の自由、団体への加入、非加入の自由）（憲法
②国会議事録で確認できた強制加入に関する法制論
表  行  のグループでは、表  以外に法制論を論じたものは存在しない。憲法学者、内閣法制塩野（） 頁注（）では、表  行  に該当す
る公共組合は行政主体性を有していないと述べているが、この記述とも、本稿の整理は整合的である。

局の発言としては、表  のものが確認できる。
土地総合研究 2023年春号

87表 土地区画整理組合、土地改良区の強制加入を論じた国会議事録
表  の行 、 とも、中小企業団体の組織に関とから公共の福祉につながりがあると述べている。
する法律第  条の加入命令規定を創設する際の

国会の議論である。

これらの発言については、当時の経済事情と現在では異なる点があるとはいうものの、現時点でこの改正は、商工組合という団体に対して過当評価すると、表  で論じている、業界における過競争が激化した場合には加入命令を出すことがで当競争を抑制するための商工組合の強制加入に比きるという内容で、当時の公正取引委員会は反対

べて、（）に述べる地域管理（エリアマネジメの意見を述べるなど国会でも議論が活発に行われ、ント）団体が行う活動の方が、．で述べた、行政矢野（） 頁では「問題が存するところで主体性、事業の公共性等の点で、強制加入を認めあろう」と述べている。

やすいという議論は十分、成り立つ可能性がある

このような内容ではあるものの、行  の田上は、と考える。

経済的な生活を規制するという観点からの結社の

自由については、公共福祉の観点から制約が可能



とのべ、行  の林も一定の要件が書かれているこ88

土地総合研究 2023年春号

表 国会議事録に見られる強制加入に関する法制論土地総合研究 2023年春号

89（）行政主体性の要件に関する、より網羅的な学人」という概念自体が不要であるという指摘も学説等の整理

「公共組合」などを、国、界では強い。しかし、①学説整理にあたっての「行政主体性」という概

地方公共団体とは別の「特別行政主体」として位

念自体の整理

置付け、その共通する特徴を分析する」という講（）で分析したとおり、国会議事録からは「強学上の議論は、本稿のように、「公共組合」などが制加入」「賦課金の徴収」などの公権力の行使を公持っている賦課金を反対者にも課すことができる

共組合において可能とする論拠が明確にならなかという特殊な法律上の制度について、その拡張可った。

能性を立法論として議論する際には、極めて有効

このため、（）で抽出した公共組合の行政主体と考える。その意味では、塩野宏が「行政主体」

性という要件に着目して（行政主体性があれば、という概念の道具性、有用性として、立法レベル

一定の区域等の要件に合致する者を強制的に加入の問題を挙げているのは、適切であり、説得力させることや、一定の金銭を強制的に徴収するこがあると考える。
とも、国、地方公共団体などの行政主体の権能からみて説得力があるため）、その点を論じている学②行政主体性に関する学説の整理
行政主体について論じている学説から、行政主説を、より網羅的に収集分析して、当該要件の精緻化を試みる。

体に関する要件を整理したものが、表  である。



また、具体的な引用箇所の記述を整理したものがなお、現行法制において、行政主体として扱わ

表  である。

れている、国及び地方公共団体以外の主体を、塩

なお、戦前の美濃部達吉の議論は、現憲法下で野宏（） 頁にならって本稿では「特別行政はそのままでは適用できないとの指摘も想定され

主体」という 。この用語を使って本節のテーマ

るが、田中二郎などの学説に引き継がれている要を再度述べれば、
地域管理（エリアマネジメント）素があるため参考として併せて紹介する。

団体に対して金銭の強制徴収などの公権力を付与するために「特別行政主体」となるための要件を明らかにするということになる。

また、「行政主体」（あるいは「公法人」）という概念自体が、戦前の行政裁判所の管轄などを前提した議論であること、また、行政主体（又は公法人）とそれ以外の主体の境界が不明確であることなどを理由として、そもそも「行政主体」「公法関連する他の用語法として、美濃部達吉は、地方団
体、公共組合、営造物法人（戦前から実態は神社のみと言われていた）を「公共団体」と定義していた。田中二郎は、国及び地方公共団体以外の行政主体性を位置付けられた主体を「独立行政法人」（現行法の独立行政法
人とは意味が全く異なる）と、藤田宙靖は「特別の行政主体」と名付けて、
特殊法人、
現行法での独立行政法人、公共組合をこれらの概念の対象としている。用語法の根
拠は表  の備考で引用している著作又は論考による。

戦前の公法人に関する判例は、田中二郎『行政法中巻（全訂第二版）』（弘文堂、） 頁 頁参照。


岡田雅夫「行政主体論」舟田正之「特殊法人論」『現代行政法体系第  巻』
（有斐閣、）、山本隆司「行政組織における法人」『行政法の発展と変革上巻』
（有斐閣、
）
、山本隆司「行政の主体」『行政法の新構想Ⅰ』（有斐閣、）参照。
塩野宏（） 頁参照。

90

土地総合研究 2023年春号

表 学説から導かれる特別行政主体となるための要件
表  に掲げた特別行政主体となるための要件ア）行  の「国による目的付与」は国の政策目

は、各学説において論じられた用語をそのまま用的が多様化している現在では有効な要件とはいているので、論理的に重複なく列挙されているなりえない。

わけではない。
（後述のとおり、表  の行 「対イ）「国家が法人を設立」も、現行法における「独外的に明確な規準」は、行  の「法律による行政立行政法人」などにはあてはまるものの、本の原理等の法的コントロール」と一致すると思わ稿で議論の対象としている地域レベルでの地

れる）。

域管理（エリアマネジメント）団体への適用

また、表  で示すとおり、特別行政主体として場面では、直接該当しない。

の要件として明確に述べて項目を列記している行

ウ）行  の資金面については、塩野は、給付的

 列 $ の田中二郎もある一方で、行  の藤田のよ

活動を前提にした基準であることを付言してうに、「考察の対象とする意義とする」など、特別いる。しかし、この要件も、同様に、地域行政主体の要件として明確に述べていない記述もレベルでの地域管理（エリアマネジメント）あること、さらに、行  列 $ の田中や行  列 % の団体による負担金徴収という、公権力の行使

安本のように、要件を例示として「など」と書かからみた公共組合の可能性について論じていれているものもあることに留意が必要である。

ることから、公共組合では、資金面は要件とはなりえない。

また、安本は、行政主体性の要件ではなく公共エ）行  の公の権限付与は、むしろ一定の要件

組合の要件として述べている点にも留意が必要である。

によって、公共組合に行政主体性が認められた結果として考えるものであり、要件としてこの段階でのコメントとしては、以下の点が指前提にするのは適さないと考える。

摘できる。ただし、これらの点はより厳密には後述の現行法における規定から整理が必要である。



「特殊法人に関する一考察」『行政法組織の諸問題』（有斐閣、） 頁

土地総合研究 2023年春号

91

表 特別行政主体となるための要件に関する具体的な引用箇所



92

土地総合研究 2023年春号

表 内閣法制局における行政権委譲のための要件に関する発言
③国会議事録からみた、内閣法制局における国、地

方公共団体以外の主体への行政権限委任の考え方

そこで、まず、表  の要件ごとに現行法の規定

内閣法制局の見解を国会会議録から調べたとこを当てはめてみて、概念上の重複などを明らかにろ、表  に示すとおり、国又は地方公共団体以外していく。

の主体に対して行政権限を委任することには慎重

な配慮が必要と考えており、具体的には

第二に、対象となる主体としては、最終的な目ア）事務処理にあたっての公平性の担保

標である地域管理（エリアマネジメント）団体のイ）事務処理判断にあたっての客観性の担保

金銭強制徴収という議論につなげるため、地域管ウ）国の監督体制の確保

理団体が行う行為に類似している

が必要と述べている。

ア）市街地整備関係：土地区画整理組合、市街

地再開発組合、独立行政法人（以下「独法」

以上のとおり、内閣法制局の考え方は、②の学という。
）都市再生機構

説の基準とほぼ等しいものの、やや、国の監督体イ）土地利用規制関係：建築基準法第  章の 

制の確保を重視しているようにみえる。

第  節に基づく指定確認検査機関（以下「指（）現行法上の規定内容からみた特別行政主体の定確認検査機関」という。
）ウ）公共施設管理関係：独法日本高速道路保有・要件の抽出

債務返済機構（以下、「独法高速道路機構」と①基本的な分析の考え方及び分析対象

いう。
）、高速道路会社、地方自治法第  条

第一に、（）において学説を網羅的に分析したの  第  項以下に基づく指定管理者（以下「指ところから、
表  のように有力な視点を見つける

定管理者」という。
）ことができたものの、特別行政主体の概念も国家の  主体を対象とする。

的な主体から地域的な主体まで様々なものが含ま

れていることを反映して、観点が異なる要件があなお、ウ）の公共施設管理関係で、独法高速道

ること、さらに、主張している学者によって内容

路機構と高速道路会社を対象にしたのは、双方との説明の仕方が異なっており、要件が概念的に整も、地域管理（エリアマネジメント）団体の業務理されていないきらいがあること、などの課題がからはやや離れている感もあるが、 年成立しある。た道路関係公団民営化関係法によって、従来特別土地総合研究 2023年春号

93

行政主体とされていた日本道路公団の業務や権能

上記学説の整理と基本的に一致しており、
例えば、について、特別行政主体である日本高速道路保

土地区画整理組合、独立行政法人は、特別行政主

有・債務返済機構と高速道路会社に分担させたこ体として整理している。

とから、特別行政主体が行える業務内容とそのた

めの要件を抽出するのに適していると考えたから

なお、例外としては、指定確認検査機関に関すである。

る判例がある。



指定確認検査機関については、表  の行  の最②分析対象となる主体と行政主体性の整理
分析対象となる主体ごとに、表  の項目ごとに関係する現行法の規定を③において抽出し、特別高裁判決で、行政主体は、指定確認検査機関ではなく、指定確認検査機関を監督する地方公共団体と解している。

行政主体としての要件を何かを以下明らかにしてこれに対して、表  の  の横浜地裁の判例は、

いくが、その前提として、現行法において、特別指定確認検査機関自体を国家賠償法上の「公共団

行政主体として整理される主体とそれ以外の主体

体」、すなわち行政主体と判断している。

が学説、判例上でどのように整理しているかを、

あらかじめ確定しておくことが必要である。

表  の行  の最高裁判決に対しては、指定確認検査機関を実質的に監督する権限を有していない


学説上の通説 としては、土地区画整理組合、市地方公共団体に国家賠償責任を負わせるのは不適

街地再開発組合などの公共組合、独立行政法人に切ではないか、指定確認検査機関は「自己の計ついては行政主体性を認め、高速道路会社及び指算において」建築確認という公権力を行使してい定法人（指定確認検査機関及び指定管理者）につるので、この点に着目して、国家賠償法第  条の

いては、
行政主体性を認めないと整理されている。
「公共主体」と考えるべきではないか、などの

意見がある。

判例において行政主体性が論じられるのは、行

いずれにしても、立法論として、特別行政主体

政事件訴訟法の被告適格にあたるか、国家賠償法

としてどのような要件を満たすべきか、という議第  条の「公共団体」又は「公務員」に該当する論とは論点が異なることから、今回は、指定確

か、国と当該主体との間の行為が行政処分にあた

認検査機関と国家賠償の議論には踏み込まず、学るか、といった個別紛争への回答の場面である。

説上の整理どおり、指定確認検査機関は特別行政

このため、被害を受けた者に対してどのように救済すべきかなどの個別具体の事件における適切主体ではないと整理する。


な解決という観点から行政主体性の有無が論じられることから、判例の整理をそのまま、行政主体
性をもつ主体を立法する際に援用する際には、慎重な判断が必要となる。

ただし、表  に示すとおり、判例の整理は、塩野宏（）
第  部第  章、
第  節、
藤田宙靖（）
第  編第  章参照。

ＷHVWODZ-DSDQの判例データベースを用いて、「土地区画整理組合」、「独立行政法人」、「指定管理者」のぞれぞれと、「行政権」又は「公権力」のいずれかの単語を含む判例を検索し、そのなかで、当該主体の法的位置付けを明らかにしているものを抽出した。なお、指定確
認検査機関については、判例が複数ありやや結論も輻輳しているので、板垣勝彦「指定確認検査機関と国家賠償」
自治研究第  巻第  号（） 頁 頁に基づき関係判例を抽出した。
板垣（） 頁参照。
塩野宏（） 頁参照。
塩野宏も、塩野（） 頁において「指定法人には行政主体性を論じる余地はない」と論じている一方で、塩野（）では指定確認検査機関自体を国家賠償法第 条の公共主体として考えるべきと論じており、行政主
体性の論点と国家賠償法の公共団体は別の論点として扱っている。

94

土地総合研究 2023年春号

表 特別行政主体の法的性格に関する判例



土地総合研究 2023年春号

95③学説上の整理に基づく現行法上の規定の抽出

エ）
行 、
 の民主的コントロールについては、

表  で示した、学説上明らかになった特別行政

主体内部での参加手続きと、主体が事業を実主体の要件と、現行法の規定の関係について、①

施するにあたって主体外部の第三者からの参で選定した主体で整理すると、
表  のとおりであ

加手続きに分けて記載している。

る。







表  の記載を補足すると、以下のとおりである。
ア）行  の列 ( と列 ) については、 年の道
路関係公団民営化法によって、日本道路公団という特別行政主体が持っていた権能が、特別行政主体である独法高速道路機構と高速道
路会社に割り振られた結果である。
  具体的には、道路整備特別措置法改正によって、道路管理者の代行権限のうち、通行の禁止制限、占用許可、違法放置物件等の除却等の「公権力の行使」については、前者の独法が行うことし、高速道路会社は「事実行為」
のみを行うこととなっている。なお、違法物件等の除却等については、高速道路会社はあらかじめ独法高速道路機構の許可を得た場
合に限り実施できるとしている。
イ）行  列 + の指定管理者の公権力実施については、地方自治法上は特段の限定はないものの、表  の備考  に記載したとおり、公物管理法所管部局からは、占用許可など公権力の行使は対象にならず、事実行為のみという通知が発出されている。
ウ）行  の対外的に明確な規準は、行  の法律による行政の原理等の法的コントロールと内容が一致している。
大塚久司、谷中謙一「道路関係四公団民営化関係法（）」時の法令  号に記載されている立法担当者の整理に基づいている。

公物管理法所管省庁からの通知が、実際の指定管理者制度において、どの程度、遵守されているか、一部の実際の指定管理者制度運用において、公権力の行使にあたるといわれる、例えば、公営住宅の入居者決定事務などを指定管理者が行っている可能性は否定できない。ただし、本稿では、所管省庁の法解釈を前提に議論を進める。
これらの通知類は、成田頼明監修『指定管理者制度のすべて（改訂版）』（第一法規、）に掲載されてい
る。

96

土地総合研究 2023年春号

表 学説上の整理項目ごとの現行法規定

土地総合研究 2023年春号

97
④現行法の規定からみた特別行政主体要件の再整理

整理する。

既述のとおり、表  で示した特別行政主体の要

公共性について、「広く社会一般の利害にかかわ件は、学説における指摘を列記したもので、関係る性格、性質」を有するという、辞書的な意味か性が論理的に整理されていないため、現行法でのらすれば、分析中の  主体は、行  に示すとおり、規定が様々な項目で再掲されている。また、特別「事業の公共性」を有する。
また、行  から行  のとおり、具体的な公権力

行政主体としての性格とその性格を持つための要件が十分に整理されていない。

そこで、表  で、まず、特定行政主体の性格をこうきょう‐せい【公共性】、日本国語大辞典、
-DSDQ.QRZOHGJH、KWWSVMDSDQNQRZOHGJHFRP、 参
照 

98

土地総合研究 2023年春号

表 特別行政主体とそれ以外の主体の性格
行使の内容については、各関係法令の規定から整理できる 。

認申請する手続きもある（緑のセル参照）。
一方で、列 $ から列 ' までの主体が行う処分にこれに対して、指定確認検査機関は建築確認とついては、列 $ から列 & は一定の区域の地権者はいう申請者の権利義務に関わる処分を行うことか

反対があろうとなかろうと一定の処分を受けるこら公権力の行使を行っている。しかし、行  で整とになり、また、列 ' の独法高速道路機構は、高理したとおり、指定確認検査機関の処分は、申請

速道路利用者又は道路空間占用者に対して一定の者に対して行うものであり、また、建築行為を行処分を行い、また、この処分を受ける以外の方法

う者は指定確認検査機関ではなくて建築主事に確がないという点で、特徴を有している（青のセル参照）。そして、地域管理（エリアマネジメント）

公権力の行使のうち、公物管理法に基づく占用許可については、板垣（） 頁のとおり、「民法上の使用貸借を申請許可の仕組みに組み直したもので本質的に契約関係と変わらない」という学説がある。また、最判昭和  年  月  日大法廷（いわゆる大阪国際空港
公害訴訟判決）においても、傍論ながら、「私的所有権に基づく管理機能と特に異ならない」という論述がある。
その一方で、（）③に述べたとおり、公物管理法所管部
局は、占用許可について、「公権力の行使であって行政主体以外には担えない」と解釈していること、大阪地裁
判決令和元年  月  日において、独法高速道路機構が行う占用許可について「道路法等を根拠とする優越的地位に基づいて一方的に行う公権力の行使」として行政事件訴訟法第  条第  項の処分にあたると解している。このように占用許可の法的性格について一定の議論が存在するため、あえて権利変換などの処分とは別項目を立てている。 また、裁量の狭い処分という項目を立てたのは、指定確認検査機関が建築確認を行うことができる理由として、特に、裁量性の幅が狭い確認行為であることをあげているため（板垣（） 頁参照）
、この項目をあえて特記して整理した。

団体による金銭徴収という観点からは、列 $ から
列 % のいわゆる特別行政主体と同じ性格を有することが必要と考えられることから、この特別行政
主体とそれ以外の主体の要件を論じる意味がある。

次に、特別行政主体とそれ以外の主体で、法的性格を異なる結果をもたらしている要件を、現行法の規定から抽出する。

表  で学説で示されている要件に基づいて、現行法の規定を整理すると、相当部分が重複することから、以下のとおり、項目を整理して、各行政主体ごとの特徴を明らかにする。
D 設立段階として、「法律による設立か？」、「個別法手続での設立か？」の要件を抽出する。

土地総合研究 2023年春号

99

E その次には人事としての「国等の幹部人事

体の外からの民主的な参加手続きとして、への関与」、さらに、資金面としての「国等「対内的な手続き」「対外的な手続き」が法による資本での支配」の項目を設定する。

定化されているかの項目を設定する。

F さらに、事業実施の段階として、まず、事H 最後に、事業の中止や中断に対して、国等業範囲の縛りとして、「法律による事業限定」

が事前にチェックして事業継続を促す仕組がされているか、その次に、マクロな観点みがあるかについて「事業中止に対するチから「事業計画に対する事前チェック」がェック」の項目を設定する。

されているか、さらに、ミクロな観点から

「個別事業に対する事前チェック」がある

以上の項目ごとに、特別行政主体等の法的性格か、さらに、主体が事業を実施したあとにを与えている要件を整理すると表  のとおりで問題がある場合への対応として「個別事業ある。

に対する事後チェック」があるか、という項目に整理する。
G 次に、事業実施にあたって、団体内及び団

なお、〇は該当する、◎は該当し特に充実している、△は関係する規定はあるものの該当はしない、空欄は該当しない、を意味している。

表 特別行政主体及びそれ以外の主体における要件整理



100 土地総合研究 2023年春号⑤特別行政主体になるための一般的な要件の抽出

の他の主体には該当しない項目が、特別行政表  の行  のとおり、本稿で論じている  主体

主体となるための「決め手」となる要件と整はいずれも公共性の高い事業を実施している。そ理する。

の一方で、公権力の行使については、行  から行 に示したとおりである。ここから明らかなとお以上の基準で整理すると、表  の緑色のセルにり、公権力の行使は主に特別行政主体が実施して該当する部分が、公共組合としての特別行政主体

いるが、一部、それ以外の主体（指定確認検査機

要件、青のセルに該当する部分が独立行政法人と関）でも実施している（オレンジのセル参照）。

しての特別行政主体要件としての「決め手」と整

しかし、表  の行  のとおり、特定の者に対して公権力を行使し、それに対して特定の者は逃れ理できる。


る方法を持たないという意味での公権力の行使は、⑥特別行政主体の一般的要件の地域管理（エリア

特別行政主体に限定されている。この権能は、本

マネジメント）団体へのあてはめ

稿で論じている、
地域管理（エリアマネジメント）

既に述べているとおり、地域管理（エリアマネ

団体の資金確保ができるかという議論においては、

ジメント）
団体における金銭徴収を前提にすると、決め手となる。また、反対者に対する、「金銭の強特別行政主体のうち、全国レベルの法人である独制徴収」についても、特別行政主体に限定されて立行政法人ではなく、地域レベルの法人である公いる。

共組合タイプが参照事例となる。

この現行法の規定は、地域管理（エリアマネジ

以下、⑤で抽出された公共組合としての特別行メント）団体が公共組合として金銭を強制的に徴政主体の一般的な要件（表  の緑色のセル）につ収できるためには「行政主体性」を確保する必要

いて、それぞれの項目の必要性と地域管理（エリがあるという学説とも整合的である。

アマネジメント）団体に適用した場合の内容につ

そこで、特別行政主体（表  では列 $ から列 '）となるための決め手となる要件を、表  の行 
から行  までから抽出する。
その抽出の考え方は以下のとおりである。

いて、補足する。
ア）個別法手続で設立
土地区画整理組合等と同じく、法律に基づいて

ア）特別行政主体としても、列 $ 列 % の、いわ設立手続きを明記する必要がある。指定確認検査

ゆる公共組合と、列 & 列 ' の独立行政法人と機関の例のように主体設立自体を関与しなくても、は、かなり性格も異なるので、これを  つの一定の公権力を行使することは不可能ではないが、グループに分けて議論する。

金銭の強制徴収等の国民の権利義務にダイレクトイ）特別行政主体の要件としては、特別行政主に影響する、いわば「強い公権力」を行使すると体側の公共組合グループ、独立行政法人グルいう観点からは、設立段階での強く国等の関与がープに分けた上で、グループ内の  つの主体必要と考えられる。

にいずれも該当する項目が、必要な要件と仮定する。

イ）法律による事業限定ウ）特別行政主体に該当したとしても、それ以地方公共団体の行政権能の一部を委ね、強い公外の主体（列 ( 列 ) 列 *）にも該当する項目

権力を行使する主体であることから、主体の判断、は、特別行政主体に限って必須の要件ではな

自主性に応じて自由に業務拡大をすることは適切いと考える。

ではないと考えられる。

エ）よって、特別行政主体のすべて（公共組合、独立行政法人のグループごと）に該当し、そ土地総合研究 2023年春号 101

表 法律に基づく事務であって、地域管理（エリアマネジメント）団体が代行する可能性のある事務表 条例に基づく事務であって、地域管理（エリアマネジメント）団体が代行する可能性のある事務
地域管理（エリアマネジメント）団体で想定さしいものも存在する。

れる地方公共団体の機能を代行する性格のものとこの観点からは、受益者負担金条例の例としてしては、表  のとおり、法律に根拠をもつ事務に

表  から表  で列記した条例のうち、一定のも関するものがある。

のは、条例によって現状では市町村が実施してい

るものの、地域管理（エリアマネジメント）団体

さらに、市町村の事業とされているものの受益が代行する可能性がある事務として整理すること者が特定されているとして受益者負担金条例によが可能である。

って受益者負担金を徴収しているケースでは、その徴収した受益者負担金を使って市町村自らが整既に表 、 で列記したものから、再度整理し備をする場合と、受益を受ける団体等に再度資金を交付する場合の  つのタイプがあるものの、いずれも条例上は市町村の事業として位置付け負担金を徴収している。

て再掲したものが表  である。
ウ）個別事業に対する事前のチェック
強い公権力を行使する場合にチェック方法とし一方で、受益者負担金条例で位置付けられた事て、独立行政法人のように幹部人事や資本金によ業のなかには、地域管理、地域管理（エリアマネって、その主体をコントロールする仕組みもあり

ジメント）として地域団体が実施することが相応える。しかし、市町村の行政区域より小さい単位

102 土地総合研究 2023年春号のエリアごとに設置する主体ではその仕組みは適用が困難である。

なお、以上のアからオまでの  点の要件は、地域管理（エリアマネジメント）団体に対して、金そのため、独立行政法人では設けていない、「事

銭の強制徴収などの強い公権力の行使を認めるた

前に」個別事業に対してチェックする仕組みが必

めの
「決め手」
となる要件を整理したものである。

要となると考える。



これに加えて、「事業計画に対する事前チェック」

地域管理（エリアマネジメント）団体を前提と「個別事業に対する事後のチェック」「民主的な参すると、イ）で想定された個別の事務ごとに、具加手続のうち対外的な手続」といった要件につい

体的なサービス内容、対価などについて、都道府ては、特別行政主体以外の主体でも措置されてい県等による事前のチェック手続きが必要になるとることから、政策論として、当然に必要となる可考える。

能性が高いと考える。

エ）民主的な参加手続のうち、対内的手続
公共組合などの地域の地権者等をメンバーとす
詳しく説明するとカ）キ）のとおりである。
る組織においては、メンバーの意向を無視した独カ）事業計画に対する事前チェックと、個別事業

裁的な運営を避けるため、意思決定をするためのに対する事後のチェック

仕組み及びその際の民主的な手続きを法定化しておくことが必要である。

ウ）に述べたとおり、事前に個別の事業内容のチェックが必要となるが、この個別の事業計画の

評価基準が、主体の定款のチェック、中期的な事

地域管理（エリアマネジメント）団体であれば、業計画であることから、一般的な事業計画の事前理事会などの事務執行機関、総メンバーの参加すチェックは必要となる。

る総会の位置付け、
議決事項と多数決の割合など、

また、事後的なチェック、監督処分などの一定

公平かつメンバーの平等な参加が可能となる民主の行政処分を行使できる規定は、指定確認検査機

的手続きの規定が必要となる。

関や指定管理者とのバランスからいっても当然必オ）事業中止・中断に対するチェック
強い公権力を行使して事業を実施する主体につ要である。キ）民主的な参加手続のうち対外的な手続

いては、継続的な事業実施が期待され、主体の都

民主的な手続きのうちの対外的な手続規定が設合で自由に事業を中止や中断することは不適切でけられている趣旨としては、表  の行  列 $%ある。このため、事業中止や事業中断には国等のの規定で明らかなとおり、

個別の認可などの強いチェック（単なる届出ではⅰ）主体の契約行為などに伴う第三者の保護ない）が必要となる。また、市街地再開発組合でⅱ）事業周辺に対する影響の調整

都道府県代行が措置されているように、立法政策

ⅲ）事業実施の必要性のある地区での確実な実上は、なんらかの事業継続のための仕組みも同時に措置することが望ましい。

施
の  つの性格がある。



地域管理（エリアマネジメント）団体において地域管理（エリアマネジメント）団体を前提にも、同様の事業中止・中断に対する行政のチェッ

すると、想定される事業内容が表 、表  の内

クの仕組みが必要となる。

容だとすれば、宅地の造成や建築物整備を行う土

地区画整理事業や市街地再開発事業に比べて、上

土地総合研究 2023年春号 103

記ⅱ）の性格は小さいと想定される。
これに対して、地域管理（エリアマネジメント）（）地域管理（エリアマネジメント）団体と民間主導型負担金の現実性団体であっても、ⅰ）ⅲ）の性格からの民主的な上記（）までの議論で、反対者などを対象にし参加手続きのうち、対外的な手続きが必要となるて強制的に金銭徴収をするための要件を特別行政と考えられる。

主体という観点から整理すると、



決め手としての要件として、

特にⅲ）の事業実施の必要性のある地区を対象

ア）個別法での設立規定

にして事業が実施されるかどうかという点では、

イ）法律による業務限定

表 、表  のような行政サービスが欠如し、充ウ）個別事業に対する事業内容のチェック実の必要性のある地区であることが一定の行政計

エ）民主的手続きのうち対内的手続き

画で位置付けられることが適切と考える。

オ）事業中止・中断に対するチェック手続き

が必要であり、他の主体とのバランスなどから、

しかし、現行法においては、具体的な地域サー必要となる要件としてビスの内容がかけており、強制徴収を認めてでもカ）事業計画に対する事前チェックと、個別事

地域管理（エリアマネジメント）団体の事業を実施させることを位置付けるような、具体的な計画制度は存在しない。

業に対する事後のチェックキ）民主的な参加手続のうち対外的な手続
が必要となる。



近似するものとしては、市町村の地域に対する

このような重厚な（要は面倒くさい）手続きは、事業を比較的包括的に位置付けている市町村の都

いわば市町村の権能の代行するような行政主体で市計画に関する基本的な方針（都市計画法第 あることから当然といえば当然であるが、これで条の ）、又は、公園、道路などの公共空間の民間

は、地元住民の手間がかかりすぎて、この手続き管理などを内容とする都市再生整備計画（都市再を活用して、新しい地域管理（エリアマネジメン

生特別措置法第  条）、交通に限っては、地域公ト）団体が生まれることは現実味がないという議

共交通計画（地域公共交通の活性化及び再生に関論がありうる。

する法律第  条）が想定できる。しかし、双方と

も、上記③で列記した事業の公共性を特定の地域

ただし、現在の厳しい地方財政事情からみて、で位置付ける計画としては、適切かどうかは疑問

市町村が、防災、施設管理、交通などの様々な分が残る。

野で行政サービスを廃止せざるをえないことを踏



まえると、
「地域住民などが自主的にあつまって行

公共施設が一定程度整備され、むしろ、その公政サービスを実施する主体を作って費用や責任を

共施設をいかに活用していくか、また、その公共行政から引き受けてくれるなら、行政の支援の継施設を活用した多様の地域サービスをどのように続をしましょう」という制度の選択肢を用意する確保しているか、が地域政策として重要になってという観点からは、市町村の政策を幅を広げ、まきているという現状認識を踏まえると、これらをた、地域サービスの継続する新しい可能性を生み内容として、具体の地域に即した行政計画自体を出すことも考えられる。

検討する必要があると考える。

この選択肢の議論をより詳しく述べると以下のとおりである。


104 土地総合研究 2023年春号

図 地域管理（エリアマネジメント）で想定される原資
現状では、図  に示すとおり、地域でのサービ貢献のために、一定の費用負担前提での事業を実スのための費用負担について、本来は、地域と行

施してみよう、という話になる可能性もある。

政、さらに企業のお金の適切なバランスによる必要があるのに、極端に行政に偏っている。このた以上の観点を踏まえると、特別行政主体から要め、市町村が、財政が耐えきれなくなったら、地件を整理していくと、かなり厳密な要件や手続き元が共同で支える（フリーライダーなしに）といが必要となるものの、地域住民などが主体的に行う選択肢なしに、地域サービスが一気にゼロにな動するための枠組みとして、この議論は無益ではるという状況に迫られている。

ないと考える。



その意味では、地域からみると、地域サービス

この政策論からの必要性を経済学における「公を自ら維持する選択肢を広げたと考えることもで共財」「共有地のジレンマ」などの議論から整理しきる。

てみると、以下のようにも整理できる。



また、行政側からみると、「そもそも市町村の行

もともと、全員が顔見知りで、フリーライダー

政区域の一部のエリアに特化して、特別な事務やになった場合に、村八分のような事実上の不利益

予算を配分することが難しい、もしくはしたくなを被るような地域の関係であれば、このような仕い」という発想になりがちなことは充分に想定で組みは本来不要だった。しかし、地域サービスがきる。これに対して、地元にとってハードルは高欠如している地域では、人口密度の低下から、あいものの一定の地域管理の仕組みを地元が主体的る程度の広がりをもった地区全体で地域サービスにつくってくるのであれば、行政側も一定の支援を支える必要があり、みんなが顔見知りでフリーや補助も考えられる（要は、市町村が主体的に特ライダーになったら暗黙の不利益を被ることを想定の区域を応援することはできないけど、地元が定できる関係にはない。また、時代とともに、そまとまってきたなら応援をするというのは、「他ののような人間関係は希薄化することはあれ、濃密地区に対してもまとまってきたら、あなたの地区

化することは想定できない。さらに、今後は地方も応援しますよ」といえるので、行政の公平性、創生策などが効果を上げてくると、移住促進など

中立性の批判を浴びないと思うため）。に伴って閉じた人間関係の外に属する人たちも一さらに、地域産業の観点からも、地域住民と行

定数、地域内に居住することも想定される。

政がそれぞれちゃんとお金を負担する場合であれこのような場合には、結局、経済学の世界でもば、一方的に企業側にお金の負担を押しつけられ

フリーライダーを許さないための規制や契約が必ることもないので、&65 の観点から、また、地元要となるという議論になる。

土地総合研究 2023年春号 105

以上の経済学の観点からも、金銭を強制的に徴収できる特別行政主体としての、地域管理（エリアマネジメント）団体の要件を議論することは有意義と考える。


．まとめ
本稿では「都市計画と法政策学との連携推進研究会」において、都市計画・まちづくりのための負担金制度を議論した際に、事務局が提出した資料等の内容を紹介したものである。
都市計画・まちづくりの最前線にいる市町村職員や民間段階が適切な資金を確保しつつ事業を実施できるため、という現場のニーズに少しでも対応できる制度運用又は制度創設ができないか、という問題意識で、負担金に関する論点を学識経験者の方々に議論いただいた。
その結果、概ねではあるが、
①原因者負担金については、自主条例の活用又は許認可の条件の活用によって、より幅広く活用ができること
②受益者負担金は、受益を受ける者に対して受益の限度以下の負担金を課すという要件を満たせば、厳密に受益と負担金額が比例してな
くても、条例によって課すことができること
③BID のような民間主導負担金は、国の立法が必要だが、土地区画整理組合等の公共組合に準拠した形であれば法制化が可能であること
の  点を明らかにできたと考える。
この課題は長く行政実務と行政法学の世界で議論しながら、実効性のある立法措置や具体的な運用の展開などがみえていない分野であることから、今回の提言などを踏まえて、運用改善と立法化に向けた議論が進むことを期待する。
