林地開発許可制度の見直し
林野庁治山課 保安林・盛土対策室森林土木専門官

１.はじめに村

松義

昭林地開発許可制度の見直しを図っている。

林地開発許可制度の創設は、戦後の高本稿では、林地開発許可制度の概要と、度経済成長に伴い、森林における開発行「再生可能エネルギー電気の調達に関各年に行った林地開発許可制度の見直し為が大規模化するとともに国土の全域にする特別措置法」に基づく固定価格買取について紹介する。

わたって行われるようになり、地域の生制度（FIT 制度）が平成 2 4 年７月に創設されて以降、太陽光発電設備の設置を活環境に悪影響を及ぼすようになってき

２.林地開発許可制度の概要たことなどが背景となっている。林地開目的とした林地開発が増加しており（図森林における開発行為については、森発許可制度の創設前、森林における開発−１）、各地で災害や景観等への懸念が

林法（昭和 2 6 年法律第 2 4 9 号。以下
「法」

行為の規制は、主に保安林が担っていた高まるとともに、太陽光発電と地域とのという。
）に基づく保安林制度や林地開が、上記を踏まえ、保安林以外の森林に共生のための規制等について要望の声が発許可制度により規制されており、森林おいても、森林の有する公益的機能を適高まっている。の有する公益的機能が確保されるよう、切に維持する要請が高まったことから、また、近年の気候変動に伴い、大雨や適正な利用を図っている。このうち、公

昭和 4 9 年に林地開発許可制度が創設さ

短時間強雨の発生頻度の増加等により山益的機能の発揮が特に要請される森林にれた。

地災害が激甚化・頻発化する傾向にあり、ついては法第 2 5 条又は第 2 5 条の２に基林地開発許可制度においては、法第５先に述べた太陽光発電設備の増加と併せ、づく保安林に指定し、伐採や土地の形質条に基づき都道府県知事がたてる地域森災害への懸念が高まっているところであ変更を厳しく規制している。一方、保安林計画が対象とする民有林（保安林又はる。

林以外の民有林においては、法第 1 0 条

保安施設地区の区域内及び海岸法に基づ

このことを踏まえ、林野庁では、令和の２第１項に基づく林地開発許可制度にき指定された海岸保全区域内の森林を除

元年及び令和４年に有識者検討会を開催

より、一定規模以上の開発行為についてく。
）における土地の形質変更行為が許し、森林における太陽光発電設備の設置都道府県知事の許可を要することとして可の対象となる。制度創設時、土砂流出やその他の開発行為の適正化に向けて、規制している（図−２）。

等が発生し問題となった開発事例の全国的な実態を踏まえ、特に１ha を超える開発行為が、許可を要する規模として定められた。
許可に当たっては、都道府県知事が、災害の防止、水害の防止、水の確保、環境の保全の４つの要件を審査し、開発行為の許可がなされる（法第 1 0 条の２第２項）。都道府県では、これらの要件に基づき、災害の防止のために設置する施設や、環境の保全のために残置する森林の比率など、許可基準を定めており、林野庁からも、許可基準として定めること

注：「１ha超」は、各年度の林地開発許可件数（新規許可のみ）又は面積（変更申請による増減を含む）。「１ha以下」は、各年度に提出された伐採届のうち、転用目的が太陽光である件数又は面積（H25にはH24.7〜H25.3含む）。
出典：林野庁業務資料

図−１ 太陽光発電設備の設置を目的とした林地の開発行為の推移（寄稿文）18

図−２ 森林法に基づく開発規制や手続が望ましい事項を、技術的な助言として通知している。

(２)排水の技術的基準

率はおおむね 1 5 ％以上としたほか、原太陽光発電設備は、地表の大部分がパ則として周辺部や尾根部には残置森林をこのほか、学識経験者等により構成さネルで被覆され、雨水が地中に浸透しにれる都道府県森林審議会や、関係市町村くい特性がある。このため、排水施設の長の意見も聴取し、技術的・専門的判断設計に当たっては、通常よりも雨水流出や地域の意向についても考慮することと量を多く見込むこととし、計算に用いる

令和４年１月には、令和元年の検討会されている（法第 1 0 条の２第６項）。

流出係数について、森林や草地よりも大のフォローアップとして、有識者によるきい 0 .9 〜 1 .0 を用いることとした。

「太陽光発電に係る林地開発許可基準に３.令和元年における見直しそのほか、地表が太陽光発電パネルに配置することとした。

４.令和４年における見直し関する検討会」を開催した。

太陽光発電に対する懸念や要望の高まより遮光され、裸地又は草地のまま維持

令和元年に整備した許可基準等が一定りを受け、林野庁では、令和元年６月かされるため、表面侵食対策を適切に措置期間運用されたことを踏まえ、その効果

ら、有識者による「太陽光発電に係る林することとし、地表を流下する表面流を検証を行うとともに、林野庁が行った小地開発許可基準の在り方に関する検討分散させるために必要な柵工、筋工等の規模林地開発における災害発生状況の調会」を開催した。太陽光発電設備の設置措置や、地表を保護するために必要な伏査の結果や近年の降雨形態の変化等、最を目的とした開発は、これまで見られた工等による植生導入、物理的な被覆の措新の状況も踏まえ制度全般にわたる検討

ような他の目的の開発とは異なる特殊性置を適切に講ずることとした。

を行った。

を有しており、この特殊性を踏まえた林地開発許可基準の検討が行われた。

同年６月に公表された検討会のとりま(３)森林の配置等の基準とめを踏まえ、森林法施行令（昭和 2 6

この検討会のとりまとめを踏まえ、同

これまで、太陽光発電に係る森林率や年政令 2 7 6 号。以下「施行令」という。
）

年 1 2 月には、林地開発許可制度の実務

森林の配置は、「工場・事業場の設置」

及び森林法施行規則（昭和 2 6 年農林省を担う都道府県に対する技術的助言としに係る基準を準用し、残置森林及び造成令第 5 4 号。以下「施行規則」という。
）、て、新たに許可基準等に係る通知を整備森林を合わせておおむね 2 5 ％以上とす

許可基準等に係る通知等の見直しを行っした（図−３）。主な内容は以下のとおり。

ることや、開発面積が 2 0 ha 以上の場合ている。

は周辺におおむね 3 0 ｍ以上の残置森林(１)自然斜面での設置基準や造成森林を配置することとされていた。

(１)施行令の改正（許可を要する面

太陽光発電設備は、自然斜面のまま設

一方、太陽光発電設備の設置に当たっ置されることが多く、このような場合、ては、採光を目的として周辺の森林が伐

令和元年の検討会では、１ha 以下の特段の対策を講じないまま設置される事採される事例が見られ、また、斜面に設

小規模林地開発への対応についても検討例も見られ、災害発生のおそれが高くな置することから視認されやすく周辺の景され、検討会のとりまとめにおいて、関る。このため、太陽光発電設備を設置す観に与える影響が大きい等、工場・事業係自治体の協力を得つつ、引き続き災害る自然斜面の平均傾斜度が 3 0 度以上の場とは異なる特性も見られる。このこと発生等の状況の把握に努めるべきとされ場合には、自然斜面であっても、擁壁やから、太陽光発電独自の基準を整備し、た。このとりまとめを踏まえ、林野庁で排水施設等の防災施設を確実に設置する残置森林及び造成森林の比率について、は小規模林地開発について都道府県に対こととした。

おおむね 2 5 ％としつつ、残置森林の比する聞き取り調査等を行い、令和４年の積の見直し）

検討会では、この調査の結果を踏まえ、小規模林地開発の適正化を図るために必要な規制の検討が行われた。

図−４

図−３ 令和元年における見直しの概要

小規模林地開発（１ha以下）における面積と土砂流出等の発生割合の関係（寄稿文）19

調査の結果から、開発面積と土砂流出等の災害発生割合の関係を試算すると、の対象とすることが対応方向として示された。

が確認されており、その９割が開発行為の施行中に発生したものとなっていた

面積の拡大に伴い、災害発生割合は増加

これを踏まえ、令和４年９月に施行令（図−５）。施行中の災害発生は、十分なする傾向が見られた。加えて、太陽光発を改正しており、令和５年４月１日以降、災害防止措置が先行して実施されないま電に係る開発とその他の開発を比較する

地域森林計画が対象とする民有林（保安ま、開発区域内で広域にわたり立木の伐と、太陽光発電に係る開発は、その他の林等を除く。
）において太陽光発電設備採、表土の除去などが行われ、災害リス開発よりも、面積の拡大に伴う災害発生の設置を目的として開発行為を行う場合、クが高い状態に置かれていたことが原因割合の増加率が高い傾向にあった。その0 .5 ha を超えるものについて都道府県知の一つと考えられ、検討会では、開発事他の開発での開発面積１ha における災害事の許可を要することとした（施行令第業者の施行体制を事前に確認することが発生割合と同等の発生割合となる規模を、２条の３第１項第２号）。

対応方向として示された。

太陽光発電に係る開発で計算すると、約0 .5 7 ha と試算され（図−４）、これ以上の規模の開発について許可の対象とする

これを踏まえ、令和４年９月に施行規(２)施行規則等の改正（添付書類の見直し）則を改正し、令和５年４月１日以降、林地開発許可を受ける場合、開発行為を行ことで、太陽光発電に係る開発行為の災

太陽光発電設備の設置に係る林地開発うために必要な資力及び信用があること害発生割合をその他の開発と同等にする許可を取得した案件について、平成 2 4を証する書類を添付することが義務付けことができると考えられた。このため、年度から令和２年度までの約２千件を対られた（施行規則第４条第１項第６号）。

検討会のとりまとめにおいては、開発面象として調査した結果、約１割の案件に同様の趣旨で、林地開発許可申請書の積が 0 .5 ha を超える開発について、許可おいて周辺地域等での土砂流出等の発生様式を定める「森林法施行規則の規定に基づき、申請書等の様式を定める件」（昭和 3 7 年農林省告示第 8 5 1 号）についても改正しており、申請書の様式に「開発行為の施行体制」の欄を設け、申請者だけでなく実際に開発行為を行う事業者についても申請書に記載することとし、当該事業者が防災措置を講ずるために必要な能力を有することを証する書類を添付することとしている。

出典：林野庁業務資料

図−５

太陽光発電に係る林地開発（１ha超）の施行地における土砂流出等の発生状況（H24〜R2）

なお、施行体制については太陽光発電設備に限らず開発行為全般に係るものであり、添付書類は開発行為の目的を限らない形で見直している。

(３)関連通知の整備（許可基準等の見直し）
検討会のとりまとめにおいては、上記のほかにも、主に以下の観点から対応方向が示され、その内容を技術的助言として通知に反映させている（図−６）。
技術的助言の内容については、各都道府県において定める許可基準等が通知を踏まえて改正されることで、実際の審査に反映される。
①開発規模の一体性の判断に関する整理
太陽光発電に限らず、林地開発では、許可を回避するため、本来一体的な開発と思われるものが、許可を要する面積以下の複数の開発に分割される事例がある。
このことから、制度の適切な運用のため、前述の許可を要する規模の検討に加えて、一体性を判断する目安を示すことが対応方向として示された。
これを踏まえ、これまで一体性を判断
図−６ 令和４年における見直しの概要（寄稿文）20

する目安として示していた実施主体、実施時期及び実施箇所のそれぞれについて、たって条件を付すことができ（法第 1 0まで、意見聴取の方法や対応は都道府県

他の制度における考え方も参考に、以下条の２第４項）、これまで、防災施設をによりさまざまでばらつきがあった。このとおり、主な判断の目安を示した。

先行設置することについても許可条件ののため、今回の見直しでは、市町村への・実施主体の一体性例として示していた。一方、こうした許意見聴取に用いる様式を整備し聴取事項

開発行為を行う会社間の資本や雇用等可条件に違反し、防災施設を先行設置しを明確化したほか、４要件に関し具体的の経営状況のつながり、開発後の運営主ないなど、対策が徹底されていない状況な懸念が表明されている場合には、必要体や施設等の管理者、同一森林所有者等も見られるため、許可に当たって付す条に応じ意見への対応状況について関係市による計画性等から同一の事業者が関わ件についてより厳格化を図ることなどが町村長へ説明することとするなど、運用る開発行為と捉えられる場合対応方向として示された。

改善を行った。

・実施時期の一体性

これを踏まえ、今回の見直しでは、主また、再生可能エネルギーの導入に関時期の重複又は連続があるなど個々の要な防災施設を先行設置し、設置が完了

しては、近年、「農林漁業の健全な発展

開発行為の時期からみて一連と捉えられし確認が終わるまでは他の開発行為を行と調和のとれた再生可能エネルギー電気る計画性がある場合わないことや、工事計画上やむを得ず本の発電の促進に関する法律」や「地球温・実施箇所の一体性体工事と並行して防災施設を設置する場暖化対策の推進に関する法律」など、地個々の事業で必要な工事用道路や排水合であっても、本設のものと同程度の機域の合意形成の促進等を目的とした法制

施設等の設備が共用されている場合や、能を持つ仮設防災施設を設置することな度の整備が進められており、太陽光発電

局所的な集水区域内で排水系統を同じくどを許可に付す条件の例として示した。

設備の設置を目的とする林地開発についする場合②降雨形態の変化等に対応した防災施設の整備④防災施設等の施行後の管理ては、許可の申請段階で必要に応じこれ施行中の災害のほか、都道府県からのらの活用を促すこととしている。

聞き取り調査では、防災工事等が完了し５.おわりに近年、大雨や短時間強雨の頻度が増加たにも関わらず斜面から濁水が流出するしているほか、多くの都道府県においてなどの事例が一定程度見られ、転用後はこれらの見直しのほか、太陽光発電設

時間降水量等が観測史上の最大値を更新

森林法の規制対象から外れるという限界備の設置については他省庁との連携も進しており、林地開発許可制度においてもも踏まえつつ、施行後の管理についてもめており、令和４年には、関係省庁（経こうした降雨形態への変化に対応する必整理することが対応方向として示された。

済産業省・農林水産省・国土交通省・環要性が示された。

施行後の災害は、斜面の侵食・崩壊が境省）が共同で「再生可能エネルギー発

これを踏まえ、他制度における降雨確

発生したことや雨水の処理が十分にでき電設備の適正な導入及び管理のあり方に率年の設定も参考に、より強い降雨等になかったことによるものが多く、緑化等関する検討会」を立ち上げた。検討会で対応できるよう、以下のとおり、基準をが十分に効果を発揮していない、又は排は、再生可能エネルギー発電設備の適正整備した。

水施設等の防災施設の維持管理が十分でな導入及び管理のあり方に関し、課題や・排水施設の設計雨量強度なかった可能性が示唆されている。

制度的対応、運用などについて関係省庁

これまで 1 0 年確率を採用することとこのため、施行後の防災対策として、の取組に横串を通す形で議論を行っておしていたが、周辺に人家等の保全対象が緑化措置に関しては、植生が定着しない

り、現在、同年 1 0 月に公表された提言ある場合、2 0 〜 3 0 年確率を採用するこおそれがある場合、一定期間の経過観察を踏まえ、提言内容の具体化を進めていととした。

を行った上で完了確認を行うことができるところである。

・洪水調節池の設計雨量強度ることとした。

林野庁では今回の見直しや上記の検討

これまで 3 0 年確率を採用することとまた、防災施設の維持管理の観点から会を通じた取組により、引き続き開発行していたが、河川等の管理者が必要と認は、完了確認後の周辺地域への土砂流出為の適正化及び森林の有する公益的機能

める場合、5 0 年確率を採用できること等の防止を図るため、申請時に提出するの維持を図っていく考えであり、都道府とした。

計画書の段階で、土砂の撤去や豪雨時の県が着実に新制度を執行できるよう、支・降雨量変化倍率

巡視等の防災施設の維持管理方法を明ら援を行っていくとともに、他省庁との連開発行為を行う流域の河川整備基本方かにすることとしている。

携を進めていく。

針において、降雨量の設定に当たって気⑤地域の意見の反映

候変動を踏まえた降雨量変化倍率を採用

林地開発、特に太陽光発電に係るものしている場合には、適用する雨量強度にに対しては、地域でさまざまな懸念が寄

当該降雨量変化倍率を用いることができせられており、森林の有する多面的機能ることとした。

を考慮する上での地域の意見の重要性を③防災施設の先行設置等踏まえ、その反映の取組を進めることに施行中の災害防止に当たっては、先について対応方向が示された。

述べたように、許可申請に当たって資力、林地開発許可制度においては、許可に信用及び能力を確認することのほか、本当たって都道府県知事が関係市町村長か体の工事に先行して洪水調節池などの防ら意見を聴取しており、意見に林地開発災施設を設置させることが重要である。

許可の４要件に係る内容がある場合は当林地開発許可制度においては、許可に当該許可審査に反映している。一方、これ（寄稿文）21