東三河地域研究

２０２４年１月２５日 発行
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通巻 181 号 2023.11.27

２０２３年度 東三河地域問題セミナー 第１回公開講座
講演：『地方都市の中心市街地再生に向けた地方自治体の取り組みの意義と課題』
静岡大学 教育学部 准教授

佐藤 正志 氏・・・・・・・・・・・・

２～７2023 年度 東三河地域問題セミナー 第 1 回公開講座
講演:『地方都市の中心市街地再生に向けた地方自治体の取り組みの意義と課題』
静岡大学 教育学部 准教授 佐藤 正志 氏
令和 5 年 11 月 27 日（月）15 時 45 分～17 時 BiVe 藤枝 図書館集会室にて講演を行った。

講演 『地方都市の中心市街地再生に向けたの事例を比較しながら考察していく。

地方自治体の取り組中心市街地再生の取組は、国を含めて各所でみの意義と課題』行われているが、なかなかうまくいかない。中心市街地の範囲や対象となる現象は複雑で、人静岡大学 教育学部 准教授

口規模や都市構造、発展の歴史的経過などが多佐藤 正志 氏様なこともあり、その定義が難しい。また、達成すべき中心市街地像の設定について、その街の姿をどう描くかが大きなポイントになる。さ

１． 中心市街地をめぐる議論

らに、中心市街地再生に取り組む主体の多様さ

簡単に自己紹介をすると、私の専門分野は人もあり、課題の複雑さが増し、特定の組織だけ

文地理学・行政（政治）地理学・経済地理学・での対応は難しい。ここでは「ペストフの三角

地方自治論などである。どちらかというと行政形のモデル」を中心市街地再生の関わりで考え、の方を対象にお話しする内容になる。私自身はセクターという表現で関係団体の性格を取り上行政の仕事を中心に扱うのが、ライフワークとげている。すなわち、「市場という企業・商なっている。
（図 1）

業・金融などの事業性の軸」、「共同体というまちおこし、アート、リノベーションなど創造性の軸」、「政府という計画・公共投資・社会資本整備など公共性の軸」の 3 つに整理し、それぞれのセクターが役割をどう融合的に果たしていくかが大きなポイントになる と考えている。

■図 1

本日お話しするのは、中心市街地再生の話である。数年前、早稲田大学の箸本健二教授、信州大学（当時）の武者忠彦教授、愛知大学の駒木伸比古教授らと共同で研究を行った。共同で執筆した書籍の中で取り上げた藤枝市の話を本（図 2）

日は取り上げる。中心市街地の再生・活性化は、 ■図 2
社会的な課題として非常に大きく、特に自治体
中心市街地再生に関してこの 20 年あまり、がどのような役割を果たしているのかを、全国地方自治体の取組に対する批判がとても大きい。
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これは、適正な規模に見合わないハコモノ整備、 いのは、図書館などの公共施設や、地域公共交第三セクターや TMO（タウンマネージメント機通関係の目標である。また、商業もこの数年は、関）の経営の見通しの甘さや、地方自治体によA 評価となる事例が増えている。逆に、例えばる既得権益保護、再分配的補助金、社会保障的歩行者数といった通行量、居住人口といった項な意味合いが奏功していないことが背景にはあ

目は、C 系評価といった事例が非常に多い。こる。こうした中、「中心市街地再生における地れは、新型コロナウィルス流行の影響も関係し方自治体の今日的な役割とは」というのが、本ていると考えられる。全国の自治体計画を作成

日のテーマである。藤枝市の取組についても、している市を見ていくと、通行量の指標、商業他の自治体と比較しながら考察していく。

系の指標、人口系の指標、この 3 つを設定する

２．地方自治体の取組とその成果・課題ケースが多いが、全部の指標が達成できない状況にある。

１）中心市街地活性化基本計画の達成状況

２）苫小牧市における市を中心とした取組

最初に、内閣府で公表している中心市街地活性化基本計画の最終フォローアップ評価（2011地方自治体独自の中心市街地政策の成果と課～2021 年度）から見た全国的な動向である。

題として、北海道の苫小牧市の事例を考察する。

中心市街地の再生にあたっては、中心市街地活苫小牧市は人口約 17 万人で、北海道胆振地方性化基本計画を作り、国の認定を得て進めるとの中心となる都市である。2000 年代より、郊いう形が取られることが多い。計画はおおよそ外への大型店の出店により、中心市街地の衰退5 年単位で実施し、最終評価の公開がなされてが顕著になっている。苫小牧市には駅前に大きいるため、その成果は確認しやすい。内閣府でな商業施設があるが、現在は完全に閉鎖されて公開されている最終フォローアップの評価では、 いる。また、駅ビルの中の店舗もほとんどが営業していないという状況である。中心市街地で「A 系評価：目標数値を上回った」、「B 系評
価： 目標には達しなかったが基準値は上回っは、建物が取り壊されて駐車場などになり、空た」、「C 系評価：基準値を下回った」の 3 段階

き地が増えているのが苫小牧市の実態である。

が概ね設定されている。実際の地方自治体の結

苫小牧市はショッピングモールが準工業指定

果は、目標を達成した A 系評価が 3 割、基準値地域に進出したため、国の「中心市街地活性化を下回った C 系評価が 5 割といった状況になっ基本計画」を作成することができず、独自にている。
（図 3）「まちなか再生総合プロジェクト」という自主的な計画を策定、第 4 期まで進行している。計画の中で市は、駅前に民間福祉と商業の複合施設を整備し、高校生や高齢者がバスや送迎の車を待っているときに過ごせるようなカフェといった人が集まる場所の整備を行った。また、中心市街地に市営住宅を移転させ街なか居住を推進している。これらの事業の資金に関しては、地方債を中心とした形で一般財源の支出を抑え■図 3て実施しているのが苫小牧市の方向性である。

この結果を都市規模で比較すると、あまり差（表 1）

異がみられないが、目標の達成状況の分野別でこれらの取組みにも関わらず苫小牧市では中見ると結構差がある。比較的 A 評価の事例が多3

心市街地活性化にまで結実していない。その背備として、市・地権者・バス会社・地元医療関

景には苫小牧市は企業城下町であり、港町であ係者・UR 等が関わる形で再開発を進めている。

るため港湾系の企業やそれに関わる不動産事業

藤枝市の中心市街地向け財政投資は、国庫補助者などが多くの土地を所有していることがある。 金・起債での調達率の高さが特徴であり、8 街土地所有者が域外の企業などに変わり、うまく区についても第一種市街地再開発関係の国庫補調整できない状況で時間が経過している。こう助・起債事業として国庫の補助金や地方債で調した事例は過去に市が関わった再開発ビルであり、権利者の関係で現在空き地となったままである。また、駅前の大型商業ビルも土地や建物の権利者が複雑であり、市で集約化して企業への売却を目指しているものの現実には進んでい達し、単年度の市の財政支出を抑えている。また、ABC 街区は民間企業が中心に事業を進めており、市の財政支出はほとんどない。
（表 2）
■表 2

こうした中で藤枝市が PRE（まちづくりのためない。このように苫小牧市では、中心市街地のの公的不動産利活用）を採用している意図は、

土地や建物の複雑な所有の状況が中心市街地再「志太榛原地区の中心となる都市機能整備をい生の障害になっている。

かに実施するか」、「遊休資産を活用し土地開発■表 1

公社の経営改善をいかに図るか」ということで３）藤枝市における公民連携を活かした取組ある。藤枝市の都市機能の整備は市内限定ではこれに対して藤枝市は、全国的に見て成功しなく、周辺の焼津市、島田市等を含む志太榛原ている事例に位置づけられる。藤枝市の場合、地区の中で一番の都市機能を整備し、藤枝市の2000 年代中盤から中心市街地のハードを中心街に人が来てくれるようにしようという意図がとした整備が進められた。藤枝市は、民間企業ある。との公民連携をうまく取り入れて、集客施設を藤枝市では、都市機能の整備においてあらゆ整備したことが中心市街地再生につながっている世代の人が来訪する施設として、図書館を選る。2008 年の「にぎわい再生拠点整備事業」

定した。2000 年代前半、土地開発公社の経営は、事業用定期借地権による公有地利用による不振から藤枝市の財政状況が悪化した時期があもので、民間企業が商業施設を開設し、その中り、土地開発公社の経営状況を改善しなければに市の図書館が入ることで賑わいを創出していいけないという中で、市有の遊休地をうまく使る。駅前の南口にホテルを中心とした集客施設えないか考えたところが大きなポイントとなっ整備は、公有地を買戻し特約付きで売却し、市た。併せて、市の財政負担や整備する企業の事

内の企業が落札、商業施設とホテルを整備した業経費を最小限に抑え、どう機能整備をしていものである。駅北側も再開発が進められている

くかを、市職員が積極的に考えて多様な方法をが、こちらは第一種市街地再開発事業による整検討、利用できる支援措置を確保した。現在の4

藤枝市の市長は来年 4 期目を終えるが、職員に目的を明確にして、実際に取り組む主体に対し自分たちで考えて行動するよう何度も働きかけてさまざまな支援をしていく。こうしたメニュてきた。市職員も自ら情報をどこから取得するー作成に向けて、いかにして情報や支援策を獲と良いか勉強会を開催、学習する機会がかなり得し、手法を考案するかは苫小牧市、藤枝市、多かったと聞いている。こうした中、自分たち両市に共通している。一方で地方自治体の中心でやれる方法を探索し実行したのが、公民連携

市街地再開発で苫小牧市と藤枝市の事例を分けという方式になっている。ているところは地権者の関係の調整がどこまで様々な方法を通じて民間企業に整備してもらできるかがポイントとなっている。藤枝市の場

うことを前提にしても、自治体が継続的に関与

合は市の保有地があったが、苫小牧市の場合はしていかないと、中心市街地の活性化という目市が主要な土地を持っていなかったことも含め標にそぐわない結果になることも想定される。て、合意を取っていくのが非常に難しい状況に

こうした中、藤枝市では自治体が関与するためある。これが両市の事業の成否に大きく関わっの仕組みを連動する形で考えて、一つの方式をている。

全部一律に採用するのではなく、図書館を含む行政による関与という視点で見ていくと、直複合商業施設では土地は市所有のまま整備は民接的な事業実施では、自治体が箱物を作ってい間企業、駅南のホテルは土地を民間企業に売却

く形から、箱物を民間事業者が建設し、それをするが、10 年間は絶対ホテルなど人が集まる

どう支援するか、どこを負担するかに変化して施設を作り継続運営し、守れなかったら罰則をいる。一方で、事業に係る利害調整とか権利調取る形にした。8 街区の整備事業では、支援を整は難しいため、公有地を持っていれば資源と中心に入るということで、自治体が案件に応じしての活用をした複数の選択が可能になる。また最適な手法で必ず関与している。

た、藤枝市の事例の特徴は、職員の方が自ら学職員への聞き取りによったところでは、藤枝習し、何をすることが必要かを自分たちで決め市では支援制度や助成に関する情報の入手先とた点にある。このように考えることが、中心市して特に国を中心にしていた。また、様々な支街地活性化に対して自治体が果たすの役割の重援策を利用した中心市街地再生の成果は、先例要なポイントのひとつになり、自治体が持ってにもなるため国から政策に関連した情報が藤枝いる公共性・計画性・規制という側面も重要に市に降りてくるような効果も生んだ。情報の収なる。これをどう活かし、計画を作って長期的集と利用の判断を組み合わせることで、藤枝市に目標を達成していくためにどういうことが必では次の新しい事業に反映していった。こうし要なのか考え出す力が藤枝市では大きな強みとた形で事業化を進めたことが、藤枝市の中心市いえる。

街地再生では、重要な点であったと考える。

中心市街地の再生や活性化については、企業、まちづくり団体などがあり、それぞれ長短があ３．地方自治体の役割の展望る。その中で、中心市街地が今後長期的に目指次に、地方自治体が中心市街地再生においてしていく姿を考えることは、基本的に行政でしどのような役割を求められるだろうかというこかできない仕事である。そのためには、各種情とを考えていく。本日取り上げた事例の中心市報を学習し、「自分の自治体の中心市街地が持街地の再生では、藤枝市の場合であれば「志太っている長所や短所はどこか」、「中心市街地に榛原地域の中心」、苫小牧市の場合であれば実際にくる人は誰か」、「住んでいる人が何を求「にぎわいの創出とか居住者の増加」のようにめるか」などを考える、また自分の自治体だけ
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ではなく、周囲の自治体や街を含め、自分たちや情報の移動などが、どのように流動・循環しの街がどういう位置づけにあるかを考えることているかを実態として捉えておくことが必要でが重要である。自治体は計画を作り、財政投資ある。藤枝市の都市機能の整備において、「志でどういう手段を使うか、どういう計画を作る

太榛原地域の中心」という意味合いは、この点か、あるいはどういう方法を用いるのが望ましを反映したもので、効果的な集客施設の整備といかを考え、検討することが必要となる。本日も関係していると考えられる。

扱った PRE や PFI（民間の資金活用）などの公地域的な商業の形態も様相は大きく変化して民連携の方法もあるが、それはあくまで手段でいるため一概にはいえないが、結節地域の捉えあり、中心市街地活性化の目的に合致しないと方を取り上げた過去の事例を示す。これはうまくいかない可能性が高い。

1970 年代の一宮市を中心とした愛知県の尾張中心市街地の目指す方向性を定めた例として、 西部地域の商業において、購買の依存率を示し大分県の豊後高田市は、懐かしさを感じる昭和た図である。（図 5）の街による観光と商業を軸とした取組を行っている。また、北海道の富良野市は賑わい創出のため食と観光の情報発信をテーマに取り組んでいる。
私の専門とする地理学を前提にすると、周辺地域を含めた街の位置づけをどう考えていくかという点において、それぞれの地方都市が、同じような機能整備を行っても失敗に終わる可能■図 5

性が高い。自分の街が、周辺の街と比べたとき一宮市を中心にその周辺のいくつかの街とのにどのような役割を果たしているんだろうかと商業上の相互関係がみられる。図 5 は商業の事いうことを考えるのが重要になってくる。その例であるが、通勤通学、通院、買い物など、ど際の街の位置づけを考える際に地域の捉え方とういう形でどこから人がきているのかを考えるして、結節地域という考え方がある。
（図 4）

上でこのような把握が必要となる。尾張西部の場合は一宮市の中心性が一番高く、周辺の江南市、尾西市、稲沢市がそこまで中心性が高くない。このような状況で、一宮市のような都市機能を江南市、尾西市、稲沢市で作っても人の取り合いが発生し、当然うまくはいかない。こうした場合どのようなやり方を考えていくことが必要か。自治体の身の丈にあった機能はどういうものかを考えていくことが、今後重要な点に■図 4

これはある中心地（結節点）を軸として、人、 なってくる。
モノ、情報通信の流動・循環の構造といった繋こうした点を踏まえて、ぜひ考えていただきがりを示す概念である。図 4 の結節地域の考えたいのは、本日ご出席の皆さんがお住まいの市方を中心市街地の活性化に応用するならば、買町村で、中心となる市街地に対してどういう期い物行動、通勤・通学行動、居住地移動、モノ待をするかである。中心地市街地の問題で非常
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に悩ましいのは、生活上必ずしも市民の人が中心市街地に訪問する必要がないという点にある。
もちろん中心市街地の再生には何らかの理由は必要であるが、中心地市街地に対して皆さんがどういうことを期待しているのかがポイントになる。東三河であれば、おそらく豊橋が中心軸になると思うが、皆さんがお住まいの街、あるいは活動されている街が、他の街との関係性の中でどういう位置づけになるのか。その位置づけの中で、中心市街地はこれから先どういう姿が求められるのかということであると思う。
今回は中心市街地活性化に関わる行政の話が中心だったが、それぞれの活動を担う団体が、「どういう方向性のもとで中心市街地の再生に貢献していくことが必要か」、「それぞれが具体的にどういう役割を果たしていくことが必要か」という部分が、中心市街地再生に向けて実際に活動、取り組む中のポイントになると考えている。ぜひこうした点を踏まえて、今後の活動に繋げていただければと思う。

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