福祉行政と非営利セクターの連携・協働
畑本
要

裕介
旨

この論文は、福祉行政にとっての社会的資源となる非営利セクター（NPO・社会的企業）との連携・協働について理論的考察を行う論文である。まずは、第２節において、福祉行政と非営利セクターの関係性についての理論に関する一般的な議論について考察する。次に、第３節において、福祉行政と非営利セクターとの連携・協働の歴史について振り返りたい。第４節では、行政と非営利セクターの連携・協働のあり方をめ
ぐる二つの争点を取り上げる。すなわち、①行政と非営利セクターの距離についての論争と、②非営利セクターに期待される役割についての論争である。最終節では、福祉行政と非営利セクターの連携・協働の利点と課題について考察することで締めくくりたいと思う。

キーワード：福祉行政、非営利セクター、社会的企業、NPO、連携・協働

１．はじめに：論文の目的と構成について

は行政の社会資源としてますます重要なものとこの論文は、福祉行政が連携・協働し、活用なっている。こうした営利企業ではなく、非営することのできる社会資源について理論的な考利セクターに注目するのは、独特な位置づけを察を行う論文である 。福祉行政において社会資持つからである。それは、市民の行政活動への源という場合、自然環境や伝統、文化、地域の人々

参加の回路を用意したり、社会的目的の実現をのつながり・絆の生み出す社会関係資本など様々

第一の使命とすることで、とりわけ公共性の高な地域の構成要素を指すこともあるが、ここでい活動を行うことができる組織体ということでは行政の外部で活動する様々な組織・団体に特ある。また、行政効率の向上を主たる関心とすに注目することにする。というのも、社会福祉

る NPM（新公共管理）から、それに市民の参加

学や行政学は、多くの場合、組織・団体間の関や政治的有効性を加味していく NPG（新公共ガ係性を制度論として問うてきたからである。まバナンス）へと行政パラダイムが移行している。

た、福祉行政を取り巻く社会的環境が大きく変その際の社会全体の公共的関心に応えるといっ

動し、新たな組織・団体が地域の福祉を担うア

た使命を果たすことにもより適合性が高いことクターとして登場してきた事情も大きい。

も理由である２。

１

そうした組織・団体の中でもここでは特に非非営利セクターについて考える場合、近年に営利セクターに注目する。もちろん行政と営利なって急速に「社会的企業」という概念が注目

企業の連携も重要なテーマである。行政からのされるようになってきた。福祉行政の社会資源事業の受託や社会保険制度における福祉サービである非営利セクターの理解を深めようとする

ス提供の受け皿となる事業者として、営利企業のであれば、この事業体のあり方について整理（所

属）

山梨県立大学

人間福祉学部

福祉コミュニティ学科

准教授― 11 ―

山梨県立大学

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することは避けて通ることができない。とりわ

しておきたいと思う。非営利セクターの存在理

け、この論文では、社会的企業は非営利セクター

由と特性を考える際に頻繁に参照されるのは、の現代的な姿を代表するものと捉えている。そレスター・サラモンの「第三者の政府」（thirdのため、社会的企業に注目することが、福祉行

party government）論であろう。サラモンによ

政と非営利セクターとの関係について一般的なれば、非営利セクターは市場の失敗／政府の失考察になるという立場を取り、その理論的検討

敗に対応するため３に必要だとされる議論が一般に特に多くの紙幅を割くことにしたい。

的であったが、こうした議論を超える論拠が必

まずは、第２節において、福祉行政と非営利要であるという。

セクターの関係性についての一般的議論を振り市場の失敗とは、集合財の供給は、対価の支返っておきたい。行政と非営利セクターの基本

払いが必然的に伴う市場での取引では難しい的論点を確認することで、後の議論の理解が容という状況のことである。集合財とは、「代金易となるだろう。また、社会的企業概念がなぜを 支 払 う に せ よ 支 払 わ な い に せ よ、 万 人 が 享必要とされるのかについても考察したい。

受できる生産物またはサービスのことである」

次に、第３節において、福祉行政の連携・協［Salamon 1995=2007; 45］４。国防や公衆衛生

働が、これまでどのような制度のもとで、どの等のように利用と支払いが必ずしも対応しない

ような対象となされてきたのか簡単に振り返っ

財やサービスがその事例であろう。こうした財ておきたい。福祉行政にとって社会的企業やその供給のために福祉国家の政府（行政機関）がの前身となる NPO は、連携・協働先として比較必要とされる。とはいえ、政府も失敗する。政的新しい対象である。なぜこうした新しい対象

府の失敗とは、民主主義社会においては多数者が求められるのか、その理由が明らかになるだの支持のない財の供給は難しいために、「細分ろう。

化 さ れ た 少 数 の 需 要 は、 当 然 の こ と な が ら 満

第４節では、行政と NPO・社会的企業の連携・た さ れ な い ま ま に 終 わ っ て し ま う 」［Salamon

協働のあり方をめぐる争点を取り上げる。それ

1995=2007; 46］ことである。社会には、多数

は二つあり、それぞれが論争を引き起こしてい者の支持が得られないどころか、関心を向けらる。すなわち、①行政と NPO・社会的企業とのれることすらない財やサービスをニードとして距離についての論争と、② NPO・社会的企業にいる少数者が存在するのだから、こうした需要期待される役割についての論争である。こうしにも対応するセクターが必要となる。これが非た論争を取り上げることにより、福祉行政と非営利セクターであるという訳である。

営利セクターの関係性が現在どのようであり、

しかしながら、こうした主張だけでは、伝統

今後どのように展開していくかを考察する材料

的に続いてきた政府と非営利セクターの緊密なとすることができるだろう。

関係を説明できない。多数者の政治的支持を必

最終節では、行政による非営利セクター、特に NPO・社会的企業と連携・協働を深めるにはずしも得られる訳ではない非営利セクターの活動を政府が支持する根拠がないからである。

どのような問題点があるかについていくつか指サ ラ モ ン の 研 究 対 象 で あ る ア メ リ カ で も、摘し、こうした問題点にどのように対処すべき

1960 年 代、70 年 代 の 福 祉 国 家 の 拡 大 期 に はかについて考察して締めくくりたいと思う。

福祉サービスをはじめとした公共サービスへの要望が増したが、政府が直接サービスを提供す

２．福祉行政と非営利セクターの関係性

るには柔軟性と経済性が欠けているとして警戒されていた。そのため、政府は資金の調達と政２．１．非営利セクターの存在理由
まずは、福祉行政と非営利セクターの関係性

策の企画を行い、実際の公共サービスの提供はについて一般的になされてきた議論をおさらい

非営利セクターを中心とした非政府部門にも担― 12 ―

福祉行政と非営利セクターとの連携・協働

わせた。こうして、非営利セクターが政府の肥の一部として公共の目的を果たす事業体である大化への警戒を緩和するという相互補完的な関との認識が社会的に異論が少なく受け入れられ係が発達していくことになる。こうした状況をるのであれば、営利組織であっても問題はなか

サラモンは「第三者の政府」と呼んだのだったろう。そのため、近年では、非営利組織の非営［Salamon 1995=2007; 48］。

利性を緩和した形態の事業体が参入することも非営利組織は、公共の目的を果たすために設立されているとの社会的認識があるために、公顕著な傾向となってきた。これは、「社会的企業」（social enterprise）と呼ばれる。

共的な事業である政府の事業を委託しやすく、

社会的企業とは、「社会的課題の解決に様々な営利企業よりも第三者の政府には適切なアクスタイルで取り組む事業体」［谷本 2006; 2］でターである。日本においても、政府が福祉サーあり、「事業そのものが社会的課題を扱う新しい

ビスの委託先として整備した社会福祉法人は、ビジネススタイル」という条件を満たせばどの

公共的な目的を果たすための非営利セクターとような形態の事業体であっても条件を満たしてしての法人であった。さらに、アメリカにおいいる５。もちろん、公共的な事業を担うための事ては、19 世紀末までは非営利セクターは公共セ

業体は従来の非営利セクターにとどまる場合がクターの一部との認識があったことも政府の事依然として多いものの、非営利組織の運営基盤

業を委託しやすい傾向を助長したとされる。こを安定化したり、営利企業の方が活動にとってれは、公の支配に属し、公共セクターの一部で有効性が高い場合が増えたためにこうした事業あることを特に強調してきた日本における社会形態も好まれるようになった。

福祉法人の設立経緯と共通している。非営利組

このように、理念上は社会的企業には様々な織の存在理由は、増大する公共サービスへのニー形態が考えられるため、この形態が採用されるズを満たすために、民間事業体でありながら政国々や地域によってその特性は異なっている。

府・行政機関に類する公共性をもつアクターが日本で社会的企業の特性について考える際には、必要とされたことだとして、その存在理由の一

アメリカ型とヨーロッパ型の二つの系統が区別

部が説明できるのである。

されることが多いようである（［田中 2008］［藤以上は、非営利セクターの存在理由に対する井 2010］［秋山 2011］など）。アメリカ型とは、一般的な説明である。さらにここでは、サラモ

アメリカでのレーガン政権期のように非営利センに依拠しつつ、非営利セクターの具体的なあクターへの政府補助が削減された結果、自前のり方の特性についてもまとめておきたい。サラ

財源を求めて収益性を高めた活動を増やすようモンによると、非営利セクターは少なくとも次になった非営利セクターの事業形態を社会的企の５つの特徴を持つ。すなわち、「(i) 組織の形業と呼ぶものである。すなわち、事業型 NPO の態をとっており、(ii) 政府組織の一部を構成せ発展形と考えてよいだろう。一方、ヨーロッパ

ず、(iii) 組 織 の 理 事 に 利 益 を 分 配 せ ず、(iv) 自型とは、グローバリゼーションに伴う格差拡大

律的に運営されており、(v)…ある種の公共目的や移民の増大のために社会的排除が社会問題とのために活動しているとみなされ、各種の税のなった国々で、この問題へ対処する手法として

一 部 ま た は 全 部 を 免 除 さ れ て い る 」［Salamon

収益事業活動が活用されるようになった非営利

1997=1999; 14］といった特徴である。

セクターの事業形態を社会的企業と呼ぶものである。こちらでは、自前の財源を求めるためというよりも、社会的排除の状況にある人々へサー２．２．社会的企業の台頭
サラモンの主張を敷衍すれば、行政機関以外

ビスを提供したり労働者としての雇用を提供す

で公共的な事業を担うことができるのは何も非る活動を実施することがたまたま企業的な活動

営利組織だけではないことになる。公共セクターの形態に繋がったという経緯なので、財源は政― 13 ―

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府補助に多くを求める場合も少なくない。

る社会福祉事業法が 1951（昭和 25）年に制定

どちらも非営利セクターのうち特に収益性をされることになった。この社会福祉事業法の第高めることを重視した事業形態であることでは

一条では、社会福祉事業の「共通的基本事項を共通しているが、その具体的な姿は大きく異なっ定める」と記されており、ここに戦後救済型福ている。社会的企業の国際比較研究で著名なジャ祉の基礎構造となる措置制度が創設されること

ネル・カーリンによる特徴づけに従うと［Kerlinになった。

2010; 169-171］、アメリカ型は組織の「持続性」

ＧＨＱと日本国政府の協議において、「公私分を強調した形であるし、ヨーロッパ型は「社会離原則」をどのような形のものにするかは大き的な便益」を強調した形であると考えてもいいな対立点であった。民間事業者を活用することだろう。同じく、カーリンの特徴付けによれば、が基本であった戦前の社会事業法の伝統を持つ

日本の社会的企業はその両方を追い求めるもの

日本国政府と、民主的改革を目指し福祉的救済だとされており、その位置づけが国内で整備さの国家責任を明確にしたいＧＨＱの主張が相いれておらず不明確な印象を与えてしまっている。

れなかったからである［熊沢 2007; 12］。その日本においてはありがちなことではあるが、海妥協点を見出し、社会福祉事業の公共性と社会外の制度や実践を国内に紹介し、そのまま自国的信用を確保するために、社会福祉法人制度がの制度や実践として実施していくことが多い。

生まれた。民間事業者が公の支配に属している

社会的企業という概念についても、自国の歴史とみなすことのできる要件を設定し、その要件的経緯からの必然性によって生まれたものではを満たした法人を社会福祉法人に認可する制度

なく、海外の先行事例に学ぼうとしている段階

が社会福祉事業法体制のなかに組み込まれたのではなかろうか。

である。民間でありながら公の支配に属すると

３．福祉行政の民間セクターとの連携・協働の歴史みなされる社会福祉法人へは、公私分離を確保した上で措置委託費という形で公金による補助が可能であると解釈された６。この社会福祉法人

NPO や社会的企業へと近年注目が集まっていは非分配制約のある非営利セクターである。

るが、日本でもそれ以前から福祉行政は民間非

この措置委託制度は、福祉サービスの提供に

営利セクターと連携・協働してきた。その歴史は、

おいては、非営利セクターである社会福祉法人

戦前の社会事業家への資金的助成にまで遡るこを主とした民間事業者に行政が事業を委託するとができるだろうが、戦後の福祉行政への影響

ので、福祉行政と民間非営利セクターの連携・を考えるなら、措置制度が確立される過程で創協働の戦後の起源であると言えるだろう。しか設された社会福祉法人制度がその嚆矢と考えてしながら、制度が始まった事情を見ても分かる

よいだろう。

ように、本来は行政機関が直接行う事業を、厳

福祉行政における措置制度は、占領下日本国

格な行政の監督のもとに社会福祉法人が行う仕政府へＧＨＱ（連合軍最高司令官総司令部）か組みなので、実質的に社会福祉法人は行政の一ら 1946（ 昭 和 21） 年 に 出 さ れ た 指 令 で あ る

機関に過ぎないとも言える。少なくとも、非営

SCAPIN775（連合国最高司令官覚書）「社会救利セクターの理想像としてよく考えられるよう済」が出発点である。この指令には、無差別平に、行政サービスに民間事業者特有の創造性や等、最低生活保障、公私分離の「三原則」が示

経営感覚を持ち込んだり、市民感覚をもって民されていた。戦後の社会福祉運営体制は、この主化を進めるために行政に参加するといった姿

三原則に従った運営が求められたために、ＧＨとは程遠いものである。

Ｑとの協議の結果生まれたいわゆる六項目提案

後房雄が指摘するように、日本における福祉（1949（昭和 24）年）を経て、原則を具体化す

サービスは行政だけではなく民間事業者によっ― 14 ―

福祉行政と非営利セクターとの連携・協働て提供されてきた歴史は長いが、「問題は、［福福祉法人をはじめとした非営利セクターに委託

祉サービスをはじめとした］公共サービス提供

するのが主流になりつつあることが代表的な事を委ねられてきた民間事業者（特に［社会福祉例であろう。

法人等の］各種公益法人）が行政によって強く

次の②であるが、2000（平成 12）年より始まっコントロールされた疑似民間事業者だったこと」

た 介 護 保 険 制 度 は、 福 祉 サ ー ビ ス を 契 約 制 度［後 2009; 78］（［ ］内の記述は著者による補によって行うことで、自立した立場を維持しつ足）である。社会福祉法人制度という日本独特

つ安定的に運営する基盤を非営利セクターにもの福祉行政と民間非営利理セクターとの関係は、たらしたと評価されている（［武智 2001; 175-

社会福祉サービスを安定的に供給する基盤とし176］［後 2009; 85-86］など）。介護保険サービてのメリットを持つのは確かなことではあるが、スの指定事業者になるためには、原則として法

非営利セクターの独自性がもたらしてくれるは人格が必要であるが、これには営利法人（株式ずの便益を社会に十分に展開することに成功し会社等）、医療法人、NPO 法人等と特にその種ていない側面もある。疑似民間事業者という皮類は問われない。1998（平成 10）年に施行さ肉は、期待とともにもどかしさを示すものであれた特定非営利活動促進法（NPO 法）は NPOろう。そのため、次なる展開として、こうしたが法人格を取得するのを容易にするための制度

非営利セクターならではの独自性を強く持ったを用意していた。そのため、NPO が介護保険事

アクターが成長していくことが必要となるのは業へ参入するための条件は整備されていたこと言うまでもない。

になる。その後、介護保険制度には営利法人の

近年では、①行政からの福祉サービス事業委

参入が目立ったが、NPO 法人も主要なアクター

託における受託側の比較的自由度の高い制度のに位置づけられるようになっていく。さらに、創設、②福祉サービスにおける疑似市場の展開、障害者総合支援法（障害児の場合は児童福祉法といった新しい制度の発展が、上記の状況に変も）にもとづくサービスへの事業参入も法人格化をもたらしている。

の種類は特に問われない等、NPO それに社会的

まずは、①である。2003（平成 15）年の地

企業といった非営利セクターが福祉サービスを方自治法の一部改正により、公の施設の管理に提供する事業を開始する条件が整うようになっ

ついて、指定管理者制度が導入された。これはた。

事業者を「指定」して公の施設の管理権限自体

以上のような制度改正は、以前の措置制度よを委任するものである。私法上の契約により業りも非営利セクターが独自性を持って活動する

務を外部委託する「業務委託」や、それまで存

制度的環境を大きく改善したと言ってよいだろ

在した、条例に基づく契約で管理の業務を委託

う。もちろん、生活基盤がぜい弱であったり、するものである「管理委託制度」よりは受託者

より重点的なサービスの提供が必要な境遇にあの経営裁量が拡大された。指定管理者制度では、る者への支援のために措置制度の運営が疎かに

管理委託制度では受託者が地方公共団体の出資されてよいものではないとは付言しておきたい。

法人に限られていたものを民間事業者へと拡大したり、受託者が施設の使用許可を行うことが

４．福祉行政と非営利セクターの関係の諸論点可能になったりするようになった［成田 2009;①：行政と非営利セクターの距離についての論争

18-19］。すなわち、民間の非営利セクターにも

上記のような制度の展開のなかで、NPO や社

公の施設の管理が許される制度であり、行政と会的企業がその大きな位置を占めることが期待

非営利セクターの連携・協働の制度的基盤が一される非営利セクターは、福祉行政との関係を層充実することになった 。福祉サービスにおい深めていくことになった。とはいえ、現状におては公設保育所を指定管理者制度によって社会

いて、福祉行政と NPO・社会的企業の関係に対７― 15 ―

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して問題点が指摘されており、異なった見解が示されるように、非営利セクターの代表として対立している。以降の二つの節において、特にの NPO には二つの目的があるとされている。一問題となっている二つの争点について取り上げ

つは、NPO 活動により社会サービスを発展させたい。それは、①福祉行政と非営利セクターのていくこと（「公益の増進に寄与すること」）で距離についての論争と、②福利行政との関係にあり、もう一つは、NPO への参加を通して人々

おいて非営利セクターに期待される役割についが社会貢献活動に参加することを促進することての論争である。

（「市民が行う自由な社会貢献活動」の「健全なまずは、①福祉行政と非営利セクターの距離発達」）である［田中 2008; 13］。行政の下請けについての論争である。NPO・社会的企業といっ化は、専従職員の雇用確保の事業ばかりが優先た非営利セクターが福祉行政と距離をおいて事され、ボランティアの参加確保や寄付を集める

業体の独立性・市民性を重視するか、もしくは、活動等が後回しにされる傾向を助長して、後者近づいて事業の安定性を重視するか、そのどちの目的を NPO が果たせなくなることに繋がる。

らの立場をとるかに関する論争である。

これも、NPO 等の非営利セクターの社会的機能

田中弥生は、前者の主張の代表的論者である。

を毀損したこととなるだろう。

NPO をはじめとする非営利セクターが、指定管こうした下請け化も一つの要因として、NPO

理者制度等の行政からの委託事業や福祉サービ

は経営の安定性が課題となる。田中の指摘では、

スの契約制度等を利用した事業の比重を増してNPO の経営安定化には次のような課題があるといった結果、本来の姿を見失い「行政の下請け化」

いう。すなわち、収益事業以外では資金調達がへと向かうことが懸念されるとしている。この困難、アマチュアリズムから脱するために経営「下請け化とは、行政の仕事を続けてゆくうちに必要な知識や技量が必要、ボランタリズムのに、次第に活動の大半を行政からの仕事で占め

自己犠牲的発想からの脱却の必要、といったもるようになり、その結果、NPO としての自発性のである。こうした課題の解決には、企業的なや自由な発想と創造力を失ってゆくこと」［田発想を NPO が持つことが必要と考えられるよう

中 2008; 42］であり、非営利セクターとしてになった。そのため、社会的企業の名称を NPOの危機であるとされる。行政の下請け化は、当が積極的に名乗るようになったとしている［田面は安定的な収益をもたらすために、事業のた

中 2008; 70-71］。とはいえ、安定化を求めるあめの専従職員を雇用することができるようにな

まり NPO が企業のようになり、市民性創造の側るが、そのために組織体制は硬直化する。また、面は弱体化するのでは本末転倒である。

行政の政策や方針の変更の影響を受けやすくな

以上のように、田中の主張は、NPO が委託事

り、組織の維持が不確実性をきたすようにもな

業をはじめとした行政からの資金に依存するこる。結果として、そうした NPO 等の非営利セクとは望ましくないとするものである。また、社

ターは、「社会的使命よりも雇用の確保、組織の会的企業のように、収益事業を重視し過ぎるこ

存続の目的が上位に位置する」［田中 2008; 48］

とも、社会貢献活動への参加を後押して市民性ようになってしまうのである。NPO 等の非営利を創造することを軽視することに繋がりかね

セクターは、民間であるが収益にそれほどとらない［田中 2008; 94-98］。福祉行政の領域でわれないという立場による独特のイノベーショ

NPO や社会的企業といった非営利セクターにン力によって社会問題を解決するのが真髄であとって大きな資金源となるのは、先に指摘したるが、それが枯渇するのは NPO 等の非営利セク

ように、保育所等の指定管理者制度を利用したターの社会的機能を毀損することとなるだろう

委託事業や、介護保険制度や障害者総合支援法［田中 2008; 49］。

の枠内でのサービス契約を利用した収益事業で

特定非営利活動推進法（NPO 法）の第一条にあろう。こうした事業の実施主体として非営利― 16 ―

福祉行政と非営利セクターとの連携・協働

セクターが活用されることは、非営利セクターのではなく、自らの置かれた状況を前提にしつのあり方としては批判すべきであるという立場

つ、したたかにその関係性を利用しなければなも存在するのである。

らないとする主張であろう。

一方で、NPO・社会的企業といった非営利セ

先に引用したサラモンの主張を引用し、後はクターが福祉行政と距離を近づけて事業を安定

非営利セクターの弱点をいくつか「NPO の失敗」

させることを重視する、先に示した立場のうちとして指摘している。それは、① NPO は財源が後者の立場に立つ論者も存在する。後房雄は、不足している（資源の不足）、②特定の集団に関田中の主張に対して、明確な反論を展開する 。

心を集中させてしまう（偏向）、③巨額の寄付者

後によれば、田中はサラモンが解消すべき課題の意向に決定権を握られ、被支援者の発言権をとして掲げた NPO の神話のうち、「ボランタリ

確保できずに支援が慈善的になる（父権主義）、

ズムの神話」に捕らわれているという。これは、④問題に素人的に対処する（アマチュアリズム）、「 真 の NPO は 主 に、 あ る い は も っ ぱ ら ボ ラ ン

である［後 2009; 8］。法令によって公正に運営

ティアと民間寄付に依拠しているべきだと信じされ資金的な安定性を持つ行政機関にはこうしる」［後 2009; 162］ものである。この考え方

た弱点はない。そのため、非営利セクターの側の基礎には、国家（行政）と NPO は本質的に敵からしても、活動を円滑に継続するためには行

対関係にあるとする「対立のパラダイム」があ政との補完関係を築いていく必要がある。行政り、サラモンの第三者の政府論にはなじまない。

に積極的に接近することも非営利セクターとし

このボランタリズムの神話は、精神論に過ぎず、ての一つの戦略となりうるという解釈であろう。

NPO 等の非営利セクターの現実的な経営を脅か

また、行政としては、非営利セクターを補完関すものではなかろうかという主張である 。

係にある利害が一致する相手方として積極的に

８

９NPO が市民運動や市民活動の伝統を継承する形で生まれたこともあって、そのあるべき姿と連携・協働を探っていくことは正当性のあることだろう。

して、小さな団体による草の根主義こそ価値が以上取り上げた田中と後の見解は大きく対立あるとの論調が影響力を持つ［後 2009; 5］。ししている。とはいえ、福祉行政の理論としては、

かし、「現実においては、公的資金が９割を占め両者の見解を参考にしつつ、そのバランスを取る公的介護保険の指定事業者となることで介護ることが重要であろう。サラモンの第三者の政系 NPO が急成長し、各地の NPO セクターはそ

府論を非営利セクターの理論の一つの到達点との収入の大部分を公設民営の NPO 支援施設等のするならば、行政と非営利セクターが緊密な関管理運営や NPO 向け委託事業に依存している係を築くことは、両者にとって利益をもたらすという実態がある」［後 2009; i］。NPO がセク

現代的なガバナンスの議論であると言えるだろ

ターとして成長するためには、こうした現実をう。しかしながら、第三者の政府論が非営利セ

踏まえ、田中の立場からは批判される行政からクターをもっぱら福祉サービス提供機能の側の委託事業や福祉サービスの契約制度等（準市面から捉えているのも確かである［原田 2010;

場）を利用した事業を積極的に引き受けるべき40］。非営利セクターが、独立性・市民性を失い、との主張に繋がっていく。非営利セクターにとっ単純な行政の下請けとなるならば、民主的なガて必要なのは、「ひたすら公的資金の危険性を叫バナンスという意味でも、行政の社会的機能のぶような議論の戦略的硬直性」［後 2009; 169］

棄損に繋がるために警戒する必要があるだろう。

ではなく、「NPO －行政関係にともなうリスクをマネージしながらその可能性を現実化するこ

５．福祉行政と非営利セクターの関係の諸論点とを目指す戦略的な議論」［後 2009; 94］である。非営利セクターは行政との関係を拒絶する― 17 ―②：非営利セクターに期待される役割についての論争

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次に二つ目の②福祉行政との関係において非源 を 多 様 化 す る よ う に 変 化 を 迫 ら れ た。 し か

営利セクターに期待される役割についての論争

し、変化への対応は、非営利セクターが企業家である。非営利セクターに期待される役割は、精神を育むことへと繋がることになる。企業家

どこにその資金源を求めるかによって大きく規

精神は、特に社会的ミッションの達成をビジネ定されるため、財源との関連で論争されることスの発想で行うという新しい発想で社会問題をが多い。伝統的な非営利組織が資金源の多くを解決するソーシャル・イノベーションを生み出

行政に依存するにしても、「委託か補助か」によっす。そのために、特にアメリカ型の社会的企業てその非営利組織の性質は大きく変わると言わという言葉には、社会的企業家という個人のイれる。先の節の田中のように NPO 等の非営利セノベーターを中心として、「変化する市場・社会

クターの下請け化を懸念する論者は、「委託ではに適応し、その運営においてもっとマネジメン

自治体が委託者であり、NPO は下請けという構

ト・スキルを高め、ビジネス的な発想を取り入図になりやすいという立場から、…NPO の自律

れていかねばならない、というメッセージ」［谷

性や行政との対等性を尊重するならば、補助の本 2006; 27］が含まれることになった。

方が望ましい」［原田 2010; 57-58］との主張をこうしたタイプの社会的企業をアメリカ型と展開する傾向がある。一方で、補助金は、NPO書いたが、ヨーロッパにおいてもイギリス等で等の活動費の全額の補助ではなく、一定の自己の議論では、社会的企業に同様の役割を期待す

資金で補うことが求められる現実もある。そのることが多いようである。アンソニー・ギデン

ため、補助金は少額とならざるを得ず、かえっズのポジティブ・ウェルフェア論は、福祉国家て経営の不安定化をまねき NPO 等は行政のコンの役割を所得再配分だけに限定するのではなく、トロール下に置かれやすくなるとの主張もある

個 々 人 の 主 体 的 行 為（agency） を 支 援 す る こ［原田 2010; 68-69］ 。

とを主張する［町田 2000; 105-107］。これは10

とりわけ社会的企業に関しては、期待される

次にあげる社会的排除問題の解決を目指すヨー

役割とその資金源の関係性は大きい。先に取りロッパ型ではあるが、企業家精神を期待するア上げたアメリカ型、ヨーロッパ型といったタイ

メリカ型の要素を強く持っている。

プの違いは、資金源の違いとしても区分できる

生活困窮者への行政の制度を横断した総合的だろう。また、これが行政との関係性はどうあ

な支援を行う事業者や［藤田・金子 2010; 94

るべきかを問う焦点になっている。

‐ 96］、行政の対応が遅れがちであった病児保アメリカ型の社会的企業は、事業型 NPO の発育に対してボランティアを活用することで速展形を指すことが多い。くだんのように、レーや か に 解 決 策 を 用 意 し た り す る 事 業 者［ 駒 崎

ガン政権期に小さな政府が目指され、非営利セ

2007］のように、福祉行政の制度の狭間となっクターは政府補助を従来のように見込むことがていたり対応が遅れることによって生じる問題

難しくなった。そのため、「ミッション遂行のたを解決するためにソーシャル・イノベーション

めの内部補助として資金獲得を目的に事業収益が期待される場面は多々ある。そのため、福祉をあげる NPO の活動が顕著となりはじめた」［谷

行政が社会的企業のこうした特性を見込んだ連本 2006; 16］。政府補助の代わりに収益事業で携・協働を行政的資源と考えるのは必要な選択

稼ぎ出す自己資金を充てることが見込まれたの肢となっていくことだろう。

である。カーリンも、「非営利組織は商業的収入

しかしながら、いわゆるアメリカ型の社会的に頼らざるを得なかった」［カーリン 2008; 12］

企業の在り方への批判もある。収益事業を重視と述べている。

し過ぎる社会的企業は、営利企業と制度的同型

このように、行政運営の方針転換によって、化を引き起こす。これが過ぎると、社会的価値

非営利セクターは収益事業を増やすことで資金のあるものであるとはいえ、社会的企業の活動― 18 ―

福祉行政と非営利セクターとの連携・協働は市場で収益の上がる社会的サービスの提供のを活用しているという側面が強く、事業の収益みに限定されていく。すると、市場での購買力性が先行するスタイルではない。アメリカ型のが弱い「多くの貧困な潜在的受益者層を排除し社会的企業にばかり脚光が当たると、「公的資金てしまう危険性」［藤井等 2013; 27］が生まれる。

をあまり投入しなくても活躍してくれる安上がまた、営利活動からは直接帰結しない「NPO がりな市場的なアクターとして社会的企業を重視

本来的に有するソーシャル・キャピタルを構築する論理」［藤井等 2013; 8］が生まれかねず、し市民社会に貢献する機能が弱められてしまう

社会的企業への公的資金提供のスキームが後退危険性」［藤井等 2013; 27］もある。これらは、する危険性がある。ヨーロッパの国々では、ア

非営利活動の正統性の基盤を脅かしかねない事

メリカよりも社会的企業に関する法的枠組みや態である

公的資金の枠組みがかなり整備されているのが

11。

そうであるなら、社会的企業のあり方として、特徴である 14。

貧困層やマイノリティなどの社会的排除の問題

いわゆる少子高齢化や社会的多様性の拡大にに焦点を絞る傾向が強いヨーロッパ型に一層注

よって、福祉行政が用意することが求められる

目する必要があるだろう。ここで、いわゆるヨー

福祉サービスの需要が増大する一方で、折からロ ッ パ 型 と さ れ る 社 会 的 企 業 は、NPO に 共 同の財政難のために行政活動の効率化が求められ組合を加えたサード・セクターが現代的に展開ている。こうした状況には、ソーシャル・イノ

したものである。これは、相互扶助や民主的ベーションが求められるのは必然である。また、参加を経済活動に組み入れたいわゆる連帯経済

非営利セクターも官僚化・専門化が進み過ぎての伝統のなかで、現代のグローバリゼーション

硬直化した組織が多くなったとの指摘があるよに伴う高失業状態を解消するために、労働市場

うに、その限界を超える新しい組織形態を求め活性化を担うエージェントが求められたためにる立場がある［大村 2011; 44-45］のも確かな生み出された組織体である。また、サード・

ことであろう。とはいえ、ソーシャル・イノベー

セクターの伝統から、社会的企業の活動にはコションを生みだした後の非営利セクターの安定

ミュニティにおける集合的利益を追求する視点

的な組織運営のためには、支援スキームを用意が重視される。そのため、社会的企業の主要なする必要もある。また、ソーシャル・イノベー

活動領域は、アメリカ型と違って非常に狭く限ション概念に過度に期待するあまり、そもそも定されることが多い。それは、労働統合（work

収益を得にくい活動が存在することから目をそintegration）であり、もう一つは対人社会サー

むけてはならないだろう。やはり、行政としては、

ビ ス（social and community care services） で両方の立場へのバランスが求められる。

12

13ある［藤井等 2013; 35］。前者は、移民、一人親家庭の親、若者、高齢者、障害者等労働市場

６．行政と非営利セクターとの関係の今後とそのにおいて不利な立場にある人々を生産活動を通問題点

じて労働市場や社会の繋がりのなかに再統合す

最後に、これから福祉行政が非営利セクター

る活動である。後者は、高齢者福祉、障害者福祉、との連携・協働を一層深めていかなければなら

保育等の社会福祉の領域で、地域コミュニティ

ない理由についていくつかの指摘をした後、両に密着したサービス提供活動を行うものである。

者の関係において行政活動の側から問題となる

こうした理由から、ヨーロッパ型の社会的企点について考察することで締めくくりとしたい。

業の資金源は、事業収入に依存するのではなく、非営利セクターの中でも、収益事業を得意と

政府（行政）からの委託契約を中心に公的資金する NPO や社会的企業は、効率化されたコストがかなり多く投入されている。社会的排除へので適正なサービスを提供できるために、行政が対策のために非営利セクターが企業活動の形態

連携・協働するための重要な地域資源に成長し― 19 ―

山梨県立大学

人間福祉学部

紀要

Vol.10（2015）ていくことだろう。また、NPO や社会的企業がそうでない地域の格差を生む可能性もある［秋成長すれば、従来のような社会福祉法人や社会

山 2011;58］。こうした格差を地方を超えて国福祉協議会だけでなく、民間活力の活用のため

民国家全体として、どこまで許容できるかを検に委託先を求める際の選択肢を増やすことにな討する必要があるだろう。もちろん、地方分権

るため、こうした意味でも重要な地域資源となっが求められる現代では、こうした違いを地域のていくだろう。

ニーズに積極的に対応したサービス等の地域間

また、ニッチな分野や新規の分野において、での個性と捉える立場も存在するため、一概に行政機関には十分な専門性が備わっていない場

問題点とも言えない場合があることも確認する

合や、地域の諸資源の連携を必要とするケース必要がある。

への対応において、専門機関として NPO・社会

行政と NPO・社会的企業の連携・協働は、ま的企業を活用する場面が多々生まれるだろう。

だ緒に就いたばかりであり、これから一層進展

社会福祉法人は制度設立の経緯から定型化されしていくだろう。世古一穂が言うように、「行政た業務を担うことが多いために、特定領域で新セクターの基本原理は公平・平等であり、市民［非たな方法論を開発していくには別の組織形態が営利］セクターのそれは、先見性・先駆性・実望まれる。NPO・社会的企業の起業家精神と特践性・柔軟性・社会性・地域性である」（［］内

定領域での活動実績が望まれるところである。

の記述は著者による補足）［世古 2009; 50］。そこのように行政と NPO・社会的企業が連携・れぞれのセクターの特性の違いに注目し補完関

協働することが必要となる場面は増えて行くだ

係を築くことで、効率的で有効性のあるガバナ

ろうが、行政の側からの配慮が必要となる課題ンスが可能になるであろう。そのため福祉行政も存在するので、以下にいくつか指摘したい。

には、非営利セクターの成長を支援し、地域資まず第一に、非営利セクターの下請け化が進み源として育んでいく姿勢が望まれる。

過ぎれば、NPO や社会的企業の活動を定型化された業務に変えてしまうために、ソーシャル・【文献】

イノベーションを生み出すのが難しい組織体へ

秋山紗絵子 , 2011,「日本における社会的企業論と変容させる危険がある。そのため、連携・協の現状と課題」『岩手大学大学院人文社会科学

働と下請け化の違いを常に意識しつつ関係を形

研究科紀要』（第 20 号

成していく必要があるだろう。

2011 年６月）;51-60

後房雄 , 2009,『NPO は公共サービスを担える第二に、秋山紗絵子が指摘するように、行政は、か

次の 10 年への課題と戦略』法律文化社

公共サービスの提供等において、非営利セクター

大村和正 , 2011,「社会的企業のガバナンス――の活用が行政責任の放棄に繋がらないように配葛藤するマルチ・ステイクホルダー・ガバナ慮していく必要があるだろう［秋山 2011;58］。

ンス」『人間福祉学研究』（第 4 巻第 1 号

とりわけ、福祉行政においては、NPO や社会的西学院大学人間福祉学部紀要）; 43-55

関企業への事業の委託や福祉サービスの契約制度

カーリン・ジャネル , 2008,「アメリカにおけるの整備が一般化すると、生活困窮者の支援に措ソーシャル・エンタープライズの動向」塚本

置制度を活用することが及び腰になる傾向が生

一郎・山岸秀雄編著『ソーシャル・エンター

まれる危険性がある。これは、ナショナル・ミ

プライズ

ニマムを確保する行政責任の放棄となりかねな

株式会社 ; ３-16

い。

社会貢献をビジネスにする』丸善

熊沢由美 , 2007,「第１章社会福祉事業法の制第三に、NPO や社会的企業は「細分化された定と社会福祉法人制度の創設」『社会福祉法人

少数の需要」に地域に密着して対応するものでの在り方研究会報告書』大阪府社会福祉協議あるので、こうしたアクターが存在する地域と会；５-15― 20 ―

福祉行政と非営利セクターとの連携・協働駒崎弘樹 , 2007,『「社会を変える」を仕事にする社会企業家という生き方』英治出版

書房 ; 54-82
藤井敦史 , 2010,「社会的企業とは何か――二つ

五石敬路 , 2012,「2011 年度研究報告論文 韓国の理論的潮流をめぐって」原田晃樹・藤井敦史・における社会的企業制度の系譜と展開」『都市松井真理子編『NPO 再構築への道――パート

問題』103（６）; 100-119

ナーシップを支える仕組み』勁草書房 ; 103-

斎藤槙 , 2004,『社会的企業家――社会責任ビジ
ネスの新しい潮流――』岩波新書 90023.
藤井敦史・原田晃樹・大高研道（編著）,2013,『闘ジョンソン・ノーマン , 2014,「イギリスの社会的企業」山本隆編著『社会的企業論

う社会的企業

もうひ

とつの経済』法律文化社 ; 93-114

ントの担い手』勁草書房
藤田孝典・金子充 , 2010,『反貧困のソーシャル

世古一穂（編著）, 2009,『参加と協働のデザイ
ン

ワーク実践

NPO・行政・企業の役割を再考する』学芸出版社

NPO「ほっとポット」の挑戦』

明石書店
町田洋次 , 2000,『社会的企業家 「よい社会」

田中弥生 , 2008,『NPO 新時代

市民性創造のために』明石書店――――, 2011,『市民社会政策論コミュニティ・エンパワーメをつくる人たち』PHP 新書 134
Kerlin, J. A., 2010,”A Comparative Analysis of

3・11 後の政府・NPO・ボランティ

the Global Emergence of Social Enterprise”

アを考えるために』明石書店

Voluntas Vol.21; 162-179

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シャル・エンタープライズ

The Stationary Office

社会的企業の台頭』中央経済社 ; 1-45

OECD, 2009, The Changing Boundaries of

武智秀之 , 2001,『福祉行政学』中央大学出版部

Social Enterprise, OECD

中川雄一郎 , 2005,『社会的企業とコミュニティ= 連合総合生活開発研究所訳『社会的企業のの再生 イギリスでの試みに学ぶ』大月書店

主流化 「新しい公共」の担い手として』明石中島恵理 , 2005,『英国の持続可能な地域づくり
パートナーシップとローカリゼーション』

書店、2010 年
Salamon, L.,M., 1997, Holding the Center:

学芸出版社

America’s Nonprofit Sector at a Crossroads,

成田頼明（監修）,2009,『指定管理者制度のすべて制度詳解と実務の手引き【改訂版】』第一法規

The Nathan Cummings Foundation = 山 内 直
人訳『NPO 最前線

岐路に立つアメリカ市民

社会』岩波書店、1999 年

畑本裕介 , 2014,「社会福祉行政のパラダイム展―――, Partners in Public Service, The Johns

開：PA、NPM、NPG の各段階」『山梨県立大Hopkins University Press

学人間福祉学部紀要』（第９号）; 1-12

= 江上哲監訳『NPO と公共サービス

原田晃樹 , 2010,「日本における NPO への資金
提供―自治体の委託を中心に―」原田晃樹・
藤井敦史・松井真理子編『NPO 再構築への道――パートナーシップを支える仕組み』勁草

― 21 ―

政府と民間のパートナーシップ』ミネルヴァ書房、
2007 年

山梨県立大学

人間福祉学部

紀要

Vol.10（2015）

この論文は、福祉行政にまつわる諸理論を扱う
著者の一連の研究の展開のなかに位置づけられる。なお、本研究の成果の一部は、JSPS 科学研
究費助成事業（24330172「社会貢献事業を基盤とした社会的就労による自立支援に関する研究」
研究代表者下村幸仁）の助成を受けたものである。
２
詳しくは、［畑本 2014］を参照のこと。
３
サラモンは、さらに非営利セクターの存在理由
として「契約の失敗」への対応もその論拠としてあげられることが多かったとする。契約の失敗とは、福祉サービスのように購買者と消費者が異なることが多い場合に品質の保障が難しくなることを指す。これを補うには慈善を目的とする側面の強い非営利セクターが求められるとの主張である［Salamon 1995=2007; 46-47］。
４
武智によれば、集合財（公共財）とは、非排除性もしくは非競合性を持つ財である。非排除性とは、財の利用料を支払わなくとも誰でも利用できる財のことである。例えば公園の利用は、通常利用料を取らず誰にでも利用可能なので要件を備えている。非競合性とは、利用者が増えても維持コ
ストが変わらない財である。道路は、一定限度内ならどれだけ利用されても維持費は一緒なのでこうした要件を備える。また、市場の失敗を補うためには、集合財（公共財）の供給以外に、「所得再分配」と「外部性（外部不経済）への対応」が必要となる［武智 2001; 4-8］。
１

実際、社会的企業の存在が注目され一定の影響力を持つ勢力として認められることを印象付けた
OECD の報告書『社会的企業の主流化』にも、この言葉には世界に共通する理解があるわけではないと指摘され、その多様性を印象付けている［OECD 2009=2010; 14-15］。
６
社会福祉事業法では、第一種社会福祉事業と第二種社会福祉事業が区別された。このうちの本来は行政が担うべき区分である第一種社会福祉事業の大きな担い手として、社会福祉法人は制度として確立した。旧社会福祉事業法第５条は、公私分離原則を定めるものであったが、その第２項には「社会福祉事業を経営する者に委託することを妨げるものではない」という記述を加え、措置における委託制度を根拠づけた。
７
他にも、1999（平成 11））年に制定されたＰＦ
Ｉ法（民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律）や 2006（平成 18）年に制定されたいわゆる市場化テスト法（競争の導５入による公共サービスの改革に関する法律）によって公共サービスを大幅に民間委託する法律が整備されてきたが、これらのスキームで事業を受託するには非営利セクターにはまだ十分な基盤を備える事業体は少ないであろう。
８
後は、田中の著書を引用しつつ明確な批判を展開している［後 2009; 163-172］。
９
田中は、こうした後の批判に対して、別の著書において反論を行っている［田中 2011; 123127］
10さらに、NPO の支援を目的とする随意契約を活用して事業の委託に補助金のような意味合いをこめた手法に関しても、補助金的であるがゆえに低価格化を招くという指摘がある［原田 2010;
71-73］。
11
藤井等は社会的企業が営利企業に接近しすぎれ
ば、「貧困な潜在的受益者層の排除、ボランティ
アの減少、市場競争の激化から来るネットワー
クの解体などに繋がっていく危険性」［藤井等2013; 10］があり、非営利セクターの弱体化を招く可能性があると指摘している。

共同組合と社会的企業の関連については［中川2005］に詳しい。
13
もちろん、もう一つの理由として、福祉サービ
ス等の提供に市場原理を組み込んでいくニュー・パブリック・マネジメント（NPM）のもと、行政の経費削減や合理化を進める目的があったことも否定できない［藤井等 2013; 30-31］。NPM については［畑本 2014］を参照のこと。
14
例えばイギリスは、営利企業や NPO とパート
ナーシップを形成するために機動的に基金を作って行政が各団体・組織に支援するための資金提供スキームを用意することに特徴がある。1994
年 の 単 一 地 域 再 生 予 算（Single Regeneration
Budget）は、各省庁でバラバラに実施していた
地域再生予算を一つに統合しパートナーシップの財源とした。その後も、NPO とのパートナーシッ
プを前面に打ち出した 1999 年のコミュニティのためのニューディール（NDC）、より小さなコ
ミュニティを対象にした 2001 年の近隣再生基金（Neighbourhood Regeneration Fund） な ど の 基
金が次々につくられた（［NAO 2004; 21-22］［中島 2005; 15-34］等に詳しい）。最近でも、2010年に発足した保守・自由連立政権でもビッグ・ソ
サエティの理念のもと各種の資金提供を行っている［ジョンソン 2014; 99-102］。また、韓国では、
12― 22 ―

福祉行政と非営利セクターとの連携・協働

脆弱階層支援のための就労支援等を行うことを主な目的とした社会的企業育成法が 2007 年に制定されている［五石 2012］。そのため、韓国で社会的企業という言葉を使う場合には、特に国民基礎生活保障法（日本の生活保護法にあたるもの）の対象となる人々を主たる対象とした就労困難層への就労支援を行う法的根拠のある事業体だけをそのように呼称するのが一般的である。

Cooperation and collaboration of welfare administrationand non-profit sector
Abstract

This paper is to do theoretical considerations about the cooperation and collaboration with the non-profit sector that becomes the social resources for the welfare administration. In Section 2, we examine thegeneral discussions, on the theories of the relationship of the welfare administration and non-profit sector.
Next, In Section 3, I want to look back on the history of collaboration and cooperation with the welfare

administration and non-profit sector. In Section 4, we discuss the two issues over the cooperation andcollaboration of welfare administration and NPOs. social enterprises. These are 1) the controversy about the
distances of NPOs · social enterprises and public administration, and 2) the controversy about the roles thatis expected to NPOs and social enterprises. In the final section, I want to conclude by discussing the benefits
and challenges of collaboration and cooperation of welfare administration and non-profit sector..

Key words : welfare administration, non-profit sector, social enterprise, NPO (Non Profit
Organization) cooperation and collaboration― 23 ―