土地総研リサーチ・メモ
関東大震災後 1 年間に制定された法律及び勅令の実態（その 3）
2023 年 8 月 1 日【ポイント】
・明治憲法の下での緊急勅令は、憲法の規定上、次の会期の議会に提出することが定められていたにもかかわらず、関東大震災時には、政府は、議会の会期までに既に効力を失っている勅令（戒厳令等）は議会の承諾は不要という運用を強行した。
・一方で承諾を求められた議会側も、政治的な思惑から、不承諾の判断を行った可能性が否定できな
い。
・今後の立法政策上は、議会手続きを省略するような解釈を許容しないような条文の明確化と、平時から、被災者のために必要となる特例規定を、冷静な判断に基づき、あらかじめ整備しておくことが必要である。
1．はじめに2023 年 6 月 1 日づけ及び 7 月 4 日づけの土地総研リサーチ・メモ「関東大震災後 1 年間に制定された法律及び勅令の実態」において、関東大震災から 1 年間に制定された法律及び勅令の抽出及びその定量的な分析を実施した。
本稿では、これまでの土地総研リサーチ・メモで把握した勅令のうち、明治憲法第 8 条第 1 項に基づく勅令（いわゆる「緊急勅令」）について、帝国議会での承諾の状況などを分析する。
緊急勅令とその後の議会承諾における議論は、災害時における包括的な政令委任規定を憲法又は法律に設けるといった立法政策論に有益であるとともに、緊急勅令の承諾の際に政府側が示した運用実態などは、現行法における類似規定が存在してその規定を運用する際の貴重な情報になると考える。
分析対象及びその抽出方法は分析手法については、6 月 1 日づけの土地総研リサーチ・メモと同じであるが、特に、本稿で分析した帝国議会での承諾手続きについては、帝国議会会議録検索システムを用いた。
2．緊急勅令と帝国議会の承諾手続き（1）緊急勅令と帝国議会の承諾手続きの実態
1923 年 9 月 1 日から 1 年間に制定された緊急勅令は表 1 の列 B のとおりであり、それに対する帝国議会の手続きは列 D である。また、承諾手続きの際の政府答弁の主要なもの及び附帯決議は列 E に、列 F
と列 G は参考として現行法での対応規定を示している。なお、表 1 は末尾に掲載する。
（2）緊急勅令のうち帝国議会の承諾手続きととったものとそれ以外のものの区別
緊急勅令とその後の議会における手続きは明治憲法の以下の規定に基づいていた。
第８条 天皇ハ公共ノ安全ヲ保持シ又ハ其ノ災厄ヲ避クル為緊急ノ必要ニ由リ帝国議会閉会ノ場合ニ於テ法律ニ代ルヘキ勅令ヲ発ス

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此ノ勅令ハ次ノ会期ニ於テ帝国議会ニ提出スヘシ若議会ニ於テ承諾セサルトキハ政府ハ将来ニ向テ其ノ効力ヲ失フコトヲ公布スヘシ(下線は筆者が追加)
第 2 項の「勅令は次の会期において帝国議会に提出すべし」については、関東大震災時の法制局長官であった松本烝治は、表 1 の行 1 と行 6 の列 E のセルに記載しているとおり、将来の効果を有するもののみを議会に提出して承諾手続きを求め、それ以外の緊急勅令は議会の提出が不要とし、実際にも、表1 の行 2 及び行 16 の戒厳令に関係するものと、既に有効期間が過ぎていた行 2 の計 3 つの緊急勅令については、議会に提出しなかった。
これに対しては、主に衆議院において、伊藤博文著『憲法義解』1、その他の学説を紹介して強く異論が述べられ、さらに、行 16 の戒厳令の適用を廃止する緊急勅令は、議会招集の直前に制定されたこと、また、戒厳令の適用を廃止する段階では、明治憲法第 8 条第 1 項の「公共の安全を保持しまたはその災厄を避くるため緊急の必要」自体が存在せず、廃止のための緊急勅令は憲法に反するという指摘があった。
なお、美濃部達吉は、「（第 8 条第 2 項の）承諾を求むるの目的は二つあり。一はその配布の正当なりしことの追認を求め、もって国務大臣の責任を解除することに在り。一つは将来に向いてその効力を確定し之をして各愛知の法律たる効力を有せしむることに在り。（中略）緊急勅令の承諾は此の二様の意義を有するものなるを以て、緊急勅令を発したる後、議会開会前に既に之を廃止し又は他の原因により効力を失いたる場合に於ても、政府の責任解除の目的のためには、尚承諾を要するのは勿論」（一部、筆者において句読点を追加している）と述べており2、衆議院での異論と同じ立場である。
以上のとおり、政府は、戒厳令等の緊急勅令について、憲法の条文の規定ぶり及び学説上の異論を顧みずに、議会手続きを拒んだと評価することができる。この関東大震災時の政府の運用3自体が、条文上の規定を必ず国会の手続きが必要となるよう、疑義なく定めることが必要であるという教訓を示している。また、関東大震災の経験を将来の世代が活かそうとしても、議会手続きを経た他の緊急勅令に比べて、戒厳令等の緊急勅令に関する実態や法制上の論点について、後世の我々が理解できないという問題があり、この点も立法政策を論じるにあたっては、十分に留意する必要がある。
なお、災害対策基本法第 105 条に基づく災害緊急事態の布告が発せられた場合に、同法第 109 条に基づき、国会閉会中等の場合には、生活必需物資の配給又は譲渡等の制限若しくは禁止などの措置を政令1

伊藤博文『帝国憲法皇室典範義解』（国家学会蔵版）15 頁では「第五 この勅令にして政府若しくは次の会期においてこれを議会に提出せざるとき、あるいは、議会その承諾をこばむの後、政府においてなお、廃止の例を発せざるときは如何。政府は憲法違反の責を負うべきなり。
」と記述されている。
（筆者において句読点を追加し、カタカナをひらがなに変更している。
）
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美濃部達吉『憲法提要改訂第五版』（底本：有斐閣、底本 1932 年、復刻版改訂版：呉 PASS 出版、2019 年）384 頁参照。
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緊急勅令に関する政府の運用及び学説などの分析は、増田智子「近代政治における緊急勅令の概要」法政論集 273 号（2017）に詳しい。

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で措置することができるとされている。そして内閣は、以下のとおり、国会を召集して国会での承認等の措置を求めることが義務づけており、この条文の規定ぶりは、上記の明治憲法のような議会手続きを一定の場合に省略できるという可能性を封じている。
第 109 条 （第 1 項から第 3 項まで略）
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内閣は、第一項の規定により政令を制定したときは、直ちに、国会の臨時会の召集を決定し、又は参議院の緊急集会を求め、かつ、そのとつた措置をなお継続すべき場合には、その政令に代わる法律が制定される措置をとり、その他の場合には、その政令を制定したことについて承認を求めなければならない。
（3）物資に関する緊急勅令に対する議会の対応のずれ
生活必需品などの物資が逼迫した場合の対応としては、表 1 の行 1 の物資を国が強制的に徴発する非常徴発令と、行 10 の国の物資買入の規定に併せて、民間側の物資の円滑な流通を確保するための検査権限などを創設した臨時物資供給令がある。
これについて、議会では、前者の非常徴発令は協定的に物資を徴発するという最も強い権限を政府に付与するものであるにもかかわらず、承認をする一方で、相対的には強制的な権限が弱い、臨時物資供給令は、行 10 列 E に記載したとおり、民業の圧迫となり民間を支援した方がいいという理由で不承認をなっている。これを受けて、明治憲法第 8 条第 2 項後段の規定に基づき、廃止の緊急勅令を表 1 の行17 のとおり制定している。また、臨時物資供給令の予算管理を行う特別会計を設立する臨時物資供給特別会計令（表 1 の行 11）についても同様に不承諾との判断を議会は行い、行 18 のとおり、廃止のための緊急勅令を制定している。
物資に関する 2 つの緊急勅令の一方を承諾、もう一方を不承諾とする理屈は、帝国議会議事録を確認しても理解が難しい。当時の議会に基礎を持たない内閣に対するゆさぶりという、政治的な思惑の結果の可能性もある。
以上のような議会における対応のずれの経験を踏まえると、自然災害の際の生活必需品が逼迫した際の法制上の対応については、あらかじめ恒久的な立法措置を講じておくことが、被災者にとって合理的な対応になる可能性が高いと言える。
この観点から、現行法をみると、①生活物資の強制的な調達については、災害救助法第 9 条において、生産者に物資の保管を命じ、また、収用できること②生活物資の円滑な流通のために、災害対策基本法第 109 条第 1 項において、不足している物資の譲渡制限等や価格の最高額の決定などができることなどを具体的に規定していることから、自然災害の際の生活必需品等の物資を確保するための強制的な措置を定めた規定の整備は進んでいると評価できる。
なお、非常徴発令第 4 条では、対価について前 3 年間の平均価格によることを原則としているが、災害救助法第 9 条第 2 項の規定により「通常生ずべき損失を補償しなければならない」とされており、損一般財団法人 土地総合研究所

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失補償の判例及び学説上、損失補償は完全な補償を行うことが必要とされている4ことからみて、過去 3年間の平均価格ではなく、時価で補償する必要があると考える。
3．まとめ
本稿では関東大震災時の緊急勅令について、議会での承諾手続き等を分析した。その結果、そもそも明治憲法下において、議会承諾の機会を減らすための運用を政府が行っていたこと、一方で、議会側も議会承諾にあたって、恣意的に不承諾を実施していた可能性が確認できた。
自然災害時には平時の法令に対して特別の対応が必要となることは当然ありえるが、以上の経験を踏まえると、平時から自然災害を想定して、できる限り明確な条文で疑義の生じない形で、かつ、具体的な事例を前提にして特例規定を法律において設けることが必要であり、また、現行法では相当程度の規定が整備されていることが明らかになった。

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行政法のテキスト参照。例えば、中原茂樹『基本行政法

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第 3 版』（日本評論社、2018）621 頁参照。

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（表 1）関東大震災時の緊急勅令に関する帝国議会における承諾状況等

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5（佐々木晶二）

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