厚生労働科学研究費補助金 （地域健康危機管理研究事業）
総括研究報告書

地域における健康危機管理におけるボランティア等による支援体制に関する研究主任研究者

尾島俊之（浜松医科大学健康社会医学教授）

研究要旨
地域健康危機管理に関与しうるボランティア活動について、行政・関係機関・住民等がより確実に健康危機に対応できるように、効果的な活動内容及び方法、関係機関との連携のあるべき姿、またボランティアの安全衛生確保の方策を体系的に明らかにし、提案を行った。ボランティアとしては、地域住民の組織活動と外部からのボランティアの両者を念頭に置いている。健康危機は、震災等の自然災害の他、感染症も扱った。

Ａ．研究目的

健康危機に対応できることに資することであ阪神・淡路大震災以後、大規模災害が起きるる。この研究は、地域健康危機管理の視点からたびに大勢のボランティアが駆けつけて活躍ボランティア活動を体系的に扱った初めてのする姿が見られる。一方で、平成９年のナホト研究である。

カ号海難・流出油災害におけるボランティアの死亡事例を始めとしたボランティアの安全衛

Ｂ．研究方法生の問題や、その他、ボランティア活動におけ能登半島地震、新潟県中越沖地震、阪神・淡る種々の問題が指摘されている。平成 19 年の路大震災等の過去の震災、浜松市、神奈川県秦新潟県中越沖地震においては、多数の派遣保健野市、静岡県等の平常時の対策、関係団体等の師等により在宅被災者の全戸訪問を行う健康現地調査を行った。学術文献や、各自治体の対福祉ニーズ調査、いわゆるローラー作戦が展開

応計画、米国での原油流出事故等についてのイされたり、比較的小規模な避難所にも常駐保健ンターネットでの調査を行った。西ナイル熱対師等が配置されたり、専門職による比較的手厚策としての蚊の防除等に関する現地調査を行い体制をとることができた。しかしながら、よい、また新型インフルエンザ等の感染症対策にり大規模な災害が発生した場合には、行政職員関するボランティア活動の役割を検討した。災や専門職だけでは必要な対応ができず、地区組害時の地区組織活動ツールの試作、ゲーミング織や外部からのボランティアの活動が必須でシミュレーション（クロスロード）を活用したあると考えられる。

啓発媒体の作成を行った。研究成果は、学会発

そこで、この研究の目的は、地域健康危機管理に関与しうるボランティア活動について、効表、研究班ホームページ、シンポジウム開催等により普及を行った。

果的な活動内容及び方法、関係機関との連携のあるべき姿、またボランティアの安全衛生確保（倫理面への配慮）の方策を体系的に明らかにし、それを普及し、インタビュー等の調査においては、研究の趣行政・関係機関・住民等がより確実かつ安全に旨を説明し、協力の意思を確認した上で行った。

からのボランティアには被災地入りしないよＣ．研究結果うに自粛を求めていた。専門性の視点では、全

１．災害ボランティアの類型と役割く専門性のないボランティアに加えて、災害ボ

災害ボランティアの類型については、地元／ランティア活動に練達していて、より高度な支県外／専門ボランティアの３類型にわける方援活動ができるボランティアや、保健医療計そ法などがあるが、確立したものはない。この研の他の国家資格等を持った有資格ボランティ

究での現地調査等によって、被災地で活動するアもいる。

人々について、居住地と専門性の２つの視点か

この図には含まれていないが、特定のサービら、図のように類型と役割を整理した。この中スや物品提供等の被災者支援を目的として避で、最も右側の列の職務として活動している人難所等を回るボランティアもある。例えば、足を除いた全ての人々は、広い意味で災害ボラン

湯隊（被災者に足湯に浸かってもらいながら傾ティアであると考えられる。なお、各類型の境聴を行う活動）、歌や出し物などの娯楽の提供、界は時にあいまいであり、明確に分けられない自社食料の配布などがある。さらに、団体とし場合も多いと考えられる。て遠方からバスを仕立てて支援に入るボラン

この中で、専門性のないボランティアについティアもある。企業、学校、宗教団体、またては、避難所や被災地内の自宅等にいる被災者NPO 等の募集によるもの、あん摩等の職能団によるボランティアと、県内又は県外から被災体のボランティアもある。また、支援金の寄附地にかけつけるボランティアとがいる。被災者や、被災地外での被災者の受け入れなど、被災自身の活動は、自主防災組織などの地区組織の地に入らない災害ボランティア活動もある。

活動などの形で理解されることが多いが、避難所にいる被災者が個人として避難所運営に必

２．感染症対策におけるボランティアの役割要な仕事に参加するなどのこともある。一方で、事例調査等を踏まえた研究班内での検討の災害ボランティアセンターで受付をして活動結果、次のことが抽出・整理された。①感染症を行うボランティアの多くは、被災地外の県内危機管理対策の成否は地域力に依存する。そのまたは広域的に県外から訪れた専門性のないボランテ

図 災害ボランティアの類型と役割
専 門 性

ィアである。狭い意味で災害ボランティアと言う場合に専門性なし

は、この人々を指すことが多く、災害ボランティアの中で番行われていると考えられる。なお、新潟県中越沖地震

居住地

この部分に関する検討は一

避難所被災地
県内

浅く、被災地の宿泊施設等が(通勤可)

災地での宿泊を要する県外

有資格
ボランティ
ア

職務

ボラン
避難所運営、ボラン
ティアセンター運営
補助等

ティアセ

保健、ンター、医療、被災地
職員

避難所の 介護、などにおいて、発災から日が復旧していない時点では、被ボランティア活動の練達者

県外(要宿泊)運営コー 建築診
日中の片付け、保 ディネー
健福祉活動補助等
ト等

断等

県内派遣職員県外派遣職員ため、地域組織・ボランティア活動の活性が対「災害時の支援のために－地区組織のみなさ策の成否を左右する。②地域組織・ボランティ

まへ－」を試作した。内容は、災害時前に準備ア活動には高度な正確性と緊急性が必要であしておくもの（災害時の地区組織の役割とそのり、勃発時は行政による適切なコントロール下動き方、災害時の支援のための準備物品リストでの適材適所的な役割分担が必要である。一方、等）、災害時に活用するもの（在宅子供用チェ

平常時は自律的な地域組織・ボランティア活動

ック表、避難所環境整備支援リスト、地区組織が望まれ、行政はボランティア、地域組織活動とボランティアの協働依頼書等）、チラシ類（在と常に適切な関係を保っておくこと、行政がボ宅高齢者向けチラシ等）である。

ランティア、地域組織活動をよく把握しておくことが求められる。③代表的な感染症危機管理②ゲーミングシミュレーション（クロスローと市民、ボランティアの動きとして、新型インド）を活用した普及啓発媒体

フルエンザ、ウエストナイル熱、感染性胃腸炎

クロスロードは、数人ずつの小グループに、を選び、感染症危機管理体制におけると市民、ある状況を提示し、各人が Yes、No のカード

ボランティアの動きについて検討、感染症発生を出した後で、理由を議論しあうゲームである。の時系列に沿って、医療体制や市民生活上の課大きな会場で多数のグループを設定して実施

題と、それぞれの段階で必要と思われるボランすることができる。ゲーミングシミュレーショ

ティア活動内容について分類できた。具体的にンを活用した普及啓発媒体として、災害ボランは、例えば西ナイル熱等の対策として、蚊の防ティアの啓発のためのクロスロードを作成し除・発生源対策、死亡野鳥の届出等が期待された。

る。また、新型インフルエンザ等の対策として、発熱患者宅への食糧・衛生キット等の配給、回③研究成果の普及

復者による情報提供・保健医療サービス介助等研究班ホームページ、学会発表、新潟県中越が期待される。④地域組織・ボランティア活動

沖地震に関する緊急集会（地域健康危機管理研を取り入れた感染症危機管理対策の事例とし究て、関西国際空港対岸地区である大阪府田尻町

災害時の保健活動に係る広域連携のあり方にのウエストナイル熱媒介蚊対策事例を調査し関する報告書（日本公衆衛生協会）等により研た。地域組織・ボランティア活動を取り入れた究成果の普及を行った。

大井田班との共催によるシンポジウム）、感染症危機管理対策を成功させるための要因
は、「住民組織の維持」「住民内のリーダーの存在」「住民への分かりやすい説明」「過度の心配

Ｄ．考察
本調査結果による提言についてまとめたい。

を起こさない説明責任行使」「啓発を通した行政職員の参加意識」であった。住民の組織的活

１．保健医療関係者とボランティア等との協働動が存在し、行政との協働がある地域においての必要性は一定程度の成果が期待できる。

① 避難所等における協働避難所等で保健医療関係者が協働しうるボ３．媒体等の開発・研究成果の普及

ランティアとしては、(1) 避難所等に避難して①地区組織等の活動ツールいる被災者、(2) 近隣の在宅被災者、(3) 災害

ボランティアセンターを通さずに直接避難所による支援の他、食生活改善推進員や一般の地支援に駆けつけた外部ボランティア、(4) 災害域住民、また外部からのボランティアによってボランティアセンターを通して活動している担われる。そこでの食品衛生の確保は、重要な外部ボランティアなどがある。

課題であり、食品衛生監視員による巡回指導等

各避難所には、派遣保健師等が交代で常駐しも行われているが、避難所等に常駐する者の中て活動することが多い。保健師は基本的には保での食品衛生確保体制の確立は重要である。そ健活動が期待されて派遣されるものであるが、の避難所に、保健師、また薬剤師や栄養士等が現実的には避難所運営に関する様々な役割を常駐している場合には、それらの専門職による果たすことになる場合がある。また、保健師は食品衛生指導なども有用であると考えられる。

日頃の保健活動において、住民との協働のノウさらに、ボランティア等に対する現地で利用でハウを持っている。そこで、保健師等の避難所きる教育媒体の開発等も必要であろう。

常駐職員とボランティア等の協働を機能的に行うことにより、避難所等の運営がより円滑に行われると考えられる。

③ 在宅被災者支援における協働
新潟県中越沖地震では、自宅の倒壊は免れ、なお、大規模災害発生時においては、避難所避難所に避難はしないものの、ライフラインの運営に十分な職員を公的に配置することは困途絶等により何らかの援護が必要な在宅被災難である。被災者は、避難所等でのサービスの者が多く発生し、保健師等の健康福祉ニーズ調受け手としてだけではなく、避難所運営の担い査（ローラー作戦）による状況把握などが行わ手としても活動して頂けるようにすることがれた。一方で、能登半島地震における輪島市門重要である。日頃の地区組織活動がしっかりし前地区や、新潟県中越沖地震における比較的被ている地域においては、円滑に運営されること害の小さい地域においては、自治会等の地区組が多いが、そうでない地域においても、被災者織により在宅被災者の状況把握が行われた。全がボランティアとして積極的に避難所運営にての世帯を保健師のみで訪問しなければなら参画して頂けるようにするノウハウの蓄積がないとすると、膨大な数の保健師に派遣要請す必要であろう。

る必要があり、また支援の必要度に応じて複数回訪問することは困難である。そこで、前述し② 感染症対策・食品衛生面での協働たように、在宅被災者の状況把握において、地ノロウイルス、インフルエンザ等の感染症対区組織のボランティアまたは外部からのボラ策は、一義的には保健師等の保健医療専門職にンティアと協働することは非常に重要である

期待される役割が大きい。しかし、能登半島地と考えられる。ただし、特に外部からのボラン

震・新潟県中越沖地震においては、避難所の施ティアに家庭訪問を担当してもらう場合には、設等の消毒作業補助、避難所に出入りする人へ誰にでもできるわけではなく、各ボランティアのうがい・手洗い指導等、健康確保に関与するの資質等にも配慮する必要が有ろう。また、そボランティア活動も行われており、感染症対策れらの活動に従事するボランティアは、あらかにおけるボランティアとの協働は有用である

じめ運転免許証等による身分確認を行っておと考えられる。

くことも必要であろう。

また、避難所における炊き出しは、自衛隊等

一方で、保健師等がローラー作戦として家庭訪問した際に、家の中の片づけが全く進んでいできるような体制を作ることが必要である。さない家庭など、ボランティアニーズを把握するらには、保健医療専門職が定期的に災害ボランことも多いと考えられる。それらの情報がタイティアセンターを訪れたり、災害ボランティアムリーに保健師等から災害ボランティアセンセンターに常駐したり、またはボランティアがターに伝えられるような、協働のシステムも重活動している現場を巡視したりして、災害ボラ要であろう。

ンティアセンターや個々のボランティアに助言する体制が作られることが理想であろう。

２．ボランティア等の安全衛生に関する保健医療関係者の支援の必要性

一方で、避難所等においては、保健医療専門職とボランティアがともに活動することが多被災地で活動する保健医療関係者は、一義的いと考えられる。また、保健医療専門職が被災には被災者の健康確保が使命である。一方で、地内を巡回訪問等する際に、災害ボランティア能登半島地震や新潟県中越沖地震においては、の活動を目にすることもあると考えられる。現

被災地で活動する職員の健康管理についても状において、保健医療専門職は、被災者の健康注意が払われるようになり、そのための保健医問題等のみに対して支援を行っており、災害ボ療活動も一部行われるようになった。従来は、ランティアの健康や安全に対して注意を払う

外部からのボランティアの活動は自己責任がことは余り多くないと考えられる。しかし、保大原則であると考えられ、保健医療関係者がそ健医療関係者は、災害ボランティアの活動の安の安全衛生のために関与することは希であっ全衛生にも注意を払い、問題のある活動方法にた。しかしながら、もし、地区組織のボランテ気づいた場合などにおいては、ボランティアやィアと外部からのボランティアが一緒に復興ボランティアセンターに助言をしたり、危険を作業に当たっているときに何らかの事故があ回避するための支援を行ったりできる体制がり２人とも怪我をした際に、被災者であるボラ整えられる必要があろう。

ンティアには救護が行われ、外部からのボランティアには何の対応もなされないとしたら大② ボランティア等の怪我や疾病発生時の応急きな矛盾であろう。被災地で活動する保健医療処置

関係者は、被災者のための活動を優先しつつも、救護所の医師や避難所の派遣保健師等は、被可能な範囲でボランティアの安全衛生につい災者の健康の確保が任務である。しかし、近くても、配慮を行うことが必要であると考えられで活動している災害ボランティア等に怪我やる。

疾病が発生した際には、応急処置等を行うことが必要であろう。現状において、人道的に応急① 災害ボランティアセンター等への助言処置等を行うことが多いと考えられるが、災害現状において保健医療専門職が体系的に災ボランティアや活動中の職員等への応急処置

害ボランティアセンターに助言を行う体制とも業務のひとつとして公式に位置づけられるなっているところは非常に希である。災害ボラことが好ましい。なお、被災者への救護等におンティア活動の安全衛生を確実に確保するた

いても同様であるが、地域の医療機関が平常通めには、まず、災害ボランティアセンターが必り機能するようになった時点では、通常の地域要な時に、保健医療専門職の助言を得ることがの医療機関で対応すれば良いと考えられる。

現時点で不十分であると考えられる応急処普及を行う計画である。

置に、不潔な怪我をした際の破傷風予防接種があると考えられる。怪我をしたボランティアがＦ．研究発表

遠隔地から来ている場合には、被災地等におい

１）Ojima T, Hayasaka S, Murata C, et al.て応急処置と予防接種を受けてから帰宅する

Descriptive study of volunteer disaster

ことが好ましいと考えられる。

response for the Chuetsu earthquake inJapan. The joint Scientific Meeting of the３．地区組織・ボランティアへの提言
危機時においては、自治会・町内会等の小地AEA(Australasian

EpidemiologicalAssociation) and the IEA (International

域単位での社協と自主防災組織の活動の融合

EpidemiologicalAssociation),

Hobart,などにより地区組織と外からのボランティア

Australia, Aug 27-29, 2007.の協働、また安全衛生への一層の配慮が必要で

２）尾島俊之、原岡智子、石川貴美子、他．能ある。

登半島地震からみた今後の災害ボランティア

平常時においては、健康づくりやお祭り等ののあり方．第 66 回日本公衆衛生学会総会，愛健康危機管理と直接関係がないと思われてい媛，2007 年 10 月 26 日．日本公衛誌 54(10 特る活動を通して、地域の住民同士が知り合って別附録):333, 2007.

おくなど、渥美が提唱している「防災と言わな３）Ojima T, Hayasaka S, Murata C, et al.

い防災」の一層の推進が必要である。

Health crisis response by non-professional
volunteers. The 39th Conference of APACPH

Ｅ．結論
保健医療関係者は、ボランティアとの協働、(Asian-Pacific Consortium for Public Health)2007.11.22-25, Sakado-city.

ボランティアの安全衛生に関する支援等をよ

４）原岡智子、三輪眞知子、尾島俊之、他．被り強化すべきであると考えられる。地区組織及災者の健康・生活支援に関わる一般ボランティ

び外からのボランティアは、危機時における協ア活動のあり方～新潟県中越沖地震の現地調働、また安全衛生への一層の配慮が必要である。

査から～．第 11 回日本健康福祉政策学会学術

平常時の備えとしては、地域の住民同士が知り大会．2007 年 12 月 8-9 日，岡山市．

合っておくことが重要であろう。
来年度以降は、健康危機分野の拡大、数量的研究、提言やツールの完成、一層の研究成果のＧ．知的財産の出願・登録状況なし