社会基盤への適用を念頭においた政策マネジメントに関する既存研究レビュー*
Review of Studies on “Policy-Solution-Management” for Application to Infrastructure*
長澤光太郎*2・青木俊明*3・大石健二*4・岸邦宏*5・酒井秀和*6・清水哲夫*7・小路泰広*8・鈴木聡士*9・秀島栄三*10・藤井聡*11・元田良孝*12・山中邦裕*13・横山聡*14
By Koutaro NAGASAWA*2・Toshiaki AOKI*3・Kenji OISHI*4・Kunihiro KISHI*5・Hidekazu SAKAI*6・
Tetsuo SHIMIZU*7・Yasuhiro SHOJI*8・Soushi SUZUKI*9・Eizo HIDESHIMA*10・Satoshi FUJII*11・
Yoshitaka MOTODA*12・Kunihiro YAMANAKA*13・Satoru YOKOYAMA*14→

統合 課題抽出→

分担レビュー→論 文 収 集

簡易レビューによる論文整理社会基盤に関する様々な面でのマネジメントが重要となってきた。行政分野では道路政策において業績計画書、達成度報告書が作成されている。土木学会でも小委員会が活発に活動している。しかしながら、「政策マネジメント」の概念、方法論、技術の各領域に置いて研究者及び行政担当者の間に共通の理解が形成されておらず、例
えばそもそも「政策マネジメントとは何かについても、捉え方が様々である。今後の研究の活発化、幅広い議論の展開のためにはその枠組みの整理が非常に重要であると考えられる。
そこで、本研究では政策マネジメント研究のための枠組みを整理し、この枠組みに沿って既存の関連論文をレビューすることで社会基盤における政策マネジメント研
究の方向性を提示することとした。その目的は、今後の社会基盤分野における政策マネジメント研究の方向性やテーマ設定に関する示唆を得ること、そしてこれによる今後の議論の活発化に資することである。

２．研究の方法･

１．研究の目的

図−１ 既存研究レビューの流れ「政策マネジメント」は、複数の学問領域にわたる概念であることが知られており、また学術研究よりも行政による実践が先行している部分もあることから「既存研究」の対象を特定することがさほど容易ではない。
そこで我々はまず「社会基盤分野への適用」を念頭に、日本語で容易に入手できる文献・論文に基づき簡易にレ
ビューを行い論点整理（仮説設定）を行った。その上で、それぞれの枠組みに該当すると考えられる論文を収集し、作業分担して分野別レビューを行い、その結果に基づいて社会基盤分野における研究課題を抽出するという方法
をとった。

*

キーワーズ：計画手法論、整備効果測定法、財源・制度論
正員、博(工)、三菱総合研究所社会システム研究本部(東京都千代田区大手町2丁目3番地6号、TEL:03-3277-0703、FAX:03-3277-346
0)*3
正員、博(情)、東北工業大学工学部（仙台市太白区八木山香澄町35番
1号、TEL:022-229-1151）*4
正員、パシフィックコンサルタンツ㈱(東京都多摩市関戸１丁目7番地
5、TEL:042-372-6621、FAX:042-372-6676)*5
正員、博(工)、北海道大学大学院工学研究科（札幌市北区北8条西5丁目、TEL:011-716-2111）*6
正員、国土交通省国土技術政策総合研究所(茨城県つくば市大字旭1番
地、TEL:029-864-7248、FAX:029-864-3784)*7
正員、博(工)、東京大学大学院工学系研究科（東京都文京区本郷7-31、TEL:03-5841-6128、FAX:03-5841-8506）*8
正員、国土交通省国土技術政策総合研究所(茨城県つくば市大字旭1番
地、TEL:029-864-3245、FAX:029-864-0598)*9
正員、博(工)、札幌大学大学院経済学研究科（札幌市豊平区西岡3条7
丁目3番1号、TEL:011-852-1181）*10
正員、博(工)、名古屋工業大学大学院工学研究科（名古屋市昭和区御器所町24号館219号室、TEL&FAX:052-735-5586）*11
正員、博(工)、東京工業大学大学院理工学研究科（東京都目黒区大岡山2-12-1、TEL:03-5734-2590、FAX:03-5734-2590）*12
正員、博(工)、岩手県立大学総合政策学部（岩手県岩手郡滝沢村滝沢巣子152-52TEL:019-694-2000）*13
正員、工修、*2と同じ*14
工修、*2と同じ*2

３．レビュー結果と今後の研究への示唆
分担レビューの結果、及び今後の政策マネジメント
分野における研究への示唆について以下にまとめた。な
お詳細は表形式で整理した（表−１）。
（１）NPMの歴史
NPMは、経済学における「市場主義」、経営学における「成果主義」、行政学における「民主主義」の混合した政治手法である。
NPMは起源について統一的な見解があるわけではなく、
これまで模索されてきた新しい行政の仕組みの総称であるため、全体として理論的な整合に問題が生じるケースもある。例えば民主主義を重視してプロセスを行政の裁量に委ねた場合にはアカウンタビリティが低下するといった具合である。
このように単独では機能する施策も他との組み合わせにより機能しない場合があるというマネジメントの限界を認識し施策実行を自己目的化させないためにもこのような理論的整理が必要である。
（２）政策評価
政策評価の重要な問題として、1)業績測定と数量化(数量化の限界)、2)事前評価偏重の傾向、3)内部評価と客観性(結局内部評価であり客観性が担保されない)、4)
予算との連動、が挙げられている。業績測定に関しては
他にも、目標設定の期間、測定する指標としてアウトカ
ム指標／アウトプット指標の得失を踏まえた使い分け、等といった技術的な課題も多く研究の余地は大きい。
（３）成果志向型管理の行政への適用
成果志向型管理を導入する際には組織内分権化が必須となる。具体的には1)明確なリーダーシップ、2)簡素かつ少数の中間管理層、3)現場管理者に対する大幅な権限移譲、が必要となる。目的志向を達成する手法として分権型マネジメントの理論は１つの方向性となり得るが、国や地方自治体の現状の組織体制や各種制度をどのように変革するのか、そのステップと実現性など、実際の組織をモデルに検証するといった実践の場での研究が望まれる。
（４）政策マネジメントにおける民営化の位置づけ
民営化は人事や予算規制をはじめとする規制の緩和、一般的に使われる“規制緩和”は競争規制を中心とする事業規制の緩和策であり、民営化と規制緩和は同列に論じることができる。
民営化の定義は松原によると「経済全体の効率を上げるために市場メカニズムを重視し，国家の経済・社会に対する関与を縮減すること」、大住によると1)脱国有化、2)財・サービスの供給あるいは供給主体の転換、3)
規制緩和・廃止を含む規制政策の変更、である。

日本における社会基盤分野のこれまでの民営化と規制緩和について、以上に示したような定義をベースに整理し、その上で今後の民営化及び規制緩和に関する課題
を歴史的視点に立って整理することが、国民の注目を集める民営化の取り組みに適切な方向付けを与えることに繋がる。
（５）外部マネジメントとガバナンス
市民参加への関心の高まりを背景にガバナンスへの着目が進んでいるが、市民参加の自己目的化、市民側の膨大な労力、公選職や専門家との兼ね合いといった問題が生じている。
市民参加、外部マネジメント、官僚制を含めた統御の仕組みとしてガバナンスを捉えるべきガバナンスの概念は広く、さらなる概念整理が必要と思われる。
具体的には、業績評価結果の予算や組織評価への反映といった内部マネジメントから、市民と行政の関係、
行政外部機関による監視といった外部マネジメントまで含め、これら様々な取り組みを、ガバナンスという切り口で相互に関係づけることが一つの整理になる。
（６）事例研究
現状では、社会基盤行政におけるNPMといえばアウト
カムによる業績指標による達成度評価が主要な取り組み
として認識されることが多いが、NPMの概念はこれよりも広いものである。例えば社会実験などもNPMの概念に位置付けることが出来るかもしれない。このように業績
計画書・達成度報告書以外の取り組みも含めて、社会基
盤行政の近年の施策をNPMの理論的枠組みに位置づけた
上で、改めて個々の事例が持つ意味を整理することで、今後の社会基盤行政に対する示唆が得られるのではないか。

表−１ 政策マネジメント研究レビューの結果と今後の研究課題の例
政策ﾏﾈｼﾞﾒﾝﾄ研究の
対象分野

担当者：
藤井聡

︻分野１︼

分野A:政策マネジメン
トの理論

A-1 ： NPM
の歴史・
背景・浸
透経緯に
関する研
究

分野
番号

設定したレビューの視点

レビュー結果 ・（考察）

政策ﾏﾈｼﾞﾒﾝﾄ研究における今後の課題例・ NPM の思想の起源や，これまでの経緯についてどのような整理が行われているか（NPM
出現の背景は何か，どのように普及してきたか）．

・ 起源に関し統一的見解はないが，経済学における「市場主義」，経営学における「成果主義」，政治学における「民主主義」の混合した政治手法を NPM と呼称しているのが実態.

・ 起源について統一的見解はないものの，経済学，経営学，政治学に考え方のルーツがあることを把握した.

・ NPM は国（文化的・風土的な差異）により，どのように導入過程が異なっているか．

・ 英国･NZ は行政への市場主義の導入，
北欧では政府に対する信頼の高さを背景に NPM の実質的な成果を重視導入，仏・独は他国の動向を見ながら慎重に部分的に導入した.

・ 日本へは誰が持ちこみ，どのように普及してきたのか．
・ NPM 論は社会基盤分野では，
どのように展開されてきたのか（あるいはされていないのか）．

・ 東欧や途上国は英国等の成功例を模写した強制的な導入により財政管理不全や汚職増加などの弊害も招いた.

・ 今後は，様々な特性（長期性，総合性，多目的等）を持つ社会基盤分野
における導入経緯や導入により発生している問
題・課題などについて整理することで，大局的な視点からの示唆が得られると考える.
等

政策ﾏﾈｼﾞﾒﾝﾄ研究の
対象分野

担当者：
秀島栄三

︻分野２︼

A-2 ： NPM
の概念・
原理に関
する研究

分野
番号

設定したレビューの視点

レビュー結果 ・（考察）・ NPM は従来の行政管理学に対して，どのように異なるのか．

・ 原理・理論が先に体系化されたものではなく，実践が先行しこれを事後的に体系化する試みがなされてきたというのが実態.

・ NPM の基本概念・原理はどのように整理されているか，
NPM はどのような要素から成り立つのか．
・ 成果による管理（性悪説）と管理者への裁量の付与（性善説）を，どのように比較・整理されてきたか．
・ NPM の限界・弱点，問題点・課題として指摘されている事
項は何か．
・ 社会基盤分野では NPM はどのように解釈され適用されてき
たのか．

︻分野３︼

A-3：導入効果に関する研究

・ NPM 導入による効果の項目や内容は，既存研究においてどのように整理されているか．
・ NPM の（定量的な）効果計測
方法について，どのような研究がなされているか．
［目標管理／業績測定・評価］
・ 業績測定や評価のベースとなっている思想や理論はどのようなものか．

︻分野４︼

分野B:
政策マネジ
メントの実
践
(具体手法)

B-1：
企業的経
営手法の
適用に関
する研究
【目標管
理／業績
測定・評
価】

・ 歴史的な経緯として，業績測定・評価はどのように導入されてきたか，また業績測定・評価の手法はどのように発展してきたか．
・ 測定・評価の結果はどのように扱われるものと整理されているか．
・ 業績測定に用いる指標として，アウトカム／アウトプッ
トの得失や適用条件はどのように整理されているか（指針性，戦略性，契約可能性，説明性など）．

担当者：
鈴木聡士
岸邦宏

・ 社会基盤分野において業績測定・評価はどのように導入が進んできたか．
B-1：
企業的経
営手法の
適用に関
する研究
【上記以
外】

［顧客主義／C・S］

︻分野５︼

担当者：
青木俊明
大石健二

・ NPM 導入に際して適用される企業的経営手法として，どのような概念や手法が整理ある
いは提案されているか．
・ NPM において顧客主義の考え方はどのように整理されているか（企業と同じ点/異なる
点など）．
・ CS についてはどのように位置づけられ，提案されている
か．
［テストマーケティング／社会実
験］・ 社会実験のベースとなっている思想はどのように整理されるか．
・ 社会実験やテスト的な施策の導入の利点や弊害（あるいは限界）についてはどのように整理されているか．

・ 全国統一的な指向性を示す場合にはNPM が統一理論として役立つが，対象
規模（国 or 自治体），対象分野等に合わせて再修正(カスタマイズ)する
必要があり，その場合には学問として整理された NPM の理論にこだわる
ことには意味はないと思われる．
（考察）

政策ﾏﾈｼﾞﾒﾝﾄ研究における今後の課題例・ NPM の理論の枠組み全体を整理することを当初の研究課題と想定していたが，むしろ NPM の理論形
成以前に実践された様々な取り組みの中に，社会基盤の政策マネジメント
として目指すべき重要な事項を見出すことが重要と認識する.
等

・ 内容的には成果志向がもたらすことで，プロセスの不透明化等弊害なども指摘されており，社会基盤分野への適用においても悪影響をもたらすこともあり得る．（考察）・ 客観的な NPM 導入効果測定が未だ確立した手法で行われていない．
・ トレンド効果と改革自身による効果の分離・抽出が難しいという問題がある。
・ 業績測定の起源は 1911 年の Taylorの『科学的管理』にまでさかのぼる．
・ この基本的なコンセプトは 1)明確な目標設定，2)指標の設定，3)結果を出したものに対する金銭的報償，としている.
・ これがまず民間企業に取り入れられた後，1960 年代から，アウトカムを重視した行政サービスに関する業績
評価システムとして発展したのがパフォーマンスメジャーメント.
・ 政策評価の重要な問題として，1)業績測定と数量化(数量化の限界)，2)
事前評価偏重の傾向，3)内部評価と客観性(結局内部評価であり客観性が担保されない)，4)予算との連動，が挙げられている.
・ 社会基盤分野においては，上記 3)結果を出した者に対する金銭的報償，を如何に取り入れるか，具体的には担当者（公務員）の給与体系にまで踏み込んだシステム構築が必要ではないか.（考察）・ NPM の効果の限界を明確にし、マネジメントが自己目的化しないためにも、改革成果の評価は重要である．
・ 業績測定のコンセプトに関する課題については金銭的報償と如何にリンクさせるか，あるいはモチベーションを維持・向上
する金銭以外のインセン
ティブをいかに設計するか，等の観点による検討の余地がある.
・ 業績測定に関しては，他にも技術的課題は多く，今回のレビューで挙げた以外にも数多くの課題が想定され，研究の余地は大きい.（例えば目標設
定の期間の問題，業績測定指標としてのアウトカ
ム指標／アウトプット指標の得失整理等）.
等［全般］
・ 企業的経営手法については，トップダウン形式で行うこと，顧客志向に徹すること，成果主義に徹すること，公正なシステムを採用すること，競争主義を導入すること，住民への権限移譲を必要に応じて導入す
ること，評価の上で実施施策に検討を加えること，が重要．
［組織（分権化）／人材］
・ 成果志向型管理を導入する際には組織内分権化が必須.具体的には 1)明確なリーダーシップ，2)簡素かつ少数の中間管理層，3)現場管理者に対する大幅な権限移譲．
・ 3)の権限移譲に関しては，成果に至るプロセスについて大幅な権限が移譲され成果についての報償と責任を取ること，分権化により意志決定を迅速化すること，問題への取り組み
責任は最底辺に任せること，使命志・ これまで行政において実践された様々な企業的経営手法の取り組み結果に関するデータの蓄積．
等・ 目的志向を達成する手法
として分権型マネジメン
トの理論は１つの方向性となり得るが，国や地方
自治体の現状の組織体制や各種制度をどのように変革するのか，そのステップと実現性など，実際の組織をモデルに検証することが必要と考える.
等

政策ﾏﾈｼﾞﾒﾝﾄ研究の
対象分野

分野
番号

設定したレビューの視点

レビュー結果 ・（考察）

政策ﾏﾈｼﾞﾒﾝﾄ研究における今後の課題例［組織（分権化）／人材］
・ NPM において組織の分権化の意義や方法についてはどのよ
うに整理されているか．
・ NPM において求められる人材の資質やその育成については
どのように整理されている
か．

分野B:
政策マネジ
メントの実
践
(具体手法)

︻分野６︼

B-2：
競争条件
の整備に
関する研
究
担当者：
元田良孝

・ 競争の導入については，どのような政策分野，どのような事業プロセスにおいて，どのような考え方や方法が整理・提案（あるいは導入）されているか．
・ 日本の社会基盤分野における競争環境導入（PFI ，民営化，マーケットテスト等）の
課題はどのように整理されているか．

・ 民営化は人事や予算規制をはじめとする規制の緩和，規制緩和は競争規制を中心とする事業規制の緩和策であり，民営化と規制緩和は同列に論じることができる.
・ 民営化の定義は松原によると「経済全体の効率を上げるために市場メカ
ニズムを重視し，国家の経済・社会に対する関与を縮減すること」，大住によると「1)脱国有化，2)財・サービスの供給あるいは供給主体の転換，3)規制緩和・廃止を含む規制政策の変更」.

・ 日本における社会基盤分
野（道路関係分野）のこれまでの民営化と規制緩和について，レビュー結果にある定義等をベースに整理する.
・ その上で今後の民営化及び規制緩和に関する課題
を歴史的視点に立って整理する.
等

・ 米国では行政サービスの外部委託化
として，欧州では国有企業の売却として，民営化･規制緩和は 1980 年代から世界的な潮流に.
・ 業績評価の予算や組織評価への反映方法として，どのような考え方，方法論の提案がなされているか．
︻分野７︼

B-3：
ガバナン
スの見直
しに関す
る研究
担当者：
小路泰広

・ NPM では，予算等の決定にあたり，地元（住民）の意向な
どはどのように位置づけられているか（決定とどのようにリンケージするか）．

・ 市民参加への関心の高まりを背景にガバナンスへの着目が進んでいるが，市民参加の自己目的化，市民側の膨大な労力，公選職や専門家との兼ね合いといった問題が生じている.
・ 市民参加，外部マネジメント，官僚制を含めた統御の仕組みとしてガバ
ナンスを捉えるべき．

・ 成果管理とプロセス管理の得失についてはどのように比較・整理されているか．

・ ガバナンスの概念は広く，さらなる概念整理が必要と思われる.
・ 具体的には，業績評価結果の予算や組織評価への反映といった内部マネジ
メントから，市民と行政の関係，行政外部機関による監視といった外部マ
ネジメントまで含め，これら様々な取り組みを，ガバナンスという切り口
で相互に関係づけることが一つの整理になると認識する.
等

・ 国内の先進的な事例研究の整
理．

担当者：
酒井秀和
清水哲夫

︻分野８︼

分野C：
政策マネジ
メントの適
用

C-1：
事例研究

・ 国土交通省におけるこれまでの施策の位置づけ確認（アカウンタビリティ向上，発注者
責任，コミュニケーション型
行政，政策評価，業績計画書・業績報告書，予算のしくみ）．
・ 適用が成功あるいは失敗するケースから抽出できる要素はあるか．

・ 道路行政分野では，行政評価法で最低限求められるレベルを超え，業績
計画書・達成度報告書の作成や施策
単位予算が導入されている.
・ 好事例によるナレッジシェアが行われている.

・ 業績計画書・達成度報告書，好事例集以外の取り組みも含めて，NPM の理論的枠組みに位置づけた
上で，改めて個々の事例が持つ意味を整理する.
・ その上で，これまでの取り組みの，より望ましい
方向性に関する示唆を得る.
等

地方自治研究，Vol.17, No.1, pp.3-11, 2002.
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