水源地域保全条例の有効性に関する実証研究注1
石川県立大学生物資源環境学部

山下良平

石川県立大学（現 富山県庁）

井戸茉名美

1 はじめに
1.1 背景と目的
木材価格の国際競争において劣位に立つ我が国において，森林管理を巡る環境は年々厳しさを増している。戦後の植林期に大量に植えられた人工林が一斉に伐採適齢期を迎える中，国内産の林材に対する需要は低迷し，その産出額はバブル期以降急落している。木材（用材）自給率自体は高度経済成長期には減少しはじめ，近年では若干の上昇は見られるが，わずか 20％台を推移しているのが現状である。これらの林業不振は林業従事者の労働力構造にも大きな影響を及ぼしている。森林施業計画制度（1967 年導入）の後継として制定され，森林経営の計画策定と責任ある管理を条件として意欲ある経営者の取り組みに助成を行う森林経営計画制度（2012 年導入）により，担い手を盛り立てようとする政策的な動きは見られる。しかしながら，担い手の減少と高齢化問題への有効策としては十分機能しているとは言いがたい。個々の林業者の減少や高齢化は，組織的な森林管理の主たる担い手として期待される森林組合の弱体化にも繋がり，市町村合併による森林行政部局の縮小と相まって，林業関係のガバナンスが大きく崩れているとも考えられる。山林を含む土地の私有財産権が認められる状況下においては，秩序ある資源管理を維持することを考えると，ガバナンスの瓦解の影響は小さいものではない。
他方で，ローマクラブが 1972 年に発表した『成長の限界（Limits to Growth）』が実際に示唆した「100 年以来に到来する自然資源が枯渇する時代」の一端がエビデンスとして表面化し始め，世界に向けて警鐘が鳴らされ続けている（Meadows D. et. al. 枝廣 訳[1]（2005））。このような危機意識の高まりの反動として，当然のことながら希少で良質の自然資源は資産価値の高い資源として捉えられて，一部のグローバル資本（以下，外資と略称）
では既に争奪の対象となっている。
我が国でも東京財団によるレポートが 5 カ年にわたって発表されるなど（[2]），
外資系企業による森林の買収が社会問題化した。前述の背景を振り返るならば，過疎化・高齢化による林業従事者の減少や木材価格の下落が長期化して，不在村地主が多くなってきていることは事実である。また，それに付随して，林地の地籍調査の進捗が 2013 年度末時点で 44％程度となっている（[3]）
。これらの事実は，森林を含む山村地域の土地利用に関する公共的な管理が不完全であることを端的に示すものであるが，まず森林関係法制度を整理し，このような土地利用把握の不完全性と森林売買の関係性を明確にしたうえで，対応を取るべき責任
主体とその内容を議論する必要がある。それ以前の問題として，国際的な自由貿易に向かう社会システムの中に置いて国内の森林売買が有する功罪は何か，つまり問題の所在がどこにあるかを確認しなければ，不完全な情報のもとに闇雲に危機感を煽ることになる。
上記の問題に対して国レベルの対応が動き出している状況に追随し，近年の注目すべき各都道府県独自の対応
として，水源地域保全条例の制定が広まっている。売買が起こりうる現地で実際に土地利用を監督する自治体の条例に関して，その設計プロセスや有効性が妥当であるかは極めて重要な問題である。そこで本研究では，買収による森林の所有権消失や乱開発が懸念されていることを念頭に置いて，国レベルの関連法規を体系的に整理し，それらの法的性質や機能を理解したうえで，地方自治体独自に策定が進む水源地域保全条例の運用体制からみる
注1

本稿の内容は，行政当局による公式見解ではなく，著者らの研究室による調査結果に基づく独自の考察であり，解釈については一切の責任を筆頭著者が負う。

-1-

有効性や限界を明らかにする。

1.2 研究の構成
まず，地方自治体の水源地域保全条例の上位に位置する国レベルの関連法規をまとめ，手続きや規制内容，網羅する範囲等を整理する（2 章）。次いで，本研究の対象地域であり，豊富な自然資源を有しながら林地の地籍調査進捗率が低水準に推移している環白山地域の福井県，石川県，富山県，岐阜県の条例策定プロセスを精査して，論点と担当部局（聞き取り対象者）の認識を確認する。それらの自治体は，いずれも外資による森林買収が最も頻発している北海道を視察し注2，現地の実態を条例制定に反映させており，2013 年現在で実例がない環白山地域の各県がどのように条例に反映させたかも政策移転の観点から重要な分析項目となる。その結果を踏まえて，各県の水源地域保全条例がどのような局面で有効であり，また限界を有するのかについて考察する（3 章）。
本稿では論点を明確にするために，森林保全を関連法規や林業経営の全体像について根本から議論するのではなく，土地取得手続きを含む開発許可部門に焦点を絞って，あくまで外資による民有林の買収に関する事項のみに限って論述する。

2 国レベルの関連法規のまとめ注3
2.1 「森林法」及び「森林法の一部を改正する法律」
森林法第一条には，「この法律は，森林計画，保安林その他の森林に関する基本的事項を定めて，森林の保続培養と森林生産力の増進とを図り，もつて国土の保全と国民経済の発展とに資することを目的とする」と明記されている。森林法では，前述の森林経営計画制度を新たに明記するなど，森林の土地所有権買収に繋がる管理不全や森林としての価値低下を防ぐための様々な規制が盛り込まれている。
また，
後述のように森林の利用，整備，伐採の履行や計画変更に際して市町村（長）の権限が全面に強調された点などが主な変更点として一部改正され，
平成 24 年 4 月 1 日から施行された。森林法のなかで，特に土地利用や売買に関して着目する制度は 4 つあり，森林の土地所有者となった旨の届出制度，伐採及び伐採後の造林の届出制度，林地開発許可制度，そして保安林制度である。そのうち保安林制度については，公益的機能の維持増進，森林の保全を目的として指定されている森林エリアの管理を義務づけるものであり，指定解除の権限は農林水産大臣や都道府県知事にある。よって，その指定区域内で行政が取得目的を把握出来ない買収が起こることはないため，それ以外の制度について簡潔に整理する。

2.1.1 森林の土地所有者となった旨の届出制度
森林の土地所有者となった旨の届出制度が新設された目的は，主に行政による森林の不適切利用者に対する勧告や監督処分や，利用集積による管理の効率化を進めるための所有者把握である。届け出の対象は都道府県知事が定めた地域森林計画の対象となる民有林であるが，対象となる森林の土地の所有権移転は，売買や相続，贈与などその事由を問わず，また面積の多寡についても問わず全てのケースが該当する。たま，対象の所有権者は個人，法人とも該当する。新たに土地の所有者になったものは，その日から 90 日以内（保安林等に係る届け出の注2

林野庁の調べでは，2006 年から 2012 年までの 7 年間の「居住地が海外にある外国法人又は外国人と思われる者による森林取得の事例の集計（都道府県による届け出があった分のみ）」で，北海道は件数比率で全国の 84%，買収面積比率で全国の 91%を占めており（[4]），特に件数の多いニセコ町や倶知安町には全国から視察が相次いでいる。
注3
森林・林業関係の最上位法としては，森林・林業基本法があるが，上位法であるが故の抽象さを含み，現場レベルの問題と直結させて議論させるには適さない。ここでは，本研究の趣旨に沿って現場での森林買収の問題に対処する際に関係する 2 つの法規のみを整理する。

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場合は 30 日以内）に当該土地がある市町村の長に対して届け出を行う必要がある。以上の届け出を怠った場合は 10 万円以下の過料が科されることがある。面積が 1ha を超える場合は国土利用計画法による届出制度の対象範囲となり，その規定に基づき届出を行った場合には森林法による届出制度は免除される。森林法による届け出についても，国土利用計画法による届出についても，日数は異なるがいずれも事後の届出制度となっている。

2.1.2 伐採及び伐採後の造林の届出制度
伐採及び伐採後の造林の届出制度の目的は，森林の土地所有者が市町村森林整備計画に沿って適切な利用を行
い，健全な森林環境を維持するためである。森林所有者や，立木を買い受けた者が届け出の対象となり，実際に伐採を始める 90 日から 30 日前までの 60 日間で，当該森林がある市町村の長に対して行う。届け出を怠った場
合には 100 万円以下の過料を科されることがある。

2.1.3 林地開発許可制度
都道府県知事が定めた地域森林計画の対象となる民有林が対象となり，土石の採掘や森林以外への転用等の，土地の形質の変更を行う 1ha 以上の開発行為が該当する。これらの開発を行うためには，都道府県知事の慎重な審査を経る必要があり，違法行為があった場合には，森林法に基づき中止命令や復旧命令の監督処分を受け，また処分に従わない場合は罰則が適用される。

2.2 水循環基本法
森林の利用や管理を適切に進めるために，各種手続きの細目を定めた上記の森林法に対して，昨今の森林買収を明確に視野に入れて，健全な水循環環境の維持保全を達成すべく平成 26 年 7 月に施行されたのが水循環基本法である。水循環基本法は全三十一条から構成され，水循環の公共性とその国民共有財産的価値を明示し，そしてその恩恵の享受し続けることの重要性を打ち出したものである。しかしながら，総合的（抽象的）な上位法の位置づけであり，今後当該法に示される政府の方針を受けた各自治体の水循環基本計画策定を促す抽象的な内容に留まっている。すなわち，この法律自体は，適正な水循環の根源となる水源地域を守るという政府の姿勢であるという見方ができる。

2.3 関連法規を総合的に見た水源地域保全条例への期待
森林法及び森林法の一部を改正する法律，そして今般施行された水循環基本法案の扱う範囲を整理する。森林法は，林業に関する計画を含む森林の適正な維持管理を担保するための土地利用権の扱いについての手続きを定めたものであり，基本的には森林の土地取得者が事後的に届出を行うものとなっている。そこでは，具体的に森林を取得する人格は無差別であり，法が遵守される限り数ヶ月以内には土地取得者の人格や土地利用目的は大方判明する。つまり，林地開発許可制度に一定の監督基準が保証されるならば森林環境や水源地域の土地利用は秩序が維持されるはずである。ここに法的な位置づけを強化し，今後の各自治体の水循環基本計画の策定により国民的な意識を喚起しようとするものが水循環基本法という関連が見出せる。
この点について，新たに森林の取得になろうとするものを事前に把握する仕組みは皆無である。基本的には自由な経済取引であり，「疑わしきは罰せず」という前提に立つならば，事前に土地取得希望者の人格や目的が法の範囲内にある限り過度の干渉はすべきでは無い。しかしながら，水資源の公的性質や森林の公益的機能を確実に維持していくためには，適切な森林管理が保証される安心な所有者の元に利用されるべきであることは論を待たない。一部は今後策定される予定の地方自治体の水循環基本計画に盛り込まれる可能性もあるが，現時点で自治体が独自に対策を講じたものが，後述のように事前の届出を重要視した水源地域保全条例であるといえる。現-3-

在，徐々に策定する自治体が増えつつあるが，策定理念や目的，そして真に対処すべき問題に有効であるかについての検討が必要である。

3 国レベルの法規を補完する水源地域保全条例の有効性
3.1 各県の森林整備及び担い手育成の体制
担い手が健全に育成され，森林に適切な管理が施されるならば，不透明な買収を未然に防ぐことができる。規制的な条例の先に，担い手育成や森林環境保全の施策や取り組みが現況でどのような状況であったかを確認する。
各表 1 は聞き取り調査と各県が公表する統計情報を整理した森林整備や林業経営の概況である。白山麓を取り囲
む隣接県でありながら，森林総面積や国有林，公有林面積比率，あるいはデータベースの整備・公開には一部差がある。
いずれの県も森林整備の状況は深刻であり，所有者や境界は殆ど明確になっていない。なおかつ現在の林業従事者は高齢者が多く，経営不振から意欲が減退している場合が多いという共通点が見て取れる。担い手の育成に
は独自の展開が見られるが，完全に経営意向がない所有者から意欲的な担い手への所有権を移し，経営の効率性を高めるための公的な斡旋システムについては県によって差が見られる。
森林管理部局からの目線として見る今後の課題は，石川県は林業経営に力点を置いているが，他の 3 県はいず
れも外資による森林買収を意識するコメントを出していた。その背景には，自治体財政の枯渇や担い手不足によ
表 1 各県の森林整備概況及び林業関係の問題点
県名（調査日） 石川県（2013 年 10 月 3 日） 富山県（2013 年 10 月 1 日） 福井県（2013 年 10 月 17 日） 岐阜県（2013 年 10 月 16 日）
担当部局

農林水産部森林管理課

生活環境文化部県民生活課

農林水産部森づくり課

林政部林政課

森林面積（ha） 250,000

284,297

312310862000国有林（ha） 2500（1％）

105814（37.2％）

39207（13％）

180000（20.9％）

公有林（ha） 10000（4％）

29.663（10.4％）

不明

不明

水源地域区域△（一般公開はしていない） ○（水源地域図などあり）
図の視覚化○（保安林の場所を見ること ○（国有林と民有林の区別が出来る。森ナビ福井）
岐阜フォレナビ）

所有者の把握 不明部分が多い。

不明部分が多い。

不明部分が多い。

不明部分が多い。

森林の境界把境界を聞くと，わからないと 地籍調査済みの場所は徐々に程度を含め，不明部分が多い。 程度を含め，不明部分が多い。
握具合
答える所有者が多い。
判明したが，それ以外は不明。
林業従事者

高齢者が多い。

高齢者が多い。

高齢者が多い。

高齢者が多い。

林業に対する 林業に意欲をなくしている人 林業の衰退から，意欲をなく 世代交代などで意欲のない人 意欲をなくしている人が多意欲が多い。
している人が多い。
が増えている。
い。
売買の斡旋

仲介する仕組みはある。

環境税の有無 ○
担い手育成

特になし。

適正に管理できる担い手への特になし。
斡旋システムを検討中。

○

×（核燃料税の一部を財源化） ○環境税などを使って人材育成 条例や環境税のなかには含ま 条例以外の政策に含まれてい 森林づくり基本計画に担い手をしているわけではない。
れない。
る。
育成が含まれている。

現在の懸念事 地権者，面積，境界を知るこ 森林を得ることのメリットや 平野部で地下水が大量に取ら 境界の明確化や，条例を知っ
項や課題とと，森林保護の意識の啓発 森林所有者を元気にさせるこ れること。境界の明確化。
（地 てもらい，県民が監視役とな活動。森林所有者の関心を繋 と。森林所有者，境界，面積 籍に詳しい人や山に関心があ ってもらうことが理想。国内
ぎ止めて，経済的に成り立つ を把握すること。外資がどの る方は高齢者）
企業に山が買われたという事
林業をやっていくこと。
ような場所を買いたがってい例があり，その企業の背後まるのか。
（土地条件，
地形条件，
ではつかみきれていないた
社会条件等）

め，見極めが難しい。

注）聞き取り調査結果と各県のウェブサイトから情報を抽出し，筆者らが作成-4-

表 2 各県の水源地域保全条例の内容に関する項目別整理（情報は調査時点のもの）
県名（調査日） 石川県（2013 年 10 月 3 日） 富山県（2013 年 10 月 1 日） 福井県（2013 年 10 月 17 日） 岐阜県（2013 年 10 月 16 日）
条例届出開始 2013 年 10 月 1 日

2013 年 10 月 1 日

2013 年 10 月 1 日

2013 年 10 月 1 日

背景

森林管理状況をふまえなが 水需要の増加，既存法令の問 木材価格低迷，土地所有や地 管理不全の森林が増え，森林ら，開発や土地利用が乱れる 題点，外資による森林買収を 下水取水制限がないことのリ 等が持つ水源涵養機能などのリスク等を考えた。
警戒。
スクを危惧。
低下を懸念。

目的

水資源の供給源としての森林 それぞれの責務を明らかにす 基本理念ならびに県，関係者
水源地域の保全のために，土の保全を関し，森林の有する るとともに，豊かで清らかな の責務，施策の基本事項を定地利用が適切に利用されるこ水源涵養機能の維持増進に寄 水資源の維持保全と安全な生 め，豊かな水資源を将来にわと。
与すること。
活の実現。
たり守り引き継ぐ。

内容

水源地域内の土地について， 水源涵養地域内の土地の所有
水源地域内に土地を所有され土地売買等の契約を締結しよ 権や地上権等の移転や設定に森林の所有者が土地の権利をる方が，その土地を販売する
うとするときは，その旨を知 かかる契約をしようとすると移転する（土地の売買契約等）
場合や地上権を設定される場事に届出。
（ただし，森林地域 きは，契約締結の 30 日前まで際は，事前に知事への届出が合などには，その契約の 30以外で土地の面積が 300 平方 に知事へ届出。
（支配関係，小必要。
日前までに県への届出が必メートル以下の場合，届出は 規模の開発行為，地下水の利要。
不要）用のときも届出）

届出対象地

公有林等を除く全ての民有
水源涵養地域に指定された森
水源地域に指定された箇所。
水源地域に指定された箇所。
林。
（水源地域指定なし）
林。

特徴

特に説明なし。

所有権移転等の届出のなかで森林法に基づく市町村森林整
水源地域を森林だけではな 支配関係の届出。売買届出に
備計画に条例に基づく水源地
く，取水地点や湧水地なども は，森林管理予定者の記載あ域エリアを位置づけ，水源地指定している点。
り。また重要な山林を所有す
域設定指針を策定し，森林計る法人が外資系企業などに買画制度を適用。
収された場合も届出が必要。

伐採には森林法，植栽の義務，
森林法による届出が必要や間過料は 5 万円までであるが，今ある制度のなかで助言。伐地下水取水の規制などの説明
伐をするときはこういう法律
名前を公表することでイメー
助言，勧告等 採や開発をする際は，こうい等。過料は 5 万円までであるがあるなど。地元の人と意見
ジダウンになると考えていう届出は必要など。
が，名前を公表し相手の名誉を調節するように。
る。
に訴える。
協議会の有無 ×

×

○

○

批判の有無

○

○

△

×

批判内容等

弊害がない状況での条例策定
・水を企業立地の売りにして・「森が買われること=水が取に批判はあった。しかし，県いるため，企業の足かせにはられる」なのか。
民へのアンケートでは 8～9ならないのか。
特になし。
・所有者にはすでに森林法な割は規制に賛成であった。
（し・森林法で充分守られている
どの厳しい規制がある。
かし，回答者は森林に関心がのではないか等。
高い人は多い。
）

届出時期と期 事前届出（所有者となった日 事前届出（契約締結予定日の 事前届出（契約締結の 30 日 事前届出（契約締結しようと間から 90 日以内）
6 週間前まで）
前）する 30 日前まで）
森林組合の寄合で説明会や地条例普及・啓 制度などを普及させることで今現在は周知活動に力を入れ PR 活動や普及活動を行って域説明会説明会，シンポジウ
発活動あると考えている。
ている段階。
いる。
ム，ラジオ等り，公有林化して全ての買収対象から保全するという策は維持管理が困難であるという点で現実的では無く，自主的な取り組みや地道な林業の活性化により森林を自衛しないといけない部分があるからである。各県が共通に懸念する森林の自衛と事前の買収情報の把握を念頭に置いたものが水源地域保全条例であり，今後の普及に向けた広報活動なども積極的に行う予定である。
ただし，かつて岐阜県で事前に背景まで掴みきれなかった国内企業による森林買収があった以外は（問題に発展するような事案なし），いずれの県においても外資による森林買収の実態が無く，具体的なイメージに書ける
ため，行政対応としても不明な点が多い。

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3.2 環白山地域各県の水源地域保全条例の有効性と課題
上記の問題認識のもとで行った聞き取り内容について，まず各県の水源地域保全条例の基本的性質を表 2 のようにまとめた。条例の背景としては，担い手不足による森林の管理不全に起因する森林買収や地下水の取水リスクについて，直接的あるいは間接的に懸念を抱いていることが共通している。各県とも外資による森林買収のみ
が条例の策定目的ではないことは前提としているが，策定の際には買収事例が多い北海道に視察に行っているな
ど，確実に視野に入れているとの説明があった。また，条例制定の目的や内容は概ね「森林の所有者になる場合の事前届出」で共通しており，その意義は国の法規が事後届出であることに対して行政が売買行為を終わる前に
利用目的等を把握することにある。表 2 の通り，行政による事前の審査が盛り込まれており，条例の効力が及ぶ範囲においては漏れなく監督できる制度となっている。届出対象地には少々違いが見られたが，特に特徴的な指定は県西部に白山，県東部に立山からの豊富な水資源を有する富山県である。富山県では，森林買収以外にも水の取水行動それ自体にも大きな規制をかけており，取水地や湧水地なども届出対象となっている。以上を小括す
ると，強制力の強い法規による事後届出に加えて，条例により事前届出を課すことで，二重の監督機構によって森林利用秩序を死守している体制には，構造的な欠陥はなく，有効性は充分と考えられる。
しかしながら，調査から浮き彫りになった課題は，地元からあがる自由売買や活性化を阻害する可能性である。
森林を放置することも売却して経済的利益を得ることも法的に縛られることに対して，一部住民からは強い反発があると各県の担当者が言及している。この点，各県が視察しているはずの北海道では，買収企業による地域との衝突や土地利用計画，景観計画を阻害する行為は一切見られず，地域活性化の一環としてさらに売り手として歓迎している声さえ見られるのが現状である。環白山地域各県はそのような実情を視察し，情報収集したうえで，
なおかつ国土安全保障の意味合いから外資による買収を明確に「リスク」と見立てて条例を制定したことになる。
それ自体は国土保全の観点からは重要なことであるが，行政や政府の認識と現場の意識のギャップが今後摩擦として問題化しないような，
念入りな説明会の開催や条例導入の趣旨の周知，理解の獲得などが重要な作業となる。
また，上記の「意識」レベルの問題で行政と現場の森林所有者の相互理解が達成されたとしても，施策の運用の面で課題は残る。具体的には，条例によって事前の届出を課したとしても，それは情報として把握することであり，森林の買収を希望する対象の所在地が海外であること「のみ」を理由に拒否することは出来ない。さらに，
実際に起こっているように，現状の情報網では買収しようとする企業の背景（表面上の名義と実態）までを完全に調べることは困難である。そのうえ，前述のように，林地の地籍調査の進捗の遅れを合わせて考えると，本来条例が制御したい一連の行為を把握することすら出来ない可能性もある。
本研究では，現状の水源地域保全条例の「構造上の有効性」を示し，「運用上」の未解決課題を指摘したが，解決策が提示出来た訳では無い。残された課題としては，調査した県の事例の地理的な特徴を整理し，条例の運用状況など，最新の情報を加味した上で適宜実態を把握するという分析上の課題に対処し，社会への発信のあり方までを研究対象としていくことを挙げる。

参考文献
[1]

Meadows D.・Randers J. and Meadows D. 枝廣淳子 訳『Limits to Growth The 30-Year Update（成長の限界 人類の選択）』
ダイヤモンド社，2005 年 3 月.

[2]

東京財団『国土資源保全』http://www.tkfd.or.jp/research/project/project.php（2014 年 9 月 3 日最終更新）.

[3]

国土交通省地籍調査 Web サイト『全国の地籍調査の実施状況』http://www.chiseki.go.jp/about/status.html（2014 年 6 月 24
日最終更新）.

[4]

林野庁『外国資本による森林買収に関する調査の結果について』http://www.rinya.maff.go.jp/j/press/keikaku/pdf/130412_1-01.
pdf（2013 年 4 月 12 日最終更新）.

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