シリーズ連載
環境問題の深層弁

護士

からみた環

境問

題の深層

第 1 3 回

地域脱炭素化促進事業による再生可能エネルギーの普及の展望
半田 虎生 H A N D A T o r a o
弁護士法人まちだ・さがみ総合法律事務所 弁護士／日本 CSR 普及協会・環境法専門委員会委員

2021 年 5 月、 地球温暖化対策推進法（ 以下、「 温対法 」という）の一部改正案が成立し、 地域の脱炭素化等を促進する規定等が盛り込まれた。地域脱炭素化に関する制度は、 事業者の予見可能性を担保し、住民合意形成もスムーズに行われることが企図されるなど、再生可能エネルギー（ 以下、「 再エネ」という）参入障壁を下げるものといえる。その一方で、 制度の主体に位置づけられている地方公共団体には、 行政リソースの限界など克服すべき課題があり、国によるイニシアチブの発揮、様々な専門家の参与によるサポート体制の確保が望まれる。

はじめに2021 年 10 月、第 6 次エネルギー基本計画が閣議決定された。この計画は、2030 年度温室効果ガスリットや制度の展望について検討する＊１。

1．地域脱炭素に係る温対法改正について2013 年度比 46 % 削減、50 %の高みを目指して挑戦を続けるという政府指針を踏まえた計画に位置づけられ、

1.1

地域脱炭素及び地域脱炭素化促進事業とは再エネを主力電力化することを明示した点で、2050 年カーボンニュートラルに向けて前進したと評価できる。
同月、地球温暖化対策計画も閣議決定され、再エて、当該地域においてネットゼロ（ 温室効果ガスの排出量と吸ネの最大限の導入を目指すこと及び地方公共団体にお収量との間の均衡が保たれている状態 ）が実現された状態を意

いて、2050 年カーボンニュートラルの実現に向けて、味し（ 2 条 6 項、2 条の 2 参照 ）、本改正で新たに導入され地域資源である再エネを活用した地域の脱炭素化を推た概念である。そして、地域脱炭素化促進事業とは再進していくことが重要とされている。

エネであって、地域の自然的社会的条件に適したもの各計画の閣議決定に先立ち、同年 5 月、温対法の一部改正案が成立し、地域の脱炭素化及び地方創生の利用による地域の脱炭素化のため事業をいう（ 2 条 6項 ）。につながる再エネの導入を促進する規定等が盛り込ま「 地域の自然的社会的条件 」という文言等から明られた。現在、環境省において、地域脱炭素に関連すかであるように、地域脱炭素、地域脱炭素化促進事業る諸規定の運用について検討が進められている。

においては、その地域の再エネポテンシャルが最大限

本稿では、地域脱炭素にかかる温対法の改正について概説するとともに、同改正がもたらす事業者へのメ050

地域脱炭素とは、地域の自然的社会的条件に応じ環境管理│ 2022 年 1 月号│ Vol.58

No. 1

活用されるとともに、再エネ事業が当該地域で共生できることが重視されている。

地方公共団体実行計画制度の拡充

2.2

広域ゾーニングによる促進区域設定

前述のとおり、市町村は地方公共団体実行計画にお化対策に係る計画を策定することにより地球温暖化対いて、地域脱炭素化促進事業の対象となる地域として策を総合的に推進していくという計画的手法が採用され促進区域を設定する。促進区域の設定方法は複数検ている。

討されており、その中でも広域ゾーニング型が有望視さ地方公共団体の定める地方公共団体実行計画につれている。

いては、市町村の事務及び事業に関し、温室効果ガ

ゾーニングとは、環境情報等の重ね合わせを行い、スの排出量の削減等措置に関する措置を定める事務関係者・関係機関による調整のもとで、再エネの導入を促進し得るエリアと環境保全を優先するエリア等を設定する手法をいう。そして、このように積極的に事業を域施策編の策定が求められている（ 21 条 1 項及び同 3 項 ）。

促進していくことが可能な地域を抽出・可視化する手法

このうち区域施策編については、改正により同施策のを、とくにポジティブゾーニングという。
温対法改正に先立ち、風力発電に関しては、平成さらに地域脱炭素化促進事業の促進に関する事項とし28 年から約 2 年間かけて全国 16 の自治体でゾーニンて、地域脱炭素化促進事業の対象となる促進区域等グによる事業実施地域の選別が実施されている＊５ 。こを定めるよう努めることされた（ 21 条 5 項 ）。

こでは、風況、法令による規制、先行利用者の有無、希少動植物の分布、住民の居住地等の条件を反映し市及び特例市のみが地方公共団体実行計画の策定主たレイヤーを重ね合わせ、対象地域を保全エリア、調体として明示されていたが、改正により、指定都市等整エリア、促進エリアに区分するなどしている。このうち、以外の市町村についても同計画の策定に努めるべきこ調整エリア及び促進エリアから導入可能性検討エリアをとが明示された。

抽出し、事業化に向けた検討を行っている。

地 域脱炭素化促進事業計画の認定と許認可

2.3

環境情報

1 .3

シリーズ連載なお、従来は、都道府県ならびに指定都市、中核レポート実施に関する目標の設定が義務化され（ 21 条 3 項 5 号 ）、総説

事業編、ならびにその区域の自然的社会的条件 に応じた再エネ利用促進等の施策に関する事項を定める区＊２

特集

温対法においては、国や地方公共団体が地球温暖

巻頭レポート1 .2ポジティブゾーニングの効果のワンストップ化
実際のゾーニングは、一次的には法令規制等をベースに適地（ 再エネポテンシャルのある地域 ）を抽出し、これを踏同事業に関する計画を作成し、これについて市町村かまえて地方公共団体実行計画協議会（ 以下、「 協議会 」とら認定を受けることができる。同認定により、従来、再いう。22 条 1 項 ）・ヒアリング、住民向け説明会、勉強会、エネ事業者が個別に申請をしていた各種許認可を得らアンケートやパブリックコメントを行い、促進エリア等を抽れたものとみなされるという、許認可のワンストップ化が出するなど数次の段階を経て行われる。数次の段階を図られている。

経たゾーニングの実施により、適地を抽出し、絞り込ん

弁 護 士 か ら み た 環 境 問 題の 深 層

事業者は地域脱炭素化促進事業を行うことができ、だうえで、再エネ事業と密接な利害関係をもつ住民の意見を反映させ、促進エリアを抽出するという住民の合2．地域脱炭素のメリット①

意形成プロセスが実現できる。

── ポジティブゾーニング

このように、広域ゾーニングによる促進区域の設定プ
ロセスは、事業計画策定よりも早い段階で環境影響評

2 .1

再エネ導入をめぐる紛争の発生状況

価手続に相当する手続が実施されていることになるため、戦略的アセスメントとしての性格を有する。

再エネの普及はカーボンニュートラルを実現するうえでそして、広域ゾーニングにより抽出された促進エリア

重要である一方、大規模な太陽光発電や風力発電なが改正温対法上の促進区域として設定された場合、同どを中心に地域住民との紛争も発生している。風力発区域は市町村主導で利害調整が済んでいることになる電に関しての統計であるが、全体の計画の 4 割は何らため、前記 2 . 1 で指摘したような紛争が発生し、計画かの紛争が発生しており、その結果、計画の凍結や中が円滑に進まないリスクが低減する。促進区域として指止に至った事例も確認されている 。

定された地域が調整エリアであっても、事前のゾーニン＊３

その要因としては、風力発電においては、騒音、バーグ過程で調整が必要な要因が明らかにされていることか

ドストライク、景観等の環境への影響や同影響を懸念すら、事業者が事業計画を実施するに際しての課題が明る住民等の反対が挙げられている 。

確となり、事業の計画・着手において予見可能性を持＊４つことが可能である。
051

シリーズ連載

図１／ゾーニングのイメージ＊６

環境問題の深層（ 出典：「 風力発電に係るゾーニング実証事業 」環境省 ）2.4

協議会の役割と紛争予防定される。
この二つの方式は、その類型の特質上、太陽光発従来の温対法においても協議会の組織が認められて電ほか比較的設置や運用が容易な再エネの導入のみいたが、改正温対法は、協議会が組織されている場が念頭に置かれるが、事業者提案型は、民間提案を合には促進区域の設定等において協議会における協議ベースに促進区域が抽出されるため、再エネの種類をを義務づけている（ 21 条 12 項 ）。協議会は様々な利害関問わないといえる。もっとも、事業者提案型は促進区域係者を構成員とすることが想定されており、協議会を活の設定と事業計画の認定が同時並行的に行われること用した住民合意の形成が期待されている。そして、事になり、戦略的アセスメントとしての性格が後退している。

業者にとっては、住民合意の形成を事業者自身が行わその意味では、事業者提案型は例外的な位置づけといなくてよいという点にメリットがあるといえる。

うべきであろう。

環境影響評価法制定以後、環境影響評価手続の違法性を争点として、許認可の取消し等を求める訴訟

2.6

先行利用者との関係が提起されているが、促進区域の設定プロセスが戦略的アセスメントの機能を有することに加えて、地方公共ゾーニングにおいては、先行利用者の存否が条件と団体が促進区域設定の段階で協議会を活用し、住民して設定されることが多い。先行利用者は、洋上風力の意見を反映させ、住民合意を形成していくことで、こであれば漁業者等が含まれるが、これ以外に、既に同のような訴訟が発生する可能性は低下するだろう。

地域で再エネに取り組んでいる事業者の存在も含まれる。
そうすると、まだ再エネ事業者の存在しない地域におい2.5

広域ゾーニング以外の類型て地域脱炭素に参入する場合は、ほかの先行利用者の存在による影響を考慮する必要はないが、先行利用広域ゾーニング以外の促進区域選定類型としては、者の数等が増えれば増えるほど環境等に対する累積的地区・街区指定型、公有地・公共施設活用型、そし影響が懸念されるため、「 早い者勝ち」の状況が発生て事業者提案型が考えられる。

してしまい、地域電力や再エネの新規参入が阻まれて地区・街区指定型とは、市町村の中でもとくに再生エネルギー利用等を重点的に行うエリアを設定する方式

これは、先行利用者の存否を条件設定する限りは避で、各地域のハブとなる駅の周辺や街区の周辺で都市けられない課題であるが、同地域で導入し得る再エネ計画等と連動する形で設定されることが想定される。

種及び容量等を想定したうえで条件設定することで、公有地・公共施設活用型は、各地域の調整池、最終処分場、学校等の敷地等を活用して、再エネの普及を図る方式である。公共施設等の活用が念頭に置かれているという意味では、事務事業編との連動が想052

しまう可能性もある。

環境管理│ 2022 年 1 月号│ Vol.58

No. 1

同地域における累積的影響を想定し、「 早い者勝ち」状態を避けることができるといえよう。

計画でなければ認定を得られない。

残された課題

巻頭レポート2 .7

地域脱炭素化促進施設には、再エネの発電、送電、地方公共団体実施計画区域施策編の未策定率はできるが、それ以外については抽象的概念かつ各地域50 %を超えており、改正前温対法のもとで区域施策編によって内容が変わってくるが、改正温対法のもとでは、の策定義務のあった地方公共団体における改定率は、これらについて、事業者が事業計画において具体的取小規模地方公共団体において低いことが分かっていり組みを策定し申請しなければならないこととされている。

る 。広域ゾーニングによる促進区域の設定は、ある

この点、③については、後述するとおり、認定を受け程度のマンパワーやノウハウを有する自治体が念頭に置ることで計画段階配慮書（ 以下、「 配慮書 」という）段階をスかれているが、このような現実を踏まえると、本制度をキップできるという地域脱炭素化促進事業の制度設計

実 効 的な制 度として定 着させるために、REPOSやからして、環境影響評価法における配慮書段階で検討EADASといった情報提供システムの拡充のみならず、が求められる環境保全措置の検討を行うことが考えられより積極的な国の関与・サポートが求められるだろう。

るほか、施設稼働終了後の設備の適正な撤去など、＊７共団体による共同や、東北 12 市町村と横浜市が「 再められるといえる。また②と④については、地域の将来生可能エネルギーに関する連携協定 」を平成 31 年 2像などほかの計画との整合性、再エネの域内使用、売月に締結しているように 、再エネポテンシャルの豊富な電収入の地域還元、再エネによる雇用の創出など、地地域と都市部の連携により、地域脱炭素の目標設定等域への貢献という観点が重視されると考えられ、その意を進めることが考えられる。

味ではドイツやオーストリアに存在する、自治体が出資＊８シリーズ連載

事業終了後を見据えた環境保全措置を講ずることが求レポート

また地方公共団体としては、隣接する複数の地方公総説

変電等にかかる施設等のことをいい、類型的な判断が特集

現在、人口 10 万人未満の地方公共団体における、するシュタットベルケというエネルギー会社の仕組みが参3．地域脱炭素のメリット②考になる。

── ワンストップサービス

3 .1

環境情報

4 . 地域脱炭素のメリット③
── 環境影響評価手続の簡略化

再エネ参入にあたって必要な許認可等のワンストップ化
4.1

環境影響評価手続の概要

その規模等によって異なるが、改正温対法のもとでは事

環境影響評価法は、一定以上の規模で環境影響の業者から地域脱炭素促進計画の認定の申請があり、程度が著しいものとなるおそれがある事業について、事かつ市町村等がその認定をしようとする場合には、下業者に対し影響評価手続（ 以下、「アセスメント」という）を行表の各許認可等につき、市町村が許認可権者と事前わせることにより、その事業にかかる環境の保全につい協議等を実施し同意を得たうえで地域脱炭素促進計画て適正な配慮がなされることを確保すること等を目的とすの認定をすることで各許認可が擬制される。

る。

このようなワンストップサービスにより、事業者による格アセスメントの手続としては、配慮書、環境影響評価別の許認可等の申請が不要となる。また、協議会の構方法書、環境影響評価準備書、環境影響評価書の成員として各許認可権者の参入も検討されていることか作成等が求められ、各手続において、環境保全の見ら、各地方公共団体における再エネの目標設定のもと地や地方公共団体の首長からの意見聴取が行われるに、各許認可権者で判断・条件の設定等が統一されほか、説明会等が実施される。事業者は環境影響評ることが期待できると考えられる。主たる法令に関し、価書の公告縦覧までは事業に着手することができないこ

再エネ参入に必要な許認可などを表にまとめた。ととされている。

3 .2

認定基準

4.2

弁 護 士 か ら み た 環 境 問 題の 深 層

再エネ参入にあたって必要な許認可等は再エネ種や

再エネと環境影響評価手続

地域脱炭素化促進事業は、①地域脱炭素化促進

発電用の事業用電気工作物の設置等（ 電気事業法 38

施設の整備、②地域の脱炭素化のための取り組み、条 ）は、環境影響評価法のもとでアセスメントの実施が③地域の環境の保全のための取り組み、④地域の経義務付けられる第一種事業となり、具体的な発電種や済及び社会の持続的発展に資する取り組み、という四規模要件については同法施行令別表第一の五が定めつの要素によって構成され、それぞれの要素を満たすている。再エネとの関係では、水力発電所、地熱発電
053

シリーズ連載

表／再エネ参入に必要な許認可想定する発電種

環境問題の深層地熱発電
温泉（ 地中からゆう出する温水、鉱水及び水蒸気その他のガス）をゆう出させる目的で土地を掘削

温泉 法

必要な許認可する行為（ 温泉法 3 条 ）温泉のゆう出路を増掘し、又は温泉のゆう出量を増加させるために動力を装置しようとする行為（ 温泉法 11 条 ）事前協議の相手方

都道府県知事
隣接都府県の温泉湧出量等に影響を及ぼすおそれがある場合は環境大臣と協議（ 同 9その他

項 1 号）、関係都府県の利害関係者の意見聴取、自然環境保全法上の審議会等の意

見聴取（ 同 11 項 1 号、自然環境保全法 51 条 ）想定する発電種

発電設備一般地域森林計画の対象となっている民有林（ 保安林（ 森林法 25 条以下 ）並びに保安施設地区の区域内（ 同 41 条 ）及び海岸保全区域内（ 海岸法 3 条 ）の森林を除く。）における開発行為（ 土石又は森林法

樹根の採掘、開墾その他の土地の形質を変更する行為で、森林の土地の自然的条件、その行為の態様必要な許認可等を勘案して政令で定める規模をこえるものをいう。）（ 森林法 10 条の 2 ）保安林における立木の伐採、損傷、家畜の放牧、下草、落葉若しくは落枝を採取し、又は土石若しくは樹根の採掘、開墾その他の土地の形質を変更する行為（ 森林法 34 条 ）事前協議の相手方

都道府県知事

その他

都道府県森林審議会の意見聴取想定する発電種

太陽光等

農地法

許認可事前協議の相手方
その他

農地転用（ 農地法 4 条 1 項 ）農地転用のための権利取得（ 同 5 条 1 項 ）都道府県知事4 ヘクタールを超える場合は農林水産大臣と協議（ 同 9 項 2 号 ）、農業委員会からの意見聴取（ 同 11 項 3 号 ）。30 アール以上の場合は都道府県機構からの意見聴取（ 同 12 項 ）自然公園法想定する発電種等

発電所設備一般

許認可

特別保護地区以外の特別地域における各行為（自然公園法 20 条 3 項各号 ）事前協議の相手方

国立公園＝環境大臣（ 改正 22 条の 2 第 4 項 5 号 ）国定公園＝都道府県知事（ 同 6 号 ）河川法想定される発電種

小水力発電等登録

発電のために河川の流水を占用しようとする行為（ 河川法 23 条の 3 ）

事前協議の相手方

河川管理者

所、風力発電所（ 平成 24 年 10 月施行 ）及び太陽光発電

りまとめられている 。

所（ 令和 2 年 4 月施行 ）がその対象となっている。
もっとも、風力発電や地熱発電においては、アセスメント手続の完了に 3 年から 4 年程度かかり、再エネの4.3

地 域脱炭素促進計画の認定による配慮書のスキップ普及が進まないという問題があった。そこで政府は、規054

模要件の緩和やアセスメント期間の短縮に向けた議論

地域脱炭素促進計画の認定を受けるということは、を開始し、既に風力発電等についてはその方向性がと促進区域において再エネ事業に着手できるということで環境管理│ 2022 年 1 月号│ Vol.58

No. 1

段階によるゾーニングが実施され、その中で住民合意

巻頭レポートある。2 .で述べたとおり、促進区域においては数次の5 . 地域脱炭素化促進事業の展望形成のプロセスも反映されている。
これは、実質的には地方公共団体によるアセスメント

5.1

環境問題の統合的解決に向けて筆者は、環境問題に取り組むにあたって、個人の環化促進事業者が、同計画に従って行う整備については境、地域の環境、そして地球環境という三つの環境が配慮書の手続を適用しないこととしている（ 22 条の 11 ）。

あると考えている。個人の環境とは、公害などによる生これにより、アセスメント期間は数か月から一年程度短

命健康への影響のほか、家庭環境、労働環境など、縮することが見込まれている。

個人を取り巻く様々な環境を包括する概念、地域の環総説

域脱炭素化促進事業計画の認定を受けた地域脱炭素特集の前倒しである。そこで、改正温対法のもとでは、地境とは、里地里山、伝統芸能、コミュニティなど人と自4 .4

然環境の関わり合いを含む概念、そして地球環境は生残された課題

物多様性や気候などを意味する。
従来、それぞれの環境問題は個別的に取り組まれて評価書というプロセスを経て環境影響評価手続が進めきた傾向にあるが、改正温対法下における地域脱炭素られ、各段階で環境保全の見地や地方公共団体の長化促進事業はこれら三つの環境問題を統合的に解決し等からの意見提出が認められている。事業者としては、得る法制度といえる。

で地方公共団体の長から意見を提出されてしまうので進めば、日本全体として 2050 年カーボンニュートラルをは、認定のメリットがないことになる。そこで、本制度の達成し、気候変動の緩和に向かうことになる。気候変実効的な運用のためには、各地方公共団体は、あらか動が緩和すれば、将来的な気温上昇幅が抑制され、じめ促進区域設定のプロセスでは考慮すべき事項等を深刻な気象災害や急速な気候変動対策による将来の示し、認定に際して事業者に求める具体的な取り組み

生活への過剰な制約を回避でき、個人の生命身体自由についても、例示等を充実させて行く必要があると思わの保障につながるといえよう。さらに、地域脱炭素化促れる。

進事業の主役である当該地域では、ポジティブゾーニン

環境情報すなわち、各地域の活性化における再エネの普及がシリーズ連載

配慮書がスキップされたとしても、方法書、準備書段階

レポート

環境影響評価法では、配慮書、方法書、準備書、グにより地域の自然環境が維持されつつ、地域の脱炭素が進み、再エネによる雇用創出など地域活性化、コ弁 護 士 か ら み た 環 境 問 題の 深 層

図２／地域脱炭素化促進事業と三つの環境

個人の環境生命健康、家庭、労働 etc

地域脱炭素化促進事業
地球環境

地域の環境

生物多様性、気候 etc

里地里山、伝統芸能、コミュニティ etc055

シリーズ連載
環境問題の深層ミュニティの維持にもつながるのである。
5.2

本制度の実効的な運用に向けて行政リソースの限界などに起因して、理念としては優れていても、実際には活用されないという問題、本制度に精力的に取り組み、促進区域を設定した地域では再エネが進まず、そうでない地域でかえって再エネ開発が進んでしまうといった問題が生ずることも、現実的な課題として指摘できる。
この点は 2 . 4 でも述べたように、改正温対法では協議会の位置づけが高まっており、地方公共団体は様々な専門家を協議会の構成員とすることで、行政リソース

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＊２ 社会的条件については改正法で追加された文言である。
＊３ 「 風力発電事業の計画段階における環境紛争の発生状況と解決要因 」安喰基剛ほか＊４ 前注 3 頁参照。
＊５ 「 風力発電に係る地方公共団体によるゾーニングマニュアル（ 第2 版）」（ 環境省 ）
＊６ 「 風力発電に係るゾーニング実証事業 」（ 環境省 ）
＊７ 「 令和元年度地方公共団体における地球温暖化対策の推進に関する法律施行状況調査調査結果報告書 」（ 2020 年 3 月 株式収集及びハザード分類＜対応している主な法規＞◉ＥＵ：REACH 規則及び CLP 規則◉ 中 国：危 険 化 学 品 安 全 管 理 条 例、GB/T
16483 − 2008 等◉ 韓国： 有害化学物質管理法、産業安全保健法等◉ 台湾：危険物及び有害物の表示ならびに周知規則等◉ 日 本：PRTR 法、 安 衛 法、 毒 劇 法、JIS Z7253 等

会社野村総合研究所 ）＊８ h t t p s : / / w w w . c i t y . y o k o h a m a . l g . j p / k u r a s h i /machizukuri-kankyo/ondanka/etc/renkei.html

一般社団法人 産業環境管理協会
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電話：（ 03 ）5209 − 7709
FAX：
（ 03 ）5209 − 7706
担当：石川E−mail：int-chem@jemai.or.jp056

環境管理│ 2022 年 1 月号│ Vol.58

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