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INTERNATIONAL AFFAIRS

8月

2024年8月 No.720

電子版

焦点：
「人の移動」がもたらす今日的課題―難民・移民◎巻頭エッセイ◎

発想の転換が求められる難民・移民問題 滝澤三郎─ 1
イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題 錦田愛子─ 6
閉ざされた国境とUNRWA解体論

2024年アメリカ大統領選挙と移民政策 梅川 健─ 16

移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けたEUの試みと限界 中山裕美─ 25
戦うか、
逃れるか、
困窮か ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」 中西嘉宏─ 35
ロシア・ウクライナ戦争と避難民 受入や支援の持続可能性 大道寺隆也─ 45●Summary ─ 54

公益財団法人

https://www.jiia.or.jp/

◎ 巻頭エッセイ ◎Takizawa Saburo［要旨］
2023年の難民と国内避難民は1億1730万人、難民を含む移民総数は約2億8000万人に達した。欧州では急増する不法移民・難民が政治問題化し、各国は国境管理を強化している。特に英国の不法移民法が象徴的だが、米国でも不法移民が増加し、移民政策が大統領選の争点になっている。より深刻なのは85%の難民を受け入れるグローバルサウス諸国で難民は行き場を失い滞留している。難民問題の主原因は、迫害、内戦、戦争であるが、それに対応する国際的保護体制は機能不全である。その理由は、「迫害」概念に囚われていること、領土的庇護の限界、移民問題との絡み合い、費用負担の不均衡にある。ゆえに移民・難民問題の緩和には発想の転換が求められる。具体的には、「迫害」から「危険」への対象拡大、
法的アプローチに加え経済的アプローチの採用、「共通だが差異ある責任」の原則に立った先進国から途上国への資金移転が必要である。

はじめに2023年の紛争や迫害で移動を強いられた難民や国内避難民の数は 1億1730万人になった。筆者が国連ジュネーブ本部で働き始めた 1981 年の難民の数は約 1100 万人だった。つまり難民の数は 40 年で 10 倍になった。難民を含む移民の総数は約 2 億 8000 万人だった。
1 問題の所在
欧州諸国では急増する不法移民・難民問題が政治問題になっている。人権尊重を掲げリベラルな難民政策を取ってきたEU 諸国へは中東・アフリカからの移民難民が流入するが、宗教も文化も異なる移民難民の大量流入は国民の反発と不安感を高め、各国は国境管理を厳しくしている。英仏海峡を渡ってくる不法入国者をルワンダに送ることを定めた不法移民法を成立させた英国がその典型だ（2024年7月の総選挙で政権復帰した労働党は移送計画を廃止したが、海上警備の強化によって不法入国を阻止すると言。ロシアの侵略を逃れるウクライナ避難民に対し西側諸国は手厚い支援をしていう）

国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 1

◎ 巻頭エッセイ◎ 発想の転換が求められる難民・移民問題

第1図

（万人）

移動を強いられた人々の数の推移

12,000

万人
万人
690万人
580
600

10,000

8,000

3,160

万人

6,830

万人

6,000

4,000

2,000

0
2014

15

16

17

18

19

20

21

22

23

（年）

■ 国内避難民 ■ UNHCRの管轄下にある難民 ■ 難民申請者■ UNRWAの管理下にあるパレスチナ難民■ その他、国際的な保護を必要とする人々（出所） UNHCR Global Trends Report 2023, 2ページを基に筆者作成。

るが、これは例外だ。米国では、バイデン民主党政権の寛容な移民政策の下で不法移民が年に 270 万人にも上り、トランプ前大統領は再選の暁には国境を封鎖し不法移民を退去させると明言している。
問題がより深刻なのは難民の85%を受け入れているグローバルサウス諸国だ。人道支援資金がウクライナに集中する中で国際的支援は滞り、難民は不十分な支援の下で紛争周辺国に何年も滞留する。受入国住民との軋轢は高まり、政府は（先進国に倣って）難民排斥に向かう。筆者が 3 月に訪問したトルコは 350 万人のシリア難民を受け入れているが、帰国を求める声が高まっていた。グローバルサウス諸国の数千万人の難民は行き場を失い、「寄る辺なき民」となっている。そこでの問題に手を付けないと、先進国への難民の流れは止まらない。
2 難民問題の原因
難民問題の第 1 の原因は、国家による市民の迫害だ。1951 年の難民条約第 1 条は、難民を「人種、宗教、国籍、政治的意見やまたは特定の社会集団に属するなどの理由
で、自国にいると迫害を受けるおそれがあるために他国に逃れた人々」と定義している。同条約の起草者の念頭にあったのは、第2 次世界大戦中のユダヤ難民の窮状と冷戦初期に共産主義を嫌って西側諸国に「政治亡命」を図る人々だった。
第 2 の原因は、内戦だ。国連加盟国の数は193 だが、1960 年代に独立したアフリカ
諸国をはじめ、多くの国は政治的にも経済的にも不安定でガバナンス（統治）が脆弱だ。冷戦終結後にもソマリア、アフガニスタン、イラク、シリア、ミャンマー、ベネ
ズエラなどの「脆弱国家」における内戦によって数百万人の「紛争難民」が流出し国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 2

◎ 巻頭エッセイ◎ 発想の転換が求められる難民・移民問題

た。そういう国々では過激派による無差別テロも起きやすく、これが難民流出に拍車をかける。彼らの多くは出身国周辺に留まるが、一部は密航産業とIT技術の助けで遠く離れた欧米諸国を目指す。難民問題はグローバル化、国際問題化している。
第3の原因は、国家間戦争である。冷戦終結後の35年の間に進行した西側諸国主導の民主化、グローバリゼーションに対する反動は、ロシアや中国のような強いナショナリズムを背景とする強権国家の台頭を生んだ。ウクライナ戦争やイスラエル・パレ
スチナのガザ戦争は、国家間戦争が過去のものではないこと、国連中心の紛争防止に限界があることを示している。
第 4 の原因は、気候変動に伴う食糧危機、砂漠化や海面の上昇に伴う「気候難民」
だ。
「迫害」ではなく気候変動が原因の「難民」だが、世界銀行はその数が 2050 年までに2 億 5000 万人に達すると予想している。
3 難民の国際的保護体制とその限界
難民問題の根本的解決は民主的な政治、統治の再建、国際紛争の防止であるが、それが現実的ではない以上、国際社会は対症療法的な国際的保護体制を構築してきた。
現在の難民の国際的保護体制は、① 1951 年難民条約・ 1967 年の議定書、アフリカ難民条約、南米のカルタヘナ宣言、EU の共通庇護政策などの地域的条約、②難民への人道援助や恒久的解決策を模索する国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）、そして③
難民支援の現場で活動する数千の国際・国内NGOの3本柱からなっている。しかしこの国際的保護体制は上記の「問題の所在」にあるように機能不全だ。その理由は現行体制に内在するいくつかの限界である。
第1の限界は、先進国の大半が加入する1951年難民条約による「難民の定義」が制限的なことだ。政治的亡命者を想定し、「迫害」の概念に基づいて作られた 1951 年難民条約は、今日の「難民」の大半は紛争や暴力から「危害から命を守るため」に逃げる人々だという実態に合わない。
「外国にいること」が難民であることの条件だから、「難民予備軍」とも言える 6830 万人の国内避難民は条約の対象外だ（ただし、UNHCR
は国連総会や安全保障理事会の求めなどにより、実際には国内避難民への支援も行っている）。
「気候変動難民」も「迫害」とは関係ないから除外される。1951年難民条約を忠実に守れば守るほど難民の国際的保護体制から除外される者が増えるという逆説的状
況がある。
第2の限界は、難民の国際保護の基本原理である「領土的庇護」の限界だ。難民として保護を得るには、目的国まで自力でたどり着かなければならない。国境までたどり着けば「ノン・ルフールマン原則」で守られるが、領海・領土の外にいる限りその原則は及ばない。大量の不法移民・難民の流入を恐れる先進国は、領土的庇護原則を逆手に取り、国境に鉄の壁を作ったり領海に入るのを阻止したりするようになった。合法

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◎ 巻頭エッセイ◎ 発想の転換が求められる難民・移民問題

的入国ルートがない難民は密航業者に頼り、密航産業は年間数千億円を手にしている。
第3の限界は、移民問題と難民問題との絡み合いを解きほぐすことができないことだ。毎年数百万人の人々がグローバルサウス諸国の貧困と失業を逃れ、生き残りをかけた「生存移民」として先進国を目指し、大半が難民認定を求める。そして「生存移民」と難民を峻別することはごく難しい。移民と難民が一緒に行動する「混合移住」
状態の中で、各国は「難民を移民として排除するリスク」より「移民を難民として受け入れるリスク」を重視し、排除される難民が増えている。
第4の限界は、費用負担問題と「ただ乗り」問題だ。難民の国際的保護は、難民の命を救うという人道的価値と難民流入による混乱を防止する政治的価値を持つ国際公共財だが、それは各国が自発的供給に頼るしかない。難民条約は加盟国の負担分担の具体的方法を示さないため、「ただ乗り」が避けられない。難民保護はすべての国に利益をもたらす半面で負担はトルコなど少数の国に降りかかる。それらの国では「難民の人間の安全保障」と「国家の安全保障」のバランスが崩れ、反難民の動きが強まっている。難民の保護においては、戦後一貫してアメリカが「覇権国」としての責任を負ってきた。毎年 10 万人前後の難民を受け入れてきたほか UNHCR や UNRWA（国連パレスチナ難民救済事業機関）などの予算の約 3 分の 1 を供給してきた。しかしこの構造はトランプ再選の暁には崩れるだろう。難民支援の国際的人道支援機関にとっては冬の時代が近づいている。
4 難民問題の緩和に向けて
国際関係は複雑化し、不法移民や難民の問題は人道問題から国際政治問題になった。難民の国際的保護体制を根本的に改革する政治的能力や意思は国際社会になく、負担の押し付け合いが進む。2018 年の「難民に関するグローバル・コンパクト」と「国連移住グローバル・コンパクト採択会合」は、大量難民受入国への支援強化、先進国の受け入れルートの拡大、難民の自立支援など「負担の公平化」や「安全で秩序ある合法的な移住」の推進を謳う。それを進めるためには既存体制の「限界」を広げる努力が必要だ。それには 4つの視点の転換が求められよう。
第1は救済対象を「迫害」から逃れる難民だけでなく、「命への危険」から移住する移民に広げ、合法的移住ルートを増やすことである。救済の対象を「迫害」される難民に絞ることは、「危険から逃げる」人々の排除のために資源を使う状況をもたらす。
難民保護の面では近年「補完的保護制度」や留学生制度、労働移民制度の援用などの「代替的受け入れ法」が広がっているが、その動きは歓迎されるべきだ。それにより今後増える「気候難民」などの新しい形の避難民も救済対象として視野に入ってくる。
第2は法律的アプローチを経済的アプローチで補完することだ。難民条約に定められた法的義務を強調する解決法は、義務を回避する国家行動をもたらしている。それ国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 4◎ 巻頭エッセイ◎ 発想の転換が求められる難民・移民問題を防ぐには、受入国の（経済的）利益に着目したアプローチが望ましい。難民の就労を認め、教育訓練で難民のスキルアップをするならば、彼らは「負担」から「外国人材」に変わり、経済の担い手となれる。労働力不足に悩む先進国は彼らを秩序ある形
で受け入れることができる。また、現に滞在する庇護国で就労先が見つかるならば、危険を冒してさらに遠くの国に2 次移動する難民も減るだろう。祖国で暮らせる仕事が見つかるならば外国移住を試みる移民も減る。移民・難民問題を統合して考察し、「スキル開発」と「移動の動機」マトリックスで政策を立てるアプローチを提示した
世界銀行の画期的な「2023世界開発報告：移民・難民・社会」や、日本が唱えてきた「人道―開発―平和」アプローチも同じ発想に立つ。
第 3 は先進国からグローバルサウス諸国に資金を移すことだ。UNHCR は支援の仕方を難民キャンプでの支援から都市での支援へ、物資配給から現金支給へ、依存から自立へと変えているが、それを支える資金が慢性的に不足している。近年、先進国内
での難民支援には兆円単位の資金が使われている。先進国での支援は一人当たり年間200万円ほどになり、途上国での費用の約10万円の20倍になる。同じ額の援助資金を
南の途上国に移すことで、より多くの難民が救われ、または支援の量と質が向上し、北側諸国を目指す難民の数を減らすことも期待できる。難民を雇用する民間企業への投融資で民間企業を活性化し、難民だけでなく地域経済をも助けるのも一案だ。
第4は、すべての国と地域に同じ貢献を求めるのではなく、それぞれの国や地域の特性に合わせた「共通だが差異ある責任」の考えを採用することだ。多数の難民を受け入れているグローバルサウス諸国を先進国が資金的に支援するのは、「ただ乗り」を緩和する一つの現実的な方法だ。これは特に日本に当てはまる。
「補完的保護」の導入や「育成就労制度」などで難民や移民の物理的受け入れを拡大する日本の方向性は正しいが、日本の「比較優位」と日本への期待は数千万人の「寄る辺なき民」が滞留する途上国への資金的協力にあることを忘れてはならないだろう。
おわりに先進国の人口減少とグローバルサウス諸国の人口爆発で南から北への人口移動は今後も増える。移民・難民問題の解決はその必然性を所与のものとしたうえで、その流れを「脅威」でなく「機会」として捉え、出身国、通過国、受入国のそれぞれに合った移民・難民政策を設計していくことが求められる。そうすることでこそ未曾有の「人の移動」がもたらす歴史的挑戦に向かい合うことができるのではないか。

たきざわ・さぶろう 東洋英和女学院大学名誉教授／
ケア・インターナショナル・ジャパン副理事長
https://ref-net.org
saburo.takizawa@gmail.com

国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 5

Nishikida Aiko

［要旨］
2023年10月に始まったイスラエル・ガザ戦争では、激しい戦闘が8ヵ月以上にわたり続いている。ガザ地区の住民はその多くが住む場所を失い、ガザ地区内で繰り返し避難を強いられることとなった。彼らに対して隣国のエジプトとヨルダンは国境を閉ざし、難民としての受け入れを拒んでいる。欧州諸国も難民受け入れには厳格な姿勢を示すな
か、ガザ地区から逃れようとする人々の移動を斡旋し大きな利益を上げているのは仲介業者である。そこには2015年の欧州難民危機の影響が見られる。他方で注目を集めたのは、パレスチナ難民を70年以上にわたり支援してきた国連パレスチナ難民救済事業機関（UNRWA）へのハマースの関与疑惑だった。支援機関の政治的中立性が問われ、ドナー16ヵ国は拠出金を停止し、一部ではUNRWA 解体論まで提示された。その背景には南ア
フリカによるイスラエルの国際司法裁判所（ICJ）提訴の影響が指摘され、パレスチナ難民問題の存続を脅威と捉えるイスラエルの政治認識があったと考えられる。

はじめに2023年10月7日に始まったイスラエルとハマースらガザ地区に拠点を置く武装勢力との間の衝突は、8ヵ月以上というかつてない長期に及び、多くの犠牲者を出している。2024年6月4日の時点で、ガザでのパレスチナ人の死者は3万6550人、負傷者は8万2959人に上る（1）。また激しい戦闘が続くなかで、ガザ地区では全建物の約55%が破壊または損傷されたと指摘されている（2）。戦争が終わっても、多くの人は家を失い、再建が進むまでは生活する場所のな
い状態となってしまったことになる。
多くの人々がガザ地区のなかをさまよい、人道上も深刻な飢餓状態に陥りつつあるなか、この戦争で新たなパレスチナ難民が生まれるのでは、と懸念する声も聞かれる。実際に、中東でこれほど大規模な戦闘が起きたのはシリア紛争（3）以来と言える。その際に起きたような難民危機が、再び各国を巻き込んでいくことになるのか。周辺中東諸国や、ガザへの攻撃停止を呼びかける欧米諸国に難民問題は波及していくのだろうか。本稿ではこれらの点について考察を加える。
パレスチナ難民が多く住む地域において、彼らの生活を支えてきたのは国連パレスチナ難民救済事業機関（UNRWA）である。だがこのUNRWAに対しても、今回の戦争では厳しい目
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 6

イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題― 閉ざされた国境と UNRWA 解体論が向けられることになった。国連機関でありながら政治的中立性を保てていないとの指摘に、拠出金を出すドナー国の16ヵ国が一時的に拠出を停止するという事態となった。このように
UNRWA への批判が急浮上したのはなぜか。イスラエル政府が強く UNRWA を批判し、その活動停止を求めた背景には何があるのか。本稿ではこれらの点についても最後に触れる。
1 イスラエル・ガザ戦争と難民の移動（1） 開戦以前のガザの状況と移動制限

ガザ地区は地中海に面する南北40キロ、東西10キロほどの細長い土地だ。人口は220万人
ほどで、東京都全体とほぼ同じくらいの人口密度だが、ガザ地区にはガザ市など一部の市街地を除けば高いビルは少ない。人々は難民キャンプなどの狭い家屋にひしめくように暮らしてきた（4）。
人口構成の面で特徴的と言えるのは、そもそもガザ地区の住民は、今回の戦争が始まる前の時点ですでに、その約 7 割が UNRWA に登録された難民であったという点だ。彼らは 1948
年のイスラエル建国に伴い、家族代々受け継いできた土地と家を追われてガザ地区に難民としてたどり着いた人々とその子孫である。その多くは数世代にわたりガザ地区内の難民キャンプなどで暮らし、UNRWAの経営する学校に通い、UNRWAの診療所で必要不可欠な保健医療の提供を受けてきた。
難民が多くの割合を占めるため、パレスチナでは他の国々におけるスラム街のように、難民キャンプが他の地域の生活圏から切り離された、そこだけ特に貧しい特殊な空間とはなっていない。キャンプ内外での人々の移動は自由であり、キャンプの住人への社会的差別はほぼ存在しない。ただ各難民キャンプ内にはさまざまな政治勢力や武装派閥が拠点を置くため、
イスラエルとの交戦が起きると標的とされやすい場所となってきた。
ヨルダン川西岸地区やイスラエルの市街地から地理的に離れたガザ地区は、やや孤立した立地にある。入域のための入り口が限られるため、たびたび人の移動に制限が課されてきた。
2000 年に第二次インティファーダが始まると、エレツ検問所を通過して出入りできるのは、国連やイスラエル政府に登録されたNGOの関係者、ジャーナリストなど資格をもつ限られた人のみとなった。パレスチナ人も事前にイスラエル軍に出域許可願が必要となったが、医療や留学、出稼ぎなど合理的な目的があっても、特に若い世代は許可を得るのが非常に困難となった（5）。治安管理を目的とした厳しい移動制限は、以後ガザの人々を苦しめてきた。
2006年にパレスチナ立法評議会選挙でハマースが勝利すると、イスラエル政府による制裁が始まった。イスラーム主義政党が政権をとることに拒否感の強い国際社会もまた、こうした動きを後押しした。ハマースが拠点を置くガザ地区は封鎖下に置かれ、人の移動はさらに厳重に管理され、イスラエルへの出稼ぎは困難となった。さらにガザ地区は、数年おきにイスラエル軍から繰り返し攻撃を受けるようになった。空爆や地上軍の侵攻などを受けて、ガザ地区内の農場施設や工場など産業基盤は破壊され、失業率は46%に上った。63%の人々が日常的な食料に不足し、支援に頼る生活となっていた（6）。

国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 7

イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題― 閉ざされた国境と UNRWA 解体論（2） 開戦後の人道危機と強制移動

こうした状況は、2023年10月7日にイスラエル・ガザ戦争が始まると、さらに悪化することとなった。イスラエル軍による連日の激しい攻撃は、貧しくともなんとか送ることのできた日常生活を破壊し、ガザを物理的に居住不可能な場所に変えてしまった。戦闘が続くなかで、人々は安全な場所を探して移動し続ける生活を強いられることになった。命を守ること
で精いっぱいであり働く余地などなく、国際労働機関（ILO）の推計では、2023 年 12 月の時
点でガザ地区の失業率は 8 割近くに達したとされる（第 1図参照）。
2023年11月に一時停戦が成立するまで、攻撃はガザ地区北部に集中した。北部のアル・シャティ難民キャンプやジャバリア難民キャンプは、イスラエル軍による攻撃開始の翌日から激しい空爆にさらされた。またイスラエルのガラント国防相は2023年10月9日、ハマースによる攻撃への報復として、ガザ地区の完全封鎖を命じた。これは、住民がガザ地区の外へ避難する道が完全に閉ざされたことを意味する。完全封鎖ではさらに、ガザ地区への水や電気の供給が遮断され、開戦前は限定的な量ながら運び込まれていた燃料や食料、医薬品なども供給が一時的に途絶えることとなった。
完全封鎖は2週間続き、2023年10月21日になってようやく、エジプトとの境界線上にある
ラファ検問所からトラック20台分の支援物資が搬入された。だがこの時点でも燃料の搬入は許可されず、運び込まれたのは赤新月社を通した医療物資や水、缶の食品等に限られた。ガザ地区に唯一存在した発電所は開戦後の初期に破壊されてしまったため、医療機器や海水淡水化設備などは、それぞれの施設が備える発電機により動かされていた。燃料の不足は、これらの生命維持にかかわる機器が動かせなくなる恐れを生んだ。燃料の搬入が最初に認められたのは、開戦から 1ヵ月以上が経過したようやく 2023 年 11 月 20日のことだった。
さらに今回の戦闘では、ガザ地区のなかで何度も住民が移動を強いられることとなった。
バイデン米大統領のイスラエル訪問を控えた2023年10月13日午前0時、イスラエルはガザ北

%

第

（ ）

80

1 図 ガザ地区における失業率の変化

70

2023年に失業者が急増

60
50
40
30
20
10
0
1995

2000

05

10

15

20

23（年）

UNCTADウェブサイト（https://unctad.org/publication/preliminary-assessment-economic-impactdestruction-gaza-and-prospects-economic-recovery）、2024年6月9日アクセス。

（出所）

国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 8

イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題― 閉ざされた国境と UNRWA 解体論

第2図イスラエルが公開した退避地図（出所） NBC News.

部（ワーディー・ガザ〔ガザ渓谷〕の北側）の全住民に対し、24 時間以内に南部へ移動するよう求めた。国防省は上空からドローンを使いアラビア語のビラをまくなどして、即座の退避を求めた。これは「安全のため」の避難であり、一般住民を「人間の盾として利用するテロ
リスト・ハマースから離れよ」との呼びかけだった。だが実際には、北部に住む数十万人の住民がわずか 1 日で避難することは不可能に近く、国連機関などからの批判を受けてイスラ
エル側は退避の期限を延長し、安全とされる退避経路を指定することとなった。
これまでもイスラエル軍は、ガザ地区内の住居などを攻撃する際に、国際社会からの批判を避けるためSNS等を利用し、住民に退避勧告を出すことはあった。だがこれだけ大規模な範囲の住民に対して退避指示を出したのは初めてと言える。そしてこれ以降、こうした退避
指示は何度も繰り返されることとなった。イスラエル人の人質解放のために2023年11月に成立した一時停戦の後も、イスラエル軍はウェブサイト上でガザ地区南部の住民に対して詳細な地図を提示し、これから攻撃する地点を示してそこからの避難を求めた（第 2 図参照）。だが電気がなく通信状態も不安定ななかで、インターネットで配信される精細な地図が人々の避難にどれだけ役に立ったかは疑問視された。
2023年10月の開戦以降、ガザ地区の住民は北部から南部へ、そして南部および中部のなかで指定された安全地帯へと繰り返し移動を指示されてきた。ガソリンを含めて深刻な燃料不足が続くガザ地区では、大家族の移動に際しても車を利用するのは困難で、多くの住民は徒歩やロバが引く荷車などで移動せざるをえなかった。移動先には大勢の避難民がひしめき合っており、過密な居住環境で衛生上の懸念が指摘された。2024 年 5 月 4 日の報道では、ガザで使用可能なシャワーは約5400 人に 1 台で、水不足が深刻化し、気温の上昇に伴い支援物資の食料の腐敗が早まる恐れもあることが指摘された（7）。
（3） 閉ざされた国境

こうしてパレスチナの人々がガザ地区内を転々とさまよわざるをえなくなったのは、ガザ地区の境界線が避難のために開放されなかったからである。イスラエル側だけでなくエジプ
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イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題― 閉ざされた国境と UNRWA 解体論

ト側も国境を閉ざし、公式な手続きでガザ地区からエジプトに退避できたのは重傷者か外国籍の保有者のみだった。エジプト外務省は2023年11月2日、60ヵ国以上の国籍の外国籍保有者7000 人以上をエジプトに受け入れる準備を進めていると発表したが（8）、それはこれらの外国籍保有者がその後エジプトに長期滞在せず、早期のうちに自国に戻ることが期待されたからだ。パレスチナ自治政府発行の一時旅券しかもたない大多数のガザ地区の住民は、戦火のなかでもエジプトに脱出することすらできず、ガザ地区内にとどまるしかなかった。
その後、ガザ地区では支援物資の不足により飢餓の懸念が頻繁に指摘される状態となり、長期化した戦闘のなかで住民の困窮は深まっている。しかしエジプトはいっこうにラファ検問所を開いてパレスチナ人を受け入れる気配は見せず、国境は閉ざされたままだった。ラフ
ァ地区への本格的な攻撃がされるなか、エジプトとイスラエルとの間では、人道支援物資の搬入をめぐって対立が生じ始めた。そしてラファ検問所を含む国境地域一帯を、イスラエ
ル軍は 2024 年 5 月 7 日、軍事的に掌握した。これによりラファを通ってパレスチナ難民がエジプトへ逃れる可能性は、さらに大きく減じたと言ってよいだろう。
国境を閉ざすのはエジプトだけではない。隣国のヨルダンも、開戦当初より難民の受け入れは困難であるとの態度を表明してきた。ヨルダンのアブドゥッラー 2 世国王は、開戦から10 日後に声明を出し、ヨルダンがこれ以上の難民を受け入れることはできないと断言した。
ドイツ訪問中の会見で、国王はヨルダンだけでなくエジプトの立場を代弁するとして、難民の受け入れは「レッド・ライン」だと述べた（9）。
ヨルダンにはイスラエル建国以来、UNRWAに登録された難民だけで約230万人のパレスチ
ナ難民が住んでおり、実際にはそれ以上の人数がいるとされる。またこの他にシリアやイラクなどからの難民も受け入れており、2020 年時点でのヨルダンの推計人口約 1029 万人のうち、約 305 万人が外国人居住者とされている（10）。ヨルダン在住のパレスチナ難民の大半は、すでにヨルダン国籍を取得しているため、外国人居住者に含まれない。だとすると、ヨルダンの人口の半数近くはすでに国外に出自をもつ住民で構成されていることになる。こうした人口構成がヨルダンにとってはさらなる難民の受け入れを脅威と捉えさせていると考えられる。
しかしエジプトは UNRWA の活動地域ではなく、ヨルダンと比肩するほど多くの難民をすでに受け入れているわけでもない。それではなぜエジプトは、難民の流入を固く拒むのか。
この点については、2023年10月の衝突開始後、早い時期からすでに複数の考察が提示されてきた。そのひとつは、パレスチナ難民を半恒久的に受け入れることで、パレスチナ人による国家樹立の要求を妨げてしまう恐れがあるからだとされる。エジプトのシーシー大統領はまた、大規模な難民の受け入れに紛れて武装勢力がシナイ半島に紛れ込むリスクがあると指摘している。これら武装勢力はイスラエルに対して攻撃をしかけ、エジプトとイスラエルの間で過去 40 年以上にわたり築かれてきた安定した関係を危機にさらす可能性があるという（11）。
戦争で生まれたパレスチナ難民が、帰還のめどが立たず受け入れ国で長期滞在を余儀なくされることには、すでに多くの前例がある。1948年のイスラエル建国に際して生まれた約70万人の難民はいまだに帰還することができていない。1993年に結ばれたオスロ合意以降の和国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 10

イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題― 閉ざされた国境と UNRWA 解体論

平交渉では、難民問題の解決策についても協議されたが、そこでイスラエル側から提示されたのは象徴的なごく少数のパレスチナ難民の受け入れのみだった。つまり一度受け入れてし
まうと、他の難民とは異なり、ほぼ帰還のめどが立たないのがパレスチナ難民ということになる。こうした経験から、隣国のエジプトとヨルダンは協調して共にガザからの難民を受け入れない姿勢を貫いていると言えるだろう。
（4） 欧州難民危機のデジャヴ

それでは仮に、欧米諸国がガザからのパレスチナ難民を受け入れる意思を表明したとすれば、エジプトは彼らの自国通過を許すのだろうか。その可能性を否定はできないが、実現する見通しは限りなく低いと思われる。そうした受け入れを実現するには、まず受け入れ各国がエジプトから自国への移動コストを負担せねばならない。さらに居住施設など受け入れ体制の構築や、社会統合のための言語教育・就業支援なども必要になる。それらが受け入れ国にいかに大きな負担を強いるものであるかは、2015年のシリア難民の際にすでに欧米諸国は経験済みである。自力でたどり着いたシリア難民の場合でさえも、各国は対応に追われ、国内世論に分断を招き、ドイツのように政権が支持を失う例もみられた。
こうした事態の再発を防ぐため、欧州議会では2023年末から不法移民の大量流入を防ぐための新制度案について審議を重ねてきた。2024年4月10日には改正案が承認され、これにより入国者の国境審査は厳格化されて、難民申請が認められない場合は迅速に強制送還されることとなった（12）。欧州諸国は 9 年前の経験から、大量の難民の受け入れを回避しようとする
方向に向かっていると言える。外交においてはイスラエルに対して、ガザ地区への攻撃で生じる人道的危機や、民間人の犠牲の回避を強く求める欧米諸国も、実際の難民の受け入れには極めて消極的であることがここからは推察される。
こうした状況から、今回のイスラエル・ガザ戦争では新たなパレスチナ難民が実際にはほとんど生まれていない状態にある。また今後も、大規模な難民の移動が生じ、各国へ波及していく事態というのは想定しにくい。むしろ現在のガザをめぐる問題は、そこに住む人々がどれほど過酷な状況に置かれても、安全な国に逃れて難民になることさえできない点にあると言うことができる。
公式に難民の受け入れを表明する国が現れないなか、ガザ地区ではエジプトへの脱出を高額な報酬で請け負う斡旋ビジネスが横行している。HALAという業者はなかでもよく知られ、
ラファ検問所の通過希望者リストにガザのパレスチナ人の名前を登録し、実際の移動を可能にしている。HALA はシナイ半島の部族出身のイブラーヒーム・アル ＝ オルガニが代表を務めるオルガニ・グループが所有する会社だ。オルガニ家はエジプトの大統領や軍部とつながりが強いため、こうした移動の仲介が可能と考えられる。2022 年 1 月にシーシー大統領はオルガニ社を国家主導のシナイ開発機構のメンバーに加えており、2024 年 4 月には「オルガニ社が弱い立場に置かれたパレスチナ人から利益を得ている」と抗議した運動家が治安当局に拘束されている（13）。
HALA は以前から、封鎖下にあるガザ地区から逃れ出ようとする人々の移動仲介業を請け負っていたが、2023 年 10 月の開戦以前の通行料金は 1 人あたり 350 ドルだった。それが開戦
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イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題― 閉ざされた国境と UNRWA 解体論

後は1人あたり5000ドルとなり、10倍以上に引き上げられた（14）。それでも利用者の数は2024
年2月から4月にかけて3倍近くに増えているという。まさに2015年の欧州難民危機と同様の移動斡旋ビジネスが、ガザ地区でも大きな利益を上げていると言える。
2 UNRWA 汚職疑惑
数十年もの長期にわたり難民状態に置かれてきたパレスチナ人の生活を、これまで支えてきたのはUNRWAの存在だった。ユニセフや国連世界食糧計画（WFP）など他の国連機関や、各国に拠点を置く国際NGOなど、ガザ地区で支援を行う組織は他にも存在するが、そうした活動も実際には UNRWA との連携で進められることが多い。
UNRWA は 1949 年 12 月 8 日に採択された国連総会決議 302（IV）に基づき設置された組織である。本来は活動期間に期限がある暫定組織として設立されたが、紛争の解決のめどが立たないため、期限を延長して活動を継続してきた。活動地域はヨルダン川西岸地区とガザ地区、
ヨルダン、レバノン、シリアの 3 ヵ国 2 地域に限定されている。主な活動分野は教育と医療で、初等教育と基礎医療をすべての登録されたパレスチナ難民とその子孫に提供する。また
特に困窮した家庭に対する支援や、難民キャンプのインフラ整備なども行い、今回のイスラ
エル・ガザ戦争の開始後は学校を市民の避難所として提供してきた。
そのUNRWAに、2024年1月末にはイスラエルから政治的中立性に対する疑惑が提示され、国際的な注目が集まることとなった。問題とされたのは、ハマースとのつながりである。イスラエル政府の高官は2024年1月26日、UNRWA職員12人が2023年10月7日の奇襲攻撃に関与したと疑われることを発表した。これを受けてアメリカ、カナダ、イタリア、オーストラリアの 4 ヵ国はすぐに UNRWA への資金拠出の一時的な停止を決定し、続いて日本を含めたドナー国の計 16 ヵ国が一時的に拠出を停止するという深刻な事態となった。
発表を受けてUNRWAは12人のうち死亡した2人を除く10人を即時解雇し、事実関係について調査を開始した。だがその後もイスラエルはUNRWA の活動が政治的中立性を欠くとの批判を繰り返し、UNRWA 職員のうち約 11% に上る 1468 人はハマースかイスラーム・ジハー
ドの活動的なメンバーだと指摘した（15）。だがその根拠は示されず、国連の調査機関 the Officeof Internal Oversight Services（OIOS）は2024年4月26日、イスラエル側が証拠を提示しないため、検証が1件は終了し、3件は凍結されたことを発表した（16）。ドナー国の大半はUNRWA側の迅
速な対応などを評価して徐々に資金拠出を再開し、本稿執筆時点（2024 年 6月 5日）でまだ停止しているのはアメリカとイギリスの 2 ヵ国だけとなっている。
イスラエルが突如こうした厳しい追及を始めたのには二つの理由が考えられる。一つ目は発表のタイミングに関係したものだ。南アフリカは 2023 年 12 月 29 日、イスラエルによるガザ攻撃がジェノサイドに該当する恐れがあるとして、国際司法裁判所（ICJ）へ提訴すると発表した。これを受けて 2024 年 1 月 26 日には ICJ が軍事作戦停止の暫定措置命令を出すかどうかが注目されていた。そこで、これにあわせて UNRWA と「テロ組織」ハマースとの深いつながりを指摘し、国連機関の中立性に疑義を呈すことで、国際世論の関心をそちらに引き付けることが意図されていたのではないか。国際司法の場でイスラエルによる攻撃がジェノサ
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イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題― 閉ざされた国境と UNRWA 解体論

イドに該当するとの告発は、国際世論に大きな影響力を及ぼす可能性があったからである。
その意味では事件の真偽の立証が最終的にできなくても問題はなく、短期的に国際的な関心を引き付ければ十分であった。
二つ目の理由は、より根本的なイスラエル政府の立場に基づくものだ。それは、UNRWAの存在自体がパレスチナ難民「問題」の長期化を促している、という主張だ。世界の難民問題のなかで、パレスチナ難民だけは国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）ではなく UNRWAの管轄になっている。世界のすべての難民数と並んで、パレスチナ難民だけは別に統計が提示され、その数は当初 70 万人程度だったが現在では 590 万人以上に上る。また UNHCR は難民の第三国定住や移動先での定住を促すことができるのに対して、UNRWA はその権限をもたない。管轄の違いは基本的に、UNRWAのほうがUNHCRより先行して組織され、パレスチ
ナ難民問題については当事者による政治的解決に委ねるとの立場がUNRWA 設立の時点でとられていたためだ。その結果、紛争が解決しない限りはパレスチナ難民の数は増加の一途をたどる。そこに必要な支援を続ける UNRWA の存在は、解決できない難民問題と占領の継続のまさに生き証人のような実態を成しているのだ。
そうした政治的な状況認識に基づき、イスラエル国内の一部には、以前から根強い
UNRWA 解体論が存在していた。トランプ大統領もその立場を支持し、政権を握った後は
UNRWAへの拠出金を停止した（17）。こうした解体論はこれまであくまでマイノリティであり、現実的な選択肢とはみなされていなかった。ドナー国からの拠出金停止は、これまであまり日の目を見なかった彼らの立場を擁護するものとして歓迎された。
だが実際には UNRWA が活動を止めると困るのはイスラエルのほうである。ヨルダン川西岸地区とガザ地区に住む 260 万人以上の難民への基礎医療や教育を供給する主体が失われ、食料給付に頼っていた世帯が飢えに苦しむようになれば人道危機が生じる。それに対してイスラエルは国際法上、占領地の管理者として必要な社会福祉を提供せねばならない。その負担を引き受ける意思と準備はイスラエルにはないからだ。UNRWA はむしろ、特に要望せず
とも代わりに負担を引き受けてきた、イスラエルにとっては便利な組織とも位置付けられるのだ。
2024 年 1 月に急浮上した UNRWA 解体論は急速に勢いを失い、メディアの論調からも消えていった。こうした動きは、ハマース関与の告発が国際世論の関心を集めるための広報戦略であったことを示す別の証左とも言えよう。だが同時に、ここで現れた主張は、パレスチナ
難民の存在そのものを脅威と捉える、イスラエルの本音を示したものとも考えられる。非ユダヤ教徒であるパレスチナ難民の帰還は、イスラエルが建国の趣旨に沿ってユダヤ人国家となることを、その人口の規模をもって疎外する要因となるからだ。
戦闘で住む場所を奪われ、人道的な生活すら奪われながら、国境を越えて難民となることすらできないガザの人々。その存在自体を敵視し、支援機関の存続すら政治問題と捉えるイスラエル。両者の間で和解が成立し、パレスチナ難民問題が解決する日がいつ訪れるのか、国際社会は辛抱強く注視し、関与し続けなければならない。

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イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題― 閉ざされた国境と UNRWA 解体論（ 1 ） WAFA News Agency, “Israel commits seven massacres in Gaza, resulting in the killing of 71 Palestinians in 24
hours,” 2024 年6 月 4日付（https://english.wafa.ps/Pages/Details/144740）、2024年 6月 5日アクセス。
（ 2 ） 国連衛星センター（UNOSAT）による 2024年 6 月 3日の人工衛星画像分析の暫定結果。AFP BB「ガザの建物、55%が全壊か損傷 国連」2024年6月4日付（https://www.afpbb.com/articles/-/3522643）、
2024年6 月5 日アクセス。
（ 3 ） 2011年の「アラブの春」以降に始まったシリア国内での民主化運動を起点とする一連の戦闘については、「シリア内戦」という呼称が用いられることも多い。だが実際には戦闘を悪化させたのはシリア国外から勢力を伸長させてきた「イスラーム国」や、それに対する欧米の有志連合軍、ロシアなど国外勢力の軍事力であり、問題はシリア国内勢力だけによるものではない。そのため、本稿では「シリア紛争」という呼称を使用する。
（ 4 ） UNRWAウェブサイト（https://www.unrwa.org/where-we-work/gaza-strip）および日本外務省ウェブサ
イト（https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/plo/data.html）、2024年6 月 5日アクセス。
（ 5 ） Butt, Khalid Manzoor & Butt, Anam Abid（2016）, “Blockade on gaza strip: A living hell on earth.” Journal of
Political Studies, 23（1）, pp. 157–182.
（ 6 ） UNRWA ウェブサイト（https://www.unrwa.org/where-we-work/gaza-strip）、2024年6 月5 日アクセス。
（ 7 ）『埼玉新聞』「ガザで猛暑、熱中症死者も 悪環境の避難生活に打撃」、2024 年 5 月 4 日配信記事（https://www.saitama-np.co.jp/articles/78864/postDetail）、2024年6 月9 日アクセス。
（ 8 ）『産経新聞』「エジプト、ガザから7000人受け入れ準備 難民キャンプ空爆 死者195人に」、2023
年11月2日配信記事（https://www.sankei.com/article/20231102-BBVXHBZ4PFK35NQLYGE4KBZ46M/）、
2024年6 月5 日アクセス。
（ 9 ） The Jordan Times “King: ‘No refugees in Jordan, no refugees in Egypt; that is a red line’,” October 18, 2023
（https://jordantimes.com/news/local/king-%E2%80%98no-refugees-jordan-no-refugees-egypt-redline%E2%80%99）、2024年 6月 5 日アクセス。
（10） Department of Statistics（Jordan）, Population Projections for the Kingdom’s Residents during the Period
2015–2050, 2016, p. 5.
（11） AP, “Why Egypt and other Arab countries are unwilling to take in Palestinian refugees from Gaza,” October 19,2023（https://apnews.com/article/palestinian-jordan-egypt-israel-refugee-502c06d004767d4b64848d878b66bd3d）、
2024年6 月5 日アクセス。
（12）『産経新聞』「厳格化する欧米の移民政策 大量流入の欧州は悲鳴、米国は大統領選視野に方針転換」、2024年1月3日配信記事（https://www.sankei.com/article/20240103-ZC3BJM3SFNAADP7DZYPUISDF
3M/）、2024年6月5日アクセス；ロイター「欧州議会、移民・難民受け入れ巡るEUの枠組み改正案承認」2024年4月11日配信記事（https://jp.reuters.com/world/europe/DFG36X3VK5PP5FCGT74QAJFIHU2024-04-10/）、2024年6 月5 日アクセス。
（13） Middle East Eye, “An Egypt firm is making $2m a day from Palestinians fleeing Israel’s war on Gaza,” May 1,2024（https://www.middleeasteye.net/news/egypt-firm-palestinians-fleeing-war-gaza）、2024年6月9日アクセス。
（ 14） Sky News, “The price of freedom: The company making millions from Gaza’s misery,” March 1, 2024（https://news.sky.com/story/the-price-of-freedom-the-company-making-millions-from-gazas-misery-13081454）、
2024年6 月9 日アクセス。
（15） NBC News, “Inside Israel’s allegations against U.N. workers in Gaza,” March 13, 2024（https://www.nbc
news.com/news/world/israel-allegations-unrwa-gaza-hamas-rcna142116）、2024年 6月 11日アクセス。
（16） Reuters, “UN gives update on 19 staff accused by Israel of Oct. 7 involvement,” April 27, 2024（https://www.
reuters.com/world/middle-east/un-gives-update-19-staff-accused-by-israel-oct-7-involvement-2024-04-26/）、2024
年 6月 11日アクセス。
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 14

イスラエル・ガザ戦争から見るパレスチナ難民問題― 閉ざされた国境と UNRWA 解体論（17） Hady Amr, “In one move, Trump eliminated US funding for UNRWA and the US role as Mideast peacemaker” Commentary, Brookings Institute, September 7, 2018（https://www.brookings.edu/articles/in-one-movetrump-eliminated-us-funding-for-unrwa-and-the-us-role-as-mideast-peacemaker/）、2024年6月12日アクセス。

にしきだ・あいこ

慶應義塾大学教授

https://k-ris.keio.ac.jp/html/100014874_ja.html
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 15

Umekawa Takeshi［要旨］
本稿では2024年大統領選挙において民主党が、なぜ、どのように移民政策で不利な立場に追い込まれてきたのかを、不法移民問題の法的起源、移民政策が二大政党の分極化に取り込まれる過程、大統領権限による問題解決の恣意性と不安定性から論じる。新型
コロナウイルスのパンデミック後、それまで抑制されていた移住希望者の波が、アメリカ南部国境の壁という物理的障壁と、1965年移民法以来積み上げられた法的障壁にぶつかった。しかしそれらの「壁」は完全なものではなく、「壁」がどういうものであるべ
きかも、アメリカ国内で合意が形成されない状況にある。分極化する政治状況において、超党派合意による抜本的な政策革新の目は薄く、大統領は根拠薄弱な権限に基づいて弥縫的に政策を打ち出すしかない。移民政策は次の大統領が誰であっても、構造的に解決
困難な問題として残り続けるだろう。

はじめに2024 年アメリカ大統領選挙は 11月5日に投票日を迎える。この選挙の重要争点のひとつが移民政策である。2024 年 5 月のある世論調査では、2021 年から続くインフレをアメリカが直面する最大の問題と捉えている有権者が35%であったのに対し、移民問題こそ最大の問題だと理解する有権者は 32% にも上っている（1）。本稿では、なぜ、どのように移民政策が大統領選挙における重要争点になったのかについて、不法移民問題の法的起源、移民政策が二大政党の分極化に取り込まれる過程、大統領権限による政策革新の試みについて述べた後に、民主党と共和党それぞれの移民政策について論じることにしたい。
1 「不法移民」という政策課題の誕生
外国で生まれアメリカにやってきた人々を「移民」と言うが、そこには多様な類型が含まれている。大きく分けるならば、合法（もしくは正規）移民と、不法（もしくは非正規）移民が存在する。前者は、旅行者や労働ビザを持つ一時的滞在者や、永続的に滞在が認められる永住権保有者、さらに条件を満たして帰化した市民権保持者（＝国籍保持者）から構成され、後者は滞在許可期間を過ぎても帰国しない者（＝不法滞在者）や、そもそも不法に国境を越えて入国した者（＝不法入国者）が含まれる。これらの類型は、いずれも法的に形成されるもの
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 16

2024 年アメリカ大統領選挙と移民政策である。誰かを合法的な移民として認定する法律は、その規定にそぐわない者を不法移民にする。
今日のアメリカにおいて、合法／不法移民の境界線を引く最重要立法は1965年移民法である。この法律は、年間の移民受入数を東半球から17万人、西半球から12万人と定めた。これは、それまでヨーロッパからの移民をアジアよりも積極的に受け入れ、なおかつ南北アメリ
カからの移民には人数制限を設けていなかった 1924年移民法からの大転換だった（2）。65年法は東半球からの移民にも大きく門戸を開いたことでアメリカ社会の構成を変えていくが、本稿で重要なのは「不法移民」の増加を招くことになったという点である。
アメリカ経済は長らく低賃金労働者を必要としており、主にメキシコからの短期労働者がそのニーズを補っていた。1942年から1964年までアメリカとメキシコの間で結ばれていたブ
ラセロ協定は、そのような短期的労働力をアメリカが確保するための協定であった。ブラセ
ロ協定の打ち切りと、65年移民法の成立はしかし、低賃金労働者の必要性を減じさせるわけではなかった。結果として、正規の手続きを経ずにメキシコから国境を越えて働きにくる労働者、すなわち不法移民の増加を招くことになった（3）。従来は合法であった人の移動を、65年法は違法化したのである。
不法移民問題を解決すべく立法が模索され、1986 年移民改善・規正法（Immigration Reformand Control Act）がレーガン政権において成立した。この法律は、不法移民の合法化と国境警備の強化を骨子としており、10 年間に 300 万人の不法移民に合法的地位を与えたが、新たな不法移民の流入を阻止することはできなかった（4）。1990 年代には不法移民の取り締まりに力点が移り、クリントン政権のもとで成立した1996年不法移民防止対策改善および移民責任法（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act of 1996）によって、不法移民と、不法移民を雇用する経営者を取り締まる移民帰化局の増員、国境警備隊の規模の倍加、国境におけるフェンス建設が進められた。
二度の法改正にもかかわらず、不法移民の流入は止まらなかった。低賃金労働者を必要とするアメリカ経済のニーズと、その低賃金さえ自国での稼ぎに比べれば高いアメリカ外の労働者のニーズの前では、国境警備隊の増員と国境のフェンスは不十分であった。
他方で、96年法には意図せざる効果があった。国境警備の強化は、確かに国境越えを難しくした。国境越えのポイントはサンディエゴのような都市周辺から砂漠地帯へと移り、危険が増した。結果として、緩慢な国境警備体制のもとでは必要に応じて国境を行き来していた移民たちは、次の入国の機会はないかもしれないと思い、帰国を思いとどまるようになった。
さらに、帰国が難しいのであれば家族で一緒にアメリカへ渡ろうと考えるようにもなる。ア
メリカに渡った一家は国境付近にとどまることもあったが、よりよい生活を求め全米に移り住んでいった。こうして、滞在資格を持たない人々のコミュニティーと、「不法移民」という政策争点が全米へと広がっていった（5）。不法移民人口は、1997 年には推定 700 万人であったのが、2002 年には 1000 万人に、そして 2008 年には 1190 万人にまで増加していた。

国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 17

2024 年アメリカ大統領選挙と移民政策

2 イデオロギー的分極化の深化と移民政策
現在のアメリカ政治の基調は、二大政党である民主党と共和党の政策位置が、それぞれリベラルと保守の方向に大きく乖離し、激しく対立するというイデオロギー的分極化である（6）。
1960年代末に始まる分極化は、人種問題をめぐって民主党と共和党の間に対立線が引かれたことを端緒とする。1970 年代から 1980 年代にかけては、中絶の権利や LGBTQ の権利といったジェンダーをめぐる政策についても両党の間に対立軸が形成された。移民政策はさらにその後、2000 年代以降に党派的争点へと転じていった（7）。いくつもの政策領域における対立軸が重なり合うことで、分極化は深化してきたのである
なぜ1990年代まで、移民政策は党派的争点ではなかったのだろうか。それは、移民政策をめぐって、二大政党がそれぞれ異なる考え方を持つ集団を抱え込んでいたためである。民主党には不法移民の合法化を支持するリベラル派と、移民との競争を嫌う労働組合を代表とする経済的保護主義者がおり、共和党には移民を労働力として歓迎するビジネス志向の保守主
義者と、移民がアメリカ社会に悪影響を及ぼすと考える文化的保守主義者がいた（8）。両党に移民に寛容な立場をとる集団と、制限するべきだと考える集団がおり、両党の内側に対立軸があった。
2000年以降、移民政策について民主党では寛容な立場が、共和党では制限的立場が強まっていき、政党間で対立する争点になっていく。民主党内の支持基盤である労働組合では、1990年代末までに中心的であった重厚長大型産業の労働組合が衰退する一方で、サービス業を対象とする労働組合の重要性が増大していた（9）。前者は移民制限に与するのに対し、後者は移民を歓迎した。また、公務員の労働組合は移民を競争相手とせず、脅威を感じていなかった。すなわち、労働組合にも移民歓迎論が広がっていった。
2000年代以降の民主党内では、移民に寛容な立場を主張する別の勢力も伸張していた。未成年として親とともに不法に入国し、アメリカで教育を受け成長した子供たち、すなわち「ドリーマー」である（10）。滞在資格を持たない子供たちには、アメリカ国内で初等・中等教育を受ける権利が認められており（11）、公民権運動に始まる権利拡大の歴史についても学ぶ機会があった。子供たちは「ドリーマー」としての学生運動を組織し、自らに正規の滞在資格がないことを「カミングアウト」することで連帯の輪を広げていった。
「ドリーマー」という呼称は公民権運動に由来するものであるし、「カミングアウト」は LGBTQ運動で使われる言葉である（12）。ドリーマー運動の始まりは2010年に求められ、少なくとも3つの全国組織（United
We Dream、Dream Activist、Dream Action Coalition）が活動していた。ドリーマー運動はオバマ政権による強制送還プログラムに反対し、不法移民を移送する車を妨害するなどの抗議運動を行っていた（13）。2000年以降の民主党では、労働組合内で移民制限論が弱まるとともに、左派的な移民歓迎論が強まっていったのである。
他方、共和党の側では文化的保守主義者の主張が強まっていった。2009年にオバマ政権に対する反対運動として生じたティーパーティー運動は、政府支出の縮小を求める経済的保守の側面だけでなく、移民に対する制限的な立場という文化的保守の側面も持ち合わせていた（14）。
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 18

2024 年アメリカ大統領選挙と移民政策

ティーパーティー運動の参加者たちは、他の共和党支持者に比べて、ひときわ強く移民に対する脅威を感じており、移民制限に反対するべく行動していない共和党議員たちを標的に落選運動も繰り広げ、共和党における排外主義の強まりに一役買っていた（15）。
この流れに乗ったのが、2016年大統領選挙に立候補したドナルド・トランプだった。トランプは移民を「強姦魔」などと罵り、政治における常識の一線を越えたが、ティーパーティ
ー運動参加者は、非参加者の共和党支持者に比べて、トランプを熱心に支持した（16）。共和党
における移民制限論はトランプというリーダーを得たのである。同時に、トランプは排外主義の立場をとることによって共和党内で勝てることを明らかにした。
3 大統領の単独行動と移民政策
2000年代以降、移民政策は分極化した政治過程に取り込まれた。分極化は、連邦議会内での超党派合意を難しくし、立法の停滞を招いた。連邦議会による立法が困難なとき、大統領
は単独行動によって政策形成を試みる傾向にあり、移民政策においても同様だった。
バラク・オバマ大統領による「若年者向け強制送還延期プログラム（Deferred Action forChildhood Arrivals、通称 DACA）」は、そのような政策変更だった。2012 年に打ち出されたこの政策は、16歳以下でアメリカに不法に入国したという経緯を持ちながらも、犯罪歴がないなどの条件を満たす者に限り、強制送還を 2 年間停止し、就労を認めるというものであった。DACA の内容は長らく議会でドリーム法として議論されてきたものであったが、法案可（17）決の見通しがなくなった後、オバマ大統領は大統領権限によって実現に踏み切った。立法を必要とする内容を大統領権限によって実現することには、三権分立制の観点からの疑問が残る（18）。
トランプ大統領も、大統領権限に基づいて移民政策を変更しようとした。2017年に大統領に就任してすぐに、イスラム教徒の多い 7 ヵ国からの入国を禁止する措置を行政命令によって打ち出し、大きな混乱を招いた。この措置は裁判所によって差し止められるも、3 度目に出し直した大統領令（19）は、テロリズムを支援した国家からの入国を阻むことは大統領権限の範疇であるとして裁判所にも認められた（20）。
トランプ大統領は南部国境に壁を作ることに固執していたことはよく知られるが、法的障壁の建設にも積極的だった。2019年に始めた「メキシコ残留プログラム」と呼ばれる政策は、
難民申請者に対して、アメリカ移民裁判所の審理が行われるまで、メキシコでの待機を命じるものであった（21）。また、2019年末からの新型コロナウイルスの感染が拡大する中、1944年
公衆衛生法上の権限（タイトル 42 と呼ばれ、防疫のために人の移動を制限する権限を健康保健福祉長官、ひいては大統領に与えている）に基づいて、公衆衛生緊急事態を宣言し、南部国境を「封鎖」した。トランプ大統領はこの権限により、不法入国者を即時送還するとともに、難民申請を拒否するようになった。タイトル 42 に基づいて、280 万人がアメリカから送り出された（22）。

国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 19

2024 年アメリカ大統領選挙と移民政策

4 2024 年大統領選挙と移民政策
2024 年大統領選挙において、移民問題は民主党にとって悩みの種となっている。2024 年 1
月の世論調査では、再選に挑戦していたジョー・バイデン大統領を支持しないと答えた有権者のうち、最も多い19%がその理由として国境・移民問題を挙げていた（23）。挑戦者のトラン
プは、制限的な移民政策をアピールすることで、現職大統領の弱点を攻撃するとともに、自らの支持基盤を固めることができた。なお、バイデン大統領が撤退した後に民主党候補となる見込みの高いカマラ・ハリス副大統領は、政権発足当初には移民政策を担当しており、その業績は今後の選挙戦において課題になる可能性が高い。
バイデン大統領の苦境は、パンデミック後の国境開放をひとつのきっかけとしている。バ
イデン大統領の指示のもと、健康保健福祉長官ハビエル・ベセラが2023年5月11日に公衆衛生緊急事態の終了を宣言し、付随的にタイトル42に基づく措置も終了した（24）。タイトル42の終結は、アメリカの国境が「開かれた」という誤ったメッセージを入国希望者たちに送ることになった。ホワイトハウス報道官のカリーヌ・ジャン ＝ ピエールは「タイトル 42 の撤廃
は、国境が開かれたことを意味しない」と注意を促したが、人の波が国境へと押し寄せた（25）。
国境における取り締まりは、2023年12月にそれまでの最高となる月間30万人にも上った。同時に、難民申請の数も跳ね上がり、2021年は10万件を割り込んでいた難民申請数は、2023年には 48 万件を超えるに至った。2024 年 5 月の段階で未裁決件数は 350 万件を超え、審理待ちの期間が平均で 1100 日にもなると言われている（26）。
国境管理が機能不全に陥る中、共和党知事が積極的な行動に打って出た。テキサス州のグ
レッグ・アボット知事や、フロリダ州のロン・デサンティス知事は、「不法移民」をニューヨークやワシントン D.C.、シカゴといった移民に寛容な政策を掲げる「聖域都市」にバスで送り込んだのである。移送された者たちの多くは、すでに難民申請を済ませ、審理を待つ人々であり、審理までの期間アメリカに滞在することが許されていた（27）。
「聖域都市」であっても、国境州から送り込まれる人々の対応に、すぐに限界を迎えることになった。対策費用が底をつくと、民主党知事から連邦政府による支援を求める声が強まり、民主党支持者の間でも厳格な国境管理の必要性が主張されるようになった（28）。
バイデン大統領は民主党内からの不満の声を聞き取り、議会によって権限が授与されたならば国境を厳しく管理すると約束した。2023年の秋には、上院民主党は不法移民の地位の合法化を含まない、国境警備と難民申請の厳格化からなる移民法案を作成し、共和党の支持を得ようとした。共和党へのかなりの妥協だったが、共和党は首を縦に振らなかった。共和党
候補としての地位を確実にしつつあったトランプが、同法を成立させることはバイデンと民主党への「贈り物」になるとして、共和党議員に警告していたのである（29）。バイデン大統領
は左派からの反発を覚悟しながら超党派立法に懸けたのだが、失敗に終わった。
バイデンが頼れる手段は、大統領権限に限られつつある。2024 年 6 月 4 日、バイデンは大統領令によって、不法に入国した者による難民申請の禁止、難民申請審理の迅速化と滞在資
格のない者の早期の送還という政策を打ち出した（30）。共和党からは手ぬるいと言われ、民主
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 20

2024 年アメリカ大統領選挙と移民政策

党左派からは反発が出ている。移民政策は民主党にとって重い課題になっている。
最後に、トランプ陣営の移民政策について論じておきたい。1 期目のトランプ政権において移民政策を担当したスティーブン・ミラーは、2 期目があった場合にはやはり移民政策にかかわる上級職に就くものと目されている。ミラーによると、DACA の停止・終了には必ず挑戦する。保守化が進んだ連邦最高裁が味方してくれるものと当て込んでいる。トランプ大統領による3度目の入国禁止措置の復活（バイデンが就任初日に撤回した）も計画されている。
さらに、公衆衛生緊急事態を再び宣言し、タイトル42に基づく国境管理も復活させるつもりのようだ（31）。緊急事態の有無は大統領が判断できるので、例えばインフルエンザの流行などを理由に緊急事態が宣言されるかもしれない。
トランプはまた、積極的な強制送還も考えているようだ。大統領選挙に立候補すると宣言してすぐに、トランプ政権で移民捜査局を率いたトム・ホーマンと会っている。ホーマンは2期目の政権に加わり、「この国がこれまで経験したことのないような大規模な強制送還作戦を組織し、実行する手助けをする」ことをトランプと約束したと言う。この大規模な強制送還には、「迅速な強制送還（expedited removal）」という手続きが使われる見込みである。96 年
法は、不法に入国して 2 年以内の者については、聴聞を開かず、不服申し立ての機会も与えることなく強制送還してもよいと規定しているが、連邦政府はこれまで、国境で身柄を拘束された者に対してのみこの規定を適用してきた。2 期目のトランプ政権はこの条文を文字どおり、入国後 2 年以内の者に適用する可能性がある（32）。
より根本的な移民政策の変化としては、出生地主義への挑戦がありうる。アメリカ国籍（＝市民権）は、出生地によって決まる。両親がアメリカ国籍を持たずとも、アメリカ国内で生まれた子供には市民権が与えられるという仕組みは、憲法修正第14条が「合衆国において出生し、または帰化し、その管轄権に服するすべての人は、合衆国およびその居住する州の市民である」と規定することに由来する。この修正はもともと、奴隷制廃止後に解放された
黒人に市民権を保障するための憲法修正だったが、外国人の子供にも出生地に基づく市民権が認められることが、1898年の連邦最高裁判決で確認されている（33）。移民国家アメリカの大原則である。
しかしトランプは、不法移民の両親から生まれた子供に、アメリカ国内で出生したことを理由に市民権を与えるべきではないと主張している。この考え方はトランプに限られるもの
ではなく、共和党保守派の間では議論が進められている（34）。2016年大統領選挙の共和党候補の間では、出生地に基づく市民権の是非について立場が割れていたが、2024年の共和党候補
はみな、出生地に基づく市民権付与に反対しており、共和党内に浸透しつつある（35）。
大統領が出生地に基づく市民権を認めない場合に、何が起きるのだろうか。連邦政府が発行する書類、例えばパスポートや社会保障番号／カードの発行を拒否するということは想像しうる。社会保障番号は銀行口座の開設や、携帯電話の契約などの場面で必要とされ、なければ社会的インフラへのアクセスが困難になる。このような政策は最高裁まで上る訴訟に発展するだろうが、現在の連邦最高裁は、保守派6名リベラル派3名と保守化が進んでいる。な
おかつ、2022年のドブス判決で見られたように、過去の重要判例を覆したこともある。何が国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 21

2024 年アメリカ大統領選挙と移民政策

起きてもおかしくない状況である。
おわりに
本稿では2024年大統領選挙において民主党が、なぜ、どのように移民政策で不利な立場に追い込まれてきたのかを、不法移民問題の法的起源、移民政策が二大政党の分極化に取り込まれる過程、大統領権限による問題解決の恣意性と不安定性、そして最後には新型コロナウ
イルスのパンデミック後というタイミングから説明してきた。パンデミック後、それまで抑制されていた移住希望者の波は、アメリカ南部国境の壁という物理的障壁と、65年法以来積み上げられた法的障壁、そして2000年代以降については大統領権限によって設けられた障壁にぶつかった。しかしそれらの「壁」は完全なものではなかったし、「壁」がどういうものであるべきかも、アメリカ国内で合意が形成されない状況にある。
「不法移民」問題も継アメリカの人口吸引力（あるいはアメリカの魅力）が存続する限り、
続し、それに対応するのは大統領である。分極化の争点となった移民政策において、超党派合意による抜本的な政策革新の目は薄く、大統領は根拠薄弱な権限に基づいて弥縫的に政策を打ち出すしかない。移民政策は次の大統領が誰であっても、構造的問題として残り続けるだろう。

（2024 年 7月25 日脱稿）

（ 1 ） The Harvard CAPS / Harris Poll, Field Dates: May 15–16, 2024〈https://harvardharrispoll.com/wp-content/
uploads/2024/05/HHP_May2024_KeyResults.pdf〉.
（東京大学出版会、2002年）、99ページ。
（ 2 ） 古矢旬『アメリカニズム―普遍国家のナショナリズム』（ 3 ） 同上、108ページ。
（ 4 ） 同上、123ページ。
（ 5 ） Walter J. Nicholls, The DREAMers: How the Undocumented Youth Movement Transformed the ImmigrantRights（Stanford University Press, 2013）; Kirsten Walters and Theda Skocpol, “Immigration Clashes, Party
Polarization, and Republican Radicalization: Tracking Shifts in State and National Party Platforms since 1980,” Studies in American Political Development（2023）, p. 3.
（ 6 ） 梅川健「大統領制―分極化の進展と議会を迂回する大統領」久保文明・中山俊宏・山岸敬和・（東京大学出版会、2021年）。
梅川健編『アメリカ政治の地殻変動―分極化の行方』（ 7 ） Walters, and Skocpol, “Immigration Clashes, Party Polarization, and Republican Radicalization,” p. 16.
（ 8 ） 西山隆行『移民大国アメリカ』（筑摩書房、2016年）、58 ページ。
（ 9 ） 松井孝太「労働組合―法的権限をめぐる党派対立の激化」久保・中山・山岸・梅川編『アメリカ政治の地殻変動』。
（10） Nicholls, The DREAMers.
（11） Plyler v. Doe, 457 U.S. 202（1982）. アメリカに合法的に入国していない子供の教育に州の資金を用いることを禁止したテキサス州法への違憲判決。
（12） メイ・M・ナイ著、小田悠生訳『「移民の国アメリカ」の境界―歴史の中のシティズンシップ・
人種・ナショナリズム』（白水社、2021年）、32ページ。
（13） Julia Preston, How the Dreamers Learned to Play Politics, Politico, September 9, 2017〈https://www.politico.
com/magazine/story/2017/09/09/dreamers-daca-learned-to-play-politics-215588/〉.
（14） Theda Skocpol and Vanessa Williamson, The Tea Party and the Remaking of Republican Conservatism（Oxford University Press, 2013）；石川葉菜「ティーパーティ運動を理解するためのフレームワーク」
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 22

2024 年アメリカ大統領選挙と移民政策

久保文明編『ティーパーティ運動の研究―アメリカ保守主義の変容』（NTT出版、2012年）。
（15） Walters, and Skocpol, “Immigration Clashes, Party Polarization, and Republican Radicalization,” p. 14.
（16） Samantha Smith, “Trump Supporters Differ from Other GOP Voters on Foreign Policy, Immigration Issues,”
Pew Research Center, May 11, 2016〈https://www.pewresearch.org/short-reads/2016/05/11/trump-supportersdiffer-from-other-gop-voters-on-foreign-policy-immigration-issues/〉; John LaLoggia, “Trump’s Staunch GOP
Supporters Have Roots in the Tea Party,” Pew Research Center, May 16, 2019〈https://www.pewresearch.org/
politics/2019/05/16/trumps-staunch-gop-supporters-have-roots-in-the-tea-party/〉.
（17） 西山隆行『移民大国アメリカ』、72 ページ。DACA 申請者（を含むヒスパニック系の不法移民の人々）とその苦難については、カーラ・コルネホ・ヴィラヴィセンシオ著、池田年穂訳『わたしは、（慶應義塾大学出版会、2023年）が詳しい。
不法移民―ヒスパニックのアメリカ』（18） 梅川健「協調的大統領制からユニラテラルな大統領制へ」久保文明、阿川尚之、梅川健編『アメ（日本評論社、2018年）、55
リカ大統領の権限とその限界―トランプ大統領はどこまでできるか』ページ。
（19） “Presidential Proclamation 9645,” September 24, 2017〈https://www.presidency.ucsb.edu/documents/proclamat
ion-9645-enhancing-vetting-capabilities-and-processes-for-detecting-attempted〉.
（20） 梅川葉菜「現代アメリカを動かす州司法長官」久保文明編『50 州が動かすアメリカ政治』（勁草書房、 2021年）、196ページ。
（21）Donald J. Trump, “Presidential Proclamation Addressing Mass Migration Through the Southern Border of theUnited States,” November 9, 2018〈https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/presidentialproclamation-addressing-mass-migration-southern-border-united-states/〉.
（22）Colleen Long, “Title 42 has ended. Here’s what it did, and how US immigration policy is changing” AP News,May 12, 2023〈https://apnews.com/article/immigration-biden-border-title-42-mexico-asylum-be4e0b15b27adb9
bede87b9bbefb798d〉.
（23） Gabriel R. Sanchez, “Immigration policy could determine the next president of the United States,” Brookings,
March 4, 2024〈https://www.brookings.edu/articles/immigration-policy-could-determine-the-next-president-ofthe-united-states/〉.
（24） タイトル 42 に基づくさまざまな措置についてバイデンは就任直後に修正を試みたが、共和党州知事による訴訟によって阻まれていた。Raja Razek and Devan Cole, “GOP-led states sue over decision to
end Trump-era pandemic restrictions at the US border,” CNN, April 4, 2022; U.S. Department of Health andHuman Service, “COVID-19 Public Health Emergency”〈https://www.hhs.gov/coronavirus/covid-19-publichealth-emergency/index.html〉.
（25） Coleen Long, “Title 42 border rules confound Washington, migrants alike,” AP News, December 24, 2022
〈https://apnews.com/article/biden-mexico-immigration-covid-93d735b9b55c15121c8fc7763fba7e78#〉.
（26） Nicole Narea, “America’s misunderstood border crisis, in 8 charts,” Vox, May 12, 2024〈https://www.vox. com/xpolitics/24153132/us-border-crisis-mexico-migrant-immigration-asylum〉.
（27） Zachary B. Wolf, “The surprising details behind DeSantis’ and Abbott’s immigration stunts,” CNN, September 15,
2022〈https://edition.cnn.com/2022/09/15/politics/migrant-buses-desantis-abbott-what-matters/index.html〉.
（28） 西山隆行「移民問題に新展開？民主党系市長・州知事の反発とウクライナ問題」笹川平和財団『アメリカ現状モニター』、2024 年 1 月 18 日〈https://www.spf.org/jpus-insights/spf-america-monitor/spfamerica-monitor-document-detail_150.html〉。
（29） Rebecca Shabad and Sahil Kapur, “Biden urges Congress to pass bipartisan immigration bill, says Republicans
are 'caving' to Trump’s demands,” NBC News, February 7, 2024〈https://www.nbcnews.com/politics/whitehouse/biden-urge-congress-pass-bipartisan-border-security-bill-republicans-n-rcna137483〉.
（30） “Fact Sheet: President Biden Announces New Actions to Secure the Border,” Whitehouse, June 4, 2024
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 23

2024 年アメリカ大統領選挙と移民政策〈https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2024/06/04/fact-sheet-president-bidenannounces-new-actions-to-secure-the-border/〉.
（31） Charlie Savage, Maggie Haberman and Jonathan Swan, “Sweeping Raids, Giant Camps and Mass Deportations:
Inside Trump’s 2025 Immigration Plans,” New York Times, November 11, 2023〈https://www.nytimes.com/
2023/11/11/us/politics/trump-2025-immigration-agenda.html〉.
（32） Ibid.
（33） United States v. Wong Kim Ark, 169 U.S. 649（1898）.
（34） 井上弘貴『アメリカ保守主義の思想史』（青土社、2020年）、239ページ。
（35） Dina Smeltz and Craig Kafura, “How Trump and Non-Trump Republicans Differ on Immigration,” Chicago
Council on Global Affairs, January 19, 2024〈https://globalaffairs.org/research/public-opinion-survey/howtrump-and-non-trump-republicans-differ-immigration#:~:text=While%20two%2Dthirds%20of%20Trump,at%20
present%20levels%20(42%25).〉.

うめかわ・たけし
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 24

東京大学大学院教授

Nakayama Yumi

［要旨］
EU ・イギリスでは大幅な移民政策の見直しが進んでいる。EU の新移民庇護協定は表
向きは加盟国間の連帯の強化を謳っているが、その履行にはこれまで以上に中東・アフリカ地域の域外国との再入国協定の締結を含めた強固な協力が不可欠であり、イギリス―ルワンダ間の協定に象徴されるような互恵的な戦略が必要である。その意味において、EU の移民政策の外部化に向けた取り組みは、構想開始当初から比べて、EU のパートナーとなる「外部」の範囲を非正規移民の主要ルート上にあるゲートキーパー国からさらに南へと拡大させ、連携の内容も片務的な内容からパートナー国の利益を意識した双務的な内容へと様変わりしている。ところが、「外部」のパートナー国にとって開発援助
等の EU から供される利益は、自国に不利益をもたらす再入国協定の締結に至らしめる
ほどのインセンティブとはなっておらず、EUは新移民庇護協定の履行に向けて、さらなる譲歩が求められている。

はじめに欧州に到達した非正規移民の数が2016年以来最多となった2023年、欧州諸国は移民政策の大幅な見直しへと大きな一歩を踏み出した。それを象徴するのが、欧州連合（European Union:EU）における新移民庇護協定の採択に向けた動きである。2023年12月に欧州議会と欧州理事会の間で内容面での合意に至った同案は、2024 年 4 月欧州議会での可決後に欧州理事会にて承認され、2026年から適用開始となる。メツォラ欧州議会議長はX（旧Twitter）で移民難民問題に対して EU 加盟国間に強制的な連帯をもたらす新協定が合意に至ったことを「歴史を刻んだ」と評した（1）。しかしながら、同協定が目指す加盟国間の連帯の実現にはEU域外国との互恵的な制度構築を伴う移民政策の外部化が不可欠となる点には留意が必要である。
ここで言う互恵的な制度とは、EUを利する再入国協定の締結と域外国を利する開発援助等の諸政策とのリンケージ戦略を指す。この試みはイギリスが2023年12月にルワンダとの間で締結した非正規移民の移送に関する二国間協定に鮮明に表れている。イギリスが資金援助を行いルワンダが移送された非正規移民を受け入れ庇護申請を担うという双務的な内容に関して、イギリスの内務大臣は「グローバルな移民危機と非正規移民に対処するためには世界を（2）リードする新たな解決策が求められる」と述べ、その成果を誇示した。今後 EU において国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 25

移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けた EU の試みと限界も域外国との間で移民政策の外部化をより強固なものとする互恵的制度の構築が進んでいくとすれば、移民問題の領域では移民の受け入れ国と送り出し国の力の非対称性に起因する片務的国際秩序が支配的であるという通説の大きな変更を意味する。
そこで本稿は、EUの移民政策の外部化の漸次的発展を EUと域外国間の関係性が片務的関係から双務的かつ互恵的関係へと移行する過程の中に位置付けることを試みる。その際、EUとイギリスの移民政策が不可分の関係にあることを踏まえ、イギリス―ルワンダ間で締結された協定を EU ―域外国間で構築された諸制度を評価するうえでの参照点とする。なお、移民の送還を目的とした互恵的制度に関して、非正規移民の移動ルートの危険性を理由に有効な政策の提案を支持する見解と移民の権利を侵害するものであるとの見解の間で評価がわかれるが、本稿は政策の妥当性に関する議論からは距離をおくものとする。
1 イギリス・ EU における移民政策の外部化の射程（1） 広範囲にわたる出身国と複雑な移動経路

EUにとって域外国からの非正規移民の流入は積年の課題である。第1表に2023年1月から12月にかけての1年間でEUの対外国境で検挙された不法越境者の数を国籍別に示した（3）。具体的な数字は年度により増減があるため留意が必要だが、シリア内戦の勃発から10年以上が経過してなお、不法越境者の総数に占めるシリア人の割合が高止まりの状態にあることがわかる。
そのほか、ギニア・コートジボワールなどの西アフリカ沿岸部、チュニジア・モロッコな
第1表EU

対外国境で検挙された国籍別不法越境者数（2023年）
国籍

不法越境者

シリア

100,962

ギニア

19,928

特定不能なサブサハラ・アフリカ諸国

18,143

コートジボワール

17,165チュニジア

17,155アフガニスタン

16,990モロッコ

14,477

バングラデシュ

13,417

不明

13,061

エジプト

11,696

トルコ

11,258パキスタン

10,038

セネガル

8,549

ブルキナファソ

8,493

マリ

7,466

（出所） Frontex, Annual Brief 2023, March 20, 2024〈https://www.frontex.
europa.eu/assets/Publications/General/Annual_Brief_2023.pdf〉.

国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 26

移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けた EU の試みと限界

どのマグレブ地域、アフガニスタン・パキスタン・バングラデシュといった南アジア地域、
ブルキナファソ・マリなどのサヘル地域など、不法越境者の出身国は広範囲に及んでいる。
本稿では各国の出移民圧力の詳細への言及は控えるが、新型コロナウイルスの世界的な感染拡大を受け不法越境者数が 2013 年以来の最小値となった 2020 年の統計でも約 12 万 4000 人に上る検挙者がいたことはこれらの地域の出移民圧力の頑強さを示していると言える。
多様な国籍を持つ人々は、主に西アフリカ諸国とスペイン領カナリア諸島を結ぶ西アフリ
カルート、モロッコおよびアルジェリアからスペインを目指す西地中海ルート、チュニジア
およびリビアからイタリアを目指す中央地中海ルート、ギリシャ・キプロス・ブルガリアを目指す東地中海ルート、さらに東地中海ルートからバルカン半島を経て EU 諸国を目指す西バルカンルートを経由してやってくる（4）。
一方、イギリスでは、2020年以降フランスの北端に位置するカレーから小型ボートでドーバー海峡を渡りイギリス上陸を試みる人々の数が急増している（5）。これらの人々を国籍別にみると、順位や人数等の詳細な内訳はEUと異なるものの、出身国が広範囲にわたる点では一致しており、カレーに至るまでのルートは、EUへの不法入域の主要ルートと重複していると考えられる。以上の状況から、有効な非正規移民対策には域外の移民の出身国や移動ルート
上の経由国との協力を欠くことができない。
（2） 移民政策の外部化とは何か
Lavenex（2006）は EU の移民政策の外部化（externalization）を非正規移民の流出を予防する

包括的アプローチと第三国における直接的な流出制御という2つの方法に分類する（6）。前者はいわゆる開発援助を軸としたアプローチであり、貧困や低開発状況を非正規移民の根本原因の構成要素とみなし、開発援助の供与を通してそれらの解消を試みることが非正規移民の流出抑制につながるという考えに依拠したものである。こうした認識は非正規移民の出身国の間でも共有されており、例えばアフリカ連合（African Union: AU）は移民の効果的な管理のためには根本原因の解決が必須であるとの見解を明示している（7）。一方で、開発援助の非正規
移民抑制効果について否定的な見解があることには留意が必要である（8）。
後者の典型例としては査証政策があるが、EUは「安全な第三国」基準、再入国協定、合同
国境パトロールなど、独自の方策を生み出してきた。なかでも本稿が着目する再入国協定とは、1999年のEU指令において、EUまたはEU加盟国とEU域外国（X国）の間で、EU域内にいる X 国の国籍保持者の X 国への再入国を認めることに加え、X 国の国籍を持たない第三国の国民あるいは無国籍者を X 国が受け入れるという内容を含むものと規定されている（9）。国家が自国民の帰国受け入れ義務を負うことは慣習国際法上での了解事項であると考えられているため大きな論点とはならないが、自国民でない第三国国民や無国籍者の受け入れに関して再入国協定の交渉相手となる域外国は強く反発しており、協定締結の障害となっている。
（3） イギリスと EU の新政策における外部化の位置付け

前項で示した外部化の要素は最新のイギリスおよび EU の政策に具体的にどのように盛り込まれているだろうか。イギリス―ルワンダ間の協定は再入国協定と開発援助のリンケージを明示している点でより踏み込んだ内容だと言える。協定の端緒は2022 年 4 月に当時のジョ
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 27

移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けた EU の試みと限界

ンソン政権の下でルワンダとの間で締結された移民経済パートナーシップにあり、イギリスへの不法入国者をルワンダに移送しルワンダでの庇護申請を促す見返りとして、イギリスがルワンダでの庇護申請者の受け入れ費用だけでなくルワンダの経済発展のための1 億 2000 万ポンドの資金提供を約束するものであった。イギリス政府はこれを「グローバルな移民危機に対処するための世界初のパートナーシップ」と述べ自画自賛したが（10）、同年 7 月に欧州人権裁判所が移送差し止めの決定を下したため不法滞在者の移送第 1 便はキャンセルを余儀なくされた。その後イギリスの控訴院と最高裁が相次いで移送計画の違法性を認める判断を下したが、イギリス政府はルワンダとの間で移送協定を締結したうえで、ルワンダを不法滞在者の送還が可能な安全な国であることを認める法案を提出し2024年4月に議会を通過させた。
これを受けてすでにイギリス国内では不法滞在者の拘束が始まっている状況にある（11）。
一方、EU で採択された新協定の具体的な布石は 2016 年の欧州委員会の政策文書の中に見られる（12）。2019年に欧州委員長に選出されたウルズラ・フォンデアライエンの下で取りまとめられた新協定案の公表に際して、欧州委員会は同提案が加盟国間の信用とEU市民のEUの能力に対する信頼回復に不可欠であることを強調した。そのうえで信頼回復の手段としてEU共通の送還制度の強化が挙げられていたことは特記に値するだろう（13）。3 年にも及ぶ議論と修正を経て最終的に2023年12月に欧州議会で承認された新協定は、安全な対外国境、迅速かつ効率的な庇護審査手続き、効果的な連帯と責任のためのシステム、国際的なパートナーシ
ップへの移民の組み込み、という4つの柱で構成される。このうち、第2の柱である新たな庇
護審査手続きには EU への入域条件を満たさない者へのスクリーニングを実施し帰国対象者を洗い出す作業が含まれ（14）、明示されてはいないものの帰国の成否を握る鍵として再入国協定の締結が想定されている。また、帰国の確実な履行のための加盟国による金銭的な帰国支
援（return sponsorship）が加盟国間の連帯の一部とみなされる旨が明記されたことも（15）、域外
国との再入国協定の締結が新協定の不可分な要素として組み込まれていることの表れと言える。第 4 の柱は明示的に域外国との再入国協定締結促進を謳っているが、開発等域外国にとって協定締結のインセンティブとなりうる諸政策とのリンケージを含む具体的な履行ビジョ
ンは現時点では公表されておらず、今後検討が進んでいくものと想定される。
上記の 2 つを比較したときに、イギリス―ルワンダ間協定の特徴として、協定が双務的な内容であることに加え、ルワンダがイギリスに到達する非正規滞在者の主な出身国でもなけ
れば、前項で示した主要な移民ルートのいずれの経路上にも位置してもいないことを挙げる
ことができる。すなわち、同協定は双務的かつ互恵的関係を構築することにより、移民ルー
トを超えてEUの「外部」を設定し移民政策の外部化を図る試みと位置付けることができる。
これを参照点とするならば、EUが今後最新の政策の履行のために構築していく制度を評価する際に、内容が片務的であるか双務的であるかに加え EU の「外部」の範囲にも着目する必要がある。以下では、EU統合が進展していた2010年代前半までとEU懐疑派が台頭する2010
年代後半以降の時期にわけて、EUにおける移民政策の外部化戦略がどのように変化してきたのかを分析していく。

国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 28

移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けた EU の試みと限界

2 EU 統合の進展の中での移民政策の外部化（1） EU と域外国の力の非対称性を前提とした片務的関係の提示

ヨーロッパにおける移民政策の外部化は、ヨーロッパ統合を象徴する自由移動の進展と不可分の関係にある。国籍を問わずすべての人に対するシェンゲン圏内での国境審査を廃止し自由移動を保障するシェンゲン協定自体にシェンゲン圏内への入域の可否を決定する対外国
境政策の共通化が埋め込まれていたと言うこともできるだろう。実際、シェンゲン協定の運用開始を前に、1990年のダブリン条約で庇護申請者が最初に入国した国が庇護審査を担うという原則が確立され、1992 年のロンドン決議で庇護申請者が EU 入域前に域外の「安全な第三国」を経由していた場合に当該第三国への送還を可能にするための手続きが定められた（16）。
不法滞在者の多くが越境に必要な公的書類を持たない状況では第三国への送還の実施が容易ではないという実務的な懸念に基づき、「安全な第三国」基準を実際に運用するためにEUが目指したのが域外国との再入国協定の締結である。実際のところ、EU 加盟国の一部は 1980
年代後半から1990年代にかけて独自に域外国との間で再入国協定の締結を進めていた。それらを統括しようという動きが EU 内で起こるのが 1990 年代半ば以降のことであり、その嚆矢は EU が地中海沿岸の中東・北アフリカ諸国との経済社会協力の強化を目的に開始した 1995
年の「欧州―地中海パートナーシップ（The Euro-Mediterranean Partnership: EMP）」に見られる。
EMPではEUは域外国への各種支援の約束とともにEUとの二者間協定の締結等により自国民の再入国受け入れ義務を明確化することを域外国に求めたが（17）、EMPがあまりにヨーロッパ
中心主義的であり、EU加盟候補とならない国への補償措置であると受け取った域外国の反応は芳しくなかった（18）。
（2） EU の「外部」の広域的拡大と「外部」による抵抗

欧州統合のさらなる促進を図るべく1999年に締結されたアムステルダム条約では、移民の問題は査証、難民庇護、移民および人の自由移動に関連する他の政策とともに共同体化される方針が示された。一方、EU の東方拡大を前に EMP 見直しの気運が高まり、2004 年に発表された「欧州近隣政策（European Neighbourhood Policy: ENP）」が地中海を隔てて EUと接する
北アフリカ・中東諸国に加えEU拡大によって新たにEUと国境を接する国々をカバーする主要枠組みとなり（19）、それに伴い移民政策は ENP の優先課題から一旦外されることになる。
Lavenex（2008）はこの時期移民の問題は移民の移動経路上にある国々とのネットワーキングの中で扱われるようになったと指摘しており（20）、こうしたネットワーキングの試みは地中海沿岸国にとどまらずサブサハラ・アフリカ諸国にも及んだ。2000年の第1回EU―アフリカ首脳会議の議題や同年に EU ― ACP 諸国間で締結されたコトヌー協定の規定の中で移民と開発の問題が取り上げられたことは（21）、その一例と言えるだろう。さらにコトヌー協定では EU加盟国がACP諸国との間で再入国協定締結交渉を開始できるとの文言が盛り込まれており（22）、
EUがEUの「外部」の広域的拡大を進める中で、再入国協定を開発分野、さらには貿易分野とリンケージさせる展望を持っていたことを示唆するが、実際には ACP 諸国の抵抗に遭い、再入国協定締結には至らなかった。
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 29

移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けた EU の試みと限界

上記に挙げた各種取り組みは 2005 年に採択された「移住と移動へのグローバルアプロー
チ」に包摂され、複層的なガバナンスの下で移民の問題を扱うというEU の方針が明確化される。その中で新たに提案されたのが「移動パートナーシップ（Mobility Partnership: MP）」であり、これまでにモルドバとカーボベルデ（2008 年）、ジョージア（2009 年）、アルメニア（2011年）、モロッコとアゼルバイジャン（2013年）、チュニジアとヨルダン（2014年）、ベラルーシ（2016年）との間で締結されている（23）。MPが非正規移民の再入国と引き換えに査証の簡素化を認める点で第三国が享受できる恩恵がEMPよりも大きくなるよう設計されていることから MP の交渉相手国は EU にとって戦略的に重要な「外部」であり、それは EU の対外国境と国境を接するいわゆるゲートキーパー国であることがわかる。一方、MP が自国民だけでなく第三国国民の再入国を求める点では締約国にとって依然として負担の大きいものであったため、潜在的な EU 加盟候補国とは対照的に、EU 加盟見込みのないアフリカ諸国との MP締結交渉は難航した。セネガルとの間での交渉停滞の要因を分析した Reslow（2012）は、EUがセネガル国民のほかに第三国国民の再入国の受け入れを求めていたことだけでなく、セネガルが出移民を貧困削減の一環とみなしていることに加え、EUの提案をEU側の選択的移民受け入れと捉えセネガル国民の EU への移動の促進につながらないと反発したことを要因に挙げる（24）。EUとの二者間協議の場で片務的な性格の強いMP締結交渉を行うことへの忌避感
は、セネガルがモロッコとともにEU加盟国とアフリカ諸国の間で非公式対話を行うラバト・プロセスの構築を主導したことにも顕著に表れている（25）。最終的にモロッコとチュニジアがMP の締結へと舵を切った背景には 2011 年のアラブの春の影響があったとみられ、両国の混乱を好機とみなした EUが攻勢に出たとも分析されている（26）。
3 欧州懐疑派の台頭の中での移民政策の外部化（1） シリア難民の流出への対処のための緊急措置の実施

2015年の欧州難民危機に際し庇護申請者がイタリアやギリシャなどの沿岸国に集中しシリ
ア難民の流出へ対処するための緊急措置が必要になったことで、EUの移民政策の外部化戦略
における開発政策の重要度は一気に上昇する。それを象徴するのが2016 年 3 月に締結された
EU ―トルコ声明である。非正規移民抑制の特効薬となった同声明は、「トルコ難民支援ファシリティ」を拠出し非正規移民の流出抑制を図る 2015 年 11 月の EU ―トルコ間合意から一歩踏み込んで、トルコを経由しギリシャに向かう非正規移民の再入国をトルコが受け入れ、トルコ国内のシリア難民を EU 加盟国に再定住させるものであった。非正規移民と難民の交換という大胆な方策が取られた背景にはトルコが EU 加盟交渉中という特殊な位置付けにあったことが影響しているとみられるが、双務的な内容となっていたことは EU とトルコ関係の対称性を示している。
一方、トルコとは異なりEU加盟候補国ではないシリア難民の主な流入国との間では、「地域保護開発プログラム（Regional Development and Protection Programmes: RDPPs）」による連携強化が目指された。RDPPsとは2005年に東欧諸国やアフリカの大湖地域諸国の難民庇護能力強化を目的として開始された地域保護プログラム（Regional Protection Programmes: RPPs）を前身
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移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けた EU の試みと限界とし、2012年のシリア難民危機以降に開発面で強化したものである（27）。RDPPsは再入国協定と切り離されていたが、移民の流出抑制と開発のリンケージ戦略の一例として挙げておく。
（2） 再入国協定締結相手となる「外部」の南下と戦略の柔軟化

アフリカ諸国との関係では、2015年11月に開催されたバレッタ・サミットでアフリカのための EU緊急信託基金（EU Emergency Trust Fund for Africa: EUTF）が設立されるなど、EU は移民と開発のリンケージをより鮮明に打ち出した。これにより、それまで EU 内の異なる部署
で別個に行われていた移民関連でのアフリカへの資金提供が、EUTF の下で統括されることになった。とはいえ、EUTF から拠出された資金の使途の中に、市民の指紋認証や退去者の送還費用、国境警備訓練費用など、開発以外の事業のための費用が含まれていたことは（28）、必ずしも EUTF が移民と開発のリンケージのみを推進するツールとして使われたわけではないことを意味する。非正規移民の抑制を目的とした開発という文脈では、EUTF の資金を投入する形で新設された欧州対外投資計画（EU External Investment Plan: EIP）がよりその目的を明示的に掲げている。EIPはEUの資金を呼び水として、金融機関や投資家、民間セクターから欧州近隣諸国やサブサハラ・アフリカ諸国への投資を引き出し、現地での雇用創出を含めた経済成長を促すことで、非正規移民の流出抑制効果を狙っている。Korvensyrjä（2017）はバ
レッタ・サミット以降の EU の対アフリカ政策について、従前の一方的な関係と比べて、より交渉重視の姿勢に変化したと指摘する（29）。その理由については、中国など新興国がアフリ
カ大陸への影響力を伸張させている状況の中で、それまでアフリカ大陸において優位な立場にあったヨーロッパ諸国もまたそれらの国との競合に晒されることになったためであると説明される。
また、再入国協定の締結交渉を視野に入れた取り組みとして、EU は 2016 年に持続可能な
移民フロー管理のための移民パートナーシップ枠組み（Migration Partnership Framework: MPF）を打ち出し、EUTF を用いたパートナー国への開発援助の供与を開始した。パートナー国の顔ぶれを見ると、それまで EU がパートナー国として重視してきたゲートキーパーはセネガ
ルのみであり、エチオピア、ニジェール、ナイジェリア、マリといった、非正規移民の主要ルートのアフリカ側の起点に近いサブサハラ・アフリカ諸国へとパートナー国が南下していることがわかる。しかしながら MPF が EU が求める移民政策の外部化につながる可能性については懐疑的な見方が大勢を占める。Kipp（2018）は、MPF ではパートナー国が協力が不十分な場合に EU が援助を停止することが規定されているため、パートナー国が一定のコミッ
トメントを求められていると指摘しつつ、エチオピアのように自国経済の移民による国際送金への依存度が高い場合は、EU が求める再入国協定締結への敏感性が高く、EU から供される開発援助に対する評価が厳しくなる可能性を指摘する（30）。
さらに、EUは「外部」の国々の再入国協定への敏感性は国内法手続きの煩雑さ、自国民への説明責任によっても生まれると想定し、新たに、拘束力のない再入国に関する 取り決め
（arrangement） と呼ばれる枠組みを打ち出した。この枠組みにはギニア、コートジボワール、エチオピア、ガンビアが参加している。 取り決め は法的拘束力のある再入国協定と比べて欧州議会の承認が不要で内容面での柔軟な対応が可能である反面、人権保護などへの配慮義
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移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けた EU の試みと限界務に関する規定がないことが批判されているが、欧州委員会は2022年の非公式文書において「外部」の協力を得るうえでは有効であるとの評価を下しており（31）、今後もEUが移民政策の外部化を進めていくうえで有効な選択肢になることが予想される。
一方、2020年に期限切れとなったコトヌー協定の後継協定としてACP諸国との間で締結されたサモア協定では、EU 加盟国と ACP 諸国双方が自国民の再入国受け入れの法的義務を負い、再入国に際し人権を尊重すべき旨が明記されたが、第三国国民の再入国受け入れについては締約国の義務から除外された（32）。サモア協定でも EU 側が従来の方針から譲歩した結果であると言え、EUによる「外部」への配慮姿勢が窺われる。
4 むすびにかえてEU域内での国境審査の廃止とほぼ同時期に始まったEUにおける移民政策の外部化は、30年余りの間に大きく変化した。EU の拡大は、EU にとって片務的関係に基づいた交渉が困難な「外部」の広域的拡大をもたらし、その結果として EU は「外部」との関係において片務的関係ではなく双務的かつ互恵的関係を模索するよう譲歩を迫られている。
EUにとっての「外部」の交渉相手国の多くは移民の送り出し国でもあり移民による国際送金への依存度が高いという状況が開発援助をインセンティブとした互恵関係の構築を困難にしているとの先行研究の指摘は、EUのこれまでの再入国協定締結に向けた各種取り組みの挫折の原因を端的に示しており、同時にイギリス―ルワンダ間協定が移民の受け入れ国と移民の移動経路の外にある国との間でこそ成立した互恵的な制度であるという状況とも整合する。
EUが「外部」に対して自国民だけでなく第三国国民の受け入れを含む再入国協定の締結を引き続き求めていくのであれば、そうした条件を満たす国を移民の移動ルート上に見つけることは難しい。すでに EU が試みているようにさらなる譲歩により「外部」のインセンティブ増大を図るにせよ、経路外への「外部」の一層の拡大を図るにせよ、移民の受け入れ国と送り出し国の力の非対称性が同分野の国際秩序を形作るという通説は、今や過去の話となりつつある。

（2024 年6 月7日脱稿）（ 1 ） Lisa O’Carroll, “EU Passes Asylum and Migration Pact after Eight Years of DeadLock,” The Guardian, April 10,2024（https://www.theguardian.com/world/2024/apr/10/eu-passes-asylum-and-migration-pact-after-eight-yearsof-deadlock）.
（ 2 ） James Munyaneza, “Twelve Things about Historic Rwanda-UK Migration Deal,” The New Times, April 15, 2022
（https://www.newtimes.co.rw/article/195036/News/twelve-things-about-historic-rwanda-uk-migration-deal）.
（ 3 ） この数字は越境時点で EU 入域資格を有しないと判断された人の数であり、庇護申請を行う意図を持って入域を試みた渡航者も含まれる。
（ 4 ） FRONTEX, Migratory Routes, n.d.（https://www.frontex.europa.eu/what-we-do/monitoring-and-risk-analysis/
migratory-routes/migratory-routes/）.
（ 5 ） 理由については以下で検討されている。The Migration Observatory at the University of Oxford, “People
Crossing the English Channel in Small Boats,” July 21, 2023（https://migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/ brief
ings/people-crossing-the-english-channel-in-small-boats/）.
（ 6 ） Sandra Lavenex, “Shifting up and out: The Foreign Policy of European Immigration Control,” West European Pol国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 32

移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けた EU の試みと限界

itics, Volume 29, Issue 2, 2006, pp. 329–350.
（ 7 ） African Union, “African Common Position on Migration and Development,” EX.CL/277（IX）, Executive
Council Ninth Ordinary Session, June 25–29, 2006.
（ 8 ） Hein De Haas, “Turning the Tide? Why Development will not Stop Migration,” Development and Change, Volume 38, Issue 5, 2007, pp. 819–841.
（ 9 ） Council of The European Union,“Consequences of the Treaty of Amsterdam on Readmission Clauses in
Community Agreements and in Agreements between the European Community, its Member States and Third
Countries - Adoption of a Council Decision,” Council Document 13409/99, November 25, 1999.
（10） Gov. UK, “News Story – World First Partnership to Tackle Global Migration Crisis,” April 14, 2022（https://www.gov.uk/government/news/world-first-partnership-to-tackle-global-migration-crisis）.
（11） 2024 年 7 月のイギリスにおける政権交代により、イギリスの移民政策に何らかの影響が及ぶ可能性がある。
（12） European Commission, “Communication from the Commission to the European Parliament and the Counsil –Towards a Reform of the Common European Asylum System and Enhancing Legal Avenues to Europe,”COM（2016）197 final, April 6, 2016（https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0
197）.
（13） Delegation of the European Union to Japan, “A Fresh Start on Migration: Building Confidence and Striking a New
Balance between Responsibility and Solidarity,” September 23, 2020（https://www.eeas.europa.eu/delegations/japan/fresh-start-migration-building-confidence-and-striking-new-balance-between-responsibility-and_en?page_lang=ja&s=169）.
（14） European Council, “A New Screening Regulation,” n.d.（https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eumigration-policy/eu-migration-asylum-reform-pact/screening-regulation/）.
（15） Olivia Sundberg Diez, Florian Trauner, and Marie De Somer, “Return Sponsorships in the EU’s New Pact on
Migration and Asylum: High Stakes, Low Gains,” European Journal of Migration and Law, Volume 23, Issue 3,
2021, pp. 219–244.
（16） European Union: Council of the European Union, Council Resolution of 30 November 1992 on a Harmonized, 30 November 1992. なお、ドApproach to Questions Concerning Host Third Countries（“London Resolution”）
イツは 1987 年の庇護法改正により「安全な第三国」基準に関する国内規定を有していた。
（中坂恵。
美子『難民問題と『連帯』― EUのダブリン・システムと地域保護プログラム』東信堂、2010年）（17） European Commission, Barcelona Euro-Mediterranean Conference（27–28 November 1995）– Declarationand Work Programme, DOC/95/7, December 4, 1995.
（18） Richard Young, “20 Years of the Euro-Mediterranean Partnership,” Mediterranean Politics, May 18, 2015（https://carnegieendowment.org/posts/2015/05/20-years-of-the-euro-mediterranean-partnership?lang=en&center=
europe）.
（19） European Commission, “Review of the European Neighbourhood Policy（ENP）”（https://neighbourhoodenlargement.ec.europa.eu/review-european-neighbourhood-policy-enp_en）.
（20） Sandra Lavenex, “A Governance Perspective on the European Neighbourhood Policy: Integration beyond Conditionality?” Journal of European Public Policy, Volume 15, Number 6, 2008, pp. 938–955.
（21） 以降のEU―アフリカサミットでも移民と開発が取り上げられ、第2回サミットではアフリカにおける雇用創出、第 3 回サミットでは高等教育の重要性に言及されている。また ACP 諸国とはアフリ
カ・カリブ海・太平洋地域（ACP）の旧植民地国77ヵ国を指している。
（22） コトヌー協定は EU と ACP諸国間の協力関係に関する規定である。GATTから WTO への自由貿易
体制の変更に対応する形で締結された同協定の13 条に移民に関する規定がある。
（23） International Centre for Migration Policy Development, “Making the most of Mobility Partnerships,” 15
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移民問題をめぐる互恵的制度構築に向けた EU の試みと限界

December 2016（https://www.icmpd.org/news/archive/making-the-most-of-mobility-partnerships）.
（24） ほかに、セネガルにおいて移民問題が複数の省庁間で横断的に扱われており、国内行政主体の合意形成が困難であった点も理由として挙げられている。Natasja Reslow, “The Role of Third Countries in
EU Migration Policy: The Mobility Partnerships,” European Journal of Migration and Law, Volume 14, Issue 4,2012, pp. 393-415.
（25） ラバト・プロセスについては、中山裕美「移民ガバナンスにおける地域間主義の意義―アフリ
カ―ヨーロッパ間の地域協議プロセスの検討から」『国際政治』第190巻、2018年、33―48ページを参照のこと。
（26） Mohamed Limam and Raffaella A. Del Sarto, “Periphery under Pressure: Morocco, Tunisia and the European
Union’s Mobility Partnership on Migration,” EUI Working Paper, RSCAS 75, 2015（https://cadmus.eui.eu/bit
stream/handle/1814/37521/RSCAS_2015_75.pdf）. EUは2011年にMPをEUの国際競争力の向上のための高技能人材確保戦略に位置付ける展望を示しており、EUにとってMPが非正規移民抑制と高技能人材確保という二重の利益をもたらす重要な政策として認識されていたことがわかる。European Commission, “Frequently Asked Questions: Fostering strategic dialogue and partnership with non-EU countries,”
MEMO/11/800, 18 November 2011（https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_11_800）.
（27） European Parliament, Directorate-General for Internal Policies of the Union, Viorica Vita, Paula García
Andrade, Iván Martín and Sergo Mananashvili, EU Cooperation with Third Countries in the Field of Migration,
Publications Office, 2015.
（28） David Kipp, “From Exception to Rule – the EU Trust Fund for Africa,” SWP Research Paper, 13, 2018.
（29） Aino Korvensyrjä, “The Valletta Process and the Westphalian Imaginary of Migration Research,” Movements,
Journal for Critical Migration and Border Regime Studies, Volume 3, Issue 1, 2017, pp. 191–204.
（30） Kipp, Ibid.
（31） Council of the European Union, “Non-Paper on a Strategic Approach on Readmission Agreements andArrangements” 8429/22 LIMITE, April 29, 2022（https://www.statewatch.org/media/3680/eu-com-readmissionstrategic-approach-non-paper-8429-22.pdf）.
（32） EU Parliament, “Negotiated Agreement Text Initialled by the EU and OACPS Chief Negotiators on 15th April
2021,” n.d.（https://international-partnerships.ec.europa.eu/document/download/f84f6efa-5656-44a6-92a7-42d87
a6bc74b_en）.

なかやま・ゆみ
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 34

東京外国語大学准教授

Nakanishi Yoshihiro［要旨］
ミャンマーでクーデターが起きたのが 2021 年 2 月1 日である。それから 3 年半が経ち、世界の関心がこの国に向けられることは少ない。しかし、現地の紛争は悪化し、各地で人道危機が常態化している。国内外への避難民の流出を引き起こし、公共サービスの低下や経済の悪化を理由に海外への人の流出が増加している。2010年代には経済改革や民主化の進展で耳目を集めたミャンマーは、いまや政治的不安定と経済的停滞のなかで先行きを見通せなくなっているのである。こうした状況下で最も重視されるべきは人々の命と暮らしであろう。国際社会は人道支援を何よりも優先して被害の最小化を図る必要がある。加えて、クーデター後のさまざまな外交アプローチはいずれも十分に成果を上げていない。人道支援の努力と並行しながら、まずはミャンマー軍による暴力の停止を目指して国際協調による圧力と関与の双方を強めていかなければならない。

はじめに
ミャンマーでクーデターが勃発してから3年と半年が経った。2021年2月1日に勃発したクーデターは、その直後から市民の激しい抵抗を受けたが、ミャンマー軍は徹底して弾圧を図った。近づく治安部隊を前に散り散りに逃げ惑うデモ隊の映像を記憶している読者もいるだ
ろう。その後、アフガニスタンでのターリバーン復権や、ウクライナ戦争、ガザでの紛争など、世界情勢が大きく動くと、ミャンマー情勢に関する報道は減っていった。残酷な話ではあるが、それだけ世界全体の人道危機が深刻化していることを示しており、また、英語で発信される国際ニュースが日本においても国際ニュースになりがちだという構造的な偏りも理由だろう。
ミャンマー現地の情勢はまったく改善していない。改善していないどころかむしろ悪化している。軍が一発の銃弾も発さずに文民政権を乗っ取ったクーデターは、当初 1 年間とされていた非常事態宣言が半年ごとに延長され、総選挙の実施の目処も立たないまま現在に至る。
その間、市民の平和的な抵抗は暴力闘争に転化し、やがてより複雑な紛争に発展していった。
泥沼化である。紛争の主体は、民主化勢力だけでなく、さまざまな武装勢力を巻き込んだよ
り複雑なものであり、2 つの勢力の争いのような構図では語ることはできないし、解決も容易ではない。日々、社会に被害が生み出されている。その典型例が難民だろう。
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 35

戦うか、逃れるか、困窮か―ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」

国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）によれば、ミャンマーではクーデター後（執筆時点の2024年6月）に約280万人の国内避難民（IDP）が発生した。海外に逃れた人々は約6万人とされるが、実際はもっと多いものとみられる。クーデター以前からすでに西の隣国であるバ
ングラデシュには100 万人近く、東の隣国であるタイには10 万人を超えるミャンマーからの難民が暮らしていた。加えて、労働や就学の機会を求めて、さらに最近では徴兵を逃れるた
めに海外に出る人々も急増している。ネパールやフィリピンなど、出稼ぎを中心とする海外在住者が多い国はあっても、ミャンマーはそうした国々と事情が異なる。海外に機会を求めるだけでなく、母国の混乱と停滞から逃れているとも言えるからだ。
人口約 5500 万人の国でこれだけの数が難民として流出していることは人道的な危機である。現状の泥沼化はなぜ生じたのか、人々の移動をどのように引き起こし、今後どうなるのか、国際社会は何をすればよいのだろうか。
1 危機の背景（1） 2 つの難民危機

ミャンマーは近年、二つの大きな難民危機に直面した。ひとつは2016年と2017年にラカイン州北部で生じたロヒンギャ危機である。ロヒンギャはバングラデシュとの国境地域で長く無国籍の地位に置かれてきたムスリムである。ロヒンギャの権利を求めることを掲げる武装勢力とミャンマー軍との紛争により、国境を越えてバングラデシュ側に大量の人々が逃れた。
特に大きかったのが2017 年 8 月に起きた武装勢力と一部民衆によるミャンマー治安部隊および軍の施設への同時多発攻撃と、その後に起きたミャンマー軍による苛烈な「掃討作戦」に起因する流出である（1）。
衝突の激しさは民間人の犠牲者数が物語っている。バングラデシュでの難民への聞き取り調査などをもとに国際NGO「国境なき医師団」が行った調査では、少なくとも6700人が、紛争発生から1ヵ月の間に、何らかの暴力（多くはミャンマー軍兵士による攻撃）を理由にして、ラカイン州で死亡したという（2）。その後、国連人権理事会が設置した独立国際事実解明ミッション（IIFFM）の報告書では死者数の推計は 1 万人を超えるとされている（3）。この紛争とその後の混乱から逃れるために、約70万人の難民が国境を越え、バングラデシュのコックスバ
ザールにたどり着いた。以前からいた難民も合わせて 100 万人規模となり、世界的にも最大級の難民キャンプ群が形成された。人道的な配慮で国境を解放したバングラデシュ政府の英断は優れたものだし、これだけの数の人々が短期的に流入するなかで、国際機関やNGOの連
携が難民の生活を支えたことは驚くべきことだろう。
2017 年時点で難民のミャンマーへの帰還についてバングラデシュ政府とミャンマー政府（当時はアウンサンスーチー政権）との間に合意が結ばれたが、その一方で、紛争事実の解明や責任追及については、ミャンマー政府が国連の事実調査も受け入れなかった。
「ジェノサイド」の主たる加害者と国際的にみられたミャンマー軍は 2008年憲法上において政権による統制を受けることはない。難民流出の原因について責任追及が進まず、再発防止が保障されな
いなかでの帰還は絵に描いた餅だった。今に至るまで帰還はほとんど進んでいない。そうし国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 36

戦うか、逃れるか、困窮か―ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」

たなかで起きたのが 2021 年 2月 1日のクーデターだった。
クーデターの原因についてはすでに多くの論考が発表されているのでここで詳細については記さないが、ひとことで言えば、2016年に約56年ぶりに成立した文民政権であるアウンサ
ンスーチー政権からミャンマー軍が権力を奪い返そうとする事件であった。ミャンマー軍は、2020年11月の総選挙で政権と与党・国民民主連盟（NLD）による大規模な選挙不正があったとし、不正選挙によって選出された議員が招集されるのは非常事態だとかなり強引な論理で下院の招集日である2月1日に、大統領や国家顧問（大統領資格のないアウンサンスーチーのために設置された地位で事実上の国家最高責任者）など政府幹部をはじめ与党幹部や政治活動家

たちを拘束した（4）。
直後から市民の抵抗がはじまる。平和的なデモが全国で広がり、医療従事者、公務員、一部民間企業従業員が職務をボイコットする市民的不服従運動（CDM）も盛んに行われたため、政府機関と経済が一時的な機能不全に陥った。米国など欧米諸国はミャンマー軍に対して軍指導部への制裁や資産の凍結を通じて圧力をかけた。日本政府も非難した。クーデターは失敗したのではないかという期待が内外で広がったが、ミャンマー軍は抵抗の鎮圧を目指して弾圧を開始し、デモ隊への実弾発砲や拘束、拷問などでクーデターから 2 ヵ月で若者を中心に700人近くが犠牲になった（5）。しかし、そうした苛烈な弾圧下にあっても抵抗の波が引くことはなかった。幹部が拘束された NLD の中堅議員たちが中心となって、独自の議会を設置し、さらに党派を超えて新たな政府となる国民統一政府（NUG）を結成、2021 年 9 月には「自衛のための戦い」を宣言して武力闘争を開始する。
これはアウンサンスーチーの非暴力主義からの大きな転換と言ってもよいが、背景には弾圧のなかで抵抗の意思を示そうとする若者たちや、そうした若者たちとNUGに協力する少数民族系の武装勢力による強い要請があったために起きた方針転換だった。こうして、①NUG
およびその軍事部門にあたる人民防衛部隊（PDF）、②ミャンマー軍に抵抗する若者たち、そして③一部の少数民族武装勢力の間で緩やかな反軍連合ができあがった（6）。こうした「敵」を共有することで成り立つ連合はネガティブ・コアリションと呼ばれ（7）、関係者の利害は多様で決して強固な統合はないものの、敵となる勢力が軍事的に脆弱な場合には有効な戦略となる（8）。
（2） 紛争の泥沼化

選挙結果を否定する強引なクーデターと、その後に市民を弾圧したことで軍は正統性を大きく失い、さらに CDM による行政機能の麻痺が政府への信頼を一気に低下させた。非武装の市民に対して弾圧はできても、軍事訓練を受けて武装した勢力といくつもの戦線で対峙し、短期的にそれらを鎮圧する力はミャンマー軍にはなかった。だからといって、一気に軍事政権を倒すような力も反軍連合にはない。結果として、紛争は泥沼化していった。
第 1 図にはミャンマー全土での月別の武力衝突数と 6 ヵ月平均を示している。2022 年前半の衝突数の増加は実際にはミャンマー軍による一方的な弾圧が増加したことによるもので、紛争らしい紛争になったのは2022年の後半からである。そこから衝突が常態化してきたことがわかるし、時間とともに沈静化するどころか、2023年末から衝突数が増加している。これ
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 37

戦うか、逃れるか、困窮か―ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」

（件）

第1図

ミャンマーにおける武力衝突数（2021年2月―2024年4月）

600

武力衝突数

500
400
300

6ヵ月平均

200
100
0

2021 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2022 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2023 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2024 2 3 4 5
2
1
1
1
（年／月）

（出所） Armed Conflict Location and Event Data Projectのデータベースより筆者作成。

はシャン州北部で主に 3 つの武装勢力が協調して軍基地を攻撃した「1027 作戦」をきっかけに、各地に連鎖的に拡大した戦闘が影響している（9）。クーデターから3年を過ぎても各地で武力衝突が続く泥沼化の様相を呈しているのである。なお、衝突数には軍部隊に対する反軍勢
力（この地域では地元の若者が組織した PDF が多い）の奇襲、ミャンマー軍による空爆、さらに軍が動員した民兵（ピューソーティー）による村落破壊なども含まれている。
地域的には中央平野北西部のザガイン地域の衝突数が飛び抜けて多く、この地域ではミャンマー軍が主に農村部を掌握できていない。続いてシャン州北部、マグエ地域、カチン州、
カイン州、タニンダリー地域、チン州、カヤー州、マンダレー地域、ラカイン州の順になっている。中央平野部とその南のエーヤワディー・デルタ地域、国境に沿って周囲を囲む山岳地域の 3 つの地理的な区分からなるミャンマーにおいて、紛争が起きているのは、中央平野部の北西部と、山岳地域にある少数民族地域である。やや例外的なのは西部の沿海地域でバ
ングラデシュと接するラカイン州で、この地域ではアラカン軍（AA）の実効支配地域が州北部中心に広がっている。
2 300 万人を超える国内避難民（1） 増え続ける難民クーデターから紛争へと急速に治安状況が悪化し、多くの民間人が犠牲となった。正確な数は不明であるが、民間人の犠牲者は 1 万人を優に超えるものと思われる。当然のことながら、犠牲になる前に多くの人々は避難する。つまり、紛争が激しければ激しいほど人は移動する。国境を超えることは通常容易ではないため、多くの場合、国内避難民（IDP）となる。
そこで以下の表にしたがってミャンマーにおける国内避難民の状況を見てみよう。第 1 表はミャンマーの国内避難民数の推計をクーデター前、クーデターから2年間、クーデターの2年
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 38

戦うか、逃れるか、困窮か―ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」

第1表

ミャンマーにおける国内避難民（IDP）数の推計（2023年5月27日まで）

州／地域
ザガイン地域

年2月1日
より前

2021

2021

年2月1日―
年1月30日

2023

2023

年1月31日―年5月27日

2023

合計

0

670,800

563,600

1,234,400

175,700

10,300159,900

345,900

マグエ地域

0137,400

102,900

240,300

カイン州

0

101,100

128,100

229,200

バゴー地域（東部）

054,900146,000

200,900

84,40012,20062,800159,400

タニンダリー地域

038,100112,000

150,100

カヤー州

0

86,10046,400132,500

シャン州（南部）

060,80067,900128,700

4,500

47,20035,30087,00016,6001,100

61,20078,900026,80051,30078,100

7,800

1,100

17,80026,700

マンダレー地域

900

0

900

900

バゴー地域（西部）

700

0

700

700

290,600

1,247,900

1,556,800

3,093,700

ラカイン州（中部）

カチン州

チン州
ラカイン州（北部）
モン州
シャン州（北部）

合計（出所） UNHCR ÒMyanmar Emergency Overview Map Ð Number of People dsplaced since Feb 2021 and remain displacedÓ
（as of 30 Jan 2023）and（as of 27 May 2023）.

後から2023年の5月27日までに分けて示している。州／地域名は国内避難民の合計数が多い
地域が上部に来るように並べ替えてある。
まずわかるのは、武力衝突と同様に、難民発生の勢いが増していることである。クーデタ
ー発生から 2 年を超えた後に発生した難民数は 155 万人で、クーデター発生から 2 年間の 124
万人を上回る。次に、紛争の数が突出して多いザガイン地域が最も多くの国内避難民を生んでいる。その数は推計で 123 万人となっており、全土での国内避難民数 309 万人の 3 分の 1 強を占めている。暴力の脅威もさることながら、乾燥地帯であるこの地域では農業の生産性が相対的に低いため、生活基盤が失われた人々が周囲の村々や都市部に移動せざるをえない。
第3に、常に難民が出続けている地域もあれば、ラカイン州（中部と北部）やシャン州北部のように、この 1 年半ほどで避難民が急速に増えた地域がある。刻々と情勢が悪化するなかで人々はますます望まないかたちでの移動を余儀なくされているのである。
一方でクーデター後に国境を越えた難民について UNHCR は、2024 年 5 月末時点でインドのミゾラム州、マニプール州に避難した6万3600人と、タイのターク県に避難した300人、それら合わせて合計で 6 万 3900 人と推計している（10）。実際のところは、ターク県を中心としたタイ国境にミャンマーからの避難者が多くいることは公然たる事実であり、国境のタイ側で難民キャンプの運営を管理している国境コンソーシアム（The Border Consortium）は国境地域に 2 万人の難民が非常に過酷な環境のなかで暮らしていると報告している（11）。十分に把握さ国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 39

戦うか、逃れるか、困窮か―ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」

れていないため実態が過小評価されているとすれば、国外に逃れた難民の数をひとまず10万人規模と考えておけばよいだろう。
（2） 余波が生む移動

避難民は紛争を直接の原因として（暮らしていた村で戦闘があったとか、村が破壊されて住む家が焼失したとか）避難するものもいれば、紛争が引き起こしたさまざまなマイナスの余波を受けて移動したものもいる。最も大きな変化は言うまでもなく経済である。2021年の経済成
長率は世界銀行の推計でマイナス18%と一気に落ち込んだ。新型コロナ禍での経済活動の制限が世界的に緩和されて回復基調が強まるなかでも、ミャンマーは 2022 年、23 年と 3% で、2024年は1%の成長に留まると推計されている（12）。今後も明るい兆しはまったく見えない。当然であろう。政変により欧米諸国から標的制裁を課され、国際機関からの援助も多くは停止されている。紛争が広がるなか税収が下がるとともに、国防費の割合は政府予算全体（2023
年度は約20兆チャット）の約3割（約5.6兆チャット）を占めている。成長の原動力となる海外からの直接投資も停滞を続けているなかで、外貨準備が不足し、現地通貨であるチャット（実勢レート）の下落が続いている。対して軍政は国内にある外貨を強制的に現地通貨に兌換させるなど、悪手とも言える政策を打ち続けてきた。輸入に頼る燃料の価格が上昇すること
で、輸送費に跳ね返りインフレが急速に進んでいる。そうなれば海外の出稼ぎを目指すのは自然なことであろう。
国連開発計画（UNDP）のミャンマー開発観測所（MDO）によれば、2023 年時点で隣国タイにいるミャンマー人の不法、合法の就労者の数は約 250 万人と推計されている（13）。マレー
シアにも約 100 万人は就労者と難民がいるとされる。タイ、マレーシアともにすでに 1990 年
代からミャンマー人労働者のコミュニティーが存在したが、2000年代後半からは当時のミャンマー軍政が海外就労手続きの整備にやっと重い腰を上げたことで、政府間の調整が進み、合法的な就労者の割合は増加した。クーデター後には新型コロナ禍の国際間移動の制限緩和
を機に、ミャンマーからタイ、マレーシアへの就業機会を求めた移動が増えており、さらに日本や韓国、中東にも若者が働きに出ている。母国の危機が長期化することを見越した若者
たちは短期的な出稼ぎではなく、より長期にわたる海外での労働を望んでいるだろう。
経済的な要因だけではなく、行政的な要因も特に若者の流出を促すプッシュ要因になっている。紛争地帯においてはもちろん政府機関そのものが機能していないところもあるが、軍の実行統治下にあるような地域でも、教育や保健、治安といった基本的な公共サービスの提供が十分にできなくなっている。例えば、教育については、高校卒業と大学入学のための全国共通試験の受験者数が 2023 年の願書提出者は約 16 万人で、これは 2020 年実施分の約 91 万
人の 17% と大きく低下している（14）。新型コロナ禍とクーデター後の混乱で学校に通えない、
また、通うことを拒んだ子どもたちが多くいることを反映した数字である。彼ら／彼女らのうち一部は海外に就学の機会を求めている。教員にも多くの CDM 参加者がいたため、初等から高等教育まであらゆる公教育の質が低下しており、主に中産階級以上の人々の間では子どもを海外で教育しようとする親が増えている。
こうした流れに拍車をかけたのは 2024年2月に発表された徴兵制の実施である。2010年に国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 40

戦うか、逃れるか、困窮か―ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」

公布されていたものの施行されていなかった同法によれば、例えば男性は18歳から35歳までの選抜された者が2年間の兵役義務を負う。医師やエンジニアなどの専門職は 18歳から45歳までと対象年齢の幅がより広くなっていて、兵役期間は最長 3 年間と定められている（15）。徴兵制導入の発表直後から社会的なパニックとなり、4 月の施行後も動揺は続いている。徴兵制そのものは世界的には珍しいものではないが、ミャンマー軍のように、市民からの支持を著しく欠いた状態では、徴兵を拒絶する人々が続出しても不思議ではない。兵役を逃れるた
めに海外に若者が流出する動きが加速している。人手不足にある軍が短期的には人員を確保できたとしても、若者の海外流出が一国の社会経済に与える負の影響は大きいだろう。
3 国際社会の対応（1） 外交的隘路

さまざまなかたちで人々が移動を強いられているミャンマーの現状を根本的に変えるには
政治問題の解決によって紛争を終わらせるしかない。そんなことは誰の目にも明らかだが、終結までの筋道はまったく見えない。長く膠着状態にあった戦況は、前述のように、2023年
末から主に少数民族地域でミャンマー軍が劣勢に立たされるかたちで動いた。同国の歴史上でも、これほど軍の兵士が投降し、保有する武器が「敵方」にわたったことは、独立直後の数年を除けば他になく、ミャンマーの政治情勢は新たな局面に入っていると言ってよい。
しかしながら、ミャンマー軍最高司令官であるミンアウンフライン上級大将は今もクーデ
ター直後以来の計画である軍主導による総選挙の実施に固執し、妥協する気配を見せていな
い。そもそも現在の治安情勢では、選挙の実施はもちろん、その前に必要だと軍が主張する国勢調査と有権者名簿の作成についても実現可能性の点で疑問符がつく。仮に選挙が実施できたとしても、その結果を承認し、新政権を正統なものと認める国はあってもわずかな数に留まるだろう。そうなっては抵抗はおさまらないし、経済の正常化も遠い先の話になろう。
不確実性が高いとはいえ、数年で事態が落ち着くとは到底考えることができないのである。
注意が必要なのは、現状は過去 3 年半の国際社会の対応が成果を上げてこなかったことを示していることだろう。欧米諸国が中心となってミャンマー軍指導者、軍内の部局や軍系企業、一部国営企業を制裁の対象とすることでミャンマー軍に圧力をかけてきた。特に米ドルへのアクセスを制限する圧力はミャンマー軍の手足を確実に縛っている。次に、ASEAN諸国の関与によるアプローチも、クーデターから間もなく合意された「5 項目の合意」をミャン
マー軍は履行しないために、ほぼ有名無実化している（16）。最後にロシアと中国は事実上、軍事政権を追認する姿勢を見せているわけだが、特に中国の場合は紛争への深入りがミャンマーでの反中感情を悪化させ、利権を毀損する恐れがあり、また、国際的な評価も悪化するた
め、ミャンマー軍とのコミュニケーションは慎重に行われている。
これら、圧力、関与、追認、3 つの主要な外交的アプローチのいずれも、ミャンマーに安定を作り出すことはできていない。こうして外交的な隘路に陥っているなかで国際社会ができることには限りがある。大きく事態を動かすよりも、政争による直接、間接的な被害を最小化することが必要である。
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 41

戦うか、逃れるか、困窮か―ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」（2） 鍵となるタイ

ミャンマーが国境を接する、タイ、ラオス、中国、インド、バングラデシュのうち、1951
年難民の地位に関する条約または1967年難民の地位に関する議定書双方を批准しているのは中国だけである。しかし、中国については国連機関や国際人権団体が指摘するように、難民支援は政府の厳しい管理下に置かれており、北朝鮮難民の強制送還も報告されてきた（17）。ミャンマーからの避難民に対しても一時的な受け入れに留まっている（18）。一方でインドやバン
グラデシュのように難民条約を批准することなく国内法も整備していない国に、より多くの避難民が滞在している。上述したように、バングラデシュのコックスバザールには主にロヒンギャが暮らす世界最大規模の難民キャンプ群がある。
タイも同様で、ミャンマーとの国境地域にある 9つの難民キャンプに約 10 万人が暮らしている。内外の避難民や弱い立場に置かれる就労者を支援するために鍵となるのは、このタイだろう。タイは、難民条約と議定書の加盟国ではないため、難民という法的地位は存在しな
いが、ミャンマー側からの難民の流入によるタイ社会への影響という観点から国境での難民保護活動を認めてきた経緯がある。ここが拠点となって、日本を含めた第三国への定住も進められてきた。クーデター後にミャンマーから人がタイ側に流入し、そうした人々はキャンプへの居住を公式には許されていない。そのため国境を越えられずに国内避難民としてタイからの越境支援に頼る人々も多い（19）。タイ政府も人道支援拡大に向けて積極的な姿勢を示している（20）。
こうした避難民への支援や第三国定住も課題ではあるが、国際社会にとっての最大の難問
は 300 万人を超えるミャンマーの国内避難民に支援を届けることである。ミャンマー軍は国連や国際人道支援団体の活動に対して、敵対勢力への支援の可能性をいつも懸念し、避難民へのアクセスを許さない。さらに、クーデターから 3 年間で 40 人の援助従事者が殺害され、15 人が誘拐され、212 人が逮捕されており、援助時の安全もない（21）。軍政は支援物資については自らの手で支給することを主張するが、軍や軍政下にある組織が現地での支援活動を主導することは、物資等が紛争地域に届かない可能性があるうえに、軍政との協力自体が国際的な非難を受ける。一方でNUGを経由すると、援助従事者や支援を受けた人々が軍から被害を受ける可能性がある。カレン民族同盟（KNU）をはじめとする実効支配地域を持つ武装勢
力を経由した支援も行われているが、それではどうしても支援の地理的範囲に限界がある。
こうした多くのジレンマを調整しながら中立的な立場で公平に人道的な支援を行える基盤を築くことが喫緊の課題である。
おわりに国際NGOである国際救済委員会（IRC）は人道的な緊急事態のリスクを示した2024年緊急監視リストの 5 番目にミャンマーを挙げている。トップ 10 のうち 8 ヵ国がスーダンや南スーダンなどアフリカの国々で、アフリカ大陸以外の国および地域で含まれるのは、イスラエ
ル・パレスチナ自治区のガザ地区とミャンマーだけである（22）。しかし、その深刻さが国際社
会や日本で十分に認知されているとは言い難い。被害がより甚大な地域あるいは国際秩序に
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戦うか、逃れるか、困窮か―ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」

とって脅威になる危機が優先されることは仕方ない面もあろう。とはいえ、ミャンマーでの紛争の激化、経済の悪化、政府の公共サービスの低下は、これから長期間にわたって同国や周辺地域に悪影響を及ぼす。それにもかかわらず関心が低い理由が、アジアの小国という地
政学的な条件によるのであれば、看過してはならないだろう。課題解決に取り組む姿勢を見せなければいけないのは何よりもアジアの国々であるし、当然、日本にも地域大国としての責任がある。
政変の被害を最小化するための支援を進めながら、同時に根本的な原因である紛争を止めるための外交努力が必要である。国家全体の疲弊が明らかでもなお、ミャンマー軍はその基本的な方針を変える様子はない。最高司令官が現在の地位（非常事態宣言下で三権を掌握する）を維持する限りは変化を期待することは難しいかもしれない。しかし、戦況、治安、経済、
財政、中央政府の行政能力、いずれの点でも上向く兆候がないことは確かであり、ミャンマーという国全体が泥舟と化している。戦うか、逃れるか、あるいは留まって困窮に耐えるか、そうした究極の選択を人々は迫られている。即効性のある解決策はないが、圧力と関与を組
み合わせ、特に周辺国の連携を促しながら、内外の避難民への人道支援と、根本的な紛争解決への筋道を探る努力を続けなければならない。
（ 1 ） 中西嘉宏（2021）『ロヒンギャ危機―「民族浄化」の真相』中央公論新社、第4 章。
（ 2 ） 関連死も含めると死者数は 9400人と推計されている。Médecines Sans Frontières（国境なき医師団）, “Retrospective mortality, nutrition and measles vaccination coverage survey in Balukhali 2 & Tasnimarkhola
camps,” November 2017, Cox’s Bazar, Bangladesh.
（ 3 ） The Independent International Fact-Finding Mission on Myanmar（Human Rights Council resolution 34/22）,“Report of the detailed findings of the Independent International Fact-Finding Mission on Myanmar”（A/HRC/
29/64）, September 2018.
（ 4 ） 中西嘉宏（2022）『ミャンマー現代史』岩波書店、第 5章。
（ 5 ） Assistance Association for Political Prisoners による犠牲者数データ〈https://aappb.org/?cat=109〉（2024
年 6月 19日アクセス）。
（ 6 ） 実態はさらに複雑でPDFと名乗っていても、NUG中央の指揮の下に動いているわけではなく、特定村落の若者たちが自ら組織した自警団に PDF と名付けている例もある。PDF 自体もネガティブ・
コアリションだと言っていいだろう。
（ 7 ） Dix, Robert H. 1984, “Why Revolutions Succeed and Fail,” Polity, Vol. 16, No. 3, p. 438.
（ 8 ） Goodwin, Jeff. 2001. No Other Way Out: States and Revolutionary Movements, 1945–1991. Cambridge:
Cambridge University Press, p. 212.
（ 9 ） 1027作戦については以下のサイトを参照されたい。International Crisis Group（2023）“A New Escalation of Armed Conflict in Myanmar”（Q&A / Asia, 17 November 2023）〈https://www.crisisgroup.org/asia/
south-east-asia/myanmar/new-escalation-armed-conflict-myanmar〉（2024年6 月 17日閲覧）.
（10） UNHCR “Myanmar Emergency Overview Map - Number of People dsplaced since Feb 2021 and remain displaced（as of 27 May 2023）.”（11） The Border Consortium（2024）“Voices of the displaced: Perspectives of newly arrived Myanmar refugees inThailand” Bangkok: The Border Consortium.
（12） Edwards, Kim Alan, Mansaray, Kemoh, Myint, Thi Da, Sinha Roy, Sutirtha, and Maw, Aka Kyaw Min.
“Myanmar Economic Monitor: Livelihoods Under Threat,” World Bank Group〈http://documents.worldbank.
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 43

戦うか、逃れるか、困窮か―ポスト・クーデターのミャンマーと「人の移動」

org/curated/en/099061124195517221/P5006631cca59607d182041fae76ab566cc〉（2024年6 月17 日閲覧）.
（13） Myanmar Development Observatory. “Seeking Opportunities Elsewhere: Exploring the Lives and Challenges ofMyanmar Migrant Workers in Thailand”（November 2023）United Nations Development Programme.
（14） “Myanmar faces 80% decrease in students taking matriculation exam” Nikkei Asia. March 24, 2023〈https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/Myanmar-faces-80-decrease-in-students-taking-matriculation-exam〉（2024年 6 月17日閲覧）.
（15） 徴兵制導入については以下を参照。中西嘉宏（2024）「徴兵制は混乱するミャンマーに何をもたらすか」『世界』No. 982、189―192ページ。
（16） ASEAN による「5項目の合意」のレビューについては以下。“ASEAN Leaders’ Review and Decisionon The Implementation of The Five-Point Consensus”（September 5, 2023）〈https://asean.org/asean-leadersreview-and-decision-on-the-implementation-of-the-five-point-consensus-2/〉（2024年 6 月17日閲覧）.
（17） Human Rights Watch “China Forcibly Returns 60 Refugees to North Korea”（May 8, 2024）〈https://www.
hrw.org/news/2024/05/08/china-forcibly-returns-60-refugees-north-korea〉（2024年 6 月17日閲覧）.
（18） “Myanmar’s Wa army accepts 5,000 refugees back from China” Radio Free Asia（7 November 2023）〈https://www.rfa.org/english/news/myanmar/refugees-return-11072023063502.html〉（2024年6 月 17日閲覧）.
（19） 経済的に比較的余裕がある人はタイ警察に月に 300 バーツから 400 バーツ（日本円で 1300 円から1700円程度）の賄賂を支払うことで逮捕を免れ、タイ側での生活を続けていたりする（2023年12月
9 日ミャンマー・タイ国境の町であるメーソットでの匿名避難民への聞き取り）。
（20） “Thailand sends aid to Myanmar, but critics say it will only help junta” Nikkei Asia（25 March 2024）〈https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/Thailand-sends-aid-to-Myanmar-but-critics-say-it-will-onlyhelp-junta〉（2024年 6月 17日閲覧）.
（21） European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations, European Commission “5 things you need toknow about Myanmar’s humanitarian crisis”（31 January 2024）〈https://civil-protection-humanitarian-aid.ec.
europa.eu/news-stories/stories/5-things-you-need-know-about-myanmars-humanitarian-crisis_en〉（2024 年 6 月
17 日閲覧）.
（22） International Rescue Committee “Inside the 2024 Emergency Watchlist”〈https://www.rescue.org/inside2024-emergency-watchlist〉（2024年6 月 17日閲覧）.

なかにし・よしひろ

京都大学准教授

nakayosi@cseas.kyoto-u.ac.jp
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 44

Daidouji Ryuya［要旨］
ロシア・ウクライナ戦争は多数の避難民の移動を生じさせた。EU は「歓迎」の意思を示し、一時保護指令を発動して、積極的に受け入れてきた。日本も本稿執筆時点で2600人余りを受け入れている。しかし、戦争終結の兆しは見えず、受入国では「連帯疲れ」の声も上がっており、避難民の受入や支援の持続可能性が新たな課題となりつつある。そこで本稿は、次の2つの問いを検討する。①EUと日本はなぜ、いかにウクライナ
避難民を受け入れたのか、および② EU と日本の避難民受入には持続可能性があるか否か、およびそれはなぜか。①については、ウクライナ避難民対応に人道主義が底流しており、そこに恣意性や差別の問題があることを指摘する。②については、EU も日本も制度改正を行ったとは言え、制度的にも政治的にも、ともすれば社会的にも、避難民の受入や支援の先行きは不透明であり、持続可能性が確保されているとは考えづらい点を明らかにする。

はじめに
2022 年 2 月に勃発したロシア・ウクライナ戦争は、多数の避難民（displaced persons）の移
動 を 生 じ さ せ た 。 国 際 連 合 難 民 高 等 弁 務 官 事 務 所 （ United Nations High Commissioner for
Refugees: UNHCR）によれば、戦争勃発以来約 647 万人が国外避難を余儀なくされている（1）。

これは欧州連合（European Union: EU）加盟国にとっては前例のない規模の避難民流入だが、EUは「歓迎」の意思を示し、一時保護指令（Temporary Protection Directive: TPD）を初めて発動して、積極的に受け入れてきた（2）。日本も、本稿執筆時点（2024年5月）の速報値で2619人を受け入れている（3）。こうした事実は、避難民がおおむね好意的に受け入れられてきたことを示唆する。
しかし、ロシア・ウクライナ戦争は、勃発からすでに 2 年半が経過し、今なお終結の兆しは見えない。避難民の受入国での暮らしは長期化して帰国の目途は立たず、受入国では「連帯疲れ（solidarity fatigue）」の声も上がっている（4）。それゆえ、ウクライナ避難民の受入や支援の持続可能性が新たな課題となりつつある。そこで本稿は 2 つの論点を検討する。第 1 に、EU と日本はなぜ、いかにウクライナ避難民を受け入れたのか。第 2 に、EU と日本の避難民
受入には持続可能性があるか否か、およびそれはなぜか。
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 45

ロシア・ウクライナ戦争と避難民― 受入や支援の持続可能性

これらの問いを検討すべく、本稿は、まずウクライナ避難民の国外移動の概況を確認する（第1節）。次に、戦禍を逃れる人々に対応する国際制度の形成が後手に回っている点を指摘す

る（第2節）。その上で、EUと日本のそれぞれにつき、ウクライナ避難民への初期対応を分析した上で（第 3 節）、近時の状況を踏まえてその持続可能性を検討し（第 4 節）、最後に議論を総括する（おわりに）。
1 ウクライナ避難民の移動の概況
UNHCR によると、2024 年 5 月時点で 647 万 1600 人の避難民が世界各地におり、その約91.6%に当たる593万400人がヨーロッパで記録されている（5）。目的国はロシアが最も多く（た、それにドイツやポーランドなどの比だし、それが自発的選択の結果であるか否かは疑わしい）
第1 図 ウクライナから避難し、一時保護を受けている非EU市民（2024年3月末時点）

4,220

60,85536,31576,69033,950マルタ
11,990990

44,64076,42031,745

キプロス
20,020104,285
121,440
955,520
1,301,790

77,645364,375
4,225
64,73563,52073,010118,425
34,965

8,375
23,60049,190
164,070

60,045203,300
64,7351,000
20%
2.5 5.0%

27,660

人口人当たりの比率
■
以上
■ ―
■ ―
■
―
■
以下 ■ 不明

10 20%
2.5%

5 10%

EU全体数：4,211,495人、対EU人口比：9.4%
Eurostat, ÒTemporary protection for persons fleeing Ukraine - monthly statistics,Ó〈https://
ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Temporary_protection_for_persons_fleeing_Ukraine_-_monthly_statistics 〉（ 2024 年 5 月 14 日アクセス）、数値の元データ〈https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/images/8/89/Temporary_protection_for_per
sons_fleeing_Ukraine_monthly_statistics_May_2024.xlsx〉を基に筆者作成。

（注）
（出所）

国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 46

ロシア・ウクライナ戦争と避難民― 受入や支援の持続可能性

較的近接した国々が続く。先述のとおり、EUはTPDを発動して避難民を受け入れている（第1 図）。ヨーロッパ以外に避難した人々は約 54 万 1200 人おり、日本にも 2600 人余りの人々が避難してきている。
2 ウクライナ避難民対応の制度的文脈
ところで本稿は、ロシア・ウクライナ戦争から逃れる人々を、ウクライナ「避難民」と呼称し続けてきた。メディア等では「難民」と表記される場合も多いが、法的な正確さを期す
ならば、その呼称は適切ではない。このことは、ロシア・ウクライナ戦争に限らず、武力紛争から逃れてきた人々を「難民」としては扱わない既存の難民保護の問題性を徴表している。
「難民（refugee）」という概念は、1951年の難民の地位に関する条約（難民条約）第1条A（2）で、次のように定義されている。
人種、宗教、国籍もしくは特定の社会的集団の構成員であることまたは政治的意見を理由に迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖を有するために、国籍国の外にいる者であって、その国籍国の保護を受けることができない者またはそのような恐怖を有するためにその国籍国の保護を受けることを望まない者〔……〕。

すなわち、国籍国で迫害を受けている人々が「難民」であると定められているのである。
ウクライナ避難民のほとんどはウクライナで迫害を受けてきたわけではないから、この定義に照らせば、「難民」とは呼べないことになる。
この定義は、端的に言えば、冷戦の産物であった。西側諸国は、東側諸国からの難民を積極的に受け入れることで、東側諸国が人々を迫害していると喧伝しようとしたのである（6）。
こうしたイデオロギー性がゆえに、戦争や内戦、気候変動、ジェンダーに基づく迫害といった理由で非自発的移動を余儀なくされる人々は、難民条約上の「難民」とは見做されずにきた。そこにおける問題は、今日、武力紛争が非自発的移動の主な原因の一つになり、難民条
約上は「難民」として扱われない非自発的移動者が増えている点である。難民条約は、こう（主に政治的な）迫害からの保護した人々の権利保障については何も語らない。したがって、を中心に据え、戦禍から逃れてきた人々を射程に収めない既存の難民保護は、時代遅れであるとの謗りを免れない。
かくて、難民条約がカバーしない人々の保護が要請されるようになる。その最たるものが、国際法上の「補完的保護（complementary protection）」である。これは、自由権規約や拷問等禁止条約などの国際人権条約が定める人権規範を基底にして、難民条約上は「難民」とは扱われない人々に保護を与える制度やその実践を指す。補完的保護をいち早く制度化したのは非ヨーロッパ諸地域であったが（7）、それらの取り組みは、EU の欧州共通庇護体制（Common「補充的保護（subsidiary protecEuropean Asylum System: CEAS）にも反映されている。EU は、」というカテゴリを設け、「武力紛争の状況における無差別な暴力」を含む「重大な危害
tion）（serious harm）」に直面している者の保護を定めている（8）。

ただし、ウクライナ避難民対応に際しては、補完的保護とは異なる制度― EUではTPD、国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 47

ロシア・ウクライナ戦争と避難民― 受入や支援の持続可能性

日本では（国際法上のそれとは意味合いが若干異なる）補完的保護―が用いられた。
3 ウクライナ避難民への初期対応とその論理（1） EU の場合（9）2022 年 2 月 24 日にロシアがウクライナに侵攻すると、EU は 3 月 4 日付で TPD を発動した。
それにより、ウクライナ避難民には、TPD が定める次の権利が与えられた。
・保護期間全体にわたる在留許可。
・就労および自営の権利ならびに職業訓練を受ける権利。
・住宅および社会保障ならびに特別なニーズを抱える人々への医療等の支援。
・ホスト国国民と同条件での教育へのアクセス。
・家族再結合。
加えて、ウクライナ避難民には―元来TPDは二次移動の制限を予定していたにもかかわらず（10）― 90日間の域内自由移動の権利が与えられた。その理由は2つある。第1に、多数の一時保護申請が見込まれる加盟国（特にポーランド）を支援する意図が存在したからである。第 2 に、ウクライナ国民には、2017 年以降、EU ・ウクライナ連合協定に基づき、EU へのビザなし入国と、90日間のシェンゲン圏内の自由移動が認められていたからである。
EU には TPD 発動以外にも取りえた選択肢があった（例えば上述の補充的保護）。それでもEUがTPDを用いた理由は、現在のCEASが、多数の避難民の特定経路からの短期間での流入を想定していないからである。CEAS の中核たるダブリン規則（庇護希望者の国際的保護の審査責任国を決定する規則）は、ほとんどの場合、最初に入国した国―ウクライナ避難民の場

合は主にポーランド―を審査責任国にしてしまうため、その特定の国に過度の負担をかけてしまうことが多い。また、補充的保護を与えるためには、一人一人の避難民について個別に審査する必要があり、実務上現実的でない。そこにおいて TPDは、避難民の大量流入という事態を認定し、集団に一括で諸権利を与える制度であるから、EU加盟国で国際的保護を申請する人数を抑えられる。
EUがTPDを発動し、避難民を受け入れる際には、「歓迎」の意思がしばしば語られた。欧州委員会は、一時保護が「EU とヨーロッパ人の歓迎の証」なのだと述べている（11）。しかし、ウクライナから避難してきた非ウクライナ国籍者への差別的取り扱いや、ウクライナ避難民とそれ以外の地域から EU に逃れようとする人々（例えばシリア難民）の間の異なる取り扱いの問題性も指摘されている（12）。
（2） 日本の場合

日本の対応も迅速であった。2022 年 3 月 2 日には岸田文雄首相が以下のように述べ、避難民受け入れを表明した。
国際社会におけるこのような重要な局面において、ウクライナの人々との連帯を更に示すべ
く、ウクライナから第三国に避難された方々の、我が国への受入れも今後進めてまいります。
まずは、親族や知人が日本にいらっしゃる方々について受け入れることを想定していますが、それにとどまらず人道的な観点から対応してまいります（13）。
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 48

ロシア・ウクライナ戦争と避難民― 受入や支援の持続可能性

これを受け、ウクライナ避難民への支援策が取られた。3月15日には、政府は、「短期滞在」の在留資格で日本に入国した人々につき、就労が可能な「特定活動」への変更を認めた（14）。
4 月上旬には、政府専用機で 20 名の避難民を受け入れた（15）。政府は、さらに、各種相談対応
や帰国支援、身元引受先のない人々への生活費支援などの施策を行っている。地方自治体も同様で、例えば東京都は、都営住宅の提供、就労情報の提供、日本語教室の紹介などの支援を行っている（16）。民間からも支援の声が上がった。例えば、2022 年 3 月 1 日から避難民の柔
軟な受入を政府に求める署名活動が開始され、多数の署名が集められた（17）。
こうした充実した支援は、日本の出入国管理政策において特例的である。橋本直子は、「1982年から2021年までの約40年で日本政府が認定した難民の数である915人を、わずか4ヵ月で超えました。そして難民よりも、良い待遇、充実した支援を受けています」と述べ、ウ
クライナ避難民への対応を「手厚い『特別扱い』」と評している（18）。
以上のような迅速で好意的な避難民対応をいかに理解すべきなのだろうか。一方では、それは各国の安全保障上の国益追求でしかないという議論がある。例えば岡部みどりは、「今回のような有事の際には、難民受け入れの是非（や多寡）は受け入れ国の国益追求の観点から判断されることが明らかになった」と述べつつ（19）、EU による一時保護の発動を「他国と比べて差別的な対応だと（国際機関などが）非難したところで、それは本質を突いた批判でない」とする（20）。しかし、他方で、こうした議論には問題がある。国益概念は、避難民を「受け入れるか否か」は説明するかもしれないが、「いかに受け入れる／受け入れないか」は説明しない。すなわち、仮に国家の特定の行動が国益（なる操作化困難な概念）によって説明できるのだとしても、なぜその行動が意味をなし（make sense）、可能になったかを明らかにするためには、その行動を下支えし正当化する論理が何であるのかを示さねばならない。
そこにおいて指摘されるべき、ウクライナ避難民対応に底流する論理が、人道主義（humanitarianism）である。この概念に合意された定義はないものの、それは、本質的には、苦しみの中にある他者を救済してあげるという施しの論理である。人道主義は、法的義務を発生させない道徳的要請でしかなく、誰を、いつ、いかに助けるかは、助ける側の恣意に依存している。例えば、EUの「歓迎」のレトリックはいかなる意味でも法的義務にはつながらな
い。したがって、人道主義の論理によれば、例えば地中海を小船で渡る人々や、ポーラン
ド・ベラルーシ国境で「道具化」される人々の劣悪な処遇はそのままに、ウクライナ避難民だけを助けることは正当たりうる。また、受入や支援をいつ止めるかも、助ける側が一方的
かつ恣意的に決定できる。EUや日本の初期対応における論理は、まさにこうした人道主義のそれであったし、そこにおける恣意性と差別の問題こそが、まさにウクライナ避難民対応の「本質」的問題なのである。
4 ウクライナ避難民対応の現状と課題（1） EU の場合

2023 年9月、EU理事会は、一時保護を 2025 年3 月4日まで延長することに合意した（21）。避
難民受入をめぐるEU市民の世論もおおむね好意的であり続けている（22）。しかし、「連帯疲れ」
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 49

ロシア・ウクライナ戦争と避難民― 受入や支援の持続可能性も指摘されている。欧州委員会諸委員が「ウクライナ特別アドバイザー」に任命したアッシ
ャー（Lodewijk Asscher）は、「われわれが『連帯疲れ』と呼ぶものが生じている加盟国がある」と指摘し、「生活費用の危機が中・低所得世帯を直撃し、ロシアのプロパガンダがより成功しやすい文脈を作り出している」と述べている（23）。かくて、ウクライナ避難民対応の「出口戦略」が検討され始めた。欧州議会の調査部が発表した報告書は、「ポスト2025年3月の解法」を見つける必要があるとして、8 つのシナリオを検討している（24）。
こうした中で EU は、2024 年 5月、移民および庇護に関する新協約（New Pact on Migration
and Asylum）と呼ばれる政策パッケージを採択した。これについて詳述する紙幅はないが、本稿の文脈で重要なのは、移民および庇護分野における危機および不可抗力に対応するためのEU規則2024/1359（以下、危機規則）である（25）。危機規則は、①移民の大量流入、②移民の「道具化」、または③（パンデミックなどの）不可抗力状況という「例外的状況」にあると認められた加盟国について、関連諸規則からの一時的逸脱を認めるほか、（1）リロケーション（あ、（2）財政支援、（3）その他実務支援などのる加盟国に到着した避難民を別の加盟国に移すこと）「連帯措置」を可能にする。
こうした制度改正の試みはあれ、ウクライナ避難民の今後について、3 つの不確実性が指摘できる。第1に、危機規則は2026年発効予定なので、2025年にTPDに基づく保護が終了するという問題の解決にはならない。2024年6 月 25日、TPDの 2026年 3 月までのさらなる延長が決定されたが、イネリ ＝ サイガー（Meltem Ineli-Ciger）によれば、それは TPD 自体のみならず難民条約にも違反する事態となるという（26）。第 2 に、仮に 2026 年を迎え、ウクライナ避難民対応が危機規則で対応すべき事項とされたとしても、同規則の適用期間は最長1年なので（27）、
問題の先延ばしにしかならない。第3に、おそらく最も重要な点として、各国市民のウクライ
ナ避難民への人道主義的好意が今後も持続するとは限らない。例えば、報道によれば、ポーランドにおいて「ここにいるウクライナ人はくつろぎすぎている」といった非難の声も上がっている（28）。こうした声が選挙で表出し、政党政治に影響を与えるようになるならば、ウクライナ避難民の行く末はより不確かなものになるだろう。
以上の3つの意味において、EUのウクライナ避難民「歓迎」は制度的・政治的脆弱性を抱えており、したがって、必ずしも持続可能性を持ったものではない。
（2） 日本の場合

2023 年 6 月 9 日に出入国管理及び難民認定法（以下、入管法）が改正され、「補完的保護対「難民以外の者であっ象者」というカテゴリが新設された（制度開始は 12 月 1 日）。これは、て、難民条約の適用を受ける難民の要件のうち迫害を受けるおそれがある理由が難民条約第1 条 A（2）に規定する理由であること以外の要件を満たすもの」に保護を与える制度である。
「補完的保護対象者」と認定された者には、原則として「定住者」の地位が与えられ、「自立支援プログラム」や各種就労支援も利用可能となる。
補完的保護は、従来、法務大臣の裁量で「人道的配慮に基づく特別在留許可」が与えられることでしか保護されえなかった人々を保護する枠組みを作ったという点では評価できる。
しかし、同制度がウクライナ避難民の受入や支援の持続可能性を確保したかについては疑問
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 50

ロシア・ウクライナ戦争と避難民― 受入や支援の持続可能性も残る。理由は3つある。第1に、入管法によれば、補完的保護対象者の認定は、法務大臣が「行うことができる」。つまり、法務大臣の裁量に委ねられている。第2に、申請者は、「補完的保護対象者であることについて、自ら立証することが求められ」る（29）。これは、審査側が出身国情報を考慮することを義務づけているEUとは対照的である。かくて、安藤由香里は、日本の補完的保護が、人権に基づく権利として与えられる国際法上のそれとは似て非なるものだと指摘している（30）。第 3 に、受け入れられたウクライナ避難民は、言葉や文化の壁もある日本で就労することが期待され、競争にさらされる。政府は「自立支援プログラム」や各
種就労支援へのアクセスを奨励すらしている。ここに底流する論理は、ファーラー（Gracia「国家が、難民を、自らのLiu-Farrer）らが「ネオリベラル人道主義」と呼ぶ論理、すなわち、統合と経済的生存に責任を持つ、潜在的には利益となる労働力として捉えながら、かれらの困苦を軽減しようとする論理」にほかならない（31）。
以上の理由から、補完的保護制度が開始されたとは言え、ウクライナ避難民の受入や支援が持続可能性を有するか否かは疑わしい。日本におけるウクライナ避難民対応は、滞在資格
こそ―法務大臣が認める限りで―保障するものの、その先の生活については市場の論理に委ねてしまう、言わば自己責任型の対応であって、日本に逃れてきた避難民の安寧は決して確実ではないのである。
おわりに
本稿は、EUと日本のウクライナ避難民対応を、その持続可能性の観点から批判的に検討してきた。その結果、制度的にも政治的にも、ともすれば社会的にも、ウクライナ避難民の受入や支援の先行きは不透明であり、持続可能性が確保されているとは考えづらい点を明らかにした。
ウクライナ避難民の移動は、武力紛争を逃れてきた人々の保護という難民条約の死角を改めて浮き彫りにした。それは非欧州地域では半ば常態化している事態であるから、ロシア・
ウクライナ戦争によって初めて耳目を集めているのだとすれば、それは西欧中心主義の発露と言わざるをえない。さりとて、ウクライナ避難民への対応が、公平かつ持続的な非自発的移動への対処の試金石となっていることに疑いはなく、今後の展開を注視する必要があろう。
［謝辞］ 本稿は、日本学術振興会科学研究費20H01467、23H00037、24K00233および24K16319の助成を受けた研究の成果の一部である。また、本稿執筆に際して、南波慧氏（高崎経済大学等非常勤講師）
から貴重な助言を得た。記して御礼申し上げる。
（ 1 ） Operational Data Portal, “Ukraine Refugee Situation”〈https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine〉, 2024年5月
3 日アクセス。
（ 2 ） Council Directive 2001/55/EC [2001] OJ L 212/12.
（ 3 ） 出入国在留管理庁「ウクライナ避難民に関する情報」〈https://www.moj.go.jp/isa/support/fresc/01_00234.
html〉、2024年5 月10 日アクセス。
（ 4 ） Baniya, S., “EU warns of ‘solidarity fatigue’ after accepting Ukrainian refugees,” Euronews〈https://www.
euronews.com/2023/06/07/eu-warns-of-solidarity-fatigue-after-accepting-ukrainian-refugees〉, 2024年 5 月 13日
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 51

ロシア・ウクライナ戦争と避難民― 受入や支援の持続可能性

アクセス。
（ 5 ） Operational Data Portal, supra note 1, 2024 年5 月14 日アクセス。
『人権の国際化―国際人権法の挑戦』（ 6 ） 阿部浩己「難民法の軌跡と展望―変容する政治的機能」
現代人文社（1998年）、149―181ページ。
（ 7 ） 最も知られた例が、「アフリカにおける難民問題の特定の諸側面を規律する条約（OAU難民条約）」であろう。同条約は、「難民」概念を、侵略・占領・外国支配・その他の公の秩序を深刻に攪乱する
出来事から逃れてきた人々を含むよう拡張している。
（ 8 ） Directive 2011/95/EU [2011] OJ L 337/9, Art. 15.
『青山法学論（ 9 ） 本項の記述は、大道寺隆也「EUのウクライナ避難民対応―人道主義とその陥穽」
集』第65 巻1 号（2023年）、49―72ページに基づいている。
（10） TPD第11条は、一時保護国以外の加盟国に移動した避難民を「連れ戻す」と定めているが、ウクライナ避難民については同条を適用しないことが合意された。
（11） European Commission, European solidarity with refugees and those fleeing war in Ukraine. COM（2022）
107, 8 March 2022, p. 7（12） 大道寺、前掲論文（註9）。
（13） 首相官邸「シュタインマイヤー・ドイツ大統領及びモラヴィエツキ・ポーランド首相との電話会
談等についての会見」〈https://www.kantei.go.jp/jp/101_kishida/statement/2022/0302kaiken.html〉、2024年5月20日アクセス。なお、同月18日には、親族などの身元保証人がいない場合も入国を認める方針を表明した。
（14）「ウクライナ避難民、国内就労可に 受け入れ表明続々、被災地『次は支える番』」『朝日新聞』
2022年3 月16 日朝刊34面。
（15） ただし、「搭乗を希望していたにもかかわらず認められなかった、あるいはそもそも政府専用機が来ることの情報共有さえなされなかったという声もあがっている」という。安田菜津紀「政府専用機に乗れなかったウクライナ難民認定制度を変える時」『毎日新聞』2022 年 4 月 10 日〈https://mainichi.jp/premier/politics/articles/20220408/pol/00m/010/008000c〉、2024年5 月20日アクセス。
（16） 東京都「ウクライナ情勢に係る緊急対策」〈https://www.seisakukikaku.metro.tokyo.lg.jp/crossefforts/ukraine〉、2024年5 月 20日アクセス。
（17）「ウクライナ避難民、『受け入れ柔軟に』政府に要望、署名広がる」『朝日新聞』2022年 3 月 4 日朝刊 34面。
（18） 板倉君枝「日本のウクライナ避難民対応と難民政策を検証する」〈https://www.nippon.com/ja/indepth/d00823/〉、2024年5 月20 日アクセス。
（19） 岡部みどり「ウクライナ『難民』危機と EU ―難民保護のための国際協力は変わるのか？」細
谷雄一編『ウクライナ戦争とヨーロッパ』東京大学出版会、2023年、50ページ。
（20） 岡部、前掲論文（註 19）、57ページ。
（21） Council of the EU, Ukrainian refugees: EU member states agree to extend temporary protection〈https://www.
consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/09/28/ukrainian-refugees-eu-member-states-agree-to-extend-temporary-protection/〉, 2024 年5 月28 日アクセス。
（22） 世論調査によれば、「戦争を逃れてきた人々を EU が歓迎すること」を支持する EU 市民は 83% に上る。European Union, Standard Eurobarometer 101 – Spring 2024〈https://europa.eu/eurobarometer/surveys/
detail/3216〉, 2024 年5 月28日アクセス。
（23） Lodewijk Asscher, Integration of People Fleeing Ukraine in the EU: Note to European Commission〈https://
ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=26894&langId=en〉, p. 10, 2024 年 5月 27日アクセス。
（24） Katrien Luyten, When EU temporary protection for displaced people from Ukraine ends: Possible scenarios,
European Parliament Policy Briefing〈https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2024/762309/
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 52

ロシア・ウクライナ戦争と避難民― 受入や支援の持続可能性

EPRS_BRI(2024)762309_EN.pdf〉, 2024 年5 月 29日アクセス。
（25） Regulation（EU）2024/1359. 同規則の解説としては、さしあたり以下のブログ記事を参照。Steve
Peers, “The new EU asylum laws, part 8: the ‘crisis’ Regulation – and conclusions,” EU Law Analysis〈https://eulawanalysis.blogspot.com/2024/04/the-new-eu-asylum-laws-part-8-crisis.html〉, 2024 年5 月30 日アクセス。
（26） Meltem Ineli-Ciger, “Legal landmine: the risky proposition of extending the application of the EU Temporary
Protection Directive beyond March 2025,” EU Law Analysis〈http://eulawanalysis.blogspot.com/2024/05/legallandmine-risky-proposition-of.html〉, 2024 年 6月 2 日アクセス。
（27） Peers, op. cit., supra note 25.
（28） Rob Picheta, “Poland’s goodwill toward Ukraine is eroding. The far right is taking advantage,” CNN〈https://edition.cnn.com/2023/10/13/europe/poland-ukraine-tensions-election-cmd-intl/index.html〉, 2024 年 6 月 2 日ア
クセス。
（29） 出入国在留管理庁「補完的保護対象者認定制度」〈https://www.moj.go.jp/isa/refugee/procedures/07_000
37.html〉、2024年 6月 2 日アクセス。
『法学新（30） 安藤由香里「国際人権条約における補完的保護―日本における『補完的保護』の乖離」
報』第128巻 10号（2022年）、55―82ページ。
（31） Gracia Liu-Farrer, Wendy Pearlman and Mohammed Al-Masri, “Neoliberal humanitarianism: Contradictory policy logics and Syrian refugee experiences in Japan,” Migration Studies, Advance Articles, 2024, 1–16, p. 3.

だいどうじ・りゅうや

青山学院大学准教授

daidouji@als.aoyama.ac.jp
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 53

AFFAIRS
国際問題 INTERNATIONAL
No. 720, August 2024

Focus: Challenges Posed by Movement of People:
Refugees and Migrants（Summary）
Essay: A Change of Mindset is Required on Refugees and Migrants Issues
Saburo Takizawa（Professor Emeritus, Toyo Eiwa University; Vice Chairman, CARE
International Japan）
In 2023, the number of refugees and internally displaced persons reached 117 million and that of
migrants（including refugees）reached 280 million. The burgeoning number of illegal immigrants
and refugees has become a political issue in Europe, and countries are tightening border controls.
The UK laws on illegal immigration are particularly symbolic, but the number of illegal immigrations is also increasing in the US, where immigration policy has become an issue in the presidential
election. Facing more serious circumstances are the countries of the Global South, where tens of
million refugees languish with nowhere to go. The main causes of the refugee problem are persecution, civil strife, and war, but the corresponding international protection systems are dysfunctional.
The reasons for this are preoccupation with the concept of “persecution,” limitations on territorial
asylum, entanglement with the immigration problem, and imbalances in the burden of costs. Achange in thinking is hence required to alleviate the immigrant/refugee problem. Specifically, it isnecessary to expand the scope of coverage from “persecution” to “danger,” to adopt economic
approaches in addition to legal approaches, and to transfer funds from developed countries to developing countries based on the principle of “common but differentiated responsibilities”.

1 The Palestinian Refugee Problem in the Context of the Israel-Gaza War:
Closed Borders and the Mess Over Calls to Dismantle UNRWA
Aiko Nishikida（Professor, Department of Political Science, Faculty of Law, Keio University）
The Israel-Gaza war that began in October 2003 has seen intense fighting for more than eightmonths. Many of the residents of the Gaza Strip have lost their homes and been repeatedly forced toflee within the Gaza Strip. Neighboring Egypt and Jordan have closed their borders to these residents and refused to accept them as refugees. While European countries have taken a strict stance aswell on accepting refugees, brokers are making substantial profits by facilitating the movement ofpeople trying to flee the Gaza Strip. The influence of the European refugee crisis of 2015 can beseen there. Another incident which drew significant attention was Hamas’ alleged involvement in
UNRWA, which has provided indispensable aid to Palestinian refugees for more than 70 years. The
political neutrality of the aid agency was suddenly questioned, and 16 donor countries suspended
their contributions. Israel even proposed the abolition of UNRWA. It was based on its political perception of the ongoing Palestinian refugee problem as a threat, with an emergency ruling in the
genocide case filed by South Africa against Israel as a background factor.

2 The 2024 US Presidential Election and Immigration Policy
Takeshi Umekawa（Professor, Graduate Schools for Law and Politics, The University of Tokyo）
This paper discusses why and how Democratic Party has been put at a disadvantage in terms ofimmigration policy, examining the legal origins of the illegal immigration issue and the process bywhich immigration policy has been incorporated into the polarization of the two major political par国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 54

Summaryties as well as the arbitrariness and instability of problem solving through presidential authority.
Following the pandemic, the previously restrained wave of would-be immigrants crashed into thephysical barriers of the US southern border wall and the legal barriers built up since the Immigration
Act of 1965. These “barriers” have not been impervious, however, and there is still no consensus in
the United States as to what the “barriers” should look like. In a polarized political climate, there islittle hope for fundamental policy reform through bipartisan consensus, and the president has no
choice but to enact policies in a piecemeal fashion based on his flimsy authority. Immigration policy
will remain a difficult problem to solve beyond 2024, no matter who the next president is.

3 The EU’s Attempts and Limitations in Building Reciprocal Migration Systems
Yumi Nakayama（Associate Professor, Institute of Global Studies, Tokyo University of Foreign
Studies）
The EU and the UK are undertaking major overhauls of their immigration policies and, while the
new EU Migration and Asylum Pact ostensibly calls for greater solidarity among member states, its
implementation will require stronger cooperation than ever before, including the conclusion of readmission agreements with countries in the Middle East, Africa and elsewhere outside Europe. A
mutually beneficial strategy, as symbolized by the UK-Rwanda agreement, is needed. In this sense,
the EU’s efforts to externalize its migration policy have expanded the scope of “outside” EU partners further south from the gatekeeper countries on the main routes of irregular migration, and thenature of cooperation has changed from unilateral to bilateral, necessitating awareness of partnercountries’ interests, compared to those which the EU initially assumed. However, development
assistance and other benefits provided by the EU are not enough of an incentive for “external” partner countries to conclude readmission agreements detrimental to their own interests, requiring the
EU to make further concessions to implement the new Migration and Asylum Pact.

4 Fight, Flee, or Be Famished?:
Myanmar and “Human Mobility” in the Post-Coup Period
Yoshihiro Nakanishi（Associate Professor, Center for Southeast Asian Studies, Kyoto University）
The coup d’etat in Myanmar took place on February 1, 2021. Three and a half years on, the world’s
attention is rarely focused on the country, despite the conflict there worsening and humanitariancrises becoming the norm in many parts of the country. This is forcing people to flee their home
within Myanmar or into other countries. Even in the areas unaffected by the conflict, more and more
Myanmar people are leaving their country because of lowering level of public service and worsening economic situation. Myanmar, which attracted attention in the 2010s for its economic reforms
and democratization, now finds itself amid political instability and economic stagnation and facing
an uncertain future. Under these circumstances, the most important focus should be people’s lives
and livelihoods. The international community needs to minimize the harm by giving humanitarianassistance the highest priority. In addition, none of the diplomatic approaches taken since the coup
have produced sufficient results. In parallel with humanitarian assistance efforts, concerted international pressure and coordinated engagement will be needed to stop the violence perpetrated by allparties.

5 The Russo-Ukrainian War and Displaced Persons:The Sustainability of Acceptance and AssistanceRyuya Daidouji（Associate Professor, Faculty of Law, Aoyama Gakuin University）
The war between Russia and Ukraine has resulted in the displacement of large numbers of displaced
国際問題 No. 720（2024 年 8 月）● 55

Summary

persons whom the EU has actively admitted by expressing a welcoming attitude and activating the
Temporary Protection Directive. As of this writing, Japan has also accepted some 2,600 such persons. With no signs of an end to the war, however, some in these host countries are beginning to feel“solidarity fatigue,” and the sustainability of accepting and supporting displaced persons is becoming a new issue. This paper therefore examines the following questions: 1）why and how did the EU
and Japan accept displaced persons from Ukraine, and 2）is the acceptance of displaced persons by
the EU and Japan sustainable and, if so, why? Regarding（1）, this paper notes that humanitarianism
underlies the response to displaced persons from Ukraine, a response plagued by problems of arbitrariness and discrimination. Regarding（2）, this paper considers future acceptance of and assistancefor displaced persons uncertain institutionally, politically, and possibly socially, and finds it difficult
to believe that sustainability has been ensured despite the institutional changes made by both the EU
and Japan.

国際問題 第 720 号

2024 年 8 月号

編集人 『国際問題』編集委員会
発行人
発行所

佐々江 賢一郎
公益財団法人日本国際問題研究所（https://www.jiia.or.jp/）〒 100−0013 東京都千代田区霞が関 3−8−1 虎ノ門ダイビルイースト 3 階
電話 03−3503−7262（出版担当）＊本誌掲載の各論文は執筆者個人の見解であり、執筆者の所属する機関、また当研究所の意向を代表するものではありません。
＊論文・記事の一部分を引用する場合には必ず出所を明記してください。また長文にわたる場合は事前に当研究所へご連絡ください。
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焦点：ウクライナ危機が世界に与える衝撃
焦点：ロシア・ウクライナ紛争における国際法の役割
焦点：党大会後の習近平体制
焦点：2022 年中間選挙と今後のアメリカ
焦点：ASEAN 統合の求心力と遠心力
焦点：分断化する世界と途上国の外交
焦点：ウクライナ戦争後の安全保障戦略
焦点：新国家安全保障戦略と国際法
焦点：ウクライナ戦争とロシアのゆくえ
焦点：大国化するインドと「グローバル・サウス」
焦点：米国主導の国際秩序変容と地経学＊＊＊■『国際問題』配本サービス（実費・完全予約制：年 6 回／ 3300 円、JIIA 会員割引有）配本サービスおよびバックナンバーの購入をご希望の方は、JIIA ウェブサイトもしくは上記電話番号にお申し込みください。
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