土地総研リサーチ・メモ
原因者負担金条例の実態分析及び若干の法的論点
2022 年 5 月 2 日【ポイント】
・原因者負担金条例は、法律の根拠を持たない形で、水道・電気・ガスなどのライフライン、汚水処理、道路などの整備管理目的で多数制定されている。
・原因者負担金条例を一般的に位置付ける地方自治法上の規定は存在しないことから、それに対する位置付けについて、3つの方向性を提示する。
1．はじめに4月のリサーチ・メモ「民間事業のために民間主体が課する負担金の可能性について」（以下「4月リサーチ・メモ」という。
）において整理したとおり、負担金制度については、表1のとおり、前提となる行為を行う者と、それによって影響を受ける者に分けて、以下の4つのグループに分けられる。このうち、1月のリサーチ・メモ「負担金・分担金条例の追加的な実態」（以下「1月サーチ・メモ」という。）で分析を行ったのが、Ⅲグループのいわゆる受益者負担金条例であり、4月リサーチ・メモで分析を行ったのが、Ⅳグループの筆者で命名したところの「民間主導負担金」（民間事業のために民間主体が課する負担金）である。
本稿では、従来十分に分析できていなかった、Ⅱグループのいわゆる原因者負担金1についての実態分析を行うとともに、若干の法的論点を提示する。
表1 負担金概念整理の前提となるマトリックス

2．負担金条例の全体像
負担金又は分担金という用語を用いており、かつ、具体的な徴収根拠となる規定を整備している条例（2018年時点で9197条例）による、負担金条例全体の分析結果は表2のとおりである2。

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表 2 地方公共団体が制定している負担金制度の実態

地方自治法第224条の規定は受益者負担金と解釈上整理されており、市町村が原因者負担金制度を整備するための根拠規定は地方自治法には存在しないため、地方公共団体が原因者負担金を整備しようとした場合には、結果として、条例のみに根拠をもつ負担金となる3。
3. 原因者負担金条例の実態と法的性格の整理（1）原因者負担金条例の実態
2.でリストアップした条例リストから、原因者負担金条例のみを抽出して分析する。
第一に、負担金徴収の事業目的別にみると、図1のとおり、水道、電気、ガスのグループが多く、その次に汚水処理、次に農林道ではない道路が続く。

図1 事業目的別の原因者負担金条例
第二に、1月リサーチ・メモでは、自主的受益者負担金条例が市町村の規模別では明確な傾向がない一方で、財政力指数が低い市町村では相対的に多く制定されていることを明らかにした。これと同様の視点から、市町村の規模別、及び財政力指数別にみて、原因者負担金条例の制定状況を分析してみた。
しかし、図2、図3に示すとおり、原因者負担金条例は、市町村の人口規模だけでなく、財政力指数との関係でも一定の傾向を見いだすことはできなかった。
これは、原因者負担金は、市町村の財政状態にかかわらず、すなわち、財政力が相対的には豊かである市町村であっても、民間側の行為によって、一定の社会資本への負荷が生じた場合には、必要な費用を民間側から徴収することが必要であると判断している可能性が高いことを示している。

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2図2 財政力指数ごとの原因者負担金条例数

図3 人口規模別の原因者負担金条例数（2）図1の事業目的別にみた原因者負担金の法的性格の整理
第一に、水道に関する加入金については、表3（5頁参照）の国会議事録のとおり、水道法第7条第4項第7項の供給条件の1つとして徴収することができるというのが、水道法所管の厚生労働省の解釈である。また、表4（6頁参照）のとおり、判例もこの解釈を是認している。電気、ガスについては、国会での答弁では確できないものの、水道と同様に、供給条件の1つとして整理していると想定される。
水道に関する条例には、加入金のほか、宅地開発などに伴い負担を事業者に求める「工事負担金」が規定されているのが通常であり、この「工事負担金」は、講学上の原因者負担金としての性格がより明確である。これについても、法的性格が不明確な加入金ですら、供給条件として整理していることから、同様に水道法に基づく供給条件の1つと整理していると想定される。
また、表3の答弁では人口増がおさまっている状況では法制度化は不要と政府側は述べているものの、図4のとおり、2000年代に入っても一定数の原因者負担金制度を含む条例が制定されていること、さらに、一般財団法人 土地総合研究所

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仮に、高度成長期に制定された条例であっても、加入金、工事負担金の徴収自体は、現在まで、持続的に適用される可能性は存在することから、法制面での整理が不要とする政府側の説明は、やや説得力が欠ける。

図 4 年代別の原因者負担金条例の制定状況

第二に、汚水処理については、下水法第18条の2で汚濁原因者負担金、第19条で工事負担金が規定され、いずれも条例には委任していない。条例で汚水処理のために原因者負担金を規定している84の条例は、いずれも農業集落排水など下水道法に基づかない汚水処理のために下水道法と類似の規定を設けているものである。これは、明確に、条例のみに根拠をもつ原因者負担金である。
第三に、農林道以外の道路に関する6条例のうち、北上市道路工事等原因者負担金徴収条例のみが、道路法第61条第2項に基づく原因者負担金であるが、それ以外の5条例は、道路法に基づかない道路について、道路法類似の原因者負担金制度を設けているものである。これも、明確に条例にのみ根拠をもつ原因者負担金である。

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4表3 水道の加入金に関する国会議事録

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表4 水道加入金に関する判例4（3）都市開発に伴う負担金制度
図1に示したとおり、2. の「負担金」「分担金」という用語を用いた検索結果では抽出できなかった
ものの、いわゆる、宅地開発等指導要綱で徴収していた、宅地開発、マンション建設に伴い求めていた負担金（協力金や寄付金など名称は様々である）が現状どうなっているかが、実態把握として議論になりうる。
最新のデータではないものの、宅地開発等指導要綱については、2001年の国土交通省調査5では、寄付金の定めがあるものは、411要綱あるとされる。また、「将来の要綱の条例化を133団体（21.5％）が検討している」と回答している。
このため、2. の調査結果に加え、追加で「協力金」という用語を条例中に用いており、かつ、協力金の徴収規定を整備している条例を抽出したところ、表5のとおりである。
表5から明らかなとおり、宅地開発等指導要綱から展開した可能性がある条例としては、行10，13，14の3条例しか確認することができない。その一方で、なんらかの目的で徴収した協力金を基金化する条例は、105本確認できる6ことから、協力金等を徴収する実態は存在するものの、宅地開発等指導要綱

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から条例への転換は、徴収するための規定を明文では条例化しない形で進んだ可能性が高い。
また、表行5，6の条例では、条例によって、緑地整備基準を定めた上で、協力金を支払った場合には当該基準を適用除外とする内容となっており、規制緩和とリンクしている点で注目される。
表5 協力金の徴収規定を設けている条例リスト

4.条例にのみ根拠をもつ原因者負担金条例についての法的論点（1）地方自治法を所管する総務省の考え方
第一に、総務省は、条例のみに根拠をもつ負担金を条例で創設することには消極的である7。
その一方で、総務省は、松本（2017）において、第224条が受益者負担金制度であることを前提としながらも、教育施設負担金返還請求事件（最高裁平成5年2月18日判決）を引いて、「本来は分担金として条例の定めるところにより徴収すべき性質のものを、強制的割当寄付によって賄うようなことはすべきではない。
」（825頁）として、原因者負担金に分類されるのが論理的には筋である教育施設負担金（宅地開発に伴い必要となる教育施設の整備費用にあてるために宅地開発事業者に負担金を課す制度）について、あたかも、地方自治法第224条の分担金規定で対応可能なような記述をしている。この点の総務省の議論は明確ではないものの、地方自治法第224条の受益者負担金の規定を柔軟に解釈すること

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7によって、原因者負担金を創設できると解している可能性がある。
（2）行政法学者の地方自治法第224条等の整理
行政法学者においては、地方自治法第224条の分担金には原因者負担金は含まれていないと整理した上で、地方自治法のこれらの規定を限定列挙として考えることへの問題点を指摘している8。
（3）現行法を前提にして原因者負担金条例を位置付ける観点
2.で述べたとおり、540もの条例が、条例のみに根拠をもって原因者負担金条例を制定していること、特に、3（1）で述べたとおり、水道などのライフライン、汚水処理、道路管理などの分野や、3（3）でのべた都市開発など現実には多様な分野で、具体的な法律の規定を引用せずに、条例のみに根拠をおいて、原因者負担金条例が制定されている現実を踏まえると、原因者負担金条例を法的に整理し、また、位置付ける必要性は高い。その可能性として、以下、3点について述べ、それぞれの課題を明らかにする。
① 地方自治法の規定はそもそも限定列挙でないと解釈する方向
第一は、そもそも、地方自治法第1条の2第2項において「地方公共団体に関する制度の策定及び施策の実施に当たって、地方公共団体の自主性及び自立性が十分に発揮されるようにしなければならない」と規定されていることなどにかんがみ、地方自治法第9章第3節収入に列記されている地方税、分担金等の規定は、例示であって、それ以外の性格の負担金の創設については、地方自治法は否定していないと解釈する方向である。
この解釈が認められれば、条例に根拠を持つ原因者負担金条例の法的整理は一気に解決される。ただし、判例などでこの考え方が明確に支持されない間は、上記松本（2017）に示される総務省の消極的な解釈が、実務に対してネガティブな影響を与える可能性は残る。
②地方自治法第224条を原因者負担金に活用する方向
第二の方向としては、地方自治法第224条の規定を原因者負担金にも活用することである。
この点については、総務省の支持も得られそうな点がメリットである。
しかし、いくつか課題が残る。
まず、原因者負担金は、民間が行政に対して悪影響を与え、そのための費用を回収するために民間に行政が負担金を課すという性格を持っている。このためには、民間が行政に与えたコストを回収する必要があり、必ずしも、民間側が得る「受益の限度」では十分なコストを回収できない可能性が残る。例
えば、市街地から離れた地区に宅地開発を行う宅地開発事業者を想定すると、当該宅地開発地に居住する住民たちが得られる水道供給、下水道処理の受益の総額よりは大きな費用（例えば、当該開発地区まで長距離にわたって本管を布設する費用が発生する場合など）が発生することがありえる。このような場合には、受益の限度に縛られずに、行政としては民間の宅地開発時業者から対応にかかる費用を回収したいと考えるが、この場合には地方自治法第224条の規定では、行政ニーズに対応できない9。

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8また、地方自治法第224条が想定する状況は、「行政側が先に施設などを整備し、それに特別な利益を受ける地権者等に分担金を課すという時系列の流れ」が原則と想定される。これに対して、第224条を原因者負担金に無理に当てはめようとすると、上記の宅地開発の例でいうと、宅地開発に伴い必要となる行政が整備する水道、下水道などのインフラがまだ整備されていない段階で、宅地開発事業者があたかも特別の利益を既に得ていると仮定して負担金を徴収するというロジックを立てる必要がある。しかし、このロジックは、例えば、受益者についてみても、そもそも宅地開発事業者が宅地を販売することによって将来居住する住宅所有者が、水道整備等に伴う受益者になる可能性があるだけで、負担金徴収の時点では、販売等がされておらず受益者が特定されていないこと、その結果として、例えば、受益者の数や受益者の性格（住宅所有者か、事業所所有者かなど）も変動するので、受益の限度が定まらないなかで、本来の受益者ではない宅地開発事業者に負担金を課すという問題が発生してしまう。
さらに、宅地開発に伴う水道、下水道であれば、「受益」という概念になじむものの、3（2）で述べた、道路管理に伴う工事負担金や汚水処理施設管理に関する工事負担金のように、民間主体が損害などの悪影響を施設に対して与える場合に、費用をその原因者から回収するケース、さらに、3（3）の表5
行1，2，3，12，16のように廃棄物処理に伴う協力金のケースなど、「受益」者や「受益」の額が概念できないケースには、さすがに、地方自治法第224条を適用するのは困難と思われる。
③個別法の位置付けと条例をもって位置付ける方向
第三は、水道法と加入金の実態を踏まえて、個別法の規定の論拠をおいて、負担金を位置付けることである。
この方向性は、仮に制度が位置付けられれば、地方自治法第9章第3節収入の規定が限定列挙かどうかの基本的な議論について、総務省の解釈から離れて、論拠を明らかにすることができる。ただし、学説などで論じられていない論点であり、法理論として未熟な点が残る。
水道法は私法契約の形式をとっており、その契約内容の1つである供給条件に加入金という制度を位置付ける（水道法上は加入金を位置付ける明文の規定は存在しない）とともに、水道法の規定を引かずに、加入金を課す対象者、金額などを市町村条例で定めるという形をとっている。
これとのアナロジーとしては、例えば、都市計画法の開発許可の条件として協力金を位置付けるとともに、協力金を課す対象者、金額などを地方公共団体の条例で規定するという発想も、理屈上はありえるのではないか。
ただし、水道法は契約のなかの供給条件を前提としているのに対して、都市計画法の開発許可は、行政処分に伴う条件であって、アナロジーは仕えないという議論もありえる。しかし、強制力をもって金銭を徴収する規定が、民・民の契約に位置付けることができるのであれば、行政処分の条件にも位置付けられるはず、という議論もありえると考える。
なお、この開発許可の条件として協力金を位置付けるという議論は、同時にその協力金が都市計画制度のなかで開発許可権者の合理的な裁量の範囲であるといわれるための、対象者や金額、その徴収した協力金の使途などが説明できるという前提での議論である10。これは、水道法に基づく加入金についても、法律上の位置付けの議論とは別にそもそも、加入金を水道加入者から徴収するのが適切かどうか

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を、議論しており、同じである。
4.まとめ
本稿では、これまでのリサーチ・メモ等では十分に実態分析を行ってこなかった原因者負担金条例について、どの程度、また、どのような分野で用いられているのか、そして法律上の根拠などについて、実態を明らかにした。
さらに、法律上の根拠なしに条例のみで原因者負担金条例を制定している市町村等の実態を根拠づけるために、いくつかの可能性を明らかにした。
今後は、条例のみに根拠をもつ原因者負担金条例を位置付けるための法律論について議論を進めていきたい。

（佐々木晶二）1

原因者負担金の定義については、「原因者負担 環境保全に関する事業や道路、河川等に関する工事について、その必要を生じさせた者に課される負担（自然環境保全法三七条、*道路法五八条、*河川法六七条等）とされる（『法律用語辞典 第 5 版』, JapanKnowledge, https://japanknowledge.com , (参照 2022-04-30)」参照。
2
その他の分析結果は、 拙稿「地方公共団体が制定した負担金条例の実態と制度改善提案について」『土地総合研究』（ 2020 年秋号）https://www.lij.jp/html/jli/jli_2020/2020autumn_p156.pdf にまとめて述べている。
3
唯一の例外としては、岩手県北上市の「道路工事等原因者負担金徴収条例」が道路法第 58 条を根拠条文としている。
しかし、道路法第 58 条の原因者負担金制度は、法律で完結しており、条例委任の規定を条文上含んでいない。
4Westlaw で「水道法」＋「加入金」で検索し、加入金の性格を論じているものを抽出した。
（検索日 2022 年 4 月 15 日）
5
以下の URL 参照。https://www.mlit.go.jp/kisha/kisha03/01/010304/010304_1.pdf
6
条例 Web アーカイブにおいて、「開発」かつ「協力金」かつ「基金」で検索した結果である。検索日時は 2022 年 4 月 16日である。
7
松本英昭『逐条地方自治法（第 9 次改訂版）』（学陽書房、2017）825 頁では、「本条（地方自治法第 224 条）の分担金や各個別法に基づく分担金、負担金等とは別に、条例で独自の負担金等を課する制度を創設することについては、憲法第84 条の租税法律主義の趣旨と地方公共団体の自主財源との関係で論議があるところである 」
8
塩野宏『行政法Ⅲ』177 頁「税以外の手数料、分担金等についても、具体的規定を自治法自体に置いている。そこでは，分担金，使用料，加入金，手数料が列挙されており，これ以外の収入（たとえば原因者負担金，抑止的効果をもつ課徴金）を排除しているように読めるのであって、ここには自治財政権の憲法的保障の見地からして，税の場合と同様の問題がある｣と述べている。また、宇賀克也『地方自治法概説（第 3 版）
』121 頁「地方自治法は、普通地方公共団体は、法律の定めるところにより地方税を賦課徴収することができるとするほか（自治 223 条）、分担金（同 224 条）、使用料（同225 条・同 226 条）、加入金（同 226 条）、手数料（同 227 条）の徴収を認める規定をおいている。これが限定列挙であるとすると地方公共団体が条例で原因者負担金や違法に得た利益を吐き出させる課徴金を設けることはできないことになり、自主財政権の侵害にならないかが問われることになる。 」
9
表４行２判決では、水道に関する協力金は受益の限度で負担させるとの考慮によらないと述べている。
10
例えば、表５行５の国分寺市まちづくり条例に倣っていえば、開発区域周辺に都市公園がすでに存在する場合に、開発許可基準に定めた公園整備に代えて、その公園整備相当額を、開発区域周辺の当該都市公園の再整備のために協力金として支払う場合であれば、開発許可制度の趣旨に合致し開発許可権者の合理的な裁量の範囲として理解できると考える。

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