特集

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題

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深

層

第 1 0 回レポート

弁

地熱発電と規制改革

シリーズ連載── 再生可能エネルギー等に関する規制等の総点検タスクフォースの検討状況から

環境情報

寺浦 康子 T E R A U R A Y a s u k o
エンデバー法律事務所 弁護士／ CSR 普及協会 環境法専門委員会委員

弁 護 士 か ら み た 環 境 問 題の 深 層

日本は、世界第 3 位の地熱資源量（ 約 2,347 万 kW ）を有するが、2020 年 3 月末時点での日本における地熱発電の導入量は約 59. 3 万 kWにとどまっており、 地熱発電資源量に対する資源利用率はわずか
2. 5%にすぎない。未開発の地熱資源を有効に利用し、 地熱発電の 2030 年度における導入量を 1. 4
〜 1. 6GW（ 140 〜 155 万 kW ）とするためには、温泉法、自然公園法、森林法、環境影響評価法等の法規制の改革が必要であり、タスクフォースにおいて各許可基準の運用上の一定の緩和等が決定されたが、地熱資源の有効活用を一層拡大するためには、「 地熱資源管理・利用促進法 」などの新たな法的枠組みが必要と思われる。

はじめに⑤その他 : 安全・保安規制小泉進次郎環境大臣も2021 年 4 月 27 日に環境省

国が 2020 年 10 月に宣言した「2050 年カーボンニューによる地熱開発加速化プランを発表し、①自然公園法

トラル社会の実現 」に向け、河野太郎内閣府特命担当

や温泉法の運用見直し等の実施に加え、環境省自らが大臣（ 規制改革 ）の下で、関連府省庁にまたがる再生可

率先して行動、②改正温対法に基づく再エネの促進区

能エネルギー等に関する規制等を総点検し、必要な規域の指定、③温泉事業者等の地域の不安や自然環境制見直しや見直しの迅速化を促すことを目的に、2020への支障を解消するための科学データの収集・調査を

年 12 月 1 日から「 再生可能エネルギー等に関する規制

実施し、円滑な地域調整による案件開発を加速化する等の総点検タスクフォース（ 以下「タスクフォース」という）」がことにより、10 年以上の地熱開発までのリードタイムを 2始動した。タスクフォースは再生可能エネルギー等の導年程度短縮し、最短 8 年まで短くするとともに、2030

入に対する主たる制約要因を以下のものとし、これらの年までに全国の地熱発電施設数（自然公園区域外を含む）を

見直しを検討テーマに据えている＊１。

現在の約 60 施設から倍増させることを目指すとしてい①立地制約 : 農地、保安林、自然公園等に係る規制、
環境規制②系統制約 : 送電網の非効率的運用、再エネ接続の劣後③市場制約 : 未成熟な取引市場、過渡期的な発送電分離、不十分な情報公開④地域との共生 : 各種法令の設置基準、条例

る＊２。
そこで、地熱開発分野における現行の法規制の趣
旨・概要と現時点＊３における規制改革の検討結果を概説し、タスクフォースや地熱加速化プラン等の効果と今後の動向を探る。なお、系統制約と市場制約の解消等も、再生可能エネルギー全体にかかわる重要課題として検討されているが、本稿では地熱発電特有の規制
031

シリーズ連載

改革に焦点を当てる。

が合意され、気候変動と並ぶ世界的な環境課題となっている生物多様性の保全や、自然景観等の保全を重

環境問題の深層視する立場から、自然公園の規制の緩和には慎重であ

1．地熱発電の現状るべきだとする意見も少なくない＊７ 。

日本は、環太平洋火山帯に位置し、世界第 3 位の地 熱 資 源 量（ 約 2 , 347 万 kW ）を有 する

つまり、これまでの典型的な対立構図である「 経済 」

。 一 方 で、

対「 環境 」ではなく、「 環境（ 気候変動 ）」対「 環境（ 生物2020 年 3 月末時点での日本における地熱発電の導入

多様性等 ）」の対立構図となっており、このバランスをどの

量は約 59 . 3 万 kWにとどまり 、地熱発電資源量にようにとるべきかが重要論点となっている。

＊４＊５

対する資源利用率はわずか 2 . 5 %にすぎない。つまり、未開発の地熱資源のポテンシャルは大きいともいえる。
日本において地熱発電の導入が進まなかった理由は

2．温泉法

いくつかあるが、その一つは法規制にある。古くより人々に親しまれてきた温泉を保護するための温泉法、自然2.1

温泉法上の規制の概要の景観や生物多様性の保護のための自然公園法や環境影響評価法、国土の保全等のための森林法などによる規制である。

温泉をゆう出＊８させる目的の掘削、ゆう出路の増掘及これに対し政府は、現行のエネルギーミックスにおい

びゆう出量を増加させるための動力の装置（ 以下、「 掘削て地 熱 発 電の 2030 年 度における導 入 量を 1 . 4 〜

等 」という）を都道府県知事の許可制としている（ 同法 3 条、

1 . 6 GW（ 140 〜 155 万 kW ）と設定した。2021 年 3 月末

11 条 ）。地熱発電も、地熱蒸気・地熱熱水といった温時点において、（ 1 ）現行の政策継続による 2030 年の泉を利用するため、温泉をゆう出させる目的の掘削等を導入見込量を 66 . 8 万 kW（ 稼働済み案件 +FIT 認定済みで行う場合には、温泉法に基づき都道府県知事の許可を未稼働の案件 +2030 年までに運転開始をする事業化判断をした中・大受けなければならない。

型案件 + 小規模地熱発電所の認定量のトレンドの継続見込み）、（ 2）

都道府県知事は、次の各号のいずれかに該当する

政策強化（ ① JOGMECによるリスクマネーの供給、掘削技術開発

場合を除き、申請者にかかる掘削等の許可を与えなけの成果の共有等の実施による調査・開発途上の大型案件の導入加速ればならない（ 温泉法 4 条 ）。

化、② JOGMECの先導資源量調査の実施 ）による追加の導入①当該申請に係る掘削等が温泉のゆう出量、温度ま見込量を 30 . 7 万 kWとし、2030 年度の導入見込量

たは成分（以下「ゆう出量等」という）に影響を及ぼすと認合計を 97 . 5 万 kWと試算している。しかし、いまだ設

（1 号）
めるとき

定値には 42. 5 〜 57. 5 万 kW 不足する。

②当該申請に係る掘削等のための施設の位置、構そこで、さらなる地熱発電の導入に向けて、地熱開造及び設備並びに当該掘削等の方法が、掘削等発事業者の求めている①有望地点の発掘、②法規制にともない発生する可燃性天然ガスによる災害のの見直し、の実施を検討している＊６ 。

防止に関する環境省令で定める技術上の基準に

もっとも、地熱開発により直接的な影響を受けるおそ（2 号）
適合しないものであると認められるとき

れのある温泉事業者団体は強い懸念を示している。日③前 2 号に掲げるもののほか、当該申請に係る掘削

本温泉協会は、自然保護法及び温泉法の規制緩和要（3 号）
等が公益を害するおそれがあると認めるとき

望に対し、地熱開発のすべてに反対しているわけでは④申請者が同法の規定により罰金以上の刑に処せらない、と前置きした上で、①地元（ 行政や温泉事業者等 ）のれ、その執行を終わり、またはその執行を受けるこ

合意、②客観性が担保された相互の情報公開と第三（4とがなくなった日から2年を経過しない者であるとき

者機関の創設、③過剰採取防止の規制、④継続的か号）

つ広範囲にわたる環境モニタリングの徹底、⑤被害を⑤申請者が同法 9 条 1 項（3 号及び 4 号に係る部分に限る）の受けた温泉と温泉地の回復作業の明文化、の五つの規定により同法 3 条 1 項の許可を取り消され、その条件を満たした「 秩序ある地熱開発 」を行うことで限り取り消しの日から2 年を経過しない者であるとき（5ある貴重な資源である日本の温泉を保護し、温泉法の号）

運用を定めたガイドラインも活用して、地熱開発側と温⑥申請者が法人である場合において、その役員が泉事業者側、さらには環境保護団体や地域住民等が（6 号）
前 2 号のいずれかに該当する者であるとき同じテーブルにつき、調整のため行政が間に立ち、慎許可を与えた場合においても、都道府県知事は、温重に協議を進めていくことを今後も要望するとしている。

泉源保護のため必要があると認めるときは、温泉源より

また、2021 年 6 月のG7 サミットで 30 by 30（ 2030 年

温泉を採取する者に対して、温泉の採取の制限を命ずまでに陸域の 30 %と海域の 30 %を保全・保護することを目指す目標 ）032

温泉法は、貴重な資源である温泉の保護を図るため、

環境管理│ 2021 年 10 月号│ Vol.57

No. 10

ることができる（ 同法 9 条 ）。

許可・採取制限命令等の処分をしようとするときは、自立自然公園をいう。2 条 1 号 ）に指定されており、自然公園法

然環境保全法 51 条の規定により置かれる審議会そのによる規制を受ける＊１１ 。とりわけ、産業技術総合研究

他の合議制の機関の意見を聴かなければならないことと所の報告（ 2008 年 ）によれば、我が国の 150 ℃以上のされている（ 温泉法 32 条 ）。

地熱資源の賦存量 2,347 万 kWのうち、約 82%の1,922

レポート

自然公園法上の自然公園（ 国立公園、国定公園及び都道府県

特集

なお、都道府県知事がこれらの掘削等の許可・不万 kWは自然公園法上の自然公園指定特別地域及び
2 .2

許可等についてのこれまでの運用

特別保護地区に賦存している。
自然公園は、優れた自然の風景地を保護するとともこれらの許可・不許可処分や採取制限の判断基準に、利用の増進を図ることにより、国民の保健、休養
与することを目的として自然公園法に基づき指定されるも新規の掘削を禁じる離隔距離規制＊９ や審議会（ 温泉部のであり、公園内の風致維持の必要性が高い地域とし会と呼ばれることもある）の構成を定めるもの、源泉の掘削本て指定された特別地域（ 景観の優秀性、自然状態を保持する必数の制限、坑跡上の地権者の同意取得を要件とするも要性の度合い、公園利用上の重要性等に応じてさらに特別保護地区、のなど、その内容は多様である上、公表されていると

第 1 種特別地域、第 2 種特別地域及び第 3 種特別地域に区分される）、は限らず、運用上の問題が指摘されてきた。

海域の景観維持の必要性の高い地域として指定された
海域公園地区、及び特別地域にも海域公園地区にも準について一定の考え方（ 制限地域の設定・既存源泉からの距含まれない地域である普通地域に区分されている。そ離等の地域等による一律規制のあり方、個別判断のための影響調査のして普通地域以外は、区分ごとに一定の行為について

方法、公益侵害への該当性の判断等 ）を示すため、2009 年 3

国立公園内の開発には環境大臣の、国定公園内の開月に「 温泉資源の保護に関するガイドライン」を策定し

発には都道府県知事の許可等が必要とされている（ 同法

た（ 2014 年 4 月改訂 ）。さらに、温泉資源の保護を図りな

20 条、21 条、22 条、24 条 ）。普通地域についても大規模

がら再生可能エネルギーの導入が促進されるよう、同ガな影響のある一定の行為について事前届出義務があり、イドラインの分冊として、2012 年 3 月に「 温泉資源の保風景を保護するために必要な限度において、環境大臣

護に関するガイドライン（ 地熱発電関係 ）」を策定した（ 2014

または都道府県知事はかかる行為を禁止し、または必年 12 月、2017 年 10 月改正 ）。これは、地熱発電の開発の要な措置を講じるように命ずることができる（ 同法 33 条 ）。

各段階における掘削等（ 調査段階における調査井の掘削等、地都道府県立自然公園内の開発等については、条例によ

熱発電の開始にあたっての生産井の掘削等、生産井の追加掘削や還り同様の規制が定められている。

弁 護 士 か ら み た 環 境 問 題の 深 層

そこで環境省（自然環境局 ）は、不許可事由の判断基

環境情報及び教化に資するとともに、生物の多様性の確保に寄シリーズ連載については、各都道府県の要綱や内規で定められていることが多いが、既存源泉から一定距離内においては元井の掘削等 ）について、温泉法における許可・不許可の判断基準の考え方を示したものである。また、温泉

3.2

許可等についてのこれまでの運用

資源の保護と地熱開発の共存には、当事者である温泉事業者及び地熱発電事業者等の関係者による各種地熱発電に関しては、①発電所施設が広大であっての取り組みが不可欠であるとし、一般的に有効と考えら

自然景観を著しく損なうこと、②出力の維持には補充井

れる各種の取り組み例を挙げている。

の掘削が必須となる場合が多く、操業後も自然改変面
積が拡張する可能性があること、③地下から汲み上げ

2 .3

規制緩和要望と検討状況

る熱水にはひ素等が含まれており、これが地上部で排出される事故が発生した場合、水質に著しい影響を及しかし、地熱発電の事業者団体（日本地熱協会 ）からはぼすこと、④大気中に放出される蒸気中に硫化水素が現状の問題点と一層の規制緩和が要望されている。こ含まれ、周辺の土壌酸性化や植生に悪影響を与えるおれに対する現時点におけるタスクフォースでの検討結果それがあること、⑤冷却塔からの水蒸気により周辺植生

は表 1 のとおりである（ 以下も法規制ごとに同様にまとめていに着氷被害のおそれがあること、⑥生産井の騒音が自る）＊１０ 。

然公園の静穏を害している可能性のあること、⑦温排水や微小地震等が生じるおそれがあること、⑧蒸気等

3．自然公園法の汲み上げによる地獄減少等の衰退のおそれがあること、等が懸念され、昭和 49・9・17 環自企第 469 号
環境庁自然保護局企画調整課長通知「自然公園地域

3 .1 自然公園法上の規制の概要

内において工業技術院が行う『 全国地熱基調調査 』等について」により、当時すでに操業または建設工事着

地熱エネルギーを秘めた我が国の火山地域の多くは手済みの 6 か所の地熱発電所（ 大沼（ 後生掛 ）、松川、鬼首、
033

シリーズ連載
環境問題の深層表１／温泉法上の規制の現在の問題点と、 規制緩和の要望 タスクフォースでの検討結果［ 現状・問題点 ］要望

規制改革の内容／実施時期［ 所管府省 ］

温泉部会への地熱専門家の参加義務化［ 地熱開発について非合理な内規

専門家の各都道府県における温泉審査部会等への参画と、地熱開発に係等が都道府県レベルで定められている要綱や内規等を策定する場合においても、地熱専門家の助言を仰ぐよう技る。］温泉部会（ 審議会等 ）への地熱専

術助言を令和 2 年 12 月 24 日に都道府県知事に通知済み。地熱発電のポテ

門家の参加を義務化してほしい。

ンシャルが大きい 13 都道府県のうち 11 の都道府県で専門家が設置されており、今後も定期的にフォローアップ調査を行い、残りの 2 都道府県においても次の改選時（ 令和 4 年 1 月等 ）には専門家が配置されるよう働きかける。ほかの地熱ポ
テンシャルのある約 7 都道府県にも同様に働きかけ、すべてでの地熱専門家の参画を目指す。
［ 環境省 ］

掘削許可を取得するまでの期間短縮

都道府県において温泉部会（審議会）の開催頻度の向上（例えば四半期に 1 回程度）
や適切な開催頻度を求める通知を令和 3 年 6 月30日付で発出済み。
［環境省］
抗井間離隔距離に関する規制緩和

地熱開発に係る掘削本数制限の撤廃（ 地熱貯留層の規模に応じた本数の認可 ）①大 深度掘削における地熱開発のa 温泉法による大深度の傾斜掘削に対する離隔距離規制や本数制限等につ場合、坑井間の離隔距離規制にいて、まずは①都道府県の内規等の内容及びその科学的根拠を点検・公ついては、坑口や坑跡全区間では開するとともに、②科学的根拠がないと判断される場合には当該内規等を廃なく、地熱貯留層を管理できる熱止することや、一つの地熱貯留槽を同一事業者のみで調査・開発する場合

水採取区間同士での距離に統一

は適用しないといった運用の見直しについて、検討を行うよう依頼する旨の通してほしい。

知を令和 3 年 6 月 30 日に発出済み。

 また、同一事業者内では、地b 大規模な地熱開発（ 発電規模 1 万 kw 以上または同一貯留槽に 2 本以上の生産井の掘削を

熱貯留層を一律で管理できること

計画する地熱開発 ）については、地熱構造モデル、地熱流動流体モデル、数値から、離隔距離規制を撤廃してほシミュレーションモデル等を用いて、地熱貯留層単位での地熱資源の持続可

しい。

能な利用を踏まえた全体計画を策定し掘削許可申請書に添付させることとし、②［ 地域によっては、掘削本数に制

この全体計画を加味した上で掘削許可を与える場合には、当該全体計画の限がかけられており（１施設２坑井など）、資源量に見合った適正かつ効果範囲内での個別の掘削について、離隔距離規制や本数制限を設けないこととすること、この場合、ほかの地熱貯留層や温泉帯水層との離隔距離の取的な開発ができない（ 2 本の場合は地り方については科学的データに基づき、審議会等において総合的に判断する

熱開発ができない）。］大深度掘削におこと、掘削許可申請を行う前段階においても、発電所運転開始以降においける地熱開発にかかる掘削本数制ても、常に最新の情報を踏まえ、幅広い関係者が参画する協議会等におい限については撤廃してほしい。

て意見交換を行うことにより計画等を見直す「 順応的管理 」が行われるべきであること（ 既存温泉への影響が生じた場合の補償の在り方や判定の仕組み等についても、あらかじめ協議会等の枠組み中で定めておくことが望ましいこと）、改正温対法が創設した地域脱炭素化促進事業の仕組み（ 関係自治体、地域関係者、学識経験者及び再エネ事業者を含む多様な関係主体による地方公共団体実行計画協議会を組織すること、地域脱炭素化促進事業となる促進区域を定めること等 ）の市町村による活用、所有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別措置法における所有者不明土地を円滑に利用する仕組
みや所有者の探索を合理化する仕組みの活用等を内容とする項目を追加する「 温泉資源の保護に関するガイドライン（ 地熱発電関係 ）」の改訂案を令和 3 年 8
月 20 日から同年 9 月 3 日までの間パブリックコメントに付し、この結果を踏まえ同月中に改訂予定。
［ 環境省・経済産業省 ］
抗跡上の全地権者同意取得の簡素化（ 一定深度以下の地権者同意取得の不要化 ）034［ 地域によっては、坑跡上のすべ

土地所有者の権利を守りつつ、同意取得の手続の簡素化（ 所有者不明土地等のての土地所意取得を求められており、扱い）についてはほかの再エネ利用における検討状況も踏まえて検討（ 所有者が明共有地や土地所有者が死亡している

らかな土地については、民法上の権利の侵害となるため同意取得の不要化は難しい）。

（ 法定相続人の同意が必要 ）場合、同意取

なお、改正地球温暖化対策法において創設された、市町村が促進区域を得に時間と手間を要し、地熱開発の定めて地域主導で脱炭素化を推進する仕組みや所有者不明土地の有効活用

大きな障害（ 開発の長期化及び開発断念 ）とと再生可能エネルギーの最大限の導入に向けて、所有者不明土地の利用のなっている。］一定深度以下の地権者円滑化等に関する特別措置法を活用して、土地所有者や地域の合意形成を

同意取得を不要とするなど、手続を促進する方向で検討しているほか、地域伴走支援体制を構築しこれを支援し簡素化してほしい。

ていくことを予定。
［ 環境省 ］

環境管理│ 2021 年 10 月号│ Vol.57

No. 10特集

図１／我が国の国立・国定公園内で認められている地熱開発

レポートシリーズ連載環境情報
弁 護 士 か ら み た 環 境 問 題の 深 層（ 出典：第 1 回地域共生型の地熱利活用に向けた方策等検討会資料２ 令和 3 年 7 月 19 日環境省国立公園課・自然環境整備課温泉地保護利用推進室「 地域共生型の地熱利活用に向けた温泉法及び自然公園法の運用等について」9 頁 ）八丁原、大竹、滝の上（ 葛根田 ））を除き、当分の間、国立・国定公園の景観及び風致維持上支障があると認められ4．森林法等林野規制についてる地域においては新規の調査工事及び開発を推進しないものとされ、きわめて消極的な立場がとられてきた。

4.1

森林法上の規制の概要

そのため、長期間にわたり地熱開発はストップしていた。
その後、再生可能エネルギーへのシフトの要求の高ま森林法は、森林の保続培養と森林生産力の増進とりを受け、平成 6 年、平成 24 年及び、平成 27 年のを図り、もって国土の保全と国民経済の発展とに資する

各通知により徐々に運用が緩和され、現在の運用は図ことを目的とし、国有林も民有林もその対象としている。

1 のとおりとなっている。
また、自然公園法は第 2 種・第 3 種特別地域内に（ 1 ）保安林制度

おける建築物の高さを原則として 13 m 以下に制限し、

河川流量調節、土砂流出防備、魚類の生息・繁殖

同施行規則で特定の場合に限って 13 mを超えることを

環境の保全など公益的機能の発揮が特に要請される

例外的に認めているところ、平成 27 年通知において、森林に対して、同法 25 条 1 項は、農林水産大臣（ 一

風致景観への著しい支障が回避され、風致景観との部の民生林は都道府県知事 ）が、同項各号に掲げる公益目

調和が図られている場合に限り、13 mにとらわれずに的を達成するため必要があるときは、保安林として指定運用できることが明確にされた。

することができるとしている。保安林においては、都道
府県知事の許可を受けなければ、立木の伐採や土地

３. ３ 規制緩和要望と検討状況の形質を変更する行為等をしてはならない（同条 34 条 1 項・
2 項 ）。また、かかる許可には条件を付することができる

地熱開発事業者団体等からの一層の規制緩和要望（ 同条 6 項 ）。このように、保安林の指定は財産権の侵害と、現時点でのタスクフォースにおける検討結果は表 2が大きいことから、固定資産税等の減免や伐採制限にのとおりである。

ともなう損失補償等の措置が取られており、かかる補償・優遇措置を求めて保安林の指定を受けている民有林も少なくない。
保安林の指定は、その指定の理由が消滅したときに035

シリーズ連載

表２／自然公園法上の規制の現在の問題点と、 規制緩和の要望 タスクフォースでの検討結果［ 現状・問題点 ］要望

環境問題の深層

規制改革の内容／実施時期［ 所管府省 ］

審査の寛容化（ 基本的な考え方の見直し）［ 環境配慮対策を計画するものの、主要な視a 「 国立・国定公園内における地熱開発の取扱いについて（ 平成

点場（ 登山道や山頂など）から視認されることで掘27 年 10 月 2 日環境省自然環境局長通知 ）」における、第 2 種・第 3 種

削基地の造成や発電所設置が容認されない特別地域で「 地熱開発は原則としては認めない」という記載につケースが散見され、調査断念や計画の大幅見

いて、優良事例を積極的に容認しつつ、地熱開発の加速化に貢直しなど、開発への影響が生じたり、対応に苦慮している状況がある。］風致景観へ配慮した献していくという趣旨が明確になるよう基本的な考え方を整理し、
令和 3 年 9 月までに結論を得て、通知の改定を行う。
［ 環境省 ］

設計や敷地造成を行うケースについては容認願いたい。
※「 地熱開発は、特別地域等の国立・国定公

b 地熱資源の賦存状況、関係者の理解、風致景観や自然環境な

園の自然環境保全上重要な地域及び公園利査要件（どのような立地や設計であれば容認するかの考え方や工夫 ）を現状

ど地域特性によって異なるため、自然公園における許可基準や審用者への影響が大きな地域では原則として認以上に明確化し、画一的なものとはせずに、現在の「通知の開設」

めない」の記載について「 環境配慮対策を講じる場合は容認する」など、前向きな記載にに加えるべき事例や知見があれば補充する方向で。専門家や事業者団体等の意見を踏まえて検討し、令和 3 年 9 月までに結果を見直し願いたい。

環境省各地方事務所及び都道府県宛て通知する。
［ 環境省 ］

 また、上記考え方を踏まえた上で、ガイドラ
インの内容を見直し（ 容認する考え方や工夫の明示、事例の充実などを含む）願いたい。

c 国立・国定公園以外においてはガイドラインへの適合は求めていないため、この旨を令和 3 年 6 月 7 日に環境省地方事務所及び都道府県に通知済み。
［ 環境省 ］

特別地域に係る傾斜掘削の要件を明確化し、抗井が損壊すると地表に影響が生じる可能性があるため、抗井傾斜掘削が地表（ 噴気帯や地獄現象等 ）に影響をの構造安全基準に則って審査することや建設後も定期的な検査を行与えないかどうかの確認方法及び審査の効率うことを許可条件とする方向で、令和 3 年 9月に結論を得る予定。
［環化による許可手続の迅速化を図るべき。

境省 ］
発電所詳細計画提出のタイミング［ 地域によっては、調査初期段階（ 地表調査や地表調査段階、調査井掘削申請時点等における詳細レイアウト計

調査井掘削時点 ）において、発電所の詳細レイア画の提出を不要とする通知を令和 3 年 3 月 29 日付け通知、同年 6

ウトの提出を求められるケースがあるが、調査初

月 10 日付け通知にて発出済み。
［ 環境省 ］

期段階では発電規模も決まっておらず、情報が不足しており、提出が困難である。］調査初期段階（ 地表調査や調査井掘削時点 ）での発電所詳
細計画（ 設計をともなうような具体的なレイアウトなど）の提出を不要化してほしい。

解除されるほか（ 同法 26 条 1 項 ）、公益上の理由により必採及び伐採後の造林に係る森林の状況報告書 」を提要が生じたときは、農林水産大臣はその部分につき保出することが義務づけられている（ 同法 10 条の 8 ）。

安林の指定を解除することができるとされている（ 同条 2
項）
。

4.2

地熱発電の開発候補地が保安林の指定を受けてい保 安林の形質変更等の許可についてのこれまでの運用る場合は、地熱調査・開発を進めるためには、土地の形質変更に対する許可や保安林の指定の解除を受けることが必要となる。

036「 森林法に基づく保安林及び保安施設地区関係事（ 12 林野治第 790 号平成 12 年
務に係る処理基準について」

なお、保安林以外の森林であっても、地域森林計画

4 月 27 日「 最終改訂 」令和元年 12 月 24 日元林整治第 691 号 ）は、（ 同法 5 条 ）の対象となる民有林について、土地の形質

保安林における土地の形質変更等の許可申請の適否変更をともなう1 haを超える開発行為を行う場合には、の判定について、地熱発電の調査・開発に必要となる都道府県知事の許可が必要とされている（ 同法 10 条の 2・「 道路の開設又は拡張、建築物その他の工作物又は林地開発許可制度 ）。また、1 haを超えない場合でも、立施設の新設又は増築 」をする場合は原則として許可を木を伐採するときは、事前に「 伐採及び伐採後の造林

しないものとし、例外的に、別表 5「 保安林の土地のの届出書 」を、また伐採後の造林が完了したときは「 伐形質の変更行為の許可基準 」に掲げる場合等にのみ

環境管理│ 2021 年 10 月号│ Vol.57

No. 10的な天然林、希少な野生生物の生育・生息に必要な森林等として森林管理局長により設定されたもの）に加え、保護林を連結して野分 4「その他 」の（ 2 ）「 その他 」があるが、一時的な生生物の移動経路を確保し生息・生育地の拡大と相変更行為であって次の要件を満たす場合に限定されて互交流を促すための「 緑の回廊 」が森林管理局長によいる。

り設定され、保全管理されている（ 運用につき、「 緑の回廊設①変更行為の期間が原則として2 年以内のものであること。
②変更行為の終了後には植栽され確実に森林に復旧されるものであること。

定要領の運用について（ 平成 12 年 3 月 22 日付け 12 - 4 林野庁経営企画課長通知 ））。

保護林については、ほかの森林では代替し得ないた
め、地域内への施設の設置については、外部有識者等からなる保護林管理委員会の意見を聴き、自然環境④土砂の流出または崩壊を防止する措置が講じられへの影響を厳格に比較考量するものとされている。緑⑤切土または盛土の高さがおおむね1. 5m未満のもの
また同通知は、土地の形質変更等を許可する場合での回廊については、施設の設置が不可能ではないが、当該施設の公益性や設定目的への影響等を踏まえて、
森林管理局長が保護林管理員会の意見を聴いた上で、環境情報であること。

シリーズ連載③区域の面積が 0. 2ha（2,000m2）未満のものであること。
るものであること。

レポート

地熱調査が該当しうる例外区分としては、別表 5 区

特集

許可しうるものとしている。

緑の回廊の区域変更等を検討するものとされている。

も、行為の期間について、当該行為に着手するときから 5 年以内の期間または当該施設の使用が終わるまで

4 . ４ 規制緩和要望と検討状況の期間のいずれか短い期間とする条件を必ず付するも弁 護 士 か ら み た 環 境 問 題の 深 層のと定めている。

地熱開発事業者団体等からの規制緩和要望と現時点でのタスクフォースにおける検討結果は表 3 のとおりで

4 .3

国有財産法・国有林野管理経営法上の規制

ある。

の概要
（ 1 ）国有林野の貸付等

5．環境アセスメント

国有財産法 18 条 1 項は、行政財産につき貸付、交換、売却、譲渡、信託若しくは出資の目的とすること、

5.1

環境影響評価法上の規制の概要

または私権の設定を禁止している。そして、国有林野
はほとんどが行政財産（ 森林経営用財産 ）となっているので、原則として貸付等が禁止される。

環境影響評価法上、地熱発電の場合、出力 1 万
kW 以上の発電所の設置（ 第 1 種事業 ）は環境影響評価

よって、地熱開発に適した場所が国有林野に所在すの手続きが必須とされ、出力 7500 kW〜 1 万 kWのる場合も、貸付け等が禁止されるのが原則であるが、発電所の設置（ 第 2 種事業 ）については、事業特性、地国有林野の管理経営に関する法律（ 以下「 国有林野管理経

域特性に応じて環境影響評価の必要性が経済産業大営法 」という）7 条 1 項に基づき、特例措置として、公用、臣等の許認可等権者により個別に判断されることとなっ公共用または公益事業の用に供するとき（ 1 号 ）、その用ている（ 2 条 2 項 1 号ホ、環境影響評価法施行令 1 条・別表第一の途または目的を妨げない限度において貸付等の面積が五のト、環境影響評価法 2 条 4 項・5 項、同法 5 条以下 ）。

5 haを超えないとき（ 5 号 ）等は、その用途または目的を

現状では環境影響評価の手続きに 3 . 5 年から 4 年

妨げない限度において、契約により貸し付け等を受けて程度を要するため事業化の大きな障害となっており、こ使用収益をすることができる（その条件等については国有財産の期間短縮が重要な課題である。

法 21 条乃至 25 条が準用される）。あるいは、国有財産法に

この点、環境影響評価法 31 条は、事業者は 27 条

基づく使用許可を受けた場合にも、国有林野を使用収による公告（ 評価書を作成した旨等の公告 ）を行うまでは、対益することができる。

象事業を実施してはならないと定めている。ここで「 対象事業の実施 」の意義が問題となるが、同法 2 条 1（ 2 ）緑の回廊

項は、「 事業 」を「 特定の目的のために行われる一連

もっとも、国有林野における広範かつ効果的な森林の土地の形状の変更（これと併せて行うしゅんせつを含む）並び生態系の保護・保全のため、国有林野管理経営法にに工作物の新設及び増改築をいう」と定義している。

基づく国有財産の運用上の取り扱いとして、「 国有林地熱開発においては初期調査や探査に長期間を要す（ 平成 12 年 3 月 22
野における緑の回廊の設定について」ることから、かかる各種調査作業が「 対象事業の実施 」

日付け 12 林野経第 10 号林野庁長官通知［ 最終改正 ］平成 27 年 11に含まれるかどうかはきわめて重要な意義を有するが、月 9 日 27 林国経第 53 号 ）により、保護林（ 国有林野のうち原生

どの段階からこれに該当するのかが必ずしも明確にされ037

シリーズ連載

表３／森林法等林野規制の現在の問題点と、 規制緩和の要望 タスクフォースでの検討結果［ 現状・問題点 ］要望

環境問題の深層

規制改革の内容／実施時期［ 所管府省 ］

保安林内作業許可の基準明確化（ 森林法 34 条の許可条件 ）①［ 地熱資源の評価は 2 年以内の許可期間では不十a 作業許可基準の取り扱い（例：発電所建設用アクセス道路の「森分 ］保安林の公益目的に支障がなければ、保安林内林の施業・管理に必要な施設 」への該当、作業許可期間の延長、作業許可期間の延長・更新の協議が可能であること

作業許可の面積や切土高さ基準の解釈 ）について具体的に整理を明文化してほしい。

し、令和 3 年 6 月 30 日付通知を発出済み。

②［ 資源量を評価するための掘削調査には、2 , 000㎡
未満の敷地では不十分。切土・盛土の高さに制約がb 法 令・通知解釈に関する質問を受け付ける相談窓口をHP 上に開設する。
［ 農林水産省 ］

あると、許可面積内の平場面積が減り、敷地の有効c 変更行為面積が 0 . 2 ha（ 2 , 000 m 2 ）以上となる保安林の転活用ができない。］保安林の公益目的に支障がなければ、変更行為面積が 0 . 2 ha（ 2 ,000 m 2 ）以上、切土・用については、公益的機能の維持に支障を及ぼすことから作業許可で行うことは適切ではなく、災害防止措置等の盛土の高さが 1 . 5 m 以上のケースも許可対象として協一定の要件を備えていることを確認した上で指定の解除を議可能であることを明文化してほしい。

行うことなる。

保安林解除の作業・審査期間の短縮化等①［ 利活用要望書は、法的根拠がないが、国有林野
貸付手続及び保安林解除手続へ移行するための必a 事前相談は、申請者が希望する場合に行う任意の手続であることを周知する。

須書類とされる地域もあれば、これが要求されない地

b 事前相談で本申請に近い書類の提出を求める事例等も見域もあり、その記載内容も担当者の裁量・解釈に委ねられることから、相談事務の流れを再整理し、対象項目・られる部分が多く、基準が変化し、手戻りが発生した

必要書類を周知する。

ケースがある。環境アセスメント記載の内容と 8 割方

［ a, b: 令和 3 年上期措置／農林水産省 ］

重複している。］利活用要望書に係る手続を廃止してほしい。
②［ 審査手続に 15 か月以上を要する。］利活用要望書が必須とされる場合でも記載内容の簡略化、審査期間の短縮、審査基準の明確化を願いたい。
③［ 担当者の裁量・解釈に委ねられる部分が多く、解c 風力発電や地熱発電の保安林解除の事例について、業除区域の解釈に相違が発生し、協議に時間を要して界団体の協力を得つつ分析・整理し、手続の流れ・必要いるケースがある。］保安林解除の審査期間を短縮願書類・留意事項等を記したマニュアルを作成・周知する。

いたい（ 審査期間の短縮化のため、利活用要望書の完了を保あわせて、都道府県・森林管理局職員に対する研修等を

安林解除手続の開始条件とせず、利活用要望書と並行して審査するなど）。

実施する。
d 保 安林制度に関する通知類やマニュアル等を掲載する④保 安林解除の手続・審査基準の解釈統一のため、マニュアルを整備願いたい。

「 保安林ポータル（ 仮称 ）」を新たにＨＰ上に開設するとともに、保安林の解除区域の検討に必要な区域情報を持つ
都道府県・森林管理局の窓口やデータの入手方法についても整理・公表する。
e 保安林解除の手続について、「 農林水産省共通申請サー
ビス」の実装により、手続のデジタル化、プロセスの効率化を推進する。
［ c：令和 3 年上期までに第一案を作成・公表、令和 3 年
度上期までに取りまとめ版を作成・公表 d: 令和 3 年上期措
置 e：令和 3 年措置／農林水産省 ］

緑の回廊における基準等の明確化
緑の回廊における開発行為に対する許認可手続を明確化願いたい。
指定解除に関する基準、手続を明確化願いたい。
保安林管理委員会等の情報を開示願いたい。

a 貸付け等の対象地に緑の回廊を含むときの施設の設置等への対応を迅速化するため、保護林管理委員会の柔軟な開催と統一的な手続について、令和 3 年 3 月 31 日付
通知を各森林管理局計画保全部長宛て発出済み。
b また、緑の回廊について、これまでの事例も踏まえつつ、
再生可能エネルギー施設の設置等に係かかる基準を明確化・公表するとともに、事業者等へ周知する。［ 令和 3 年
上期までに第一案を作成・ 公表、令和 3 年度上期までに取りまとめ版を作成・公表／農林水産省 ］

038

環境管理│ 2021 年 10 月号│ Vol.57

No. 10

5 .2

特集

ていない。

7．「温泉法」から「地熱資源管理・利用促進法（仮称 ）」へ

規制緩和要望と検討状況

地熱資源は比較的安定的かつ多段階で利用可能な（浴資源である。にもかかわらず、日本では温泉法により、点でのタスクフォースにおける討結果は表 4 のとおりであ用の）温泉（ 特に既存温泉事業者 ）のみを保護するような偏重る。

した制度となっているとタスクフォースは指摘し、今後はレポート

地熱開発事業者団体等からの規制緩和要望と現時

さらに、効率的な地熱資源管理及び最大限の有効活

略化・迅速化用という観点から、「 温泉法 」を「 地熱資源管理・利用促進法（ 仮称 ）」と名称から転換し、法目的や具体的シリーズ連載6．改 正地球温暖化対策推進法による手続きの簡な許可基準についても、「 温泉の保護 」から「 適切に管理された地熱資源の最適利用 」への転換を検討す

温暖化対策の推進に関する法律（ 以下「 改正温対法 」という）べきであるとする。そして、その際には、科学的根拠ににおいて新設されたワンストップサービスの利用や、環基づく適切な規制の在り方の再検証、地熱資源を管理

境影響評価法に基づく事業計画の立案段階におけるする体制の構築、それを担う人材の確保及び育成、継配慮書手続きの省略の特例を受けることにより、さらに続的なモニタリングの実施、万が一の被害の際に備え手続きの簡略化・迅速化を図ることが可能となる。

た補償スキームの確立などを検討のスコープとして、適すなわち、地熱開発事業者は、地域脱炭素化促進

切な地熱資源管理と地熱開発の促進を図るべきだとす
る＊１２、１３。

公共団体実行計画に適合すること等について市町村のたしかに、地熱資源を浴用の温泉にのみ利用してき認定を受けることができる（ 22 条の 2 ）。そして、その認た時代から、様々な深度や方法による発電利用、直接定事業者が認定事業計画にしたがって行う地域脱酸

熱利用、地中熱利用なども含めた幅広くかつ多段階で素化促進施設の整備に関しては、関係許認可等手続

利活用する現代へと変化してきていることから、これら

きのワンストップ化や、環境影響評価法に基づく事業計の多様な利活用を踏まえた法制度への変革が必要とい

画の立案段階における配慮書手続きの省略も可能とえる。温泉法は温泉の保護を目的とするにすぎず、温いった特例を受けることができる（ 22 条の 5 〜 22 条の 11 ）。

泉を含めた地熱資源全体の保護と適正な利活用までをここでいうワンストップ化の対象には、自然公園法に

弁 護 士 か ら み た 環 境 問 題の 深 層事業を行おうとする者として、事業計画を作成し、地方

環境情報

なお、2021 年 6 月 2 日に改正法が公布された地球射程範囲とした法制度としていくべきである＊１４。

基づく国立・国定公園内における開発行為の許可等、これに対して環境省と経済産業省は、令和 3（ 2021 ）温泉法に基づく土地の掘削等の許可、廃棄物処理法

年度上期までに現状把握した上で論点を整理、必要にに基づく熱回収施設の認定や処分場跡地の形質変更

応じて両省合同で検討会を設置し検討するとしている

届出、農地法に基づく農地の転用許可、森林法に基が、今回のガイドライン（ 地熱発電関係 ）の改訂と改正温づく民有林等における開発行為の許可、河川法に基づ

対法の仕組みを最大限活用することで足りると考えていく水利使用のために取水した流水等を利用する発電（ 従るようでもあり＊１５、予断を許さない。

属発電 ）の登録が含まれる。したがって、地熱開発においてワンストップサービスの有用性は高いといえる。

表４／環境影響評価法上の規制の現在の問題点と、 規制緩和の要望 タスクフォースでの検討結果［ 現状・問題点 ］要望

規制改革の内容／実施時期［ 所管府省 ］［ 調査作業の実施判断は事業者に委ねられ①環境影響評価の適切な実施のために必要となる行為についてている。事業者は手戻りリスクを危惧しアセス期は法 31 条 1 項に規定する実施の禁止の対象とならず評価書の公間内調査を断念している状況。］環境アセス期

告の前に実施して差し支えないこと、②地熱発電事業で想定される間内でも現況調査を除いた期間であれば、地地熱資源を調査する施設（ 試験井、調査井等 ）及びその敷地の整備ま盤土質ボーリングや調査井掘削等の調査作業

たはこれらの施設を利用した調査であって、環境影響評価の対象とについては容認、明確化願いたい。

なる事業計画を検討するために必要な事前調査として行われる場合

アセス期間内の調査作業が容認されれば、は、評価書の公告前に実施して差し支えないこと、③また上記施設

開発工程の短縮が可能となる。特に、積雪地

やそのアクセス道路の安全確保のための対策工事（ 雪崩対策等 ）も評では実質作業期間が短いため、年単位の短縮

価書の公告前に実施して差し支えないことを、地方自治体や関係団可能性がある。

体等に令和 3 年 6 月 30 日に通知済み。
［ 環境省・経済産業省 ］
039

シリーズ連載
環境問題の深層法別表に掲げる温度または物質を有するものをいう（ 同法 2 条 ）。

おわりに

ゆう出の定義については、「 温泉が『 ゆう出する』とは……温泉が現時点までに示された改革方針には、「 大規模な地

び動力を装置することによるゆう出も含まれる」とされる。

熱開発 」に関する温泉資源の保護に関するガイドライン（ 地熱発電関係 ）の改訂など、大きな変更といえるものも含まれるが、多くは現行基準の明確化といったものに

地中から地表に出現すること。自然ゆう出に限らず、掘削自噴及＊９ 後記「 温泉資源の保護に関するガイドライン」によれば、都道府県ごとに離隔距離規制の定めは様々であり、調査対象の 20 都道府
県のうち 1 / 3 は 500 mに集中しているが、それ以外は 25 m から1000 mまで幅広く分布している。

とどまる。これは「 環境（ 気候変動 ）」対「 環境（ 生物＊１０ タスクフォース各会議資料参照。

多様性等 ）」のバランスをいまだ模索中であることによる＊１１ ニュージーランド、アイスランド、米国、英国においても国立公園
内の大規模地熱開発は規制されているとのことである（ただし、かもしれない。たしかに生物多様性はひとたび破壊されニュージーランドでは基本的に国立公園地域は地熱発電地域と重ると回復が困難となる可能性がある。しかし「 国内自然なっておらず、アイスランドでも地熱資源の多くは国立公園外に賦公園の開発をいままでどおりに禁止し続けて人為的に手存している。第 8 回タスクフォース（ 2021 年 4 月 27 日開催 ）資料
5 参照 ）。

付かずの状態においておけたとしても、1 . 5 ℃シナリオ＊１２ 再生可能エネルギー規制総点検タスクフォース 大林ミカ＝川本明＝が実現できなければ、大局的・長期的な意味において

高橋洋＝原英史「 地熱発電等の導入拡大に向けた自然公園法、＊１６

公園内の自然保護にはつながらない」との指摘も説得力がある。そして、気候変動は我々を待ってくれない。
「 地熱資源管理・利用促進法 」のような新たな法的枠組みを創設し、新しいバランスを考える必要がある。
また今回のタスクフォースの規制改革は、通知の発出により実行されるものが多く、いかに通知行政が多用されてきたかを浮き彫りにしているともいえる。たしかに法
令改正は煩雑で迅速性に欠ける面があるが、通知行
政は法的根拠がなく不安定であり、事業者にとっては依拠しづらい。この点も大きな課題である。

温泉法等の在り方について」（ 第 8 回タスクフォース（ 2021 年 4 月
27 日開催 ）資料 4 - 1 ）8 頁。
＊１３ 地熱先進国のニュージーランド、アイスランド、米国、フィリピン及びインドネシアでは地熱の根拠法が存在し、熱資源の所有権に関する規定もあるとする（ 参考資料集（ 構成員意見書 ）（ 第 8 回タス
クフォース資料 4 - 2 ）10 頁 ）。有限責任監査法人トーマツ「 平成25 年度地熱発電開発促進に向けた諸外国の普及促進制度等調査業務報告書 」（ 平成 26 年 2 月）、https://geothermal.jog
mec.go.jp/report/jogmec/file/ 026 .pdf、参照。
＊１４ 令和 3 年度地域共生型の地熱利活用に向けた方策等検討会の長縄成実委員（ 秋田大学大学院国際資源学研究科教授 ）は、鉱業法及び旧石油及び可燃性天然ガス資源開発法が参考になる
可能性を示唆している（「 温泉法に関する各論点について」（ 令和
3 年度第 2 回地域共生型の地熱利活用に向けた方策等検討会（ 2021 年 8 月 10 日開催 ）資料 12 - 1 ）2 頁 ）。
＊１５ 「（ 温泉法 ）論点別委員意見の整理と対応の方向性 」（ 令和 3 年＊１ 「 再生可能エネルギー等に関する規制等総点検の検討の方向
性 」第 1 回タスクフォース（ 2020 年 12 月 1 日開催 ）資料 2。
＊２ 小泉大臣記者会見録（ 2021 年 4 月 27 日( 火 ) 8 : 35 ～ 8 : 51 衆・分館 1 階ロビー）
https://www.env.go.jp/annai/kaiken/r 3 / 0427 .html
参照。
＊３ 2021 年 9 月 1 日（ 第 14 回タスクフォース（2021 年 8 月 17 日開催 ）の内容まで）。
＊４ 村岡洋文「日本の地熱発電の現状と将来への期待 」OHM 第 98
巻第 7 号 33 頁。
＊５ 世界 10 位（ RENS21 ,Renewables 2021 Global Status Re
p o r t、h t t p s : / / w w w . r e n 2 1 . n e t / w p - c o n t e n t / u p l o a
ds/ 2019 / 05 /GSR 2021 _Full_Report.pdf ）。
＊６ 近時急速に地熱発電導入量を増やしているのはトルコであり、2013 年 から 2018 年 の 間 で 1 GW 以 上（ 2018 年 は 21 . 9 万kW ）、2019 年は 23 . 2 万 kW、2020 年は 9 . 9 万 kWを増加させているが、これは高い固 定 価 格 買 取 制 度に基 づいている（ RENS 21 , Renewables 2019 Global Status Report, htt
ps://www.ren 21 .net/wp-content/uploads/ 2019 / 05 /gsr_ 2019 _full_report_en.pdf., Renewables 2020 Global Status Report, https://www.ren21.net/wpcontent/uploads/ 2019 / 05 /gsr_ 2020 _full_report_en.
pdf, ）。
＊７ 中央環境審議会自然環境部会自然公園等小委員会・温泉小委
員会合同会議の下に設置された「 地域共生型の地熱利活用に向けた方策等検討会 」において、WWFジャパン、日本自然保護協会／ IUCN 世界保護地域委員会、日本生態学会、日本自然保護協会などが意見を提出している（ただし、その立場は少しずつ異なる）。
＊８ 温泉法上、温泉とは、地中からゆう出する温泉、鉱泉及び水蒸
気その他ガス（ 炭化水素を主成分とする天然ガスを除く）で、同

040

環境管理│ 2021 年 10 月号│ Vol.57

No. 10度第 2 回地域共生型の地熱利活用に向けた方策等検討会資料
1 - 1 ）17 頁。
＊１６ 長縄委員「自然公園法に関する各論点について」（ 令和 3 年度第2 回地域共生型の地熱利活用に向けた方策等検討会資料 12-2 ）3 頁。