山村による今後の国土管理についての一考察

林野庁 森林技術総合研修所 花岡 千草
About 70 percent of the land of our country is forest. And here, are not only lived about a population of
approximately seven million. In other words, the skeleton of the land is, in a typical society declining
birthrate and aging population, there is a mountain village history stringent financial condition has beenlocated. On the other hand, Meiji era, Showa era :have been made in the past, the number of municipalities,
had been three thousand units. Entered the Heisei, Special Mergers Law is amended by decentralization law,by country, are pushing strongly to leverage the special bonds merger, the end of 2010, the number ofmunicipalities was reduced to 1,727.
For this reason, the emergence of local governments in the region is a vast mountain village that is taking
place. By looking at the evolution of towns and villages did not effect a merger of the Heisei era, such asaround the municipality, Yamanashi Prefecture, to the Study of the Land Management in the future.
はじめに
市町村合併は、1995 年(平成 7 年)に地方分権一括法により、合併特例法が改正され、合併特例債を中心とする財政支援措置の拡充や住民が請求すれば合併協議会を作れるようにするなどの規定が盛り込まれたことを契機として、強力に進められることとなる。
特に 2000 年(平成 12 年)、当時の与党により合併後の市町村数の目標を 1000とすることなどの方針も盛り込まれ、2010 年 3 月末には、1727 迄市町村数は減少し、市の数が町村の数を上回るまでになったところである([8])。
しかしながら、一方で昭和の合併の反省なども有り、今回の合併を見送った自治体もある中、今回の合併に伴う合併特例債は、合併年度後 10 年度に限り、その財源として借り入れることができ、対象事業費の 95%に充当、元利償還金の 70%を後年度に普通交付税によって措置されるという起債が創設されたため([8])、合併を見送った自治体には、その分のしわ寄せ的な地方交付税減など厳しい面も見られたところである。今回、合併を見送った小規模自治体がその後どのような軌跡を辿るか山梨県南巨摩郡早川町を事例として、分析する。
１ 早川町の現状
早川町は、山梨県の南西部に位置する総面積 370km2 の広大な土地を有する町である。名前の由来となる早川が静岡県側に降下しており、その 96%が森林で占められている。人口は、2012 年 8 月 1 日現在、1234 人で日本で一番人口の少ない町と言われており、高齢化率も 50%近い状況である([1])。
早川町は、昭和 31 年に、西山村・三里村・都川村・硯島村・五箇村・本建村が合併して作られた町である。
合併当初は、約 8000 人の人口であったが、その後、主たる産業であった林業関係の衰退や電源開発された電力施設の無人化などが進んだ結果、減少し続けている。
また、森林以外の土地が 4%に限られることから、農業経営体も 8 経営体で一経営体当たりの経営耕地面積も0.20ha と県下の市町村で最少面積である。また、その経営体のうち一経営体は農産物の販売がない、四経営体は販売金額が 50 万円以下と自家消費を中心としているなど町を代表する産業とは言えない状況である([9])。
更に、町内五か所に温泉を有する等、首都圏からの保養地となっている。しかしながら、この観光客の入込についても平成 23 年度は 7,628 人と平成 22 年度の 16,078 人の 47.4%となるなど、東日本震災の影響で観光客が伸び悩んだとしても、山梨県全体の平均 90.3%に比べ、極端な減少となっており、主たる産業と位置付けるには、脆弱な面がある([6])。
こうした中、1994 年から早川町第４次長期総合計画「日本・上流文化圏構想」のシンボル施策として、「日本上流文化圏研究所」の設立が掲げられ、1996 年、早川町役場企画振興課の一部として、「日本上流文化圏研究所」開設。事務所を早川町交流促進センター内に設置。1999 年には任意団体となり、2006 年、山梨県の NPO 法人として認可されている。そして、積極的に①山の暮らしの価値を伝える活動、②山の暮らしの担い手を育てる活動、③山の暮らしの課題を解決に導く活動を実施している([10])。
２ 早川町の財政構造の変遷と町の事業の展開
自治体どうしの財政力格差を均衡している地方財政措置制度による財政移転については、例えば、「平成 16 年度では一人当たり税源でみると東京都の 17.4 万円に対し、沖縄県は 6.7 万円と 2.6 倍の格差があるが、交付税御でみると東京都と沖縄県の財政力は逆転する。平準化が過剰であるともいえるが・・・」「・・・交付税を含め政府間財政移転は、その原資を国税として負担する納税者に対して説明責任を負う。その納税者に、例えば公共事業費への財源保障と説明していた資金が関係無いサービスに充当されるのでは､彼らへの「説明責任」が果たせていない・・・」として、厳しく見る考えがある([11])。
こうした中、ここでは、早川町の平成 8 年度から 17 年度までの 10 年間の歳入構造と歳出構造と財政指標の分析を行った例([7])をベースにその後の早川町の変遷と同様の事業の展開を検証して、果たして地方がどのような状況か、合併をしないでいる自治体が非効率で国の財政にも影響を与える結果を招く存在なのか検証する。
4-1 財政指標から見る財政状況
村田([7])によると、この 10 年間に人口が 2024 人から 1574 人になるなど約 4 分の 1 が減少していること、基準財政需要額や費用順財政規模が平成 12 年度まで上昇していたが、それ以降は減少していること、そして、そのことが地方交付税交付金の減少につながっていること、財政力が全国町村の平均が 0.33～0.42 のところ 0.2 前後と脆弱であること、公債費負担比率が 20%を常に超えていて独自の事業が困難なこと、逆に経常収支比率が深刻化を示すラインである 80%を平成 12 年度から常に超えていること等財政状況の悪化を指摘している。
これについて、同様に平成 18 年度から 22 年度までを見てみると表１-2 のとおりであった。
上記の平成 8 年度から 17 年度の分析に比べて、財政力はあいかわらず脆弱なままであるが、公債費負担率が 20%を下回ってきていること、経常収支比率も 72%と幾分改善されていること等財政状況の改善は少しは見られた。
4-1 歳入構造の分析
同じく村田([7])によると、平成 8 年度から 17 年度の間に大幅に歳入総額が増えた年度があるが、これは、小学校の建設事業をしていて国からの国庫支出金と町の地方債で賄われていること、この二年を除くと 10 数億円
表 1 財政状況の推移 村田([7])による

1-2 財政状況の推移
内訳

平成 18 年度

平成 19 年度

平成 20 年度

平成 21 年度

平成 22 年度

住民基本台帳人口

1,537

1,451

1,407

1,345

1,275

基準財政収入額

301,634

297,286

302,539

257,854258,762

基準財政需要額

1,352,928

1,331,489

1,379,767

1,378,167

1,408,099

標準財政規模1,438,460

1,412,349

1,548,043

1,576,458

1,629,196

財政力指数

0.225

0,221

0.222

0.210

0.197

公債費比率

9.5

8.2

7.0

7.1

―

公債費負担比率22.419.6

17.8

18.2

16.8

起債制限比率

6.9

5.95.65.0―

経常収支比率

83.7

85.9

84.6

77.0

72.2

地方債現在高2,846,093

2,641,510

2,488,527

2,249,789

2,095,924

債務負担公費額

4,625

2,491000

積立金現在高1,036,560

1,108,740

1,200,648

1,442,400

1,609,693([12])から筆者が作成
債務負担公費額・・・元の表では、債務負担支出予定額
表１の積立金現在高は、元の表の積立金現在高のうち、財政調整と減債と特定目的を合算して求めたもの
表１の平成 22 年度の公債費比率、起債制限比率については、元の表に掲載が無いため、不明という歳入総額の大幅な減になっていること、人口が減少し続けていることから地方税総額が減少し続けていることを指摘している。
同様に平成 18 年度から 22 年度までを比べてみると表 2-1 となる。歳入総額は、平成 18 年度の最少金額から持ち直している。これは、その年度が、地方交付税の最少額だったからと言える。また、地方税総額は低いレベルとなったままである。地域活性化対策と経済活性化経済危機対策併せて 3 億 3 千万が配布された([2])平成 21年度を除き、国庫支出金も低いレベルとなっている。これは、大きな事業を受ければ、必ず地方負担を要するので、大きな事業には、経常的に取り組まない経営状態となっているものと考えられる。
一方、平成 8 年度や 12 年度の小学校庁舎建設の際に膨らんだ地方債については、改善されている。
表2

歳入構造 村田([7])による

4-3 歳出構造の分析
村田([7])によると、目的別歳出では、一貫して高い比率は、総務費と公債費であるが、前者には、第三セクターへの補助金を含んでいて、観光立町であるため、削減できないとの分析をしている。また、社会福祉の充実を図るための民生費は、一貫して一定の歳出額を占めているため、高齢化率が増えているのに、変わりないことは逆に、事業内容には削減されているものも含むからであるという評価をしている。一方、農林水産業費と土木費

表 2-1 歳入構造 (単位 : 千円)
内 訳

平成 18 年度

平成 19 年度

平成 20 年度

平成 21 年度

平成 22 年度

歳入総額

1,962,026

2,016,799

2,089,353

2,555,564

2,331,083

地方税

321,300

337,832

286,536

297,371306,793

地方譲与税

46,23533,83332,45330,35629,569

地方交付税

1,172,058

1,182,546

1,238,945

1,317,626

1,354,028

使用・手数料

20,935

17,43015,58814,783

14,374

国庫支出金

32,27547,48460,900403,497

155,697

県支出金97,819

104,929

116,090

115,595

131,270

地方債

136,300

115,900

144,100

155,400

171,700([12])から筆者が作成が大幅な減になっていて、財政状況が悪化していく中で、単独事業、補助事業の両方も含む公共事業が大幅に減少していると評価している。そして、事業が減少するから、雇用の場が減少し、さらの若者の人口流出が促進する悪循環だとしている。
表 3 目的別歳出(単位: 千円)

表 3-2 目的別歳出(単位 : 千円)
内 訳

平成 18 年度

平成 19 年度

平成 20 年度

平成 21 年度

平成 22 年度

歳出総額1,892,277

1,944,788

1,987,326

2,486,346

2,234,261

総務費440,612508,633

563,640

799,365

652,596

民生費

309,997352,734

312,027

352,467

332,377

衛生費

200,415

193,748

191,666

185,796

206,105

農林水産業費100,865

92,231

121,819

148,254

213,985

土木費

87,531

102,736

109,722

114,281

122,719

教育費

197,379

180,375

168,866

294,524

184,214

公債費

409,028

365,952

338,154431,981359,712([3])から筆者が作成
同様に平成 18 年度から 22 年度までを表したものが表 3-2 である。平成 18 年度の歳入の最少金額から平成 14 年度から 15 年度頃のペースに持ち直して農林水産業費などは幾分持ち直しつつある。この内容は、平成 19 年度から林道維持の繰り越し事業 1 億 8 千万円、平成 22 年度はハム工場の建設などを行っている([2])。
5 その他の現況
村田([7])は、高齢者福祉事業の縮小・廃止を見て、さらに負担をしいられている現状について指摘している。
しかしながら、町は、基礎自治体として、住民のための基本的な地域サービスは行っているが、発展的なサービスはどうなのかの現況に着目したい。それは、前述したように、事業的な経費を使うには、地方交付税の増額で、歳入総額が増えるような条件が揃わなければ難しいということ、行政改革を進めることで、住民を支える行政側の余裕が無くなりつつあることである。
具体的には、以下のような点である。平成 18 年度から 22 年度にかけて職員数を減らしているが、山梨県内のいくつかの自治体と比較してみたのが以下の表 4 である。県下最大人口規模の甲府市、市としては、一番人口の少ない上野原市、町としては一番人口の多い富士河口湖町、県下で一番人口の少ない丹波山村を比較してみた。
表 4 職員一人が支える住民数の比較
平成 18 年度 平成 18 年度

職員一人当た 平成 22 年度 平成 22 年度

職員一人当た

人口

職員数

り住民数

人口

職員数

り住民数

甲府市

193,901

1,164167

191,924

1,073

179

上野原市

27,913254

110

26,554

243

109

早川町

1,537

55

28

1,275

4827

富士河口湖町

25,658226

114

26,010

205

127

丹波山村

798

2138691

1936

市町村名

([3])から筆者が作成。
この点、早川町は、県下で一番、行政職員の対住民対応についての負担は少なく、まだ行政改革の余裕があるように見えるが、管理管轄区域面積について職員の一人当たりの受け持ち割合を見てみると表 5 のようになる。
表 5 職員一人が支える市町村面積
市町村名

現在の市町村面積(平方平成 22 年度職員数

職員一人当たりの面積(平方 km)km)
甲府市

212.41

1,0730.198

上野原市

170.652430.702

早川町

369.86487.705

富士河口湖町158.512050.773

丹波山村

101.55

195.345([3])から筆者が作成
必ずしも、職員が市町村内の全面積をカバーしなければならない訳ではないが、災害時の点検や住民の誘導など、広大な面積に応じた業務を少ない人数でこなさなければならず、職員数が減れば負担増となると言える。
ちなみに、日本一面積の広い市である岐阜県高山市の場合は、2,177.67 平方 km で職員数 834 人であるので、この広さは 2.611 平方 km である。日本一面積の広い町である北海道足寄町の場合は、1,408.09 平方 km で職員数 131 人であるから、この広さは 10.749 平方 km になる([4])。早川町は、どちらかというと北海道の自治体に近い程度の広さの管理を行っていることになる。
6 おわりに三位一体改革に際して、国からの補助金などは、地方税に振り替えられたが、これは住民税という形でなされている。住民の数に応じて事業量が増える福祉や教育関係の事業は、その方が裁量の大きい事業展開が出来て自治体にとっても望ましいかもしれないが、地方で管理面積の広い自治体には、面積の広さに応じた治山治水関係の事業や災害対応が必要であるが、これらはむしろ住民の数の少ないエリアであるので、このような基本的なものに対する資金が単に人口の多い自治体へ流れ、適切な配布の仕方であったとは言えない。また、早川町の場合、地方交付税の減少が歳入総額の減少にダイレクトに繋がり、一度は、20 億のベース以下になった。現在は、元のベースへ幾分戻しているが、依然として 20 億程度の規模となっており、この歳入総額では、日常的な住民対応の事業は出来ているが、農林水産業費や土木費は伸び悩んでいる。特に土木費は、修繕さえも出来ていないとしている([2])。 このことは、新たな事業も起こさないため、財政運営は、破産が予想されるほど問題があるわけではないが村内管理に必要な修繕なども進まない結果となっている。今後、管理のための修繕の事業などを出すためには、適度な財源が必要であるものの、住民数が少ないため、自主財源は期待しにくく、地方交付税に依存する構図は、変化出来ないと考えられる。現在、広大な公有林を有する自治体を中心に森林の広さに応じた森林交付税の創設のための運動が継続している([5])。国土の管理の基本を基礎自治体が背負う以上、管理の一環で管内森林面積に応じた地方交付税の配布の考えが出てくるのも自然だといえる。
今後は、合併をした自治体の変化と比較する調査としていきたい。
参考文献[1] 早川町ホームページ[2] 早川町職員からの聞き取り[3] 平成 18 年度～22 年度 決算状況(市町村)総務省
http://www.soumu.go.jp/iken/zaisei/pdf/1018-15-7_19.pdf
http://www.soumu.go.jp/iken/zaisei/pdf/1018-15-8_19.pdf
http://www.soumu.go.jp/iken/zaisei/pdf/1018-15-9_19.pdf
http://www.soumu.go.jp/iken/zaisei/pdf/1018-15-10_19.pdf
http://www.soumu.go.jp/iken/zaisei/pdf/1018-15-11_19.pdf[4] 平成 22 年度決算状況(市町村)総務省
http://www.soumu.go.jp/iken/zaisei/pdf/1018-15-11_21.pdf
http://www.soumu.go.jp/iken/zaisei/pdf/1018-15-11_01.pdf[5] 平成 23 年度税制改正に関する意見
http://www.cao.go.jp/zei-cho/gijiroku/zeicho/2010/__icsFiles/afieldfile/2010/11/24/22zen5kai6.pdf[6] 平成２３年 山梨県観光入込客統計調査報告書
http://www.pref.yamanashi.jp/kankou-k/documents/h23kankouirikomi-houkokusho.pdf[7] 村田隆史 「三位一体改革」と地方公共サービス 医療・福祉研究 No.17[8]日本の市町村の存置配合ウィキペディア[9] 農林水産省 ２０１０年世界農林業センサス 農林業経営体調査結果概要 平成２２年２月１日現在
http://www.pref.yamanashi.jp/toukei_2/HP/2010nourin_gaiyou.html[10]NPO 法人 日本上流圏文化研究所ホームページ
http://www.joryuken.net/concrete5/katudou/jigyoukeikaku/[11]佐藤主光「政府間財政移転の経済分析」貝塚啓明・財務省財務総合研究所編著『分権化時代の地方財政』中央経済社、2008 年、141-190[12]市町村別・一部事務組合別普通会計決算状況(平成 18 年度から 22 年度) ―山梨県早川町
http://www.pref.yamanashi.jp/shichoson/documents/17h18-hayakawa.pdf
http://www.pref.yamanashi.jp/shichoson/documents/17hayakawa.pdf
http://www.pref.yamanashi.jp/shichoson/documents/17hayakawa_1.pdf
http://www.pref.yamanashi.jp/shichoson/documents/h21_15_hayakawa.pdf
http://www.pref.yamanashi.jp/shichoson/documents/h22_15hayakawa.pdf