土地総合研究 2023年春号

11特集 都市計画・まちづくりのための負担金 条例による負担金創設に関する補充的検討
名城大学 法学部 教授  北見 宏介
きたみ こうすけ


はじめに

１．負担金の必要性と法制度

提言において取り上げられている負担金につい（１）負担金の種別と現代的必要性て、本稿筆者は、「都市計画と法政策学との連携推伝統的に、講学上の「負担金」として、「受益者進研究会」での検討の前半の時期において、別の負担金」（事業によって特別の利益を受ける者に対執筆の機会を賜ったことも重なり、その条例によするもの）、「原因者負担金」（事業を必要とさせる

る創設可能性に関する小稿を公表した 。研究会
原因をなした者に対するもの）、「損傷者負担金」での議論や、そこで示される調査結果・分析等（事業の施設を損傷した者に対するもの）というに刺激を受けてのことである。

種別による整理がなされてきた。今回の提言での前稿での自身の検討は誠に粗いものであったが、行為主体と被影響者を軸にした整理では、「受益者その後の研究会での議論も踏まえつつ、ここでは、負担金」は、行政が行った行為によって民間がプ提言事項の一部に関するいわば資料集を示すべく、ラスの影響を受ける局面に関するもの（Ⅲ）であ前稿に若干の補充的検討を加える。

り、他方「原因者負担金」
・「損傷者負担金」は民以下では、前稿と重複する内容を含むこととな間の行為により行政がマイナスの影響を受ける局るが、研究会における問題意識を基本的には念頭面に関するもの（Ⅱ）で、従来「開発負担金」とに置き、負担金をめぐる問題状況を現行法制度といった呼ばれ方もなされたものである。

重ね合わせて確認した上で（１．
）
、条例による負これらの負担金に関しては、「重要なことは、現担金制度創設に関する可否をめぐる議論について在、受益者負担金に関して、利益吸収論、すなわ補充的に考察を加え（２．
）、さらに、補論的に即ち開発利益吸収としての役割は後退し、費用負担時強制の費用に関する議論も参照して若干の考察論、すなわち事業費用負担としての役割が優勢にを加える（３．
）。

なっていることである」 との指摘がなされてい北見宏介「条例による負担金創設の可能性」立命館
法学 ・ 号（ 年） 頁。

特に、佐々木晶二「地方公共団体が制定した負担金条例の実態と制度改善提案について」土地総合研究 巻  号（ 年） 頁、および同論文の元となった土地総研リサーチ・メモ（ 年  月  日・ 月  日）等。分担金条例を幅広く分析する、碓井光明「分担金条例の運用実態の検討」横浜法学  巻  号（ 年）
頁も、同論文に注目を向ける。

る 。





田尾亮介「租税を使わない国家（１）」法学会雑誌（東京都立大学） 巻  号（ 年） 頁。
こうした指摘に関しては、より早くには、「都市計画に伴い生じる開発利益を、従来のように地価上昇とするのではなく、住民自身が本来負担すべきものが税によって賄われたことにより生じる利益というものに再構成し、受益者負担金制度を租税とは別個の都市計画事業の重要な財源として位置づけていく必要がある」（三木義一「都市計画と税・受益者負担の再整備」原田純孝〔編〕

12

土地総合研究 2023年春号（２）地方公共団体と負担金に関する法制度

置づける案、についての検討がなされた。

地方自治法では、第  章（「財務」）の第  節に本稿（と前稿）は、ａ）条例による創設というおいて、地方公共団体の「収入」について諸条項アプローチの可能性に関して検討を行うものであを置いており、地方税（ 条）に続いて、分担る 。

金（ 条）、使用料（ 条）、旧慣使用の使用料・

なお、かつて東京都がロードプライシング制度加入金（ 条）、手数料（ 条）が規定されてを導入することを検討したものの、渋滞緩和のたいる。めに課す金銭的負担が地方自治法に規定された類

このうち「分担金」は、「数人又は普通地方公共型に該当するか定かではなく、また、東京都の独団体の一部に対し利益のある事件に関し、その必自の条例でこうした金銭を徴収することの許否に要な費用に充てるため、当該事件により特に利益疑問があることもあって、実現に至っていないとを受ける者から、その受益の限度において分担金の指摘 がなされている。ロードプライシングはを徴収することができる」と規定されており、上研究会での検討対象ではなかったが、都市法政策

記の整理でいう（Ⅲ）の受益者負担金として解さの  つとしてあげうるものであり、ここでの検討れてきた。これに対し、（Ⅱ）の原因者負担金や損は、ロードプライシング制度のような誘導的手法傷者負担金については、個別法律による規定の例としての負担金に係る予備的検討作業の一部をなはあるものの、地方自治法においては一般的な規すものといえるかもしれない 。
定は置かれていない。
このように、（Ⅱ）に位置づけられる負担金につ

２．条例による負担金の創設

いて、地方公共団体が独自に条例を制定すること（１）地方分権改革前の負担金と条例をめぐる議論の可否が論点として生じることとなるが、従来こ地方自治法にあげられている分担金をはじめとの点については必ずしも明らかではなかった。

した  つの収入が、限定的な列挙であると解され（３）問題と対応
こうした法規定の下にある地方公共団体においるならば、これら以外の負担金や課徴金の徴収規定を条例で創設することは認められないこととなる。上記のロードプライシングに係る議論は、こて、独自の条例を制定している地方公共団体が相当数存在する 一方で、上記の不明確さが背景要因の  つとなっているとも考えられる、条例ではなく要綱等に基づいて負担金を徴収している事例が依然として多いなどの諸問題が存在している。
研究会ではこの問題への対処として、ａ）地方自治法や個別法律に規定のない負担金を、条例に基づいて徴収することが可能であるとする案、
ｂ）
地方自治法  条の分担金を活用する案、ｃ）都市計画法の開発許可等の条件として負担金を位置づけるとともに、負担金徴収の基準等を条例に位『日本の都市法Ⅰ』（東京大学出版会、 年） 頁）といった言説としても示されていた。また参照、三木義一「受益者負担金概念の再編成と都市計画税」『受益者負担制度の法的研究』（信山社、 年） 頁〔初出 年および  年〕
。参照、佐々木・前掲注 ）論文  頁・図表 。

本稿での対象からは外れるが、ｃ）に関連しては、阿部泰隆氏による、「市街化区域では、開発許可は基準を満たせば認めなければならないので、その許可を開発負担金の納入にかからしめることはできない。しかし、市街化調整区域では、基準に適合していても許可を拒否する裁量がある……。そして、調整区域では原則は開発禁止であるから、公共施設の建設は市町村負担で行うものではないし、宅地開発税……は市街化区域内に限定されるので、たとえば、開発により学校の新増設が必要となる場合、その費用の一定部分を開発負担金として納入することを条件に許可することも適法となろう、なお、これは都計法  条本文の許可拒否裁量権を行使するもので、……条例を制定する必要も当然にはない」（阿部泰隆『政策法学講座』（第一法規、 年） 頁）との指摘がなされていた。

参照、宇賀克也『地方自治法概説〔第  版〕』（有斐閣、 年） 頁。

条例によるロードプライシングについては、中原茂樹「条例・規則の実効の確保」小早川光郎〔編著〕『地方分権と自治体法務』（ぎょうせい、 年）
頁。

土地総合研究 2023年春号の解釈論が意識されたものである。

13

ことを例示の一項目として掲げただけのことであ」そして前稿でも触れているとおり、この解釈のり、「各省設置法に規定されている本省の所掌事務背景には、地方分権改革前の地方自治法における及び権限の列挙と性質を同じくするもの」である

旧第  条第  項での規定をめぐる議論が影響をしとし、「これらの各号だけを根拠として」条例制定ている可能性がある。同項は、地方公共団体の事

を否定することの問題を指摘するものがあった 。
務の内容について、「例示すると、概ね以下の通り」
としてリストアップを行う規定であった 。この（２）地方分権改革と地方自治の原則

中の  つとして旧第  号に「法律の定めるところ

第  次地方分権改革において、旧地方自治法第により、地方税を賦課徴収し、又は分担金、使用

 条第  項の例示規定「のような一般的な規定に料、加入金若しくは手数料を徴収すること」があ

よって一定の行政領域に関して条例制定がおよそげられていた。こうした「法律の定めるところに認められないという、いわゆる法律の先占領域をより」という規定ぶりの例示は、他に旧第  号

地方自治法において画するような措置は地方自治（「建築物の構造、設備、敷地及び周密度、空地地の観点からは好ましいとは考えられず」、「事務の区、住居、商業、工業その他住民の業態に基く地

例示規定はかえって事務の範囲を限定するような域等に制限を設けること」）、旧第  号（
「地方公誤解を与えかねないことから、この際、削除する共の目的のために動産及び不動産を使用または収ことと」された 。

用すること」）にもみられたが、こうした規定は、「法律の定めるところにより」という限定をな「法律に定めるところによってしか地方公共団体す規定が消滅したことから、条例による負担金制は当該事務を処理することはできないという趣旨

度の創設について、「その文理解釈に依拠した否定であるとされ、一般的にこれらの行政領域におい「当時〔＝負担説は根拠を失った」 ことになり、ては条例の制定が許されないとされてきた」 。

金の納入を求める要綱行政が広くなされていた時

旧第  号についても、条例のみを根拠とした負担期を指す〕としては法解釈上議論の余地があった

金の創設は許されないものという解釈論が導かれが、今日では条例制定権の範囲は広がっているし、ていた 。
もっとも、他方で、地方分権改革以前において『法律の定めるところにより』という縛りもなくなったので、条例による開発負担金を禁止する明も、「法律の定めるところによ」ることとされる事項について、条例制定を可能とする議論も存在していた。代表的なものとして、ここでの各号は「単に地方公共団体の事務の例示であるにとどまり、……『法律に定めるところにより』とあるのは、建築基準法、都市計画法、土地収用法等の個個の法律の存在を前提としながら、これらの法律に従って地域制限または公用収用に関する事務を行う

この例示規定は、*+4 からの改正指示を受けた昭和
〔〕年の地方自治法改正により置かれたものである。経緯については、小西敦『地方自治法改正史』（信山社、 年） 頁・注  を参照。

地方自治制度研究会〔編〕『4 $ 改正地方自治法のポイント』（ぎょうせい、 年） 頁。

参照、塩野宏「自治体と権力」『法治主義の諸相』（有斐閣、 年） 頁〔初出  年〕等。

成田頼明「法律と条例」『地方自治の保障』（第一法規、 年） 頁〔初出  年〕。また参照、高田敏「条例論」雄川一郎ほか〔編〕『現代行政法体系 地方自治』（有斐閣、 年） 頁等。地方自治制度研究会・前掲注 ） 頁。
室井力・兼子仁〔編〕『基本法コンメンタール地方自治法』別冊法学セミナー 号（ 年） 頁〔前田雅子〕。より正確には、前掲注 ）のような条例制定可能説に対してなされていた、「法律の定めるところにより」という明文の規定に反する、という反論の根拠が失われたということになるだろう。塩野宏氏は、当時の地方自治法のシステムが合理性に乏しいことを指摘しつ
つも、「しかし、そのことは、明文の規定に反する解釈が許されることを当然に意味するものではない。むしろ、解釈の場で争うよりは、法の改正にまつのが合理的である」（塩野宏「国土開発」山本草二ほか『未来社会と法』（筑摩書房、 年） 頁）とされていたが、まさにこの部分に関する「明文の規定」の「法の改正」がなされたことになる。前田氏の、次版における記述に係る、後掲注 ）も参照。

14

土地総合研究 2023年春号示の規定がない現状では、高すぎれば違憲の問題えて、これを解釈し、及び運用するようにしなけが生ずることはともかく、法律との関係では問題ればならない」
ことを定める第  条第  項等であがないというべきである」 との主張がなされた。

る 。このうち第  条の  の規定からは、地方公ただし、旧第  条第  項の例示規定としての性共団体が「地域における行政を自主的かつ総合的格を強調し、これを条例制定が許されない理由とに実施する役割」を果たせる状態を実現することすることを否定する改正前の議論からも導出されが国にとっての重要な任務とされることになり 、ることとなるが、この旧規定の削除の意義は「財このことから、地方公共団体への「広い権限の推産権制限を内容とする条例制定の余地を排除する定」を求める法規範として位置づけられることにための手がかりとなる実定法規が減少したことのなる 。
意味は少なくない」とはいえ、「かかる例示規定の削除が決定的な意味を有するわけではない」 だ（３）条例による負担金の創設と自主財政権

ろう。そこで、分権改革時になされた解説のとおり、「今後、これらの領域において条例を制定する

この下で、地方自治法第  条以下の規定はどのように解されることになるだろうか。

ことが可能となるか否かについては、これらの領従来の条例論において議論の主たる対象とされ域においてすでに存在する各個別法の規定内容及ていた諸々の規制領域が問題となるものではないびその解釈によることとなるものであり、当該個が、上述の原則に係る議論をも意識すれば、極め別法に違反するかどうかという観点からの検討がて簡潔なものではあるが、先に触れた「『法律の定必要となる」 ことになる。

めるところにより』という縛りもなくなったので、この検討に際しては、地方分権改革時の地方自条例による開発負担金を禁止する明示の規定がな

治法改正において、例示規定の削除とともになさい現状では、……法律との関係では問題がないとれている、地方自治に係る原則的な規定に沿っていうべき」という主張 が強い説得力をもつようなされることになる。すなわち、「地域における行に思われる。

政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担う」

また、地方自治法第  条以下の規定が収入に存在として地方公共団体を位置づけ、この趣旨を関するものとして、税に続いて置かれていること達成するために、国に「地方公共団体との間で適から、当然、自主財政権との関係でも議論がなさ切に役割を分担するとともに、地方公共団体に関れることになる 。自主財政権に関する議論はする制度の策定及び施策の実施に当たつて、地方様々なレベルでなされているが、これまで、憲法公共団体の自主性及び自立性が十分に発揮される

 条の「財産を管理」する権能にあらゆる財産にようにしなければならない」ことを要求する第 

関する権能が含まれ、「行政を執行する」権能には条の 、また、「地方公共団体に関する法令の規定は、地方自治の本旨に基づき、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえたものでなければならない」
こととする第 条第 項、さらに、こうした規定を「地方自治の本旨に基づいて、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏ま阿部・前掲注 ） 頁。したがって、分権改革後の公共施設整備協力金の支払い等を求める要綱の施行を「時代遅れなこと」とも評している（ 頁）。亘理格「新制度のもとで自治体の立法権はどうなるか」小早川・前掲注 ）書  頁。
地方自治制度研究会・前掲注 ） 頁。

北村喜宣氏は、これらに法定自治事務に関する規定である第  条第  項を加えた諸条項をあげ、ここに「分権基本原則」が示されているとし、分権改革時において立法府が憲法  条の内容として認識し具体化したものとする。参照、北村喜宣「新地方自治法施行後の条例論・試論」『分権改革と条例』（弘文堂、 年）・ 頁〔初出  年〕。
参照、北村・前掲注 ） 頁。

参照、亘理・前掲注 ） 頁。

参照、前掲注 ）の対応箇所。

参照、塩野宏『行政法Ⅲ〔第  版〕』（有斐閣、年） 頁、宇賀・前掲注 ） 頁、松本英昭『新版逐条地方自治法〔第  次改訂版〕』（学陽書房、 年）
 頁等。

土地総合研究 2023年春号

15

財産権も含まれるという説明の下に、「地方自治の３．条例を根拠とする即時強制の費用負担と原本旨」の実現のための地方財政の自主性が説かれ因者負担金

てきた 。こうした自主財政権の議論は地方公共さらに、ここでの検討が意味を有しうる領域と団体の課税自主権、すなわち憲法上の固有の課税して、条例の下での即時強制に係る費用の負担や権と地方税法の関係が中心であったが、地方公共徴収がある。例えば、道路交通法に基づく違反駐団体は憲法上の課税権を有するというのが通説的車車両のレッカー移動（ 条）は、事前に具体的であり、地方税法は地方公共団体の課税の準則をな義務を賦課することなくなされる強制作用であ定めるいわゆる枠組法とされる 。この地方税をる即時強制であり、同法においてはこの移動に係めぐる議論を、地方自治法第  条以下の  つのる費用を、運転者等・使用者等の負担とし（同条

種類の収入アイテムにスライドさせる場合、地方 項）、納付命令がなされ（同条  項）、地方税自治法が枠組法ということになり、ここで  種以法の例による強制徴収も可能とされる（同条 外の収入の地方公共団体による創設が禁じられて項）。
この即時強制の費用は原因者負担金として位いるとすれば、地方自治法による自主財政権の侵置づけられそうであるが、これと類似して、いわ害が問題とされうることになる 。この自主財政

ゆる「空き家条例」や「ゴミ屋敷条例」において、権の見地からも、地方自治法第  条以下の  種「緊急安全措置」といった名称の即時強制がなさ

類以外の負担金の創設を認める見解が有力 であれ、その費用の負担を所有者等に求める例が一定り、本稿筆者も地方自治法第  条以下の規定の数存在するという 。研究会においてこれを直接なされ方を理由として、条例制定による負担金徴の対象とした議論がなされたわけではないが、本稿の１．で触れた負担金の必要に関する一例の追
収が否定されることにはならないものと考える 。
加となりうるとともに、地方公共団体の実務において検討が求められている事項であるといえる。
すでに行われている北村喜宣氏による検討では、

参照、碓井光明「自主財政権」法学教室  号（年） 頁。自主財政権をめぐる議論では、国の財政への依存との関係でのものと、地方公共団体の自主的な決定との関係でのものがあるとされるが、ここで問題となるのは後者のほうである。

参照、塩野・前掲注 ） 頁、宇賀・前掲注 ） 頁等。また、金子宏『租税法〔第  版〕』（弘文堂、 年） 頁も参照。

参照、塩野・前掲注 ） 頁、板垣勝彦「工業用水道の廃止負担金」『都市行政の変貌と法』（第一法規、 年） 頁〔初出  年〕。この点に関しては、前稿における検討には大きく欠けるところがあった。
村上順ほか〔編〕『新基本法コンメンタール地方自治法』別冊法学セミナー 号（ 年） 頁〔前田雅子〕、板垣・前掲注 ） 頁。また、前稿でも大きく依拠した、碓井光明「条例による開発負担金」松田保彦ほか（編集代表）『国際化時代の法と行政』（良書普及会、 年） 頁も参照。
また、この旨を、地方自治法の改正という立法対応を通じて一層明確化することに意義があるものとも考えられる。
（現行法への解釈論上の評価は必ずしも明らかではないが、）原田大樹「街区管理の法制度設計」法
学論叢（京都大学） 巻 ・ 号（ 年） 頁は、地方自治法上の分担金を用いている、いわゆる「大阪版%,'」で生じている問題点を念頭に、地方自治法の改正の提案も行っている。

費用徴収の実状の検証に加えて、所有者等の負担の性格や納付命令の要否等について扱われているが、条例による負担金創設が可能という立場を前提とした上での、具体的な条例での規定のあり方を考察する際にも示唆的である。
なお、この検討では、即時強制に要した費用の地方自治法上の「分担金」該当性や、徴収のあり方についても検討がなされている 。これは、行政代執行法の定めによらない、いわゆる略式代執行の制度を、国の「空家等対策の推進に関する特別措置法」が導入していたが、ここで費用に関する規定が十分に用意されていなかったことから、条例での行政代執行法の準用等、関連規定の補完を行う必要があるという状況を対象とした検討が


参照、北村喜宣「即時執行における費用負担のあり方」『空き家問題解決を進める政策法務』（第一法規、
年） 頁以下〔初出  年〕。
参照、北村・前掲注 ） 頁以下。

16

土地総合研究 2023年春号

先行していたことが背景にあるものと考えられる




が 、この検討では、滞納処分について規定する



行政代執行法  条を条例によって準用することの可否も含むものであり、結論として  条の準用は

できないとしていた 。
他方これとは別個に、近時制定された「横浜市空家等に係る適切な管理、措置等に関する条例」（令和  年  月  日条例第  号）において、即時強制たる「応急的危機回避措置」に関して支出した費用に関して「所有者等の負担とする」とし（条例  条  項）
、この費用を「地方自治法……第 条の  第  項に規定する歳入とする」（同条  項）点について、滞納処分との関係で注目を向けるものがある 。この費用を、条例による負担金として把握しうるならば、地方自治法との連接のありようとして興味深いものである。もっとも、これを滞納処分の利用にまで向けられたものと捉える
ことには、地方自治法  条の  第  項と第  項が全面的に接続するものではないこと を考えると、なお吟味を要するように思われる が、従来からもなされてきた、条例での行政上の義務履行確保手段の規定化の許否が、引き続き、そして負担金を条例により創設した場合においても、論点あるいは重要課題とされることが示されているといえる。



参照、北村喜宣「略式代執行の費用徴収」前掲注 ）
書  頁以下〔初出  年〕。参照、北村・前掲注 ） 頁・注 。参照、板垣・前掲注 ） 頁・注 。本稿におけるこの款の内容は、この記載から受けた刺激によるところが大きい。
この点で、前稿において「地方自治法の中で一応の完結的なシステムを構築」（注 ） 頁）と記述していたのはやや誤解を招きやすいものであった。
この点は、板垣勝彦『条例づくり教室』（ぎょうせい、 年） 頁が、上記の条例が負担を地方自治法 条の のうち第 項に位置づけていることに配意を向ける慎重な記述に重なる点であるが、滞納処分の利用に関する地方自治法  条の  第  項の規定が、法律で定められた歳入を対象としていることからは、やはり、この条例による負担については、地方自治法施行令  条の の定めによることになるように思われる（なお地方自治法  条の  第  項は、令和  年法律第  号により一部改正がなされている）。