土地総合研究 2019年春号

27特集 都市のスポンジ化にどう対応するか～改正都市再生特別措置法も踏まえて～  

人口減少社会における都市のコンパクト化の課題
千葉大学大学院 工学研究院 教授  村木 美貴
むらき みき．はじめに誘導区域の指定を行い、そこで密度高い市街地形

人口減少と高齢化による都市の縮小の必要性は、成を行うことが目指されている。では、その外側あちこちで議論されるようになり、その到達点との市街地はどうなるのであろうか。自動運転技術して、コンパクト＋ネットワークも認知されるよの進展や $,、,R7 の導入などにより、近い未来、うになった 。都市をコンパクト化して、拠点と呼乗車率の低いバス路線や、高齢者自身による運転ばれる核を公共交通、自転車などの交通手段で結の必要性は低くなり、買い物、通院、移動も含めぶ都市構造は、総論賛成と言えるだろう。しかしてどこでも暮らすことが可能になることが予想さながら、一度拡散した都市を適正な規模にするのれる。しかしながら、拡散都市ではインフラ維持は決して簡単なことではない上に、どの程度のコ費用を削減することはできない上に、賑わい自体
ンパクト化が望ましいのか自体も不明確である。

も創出できない。,R7 の導入は、現在の都市構造

都市のコンパクト化の必要性について、筆者は、の中で最適化の実現を可能とするかもしれないが、 年の国土交通省の都市再生戦略検討委員会

人口減少で閑散となりつつある地方都市の最適解で提示された  年と  年の和歌山市の人口ではないと考える。つまり、時間を要しても、都と ',' の面積を説明する資料に驚いたことをとて市のコンパクト化を進めて、特定エリアの中に都もよく覚えている 。都市の発展により  年か市機能を集約化していくこと、そのうえで、,R7ら人口は増加するものの、将来人口を推計すると等で暮らしをサポートしていくことが今後の都市 年には  年と同規模の人口に戻る。しかづくりには求められるのではないだろうか。

しながら、',' 面積は  年の  倍の広さに広が都市の将来のあり方は、都市づくりのハード面っている。将来人口が減少するのであるから、市のみならず、ソフト面、行政制度、様々な局面で街地は  で十分と考えられるものの、一度拡散議論され、その改変のあり方が問われることとなした市街地を小さくするのは簡単ではない。

った。本稿では、都市計画の観点に基軸を置きつ

立地適正化計画では、居住誘導区域と都市機能つ、都市のコンパクト化の効果を今一度確認し、今後の都市づくりの方向性として、何を考えるべ秋元菜摘（）日本のコンパクトシティ政策と都市構造の再考、―青森市と富山市の事例に基づいて―、日本地理学会 
谷口守（）コンパクトシティの「その後」と「これから」日本不動産学会誌 、SS
国土交通省（）我が国の都市を巡る現状について
資料  、S、KWWSZZZPOLWJRMSFRPPRQSGI

きか提示することを目的とする。


大前学（）高齢化社会における自動運転車の役割、
日本老年医学会雑誌、SS

室町泰徳（）コンパクトシティと都市のマネジメ
ント、日本不動産学会誌 、SS

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．立地適正化計画にみる市街地のあり方

モデル都市うち、もっとも居住誘導区域の指定

国土交通省の調べによれば、平成  年  月末

割合が高いのは、線引きを廃止した香川県高松市

日までに計画策定等の取り組みを行っている都市の ％であることが興味深い。つまり、線引きをは 、うち、策定済みが  都市あるという 。

廃止しながら、市街化区域とほぼ同じ面積を居住つまり、かなりの数の都市が立地適正化計画の策誘導区域に指定し、特定用途制限地域の基準の検定に着手していることになる。
立地適正化計画は、討と開発許可を厳格に行うことで対応している。

今後の市街地のあり方を再度確認する機会になる

ヒヤリング調査より、都市計画区域外の地域を都こと、多くの都市が人口減少に転じるため、各行市計画区域編入したことによる郊外開発の抑制は政にとっては、人の居住するエリアをどのように実現したものの、かつての市街化区域の外側に開考えるかを検討する機会になるはずである。

発が行われてしまっていることが明らかとなった

そこで、国土交通省の  年に発表した「コンパクト・プラス・ネットワークのモデル都市」 に。現在の仕組みの下では、郊外部での開発申請者に居住誘導区域の意味を説明したところで、届けコンパクト化のあり方を見ると、同資料に選定さ出が出されれば結果として開発が許容されているれた  都市は、全て、 年から  年後の将来人

口が、 年比平均 ％の規模になると想定されして将来の都市構造を考える上で大事である。している。つまり、都市機能の維持のためには、コかし、コンパクト化の実行段階では、居住誘導区ンパクト化が求められることになる。ただし、そ域への開発誘導は決して簡単ではないと言える。のコンパクト化の方向性は、市により開きがある。

一方で、かなり小さな居住誘導区域の指定割合

それは、もともとの市街化区域の指定規模や人口をしているのは、北九州市（％）である。同市の張り付き状況、地形による都市の成り立ちが地は、政令指定都市の中でもっとも ',' 人口密度が域により異なるため、同じ傾向がみられるとは限低くなることが予想されており、その危機意識がらないからである。そのため、同モデル都市の人大きいものと考えられる。そのため、居住誘導区

口と居住誘導区域の設定状況をみても（図１）、人域への移転補助 最大  万円 、公共交通分担率の口規模の大きさと市街化区域に占める居住誘導区上昇といった財政支援を行う一方で、公共施設マ域の割合の間には相関関係が見られない。

ネジメントによる歳出の削減と &2 排出量の削減

居を目指している。コンパクト化のもたらす効果

100の説明として、北九州市は、費用と &2 で説明し住誘80ている。

導区域/
市
街化

この調査報告を見ると、全ての都市で、コンパ60

クト化のための中心市街地の整備と都市の中の拠40点を結ぶ公共交通のネットワークは考えられてい20

るものの、いかに居住誘導区域に人を誘導するか

区域[%]。つまり、立地適正化計画の策定は、第一段階と0020406080100120

人口[万人]が大きな課題となっている。これらの都市は、全ての都市でインセンティブ等の集約化のためのツ

図１ モデル都市の人口と居住誘導区域の設定状況
 資料）国土交通省資料より作成

国土交通省（）立地適正化計画の作成状況
KWWSZZZPOLWJRMSFRPPRQSGI
KWWSZZZPOLWJRMSWRVKLFLW\BSODQWRVKLBFLW\BSODQBWNBKWPO

国土交通省（）コンパクト・プラス・ネットワー
クのモデル都市、ｐ、KWWSZZZPOLWJRMSFRPPRQSGI 年  月、地方制度調査会による高松市ヒヤリン
グ調査
国土交通省（）コンパクト・プラス・ネットワ
ークのモデル都市、ｐ土地総合研究 2019年春号

29ールは考えられている。しかしながら、そのインこれより、①立地適正化計画で誘導される用途センティブを市民が十分なインセンティブとしては主に「医療・商業・自治体施設・教育・住宅」評価するか否かは、個々の財政状況と判断によるの  つであること、②公共の都市機能誘導区域整ため、機能するかが不透明といえる。

備への関わり方は「公共投資・公共用地活用」の

 種類があり、拠点によってその有無が異なるこ．拠点の機能と、③都市機能誘導区域は全て居住誘導区域に内コンパクト・プラス・ネットワークの市街地を包されているため、全ての拠点において住宅の誘形成しようとする場合、「拠点」と呼ばれる都市機導が行われること、④拠点ごとに誘導用途が異な能誘導区域には、人々が求める複数機能が必要にり、一概に都市機能誘導区域と言っても様々な誘なる。ただし、郊外の都市機能誘導区域には、必導パターンが考えられることが分かる。こうしたずしも複数機能が集積しているとは限らない。今

機能集積の実現は、都市規模とも関係するものの、後、拠点として機能するためには、どのような機拠点と呼ばれるところでは、複数の機能を集約化能の集積を図る必要があるのであろうか。ここでし、賑わい創出を行う方針にあること、郊外居住は、 年  月  日時点で立地適正化計画を公者にとっても、必ずしも中心市街地まで出向かな表している  つの自治体を対象に、「誘導用途・公くても必要機能が集積した暮らし方を実現させる共関与」の観点から各自治体の都市機能誘導施策ことを目的とした位置づけを考えているものと理を見る（表１）。解できる。ただし、計画をいかに実現させるかが課題である。

表１ 拠点ごとの誘導用途と公共連携．札幌市にみるコンパクト化の方向性
最後に、札幌市を例に、コンパクト・プラス・ネットワーク実現の課題について明らかにしたい。
札幌市は、 年に立地適正化計画の策定を行っており、居住誘導区域を市街化区域の ％とかなり小さく設定している。除雪費用が例年  億円を超え、人口をできるだけ公共交通軸上に集積させることが、高齢化と人口減少社会では必要となっている。
 課題ある地域の認識の必要性
札幌市の  年の将来人口は  万人となる見通しにあるものの、必ずしも公共交通軸上に人口が増加する訳ではない。また、道央都市圏パーソ
ントリップ調査についてみると、政令指定都市でありながら、鉄道・地下鉄沿線でも公共交通分担率は ％程度にとどまっており、自動車利用割合の高いことがわかる（図２）。鉄道路線のない南部
出典）関向直志（）立地適正化計画策定に伴う面的エネル
ギーシステムの拡大可能性に関する研究、都市計画報告
集 1RS

では自動車分担率は ％を超えており、いかに公共交通へのシフトを図るかが大きな課題となっている。こうした郊外の地域は、将来人口推計を見ても減少率が高くなっている。

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このスタディを通して、将来課題が生じると考えられる地域にいかなる対応を行うか、その方針を立案することが必要と考える。居住誘導地域を
％と小さく設定したところで、そこに至るまでには過程があり、コンパクト化するまでのプロセスでいかなる対応を図るか、特に、市場性が低いと考えられる地域にどのような対応を行うか、行政には備えを行うことが必要といえる。
札幌市の立地適正化計画においても、目指すべき方向性は示されているものの、その過程は明確ではない。コンパクト・プラス・ネットワークの実現にはプロセスの検討が必要であり、そのため

図２ 自動車分担率の状況

の対応が求められる。

次に、今後、どの地域で課題が顕著に出るかを コンパクト化の課題

総合的に考えてみる。将来の課題をみるために必人口減少と高齢化はいずれの都市でも課題にな要とされる指標に正解はないものの、筆者の研究るが、人口減少と高齢化は市域のすべてのところ室で、人口、人口増加率、高齢者割合、高齢人口で課題になるとは限らない。
とりわけ都市計画は、増加率、人口密度、人口密度増加率、自動車分担

 年計画を考えるところであり、将来都市のあり率、公共交通分担率、社会人口増減率、自動車保方を見越して、インフラ整備を検討する。しかし有台数、公示地価を用いて主成分分析を行い、そながら、行政は、都市計画だけで運営されるわけの結果に寄与率を掛けた総合得点として評価するではない。

こととで、都市の課題を見ることとした（図３）。

コンパクト化の実現のためには、行政内部の連その結果を見ると、やはり、地下鉄、-5 などの鉄携も大事な要素となる。そのため、筆者は、札幌道路線近傍ではなく、交通不便地域で課題が高く市の都市づくりに関係する  部局  課、及び、民なること、それも同じ郊外でありながら、地域に間の  バス会社へのヒヤリング調査を実施した。

より偏りのあることが明らかとなった。

これより、①歳入の減少を考え、インフラ整備を行う全ての課で施設の長寿命化計画を立案していること、ただし、人口減少に伴い、市街地の縮小や、それに対応した計画になっていないこと、②
高齢福祉担当は、厚生労働省が  年間計画のため、長期ビジョンを持っていないこと、そのため、将来の高齢人口減少に対応した施設計画になっていないこと、③人口減少に伴う、公共施設サービスの廃止が難しいこと、特に水道はネットワークのため、特定エリアのみ給水を止めることが難しいこと、仮にそれが可能となったとしても、地域に一人でも居住者がいれば、サービスを廃止するこ

とができないこと、④公共交通部門では、高齢人

図３ 総合的に課題が生じると考えられる地域

口が増加するとシルバーパスの発行などが増加すること、結果、料金収入が減少し、運営にマイナ

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スの影響を与えること、一方で、高齢者になってのみならず、機能集積に伴う面的エネルギーネッも自家用車利用を続ける層もあり、「高齢者の増加トワークの導入も検討できる。ただし、これにつ＝公共交通利用増」になるとは単純にいかないこ

いても郊外部の都市機能誘導区域では、集積がどと、都心へのクルマの流入がしづらい状況の検討れだけ誘導できるかが鍵となる。

が必要なこと、などの課題が明らかになった。
つまり、都市のコンパクト化をしてもインフラ．おわりに

維持管理費削減は決して簡単ではないこと、交通立地適正化計画は、各地において、将来どのよネットワークを充実させただけでは、地方都市でうな都市構造をつくるか、現在の都市を見直す機はクルマからの転換が見込めるとは限らないこと会になっているとみることができる。しかしながが明らかとなった。

ら、そこに一般解はない。人口減少割合が同規模

こうしたヒヤリングで明らかになった点を踏ま都市であっても、同じ形のコンパクト・プラス・えて、都市のコンパクト化に伴うインフラの維持ネットワークが正解とは限らない。そのため、各管理費用を算出したところ、特に④の指摘に対応

地域は、自分の地域の状況と将来像をできるだけして、人口が少しでも残ると道路、下水、水道等詳細に分析し、都市の中の将来像を細かく見るこの費用が必要になるため、全体としてコスト削減と、そのうえで計画を描き、実現に向けた方法をにはつながらないことも明らかとなった。
つまり、検討することが求められる。

福祉サービスやバス路線等の変更可能なサービス

コンパクト化に向けたツールは限られ、インセについては都市のコンパクト化がプラスに働くもンティブだけでは求められる市街地の実現は難しのの、一度拡大した都市におけるインフラの維い。だからこそ、市民に現在の市街地のままの場持・管理費用の削減は、難しい。

合、都市を縮小した場合の歳出を説明する資料をまた、今後の市街地形成に影響を与える高齢化作成していくことが、まずは求められよう。その社会に必要とされる高齢・福祉施設は、需要の増うえで、インセンティブだけでコンパクト化が進大に伴って施設展開をすると、将来の人口減少にまない場合は、歳入の状況等を見極めた上で、デより施設が必要なくなる可能性もある。建設当初

ィスインセンティブとして、居住誘導区域と区域から将来の用途転換を考える必要性があるが、ヒ外でサービスのあり方を変えるなどの方法の検討

ヤリング調査からは、現場レベルでは現在の需要も考えられよう。

への対応で手いっぱいであることが明らかとなっいずれにしても、各地がいかなる「都市経営」た。これは、国レベルの計画期間の差も影響をしを目指すか、それが今後のコンパクトシティの実ていることから、計画年限をいかに考えるか、そ現には求められるのではないだろうか。

れを「自治体経営」という視点から考えて行く必

要性が高い。たとえば、横浜市が  年開校予定

の市場小学校けやき分校を  年限定の施設としているように、将来の人口減少に対応して用途転換を想定した施設を当初から計画することは、今後の行政施設では大事といえる。
一方で、集約化を図ることができれば、モデル都市で言われていたように、&2 排出量削減も可能となる。また、自動車移動に伴う &2 排出量削減
KWWSZZZVRXPXJRMSPDLQBFRQWHQW
SGI