中核的研究プロジェクト
広域巨大災害における組織間連携方策のあり方に関する研究

被災地域の避難所の総合マネジメント－指定外避難所の発生状況を事例として－

荒木 裕子
人と防災未来センター
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研究の背景と目的• 避難者発生予測に対する避難者収容の取組– 避難所の確保、避難所避難者の低減• 大規模災害発生時の状況– 指定避難所以外の避難所の発生（約4～5割）• 指定外避難所への対応– 災害対策基本法（避難所以外の場所に滞在する被災者についての配慮）– 内閣府：地方都市等における地震対応のガイドライン• 指定避難所以外の避難状況の把握の検討を行う• 指定避難所以外の避難状況を把握する• 研究の目的– 指定外避難所の発生プロセスを明らかにし、対応方策を検討する
2

⑨石応寺
両石湾

②釜石小学校③仙寿院⑦旧釜石第一中学校
釜石市役所⑤中妻体育館

⑩料亭A

市民体育館

内陸に長い帯旧大松小学校

釜石駅④昭和園クラブハウス①保健福祉センター⑧釜石のぞみ病院

甲子小学校
甲子中学校

釜石湾

沿岸に避難者が集中⑪老人福祉施設B⑥甲子地区生活応援センター

最大避難者数

唐丹湾

尾崎神社

③仙寿院

⑦旧釜石第一中学校

裁判所
個人宅

最大避難者

沢村地区避難者

⑩料亭A

⑨石応寺

集合住宅

釜石市役所

②釜石小学校

個人宅

浜っ子公園
個人宅
個人宅

⑧釜石のぞみ病院
サンフィッシュ釜石

釜石公民館浜町分館
三亥
釜石港湾事務所

釜石駅

人口も多く、また指定避難所が被災し、指定外避難所が多数発生①保健福祉センター
釜石湾
陸中海岸グランドホテル

比較的人口が少なく、また指定避難所が被災しなかった
井戸商店
白山小学校
松原コミュニティ消防センター

嬉石市民交流センター

釜石商工高校

東日本大震災における釜石市の避難所対応事例
名称

市災害対策本部⑦旧釜石第一中学校⑧釜石のぞみ病院

⑨石応寺

⑩料亭A

⑪老人福祉施設B

施設形態

－

公立施設

民間施設

民間施設

民間施設

民間施設

管理者

－

釜石市

医療法人

宗教法人

個人

社会福祉法人

震災以前の避難所指定

－

指定なし

指定なし

指定なし

指定なし

指定なし

避難者受入類型－

浸水地隣接型

浸水地隣接型

浸水地隣接型

浸水地隣接型

自宅避難困難受入型

最大避難者数－・１階まで浸水し孤立・電源喪失
・避難者多数・防災無線で食糧提供の呼びかけ
・ 徒歩 移動 圏内 の 避
難所訪問

962
・浸水地からの避難者
・ 鵜住居方面からの避難者
・廃校で設備は十分でなく寒く厳しい環境・備蓄等なし・2006年閉校

200
・1階が浸水（2階が市保健福祉センター、3～7階が病院、8,9階が研修室等）
・周辺住民や在館者を居室や廊下に受入
・ 釜石保育園からの避難
発災日の状況
受入・電気、ガス、水道停止
・ボイラー、非常電源水没
・近隣避難所への医師派
遣、薬剤等搬送・備蓄食料なし
・市対策本部の移転
・西部地区への避難者の ・教育センターからおにぎ
・ 市中 心部 の避 難 所 移送開始
り調達
過密につき生活応援
・近隣避難所からの要配センター、町内会を中
慮者受入
心に追加避難所開設。
１日～３日後の 移動バス手配
状況
・ 救援 物資 管理 場 所
変更と配送方法の確
保・防災無線で医療機関へ支援要請・孤立住民のヘリ輸送
・ 各避 難所 への 燃 料 ・北上市等内陸への避難 ・内陸病院への搬送
配達開始
者移送
・ 避難 所名 簿集 約 の開始～１週間後の状 ・情報を出せるようになったことで情報を求況
める市民が殺到
・無料巡回バスの開始

100
・境内前の公園緊急避難場所だったが浸水
・ 檀家さんや 近所の 住民が集まり、本堂に受入・高齢者が多く、畳に布団やシーツを広げて対応
・電気、ガス、水道は停止
・だるまストーブを近所より持ち寄り・後背地の裁判所の避難環境が悪く、避難者を一部受入
・裏道を越え住職が戻る
・市対策本部に徒歩連絡
・避難していた市職員、寺職員等を中心に運営
・避難者に保健師がおり対応
・水は沢水から確保・保管してあった米をおかゆにして食べる

200
126+在館者140
・オーナー家族、従業員の ・使用できない居室からの計5名で対応
在館者の移動・施設下道路まで浸水し孤 ・外部からの避難者受入、立避難者名簿作成
・周辺被災者、住民を受入。 ・応援協定を結んでいた施
高齢者多数
設からの避難者受入
・施設内の設備、食料を提 ・偶然震災当日の朝に1週供間分の食料が届いていた・周辺自治会は機能せず

・山を越え市役所に連絡、名簿提出
・高齢者が多く、移送を試みるが断念
・ 泥水を飲んだ高齢 者が肺炎
・水は湧水を調達
・トイレ処置困難・避難者が清掃等手伝い開始

・職員のシフト作成
・近隣から湧水の確保
・食料不足で避難者への提供依頼
・近隣自治会から炊き出し
・市からの支援物資到着

・仙寿院と連携して近隣の ・滞在ルールを提示
炊き出し
・市職員、保健師常駐開始
・遠野から物資の支援
・5日目に電気復旧
・薬が切れ急変した避難者
が 発 生 した が 、 偶 然 レ ス
キュー隊がきたので搬送

5出典：岩手県災害対策本部発表資料、釜石市東日本大震災検証報告書（災害対策本部編、避難所運営編、検証会議議事録）、現地聞き取り調査（2015.8/1,12/1）

事例①旧釜石第一中学校
仙寿院

旧釜石一中
体育館

釜石市役所

2011.3.14

Google, 2011.9（釜石市・旧釜石第一中学校避難所）, 北九州市（応援職員派遣）HP• 2006年閉校の廃校• 校庭が一時避難場所に指定されていた• 指定避難所に隣接、浸水域の際、地域間の道路沿いにあり避難者が集中• 旧体育館を開放し、市職員が対応• 最大時約1,000名を受入• 従前より水道、電気停止、備蓄物資もなく、寒さのため滞在環境は劣悪• 多様な地域からの避難者が集まり初期は自主運営
困難• ２日目より市が車両を手配し、内陸の避難所へ避難者の移送を実施
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事例②石応寺
簡易裁判所

仙寿院
石応寺

青葉通り公園2011.3.14

2016.2.29• 境内前の青葉通り公園が一時避難場所• 境内前まで浸水• 檀家や近隣住民が集まったため本堂に受入• 畳で横になれるため、後背地の裁判所からも避難者受入• 発災後5日位まで100人程度
避難• 家屋流出だけでなくインフラ停止による避難者もあり• 避難してきていた市職員と寺の職員で運営• 避難者も積極的に手伝い• 市対策本部には徒歩連絡• 仙寿院と連携して炊き出し• 道路は2週間通れず• 薬が切れ急変した避難者が発生したが、偶然レスキュー隊がきたので搬送7

事例③料亭A
料亭A
釜石市役所

2011.3.14• 釜石市に明治初期から続く料亭• 少し高台（標高25～27M）に位置
し前面道路まで浸水• 明治、昭和三陸津波、チリ地震津
波でも避難者を受け入れ• 東日本大震災では周辺住民約200人を大広間など3部屋に受け入れ• 市役所へは直線で1キロ程度だ
が、がれきで道路閉塞し通れず• 孤立し、徒歩で山越えし、市役所へ状況を伝達• 初期は連絡手段、医療支援もなく津波肺の避難者に対応困難• その後、高齢の避難者が多く、市職員、保健師を常駐• 和室であり、滞在環境としては比較的良好• 避難所状態は発災後から約半月継続し、その後は指定避難所へ移動
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⑤公共性のある施設④交通の要衝周辺③避難困難者が多い地区②一時避難場所、被災した避難所、過密避難所の周辺①浸水域、甚大な被災地域の周辺⑥公共性のある施設
がない地区

指定外避難所の発生傾向

指定外避難所の特性と課題
項目

指定避難所

指定外避難所

開設場所

内陸にも分布

浸水地周辺

施設規模

体育館、公民館等の比較的大規模な施設

地区の集会所や民間施設等の比較的小規模な施設

開設状況

市が指定し、市職員・施設管理者・住民等が開錠

自然発生的、市の要請

運営体制

行政職員、施設管理者、住民施設管理者、住民

避難者傾向

比較的広範囲からの避難者

比較的限定的な地域住民

安全面

事前にある程度検証可能

事前検証困難滞在環境

事前検証・対策困難 居室がある場合は比較的よい
体育館等は劣悪だが事前に対策可能
が、事前対策は出来ない

情報伝達

比較的行いやすい

避難所となっているか認知されず、初期は困難

物資支援初期把握が困難
比較的入りやすい避難所となっているか認知されず、物資は入りにくい

医療支援

比較的入りやすい10
認知されず、特に初期は困難

対応方策①
避難者発生予測に基づく情報の収集• 事例で明らかになった発生の傾向① 浸水域、甚大な被災地域の周辺② 一時避難場所・被災した避難所・過密避難所の周辺③ 避難困難者が多い地区④ 交通の要衝周辺⑤ 公共性のある施設⑥ 公共性のある施設がない地区•

発生予測と組織間連携による情報の統合– 行政職員、救助活動・救難員– 地域住民、NPO、ボランティア等– 保健師、医療支援者等– SNS等の情報：情報収集のアウトソーシング
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対応策

原因

指定外避難所の発生過程

情報共有不足リスクコミュニ
ケーション

適切な避難所の指定

避難所指定段階からの検討

指定避難所の未周知結果指定した避難所の周知だ
けでは指定外避難所の発生は防げない

低い防災意識避難者の志向との不適合
避難能力・避難方法との不適合

避難所の初期選択
指定避難所と避難者との不適合

指定外避難所の発生

被災想定の不備
指定避難所の被災

適切な避難所の指定
避難所位置の不備

他の避難所からの移動
避難所の増設

耐震化、備蓄の推進

避難施設が少ない
自宅避難困難で大量の避難者発生

指定避難所収容人数超過
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対応方策②
指定外避難所の事前対応• 指定外避難所となり得る施設・体制を事前に準備する– 避難に適する施設と運営体制の検討– 指定避難所と指定外避難所の中間的位置づけ• 指定外避難所の事前対応事例– 釜石市：住民による避難所確保（唐丹・天照御祖神社）• 指定避難所が遠く、震災前に避難所使用を町内会が依頼• 住民が備蓄も事前に手配、東日本大震災では1ヶ月避難– 仙台市：震災後の見直し（地区避難施設「がんばる避難施設」）• 地域の集会所等を想定。地域で自主運営、備蓄等も行う• 公的支援は指定避難所経由で、原則として運搬は自ら行う• 地域で「地区避難施設」立上げ、指定避難所へ報告し認知13

指定外避難所となり得る施設・体制の事前対応

地域評価事前検討

避難所の安全評価

耐震化、耐浪化・改修支援

想定外の避難所が発生した場合の対応検討

発
災

設備の確保
滞在環境改善補助・改修

避難施設の確保
非常時の検討

地域資源の調査推進体制の構築

安全な施設の確保

滞在環境の評価（温熱、衛生、設備）

地域のリスクアセ
スメント

避難者数の算定

施設評価

交通インフラ評価
施
設の仮選
定

避難ルートの評
価

物資の算定
必要物資の算定

外部移送手段確保
通信手段の確保
移動・輸送手段の確保

想定避難者台帳作成

物資の算定

要配慮者の確認と対応方法の検討と役割確認

自主防災組織の組織化

運営体制の検討
避難所運営方法の検討
運営課題の検討

運営体制の確保

備蓄物資・消費物資の算定・確
保安
自 全
立 で的 滞な 在避 環
難 境所 がの 保確 た
保 れた

避難所運営役割の検討と決定
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今後の課題• 追加分析
– 平野部、都市部での傾向の分析– 定量的な分析• 南海トラフ被災想定地への展開– 分析結果に基づく発生予測– 情報収集体制の検討– 地域・地区防災計画と連動した事前対応の取り組み• 指定外避難所の位置づけの検討
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