生活者から見た流域環境マネジメントに関する一考察
佛教大学社会学研究科
佛教大学社会学部1.

はじめに井田喜宣※萩原清子にはそれぞれ異なる事情を抱える地域と、そこ本研究は、公共サービスの供給における生活に生活する生活者の環境が存在する。流域ない者の役割を、河川流域マネジメントの視点からし流域圏という言葉の中には、そこまでの視点考察するものである。ここでは生活者を「多様は含まれていないように思われる。

な立場で、多様な役割を演じ、多様な地域と（直例えば京都市の鴨川を見ると、その源流であ接的、間接的を問わず）関わりを有する個人」

る雲ケ畑は過疎が深刻な地域であり、市バスの[1]と定義する。

路線が廃止される等の問題を抱えている。雲ケ近年、公共サービスの供給における生活者の畑で人手がなくなることは、鴨川の源流である役割が注目されている。従来の行政のみによる山の荒廃に直結し、それは鴨川流域全体に支障

公共サービスの供給は、サービスに対するニーをきたすことにつながる。

ズの複雑化・多様化と、国や自治体の財政の逼

現在の流域マネジメントの考え方によれば、

迫から限界が見えている。企業や市民団体の活ある区間の問題に対して流域全体を考慮して動が新たな公共サービスの担い手として期待対処する必要性は主張できる。しかし、ここでされているが、それぞれに限界も指摘され、そ言う「ある区間」や「流域」とは、現実にはそもそも完璧な公共サービスの担い手という存

れぞれ生活者の生活環境が存在する特定の地在は現実的ではない。従って、生活者がそれぞ域であって、その実情を抜きにして実効性あるれの立場において相互に連関し、公共サービス流域マネジメントを行なうことはできない。の供給に関わっていくことが重要である。

そこでここでは、河川のマネジメントにおい本研究では公共サービスとして河川の流域て流域という広い視野を置きつつ、その流域のマネジメントを取り上げる。河川流域は様々な中にある個々の地域の実情にまで視点を持つ地域で活動する生活者をつなぎ合わせる地理方法として、流域環境マネジメントを定義する。

的特性があり、また自然物である河川の諸問題

本研究では流域環境マネジメントにおける生は、人為的な行政区とは無関係に拡散する。こ活者の役割を見る。

れらの点から河川の管理を流域単位で行なう

以下ではまず流域と生活者が河川行政の中流域マネジメントの考え方が重要だと言える。

でどのような変遷をたどってきたのかを確認

ただし、流域全体という視野を持って河川をする。次にその流れの中で生まれてきた多摩川、見ようとする中で、その流域の中にある特定の鶴見川、鴨川の河川整備計画を概観する。そし地域への視点が抜け落ちている部分もあるのてそこから見える現行制度の限界を指摘し、こではないか。河川において発生した問題を、流れからの流域環境マネジメントにおいて生活域全体からの視点で捉えようとする近年の潮者が役割を果たしていくために必要な制度上流は極めて重要である。しかし、その流域の中の精神を、水循環基本法案から探りたい。

2.

河川行政の変遷

2.1 流域圏

ついては多くの考え方がある。一般的には、降った雨がその川や支流に流れ込む範囲という、河川の管理を流域という単位で行なおうと集水域と呼ばれる範囲を流域とする。しかし人いう考え方は、歴史的に見れば決して新しく生間の河川を含めた水循環とのあらゆる関わりまれてきたものではない。例えば縄文時代にはを想定したとき、集水域という圏域だけではマ人々が海や川を利用しつつ、居住地をその被害ネジメントの範囲が収まりきらない。例えばその及ばないところに構えて生活していたし[2]、の集水域外で氾濫を起こしたりその河川が利江戸時代には既に水源確保のための森林の価用されたりする場合があり、必要に応じてより値も認められていたという[3]。このように河実情に迫るために氾濫域や利水域、その他の圏川を機能的にも空間的にも多面性のある存在域を流域圏に含めていくことが求められる。

として認識し関わっていたことは、その時代の「21 世紀の国土のグランドデザイン」（五全総）

生活者が実質的に流域圏を想定した生活を送において提唱される「流域圏管理」での流域圏っていたと捉えてよいだろう。

も、「流域及び関連する水利用地域や氾濫原を流域圏の想定を失っていったのは明治維新流域圏としてとらえ」ている[5]。

以降から高度経済成長期にかけて顕著であった。明治政府による廃藩置県では行政区の境界2.2 河川法線の多くに川を用いられたが、これにより右岸1896 年、明治憲法下で旧河川法が制定されと左岸は別々の行政区に属するものとして、そた。これは河川を国の公物として把握し、法をの管理が分断された。また高度経済成長期には適用する河川の敷地と流水から私権を排除す

国土の効率的な利用に重点が置かれ、河川にはるものだった。河川の管理は原則として当時内地権者がいないことをいいことに、高速道路が務省官僚であった知事が行なうが、他県との利河川を覆う等の事例が多発した[2]。

害関係が生じる区間については主務大臣の直そのような中で、失われた流域圏の視点を再生させようという動きが出始める。例えば轄管理とされた。つまりこの中で河川と関わるのは国のみであった。

1971 年には矢作川流域開発研究会が「流域は1964 年、旧河川法が抜本的に見直される形1 つ、運命共同体」という合言葉をもって結成で新河川法が制定された。河川区域の土地に私された。また 1977 年の三全総では水系の総合権を認める一方で防災上の理由等からそれを管理の項目において、「水系ごとに、その流域制限し、また従来の「区間管理主義」を改め水特性に基づいて流域の土地利用の可能性と限系一貫の管理体系をとった。河川の区分につい界を求めつつ流域の適正な開発と保全の誘導ては水系別に国土保全上および国民経済上重を図る」こと、「取排水の在り方、水利用のあ要な河川を一級河川、それ以外で公共の利害にり方等を含め流域全体の水循環システムを総重要なものを二級河川と分類し、その管理者は合的に検討する」ことが掲げられた。さらに建設大臣、都道府県知事とした。こうして河川

1998 年「21 世紀の国土のグランドデザイン」に関わる主体に国から独立した都道府県の知（五全総）では流域圏管理という理念が登場す事が加わり、また 1987 年の改正で一部市町村るが、国としてはそこから具体的な取り組みは長にまで拡大された。

見られていない[4]。
流域ないし流域圏という圏域が指す範囲に1997 年、河川法が大幅に改正され、現行の河川法に至った。現行河川法では河川整備基本

方針、さらにそのための具体的な計画として河3.

河川整備計画の実際川整備計画を定めることが義務付けられていここで多摩川、鶴見川、鴨川における河川整る。河川整備計画案の策定にあたっては学識経備計画を見る。多摩川は日本の都市河川の代表験者と市民の参加が規定され、これにより河川的存在であり、長い市民活動の歴史を持つ。鶴に関わる主体は国、都道府県知事、市町村長、見川も典型的な都市河川であり、全国に先がけそして関係住民にまで広がることとなった。て流域を想定した市民、行政による「総合治水河川整備基本計画は第 16 条第 2 項において対策」を推し進めた河川である。鴨川は京都を「水系ごとに、その水系に係る河川の総合的管代表する都市河川であり、観光資源の側面と昼理が確保できるように定められなければなら夜問わず地域の生活に溶け込んでいる面が両ない」とされており、水系単位での総合計画と立する、多様な生活者が関係する河川である。

いう視点が加えられた。
3.1 多摩川水系河川整備計画
2.3 河川整備計画
1997 年に現行河川法へと改正されるまでは、多摩川水系河川整備計画は 2001 年 3 月に策定された。その策定プロセスは、河川管理者が河川管理者は河川の工事について工事実施基多摩川水系河川整備基本方針に則って提出す本計画を定めることが義務付けられていた。しる代替案を、多摩川流域懇談会や多摩川流域委

かし改正後は工事実施基本計画に代わり、工事員会において吟味し、修正していくというものに加えて維持までを視野に入れた基本方針とであった。多摩川流域懇談会は市民や河川管理なる河川整備基本方針を定めることとされた。

者が一堂に会して意見交換をする場であり、そこの河川整備基本方針に則り、具体的な計画との事務局となった多摩川センターも、また懇談して定めることとされたのが河川整備計画で会の市民部会を担った多摩川市民フォーラムある。この河川整備計画の案を策定する段階が、も市民により結成された組織である。多摩川流

現時点で法的に河川の整備に関係住民の意見域委員会は学識経験者等の参加のもと、より専を反映させる唯一の機会である。

門性の高い話し合いをする場である。多摩川流河川整備計画は河川法条文上では第 16 条の域では河川整備計画策定以前から市民による2 に規定されている。ここで第 3 項では学識経河川への関わりが多く見られ、そのような土壌験者の意見、第 4 項では関係住民の意見を「必が河川整備計画策定時にも生きたと言える[6]。

要があると認めるときは」反映させる措置が義

本計画が想定している主体をまとめたのが務付けられている。また第 5 項では関係自治体

図 1 である。計画では図で言うところの住民やの長の意見を聴くことも義務付けられている。

市民の協力を得た河川の維持管理を目指して

河川整備基本方針は水系単位で策定される

おり、河川管理者と地域住民、また地域住民間が、河川整備計画はある区間ごとに策定される。

や自治体間での交流を進めようとしている。程

また、河川整備基本方針は河川管理者にしか策度の差はあるが、自然環境面・親水面でも治水定できないのに対し、河川整備計画は指定区間面・安全面でも多くの主体の総合的な関与を想であれば一級河川において都道府県が、二級河定している。

川において政令指定都市が策定することもできる。

図1

多摩川水系河川整備計画
図23.2 鶴見川水系河川整備計画

鶴見川水系河川整備計画

3.3 鴨川河川整備計画

鶴見川水系河川整備計画は 2007 年 3 月に策鴨川河川整備計画は 2010 年 1 月に策定され定された。河川整備計画は通常各河川管理者がた。鴨川は一級水系である淀川水系に属する一それぞれ単独で策定することがほとんどだが、級河川であるため、河川整備計画の土台は淀川

鶴見川水系河川整備計画では各河川管理者（国水系河川整備基本方針である。また、鴨川は指土交通省、東京都、神奈川県、横浜市）が共同定区間（府県管理区間）であるため、その管理で計画を策定している点に特徴がある。

を京都府が行なっており鴨川河川整備計画のその策定プロセスは、河川管理者が鶴見川水策定も京都府による。

系河川整備基本方針に則って提出する代替案

その策定プロセスは、京都府が提出した原案に対して、鶴見川流域水委員会において学識者に対して市民からの意見募集、鴨川河川整備計の意見を、説明会やウェブサイトにおいて住民画検討委員会による学識経験者からの意見聴の意見を反映させ、修正するというものであっ

取、鴨川府民会議や検討委員や京都府職員等にた。鶴見川流域水委員会は 4 度、説明会はそれよる上中下流の現地調査を踏まえ、修正していぞれ別の会場で 3 度開かれた。

くというものであった。鴨川府民会議は府、府本計画が想定している主体をまとめたのが民、事業者及び京都市が意見交換するための会

図 2 である。計画では様々な主体との「協働の議である。鴨川河川整備計画検討委員会は 4 度、維持管理」を推進し、連携を図りながらきめ細現地調査は 2 度行なわれた。

やかな河川管理を目指すとしており、多くの主本計画が想定している主体をまとめたのが体が連携相手として捉えられている面は多摩

図 3 である。ここでは河川の維持管理における川同様である。ただし、自然環境面・親水面で連携主体としてはほぼ市ないし関係機関を想の連携は図で言う住民や市民、治水面・安全面定しており、人々についてはほとんどサービスでの連携は行政といったように、内容によっての受容者ないし供給相手として捉えている傾連携相手が区別されている傾向が強い。

向が強い。

視点から見た場合、鶴見川においては多摩川と比べて治水面・安全面と、環境面・親水面でそれぞれ関与する生活者を分けている傾向が見えるし、鴨川における流域マネジメントは多摩川や鶴見川に比べて行政という一部の生活者に偏った管理が想定されていると言えよう。
つまり、現行の河川法において関係住民の参加が規定されたが、それは流域マネジメントに広く生活者の関わりを持たせることには必ずしもつながっていない。また、ここで規定されている関係住民の参加とはあくまで河川整備計画案を策定する段階での参加であって、その図3

鴨川河川整備計画土台となる河川整備基本方針に関与することはできず、また計画が定められた後はその計画

4.

生活者から見る流域環境マネジメント

4.1 河川整備計画に見る生活者の役割の範囲での関わりしか持つことが出来ない。
流域の中にある個々の地域の実情にまで目ここまで触れてきた 3 つの河川整備計画をを向ける流域環境マネジメントの立場からすまとめる。多摩川と鶴見川の整備計画を比べる

れば、個々の地域でよりきめ細やかな対応をすと、多摩川では各主体に総合的な役割を想定し、るためにより広く生活者の関わりが求められ鶴見川では主体ごとに区別された役割を想定る。このように考えると、現行の河川法によるする傾向が見られた。ただし両者の想定する主「関係住民の参加」に限界を認めざるを得ない。

体はかなり似通っており、多くの主体に対して連携相手という意識を持つ点も共通している。

4.2 水循環基本法案

一方鴨川に目を向けると、これらとは様子が現行の河川法という土台に限界が認められ異なる。京都府が連携相手と見るのは主には京る以上、これからの流域マネジメント、ないし都市や関係機関であり、府民に対しては多少連流域環境マネジメントに広く生活者の関わり携相手と見る部分もあるが、基本的にはサービを持たせるために新たな法の土台が必要となスを供給する相手として捉えている面が強い。

るだろう。その一つのモデルとして、最後にまた多摩川や鶴見川では自治体との連携が多2013 年の第 183 回通常国会に提出された水循く見られたが、鴨川は京都市内で完結する川で環基本法案について触れたい。

あることから直接関係する自治体は京都府と水循環基本法案は 6 月 18 日に衆議院におい京都市のみであり、そのため周辺自治体との連て可決されたが、同月 26 日参議院の閉会に伴携という想定は見られない。

い、審査未了にて廃案となっている。ただし、ここに挙げた 3 つの河川整備計画は、いずれその内容には今後の流域マネジメント、さらにも同じく現行河川法の 16 条の 2 を根拠としては流域環境マネジメントに必要な土台の手が策定されたものである。しかし、その策定過程かりを見ることが出来る。

から中身に至るまでその内容は一様ではない。

水循環基本法案は、内閣に水循環政策本部を特に流域マネジメントを生活者の役割という置き健全な水循環の維持・回復に努めるというものだが、水循環における国、地方公共団体、は当然沿川の自治体の役割も注目され、鴨川に事業者、国民の責務についても触れている。こついて言えばその管理をする京都府だけでなの中で国は事業者や国民の自発的な水循環のく、鴨川が完結する京都市としても主体的な関維持・回復活動の促進を役割としており、これ与が期待される。鴨川河川整備計画においてはは事業者や国民という極めて広い視野での生あくまで京都府の連携相手としての役割を想活者に対して、健全な水循環の維持・回復にお定される京都市だが、京都を代表する鴨川の風ける大きな役割を持たせようとするものであ景を今後も享受していこうと考えるならば、そる。また、国、地方公共団体、事業者、民間のの最も身近な自治体である京都市が、同じ京都団体その他の関係者は、相互に連携を図りなが市内の源流を見据え積極的に関わっていく姿ら協力することが義務付けられている[7]。

勢が望まれるのではないだろうか。

健全な水循環の維持・回復という大きな役割を広く生活者に担わせ、また相互の連携・協力＜参考＞を進めるという水循環基本法案の精神は、今後[2]石川幹子、岸由二、吉川勝秀編『流域圏プランニングの時の広く生活者の関わる流域マネジメントや流域環境マネジメントの実現にとって極めて重[1]萩原清子編著『生活者が学ぶ経済と社会』昭和堂、2009代』技報堂、2005[3]秋津元輝「「水系社会」から「流域社会」へ」『林業経済』
第 535 号、1-7 項、1993

要である。法案は廃案となってしまったが、そ[4]蔵治光一郎「流域圏管理の実践に向けて」『都市問題』第こで謳われた精神が法案とともに失われては[5]国土交通省流域圏ホームページ

ならないだろう。

100 巻・第 2 号、4-8 項、2009
http://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/ryuuikiken/(2013/8/29)[6]飯塚史乃、原科幸彦「河川環境の管理活動における市民団5.

おわりに本研究の出発点の一端には、鴨川の源流である京都市北区雲ケ畑地域の深刻な過疎化の問題があった。地域の足であった市バスの路線が体と行政の関わりの発展プロセス－多摩川を事例に－」『環境科学会誌』第 24 巻・5 号、409-421 項、2011[7]参議院ホームページ
http://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/
kousei/gian/183/meisai/m18305183039.htm(2013/8/29)

廃止され、現在は「もくもく号」というジャン[8]蔵治光一郎『水をめぐるガバナンス：日本、アジア、中東、ボタクシーが地元の自治振興会の運営により[9]須田政勝『概説運行されている。その導入にあたり農林水産省の補助金が充てられた（二年間）が、その後について見通しはない。
鴨川の源流である雲ケ畑地域の過疎化が進
めば森に人の手が入らなくなり、その下流にはヨーロッパの現場から』東信堂、2008
水法・国土保全法－治水、利水そして環境へ－』山海堂、2006[10]国土交通省

河川法

http://www.mlit.go.jp/river/hourei_tsutatsu/kasen/gaiyou/houritu/kasenhou.html(2013/8/29)[11]和歌山県河川国道事務所紀の川流域委員会ホームページ
http://www.kkr.mlit.go.jp/wakayama/
ryuiki_iinkai/ryuiki/study/data02.html(2013/8/29)

否応なく影響が出ることになる。しかし、鴨川[12]六宮彰宣、土肥真人「多摩川水系河川整備計画策定プロ河川整備計画には雲ケ畑という名前すらも見セスにみる社会空間形成における河川の可能性」『ランドられない。つまりこの計画による流域マネジメ[13]国土交通省関東地方整備局京浜河川事務所ホームページ

ントには雲ケ畑という現実にある地域での生活者の暮らしは想定されていない。
流域という広い視点に加え、その中のある地域というミクロな視点を持つことが流域環境マネジメントの意義であると述べた。その中でスケープ研究』第 66 巻・5 号、745-748 項、2003
http://www.ktr.mlit.go.jp/keihin/index.html(2013/8/29)[14]京都府ホームページ鴨川河川整備計画検討委員会
http://www.pref.kyoto.jp/shingikai/kasen-02/(2013/8/29)