緑の管理分野における多基準分析の適用に関する考察(一財)公園財団公園管理運営研究所 堀江典子※
佛教大学社会学部公共政策学科 萩原清子
創価大学通信教育部 木村富美子
首都大学東京都市教養学部 朝日ちさと

キーワード：多基準分析、公園管理、マネジメント、評価と意思決定
１．はじめに（研究の背景と目的）
社会の複雑化、価値観の多様化が進む中で、複数の基準で代替案を評価する多基準分析を、評価と意思決定支援の手法として活用することがさまざまな領域で模索されている（例えば、Getzner ら[4]）。環境領域の評価と意思決定支援における多基準分析活用の可能性を探る研究の課題は、便宜上、第一に、手法（ツール）としての理論的確立に関する研究、第二に、手法の適用性に関する研究、第三に、実際の運営のノウハウに関する研究、に大別することができる（[10]）。
このうち、第一の理論的確立に関する研究としては、意思決定において多基準分析を位置づけ、多基準分析の範疇にある様々な手法を理論的に整理し、手法としての一貫性と正当性を確保することがあげられ、その主要課題として、基準選択、スコアリング、ウェイティングのあり方が問題となる。これについては、多基準分析の歴史的経緯を踏まえて今日的意義と課題を整理し（[6]）
、環境の評価と意思決定支援の領域における活用の可能性を探り（[10]）、多基準分析における可視化を巡る諸問題（[11]）、多基準分析における基準選択の現状と課題（[12]）、「参加」の概念と構造（[13]）、参加による多様性の反映（[14]）、想定のあり方（[15]）、について論じてきた。また、第二の、手法の適用性に関しては、いくつかの選択問題への多基準分析の適用を試みつつ、多基準分析の課題と可能性を整理してきた（[7],[8],[9]）。なお、上記のうちのいくつかは、第三の、実際の運営のノウハウに関する言及を含んでいる（[8][12][14]）。
既に現実社会においては様々な評価が行われ、多角的な観点が求められることを反映して複数の基準でパフォーマンスを測定することが一般化しつつある。それらの中には多基準分析として解釈できる可能性がある評価も尐なくないと思われるが、多基準分析として行われているわけではなく、また費用便益分析や費用効果分析のようなルールが明確にされているわけでもなく、評価手法は模索の段階にある。
もし、これらを多基準分析として行うとするならば、満たすべき要件、例えば基準の選択について完全性、操作性、相互選好独立性などについて確認すること、統合におけるウェイティングなど、ルールを明確にすることによって、評価の改善と信頼性向上を図ることができるのではないかと考える。
そこで本研究においては、現実社会での評価と意思決定として都市の緑の管理分野を取り上げ、多基準分析として位置付けてみた場合の、プロセス及び利点があてはまるかどうかを具体事例から検討し、多基準分析の適用性と課題について考察する。これは、上記第二の手法の適用性についての研究の一環である。なお、検討にあたっては、各事例に関して公表された報告書及びホームページから入手可能な資料を基にした（[18][20][23][24][25]）。

２．緑の管理分野における評価と意思決定
緑は都市に不可欠であり、いずれの自治体においても、環境保全、景観形成、レクリエーション、防災などの観点から、緑豊かなまちづくりの推進が唱えられてきた。近年ではヒートアイランド現象の緩和、地球温暖化対策、生物多様性などの対策としての緑の機能や、公園の防災機能などが特に重視され、緑の充実が期待されている。緑の機能、役割は多岐にわたることから、評価項目としても複数の項目で評価し、これらを総合することによって、保全・整備・管理などの施策の根拠とすることが、緑のマスタープランや「緑の基本計画」の策定を通して自治体単位でなされてきている。
緑の管理は、基本的には、どの緑を（管理の対象）、誰が（管理の主体）、どのように（管理の手段）行うかの組合せで構成される。特定の緑地を、誰が、どの手法で管理していくか（あるいは、その組合せ）を選択問題ととらえるならば、その判断根拠となるのが、「コスト」と「効果」である。
「コスト」も「効果」も、単に管理費や緑の状態の如何というだけではなく、「コスト」としては間接的な費用や環境負荷、リスクの問題、「効果」としては健康、生きがい、コミュニティ形成、教育、福祉、雇用････などなど、直接的にも間接的にも、いろいろな観点で捉えることができ、しかも貨幣換算になじまない項目が多い。それゆえ、多角的な観点で複数の基準の尺度によって評価しようとする多基準分析活用の可能性は大きいと考えられる。
緑の管理にかかわる評価については、歴史的経緯についての包括的な研究報告ではないが、公園を評価する研究自体は、都市公園、自然公園とも数多くなされてきた。公園利用者である住民による評価（例えば、小沢[21]、浅川ら[2]）、自然性評価（例えば、佐藤ら[22]）、便益評価（例えば、森杉ら[19]）、景観評価（例えば、石田ら[16]）などである。また、公園評価に不可欠な利用調査に関しては、青木ら[1]が、わが国の公園利用調査研究の歴史をレビューしている。
一方、実務の現場では、地方自治法の一部改正（2003 年 6 月 13 日公布、同年 9 月 2 日に施行）以降都市公園において指定管理者制度の導入が進み、事業者の選定とモニタリングにおける評価の実施が始まっているが、大きな利害が生じる中で評価は過渡的な段階にあり、そのあり方については議論の余地が大きい。都市公園の管理運営業務に指定管理者制度が導入され、サービス向上、経費削減、業務の効率化が求められるなかで、実際的な評価のあり方が大きな課題となっている（例えば、金子[17][26]）。
現在、都市域における緑の管理にかかわる主な評価と意思決定として、公園管理分野を中心に表－１に整理した。
公園管理分野における主な評価としては、公園管理のマネジメントの PDCA サイクルにおける評価、利用者満足度評価、指定管理者選定における評価、行政評価としての事業評価、民間による公園評価などがある。
表－１ 公園管理分野における評価と意思決定
事例
公園管理の PDCA
利用者満足度評価
指定管理者選定
事業評価
公園評価

評価の主体
管理者

評価の対象

概要

公園管理業務全般

PDCA サイクルによって効率的なマネジメント活動と継続的な改善を図る
アンケートにより公園利用の総合的な満足度、個別項目についての満足度を調査
選定委員会が、提案内容（入札価格を含む）を項目ごとに点数化
行政評価として、事業の妥当性・有効性・効率性などを評価
利用者に対する施設・サービス情報、ランク付け等の情報提供

管理者が実施し利 公園サービス
用者が評価
選定者
応募者の管理計画
行政

公園緑地事業利用者等が自ら実 公園サービス施３．多基準分析の適用性
ここでは、緑の管理分野のうち、表－１で取り上げた評価に相当する事例を多基準分析のプロセスとして位置付けてみることによって、多基準分析のプロセスとしての適用性、及び多基準分析の利点の適用性の如何を検討する。
3.1 多基準分析のプロセスの適用性
完全な多基準分析（多基準意思決定分析）には、通常、意思決定の文脈の確認、代替案の確認、目的と基準の確認、スコアリング、ウェイティング、スコアの統合、結果の吟味、感度分析、の順で構成される（[3][6]）。ここでは、多基準分析のプロセスを①目的・枞組みの設定、②代替案の確認、③基準の選択と定義、④スコアリング、⑤ウェイティング、⑥統合、⑦意思決定、として表－２に、評価の事例のそれぞれについて、多基準分析のプロセスの各段階の適用性を整理した。
目的・枞組みの設定（①）については、「公園評価」以外のいずれの事例にも組み込まれていると考えられ、特に「公園管理の PDCA」、「指定管理者選定」、「事業評価」では評価の必要性等を踏まえた評
価の目的・枞組みが示されている。代替案の確認（②）については、狭義に考えれば「指定管理者選定」のみ明確である。
基準の選択と定義（③）については、いずれもプロセスとして組み込まれていると考えられるが、「利用者満足度評価」では個別満足度の質問項目の解釈はアンケート回答者に委ねられている面があることから、基準の定義は必ずしも明瞭ではない。多基準分析における基準選択は、目的のための価値ツリーの構成などによって完全性、相互選好独立性などを確認する必要があるが、このような基準選択方法がとられたかどうかも不明である。また、「公園評価」では 20 数項目について調査した旨の記述があるが、その詳細については明記されていない。
スコアリング（④）のプロセスはいずれの事例にも組み込まれており、定量的尺度と定性的尺度でのパフォーマンスが付けられているが、スコアの数的処理方法については明瞭ではない。ウェイティング（⑤）については「指定管理者選定」が予め配点として示している（ただ、配点の根拠、配点の経緯等については不明）以外は明確ではない。
統合（⑥）はプロセスとして組み込まれていると考えられるが、その方法については事例により異なり、「指定管理者選定」と「事業評価」以外は明瞭ではない。また、いずれの場合も定性的な総合評価が中心となっており、多基準分析が一般的に要求するスコアとウェイトの数的処理による統合ではない。
感度分析も考慮されていない。意思決定（⑦）のプロセスは、「公園管理の PDCA」、「指定管理者選定」、「事業評価」で組み込まれている。
3.2 多基準分析の利点の適用性
ここでは、それぞれの評価事例について、多基準分析の利点のあてはまりについて検討する。
多基準分析の利点としては、①複雑化する社会の中で複数の目的を明示的に扱うことができること、②貨幣換算が困難な対象を無理に貨幣価値に置き換えることなく評価の枞組みに組み入れることができること、③評価のプロセスを容易にトレースできることができ情報の共有性や透明性が高いこと、④複数の代替案のなかから最良のものを確認したり、ランク付けしたり、数を絞り込んだりといった意思決定支援のニーズに応じた柔軟な使い方が可能であること、⑤費用便益分析や費用効果分析など従来からの手法を否定するのではなく、それらを多基準の評価項目の一部として取り入れて扱うことが可能であること、⑥政治的意思（あるいは社会の意思）をウェイティングに反映させることが可能であること、⑦ウェイティングを行わない（スコアの統合をしない）場合にも、各基準ごとの評価を意思決定に結びつけることが可能であること、があげられる（[6]）
。
表－３に、これらの利点のあてはまりを整理した。

表－２ 多基準分析プロセスの適用性
事例

PLAN計画公園DO実施管理のPDCA
※1

CHECK
評価
ACTION改善

利用者満足度評価

目的・枠組みの設定○3 つの基本理念に基づ
き 10 の目標と評価指標を設定。公園別マネジメ
ントプランでは重点目標と方針を設定○都が主体的に実施する事項、指定管理者等に委ねる事項、他組織と連携が必要な事項に区分○都立公園全体(マスタープラン)の評価(3 年程度:自己評価と第三者評価)、公園ごとの評価(毎年)○事業効果とシステム運営の視点からプラン及び執行体制を見直し○評価目的の確認、評価のデザイン※2
指定管理者選定※3
事業評価※4

公園評価※5○プロセスがあると考えられる代替案の確認△場合による－関係しないと考えられる基準の選択と定義

スコアリングウェイティング－○目標ごとに指標と目標値を設定－－－－（実施主体？）－－－－－－○目標ごとに指標と目標値を設定○目標値に対する達成度

指標間のウェイテ
ィングについては不明

評価の統合については不明○⇒ACTION－－－－－－－△評価基準の定義は不明瞭○アンケート
調査の実施△重要度は分析により確認することが可能△総合的満足度を直接質問。個別満足度の統合も可能△データとしてどのように活用されているかは不明○提案内容に対する採点○項目間の重要度は予め配点として示されている○配点の加算により必ず統合される○意思決定者（選定委員会）による指定管理者の選定○成果･効率性･必要性に加え、公平性・公正性を含め総合的に判定△統合して順位付けをしているが統合方法は不明○事業の方向性として、拡充･継続･縮小･廃止･休止･完了に区分△情報の受け手側が情報に基づいて行動する→ アンケート調査票○複数の応募者の中から指定管理者を選ぶ○複数の応募者（による提案）○評価項目の選択と定義○区規則、実施要領等によって行政評価制度として設定されている－○行政評価制度のなかで評価基準等が設定されている○実績を定量評価または定性評価

成果･効率性･必要性の基準間の重要度は不明△公園情報の網羅的提供を意図していると考えられるが、評価の目的・枞組みは不明（ 公 園 間 比較？）

評価項目（20 数項目？）と定義は不明○環境及び施設内容、利用者からの聞き取りから評価不明→ 募集要項・共通仕様書

統合

意思決定

※1 都立公園（パークマネジメントマスタープラン）([23]) ※2 都市公園利用実態調査([25]) ※3 都立公園等指定管理者選定([24]) ※4 練馬区事務事業評価([20]) ※5 公園情報センター([18])表－３ 多基準分析の利点の適用性
複数の目的を明示的に扱える

無理に貨幣換算しないトレースが容易

ニーズに応じて柔軟に使える

CBA や CEA（など効率性）も評価項目にできる公園管理のPDCA○3 つの基本理念実現のた め
10 の目標を設
定－貨幣換算は不要△評価過程が情報公開されれば○個別の改善ニーズに対応可能

利用者
満足度
評価

○サービスに対する満足度を総合及び複数の観点で評価－貨幣換算は不要△情報公開されれば○価格面と技術面の総合点が最良の応募者を選
定○貨幣尺度（入札価格）と非貨幣尺度（技術点等）を同時に扱う○効率的で質の高い行政活動が目的○コスト指 標（総経費/対象数）の設定になじまないものも扱う－貨幣換算は不要

事例

指定管理者選定

事業評
価

公園評
価

○公園に関する環境及び施設内容を中心に利用者との関係など複数の観点で評価

社会の意思をウェイティングに反映

ウェイティングなしでも使える－効率性指標は不明－ウェイティン
グについては不明○評価結果を個別項目の改善につなげられる△実績評価、管理の改善、ランキングなど様々に活用可能－効率性は考慮外○個別満足度から個別の管理項目の改善につなげられる○項目別得点・
主な選定理由を含む選定経緯が公表される－指定管理者の順位付け以外の用途はない○価格は評価項目の一つとして重視される○評価表が公表
される○行政改革、中長期計画、予算査定等に反映△評価過程の詳細は不明○公園ランキング、健康に良い公園など、特定ニーズに対応した情報も提供○コスト指 標（総経費/対象数）の分析を中心に効率性を評
価－効率性は考慮外△項目別満足度と総合満足度の分析から重要度を引き出すことは可能△ウェイティン
グは項目別配点に反映されているが、外部委員の関与の詳細は不明－第三者評価があるが、ウェイティングについては不明－ウェイティン
グについては不明○総合的なラン
ク付けだけでなく、個別の観点からの情報を提供可能△場合による－関係しない○適用性あり－指定管理者の順位付け以外の用途はない○複数の活用方法が期待されている

複数の目的を明示的に扱えること（①）については、全ての事例であてはまると考えられる。無理に貨幣換算しないこと（②）及び CBA や CEA（など効率性）も評価項目にできる（⑤）については、「指定管理者選定」と「事業評価」でのみあてはまると考えられる。トレースが容易（③）については、「指定管理者選定」と「事業評価」では経過がある程度具体的に公表されていることからあてはまると考えられるが、それ以外は詳らかではない。ニーズに応じて柔軟に使える（④）及びウェイティングなしでも使える（⑦）は、順位づけ以外の用途はない「指定管理者選定」の他は概ねあてはまると考えられる。
社会の意思をウェイティングに反映できる（⑥）のあてはまりについては、一部あてはまると考えられる事例もあるが殆どは不明である。
3.3 多基準分析適用の課題
いずれの事例も、一部に明瞭ではない部分、あてはまりに疑問がある部分はあるものの、多基準分析を適用することは可能と考えられる。ただし、多基準分析として位置づけるには以下の点で多基準分析に必要と考えられる要件が欠落あるいは不十分であると考えられる。
第一に、基準選択の際に価値ツリーなどを用いて完全性、相互選好独立性、操作性などを確認するプロセスが欠落していると考えられることである。評価基準の設定に際しては、何らかの検討があったはずであるが、その経過の妥当性が検討される必要がある。
第二に、スコアリング、ウェイティング、及び統合における数的処理が不明瞭なことである。定量的評価になじまない基準についても、パフォーマンスをある程度のスケールの価値スコアに変換することが可能であり、ウェイティングと統合の方法についても恣意性回避など考慮すべき観点があることから、これらの方法をルールとして明確に示すことが課題となる。

第三に、評価プロセスがどこまで公開され説明されるかである。多基準分析の大きな利点の一つであるトレースのしやすさは、情報公開による透明性次第である。基準選定、スコアリング、ウェイティングの方法を含め評価の仕組み・ルールをどのように議論して設定したのかが示される必要がある。
４．おわりに自己評価的意味合いが強いと考えられる「公園管理の PDCA」の場合に大きな利害関係は考えにくいが、特にスコアの統合によって唯一の代替案を選ぶ必要がある「指定管理者選定」では応募者間の利害関係、意思決定の影響が極めて大きい。今後、多基準分析の評価ルールを活用して評価の改善と信頼性向上を図ることができるよう、個別事例への評価ルールの適用について詳細な検討が必要である。
謝辞：本研究は科研費（24510061）の助成を受けたものである。

参考文献[1] 青木陽二、小口傑、菊池正芳“わが国の公園利用調査研究の歴史”『都市公園』、No.180、pp.97-103、2008[2] 浅川昭一郎、小林昭裕“札幌市を事例とした住民による近隣公園の評価について”『造園雑誌』47(5)、pp.275-280、1984[3] Department for Transport, Local Government and the Regions, “Multi Criteria Analysis:A-Manual” 2001,
http://www.dtlr.gov.uk/about/multicriteria[4] Getzner, Micheal, Spash, Cleve L. and Sigrid Stagl, Alternatives for Environmental Valuation, Routledge, 2005
[5] 堀江典子，萩原清子，“緑地を活用した循環型システムの評価と意思決定の支援に関する考察－剪定枝葉等発生材のリサイクルを事例として－”『第 31 回環境システム研究論文集』Vol.31，2003 年 10 月，pp.307-315[6] 堀江典子･萩原清子，“多基準分析の今日的意義と課題”『総合都市研究』第 82 号，2003 年 12 月，pp.93-103[7] 堀江典子･萩原清子，“政策立案支援のための多基準分析による評価手法に関する考察－家庭からの剪定枝葉回収システ
ムを事例として－”『地域学研究』第 34 巻第 3 号 2004 年 12 月，pp.91-106[8] 堀江典子･萩原清子，“循環型社会形成のための取り組み事例における多視点･多基準･多主体の扱いに関する考察－東京都特別区の行政評価を事例として－”『地域学研究』第 35 巻第 1 号 2005 年，pp.85-102[9] 堀江典子･萩原清子･木村富美子･朝日ちさと，“家庭生ゴミ処理方法についての試行実験を踏まえた評価の枞組みに関する考察－多視点･多基準･多主体を考慮した環境の評価と意思決定支援に向けての試み”『地域学研究』第 36 巻第 4 号
2006 年，pp.931-944[10] 堀江典子･萩原清子･木村富美子･朝日ちさと，“環境の評価と意思決定のための多基準分析の活用に関する一考察”『地域学研究』第 37 巻第 4 号，2008 年，pp.1097-1107[11] 堀江典子･萩原清子･木村富美子･朝日ちさと，“評価と意思決定支援のための可視化をめぐる諸問題－｢可視化｣の構造と課題－”『地域学研究』第 39 巻第 2 号，2009 年，pp405-416[12] 堀江典子･萩原清子･木村富美子･朝日ちさと“多基準分析における基準選択に関する考察”『地域学研究』第 39 巻第 4号，2010 年，pp.809-821[13] 堀江典子･萩原清子･木村富美子･朝日ちさと“多基準分析における参加の概念と構造に関する一考察” 『日本地域学会
第 46 回年次大会学術発表論文集』2009 年，CD-ROM[14] 堀江典子･萩原清子･木村富美子･朝日ちさと“緑の計画策定における多様性の反映に関する一考察” 『日本地域学会第47 回年次大会学術発表論文集』2010 年，CD-ROM[15] 堀江典子･萩原清子･木村富美子･朝日ちさと“多基準分析における「想定」のあり方に関する一考察” 『日本地域学会
第 48 回年次大会学術発表論文集』2011 年，USB[16] 石田眞二、堀口敬“公園景観の色彩と構図に関する評価手法の研究”『土木学会論文集』、通号 723、pp63-71、2003[17]金子忠一“公園の管理運営のサービス水準を考える－評価の指標と視点－”『公園緑地』Vol.64、No.6、2004[18]公園情報センター http://www.kouen.info/ 2012/08/30[19] 森杉寿芳、大野栄治、小池淳司、武藤慎一“公園整備事業の便益評価－新しい非市場評価法の提案”『土木学会論文集』、
通号 518、pp135-144、1995[20] 練馬区公式ホームページ http://www.city.nerima.tokyo.jp/kusei/gyoukaku/gyosei_hyoka/ 2012/08/31[21] 小沢紀美子“児童公園の住民評価にもとづく配分計画モデルの開発”『都市計画.別冊』通号 9、pp193-198、1974[22] 佐藤治雄、小柴千賀、山野智子“群落構造から見た都市公園の自然性評価の試み”『ランドスケープ研究』、58(5)、
pp.149-152、1995[23] 東京都建設局『東京が切り拓く新時代の公園経営を目指して－パークマネジメントマスタープラン』2004[24]東京都建設局ホームページ http://www.kensetsu.metro.tokyo.jp/kouen/ 2010/08/30[25](財)公園緑地管理財団『平成 19 年度都市公園利用実態調査報告書』2007[26](財)公園緑地管理財団『公園管理ガイドブック－公園を活かし育てる総合手引き－』平成 17 年