持続可能性アセスメントの理念とその日本における実現可能性
Concept of Sustainability Assessment and its Feasibility in Japan
原科幸彦

千葉商科大学・政策情報学部、東京工業大学名誉教授

Sachihiko HARASHINA, Faculty of Policy Informatics, Chiba University of Commerce
Professor emeritus, Tokyo Institute of Technology

Abstract
Japanese environmental assessment systems, both EIA and SEA, are poor as an advanced country. As theapplied projects to the systems are quite limited, then, EIA cases are extremely few in Japan, which is one
thousandths of the US. But EIA and SEA should be utilized commonly as a basic tool in a sustainablesociety. The challenges of EIA and SEA systems in Japan are reviewed towards creating a sustainable
society and discussed on the possibility of introducing sustainability assessment (SA) into Japan.
キーワード： 環境アセスメント，簡易アセスメント，持続可能性アセスメント
keywords：Environment Assessment, Concise EIA, Sustainability Assessment

はじめに2009 年 5 月、ガーナのアクラで、アセスメント分野の世界の基幹学会である国際影響評価学会（IAIA: International Association for Impact Assessment）の第 29 回世界大会が開かれた。
この大会に中国は環境影響評価課長を筆頭に 30 人を超える政府関係者を送り込み、年間 30 万件前後のアセスが行われていると報告した 1)。米国でも連邦政府のアセスだけで年間 3～5 万件、州のものも加えると 6～8 万件になる。日本の環境影響評価法のもとでは年間 20 件しかなく、全国の自治体のアセスを合わせても 70 件ほどにしかならない。彼我の差は著しい（図１）。
この違いは、アセスメントの理念が根本的に異なるからである 2) 。米国などでは、publicconcerns、人々の懸念する事項に答えるという考えでアセスが行われる。少しでも影響がありそうなら、まず簡易アセスを行うので件数が多い。これにより、環境リスクの低減がはかられる。
簡易アセスは時間も費用もかからない。
また、日本のアセスは事業の意思決定がほぼ終わった段階で行われるため、計画の大幅な修正はできない。アセス開始の段階が遅すぎるのである。戦略的環境アセスメント（SEA）
はこの問題を解決し、立地検討段階や上位計画など、意思決定の上流段階からアセスを開始するもので 20 年ほど前から世界に広まったが 3)、日本では導入が遅れている 1)。

1１．環境アセスメントの理念
１．１

NEPA と持続可能な発展

環境アセスメントの基本理念とは何か。世界の先駆け、米国のアセスメントは連邦政府の国家環境政策法（NEPA）に基づき行われ、同法は 1969 年 12 月に連邦議会を通過、1970 年 1 月 1 日に施行された。NEPA は連邦政府の意思決定が環境に与える影響を未然に緩和して、環境と調和させる意図で制定された画期的な法律である 4) 5)。環境の総合的な質の向上を目指して意思決定を行うことを求めている。ここで environmental quality、すなわち、「環境の質」という概念を明示した。NEPA の目的は４つあり、第２条で、以下のように示されている。

本法の目的は、人間と環境との間の生産的で快適な調和を助長する国家政策を宣言すること、環境と生物圏に対する損害を防止、または除去し、人間の健康と福祉を増進するための努力を促進すること、国家にとって重要な生態系と天然資源についての理解を深めること、そして、環境諮問委員会を設置することである。
２つ目の、「環境と生物圏に対する損害を防止、または除去し、人間の健康と福祉を増進する」の部分で、環境を環境汚染に止まらず、生物圏とともに総体として捉えている。環境の質全体の向上により、人間の健康と福祉を増進する。その手段としてアセスメントが導入され、これを推進する機関として環境諮問委員会（CEQ）の設置が規定された。
環境アセスは英語では Environmental Impact Assessment と表現される。人間行為が環境に与える影響（impact）を事前に予測・評価して、環境と調和した意思決定を支援するものである。
環境制約のもとでという sustainable development の理念が、既に NEPA に表れている。将来世代に対する現世代の責務という概念も、第 101 条（b）責務内容の 1 番目に記されている。

１．２

アセスメントは計画行為の一部

sustainable development の本来の考え方は、環境は人間活動の器であり、人間活動は、器としての環境が持続可能、あるいは維持可能な範囲内でしか行えないということである。すなわち、環境を制約条件として明確に認識して、人間活動を考えなければならない。
開発行為の意思決定は、常に環境影響を配慮して行わなければならず、環境アセスメントがそのための主要な手段であることが、1992 年のリオデジャネイロ憲章に明示された。この目的の実現のための行動計画として合意されたアジェンダ 21 の第８章でも「政府のあらゆる段階の意思決定において環境配慮を行うこと、その過程での国民の関与」が規定されている。
以上の経緯からわかるように、環境アセスメントは持続可能な発展のための基本的な手段である。そして、これから行う人間の行為を考えるわけだから、アセスメントは、計画行為の一部と考えるべきである 6)。それは、計画や政策の意思決定と密接に関わっている。だが、日本
では、この考え方はまだ一般的ではない。
環境アセスメントには科学的な分析が必要だが、環境の質という幅広い概念で考えると、科学2

だけで判断できる部分は限られている。すなわち、環境価値には、専門家の判断に依存できる部分と、地域住民の判断が尊重されるべき部分とがある。持続可能な発展とは、環境と開発のバランスをどう取るかということであり、環境制約についての判断は地域住民と専門家、それぞれの意見が重要な意味を持つ。人間活動の適切な管理には、環境影響に関する科学的な分析とともに、地域住民等、公衆の価値判断を反映する民主的な方法が必要となる。これが科学性と民主性で、合理的な判断には科学的な分析が必要で、公正な判断には参加が保証されなければならない。

２．環境アセスメントの方法
２．１

アセスメントはコミュニケーション

環境アセスメントは、社会的な手続きである。事業者は透明性の高い手続きを踏むことにより、説明責任を果たすが、あくまでも事業者が環境配慮を自主的に行うことを促進するものである。説明責任を果たすには事業者と公衆の間の十分な情報交流が必要であり、アセスメントはコミュニケーションであるといっても過言ではない。持続可能な社会をつくるには、環境との調和について社会的合意をはかるために公衆参加が求められる。参加には情報が必要で、情報公開の推進は環境アセスメントの前提条件である。参加は形だけのものではなく、参加の段階モデル 2)でいう、レベル４の「意味ある応答」の参加がなされなければならない。
レベル１．情報提供（informing）
レベル２．意見聴取（hearing）
レベル３．形だけの応答（formal reply only）
レベル４．意味ある応答（meaningful reply）（ここでは、レベル５は省略した）「意味ある応答」がなされるとは、議論が行われるということである。これによって、人々の間には納得する可能性が生まれ、いわゆる informed consent が実現しうる。この議論は透明性が必須で、意味ある応答は「公共空間での議論」により促進される2)。公共空間とは誰もがアクセスできる公開の議論の場のことで、この場において事業者は説明責任を果たす。

２．２

あるべきアセス手順（１）スクリーニング： まず、簡単なチェック
アセスメントでは、その事業が著しい影響を与えうるものかの判断が必要である。まず、簡易アセスにより簡略なチェックを行い、さらに詳細な検討が必要なものをふるい分けるという方法がある。米国など多くの国の制度はこの方法で、明らかに影響がないと判断されるもの以外は、まず簡易アセスを行う4)。すなわち、public concerns に答えるため、少しでも環境影響が懸念されれば、まず、簡易アセスを実施。その結果、影響が大きそうな場合だけ、我が国で行っている通常のアセスを行うという２段階方式である。個々の事業は、詳細なアセスを行うもの、簡易アセスで終わるもの、最初から除外されるもののどれかに分類されるが、この考え方は世界銀行や国際協力機構（JICA）など、国際協力分野では一般的である7)。

3

（２）詳細なアセス：

代替案の比較検討

スクリーニングの後、詳細なアセスでは、環境配慮方策をどう選択するか、これを透明性高く行うためシステム分析が適用され、その核心は代替案の比較検討である。
代替案検討では、事業者の提案事業と、環境配慮を進めた複数代替案を比較検討する。
この時、事業を実施しない案も比較検討することで、事業の意味が説明できる。
詳細なアセスの手順は、まず、アセスの方法を記載した方法書というアセス文書を公表し、それについて公衆の意見を求める。これはアセスメントにおいて検討する範囲を絞り込むことで、スコーピングと言われる段階である。事業者は意見に答えてアセスの方法を決める。これが一回目のフィードバックで、文書のやり取りによる議論である。
事業者は確定した方法書に基づきアセス調査を行い、その結果が準備書という形で公表され、再度、公衆の意見が求められる。準備書は評価書のドラフトであり、公衆の意見に答えて最終的に評価書が作成公表されることとなる。これは２回目のフィードバックとなる。
この一連の文書のフィードバックが公開で行われることにより、公共空間が形成される。このやり取りが公共空間での議論である（図２）。このプロセスで事業者が誠実に応答すれば「意味ある応答」は実現することとなる。こうして、合理的で公正な判断を支援する。

３．持続可能性アセスメントへ
３．１

アセス対象の拡大

筆者は、2008～2009 年に環境省が環境影響評価法改正を検討するために設置した環境影響評
価制度総合研究会のメンバーを務めた。この研究会における議論 8)から、法対象事業の範囲は大幅に拡大する必要があると確信するに至った。改正で加えられた風力発電施設に限らない。
対象事業の種類と規模を拡大し、他の先進諸国と同様に、日本の経済規模では少なくとも年間数万件以上は対象とできるように制度を変えるべき段階である。
国が何らかの形で関与する事業で明らかに環境影響のないと思われるもの以外は、簡易アセスを行い、スクリーニングにより詳細アセスを行うものを絞り込む。簡易アセスは詳細なアセスに比べるとごく簡便で、3～4 カ月程度で終わり費用もかからない。だが、それが年間に数万件も行われることには、いくつもの利点がある。少なくとも以下の４つは考えられる。
第 1 に、これによってアセス逃れをなくせる。第 2 に、アセス技術の発展が望める。技術発展に必要な経験の蓄積と情報の整備は適用事例が増えることより進む。第３に、アセス産業という環境産業の発展が望める。この新たな雇用の創出は経済のグリーン化の一例である。アメリカでは毎年６万～８万件ものアセスが行われているため、アセス分野は大きな産業となり、人材の育成も進んでいる。第 4 に、社会的な影響がある。環境教育、環境学習上の効果が絶大

4である。現状では、国民がアセスを経験するのは極めて稀だが、件数が千倍にもなればアセスの経験は一般的になる。そうすれば、アセス手続きもスムースに進むとともに、一般公衆だけでなく、事業者も日常的に環境配慮をするようになる。
現行のアセスは大規模事業しか対象にしておらず、紛争などの問題も生じやすい。その結果、アセスに対する負のイメージが形成されてしまった。だが、簡易アセスは面倒なことではなく、持続可能な社会では事業者の作法である。

３．２

意味ある応答の条件：持続可能性のチェック環境アセスメントは規制ではなく、透明性の高いプロセスによって、事業者の自主的な環境配慮を促進するものである。そのためには、充分な情報公開のもと、「意味ある応答」のされる参加が不可欠であり、これは代替案の比較検討を行うことにより実現される。
当然、アセスの最初の段階から、意味ある応答が必要である。コミュニケーションの促進は不可欠であり、改正アセス法で、方法書段階での説明会を設けることになったのは前進だが、意見への応答が準備書では遅すぎる。アセス調査には通常、１年以上はかかるため、方法書の中身が固まりアセス調査を始める段階で、見解書などで応答するべきである。
大切なのは、public concerns に答えることである。簡易アセスでも詳細アセスの方法書段階
でも、環境の範囲を自然環境だけでなく、社会環境まで含むものに広げる。国際協力における環境社会配慮の概念である。さらに、これを持続可能性の概念に拡大し、経済面での人々の懸念にも答えるという枠組みが必要である。環境社会配慮の程度は、費用との関係で決まるし、無駄な公共事業と言われるようなものの判断も、持続可能性の観点から、透明性高く行われるべきだからである。この枠組みなら、準備書での代替案の比較検討は合理的で公正に行いうる。方法書に比較検討する代替案を列挙する。スコーピングの重要な機能は代替案を絞り込むことにある。

３．３

持続可能性アセスメント導入の可能性

持続可能性アセスメント（SA）は、従来の環境アセスメントの概念を超えるものだが、その理念は、1969 年、米国の NEPA に既に示されている。環境影響を配慮した事業者の意思決定を支援するのがアセスメントである。事業者が説明責任を果たすには、環境、社会、経済の 3 面を総合的に判断することを透明性高く行うことが必要である。NEPA アセスでは既に、1970 年代からその枠組みが使われてきた 6)。日本でも、この考え方を導入すべき段階に来たはずである。
しかし、我が国の意思決定構造では、環境面に絞った従来の環境アセスメントでさえ情報公開と参加は十分とは言えず、SA の導入は甚だ困難と言わざるを得ない。だが、持続可能性は環境省だけで考えるものではない。PRTR 法が環境省と経済産業省の共管であるように、政策課題によって特定の省を超えた取り組みは可能である。
公共事業の意思決定の情報公開と参加は、まだきわめて限定されている。最近の例では、東日本大震災後の巨大防潮堤の問題がある。環境、社会、経済の 3 面で考えて、持続可能性があるかはなはだ疑問である。原発に関してはより明確に、多くの国民からその持続可能性に疑問が出さ5れている。原発は民間事業だが、政策形成には国が深く関与し、資金負担も色々な形で国民の税金が使われており、公衆の関与は必要である。最近話題の公共施設では、2020 年東京五輪のメインスタジアムとなる、新国立競技場計画の問題がある。従来の 2 倍以上の 1700 億円もの費用をかけ、周辺環境との調和を乱して良いのか、公共の意思決定に関する合理性と公正性が問われている 9)。このような問題に答えるのが、十分情報公開と参加に基づく SA である。
SA の導入には環境影響評価法の目的の変更が必要だが、可能性はある。すなわち、第 1 条で対象事業を「規模が大きく環境影響の程度が著しいものとなるおそれがある事業」と極めて限定しているが、これを環境基本法と整合させるだけで良い。これを「環境影響のおそれがある事業」と修正することで、public concerns に答え、持続可能な社会を目指す第一歩となる。
そして、情報公開制度の整備である。米国の情報自由法（1966 年）のような積極的な情報公開である。そして、参加の機会を増やし、司法との連動により「意味ある応答」を義務付ける。
これらは、欧米では一般化しており、日本では無理だとは考えられない。例えば、SEA 導入に関しては、実現はしていないが、環境省は研究会を設け、既にかなりの検討が行われた 10)。

おわりにSA は、従来のような詳細アセスにこだわる必要はない。このためには、まず、簡便な簡易アセスで実施できる。環境、社会、経済の 3 面での検討は、計画の上流段階で行われるもので、この段階では詳細なデータは揃っておらず、簡便なアセスしかできない。だから、簡易アセスは、環境、社会、経済面での公衆の懸念にどう答えるかという考え方で行われるべきものである。
政府が環境立国を標榜し、持続可能な社会づくりを目指すのであれば、アセス制度の充実は緊急の課題である。改正アセス法で風力発電施設も対象に加えられたので増えたが、それでも年間70～100 件程度しかアセス実施がない状況を変えることである。簡易アセスなら、個々の事業者の負担は特段に大きいわけでない。
簡易アセスメントの導入は public concerns に答えるということであり、これがアセス本来の理念である。国民の重要な関心事項は持続可能性と言ってよく、SA の導入は必然となる。
参考文献
1) Zhu Xingxiang,（2009）Experience of an Emerging Country: China and the Role of EIA, The 29th
IAIA Annual Conference, May 17-22, 209, Accra, Ghana．
2) 原科幸彦（2011）『環境アセスメントとは何か‐対応から戦略へ』岩波新書．
3) Sadler, B. and Verheem, R. (1996) Strategic Environmental Assessment, Dutch Government4) Canter, Larry. (1977) Environmental Impact Assessment: McGraw-Hill, Inc.
5) Eccleston, Charles (1999) The NEPA Planning Process. John Willey & Sons, Inc.
6) 原科幸彦（1994）『環境アセスメント』、放送大学教育振興会．
7) JICA. (2010) JICA Guidelines for Environmental and Social Considerations.
8) 環境省 HP：環境影響評価制度総合研究会、http://www.env.go.jp/policy/assess/5-3synthesis/index.html
9) 参加と合意形成研究会（2014）『新国立競技場「情報公開と参加に関する調査」報告書』．
10) 戦略的環境アセスメント総合研究会（2007）『戦略的環境アセスメント総合研究会報告書』環境省．

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