南海トラフ地震えひめ事前復興推進指針

令和３年３月宇和海沿岸地域 南海トラフ地震事前復興共同研究（愛媛県・宇和島市・八幡浜市・西予市・伊方町・愛南町・愛媛大学防災情報研究センター・東京大学復興デザイン研究体）

目次
はじめに .............................................................................. 1
１．本指針の目的 .................................................................. 1２．本指針の利用対象と役割 ........................................................ 1
３．本指針の使い方 ................................................................ 1
４．本指針の構成 .................................................................. 3
第１部 事前復興の基礎 ................................................................ 4
第１章 事前復興の定義と必要性....................................................... 4
１．事前復興とは .................................................................. 4
２．事前復興の取り組みの必要性..................................................... 9第２章 南海トラフ地震の想定と避難・復興の視点 ...................................... 10
１ 南海トラフ巨大地震の想定...................................................... 10
２ 地域特性を踏まえた避難と復興の検討における視点 ................................ 14
３．大規模災害における復興の課題と教訓............................................ 16
第２部 事前復興の取り組み ........................................................... 18
第１章 復興のプロセスと事前復興.................................................... 18
１．復興とは ..................................................................... 18
２．復興のプロセスと事前復興の取り組み............................................ 18
第２章 事前復興の取り組み ......................................................... 26
１．復興手順等の理解 ............................................................. 27
２．復興体制に関する事前検討と構築................................................ 29
３．基礎データと情報の整備と分析.................................................. 33
４．避難と再建に関する住民意向の調査と分析 ........................................ 37
５．支援制度・事業制度等の理解と準備.............................................. 39
６．復興イメージの事前検討 ....................................................... 46
７．事前復興の教育 ............................................................... 48
第３部 事前復興計画等の策定と運用.................................................... 49
第１章 事前復興計画等の策定 ....................................................... 49
１．目的と内容 ................................................................... 49
２．事前復興計画の策定 ........................................................... 52
３．事前復興まちづくり計画の策定.................................................. 68
第２章 事前復興計画等の運用 ....................................................... 81
１．発災前の事前実施 ............................................................. 81

２．発災後の運用 ................................................................. 82
第４部 事前復興の基盤づくり ......................................................... 84
第１章 基盤づくりの位置づけ ....................................................... 84
１．事前復興と復興の基盤 ......................................................... 84
２．事業プロセスにおける事前復興と復興の基盤 ...................................... 86
第２章 避難 ....................................................................... 88
１．
「避難」の位置づけ ............................................................ 88
２．大規模災害における避難の課題と教訓............................................ 88
３．津波からの避難と訓練 ......................................................... 92
４．訓練を補助する技術 ........................................................... 95
第３章 情報と調査 ................................................................. 97
１．情報プラットフォーム（情報基盤の整備と構築） .................................. 97
２．事前復興センサス ............................................................ 105
第４章 教育 ...................................................................... 112
１．事前復興教育の地域内連携..................................................... 112
２．学校教育 .................................................................... 113
３．住民ワークショップ .......................................................... 120
４．行政職員トレーニング ........................................................ 124

別冊（資料：南海トラフ地震事前復興共同研究からの提案）
１．事前復興「計画」事前復興デザインの検討集（大学生による小さな事前復興プラン）
２．事前復興「情報」情報プラットフォーム（基礎情報の集積と活用）
３．事前復興「調査」事前復興センサス（避難・生活再建意向の把握と検討事例）
４．事前復興「教育」学校教育（小中高校生の事前復興教育プログラムと試行事例）
５．事前復興「教育」住民ワークショップ（防災復興学習型 WS，課題検討提案型 WS の手引き）
６．事前復興「教育」行政職員トレーニング（行政イメージトレーニングと試行事例）
７．事前復興「避難」訓練と計画の手引き（留意点と取り組み）

宇和海沿岸地域

南海トラフ地震事前復興共同研究

愛媛県

県民環境部 防災局 防災危機管理課

宇和島市

総務部 危機管理課

機関・研究者 名簿

建設部 都市整備課
八幡浜市

総務部 総務課 危機管理・原子力対策室
産業建設部 建設課 都市デザイン室

西予市

総務部 危機管理課
政策企画部 復興支援課
建設部 建設課

伊方町

総務課 危機管理室
総合政策課，建設課 建設管理室

愛南町

消防本部 防災対策課
建設課

東京大学
羽藤 英二

大学院工学系研究科社会基盤学専攻

教授

萩原 拓也

大学院工学系研究科社会基盤学専攻

特任助教

芝原 貴史

大学院工学系研究科社会基盤学専攻

特任研究員

大月 敏雄

大学院工学系研究科建築学専攻

教授

窪田 亜矢

大学院工学系研究科都市工学専攻

特任教授

本田 利器

大学院新領域創成科学研究科国際協力学専攻 教授

山根 啓典

復興デザイン研究体

共同研究員

愛媛大学
森脇 亮

大学院理工学研究科／防災情報研究センター 教授／センター長

山本 浩司

防災情報研究センター

特定教授

藥師寺 隆彦 防災情報研究センター 八幡浜 RD センター※ 特定教授
新宮 圭一

防災情報研究センター 八幡浜 RD センター※ 特定研究員

矢田部 龍一 防災情報研究センター

特命教授

二神 透

防災情報研究センター

准教授／副センター長

松村 暢彦

社会共創学部環境デザイン学科

教授

大橋 淳史

教育学部理科教育講座（化学）准教授※ 宇和海沿岸地域事前復興デザイン研究センター（平成 31 年度～令和 2 年度開設）

はじめにはじめに
１．本指針の目的
南海トラフ地震の発生が迫っている【解説１】【解説 2】。南海トラフ地震が発生した際には，愛媛
県内の各地において，揺れや津波等により甚大な被害を受けることが想定される。そのような状況に陥った際には，阪神淡路大震災（1995 年）や東日本大震災（2011 年）などの被災地が経験してきたように，大規模災害からの復旧・復興が長期化する事態が生じ，住民の故郷での再建への意欲を削ぎ落し，人口流出や地域活力の衰退につながるおそれさえもある。
地域の存続と持続的な発展のためには，被災後の速やかな復興が不可欠であり，事前に復興の手
順や体制，復興後のまちの姿等を検討しておくこと（復興の事前準備）は，適切かつ迅速・円滑な復興につながる重要な取り組みである。また，事前に防災・減災のまちづくりを目指すとともに，復興後のまちの姿の検討を通じて，現段階で取り組むことが可能な備えを実行していくこと（復興の事前実施）も，地域の強靱化から復興へとつながる重要な取り組みである。
これらの「事前復興」の取り組みは，近い将来，発生が予見される南海トラフ地震に対し，巨大津波等による被害の軽減を図るとともに，災害発生後の復興を適切かつ迅速・円滑に実施するための重要な行政課題である。このような背景を踏まえ，本指針は，愛媛県及び各市町における事前復興の取り組みを推進するために活用する目的で，主に復興の中心となる「住まい」と「まちづくり（計画と事業）」に着目して作成したものである【解説 3】。
なお，本指針は，平成 30 年度から令和２年度までの３年間，愛媛県及び宇和海沿岸の５市町（宇和島市，八幡浜市，西予市，伊方町，愛南町）と，愛媛大学及び東京大学の官学連携により取り組んできた「南海トラフ地震事前復興共同研究」の成果をもとにとりまとめたものである。

２．本指針の利用対象と役割
本指針は，愛媛県及び各市町の事前復興の取り組みを進めるため，以下のように利用対象者と役割を想定しながら作成したものである。
・本指針の利用対象者は，愛媛県及び各市町の行政職員であり，行政職員が事前復興に関する考え方を共有し，地域住民の参画機会を設け，事前復興の必要性の理解を深め，地域が主体となった
取り組みを促すための指針とする
・本指針の役割は，地域住民と行政が協働した事前復興の取り組みを促すことである。

３．本指針の使い方
本指針は，事前復興に関する幅広い取り組みを取り上げている。各市町においては災害リスクや課題等に応じて，必要なことや出来ることを選択し積み上げながら進めていくことが重要である。
本指針により，事前復興の必要性を認識することが，事前復興の取り組みへの第一歩である。大規模な災害が起こるその時まで，その歩みを止めることなく，進めていくことが事前復興には求めら
れる。
1

はじめに
なお，本指針は，南海トラフ地震を見据えた事前復興の推進指針として作成したが，豪雨による土砂災害や洪水等の大規模災害への備えとしても参考になるものであり，その考え方は，愛媛県内
全ての市町，そして全国でも幅広く活用できるものである。

【解説 1】
本指針では，「南海トラフ地震」と「南海トラフ巨大地震」について，「南海トラフ地震における具体的な応急対策活動に関する計画」（令和２年５月 29 日，内閣府中央防災会議幹事会）に従い，以下のように定義する。
「南海トラフ地震」の定義
南海トラフ地震に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法第２条第２項に規定する南海ト
ラフ地震をいう。
「南海トラフ巨大地震」の定義
南海トラフの巨大地震モデル検討会（内閣府中央防災会議）で想定された南海トラフ地震として科学的に想定し得る最大規模のものをいう。

図 1 南海トラフ巨大地震の想定震源断層域【解説 2】
過去 1400 年間を見ると，南海トラフでは約100～200年の間隔で蓄積されたひずみを開放する大地震が発生している。昭和
東南海地震（1944 年），昭和南海地震（1946 年）が起きてから 70 年以上が経過し，南海トラフにおける次の大地震発生の可能性が高まっている。

図２ 過去の地震の発生状況
参照：地震調査研究推進本部ＨＰ

2

はじめに

４．本指針の構成
本指針は以下の構成よりなる。
目次
はじめに

記載事項
・本指針の目的や利用対象と役割等を示す。

第１部 事前復興の基礎
第１章 事前復興の定義と必要性

・本指針における「事前復興」の定義を示すとともに，「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」の位置づけ，取り組みの必要性について解説する。

第２章 南海トラフ地震の想定と避難・復興の視点

・四国及び愛媛県において想定される南海トラフ地震の規模と被害を示す。
・地域特性を踏まえた避難及び復興の検討における視点を示す。
・東日本大震災及び平成 30 年７月豪雨災害における復興の課題や教訓等を示す。

第２部 事前復興の取り組み
第１章 復興のプロセスと
事前復興・復興のプロセスと事前復興として必要な取り組みを示す。

第２章 事前復興の取り組
み・事前復興の取り組みについて解説する。

第３部 事前復興計画等の策定と運用
第１章 事前復興計画等の策定

・「事前復興計画【復興プロセス編】」と「事前復興計画【復興ビジョン編】」，「事前復興まちづくり計画」に分類し，策定方法等について解説する。

第２章 事前復興計画等の運用

・発災前の事前実施，発災後の「事前復興計画」及び「事前復興まちづくり計画」の運用について解説する。

第４部 事前復興の基盤づくり
第１章 基盤づくりの位置
づけ・事前復興の取り組みと発災後の活用までを支える復興の土台形成として，避難，情報と調査，教育の位置づけを解説する。

第２章 避難・東日本大震災などで把握された住民の避難行動に係る課題を示し，改善のための取り組みを示す。

第３章 情報と調査

・事前復興のための基礎情報の収集・整理等として，「情報基盤」と「事前復興センサス」について解説する。

第４章 教育・事前復興のための「学校教育」と「地域住民ワークショップ」,「行政職員トレーニング」について解説する。

別冊（資料：南海トラフ地震事前復興共同研究からの提案）
１．事前復興「計画」事前復興デザインの検討集 （大学生による小さな事前復興プラン）
２．事前復興「情報」情報プラットフォーム （基礎情報の集積と活用）
３．事前復興「調査」事前復興センサス （避難・生活再建意向の把握と検討事例）
４．事前復興「教育」学校教育 （小中高校生の事前復興教育プログラムと試行事例）
５．事前復興「教育」住民ワークショップ （防災復興学習型 WS，課題検討提案型 WS の手引き）
６．事前復興「教育」行政職員トレーニング （行政イメージトレーニングと試行事例）
７．事前復興「避難」訓練と計画の手引き （留意点と取り組み）3

第１部 事前復興の基礎

第１部 事前復興の基礎
第１章 事前復興の定義と必要性
１．事前復興とは
1-1．本指針における事前復興の定義
本指針における「事前復興」とは，被害の軽減や被災地の復興を適切かつ迅速・円滑に実施するための備えを発災前に取り組んでおくことであり，２つのベクトルからなる（図 1.1-1 参照）。
発災

事前復興の分類と取り組み（二つのベクトル）

初動・応急、復旧、復興

復興の事前実施（防災・減災の上乗せ、国土強靱化の取り組み 等）
復興の事前準備（発災後の対応準備、被災後の復興デザインの検討 等）

図 1.1-1 事前復興の２つのベクトル

ベクトル１：復興の事前実施
・発災前のリスクマネジメント（危機を回避するためのマネジメント）として，災害ダメージを軽減するためのハード・ソフト事業（防災・減災，国土強靱化等）を進めておくこと。
・具体的には，復興の事前準備（ベクトル２）において検討する「事前復興まちづくり計画」に位置付けられる事業の整備効果や実現可能性等を検討し，事前に事業化しておくこと等の取り組みを指す。
（取り組みの枠組み） ※下記の番号は，次頁の図 1.1-4 と整合④事前復興計画や事前復興まちづくり計画に基づく事業化

図 1.1-2 復興の事前実施の一例：
高知県中土佐町では，津波浸水想定区域にある庁舎や消防分署，保育所の高台移転を実施
参照：中土佐町提供資料より

ベクトル２：復興の事前準備
・発災後のクライシスマネジメント（危機が発生した場合の影響を最小限にとどめ，いち早く回復させるためのマネジメント）として，災害は必ず発生するという前提のもと，初動・応急，復旧における災害対応の円滑化，適切かつ迅速・円滑な「復興」の実現を図るための対策を講
じておくこと。
・具体的には，復興に向けた行政の手順の確認や対応・体制の事前検討，住民の参画と合意に基づく復興イメージの事前検討，訓練や教育の継続による復興の基盤づくり，事前復興計
画や事前復興まちづくり計画の策定等の取り組みを指す。
（取り組みの枠組み） ※下記の番号は，次頁の図 1.1-4 と整合①事前復興計画【復興プロセス編】の検討②事前復興計画【復興ビジョン編】の検討

4

図 1.1-3 復興の事前準備の一例：
西予市明浜町にて事前復興に係るワークショップを実施

第１章 事前復興の定義と必要性③事前復興まちづくり計画の検討⑤復興の基盤となる土台形成（基礎データの整理，意向把握，合意形成，体制づくり，担い手の育成等）

事前復興の取り組みの枠組み①事前復興計画【復興プロセス編】の検討■事前復興の取り組みの必要性の気づき

・市町の災害リスク
・市町の復興に向けた備え、
取り組み状況
・復興における課題 等

・円滑な復興に向けた復興手順・体制の検討等②事前復興計画【復興ビジョン編】の検討
・市町の復興デザインの検討等③事前復興まちづくり計画の検討

・集落・市街地の復興デザインの検討等④事業化（＝事前実施）
・復興デザイン等に基づく事業実施
・防災・減災、国土強靱化のための事業実施⑤復興の基盤となる土台形成（行政・住民・学校教育、復興基盤の整備等）
・復興に携わるすべての人を対象とした訓練・ワークショップ等の教育の継続
・復興に関連する情報の収集、事前の住民意向の把握、情報の集積・共有 等

復興の
下支え

早期の体制
構築等

切り替え

発災

切り替え

復興の
下支え

発災後の活用⑥復興の早期推進

・復興に向けた体制の構築、計画検討組織の早期構築 等

⑦復興計画

・市町の復興の目標等⑧復興まちづくり計画

・集落・市街地の復興の目標等⑨復興事業

・復興事業の実施

図 1.1-4 事前復興の取り組みの枠組み【解説 3】
本指針では，「まち」と「復興まちづくり」，「復興デザイン（復興の地域デザイン）」を以下のように定義する。
「まち」の定義「まち」とは，狭義には場所（地域または地区，災害からの復興においては被災地）を指し，
広義にはその場所に生活する住民，その生活を支える社会の諸環境（生業（産業），くらし，自然，文化等）までも含めた生活空間のすべてを指す。
「復興まちづくり」の定義「復興まちづくり」とは，大規模災害で失われた「まち」の機能を取り戻し，さらに新たに創出すること。住民の生活再建のためになされるもので，住民と行政及び社会の協働，市街地や集落等の地域特性に配慮することが求められる。
「事前復興まちづくり」については，被災後の対応に加え，被災前のまちづくり（復興の事前実施，防災・減災の上乗せ）を進め，災害に強いまちの実現を目指すことも含まれる。
「復興デザイン」の定義「復興デザイン」とは，大規模災害からの被害の軽減や復興を支えること，災害という非日常と日常とをつなぐこと，社会が抱える課題（少子高齢化，地方の人口流出，経済停滞などの進行性のリスク）への対処も踏まえること，それらの具体的な問題を解き明かすために思考・概念の組み立てを行う取り組みをいう。多様な主体と協働し，都市・地域・コミュニティ・国土
レベルで独創的かつ展開可能な空間モデルを構築することである。

5

第１部 事前復興の基礎
1-2．復興計画と事前復興計画等の位置づけ（１）復興計画と復興まちづくり計画「大規模災害からの復興に関する法律」では，特定大規模災害【解説４】が発生した場合に，市町村が国や都道府県の復興方針に即して復興計画【解説５】を策定することができると規定されている。本指針では，法に基づく復興計画を「復興計画」と「復興まちづくり計画」として，以下のよ
うに整理する（図 1.1-5 参照）。

■復興計画
・市町レベルの復興に関する基本理念や目標をはじめ，行政の各分野における復興方針等を定める計画。
・行政や学識経験者での審議や住民の提案募集（意向調査）などにより，幅広い分野の人々の英知を結集し，災害発生後には早期に計画策定が求められる。
復興まちづくり計画

復興計画■復興まちづくり計画

住まい・著しい被害により，面的な整備が必要と生業（産業）

なった市街地や集落等において，地区

暮らしや集落レベルのまちや住まいの復興方

漁業
集落

市街地

中山間
地域

医療・保健
・福祉

針，復興イメージ等を定める計画。

教育・復興計画に基づき，より具体的な復興ま

行財政

○○集落
復興まちづ
くり計画

○○市街地
復興まちづ
くり計画

○○集落
復興まちづ
くり計画

住民との合意形成のもと，大規模な被害が生じた市街地・集落等の状況に応じて
復興まちづくりの姿等を定める

ちづくりの取り組みを示す計画である
ため，策定には住民との十分な合意形成が求められる。

図 1.1-5 復興計画と復興まちづくり計画【解説４】
特定大規模災害 とは
著しく異常かつ激甚な非常災害であって，当該非常災害に係る災害対策基本法（昭和 36 年法律第 223 号）第 28 条の 2 第 1 項に規定する緊急災害対策本部が設置されたものをいう。
本指針の「大規模災害」の記載は，特定大規模災害に該当する規模の災害にあたる。
【解説５】
復興計画は，「大規模災害からの復興に関する法律」（平成 25 年法律第 55 号）において，以下のように定められている。
・政府は，特定大規模災害が発生した場合において，当該特定大規模災害からの復興を推進する
ため特別の必要があると認めるときは，第三条の基本理念にのっとり，復興基本方針を定めなければならない。
【第８条】
・特定大規模災害を受けた都道府県の知事は，復興基本方針に即して，当該都道府県の区域に係る当該特定大規模災害からの復興のための施策に関する方針を定めることができる。
【第９条】
・特定被災市町村は，復興基本方針に即して，内閣府令で定めるところにより，単独で又は特定被災都道府県と共同して，復興計画を作成できるものとする。
【第 10 条】

6

第１章 事前復興の定義と必要性（２）事前復興計画と事前復興まちづくり計画
東日本大震災等の大規模災害からの復興においては，法に基づく復興計画への取り掛かりと策定に時間を要し，結果として復興が遅れ，その間の住民意向の変化等に対応することに多くの困難が伴ったことが大きな課題としてあげられている。
その対策として，災害が発生した際の被災状況を想定し，復興プロセス（初動・応急から復旧，復興までの手順と対処等）や復興ビジョン（復興まちづくりの目標や方針等）等を事前に検討し，災害発生後の法に基づく復興計画の基礎をなすものとして事前復興計画等を策定することが効果的である。災害発生前に事前復興計画等を検討しておくことで，災害発生後の法に基づく復興計画の速やかな策定等につながり，結果として適切かつ迅速・円滑な復興につながることが期待される。
本指針に示す「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」は，法に基づき災害発生後に策定される復興計画に対して，災害発生前に避難から復興までの備えを事前に検討し，定めておくものである。大規模災害に対する被害の軽減，復興の期間短縮，復興の質の向上と適切化を図るための計画であり，大規模災害が発生した場合の法に基づく復興計画の策定に資する計画となる。
また，これらの計画は，策定時点の市町の事前復興に関する検討状況の集積としてとりまとめられるものなので，策定後も検討の継続を図り，更新していくことが重要である。
本指針では，「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」を以下のように整理する。

■事前復興計画
・「復興プロセス」とその理解を深めるための取り組み及び災害発生後の法に基づく復興計画の基礎とすべく事前に検討した「復興ビジョン」等を定める計画。
・本指針では，市町における事前復興の推進や復興における行動指針となる「事前復興計画【復興プロセス編】」と，復興の目標や基本方針等の事前検討となる「事前復興計画【復興ビジョン編】」に区分して整理を行う。
・【復興プロセス編】は，災害発生後に想定される復興手順や行政組織内における役割分担，関係機
関との連携及びその適切かつ迅速・円滑な復興に向けた平時からの取り組み等を定める。
・【復興ビジョン編】は，大規模災害による被災状況を想定し，復興の目標や分野別の復興方針等を検討して法に基づく復興計画の概形を定める。
・事前復興の基盤（下支えする取り組み）として重要となる避難，情報と調査，教育（訓練）に関して，市町の特性や課題に応じて必要な事項を検討し，計画（主に復興プロセス編）に反映する。

■事前復興まちづくり計画
・大規模災害による被災状況を想定し，著しい被害により面的な整備が必要となる市街地や集落を対象として，まちや住まいの復興方針，復興のイメージ等を定める計画である。

■復興の事前実施
・事前復興計画と事前復興まちづくり計画の検討に当たっては，総合計画や国土強靱化等の様々な
7

第１部 事前復興の基礎
計画と整合を図り，現在の市町や地域の課題を解消し，災害に強いまちづくりを実現する視点が重要である。
・事前復興計画や事前復興まちづくり計画の検討により，災害発生前に事業化を図ることが効果的であり，実現が可能な事業については，“復興の事前実施”として取り組み，災害に強いまちづくりを推進することが重要である。

■計画の策定・事前復興計画と事前復興まちづくり計画の策定は，法に基づく復興計画につながるものとして，その上位関連計画となる総合計画，国土強靱化計画，都市計画マスタープラン，地域防災計画等との整合性に留意する（図 1.1-6 参照）。
・また，各計画の策定は，市町の災害特性や課題，地域の意向等に応じて，同時並行又はどちらかの計画を先行して行うことが考えられる。いずれの策定順序となっても，計画間の整合を図ることが必要である。

図 1.1-6 事前復興計画等の位置づけ

8

第１章 事前復興の定義と必要性

２．事前復興の取り組みの必要性
大規模災害が発生した際には，困惑と混乱が渦巻き，行政職員は応急対策等に追われる中で，法に基づく復興計画の策定等を検討することは困難を極め，目指すべき「復興」の姿について十分な議論ができないことが想定される。このため，災害が発生する前に「事前復興」に取り組み，被害の軽減はもとより復興までの期間短縮や復興の質の向上（地域の活力や魅力，住民の幸福等）を図ることが必要である（図 1.1-7 参照）。
以下に，事前復興の取り組みによって期待される効果について示す。

■被害の軽減（防災・減災の上乗せ）
・ハード・ソフト両面からの防災・減災対策，公共施設の高台移転等による被害の軽減
・災害に強いまちづくりの実現（事前実施）による地域の活力や魅力の維持■復興の期間短縮
・初動・応急，復旧，復興に至るプロセスの理解に基づき，事前に復興の体制構築等を検討しておくことによる復興業務や対応の円滑化
・応急仮設住宅の建設候補地抽出や地籍調査の推進など，災害発生後に必要な事項の事前検討による復興までの期間短縮
・災害発生後に建設する防潮堤の整備や復興イメージ等に関して，事前に住民の意向把握と合意形成を図ることによる復興の期間短縮■復興の質の向上と適切化
・市街地や集落等の復興のあり方について，災害発生前に住民と協働で検討し，地域の活力や魅力を維持・発展させる復興イメージの作成
・早期の復興実現による地域住民の人口流出防止（＝地域活力等の維持）

図 1.1-7 事前復興の取り組みによる効果のイメージ

9

第１部 事前復興の基礎

第２章 南海トラフ地震の想定と避難・復興の視点
１ 南海トラフ巨大地震の想定
1-1．四国地域に想定される被害
内閣府及び四国各県が公表している南海トラフ巨大地震による被害想定をみると，各県とも地震
による揺れや津波により甚大な被害が想定されている。特に，高知県，徳島県，愛媛県の太平洋側において甚大な津波被害が想定されている（図 1.2-1，図 1.2-2 参照）
。
地表震度
７
６強
６弱
５強
５弱
４
３以下

図 1.2-1 南海トラフ巨大地震時の最大震度想定

図 1.2-2 津波の最大値と１ｍの津波到達時間

参照：内閣府「南海トラフの巨大地震による津波高・浸水域等（第二次報告）」（H24）※「四国における津波災害からの復興まちづくりに向けた事前対応の手引き」（H31.1）（四国地方整備局 災害に強いまちづくり検討会）より抜粋

1-2．愛媛県で想定されている被害
愛媛県地震被害想定調査（平成 25 年 12 月）
では，南海トラフにおいて想定される最大クラスの地震が発生した場合，県内のほぼ全域
で「震度６弱以上」の強い揺れを引き起こし，
宇和海沿岸の広い範囲で「６～９ｍ程度」，瀬戸内海沿岸で「３～４ｍ」程度の津波が襲来し，死者は約１万６千人，経済被害は約 16 兆円に上り，県下全域に甚大な被害が発生すると想定されている（図 1.2-3，図 1.2-4 参照）。
このような甚大な被害が想定される中で，地域の持続的な発展を促すためには，被害の軽減を図る取り組みと合わせて，被災後の速やかな復興を促すことが重要になる。
図 1.2-3 南海トラフ巨大地震の震度分布（５ケースの重ね合わせ）
参照：愛媛県地震被害想定調査結果（H25.12）

10

第２章 南海トラフ地震の想定と避難・復興の視点

図 1.2-4 最高津波水位
参照：愛媛県地震被害想定調査結果（H25.12）

1-3．愛媛県における津波対策の取り組み（１）津波防災地域づくりに関する法律に基づく津波浸水想定等
県では，津波防災地域づくりに関する法律（平成 23 年 12 月制定）に基づき，「最大クラスの津波」に対して総合的防災対策を構築する際の基礎となる津波浸水想定を作成，公表（H25.6）した。
また，警戒避難体制を特に整備すべき区域として，津波防災地域づくりに関する法律第 53 条第 1項の規定に基づく「津波災害警戒区域（イエローゾーン）」を指定し，津波に対する警戒避難体制の整備を進めていくこととしている。
津波浸水想定に関する参照 URL：
https://www.pref.ehime.jp/bosai/higaisoutei/shinsuisoutei.html
津波災害警戒区域に関する参照 URL：
https://www.pref.ehime.jp/h40180/bosai/tsunamikeikaikuiki.html（２）愛媛県海岸保全基本計画
県では，海岸に面した地域の安全を確保するとともに，海岸のもつ良好な自然環境の整備と保全を図り，また，人々の多様な利用が適正に行われる総合的な海岸保全を推進するために，「愛媛県海岸保全基本計画」（豊後水道東沿岸，伊予灘沿岸，燧灘沿岸の区分ごと）を策定している。
愛媛県内で，津波被害の懸念が大きい豊後水道東沿岸では，海岸保全に関する基本理念として「郷土の暮らしを守り，独特の雄壮な海岸環境を活かした海岸づくり」が掲げられ，防護面での基本方
針として，以下が示されている。
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第１部 事前復興の基礎【防護面での基本方針】
地域を守る安全な海岸の整備を最優先に考え，高潮・波浪や侵食の危険性が高い地域など緊急に防護が必要な箇所から計画的に整備を進める。
また，南海トラフ地震による地震・津波に対しては，一定の防護施設を備えつつ，安全な場所への避難を基本に，円滑な避難を支援する施設整備，情報伝達及び避難体制の強化を図り，ソフ
ト対策と一体となって地域住民や観光客をはじめとする全ての海岸利用者にとって安全で安心できる海岸づくりを進める。
さらに，持続的に海岸保全施設の安全を確保するため，予防保全の考え方に基づく適切な維持管理を徹底する。
参照 URL：https://www.pref.ehime.jp/h40500/5742/kihon.html（３）愛媛県御荘地区の海岸保全施設の整備方針
愛南町御荘地区の３海岸（御荘港海岸，長崎海岸及び成碆海岸）は，愛媛県海岸保全計画において，概ね 20 年間に重点的に整備を行っていくべき「重点整備海岸」となっており，L1 津波対策に関する整備方針として，以下が示されている。

■津波対策の整備手法
津波被害の軽減のため，町が進める避難対策に加え，地域の実情に応じた段階的な堤防整備を行います。
◇第１期整備（概ね 20 年）
・次の南海トラフ地震に備え，早期に目指すべき防御レベルを設定し，それに必要な整備を先行して行います。
◇第２期整備（第１期整備完了後）・第１期整備と並行して，地域との日常生活や沿岸環境等への影響及び避難対策との連携を考慮した将来的なまちづくりのあり方を含めて，最適な整備水準（堤防高）の検討を進め，地域との合意形成を図っていきます。
■早期に目指すべき防御レベル（第１期整備の目標）（図 1.2-5 参照）◇ソフト対策と一体となり津波による人的被害を“０”にする
・L1 津波の浸水開始を遅らせることにより避難時間を確保し，津波による人的被害“０”の実現を目指します。
◇津波が越流（堤防等を越える）した場合においても被害の抑制を図る（粘り強い構造)
・L1 津波が堤防等を越流することが想定されますが，その際にも壊れにくい構造（粘り強い構造）を採用することで，津波被害の抑制を図ります。
◇被災後の速やかな復旧・復興につなげる
・L1 津波による浸水があっても，防災上重要施設や被災後の復旧・復興に必要となる産業基盤施設が喪失しないよう，浸水範囲の抑制や浸水深の低減を図ります。

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第２章 南海トラフ地震の想定と避難・復興の視点
・南海トラフ地震の発生時に想定される広域的な地盤沈下が発生しても，被災後において日常的な浸水被害を防ぐことができる堤防高さを事前に確保し，速やかな復旧・復興につながる整備を進めます。

図 1.2-5 早期に目指すべき防御レベル（第１期整備の目標）■配慮事項◇環境・景観・利用等への配慮
・沿岸部には，過去の調査で植生や底生生物等の貴重種が確認されており，堤防整備によって生じる周辺への影響を調査・分析し，施設計画の策定にあたっては自然環境の保全に配慮します。
・景観や生活環境，漁業活動等への影響を可能な限り抑制し，地域住民や関係者への適切な情報提供に努めます。
・堤防整備にあたっては，コストを抑えた工法や効率的な施設計画の検討に努めます。
・河川の津波遡上対策についても，関係機関と協議しながら進めます。
◇避難への意識・整備が開始されても完了するまでに長い年月がかかり，また，完了しても想定を越える津波が発生した場合には，堤防等を津波が越えるため，「自らの命を守るためにも避難は必ず必要」という意識啓発に努めます。
◇総合的な対策の推進
・堤防整備とあわせて，愛媛県と愛南町が連携を図りながら，避難路の整備や情報伝達体制の強化などソフト対策を拡充し，総合的な津波対策に努めます。
※愛南町御荘地区沿岸津波対策検討委員会（第４回）の配布資料「整備方針（案）」から抜粋
参照 URL：https://www.pref.ehime.jp/nan40112/aidoboku/index.html

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第１部 事前復興の基礎

２ 地域特性を踏まえた避難と復興の検討における視点
2-1．地域モデルの分類
南海トラフ地震への備えとして，住民の生命を守るための避難や適切かつ迅速・円滑な復興を見据えた検討に取り組むことが重要である。
避難や復興の検討に当たり，愛媛県各市町の中でも，地形や市街地・集落の形成状況等の特性が異なることから，それぞれの特性や災害リスクを踏まえた検討を行うことが必要である。そのため，
以下のような区分で，避難や復興の検討における視点の整理を行う。

（１）海岸平野部の市街地（宇和海沿岸）【想定される地域】宇和島市，八幡浜市，愛南町等の市街地【被 害 特 性】甚大な津波被害（２）海岸平野部の市街地（瀬戸内海沿岸）【想定される地域】松山市等の市街地【被 害 特 性】津波被害は比較的少ないが，家屋倒壊や地震火災・津波火災等による被害（３）山地が迫る沿岸集落【想定される地域】西予市の明浜・三瓶地域等の沿岸集落【被 害 特 性】甚大な津波被害（４）半島・島しょ部【想定される地域】伊方町等【被 害 特 性】津波被害や集落の孤立等（５）内陸部の平地部【想定される地域】西予市宇和地域等【被 害 特 性】津波被害はないが，家屋倒壊や地震火災等による被害（６）中山間地域【想定される地域】西予市の野村・城川地域等の中山間地域【被 害 特 性】津波被害はないが，揺れによる土砂災害，集落の孤立等

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第２章 南海トラフ地震の想定と避難・復興の視点
2-1．地域モデルの分類に応じた検討の視点
地域特性を踏まえた避難と復興の計画検討における視点は，表 1.2-1 のように整理される。

表 1.2-1 避難と復興の計画検討の視点

避難計画検討の視点

復興計画検討の視点（１）海岸平野部
・津波到達までの時間が短く，広い平（宇和海沿岸）野部のため，安全な避難場所が限られることが想定され，津波避難ビルの指定等による避難場所の確保が重要・面的な被害を受けることで，大規模な市街地の再編の検討が必要
・高台移転等を行う際には，まちの中心地等が大きく変わる可能性がある
・津波浸水想定区域が広範囲に広がっていることが想定され，広範囲で居住の規制等を検討することが必要（２）海岸平野部
・海抜が低い広い平野部が広がってお（瀬戸内海沿岸）り，安全な高台等が近くに少ないと想定され，確実な避難などの防災意
識高揚や津波避難ビルの指定等が重要・沿岸部で，住宅が密集し産業施設等が立地している地域があり，液状化
や地震火災等への対策が重要

・沿岸部で津波被害や地震火災が生じた際には，市街地の改善（土地区画整理事業や延焼遮断帯の確保等）が必要
・L1 津波と L2 津波の水位はあまり変
わらず，L2 津波高よりも高潮で決まる計画堤防高の方がかなり高いため，復旧・新設する海岸堤防等の高さが復興の焦点となることが想定される（３）山地が迫る
沿岸集落

・津波到達までの時間が短く，高台等の安全な避難場所への速やかな避難が重要
・避難路が急こう配であると想定され，手すり等の整備が重要
・古い町並みを残す集落等が多く，避難路沿いの家屋・ブロック塀等の倒壊対策が重要・集落の高台移転等の検討が必要
・平地部の嵩上げと山地の造成等のバランスを考慮した高台移転等の適地を検討することが重要
・海岸沿いの土地利用規制に当たっては，生業や立地している住居・施設等への影響が大きいことから，関係者の意向を踏まえた検討が必要

（４）半島
・島しょ部

・津波到達までの時間が短く，高台等の安全な避難場所への速やかな避難が重要
・避難路が急こう配であると想定され，手すり等の整備が重要
・古い町並みを残す集落等が多く，避難路沿いの家屋・ブロック塀等の倒壊対策が重要・道路網が被災した際は，一定期間の孤立が想定され，避難所までの経路の確保や避難場所での長期滞在を見据えた対策が重要

・集落の高台移転等の検討が必要
・急峻な地形であり，高台移転等の適地の確保が困難な地域があると想定される
・海岸沿いの土地利用規制を行うと，活用可能な土地が狭あいになることが想定される（５）内陸部の平地部

・揺れや地震火災等への対策が重要

・地震火災が生じた際には，集落の改
善（延焼遮断帯の確保等）が必要（６）中山間地域

・揺れに対する対策や土砂災害等の危険箇所から速やかに避難する等の配慮が必要

・土砂災害等が生じた際には，危険な場所からの移転等の検討が必要

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第１部 事前復興の基礎

３．大規模災害における復興の課題と教訓
3-1．東日本大震災等における復興の課題「復興まちづくりのための事前準備ガイドライン」（国土交通省 平成 30 年 7 月）では，阪神・淡路大震災，新潟県中越地震及び東日本大震災からの復興まちづくりでの取り組み内容を踏まえた，
被災後の適切かつ迅速・円滑な復興まちづくりに向けた課題・教訓として，以下が示されている。
参考：課題の分類①復興まちづくりを担う庁内の復興体制の早期整備【復 興 体 制】②復興まちづくりの取組や手順の検討と，実施主体の明確化【復興プロセス】③大規模災害時の復興まちづくりに対応できる職員の育成【職 員 育 成】④平時からの住民のまちづくりへの取組，住民の復興まちづくりへの理解【住民参加，学習】⑤基礎データの事前の整備【基 礎 デ ータ】⑥地域課題に対応した復興まちづくりを進めるための既存計画の理解，整理【基 礎 デ ータ】⑦復興事業に必要となる用地の事前検討【復興デザイン】⑧市街地特性と被害想定をもとにした復興まちづくりの事前検討【復興デザイン】※参考として示している「課題の分類」は，「3-2．平成 30 年７月豪雨災害における教訓」や「第２部 2-2（２）事前復興の取り組みの体系整理」との関係性を明確にしている。

3-2．平成 30 年７月豪雨災害における教訓
平成 30 年 7 月豪雨災害は，梅雨前線の停滞や線状降水帯の発生による集中豪雨によって，愛媛県，広島県，岡山県等の西日本を中心に大きな被害をもたらした。愛媛県下では，南予地域を中心に各地で甚大な被害が発生した。
本災害の対応から得られた教訓は，災害の種別は異なるといえども，本指針においても活かすべ
きものと考える。そこで，大規模な被害からの復興を進めている宇和島市と西予市にヒアリングを実施し，復興における課題や事前復興において必要な取り組み等を確認した。
以下に，ヒアリングによって得られた課題・教訓等を示す。

■復興プロセス○大規模災害対応の経験がなかったことから，何から取り組めば良いかわからなかった。
○大規模災害からの応急・復旧・復興の取り組みは，初めての経験であり，急場しのぎの対応となった。事前準備の必要性を痛感した。
○豪雨災害では，被災者の状況や再建意向の把握等を比較的早期に行うことができた。南海ト
ラフ地震により面的な被害を受ける地域については，さらに多くの被災者が出てくる可能性があり，再建意向等の把握に時間を要することが想定され，事前に建築制限の適否を検討しておくことが必要である。
○初動期及び応急期の各種調査の経験が無く，調査項目や判断基準が不明瞭な状況で，早急な調査が求められた。結果として，調査に不備があり，再調査を行う場合もあった。
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第２章 南海トラフ地震の想定と避難・復興の視点■復興体制○復興の中心となる部署を設置したが，その部署に技術系職員がいなかったため，復旧・復興の事業に関して，内容を理解するのに苦労したことがあった。
○横断的な組織の設置を行ったが，当初は，役割分担が明確でなく，各課との連携や情報の集約には課題があった。災害の規模に応じた体制や役割分担を検討し，職員が理解しておく必要があると感じた。
○復興対策本部に外部の人材（復興業務を経験したことのある他自治体の職員等）が参画することで，運営がスムーズになった。
■基礎データ○被害状況の調査に当たり，協定を締結していた国土地理院から航空写真の提供があり，概況把握に非常に役立った。
○多くの課が関係するため，被災者の情報（罹災証明の発行，各種支援の措置状況等）の管理に苦労した。
○空家の調査を行っていたことで，倒壊した空家の所有者等の確認がスムーズに行われた。
○道路台帳や河川台帳は，PDF データとして保持していたが，加工ができないといった問題があった。デジタル化を進めておけば，被災状況の調査・整理が容易にできたのではないかと思われる。
○国土調査が進んでいたため，事業が円滑に進んだ。ただし，相続手続きが適切に行われていない場所では問題があった。
○国土調査を実施していない箇所では，境界確定等の作業が生じ，工事期間に大きな影響を与えた。所有者不明の土地等もあった。
■被災者の意向○応急仮設住宅への入居意向は，時間経過や被災者の生活再建の状況等によって変化した。
○市町外へ避難した人の連絡先がわからず，情報を発信できないケースがあった。
■被災者支援○「被災者支援に関する各種制度の概要」（内閣府）等を参考に，「支援制度のしおり」を早期に作成したことで，住民に対して効果的な情報発信ができた。
○農業用モノレールの復旧に対応できる業者が少なく，対応に時間を要した。
○平成 30 年 7 月豪雨災害では，漁業の被害は比較的限られていたが，南海トラフ地震を想定
すると，漁業の復興に関する補助事業が重要となる。現行の補助事業等において不足する支援について検討する必要がある。

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第２部 事前復興の取り組み

第２部 事前復興の取り組み
第１章 復興のプロセスと事前復興
１．復興とは大規模な被害を受けた際の「復興」は，“まちの復興”，“住まいの復興”，“産業の復興”，“くらしの復興”の４分野よりなる。この各分野の「復興」が目指すものは，元に戻す「復旧」だけでなく，被災した地域の活力や魅力等を高めることにある。
そのために，大規模災害からの「復興」では，「命を守る」，「生活を守る」，「産業を守る」，「自然を守る」の４つの要素を中心に，様々な復興の条件等を踏まえて「あるべきまちの姿」を見出し，
魅力あるものとして再建することが重要である（図 2.1-1 参照）。それは，過去の歴史と現代を照らし合わせ，新しい価値観の下，創造的にまちの未来が描かれることにより成される。

図 2.1-1 大規模災害からの復興における４つの要素

２．復興のプロセスと事前復興の取り組み
2-1．住まいとまちづくりの復興のプロセス
これまでに発生した災害後の復興プロセスを分析し，発災後の時間経過に応じた「住まい」と「まちづくり（計画と事業）」の標準的な復興プロセスを図 2.1-2 に示す。図中に記載される主な内容（各項目）については「■復興のプロセスの概説」に後述する。

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状況

避難行動調査，応急仮設住宅等に関する意向調査（無事なら）家に戻る

家族・親族の家等

ホテル・宿泊施設等

指定避難所

避難所等

市街地・集落が壊滅的な被害

避難生活期

住民

【住まい】

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【計画と事業】

復興まちづくり図 2.1-2 住まいとまちづくりの復興プロセス

道路啓開

被害認定（激甚災害等）
第一次建築制限【インフラ等】
・災害救助法等・相談窓口の設置
等

・公共土木施設等（道路・河川等）の応急復旧
・ライフライン（電気・ｶﾞｽ・通信）等の応急復旧

応急復旧等

復興まちづくり計画の作成（集落・地区別）

面整備を実施する箇所を対象

区域外

災害公営住宅（戸建て，集合）

持家の再建

復興事業の完了（自己再建，支援再建）

道路，河川，海岸保全施設等の復旧，整備

教育の早期再開 （仮校舎の確保等）

医療・福祉施設等の再建支援 （被災者支援の対応等を含む）
教育の本格復旧

農林水産業の再建支援，工場・店舗等の再建支援 （応急期の仮スペース確保，再建に向けた支援（グループ補助金等）等）

被災者支援 （被災者等の各種支援等）

公費解体，ガレキの撤去，処理 （仮置場の確保，災害廃棄物の処理等）

・公共土木施設等の復旧に向けた設計，査定等

災害査定等

・海岸保全施設等の復旧，整備方針の検討 ※基本的にＬ１対応
・復旧，整備方針に基づく津波シミュレーション

移転元地等の利用・新たな産業の誘致 等

復興事業の推進・防災集団移転促進事業
・漁業集落防災機
能強化事業
・土地区画整理事業
・がけ地近接等危
険住宅移転事業
・災害公営住宅の整備 等

・道路，河川，海岸保全施設等の復旧，整備・災害危険区域の指定や移転促進区域の設定

第二次建築制限（復興事業を実施する区域）

都市計画 ・被災市街地復興推進地域の都市計画決定（２年以内）
・都市計画事業等に基づく建築制限区域①復興まちづく計画の区域②地区の復興に向けた目標③地区の復興イメージ（土地利用，ゾーニング，公共施設配置，多重防御等）④被災者の住宅再建に向けた事業 等

事業計画の作成

・土地区画整理事業
や防災集団移転促進事業を実施する
場合は，事業計画の策定

恒久的な住宅の再建意向，必要量の算定等

恒久的な住宅の再建意向調査

・住宅を再建する場所，再建の方法等に関する意向把握
・災害公営住宅の必要量等の把握

復興計画の作成（行政区域全体）

住民意向調査た際には応急仮設住宅への入居はできない（併給は不可））

海岸保全施設等の復旧，整備方針の検討

・必要に応じて建築制限の要請
・建築制限の必要がなくなった場合は，速やかに制限を解除

各種の被災者支援制度等の情報発信
等

解除

区域外

親族等の家

（他市町で確保する場合もあり）

個々の状況
に応じて

本格復興期

住宅の応急修理 ＝ 従前の自宅の再建 （住宅の応急修理は１ヵ月以内に完了，災害救助法に基づく住宅の応急修理を行っ

都市計画 ・市街地で土地区画整理事業が必要な地域を区域
対象に建築制限の実施（基本１ヵ月，1ヵ月の延長可）

・国・県道等の道路
啓開・市町道の道路啓開

・人命
・建物
・インフラ
等

一時的なまちのあり方の検討

・大規模な改変が必要な地域では，長期間の避難生活における，一時的なまちの姿の検討

・土地区画整理事業等が必要な地域における復興の方針（建築制限の実施が必要な箇所）
・行政区域全体の復興に向けた
基本的な考え方

応急仮設住宅復興事業の着手（おおむね６か月以降）（建設型応急住宅，賃貸型応急住宅）※最長２年①復興計画の区域，期間②復興計画の目標③人口の現状及び将来見通し，土地利用に関する基本方針④「まち」や「住まい」，「産業」，「暮らし」等の再建に向けた方針，事業 等

・建設型応急住宅の整備※商店，福祉施設等の整備
・公営住宅，賃貸型応急住宅（民間賃貸住宅等）の確保

復興の基本方針の検討

・応急仮設住宅の必要量の確認（意向調査）・建設型応急住宅の建設場所の決定，応急仮設住宅の手配（県との連携）

元の住まいが修復すれば居住できる場合

親族等の協力を得て仮住まいを確保する場合

自力で仮住まいを確保できない場合

復興始動期

建設型応急住宅の整備等

罹災証明の発行 等

応急仮設住宅の必要量の
算定等

被害状況等
の調査

（おおむね２週間以降）
インフラの復旧，ガレキの撤去等

被災建築物応急危険度判定，被災宅
地危険度判定 等

津波収束
津波襲来

揺れ
家屋倒壊
・土砂災害

第１章 復興のプロセスと事前復興命を守るための避難

南海トラフ地震発生【生業・暮らし】

第２部 事前復興の取り組み■復興のプロセスの概説
復興のプロセス（「図 2.1-2 住まいとまちづくりの復興プロセス」参照）について概説する。

○避難所
災害が発生した時には，あらかじめ指定した指定避難所の被災状況，周辺の火災の延焼などの可能性，その他の二次災害の可能性，危険物の有無などの安全面を直ちに確認の上，災害救助法による避難所を設置する。
原則として，学校，公民館，福祉センター等の公共施設等を避難所に指定することとなっている
が，避難の長期化が見込まれる場合や要配慮者を対象に旅館やホテルを借り上げて，避難所とすることも可能である。

○応急仮設住宅
災害が発生し，住家が全壊，全焼又は流出し，居住する住家がない者であって，自らの資力では住宅を得ることができない者に対して，災害救助法に基づき，応急仮設住宅の供与を行う。
応急仮設住宅の供与に当たっては，速やかに応急仮設住宅の必要数を把握し，建設事業者団体等の協力を得て，建設型応急住宅の建設，民間賃貸住宅の借り上げ（賃貸型応急住宅）を行う。

○住宅の応急修理
住宅が半壊し，自ら修理する資力のない世帯に対して，被災した住宅の居室，台所，トイレ等の日常生活に必要な最小限度の部分の応急修理に対する補助を行う。
なお，応急仮設住宅に入居する人は対象にならないことに留意する必要がある。

○被災建築物応急危険度判定
大地震等により被災した建築物は，余震などによる倒壊の危険性や外壁・窓ガラスの落下，付帯設備の転倒などのおそれがある。応急危険度判定は，人命にかかわる二次的災害を防止することを目的として，建築に関する専門知識を有する者が，建築物の危険性を速やかに判定するものである。
判定結果は，建築物の見やすい場所に表示し，居住者はもとより，付近の通行人などに対してもその建築物の危険性について情報提供を行う。

○被災宅地危険度判定
大地震等により宅地が大規模かつ広範囲に被災した場合，「被災宅地危険度判定士」が被災した宅
地の危険度を判定することにより，被害の発生状況を迅速かつ的確に把握し，住民に周知することで，二次災害の防止及び軽減，住民の安全の確保を図る。

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第１章 復興のプロセスと事前復興○罹災証明
罹災証明書とは，災害により被災した住家の「被害の程度」を市町村長が証明するもの。この証明書は，被災者生活再建支援金の支給，住宅の応急修理など，様々な被災者支援策を受ける際に必要となる。
なお，罹災証明は，地震や風水害等の災害により被災した住家の「被害の程度（全壊，半壊等）」を認定する「住家の被害認定」の結果に基づき交付される。

○災害公営住宅
災害公営住宅は，災害で住宅を失い，自らが住宅を確保することが困難な方に対して，安定した生活を確保してもらうために，市町村や都道府県が国の助成を受けて整備する公営住宅である（図2.1-3 参照）。

図 2.1-3 東日本大震災において整備された災害公営住宅
参照：ＵＲ都市再生機構ＨＰ○建築制限
大規模な被害が起きた市街地においては，住宅や事業所等の個別復旧等が行われることにより，その後の復興まちづくりの取り組みに影響があるとされる場合，建築基準法第 84 条等に基づき，建築制限等を行うことができる。
（第２部 第２章 １ 1-2 参照）○防災集団移転促進事業
災害が発生した地域又は災害危険区域のうち，住民の居住に適当でないと認められる区域内にある住居の集団移転を支援する事業である。
市町村が被災した移転元の宅地を買い取り，津波等に対し脆弱な住宅が建設されることがないよ
うに建築制限を実施する。市町村が移転先となる住宅団地を安全な高台等に整備し，住宅の敷地を販売又は賃貸にて移転対象者に提供する。
移転者に対しては，市町村が整備した住宅団地の敷地取得や住宅建設のために住宅ローンを活用する際の利子相当額への支援等がある。

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第２部 事前復興の取り組み○漁業集落防災機能強化事業
被災地の漁業集落※において，安全安心な居住環境を確保するための地盤嵩上げ，生活基盤や防災
安全施設の整備等を実施し，災害に強い漁業地域づくりを推進する事業である。
漁業集落における地盤の嵩上げや切盛土，漁業集落排水施設や集落道等の生活基盤の整備，漁港との連絡道の整備等の支援が行われる。
※対象となる漁業集落の条件として，「漁家比率１位又は漁業依存度１位の集落」や「人口が 50 人以上 5,000 人以下（過疎地域等の指定を受けている地域の場合）」がある。

○土地区画整理事業
土地区画整理事業は，都市計画区域内において，道路，公園，河川等の公共施設を整備・改善し，土地の区画を整え宅地の利用の増進を図る事業である。
復興事業においては，区画の整形とあわせて，浸水区域内の地盤の嵩上げを行い，安全な市街地の形成を図ることとなる。
公共施設が不十分な区域では，地権者からその権利に応じて少しずつ土地を提供してもらい（減歩），この土地を道路・公園などの公共用地が増える分に充てる他，その一部を売却し事業資金の一部に充てる事業制度となっている（図 2.1-4 参照）。

図 2.1-4 土地区画整理事業のイメージ
参照：国土交通省ＨＰ○がけ地近接等危険住宅移転事業
災害の未然防止を図るため，自然災害のおそれの高い土地（災害危険区域や土砂災害特別警戒区域等）から住宅を移転する者に対し，住宅再建に係る資金を借入した場合の利子相当額，除却及び移転等に要する費用の補助を行う。
防災集団移転促進事業が集団移転を支援する事業であるのに対し，個別移転の支援を行うことが可能な事業である。

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第１章 復興のプロセスと事前復興
2-2．事前復興の取り組みの体系（１）事前復興として必要な取り組みの抽出
図 2.1-2 に示した復興のプロセスを踏まえて，東日本大震災等における課題・教訓や平成 30 年 7月豪雨災害からの復興を進めている自治体のヒアリング結果を参考にし，事前復興として必要となる取り組みを抽出した。
図 2.1-5 に復興プロセスに応じた事前復興として必要な取り組みを，表 2.1-1 に抽出した取り組
みの一覧を示す。

表 2.1-1 必要となる取り組みの一覧

分類
住民

必要となる取り組み
・長期避難生活に関する意向把握の事前検討（啓発含む）
・住宅の再建に関する支援制度（応急修理等）の理解

住まい・危険度判定等の実施体制の構築
・速やかな罹災証明の発行に向けた体制の構築
・建設型応急住宅の建設候補地の確保，レイアウトの検討
・賃貸型応急住宅等の確保に向けた関係団体との協定等の検討
・恒久的な住宅再建に関する意向把握の事前検討（啓発含む）

計画と事業・被害状況調査等の実施体制の構築（受援計画，協定等）
・事前のデータ整備（調査用の図面，必要データ等）
・建築制限等の制度の理解
・復興計画等の策定手順，検討体制の事前検討
・事前復興計画，事前復興まちづくり計画の作成
・復興事業等の活用が想定される地区の事前検討
・災害公営住宅の整備候補地（安全な高台等）の事前検討
・復興事業（防集，漁業集落環境整備事業等）の理解・地籍調査の推進，相続手続きの適正化
・移転元地等の利用（事業用地等）に関する事前検討

インフラ等

・建設事業者やライフライン事業者との連携
・他市町からの応援職員等の受入体制の構築（受援計画等）

生業・くらし・被災者支援制度の理解，事前整理
・ガレキの仮置き場等の事前検討
・産業の復興に関する支援制度（グループ補助金等）の理解

共通（基盤）

・住民意向の把握（事前復興センサス等）
・基礎データの集積（情報プラットフォーム等）
・人材育成，教育（職員，住民，自主防災組織等）

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状況

命を守るため
の避難

津波襲来

揺れ
家屋倒壊
・土砂災害

住民

避難行動調査，応急仮設住宅等に関する意向調査

避難所等

市街地・集落が壊滅的な被害

避難生活期【 住ま い 】

被害認定【計画と事業 】【 インフラ
等】

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応急復旧等

各種の被災者支援制度等の情報発信等⇒復興計画等の策定手順，検討体制の事前検討

復興まちづくり図 2.1-5 復興プロセスに応じた事前復興として必要な取り組み
災害査定等

医療・福祉施設等の再建支援

南海トラフ地震発生【生業・暮らし】

事前復興として必要な取り組み⇒人材育成，教育（職員，住民，自主防災組織等）⇒基礎データの集積（情報プラットフォーム等）⇒住民意向の把握（事前復興センサス等）⇒産業の復興に関する支援制度（グループ補助金等）の理解⇒復興事業等の活用が想定される地区の事前検討⇒事前復興計画，事前復興まちづく
り計画の作成⇒復興事業（防集，漁業集落環境整
備事業等）の理解⇒災害公営住宅の整備候補地（安全な高台等）の事前検討⇒恒久的な住宅再建に関する意向把握の事前検討（啓発含む）

教育の早期再開

移転元地等の利用復興事業の推進⇒移転元地等の利用（事業用地等）
に関する事前検討⇒地籍調査の推進，相続手続きの適正化

教育の本格復旧

道路，河川，海岸保全施設等の復旧，整備

農林水産業の再建支援，工場・店舗等の再建支援

被災者支援

公費解体，ガレキの撤去，処理⇒ガレキの仮置き場等の事前検討⇒他市町からの応援職員等の受入体制の構築（受援計画等）⇒被災者支援制度の理解，事前整理⇒建設事業者やライフライン事業者との連携

事業計画の作成

第二次建築制限（復興事業を実施する区域）

復興まちづくり計画の作成（集落・地区別）⇒住宅の再建に関する支援制度（応急修理等）の理解⇒賃貸型応急住宅等の確保に向けた関係団体との協定等の検討

恒久的な住宅の再建意向調査

恒久的な住宅の再建意向，必要量の算定等

海岸保全施設等の復旧，整備方針の検討⇒建設型応急住宅の建設候補地の確保，レイアウトの検討⇒事前のデータ整備（調査用の図面，⇒建築制限等の制度の理解
必要データ等）⇒被害状況調査等の実施体制の構築（受援計画，協定等）⇒速やかな罹災証明の発行に向けた体制の構築⇒危険度判定等の実施体制の構築⇒長期避難生活に関する意向把握の事前検討（啓発含め）

道路啓開

第一次建築制限

一時的なまちのあり方の検討

復興の基本方針の検討

住民意向調査

住宅の応急修理 ＝持家の再建

復興事業の完了

災害公営住宅

本格復興期

親族等の家
従前の自宅の再建

復興事業の着手（おおむね６か月以降）

応急仮設住宅復興計画の作成（行政区域全体）

復興始動期

建設型応急住宅の整備等

罹災証明の発行 等

応急仮設住宅の必要量の
算定等

被害状況等
の調査

（おおむね２週間以降）
インフラの復旧，ガレキの撤去等

被災建築物応急危険度判定，被災宅
地危険度判定 等

津波収束

第２部 事前復興の取り組み

第１章 復興のプロセスと事前復興（２）事前復興の取り組みの体系整理
復興のプロセスから抽出した事前復興として必要な取り組み（図 2.1-5）について，「第１部 第２章 ３．大規模災害における復興の課題と教訓」で述べた課題の分類項目に応じて整理を行い，本指針における事前復興の取り組みの体系を定めた。
図 2.1-6 に事前復興の取り組みの体系を示す。
詳細は「第２章 事前復興の取り組み」で説明する。

図 2.1-6 事前復興の取り組みの体系

25

第２部 事前復興の取り組み

第２章 事前復興の取り組み
本章では，前節で抽出・整理した事前復興の取り組みの体系に基づき，その項目ごとに取り組みの内容等を解説する。各々は，図 2.2-1 のように整理される。

１．復興手順等の理解

1-1．復興プロセスの理解
1-2．復興に向けた建築制限等の実施方法の理解

２．復興体制に関する事前検討と構築

2-1．復興を進める実施体制の事前検討
2-2．被害状況調査等を進める体制の準備
3-1．各種データと情報の定期的な収集・整理３．基礎データと情報の整備と分析

3-2．災害リスクの想定
3-3．現状把握と課題分析
3-4．被災者情報等の適切な管理
3-5．システムの構築とデジタル化

４．避難と再建に関する住民意向の調査と分析

4-1．被災後の調査と分析に向けた準備
4-2．被災前の調査と分析

５．支援制度・事業制度等の理解と準備

5-1．各種の被災者支援制度の理解と準備
5-2．東日本大震災で活用された復興事業等の理解と準備

６．復興イメージの事前検討

6-1．一時的なまちの姿の検討
6-2．避難から復興までを見据えたまちづくり計画の検討6-3．被災後のまちづくり計画の事前検討

７．事前復興の教育7-1．人材育成・教育

図 2.2-1 事前復興の取り組みの体系

26

第２章 事前復興の取り組み

１．復興手順等の理解
1-1．復興プロセスの理解
・災害発生後の混乱した状況下においても，適切かつ迅速・円滑な復興を推進していくためには，
職員一人ひとりが復興に関する理解を深めておくことが重要である。
・そのため，「第２部 第１章 ２．復興のプロセスと事前復興の取り組み」で整理した「住まい」と「まちづくり（計画と事業）」に主眼を置いた標準的な復興プロセスを参考に，各市町の特性に応じた復興プロセスの詳細な検討や役割分担を検討する。
・なお，「住まい」と「まちづくり（計画と事業）」以外の分野（例えば，生業（産業），保健・医療・福祉，教育の分野等）についても，復興プロセスを検討し，作成することが望ましい。

1-2．復興に向けた建築制限等の実施方法の理解
・復興手順等の中でも，「住まい」と「まちづくり（計画と事業）」の分野にお発災
被災建築物等の概況調査

いて特に重要な手順となる建築制限
第一次建築制限について整理を行う(図 2.2-2 参照)。
・建築制限は，災害危険区域（建築基準法第 39 条）による恒久的な建築制限

復興地区区分（重点復興地区(≒第一次建築制限区域)、
復興促進地区、復興誘導地区）の検討
第一次建築制限（案）の申出（市町村→県）【建築基準法第84条】

都市復興基本方針の策定・公表（県）と，建築基準法第 84 条等による一定

第一次建築制限区域の指定（県）【建築基準法第84条】

期間の制限がある。

・大規模な被害を受けた市街地においては，住宅や事業所の個別復旧等が行われることにより，その後の復興まち

第二次建築制限または
災害危険区域による制限■一定期間の建築制限（都市計画区域）

被災建築物等の状況調査
復興地区区分の再検証
地区別復興手法(現在位置・移転)の検討（市町村）
都市復興基本計画（骨子案）の策定・公表（県）
都市計画（骨子案）の策定（市町村）第二次建築制限区域（被災
市街地復興推進地域）の都
市計画決定（市町村）

災害危険区域の指定や移転促進区域の設定（市町村）【被災市街地復興特措法第７条】【建築基準法第39条】

づくりの取り組みに影響があるとさ地区の復興まちづくり

れる場合に，特定行政庁※は建築基準法第 84 条に基づき，建築制限等を行うことができる。
・また，土地区画整理事業等を実施する
ために，必要があると認めるときは，

防災集団移転促進事業計画等の作成（市町村）

都市計画事業等に基づく建築制限（市町村）

災害危険区域の指定や移転促進区域の設定（市町村）【都市計画法第53条、54条】【土地区画整理法第76条】【建築基準法第39条】※継続【現在位置による復興】
土地区画整理事業、津波復興拠点整備事業 等行うことができる。

【移転による復興】
防災集団移転促進事業

等※同一市町村又は同一地区において、現在位置による復興・移転による復興の両立が考えられ、地域の実情に応じた検討が必要である。

図 2.2-2 発災後の建築制限の行動手順

築制限の実施から事業化までの流れを理解し，特定行政庁との事前調整を

復興都市計画事業等の都市計画決定（市町村）

市街地整備事業（防災集団移転促進事業、土地区画整理事業、
津波復興拠点整備事業等）等の推進

都市計画事業等に基づく建築制限を・市町の担当者においては，これらの建都市復興基本計画の策定・公表（県）地区の復興まちづくり計画の策定（市町村）（四国地方整備局 災害に強いまちづくり検討会）

図るなどにより，大規模災害発生後に27

第２部 事前復興の取り組み
速やかに行動できるようにしておくことが重要である。
※特定行政庁：愛媛県，松山市，今治市，新居浜市，西条市。宇和島市は限定特定行政庁。

■一定期間の建築制限（都市計画区域以外）
・都市計画区域以外の地域においては，建築行為の自粛の呼び掛けを行うことを想定しておく。

■恒久的な建築制限【解説６】
・建築基準法第 39 条に基づき，津波等による危険の著しい区域について，住居の用に供する建築物の建築の禁止，その他建築物の建築を制限する災害危険区域を指定することができる。
・なお，防災集団移転促進事業により，住居の集団的移転を行う場合は，移転元地（移転促進区域）
を災害危険区域に指定することが，移転促進区域内の宅地等の買取に対する国庫補助の要件とな
っている。

【解説６】
防災集団移転促進事業における移転促進区域の設定と災害危険区域の指定の順序には特に定めはなく，事業を実施しやすい方法で行うことができる。
「災害危険区域」建築基準法第 39 条
地方公共団体は，条例で，津波，高潮，出水等による危険の著しい区域を災害危険区域として指定することができる。
災害危険区域内における住居の用に供する建築物の建築の禁止その他建築物の建築に関する制限で災害防止上必要なものは，前項の条例で定める。
「移転促進区域」
住民の生命，身体及び財産を津波等の自然災害から保護するために，住居の集団的移転を促進す
ることが適当であると認められる区域

28

第２章 事前復興の取り組み

２．復興体制に関する事前検討と構築
2-1．復興を進める実施体制の事前検討（１）庁内の体制
・災害発生直後の混乱した状況下においても，応急・復旧等の取り組みとあわせて，円滑に復興を進めていくためには，事前に復興を進める庁内体制を検討しておくことが必要である。
・復興の取り組みは，様々な分野が関係してくることから，庁内を横断する統括的な組織の設置が効果的である。
・市町の既存の組織体制や想定される被害の規模等も踏まえつつ，状況に応じた庁内体制を設置することができるように準備しておく必要がある。

①災害復興本部の設置
・多くの市町で，災害が発生した際（または発生するおそれがある際）には，「災害対策本部」を設置し，被災から応急対応・復旧対策を行う。その後，大規模な被害を受けた際には，復興を計画的に進めることを目的とした「災害復興本部」を設置することが市町地域防災計画に位置付けられていると想定される。
・大規模災害発生後，復興の取り組みが必要となった際に，効果的に災害復興業務を推進するためには，「災害復興本部」の設置とあわせて，庁内の横断的な調整を担う組織（課や班）等を検討し，あらかじめ地域防災計画等に位置付けておくことが有効である。

②復興の中心となる組織（課や班）の設置
・復興の取り組みは，長期化することが想定され，復興に関する情報の集約や調整等を行う組織（課や班）を設置することで，迅速・円滑な復興の取り組みにつながることが期待される。
・復興の中心となる組織を検討する際は，復興の取り組みが多岐にわたることから，幅広い分野の職員の参画が望ましい。
・復興の中心となる組織を設置し，市町として復興に取り組む姿勢を打ち出すことは，住民が復興の歩みを実感することにもつながることが期待される。

29

第２部 事前復興の取り組み■復興を進める庁内体制の事例

市災害対策本部（宇和島市地域防災計画より）

大規模災害発生後・宇和島市では，大規模災害時には，災害対策本市災害復興本部

部を災害復興本部に移行することを定めている（図

生

支

援

Ｇ

イ ン フ ラ 復 旧 Ｇ

調

産

業

整

廃

棄

Ｇ

長

長

・統括調整グループを設置し，庁内の情報の集約と括部こととしている。

活

統部課をグループにわけて情報共有や連携の強化を図る

本・庁内の横断的な復興の取り組みの推進に向け，各

副本

2.2-3）。

調整を行うこととしている。

復
物

対

興

Ｇ

策

Ｇ

防 災 ・ 減 災 推 進 Ｇ
現

地

※ 必 要

に

支

援

Ｇ

応

じ て 設

置

図 2.2-3 市災害復興本部の体制図■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・市町災害復興本部には，大規模災害からの復興の経験を有する他市町村の応援職員やアドバイ
ザー等の参画を行うことが効果的。
・横断的な調整を行う組織には，幅広い知識が求められる。特に，復興事業等については，関係機関や住民等との調整が必要になることから，土木系の職員が参加することが望ましい。
・復興の中心となる部署を設置したことで，住民に対して，市が復興に積極的に取り組む姿勢を見せることができたと感じている。

（２）対口支援等の受入体制
・大規模災害時には，自市町の職員だけでの対応には限界がある。そのような状況下では，対口支
援や災害時相互応援協定等に基づく応援職員等による支援が行われるものと想定される。これらの応援職員等を効果的に活用することが，応急・復旧，復興の効率的な実施につながる。
・市町では，応援職員等の受入体制を構築しておくことが重要であり，「愛媛県受援計画モデル（令和２年３月）」等を参考にして，受援計画を策定し，以下の事項を定める。
①災害対策本部内に「受援班」の設置②「受援班／人的受援担当／物的受援担当」の構成員と役割の明確化③各部（各課）の受援窓口の担当部署と役割の明確化④応援等を受ける業務（受援対象業務）の想定⑤地域内輸送拠点の選定⑥物的支援の応援要請を行う関係機関の連絡先⑦受援に関する様式等の作成（受援業務・応援要請シート，日報，引継書等）⑧応援職員等の受入環境の想定（スペース確保，資機材等の提供，執務環境，宿泊場所のあっ
せん等）

30

第２章 事前復興の取り組み■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見・受入に慣れていないため，応援職員に適切な業務の振り分けができなかった。
・危険度判定等において，応援職員が業務に集中できるような体制（人員，スペースの確保等）を整えることが重要であると感じた。

（３）地域等との連携体制①地域等との連携
・復興を進める際には，様々な場面で地域等との合意形成を図っていく必要がある。
・復興計画を策定する際には，「大規模災害からの復興に関する法律」に基づく復興協議会を組織化することが想定されることから，復興協議会のメンバーとして，関係機関や学識者，地域住民の代表者等と調整し，事前に人選を行っておくことが効果的である。
・また，復興まちづくり計画の策定には，地域住民の意向把握と合意形成が不可欠であり，計画策
定の速やかな着手に向け，市町や地域の状況に応じた住民の参画方法等を検討しておく。

②ボランティアや NPO 等との連携
・災害時にはボランティアや NPO が担う役割は大きく，社会福祉協議会が中心となったボランティ
アセンターの運営体制の構築や，NPO の活動を支援する中間支援組織の育成等に努める。
■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・大規模災害時には，行政だけの対応は限界がある。行政と住民，団体等とつなぐ組織として，中間支援組織等の役割が重要である。

（４）その他の体制
・大規模災害時には，産業基盤や職場等も被災し多くの人が仕事を失うことで，地域活力の喪失や人口流出等につながるおそれがある。
・東日本大震災の復興の際には，失業者を県又は市町村の臨時職員等として雇用し，以下のような事業を実施している。
ガレキの片付け・仕分け
避難所や被災地域の治安確保のためのパトロール
避難所での子どもの一時預かり，高齢者宅の片付け支援
被災地域の環境美化，まちづくりのための植栽
・人口の流出防止や被災者の生活再建等のためには，復旧・復興等の取り組みにおいて，被災者が収入を得られる機会を創出することが一助となることから，失業者の一時的な雇用の確保に向けた体制についても検討しておく。
・このような復旧・復興等の取り組みに被災者を雇用することは，被災者の経済的な支援だけでなく，「復興等へ貢献している」という，前向きな意識づくりにも寄与することが期待される。
31

第２部 事前復興の取り組み
2-2．被害状況調査等を進める体制の準備
表 2.2-1 に被害状況調査等を進める体制の準備における検討事項の一例を示す。
（１）調査項目
・初動期・応急期における速やかな被害状況の把握が，適切な復旧・復興につながる。一方で，広範囲かつ多数の被災箇所を調査する必要があることから，事前の準備が重要となる。
・発災直後の混乱の中で，表中①～⑥の調査を行う必要があるため，その準備をしておく。
（２）実施体制の準備
・大規模な災害が発生した際の被害状況調査等は，混乱の中で，不慣れな人員で対応せざるを得ない事態が生じる。
・そのため，事前に，調査の実施方法の整理や様式作成，必要な資機材の準備，応援職員等の受入も踏まえた実施体制等を想定しておく。
・また，国や県，関係機関，業界団体，地場企業等と協定の締結等に基づく連携強化を図り，効率的な被害状況調査等の実施体制を構築しておく。
表 2.2-1 被害状況調査等を進める体制の準備における検討事項（一例）

項目

体制における検討事項①被害状況の全体把握（概略調査）・職員の参集時における被害状況の集約方法の検討
・住民からの被害状況の情報の集約方法の検討
・民間の航測会社から衛星写真等の入手方法の検討②地震被災建築物応急危険度判定

・県や建築士協会等との連携③被災宅地危険度判定

・自市町における被災宅地危険度判定士の育成（職員の講習会への参加等）④被害認定調査・「災害に係る住家被害認定調査業務実施体制の手引き」（令和２年３月 内閣府（防災担当））等の理解⑤インフラ被害調査

・道路や河川，港湾・海岸等の被害状況の確認体制の検討
・建設事業者等との連携体制の検討⑥生業被害調査

・商工会・商工会議所等との情報収集・共有体制の検討■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・危険な箇所の状況調査等においては，ドローンを活用した調査が効果的であった。
・被害認定調査自体を知らない状況で，発災後に一から勉強した。理解不足で，写真の撮り方に不備があり，再調査するなどの手間が生じた。調査の経験がある対口支援の職員が来てからは，指導を受けながらスムーズに調査を進めることができた。
・住民の方が片付けを始めていた家屋もあり，事前に写真を撮っておくといったことの周知を図っておくべきと感じた。
・事前の体制を検討しておくことで，自市町の弱いところを明確にし，その弱いところに他自治体からの応援職員を配置するなどの対策を事前に検討しておくことが必要だと感じた。

32

第２章 事前復興の取り組み

３．基礎データと情報の整備と分析
3-1．各種データと情報の定期的な収集・整理
・災害発生後に，速やかに被害状況調査の実施や法に基づく復興計画の策定等に取り組めるように，
平常時から，必要となる各種のデータと情報の収集・整理を行う。表 2.2-2 に一例を示す。
・また，市町の各種まちづくり計画や防災・減災に関連する計画，災害時の行動マニュアルなどについては，職員一人ひとりが理解を深めておく必要があり，計画の策定時や見直し時等において，幅広い職員への周知に努める必要がある。
・各種データについては，継続的な更新とデジタル化を図るとともに，地図情報については GIS データ化による整理に努める。
・災害によるデータと情報の遺失を避けるため，クラウド化の推進等に努める。

表 2.2-2 必要なデータと情報（一例）

項目
被害状況調査必要なデータと情報の一例

活用方法

地形図，都市計画図

被災箇所の整理

住宅地図

家屋・宅地等の被害状況の整理

建物情報（固定資産税課税台帳等）

家屋の被害状況の整理

空家情報

倒壊空家の所有者情報等の確認

道路，下水道，上水道等の台帳

インフラ被害の整理

防災マップ

二次災害等の危険箇所の把握

事業者情報

産業の被害状況の調査

総合計画／都市計画マスタープラン

まちづくりの方針等の確認

地域防災計画

防災・減災等に関する方針等の確認

人口ビジョン，総合戦略

人口の動向，将来人口の動向の把握
まちづくりの方針等の確認

復興計画等の策定
上位関連計画

各種の防災関連計画（災害廃棄物処理 応急期の土地利用の想定状況等の把握
計画，応急仮設住宅の建設候補地等） 応急・復旧業務等の対応方法の確認
基礎情報
土地利用

災害リスク

人口，産業

基礎情報の把握自治会，自主防災組織

コミュニティの状況等の把握

土地利用現況図

現況の土地利用の把握

公共用地

活用可能な土地の把握

各種法規制

事業不適格地の把握

各種ハザード情報

災害リスクの把握

災害履歴

災害リスクの把握

33

第２部 事前復興の取り組み■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・都市計画マスタープラン等の計画については，職員自体も目にする機会が少ない。自市町の計画について，理解しておくことが重要であると感じた。

3-2．災害リスクの想定
・市町や地域における災害リスクを理解することは，防災・減災対策の検討だけでなく，事前復興計画や事前復興まちづくり計画等を検討する上でも重要な情報である。
・県が公表している被害想定をはじめ，各市町で作成している BCP や国土強靱化地域計画におけるリスクシナリオ等も参考にしながら，災害発生時に想定される事象等の確認を行う。
・また，津波浸水想定や土砂災害（特別）警戒区域等の災害リスクと，人口分布や土地利用（現況及び都市計画マスタープランに位置付けられた将来像等）といったまちの状況を重ね合わせることで，まちの課題等を明確にすることが可能となる。
■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・復興団地等の整備候補地については，再度，被害を受けることがないような場所を候補地とする必要がある。

3-3．現状把握と課題分析（１）社会環境・愛媛県は，全国平均に比べ，人口減少・少子高齢化等が進んでおり，大規模災害が発生した際には，その傾向に拍車がかかることが懸念される。
・各市町・地域における人口や産業の動向等を把握し，平常時と災害発生後に生じる課題等の検討を行う。
（２）土地・建物・事前復興計画や事前復興まちづくり計画の策定に当たっては，現況の土地利用や建物の状況等を把握するとともに，総合計画や都市計画マスタープラン等に位置付けられているまちづくりの将来像等を確認し，復興の目標や基本方針，復興イメージ等を検討していく必要がある。
・そのため，都市計画基礎調査や土地・建物の状況等のデータの収集・整理を行い，まちの現状把握や災害による危険性の高い地域等の把握に努める。
（３）事業用地，不適格用地
・市街地や集落が面的な被害を受け，高台移転等の復興事業を行うことが必要となった際には，用地買収等が行われることとなる。
・復興事業の長期化の原因の一つとして用地の問題があり，地籍調査の推進や土地・建物登記簿の相続手続きの適正化等に努めることが重要である。

34

第２章 事前復興の取り組み
・また，各種の法規制等の確認を行い，保安林や文化財等の規制により，復興事業等での活用が困
難な区域を確認しておく。
■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・国土調査が進んでいたため，土地の境界が問題になることはなく，事業が円滑に進んだ。ただし，相続手続きが適切に進んでいないという問題があった。
・復興において活用が想定される候補地について，登記情報や所有者意向等の確認を優先的に進めることは効果的と思われる。

（４）地域資源・大規模災害が発生した際には，地域で育まれてきた歴史や文化，環境，景観等が喪失するおそれがある。
・事前復興計画や事前復興まちづくり計画の策定に当たっては，地域の宝（＝資源）を守る又は取り戻す視点が重要であり，地域住民の意見も確認しながら，地域資源の抽出・整理を行うことが重要である。

3-4．被災者情報等の適切な管理（１）システム活用能力の向上
・住民の生活再建を適切に支援するためには，被害認定調査から罹災証明の発行，各種の被災者支援の実施状況などを一元的に管理することが重要である。
・県と市町が共同で導入・利用している愛媛県被災者支援連携システムの円滑な運用に向け，シス
テム活用能力の向上等に努める。
（２）住民・地域との連携
・避難生活の長期化に伴い，利便性の高い市町外へ（一時的も含め）転居する住民が増加していくことが想定される。市町外へ流出することで，各種の支援制度等の情報が伝わらず，適切な被災者支援が行えない状況が生じるおそれがある。
・また，復興の進捗状況に応じて，住民への情報発信や意向把握等を行う必要があることから，自治会や自主防災組織等との連携を図りながら，市町外へ転出する避難者をはじめとして，コミュ
ニティ単位での連絡先の把握方法を事前に検討しておく必要がある。
■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見・市町外へ避難した方の連絡先がわからなくなり，応急仮設住宅への入居意向等を確認できない状況が生じた。
・各種の支援制度について，被災状況の調査結果と申請状況の突合せ，住家への文章での周知等を行い，漏れの無いよう努めたが，申請に基づくものであり，受けられる支援を受けていない
被災者がいる可能性はある。

35

第２部 事前復興の取り組み
3-5．システムの構築とデジタル化
・国や県，市町，民間等が有するまちの基礎情報や防災情報等を収集し，GIS（地理情報システム）
等による一元整理を行い，地図上で情報を重ね合わせて表示することにより，地域の課題抽出やまちづくりの検討に活用することができる。
・自市町で GIS 等のシステムを導入している場合は，各種データの整備やシステムの活用能力の向上等に努め，未導入の市町は，システムの導入を検討する。
・なお，「南海トラフ地震事前復興共同研究」では，情報基盤の構築の一例として「情報プラットフ
ォーム」の整備に取り組んだ（図 2.2-4 参照）。
【第４部 第３章に詳述】

図 2.2-4 情報プラットフォームの整備と活用

36

第２章 事前復興の取り組み

４．避難と再建に関する住民意向の調査と分析
4-1．被災後の調査と分析に向けた準備・大規模災害発生後には，避難行動や住宅再建意向，まちづくり（法に基づく復興計画）等に関する様々な意向調査を行うことになる。
・復旧・復興に関する多岐にわたる対応が求められる中で，様々な意向調査を実施する必要がある
ことから，事前に，調査票の作成や実施方法等を検討しておくことが効果的である。
・このうち，住宅再建意向は，復興の進捗状況や被災者の長期避難生活の状況等による時間経過とともに変化することが想定されることから，意向調査を複数回実施する必要があることに留意する必要がある。
■東日本大震災における住宅再建に関する意向調査
・「東日本大震災における災害公営住宅の供給促進のための計画に関する検討－災害公営住宅等に係る意向把握方法に関する研究－（国土技術政策総合研究所 国立研究開発法人建築研究所）」では，東日本大震災における住宅再建に関する意向調査の実施状況について，以下のようなことが示されている。
平成 29 年１月・東日本大震災における住宅再建に関する意向調査の調査方法は，大きく，「アンケート」と「ヒアリング」，「仮申込み」の３通りがみられた（図 2.2-5 参照）。
意向調査の実施時期は，各市町村
が，計画段階や整備段階ごとに実施されている。復興期間が長期化する
場合には，インフラ等の復興や避難先での生活などに伴い被災者の住宅再建に係る意向も変化することから，り返しの意向把握が行われている。

災害公営住宅の全体整備戸数の概算把握
意向調査②
■基本情報
■住宅再建の基本的考え方■災害公営住宅の意向１（立地、住宅形態等）

営住宅に係る円滑な意向把握と早急な供給に向けた意向調査のフロー・基本計画の精査・決定

質問項目の一例として，右図が示された。あくまで一例であり，人口規模
や経済状況，被害状況に配慮し，実態に即した意向把握を行うことが重要である。

・住宅再建等の方法-公営住宅、民間賃貸住宅、持家購入、自宅立替、自宅改修等
・災害公営住宅入居希望
・住宅再建の希望場所
・住宅再建の場所での重視点
・希望立地
・希望住宅の属性（建方、階数、住戸タイプ等）

基本計画案の検討
意向調査③
■基本情報
■住宅再建の基本的考え方■災害公営住宅の意向２（より詳細な意向）

今後の大規模地震における災害公・属性等・分離した世帯・従前状況/被災状況
・現在の住居（避難状況）
・住宅の状況

意向調査④■災害公営住宅の入居希望（届け出）→地区別募集倍率の想定

・希望立地
・希望住宅の属性-住宅形態、規模・間取り
・入居者-人数、高齢者数、幼児・児童等数
・特別のニーズ-分離世帯との同居希望、
高齢者向け住宅の希望、グループ入居希望、
親・子世帯ペア入居希望等
・生活支援サービス-見守り・介護等
・希望地区/団地別・希望住宅の属性 ・入居者
・特別のニーズ ・生活支援サービス

災害公営住宅供給計画の精査・決定（総戸数、地区別戸数、供給年次、募集方法等）

計画段階と整備段階のそれぞれで繰

意向調査①
■基本情報
■住宅再建の基本的考え方

質問項目

災害公営住宅供給計画（総戸数、地区別戸数）の被災状況や復興状況により異なる

意向調査フロー

図 2.2-5 意向把握調査フローと段階ごとの質問項目（例）参照：東日本大震災における災害公営住宅の供給促進のための計画に関する検討－災害公営住宅等に係る意向把握方法に関する研究－
国土技術政策総合研究所 国立研究開発法人建築研究所
平成 29 年１月

37

第２部 事前復興の取り組み■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・各種の調査機関等がアンケートやヒアリングを実施した。被災者の立場からは，多くのアンケ
ートやヒアリングに対応することが負担となった面もある。可能な限り，集約して行うことが必要である。

4-2．被災前の調査と分析
・大規模災害発生後，被災者となった住民は，生活再建において，多くの選択と決断を迫られることとなる。
・そのような中，「南海トラフ地震事前復興共同研究」では，生活再建に向けた円滑な合意形成を事前に検討するため，「事前復興センサス」として，被災した住民が希望する居住と勤労場所の意向を把握する取り組みを行った（図 2.2-6 参照）。
・事前復興センサスの取り組みは，実際の発災時に行われる調査の予行演習としての意味合いも持
ち，結果を踏まえて調査内容や実施方法等を検討していく必要がある。
【第４部 第３章２に詳述】

図 2.2-6 事前復興センサスの実施イメージ38

第２章 事前復興の取り組み

５．支援制度・事業制度等の理解と準備
5-1．各種の被災者支援制度の理解と準備
・災害発災後，速やかに適切な被災者支援を行えるように，各種の被災者支援制度の整理を行っておくことが効果的である。
・各種の被災者支援制度の整理により，市町の職員が支援制度への理解を深めるとともに，整理した情報を住民に発信することで，住民が活用可能な支援制度を把握することができ，速やかな生活再建への一助となることが期待される。
■被災者支援に関する各種制度の概要（内閣府 令和２年 11 月１日現在）
http://www.bousai.go.jp/taisaku/hisaisyagyousei/seido.htm
・被災者が各種の支援制度を最大限に活用しながら生活再建や地域の復興に向けて取り組むことができるよう，支援制度をとりまとめて公表している。
・「経済・生活面の支援」，「住まいの確保・再建のための支援」，「中小企業・自営業への支援」，「安全な地域づくりへの支援」，「相談窓口」等の情報を掲載している。

■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・内閣府の HP や他都市事例を参考にして，「支援制度のしおり」を早い段階から作成し，住民に示せたことが被災者支援において効果的であった。住民だけでなく，職員にとっても支援制度を理解することにつながった。

39

第２部 事前復興の取り組み【参考】被災者支援制度の住民への周知（徳島県美波町の取り組み）
・徳島県美波町では，被災した際の生活再建等に活用可能な支援制度等を整理し，事前復興に関するワークショップにおいて住民に情報提供している。

図 2.2-7 被災者支援制度の住民への情報提供（徳島県美波町提供資料）

40

第２章 事前復興の取り組み
5-2．東日本大震災で活用された復興事業等の理解と準備
東日本大震災における復興の方法や活用された復興事業等を理解し，事前に整理・検討しておくことで，市街地や集落において面的な再整備が必要となった際に，地域の状況や被害の大きさ等を踏まえた，適切な復興まちづくりの検討につながることが期待される。
（１）復興パターン・東日本大震災で被災した市街地や集落の復興パターンは，「被災市街地復興手法検討調査（とりまとめ）」（平成 24 年 4 月 国土交通省 都市局）によると，居住地に着目した分類としてＡ～Ｅの５つのタイプが示されている（図 2.2-8，表 2.2-3 参照）。なお，被災前に沿岸部に立地していた産業地は，ほぼ同位置において復興が進められている。
・復興パターンの検討は，海岸堤防の整備等に基づく津波シミュレーションの結果や住民意向等を踏まえて選択されることとなるが，住民との合意形成等に多くの時間を要すると想定される。
・そのため，災害の発生前から，津波の浸水想定や地形の状況（背後地含む），移転候補地の有無，
住民意向等を踏まえて，それぞれの市街地や集落において想定される復興パターンを検討し，住民との合意形成を進めておくことで，早期の復興につながることが期待される。

図 2.2-8 東日本大震災の復興パターンの分類
参照：被災市街地復興手法検討調査（とりまとめ）（平成 24 年４月 国土交通省 都市局）

41

第２部 事前復興の取り組み
表 2.2-3 東日本大震災の復興パターンごとの地区数
復興パターン

市町村数

地区数

A：移転

25/32 市町村（40％）

B：現地集約

市街地等

集落

127/208 地区（61％）

30/83 地区（36％）

97/125 地区（78％）

3/32 市町村（ 5%）

6/208 地区
（ 3％）

5/83 地区（ 6％）

1/125 地区
（ 1％）

C：嵩上げ

7/32 市町村（11％）

19/208 地区（ 9％）

8/83 地区（10％）

11/125 地区（ 9％）

D：移転＋嵩上げ

12/32 市町村
（19％）

18/208 地区（ 9％）

14/83 地区
（17％）

4/125 地区（ 3％）

E：現地復興16/32 市町村
38/208 地区
26/83 地区
12/125 地区
（25％）
（18％）
（31％）
（10％）
※市街地等：市街地と市街地に準ずる地区※市街地：用途地域を含む地区※市街地に準ずる地区：用途地域を含まない，町村役場が立地するもしくはその付近の地区又は市役所・町村役
場の支所が立地する地区※集落：市街地及び市街地に準じる地区ではない地区
参照：被災市街地復興手法検討調査（とりまとめ）（平成 24 年４月 国土交通省 都市局）

（２）高台移転等に活用された事業
・東日本大震災からの市街地や集落の復興事業では，防災集団移転促進事業（図 2.2-9 参照），漁業
集落防災機能強化事業（図 2.2-10 参照），がけ地近接等危険住宅移転事業，津波復興拠点整備事
業，土地区画整理事業等をはじめ，様々な事業が活用された（表 2.2-4 参照）。
・復興事業について，事業の内容や採択の要件等を理解しておくとともに，市街地や集落ごとの「（１）
復興パターン」の実現において活用可能な事業の想定を行う。
・また，災害で住宅を失い，自ら住宅を確保することが困難な方に対して，安定した生活を確保してもらうために，災害公営住宅を整備することも想定しておく。

■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・復興事業の制度に精通している職員がいなかったので，勉強しながら進めた。いろいろな復興の手段や制度があることを職員が事前に勉強しておく必要がある。
・都市計画や建設，住宅等の技術系職員が少なく，災害査定の対応等も含めて長期にわたって業務の負担が大きくなった。事前に復興のまちの姿を検討しておくことで，復興の早期実現が期
待される。

42

第２章 事前復興の取り組み

図 2.2-9 防災集団移転促進事業
参照：国土交通省 HP

図 2.2-10 漁業集落防災機能強化事業 参照
国土交通省 HP43

第２部 事前復興の取り組み
表 2.2-4 復興交付金 基幹事業
番号
事業名
文部科学省
A-1
公立学校施設整備費国庫負担事業（公立小中学校等の新増築・統合）
A-2
学校施設環境改善事業（公立学校の耐震化等）
A-3
幼稚園等の複合化・多機能化推進事業
A-4
埋蔵文化財発掘調査事業
厚生労働省
B-1
医療施設耐震化事業
B-2
介護基盤復興まちづくり整備事業（「定期巡回・随時対応サービス」や「訪問看護ステーション」の整備等）
B-3
保育所等の複合化・多機能化推進事業
農林水産省
C-1
農山漁村地域復興基盤総合整備事業（集落排水等の集落基盤，農地等の生産基盤整備等）
C-2
農山漁村活性化プロジェクト支援（復興対策）事業（被災した生産施設，生活環境施設，地域間交流拠点整備等）C-3
震災対策・戦略作物生産基盤整備事業（麦・大豆等の生産に必要となる水利施設整備等）
C-4
被災地域農業復興総合支援事業（農業用施設整備等）
C-5
漁業集落防災機能強化事業（漁業集落地盤嵩上げ，生活基盤整備等）
C-6
漁港施設機能強化事業（漁港施設用地嵩上げ，排水対策等）
C-7
水産業共同利用施設復興整備事業（水産業共同利用施設，漁港施設，放流用種苗生産施設整備等）
C-8
農林水産関係試験研究機関緊急整備事業
C-9
木質バイオマス施設等緊急整備事業
国土交通省
D-1
道路事業（市街地相互の接続道路等）
D-2
道路事業（高台移転等に伴う道路整備（区画整理））
D-3
道路事業（道路の防災・震災対策等）
D-4
災害公営住宅整備事業等（災害公営住宅の整備，災害公営住宅に係る用地取得造成等）
D-5
災害公営住宅家賃低廉化事業
D-6
東日本大震災特別家賃低減事業
D-7
公営住宅等ストック総合改善事業（耐震改修，エレベーター改修）
D-8
住宅地区改良事業（不良住宅除却，改良住宅の建設等）
D-9
小規模住宅地区改良事業（不良住宅除却，小規模改良住宅の建設等）
D-10
住宅市街地総合整備事業（住宅市街地の再生・整備)
D-11
優良建築物等整備事業
D-12
住宅・建築物安全ストック形成事業（住宅・建築物耐震改修事業）
D-13
住宅・建築物安全ストック形成事業（がけ地近接等危険住宅移転事業）
D-14
造成宅地滑動崩落緊急対策事業
D-15
津波復興拠点整備事業
D-16
市街地再開発事業
D-17
都市再生区画整理事業（被災市街地復興土地区画整理事業等）
D-18
都市再生区画整理事業（市街地液状化対策事業）
D-19
都市防災推進事業（市街地液状化対策事業）
D-20
都市防災推進事業（都市防災総合推進事業）
D-21
下水道事業
D-22
都市公園事業D-23
防災集団移転促進事業
環境省
E-1
低炭素社会対応型浄化槽等集中導入事業

44

第２章 事前復興の取り組み（３）災害危険区域の指定
・東日本大震災の復興においては，多くの地区で，海岸保全施設や津波防護施設等の整備計画を踏
まえて，津波の浸水被害を受けた区域や津波シミュレーションの結果に基づき災害危険区域の指定が行われた（第２部 第２章 1-2 参照）。
・防災集団移転促進事業では，移転促進区域内の宅地等の取得費を国庫補助対象とするためには，取得した土地の区域を災害危険区域に指定することが要件となっている。また，土地区画整理事
業では，津波浸水のおそれのある低地等において，災害危険区域等の制度を利用した一定程度の住居系土地利用の制限を検討することが必要となる。
・東日本大震災の復興における災害危険区域の指定の事例を踏まえながら，自市町における災害危
険区域の指定方針等について検討し，住民との合意形成を進めておくことで，早期の復興につながることが期待される。
【参考】災害危険区域の指定（岩手県山田町の事例）
・レベル２津波によるシミュレーションを行った結果，浸水が想定される国道 45 号沿線の区域を
建築基準法第 39 条に基づき，災害危険区域として指定した（図 2.2-11）。
・災害危険区域を第１種・第２種・第３種の３種類に区分して，住居の用に供する建築物の建築を制限している（図 2.2-12）。
○対象となる建物：一戸建ての住宅，併用住宅，長屋，共同住宅，寄宿舎など○対象とならない建物：事務所，店舗，工場，倉庫，ホテル，旅館，病院など
区分

浸水深（シミュレーション結果）

第１種想定される浸水深さが２ｍ以上の区域第２種想定される津波深さが１ｍ以上２ｍ未満
の区域

第３種

想定される津波深さが１ｍ未満の区域

図 2.2-12 建築制限の例外となる構造方法などの基準
参照：山田町 HP45

図 2.2-11 災害危険区域の指定（山田地区）
参照：山田町 HP

第２部 事前復興の取り組み

６．復興イメージの事前検討
6-1．一時的なまちの姿の検討
本指針で示す「一時的なまちの姿」とは，災害発生から復興までの道筋を「①初動」
，
「②応急」
，
「③復旧」
，
「④復興」と区分した際の，主に「②応急」と「③復旧」の期間におけるまちの姿を想定している。住民が，応急仮設住宅等で避難生活をおくる期間に該当する。
（１）応急・復旧期において必要な土地・施設の事前想定
・大規模災害が発生した際には，応急仮設住宅の建設地をはじめ，応急・復旧期において多くの土地・施設等が必要になる。災害発生後の混乱した状況下にて，各種の土地・施設を選定することは困難であることから，事前に候補地等を検討しておく。
・また，東日本大震災の際には，応急仮設住宅の確保が急がれ，復興における恒久的な住宅再建の場として望ましい場所に応急仮設住宅が建設されたという課題があげられており，それぞれの土地・施設が必要とされる期間等も想定しながら，適切な土地利用のあり方を検討する必要がある。
・なお，「大規模な災害の被災地における借地借家に関する特別措置法」（平成 25 年 6 月 25 日公布，
同年 9 月 25 日施行）により，被災地における暫定的な土地利用のニーズに応えるため，存続期間を５年間とする被災地短期借地権が規定されたことから，借地の効果的な活用を検討することも重要である。
・応急・復旧期において必要な土地・施設を円滑に確保するため，事前に下記の候補地の検討を進めていく必要がある。
①応急救助機関の活動拠点⑦ライフライン機関の活動拠点及び資機材置き場②避難所⑧ボランティア活動拠点③医療救護所⑨がれき置き場④市町物資集積所⑩応急仮設住宅建設用地⑤遺体検案・安置所⑪仮設店舗用地

等⑥仮埋葬地（２）まちづくりの視点を踏まえた応急仮設住宅の確保に向けた検討
・大規模災害が発生した際には，被災者の避難生活は長期化し，特に，応急仮設住宅等での生活は２年間を超える期間が想定される。応急仮設住宅は，一時的な「仮の住まい」であっても，そこには被災者の生活があることから，「愛媛県応急仮設住宅ガイドライン」等を参考にしながら，コミュニティや生活利便性の確保等に配慮することが必要である。
・応急仮設住宅の建設候補地の抽出や配置検討においては，コミュニティや福祉・医療，通勤・通学，買い物等の住民生活など，幅広い視点を持って検討することが重要である。

■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・応急仮設住宅の候補地は抽出していたものの，水道の状況等を確認していなかったため，水の確保に関する調整等に時間を要することとなった。

46

第２章 事前復興の取り組み
6-2．避難から復興までを見据えたまちづくり計画の検討
・大規模災害が発生した際に，人的被害を発生させない，被害を抑制することが重要であり，平常時から，職員及び住民一人ひとりが災害に強いまちづくりに取り組むことが重要である。
・揺れや津波から「命を守る」ための避難の徹底や住宅の耐震化，助かった「命をつなぐ」ための応急仮設住宅の確保，住民の「生活を再建する」ための復旧・復興の取り組み等，災害発生後の避難から復興までの時間経過に応じたハード・ソフト両面から対策を検討していくことが必要である。
・また，これらの検討結果については，市町の地域防災計画や都市計画マスタープラン等の関連計
画への反映に努める。

6-3．被災後のまちづくり計画の事前検討
・適切かつ迅速・円滑な復興の実現を図るためには，平常時から復興後のまちづくりを想定し，大規模災害発生後に市町に策定が委ねられる法に基づく復興計画の基礎となる，「事前復興計画」や「事前復興まちづくり計画」の検討を進めていくことが重要である。
・特に，復興イメージを事前に検討し，住民や関係機関とイメージを共有しておくことで，復興までの期間短縮やより良い復興の実現等が期待される。
・「事前復興計画」や「事前復興まちづくり計画」の検討結果については，都市計画マスタープラン
をはじめ，市町で作成する各種の計画への反映に努め，職員一人ひとりの事前復興に関する意識の向上を図る。
【第３部に詳述】47

第２部 事前復興の取り組み

７．事前復興の教育7-1．人材育成・教育
・「人材育成・教育」は，事前復興の取り組みを深化させ，復興の基盤となる土台を形成するための重要な要素であり，継続していくことが重要である。そのため，対象者や年齢に応じた体系的な防災教育の構築に努めることが必要である。
・人材育成・教育の対象者は，「行政職員」だけでなく，「地域住民」も共に学んでいくことが重要である（図 2.2-13）。
【第４部 第４章に詳述】

図 2.2-13 南海トラフ地震事前復興共同研究による教育の取り組み事例■平成 30 年７月豪雨災害からの復興に取り組んだ市町担当者からの意見
・今後，災害が発生した自治体の支援に職員を派遣し，災害対応を学ばせることが効果的と思われる。
・災害が発生した他自治体へ派遣された職員に対して，ノウハウを学んでくるという意識付けが重要である。経験等を広く共有するため，報告会といった機会を設ける必要がある。

48

第１章 事前復興計画等の策定

第３部 事前復興計画等の策定と運用
第１章 事前復興計画等の策定
１．目的と内容
1-1．計画策定の目的「大規模災害からの復興に関する法律」に基づき，特定大規模災害により被害を受けた市町村は復興計画を作成することができる。この法に基づく復興計画は，被災市町村の復興の道筋を示すものであるが，甚大な被害が発生した中で，速やかな計画の策定が求められることとなる。
東日本大震災の復興においては，経験したことのない未曽有の被害であったことや住民との合意形成の困難さ等から，法に基づく復興計画の策定に時間を要し，結果として復興の長期化に影響した一因との指摘もみられる。
このため，平常時に，南海トラフ地震を想定した復興後のまちづくりを検討し，被災後の法に基づく復興計画の基礎となる「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」を作成しておくことで，適切かつ迅速・円滑な復興の実現をめざす。
なお，事前復興計画と事前復興まちづくり計画は，法で定められた計画ではないが，大規模災害が発生した際の，速やかかつ適切な復興を推進していくための事前準備となる計画である。それぞれの市町で災害特性を踏まえて必要性を確認し，計画策定を進めていくことが重要である。

1-2．計画の内容
事前復興計画と事前復興まちづくり計画は，被災後の法に基づく復興計画の基礎となるものであり，法に求められる事項等を基本に検討を行うこととする。
法に基づく復興計画には，下記の事項を記載するものとされている（大規模災害からの復興に関する法律 第 10 条）。
①復興計画の区域②復興計画の目標③当該特定被災市町村における人口の現状及び将来の見通し，計画区域における土地利用に関する基本方針，その他当該特定大規模災害からの復興に関して基本となるべき事項④目標を達成するために必要な次に掲げる事業（復興整備事業）に係る実施主体，実施区域等
イ 市街地開発事業

ロ 土地改良事業

ハ 復興一体事業

ニ 集団移転促進事業

ホ 住宅地区改良事業
ヘ 都市計画法第 11 条第１項各号に掲げる施設の整備に関する事業
ト 小規模団地住宅施設整備事業
チ 津波防護施設の整備に関する事業

リ 漁港漁場整備事業

ヌ 保安施設事業

ル 液状化対策事業

ヲ 造成宅地滑動崩落対策事業

ワ 地籍調査事業
49

第３部 事前復興計画等の策定と運用
カ 住宅施設，水産物加工施設その他の地域の円滑かつ迅速な復興を図るために必要となる施設の整備に関する事業⑤復興整備事業と一体となってその効果を増大させるために必要な事業又は事務その他の地域住民の生活及び地域経済の再建に資する事業又は事務に関する事項⑥復興計画の期間⑦その他復興整備事業の実施に関し必要な事項

法に基づく復興計画に記載が求められる事項をもとに，東日本大震災の被災自治体の復興計画や他都市の先行事例等も踏まえ，「事前復興計画」及び「事前復興まちづくり計画」記載内容等の一例
を表 3.1-1 に整理する。
「事前復興計画」については，市町の事前復興推進や復興における行動指針となる「事前復興計
画【復興プロセス編】」（以下，「復興プロセス編」と言う。
）と，市町の復興の目標や基本方針等を事前に検討しておく「事前復興計画【復興ビジョン編】」（以下，「復興ビジョン編」と言う。
）に区分して整理を行う（図 3.1-1 参照）。
なお，これら３つの計画は，必ずしも別々の計画として作成することを必須とするもではなく，市町の事前復興の取り組み状況や災害リスク，職員の意識，住民意向等を踏まえながら，必要となる計画（項目）を単独又は並行して検討するなど，柔軟な対応のもとで検討を積み上げながら進めてよい。

図 3.1-1 事前復興計画の区分と災害発生後の活用

50

第１章 事前復興計画等の策定
表 3.1-1 計画の記載項目等の一例

項目

事前復興計画【復興プロセス編】事前復興計画【復興ビジョン編】 事前復興まちづくり計画※市町の事前復興の推進計画（⇒復興計画）（⇒復興まちづくり計画）

対 計 ・市町（行政）
象 画
範 の
囲

・市町全域又は被災地区全体

・大規模な被害が想定される地
区や集落レベル（※面的な復興の取り組みが必要となると想定されるエリア）

位
置
付
け・市町の事前復興を推進するた ・「大規模災害からの復興に関 ・「大規模災害からの復興に関めの指針となるする法律」に基づく復興計画 する法律」に基づく復興（まち・復興のプロセス整理により， の基礎となるづくり）計画の基礎となる復興に取り組む際の行動指針
・具体的な地区・集落の復興のとなるあり方を定める

記
載
項
目
︵
例
︶

■想定する災害■対象区域■対象区域■市町の復興への備えに関する ■想定する災害■想定する災害
現状と課題（第２部 第２章 ■対象区域の現状や課題■人口の現状及び将来の見通しの各項目を参考に市町の取り ■人口の現状及び将来の見通し （被災後の人口流出の想定）
組み状況等の整理）（被災後の人口流出の想定） ■復興に向けた課題
・復興手順，復興の体制■復興の目標■対象地区における復興の目標
・データの整備状況■土地利用に関する基本方針 ■復興まちづくり（主に，まち・住民意向の調査方法
・復興まちづくりのゾーニング と住宅）の方針
・支援制度・事業制度の整理
・居住エリア設定の考え方（＝ ■復興イメージの検討
・復興に関する教育・訓練 等
災害危険区域の指定の方針 ・地区の具体的な復興パター■復興プロセスの整理
等）
ン，ゾーニング，断面イメージ
・分野別（まち，住まい，産業，■分野別（まち，住まい，産業，・具体的な居住エリアの設定くらし）の復興の流れの整理
くらし）の方針
・復興において活用する事業の■事前復興として必要な取り組 ■復興の目標を実現するために 想定
み必要な施策・事業■具体的な事業
・市町の課題とプロセス整理を ・事前実施として取り組むべき ・事前実施として取り組むべき踏まえて実施すべき取り組み 施策・事業の検討
施策・事業の検討
の明確化

策
定
体
制
︵
例
︶

・主に行政内部での検討
・行政主導で可・それぞれの地区・集落の具体・学識者や復興に携わった他自 ・学識者や住民代表者等の参画 的な復興のあり方を検討する
治体職員のアドバイス等を受 を得ながら検討することが望 ものであり，住民の参画を得けることが効果的
ましい
ながら検討することが望まし
い

そ
の
他

・検討結果については，市町の ・災害発生後に法に基づく復興 ・災害発生後に復興（まちづく
地域防災計画，ＢＣＰ等の関 計画を作成する際の基礎とな り）計画を作成する際の基礎
連計画へ反映するるとなる51

第３部 事前復興計画等の策定と運用

２．事前復興計画の策定
2-1．策定の体制と手順の検討（１）事前復興計画の構成
1-2 に述べたように，本指針では，事前復興計画は以下の２編に区分して整理を行う。

復興プロセス編
・市町が事前復興の取り組みを推進していくための計画として，「第２部 第２章」で整理した事
前復興の取り組みに関する行動計画として作成するもの。
・また，災害発生後に，市町の職員等が，各種の復興に関する業務・対応を迅速かつ円滑に進めていくための行動指針として，復興の体制やプロセス等を位置付けるもの。

復興ビジョン編
・大規模災害が発生したことを想定し，市町全体（又は被災が想定される地区）の復興の目標や方針等を事前に検討しておくものであり，災害発生後に法に基づく復興計画の基礎となる計画として作成するもの。

（２）策定体制の検討
図 3.1-2 に事前復興計画の策定体制の全体イメージを示す。
①策定委員会等の設置「事前復興計画」の策定体制として，多様な主体の意向を反映するため，事前復興計画策定委員
会等の検討の場を設置することが考えられる。
「大規模災害からの復興に関する法律」では，「特定被災市町村等は，復興計画及びその実施に関し必要な事項について協議を行うため，復興協議会を組織することができる。
」として，協議の内容に応じて以下のような構成員が示されている（第 11 条）。
・特定被災市町村の長
・特定被災都道府県の知事
・国の関係行政機関の長
・その他被災市町村等が必要と認める者
・学識経験を有する者（国土の利用及び土地利用，都市計画，農林水産等） 等
被災後の法に基づく復興計画の策定も見据えつつ，上記の構成員の参画を促すことが望ましいが，「事前復興計画」は，市町の独自の計画であることから，市町の様々な部局の職員が参画する庁内
プロジェクトチーム等を中心に，関係機関や学識者，住民の代表者等が参画した策定体制とすることも考えられる。

52

第１章 事前復興計画等の策定②庁内体制
計画の策定を行う主担当課は，危機管理部局や企画部局，建設部局，都市計画部局等が担うことが想定される。
いずれの課が主管するとしても，事前復興計画は幅広い検討が必要であり，全庁横断的な組織（庁内プロジェクトチーム等）を設置し，多くの職員が関与しながら検討を進めることが重要である。
③住民参画
事前復興計画は，住民の生活再建等においても重要な計画であることから，計画策定への住民参画を促すことが重要である。
住民参画の方法としては，以下の方法が考えられ，市町の状況や住民の事前復興に関する理解の熟度等に応じて，住民参画の方法を検討する。
・策定体制（策定委員会等）への各種団体等の代表者の参画・策定体制（策定委員会等）への一般公募等による住民の参画
・ワークショップや懇話会への住民代表者の参画
・アンケート調査による住民意向の把握
・パブリックコメントによる住民意向の把握

図 3.1-2 事前復興計画の策定体制の全体イメージ53

第３部 事前復興計画等の策定と運用（３）策定の手順の検討
事前復興計画の策定手順としては，図 3.1-3 のような流れが想定される。市町の状況や検討体制等に応じて，策定の手順を検討する。

図 3.1-3 事前復興計画の策定手順（一例）

54

第１章 事前復興計画等の策定
2-2．事前復興計画【復興プロセス編】の策定【復興プロセス編】は，自市町における事前復興の取り組みを推進するための計画なので，市町の独自の計画として作成するものであり，復興に関する業務・対応を迅速かつ円滑に進めていくた
めの行動指針として定める。
以下に，復興プロセス編の検討事項の一例を示す。これを参考として，市町の状況や課題等を考慮して，市町自ら検討することが重要である。
（１）対象区域
復興プロセス編は，自市町全体で事前復興を推進するためのものなので，市町全域を対象とする。
（２）想定する災害法に基づく復興計画は，実際の被災状況に対して復興の道筋を示すものであるが，「事前復興計画」の場合は，被災状況の想定に対して検討を行うものである。
次に起こる災害の規模がわからない状況にある中で，最悪の事態を想定した検討を行うことで，様々な状況への対応が可能になると期待される。そのため，南海トラフ巨大地震（最大クラスの地
震・津波被害）を想定する。
（３）市町の復興への備えに関する現状と課題
市町の復興への備えに関する現状と課題について，本指針の「第２部 第２章 事前復興の取り組み」に示した項目に基づく「表 3.1-2 市町の取り組み状況確認のためのチェックリスト」を活用すること等により，取り組み状況の確認を行う。
なお，このチェックリストは，市町の特性に応じてチェック項目を加除し，取り組みの進捗状況，
担当部署，関連する計画等の項目を増やすことで,より効果的なチェックリストとする。

表 3.1-2 市町の取り組み状況確認のためのチェックリスト
指針記載箇所

チェック項目１．復興手順等の理解
1-1□復興プロセスを理解しているか

1-2□建築制限の必要性を理解しているか□建築制限の行動手順を理解しているか□建築制限の種類や内容を理解しているか□建築制限が必要な区域の想定を行っているか

２．復興体制に関する事前検討と構築
2-1□復興時の庁内体制を検討しているか□復興時の庁内体制が地域防災計画等に位置付けられているか□受援計画の策定を行っているか□災害時相互応援協定を結んでいる市町村との連携が図られているか□復興計画を策定する際の外部組織の構成を想定しているか□ボランティアや NPO 等との協力体制ができているか

2-2□災害発生後に必要な調査を理解しているか□調査の実施体制を検討しているか

55

備考（進捗状況等の記入を想定）

第３部 事前復興計画等の策定と運用指針記載箇所

チェック項目備考（進捗状況等の記入を想定）□必要な備品や調査票等の準備を行っているか□関係機関等との連携体制は検討しているか
３．基礎データ・情報の整備と分析
3-1□災害発生後に必要なデータ・情報等を理解しているか□必要なデータ・情報等の収集・整理を行っているか□BCP や職員初動マニュアル等の作成は行っているか□関連する計画の策定時や見直し時等において，職員への周知を図っているか□データのデジタル化やクラウド化は進んでいるか

3-2□南海トラフ巨大地震が発生した際に，自市町にどのような被害が発生するか理解しているか□津波によって甚大な被害が発生するおそれのある市街地・集落を把握しているか

3-3□人口や産業等の状況整理を定期的に行っているか□土地利用や建物の状況整理を定期的に行っているか□総合計画や都市計画マスタープラン等の将来像等を理解しているか□地籍調査の推進が図られているか□相続手続きの適正化が図られているか□各種の法規制の区域等を把握しているか□地域資源等について抽出・整理を行っているか

3-4□愛媛県被災者支援連携システムの使用方法を理解しているか□被災者の個人情報の取扱いのルール等を検討しているか□大規模災害発生後の被災者情報等を収集する体制（コミュニティ単位での連絡先の把握方法）を検討しているか

3-5□GIS システムを導入しているか□定期的なデータの収集・更新を行っているか□GIS システムを防災・減災対策等に活用しているか

４．避難と再建に関する住民意向の調査と分析
4-1□避難や再建に関する意向調査の実施方法等を検討しているか□意向調査の調査票等を検討しているか

4-2□事前復興センサス等の大規模災害発生後に関する住民意向を調査したことがあるか

５．支援制度・事業制度等の理解と準備
5-1□各種の被災者支援制度の整理を行っているか□災害発生後に被災者支援制度を住民に周知する方法を検討しているか

5-2□東日本大震災の復興において活用された事業（防災集団移転促進事業，漁業集落防災

5-3□災害危険区域（建築基準法第 39 条）を理解しているか

機能強化事業等）を理解しているか□東日本大震災の復興における災害危険区域の指定の考え方などを理解しているか
６．復興イメージの事前検討
6-1□応急・復旧期において必要となる土地・施設を理解しているか□応急・復旧期において必要となる土地・施設を想定しているか□応急仮設住宅の建設候補地を検討しているか

6-2□避難から復興までの住民の生活の場をイメージしているか

6-3□復興まちづくり計画の策定が必要となる市街地や集落を想定しているか□大規模災害発生後の復興イメージについて検討しているか

７．事前復興の教育7-1□住民に対する防災教育に取組んでいるか□職員の人材育成・教育に取組んでいるか

56※1-2 と関連

第１章 事前復興計画等の策定（４）復興のプロセス整理
大規模災害発生後の混乱した状況下においても，適切かつ迅速・円滑な対応を行うためには，住民の避難生活期，復興始動期，本格復興期の各段階に応じて，どの時期に，どのような取り組みが必要かの理解を深めておくことが重要である。そのため，行政運営及び住民の生活再建に係る分野
から，各分野別に復興のプロセス整理を行う。整理する分野は，住まい，まちづくり（市街地，集落等），生業（産業），保健・医療・福祉，教育などから設定する。
表 3.1-3(1)～(4)に，各分野の検討項目の一例を示す。作成に当たっては，「第２部 第１章 ２．
復興のプロセスと事前復興」に示した「2-1．住まいとまちづくりの復興のプロセス」を参考に，関係職員が集まり，議論しながらとりまとめることが考えられる。当初から，全てを網羅したプロセスの作成を目指すのではなく，行政職員トレーニング等を通じて，修正や更新を行っていくことが効果的である。
作成した分野別のプロセスは，関連する他の分野別プロセスとの整合性について確認し，必要に応じて修正や更新を行う。
また，このような復興のプロセス整理を通じて，対応が必要な業務ごとに，庁内の担当課や役割分担，実施体制，必要人員等についても検討し，その実施に当たって事前に準備しておくべき事項等を確認する。

表 3.1-3(1) ①住まいとまちづくりの復興プロセスにおける検討項目（第２部 第１章 2-2 参照）
時間経過
検討項目

避難生活期

復興始動期

本格復興期

■住まい

■住まい

■住まい

・被災建築物応急危険度判定，被・住宅の応急修理

・恒久的な住宅の再建，必要量の災宅地危険度判定等
・罹災証明の発行

・応急仮設住宅（賃貸型応急住宅）の確保

算定・災害公営住宅の整備

・応急仮設住宅の必要量の算定・建設型応急住宅の整備■まちづくり■まちづくり■まちづくり・事業計画の作成

・人命，建物，インフラ等の被害・復興計画の作成

・復興事業の推進

・復興まちづくり計画の作成

・移転元地等の利用状況の調査
・復興の基本方針の検討

・第二次建築制限

・一時的なまちのあり方の検討
・第一次建築制限

表 3.1-3(2) ②生業（産業）の復興プロセスにおける検討項目（一例）
時間経過
検討項目

避難生活期

復興始動期

本格復興期

■商工業

■商工業

■商工業

・事業所・店舗等の被災状況の調・再建意向の確認

・新たな市街地・集落の形成に応・応急的な事業所・店舗等の確保

じた本格的な事業所・店舗等の・事業所・店舗等の応急修理

査■農林水産業再建■農林水産業・再建意向の確認■農林水産業

・農地，農業用施設，漁港，漁船・農地，農業用施設，漁港，漁船・本格的な農林水産業の復旧

等の被災状況の調査■共通等の応急復旧・農林漁業施設再編の検討

・各種の支援制度等の周知

57

第３部 事前復興計画等の策定と運用
表 3.1-3(3) ③保健・医療・福祉の復興プロセスにおける検討項目（一例）
時間経過

避難生活期

復興始動期

本格復興期

検討項目

・社会福祉施設・医療機関の被災・応急的な社会福祉施設・医療機・新たな市街地・集落の形成に応

状況の調査

関等の確保

・避難者への保健・医療・福祉の提供

・応急仮設住宅の団地におけるグ
ループホーム型仮設住宅の確・福祉避難所の開設・運営

保

じた本格的な社会福祉施設・医療機関等の再建
・本格的な心と体の回復に向けて継続的な保健・医療・福祉の提・避難者への継続的な保健・医療・

供

福祉の提供

表 3.1-3(4) ④教育の復興プロセスにおける検討項目（一例）
時間経過

避難生活期

復興始動期

本格復興期

検討項目

・学校施設等の被災状況の調査

・早期の教育再開に向けた検討

・本格的な学校施設の再建

・児童・生徒，教員の被災状況の・応急的な教育の実施

・本格的な教育の再開

調査
・体育館等の指定避難所の運営・避難所での教育（５）事前復興として取り組むべき事項の抽出・整理
現状の事前復興に関する取り組み状況や復興のプロセス整理を通じて明確になった課題等を踏
まえ，市町において事前復興として取り組むべき事項等の抽出・整理を行う。
抽出した事前復興として必要な取り組みについては，市町の状況や復興における課題等を踏まえて，取り組みの優先度や役割分担，実施工程等を検討する。
（６）復興プロセス編のとりまとめ
以上の検討結果を整理し，主に自市町の関係部署の合意を得るとともに職員に計画の周知を図る
ことを目的に，復興プロセス編としてのとりまとめを行う。とりまとめは，事前復興の取り組みの項目（第２部 第２章）や取り組み状況確認のためのチェック項目（表 3.1-2）を基本に，市町の状
況に応じて体系的な整理を行う。また，具体的な施策・事業については，担当部署と実施に向けた工程を明確にすることが重要である（図 3.1-4）。
さらに，策定した復興プロセス編は，関係機関等との共有を図るとともに，復興に関する教育・訓練等で活用し，その結果を反映するなど，随時，計画の更新に努める。

図 3.1-4 プロセス編の整理イメージ58

第１章 事前復興計画等の策定【参考】復興の分野と流れの整理（先行事例）
・「富士市事前都市復興計画」（静岡県富士市 平成 28 年３月）では，５つの分野の復興プロセスが示されている。
●市街地の復興●住宅等の復興●医療・保健・福祉の復興●商業・工業の復興●農林漁業の復興

・「東京都震災復興マニュアル 復興プロセス編」（東京都 平成 28 年３月修正）では，４つの分野の復興プロセスが示されている。
●都市復興
●住宅復興
●産業復興
●くらしの復興59

第３部 事前復興計画等の策定と運用
2-3．事前復興計画【復興ビジョン編】の策定【復興ビジョン編】は，災害発生後に策定する法に基づく復興計画の基礎となる計画として，復興計画に記載が必要な事項を踏まえながら策定する。
表 3.1-1 に示した「復興ビジョン編」の記載内容（例）の項目ごとに，復興ビジョン編の検討方
法や留意事項等について示す。
（１）対象区域
復興ビジョン編は，市町全体の復興の目標や方針等を事前に検討しておくものなので，基本的には復興プロセス編に同じく，市町全域を対象とする。
ただし，市町の中でも，津波災害が想定される沿岸部と土砂災害等の被害が想定される山間部では，被害の様相や復興のあり方が異なることから，想定される災害や地形条件等を踏まえた一定の区域で検討することも考えられる。
（２）想定する災害
発生した災害の規模によって，復興のあり方や住民の避難生活等は異なるので，復興の目標や方針等も変わってくる。特に，津波災害に関しては，「比較的発生頻度の高い L1 津波」と「最大クラスの L2 津波」のどちらを対象にするかによって，復興の目標や方針等も大きく変わる。
したがって，次に起こる災害の規模がわからない状況にある中では，様々な災害の規模を想定して検討することが望ましいが，基本的には，津波浸水想定区域や被害想定等が公表されている「愛媛県地震被害想定調査結果」に基づき，南海トラフ巨大地震（最大クラスの地震・津波被害）を前提とした検討を行う。
（３）対象区域の現状や課題
対象区域の社会経済情勢（人口，産業，土地利用，公共施設や公益施設の配置，道路網等）の整
理や市町における復興に向けた取り組み状況等の確認を行い，現状把握と課題抽出を行う。検討は，
表 3.1-3 に示す現状把握と課題抽出を行う項目を基本として，市町の状況に応じた視点も追加しな
がら現状・課題の整理を行う。
また，市町の取り組み状況等の確認に当たっては，表 3.1-2 に示した「市町の取り組み状況確認のためのチェックリスト」を活用するとともに，関連する計画（総合計画，都市計画マスタープラ
ン，地域防災計画等）における事前復興に関係する目標や位置づけ等の確認を行う。
なお，大規模災害発生後は，現状の課題（例えば，人口減少や産業の衰退等）に拍車がかかるという指摘もあり，災害の発生を見据えた課題整理を行うことが重要である。

60

第１章 事前復興計画等の策定
表 3.1-3 現状と課題の基本的な整理項目
項目

整理事項

事前復興に関する課題検討の視点

人口・国勢調査や住民基本台帳等から市町の人口動向

・人口減少に伴う地域防災力の低下や避難行動要の整理

支援者等の増加等の確認

・市町の人口ビジョンや国立社会保障・人口問題研究所等による将来推計人口の確認
産業

・経済センサス（商業統計調査，工業統計調査）
等から，市町の産業状況の確認

建物・地域の基幹産業の確認
・災害発生後に懸念される産業への影響等の確認

・住宅等の耐震化の状況確認

・耐震化の状況や空家の状況から，災害に脆弱な・空家実態調査

地区等の確認・建物倒壊等により避難路の閉塞等が懸念される地域等の確認

公共・公益
施設

・主要な施設（公共施設，病院，福祉施設，教育・津波浸水想定区域内に位置する主要な施設等の機関等）の配置状況の整理

確認・公共施設等の耐震化の状況確認

・建物の被災等が懸念される公共施設等の確認

道路／・管内図等から道路網の整理

・主要な道路の確認

公共交通

・緊急輸送道路等の整理

・津波や建物倒壊等により，影響を受ける道路や・公共交通網の整理

孤立が懸念される地域の確認
・津波浸水想定区域内にある駅や公共交通網等の
確認

上位関連

・総合計画や都市計画マスタープラン等の上位関計画

連計画におけるまちづくりの目標等の確認

・まちづくりの目標等の確認
・まちづくりの実現において，災害発生後に受ける影響等の確認
・事前復興計画に関する位置づけ等の確認

防災・津波浸水想定区域，土砂災害警戒区域，洪水浸水想定区域等の危険箇所の確認

・災害リスクを有するエリアの確認
・避難場所・避難所等の充足状況の確認

・指定緊急避難場所・指定避難所等の確認（４）人口の現状及び将来の見通し
復興ビジョンの策定に当たっては，人口の規模に応じた適切な市町のあり方を検討することが重要である。南海トラフ地震は，いつ発生するかわからない中で発生時期及び発生後の人口規模を想定するため，人口の現状及び将来の見通しの整理を行う。
将来推計人口については，国立社会保障・人口問題研究所（以下，「社人研」と言う。
）が公表している推計値や市町が策定している人口ビジョン等を基本とするが，大規模災害による人口流出等が生じる可能性があることに留意する。愛媛県の人口は，1,385 千人（平成 27 年国勢調査）である
が，図 3.1-5 に示すように社人研の推計方法に準拠した将来推計人口では，2060 年には 81.4 万人に減少することとなっている。各市町においても，将来的な人口減少は避けられない中で，大規模災害からの復興を検討する際には，人口減少社会に応じたまちづくりを想定する必要がある。
また，大規模災害発生後は，急速な人口減少（流出）が懸念される。特に，東日本大震災の多くの被災地で見られたように，現時点で縮退傾向にある地域においては，そのトレンドが加速することが想定される。そのために，地域住民の被災後における住宅及び生活の再建の意向（場所と形態）を把握しておくことは極めて重要である，その調査手法として「事前復興センサス」の取り組みが参考となる（第４部 第３章参照）。
61

第３部 事前復興計画等の策定と運用

図 3.1-5 愛媛県の将来推計人口
参照：愛媛県人口ビジョン（５）復興の目標
大規模災害が発生し，市街地や集落が壊滅的な被害を受けた際には，新たなまちの構造や土地利用を検討する必要がある。適切かつ迅速・円滑な復興の実現には，住民と行政が共通の目標を持ってまちづくりに取り組む必要があることから，市町の総合計画や都市計画マスタープラン等の上位・関連計画を参考に，復興における目標や方針を定める。
復興における目標や方針は，被災前よりも災害に強いまちを目指すとともに，被災による人口流出等を防止するために，より良いまちづくりや魅力的なまちづくりを進めていくことを示すことが望ましい。なお，復興の目標設定に当たっては，住民から復興まちづくりにおけるキャッチフレー
ズ等を募集することも考えられる。住民から募集することは，住民の事前復興への関心を高める機会にもなる。
■復興計画における目標等の検討事例
・「西予市復興まちづくり計画」（平成31 年３月）では，復興の基本理念等として，３つの基
本理念と目標を掲げている。キャッチフレーズについては，市内の小・中学生から募集を行い，市民の関心を高める工夫等を行っている。

62

第１章 事前復興計画等の策定（６）土地利用に関する基本方針
大規模な災害が発生した際には，市街地や集落の移転などの土地利用の誘導，災害リスクのあるエリアにおける居住の規制等，現況の土地利用からの大きな転換を検討する必要があることから，復興の目標等の実現を図るための土地利用に関する基本方針を定める。
土地利用の方針を検討する具体的な分析手法の一例として，既存の土地利用や人口の分布状況と，
津波浸水想定区域等の災害リスクを重ね合わせることで，現況の土地利用や居住地における災害の危険度を確認するといったことが考えられる。
それらを踏まえつつ，大規模災害が発生した後の復興における計画的な土地利用の実現を図るための方針として，復興まちづくりのゾーニングや災害リスクを考慮した土地利用のあり方等を明確にする。
なお，土地利用方針の検討に当たっては，人口減少や高齢化の進行に伴い，公共交通及び医療・福祉施設等の見直しが必要となることも考慮し，よりコンパクトな市街地や集落の形成に向けた検討を行うことが望ましい。

①復興まちづくりのゾーニング
総合計画や都市計画マスタープラン等で検討している土地利用の方針やまちの構造等を基本に，想定される災害リスク等を踏まえた上で，復興まちづくりのゾーニングを検討する。
具体的な検討方法の一例としては，総合計画や都市計画マスタープラン等で，まちの構造図等を定めている場合は，その情報と災害リスクを重ねあわせて，その目標像の実現に，どのような支障があるかを確認し，その対応策を検討する。
また，復興まちづくりのゾーニングでは，津波浸水想定区域等の災害リスクを踏まえて，大規模
災害後のまちの再編をイメージしておくことが重要となる。例えば，津波浸水想定区域内に市町の中心となる庁舎等の拠点施設が立地している場合は，津波浸水想定区域外に移転することを検討す
ることが必要である。
ゾーニングの区分については，「用途に応じた区分」と「役割に応じた区分」に大別できる。ゾー
ン区分とその検討事項等を表 3.1-4 に示す。なお，このゾーン区分は基本的な項目を示したものであり，市町の特性に応じて，復興の目標を実現するために必要なゾーン設定の工夫を行うことが重
要である。

63

第３部 事前復興計画等の策定と運用
表 3.1-4 ゾーン区分と検討事項等
ゾーン区分

検討事項等

用途に応じた区分
居住・高台移転や地盤の嵩上げ，多重防御等の様々な手段の活用を想定して，災害を受けない（津波だけでなく土砂災害等も含め）安全なエリアを基本として設定
・人命を守る対策（避難路整備や耐波性の高い建築物等）を前提に，許容できる災害リスクに応じた範囲の設定も検討
・生活利便性（公共交通ネットワークの徒歩圏等）に配慮

公共・公益施設・災害を受けない（津波だけでなく土砂災害等も含め）安全なエリアに設定
・歩いて暮らせるコンパクトなまちの実現に向け，居住エリアからのアクセス性に配慮

商業・サービス施設

・地域活性化や魅力あるまちづくりに資するエリアとして設定
・津波で浸水しない区域に配置するか，許容できる災害リスクに応じた区域に配置するかも検討

工業

・地域の活力を担うエリアとして設定
・工場や事業所等の産業特性を踏まえて，住宅との混在にも配慮した配置の検討

農林水産業

・地域の活力を担うエリアとして設定
・津波浸水想定区域内の農地は，災害発生後には塩害対策が必要となることに配慮
・津波浸水想定区域内の漁業関連施設は，居住を規制し，作業場や漁具倉庫等として活用することを検討公園・緑地・既存の公園・緑地のエリアを基本に，津波浸水のおそれのある区域の活用も検討
・災害を受けないエリアでは，防災公園として避難場所や応急仮設住宅の建設候補地としての活用を検討地域資源（観光施設

・地域の魅力を発揮する施設として設定

等）

・津波被害のおそれのある地域資源は，被災を避ける対策や復旧・復興の対策を検討

役割に応じた区分
中心拠点

・人口や行政施設，商業施設等が集積する市町の拠点となるエリアとして設定
・地域各所からの公共交通アクセス性に配慮

地域／生活拠点

・地域の中心として，行政支所等の施設や日常的な買物ができるスーパー等が立地しているエリアとして設定

交流・にぎわい拠点

・商業・観光施設等の地域の特性を活かして，地域住民や来訪者が訪れ，交流機会等を生み出すエリアとして設定

ネットワーク・住民の生活利便性を高め，コンパクトなまちづくりの基盤となるネットワークとして設定（道路，交通）・海岸沿いに近い道路は，多重防御となる構造等の検討

64

第１章 事前復興計画等の策定②居住制限の考え方の検討
将来にわたって安全な住まいの確保の実現を図るため，津波によって被害を受けることが想定される市街地や集落では，恒久的な建築物の建築に関する制限として災害危険区域の指定（第２部
第２章 1-2，5-2 参照）を検討する必要がある。
災害危険区域は，危険の著しい区域を市町が条例で定め，住居の用に供する建築の禁止等，建築物の建築に関する制限であり，住宅再建の方法や場所等に大きな影響を与えることから，市町としての方針等を事前に検討しておくことが重要である。
また，復興における防潮堤の整備や多重防御のまちづくりのあり方等を含めて，災害危険区域の指定に関して住民等に周知を図り，理解を深めておくことが重要である。
なお，防災集団移転促進事業の移転促進区域は，災害危険区域に指定することが宅地等の買取に対する国庫補助の要件となることから，事業の活用も見据えて検討を行うことが重要である。
東日本大震災で津波被害を受けた多くの市町村では，今次津波や津波シミュレーションに基づき災害危険区域の設定を行い，居住用建築物等の立地制限や構造制限を行っている。その指定基準は，
表 3.1-5 に示すパターンがあり，住民意向も踏まえながら，市町や地域の状況に応じた指定基準等を検討しておく。

表 3.1-5 災害危険区域の指定のパターン
パターン

指定基準の概要と特徴

浸水想定区域全域

・津波シミュレーション等による浸水想定区域全域を指定する安全性を重視したパターンである。

を指定

・居住の制限を行う範囲が他のパターンに比べて広範囲になり，可住地として活用可能な土地が限られる状況になる場合がある。

基準を超える浸水深の区域を指定・津波シミュレーション等による浸水想定区域のうち，木造建物の全壊率が急激に上がるといわれている２ｍ以上の浸水深等の基準を定めて区域を指定するパターンである。
・居住の制限を行う範囲が他に比べて狭くなるが，浸水リスクの理解を得ることが重要である。
・浸水被害を受けても防災集団移転促進事業の対象にならない家屋等が出てくる可能性がある。

浸水深に応じて区
分指定

・津波シミュレーション等による浸水想定区域全域を指定した上で，浸水深に応じて区分指定（例：
０～１ｍ，１～２ｍ，２ｍ以上）を行い，「鉄筋コンクリート造り構造の建物」や「敷地の嵩上げ」
等の制限の例外となる条件を附すパターンである。
・浸水想定区域一律の規制では可住地が限られることから，区分指定により，可住地の確保を図る方法である。
・浸水リスクに応じた建築物等の建築の徹底を図ることが重要である。

65

第３部 事前復興計画等の策定と運用（７）分野別（まち，住宅，産業，くらし等）の方針
復興の目標の実現に向け，より具体的なイメージを住民と行政で共有し，必要な取り組み等を明確にしていくため，復興まちづくりにおける目標及び分野別の方針を検討する（表 3.1-6 参照）。
まちづくりの目標及び分野別の方針等は，既存の計画（総合計画や都市計画マスタープラン等）に位置付けられているものであるが，検討に当たっては，現在の状況とあわせて，大規模災害発生
後のまちの姿を想像したうえで，魅力ある地域づくりをめざすことが重要である。
表 3.1-6 分野別の方針の検討項目
分野
まち検討が必要な事項■安全な市街地・集落の形成
・狭あいな道路網や密集した住宅地の解消等を図るなどにより，安全な市街地・集落の形成を検討■コンパクトな市街地・集落の形成
・生活利便性の確保や公共交通の再建等に応じて，住まいの集約を図るなどにより，コンパクトな市
街地・集落の形成

住まい■避難期から復興期までの被災者の住まいの確保
・避難所や応急仮設住宅，恒久的な住宅など，災害発生からの時間経過に応じた住まいの場を提供するための取り組みを検討■安全な住まい（恒久的な住宅）の確保
・高台移転や地盤の嵩上げ，多重防御等の様々な手段の活用を想定して，災害を受けない（津波だけでなく土砂災害等も含め）安全な住まいの場の確保を検討

産業■地域の活力を維持するための産業の再建
・地域を成り立たせるための産業の再建を検討■生業と生活が密接した農業・漁業の再建
・地域で育まれてきた産業の再建を検討
・住みやすさと働きやすさのバランスに配慮した検討

くらし■教育の早期再開
・子どもたちの学びの場として教育の早期再開に向けた検討■保健・医療・福祉・全ての人々が安心して暮らせるまちの実現に向けた検討■復興計画における基本施策等の検討事例
・「西予市復興まちづくり計画」（平成 31 年３月）では，復興の施策体系として，復興まちづくりを進めていく上での５つの基本施策を掲げ，市民の生
活・くらし等の復興の推進を図る
こととしている。

66

第１章 事前復興計画等の策定（８）復興の目標を実現するために必要な施策・事業目標及び分野別の方針に基づく具体的な取り組み等について，発災前・発災後の区分を行うとともに，具体的に活用可能な事業等の検討を行う。
この整理を進める中で，現段階で取り組めることについては，「事前実施」として進めることが重要である。

（９）復興ビジョン編のとりまとめ
職員の事前復興に関する意識を深め，住民に幅広い周知を図ることを目的に，以上までの検討結果を整理し，復興ビジョン編としてのとりまとめを行う。
とりまとめに当たっては，法に基づく復興計画に記載すべき事項（第３部 第１章 1-2 参照）
等も見据えながら，市町の状況に応じた整理を行う。また，具体的な施策・事業については，担当課や実施に向けた工程を明確にすることが重要である。
なお，検討の熟度や住民合意の状況等に応じて，都市計画マスタープラン等の関連計画に，復興ビジョンを位置付けることを検討する。

67

第３部 事前復興計画等の策定と運用

３．事前復興まちづくり計画の策定
3-1．策定の体制と手順の検討（１）策定体制
庁内の策定体制は，「事前復興計画」との整合を図るため，策定委員会や庁内プロジェクトチーム等を設置するなど，同様の体制で進めることを検討する（第３部 第１章 2-1 参照）。
また，「事前復興まちづくり計画」は，市街地や集落の具体的な復興イメージを検討することから，住民の意向把握や合意形成を図りながら進めることが望ましく，地域住民の参画機会を設けるよう努める。
（２）復興まちづくり計画の検討手順
策定の手順は，基本的には「事前復興計画【復興ビジョン編】」と同様の進め方で，対象となる市
街地や集落の具体的な課題の把握や方針の検討を行う（第３部 第１章 2-1 参照）。
また，事前復興まちづくり計画は，地域住民の意向を把握しながら検討することが重要であり，ワークショップの開催等を通じて，住民と協働して検討を進めることが必要である。一方，地域住民においては，最初から「事前復興」に関する意見を述べることは難しいと思われることから，避難から応急・復旧，復興までの流れや事前復興の必要性等の理解を深めた上で「事前復興まちづくり」をテーマにすることが効果的である。
表 3.1-7 に事前復興まちづくりにおける地域住民とのワークショップの開催計画の一例を示す。
地域住民の防災への関心の高さや避難対策の状況等を踏まえて，地域の状況に応じた開催計画を検討する。

表 3.1-7 事前復興まちづくり計画の検討に関するワークショップの開催計画（一例）
メインテーマサブテーマ

主な内容
・地震・津波のおそろしさを知る（動画の視聴等によりわか

第１回

避難

自宅・地域における災害

ＷＳ（＝命を守る）

リスクを知る

りやすい情報発信）・自宅・地域における災害リスクを確認する

第２回

避難路の阻害要因や緊急・避難場所・避難経路の確認

ＷＳ

避難場所の課題と対策を

・避難経路の阻害要因や避難場所の課題の確認

考える
第３回

事前復興

避難所や応急仮設住宅等

ＷＳ（＝生活再建，での生活を考える・地域の宝を確認する（災害から守りたいもの，災害があっても取り戻したいもの）

復興まちづく・命が助かった後の行動（避難所等→応急仮設住宅等→住宅り）の再建等）等を想像する

第４回

住宅再建・まちづくりに・海岸堤防等の復旧について考える

ＷＳ

ついて考える・自宅・集落の再建方法（住まいの場）等を考える
・地域の宝を守るための復興まちづくりを考える

第５回

事前復興まちづくり計画

ＷＳ

・事前復興まちづくり計画としてのとりまとめを考える
・現段階で実施すべき事項（事前実施）について考える68

第１章 事前復興計画等の策定（３）事前復興まちづくり計画策定における配慮事項①まちの再編と住民の住まいの再建
市街地や集落における事前復興まちづくり計画は，被災を受けた市街地や集落の再編を図るためのまちの姿を検討するものであるが，復興まちづくりは，住民の住まいの再建の場所と密接な関係にある。そのため，災害の発生から自宅の再建までの時間経過に応じて住民の生活の場が変化することを認識し，地域に住み続けたい又は安全な場所に移転したい等の住民意向を確認しながら検討を行うことが重要である。図 3.1-6 に災害発生から復興までの住民の住まいの選択の一例を示す。
また，住民の住まいの場は，働く場によって大きく左右する。市街地や集落における生業（産業）の復旧・復興の状況等も，住民が生活の場を選択する重要な判断材料になることから，生業の復旧・復興のシナリオ等も検討する必要がある。
そのうえで，それぞれの市街地や集落にて，住民が生活を取り戻せるよう，恒久的な住宅の確保等を行うためのまちづくりを検討する。

図 3.1-6 災害発生から復興までの住民の住まいの選択（一例）②住民との合意形成
復興は被災した住民の生活を再建するために行われるものであり，復興のかたち（復興まちづくり）は住民の合意に基づくものでなければならない。そのため，発災前の「事前復興まちづくり計画」の検討における住民の参加と合意形成，発災後の合意形成のプロセスを円滑とするための体制準備が重要となる。よって，「事前復興まちづくり計画」の策定においては，まちの再編と住民の住まいの再建の整合を図り，復興まちづくりの姿を検討し，合意形成に取り組んでおくことで，多くの地域住民が被災者となった状況下においても，速やかな復興の推進や人口の流出防止等が図られ，結果として質の高い復興の実現につながることが期待される。
なお，住民合意の前提として，住民が生活再建までの復興プロセス等の基礎知識を学習する機会となる住民ワークショップを継続的に実施することや，子供時代（小中高校生）からの防災と事前
復興に関わる知識を学ぶ機会を通常の学校教育の中に含ませることも重要な取り組みとなる（第４部第４章参照）。
69

第３部 事前復興計画等の策定と運用③土地利用の前提となる海岸堤防等の整備と津波シミュレーション
東日本大震災の被災地の「復興まちづくり計画」の策定においては，津波による浸水区域や海岸堤防等の整備に基づく津波シミュレーションによる浸水想定区域に基づき，居住地の検討や居住制
限のあり方等について検討が行われている。
「事前復興まちづくり計画」として，市街地や集落における復興の具体的な姿を描くうえでは，被災後に復旧・新設する海岸堤防等の規模に応じた南海トラフ地震による津波の影響範囲等が重要な判断材料になる。
次に起こる災害の規模がわからない状況にある中で，様々な被災状況等に応じた事前復興まちづくりを検討しておくことで，柔軟かつ速やかな復興まちづくり計画の策定につながることが期待される。そのため，大規模災害が発生した後の海岸堤防等の整備方針を検討し，海岸堤防等の整備も踏まえたシミュレーションを実施することが望ましい。

3-2．事前復興まちづくり計画の策定（１）対象区域「事前復興まちづくり計画」を策定する区域は，大規模な被害が想定され，復興に当たり面的な整備が必要となる市街地や集落を検討の対象とする。
具体的には，生活圏が同様の市街地や集落，海岸堤防等の一体的な整備が想定される区域等を一つの対象区域とする。そのため，「事前復興まちづくり計画」は，一つの市町で複数の計画を策定することとなる。
なお，沿岸部の小規模な集落等においては，区域全体が津波浸水想定区域に含まれるとともに，地形的な制約から安全な居住地を確保できない等の理由で，議論が進まない状況が生じることも想定される。その際は，隣接する市街地や集落を集約した再建方法等を検討する必要があり，市街地
や集落の復興のあり方も見据えた区域を設定することに留意する。
（２）想定される（前提とする）災害
発生した災害の規模によって，復興のあり方や住民の避難生活等は異なることとなり，復興の目
標や方針等も変わってくる。次に起こる災害の規模がわからない状況にある中では，様々な災害の規模を想定して検討することが望ましいが，基本的には復興プロセス編と同じく，津波浸水想定区
域や被害想定等が公表されている，「愛媛県地震被害想定調査結果」に基づく，南海トラフ巨大地震（最大クラスの地震・津波被害）を前提として検討を行う。
なお，「事前復興計画」の復興プロセス編や復興ビジョン編に比べて，「事前復興まちづくり計画」
は，地域住民の生活に密接した計画であり，津波災害に関して「比較的発生頻度の高い L1 津波」と「最大クラスの L2 津波」【解説７】のどちらを対象にするかによって，住民の生活再建の考え方も変わってくる。そのため，対象区域における事前復興の取り組みの進捗状況に応じて，「比較的発生頻度の高い L1 津波」や「海岸堤防等の整備状況」等に応じた津波シミュレーションを実施し，複数の被災状況を想定した検討を行うことが望ましい。

70

第１章 事前復興計画等の策定【解説７】二つのレベルの津波対策
内閣府中央防災会議専門調査会（東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震・津波に関する専門
調査会報告 平成 23 年 9 月）から，平成 23 年 3 月 11 日に発生した東日本大震災の甚大な津波被害を教訓に，今後，津波対策を構築するにあたっては，基本的に二つのレベルの津波を想定す
る新しい津波対策の考え方が示された。
津波
レベル

対策の
基本的な
考え方

対策内容

最大クラスの津波（L2 津波）
比較的発生頻度の高い津波（L1 津波）・発生頻度は極めて低いものの，発生すれ ・最大クラスの津波に比べて発生頻度はば甚大な被害をもたらす津波（概ね数高く津波高は低いものの，大きな被害
百年から千年に一度の発生頻度）をもたらす津波（概ね数十年から百数十年に一度の発生頻度）
【減災】
【防災】
・住民等の生命を守ることを最優先とし， ・人命・財産の保護と地域経済の安定化の
住民の避難を軸にソフト・ハードの取ため，海岸保全施設等を整備していく。
り得る手段を尽くした総合的な対策を ・海岸保全施設等については，
比較的発生確立していく｡
頻度の高い津波に対して整備を進める
・被害の最小化を主眼とする「減災」の考とともに，設計対象の津波高を越えた
え方に基づき，対策を講ずることが重場合でも，施設の効果が粘り強く発揮要である。そのために，海岸保全施設等できるような構造への改良も検討してのハード対策によって，津波による被いく。
害をできるだけ軽減するとともに，それを超える津波に対しては，避難することを中心とするソフト対策を実施していく。
・津波浸水想定区域図の作成，ハザードマ ・海岸保全施設等の整備の目安となる「設
ップの整備
計津波の水位」を設定
・率先避難の啓発（津波防災教育，自主防 ・海岸保全施設等の整備（堤防等の整備，
災組織との連携等）
堤防・水門等の耐震化・液状化対策 等）
・避難施設（避難路の確保，津波避難ビルの指定，津波避難タワーの整備等）
・津波防護施設の指定（道路・公園等）（３）人口の現状及び将来の見通し（被災後の人口流出の想定）①人口の推移と将来推計「事前復興まちづくり計画」の策定に当たっては，人口の規模に応じた適切な市街地や集落のあり方を検討することが重要である。南海トラフ地震は，いつ発生するかわからない中で，発生時期
及び発生後の人口規模を想定するため，人口の現状及び将来の見通しの整理を行う。
地域によっては，市町全体の人口減少や少子高齢化の進行が著しい場合もあることから，自らの地域における人口の動向や見通し等を理解しておくことで，住宅団地の規模等の復興まちづくりの姿を検討する際の重要な判断材料となる。
市街地・集落単位の将来人口については，市町で作成している人口ビジョン等にて推計されていれば，その推計値を用いる。人口ビジョン等で推計されていない場合は，市街地・集落の年齢別人
口の構成等のデータをもとにしたコーホート法※を用いた推計等を実施する。
71

第３部 事前復興計画等の策定と運用※コーホート法：コーホートとは，ある年（期間）に生まれた集団のことを言い，コーホート法とは，その集団のある期間の人口変化を観察することで，将来人口を推計する方法である。例えば，ある年の 20～24 歳
人口は，５年後に 25～29 歳に達するが，その間の人口変化の傾向を分析し，基準となる 20～24 歳人口に当てはめて計算することで，５年後の 25～29 歳人口を推計する。

②被災後の人口流出の想定
大規模災害が発生した際には，他市町や県外等への人口の流出が生じる可能性がある。
そのため，「事前復興センサス」の取り組み（第４部 第２章参照）やワークショップ等の機会を活かし，様々な選択肢を示した上で，災害発生後に住む場所や生活再建の場所・方法等に関する意
向把握を行い，災害発生後の人口流出の想定等を行う。参考として，図 3.1-7 に事前復興ワークシ
ョップ（西予市明浜町）における生活の場に関する意向把握の結果を示す。

図 3.1-7 事前復興ワークショップ（西予市明浜町）における生活の場に関する意向把握の結果（４）復興に向けた課題
復興まちづくりの検討における課題の整理としては，現状における課題と将来顕在化してくると想定される課題，大規模災害の発生によって新たに生じる課題等の視点から検討することが必要である。
市街地・集落の土地利用や人口の分布状況，主要な施設等の状況と，災害リスクの情報の重ね合
わせ等により，市街地や集落において想定される被害の様相を確認し，復興に向けた課題の整理を行う。検討は，市町の事前復興計画【ビジョン編】に示した「現状と課題の基本的な整理項目」（表
3.1-3）を基本に，対象区域の詳細な分析を行う。表 3.1-8 に対象区域の課題分析方法の一例を，図3.1-8 に GIS を用いた対象区域の詳細な分析方法を示す。

72

第１章 事前復興計画等の策定
表 3.1-8 対象区域の課題分析方法（一例）
項目
人口

使用するデータ等

分析の方法等・人口分布（国土数値情報等のメッシュデータ等） ・津波浸水想定区域と人口分布の重ね合わせ図の・津波浸水想定区域（各市町の防災マップ，愛媛

作成等により危険の高いエリアの確認

県データ）
産業

・主要な産業施設の配置図（市町資料等）
・津波浸水想定区域（各市町の防災マップ，愛媛

・津波浸水想定区域内の主要な産業施設の立地状
況の確認

県データ）
土地利用

・土地利用区分メッシュ（都市計画基礎調査（都・津波浸水想定区域と土地利用分布の重ね合わせ

市計画区域内）や国土数値情報等のメッシュデ図の作成等により，危険の高いエリアでの土地ータ）

利用状況の確認・公共用地（公園・緑地等含む）や遊休地等の確認（市町資料等）

・応急仮設住宅の建設候補地やガレキ置場として活用可能な土地の確認

・津波浸水想定区域（各市町の防災マップ，愛媛
県データ）
建物

・空家実態調査（市町資料）

・空家や狭あいな道路の多い地区等の把握によ

・道路網データ（市町資料等）

り，災害に脆弱な地区等の確認
・建物倒壊等により避難路の閉塞等が懸念される地域等の確認

公共・公益
施設

・主要な施設（公共施設，病院，福祉施設，教育機関等）の配置図

・津波浸水想定区域と主要な施設位置の重ね合わせ図の作成等により，危険なエリアに位置する・津波浸水想定区域（各市町の防災マップ，愛媛

施設の確認

県データ）
道路／

・道路網，緊急輸送道路（市町資料等）

・津波浸水想定区域内にある主要な道路の確認

公共交通

・公共交通網（市町資料等）

・津波や建物倒壊等により，影響を受ける道路や・津波浸水想定区域（各市町の防災マップ，愛媛
県データ）

孤立が懸念される地域の確認
・津波浸水想定区域内にある駅や公共交通網等の
確認

地域資源

・観光施設や主要施設，文化財等の地域資源位置図（市町資料等）

・津波浸水想定区域と地域資源位置図の重ね合わせ図の作成等により，守るべき地域資源等の確・津波浸水想定区域（各市町の防災マップ，愛媛

認

県データ）
各種の
法規制
防災

・農業振興地域や農用地区域，保安林等の法規制・復興事業等にて利用に適さない土地の確認（国，愛媛県，市町資料等）
・指定緊急避難場所・指定避難所等の位置図（市町資料等）

・災害発生後の住民の生活の場の確認
・復興事業等にて活用可能（再度災害等が発生し・津波浸水想定区域（各市町の防災マップ，愛媛
県データ）
・その他災害リスク（土砂災害警戒区域，洪水浸水想定区域等の危険箇所）

73ない場所）な土地の確認

第３部 事前復興計画等の策定と運用■人口メッシュ等と災害リスクの重ね合わせ図の作成事例
・図 3.1-8 は，宇和島市街地を例として，人口メッシュや施設分布と，災害リスク（津波浸水想定区域及び土砂災害警戒区域）を重ね合わせたものである。平地部の津波災害等が懸念される区域に人口分布や主要な施設の存在が視覚的に把握できる。
なお，立地適正化計画を策定している市町においては，100m メッシュ等の人口分布を作成していると思われ，より詳細な状況分析が可能となる。

図 3.1-8 人口メッシュや施設分布と災害リスクの重ね合わせの作成例（５）復興の目標，まちづくりの方針
大規模災害からの復興は，復興のしかたによっては，新たにまちをつくることに相当する。そのため，“復興の目標”と“まちづくりの方針”は復興の起点とその方向を定めるものとして不可欠な要素であり，その視点は事前復興まちづくり計画においても重要となる。そのため，市街地や集落の特性や課題等を踏まえながら“復興の目標”と“まちづくりの方針”を検討する。特に，住民の生活再建の選択の判断材料として重要な視点となる「住まい」と「生業（＝仕事）」，「くらし※」について，その方針を明確にしておくことが重要である。
また，沿岸部の良好な景観や豊富な自然環境は，地域住民や来訪者にとって「憩いや癒しの場」
であり，貴重な観光資源ともなっている。大規模な災害発生後には，どうしても防災・減災対策や生活再建の検討を優先しがちになることから，発災前に策定する「事前復興まちづくり計画」においては，地域の景観や自然環境等の保全・活用を想定した目標・方針等も検討が行える機会となる。
平常時に，これらの目標・方針等を定めておくことで，災害発生後に策定する法に基づく復興計画
等において，地域の活力や魅力等を高める「あるべきまちの姿」を描くことが可能である。
なお，事前復興まちづくり計画の目標等は，最終的に，市町全体の復興の目標等となる「復興ビジョン編の目標や方針」等と整合を図る必要がある。
※くらし：本指針における「くらし」とは，生きて日々を過ごしていくこと，生活していくことを意味し，生活の方法や様式，ライフスタイルまでのことをいう。その地域で昔から培われてきた「くらし」があり，復興後における「くらし」を模索することは，事前復興として復興の目標と方針（方向）を定める上で重要となる。

74

第１章 事前復興計画等の策定■住まいに関する方針の検討事項の一例「人命」を守ることを第一に，将来にわたって，地震・津波に対して安全な「住まい」の確保を検討することが必要。
・高台移転や地盤の嵩上げ，多重防御等の様々な手法を用いて，安全性の確保
・居住のエリアは，南海トラフ巨大地震による津波に対して，浸水しない区域に設定するか，又は，命を守る避難対策を前提にある程度の津波浸水を許容するかの検討
・津波の浸水が想定される区域における居住規制のあり方の検討（第２部 第２章 5-2 参照）■生業に関する方針の検討事項の一例
住民の生活を成り立たせるためには，生業の継続が重要であり，農業・漁業，商工業，観光等の迅速な復旧・復興を検討することが必要。
・南海トラフ地震の津波によって甚大な被害が想定されている南予地方の沿岸部は漁業や農業が盛んであり，漁業・農業の早期復興に向けた検討
・宇和島市や八幡浜市等の市街地において津波被害が想定される地域では，商工業の事業所等が甚大な被害を受ける可能性が高く，事業者の早期復興に向けた検討■くらしに関する方針の検討事項の一例
津波災害が想定されている沿岸集落等においては，人口減少・高齢化が進行している地域が多くなっており，将来に向けて持続可能な地域の形成を検討することが必要。
・住まいと生業の関わりが深い農業や漁業が主要産業となっている地域では，住みやすさと働
きやすさに考慮した検討
・主要な公共施設や福祉施設等については，津波被害のない区域への配置等の検討
・地域で育まれてきた伝統や文化，豊かな自然資源等を後世に引き継ぐための対策の検討（６）地区の具体的な復興イメージ
大規模災害が発生した後の復興まちづくりの姿を明確にするため，地区の具体的な復興イメージの検討として，復興パターンやゾーニング，復興まちづくりの断面イメージ等の検討を行う。
東日本大震災の復興まちづくりの検討においては，今次津波による浸水範囲や，復旧・新設する堤防等の整備を踏まえた津波シミュレーションの結果に基づき，まちづくりの基本となる土地利用の検討が行われた。東日本大震災の復興まちづくりの取り組み状況等を参考に，復興イメージの具体的な検討フローを図 3.1-9 に示す。

75

第３部 事前復興計画等の策定と運用
海岸堤防等の整備方針の検討
津波浸水想定区域の設定（津波シミュレーション）

津波浸水想定区域内

津波浸水想定区域外

浸水被害等が大きく居住に適さない

嵩上げ等により安全性の確保が可能

造成の必要なし（活用可能）【背後地等】高台等の造成可能【背後地等】高台等の造成困難居住の規制（災害危険区域等）

嵩上げ候補地

現地復興、移転
候補地

移転候補地

対象外

住民意向／市街地・集落の状況／地域の歴史や文化／事業費や事業期間

等

復興パターン／ゾーニング／断面イメージの検討

図 3.1-9 復興イメージの検討方法（一例）①海岸堤防等の整備方針の検討
具体的な復興イメージの検討に当たっては，土地利用の検討の前提となる津波浸水想定区域を明確にする必要がある。津波浸水想定区域をもとに，復興事業に活用する区域の検討や災害危険区域等の指定範囲を設定することになるが，津波浸水想定区域は，海岸堤防等の整備状況によって大きく変化する。
また，海岸堤防等が被災した際には，海岸堤防等の復旧・新設が検討されるが，大規模かつ広域な被災が生じた中での海岸堤防等の整備は，維持管理を含む費用，工事期間の長期化等の課題をはじめ，地域住民の生活や周辺環境，景観等に大きな影響を与えることから，住民合意等に時間を要することが懸念される。
これらのことから，事前復興まちづくり計画の検討に当たっては，地域住民や関係機関等との間で，海岸堤防等の基本的な整備方針等について検討を進めておくことが重要である。
海岸堤防等の整備水準としては，「比較的発生頻度の高い L1 津波」からの防護を目安とすることが考えられるが，現況堤防と比較して著しく高くなる場合は，津波からの避難時間を稼ぐために必要な高さでの整備など，日常生活や沿岸環境への影響，ソフト対策の状況，住民意向等を総合的に考慮して設定することが必要である。
なお，住民の意向把握のためには，具体的な高さのイ
メージを確認できる工夫を行うことが重要であり，海岸堤防の高さをイメージする CG（図 3.1-10 参照）や模型
76

図 3.1-10 L1 津波に対応した海岸堤防の高さイメージＣＧ

第１章 事前復興計画等の策定の作成，現地での高さの掲示等を行うことが効果的である。また，海岸堤防等の整備によって全ての津波からの防護が図られるのではなく，最大クラスの L2 津波が起きた際には，津波が超えてくることについて，地域住民等への周知を図っておくことが必要である。
②津波浸水想定区域の設定（津波シミュレーション）
津波浸水想定区域は，平成 25 年 6 月に公表された「愛媛県津波浸水想定」による津波浸水想定区域を基本とすることが考えられる。
「愛媛県津波浸水想定」は，最大クラスの L2 津波を対象に，計算条件として「各種構造物については，津波が越流し始めた時点で「破壊する」ものとし，破壊後の形状は「無し」としている」（詳細は，愛媛県地震被害想定調査結果を参照）と設定されている。前述したように，海岸堤防等の復旧・整備の状況や条件設定によって，津波浸水想定区域は変わることから，海岸堤防等の整備方針の合意が図られた場合は，独自の津波シミュレーションを実施することも検討する。
③浸水深に応じた復興パターンの検討
東日本大震災で被災した市街地や集落の復興パターンとして，「被災市街地復興手法検討調査（とりまとめ）」（平成 24 年 4 月 国土交通省 都市局）では，浸水深に応じて以下のような手法が用いられる傾向にあると示されている（図 3.1-11，図 3.1-12 参照）。
各地区の想定津波最大浸水深が 2m 未満の場合は「現地復興」が選択される場合が多い
各地区の想定津波最大浸水深が 2m を超えるにつれて「移転」や「嵩上げ」の手法が選択される場合が多い
各地区を「移転ゾーン」「嵩上げゾーン」「現地再建ゾーン」に区分し，各ゾーンの想定津波
最大浸水深により分類すると，浸水深が深くなるにつれて「移転」の割合が増え，浸水深 4m以上では「嵩上げ」の割合が少なくなっている※復興パターンの分類は，「第２部 第２章 5-2．東日本大震災で活用された復興事業等の理解と準備」を参照図 3.1-11 想定津波最大浸水深と採用された

図 3.1-12 ゾーンごとの想定津波最大浸水深

復興パターン（地区数）（地区数）

参照：被災市街地復興手法検討調査（とりまとめ）（平成 24 年４月 国土交通省 都市局）

77

第３部 事前復興計画等の策定と運用
浸水深によって一律の復興パターンの設定は困難であるものの，上記の傾向等も参考にしながら，地域の状況等を踏まえた復興パターンを検討する。
なお，人口減少にある中で，安全な高台への移転として，大規模な造成による新たな住宅団地の整備を行うことは，莫大な事業費や期間等を要するとともに，日常生活の利便性や地域のコミュニティのあり方等に大きな影響を与えることとなる。そのため，各地域で，許容できる災害リスクに関する住民意向も確認しながら，よい良い復興のイメージを検討していく必要がある。
④多重防御等を考慮した復興まちづくりのゾーニングや断面イメージの検討
復興まちづくりの姿を検討するに当たっては，海岸堤防等の高さは柔軟に考え，効率的な減災を図る視点が重要である。国においても，海岸堤防等による「一線防御」からハード・ソフトの施策を柔軟に組み合わせた「多重防御」の方針が示されており（図 3.1-14，図 3.1-15 参照），地域の特性や課題を踏まえたまちづくりのゾーニングや断面イメージを検討する。
また，既存公共施設等の再建における配置や，災害危険区域として指定した区域の活用方法等をはじめ，新たな魅力を創出する施設配置等の検討を行う。
■復興計画におけるゾーニングの検討事例
・平成 30 年７月豪雨災害で甚大な被害を受けた西予市野村地区においては，住民と行政，大学等が共にアイデアを出し合う場（ワークショップ）を設け，多様な主体の参画のもと，将来像を検討している（図 3.113）。
○住まいの復興・被災者一人ひとりのニーズを踏まえ，集団
移転や災害公営住宅の整備，空き家・空き地を活用した住まいの再建。
○乙亥会館の復興
・復興のシンボルとなる拠点施設の一つと位置づけ，災害の記録と記憶の伝承のための展示室等の整備。
○自然との共生・安全の確保を前提に，親しみのある河川空間の創出。
○地域の活性化につながる施設の整備
・今回，洪水により浸水したエリアについて
は，地域の活性化につながる施設等の整備を検討。
図 3.1-13 復興まちづくりのスタディ（検討イメージ）
出典：平成 30 年７月豪雨復興事前調査報告・復興まちづくり事例（東京大学復興デザイン研究体）※検討の一例であり，決定事項ではない。

78

第１章 事前復興計画等の策定

図 3.1-14 多重防御のイメージ
参照：仙台市震災復興計画

図 3.1-15 津波防災地域づくりによる多重防御
参照：国土交通省資料⑤災害危険区域の指定と活用方法の検討
災害危険区域とは，地方公共団体が建築基準法第 39 条の規定に基づき，津波，高潮，出水等による危険の著しい区域を災害危険区域として条例で指定し，住居の用に供する建築の禁止等，建築物の建築に関する制限で災害防止上必要なものを定めることができる制度である（第２部 第２章
1-2，5-2 参照）。
災害危険区域の指定は，浸水深に応じた段階的な設定が可能であり，地域の災害リスクや地形条
件，住民意向等を踏まえて検討を行っておく。
あわせて，災害危険区域に指定した区域の活用方法等について，災害発生後における地域の活性化等を見据えながら，事前に検討を進めておくことが必要である。
79

第３部 事前復興計画等の策定と運用（７）具体的な事業地区の具体的な復興イメージの実現において，活用可能な事業（防災集団移転促進事業，土地区
画整理事業，漁業集落防災機能強化事業等）の検討を行う。事業の採択要件や住民の負担等を確認
し，実現性の高い事業を想定しておく。
また，復興まちづくりイメージの検討結果等について，発災前・発災後の区分による整理を行うとともに，具体的に活用可能な事業等の検討を行う。この検討の中で，現段階で取り組めることについては，“復興の事前実施”として進めることが重要である。

（８）事前復興まちづくり計画としてのとりまとめ
職員の事前復興に関する意識を深め，住民に幅広い周知を図ることを目的に，以上の検討結果を整理し，「事前復興まちづくり計画」としてのとりまとめを行う。この際，【復興ビジョン編】と整合しない部分が生じた場合は，状況に応じて，いずれかまたは両方の計画を修正する必要がある。
とりまとめに当たっては，法に基づく復興計画に記載すべき事項（第３部第１章 1-2 参照）等も見据えながら，市町の状況に応じた整理を行う。また，具体的な施策・事業については，担当部局や実施に向けた工程を明確にすることが重要である。図 3.1-16 に，具体的な施策・事業の整理項目の整理イメージを示す。
なお，「事前復興まちづくり計画」では，居住制限の範囲や高台移転の候補地等を示すこととなる
ため，公表する場合は，地権者等の利害関係者への配慮に留意する必要がある。
また，対象地区内における海岸堤防等の整備方針の決定や大規模なまちの変容，住民意向の変化
等，事前復興まちづくり計画に影響を及ぼす事象及び知見が明らかになった場合は，状況の変化に応じた計画の見直し，修正が必要である。

図 3.1-16 具体的な施策・事業の整理項目の整理イメージ80

第２章 事前復興計画等の運用

第２章 事前復興計画等の運用
１．発災前の事前実施
1-1．計画の更新と関連計画との連動「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」は，策定時点の市町の事前復興に関する検討状
況の集積としてとりまとめられるものであり，検討の継続を図り，更新していくことが重要である。
また，「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」の検討結果については，事前復興の取り組
みを継続的な取り組みとしていくため，市町の地域防災計画や都市計画マスタープラン等への反映に努める。

1-3．まちづくり計画の事前実施「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」の策定において記載したように，両計画に位置付けた施策・事業等については，発災前と発災後に取り組めることに区分し，発災前に取り組める
ことは事前実施に努める。
■事前実施の取り組みの一例
・四国管内においては，庁舎の高台移転等の事前実施の取り組みが進められている。
【徳島県美波町】
・市街地の大部分が津波浸水想定区域となっている日和佐市街地において，応急仮設住宅の建設候補地となる防災公園やこども園の高台移転等を行う高台整備構想を推進している（図 3.2-1）。

図 3.2-1 徳島県美波町の高台整備構想

参照：徳島県美波町提供資料【高知県黒潮町】
・道路事業で移転が必要となった庁舎の高台移転。庁舎の高台移転とあわせて公営住宅や防災広場の整備を推進している。
・庁舎は平成 30 年 1 月に開庁した（図 3.2-2）。
図 3.2-2 黒潮町庁舎

81

第３部 事前復興計画等の策定と運用

２．発災後の運用
2-1．体制の切り替え
大規模災害が発生し，法に基づく復興計画を策定すると判断した際には，「事前復興計画」及び「事前復興まちづくり計画」の策定体制を基本に，復興の体制に切り替えを行う。
庁内体制においては，市町の復興を推進していく核となる組織（例：災害復興本部）とあわせて，復興に関する情報の集約や調整等を行う中心となる組織（例：西予市の復興支援課の設置）等を設置するとともに，外部組織としては，法に基づく復興協議会の設置を行う。

2-2．計画の置き換え（１）計画の速やかな移行「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」の策定の目的は，速やかな復興の実現にあり，被災後の法に基づく復興計画の策定に寄与することである。
「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」を策定しておくことで，法に基づく復興計画の速やかな策定が期待される。
大規模災害が発生した際には，以下の事項等を速やかに行い，「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」を活用し，復興計画・復興まちづくり計画へと移行する。
想定していた災害の規模との相違
被害の状況
海岸堤防整備の方針（県との調整）
住民の意向把握（２）復興計画と復興まちづくり計画の策定タイミング
速やかな復興事業等につなげていくためには，「復興計画」と「復興まちづくり計画」を同時に策定することが理想的な対応である。しかしながら，「第２部 第１章 ２．復興のプロセスと事前復興の取り組み」で示したように，「復興計画」と「復興まちづくり計画」においては，速やかな策定が求められる「復興計画」を先行し，次に住民合意のプロセス等が必要となる各地区の「復興まちづくり計画」を策定することが想定される。
したがって，「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」を策定しておくことで，「復興計画」と「復興まちづくり計画」の策定時期の差（タイムラグ）の縮小につながることが期待される。
（３）未策定地域の復興まちづくり計画への活用「事前復興まちづくり計画」は，地区や集落ごとに策定するものであり，計画の対象地区以外で，大規模な被害が起きることも想定される。しかしながら，他の地域でも，「事前復興まちづくり計画」を策定しておくことで，「復興まちづくり計画」の検討プロセスや検討が必要な事項等への理解が深まることから，速やかな計画策定につながることが期待される。
また，他地区で検討した復興まちづくりのイメージを共有し，自らの地区に当てはめて考えるといった活用も想定される。

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第２章 事前復興計画等の運用
2-3．復興プロセス編に基づく復興の取り組みの推進
発災時において，速やかな「復興計画」と「復興まちづくり計画」の策定に向け，「事前復興計画【復興プロセス編】」に位置付けたデータの整備状況や調査体制の事前検討等に基づき，人材の確保や役割分担の明確化等を図り，効率的な法に基づく復興計画等の策定に努める。
また，「事前復興計画【復興プロセス編】」で検討した復興プロセス等に基づき，適切な応急・復旧，復興等の取り組みの推進を図る。
なお，職員や住民の復興時における対応能力の向上が，円滑な法に基づく復興計画の策定等につながることから，平常時における継続的な教育・訓練等に努める。

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第４部 事前復興の基盤づくり

第４部 事前復興の基盤づくり
第１章 基盤づくりの位置づけ
１．事前復興と復興の基盤
第４部に述べる内容は，「第１部 事前復興の基礎」に示した“事前復興の取り組みの枠組み”と“発災後の活用”までの流れを支える⑤復興の基盤となる土台形成【図 1.1-4】にあたる。第１部と第２部では，事前復興の定義と取り組みの必要性，過去の大規模災害における復興の課題と教訓を述べ，事前復興の視点として復興のプロセスと事前復興の取り組みを抽出・整理したうえで，その体系となる７つのテーマ【図 2.2-1】について，東日本大震災等の教訓や平成 30 年 7 月豪雨災害の復興に携わった行政職員の意見も紹介しながら事前復興に必要な検討事項を解説した。第３部では，「事前復興計画（復興プロセス編，復興ビジョン編）」と「事前復興まちづくり計画」の策定と運用までを解説した。特に“運用”については“発災後の運用”として，事前復興の一連の検討結果が集約された「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」が，南海トラフ地震の発生とともに実際の災害状況に応じて「復興計画」と「復興まちづくり計画」に切り替わることで，適切かつ迅速・円滑な復興への備えとすることを述べている。以上の取り組みに続き，第４部においては，“事前復興の基盤づくり”について，その構築自体が事前復興の土台であること，及び発災後には“復興まちづくり”を支える土台になることを述べる。
図 4.1-1 に，事前復興と復興の基盤づくりの構図を示す。図の上部には「復興」の４つの分野で図 4.1-1 事前復興と復興の基盤づくりの構図

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第１章 基盤づくりの位置づけある“まちの復興”，“住まいの復興”，“産業の復興”，“くらしの復興”が示される。第３部までの内容は，各々の復興に対する事前復興の取り組みと事前復興計画等を策定するまでの流れにあたる（本指針では復興の中心となる「住まい」と「まちづくり（計画と事業）」に着目）。ここで，復興へのロードマップとなる「計画」は，体制，手順，目標に関わる検討結果の集積であり，防災・減災の事前実施，地域課題に対する復興のあり方と将来への持続可能性も踏まえた地域デザイン，行政の BCP（事業継続計画）に相応する内容からなる。また，図中央には復興のステークホルダーとなる行政（職員）と住民（大人世代と子供世代），経済・社会活動に係る企業や団体，公共機関などの各組織，さらに大学などの学術機関（中立的立場）が示される。その相互関係においては“協働”と“連携”が求められ，特に行政と住民相互の“合意形成”は被災者の生活再建と復興まちづくりのための事業の促進に不可避な要素として，復興の方向と内容を定める上で舵となる。
そして，図の下部には“事前復興と復興の基盤”が配置される。これは，「復興まちづくりのための事前準備ガイドライン（国土交通省都市局，平成 30 年 7 月）」に示される復興事前準備の取組項
目【解説 8】のうち，大まかには“訓練”と“基礎データ”に該当する。まず，“訓練”については，「教育」という観点から，行政職員を対象とする訓練（復興の知識と情報の習熟，実践的な学習）があり，復興の当事者となる住民のワークショップ（WS）と子供世代への学校教育が加わる。これらの取り組みは，事前復興と発災後の活動において主となって働く立場である行政職員の人材育成と，その対面に位置する住民の防災・復興力の醸成を図り，より高いレベルでの合意形成と適切かつ迅速・円滑な復興につなげることが目的である。また，これらの取り組みは，復興の前提となる
住民の命を守るための“避難”へも向いており，避難訓練と WS を介して防災力を醸成する基盤ともなる。
また，“基礎データ”については，「情報」と「調査」が基盤となる。情報プラットフォームは，【解説 8】
復興事前準備の取組項目（復興まちづくりのための事前準備ガイドライン，国土交通省都市局，平成 30 年 7 月）
※復興事前準備とは、平時から災害が発生した際のことを想定し、どのような被害が発生しても対応できるよう、復興に資するソフト的対策を事前に準備しておくことをいう。
体制：復興体制の事前検討
復興まちづくりにおいて、どのような体制で、どの部署が主体となって進めていくのかを明確に決めておく。
手順：復興手順の事前検討
どのような対応が、どのような時期に生じるのかを把握、整理し、どのような手順で実施していくのかを決めておく。
訓練：復興訓練の実施
職員が復興まちづくりへの理解と知識を得るための、復興訓練を実施しておく。
基礎データ：基礎データの事前整理，分析
どのような基礎データがあるのかを確認し、まちの課題を分析しておく。不足データの追加・充実、継続的な更新等、基礎データを整備しておく。
目標：復興における目標等の事前検討
市町村での被害想定とまちの課題をもとに、被災後の復興まちづくりの目標と実施方針を検討
しておく。

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第４部 事前復興の基盤づくり「計画」の基礎データを滞りなく供給するための仕組みであるとともに，応用的な活用として避難訓練等への視覚的な情報提供なども役割の一つとなる。事前復興センサスは，住民に対する住宅再
建の意向調査，勤労の意向調査（生業，事業等の再興など），日常の行動と仮想避難の調査からなり，
防災・減災等の復興の事前実施による事業の効果や避難行動の改善による危険度の低減を定量的に評価するための科学的データとすることが目的である。そして，発災直後から始まる復興まちづく
りにおいては，このデータを基に検討された「事前復興計画」と「事前復興まちづくり計画」が法に基づく復興計画の基礎となり，復興事業への取り掛かりをいち早く提示することになる。
そのためにも，これらの“基盤づくり”は，常にたゆまず継続的に検討を重ね，社会情勢や地域の状況変化に応じて更新に努めることが重要となる。

２．事業プロセスにおける事前復興と復興の基盤
図 4.1-2 に事業プロセスと事前復興・復興の基盤づくりの関係を示す（参考資料は図題下の注記を参照）。図中の配置は，上から下に向かって，発災後の避難から復興までの時間軸（避難生活期，復興始動期，本格復興期の流れ；図 2.1-2 住まいとまちづくりの復興プロセスなどを参照）としてある。これより，復興までの事業のプロセスと各々の基盤づくりのつながりを述べる。
まず，図中左端に，復興の当事者である被災住民の住まいの遷移（避難所の生活，仮住まいの生図 4.1-2 事業プロセスと事前復興・復興の基盤づくり「津波被害からの復興まちづくりガイダンス」（国土交通省，2016），「東日本大震災による津波被害からの市街地復興事業検証委員会」委員会資料（国土交通省，2020）より一部を参照

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第１章 基盤づくりの位置づけ
活，恒久住宅の再建）を記した。この時間軸には，避難所の生活から仮住まいの生活において，みなし仮設住宅（応急仮設借上げ住宅）の制度を利用した遠隔地避難（被災者の市町外への移動）が発生し，その後の住まいの再建においても市町外での生活再建（人口流出）が継続的に進むケースがあること，また被災者自らが市町内・外で土地をみつけて自主再建に至るケースなどが，復興の公的事業とは別の次元で発生することが示される。その時間は，東日本大震災においては発災から約３年間であった。
復興まちづくり（被災住民にとっては住まいと生活の再建）のための復興事業から見た時間軸は，初動対応段階，調査計画段階，事業計画段階，事業実施段階，事業完了段階の５段階となる（「津波
被害からの復興まちづくりガイダンス」）。東日本大震災においては，震災から１ヶ月程度が経た時
点で各行政の首長より「１．将来に向けたメッセージ」が発せられ，半年から 1 年後程度を経て「２．
復興ビジョンの共有」（まちづくりビジョン，理念と方針）がなされ，「３．住民の意向把握」（復興
全般，恒久的住宅の再建の意向調査）と「４．事業計画への反映」（住民の意向と事業計画の擦り合わせ）を繰り返しながら，復興事業に着手している。事業完了までに要した震災後の平均の時間は，防災集団移転促進事業が着工までに 2 年 6 ヶ月，造成完了までに 4 年 3 ヶ月，都市区画整理事業が着工までに 2 年 10 ヶ月，造成完了までに 6 年 10 ヶ月であり，その年月を経て宅地・公営住宅が住民へ引き渡された（「東日本大震災による津波被害からの市街地復興事業検証委員会」委員会資料）。
この時間は，事業の時間軸としては通常時に比較して大きく短縮されたものであったが，被災者の時間軸（人生の時間）においては非常に長い年月となった。
大規模災害からの復興の課題は，図中に示すように，被災者の再建支援としての“被災者の意向の把握と対応”，復興まちづくり（新たなまちづくり）における“迅速，高質，適切な事業化”に集約される。そして，各課題に対する方策（次の大震災へ向けての東日本大震災からの復興の総括）
については，東日本大震災から 10 年を経た今，各方面で議論が始まったところである（例えば，「東日本大震災による津波被害からの市街地復興事業検証委員会」）。
ここで第４部に述べる「避難」，「情報と調査」，「教育」の取り組みは，これらの課題への備えとなる基盤づくりを目指したものである。各章には，「南海トラフ地震事前復興共同研究」（以下，「共同研究」という）の中で実践的に取り組んだ，情報プラットフォーム，事前復興センサス，学校教育，住民ワークショップ，行政職員トレーニングの取り組みを事例として，事前復興と復興に必要と考えられる基盤づくりの要旨を述べる。なお，それぞれの取り組みの詳細は，別冊にまとめた。

87

第４部 事前復興の基盤づくり

第２章 避難１．
「避難」の位置づけ
大規模災害からの復興（生活再建）を迅速かつ適切に成し遂げるうえで，住民が自らの命を守る
ことは堅守すべき前提である。復興とは被災地の人たちが命を落とすことなく新たな生活を築き，それまでの幸福を取り戻すものでなければならない。そのことが大災害に強く立ち向かうための源となることは言うまでもない。そのため，地震発生直後の強い揺れ（強震動）に対しては住宅や諸施設の耐震強化（ハード対策）を施して建物倒壊等による死傷を減じ，地震直後からの火災延焼等
による被害の拡大を抑制して最小限に留めるための施策が進められている。しかし，巨大津波に対してはハード対策で立ち向かうには限界があるため，住民が自身の命を守るための「避難」（ソフト対策）は，南海トラフ地震対策において防災・減災から復興に至るまでの要となる。

２．大規模災害における避難の課題と教訓
2-1．東日本大震災における教訓と課題
図 4.2-1 は東日本大震災において岩手県陸前高田市の住民が避難を開始した時間（東京大学アン
ケート調査）と共同研究の事前復興センサスにおいて伊方町三崎地区の住民が回答（想像）した避難の開始時間を重ねたものである。陸前高田市のデータには津波からの逃げ遅れ等による死者の避難開始時間は示されてはいないが，過去に津波が繰り返し襲来した地域に生活し災害意識が他の地域に比べて相対的に高いと考えられる東北地方の住民にあっても，避難は地震発生の直後に一斉にではなく一定の割合で徐々に進んだことが分かる。また，三崎地区の住民が想像している避難の開始時間からは，そのような実際の避難行動に比べてギャップがある（現実は違う）のではないかということも考えられる。実際の発災時においても住民の意識どおりの避難行動が行われるように，
防災教育等も踏まえた効果的な訓練が求められる。
東日本大震災において津波の襲来から逃れた住民の避難行動は，「東日本大震災時の地震・津波避難に関する住民アンケート調査（平成 24 年 12 月，内閣府（防災担当））」から知ることができる。
表 4.2-1 にアンケート結果の要点を示す。調査データには命を落とした人々の行動は含まれないが，余裕をもって避難した人々やぎりぎりの状況で命を長らえた人々の行動などから，巨大津波に対す
事前アンケート（伊方町）※ 生存者のみ

事後調査（陸前高田市）

避難を完了すべき時刻
陸前高田 第1波到着

図 4.2-1 避難開始時間（現実と想像のギャップ）88

第２章 避難る避難行動の実態と取り組むべき課題が読み取れる。これより，巨大津波からの避難の課題は，以下のように示される。
■津波からの避難の課題①避難意識・地震発生直後に津波の到達を意識した人は 6 割に満たなかった。
・津波が必ず来ると思った人も，6 割強は津波の到達を見守るような安全な避難ではなかった。
⇒ 避難意識を高めるための訓練（教育）②避難のきっかけ（情報伝達，意思決定・判断）・避難のきっかけは，揺れ具合による判断が 5 割弱であり，大津波警報や周囲からの呼びかけによるものは各々3 割程度と少なかった。そして話を聞いた人が増えるほど危機意識が高まった。
・大津波警報を見聞きした人の約 3 割は，大きな津波が来ることに半信半疑だった。
⇒ 情報の入手と危険を察知する力（知識）の醸成
・避難しようと思ったができなかった人の約 6 割は「気付いた時にはすでに津波が迫っていた」。
その避難ができなかった理由は，避難困難者への支援，避難への迷い，職場や建物管理者の指示不足等であり，避難遅れにつながる要因への対応準備が不足していた。
⇒ 日頃からの避難行動の想定および訓練
・避難しなかった理由は，「過去の地震でも大きな津波が来なかった」，「大津波警報の発令を知らなかった」が各々2 割程度もある。
⇒ 正常性バイアスの払拭，情報伝達不足への対応③避難場所，避難行動
・指定避難場所（公民館や学校など）に避難した人の約 3 割は，津波が迫って再避難をしている。
また，津波に巻き込まれた人（生存者）の 1 割強の人は指定避難場所で巻き込まれている。
⇒ 安全の不確実性についての認識の補填
・避難した人の約 4 割は，家族との合流や安否確認，寒さ等の理由から二次避難をしている。
⇒ 安否確認の準備，発災の季節や時間帯も含めて避難場所等で過ごす耐力と備え・避難場所への移動手段は，車の利用が 5 割強，徒歩での避難が 4 割強であった。
⇒ 避難路の渋滞による避難困難や避難遅れの認識，よりよい行動の選択・判断への備え④避難準備
・震災以前に，大きな揺れが起きたらすぐに避難すると決めていた人は約 4 割であった。
・過去の体験・教訓を知らなかった人は 4 割強に達する。
⇒ 避難意識を高めるための訓練（教育），過去の災害の伝承

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第４部 事前復興の基盤づくり
表 4.2-1 東日本大震災における住民の避難行動（「東日本大震災時の地震・津波避難に関する住民アンケート調査」（平成 24 年 12 月，内閣府防災担当）より抜粋）【調査の概要】・岩手県，宮城県，福島県内の津波浸水地域を含む 27 市町の居住者に対して実施（訪問留置方式）。
・調査協力依頼 13,646 人のうち，11,400 人が回答。
【地震発生直後の意識・行動】
・地震発生直後に津波の到達を意識した人は 6 割弱であった。意識している人ほど避難行動を開始するまでの時間が短い。津波が必ず来ると思った人の 4 割弱が，安全に避難を完了している。
・地震発生直後に，地震または津波に関する情報を得ようとした人は各々約 5 割と約 4 割であった。
【避難のきっかけ：避難意識】
・避難のきっかけは，揺れ具合の判断によるものが 5 割弱，大津波警報よるものや周囲からの呼びかけによるものが各々3 割弱であった。
・避難しようと思ったができなかった人のうち，約 6 割は「気付いた時にはすでに津波が迫っていた」。
避難できなかった理由は，「避難困難者への支援や迷っていて避難し損ねた」が各々2 割弱であった。
Web アンケートでは，「職場・学校や建物の管理者から指示が出なかった」が 3 割強となっている。
・避難しなかった理由は，「過去の地震でも大きな津波が来なかった」，「大津波警報の発令を知らなかった」が各々2 割程度であった。
【避難のきっかけ：情報伝達】・大津波警報を見聞きした人は約 6 割だった（その 5 割強が防災行政無線経由，10 分以内に把握）。
・市町村からの避難の呼びかけを見聞きした人は約 5 割だった（その 7 割弱が防災行政無線経由）。
・以上のことから，津波を意識する人は増加したが，「津波が必ず来る」という意識にはつながってはいない。大津波警報を見聞きしても，3 割強は「本当に大きな津波が来るのか半信半疑」だった。
・話を聞いた人数が増えるほど，「津波が必ず来る」「避難しなければ危険」という意識は高まっている。
【避難場所：再避難と二次避難（家族安否確認など）】
・最初に避難しようとした場所は，指定避難場所（公民館や学校等）と高台がそれぞれ 4 割弱であった。
・指定避難場所に避難した人の約 3 割は，津波が迫ってきたために再避難している。また，津波に巻き込まれた人のうち，1 割強の人は指定避難場所で巻き込まれている。
・避難した人の約 4 割は二次避難をしている。その理由は，家族との合流や安否確認，寒さが多い。
【避難行動：逃げ遅れ，移動手段】
・地震から津波到達までの間に，家族や知人等の安否確認を試みた人は 7 割強，様子見・お迎え等をした
人は約 5 割であった。
・当日の夕方までに，1 割強の人が浸水地域に戻っている。
・避難場所への移動手段として，車の利用が 5 割強，徒歩での避難が 4 割強であった。
【事前準備：日頃の意識と避難行動】
・震災以前に，大きな揺れが起きたらすぐに避難すると決めていた人は約 4 割であった。
・地震・津波への備えを何もしていなかった人は約 3 割。この人たちは地震直後に「避難しなくても大丈夫だと思った」人の比率が高い。
・過去の体験・教訓を知らなかった人は 4 割強で，揺れている間やその直後に「どうしていいか分からなかった」と感じた人の比率が高く，避難の開始・完了が遅い。

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第２章 避難2-2．平成 30 年 7 月豪雨災害における教訓
豪雨災害は気象予報により数日のリードタイムを生む場合もあるが，急速に豪雨状態に推移し河川氾濫等の発災までの数時間の中での避難となった過去の事例からは，津波からの避難行動（宇和海沿岸の場合は強い揺れから 30 分から 1 時間程度の猶予）にも通ずる教訓が得られる。ここでは，
平成 30 年 7 月豪雨における愛媛県内の避難行動の記録より，教訓となった事項の要旨を示す。
（１）住民の避難の状況
平成 30 年 7 月豪雨の際の住民の避難状況は，7 月 7 日 15 時時点の避難勧告以上の発令対象は
359,035 世帯，757,685 人であり，そのうち避難所へ移動した避難者数はピーク時において 4,293人であった（図 4.2-2）。避難のきっかけとしては，「自宅の周辺が浸水したり，土砂が流れたりしていたから」，「自宅付近の雨の降り方や川の水位を見て」という意見が多く，異常を確認してから避難行動を開始している状況にあった。また，「近所の人や消防団などに避難を勧められたから」という意見も多く，身近な人からの呼び掛けが避難行動のきっかけとなることが効果的であったことがうかがえる。これは，東日本大震災における津波避難アンケートに見られた傾向に同様である。

図 4.2-2 平成 30 年７月豪雨災害時の避難者数の推移（平成 30 年７月豪雨災害における初動・応急対応に関する検証報告書，愛媛県検証委員会）（２）避難に関する課題「平成 30 年 7 月豪雨災害における初動・応急対応に関する検証報告書（平成 31 年 3 月，愛媛県
平成 30 年 7 月豪雨災害対応検証委員会）」には，初動対応の現状と課題が示されている。これらのことは，住民（子供から大人まで）に対する避難訓練等において留意すべき点である。
①避難勧告等の発令や消防団等による避難誘導
・豪雨により防災行政無線が聞き取れない地域があり，避難が遅れた可能性があった。
・自主防災組織やその中心となる防災士等の活動について，地域により濃淡があった。
②避難勧告等を受けた住民の避難状況（住民の避難に対する意識）
・自主防災組織等の避難の呼び掛けにもかかわらず，立退き避難しない住民が存在するなど，正常性バイアスを払しょくできなかった。
・住民が避難指示等の意味を正しく理解できていなかった。

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第４部 事前復興の基盤づくり

３．津波からの避難と訓練
3-1．津波からの避難の課題（１）避難意識の向上
地震発生直後の強い揺れから身を守った後に，人々に安堵感が漂う中，一定の時間を経て襲来する巨大津波から確実に「避難」を実行するための要素は，“逃げ遅れの回避”と“適切な避難行動”に集約される。そのため，住民が高い避難意識を持ち，即座に大津波到来の情報伝達を行い，避難の場所とルートを適切に選択し，あわせて一時避難を過ごすための準備に努める必要がある。それらを認識するために，日頃からの避難行動の想定と訓練（教育）が重要となる。
そのような観点から，自治体等は「避難訓練」を定期的に実施し，住民ワークショップや学校教育による防災学習を進めており，そのプログラムも様々に工夫されたものが提供されている。このような活動は津波災害が常襲する東北地方においては特に先駆的であったと思われるが，そのような訓練の蓄積にも関わらず，東日本大震災では過去の経験を超える規模の津波を前に 15,800 人以
上の方が犠牲となった。このことから，「訓練」の効果を高めることの難しさが示唆される。
その中で，当時「釜石の奇跡」と称された避難行動があった。岩手県釜石市において全児童・生
徒の約 3,000 人が即座に避難してほぼ全員が無事だったこの避難行動は，片田敏孝教授（当時群馬大学）の指導により 8 年間重ねられてきた防災教育が功を奏したものであった。その教えは「津波避難の三原則」の行動プランよりなる。この三原則は前述の「東日本大震災時の地震・津波避難に関する住民アンケート調査」から推察される津波避難の課題に対する訓練（教育）の方向を端的に示している。そして，これは東北地方の「津波てんでんこ」の教えでもある。
■ 津波避難の三原則（片田敏孝教授（当時群馬大学））
第１原則 ‥ 想定にとらわれるな（相手は自然，何が起こるか分からない：ハザードマップなどの科学的根拠を鵜呑みにせず，想定にとらわれない行動をとることが重要）
第２原則 ‥ 最善を尽くせ（その時に考えられる一番安全な場所を目指して走って逃げる）
第３原則 ‥ 率先避難者たれ（危険が迫っていても人は「自分は大丈夫だ」と考える。あなたが逃げれば，それを見た周りの人も逃げる）
以上のように，津波からの避難において最も重要なことは「安全な場所への一刻も早い移動」である。しかし，巨大津波という非日常の突発的なリスクを前にしたとき，適確な避難行動が容易でないことは東日本大震災の経験より示される。住民は，①自らに迫る危険を察知できるか，②安全な場所を認識できるか，③移動のルートと方法を判断できるか，そして④自己の避難行動を妨げる
要因（正常性バイアスなど）を打ち消すことができるか，その適切な対応が“逃げ遅れの回避”と“適切な避難行動”である。そのため，津波からの“避難意識の向上”は，巨大津波の危険性を自己が察知する力（知識）の醸成として，避難訓練の重要な学習事項である。
（２）避難誘導への備え
住民に迅速な避難を促すためには，住民自らが即座に避難行動を判断できるように，適確な情報を早く伝達することが必要となる。東日本大震災における避難のきっかけは，揺れ具合による自己92

第２章 避難判断が約 5 割で大津波警報や周囲からの呼びかけによるものは各々3 割程度と少なかったが，話を聞いた人が増えるほど危機意識が高まったとも答えている。大津波警報を見聞きした人は約 6 割（その 5 割強が防災行政無線経由，10 分以内に把握），市町村からの避難の呼びかけを見聞きした人は約 5 割（その 7 割弱が防災行政無線経由）という数値も示されている。これより，情報を発信する立場にある行政が避難を誘導する役割は大きいと言える。
避難誘導への備えとして，情報伝達のための防災行政無線等の整備や，SNS（ソーシャルネット
ワーキングサービス）による情報伝達網の構築など，発災後の危機情報を分かりやすく高速に伝達するための体制づくりが求められる。また，行政と消防組織，自主防災組織やその中心となる防災士等の活動に注力することも効果は高いと考えられるが，その反面，その使命を担う自身が被災する危険性はさらに大きい。その点も考慮した行動計画の策定が必要である。

3-2．津波避難の訓練と計画（１）学校教育
子供世代の防災教育は，現時点において子供が命を守るための行動に直結することはもとより，将来の大人世代に対する初期学習という意味も成す。そのため，“津波避難の三原則”のように確実に避難行動を促すための教えはもとより，南海トラフ地震等における津波現象をはじめとする災害
事象や避難プログラム（一時避難所や避難路，避難方法など）の学習にも重きをおく必要がある。
さらに，その先に位置する「復興」の観点（大災害はハザードとまちの重なりにより発生，そのま
ちの防災・減災と復興を考える視点）も学ぶことが求められる。
【第４部第４章２，別冊４に詳細】（２）住民ワークショップによる避難訓練
防災学習のための住民ワークショップと避難訓練は，現時点の住民（主に大人世代）に対する取り組みである。この活動は，避難に関わる“地域の課題”も浮き彫りにしながら，地域全体がより適切な避難行動に備えることが目的となる。
【第４部第４章３，別冊５に詳細】
例えば，東日本大震災の死者数は 60 歳以上の方の比率が 65％を占めている。地方の集落部においては高齢化率が高く，高齢者は体力等の衰えから歩く速度が遅く，避難路の坂道を登る力が弱く，突発的な問題への対処も困難が増しており，避難行動の遅れとなって現われる。そのような高齢者をはじめとする要配慮者（避難行動要支援者）の被害をできる限り少なくするためには，地域における要配慮者支援の取り組みが必要となる。これも避難訓練に求められる課題の一つである。
一方，高齢者は地域内における過去の災害の経験や脆弱で危険性を孕む箇所の記憶が豊富である。それらの情報は避難行動における注意点として，避難を阻害する要因の存在を認知することにつながる。住民ワークショップや避難訓練は，それらの地域の情報を統合し，住民が共有する場でもある。そのような訓練を定期的に開催し，その活動を継続するための体制を支援することも行政が担うべき役割である。
（３）住民ワークショップのプログラム（学習課題の例）
共同研究では防災から復興までの過程を学び考えるための「防災復興学習型ワークショップ（復興プロセス学習 WS）」を提案した【別冊５に運用の手引き】。避難に関するワークショップは前半
93

第４部 事前復興の基盤づくり
部分の学習にあたる。以下に，その学習項目を示す。
■ 避難に関する住民ワークショップの学習項目① 大規模災害事象の知識的理解
・南海トラフ地震によって発生する災害事象の解説
・東日本大震災等における諸現象の写真，動画による情報の提供② 地域の災害リスクの認知・把握・南海トラフ地震による災害リスク情報を各種ハザードマップ（科学的根拠に基づいて作成された津波浸水範囲や土砂災害危険箇所など）により提供
・これらを GIS 等を活用して分かりやすく表示し，俯瞰的に理解・住民が認識する危険箇所の抽出，それらのリスクの重ね合わせ③ 避難場所と避難路の検討
・避難行動（例えば避難訓練の移動を GPS ロガー等で収録，図面上に可視化）を把握
・避難路のルートと通行安全性（阻害要因の有無）や代替迂回路の検討
・避難場所の安全性，代替箇所の検討④ 仮想の図上避難訓練
・避難行動予測（シミュレーションによる避難路の阻害等による避難行動予測と可視化）
・津波事象との時間的重ね合わせ
・その他の要因（高齢者や避難行動要支援者の避難補助など）の付加（４）地区防災計画
平成 25 年の災害対策基本法の改正により，地域コミュニティにおける共助による防災活動の推進の観点から市町村内の一定の地区の居住者および事業者が⾏う自発的な防災活動に関する地区
防災計画制度が創設された。この「地区防災計画」は住民に最も近い位置にある避難行動計画となるので，その策定から周知・活用に努めることは「避難」への備えとして重要な取り組みである。
①作成の目的
大規模かつ広域的な災害時では，被災地内において自助・共助が機能することが重要となる。
公助が入るまでの間，自主防災組織などの地域コミュニティにおける自助・共助が円滑に機能す
るよう，共助による防災活動の推進を目的とした「地区防災計画」を作成する。
地域が主体となった
地区防災計画の策定

地区防災計画の完成

地区防災計画の周知・活用②計画作成の主体と手順
地区防災計画を作成する主体は，その地域の住民であり，町内会や自主防災組織が中心となることが理想的である。また，作成にはワークショップを活用することが推奨され，学校，民間企
業，港湾，漁業関係者，農業関係者，観光施設，宿泊施設の管理者など，様々な職業・立場の住民を集め，幅広い意見を取り入れる。
【別冊７に作成の手引き】
94

第２章 避難４．訓練を補助する技術
4-1．危険性の可視化と避難の仮想体験
避難訓練（防災学習）は，災害をできる限り身近な問題（リスク）としてリアルに発想する学習が効果的である。そのため，事象の可視化と仮想体験を交えるような工夫が必要となる。例えば，
避難ルート上に移動を阻害する要因があるとき，その箇所が閉塞した場合の有効な迂回方法を議論するための支援ツールとして，住民が知る阻害要因を反映した移動ルートのシミュレーションを即座に行い，避難行動をアニメーションとして視覚的に表現する。これより災害時の避難状況がリアルに想定でき，地域の避難路や避難行動要支援者への対処等がより身近な問題として理解される。
共同研究からの一例として，図 4.2-3 に危険要因や避難阻害要因の可視化例と，図 4.2-4 に避難シ
ミュレーションと津波データを時刻同期したアニメーションを示す。後者は，津波避難シミュレー
ションによる避難行動データと津波予測シミュレーションによる浸水深の時系列データを重畳して表示し，高台への避難行動に対する意識を促すための可視化（アニメーションの作成）を行っている。可視化は，使いやすく操作性の高いオープンソース webGIS（Uber 社製の Kepler.GL）を利用し，簡易な避難シミュレータによる結果と津波データを時刻同期したアニメーションを実装する
ことで，住民ワークショップと避難訓練での活用を目指している。
【別冊２に詳細】

図 4.2-3 危険要因や避難阻害要因の可視化例

図 4.2-4 避難シミュレータと津波データの時刻同期アニメーションの一例

95

第４部 事前復興の基盤づくり
4-2．避難者の行動原理のモデル化と活用
地震発生から津波のように命に危険が及ぶ破壊的な外力を受ける時点までの一連の意思決定過程（住民の避難行動の選択）は複雑であり，避難の適否を評価することは容易でない。共同研究では，避難行動を正確にモデル化するための手法を提案し，さらに避難モデルに基づいて避難の成功に対する事前復興計画への投資の効率性を評価する枠組みの構築に取り組んだ。前者のモデルは，避難訓練においても，避難行動の適確さを評価する仕組みとして，その活用が期待される。
■ 避難行動原理と避難計画について（2020 年度修士論文「生存者バイアスを考慮した避難モデルの事前復興計画への応用」，東京大学
工学系研究科社会基盤工学専攻 飯塚卓也，主査：羽藤英二，副査：本田利器の一部抜粋）
図 4.2-5 に「生存性バイアスを考慮した避難モデルの事前復興計画への応用」の研究課題を示す。
実際の避難計画策定に当たってはいくつかの大きな課題がある。一つは，住民の避難行動原理に不明な点が多いことである。図中左の枠内に示すように，災害時，住民はあらかじめ決められた行動
計画や，警報などの指示に無条件に従うのではなく，手に入る様々な情報を総合的に判断して意思決定を行っている。しかし，避難に関わる意思決定に影響を与える要因は非常に複雑であり，そのために，計画者や住民は避難者が取る災害時の行動を想定して計画を立てることが難しい。もう一つは，避難計画に対する投資の効率性を判断するのが難しいということである。避難所や避難路の整備，浸水域内の居住地の移転などにはコストと時間を要するため，計画者や住民は効率的な避難計画を立てる必要がある。そのためには，住民の避難行動原理を理解し，実施する計画の効果を検証する必要がある。このような観点から，避難行動原理をモデル化し，避難計画の効果を数理的に評価する枠組みを作る必要性は大きく，避難計画に関する根拠のある判断を下すためには必須とも言える。
【別冊３に詳細】
避難行動モデル

欠測データに基づく推定

事前復興の最適化

従来

従来

従来

各選択を個別にモデル化

ランダムな欠測指示制御を前提→ 避難が遅れたために目的地を変更する，などの行動を捨象→ EMアルゴリズムの適用（個人ごとに避難所，経路などを指定）目的地・避難場所
選択＝ 猶予時間の短い災害には不適（津波など）

避難データの欠測
被災

避難

本研究
自由避難を前提
経路選択（空間計画・防災教育により避難成功を支援）＝ 津波への事前復興計画の対象

避難開始の選択

上の3つを一体的にモデル化→ 偏った欠測（生存者バイアス）
偏った欠測データに対する推定手法を提案

自由避難＝避難モデルに基づく計画検討の枠組みを提示

図 4.2-5 研究課題（生存性バイアスを考慮した避難モデルの事前復興計画への応用）

96

第３章 情報と調査

第３章 情報と調査
１．情報プラットフォーム（情報基盤の整備と構築）
1-1．基礎データの事前整備（１）データ整備の課題と必要性
過去の大規模災害においては，行政施設等も倒壊や津波流出に晒されるため，復旧・復興に必要な“情報”が被災（損失）するという事態が生じている。また，情報システムの多くが平時の活用を前提としているので発災後の運用に困難を来したことや，復興時に重要度の高まる情報が平時の更新や準備が間に合っていなかったというような状況も起こっている。東日本大震災においても，次のようなことが多数発生し，被災者の生活再建とまちの復興に支障を来す要因となった。
・紙媒体等で蓄積されていた基礎データの多くが津波とともに流出
・個別システムのために必要な多種の情報が即時性をもって利用困難
・必要な測量データの更新不足，地籍調査の未実施
一方，復旧・復興の基盤となる情報の多くは既に行政内や民間内のどこかに蓄えられているが，市町や県の行政間ではフォーマットが異なっていたり，各部署間でも種々の形式でデータベース化されている場合が多い。特に，統合型 GIS 等の整備が遅延している市町においては，各種データの相互利用が簡単でないという問題が残されている。
以上のような情報基盤の損失や不足，システム整備の遅れは，発災後の復興まちづくりの遅れに直結することから，復興に関わる基礎データに連携する情報システムの整備が必要となる。また，
そのような情報基盤の整備は，発災後の活用のみならず発災前における復興の事前準備として，防災・減災のための行政訓練や住民ワークショップなどへの活用も視野に置くことが望まれる。そのためにも，「情報プラットフォーム」の構築は事前復興の重要な課題である。
また，東日本大震災から 10 年が経過し，情報システムを取り巻く環境や情報処理能力はさらに進化している。これらの課題の解決や新たな活用を実現するための技術も選択の幅が広がっている。
時代に即したシステム（情報基盤）を構築し，応用的な活用も視野に置くことが望まれる。
（２）基礎データの事前準備
復興まちづくりに必要な情報（基礎データ，例えば 1-2 に後述）の収集・整備の準備を進める。
・被災後に必要となる基礎データの整備状況の把握
・平時からまちの課題を分析し，不足データの追加・充実，継続的な更新等（３）横断的な情報共有の仕組みづくり
復興と事前復興の各計画の策定においては，対象の地区や広域的な社会空間の実態を把握し，種々に分散的に保管されている情報を横断的に共有するための仕組みが重要となる。以下のように，被災直後から滞ることなく情報を共有する環境を保持することで，復興事業の効率化，部署間の情報交換の迅速化，住民への再建支援の質的向上などを円滑に実現することが可能となる。
・平時から複数部署（危機管理，都市計画，道路，漁港，税務など）が利用するデータを共有できる形に整備する。
・それらを統合して維持管理し，庁内横断型のデータ共用が可能な仕組みを構築する。
97

第４部 事前復興の基盤づくり（４）基礎データの整備，更新，保管「事前復興計画」の策定と復興事業の推進に必要な基礎データの整備，更新，保管においては，次の取り組みが必要となる。ここで，基礎データは既往の情報と発災後の調査情報等からなる。
1）必要な基礎データの把握と整備状況の確認
・復興の事前準備や災害時の対応に必要となる基礎データを洗い出し，整備状況を確認する。
・データの有無，範囲，更新状況，バックアップ，データ形式，データ管理者を確認し，それらのことを常に把握できるように一覧表を作成しておく。
2）不足している基礎データの追加，継続的な更新
・1)の基礎データ整備状況の一覧より，不足しているデータについては調査を実施して追加する。
追加するデータは，優先順位をつけて計画的に補充することが望ましい。
・被災後，直ちに復興まちづくりに正確な情報が提供できるように，基礎データは継続的に更新する。データの更新計画を作成し，計画的に整理して管理しておく。
・復興まちづくりの検討への利用が容易となるように，基礎データのデータ形式がアナログ（紙台帳）のものはデジタル化を進めておく。
3）基礎データのバックアップ（システム）の作成
・大規模災害では官公署が被災することも想定されるため，データのバックアップについて，民間企業等への保管（クラウド環境との利用）も検討しておく。
・複数箇所に保管する場合，被災時のデータの受け取り方法等について一定の規程を定めておく。
4）データ管理規程の作成
・復興まちづくりを検討するための基礎データは多岐にわたる。データの管理者を一覧表に整理し，事前に被災時におけるデータの提供等の可否を調整し，データの使用に関する承諾とデー
タ利用範囲について取り決めた「データ管理規程」を作成しておく。
・特に，個人情報の範疇となる固定資産課税台帳や地籍調査情報等の土地の所有権などに関するデータに関しては，閲覧者や内容に制限を設けることも検討しておく。
5）被災状況調査データの事前検討
・発災直後から被災現況を把握するために，行政（国・県・市町）と民間，大学などの様々な組織や部署により各種調査が行われる。調査の対象は，被災した居住地（建物）・公共インフラ・
公共建築物・ライフライン・避難行動などに及ぶ。
・災害痕跡確認や早期復旧の観点から，災害調査へ早期着手するために，調査の内容・手法・整理フォーマット・工程を事前に検討しておく。事前の準備を図ることで，災害記録を正確に残し，調査の重複を省き，調査内容の共有を図り，調査工数・コストを縮減する。
6）被災状況調査の発注方法と事前協定の検討
・発災後，速やかに被災状況調査に着手できるように，調査会社への発注方法や発注先を平時に検討しておく。

98

第３章 情報と調査
・被災状況調査に関連する民間団体等と事前協定を結び，発災後速やかに復興支援を受ける関係性を構築しておくことも重要である。
7）情報プラットフォーム（情報基盤）の構築
・発災後に迅速性と即効性をもって復旧・復興に対処するため，関係者が横断的に情報を共有する環境が必要である。そのために，各種のデータ群を統合利用する「情報プラットフォーム」の構築は有用である。
・各種情報の一元化と GIS ソフト等による可視化を基本にデータの集積と地図情報のデータベース化を進め，必要に応じた分析など，短時間で数多くの情報処理を行う仕組みとする。
・また，「事前復興計画」の検討や住民ワークショップ，防災訓練などへも幅広く活用する。

1-2．情報プラットフォームの構築（１）システムの概要
前述 7）のとおり，事前復興まちづくりのための地域デザインや各種検討への情報提供，発災後に迅速性と即効性をもって復旧・復興に対処するための情報基盤として「情報プラットフォーム」の構築が望まれる。共同研究において構築した情報プラットフォームの検討結果より，システムの構成を述べる。また，その構築イメージは図 4.3-1 に示すとおりである。
■システムの構成
・国，県，自治体，民間等が個別に作成した既存のデータ（（２）参照）および発災後の災害状況の調査データなどを各機関が共有するために，情報の一元化を行う。
・一元化した情報は，GIS ソフト等により空間情報を可視化しながら事前復興や復興に係る各種の計画・検討が行えるように，システム機能を構築する。
・また，事前復興センサス（住民アンケート調査）による住民の日常行動データや津波シナリオを設定した仮想避難データ，住宅再建意向データなど被害推計の基礎となる情報も蓄積する。
・情報プラットフォームに蓄積したデータは，避難シミュレーションや津波シミュレーションとの連動も想定する。各々のシミュレーション結果をシステムにフィードバックすることで，避難行
動と津波浸水を重ねたアニメーションを作成・提示することも可能とする。
（２）データの収集と整備
表 4.3-1 に，情報プラットフォームに集積するデータの一覧を示す。これらのデータは，大きく
1）地図情報，2）インフラ情報，3）まちの基礎情報，4）防災情報の４つの項目に分けて集積・整備する。その詳細は以降に述べる。また，この一覧は位置データと属性データという視点からの区分でもある。1）地図情報は各情報の空間上の位置を示す情報群（位置データ）であり，各情報をある時間の 2 次元空間に展開するための基図（地図や航空写真等）と各情報の位置データ（例えば，
道路線）からなる。2）～4）の各情報はその属性データである。

99

第４部 事前復興の基盤づくり

図 4.3-1 情報プラットフォームの構成と活用（南海トラフ地震事前復興共同研究より）
表 4.3-1 情報プラットフォームの集積データ
番号

データ種別

1

地図情報

2

3

4

インフラ情報(公共施設情報)

ま
ち
の
基
礎
情
報

データ管理者

細目

オープンデータ

・基盤地図情報（国土地理院）

・OpenStreetMap（OSM財団）

自治体，民間・都市計画図，砂防基盤図，各種台帳図など（自治体）・住宅地図（民間）・公共施設（学校，公民館，役場，病院など）
オープンデータ，
・道路網図（DRM，自治体作成の網図）
自治体
・各種台帳情報（道路，河川，橋梁，漁港など）

広域計画情報 自治体

・都市計画区域，都市計画道路等
・用途地域
・都市計画基礎調査

歴史資料

・地域形成史誌（市史・町史など）

統計情報

土地情報

自治体，資料館・立地適正化計画資料

オープンデータ，・メッシュ人口，人口世帯情報
・産業統計情報など
自治体
・地籍図（画地，道，水路） ・公図（和紙）・登記情報（全部事項，閉鎖登記，土地台帳）
法務局，自治体・土地所有者不明土地（未相続，境界未定など）
・開発行為の支障要因（保安林・埋蔵文化財など）

建物情報

法務局，自治体

・建物ポリゴン（建築年次・階層など）
・空家情報
・建築確認申請台帳
・建物登記情報

地盤情報

オープンデータ
自治体

・地質図

自治体

・津波浸水想定区域
・津波シミュレーション（アニメーション等）
・土砂災害危険箇所（急傾斜，土石流，地すべり）・土砂災害警戒区域（警戒・特別警戒）・急傾斜地崩壊危険区域
・地すべり防止区域
・液状化危険度区域
・過去の災害発生箇所
・避難所（福祉避難所，指定避難所）
・避難場所（指定避難場所，緊急避難場所）
・応急仮設住宅候補地 ・災害がれき置き場候補地

防災情報・ボーリングデータ100第３章 情報と調査
1）地図情報
地図情報のうち基図の情報は，地域の俯瞰や交通ネットワークの整備に必要な広域的な図面の利用を想定し，全国を対象に整備が進み一般公開された情報より，国土地理院が作成している地形図（25,000 分の 1 縮尺）と基盤地図情報を国土地理院ホームページから入手し整備する。
集落等の事前復興や復興のまちづくりに必要な都市計画図や砂防基盤図，実測図，住宅地図は各組織・各部署より収集する。それらは往々にして個々に編纂され，同時期に同じ図面が複数作成されているので，各々の内容を吟味し必要に応じてデータの収集と整備を行う必要がある。
2）インフラ情報
インフラ情報は，公共建築物（学校，役所，公園，公民館など），交通ネットワーク（道路，港湾，鉄道など），公共インフラ（橋梁・トンネル・漁港・海岸，耐震点検結果など），生活インフラ（病院・空き家など）に加え，土地や建物の変遷（所有権，位置・階，増改築・リノベーショ
ン等実績）などに関わるデータを整備する。
3）まちの基礎情報
まちの基礎情報は，広域計画情報（都市計画，立地適正化計画など），歴史資料（地域史など），
人口・経済社会状況（地区の位置・概要，人口・世帯，産業構造，地形条件，土地利用など），地
籍（土地の所有境界），建物（個人所有，空き家状況など），産業の特性（主な漁業・農業の年間操業状況と経営状況，就業者数の現状と推移，流通加工体制の現状など），社会基盤の状況（社会インフラの状況，水産基盤の状況など）を整備する。
ここで，避難所や空き家の情報などは，行政の枠を越えてデータを共有することで広域的な避難計画や仮設住宅利用の立案に役立てることも可能となる。地籍調査データは，調査の実施状況などを把握した上で，仮設住宅や区画整理事業などの候補地や課題を抽出し，各地区の「事前復興まちづくり計画」を下敷きに社会基盤・建築の実施計画の策定や施設・道路事業の優先順位の評価を行うことも視野に入れる。そのため，地籍情報はデータ整備の優先度を上げて整備する。
4）防災情報
防災情報は，防災計画，災害拠点，防災マップ（津波，土砂など）の整備を行う。例えば，基盤地図上に南海トラフ地震で想定される津波浸水想定区域図と土砂災害警戒区域図，高規格道路
や国道・県道と市道の広域道路ネットワークデータ，橋梁，トンネルなどの道路施設の情報を重ね合わせることにより，道路ネットワークの防災機能の評価を行うようなことも可能となる。具体的には，想定されるマルチハザードとして津波浸水や斜面崩壊の危険地域を道路ネットワークの位置範囲に重ね，さらに橋梁点検調書より昭和 55 年改定の橋梁設計基準を満たさない橋梁や点検調査で判定区分Ⅲ，Ⅳ（早期措置段階，緊急措置段階）である橋梁の位置も重ねることで，道路ネットワークの防災機能や新規道路計画の検討を行うための基礎資料として活用することが可能となる。
なお，このような技術は GIS の基本機能なので特殊なものではないが，重ねるデータについて
は品質（座標の整合性など）の高さが求められる。
101

第４部 事前復興の基盤づくり
1-3．システムの活用事例
情報プラットフォームは，被災地の復興計画を検討するための基礎情報を提供することのほかに，
以下のような事前復興の取り組みにも活用する。
① 住民ワークショップへの活用② 被災状況調査や復興進捗管理への活用①の活用は，住民と大学，行政職員の協働による「防災復興学習型ワークショップ」の支援ツールとしての活用である。
「第２章 避難」に述べたように，地図上に津波浸水範囲や急傾斜地崩壊危
険箇所などのハザード情報を重ね，ワークショップで利用する図面の作成に活用する【図 4.4-1】。
②の活用は，災害からの復興支援において，被害を受けた道路・河川などのインフラ被害や建物の被害現況の調査や，それらの復興の進捗状況の管理などに活用する。
（１）住民ワークショップへの活用「防災復興学習型ワークショップ」は住民を対象に避難から復興プロセスまでを学ぶワークショップである【第４部第４章】。その中で，本システムは，地域の災害のリスクを理解し避難行動を訓練するための学習に活用する。以下と図 4.3-2 に概要を示す。
・地域内における津波浸水や土砂災害などの災害事象とその危険度（災害リスク）の把握
・参加者の話し合いにより抽出された地域の危険個所（避難阻害要因）の可視化
・津波ハザードからの避難行動（避難の可否）の可視化
1）地域の災害リスクの可視化
災害危険箇所や津波浸水予測等のデータを可視化し，地域の災害リスクを確認する。
・地域における津波，液状化，斜面崩壊など様々な災害リスクと避難場所などの情報を一元化し，図 4.3-2 情報プラットフォームによる津波シミュレーションと可視化の流れ

102

第３章 情報と調査
図面上にマルチハザードを可視化して住民に提示する。
【図 4.2-3 参照】
・これより，地域の災害リスクとして自宅の津波浸水深や津波到達時間を意識し，地域に想定される災害や災害が起きた時の課題等について必要な対策等を確認する。
2）避難経路の可視化
避難訓練時などにおける避難経路を可視化し，避難行動の適正と課題を把握する。
・避難訓練時に，参加者に GPS ロガーを携帯させて，避難時の行動データを取得する。
・その GPS データを情報プラットフォームに取り込み，避難経路の可視化を行う。
3）ワークショップの高度化
避難行動における不確実性への対処を学習するための情報を提供する。
・通行困難が発生した場合の避難経路のあり方（効率的・効果的な行動）を議論するために，住民の意見として出された阻害要因を反映してシミュレーションを行う。
【図 4.2-4 参照】
・その結果より避難行動をアニメーション化して視覚的に表現し，災害時の避難の状況をよりリアルに提示する。これより，避難のあり方をイメージし，身近な問題としての理解を図る。
（２）被災状況調査と復興進捗管理への活用
1）被災状況調査への活用
発災時には，発災直後から被災状況を把握するために，行政（国・県・市町），民間，大学など様々な組織や部署によって，被災した道路，橋梁，河川，斜面などの公共インフラの被害状況の各種調査が行われる。大規模災害においては被災箇所が膨大な数にのぼるため，災害の記録を正確に残し，調査の重複を省き，調査内容を共有し復旧・復興事業を一刻も早く進める必要がある。そうした観点から，情報プラットフォームの被災状況調査への活用方法を開発した。その試行として，平成 30
年 7 月豪雨災害において西予市の被害調査を支援した TEC-FORCE の被災調査データと管理者により作成された災害査定調書のデータを元に，被災位置，被災番号，被災地先，路線，河川名などのデータを整備し，個別に作成され管理されていた被害情報を一元化した。この一元化したデータを，例えば，図 4.3-3 や図 4.3-4 のようにインフラの被害位置や被害状況の情報を可視化することで，復興に携わる関係者が横断的に情報を共有することが容易となり，被害調査の重複や復興事業の調整などを俯瞰的に判断する基礎データとすることができる。従来は基本的に紙面上で行われていた，このような処置をコンピュータ上にシステム化することによって，復旧・復興の迅速な対応を可能とするための情報基盤とする。

図 4.3-4 インフラ被害情報の表示

図 4.3-3 インフラ被害位置の可視化

103第４部 事前復興の基盤づくり
2）復興進捗管理への活用
復興をより適切に実施するためには，策定された計画を着実に推進することと必要に応じて計画の修正を図ることが重要となる。そのため，「復興まちづくり計画」の進捗管理に当たっては，施策や事業の実施状況や進捗状況について被害箇所ごとに復興の動きを顕在化させ，被災者にも復興の歩みを実感できるような取り組みが必要となる。また，復興の事業状況と住民の意向や経済社会情
勢の変化を踏まえながら，常に事業の優先度等などを見直していくことも必要となる。復旧・復興に向けて取り組む主要な事業スケジュール等を明らかにし，計画の実効性を確保するために定期的な復興進捗管理を行うために，図 4.3-5 のように復興進捗を面的に俯瞰できる仕組みを提供する。

図 4.3-5 復興進捗率の可視化

1-4．システムの運用（案）
情報プラットフォームの運用は，行政単位による構築の枠を超えて連携することに意味がある。
そのための体制づくりは今後の課題となるが，運用のイメージは図 4.3-6 のように示される。この運用ではインターネットを介したクラウドシステムを想定し，住民も利用者に加わる。

一般住民

図 4.3-6 情報プラットフォームの構築と運用のイメージ

104

第３章 情報と調査

２．事前復興センサス
2-1．概要～事前復興センサスの位置づけ～「事前復興センサス」は，事前復興の定量的な知的基盤をつくることを目的として提案するものである。過去の被災における復興経験を踏まえるなら，予め災害後の都市像なき場合においては，復興の議論の場は紛糾し，復興の計画は過大なものとなりがちである。このことは近年の過去の災害復興を概観する限り避けがたい事実である（羽藤ら，2018）。一方で，人命を助ける避難計画の推進においても，想定津波高に目が向くあまり，手詰まり感が地域に蔓延していたり，避難訓練への参加率だけに一喜一憂している現状がある。重要なのは，現実的で合理的な事前復興の実施である。
事前復興の事業効果を予め計量し，地域の事前の備えが，事後復興に対して，いかなる財政効果を持つのかを示すことが求められている。また，「事前復興センサス」を通じて，住民が無意識に期待している復興像を描くことが可能になるし，そうした復興像をもとに，行政が考える復興プランをより適切なものとなるよう修正していくことも可能になる。
このような背景のもと，住民が被災した場合に希望する居住の条件と勤労の場所等の意向を予め把握することで事前復興の検討を適切に進めることや，避難行動の準備における不足点を把握して防災・減災や復興への事前の備えとする事業（以下，「事前復興事業」という）の優先順位を決定する判断材料とすること等を目的として，「事前復興センサス」（住民アンケート調査）を実施する。
これより，事前復興事業の計画検討に向けた基礎データの取得，避難行動と居住地選択行動の調査・分析を行うためのデータとする。また，「事前復興センサス」は実際の発災時に行われる住民意向調
査の予行としても位置づける。

2-2．事前復興センサスの背景
東日本大震災発災後，防潮堤，高速道路，河川堤防，市街地造成，防災集団移転，災害公営住宅，
みなし仮設住宅，除染，中間貯蔵施設，さまざまな基盤整備と，ふるさとへの帰還にむけた取り組
みには，膨大な費用と時間がかけられている（羽藤ら，2018）。こうした基盤施設の計画には，防潮堤のように県が高さを決定するものもあれば，高速道路のように国が路線計画をたてるものがあり，
自治体単独の計画によって復興が実現するわけではない。その一方で，自治体では，住民の現地再建意向に基づいて，新たな市街地像を議論し，さまざまな施設と道路，住宅の計画を短期間に作成することが求められる。ただし，住民の意向は，段階的に示される復興像や，被災者支援によって大きく変化することになるから，計画の修正が求められることになる。こうした作業は，実際の復興においては，それが大規模災害であれば，家族を亡くした行政職員や住民とともに，大規模な人口流出が続く中で行われることになることから，被災者と非被災者の間の意識差も大きく，さまざ
まな問題が発生することになる。たとえば，非被災地域への都市機能の移転は，傷ついた被災地域からすれば受け入れがたい場合があり，しかし一方で，被災地域において災害危険区域指定を解除
しようとすれば，防潮堤や嵩上げの規模は甚大となり，過大な復興を招き，地域・国家財政を長期的に圧迫することになる。
文献）東日本大震災合同調査報告 土木編 8 復興概要編（羽藤英二編著），2018.
105

第４部 事前復興の基盤づくり
こうした復興計画の策定と事業の推進において，予め備えのないことは出来ないことから，被災が予想される地域の被害を抑え，事前に復興事業を先取りすることで持続的なまちの形を実現することを考え，その事前復興のための基礎調査を「事前復興センサス」とする。ここに提案する実施
方法は十分に確立されてはいないが，共同研究の中で取り組んだ事例はその可能性を十分に示している。この調査データによる分析・検討については，別冊に参考事例として示す。

2-3．事前復興センサスの実施方法（１）調査の課題
事前復興センサスは，南海トラフ地震などの巨大災害が起こることを予め想定した上で，広域的な事前復興の計画と，各自治体・集落における事前復興の計画づくりを行うことを課題とする。ただし，被災した地域の復興そのものは，実際の被災状況に対応するものなので，完全に事前に備えることは困難である。事前復興で想定するのは周期的に常襲し，確率的に規模の大きな被害をもたらす災害であり，発災直後の避難を可能にする事前の計画と，復旧・復興期において住民と自治体，
県，国が共有すべき地域像を描くことを視野に置いて，事前復興センサスは実施する。
（２）対象とする災害と調査エリア
事前復興センサスが対象とする災害は，「事前復興まちづくり計画」策定の考え方のとおり，地域が想定する最大規模の災害 L2 を前提とし，あわせて比較的発生頻度の高い既往第二位相当の災害
L1 を想定する。本調査では南海トラフ地震津波を想定する（河川水害とのマルチハザードとの重ね合わせによる新たな市街地像と事前復興計画の策定も急務）。津波が想定される地域においては，浸水エリアだけでなくエリア外も含めて被験者を世帯単位で調査することが望ましい。これは，市街地の重心（中心部）の移動を考える際に非被災エリアにおける用地取得が必要になること，また災害の被災エリアは不確定なものであることから，想定するハザードの外側エリアも含んだ世帯を対象として発災時の避難と被災後の居住地選択を，発災・復旧・復興シナリオを設定し検討する。
（３）調査内容
事前復興センサスは，発災から復旧・復興期に起こる事態の想定と各まちの復興像を作成するために実施する。いくつかの災害シナリオと支援シナリオを回答者が回答可能なプロファイルとして設定し，避難と再建の意識を尋ねることでデータ化して地域の事前復興像の共有を図る。
事前復興センサスの調査項目を表 4.3-2 に，調査票の事例を図 4.3-7，8 に示す。調査の構成は，
1）世帯票，2）個人票から成る。1）世帯票では世帯の構成と車や自宅の所有形態を，2）個人票では災害と復興・支援のシナリオを作成し，それを実験計画法（数理統計学の手段；合理的に条件（因子）を割り付け，なるべく少ない組み合わせで信頼できる情報を得る実験の設計方法）に基づいて提示した上で，被験者の避難経路と立ち寄り先，避難場所，および復旧期と復興期の自宅再建意向について，a)地域内再建，b)地域外再建，c)自力再建，d)防災集団移転，e)災害公営住宅を回答してもらう。避難においては，発災時に被災者がいる場所によって避難経路や避難場所，誰と一緒に避難するのかは大きく異なる。また住宅の再建においては，復興に要する時間や補助額によって被災者の意向が大きく変化することから，こうした要因について水準を設け，実験計画法によって発災・
106

第３章 情報と調査
復興プロファイルを設定し，一人当たり数プロファイルの提示を行い，回答結果を得る。
表 4.3-2 事前復興センサスの調査項目
調査票

項目

設問内容
・世帯住所

家族について・自動車保有台数
・世帯構成（続柄，性別，年齢，職業，避難支援の必要有無）

現在の住まいについて
世帯

その他

・所有形態（持ち家，借家）・築年数，建物構造，間取り・災害について不安に思っていること，地域の課題（自由回答）
・地震保険加入有無
・世帯年収

再建意向

・勤労継続の意思，継続する場合の場所
・復旧期の希望居住形態
・復興期の希望居住形態
・最終的な恒久住宅の希望

平時の行動について・勤務，通学先
・平均的な一日の行動（時間，活動内容，誰と，場所）
・避難場所の認知，避難する予定の避難場所
・予想津波浸水範囲

個人
避難行動について・予想津波到達時間
・避難開始前に行うと考えられる行動
・避難場所に到着するまでの行動，経路・混雑が予想される道

1. 日常の行動調査

2. 仮想避難調査

住居位置
避難開始前に取る行動
緊急避難場所の候補
家族の位置

避難中の移動・活動
想定する津波浸水範囲
避難所までのルート
混雑が予想される道図 4.3-7 事前復興センサスの調査票（避難推計／避難計画のための基礎データ）

107

第４部 事前復興の基盤づくり
3. 住宅再建と勤労の意向調査

図 4.3-7 事前復興センサスの調査票（事前復興計画の基礎データ）（４）調査方法と留意点
住民へ調査票を配布し回収する方法は，「紙アンケート調査」と「Web アンケート調査」に分かれる。共同研究では，その両者を実施した。これより調査の方法と留意点は以下の通りである。
【対象エリアと調査方法】
調査のエリアは，調査の目的により限定された地区から広域な地域が対象となる。市町内の地区を対象とする場合は，行政および自治会等への協力依頼や地元説明を行ったうえで，訪問や留め置
きによる配布，郵送回収または世話役を介した回収が効果的である。一方，広域の調査を安価に実施するためには，オンラインによる Web アンケート調査を選択する。Web アンケートの配信は，行政による HP や SNS（Facebook，Twitter，Line）の整備状況が大きく影響する。
【アンケートの分かりやすさ】
アンケート調査は，調査票（設問文と選択肢，内容の解説）の出来により，本質をどれだけ捉えた情報が得られるか，また回答者へ与える印象や心理的影響によっては回答を左右することになりかねないので，分かりやすさに対する工夫は重要である。特に，事前復興センサスにおいては，生活や生業の再建に関わる生活再建の支援策や復興事業の内容を分かりやすく伝えることが必要と

108

第３章 情報と調査なる。図 4.3-8 に常時から被災後の避難生活，仮住まいの生活，住まいの再建までを時系列に図示
し，設問と解説を配置したアンケート調査票を示す。
【対象年齢層，調査の継続】
特に対象とする年齢層は，被災後の生活再建を担う立場となる 30 歳代から 40 歳代が世帯主の家族である。その調査数を確保するためには，例えば高等学校等の生徒の保護者の家庭に協力を求める方法がある。この調査方法を定期的に（例えば，3 年間隔で）実施することができれば，同じ年
齢層の経時的な意向の変化を追跡することも可能となる。ただし，事前復興センサスの調査内容は
個人情報的なものまでを含むので，まずは関係者のコンセンサスを得る必要がある。

以下の設問は，東日本大震災における実際の復興事業等をもとにお尋ねします。
あなたが，選択すると思われる避難から新たな住まいの再建までの方法をご回答ください。

被災後の生活発災

あなたは住居や生活の場を失う（まちが壊滅）

1～2ヶ月間

2～5年間

避難所の生活仮住まいの生活

新たな住まい（生活）の再建

14-1．避難する地区

15-1．仮に住む地区

16-1．新たな住まいの地区（まち）□ 地域内 （お住いの市町）□ 地域外 （他の市町）□ 地域内 （お住いの市町）□ 必ず，この地域内で再建する□ できれば，この地域内で再建したい□ 地域外 （他の市町） へ移る□ その他□ 地域外 （他の市町）□ その他

14-2．避難するところ

15-2．仮に住むところ□ 避難所（公民館，体育館など）□ ホテル・旅館□ 子供・親・親類・知人宅□ その他□ 応急仮設住宅（建設住宅）※1□ 応急仮設住宅（借上げ住宅）※2□ 子供・親・親類宅
□ 知人宅
□ その他

10年後
〔各々一つ選択〕□ その他〔各々一つ選択〕【解説１】※1 応急仮設建設住宅‥ 行政が建設する主にプレハブの住宅。
建設までに3～4週間程度を要す。家賃無料（光熱費等除く）。

※2 応急仮設借上げ住宅（みなし仮設住宅）‥ 行政が借上げた民間の賃貸住宅。被災者からも申請できる。
地区外でも借上げ可能。家賃補助あり（仮設住宅相当）。

※3 災害公営住宅
災害で住宅を喪失した方に，行政が地域内に整備して提供する低廉な家賃の公営住宅。
・家賃は世帯の収入・世帯構成により設定される。
・入居から３年以上が経過し，収入が高額な方は家賃が増額される。
・入居から５年以上が経過し，収入がさらに高額な方は住居の明け渡しが必要。

16-2．新たな住まいの再建 ※危険区域に位置する場合□ 自主再建 （地域外の土地：所有地，自己取得地）□ 自主再建 （地域内の未災地：同上 ）□ 賃貸入居 （災害公営住宅（戸建）へ移転）※3□ 賃貸入居 （災害公営住宅（集合）へ移転） ※3□ 賃貸入居 （民間の賃貸住宅へ移転）□ 復興事業で再建 （高台の造成住宅地へ移転） ※4□ 復興事業で再建 （低平地の嵩上げ地 へ移転） ※4□ 子供，親，親戚等の住居へ移転□ その他

17．ご自宅が被災する危険性として何が考えられますか？ 〔複数選択可〕

災害の危険性が高く居住に不適当とされた危険区域（津波浸水した低地部など）に立地していた住居を高台等へ集団移転する事業，同区域の土地を嵩上げ（盛土）して用地を区画整理する事業からなる。行政が住宅団地等を造成し，そこに住民自身が住宅を建設する。
被災前のコミュニティを概ね引き継ぎながら再建が進められる。

□ 津波浸水による家屋の流失□ 強い揺れによる家屋の倒壊□ 液状化による家屋の傾斜や損壊□ 地震火災による家屋の焼失□ 斜面崩壊・がけ崩れによる家屋の損壊・移転元に所有している宅地や農地を買い取ってもらえる。
・引っ越し費用に対して補助金が出る。
・移転先での建物建設などに補助金（ローンの利子に対する補助）が出る。

□ その他の被害□ わからない※4 防災集団移転促進事業，区画整理事業

図 4.3-8 事前復興センサスの調査票（避難から復興までの時系列を模擬した調査票の前半部）

109

第４部 事前復興の基盤づくり
2-4．事前復興センサスによる事前復興計画の検討（１）概要
事前復興センサスより，発災時の避難行動に関するデータや，被災前の現時点において住民が考える住居形の再建意向などのデータが得られる。例えば，図 4.3-9 に示す復興後に希望する最終的な住宅形態の設問からは，一次集計として災害公営住宅の準備（土地の用意が必要），持ち家の自力再建（防潮堤，嵩上げ，区画整理事業が必要）といった検討課題に対する基礎データ（住民の意向）が得られる。これらのデータと現在の生活状況に関するデータ（住居の種類や規模，経済的な情報など）をもとに，対象地域（地区）において現時点で適切な事前復興計画を科学的根拠に基づいて検討する。
その事前復興センサスによる事前復興のプランニングは，「事前避難計画」と「事前住宅復興」から構成される。事前復興センサスでは，避難行動と自宅再建の意向について，地域の実情に応じた回答が得られることから，事前復興において被災者の逓減に向けた道路拡幅，高台避難広場や垂直避難施設の立地，市街地の改変効果の把握が求められる。以下に，共同研究で取り組んだ各計画の立案方法について述べる。
【分冊３に詳細】

図 4.3-8 事前復興センサスによる回答一次集計の例（最終的な住宅形態）（２）事前避難計画の立案
避難行動モデルについては，最短経路を通るモデルなどが用いられることが多いものの，東日本大震災時においては，家屋の被災によって出発時刻が遅れたり，家族の安否確認などが起きていたことを考えると，東日本大震災以前の単純な避難モデルに対して，発災後の現実の行動を再現できるモデルの開発が必要不可欠である。また，災害時の経路選択を原因とするグリッドロック現象（道路という道路が車で埋め尽くされて全く動けない状態）は，場当たり的な経路選択を引き起こし，
そのことが道路混雑を悪化させることが知られている。こうした点を踏まえて，動学的避難行動モデルを基本に，分析のインプットを道路幅員，避難所位置などとする発災後の時空間ネットワーク
110

第３章 情報と調査上でのスケジューリングを確率的に予測する gRL モデルを用いるものとする。gRL モデルは，避難行動による報酬最大化を基本とする確率モデルであり，先に述べた短視眼的な経路選択を時間割引率で記述するとともに，安否確認のための立ち寄り行動や，津波襲来までの見込み時間 T を考慮できる点に大きな特徴がある。仮想的な災害に対する避難回答結果と，東日本大震災において収集された復興基礎調査における 40 市町村の避難データを教師データとして，データフュージョン（データを融合して疑似的データを得る技術）によるパラメータリゼーション（パラメータの設定）を行うことで，「事前避難計画」に基づく事業実施が，避難率の向上に与える影響をより正確に予測することが可能になる。
（３）事前再建計画の立案「事前住宅復興」は，被災すると思しき地域において予め住民に転居を促すこと，そのための基盤を高速道路整備などと併せて供給することが考えられる。四国内では黒潮町や美波町で進行している事前復興は，役場の移転や町立病院の移転などが既に実施されており，こうした拠点施設を予め安全な地域に再配置することで，立地誘導効果や定住促進が期待できる。事後復興を先取りすることは，巨大災害後の「復興計画」の不透明さを払拭する効果があると考えられる。
また，事後復興においては，復興の都市像が被災者と非被災者によってばらつきが大きく，人口流出も激しくなることから，広域連携が困難になることも少なくない。こうした事態を防ぐためには，被災レベルによって，世帯のライフサイクルステージの節目を迎えて目まぐるしく変化する再建意向を正確に集約し，「復興計画」の量的・質的見通しを立てておくことは必須といってよい。
共同研究では，こうした点を考慮し，被災のレベルと復興に要する時間，支援金額や家賃補助を要因として，各々に水準を設定，実験計画法を援用して復興プロファイルを作成し，プロファイル
ごとに，地域内再建，地域外再建，自力再建，防災集団移転，災害公営住宅（賃貸），みなし仮設の選択意向を，各期ごとに尋ねることとしている。しかし，事前復興センサスでは高齢の被験者も多く，アンケートでは欠損がみられること，復興の意向に異質性が存在することから，復興意向の推計にはサンプリングバイアスによる偏りが発生してしまわざるを得ない。また，復興期において，事後に個別制度と補助額を場当たり的に決めるのではなく，予め入居時期と補助額に関する制度をトータルで設計する必要が高い。しかし，こうした問題に対処するための理論的・実践的方法論が提案され実施されているとは言い難く，事後復興が過大なものになりがちであることもまた事実である。よって，復興の最適戦略のための理論モデルの定式化と事前復興センサスを用いて，地域ごとの最適戦略と広域連携による戦略的復興を予め立案する。
ここでは EM アルゴリズム（確率モデルのパラメータに関する最尤解を求めるための手法）を用いることで，欠損と異質性を同時に記述可能なモデルを構築し，パラメータリゼーションを行う。
また，各地域の単独復興と広域復興における最適復興戦略を，世帯あたりの補助金額と供給する災
害公営住宅量，復興に要する期間の組み合わせ最適問題を解くことで，戦略組のパレートフロンテ
ィア（さまざまな目的に対する最適解の集合分布）を示す。これにより，さまざまな復興事業の手番の事前評価が可能となり，復興計画等のあり方を，市民や行政担当者が予め理解する一助とすることが初めて可能となる。
111

第４部 事前復興の基盤づくり

第４章 教育１．事前復興教育の地域内連携
1-1．事前復興教育の必要性
大災害に陥ったときに迅速に即効性をもって復興に移行するための体制を備えておくことは，事前復興に欠かせない要素である。その第一の課題は，災害の当時者となる地域の人々が防災と復興の知識を学び，新しいまちづくりの姿を共有することにある。
「防災教育」はソフト的に人命を守ることにつながるが，「事前復興教育」は避難から復興までのハード・ソフトの両面を支える人的な基盤の構築である。大規模災害からの復興は，被災者となった住民の生活再建のためにあり，住民と行政そして社会との協働と連携が求められる。その土台として，「事前復興教育」は防災から復興までに立ち向かう知力と実行力（人材）を育むものであり，全世代にわたり地域でともに学び考える
ための教育は事前復興と災害後の復興の計画と実行のために不可欠な要素である。
1-2．各教育の地域内連携
事前復興教育は，地域の“住民”と“行政”，そして全世代がつながる学びでなければならない。
事前復興教育の地域内連携の構図を図 4.4-1 に示す。図には，地域の小学生から高校生までの子供世代が学ぶ「学校教育」，地域の大人世代である住民が学ぶ「住民ワークショップ」，そして被災者に対する生活再建の支援と復興まちづくりに携わる行政が学ぶ「行政職員トレーニング」の３つの教育（訓練）が示される。そして，各々の教育が向かう先は，全世代で取り組むまちづくりである。
子供世代から大人世代までの地域住民へと広く展開する各々の事前復興教育は，災害はなぜ起きるのかを知り，発災後の避難から始まる日々を知り，復興まちづくりに必要なことを知り，そのような知識とまちづくりの姿を地域が共有するための教育であると位置づけられる。各々の教育は行政職員とともに“全世代で取り組む地域づくり”を支え，活動の継続は“地域の草の根活動”となって，南海トラフ地震の発災後は復興まちづくりを支える力（組織）へとつながる。
大学（実学）
20代【能動的な学習】問う，調べる，まとめる，発表する小学校
小学校（思考の芽生え）中学校
中学校（思考の芽生え）（思考の形成）

高校
高校（概念の再構築）

能動的学習として地域学習の中で社会システム学習

・自然災害の怖さ
・命を守る（防災）・新しいまちづくり

・災害からの再興
・地域と家族の歴史
・復興のビジョン，
プロセス

・被災後の生活・生活再建の判断
・復興の合意形成

10代

15代

全世代まちづくり

防災地理部
高校防災地理部（実践的な学習）（実践的学習）今のまちづくり ⇒ 発災後：復興まちづくり

地理学に根差した学習
大人世代

行政（業務）

住民（ワークショップ）

・災害で起きること
・地域の特徴と課題
・事前復興プラン

イメージトレーニング等

防災復興学習型，課題解決提案型※大学教員指導，部活

図 4.4-1 事前復興教育の地域内連携

112

第４章 教育

２．学校教育2-1．概要 ～子供世代を繋ぐ事前復興教育～
小中高校生への学校教育のプログラムは，今の子供たちが人生の中でいつの日か南海トラフ地震に遭遇する当事者になることを想定している。よって，人生を歩むために必要な資質を養うことを目的とする通常の学校教育カリキュラムの中に，事前復興につながるテーマを加える。
各々のテーマは，小学生には“思考の芽生え”として，ハザードとまちの重なりが災害になるという視点に立ち，まちの大切なものを調べ，それが失われる可能性と新たなまちづくりを考える学習とする。それを能動的学習（問う，調べる，まとめる，発表する）の場として学ぶ。中学生には“思考の形成”として，地域学習の中で「復興まちづくりのビジョンとプロセス」（復興で大切にしたいもの，郷土と自分，身近な被害からの再建）を考える。高校生には“概念の再構築”として，再び避難から復興までのプロセスを事前学習したうえで，社会システム学習の中で「復興の合意形成」をロールプレイング・ディスカッションを通して疑似的に体験する。これらを，3～4 時限を最少の授業時間として通常のカリキュラムに負荷を与えずに付加する（小中学生は総合的な学習の時間を，高校生は令和 3 年度より必修化される地理総合科目を充てることも想定）。このようにして，子供時代を繋ぐように“段階的な基礎学習”と“疑似的な体験学習”を重ねることで，自身が大人世代となっても，いつかその日に命をまもり，大災害へ立ち向かう力となることを目指す。

2-2．小学生の教育プログラム（１）学習課題
小学生の教育プログラムは，“命をまもる”ための防災教育の授業に，事前復興のエッセンス（新しいまちづくり）を加える形とする。つまり，図 4.4-2 に示すように「災害発生の見方」を学び，“まちをまもる”ことを学習課題とする。現時点における防災教育の内容は，その実施の有無も含

図 4.4-2 事前復興教育の学習課題（災害発生の見方）

113

第４部 事前復興の基盤づくり
めて各校の裁量に任されているので，事前復興教育の下地は同様でない。本プログラムでは防災教
育から始まる学習全体の骨格として「災害発生の見方」を認識することを基本とする。すなわち，防災授業の多くは，ハザードマップ（正しくは，災害マップや防災マップ）の作成に力を入れ，行政等が開示している津波浸水危険域や避難場所等のマップの上に自分たちが（歩いて）調べた危険箇所を重ねてマップにするという学習形式が主流である。本プログラムは，災害（大災害）という事象の出現を，災害とは何か？という観点から，ハザード（自然の巨大な力など，危険の原因）と社会環境（まち）が重なることで災害が発生するということを学びの基礎とする。これより，まちの宝（日頃の生活を支えているもの，歴史・文化など）を守る，または作り直すという視点を重ねることで，事前復興のエッセンスを従来の防災教育に付加する。なお，学習の進め方や授業素材の準備等の組み立については，各校の事情を阻害しないように教員の指導（工夫）に委ねる。
（２）教育プログラムの授業構成
八幡浜市立白浜小学校 5 年生の防災授業（総合学習全般），同川之石小学校 6 年生の防災授業（後半 3 時間），宇和島市立明倫小学校 5 年生の防災授業で各々試行を行った。本プログラムの原型である白浜小学校の初回（平成 30 年度）の学習の流れを以下に示す。これを授業構成のモデルとして，各校において授業手順等を検討し実施内容を微調整する。
【他の授業内容は別冊４を参照】【学習の流れ】〔図 4.4-3〕① 調べること１：ハザードマップと避難のマップの作成
八幡浜市が開示している津波浸水マップなどを地図上（透明シート）に転記〔危険マップ〕。
津波から避難していのちを守る場所（避難ビルや一時避難所）も転記〔おたすけマップ〕。
② 調べること２：まちの大切なものを調べる。
宿題としてまちの大切なものを表にまとめる。これより家では保護者（大人）と考える機会ともなる。授業ではグループ内で各人の意見を地図上に示しながら一緒になって考える。
③ 考えること：まちの大切なものにハザードを重ねる。
グループでまとめた結果を一覧表にまとめて，地図上に転記〔まもりたいものマップ〕。それを①のハザード〔危険マップ〕に重ねてみる。
④ 発表：考えた事前復興を互いに発表する。
自分たちの考えを授業内で発表する。児童間だけでなく，保護者や地域への発表も望ましい。
⑤ まとめ：事前復興を考え・話し合う，まちづくりをまとめる。
①１日でもないとこまるもの（壊れるとこまるもの），②少しの時間なくてもよいもの（壊れてもすぐ立てなおせばよいもの），③時間をかけても必要なもの（壊れてもいつか立てなおす必要があるもの），④昔からある大切なもの（ずっと残していく必要があるもの），⑤新しくつくる必要があるもの（今ないがこれから必要になるもの），⑥その他に対して，大切なものと人，どこに（なぜ），どんな工夫（そのように）という内容を問う。これに対し，児童の視点から事前
復興（事前のまたは災害後の新しいまちづくり）のアイディアを記述する。そして，自分たちが考えるまちづくりを絵にまとめる。なお，他の授業ではジオラマ模型の作成等も行った。

114

第４章 教育図 4.4-3 小学生の教育プログラムの授業風景と手順（白浜小学校での初回の試行）

115

第４部 事前復興の基盤づくり
2-3．中学生の教育プログラム（１）学習課題
中学生の教育プログラムは「復興まちづくりビジョン」や「復興プロセス」を学習課題とする。
最近の中学生の学習カリキュラムには「地域学習（郷土学習）」が取り入れられることが多い。これ
は，郷土愛と地元に根ざした人材の育成を図り，郷土を知ることで，より郷土への愛着と誇りを喚起させるための教育である。この総合的な学習においては，自己の生き方を考え，よりよく生きていこうとする態度を養うことが目標となる。一方，この学習は，地域に潜在する自然災害の可能性
に対して，“大災害が発生して地域（まち）が壊滅的なダメージをうけたとき，私たちは「復興」のまちづくりに取り組まなければならない”という視点にも通じる。復興の軸とすべきは，地域を思う心であり，地域の大切なものを守るという姿勢である。自分が生きる地域を様々な角度から見つめ，そこに生きる自己の存在を価値づける学びは，「復興まちづくりビジョン」を考えることにつながる。また，その学びの延長として，災害により失われた郷土の大切なものの再建を考えることは，
小学生のときに考えたこと（まちづくり）からの“思考の形成”として段階的な学習となる。身近に起こる被害（例えば，自分が通う中学校が被災した場合）をイメージし，それを再生するための手順を考えてみることは，実際の「復興プロセス」に対する思考を育むことになる。
以上の観点から，「復興まちづくりビジョン」と「復興プロセス」を考えることをテーマとして，「地域学習（郷土学習）」の中に災害に立ち向かうための事前復興の要素を加える。
（２）教育プログラムの授業構成
授業構成とする学習の流れを以下に示す。詳細な組み立ては教員の指導（工夫）に委ねる。なお，「復興プロセス」のテーマは宇和島市立城南中学校 2 年生の総合学習で試行した【別冊４に詳細】。
【学習の流れ】① 地域の歴史を知る。
・地域の歴史と文化，生業，自然など，自分が住む地域のすばらしさを調べる。
・その反面，地域が抱える将来への課題も調べる。
② 自分と家族の歴史を知る。
・親や祖父母や身近な人に聞いて調べる。
・そして，自分がここに暮らし続けること，この地域を故郷とする意味を考える。
③ 地域に潜在する自然災害の可能性を知る。
・「ハザード ＋ まち ⇒ 災害」の構図を頭に描く（小学校での学び）。
・南海トラフ地震のハザード（津波など）と想定の災害規模をハザードマップ等より調べる。
・何が起こるか（まちの壊滅，生活環境の喪失）を具体的に考える。
④ 復興で大切にしたい「復興まちづくりビジョン」や身近な被害の「復興プロセス」を考える。
・「復興」とは何をすることかを知り，蘇らせるまちの姿や再建への手順を想像して考える。
・その中で，自分は地域の何を守りたいか，何を大切にしたいかを有形，無形に限らず考える。
・それを言葉や文字に表し，「復興まちづくりビジョン」や「復興プロセス」を提案する。

116

第４章 教育2-4．高校生の教育プログラム（１）学習課題
高校生の教育プログラムは「復興の合意形成」を学習課題とする。将来的には，高校生の学習は
小学生と中学生の学びからその後の知識の蓄積と思考力の高まりを経て，地震現象（ハザード）とまちの分析より地域に起こる災害を想像し，“概念の再構築”として事前復興まちづくりの具体案を作成するまでを期待したい。その内容は「防災地理部」（解説７参照）の取り組みを授業化することに相応するが，現時点において高校生の教育カリキュラムの中にそこまでの内容を取り入れることは時間的にも難しい。したがって，その前段として大災害からの復興における様々な状況を疑似的に体験するために，“大災害において起こること”を学習し，大災害の当事者となった場合の生活再建に関する住民の家庭内や行政との間の「合意形成」をテーマとして，多面的・多様的な視野から復興への理解を深めるための学習を課題とする。なお，この教育プログラムは，事前復興の学習であるとともに，人生の素養を学ぶ社会システム学習の中のテーマとしても位置づける。
大災害からの復興において地域の住民と行政が直面する立場は図 4.4-4 のようである。被災者となる住民は人生の想定外に直面する中で，復興まちづくりに関わる当事者となる。被災住民は混乱と困惑，さらに悲しみの中で“自己の再建（住まいと暮らし）”を考えることになり，そこではまず災害で失われたまち（それまで暮らしていた場所）に今後も住むか否かを決断することが求められる。一方，行政に携わる人々（職員）には日頃にはない仕事が膨大かつ大量に押し寄せ，“被災者の自立支援”と“新しいまちづくり”のために，地域の安全と再建を踏まえた復興まちづくりを担うことが求められる。そのような状況下において復興を進めるための前提として，地域の住民同士や住民と行政が復興に至るまでの合意形成を適切に行い，地域の総意として，より良く質の高い
復興まちづくりが実施されるように努めなければならない【東日本大震災における実態は，「第１章
２．事業プロセスにおける事前復興と復興の基盤」の中で解説した】。高校生にはそのような復興のあり方を学習課題とする。具体的には，①この地域に住み続けるか？ ②復興計画の一案として高台への防災集団移転に賛成か反対か？の二つを合意形成のテーマに据える。
将来ビジョン

生きる支え

住民

行政

※被災者
（人生の想定外に直面）

住まない，住みたくない，住めない
わからない

導きたい方向（計画の前提）住む，住みたい，住める意向（日頃やらない仕事に直面）

地域の安全と再建

自己の再建（住まい，暮らし）

発災※復興の計画・実行者（基盤，産業，社会，生活）－新しいまちづくり（再築？）－被災者の自立支援（何処で？）選択（判断）

・真の行動？
・時間的変化？

・避難所→仮の住まい→恒久住宅（公的支援，自主再建）
・生業の継続・安全の確保（生活の場，ハード）合意形成（復興の前提）
住民：要望 → 容認（理解）行政：受容 → 提案（説明）図 4.4-4 大災害からの復興において住民と行政が直面する立場

117

第４部 事前復興の基盤づくり（２）教育プログラムの授業構成
教育プログラムは「大災害からの復興をテーマとしたロールプレイング・ディスカッション」として構成する。学習では，社会システムの現実（立場による意見の対立，よりよい「合意」の考え方）を学習する中で，大規模災害からの復興へのプロセスとその過程の中で起こることを実感し，疑似体験として思考する。学習の目的および手順と留意点は，以下のとおりである。
なお，この教育プログラムは愛媛県立宇和島東高校および同三崎高校，同八幡浜高校において各々に授業を試行し，各校の指導教諭の提案も取り込みながら開発を進めた【別冊４に詳細】。
【学習の目的】・社会には，立場の違いによる意見の対立が常に存在する。
・それを乗り越えて社会が前進するためには，よりよい「合意」が求められる。
・その達成には，事実を俯瞰的に眺め，思慮深く意見を述べる力が必要とされる。
・「災害からの復興」においても立場の違いによる対立（行動の違い）が生じる。これを一つのテーマに，ロールプレイング・ディスカッションを介して“視野を広げる学習”ともする。
■立場による意見対立の存在
・意見の対立は，“利害関係”や“立場の違い”があるかぎり常につきまとう。
そして，利害関係の内側は泥臭く，外側は綺麗な意見であることが多い。
・よりよい「合意」は，相手の考えを理解し相互に評価することにより導かれる。
■よりよい「合意」とは・それは“結論”（答）ではなく，関わる人たちの“選択”であり“決断”である。
・その過程は，相手を言い包めることではない。安易な多数決でもない。
・意見を出し合い，視野を広げて互いにより深く考えることが前提となる。
【立場の設定】・複数の住民，行政，産業を基本構成とし，ディスカッションの内容に応じて立場を設定する。
・住民などの構成数（割合），家族構成，職種，まちに対する思いは，地域の特徴を踏まえる。
・教室の人数割合によって，複数人のグループで１家族（世帯）の立場とする。
ロールプレイング・ディスカッション授業の流れを図 4.4-5 に示す。授業は，0 時限目：自己学
習（ビデオ学習と自己学習），1 時限目：事前学習（発表会等），2・3 時限目：ロールプレイング・
ディスカッションで構成し，３～4 時限の授業時間を基本とする。この構成をもとに，指導教員は学校やクラスの諸事情に合わせてプログラム内容を調整する。また，専門的な知識を必要とする 0
時限目（1 時限目に含めても良い）の学習については，大学教員等の専門家によるビデオ学習（YouTube 配信等）を導入して教師への負担を軽減するとともに内容の濃い情報を提供する。ビデ
オ学習の他に遠隔授業により行う方法も考えられる。可能であれば対面授業も実施する。
また，授業を補助する技術として ICT の活用も積極的に行う。例えば，試行授業ではロイロノー
トスクール（iPad を使用）を用いることで，生徒が各々の立場で考えた意見を全員で確認することなどが容易となった。この他にも立場カードの配布など，生徒の理解を促す工夫を行う。
118

第４章 教育図 4.4-5 事前復興ロールプレイング・ディスカッション授業の流れ【解説７】防災地理部「防災地理部」は，事前復興に関わる“実践的な学習”の場として，令和３年度からの地理総合科
目の中に取り入れられることを目指し，高校生の部活動的な取り組みとして開始した活動である。
南海トラフ地震事前復興共同研究ほかと連携し，令和 2 年度より活動を開始した。現在，宇和海沿岸地域からは愛媛県立宇和島東高等学校，同三崎高等学校，同八幡浜高等学校，その他地域からは
同今治北高等学校大三島分校，同今治西高等学校伯方分校，愛光高校が参加している。
防災地理部の活動は，東京大学と愛媛大学の教員および学生・修士が指導する形で，Web 会議シ
ステム等を介して開部している。活動の内容は，東京大学工学部社会基盤学科で学部 3 年生が取り組んでいる演習を下敷に，土木学会の東日本復興アーカイブなどを学びの素材として活用する試みとしている。高校生から希望者を募り，大学教員によるシリーズ講義として部活動的に催している。
そして，地域の地理の総合理解，地理的課題の抽出と災害シナリオの作成，防災や事前復興計画の策定までを各学校が共同で行い，相互に最終発表を行う（令和 2 年度は復興デザイン会議第 2 回全国大会で発表会を実施）。活動の目的は，地域で生きる高校生たち自身が，さまざまな世代の人々とともに自ら地域を歩き語りあい問題を発見すること，さまざまな声に耳を傾け懸命に考えること，
そうして得られた地域のよりよい理解に基づいて地図を囲んで線を引き，地域の復興と災害への備えを描くことにある。大災害からの地域復興はどのような形をとるにせよ，いずれもが空間の力を借りることなく十分な力を発揮することは難しい。
「防災地理部」では「地理」と「防災」の問題を同時に現場で考えることを通じて，地域で生きる術を学んでいくための活動の場を目指している。

119

第４部 事前復興の基盤づくり

３．住民ワークショップ
3-1．概要 ～避難から復興までの住民の学び～
住民ワークショップは，大人世代の住民が避難から復興までのことを学ぶ「教育」の場である。
これは，事前復興の取り組みとして，“防災”と“復興”（被災後の住まいの再建とまちの復興）の基礎を学ぶ機会の提供であり，住民にそのための知識の習熟と行動力の醸成を図り，より高いレベ
ルでの合意形成と適切かつ迅速・円滑な復興につなげることを目的としている。また，復興の前提として住民の命を守るための避難”へも視線を向け，防災力の醸成を図るものである。
ここでは，共同研究で取り組んだ「防災復興学習型ワークショップ（復興プロセス学習 WS）」と「課題解決提案型ワークショップ（地域デザイン提案 WS）」の２つの住民ワークショップについて解説する。前者は従来の防災のための住民ワークショップに復興の概念を付加したものであり，後者は同じく災害に強いまちづくりとして事前実施する防災・減災のまちづくりや，被災後の復興まちづくりの地域デザインを話し合うワークショップである。

3-2．防災復興学習型ワークショップ（復興プロセス学習 WS）（１）概要
防災復興学習型ワークショップ（復興プロセス学習 WS）は，防災から復興までを学習する住民
ワークショップである。津波等から逃げる，避難所等での生活，仮設住宅等での生活，住宅の再建（現地再建や高台等への移転など）の 4 段階の復興のプロセスに応じたテーマを設定し，津波災害などの事象（起こること，その規模）の理解，避難の課題（危険個所，避難ルートなど）を話し合
い，避難所と仮設住宅等での仮住まいを想像し，最終的にどこに住むかどのようにしてまち（地区）を再建するか，そのために大切にすることは何か（復興のビジョン）を考えながら話し合い，住民の気づきとするためのワークショップとする。
（２）ワークショップの目的
防災復興学習型ワークショップの目的は，次の 2 点である。
① 命を守るための地域住民の防災意識の向上
・ワークショップを通じて，自宅や地域の災害リスクを知る。
・避難路や避難場所，避難所等の現状と問題点を確認し，必要な対策を考えるきっかけとする。
② 命が助かった後に必要なことの理解と復興への備え
・これまでの防災・減災対策は，災害から命を守ることを重点的に取り組まれてきた。大規模災
害からの復興は長期間かかることが想定されるので，震災過疎（人口流出）等を防止するためにも“早期の復興への備え”が重要であるとの意識づくりにつなげる。
・特に，以下の視点を重視する。
－ 災害発生後の時間経過に応じて，取り組まなくてはならないこと（行動や選択）の理解－ 被災した際の自らの生活や住まいの再建を想像し，その実現に向けて必要な備え等を確認－ 復興まちづくり（被災後の復興のあり方）等を事前に考え，今できることを進める理解

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第４章 教育（３）対象とする災害の範囲
基本的に，南海トラフ巨大地震を対象とする。
（４）ワークショップの構成
防災復興学習型ワークショップの流れを図 4.4-6 に示す。まず，Step1 として対象地域の予備調査（現地踏査，自自会等へのヒアリングなど）を行い，地域の基礎的調査を行う。この調査は情報
プラットフォームを活用しながら実施する。そのうえで，Step2 として災害学習の企画，実施体制の構築（ファシリテータ等の確保，事前レクリエーション），参加者の募集（自治会や自主防災組織等への依頼など）などを行う。共同研究では，ファシリテータは大学生（防災リーダー）が支援した。そして，Step3 でワークショップを 4 段階に分けて実施する。前半の WS1，2 は“命を守る”，
後半の WS3，4 は“生活再建と復興まちづくり”をテーマとする。
【別冊５に運用の手引き】

図 4.4-6 防災復興学習型ワークショップの流れ

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第４部 事前復興の基盤づくり
3-3．課題解決提案型ワークショップ（地域デザイン提案 WS）（１）概要
課題解決提案型ワークショップ（地域デザイン提案 WS）は，地域のまちづくりに軸足を置く住民ワークショップである。津波等からの避難について地域に潜在する課題（避難ルートや避難場所，
避難の人的支援など）を検討し，災害に強いまちづくりとして解決策を話し合う。さらに事前復興
まちづくり計画として提案されるプラン（事前復興センサス等により住民の意向を勘案したうえで検討された事前復興まちづくり計画，あるいはその素案など）について，その実現性の可否や自分たちの思いとのずれなどを話し合う場とする。これを繰り返すことで，大災害が現実となった時に，生活再建への戸惑いを軽減し，いち早く適切な復興に住民が向かい合う力を育むためのワークショ
ップとする。
（２）ワークショップの目的
課題解決提案型ワークショップは，防災復興学習型ワークショップとも連携し，避難後の生活に直面する課題等を理解し復興まちづくりへの備えのきっかけをつくり，以下を目的とする。
① 事前復興の事業化などの具体的な整備を見据えた取り組み
・事前に作成された事前復興デザインをたたき台として議論を進める。
・大規模災害からの復興には長期間かかることを想定し，早期の復興への備えが重要であるとの意識づくりを行う。
② 事前復興まちづくりの地域デザインの提案
・復興のあり方として，建築・都市・社会基盤が一体となったトータルデザインの実現を念頭に，被災後の“まちのあるべき姿”を描く。
・各分野の専門家等の目を通しながら，論証されたデザインを事前に作成し，それをたたき台にして地域の方々の思いを形にしたデザインと仕上げていく手法をとる。
【図 4.4-7】
事前復興デザイン(ベース案)

事前復興デザイン(調整案)

利害関係者による
ワークショップ(立場別)

利害関係者による
ワークショップ(合同)

事前復興デザイン(確定案)

事前復興事業（事前実施）

図 4.4-7 課題解決提案型ワークショップの流れ（概図）（３）対象とする災害の範囲
基本的に，南海トラフ巨大地震を対象とする。
（４）ワークショップの構成
課題解決提案型ワークショップの流れを図 4.4-8 に示す。まず，Step1 として対象地域の予備調査を行い，地域の基礎的調査を行う。この調査は情報プラットフォームを活用しながら実施する。
それに並行して Step2 として，事前復興センサスを行い，住民の住まいの再建などの意向を調査し，122

第４章 教育
情報プラットフォーム上に集約する。Step3～Step4 は，図 4.4-7 に示した流れに沿ってワークシ
ョップを開催する。同時に，事前復興デザイン検討委員会（仮称）を設置して，事前復興デザイン案の確定と事業化にまで取り組む。
【別冊５に運用の手引き】■Ｓｔｅｐ２■■Ｓｔｅｐ１■
予備調査の実施〇調査計画の立案〇情報の収集・整理〇現地調査〇自治会等への調査と意見交換(情報提供)

情報プラットフォームの作成

事前復興センサス○個別空間情報の蓄積・一元化〇アンケート調査項目の選定及↓び調査方法の検討（市町・県・国・民間個別情報）(情報提供)○事前復興センサスの情報蓄積〇調査結果の集計・分析〇事前復興センサス説明会・勉強会の実施○住民意見の蓄積〇地域内の社会的条件の整理〇地域内の自然的条件の整理〇復興や生活再建に係る支援事
業等の把握 など↓
〇アンケート調査の実施・調査↓結果の入力○分析に必要な基礎データ整理

地域基礎的調査の実施〇アンケート調査票の作成【情報の提供】【情報の提供】■Ｓｔｅｐ３■【WS 意見の共有】【第１回】事前復興デザイン（ベース案）

【ｗｓ②】

【ｗｓ①】

行政を対象とした
事前復興ワークョップの開催

住民を対象とした
事前復興ワークョップの開催(摺り合わせ)【情報共有】
・検討状況の共有
・参考意見の提示など(摺り合わせ)(比較・共有)デザイン案の修正

デザイン案の修正【第２回】
事前復興デザイン（調整案）■Ｓｔｅｐ４■【ｗｓ③】
住民・行政からなる
事前復興ワークショップの開催(デザイン案の提案)(デザインの検証)【情報共有】
・検討状況の共有
・参考意見の提示など【第３回】
事前復興デザイン（確定案）(デザインの決定)

事前復興デザインの確定（修正）と実施に向けて〇継続的活動の促進〇事業化に向けた準備【情報共有】
・検討状況の共有
・参考意見の提示など

事前復興事業（事前実施）

図 4.4-8 課題解決提案型ワークショップの流れ

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事前復興デザイン策定委員会（仮称）の設置(デザイン案の提供)

第４部 事前復興の基盤づくり

４．行政職員トレーニング
4-1．概要 ～実践的な訓練学習～
行政職員への「教育」は，被災者の自立支援と新しいまちづくりを担う立場となるための訓練学習である。行政職員は本指針に解説する事前復興計画と事前復興まちづくり計画，および復興のための各計画を作成する立場にあるとともに，発災後の初動から復旧・復興までの行動を担う立場にある。よって，行政職員が学ぶべき取り組みには“実践的な訓練学習”が求められる。
また，行政職員のトレーニングプログラムについては，「復興まちづくりイメージトレーニングの手引き（国土交通省都市局都市安全課，平成 29 年 5 月）」
（以下，
「トレーニングの手引き」という）が提供されている。この手引きを活用し，各市町の地域的な特性に即した図上訓練等のプログラムへと調整しながら，毎年度，継続的に実施する。

4-2．行政職員トレーニングの留意点
行政職員に求められる教育（以下，「トレーニング」という）は，地域における事前復興上の課題の認識と施策を遂行する上での思考力の熟成を促すための訓練である。実施にあたっては，以下の点に留意する。
【実施手順】
トレーニングは，事前復興と復興への理解を促すことを始まりとして，まずは研修会等を開いて職員個々の知識学習を進め，行政内での意識の共有を図る。そのうえで，事前復興に携わる部署に所属する職員を主体に，定期的に実践的なトレーニングに取り組む。訓練素材としては，「トレーニ
ングの手引き」を基本とし，市町の特性に応じた調整を行いながら，訓練内容の充実を図る。
【対象者】
本トレーニングは復興まちづくりに関わる実践的な訓練学習を主とするため，まずは災害対応に直接に携わる危機管理部局および土木建設部局の職員を対象とする。特に，土木系の役付職員は復
旧から復興までを主導し，現場のリーダーとして若手職員・派遣職員などのメンバーを束ね，作業指示や技術指導をしつつ，自らもプレイヤーとして被災地域の住民説明や意見交換なども行う立場となるため，率先して参加を促す必要がある。また，トレーニングに参加するに当たっては復旧・復興に関する計画・調査・設計・施工・保全などの基礎知識も備えておくことが訓練の効果を上げるので，その点も人選において留意する。
【実践経験】
各地の災害における対口支援等にも積極的に派遣し，実際の災害の場で，復旧から復興までのプ
ロセスに少しでも関わることで，自市町における大規模災害への対応力を育む機会とする。実際の復興においては，被災者に寄り添い支援していくことが重要であるが，訓練学習においてはこの大切さを学ぶことは難しい。そこを補う取り組みとして，自分の目で復興現場を見て，実際に携わることで復興をリアルに感じ，現場感覚を持つことが重要となる。そのため，トレーニングと併せて復興現場へ派遣することで図上訓練の効果を促進し，復興現場に即した技術習得に繋げる。
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第４章 教育
4-3．復興まちづくりイメージトレーニング（１）概要「復興まちづくりイメージトレーニング」は，加藤孝明准教授（当時東京大学生産技術研究所），
中村仁教授（当時芝浦工業大学）と埼玉県との共同研究により開発された手法である。ある地区を対象とし，被災状況を具体的に想定した上で，復興のシナリオを「生活再建」と「市街地復興」の双方の視点から描き比較し，復興シナリオの実現可能性や問題点を検討するものである。これより「復興に関する知識・ノウハウの蓄積，人材育成等」のために実施される行政職員向け訓練の一部となる。以下，本トレーニングの活用について解説する。
（２）トレーニングの目的
災害復興では，早く元の生活水準に戻りたいという個人の「生活再建」の視点と，良好な市街地として復興させるべきとの「市街地復興」の視点が食い違うことが懸念される。
「復興まちづくりイ
メージトレーニング」は，この両者のバランスを取った適切な対応がとれるように，復興期における課題の把握や現行の体制・制度では対応できない課題に対して解決に向けた政策検討を行い，被災後の復興期に対応できるような仕組みを準備するために実施するものである。これより，トレー
ニングの手引きは，この訓練を通して行政職員等の現場感覚，想像力，推論力を養い，被災後の復興を支える人材を育成することを目的としている。
（３）「復興事前準備」と「事前復興」の定義
トレーニングの手引きでは，トレーニングの取り組みについて『復興事前準備』と『事前復興』という定義がされている。
『復興事前準備』とは本指針の「復興の事前準備」に同じく，平時から災害が発生した際のことを想定し，どのような被害が発生しても対応できるように復興に資するソフト的対策を事前に準備しておくことをいう。例えば，1)被災後に進める復興対策の手順や進め方を記した計画・マニュアル等を作成しておくこと，2)復興まちづくりに関する知識を持った人材を育成しておくこと，3)復興計画の検討体制を構築しておくこと，4)被災後の“まちのあるべき姿”を描き，グランドデザインとして位置付けておくこと，などである。このように，『復興事前準備』とは，災害に備え，復興に資するソフト的対策を事前に準備しておくことと定義している。
一方で，『事前復興』とは『復興事前準備』の 1)～4)の取り組みに加えて，被災後の復興事業の困難さを考え，事前に復興まちづくりを実現し，災害に強いまちにしておくことと定義している。例
えば，津波による浸水被害が想定される地域において集落や地域の継続に不可欠な公的重要施設を
事前に高台に移転しておくことなどがある。これは，本指針の「復興の事前実施」にあたる。また，『事前復興』と平時の「防災・減災対策」の違いを整理すると，“直接的被害を軽減する「防災・減災対策」に対し，『事前復興』は，復興につながる「防災・減災対策の上乗せ」として，事前に被災後に目指す復興まちづくりを実現することであり，直接的被害に加え間接的被害を軽減することである”としている。
（４）トレーニングの手順「トレーニングの手引き」によるトレーニングの流れを図 4.4-9 に示す。トレーニングは以下の３部構成よりなる。
125

第４部 事前復興の基盤づくり

実施要領【第１部】生活再建シナリオの検討
被災住民になりきり、設定された世帯属性、被災状況等を前提に生活再建するシナ
リオを作成【第２部】市街地復興シナリオの検討
復興計画プランナーの立場から、設定された被災状況等に基づく市街地復興シナリ
オを作成【第３部】生活再建シナリオを考慮した市街地復興シナリオの検討
生活再建と市街地復興の２つのシナリオを比較し、実現可能性や問題点を検討
発 表
ＡＡＲ

図 4.4-9 復興まちづくりイメージトレーニングの手引きの流れ

第１部は「生活再建シナリオの検討」として，参加者（行政）が被災住民になりきり，設定された世帯属性，被災状況等を前提に生活再建するシナリオを作成する。ここでの目的は，被災者（地域の代表的な住民）が生活再建のために必要とするであろうことを想像し，その復興を支援するための制度などを思考する訓練である。なお，このパートについては，共同研究が提案する「事前復興センサス」の生活再建意向の調査結果等より，市町内の住民の考えを反映させることもトレーニングの手順として考えられる。
第２部は「市街地復興シナリオの検討」として，行政すなわち復興計画プランナーの立場から，設定された被災状況等に基づく市街地復興シナリオを作成することを訓練する。なお，このパートについては，共同研究が提案する「課題解決提案型ワークショップ」の活動による事前復興まちづくり計画のデザイン案を行政の視点で吟味することもトレーニングの手順として考えられる。
第３部では「生活再建シナリオを考慮した市街地復興シナリオの検討」として，第１部と第２部の検討を組み合わせ，生活再建と市街地復興の２つのシナリオを比較して，実現可能性や問題点を検討する。なお，このパートについては，「事前復興センサス」による住民意向も検討条件に加えることで，トレーニングをより現実的にすることもトレーニングの手順として考えられる。
以上の第３部までのトレーニング結果を各班でとりまとめて発表を行うまでが，トレーニングの手引きによる訓練の手順である。また，トレーニングの終了後に各パートや全体の進め方を論点として AAR（After Action Review）を行うことも，トレーニングの内容を市町の特徴にあったものに改善するうえで有用である。さらに，トレーニングは毎年度，継続的に実施し，年々のトレーニングの成果を比較し，その成長度合いを評価することにも努める。

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宇和海沿岸地域

南海トラフ地震事前復興共同研究

南海トラフ地震えひめ事前復興推進指針
発 行 日： 令和 3 年 3 月 31 日
発 行 所： 国立大学法人 愛媛大学防災情報研究センター〒790-8577 松山市文京町 3 番

TEL: 089-927-9021

E-mail: kensien@stu.ehime-u.ac.jp
http://cdmir.jp/（愛媛大学防災情報研究センターHP）

http://www.cee.ehime-u.ac.jp/~rd/ （南海トラフ地震事前復興共同研究 HP）