土地総合研究 2018年春号

特集

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縮退の時代における「管理型」都市計画「管理型」都市計画に関する一考察

一般財団法人 民間都市開発推進機構 理事長
原田 保夫
はらだ やすお目次うとする意図をもって論考を進めるといったもの

１ 本稿の基本的立場

ではないが、「管理」がある種の行為概念であると

２ 現行都市計画法制の特質と課題
３ 都市再生特別措置法の意義と限界
４ 「管理型」都市計画のあり方

すれば、同じく行為概念である「作る」ことを批判的に考察し、それへの対処方策を「管理型」都

５ 協定制度に関する基本的論点

市計画として示すことには、都市計画における管６ 都市計画法制における位置づけ

理のあり方を明らかにする上でも、一定の意義は見出せるものと考える。

１ 本稿の基本的立場

ところで、目的―手段の図式で実現手段を捉え本稿は、「管理型」都市計画として、都市計画のれば、目的の達成に合理的に必要な範囲で手段が実現手段に着目して、今後の都市計画のあり方を選択されるというのが本来のあるべき姿である。

論じようとするものである。
「管理」の概念は、既

本稿で、実現手段に着目するとは、逆に、手段の存の法制度において、「欠けているもの」は何かを合理性が説明できる範囲で目的が選択されている抉り出し、それを埋めるには具体的に何をすればのではないかという認識から出ている。つまり、

良いかについての試行錯誤の検討作業の過程で、法的強制力に拘るあまり、その合理性が説明でき

徐々に明確にされて行く性質のもの」（藤田宙靖顧る範囲に都市計画の目的が閉じ込められて、機能問）であるとすれば、本稿は、そのような検討作

不全を引き起こしているのではないかということ業の過程における一つの試みである。

である。２において詳述するように、実定法上、その根底にある問題意識は、我が国の都市計画

法的強制力を有する実現手段として位置づけられが現在陥っている機能不全は、「作る」ことへの強ているのは、基本的には事業実施と行為規制であいこだわりに起因しているのではないかというこるが、法制度化における筆者の経験からすると、と、「作る」ことを払拭するためにはそれと不可分

目的―手段の図式における本来あるべき思考を離一体となっている都市計画の実現手段における法

れて、法的強制力＝事業実施・行為規制の実現を的強制力の必要性・有効性そのものを問い直すこ

追求する思考が働いていると思われる。その意味とが必要ではないかということ、この二つである。

で、「管理型」都市計画とは、実現手段としての事

語義的に、「作る」ということに対照させて、「作業実施・行為規制に依存しない仕組みを構築しよることに非ず」という意味合いで、「管理型」と称うとする取組みにほかならない。これにより、実しているにすぎず、その意味で、本稿は、都市計

現手段に由来する制約から逃れることが可能とな画における管理のあり方の全体像を明らかにしより、都市計画の幅が広がり機能不全の解消につな26

土地総合研究 2018年春号

がるのではないかというのが、本稿の基本的認識

発事業など市街地開発事業に関する都市計画のである。

ような事業系都市計画の実現のための事業実施の仕組みである。個々の事業について、都市計

２ 現行都市計画法制の特質と課題画事業としての位置づけがなされれば、収用適実定法上、法的強制力を有する実現手段として格事業となったり、その他の公用負担を求める

位置づけられているのは、基本的には事業実施とことができるといった事業に関する強制力が付行為規制である。ここでは、実定法上の事業実施・与される。また、事業実施の前提として、その行為規制とはどのようなものと理解すべきか、そ障害となるような開発・建築行為に対し一定のれを実現手段とする都市計画（伝統的都市計画）

制限が課すことができることになっている。都では対応できない課題とは具体的にどのようなも市施設に関する都市計画に関して言えば、運用のであるかを考察する。

実態として、都市計画として位置づけられているのは道路、公園等の根幹的な公共施設に限ら①事業実施・行為規制の性格・内容についてれているので、都市にとって真に必要な施設がⅰ）先ず、現行法制上の事業実施及び行為規制と幅広く積極的に位置づけられていないこと、都はどのようなものであるかを述べておきたい。

市計画事業とされることによって収用適格事業

目的―手段の図式で現行法制を捉えれば、都道となることから、その位置づけにあたって強い

府県が定める整備・開発・保全の方針及び市町

公共性が求められ、原則的には、国・地方公共村が定める基本方針（マスタープラン）が目的

団体に事業主体が限定されること、事業完成後にあたることは明らかである。このマスタープ

は、都市計画を離れて個別事業法でその機能維ランを受けて定められる個々の都市計画（実定

持が規律されることなどを特徴としている。こ法上その種類は数十にも及ぶ。
）、例えば都市施れを別の角度から言えば、国・地方公共団体以設に関する都市計画や線引きに関する都市計

外の主体が担う比較的公共性の弱い施設の整備

画・用途地域に関する都市計画は、マスタープ

や、整備後の機能維持には関心が向けられていランとの関係では、その実現手段と捉えられるないということになる。

が、一方で、個々の都市計画も、厳密には、対ⅲ）建築確認制度は、建築行為にあたって、用途・象区域や制限内容などを定める計画とその実現形態について、用途地域等の都市計画で定める（担保）手段とで成り立っているので、実現手基準や当該都市計画で定める地域に応じて建築

段をより狭義に解すれば、個々の都市計画の実基準法が定める基準に適合していなければ、そ

現（担保）手段がそれに該当するものと言える。

の建築を認めないとするものである。その特質

本稿では、特に断らない限り、この立場を採るとしては、建築物の建築（これに準じる行為もこととする。つまり、具体的には、都市施設に含む。
）のような積極的な意思に基づく行為に限関する都市計画にあっては都市計画事業が、線って規制の対象となるものであること、都市計引きに関する都市計画にあっては開発許可が、画によって直接・間接に規制内容が定まるとい

用途地域に関する都市計画にあっては建築確認っても、建築基準法の「最低の基準の確保」とが、それぞれ実現手段ということになる。以下いう目的からくる制約には服さざるを得ないこ

で、
都市計画事業と建築確認・開発許可を例に、とがある。開発許可制度については、規制手段

現行法制における事業実施あるいは行為規制のとしての講学上の性格や対象が建築物の建築等

具体的内容を考察する。

のための土地の区画形質の変更であることにおⅱ）都市計画事業は、道路、公園等都市施設に関いて相違はあるが、積極的な意思に基づく行為

する都市計画や土地区画整理事業、市街地再開に限って規制の対象とする点では、建築確認制

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度と性格を一にする。また、地区計画制度におに基づく行為を捉えて計画の実現を図ることをける届出・勧告制度も、法的強制力の面で建築本質としている。その結果として、空き家・空確認制度・開発許可制度に劣るものの、これらき地や耕作放棄地に典型的に見られるように、と同様の性格を有している。

何らの積極的な行為を伴わない、状態の変化にⅳ）以上でわかるように、事業実施・行為規制双は殆ど無力である。現在生じている不都合な現方とも、能動的手段（事業実施）によるか受動象の多くが、このような日常的な行為や不作為的手段（行為規制）によるかの違いはあれ、「作に伴う、状態の変化に起因しているものである

る」、それも行政主体の関与の下での「作る」こことからすれば、都市計画上の土地利用コントとへの強いこだわりが見られる。つまり、事業ロールの対象として、「作為」だけに着目して、実施にあっては、「作る」ことだけに注力し、「使「状態」を射程に捉えるものでないのは大きなう」ことへの関心は見られず、行為規制にあっ欠陥である。

ては、「作る」ことの過剰さを前提にそのエネルⅱ）事業実施は、これまでは、主として、道路、ギーを削がない範囲でそれをどのようにコント

公園等の公共施設と呼ばれるものを専ら対象とロールするかに専ら関心が向けられているといしてきた。他方で、人口減少や高齢化の進展にうことである。さらに、この「作る」というこ伴って、医療・買物難民という言葉に象徴されとに、我が国都市計画固有の特色である設計主るように、「便利に買い物がしたい」、「近くに病

義的な考え方と「建築自由の原則」とが強く影院があればいい」といった、新たな施設ニーズ

響を与え、事業実施・行為規制双方とも、それに対応することが求められている。このようなが正当性を有するためには、主には、全国どこ

施設は、殆どは民間事業者によって営まれるもでも、誰がみても明白に公共性が認められるものであること、「作る」こともさることながら、のを対象とすることにならざるを得ないことに採算性の確保も含めてでき上がった施設の機能なる。こうした公共の利益は、それ故に、法的をどう維持していくかが大切であることなどか

強制力（本稿では、法的強制力とは、「法律又はら、公共施設の整備を念頭においた従来の事業条例の根拠に基づく行政上のサンクションを通手法が通用するものではない。市場原理と公的じて、そのルールの遵守を強制する力」と定義

要請が調和した立地誘導ともいうべきものが必しておく。
）を伴う実現手段によって実現されな要であろうと思われるが、そのための有効な手ければならないという考え方をもたらすことに法は確立していない。

なる。その裏返しで、法的強制力を有する実現

ⅲ）公的空間に限ってみても、これまで、公的空手段であるためには、それが目指すべき公共の間は、国・公共団体が整備・管理するというの利益は、全国どこでも、誰がみても明白に公共が基本であった。
（例外的に、開発事業の中で民性が認められるものでなければならないという、間事業者がそれを担わされることもあったが。
）

手段が目的を規定するという倒錯した考え方に

しかしながら、国・地方公共団体の厳しい財政もつながることにもなる。

事情や民間事業者の開発意欲の停滞の中で、従来の手法だけで十分な公的空間を確保すること②都市計画の機能不全についてが困難となっているのが現状である。このよう

以上のような性格・内容の事業実施・行為規制な中で、公的空間に係る新たな整備・管理手法の下で生じている、都市計画上の具体的な課題をが求められ、現に行政主体でもなく開発事業者

指摘すれば、次のようなことである。

でもない主体による整備・管理も一部で行われⅰ）土地利用の面では、現行法制は、開発をする

るようになってきているが、その位置づけは不とか、建築をするとか、何らかの積極的な意思十分のままである。特に、行政主体以外の者が

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整備・管理を行う場合にあって、誰がどこまで体不可分となっている、実現手段における法的の負担を行うかのルールが不明確であることが強制力への執着から脱却し、それとは異なったネックとなって、それら主体による整備が進ま実現手段が用意されてしかるべきであろう。

ない実態があり、負担ルールの明確化が求めら
れている。

補論

ⅳ）都市空間は、建築物と公共的施設で成り立っ

ここで、27 年度研究会のテーマであった、枠組ているが、そのような空間をトータルに捉えて、み法化における公共性の議論を振り返っておきた

例えば「住みやすい街にしたい」、「安全な街にい。

したい」、「環境にやさしい街にしたい」とか思

即ち、そこでの議論の出発点は、これまでの都ってみても、その実現手段は、建築物・公的空

市計画法制は、主として、大公共とも言うべき公間それぞれ毎に区々のものとして存在している共の利益の達成を目的するものであるということので、それにふさわしい適当な方法がない。現であった。具体的には、国家的・広域的見地あるに、そのようなニーズは高まっていると思われ、いは最低限基準の確保の見地から実現すべき公共

それが全国各地でのまちづくり条例の出現・活の利益を対象とするものであった。このような法用につながっている。もちろん、このような条制は、都市化社会にあっては十分に機能を発揮し例が課題の解決につながっているのであれば、てきたが、都市型社会あるいは都市が縮退していそれはそれで結構なことではあるが、条例であく中では、このような大公共だけを目的とするこることからくる実効性の面での限界も指摘されとでは期待される役割を果たすことができない。

ているところである。

今後は、大公共以外の公共の利益（小公共）をもⅴ）都市計画の課題が以上にとどまるものでない

視野に入れることが必要である。この場合の小公ことはもちろんだが、他方で、これらの課題へ

共には、最低限基準を地域の特性に応じて修正すの対応が、今後の都市計画にとって重要な意義

るローカルルールのようなものから、単なる地域を持つことも否定できないことのように思える。

の合意にすぎないものまで様々であり、公共性のつまり、上記課題は、都市計画による望ましい

程度に応じた仕組みが必要であるといったことで市街地像が行政主体による関与だけで実現するある。

ものなのか、望ましい市街地像が実現したとしてもそれをどのように維持していくのか、ソフ（参考）公共性に関しては、先の研究会では、具ト的側面をどう都市計画に取り込むのかといっ

体的に次のように分類されている。
（生田長人委員）たことを突き付けている。また、昔ながらの都「大公共」の分類

市計画では国あるいは都道府県が、最近においＡ 「国家的見地或いは広域的見地から実現すては市町村が、それぞれ代表するような公共のべき公共の利益」（「大公共Ａ」）

利益だけを汲み取るのでは、都市計画が都市計（「大公共Ａ」に関して、さらに「国家的見画として成立し難くなっていることをも示して地のもの」と「広域的見地のもの」に区分いる。さらには、都市空間を扱う都市計画におすることもできる。
）

いて、公的なものと私的なものとに単純に空間を二分する、二元的把握が果たして妥当であるのかも問われている。これらはいずれも、行政Ｂ 「最低限基準の確保の見地から確保されるべき公共の利益」（「大公共Ｂ」）「小公共」の分類

主体を中心とする「作る」ことだけに関心を向

Ａ 「地域的・近隣秩序調整的見地から実現さけているのでは、とても答えが出せるといったれるべき公共の利益（「小公共Ａ」）

ものではない。そうであれば、「作る」ことと一（「小公共Ａ」に関して、さらに「共的見地土地総合研究 2018年春号

29のもの」と「公的見地のもの」に区分するする国からの交付金制度が追加され、大都市だこともできる。
）

けでなく、地方都市をも念頭におくものとなっＢ 「大公共Ｂに相当部分のローカルルールにた。内容的にも、民間開発主体への誘導手法によって実現されるべき公共の利益（「小公共

加えて、数次にわたる改正により、まちづくり

Ｂ」）

交付金制度、協定制度、最近導入された立地適
正化計画制度などが盛り込まれ、都市づくりに

３ 都市再生特別措置法の意義と限界
ここで、都市再生特別措置法（都市再生法）を関する総合的な法律としての性格を帯びてきている。

取り上げておきたい。そのゆえんは、都市再生法

ウ）都市再生法は、主として大都市を対象とするは、伝統的都市計画の機能不全の克服という点に都市再生緊急整備地域に関わる部分と全国のおいて、「管理型」都市計画と意義を共通にすると都市を対象とする都市再生整備計画及び立地

ともに、内容的にも、「管理型」都市計画に求めら適正化計画に関わる部分に大別できる。
前者は、れる特性を一部に備えるものであることである。

国が主導するトップ・ダウン型の仕組みであり、一方で、「管理型」都市計画の観点から見れば、都

後者は、地域が主導するボトム・アップ型の仕市再生法には不徹底さも存在していると考えるの組みとなっている。
「管理型」都市計画との関で、その意義と限界を明らかにしておくことが、係で取り上げるのは、後者の方である。

「管理型」都市計画のあり方を探る上で、有益でエ）このような結果として、都市再生法はもちろあると考えるからである。

ん都市計画法制の一つに位置づけられるもの

ⅰ）先ず、都市再生法全体の概略をみておくことであるが、それにとどまらず都市計画法と並ぶ、とする。詳細な内容は、参考で示している。

言わば両輪の役割を担うものとも捉えることア）2002 年に制定された都市再生法は、過去のができる。
むしろ誤解を恐れずにいえば、近時、急激な都市化に起因した 20 世紀の負の遺産の都市を巡る状況変化の中で生じた課題に積極

存在、さらには情報化、少子高齢化、国際化な的に応えてきたのが都市再生法であり、今や都

どの近年の社会経済情勢の変化への対応の遅市再生法が都市計画法の代替的役割を果たしれといった状況の中で、これまでのような都市ている、
あるいは果たしつつあるとの見方も可の拡張への対応に追われるのではなく、
都市の

能である。

中へと目を向け直し、国民の大多数が生活し、様々の経済活動が営まれている都市について、（参考）都市再生整備計画に関する部分及び立地

21 世紀にふさわしい魅力と活力に満ち溢れた

適正化計画に関する部分の具体的内容は、以下のものへと再生を図ることを目的とするもので通りである。

ある。また、当時の経済情勢の下で、都市再生

Ａ 都市再生整備計画に関する部分

法は、
経済構造改革の推進や土地の流動化を通・市町村は、交付金、各種の協定などの前提とじた不良債権問題の解決につながるものとのして、都市の再生に必要な公共公益施設の整期待も担っていた。

備等を内容とする都市再生整備計画を定める。

イ）このような狙いの下で、具体的には、重点エ・都市再生整備計画に基づいて実施される事業

リアの設定をした上で、様々な規制緩和措置、については、一定の要件の下に、国土交通大金融支援などを集中的に実施するという内容

臣から交付金が交付される。

となっている。都市再生法は、当初はどちらか

・都市再生整備計画が策定された一定の区域内と言えば大都市を念頭におくものであったが、において、土地所有者等間で、又は土地所有

2004 年の改正で、市町村等のまちづくりに対者等と市町村等との間で、都市再生整備歩行30

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者経路協定・都市利便増進協定・低未利用土

制力を及ぼす場合には、別途実定法上の都市計

地利用促進協定を締結できる。

画を要するとしていることは、それを裏付けて・都市再生整備計画の区域内の民間開発事業にいる。
）このこと自身は、伝統的都市計画を批判

ついて、事業者は、事業計画の認定がされれ的に捉えようとする本稿の立場から見て、さしば、金融等の支援を受けることができる。

て問題となるようなことではない。

Ｂ 立地適正化計画に関する部分

問題とすべきは、両計画の策定にあたっての・市町村は、住宅及び都市機能増進施設の適正

適正プロセスが制度的に保障されているかであな立地を図るため、居住誘導区域、都市機能る。この点、都市再生整備計画にあっては、特誘導区域、跡地等管理区域などを内容とする

段の手続きは求められておらず、立地適正化計

立地適正化計画を定める。

画にあっては、実定法上の都市計画に準じた手・居住誘導区域内の住宅に係る開発・建築区域

続が入ってはいるが、公告・縦覧手続は省略さについて、届出を要する（必要な場合、それれている。都市再生整備計画に関しては、それを受けて勧告が行われる）ほか、都市計画にが、資金支援や協定締結などを実質的に根拠づ

居住調整区域を定めることにより、市街化調

けるような役割を有していない、言葉を変えれ整区域と同等の規制を行うことができる。

ば、後付け的な意味しかもっていないことによ・都市機能増進施設に係る開発・建築行為につるものと考えられるが、そうはいっても、例え

いて、届出を要する（必要な場合、それを受ば、都市利便増進協定で、対象区域内の相当数

けて勧告が行われる）ほか、都市計画に特定の権利者の同意で締結ができるとされているこ

用途誘導地区を定めることにより、
誘導用途、とでわかるように、計画が策定されることによ

容積率等の規制を行うことができる。

って、特別の効果が働く場合があり、そのよう・都市機能誘導区域内の民間誘導施設等整備事な計画の策定に何らの手続きも要求されていな業について、事業者は、事業計画の認定がさいのは問題と言わざるを得ない。立地適正化計

れれば、金融等の支援を受けることができる。

画に関しては、
この計画としての機能を見れば、・跡地等管理区域内において、土地所有者等と実定法上の都市計画、例えば線引きに関する都

市町村等の間で跡地等管理協定を締結できる

市計画と実質的に何ら変わりがないと言えるの

ほか、必要な場合、市町村は、跡地等の管理で、何故に、これと同等の手続きが要求されてに対し勧告を行うことができる。

いないのか理解に苦しむところである。
ⅲ）次に、実現手段であるが、ここでは、届出制ⅱ）以上でわかるように、実現手段として、資金及びそれを補完する都市計画の特例（実現手段

支援、
届出制、
強制力を有する都市計画の特例、としては開発許可制度・建築確認制度）、協定制

協定制度、勧告制度など様々な手段が用意され度、交付金制度の三つを取り上げて、その意義ている。それらの意義と限界を個別に吟味すると限界を明らかにしておきたい。

前に、先ず、これら実現手段の前提である計画

ア）
届出制及びそれを補完する都市計画の特例にについて論じておきたい。

ついて

都市再生整備計画と立地適正化計画、双方と届出制及びそれを補完する都市計画の特例も実定法上の都市計画として位置づけられていは、立地適正化計画の主たる実現手段である。

ないことでは共通している。その理由は定かで

この計画は、
成熟あるいは縮退の段階にある都はないが、推測すれば、都市計画とは違って、市の機能維持に必要な住宅・施設の立地誘導を

土地所有者等に直接的に強制力を及ぼす内容の行おうとするものであって、これまでの立地誘

ものではないということであろう。
（例外的に強導の仕組みが基本的には線引きに関する都市

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計画に限られていたことからすれば、新たな試成立に全員同意を要するか否か、承継効を有すみとして評価をすべきことではある。
しかしな

るものとするかどうか、各種協定で取扱いが分がら、そこで採用されている手段は、規制の強かれており、そこに一貫したか考え方を見出す

化とその緩和の組み合わせにより立地誘導をのは困難である。

行うおうとするものであって、このような手法ウ）交付金制度について

は、都市が拡大の段階にある時には通用しても、交付金制度は、
都市再生整備計画の実現手段

成熟あるいは縮退の段階において、実効性を発の一つである。この制度が、補助金制度の整揮できるかは大いに疑問である。そもそも、本

理・合理化の流れの中での窮余の一策であった計画が、拡大期に対応した線引きに関する都市

ことはおくとして、これまで、国のまちづくり

計画の一種の矛盾を解決しようとする意図をへの資金支援は、個々の施設整備あるいは個別持つものでありながら、その手法が拡大期にし事業に対するものかに限られていたことからか適応できないというのでは、チグハグな感はすれば、このような計画の実現のための一般的否めない。

な資金支援の仕組みができたことの意義には

イ）協定制度について大きなものがある。しかしながら、交付ルール

協定制度は、都市再生整備計画・立地適正化に関して、それが、専ら地方公共団体向けのも計画の双方に位置づけられている。
いくつかののにとどまっていて、
民間事業者や地域住民向

種類があるが、総じて言えば、一定の計画の下けのものになっていないのではないか、
形式はで、土地所有者等が、相互に利害調整を行いなともかく実質的にも成果が検証される仕組み

がら合意を達成するという、公共性の発見・形となっているかなど、問題も少なくない。

成・実現に土地所有者等が主体的に関わる仕組みであるということにおいて、評価されるべき補論ものである。
また、それまでの法制においては、

都市再生法と同様、地区計画制度も、それまで「管理」は、「とるに足りないもの」あるいはの都市計画法制の限界を克服しようとした取組み「外部的なもの」としか扱われていなかったのである。
「管理型」都市計画として、地区計画制度に対し、公物管理法とは別に、管理を都市計画を評価する立場もあると思われるので、ここで、に本格的に位置づけたこと、さらには、都市利地区計画制度にも触れておきたい。

便増進協定において、個々の施設ではなく、そⅰ）地区計画制度は、建築物と公共施設を一体的の集合体を対象としたうえで、
まちづくり推進に定めることができるとしたこと、通常の都市活動をも協定内容としたこと、跡地等管理協定

計画よりも丁寧な住民参加手続が求められていにおいて、状態の変化に対応できるように日常ることなどを特徴としており、伝統的都市計画

的行為や不作為まで射程に入れていることなの綻びに対応しようとした点で画期的な制度でど、「管理型」都市計画の構築にとっても、十ある。一方で、その実現手段としては、一般的分参考とすべきものである。しかしながら、協には届出・勧告制を採用し、必要に応じて建築

定締結時に確認された公共性が将来にわたっ

確認制度・開発許可制度によることとしている。

て維持ができるような仕組みが備えられてい公共施設に係る実現手段は特に持ち合わせているかと言えば、
一部の協定で採用されている承ない。

継効以外は、
極めて不十分と言わざるを得ない。

ⅱ）このような実現手段を前提として、制度全体管理に要する費用負担のあり方、
協定締結時にを見ると、伝統的都市計画の枠内での規制内容想定されなかった問題が生じた場合の意思決の特例的修正ということにとどまっているとす

定の問題など課題は多い。その他にも、協定のべきであり、その意味で、地区計画制度は、行

32

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為規制という伝統的な実現手段によって、「小公

域の総意」と呼ぶとすれば、そこに公共性を見出共」の実現を目指そうとする特異な取組みであす態度は不可欠である。そうした意味で、公共性る。別の見方をすれば、「小公共」を目指すと言の再定義につながるものである。

っても、法的強制力という伝統的実現手段に拘一方で、そのような公共性の正当性が問われるるあまり、その制約から逃れられずに、その射ことになる。
「地域の総意」といっても、その合意

程は、先の補論の参考で示した、「小公共Ｂ」なが正当性を有するためには、内容の正当性もさる

いしは「小公共Ａ」の中の「公的見地のもの」

ことながら、合意に至るプロセスが問われなけれにとどまり、「小公共Ａ」の中の「共的見地のもばならない。このことは、伝統的都市計画が実定の」にまで及んでいない。そこに地区計画制度

法で一定の手続きを経なければならないとしていの限界を見出すことができる。これは、１で述ることとは、
およそ意味が異なっている。
つまり、べたことではあるが、実現手段によって都市計

伝統的都市計画における手続は、地域の公共の利画が達成しようとする目的が必要以上に狭めら益の代表である地方公共団体が提示する公共性をれていることの証左にもなっている。

確認するものであるのに対し、ここにいう「地域ⅲ）以上のような評価は、地区計画制度が、制度の総意」に係るプロセスは、誰もが自然に納得し創設以来、それまでの都市計画の欠陥を補って、得るような類でないような公共性の発見・形成・

果たしてきたあるいはこれからも果たすであろ実現のためのものだからである。単なる意見聴取

う役割の重要性をいささかも否定するものではや参加の手続きであってはならず、当事者間の徹もちろんない。むしろ、「管理型」都市計画は、底した討議と、それに基づく自律的なプロセスで地区計画制度の更なる深化・発展した姿を提示

なければならないということである。

しようとするものである。

まとめれば、「管理型」都市計画が備えるべき特性としては、

４ 「管理型」都市計画のあり方

ア）法的強制力によらない手法の確立①「管理型」都市計画の特性

イ）「地域の総意」への公共性の拡張

２で述べた、事業実施・行為規制に関する理解と現実に生じている都市計画の機能不全を踏まえ

ウ）「地域の総意」に係る熟議プロセスの重視ということになる。

ると、「管理型」都市計画において、その実現手段
は、法的強制力によらない手法を基本とすべきと補論いうことになる。そのことによって、これも２で以上のような「管理型」都市計画の特性だけで指摘したところではあるが、誰がみても明白に認は、必ずしもその実体的な内容が明らかになった

められる公共の利益以外の公共の利益（小公共）、とは言えないであろう。本稿は、それを本格的にとりわけ、共的見地のものの達成を目指すことが取り上げることを意図するものではないが、ここ可能となる。さらには、それによって、「作る」こ

では、その輪郭だけでも示しておきたい。そうでとからも脱却も見えてくるであろう。

なければ、「作る」ことからの脱却と言ってみたとところで、小公共のような、誰もが自然に納得し得るような類でない公共の利益は、伝統的都市

ころで、それは説得力を持たないと思うからである。

計画と違って、国はもちろん、地域における公共「管理型」都市計画の実体的内容は、「管理」をの利益を代表すると見なされる地方公共団体でさどのような概念のものとして把握するかにかかっえ独断的にそれを見出すといった性格のものではている。ここでは、「管理」を行為概念あるいは手ないであろう。そうであれば、その発見・形成・

段概念と捉えた上で、「管理型」都市計画として、実現には、地域における合意づくり、これを「地どのような対象の、どのような行為を取り上げる

土地総合研究 2018年春号

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べきかを論じてみたい。

的なものを除けば規律をしていない。つまり、

ⅰ）都市計画の領域において、行為対象や行為態

前述した「現状変更志向型」行為は規律してい様として把握すべきものは、普通には、およそるが、「現状維持志向型」
行為は規律していない。

次のように整理できるであろう。

もっとも、行為を作為も不作為も両方含んだも行為対象のとして捉えれば、ここで規律していると言っア 公物ても作為のみである。

イ 宅地

管理の実体的内容を明らかにするには、
「欠け

ウ 建築物

ているもの」を抉り出した上で、それを「作る」

エ 農地・森林ことと対照させることが必要であるので、改め

行為態様
ａ ある状態を保全するもの（状態の確認・チェックなど）て「欠けているもの」を整理すると、次のよう
になる。
ア（公物）

ｂ ある状態をそのままで利用するもの（居住、サービス提供、イベント実施など）
ｃ ある状態の劣化を防止するもの（修繕など）ｄ ある状態に改良を加えるもの（大規模修繕、土壌改良など）
ｅ ある状態に変更を加えるもの（新・増・：ａ，ｂ，ｃ，ｄ，ｆに該当
するもの

イ（宅地）

：ａ，ｂ，ｃ，ｆに該当する
もの

ウ（建築物） ：ａ，ｂ，ｃ，ｆに該当する
もの
オ（農地・森林）：ａ，ｂ，ｃ，ｄ，ｅ，ｆに該当するもの改築、区画・形質の変更など）

ⅱ）以上からは、先ずは、各行為対象に共通して、

ｆ ある状態を解消するもの（除却など）

ａ，ｂ，ｃに該当する行為態様を規律すること＊上記のうち、
ａ～ｃは「現状維持志向型」

が、「欠けているもの」を抉り出すということに行為であり、
ｄ～ｆは「現状変更志向型」

つながることを示している。
先に述べたように、行為と言える。

これらは、「現状維持志向型」行為である。この＊ここでの「管理」行為は、民法上の管理「現状維持志向型」行為は、その定義からもわ行為とは同じではなく、民法上では処分かるように、「ある状態」を肯定的に評価し、そ行為となるものも含む、広いものである。

の状態の維持を前提とするものである。それに以上の整理を前提に都市計画法制がどのよう対し、実定法が規律する「現状変更志向型」行に規律しているか見ると、先ず、行為対象にお為は、「ある状態」への否定的評価はあってもそ

いては、イ・ウは、行為規制という形で広く捉の維持への関心はなく、別の状態を作り出そう

え、アは、事業実施の面でその一部を律するにとするものである。その意味で、「作る」ことにとどまっている。エは殆ど規律していない。ち対照させる、「管理型」
都市計画における「管理」

なみに、ア・エに関しては、道路法、農地法、の実体的内容としては、「現状維持志向型」行為

森林法に見られるように、別法体系で詳細に規が適当ということになる。

定されているので、広く捉えれば規律されてい以上のように「現状維持志向型」行為を捉えるということもできる。ちなみに、これら別法

れば、その延長線上において、作為だけでなく、体系と都市計画法制との関係をどのように捉え

不作為をも射程に入れなければならなくなる。

るかについては、今後の検討課題ではある。

というのは、「ある状態」は、何ら手を加えなけ

次に、行為態様においては、ｄ・ｅを規律す

れば常に状態の変化の可能性にさらされており、ることが基本となっており、それ以外は、例外

不作為の規律なしには、「ある状態」の維持を前

34

土地総合研究 2018年春号

提とする「現状維持志向型」行為の概念そのもⅳ）そうであれば、「作る」ことからの脱却を目指のが成り立たないからである。その意味で、「欠し「欠けているもの」を抉り出そうという「管けているもの」ということで言えば、実定法が理型」都市計画における「管理」は、実体的に行為を規律していると言っても基本的には作為

は、「主として「街区」を対象として、不作為へのみであるので、不作為への規律も必要である。

の規律も含めた、「現状維持志向型」行為である。
」

もちろん、「現状変更志向型」行為においても、ということになる。言葉を変えれば、一過性の不作為を問題とせざるを得ないことはあり得る

行為・事業のみに関心を向けるのではなく、「状であろうが、その不作為が持つ意味は、「現状維態」に真正面から向き合い、不作為も含め日常持志向型」行為におけるそれとは決定的に異な的で継続的な行為あるいは営み、
仮にこれを
「活

っているのではないか。

動」と呼ぶとすれば、「活動」に関心が向けられⅲ）次に、行為対象においては、農地・森林に関なければならないということであり、そのためしては、現行の都市計画法制は、「現状維持志向には、個々の宅地・建物ではなく、公物も含め、型」行為はもちろんのこと、「現状変更志向型」

それらからなる活動の場としての「街区」に着行為も対象としていないので、「管理型」都市計

目しなければならないということである。

画の実体的内容を明らかにする上では、前提とこのような「街区」あるいは「活動」への着して、農地・森林の都市計画上の位置づけの検

目は、「管理」を行為概念として捉えることから討が必要である。仮に、農地・森林も含めて「管は逸脱しているとも言え、農地・森林の扱いも理型」都市計画の実体的内容を捉えるべきであ

含めると、都市計画における「管理」概念の別るとした場合には、それが、「現状維持志向型」

途の把握方法の必要性を示唆しているとも考え行為であるとする考え方がそのまま維持できるられる。

かどうかも、併せて検討が必要となる。その意
味では、ここでの「管理型」都市計画の実体的
内容は、「農地及び森林は除いて」という、留保
条件はつけざるを得ないものである。

②「管理型」都市計画としての協定制度の検討
ここでは、都市再生法や地区計画制度への評価を踏まえつつ、「管理型」都市計画の特性を備えた公物、宅地及び建築物に対象を限定したとしものとして、さらには前述した実体的内容を多少ても、「管理」の実体的な内容の本質が、「現状なりとも反映したものとして、どのような仕組み

維持志向型」行為にあるとすれば、このようなが望ましいか検討する。

即物的な分類の妥当性も問われなければならな

ⅰ）「管理型」都市計画が依って立つ基盤は、「地い。つまり、宅地・建物と公物とは相互依存関域の総意」であり、その本質は、「地域の総意」

係にあるので、その基礎を「ある状態」の把握を介しての公共性の発見・形成・実現にある。

におく「現状維持志向型」行為にあっては、宅それにふさわしい仕組みに関しては、それが担地・建物と公物をそれぞれ単体として捉えるだ

う公共の利益をどのように形式において明らか

けでは不十分で、宅地・建物・公物の一体的把にするのかということ（「地域の総意」に係る公握が必要であり、これによる対象を「街区」と共性の発見・形成機能）、明らかにされた公共の呼ぶとすれば、この「街区」こそが、対象とし利益の実現にどのような手法を用いるのかといて、「欠けているもの」ということになる。

うこと（「地域の総意」に係る公共性の実現機能）、

ただ、公物に関しては、その及ぼす影響範囲

この二つに分けるとすれば、それぞれの選択肢の広がりから、「街区」では把握しきれない要素

は、次のようなことであろう。

もあると考えられので、これをどのように捉え

即ち、前者に関しては、

るかは、更なる検討が必要である。

A 地域全体の意思を直接的に表す方法

土地総合研究 2018年春号

B 地域全体の意思を行政の意思に仮託し
て表す方法

35

なっていないが、計画提案が、真に「地域の総意」にふさわしいものとしての実態を伴い有効の二つの方法があり、また、後者に関しては、に機能するのであれば、地区計画制度の欠陥を

a 地域自らが実現に責任を持つ方法

補い、一方で後述の A-a タイプの弱点も克服し

b 法令や行政の関与によって実現を図る

うるものとして、「管理型」都市計画にふさわし

方法の二つの方法がある。

い仕組みとなる可能性は秘めていると考えられる。

組み合わせとしては、4 通りの方法が考えらⅳ）A-a タイプは、都市再生法の都市利便増進協

れるが、このうち B-a タイプについては、B と定などの協定制度がこれにあたる。A と B を比いう選択をして「地域の総意」に行政を介入さ較すれば、「管理型」都市計画が目指す公共の利せておきながら、その実現手段において、こと益を明らかにする方法としてよりふさわしいの

さら行政を排除して、強制力において b より劣は、A である。a と b を比較すれば、b は、行政る a を選択することは、実態的にも論理的にもの関与でもって実現を図るという点において、考えにくいことから、この組み合わせは排除さ

行為規制・事業実施に依存する伝統的都市計画れる。残るのは A-a、A-b、B-b の三つのタイプの域は出ていない。これからすれば、
「管理型」

である。

都市計画の本来の趣旨によりふさわしいのは、

ⅱ）A-b タイプは、建築基準法の建築協定に関し、三つの選択肢の中では、A-a のタイプというこ

その内容を建築確認の対象とすべきであるとのとになる。以下では、事業実施・行為規制に代議論が根強くあり、未だ実現はしていないが実わる実現手段としては協定制度が適当であるこ

現すれば、このタイプになる。自由度の高い協とを基本として、考察をすすめる。この場合で定と基準適合性を画一的に判断する建築確認とも、前述したように、A-b タイプ、B-b タイプにを接合することには高いハードルがあると思料も評価すべきところもあるので、補完的にこれされるが、それでも無理に法的強制力のある実らタイプの考え方を反映させることも必要であ

現手段の具備を優先して制度化を図れば、協定る。

の要件・内容が過度に制約を受けることになるであろう。このタイプが、建築確認制度がそう

５ 協定制度に関する基本的論点であるように、何らの留保条件なしに一方的な「管理型」都市計画にふさわしい仕組みとして、

行政の行為によって実現を図るものであるとす

協定制度を採用するにあたっての、いくつかの基れば、行為規制・事業実施に依存する伝統的都

本的な論点を取り上げる。

市計画の域は出ていないとも言える。仮に、「管理型」都市計画の本来の趣旨に照らして、この①正当性についてタイプに妥当性があるとすれば、それは、「地域

公共の利益を表す形式として、A、つまり「地域の総意」が、法令等に基づく強制力を許容して全体の意思を直接的に表す方法」、
即ち協定制度をいる場合に限られると考えられる。

採ることが適当だとしても、そのことと協定が目ⅲ）B-b タイプは、地区計画制度が、これに該当すると考えることができる。地区計画制度に関指す「公共の利益」が正当性を有するかどうかとは、区別して捉えなければならない。

しては、前述した通り、その内容において、伝

この場合の一つの極端な立場は、この両者を区統的都市計画の域を出るものではない。もっと別するとしても、協定が当事者間の合意という実も、土地所有者等の計画提案に基づく地区計画

態さえ備えていれば、その内容が公序良俗に反しに関しては、現在の運用実態は必ずしもそうはないかぎり、正当性を認めるというものである。

36

土地総合研究 2018年春号

しかしながら、協定が目指す公共の利益と協定のうか

対象区域を含む周辺区域全体が目指そうとする公・短期的利害のみに囚われていないかどうか共の利益とが明らかに衝突する場合に、無条件に

このような内容的正当性をどのように担保する

前者を優先させるということにもならないであろかに関しては、公的関与や計画のあり方とも関連う。これを異なる公共の利益間の調整ルールの問するので、そこで考察する。

題だと捉えることができないわけではないが、そうであっても、調整ルールの適用の前提として、②強制力についてそれぞれの公共性の正当性は問われなければなら協定制度については、「地域の総意」を具現化しないのではないか。また、それ以外でも、一定のた仕組みとして評価できるものである反面、協定時間軸の中で、協定の対象区域の内外にわたって自体は当事者が順守すべきルールを定めているも実質的に早い者勝ち的なルールが協定で定められのであり、ルール違反に対しては民事法上の拘束たとして、そのようなルールが、あらゆる場合に力しか働かないので、実現手段として不十分では正当性を有するかどうか疑問である。

ないかという批判がつきまとう。しかしながら、してみると、協定制度で表される「地域の総意」

実現手段としての適否を法令・行政の関与の有無には、正当性を根拠づける何がしかの位置づけはを基準にした強制力の強弱だけで判断すること自不可欠と考えられる。言葉を変えると、本来的な体が、伝統的都市計画への執着と言わざるを得な「地域の総意」とは正当性が根拠づけられたもの

い。強制力を「あるルールの妥当する力（妥当力）

であるとする立場を採るべきである。

として捉える」（大貫裕之委員）立場からすれば、そうだとすれば、個別利益から出発するとしても、そこから形成される合意という形の集団の利

むしろ、「地域の総意」が内在させているそのような力を評価すべきではないか。

益（仮の「地域の総意」）と真の「地域の総意」とつまりは、「管理」型都市計画にあっては、誰もは区別されなければならないことになる。実定法

が自然に納得できるような公共の利益は容易には上の計画提案に基づく地区計画は、言わば、計画

見いだせないので、「地域の総意」の成立に最大限提案によって仮の「地域の総意」が表され、それの努力が注がれることになる。このような努力自を市町村が計画決定によって真の「地域の総意」

体は並大抵のものとは言えないであろうが、このに転化させる仕組みである。この方式は、市町村

ような努力を通じて、「地域の総意」によるルール

が直接的に介在しており、過剰な関与のとの批判が妥当だと合意されれば、その当事者への妥当力は免れないが、二つの「地域の総意」を区別したには無視できないものがあるというべきである。

という点では、評価すべきものである。協定制度

それでも強制力に不安があるということであれにあっては、市町村の関与は、極力間接的・抑制

ば、先に述べたが、協定制度に A-b タイプの要素的なものにとどめた上で、集団の利益が、「地域のを取り入れて、「地域の総意」の中でそれが許容さ総意」という真の公共の利益に転換していく仕組

れている場合に限って、行政による強制力が働くみが必要である。

といった方法を考えるべきであろう。

この仕組みにおいて、後述する手続的保障が重強制力ということに関連して、地区計画制度で要な要素であることに異論はないと思われるが、も採用されている届出・勧告制に触れておきたい。

加えて、内容的側面において、この二つの「地域届出・勧告制は、ソフトな規制手段と言われるこの総意」を分かつ視点を示せば、次のようなことともあるように、建築確認制度や開発許可制度にではないか。

比べれば、強制力においては劣るところがある。

・協定内部での公平性が保たれているかどうか

しかしながら、ルールの順守状況の把握のために・周辺区域との調和が図られたものであるかど

届出の義務を課し、それと一体で、ルール違反に

土地総合研究 2018年春号

対し勧告という世間的な意味での制裁を科すという仕組みは、全体としてみれば、強制性において、
建築確認制度・開発許可制度と同視すべきものであり、このような仕組みへの合意があれば格別、「管理型」都市計画の実現手段としては、適切とは言い難い。

37

Ａ どのような公共の利益の実現が対象になりうるのか（目的）Ｂ どのような場合に協定が成立するのか（成立要件）
Ｃ 公共の利益の実現を目指す協定として、
最低限どのような内容・手続が求められるのか（適用要件）③公的関与のあり方について具体的内容は、後述することとして、ここでは、

Ｄ 行政の個別的な関与はどこまでのもの
か

基本的な考え方を述べておきたい。協定への公的Ａに関しては、そもそも「小公共」のような関与のあり方は、先に述べたように、協定の正当領域が対象とするような公共の利益を事前に網性の問題と関わっている。
これには、二つの側面、

羅的に明らかにするといったことは、相当な困

即ち、一つには、協定に関する法的枠組みはどの難を伴う。仮にそれが可能だとしても、それをようなものであるべきかということ、二つには、法律の中で個別具体的に明らかにするとすれば、個別の協定に関し行政のチェックをどこまで行う都市再生法がそうであるように、位置づける協べきか（これには法的根拠を要するので、前者の定の種類が際限なく増えることになって、あま議論と一部重複するが）がある。いずれの場合でり適当とは思われない。したがって、協定が射も、協定の民事契約的性質に照らせば、その必要程とすべき公共の利益はどのような範囲のもの

性は十分吟味されなければならないし、具体的内かは、法律（場合によっては条例）の委任を受容においても、抑制的なものでなければならない

けた市町村による計画（計画のあり方は④で述であろう。

べる）のような形式で明らかにすることが適切

ⅰ）協定に関する法的枠組みに関しては、協定をである。

単なる民事法上の契約と考えれば、承継効を規Ｂに関しては、全員の同意を必須の要件とす定する場合を除けば、法的枠組みは必要というべきかということがある。
「地域の総意」ということにはならない。しかしながら、小公共と言以上、それだけで十分かどうかは別として、全

えども、何らかの公共の利益に関わるというこ員の同意が必須の要件であるとするのは一つのとであれば、法的枠組み（法律だけでなく、条立場ではある。
一方で、熟議を尽くした上でも、例も含めてもいいが）を整えること自体が否定

なお少数の反対があって、「地域の総意」によるされるべきとは思われない。むしろ、法的枠組

公共の利益が表明できないとすれば、それはそみを通じて、協定の骨格が予め対外的に明らかれで問題とすべきである。そうでれば、「地域のにされることによって、その安定的な成立や運総意」に関して、地域の公共の利益の代表者で用を図られるという意義は認められるべきであある市町村のスクリーニングがかかったものと、ろう。

そうでないものとを区別して、少なくとも前者

他方で、協定の本来的性格からすれば、それは、一定数の同意をもって、「地域の総意」を擬を法制度に取り込むこと自体にある種の矛盾が制してもいいのではないかと考えられる。
また、あるとも言えるので、その本来的性格を害しな

当初の契約締結と一旦締結した協定の変更とでいよう、内容的に必要最小限の範囲のものにとは性格も異なり、少なくとも変更について、そどめることが必要である。具体的には、次のよの必要性・合理性が挙証されるのであれば、全うな項目は、法的枠組みの内容として認められ

員同意は必要ではないのではないかと考えられてよいであろう。

る。また、協定締結後に新たに土地所有者等と

38

土地総合研究 2018年春号なった者に対する協定の効力、即ち承継効に関しては、「管理」型都市計画の実現手段として協④計画のあり方について実現手段としては協定を基本とすることとして、定を位置づける以上、当然に備わっていなけれ

他方で、目的―手段の図式でいう目的の部分に関ばならないものである。

して、どのように考えるべきであろうか。都市計

Ｃに関しては、手続的側面は後述するとして、画制度にあっては、目的は計画で表象されるのが協定の当事者の範囲を明らかにすること、協定

一般的であるので、ここでは計画のあり方としての必須事項として、対象区域、費用負担に関す取り上げる。

る事項、違反があった場合に執るべき措置等をⅰ）計画の位置づけ

盛り込むべきことなどが考えられる。

計画は、手段によって達成しようとする目標

Ｄに関しては、法令上の根拠に基づいて直接像を示し、その正当性を根拠づけるものである。

的に行政が関与する場合と、法令上の根拠を有

一方、協定内容としては、大きくは、協定当事する行政の関与を協定が許容する時に限って行者が遵守すべきルールとそのルールによって達政が関与する場合とは区別する必要がある。協成しようとする目標とに分けることができるが、定の存立に関わるような場合には、前者のようそのうちの後者が、ここにいう計画に相当するな関与が妥当であろうが、そうでないような場ものである。

合には、後者のような関与にとどめるべきであ

これに関する一つの立場は、このようなものる。例えば、市町村は、一定の要件の下で、協が必要だとしても、それは協定内容で完結させ定の当事者から、協定の円滑な運営に支障が生るべきであり、それ以外に協定の外部に特別なじていることにつき協議の申出があった場合に計画は考えないというものである。協定内容とは、それに応じるとともに、協議の結果必要としては、標準的には、協定対象区域の目指すべ

認めるときは、勧告をすることができることとき市街地像、不作為も含めて土地利用のあるべ

し、この協議の申出は、協定にその旨が定めらき姿、公的サービス施設や公的空間の整備方策れている場合に限るといったことである。

などであろうと思われるが、目指すべき市街地

ⅱ）行政による協定の個別的なチェックに関して像一つとってみても、周辺区域、あるいはそのは、上記のような法的枠組みの下で協定が締結

都市全体でどのような市街地像を目指すかといされる以上、個別の協定に関して、それが有効

うことと深く関わっており、それとの整合性がに成立していることを第三者が確認するといっ確保されて初めて、その協定が目指す公共の利たことは不可欠であろう。他方で、例えば、市益の妥当性が認知されると考えるべきである。

町村が協定の細部まで立ち入ってチェックをす

そうであれば、計画が担う役割を協定だけで完るといったことは、協定の性格上避けるべきと結させることは適当ではないであろう。

考えるので、確認のための判断基準は、協定成してみると、計画については、協定それ自身立のための形式要件への適合性、他の計画とのが内容として担うべきものと、それに指針を与整合性等に限定して厳格に定められるべきであえるものとの二層的構成をとることが適当である。制度的側面とは別に、実態的な面で、他のる。二層的構成ということでは、実定法上の都公共性との調整や協定に私益が混じり込むこと

市計画における、マスタープランと個別都市計の可能性の排除の問題への対応も含め、地域の画との関係が想起されるが、ここでの二層プラ

公共の利益を代表する市町村の一定の関与も認

ンは、両プランの関係性ということからすれば、めざるを得ないのではないかとは考えられる。

地区計画制度における、方針と地区整備計画との関係といった捉え方の方が適切であろう。都
市再生法における都市再生整備計画とそれに基土地総合研究 2018年春号

39

づく各協定は、形式的には二層的構成というこ協定制度が適当であることを述べてきたが、改めとができないわけではないが、実質的な一体性て、協定制度が、都市計画の機能不全の克服に有が確保されているわけではないので、本来ある効であるのかどうか、その点確認をしておきたい。

べき姿からは程遠いものと言わざるをえない。

ⅰ）行為規制に代わる実現手段については、「管理

二層性の計画のうちの指針に相当する計画に型」都市計画が、日常的領域における「状態のついて、市町村が定めることが適当であろうが、変化」に継続的な関心をもつものでなければな

その機能は、先に述べたような協定により実現らないということは前述したとおりである。こすべき公共の利益の位置づけ、協定と他の都市のような意味での「状態の変化」は、作為によ計画との整合性の確保などが考えられる。協定ってだけでなく、不作為によってももたらされが具現化する「地域の総意」は、熟議を通じてるものであるので、不作為に対して有効な手法形成されることが重要であるが、この計画は、であることが求められる。このような不作為に当事者に対し、熟議の土俵と方向づけを与える

対応するため、都市再生法は、跡地等管理協定

ものである。ただ、この計画が、協定との関係を手段として採用している。これに関しては、

で、上位性を持つというような位置づけは、適協定のような合意により対処する方法のほか、切ではない。

利用強制（命令、利用権設定など）といったこⅱ）計画に係る手続についてとが考えられなくもないが、このような仕組み

二層プランのうち、協定に係る手続に関してを採ろうとすれば、前提としての利用の責務をは、それが、誰もが自然に納得し得るような類

どのように捉えるかといった困難な問題が伴い、でない公共性を対象とする点において、何にもまた、仮にこれをクリアーできたとしても、誰まして、内容的正当性を支えるために、手続的もが自然に納得できないような公共の利益の実正当性が求められる。協定の締結に至るまでに現に、無理に強制力を有した手段を用いようとは、素案の作成、関係当事者間の討議、案の確すれば、適用要件・範囲が極度に狭くなり柔軟

定、同意の取り付けなど様々な段階があると思性・機動性の効かない仕組みとなる可能性が高われるが、一連のプロセスについて、何らかのい。合意を基礎とした協定において、利用・管ルールづけが不可欠である。一方で、当事者の理ルールとそれが守られない場合に執るべき措

自律的決定を重視すれば、手続の具体的内容に置を定めることにより、不作為の是正を図る方まで法令で介入することは適当でないと考えら法が効果的である。

れるので、個別に協定の正当性をチェックするⅱ）都市再生法においては、協定制度は、行為規際、執るべき手続が実質的に行われているか判制に代わる実現手段としてだけでなく、事業実断するといったことが適切であろう。

施に代わる実現手段としても採用されている。

協定に指針を与える計画に係る手続に関して

都市再生歩行者経路協定・都市利便増進協定では、計画が協定当事者の利害と直接に結びついある。根幹的な公共施設のようなものは別としたものでないにしても、全員同意を要しない協て、地域住民の共同利用に供される性格の施設定の根拠を計画に求めるとしたら、そうした計に限って言えば、このような施設は、都市計画

画への間接的合意を擬制するために、その策定事業のような強制力を持った仕組みはなじみににあたって、少なくとも実定法上の都市計画と

くいし、また、「作る」こと以上に、「作られた」

同等の手続きを求めるべきである。

後、施設の機能を維持しながら利用の促進を図るといった視点は不可欠である。
そうであれば、⑤協定制度の有効性について
行為規制・事業実施に代わる実現手段としては地域における施設の共同管理の仕組みとして、協定制度は有効であろう。ただ、従来の事業実40

土地総合研究 2018年春号

施に代わると言っても、公的負担は一切しないⅱ）協定当事者を構成員としつつ、その意思の下ということあれば、協定制度が有効に機能しなに、個々の構成員とは独立して、協定の運営をいということはあり得るので、対象施設の性格行う団体が設立されるべきである。都市再生法に応じた公的負担は考慮されるべきである。

が、都市利便増進協定の締結主体として、土地ⅲ）買物・医療難民の発生を防止するための、日所有者等のほか、都市再生推進法人（NPO 法人、常生活圏におけるサービス施設に関しては、先財団法人など）を認知しているのは、このように述べたように、このような施設の公益性と市な考え方によるものと考えられはするが、その場原理とが調和した立地誘導が必要である。立法人が土地所有者等の意思を基礎としていない

地的適正化計画におけるように、規制の緩和と点は、協定制度の本来の趣旨から逸脱しており、強化の組み合わせのみによって、あるいは逆に合理性を欠いている。協定の本来的な当事者で事業のみによって実現できるとすることは、おあるべき土地所有者等がルールを定めて、団体

よそ非現実的である。協定に、地域住民間のそを設立し、このようなルールによって運営を行

れだけでなく、地域住民と施設事業者との合意

うような仕組みとすべきである。この下では、も包摂すれば、事業者による施設の設置・運営協定における「地域の総意」は、正確には、団と地域住民による当該施設の利用を相互に約束

体設立行為とルールの設定の両方を含んだもの

し合うことによって、通常の市場原理だけによとなる。

らない施設の立地が可能となると考えられる。

ⅲ）団体設立を行う場合、協定の位置づけはどの

当然ながら、このような合意が実際に機能するように考えるべきであろうか。先に、管理といためには、
そのような施設の公益性に照らして、うことでの共通性に着目して、区分所有者団体

市町村による資金上・技術上の支援が併せて必を引き合いに出したが、この団体は、法律によ要となる。

って当然に設立されるものなので、そのまま参考になるものではない。
むしろ参考となるのは、⑥協定の運営のための組織について

土地区画整理組合であろう。この組合に関して協定を基本とするとして、その協定の運営はどは、設立にあたって、発起人が、土地所有者等のようになされるべきか、それに責任を持つ主体の 2/3 以上の同意を得て、定款及び事業計画をが必要ではないか、そのことに触れておきたい。

定めて認可を受けることになっている。それとⅰ）もちろん、協定の締結は、土地所有者などのの対比で単純化して言えば、団体運営の根幹と関係当事者間でなされるものであり、締結後のなる事項（例えば、構成員資格、意思決定方法、協定の運営も、当事者が共同して行うのが原則

費用負担方法など）は、協定とは別に、定款あではあろう。しかしながら、この原則だけで、るいは規約の形で定め、それ以外の事項は、事協定の持続的で効果的な運営が果たして可能で業計画に相当するものとして、協定として定めあろうか。予め定めた協定ルールでは律しきれることが適当であろう。この場合において、定ない事態への対応、協定を巡る周辺地域との調款（あるいは規約）と協定の双方とも、「地域の整などに関しては、単なる土地所有者等の集ま総意」というにふさわしい要件が備わっていな

りでは、的確な状況判断や迅速な意思決定におければならないのはもちろんである。

いて支障が生じる可能性も高い。これを避けるためには、運営に関し、それを担う団体を組織⑦その他

し、その団体が運営の責任を担うというような以上のほかにも、論点として、協定の当事者と仕組みが必要であろう。区分所有建物におけるして、土地所有者及び借地権者・賃借権者のほか管理のための団体のようなものである。

に、生活の本拠を有する者や施設の設置・経営を

土地総合研究 2018年春号≪伝統的都市計画≫≪「管理型」都市計画≫

マスタープラン（マスタープラン）↓↓

個別都市計画

市町村計画

↓

↓↑

行為規制・事業実施

41

協定

行う民間事業者も含めるかどうか、中途段階でのとしては、枠組み法化への道筋を整えるという協定に係る加入・脱退をどのように取り扱うかな

意味も込めて、先ず「管理型」都市計画の制度

どがある。

化の実現を目指すことが得策ではないかということも、意図としては持っている。

６ 都市計画法制における位置づけ

このような結果、しばらくの間は、伝統的都「管理型」都市計画は、都市計画法制において、市計画と「管理型」都市計画、この二つの都市

どのような位置づけになるのか、最後にそれに触計画が並立をし、それぞれが足りない所を補完れておきたい。

し合うということになる。具体的には、先に述ⅰ）本稿では、「管理型」都市計画の具体的な制度

べた公共性の分類に従えば、次のような分担関

設計にまでは触れることをしていないが、伝統的都市計画との仕組み上の違いを図で示せば、本頁の上記図のようなことである。
上記図は、伝統的都市計画における個別都市計画が有する、狙い・目的を示す機能は、「管理型」都市計画においては、市町村計画と協定が分担をして担うことを示している。その結果、協定は、狙い・目的を示す機能と、それを実現する機能の二つを担うことになる。

係である。
Ａ 伝統的都市計画（地区計画制度以外の部
分）：「大公共Ａ・Ｂ」と「小公共Ｂ」に係るもの
Ｂ 地区計画制度：「小公共Ａ」のうちの公的見地に係るものＣ 「管理型」都市計画：「小公共Ａ」のうちの共的見地に係るもの
このような意味では、「管理型」都市計画は、

具体の制度設計にあたっては、法律と条例と部分的な取組みにとどまるものではあるが、今の役割分担のあり方、協定の成立・運営におけ

後の都市計画のあり方を探る上で、共的見地にる反対少数者への拘束力の有無・範囲、市町村

関わるものの充実が求められることからすれば、

計画及び協定の正当性の確保のための手続きのそこに、それなりの意義を見出すことは可能であり方などが課題となる。

あろう。

ⅱ）27 年度のテーマであった枠組み法化の議論ととは言え、都市計画の領域において、「管理」の関係では、「管理型」都市計画は、枠組み法化として扱わなければならない内容が、本稿で提における内容の一部を補強しようとするもので案した「管理型」都市計画にとどまるものでなある。他方で、枠組み法化の射程は、都市計画

いことは当然である。今後、「小公共Ａ」のうち

法制体系全体に及び、伝統的都市計画が強く束の共的見地に係るもの以外の領域においても、縛を受けている「建築自由の原則」
・「設計主義

本来的意味における管理型都市計画のあり方が的な考え方」に正面から挑戦をするという側面明らかにされなければならない。

を有するものであることから、その実現には相当の時間を要すると考えられ、現実的な方法論