2020 年 3 月

第 5 号（通巻 第 45 号）日本計画行政学会東北支部

東北計画行政研究
C O N T E N T S
特集テーマ：震災と復興から○巻頭言

持続可能な地域を考える
日本計画行政学会 東北支部 副支部長
宮城大学事業構想学群事業プランニング学類

教授

徳永 幸之

○ 特集論文１

帰還困難区域と避難指示解除と復興
小野寺忠知（福島大学共生システム理工学類 4 年）

川﨑興太（福島大学共生システム理工学類 准教授）

○ 特集論文２

商店街と歴史的景観と住民評価
横塚有貴（福島大学共生システム理工学類 4 年）

川﨑興太（福島大学共生システム理工学類 准教授）

○ 特集論文 3

東日本大震災後における東北地方の地域観光の実態に関する一考察：青森県十和田市休屋地区を事例として
鈴木聡馬（宮城大学事業構想学部 4 年）・佐々木秀之（宮城大学事業構想学群）○ 特集論文 4

在宅医療資源整備状況等の自治体間比較分析：
地域資源による類型間の違いに着目して
坂東志乃（宮城大学看護学群）・石原美和（宮城大学看護学群）・徳永幸之（宮城大学事業構想学群）○ 特集論文 5

東日本大震災をふまえた協働概念の変遷とあらためて考える行政と地域住民による協働

佐々木秀之（宮城大学事業構想学群）・菅原心也（宮城大学地域連携センター）・森谷健太（宮城大学地域連携センター）○ 支 部ニュース○ 編 集後記

巻頭言

震災と復興から持続可能な地域を考える
日本計画行政学会

東北支部

副支部長

宮城大学事業構想学群事業プランニング学類

教授

徳永 幸之

東日本大震災から 9 年が過ぎ、 当初 10 年とされた復興期間も最終盤となってきている。 復興計画上は復旧期、 復興期を経て発展期に入っていることになるが、現実は復興の基盤整備の多くは終了または終了に目処が立ったものの、 発展に向けた取り組みはなかなか見えてきていない。 現在進められている事業も、 資金や人的な復興支援が終了すれば、 それとともに継続が危ぶまれるものも多い。 復興支援は形や規模は変えながらも今しばらく継続されることになるとしても、 いず
れは独り立ちせねばならず、 復興期間終盤の今、 改めて 「持続可能な地域」 に向けて考えていく必要がある。
東北地方、 特に沿岸部の被災地域は、 震災以前より人口減少に苦しんでいた。
それが震災によって 10 ～ 20 年一気に先に進んでしまったとも言えよう。 ただし、その人口の減り方は通常の自然減と若年層の流出とは異なり、 生産年齢層の流出が増加したという点でより深刻である。 しかし、 このような状況を見越しての震災復興計画になっていたかと言えば、 残念ながら当時はそのような実態把握もできておらず、 じっくり将来予測を行った上で計画を立てる時間的余裕もなかった。 その後、 地方創生の総合戦略作成過程での人口ビジョン作成作業によってその深刻さが明らかになった。 それは沿岸被災地だけでなく、 多くの内陸部自治体においても言えることであった。 すなわち、 沿岸被災地域における復興の取り組みは、
人口減少に苦しむ多くの自治体においても大いに参考になるものであることから、その成果と課題をしっかり分析し、 今回や将来の被災自治体の教訓とするだけでなく、 一般の自治体においても役立つものにしていく必要がある。 ただし、 今の震災復興における基盤整備や発展に向けた取り組み、 震災の記憶伝承に向けた取り組みを見ていると、 少し気になることがある。
命を繋ぐ、 地域産業の活性化、 交流人口の拡大を目的として、 三陸自動車道、常磐自動車道、 沿岸部と内陸部を結ぶ横断道など、 道路整備が急ピッチで進められている。 高速道路整備と言えば、 高度経済成長期の過密 ・ 過疎問題に対し

巻頭言

震災と復興から持続可能な地域を考えるて国土の均衡ある発展を目指した第二次全国総合開発計画 （1969 年） において、
新幹線の整備とともにその中心的プロジェクトとして推進されたことが思い起こされる。 また、 交流人口の拡大は、 第四次全国総合開発 （1987 年） の多極分散型
国土の形成と交流ネットワーク構想の中で進められたリゾート開発が思い起こされる。 東北地方においても東北自動車道や東北新幹線の開業に伴い、 企業立地
や商圏の拡大といった交通基盤整備の効果が見られた。 また、 スキー場や大型
リゾートホテルの開発も行われ、 交流人口も増加した。 その一方で、 首都圏や地域の中心都市への時間距離が短縮したことにより、 かえって人口流出が加速してしまった地域も多く、 また、 一時的に出荷量や入込み客数が増加したものの、 高
速道路 ・ 新幹線の延伸や他地域での開業に伴い減少に転じてしまった地域も多い。 このような交通基盤整備の影の部分として、 小都市が大都市に吸い取られてしまうストロー現象やネットワーク拡充に伴って激化する地域間競争といった課題が認識されたが、 それに対する有効な対策は未だに見いだされていない。 今回の交通基盤整備についても、 ただその開通を喜んでいるだけでなく、 その整備をどのように活かすのか、 他の地域との差別化をどのように打ち出すのかといった攻めの戦略を考えていく必要がある。 幸いにして、 復興支援で “よそ者 ・ 若者” も加わった中で新たな取り組みが生まれており、 これらをさらに磨いていくことが肝要である。
東日本大震災の教訓をいかに他の地域や次世代に伝えていくかも大きな課題である。 震災遺構や震災記念公園などの整備も進み、 各種アーカイブの収集 ・保存、 防災計画の見直しといったソフト施策も着実に進められている。 しかし、 過去の災害の歴史を顧み、 近年頻発している災害の状況を見ると、 その難しさを改めて感じているところである。 災害に直面した際に、 直前の記憶や過去に経験した最大の記憶が判断を誤らせてしまった事例が、 東日本大震災やその後の台風･ 集中豪雨災害でも数多く見られた。 また、 津波災害に備える防潮堤が豪雨時の排水を阻害して浸水被害を起こしてしまったというように、 一つの災害への防備によりかえって別の災害には脆弱となってしまった事例も起きてしまった。 近年、 災害の多発に伴い、 ハザードマップの認知が高まってきたとは言え、 その危険区域に高齢者 ・ 福祉施設の開発許可申請が出てきたり、 既に立地しているそれらの施設や公共施設で十分な対応が検討されていない現状は非常に心許ない。 高台
移転についても、 車での移動であればそれほど問題ではないが、 公共交通での移動には不便であるなど、 安全性と利便性の両立は難しく、 災害から時間が経ち、

巻頭言

震災と復興から持続可能な地域を考える

世代交代していく中で再び災害危険区域の利活用に転換していく可能性も否定できない。 このような課題は、明治三陸津波 （1896 年）、昭和三陸津波 （1933 年）
後の災害対応やその後の経過の中でも起こっており、 石碑や町史、 随筆、 小説といった形でも伝えられてきたが、 残念ながら東日本大震災の後に再認識されたものがほとんどであった。 我々はこのことも教訓にしていく必要がある。
このように、 多くの課題が残されているものの、 震災と復興から多くのことを学んできた我々の知見を持続可能な地域づくりに役立てていくことが我々の使命でもあり、 今後の研究 ･ 実践の発展を期待したい。

特集論文 1

特集論文１

帰還困難区域と避難指示解除と復興
小野寺忠知（福島大学共生システム理工学類 4 年）

川﨑興太（福島大学共生システム理工学類 准教授）

要旨

本研究は、帰還困難区域における避難指示解除と復興の実態と課題を明らかにすることを目的とするものである。特定復興再生拠点区域では、2022 年から 2023 年にかけて、その全域での避難指示の解除が予定されているが、特定復興再生拠点区域外については具体的な方針が示されておらず、帰還困難区域全域の避難指示解
除の見通しが立っていないことから、国は帰還困難区域全域の避難指示解除に向けた具体的な方針を早急に示す必要がある。また、これまでに避難指示が解除された地域での住民の帰還状況や住民意向調査の結果を踏まえると、帰還困難区域の避難指示が解除されても帰還する住民が限られることが予想されることから、国は、
避難指示の解除後にも避難を続ける住民に対して、長期にわたって支援を継続することが必要であることを指摘している。
1. 研究の背景と目的
2011 年 3 月 11 日の東北地方太平洋沖地震に伴って、東京電力福島第一原子力発電所事故 （以下、原発事故）が発生し、 福島県は放射能被害を受けた。 特に、 福島
第一原子力発電所の周囲に位置する大熊町、 双葉町、 浪
江町、 富岡町、 楢葉町、 川俣町、 川内村、 葛尾村、 飯
舘村、 田村市、 南相馬市の 11 市町村では、 2011 年 4 月
22 日に行政区域の全域または一部が警戒区域または計
画的避難区域に指定され、 住民は長期的かつ広域的な避難を余儀なくされた。 これらの区域は、 2012 年 4 月 1日から、 帰還困難区域、 居住制限区域、 避難指示解除
準備区域に再編され、 その後、 居住制限区域と避難指示解除準備区域では、 除染やインフラ復旧 ・ 再生等が進められたことにより、 2019 年 4 月 10 日までに、 双葉町以
外の市町村では、 帰還困難区域を除いて避難指示が解除されることになった （図 -1）。
帰還困難区域とは、 「長期間、 具体的には 5 年間を経過してもなお、 年間積算線量が 20 ミリシーベルトを下回らないおそれ のあ る、 現時点で 年間積算線量が 50 ミリ
シーベルト超の地域」 に指定される避難指示区域であり 1)、 双葉町、 大熊町、 浪江町、 富岡町、 飯舘村、 葛尾村、南相馬市の 7 市町村 （以下、 帰還困難区域市町村） に指定されている。 帰還困難区域は、 放射能汚染の度合
いが極めて高いことから、 当分の間、 ほぼ手つかずのままにされてきたが、 当初の予想を超えて放射線量が低下したためか、 政府が 2016 年 8 月に公表した 「帰還困難区域の取扱いに関する考え方」 では、 除染とインフラ整備を行うことで、 5 年後を目途に、 避難指示を解除し、 居住を可能とすることを目指す 「復興拠点」 を設定し、 整備するとの方針が示された 2)。 これを受けて、 2017 年 5 月に福島復興再生特別措置法 （以下、 福島特措法） が改正され、

4

東北計画行政研究 2020 . 3

図-1 避難指示区域の状況（2019年4月10日現在）
特定復興再生拠点区域復興再生計画 （以下、 特定復興再生拠点計画） 制度が創設された 3)。 同計画は、 帰還困
難区域市町村のうち、 南相馬市を除く双葉町、 大熊町、
浪江町、 富岡町、 飯舘村、 葛尾村の 6 市町村で認定されており、 特定復興再生拠点区域は 2020 年～ 2023 年に段階的な避難指示の解除が予定されている。
本研究は、 こうした背景のもとに、 帰還困難区域にお特集論文 1

ける避難指示解除と復興の実態と課題を明らかにすることを目的とするものである。 避難指示が発令された原子力被災地における復興に関する研究は既に一定の蓄積がみられるものの 4)、 帰還困難区域における復興に関する研究としては、 人口や面積を整理した上で、 特定復興再生拠点計画の内容を分析した川﨑 （2019） が存在し 5)、そのほかには、 調査報告として復興庁などによる住民意向調
査が存在するのみである 6)。 本研究は、 これらの文献によって明らかにされた知見を踏まえつつ、 帰還困難区域市町村に対するアンケート調査やヒアリング調査、 現地調査の結果などに基づき、 帰還困難区域における避難指示
解除と復興の実態と課題を明らかにするものであり、 福島の復興に向けて、 学術的にも実務的にも重要な意義を有するものである。
2. 帰還困難区域と特定復興再生拠点区域の指定状況
2.1 帰還困難区域の指定状況
帰還困難区域の面積は、 福島県の県土面積の約 2％にあたる 33,798ha である （表 -1） (1) 。 ただし、 市町村によって大きく異なっており、 浪江町の 18,139ha が最も広く、富岡町の 850ha が最も狭い。 行政区域に対する帰還困難区域の割合は、 双葉町が 96％で最も高く、 飯舘村が5％で最も低い。 なお、 飯舘村と葛尾村では、 帰還困難区域が 1 つの行政区の全域に指定されている。
帰還困難区域に住民票がある人口と世帯数については、 2019 年 6 月 1 日現在、 福島県の人口と世帯数のそれぞれ 1.2％、 1.1％にあたる 22,672 人、 8,546 世帯である (2) 7)。 ただし、 市町村によって大きく異なっており、 大熊町が 9,952 人、 3,652 世帯で最も多く、 南相馬市が 0 人、0 世帯で最も少ない。 市町村全体の人口と世帯数に対する帰還困難区域の人口と世帯数の割合は、 双葉町と大熊町がそれぞれ 96％、 97％で最も高く、 南相馬市がそれ
ぞれ 0％、 0％で最も低い。
また、 人口と世帯数について、 原発事故前と比較す
ると、 帰還困難区域に指定された地域の原発事故前における人口と世帯数は 26,556 人、 9,827 世帯であったので、 全体で 3,884 人 （-15％）、 1,281 世帯 （-13％）の減少である。 特に減少しているのは大熊町と双葉町であり、 大熊町では 1,186 人 （-11％）、 445 世帯 （-11％） の減少、 双葉町では 1,065 人 （-16％）、 324 世帯（-13％） の減少である。
2.2 特定復興再生拠点区域の指定状況
特定復興再生拠点計画が認定されている市町村は、
双葉町、 大熊町、 浪江町、 富岡町、 飯舘村、 葛尾村の6 市町村である （表 -2）。 南相馬市では、 帰還困難区域
内で暮らしていた 2 人・ 1 世帯が市内の他地区に移住して居住者が皆無となり、 認定基準に適合した計画を策定す

5

東北計画行政研究 2020 . 3

ることができないため、 現行制度のもとでは、 6 市町村で
特定復興再生拠点計画は出そろったことになる。
特定復興再生拠点計画の内容をみると、 浪江町のみ
合併前の旧町村ごとに 1 地区ずつ指定されており、 合計
4 地区 (3) となっているが、 その他の 5 市町村では、 それ
ぞれ 1 地区が指定されている。 特定復興再生拠点区域の面積は、 帰還困難区域の約 8％にあたる 2,747ha であり、 大熊町の約 860ha が最も広く、 葛尾村の約 95ha が最も狭くなっているが、 それぞれの行政区域内の帰還困難区域の面積に占める割合としては、 富岡町の 49％が最も高く、 浪江町の 4％が最も低い。
計画期間については、 いずれも約 5 年となっている。
避難指示解除の目標については、 特定復興再生拠点区
域全域に関しては、 基本的に計画期間の終了時とされているが、 双葉町、 大熊町、 富岡町では、 JR 常磐線の全線開通が予定されている 2019 年度末頃には鉄道駅周辺などにおいて (4)、 浪江町や飯舘村では、 整備が完了した
区域 ・ 施設から、 先行的に解除することが目標とされている。
居住人口の目標については、 合計で約 7,960 人 （うち帰還者が約 4,458 人） であり、 上記の原発事故前の帰還困難区域内の人口に占める割合は 30％である。 大熊町の約 2,600 人 （同約 1,500 人） が最も多く、 葛尾村の約 80 人 （同 80 人） が最も少ないが、 原発事故前の帰還困難区域内の人口に占める割合としては、 飯舘村の 64％ ( 帰還者率は 63％） が最も高く、 大熊町の 23％ （同13％） が最も低い。
計画の内容については、 すべての市町村で除染と被災家屋等の解体を実施する点では共通しているものの、 そのほかは市町村によって大きく異なる。 双葉町では、 避難指示解除準備区域に 「働く拠点」 を整備していることを踏まえて、 一団地の復興再生拠点市街地形成施設の都
市計画決定を通じて 「住む拠点」 を整備することが目指されている。 大熊町では、 旧居住制限区域に、 一団地の復興再生拠点市街地形成施設の都市計画決定を通じて、 役場を含むニュータウンの整備を進めていることを踏
まえて、 中心市街地である JR 大野駅周辺の除染を行って住民が帰還できる環境の整備が目指されている。 浪江町
では、 帰還困難区域が指定された旧 3 町村に 1 地区ずつ指定されており、 例えば、 室原地区では物流拠点 ・ 防災拠点の整備、 大堀地区では大堀相馬焼の窯元などの文化的価値の保全が目指されている。 富岡町では、 中心
市街地である JR 夜ノ森駅の東側において、 「夜の森の桜並木道」 などの観光資源を有効活用できる環境の整備などが目指されている。 飯舘村では、 長泥行政区の中心部に、 村営住宅、 短期滞在 ・ 交流施設などを整備するとともに、 除染に伴って発生した除去土壌等を再生資材化

特集論文 1

表 -1 帰還困難区域と特定復興再生拠点区域の指定状況[

市町村
避難指示・解除区域
面積（概数）
避難指示解除区域[ha]
避難指示解除準備区域（2019年
帰還困難区域
6月1日）
特定復興再生拠点区域
避難指示・解除区域
避難指示解除区域
原発事故前（2011年
避難指示解除準備区域
3月1日）
帰還困難区域
特定復興再生拠点区域
避難指示・解除区域
人
住口
避難指示解除区域
民
避難指示解除準備区域票
人
帰還困難区域
現在
特定復興再生拠点区域（2019年
避難指示・解除区域
6月1日） 居避難指示解除区域
住避難指示解除準備区域
人
帰還困難区域口
特定復興再生拠点区域
避難指示・解除区域
避難指示解除区域
原発事故前（2011年
避難指示解除準備区域
3月1日）
帰還困難区域
特定復興再生拠点区域
世避難指示・解除区域
帯数
住
避難指示解除区域
民
避難指示解除準備区域票
世
帰還困難区域
現在
帯
特定復興再生拠点区域（2019年
避難指示・解除区域
6月1日） 居避難指示解除区域
住世避難指示解除準備区域
帯
帰還困難区域数
特定復興再生拠点区域

双葉町
5,142
213
4,929
555
7,100
300
6,800
5,966

]

231
5,735
0
0
0
0
2,606
91
2,515
2,267

[
]

76
2,191
0
0
0
0

大熊町
7,800
3,000

浪江町
22,314
4,175

富岡町
6,850
6,000

飯舘村
23,10022,0204,800
860
11,505367

18,139661
21,542
17,888850
390
15,833
11,278

1,080
186
6,509
6,228

1,600
95
1,571
1,445

11,138
10,327
375

3,654
1,191
17,434
14,467

4,555
3,840
12,916
9,254

281
5,585
5,337

126
112
1,409
1,301

9,952
694
694

2,967
903
1,051
1,051

3,662
3,062
1,043
1,043

248
1,321
1,321

108
95
405
405

4,142
4,142

0
0
4,235
138

0
0
7,766
6,482

0
0
6,293
4,472

0
0
1,958
1,883

0
0
477
443

0
0
4,176
4,175

4,097
3,799
147

1,284
450
6,849
5,769

1,821
1,560
5,594
4,079

75
1,822
1,748

34
30
482
448

1

3,652
-

1,080
307
686
686

1,515
1,265
740
740

74
652
652

34
30
191
191

1,754
1,754

0
0

0
0

0
0

0
0

0
0

0
0

-

葛尾村
南相馬市
8,437
17,1006,837
14,7002,400
14,281
14,279
2
8,427
8,427
0

3,032
3,032
0

合計
90,74356,732
213
33,7982,747
78,341
51,485300
26,556
62,064
39,161
231
22,672
8,656
8,656
0
0
0
27,511
17,593
91
9,827
23,845
15,223
76
8,546
0
0
0

注1…「避難指示・解除区域」とは、避難指示区域と避難指示が解除された区域の双方を指す。これに対して、「避難指示解除区域」は、避難指示が解除された区域を指す。
注2…「－」はデータが存在しないこと、または、アンケート調査において無回答であったことを示す。
注3…「原発事故前（2011年3月1日）」のデータは、「現在（2019年6月1日）」時点における避難指示・解除区域の指定状況を「原発事故前（2011年3月1日）」時点に遡及させたデー
タである。
注4…斜線は該当する区域が存在しないことを意味する。
注5…浪江町の原発事故前の人口及び世帯数は2011年3月11日のデータ、現在の住民票の人口、居住人口及び住民票の世帯数は2019年4月1日のデータ、現在の居住世帯数については2019年5月末時点のデータである。
注6…浪江町は特定復興再生拠点区域が複数あり、すべての特定復興再生拠点区域のデータを足し合わせている。

表 -2 特定復興再生拠点計画の認定状況と計画の概要
市町村名

双葉町

大熊町

地区名

双葉町中央地区

大野駅周辺等地区

計画認定日
区域面積

2017年9月15日
約555ha国の認定があった日～2022年8月31日

2017年11月10日
約860ha国の認定があった日～2022年9月

計画期間

避難指示
解除の目標

居住人口の目標（うち帰還者数）

計画の概要

6

浪江町
浪江町室原地区
浪江町末森地区、大堀地区
浪江町津島地区
2017年12月22日
約661ha国の認定があった日～2023年3月

富岡町

飯舘村

葛尾村

夜の森・大菅地区

長泥地区

野行地区

2018年3月9日
約390ha国の認定があった日～2023年5月31日

2018年4月20日
約186ha国の認定があった日～2023年5月31日

2018年5月11日
約95ha
国の認定があった日～2022年9月末

2019年度末頃：JR常磐線 2019年度末頃：JR常磐線、JR
2019年度末頃：JR常磐の鉄道施設区域、避難指 大野駅周辺地区の一部と居住 2023年3月（ただし早期に整 線の鉄道施設区域、JR示解除準備区域、JR双葉 制限区域の大川原地区にアク 備が完了した区域・施設か 夜ノ森駅へのアクセス
駅周辺の一部区域
ら先行して避難指示解除を 道路等周辺の一部区域セスする区間等の区域
2022年度春頃：特定復興 2022年春頃：特定復興再生拠 目指す）
2023年春頃：特定復興再生拠点区域全域
再生拠点区域全域
点区域全域
約2,000人
約2,600人
約1,500人
約1,600人（約1,400人）（約1,500人）（約1,300人）
JR双葉駅を中心とする区 大川原地区及び先行的に除染 帰還困難区域全体の避難指 JR夜ノ森駅や「夜の森域で、「新たな生活の場 が進められている下野上地区 示解除に向け、合併前の旧 の桜並木道」を中心の2つの拠点を繋げるととも 町村に該当する室原地区、 に、南北の交通軸であの創出（新市街地整備）」と「既成市街地の に、常磐自動車道の大熊IC、 末森地区、津島地区の3地区 るJR常磐線と国道6号再生」を進め、避難指示 JR常磐線及び大野駅、国道6 を拠点とする。室原地区は 沿線に囲まれた区域
解除準備区域で進める
号線等を結び、町外とのアク 高速道路、幹線道路を中心 で、「人と桜の共生」とした物流・防災の要、末 「沿道型商業活性化」「新たな産業・雇用の創 セスを確保する。これによ出」と常磐自動車道の常 り、生活環境を再構築し、町 森地区は周辺地域との連携 「農用地活用」などをによる農業再開エリア、津 主とする取組により、
磐双葉IC間の交通軸を連 民が帰還できる環境を整備携させ、双葉町の復興・ し、町外から町への定住者を 島地区は新たなまちづくり 富岡町の復興・再生を再生を図る。
呼び込み、大熊町の復興・再 と交流エリアとして、震災 図る。
前にあった環境を取り戻生を図る。
し、住民の帰還や生業の再生を目指す。また、大堀相馬焼の里等の保全・管理を進める。

東北計画行政研究 2020 . 3

2023年春頃（村営住宅等については、整備が2022年春頃できた箇所から先行解
除）
約180人
約80人
（178人）（80人）
飯舘村の長泥地区にお 県道浪江三春線沿い
いて、村営住宅、短期 の住宅・農地において、集会所等を中心
滞在・交流施設の整備、文化・交流拠点の にしたコミュニティ
再生、農用地等の利用 の拠点を再生すると環境の整備により住民 ともに、村の中心産の帰還環境を整え、同 業であった農業、畜地区の復興・再生を図 産の再生及び再生可能エネルギーを活かる。
した新しい農業・新
たな産業創出に取り組むことにより、葛尾村野行地区の復興・再生を図る。

特集論文 1

写真-1 双葉町の特定復興再生拠点

写真-4 富岡町の特定復興再生拠点

写真-2 大熊町の特定復興再生拠点

写真-5 葛尾村の特定復興再生拠点

写真-3 浪江町津島地区の特定復興再生拠点

写真-6 飯舘村の特定復興再生拠点

して農地を造成することが目指されている。 葛尾村では、集会所の復旧を通じた活動拠点の整備、 応急仮設住宅等を活用した交流施設の整備などのほか、 再生可能エネ
ルギーを活かした農業の再生が目指されている。

表 -3 帰還困難区域市町村アンケート調査の概要

3. 帰還困難区域市町村の帰還困難区域における避難指示解除と復興に関する認識
帰還困難区域市町村の帰還困難区域における避難指
示解除と復興に関する認識を把握するため、 2019 年 6 月
24 日～ 2019 年 8 月 2 日にかけて、 帰還困難区域市町村を対象としてアンケート調査を行った （表 -3）。 配布数、回収数ともに 7 件であり、 回収率は 100％である。

7

東北計画行政研究 2020 . 3

帰還困難区域市町村の帰還困難区域の避難指示解除と復興に関する認識を把握する
対象
帰還困難区域市町村の7市町村
方法
アンケート調査（電子メール）
1．市町村の基本情報（市町村の避難指示・解除区域の人口・世帯数など）
2．特定復興再生拠点計画制度の問題点の有無
調査項目
3．特定復興再生拠点区域の内外の格差
4．帰還困難区域全域の避難指示解除に向けた課題
5．帰還困難区域全域の避難指示解除に向けた国への要望
実施日
2019年6月24日～2019年8月2日
配布数
7件
回収数
7件
回収率
100%
注…調査項目については南相馬市は特定復興再生拠点計画が認定されていないため設問の一部を変更した。
目的

特集論文 13.1 特定復興再生拠点計画制度の問題点の有無
特定復興再生拠点計画制度について、 双葉町、 浪江
町、 富岡町、 葛尾村、 南相馬市は、 問題が 「ある」 と認識している （表 -4）。 具体的には、 双葉町、 浪江町、 富
岡町、 葛尾村は、 特定復興再生拠点区域外に関して具体的な方針が示されていないことを指摘している。 南相馬市は、 先述の通り、 居住者が皆無となり、 認定基準に適合した計画を策定することができないことを背景として、 居住を可能とするなどの条件を付けずに、 帰還困難区域全域の除染やインフラ整備をする必要があると指摘している。
3.2 特定復興再生拠点区域の内外の格差
特定復興再生拠点区域の内外の格差について、 双葉町、 浪江町、 富岡町、 葛尾村は、 問題が 「ある」 と認識している （表 -4）。 具体的には、 浪江町、 富岡町、 葛尾村は、 拠点外では除染や被災家屋等の解体の対象になっていないことから、 家屋等が放置されたままで手を付けられない状態になっていることを指摘している。 加えて、 富岡町は、 拠点外であると家屋解体等の申請を行うことができないため、 生活再建支援金の申請もできないことを指摘している。 双葉町は、 拠点内の住民と拠点外の住民との間で、 帰還に関する意識の格差が生じていると指摘している。
3.3 帰還困難区域全域の避難指示解除に向けた課題

帰還困難区域全域の避難指示解除に向けた課題について、 双葉町、 浪江町、 富岡町、 葛尾村、 南相馬市は
課題が 「ある」 と認識している （表 -4）。 具体的には、 双葉町、 浪江町、 富岡町、 葛尾村、 南相馬市は拠点外の荒廃が日々進んでいるため、 早急に除染、 被災家屋等の解体を進め、 インフラの復旧 ・ 再生を行う必要があることを指摘している。 双葉町と富岡町は、 国はそのための財源を確保する必要があることを指摘しており、 さらに双葉町
は、 除染の対象外となっている山林や農地の線量低減方法を検討すべきだと指摘している。
3.4 帰還困難区域全域の避難指示解除に向けた国への要望
帰還困難区域全域の避難指示解除に向けた国への要望について、 全ての帰還困難区域市町村が、 要望が 「ある」 と回答している （表 -4）。 具体的には、 双葉町、 大熊町、 浪江町、 富岡町、 葛尾村は、 特定復興再生拠点区
域外の避難指示解除に向けて除染や家屋解体等を実施すること、 南相馬市は、 居住の有無などにかかわらず、 帰還困難区域の除染や家屋解体等を実施することを挙げている。 双葉町は、 上記のほか、 避難指示解除にかかわる目標時期の確実な履行、 被害実態に即した賠償の実施、 復興の進捗状況の差異を踏まえた生活再建支援策の実施、 中間貯蔵施設の整備や福島第一原発の廃炉などに関する責任ある対応を挙げている。

表 -4 特定復興再生拠点計画の問題点や拠点の内外の格差、帰還困難区域全域の避難指示解除に向けた課題や国への要望要
市町村
問題点の有無
特定復興
再生拠点
計画制度
の問題点

特定復興
再生拠点
区域の内
外の格差
の問題

帰還困難
区域全域
の避難指
示解除に
向けた課
題

双葉町
ある
●山林や農地が多い拠点外についての除染等の方針が不明確な点。

大熊町
ない

具体的な
内容

浪江町
ある
●拠点外の除染や解体について運用の面で未整
理の部分がある点。

富岡町
ある●拠点内外がはっきり区別されており、拠点外については具体的な方針が示されていない
点。

ある
ある
●拠点外は除染、解体●拠点外は除染、解体の対象となっていないの対象となっていない
ため、荒れたままにため、荒れたままに回答不可なっていること。
なっていること。
●拠点外が生活再建支援金の交付の対象となっていないこと。

問題の有無

ない

ある
●拠点外は除染、解体の対象となっていない
ため、荒れたままになっている
こと。

課題の有無

ない

ある
ある
●拠点外の除●帰還困難区域全域の染、解体の実施 避難指示解除に向けたすること。
除染や家屋解体等に必要な財源を確保すること。

ある●拠点外では帰還の見通しが立っていないため、拠点内外で帰還に対して住民の意識的格差が生じているこ
具体的な と。
内容ある●町内全域を元に戻すべきという国民世論の形成が必要であること。
●拠点外の除染やまちづくり整備等
具体的な を進めるため財務省の理解を得る必要があること。
内容●山林や農地の除染を行わないという方針のため、どのように線量を下げるか検討する必要があること。

要望の有無

ある
ある
ある
●2019年度末及び2022年度春の避難 ●帰還困 ●拠点外につい
指示解除目標の確実な履行をするこ 難区全域 て、荒廃家屋のと。
を早急に 解体や繁茂した●町民の被害実態に即した賠償の実 避難指示 草木の伐採等、帰還困難施をすること。
解除する 環境保全に努め
区域全域るとともに、帰●復興の進捗状況の差異を踏まえた こと。
の避難指
還困難区域の全
具体的な 生活再建支援策の実施をすること。
示解除に域解除に向けて●中間貯蔵施設に係る対応を国が責内容
向けた国必要な措置を講任をもって行うこと。
への要望
じること。
●特定復興再生拠点区域の段階的拡
大と早急な帰還困難区域の全域の避難指示解除をすること。
●福島第一原子力発電所の安全かつ着実な廃炉の推進等を進めること。
注…斜線は具体的な回答を求めていないことを指す。

8

東北計画行政研究 2020 . 3

飯舘村

無回答

ない

ある
ある
●復興の進度に応じ、逐次特定復興再生拠点
区域の拡大を認定すること。
●拠点外の除染、家屋解体の実施時期を示す
こと。
具体的な
回答なし

葛尾村
南相馬市
ある
ある
●拠点内は現行のもの ●居住を可能とすをしっかり実施したう るなどの条件を付えで、拠点外について けずに、帰還困難
明確な方針、あるいは 区域全域の除染や新たな制度を整備する インフラ整備をする必要がある点。
必要がある点。

あるある●拠点外の荒廃が日々 ●早急な帰還困難進んでいるため、除区域全域の除染、染、家屋解体、鳥獣害 インフラ復旧等を対策、除染、伐採等の 行うべきであるこ
荒廃抑制の必要がある と。
こと。

ある
ある
●拠点外において帰還 ●居住の有無、拠できるか不透明な状況 点の設定の有無にが続いているため、除 関わらず、原発事
染や避難指示解除に向 故で被災し、荒廃けた方針を復興・創生 した地域について
期間終了前までに示す は、事故前の環境こと。
へ戻すため、除●復興・創生期間終了 染、インフラ復旧後においても、方針通 等を行うこと。
り全域解除に向けた施策を遂行できるような、強力な体制を整備すること。

特集論文 1

4. 結論
帰還困難区域は、 文字通り、 放 射能汚染の度合いが極めて高いことから、 帰還することは難しい地域に指定された区域 である。 このため、 原発事故の発生当初から、 帰還困難区域は放置状態となっていたが、 国は、
2016 年にその解除に向けた方針を示し、 2017 年には福島特措法に基づく特定復興再生拠点計画制度が創設された。 これまでに、 帰還困難区域市町村である 7 市町村のうちの 6 市町村において特定復興再生拠点区域が指定されており、 2023 年までに除染や被災家屋等の解体、インフラの復旧 ・ 再生などを行って避難指示を解除することが予定されている。
本研究では、 こうした状況にある帰還困難区域と特定復興再生拠点区域に関して、 帰還困難区域市町村の認識を、 アンケート調査の結果をもとに分析したが、 以下では、 そのアンケートの調査を踏まえて、 帰還困難区域における避難指示解除と復興に関する問題と課題を提起する。
第一に、 帰還困難区域における避難指示を 解除する制度として特定復興再生拠点計画制度が創設されたが、 その特定復興再生拠点区域は、 市町村によって程度の差はあるものの、 全体としては、 帰還困難区域の 1 割に満たない地域にしか指定されていないという問題がある。
国は、 2017 年 6 月に改定した福島復興再生基本方針において、 「たとえ長い年月を要するとしても、 将来的に帰還困難区域の全てを避難指示解除し、 復興 ・ 再生に責任を持って取り組むとの決意の下、 放射線量をはじめ多くの課題があることも踏まえ、 可能なところから着実かつ段階的に、 政府一丸となって、 帰還困難区域の一日も早い復興を目指して取り組んでいくこととする」 との方針を示しているが 8)、これ以上の具体的な方針は示されていない。 このため、 帰還困難区域市町村の多くは、 国は特定復興再生
拠点区域外の避難指示解除に向けた具体的な方針を示し、 早急に除染や被災家屋等の解体、 インフラの復旧 ・再生を実施すべきだと認識している。 国は、 少なくとも原子力政策を推進してきたことに伴う社会的責任を負い、 原子力災害からの福島の復興及び再生に関する施策を総合的に策定し、 継続的かつ迅速に実施する責務を有しているのであるから、 帰還困難区域全域の避難指示解除に向けた具体的な方針を早急に示す必要があると考えられる。
第二に、 帰還困難区域における避難指示が特定復興再生拠点計画制度などを通じて解除されたとしても、 帰還する住民は限られるという問題がある。 本研究の冒頭でも述べた通り、 2019 年 4 月までに、 双葉町以外の 10 市町
村において、 帰還困難区域を除いて避難指示が解除されているが、 特に避難指示の解除の時期が遅かった地域
では、 住民の帰還が進んでいない状況にあり、 また、 復
興庁等によるアンケート調査の結果を見ても、 今後、 避難9東北計画行政研究 2020 . 3

指示が解除される地域では、 住民の帰還意向が高くないというのが実情である 3) 。 このため、 今後、 帰還困難区域
において避難指示が解除されたとしても、 被災家屋等の解体に伴って空き地ばかりが目立つ地域になることが懸念される。 つまり、 「避難指示の解除＝復興」 ではない、 言
い換えれば、 避難指示の解除は、 復興の前提条件ではあっても、 復興そのものを意味するものではないということであり、 自治体の存続という観点からは、 避難指示の解除に先立って、 帰還する住民の増加や新たな住民の転入に資する医療、 商業、 介護 ・ 福祉などの生活環境の整備
・ 充実を図る必要があり、 同時に、 被災者の生活再建という観点からは、 避難指示の解除後にも帰還しないのは理由があってのことなので (5) 9)、避難を続ける住民に対して、避難先での生活環境の整備 ・ 充実を含め、 長期にわたって、 被害の実態を踏まえた支援を継続することが必要だと考えられる。
【補注】(1) 表-1における「避難指示・解除区域」とは、避難指示区域と避難指示が解除された区域の双方を指す。本論文のこれ以降において、同様である。これに対して、「避難指示解除区域」は、避難指示が解除された区域を指す。
(2) 福島県の現在（2019年6月1日）の人口は1,848,257人、世帯数は751,686世帯である。
(3) 浪江町の大堀地区は、他の特定復興再生拠点とは違い、「面」ではなく、複数の大堀相馬焼の窯元などがそれぞれ「点」として指定されている。
(4) 具体的には、双葉町では2020年3月4日に双葉駅と駅前及び避難指示解除準備区域の浜野・両竹地区など、大熊町では2020年3月5日に大野駅周辺及び駅と大川原地区を結ぶ町道など、富岡町では2020年3月10日に夜ノ森駅と駅前の広場周辺の道路などで、先行的な避難指示の解除が予定されている。
(5) 例えば、復興庁、福島県、双葉町が2019年9月25日～10月8日に実施した双葉町民に対するアンケート調査によると、双葉町に「戻らないと決めている」町民は64％であり、その理由としては、「避難先で自宅を購入または建築し、将来も継続的に居住する予定だから」が56％、「医療環境に不安があるから」が49％、「水道水などの生活用水の安全性に不安があるから」が39％、「避難先の方が、生活利便性が高いから」が38％、「生活に必要な商業施設などが元に戻りそうにないから」が37％、「家が汚損・劣化し、住める状況ではないから」が35％、「原子力発電所の安全性に不安があるから」が33％で多い。

【参考文献】
1) 原子力災害対策本部（2011）「ステップ２の完了を受けた警戒区域
及び避難指示区域の見直しに関する基本的考え方及び今後の検討課題について」（2011年12月26日公表）、https://www.meti.
go.jp/earthquake/nuclear/pdf/111226_01a.pdf（2020年1月12日最終閲覧）
2) 原子力災害対策本部・復興推進会議（2016）「帰還困難区域の取扱いに関する考え方」（2016年8月31日公表）、http://www.meti.
go.jp/earthquake/nuclear/kinkyu/pdf/2016/0831_01.pdf（2020 年
1月12日最終閲覧）
3) 復 興 庁 「 特 定 復 興 再 生 拠 点 区 域 復 興 再 生 計 画 」 h t t p s : / /www.reconstruction.go.jp/topics/main-cat1/sub-cat1-4/
saiseikyoten/20170913162153.html （2020年1月12日最終閲覧）特集論文 1

4) 例えば、川﨑興太（2018）『福島の除染と復興』、丸善出版
5) 川﨑興太（2019）「特定復興再生拠点計画制度による帰還困難区域における帰還環境の整備計画」（論文番号7310）『日本建築学会
2019年度大会（北陸）学術講演梗概集』、677-680頁
6) 復興庁「原子力被災自治体における住民意向調査」（復興庁と福島県と市町村で毎年度実施）、http://www.reconstruction.go.jp/
topics/main-cat1/sub-cat1-4/ikoucyousa/（2020年1月12日最終閲覧）
7) 福島県「福島県の推計人口 福島県現住人口調査月報」https://www.pref.fukushima.lg.jp/sec/11045b/15847.html （2020年1月12日最終閲覧）
8) 閣議決定「福島復興再生基本方針（平成29年6月30日改定）」、
https://www.reconstruction.go.jp/topics/main-cat1/subcat1-4/20170630_honbun.pdf（2020年1月12日最終閲覧）
9) 復興庁・福島県・双葉町（2019）「双葉町住民意向調査 調査結果
（速報版）」（2019年12月27日公表）、https://www.reconstruction.
go.jp/topics/main-cat1/sub-cat1-4/ikoucyousa/191227_
ikouchousa_futaba.pdf（2020年1月12日最終閲覧）

10

東北計画行政研究 2020 . 3

特集論文２

特集論文2

商店街と歴史的景観と住民評価
横塚有貴（福島大学共生システム理工学類 4 年）

川﨑興太（福島大学共生システム理工学類 准教授）

要旨

本研究は、会津若松市に位置する七日町通り商店街を対象として、来街者アンケート調査の結果に基づき、これまでの歴史を活かした景観づくりの有効性と限界性について考察するとともに、今後の課題を提起することを目的とする。本研究を通じて、来街者は景観形成制度が適用された建築物等が中心となって創出している
歴史的な景観を高く評価しており、景観形成制度は有効だったことが明らかになった。その一方で、来街者は、
景観形成制度が対象とすることは不可能または困難な土地・建物用途に関して、景観的に悪いと評価しており、ここに七日町通り商店街における景観づくりを進める上で活用してきた景観形成制度の限界性があることが明らかになった。こうしたことを踏まえて、本研究では、土地利用・建築物の用途に関する制限の導入と、非建
ぺい地における修景事業や土地利用転換事業の導入が必要であることを指摘している。

1. 研究の背景と目的
わが国では、 1960 年代後半から、 多くの自治体で景観条例 （自主条例） に基づく歴史的建造物の保全と活用が行われてきた。 近年では、 2004 年の景観法の制定や 2008 年の歴史まちづくり法の制定に伴って、 景観条
例とこれらの法に基づく諸制度を併用しつつ 1)、 歴史的な景観づくりが全国的に実施されている。 本研究が対象とする福島県会津若松市もその例外ではなく、 景観条例と景観法に基づく景観計画によって、 歴史的景観の保存・活用が進められている。
これまでの歴史的な景観に関する研究としては、 例え
ば、 景観計画における建築物等の景観形成基準と他制度に基づく基準との関係性を考察した研究 2)、 行政支援による景観形成に関する取り組みを現況の景観と照らし合わせながらその妥当性を評価した事例研究 3)、 歴史的
市街地における建築物の修景事業に対する助成制度に関する研究 4) などがある。
本研究は、 会津若松市を対象として、 歴史的な建築物等を活かした景観づくりの実績を整理した上で、 福島県
で最も積極的に歴史的な商業地景観の保存 ・ 形成に向けた取り組みが進められてきた七日町通り商店街を対象として実施した来街者アンケート調査の結果に基づき、 これまでの歴史を活かした景観づくりの有効性と限界性について考察するとともに、 今後の課題を提起することを目的とする。
2. 会津若松市の景観行政と七日町通り商店街の景観づくり(1) 会津若松市の景観行政の経緯と内容
会津若松市は、 福島県の西部、 会津盆地の東南に位置する、 四方を山々に囲まれた旧会津松平家の城下町

11

東北計画行政研究 2020 . 3

であり、 戦国時代に蒲生氏郷により開かれたまちであり、古くから会津地方の中心として政治、 経済の要衝にあったほか、 地場産業の中心としても栄え、 独自の文化が育まれてきた。
会津若松市では、 1992 年に景観条例が制定され、 その 2 年後の 1994 年に、 会津若松市景観計画の前身とも言える 「会津若松市景観形成ガイドプラン」 が策定されることで、 景観形成の方向性が定められた。 1995 年から、
景観条例に基づく景観協定地区の認定が始められ、 それ以降、 支援事業等も開始された。 2009 年に景観行政団体への移行が行われた後、 2017 年に景観計画が策定され、 景観形成の取り組みが継続されている。
(2) 七日町通り商店街における景観づくりの経緯と内容
中心市街地は、 JR 会津若松駅から、 市のシンボルである鶴ケ城に至るまでのルートをはじめ、 七日町通り等の旧街道筋を含めた約 170ha のエリアである （写真 1）。 七
日町通り商店街は、 こうした中心市街地において、 古くから会津城下町の西の玄関口として栄えてきた約 800m の通りに形成されている商店街であり、 七日町通りの沿道には、2019 年 10 月現在、 合計で 105 棟の建築物等が立地している。 東側から上 ・ 中 ・下と 3 つの区に分かれており、

写真 1

七日町通り商店街

特集論文２明治 ・ 大 正 ・ 昭 和を彩 る歴 史 的 な 建 築 物 等が多く立地している。 七日町通り商店街における景観づくりは、
1994 年の「七日町通りまちなみ協議会」の発足を契機とし、
景観まちづくり協定支援事業やファサード改修事業等の景観に関する取り組みのほか、 空き店舗対策事業や電線地中化事業などが進められてきた （図 1） 5)。
3. 来街者による七日町通り商店街の景観評価
七日町通り商店街の景観に関する来街者の評価を把握するため、 2019 年 7 月と 10 月に、 七日町通り商店街でアンケート調査を実施した （表 1）。 上 ・ 中 ・下の区それ
ぞれで 58、 57、 81 件の合計 196 件の回答を得た (1) 。
（1） 回答者の属性
性別については、「男性」 が 42%、「女性」 が 58% である。
年齢については、 若年層の割合が少なく、 60 代以上が47％を占めている。 職業については、 「無職」 が 34％、「会社員・ 役員」 が 23％である。 居住地については、 「福島県外」 が 55％である。 来街回数については、 「初めて」が 54% であり、 「5 回目以上」 が 38％である。 来街目的については、 「観光」 が 65% である。
（2） 来街者の景観評価①全体的分析
七日町通りに面する建築物等 105 棟のうちの 9 棟が空

図1

12東北計画行政研究 2020 . 3

表1

来街者アンケート調査の概要

目的
対象

七日町通り商店街の景観に対する来街者の評価を把握する。
七日町通り商店街への来街者
七日町通り商店街の歩行者へ聞き取り調査を行った。調査に協力して頂ける方と共に七日町通り（上・中・下の区）を歩きながら回答を得た。上の区・中の区・
方法
下の区の３つに分けて調査を行い、建築物等一棟一棟の評価と建築物等以外の景観要素の評価、街路景観全体としての評価を調査した。
1．回答者の属性について（居住地、性別、年齢、職業、来街回数、来街目的）
2．街路景観要素（建築物等とそれ以外）について
街路景観を構成するすべての建築物等に対する評価を行ってもらった。対象物の評価を①良い②普通③悪いから選択してもらい、また、どのような観点からの評価であるのかを明らかにするため、①良い③悪いについては、項目の回答とその理由も尋ねた。項目の回答には、各景観まちづくり協定地区の協定事項で調査項目示される項目(表4)を提示し、当てはまるものがあれば複数回答可として選択してもらった。項目として当てはまるものがない場合も同様に理由を尋ねた。すべ
ての建築物等の評価とは別に街路景観として良い・悪いと感じるものについても指摘してもらい、その理由を回答してもらった。
3．通り全体の景観の評価について
通り全体の景観の評価を①良い②普通③悪いから選択してもらい、①良い③
悪いについては、その理由も回答してもらった。
2019年7月30日（火）9時～17時
実施日
2019年10月24日（木）9時～17時
196件（内、上の区58件、中の区57件、下の区81件）
回収数

き家 ・ 空き店舗である。 来街者の 10％以上が 「良い」 と評価した建築物等は 28 棟 （27％） であり、 「悪い」 と評価した建築物等は 14 棟 （13％） である （表 2）。
②立地別分析
上の区に立地する建築物等 24 棟のうち、 来 街者の10％以上の者が「良い」と評価したのは 7 棟（29％）、「悪い」と評価したのは 6 棟 （25％） である。 上の区全体の景観については、 「良い」 が 43%、 「普通」 が 10%、 「悪い」 が47% である。

七日町通り商店街で実施されてきた事業特集論文２

表2

七日町通りの街路景観を形成する建築物等の現況

中の区に立地する建築物等 47 棟のうち、 来 街 者の10％以上の者が 「良い」 と評価したのは 11 棟 （23％）、「悪い」 と評価したのは 5 棟 （11％） である。 中の区全体の景観については、 「良い」 が 84%、 「普通」 が 2%、 「悪い」
が 14% である。
下の区に立地する建築物等 34 棟のうち、 来 街者の10％以上の者が 「良い」 と評価したのは 10 棟 （29％）、「悪い」 と評価したのは 3 棟 （9％） である。 下の区全体の景観については、「良い」 が 93%、「普通」 が 7%、「悪い」
が 0% である。
③景観形成制度の適用の有無別分析
景観形成制度が適用された建築物等 52 棟のうち、 来
街 者の 10％以上の者が 「良い」 と評 価したのは 23 棟
（44％）、 「悪い」 と評価したのは 1 棟 （2％） である。
来街者の 10％以上の者が 「良い」 と評価した建築物
等 28 棟のうち、 20 棟 （71％） は景観まちづくり協定支援事業やファサード改修事業などの助成を受けている。
来街者の 10％以上の者が 「悪い」 と評価した建築物
等の 14 棟のうち、 13 棟 （93％） は助成を受けたり景観

13

東北計画行政研究 2020 . 3

賞を受賞したりしていない建築物等である。 13 棟について
は、 営業しているのか空き店舗なのかがわからないものが多く、 また、 コンビニやパチンコ店などについては、 「歴史的なまちなみには調和していない」 との意見が挙げられている。
④協定項目別分析
協定項目への適合状況について、 客観的に分析することが可能な位置、 高さ、 形態、 色彩、 素材、 付属物を対象とした結果、 高さ、 色彩については 100％適合していたが、 位置、 形態については、 適合していない建築物
等が比較的多く見られた。協定項目ごとの来街者評価は、
歴史的であるという理由から、 形態、 色彩が 「良い」 と評価された。
協定項目にはない項目ではあるが、フリー回答として 「用途」について評価を得ることができた。全 105 棟のうち、「良い」 と評価された建築物等はなかったが、 「悪い」 と評価されたのが 4 棟 （4%） であった。 そのうちの 1 棟 （25%） は、空き店舗ではないが、 シャッターによって活気が感じられないと評価され、 残り 3 棟 （75%） はパチンコ店、 銀行、

特集論文２

コンビニであり、 いずれも歴史的なまちなみに調和していないと評価された。
⑤建築物等以外について「良い」 と評価されたものはなく、 駐車場が 2 件、 空き地が 1 件 「悪い」 と評価された。 「悪い」 と評価された駐車場は上の区と中の区に 1 件ずつ位置しており、 突然の駐車場の出現でまちなみの連続性がとぎれてしまうという意見が挙げられた。 また、 「悪い」 と評価された空き地は下の区に位置しており、 理由として、 スペースが急に出てくる、 雰囲気が崩れるという意見が挙げられた。
4．結論
七日町通り沿いに立地している建築物等は 105 棟であるが、 来街者の 10％以上の者が 「良い」 と評価した建築物等は 28 棟 （28％） であり、 特に歴史的な意匠、 形態、色彩などが評価されている。 また、 景観形成制度が適用された建築物等は 52 棟 （48％） であるが、 このうち来街者の 10％以上の者が 「良い」 と評価したものは 23 棟
（44％） であり、 上記の 28 棟の 8 割を占めている。 来街
者の通り全体に関する評価については、 特に駐車場が多い上の区では 「良い」 と 「悪い」 が同様の割合となっているが、 中の区と下の区では、 景観形成制度が適用された建築物等が中心となって創出している歴史的な景観が高く評価され、 「良い」 が 8 ～ 9 割を占めている。 七日町通
り商店街において積極的に取り組まれてきた歴史を活かした景観づくり、 また、 その景観づくりを進める上で活用してきた景観形成制度は、 一定程度、 有効だったと考えられる。
その一方で、来街者からは、駐車場、空き地、空き店舗、パチンコ店などは、 特に用途という点で 「悪い」 と評価される傾向にある。 土地利用または建築物の用途は、 景観協定などの景観形成制度が対象とすることは不可能ま
たは困難な領域であるという意味で、 ここに、 七日町通り
商店街における景観形成制度の限界性があると言える。
このため、 今後、 七日町通り商店街における景観づくりを進めていく上では、 地区計画などによる土地利用 ・ 建
築物の用途に関する制限の導入と、 駐車場や空き地など
非建ぺい地における修景事業や土地利用転換事業の導入が必要だと考えられる。

14

東北計画行政研究 2020 . 3【補注】(1) 2018年に実施された通行量調査によると、七日町通り商店街の上の区に位置する白木屋漆器前の平日の通行量は1,182人である。

【参考論文】
1） 内海麻利・小林重敬・坂井文（2006）「景観条例から景観法を中心とした制度移行に関する研究 －神奈川県小田原市を事例として－」『都市計画論文集』No.41-3、319-324頁
2） 室田昌子（2008）「景観法に基づく景観計画における建築物等の景観形成基準に関する考察 －神奈川県景観行政団体を対象として－」『都市計画論文集』No.43-3、655-660頁
3） 有馬健一郎・中野茂夫・井上亮（2012）「出雲市における伝統的町並
みの特徴と行政支援による町並み形成に関する取り組み∼大社町と平田町を事例に∼」『都市計画論文集』Vol.47、No.3、703-708頁
4） 林直孝・浅野聡・森河奨（2015）「歴史的市街地における建築物の修景事業に対する助成制度に関する研究-東海4県の景観行政団
体を対象として-」『日本建築学会計画系論文集』第80巻、第715号、2051-2061頁
5） 竹俣美里・川﨑興太（2019）「地方都市の中心市街地活性化に向けた課題－会津若松市七日町通りを事例として－」『日本都市計
画学会都市計画報告集』 No.18、8-15頁

特集論文 3

特集論文3

東日本大震災後における東北地方の地域観光の実態に関する一考察：青森県十和田市休屋地区を事例として
鈴木聡馬（宮城大学事業構想学部 4 年）
・佐々木秀之（宮城大学）

要

旨

本研究では、東北有数の観光地であり、青森県と秋田県にまたがって位置する十和田湖を事例に、東日本大震災後の地域観光の実態についての検証を行う。具体的には、十和田湖観光の中心である青森県十和田市休屋
地区における宿泊施設および商業施設の調査を行った。そこでは、同地区において登録されているホテル・旅館 19 件のうち 9 件が休廃業状態にあり、商業施設は登録されている 40 件のうち17 件が休廃業状態にあることが明らかになった。施設の休廃業によって景観の悪化が課題となっている。その対策として、環境省による国立公園満喫プロジェクトおよび新設された DMO による地域再生の取り組み開始されていることが確認された。十和田湖観光は、観光地ライフサイクルモデルでいえば、衰退段階を経て、再生期にある。本稿では、再生の促進には、休廃業施設の利活用が課題であることを指摘している。

１． はじめに2011 年 3 月に発生した東日本大震災の復興過程では、産業政策において、 特に観光が注目されてきた。 その背景には、 国による観光政策がある。 2003 年に首相小泉純一郎が国会施政方針演説において観光立国宣言を行い、 ビジットジャパンキャンペーンを展開して以降、 訪日外
国人数は増加の一途を辿り、 2003 年には 503 万人程度であったものが、 2016 年に約 2,400 万人となり、 各地域
では、 訪日外国人観光客を如何に自らの地域に誘導す
るかといった戦略の立案につとめてきた 1)。 そこにおいて全体に対する東北地方への訪問率は約 3 ％に満たない程度に留まっており、 独自性のある観光施策の立案の必要性が指摘されてきた 2)。 その状況の中、 東日本大震災が発生し、 被災沿岸部を中心に東北では復興観光に取り組んできた。 しかし、 玉木 （2018） が、 政府の観光施策について、 日本全体としては成功したものの、 被災地の復興においては、 効果は限定的であったことを観光マー
ケティング戦略の視点から指摘しているように状況は厳しい。 その理由として、 玉木は、 インフラ ・ 観光施設における復旧の不備、 交通機関の復旧の不備、 人材流出、風評被害を課題として挙げ、 地域の特性にあわせた復興
観光対策および実施体制の確立の必要性を指摘している 3)。 また、 実施体制について、 工藤 （2015） は、 岩手
県沿岸部の事例から、 地域住民と観光従事者の関係性の弱さを指摘している 4)。
一方、 東日本大震災の復興過程を重要な観光資源と捉える向きが見られる。 世界的に高いシェア率を有する
旅行ガイドブックの発行元である Lonely Planet 社は、 訪問すべき地域として東北を紹介し、 東北の震災復興の過15

東北計画行政研究 2020 . 3程および東北の有する自然資源に対して高い評価を下している 5)。 また、 National Geographic 社の発行する雑誌 『TRAVELER』 も同様に東北を紹介している 6)。 なお、
Lonely Planet 社が、 写真付き記事として紹介した地域および観光資源は、 青森県十和田市の十和田湖、 宮城県柴田町における桜が咲き誇る城山を下るスロープカー、 青
森県津軽地方における伝統料理保存会である。 こうした海外からの評価に対して、 地域の実情はどうであろうか、
本稿では、 青森県十和田市に着目し、 東日本大震災の影響と地域観光の実態についての検証を行う。
２． 青森県十和田市における観光客の推移と取り組み
東北有数の観光地である十和田湖は、 青森県十和田市と秋田県鹿角郡小坂町にまたがって位置するカルデラ湖であり、面積は 61 ㎞ 2、水深 327 m の規模となっている。
十和田湖は 1936 年 2 月 1 日に国立公園の指定を受けており、 1956 年に八幡平地域を追加し 「十和田八幡平
国立公園」 となっている。 この地域は国内でも有数の観光地と知られ、 1987 年発行の読売新聞社編 『新日本観
光地 100 選』 への掲載も確認される 7)。
その観光の中心が十和田市休屋地区である。 1956 年発行の 『十和田観光三本木商工名鑑』 より、この時期に、
休屋 ( やすみや ) 地区に、 宿泊施設や食事処、 土産物店が集積しており、 遊覧船やレンタルボート乗り場が整備されていたことがわかる。 また、 私設博物館や水族館も設置されていた 8)。
以後、 十和田湖を含む十和田市の観光についての検証を進めるが、 その前に東北地方、 とりわけ青森県の状況を把握しておきたい。

特集論文 3

図表 1．東北地方および東北各県における延べ観光入込客数
出典：東北運輸局観光部統計を基に作成（単位：千人）

図表 1 に東北地方と東北 6 県の 2010 年以降の観光入込客数を示す。 東日本大震災によって、 東北地方における観光入込客数は激減したものの、 その後回復し、 2017
年には震災前の値を上回っていることがわかる。 東北各県の 2011 年における対前年比減少率は、 青森県 8% ・
秋田県 33% ・ 岩手県 22% ・ 山形県 13% ・ 宮城県 30% ・ 福
島県 38% であった。 2017 年において青森県 ・ 山形県 ・宮城県は震災前の数字を上回っているが、 秋田県 ・ 岩
手県 ・ 福島県では震災前の水準に届いていない。

図表 2．東北地方および東北各県における外国人実入込客数
出典：観光庁 共通基準による観光入込客統計を基に作成

次に、 東北各県における イ ンバウンド 数を図表 2 に示した。 震災前の 2010 年に 25.2 万人であったものが、2011 年 に は 7.9 万人 と 激 減 し た。 そ の 後、 2015 年 に25.2 万人と震災前の水準まで回復し、 2017 年には震災前の約 2 倍となる 53 万人となっている。 東北各県で見ると、 青森県の伸び率が高く、 2017 年は震災前年 （1.6万人） の 793% となる 12.7 万人を記録している。 この背景には、 青森県が中国と韓国との国際定期便や台湾との国際チャーター便の運航など、 積極的に国際路線の開拓を推進してきたことがある 9)。
上記を踏まえて、 本稿のフィールドである青森県十和田市の状況を把握する。

16

東北計画行政研究 2020 . 3

図表 3．十和田市における観光入込客数の推移 (1988-2016)
出典：十和田市商工観光課資料を基に作成、合併以前の数値については、旧十和田市と十和田湖町のデータを合算している。

図表 3 に、 十和田市における観光入込客数を示した。
現十和田市は、 2005 年 1 月に、 旧十和田市と十和田湖町が合併して誕生した市である。 なお、 十和田湖は、 十和田湖町に含まれていた。 現在、 十和田市は 「アートの街」 を観光戦略に掲げ 10)、 十和田市現代美術 館の設置などを進めているが、 これは主に旧十和田市が舞台となっている。
近年における十和田市の観光入込客数は 1988 年から 1996 年にかけてほぼ一貫して増加傾向にあったが、その後 2000 年にかけて減少している。 2003 年に 405
万人となり大幅に回復しているが、 これは前年の 12 月に東北新幹線八戸駅の開業があり、 民間バス会社による
八戸駅から十和田湖への観光バス路線の整備がおこなわれており、 また、 JR グループによるディスティネーショ
ンキャンペーンが、 北東北を舞台に展開されていたことが要因と考えられる 11)。 その後、 逓減傾向にあった中、2010 年に激 減して い る。 こ れ は、 各自治 体 が国の共通基準に基づいた観光入込客数の算定を開始したことが背景にあり、 十和田市もその集計手法に従ったことから、 前年と比べて 93 万人の減少となっている。 このため、2010 年の数値は、単純に前年比較が出来ないものとなっている。 その翌年に東日本大震災が発生し、 2011 年は
前年比 62 万人の減となっている。
そこにおいて、 現在十和田市はアートによる観光戦略
を掲げ事業を展開しており、 拠点となる美術館の取り組
みの評価も高い 12)。 図表 4 に、 十和田市現代美術館の入場者数を示した。 開館以降、 常に 10 万人以上の来訪者数を維持しているものの、 今後の来訪者数の確保には課題がある。 そこにおいて、十和田市は、自然とアートが融合した街をコンセプトに掲げており、 観光戦略において、 今後、 現十和田市中心部で展開されるアート事
業と十和田湖周辺の観光事業との連関を目指すと思われる。

特集論文 3

図表 6．十和田湖を訪れる観光入込客数の推移
出典：青森県観光入込客統計概要を基に作成

図表 4．十和田市現代美術館の来場者数の推移
出典：十和田市データブック（観光推進課）を基に作成

なお、 十和田市における外国人宿泊者数を図表 5 に示した。 十和田市の外国人宿泊数は 2014 年から 2018年にかけて約 5 万人泊の増加をみせている。 地域別にみると、 十和田市内から十和田湖に向かう途中にある奥入瀬渓流を有する 「奥入瀬 ・ 八甲田」 と十和田湖を有する 「宇樽部 ・ 休屋」 の数字が突出しており、 これらに比較すれば市街地の数字は低い。

2014年

2015年

2016年

2017年

2018年

13,08917,33532,47949,41861,643

210

1,253

1,253

2,180

2,219

奥入瀬・八甲田

5,824

7,728

11,76918,59829,803

宇樽部・休屋

7,055

9,388

19,45728,64029,621

十和田市
市街地

図表 7 に、 2019 年 5 月段階における休屋地区の登録
宿泊施設の一覧を示した。 表から、 19 件の登録宿泊施
設 （ホテル・旅館 12 件、民宿 7 件） のうち、9 件 （ホテル・旅館 7 件、 民宿 2 件） が廃業または休業状態にあることが判明した。 2011 年以降の休廃業は、 9 件の内 5 件である。

図表 5．十和田市における外国人宿泊者数（単位：人）
出典：青森県十和田市商工観光課提供資料を基に作成

３． 休屋地区を中心とする十和田湖観光の現状
ここでは、 十和田湖観光の中心地、 休屋地区の現状を検証する。 なお、 十和田湖観光の中心地である休屋 （やすみや） 地区に隣接して、休平 （やすみたい） 地区があり、この 2 地区によって十和田湖観光の中心地は構成される。
ただ、 休平地区は秋田県鹿角郡小坂市に含まれるため、観光統計は秋田県および小坂市の管轄となる。そのため、本論では、 休平地区については言及せず、 休屋地区のみを取り上げる。
（１） 十和田湖における宿泊施設の状況
十和田湖を訪問する観光入込客数の推移を図表 6 に示した。 十和田湖への観光入込客数は、 2002 年に東北新幹線八戸駅が開業した影響により、 その翌年は突出している。 その後は 20 万人台を推移していたものの、 2011
年の東日本大震災で大きく落ち込み、 未だ震災前の数値まで回復していない状況にある。

17

東北計画行政研究 2020 . 3

図表 7．休屋地区における宿泊施設の現状（2019 年 5 月時点）
出典：一般社団法人十和田湖国立公園協会資料を基に作成

表より、 2006 年の段階で 1 件のホテルの休業が確認
され、 2008 年および 2010 年にも 1 件ずつの廃業がみられていた。 このように大型ホテルの経営が厳しくなってきていた最中に、 2011 年の東日本大震災があり、 それが宿泊施設の休廃業に拍車をかけていた可能性が高いことが判明した。 なお、十和田湖観光の衰退について、中田（2003）
は、 平成初期から全国的に蔓延していた観光不況期において、 2002 年の東北新幹線開通にともない旧十和田湖町が 2 次交通対策などの対策を講じていたことを紹介しているが 13)、 十和田湖活性化対策会議では、 2007 年

特集論文 3の段階で、 観光客の減少によって、 経済的に厳しい状況に陥っており、 ニーズに対する整備が出来ないほど困窮状態にあるといった意見が地域から出ていたことを報告している 14)。 小野寺 ・ 柴﨑 （2008） では、 Butler （1980）の観光地ライフサイクルモデルによる分析の結果、 2008
年段階で 「衰退段階」 に突入していた可能性を指摘している 15)。 2008 年 9 月にはリーマンショックと呼ばれる金融恐慌が発生しており、 このことも以後の衰退の要因になっていると思われる。
休屋地区の現状をさらに詳しくみていきたい。 図表 8 に、休屋地区において大型宿泊施設が集中する遊覧船乗り場一帯の観光関連施設の状況を示した。 ここから、 湖畔に面して建設された大型の宿泊施設の休廃業の現状が確認され、 加えて、 私設博物館や水族館といった教育
観光施設、 土産物店の廃業が確認された。 これだけの施設が休廃業をしている当該地域の景観は、 老朽化した
いわゆる廃屋 ・ 廃墟状態のものが散見されるため、 廃墟跡の様相を呈しており、 これに対して環境省および十和田市は対策を講じている最中である。
環境省は、 2016 年 7 月に十和田 八幡平国立公園を、国立公園満喫プロジェクトのモデル地域に含めた。 現在、同プロジェクトの予算を活用して、 廃屋となった宿泊施設の撤去に着手している。 この国立公園満喫プロジェクト
は、 2016 年 3 月に 政 府が 公 表した 「明日の日本を支える観光ビジョン 」 を受けて、 日本の国立公園 を世界水準のナショナルパークとしてブランド化を図り、 2015 年に 430 万人であった訪日外国人の国立公園利用者数を2020 年までに 1,000 万人にするという数値目標を掲げて設計した事業である 16) 17)。
また十和田市は、市が主導する形で、DMO （Destination
Marketing/Management Organization） の設置を行った。
2019 年 3 月 1 日に一般社団法人十和田奥入瀬観光機構を設立している。 当観光機構は 2 つの組織が合併し、設立したものであり、 それぞれの前身は観光協会と国立公園協会である。 それぞれについて概要を示す。 まず、一般社団法人十和田市観光協会は 1958 年に設立されたもので、 設置目的は 「観光地の紹介宣伝、 観光資源の開発、 郷土芸能の保存と文化の育成、 観光物産の奨励、諸行事の実施」 などとされ 18)、 以降、 主に十和田商工会
議所と連携しイベントを実施してきた。 次いで、 1968 年に設立された現一般社団法人十和田湖国立公園協会は、公園内の清掃および総合案内所の運営、 ゴミ焼却炉の建設を主な業務として設立され、その後、旅館部・商店部・
交通遊覧船部 ・ 美化対策部 ・ 企画宣伝部 ・ 防災部 ・ 産業部の 7 部会を設置し、 業務を展開してきた 19)。
十和田奥入瀬観光機構の設立に伴い、 十和田市観光協会は解散、 新組織に移行となり、 一方、 一般社団法人

18

東北計画行政研究 2020 . 3

十和田湖国立公園協会は業務のうち、 観光業務のみを新組織に移行させ、 組織は継続して公園管理業務を行っている。
当観光機構は、 地域 DMO に位置づけられ、 財源は主に十和田市によるものであるが、 東北観光復興対策交付金も算入されている。 主な業務は、 前身の 2 組織の業務の継承であるが、 国立公園満喫プロジェクトの一部事
業も組み込まれている 20)。

図表 8．休屋地区中心部における廃業施設の状況
出典：環境省東北地方環境事務所十和田八幡平国立公園管理事務所資料を基に作成

特集論文 3（２） 休屋地区における商業施設の動向
図表 9 に休屋地区の商業施設数の推移を示した。 ここ
でいう商業施設とは食堂や土産物店などであり、 大部分が観光客を対象にした営業形態をとっている。

図表 9．休屋地区における商業施設数の推移
出典：一般社団法人十和田湖国立公園協会資料を基に作成

2006 年度に 37 件であったものが徐々に減少し、 2017年度には 23 件にまで減少している。 ただし、 2018 年および 2019 年に 1 件ずつの新規開業が確認される。 2018
年 4 月に、「喫茶憩い」 の中に 「十和田湖ガイドハウス櫂」
が開業している。 また、 2019 年 6 月に、 県外の若手事業者によって、 廃業施設をリノベーションしたコワーキングスペースおよびゲストハウス事業が開始されている。 店舗
名は「yamaju」であり、廃業した土産物店兼食堂の屋号 「山寿」 を用いたネーミングである 21)。 これらの事業は、 団体
ではなく個々人を対象にした、 自然資源を活かしたツーリズム事業である。
この 「十和田湖ガイドハウス櫂」 と 「yamaju」 を含めた、登録されている商業施設 40 店舗の一覧を、 図表 10 に示した。 表より、 休屋地区では 2019 年度現在において、40 件中17 件が休廃業状態にあることが判明する。 また、廃業後、 撤去されずに残っている施設は 11 件存在している状況である。 このうち3 件は、 国立公園満喫プロジェ
クトによって取り壊しがなされる計画となっている。

19

東北計画行政研究 2020 . 3

図表 10．休屋地区における商業施設名一覧と経営状況（2019
年 5 月時点）
出典：一般社団法人十和田湖国立公園協会資料を基に作成

特集論文 3

４． おわりに
Butler （1980）は、観光地の展開過程を、１） 探索段階、２）
関与段階、 ３） 発展段階、 ４） 強化段階、 ５） 停滞段階、
６） 再生および衰退段階の 6 段階に区分した 22)。 これを観光地ライフサイクルモデルと称しているが、 本稿で取り上げた青森県十和田湖地区は 6 段階目にあり、 衰退段階を経て、 再生期に突入している。
小野寺 ・ 柴 崎 （2008） では、 2008 年段階で十和田湖観光は既に衰退段階にあったことを指摘しているが、2011 年の東日本大震災によって大幅な観光客の減少があり、 それが宿泊施設や商業施設の休廃業に拍車をかけていたことは明らかであった。 施設の休廃業は地域の景観を損ねていることも確認された。
そこにおいて、 再生段階における若返り策を幾つか確認することが出来た。 復興観光対策としては、 現在進められている環境省の国立公園満喫プロジェクトがあり、 施
設の休廃業となった施設の解体に着手している。 地域再生の担い手となる実施体制としては、 既存組織を統合 ・改組する形での地域 DMO の設立が確認された。 また、
休廃業施設を活用した若手事業者の活動 （DMC） も確認できた。
ただし、 現在、 十和田湖地区は、 再生段階にあり、 冒頭に示した海外からの評価のように、 高い潜在力を有している地域であるとはいえ、 再生は容易ではない状況にあることも明らかであった。 休廃業施設の利活用の促進
が再生の鍵を握る。 その対策として、 容易ではないものの、 地域内、 および地域外との連携 ・ 協働体制の構築が挙げられる。 廃業施設の中には再利用可能なものも複数確認できることから、 不動産証券化など、 PPP （Public
Private Partnership） による民間活力の導入が今後進められていくであろう。

【引用・参考文献】
1) 日本政府観光局（JNTO）：訪日外客数（年表）、 https://www.jnto.
go.jp/jpn/statistics/data_info_listing/index.html tab=block2 （2019年
12月11日閲覧）
2) 観光庁（2018）「訪日外国人消費動向調査」、データは「日本の観光統計データ「2018年都道府県別訪問率ランキング」を用いた。
3) 玉木栄一（2017）「危機・災害後の観光マーケティング戦略：東日本
大震災でのインバウンド観光復興対策の事例研究」『玉川大学観光学部紀要』5号、p.26．
4) 工藤純也（2015）「復興応援バスツアーにみる被災地での観光の在り方に関する考察：「消費される観光地」を回避するためには」『総合政策』17巻1号、pp.1-19．
5) Lonely Planet（2019）『BEST IN TRAVEL2020』、pp.68-73.
6) National Geographic（2019）『TRAVELER』December-January.

20

東北計画行政研究 2020 . 37) 辻原康夫（1991）『全国観光データバンク』トラベルジャーナル、p.410
において、十和田湖観光が、読売新聞社編（1987）『新日本観光地100選』に選ばれていたことを記載している。
8) 三本木商工会議所（1956）『十和田観光三本木商工名鑑』、p.29.
9) 新井直樹（2019）「インバウンド観光の意義、効果と課題」『奈良県立大学研究季報』30巻1号、pp.1-34．
10) 山口裕美（2010）『現代アート』光文社、pp.86-88.
11) 中田直行（2003）「青森県十和田湖町における観光の現状と今後の展望」『弘大地理』38号、p.27．
12) 池上重輔・早稲田インバウンド・ビジネス戦略研究会（2019）『インバウンド・ビジネス戦略』日本経済新聞出版、pp.292-293.
13) 前掲、中田直行（2003）「青森県十和田湖町における観光の現状と今後の展望」『弘大地理』38号、pp.24-26．
14) 十和田湖活性化対策会議（2014）「十和田湖観光再生行動計画」、p.5．
15) 小野寺伸・柴崎茂光（2008）「十和田湖における観光業の展開過程」『日本森林学会発表データベース』119、p.249．
16) 水内佑輔（2008）「国立公園におけるインバウンド観光の系譜：本多静六、国立公園の誕生から満喫プロジェクトへ」『森林科学』82巻、pp.9-12.
17) 一般社団法人日本アセスメント協会（2017）「特集国立公園満喫プロ
ジェクト」『JEAS NEWS』155号、pp.2-5.
18) 十和田市史編纂委員会（1976）『十和田市史』下巻、pp.407-408．
19) 森田五成（1982）『十和田国立公園』十和田文化研究所、pp.135136．
20) 一般社団法人十和田奥入瀬観光機構（2019）「日本版OMO形成・確立計画」.
21) 「十和田湖畔でゆっくり、ワーキングスペース10日開設」『河北新報』
2019年6月8日朝刊.
22） R.W.Butler（1980）「The Concept of A Tourist Area Cycle ofEvolution: Implications for Management of Resources」Canadian
Geographer vol.24、no.1、pp.5-12．

特集論文４

特集論文４

在宅医療資源整備状況等の自治体間比較分析～地域環境による類型間の違いに着目して～坂東志乃（宮城大学看護学群）
・石原美和（宮城大学看護学群）・徳永幸之（宮城大学事業構想学群）

要

旨

在宅医療や介護に関する環境や課題は、国全体で一律とは言えず、自治体によって目指すべき方向性が異なることが考えられる。本研究では、自治体の特徴に応じて、どのように在宅医療や介護を推進していくべきかの指針を得ることを目的とし、以下の 2 点について平成 29 年度「保険者シート」のデータを用いて分析を行った。
①自治体を地域環境によって類型化し、在宅医療資源の整備状況等の差異について実態を把握する。②その上で、それら在宅医療資源と在宅医療・介護ニーズが高い中重度者の居宅割合との関連を明らかにする。分析においては、クラスター分析を用い、地域環境によって自治体を類型化した上で、類型間を比較しながら分析考察を行った。
その結果、在宅医療資源の整備状況では、大都市は在宅支援体制が整っており、地方部は人口あたりの施設
定員が多かった。そのため、大都市の方が居宅サービスが多く、自宅死割合も高い傾向にあることが分かった。
また、中重度者居宅割合には、人口あたりの在宅療養支援診療所数や施設定員、人口密度等が関連していた。
それらのことから、在宅医療と介護の推進に向けて、在宅医療体制整備の重要性と、人口密度による効率性を考慮する必要性が示唆された。

るだけでなく、 再入院の抑制にも繋がることが報告されて

１． はじめに
超高齢社会を迎えた我が国において、 在宅医療 ・ 介

いる 5)。 このように、 在宅医療 ・ 介護の推進を図ることは、護のニーズは高まりをみせている。 今後、 我が国の総人

国民意識の側面からも、 財政的側面からも重要な課題で口は減少していくなか、 高齢者 （特に 75 歳以上） の占あるとともに期待されるものであるといえる。

1)

める割合は増加していくことが想定されている 。 内閣府による 「介護保険制度に関する世論調査」

2)

介護においては、 市町村が介護保険者として計画 ・では、 「現運営することになっており、 自治体職員としての判断が求

在の住まいで介護を受けたい」 と回答した者が約 4 割とめられているところである。 その際、 在宅医療や介護に最も多く、 同じく内閣府による 「高齢者の健康に関する意

関する環境や課題は国全体で一律のものとは言えない

識調査」

3)

によれば、 最期を迎えたい場所について、 半ことから、 自治体ごとに在宅医療や介護を取り巻く環境

数以上が 「自宅」 を挙げている。 一方、 財政面では、 高や効率性を考慮して、 目指すべき方向性を検討していく

齢者の増加に伴い、介護保険料・医療費が増加している。

必要がある。 例えば、 在宅医療の中でも看取りに焦点を

社会保障給付費は、 2018 年度の 121.3 兆円から、 2025

当てた 「自宅死割合」 の地域相関分析では、 人口密度

年度には 140.6 兆円、 2040 年度には 190 兆円にもなり、や高齢化率、 在宅医療資源の充実度合いが関連してい4)

対 GDP 比も 24.0％に上昇するとされている 。 増大するるとされている 6)。 自治体による差を考える場合、 自治体

社会保障給付費の中でも、 とりわけ医療費と介護保険料

規模を反映する人口や訪問サービスの効率性を反映するの増加は著しい。 厚生労働 省によると、 現在、 これら面積も考慮して目指すべき方向性を検討する必要がある

は給付費の約 4 割のシェアであるが、 2040 年度には 5と考えられる。

4)

割を超えるまでそのシェアを拡大すると推計されている 。

そこで、 本研究では自治体を地域環境により類型化しこのような状況は財政の逼迫を招く深刻な問題であり、 増た上で、 在宅医療資源の整備状況等の差異と在宅医療 ・大する医療費を抑制することは極めて重要な課題である。

介護ニーズが高い在宅中重度者割合との関連を分析する

このような中で、 入院医療費に比べれば在宅の医療費はこととした。 これにより、 自治体の特徴に応じて、 どのよう安価であることから、 在宅医療の発展は医療費抑制に寄に在宅医療や介護を推進していくべきかの指針を得ること与するのではないかとされている。 米国の小規模なランダを目的とした。

ム化比較試験ではあるが、 在宅医療費と入院医療費のなお、 データは、 公益財団法人在宅医療助成勇美記

比較において、 病院よりも在宅の方が医療費を抑えられ念財団の 「大都市における地域包括ケアをつくる政策研

21

東北計画行政研究 2020 . 3

特集論文４究会」 において 2015 （平成 27） 年に開発された 「保険者シート」 の 2017 （平成 29） 年度データを使用した。 この 「保険者シート」 は市町村における介護保険制度の実施状況を視える化したものであり、 当該市町村の人口、 高齢化率等の基礎的なデータとともに、 介護保険サービスの利用や地域支援事業の実施、 在宅医療をはじめとする医療 ・ 介護サービス基盤、 公費や保険料を含めた介護保険財政など様々なデータを一覧できるものとなっている。 また、 保険者シートに無いデータについては、 総務
省統計局の公表データ 「統計でみる市区町村のすがた2019」 から結合した。
分析対象は、 2017 （平成 29 年） 度に保険者シートを作成した 60 自治体のうち、 データの欠損や非公表の希望があった自治体を除く 53 自治体とした。
２． 地域環境による自治体類型
保険者シートでは、「類似団体別市町村財政指数表（総務省）」に使用される市町村類型が採用されているが、これは人口の影響が支配的な類型となっている。しかし、在宅医療の推進という観点からは、人口以外の環境要因も考慮する必要がある。そのため、クラスター分析を用いて環境要因によって自治体を類型化した。以下、統計学的検定においてはIBM SPSS Statistics ver.25 for Windowsを用い、５％未満を有意水準として分析した。
クラスター分析に用いる環境要因とその選択理由は以下のとおり。
① 人口 ： 人口規模が大きければ施設整備がされやす
いと考えられるため。
② 可住地面積における人口密度 （以下、 人口密度） ：可住地面積当たりの人口密度によって、 在宅医療や介護の訪問サービスの効率性が異なると考えられるため。 また、 地方部においては自治体の合併状況も加味できるため。
③ 後期高齢化率 ： 在宅医療の需要を考慮するため。
各要因間の相関係数を表１に示す。 「人口密度」 と 「後期高齢化率」 の間に負の相関関係が見られたが、 他の要因間の相関は弱かった。

上記 3 項目を投入したクラスター分析の結果、 表２に示す 4 類型に分類された。 各類型の特徴として、 以下のような傾向がみられた。
類型 1: 小規模低密度高齢化自治体、 地方部に多い。
類型 2: 中規模中密度自治体、 地方部に多い。
類型 3: 大規模高密度自治体、 大都市圏に多い。
類型 4: 大阪市単独。
３． 類型別在宅医療資源等の状況
上記で分類された類型ごとに、保険者シートの項目にある在宅医療資源の整備状況を単純集計し、比較した。
なお、類型4は1自治体のみであるため、比較的近い類
型である類型3と合体させ、類型3+4とした。結果、表３に示す9項目において、各類型間で平均値に差がみられた。特に、地方部に多い類型1および2と、都市部である類型3+4との類型間差が大きい傾向がみられた。また、各類型内での自治体間差については、「在宅療養支援診療所数（人口10万対）」（以下、在宅療養支援診療所数）、「訪問看護ステーション数（人口10万対）」（以下、訪看ST数）、「介護老人保健施設定員数（65歳以上人口千対）」、「自宅死割合」で大きく、「介護老人福祉施設定員数（65歳以上人口千対）」では類型1と2でのみ大きかった。
また、 こうした類型ごとの状況を前提とした上で、 項目同士の相関を分析した。 その結果、 全体では介護老人保健施設数と介護老人福祉施設数を合わせた 「施設定員（65 歳以上人口千対）」 （以下、 施設定員） と 「施設サービス受給者数割合」に正の相関関係がみられた（r ＝ 0.748（p ＜ 0.01））。 ただし、 類型 1 では相関は弱く （r ＝ 0.582（p ＜ 0.05））、 それ以外の要因の影響が考えられた。

表１ 環境要因間の相関係数
人口

人口密度

後期高齢化率

0.385**-0.261

人口
人口密度

0.385

後期高齢化率**-0.261-0.539**-0.539****：p < 0.01

表２ 類型別の環境要因の最小値 ･ 最大値

22

自治体数

人口 ( 千人 )人口密度 ( 人 /km2)

後期高齢化率 (%)

地理的特徴

類型１
類型２

14
16

1 ～ 104
6 ～ 27748 ～
714
179 ～ 5,694

16.4 ～ 31.5
7.6 ～ 15.0

地方部に多い
地方部に多い類型３2274 ～ 1,057

3,167 ～ 22,380

10.0 ～ 13.7

大都市圏に多い

類型４

1

2,703

11,95012.8

東北計画行政研究 2020 . 3

大都市圏

特集論文４

４． 中重度者居宅割合との関連分析
自宅死の割合と中重度者居宅割合には正の相関がみられた （r ＝ 0.692（ p ＜ 0.01）） ことから、 自宅での看取りのためには、 まず中重度者でも自宅に居られる環境整備が必要と考えられる。 そこで、 本研究では在宅医療推
進のアウトカム指標として、 「要介護認定を受けた中重度者（ 要介護 3 以上） のうち居宅サービスを受けている者の割合」 （以下、 中重度者居宅割合） を設定した。 そのう
えで、“ 在宅医療環境が整備されていれば、 中重度者が居宅サービスを受けやすく、 自宅での看取りに繋がる” という仮説検証のため、 「中重度者居宅割合」 を従属変数とし、 これと相関のあった在宅医療関連項目を独立変数として重回帰分析を行った。
最初に、 「全体モデル （n=53）」 の検討として、 ①在宅療養支援診療所数、 ②訪問看護ステーションの看護
職員数 （人口 10 万対） （以下、 訪看 ST 職員数）、 ③
施設定員、 ④一般診療所による看取りの実施件数 （人口 10 万対）」 （以下、 看取り件数）、 ⑤人口密度の 5 項
目を独立変数として重回帰分析 （強制投入法） を実施した。 次に、 地域環境による違いを検討するため 「類型１+2 モデル （n=30）」 「類型 3+4 モデル (n=23)」 の２モデ
ルそれぞれについて分析を行った。 なお、 類型化の際に人口密度は考慮されているため、 類型別モデルにおいては人口密度を除く①～④の 4 項目を独立変数として

表３投入した。 それぞれのモデルにおいて多重共線性に問題はなかった。
重回帰分析の結果を表４に示す。 全体モデルでは 3 項目が有意な変数となった。 中重度者居宅割合に対し、 在宅療養支援診療所数（β＝ 0.393）と人口密度（β＝ 0.278）
は正の影響力がみられた。 在宅療養支援診療所数は人
口密度や自宅死割合と相関することが報告されており７）、
自宅死割合と中重度者居宅割合も相関関係にあることから、 妥当な結果と考えられる。 このことから、 在宅療養支援診療所を中心とした在宅医療環境の整備が、 中重度者が居宅サービスを利用するにあたって重要である可能性が示唆された。 加えて、 人口密度とも関連があったことから、 居宅サービスの推進にあっては在宅医療の効率性の影響を考慮する必要があると考えられる。 一方、 施設
定員は負の影響力がみられた （β＝ 0.402）。 前章４． で示した、 施設定員と施設サービス受給者数割合は相関関係にあることも踏まえると、 施設に余裕があれば、 中重
度者は居宅サービスよりも施設サービスを優先して利用している可能性が考えられる。 しかし、 特に大都市圏においては居宅サービスが充実しているために、 施設需要が低いという因果の逆転も考えられることから、 因果関係の解明は今後の課題である。
類型 1+2 モデルでは、 中重度者居宅割合に対し、 在宅療養支援診療所数は正の影響力 （β＝ 0.532）、 施設

類型ごとの平均値および標準偏差（最小値 - 最大値）
類型１

在宅療養支援診療所数 （人口 10 万対）

6.1 ± 6.5(

0 -16.6)

類型２類型３+ ４7.8 ± 6.4( 1.2-22.2)

13.1 ± 6.3( 5.0-28.7)

4.7 ± 4.2(

0 -15.2)

5.0 ± 3.9(

0 -11.5)

8.3 ± 2.5( 4.3-14.3)

介護老人保健施設定員数（65 歳以上人口千対）16.6 ± 12.6(

0 -41.9)

10.7 ± 7.3(

0 -33.5)

8.1 ± 3.8( 1.5-19.3)

介護老人福祉施設定員数（65 歳以上人口千対）23.1 ± 12.9(13.5-58.7)

28.5 ± 24.1( 7.5-91.3)

11.6 ± 2.5( 7.9-17.1)

施設サービス受給者数割合

23.2 ± 6.4(14.0-36.6)

20.7 ± 5.9(12.8-30.7)

14.5 ± 2.1(10.2-17.8)

施設サービス費割合

39.3 ± 9.6(26.1-59.8)

37.3 ± 8.6(25.6-50.8)

29.2 ± 3.9(21.7-37.1)

居宅サービス受給者数割合

63.6 ± 3.8(56.1-72.1)

67.6 ± 4.0(61.6-75.1)

71.2 ± 2.0(66.9-74.4)

居宅サービス費割合

44.5 ± 6.2(29.5-51.6)

49.0 ± 5.6(39.1-58.4)

58.4 ± 4.0(49.5-65.2)

自宅死割合

11.3 ± 3.3( 4.9-17.4)

13.2 ± 2.6( 9.1-17.9)

17.8 ± 2.2(14.4-22.0)

訪問看護ステーション数 （人口 10 万対）

表４

中重度者居宅割合に対する重回帰分析結果
標準化係数β
全体モデル

(t 値）

類型１+ ２モデル**

類型３+ ４モデル**

在宅療養支援診療所数 ( 人口 10 万対）

0.393 ( 3.203)

0.532 ( 3.193)

0.152 ( 0.651)

施設定員（65 歳以上人口千対）-0.402 (-3.732)**-0.443 (-2.705)**-0.565 (-3.681)**

看取り件数 ( 人口 10 万対）

0.050 ( 0.540)

0.030 ( 0.190)

0.437 ( 2.689)*

訪看 ST 職員 ( 人口 10 万対 )-0.093 (-0.746)-0.140 (-0.784)

0.119 ( 0.542)

**

人口密度

0.278 ( 2.448)
調整済み R2 値

0.603

0.344

0.527
**

:p < 0.01, *: p < 0.05

23

東北計画行政研究 2020 . 3

特集論文４

定員は負の影響力 （β＝ -0.443） がみられ、 全体モデルと類似の結果となった。 地方部では、 在宅医療環境の整備が進むことで、 中重度者が居宅サービスを受けやすくなる可能性が示唆された。 しかし、 表２に示したとおり、 地方部においては人口密度が非常に低い自治体もあることから、在宅医療の効率性の面で課題が考えられる。 また、
表３に示したとおり、 大都市圏と比べ施設が多い傾向にあることから、 在宅医療環境をどの程度まで整備し、 どの程度施設に集約させるか、 人口密度の影響を考慮しながら、 その適切なバランスの検討が必要である。
類型 3+4 モデルでは、 中重度者居宅割合に対する標準回帰係数が最も高かったのは施設定員であり、 負の影響力であった （β＝ -0.565）。 全体モデルと類型 1 ＋2 モデルでは影響力がみられた在宅療養支援診療所数
は、 類型 3+4 モデルにおいては影響力がみられなかった。 逆に、 全体モデルと類型 1 ＋ 2 モデルでは影響力がみられなかった看取り件数に正の影響力がみられた （β＝ 0.437）。 本研究は横断研究であるため、 因果関係は確認できないが、 大都市圏では在宅医療の実績がない
診療所が多いことが問題となっており 8)、 それが類型 3+4
で在宅療養支援診療所数に影響力がみられないことに関係している可能性が考えられた。 看取り件数についても、“ 看取りができる環境だから中重度者居宅割合が高い”のか、 “中重度者居宅割合が高いから看取り件数が多い”のか、 因果の逆転が考えられる。 今後は、 因果関係の確認のために時系列分析が必要である。
５． 結論
自治体の特徴に応じた在宅医療推進の方向性を探ることを目的とし、 自治体を地域環境により類型化した上で、在宅医療資源の整 備状況等の差異と在宅医療 ・ 介護
ニーズが高い中重度者の居宅割合との関連を分析した。
人口、 人口密度、 後期高齢化率でクラスター分けした類型を比較したところ、 在宅医療資源整備状況等に以下の違いがみられた。
・大都市圏（類型3+4）の方が在宅支援体制が整っている。
・地 方 部（ 類 型1+2）の方が人口あたりの施 設定員が多い。
・その結果、大都市圏の方が居宅サービスが多く、自宅死割合も高い傾向にある。
また、 自宅での看取りのためには中重度でも自宅に居られることが望まれる。 中重度者居宅割合を高める要因
を重回帰分析した結果、 在宅療養支援診療所が多いな
どの体制整備が必要であること、 ただし、 人口密度が低い場合は効率性が問題になることが示唆された。 本研究の限界と今後の課題としては、 本研究は横断研究であり、

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東北計画行政研究 2020 . 3

前述のとおり因果関係については明確でない。 経年デー
タを蓄積し、 時系列分析を行うことで因果関係を確認する必要がある。 また、 本研究では、 保険者シートの在宅医療関連指標と人口や人口密度といった環境要因との分析に留まった。 しかし、 政策決定においては医療資源や地域環境だけで判断できるものではなく、 財政面も含め多角的に検討されるべきものである。 今後は、類型ごとに、財政指標等も考慮して向かうべき方向性を検討し、 自治体にとってより有用な提言を行っていきたい。
＜参考文献＞
1) 国 立 社 会 保 障 ・ 人 口 問 題 研 究 所 , 「 日 本 の 将 来 推 計 人 口（平成29年推計）」 http://www.ipss.go.jp/pp-zenkoku/j/zenkoku2017/pp_zenkoku2017.asp (2020年3月4日最終アクセス)
2) 内閣府,「介護保険制度に関する世論調査」 https://survey.govonline.go.jp/h22/h22-kaigohoken/index.html (2020年3月4日最終ア
クセス)
3) 内閣府, 「平成24年度高齢者の健康に関する意識調査」 https://
www8.cao.go.jp/kourei/ishiki/h24/sougou/gaiyo/index.html (2020年
3月4日最終アクセス)
4) 厚生労働省,「2040年を見据えた社会保障の将来見通し（議論の素材）」
https://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/0000207382.html(2020年3月4日最終アクセス)
5) Levine DM, Ouchi K, Blanchfield B, et al.（2020） “Hospital-Level
Care at Home for Acutely Ill Adults: A Randomized Controlled Trial.”
Ann Intern Med, 172(2):77-85
6) 谷田憲俊,「「在宅医療にかかる地域別データ集」からみえる自宅死と老人ホーム死の現状」ホスピスケアと在宅ケア 2016;24(2):111-114
7) 岸田研作,谷垣靜子(2011)「在宅療養支援診療所による看取り数に影響する地域特性」厚生の指標;58(2): 27−30.
8) 厚 生 労 働 省 「 中 央 社 会 保 険 医 療 協 議 会 総 会 （ 第 3 4 3 回 ）資料 在宅医療（その１）について 総－3」 https://www.
mhlw.go.jp/file/05-Shingikai-12404000-HokenkyokuIryouka/0000155814.pdf (2020年3月4日最終アクセス)

特集論文５

特集論文５

東日本大震災をふまえた協働概念の変遷とあらためて考える行政と地域住民による協働
佐々木秀之（宮城大学事業構想学群）・菅原心也（宮城大学地域連携センター）・森谷健太（宮城大学地域連携センター）要

旨1990 年代以降、協働は、地方分権改革や非営利組織の流れに伴って、いわばブームとなって推進されてきた。
協働が推進される過程では、多くの課題が指摘されてきたものの、東日本大震災の復興過程において、重要な役割を果たしたことは誰もが認めるところである。本稿では、まず、東日本大震災の過程で協働の概念に変化がみられたことを紹介した上で、震災以前の協働概念において主体とされてきた地域住民と自治体職員を対象に、あらためて協働の認識や活動分野ごとにおける協働の主体に関するアンケート調査を実施した。その結果、地域住民より協働のわかりにくさが指摘され、具体的な方策が必要であること、また、活動の展開に際しては自由度の高い形態が求められていることが明らかになった。また、自治体職員は、大部分の分野において協働を進めようとする傾向があるのに対し、地域住民の調査結果からは、自治体主導で進めるべきと考える分野があることが判明した。

１． はじめに
東日本大震災の復興過程では協働によるまちづくりの重要性があらためて認識された。 震災以前より協働施策は進められていたものの多くの課題が指摘されてきた。 実務面では、 地域住民と自治体職員の役割分担、 責任の所
在といったことがあり、 研究では、 協働の概念や対等性を巡る指摘など、 多様な議論が展開されてきた。
本稿では、 東日本大震災後の協働の概念の変化を紹介した上で、 あらためて地域住民と自治体職員による協働についての検証を行う。 羽貝 （2007） は、 6 つの基本原則を示し、 2 者間の対抗関係を生産的に克服する必要性を示していた 1)。 地域住民側は、 いわゆる市民力の向上を目指して多くの研修会を開催し、 自治体職員側も研修を重ねてきた。 その結果として、 東日本大震災の復興過程では協働が機能し、 復興まちづくりを支える役割を担ってきた。
上記を踏まえて、 以下、 協働概念の変遷、 および東日本大震災での協働の事例を紹介した上で、 地域住民と自治体職員に対するアンケート調査の結果を示す。
２． 協働の概念「きょうどう」という表現を想像するとき、多くの人々は「共同」
や 「協同」 をイメージするのが実際であろう。 協働という表現はごく近年のものであり、 1990 年代に登場し、 浸透していったとされる 2)。 平成期は、 1991 年のバブル崩壊に象徴されるように、 低成長期を迎え、 失われた 10 年、あるいは失われた 20 年ともいわれる。 一方で、 経済不況
および悪化する政府 ・ 自治体の行財政と反比例するかの

25

東北計画行政研究 2020 . 3

ように、 自治体による協働は推進され、 全国各地で協働の実践がなされていった。 自治体にとっての協働のパート
ナーの一つである非営利組織 （NPO） は、 1998 年度に28 団体であったものが、 2014 年度には 5 万団体を超えるに至っている 3)。
協働の語源は、 1977 年にヴィンセント ・ オストロム （アメリカ ・ インディアナ大学） が示したコ ・ プロダクション （co ・production） に由来するとされる 4)。 それを、 1990 年に、
荒木昭次郎が日本に 「協働」 として紹介した。 その後、
地方分権改革が進む日本において、 協働は、 いわばブームとなっていった。 荒木の示した協働の概念は、 「地域住民と自治体職員とが、 心をあわせ、 力をあわせ、 助け合って、 地域住民の福祉の向上に有用であると自治体政府が住民の意思に基づいて判断した公共的性質を持つ財やサービスを生産し、 供給していく活動大系」 であった 5)。
ちなみに、 『広辞苑』 にも協働の語彙の記載がみられるようになった。第 6 版では「協力して働くこと（cooperation、
collaboration）」 とある。
このように協働という表現は日本において一般化されていったのであるが、 公共の担い手に地域住民を含めるという実際の運用過程では問題も発生していた。 それが、地域住民と自治体職員との対等性の問題であった 6)。 協
働は、 自治体だけなく、 当時注目されていた非営利組織
にとっても必要なものであり、 双方の努力によって、 強力に推進されていった一方で、それぞれに主張と立場があり、合意形成を巡って誤解が生じる場面も多くあった。
そうした齟齬を防ぐためにも、 自治体は協働に関する条
例や指針等の作成を進めていった。 特に、 自治基本条

特集論文５

例の制定が顕著に行われた。 この条例はまちづくり条例とも呼ばれる。 最も早い自治基本条例として知られるのが、2001 （平成 13） 年 4 月制定のニセコ町まちづくり条例である。 このニセコ町まちづくり条例がモデルとなって、 全国
各地の自治体において条例制定の動きが進んでいった 7)。
条例制定に至るプロセスにおいては、 地域住民や非営利組織からの参画があり、 住民ワークショップやパブリックコ
メントが積極的に導入されていった。
３． 東日本大震災と協働
協働の重要性が再認識された出来事の一つとして東日
本大震災があった。 東日本大震災が発生したさい、 被災
自治体は混乱をきたしていた。 この事態に対して、 当然自治体だけで対応することは困難を極め、 地域を越えた多様なセクターによる協働が生まれている。 復旧 ・ 復興を進めるにあたって、 地域住民と自治体職員による合意形成は最も重要な課題であった。 そこでは震災以前に育まれていた、 いわば協働の素地が役に立っている。 協働は、 課題に直面した時にこそ有用であるといっても過言ではない。
この事例の一つとして福島県浪江町を取り上げる。 浪江町では、 2007 年に当選した新町長の方針に協働のまちづくりが含まれており、 町は協働を推進するために、 福島
県庁に対して、 協働に明るい人材の派遣を要請し、 副町長として迎えいれた。 副町長の人脈を活かして、 協働を進めていた途上に、 大震災の発生があった。 震災前の協働のまちづくりの推進に対して、 必ずしも住民の同意が得られていたわけではない。 協働に関する研修や事例の紹介が行われ、 ワークショップが開催されていた程度であった。 しかし、 震災に遭遇し、 それも原発事故による被害という未曽有の課題に直面し、 重要であったのは対話であり、 協働であった 8) 。 避難先での話し合いの末、 子どもの意見も含めて作成された 「浪江復興ビジョン」 が誕生した 9)。 復興過程において、 協働が機能した自治体は、 たとえ順調ではなかったとしても、 協働を何らかの形で進めていた地域であった。
東日本大震災を受けて、 前掲の荒木昭次郎は、 協働の概念を再提示している。 荒木が再提示した概念は、「異なる複数の主体が互いに共有可能な目標を設定し、 その目標を達成していくために、 各主体が対等な立場に立って自主 ・ 自律的に相互交流しあい、 単一主体で取り組む
よりも効率的に、 そして相乗効果的に目標を達成していくことが出来る手段」 である 10)。 荒木は、 協働の主体を、地域住民と行政職員から、 異なる複数の主体と改め、 協働を手段と位置付けたのである。
東日本大震災の経験を踏まえて条例の改正を行った自治体に仙台市がある。 「仙台市市民公益活動の促進に関する条例（1999 年制定）」を全面的に改訂し、2015 年 7 月、26

東北計画行政研究 2020 . 3「仙台市協働によるまちづくりの推進に関する条例」 を制定した 11)。 翌 2016 年に、 基本方針を定めている。
なお、 これまで協働に関する条例は自治基本条例の一環として捉えていたものの、 自治基本条例とは一線を画して作成される事例が見られるようになってきた。 また、 条
例制定とはいかずとも、 ルールや方針を定めるに留めている自治体もある。 ただし、 条例やルールは必須ということではない。
仙台市の場合、 条例があって、 協働のマニュアルとでもいうべき 「仙台協働本 ： 協働を成功させる手引き」 （2015）
が作成され、 協働が進められてきた。 条例の全面改定後に、 このマニュアルの改訂も行っている。 改訂のさい、 協働の実践事例集も作成し、 加えて仙台市市民活動サポー
トセンターのリニューアルを実施している 12)。
このように協働の概念が変化し機能していったなか、 他
分野においても、 協働の表現が使われるようになっていることが確認される。 例えばマーケティングの分野においては、 コトラー (2010) によって、 協働マーケティング 13) という表現が用いられているように、 広がりを見せている。
一方で、 VUCA 時代 14) といわれるように社会経済環境
は複雑化を極め、 災害時以外の地域経営においても、地域住民と自治体職員の協働は益々重要となってきている。 過疎地域など、 企業や大学、 非営利組織などの連携先の少ない地域ほど、 地域住民と自治体職員の協働は重要となる。 他方、 都市部においても、 担い手の減少する町内会など住民自治組織の弱体化が指摘されている。
４． 協働に関するアンケート調査
地域住民と自治体職員の協働の捉え方、 および具体
的にどの分野において協働を進めるかについての考察を行うために、 2017 年から 2020 年にかけてアンケート調査を実施した。 まず、 地域住民の意向調査を全世帯に対して行い、 次いで職員研修会の場を用いて、 自治体職員の意向の把握を行った。 アンケート調査は、 仙台市に隣接する A 町において実施した。 A 町は、 協働に関する条
例や指針等の作成はしていないものの、 2000 年に作成した総合計画において、 協働を推進する方向性を明記している。
なお、 地域住民と自治体職員による協働の関与割合については、 山岡義典が示した協働の領域図が各所において用いられ、 役割分担の必要性が指摘されてきた 15)。
そこにおいて、 具体的に、 どの分野で協働を進めるべきなのか、 この課題に対する調査事例は少ない。 そこで、地域住民と自治体職員の認識の差を、 以下において確認する。 ただし、 この調査は、 調査実施地域やその時の回答者によって変化するものであることをあらかじめ指摘しておく。

特集論文５（１） 地域住民に対するアンケート調査
まず、 地域住民に対するアンケートを、 2017 年 10 月
から 11 月にかけて実施した。 町内の全世帯となる 1,992世帯に対してアンケート票を郵送し、 以下の回答を得た。
回答票数は 665 票であり、 回収率は 33.4％であった。 回
答者は男性が 376 名 （56.5％）、女性が 283 名 （42.6％）であった ( 図 1)。

以上となっていることが判明した。 また、 知人と一緒の参加であれば安心できると考えている傾向もみられ、 一人での参加に対するハードルをどのように下げていくかが運営における課題といえる。

図 2.コミュニティ活動への参加状況

図 1．アンケート回答者の属性① コミュニティ活動への住民の参加状況「どのようなコミュニティ活動に参加したことがあるか」 という問いに対する回答として、 最も多い回答は 「清掃や美化活動」 の 59％であった。 以降は、20% 台となるが、「防犯 ・ 防災 ・ 交通安全活動」、 「祭りやイベントの運営」 と続いた。 これらは町内会活動に組み込まれている活動である ( 図 2)。
一方、コミュニティ活動への参加経験がないと答えたうち、「条件があえば参加したい」 という回答が多くある中で、「参加しない」 と明確に意思表示する回答が一定数確認された。 上記、 参加経験がない回答者に 「コミュニティ活動に参加していない理由」を問うと、その理由の上位 5 つは、1)「時間がない」、 2） 「どこでどのような活動をしているかわからない」、 3） 「興味がない」、 4） 「参加方法がわからない」、
5） 「負担が大きい」 であった。
また、 1 年以内にコミュニティ活動に参加したことがないと回答した人に対して、 「どのような条件があれば参加しや
すいか」 と問うと、 30 代と 40 代の女性では、 1） 「自分の都合に合わせて参加できる」 ことが 67.5％を占め、 次い
で、 2） 「友人や地域の人など、 身近な人と参加できる」 が43.0％、 3) 「家庭内の用事、 世話を第三者に頼める」 ことが 28.5％となった。 比較として、 50 代以上の男性の回
答結果をみると、 1) 「自分の都合にあわせて参加できる」
ことが 62.7％、2） 「趣味や特技を活かせる」 が 33.2％、3)「友人や地域の人など、 身近な人と参加できる」 が 32.8％となっている ( 図 3)。
加えて全体的な集計結果からは、 世代を問わず、 「自分の都合にあわせて参加できる」 と回答する割合が 60％

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東北計画行政研究 2020 . 3

図 3．コミュニティ活動への参加しやすさの条件② 協働のまちづくりに対する住民の考え「町民と行政による協働のまちづくりを進めたいと考えているが、 あなたの考えは」 といった設問に対する集計結果は図 4 の通りであった （複数回答可）。
最も多かった回答は、 「町民意見 ・アイディアが大切にされるような協働」 であり、 コメント欄にも、 「意見を丁寧に汲み上げてほしい」 という意見が多数見られた。 次に行政主導での協働を求める回答が得られた中、 3 番目は 「協働がわかりにくい」 という回答となった。 「協働がわかりにくい」 との回答が、 全体の約 19％であることは留意すべき点である。

図 4．協働のまちづくりに対しての考え特集論文５③ 活動内容別に見る協働の主体 （回答、 地域住民）「行政だけで地域の多様化するニーズや課題に対応していくことには限界がある」 とした上で、 表 1 におけるアか
らシで示した活動分野について、 活動主体となるべきは、
住民と行政の協働か、 行政主導か、 住民主体かについて、 住民に対して聞いてみたところ、 図 5 で示した傾向が確認された。

年以上が 3 名 （2.4％） であった。

表 1． 活動の内容と選択肢

図 5．活動内容別に見る協働の主体 ( 地域住民 )まず、 住民と行政の協働により進めるべき施策としては、「生涯学習 ・ 生涯スポーツ （71.7％）」、 「暮らしの安全 ・
安心 （69.1％）」、 「地域活動や交流 （68.8％）」、 「子ども ・
子育て （63.6％）」、 「生活環境 （62.6％）」 といった項目が60％を超える結果となっている。 ハード面ではなく、 ソフ
ト面の事業に対して、 協働の推進を求める傾向が確認できる。 一方で、 行政が主導して進めるべき項目は、 「人権や国際化 （65.8％）」、 「地域公共交通 （65.8％）」、 「福祉（61.2％）」 が 60％を超える結果となった。 住民主体での施策の推進は概ね低い結果であり、 20% を超えているのは 「生活環境 （22.8％）」 のみである。
（２） 自治体職員に対するアンケート調査
表 1 に示した調査を自治体職員に対しても行った。 ア
ンケートは、 2018 年 10 月 26 日に開催した A 町 職 員研
修会の場にて実施している。 参加者は合計 127 名であり、 担当者 2 名を除いた 125 名から回答を得ている。 回答者は男性 68 名 （54.4％）、 女性 （45.6％） となっている。 職員歴は、 5 年未満が 29 名 （23.2％）、 5 ～ 9 年が17 名 （13.6％）、 10 ～ 19 年が 18 名 （14.4％）、 20 ～ 29
年が 45 名 （36.0％）、 30 ～ 39 年が 13 名 （10.4％）、 40

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東北計画行政研究 2020 . 3

図 6．活動内容別に見る協働の主体 ( 自治体職員 )集計結果は図 6 のようになった。 ほとんどの項目において、 事業を協働で実施したいという意向が確認され、 「地域公共交通に関すること」 を除いて、 全ての項目において 50％を超える回答結果が得られ、 協働を必要と考える傾向があることが確認された。
また、 自治体 職員が、 行政主導で実施すべきと考える項目は、 「地 域公共 交 通に関すること （51.7％）」、 福
祉に関すること （49.2％）」、 「人権や国際化に関すること（45.0％）」、 「保健に関すること （44.2％）」 の割合が高い
ことが判明した。

特集論文５

この結果を、 図 5 で示した住民アンケートの結果と比較
すると、 住民の半数が自治体主導で進めて欲しいと考えているけれども、 職員の半数は協働で実施したいと考えている項目は、図 7 のように、「人権や国際化に関すること」、「保健に関すること」、 「福祉に関すること」、 「都市環境に関すること」、 「地域経済に関すること」 であり、 協働の主体における考え方のギャップが見られた。

の意見があり、 図 9 の共起ネットワーク図が作成された。
協働を、 「行政」 では 「仕事」 と捉える 「認識」 があるのに対して、 「住民」 は 「生活」 の中での出来事であり、 「ボランティア」 としての意識があることを捉えている。 「行政」、「住民」 の双方が 「忙しい」 状況の中で進めることであるという認識も見られる。 また、「予算」 の 「考え方」 の違い、有する 「情報」 や 「立場」 の違いを指摘する意見もみられる。

図 7．活動内容別に見る主な協働の主体のギャップ
図 8．協働に対する意向の差異について（３） 結果をふまえての自治体職員ワークショップ
図 5 および図 6 で示したアンケート調査の結果を、 2020年 2 月 5 日の A 町職員研修会にて示した。 その上で、 1)
地域住民と自治体職員の協働に対する意向の差異、 2)
設問 1) の背景、 3) 今後の地域住民と自治体職員による協働促進の方策の 3 点をテーマに自治体職員によるワー
クショップを行った。 参加者は、 78 名であり、 職歴の浅い職員が、 職歴の長い職員の意見に左右されることがない
よう、職歴年数別に 5 名から 8 名のグループを作って、各々が付箋に記した意見を模造紙に貼り付けながら意見交換を行った。
ワークショップで得られた意見について、 KH coder16) を用いたテキストマイニングによる分析を行った。 以下、 作成
した共起ネットワーク図を示す。 この分析手法を用いることによって、 ワークショップで出された語について、 他の参加者が示した語や語と語の結びつき、 関連性を可視化することが出来る。
まず、設問1)の地域住民と自治体 職員の協 働に対する意向の差 異については 9 9 件 の意見があり、図 8の共
起 ネットワーク図が作成された 。「住民」と「行政」が一緒に考える ことの当り前 さを指摘する一方 で、「考え方」の「違い」があることや協働の「難しい」ところを認識していることが把握される。
次に設問 2) は、 設問 1) で示された協働に対する意向の差異がう生まれる背景についての意見を求めた。 97 件

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東北計画行政研究 2020 . 3

図 9．意向の差異が生まれる背景について

設問 3) の今後の地域住民と自治体職員による協働促
進の方策については、 80 件の意見があり、 図 10 の共起
ネットワーク図が作成された。 ここから、 協働のメリットを双方が実感できるように示すことや 「ワークショップ」、 「話し合う」、 「意見」、 「聞く」 といった語から地域住民と自治体
職員の関わる機会の構築の必要性を方策として見出すことが出来る。一方で、自治体職員の側からみれば、「職場」、「休める」 といった語から、 協働を推進することでの業務負担の問題への対応が必要であることが伺える。
そうした 「現状」 に対する一定の 「理解」 を得られることが必要と考えられる。

特集論文５【引用 ・ 参考文献】
1) 羽貝正美（2007）『自治と参加・協働：ローカルガバナンスの再構築』
学芸出版社、p.25において、羽貝は、1)行政の担うべきこと、その役割と責任範囲を明確にすること、2)住民が担いうること、実際に必要な活動をいかなる主体がどのように担うことが可能なのか、その範囲と限界、責任を明確にすること、3)協働を担う住民と行政とが目的・目標について十分に協議し、情報を共有しつつ初期の目的の実現にあたること、4)住民と行政が対等の関係にあることを前提に、相互に相手に対して説明責任をおうこと、5)協働の実践とそのアウトカム
評価の結果を広く住民一般に対して公表し、自治体全体で共有しつつ、さらに質の高いサービスの実現にむけてフィードバックすること、6)多様な活動主体間の調整やネットワーク化を図ること、の6点を地域住民と自治体職員とが協働を進める上での重要な基本原則として提示している。

図 10．地域住民と自治体職員の協働促進の方策

５． おわりに
本稿では、 東日本大震災をふまえての協働の変遷を説明した上で、 地域住民と自治体職員に対するアンケート調査を行った。 地域住民に対するアンケート調査の結果からは、 協働に対する認識は高まっているとはいえ、 よくわ
からないとの回答数が多く、 協働を地域住民にとってわか
りやすいものとする努力が依然として必要であることが判明した。 また、 地域住民にとって、 地域コミュニティの活動に対する参加意欲はあるものの、 年代を問わず自由度の高さを求める傾向にあることがわかった。
自治体職員に対するアンケートからは、 多くの施策において 協 働 を 積 極 的に 取り入 れ る こ と の必 要 性 が 高まっている傾向が確認された。 一方で、 住民の半数が行政主導で進めて欲しいと考える事業分野も多くあることもわかった。 今後、 地域住民と自治体職員による協働の促進を図る上では、 有する情報や立場の違い、 予算の考え方などにより、 課題の捉え方に違いが生じることが想定され、 双方が関わる機会の創出がより重要となってくることが示唆された。
このように本調査からも幾つかのことが明らかになったが、 これはあくまで一事例であり、 今後は、 こうした意向
調査をもとに、 各地域の地域性や実情に沿った協働施策の立案が求められる段階となる。 その際、 総論での協働の推進は賛同されるけれども、 各論において、 具体的に施策を実施する段階となると困難も生じるのが現状であるが、 そこを乗り越えようとしている姿が本調査の過程から伺い知ることができた。

30

東北計画行政研究 2020 . 32) 小田切康彦（2014）『行政-市民間協働の効用：実証的接近』法律文化社、pp.17-20．
3) 佐々木秀之（2018）「震災復興におけるNPO中間支援組織の果たした役割と課題」『復興から学ぶ市民参加型のまちづくり：中間支援とネットワーキング』創成社、p.50．
4） Ostrom,V、Bish,F.P(1977)「Comparing urban service delivery
systems:structure and Performance」Sage Publications.
5） 荒木昭次郎（1990）『参加と協働：新しい市民＝行政関係の創造』
ぎょうせい、p.9．
6） 西尾勝（2006）「参加論から協働論へ：住民自治の歴史を回顧する」『地域政策研究』35号、p.9．
7） 木佐茂男・片山健也・名塚昭（2012）『自治基本条例は生きているか：ニセコ町まちづくり基本条例の10年』公人の友社．
8) K-project編集委員会編（2015）『蝸牛評伝 : 加藤哲夫の遺したものと市民社会イノベーション』せんだい・みやぎNPOセンター、
pp.22-28．
9） 福島県浪江町（2012）「なみえの子どもたちの想い：復興に関する子ども向けアンケート自由意見」．
10) 荒木昭次郎（2012）『協働型自治行政の理念と実際』敬文堂、
p.268．
11） 前掲、佐々木秀之（2018）「震災復興におけるNPO中間支援組織の果たした役割と課題」、pp.64-67．
12） 仙台市市民局市民協働推進課（2018）『協働まちづくりの手引き』
仙台市、および市民がつくる協働の事例集制作委員会編（2018）『協働まちづくりの実践』仙台市．
13） フィリップ・コトラー、ヘルマワン・カルタジャヤ、イワン・セティアワン（2010）『コトラーのマーケティング3.0：ソーシャル・メディア時代の新法則』朝日新聞出版社．
14） VUCAとは、Volatility（変動性）、Uncertainty(不確実性)、
Complexity（複雑性）、Ambiguity（曖昧性）を意味し、それぞれの頭文字からなる造語である。
15） 山岡義典（1999）『時代が動くとき：社会変革とNPOの可能性』
ぎょうせい、p.131．
16)

樋口耕一（2014）『社会調査のための軽量テキスト分析：内容分析の継承と発展を目指して』ナカニシヤ出版．

支部ニュース

事 業 報 告【平成31年度】① 第35回 総会◎開催日 令和元年１０月１１日（金）◎会場 宮城大学 サテライトキャンパス②研究集会・若手研究者交流会◎開催日 令和2年2月17日（月）◎会場 宮城大学 サテライトキャンパス◎報告
１）横塚有貴・川﨑興太（福島大学）「歴史的景観を活かした商店街活性化に関する研究−
会津若松市七日町通り商店街を対象として」
２）小野寺忠知・川﨑興太（福島大学）「福島原発事故の発生に伴う帰還困難区域の復興に関する現状と課題」
３）鈴木聡馬・李浩娜・佐々木秀之（宮城大学）「東北地方における地域観光の実態－青森
県十和田市の事例を中心に」
４）坂東志乃・石原美和・徳永幸之（宮城大学）「在宅医療推進施設整備状況等の自治体間比較分析」

研究集会・若手研究者交流会の報告者【事務局からのお知らせ】
1. 東北支部ホームページを開設しております。
2. 投稿研究論文を募集しております。
3. 事務局は以下通りとなっております。
事務局：宮城県黒川郡大和町学苑1-1 風見正三研究室内

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東北計画行政研究 2020 . 3

編集後記

度重なる災害と計画行政：台風１９号による被害状況
本号の編集作業を行った 2019 年度は、 元号の改正があった。 平成から令和となった。 平成は、 平和を願っての命名であったが、 1995 （平成 7） 年に阪神 ・ 淡路大震災があり、 2011 （平成 23） 年には東日本大震災と 2 つの大震災を経験することとなった。 経済においても、 バブル崩壊後の煽りを受け、 失われた 10 年や 20年といわれたように低成長期であった。 そうした状況にあり、 日本が直面してきた高度経済成長期やバブル経済の経験と反省を踏まえて持続可能な社会を模索しつづけてきた時代でもあった。 しかし、 経済 ・ 社会 ・ 環境の調和はそう容易いものではなく、 令和においてもその課題は引き継がれていった。
元号が令和に代わったのが 2019 年の 5 月、 その数ヶ月後となる 9 月と 10 月には、 台風 15 号、 19 号による水害が相次いだ。 東日本大震災の主要な被災地である東北においても、 台風 19 号によって甚大な被害を受け、 東北全体（ 岩手県 ・ 宮城県 ・ 福島県） でピーク時には 318 箇所の避難所が開設され、 2,835 名が避難した （2020 年 10 月 19 日時点）。

写真 左 小学校の体育館に設置された避難所

中央 近隣自治体による給水支援の様子

右 避難所内部の様子（宮城県・丸森町立丸森小学校）

更に、 東日本大震災の対応としての災害公営住宅が漸く整備され、 仮設住宅からの移転の目処が概ね立っている段階で、 2019 年年末には再び仮設住宅が設置されるという事態に陥っている。 以下、 東北における仮設住宅の設置状況である。
宮城県では、 丸森町と大郷町において仮設住宅が設置されている。 仮設住宅での生活が始まると同時に、従前の集落からの移転、 住宅再建地の確保、 復興まちづくりに関する合意形成、 住宅再建後のコミュニティの問題が現実に迫りそこに計画行政の役割が生じる。 東日本大震災の知見が活かされることを願ってやまない。

表No

2019年台風被害による、東北における応急仮設住宅（プレハブ）の整備状況
都道府県

市町村

団地名

戸数

1

大郷町

大郷町総合運動場仮設団地

45戸

2

丸森町

花田仮設団地

68戸

3

丸森町

金山仮設団地29戸

丸森町

寺内仮設団地

60戸

5

丸森町

町西仮設団地

24戸

6

丸森町

和田仮設団地

12戸

7

丸森町

大舘仮設団地

15戸

4

宮城県

出所）宮城県震災援護室Webサイトより引用。
注）岩手県山田町、福島県伊達市・本宮市・相馬市・南相馬市・富岡町・大熊町・いわき市では、東日本大震災時に建設された応急仮設住宅に入居。

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東北計画行政研究 2020 . 3

2020 （令和 2） 年となり、 本号の編集作業の山場を迎えた 2 月には、 新型コロナウィルス感染症が発生し、全世界に感染が拡大している。 2020 年 2 月 26 日に、 政府は多数の来場者がある全国的なスポーツ、 文化
イベント等には中止や延期等の 2 週間の自粛要請を行い、 翌 27 日の 18 時に、 全ての小中学校を春休みまで休校にするという異例の要請を発表した。 企業 ・ 機関では、 時差出勤やテレワークを行うところも出てきている。
もちろん全ての企業 ・ 機関がそれに適するわけではないが、 必要に迫られて勤務形態の再検討や多様化が進められており、 働き方改革にも通ずる柔軟な対応が確認されつつある。 幸いにも東北地方での発症者は少なく、 豪華客船ダイヤモンド ・ プリンセスの搭乗者 2 名に留まっている。 本号が刊行されるころには、 どうなっているか、 見当がつかない。
今年 2020 年 7 月には、 オリンピックが東京で開催される。 政府は 「復興五輪」 のコンセプトを強調し、 誘致に躍起になっていた。 このことに関連する話題として、 2020 年 3 月には福島県浪江町 ・ 双葉町 ・ 大熊町の一部の帰還困難区域の避難指示が解除される。 これは、 聖火リレーのコースと、 震災以降、 線路の流出により不通となっていた JR 常磐線の全線再開に合わせたものである。 ただし、 今回の対応はあくまで避難指示の解除であり、 帰還者の本格的な受け入れと生活基盤の確立には未だ一定の時間を要するのが実情である。 地
域が本当の意味で 「復興」 を成し遂げていくためには、 一過性でない、 地道で持続的な取り組みが、 計画行政の分野にも求められよう。

事務局 佐々木秀之・髙橋結・中沢峻

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東北計画行政研究 第 5 号（東北支部発行通算第 45 号）
発行日 : ２０２０年３月１０日
発

行 : 日本計画行政学会東北支部

事務局 〒 981-3721
住所 宮城県大和町学苑 1-1 宮城大学 風見研究室内
電話番号 022-377-8357

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