漁業地域の復旧・復興の計画立案における課題について㈱アール・ピー・アイ

大島 肇（有）食と地域建築研究所

種市 俊也

はじめに
平成 23 年 3 月 11 日に発生した「東北地方太平洋沖地震」による地震、津波は、死者・行方不明者 3 万人と大きな人的被害をもたらした。また、漁港やその背後の水産都市や漁村における市場や加工場等の産業基盤施設、道路や上下水道あるいは住宅といった生活関連施設等といった基礎的なインフラに対しても大きな被害を与えた。
漁港でみると、被災した 7 道府県に所在する 730 漁港のうち、319 漁港が被災し、筆者らが直接復旧・復興に携わっている宮城、岩手ではとりわけ被害が多く、253 漁港のうち、250 漁港で被災し、ほぼ壊滅状態、また、その背後における地区の被害も甚大であった。現在、被災地では、被災直後の緊急支援、応急措置を経て、本格的な復旧・復興に向け、さまざまな事業計画の策定が進められているところである。生活関連インフラの復旧・復興に対しては、多くの市町村で、国土交通省の防災集団移転促進事業、土地区画整理事業、水産庁の漁業集落防災機能強化事業等の適用が検討されている。一方、今回被災した沿岸地域は、主に地先の漁場を対象とした個人経営の漁業が主体で、離島部や半島部にあり、地形的に狭隘な場合の多い「小規模漁業集落」と、平野部にあり、主に沖合の漁場を対象とした企業的な経営体による漁業生産と大規模な魚市場、伝統的な水産加工業や水産関連産業の集積を有する、気仙沼、石巻の様な「水産都市」という 2 つの異なる特性を持った地区に分けられ、これらの地区の特性に応じて被災の状況も異なっている。
本論では、特に「小規模漁業集落」に焦点をあて、沿岸地域に立地する地区の特性に配慮した漁村地域の復旧・復興のあり方、主に生活関連インフラの復旧・復興の計画に適用される事業の特性を踏まえた具体的な事業計画立案上の課題について検討したい。
１.漁村地域の特性
沿岸地域には同じ水産業・漁業を地域産業の主体とする地区であっても、地先の漁場を対象として生産活動を行い、狭隘な地形である場合の多い「小規模漁業集落」と水産加工業や水産関連産業の集積を有する「水産都市」の大きく２つの類型がある。前者は、漁業資源の分布に従い、都市圏から離れ、産業振興、雇用、生活環境等の面で都市とは異なる課題を持つ地域が多い。水産庁1によれば、2010 年の漁港背後地区2は、全国で 4648 地区（漁業センサスの定義では6298 地区。
下注参照。
）
であり、過疎地域指定を受けている地区は2689 地区で全体の57.9％、離島地域指定を受けている地区は 791 地区で全体の 17.0％と地理的条件が厳しい地区が多く、かつ、高齢化率も32.2％と高い。地理的には、山がちで平地に乏しく、自然災害の影響を受けやすい地区が多い。また、インフラ整備も遅れがみられ、例えば、2009 年度時点において、下水道等普及率は、都市部（人口 10 万人未満の小都市）で 67.6％、漁業集落で 51.2％、自動車交通可能道比率は、都市部 82.5％、漁業集落で 76.9％と差がみられる。

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参考文献[1]
漁業集落は複数の定義がある。下記の２つの定義が一般的に用いられ、②の漁港背後地区が感覚的な「漁村」に近いと考えられるが「漁港」のみならず「港湾」の背後にも漁業を生業とする集落はあることに留意されたい。なお、本論における「小規模漁業集落」は地区の持つ課題や対応する施策の面から「水産都市」との差異を踏まえるために便宜的に性格分けしたものであり、②の定義との関連でいえば、利用範囲が地元の漁業を主とする第 1 種漁港（2,205 港）及び利用範囲が第 1 種漁港より広いが全国的な利用ではない第 2 種漁港（496 港）の背後集落を想定している。
①漁業集落とは、漁港及び港湾背後の漁家 4 戸以上の集落をいう（農林水産省「漁業センサス」）②漁港背後集落とは、漁港背後の漁家 2 戸以上、人口 5 千人以下の集落をいう（水産庁）

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写真（筆者撮影）：（島根県の漁業集落の例。住宅が密集し、路地は昼間でも薄暗い（真中）、電柱も折り曲げて敷設（右）上記の大半は、本論における「小規模漁業集落」に該当するが、一方、特定第 3 種漁港として政令で定められている 13 漁港を持つ地区、八戸、塩釜、銚子、三崎、焼津、下関、博多、長崎（昭和 35 年指定）
、気仙沼、浜田、枕崎（昭和 44 年指定）
、石巻、境(昭和 48 年指定)、被災地では、釜石、大船渡、女川等漁業生産と水産加工業を含めた水産業とその関連産業を地域産業の核となっている様な地区が「水産都市」に分類される。
「水産都市」では基幹となる、沖合底びき網、大中型まき網、遠洋カツオ一本釣等といった大規模な経営体で操業される漁業種類とそれに対応した加工流通、漁船や漁具の販売やメンテナンスを行う水産関連産業といった独自の産業集積がみられる。また、こうした集積が持つ港町のイメージを活かし観光客を対象とした飲食店や直売所の集積が進んでいることが多い。生産面のみならず、加工流通、観光を含めたその他関連産業等水産業を中核とした産業集積が水産都市の特徴となっている。

写真（筆者撮影）：（左から、焼津漁港、博多漁港、三崎漁港。いずれも周囲に多くの関連産業を抱えている）

現在、沿岸地域において復旧復興の計画が検討されているが、意外に上記の様な視点が意識されていないことが多い。大きな漁港の背後の都市部の復旧・復興と離半島部の「小規模漁業集落」における復旧・復興は、生産活動、集落の生活動線、産業集積等において異なる特徴を持っており、復旧・復興の計画立案にあたっては、この様な地区の性格の差異を踏まえていかねばならない3。
２.小規模漁業集落における漁村整備
小規模な漁業集落では、上記の通り地理的条件が悪く、インフラ整備は遅れているが、こうした地区を主な対象として生活環境の改善や漁村整備を行ってきた事業として、水産庁の漁業集落環境整備事業が挙げられる。この漁業集落環境整備事業は、昭和 53 年度より、漁港機能の増進と漁業集落等における生活環境の改善を総合的に図るため、集落排水処理施設、集落道、水産飲雑用水等の整備を行うことを目的とし、漁港背後の漁業依存度又3

参考文献[2]。水産都市における復旧・復興の考え方の例。

は漁家比率１位の漁業集落や閉鎖性水域に面する漁港背後の漁業集落等を対象地区として実施されてきた事業4である。これまで、年間平均 100 地区、延べ約 3000 地区以上で実施されている。事業実施に際し策定される基本計画の標準的内容は、水産庁長官通達 (昭和 53 年７月 10 日 53 水港第 3599 号) 「漁業集落環境整備事業実施要領の運用について」の「漁業集落環境整備事業基本計画記載要領」に示されているが、漁業集落の将来像等を含む広範な検討が要求されており、漁業集落における総合的なプランづくりが志向されている。また、漁業集落の住民生活に直結した事業であり、事業効果を十分に発揮するために住民の合意形成が不可欠であることから、事業開始当初より、計画段階から住民参加型で事業を進めていくことが理想（平成 7 年度「漁業集落環境整備事業計画策定の手引」社団法人 全国漁港協会）による）とされてきた点も重要な特徴となっている。このため、実施後の地域住民の満足度も高い5。なお、漁業集落環境整備事業は、通常の生活環境の改善6のほかにも、北海道南西沖地震後の復興、熊本県不知火町における高潮被害後の復興において適用されている。今回の震災の復旧・復興に対する漁村整備の事業である「漁業集落防災機能強化事業」は、漁業集落環境整備事業を基礎として創設された事業と考えられる。

写真（筆者撮影）：（左から、長崎における計画策定の様子。島根（真中）の実施例及び奥尻島における被災地での適用例

３.今回の被災に対する復旧・復興の計画立案とその課題
筆者らが実際に様々な形で関わってきた中で、漁村地域、特に「小規模漁業集落」における復旧・復興の計画立案上課題となっている点は、下記の通りである。
1）計画の前提条件に関する課題①地区人口や漁業就業者数等計画フレームの策定
地区の計画策定に必要な地区人口や漁業就業者数について未だ確定することが難しい地区がある。雇用環境や小中学校の再建方針によっては、若い世代が現地あるいは現地に近接した地区における居住ではなく、他地区への移住を望む場合もある等、様々な条件により地区人口等の計画フレームが変わってしまうため、道路、下水等インフラ整備の法線や規模等の算定が難しい場合がある。加えて、フレームの策定のため意向調査や懇談会等により意見の把握や調整を試みる場合でも地区住民の中には、遠隔地に避難している方も多く、地区の全体の傾向

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漁業集落環境整備事業の概要（「53 水港第 3598 号漁業集落環境整備事業実施要領」及び「第 3599 号運用」より）
趣旨：新しい海洋秩序の時代に対処し、我が国水産業の振興と水産物の安定的供給の確保を図るためには、水産業の持続的発展の基盤たる役割を果たしている漁村の生活環境の改善や漁村の活性化等を推進していく必要がある。このため、漁業集落の環境整備を実施し、もって、水産業及び漁村の健全な発展に資そうとするものである。
事業の対象集落：人口が 300 人以上 5,000 人以下の規模の漁業集落であること。漁業依存度（対象集落における総生産額に対する漁業生産額（水産加工業を含める。
）の割合とする。
）又は漁家比率が第 1 位の漁業集落であること。
総事業費：3,000 万円以上
事業内容： 漁業集落道整備、水産飲雑用水施設、漁業集落排水施設整備、防災安全施設、緑地・広場施設整備、土地利用高度化再編整備、地域資源利活用基盤施設整備、用地整備、特認事業
5
参考文献[3]。満足度を計測した例。
6
参考文献[4]。具体的な計画例。

を判断し難い場合が多くなっている7。なお、「小規模漁業集落」においては、多くの地区で被災前から地区人口の減少と高い高齢化率が特徴であったため、被災を契機にこうした傾向が加速していくことが懸念されている。

写真（筆者撮影）：（それぞれ宮城県内の漁業集落における懇談会、現地ヒアリング、協議会の様子）②グランドデザイン、マスタープラン等上位構想の必要性
地区内に魚市場、水産加工場、その他関連産業が立地している場合には特に顕著であるが、地区の漁業や関連産業再建の方向性が不明確であると、道路体系、用地の利用方法等を定めることが難しくなってしまう。水産都
市の様な規模ではない場合、上位構想となる様な水産業振興計画といった産業復興の方針や計画が明確になっていない場合も多い。しかし、復旧・復興にあたっては、地区における産業や生活の姿を上位構想としてある程度定めておくことが、各種の具体的な補助事業等導入の上でも不可欠である。
2）計画策定に関する課題①安全な居住環境の確保
津波により甚大な被害を受けた地区が多く、復興にあたっては、安全な高さの確保が必要である。特に、地区内に十分な広さのある移転候補地が限られ、現地再建を図る様な場合等では、居住地の高さをどの様に設定するか検討を要する。
②漁村地域らしさ
多くの地域では養殖業、磯根漁業といった沿岸漁

海漁場
漁港業が行われている。こうした地域では、生業としての漁業の再建の視点を持ち、漁港と集落との一体性

防潮堤“なりわい”◇漁業関係施設
倉庫・作業所・番屋
種苗育成施設への配慮が求められる。また、地区住民が祭りや伝陸上養殖施設

統芸能等の場として利用する場（神社等）の再建が水産試験場◇６次化支援課題となる様な場合もみられる。
「海が見える」という点にこだわる漁業者は少なくない。住宅地、住

水産加工場
交流施設
直売施設
公共施設と配置等漁村地域らしい復旧・復興の方向を得られる様に配慮する必要がある。なお、全体の土地利用としては、海から高地まで、漁港、漁業関連施設、観光・公共施設等、住宅の配置が比較的コンセンサ “くらし”
台移転しても、漁業生産に関わる施設・機能は海側に配置することが求められる場合は多い。

7避難建築
避難路

“まち”

宅地内の家屋の配置、番屋等作業関係の施設の規模スを得られやすいイメージと考えられる。住宅が高防波堤（土石流危険区域等）

コミュニティ施設

避難建築

教育、医療、文化避難路

店舗、事務所
公園・広場
個人住宅
共同住宅

（急傾斜地危険区域等）

公共施設
公園・広場

図 1 漁業集落における土地利用イメージ

なお、必ずしも流出だけではなく、地区にボランティアとして訪問し、そのまま新規の漁業者として地区に移住してくる例もみられる。また、様々な計画の進捗に合わせて他地区へ移住から地区に留まる意向（あるいはその反対）へと当初と意向が変化していくこともみられる様である。

③高台移転後の跡地（低地）の利用
多くの地区で後背地の高地への住宅移転が進められているが、移転後の低地の利用についてはあまり具体的な提案はされていない。
利用目的や適正な規模設定を行わないまま、緑地広場等の計画をしている場合も多い様で、課題が多い。漁業者や地域住民との懇談会、ヒアリングでは、共同か個人かによらず、作業小屋、漁業系資材物置、休憩場所等「漁業関係施設」の配置が望まれる場合が多くみられる。また、漁業活動の盛んな地区においては、特に、直売所や販売に関わるイベント用地へのニーズもある。しかし、従前の施設規模や活用方法等が不明な場合も多く、かつ、施設整備後の利用方法、運営方法等も明確にしていく必要があり、計画する施設の適正な施設規模を求めることは簡単ではない。
④事業間の調整具体的な地区の復旧・復興には、漁港や港湾、防潮堤、幹線道路や集落道、その他様々なインフラ整備が必要であり、各種事業間での調整が求められる。しかし、限られた時間と人的資源の中で、関連事業間における調整がスムーズに進められている訳ではない。地域や集落全体の整備課題と内容を明らかにした上で、地域や集落単位で、複数事業の活用に係る全体コーディネート業務の設定や発注形態のあり方に関する工夫も必要性があると考えられる。
3）小規模漁業集落の復旧・復興の計画に適用される主要事業の特徴と課題
小規模漁業集落の生活関連インフラの復旧・復興に対しては、多くの市町村で、国土交通省の防災集団移転促進事業、土地区画整理事業、水産庁の漁業集落防災機能強化事業等の適用が検討されている。特に、高台への移転を前提とした防災集団移転促進事業と上述の様に従来から漁業集落の環境改善や災害復旧に活用されてきた漁業集落環境整備事業を基にした漁業集落防災機能強化事業の適用が進められている。ここでは二つの事業について整理したい。
まず、前者は、被災地域において住民の居住に適当ではない区域にある住居の集団的移転を図ることを目的としており、津波被害の想定されない高台への住宅移転のため、多くの地域で適用が進められている。被災地の住宅を安全なエリアに確保することが基本コンセプトと考えられる。住宅移転に関わる様々な補助を行いながら、移転跡地（従前の集落）は「災害危険区域」とし、住むことはできなくなる。このため、跡地（いわゆる低地）の利用について具体的に議論されないまま住宅移転が先行的に決定されていく場合が多いと考えられる。
一方、漁業集落防災機能強化事業は、災害に強く、生産性の高い水産業・漁村づくりの推進を目的とし、安全の確保を前提としながら、従来の漁業集落環境整備事業で志向されてきた、漁業振興等も踏まえた総合的な視点から漁業集落の再建を図ることが基本コンセプトと考えられる。このため、基本計画の策定に当たっては、地区生活や漁業の将来像や再建方針を踏まえた上で、生産に関する施設、住宅や生活に関する施設の配置、機能を整理し、具体的な集落道、避難路等防災安全施設、緑地・広場施設として具体化することが志向されている。高台へ集落を移転する計画（漁業集落防災機能強化事業でも可能）を軸としても同時に漁業活動、移転跡地全体の活用方向やゾーニングを考慮して進めていくことが求められる点は前者の事業と特徴を異にしている。また、高台への住宅移転を検討する場合、住宅移転に関わる補助がなく、被災者の負担が生じる（ただし、基本的には、移転跡地の利用に制限が必要ではなく、移転先の住宅面積にも制限がない）点も事業の特徴に違いがみられる。
当初は、二つの事業を巡り、市町村等で混乱もみられた様であるが、現在は、既に国土交通省と水産庁が連名8で示している通り、それぞれの特徴を活かしながら、復旧・復興の計画が検討されている例が多くなっている。
高台への住宅移転を前者の事業で先行的に計画してきた地区でも、漁港周辺等移転跡地の土地利用について再度、後者の事業の様な総合的な視点に立ち返り、漁業者と共にゾーニングや施設の計画を策定し、あるいは、新たに
8「東日本大震災の被災地における水産基盤整備とまちづくり事業との連携について（23 水港第 3047 号、国都安第 38 号、国都市第 345 号）」平成 24 年 4 月 2 日付、技術的助言

漁業集落防災機能強化事業を地区の復旧・復興計画に導入するといった動きが出てきている。
小規模漁業集落における復旧・復興にあたっては、漁港と背後の集落が生活上も生産活動上も密接に結び付き、独特の漁村の風景や雰囲気を創っている地区の特性9、住民の負担を勘案しながら総合的に事業を組み合わせて有効な計画を策定することが必要であり、現在の動きは望ましい方向といえる。
４.今後の展望現在、漁業地域における復旧・復興は、地区の計画に関しては、様々な事業制度の特徴や組合せへの理解が進み、少なくとも適用する事業と施設のおおよその配置までは定まっている地区が多いように見受けられる。しかし、例えば、前述の地区人口等のフレームの課題も行政の担当者等の努力にも関わらず、未だ不明確な地区が多く、また、住宅の高台移転後の跡地利用について具体的な議論が行われていない地区がほとんどという状況である。さらに、復旧・復興の事業計画が具体的になっていくにつれ、地区住民側の考え方にも変化が生じていく（例
えば、インフラ整備の方針が明らかになり漁業等地域産業再建の可能性が大きくなる場合、自分の所有地の買収が絡む場合等、当然、状況に応じて住民側の意見は変化していく）ということもあり、スムーズに事業の実施まで進むような事例は少ないと考えられる。ここから先は、スピード感のある復旧・復興が求められるものの、将来に禍根を残さない様な復旧・復興のためには、ある程度時間をかけ、地域住民と行政がしっかりと意思疎通を行いながら、総合的な視点に立ち計画を策定しいくことが必要であると考えられる。
最後に筆者らは、様々な機会を通じて、被災地の復旧・復興に関わり、漁業者、地域住民、行政、コンサルタント等様々な方々と意見交換をさせて頂いているが、直面する課題は難しく、また、日々変化していくことを実感している。今後とも、多くの方々と協力しながら、安全で漁村らしい復旧・復興を目指していきたい。
（参考文献）[1]『水産白書』水産庁，21 年度，22 年度，23 年度[2]『被災した水産都市機能の回復と復興』日本地域学会，第 48 回年次大会，大島,2011[3]『漁村における生活の満足度と生活環境の改善』日本沿岸域学会，研究討論会概要集，大島･三木･本間，2005[4]『小さな島の将来像「長島しま・コミュニティ形成」の提案』日本沿岸域学会，研究討論会概要集，2004 堀
越･大島･笠原[5]『漁業・漁村の果たす多面的機能に関する調査』財団法人漁港漁場漁村技術研究所，2002 ※筆者が主任研究員として担当

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参考文献[5]。漁業や漁村は多面的な役割を果たしている。