会議テーマ●ワーク・ライフ・バランスの現状と課題／自由論題セッション : 第 3 分科会

職業能力開発に対する政府関与のあり方
政府関与の理論的根拠, 方法と公共職業訓練の役割

岩田克彦(職業能力開発総合大学校教授)

職業能力開発に対する政府関与の方法としては, a. 訓練情報の提供, b. 職業能力・訓練成果への評価尺度 (技能検定, 資格等) の提供, c. 教育訓練を担う専門職, 機関・団
体の育成, d. 職業訓練機関と労働者との人的媒介, e. 企業・個人に対する訓練費用の援助, f. 直接的な訓練機会の提供 (公共職業訓練機関による直接訓練, 教育機関・企業等への訓練委託) などがある｡ 政府関与の理論的根拠と関与方法, 特に職業訓練の直接提供との関係を整理すると, ①｢基本権ないしキャリア権に基づく, すべての個人の潜在的能力を開発する機会の公平な保障｣ には, すべての政府関与の方法の活用が不可欠, ②｢企業・個人による訓練が不十分になりがちな若年者, 非正規労働者等への, 市場メカニ
ズムの不完全性を補完する訓練｣ には, 地域・職種によっては公共訓練が不可欠, ③｢社会の維持・発展のために必要な人材育成 (当事者以外への外部効果の高い訓練)｣ については, 公共訓練機関のオーガナイザー的役割が大きい, ④｢社会的に不利な立場にある者に対するセーフティ・ネット (資源配分の公平性の確保) としての訓練｣ には, 雇用危機の到来で公共訓練の役割が増している, と整理できよう｡ 公共職業訓練は今後とも重要であるが, 訓練内容の積極的情報開示, 成果の事後評価, 組織や業務の機動的見直しが従来以上に求められるであろう｡

次た｡ さらには, 2008 年夏以降の世界経済の減速

Ⅰ

はじめに

を受け, 日本経済の停滞色が急速に広がってきてⅡ

職業能力開発に対する政府関与の理論的根拠

おり, 2008 年 9 月に発足した麻生内閣も, 緊急Ⅲ

職業能力開発への政府関与の方法

雇用対策の一環として, 中小企業や非正規労働者

Ⅳ

公的職業訓練機関の役割の職業訓練を重視している｡

Ⅴ

おわりに

目

職業能力開発への政府関与の方法には直接的な訓練機会の提供だけではなく多様なものがある｡

Ⅰ

本稿では, 職業能力開発への政府関与の望ましい

はじめにあり方を考え直すことを目的として, 政府関与の職業能力開発について, その重要性が強調さ

理論的根拠, 政府関与の諸方法, そして公共職業れることが多い｡ 安倍内閣の ｢成長力底上げ戦略｣

訓練施設・機関の役割をどう考えるべきかについ(2007 年 2 月) では, 誰でもどこでも職業能力形て順次論ずる｡

成に参加でき, 自らの能力を発揮できる社会 (能力発揮社会) の実現をめざす ｢人材能力戦略｣ が挙げられ, 福田内閣でも, ｢新雇用戦略

全員Ⅱ

職業能力開発に対する政府関与の理論的根拠参加の実現をめざして｣ (2008 年 4 年 23 日, 経済
財政諮問会議提出) 等で能力開発支援が重視され
日本労働研究雑誌｢職業能力開発に対する政府関与の理論的根拠｣
83については, 労働法と経済学の議論が今一つみの陳腐化の進展は速く, 世界経済の中で競争力を合っていないようだ｡ 一方には, ILO や EU 等で保ち, 雇用を確保していくためには教育・訓練が提唱されている ｢職業訓練を受ける権利｣ (日本

重要な役割を果たす｡ 各人が自ら学ぶ力を身につでは, 諏訪康雄法政大教授が ｢キャリア権｣ としてけ, 生涯にわたり学習を続けることが重要で, エ提唱している) があり, 他方で, 市場メカニズム

ンプロイアビリティ (各人が教育・研修機会を活用を重視する経済学者が言う ｢市場の失敗｣ に基づし, 質の高い仕事を安定的に得たり, 企業で能力をく ｢人的投資への公的介入を必要とする理論的根

高めたり, 変化する技術や労働市場に対処できるよ

拠｣資源配分の公平性, 市場の不完全性, 外

うになる能力) を高めるために, 政府は教育訓練がある｡ 政府の職業能力開発に対するの環境を整え, 企業は従業員を訓練していかなけ

関与のあり方を考えるに当たり, この 2 つの議論ればならない｡ そのためには, 個人を中心においの統合が必要である｡ 筆者は, ｢職業訓練を受けた多様な教育・訓練制度と職業能力を認定する資る権利｣ ないし諏訪教授の ｢キャリア権に基づく格制度が重要とする｡

部性等能力開発｣ は, 他のカテゴリーの前提となる,

また, EU (欧州連合) は, 欧州議会, 欧州連合

｢すべての個人の潜在能力を開発する機会の公平

理事会, 欧州委員会の 3 者によって 2000 年 12 月

な保障｣ として, 基盤整備的な政府関与の根拠をに ｢ 欧 州 連 合 基 本 権 憲 章 ｣ ( Charter of Fun-

説明するものであり, 他方, 経済学者の ｢人的投damental Rights of the European Union") を公布

資への公的介入を必要とする理論的根拠｣ は, こ

したが, その第 14 条において, ｢何人も, 教育のの ｢キャリア権｣ ないし ｢職業訓練を受ける権利｣

権利並びに職業教育及び生涯継続訓練を受ける権の下支えを受けながら, より個別具体的な政府関利を有する｡｣ ( Everyone has the right to educa-

与を説明する根拠を説明するものである, と考えtion and to have access to vocational and continu-

る｡ そして, 後者の ｢人的投資への公的介入を必

ing training.") と規定し, 職業能力開発のための要とする理論的根拠｣ は, 筆者の理解では, ①市

職業教育および生涯継続訓練の権利を基本権とし場の ｢不完全性｣ に対する補完, ②準公共財, ③て保障した2)｡

セーフティ・ネット, の 3 つに分けられる｡
1

基本権ないしキャリア権に基づく職業能力開発
すべての個人の潜在能力を開発する機会の公
平な保障

(2)日本

キャリア権

日本においては, 諏訪康雄教授が ｢キャリア権｣
すなわち, ｢生存権を基底とし, 労働権を核にして, 職業選択の自由と学習権とを統合した性格の権利｣ を精力的に展開している｡ 諏訪 (2004, pp.

第 1 に, 基本権ないしキャリア権に基づく職業

40‑49) は, 19 世紀頃までは, 旧来の家業や職人

能力開発である｡ 職業能力の開発は, 学校教育と仕事を評価する ｢職務は財産｣ の時代であり, 20

あわせ, すべての個人に対し潜在能力を開発する

世紀は組織の時代で, しっかりした組織に雇用さ機会を公平に保障するものである｡ 急速な少子高れ, それに組み込まれた人生を送ること, すなわ

齢化の進展の中で, 若者, 女性, 高齢者, 障害者

ち ｢雇用は財産｣ の時代であるという｡ そして,などの就業を阻害している要因を取り除き, 日本

21 世紀は, 一企業での雇用の継続は期待できな全体の就業率の向上を図ることが極めて大切であ

い時代であり, 自己の職業キャリアを着実に形成

り, 職業能力開発の果たす役割は大きい1)｡

し, エンプロイアビリティ (市場価値のある雇わ(1)ILO 及び EU の取組みれることのできる能力) を身に付けるべき, ｢キャILO (国際労働機関) は, 2004 年に ｢人的資源

リアは財産｣ の時代となると主張する｡ 雇用対策

開発 : 教育, 訓練および生涯学習に関する勧告｣

法と職業能力開発促進法の 2001 年改正では, こ(第 195 号) を採択した｡ この勧告では, ｢加盟国の ｢キャリア権｣ が大きな理論的バックボーンのが教育および生涯職業教育の権利を保障すべきで一つとなり, 職業能力開発促進法は, ｢職業生活ある｣ と定めている｡ 経済のグローバル化, 技術の全期間を通じて段階的かつ体系的に労働者の職

84

No. 583/Special Issue 2009

論

文

職業能力開発に対する政府関与のあり方

業能力の発展が図られるように, さまざまな施策

レベルでのきめ細かな雇用ニーズへの対応など,を展開する姿勢｣ を示している｡ このキャリア権

民間で不足している分野での職業訓練4), そして,は, 単なる基本権に留まらず, 以下の 3 つの ｢根民間訓練を誘引する, モデル的, 先行的訓練は,拠｣ とも密接な関係がある｡ 例えば, 若年期に長

準公共財的な役割5)を有している｡ すなわち, ｢技期的なキャリアを形成する環境がなかったことが,術革新を促進し, 経済全体の効率の向上や雇用創その後の ｢社会的に不利な立場｣ を形成しかねな出に貢献するなど, その投資コストを負担した当いので, 初等教育から始まって職業教育まで生涯事者の得る便益以外の社会的便益, すなわち, 正にわたっていつの時点でも能力開発支援を行わなの外部性をもたらす｣ (黒澤 2001a, p. 139) ｡ こ

くてはならない｡のように, 訓練を受けた者, 訓練費用を負担した

2

市場の ｢不完全性｣ を補完する訓練

企業・個人による訓練が不十分になりがちな者に対する訓練

第 2 に, 企業・個人による訓練が不十分になりがちな者への訓練である｡ 経済学的には, 職業能者以外の人々が得る外部効果 (短期的な効果だけでなく長期的な効果も含めて) が大きい訓練には,

多様な手段による公的支援が必要である｡
4

セーフティ・ネット

社会的に不利な立場にある者に対する職業能力開発

力開発に対する公共支出の根拠の一つとして, 市

第 4 に, セーフティ・ネットとしての職業能場の不完全性が挙げられる｡ 情報の非対称性 (教力開発である｡ セーフティ・ネットとは, 病気,育・職業訓練機関での教習成果の事前評価は難しい)

障害 (先天的なものを含む), 事故, 失業等, 個人や資本市場の不完全性 (訓練にはかなりの費用が必責任ではない要因で生活困難に陥ったときの生活要だが, 個々人が将来の自分の能力を担保に訓練費を支える社会制度を指す｡ 離職者の早期再就職の用を借り入れるのは難しい) から, 教育訓練投資のための訓練, 低所得のままで社会の底辺に長く留効果については不確実性が大きい (リスクが高い)｡

まりがちな者 (障害者や正社員となれずフリーター

急速な技術革新や低成長経済の継続等から, 企業に留まっている若者, 恒常的に日雇ないし短期の雇と従業員との間の ｢雇用保障の一方で, 一定の企用契約で働く派遣労働者, 低収入の仕事しか見つか

業への拘束を受容する｣ 関係も変質しつつあるらない母子家庭の母親等) に対し基本的な技能を(口ほか 2006, pp. 2‑3)｡ その結果, 特に, 若年

付与することにより, 所得格差の拡大を防止する者, 小規模企業労働者, 非正規労働者等についてことは大変重要であり, 政府の介入が特に求めらは, 個人・企業に任せていては適切な訓練が期待れる領域であろう6)｡ 経済環境の急速な悪化が懸

しがたいことになる3)｡ ｢企業特殊訓練｣ の要素が念される中, セーフティ・ネットとしての職業能低下し, ｢一般訓練｣ の要素が高まるほど, 公的

力開発の重要性は増している｡

2008 年版

経済学者は, 社会的に不利な立場にある者に対も, ｢職業訓練施策はする職業能力開発を, ｢資源配分の公平性｣ から対象を離職者に限定すべきでない｡ 在職者でも訓説明する｡ 黒澤 (2001a, p. 135) は, ｢長期失業練が受けられる機会を拡大し, 意欲や潜在能力に者や福祉受給者, 身体障害者などのいわゆる不利

応じて, 職業能力を高める機会を確保すべきであ

な立場にある人々に対して, 職業人としての最低る｣ (同書, p. 20) とする｡

限の基盤を作る機会を公的に提供することは, 彼

補完の必要性が高まる｡ 日本経団連
経営労働政策委員会報告

3

準公共財

社会の維持・発展のために必要な人材の育成

らの就業能力を高めて所得格差の拡大を是正するであろう｣ とする｡ OECD 報告書 (2005) も,｢ 市場の失敗 は, 低技能, 低学歴の労働者に不第 3 に, 社会の維持と発展のために必要な人

釣合いな影響を与え, 初期教育から生ずる技能水材の育成である｡ わが国の産業基盤を支える中小準の相違を強化しがちである｣ とし, 政府の ｢成企業のものづくりを担う若年人材の育成や, 地域

長力底上げ戦略｣ (2007) もこうした視点を重視

日本労働研究雑誌

85推移しているかであるが, 厚生労働省職業能力開している｡

発局の予算における柱をみると, 従来は, 2 (評Ⅲ

職業能力開発への政府関与の方法

価尺度) の特に技能検定, 5‑2 (企業向けの訓練資
金援助) そして 6‑1 (公共職業訓練機関による直接

さて, 職業能力開発に政府が関与する場合, ど訓練) が主体であった｡ 近年は, 他の訓練情報ののよ う な 方 法 が 望 ま し い の で あ ろ う か ｡ 黒 澤

提供, 教育訓練を担う人材養成 (特に, キャリア・(2001a) は, 1)職業訓練の供給 (公共職業訓練機関

コンサルタントの養成), 個人向けの訓練資金援助

による直接供給, 教育機関および企業への訓練委託),制度, 教育機関・企業等への訓練委託等の支出が2)企業内訓練への補助金, 3)個人への職業訓練費増えている｡ また, ｢ジョブ・カード制度の構築｣の援助, 4)技能検定・資格の整備, 5)求職支援等各類型にまたがるものも増えてきている7)｡ 各(求人・求職情報の提供, 職業紹介, 職業相談等), 6)

類型にはそれぞれ色々なものが入るが, 特に, 5

訓練サービスの内容やその成果についての情報のの個人向け, 企業向けの訓練資金援助の方法は多整備, に分けている｡ 筆者は, それを参考にしつ様である8)｡

つ, 黒澤の 2)と 3)を統合するとともに, ｢教育訓

さて, 日本政府による関与の実態は, 他国と比練を担う人材の育成｣ を加えた 6 つに分類し, 政

べてどのようになっているだろうか｡ 表 2 は, 主府の関与度合が間接的な, 共通インフラの整備的

要先進国における雇用政策に関する支出の内訳を,なものから, より直接的, 個別具体的なものへと各国の GDP 比率で表したものである｡ わが国で分類したらどうかと考えている｡ 表にまとめると,は, 雇用吸収を公共事業に大きく依存し, 公共事

以下のようになる (表 1)｡ このように, 政府関与

業費割合が高い反面, 雇用政策費は低く抑えられの方法は多様だが, 後に来るものほど, 政府関与てきた｡ 公共職業紹介に関する費用, 失業給付,の根拠及び事業効果がより問われると筆者は考え

教育訓練, いずれをとっても, アメリカ, イギリる｡

スを除くいずれの国と比べても低い水準にある｡

各類型別に予算額 (ないし実績支出額) がどう
表1
政府関与の方法
1. 訓練 ｢情報｣
の提供

事
1‑1
1‑2

国により集計方法が異なるので, 国別比較には

政府関与の方法類型

例

日本での具体例

訓練サービスの内容・質についての情報提供
・キャリア情報ナビやキャリア形成支援コーナー (とグッド・プラクティス (優れた実践事例) の開もに雇用・能力開発機構)

発, 企業への普及

・卓越技能者の表彰, 技能五輪, 技能グランプリ, ア
ビリンピック

2. 職業能力・訓 技能検定, 資格, 職業能力評価基準等の職業能力評価 ・技能検定, 認定社内検定, ビジネス・キャリア制度,
練成果への ｢評 制度の整備
職業能力評価基準の策定, ｢ジョブ・カード制度｣
価尺度｣ の提供(職業能力形成プログラム) の構築
3. 教育訓練を担 教育訓練を担う専門職, 機関・団体の育成
う ｢ヒト｣ の育成・職業能力開発総合大学校での訓練指導員の養成
・キャリア・コンサルタントの養成
・大学, 専門学校, NPO への委託訓練を通じた民間機関の育成

4. 職業訓練機関 4‑1・ハローワークによる職業相談, キャリア・コンサル

職業紹介機関による訓練受講あっせんと 労 働 者 と の 4‑2 キャリア・コンサルティング (求職者の能力と｢人的媒介｣
求人側の求める能力のかい離を狭める相談)

ティング, 訓練受講あっせん

5. 訓練に要する 5‑1｢カネ｣ の提供 5‑2

個人向けの訓練資金援助制度
企業向けの訓練資金援助制度

・所得税控除, 教育訓練給付, 技能者育成資金
・キャリア形成促進助成金, 人材確保等支援助成金

6. 直接的な訓練 6‑1の実施
6‑2

公共職業訓練機関による直接訓練
教育機関, 企業等への訓練委託

・雇用・能力開発機構や都道府県立職業能力開発施設
での訓練
・多様な教育訓練サービス機関の活用, 実践型人材養成システム
・職場見学, 体験講習

86

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論
表2

文

職業能力開発に対する政府関与のあり方

雇用・就業対策への公的支出の対 GDP 比率 (国際比較)(概ね 2006 年ないし 2006 年度)(単位 : ％)

日本

米国

英国

ドイツ

フランス
(年)

オランダ
(年)

1. 公共職業紹介

0.14

0.03

0.37

0.27

0.24

0.47

0.23

0.33

2. 教育訓練(内施設内訓練)
2000 年 (年度)

0.04
(0.03)
0.03

0.05(0.02)
0.04

0.02(0.02)
0.05

0.33(0.21)
0.34

0.29(0.12)
0.25

0.13(0.02)
0.30

0.33(0.20)
0.31

0.54(0.52)
0.85

3. 雇用助成

0.01

0.01

0.06

0.12

0.01

0.58

0.47

0.01

0.01

0.07

0.49

0.20

0.51

0.09

0.19

0.12

0.12

0.01

2.04

1.35

0.05

0.05

4. 障害者の支援付
雇用, 社会復帰

0.03

5. 直接雇用創出

0.01

6. 創業支援7. 失業給付等

0.40

0.24

0.19

8. 早期退職

スウェーデン デンマーク
(年)
(年)

0.03
1.46

0.96

1.94
0.72

9. 積極的雇用対策(1〜6 の計)

0.19

0.14

0.42

0.88

0.92

1.22

1.36

1.85

10. 受動的雇用対策 (7＋8)

0.40

0.24

0.19

2.09

1.39

1.46

0.96

2.66

11. 総計

0.59

0.38

0.61

2.97

2.32

2.68

2.32

4.51

資料出所 : OECD Employment Outlook 2008 : 統計表 J の最新数値 : 日本, 米国, 英国は 2006 年度, デンマークは 2004 年, 他は 2006 年｡
同Employment Outlook 2002 統計表 H の最新数値 : 日本, 米国は 2000 年度, 英国は 1999 年度, フランス・デンマークは 2000 年,
オランダ, スウェーデンは 2001 年｡
注 : 2 の教育訓練には, 通常の在職者訓練や若年者に対する見習い訓練は含まれない｡ また, 地方公共団体の支出や福祉サービス受給者等への就労サービスは含まれていない場合が多い｡ 特に日本の場合, 都道府県立職業能力開発施設の設置・運営に対する都道府県支出や大学・専門職業教育機関への支出は含まれていない｡ 空欄は, 未実施ないし統計データでの OECD への報告がないものである｡

注意が必要であるが, 日本の職業訓練に対する公に応じた訓練を行っている｡

的支出割合が国際的にみてかなり低いことは確か

人口減少時代を迎え, 経済の活力や国際競争力なようである9)｡ 職業能力開発に対する政府関与を生み出す源泉である人材開発の重要性の認識はのあり方を論ずるに当たっては, こうした国際比高まっているが, 国際的にみても日本の職業訓練

較を踏まえる必要がある｡

に対する公的支出は際立って低い (表 2)｡ こうした中で能力開発に対する政府関与のあり方は長期Ⅳ

公的職業訓練機関の役割

雇用を前提とした企業主導の能力開発支援から個
人主導型の能力開発支援への方向転換が迫られて

1

教育訓練実施機関の現状いる｡ しかし, 政府とくに国による直接的な訓練の提供については, 官から民へ, 国から地方への多様な形態の民間教育訓練機関が生まれてい流れの中で論議がある｡ 筆者は, ｢政府関与の理るが, 資格取得や OA, 教養関係の知識習得を目論的根拠｣ (Ⅱ1〜Ⅱ4) においては, 第 4 の領域標としているものが多い｡ また, 国と都道府県は,に近くなるほど, 公共職業訓練機関の役割, 特に

職業能力開発促進法により職業訓練施設を設置し国の機関の役割が大きくなると考えており, 以下て, ①離職者訓練, ②在職者訓練, ③学卒者訓練の第 3 の領域と第 4 の領域のうちの離職者訓練はを実施している｡ 図 1 の斜線の部分が国, 都道府

特に国が直接的に訓練を実施するべき分野であろ

県の直接ないし委託訓練の部分である｡ 国 (雇用・う, と考えている｡

能力開発機構) は, 雇用政策の観点から, 離転職

者の早期再就職を図るための訓練及び高度・先導的な訓練の開発・普及を, 都道府県は地域の実情
日本労働研究雑誌2

政府関与の根拠と公共職業訓練機関

政府関与の根拠と政府関与の方法との関係に87

つき, 公共職業訓練機関の役割を中心に整理する

労使, 民間教育訓練機関, 企業, NPO が協力し,と以下のようになろう｡

地域の雇用ニーズに即した職業訓練の実施である｡

第 1 に, ｢基本権ないしキャリア権に基づく,

わが国の産業基盤を支える中小企業での若年ものすべての個人の潜在能力を開発する機会の公平なづくり人材の育成が国際競争力維持の鍵を握るが,保障｣ については, 政府関与の諸方法の類型すべ

大都市圏域以外では, 適切な訓練施設・機関が存てが関係するが, 資格制度の整備等評価尺度の提在しないか少ない地域が多い10)｡ 経済力があり,

供, 多様な訓練コースの提供, 個人向けの訓練資

職業能力開発に熱心な地域とそうでない地域で訓金の援助など, 個人の主体的取り組みをできる限

練受講機会の違いが大きいというのも問題で, 職り尊重する工夫が重要であろう｡

業能力開発における地域差を一定限度内に抑える

第 2 に, ｢企業・個人による訓練が不十分にな必要がある｡ 国等が養成した質の高い訓練指導員

りがちな若年者, 小規模企業労働者, 非正規労働を中心とした公共職業訓練機関を中核として, デュ者等への, 市場メカニズムの不完全性を補完する

アルシステム等も活用し, 関係機関が密接に連携訓練｣ については, 職業訓練に関する情報や資金した, 機動的な訓練実施体制の構築が必要であろの提供方法を一層工夫するとともに, 地域, 職種

う｡ もう一つの重要な領域が, 民間でもできるがによっては, 委託訓練を含め, 公共職業訓練機関

未実施ないし不足している分野での, モデル的先の関与した訓練が不可欠であろう｡

行訓練である｡ 国等の公共職業訓練機関は, 他の第 3 に, ｢社会の維持・発展のために必要な人

民間・準民間の職業能力開発施設でも実施可能な材育成 (当事者以外への外部効果の高い訓練) ｣ に

モデル的訓練を開発・普及するとともに, 多くのついては, 資格制度の整備及び資格取得の支援措

施設 (国内, 海外) で使用できるモデル教材を積置が重要であるが, 国等の公共職業訓練機関の役

極的に開発することが期待される｡

割も大きい領域に分類できよう｡ ただし, 近年導

第 4 に, ｢社会的に不利な立場にある者に対す入が進められているデュアルシステム (企業におるセーフティ・ネットとしての訓練｣ も, 公共職

ける実習訓練と教育訓練機関における座学を連結し業訓練機関中心で取り組むべき領域に分類できよたもの) のような形態もある｡ 公共職業訓練機関

う｡ すなわち, 再就職が急がれる離職者に対するの役割として特に重要な領域は二つある｡ その一訓練は国の機関が中心となり機動的に実施されなつが, 各地域レベルの雇用ニーズに応じた職業能

くてはならない11) ｡ また, ｢職業能力を向上させ力開発, すなわち, 地域レベルにおける自治体,

ようとしても, 能力形成の機会に恵まれず, 低所

図１
学
主
に
も
の
づ
く
り
分
野

卒

者

教育訓練機関の職業訓練の現状
在

職

者

離

職

者

雇用・能力開発機構

ものづくり分野を中心に高度な職業訓練（金属加工科，電気設備科，電子技術科等）／施設数86校／主に平日日中

都道府県

地域人材ニーズに対応した訓練（溶接，造園，自動車整備等）／施設数182校／主に平日日中

公益法人等

委託訓練

技術技能（25. 1％），資格取得（20. 5％），OA（12. 4％）等／
施設数2, 650／
民間教育訓練事業収入に占める構成比11. 5％／主に平日日中

経営者団体
主
に
非
も
の
づ
く
り
分
野

OA（16. 9％），経理財務（16. 4％），技術技能（10. 4％）等／施設数5, 196／
民間教育訓練事業収入に占める構成比5. 4％／主に平日日中

教育訓練企業

資格取得（33. 1％），OA（26. 8％），技術技能（7. 4％）等／施設数4, 351／
民間教育訓練事業収入に占める構成比72. 6％／主に平日夜間，土日

専修学校等

OA（24. 0％），資格取得（23. 3％），教養（13. 9％）等／施設数2, 142／
民間教育訓練事業収入に占める構成比5. 3％／主に平日日中

大学等（短大・高専を含む）

教養（44. 3％），資格取得（10. 8％），OA（9. 0％）等／施設数766／
民間教育訓練事業収入に占める構成比5. 3％／主に平日夜間，土日

資料出所：労働政策研究・研修機構「日本の職業能力開発と教育訓練基盤の整備」（2007）等より厚生労働省作成。

88

No. 583/Special Issue 2009

論

文

職業能力開発に対する政府関与のあり方

得のままで社会の底辺に長く留まりがちな者｣含む), ③オーガナイザーとしての能力 (職業訓練(障害者, 就職活動の時期が新卒採用の特に厳しい時

に対するニーズ把握と, それに基づく訓練コースの期に当たってしまい, 正社員となれずフリーターや設計) などの ｢幅広い知識・能力｣ を有する職業

恒常的な日雇ないし短期派遣契約で働く若者, 低収訓練マネージャーの育成が求められている｡

入の仕事しか見つからない母子家庭の母親等) に対する基礎技能を提供する公共職業訓練の役割は大

Ⅴ

おわりに

変大きい｡ 現在の厳しい雇用環境の下, こうしたセーフティ・ネットとしての公共職業訓練の役割

公共職業訓練に関する論議で, 職業能力開発にが増している｡ ただし, 訓練効果の検証により,対する政府関与の根拠づけ, 類型化を踏まえたも民間企業等に委託した方が事業効果の高いものにのはきわめて少ない｡ 数少ない例が黒澤 (2001a,

ついては委託訓練を積極的に活用することが前提

2001b) だが, 政府関与の理論的根拠と直接的な12)となろう ｡
3

公共職業訓練の提供との関係についてはあまり触れていない｡ 本稿は, 不十分ながら, 政府関与のこれからの公共職業訓練指導員の役割

根拠づけ, 類型化等の枠組み的整理にあえて挑戦

第 2 次世界大戦後 60 年を経て, 多様な教育訓

し, 公共職業訓練施設・機関の役割を考察したも練機関が生まれてきたが, 民間と政府関与の最適のである｡ 公的職業訓練は今後とも重要であり,な組合せは地域により異なる｡ 国・都道府県の公とくに現在の厳しい雇用環境の下, その拡充が急

共職業訓練施設・機関の職業訓練指導員は, 民間

務と筆者は考えるが, 訓練内容の積極的情報開示部門ではできない, モデル的存在感のある訓練をや就業率, 賃金等の成果指標に基づく事後的評価,実施しつつも, 表 1 の 1 から 5 の諸方法の整備状

そして組織や業務の機動的見直しは従来以上に求況, 及び質の高い民間ないし準公共教育機関の育められよう14)｡

成状況を踏まえ, 訓練コースを設計する ｢職業訓練プランナー｣, さらには, 地域住民, 地域事業

＊本論作成に当たり, 諏訪康雄法政大学社会学部教授, 黒澤昌
子政策研究大学院大学教授, 広見和夫(財)労働問題リサーチ

主の訓練ニーズと地域の様々な教育訓練資源を,センター理事長, 北浦正行社会経済生産性本部副事務局長,

幅広い視点から組織, 育成, コントロールする

稲川文夫(独)労働政策研究・研修機構研究員の方々等から丁｢職業訓練マネージャー｣ (幅広い能力を持った訓及び第 16 回職業能力開発研究発表講演会 (職業能力開発総練専門家が, 公共職業訓練機関としての組織的ノウ
ハウを活用して各地域のコアパーソンとなって活躍

寧なご助言をいただいた｡ また, 2008 年労働政策研究会議
合大学校主催) で多くの有益なコメントを頂いた｡ 記して,感謝したい｡ ただし, 拙論の内容はすべて筆者の責任である
し, 筆者が所属する組織の見解とは異なるものである｡

するイメージ) へと徐々に進化していくことが望ましい｡ なお, 地域における雇用開発のためには,経験や勘に基づき, 言葉などで表現が難しい知識,

1) ｢雇用政策研究会報告｣ (2007 年 12 月) では, 働く意欲と能力を持つすべての人々の労働市場への参加が実現する場合,
労働市場への参加が進まないケースと比較して, 2030 年のすなわち ｢暗黙知｣ を具体的な生産活動に反映し,労働力人口は, 若者が約 90 万人増加, 女性を中心として中企業を引っ張る中核技術者の本格的な育成が重要

年層が約 270 万人増加, 高齢層が約 240 万人増加するなど,となっており, こうした ｢暗黙知｣ を敏感に感じと, 労働力人口の減少は 2030 年で約 480 万人にとどまるこ

13)

取れる感性が訓練指導員には必要となっている ｡
今後は, 従来のような個別職種における技能習得

全体で約 600 万人増加し, 2006 年の労働力人口と比較するとが見込まれ, 将来的な労働力人口の減少を一定程度抑制することが可能となる, としている｡ このような若者, 女性,
高齢者の労働市場への参加, 就業者数の増加を実現するため指導や通常の事務処理の知識・能力だけでなく,には, 相当な能力開発支援策が必要となろう｡①低所得のままで社会の底辺に長く留まりがちな

2) 但し, 本憲章は法的にはあいまいな位置づけにあり, リス
ボン条約 (欧州連合基本条約を修正する条約) が批准されれ者の生活・就業実態に対する関心と基礎知識, ②

ば明確に拘束力を有するものとされている｡ なお本憲章策定

教育・福祉・産業関係諸機関と円滑な連携ができの 1 年 前 の 1999 年 に ,るよう, 各種制度や担当者に関する基礎知識・情報 (地方企業に眠る ｢暗黙知｣ を感じ取れる感性も
日本労働研究雑誌

雇用を超えて(BeyondEmployment) と題する報告書がまとめられた｡ 欧州委員会により, アラン・シュピオを中心に学際的専門家からなる｢労働法の未来｣ グループが組織され作成したものである｡
89

彼らは, 労働・社会保障にまたがる社会的権利を 4 つの同心

8) OECD 報告書 (2005) では, 個人向けの訓練資金援助の円にまとめている｡ 一番外側の円は, 家族給付, 医療保険,

方法を, ①所得税控除, ②給与税 (ペイロール・タックス)

職業訓練など仕事の有無を問わない普遍的な社会的権利であベースの訓練助成 (給与税とは賃金を徴収ベースとするもの

り, 仕事の種類・有無を問わず万人に保障される｡ 二番目ので, 日本の雇用保険料も広義の給与税に相当する), ③個人

円は, 育児・介護やボランティア活動など無給労働に基づく融資 (学習目的での個人借入に銀行が融資し, 政府は債務不権利で, 育児・介護給付, ボランティア災害補償, 自己啓発

履行時の保証を提供), ④バウチャー (受講クーポン) ない

援助などからなる｡ 三番目の円は, 安全衛生など職業生活者

し手当 (allowances) の形を取る政府からの直接補助, ⑤個の基本法で, 雇用・自営を問わず適用される｡ 一番真中の円

人学習口座 (成人の学習目的だけに使われる銀行口座｡ 通常,

は, 有給労働に固有の法で, 使用従属関係の程度に応じ濃淡政府, 公益機関を含む多数の利害関係者が資金を提供する)のある諸権利である｡ 職業訓練を受ける権利は, 仕事の有無等に分類している｡ また, 企業向けの訓練資金援助の方法を,を問わず, 市民の基本的な社会的権利として位置づけられて①収益税控除 (Profit tax deduction: Profit tax とは企業収いる｡ 筆者は, 教育・能力開発は生涯教育的な基礎的部分と益に課税するもので, 日本では, 法人税等が相当する), ②

その他の訓練に分けられ, 前者は普遍的な適用, その他の訓給与税控除 (赤字企業には, 給与税から訓練費用の控除を認

練は, 職業紹介その他の雇用創出関連施策と合わせ, 雇用・める), ③給与税免除 (企業は, 訓練費支出が規定最低水準

自営を問わず, 有給ワーカーに共通した適用 (三番目の円にを下回る場合に訓練課徴金を支払う), ④税・保険会計から相当) を検討すべきと考える (岩田 2004, pp. 43‑44)｡の援助, ⑤中央政府予算に基づく助成に分類している (同書3) 厚生労働省

能力開発基本調査(2007 年) によると, 計

9) これまでの日本の職業能力開発は, 長期雇用システムを反(5000 人以上規模では 100.0％, 30〜49 人規模で 48.0％),

映し, 企業による訓練, 自己啓発支援に大きく依存していた非正社員で 32.2％ (5000 人以上規模では 53.6％, 30〜49 人

ことも影響している｡ 厚生労働省の教育訓練市場の推計では,

規模で 28.2％) であった｡ Off-JT を実施した事業所割合は,全体で約 1 兆 7500 億円, うち国 1457 億円 (8.3％), 都道府

正社員で 72.2％ (5000 人以上規模では 100.0％, 30〜49 人

県 284 億円 (1.6％), 企業約 8800 億円 (50.3％), 労働者約規模で 65.9％), 非正社員で 37.9％ (5000 人以上規模では6950 億円 (39.7％) となっている (雇用・能力開発機構の60.0％, 30〜49 人規模で 33.7％) であった｡ 非正規労働者,

あり方検討会 (2008))｡ なお, 企業の支出は Off-JT, 自己

小規模企業労働者で職業訓練実施割合が低いことがわかる｡

啓発支援等であるが, 日本では, この数字に表れない, 仕事

4) 厚生労働省

能力開発基本調査(2007 年) によると, 能をしながらの訓練 OJT が重視されている｡

力開発や人材育成に関して何らかの問題点があるとした事業

10) 大都市に比べ, 地方都市における教育訓練機関は少なく,

所は 80.6％で, その内訳 (複数回答) としては, ｢指導する人

また対応分野が限られている｡ 厚生労働省職業能力開発局調材が不足している｣ が 59.1％, ｢人材養成を行う時間がない｣

べによると, 施設数は, 東京都 595, 愛知県 358, 大阪府 315

が 55.7％, ｢育成を行うための金銭的余裕がない｣ が 17.4％,

に対し, 秋田県 18 (うち, 介護 7, 土木・建築 3, 簿記 2),｢適切な教育訓練機関がない｣ が 11.1％であった｡

徳島県 32, 佐賀県 34 となっている (雇用・能力開発機構の5) 社会的に必要とされるが, 市場に任せていたのでは供給さあり方検討会 2008))｡

れない財・サービスを公共財と言い, 国や自治体が租税等を11) 離職者訓練 (施設内訓練) を 2007 年度でみると, 国の場

徴収して供給する｡ ただし, 教育 (職業訓練) は, 同時に多合標準 6 カ月の訓練を実施しているが, 1 人当たり 807 万円

くの人が消費できるという ｢非競合性｣ はほぼ認められるが,の経費で 82.0％の就職率を達成している｡ 都道府県では, 73.

｢排除不可能性｣ (ある特定の者を受益に見合った負担をして6％の就職率で, 1 人当たり経費も高い県が多い｡ また, 民

いないという理由で, その財・サービスの消費から排除でき

間委託訓練での就職率は 71.4％となっている (雇用・能力ない, という特徴) はあまり認められない｡ したがって, 純開発機構のあり方検討会 2008)｡

粋な公共財とは言えない (小塩 2002, pp. 6‑7)｡ なお, 正12) 今野 (2007) は, 特定の業界あるいは職種に共通する中範

村は, 教育を, プライシング (価格づけによる費用の徴収)

囲の共通性のあるニーズに対しては, 特定職種, 業界に対応が可能であるが, 特別のメリットを認め, 政府が調達して無して組織化されている公益団体や経営者団体の公的機関が有料ないし低価格で人々に供与する ｢価値財｣ に分類している利に訓練サービスを提供できるとし, その支援整備を強調し(正村 1999, pp. 276‑77)｡ている｡ 障害者やフリーター等の訓練において近年 NPO の

6) 2007 年 2 月策定の ｢成長力底上げ戦略｣ は, 公的扶助を役割が増している｡ こうした機関を委託訓練等で積極的に活受けている者等を対象とした ｢就労支援戦略｣, 生産性の向90

pp. 60, 64)｡

画 的 な OJT を 実 施 し た 事 業 所 割 合 は , 正 社 員 で 53 . 9％

用すべきであろう｡

上と最低賃金の引上げの一体的実現をめざす ｢中小企業底上13) 諏訪法政大教授のご助言に感謝したい｡

げ戦略｣, 誰でもどこでも職業能力形成に参加でき, 自らの14) 国 (雇用・能力開発機構) の公共職業訓練経費は, 全国的能力を発揮できる社会 (能力発揮社会) の実現をめざす ｢人労働市場の観点, すなわち, 能力開発を通じた日本全体の雇材能力戦略｣ からなる｡ 人材能力戦略では, 特に, ｢職業能用の量・質両面からの引き上げを目的として, 全国一本の雇力を向上させようとしても, 能力形成の機会に恵まれない人々｣

用保険財源 (能力開発事業 : 事業主の保険料のみが原資で,(フリーター, 子育て終了後の女性, 母子家庭の母親等の就

税金は投入されていない) により賄われている｡ 他方, 都道

職困難者) への対応が重視されている｡

府県の職業訓練経費は, 国からの交付金と都道府県費 (交付7) 大木 (2004) は, 2003 年度政府予算を使って, 職業能力税措置) により賄われている｡ 雇用保険を財源とするのであ開発事業 (教育訓練給付金を除く) を, ①公共職業訓練, ②

れば, 全国の労使, 特に事業主の意見が事業運営に適確に反企業における職業能力開発への支援, ③職業能力評価事業・映される, 国もしくは全国組織としての公的団体が人材開発

技能振興事業, ④人材育成に関する啓発・普及事業に分け,の中核機関であることが適当であると筆者は考える｡ 但し,

公共職業訓練が約 7 割を占めている (教育訓練給付金を含め①労使及び自治体の運営への参画度を高め, 訓練内容のクオた合計では 50％強) と分析している｡

リティ・コントロール (質の管理) を継続的に実施すること,
No. 583/Special Issue 2009

論

文

職業能力開発に対する政府関与のあり方②事業の重点を, 直接訓練の実施から, 訓練情報の提供, 訓
練成果の評価, 人材の育成, 訓練資金の提供, 都道府県を含めた多様な教育訓練機関に対する訓練の委託等に段階的に移行し, 国全体及び各地域において人材開発面でのオーガナイ
ザーとしての存在感を高めることが必要であろう｡

経済産業省・厚生労働省・文部科学省編

雇用・能力開発機構のあり方検討会 (厚生労働省)(2008)
後の雇用・能力開発機構のあり方について

日本の職業能力開発と教育訓練基盤の整備

労働政策研究・研修機構プロジェクト研究シリーズ No. 6.
岩田克彦 (2004)

季刊労

207 号.

日本労働研究機構 (2003) 教育訓練制度の国際比較調査研究 .

今野浩一郎 (2007) ｢これからの日本の職業能力開発と教育訓練基盤の整備｣今(最終報告).

諏訪康雄 (2004) ｢キャリア権をどう育てていくか？｣
働法

参考文献

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雇用と自営, ボランティア

での多様な就業実態と問題の所在

その中間領域JILPT Discussion Paper口美雄ほか (2006) ｢能力開発のための新たな社会支援の必要性と政策評価｣ 財務省財務総合政策研究所 転換期の雇用・能力開発支援の経済政策
口美雄 (2001)
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日本評論社.

雇用と失業の経済学
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日本経済新聞社.

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徴｣ 稲川文夫・藤波美帆・大木栄一・平山正己・今野浩一郎

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能力開発に関する労働市場の基盤整備のあり方に関する研究 JILPT Discussion Paper Series 04‑006, 労働政策研究・研修機構.
小塩隆士 (2002) 教育の経済分析

日本評論社.

黒澤昌子 (2001a) ｢職業訓練・能力開発政策｣ 猪木武徳・大竹
文雄編 雇用政策の経済分析

東京大学出版会.

いわた・かつひこ

職業能力開発総合大学校専門基礎学科教授｡ 最近の主な著作に

70 歳雇用時代への展望と課題(共著, 社会経済生産性本部, 2008 年)｡ 労働政策, 社会保障政策専攻｡(2001b) ｢公共職業訓練機関の実態とその効果｣ 清家篤編 生涯現役時代の雇用政策

日本労働研究雑誌

日本評論社.

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