国民保護と関連インフラ整備― 新国家安全保障戦略下での方向性の観点から ―防衛研究所政策研究部付主任研究官

１.はじめに林浩

一

ややもすれば防災訓練と同様のものとのれた２）。そして具体的な事業の推進につ印象があったとも思われる。

いて関係閣僚会議が設けられ、総合的な国際的な武力紛争に際して非武装の民

また国民保護法には住民避難のための防衛体制の強化に資する公共インフラ整

間人など文民を戦禍からいかに保護する物資・資材の備蓄などと並んで避難施設備として具体化が進められている３）。のかという課題について、わが国では民の指定などの規定も置かれているが、災そこで本稿では、国民保護に関連する

間 防 衛 と い う 用 語 で 語 ら れ て い た が、害対策における取り組みに比べて国民保今後のインフラ整備の取り組みについて

2 0 0 4 年に国民保護法１）が成立して以降、護関連の施設整備に対する関心はこれま理解を深めるとの観点から、国民保護法

国内での具体的な施策・事業についてはで必ずしも高くなかったと思われる。しが定める制度について主として災害対策

国民保護の語が用いられるようになってかし 2 0 2 2 年 1 2 月、新たに策定されたとの異同を中心に概説することとしたい。

いる。それ以来、幸いにして国民保護法

国家安全保障戦略において「我が国を全が実際に適用される武力攻撃事態等や緊方位でシームレスに守るための取組の強急対処事態は生じていないので、ほとん化」の１項目として「国民保護のためのどの国民にとって国民保護に接する機会体制の強化」が掲げられ、「円滑な避難現在、国民保護の概要は防災との比較は国民保護訓練に限られていたと思われに関する計画の速やかな策定、官民の輸で説明されることが多い（表−１）が、るが、そのシナリオも大半は爆発物やサ送手段の確保、空港・港湾等の公共イン国民保護法案の作成に先立つ 2 0 0 3 年末、リンなどを用いたいわゆるテロ事案におフラの整備と利用調整、様々な種類の避防災と国民保護の事象としての基本的相ける救護、避難などが中心だったので、難施設の確保」などに取り組むこととさ違が表−２のように整理されていた。

表−１

２. 国民保護と災害対策の基
本的相違

防災と国民保護の比較

出典：消防庁「国民保護制度等について」(令和２年12月11日)<https://www.fdma.go.jp/singi̲kento/kento/items/post-81/26/
shiryou2.pdf>10頁より、筆者作成

表−２

防災と国民保護の基本的相違

出典：「資料６ 防災と国民保護との基本的相違」消防審議会「消防防災分野における現下の諸課題への対応方策に関する答申」(平
成15年12月24日)<https://www.fdma.go.jp/singi̲kento/singi/items/singi042̲06̲151224̲tousin̲s6.pdf>より、筆者作成（寄稿文）29

「比較」に示される対比は「基本的相違」などを共通項的に規定し６）、複数の災害に示された事象の特性や責任のあり方な類型に対応した災害対策関係法律を、「予この災対法の枠組みを踏まえて国民保どが背景となっており、国民保護法によ防」、「応急」および「復旧・復興」の区護法が果たしている機能を整理してみる

る具体的な国民保護のための措置は、自分に応じて包含する枠組みとなっていると、まず事態対処法には武力攻撃事態等（表−３）。

然災害などに対する防災対策における措置と類似する形態が多い一方で、外国からの武力攻撃という国家の緊急事態への対処なので国の責任の下で行われるため、自然災害などへの対処と異なる点が多いと認識されていたことが重要である ４）（下線および二重下線は筆者による。
）。

３.法制度としての相違
国民保護法は単独で機能するものではなく、事態対処法５）の下で事態対処法制の１つに位置付けられており（図−１）、他の関係法律と相互に関連して対処措置が実施される（図−２）。
一方、災害対策基本法（以下「災対法」）
は、災害予防（４章）、災害応急対策（５章）、災害復旧（６章）、財政金融措置（８章）などの規定を通じて、防災に関する責務や組織、防災計画の策定、予防、応急、復旧・復興の各段階における関係者の役割や権限、財政措置などの一般則を定めるとともに、災害対策関係の個別法に欠けている防災活動の基準として実務的な事項、例えば応急措置の代行、要支

出典：「武力攻撃事態等における国民の保護の位置付け」『平成17年版防衛白書』208頁を、タイトルを除き引用。図中の「安全保障会議」は、現在は「国家安全保障会議」

援者名簿の事前策定、物資輸送の枠組み

図−１ 武力攻撃事態等における国民の保護の位置づけ

出典：「図表２-３-３ 有事法制のイメージ」『平成18年版防衛白書』107頁を、タイトルを除き引用。図中の「武力攻撃事態等対策本部」は、現在は「事態対策本部」

図−２ 対処措置のイメージ（寄稿文）30

表−３

主な災害対策関係法律の類型別整理表(概要)

出典：「附属資料６ 主な災害対策関係法律の類型別整理表」『防災白書』令和５年版<https://www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/pdf/
r5̲fuzokusiryo1.pdf>附-６頁より、筆者作成

表−４

事態対処法制の整理

出典：筆者作成の「予防」に位置づけられるような具火警戒レベル」の設定とそれに沿った体的な規定はない。また武力攻撃事態「避難計画」策定に加え、市町村の降灰等の推移に応じて「施設及び設備の応除去事業への国庫補助などが規定され急の復旧」（事態対処法２条８号ロ）をている 1 0）。このように、災害対策にお2 0 2 3 年 1 2 月、総合的な防衛体制の強行うことが規定される一方、復興は事ける施設整備は、「予防」段階における化に資する「公共インフラ」の整備の考態終了後の状況を踏まえて検討すると施策・事業として、各種の観測体制、シえ方が示された。

７）

５.「 特 定 利 用 空 港・ 港 湾 」の整備されている 。このように事態対処法制

ナリオやハザードマップなどを踏まえた

まず安全保障環境を踏まえた、海上保が対象とするのは災対法の「災害応急計画、各種財源補助などを踏まえて実施

安庁によるテロなどの警戒、捜索救難・対策」に対応する範囲が基本となってされるものと理解できる。

人命救助や国民保護などや、わが国へ侵いる。

４.「予防」に関する施策実施の枠組み

一方、国民保護については、基本指針

攻する部隊の接近・上陸の阻止や国民保や国民保護計画の策定、訓練の実施や啓護などの自衛隊の対応を実効的に行うた

発 1 1）、さらに避難・救援に必要な物資・め、南西諸島を中心にその他の地域でも、資材などの備蓄や避難施設の指定、届出、平時から必要な空港・港湾の円滑利用枠

ここで災害対策関係法律が定める「予調査および研究など、災対法にいう「予組みが調整された「特定利用空港・港湾」

防」の内容のいくつかを概観すると、ま防」段階に相当する措置も一応規定されについて、民生利用を主としつつ、自衛隊・ず地震防災については、首都直下地震、ている一方、自然災害に係る災害復旧事

海上保安庁の艦船・航空機の円滑な利用

南海トラフ巨大地震、東海地震および日業に相当する「武力攻撃災害の復旧」以にも資するよう空港の滑走路延長・エプ

本海溝・千島海溝地震に応じて、観測体降については、事態終了後に整備されるロン整備、港湾の岸壁・航路整備や既存制整備、計画などおよび防災施設整備な別の法律によることを前提とし、一部地事業の促進が図られるとされた。今後「特どを定める個別法が整備されている。特域で先行的な復旧を可能とする範囲の規定利用空港・港湾」の運用・整備方針がに防災施設整備については開発許可や建定が設けられている 1 2）にとどまり、「復2 0 2 3 年度末をめどに策定され、円滑利築基準法による規制強化の特例などに加旧・復興」関係の規定は限定的である。

用枠組みの調整が整った具体的箇所の公えて国庫補助率の嵩上げなども規定されこのように事態対処法の基本的な枠組み

表、航空法・港湾法に基づく「基本方針」ている 。津波対策では、施設整備などは「対処」の部分（表−４の二重線で囲の改定 13）、そして「特定利用空港・港湾」

具体的な施策の前提として【基礎調査】まれた部分）にあるが、国民保護法は「予整備関係予算額の実施計画取りまとめ後⇒【断層モデル設定】⇒【津波浸水シミュ防」と「復旧・復興」のうち一部「復旧」の公表などが予定されている 14）。

レーション】⇒【津波浸水想定の設定】にあたる内容を含んでいる（表−４の点

この「特定利用空港・港湾」整備の枠の順を経て「津波防災地域づくりを総合線で囲まれた部分）と整理できよう。

組みを災対法の「予防」段階の各種施策

８）的に推進するための計画（推進計画）」の枠組みに倣ってみてみると、まず「ハが作成されることになっている９）。活動ザードマップ」については、自然災害に火山対策についても、「噴火シナリオ」関するものなら一定の学術的知見を踏まと「火山ハザードマップ」を踏まえた「噴えた定量的な基準設定や見積もりも可能（寄稿文）31

だが、わが国に対する外部からの武力攻の枠組み構築が目指されている。他方、撃がどのような態様で、いかなる状況に具体的な整備は既存の公共インフラ整備おいて発生し得るかを推定することは、の枠組みによるものとみられ、財政上の2 0 2 2 年２月以降のウクライナにおける配慮がされるとしても特段の法的根拠を戦況推移にも明らかなように、相当困難要しない範囲と考えられる 1 7）。弾道ミサといえよう。上記の「特定利用空港・港湾」

イルなどへの対応も含め、いわゆるシェについて国から説明が行われた自治体なルターや避難施設の整備については、過ども、沖縄県を含む九州や四国を中心と去に一定の検討成果はみられるので 1 8）、しつ福井県、北海道にも及んでいる

1 5）

。

しかしわが国への侵害の排除に係る内容改めてより具体的な基準などが検討されるものと考えるのが妥当であろう。

までを「ハザードマップ」のように広くそのうえで国民保護の実効性を一層高周知することは困難であろう。そこで、めるためには、次の２点を指摘すること

まずは上記運用・整備方針の調整を通じができよう。まずは国民保護の枠組みにて、自衛隊や海上保安庁の具体的運用おける各段階の連接を一層深化させるこニーズや、国民保護に係る状況やその推とである。住民避難を円滑に行うにして移などをウクライナにおける具体的な戦も、特に南西諸島を念頭におけば空港、況の例示なども踏まえて共有を図るなど、港湾などに加え船舶、航空機などの輸送現時点で実行可能な方策に取り組む必要力の整備やその円滑な運用が不可欠であがあろう。

り、その面での対応も必要となろう。さまた「特定利用空港・港湾」整備の各らにハード面での整備が進めば避難計画

種事業を促進する特段の財源補助などにや訓練内容などのソフト面に反映させる

関する新たな枠組みの整備などは、少なことも当然必要となり、ハード、ソフト

くとも令和６年度予算案を見る限り、見の両面の充実を踏まえて計画を修正して込まれていない

1 6）が、これも厳しい財いくサイクルの確立といった着意も重要政状況を踏まえればやむを得ないといえとなろう。２つ目は自衛隊による行動とよう。の緊密な連携の必要性である。外部からこのように、今後策定される「特定利の武力攻撃は、ウクライナにおける戦況用空港・港湾」運用・整備方針の具体的に明らかなように、効果的に排除しない内容に興味が持たれるところである。

限り被災が続くこととなるので、国民保６.今後に向けて護のためにも迅速な侵害排除が必要かつ不可欠である。そして国民保護も事態対以上のように、国民保護は避難などの処法に基づく対処措置における重要では具体的な措置については災害対応に類似あるが１つの要素であり、侵害排除とのする点が見られるものの、国全体として連接が重要なのである（図−２）。本稿の判断を踏まえた対処措置の１つとして執筆時点では令和６年度予算案時点の概実施される点が災対法に基づく諸活動と要に触れるにとどまっているが、今後、大きく異なるといえる。制度の枠組みも、国民保護のための各種インフラや利用調

災対法は施設整備につながる「予防」段整の枠組みの整備が進めば、それを前提階も含めた枠組みの全体を示しているが、として自衛隊の実効的な対応が容易とな国民保護法は、「予防」も含むとはいえ、り、そのことがまた住民避難など国民保その基本は「応急」に相当する対処に置護の効果的な運用にも資するとの相互作かれている。そして、施設整備の具体化用が期待されよう。

について、災害は各類型に応じて事前のこのように厳しい安全保障環境の下、計画や財政支援などを定めた法律が存在

国民の安全・安心の確保を今後一層確実するのに対し、現時点で国民保護にはそなものとしていくためには、関連する公のような根拠は整備されていない。

共インフラの円滑な整備につながる制度

それでもこれまで明らかにされている的・財政的裏付けとともに、国民保護と政府の取り組みを見ると、今後の方向性侵害排除の円滑な連携に向けて、新たなは次のように整理することはできよう。

国家安全保障戦略と国家防衛戦略に整合

まずは地理的範囲としては南西諸島を中するよう基本指針や国民保護計画の改定心としつつ必要に応じてその他の地域もが重要になっていくといえよう。

含み、自衛隊や海上保安庁の艦船・航空機による利用の円滑化に向け、空港、港湾などの施設整備や平素からの利用調整（寄稿文）32【参考文献】
１）正式名称は、武力攻撃事態等における国民の保護のための措置に関する法律２）「国家安全保障戦略」（令和４年12月16日、国家安全保障会議・閣議決定)25頁
３）「総合的な防衛体制の強化に資する研究開発及び公共インフラ整備に関する関係閣僚会議」内閣官
房<https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/koukyou̲
infra/index.html>参照
４）大石利雄「特集国民保護 国民保護の論点」『季刊消防の科学』No.83.(2006冬号)７頁
５）正式名称は、武力攻撃事態等及び存立危機事態における我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全の確保に関する法律
６）内閣府政策統括官(防災担当)付参事官(総括担当)付「災害法体系について」<https://www.jma.go.jp/
jma/kishou/intro/gyomu/wxad/kensyu/h29/pdf/22-2.pdf>25頁
７）武力攻撃事態対処法研究会編『武力攻撃事態対処法の解説』（ぎょうせい、平成15年）102頁
８）「我が国の地震防災に関する法律体系」<https://www.bousai.go.jp/jishin/pdf/
jishinkankeihouritsutaikei.pdf>
９）国土交通省「津波防災地域づくりに関する法律(津波防災地域づくり法)の概要」<https://www.mlit.
go.jp/common/001233095.pdf>
10）「活動火山対策特別措置法(昭和48年法律第61号)の概要」<https://www.bousai.go.jp/kazan/kazan̲houritsu/pdf/gaiyou.pdf>
11）国民保護法制研究会編『逐条解説国民保護法』（ぎょうせい、平成17年）112頁
12）同上458-459頁、553-554頁
13）「資料２ 総合的な防衛体制の強化に資する取組について（公共インフラ整備）」<https://www.cas.
go.jp/jp/seisaku/koukyou̲infra/dai2/siryou2.
pdf>１-４頁
14）「資料２ 令和６年度の総合的な防衛体制の強化に関する「公共インフラ整備」について」<https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/koukyou̲infra/dai3/siryou2.pdf>
15）「参考資料２−２ 参議院外交防衛委員会 理事会提出資料（令和５年12月７日提出)」<https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/koukyou̲infra/dai2/sankou2-2.pdf>
16）「国民保護・総合的な防衛体制の強化等に資する公共インフラ整備」は、国土交通省令和６年度予算の３本柱の１つである「国民の安全・安心の確保」を構成する７項目に含まれているが個別予算額は示されておらず（国土交通省「令和6年度予算決定概要」(令和５年12月)３頁）、港湾関係でいえば港湾整備事業の内数とされている（国土交通省港湾局「令和6年度港湾局関係予算決定概要」(令和５年12月22日)２頁）
17）インフラ整備に関する追加的財政措置を超える更なる措置を講ずる必要が生じる場合は、財政措置の根拠として、災害対策に関する各種特別措置法のような新たな法制整備が必要になると考えられる
18）2007年から2008年にかけて、総務省消防庁により「国民保護における避難施設の機能に関する検討会」が開催され、当時指定されていた避難施設の調査、状況把握や、弾道ミサイル攻撃、ゲリラ・特殊部隊による攻撃、NBC攻撃などの多様な攻撃に対していかなる機能・工夫が必要となるかなどが検討されたが、2008年７月にまとめられた報告書は、避難施設の指定・整備が適切に進められるよう、総務省消防庁による都道府県・政令指定都市への助言などの資と位置づけられた（総務省消防庁国民保護室「国民保護における避難施設の機能に関する検討会報告書」(平成20年７月)<https://www.fdma.go.jp/
singi̲kento/kento/items/kento250̲01̲2007032houdou̲z.pdf>参照）