24

土地総合研究 2015年冬号

特集

国 土 利 用 計 画 法 施 行 40 周 年 を 迎 え て

国土利用計画の歴史と今後の展望

国土交通省 国土政策局 総合計画課 国土管理企画室長
中川 雅章
なかがわ まさあき

1.はじめに

2.国土利用計画法成立の経緯

国土利用計画法が成立してから、昨年で 40 年が戦後、我が国では、国土総合開発法をはじめ、経過した。その間、同法で策定することとしてい様々な地域開発法が制定されてきたが、これらはる国土利用計画は第四次まで策定され、現在、第必ずしも相互に調整・整理されたものでなく、我五次計画の策定に向けた検討が進んでいるところ

が国の地域開発制度は次第に複雑で分かりにくいである。

ものとなってきた。このため、これらを整理して昭和 51 年に最初の国土利用計画が策定されて体系化しようという動きが高まってきた。

以降、日本の社会経済状況は大きく変化してきた。

一方、戦後の高度経済成長に伴い、人口や産業経済の成長は高度成長から緩やかな成長へと推移の都市への集中が進み、このため土地需要の逼迫し、人口は増加から減少に転じ、近年では、南海から地価の高騰、宅地や公共用地の取得難が生じトラフ巨大地震や首都直下地震などの巨大災害のるようになり、土地の無秩序な乱開発が問題とな切迫や気候変動に伴う風水害等の激甚化が強く認ってきた。このような動きは大都市から地方へも識されている。このような社会経済状況の変化を拡大し、また、別荘やゴルフ場さらには投機的な受けて、国土利用計画もその都度内容を変化させ土地取得も加わり、土地問題は深刻かつ全国的なてきた。

ものとなってきた。

特に、現在策定作業中である第 5 次国土利用計

このため、深刻な土地問題を抜本的に解決する

画は、人口減少下において初めて策定される計画には、国土利用制度の見直しが必要との認識のもであり、今後継続的に人口が減少していくことがと、前述の地域開発法制の再検討と合わせて、政見込まれるため、これまでとは異なる視点を計画府としては地域開発の基本法ともいうべき国土総に盛り込んで行く必要がある。

合開発法を、国土利用関係の制度も盛り込んだも本稿では、国土利用計画法策定の経緯からはじのに改正しようと考えた。しかし、政府提案の新まり、これまでの国土利用計画の概要を解説する

しい国土総合開発法案は、いわゆる列島改造論をとともに、現在検討中の第五次計画の考え方につ強力に推進するための立法であると受け取られ、いて簡単に紹介する。

法案の国会審議において与野党の対立法案としてなお、国が定める国土利用計画は、「国土利用計画（全国計画）」が正式な記載であるが、本稿では単に「国土利用計画」と記すこととする。

成立の見込みが立たなくなった。
一方、野党においても土地対策の重要性は認識されており、国土利用関係の部分のみが新法案として議員立法の形をとって国会に提出され、昭和

土地総合研究 2015年冬号

土地利用基本計画

25

国土利用計画（全都道府県策定）
・都道府県レベルの土地利用の調整と大枠の方向付け（１）計画図
・都市地域
・農業地域
・森林地域
・自然公園地域
・自然保全地域（２）計画書土地利用の調整に関する事項

基本とする

国土の利用に関して基本とする

全国計画
・全国レベルの国土利用のあり方
基本とする

基本とする

国の各種計画

都道府県計画（国土形成計画等）

・都道府県レベルの国土利用のあり方
基本とする

即する

市町村計画

市町村基本構想

・市町村レベルの国土利用のあり方（地方自治法第 2 条）

即する

適合する

土地取引の規制・許可基準、勧告基準

都市地域

農業地域

森林地域

自然公園地域※都市計画法※農業振興地域の整備に関する法律※森林法※自然公園法自然保全地域※自然環境保全法

図 1 国土利用計画と他の諸計画の体系

49 年 5 月に可決成立した。

ことが必要になることから、国、都道府県、市町村の各段階において相互に十分調整のとれた国土3.国土利用計画法の概要

利用計画を策定することとしている。特に、国が国土利用計画法では、第一に、次のような国土策定する全国計画については、国土の利用に関し利用の基本理念が示されている。すなわち、国土ては他の国の計画の基本となるものとして、全国利用について、従来のような地域開発を中心とし計画を頂点として国のすべての計画を体系化した。

た政策ではなく、国土全体の適正な利用を図るた

そして、同法施行令の規定により、国土利用計画めの施策、いいかえれば国土空間を限られた資源では次の事項を定めることとされている。

としてとらえ、これを適正に管理するための総合① 国土の利用に関する基本構想的な国土利用施策が必要であるという認識のもと② 国土の利用目的に応じた区分ごとの規模の目に、法第 2 条において「国土の利用は、国土が現在及び将来における国民のための限られた資源で標及びその地域別の概要③ これらを達成するために必要な措置の概要あるとともに、生活及び生産を通ずる諸活動の共

なお、「国土の利用目的に応じた区分」は、第通の基盤であることにかんがみ、公共の福祉を優

1 次計画以降、1-1)農用地（農地）、1-2)農用地（採先させ、自然環境の保全を図りつつ、地域の自然草放牧地）、2)森林、3)原野、4)水面・河川・水路、的、社会的、経済的及び文化的条件に配意して、

5)道路、
6-1)宅地（住宅地）、6-2)宅地（工業用地）、健康で文化的な生活環境の確保と国土の均衡ある、7)その他 2、8)市街
6-3)宅地（その他の宅地 1）

発展を図ることを基本理念として行うものとする」

地が設定されており、市街地を除いた区分を合計と述べられている。

すると国土の総面積と等しくなる。

第二に、国土利用に関する諸計画の体系化が図られている。
（図 1 参照）
同法第 2 条の基本理念を着実に実現していくた
めには、この基本理念に即して国土全体を通ずる総合的かつ基本的な国土利用に関する計画を策定し、この計画に沿って必要な施策を展開していく

1

事務所、商業施設、病院、市場、倉庫、石油等タンク、発電所等の商業業務用地、官公庁、公共施設などの公共施設用地のほか、造成済みの分譲用地、別荘などの二次的住宅、建設中の住宅などが含まれる。
2
学校教育施設用地、公園・緑地等、交通施設用地、環境衛生施設用地、防衛施設用地、ゴルフ場等のレクリエ
ーション施設用地、耕作放棄地、海浜、北方領土などが含まれる。

26土地総合研究 2015年冬号

第三に、土地利用規制の体系化が図られている。

れに伴い、国土利用計画と国土形成計画は、相互国土利用に関する諸計画を効果的に実行するため参照・相互作用する形で策定されることにより、には、従来、都市計画法、農業地域の振興に関す両計画が相まってその効果を十分に発揮する関係る法律、森林法等個別法に寄っていた土地利用規が適切であるとの考え方により、国土形成計画法制を、総合的な観点から調整する必要がある。こにおいて、国土形成計画は国土利用計画と一体ののため、都道府県ごとに土地利用基本計画を作成ものとして定めることが規定された。
これにより、することとし、地図上に具体的に都市地域、農業第四次国土利用計画と国土形成計画は同時期に策地域等を明示して、個別法運用上の指針を与える定されている。

こととしている。このほか、土地取引の規制や遊休土地に関する措置が国土利用計画法によって制

5.国土利用計画の変遷
図 2 に、農林地等から都市的土地利用への転換度化されている。

面積と人口の推移を示すとともに、国土利用計画4.国土形成計画との関係の策定時期を示す。人口の推移や土地利用転換に国土利用計画と、国土形成計画およびその前身代表される経済社会状況も踏まえながら、第一次である全国総合開発計画の策定時期を表 1 に示す。

から第四次計画の概要を、前述の施行令の規定に第三次国土利用計画までは、都市的土地利用へのある 3 つの事項のうち「①国土の利用に関する基転換圧力が依然として高い時代でもあり、乱開発本構想」における内容をもとに紹介する。

を抑制する必要性が高かったことから、国土利用計画においてあらかじめ制約的に土地利用目標の(1)第一次国土利用計画フレームを決め、その枠内で実施される開発を主

第一次国土利用計画は、
昭和 51 年 5 月に閣議決とした施策を全国総合開発計画で定めるという関定されており、この時期にはすでに都市的土地利係にあった。このことから、国土利用計画を 2 年用への転換圧力は減少傾向にあった。しかし、転程度先に策定していた。

換面積自体は高い水準であり、人口増加、都市化

表 1 国土利用計画等の策定時期

閣議決定日の進展、経済社会活動の拡大等が依然として大き（参考）
全国総合開発計画
国土形成計画
閣議決定日な問題であったことを踏まえ、自然環境等の保全や歴史的風土の保存等に配慮しつつ、異なる地目間における相互の土地利用転換を慎重に行うこと、

1976.5.18

1977.11.4（三全総）すなわち「土地需要の量的調整」を行うことが示

国土利用計画

1985.12.17

1987.6.30
（四全総）

さらに、
「利用区分別の国土利用の基本方向」と第二次国土利用計画

1996.2.23

1998.3.31（五全総）向性が示されている。
例えば、農用地については、

第三次国土利用計画

第四次国土利用計画

2008.7.4

2008.7.4（国土形成計画）すること、および農用地の利用率が低下している

その後、
平成 17 年に国土総合開発法が国土形成る。また、住宅地については、人口や世帯数の増計画法に改正され、開発を基調とした全国総合開加等に対応しつつ、必要な用地を確保すること、発計画から、国土の利用、整備および保全に関す

市街地の再開発等による土地利用の高度化を図るる施策を総合的に推進するための計画として、国ことなどが示されている。

土形成計画が新しく策定されることとなった。こされている。
して、前述した 11 区分の地目ごとに、具体的な方自給率の向上のために必要な農用地を確保・整備ことから、高度利用を図ることなどが示されてい土地総合研究 2015年冬号

住宅地

工業用地

公共用地

レジャー施設用地

その他の都市的土地利用

人口8130125

第一次計画

120

第二次計画

第三次計画

4

第四次計画

3115110

2105

10100

図 2 農林地等から都市的土地利用への転換面積と人口の推移と国土利用計画策定時期
出典：転換面積は土地白書、人口は総務省「国勢調査報告」等(2)第二次国土利用計画てきているという認識によるものである。都市に第二次国土利用計画は、昭和 60 年 12 月に閣議

ついては、既成市街地において土地利用の高度化決定されており、この時期は、人口の増勢は鈍化を図ることや、生産、輸送等の都市活動が行われしているものの、都市的土地利用への転換圧力はる場と居住とを分離することなどによる、都市環横ばいから増加に転じている状況であった。この境への影響が軽減される都市構造を形成することことから、計画では、人口の増勢が鈍化しつつも、などが示されている。農山漁村については、農用都市化や社会経済活動の拡大等が進むと見込まれ地及び森林の整備と利用の高度化を図ることや、ることから、「土地需要の量的調整」が引き続き必農地と宅地が混在する地域において農業生産活動要であることが示されている。と地域住民の生活が調和するよう、土地利用の適これに加え、二次計画から、快適な環境や精神正化を図ることなどが示されている。

的な豊かさ、健康的な活動の場を提供するものと「利用区分別の国土利用の基本方向」には、前しての国土に対する国民の期待が高まっているこ計画と同じく、11 区分の地目ごとに具体的な方向とや、災害に対して脆弱な構造という国土の特性性が示されている。例えば、農用地については、といったことが初めて言及され、ゆとりある環境

前計画で示されている内容に加え、農用地の多面の確保や緑資源の確保・活用を進めること、災害的機能が発揮されるよう配慮することなどが示さの危険のある地域の安全性の向上を図るなど、「国れている。また、住宅地については、前計画で示土利用の質的向上」を図ることが新しく示された。

されている内容に加え、防災性の向上とゆとりあ

さらに、第二次計画から、「利用区分別の国土利る快適な環境の確保などが示されるなど、「国土利用の基本方向」より大きな概念として、「地域類型用の質的向上」を意識した内容となっている。

別の国土利用の基本方向」が新たに加わり、都市と農山漁村についてその利用の基本方向が示され(3)第三次国土利用計画ることとなった。これは、地目区分ごとの利用方

第三次国土利用計画は、平成 8 年 2 月に閣議決

針のみでは、土地利用が複雑化した時代において定されおり、この時期は、人口増勢が大幅に鈍化

国土を有効かつ適切に利用することが難しくなっ

し、都市的土地利用への転換圧力も再び減少して人口（百万人）5S47S50S51S52S53S54S55
S56S57
S58S59S60
S61S62S63
H1H2H3H4H5H6H7H8H9H10H11H12H13H14H15H16H17H18H19H20H21H22H23H24

都市的土地利用の面積（万ha）762728

土地総合研究 2015年冬号

いる状況であったものの、転換面積自体は第二次ている。

計画策定時期と同程度であった。このことから、計画では、人口の増勢が大幅に鈍化し、地目間の(4)第四次国土利用計画

土地利用転換の圧力が弱まるものの、なお都市化

第四次国土利用計画は、平成 20 年 7 月に閣議決や社会経済活動の安定的拡大等が進んでいること定されており、この時期は、人口増勢がほぼゼロから、「土地需要の量的調整」が引き続き必要であとなり、都市的土地利用への転換面積も過去最少ることが示されている。となるなど、本格的な人口減少社会を迎える状況

また、「国土利用の質的向上」についても引き続であった。その一方、人口がピークから減少に向き必要であるとされ、前計画で示されている内容かっているにも関わらず、依然として都市的土地に加え、背景として地球環境問題の影響が将来世利用への転換面積が毎年1万ha 以上で推移してい代に及ぶ可能性や、国民の価値観の高度化・多様る状況であった。このことから、計画では、人口化が進んでいることなどが示された。
これに伴い、減少社会の到来や、地目間の土地利用転換の圧力

国土の質的向上は「安全で安心できる国土利用」、が鈍化しているものの、地区によっては土地の収「自然と共生する持続可能な国土利用」、「美しく益性や利便性に対応した新たな集積なども見込まゆとりある国土利用」という 3 つの観点で進めるれることから、「土地需要の量的調整」が引き続きことと整理され、記述も大幅に増加した。

必要であることが示されている。

「地域類型別の国土利用の基本方向」には、前「国土利用の質的向上」についても引き続き必計画に引き続き、都市と農山漁村における国土利要であるとされ、その背景として、前計画で示さ用の基本方向が示されていることに加え、自然維れている内容に加え、中心市街地の空洞化、東ア持地域における国土利用の基本方向が新たに示さ

ジアの経済成長、災害危険地域への居住の拡大、れることとなった。都市と農山漁村についてもそ過疎化にともなう地域コミュニティの弱体化、都れぞれ新たな内容が追加され、都市については、市や農山漁村の景観の毀損などが示された。
なお、居住系、商業系、業務系の多様な機能をバランス

前計画に引き続き「安全で安心できる国土利用」、良く配置すること、水資源や資源・エネルギー利「自然と共生する持続可能な国土利用」、「美しく用の効率化等に配慮した都市整備を行うことなどゆとりある国土利用」の 3 つの観点から質的向上により、環境負荷の少ない都市の形成を図ることを進めることとされている。などが新たに示された。農山漁村においては、農また、第四次計画では、従来の「土地需要の量業生産基盤の整備と農用地の集積を図ることや、的調整」および「国土利用の質的向上」に加え、地域資源の活用、新たな管理主体の形成等による「国土利用の総合的なマネジメント」という考え国土資源の管理について新たに示された。自然維方が示された。この背景として、国民の価値観の持地域については、高い価値を有する原生的な自多様化に伴い個々の土地利用を横断的に捉える状

然地域や野生生物の重要な生息・生育地などを適況や、地域間の交流・連携が進む中で地域の土地正に保全することなどが示された。

利用に対して地域外も含めて様々な人や団体が関「利用区分別の国土利用の基本方向」には、前与する状況などが見られることがある。土地利用計画と同じく、11 区分の地目ごとに具体的な方向を総合的に捉えていくことの重要性が高まったと性が示されている。例えば、農用地については、の認識のもと、地域において総合的な観点から国前計画で示されている内容に加え、環境負荷の低土利用について合意形成を図ることや、都市的土減に配慮した農業生産の推進などが示されている。

地利用と自然的土地利用の適切な配置と組み合わ

また、住宅地については、前計画で示されているせを目指すこととされた。

内容に加え、低未利用地の有効利用などが示され

この 3 つの基本構想を能動的に進めることによ土地総合研究 2015年冬号

表2

地目別面積目標値の推移（第一次計画～第四次計画）

第一次計画（1976 年策定）

農用地
農地
採草放牧地
森林
原野
水面・河川・水路
道路
宅地
住宅地
工業用地
その他の宅地事務所店舗等
その他
合計
市街地

29

第二次計画
（1985 年策定）

第三次計画
（1996 年策定）

第四次計画
（2008 年策定）

基準値
1972 年
(S47)
599

目標値
1985 年
(S60)
611

基準値
1982 年
(S57)
554

目標値
1995 年
(S70)
599

基準値
1992 年
(H4)
525

目標値
2005 年
(H17)
499

基準値
2004 年(H16)480

目標値
2017 年
(H29)
458

573

585

543

550

516

490

471

450

26

26

11999882523

2482

2533

2535

2520

2522

2510

2510

56

26

32232723

2827112

117

131

136

132

135

133

13591

112

103

127

117

137

132

139

111

148

145

170

165

185

184

192

88

114

90

106

99

110

111

114

132015

1717

18

16

17--

40

47

49575761

1014-----

-

282

282

280

230

292

278

312

318

3774

3778

3778

3780

3778

3779

3779

3780

64116

100

133

117

140

126

126って、より良い状態で国土を次世代に引き継ぐこの利用などが示されている。また、住宅地についと、すなわち「持続可能な国土管理」を行うことては、前計画で示されている内容に加え、災害にが示されている。

関する地域の自然的・社会的特性を踏まえて安全「地域類型別の国土利用の基本方向」には、前な居住を目指すことなどが示されている。

計画に引き続き都市、農山漁村、自然維持地域における国土利用の基本方向が、前計画から新たに6.地目別面積の現状と目標値の変遷内容が追加される形で示されている。都市におい国土利用計画で定めることとされている事項のては、都市機能の集積、熱環境改善のための緑地・うち、「②国土の利用目的に応じた区分ごとの規模水面等の効率的配置、エコロジカルネットワークの目標及びその地域別の概要」については、前述の形成等を通じた豊かな居住環境の形成等が新たの 11 区分の地目ごとの面積目標値が、計画本文中に示された。農山漁村においては、景観や生態系に数値（万 ha 単位）として記載されている。
また、の維持・形成、都市との機能分担や交流・連携を

地域別の概要については、国土を三大都市圏3およ促進することを通じ、効率的な土地利用を図るこび地方圏 4の 2 つの区分に分け、それぞれについとなどが新たに示された。自然維持地域についてて面積目標値を定めている。

は、外来生物の侵入や野生鳥獣被害等の防止に努

表 2 に第一次から第四次計画で示された地目別めることや、自然体験・学習等の自然とのふれあの面積目標を示すとともに、図 3 に代表的な地目いの場としての利用を図ることなどが新たに示さとして、農地、森林、住宅地における面積の現状れた。

値と目標値の推移を示す。

「利用区分別の国土利用の基本方向」には、前

農地については、昭和 57 年に面積の把握が始ま計画と同じく、11 区分の地目ごとに具体的な方向って以降一貫して減少している。第一次計画およ性が示されているが、地目間の横断的視点や相互び第二次計画では、農地面積は基準年から増加すの関連性に着目した記述が追加されていることが特徴的である。例えば、農用地については、前計画で示されている内容に加え、市街化区域内農地

3埼玉、千葉、東京、神奈川、岐阜、愛知、三重、京都、大阪、兵庫及び奈良の 11 都府県
4
三大都市圏以外の 36 道県

30万ha

土地総合研究 2015年冬号

585

573

580

る目標を設定していたものの、第三次

農地
550560計画以降は、基準年から減少する目標

543540が設定されている。農地面積が減少し516520ている原因としては、都市的土地利用

500

490

480460への転換に加え、最近では担い手の不足等による耕作放棄地の増加も影響し471440ていると思われる。

450420

S47
S49
S51
S53
S55
S57S59S61S63
H2H4H6H8H10H12H14H16H18H20H22H24
H26H28森林については一貫して減少してい

2540

万ha

2530

2523

減少した面積は、全体の森林面積に比べて 1％程度である。国土利用計画に

2520

2520

るが、昭和 57 年から平成 24 年までに森林

2535

2533

2510

2522

おける森林の面積目標は、第 1 次計画

2510 ４次計画目標

以外は微増もしくは現状維持という目

2510

標が設定されてきた。

2500

住宅地については一貫して増加して2490て増加する目標が設定されてきたが、

S47
S49
S51
S53
S55
S57
S59
S61
S63
H2H4H6H8H10H12H14H16H18H20
H22H24
H26
H282480いる。面積目標も第一次計画以降、全2482

120 万ha

住宅地

114

115

106

からの目標年の増加率が高くなってお

114

111

110

第二次計画までは、現状よりも基準年り、第三次計画以降は、現状よりも基準年から目標年の増加率が低くなって110105いる。住宅地面積については、人口増

100

9995

加に伴う世帯数の増加に対応して増加9090していると思われ、人口減少下におい8885ても世帯数はしばらく増加すると予想されていることから、住宅地面積も引S47S49S51S53S55S57S59S61S63
H2H4H6H8H10H12H14H16H18H20H22H24H26H2880き続き増加するものと思われる。

図 3 農地、森林、住宅地における面積の現状値と面積目標
4540

耕作放棄地率35

耕作放棄地面積 (万ha)

9.7

10.6

108.1

30825

4.7

5.6620
15

2.7

2.5

2.9

4251975

1980

7.第五次国土利用計画の策定に向けて第五次国土利用計画については、新しい国土形成計画とともに、今年の夏頃を目途に策定する予定としており、現在、国土交通省国土政策局において検討を行っているところである。以下に、新しい計画を策定するにあたって

10012

耕作放棄地率（％）

耕作放棄地面積

198519901995200020052010

図 4 耕作放棄地面積および耕作放棄地率の推移
出典：農林水産省「農林業センサス」より

0

認識しておくべき課題と、その対応のための基本的な考え方について紹介する。

土地総合研究 2015年冬号

空き屋数

800

空き屋率

700

空き屋数

600
500

11.5

7.68.6

9.4

12.2

13.1

13.5 （％）
14

少下において初めて策定される国土利12伴う土地問題に対応するために生まれ10た国土利用計画は、新たなステージを

9.8

8400

6300
200
100
0

1978

1983

1988

1993

1998

2003

2008

2013

用計画であり、人口増加と経済発展に空き屋率（万戸）
900

31迎えたことになる。
今後予想される急激な人口減少、少子化、高齢化の進展は、担い手の不足

4や高齢化等による国土管理水準の低下

2や土地の非効率な利用を招く恐れがあ0る。特に、農山漁村における耕作放棄地の増加（図 4）や、十分な施業が行われない森林の存在、都市部における

図 5 全国の空き家数と空き家率
出典：住宅・土地統計調査

空き地・空き家など低・未利用地の増加（図 5、図 6）などの問題はすでに顕在化しており、対策を怠れば、今後ますます状況が悪化していく恐れがある。豊かな国土を次世代に継承していくためにも、国土の持続的な利活用による適切な管理を行いつつ、土地の有効利用を促進していく必要がある。
さらに、過去の開発や土地の改変により失われた自然環境や生物多様性は、人口減少等により都市等の土地の利用が縮小したとしても、その影響は継続し、開発前の状態まで自然に回復することはない（図 7）。むしろ、土地への働きかけが減少することによる里地里山など人の手によって良好に維持管理されてきた自然環境の悪化や、鳥獣被害の深刻化、一部の侵略的外来種の定着・拡大などが進むことが懸念される。このような中、環境と共生した持続可能な国土づくりを行っていく必要がある。
また、戦後の人口増加期である高度経済成長期は災害の静穏期でもあったことから、防災・減災対策は強化されてきたものの、一方で、地震や洪図 6 北関東の地方都市の中心市街地における低・未利用地の増加
出典：H26 土地白書

水に対して脆弱な沖積平野等に人口と資産を集中させてきた。
平成 23 年 3 月に発生した東日本大震
災は、このような国土の根本的な脆弱性を国民に(1)第四次計画策定以降の状況の変化と課題強く認識させることとなり、さらに、南海トラフ

現在、我が国はすでに人口減少社会となってお巨大地震や首都直下巨大地震などが切迫している

り、今後は、地方圏を中心に急激に人口が減少しことや気候変動が原因と思われる風水害等の局地ていくと予測されている。第 5 次計画は、人口減化、集中化、激甚化が懸念されている。図 8 に示

32

土地総合研究 2015年冬号

歴史的な人間活動放棄

手つかずの自然

里地里山
・人の手が入った土地は放棄しても自然に戻ることはなく荒廃する・自然的土地利用への転換に際しては、土地の履歴や特性に即した初期投資が必要【写真提供・協力】
深澤圭太氏（国立環境研究所）

荒廃地図７

開発された土地から自然的土地利用への転換イメージ
出典：国土審議会第４回計画部会（H26.11.14）資料

すように、災害リスク地域が全国に広がっていることや、その地域に人口が偏在していることは、定量的な評価でも明かである。このような災害リスクを十分ふまえつつ、安全な土地利用に向けた対策を進める必要がある。
(2)今後の国土利用の目指すべき方向について
このような課題に対応するため、今後は、「安全・安心を実現する国土利用」、「適切な国土管理を実現する国土利用」、「自然環境と景観を保全・再生する国土利用」の 3 つの視点を重視した持続可能な国土管理を進めていくことが必要である。
その上で、人口減少や財政制約等が進行することをふまえると、全ての土地に対して十分な労力や費用を投下することが難しくなると考えられるリスク地域面積：約 131,400km2（国土面積の 34.8%）
リスク地域内人口：9,442 万人（総人口の 73.7%）

ことから、例えば、現状の管理を続けることが困難な土地については、過去に損なわれた自然環境を再生することや、災害リスク地域の土地利用を制限したり、国土の管理コストを低減させる工夫

図 8 洪水、土砂災害、地震災害（震度被害、液状化）、津波のリスク地域とそこの居住する人口
出典：国土審議会第４回計画部会（H26.11.14）資料を見いだすといった、地域の実情に応じた適切な国土管理を持続させるための国土の選択的な利用を進めていくことも必要である。また、干潟や湿土地総合研究 2015年冬号

33

地を再生することにより流域洪水の可能性を低減

う対策では、やるべき事が明確であったこともあするなど、自然環境の再生と防災・減災を両立さり、国が定めるゾーニング等により土地利用を一せたり、都市のコンパクト化の機会を利用し、災律に規制していくトップダウン方式が有効に機能害リスクのより少ない地域に居住を誘導させるこしたと思われる。とにより土地の有効活用と防災・減災を両立させ一方、人口減少下においては、これまで述べたるなど、国土に多面的な効果を発揮させていくこ

ように、きめ細やかな土地利用が求められることとも重要になると考えている。

から、地域の役割がより重要となる。地域と国とが、それぞれの役割に応じた土地利用の方針を示(3)新たな国土利用の実現に向けてこのような国土利用を実現するため、拡大の時し、両者の総合的な調整の下に国土が有効に利用され、適切に管理されていくものと考える。

代において乱開発等の拡大に歯止めをかけること

このように人口減少下においては、人口増加期を意識して行ってきた「土地需要の量的調整」ととは異なる新たな問題の顕在化や、異なる対応方「国土利用の質的向上」を、縮小の時代において法が求められ、国土利用計画の内容も大きく変化は、土地利用の縮小に伴う土地の荒廃と非効率なしていくものと考えられるが、国土を適正に管理利用を防ぐとともに、むしろ量的な開発圧力が減するための総合的な計画としての国土利用計画の少する機会を好機と捉えて、より安全で快適かつ役割は、引き続き重要である。

持続可能な国土利用を実現する観点から活用していくことが必要である。

なお、第五次計画に関する記載を中心とする以上の内容は、筆者の個人的な見解を述べたもので人口減少下においては、土地に対する人々の働あり、国土交通省としての見解ではないことにごきかけは良くも悪くも減少していくと想定され、留意いただきたい。本稿を機に、国土利用計画をこれに伴う土地利用問題に対応していくことが、巡る議論がより活発となることを願うとともに、今後の国土利用計画の重要な要素となる。

今後の国土審議会におけるご審議をはじめ、関係その際、国が示す全国的な方針とともに、地域が、それぞれの歴史や文化、社会経済状況等を踏まえ、身近な土地利用のあり方について、自ら検討し、地域のビジョンを確立していくことが重要である。
したがって、縮小の時代における土地利用問題への対応については、従来のような国が示す方針に地方が従うというトップダウン方式ではなく、地域住民や地域の行政が中心となり、地域の発意と合意に基づいて、土地利用をより良いものとしていくボトムアップの考え方がより重要になっていくものと考えている。

8.おわりに国土利用計画は人口増加と経済成長の時代に、土地の乱開発を抑制することを主な目的として生まれた。行政や民間による旺盛な開発意欲にブレーキをかけ、開発を適切にコントロールするとい各位のご指導、ご鞭撻を得て、次期計画がより良いものとなるよう努力を続けて参りたい。