を読む性は極度に低下している。最大の歳出項目である社会保障費の機能強化を図りながら、その安定財源を確保することは社会保障制度の安定化ばかりでなく、財政再建の見地からも極めて重要である。
また、地方財政は昭和 年代から巨額の財政不足に直面しているが、地方税の充実や交付税法定率の引き上げなど安定的な財源措置がとられないまま、財源対策債や臨時財政対策債などによって危機の先送りをしてきた。全国知事会はすでに２年前から地方財政の安定化のために地方消費税の引き上げを提言してきている。地方の歳出においても社会保障関係費が最も多い。単独事業を含めた地方自治体の社会保障機能の充実とそのための安定財源の確保は、わが国の社会保障制度の充実の面からも、また地方財政の安定化の面からも不可欠であり、社会保障と税の一体改革は地方にとっても最大の関心事である。

社会保障における地方の役割

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我が国の社会保障制度は、年金など一部の分野を除き、地方自治体を運営主体としている。地方自治体が提供する社会保障サービスは国庫補助事業とそれ以外の単独事業に区分されるが、単独事業は、決して地方自治体が独自財源を持って展開すべ
き 地 域 限 定 事 業 で は な く、
「法 令 等に よ り 義 務 づ け ら れ た も の」、「全 国的に実施されておりその上に立って国庫補助事業が制度化されているもの」が大半であり、それらの中には、国庫補助事業が同化定着したた
め地方分権の観点から一般財源化されたものもある。
社会保障関係費に関する地方負担には、国庫補助事業の地方負担（いわゆる補助裏）と単独事業の地方負担とがあるが、総務省は平成 年度に つ い て 、 前 者 で ９・５ 兆 円 、 後 者で ７・３ 兆 円 、 地 方 負 担 の 合 計 額 は・８兆円と試算している（国庫負担は ・６兆円）。また社会保障費の毎年の自然増は国費が１兆円、地方 費 が 約 ０・７ 兆 円 と 見 込 ま れ て いる。
社会保障の面での国と地方の間の役割分担としては、全国一律の現金給付は国が行い、保育や介護予防などのサービス給付は地域の実情や個人の事情に応じて地方が創意工夫により実施することにある。前者においては世代間、地域間で偏りがないよう確実性や公平性が重視されるのに対して、後者においては柔軟性やきめ細かさが重視される。地方自治体が、地域の実情や個人の事業に配慮して、などとの連携のもとに行う支援型サービス給付や、一人ひとりの個別の事情に即しての包括的支援（縦割りの制度を越えて総合的に支援するワンストップサービスや多様なサービスを束ねるパーソナルサポート）は、これからの社会保障にとって強化していかなければならない分野であり、地方自治体の役割の重要性はますます高まっている。地方自治体による社会保障拡充のためには、安定財源の確保とともに権限移譲や義務づけ 枠･ 付けの廃止、出先機関の整理、包括的な財源措置など社会保障制度の簡素化や柔軟性の確保が重要である。その意味で社会保障と税の一体改革と地域主権改革は表裏一体のものといえる。

議論の蚊帳の外に置かれた地方自治体

今回の成案決定に至る議論では、地方自治体の意見は十分に反映されな か っ た。
「社 会 保 障 改 革 に 関 す る集中検討会議」の委員には地方自治 体 の 代 表 が 選 任 さ れ な か っ た し、
「社 会 保 障 制 度 改 革 の 方 向 性 と 具 体策」（厚 労 省 案 ５ 月 日 ） や 「 社会保障改革案」（原案 ６月２日）には、社会保障における地方の役割が明確にされておらず、具体策からは地域の実情に応じて実施されている地方単独事業が除外されていた。このことから、６月 日に開催された「第１回国と地方の協議の場」においては、山田全国知事会長から、現在の案には反対である旨の意見が表明された。
そこで６月 日の第４回政府 与･党社会保障改革検討本部成案決定会

1312照雄菅内閣は７月１日の閣議で「社会保障・税一体改革成案」を閣議報告した。
現在の日本の財政は、歳入面では度重なる減税や景気後退などにより税収が減少する一方、歳出面では、急速な高齢化の進展などにより社会保障支出が一貫して増加しており、このため一般会計の６割を割り込むに至った一般歳出の半分以上が社会保障関係費で占められ、財政の弾力

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社会保障 と税 一体 改 革 成 案
はじめに

三重短期大学法経科教授

雨宮

第230号

月刊「地方自治みえ」
2011年８月26日
(1)

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PO

22

第230号 ( 2 )月刊「地方自治みえ」
2011年８月26日

合には、このような地方の意見を大筋で取り入れた修正案「社会保障・税 一 体 改 革 成 案（ 案 ）」が 提 出 さ れた。７月１日に閣議報告された成案は、ほぼこの（案）に基づいている。
成案（案）での修正を見てみると、①
まず、社会保障改革の基本的考え方に お い て、「国 民 の 視 点 で 、 地 方 単独事業を含む社会保障給付の全体像を整理するとともに、地域や個人の多様なニーズに的確に対応できるよう、地方の現場における経験や創意を取り入れ、各種サービスのワンストップ化をはじめ制度の簡素化や質の 向 上 を 推 進 す る。」と 、 地 方 自 治
体の担う社会保障の特性が明記された。②「個別分野における主な改革項目（充実／重点化 効･ 率 化）」の 項では、「地方単独事業」の項目が追加され、「地方自治体は、国費に関連する制度と相まって、地域の実情に応じて、社会保障関係の地方単独事業を実施する」と記述が加えられた。
③さらに「社会保障費用の推計」の節においては、「社会保障給付にかかる公費（国 地方）全体の推計」の･項 が 追 加 さ れ、
「社 会 保 障 給 付 に 係
る現行の費用推計については、そのベースとなる統計が基本的に地方単独事業を含んでおらず、今後、その全体状況の把握を進め、地方単独事業を含めた社会保障給付の全体像及び費用推計を総合的に整理する」と明記された。このように、地方の実施する社会保障の特性をふまえて、今後は地方単独事業を含む社会保障全体を改革対象とすることが明確化
564329照雄

三重短期大学地域連携センター長と附属図書館長も務める。専門は財政学、地方財政論。

著書に「経済思想史事典」、「四現代」（共著）

日市市史通史編されている。

プロフィール

ついては曖昧な書き方になっている。国分については、①の後段において、消費税収（国分）は「制度化された社会保障四経費」に充当されるとされているので、当然、引き上げ分の消費税収（国分）にもその規定は適用される。しかし地方分に関しては、「①の分野に則った範囲の社会保障給付における国と地方の役割分担に応じて配分」とあるが、それは、消費税の引き上げ分は地方の実施する社会保障四経費のうち国庫補助事業の地方負担分（補助裏）に充当することを原則とするという意味なのか、あるいは、地方の単独事業に対しても消費税引き上げ分を充当できるのか、明確ではない。
それと関連して、⑤では、地方単独事業に関して、安定財源を確保する必要は認めつつ、消費税引き上げ分で対応するのか、それとも消費税以外の他の税制改正で対応しようとするのか明確ではない。
成案における安定財源確保の仕組
みは、自民党政権下で与謝野大臣がなど。

てるおあめみや消 費 税 引 き 上 げ 分は方）を主たる財源として安定財源を確保する。
③現行分の消費税収（国・地方）については、国・地方の配分（地方分については現行分の地方消費税及び消費税の現行の交付税法定率分）と地方分の基本的枠組みを変更しない。
④引上げ分の消費税収（国・地方）については、①の分野に則った範囲の社会保障給付における国と地方の役割分担に応じて配分する。
⑤今般の社会保障改革における安定財源確保の考え方を踏まえつつ、地方単独事業を含めた社会保障給付の全体像及び費用推計の総合的な整理を行った上で、地方単独事業に関して、必要な安定財源が確保できるよう、税制抜本改革において地方税制の改革などを行う。
若干のコメントを加えよう。③は現行の消費税収の取扱いについては現行どおりにするということを明記した点である。すなわち、現行の消費税は国分が４％、地方分（地方消費税）は１％であるが、国税の消費税収のうち交付税財源として ・５％が措置されている。従って国地方あわせた消費税の実質的な配分比率は国 ・４％、地方 ・６％となる。今回の成案はこの配分比率を変えないこと、及び地方消費税と交付税措置されている国税分は、地方の一般財源であり、使途は制約されていないという性格の変更をもたらすものではないことを意味している。
引き上げ分の消費税収の取扱いに三重短期大学 法経科教授

雨宮

地方単独事業の安定財源になるか？

次に、成案の核心部分を見てみよう。
「社 会 保 障 の 安 定 的 財 源 確 保 の基本的枠組み」の項は次の内容から構成されている。
①社会保障給付に要する公費負担の費用は、消費税収（国・地方）を主要な財源として確保する。消費税収（国分）は、現在高齢者三経費（基礎年金、高齢者医療、介護保険）に充当されているが、今後は、高齢者三経費を基本とし
つ つ、「制 度 と し て 確 立 さ れ た 年
金、医療及び介護並びに少子化に対処するための施策に要する費用」（「社 会 保 障 四経費」平成 年
税制改正法附則１０４条）に充当する分野を拡充する。
②消費税収（国・地方、現行分の地方消費税を除く）については、全て国民に還元し、官の肥大化には使わないこととし、消費税を原則として社会保障の目的税とすることを法律上、会計上も明確にすることを含め、区分経理を徹底する等、その使途を明確化する（消費税収の社会保障財源化）。将来的には、社会保障給付にかかる公費全体について、消費税収（国・地21とりまとめた「中期プログラム」と「平成 年税制改正法附則１０４条」の影響を強く受け、消費税の使途を「制度化された社会保障四経費」に限定するという考え方をベースにしており、依然として、消費税引き上げ分は地方単独事業に充当できるかどうかは曖昧なまま残されて い る 。 今 後、「国 と 地 方 の 協 議 の場」に分科会を設けて検討されていくことになるが、単独事業を含めて地方が行う社会保障の全体像及びその費用推計を行ったうえで、国庫補助事業ばかりでなく、単独事業の安定財源をどのように措置していくかは、今後の国と地方の協議のなかで最大の焦点となってくるであろう。

おわりに社会保障と税の一体改革の議論は、今後は、この成案をもとに、地方の問題は「国と地方の協議の場」﹁大規模災害時における回目が東日本大震災になるだろう。
ある友人と「もう３月 日以前には戻れない」という話をした。つまり、歴史の関節が外れて、前例が通用しないような状況の中に私たちがいて、従来の方針でやればいいということにはならないということである。

行政 と自治体職員のあり方﹂

７月 日、津市の三重県総合文化センターにて、２０１１三重県地方自治研究集会が開催されました。本稿では、基調講演「大規模災害時における行政と自治体職員のあり方」と題した東洋大学法学部教授 沼田良氏の講演内容について、ご報告します。

２０１１三重県地方自治研究集会基調講演

非常時の﹁政治主導﹂と公務員が政治家の強いリーダーシップに右に倣えをすることは、公務員の中立性と矛盾する場合がある。公務員はある特定の一人にサービスをするのではなく、全体の奉仕者である。非常事態に政治主導に右に倣えをすることは生命に関わりかねない。例として、福島第一原発で災害直後に東電本社からの 海｢ 水のの休 止
歴史の関節が﹁外マれニたフェスト政治﹂

歴史を認識するときに、ヒストリ
カル・ディスロケーションという言葉がある。歴史は前の時代を引き継いで連続して続いていくものだが、ある一瞬で前の歴史が続かなくなるときがある。歴史の関節がボキッと外れるような瞬間があるという認識の仕方である。近代以降の日本では１回目が明治維新、２回目が第二次世界大戦で負けた後の戦後改革、３

歴史の関節が外れた

1121

2 011
三重県
地方自治研究集会
基調講演

2011
三重県
地方自治研究集会
基調講演
21第230号

月刊「地方自治みえ」
2011年８月26日(3)で、医療 年･ 金等の社会保障各制度の問題は社会保障審議会で、税の問題は税制調査会で議論され、具体的な制度設計が進められることになるが、いずれも紆余曲折が予想される。すでに医療 年･ 金の分野では、一方では福祉団体からは機能強化案が不十分であるという意見が、他方では経済界から重点化 効･ 率化案が不十分であるという意見が出されている。さらに税制の分野では復興財社会が持続していくためのルールというものを平時のときに自治基本条例としてつくっておく。歴史の関節が外れたときのために、自治体単位で行動し素早く現状に対応する新しいシステムを用意しておく必要がある。大災害に的確に対応するとき、法律を参照する人は多分いない。災害時の行動の準則は、国が作った個別の法律・規定ではなく、市民社会のルールであり自治体住民の総意である自治基本条例だと思う。
災害時には今までの法律や法体系では対応できないことが連続的に起こってくるので、それに対して行政や職員が根本から考え直して対応し源の確保と社会保障と税の一体改革をどう両立させるかという新たな問題も出てきている。成案決定過程では選挙への悪影響を心配して、民主党内部から消費税増税に対する慎重論が噴出し、ポスト菅の党代表選の結果次第では、成案そのもののゆくえも見通せない。しかし、社会保障と税の一体改革の議論は避けて通ることができない問題である。今後の行方を見守りたい。

非 常 時の最 終 的 な
行 動 準 則 は 自 治 体 ご とにい選択をしていくことが政治なので、一度選択したことを全部続けることは政治ではないかもしれない。
マニフェスト政治も非常事態には止めるかお休みするべきだと思う。
注入を止めろ」との命令に対して、「地域の住民の命を守る」ために無視をした現場の吉田所長である。この段階で上からの主導でやっていたらもっと被害が広がっていたはずである。非常事態のときには政治主導を止めたほうがいい。非常時にレーマン・コントロール（素人政治による行政の統制）が強力に推進されると天災が人災になりかねない。デモクラシーは大切だが、デモクラシーの前に生き残って持続していく社会のほうが、はるかに大事だからである。
尊敬する政治学者・故高畠通敏は「マニフェスト政治は、状況ごとに即応して可能性を掴み取っていく政治本来の役割の自殺行為である」と
言 っ て い る。
「４ 年 間 の 行 動 を 拘 束するようなことは、その段階で政治がいらないのではないか」と高畠先生は言った。当時聞いたときは疑問を持ったが、今この状況になると分かると思う。どのような状況でも可能性を追求していく、連続した厳しつながりが育む住民自治■「官」か「民」かの二者択一を超えて ( 福井県越前市 )〜市民立・労働者立の道で児童養護施設を設立■循環を鍵にしたエコツーリズム ( 三重県鳥羽市 )〜先人たちが残した自然や歴史、文化の全てが魅力■国の壁を超える高校生フォーラム ( 神奈川県川崎市 )〜出会えれば友だち日本・韓国・在日コリアン交流会

三部

これからの地方自治を拓く ( 片山善博総務大臣 )〜住民自治の拡大が鍵四部

解説として自治体を用意しておくことが必要だと思う。

二部

住民の役に立つ自治体職員

夕張は今 ( 北海道夕張市 )〜自治体「倒産」、夕張は、どう立ち向かっているのか安定性の向上に努めるものとする。
２ 市民は、緊急時の市民互助が機能するための社会連帯の醸成に努めるものとする。

購入申込先：三重県地方自治研究センター〒514-0004三重県津市栄町2丁目361番地 TEL:059-227-3298 FAX:059-227-3116
定価：5,000円（約60分）

退助が「国会を開け」と言っただけで命をねらわれる時代だった。そのような時代にこのような文章を書いた。政府は政府のために活動しているのではない、行政も同じで自治体も自治体職員のためにあるのではなくて市民のためにあるのだと言っている。
この言葉を福沢が言ったときは、歴史の関節が１回目にボキッと外れて、これからどうしようかという真っ最中だった。今、日本の歴史では、３回目の歴史の関節がボキッと外れているときだと思うが、自治体がどうやって市民の便利のためにつくり直すかということは皆さんの活動の努力にかかっていると思う。健闘を祈りエールをおくる。
（当センターにて編集）( 児玉克哉三重大学副学長、当センター副理事長 )一部なければいけないことが起こってくる。何を根拠に行政を動かすのかということが問われる。某市の緊急マニュアルを見直すとき、前のマニュアルを見たら緊急時に企画課は「企画に関すること」と書いてあった。
これは緊急時ではなく平時のことであり、これでは緊急に対応できない。

当センター制作の地方自治をテーマ

野菜や牛ばかりでなく公務員に対する風評を払拭するには、どれだけ住民と信頼関係をつくっていけるかだろうと思う。自治体職員は国との連帯よりも、住民との連帯が災害時における一番の備えとして必要だと思う。それを基盤にする必要がある。その住民との契約文書が「新しい自治基本条例」になると思う。
福沢諭吉は『文明論之概略』の中で「すべて世の政府はただ便利のために設けたるものなり」と言っている。今聞くと何ということはないが、このことを福沢が言った時代は、自由民権運動の真っ最中で板垣にした DVD「新しい地方自治への挑戦」が完成しました。「地方主権」が唱えられているなか、これからの地方自治をどう拓いていくのか。厳しい現実のなかでも、「つながり」をキーワードに挑戦している地域の実践や地方自治を語る片山善博総務大臣へのインタビューを紹介。自治体職員の熱意、地域住民の思いが、響きあい作り出す多彩な「まちづくり」に驚くはずです。この DVDが新しい地域づくりのヒントに…地域主権や地方自治の今後を模索する資料や研修会等の教材として活用いただければ幸いです。

自治基本条例
住民と連帯したルール
自治基本条例は今まで「まちの憲法」と言われ、地方分権改革を受けて「自治体が自分たちで考えて自分たちで決める」と私自身も綺麗事を言っていたが、それは平時の呑気なときの話だ。しかし、災害の後に自治基本条例がまったく違う意味・機能を持ち得ることが見えてきた。つまり、国の法律に準拠しないで災害時に自治体独自に動く必要があるとき、住民と連帯してつくった協働のルールにより自ら判断し行動する。
よくよく調べていくと１９９７年に大阪府の箕面市で「まちづくり理念条例」の最後に「安全なまちづくり」という項目があった。

なぜ、これが作られたのか最近になるまでわからなかった。この２年前に阪神・淡路大震災があり、被害があった。それを受けて、この条例は自分たちの行動の準則が必要だとして作ったまちがあった。その意味は平時ではわからなかった。今ならこの意味がわかるだろう。これを自治体が持っていれば、国にお伺いをする必要がない。そのルールを根拠にして国と対抗し得るという意味では、自治基本条例はこれから非常に重要な意味を持つようになる。
被災地では今、まちがないので瓦礫を撤去してどうやってまちをつくるのか、本来の意味のまちづくりがこれから始まる。そういうときに自治を基盤にしながらどうやって、まちを復興させていくかということは、人間を復興させることである。
人間のネットワーク・社会連帯をどうやって醸成していくかということは、非常に重要なことだと思う。
そのためにも、従来のガチッと固まった１つのスタイルの公務員ではなくて、多様なスタイルの公務員が活躍する場をできるだけ広くつくりだしておくことが必要である。人件費との調整をしながら、いろいろな能力や才能を自治体の中に結集して、地域のプロ集団やシンクタンク「新しい地方自治への挑戦」完成 !

−箕面市まちづくり理念条例（１９９７年４月１日施行）
第七章 安全なまちづくり
第十一条 市長は、災害、事故、公害、犯罪等の緊急時における危機対応の体制を整備することにより、市民の生命及び財産を守るとともに、都市としての安全性及びＤＶ Ｄ第230号 ( 4 )月刊「地方自治みえ」
2011年８月26日