エネルギー政策見直しに不可欠な視点～事実に基づいた冷静な議論に向けて～
21 世紀政策研究所
研究主幹 澤 昭裕

はじめに
東日本大震災はまさに未曾有の大災害となり、その後も日本社会を大きく揺るがしている。
その一つがエネルギー政策である。原子力発電所以外にも大規模火力発電所が津波によって大きなダメージを受けたため、東京電力、東北電力管内の電力供給力は一挙に大きく低下した。
これにより計画停電が実施されるに至り、職場、家庭、学校など日常生活に甚大な影響が及んだ。また、震災による直接的被害のみならず、電力供給が不安定になり、またガソリン・軽油などの自動車燃料の流通が滞ったことにより、東日本に存在する工場における生産活動も阻害された。そのため、自動車やエレクトロニクスなどの産業分野で、グローバルなサプライ
チェーンが寸断された。電力やその他エネルギーの安定供給がひとたび途切れれば、大きな経済的損失と日常生活の混乱を招くことは誰の目にも明らかだ。
エネルギー供給設備の整備には多額の資金と長期の時間が必要とされる。つまり、エネルギー政策の検討が遅れれば遅れるほど、より良い設備形成や需給システム構築が困難になってくる。
この点を、政策を議論する者は念頭に置き、短期的な視点だけでなく中長期までにわたる視点を併せ持って、早く今後のエネルギー政策全体のまっとうな見直しを行うべきである。本報告書がその一助となれば幸いである。

※本報告書は、21 世紀政策研究所の研究成果であり、経団連の見解を示すものではない。

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目

次

約 ·······································································································

1

第１章

エネルギー政策に欠かせない視点 ·························································

3第２章

信頼できる需給計画とエネルギーベストミックス ·····································

8２．１

需要面 ···························································································

8２．２

供給面 ···························································································

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２．２．１

原子力 ··················································································

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２．２．２

再生可能エネルギー ································································ 15

２．２．３

火

要

力 ·················································································· 21

電力不足やエネルギー価格の高騰が及ぼす悪影響 ····································· 24

第３章
３．１

電力不足の悪影響 ············································································ 24

３．２

火力燃料費の増加 ············································································ 25

３．３

電気料金高騰の影響 ········································································· 26

第４章

今後のエネルギー産業のあり方 ····························································· 28

第５章

気候変動問題との関連 ········································································· 32

５．１

国際交渉の現状 ··············································································· 32

５．２

日本の技術を生かす国際枠組み ·························································· 33

５．３

日本の目標設定 ··············································································· 36

おわりに ······································································································· 37

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要

約

第１章 エネルギー政策に欠かせない視点
原子力利用の方向性や再生可能エネルギー普及についてなどに注目が集まりがちだが、これらはエネルギー政策の一部分にすぎない。整合性あるエネルギー政策を策定するには、総合的に全体像を描き、かつ、長期的な視野をもっていなければならない。
これまではあって当然だったエネルギーが、東日本大震災やその後の原発再稼働問題により、なくてはならないものだと改めて気付かされた。安定供給がエネルギー政策で第一に達成すべき要素であると明確に位置づけるべきである。そして、震災からの復興が重要な課題である今の日本には、経済性が次に重要となる要素で、環境性は第三のプライオリティとすべきである。
そして、エネルギー源や電源は、多様化しておかないとリスクに対して脆弱である。

第２章 信頼できる需給計画とエネルギーベストミックス
需要面については、日本は既に省エネが進んだ社会であるため、更なる大幅な省エネは難しい。省エネに期待し過ぎた供給計画を立てることは、現実的でなく無責任である。
供給面については、どのエネルギー源にも長短があり、完全なエネルギー源はないため、さまざまなエネルギー源を組み合わせてベストミックスを追求することが必要である。原子力については、二者択一的な議論でなく、冷静に長短を評価すべきだ。今後の原子力利用には、安
全性の向上は大前提だが、リスク分担の見直しや、人材・技術の維持・確保の視点などが必要になってくる。再生可能エネルギーへの期待は高まっているが、クリーンなイメージだけに引っ張られ普及を過大評価することは、エネルギー供給構造を危うくする。再生可能エネルギーは、
量、質、コストのいずれの面でもまだ「幼稚産業」で頼ることはできない。スペイン、ドイツ、英国などでは、再生可能エネルギーへの補助のため電気料金が高騰し、国民生活等への弊害が表面化しているのが現状だ。

第３章

電力不足やエネルギー価格の高騰が及ぼす悪影響

原子力再稼働問題により、夏期・冬期の電力需給が逼迫している。
「原子力発電がなくても電気は足りる」という意見もあるが、節電努力の多くが経済的悪影響や労働環境の悪化、窮屈な生活への我慢などを伴う。加えて、生産拠点の海外移転に伴う雇用減少も懸念される。
また、短期的には原発停止分の大部分は火力で代替せざるを得ないが、これにより年間 3 兆
円超もの燃料費が増加し、電気料金の上昇は避けられない。経済への打撃はもちろん、生活必需品である電気の値上がりは低所得者層に大きな負担となる。

第４章

今後のエネルギー産業のあり方

燃料費が増加することを踏まえれば、資源確保と価格交渉力をこれまで以上に重要視する必要がある。エネルギーの売り手は国や政府系企業と大きいため、日本も官民の連携を強めるとともに、エネルギー企業を統合・大規模化して交渉力を高めるべきだ。
また、発送電分離が再度検討されているが、これは、余剰発電設備の存在を前提に発電分野の競争を促進するもので、電力不足が懸念されている状況下で議論する話ではない。いまの発送電分離は、政策的というより政治的なものではないだろうか。政策的に見てみれば、供給責
任は誰が負うのか、長期間かかる電源開発への投資をどう確保するのか、リスク回避のための多様性をもった電源バランスをどう作るのかなど課題は多い。
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第５章 気候変動問題との関連
2011 年末に開催された COP17 では、温暖化交渉の時代を画する合意がまとまった。詳細内容は今後の交渉次第であり楽観はできないが、2020 年以降に新興国も含めて全ての国が同じ法的効果のある枠組みに入ることとなったのである。新しい国際枠組みは、グローバルな視点で削減に取り組め、日本の高い技術力が生かされるものとすべきだ。限界削減費用が極端に高い
国内での削減にこだわっていては、コストパフォーマンスが悪過ぎ、日本の貢献度が小さくなってしまう。途上国に技術移転を促進する制度としては、二国間オフセットクレジットメカニズ
ムを、より強力に国際社会に提示すべきである。このメカニズムは、途上国での CO2 削減や低炭素インフラ整備に貢献するだけでなく、日本の産業の輸出機会を増やすことに繋がるため、国際貢献と経済成長を同時達成する道として期待できるのだ。
一方、日本の 25％削減目標の見直しは必須である。この目標は、対策のボトムアップ的な積上げなく掲げられたもので、いまや実現可能性はないと言っても過言ではない。この目標と辻褄を合わせるために、原子力による発電比率を過度に高めたエネルギー基本計画が策定されたが、エネルギー基本計画の見直しに合わせ、25％削減目標も白紙から見直すのが筋だろう。今後の見直しにあたっては、国際的公平性、実現可能性、国民負担の妥当性という重要な観点を踏まえ、地に足のついた検討を行うことが必要である。

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第1章

エネルギー政策に欠かせない視点

長期的視野と多元的・総合的な全体像が必要
1970 年代の二度にわたるオイルショックのあとは、エネルギー政策が国民的議論の俎上に載せられたことは無かったと言っても過言ではない。それがこの震災以降、あらゆるメディアや
インターネット上でエネルギー問題がテーマとなるほど、にわかに最大の国民的関心事となっている。国民生活および経済の根幹をなすエネルギー政策について、幅広い層の参加する議論がなされることは非常に歓迎すべきだ。しかし、この「にわかに」というのがくせ者なのだ。
なぜなら、エネルギー政策は、非常に精緻な全体像を描かなければいけないにもかかわらず、「にわか」議論はどうしても話題性や華がある一部のテーマにとらわれがちで、全体のバランスを失う危険性が伴うからである。よく議論がなされている、原子力発電利用の是非や自然エネ
ルギーの導入促進といったトピックは、あくまで特定のエネルギー源を対象にしたものに過ぎず、エネルギー政策論としては不完全である。無論、国民レベルでは、原子力や自然エネルギーという個別のテーマに関心が向くのは仕方がないだろう。しかし、そうした風潮に迎合した政策を打ち出すことは、生産的でないばかりか無責任のそしりを免れない。エネルギー政策は、
国民生活や一国の経済に大きな影響を与えるものである。専門的な知識あるいはデータに基づき、かつ、長期的な視野をもって明確な全体像を描いた上で、総合的かつ多元的に検討することが必要だ。
特に電力の場合は時間軸が問題となる。送電線や発電所など大規模な設備が必要なため、計画から実際に供給するまで 2～3 年でできるというものは少ない。よって、日本全体のあるべき電源構成を考える際は、その実現のための政策を実施しても、実現までには 10 年、20 年という単位のリードタイムがかかる。これに加え、設備の耐用年数が長いため、短期的な視点だ
けで政策の方向性が目まぐるしく変わるようでは、無駄になる投資が多くなってしまう。ある
一時期の状況だけを捉えて場当たり的な政策を打ち出すことは、非効率な方策、場合によってはその後のエネルギー政策にとっての弊害とさえなり得る。どのような社会、経済構造になるのか。資源開発や技術開発はどのような状況になるのか。こういった事を全て念頭に置いた上で、長期的に考えなければならない。
3E の見直し：エネルギーの安定供給を最優先すべきエネルギー政策を考える上で、達成すべきものとして 3 つのＥがある。3 つの E とは、①
Environment：地球温暖化問題をはじめとした「環境への対応」、②Economy：エネルギー価格の低減を図るという意味での「経済性の確保」、③Energy Security：エネルギー安全保障を含む「エネルギー安定供給の確保」の 3 つである。この 3 つのバランスを取りつつ、いわゆる「三位一体」目標を追求してきた。
震災前までは日本人にとってエネルギーは、お金さえ出せばいつでも買え、どこでも誰でも使えるもので、水、空気と並び、あって当前の存在となっていたため、エネルギーの安定供給については強く意識されることがなくなっていた。一方、地球温暖化問題への対応が世界的課題となり、震災前の 10 年程は温暖化対応に重きがおかれたエネルギー政策になっていた。また、経済構造改革の文脈でエネルギー産業分野でも規制緩和による競争促進が強化される流れもあり、3 つの E のプライオリティも「環境」、「経済性」「安定供給」の順番となり、エネル
ギー安定供給の確保という目標は、実質的に劣後してきていた。
東日本大震災直後は、寒さを凌ぐための灯油や、物資を被災地へ運ぶためのガソリンが不足
3

した。また、震災で発電所が被災したことで計画停電を経験しただけでなく、福島第一原子力発電所の深刻な事故からの原子力発電再稼働問題によって、今後も電力不足が続くおそれもある。これらによって、我々は、エネルギーの安定供給が国民生活・経済活動の基盤であるということや、エネルギー問題の重要性とその影響の大きさを思い知らされたのである。本来もっとも必要なことは、エネルギーの物理的な安定供給なのだ。
こうしたなか、基本的目標の再定義とプライオリティの見直しが必要である。エネルギー安
定供給の概念についてこれまでは、エネルギー自給率の向上などエネルギー安全保障の概念が色濃かったが、災害や事故時における電力・ガス・石油製品のユーザーに対する供給システムの頑強性や柔軟性の向上、需給逼迫への対応まで拡張したうえで、第一プライオリティに位置づけるべきであろう。
続く第二のプライオリティは、「経済性の確保」である。震災による一時的な経済の落ち込みから回復して新たな成長軌道に乗せるためにも、生産拠点の国外移転を防ぎ産業の国際競争力を維持するためにも、エネルギーコストは可能な限り低廉でなければならない。加えて、エネ
ルギーコストの上昇はエネルギー支出の割合が高い低所得者層に大きな影響を及ぼす問題であることも認識すべきである。ただし、第一のプライオリティである｢エネルギーの安定供給｣を
将来のどの時点でも実現するには、石油製品の備蓄やバックアップ電源など、不測の事態に備えた平時は余剰となっている設備などが必要になる。エネルギーコストは単にフローの燃料費だけではなく、こうした余剰な設備などを維持していくために上乗せされるコストも含めたものとして定義される必要がある。
地球温暖化問題への対応は、第三のプライオリティに下げるべきである。未曾有の大震災により甚大な被害を被っているという状況を考えれば、復興を優先するという考え方は当然であろう。地球温暖化への対応は確かに重要だが、復興・経済を犠牲にしてまで、1990 年比 25％削減という温暖化目標を達成しようとすることに賛成する方は少ないだろう。そもそも日本では、世界のどの国よりも省エネが進んでおり、安価な CO2 削減の余地はほとんど存在しない。
日本として温暖化問題の解決に貢献するには、世界に誇る日本の省エネ技術や高効率製品を途
上国に普及させ CO2 削減を図ることが、合理的かつ効果的である。この意味からも、今後の国内のエネルギー政策を検討していく際、温室効果ガスの日本国内での削減に、あまりに引きずられてしまうことは厳に避けるべきである。
もともと国のリソースが限られる中では、そうしたリソースを必要とする政策を実施するう
えで、優先順位をつけなければならない。今、日本にとって最も重要なことは、被災者支援を
含め震災からの復興であり、それには莫大な資金が必要なことは明らかである。こうした状況を鑑みれば、地球温暖化問題への対応はプライオリティを下げるべきであり、エネルギー政策については安定供給や経済性をより重視すべきだ。
リスクに備えた供給体制の必要性
何よりも達成すべき｢エネルギーの安定供給｣を、将来のどの時点でも確実に実現していくた
めには、石油製品の備蓄やバックアップ電源など、不測の事態に備えておくための設備等が必要となる。東日本大震災では、東北・関東地方では発電所停止による計画停電があり、また石油製品の供給網が破壊され被災地にガソリンや灯油が届かなかったという問題もあった。今後はこれを教訓に、リスクに備えた頑強な供給体制を整えておくことが重要な検討課題になる。
石油業界については、これまでの規制緩和による競争促進一辺倒の方向性を見直し、石油製品の需要減少傾向の下でも、緊急時安定供給のためのコスト負担を可能とするよう、元売り・4

流通業者の設備調整・メンテナンス投資負担の軽減策など経営基盤の確立策を検討する必要がある。また、東日本大震災でも明らかだったように、自動車燃料は緊急時の輸送手段に必需品となることを勘案して、安定供給性を強化する種々の制度整備が必要となる。例えば、緊急時に迅速な情報収集や供給体制構築を可能とするため、元売り業者や流通業者からの生産、流通、在庫に関するデータの収集、ガソリンや灯油を確実に日本の隅々に配送するための輸送網の整備、企業間の相互融通や共同利用体制整備などを目的とした法制度の構築などだ。また、国家備蓄の対象としての石油製品の割合をどの程度にすべきか、需要減の傾向のなかで遊休化が見込まれる油槽所を活用した国家備蓄の適否など、備蓄制度に関する問題点の洗い出しも重要だ。
ガスについては、広域パイプライン網の整備が重要となろう。今回の震災では、仙台市ガス局の LNG 基地が使えなくなったが、新潟の LNG 基地とパイプラインがつながっていたため、見込みより早期に復旧できた。災害で特定地域の LNG 基地が機能停止となっても、ほかの地域から緊急融通できるようにしておくことが重要で、そのための具体的プランの作成と、関連予算や法制度についての早急な検討も望まれる。
安定供給に必要なコスト負担
こうした安定供給のための体制をとるためには、平常時は余剰となっている設備等を維持するためのコストを含めたものとして、エネルギーコストを定義する必要がある。そして、この保険料的性格のコストの負担のあり方としては、緊急時にその恩恵を得るエネルギー消費者が普段の料金に含めて負担するのが筋である。
しかし、実際には供給事業者が置かれた環境はさまざまである。例えば石油流通であればガソリンスタンドは激しい競争のためセキュリティコストを転嫁することは難しい。電力においては、料金値上げには激しい政治的抵抗に直面する。このため、料金に含めてエネルギー事業者が回収するほかに、石油の国家備蓄のようにエネルギーに課税して国自身が安定供給事業を行うこともある。負担のあり方における工夫や、少ない余剰設備で安定供給を叶える方法など、さまざまな方策を考えてコスト負担をなるべく軽減させることは肝要だが、いずれにせよ、安定供給のためにはこのような余剰設備やその維持コストが必要であるという認識を持つことが、エネルギー政策を考える上でまず必要となる。
安定供給のためには電源は多様化しておくべき金融資産でよく言われることだが、偏ったポートフォリオはリスクに対して脆弱な側面を持つ。これはエネルギー供給においても同様で、特に他のもので代替しにくく、経済活動や国民経済の基盤となる電力については、この点を考慮しておく必要がある。当面の「震災からの復興」や「電力需給ひっ迫への対応」という観点では、火力発電の増加は避けられない。しかし、火力ばかりに頼ることは、ポートフォリオのバランスを考えれば、安定供給上問題があるということだ。
第 1 次オイルショック当時は石油火力が発電電力量の 7 割超を占めていたため、当時は石油の供給停止が電気の供給支障に直結した。1973 年 11 月 16 日、「石油緊急対策要綱」が閣議決定され、総需要抑制と物価対策の強化が図られた。これを受けたかたちで 11 月 20 日から「民間における石油・電力の使用削減の実施要綱」が実施された。この内容は 11 月 20 日から 12月末までの間、民間の工場、事務所等の石油と電力の消費量を一律 10％削減するもので、大口需要に対しては 10 月実績の 10％減を上限とした。しかし、期待したような成果は上がらず、
12 月 22 日には、「広告ネオンの禁止」、「一般企業の石油の 20％節減」、「大口需要家を中心と5

する電力の 20％節減」など内容を強化した第二次石油緊急対策要綱が発表された。このように、石油そのものだけでなく、電力の使用抑制までがすぐに掲げられた。生活基盤である電力の供給支障は、そのまま経済や国民生活に多大な悪影響を及ぼす。電力不足自体による混乱に加え、大口の生産部門に大幅な削減を課したことが原因とも言われる物不足騒動がさらに混乱に拍車をかけた。当時の資源エネルギー庁長官は、電力ストップによる混乱が「想像を超える複雑さと深刻さ」になることを理由に、「電力の使用制限は物理的に送電をカットすることは易いのだ
が、その実施となると石油の統制よりもはるかに難しい」と回顧している。（出典：（社）日本
電気協会新聞部「証言第一次石油危機

危機は再来するか？」）

このようなオイルショックを経験していない、まさに「戦争を知らない子供たち」には実感が伴わないかもしれないが、中東産油国の胸先三寸でわが国の生命線は簡単に止められてしまうという恐怖感は大きい。このエネルギー供給の脆弱性への対応が、現行のエネルギー政策の原点であり、底流である。これをきっかけに、日本は原子力、LNG、さらには石炭へと電源の多様化を図り、同時に、地政学的リスクの大きい中東以外での油田開発や経済協力などによる供給先の多様化も図ってきた。その結果、震災前は原子力、LNG、石炭がそれぞれ 2～3 割ずつを占めるようになり、多様な電源構成が実現していたのである（図表 1）。今回の電力供給力喪失の事態にあっても、オイルショック時に陥ったパニックに比べて、何とか需給ギャップを制御できているのは、こうしたエネルギー安定供給政策の長年の成果だともいえる。
図表１

日本の発電電力量の推移

注 ：71 年度までは 9 電力会社計

出典：エネルギー白書 2011

しかし、2010 年 6 月に閣議決定された現行のエネルギー基本計画では、2030 年時点での原子力による発電量割合が 50%を超えており、電源多様化の観点からは非常にリスクの高い内容となっている。この基本計画どおりの電源構成となっていた時に、事故等により原子力発電所
停止を求める激しい世論が沸き起こっていたら、電力需給は今よりも窮地に陥っていたことは間違いない。
6そもそも、なぜこのような偏った計画が策定されたかというと、綿密な需給の計画もなく、
温室効果ガスの 1990 年比 25%削減という野心的過ぎる目標が掲げられたためだ。この目標と辻褄を合わせるためには、エネルギー需要を大幅に減らしても間に合わず、供給面で化石燃料を極端に減らさざるを得なかった。再生可能エネルギー導入も最大限見込んだが、量的にもコスト的にもまだ問題が多く、現実的なオプションとして原子力発電に頼らざるを得なかったということだ。
エネルギー基本計画は事故をきっかけに見直し中だが、オイルショックの時に学んだ「エネルギー政策は量的な安定供給の確保がすべての基本」そして「安定供給はエネルギー源の多様化によってもたらされる」という教訓を忘れず、バランスのとれた供給計画が策定されることを強く望む。

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第２章

信頼できる需給計画とエネルギーベストミックス

２．1 需要面
省エネ・節電への過剰な期待は危険エネルギー需給について考える際、まず 1 つのポイントとして省エネ・節電に力を入れることがある。ただし、日本は世界的に見ても既にトップレベルの省エネ社会となっており、削減余地は少ない。さらなる対策があったしても、そのコストは相当高くなる。この事は、温暖化対策の文脈でも広く知られており、定着している事実だろう。過度の省エネや節電は産業活動の足かせとなり経済に悪影響が大きく、我々の生活の快適性を下げることも甘受しなければならない。
個々人の意識が向上しライフスタイルが変化すれば、快適性を下げることなく省エネ・節電が進むという考えもある。しかし、世の中の大多数の人にライフスタイルの変更が定着するレベルまで達するのは、かなりハードルが高いだろう。意識の高い人にはある程度浸透しても、「高齢者や小さい子どもがいる」または「資金面で家電の買い替えができない」など各家庭の事情があるためだ。2011 年夏の電力需給ひっ迫に対して節電が貢献したからといって、そもそも量的には企業の努力によるものが多かった。また、多少なりとも不便さを感じつつ行っているならば、何年も節電意識を継続させることは困難である。
省エネ・節電は今後も進展していくにせよ、それに期待をかけ過ぎた供給計画は、信頼に足らず現実的でないばかりか、無責任だと言わざるを得ない。
今後は電力需要をコントロールすることが必要
電力は大量に貯めることが難しく、需要と供給を常に一致させておかねばならない。このため、供給設備を 1 年で最も需要が大きくなる瞬間に合わせて用意しておく必要がある。このような特徴のある電力については、ピークカットもしくはピークシフトを促す方策が安定供給に非常に有効である。また、ピーク時の需要を抑えることができれば、用意しておくべき設備やその維持コストを減らすことができ、電気料金を下げることにもなる。
ピーク時の需要抑制するための方策として、経済的インセンティブを付与することが考えられる。経済的インセンティブとしては例えば、経済産業省が 2011 年に実施した、15％節電を達成した家庭に LED 等をプレゼントする手法や、省エネ家電のエコポイント等が該当する。
ただし、こういった方法は財源を必要とするため、長期間続けることは難しい。有効な方法は、
電気料金メニューをより多様化し、価格インセンティブによりピーク時の電力使用を抑制する方法である。今でも、主に大口の需要家を対象にこのようなデマンド・レスポンスを促す料金
メニューが用意されているが、まだ十分ではない。今後は、大口需要家の料金メニューの一層の充実に加え、家庭でもピーク時間帯の節電を促せる仕組みの充実を考えるべきだ。電力会社には、個々人の意識啓発などに加え、料金体系による需要コントロール策も引き続き考えてもらいたい。家庭部門という小口の需要においては、必要となるスマートメーターの導入費用との見合いもあるが、今後検討すべき点であることは間違いない。

２．２ 供給面
一方の供給面だが、需要面よりも政策等による影響・効果がダイレクトに表れる分、重点的かつ慎重に考えていく必要がある。
ここでは、エネルギーの中でも最も注目されている電力について述べる。
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2011 年 5 月のサミットで菅首相（当時）は、「2020 年代のできるだけ早い時期に発電電力量に占める自然エネルギーの割合を 20％以上にする」と演説した。この目標の評価は別として、政策を立て実施していく責任ある立場としては、残りの 80％の電源構成をどうするかについて
明確な絵姿を示すことが何よりも重要である。
原子力についての方針がどう決まるかにもよるが、いずれにせよ、原子力発電所の新増設が原発事故前の計画のように進むとは考えられない。3 割を占めていた原子力の割合が減少していく事態を想定して、エネルギー政策を考えていく必要がある。そうなると、原子力による供給予定分の穴を、化石燃料と再生可能エネルギーで埋めつつ、エネルギー供給構成の最適バランス（ベストミックス）を提示する必要がある。その際、エネルギー源ごとに物性や埋蔵国の政治状況等の国際事情、最新のコスト評価なども踏まえて、そのメリットとデメリットを冷静に比較検討することが必要である。比較する観点としては、供給安定性・安全性（海外依存度）、
経済性、環境性などであり、この順に重視すべきである。また、それぞれのデメリットについては、対応策の有無とそのコストも考えておくことが重要だ。
図表２
電源種

各エネルギー源の長短

メリット

デメリット
・発電時に CO2 の排出量が多い

・埋蔵量が豊富石

炭・燃料調達先が分散、安定している・他の化石燃料と比べ低価格で安定
・発電用以外にも用途が広い

石

油・政情の不安定な中東に偏在

・エネルギー密度が高く、運搬・貯 ・価格が高めで、燃料価格変動も大きい
蔵が容易

LNG

・燃料の調達先が分散している・燃料輸送費が高く、インフラ整備が必要

・CO2 の排出量が比較的少ない

・燃料調達が硬直的・長期契約中心であり供給が安定・価格は高め・ウラン資源が政情の安定した地域 ・事故が起きた場合の被害が大きい
原子力
（ウラン）

・共通原因により運転停止の可能性ありに賦存

・核燃料サイクルにより準国産エネ ・厳重な放射性廃棄物の管理が必要
ルギーとして利用可能
・発電時に CO2 を排出しない・純国産の再生可能エネルギー・大幅な新規開発を見込むには限界

・発電時に CO2 を排出しない

・経済性は劣位

太陽光・・無尽蔵な純国産エネルギー・出力が不安定で、エネルギー密度も低い

風力・発電時に CO2 を排出しない・発電設備導入コストが高い

水力・地熱

２．２．１ 原子力
「二項対立」でなく、エネルギー源の一つとして冷静に長短を比較検討すべき
今後の原子力利用の是非やどのように向き合っていくかについては、当然、十分な議論が行われるべきである。福島第一原発の事故が人々に与えた影響は小さくなく、原子力に対する社9

会的信頼を回復するための条件は厳しいものとなることは確かだろう。今後のエネルギー政策
再検討の場も、脱原発へ傾いた世論の影響を受けることは確実だ。
事故が起きた時の被害が非常に大きくなる可能性があるため、原子力を無くすことを大前提として、その他の部分を考えようとする人もいる。しかし、過度にイデオロギーに依った議論をすると、どうしても「反原発」か「原発推進」かという二項対立的で不毛な議論になってしまいがちだ。原子力を特別なものとして捉えるのではなく、エネルギー源の一つとして他のエネルギー源と同様に、冷静かつ合理的にその長短を比較検討することが肝要である。また、発電電力量の約 3 割を担っていた原子力は、実態として経済活動や国民生活の基盤になっていた
ため、節電や再生可能エネルギーで対応できるレベルではなく、なくす場合の経済、雇用、国民生活等への負の影響も大きい。このような点にも配慮しつつ、現実的なエネルギー供給構成のオプションを提示し、地に足のついた政策議論を深めていくことが望まれる。
なお、ここでは将来のエネルギー政策という観点でまとめるため、事故の原因やその対策等についての詳細内容には触れていない。
原子力の意義と導入経緯～3E の観点で貢献できる原子力～

まず、エネルギー政策上で達成すべき 3 つの目的、すなわち安定供給（安全保障）、経済性、環境対応の観点に沿って、原子力の意義をいま一度振り返ってみたい。
①

安定供給への貢献
そもそも原子力発電を進めてきた背景には、オイルショックを契機とした石油依存脱却のほか、日本がエネルギー資源に恵まれておらず自給率が極端に低いという事実がある。
低いと言われる食料自給率でさえ 39％（2010 年度、カロリーベース）ある一方、エネル
ギーはわずか 4％の自給率しかない。原子力は、少量の燃料で大量のエネルギーを長い時間取り出すことができるだけでなく、再処理することでエネルギー源として再び使えることから、準国産エネルギーとして位置づけられている。原子力を含めると日本のエネルギー
自給率は 18％に増え、エネルギー自給率の向上に大きく寄与する。近年の原油の中東依存
率は 80％台後半となっており、1980～1990 年代に比べて高まっている。このような環境を考えても、自給率向上への貢献という原子力の意義は依然大きいままだ。
世界的に見ても、エネルギー自給率が低い国は、原子力オプションを選好しているケー
スが多い（図表 3）。さらに、オイルショックにより経済・社会が大混乱に陥ったため、電源を多様化する観点から選択肢の 1 つとして原子力を進めてきた経緯もある。ウランの埋蔵地域が政治的に安定していることも、エネルギー安全保障上の大きなメリットである。

10

図表３

主要国のエネルギー自給率（2008 年）

出典：IEA Energy Balances of OECD Countries

2010

IEA Energy Balances of Non-OECD Countries

②

2010

経済性への貢献
先進各国がエネルギー源の多様化や省エネを進めた結果、1990 年代には世界的に石油市場が安定化し量的な欠乏感は薄れた。そうなると、今度は安いエネルギーが求められるようになった。この頃には設備の減価償却が終わっており、また、設備閉鎖に至るまでに大量に発電できる原子力は、経済性の面でも優位に立った。発電単価については再評価の必要があるものの、例えば 2011 年 5 月に地球環境産業技術研究機構（RITE）が行った試算1によると、原子力発電の発電単価はバックエンド費用や廃炉時の費用を含めても 8～13円/kWh とされ（立地に関する交付金、安全対策強化、事故の保険は含まない）、風力の
16～18 円/kWh や太陽光の 55～63 円/kWh（今後の価格低下は期待できる。系統安定化費用は含まない）より安くなっている。また、2011 年 12 月に政府のエネルギー・環境会議
コスト等検証委員会が出した試算でも、原子力発電の発電単価は 8.9 円/kWh～となっており、事故リスクを加味しても他電源と比較して安価なレベルに留まっている（図表 4）。膨
大な電気を発電できるというメリットにより、核燃料の再処理や処分費用、追加の安全対策費用、事故への保険などを積み増しても、太陽光等の再生可能エネルギーよりも発電コ
ストは安いのである。

1「発電コストの推計」（2011 年 5 月 23 日、㈶地球環境産業技術研究機構

11

秋元圭吾氏）

図表４

主な電源の発電コスト

出典：エネルギー・環境会議コスト等検証委員会（2011 年 12 月）

また、原子力発電というオプションを有しておくことが、化石燃料購入における価格交渉に有利に働くという事実もある。言い換えれば、化石燃料に頼らざるを得ない状況では、価格交渉で売り手に足元を見られ、ジャパンプレミアムを上乗せされてしまう可能性があるのだ。化石燃料資源をほぼ 100％輸入に頼る日本としては、この点のインパクトは大きい。
③

地球温暖化対策への貢献
2000 年前後からは、世界的に関心が高まった温暖化対策の影響を強く受け、エネルギー
政策は化石燃料からの脱却に重点が置かれてきた。減らすべき化石燃料を代替するにあたり、エネルギーの安定供給に責任感を持つ国や電力会社の目には、供給ポテンシャルが小さい再生可能エネルギーで全てを埋めることは現実的だとは映らない。その結果、大きな発電量が期待でき、発電時に二酸化炭素を発生しないという温暖化対策上の優位性を持った原子力がこれまで以上に選好された。この傾向は、わが国だけではなく世界の潮流でもあった。

原子力発電所の今後の扱いを巡る留意点
今後の原子力発電所の取り扱いにあたっては、全ての原子力発電所を同じ扱いにするのではなく、運転年数、地震・津波対策の実施状況、そして建設中・着工準備中・計画中といったス
テータス、これらによって分けて個別にどう扱うか検討されるべきである。
もし政策として原子力発電所を閉鎖するならば、回収できなくなる費用が問題化する可能性にも留意が必要である。原子力発電の推進は国策だったのだから、設備耐用年数に至る前に閉鎖する発電所の未回収コストは、国が負担することになるかもしれない。アメリカであれば、このようなケースは stranded cost という考え方で当然訴訟される。またこれに関連して、これまで進めてきた高速増殖炉や核融合などの研究開発を、今後どのように扱うかという議論もある。
12

いずれにせよ、既存の発電所についてはそこで働いている方々の生活にも直結するため、政府は今後の原発の扱いについてなるべく早急に方向性を示さなければならない。
原子力関連の人材と技術の維持は必須
また、今後の原子力の扱いに関連して、人材面や技術面の観点を忘れてはならない。実際に稼働している原子力発電所がある場合、運転やメンテナンスは当然必要である。また、今後原子力を維持するにせよ、縮小するにせよ、既存の原子力発電所を安全に廃炉処理するためには、こうした人材基盤や原子力技術の維持・改善が必要不可欠である。しかし、事故への贖罪意識が求められ、原子力をタブー視するような世論のなかでは、新しい人材が原子力分野に入ってこなくなってしまう。そして、こうした人材育成というものは、一度途切れると元に戻すのには相当の期間が費やされるものだ。我々は、原子力関連の技術自体を貶めたり封印することが、かえって安全性に問題を生じさせるということを明確に認識すべきである。
原子力技術の維持が必要だと強調するもうひとつの理由は、福島第一原発の事故に関わらず、新興国を中心として世界の原子力需要は拡大する見込みが高いからである。日本は、もともと持っている高度な技術・ノウハウに加え、今回の福島第一原発事故及びその対応で得た教訓を
世界の原子力発電に生かしていくべきである。それが日本の責務であり、より安全な原子力利用を実現することになる。実際、これまで日本が商談を進めてきたトルコやベトナムなどからは、日本の技術に対する信頼感と期待が表明されている。こうした期待に応えていくことは、
外交的な信頼関係を保つためにも重要である。
技術はその適用現場がなくなったとたん衰退するし、ノウハウは実際のオペレーションを通じてしか蓄積されない。国内では全くの新たな地点への建設は非常に困難と予想されることか
ら、同じ敷地内で高経年化炉を最新の原発でリプレースしていくことが良策だろう。リプレー
スしていけば、新しい技術や基準が反映され安全性を高めつつ、日本の原子力関連技術を維持することができる。また、技術の海外移転やオペレーションの請負を本業とする組織を設立することも、原子力関連の人材と技術の維持に役立つことは間違いない。
原子力維持の条件
今後原子力発電への依存度は低下していかざるをえない。しかし、先述したように安定供給、経済性、地球温暖化対策の観点でのメリット、エネルギー源の多様化の観点、人材・技術の維持が必須であることなどを考慮すれば、脱原発でなく、安全性の向上を大前提として一定程度
原子力を残しておくべきである。稼働から 40 年を超える原発を廃炉していくと、震災前に約 3割だった発電割合が 2030 年には半分程度になるが、安全性を高めつつ発電量を増やせるリプ
レースを行い、原子力比率を 20％程度は維持していくべきだろう。
原子力を選択肢として残すために必要な条件は 3 つある。
①

大前提の安全性向上
何事も 100％ということはまずあり得ない。このため、すべての技術には必ずリスクが伴う。社会に信頼され、受容される技術とそうでない技術を分ける基準は何か。それは、事故が発生した際、生じる被害の程度や範囲が社会的に受容できる限度内に収まることと、事態の進展を制御するための対策や手法が明快で予め準備されていることである。今回の事故を振り返ると、「想定外」という言葉を何度となく耳にしたことや対応が後手に回ったと言われたことから、特に後者の条件が危うくなっているのが特徴である。
いずれにせよ、今回の事故を深く反省し、原因究明を徹底しなければならない。そして、
13

その情報を完全に公開し、得られた知見を世界の技術者・研究者・政策担当者などが今後の対策に生かせるようにしなければならない。得られた情報全体を俯瞰的に眺めつつ、学際的に個別組織を越えて検討する場の構築も望まれる。政府の事故調査・検証委員会の委
員長・畑村洋太郎氏は、責任追及を目的としないというスタンスで調査を進め 2011 年 12月に中間報告をまとめた。最終報告に向け、責任追及でないという点をより明確にし、かつ、国民も同様のスタンスで調査結果を受け止めるべきである。
今後の安全対策については、単に安全基準の見直しや地震・津波に対するハード面での強化だけでは、安全対策として不十分である。そうした対策を講じたうえでさらに、「事故は起こらない」というスタンスではなく、シビアアクシデントが起きた場合を想定したソ
フト面の対応能力も向上させる必要がある。そのためには、今回の事故直後の対応の適切性や情報伝達や意思決定の組織体制などを、掘り下げて検証する必要がある。
原子力ムラと言われるコミュニティの風土改革も当然不可欠だ。これまではリスクの存在を認められなかったがために、研究開発がおろそかになっていた技術的要素や手つかずとなっていた対応すべき問題点があるとすれば、今回の事故でその呪縛から解放されたのだから、真摯に改善していかねばならない。その際、先入観がない形で原発反対派からの指摘事項を含め、対策を練ることが大切である。
こうした安全性向上策が確実に実施され、原子力発電に対する社会的信頼感を回復させることが最重要条件だ。社会的信頼の回復は、この分野の人材確保にも直結する。
②

原子力事業の責任分担、規制体制の変更
東京電力の実質的な国有化という話も出ているが、原子力発電を国が行うべきか民間が行うべきかという問題がある。核燃料サイクルなど安全保障との強い関連から国の関与がある程度必要になるが、国有化すれば上手くいくという簡単な話ではない。一方、福島第一原発事故の賠償スキーム（図表 5）のように国が前面に立たず、事業者に全ての責任を押し付けるような体制ならば、民間での原子力事業継続も無理だろう。現在の賠償スキームでは、政府の賠償支援機構を通じた資金援助も後に返納されるため、実質的には大きな負担はなく、一方、東京電力の賠償額には上限がない。このような構図には、国策として原子力を推進し安全審査等を担ってきた政府の責任は微塵も感じられない。よって、原子力損害賠償法改正により、事故リスクの官民分担や責任の有限性等について根本的な修正が必要である。
賠償責任および賠償スキームの見直しに当たっては、被害者を置き去りにしないことを第一に重視しなければならない。責任の所在が東電にあるのか政府にあるのかではなく、被害者に対しては連帯して責任を負う姿勢が大切だ。そのためには、国が現状よりも直接的に責任を負うという基本的方針を明確にしなければならない。現在の賠償スキームでは、
国は社会的責任のみ認識しているが、見直しに当たっては国の損害賠償責任にまで触れるべきであろう。国と東京電力との責任分担については、独立した調査委員会を設置して別途検討すれば良く、その調査結果に応じて後から東京電力に求償すればよい。
こうした修正がなければ、金融機関から見れば原子力事業はリスクが大き過ぎる事業と映り、民間資金が回らずファイナンスの面から原子力事業は成り立たなくなる。それだけでなく、原子力発電を保有する電力会社全体の資金調達も厳しくなり、電力インフラの健全な維持が困難となり安定供給に支障が出るばかりか、社債や借入金の利率高騰により電気料金が高騰する可能性もある。
また、現在の賠償スキームのままでは、ファイナンスの面だけでなく、人材や技術という重要な面でも、その劣化が避けられない。
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図表５

原子力損害賠償スキーム
相談窓口
経営監視

被害者

賠償

東京電力

分割返済
負担金

国庫返納

原子力損害
賠償支援機構交付国債

政 府

融資への保証

融資、資金交付等

原発を持つ
電力会社

融資
融資

金融機関
③

バックエンドの問題の解決
第三の条件は、バックエンドに関する諸課題の解決である。使用済燃料を再処理する核燃料サイクルを維持していくとすれば、今後バックエンドへの設備投資やもんじゅの研究開発が円滑に進むことが求められる。また高レベル放射性廃棄物の最終処分についての立地問題も差し迫った課題である。こうした諸課題についての解決を急がねばならない。

２．２．２

再生可能エネルギー

福島第一原子力発電所の事故のあと、再生可能エネルギーの導入拡大に期待を寄せる声が強まることは自然であろう。しかし、再生可能エネルギーのクリーンなイメージだけに引っ張られ、その普及を楽観視し過大評価するような論を盲信する風潮は、日本のエネルギー供給構造を危うくすると言わざるを得ない。再生可能エネルギーは、量、質、コストのいずれの面でもまだまだ「幼稚産業」で頼ることはできない。
太陽光発電の高効率化や蓄電池のコスト低減など、日本の技術力を生かして開発や実用化への挑戦を進めること自体は歓迎である。しかし、未熟な分野に過度な期待をかけ、過剰に支援することは避けるべきである。CO2 を排出しない再生可能エネルギーは、原発事故がなくとも、
温暖化対策の推進とともに昨今さまざまな導入支援政策が既に取られてきている。太陽光余剰買取制度や再生可能エネルギー固定価格買取制度などがその例である。コスト競争力がない再生可能エネルギーを支援していくということは、支援の規模と同等の負担を電気料金や税金として国民が負うということを忘れてはならない。太陽光パネルなどは、かなり劇的なコスト削減が図られなければ他の電源と比べて競争力をもてない。現状では固定価格買取制度という形ではなく、まだ技術開発に資金的援助を行うべき段階だろう。
再生可能エネルギーの現実的な可能性、支援のあり方、そもそもどの程度まで再生可能エネ
ルギーの導入を目指すべきなのかということなど、支援により国民負担が増加することも考慮に入れて議論を深めるべきだ。いま求められているのは、現実的な計画である。イメージに捉15

われた裏付けのない供給計画で、政策全体のバランスを崩すことがあってはならない。
（１）安定供給の観点
量的に足りない再生可能エネルギー
安定供給についてみると、量的には全く十分ではない。あるアンケートでは、発電電力量に占める再生可能エネルギーの割合は 20％程度と答える人が多かった。自然エネルギーに関しては、その注目度ゆえにメディアに取り上げられる機会が多いからか、一般の方々の中には、ある程度まとまった量を供給しており、今後中心的なエネルギー源となるイメージがあるようだ。
しかし実際には、水力を除く新エネルギーは 1.2％、大規模水力を入れても 10％に届かないのが現状だ（2010 年度）。
また、一般の人は、再生可能エネルギーで原子力を代替していくイメージを持っていることも多いが、再生可能エネルギーは、量、出力の安定性、価格の全ての面で原子力を代替しうるものではない。再生可能エネルギー特別措置法が閣議決定されたのは、震災前の 2011 年 3 月
11 日午前のことであり、同法はもともと温暖化対策のための法案で原子力の代替を見込んだものではない。
再生可能エネルギーは国産なのだからエネルギー自給率の向上につながる、という意見もある。確かにその通りだが、短期的にはそもそもの量が圧倒的に少ないため、エネルギー安全保障の向上に寄与するレベルになるには、やはりかなりの年数が必要だろう。
環境省が 2011 年に発表した再生可能エネルギー導入ポテンシャル調査結果を見ると、その導入可能量の大半を洋上風力が占めており、さらに北海道・東北・九州エリアに集中している。
このため、「特別高圧送電線の新増設などによる系統連系対策が課題」（同調査報告書）となると指摘されている。また洋上風力は、漁業権との調整、技術面やコスト面での課題など、クリアしなければならないさまざまなハードルが存在し、日本の実情では当面は非現実的だと言わざるをえない。同調査報告書によれば、住宅以外に設置する太陽光発電も、現行の固定価格買取制度だけでは導入が進まず、技術革新の加速や更なる補助金投入が必要であることが示唆されている。このように再生可能エネルギーの導入は、机上の計算上でも導入が難しいとされているわけだ。
現実的に考えても、適した地点には導入が進むであろうが、そのような地点は限られているため、導入量はやがて頭打ちになると予想されよう。日本はただでさえ国土が狭く山がちな上、
例えば風力発電であれば、低周波・騒音の問題やバードストライクの問題が導入の大きなネックになっている事実も大きい。
「欧米では再生可能エネルギー導入が進んでいる」は大きな誤解
欧米では、再生可能エネルギーの導入が進んでいるかのように伝えられているが、再生可能
エネルギーが一次エネルギー供給に占める割合（すべて 2008 年）で見ると、英国が約 3％、ドイツが約 9％、米国が約 5％。日本は、実は約 6％もあり（図表 6）、先進国の中で見劣りしているわけではない。比較的高い導入率となっているドイツも、一方で石炭産業をずっと抱えてきた歴史があり、現在でも 5 割弱の電気を石炭でつくっているため、地球温暖化の観点から一種の免罪符的に再生可能エネルギーを進めないといけないという事情が関係している。

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図表６

主要国の一次エネルギー構成比率（2008 年）

出典：OECD/IEA Energy Balance of OECD Countries 2010、および OECD/IEA Energy Balance of Non-OECD Countries
2010、「総合エネルギー統計」 より作成

また、日本と欧州各国を比較する際、送電系統の違いを忘れてはならない。島国の日本とは違い、欧州では国を跨いで送電網がつながっているため、電力の融通が容易に行えるのである（図表 7）。原子力の多いフランス、水力が豊富な北欧など各国の事情に応じた発電構成となっているものの、欧州全体で見た場合には、その電力量構成は日本と大きな差はない。欧州のある一国と日本を比べることには意味がないのである。さらに、欧米の再生可能エネルギーのう
ち、そのほとんどは木質バイオマスやバイオガスであり、太陽光、風力の割合は極めて小さい。
太陽光と風力が一次供給エネルギーに占める割合は、欧州の OECD 国が各 0.04％、0.57%、米国が各 0.01%、0.21%であり（図表 8）、欧米においても主要なエネルギー源になっているとは
とうてい言い難い。

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図表７

図表８

欧州の電力輸出入の状況（2008 年）

主要国の一次エネルギーに占める再生可能エネルギーの割合（2008 年）（％）（斜字体は最大の割合のもの）
出典：OECD/IEA Energy Balance of OECD Countries 2010、および OECD/IEA Energy Balance of Non-OECD Countries
2010、「総合エネルギー統計」 より作成

このような日本及び世界の現状を見てみれば、震災前に日本の電力量の 3 割弱を占めていた原子力発電を、数年後に全て再生可能エネルギーで代替することは、量的な面だけを見てもとうてい不可能であることは明らかである。
（２）経済性の観点
再生可能エネルギーは、まだ高過ぎるエネルギー源
経済性の観点で、再生可能エネルギーを評価してみよう。
例えば、地球環境産業技術研究機構（RITE）が 2011 年 5 月に出した試算によると、現状の電18

源毎の典型的な発電単価は、次の通りである。
石炭火力

8～12 円/kWh 程度

天然ガス複合発電

10～14 円/kWh 程度

原子力発電

8～13 円/kWh 程度（バックエンド・廃炉時の解体費用含む。
交付金、今後の安全対策強化コスト、事故保険は含まない）

風力発電

16～18 円/kWh 程度（系統安定化費用は含んでいない）

太陽光発電

55～63 円/kWh 程度（系統安定化費用は含んでいない）

太陽光発電の今後の費用低減は期待できるが、現状ではこれほど大きな差があるということだ。
2011 年 12 月に政府のエネルギー・環境会議コスト等検証委員会が出した試算（12 ページ図表 4）でも、太陽光による発電単価は現状では全く価格競争力がないことが分かる。また風力も下限値は低いが、そのようなコストで発電できる好条件のものは限られることを考えれば、現状では安い電源とは言い難い。
また、米国のブレークスルー研究所の研究成果によると、2009 年の日本の電力供給のうち原子力で供給されている分（約 2700 億 kWh）を、すべて太陽光発電で代替するとしたら、変換効率を 15%と高めに設定しても 2 億 kW の発電能力を持つ太陽光パネルを設置する必要があ
り、総建設費用は 1.01 兆ドル（約 83 兆円）、必要面積は 130 万エーカー（千葉県全体くらい）になると試算されている。また風力発電ですべてを置き換えると、必要発電設備能力は 1.52
億 kW となり、設置コストは 3750 億ドル（約 31 兆円）になり、設置面積も太陽光とほぼ同程度になるとの結果になっている。このように、設置費用だけでなく、膨大な土地が必要になるということも、太陽光や風力の課題である。さらに、太陽光や風力は、原子力や火力と比べて稼働率が低い。よって、同じ発電量を得るには、原子力や火力の数倍の設備容量が必要となり、コストや必要な土地面積に跳ね返っている。
送電網強化に莫大な投資が必要
再生可能エネルギーの大きな課題は発電の不安定性であり、これが引き起こす弊害として、専門的に見てみると大きく 2 つある。
ひとつは、送電ネットワーク全体の需給バランスを保つためにバックアップ電源が必要であることだ。不安定な自然エネルギーの出力に対応して需給を調整するため、出力調整が容易な
バックアップ電源が同量程度常に必要となる。つまり、自然エネルギーの導入は、ストレートに既存の発電設備を減らすことにはならず、単なる追加投資でしかない。出力調整役を担う火力発電は頻繁に出力を変化させなければならず、効率の良い発電が行えない可能性が高い。とすれば、化石燃料の消費量削減への貢献度も期待ほど大きくないかもしれない2。広域的な需給調整を行うのであれば、発電の不安定さが全体として均される効果はあるだろう。そのためには、地域毎の電力会社を跨いで系統運用するような制度改革や連携線の強化が必要だ。
あまり知られていないが、送電網は一定の水量を超えるとあふれてしまう貯水池と似ており、
2風力発電が大量に導入されているデンマークでも、石炭や石油の消費量は大きく変化していない。
1999 年~2007 年にかけて、風力は 30 億 kWh から 71 億 kWh へ、約 4 割増。2007 年初旬には総発電量の約 13.4%を占めるに至ったが、石炭消費は石油換算 9 万 4400B で 1999 年も 2007 年も同じ。
また、CO2 排出量も、2007 年の排出量は 20 年前と同じ。

19

需要に比べて供給が多すぎ（発電しすぎ）ても、送電網を物理的に破壊する危険性がある。それゆえ、再生可能エネルギーのような自然任せの出力不安定電源が送電網に大量につながれれ
ば、蓄電池の大量設置など、相当の工夫と莫大なコストが必要になる。
もうひとつの弊害は、もっと細かいスケールで見たときに、太陽光パネルからの電力が配電系統に流れてきた際の電圧上昇である。この問題は系統運用の広域化では解決できず、個別に対応が必要となってくる。
経済産業省の「低炭素電力供給システムに関する研究会

新エネルギー大量導入に伴う系統安定化対策・コスト負担検討小委員会」の 2009 年 1 月の資料によると、2020 年に 1432 万 kW、2030 年に 5321 万 kW の太陽光発電を導入する場合、系統対策費用は約 4.6 兆円～14 兆円にも上ると試算されている。条件にもよるが、発電単価にして 10 円/kWh 以上になるインパクトである。
（３）固定価格買取制度の問題点
2012 年 7 月から再生可能エネルギー固定価格買取制度が始まることになっている。自然エネルギーは他電源に比べてコスト競争力がないため、導入を増やそうとした場合、電力自由化など市場原理に任せているだけでは増えていかない。そこで、この制度により導入を促進しようとしているわけだが、本制度には問題点が多い。
根本的な点だが、政治的に市場に介入しているのだから、それにより歪みが生じるということを認識しなければならない。つまり、他電源に比べて遥かに高い再生可能エネルギーを敢えて導入するため、その追加コストは電気料金を通じて電力消費者に跳ね返ってくるということだ。電気という生活必需品の料金だけが上がるため、消費税よりも所得逆進性が強い。しかも、発電設備を設置できない低所得者から、太陽光パネルを設置できる高所得世帯やメガソー
ラー・風力ファームを建設できる事業家に、補助金が流れる仕組みである。スペインやドイツ、
英国では、このような政策（固定価格買取制度や RPS）は始めこそ政治的人気が高いが、国民が負の面に気付くと風向きが逆転している。これらの施策は、一部の新規参入者しか潤わさず、
また、自国民の負担で発電設備の製造元である新興国の雇用創出補助をしているというのが現実なのである。今や、英国では光熱費上昇による貧困問題が政治問題化し、スペインやドイツでも政策措置の廃止や緩和が行われているのだ。
また今設計されている買取制度では、競争が阻害される問題もある。電源別に買取価格が固定されているため、再生可能エネルギーの電源間での競争がない。同一電源内においても、設置時期により段階的に買取価格が引き下げられるため、一度設置してしまうと買い替えるメ
リットがなく、高性能な新技術を利用した後発参入者、後発製品が不利となる。新規参入者間に競争インセンティブが働かないため、当然、技術イノベーションを阻害することに繋がってしまうのだ。競争促進が目的である発送電分離が注目されているが、固定価格買取制度は、発送電分離とは考え方が全く逆である。
さらに、買取価格を政治的に決める必要があるが、それが利権化してしまわないかという問
題や、RPS 制度と異なり導入量を固定していないため、エネルギー供給計画等との整合性が保証されないという問題もある。
固定価格での買い取りを抜本的に見直し、新規参入者間の競争促進のため、買取量を決めた「入札」買取制度にすることも、今後検討していくべきである。

20

（４）その他の再生可能エネルギーの問題点
産業活性化にならない
再生可能エネルギーへの積極的な支援によって、日本の産業を活性化することができるという論がよく聞かれるが、はたして本当だろうか。
確かに、風力タービンや太陽光パネルのメーカー等、関連産業は当然成長するだろう。しかし、その成長による恩恵は日本国内で起きている訳ではない。風力関連設備は、従来欧州企業の生産シェアが大きかったが、近年は中国企業が伸びてきている。風力タービンに必要なネオジムというレアメタルは、ほとんどが中国で産出されており、中国に肝を押さえられている状況である。数年前までは日本企業が強かった太陽光パネル生産においても、市場シェアのトッ
プ 10 の大半が中国をはじめとした新興国の企業である。欧州は太陽光導入に積極的だが、結局のところ、国民が補助金を負担し、新興国企業を支援するという形になっているわけだ。
また、たとえ国内の関連産業が恩恵を受けたとしても、それによって日本の経済全体が活性化するわけではない。過去の事例を挙げれば、携帯電話の爆発的普及や地上デジタル放送移行によるテレビの特需などがあったが、それらが不況に沈む日本の経済全体を救ったと言う話は全く聞かない。
周辺環境に与える影響
最後に、周辺環境に与える影響についても、簡単に触れておく。再生可能エネルギーは、CO2を出さないという意味では地球環境に優しいクリーンエネルギーだが、周辺環境にはさまざまな悪影響もある。
例えば風力発電では、低周波、騒音、景観破壊という問題を引き起こし、周辺からの苦情がかなり多いというのが実情だ。また、鳥がブレードに当たってしまうバードストライクという事故も、大きな問題の一つである。米国鳥類保護協会によれば、年間 7 万 5 千羽から 27 万 5千羽が死亡するという。日本でも、バードストライクは絶滅危惧種であるオジロワシの傷病原因で、交通事故に続いて 2 番目に多いものとなっている。

２．２．３ 火 力
脱原発方針を取ったドイツの対応
現実的に考えれば、当面は火力発電で原子力の大部分を代替するしかない。
福島第 1 原子力発電所の事故を受け 2022 年までに国内の全原子力発電所（約 2000 万 kW）の停止を決めたドイツも、大部分を火力で補うつもりだ。日本では「再生可能エネルギーの大幅拡大に向けて舵を切った」と報じられたが、実は同時に、石炭・ガス発電所について「2013年までに建設中の発電所を早急に竣工させ、供給を確実にするため 2020 年までに更に 1000
万 kW 増設する。政府はそのために必要な法整備を行なう。」という旨の方針が決定されていたのである。ドイツ環境諮問委員会の資料によると、現在建設中の石炭火力は約 1000 万 kWであるので、上記政府方針は、これらを 2013 年までに完成し、更にガスと併せて約 1000 万
kW を増設することを示している。また、発電所建設のリードタイムに不足する電力は、フランスから輸入する方針も明らかにされている。原子力の全廃を再生可能エネルギーで補えるとのんきに構えているわけではなく、きちんと現実的な手立てを打っているのだ3。
32011 年 9 月、政府系金融機関 KfW（ドイツ復興金融公庫）は、脱原発に必要な投資額が 2020 年までに 2500 億ユーロになると見積もっている。コストの内訳は、再生可能エネルギーへの投資が1446 億ユーロ、再生可能エネルギーによる暖房が 620 億ユーロ、エネルギー効率改善が 170 億ユー

21石炭火力を再評価すべし
現在の諸状況を踏まえると、日本では、化石燃料の中でも特に石炭火力発電をもっと評価すべきである。地球温暖化の観点からは敬遠されがちだが、石炭を評価すべき理由は以下のようなものだ。
これまで原子力発電が担ってきたのは電力供給におけるベースロード部分であり、供給の安定性やランニングコストの安さが要求される。自然エネルギーは、量が絶対的に少ないことに加え、この 2 つの条件を満たしておらず、当面はベースロード電源になり得ない。天然ガスも、
日本の場合は価格が石油と連動しており安価とは言えず、ランニングコスト的にベースロードを担う電源には向かない。よって、ベースロードを担える電源としては、経済的でエネルギー
安全保障上のメリットが大きい石炭火力に当面期待することになる。石炭火力発電所は、通常
30 日から 40 日分の燃料貯蔵設備を有している。これはベースロード電源としての備えであり、
悪天候、炭鉱ストライキ、海賊など不測の事態にもある程度対応できる。
石炭火力は先進国から途上国まで、世界中の国で幅広く普及しており、環境大国というイメー
ジの強いドイツとデンマークでも、石炭は 50％近くの電力を供給している。石炭火力の活用が、高価でかつ不安定な太陽光、風力を積極的に導入できた要因の一つになっており、ここからも石炭の経済性や供給安定性が分かるだろう。
石炭火力の最大の弱点だった環境性の現状はどうか。日本の石炭火力は世界で最高水準の効率を誇っており、環境に負荷を与える燃料消費がそもそも少なくて済む。また、日本では石炭火力発電所と大都市が共存といえる程近くにあるが、これは排煙中の硫黄酸化物、窒素酸化物、煤塵などの大気汚染物質が、環境対策設備の高度化によって周辺環境に全く問題ない程度にまで除去可能となったからだ。これらの脱硫、脱硝などのクリーンコール技術を世界に先駆けて開発したのは日本であり、そのレベルの高さは外国の石炭火力に比べれば一目瞭然である（図
表 9）。
図表９

各国の火力発電所と日本の石炭火力からの硫黄酸化物、窒素酸化物排出比較

ロ、電力網整備が 97 億から 290 億ユーロ、ガス火力発電の追加建設が 55 億から 100 億ユーロとなっており、投資額で見ると再生可能エネルギー関連が大部分を占める。

22

今後の電源構成としては、経済性の高い石炭火力がベース電源として原子力と並び、天然ガスがミドル電源を担い、太陽光は（需給調整機能はないが、昼間発電するため）ピーク電源として活用するといったバランスで、なるべく安価で安定的な電気を供給することが合理的で
ある。

23

第３章

電力不足やエネルギー価格の高騰が及ぼす悪影響

３．１ 電力不足の悪影響
震災による発電所の被害とその後の原子力再稼働問題により、震災直後だけでなく夏期・冬期の電力需給が逼迫している。2011 年夏および 2012 年冬は家庭・企業を問わず節電もしくはピークシフ
トに努力し、大規模な停電には至らなかった。脱原発議論に性急になりすぎて、この事実をもって「原子力発電がなくても電気は足りる」と主張する人もいるが、これはあまりに安直な考えだろう。
確かに節電は電力需給のひっ迫緩和に大きく貢献した。しかし、もともと省エネ余地の小さい日本社会で更に対策をとることは、多くが経済的悪影響を伴うものであった。電力というイ
ンフラは産業部門、特に製造業にとっては欠かせない要素であり、景気の浮き沈みと電力消費量の増減には強い相関関係がある。逆に言えば、電力供給不足は産業部門の活動縮小に直結し、それはそのまま日本の経済に悪影響を及ぼすということだ。このような分析結果は震災後複数出されているが、例えば日本経済研究センターが 2011 年 4 月に出した試算によれば、2011 年
夏、関東で 10％の電力が不足すると、夏場の日本経済は 4％以上（通年で 2％）落ち込む可能性があるとのことであり、電力不足が及ぼす影響が小さくないことが分かる。また電力不足への対応コストも発生するが、東京・東北電力管内の商工会議所会員企業を対象としたアンケー
ト調査では、人件費・光熱費などを中心に、全体の 30%、大口需要家の 53％で節電対策コストが増加したという。夜間シフトや休日シフト等は生産活動にマイナス影響を及ぼさないという考えもあるが、そこで働く人達の労働環境の過酷化や生活リズムの犠牲などがあって初めて成り立ったものであり、このような悪影響も看過できない。
家庭部門においても、多くの方の献身的協力、窮屈な生活への我慢があったわけで、特にご年配の方にとっては、熱中症のおそれや過酷な寒さは深刻である。
このような状態が来年以降も続くことは到底耐えられないという声もあり、必死の節電努力
による綱渡りの電力供給が何年も継続できる保証はどこにもない。そもそも、電力不足が何年も続くおそれがあるならば、企業は生産拠点を海外に移転させる可能性が高いだろう。原子力発電所がすべて停止した場合、電力不足が国内産業の空洞化を加速させ失業者数が 19 万 7 千人増加する、という日本エネルギー経済研究所の試算も出されている。
図表 10 電力不足が及ぼす経済影響試算の例
日本経済研究センター（2011 年 4 月）

・2011 年夏、関東で 10％の電力が不足すると、夏場の日本経済
は 4％以上（通年で 2％）落ち込む可能性がある。
・定期点検に入る原発が順次停止した場合、電力不足で生産能力は 2012-20 年度の平均で年 1.2％押し下げられ、7.2 兆円の経済損失を生む。

日本エネルギー経済研究所（2011 年 7 月）

・原発再稼働がない場合、2012 年夏期には、kW ベースで 7.8％の供給力不足、kWh ベースで 4.2％程度の削減率となる。供給不足がない場合に比べ 5.6％（四半期のみ。7.7 兆円）の GDP 減少となる。
・電力不足が国内産業の空洞化を加速させる等、電力不足の影響が継続するシナリオでは、2012 年度末時点で失業者数が 19 万
7,000 人増加する。

みずほ総合研究所（2011 年 8 月）

・原発が全て停止した場合、火力発電の稼働率を上げる等の対応をしても、電力不足により 2012 年度の実質 GDP は 0.4～0.8％
pt 押し下げられる。
24

一方、ミクロ的視点での電力供給と企業投資についてであるが、製造業をはじめとする産業界にとっては、ある生産・販売拠点に新しく投資を行うか否かなどの意思決定をする際には、当該地域で安定的に電力供給が受けられるか、また電気料金はどの程度になるのかといった情報が不可欠である。その際重要なのは、中長期計画のみならず、5 年程度先までの電力需給ギャップ解消に向けた見通しと、それを実現する具体的な設備投資計画の提示である。今よく行われている議論は、2020 年や 2030 年といった中長期的なスパンと、2 年以内の電力不足等に焦点が当てられるばかりで、企業の経営判断に大きな影響を及ぼす 3～5 年のスパンの計画が見えにくい。また、このような計画は、電力会社毎に、そして時間帯別に分けて示されるべきである。東日本大震災により発電所が被災した東北・関東圏では特に重要となろう。東日本
からの、そして、日本から海外への企業の移転を防ぎ、復興のための追加投資を呼び込むためには、信頼度の高い電力供給計画を電力会社と政府が共同で策定し、公開することが極めて重要となる。
経済や国民生活に欠くべからざる電力を安定的に供給するためには、物理的にも経済的にも確実な代替電源が見つかるまでは、安全性を確保した上で早く原発を再稼働させることが肝要だ。

３．２

火力燃料費の増加

原子力による発電量の減少分は、短期的には化石燃料で賄わざるを得ない。実際、電力会社
は、被災した発電所や定期検査後再稼働できない原発の大部分を火力発電で補っている。緊急措置として、環境アセスメント法による規制が緩和されたこともあり、休止中の火力発電所の再稼働や同敷地内での増設により供給力を増加させている。
しかし、火力発電のコストの大部分は燃料費であるため、当然追加的な燃料費がかさむ。原
発が全て停止しその分を全て火力発電で代替すると、年間 3 兆円超ものコストが増加すると試算されており、それだけ国富流出につながる。これに伴い電気料金も上昇し、国民負担が増すのは自明である。日本エネルギー経済研究所の試算によれば、燃料費増加分を単純に上乗せす
ると、電気料金は 3.7 円/kWh 上昇（家庭用では 18.2％、産業用では 36％の上昇に相当）する
インパクトで、標準的な家庭ではひと月当たり 1,049 円の上昇となる。
図表 11 火力代替による燃料費増加の経済影響試算の例
日本経済研究センター（2011 年 6 月）

・貿易・サービス収支は恒常的赤字となり、経常収支は 2017 年
度以降赤字（2020 年度に 6.7 兆円の赤字）となる。

日本エネルギー経済研究所（2011 年 6 月、7 月）

・化石燃料の追加的な調達コスト（対 2010 年度比）は 2012 年
度で 3 兆 4,730 円。これを、単純に電力料金に上乗せすると、3.7 円/kWh 上昇。標準家庭では一か月あたり 1,049 円（18.2％）、
産業用では 36％の上昇。
・消費者物価は 0.91％上昇。製造業平均では 1.76％、輸出物価
は 1.53％の上昇になり、国際競争力の低下が懸念される。

日本経済団体連合会（2011 年 7 月）

・電力料金が 3.7 円/kWh 上昇した場合（2011 年 6 月の日本エネ
ルギー経済研究所試算）、製造業全体で約 8600 億円（経常利益の約 6.1％）、特に電炉業では経常利益の 65％の負担増となる。

25

３．３ 電気料金高騰の影響
前述したように、原子力発電を停止すれば、火力発電の燃料費負担増やコスト競争力のない再生可能エネルギーの導入により、電気料金が上がることは不可避である。実際に、燃料費の大幅な増加により、東京電力は 2012 年 4 月から自由化部門の電気料金を値上げすることにしており、一般家庭の電気料金も値上げされる見込みが高い。ほぼ全ての産業や国民にマイナスの影響があることは明らかで、産業部門では生産拠点や雇用の海外リーケージ等の過酷な影響を被る。
国民生活への影響についても詳しく見ておく必要がある。消費税は逆進性が高いと言われるが、電気料金を含むエネルギーコストは、生活必需品であるエネルギーだけにかかるため、消費税よりもさらに逆進性が高い。低所得者層の方々は、すでにエネルギー消費を節約している可能性が高く追加的な節約は難しいため、エネルギー単価の上昇がそのまま支出増加になってしまう。これにより、生活必需品以外の支出を極端に減らした窮屈な生活を強いられる恐れがある。図表 12 は、温室効果ガスを 1990 年比 25％削減した際のエネルギー価格高騰による世帯の負担増を所得階層別に見たグラフである。価格高騰の要因は異なるが、所得階層別の影響
度合いの違いが見て取れる。この結果によると、年収当たりの負担増分率でも、負担増額そのものでも、最も収入が低い階層が一番大きな負担を強いられていることが分かる。
図表 12 収入階層別の世帯当たり年間エネルギー支出の増加
5.0%
4.5%

140,000

4.5%
年収当たりの負担増分率（左軸）124,142

120,000

世帯当たり年間負担増額（円／年／世帯）（右軸）

4.0%

100,000

3.5%
3.0%

80,00069,586
69,3822.5%

60,0002.0%
1.5%

40,000

1.2%
0.9%

1.0%
0.5%

20,00010,4120.2%

23,9080.2%
第Ⅴ分位（858万以上）

第Ⅳ分位（617万～858万）

第Ⅲ分位（463万～617万）

第Ⅱ分位（345万～463万）

0
第Ⅰ分位（345万円未満）

0.0%

出典：21 世紀政策研究所

原発停止による電気料金値上げについて尋ねたアンケート結果（図表 13）では、値上げを認める人の割合は「やむを得ない」を含めれば 7 割と高い。しかし、値上げを認める人
でさえ、その許容額については約 7 割の人が「1 割程度」のレベルしかなく（図表 14）、火力発電代替による燃料費増分だけでも、拒否されかねない上昇幅となってしまう。
26

図表 13 原発停止による電気料金値上げについてのアンケート結果

図表 14 許容できる電気料金の値上げ幅についてのアンケート結果

出典：日経 BP（2011 年 6 月）

27

第４章

今後のエネルギー産業のあり方

大規模化による国際的成長戦略
原発が全て停止しその分を全て火力発電で代替すると、年間 3 兆円超ものコストが増加すると試算されているが、このような燃料費増加の影響を踏まえれば、資源確保と価格交渉力という観点をこれまで以上に重要視する必要がある。資源国側の交渉相手は国や政府系企業である
ため、日本としても、官民の連携を強めるとともに、エネルギー企業を統合・大規模化して交渉力を高めるべきだ。
燃料費負担が増加する分、日本が国際的に成長し国富を取り戻す戦略も練っていかねばならないが、エネルギー企業の統合・大規模化はこの観点にも沿うものである。
これまでわが国の重電メーカーが最先端の発電技術を開発、世界に普及させてきた背景には、電力会社等の新型機調達を契機として技術開発を進めてきたという事情がある。新型機は汎用機に比べ開発費用の割合が大きく高価につくし、運転開始後も汎用機では見られないトラブルが発生するが、メーカーと電力会社等の技術者が協同して、動かしながら品質を高め、実用機として確立してきた。こうした流れが、世界での商機につながっていき、日本型の成長モデルの 1 つとなっていた。汎用機の世界では、日本メーカーは中国や韓国のメーカーとのコスト競争にもはや太刀打ちできない構造になっているため、このように新型機の開発・普及で成長するモデルは引き続き日本に当てはまる。
大規模エネルギー企業は、エネルギー分野のフラッグシップ企業として、国内では新たな技術の実用化に取り組み、海外では国内で培った建設監理や運転・保守等のノウハウを駆使し、エネルギーインフラをパッケージ化して売り込んでいくことを担うのである。成熟した国内市
場での高成長は見込みにくい一方、アジアを中心に高度なインフラ整備の需要は大きく、これをわが国の新たな成長として取り込んでいくことの意義は大きい。
そして、こうした海外進出を戦略的に増やしていくためには、関連企業が先端的な技術開発に追加的費用をかけても回収できるような制度にする必要がある。
自由化を進めたヨーロッパや韓国では、電力やガスを扱うエネルギー企業が資本提携や合併を進めて大規模化し、資源調達や海外進出に必要な企業体力を養ってきているのが現状だ。日
本のエネルギー企業も、こうした海外戦略を立てていく必要がある。
拙速な発送電分離は危険
震災の影響で多くの発電所が毀損し、電力会社が安定供給の役割を果たせなくなったことで、これまでの電気事業体制のあり方が問われ、発送電分離が再度検討されている。しかし、発送電分離とは、余剰発電設備の存在を前提に、発電分野における競争を促進することを目的とするもので、余剰設備どころか電力不足が懸念されているような状況下で議論するような話ではない。こうした状況にもかかわらず、発送電分離論が浮上してきた理由は、極めて政治的なものではないだろうか。
また、「再生可能エネルギーを導入するために、発送電分離が必要」という論旨の分離論も喧伝されているが、発送電分離は、電源同士を市場で競争させる手段であって、価格競争力がな
い再生可能エネルギーの普及は、これによって遅れこそすれ、進むことはありえない。
「電力会社が送配電ネットワークを開放していないことが問題だ」という意見も耳にするが、事実誤認である。1990 年代半ば、電力料金の内外価格差が問題となり、料金引下げを目的に電力自由化が検討された結果、1995 年 4 月に電気事業法が改正され、IPP（独立系発電事業者）
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が電力会社に電力を卸せるようになった。その後小売自由化もスタートし、徐々に自由化対象を拡大して、現在では、一般家庭や小規模工場などを除く範囲が自由化され、電力需要全体の60％強まで広がっている。公共的な性格が強い送電網の利用に関しては、利用料金（託送料金）が公正な水準で、利用者間に差別なく、透明性を持って決定される必要がある。これについて
は、託送料金を規制対象とし、料金算定基準をあらかじめ公開すること、託送に係る会計を分離し、会計監査を受けたうえで収支実績を公表することで確保している。また、託送料金が割高だという指摘もあるが、日本は、国土の狭さや地震対策の必要性などからもともと送電線の敷設コストが高いため、託送料金が高いのは当然である。発送電分離や自由化の文脈では、この指摘は全くの筋違いである。送電網に関連して言えば、再生可能エネルギーの導入を進めるには送電網強化が必要なのである。電力不足による電力会社間の広域融通の必要性が増していることも踏まえて、よりよい送電網の整備・運営方策を考えることの方が先決だ。
端的に言って、現在の日本での発送電分離論や自由化議論は、世界で言えば周回遅れの議論である。1990 年代の状況（化石燃料価格の低迷、余剰設備の存在、温暖化対策の不在など）で進められた自由化モデルは、むしろ現代的な政策目的に合わないという認識が世界の常識になりつつある。これに加え、安定供給の重要性がますます強くなり、また長期的視点の必要性や温暖化対策など経済性だけで割り切れないエネルギー分野独特の事情もある。海外の先行事例
や日本の既存体制・状況をよく検証することが大切だ。
電力は、高度に発展した現代社会に欠かせない国の「血液」である。その改革は、高速道路
無料化のような「社会実験」として取り組めるものではない。単に政治的なムードに引きずられ発送配電が分離されれば、日本のエネルギー需給の将来に禍根を残す。国民全てに否応なく影響を与えるものだけに、政策を打ち出していく責任ある人は、内向きにならずグローバルな視点から政策論としての議論を深めるべきだろう。
以下に、具体的な発送電分離の問題点、課題を挙げる。
発送電分離の問題点①～電力の安定供給義務は誰が負うのか～

電気には備蓄の困難さという特徴があり、常に需要と同量供給されなければならない。これを満たすため、現在は電力会社に電気事業法で供給義務を課している。供給義務を負った電力
会社は、需要のピークに合わせることはもちろん、設備のトラブルや急な需要の変動に備えて、一定の冗長性を持って設備を確保し運用する必要がある。ぎりぎり足りるだろうという設備の確保では、義務を全うできないのだ。加えて、電気は需給バランスが崩れると、最悪の場合、広域停電に至る。しかも、その場合の社会的な影響は甚大なため、安定供給の確保は決定的に重要なのである。
その意味で、独占――料金規制――総括原価主義による利潤の保証という制度設計は、法的に電力会社に負わせている最終的供給責任の実行を担保する筋の通った政策手法なのだ。ただ「独占」が電力会社の体質を歪めたとしたら、それを是正するための規律付けを考える必要があるのは当然だ。しかし、それが政策としての発送電分離を目指すことには直結しないことに注意する必要がある。発送配電を分離した場合、供給責任は誰が負うことになるのか。発送電分
離によって、個々の発電会社は市場での競争にさらされるため、安定供給に必要な余剰設備を持つインセンティブはない。安定供給のための余剰設備をどのように担保し、その維持コストをどうやって負担するのか。この点が発送電分離の政策論としての最大の弱点である。

29

発送電分離の問題点②～市場シグナルは適切な電源構成を導かない～

電力需給状況による価格シグナルによって、安定供給に必要な電源や送電線への投資が適切に誘導されるという主張があるが、現実はそれ程うまくいかない。なぜなら、発電設備や送電設備の建設には、計画立案から運転開始まで 10 年前後のリードタイムがかかるからだ。その時点のスポット価格に反応して、複数の事業者が電源建設に投資しても、需給がタイト化してから数年後にしか供給量は増えないし、その時には一転して供給余剰になり固定費の回収もおぼつかなくなる可能性もある（欧米では“Boom and Bust”現象と呼ばれている）。あるいは、投資に踏み切った後、上昇した電力価格が政治的に許容されず、介入を受けて見込んだ採算が得られないということもありえる。これは、2000 年代初頭の米国北東部などで実際に見られた事象である。
加えて、これらの息の長い大規模な投資を実施する経営体力を確保するには、電気事業は大規模化すべきであり、発送電分離はこの点にも逆行する。
また、導入される電源の種類についても問題が起きる。電力供給においては、各電源の特質を踏まえて、ベース供給力、ミドル・ピーク供給力などのバランスがとれた電源構成を追求する必要がある。特に日本は、エネルギー資源の大部分を輸入に頼っているので、エネルギー安
全保障の観点からも、電源多様化によるスク分散は極めて重要だ。ところが、自由化後に欧米で起こった状況を見ると、建設期間が比較的短い天然ガス火力に集中する傾向（Dash for Gas）
が顕著であった。
このような電力供給の特徴を踏まえると、電源や送電ネットワークの整備は、市場の機能だ
けではまったく不十分で、人為的・政策的な介入が必要となるのである。
発送電分離の問題点③～自由化で計画停電は防げるか？～

市場シグナルが適切な電源構成を導くという論が現実的でないことを述べてきた。一方需要面でも、完全自由化していれば、需給ひっ迫が電力価格を押上げ需要が減るため、計画停電は防げたという論もある。しかし、この市場機能による需要調整についても、生活必需品である
電力は需要の価格弾力性が小さいため、期待するほどの効果はなく、自由化すれば計画停電は防げたというのは、机上の空論であることは明白だろう。
ただ、スマートメーター（次世代電力計）などのインフラが整備された後には、需要の弾力性が増す可能性がある。電力供給力の不足が長期化する懸念があるなかで、いわゆるデマンド・
レスポンスの活用は加速すべきであろう。このような方策は、何も発送電分離や自由化を条件とするわけではない。料金設定上の工夫によって実施できるのだから、電力会社はこうした取り組みを積極的に進めるべきである。
発送電分離の問題点④～再生可能エネルギー支援策とのバッティング～

固定価格買取制度など再生可能エネルギーの普及にはさまざまな支援政策がとられることが多い。しかし、ある程度まとまった量まで普及してもまだ、政策補助を継続しているようでは、
自由競争の発電市場で勝負しようとしている企業から見れば、需要全体が伸びないなか、競争にさらされることのない電源のシェアが伸びることになるから、自らが獲得できる可能性がある市場が徐々に縮むことになり、電源投資への意欲を削ぐだろう。
また、欧州にあるような風力発電や太陽光発電を優先的に給電しなければならない制度が導入されれば、火力発電の役割はバックアップが中心になる。結局、発送配電を分離しても、市場競争力がある大規模電源の新規参入インセンティブは限定的にならざるをえず、競争による
30

電気料金引き下げ効果は期待するほどではないだろう。
発送電分離の問題点⑤～電気料金上昇への政治介入～

需給ひっ迫時に電気料金が上昇するのが、自由化の帰結だ。電気料金がシグナルとなり、市場が需給を調整することが自由化の定義だからである。ところが、電気料金は生活必需品である電気にのみ課されるため極めて逆進性が高く、政治介入される可能性がある。米国の自由化が中途半端になっているのも、発電市場は自由化しながら、小売市場における自由化は電気料金の上昇を招くとして、政治的に規制されたままになっていることが多いからだ。
しかし、政治介入は当然、市場をゆがめることになり、また、市場介入のリスクがあることを投資家が認識すると、新規電源投資のインセンティブが下がる。その結果、必要な設備投資が行われないリスクが増し、電力の安定供給を確保することが難しくなるのだ。したがって、自由化を進めるのであれば、政治的な介入を防ぐ法的な工夫が必要となる。
発送電分離の問題点⑥～燃料の調達力、価格交渉力への悪影響～

いま世界のエネルギー需要はアジアを中心に急増を続けており、資源確保競争は熾烈化している。一方で、資源国等における地政学的リスクは高まり、資源ナショナリズムは高揚している。このような状況で発電会社が細分化されれば、「燃料を安定的に、確実に、大量に引き取る」
ことができず価格交渉力を失う。結果して、燃料費は増加し大量の国富が流出する。燃料の売り手は資源国政府や国有企業が多く、売り手の独占力が行使される危険が常に存在する以上、買い手も規模を大きくして交渉に臨むべきだろう。ローカルな国内市場での競争にこだわるだ
けでは、視野が狭いのである。エネルギー資源の大部分を輸入に頼る日本にとっては、燃料購買力の低下が懸念される発送電分離を進めるよりも、むしろエネルギー企業を統合することで国際市場における資源調達力を高める方が重要なのだ。海外の状況を見ても、多数の企業による競争市場を追求しているのは、北欧や米国の一部のような域内に豊富なエネルギー資源を擁しているケースに限られる。自給率がそれほど高くなかったフランスやドイツは、発送電分離については非常に慎重に進めたうえ、分離後も資本の提携状態が維持されている。

31

第５章

気候変動問題との関連

５．１ 国際交渉の現状
COP17 の評価 ～京都議定書時代の終わり～
2011 年末に南アフリカのダーバンで開催された COP17 で、温暖化交渉の時代を画する合意がまとまった。その意義は、実は京都議定書の延長ではなく、京都議定書時代の終わりを告げたことにある。京都議定書が署名された 1997 年と異なり、中国などの新興国の排出が大きな割合を占め、しかも今後増加していくことが確実である。歴史的責任に着目し、先進国だけに排出削減義務を課し途上国には一切義務を課していない京都議定書は、もはや実効的ではない。
COP17 では、実質的には EU だけだが第二約束期間を設定することを交換条件に、2020 年以降には新興国が同じ法的効果のある枠組みに入ることとなったのである。ただ、その枠組みの内容は今後の交渉にゆだねられており、新興国が簡単に削減義務を負うと楽観はできないだろう。
図表 15

COP17 の主な成果

将来枠組み関連
京都議定書延長関連

 EU、ノルウェー等の第二約束期間参加各国は、2012 年 5 月 1 日までに総量規制型
数値目標を提出。
 約束期間は、5 年間（2013～2017 年）と 8 年間（2013～2020 年）を併記（COP18までに決着）。
 COP18 で議定書改定案を採択（総量規制型数値目標を設定）。
 日本はロシア・カナダと共に、第二約束期間には参加しないことが、以下のように明確化。
・第二約束期間に関する欄は黒塗り
・脚注に「2012 年以降京都議定書で義務を負う意図がない」ことを明記
 CMP 決定の前文には、「先進国全体の目標として 2020 年に 1990 年比で 25～40％の削減を目指す」との記載あり。

市場メカニズム関連

 ①「すべての国に適用される」、②「議定書、法的文書または法的効力を伴う合意成果」を作成するため、③新 WG として「強化された行動のためのダーバン・プラッ
トフォーム特別作業部会」を立ち上げ、④「可能な限り早く、遅くとも 2015 年中に」作業を終えて、⑤「2020 年から発効させ、実行に移す」、とのプロセスに合意。
 日本の最大懸念事項であった 2020 年中期目標（25％削減）については、カンクン
合意の表現（take note）と変わらず、同様の位置付け。
 MRV（測定・報告・検証）について、先進国と途上国それぞれの報告書のガイドラインに合意。また、先進国の国際評価・レビュー（IAR）と途上国の国際コンサル
テーション・分析（ICA）の進め方等に合意。
 各国の意見対立が大きく積み残しとなった論点は、「来年以降に検討すべき要素」として参考文書を作成。

 第二約束期間に参加しない先進国の CDM 使用の禁止については、何の決定もなし。
→2013 年以降も引き続き使用可能。
 原子力 CDM については取り上げられず。→現状の「差し控える」スタンスが継続。
 二国間オフセット・クレジット制度を含む新たな仕組みについてワークショップの開催等の作業計画を実施。

その他

 途上国への技術移転を促進するための「気候技術センター」の基本的運営事項等を決定。2012 年中に立ち上げる。
 「緑の気候基金」の組織概要に合意。資金拠出方法等、困難な論点は今後議論予定。
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図表 16 京都議定書のカバー割合

出典：IEA『CO2 emissions from fuel combustion 2011』

温暖化対策は、つまるところ化石エネルギーの消費制限そのものであり、各国の産業競争力
や生活水準に直結する問題である。各国の交渉団は、背後に「国益」を担っている。一見環境問題を巡る交渉に見える気候変動交渉も、実は経済的利益と国際政治での威信をかけながら、「温暖化しない地球」という公共財を支える費用をどのように分担するかを探るかけひきなのである。
COP17 期間中メディアでは、「日本孤立」という現地での様子とは異なる報道が目立っていた。前述したように、もともと国益をかけたかけひきである国際交渉なのだから、全ての国がある意味孤立していて当然なのである。このような報道がされていては、日本だけが著しい負担を背負い公平性を欠いた枠組みに世論が傾き、政治家が国益を損なう選択をしてしまう可能性もある。こうした自虐的な精神構造から早く脱却しなければ、国益がぶつかり合う多国間の国際交渉で勝てるわけがない。

５．２ 日本の技術を生かす国際枠組み
国内対策からグローバルな削減へ
そもそも日本では、世界中のどの国にもまして高効率な社会となっており、安価な CO2 削減
策はほとんど残されていない。日本の産業にとっては省エネというクオリティ自体が競争力でもあったため、その発展は世界に誇れるものとなっているのである。さらに、日本の温室効果
ガス排出は世界の 4％しか占めておらず、日本一国が相当量を削減しても、温暖化問題の解決には程遠い。限界削減費用が極端に高い国内での削減にこだわっていては、コストパフォーマ
ンスが悪過ぎ、結局日本の貢献度が小さくなってしまう。
日本が真に温暖化問題解決に貢献するためには、エネルギー効率の高い日本の製品やシステ
ムを世界に普及させていくことが肝要だ。日本の BAT（Best Available Technology）が世界に普及した場合、2020 年時点で世界の CO2 排出を約 63 億トン削減できるとの試算もある。特に、新興国における削減に協力することが、合理的かつ効果的である。今後の世界の排出量増加分のほとんどは新興国からと予測されており、省エネポテンシャルも大きいためだ。日本の技術・
33

製品を輸出していくことで、温暖化対策への貢献とともに国の成長にも寄与することもできる。
ポスト京都の枠組みのあり方でも、グローバルな視点で削減に取り組める枠組み、省エネ等の技術が生かされる枠組みを目指すべきである。具体的な枠組みの内容としては、カンクン合意に基づくボトムアップ型のプレッジ・アンド・レビュー方式（参加各国が自らの目標・行動
計画を提出、誓約し、その取組み状況を国際的に評価、検証する仕組み）である。そして、途
上国に技術移転を促進していく新たな制度として、現在政府で進めている二国間オフセットク
レジットメカニズムを、より強力に国際社会に提示していくことも求められる。これは、輸出された日本の低炭素技術または製品などによる CO2 排出削減をクレジット化し、そのメリット
を輸出先の国と日本で分かち合う仕組みである。京都議定書の CDM では、特に省エネ関連のプロジェクトは追加性要件が非常に厳しく、省エネ技術の普及を後押しし難い現状がある。しかし、二国間オフセットクレジットメカニズムは CDM よりも柔軟で、CO2 排出を大きく削減する効果を期待できる。その上、今後の日本の産業の輸出機会として絶好のチャンスを与えてくれるという意味で、国際貢献と経済成長とを同時達成する一つの道筋となる。もちろん、日本の相手国にとっても、省エネ等の技術導入や低炭素インフラの構築に繋がり、中長期的な環
境と経済の両立、さらにエネルギー資源制約の改善を享受できる。
二国間オフセットクレジットメカニズムには、各国の削減努力の透明性や実効性を確保するための MRV（測定・報告・検証）のルール確立も必要となる。MRV に関する知見を提供していくことも含めて、日本は具体的な提案を通じて、将来枠組みの構築に貢献していくことが期待される。
高効率石炭火力には大きな削減ポテンシャル
日本の技術を世界に普及させることで、地球温暖化防止に大きく貢献する例として、石炭火力を挙げておく。
世界の電力需要の約 4 割を供給する石炭火力は、世界全体の CO2 排出量の約 3 割を占めている。そして、今後も世界の石炭火力発電量は増加すると予測されていることから、石炭火力からの CO2 排出の低減が、世界の CO2 排出低減の重要な鍵だ。IEA の予測（図表 17）によれば、アジア諸国では中国やインドを中心に、今後 20 年で 3 倍近くも石炭火力発電量が増加する。
しかし、それは一方で、CO2 排出低減の莫大なポテンシャルが存在することも意味する。日本の石炭火力の発電効率は世界で最も高く、他国と比べると大きな差がある（図表 18）ため、日本の技術を世界に普及できれば CO2 を大きく削減できるということなのだ。

34

図表 17 世界の石炭火力発電電力量の見通し
世界の石炭火力発電電力量(現行政策シナリオ)
18,00016,000発電電力量（TWh)14,00012,00010,00016,455

その他
日本
ロシア
EU
米国
非OECDアジア（中印除く）
インド
中国
8,273

14,784
11,789
1,465
967

8,000
6,000

670

4,427

4,000

1,137

284

6,605

569

2,000
0

2,229

1,785

7,440

5,037

2,759

67
192
471

1990

2008

2020

2030

2035

出典：IEA World Energy Outlook 2010

図表 18 各国の石炭火力発電効率の推移
45%

発電端効率（LHV,％）

43%

日本

41%

ドイツ

39%

米国

37%

中国
インド

35%

豪州
33%
31%
29%
27%
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

出典：電気事業連合会資料（原典は Ecofys International Comparison of Fossil Power
Efficiency and CO2 Intensity 2010）

IEA は非 OECD アジア諸国の 2020 年までの増加分は約 2000TWh だと予測している。それが新設の発電所によるものだとすれば、日本最高レベルの 45%の発電効率を持つ石炭火力で発電する場合、現状レベルの発電効率 30%の石炭火力で発電する場合と比較して、CO2 排出量は
約 8 億トン少ない。これは、日本の 2010 年度の GHG 排出量約 12.6 億トンの 2/3 にも相当する。
政府の「新成長戦略」の中でも、高効率石炭火力発電技術は「低炭素エネルギー技術」の一つに位置づけられ、そのシステム輸出の推進がうたわれている。これまで、途上国における石炭火力の国際入札では、日本が高効率石炭火力発電システムで応札しても、中国、韓国のライバルに価格の面で勝てなかったが、二国間オフセットクレジットメカニズムを活用して価格ギャップを縮めることで、日本の競争力を高めることができる。

35

５．３ 日本の目標設定
25％削減目標の見直しは必須
COP17 の交渉で日本にとって最も重要な点は、25％削減目標が目標値として固定化されないことであった。なぜなら、この目標が固定化されると、見直しが決まっているエネルギーの需給計画（エネルギー基本計画）の内容にフレキシビリティを全く持たせられなくなってしまうからである。日本は細野環境大臣のスピーチで「削減目標とエネルギー需給計画を表裏一体として見直す」と述べるなどして、25％削減目標の見直しに布石を打った。
そもそもこの 25％削減目標は、2009 年、民主党への政権交代という政治的高揚感の中で、実現可能性についてのボトムアップ的な検討もなく、突如鳩山首相（当時）からトップダウン
で提示されたものである。これに対しては、発表直後からその達成可能性について技術的・経済的な面から多くの疑問が呈された。しかし政府は、この温暖化目標の達成と辻褄を合わせる
ために、目標年次を 2030 年に延ばした上で、そのかわりに削減率を 30％に上積みしたエネル
ギー基本計画を 2010 年 6 月に閣議決定した。そこでは原子力と再生可能エネルギーを「ゼロエミッション電源」と位置づけ、両方併せて約 70％を達成するとした（うち、原子力約 50%、
再生可能エネルギー約 20%）。
このエネルギー基本計画は、今回の震災と原発事故により白紙から見直される。2011 年 5月の菅首相（当時）の発表では、2020 年代のできるだけ早い時期に発電電力量に占める自然エ
ネルギーの割合を 20％以上にする方針である。しかし、既に、現行のエネルギー基本計画でも2030 年にはほぼ 20％を達成することが予定されている。それを少しくらい前倒ししようと、
2020 年までに 9 基、2030 年までに 14 基の新設を予定していた原子力発電の分すべてを、再生可能エネルギーだけで埋めることには全くならない。需要を減らすことについても、既に現行の計画では省エネの最大限の推進が前提となっていることから、追加して織り込むことは期待できない。結局、原子力発電の割合が減るならば、その供給予定分はほぼすべて化石燃料で代替するしかない。つまり、25%削減目標は絵に描いた餅以下となるのだ。そもそも、エネル
ギー基本計画を見直すならば、原子力発電の比率を大幅に高めることでようやく辻褄を合わせた 25％削減目標も、同様に白紙から見直すのが筋だろう。
今後の見直しにあたっては、国際的公平性、実現可能性、国民負担の妥当性という重要な観点を踏まえ、現実的な水準にすることが重要である。国際的公平性に関しては、どのような指標を用いるかが意見の分かれるところであるが、指標の在り方を含めて科学的かつ客観的に検討していくことになろう。また、実現可能性と国民負担については、実行できる対策をボトムアップで積み上げ、その削減量とかかるコストを試算した上で、地に足のついた検討を行うことが必要である。

36

おわりにエネルギー政策の変更が実際のエネルギー構成に具体化するまでは少なくとも 5 年、普通は10～20 年の時間差があると覚悟しておかなければならない。大規模発電所を建設するためのリードタイムは当然長期となるが、分散型電源でもコスト低下を期待したうえでの普及計画であれば、やはり末端まで普及させるには、相当の期間がかかるだろう。その意味で、政策の見直しは早ければ早いほど良い。経済・生活に｢エネルギーの安定供給｣がいかに重大かということについて国民の実感がある間に検討を始めれば、専門家のみならず一般の方々も自らのこととしてエネルギー問題に向き合えるだろう。まさに「お茶の間でエネルギー政策の話題を」の時代である。このように国民がエネルギー問題について考え、国民の声を政策に反映していく
こと自体は良いことである。しかし、このことがより良い政策の実現に繋がるかは、一概には言えないのが現状だ。
昨今の世の中には、物質的豊かさでなく精神的豊かさを重視する風潮がある。現実には、日常の経済生活の大半がエネルギー供給等の物質的豊かさに支えられているにも関わらず、「少し無駄を省けば何とかなるだろう」という時間軸や定量的データを伴わない「感覚」や「気分」
だけで世論が形成されている。これに加え、例えば原発問題に関して言えば、事故が起きたという事実がある中ではどうしても脱原発を支持する意見が多く表に出てきやすく、これをソー
シャルネットワークがさらに加速させている。自ら情報を取りに行こうとする人がいても、その情報があふれすぎているだけでなく、正しくない情報や歪められた情報が多いことも、残念ながら事実だろう。
さらに、我が国の政治を巡る状況も大きく影響している。首相が短期間で交代するだけでな
く、政権与党の交替も頻繁になりかねない状況では、内容の良し悪しよりも、世論に沿っているか否かという基準で政策が実施されかねなくなる。
真に国民のためになる政策が、世論に沿っていれば何の問題もない。よって、国・事業者・研究機関等には、これまで以上に分かりやすい情報開示が求められる。また、それを広く伝えるマスメディアの役割も大きいことは言うまでもない。そして何より、国民一人ひとりが、情報の正確性や背後に隠された事実などを考慮して、表面的ではなく深く多面的に物事を考えていくべきである。
それでもなお、世論と理性のはざまにあって解決が一筋縄ではいかない課題は残るだろう。
そのような困難な課題に関しては、職業政治家・職業公務員が「公益を実現するプロ」として体を張る局面ということだろう。そして、そうした公益を実現するための法的・制度的な裏付けの整備も、そろそろ視野に入れるべきではないだだろうか。

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エネルギー政策見直しに不可欠な視点～事実に基づいた冷静な議論に向けて～（研究主幹：澤昭裕）

2012 年 3 月発行
21 世紀政策研究所
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