3.1.1.2

関西圏における大規模災害復興事例の分析(1) 業務の内容(a) 業務の目的
本節では特に関西圏に焦点を絞り、過去の災害経験の実証的な調査・研究を通して、どのような災害情報が必要とされるかについて明らかにする。この調査範囲は、地域特性および地震の被害特性等の基礎情報に加え、発災直後の災害対応から、復旧・復興までを対象として、地震情報、被害状況、火災発生状況、ライフライン被害・復旧状況、交通被害・復旧状況、避難施設の位置・運営状況、物資配給状況などを検討するが、検討成果は最終的に G 空間情報データベースとして整理し、クラウド技術と動的空間情報マッシュアップ技術を利用した自律分散協調型の状況認識統一基盤情報システムを構築し、マイクロメディアサービスを通して全国を対象として配信すべき情報内容として体系化する。
関西圏は過去の災害データについて集める点は中京圏と同じであるが、関西圏には豊富な災害復興事例・戦災復興事例が存在することから、当初は経験事例の分析から開始する点が中京圏とは異なる点である。
(b) 平成２５年度業務目的
関西圏における災害復興計画事例について、統計データと歴史資料から地域計画に果たした役割を検証する。さらに東日本大震災の復興計画の内容、成立過程、現状の分析を行い、現代の復興計画の持つ国土計画・地方計画・地域計画・市町村計画の関係性を明らかにし、次世代の関西圏が備えるべき教訓情報を抽出し、G 空間情報データベース化する。
(c) 担当者
所属機関
関西大学

社会安全学部

役職准教授

氏名

メールアドレス越山健治(2) 平成２５年度の成果(a) 業務の要約
関西圏の大都市部の土地利用変化状況の 1974 年から 1996 年の変化を分析し、戦災復興がもたらした影響について定量的な分析を行った。また、近畿圏整備計画の歴史的展開と防災対策との関係について、過去の整備計画の変遷を基に分析し、広域計画の貢献点と課題点を明らかにした。さらに東北圏広域地方計画を題材に、広域計画が災害復興に及ぼした影響の有無と今後果たすべき役割について検証した。これらの結果から、関西圏が備えるべき教訓情報について整理し、そのうち一部について G 空間情報データベースに挙げた。
(b) 業務の成果
1)

関西圏における戦災復興計画が果たした役割

a)分析の目的と方法
本研究は、関西圏の災害復興事例の分析を通じて、災害復旧・復興に必要な情報基盤を構築することが最終目標であるが、今年度は災害復旧・復興における広域計画のあり方に13

ついて論じ、その広域計画に必要な情報基盤について追求するものである。
これまでの研究成果において、20 世紀以降関西圏において面的な都市計画を実行した災害復興事例から、個々の都市における復興都市計画の実行過程を読み解き、復興計画の実行環境・必要要件・計画方針について整理した（2012 年度報告書）。今年度は、特別都市計画法に基づく戦災復興計画という日本全体の各都市を対象とした計画の下で実行された戦災復興都市に焦点を絞り、各地区の復興計画事業の成果が、数十年を経過した現在の関西の大都市圏において、どのような影響を及ぼしたかを明らかにする。具体的には、土地利用状況の変化を明らかにするために、土地利用データである細密数値情報 １ ）（15 分類土地利用情報）を用い、戦災復興都市地区に関して 1974 年・1991 年・1996 年の土地利用情報を集計した。
b)分析結果表1

分析の対象とする戦災復興事業実施地区は表１である。すべて近畿圏基本整備計画における既成都市区域（全域約 433k ㎡）にあたる。分析対象とした戦災復興地区の合計は 655764 メッシュ（約 65.6k ㎡,既成都市区域の 15.1%）であった。分析結果から以下の点を指摘できる。

地区名

合計

表２

表 2 より、戦災復興地区の空間基盤は 1974 年から1996 年で大きな変化がないことが読み取れる。各種の土地利用構成比は概ね変化していない。前後を比較すると、空地の増加、一般低層住宅・密集低層住宅地の減少がわずかながらみられるが、これは阪神・淡路大震災の影響により被災都市の変化量が強く寄与している（表３・赤字は激甚被害都市）。
1974 年から 1996 年の時期は、第二次整備計画から第四次整備計画にあたる（表４）。既存市街地への過度の人口集中を抑えながらも、首都圏に両立する

メッシュ数

大阪市
堺市
神戸市
西宮市
尼崎市
芦屋市

分析対象地区
面積概数（平方km）

230,573
30,918289,670
50,58144,8749,148655,764

備考

23.1
3.1
29.0 旧 本庄・本山・御影・魚崎・住吉 含む
5.1 旧 鳴尾含む
4.5
0.9
65.6

1974 年 ・ 1991 年 ・ 1996 年 の 土 地 利 用 構 成 比

構成比（合計100％）
山林・荒地等田
畑・その他の農地
造成中地
空地
工業用地
一般低層住宅地
密集低層住宅地
中・高層住宅地商業・業務用地
道路用地
公園・緑地等その他の公共公益施設用地
河川・湖沼等
その他
海
対象地域外

1974
0.3%
0.4%
0.1%
0.1%
2.9%
10.6%
11.0%
4.8%
3.4%
19.3%
30.6%
4.8%
9.9%
1.4%
0.0%
0.3%
0.0%

1991
0.3%
0.4%
0.0%
0.3%
3.1%
9.9%
10.1%
4.5%
4.7%
19.3%
30.4%5.2%
10.1%
1.4%
0.0%
0.3%
0.0%

1996
0.2%
0.3%
0.0%
0.3%
5.3%
9.2%
9.1%
3.9%
5.0%
19.3%
30.7%
5.2%
9.8%
1.3%
0.0%
0.3%
0.0%

近畿圏の中枢的機能を高め、地方圏の価値を高める施策実行を行った時期であった。この時に既成市街区域の都市基盤整備に開発力を投入することがなく、圏域全体の計画を実行可能であった点は近郊整備区域の発展や周辺開発を主とする計画目標に大きく寄与したといえる。またその都市基盤は、現在に引き継がれ未だに近畿圏

表３1991 年 と 1996 年 の 各 都 市 空 地 率 変 化

空地率

大阪市
堺市
神戸市
西宮市
尼崎市
芦屋市

1991
3.2%
3.0%
2.9%
3.5%
3.6%
2.4%

1996
3.4%
2.9%
7.2%
4.6%
4.2%
8.8%の中心地区基盤としての機能を有している。つまり戦災復興時の都市基盤整備は 50 年以上経過した現在でも都市基盤の骨格となっていることを示しており、逆に 50 年前に決定された都市基盤をもとにその後の圏域開発計画がなされたことを表している。

14

戦災復興から全国総合開発につながる一連の近畿圏全体の発展計画の中で、戦災復興都市が果たした都市基盤整備の実効性および実現手法は、20 世紀の日本の発展の核であり、またその妥当性も説明できるものである。
表４

近畿圏基本整備計画の経緯

引用：インターネットで見る国土計画より（ http://www.kokudokeikaku.go.jp/document_archives/ayumi/44.pdf）

1974 年神戸1996 年神戸

図11974 年・1996 年

神戸市

土地利用分布図c)分析から得られた示唆
関西圏における戦災復興事業の成果は、その後 50 年にわたる近畿圏整備を実行する核となる都市基盤の中枢を担ってきた。その理由として、①都市計画法に基づく都市計画事業の目的・手段を必要とする地区と戦災復興地区が合致していたこと、②都市計画事業が都市の効率的発展と安全管理のための基盤整備を主としていること、③戦災復興に掲げられた完成した都市像が戦後 50 年の発展や社会情勢の変化に適応したものであったこと、が考察される。
大規模災害時の面的整備は、本来なら数十年かかる整備事業を、前倒ししに一度に多数の箇所で実施することが求められる。このことは、完成後数十年は都市基盤を整備することが非常に困難であり、そのために社会活動を空間によって規定されることを意味する。
つまり災害復興で面的整備を実施する上で、少なくとも数十年先の都市環境に適合する基盤整備を計画することが重要であり、またその都市像を描くことが必要であるといえる。

15

戦災復興事業は、近畿圏整備を見る限り、まさに 20 世紀中後半の都市像に適合する基盤整備であったといえるが、21 世紀に入り社会情勢は大きく変化している。災害復興時に必要となる空間情報基盤を整備する視点から考えると、現段階で最重要の課題は、将来の都市像・地域像を描く行為がなされていない点であると指摘したい。
2)

防災対策から見た近畿圏整備計画の歴史的展開

a)分析の目的と方法
戦災復興計画のように広域かつ複数都市で同時期に面的都市計画を実行する場合、各都市で計画を策定し実行するという局所的災害復興事例と比較して分析すると、迅速性や財政 面 な ど 実 効 性 を 高 め る た め 、 か な り の 部 分 で 共 通 の 計 画 枠 組 み が 必 要 で あ っ た （ 2012年度報告書）。また戦災復興の場合、この共通枠組みがその後の日本全国の都市構造の形を規定する歴史的展開に繋がっていることが指摘されている（石田，1987）。
本研究が目指す災害復旧・復興時の必要情報の構築に際し、広域災害を念頭に置いた場合、広域計画といった共通の枠組みを準備する必要性があるが、現状の計画において大規模広域災害を見据えたものは存在しない。そのため、まず本分析では関西圏の広域計画の歴史的展開について、既存研究資料・報告をもとに整理し、防災対策や災害リスクとの関係性について考察した上で、広域災害時の復興に備える上で必要な情報について考察するものである。
b)分析結果
関西圏は、全国総合開発計画及び近畿圏整備法の下、1950 年より第 5 次計画にわたり近畿圏基本整備計画を実施してきた。整備法第一条にて「この法律は、近畿圏の整備に関する総合的な計画を策定し、その実施を推進することにより、首都圏と並ぶわが国の経済、文化等の中心としてふさわしい近畿圏の建設とその秩序ある発展を図ることを目的とする」と記されており、各自治体の地域計画の上位に置かれる開発計画であった。この計画自体が、日本の 20 世紀のネットワークや経済成長、防災対策の基盤整備を担い、高度成長期の近畿圏および日本全体の発展に大きな役割を担ったことは周知のことである。
この近畿圏基本整備計画の経緯については表１の通りである。ここでは、過去の近畿圏基本整備
計画 ２ ） と そ のフ ォロ ー アッ プ資 料 ３ ） か ら、 災害リスクとの関係について明らかになったことを示す。
1 点目は、計画と時代の進展による新たな災害リスクの発生である。長期計画は、近畿圏における基幹インフラの整備と拡張、産業拠点の新設・強化、郊外の住宅環境の整備など、人口増加・過図２

1974-1996 年 の 土 地 利 用 変 化

密化の課題解決を目指しながら圏域の発展的総合開発を主としたものであったことから、
16

既成市街地の都市機能の高度化と周辺開発による市街地拡大をもたらした（図２）。その結果、特に既成市街地内、及び周辺部の開発エリアに災害リスクの高い地域を生むこととなった。前者は戦後から未解決の課題であったが、都市機能が集中・高度化したことでさらに解消が困難な状況となった。後者は当初はリスクと認識されていなかったが、時間経過と共にリスクとなったものである。例えば住宅の老朽化や空家化が顕在化するようになったことで、近年災害時のリスクとして社会問題化している点や、大阪湾岸部への埋め立てなどによる市街地の拡張が、周期的巨大災害を念頭に置いた場合、地震動・津波被害を含めて甚大な被害が予想される範囲を増加させる結果となっている点である。つまり人口増
加・経済成長型時代から人口減少・少子高齢化時代へと移り変わり、また他の災害経験を踏まえ新たに対処すべきハザードリスクが高まったことなど、社会全体の情勢の変化によって、当初の長期計画による開発が、現在の災害リスク課題を生み出す結果となったことを示している。
2 点目は、近畿圏基本整備計画および最新の近畿圏広域地方計画の中で描かれている防災計画は、災害対応時の広域連携機能を備えた拠点整備と物理的な災害発生抑止策（ダム・堤防整備や公的施設耐震化策）が中心であり、圏域の災害リスク自体を管理するものではない点である。地域計画としての防災計画は、圏域全体の都市機能や地域の人口・産業配置と各都市のハザードリスク、災害対応リスクを考慮し、地域計画や開発計画と関連させて機能させる必要があるが、現在の所そのような計画とはなっていない。
３点目は、地方自治体の上位計画として、特に公的事業実施における政策誘導の根拠として活用されてきた歴史があり、防災上も例えば高速道路や河川治水計画など大規模かつネットワークを有する物理的防御策の実現や、都市部の密集市街地拡大抑制・不良老朽化住宅の更新などを実行してきた点である。前者は、複数自治体の利害関係を伴うものであることから広域計画に主導性を持たせたものであり、後者は各自治体の政策実行の共通目標と手段を示し、施策誘導策として広域計画で示したものである。双方いずれも広域計画の持つ上位性が担保された上で実行可能であったといえる。
4 点目は、広域計画の実行力が時代とともに変化しており、特に近年は計画論が先導する地域計画の実行が困難になってきている点である。第五次全国総合開発計画の策定時から、国土開発計画の存在自体が議論されはじめ、最終的には「国土のグランドデザイン」の公表から、新たな国土計画制度となり、国土庁が解消、国土総合開発法から国土形成計画法への名称改正、現在の広域地方計画の策定・実施へと展開してきた。この一連の過程において、広域計画が有していた実行力は急激に低下し、地域計画を先導する上位計画としての役割を実質的に果たせない状況となっている。この環境が先に書いた 2 点目の特徴をさらに先鋭化させており、防災対策についても、地域間連携といった水平間協力の推進に関する施策が中心となり、圏域全体の持つ共通目標を有する地域計画による災害軽減策の実施といった垂直型関係の必要な施策は、ほとんど打ち出すことができていない。
c)分析結果から得られた示唆
近畿圏整備計画は、圏域全体の協力拠点や連携ネットワークの強化や災害発生頻度や大規模化を抑制する事業等により、圏域全体の防災力向上に寄与してきた。しかしながら近年この広域計画が持つ実行性が低下し、これまでに行われてきたしくみでは実行できない
17

状況になっている。
しかし今後近畿圏に懸念される巨大地震災害被害は、各地方自治体の水平的関係による対応では限界があることは東日本大震災により明示されている。特に災害復旧・復興の過程において、広域計画が持つ上位性と政策誘導性は、広範な地域が激甚な被害を受け、さらに復旧・復興において自治体間利害対立が必ず発生する災害時に不可欠なものである。
3)

広域地方計画と災害復興計画の関係性a)分析の目的と方法
広域災害時に必要とされる復興計画が未定であることは前述の通りであるが、東日本大震災は広域・激甚災害であり、また面的都市復興計画が同時に実行されている。本分析では、この東日本大震災における広域地方計画と災害復興計画の関係性について焦点を当て、広域地方計画における災害復興計画策定時の必要情報について考察するものである。
本分析を行うために、復興計画等の資料収集および東北地方整備局、近畿地方整備局へのヒアリング調査を実施し、その情報と既存資料から現状と課題を整理した。
b)分析結果調査分析の結果、以下 3 点を明らかにした。
１点目は、東日本大震災において広域地方計画が計画基盤となって各自治体の復興計画に影響を及ぼす構造にはなっておらず、この地方計画自体が復旧・復興に及ぼした影響は限定的であったことである。震災復旧・復興の構図は、基礎自治体の主体性が強く、広域自治体、国の機関が支援するというものであった。そのため復興計画も各自治体が被害からの再建を描いているが、広域災害時には制約条件となりうる上位の地域計画について言及しているものはない。一方で、東北圏の広域地方計画自体が、計画策定の構成メンバーである地方公共団体の上位計画としての役割ではなく、水平連携の手段として活用されてきたこともあり、大規模広域災害時に活用できるものではなかったとの指摘があった。
今回の事例は、法律枠組みを変えて作成された最初の広域地方計画作成後の広域災害であり、計画がどのように利用されるかが試金石であったが、ほとんど影響力をもたなかった点については、今後さらに詳しく検証する必要がある。
２点目は、震災後の広域地方計画の見直し作業において行われたことは、具体的な災害対応行動に利用可能な施設や迅速に連携できる組織体制の準備といった対処的な部分であり、計画論を活用し先導して圏域全体の復興を推進するしくみに踏み込んだものではなかった点である。国土開発計画法から展開する国土計画と防災計画の関係性の中で、復興に資する計画の持つ役割や機能について、今回の広域災害においても議論されていない点は、今後の巨大災害対応を考えると懸念される点である。
３点目は、広域地方計画が持つ限界についてである。広域地方計画には予算措置がなく、旧来の全国総合開発計画における計画以上に、具体的な実効性が乏しいことが指摘された。
災害復興における基盤整備を先導するためには、国土計画としての位置づけ、基盤整備の目標・意味づけ、これらを実行する手段の構築、が必要であるが、国土形成計画はそのようなしくみを有していない。予算配分もされず、上位計画になる枠組みもない広域地方計画は、結果として一般化され抽象化したものとなり、また各種実行可能な事業を集めたも18のとなってしまっている、との現状を指摘された。この状況下で、災害時に役割を果たすことは困難であり、また見直し作業においても新たな枠組みを提案することは難しいとの指摘があった。
c)広域災害復旧・復興に必要とされる広域情報への考察
広域地方計画の実行性が低下した現状ではあるが、今後の広域災害を考えると、災害対応時に活用可能な広域地方計画情報は必要である。その理由は以下 3 点である。
1 点目は各自治体計画を制約する条件としての上位計画の必要性があるからである。今後の社会情勢を踏まえると、原型復旧の災害対応は困難となることが予想される。個々の自治体が被害前の人口に戻る、または発展するという前提の計画をボトムアップで積み重ねても全体計画は実行できない状況に陥るであろう。広域災害時には、個々の自治体が自らの計画について実行可能なものを考えるための情報として、被災圏域、さらには国家全体の広域計画が必要である。また、復興計画の立案方法も、各種事業を積み上げる近年の局所的災害で策定される総合計画型復興計画（牧，2007）ではなく、広域災害に即した戦略的計画策定の方法を準備する必要がある。
２点目は、災害対応・復旧の最適化には、自治体枠を超えた資源移動が不可欠であるからである。自治体間の利害対立が発生するが、この影響は結果的には被災者に生じる。広域災害において特徴的な問題であり、その意思決定機関や調整権限を強く位置づける必要がある。事前に記載するためには広域計画で記すことが有効である。
具体的に挙げると、広域災害時には自治体の枠を超えた仮の土地利用が必要であり、それを実行する上でも空地・公共用地の動的管理が必要である。同時に、避難所と仮設住宅建設用地データ，公的住宅建設可能用地のデータベースは言うまでもなく、そこに人口配置をしたときの都市像まで描き、課題をシナリオ化しておくことが必要である。
３点目は広域災害の復旧・復興には、優先順位付けが必要になるからである。災害発生後に各自治体の再建過程に優先順位をつけることは不可能であるが、例えば内閣府の南海沖トラフ巨大地震の被害想定は、「国難」となる可能性が指摘されており、これまでの復旧・復興過程とは異なるしくみが準備されることが想定される。広域インフラネットワークの回復状況を見据えながら、段階的にまた選択的に復旧・復興戦略を描かざるを得ない状況において、混乱を最小限に抑えるためにも災害時広域計画での議論が必要である。
今年度は、この情報のうち既存研究（越山，2013）で災害時に必要なことが指摘されている一定規模の空地および公共開発用地の情報について G 空間データベースに挙げる。
(c) 結論ならびに今後の課題
今年度は、まず関西圏における災害復興事例である戦災復興地区と近畿圏地方計画の関係性について分析を行い、戦災復興都市の社会基盤整備が、戦後の社会情勢と適合し 50年経過した時点でも基盤となっている点を明らかにし、この中心都市の基盤整備が現在までの近畿圏基本計画において重要な役割を果たしたことを指摘した。次に、近畿圏基本計画の展開を防災対策の視点から考察し、災害被害防止に寄与した面はあるが、地域計画的な対策について直接は描かれていない点、また近年上位計画としての実行性を失ってきた点を明らかにした。最後に、広域災害時に現在の地方広域計画が果たした役割を考察し、19

その不全性を指摘しつつ、広域災害発生時の必要性を論じた。さらに広域計画が災害復旧・復興において持つべき情報について考察した。
今後の課題は、広域災害時に必要な圏域情報を具体化し、G 空間データベースに挙げることが必要である。特に、広域災害に資する除法とするためには、災害対応に必要な土地空間情報と、各地区の再建ポテンシャルを分析することが必要である。
(d) 引用文献
1) 石田頼房：日本近代都市計画の百年,自治体研究社, 1987.
2) 近畿地方整備局：第 5 次近畿圏基本整備計画，2000
3) 近畿地方整備局：平成 19 年度国土施策創発調査 近畿圏の広域連携に関する調査報告書（都市機能編）, 2007.
4) 牧紀男：どれだけの規模の災害に見舞われたら復興計画が策定されるのか? : 復興計画が策定される災害規模と計画内容，地域安全学会論文集 (9), pp.29-36, 2007
5）越山健治：災害後の住宅再建を見据えた都市空間の強靭性評価に関する研究－住宅再建過程に影響を及ぼす空間配置・量の事例分析より－，平成 24 年度国土政策関係研究支援事業 研究成果報告書，2013(e) 学会等発表実績
学会等における口頭・ポスター発表
発表成果（発表題目、口発表者氏名

発表場所

頭・ポスター発表の別）
災害対応の可能性と課題

発表時期（学会等名）
越山健治（口頭）

国際・国内の別

明治大学（都市計画2013年 12月 7

学会防災部会シンポ日

国内ジウム）(f) 特許出願，ソフトウエア開発，仕様・標準等の策定
1)特許出願なし2)ソフトウエア開発
なし
3) 仕様・標準等の策定
なし(3) 平成２６年度業務計画案
本研究は、大規模災害を見据え、関西圏における次世代の復興計画策定に必要となる空間情報基盤の整備を行うものである。
平成 25 年度までの成果により、関西圏における都市復興の歴史的変遷とそれらが個々の都市構造にもたらした役割について明らかにし、復興計画実施上の教訓について、都市20

別にまとめることができた。また、東日本大震災復興において圏域計画が果たした役割の評価、教訓情報の収集を行った。
この成果を基に、平成 26 年度は復興に際して関西圏全体で有する必要があるデータベースの整理を実施する。まず、1980 年以降の近畿圏整備計画から現在の広域地方計画に至る展開を、人口統計など社会統計指標を基に定量的に評価し、広域計画情報として必要な要素を抽出する。次に、阪神・淡路大震災から東日本大震災までの主な災害復興事例を基に、人口・住宅の再配置の実態を明らかにし、各地区の復興を左右する基礎データを構築する。これらから得られた情報をデータベース化し、ジオポータルコンテンツに挙げる。

21