東日本大震災における漁村の復旧・復興とその課題(株)漁村計画

富田宏※

パブリックコンサルタント(株) 岩成 正勝

１．論点整理戦後最大の地震津波災害となった東日本大震災から３年半の復興の特徴と道のりを顧みると、いくつかの課題が浮かび上がる。つまり、今回の津波被害が、いわゆる想定外の規模であったことから、被害は東北の長く広い沿岸線に及び、必然的に地理的、社会経済的に多種多様な都市、集落あるいは数集落の一定のまとまり単位の被害様相を呈している反面、それぞれの復興取り組みや計画パターンに多様性は発見し難い。
論点を明確化するため、被害の集中した東北 3 県のうち福島を除く岩手、宮城の中小漁村に焦点を絞り、復興交付金事業を主とした復興関連公共事業を中心とした復興まちづくりについて考察する。自治体職員など事業の担い手不足や時間的制約、復興の主体たるべき住民参加の現実的困難さなどを差し引いたとしても、都市計画区域外の漁村地域の多くでは、結果としていずれも復興交付金基幹事業に位置付けられる防災集団移転促進事業（国交省）と漁業集落防災機能強化事業（水産庁）を組み合わせた事業が、その他関連復興公共事業と並行して進められるというのが一般的であるが、各事業間の計画策定や実施時期のズレや意志疎通、情報共有の不足といった基本的問題が想起される。
本論考は、筆者らが関わった事例を背景としつつ、上記事業間の連携と相互補完を含めた復興基盤整備の諸問題をレビューするとともに、現時点では総体としては長期化する可能性が大きい基盤整備の進捗と、流動化する社会経済環境の状況を見つめながら、基盤整備以後の真の漁村復興まちづくりの方向性について考察する。
２．漁村復興まちづくりの経緯とパターン分析(1) 前提としての水産関連被災の概要と復旧・復興の現状
中小漁村復興まちづくりの前提となる主な震災津波被害と現時点での復旧・復興の全体概要を水産庁報告から整理すれば、以下のとおり（表１参照）である。
東日本大震災に伴う津波被害は、北海道から青森〜千葉に至る太平洋岸７道県を始め、全国に及ぶが、周知の通り震源に近い岩手、宮城、福島の東北３県被害が極めて甚大で、その沿岸域は、ほぼ全域にわたり壊滅的打撃を受けた。
水産庁が初期段階(11 年 6 月末〜12 月末)で被災都道府県から収集した主な水産関連の全国被害総額は約１兆 2,637 億円(うち 7 道県：１兆 2,544 億円)と計算されている。なお、この総額には、民間企業所有水産加工場や製氷冷凍冷蔵施設被害約 1,600 億円(水産加工団体聞取調査で判明)、漁村集落に係る官民インフラ被害、福島原発事故由来被害額等は入っていない。
一方、大まかな復旧・復興状況を同じく水産庁資料より概観すると、漁業再開に不可欠な漁船は約 2.8 万隻の被害があったが、11 年度補正予算を皮切りに「共同利用漁船等復旧支援事業」や「漁業・養殖業復旧支援事業」により迅速な対策が打たれ、14 年 5 月末時点で復旧目標 2 万隻の 87％が既に復旧している。一方、最も被害額の大きかったのは、
51 年以降営々と長期計画方式で整備が蓄積されてきた漁港施設被害であり、8,230 億円に及ぶ。
特に東北３県の漁港被害は壊滅的であった。一方、資料によれば、被災 319 漁港の 9 割で復旧と公表されているが、その意味は「部分的利用が可能な場合を含めて 9 割の漁港で陸揚げが可能な状態まで復旧した」ということであり、従前の形状に戻っている訳ではない。復旧工事の本格化に伴う工費高騰等の要因もあり、集中復興期間内(15 年度)の完全復旧は事実上難しい状況にあると言わざるを得ない。生産の基盤で沿岸ある重要漁場（定置；1,006 箇所、養殖；1,090 箇所)で必要な海域に関するがれき撤去については、ほぼ完了している。それに伴い、比較的サイクルの短いワカメの生産量の回復は、岩手、宮城共に 85％に達しており、東北３県の主要魚市場(久慈、宮古、釜石、大船渡、気仙沼、女川、石巻、塩釜、小名浜)における水揚量、金額も、震災前のほぼ 69％、82％に回復してきている。これは、福島を除く産地市場機能がほぼ何らかのかたちで営業を再開しているからであり、特 3 漁港等拠点港で進められている衛生管理型魚市場の整備はこれからの状況である。ただし、養殖金額については､主に西日本市場における買い控え等による価格低迷などの問題も指摘されている。
同じく東北３県で営業再開を希望する水産加工施設の 14 年 3 月時点での業務再開実績は 80％にとどまっている。特に、小規模加工経営体の再開に関する見通しが厳しい状況にある。
表１ 東日本大震災による主要な水産関連被害の概要と復旧・復興の現状総括
主な被害項目

地区区分

①被害数

全国
主要７道県
漁 船
岩手
東北 宮城
（隻）
３県 福島
小計
全国
主要７道県
漁港
岩手
施設
東北 宮城
（港）
３県 福島
小計
全国
主要７道県
養殖
岩手
施設 東北 宮城
３県 福島
養殖
小計
関係
全国
主要７道県
岩手
養殖物
東北 宮城
３県 福島
小計
全国
共同利用施設
主要７道県

28,61228,47913,271
12,029873
26,173319319
108
142
10260

被害総額

がれき

主要被災
東北
３県

1,725
1,714

被害額
復旧・復興状況(億円）
被害率等
1,822 ①/106,039隻○2011年度中に水産基本計画の目標（2012年度中に1.2万隻）は達成→○1,812 ①/隻=27.0%
2014.5月末現在、17,349隻（87%：復旧目標2万隻）が復旧
338 ①/10,522隻
・岩手県：8,708隻/13,271隻（被害隻数）
1,161 ①/9,717隻
・宮城県：6.390隻/12,029隻（被害隻数）
60 ①/1,068隻
・福島県:310隻/873隻（被害隻数）
1,559 ①/21,307隻●被災地の要望を踏まえ2015年度末までに2万隻まで回復予定
8,230 ①/730港=43.7% ○2014.4月末現在、被災319漁港のうち、概ね９割（301漁港）で陸揚げが8,230 ①/730港=43.7% 可能（部分的に可能な場合含）→●2015年度末復旧目途①/111港=97.3% ・岩手県：91漁港/108漁港（91％）①/142港=100.0% ・宮城県：136漁港/142漁港（96％）①/10港=100.0% ・福島県:8漁港/10漁港（80％）①/263港=98.97% ・北海道、青森、千葉の被災岸壁は復旧完了済み（100％）
738 ○被災地における養殖業再開希望者の養殖施設の整備は既に完了
719 ○岩手県、宮城県（福島県は操業自粛）の主要な養殖品目の共販数量（2013漁期）の被災前漁131 期（2009漁期）比較を概観すると以下のとおりであり、カキ養殖については、養殖施設自体は487 ８割程度復旧しているが、種付けから出荷までに２〜３年を要するため、12年漁期、13年漁期3 は低位にとどまっている。
621 ・岩手県ワカメ養殖（2013漁期対被災前生産量比）＝16,062㌧（85％）
597 ・宮城県ワカメ養殖（2013漁期対被災前生産量比）＝13,168㌧（85％）
534 ・宮城県ギンザケ養殖（2013漁期対被災前生産量比）＝11,619㌧（79％）
132 ・岩手県コンブ養殖（2013漁期対被災前生産量比）＝6,341㌧（49％）
332
5469
1,2491,247※民間企業所有水産加工施設や製氷冷凍冷蔵施設等の被害が約1,600億円(水産加工団体聞取調12,636 査）と推定※漁港背後の漁村集落の社会・民間資本被害は未計算○2014.6月末時点で976箇所（97％）の定置漁場のがれき撤去終了
定置漁場 ・岩手県：135箇所（99％）、宮城県：841箇所（97％）、福島県：要望無し
1,006箇所 ※がれきの残る一部漁場について、2014年度も継続除去事業実施予定○2014.6月末時点で1,045箇所（96％）の養殖漁場のがれき撤去終了
養殖漁場・岩手県：154箇所（100％）、宮城県：885箇所（96％）、福島県：6箇所（55％）
1,090箇所※がれきの残る一部漁場について、2014年度も継続除去事業実施予定○2013年度主要魚市場水揚量=317千㌧（2010年度比＝69％）に復活
・岩手県： 88.6千㌧（63％：久慈、宮古、釜石、大船渡）
水揚量 ・宮城県：224.1千㌧（72％：気仙沼、女川、石巻、塩釜）
水揚げ・福島県： 4.4千㌧（40％：小名浜 ※県外で漁獲）
岩手・宮城・福島各県 の主要な魚市場の水揚げの被 災前年比較○2013年度主要魚市場水揚量=658億円（2010年度比＝82％）に復活
・岩手県：161.1億円（83％：久慈、宮古、釜石、大船渡）
水揚金額
・宮城県：490.6億円（83％：気仙沼、女川、石巻、塩釜）
・福島県： 5.8億円（33%：小名浜 ※県外で漁獲）○2011.12月末には、岩手、宮城の産地市場22施設が何らかのかたちで全て再開、2013.12月末
産地市場 には福島の１施設を加えた23産地市場が再開。
34施設 ・岩手県：13施設（100％）、宮城県：9施設（100％）、福島県：1箇所（8％）
加工・流通施設○819施設とは被災３県で営業再開を希望する水産加工施設数である。
水産加工 ○2014.3月末時点で653施設（希望施設の80％）が業務再開
施
設 ・岩手県：170施設（87％）、宮城県：371施設（79％）、福島県：112施設（74％）
819施設 ※2015年度末までに営業再開希望者全員の施設を復旧・復興することを目途。

資料−水産復興マスタープラン及び同概要（2011 水産庁）

(2) 漁村復興まちづくり支援事業（復興交付金事業）のしくみ
漁業再生ソフトと歩調を合わせて、道路等一般公共施設や漁港、水産関連施設の原形復旧や防潮堤の嵩上げ整備等の災害復旧事業による公共インフラの復旧が進められ、復興交付金事業として東日本大震災の被害との関係が深い 5 省庁所管の基幹事業（40 事業）を基本に、復興ハード整備が実施されている。漁村復興まちづくりに直接関わる基幹事業として、低地利用のため面的整備に利用可能な事業は漁集事業に限られ、住宅関連整備は漁集事業の他に防集事業や災害公営住宅整備事業が用いられている。あわせて、漁港の防波堤や岸壁等の地震・津波等に対する機能強化を目的にした漁港施設機能強化事業や漁業・養殖業の生産・流通に不可欠な荷捌き施設や種苗生産施設（サケ、アワビ等）を整備する水産業共同利用施設復興整備事業等が実施されている。
復興交付金の基幹事業と効果促進事業の国費と地方負担の考え方を図１に示す。ここで基本国費率は本来の基幹事業の補助率を指し、残る地方負担については、追加的な国庫補助及び地方交付税の加算により手当する。なお、基幹事業に連携し復興に相乗効果を加える事業の調査費や事業費について、基幹事業費の 20％〜35％を上限に効果促進事業が認められている。効果促進事業は、基幹事業の不足部分を補完し、復興まちづくりを全体としてきめ細かに整える機能を発揮する場合があり、被災漁村の期待が大きい面もあるが、基幹事業自体の費用があまりに小額になるとその費用割合で配分されるため、十分な機能が発揮できない場合も散見される。

本来の補助 ※下線は基本国費率①追加的な国庫補助：地方負担分の５０％及び効果促進事業の８０％を国庫補助
地方負担分の５０％を補助

効果促進事業の８０％を補助

防災集団移転促進事業（３/４）

地方負担（１/４）

土地区画整理事業（１/２）

地方負担（１/２）

農業農村整備事業（１/２）

地方負担（１/２）

効果促進事業②地方交付税の加算：なお生じる地方負担は地方交付税の加算により確実に手当て（その財源は 3 次補正で全額措置）
資料−復興交付金基幹事業（2011 復興庁）

図１ 復興交付金の国費と地方負担の考え方(3) 漁集事業の視点から見た漁村復興まちづくりの経緯とパターン① 防集事業と漁集事業の組み合わせ事業パターンの概要
漁村復興をハードだけで語ることはできないが、数値把握が可能な事業面(水産庁情報)から漁村復興の経緯を概観すれば、以下のとおりである。
東北３県の漁港背後集落 418 に漁集事業導入が想定される港湾背後集落 18 を加えた全 436 集落中、現時点(復興交付金第9回申請時)で、被害が無かった集落(約30％)を除けば、Ａタイプ(漁集事業のみ対応型：54集落/12％)、Ｂタイプ(漁集事業＋防集事業対応型：147 集落/38％)、Ｃタイプ(防集事業のみ対応型：129 集落/24％)の 3 タイ
プに分けられる。
つまり、漁集事業が選択されている被災集落は現時点でＡ、Ｂタイプ合わせて 201 集落（全集落の 46％／復興計画地区数で 177 地区）に達し、Ｃタイプ集落が今後、低地利用促進のため漁集事業導入に動く可能性があるた
め、ＣタイプからＢタイプに移行する集落が漸次増加する見込みである。現実的な漁村復興まちづくりの事業パターンとしては、従って、漁集事業と防集事業を組み合わせたタイプが最も一般的になると考えられるし、このようなパターンにおける問題と課題の抽出と解決策の提示が、重要かつ喫緊の政策課題といえよう。

表２ 漁村復興まちづくりと事業（漁集・防集）事業導入状況の概要
事業タイプ
Ａタイプ
漁集事業のみＢタイプ
漁集＋防集事業
Ｃタイプ
防集事業のみＤタイプ
両事業未導入
計

集落数
（％）
54 集落
（12％）
147 集落（38％）
106 集落（24％）
129 集落（30％）
436 集落（100％）

事業内容等

備 考

漁集事業で、住宅嵩上げ、高台移転、用地整備避難 初期段階の岩手小規模自治路整備等一体的に計画している集落
体申請が目立つ・防集事業で住宅の高台移転を先行実施
・漁集事業で一部宅地嵩上げ、移転跡地整備等

比較的規模の大きい合併市町に多くみられる

・既に防集事業で住宅高台移転計画又は実施※一部で漁集事業の導入を検討中

今後、Ｂタイプに移行する集落が増える見込み※地形や過去の被災の際の集落移転等の要因から、 今後も漁集・防集両事業共震災被害が比較的少なかった集落に導入可能性低い※岩手、宮城、福島 3 県の漁港背後集落数 418 に漁集事業を導入する港湾背後集
落 18 を加えた集落数（岩手:188 集落、宮城:222 集落、福島:26 集落）

注 1：平成 26 年 6 月復興交付金第９回申請（未確定時点）での整理
注 2：現時点での漁集事業実施導入集落総数 201 集落（Ａ+Ｂ）は、地区数では 177 地区となる
注 3：全ての集落の前面の漁港（260 漁港）、港湾は、災害復旧事業により順次原形復旧過程
資料−水産庁講演資料より加工② 復興交付金事業における漁集事業認可規模の推移
復興交付金事業計画の申請時期（第１回〜第８回）
毎に各地区計画の全体事業費を整理したものを図２に示す。
本図を概観すると、住宅再建を最優先にした結果、岩手県及び宮城県で漁集事業を用いた高台移転や地盤嵩上げによる宅地整備を選択した市町村において、事業計画申請の第１回、第２回配分の時点で速やかに交付金事業計画を申請したことが伺える。また、その他市町村においても、岩手県の市町村は概ね第４回配分までに当初の申請を行っている。一方、宮城県では、宅地整備を防集事業で実施し、低地部の防集移転跡地整備を漁集事業で実施する市町村では震災から２年を経過した第５回配分（平成 25 年 3 月）から申請を行っている例が多い。
（千円）

（千円）

資料−復興交付金事業計画申請資料より作成

図２ 復興交付金事業計画における漁集事業の申請時期別の全体事業費

復興交付金事業の立ち上げ当初に漁集事業の事業計画を申請した市町村（特に岩手県北部）ほど、特に大きな事業費を確保しているケースが目立ち、これらの計画では漁集事業を用いた高台移転や地盤嵩上げによる宅地整備を実施する地区がほとんどという結果が導かれる。
それに対し、宮城県で宅地の高台移転について防集事業の採用を早期に決定した合併大規模市町村（石巻市、気仙沼市）や女川町、南三陸町では、リアスの沿岸線が長く漁場豊度が高いこともあり、拠点的な特３漁港（石巻漁港、気仙沼漁港）や女川漁港（第３種）、志津川漁港（第２種）の他、第１種、第２種の中小漁港が数多く立地していたことから、都市計画区域設定のある市街地以外に、小規模な漁港背後集落（漁村）数も必然的に多い。
これらの市町村では、多くの浜に共通する住宅再建を最優先課題と位置付け、被災当初から高台宅地造成に関しては一律防集事業を選択した。結果、低地部の移転跡地利用の検討を開始するまでに、一定の時間（防集高台移転宅地造成に関する関係者合意形成や計画づくりなど）を要し、漁集事業に関する復興交付金事業申請は第５回配分以降からと、やや遅れる結果となった。ここで、漁集事業の事業費にだけ着目すれば、住環境関連事業と切り離されたことから、これらの市町村の事業計画の内容や事業費は、相対的にコンパクトなものが多いと言える。
３．漁村復興まちづくりの現場の実態
比較的マクロの視点で、３年半の被災地漁村復興まちづくりの経緯と課題を概観してきた。ここで、筆者らが体験した漁村復興の現場の実態から垣間見えるミクロの漁村復興まちづくりの現場の実態を報告しておきたい。
仮に、漁村復興まちづくりの成否を、震災を契機とした、生業と暮らしのハードとソフトが一体となった個と広域の関係性を含めた再生・復旧、あるいは再構築と定義するならば、現時点で必要十分な優良事例を見出すことは難しいだろう。また、ここでは、敢えてプランニングを含めた事業計画の是非を成功・失敗の基準とすることは避けたい。むしろ、少なくとも壊滅的な混乱状態を経て、少数の当事者意識を持った自治体職員と外部支援者が、地域住民に真摯に向かい合い、その意識や意向をきめ細かに拾いながら、地域計画理論の長い蓄積の中で、まちづくりの本流と認識されつつある住民参加や住民主体の計画づくりと実践に自律性を発揮しつつある現場を、現時点で優れた復興まちづくりへの道筋にある事例と見なすことは可能であろう。反対に、主体であるべき地域住民の意向や意見が反映されないまま、行政効率性だけが追及され、面倒な民主的手続きが端折られた結果、つぎはぎの復旧事業や復興交付金事業予算は確保されたものの、事業や計画相互の整合性は認められず、十分な住民合意も得られないまま不満がくすぶっている現場を現時点で復興まちづくり迷走の道筋にある事例と見なすことはできるだろう。ただし、いずれの場合も、現在進行形であり、日々状況は変化しており、その評価は難しいのが事実である。
(1)比較的優れた復興まちづくりの道筋にあると評価できる事例にみる共通要因
比較的うまくいっている代表例として、岩手県岩泉町小本地区や山田町大浦地区など岩手県北の小規模自治体における漁村復興まちづくりの例が思い浮かぶ。図2に示したように、岩手県北では初期段階(第２回申請)までに住宅再建を含めた内容の漁集事業を交付金申請、認可されており、その後の申請内容の多くが防集事業と漁集事業（移転跡地利用）の組み合わせという前述Ｂタイプ（表２参照）とは全く異なる予算規模の事業となっている。
つまり、漁集事業の交付金事業内容・規模が住宅移転等居住環境整備と低地利用一体型の総合整備であったことで必然的に事業規模が申請後期に比べて格段に大きい初期段階に集中していること、小規模自治体特有の地域との網の目型のきめ細かな意志の疎通システムが機能していること、基幹事業規模が大きいため効果促進事業がまさに効果的に機能している点が共通している。必ずしもうまくいっていない例に多々みられる要因のひとつに外部有識者の支援をうまく復興に活用しきれなかった点があるが、山田町大浦地区等では、被災直後の大学研究室や有識者支援が事業計画にそのまま生かされ、３年半を経た今もフォローアップの絆が継続している事実が特筆すべきである。

(2) 必ずしもうまくいっていない事例にみる共通要因
結論を出すにはまだ早いが、生業と暮らしが一体性をもって成立する漁村ならではの復興まちづくりの本来の姿をきめ細かに模索している例が、往々にして大規模合併自治体で見えにくい。このような自治体に共通する不安要因は、立地する漁港及び背後集落（漁村）数が極めて過多であることに反し、殆どの場合、専門部署担当職員数が過少であり、旧市町(支所)と本庁間の情報共有や連携システムが未形成であること挙げられる。本来、自治体が最も得意とする網の目型のきめ細かな地域の独自性把握の力が十分機能しないまま、漁村復興まちづくりは国を頂点とする古いツリー構造システムを打破できなかった。結果、自治体職員は、復旧事業と復興交付金申請事務処理に忙殺されることになる。しかも、震災復興ワンストップ窓口と期待された復興庁は、交付金申請時期が遅くなる程その査定基準が厳しくなり、査定様式も一様ではないという状況が見られるようになってきている。また、前述Ｂタイプ事業(表２参照)のため、先行実施する防集事業計画と後発の漁集事業による移転跡地利用計画のタイムラグに起因する計画的齟齬と本来生活環境と一体に検討すべき漁集事業計画の計画的破綻に結び付いてしまっている感が強い。
４．集中復興期間（5 年）と復興期間（10 年）を見据えた漁村復興まちづくりの課題と方向
復興交付金事業計画が出揃う集中復興期間 5 年目（15 年度末）は、現在進行形の漁業・水産業・漁村復興まちづくり計画に関するレビューと評価が、次の５年に向けて必要な時期にある。最後に、現在進行形の東北三陸漁村復興まちづくりの今後の修正・補強意見を述べて結びに変えたい。
① 生産基盤である自然生態系の維持・保全
三陸沿岸の豊かな漁業生産を支える基盤である山・川・海と続く、みごとな自然生態系の維持・保全への配慮が必要である。沿岸部や河川等水系単位に集中する大規模構造物の配置、構造、工法(自然共生型機能の付加等)の再検討が必要である② 低地利活用に向けた計画再検討
家屋高台移転と防集高台移転地を含めた低地部(災害危険区域等に指定されている場合が多い)利用が計画的にも事業的にも齟齬をきたしている場合、当該漁村の生産と生活構造や将来的社会フレームの再確認、更には漁港・集落再編をも視野に入れた抽出的計画の見直し、再検討も必要であろう。その対象となるのは、漁業生産や生活構造の大幅な変化と将来的社会計画フレームと空間計画が明らかにずれていると認められる場合である。
更に、都市計画区域外の漁村集落における円滑な小規模区画整理が可能となる制度設計(漁港区域の拡大等)も今後の課題と言えよう。
③ 沿岸管理機能としての漁業権の再評価
漁業権(及び漁業権漁業ひいてはそれを支える沿岸漁業・沿岸漁港漁村)が、埋立て等沿岸乱開発に歯止めをかけ、環境保全や維持に寄与してきたことは高度成長期の瀬戸内海始め多くの歴史的事実が証明している。漁業権
は、資源のワイズユースシステムであると同時に、沿岸域管理や環境保全の有効なシステムであり、それを支える沿岸漁業漁村の 線 の継続的有効機能発揮に関するグランドデザインが必要である。
④ 国と復興主体自治体を結ぶ中間支援組織
2000 年代を通じて進んだとみられた地方分権と自立自治体の確立は、過大な大規模災害の前で必ずしも期待された機能を発揮し得なかった。従って、今のところ、国主導の縦割り型公共事業の分捕り合戦の枠を脱するに至っていない。巨大・広域災害の場合、一定の国の指導力は当然、発揮されるべきであり、一方できめ細かな地域の実情に応じた、いわば網の目型の復興の実践権限や裁量は自立分権自治体に任されるべきであろう。必要なのは、その間を過不足なく結び付ける責任と権限を持ったマスタープランナー的な中間組織の創出である。