ソーシャル・キャピタルと活動する市民

ソーシャル・キャピタルと地域集団

佐 々木ソーシャル・キャピタルと活動する市民一

人口減少社会における地域政策――多様な主体、街づくりの視点から

市民との協働――三鷹市の事例

はじめに

三）包括的な政策（ ）地域づくりと人材育成

はじめに
（

（

寿 美

（

（

現在多くの地方自治体で「市民自治基本条例」が策定されるなど、地域社会における政策形成・実施過程にお（二）主体による分類（（
1

ける市民参加はその勢いを増し、それが行政システムの革新を促す可能性すら指摘されている。市民が主体的か

177

（

2
3

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）（（

働課・審議会などによって、全庁的な協働への体制づくりを行う、②協働型の人事管理に向けては、協働できる能力を開発するための異動の方策が重要になる、③協働能力は事業実践のなかで培われるため、地域住民との協働事業に職員を引き込むような人事管理が重要である、等とされ、「市民活動支援の拠点」づくり自体にも、「市民の視点に立った」既存の支援拠点同士の連携や統合、民間の支援センターを核とする支援システムの構築等が求められてくる。中間支援組織の役割が大きくなるにつれ、ＮＰＯの支援・育成もさることながら、自治体シン（ （クタンクと市民研究員との協働による政策づくりも必須となる。同時に、身近な地域的まとまりを支えた自治（（会・町内会、協働とコミュニティ政策の装置としての「地域自治組織」もその役割が縮小されるものではなく、

（

（

（

の向上に寄与することができる地域コミュニティのあり方や、市民参加・協働の形態を検討していく。

本章では、生活大国や地域包括ケアシステムの中で、国民、市民あるいは地域住民の日常生活を支え、幸福度

身がなり、市民の視点に立って地域住民をまとめ、地域組織を動かしていく気運も見られ始めている。

（

政職員やコンサルタント、プランナーや研究者といった専門家がなる場合が多かったが、最近では、地域住民自地域コミュニティで活躍する新しいアクターとして登場した「まちづくりコーディネーター」も、かつては行

特に超高齢化・過疎化が進む限界集落等では、新しい役割が期待されるところである。

（

178

つ積極的に政策過程に参加し、自分たちの願いを叶えるべく働きかけることは、行政システムの変革につながり、

またコミュニティにおける市民と行政の新しいパートナーシップの構築にも寄与すると期待されるからである。

全国自治体の共通キーワードとなっている「協働」も類似の意味を持ち、協働型自治体をどのように作りあげて（いくべきか、協働型公務員を育成できる人事管理方策は何か、市民活動拠点をどう支援していくか等、行政サイ（

ドからの、市民との協働を意識したシステムを模索する動きが各地で見られるようになった。

（

山口によれば、「協働型自治体の組織・人事管理方策」のポイントは、①自治体は行政計画・指針・条例や協（ソーシャル・キャピタルと活動する市民

一ソーシャル・キャピタルと地域集団

ソーシャル・キャピタル （ Social Capital）は、公共政策実施の第三の道を模索するために重要な概念として、（（

パットナム （ Robert Putnam）、フクヤマ （ Francis Fukuyama）、レオナルディ （ Robert Leonardi）らが提示した行動様式である。その概念は例えば、“ Trust”（近所見回り隊に参加している率、公表されている犯罪率、安全対策グッズの売り上げ等で測定される）、“ Participation”（行政が主催している公共イベントへの参加率、国政・地方選挙の投票率、 夕 方 あ る い は 非 強 制 的 な 教 育 イ ベ ン ト へ の 参 加 率 等 で 測 定 さ れ る ）、“ Altruism”（公立学校のクラスルーム・アシス

タントの人数、近隣見回り隊の人数、障害者アドボケートの人数等で測定される）、“ Socialbility”（公共スポーツ施設を（（日常的に利用している人、美術館の利用者、放課後活動への参加等で測定される）の四つの要素から構成・測定する（（1）は、インフォーマル部門とソーシャル・
例えばスキーパースとジャンセン（ Peer Scheepers and Jacoues Janssen（ （キャピタルとの関連について検証し、ソーシャル・キャピタルがオランダで減退しているか否かを検討している。分ソーシャル・キャピタルは、個人のフォーマルとインフォーマルの間に存在するものとして着目される場合が多い。

参加に対して合理的行為者モデルを適用し、ソーシャル・キャピタルを決定する諸要因を調査している。

（

例えばバルディエソとヴィエナローダン （ Patricio Valdivieso and Benjamin Villena-Roldan）は、様々な活動への究者が、政策形成・実施の成否との関連について調査・研究を進めている。

ことが可能である。ソーシャル・キャピタルと公共政策との関係性が注目されて以来、国内外を問わず多くの研（（1

析の結果、オランダではソーシャル・キャピタルは減少しておらず、定期的に教会に通っている人、既婚者、中産階級、ベビーブーマー等が、ソーシャル・キャピタルが高い要因となっている。

179（

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

実践的・精神的・経済的な援助の交換相手数

地域参加度

地域のお祭り・公園や道路の掃除・町会・自治会の会合・防犯に関する活動・防災訓練・子どもの見守りに関する活動等への参加度
町内信頼度「あなたの町内にお住まいの方々について、どの程度信頼できると思いますか」という問いへの回答
信頼

支援期待度
互酬性

町内会・自治会の役員・市区町村の首長・地方議会議員・商店街の店主などの知人保有量

パーソナル・
ネットワーク量している。経済社会学会年報では、第四六回大会における共通テーマとして「フォーマルとインフォーマルの間」と題してソーシャル・キャピタルについて取り上げ、地域主権時代

における「住民参加」と「市民協働」の可能性と課題、市民（（

討 議 会 （ Planungszell）の 可 能 性 （ 無 作 為・ 有 償・ 脱 グ ル ー プ（（に見るコミュニティの社会構造についての分析も特筆に値するものである。

コミュニティにおけるソーシャル・キャピタルを測定する（（

困難さについては、小山が世田谷区の「住民力」調査を事例

180

また金は、社会資本を媒介にした「制度要因」と「文化要因」の相互強化的な好循環の可能性を示唆し、パフォーマン（ （スの良い自治体として高い評価を受けている「長崎県綾町」（ （で、ソーシャル・キャピタルが重要な役割を果たす点を指摘てパス図を作成、持続可能なコミュニティを構築していく上共分散構造分析を行い、結束型、複合型、接合型地区にわけ

類似の研究として川本は、ソーシャル・キャピタルに関すると「東京都三鷹市」の発展過程を事例として検討している。

（1化）について検討している。井上による組織間ネットワーク（1

親しい親族・近隣・友人の保有量
親密なネットワーク（1として研究している。また、計量分析の結果、日本の地方政（1

橋渡しネットワーク

住民力（1

住民力の枠組図1

出典：小山弘美「コミュニティのソーシャル・キャピタルを測定する困難さ――世田谷区「住民力」
調査を事例に」『社会分析』第 41 号、2014 年、11 頁。

ソーシャル・キャピタルと活動する市民

図2

組織ネットワークのダイアグラム

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a1. 漁業協同組合

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a2. 大敷網組合

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a3. 遊漁船組合

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a4. 商工会

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a6. PTA

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a7. 青年団

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a8. 老人クラブ

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a9. 氏子会

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a10. 奉賛会

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a11. E寺の檀家

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a12. O寺の檀家

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a13. H寺の檀家

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a14. 外寺の檀家

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府を機能させる上で 重 要 な の は、ソーシャル・キャピ タ ル で は な く、政治エリートに対し て 適 切 な 支 持、批判、要求、監視を 行 う 市 民 の 力、

い わ ば「 シ ビ ッ

ク・パワー」であるという、新しい（（1

指摘も存在している。

（「地域福祉実践」の視点から、ソー

シャル・キャピタ

ルや地域集団の可181能性について研究し た も の も 多 い。

出典：井上寛「組織間ネットワークに見るコミュニティの社会構造」『社会分析』第 41 号、2014 年、
39 頁。

（

（

立をめざし、行政に依存しない街づくりを行う組織として「地域自治組織」の可能性に着目している。また、地させるため （会社の仕事に縛られる時間が多くなり、地域活動はもっぱら専業主婦と定年後）、これを改善し、地域づ

東京と時間距離を縮め同質化することだ」と多くの人々は考えていたが、このような傾向は地域活動人口を減少のかについて検討し、「人材」「稼ぐ」が課題である点を指摘している。二〇世紀の地方の発展戦略は「ひたすら『地域づくり』では、二〇一八年一二月に特集「地域づくりの再活性化」において、地域づくり団体は無力な支えるまちづくりの可能性について検討している。

市の西部にある）の存在について取り上げ、人口減少社会、少子高齢化社会、過疎地域の福祉を地域住民の力でル」（物理的な概念ではなく、都市地域の中で生活文化を共有しているコミュニティ・ネットワークを意味する、ソウルている。また、二〇号 （二〇一七年）の特集「地域づくり・街づくり」では、地図にない村「ソンミサン・マウ

携による社会資源開発について取り上げ、ソーシャル・キャピタルを原資とした地域集団の活動について検討し川型福祉でまちづくりを目ざしたコミュニティソーシャルワーク実践や、自立相談支援機関と社会福祉法人の連

ミュニティソーシャルワーク実践」という特集を組み、社会福祉法人施設、社協、民生委員・児童委員による香『コミュニティソーシャルワーク』では、二一号 （二〇一八年）において「社会福祉法人の地域公益活動とコ域ビジネス、女性起業、地域型社会的企業の台頭、産業福祉についても検討している。

（2

182

小林は、福祉国家から福祉社会への移行に必要なこととして、共助の中間団体の再生を取り上げ、多元的秩序構（

想に向けての中間組織の可能性と、福祉社会の創造例として、地域コミュニティの実践事例について検討してい（ （三谷は、人々がなぜボランティアになるのかについて計量的に分析し、ソーシャル・キャピタルの可能性を明る。

（1

確化している。また松永は、中国山地の厳しい現状を逆手にとって、新しいコミュニティを再構築し、地域の自（1（

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

くり団体の活動を支援していくことが必要であるとしている。

地域づくり活動とは、中間支援組織が行政と公民連携を組んで行う取組みのことである。人口の少ないヨー

ロッパの小さな町や村でそれなりに豊かで活気があるところもあり、「成長志向」という物差しを変えれば、身の丈にあった豊かな地域の姿が見えてくるとされる。事務局を民間に移行し、事業を見直し組織を強化、官民協

働で地域を元気にしていく「宮崎県地域づくりネットワーク協議会」の活動等はその成功例である。これらの活（動の中でも、地域づくり関係者の交流促進や人材育成は行政の仕事である点は従来と変わりはなく、現代社会に（おいても、公的セクターの果たす役割が減少しているわけではない。

福祉国家の地方分権はボトムアップ型、下からの活性化が主流である。北欧では、自律的な自治体に向かって、

行政主導ではないフリーコミューン実験計画が導入され、地域計画はボトムアップ型の学習過程としてとらえられている。自治体は新たな組織文化である。これらの視点を参考にしたいものである。

と こ ろ で、 ひ と 口 に 協 働 と い っ て も、 そ れ が 望 ま し い 場 合 と そ う で な い 場 合 が あ る。 行 政 が 独 占 し て き たてきた業務を、市民に無償もしくは低料金で押しつけるタイプの協働は避けるべきである。行政と市民のパート（ （ナーシップは望ましい方向性で構築されるべきであり、そうしてこそ、地域集団の活動が街の活性化や行政改革が国で最も早くから市民との協働による政策づくりを実践している「三鷹市の取組み」を事例として取り上げ、につながるのである。全国各地で市民支援・協働条例が策定されており、その内容は多様である。次節では、わ（2

理想の協働システムについて考えていきたい。

183

（2

「公」の領域を企業や市民に開放し、新たな「共」空間を作り出す理想的な協働は良いが、これまで行政が担っソーシャル・キャピタルと活動する市民

二

市民との協働――三鷹市の事例

協働の要素についてはいくつかの視点がある。例えば、「住民と自治体との関係」については、①協力 （財政
（ （

支出なし）
、②補助、③委託の三パターンであり、協働の類型については①行政主導型、②住民主導型、③双方

きたが、最近では、町会・自治会や住民協議会を中心とするコミュニティ活動として、「地域ケアネットワーク」、

治基本条例の施行に先立ち、三鷹市では「民学産公」の協働によるまちづくりを、四〇年以上にわたり実践してまちづくり」を市政の理念として明示し、それを促進する目的として定められたものであるが、先述の通り、自念や市政運営の基本原則を定めた最高規範である「三鷹市自治基本条例」が施行された。これは「参加と協働の

現在全国各地で市民支援・協働のための条例整備が進んでいるが、三鷹市においては二〇〇六年に、自治の理に関してわが国で最も先進的な自治体となっている。

パートナーシップを日本でも実践しようと制度づくりを進めて約五〇年が経過し、現在では、「市民との協働」

した際、市民が積極的に政策過程に参加するまちづくりを目の当たりにしたことであった。そのような市民との三鷹市が全国に先駆けて市民主導のまちづくりを始めたきっかけは、一九七〇年当時の市長が西ドイツを訪問

後述 ）。また、協働の類型については、②住民主導型と④市民支援型の二パターンであると考えられる。

関与し、②補助、③委託の二領域の事務については完全に「住民協議会」が行っている （住民協議会については

向型、④市民支援型の四つに分けられる。三鷹市においては、前者に関しては、行政は①の財政支出なしにのみ（2画」の策定時には、白紙の段階から、幾つもの政策分野にわかれた分科会において市民参加がなされ、協働のも会である「みたかまちづくりディスカッション」等を積極的に推進している。「三鷹市基本構想・第三次基本計「コミュニティ・スクールを基盤とした小・中一貫教育」、「見守りネットワーク」、無作為抽出の市民による討議

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

184

ソーシャル・キャピタルと活動する市民（ （とに計画が創られたという経緯がある。また、三鷹市の新任職員は採用時に「三鷹市自治基本条例」を遵守する
ことを宣誓している。

三鷹市は市内を七つのコミュニティ住区に分けているが、これらコミュニティ住区ごとに組織した市民団体である「住民協議会」が、自ら管理運営を行うコミュニティ・センターを拠点に市民自治の地域づくりを実践している。町会・自治会とのつながりもあるが、住民協議会は基本的には住民の自由な参加意思による「自由加入型

地域集団」に分類されるものであり、その構成メンバーも、地縁・当番制などを基本とする「自動加入型地域集団」とは性格を異にするものである。主要メンバーの高齢化等、多くの地域集団がかかえる問題を内包してはいるが、市との協働で様々な活動を展開しており、三鷹市における協働のまちづくりの全過程において、キーとなる活動団体となっている。協働に必要なことは、まず「一緒に悩む場」をつくることであり、住民、行政、ＮＰＯ等が参加する「ワークショップ」は有効な協議の場となる。

市民討議会「みたかまちづくりディスカッション」には、一八歳以上の無作為抽出で選ばれた多くの市民が参加するが、その参加率を高めるために様々な工夫がなされている。①コーディネーターを市民側から選出する、（（②土日開催にして現役世代の参加を促す、③託児サービスを設けて子育て世代も参加しやすくする、④参加者に

民協働は全庁的な風土であり、その中で自然と育っていく」というのが第一の回答であった。もちろん、採用、等の行政管理システムの中で、それはどのように反映されているのだろうか。このような質問に対しては、「市のような人材育成を行っているのだろうか。そこに求められる能力はどのようなものであり、採用・研修・昇進

それでは、上記のような、市民との協働による政策形成・実施を可能にする職員を育てるために、具体的にど謝礼を支払う等、積極的な参加を促すきっかけをつくるしくみにより、幅広い年齢層の参加が見られている。

（2

昇任、研修プログラムの中で様々な工夫がなされてはいるが、組織文化の側面からの意識づくりが、極めて重要

185

（2

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出典：『三鷹市基本条例ガイドブック』2018 年、6―7 頁より許諾を得て転載
186

ソーシャル・キャピタルと活動する市民

図3

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市政運営・参加と協働の実践事例

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

図4

三鷹市職員に求められる姿勢

出典：「三鷹市人材育成基本方針」2013 年、11 頁より許諾を得て転載

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ソーシャル・キャピタルと活動する市民

図5

求められる資質・能力

出典：「三鷹市人材育成基本方針』2013 年、8 頁より許諾を得て転載

189法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

190

であることを認識させられる。

三鷹市職員に求められる姿勢として五つの気概が挙げられるが、その三つ目にも、「協働のまちづくりへの気概」が明記されている。

特に意識して何かをしなくとも、協働の長い歴史のなかで、自然と市民とのパートナーシップを構築できる職員に育つという三鷹市であるが、「他の自治体が協働を進めて行く上で最も重要なことは何と考えられるか」と尋ねたところ、「なぜ協働のまちづくりが必要なのか、市民がしっかりと理解」し、「自分が積極的に参加することが、市政のどこに具体的に反映されるのか明確化すること」であるとの返答を得た。国に言われたから、あるいは現在どの自治体でも取り組んでいるから、といった理由で市民協働を進めようとしても、市民の積極的な参加は得られず、それにより職員のやる気も失せてしまう。それぞれの自治体の、施行錯誤を重ねながらのより能（

人口減少社会における地域政策――多様な主体、街づくりの視点から動的な取組みが、何よりも必要となってくるのである。

三（や そ の 形 態、 家 族 の あ り 方 も 変 容 し、 若 者、 現 役 世 代 （ 特 に 家 族、 雇 用 の 側 面 か ら ）、高齢期すべてのライフス

見られ （例えば、変わる日本型雇用システム、雇用形態の多様化、新しい働き方の展望など）、個人についても結婚観

人口減少社会においては、少子・高齢社会のライフコースが変化することから、仕事の世界でも大きな変化が

長期的変動を踏まえ、少子化と長寿化の要因を探り、人口変動の影響と課題について考えていく必要がある。

響を与え、財政悪化する国・地方自治体に深刻な課題を突き付け、地域社会の様相を変貌させる。日本の人口の少子高齢化の進行により、「人口減少社会」の到来が予想されるが、これは国民の生産と消費活動に多大な影（2

ソーシャル・キャピタルと活動する市民

テージにおいて、従来とは異なる特質が顕在化することになる。それに伴い、自治体政策の側面から見ても、人口移動により地域社会のあり方が変わり、持続可能な地域社会構築のための新しい施策が求められてくるのである。

このような意味で、グローバル化と多文化社会、変わる生活の質・価値 （社会的排除と社会的包摂、新たな公共性の官民間の構築、生活課題への支援と新しい公共）等、その社会変化に伴い、人口減少社会においては、社会保（（障や社会政策のあり方について、例えば福祉国家と社会政策との関係、社会政策の今日的課題、社会政策の役割と守備範囲等、多様な側面から再考が必要となる。

）主体による分類を捉える視点、第二は自治体政策を考える視点である。ひと口に住民といっても、その年齢層、性別、職業、人これからの自治体政策は住民主導であるという点を考えると、幾つかの論点が浮上してくる。第一は「住民」（

について、関係人口等の視点も取り入れながら検討していく。

特に、先に取り上げた三鷹市のような都市部ではなく、人口減少と過疎化が深刻な山間地域における自治体政策て、「住民主導の地域づくり」、「ソーシャル・キャピタルと地域集団の可能性」等と関連づけて考えていくが、には、これまでとは異なる数多くの施策が求められてくる。ここでは、人口減少社会における自治体政策につい人口バランスの面で改善が必要である。そのために少子化対策は必須である点は明確だが、それ以外にも自治体

人口減少時代は悪いことではないかもしれないが、その人口構成が問題であり、わが国のような超高齢社会は（2

口構成等は自治体により異なるため、住民主導の担い手が異なってくる。また自治体政策もその範囲が広く、政191

1

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

（

（

（

②の高齢者に関しては、関係人口の創出という視点から、生涯現役で活躍できる機会を作り出していくことが、（ （り方も含めて、様々なしくみを創出していきたい。生涯活躍で元気な地域づくりをめざし、地域おこし協力隊や部を問わず、高齢者の積極的な政策参画なくして街づくりは語れないことから、これからの移住・交流施策のあ重要な自治体政策となる。おきたま地域づくり「人と地域をつなぐ事業」等はその好例であるが、都市部・山間

（3

192

策の種類により個別的な対応が必要な分野もあれば、縦割りではなく水平的な取組みが必須な場合もある。

第一の主体による住民の分類については、大きく、①子ども、②高齢者、③現役世代、の三年齢層に分類される。①の子どもについては、第一に、「子どもを守り、子どもが育つ地域づくり」の視点から、各自治体で子育（てがしやすい政策を形成・実施していくことで、その自治体に家族が定着していく （定住人口を増やす）という（（2間部においても、その地域の実情に適したスタイルで、活発化していくことが期待される。

（

多い江戸川区では、小・中学生ボランティアが区内で活躍しているが、このような取組みが、子どもの少ない山

おいても、子どもの街づくり参画で、結合力が強い地域社会を構築していくことが求められてくる。若い世代がむ魅力的な地域づくりは、ドイツのミュンヘン市「子ども・青少年フォーラム」などが参考になるが、わが国に地域参画総量を増やす）という視点である。子どもの力により街を変えていく、言い換えれば、子どもと取り組

第二は「子どもを政策過程に取り込む」ことで、まちづくりに積極的に関わる市民を育てていく （関係人口、

課題は山積している。

悩は深刻なままである。子育て支援としての保育園整備や、児童虐待防止策の工夫など、自治体が取り組むべきも園の整備、子育て支援の充実が進んでいる一方、保育所の待機児童は首都圏を中心に増えており、保護者の苦視点がある。「子ども・子育て支援新制度」がスタートして数年が経過し、多くの自治体では保育所や認定こど（2

日本版ＣＣＲＣを活用しての移住策の推進等、米国の発想をもとに「生涯活躍のまち」としてまとめられた構想（3

ソーシャル・キャピタルと活動する市民を実践している自治体も見られ始めている。

③の現役世代、特に企業等でフルタイムで働く男性は、三鷹市の事例でも明らかなとおり、政策過程への参加には最も消極的な年齢層であるが、彼らの参画も、長い目で見て極めて重要である。子育て世代の女性たちは、

三鷹市のような子育て支援を積極的に行うことで、政策過程への参加を促すことが可能であるが、都市部や都市部のベットタウンとなる多くの自治体では、男性の参画には苦戦しているところが多い。この世代については、

逆に農業や家業を中心とする山間地域では積極的な取組みが見られることから、次節の包括的な施策と合わせて）包括的な政策

考えていきたい。

（

基礎自治体の未来を考える上で大切なことは、「国主導ではなく、当事者である住民と自治体が地域の将来について真剣に考え、選択する」ことである。「市町村の役割」を再定義し、現在の三層制から、国と圏域・圏域
外府県の二層制への選択肢も含めて、自治体の存在意義を高めていくべきである。

小規模自治体の持続可能性・自立への条件は、①国による財源保障・財源支援、②自治体の努力 （毎年一％ず（ （つ、人口を地域に着実に取り戻していく、新たな仕事を生み出す、共助のネットワークを再構築する等の工夫により）で（（3に立つ議会」として、「市民参加型議会」を創設している愛知県犬山市の例も参考になる。

（ての、「田舎のプロ」を創る連合大学院の創設等、各地の積極的な取組みが参考となる。市民目線で「市民の役とが必要となる。都市との共生を進める「パートナーエリア形成」や、地域づくりの鍵をにぎる人材育成策としあるとされるが、特に田園回帰のための条件として、「毎年一％ずつ、人口を地域に着実に取り戻していく」こ（3

本格的な人口減少社会を迎え、多くの自治体が「総合戦略」をはじめ、人口対策に取り組んでいるが、地域に

193

2

（

（

地方主権改革との関連から、法制度の整備として、「地域主権改革一括法」に関する論点が含まれる場合もある。

（3

194

関わる人々を増やすという「関係人口 （地域と継続的につながる人口）」 づ く り の 視 点 か ら 一 歩 進 み、 地 域 参 画 総

量 （人々が地域の政策過程に参画・関与する総量）が地域を生き残らせる鍵となる。同時に、関係人口を作るのは（（3

風格と利便性を高める、⑭分権型税制の論点等、幅広い視点が内包される学問領域である。また、地方分権改革、（ワークと地域参画、⑪自治体財政の経済分析、⑫自治体経営と財政運営システム、⑬ソフトインフラ――都市のズと政策評価、⑦政府の効率性、⑧市民力と職員力、⑨平成の大合併と地域社会の暮らし、⑩ソーシャルネット

は何が必要か――行政との権力公共性の共有、④コミュニティデザイン、⑤スマートコミュニティ、⑥住民ニーして含まれてくる。①文化が地域をつくる、②地域自治の住民組織論、③コミュニティをエンパワメントするにへのコミュニティ政策 （ワーク・ライフ・バランスとジェンダー、高齢社会、社会的排除、文化）等が主要な論点と市民社会と地方自治、地方分権と参加・協働、社会的企業とコミュニティ・エンパワーメント、より良い暮らし

れられている。コミュニティ政策学とは何か、確固とした定義が存在するわけではないが、多様なコミュニティ、

自治体職員の教育、人材育成の視点から、大学教育や研修等の中で「コミュニティ政策学」が積極的に取り入その好例である。

の育成も各地で進められているが、全国地域づくり人材塾、地域おこし協力隊、地域力創造アドバイザーなどがまた、地域づくり活動を自らの手で企画し、実践できる「地域づくりサポーター （街づくりコーディネーター）」

するためにも、地域づくりに積極的な住民参加が求められてくる。それは、「人が人を引きつける」からである。

れる人など、その地域に住む「定住人口」でもなく、短期的に訪れる「交流人口」でもない「関係人口」を創出「地域の人」であり、住んでいなくても地域に関わる人々、離れていても定期的に足を運んで特産品を買ってく

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地域政策を構成する基本政策の教育も盛んになっており、都市政策 （中央集権型から、ものさしを変化させた地

域主導型政策へ）、住宅政策 （国主導の全国一律型政策から）、農業政策 （農・林・水産業×福祉＝ホームレスや生活保護受給者と人手不足の農林水産業をつなぐ、障害者雇用と農業）、産業政策 （商いの場と交流の場を共存させた商店街、地域資源の新たな循環で活性化、交流人口を増やし生きがいマネー獲得、社会減ゼロに向けて「移住定住推進アクションプラン」、官民で取り組む地方創生、企業と行政の連携など）、交通政策 （モビリティの確保とその向上、都市部と農村部で異なる――総務省の調査）、社会政策 （社会政策第一期は資本主義における労働者の保護に始まる、長時間労働の制

限や若年・女性労働者の保護、貧困者の救済、工場法や救貧法、第二期は福祉国家の構築を目標に社会政策を体系化して行った時代、労働者の保護や権利の拡大、労働基準法、最低賃金法、男女雇用機会均等法、各種社会保険・社会保障・福祉の分野で拡大、潤沢な資金を背景に貧困救済から予防へ、生活保護法、完全雇用の達成に向けて、第三期は福祉国家の危機と人口の高齢化、社会主義国家の衰退（国際社会）、 社会政策の見直し、第四期は地域における社会政策の展開へ、多様な人材が多様な働き方をしても安心して生活できる社会の構築、ワーク・ライフ・バランス政策の必要性、社会政策の実現は地域・自治体が国家と協力しながら主体的に取り組む課題となる等の地域社会政策の時代）、文化政策、教育（（

政策、福祉政策、保健医療政策、環境政策、観光政策、その他、地域経済、地域コミュニティ、地域福祉、地域
環境、地域観光等に関する政策と地域史がここに含まれてくる。

これに関連した研究として、三つの研究理論の関連性を整理分析し、四つの参加型政策分析の特徴をまとめて（（提示した曽我の研究で展開されている政策ネットワーク論には、一国全体を特徴づけるマクロ・レベルの政治体（3制を分析するものと、政策領域ごとのネットワークの特徴を分析するメゾ・レベルのものがある。

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（3

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）地域づくりと人材育成（（

行政の中核を担うようになる。自治体業務の担い手、政策手法、業務内容そのものの変化により、従来とは異なる能力が求められるようになったが、今後のＡＩ時代には更に能力の向上が求められてくる。

人口減の自治体では行政サービス水準が低下するとされる「二〇四〇年問題 （団塊ジュニアが高齢者となる時期）」に備えて、現場に強い自治体職員の養成が、多くの自治体で重要な課題となっている。また、自治体職員の競争倍率が過去最低になっていることからもわかる通り、山間部を中心に自治体職員の人材確保自体も厳しさを増しており、自治体職員の魅力をどう高めるか、また、選ばれる自治体になるためにどのような職場づくりを行うべきか、多くの自治体で施行錯誤が続いている。①「決意」することから始めた事務局改革、②「自分ブランド」で勝負できる自治体職員に、③立ち位置を議員起点、役所起点から住民起点に、④現場こそ自治体職員の庭 だ、 ⑤ 微 力 は 無 力 で は な い、 ⑥ 地 元 を 生 き 抜 き、 大 成 す る た め に、 ⑦ 地 域 の 課 題 に 住 民 と と も に 向 き 合 い、（

ゴールへ導ける人材に、⑧わがまちファースト、等、平成時代の職員が活躍する自治体は全国に多数存在していと自治型・包括型・多世代型地域ケアシステムの構築」等、分野横断的な地域福祉の実現が必須となる。

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二つの分析枠組みのうち、後者が主流であるとして、高齢者福祉にかかわる「制度」と政策の変化を政策ネッ（ （トワーク間の相互作用の過程として描き出したい今里の研究、自治体が強制的ではなく、自主的・自発的に計画（3化を選択している現状を明らかにする松井の研究、団体自治と住民自治とを区別し、様々な自治体パターンとの（3

関連性を分析した中村の研究なども参考とすべき政策論点を含むものである。

（4

大改革は簡単ではなく、小さな改革の積み重ねが大切といわれるが、平成生まれの自治体職員も三〇歳になり、3る。また、包括的な地域社会への視座として、市民とともに成長する職員を育てていく上でも、「ケアの複合化（（4

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ソーシャル・キャピタルと活動する市民（（

地域づくりの成功事例は多数挙げられる。高齢化等を背景に労働者や後継者といった地域の担い手確保が急務となっていることから、潜在的な地域担い手の掘り起こし （例えば育児や介護を理由に、働く意欲があっても実際に就労していない人々が働ける環境を作る）が急務となっており、全国各地で様々な取組みがなされている。①ふるさとイベント大賞、ふるさとづくり大賞など、世界一・日本一のまちづくりを表彰するしくみ （平成二九年度ふるさとまちづくり大賞は、ＮＰＯ法人石巻復興支援ネットワーク（宮城県石巻市）、住み続けたいまちづくりでふるさと

復 興（ 熊 本 県 益 城 街 Ｎ Ｐ Ｏ 法 人 ） な ど ）、②事務局を民間に移行し、事業を見直し組織を強化した宮崎県地域づくりネットワーク協議会の事例、③映画づくりをまちづくりの手段としたＮＰＯ法人みしまびと （静岡県三島市を中心とした地域で映画を作成）の取組み、③改革に取り組む地域づくり団体全国協議会、都市と農山村は互いに足らざるところを補って、初めて双方が生き残っていけるとして、「地域運営組織」（地区全戸加入のＮＰＯ法人）が多彩な地域づくり・人づくりを展開している山形県川西町の事例等は、その好例である。

三鷹市のように、市民とのパートナーシップを前提としたまちづくりを進めてきた長い歴史を持つ自治体は少なく、また市民の側からの、政策過程への積極的な参加がみられない街が、全国には数多く存在している。市民の政治・行政への積極的な働きかけが常態化している欧米諸国とは異なり、わが国はまだまだ、「街づくりは行政任せ」という政治文化から抜けだせない部分も多い。それでも、本稿で挙げた様々な事例に見られる通り、多くの自治体において、行政サイド・市民の双方が良い方向で変わろうと試行錯誤を続けており、従来の高齢者と専業主婦を中心とした地域集団活動から、子どもや現役世代をも巻き込んだ、より包括的な政策参加と協働を可能とする法システムづくりが進められている。

「市民主導型」政策プロセスの創造に向けて、世界一高いといわれるソーシャル・キャピタルを活かしたこの

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（4

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ような積極的な取組みが、全国各地に拡大していくことを期待したい。

（ ）「自治基本条例」は住民自治に基づく自治体運営の基本原則を定めた条例であり、名称は「まちづくり条例」「ま（ ） 田尾雅夫『市民参加の行政学』法律文化社、二〇一一年。

協働に焦点を当てた「市民参加条例」「市民参加条例」などが各地で施行されている。

ちづくり基本条例」「市民基本条例」など自治体により異なる。近年ではこれら条例から発展して、より市民参加と

1（ ） 森啓『新自治体学入門――市民力と職員力』時事通信社、二〇〇八年で紹介されている自治体学会の設立等はそ

2（ ） 山口道昭『協働と市民活動の実務』ぎょうせい、二〇〇六年の好例である。

3（ ） 羽具正美編著『自治と参加・協働――ローカル・ガバナンスの再構築』学芸出版社、二〇〇七年。

4（ ） 大野晃『限界集落と地域再生』高知新聞社、二〇〇八年では、全国に拡大する限界集落の現状が紹介されており、

5（

Robert Putnam, The Prosperous Community: Social Capital and Public Life, The American Prospect, 13, 1993,―
179.
Review of Economic Policy, Vol.11, Issue 2, 1995, pp.165（ ）“ Using Social Capital in the Policy Context: Challenging the Orthodoxy” , Social Policy Review,
Martin Roche,“ Regional Development in Italy: Social Capital and the Mezzogiorno” , Oxford
Free Press, 1999, Robert Leonardi,

1995, Francis Fukuyama, The Great Disruption: Human Nature and the Reconstitution of Social Order, New York:

Schuster, 2000, Francis Fukuyama, Trust: the Social Virtues and the Creation of Prosperity, New York: Free Press,―
42, Robert Putnam, Bowling Alone: the Collapse and Revival of American Community, New York: Simon &
pp.35

）

） リムボン・まちづくり研究会編著『まちづくりコーディネーター』学芸出版社、二〇〇九年。

（

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役割を果たす可能性が指摘されている。

自治体間格差の現状と分析もなされている。その中で、限界集落における地域自治組織が、地域再生のために重要な

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ソーシャル・キャピタルと活動する市民（―
No.14, 2002, pp.249
263.
）
”,
Patricio Valdivieso and Benjamin Villena-Roldan,“ Opening the Black Box of Social Capital Formation―
143.
American Political Science Review, Vol.108, No.1, 2014, pp.121（ ）“ Informal Aspects of Social Capital: Developments in the Netherlands
Peer Scheepers and Jacques Janssen,

気候変動適応策におけるソーシャル・キャピタ――” , The Netherland Journal of Social Sciences, Vol.39, No.2, 2003, pp.87
1998
106.
1970
（ ） 金基成「社会関係資本と地方政府の役割――制度と文化の相互強化的好循環の可能性」『公共政策研究』（公共政策学会）第五号、二〇〇五年、一三〇―一四〇頁。
（ ） 川本清美「特集：多世代共創の持続可能なコミュニティづくり『計画行政』（日本計画行政学会）第三八巻四号、二〇一五年、五七―六四頁。
ルの役割――沿岸域交通を対象に」（ ）『経済社会学会年報』第四六回大会、二〇一〇年、一一頁。

『社会分析』第四一号、二〇一四年、二七―四六（ ） 井上寛「組織間ネットワークに見るコミュニティの社会構造」
頁。

（ ） 小 山 弘 美「 コ ミ ュ ニ テ ィ の ソ ー シ ャ ル・ キ ャ ピ タ ル を 測 定 す る 困 難 さ ―― 世 田 谷 区「 住 民 力 」 調 査 を 事 例 に 」『社会分析』第四一号、二〇一四年、五―二六頁。

（ ） 坂本治也「地方政府を機能させるもの？――ソーシャル・キャピタルからシビック・パワーへ」『公共政策研究』（公共政策学会）第五号、二〇〇五年、一四一―一五三頁。

（ ） 小林大造「福祉国家から福祉社会へ――共助の中間団体の再生と近代の超克に向けて」『経済社会学会年報』第三二号、二〇一〇年、二四―三二頁。

（ ） 三谷はるよ『ボランティアを生み出すもの――利他の計量社会学』有斐閣、二〇一六年。

（ ） 松永桂子『創造的地域社会――中国山地に学ぶ超高齢社会の自立』新評論、二〇一二年。

（ ） ハラール・ボルデシュハイム、クリステル・ストールバリ編著『北欧の地方分権改革――福祉国家におけるフ

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続的にケアや生活支援のためのサービスを受けられる施設である。現在、全米に約二〇〇〇か所のＣＣＲＣがあり、200

リーコミューン実験』日本評論社、一九九五年。
（ ） 山口道昭編『協働と市民活動の実務』ぎょうせい、二〇〇六年、八―九頁。

少時代に突入しており、経済・租税・福祉・教育等、様々な分野へ社会的影響がみられると懸念されている。

） 三重野卓「人口減少社会の構図――格差、共生、そして福祉国家」『経済社会学会年報』第三〇号、二〇〇八年、） 子ども・子育て支援新制度とは、平成二四年に八月に成立した「子ども・子育支援法」「認定こども園法の一部

四―一一頁。

改正」「子ども・子育て支援法及び認定こども園法の一部改正法の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律」の子ども・子育て関連三法に基づく制度のこと。基礎自治体を実施主体とした、地域の実情に適した子ども・子育て支援）を参照のこと。
を可能にする制度として作られた。詳細は内閣府ホームページ（ https://www8.cag.go.jp） これら活動の詳細については、『地域づくり』二〇一八年二月号（特集：子どもと取り組む魅力的な地域づくり）
を参照のこと。

を参照
https://www.okikou.or.jp/wp-cortent”の略で、アメリカが発祥の高齢者が暮らす共同体であ（ ） ＣＣＲＣとは “ Continuing Care Retirement Community
る。高齢者がそれまで居住していた地域を離れて移り住み、健康時から介護や医療サービスが必要となる時期まで継のこと。

（ ） おきたま地域づくり「人と地域をつなぐ事業」の詳細については、

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（

（ ） 人口減少社会とは、出生率の低下などを背景に、人口が減少し続けている社会。日本は世界に類を見ない人口減

グ実施時期：二〇一九年一月）。

（ ） これらについては、三鷹市生活環境部コミュニティ文化室職員へのヒアリングにより明らかにされた（ヒアリン（ ） 三鷹市『自治基本条例ガイドブック』より。

（ ） 務台俊介『続・地域再生のヒント――東日本大震災の教訓を活かす』ぎょうせい、二〇一二年。

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約七五万人が暮らしている。日本版ＣＣＲＣでも地域との交流が重視されている。

（ ） 嶋田暁文「小規模自治体の持続可能性と自立への道」『ガバナンス』二〇一八年九月号、三二―三四頁。

（ ） 関係人口と自治体政策、人口対策に関するこれら事業については、『ガバナンス』二〇一八年二月号（特集：「関係人口」と自治体――人口対策・第三の道）を参照のこと。
（ ） 坂田周一監修『コミュニティ政策学入門』誠信書房、二〇一四年。

（ ） 小泉祐一郎『地域主権改革一括法の解説―自治体は条例をどう整備すべきか』ぎょうせい、二〇一一年。川崎政司『地域主権改革関連法――自治体への影響とその対応に向けて』第一法規、二〇一二年。
（ ） 増田正ら編著『地域政策学事典』勁草書房、二〇一一年。
（『季刊行政管理研） 曽我謙吾「官僚制研究の近年の動向――エージェンシー理論・組織論・歴史的制度論（上）」究』第一五四号、二〇一六年、三―一五頁。

（ ） 今里佳奈子「政策ネットワーク間関係から見る社会福祉制度改革」第九八巻、二〇〇二年、四二―五五頁。

（ ） 松井望「「基本方針による管理」と計画化――総合戦略と総合計画を事例に」『公共政策研究』第一七号、二〇一
七年、四〇―五一頁。

（ ） 中村保志「『社会文化研究』第一九号、「地方創生」時代の自治体間競争における団体自治と住民自治の弁証法」（

二〇一七年、七―三七頁。

『ガバナンス』二〇一八年一月号（特集：次代の自治・自治体職員のミライ）を参照のこと。
） 詳細については、『地域づくり』二〇一八年三月号（特集：平成二九年度ふる（ ） 地域の担い手を育む視点からの成功例については、

さとづくり大賞）、二〇一八年五月号（平成二九年度ふるさとイベント大賞）、二〇一八年一一月号（特集：地域の担い手を育む）等を参照のこと。

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