グランドデザインを持った東北の漁業・漁村の復興への考察

株式会社漁村計画

富田 宏※

１．論点認識
東日本大震災の最大の特徴は、地震に伴う大規模津波が、沿岸部に高密度に集積していたわが国有数の漁業・水産業に関する産業とくらしのストックに、その壊滅的被害を集中させた点にある。特に東北三陸地域は、地域産業・生活文化面での漁業・水産業への依存度が大きく、必然的に、震災復興の要諦も、産業とくらしという地域運営の両輪を同時並行的に進めることが求められている。
震災１年半を経た時点での被災漁業地域、とりわけ中小漁村の復興に関する計画プロセスを含めた経緯と現状を振り返ると、気になる点がいくつかある。
つまり、被災以前から地方漁業や漁業地域が抱えていた、個々の漁業経営の脆弱化と漁協経営や存在意義、漁業権の開放に関する議論、漁業就業者の先細りと中小漁村の疲弊に絡めた漁港の集約化など積年の諸問題を、これを契機に一気に回答を出そうとする動きである。それは、ジョン・ダワーの「3.11 を契機に時代を改変するための空間が空いた」（米国の歴史家）という言葉の恣意的な理解に見える。歴史的に蓄積された多くの微妙で繊細な問題を、地域漁業共同体の理解と合意形成を得ないまま、一挙に解決し得るとは考えにくい。つまり、震災 1年半を過ぎた時点で、漁港漁村の集約化や漁業権の民間開放といった地域漁業運営の根本にかかわる主張や提言が、漁村復興計画の議論の現場で開放的、具体的に議論されているとは言いにくいし、漁業復興計画に反映もされていない。むしろ、漁村復興計画の両輪のひとつであるべき漁業再生に関する当事者である漁協を交えた建設的で総括的な議論が必要であろう。
一方、住宅や集落といった生活再生の面では、あまりに被災範囲が広範であること、立地する漁村が多数かつ多様であること、初期段階の復興計画支援が国交省主導で行われたことなどから、市街地優先の計画策定になっている感は否めず、例外はあるものの漁村復興計画自体はこれからという例が殆どである。市街地計画についても、安全確保のための防潮堤と高台移転（または現地再建）、移転後（または現地再建後）の土地利用や景観形成との整合面で住民合意が得られ、実質的に動きだそうとしている例はまだ少ない。
特に漁村復興計画に焦点を当てると、例えば、安全な住宅計画（高台移転地計画など）と漁港復旧（現形復旧）計画、新たな基準による防潮堤整備計画、災害危険区域（低地帯等）の土地利用計画、その他主要な道路・交通計画などがそれぞれ個別に策定されており、いわゆる復興マスタープランになっていない例が多い。つまり、パッチワーク的縦割りの公共事業計画の寄せ集めの図面が積み上がっているのが実情である。いまだ議論すら手つかずの漁村があることを考慮すれば、むしろ、このような事業計画図が積み上がっている漁村はいい方なのかもしれないが、せめて、それぞれの事業計画の整合性を度外視しても、今ある計画図をレイアーとして重ね合わせてみる必要がある。
以上のような問題認識を整理すれば、本来、漁村復興計画が有すべき産業再生（漁業・水産業・生産基盤）とくらしの再生（集落再生）という車の両輪を、歴史的に蓄積した改善課題に配慮しつつ変えるべきは大胆に変え、守るべきは守るという大きなグランドデザインの必要性に帰着する。そのグランドデザインは、あらゆる面で縮減的推移をたどる地域社会の未来をリアルに見据えた説得力のある絵であり、それが早急に描かれ、実践されなければならないという問題認識が本稿の出発点である。
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筆者は、漁港漁村の集約化や漁業権（特定区画漁業権）の民間開放が必ずしも議論の余地の無い暴論とは思っていない。ただし、それは、漁業、とりわけ東北三陸の沿岸漁業が長年の属地的地先資源利用とくらしの知恵の蓄積の結果として成り立ってきた背景を考慮すれば、より詳細な地域の実態や漁業運営の主体である漁協や漁家が、10 年後、20 年後にそれぞれの漁港漁村でどのような地域の将来像を描けるかという真剣な検討結果の集積、つまり、グランドデザインにより導き出されるべきものであるものであろう。行政計画論的に上から押し付けられるべきものではない。従って、被災１年半を経て、事実上、必要十分な漁村復興マスタープランが見いだせないことから、漁業・漁港漁村再生施策に関する混乱の収束のために、今、最も必要なのは、関係者による漁業・水産業再生と一体となった漁村再生のグランドデザインの共有なのではないだろうか。
２．被災市町村における復興計画策定の経緯と特徴被災地漁村復興計画及び実践の前提として、国、県そして各自治体による復興計画策定プロセスがある。ただし、災害発生後に、自治体が復興計画を策定しなければならないという法的な決まりはなく、計画の内容や項目、フレームも任意である。特に被害の甚大であった岩手、宮城、福島を中心に、青森から千葉にかけての東日本太平洋岸の主要ないくつかの自治体における被災後 1 年半にわたる復興計画の策定と、そのとりくみの経緯を概観
するといくつかの特徴と問題が見えてくる。
1）地方分権と平成大合併進行後の大規模災害復興
2000 年代を通じて、行政自治の面では地方分権と平成の市町村大合併が、漁業運営の面では漁協の広域合併が進行した後の「広域分権化後の地方自治」と「広域合併漁協」が直面する復興計画の立案と実践という点が特徴的である。計画当初から実質的な市民参加や有識者参加による委員会やワークショップ形式の計画や政策提案がなされる一方、末端集落の声が必ずしも十分行政中枢に届かなかったり、広域合併市等の本庁と支所の意思の疎通がうまくいかなかったりといった市町村合併の弊害も散見される。
2）漁協合併後の大規模災害復興（ただし、漁協自体が被災当事者）
漁業再生のリーダー的役割が期待される漁協のガバナンス機能の発揮については、漁協自体が甚大な被害を受けていること、特に被害の著しい東北３県漁協に限っても、福島の場合は原発被害という予測し得ない二重被害が現在進行形であること、宮城が基本的に県一漁協（他に牡鹿、塩釜等がある）であるのに対し、岩手は比較的リアスの湾単位毎に 24 漁協が立地していることからやや状況が異なるものの、現時点では被災状況把握と漁船の共同購入、共同経営化による地域漁業の継続の体制づくりまでが精いっぱいといった状況と見てよいであろう。
3）戦後の沿岸インフラの膨大な蓄積に伴う被害の膨大さと国の積極関与「1000 年に一度」と繰り返される津波被害の巨大さは、特に戦後の高度経済成長期を中心に構築された公共・私有インフラの壊滅的破壊に直結し、国をはじめ公共セクターの構造的・計画的復興の必要性、つまり、東日本全体の広範な公共施設の復旧再生の理論構築と大規模な財政投入が不可欠であり、国の大幅な関与が実践された点である。表-1（過去の主要津波被害）を見て分かるように、東日本大震災による津波被害は、人的被害の大きさは言うまでもなく、明治、昭和初期の津波による家屋被害に比べた桁違いの巨大さが、戦後日本が営々と築き上げてきた社会資本蓄積の大きさを物語っており、自治体のだけの対応限界を越えている。
震災直後から開催された国の復興構想会議と歩調を合わせた県復興計画及びその後の１〜３次補正予算の執行、復興基本法の制定、各種復興特例措置、復興庁設置と復興交付金事業など予算窓口統一化などの一連の流れと並行し、被災 43 市町村では復興計画策定作業が、国交省主導の下、急ピッチで進められた。具体的な各自治体の復興計画策定作業を初期段階から実質的に支援してきたのは、いわゆる国交省都市局の人員派遣を含めた直轄調査事業であった。そして、地域主権の原則のもと当該調査は「復興パターン調査」と位置付けられたが、各自治体はその成果を活用しつつ、それぞれの復興計画に翻訳・再整理し、2011 年度末には全ての被災自治体の復興計画
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が出そろった。その後、具体性や実現性評価を経て、より具体的単位の計画、実践に向けての復興交付金事業段階に移行しつつある。
唐桑総合支所圏（旧唐桑町）

南三陸町

北上総合支所圏（旧北上町）

登米市

大沢漁港
舘漁港

河北総合支所圏（旧河北町）

岩井沢漁港
載鈎漁港
小田原漁港
只越漁港
金取漁港
石浜漁港

気仙沼漁港

馬場漁港

気仙沼本庁圏（旧気仙沼市）

宿舞根漁港
鶴ヶ浦漁港

石巻市

鮪立漁港

小鯖漁港

雄勝総合支所圏（旧雄勝町）

神止浜漁港

笹浜漁港

松岩漁港
滝浜漁港

女川町
東松島市

磯草漁港
浦の浜漁港

川原漁港

津本漁港
要害漁港
長浜漁港

波路上漁港

本吉総合支所圏（旧本吉町）

長崎漁港

明戸漁港
杉ノ下漁港
大谷漁港

石巻本庁圏
(旧石巻市)

日門漁港
前浜漁港
赤牛漁港
大沢漁港
土台磯漁港

二十一浜漁港

横沼漁港
駒形漁港●：第 1 種漁港○：第 2 種漁港◎：特 3 漁港

大島出張所圏（旧大島町）※昭和 30 年合併

今朝磯漁港
蔵内漁港

牡鹿総合支所圏（旧牡鹿町）※特３石巻漁港及び３種渡波漁港を除く中小漁港（1〜2 種及び 4 種漁港）が市内沿岸部に実に 42 漁港が立地（背後集落は更に多い）※平成の合併後、沿海行政基礎単位は石巻市（本所）を含めて、旧市町村単位の総合支所が北上、河北、雄勝、牡鹿に分かれている。
※漁協については、宮城県漁協（石巻総合支所、北上町十三浜支所、雄勝町雄勝湾支所、雄勝町東部支所、網地島支所、谷川支所、泊浜支所、鮫浦支所、前網支所、寄磯支所、表浜支所、石巻地区支所、石巻東部支所、石巻湾支所、河北町支所）の他、石巻市漁協、牡鹿漁協がある。

※特３気仙沼漁港を除く中小漁港（1〜2 種漁港）が市
内沿岸部に実に 37 漁港が立地（背後集落は更に多い）※平成の合併後、沿海行政基礎単位は気仙沼市（本所）を含めて、旧市町村単位の唐桑総合支所、大島出張所、本吉総合支所に分かれている。
※漁協については、宮城県漁協（気仙沼総合支所、唐桑支所、気仙沼地区支所／大島・鹿折松岩出張所、大谷本吉支所／本吉出張所）の他、気仙沼市魚市場卸売業者である気仙沼漁協がある。

広域市町村合併自治体の代表例(石巻市)

広域市町村合併自治体の代表例(気仙沼市)

図−１ 代表的な被災地東北における広域合併自治体の例
表−１ 過去の主要津波被害（岩手・宮城２県）
地震・津波名
明治三陸地震津波（1896）
昭和三陸地震津波（1933）
チリ地震津波（1960）
東日本大震災津波（2011）

死者・行方不明者数(人)
岩手県
宮城県
18,158
3,446
2,658
315
68
54
5,889
11,022

被災家屋（戸）
岩手県
宮城県
6,036
1,387
5,435
639
1,984
2,223
24,877
236,772

備考

H24.6.13 現在

資料−海岸防潮堤の高さに関する説明資料（宮城県）

ここで注目すべきなのは、国交省主導で進められた対象 43 市町村の計画策定地区のうち、125 集落地区（※あくまで自治体が計画対象集落地区と位置付けた地区範囲の数であり、農漁業センサスの集落や漁港背後集落とは認識が異なる）の約 78％が復興手法として「移転」を選択している点である。
「現地復旧」は約 9.6％、「嵩上げ」
3

は 8.8％、「移転＋嵩上げ」は 3.2％、「現地集約」に至っては 1 地区（0.8％）にとどまっており、防災集団移転促進事業（以下、防集という。
）を念頭に置いた、いわゆる「高台移転」による復興イメージに、手法選択が集中している。これは、国交省主導の「復興パターン調査」が下敷きになっていることと、生々しい津波被害体験から間もない安全選択の意識として必然的な結果かもしれないが、1 年半を経て、やや落ち着きを取り戻しつつある浜では、現地復旧や個別対応等の多様な選択肢需要も発生しつつある。
表-２

復興手法別集落地区選択数（国交省津波被災市街地復興手法検討調査結果）
集落地区（①全数=125）

復興手法Ａ
移津波浸水区域の中で、居住を認めない区域を設定し、浸水区域外に住転Ｂ

津波による浸水区域の中で、海岸堤防や二線堤等整備により、津波に現 地 集 約Ｃ嵩上宅を移転

げＤ
移転＋嵩上げＥ
現 地 復 興対する安全性が高められた区域に居住地を集約
津波による浸水区域の中の一部区域を嵩上げし、そこに居住地を集約
移転と嵩上げの組合せであり、住宅の区域外への移転と区域内での嵩上げ区域への集約を同時に実施
海岸堤防等の整備により、津波に対する安全性を確保した上で、基本的に被災前と同じ位置に住宅を再建

②選択数

②/①

9777.6％10.8％

118.8％

43.2％

129.6％

資料-平成 23 年度東日本大震災の津波被災市街地復興手法検討調査（国交省）

一方、水産庁は、漁港、護岸、防潮堤など早急な関連インフラ原形復旧に向けた災害復旧予算査定調査に初動の時間を集中した。結果的に、被災地域の基幹産業である漁業・水産業基盤復旧の青写真は早い段階で示されたが、漁村復旧に関しては、①被災漁港災害復旧関連調査が優先されたこと、②国交省調査事業が直轄の調査委託事業に対し市町村補助事業であったため、一部市町村を除き、初期段階の取り組みは、国交省直轄調査に集中した。なお、石巻、気仙沼２市については、特定第３種漁港の他中小漁港（＝漁港背後集落数）が多数立地するため、現在も調査、計画策定作業が進められているが、既に国交省調査で防集による生活環境整備選択が方針決定した中、どう整合をとるかと言う点での現場の若干の混乱は否めないのが実情である。また、３次補正調査の一環で、平成 23 年度内に被災２県（岩手、宮城）の 30 集落について漁業集落防災機能強化事業（以下、漁集という。
）基本計画調査が実施されたが、先行防集事業計画との整合が現時点で十分図られている事例は限られる。
同時に、国交省、農水省（水産庁含）にまたがる海岸防潮堤については、別途検討が進められ、いわゆるレベル１に対応する防潮堤の計画が進められている。
結局、東日本大震災の未曾有の規模の大きさに、自治体単独予算での対応には当初から限界があることは自明であり、各自治体は、国の補正予算や復興関連特例措置などの動きをにらみつつ、地方分権や地域の自主性と財政面のメリットを天秤にかけざるを得ないという構造に落ち着いたということになる。このことは、今後の漁業地域や漁村の総合的復興を考える上で重要な要因を内在していると言えよう。つまり、被災自治体がつくる復興計画が、結局、縦割りの事業計画の積み重ねになっていないかという懸念である。
復興庁と復興交付金事業の創設により、予算の一元化のシステムは形成されたものの、復興計画の総合化、すなわちグランドデザインの一元化の主体は被災自治体でなければならず、そこにこそ地方分権の真の意義が発揮されなければならない。
4）縮減経済社会背景条件を背景としたリアリズムの反映
東日本大震災は、わが国が有史初めて人口減少と極度の高齢化、内需をはじめとした経済社会の縮減という極4

めて厳しい歴史的局面で、地方分権と市町村合併、そして漁協の広域合併の推進後、初めて体験する大規模災害である。国との健全な支援と協働の連携体制の下、独立、分権化した広域地方自治体や体質強化した漁協ガバナンスの力が発揮されることを、期待を込めつつ注視したい。
３．今後の具体的な漁村復興に向けての主要課題(1)背景としての漁村・漁港利用・漁業振興マスタープランの必要性
漁村は、有利な自然条件下の共有資源立地を前提にしたワイズユースプランの上に成立している。つまり、適正な漁業権利用・管理を背景とする漁業再生や漁港の利用・復旧については、個々の漁村単位での対応には限界がある。漁業運営、漁場特性、流通等の圏域毎に、将来的な漁業指標の定量予測や機能分担を含めた漁業・漁村・水産業マスタープランが関係者間で共有されることが重要である。その際、当然、海と漁業自治のリーダーである漁協がその主体になるべきであり、漁協の機能強化は漁業・漁村復興の要諦と言えよう。
(2)海の利用・規制条件の反映
被災地東北沿岸には、高密度に漁業権が張り付いている。漁業者には当然のことであるが、実質的に復興計画に携わる土木・都市計画系技術者にその情報が正確に共有されなければならない。陸上の土地利用規制や区分については周知されているが、海には、陸のそれ以上に詳細緻密な漁業権、漁港・港湾区域、各省庁所管の海岸保全区域、航路その他の利用区分や規制が網の目のように張り巡らされているという事実があり、地域の人々や船の日常的な動きと密接な関連の中にあることを忘れてはならない。
(3)生業とくらしの一体性の視点
漁村は、自然環境と生業（漁業）とくらしが、空間的一体性の中に成立することから、複雑な漁業操業とくらしの周年あるいは 1 日の時間的、空間的関係性を解きほぐすことから、その復興に向けての解決策を見出していくことが不可欠である。それぞれの漁村、あるいは漁家がどのような漁業（海と漁港と漁港周辺での作業）とくらし（日常生活と家族労働の関係等）をどのようなかたちで営み、今後どのように変化していくのかといった検証が、具体的に計画に反映されるシステムを構築する必要がある。
(4)それぞれの事業計画の整合と連携
個々の漁村の生活復興に当たり、その生業とくらしの一体性に配慮しつつ、区画整理事業、防集、漁業を軸に議論が進められている。漁港は現形復旧を早期に決定、防潮堤はレベル 1 を基本に実施設計段階にあるようである。いずれの漁村にあっても、概ね基盤整備についてはこれらの公共事業の組み合わせが想定されているようだ
が、必ずしも事業間相互の調整・連携が十分できているとは思えないのが実情である。漁村毎の事業計画統合マスタープランが必要である。
(5)腰を据えた中・長期的復興への覚悟と準備
漁船購入や経営に対する公的支援もあり、浜では既に漁業再開の風景に出会える。筆者の限られた範囲ではあるが、聞き取り調査や収集した既往調査によれば震災を契機に漁業を離れる人は少なく、漁業の本格復帰に間に合う漁港など基盤の復旧が急がれる。また、慣れぬ仮設住宅等に暮らす被災住民の心身の疲労が極限にあることは想像に余りある。しかし、敢えて誤解を恐れずに言うならば、次の千年の東北三陸漁業・漁村像に禍根を残さないためには、今こそ腰を据え、じっくり急ぐ態度も忘れてはならない。優れた資源と風土を生かしたわが国有
数の漁業の美しい帯の連なりの千年の姿を構想、実現するためもう少し時間を要するようであれば、仮設から本設の間の“中間”集落や“中間”生産施設の可能性も議論しておくべきである。
４．小括

被災漁村復興のためのグランドデザイン不在という危惧

東北被災漁村の具体的な復興に向けての主要課題に通底しているのは、グランドデザインの必要性という点で5ある。ここで、筆者が用いる「グランドデザイン」という概念は、わが国が既に直面している少子高齢化と内需を中心とした経済社会構造の縮減という冷徹な現実を前提に、東北三陸地域の今後千年の国土像の中で漁業、漁村をどう位置付け、描いていくかという広域長期の視点であると同時に、被災以前から集積していたわが国の地域水産業と漁村の抱えていた喫緊の課題へのあるべき姿の提示でまず念頭にある。更に、シフトダウンして、個々の漁港漁村毎のマスタープランの共有である。
残念ながら、このような作業は蓄積されていないことが、漁港・漁村の集約化や漁業権の一部民間開放等の議論につながっていると考えられる。国土計画レベルから個々の集落運営レベルに至る議論の成果としての説得力のあるグランドデザインの可否こそが問われるべきであって、現場のリアリズムを踏まえた将来ビジョンが早急に整理されなければならない。当初、宮城県では、漁港漁村を１／３程度に集約化するといった議論がなされていたが、現時点で漁港については、流通加工施設などもともと拠点的漁港に付帯していた施設の集約化は言われているものの、水産庁の方針にのっとり被災前の現形復旧予算が執行されつつあり、多くの漁村では、防集事業（一部漁集事業との組み合わせ）により既存集落背後の高台に移転するかたちで計画策定が進行中である。
また、漁協の体質や機能強化については、漁業権の主たる行使権者であると同時に地域漁業運営のリーダーであり、海の利用ガバナンスの中核であることから、地域復興以前の水産振興の要諦である。むしろ、その意味からすれば、共同経営や儲かる漁業、漁業権の柔軟な利用の推進主体としてより重要な役割を果たしていくべき立場にあり、東北三陸漁業・漁村再生は、漁協再生と同義と言ってもいいかも知れない。
一方、グランドデザインの不在は、分権自治体の復興計画がマスタープラン、つまり地域の実情に応じた統一的復興計画になりにくい要因になっている。国の復興構想会議は、大きな復興の概念を示した。しかし、次の段階を担うのは、事業官庁であり、更に個別事業を所管する局や部に分かれてしまい、相互の連携は、一部、防集（国交省）と漁集（水産庁）で協力・連携体制をとるという覚書が出された以外、驚くほど図られていない。復興計画策定、実践主体である自治体は、被害の過大さから当然、国に公共事業に頼らざるを得ず、結局、従前通りの予算獲得合戦の様相が繰り返されている。
東日本大震災復興の最大の特徴であり要請が、産業と暮らしの同時並行的再生であることは明白なはずなのに、結論的に言えば、個々の自治体復興計画や、漁村復興計画が現状では事業計画でしかない要因がここにある。しかも、防災、産業、生活それぞれのインフラ整備計画間の連携が見えないのが実情である。事業計画間の空間的・時間的マスタープラン程度は整理しておくことは最低限必要であろう。

県マスター
千年の国土像 プ ラ ン
九・人口

東 北 地 域

・経済社会
・自然環境・産業構造
↓九

国土像
漁業の位置

県
マスター
プ ラ ン
県
マスター
プ ラ ン

漁業圏域マスタープラン
・広域漁業権利用管理
・広域資源管理・広域漁港利用・補完ネットワーク
・広域流通・加工ネットワーク等
・広域 6 次産業・漁村活性化連携等

市町村マスタープラン
分権自治体の思想独自性を軸とした公共事業の統合・マスタープラン化

漁業圏域マスタープラン
・広域漁業権利用管理
・広域資源管理・広域漁港利用・補完ネットワーク
・広域流通・加工ネットワーク等
・広域 6 次産業・漁村活性化連携等

市町村マスタープラン
分権自治体の思想独自性を軸とした公共事業の統合・マスタープラン化

個々の漁村の将来復興計画

個々の漁村の将来復興計画

図―２ 漁村復興マスタープランの基本的な考え方

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