社会福祉行政とナショナル・ミニマム
畑本
要

裕介
旨

この論文の目的は、戦後日本におけるナショナル・ミニマム論の展開を追いかけ、この議論の可能性と限界を探ることである。ナショナル・ミニマム概念は、その起源から、最低生活費保障に留まらない多義的なものであった。その多義性が歴史的にどう展開したかを追い、ナショナル・ミニマム概念の現代社会福祉行
政における位置付けを明らかにする。

まずは、第２節において、本来多義的であったウェッブ夫妻が生み出したナショナル・ミニマム概念が、

ベヴァリッジ報告に受け継がれる際に最低生活費保障に意味合いを限定させたことを確認する。第３節において、1960 年代後半にナショナル・ミニマム概念が、シビル・ミニマム概念やソーシャル・ミニマム概念

といった概念に姿に変え、その多義性を取り戻す状況について確認する。第４節では、多義的となったナショ
ナル・ミニマムが、中央集権的再分配機構の手段に転嫁した結果、地方分権論者によって批判の対象となってしまったことを確認する。その後、ナショナル・ミニマム論を擁護する立場からの抵抗が起こったことについても確認したい。最終節においては、ナショナル・ミニマム概念の今後を考察し、社会福祉行政におけるこの概念の可能性について検討することにしたい。

キーワード：福祉行政、ナショナル・ミニマム、シビル・ミニマム、最低生活費保障、地方分権

１．はじめに義的であったウェッブ夫妻が生み出したナショナ

この論文の目的は、戦後日本におけるナショナ

ル・ミニマム概念が、ベヴァリッジ報告に受け継ル・ミニマム論の展開を追いかけ、この議論の可がれる際に最低生活費保障に意味合いを限定させ能性と限界を探ることである。

たことを確認する。また、ベヴァリッジ報告の影

ナショナル・ミニマムは、その起源から、最低響を受けた戦後日本の社会福祉行政におけるナシ

生活費保障 に留まらない重層的な性格を持ってョナル・ミニマム概念の性質についても確認する。

生まれた概念である。そのため、その意味合いは

次に第３節において、ナショナル・ミニマム概念

常に多義的なものであり、時代の必要に応じて変が、シビル・ミニマム概念やソーシャル・ミニマ

幻自在にその内容を変化させてきた。この論文で

ム概念といった概念に姿に変え、その多義性を取は、こうしたナショナル・ミニマム概念の性質をり戻す状況について確認する。こうした多義性は、前提に、日本において歴史的にどのようにその内多方面に展開していく社会福祉行政にとって大変

容を変化させてきたかを確認したい。こうした作

便利なものではあったが、ミニマム概念が「モノ業を経ることで、その姿が見えにくいナショナル・

トリ型」の行政行為につながってしまうという短

ミニマム概念の現代社会福祉行政における位置付所も持っていた。第４節では、多義的となったナ

けが明らかとなるだろう。

ショナル・ミニマム概念が、中央集権的再分配機

1

そのため、この論文では、イギリスにおいて成構の手段に転嫁した結果、地方分権論者によって立したナショナル・ミニマム概念が、日本におい

批判の対象となってしまったことを確認する。そてどのように展開したかを歴史的経緯に沿って振の後、ナショナル・ミニマム論を擁護する立場か

り返っていく。まずは、第２節において、本来多らの抵抗が起こったことについても確認したい。

（所属）

山梨県立大学

人間福祉学部

福祉コミュニティ学科

准教授― 17 ―

山梨県立大学

人間福祉学部

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Vol.11（2016）

最終節においては、こうした歴史的経緯を振り返

1997; 50］となりうる政策・概念である。

ったうえで、ナショナル・ミニマム概念の今後のナショナル・ミニマムの思想は、ウェッブ夫妻

在り方がどうあるべきかを考察し、社会福祉行政が最初に生み出したものであるとされる［名古におけるこの概念の可能性について検討すること

2000; 1］
。そもそも、夫妻がこのナショナル・ミ

にしたい。

ニマムの思想を初めて提唱したときから、「19 世この論文では、ナショナル・ミニマム概念の多紀の疎放な自由放任信条への批判とマルクス主義

義性の抱える問題点を敢えて論じている。もちろへの反発とを同時に含んだ」［藤澤 1997; 8］経ん、この概念に多様な意味合いを持たせて社会福験主義的な折衷主義であり、そのために様々な思祉行政・社会保障政策の潜在性を掘り起こす行為

想的、理論的、制度的な潮流を反映する多義的なは重要である。とはいえ、その多様性は、「モノ理念へと展開していくことになった。実際に、ナトリ型」の放漫財政や政治腐敗につながることもショナル・ミニマムとその後に展開していくさま

確かである。また、ナショナル・ミニマムが真にざまなミニマムの概念は、一義的な「社会改良の守るべき生存権の確保をも棄損してしまう可能性

ヴィジョナルな目的概念から福祉国家のプラクテがある。こうしたデメリットを防止するためには、

ィカルな実体概念へと転移変容し、現代経済に対ナショナル・ミニマム概念がどのように使われてする公共介入の一般原理に帰着してゆく」［藤澤

きたかを振り返る必要があるのである。

1997; 8］。すなわち、最低生活費保障という枠

２．ナショナル・ミニマム論の黎明期から定着へ：
最低生活費保障としてのナショナル・ミニマ
ム

２．１．ナショナル・ミニマムの起源とその重層に留まらず、様々な問題に適用される概念へとナ
ショナル・ミニマム概念は展開する可能性を初めから持っていたのである。
２．２．ナショナル・ミニマムの最低生活費保障

的性格

への限定

ナショナル・ミニマムとは、藤澤益夫の定義にとはいえ、このナショナル・ミニマム概念を本従ってもっとも単純にまとめれば、「国民生活の格的に政府文書が取り上げたのはベヴァリッジ報

諸過程における最低基準の設定と確保の政策」［藤

告においてであり［毛利 1990; 216］、ナショナ

澤 1997; 5］のことであり、その政治的・思想的

ル・ミニマムを最低生活費保障へと狭く限定した概念のことと考えることができる。このナショナものだった。この報告の基本的な目的は、社会保

ル・ミニマム政策と概念は、イギリスにおいて戦険によってナショナル・ミニマムを確保すること

後復興のための社会保障の指針として 1942 年にとされる。ベヴァリッジ報告において社会保険と出された『ベヴァリッジ報告』（「社会保険と関連は、イギリス戦後再建の道を阻むと当時考えられサービス」Social Insurance and Allied Services ）ていた５つの巨人である窮乏、疾病、無知、陋隘（ろの中で提唱されたことから注目された。これは、うあい）、無為のうち、「窮乏」（want）に対処す

社会保険、公的扶助といった社会保障政策によっるためのものである。窮乏は低所得のことであり、て最低生活費を保障するものであり、我が国でもこの保障を行う原理がナショナル・ミニマムとさ生活保護法の成立などに大きな影響を及ぼした。

れた。すなわち、ベヴァリッジ報告におけるナシ

しかしながら、ナショナル・ミニマムはベヴァョナル・ミニマムとは、「ニード調査または資産リッジの理念に収斂する性質のものではない。最調査とは関係なしに、すべての市民が老齢、疾病、

低生活費保障を実際に担う「社会保障は、ナショ

失業その他の事故に際して受ける基本的所得」［小ナル・ミニマム政策の一部にすぎないのであって、

山 1978; 253］のことを指すと考えてよいだろう。

完全雇用・住宅政策・教育制度から環境保全にいこれは、ベヴァリッジ自身の思想および当時のたるまでの多様な側面に対する行動指針」［藤澤イギリス社会において一般的であった思潮である― 18 ―

社会福祉行政とナショナル・ミニマム

自由主義的な思想の影響によるものである。ベヴ

しておく必要があるだろう。すなわち、措置制

ァリッジ報告では、国家による生活保障は最低度の成立である。三原則を具体化させる目的で限（すなわちナショナル・ミニマム）に限られるGHQ との協議の結果生まれたいわゆる六項目提べきであり、それを超えるニーズには「国民の自案（1949（昭和 24）年）を経て、社会福祉行政

由な配慮に委ねられるべきである」［名古 2007;の基礎構造である措置制度を根拠づける社会福祉44］との原理が示される。ここにおいて、ナシ事業法が 1951（昭和 26）年に制定された３。措ョナル・ミニマムとは、最低生活を保障するとい置制度とは、行政機関の行政行為に基づいて社会う積極的原理であると同時に最低生活以上を国家

福祉サービスを提供する仕組のことである。すなが保障してはならない［毛利 1990; 217］といわち、行政機関の決定に基づいて、ニーズなどのう自由主義思想を体現する原理へと理念の解釈の諸事情を考慮したうえで人々に福祉給付やサービ変更がなされている 。そうであるなら、ナショ

スを割り振る仕組みである。入所措置に要する費

ナル・ミニマムは拡大して解釈されず、所得の保用を措置費といい、民間施設へ委託する場合の措障というイギリス社会政策伝統の施策に限定され置費を措置委託費という。この措置委託費を用いる原理として確定されることには必然性があったて民間に委託する場合があるとはいえ、費用負担であろう。

を基本的に国家が担う制度であり、国家責任を２

ベヴァレッジ報告に影響を受けた戦後日本の社明確にするという意味合いがあった［山本 1989;

会保障政策においても［厚生労働省 2011; 40］、

147-151］。国家責任を明確にするとは、社会福ナショナル・ミニマムの概念は、一般的に最低生祉施設設置の諸基準を国が定め、地方公共団体や活費保障に限定して使われることになった。

社会福祉法人等の施設運営団体にその基準の適用を求める側面も含む。この基準は、全国に最低基２．３．ナショナル・ミニマムと戦後日本の社会福祉行政の萌芽

準として適用されるものであるから、日本におけるナショナル・ミニマムの一つの側面となってい日本の戦後社会福祉行政は、占領下日本国政府った４。

へ GHQ（連合軍最高司令官総司令部）から 1946

社会福祉施設設置の最低基準という考え方は戦（昭和 21）年に出された指令である SCAPIN775

前にはなく、1947（昭和 22）年に制定された児（連合国最高司令官覚書）「社会救済」が出発点で

童福祉法第 45 条に基づいて翌 1948（昭和 23）ある。この指令には、無差別平等、最低生活（費）

年に出された児童福祉施設最低基準（厚生省令保障、公私分離の「三原則」が示されていた。こ昭和 23 年 12 月の三原則は、その後制定される生活保護法の原理・定 さ れ た［ 河 野 1985; 3］。 そ の 後、1949（ 昭原則の中で明示される（制定（1946（昭和 21）和 24）年公布の身体障害者福祉法（第 28 条）、年）、改定（新生活保護法、1950（昭和 25）年））。

1950（昭和 25）年の新生活保護法（第 39 条）、

ここに、日本における最低生活費保障という意味

1951（昭和 26）年の社会福祉事業法（第 60 条）

でのナショナル・ミニマムが確立した。最低生活においても社会福祉施設の最低基準の設定が義務

費保障は、生活保護基準の中に具体化される［ナ

づけられた。その後、生活保護法からの分離単法

ショナル・ミニマム研究会 2010; 3］。日本では、化に伴って、救護施設から老人福祉施設や精神薄狭義においては、基本的にナショナル・ミニマム

弱者福祉施設の分離がなされた際にも基準設定とはこの最低生活費保障を指すものと考えてよいが明記される等（老人福祉法第 17 条、精神薄弱だろう［三浦 1987; 204］。

者福祉法第 21 条）、最低基準は次々に追加され、とはいえ、ナショナル・ミニマムが最低生活費保障に限定されない萌芽が、この時期に成立した

第 63 号）において最初に規ナショナル・ミニマムの一分野として拡大していった５。

社会福祉基礎構造の中に組み込まれたことも確認― 19 ―

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２．４．福祉国家の発展とナショナル・ミニマム

いなければならない。ここで数値目標としてのナ

この節の最後に、福祉国家の歴史的展開におけショナル・ミニマムが、指標として活用されたのるナショナル・ミニマムの位置づけを、社会理論の立場から確認しておきたい。
アンソニー・ギデンズは、第二次世界大戦後の高度経済成長期までの国民国家における政治的課である。
３．ミニマム論の展開
３．１．生活問題の貧困概念中心主義からの変容：

題を、解放のポリティクス（生活機会の政治）と

環境問題のクローズアップ呼んだ。次の時代のライフ・ポリティクスの前提

もともと最低生活費保障に留まらない広い意味を作り出す段階であり、「伝統の固定性からの解合いを持っていたナショナル・ミニマムは、中央

放と、位階的な支配の条件からの解放」［Giddens

集権的行政手法に適合的な面もあり、大変便利な

1991=2005; 242］が国民共通の目標として追及

言葉として拡大して利用されていくのはいわば必された時代であった。すなわち、脱身分・階級政然であった。

治であり、一般的には前期近代と時代区分される。

高度経済成長を果たした社会では、最低生活費

こうした前期近代の国民国家は、経済成長により保障だけが生活権保障の課題となるのでは、あま拡大する富を、社会保障政策によって生活機会のりに生活感覚からはかい離してしまう状況となる拡大に向けて再配分することへ広く合意できた時７代である。いわゆる福祉国家への「戦後合意」と費が不足する状態というだけではあまり説得力を呼ばれる理念が成立していた。

持たなくなってしまっていた。W.A. ロブソンは、。また、生活上の貧しさを感じる感覚も、生活

また、第二次世界大戦後の国民国家は、現在のこうした時代には、「金銭以外の援助あるいは金ようなグローバリゼーションの洗礼を受けておら銭問題に加えて別の援助を必要とする人びとのず、相対的に一国内で閉じた国家体制を構築してさまざまなニーズ」［Robson, W.A. 1976=1980;

いくことが可能であった。そのため、一国内の財17］が時代の課題となり、様々な都市における政的・金融的措置により経済を調整し、制度を国生活の側面に注目することなくしては、ナショナ

内の政治的合意の範囲で整備することで、各種社

ル・ミニマムが達成されたとは言えないと述べて

会保障制度を整備していくことが可能であったといる。また、宮本憲一によれば、「実質賃金の労も言える［Jessop 2002=2005; 84-86］。こうし

働力価値以下への相対的な低落」を中心に貧困のた時代に、一国内で閉鎖した経済・社会政策によ理論化が行われた段階は終わり、高度成長を経てって制度的再配分を追求した国々は、「ケインズ資本主義が成熟し独占段階に入った社会において＝ベヴァリッジ型福祉国家」と呼ばれる 。すな

は、都市問題や環境問題が資本主義の主要な矛盾

わち、1936 年に出版されたケインズの『雇用・になったとされる［宮本 1967=1997; 162］。資

利子および貨幣の一般理論』に従った完全雇用政

本主義的企業は、利潤を増大させるために、個々

策と、1942 年に提出された『社会保険および関の企業の利潤には直接寄与しない労働者の衛生や連サービス』（ベヴァリッジ報告）において明ら

安全のための費用、いわゆる不変資本部分を節約かにされた社会保障によって完全雇用政策をバッする［宮本 1967=1997; 164］。そのため、都市クアップしていくことを組み合わせた福祉国家体の生活環境や自然環境の破壊が、企業活動が活発制のことである。

となる高度成長期には必然となった８。こうした

６

この「ケインズ＝ベヴァリッジ型福祉国家」に

都市問題や環境問題を含めた広い意味での生活問

おいて、富の再配分の「戦後合意」があるなかで題も「新しい貧困」として貧困問題の一形態とし利用された典型的な手法こそがナショナル・ミニて認識され、それまで最低生活費が保障されていマムである。社会保障政策が完成しておらずそのないという意味での貧困を主な対象としてきたナ

向上を導くためには、その明確な目標が示されて

ショナル・ミニマム概念とその応用形のミニマム― 20 ―

社会福祉行政とナショナル・ミニマム

概念が大きく姿を変える背景となっていった。

として示したのがシビル・ミニマムである。

社会保障制度が次第に成熟していくと、とりわ

この時代に、シビル・ミニマム概念が提起され

け医療の保障においては全国でナショナル・ミニ

たのは、新たな時代に対して地方自治体が行政とマムが確保されればよいという訳ではないというしての対応を迫られたという理由がある。既述の主張も生まれる［三浦 1987; 206-209］。その後、ように、経済成長により一定程度豊かさが確立さ医療の保障は、必要なニードは可能な限り満たす

れたが、都市問題や環境問題といった新たな課題

ナショナル・オプティマム保障として概念化されが現れた。そのため、この課題に行政が対応するていくことになった［菊池 2010; 7］。とはいえ、政策の方針が必要となったのである。松下も、シミニマムの発想を守り続けた概念も継続して存在

ビル・ミニマムの一つの意味として、「自治体のしており、その中でもシビル・ミニマム概念は注『政策公準』」としての性格があると述べている［松目されるものであった。

下 1971; 273］。
さらに追加して、市民社会の台頭、地方自治体

３．２．シビル・ミニマムの中央政府への異議申し立ての噴出といった政治

シビル・ミニマムという概念は、1960 年代の的な文脈にも注目しておかなければならないだろ

前半に松下圭一によって造語された和製英語であう。松下は、シビル・ミニマムのもう一つの意味る 。その後、1968（昭和 43）年に策定されたとして、「市民の権利という性格」を強調してい東京都中期計画において政策のなかで本格的に利る［松下 1971; 273］。明治以来の官僚中心の国用され、1970（昭和 45）年に提出された全国革家理性や高度成長において優先されがちな企業理

新市長会による「革新都市づくり綱領：シビル・

性にたいして市民理性を提起するために、市民のミニマムの策定のために」の中でテーマとして取請求権の根拠として、シビル・ミニマムによる各り上げられたことで全国の自治体

領域の最低基準が示されている必要があるとの主

９

10

でも多用さ

れるようになっていった［池上 1974; 1］。

張であった［松下 1971; 278］12。市民と呼ばれシビル・ミニマムとは、最低生活費保障に限定た都市住民の民主的な気運に適切に対応した概念

されるものではなく、「A 社会保障、B 社会資本、であったと言えよう。この時代には地方自治におC 社会保健についての最低基準を数量的に明確にいて「異議申し立ての側面が先行し、それをうけし、現代生活条件を公共システムとして確保しよて、政党政治家や研究者が参加を論じていく」［千うとするもの」［松下 1971; 288］である。この A、

草 2013; 6］ことが重視されたのである。

B、C いずれの領域においても、「科学的討論にたまた、松下は、シビル・ミニマムは、その設定

えうる具体的指数として設定され、自治体（中略）と充足により「ナショナル・ミニマムの設定、さによって、それが総合性をもった政策システム

らにその基準上昇」［松下 1971; 280］を導くもとして確保」［松下 1971; 277］されることが目のであるとしている。後で取り上げる東京都中期指された。1960 年代の高度経済成長期は、都市計画はその典型であるが、地方自治体が行政施策化、過密性、大企業中心の成長政策が都市問題をを先行して充実させ、結果としてそれが中央政府激化させたため、都市自治体の自主性による対応

への異議申し立てとなり、ひいては国の制度の変を促すための政策科学的発想が求められたのであ

革を引き出すことが目指されたのである。

る［松下 1971; 275］。ナショナル・ミニマムとの違いを確認するなら、全国に共通する「最低賃３．３．東京都中期計画とシビル・ミニマム

金、社会保険など［最低生活費保障］に関連する

シビル・ミニマムを具体化させた施策として最ナショナル・ミニマムに対して、地域限定、とくもよく注目された東京都中期計画はどのようなもに都市や地方自治体における生活充足の設定」のであったかを振り返っておきたい。最初の東京［小倉 1969; 60］に関する様々な基準を各種指標

都中期計画は、1968（昭和 43）年に策定され、

11― 21 ―

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1969（昭和 44）年度を初年度とし、1971（昭1978; 77-78］、ミニマムの水準を設定したり数

和 46）年度を最終年度とする３ヶ年の計画であ

量的に算出したりすることの困難が生じたことでった［小倉 1970; 54］。

ある［林 1978; 69-70］。市民社会の理念を実現

この東京都中期計画には次の３つの特徴があするのにはある程度の期間が必要であるが、これる。一つは、①各種のシビル・ミニマムを実現すが通常の行政活動の中に胡散霧消してしまったこ

るために、それぞれの施策が総合的に検討されとになる。また、行政活動の大部分では、貨幣価体系化されているということである［大森 1972;

値等の数量換算ができないものが多く、指標化に222］。シビル・ミニマムが指標形式となっておよる手法の有効性にはそもそも限界があったのでり、実現性と相互調整の便宜が図られているたある［林 1978; 81］14。

めに可能になったことであろう 13。次は、②毎年

もう一つは、より根本的な問題であり、後のナ

度に計画内容の根本的な再検討を行う、いわゆるショナル・ミニマムの議論にも大きく影響する論ローリング・システムが採用されたことである。

点だと言ってよいものである。それは、松下自身

最初の東京都中期計画は、1969（昭和 44）年、が指摘したように、シビル・ミニマム論は「モノ1970（昭和 45）年の二度にわたってローリング・

トリ型」の政治活動を誘発しやすいことである。

システムによる再検討が行われ、実質的には新た松下によると、1970 年前後は日本も農村型社な計画を策定するのと同じ作業内容となるほど状

会で都市型となっていなかった、すなわち市民

況に応じた大改変が行われたとのことである［大社会が成熟していなかった［松下 1996; 22-23］。

森 1972; 222］。最後は、③計画と予算が密接にそのため、最低限の生活基盤を整備させるため結び付けられ、計画事業がほとんど 100％予算に「シビル・ミニマムをめぐって、東京都ですら化されたことである［大森 1972; 239］
。これは、

ナイナイづくしだったため市民運動はモノトリ型

計画が各種指標にもとづくものであり、実効性がに」［松下 2003; 40］なったとされる。最低限の確保されることを重視したために、計画とは別個

インフラ整備を促そうと、あれやこれやと市民がに行われることが通例の予算編成においても、計政府に要求することが必要な時代であったと思わ画を実現する方向での調整が可能となったためでれる。政治的には都市型の行政システムができてあろう。

おらず、経済的には高度成長期で財源が潤沢だっこのように、シビル・ミニマム概念は、行政学

たので、これらの要求は実現可能であったし、必上の理論的概念に留まらず、地方自治体における要でもあった。しかし、人びとが都市型に成熟

実際の行政施策として実現することが可能な実効し、安定成長期・財政の膨張の時代となれば、シ性ある科学的概念として利用されたのである。

ビル・ミニマムという「基準自体が既得権をつくることに」［松下 2003; 45］なると松下自身が言３．４．シビル・ミニマムの限界

うように、シビル・ミニマムという政策・運動手とはいえ、シビル・ミニマムを現実化した東京

法は逆機能を持つようになってしまった。

都中期計画はすぐに行き詰まりを見せるようにな

シビル・ミニマム論が提起されたことは、市民る。各党派からの反発という政治的な事情もあっ社会を育む貴重な経験として歴史的に記憶されるたが（先に示した［池上 1974］など）、後にもべきことである。とはいえ、都市政策や計画の固影響していく行政技術上の問題とナショナル・ミ

定化を引き起こしたり、財政に過大な負担をかけニマム論の抱える根本的な問題点に関する論点をる理論に転化しやすかったりして、社会保障制度

ここでは取り上げたい。

全体の持続性を危うくさせる可能性もあるという一つ目の、行政技術上の問題である。ローリン

ところに限界をもつ議論でもあった。

グ・システムが強力に行われた結果、中期計画が単年度計画のようになってしまったことや［林３．５．ソーシャル・ミニマム― 22 ―

社会福祉行政とナショナル・ミニマム

地方自治体の中央政府への異議申し立てという議論であったと評価することができると書かなけ

性格をもったシビル・ミニマム論であったが、後れば、公平性に欠けるであろう。ミニマム論が「モに国からもほぼ同じロジックに沿った形でソーシノトリ型」になったのは、シビル・ミニマム論にャル・ミニマム論が提案される。これは、産業

その原因の一部があり、その修正の議論が当時も経済主導型の発展パターンを見直し、経済、社求められたために、ソーシャル・ミニマム論が提会、文化などの社会における各システムの調和の出されたという解釈も成り立つ。ナショナル・ミ

とれた発展を重視することが求められたものでニマム論の現代的意味合いを考える際にこの論点ある［経済企画庁国民生活政策課 1977; 55］。そを確認しておく必要があるだろう。

のため、ソーシャル・ミニマムは、「単に狭い個
人の所得水準という意味にとどまらず、社会的資

４．ナショナル・ミニマム論の現代：ミニマム論の防衛

産の蓄積、最低限度の自然環境、生活環境、教育
機会をはじめ公共サービスへのアクセシビリティ

４．１．ナショナル・ミニマム論の後退と混迷

ー、社会的威信、文化の享受、自己実現などを1985（昭和 60）年のプラザ合意をきっかけと包含する概念に拡大」［経済企画庁国民生活政策

した 1990 年代初頭にかけての好景気はいわゆる課 1977; 36］されたものになった。高度経済成

バブル景気と呼ばれ、最低生活費保障の議論を中長の終わった当時の日本社会では、成長により全心とするナショナル・ミニマム論は一時期影をひ

体のパイを増やすことにはもはや期待できないとそめることになる。しかし、その後景気が急減速の認識が広がり、限られた富の調和のとれた分配

し、いわゆるバブル崩壊と呼ばれる状況になると、の問題が注目された［経済企画庁国民生活政策課

1990 年代後半には形を変えてナショナル・ミニ

1977; 10］。こうした時代には、ミニマム概念を

マム論は復活することになった。この時期には、応用した基準設定が有効性を持つと期待されたのナショナル・ミニマムというよりもセーフティー

である 。

ネットという言葉が好まれた。この言葉を流行さ

15

もちろん、こうした国主導のソーシャル・ミニ

せた金子勝は、ぜい弱化する生活を保障し、脱落

マム論は、総合的な調整のための合意を求められ者を出さないが故に経済活性化へとつなげることるのだから、市民や労働者の主体性を主唱する立を意図してセーフティーネット論を展開した［金場からは、人びとの要求を妥協に導く論理に見え子勝 1999］。しかしながら、その意図に反して、る。そのため、当時流行した「日本型福祉社会論」

健康で文化的な最低限度の生活は守っていくといを擁護する「国家による公的保障の不足と歪みをう問題の立て方ではなく、「起こってくるいろい

免罪し、自助と（中略）相互扶助努力への責任転ろな状況・リスクを、お互いに分散する、危険の嫁による大衆負担の増大」［相澤 1981; 184］を分散というロジックとして」［浜岡・岡田・行方

許す論理として批判された。ミニマム概念が、ナ

2007; 46］
、自由主義経済において自助による備

ショナル・ミニマムの伝統に従って国民（大衆）

えを求める論理へと転化してしまった面があった

生活の底上げの論理として利用されるのか、国に（［相沢 2002; 60］など）。新自由主義的な経済思

よる総合的な調整のための基準作成に使われるの想を補強するための産業経済を優先する論理としか、実際の社会福祉行政においては多様な論理でて悪用されたと言ってもよく、ナショナル・ミニ

利用され、ある意味で混乱を誘ったことは書き留

マム論のもった福祉国家論的な論調が後退してしめておくべきであろう。後者の利用法は、当時のまった。

社会運動の論理としては、社会福祉給付の抑制でこのようにナショナル・ミニマム論やその周辺16あると映ったのである 。もちろん、別の立場かの議論が混迷を深める中でも、景気後退は進行し、らは、社会保障の持続性に配慮しなければならな労働環境は競争主義的なものとなっていったたい現代へと繋がる論理を用意した先見の明のあるめ、格差や貧困の問題がクローズアップされる時― 23 ―

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Vol.11（2016）

代に入っていく。一方で、1999（平成 11）年に的福祉ニーズにまでナショナル・ミニマムの概念

地方分権一括法が成立して地方分権の時代となるが適用されてきた。「定員基準、施設設置基準、と、ナショナル・ミニマム論の「ナショナル」性

職員配置基準、専門職資格基準、処遇基準などがを保証する中央集権的な政治手法は批判にさらさ定められる」［西尾 2005; 27］と、これらがナシれるようになり、ナショナル・ミニマム論はそのョナル・ミニマムとなり、それを保証するために足場を危うくしていった。

国から地方自治体への財政移転の規模は膨張して機関委任事務を廃止することを最大の成果といく。すると、「みずからの取捨選択と優先順位」

した 1990 年代後半の地方分権改革の脈絡においに基づいた自治体の自律性は阻害され、分権型社て、ナショナル・ミニマム概念は最低生活費保会は不可能になってしまう。一度基準が国により障をはじめとした生存権保障のための概念から設定されれば、「その途端に全国の市区町村と都は別の文脈でも利用されるようになっていたと

道府県のこの基準の達成度について格付けがなさ

位置づけられた［伊藤 2003; 15］［本多 2012a;

れ公表されるようになる」から、こうした地域差7］。ナショナル・ミニマム概念は、1962（昭和を解消しようと全国の自治体が動き出す。こうし37）年から 1998（昭和 63）年まで５次にわたた動きは、自治体の「貴重な個性差まで駆逐」［西って策定された全国総合開発計画において利用さ

尾 2005; 28］してしまうから、ミニマムは限定れた「国土の均衡ある発展」というキーワードと的に利用すべき（ミニマム化すべき）との見解で結び付けられ、「様々な行政分野において、国民ある 18。

が全国どこでも同等の公的サービスを受けられる状況」（第７回地方分権推進会議［2001 年 11 月

４．２．ナショナル・ミニマムの防衛

12 日］配布資料３「ナショナルミニマムについ

地方分権改革は、最低生活費保障を超えるナシて」 ）を指すようになったと解釈されたのであョナル・ミニマム概念（開発国家型のナショナル・る。これを、本多滝夫は、生存権保障を中心としミニマム）を批判したが、こうした思潮は最低生

た「福祉国家型のナショナル・ミニマム」と区分

活費保障としてのナショナル・ミニマム（福祉国

して、「開発国家型のナショナル・ミニマム」と家型のナショナル・ミニマム）にとっても逆風呼んでいる［本多 2012a; 8］。こうしたミニマムとなりかねない［本田 2012b; 36］。また、2000

概念は、先の節で指摘したシビル・ミニマムやソ

年代に入ると最低生活費保障の根拠である生活ーシャル・ミニマムといった広範囲な生活領域の保護基準が一般低所得世帯の生活水準に比べて基準・指標設定を行うミニマム概念が存在してい高すぎるという批判も生まれていた［阿部 2014;

た歴史からは、その延長線上に容易に発想されう

11］。こうした批判的思潮を受けて、近年では、るものであろう。ナショナル・ミニマム概念は、

最低生活費保障としてのナショナル・ミニマムをここにおいて、過剰開発を行う土建国家的中央集防衛する議論が次々と湧き出すことになった。

17

権体制と結び付けられ、地方分権改革によってこ

さらに、グローバリゼーションの進展などが原の概念を解体していくことが望まれようになった因による日本の構造的不況は、格差や貧困の問題のである。

を対策すべき喫緊の課題としていっそう注目させ

例えば、地方分権改革を主導した西尾勝は、ナた。路上生活者や子どもの貧困といった目に見えショナル・ミニマムが最低生活費保障を超えた各

やすい貧困の問題がクローズアップされたこと分野へと拡散していくことを批判して、「ミニマも、こうした問題への対策を急がせることになっムのミニマム化」を提案した［西尾 2005; 28］［西た。

尾 2007; 262］
。社会福祉行政の領域に限っても、

生活保護基準に対する批判に応えようと、最低先に示した社会福祉施設設置における各種最低基

生活費の推計を行い反論の根拠とするための研究準の設定のように、最低生活費保障以外の非貨幣が数多く生まれた［阿部 2014; 11］。2009（平― 24 ―

社会福祉行政とナショナル・ミニマム成 21）年から 2012（平成 24）年まで続いた民金、最低賃金、雇用保険、労災保険、医療保険、

主党政権においては、こうした研究動向が好意的

介護保険、保育等の児童福祉、住宅手当、子どもに受け止められる側面があった。その一つの現れ

手当［児童手当］等の関連する社会保障施策・雇として、2010（平成 22）年に、厚生労働大臣の用施策によって重層的に確保される」［ナショナ

私的な諮問機関として「ナショナルミニマム研究

ルミニマム研究会 2010; 7］べきであるとの主張会」が発足している。この研究会は、厚生労働大である。

臣の辞職により最終報告書を刊行することなく消「地方分権」の論理に対して、「ナショナル・ミ

滅したが、旗色の悪かったナショナル・ミニマム

ニマム」の側の抵抗がなされた。とはいえ、この論を再び注目させるきっかけとなった。

抵抗は、かつてのようにナショナル・ミニマム概最終報告は出されなかったものの、2010（平念を生存権保障をはるかに超えて公的サービス一成 22）年６月に中間報告は出されている。ここ

般に拡大して捉えることへと後戻りするものでは

では、「行政改革や地方分権の観点から、ナショ

ありえないだろう。現状では予断を許さないが、ナルミニマムの水準・範囲を限定的に捉え、国に地方分権論の唱えるミニマムのミニマム化が行きよる非効率なセーフティネットを否定する文脈」

過ぎることへの歯止めとなるためだと解釈した［ナショナルミニマム研究会 2010; 3］として、い。

ナショナル・ミニマムの議論が行われてきたと警戒感が示されている。地方分権し、住民の立場か

５．おわりにら社会保障制度についても底上げを図ろうというギデンズは、解放のポリティクスが一定程度達方向で地方自治体が競うことは、先に示したシビ

成されると、ライフ・ポリティクスの時代が訪れ

ル・ミニマムの目指した理念である。とはいえ、る と し た［Giddens 1991=2005; 242］。 こ の 時

自治体によっては、社会保障は他の事業分野の後

代は後期近代とも呼ばれる。それぞれの行為主体・回しにされる懸念がある 。国際経済の分野で、組織が生活機会の決定を主体的に行うことがより労働条件や社会保障を切り下げることで自らの国重視される時代のことである。現代はすでにこのへの投資を呼び込もうとする姿勢を「底辺への競

ライフ・ポリティクスの時代であり、その政治的・争」（Race to the Bottom 平成 13 年版

通商白書）

行政的現れの一つとして地方分権改革があったとと呼ぶことがあるが 、こうした状態に類似するも考えることができる。地方分権改革は、より身との指摘であろう。その上で、「弱い立場に置か近な自治体へと権限を分散しそれぞれの地域の主れている少数者の意見は地方単位にばらしてしま

体性を発揮させる改革だからである。

19

20

うと埋もれがちであるので、全国レベルでそれらこうした時代には、ナショナル・ミニマム論のの意見をくみ上げるのは国の重要な役割」［ナシ

中央集権的性質は後退せざるを得ないのは必然でョナルミニマム研究会 2010; 9］であると、ナシある。とはいえ、ライフ・ポリティクスの時代は、

ョナルな社会保障の重要性が再確認されている。

解放のポリティクスが一定程度達成されているここの委員会の報告では、とりわけ生存権保障がとが前提であることをもう一度確認しておく必要強調されたものとなっており、先の時代のようにがあるだろう。解放のポリティクスの基盤である

公的サービス全般を指すものとは捉えられてい生存権保障が後退してよいものではない。先に示ない印象である 。そのために、生存権の保障のした批判すべき対象である開発国家型のナショナ

議論に関してはさらに踏み込み、「重層的なナシ

ル・ミニマムとは、福祉国家型のナショナル・ミ

ョナル・ミニマム保障の必要性」［菊池 2010; 7］

ニマム（最低生活費保障をはじめとした生存権保へと議論が進められていることが特徴である。日障）を峻別し、後者を救い出していく作業はいつ本におけるナショナル・ミニマムは、生活保護基の時代にも必要なことである。

21

準との関連で議論されることが多かったが、「年― 25 ―

近年では、従来の議論の展開からは離れた、ポ山梨県立大学

人間福祉学部

紀要

Vol.11（2016）

ストモダンのナショナル・ミニマム論とも言うべ『経済論叢』第 114 巻第 1・2 号（京都大学経き議論も生まれてきている（［金子充 2010］、［堅済学会）;1-23

田 2015］など）。これらは、政策的展開の中で石井吉春 , 2008,「生活保護における都市間格差修正されてきたナショナル・ミニマム概念からはの動態と地方財政の持続可能性」

距離を置き、生活者の生活保障にはどのような制『年報 公共政策学』Vol.2; 83-108

度的対応が必要かをいわばフリーハンドで論じて

伊藤敏安 ,2003,「地方にとって『国土の均衡ある

いこうとする立場であると考えてよいだろう。こ発展』とは何であったか」『地域経済研究』第うした議論は政策的実効性にはいささか疑問がな

14 号（広島大学経済学部附属地域経済システ

くもないが、福祉国家型のナショナル・ミニマム

ム研究センター）; 3-21の現代性を探り、生存権の生の意味合いを問い続岩田正美 , 1990,「戦後日本における貧困研究のける作業として一層重要なものとなっていくだろ

動向――「豊かな社会」における貧困研究の課う。

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財源や制度の持続性を無視して、「モノトリ型」

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基盤を次世代にも引き継ぐためには、どの部分を―」『年報行政研究』Vol. 1972 No. 9; 221-248

充実させどの部分を抑制するかといったバランシ

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も、ナショナル・ミニマム論をめぐる社会政策論について」『人文学』第 117 号（同志社大学人は、ポスト・モダン／ハイパー・モダン（後期近文学会）; 59-65代）の時代に入りつつあることを確認しておく必――――, 1970,「シビル・ミニマムと社会福祉政要があるだろう。

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山梨県立大学

人間福祉学部

紀要

Vol.11（2016）

通常、「最低生活保障」という用語が利用され状況が解消され、むしろ生活問題として取り上げるが、ここでは所得保障の文脈で利用されるようる問題が多様化していったこと、③マルクス経済になったナショアル・ミニマムであると特に強調

学が貧困化理論と資本との関係を問う抽象化へとして理解を容易にするために、あえて「最低生活転化してしまったこと、などの理由で貧困研究は費保障」という用語に換えている。

衰退した［岩田 1990; 41-45］。ミニマム概念も、

1

ベヴァリッジ報告における「ナショナル・ミニ

いわゆる最低生活費を対象にした貧困救済概念とマムをきめるにあたっては、国は、各個人が彼自してだけでは注目されなくなっていったのだろ

身および彼の家族のためにその最低限以上の備えう。

をしようとして、自発的に行動する余地を残し、8

さらにこれを奨励すべきである」との文言は、自ばれる。この部分に関しては、［畑本 2006］に

由主義原則を要約している［小山 1978; 253］。

もまとめている。

2

3

この社会福祉事業法の第一条には、社会福祉事

以上の論理は、「作業場外の体制的搾取」と呼松下自身は、「1965 年前後に地域民主主義を訴

9

業の「共通的基本事項を定める」と記されており、えていた自治体専門家のあいだでつくられた言葉

ここに戦後救済型福祉の基礎構造となる措置制度である」［松下 1971; 272］としているが、理論が創設された。

的概念はネーミングだけではなくその中身である

新藤宗幸は、措置制度のナショナル・ミニマ

思想・理論こそ重視すべきであると考えれば、こム維持のための機能の重要性を一定程度認めるの概念を実質的なものとした松下の造語と考えてが［新藤 1996; 112］、入所における選択性の欠もよいだろう。

如、行政における強制の存在、措置委託費に沿っ

104

ここでは当時の状況に合わせ、地方公共団体でた運営の硬直化といった問題点を指摘する［新藤はなく自治体との呼称を用いる。

1996; 102-112］。こうした批判は、後の地方分11

権論議へと繋がっていく。

12［］内は筆者による補足。

個々の市民による主体的な活動に期待する松下こうした社会福祉施設設置の最低基準はナショのいわゆる市民社会論は、民主主義的中央集権をナル・ミニマムとして定着し、地方交付税の算定重視する共産主義勢力から批判されることもあっにおける基準財政需要額に算定されるようになった（特に憲法による中央集権的人権の保障を重視た。また、さらに一歩進んで、この算定の対象とする勢力から）（［池上 1974; 1］など）。とはいえ、なっている事業であればこそ、それをナショナ

どちらの主張も反動的中央集権への反発という文

ル・ミニマム事業と呼ぶようにもなっていた［高脈を共有しており、現代から振り返れば、政治的

橋 1985; 226-227］。

方法論の違いであったと総括することができるの

5

6

ここで引用したボブ・ジェソップの使う用語

では、ケインズ主義的福祉型国民国家（KWNS）

ではなかろうか。
13

例えば、老人問題のシビル・ミニマムとして、［Jessop 2002=2005; 79］であるが、ここではナ

医療・長期介護施設として、老人専門病院（研究ショナル・ミニマムを論じており、ベヴァリッジ

所付置）1000 床、入院介護の需要を満たすための登場するネーミングが理解を促進すると考えるに特別養護老人ホームの整備を行うといった目標ために、「ケインズ＝ベヴァリッジ型福祉国家」を設けるといった事例が挙げられる［小倉 1970;の用語を用いた。
758-59］。

社会の第一の問題を貧困としていた考え方は後14

シビル・ミニマムの設定に大変有効と思われ

退し、貧困研究も衰退していった。岩田によれば、る 行 政 手 法 で あ る PPBS(Planning Programming①貧困研究が国民の総飢餓状況を前提としていた

Budgeting System) を活用することが当時考えらため次第に実態からかけ離れて行ったこと、②研れたようだが、ここでの指摘はこの PPBS への批究の前提であった貧困「階層」の固定化・骨化の判にも当てはまる［林 1978; 78-88］。

― 28 ―

社会福祉行政とナショナル・ミニマム

15

こうした形でのミニマム概念の応用は今も継続っているというのは、財政移転が不十分なことにしており、各種指標設定の考え方として活用され原因がある」［横川 2014; 87］との指摘もある。

ている。例えば、三重野は、貧困基準の評価だけ

19

ではなく多様な政策評価の概念整備の前提としめ、財政悪化が生活保護率抑制の誘因となると懸地方分権改革に伴って交付税が削減されたたて、ミニマムの論理やそれに影響を受けた社会指念する主張もある［石井 2008; 106］。

標の考え方が利用可能であると指摘している［三20

重野 2000; 115-120］。

準の高い国の方が直接投資を呼び込みやすいとい16

さらに、相沢は、ミニマム概念をごく低い最低とはいえ、平成 13 年版通商白書では、労働基う事実を支持するデータが多いとしており、この生活保障だけを指すものと捉えるのではなく、労議論には懐疑的である。

働政策改善の運動のための指針として賃金政策に（http://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/

関連させて捉える見方を積極的に打ち出している

pid/1246938/www.meti.go.jp/policy/trade_［相沢 2001］。

policy/whitepaper/html/backnumber.html

17

た だ し、 こ こ で は［ 伊 藤 2003; 15］［ 本 多2012a; 7］よりの再引用。

2015 年 11 月 22 日に確認）
21とはいえ、「社会サービス給付（保育等）につとはいえ、財政硬直化等により地方自治体の個

いての施設の設置・運営基準等についても、こう性がなくなるとの指摘に対しては、「財政的余裕した考え方を踏まえるべきである」［ナショナルのある地方自治体は、国の基準以上の施設設置基ミニマム研究会 2010; 9］との記述もあり、生存準、職員配置基準などを定めており、ナショナル権の保障を超える主張とも受け取れる主張を行っ

ミニマムの拡大を先導している」のであり、むしている部分があるのは、いささか混乱を誘うものろ「ナショナルミニマムが自治体の自主決定を奪ではなかろうか。

18

Social welfare administration and National Minimum
Abstract

The purpose of this paper is to run after the development of National Minimum theories in post-war Japanand look for the possibilities and the limits of this concept. National Minimum concepts were the equivocal
ones which don't be confined to the minimum standards of living cost from the beginning. Therefore I will
run after the history of polysemy of National Minimum and place National minimum concept clearly in amodern society welfare policy.

In the 2nd section, I confirm that National Minimum concept which Mr.and Mrs. Webb produced , wasconfined to the minimum standard of living cost security, when it is inherited by Beveridge report. Next,
in the 3rd section, I confirm that National Minimum appeared under the names of Civil Minimum andSocial Minimum and recovered its polysemy in the late 1980s. In the 4th section, I confirm that National

Minimum had shifted to the means of the centralization of redistribution organizations, and was criticized
by decentralization disputants. After that, I'd like also to see the resistance from the National Minimum

defenders. In the last section, I want to consider the future about National Minimum concept and consider
the possibilities of this concept in a modern social welfare policy.

Key words : welfare administration, National Minimum, Civil Minimum, minimum
standards of living cost, decentralization― 29 ―