土地総研リサーチ・メモ
応急仮設住宅と災害公営住宅の連携のための制度的課題について
2021 年 5 月 31 日
【ポイント】
・大災害の際に供給される応急仮設住宅と災害公営住宅については、従来から、もっと連続的に利用できる、簡易住宅の提案や、継続的に移行できないのか、という指摘がある。
・これについて、応急仮設住宅と災害公営住宅の双方から課題を分析すると、災害公営住宅側には制度的な課題がある。
・この点についての制度改善の提案を行う。
1．はじめに大規模な自然災害が発生した場合のすまいの再建にあたっては、現在、主に、応急仮設住宅から、自力再建、自力再建ができない場合は災害公営住宅という流れになっている。
その一方で、建設型応急仮設住宅については、熊本地震におけるRC基礎など恒久的に使える機能が持ったものがでてきていること、借上げ型応急仮設住宅は、そもそも民間賃貸住宅を借り上げているので、ハード自体は恒久性があることなどを背景にして、応急仮設住宅と災害公営住宅をもっと連携させる、あるいは、応急仮設住宅と災害公営住宅を一体的に考え、耐用年数を20年程度とする簡易住宅といった提案もなされている。
これらの議論を踏まえて、本稿では、現行法上の課題を整理する。
2．応急仮設住宅と災害公営住宅の連携に関するこれまでの議論（1）内閣府の研究会での議論
内閣府の「被災者の住まいの確保策に関する委員の意見整理」（2014.8）では、委員の意見として公有地でのプレハブ仮設の公営住宅転用などが提案されている1。また、その後の内閣府の「大規模災害時における被災者の住まいの確保策に関する検討会論点整理」（2017.8）では、応急仮設住宅の継続居住の必要性とその際の建築基準法上の課題整理まで踏み込んで分析している2。
しかし、その後の具体的な検討は確認できない。
（2）国会での議論
平成28年の第190国会では、表1のとおり、与党議員から20年程度持つ簡易住宅の提案がなされ、内閣府防災担当大臣が前向きに検討すると回答している。
しかし、それ以降の議論は確認できていない。

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1

（表1）

3．応急仮設住宅と災害公営住宅との連携にあたっての前提（1）制度的検討にあたっての前提条件の整理
応急仮設住宅と災害公営住宅の双方の機能を満たす住宅を検討するにあたっては、表1で国土交通大臣が発言しているように建築基準法上の恒久的な安全性基準を満たす必要がある。
その上で、そのような一定の安全性を満たす住宅について、20年程度もつ簡易住宅を構想するにあたっては、論理的には、応急仮設住宅と災害公営住宅とは全く別の新しい公共施設＝公物の制度を創設する方式、応急仮設住宅と災害公営住宅を併用できるようにする方式、応急仮設住宅から間を置かずに災害公営住宅に移行する方式の三つが論理的に想定できる。
このなかで、表2に示すとおり、現実性が高いものとしては、3番目の応急仮設住宅から間を置かずに災害公営住宅に移行する方式＝接続方式が考えられることから、本稿では、接続方式を前提に検討を進める。

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2

（表2）

4．検討の対象とする法令（1）検討の対象とする法令
応急仮設住宅側は、災害救助法関係の法令及び運用の細部を定めている災害救助法事務処理要領を分析する。
災害公営住宅側は、公営住宅法関係の法令及び運用に関する通知が対象になる。さらに、公営住宅は公営住宅法第48条で管理については法律の定め以外は条例で定めることになっているので、条例もその分析の対象とする。
（2）公営住宅管理条例の実態
公営住宅管理条例の実態を分析した結果は表3のとおりである3。
（表3）

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表3のうち、緑のセルの部分は、地方公共団体が独自の手続を定めている事項であり、積極的に評価できる。また、このような実態を踏まえて、制度提案を検討する必要がある。
これに対して、黄色のセルは、大災害に伴う特別措置法で公営住宅の入居資格要件から被災者であれば所得要件なしに入居できるように緩和する特例である。これについては、多数の条例が措置をしていない。これ自体は法律との不整合が生じていることになる。
公営住宅法第48条は法律で定めるもの以外を条例で定めることを求めており、法律で定めている入居資格要件を特段の上乗せ又は横出しする趣旨なく、法律と同じ規定を再度条例で定める必要性は乏しい。よって、最終的には入居者資格要件自体を条例から削除することが本来の姿だが、それまでの間は、法律の規定が条例に優先すると解釈することで対応が可能と考える。
これに対して、オレンジのセルの部分は、公営住宅を設置し管理を開始する場合には、法律の特段の定めがなければ（公営住宅法の設置管理に開始に関する規定は存在しない）、地方自治法第244条の2に基づく、条例で定める必要がある。この規定が欠如している条例は1割程度存在する。
この規定については、後述のとおり、応急仮設住宅から災害公営住宅に移行する場合に不可欠な規定である。しかし、公の施設の管理開始について、安易に法律に規定することは望ましくないと考える。
このため、この部分の条例の不適合については、各地方公共団体に改善のための条例改正が行われることを期待する以外にない。
以上のとおり検討対象法令を整理したうえで、次に各法令における課題を整理する。
5．応急仮設住宅と災害公営住宅との連携にあたっての改善方向（1）災害救助法関係法令
災害救助法は以下に示すとおり、実際の運用基準を示している災害救助法事務処理要領において、2年経過後は都道府県等の災害救助法の実施主体の判断で譲渡ができるように制している。
よって災害救助法令側には課題は存在しない。
第4 2 応急仮設住宅の供与（5）留意点（イ）財産処分の制限期間内（2年）は、内閣総理大臣の承認を得て処分することが必要であるが、通常、換価処分できるものは換価処分をし、その収入は解体撤去等の処分のために必要とされる経費に充て、なお残余があるときに負担率に応じた国庫返還金が課される。
（ウ）解体撤去等に要する費用等は、災害救助費で負担できる。ただし、救助が終了し、内閣総理大臣の定める処分制限期間経過後においては有償譲渡等を含め都道府県の定めるところであり、都道府県の判断により救助以外の目的で使用する場合においては、都道府県が負担する。

（2）公営住宅法関係法令
公営住宅法関係法令については、熊本地震の際に整備された応急仮設住宅を公営住宅でなく、自主条例に基づく市町村有住宅に移管した背景について、熊本県の担当者へのヒヤリング結果は以下の通りである4。

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4•

公営住宅は家賃補助があり有利なのだが、基準や制度の縛りが厳しすぎる•

耐用年数の規制、間取りの面積規模、目的外使用の範囲が厳しすぎる•

家賃水準をもっと自由に決めたい•

このため、公営住宅でなく市町村有住宅を選択した

また、応急仮設住宅に居住している被災者がそのまま災害公営住宅に居住できるようにするためには、入居者資格要件の緩和（住宅困窮条件をそのまま適用すると、応急仮設住宅に入居している被災者よりも避難所にいる被災者の方が住宅困窮度が高い可能性があり、応急仮設住宅入居者が継続して災害公営住宅に入居し続けられない可能性がある）など、一定の緩和が必要と考える。
その他、応急仮設住宅の被災者に対して事前に告知するなどの制度改善提案は、表4のとおりである。
（表4）

6．まとめ
本稿では、応急仮設住宅と災害公営住宅との間の中間的な住宅の議論及び被災者が生活の本拠を移動せずに、応急仮設住宅から災害公営住宅に住み続けるという二つの観点を踏まえて、それに対する応急仮設住宅及び災害公営住宅の双方の性江戸的課題を整理した。これによって、近年停滞している、応急仮設住宅と災害公営住宅との連携を強化するという議論が活性化することを期待している。

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5なお、本稿で議論の前提とした接続方式以外にも、応急仮設住宅と災害公営住宅とは全く別の公共施設＝公物を概念して制度提案することも論理的にはありえる。
この点については今後の課題としたい。

（佐々木 晶二）

1

内閣府「被災者の住まい確保策に関する委員の意見整理」（2014.8）では、16 頁に「（応急仮設住宅について）公有地で中長期的に使用できるところがあれば、原則 2 年後から公営住宅としてしようできるよう、当初から基礎等を強化して、耐久性を向上させるべきである。」と、17 頁には「従来型の応急仮設住宅に加え、将来、災害公営住宅に転用できる応急住宅、応急借上げ住宅といった多様な住まいの選択肢を提供する仕組みが必要である。」との指摘がある。
2 内閣府の「大規模災害時における被災者の住まいの確保策に関する検討会論点整理」（2017.8）
本編 9 頁「3－2（2）②応急建設住宅の活用」の項目で「建設資材や建設技術者が不足し、住宅再建には長期間を要するという前提で、応急対策と復旧・復興対策を連続して一体的に実施することが必要となる。」及び 20 頁「6－1（1）被災者に状況に応じた適切な支援」の項目で「地方公共団体は、災害救助法の救助期間の終了に伴い、広域避難している被災者も含めて円滑に住まいの再建にうつることができるよう、被災者の属性や居住形態に応じた支援を講じるべきである。」とその一つの方策として応急仮設住宅の再活用を挙げている。
3 分析手法については、拙稿「応急仮設住宅と災害公営住宅との連携のため法制度上の提案について」（日本災害復興学会論文集 No.13, 2019.2）参照。
4 2020 年 10 月に熊本地震当時の熊本県公営住宅担当官に対してメールでのやりとりで確認。

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