持続可能性アセスメント導入に向けた市民対話のあり方
東邦大学
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１．研究の背景と目的
持続可能性アセスメントに市民が参加し、公共的意思決定に関与してゆくためには、参加する市民一人ひとりに、幅の広い知識・判断力が求められる。それとともに、市民や行政を含む各参加主体は、意思決定のための判断材料として適切に情報提供をしてゆく必要がある。
この 20 年ほどで、我が国の地方自治体の計
画策定段階における市民参加は一般的になりつつあるが、その多くは、量・質ともに「形だけの参加」にとどまっているといえる。このよ
うな点で、欧米諸国に比較して我が国における住民合意形成の経験は乏しく、今後さらにこれ
らの知見の集積が求められている。
本研究は、近年行政の経営や市民生活の安全上課題となっている公共施設の再編を題材に、市民対話の場を実験的に形成し、参加市民のニーズを把握するとともに、持続可能性アセスメントへの参加意欲や必要とする情報公開のレベルなどについての調査を行った。この際
特に、「どのような目的で」「どの段階で」「どのレベルまで」の住民関与が可能なのか、またそれを「どのように実施するのか」といった知見を得ることを目的とした。
２．公共施設再編をめぐる背景と現状
２．１．公共施設再編をめぐる背景
高度経済成長期に集中して建設された全国の公共施設やインフラは、50 年前後の時間を経て老朽化し、安全に使える限界を迎えつつある。しかし、伸び悩む税収と今後予想される人
口減の中で社会保障費を捻出するため、公共施設に多くの予算を割くことはできない。
国は以上のような事態に対応するため、2013 年 11 月にインフラ長寿命化基本計画を策定し、国および地方自治体が講ずるべき施策の指針を示した。また、2014 年 1 月には地方
自治体に公共施設等総合管理計画を策定すべき旨を要請し、地方自治体が所有する全ての公共施設等を対象に、地域の実情に応じて総合的
かつ計画的に管理するよう求めた（総務省、2014）。

小野 	
  聡
朝倉 暁生

２．２．公共施設再編の先進事例
公共施設再編は、早い自治体だと公共施設等総合管理計画の策定に関する要請以前から作業が進められてきた。例えば千葉県習志野市
では、2009 年に習志野市経営改革懇話会から提出された提言書をうけて、2010 年 8 月に専門家からなる専門協議会を設置し、2012 年 5月に基本方針、2014 年 3 月に詳細の段取りを含む公共施設再生計画の策定に至っている。
また神奈川県秦野市では、2009 年 10 月に
公共施設白書を公表し、公共施設の現状と課題を明らかにした後、2010 年 10 月に 2050 年までの計画として「公共施設の再配置に関する方針」を策定した。この方針に則って、現在、2011年に策定された第 1 期基本計画（〜2020 年）が推進されている。
２．３．公共施設再編における持続可能性
アセスメント以上のように、公共施設再編の課題に取り組むにあたって、国レベルでも地方自治体レベルにおいても計画的なアプローチが取られてきているといえる。また、全体の事例を俯瞰したわけではないが、計画策定プロセスにおいては、老朽化に起因するリスクや再編に係るコストに関するシミュレーションに基づき、複数の
ロードマップから全体として最適なものが選択される傾向にあると考えられる。
一方で持続可能性という視点では、公共施設再編のプロセスをどのように考えることができるであろうか。OECD（2010）はスイス
連邦議会があらかじめ定めた 15 個の持続可能性指標を参照すると、地域の持続可能性のためには地域の雇用の創出のほか、将来世代へのつけを残さないこと、教育機会の保証、文化や社会的遺産の発掘、および法のもとでの平等性・公平性の確保といった項目への配慮が求められている。この視点に立つと、公共施設においても、単にコストカットの目的のみから延べ床面積の削減や、公民連携による経営の合理化を図るだけでなく、子どもの教育への影響やアクセスや費用の面で生じうる不公平などについても検討し、公共施設の社会における役割を議論する必要があると考えられる。この意味で、
公共施設再編は「科学性と民主性」に基づいた
アセスメントを、計画プロセスに内包しているといえる。
３．千葉県八千代市における市民対話
３．１．背景八千代市における公共施設再編の取り組みの一つとして、2013 年 11 月の「八千代市公共施設再編に係る有識者会議」が設置された。これは専門家委員 3 名（委員長：根本祐二 東洋大学教授）によって構成され、公共施設の再編に係る方策、現状分析、および再編に係る費用や財源を分析し、その結果を市長に提言することを目的とした会議であった。会議は 2014 年
2 月までの 3 ヶ月間に 3 回行われ、「八千代市における公共施設再編に係る提言書」（以下、提言書）が提出された。
提言においては、対策の原則・方法、組織
体制、および合意形成について言及されたが、とくに支給実行すべき事項として 3 点が挙げられた（八千代市公共施設再編に係る有識者会
議、2014）。
【 専 任 部 署 の 設 置 】公共施設等総合管理計画の策定と推進、およびそれに伴う市民合意形成を主たる任務とする部署を市役所内に設置し、維持修繕、更新等の支出の優先順位をつける権限を付与する。
【 公 共 施 設 等 総 合 管 理 計 画 の 策 定 】 公共施設およびインフラの現状について情報を収集し、長寿命化、統廃合などの対策の有効性を客観的に検討する。対策をどのように組み合わせることで予算不足を解消できるかを示す。
【 市 民 合 意 形 成 】計画の実行のためには市民の理解が必要となるため、無作為抽出に寄る市
民向けアンケート、公開シンポジウム、モデル事業に関する関係住民ワークショップなど、様々な工夫を施す。
八千代市は提言を受けて「公共施設マネジ
メント準備室」を庁内に設置し、2014 年 6 月には、専門家や公募市民からなる「八千代市公共施設再編検討・検証委員会」を設けた。この委員会は、公共施設の用途変更、統廃合及び再編等に係る方策の検討および再編の進捗管理、評価を担うことになっており、現在計画策定および市民合意形成の方策について検討が進められている。
３．２．市民対話とアンケート調査の設計
八千代市が公共施設再編に向けて動きはじ表 1	 模擬シナリオ一覧	
 シ ナリ オ 中 央図 書館 既 存廃 館 既 存縮 小 歳 出増
1
◯
0
0
+311
2
△
0
4
-13
3
☓
0
0
-8
4
△
2
0
+63
5
◯
4
0
-18
6
◯
0
4
+48
7
自由提案
* ◯：計画通り開館 △：縮小開館 ☓：開館せず* 歳出増の単位は（百万円）

めた一方で、住民の中からもこの問題に関して
市民的議論を進め、啓発をしてゆく動きが見られるようになった。みんなの八千代市民対話集会（以下、対話集会）は、みんなの街をみんなで語る会＠やちよを主催・事務局とする会議で、中央図書館を含む八千代市内の公共施設運営
で重要な課題について議論してきている。対話集会は 1 つのテーブルにつき 6−7 名からなる
グループディスカッションや、市長や行政官および専門家を交えたパネルディスカッション等で構成された。
本稿では 2014 年 5 月 25 日に実施された対話集会（第 2 回）において行った議論およびア
ンケート結果について報告し考察する。この会においては、まず事務局より第 1 回の報告及び公共施設再編の提言について報告がなされた
後、市民参加と合意形成に関する基調講演、公共施設再編の課題に関するパネルディスカッ
ションが行われた。パネルディスカッションではパネリストから各々情報提供が行われ、公共施設の中でも特に注目を浴びている図書館再編の具体的方法として、代替案の情報公開と比較検討における市民参加が提示された。その中では代替案比較検討のイメージとして 7 つの模擬シナリオが示され（表 1）、パネルディス
カッション後の参加者らによるグループディ
スカッションではこれらの模擬シナリオについての議論がなされた。なお、模擬シナリオ 2と 6 の違いは、前者は中央図書館の開館時の規模を計画と比べて縮小しているのに対し、後者は既存図書館の縮小幅を前者よりも大きくとっている点にある。
アンケートは参加者が今後八千代市における公共施設の再編や予算の使い方に関する議論に参加してゆくにあたって、どのような情報を必要としているのか、利用しやすい情報提供の手段や市民参加の方法について問うている。
アンケートの回答は対話集会のパネルディス
カッションの前後の 2 回に分けて依頼をした。
アンケートは「ワークシート」という形で参加

表 2	
 アンケートの設問概要と構成	
 N o.
設 問内 容
形式 備考【 前 半】 デモ グラ フィ ッ ク属 性
1 性別
2択
2 年代
6 択 20 代以下〜70 代以上
3 同居人数
6択
4 居住歴
6択
5 居住地区記述【 前 半】 市政 の情 報公 開と 市民 参 加に つい て
6択
6 十分さの評価
6択
7 関心度
6択
8 政策の段階
9 役立っている媒体 6 択 列挙した媒体（13 個）
10 期待する媒体
6 択 毎に回答
11 活用したい媒体
複選
12 関与したいテーマ 記述
13 今後への意見記述【 後 半】シ ナリ オ選 択と 必 要な 情報
14 支持したシナリオ 複選 「全て不支持」含む
15 支持（不支持）理由 記述
16 情報提供の十分さ 6 択 集会での情報提供
17 さらに必要な情報 記述
18 提供タイミング
記述
19 提供方法
記述
20 対話集会の感想
記述* 「記述」：自由記述 「複選」
：選択肢から複数選択

者に配布され、パネルディスカッションやグループディスカッションを通して、常に参加者の手許に置かれるよう工夫された。グループディ
スカッション中、参加者は適宜アンケートの選択肢を参照しながら意見を述べるような場面も見られた 1)。
アンケートの構成は、回答のタイミングに応じて前半と後半に分かれている。前半部は、デモグラフィック属性について回答を求めた
後、市政に関する情報公開の充実度についての評価、情報提供や市政への参加の関心度、とくに情報提供を受けたいと感じる政策プロセスの段階、および情報提供や市民参加の媒体について問うた。また、後半部は対話集会で議論した模擬シナリオの選択のために必要な情報量
や追加すべき情報について問うた（表 2）。
３．３．結果３．３．１．デモグラフィック属性
アンケートは 28 名から回答を得た。性別比は男性 18 名（64.3%）に対して女性は 9 名（32.1%）で、無回答は 1 名であった。また、年代比は 70 代以上が最も多く 11 名（39.3%）
で、次いで 50 代（5 名、17.9%）となっており、20 代以下と 30 代は合わせて 4 名（14.3%）であった。このように若年層からの回答が得られなかったが、表 3 によれば、特に子育て世代と考えられる 30 代〜40 代の女性の参加が得

表 3	
 回答者の年齢と性別の内訳	
 20 代以下
30 代
40 代
50 代
60 代
70 代以上
総計

男性
0
2
4
2
3
7
18

女性
1
1
0
3
1
3
9

無回答 総計
0
1
0
3
0
4
0
5
0
4
1
11
1
28
* 単位：名表 4	
 情報提供を受けたい政策の段階	
 方針が決まる段階
大まかな計画の段階
市や議会が意思決定する段階
具体的な事業の段階
事業の事後段階
わからない
総計

回答数
13
12
2
0
0
1
28

られなかったことは課題として挙げられる。
３．３．２．情報公開と市民参加への意識
八千代市の情報公開の現状を「十分になされている」〜「とても不足している」の 5 段階と「わからない」の 6 段階で問うたところ、とても不足していると答えたのが 13 名（46.4%）、
やや不足していると答えたのが 3 名（10.7%）となった。市政に関する情報提供や市民参加についてどの程度関心があるかを「大いに関心がある」〜「あまり関心がない」の 5 段階と「わからない」の 6 段階で問うたところ、大いに関心があるが 13 名（46.4%）、やや関心があると答えたのが 12 名（42.9%）となった。自由参
加の市民会議でのアンケートであったため、市政に対して関心、問題意識の強い市民が回答したということがわかる。
また、市の情報を政策プロセスのどの段階から知りたいかを表 4 に記載の 6 段階で問うたところ、方針が決まる段階（13 名、46.4%）と大まかな計画の段階（12 名、42.9%）と、
政策プロセスの上流の段階からの情報公開を求める意見が大半を占めた。
くわえて、市政に関する情報を入手する各手段が役に立っているか、期待できるかを各々6 段階で問うたところ、図 1 のような結果となった。全てにおいて総回答数にバラつきがあるのは無効回答があったためであり、これはアンケート設計上の今後の課題である。これによると、市のホームページや広報は現状最も参照されておりかつ、今後も期待されている情報提供媒体であることがわかる。また、市長や市職員による説明会および市からのアンケートについては、現状として情報提供媒体として役に立っていると評価する者は少ないものの、今後の活用に期待されているということがわかる。
くわえて、関与してゆきたい意思決定について自由記述で訊ねたところ、回答数 16（うち 1 は「特になし」）でそのうちの 8 件が財政再建に関連したものであった。また、3 件は市民参加の形式に関するものであり、他に福祉・子育てに関するものとまちづくりに関するものが 2 件あった。アンケート前半の最後に「今後への意見」を自由記述で問うたところ、10件の回答が寄せられた。その中でも情報公開の必要性に関する回答が多くを占め、これまでの情報公開に対する批判（3 件）のみならず、まちづくりの文脈の中で情報公開の重要性を認識した旨の回答（2 件）も見受けられた。
３．３．３．シナリオ選択と必要な情報
前掲表 1 に挙げたシナリオについて解説した後、で支持したシナリオについて問うたとこ
ろ、25 名から回答が得られ総回答数は 30 件であった。そのうち 8 件は「わからない・判断できない」という回答で、各シナリオの投票数を上回った（表 5）。なお、回答者一人あたりの選択数は最大 3 つであった。次にシナリオの選択理由を訊ねたところ、19 件の回答を得られた。多様な観点から意見が記述されたが、10件はコストや図書館の運営形態に言及して、最適なシナリオを探っていた一方で、7 件は図書館に求められる機能など、価値に基づいた理由付けを行っていた。公共施設の再編を議論して、参加型プロセスで意思決定するにあたっては、市民の持つ多様な価値に関する情報を収集する必要があると考えられる。
続いて、対話集会において模擬シナリオの判断に資する情報が十分に提供されたかを訊ねたところ、23 件の回答が得られた。そのう
ち「ある程度の情報があった」は 11 件あったが、「あまり十分ではなかった」が 4 件、「全く不足していた」が 2 件という回答もあった（表6）。この傾向は前掲表 5 で「わからない・判断できない」と回答した 8 名についても同様であり 2)、情報が不足していると感じていてもアンケートという媒体の中で特定の選択肢を選択する回答者もいれば、ある程度十分な情報を

表 5	
 回答者の模擬シナリオ支持内訳	
 表 6 回答者の模擬シナリオ支持内訳	
 

1
2
3
4
5
6
7
8
9

選択肢
回 答数 複 数回 答シナリオ 1
0
シナリオ 25(2, 7)
シナリオ 33(3, 5)
シナリオ 4
1(4, 5, 6)
シナリオ 5
4(3, 5) (4, 5, 6)
シナリオ 6
3(4, 5, 6)
シナリオ 7
4(2, 7)
判断できない8(8, 9)
全て不支持2(8, 9)
総計30* (x, y, z)：選択肢 x と y と z を同時に回答

選択肢
総 回答 数 判 断不 能
1 十分な情報量であった
002 ある程度の情報量があった
11
23 どちらともいえない
5
2
4 あまり十分ではなかった
4
1
5 まったく不足していた
2
1
6 わからない1
1
総計
23
7* 「判断不能」は表 5（設問 14）で「判断できない」と回答した人数を示す。
* 「判断不能」のうち 1 件は無回答。

図 1	
 市政に関する情報提供の媒体に関する認知	 得たと評価していても判断することがなお難しいと感じる回答者もいるということが示唆される。
最後に、模擬シナリオを判断するにあたってどのような情報が、どのような段階でどの媒体を通して提供してほしいかを、自由記述で訊ねた。そのうち必要な情報に関しては 22 件の回答が得られ、その半数（11 件）が図書館の利用状況に関するものであった。一方で、わかりやすい説明を求める意見や、考慮すべき事項が多いという旨の意見、および市民に判断を求めることに対する疑念など、議論の難しさを表明する回答も得られた（5 件）。
シナリオを判断するにあたっては、交通手
段や市民のニーズ、価値などの境界条件を考慮しなければならない。
４．市民対話の方法に関する示唆
八千代市における対話集会は、上述のように予め選定された評価項目に基づいて、実現可能な複数案の比較評価を行って案を選択してゆく、アセスメントの考え方を援用していると理解できる。そこで、アセスメントのプロセスの中でも「スコーピング」段階、および「複数案の選択」段階に着目し、市民対話の方法に関する示唆を考察する。また、市民対話における議論の際に活用された「ワークシート」（アンケート）についても注目し、その役割について考察する。
４．１．スコーピング
本事例では複数案の設定と評価は、全てパネリストが行った上で参加者に提示された。また複数案を評価する項目もパネリストによって設定され、6 つの模擬シナリオの評価結果とともに示された。これについて回答 25 名中 16
名が単一ないし複数の模擬シナリオ選好を回答し、提供された情報の量が十分でなかったと評価した人数が回答 23 名中 6 名にとどまった
ことから、参加者らは市民対話の中で提供された評価項目および関連する情報の中で複数案を選択していたと考えられる。
一方で、シナリオの選択理由について問う
た設問 15 では、7 件が図書館に求められる機能など、予め設定された評価項目ではないながらも、社会における公共施設の価値に軸足を置いた理由を回答していた。公共施設の再編を議論するにあたっては、経済合理性のみならず公共施設のもつ社会的機能がどのように変容す
るのかについても注意しなければならない。今回の市民対話の結果上記のような意見が出てきたことにより、地域の中で考慮すべき評価項
目やその評価の方法に関する住民の意見を把握する手法、すなわちスコーピングに地域的視点を入れる方法として、市民対話の可能性が示唆された。無論、評価の方法に関しては、地域における意見分布や専門家の視点も必要となってくるが、市民対話の場に意思形成の機能を期待することはあり得ることであると考えられる。
４．２．複数案の選択
上述の通り 6 つの模擬シナリオについて、参加者の多くは十分な情報をもって選択できたと評価していた。本事例における対話集会は、図書館や公共施設の再編の課題について、財政の視点から関心を持っているメンバーが多かったことが、十分に情報を得て判断できたと評価したメンバーが多くなったことにつながったと考えられる。
一方で、シナリオは選択したものの情報提供そのものは不十分であったと答えた者や、情報提供は十分であったがシナリオを選択する
ことはできなかったと答えた者も少なくなかった。代替案の選択そのものを対話の方式で行うことの難しさを述べる回答もあったが、なるべく個別具体的な検討や比較評価を市民対話の場で行ってゆくためにも、政策プロセスの上流の段階からの議論とそれを通した学習が必要であることが言えると考えられる。これは、市の情報を政策プロセスのどの段階から提供
して欲しいか問うた質問で、9 割近くのメンバーが上流段階からの情報提供を求める回答をしたことにも関連する。
４．３． ワークシート
今回の試みでは市民対話に参加した市民らの認識を把握するためにアンケート調査を行ったが、その意義として以下の二点が示唆された。
第一に、市民対話の場にアンケートがわかりやすい形で参加者の手元にあることによって、議論に必要な一定の思考枠組みに注意が喚起され、議論を支援しうるということである。
今回の試みでもアンケートを参照しながら意見を述べる参加者の例があったが、これは一方で選択肢を必要十分に設けないことによって、意図せずして議論を誘導してしまうことや、会議の主催者に対する不信を招いてしまうことにもつながるため、アンケート本来の目的の達成と議論の円滑化の両面で注意を払うべき点

であるといえる。
第二に、市民対話のさらなる改善にむけて新たな知見の収集につながりうるということである。例えば今回のアンケートでは、「情報入手に今後活用したい媒体」（前掲表 2 の質問
11）をもとに、次の様な知見が導出できた。
この質問で回答を求めた 10 個の方法に対する評価をもとに主成分分析を行ったところ、
表 7 のような結果が得られた。このように第一
主成分は地域的な取り組みと言うよりは、全体的に開かれた情報入手、参加の媒体を志向したものであると考えられる。また第二主成分はより対話を求める色合いが出ており、議会への請願や住民投票といった対話色の薄い媒体は大きく負に振れている。また、地域説明会や市長・議員との対話には大きく触れておらず、比較的大規模な対話を志向した軸であると捉えられる。最後に第三主成分は市長や議員との意
見交換に強く振れており、政治的な回路への参加を思考する軸であるといえる。なお、住民投票へは強く振れていないことから、比較的住民
代表を強く意識した軸であると言えよう。
以上の 3 つの主成分をもとに、クラスタ分
析によって回答者を類別したところ、3 つのクラスタが抽出された。このうち、第一クラスタ
は比較的第二主成分すなわち対話志向の強い集団であると解釈でき、第二クラスタは政治的手法を志向、第三クラスタは全体的参加の場を志向した集団と解釈できた。中でも第三クラス
タは 40 代・50 代が占めており、仕事・子育て世代の参加意識は比較的アンケートなどの手法を志向していると推察できる。これは、社会調査の代表性を補完する上で有用な情報である。
無論、以上の事柄は「市民対話の場に参加した市民」を対象にした調査、すなわち市民全体を代表としたサンプルを対象としていない調査を基にした議論であることには十分に配慮すべきである。しかし、アンケート調査を効果的に設計することで、議論そのものや今後の参加の持ち方の戦略を考える上で、重要な役割を果たすことが示唆された。
５．結論
本稿では、現在全国的な課題として取り組まれている、公共施設再編のプロセスの中に市
民対話をどのように組み込むことができるかについて、持続可能性アセスメントの観点から検討した。まず、スコーピング段階においては、

表 7	
 質問 11 に関する主成分負荷量	 	
 主成分 1	
 主成分 2	 主成分 3	
 寄与率28.41% 17.85% 16.81%
HP 投稿
0.7047 -0.3143 -0.2614
無作為アンケート 0.6726 0.0029 -0.3645
議員との意見交換 0.6471 0.0293 0.6605
希望者アンケート 0.5806 -0.1444 -0.6044
全体説明会
0.5368 0.4904 -0.0406
市長との意見交換 0.5217 0.1955
0.725
議会への請願
0.189-0.7365 0.1326
自治会意見交換
0.3456 0.6858 -0.0318
住民投票
0.4359 -0.5887 0.2502
地域説明会
0.48
0.1622 -0.264* 絶対値が 0.5 以上のものを太枠で囲った。

地域的に重視される価値を抽出することへの、
市民対話活用の有効性が示唆された。ここで重視されるべきなのは、様々な価値に基づく意見を交流させることによる、参加者各々の意思形成である。
また、複数案の選定においては個別具体的な比較検討に難しさを感じる意見も見受けられ、より上位の段階からの市民の議論・学習が求められると考えられた。
最後に、市民対話を支援するツールとして、
ワークシートの援用の有効性が示唆された。これは、議論の枠組みを常に参加者の手許に示しながら、議論が分析可能な形でデータ化されるという効能を持つ。加えて、ワークシートの設計によって、今後の市民対話の戦略に活かす情報も抽出可能となる。
謝辞
本研究の推進にあたって協力頂きました、「みんなの八千代市民対話集会」の参加者の皆さま、対話集会事務局を担当いただきました「みんなの街をみんなで語る会＠やちよ」の皆さま、および八千代市役所の皆さまに、ここで謝意を表します。
補注
1) 第一著者が一つのテーブルのファシリテータとして参与観察した所感
2) 全体の回答数が 0 であった「1. 十分な情報量であった」を除いた上でカイ二乗分析を行ったところ、p=0.448 となった。設問 14 で「判断できない」と答えた回答者とそれ以外とで有意な差があるとはいえないと解釈できる。
参考文献
OECD（2010）”Guidance on Sustainability Impact
Assessment”
総務省（2014）「公共施設等の総合的かつ計画的な管理による老朽化対策等の推進」
八千代市公共施設再編に係る有識者会議（2014）「八千代市における公共施設再編に係る提言書」