新潟大学 9 条の会学習資料

新型コロナ禍と「緊急事態条項」（改訂版）
2020 年 6 月 新潟大学 9 条の会会員 成嶋 隆
※以下、本文・引用文における下線やゴシック体による強調は、いずれも筆者によるものである。

はじめに〇新型コロナウイルスへの感染が地球規模で広がるなか、日本では、改正新型インフルエンザ等対策特別措置法（以下、「コロナ特措法」）に基づく「緊急事態宣言」が発出され、外出自粛要請や商業施設などへの休業要請がなされた。しかし、たとえば休業に伴う損失に対する補償措置がきわめて不十分であることなどから、これらの対応措置の実効性には疑問が出されている。また、新型コロナウイルスの感染問題は、新自由主義に基づく構造改革がもたらした医療・福祉体制の脆弱性や、政治道徳（political morality）に反する政権運営により国民の信頼を失った安倍内閣の〈支離滅裂〉な危機対処？の問題性をも浮き彫りにした。
〇このような状況のもと、にわかに浮上してきたのが、憲法に緊急事態条項を設け、より強力に対応すべきであるとの主張である。関連発言を時系列で示すと、以下のようになる。――「緊急事態条項を含め、国会の憲法審査会で与野党の枠を超えた活発な議論が展開されることを期待する。
」（1 月 28 日衆院予算委員会・安倍首相）「〔感染拡大は〕緊急事態の一つの例。公益のために個人の権限をどう制限するか。憲法改正の大きな実験台と考えた方がいいかもしれない。
」（1 月 30 日・伊吹文明元衆院議長〔自民〕）「人権も大事だが、公共の福祉も大事だ。
〔国会での改憲〕議論のきっかけにすべきではないか。
」（2 月 1 日・下村博文自
民党選対委員長）「国家や国民がどのような役割を果たして国難を乗り越えていくべきかを、憲法にどのように位置付けるかは極めて重く
大切な課題」「今般の感染症への対応を踏まえつつ、国会の憲法審査会の場において活発な議論が展開されることを期待したい。
」（4 月 7 日衆院議院運営委員会・安倍首相）〇緊急事態条項の創設は、自民党がその改憲主張のなかで一貫して追求してきたものである。2012 年の自民党憲法改正草案における緊急事態宣言に関する条文【資料 A】や、2018 年に自民党が策定した改憲条
文案における緊急事態条項【資料 B】などにその例がみられる。
〇4 月 7 日の首相発言につき、「コロナ危機に乗じて、終息の後は改憲論に弾みをつけたいとの意図が透（1）
けて見えると受け取られても仕方がない」との論評がなされたように、安倍政権による目下の改憲主張には、コロナ問題をまさに〈奇貨〉として長年の悲願＝改憲による緊急事態条項の創設を達成しようとの狙いがある。以下にみるとおり、今般の緊急事態宣言の発出等の経緯は、コロナ問題がまさしく〈実験台〉ないし〈予行演習〉の舞台として利用されていることを如実に示している。そこにどのような問題が潜んでいる
かを、まとめてみたい。
1

Ⅰ 「緊急事態条項」とは

1 「国家緊急権」―「緊急事態条項」〇一般に「緊急事態条項」とは、いわゆる「国家緊急権」の考え方に基づく条項である。
〇「国家緊急権」とは、「戦争・内乱・恐慌・大規模な自然災害など、平時の統治機構をもっては対処できない非常事態において、国家の存立を維持するために、国家権力が、立憲的な憲法秩序を一時停止して非（2）
常措置をとる権限」
である。

〇このように「国家緊急権」
・「緊急事態条項」の本質は、〈憲法秩序の一時停止＝立憲主義の一時棚上げ〉であり、内閣への権限集中、議会権限の縮小、基本的人権の制限などがその内容となる。

2 日本国憲法における「緊急事態条項」の不存在〇日本国憲法には、緊急事態・非常事態に対処するための規定として、参議院の緊急集会（54 条 2 項）と法律による政令への罰則委任（73 条 6 号但書き）の規定があるのみで、上記のような「国家緊急権」
・「緊急事態条項」は存在しない。その理由は、なによりも旧憲法（大日本帝国憲法）のもとで、同憲法の国家緊急権の諸規定が濫用されたという歴史があるからである。
〇旧憲法には、緊急勅令（8 条）、緊急財政処分（70 条）、戒厳（14 条）および非常大権（31 条）といった
国家緊急権条項が規定されていた【資料 C】。このように多くの緊急権条項が定められたのは、同憲法が天皇主権を原理とする「外見的立憲主義」の憲法であったことと無縁ではない。
〇前述したように、旧憲法のもとで、緊急勅令による治安維持法改正や関東大震災における戒厳令など、
国家緊急権条項が濫用された【資料 D】。
〇こうした歴史をふまえ、日本国憲法には国家緊急権条項がおかれなかった。憲法草案を審議した第 90回帝国議会において、金森徳次郎国務大臣はその理由を次のように述べている。――「……民主政治を徹底させて国民の権利を十分擁護するためには、そのような場合〔＝非常事態〕に政府の一存で行う処置
は、極力防止しなければならないのであります。非常という言葉を借りてそのような方途を残しておきますと、どんなに精緻な憲法を定めても、それを口実として憲法が破壊されてしまうおそれがないとは断言しがたいと思います。したがって、この憲法は非常という特例により行政権が自由判断する余地をできるだけ少なくするように考えたわけであります。したがって、
特別の必要がある場合は、臨時国会を召集してこれに応ずる処置をとる、また衆議院が解散されているときは、参議院の緊急集会を開催して暫定措置をとる、同時に他方では、特別な事態に応ずるため、平素から濫用のおそれのないように規定を完備しておくことが適当であろうと思うわけであります。
」
（3）

2

Ⅱ 「緊急事態条項」の〈必要性〉？――現行憲法下での対応の検証

1 「緊急事態条項」不在への批判〇改憲派の論客の一人である櫻井よしこ氏は、今年の憲法記念日に開催された改憲派の憲法フォーラム
で次のように述べた。――「私たちの国は特殊です。各国のように、強い措置を何もとれない、権利や自由を制限できない。
」「なぜ、こうなっているかは法律をみればよく分かる。非常事態でも、総理も知事も命令（4）する権限をもたない。それは憲法に由来している。
」
一方、自民党など一部の議員からは、自粛・休業要

請に応じない人々を念頭において、緊急事態条項を盛り込んで「罰則」による強力な規制を行うべきだとの主張がなされている。
〇これらの言説には、“憲法に緊急事態条項が規定されていないことがコロナ禍に効果的に対処できない
最大の理由である”、“緊急事態条項こそコロナ禍などの非常事態に対処する最善の方策である”との決めつけがある。
〇そこで検討しなければならないのは、今回のような感染症拡大に対処するうえで、どうしても「緊急事態条項」が設けられねばならないのか、言い換えると、現行憲法下での法的対応では対処できないのか、という点である。こうした観点から、以下では、今回のコロナ禍への日本政府の対応を検証し、その問題点を明らかにしたい。

2 日本政府のコロナ禍への対応――検証その１（現行法の無視）〇この間の経緯をみると、日本には今回のコロナ禍のような「緊急事態」に対処する個別法律が（完璧とはいえないまでも）制定されており、これらにより対応することが可能であるにもかかわらず、政府が現行法のもとで可能な施策をとらずに、感染拡大を放置したという構図が浮き彫りとなる。
〇たとえば、①入国管理法（出入国管理及び難民認定法）には上陸拒否の規定がある（5 条）が、感染が 1 月には広がり始めていたのに、アメリカ・中国からの入国を禁止したのは 4 月 3 日で、すでに国内でクラス
ター（感染者集団）が広がった後である。②クルーズ船ダイヤモンド・プリンセスからの上陸に関しては、検疫法という法律に質問権や診察・検査権があり、患者の強制隔離も可能であるが、これらの法的措置も有効に活用されなかった。③感染の有無を調べる PCR 検査の遅れが感染拡大の要因となっているが、その一因として、政府が「ベッド数の不足」を理由として検査を絞ったという経緯がある。しかし感染症法（感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律）には指定感染症の陽性患者を「原則入院」とする定めはな

い。軽症者をホテルなどで保護し、重症者のためにベッドを確保しつつ検査を進めることは十分可能であったにもかかわらず、「すべて病院へ」という運用を改めたのは 4 月 2 日になってからである。（5）33 日本政府のコロナ禍への対応――検証その 2（対応の遅れ）（6）〇新聞の読者川柳で、〈「後手後手」に「せんてせんて」とルビを振る〉と揶揄されたように、今回の日

本政府の対応には、他の問題にこだわったことにより感染拡大防止策が後手に回ったという重大な問題点がある。
〇この点を、「9 条壊すな！総がかり行動実行委員会」共同代表の一人である高田健氏は、次のように指摘している。――「日本における新型コロナウイルス感染の拡大は、安倍政権のこの間の多くの失政に原因がある。事態の緊急性の強調によっても、責任は決して免罪されない。初期の水際対策は習近平・中国主席の来日などへの政治的配慮で立ち遅れ、ダイヤモン
ド・プリンセス船内の隔離化の失敗、本格的な対策は東京五輪延期の決定待ちとしたことで立ち遅れるなど、さまざまに決定的な判断ミスが重ねられた。
」（7）〇高田コメントが指摘する東京オリンピックの開催延期問題との関連については、多くの論者やメディアが問題視している。ここでは、フランスの『ル・モンド』紙 4 月 17 日付（デジタル版）の記事を紹介する。
――同記事は、「コロナウイルス：政治的考慮により感染症対策が遅れた日本」というタイトルのもと、リード文で「安倍晋三政権は、オリンピックの延期をしぶしぶ受け入れるまで、感染拡大の規模を過小評価したことで非難されている」と指摘した。本文には、「より重大なのは、安倍首相が、近隣アジア諸国でコロ
ナウイルスの感染拡大が始まった後、およそ 3 か月もの間、国民に〈状況はアンダー・コントロール〉（lasituation était sous contrôle）という印象を与えつつ、東京オリンピックの 7 月開催を夢想し続けたことである」（8）との厳しい指摘がある。

4 日本政府のコロナ禍への対応――検証その 3（コロナ特措法制定・緊急事態宣言発出の政略性）〇安倍政権によるコロナ禍への対応策の問題性を最も象徴的に示しているのは、コロナ特措法の制定とこれに基づく緊急事態宣言発出の経緯である。
〇まず、コロナ特措法の制定問題である。同法は、民主党政権下の 2012 年に制定された新型インフルエ
ンザ等対策特別措置法（以下、旧特措法）を改正したもの（2020 年 3 月 13 日改正法成立）だが、じつは今般の新型コロナウイルスの感染拡大に対処するうえで、旧特措法をあえて改正する必要はなかったとの指摘がある。旧特措法 2 条の定義規定によると、同法が対象としていた「新型インフルエンザ等」とは、感染症法
6 条 7 項に規定する「新型インフルエンザ等感染症」および同条 9 項に規定する「新感染症」の２つであった。後者の「新感染症」は、一言でいうと〈未知の感染症〉であり、新型コロナウイルス感染症はまさしくこれに該当すると解されるから、この感染症を「新感染症」に指定すれば、法改正を要することなく旧特措法を適用することができるという理由からである。現に「野党からは、現行法〔＝旧特措法〕の下で『緊急事態宣言』を行なうことは可能であり、法改正は必要ないとの立場が主張されていた」（９）。
〇一方、旧特措法は、現行憲法下での感染症対策立法としては種々の問題点を抱えるものであった。主な
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問題点は、以下のとおりである。
①内閣総理大臣による緊急事態宣言の発出の要件が曖昧である。
②同宣言の発出・解除につき国会の事前または事後の承認が必要とされていない。
③緊急事態宣言の発出により都道府県知事に付与される規制権限の対象事項がきわめて広範であり、それぞれ憲法上の問題を惹起する。
【例】外出自粛の要請――移動の自由（憲法 22 条 1 項）の制限
多数者が利用する施設の使用の制限・停止および催物の開催の制限・停止の要請・指示――集会の自由・表現の自由（憲法 21 条 1 項）の制限
商業施設への営業自粛の要請・指示――営業の自由（憲法 22 条 1 項）
・財産権（憲法 29 条）の制限
臨時医療施設開設のための土地・建物等の強制使用――財産権の制限④NHK（政令により他の報道機関も）が指定公共機関とされ内閣総理大臣による「総合調整」（緊急事態宣言下では「必要
（10）
な指示」
）に服する（報道の自由・知る権利（憲法 21 条 1 項）の制限）。

〇旧特措法に以上のような問題点があったことからすれば、同法の改正は、これらの問題点とりわけ憲法上の疑義を解消する方向でなされるべきである。また、上記③の第 3・第 4 例とかかわって、同法 62 条の「損失補償」規定が、緊急事態措置の実施に必要な物資の調達が所有者への「要請」によるものである場合
は補償の対象とはならないとしていることは、補償措置を欠く休業等の「要請」では感染拡大を実効的に防止できないという新型コロナ禍の特質に対応しえない問題点である。感染への対処措置の実効性を高める
ためにも、こうした規定の改正こそ必要であったというべきだろう。
〇ところが、安倍政権が選択したのは、新型コロナウイルス感染症を前記の「新感染症」に指定するのではなく、旧特措法に、同感染症を「新型インフルエンザ等」とみなして同法を適用するとの条項（1 条の 2）を新設するという方途であった。他の条項には一切変更を加えていない。
〇2006 年に新潟大学 9 条の会が主催した講演会で、「憲法 9 条 2 項を変えて何が悪い?!」と題する講演を行った水島朝穂・早稲田大学教授（憲法学）は、毎週、ブログ「直言」で憲法問題についてのコメントを旺盛に発信している。新型コロナ問題での発言も多く、上記の法改正については、次のようにコメントしている。――「安倍首相は、憲法 9 条や検察庁法・国家公務員法であれだけ強引に法律解釈の常識を覆してきた人物なのに、ここだけ解釈の拡大ではなく立法でいくというのは解せない。10 日に改正案を閣議決定し、13 日までに成立させる勢いである。危機において指導者がやってはいけないことは、困難な事態を克服すると見せかけて、日頃できなかった『懸案』事項を一気に実現するという姑息な手法である。とりわけ首相の悲願である憲法改正（特に緊急事態条項）に向けた布石になると判断し、法律レベルで『緊急事態宣言』が出せるこの特別措置法に飛びついて、現行法の枠を広げようという魂胆だろう。
」（11）「本来、2012 年法〔＝旧特措法〕の解釈・運用で可能だったものを、32 条（緊急事態宣言）を前面に押し出した『安倍バージョンの特措法』をあえて制定したのも、『国民に慣れてもらう』ということにほかならない。まさに『憲法改正の大きな実験台』である。
」（12）〇水島教授の見立てに付け加えるならば、安倍首相が法改正にこだわったのは、「悪夢のような」（首相がしばしば用いる枕詞）民主党政権の下で制定された旧特措法をそのまま適用するのは〈忌々しい〉との想いと、法改正してまで対処しているのだという、お決まりの〈やってる感〉演出の意図があったように思われる。
5

〇前述したように、法改正を受けて行なわれた「緊急事態宣言」発出の経緯についても、疑念が提起されている。それは、法改正（3 月 13 日）を急いだわりには、これに基づく宣言の発出（4 月７日）まで、数週間のタイムラグがあったことである。水島教授は、この経緯についても鋭い洞察を行っている。――「感染爆発がすでに起きているのに、『まだ持ちこたえている』『ぎりぎりの瀬戸際』といった曖昧な表現で『寸止め』にしている狙い通り、医師会や普通の市民から『早く緊急事態宣言を出してほしい』という声が挙がっている。この『寸止め戦略』は、緊急事態宣言を出したあとの自分たちの責任問題を回避するためにも、形の上で、『緊急事態宣言を！都市封鎖を！』といった市民の声にこたえたのだ、という形を残したいのだと思う。
」（13）「注意しなければならないことは、感染防止のため、外出制限をもっと厳しくすべきだという『下からの声』に押されて『緊急事態宣言』を出したような格好をみせていることである（……）
。安倍政権は、人の命を人質にとって、適切な措置をさぼり、『自由をもっと制限せよ』と国民が求めたからと、憲法改正で緊急事態条項を導入する方向にもっていこうとしている、とみるのは穿ちすぎだろうか。
」（14）

5 日本政府のコロナ禍への対応――検証その 4（「後手後手」と「短慮」の同居）〇安倍政権のコロナ禍への対応は全体として即応性に欠けているが、その一方で、思慮を欠いた性急な対応もみられた。その代表例は、2 月 27 日に突如なされた、首相による「全国一律休校」の要請である。この問題についても水島教授の舌鋒は鋭い。三度、ご登場願おう。――「……さらに驚いたことに、27 日の同じ会議で、全国の小中高校、特別支援学校を、3 月 2 日（月）から春休みまで臨時休校するよう『要請』したのである。これは、後の国会審議でも当事者が認めている通り、官房長官も、所管大臣である文科相も当日の昼過ぎまで聞いていなかったというもの。27 日は木曜日である。しかもその夕方になって、突然、生徒も先生も、
28 日（金）が学校生活最後の日になるとわかって、大混乱に陥った。3 月の第 1 週を準備期間として、3 月 9 日（月）から、少なくとも 2 週間を休校にするといった形で、開始時期と期間をあらかじめ明示することはできなかったのか。卒業式も終業式もできず、友だちとの別れの時間も持てず、学校を追い出された生徒たちの悲しみは深い。
《中略》『基本方針』にもな
く、専門家会議において誰も言っていないことを、〔なぜ〕何の前触れもなしに、突然打ち出したのか。その理由は、26 日に
北海道知事が全道の小中学校に 1 週間の休校を要請したことにあるように思われる。今井尚哉首相補佐官は『北海道の評判がいい』と首相に進言したという（『週刊文春』3 月 12 日号 24 頁）。道知事に先をこされたと感じた安倍首相は、関係閣僚にも専門家会議のメンバーにも事前に相談せず、独断でこれを決定した。あわてたのは所管大臣たちである。役所もおそらくパニックに近い状況になっただろう。
」（15）「……、子どもたちの人生を変えてしまった 2 月 27 日夕の『全国一斉休校要請』を想起していただきたい。北海道から沖縄まで、全国一律に休校要請を首相が行ったことである。専門家の明確な意見もない政治判断で、首相と側近ら限られたメンバーによる『連絡会議』で決まった。その会議の議事録はつくられていないという。すでに……触れたように、経産省出身の今井尚哉補佐官の進言によるもので、文科大臣や初等中等教育局長らも青天の霹靂だったようである。オリンピック開催にこだわり（『五輪面子』）、かつ経済自粛をしないで『やってる感』を示すため、子どもたちを犠牲にしたに等しい。
」（16）

6 日本政府のコロナ禍への対応――検証その 5（医療の危機を招いた新自由主義的政策）

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〇問題をより長期的なスパンでみると、憲法 25 条 2 項が国に「公衆衛生の向上及び増進」を義務づけているにもかかわらず、歴代自民党政権が、新自由主義イデオロギーに基づいて、国立感染症研究所の予算削減、保健所や公的病院の統廃合など、これに逆行する政策を推進してきたことが、〈医療崩壊〉の危機を招いているという構図も確認できる。
「生存のためのコロナ対策ネットワーク」が告発するように、「感染症対策を担う専門機関である国立感染症研究所は、『研究者は 2013 年の 312 人から今は 294 人に減らされ、そのうち任期付が 44 人で毎年の定員削減のため常勤になれるのは 3 割程度、ほかに無給の大学院生もいる』（国公労連）という。また、新型コロナウイルスの検査や相談対応も担っている保健所も、1992 年には全国
852 カ所に設置されていたが、2019 年には 472 カ所まで 45％も減少している」（17）のである。
〇名著『新自由主義』で知られるデヴィッド・ハーヴェイは、「公的機関と医療サービス制度は、ほとん
どあらゆる所で人手不足に見舞われた。南北アメリカ大陸とヨーロッパ全域での 40 年にわたる新自由主義（18）によって、人々は、この種の公衆衛生危機に無防備にも完全にさらされたままとなった」と指摘するが、この事情はなにも欧米諸国に限ったことではなく、日本も同様の危機にさらされているのである。
〇医療体制の危機については、じつは 7 年も前から日本共産党の田村智子参院議員により警鐘が鳴らされていた。朝日新聞編集委員・原真人氏は、その事情を次のように伝えている。――「なぜ 1 年も前に――。
『桜を見る会』疑惑で安倍晋三首相を追及して名をはせた共産党の田村智子氏。その氏が『桜』追及より前の昨年 4 月、参院委員会で国立感染症研究所について『いま体制が弱化すれば国民の生命や健康への重大な脅威となる』と政府に厳しく質問している映像が最近、SNS 上で話題になった。本人に聞いた。――〔Q〕まるで、新型コロナ危機を予言していたかのような質問でしたね。
〔A〕『ここ 20 年、世界では重症急性呼吸器症候群（SARS）など大きな感染症が立て続けに流行しており、日本でも危機がいつ起きてもおかしくありませんでした』『感染研は米国で言えば疾病対策センター（CDC）、国立保健研究所（NIH）、食品医薬品局（FDA）の 3 機関の役割を一手に担う日本の感染症対策の中核。ところが予算や人員は削減されっぱなしで現場は疲弊し、悲鳴があがっていました』――感染症対策の最前線は実はコロナ禍の前から崩壊寸前だった。いま PCR 検査を増やしたくとも増やせないのは当然なのだ。田村氏は 7 年前から国会でこの問題をとりあげ、改善を求めていた。だが現政権は計 8 回の政府予算編成で対策を軽んじてきた。そのツケがいま回ってきている。
《後
略》
」
（19）

Ⅲ 「緊急事態条項」の〈逆効果〉

1 憲法に基づく危機対処の原則〇「はじめに」で述べたように、今回のコロナ禍に際して日本政府がとった対応策は、コロナ特措法に基づいて「緊急事態宣言」を発出し、国民に対し外出自粛や休業を要請したり、（きわめて不十分ではあるが）検査・医療体制を整備したりするというものであった。
〇現行法に基づくこれらの対応策が「緊急事態条項」によるそれと根本的に異なるのは、前者が憲法に基づく対応であるのに対し、後者は憲法を一時停止したうえでの対応であるという点である。言い換えると、
7

感染症や自然災害に対処する現行法（災害対策基本法、感染症法、検疫法、コロナ特措法など）は、いずれも憲法の拘束を受けているということである。
〇具体的には、国家・社会が危機に瀕している場合でも（むしろ危機であればこそ）、憲法 25 条（生存権）、
26 条（教育を受ける権利）、27 条（勤労権）、21 条（表現の自由・知る権利）、14 条（法の下の平等）、18 条（意に反する苦役からの自由）といった国民の人権が保障されねばならず、憲法の定める各種の民主的なルール（国会による内閣のコントロール、地方自治など）も尊重されねばならないということである。

2 〈休業補償〉の憲法論〇危機対処に関する上記の現行法には、国民の移動の自由、営業の自由、財産権などを制限する規定がおかれているが、これらは、憲法 22 条（移動の自由・営業の自由）や 29 条（財産権）と緊張関係に立つ。とくに財産権については、憲法 29 条 3 項が「私有財産は、正当な補償の下に、これを公共のために用ひることができる」と規定していることから、その不当な制限は許されない。現行法に、災害対策基本法 82 条やコロ
ナ特措法 62 条のような「損失補償」の規定がおかれているのはこのためである。
〇問題は、前述したように（Ⅱ－4）
、現行法における損失補償規定は、基本的に法に基づく権力的な財産権の制限を前提とするものであり、今般の緊急事態宣言の下でなされた外出自粛や休業の「要請」と、それに自主的に応ずるという建前でなされた自粛・休業により、結果として生じた損失の補償は想定していない、という点である。このことをどう考えればよいか。
〇今般、緊急事態宣言の下でなされた自粛・休業「要請」をめぐる動向をみると、それ自体は法的拘束力をもたない「要請」という働きかけが、かなりの程度〈功を奏した〉という事情がうかがえる。村田尚紀・
関西大学教授（憲法学）は、この事情を「緊急事態宣言の心理的効果」という言葉で説いている。――「往来の自由・営業の自由の制約：特措法に基づく外出制限は、周知のように法的制裁を伴わない自粛要請にとどまる。この点は、憲法上問題にならない。4 月 7 日以降、感染症対策専門家の眼にはなお不十分とはいえ、それ以前に比べて自粛が進んだのは、緊急事態宣言の心理的効果によるものとみられる。そもそも多数決によっても奪えないはずの人権の行使の自粛
は、客観的な事態を理解し、自粛の合理性・必要性を理解した上での自己決定によるものでなければならない。ところが、3月下旬あたりから、一種の緊急事態宣言待望論がメディアに現れていた。
『宣言が出されれば、自粛に踏み切れる』という街の声がニュースに紹介されることも珍しくなかった。そこにみられる憲法上の問題は、憲法 22 条が保障する往来の自由を支えるべき国民の人権意識の（敢えていえば）弱さ、あるいはそれを抑圧する同調圧力ないしいわば問責圧力（『何かあったら責任とれるのか』）の強さである。これが緊急事態宣言に心理的効果を与えたのである。同様の問題は、緊急事態下で初めて出された営業自粛要請についても指摘できる。
」（20）〇村田教授のいう「同調圧力」
・「問責圧力」は今回、〈自粛警察〉という極端な現象さえもたらしたが、これが日本国民の意識の深奥に潜むメンタリティであることは間違いない。そして重要なことは、このよう
（21）
（22）
な社会的圧力が「事実上の強制力」として機能し、それによる「損失は現実に生じている」ということである。刑事裁判における量刑判断の際に「社会的制裁」の有無・程度が勘案されるなど、法の世界においても社会学的事実が法的判断の考慮要素となることがある。今般の自粛・休業「要請」に伴う事実上の損失についても、憲法の財産権規定の趣旨に基づき、その補償がなされるべきである。まさしく、「補償なき8自粛は、憲法が保障する損失補償請求権の蹂躙といわなければならない」（23）のである。
〇ところで、今般の自粛・休業による損失は、単に財産権の侵害を意味するにとどまらず、財産を活用して生活を営む権利（生活権）の侵害をも意味する。営業基盤の脆弱な事業者のなかには、なかば強要された自粛により、廃業の危機に見舞われているものもある。まさに生業（なりわい）そのものが失われつつあるのである。近代人権宣言の嚆矢であるヴァージニア権利章典（1776 年）が「奪うことのできない生来の権利」
として、「財産を取得所有し、幸福と安寧を追求獲得する手段を伴って、生命と自由を享受する権利」（第 1項）を掲げているように、もともと財産権は「人の生命・自由・身体・労働と不可分の人間的生存要素とし（24）て構想されている」。このことを憲法の人権条項に即していうと、29 条の財産権の保障は、13 条の幸福追求権（「生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利」）や 25 条の生存権（「健康で文化的な最低限度の生活を営む権利」）の保障と密接不可分の関係にあるということになる。憲法 29 条 3 項の「正当な補償」規定の解釈をめぐり、財産権補償は生活権補償を含むかという論点があるが、財産権が上記のような意義を有することに鑑
みれば、「生活権補償は財産権補償の重要な内容を構成」し、このことは、「憲法 29 条 3 項の『正当な補償』（25）
を 25 条の生存権保障の趣旨によって解釈することによって導かれる憲法上の要請」と解すべきであろう。

3 「国家緊急権」―「緊急事態条項」のコンセプト〇以上のように、コロナ特措法を含む現行法による危機対処は、あくまでも憲法の拘束（立憲主義的統制）に服すべきものであり、とりわけ憲法の人権条項は、危機的状況にあっても遵守されねばならない。というよりもむしろ、生存権や財産権が国民に保障されてこそ、危機対処の実効性が高められるとみるべきである。
〇これに対し、「国家緊急権」―「緊急事態条項」に基づく危機対処の場合は、基本的人権の保障という憲法上のルール自体が停止されるので、人権侵害は不可避のものとなる。財産権についていうと、その制限に対し「損失補償」がなされる余地は原理的に存在しない。戦争損害と同様、国難に対処するための私権制
限は国民すべてが受忍しなければならないというのが「国家緊急権」のコンセプトだからである。ちなみに、【資料 A】の自民党 2012 年改憲草案 99 条（緊急事態宣言の効果）は、第 3 項で、緊急事態においても憲法14 条（法の下の平等）、18 条（奴隷的拘束・苦役からの自由）、19 条（思想・良心の自由）、21 条（表現の自由）その他の基本的人権は「最大限に尊重されねばならない」と規定する。同条は、緊急事態においてとくに制限を受けやすい人権規定を列挙したものとみられるが、別な読み方をすると、この規定には、列挙されていな
い 29 条（財産権）については、（補償を要することなく）当然に制限されうるとの含意があるともいえよう。
〇何度も指摘したように、この間の経緯は、国民への自粛や休業の要請、とくに後者の休業要請が（部分的に）功を奏さなかったことの最大の原因が休業補償（損失補償）の不十分さにあることを明らかにしている。この事情をふまえるならば、「国家緊急権」―「緊急事態条項」を発動して自粛や休業を罰則付きで強制することは、逆説的に危機対処の実効性を損ない、国家・社会の破滅をもたらすことになろう。

9

【注】（1）社説「緊急事態宣言発令 民主主義守り危機克服を」北海道新聞 2020 年 4 月 8 日。
（2）芦部信喜・高橋和之補訂『憲法〔第 7 版〕』
（岩波書店・2019 年）388 頁。
（3）1946 年 7 月 15 日衆議院帝国憲法改正案委員会における金森徳次郎大臣答弁〔現代文に改変〕。
（4）朝日新聞 2020 年 5 月 4 日。
（5）参照、永井幸寿（弁護士）「『緊急事態条項』は不要」しんぶん赤旗 2020 年 5 月 4 日。
（6）
「朝日川柳」朝日新聞 2020 年 2 月 18 日。
（7）高田健「緊急事態宣言と集会『自粛』考」週刊金曜日 2020 年 5 月 1 日号（1279 号）16 頁。
（ 8 ） https://www.lemonde.fr/international/article/2020/04/16/coronavirus-au-japon-les-enjeux-politiques-ont-retarde-lareponse-sanitaire_6036831_3210.html

なお、この記事は、同じく日本のコロナ対策の問題点を報じた『南ドイツ新聞』4 月

15 日付とともに、水島朝穂がブログ「直言」に紹介したものである。参照、水島「直言：この国は『放置国家』になったのか――安倍政権、迷走の果てに」2020 年 4 月 20 日（http://www.asaho.com/jpn/bkno/2020/0420.html）。
（9）足立昌勝「検察・警察・東京都知事『緊急事態』で制御不能に」紙の爆弾 2020 年 6 月号 40 頁（特集「続・『新型コロナ危機』安倍失政から日本を守る」）。
（10）参照、梓沢和幸（弁護士）他「新型コロナウイルス対策のための特措法改正に反対する緊急声明」（2020 年 3 月 9 日）。
（11）水島朝穂「直言：安倍首相に『緊急事態』対処を委ねる危うさ――『水際』と『瀬戸際』の迷走」2020 年 3 月 9 日（http://www.asaho.com/jpn/bkno/2020/0309.html）。
（12）水島朝穂「直言：『コロナ危機』に『緊急議会』？――ドイツ連邦憲法裁判所前長官の主張にも触れて」2020 年 4 月 6日（http://www.asaho.com/jpn/bkno/2020/0406.html）。
（13）同上。
（14）水島朝穂「直言：何のための『緊急事態宣言』なのか――『公衆衛生上の重大事態』に対処するために」2020 年 4 月
13 日（http://www.asaho.com/jpn/bkno/2020/0413.html）。
（15）水島・前掲注（11）。
（ 16 ） 水 島 朝 穂 「 直 言 ： 科 学 的 根 拠 な き 政 治 ― ― 議 事 録 も 記 録 も 、 そ し て 記 憶 も な い 」 2020 年 6 月 1 日（http://www.asaho.com/jpn/bkno/2020/0601.html）。
（17）生存のためのコロナ対策ネットワーク「総論：生存保障を徹底せよ――危機に際して何が求められているか」世界 2020
年 6 月号（933 号）92 頁。
（18）デヴィッド・ハーヴェイ（大屋定晴訳）「COVID-19 時代の反キャピタリズム運動」世界・同上号、56 頁。
（19）原真人「機能不全あらわ 危機に弱かった『1 強』政権」朝日新聞 2020 年 5 月 20 日「多事奏論」欄。
（20）村田尚紀「COVID-19 危機における人権――パンデミックに憲法は無力なのか」『日本の科学者』〔緊急特集 コロナウ
イルス禍が問う現代市民社会〕2020 年 5 月（http://www.jsa.gr.jp/04pub/2020/20200501_murata.pdf）。
（21）信濃毎日新聞 2020 年 4 月 8 日。
（22）村田・前掲注（20）。
（23）同上。
（24）森英樹「財産権」有倉遼吉・小林孝輔編『基本法コンメンタール憲法〔第 3 版〕』
（日本評論社・1986 年）131 頁。
（25）中村睦男「第 29 条〔財産権〕」樋口陽一他『憲法Ⅱ（第 21 条～第 40 条）』（青林書院・1997 年）253－254 頁。

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資料編
【資料 A】 2012 年自民党改憲案における緊急事態条項（緊急事態の宣言）
98 条

内閣総理大臣は、我が国に対する外部からの武力攻撃、内乱等による社会秩序の混乱、地震等による大規模な自然災害

その他の法律で定める緊急事態において、特に必要があると認めるときは、法律の定めるところにより、閣議にかけて、緊急事態の宣言を発することができる。
2

緊急事態の宣言は、法律の定めるところにより、事前又は事後に国会の承認を得なければならない。

3 内閣総理大臣は、前項の場合において不承認の議決があったとき、国会が緊急事態の宣言を解除すべき旨を議決したとき、又は自体の推移により当該宣言を継続する必要がないと認めるときは、法律の定めるところにより、閣議にかけて、当該宣言を速やかに解除しなければならない。また、100 日を超えて緊急事態の宣言を継続しようとするときは、100 日を超える
ごとに、事前に国会の承認を得なければならない。
4《略》（緊急事態の宣言の効果）
99 条

緊急事態の宣言が発せられたときは、法律の定めるところにより、内閣は法律と同一の効力を有する政令を制定することができるほか、内閣総理大臣は財政上必要な支出その他の処分を行い、地方自治体の長に対して必要な指示をすることができる。
2

前項の政令の制定及び処分については、法律の定めるところにより、事後に国会の承認を得なければならない。

3

緊急事態の宣言が発せられた場合には、何人も、法律の定めるところにより、当該宣言に係る事態において国民の生命、身体及び財産を守るために行われる措置に関して発せられる国その他公の機関の指示に従わなければならない。この場合においても、第 14 条、第 18 条、第 19 条、第 21 条その他の基本的人権に関する規定は、最大限に尊重されなければならない。

4

緊急事態の宣言が発せられた場合においては、法律の定めるところにより、その宣言が効力を有する期間、衆議院は解散
されないものとし、両議院の議員の任期及びその選挙期日の特例を設けることができる。

【資料 B】 2018 年自民党・改憲「条文イメージ（たたき台素案）」の緊急事態条項
73 条の 2 大地震その他の異常かつ大規模な災害により、国会による法律の制定を待ついとまがないと認める特別の事情があるときは、内閣は、法律で定めるところにより、国民の生命、身体及び財産を保護するため、政令を制定することができる。
2

内閣は、前項の政令を制定したときは、法律で定めるところにより、速やかに国会の承認を求めなければならない。

（73 条【内閣の職務】）
64 条の 2 大地震その他の異常かつ大規模な災害により、衆議院議員の総選挙又は参議院議員の通常選挙の適正な実施が困難であると認めるときは、国会は、法律で定めるところにより、各議院の出席議員の 3 分の 2 以上の多数で、その任期の特例を定めることができる。
（64 条【弾劾裁判所】：第 4 章「国会」の最後の条文）

11【資料 C】 旧憲法（大日本帝国憲法・1889 年）の国家緊急権規定〇緊急勅令（8 条）：天皇は公共の安全を保持しまたは厄災を避けるため緊急の必要があり、かつ帝国議会が閉会中の場合、法律に代わる勅令を発することができた。勅令は、次の会期において帝国議会の承認が得られないときは、将来に向かって効力を失うこととされた。
〇緊急財政処分（70 条）：公共の安全を保持するために緊急の需用があるときで、帝国議会を召集できな
いとき、政府は財政処分ができた。財政処分は本来帝国議会の議決を要するが、この場合は政府が単独で処分できる。次の会期に帝国議会の承認を要するが、承認がなくとも処分は有効とされた。
〇戒厳（14 条）：天皇は戒厳を宣告できた。戒厳とは、戦時またはそれに準じる非常の場合に、軍が全国または一地域を管理することである。立法・行政・司法権の大部分が軍に移行する。
〇非常大権（31 条）：戦時または国家事変の場合に、天皇は軍事を含むあらゆることを無制限に行うことができた。

【資料 D】 旧憲法下における国家緊急権の濫用事例〇治安維持法改正問題：治安維持法の最高刑を死刑にする改正法案が帝国議会で審議未了により廃案となった際、改正案と同一内容の緊急勅令が発せられ、治安維持法が改正された。
〇関東大震災における戒厳令：戒厳の要件・効果を定める戒厳法は、戒厳が発令される場合を戦争または事変（内乱などの武力衝突）に限定していたが、戦争・内乱ではない関東大震災の際、緊急勅令により戒厳が布かれた。司令官は、治安目的で軍に武器の使用等を命じ、また、自警団に対する指示権を軍に付与した。
この措置は現場で濫用され、軍により多数の朝鮮人が殺害された。さらに、自警団が治安当局の補助機関として軍事体制の末端に組み込まれ、一般市民が検問所を設け、武器等を使用して多数の朝鮮人を虐殺した。
（以上、資料 C・D につき、永井幸寿「緊急事態条項の論点」関西学院大学災害復興制度研究所編『緊急事態条項の何が問題か』〔岩波書店・2016 年〕29 頁以下参照）【資料 E】 欧米主要国の国家緊急権と新型コロナウイルス対応策【ドイツ】
・憲法（基本法）に国家緊急権条項あり（冷戦下 1968 年の「緊急事態法制」整備に伴う基本法修正）。
「対外的緊急事態」と「対内的緊急事態」とに大別され、後者はさらに「憲法上の緊急事態」（内乱等）と「災害事態」（自然災害・重大な災害事故・テロなど）に分けられる。いずれもこれまでに発令された例はない。
・今回のコロナ禍に適用されたのは感染症保護法。同法に基づき、各州の権限で商店や集会施設などが閉鎖され、公共の場で 3 人以上が集まることなどが禁止された。違反に対する罰則もあり。
・緊急事態法制の適用が見送られたのは、感染症保護法でも十分に対応可能と判断されたためだが、ナチスや旧東ドイツの独裁政権による私権制限の記憶が語り継がれ、拒否感が強いことも背景にある。
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【フランス】
・憲法上の国家緊急権として大統領非常措置権（16 条）と合囲状態（戒厳）（36 条）の 2 つがあるほか、法律（緊急状態法）で定めた国家緊急権がある。
・コロナ禍への対応として、3 月 22 日に「コロナウイルス感染対策に関する緊急組織法律」が制定された
ほか、公衆衛生法に基づく対策がとられた。同法は「感染流行の脅威がある場合、（政府は）リスクに均衡するかたちであらゆる手段をとれる」と規定する。
・フランスでは、2015 年にパリで同時多発テロが起きた際、前出・緊急状態法に基づき、令状なしの家宅捜索などを可能にした非常事態宣言が 17 年 11 月まで続いた。この経験もあって、フランスでは国民の生命を守るためには、自由を制限して国家権力を強める必要があると考える人が増えているとの指摘もある。

【イタリア】
・憲法には国家緊急権の規定はないが、「公衆衛生上の理由」がある場合は「移動の自由」と「集会の権利」を制限することができるとしている。
・今回のコロナ禍に際しては、首相が 3 月上旬、不要不急の外出や集会を禁じる「政令」を発した。この措置は世論の多数により支持されたが、一方で、議会の審議・採決を経ていない政令という手段により基本的な権利を制限することへの批判もある。

【アメリカ】
・憲法には国家緊急権の規定はないが、イギリスのコモン・ローの伝統を受け継いだマーシャル・ロー（戒厳法）があった。後者は戦時のみの適用に限定されていたが、世界大恐慌に際してルーズベルト大統領が国家緊急権を発動するなど、その恣意的な運用が問題となったことから、議会による統制を確保するため、戦争権限法（1973 年）、国家緊急事態法（1976 年）、国際緊急事態経済権限法（1977 年）などが制定されてきた。
・今回、アメリカではトランプ大統領が 3 月 13 日に「連邦政府の全力を解き放つ」と述べて国家非常事態
宣言を発出した（前出・国家緊急事態法に基づく）。しかし、宣言により変わるのは主に連邦予算の使い方で、市民生活への影響は少ない。
・影響がより大きいのは、州レベルで出された自宅待機命令である。全米 50 州中 42 州が何らかの外出制
限をし、多くの場合は「必要不可欠」な業種を除いた企業活動を制限した。ただ、根拠法や罰則の有無は州により異なる。
・新型コロナウイルスの感染拡大が最も深刻なニューヨーク州では、クオモ知事が、レストランやバーでの店内飲食禁止（3 月 16 日）、全就業者の原則在宅勤務（同 22 日）、公共交通機関などでのマスク着用（4 月 17日）などの措置を順次進めてきた。また、他人との距離を 1.8 メートル以上保つ「ソーシャル・ディスタン

シング」の遵守を求め、違反者には罰金を科している。
（以上につき、永井・前掲「緊急事態条項の論点」67－76 頁、初宿正典・辻村みよ子編『新解説世界憲法集〔第 3 版〕』三省堂・2014 年、朝日新聞 2020 年 5 月 3 日「コロナ禍 市民をどう制限」など参照）

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