Uma publicação do Programa deIncentivos às RPPNs da Mata Atlântica

RPPN
Mata Atlântica
ICMS ECOLÓGICO,
UMA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA
DE PAGAMENTOS PORSERVIÇOS AMBIENTAISWilson Loureiro

RPPN
Mata Atlântica
ICMS ECOLÓGICO,
UMA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA
DE PAGAMENTOS PORSERVIÇOS AMBIENTAIS

Conservação Internacional
Fundação SOS Mata Atlântica
The Nature Conservancy (TNC)
BELO HORIZONTE – 2008

CONSERVAÇÃO INTERNACIONAL
Av. Getúlio Vargas, 1300 / 7º andar
30112-021 - Belo Horizonte/MG
www.conservacao.org
FUNDAÇÃO SOS MATA ATLÂNTICA
Rua Manoel da Nóbrega, 456
04001-001 - São Paulo/SP
www.sosma.org.br
THE NATURE CONSERVANCY (TNC)
Programa de Conservação Mata Atlântica
Rua Padre Anchieta, 392
80410-030 - Curitiba/PR
www.tnc.org/brasil

Texto
Wilson Loureiro
Revisão de Texto
Adriana Scrok
Foto Capa
Scott Warren
Parque Nacional de Ilha Grande(Município São Jorge do Patrocínio)Projeto Gráfico
Grupo de Design Gráfico
Diagramação e Arte Final
Tula Barcellos

Ficha catalográfica elaborada pela Bibliotecária
Andréa Godoy Herrera– CRB / 8-2385

L892i

Loureiro, Wilson
ICMS Ecológico, uma experiência brasileira de pagamentos
por serviços ambientais / Wilson Loureiro. – Belo Horizonte :Conservação Internacional – São Paulo : Fundação SOS Mata
Atlântica – Curitiba : The Nature Conservancy (TNC), 2008.
26 p. : mapa, tabelas
Bibliografia: p. 26.
(RPPN Mata Atlântica; n. 3)
1. Unidades de conservação 2. Mata Atlântica – Brasil
3. Instrumentos Financeiros I. Loureiro, Wilson II. Título.

Sumário

Apresentação ..........................................................................

7

I. Introdução ..............................................................................

9

II. Unidades de Conservação e Procedimentos do ICMS Ecológico ...

12III. Um Panorama do ICMS Ecológico no Brasil .................................

18

IV. Aspectos de uma boa Legislação do ICMS Ecológico .................
V. Perspectivas e Desafios do ICMS Ecológico ................................
VI. Referências Bibliográficas ..........................................................

23
25
26

Apresentação

O crescente uso de instrumentos econômicos para a conservação da biodiversidade, em complementação aos tradicionais instrumentos de comando e controle, é uma tendência mundial e que tem tido, na América Latina,
um espaço de experimentação e desenvolvimento invejável. Podemos dizer
isso em relação a projetos florestais de carbono, a novos esquemas de pagamentos por serviços ambientais focados na relação floresta-água, assim
como em relação a instrumentos inovadores de política ambiental fiscal.
Entre esses últimos, o ICMS Ecológico merece, sem dúvida, um local dedestaque no panorama nacional e internacional. Instrumento econômico classificado como um instrumento de compensação fiscal tem a grande vantagem de não criar novos tributos e, sim, de redistribuir para os municípios os
frutos da tributação existentes a partir de critérios ambientais determinados por
cada Estado da Federação brasileira através de legislação específica. Desenvolvido inicialmente no Estado do Paraná, em 1991, o ICMS Ecológico é realidade hoje em mais de uma dezena de Estados brasileiros e envolve o repassede, aproximadamente, R$ 600 milhões/ano para os municípios que abrigam
Unidades de Conservação ou se beneficiam com outros critérios ambientais.
Porém, sabemos que toda e qualquer política pública precisa do engajamento da sociedade civil para torná-la real e manter o seu constante aperfeiçoamento. Considerando a grande importância do ICMS Ecológico como
instrumento de consolidação de Unidades de Conservação; assim como de
incentivo econômico para os municípios brasileiros que abrigam essas unidades e, potencialmente, para proprietários de RPPN e comunidades tradicionais
que, sem perder de vista o seu grande papel como instrumento de gestão
ambiental que estimula a aproximação entre gestores municipais e órgãos
ambientais estaduais e federais, a Conservação Internacional, Fundação SOS
Mata Atlântica e The Nature Conservancy (TNC), através da sua parceria paraa conservação de Unidades de Conservação públicas e privadas na Mata
Atlântica, elegeu o ICMS Ecológico como um de seus temas prioritários detrabalho.
7

Dessa maneira, apresentamos a publicação desse documento, escrito
por Wilson Loureiro, principal expoente do ICMS Ecológico no país, que temo papel de esclarecer o funcionamento dessa ferramenta econômica,seus potenciais impactos aos municípios e às Unidades de Conservação, alémde atualizar o estado da arte nos diferentes Estados da Federação e apontar
algumas lições aprendidas até aqui.

Fernando Veiga
The Nature Conservancy (TNC)
Luiz Paulo Pinto
Conservação Internacional
Márcia Hirota
Fundação SOS Mata Atlântica

8

I.

Introdução

A comunicação, os incentivos para a conservação e a regulação secomplementam na formação do tripé básico para a formulação de uma
boa política pública no campo ambiental.
No Brasil temos uma grande quantidade de agentes sociais com pouca
informação e, dessa maneira, cabe à comunicação o papel fundamental
de orientar e mobilizar para a conservação. Os incentivos econômicos na
conservação buscam a justiça econômica e social e podem agir comoindutores do comportamento pró-ativo dos agentes. Por fim, a regulação,além de dar contornos finais aos dois fundamentos de política, dão conta deorganizar procedimentos de comando e controle, que são os elementos
estruturantes, quase que hegemônicos na composição das políticas públicas
ambientais brasileiras, instituídas nos seus três níveis.
Considerando a exaustiva experiência brasileira na execução de ações decomando e controle no tratamento das ações ambientais e, que os processos de comunicação, embora insuficientes, já demonstrem experiência acumulada, esse documento tratará dos incentivos econômicos, na forma decompensação e estímulos à conservação, destacando o ICMS Ecológico,
experiência em curso em vários Estados brasileiros.
Desse modo, esse documento discorrerá sobre o ICMS Ecológico do
ponto de vista do conceito, das origens, da aplicação em relação à biodiversidade, tendo como fulcro as Unidades de Conservação e outras áreas
especialmente protegidas no Estado do Paraná. Traz, também, anotações
acerca de outros critérios que têm sido utilizados em modelos alternativos deoperação do ICMS Ecológico, bem como um panorama da aplicação doinstrumento no Brasil. Observações acerca de uma boa legislação e, por fim,
uma reflexão objetiva sobre as perspectivas do ICMS Ecológico no Brasil também são apresentadas.

9

Do que trata o ICMS EcológicoO ICMS Ecológico é um instrumento que aproveita a oportunidade criada
pelo federalismo fiscal brasileiro, qual seja o do repasse de recursos financeiros a entes federados, sem que a instituição que recebe tais recursos perca
sua autonomia político-administrativa. Essa oportunidade se ancora no disposto no inciso II, do artigo 158 da Constituição Federal, que define aos Estados poder de legislar sobre até ¼ do percentual a que os municípios têm
direito de receber do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços(ICMS) .
Treze Estados brasileiros têm esse dispositivo em vigência, dois têm o dispositivo na Constituição Estadual aguardando regulamentação objetiva e noveestão debatendo o tema, em alguns casos com anteprojetos de lei tramitando nas respectivas Assembléias Legislativas.
O Paraná foi o primeiro Estado brasileiro a aprovar o ICMS Ecológico, inicialmente dispondo sobre o tema na Constituição Estadual de 1989, depois
em regulamentação através da Lei Complementar nº 59, em 1991. No casoparanaense são observados dois critérios ambientais, a conservação da biodiversidade e dos mananciais de abastecimento para municípios vizinhos.
A iniciativa do Paraná decorreu da demanda de municípios que sentiamse limitados na exploração do seu território e reivindicavam uma espécie decompensação via repasse de tributos e, veio ao encontro das necessidadede modernização de políticas públicas ambientais, pela execução do princípio do protetor-beneficiário, ou seja, da institucionalização de uma plataforma em que fosse possível organizar uma agenda prévia para a gestão deativos ambientais, públicos, particulares, indígenas, comunidades tradicionais,
entre outras prioridades ambientais, tais como a conservação dos mananciais de abastecimento.
Embora existam no Brasil, neste momento, várias experiências em curso
com utilização de critérios relacionados aos resíduos sólidos, mananciais
de abastecimento, indicadores ambientais locais, controle e combate aqueimadas etc., a utilização do critério relacionado às Unidades de Conservação, mais especificamente no Estado do Paraná, é o que mais tem
se desenvolvido, razão pela qual será tratado com maior ênfase neste
documento.
10

FIGURA 1 – Estados com ICMS Ecológico em vigência no Brasil.

11

II.

Unidades de Conservação e Procedimentos do
ICMS Ecológico

Em relação às Unidades de Conservação, o ICMS Ecológico atua para a
composição dos percentuais a que os municípios têm direito a receber do
ICMS arrecadado. No caso do Paraná, essa composição se fundamenta em
duas dimensões: uma quantitativa e outra qualitativa.
A quantitativa leva em conta a superfície da área protegida na relação
com a superfície total do município onde estiver contida. Essa relação é
corrigida por um multiplicador que caracteriza o nível de restrição de uso daárea, notadamente correspondente à categoria de manejo da área protegida.
A qualitativa considera, além de aspectos relacionados à existência deespécies da flora e fauna, insumos necessários disponibilizados à área protegida, visando à manutenção e à melhoria no processo de gestão da área.
Como orientação para montagem do conjunto de variáveis qualitativas
são levados em conta, entre outros, aspectos da qualidade biológica, física
e, especialmente, do planejamento, da implementação, da manutenção
e da gestão da Unidade de Conservação, levando em consideração asnecessidades de infra-estrutura, equipamentos, pessoal e capacitação,pesquisa nas unidades e legitimidade da Unidade de Conservação para acomunidade. Outros itens correlatos, excedentes ao conjunto de variáveis
específicas para as Unidades de Conservação, são as análises suplementares em relação às ações do município no que diz respeito às políticas
municipais para habitação e urbanismo, agricultura, saúde e saneamento
e apoio aos agricultores e comunidades locais.
As áreas especialmente protegidas consideradas para efeito de cálculo
são: Unidades de Conservação, Áreas de Terras Indígenas, Faxinais, Áreas dePreservação Permanente e Reserva Florestal Legal.

12

As Unidades de Conservação constituídas em qualquer um dos três níveis
de gestão são, basicamente, as categorias de manejo existentes no Sistema
Nacional e Estadual de Unidades de Conservação.
As áreas de preservação permanente, bem como as reservas florestaislegais, são contempladas na perspectiva da construção da conectividade
entre fragmentos vegetais no entorno da unidade de conservação de uso
indireto1, tendo, para tal, regulamentação específica.
A parceria entre os municípios e gestores das áreas protegidas é materializada por instrumentos diferenciados, mediatizados pela tábua de avaliação2,
instrumento pelo qual se determina o nível de qualidade da conservação daárea protegida.
No caso das Unidades de Conservação municipais, é avaliado o empenho direto do município na gestão das Unidades de Conservação sob sua
responsabilidade. Isso pode representar um bom negócio, com oportunidade de rendimentos, uma vez que há a chance de o município possuir apenas
um “andar” de parque municipal, por exemplo, e lucrar até 30 vezes mais,
caso esse parque esteja com avaliação máxima, ou seja, ao município compensa manter a Unidade de Gestão e, ainda mais, se a mesma receber um
nível adequado de gestão.
Um exemplo concreto é o Parque do Ingá, em Maringá, município ao
norte do Paraná, que possui 47,30 hectares de superfície e obteve, em 2008,
escore 22 na avaliação da sua gestão, por conta do empenho direto daprefeitura, o que lhe propiciará receber, em 2009, recursos não apenas por
uma área de 47,30 hectares, mas de 1.040,60 hectares, ou seja, o escoreserve como multiplicador, operando uma espécie de gabarito vertical, em
que vale muito mais a qualidade da conservação e gestão com vistas ao
cumprimento dos objetivos de manejo da Unidade de Conservação, do que
apenas possuir a mesma.
Esse princípio compõe os procedimentos em relação a todas as categorias de Unidades de Conservação, modalidades de área protegida e níveis

1

2

O entorno das unidades de conservação é definido a partir de critérios orientados por
norma do Instituto Ambiental do Paraná.
Que consiste num conjunto de variáveis a serem avaliadas por Unidade de Conservação.

13

de gestão passíveis de crédito do ICMS Ecológico. Entretanto os potenciais
de escore são diferentes, sendo mais altos para as áreas municipais.
Em relação às Unidades de Conservação estaduais ou federais, em geralsão firmados os Termos de Compromisso, avaliados anualmente, sendo queesses têm reflexos na interpretação e composição da tábua de avaliação e,conseqüentemente, no percentual a ser destinado ao município. Assim, seum determinado município contribui objetivamente na melhoria da gestão
de uma Unidade de Conservação, direta ou indiretamente, por meio dadisponibilização de pessoal, equipamentos, enfim, dos insumos necessários
ao cumprimento dos objetivos de manejo e da boa gestão da Unidade deConservação, esse passa a ter seu desempenho financeiro aumentado, formando uma espécie de círculo virtuoso, em que quanto melhor estiver aconservação de uma determinada unidade de conservação, mais o município ganha.
Cabe destaque, em relação a esses procedimentos, o caso da conservação de terras privadas, o qual já está normalizado no Estado do Paraná
proporcionando apoio objetivo aos proprietários das Reservas Particulares do
Patrimônio Natural – RPPN – através da ação via ICMS Ecológico, cujos procedimentos estão dispostos em norma estadual, que seguem os seguintes
passos:a) Deve haver tratativa “entre o município e o proprietário da RPPN, diretamente ou através de seus representantes, com a interveniência do Órgão
Ambiental do Estado”, no caso o IAP.
b) Deve haver a “aprovação de Lei Municipal estabelecendo as bases doapoio à conservação da biodiversidade nas reservas privadas, em especial as RPPN”.
c) Deve ser feito um “convênio entre o município e a entidade sem fins lucrativos, proprietária ou que represente o proprietário”.
d) É fundamental a “aprovação de projeto específico com o respectivo
Plano de Aplicação dos recursos a serem recebidos, quer sejam em espécie, quer sejam recursos materiais ou humanos, com indicadores objetivos de resultados e de efetividade, que pode fazer parte do convênio”.
e) Deve ser realizada a “prestação de contas dos recursos recebidos”.
f)

14

Deve ser realizada a “Auditoria Técnica”.

Para se credenciarem, as entidades do terceiro setor que irão intermediara negociação deverão estar “cadastradas junto ao Conselho Estadual do
Meio Ambiente – CEMA – e ter atuação comprovada na proteção à biodiversidade através de unidades de conservação por, pelo menos dois anos,
antes da apresentação do projeto”.
Para receber quaisquer benefícios oriundos do município, a RPPN deverá
contar com Plano de Manejo aprovado, tendo, no entanto, o prazo de cincoanos para que o mesmo seja elaborado, podendo “receber recursos municipais para a proteção da integridade da UC e para a elaboração do Planode Manejo”. Por fim, as normas definem que os recursos advindos da negociação deverão ser integralmente aplicados na Unidade de Conservação.
Esses procedimentos formais têm orientação do Tribunal de Contas do
Estado, bem como se prestam a dar segurança jurídico-administrativa aosprocedimentos, dando transparência e legitimidade.
Apoiar um proprietário particular na gestão da sua RPPN é também um
bom negócio para o município, pois quanto mais apoio ao proprietário, melhor o desempenho da conservação da sua RPPN e, conseqüentemente,
melhor será a sua performance financeira.
Nas áreas de terras indígenas, além de um conjunto de variáveis ambientais,
são levados em conta aspectos relativos à criação de condições para a
reprodução social, manutenção e melhoria da qualidade de vida da nação
indígena.
Quanto aos Faxinais3, as variáveis incorporadas no processo de cálculo
são oriundas de um processo direto de negociação encetada entre as comunidades envolvidas e a Prefeitura Municipal, o que cria condições para aorganização política e social dessas comunidades tradicionais.
O modelo criado oferece condições para que haja indução do município
em relação à ação direta ou indireta na gestão das áreas protegidas,

3

Entende-se por Sistema Faxinal: o sistema de produção camponês tradicional, característico da região Centro-Sul do Paraná, que tem como traço marcante o uso coletivo daterra para a produção animal e conservação ambiental. Fundamenta-se na integração
de três componentes: a) Produção animal coletiva, à solta, através dos criadouros
comunitários. b) Produção agrícola – policultura alimentar de subsistência para consumo e comercialização. c) Extrativismo florestal de baixo impacto – manejo de ervamate, araucária e outras espécies nativas.

15quando são tratados aspectos das variáveis quantitativas ou qualitativas.
As qualitativas têm caráter incremental, ou seja, quanto melhor for a gestão
da Unidade de Conservação, mais aquinhoado é o município com recursos
do ICMS Ecológico.
Cabe ao município, portanto, para aumentar o seu lucro, a busca deinformações visando firmar seu trabalho quando a Unidade de Conservação
está sob sua responsabilidade direta, ou o desenvolvimento de parcerias quando essas forem de outros entes federados, de particulares, dos indígenas ou
das comunidades tradicionais. Isso é, existe um potencial de conta-aumentode recursos disponíveis, basta que o município se sinta motivado a buscar odinheiro, trocando-o pela conservação.
Os recursos financeiros recebidos pelos municípios são consideráveis. No
Paraná, há casos em que o valor recebido, em função do ICMS Ecológico,representa acima de 70% do valor do ICMS Total recebido pelo município,como mostra a Tabela 1, que traz a relação dos 40 municípios do Estado quemais receberam recursos financeiros do ICMS Ecológico em 2007e cujo valor
do ICMS Ecológico mais impacta no repasse do ICMS Total.

TABELA 1 – 40 municípios do Estado do Paraná que mais arrecadaram
recursos do ICMS Ecológico em 2007, por ordem decrescente, em relação
ao impacto do ICMS Ecológico no ICMS Total arrecadado.
Repasse ICMS
Municípios
São Jorge do Patrocínio
Guaraqueçaba
Alto Paraíso
Piraquara
Campo MagroSão Manoel do Paraná
Lupionópolis
Antonina
Adrianópolis
Serranópolis do Iguaçu
Lunardelli
Porto Rico

Repasse ICMS Ecológico

Total

Biodiversidade

Mananciais

Total

%

3.872.487,88
3.728.465,22
3.278.122,73
13.813.823,12
5.942.970,45
1.735.114,91
1.365.168,07
2.538.083,60
2.498.527,93
3.828.193,67
1.710.019,27
1.010.324,78

2.878.333,01
2.553.986,15
2.084.090,75
357.537,20
0,00
1.001.074,05
760.479,32
1.381.575,63
1.267.113,55
1.913.980,82
843.938,21
447.808,51

0,00
0,00
0,00
8.341.240,76
3.627.692,45
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00

2.878.333,01
2.553.986,15
2.084.090,75
8.698.777,96
3.627.692,45
1.001.074,05
760.479,32
1.381.575,63
1.267.113,55
1.913.980,82
843.938,21
447.808,51

74,33
68,50
63,58
62,97
61,04
57,69
55,71
54,43
50,71
50,00
49,35
44,32
continua...

16

...continuação

Repasse ICMS
Municípios
Santa Terezinha do Itaipu
Flor da Serra do Sul
Fernandes Pinheiro
MorretesSão Pedro do Paraná
Santa Mônica
Mariópolis
Diamante do Norte
Espigão Alto do Iguaçu
Céu Azul
Altônia
Diamante do Oeste
Jardim Olinda
Santo Antônio do Paraíso
Guaratuba
Nova América da Colina
Quatro Barras
Matelândia
Querência do Norte
SabáudiaQuatiguá
Ramilândia
Congonhinhas
São Sebastião da AmoreiraCampina Grande do Sul
Matinhos
Turvo
Planalto
FênixRepasse ICMS Ecológico

Total

Biodiversidade

Mananciais

Total

%

3.978.443,77
2.316.930,77
2.786.689,39
2.554.043,52
1.139.660,63
1.389.236,89
2.761.412,01
2.644.133,40
1.924.209,71
6.184.477,06
3.923.009,58
1.376.326,65
585.602,02
1.114.689,78
2.784.315,12
1.054.305,68
6.459.037,35
5.779.791,34
2.983.413,01
2.005.049,39
1.094.979,71
1.135.963,08
1.838.173,47
2.039.014,77
5.470.689,15
1.364.125,85
3.873.235,81
3.250.198,56
1.572.761,56

247.001,99
3.475,44354.386,55
1.062.289,79
468.476,07
555.557,96
0,00
1.026.188,17
570.689,59
2.313.803,00
1.392.802,58
486.393,84
205.984,79
0,00
892.614,94
0,00
147.224,19
1.714.522,01
776.923,31
0,00
0,00
194.759,86
0,00
0,00
520.072,31
324.899,43
890.490,75
0,00
359.435,32

1.500.505,33
1.005.836,35
805.875,64
0,00
0,00
0,00
1.083.358,71
0,00
162.945,31
0,00
5.940,69
0,00
0,00
367.121,81
0,00
323.095,62
1.771.583,04
0,00
0,00
517.679,18
278.700,33
94.230,14456.831,21
490.127,73
787.498,74
0,00
0,00
746.807,14
0,00

1.747.507,32
1.009.311,79
1.160.262,19
1.062.289,79
468.476,07
555.557,96
1.083.358,71
1.026.188,17733.634,91
2.313.803,00
1.398.743,26
486.393,84
205.984,79
367.121,81
892.614,94
323.095,62
1.918.807,23
1.714.522,01
776.923,31
517.679,18
278.700,33
288.990,00
456.831,21
490.127,73
1.307.571,05
324.899,43
890.490,75
746.807,14
359.435,32

43,92
43,56
41,64
41,59
41,11
39,99
39,23
38,81
38,13
37,41
35,65
35,34
35,17
32,93
32,06
30,65
29,71
29,66
26,04
25,82
25,45
25,44
24,85
24,04
23,90
23,82
22,99
22,98
22,85

Fonte: Secretaria de Estado da Fazenda do Paraná.

17

III.

Um Panorama do ICMS Ecológico no Brasil

Além do Paraná, alguns Estados brasileiros possuem o ICMS Ecológico em
diferentes estágios e formas de aplicação.
O primeiro Estado a aprovar o ICMS Ecológico, depois do Paraná, foi São
Paulo, que destina 0,5% (cinco décimos por cento) do percentual, a que oEstado pode legislar, aos municípios que possuem Unidades de Conservação
estaduais. Atualmente o Estado está debatendo alterações na legislação
visando ampliar a base de crédito aos municípios em relação às áreas protegidas, assim como alterações nos critérios e aumento de percentual destinado ao ICMS Ecológico.
O Rio Grande do Sul possui o ICMS Ecológico desde 1997, porém de forma oblíqua, ou seja, associa o critério superfície territorial municipal às Unidades de Conservação, dando tratamento diferenciado aos municípios que as
possuem, incrementando, assim, o índice percentual a que têm direito. Embora essa tenha sido uma saída encontrada pelos gaúchos, este modelo
limita as ações na busca de apoio à consolidação das Unidades de Conservação. Ainda assim os profissionais do Estado tentam tirar o máximo de proveito do mecanismo em benefício das áreas de conservação.
Minas Gerais foi o Estado brasileiro que ofereceu importantes contribuições ao avanço do ICMS Ecológico, a partir de 1995, quando teve sualegislação aprovada, especialmente pela inclusão de critérios alternativos.
Além das Unidades de Conservação, os critérios incluem a busca de solução para o tratamento do lixo, patrimônio cultural, educação, entre outros,transformando o ICMS Ecológico à época, num forte programa de governo. A legislação mineira cria boas condições para que haja o exercício devariáveis qualitativas em relação às Unidades de Conservação, podendo
ser aprimoradas, dando condições para a melhoria no processo de gestão
das mesmas.

18

Os Estados de Rondônia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul têm legislação que consideram a conservação da biodiversidade, sendo que o Mato
Grosso do Sul já utiliza as variáveis qualitativas e o Mato Grosso está em fasede implementação dessas.
O ICMS Ecológico no Estado de Pernambuco é conhecido como “ICMS
Socioambiental” e foi aprovado em 2000, destinando ao que denomina aspectos socioambientais, 1% (um por cento) para os municípios que possuam
Unidades de Conservação e 5% (cinco por cento) aos municípios que possuam unidades de compostagem ou aterro sanitário controlado.
O Amapá aprovou o ICMS Ecológico ainda em 1996, no contexto de uma
reforma nos critérios de repasse do ICMS aos municípios.
Um dos Estados que mais ousou na elaboração de legislação a acerca
desse tema foi o Tocantins que, além dos critérios clássicos utilizados em
outros Estados, utilizou também outros critérios, tais como: aprovação de legislação ambiental local e dotação orçamentária que resultem na estruturação da Política Municipal do Meio Ambiente e da agenda 21 local, controlede queimadas e combate a incêndios, promoção da conservação e do
manejo dos solos, saneamento básico e conservação da água e coleta e
destinação do lixo. A inclusão desses critérios na redistribuição do ICMS teriacomo objetivo fundamental a indução de ação mais efetiva do poder público local e das entidades da sociedade civil, no esforço pela melhoria daqualidade de vida, minimização das desigualdades sociais e erradicação dapobreza, pelo exercício da cidadania. O Tocantins utiliza variáveis quantitativas e qualitativas no processo de cálculo dos índices.
O Rio de Janeiro teve seu ICMS Verde, como é chamado no Estado, aprovado em 2007. Já foi regulamentado e está em fase de implementação. A
legislação prevê a implementação gradual e progressiva, criando condições
para que haja participação dos municípios no processo, por meio da criação
de seus instrumentos locais de gestão ambiental.
O ICMS Ecológico cearense, também aprovado em 2007 e regulamentado
em 2008, representa uma ousadia e é um grande desafio. O Ceará incorporou
ao ICMS Ecológico a metodologia utilizada pelo Programa Selo Município Verde, o que pode ser uma grande contribuição à modernização da gestão
ambiental pública no Brasil. Esse modelo merece atenção.

19

O Acre aprovou o denominado ICMS Verde ainda em 2004, mas, apenas
em 2008, está tratando da sua regulamentação. O decreto beneficia os
municípios que possuem Unidades de Conservação, comunidades tradicionais, projetos de assentamentos sustentáveis, entre outros espaços especialmente protegidos. No entanto, o que mais chamou atenção no caso do
Acre foi a ousadia da legislação em destinar 20% (vinte por cento) dos 25%(vinte e cinco por cento) passíveis de serem regulamentados pelo Estado
para adoção de critérios ambientais, que ficaram notadamente ligados ao
zoneamento ecológico-econômico. A implantação desse instrumento no
Acre se dará de forma gradual e sucessiva em cinco anos, sempre em escala progressiva. A experiência acreana deve ser considerada no cenário
amazônico, apesar das diversidades existentes.
Vários Estados brasileiros estão em processo de discussão acerca do ICMS
Ecológico, alguns no bojo do debate sobre uma possível reforma no perfil dedistribuição do ICMS aos municípios. O Estado de Alagoas tem a preocupação
com a criação do ICMS Ecológico na perspectiva da reforma dos critérios departilha do ICMS como um todo, visando atualizá-los e modernizá-los. A Associação Macambira de proprietários de RPPN tem trabalhado para sensibilizar
o Governo Estadual a adotar o ICMS Ecológico e, com apoio da Conservação
Interancional, da Fundação SOS Mata Atlântica e da The Nature Conservancy(TNC), já promoveu um seminário sobre o tema para os técnicos do IMA.
Na Bahia, há pelo menos 10 anos, ocorre um debate sobre o ICMS Ecológico. O Estado busca uma reforma mais ampla do perfil da distribuição do
ICMS e existe um anteprojeto de lei sobre o ICMS Ecológico aguardando
aprovação da Assembléia Legislativa.
O Espírito Santo tem proposta em tramitação interna na administração do
Estado, que trata da conservação da biodiversidade, recuperação de áreas
degradadas, comunidades tradicionais, entre outros critérios que considera
fortemente as proposições da Associação que representa os municípios no
Estado, assim como existe um grande empenho da Secretaria de Estado do
Meio Ambiente para aprovação da lei. Em Santa Catarina também existe
uma proposta amplamente debatida, porém, com uma aparente ausência
de vontade política para a busca da aprovação em definitivo da mesma.
O Estado de Goiás aprovou, em 2007, uma emenda na constituição destinando 5% (cinco por cento) dos recursos passíveis de serem regulamentados
20

por Lei Estadual para o ICMS Ecológico, o que criou as condições para que
possa ser aprovada uma legislação para operacionalizar o ICMS Ecológico.
O Estado está na fase de elaboração do anteprojeto de lei e do decreto
regulamentado na Secretaria de Estado do Meio Ambiente.
A Amazônia, no Estado do Amazonas, tem tomado a dianteira em vários
programas e projetos de incentivo à conservação e tem debatido o ICMS
Ecológico, possuindo minuta de anteprojeto de lei que trata do tema à
disposição dos tomadores de decisão. O Pará está debatendo o seu anteprojeto de lei considerando a oportunidade de, além das áreas protegidas,
ter também como critério a recuperação de áreas degradadas e áreas deregularização ambiental via Cadastro Ambiental Rural, cujo procedimento já
está em curso no Estado.
Os Estados de Sergipe, de Piaui e do Rio Grande do Norte possuem anteprojetos de lei tramitando na Assembléia Legislativa, sendo que, no caso
sergipano, a Secretaria de Estado do Meio Ambiente tem envidado esforçospara formular uma proposta técnica para a aprovação de uma legislação deboa qualidade. A Paraíba tem debates incipientes sobre o ICMS Ecológico,
mesmo tendo organizado um seminário visando sensibilizar a comunidade
sobre o tema.
Como pode ser observado, no ICMS Ecológico, embora o tema da conservação da biodiversidade esteja presente em todos os Estados de forma
direta, exceto no caso cearense que está embutido nas variáveis utilizadas
pelo Programa Selo Município Verde, alguns Estados trabalham também com
outros temas e outros têm ousado verdadeiramente, ou seja, cada Estado
busca utilizar a plataforma do ICMS Ecológico como melhor lhe convier, induzindo as temáticas ambientais e utilizando variáveis quantitativas e qualitativas.
Considerando os Estados com legislações aprovadas e em cumprimento,
bem como outros com legislação aprovada e em fase de implementação,como o Rio de Janeiro (em fase de regulamentação) como o Acre (em fasede aprovação de lei) e Goiás, que tem esse dispositivo na constituição, aTabela 2 mostra, tendo como base o ano 2006, o potencial de recursos financeiros que podem ser aportados aos municípios via critério ambiental norepasse do ICMS.

21

TABELA 2 – Estados que possuem legislação sobre o ICMS Ecológico,ano de criação, critérios ambientais e percentuais repassados em 2006.

CRITÉRIOS AMBIENTAISESTADO
Paraná
São Paulo
Minas Gerais
Rondônia
Amapá
Rio Grande do Sul
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Pernambuco
Tocantins
Acre2
Rio de Janeiro 3
Goiás 4
Total em 2006

ANO DECRIAÇÃO

Biodiversidade(%)

Demais critérios
(%)

VALORESEM REAIS

1991
1993
1995
1996
1996
1998
2001
2001
2001
2002
2004
2007
2007
––

2,5
0,5
0,5
5
1,4
7,0 1
5
5
1
3,5
20
1,125
5
––

2,5
0
0,5
––
––
––
2
––
5
9,5
––
1,375
––

115.795.725,00
72.235.558,75
42.545.117,50
16.658.825,00
1.007.538,00
0,00
39.456.662,50
37.622.475,00
72.961.545,00
23.473.937,50
21.466.200,00
92.531.087,50
58.732.775,00
594.487.446,75

Fonte: Legislações estaduais e dados financeiros produzidos a partir de dados disponíveis na página do Conselho de
Política Fazendária, CONFAZ.
Notas: ( 1) No caso do Rio Grande do Sul, o critério é território multiplicado por três onde houver áreas protegidas.
( 2) Embora aprovado em 2004, apenas em 2007 o Acre regulamentou o ICMS Ecológico. (3) Lei aprovada com início davigência a partir de 2009. ( 4) Aprovada Emenda Constitucional sobre o ICMS Ecológico, em fase elaboração da lei a serenviada para a Assembléia Legislativa pelo Poder Executivo.

22

IV.

Aspectos de uma boa Legislação do ICMS Ecológico

Considerando as possibilidades constitucionais, legais e a experiência
acumulada, cabem algumas observações em relação ao que pode ser considerado numa legislação de boa qualidade sobre o tema, desde a sua
concepção até a objetivação. Destacamos:a) Estabelecimento de espaços de diálogo com os vários setores dentro do
Estado e com entidades da sociedade civil, tais como associação deprefeitos, organizações não-governamentais ambientalistas, não deixando que as legislações aconteçam sem que haja uma boa elaboração
enquanto política pública. Essa observação se aplica pelo fato de que
grande parte das legislações existentes tem sido elaborada ao acaso,com pouco reflexo da realidade, o que dificulta a sua aplicação eefetividade.
b) É razoável entender que não existe paliativo e que o ICMS Ecológico é
um meio de instrumento que não tem fim em si mesmo e funciona melhor quando articulado com outros instrumentos e, finalmente, é sabido
que nada substitui a vontade política dos tomadores de decisão em
estruturar o Estado a longo prazo, para que tenha boas políticas públicas.
O ICMS Ecológico não deve ser visto isoladamente, mas num contexto
sinérgico.
c) Cabe ao município papel fundamental no sistema nacional e estadualde meio ambiente, assim, é razoável aproveitar essas legislações paraencaminhar o adequado processo de descentralização da gestão
ambiental. Isso pode ser feito concebendo um modelo adequado ao
Estado e utilizando o ICMS Ecológico como condicionante de benefícios
aos municípios que se equiparem técnica e administrativamente para assoluções ambientais com participação da comunidade local.
d) Quando das definições dos temas ambientais, recomenda-se procurar
dar conta do essencial. Não é razoável entender que se pode resolver

23

tudo de uma só vez, mas selecionar um conjunto de critérios de forma aque o ICMS Ecológico possa ser otimizado.
e) Períodos de carência e programas de apoio e capacitação aos municípios
para adaptação, implantação gradual e progressiva do ICMS Ecológico,bem como flexibilidade nos modelos para o aprimoramento ao longo do
tempo, são elementos essenciais na concepção da legislação.
f) Quando da discussão sobre a conservação da biodiversidade recomenda-se, não esquecer, além das Unidades de Conservação, os povos indígenas, quilombolas, e outras comunidades tradicionais e dos espaços
que visam à conexão de fragmentos vegetais, contribuindo para a construção e implementação dos corredores de biodiversidade.
g) A experiência tem mostrado a importância da utilização de variáveis quantitativas como indicadores “master ”, complementados por critérios qualitativos, como o exemplo da conservação da biodiversidade utilizado no
Paraná. Essas variáveis devem estar dispostas com indicadores que apresentem as seguintes características: serem de formulação simples, passível de entendimento e compreensão pela maioria das pessoas; apresentar grau satisfatório de cobertura ou representatividade dos processos eobjetos trabalhados; serem calculados com dados facilmente obtidos,
confiáveis, se possível oficiais, já legitimados; e ter estabilidade, ou seja,
perdurarem ao longo do tempo, sendo gerados em procedimentos derotina, preferencialmente.
h) É recomendável também que os percentuais, a serem definidos por tema,
se for o caso na feitura da lei, sejam, se possível, produtos de simulações
e análises prévias de eficiência, eficácia e efetividade.
Por fim é recomendável que a lei a ser aprovada seja genérica, que atenda os preceitos legais e constitucionais, que dê segurança aos procedimentos administrativos, mas que, acima de tudo, crie condições ao ajuste da lei
do ICMS Ecológico e à busca de soluções para problemas ambientais
prioritários por meio da associação com instrumentos em desenvolvimento
no Estado. Em outras palavras: uma lei concisa, enxuta.

24

V.

Perspectivas e Desafios do ICMS Ecológico

Aprovar novas legislações, aprimorar as já existentes para que tenham seu
efeito potencializado, trabalhar para que não haja retrocessos em relação às
legislações já implantadas são ações que devem ser encetadas pelas forças
vivas que trabalham pela melhoria ambiental, tendo o ICMS Ecológico comouma ferramenta.
O ICMS Ecológico é uma alternativa de baixo custo, pois não se trata deum imposto novo mas, apenas, da utilização de um dispositivo já consolidado na constituição, razão pela qual na reforma tributária, além da demanda
pela sua manutenção, busca-se a oportunidade para a ampliação do ICMS
Ecológico, reivindicação que já chegou ao Congresso, sob a forma de reuniões, seminários e sensibilização da Comissão de Reforma Tributária

25

VI.

Referências Bibliográficas

BRASIL Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1 o, incisos I, II,
III e IV da Constituição Federal. Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 19
de julho de 2000. Seção 1, pt. 1.
_____. Constituição Federal do Brasil, artigo 158, de 5 de outubro de 1988. Trata das
repartições das receitas tributárias pertencentes aos municípios. 9. ed. São Paulo:Ícone, 208 p.
LOUREIRO, W. Contribuição do ICMS Ecológico à conservação da biodiversidade no
Estado do Paraná. Curitiba, 2002. Tese (Doutorado em Economia e Política Florestal) – Setor de Ciências Agrárias, Universidade Federal do Paraná.
PARANÁ Assembléia Legislativa, Curitiba. Lei Estadual Complementar nº 59, de 1º deoutubro de 1991. Dispõe sobre a repartição de 5% do ICMS, que alude o art. 2ºda Lei nº 9491/90, aos municípios com mananciais de abastecimento e unidades de conservação ambiental, assim como adota outras providências. Diário
Oficial do Estado do Paraná, Curitiba, (s.d.).
_____. Gabinete Civil do Governo do Estado do Paraná, Curitiba. Decreto nº 2791/
96, de 27 de dezembro de 1996. Define critérios técnicos a que alude o art. 5º da
Lei Complementar nº 59, de 1º de outubro de 1991. Diário Oficial do Estado do
Paraná, Curitiba, (s.d.).
_____. Gabinete Civil do Governo do Estado do Paraná, Curitiba. Decreto Estadualnº 3.446, de 14 de agosto de 1997. Dispõe sobre as ARESUR – Áreas Especiais de
Uso Regulamentado, que abrangem porções territoriais do Estado caracterizadas pela existência do modo de produção denominado Sistema Faxinal. Diário
Oficial do Estado do Paraná, Curitiba, (s.d.).

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