Ⅱ．分担研究報告

厚生労働科学研究費補助金 （健康安全・危機管理対策総合研究）
分担研究報告書

災害等を念頭においた平常時及び危機発生時のボランティア支援の具体的方法と課題の検討〜新型インフルエンザ対策での協働に必要な視点と方法論〜
研究分担者

岩室紳也 （（社）地域医療振興協会ヘルスプロモーション研究センター）

研究協力者

石川貴美子（秦野市市高齢介護課）

要旨
目的：災害時、健康危機管理時に地域（住民組織）がボランティアとして力を発揮できるようにするために、地域の高齢者を包括的に支援することとなっている地域包括支援センターの具体的な役割と可能性について新型インフルエンザ対策を念頭に検証する。
方法：新型インフルエンザに関して地域で活用できる資料の作成、研修会の開催、モデル地区での地域包括支援センターと自治会等の住民組織による協議を通して、住民が主体となった新型インフルエンザ蔓延時の対処法を検証した。
結果：地域包括支援センターは設立から 3 年を経過し、自治会等の住民組織とのネットワークを構築し健康危機発生時に一定の役割を果たすことが期待できる状況となっている。震災報
道が積み重ねられた結果、震災等の災害時の対応は行政だけではできないことを住民自身も実感できていた。しかし、新型インフルエンザに関しては行政の対応自体がぶれているというイメージが先行する中で、住民が自らの役割を具体的にイメージすることは困難であった。ボランティア活動が成立するためには、ボランティア自身が主体的に取り組む必要性を実感できることが不可欠であり、感染症について危機発生以前に住民との的確なシュミレーションを行うためには、情報提供の方法論を含め更なる検討が必要である。

Ａ．目的

で検証し、行政が自ら庁内で率先して連携を目に見える形で展開するとともに、各課が関連す2009 年度に流行した新型インフルエンザるボランティア活動をそれぞれが関心を持っ（Pandemic（H1N1）2009、以下特記ない場合ているテーマだけではなく、「住民主体の健康H1N1）は高齢者では重傷者をそれほど多く出すなまちづくり」という視点でつなぐことが効果ことはなく経過している。しかし、重症症例が的であることを明らかにした。

多いと予想されている H5N1 が蔓延した際には一方で、行政が常に直接的に数多ある住民組行政だけは対応できず、特に高齢者だけの世帯織と協働し続けることは困難であるため、高齢では食料の調達から医療機関への通院を含め、者の包括的な支援を目的に全国で地域包括支様々な分野での支援が必要と想定される。

援センターが運営されている。地域包括支援セ

昨年度の本研究では、災害を念頭においた平ンターは最終的には地域における高齢者の包常時及び危機発生時のボランティア支援の具括的な支援体制を構築することを目的として体的方法を行政内の多分野の協働という視点いるため、新型インフルエンザ等の蔓延時に備− 15 −

えた地域づくりに関しても中核的な機関と期フルエンザの行動マニュアル（表１）に沿待される。今回、地域包括支援センターを中心って検証した。とした新型インフルエンザに関わることが期待される住民組織がボランティアとして活動

２．新型インフルエンザ対策の理解を図るための資料を開発・公開・提供すると共に、するための方法論と阻害要因を検証した。

研修会を通して地域包括支援センター、なＢ．方法らびに関心がある市民に対して研修会を実施した。

１．新型インフルエンザ対策において地域の住民組織や関係機関との協働が実現可能

３．地域包括支援センターの活動の一環としなのか、阻害要因があるとすればどのようて新型インフルエンザ対策を位置付け、モなことかを、秦野市高齢介護課の新型インデル地域での実践の可能性を検証すると

表１

各段階における行動マニュアル
福祉部 高齢介護課段 階

新型インフルエ ンザ対策として行わなけ
ればな らな い事項

研修の案内
会議等での周知
・施設へ感染予防徹底のための啓発・ ・介護事業所へ国等からの医療情報【第一段階】
周知を随時情報提供
海外発生期
・医療情報（対応策を含む）の提供
・介護保険事業所へ食料・資機材等(21年4月28日現在の状況)
・食料等の備蓄の周知の備蓄配備の徹底を周知
・介護事業所への外出自粛の周知
・施設における外部からの出入禁止【第二段階】
・民生委員・包括支援センターへ要援
国内発生早期護者の安否確認の協力要請
・ひとり暮らし高齢者等への支援①代替の給食サービス事業実施者の①給食サービスが休止となったとき、 情報提供と新たに給食サービスが必対象者への休止情報の確認と代替要となった高齢者に対して、状況によサービスの調整り給食事業実施者へ給食数の増加を②ひとり暮らし登録高齢者であって、 依頼する。
介護サービスを利用していない者への ②包括支援センターとの情報交換に【第三段階】
安否確認の実施
より対象者を把握し、電話等により安感染拡大期／まん延期／ ③デイサービスが休止となたとき、生 否確認をする。
活困難となる者に対して介護事業所 ③介護事業所が対応できないときは、回復期へ代替サービスの依頼をする。
ケアマネジャーと調整する。
・発熱外来へつなげる情報提供・支援することとなっている関係部との・介護事業所との情報交換
調整
・消防署と医療確保の調整
・県の指示により、臨時休業の要請をする。
・被害状況の把握
・在宅高齢者及び介護事業所の被害【第四段階】
・第２波への備えの周知・情報提供
状況の把握
・通常業務への復帰・評価
小康期
・外出自粛の解除

【前段階】
未発生期

・施設への啓発・周知

左の事項に係る対応− 16 −

ともに、地域包括支援センターが対応する

図１． 新型インフルエンザ対策用資料

上での阻害要因を検証した。

新型インフルエンザ対策

Ｃ． 結果の基本は予防

１．資料の作成
新型インフルエンザ（H1N1）の基礎的な理解を得るための基礎資料については各方面から出ているものの、流行当初（大阪や神戸での集団発生時）はわかりやすく解説したものが少ないと思われた。地域包括支援センターの職員があなたがインフルエンザに感染しないための容易に活用できる PowerPoint 資料を作成し、インフルエンザ予防で最も効果があるのは？

（図）公開した。

１．マスク
×
２．うがい
×
３．手洗い
○

資料の基本的な考え方
・感染症の基礎的な理解の再確認
中学校の教科書準拠
病原体の発生源を封じる
病原体が運ばれる道すじを断ち切る
体の抵抗力を高める

厚生労働省HPや政府広報に学ぼう

・インフルエンザの誤解の払しょくマスクに関する誤解の払しょく
・季節性インフルエンザの再確認多い年では 15,000 人超の超過死亡
高齢者に多い死亡者数と死亡率

厚生労働省HPに紹介されている感染経路

公開サイト

飛沫感染と接触感染を正しく理解しましょう

PowerPoint ダウンロード
http://www.koshu‑eisei.net/upfile̲free/iwainflu1.pptx
http://www.koshu‑eisei.net/upfile̲free/iwainflu2.pptx

健康に関する思い込み
どこにもない「マスク」という文字
正確な情報を伝える難しさ

PowerPoint 閲覧
http://www.koshu‑eisei.net/upfile̲free/iwainflu1/iwain
flu1.files/frame.htm
http://www.koshu‑eisei.net/upfile̲free/iwainflu2/iwain
flu2.files/frame.htm− 17 −

接触感染予防で大事なのは手洗い

うつる最初は飛沫感染

でも・・・

×

蛇口を介した、接触感染もでも、レバー式蛇口に接触でウイルスが付着

飛沫感染はうんと近い人は危ない
飛沫が付着する目・鼻・咽頭の粘膜から感染
1m以内

飛沫感染は離れていれば大丈夫

蛇口の栓を開く時は2m以上

飛沫が付着するところから手のひらにウイルスが付着するのは覚悟の上蛇口の栓を肘で閉めると接触感染はどうして

手のひら、手の甲のウイルスは洗われているので紙タオルで拭けばいい飛沫による接触感染がおこります− 18 −

２．研修会の開催

消毒液と手洗いはどっちがいい？？

地域包括支援センターの職員を含め、新型インフルエンザに関係する関係機関や市民に周知し（図２）、300 人を超える参加者を得た。
図２． 講演会チラシ

手洗いはただ。消毒液は・・・

咳エチケットは飛沫感染予防対策
肘で飛沫を止めれば接触感染の予防にもなるマスクの意味は飛沫感染でうつさないこと

３．モデル地区でのボランティア支援の試み
市内にある５つ地域包括支援センターはどこも地域との連携を積極的に展開している。その中でも特に地域の住民組織（自治会、老人会
これで安心？

等）と積極的に関わっている A 地域包括支援センターの職員と協議の上、重症化の恐れがよりインフルエンザとの共生少ない H1N1 を契機に、将来的に日本でも感染拡大が懸念される H5N1 に備えるためにも、地域で自治会や老人会等で自主的な研修会を企画できるかを投げかけた。住民との交渉には地域包括支援センターの職員だけで対応した。しかし、自治会等からは、感染症拡大時に関係機− 19 −

関と共に住民組織として何ができるかを考え昨年度の検討を行った町田市では、2009 年

るのではなく、行政は何をしてくれるのかとい度の総合健康まつりでは住民から河川災害担う要望が出されるだけで、ボランティアの育成

当部署の展示において「どうしておたくの課がに向けた自主的な勉強会の開催には至らなか『健康まつり』にいるのですか」という質問にった。

対して、担当課の職員が迷いなく答えられていたことからも、行政内の連携による住民組織活Ｄ．考察

動の連携は十分可能であると思われた。
一方で行政が住民組織活動の活性化やボラ昨年度の検討で行政内では災害時を想定しンティアの支援に関わり続けることは現実的た住民組織との協働の可能性を検証し、従来はではないとの考えから、今回地域包括支援セン異なる目的意識をもって結成されていた住民ターが直接的に住民と関わる方法でのボラン組織を同じ目的のもとで結集することは可能

ティア支援を試みた。地域包括支援センターにであり、行政の各機関がそのような目的意識をついては資料の作成から研修会の開催、さらに持つことが重要であることを明らかにした。

は住民に対してどのような情報提供が効果的（図３）かをアドバイスを行った。しかし、住民からの行政に対する要望中心の姿勢を解消し、住民主

図３． 目的意識の共有化に向けて
人

人

人 人

人 まちづくり 人
人
人人

人

人

人

人

人

人

人を整備することはできなかった。その原因とし

人 人て次の点が考えられた。

人 健康づくり 人人人人人

人 人自治会人

人

体で地域で新型インフルエンザに備えた体制

人

人

人 人

人

行政の対応自体がぶれているというイメージが先行していた人

防災人

１．新型インフルエンザへの対応に関しては

人

２．感染症自体への理解が難しく、自らが立ち向かう対象という理解が得られにくい
３．ボランティア活動の立ち上げには、ボランティアの目的意識だけではなく、個人や団

人人 人
人
人人 人 人 人人人人 人人人 人人人
住民主体の人人
健康なまちづくり 人
人人 人 人 人人人人人 人人 人人人
人

体がエンパワーメントされることが重要
４．地域包括支援センターの職員が必ずしも保健医療の専門性を有さない
災害も新型インフルエンザも行政サイドから見れば同じ健康危機管理ではあるが、住民の視点からみると、災害では行政単独での対応は最初から破綻していることを住民自身がマスコミ報道からイメージできていたため、「住民も協働して立ち向かうべき危機」となっていた。

− 20 −

しかし、新型インフルエンザ対策では住民はマ

Ｆ．発表

スコミ報道から「行政の対応自体がぶれている」未発表といったイメージを受けたため、感染症は「専門職や行政が中心となって対処すべき危機」とＧ．知的財産の出願・登録状況いう認識から抜け出すことができなかった。今後は、感染症に対する更なる理解とと主に、感染症の専門家たちが訴えているように、「感染症との共生」という視点を住民一人一人が持てるような啓発を続けることが、将来的な感染症による健康危機管理の勃発時に、住民が積極的に関わることにつながると思われた。
また、今回、地域包括支援センターに対して積極的な働きかけを行った結果、地域包括支援センターの職員は必ずしも全員が保健医療関係者ではなかったが、感染症に関する理解と、地域で対策に取り組む必要性は理解されたことは、H5N1 などの発生時には地域のボランティアのコーディネート機能を期待できると思われた。一方で、今回の検証の中で地域の既存の保健医療関係機関との協働が重要であると考えられたので、「平常時の住民組織活動を災害時や感染症等の危機発生時に地域の関係機関を活かすために必要な行政の役割」を追加で検証した。
今後、行政、地域包括支援センター、地域住民が健康危機管理に備え、より一層の協働を推進するため、継続的に様々な方法論の検証と普及を積み上げることが必要である。
Ｅ．結論
同じ健康危機管理であっても、災害と感染症
では住民の理解度と意識が全く異なるため、感染症対策においては、まずは感染症について地域の保健医療機関、ならびに関係機関の理解を得る努力が優先される。

− 21 −なし厚生労働科学研究費補助金 （健康安全・危機管理対策総合研究）
分担研究報告書

平常時の住民組織活動を災害時や感染症等の危機発生時に地域の関係機関を活かすために必要な行政の役割
研究協力者

石川貴美子（秦野市市高齢介護課）

研究分担者

岩室紳也（（社）地域医療振興協会ヘルスプロモーション研究センター）

資料提供

医療法人三喜会

居宅サービス事業部統括部長

和田洋子

要旨
目的：介護保険事業所が展開してきた住民との関係づくりにより、災害時や新型インフルエンザ（H5N1）蔓延時等の危機発生時に地域（住民組織）が持っている自らの力を効果的に発揮できるようにするために、行政のとるべき役割について考察した。
方法：行政保健師が長年の訪問看護活動の中で住民ニーズに応え続け、地域の信頼を得ている訪問看護ステーションと係わってきた経過を振り返り、災害時や感染症等の危機発生時に訪問看護ステーションに期待できる役割と、そのために行政に必要な役割を考察した。
結果：地域からの信頼を得る事業所の存在は、危機発生時に地域のリーダーの一員として住民組織を動かすことが期待できる。行政はこのような事業所の存在を高く評価するとともに、災害時や感染症等の危機発生時に関する課題を共有しておくことが重要と思われた。

Ａ．目的

機関の業務や住民組織の平常時の活動はそれぞれ別の目的があり、防災対策や感染症等の危災害発生時の救護活動のみならず、重症例が多いと予想されている新型インフルエンザ

機管理対策については、行政に統括的な役割を担うことを期待する現状にある。

（H5N1）蔓延時の高齢者等への支援等の危機管

平成 21 年度は、行政が直接的に関わってい理対策を円滑に行うには、地域相互の協力によない介護保険事業所（訪問看護ステーション）る組織的な活動が重要であり、地域住民や関係が、災害時や感染症等の危機発生時にどのよう団体がいかに協力し合うかが課題となる。

な動きが期待できるかを検証し、平常時の住民

平成 20 年度は、秦野市の地域防災計画に基づく防災対策の他に、行政が直接的に運営を委組織活動を効果的に活かすために行政のとるべき役割について考察した。

託している地域包括支援センターや住民組織の活動が活発になるほど、災害時に平常時の活Ｂ．方法

動を活かした活動が期待できることと、そのこ14 年間の訪問看護活動で地域住民のニーズとを関係機関や住民組織とともに意識していに応え続け、地域や住民組織との強い係わりをくことの重要性について整理した。
現在、関係機関や住民組織で活躍している方築き、地域からの信頼を得ている鶴巻訪問看護達も、災害時や感染症等の危機発生時についてステーションと市の保健師が係わってきた経の不安や課題を強く感じている。しかし、関係過を振り返り、危機時に期待できる活動と、行− 22 −

夜間電話対応：8 件、政のとるべき役割について考察した。

在宅での看取り：4 件
Ｃ．鶴巻訪問看護ステーションの概要及び活動② 利用者の状況
利用者数合計 223 人（介護保険 176 人）

１ 設置主体医療法人社団

医療機器装着：17％
三喜会

居宅サービス部
５ 鶴巻訪問看護ステーションが行ってきた地

２ 開設 平成 8 年 8 月 1 日

域とのかかわり① 鶴巻訪問看護ステーションの気づき

３居宅サービス部の体制

鶴巻訪問看護ステーションは、開設当初から① 訪問看護ステーション：6 か所

看護師はできるだけ常勤雇用とし、夜間の看護② 認知症対応型居宅介護：4 か所師の宿直体制をとることで緊急時の対応を強③ 認知症対応型通所介護：2 か所化してきた。また、地域リハビリを強化するた④ 小規模多機能型居宅介護：2 か所

めＰＴも雇用しており、患者・家族だけでなく、⑤ 居宅介護支援事業所：6 か所地域の主治医からも大きな信頼を得ている。

⑥ 訪問介護事業所：1 か所「全死因の３割以上ががんであり、がんは慢⑦ 診療所：1 か所性疾患である。がんにかかった御本人とその家

平成 20 年 3 月に、鶴巻高齢者複合施設とし族の痛みや苦しみを除去し、希望に沿ったケアて、ケアタウン「あじさいの丘」を開設した。

を提供する事が求められている。そのため、医療・看護・社会で支える仕組みを作る必要がある。」と、開設直後から訪問看護活動の中で確信している。
② 訪問看護の利用者の生活に潤いを求めて病気を持っていても家族や地域の中で暮らしていることを実感しながら生活できるよう、自治会と連携してお花見や秋祭りなどを開催し、毎年 100 人以上の人が参加している。

訪問看護、訪問介護、居宅介護支援
グループホーム、小規模多機能診療所、適合高専賃の複合施設
４ 鶴巻訪問看護ステーションの活動状況① 活動実績…平成 20 年 3 月（1 か月分）
訪問述べ件数：1,576 件
臨時訪問：71 件（夜間＋深夜 20 件）− 23 −毎年、イベントを行うことで、地域の方の参自治会と元大学病院等の医師達と一緒に立加者も増えており、たくさんのボランティアのち上げた「住んでよかったまちづくり研究会」

協力を得ることでバラエティに富んだ内容のにの活動のなかで、健康や介護などをテーマとイベントになってきている。

した講演会を毎年行っている。

住んでよかったまちづくり研究会のメンバー

ケアタウンあじさいの丘設立後は、あじさいの丘を会場に、毎年「あじさい祭り」を盛大に開催している。

子どもたちの演奏

作品展

地域の招待客在宅療養者も参加

ボランティアによる歌の披露

手作りのおにぎり販売

鶴巻訪問看護ステーション開設 10 周年記念
では、当事者、自治会、医師会、行政の立場からのメッセージを込めた講演会を盛大に実施した（平成 17 年）。

Ｄ．災害時や感染症等の危機発生時に期待できる活動
ケアタウン「あじさいの丘」は、鶴巻温泉駅から徒歩 7 分のところの住宅街にあり、地域の拠点となりうる場所に位置している。自治会や民生委員等の地域の代表者は勿論のこと、様々地域のお祭りの一角に健康相談コーナーを設け、地域と方達と顔の見える関係づくりに努なボランティア組織やこれまでかかわってきた多くの家族との面識がある。
大きなイベントを企画し、運営できるスタッめている。

− 24 −

フもそろっている。そのため、災害時や感染症等の危機発生時には既存のボランティア組織

これまでは、経験のある特別養護老人ホームや普段活動をしていない市民に対しても、互いが、地域に開かれた施設として、地域交流、ボに協力しあいながらそれぞれができることをランティア、実習生等の受け入れを通して、信行い、危機的な状況を乗り越えて行けるよう、頼関係の構築に努めてきている。地域交流は、地域のコーディネーター的な役割を担う存在

地元の自治会だけでなく、広い範囲で活発に行になりうる。

われ、行事の共催だけでなく地域との相互協力という基本理念のもと、地元の自治会と防災協

Ｅ．秦野市の保健師が鶴巻訪問看護ステーションと係わった経過定を締結し、夜間防災総合訓練を行っている施設もある。
また、居宅介護支援事業所や地域包括支援セ

鶴巻訪問看護ステーションは、高齢者や障がンターに対し防災対策や感染症等の危機管理い者が病気を持っていても住み慣れた地域で対策についての問題提起を行ってきたこともその人らしく生活ができるよう、専門的な関わあり、平成 21 年度には介護保険事業者主催のりだけでなく本人・家族の生活に着目してケア

防災講演会や新型インフルエンザ講演会などを展開している。

が開催されている。

そのため、成年後見制度や悪徳商法等への対平成 18 年度から市町村が指定する地域密着応などについても一緒に考えてきた。また、制型のサービス（認知症対応型共同生活介護や小度上の課題について議論し、今後は包括的にサ規模多機能型居宅介護など）が位置づけられたービスが提供できる仕組みの必要性についてが、利用者が住み慣れた地域での生活を継続す共有している。

ることができるよう、事業の運営に当たっては、本来なら行政の方が地域と事業所を繋ぐ役

地 域住民又はその自発的な活動等との連携及割を担うべきであるが、鶴巻地域の多くの市民び協力を行う等の地域との交流を図ることがは、既に医療法人社団三喜会の存在を知ってお義務付けられている。

り、頼りにしている。保健師の方が地域の代表

定期的に行う地域密着型のサービスの 運営を紹介してもらい、地域の実態を学ぶ機会が多推進会議等を通じて、防災対策や感染症対策、いのが現状である。

さらには地域やボランティアの積極的な受け

このような活動の良い所を行政の立場 で評入れについて、問題提起をしている。

価するだけでなく、市内外のあらゆる場で周知することで、第三者からも客観的に良い評価をＧ．考察受ける機会が増えるよう努めている。
そして、他の介護保険事業所や介護保険施設どの地域においても、災害時についての意識においてもできるところから、地域に目を向けの高い住民は、自ら組織を作りあげ、様々な活てもらうよう働きかけている。

動を展開しており、自治会等が中心となって防災対策を展開している地域もある。しかし、自Ｆ．行政から介護保険事業者や介護保険施設への働きかけらが中心となって防災対策を実施しているのは、地域全体からみるとまだ少数であり、家庭− 25 −

内での防災対策にとどまっている者も少なくＨ．結論ない。さらに感染症等の危機発生時について自地域からの信頼を得る存在の保健医療の専らの役割をイメージできている自治会はまだ門職を抱える事業所が存在することは、災害時ないのが現状と思われる。
行政内でも防災対策や感染症等の危機管理のみならず、感染症等の危機発生時に既存の住対策を新たに行うには、縦割りの垣根を超えて民組織を動かすことが期待できると示唆され動く必要があり、それぞれの所属部署内での理た。

解と協力をどう得るかについては、各自治体の行政は日々の活動において関わっている住課題であると思われる。秦野市では災害時の対民組織や関係機関のメンバーの中で、災害時や応については高齢者に関しては行政が委託し感染症等の危機発生時にリーダーとしての役ている地域包括支援センターのように直接的割を担ってもらえる人材を発掘し、日々の活動に関わ っている機関との協働が少しずつ進んを評価するとともに、災害時や感染症等の危機でいるが、感染症等の危機発生時については地発生時に関する課題を共有しておくことが重域の保健医療機関との協働が急務となってい要と思われた。

る。
新型インフルエンザ（H5N1）等の感染症危機

Ｉ．発表

発生時には、現状を冷静に受け止め、動くべき未発表

優先順位を決めることや役割分担をするなど、多くの組織を動かすことのできるリーダーのＪ．知的財産の出願・登録状況

存在が必要不可欠である。

なし災害時にリーダー的な役割を担える人材は、あらゆる住民組織や関係機関の中に存在しているが、感染症に関してリーダー的な役割を担える人材は医師、看護師、保健師等の保健医療関係者となる。行政は、日々の活動の積み重ねにより関係をつくってきた住民組織や関係機関のメンバーの中から、災害時や感染症等の危機発生時にリーダー的な役割が担える人材を見極められるようにしておくことが重要である。今回の検討で、訪問看護ステーションと、日々の活動の中で連携を取る際に、防災対策のみならず、感染症等の危機発生時の対策についても保健医療の専門的な立場で問題提起し、起こりうる不安や課 題について議論する機会をもつことで、いざという時には、行政以上に既存 の住民組織を動かす役割を期待できることが示唆された。

− 26 −