厚生労働科学研究費補助金 （健康安全・危機管理対策総合研究）
分担研究報告書

災害ボランティアの安全衛生、ボランティア向け教育教材の開発
研究分担者
研究協力者

岡野谷 純（特定非営利活動法人日本ファーストエイドソサェティ）
菅 磨志保（大阪大学コミュニケーションデザイン・センター）
中川 和之（時事通信社）
宇田川規夫（国際救急法研究所）
藤田治（特定非営利活動法人千葉レスキューサポートバイク）
津賀 高幸（ダイナックス都市環境研究所）
篠崎博（日本ファーストエイドソサェティ）
蓮本 浩介（災害福祉広域支援ネットワーク・サンダーバード）
渡辺元（国土交通省）

研究要旨
目的：災害時に活動するボランティアの安全・衛生・ストレスの管理・対策等について、地震以外の被災現場での実態や、自治体の対策状況・考え方を調査し、これらの結果と前年度に行なった現状把握調査の結果を踏まえ、防災ボランティア研修に供する「安全衛生プログラム」を開発することを目的とした。
方法：災害ボランティア活動に関する調査として、(1)豪雨災害の被災地における安全衛生対策の実態調査（訪問ヒヤリング調査）、(2)大規模交通事故現場で救援活動に参加した市民のストレス調査（質問紙･配票）、(3)災害廃棄物処理に関する自治体調査（質問紙･郵送）、(4)被災家屋支援に関わった専門職の活動実績記録の分析を実施した。調査結果の解析から、市民に広く啓発すべきポイントを抽出し、それらに基づいて防災ボランティア研修の一部に組み込む「安全衛生プログラム」を開発、さらにこれを防災ボランティア研修会にて試行した。
結果：災害の内容を問わず、現場で活動するボランティアの安全衛生対策の必要性が示唆され、実際に「安全衛生」に関する研修プログラムを開発・試行したところ、被体験者から、その必要性に関して高い評価を得た。防災ボランティア研修の一部に、こうした｢安全衛生プログラム｣を組み込むことが望ましい。

Ａ．研究目的起きたナホトカ号海難・重油流出事故の際には５名のボランティアが死亡した他、活動中に現在、日本のみならず多くの国で大規模な災様々な傷病が発生している。特殊な状況下で活害が報告されており、その都度、多くの市民が動するボランティアの安全衛生やストレス対国内外からボランティアとして被災地に赴き策について支援する必要がある。

支援活動を実施する。しかし、危険が完全には本分担研究班においては、2007 年度にボラ排除されていない極めて不安定な状況の中でンティアに対する具体的な安全衛生支援情報

活動するボランティアの安全衛生やストレスを盛り込んだ小冊子を試作した。2008 年度に対策等は充分とはいえない。

は小冊子を災害現場で配布し、その有効性を検発災直後の救援から支援・応援に至るまで、証するとともに、過去の地震災害におけるボラ被災地における活動には常にリスクが伴い、しンティア活動の安全衛生状況を調査・検証し、かもそのリスクは絶えず変化する。平成９年に実態を明らかにした。本分担研究班の調査研究− 27 −

の枠組みを【図１】に示す。
2009 年度は、水害や列車事故など地震災害

Ｂ．研究方法以外の被災地で活動するボランティアの安全衛生・ストレス、およびその対策に関する実態

まず、地震以外の被災地で活動するボランテを調査し、どのような支援が必要なのかを検討

ィアの衛生管理・安全対策・ストレス対策に関するとともに、災害の種類を問わず、自治体・する実態調査として、以下の２つを行なった。

ボランティアを派遣する災害ボランティアセ(1)平成 21 年豪雨災害を体験した兵庫県佐用ンター（以降「災害 VC」）
・専門職による取り町・上郡町、山口県防府市に赴き、災害 VC組みの実態やボランティア活動に関する考えの開設・運営に携わった当時のスタッフか方を調査・把握することを第一の目的としたら衛生体制や健康管理の状況についてヒヤ（以上、実態調査。図左側）。

リング調査を実施した。

その上でさらに、これら一連の調査結果を解(2)人為災害の事例として JR 福知山線脱線事

析し、市民に広く啓発すべきボランティアの安故を取り上げ、兵庫県尼崎市の災害現場に全衛生に関するポイントを抽出し、防災ボラン赴き、被害者の救出活動等に、ボランティティア研修に供する「安全衛生プログラム」をアとして参加した市民のストレス症状や解開発、自治体やボランティアの研修会にて実施

消対策に関する質問紙調査（配票・郵送回し、その効果を検証することも試みた（以上、収）を実施した。

活動実践、図右側）。

修正事項− 28 −

(3)安全な活動環境の整備という観点から、Ｃ．研究結果

全国市区町村の廃棄物担当部局に対し、地震や豪雨など様々な災害が起こった際に大量被災地で活動するボランティアの安全衛に発生するゴミ（災害廃棄物）の処理につい生・ストレス対策に関する実態調査（上述の（1）て、処理計画の整備状況や、ボランティアの〜（4）)の結果は以下のとおりである。

関与に対する考え方等について質問紙調査(1)平成 21 年豪雨災害に関するヒヤリング調査（郵送配布･回収）を実施した。
(4)被災地での活動に必要な知識や技能を有すでは、①山口県防府市・②兵庫県佐用町のる専門職による安全衛生対策に関する試み

どちらについても、災害ボランティアは二として、新潟県中越沖地震の被災地･刈羽村

次災害や災害廃棄物による外傷の恐れ、炎で行なわれた、被災家屋内で作業するボラ天下、汚泥や埃といった危険の中で作業にンティアの安全対策を行った建築専門職従事していた。ボランティアの救護・健康（ボランティア）の活動を取り上げ、ヒヤ管理体制は、医療従事者の組織的な参画にリング調査および活動実績記録の分析を行よる常駐管理によって有効に機能した。

なった。
2007 年度から 2009 年度にかけて実施し①山口県では、今回の水害の前から、山口県たこれら被災地でのボランティア活動に関社会福祉協議会（以下、社協）を実施主体する一連の調査結果に基づき、防災ボランとして、人材養成と支援体制強化を目的にティア研修の一部と位置づける「安全衛生「災害ボランティア講座」、「災害 VC スタプログラム」を開発した。このプログラム

ッフ養成研修会」を開催していた。この取を防災ボランティア研修会にて試行し、そり組みの中で、山口県での基本的な災害の有効性を調査・検証した。

VC 組織図が整理され、その中にボランテ

2009 年度に実施した実態調査の概要は、ィアの安全衛生面を主な役割とする「医療【表１】の通りである。

班」が明記されており、災害 VC 立ち上げ
【表１】 2009 年度に実施した実態調査の概要

No

調査概要

対象

方法

平成 21 年豪雨災害 現地災害ボランテ
現地訪問見学、（1） 時のボランティア活 ィアセンター職員、
ヒヤリング調査
自治体職員
動調査
質問紙調査
JR 福知山線脱線事
ボランティア活動従（現地訪問説明(2) 故時のボランティア
事者
配票･郵送回収）のストレス調査
ゴミ（災害廃棄物）の全国市区町村の廃 質問紙調査(3) 処 理 に 関 す る 自 治
棄物担当部局(郵送配布･回収)体調査
現地訪問見学、新潟県柏崎市･刈災害時の専門職ボ
ヒヤリング調査、(4)
羽村災害ボランテ
ランティア活動調査
活動実績記録のィアセンター
分析− 29 −日程担当

09 年 10 月 27 日
09 年 11 月 2 日

中川、菅、
岡野谷、藤田、蓮本、篠崎

09 年 7 月 8~10 日

岡野谷、三井、堀口

09 年 9 月中旬~10 月中旬

津賀、中川、菅、岡野谷

09 年 6~9 月

菅、中川

訓練をする時にもセンターの中に「救護改めて確認された。

所」を設定していた。防府市・佐波川流域①②どちらの事例も、事前に策定された災災害 VC の立ちあげに際して、防府市社協

害 VC・マニュアルに、医療班や救護所などはシミュレーション訓練の通りスタッフの安全衛生面での役割が設定されており、当体制図に医療班を掲げ、センター内に救護該マニュアルに基づいた訓練を実施してい班テントを設置したが、具体的な担当者やたことは、一定の効果があった。
一方で、マニュアルと現実の衛生管理実務協力先までは詰めていなかった。
当初は地元の健康福祉センターの保健師には乖離が見られ、そのつど体制や業務を見が担当となり、ボランティアへの救急対応、直し、スタッフの増強や予防啓発活動を充実

安全衛生の啓発、健康相談、心の相談を実するなど柔軟な対応が必要であったことも施した。後に山口県看護協会・日本精神看明らかにされた。

護技術協会山口支部が支援を申し出、ローテーションを組んでの活動に発展した。

(2)人為災害（事故や人の手によるなど、自然災害ではない災害）の事例として取り上げ②兵庫県佐用町では、兵庫県社協の指導で、た、JR 福知山線脱線事故の現場で救助活動

平成 19 年度から災害対応マニュアルの検等に参加した周辺企業に所属する市民に対討を始め、20 年 10 月に策定、その中に「救する質問紙調査では、活動後、事故当時の護班」を位置づけていたが、場所や人員配状況を思い出すことでストレス症状（不眠、置等については具体的に詰めていなかっ疲労、強い心拍、罪悪感、再体験など）をた。さらに同年 11 月に地震を想定した防呈した人は 35 名（64.8％）であった。内訳

災訓練を実施、マニュアルに沿って受付かとして性別では、男性 22 名（62.9％）、女ら派遣までの流れを確認していた。しかし、性 13 名（37.1％）であり、女性に強く症状想定災害として水害を念頭においておらがでていた（p=0.039）。同じ衝撃を受けてず、今回のボランティア等への配布物も、も女性の方が PTSD を訴える率が多いとの地震のために準備していたものを流用し先行研究を追証する結果であった。ていた。救護班の要員については、通所介

また中央値で分けた年齢別の割合は 44

護施設が被災したことから、当該施設の看歳以下 22 名（62.9％）、45 歳以上 13 名

護師が災害 VC を担当した。その後、救（37.1％）であり、44 歳以下の若年層で症護・休憩・処置を施す場として囲いを作っ状を訴える回答が多かった（p=0.030）。理て救護所スペースも確保した。

由として今回の活動では 44 歳以下は全員ボランティア募集に当たり、装備や着替えが現場作業をしており、ストレス症状に「もを準備するよう明記したが、長靴やマスクっと何かできたのではないか」との罪悪感などの安全装備や感染防止用品を全く準が多かったことが考えられる。また、症状備せずに被災地に赴く者も多かった。また、と活動内容との間には有意な関連は認めな

現場で頑張りすぎるボランティアも少なかったことから、災害時に救護等の活動をくないこと、ボランティアの自己管理能力した人は、たとえ患者と接していなくてもにも差があること等が、専門職の視点から、ストレス症状を発現する可能性が高く、活− 30 −

動者すべてにメンタルケアを実施すべきで区町村の廃棄物担当部局に質問紙調査（郵あることも指摘できる。

送回収）実施した。調査対象は、水害廃棄症状消失時期は、当日〜1 ヶ月 16 名

物処理基本計画、または地震廃棄物処理基（45.7％）、〜6 か月 7 名（20.0%）、〜1 年本計画を策定し、またはそれに準ずる行政2 名（5.7%）、現在も持続している人は 10計画を策定している自治体（2009 年 5 月に名（28.6%）であったが、症状消失時期と環境省より提供戴いたデータ）とし、1,238

性別、年齢、活動内容との間には有意な関自治体に送付、482 自治体から回答を得、連は認めなかった。

回収率は 38.9％であった。

有効回答者の内、PTSD（外傷後ストレ災害廃棄物処理計画の策定過程についてス障害）のハイリスク者を見極める方法で参考にした資料（複数回答）は、「他の地方ある IES-R（改訂 出来事インパクト尺度）公共団体の先行事例」が最も多く 181 自治について回答した 23 名において、ストレス体（25.0％）であり、次いで「震災廃棄物症状がなかったと答えた人は全員が IES-R対策指針」が 177（24.4％）、「水害廃棄物

では PTSD 症状はないと判断されたが、ス対策指針」133（18.3％）であった。住民がトレス症状があったと答えた人では 3 名

出すゴミ（災害廃棄物）の支援先として想（8.6%）が PTSD ハイリスクとの判定とな定しているのは、廃棄物処理業者：315 自った。

治体（41.4%）、他の地方公共団体：218ストレス症状の発現要因と考える事がら（28.7%）、一般市民によるボランティア：（複数回答）は、上位から災害や事故の規110（14.5%）の順であった。一方で被害抑模 18 件（15％）、災害や事故の脅威 17 件制のための対策を計画に盛り込んでいる自（14.2%）、もっと何かできたのではないか

治体は 31 自治体（6.4％）のみであった。

16 件（13.3%）、多数の負傷者 11 件（9.2％）

策定した計画に「ボランティア」について等であった。性別、年齢、活動内容との間の記載がある自治体は 126（27.5％）であには有意な関連は認めなかった。

るが、ボランティアの作業に関し安全確保ストレス症状を解消するために何らかのに留意 すると記載 している自 治体は 17

方策をとった人は 13 名（37.1％）で、性別、（3.5％）にとどまった。過去の災害体験の年齢、活動内容との間には有意な関連は認有無と各項目の結果には相関関係は見られめなかった。解消するための具体的な方策なかった。

（複数回答）は、家族との会話や相談 11 件
（35.5%）、友人・同僚との会話や相談 9 件(4)災害時に被災地での活動に必要な知識や技（29.0%）が上位で全体の 64.5％を占めて能を有する専門職による安全衛生対策の事いた。

例として、新潟県柏崎市･刈羽村にて被災家屋を支援した建築専門職の活動を取り上げ、(3)災害の種類を問わず、発災後に大量に発生聴取調査と活動実績記録を分析した。

するゴミ（災害廃棄物）の処理についての地震災害では、余震による二次被害を防考え方、処理計画の策定状況、処理作業へぎ、安全を確保するために「応急危険度判のボランティアの関与等について、全国市定」が制度化され、専門家が判定した家屋− 31 −

には「危険(赤)｣「要注意(黄)」などの標識と、１）、２）に加え、３）伝え（広め）る、紙が張られ、危険な家屋への立ち入りが禁

４）共有する、を骨格としたボランティアリー

止される。刈羽村では、災害 VC の開設後ダー編の２時間のプログラムを開発した。

間もなく、被災家屋からの家財搬出や片付さらに、開発したプログラムを、①10 代のけ作業にボランティアの依頼が入るように若者を対象とした研修と②防災ボランティアなった。従来の災害 VC では、応急危険度リーダー研修会にて試行した。

判定で「危険｣「要注意」とされた被災家屋①10 代の若者 223 名への調査では、回収数 211は安全性が確保できないため、これらの家（回収率 94％）であった。ボランティア活屋へのボランティアの立入りを禁止してき動に危険が伴うことを認識している者は 13た。しかし被災者の実情を見かねて災害 VC名（6.2％）のみであり、ボランティアとしを通さずに危険を冒して屋内で支援活動をて活動する対象者の年齢や活動能力を事前してしまうボランティアも出始めた。災害学習している者は 8 名（3.8％）のみであっ

VC では、リスクをきちんと評価し安全性をた。受講後、研修が今後、自分の仕事・生活確保した上で、一般のボランティアに被災に役立つと答えたものは 191 名（91％）で家屋に入ってもらうために、建築の専門知あり、役立つ理由は、「知識を得た、心構え識を有するボランティアを組織的に現地に「事故ができた」が最も多く 80 名（4.2％）、派遣する体制を作った。

が起こった際に役立つ」が 71 名（37.2％）、その活動実績記録を分析した結果、7/23「予防に役立つ」「自分を守ることができ〜9/8 の 1 ヶ月余の間に、従来は一律「活動る・大切である」がそれぞれ 8 名（4.2％）

不可」とされてきた応急危険度判定｢危険｣であった。

（291 棟）、｢要注意｣（497 棟）の被災家屋②防災ボランティアリーダー向け研修試行後の 50％（397 件）に対して、建築専門職がの調査では、回答数 48（回収率 100％）で何らかの形で現地調査をし、さらに必要にあった。回答者の組織や地元に持ち帰って広応じて危険を除去する活動も行なっていた

く啓発すべき項目では、30 名（62.5%）がことが明らかになった。また、災害 VC と「安全衛生に関する内容」と回答し、具体的連携を図ることで、一般ボランティアの可内容を複数回答可で尋ねたところ、「体調管能性を引き出し、被災者ニーズに応えられ理」が 15 名（53.3%）、「作業の安全管理」る可能性も示唆された。

が 10 名（33.3％）、「装備の準備」と「周囲への配慮」が 6 名（20%）ずつであった。

以上の各実態調査の結果を踏まえ、ボランテ
ィアの安全衛生・ストレス対策に関する研修プＤ．考察

ログラムを開発した。
このプログラムは単体で開講するのではな
く、既存の防災・災害ボランティア研修の一部(1)自然災害におけるボランティア活動についに組み込んでもらうため、１〜２時間の単位でての調査から、厳しい環境の被災地で大勢実施できるよう、内容を絞り込み、１）知る（学の災害ボランティアの活動を支援する災害ぶ）、２）整理するまでの一般ボランティア編

VC の運営においては、ボランティア向けの− 32 −

救護所や医療班の設置は必須であり、ボラの文言がなければ、今後策定する自治体もンティア個人の努力の限界に配慮した対策

同様にボランティアに関する記述がないまを事前に立て、マニュアルに反映すること、ま踏襲されると考察された。住民が出すゴまた訓練を実施しておくことが必要であるミ（災害廃棄物）の支援先としてまず想定と考察された。またボランティアへの掲示しているのは廃棄物処理業者であったが、物やオリエンテーションの工夫、天候や季平時でなく災害時に、廃棄物処理業者が充節ごとの作業環境を視野に入れた装備品の分に機能するかどうかの調査・検討も必要

準備など、平時からボランティアに対するであり、危険な作業が徐々にボランティア

安全衛生・健康管理の啓発方法などを検討の活動として要請されていくことのないよ

し、行政職員やボランティアコーディネー

う対策を講じる必要があると考察された。

ターが共有しておくことが必要であると考特に現在策定してある計画にボランティア察された。の作業について安全確保に留意すると記載している自治体は 3.5％であり、住民を含む(2)人為災害時のボランティア活動に関する調

一般市民の作業への関与について再度計画

査では、ボランティアとして災害救助活動を見直し、衛生管理や安全配慮の面から修に関わった人の多くが、従事した活動に関正を加えることが必要であると考えられた。

わらず、事故当時の状況を思い出すことによりストレス症状を呈していたことが示さ(4)建築専門職ボランティアによる活動現場のれた。その内３割弱は現在に至るまで症状

安全性確保支援に関する調査からは、建築が継続していると回答しており、PTSD の専門職の支援により、被災家屋の危険性を客観的指標である IES-R 調査で PTSD 症状明らかにし、安全性が確保できた家屋にのありと評価される回答もあったことから、みボランティアを派遣する体制が整ったこ

市民に対するメンタルケアは必須であるととで、従来から問題視されてきた、危険要考察する。また、ストレス症状を解消する因を同定･除去しないまま勝手に被災家屋ために方策を講じた人がいる半面、講じてに入って活動するボランティアの存在や、いない、方法を知らない人も多く、市民に切実な支援需要を抱えているが支援できな対する惨事ストレスに関する啓発が必要でい被災者の存在に対する一つの解決策を示あると考察された。

せたと考えられる。
しかし、こうした専門職による技能提供(3)災害廃棄物の処理及びボランティアの関与の方法については検討すべき課題も多い。

に関する自治体（全国市区町村）へのアン（無償のボランティア活動として行うことケート調査では、災害廃棄物処理計画の策の限界、専門職集団間や地元の商工会組織定をいまだにしていない自治体が多い上に、等との調整等）。

策定していると答えた自治体の 25%は他のまた、もう一つ懸念されるのは｢要注意家地方公共団体の先行事例を参考にしたと答屋なら侵入可｣という認識が生まれ、被災家えており、先行する自治体の策定内容にボ屋にどんな危険が伴うのかを十分に吟味しランティアの関与やその安全対策についてない風潮が生まれることである。今回の専− 33 −

門職の活動は、災害ＶＣを介してシステマＦ．研究発表

ティックに行われた側面もあるが、こうした活動は試行錯誤のプロセスも重要であり、

1）岡野谷純、篠崎博、恵田晴美．ボランティ

拙速なマニュアル化は避けるべきであると

ア活動前の「安全衛生」に関する学習の考える。制度の目的や｢要注意｣「危険」判重要性．日本ボランティア学会 2009 年度

定が意味する危険の内容について、正しい

紀南大会抄録集，2009．
2）岡野谷純、津賀高幸、菅磨志保、他．災害理解と判断の下、行われる必要がある。

廃棄物処理現場にボランティアを起用する
Ｅ．結論際の安全衛生管理体制の構築．廃棄物資源
循環学会誌第 20 回研究発表会講演論文集，2009．

種々の災害におけるボランティア活動の実態調査をし、結果に基づきボランティアの安全

3）菅磨志保、岡野谷純、後藤孝博、他．災害衛生に関する研修プログラムを開発・試行した。

発生時における被災者支援活動の安全性確考察(1)〜(4)を通して、災害の内容を問わず保に関する試み−2007 年新潟県中越沖地現場で活動するボランティアの安全衛生対策

震．日本災害情報学会第 11 回研究発表大会

は重要であり、個々の市民が危険に対する認識

予稿集，p93-97，2009

や安全衛生意識を上げることは必要であると

4）岡野谷純、饗庭尚子、呉定英、他．大規模
交通災害現場で救助活動に参加した市民のいうことが改めて確認された。

ストレス調査．ストレス科学第 25 回日本

そのうえで、災害ボランティアや被災者の安ストレス学会抄録，2009．

全を確保するためには、個人の対策に依拠するだけではなく、防災ボランティア研修、特にボ

5）岡野谷純．大規模災害における災害ボラン

ランティア活動者やリーダー、自治体職員向け

ティアの医療体制．日本集団災害医学会誌

研修の一部に「安全衛生」に関するプログラム

14(3)，2010．

を組み込むことにより、受講者個人の健康管理

6）岡野谷純、菅磨志保、田中克俊、他．大規対策に加え、災害 VC 等の組織構築におけるリ

模交通災害現場で救助活動に参加した市民

スク管理意識を向上させうると考察された。のストレスケアの必要性．トラウマティッ

更に、被災地の過酷な環境下にあって、被災

ク・ストレス 8(1)，2010．（in press）

者やボランティアの衛生や健康、活動安全の充7）宇田川規夫．ボランティアの安全衛生、震実、またメンタルケアも視野に入れた活動支援

災がつなぐ全国ネットワーク編、災害ボラをするためには、組織内に救護体制を構築する

ンティア文化，p.13，2010．

ことが不可欠である。そのためには行政や医療関係など、様々な専門職種の教育プログラムにＧ．知的財産の出願・登録状況

災害時の安全衛生、災害ボランティアの健康管理、自治体との協働、オリエンテーションや実務に関する項目を組み込むことも重要である。

− 34 −なし