厚生労働科学研究費補助金 （健康安全・危機管理対策総合研究）
分担研究報告書

災害ボランティア活動における安全衛生実態調査
研究協力者

岡野谷
菅純（特定非営利活動法人日本ファーストエイドソサェティ）

磨志保（大阪大学コミュニケーションデザイン・センター）

中川和之（時事通信社）

津賀高幸（株式会社ダイナックス都市環境研究所）

篠崎博（特定非営利活動法人日本ファーストエイドソサェティ）

研究要旨
災害現地におけるボランティア活動に関し、安全衛生面からみた実態を調査し、現状を明らかにするとともに今後取り組むべき課題を整理した。
ボランティアの作業環境はだいぶ改善されて来ている。一方で、ボランティアが活動現場に到着後、危険作業に振り分けられるケースも報告された。ボランティアを派遣するボランティアセンターは、センター内での業務に加えて、現場作業を適切に把握する仕組みが求められる。被災時にボランティア活動にかかわると想定されるすべての自治体や関係団体、地域団体に対して、現場でのより安全なボランティア活動が推進されるよう、一層の働きかけをするためにも、引き続き、より具体的な事例の調査研究が必要である。
また、ボランティアや彼らをコーディネートするすべての活動者を対象とした、被災地での活動安全に関して事前に学べる学習プログラムの開発を急ぎたい。

Ａ．研究目的Ｂ．研究方法

発災直後の救援から支援・応援に至るまで、①最近の災害のうち、平成 19 年（2007 年）

被災地における活動には常にリスクが伴い、し能登半島地震（2007 年 3 月 25 日 9 時 42 分。

かもそのリスクは絶えず変化する。遠隔地から能登半島沖を震源とする M6.7 の地震。以下、活動に参加する者は被災地の気候や風土に慣能登半島地震）、平成 19 年（2007 年）新潟県れていない。作業に適した充分な準備も難しい。

中越沖地震（2007 年 7 月 16 日午前 10 時 13

その上、余震、増水、豪雨といった緊急事態は分。新潟県上中越沖を震源とする M6.8 の地震。

終結していない。どんなに予防をしても更なる以下、新潟県中越沖地震）、また、平成 16 年災害が襲うこともある。その中で活動するボラ（2004 年）新潟県中越地震（2004 年 10 月 23

ンティアには安全衛生面から充分な配慮がな日 17 時 56 分に新潟県中越地方を震源としてされるべきであるが、各災害地でボランティア発生した M6.8、震源の深さ 13km の直下型地の活動中のケガや事故が報告されている。

震。以下、新潟県中越地震）の現地などに赴き、そこで本研究では、災害現地におけるボラン

当時ボランティアセンターで活動したスタッティア活動に関し、安全衛生面からみた実態をフから、災害ボランティアの活動中の安全衛生調査し、現状を明らかにするとともに今後取り面からみた課題の有無、またその対策の有無を組むべき課題を整理することを目的とした。

ヒヤリングにより調査した。

− 44 −

②ヒヤリング調査にて、ボランティア活動にはパッカー車へゴミの積込み時には訓練を受不適切と判断された作業につき、危険性と問題けた業者でも腕の巻き込みなど重大事故が多点を集約した。また行政の方針や対応策についく、大変危険な作業に分類されている。
環境省によると、市町村は環境省の震災廃棄て環境省にヒヤリングによる調査を実施した。

物の対策指針（1998 年 10 月、当時厚生省）
Ｃ．研究結果に沿った災害廃棄物の処理計画を事前に立てることになっており、最新（2007 年 12 月現

現地・関係省庁ヒヤリング調査結果：在）のデータでは 60％の市町村が処理計画を

１）能登半島地震関連策定しているが、当時の輪島市は計画を策定し能登半島地震では、災害ゴミの片付け作業にボランティアが投入されたが、現場では個人住ておらず、処理計画は、県が主導的に決めざるを得なかったという。

宅からゴミを運び出す作業に加えて、本来実施

また、輪島市と旧門前町の合併に伴う特殊事主体が行政である災害廃棄物を車両に積み込情も、危険な作業にボランティアを関わらせるむ作業も行われた。この際、一般のトラックにことに影響した。輪島市では、粗大ゴミは住民交じってゴミ収集車（通称：パッカー車）が配が直接、ゴミ処分場に持ち込む方式であった。

備されており、これらの車両への積込みにもボ

旧門前町は、一部事務組合が収集していたが、ランティアが加わっていた（図１）。

合併に伴い４月１日から住民の直接持ち込み方式に変更する予定だった。３月 25 日に発生した地震に伴い、片付けゴミを粗大ゴミと同じ処理で収集することになり、旧門前町に仮集積場を設置した。運搬手段は、他の自治体や関連事業者からの支援を受けた。
県のボランティアバスによって被災地に入ったボランティアらが、結果的に、仮集積場でのゴミの積み込み作業を支援する活動を行なっていた。また、環境省や県の職員らが、集積場で作業の調整に当たったが、当初は充分な人手がなく、写真（図１中央）のような危険な状況が見過ごされた可能性があるとしている。一方、旧門前町のボランティアセンターでは、初期の段階では収集車両への積み込み作業へのコーディネートは行なっておらず、その後、ゴミ収集車に関わる作業の危険性も考慮して、住民宅からトラックに災害廃棄物を積み込んで運び出す作業への派遣を実施したとしている。

図１．中央の写真右がパッカー車（輪島市の報告書から）

環境省では、災害廃棄物の処理は仮であっても集積場に集められた段階から、処理は基本的− 45 −には全部行政事務であり、阪神・淡路大震災で画の策定をしていれば、危険な作業が避けられもボランティアは組織的には関わっていなかた可能性もある。

った。そのため、震災廃棄物の指針にはボラン後に述べるが、新潟県中越沖地震では、地元ティアの活用についての記載はない。その後、住民が災害廃棄物の処理で大腿部を負傷する

2000 年の東海豪雨では廃棄物処理にボランテ事故が発生している。被災体験のある市町村な

ィアの活動があったため、水害廃棄物対策指針

どが、ボランティアも含んだ災害廃棄物の処理（2005 年 6 月）にはボランティアとの協力体計画で工夫している事例が参考になると思わ制などについて事前に整備しておく旨の記載れるが、これらについては環境省では特に把握がされた。同指針には作業の安全確保に留意すしていないという。

るとも記載されている。輪島市が災害廃棄物計表１．能登半島地震に関するヒヤリング調査の概要（災害廃棄物処理に関わるボランティア活動を中心に）◆日 時：2008 年 7 月 22 日(火)輪島市

◆場14:00～16:30

所：輪島市役所 2 階◆調査対象：輪島市福祉環境部環境対策課◆聴取者：中川和之、村野淳子、菅磨志保◆入手資料：輪島市「能登半島地震」ダイジェスト版◆日時：2008 年 7 月 24 日(木)16:00～17:30

石川県◆場所：石川県庁 6 階◆調査対象：石川県環境部廃棄物対策課、石川県県民文化局県民交流課◆聴取者：菅磨志保◆入手資料：「県民ボランティア派遣について（災害ゴミ関係）」「能登応援ボランティア参加者の皆様へ」◆日 時：2009 年 1 月 8 日(木)

環境省

◆場

13:30～15:15

所：霞ヶ関合同庁舎 26 階

◆調査対象：環境省 大臣官房 廃棄物･リサイクル対策部 廃棄物対策課◆聴取者：菅磨志保、中川和之、岡野谷純、津賀高幸、◆入手資料：震災廃棄物対策指針、水害廃棄物対策指針

２）新潟県中越沖地震、新潟県中越地震関連

れやすく、瓦礫の片付けに麻袋が必要だと、町・新潟県中越沖地震

内会から自治体に要求したなどの対応が取ら割れた家財の処理をするため住民同士が手れたという。土蔵が壊れたホコリや、アスベス伝いあったが、ポリの土嚢袋を使ってゴミをまトのある建物もあるため、防塵マスクが配られとめる作業中、袋が切れて中に入っていたガラ

たが、どこに危険な建物があるかは伝えられなスで腕や太ももに裂創を負い、救急搬送された

かったという。

ケースが数件あったという。ポリの土嚢袋は破− 46 −ボランティアセンターでは宿泊先を用意していないが、それに驚くボランティアもおり、震災後の家屋に関する応急危険度判定で、赤駐車場の車中などに寝泊りしている人もいた

紙の「危険」（立ち入ることが危険）や、黄紙という。通える範囲で一般の宿泊施設もあり、の「要注意」（立ち入る場合は十分注意して）ボランティアセンターでは、自前で宿泊の用意が多い地域では、片付け支援のボランティアををしていない人には日帰り活動して欲しいと派遣できなかった。余震による二次災害が懸念考えていた。健康面でも問題があるものの、実される一方で、実際に自宅に立ち入って作業を際には車中泊の人に泊まらないでくれと言うしている住民からの需要は、かなり多かった。のは困難だったという。

隣家の瓦の落下の恐れが危険や要注意の判定

小さなケガでは、蜂に刺された人が数人、墓根拠になっていた場合で、危険が除去されてい石に指を挟んだ人もいたが、熱中症で倒れたりるにもかかわらず判定がそのままとなってい救急車で運ばれた人は多くはなかったという。

るなどの矛盾もあった。

健康管理について、医師等の専門家がいれば、このため、民間の建築士と連携し、専門家ボボランティア参加者に対しても説得力がある

ランティアによる再調査という形で赤紙や黄が、医療関係者は被災地の住民中心になって、紙の家を再度調査してもらい、問題なければボボランティアにまでは気が廻らなかったといランティアを派遣する、といった建物内の作業う。ボランティアに来ていた研修医に白衣を着に必要な安全確保のための作業が初めて行なて歩いてもらうことで、被災地のお年寄りを安われた。

心させるためには効果的であったとの報告があった。

そのほかにも、新たな見地から活動を検討した事例、またその前に経験した新潟県中越地震

また、現場では、リーダーがある程度強く『休の教訓を生かして、うがいや手洗い場の設置を憩、水分補給』と言わないとなかなか取らない早めに実施するなどの衛生管理の充実が図らという話や、瓦を割るときにハンマーを大きくれたとの報告も多く聴かれた。

振る人がいて危険で、経験不足のボランティア

実態調査から、災害の規模や種類、環境、気に対しては、単純な作業でも手順を指導できる候などにより、住民のニーズも多様であり、ボリーダーが必要ではないかという。

ランティアの作業も変化する。そんな中で、マ被災地の住民側も、自分でできるような作業ッチングをするボランティアセンターや現地は素人のボランティアにも「できるだろう」とのリーダーが充分に作業の危険度を判断でき判断してしまい、また被災者が高い技術を持っないことも多いことが分かったことも分かっている場合、自分（被災者）が指示していれば、た。

専門的な作業をボランティアにやらせても大・新潟県中越地震

丈夫だと思っている人もいたとのこと。

この地震でボランティアセンターを開設し一方でボランティアセンターにも、危険な活た長岡市や川口町、小千谷市の社協関係者から、動にボランティアを派遣できないというジレボランティア保険の適用事例について話を聞ンマが生じていた。一般のボランティアから問いた。長岡市のボランティアセンターでは、い合わせがあっても忙しくてなかなか対応で2006 年 12 月までに保険適用となった事故・きなかったこと、基本的な作業マナーや危機管ケガは 10 件あった。片付けや救援物資関係等理を日ごろから周知して貰いたいとの声も上の作業の時が多いが、それ以外でもボランティげられている。

アで車いすの方を補助していて自分が転倒し− 47 −たケースもあった。概略を示す。

ボランティアも受け入れていたため、コーディ

・10 月：ベルトコンベアで指をつぶした。救ネートしたが、現場が劣悪だという報告で現地援物資の荷物運搬時、指を挟まれ２を確認した後、屋内の作業はやめて外の作業だ

本、裂傷。

けとしたという。ボランティアから、帰ったあ・10 月：車いす補助で転倒、腰を痛めた。場とで風邪を引いたような症状があるという連絡があり、12 人が発熱や頭痛を訴え、1 人が所は中学校体育館。
・11 月：民家の片付け支援中、階段から落下

アスペルギルス肺炎で亡くなってしまったという。

し左上腕骨折。１泊入院後帰宅。

その後、ボランティアセンターでは、他の作

・11 月：民家の後片付け中、荷物を運ぶとき階段から落下、肩を打撲。右肩の腱業でもマスクの着用を徹底したという。

ばん炎。
・11 月：椅子から落ちて、臀部を強打。自分Ｄ．考察

たちの活動の事務所内。
阪神・淡路大震災、新潟県中越地震など過去

・11 月：積み卸し作業中、ぎっくり腰。救援の災害時の体制に比較して、今回調査した能登物資の積み卸し中。
・11 月：転倒し、頭部打撲。疲労のため一時的に高血圧になり転倒、意識朦朧として救急車で運ばれる。自分たちの半島地震、新潟県中越沖地震では、ボランティ
アの作業環境はだいぶ改善されて来ている。ボランティアコーディネーターや社会福祉協議会の方針として、活動するボランティアの健康活動の事務所で。
・11 月：民家の片付けの活動中、ガラスをふを考慮して、活動は朝開始し、夕方には終了するとした地域もあった。一方で、ボランティア

んで左足側部裂傷。
・11 月：手から滑ったブロックが落ち、足の指打撲。民家の後片付け。軽微骨折。
・12 月：30ｍほど先で雪崩があり、車で雪ののニーズの変化、マッチングの不具合、ボランティアセンターが現場作業を掌握できないことから、現場に到着後ボランティアが危険作業に振り分けられるケースも報告された。

壁にぶつかり横転。

ボランティアを派遣するボランティアセン

・12 月：ガラスで切って切り傷、打撲など。
小千谷市でも、同様に 10 件程度の事例があったという。一番重傷だったのは、自分のテン

ターは、センター内での業務に加えて、現場作業を適切に把握する仕組みが求められる。

トの中で火を使っていて火災になり、消そうと行政や事業者が、安易にボランティアを活用してやけどになった事例で、後になってセンタするのは危険である。ボランティアの多くは災ーに届けがあったという。この他は、転んで打害や活動に関する訓練を受けていないし、その撲、車を降りる時にねんざ、重いものを持って作業自体の危険性も把握していない。

ぎっくり腰、階段から落ちた、クギを踏んだ、情熱だけで現地に入るボランティアは危険

荷物を運ぶときに指を挟んだなどであり、作業に気づかず何でも手伝おうとする。自分の体調中や危険な場所での事故ばかりではないとい管理ですら、充分であるとは言いにくい。一方う。

で学校や事業所からの派遣で参加するボラン

また、川口町でのキノコの工場の片付け作業

ティアは率先して活動するものばかりではなで、死者がでた事例についても聞き取った。住い。被災地住民のボランティアで、自分の家の民からの依頼が少なかった時期で、事業関連の片付けをしつつ日中はボランティアに参加し− 48 −

表２．新潟県中越沖地震等に関するヒヤリング調査の概要

地域住民◆日 時：2007 年 12 月９日（日） 14：00～16：00◆場 所：柏崎市郊外のファミリーレストラン◆調査対象：柏崎青年会議所（ＪＣ）、市議会議員◆聴取者：岡野谷・宇田川・中川・野田・篠崎・藤田◆話 題：地域住民の当時の活動、事故、怪我などの実例

青年会議所◆日 時：2007 年 12 月 10 日（月） 09：30～11：00◆場 所：割烹「みずち」会議室◆調査対象：柏崎青年会議所（ＪＣ）理事◆聴取者：岡野谷、藤田、篠崎、宮越◆話 題： 柏崎ＪＣ・柏崎ボランティアセンターの安全衛生管理の話

柏崎市ＶＣ◆日 時：2007 年 12 月 10 日（月）11：30～12：30◆場 所： 柏崎市社会福祉協議会◆調査対象：柏崎市社会福祉協議会 職員◆聴取者：岡野谷、藤田、篠崎、宮越◆話 題： 柏崎市ボランティアセンターの安全衛生管理の話

他

他

西山ＶＣ

◆日 時：2007 年 12 月 10 日（月）13：00～14：30◆場 所：柏崎市社会福祉協議会西山支所◆調査対象：柏崎市社会福祉協議会西山支所 職員◆聴取者：岡野谷、藤田、篠崎、宮越◆話 題：西山サテライトボランティアセンターの安全衛生管理の話

他

長岡市ＶＣ

◆日 時：2007 年 12 月 10 日（月）09：30～◆場 所：長岡市社会福祉協議会 会議室◆調査対象：長岡市社会福祉協議会 職員◆聴取者：中川、宇田川、野田◆話 題：新潟県中越地震における山古志・長岡の各ボランティアセンターにおける安全衛生について

中越復興会議◆日 時：2007 年 12 月 10 日（月）13：00～14：30◆場 所：中越復興市民会議 会議室◆調査対象：刈羽村ボランティアセンター 担当者（当時）◆聴取者：中川、宇田川、野田◆話 題：刈羽ボランティアセンターにおける安全衛生について

中越地震関連◆日 時：2007 年 12 月 10 日（月）15：30～17：30◆場 所：長岡市社会福祉協議会 会議室◆調査対象：川口町社会福祉協議会、小千谷市社会福祉協議会 職員◆聴取者：中川・宇田川・岡野谷・篠崎・藤田・宮越◆話 題：新潟県中越地震における川口町・小千谷市ボランティアセンターにおける安全衛生について

注

ＶＣ：ボランティアセンター− 49 −

役割を理解したうえで役務を担当できる者をている人も少なくない。
ボランティアには、こうした多様な人々がい養成することが肝要である。
個々の災害ボランティアに対する事前の教るという認識を持たないと、大きな事故につな育システムの構築も必要である。情熱だけで現がることになる。
特に危険を伴う災害廃棄物の収集や分別、積地に赴くのではなく、充分な準備をして活動にみ込み作業などについては、平常時は行政事務あたって欲しい。そのために必要な情報をコンの範囲がはっきりしているのに対し、大量にゴパクトにまとめたボランティアの活動安全にミが発生する災害時は、その区分が明確になり関する学習プログラムの開発も急務である。

にくい。住民宅から水に浸かったたたみや家具を運び出すなど、ボランティアの支援が求めらＥ．結論れる場面がある一方で、仮集積場に集められた段階からすべて行政事務ということに違和感「ボランティア活動の安全や衛生管理をするを持つボランティアもいるだろう。どこまでボ必要があるのか」という声は今だに聞かれる。

ランティアに任せるのか、被災地住民の安全性

しかし学校や企業・自治体までもが被災地にボも含めて作業内容や危険度について充分把握

ランティアを派遣する現在、「ボランティアとし、行政が行なう作業とうまく区分するなど、は自己完結、ケガも自己責任」という感覚はもボランティアとの協働体制の整備が必要であはや通用しない。災害自体も作業も多様化し、る。

これらを安全に遂行することは災害ボランテ

既に、災害廃棄物の処理計画が明確になってィア個人だけの義務ではない。被災時にボランいる県もある。各県の状況を調査・整理し、事ティア活動にかかわると想定されるすべての前に現場に対して的確な指示を出せる体制を自治体や関係団体、地域団体に対して、現場で作ることが監督省庁である環境省に望まれるのより安全なボランティア活動が推進されるが、現状はそこまで至っていないという。今後、よう、一層の働きかけをするためにも、引き続先進自治体の事例などを調査し、課題と対応策き、より具体的な事例の調査研究が必要である。

を整理する必要ある。

また、ボランティアや彼らをコーディネートす

具体的な安全管理の方策として、被災地に開るすべての活動者を対象とした、被災地での活設されるボランティアセンターには安全衛生

動安全に関して事前に学べる学習プログラム

担当者の配備の徹底と、ヒヤリハット事例の共の開発を急ぎたい。

有、担当者の人材育成手法の確立を提言したい。
ボランティアに対する安全衛生指導、助言、巡【参考文献】

回、相談受けなど担う仕事は多い。また活動が１）輪島市．能登半島地震記録ダイジェスト版．
2007．

収束した後の検証や追跡調査も重要な課題であり、担当者の蓄積するデータが重要な根拠と２）厚生省．廃棄物対策指針．1998．

なる。この安全衛生担当者は、ボランティアコ

３）環境省．水害廃棄物対策指針．2005．

ーディネーターが担ってもよい。その場合は、

４）菅磨志保．災害ボランティアの論理（第 2コーディネーター研修の中に安全衛生や危機章）．菅磨志保，山下祐介，渥美公秀，編．

管理に関する充分な学習を取り入れ、上述する災害ボランティア論入門．弘文堂，2008；− 50 −10）廃棄物の処理及び清掃に関する法律．

p59－81．
５）菅磨志保．災害救援活動の展開（第 4 章）．

http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S45/S

災害ボランティア論入門．弘文堂，2008；

45HO137.html
11）災害廃棄物処理事業費補助金及び廃棄物処

p109-157．

理施設災害復旧費補助金の取扱い．

６）岡野谷純．災害ボランティア活動に安全衛生の意識を（4 章コラム）．災害ボランテ

http://www.env.go.jp/hourei/syousai.p

ィア論入門．弘文堂，2008；p156-157．

hp?id=11000487

７）津賀高幸．災害の種類からみたボランティ

12）国家公務員災害補償法．

ア活動（4 章コラム）．災害ボランティア

http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S26/S

論入門．弘文堂；2008，p138-141．

26HO191.html

８）津賀高幸．中央省庁の防災ボランティア施13）地方公務員災害補償法．

策（4 章コラム）．災害ボランティア論入

http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S42/S

門．弘文堂；2008，p155．

42HO121.html

９）中川和之．情報とつながり（第 5 章）．災害ボランティア論入門．弘文堂，2008，
p159-188．

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