災害に強い漁業地域形成のための体制と対策に関する研究
財団法人 漁港漁場漁村技術研究所

中村 隆、林 浩志、後藤卓治、浪川珠乃

水産庁漁港漁場整備部

不動雅之

公立はこだて未来大学名誉教授

長野 章

はじめに
東日本大震災では、想定以上の津波等によって、多くの漁業集落で多大な人的被害及び施設被害が発生し、応急的な復旧はある程度進められているものの、漁業集落の再編や移転といった復興は未だ解決に至らず、重要な課題となっている。一方、今後東海・東南海・南海においては地震の発生が確実視されており、津波の来襲まで時間が短いことから、東日本の被災を契機に、漁業集落の避難計画の見直しや災害に強いまちづくりを目指した防災対策の充実が早急に求められる。また、漁業集落の防災対策においては、自治体をはじめ漁協、地域住民、水産関係者等様々な人々が関係していることから、今後、それらが集まる地域防災協議会で、議論しながら、計画、実施していくことが望ましいと考えられる。
これらのことから、地域防災協議会を中心とした防災体制や組織等について、実態の把握、問題点や課題を抽出し、今後のあり方を検討した。その上で、今般の東日本大震災に係る被災状況、避難行動等を踏まえ、また、西日本における防災対策の現状等を踏まえ、地域の特性に応じた今後の漁業集落に関する復興、避難計画を始めとする防災対策のポイント等について明らかにした。
１．被災地の復興状況と今後の地震津波(1) 被災地の復興状況
震災から 1 年 6 ヶ月が経過した現在、被災地域において住民の居住に適当でない地域にある住居の集団移転を行う「防災集団移転促進事業（以降、防集事業という。
）」での集団移転促進事業計画策定済地区は、岩手県・宮城県・福島県の 19 市町村 69 地区（平成 24 年 9 月 4 日現在）となっている。
一方、被災地の漁業集落において、安全・安心な居住環境を確保するための地盤嵩上げ、生活基盤や防災安全施設の整備等を実施し、災害に強く、生産性の高い水産業・漁村づくりを推進する「漁業集落防災機能強化事業（以降、漁集事業という。
）」については、平成 24 年 5 月 18 日、「東日本大震災からの復興の基本方針」（平成 23 年 7 月 29 日決定）に基づき、復興庁が取りまとめている資料（表-1）によれば、12市町村 42 地区が漁業集落防災機能強化事業の計画地区となっている。漁業センサス（第 11 次 2003 年）によると漁業集落数は岩手県 194、宮城県 212 の計 406 であり、防集事業や漁集事業の地区と漁業センサ
スの漁業集落とは必ずしも一致はしないが、非被災地区を考慮したとしても復興事業が確定している地区は少ない。
(2) 今後の地震津波
内閣府は、平成 24 年 8 月 29 日に「南海トラフの巨大地震による津波高・浸水域等（第二次報告） 及び被害想定（第一次報告）」を発表した。この中で、津波高の平均値の高さ別市町村数は、駿河湾～紀伊半島沖に「大すべり域＋超大すべり域」を設定するケース①の場合、津波高の平均値の高さ別市町村数は、以下の通りである。
1) 津波高の平均値（満潮位）が 5m 以上と想定される市町村数：124 市町村（13 都県：千葉県、東京都（島嶼部）、神奈川県、静岡県、愛知県、三重県、和歌山県、徳島県、愛媛県、高知県、大分県、宮崎県、鹿児島県）
2) 津波高の平均値（満潮位）が 10m 以上と想定される市町村数：21 市町村（5 都県：東京都（島嶼部）、1

静岡県、三重県、高知県、宮崎県）

注）市町村数には、政令市の区を含む

そして、津波の到達時間 は、津波断層域が駿河湾域から四国の内陸の直下にまで及んでいることから、地震の発生と同時に津波が襲来し始め、さらに、トラフ軸近くの超大すべり域で発生した特に大きな津波が押し寄せてくることとなり、このような特に大きな津波がそれぞれの海岸に襲来するまでの時間は、駿河湾の沿岸地域のようにトラフ軸の近傍にある地域では、地震発生から数分後には 5m を超える大きな津波が襲来し、高知県等のようにトラフ軸から少し離れた場所では、5～10ｍを超える大きな津波は地震発生から 20～30 分後となると報告している。
南海トラフの巨大地震による津波は、茨城県から沖縄県までの広範囲の沿岸に来襲する。これら沿岸部には漁業集落が点在し、その被害は甚大であり、今後、防災対策、つまり、災害に強い漁業地域づくりを推進していく必要がある。
表－1 漁業集落防災機能強化事業計画地区（平成 24 年 5 月 18 日）
県名

市町村名
① 久慈市
② 野田村
③ 普代村

地区名 (地区数)
久慈湊・大崎、元木沢、玉の脇、久喜 (4)下安家 (1)
堀内、沢 (2)④ 田野畑村

羅賀・平井賀、島の越 (2)⑤ 岩泉町

小本 (1)⑥ 宮古市

摂待、堀内、浦の沢・追切、音部・荒巻、重茂里、千鶏 (6)⑦ 山田町

大浦 (1)⑧ 大槌町

吉里吉里、浪板 (2)室浜、借宿、桑ノ浜、花露辺、大石 (5)

岩手県

⑨ 釜石市
⑩ 女川町

指ヶ浜、御前浜、尾浦、竹浦、桐ヶ崎、高白浜、横浦、大石原、野々浜、飯子浜、塚浜、小屋取、出島、寺間、江島 (15)⑪ 利府町

浜田、須賀 (2)⑫ 塩竃市
12 市町村桂島、野々島、寒風沢 (3)
42 地区

宮城県

整備内容の概要
移転、津波防災施設の整備
居住地の嵩上げ、漁業集落排水施設
避難施設
地盤の嵩上げ、高台移転、防災安全施設整備、漁業集落道整備
移転、現地嵩上げ、排水施設整備、集落道及び避難路整備
居住地の嵩上げ、高台移転、排水施設整備、集落道及び避難路整備
高台宅地造成・集団移転、居住地の地盤の嵩上げ
宅地造成、集落排水処理施設整備
住宅地の盛土嵩上げ、避難地・避難路整備
高台移転、嵩上げ
避難地・避難路整備、集落道整備、排水対策、防災機能強化
嵩上げ、集落排水施設整備、集落道整備

２．地域防災協議会の設置や避難行動状況
被災地（岩手県・宮城県）の漁業集落において、震災前の防災体制の構築や防災対策への取組状況や避難行動の実態等を把握するため、自治体（組織）及び漁業者や住民（個人）等を対象にアンケート調査（平成 24 年 1～2 月）を行った。また、地震防災対策推進地域（大規模な地震が発生した場合に著しい地震災害が生ずるおそれがあるため、地震防災に関する対策を強化する必要がある地域）においても防災体制や避難ルールの設定状況等の調査を行った。
(1) 防災体制
漁業集落における自主防災組織の組織化率は、全国で 73.5%、被災地は 60.2%と全国よりも低い組織化率であった。そして、被災地の防災体制は、市町村等の関係行政機関を中心するもの、次いで自治会等の住民組織となっている。東日本大震災の発災時においては、地域の防災体制が「十分に機能した」との回答が 20%、次いで「ある程度機能した」が 74%となっている。
「ある程度機能した」の回答については、

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外部組織との連携が取れなかったことが「十分に機能した」と評価されていない要因と考えられる。
今後、行政と地域住民組織が一体となった地域防災協議会を設置するとともに外部組織と連携する防災体制を構築する必要がある。
(2) 避難のルール
被災地では、陸上での避難ルールは 60%以上が設定されていたが、海上での避難ルールは 40%程度であった。一方、地震防災対策推進地域では、陸上の避難場所の設定は 60%以上であるものの、その他の事項
については、陸上で 50%以下、海上では最も設定されていた「海上にいて沖合に避難した方が早い場合は海域へ避難する」でも 10%程度と、被災地と比べて避難ルールが未整備である。
また、地震防災対策推進地域での避難ルールのうち津波の到達時間は、ほとんどの集落が把握しているものの、60%の集落では避難完了時間が設定されていない。そして、津波高以上に避難場所が設定されている集落は 50%程度となっている。
以上より、海上避難ルールは陸上避難と比べその設定が遅れており、また、陸上避難ルールについても、その内容が十分でないことから見直しの必要がある。
特に、西日本地域は被災地と比べ設定率が低いため、早急な対策が必要である。また、設定した避難ルールを確実に周知することが重要である。
(3) 避難行動
1) 避難の初動について【被災地】
被災地における避難の初動は、「何らかの行動をした後の避難」が 49%と最も多く、その理由は「様子を見てからでも大丈夫だと思った[20%]」、「家族の安否を確認していた[18%]」が多く、その他「漁船等確認のため漁港などへ行った[18%]」、「係留補強、資材等の引き揚げをした[15%]」など、漁業地域特有の理由も多い。
2) 車での避難について【被災地】
避難の行動において車を利用した人が全体の 53%（途中から降りた人を含む）を占め、相当の人々が避難行動において車を利用している。この結果は、中央防災会議での調査結果（避難時の車の使用率 57%）と一致するものであった。
また、車を選択した理由については、「避難をはじめた場所に車で来ていた[37%]」、「平時の移動に車を使っているから[26%]」など、車が生活の一部となっている。そして、「家族で避難しようと思った[23%]」、「車で避難しないと間に合わなかった[22%]」など、瞬時の行動意識が作用したと思われる回答も多くを占めている。
３．漁業地域の復興計画の策定
東日本震災後、被災を受けた沿岸部の集落は、住民の居住に適当でない地域にある住居の集団移転を行う防集事業の実施に向けた調査・計画が進められてきた。生活の場として住居の復旧は優先されるべきものであるが、被災を受けた多くの沿岸部集落は、漁業を生業とし職住一体となって集落が形成されてきたところであり、防集事業による住居の高台移転と併せて移転後の跡地利用を含む水産業の復興を踏まえた復興計画が必要である。なお、水産業振興が計画に考慮されない場合、以下のことが懸念される。
① 漁村の伝統的コミュニティが維持されないおそれ② 集落空間の分断のおそれ③ 漁港背後用地利用の低下未利用化のおそれ④ 低地避難路（漁港及び漁港背後用地などの作業空間→高台）が十分確保できないおそれ⑤ 伝統的漁村景観や祭祀・集会空間など喪失のおそれ
このようなことから、漁業地域においては、水産業振興を考慮したマスタープランを作成し、これらマスタープランを実現する手段の一つとして、漁集事業での検討を行う必要がある。なお、水産業振興を考3慮したマスタープランの作成にあたっては、浸水地・漁港周辺用地・既存集落等、周辺用地のきめ細かな土地利用を踏まえ、①産業の再生 ～番屋型・船屋型土地利用～○漁港周辺用地の番屋・水産加工場・漁具・漁船等修理保管用地利用②コミュニティの維持 ～既存集落の空間価値の重視～○既存の神社や祭祀空間等集落の記憶を大事にした人々の集いの場の再生○一部残存家屋周辺のコミュニティ再生等③災害に強い海辺のまちづくり ～低地→高台安全避難路の確保～○漁港・漁港周辺低地空間の安全性確保といった視点で整理していくこととなる。これらの結果は、防集事業だけでなく、漁集事業と連携することによって、より効果的に、水産業振興を考慮したマスタープランの実現へとなる。
水産業振興が計画に考慮されない場合の懸念

水産業振興を考慮したマスタープランの作成にあたって■主要課題■解決のポイント①漁村の伝統的コミュニティが維持されないお浸水地・漁港周辺用地・既存集落等、周辺用地のきめ細かな土地利用

それ↓②集落空間の分断のおそれ①産業の再生 ～番屋型・船屋型土地利用～③漁港背後用地利用の低下未利用化のおそれ○漁港周辺用地の番屋・水産加工場・漁具・漁船等修理保管用地利用④低地避難路（漁港及び漁港背後用地などの作②コミュニティの維持 ～既存集落の空間価値の重視～

業空間→高台）が十分確保できないおそれ⑤伝統的漁村景観や祭祀・集会空間など喪失のおそれ○既存の神社や祭祀空間等集落の記憶を大事にした人々の集いの場の再生○一部残存家屋周辺のコミュニティ再生等③災害に強い海辺のまちづくり ～低地→高台安全避難路の確保～○漁港・漁港周辺低地空間の安全性確保

防集事業だけでなく、漁集事業と連携することによって、より効果的に、水産業振興を考慮したマスタープランの実現へ。

また、マスタープランの作成にあたっては、東日本大震災の経験から、津波は海岸堤防や防潮堤などを越えることを前提に避難を計画と合わせた漁業地域のマスタープランを策定する必要があることから地域防災協議会など地元住民が中心となった計画策定が必要である。
４．マスタープラン策定にあたっての具体的取り組み(1) 津波高と土地利用計画の基本的考え方
漁業地域は、漁業種類や漁獲規模、水産関連企業の立地、そして、地理的・地形的条件より、様々は形態があり、また、漁港の役割等も各々異なることから、個々の地域の実情に応じた対応が必要である。このため、平面的なゾーン分けや背後地形における地盤高と津波高の関係を明確にし、その地形的特徴を踏まえたマスタープランを策定することが重要である。
マスタープランの策定にあたっては、防潮堤を境界として防潮堤の海側を堤外ゾーン、陸側を堤内ゾー
ンとし、さらに、堤内ゾーンについては低地ゾーンと高地ゾーンとし、さらに、原集落と離れた高台に位置する 4 つのゾーンに分類する。次いで、堤内については、地盤の高低からレベル（造成地盤高）B～D、さらに、高台（沿岸から一定の距離にある背後山地）のレベル A を加えた 4 つのレベルを設定する。

4このような考えを基本に、対象とする漁業地域の被災状況や集落規模、背後の地形条件から創出可能なゾーン・レベルを設定する。そして、これらレベル（高さ）に対する長所と用地造成による短所を明確にし、それらを踏まえた土地利用を計画する。ただし、どのレベルにあっても、絶えず災害の危険はあり、常に避難行動が求められることを認識する必要がある。
このように、ゾーン・レベルを設定し、職と住の場の一体性やコミュニティの維持・再建などを踏まえ、マスタープランを策定する必要がある。
表 2 地盤高（レベル）の考え方
ゾーンレベル

高さの基本的考え方

高 台

A最大クラスの津波の遡上高よりも高い地盤レベル

B

最大クラスの津波の津波高よりも高い地盤レベル

C

発生頻度の高い津波の津波高と同程度以上の地盤レベル

堤 内
(低地)

D

現低地地盤高、一部嵩上げ等

堤外

D

埋め立て用地など現低地地盤高

堤 内
(高地)

備考

既存の漁業集落から離れた場所にある高台。
既存の漁業集落内または近接した場所。
集落周辺における既存高地用地の活用あるいは切土・盛土等などによる高地用地の創出。
既存の漁業集落内。
地盤嵩上げ、切土・盛土等による高地用地で、頻度の高い津波を越える津
波来襲時には高所への避難が必要。
既存の漁業集落内。
①居住地としての利用は極力避け、漁港施設（機能施設）等の産業としての場、６次産業化や観光交流の促進の場、緑地・公園等の利用を想定。
なお、状況に応じては区域内の一部の地盤を嵩上げして居住地とすることも想定。
漁業において、陸と海をつなぐ場であり、防潮堤の外にある場で、漁港施設が集積。

(2) 漁業集落のマスタープランに係る具体的取り組みの現状
東日本大震災後、被災地の復興に向け、様々な個人・団体等が現地に入り、地域住民へのヒアリングや意見交換等を通じて地域の復興計画を策定しており、これらの計画は、防集事業の高台移転に反映されているところもある。
平成 11 年（市町村数 3,232）から行われた市町村合併は、平成 22 年 3 月 31 日には 53%の 1,728 の市町村となった。これらの合併により、市町村の漁港数は、①対馬市（長崎県）53、②宇和島市（愛媛県）52、③五島市（長崎県）45、④石巻市（宮城県）44、⑤天草市（熊本県）43、・・・、⑩気仙沼市（宮城県）29（平成 23 年 4 月 1 日）となり、多いところでは合併以前の 2 倍以上の漁港数となった市町村も少なくはな
く、また、必然的に漁港数の増加は漁業地域の増加となる。しかし、その一方で、市町村の漁港や漁業地域の担当者が増加することはなく、未曾有の大災害に見舞われた数多くの漁業地域の復興にあたっては、人員が不足していたことも事実である。このような中、大学や学生等による精力的な活動、そして、復興計画の策定は、漁業地域の復興へ向け大きな役割を担ったものと思われる。
さらに、大学や学生等による復興計画の策定は、いわゆる地元住民との協同作業によって生まれた成果であり、漁業地域の計画において地域との密着が重要であることを改めて示している。
事例として、石巻市の或る漁業地域では、被災後から大学の研究室が学生とともに入り、居住地（高台移転等）を中心に地域の復興計画が検討されていた。その後、住居の集団的移転が防集事業で行われることになり、大学の研究室が描いた復興計画と連携する形で進められ、実施の段階まできている。
その一方で、問題点・課題が露呈したことも事実である。被災後の復興計画は、居住地の安全性のため

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高台移転等を中心に議論・計画が成されており、本来、漁業地域の特徴であった漁業活動における職（漁業）と住（住まい）の空間的緊密性や漁業の動向など議論が成されていなかったように思われる。職と住が離れた場合の漁業活動の変化、廃業や離業等など漁業の動向等の予測がされず、この結果、復旧。復興に向けて移転後の跡地の利用が未定となっていたり、適切な用地規模が不明であったりなどである。
しかし、現在では、大学の研究室と防集事業を担当する部局、漁集事業を担当する部局が一体となって、大学の研究室が描いた復興計画をベースに、その実現に向けて防集事業と漁集事業が連携し、その実施に向けた検討が行われているところである。
住まい

防集事業担当部局

復興計画
大学研究室

地元住民

防災集団移転促進事業【防集事業】
マスタープラン

漁業者
漁集事業
担当部局

漁業

漁業集落防災機能強化事業【漁集事業】

図 1 復興に向けた連携図

５．課題と今後
岩手県、宮城県、福島県の沿岸地域は、沖合に好漁場である三陸沖を有し、また、沿岸域では、豊富な水産動植物に恵まれ、古くから漁業を中心として地域が発展してきたところである。そして、3 県の漁業集落は 413 地区あり、そのほとんどの集落が、東日本大震災によって、壊滅的な被害を受け、人的被害、家屋被害、産業被害、公共土木施設被害は甚大なものであった。
さらに、これらの被害規模に対して自治体の職員が不足するなど、復旧・復興にあたって物理的に対応が困難な状況にあった。
その中で、被災地の復興に向け、大学や学生等による精力的な活動、そして、復興計画の策定は、漁業地域の復興へ向け大きな役割を担ったものと思われる。
今後、想定される南海トラフ地震・津波に対して、地元住民、地域防災協議会、行政が一体となり、さらに、外部組織（大学等）からの支援を得られるような体制構築が必要であると思われる。
そして、漁業地域の特徴である漁業活動における職（漁業）と住（住まい）の空間的緊密性など、漁業の復旧・復興を考えたとき、職（漁業）の場と住（住まい）場を一体的に捉えることが重要であり、生活の場として住居の復旧は優先されるべきものであるが、住居の高台移転と併せて移転後の跡地利用を含む水産業の復興を踏まえた計画（マスタープラン）を策定する必要がある。

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