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集落協定の形態と農地保全の課題－島根県集落協定の広域形態に関する分析－
島根大学 保永 展利

1. 背景と研究の目的
中山間地域では 2000 年度に中山間地域等直接支払制度が導入され，集落協定を契機として地域の農地保全や地域農業の活性化が模索されている。制度が導入されて 10 年以上経過したが，島根県などの中山間地域集落では農業者の減少や高齢化が進み，単独では集落協定が締結できない状況になりつつある。このような中，集落協定を統合し，協定面積を拡大していく動きもみられるが，島根県は山間部に位置する集落が多く，広域的に協定を結ぶことには一定の限界があると考えられる。集落協定の広域化はまた，従来からある集落機能に期待するというよりは，集落間の連携・協力によって農業生産を効率化し，農地を保全していくことを意味しており，広域的な地域マネジメント機能に係る要素が重要な役割をもつと考えられる。
中山間地域等直接支払制度や集落協定に関連した研究として，
高山他（2011），
高岸・橋詰（2010），
山浦（2007），
橋口（2008），増田他（2007），吉田（2006），石川・星野（2005），横内他（2003），倉嶋（1999）などの研究があげられる。協定の広域形態に係わる研究としては高岸・橋詰（2010），山浦（2007）などがあげられる。しかし，中山間地域割合が比較的低い都道府県での研究が多く，中山間地域割合の高い都道府県を対象とした研究は十分に行われていない。また，広域形態には，大字単位での統合や小学校区程度の領域での集落連携など多様な形態が考えられる。広域形態の多様性を考慮した保全方法を検討していく必要があるが，協定形態の影響や課題について明らかにした研究は少ない。そこで，本研究では，集落協定の形態と保全性向との関係，集落協定の
広域形態の実態と課題について明らかにすることを目的とする。

2. 集落協定の変遷と特徴
2.1 集落協定の変遷
中山間地域等直接支払制度は，第１期から第２期にかけては，生産性の向上や担い手の定着等に向けた取り組
みを積極的に推進する観点から，集落の活動レベルに応じた２段階の単価設定，加算措置が加えられている。また，将来を考えた計画になるよう，集落マスタープランの作成が必須となっている。第２期から第３期にかけて
は，農業者の高齢化や集落の実態に配慮する観点から，小規模・高齢化集落支援加算の新設，団地要件の緩和，傾斜地以外の条件不利地域も対象に加えるなどの制度変更がみられる。特に，第３期では，農業者の高齢化で農業ができなくなったときの対応策として，協定期間の５年以内に農作業ができなくなった場合に，あらかじめ決
めていた農業者や法人などのサポート者が代わりに農作業を行い，農地の維持管理を持続する仕組みを設けることを目標とした要件が新設されている。団地要件に関しては，飛び地を含めて１ha 以上の農地のまとまりがあれば協定を結ぶことができるようになるなど，協定の内容は変化している。
2.2 島根県の集落協定の特徴
本研究では中山間地域割合の高い都道府県の一つである島根県を対象とする。図 1 は，農林水産省「中山間地域等直接支払交付金の実施状況」（各年度）をもとに全国との集落規模の違いをまとめたものである。
島根県では，

2/6

制度が始まった当初は9ha弱の規模であったが，協定の廃止や統合が行われるなどして，現在は9.8ha が平均的な規模になっている。都府県や

ha
30
25

全国の協定規模 12.8ha，24.8ha からみると小20規模であることが分かる。協定規模の伸び率で15

みても第２期開始時の 2005 年度に都府県・全10

国が 19.5％増加したのに対して，島根県は510.2％にとどまっている。第３期開始時の 2010

0

島根県

全国

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013年度

年度においても，都道府県 3.9％，全国 6.6％増加したのに対して，島根県は 3.4％にとどまっ

都府県

図1.

集落協定当たりの協定面積の推移

資料：農林水産省「中山間地域等直接支払制度の実施状況」より作成。

ている。
図 2 は，島根県における集落協定の農用地面積規模別割合の推移を示したものである。5ha 未満の集落協定は減少傾向にあり，5ha 以上の集落協定が増加傾％向にあることが分かる。この背景には高齢化な

34.5

どによる小規模な集落協定の廃止や集落協定の

34.0
33.5

統合があげられる。また，第３期から開始され

33.0

た小規模・高齢化集落支援措置で協定を復活さ32.5

せる集落もあり，協定規模は全体として拡大し

32.0
31.5
5ha未満

ていると考えられる。

5ha～10ha未満

10ha以上31.0

島根県では平均的に 10ha 未満の耕地面積の

30.5
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

のままでは交付金を活用した集落維持のための

2012

2013
年度

集落が多く，規模が小さい1。小規模な集落協定
図2.

島根県集落協定における農用地面積規模別割合の推移

資料：農林水産省「中山間地域等直接支払制度の実施状況」より作成。

展開に結びつかないことが推察される。集落単
独での協定では，協定に参加する農業者が高齢化し５年間の協定維持が不確実になるとともに，農作業や事務作
業の負担感が増し，役員のなり手がいないなど人材を確保することが難しくなると廃止に至ることが危惧される2。
集落協定の数は，協定廃止や統合による規模の拡大とともに減少してきている。

3. 仮説と分析方法
3.1 仮 説本研究では，中山間地保全は広域的マネジメントに係わる要因に左右されるという仮説を立てる。中山間地の集落では，定住環境の持続性の確保するために協同による保全がなされるが，定住性を高めるためには協同による追加的な活動が必要になる。この集落協定による追加的な協同活動量を集落の保全性向として定義する。そして本研究では（１）式に示したように，集落の協同活動量 A は，広域的なマネジメント要因 MF，集落要因 RC，
立地要因 GF，経済要因 Y，および協定規模 S に左右されると仮定する。
1 農林水産省「2010 年農林業センサス」で集落の特徴をみると，経営耕地面積が 10ha 未満の集落割合は，全国 32.1％，都府県 33.4％
に対して島根県は 62.0％となっている。15ha 未満の集落割合でみると 8 割近くになり，ほとんどが小規模集落で構成されている。また規模が小さいことから，島根県の 1 集落当たりの平均戸数は，世帯数 50，農家戸数 10 となっており，都府県の世帯数 198，農家
戸数 18 に比べると少ない。
2 集落協定の廃止について雲南市担当課への調査によると，個別協定や集落単独での協定で起こっており，役員のなり手がいないことや担い手が高齢化したことに伴い廃止に至っている。また，統合後分裂するケースもみられるが，島根県庁担当課への調査によると，人間関係の問題や統合後事務処理が複雑になったことなどから生じている。

3/6

（１）

A = f ( MF , RC , GF , Y , S )広域マネジメント要因に関しては，広域的な保全を可能にするような要素が保全性向を高めていると考え設定した。集落要因に関しては，ソーシャル・キャピタルや人的資源の賦存条件などの社会的要因によって保全性向も異なると考え設定した。立地要因に関しては，中山間地の集落は谷あいで形成されている場合，農地の利活用
や集落間の連携には制限があることから設定した。経済要因に関しては，農業・非農業条件が協同活動量に影響すると考え設定した。分析は保全性向を被説明変数とした回帰分析によって行う。保全性向を代理する指標には質的な指標が多いため，これをｙとし（２）式の二項ロジットモデルを用いることとした。

P( y = 1) =1
1 + e−A（２）

3.2 変数の定義
被説明変数については，集落協定による保全性向を農地保全と地域振興の面から設定した。農地保全に関して
は「協定面積の拡大」（2010 年度において協定面積拡大＝１，その他＝0）を用いた。地域振興に関しては，集落マスタープランで位置づけている活動方策のうち，高付加価値農業や農産物等の加工・販売，担い手の育成の有無を指標とした。すなわち，「高付加価値農業の推進」（高付加価値農業の実施＝1，その他＝0），「農業関連の取り組みの推進」（農産物等の加工・販売の実施＝1，その他＝0），「担い手の育成」（新規就農者の確保，認定農業者の育成，多様な担い手の確保，担い手への農地集積のうちいずれかを実施＝1，その他＝0），を用いた。
説明変数について，広域マネジメント要因として「協定統合」「法人参加」「機械の共同利用の推進」「組織対応」「農地・水」を用いた。集落要因として「共同活動への配分」，「集落ぐるみ対応」，集落内の人的資源など社会的要因である「農家１戸当たり世帯員数」「64 歳以下の女性農業就業者割合」を用いた。立地要因としては「急傾
斜度」
「飛び地」
「地目」
「関連する集落の耕地面積」を用いた。経済要因としては「第２種兼業農家割合」「農家
１戸当たり経営耕地面積」を用いた。また，協定規模を表す指標として「協定締結総面積（対数値）」を用いた。

4. 集落協定の広域要素と保全性向
4.1. データの特徴
立地要因については，地目としては畑・草地は少なく，ほとんどが水田である。水田の急傾斜割合は平均的には 6 割弱と耕作条件の厳しい協定が多い。飛び地となっている団地をもつ協定は１割程度と少ない。集落単独か
少数の集落で協定が締結されていることが要因と考えられる。集落要因については，交付金の共同活動への配分
率は概ね５割であるが，0％～100％まで幅があり，各集落における考え方の違いが窺える。非農業者の参加している協定は 379 と概ね 3 割程度を占めている。農外就業している土地持ち非農家などを取りこむ協定も比較的みられると考えられる。広域マネジメント要因については，統合している協定は第２期，第３期あわせて 60 近く存在する。協定集落で農地・水・環境保全向上対策に係わっている数は 691 と 6 割程度となっている。営農活動の実施に係わっている数は 264 と 2 割程度となっている。法人参加に関しては，法人が参加している集落協定が154 存在する。集落営農の法人化が進んだことで，その営農の範囲で協定を締結する動きがみられる。農地保全
性向については，耕作放棄地の耕作放棄地の復旧は少ないが，協定面積の拡大に取り組んでいる協定が多い。地
域振興性向については，高付加価値農業の実現や農産物等の加工・販売を活動方策としている協定は 94，70 と少ない。担い手育成（新規就農者の確保，認定農業者の育成，多様な担い手の確保，担い手への農地集積のいず
れか）を活動方策としている協定は 242 存在する。

4/6

4.2. 分析結果と考察
推定結果を表 1 に示した。まず，農地保全に関してみると，広域マネジメント要因については，機械の協同利用の推進が協定面積の拡大に正に作用しているが，その他の統合要因や農地・水対策などの変数について有意な正の影響が確認されなかった。主に集落要因によって影響をされている。協同活動への配分率の高い協定ほど協定面積の拡大に正に作用している他，人的資源との関連では，非農家の参加や農家１戸当たりの世帯員数の多いという条件が協定面積の拡大に正に作用している。世帯員数の多さは地域での住みやすさを表していると言え，この値が高いほど協同の力が強く，協同による農地保全につながることが推察される。64 歳以下の女性の農業就業者割合は負に作用しているが，これは女性が農業部門にとどまっている地域では協同の推進にはつながりにくいことを示唆している。立地要因については，傾斜度は有意に影響していないが，飛び地のある協定の方が協定
面積の拡大に正に作用していることが確認された。次に，地域振興について，高付加価値農業に関しては，法人
参加や機械の協同利用が推進されていることが正に作用している一方で，協定統合や傾斜度については，有意性は低いが負に作用している。農産物等の加工・販売や担い手の育成に関しては，法人参加や機械の共同利用推進が正に作用している他，集落要因である女性労働力の存在，非農家の参加などの集落要因が正に作用している。
担い手育成に関しては，法人参加や機械の協同利用が推進されていることが正に作用している他，農家１戸当たりの世帯員数や農家１戸当たりの経営面積が正に作用している。農業の規模が比較的大きく，世帯員も残っていることが担い手育成への取り組みに向かいやすいことが示唆される。全体として，広域マネジメント要因に関しては，法人参加などである程度プラスに機能していると言えるが，統合そのものは協同の推進にはあまり機能していない。集落や近隣集落に非農家の参加や農家内に人材がいることが協同の推進につながりやすい。
表1.
符
号
条
件

推定式2

推定式3

推定式4

協定面積拡大高付加価値農業

農産物等の加工・販売

担い手育成

係数

係数

ｔ値

係数

ｔ値

－

－

-0.162-0.248-0.286-0.508－－

INT2 ？

-1.472-1.392-1.848-1.483-0.132-0.188－－

INT3 ？

0.335

0.423

－

－

－

－

－

－

－

0.927

2.489 ***

最初から複数集落で協定締結 INT1 ？

広域マネジ
第2期に統合メント要因
第3期に統合

集落要因

立地要因

経済要因
規模

推定結果（二項ロジットモデル）
推定式1

ｔ値

法人参加

DCOM

統合×法人参加

COM ＋

－

－

2.070

2.176 **－

機械の共同利用推進

MAC ＋

1.978

2.998 ***

8.103

5.406 ***

2.312

組織対応

ORG

？

-0.677-2.043 **－－

農地・水対策の実施

LW

＋

0.248

0.904

-0.688

農地・水対策（営農活動）

LW2

＋

－

－

0.461

共同配分率

AC

＋

1.226

2.190 **

1.401

非農業者の参加

NF

＋

0.377

1.538 *

集落ぐるみ

WR

？

-0.811-3.176 ***

＋

0.717

係数

ｔ値

－

2.086 **

0.651

2.831 ***
1.786 **－

1.087

3.425 ***

0.971

1.688 **－－

-0.342-1.663 *-2.013-0.514-1.499

0.198

1.122

1.148

-0.011-0.028－2.223 **

1.961

3.147 ***

－

－

0.891

3.191 ***

0.038

0.233

－

－

－

－

-0.440-2.756 ***

1.045

－
2.897 ***

農家１戸当たり世帯員数 HM

＋

0.464

2.538 ***

－

－

0.205

0.907

0.218

1.748 **

64 歳以下の女性の農業就業人口割合

FFL？

-2.374-1.825 *

－

－

2.415

1.767 *

1.094

1.396

傾斜度

SLO

-

0.155

0.470

-0.198-0.518

0.367

0.924

-0.171-0.795

飛び地

ENC

-

1.464

5.135

－

－

0.474

1.220

0.245

1.027

地目

CL

？

－

－

-0.317-0.241-1.660-0.829－－

関連する集落の耕地面積の対数値 AL--0.672-2.880 ***

－

－

－

－

－

－

PTF

-

-0.056-0.071-1.314-1.888 **-0.909-1.010-1.148

農家１戸当たり経営耕地面積 FLH

？

0.842

3.602 ***

0.122

0.381

-0.296-0.7340.340

1.978 **

協定締結総面積の対数値 SCALE ？

0.662

2.950 ***

0.056

0.274

0.537

2.546 **

0.267

2.346 **

-5.798 ***-2.871-3.645 ***-5.859-5.797 ***-2.920

第２種兼業農家率

定数項-5.255-2.222 **-5.427 ***

対数尤度-277.247 ***-221.472 ***-222.898 ***-552.344 ***疑似決定係数

0.095

0.294

0.101

0.077

標本数

1,151

1,152

1,152

1,152

注1：*は10％，**は5％，***は1％水準で有意であることを示している。
注2：「－」は推定の過程で落とした変数を示している。

5/6

5. 集落協定の広域形態と課題
特徴的な広域形態をとっている協定をとりあげて実態から特徴と課題を考察する。調査対象の選定は，先行的に集落間で協定や連携に取り組んでいる協定に着目して選定した。調査方法は 2014 年 8 月～9 月において自治体関係および集落協定の代表者に対する聞き取り調査により行った。
5.1 集落協定の広域形態
実態調査結果を表 2 に示した。広域形態の背景は様々であるが，基本的には，水の利用，管理の範囲内で協定が結ばれている。集落協定 A では，水路の利用などである程度生活スタイルや考え方が近い集落と統合すること
で新しい防除設備を導入するなど集落全体のために資金を活用している。別の谷あいに形成されている集落と協定を統合することは考え方が異なるために難しいという意識もある。集落協定 G では，出入作者の存在や地域資源の一体性が広域的な集落協定締結の要因となっている。集落協定 E と集落協定 F については，谷がつながっている２集落で統合されているが，共同の作業場があったことなど社会的にも一体的な活動があったことが現在の活動を容易にしていると考えられる。集落協定 D では，谷ごとに実行組合があり，その単位で協定が締結されていたが，法人化に伴い集落協定を統合している。自治会としては一つであり，この単位で社会的な活動を行ってきたことが統合を容易にしたと言える。また，集落協定 C では自治会は 4 つ存在しているが，大字単位で活動することが多く，機械組合の活動範囲も大字単位であったことが複数集落での協定を容易にしている。社会的要因
が協同の領域を規定しており，一定の広域的領域で社会的活動を活性化させることは中山間地保全を考えていく上で重要と考えられる。
広域形態の地域振興上の特徴としては，法人化対応についての意識の違いがあげられる。集落協定 A や集落協
定 B，集落協定 C では法人化に消極的である。兼業農家や高齢の農業者が中心である場合は特に法人化に踏み出さなくても暮らしていけるた
表2.

めに制度を活用して法人化対
江津市

応までは考えていない。
また，共同活動への配分割合についても地域差がみられる。集落

協定締結時期
標高
農地・水
法人参加
広域要因

めの活用を考えた利用を行っ

集落数
集落間連携

ていると言える。法人化している協定では，共同配分のう
ちの一定割合を法人の運営費

広域形態

共同配分率

うとしている。
課題

5.2 広域形態と中山間地保全の課題
農地保全上の課題について

奥出雲町

2005年に統合

2000年度締結

2000年度締結

2010年度統合

40m

50m

250m

400m

大字単位で
活動

自治会単位
で活動

小学校区単
位で活動

小学校区単
位で活動

小学校区単
位で活動

機械組合に
よる営農

2法人と連携 法人と連携

法人と連携

法人と連携

2

6

近隣の3協定 集落協定の
で活動
範囲で活動
－

－

3

2

3集落で協定 近隣の協定
を締結
と連携協定
を締結
同じ水路を使用している集落の範囲内で協定を締結している。

（作業受託費など）に回すことで集落営農の安定化を図ろ

雲南市

集落協定A 集落協定B 集落協定C 集落協定D 集落協定E 集落協定F 集落協定G

協定 A や集落協定 F では，地域づくりの中で地域全体のた集落協定の広域形態と課題

44

2005年度統合

2005年度統合

320～350m 300～360m

2

2000年度締結

280m

4つの自治会 4つの協定が 谷あいの2協 谷あいの2協 農地貸借の定が統合
定が統合 ある範囲で6で協定を締 統合
集落が締結
結

もともと川を 4つの自治会で 4つの谷で集落 上と下で農地
境に2集落が形 1つの大字があ (農事)実行組 が続いており成され，それ り，この単位 合があり，谷 共同の作業場が上下に分か で機械組合も ごとに協定が があったことれ4集落が形成 あったため， 締結されたから一つにまされた。人口 １つの協定と が，法人化に とまってい減少から下と して取り組み 伴い自治体単 る。
上で協定を締 を始めてい位に統合して結している。 る。
いる。

一つの協定で もともと農地
人口が減少し の貸し借りがてきたことか 入り組んでいら谷が同じ2つ るため，まとの集落で統合 まった単位で
締結してい
している。
る。

100%

約50%

約50%

約70%

約60%

約90%

約50%

兼業農家で形
成されているため，法人化
までは考えていない。何をつくればよいか苦慮している。

核となる担い手が70代，農家女性も80代と高齢化しており，地域振興策を考えれない。

交付金がなくなると機械組合の経営に影響する。

高齢化や米価の下落などによって現状を維持するのが限界のところまできている。

兼業で行っていた農家の農業への関心が薄れていくことが課題。

少人数で集落維持が可能な方法を目指している。

少人数で集落維持が可能な方法を目指している。

注1：2013年11～12月，2014年8～9月の実態調査にもとづき作成。
注2：集落協定Dの集落数は集落(農事)実行組合の数を表している。
注3：標高については聞き取り調査や国土交通省「地理院地図」等をもとにおおよその値を示している。

6/6

は，集落単独では交付金も限られるために，より広域的な形態を模索していくことが重要であるが，営農単位は水路の利用単位でまとまっており，異なる谷で形成されている場合は社会的なまとまりがある場合に限られる。
集落協定 B では，近隣の集落も同じような条件なので高齢化に伴って，農地保全ができなくなることなどを背景として集落間連携の協定を近隣の協定と結んでいる。また，昔ながらの考えの人々が残っている集落では，基盤整備や交換分合に消極的な農家が存在し，農地の有効活用も難しい。法人による地域農業振興は，もち米と米の作付けを地域の中で分けるなど農地の有効活用につながっていこうとしているが，集落協定 E，F のように，谷あいの協定統合だけでは限界もあり，近隣の法人と肥料などの一括購入を行うなど，規模拡大とは別の効率性を求めることが重要となっている。法人化はまた，地域の農業に関心をもたなくなる世帯を増やす面もある。
地域振興上は新しい人材を確保していくことに課題がみられる。集落協定 A ではハウス栽培などを試験的に行いながら徐々に若者の受け皿をつくっていこうとしているが，集落協定 B では共同配分に回した積立金の本年度中の使用に苦慮している実態がある。地理的要因や社会的要因から協定拡大の動きは制限される。地域振興と連動させた広域的な保全方法を考えていくことが重要と考えられる。

6. まとめと今後の課題
本研究では，中山間地の保全性向を広域形態との関連から定量的，定性的に明らかにした。その結果，非農家の参加や農家世帯員数などの集落要因が協同的保全の推進要因となっていること，広域マネジメント要因に関しては，機械の協同化の推進や統合・法人参加が協同的保全の推進要因となっていることが明らかになった。また実態調査からは，農業以外の社会的単位がベースとなって協同の活動が変化している面がみられる。社会的取り
組みや条件を考慮して広域形態を検討していくことが持続的な中山間地保全につなげていく上で重要になることを示唆している。集落協定の広域形態は島根県内において多様であり，全国一律での政策は難しい。このため，
全国の中山間地の立地条件や地域づくりの広域的特徴を考慮した対応策が重要となるであろう。全国的な観点か
ら条件や地域づくりの面的な条件の違いなどの観点から中山間地の実態を明らかにすることが重要である。以上の諸点については今後の課題としたい。
引 用 文 献［1］

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究科紀要』，2005，pp.119-130.
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［5］ 増田清敬・田中有理・山本康貴，“北海道水田地帯における中山間地域等直接支払制度の交付金支出分析－空知支庁の集落協定を事例として－，”『北海道大学大学院農学研究院邦文紀要』29(2)，2008，pp.309-316.
［6］ 高岸陽一郎・橋詰登，“中山間地域等直接支払制度における集落協定の統合効果，”『2010 年度日本農業経済学
会論文集』，2010 年，pp.260-267.
［7］ 高山太輔・中谷朋昭，“中山間地域等直接支払制度による耕作放棄地の抑制効果－北海道の水田・畑作地帯を対象として－，”『農業情報研究』第 20 巻，第 1 号，2011 年，pp.19-25.
［8］ 山浦陽一，“中山間地域における広域的農業管理－新潟県の「広域型協定」を素材に－，”『日本の農業』，2007，
pp.1-130.
［9］ 横内宣敬・大江靖雄・栗原伸一，“直接支払制度における集落協定の締結要因，”『千葉大学園芸学部学術報告』
57，2003，pp.89-95.
［10］ 吉田俊幸，“農村における資源・環境保全政策の展開と直接支払制度の意義，”『地域政策研究』第 8 巻第 3 号，2006，pp.61-70.