復興期のコミュニティ組織における調整機能の維持戦略
Coordination and consensus building strategy of a community basedorganization in post-disaster revitalization

小林

秀行*

Hideyuki KOBAYASHI

1．はじめに2011年に発生した東日本大震災に限らず、現する方策の1つであろう。

我が国は大規模な自然災害を幾度も経験し、そ本研究は、このような復興をめぐる被災者のの都度、被災者は復興への取り組みを行ってき動きの中でもとくに、地域社会においてコミュた。多くの被災地において、復興は長期にわた

ニティ組織が行う利害対立の調整という点に焦る課題であり、住民の取り組みがどのように行点を当て、既往災害の再分析を通じて、この調

われたのかということは、被災後の地域社会の整が行われた経緯と効果を検討し、コミュニ

あり方を大きく左右することにもなる。こうしティ組織による利害対立の調整にはどのようなた被災者の動きをより復興に対して効果的なも特徴が見られるかを、明らかにすることを目的のとすることは、被災者に寄り添った復興を実としている。

2．災害復興と地域コミュニティ
2．1

災害における復興の位置

災害復興を考える際、そもそも復興を必要と害を契機として顕在化し、人々の生活に実際のするような破壊が社会に生じていることが想起影響を及ぼすという、災害の社会・経済的側面される。災害がもたらす、このような破壊につへ注目が集まっている。

いて、「災害はハザードと社会的脆弱性の複合

たとえば吉川（2007）は、災害にともなっしたものである」（田中,2013:277）とされるよて起こる社会的・経済的な打撃からの回復を、

うに、社会が潜在的にもっていた脆弱性が、災災害サイクルとして時系列的に表している（図* 東京大学大学院

学際情報学府キーワード：災害, 災害復興, コミュニティ組織, 調整型組織, 対内的調整, 対外的調整

551）。災害サイクル
は、災害の発生を契機として、緊急避難や救助・救命が行われる緊急段階、避難所生活や瓦礫撤去が行われる応急段階、住宅再建などの生活再建や地域再生が行われる復旧・復興段
階、そして次の災害へ備えるための防災対策が行われる予防段階に移行していくという4つの局面か

図1

災害サイクル（（吉川,2007）をもとに筆者作成）ら構成される。
なお、復旧・復興というとき、復旧が防災施会,2010）。その取りまとめとして、復興は学設などハード面を対象とするのに対して、復興

問領域や論者によって定義が様々な「多義的なは「災害前とまったく同じ施設、機能にもどす概念」（永松,2010）であり、研究課題から理のではなく、地域が災害に見舞われる前以上の念・ガバナンス・メカニズム・能力の4つのア

活力を備えるように、暮らしと環境を再建してプローチに分類できるという整理がなされた。

いく活動」（林,2003:116）であり、ソフト面を

このうち、復興の概念を取り扱う研究は理念も対象とするという違いがある。

的アプローチに分類され、委員会でも報告をしかし、ソフト面を含むということは、計量行っている室崎は、「復興とは再生あるいは再的な評価がしづらいということでもあり、何を建であるが、決して旧態に戻すことではない。

もって復興と呼ぶかということ自体、現在でも震災前と違った『新しい質』を獲得する過程」

議論が続いている。そこで、まずは復興の概念（室崎,2013:57-58）と災害を契機として変動をについて整理をしておきたい。

起こしていく一連の社会過程に着目している。

たとえば、復興とは何なのかという問いに対室崎のように社会過程へと注目する論者は多して、日本災害復興学会は自然科学・社会科

く、Smith&Wenger（2007:237）は、「事前の学双方から災害に関わる研究者・実務担当者

計画策定と事後の対応を通して経験する復旧、を集め「復興とは何かを考える委員会」を開再建、そして物理的・社会的・経済的・自然環

き、復興の概念整理を試みた（日本災害復興学

境的な変容の特異な過程」であるとしており、

56

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情報学研究

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大矢根（2007:22）は、さらにコミュニティを

これらの定義に共通するのは、復興は、被災構成する住民までを射程に入れ、「『復興』と下の地域社会においてコミュニティや地域住民

は何らかのゴールではなくプロセスである（中が作り上げた目標像へ至る道筋であると解釈で略）『復興』には共有されるイメージは一義的き、本研究では復興を「被災下の地域社会が新には存在しない。それに向かって皆で紡ぎ出す

たな地域社会の目標像へ至る社会過程」と定義

物語が復興であり、その過程において『復興』する。

の像が柔軟に描かれ続ける」と定義している。

2．2

地域コミュニティにおける復興の難しさ

それでは、復興はなぜその円滑化が難しいの

人々と、被災者ではない人々が、同組織内に併だろうか。社会過程という意味において、復興存することになり、既存の地域組織がそのままは具体的には行政や居住、産業など「住民生活の形で被災者の代表としての中間集団となるこを支える諸機能」（浦野,2014:49）の再編といとは難しい。加えて言えば、組織自体も災害復う形で整理される。この諸機能の再編を進める

興に対応可能な柔軟性を保持していないのが通際に、行政計画が描く復興像と被災者である住常である（山下,1998）。そのため、住民によ民が描く復興像の間に齟齬が発生する場合がある復興の主体となりうるような中間集団としてり（塩崎,2014）、解決のために「コンセンサの機能を持ったコミュニティ組織を地域内に求スという意味での妥協を何処に求めるか」（野めること自体、既存組織に変更を加えるという1

崎,2013） という合意形成の問題が発生する。

意味での再編が求められる。

この合意形成が、復興という社会過程を円滑に

この再編は、復興という切迫性を持った課題

進みにくくする障壁の1つとなっている。既往を解決するための緊急対応であり、組織が展開

災害においては、行政主導の計画の下で住民意していく一方で、「地域住民組織（まちづくり

見が軽視されているという批判的な研究（たと協議会など）の決定権の不安定性や、既存の＜えば山中,2006）も行われており、行政主導に地域住民を代表表出するためのしくみ＞のゆら

対する抵抗としての「行政と住民の間を媒介すぎ」（浦野,1999:101-102）という問題を抱えるる中間集団」（今野,2007:109）の活動が求めらことにもなる。

れることになる。

とはいえ、復興では既に述べてきたように、

しかしながら、通常、日常課題を解決するた

復興課題は固定のものではなく変化をしていく

めに展開している町内会・自治会、老人会、婦ものであるから、災害下の地域社会、復興の担人会などの既存の各種地域組織は、被災者といい手としてのコミュニティ組織は、復興に携わう新たな社会層の代表となることは想定している限り、この変化に適応していく必要がある。

ない。また、組織の構成員全体が被災者とはな

たとえば、行政や居住、産業の再編というとらない場合もあり、その際には、被災者である

き、阪神・淡路大震災の分析から、「被災者の復興期のコミュニティ組織における調整機能の維持戦略

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【生活再建】を実現するためには、住まいと収ことによって、複雑な利害関係に対応しようと入が必要であり、そのためには地域全体でのするという指摘は、復興課題の変化への適応と【都市再建】と【経済再建】が求められ」るいう面から見ても有効な方法であると考えられ（生活復興に関する質問紙調査データセット協る。

議会,2014）という階層性があることが指摘されている。

このとき、複数の組織がかかわり合うということから、利害関係の調整として、組織内部に

しかし、これらの課題それぞれについて、個おける構成員間の意見の調整と、組織外部にお別の被災者がとる立場は家族構成、居住形態、ける組織間の利害関係の調整という2つの動き

職業、被災の程度といった被災者の属性によっの存在を予想することが出来る。

て影響を受けると考えられ、ある課題について

このように先行研究をみてくると、復興にお利害を同じくする集団が、別の課題に対してもけるコミュニティ組織では、対内的な組織構成

その集団を維持できる保証はない。このよう員間の調整という意味でも、対外的な組織間関な復興課題の変化にともなう利害関係への変化

係の調整という意味でも、調整機能をいかに安は、コミュニティ組織に新たな利害対立の調整

定的に保つかという点が重要となってくるようを要請することになる。この複雑な利害関係にに考えられる。

ついての調整は、不安定性やゆらぎの安定化な

しかし、復興におけるコミュニティ組織を捉しには進めることは難しく、何らかの対応がそえた研究のうち、このような調整機能に焦点をこに見られるはずである。

当てた研究は少なく、多くは復興の推移としてでは、この利害対立の調整について、中間集団としてのコミュニティ組織はどのような対応を見せてきたのであろうか。

記述されるのみである。
本研究では、このような問題関心から、既往災害の再検討を行うことによって、コミュニ

復興では一般に、利害関係をもった諸組織がティ組織が復興に向けた取り組みを行う際に、「重層的（対抗・協調）にかかわり合って議論調整機能をもつことが有効であるということにを展開」するとされる（大矢根,1999:24）。単ついて明らかにすることを試みた。

独の組織ではなく、複数の組織がかかわり合う

3．既往災害におけるコミュニティ組織の展開事例
3．1

災害の規模からみるコミュニティ組織

本研究では、コミュニティ組織について北海

な被害を及ぼした災害という点で共通している

道南西沖地震と雲仙普賢岳噴火の2事例を取りが、地理的な規模とコミュニティ組織の展開と上げ、地域社会に焦点を当てた復興研究から検いう点で相違点が見られる。

討を行いたい。両事例はいずれも被災地に甚大

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北海道南西沖地震においては、津波の発生に

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より奥尻島全域に被害がもたらされたが、青いった。

苗地区という約500世帯の集落でとくに甚大でしかし、災害の拡大により、支援団体が被災あった。奥尻島の行政単位は奥尻町のみである

者団体の性格も持ちはじめると、団体間での利ことから、コミュニティ組織の展開は奥尻町単

害対立も先鋭化していった。ここでのコミュニ位となったが、実質的には被災程度がもっとティ組織の役割は、住民の合意形成と行政計画も激しい青苗地区住民を中核としたものとなっへの反映と同時に、復興という理念は同じくした。また、その役割は、住民の合意形成と行政ながらも、構成員も目的も異なる約40組織の計画への反映というところに求められた。

組織間関係を調整するというところに求められ対して、雲仙普賢岳噴火は当初、49名の死た。

傷者と、警戒区域設定により立入禁止となった

以上のように、両事例は被災者の規模に比例

安中地区を中心とする19町内2,028世帯7,134名

して組織の規模という点で差があり、それにとが被災者とされたが、噴火の長期化と拡大化にもなって活動の中で求められた役割という点ともない、経済被害などの間接被害も含めて約でも相違がみられる。この2事例の検討におい4.5万名の島原市民全体が被災者となる事態へて、組織規模の差、役割の相違に関わらず、調と、災害の規模そのものが変化した。コミュニ

整機能に共通の特徴を見出すことが出来れば、ティ組織としては、警戒区域内の被災者団体だ

これは他の災害にも適用できる可能性があるとけでなく、これを支える島原市中心部の支援団考えられる。

体も立ち上がり、約40組織の連携が図られて

3．2

北海道南西沖地震

2事例の検討について、まず事例とするのは1993年7月12日の北海道南西沖地震、なかでもなって構成される、青苗連合町内会という組織が存在した。

奥尻島青苗地区における復興である。奥尻島青とはいえ、就労世代のうち漁業関係者や自営

苗地区は、地震にともなう津波被害を受けて人業者は全島的な組織である奥尻漁業協同組合、

口1,401名中87名が死亡、504世帯中324世帯が奥尻商工会への関わりの方が深く、町内会への被災という大きな被害を受けた地区である。同

参加は高齢者が中心となっていたために、青苗地区の復興においては、初期の復興に対して主

連合町内会は「町行政の下請け的組織」（若導的な役割を果たした組織として「奥尻の復興林,2003:325）として、実質的には活動が困難とを考える会」があり、その後の長期的な復興でなっていたのが実態であった。

役割を果たした組織としては「南奥尻の活性化を考える会」の存在がある（関,2000）。

これに対して、地震前年の1992年には、ゲートボール場や子どもの遊び場、グラウンド

そもそも青苗地区では震災以前からの住民組の設置など、青苗地区のまちづくりによる振興

織として、7つの区から選ばれた区長が役員とを目的に、商工会や婦人部、青年部、町議など

復興期のコミュニティ組織における調整機能の維持戦略

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住民有志により「南奥尻の活性化を考える会」

復興対策推進委員会」が立ち上げられたことかが設立されていた。

ら始まる。推進委員会ではまちづくり計画の検

しかし、この組織も復興の初期においては、討を経て、9月24日に全戸高台移転案と一部高「同会は、いわば、特定の社会層に属する少数台移転案の2案が奥尻町に対して提示された。

の住民を会員としたものであったから、災害に奥尻町では、10月1日に「災害復興対策室」

よって広範な社会層の多数の被災者が出現したを設置し、北海道庁から提示された2案に対しとき、（中略）緊急の課題には応えられないとて、住民の意向把握を進めていく。前述の通いう限界」（若林,2003:325）に直面した。

り、1週間後の10月9日には住民側にも「奥尻この状況を背景に、奥尻町の復興計画、とくの復興を考える会」が立ち上がり、同組織が奥に防災集団移転事業計画への住民意見の反映を

尻町との窓口組織の役割を担うことで、住民説目的として、被災者を中心に全町単位で組織さ明会などによる合意形成が行われた。これらのれたのが「奥尻の復興を考える会」である。同結果を踏まえて、11月22日の町議会での決議

会は、奥尻町役場による住民説明会が行われる

がなされ、最終的な計画決定がなされた（南・以前の10月9日に設立され、会長には「南奥尻野島,1994:60）。

の活性化を考える会」の会長A氏が兼任で就任した。

この際、「奥尻の復興を考える会」は「被災者における意見の分散化を防いだり、表明しに会の主な活動としては、設立の背景ともなっ

くい意見を取り入れたりしながら、結果としてた防災集団移転事業計画について、住民意向ア

被災者の意向調整をしつつ復興計画の共有化を

ンケート調査、防災集団移転事業に関する勉強

すすめることになった。部分的であれ、この会会、北海道庁や奥尻町役場など自治体からの復は復興計画に被災者が参画する役割を担った」

興に関する情報収集と住民への広報、さらに住（関,2000:193）と評価されている。

民の問い合わせに対する個別相談も、会の活しかし、「奥尻の復興を考える会」は、奥尻動として行っている。会の性格は、「小回りの町全体を単位として立ち上げられてはいたが、利く柔軟なやり方で、住民に有益な情報を提供

被災者団体という性格を持っていたことから、

し、非公式に住民の要望を吸い上げて行政サイ

被害の激甚な青苗地区からの参加者が結果的にドに伝え、行政サイドの活動を補完する機能を多数を占めてしまい、「青苗地区の地域集団と発揮」（南・野島,1994:62）した事例の1つと指いう性格がみられ」（関,2000:193）た。組織の摘されるように、設立当初から「『対決・要設立当初は活発な活動を展開したものの、防災求』型」（横田,1995:53）というよりは、「協集団移転事業について合意が得られて以降は、

調・穏健」型の組織であった。

この齟齬を解決することが出来ずに活動を縮小

なお、ここで防災集団移転事業計画についてさせ、青苗地区の復興については、A氏が新た触れておくと、その動きは地震から1月後の8に役員に就任した青苗連合町内会がその活動を月9日に、北海道庁で「北海道南西沖地震災害

引き継いでいった。

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対して、「南奥尻の活性化を考える会」は、題を抱えていた。

当初は復興に注力すべきであるとして活動を縮反面、「奥尻の復興を考える会」を引き継い小させていたが、「奥尻の復興を考える会」

だ青苗連合町内会のみでも、人材や経験の不足の活動が低調化していった1995年には、「本から単独で復興を主導していくことは困難で来、町ないし『奥尻の復興を考える会』によっあったため、窓口組織としては町内会を置きなてなされるべき災害ボランティアに対する被がらも実質的に調整を行う主体として、地震以災者からの災害後における復興過程に関する報

前からまちづくりに対して活動を行っていた

告が、青苗連合町内会と『南奥尻の活性化を考「南奥尻の活性化を考える会」が展開していっえる会』のまちづくり事務局によってなされてたと捉えられる。

いる」（関,2000:195）など、「奥尻の復興を考

この点について若林は、「『南奥尻の活性化える会」に代わって、町内会を補佐する形でのを考える会』の会長氏が町内会役員に就任した

活動が見られてくる。これは、初期の復興課題

ことにより、特定層の少数の住民から構成されであった防災集団移転事業が完了し、復興まちる同会よりも全世帯から構成される町内会の方づくりなどソフト面の復興課題への対応が新たが、広範な問題を扱うには、また町役場と交に求められていく中で、「奥尻の復興を考える渉するには、有効であった」（若林,2003:325-

会」の縮小を踏まえて、青苗地区単位の組織に326）と指摘している。

よる調整が望まれ、組織の交代が起こっていったと考えることが出来る。

このように、北海道南西沖地震における青苗地区の復興過程は、住民意見の調整を担い得る

しかし、「南奥尻の活性化を考える会」もま組織をどこに見出すかという点で、「青苗連合ちづくりについて活動を行っていたとはいえ、町内会」「奥尻の復興を考える会」「南奥尻の有志組織であり、また結成も1992年と新しい活性化を考える会」の3組織が、復興課題の変ことから、「奥尻の復興を考える会」のように化にともなって交代や連携を行い、青苗地区と青苗地区住民の調整を行いつつ、奥尻町役場にして適応していった過程であると見ることが出

対する窓口組織と成り得るかという点では、課

来る。

3．3

雲仙普賢岳噴火

続いて見ていくのが、雲仙普賢岳の火山噴中心として死傷者49名、家屋被害は2,511棟に火である。この災害は、1990年11月17日から及んだ。このように長期にわたった雲仙普賢

1995年2月まで溶岩の噴出が継続し、最終的な岳噴火とその復興過程を横田は、住民レベル

活動終息宣言は1996年5月1日と、5年以上にでの組織的な対応の変化から、「被災者団体

わたった長期災害である。噴火にともなう火の叢生期（1991.6〜8）」「被災者団体の結束

砕流・土石流による被害は、島原市と深江町

期（1991.8〜1992.2）」「被災者および被災者（2006年の8町合併により現在は南島原市）を団体の葛藤・分裂期（1992.2〜1993.4）」「被復興期のコミュニティ組織における調整機能の維持戦略

61

災地域全体での協調体制構築期（1993.4〜）」

う点からも分かる通り、五団体は「『対決・という4つの時期に区分できるとしている（横要求』型」（横田,1995:53）の性格を持ってお田,2007）。

り、住民意見の調整や自治体への陳情活動が、

この4つの時期区分の中で、雲仙普賢岳噴火

その主な活動となった。

におけるコミュニティ組織の展開は、コミュニ

ただし、この時期の組織は「規約を作っていティ組織の連合組織として立ち上げられた「島るところもほとんどなく、また定期的な例会も原生き残りと復興対策協議会」の動きを中心と十分には行われているわけではない。必要な時してまとめることが出来る。

に、有志が被災者代表として動くための会」

まず、「被災者団体の叢生期」について見ていきたい。当初、島原市内では直接の死傷者を（山下,1998:133-134）という臨時の組織であった。

除けば、警戒区域設定により立入禁止となった

また、同時期には被害を受けていない島原市

安中地区を中心とする19町内2,028世帯7,134名

中心部でも、既存の職能団体や地域組織が被災

が私有財産に被害を受けた被災者となった。

地への支援を求めた陳情を行っている。ここで彼ら被災者は、その責任が島原市による警戒も、同様に臨時の組織として、既存の組織を母区域設定に伴う立入禁止の指示にあったとし体に復興へ向けて新たに立ち上げられた支援者て、個人補償を求め「被災地域の町内会や職業組織が見られ、島原市商工会議所の有志によっ

階層ごとにさまざまな被災者団体を結成」（山て設立された「島原生き残りを考える会」はそ下,1998:129）していくという動きが最初期に見の1つである。同会は、7月17日に決起大会をられた。

開催し、自治体への陳情活動と、全国からの救この時期に発足したのが、警戒区域内の既存援物資への返礼としての「お礼のハガキ」運動の地域組織を母体とした通称「五団体」であを活動の中心としていくことになる。この自治り、その連合組織としての「普賢岳噴火災害被体への陳情という活動内容から、同会の「『対災者協議会」である。「五団体」は、それぞれ

決・要求』型」（横田,1995:53）の性格を見て「上木場復興実行委員会」「普賢岳噴火災害

とることが出来る。

流失家屋被災者の会」は町内会を母体とし、また、「島原生き残りを考える会」の会員は「島原普賢岳噴火災害に立ち向かう被災農業者

約20名と少数ながら、「広く島原市全体といの会」「普賢岳噴火警戒区域災害に立ち向かうう視点から市民としての要求を出し、また他方会」「島原市安中漁業協同組合」は経済団体をで被災者支援の立場から被災者救済を強く志向

母体としている。

する」（山下,1998:137）という、特定の社会層

たとえば、「上木場復興実行委員会」は火砕ではなく島原市全体の復興を視点としていたこ

流の被害を受けた上木場地区で立ち上がった組とから、その後、復興に関わる地域組織の連合織であり、同地区内に存在する2町内会が合同体である「島原生き残りと復興対策協議会」ので立ち上げた組織である。個人補償の要求とい中心を担っていった組織である。

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「被災者団体の叢生期」では、以上のようにていたと考えることが出来る。

「『対決・要求』型」（横田,1995:53）の組織「島原生き残りと復興対策協議会」の活動とが陳情活動をそれぞれに展開していった。そのしては、これまでの活動の経緯を引き継ぎながなかで、被災者団体が住民意見の調整を行ってら、特別立法および災害復興基金による被災者

はいるものの、規約などもない臨時組織であ救済と、火山監視体制の強化と噴火終息後の経り、また目的も個人補償で一致していたことか

済振興による被災地支援を求めた署名活動と、ら各組織個別での動きが中心であり、組織間の国への陳情活動を実施した。この陳情は合計4

調整は行われていない。

回にわたり、300億円の雲仙普賢岳災害対策基

続く、「被災者団体の結束期」では、これら金が設立されたものの、陳情の主たる目的での組織が1つの連合組織を形作ることになる。

あった個人補償は認められないという結果とその契機は、組織個別の活動に対して、首都圏なった。

在住の同郷団体から、支援を一本化するためにこの時期、国への陳情活動のために150名の窓口組織を求める声が上がったことに始まる。

陳情団を結成するなど、活発な活動が行われた

この意見を受けて、「五団体」と「島原生き残

が、島原市民という同郷意識を背景とした高いりを考える会」が連携し、さらに島原市内の職関心によるものであったがために、関心の落ち

能団体や地域組織も参加する形で、合計37団

着きとともに、活動そのものも縮小傾向となら体が、「『島原生き残りと復興対策協議会』のざるを得なかった（山下,1998:194-195）。

下に結集」（横田,2007:160）した。

この縮小傾向がみられた「被災者および被災「島原生き残りと復興対策協議会」は、「五者団体の葛藤・分裂期」は、災害の長期化によ団体」と「島原生き残りを考える会」の連携がり、五団体を結成した最初期の被災者が、被災基本であったことからも分かるように、「『対生活の長期化による疲弊によって活動継続の限決・要求』型」（横田,1995:53）の組織として界を迎え、活動を縮小していった時期である。

諸団体を連合させ、自治体や同郷団体に対する同時に、災害の拡大化によって、これまでは窓口組織の機能を持たせたものである。このた支援者として活動をしていたコミュニティ組織

め、参加組織間の調整を図る必要も生まれてくの参加者が、利害関係を持つ当事者となってる。同会では役員のうち、会長、副会長、会いった時期でもある。

計、事務局を「島原生き残りを考える会」の母

たとえば、1992年2月に発表された、直接の体である島原市商工会議所の構成員が担ってお被害を受けた安中地区、上木場地区を含む水無り、「島原生き残りを考える会」が中心となっ川流域への砂防治山施設計画基本構想について調整を担っていたことがうかがえる。そもそて、被災者の間で計画の受益者と負担者が分かも「島原生き残りを考える会」は、被災者支援れるという状況が起こった。このため、計画地という視点と島原市全体という視点の両方をか

域における計画の是非や土地交渉を巡る混乱ねそなえた組織であるから、組織の調整に適しと、噴火の拡大を背景とした地域間での葛藤と復興期のコミュニティ組織における調整機能の維持戦略

63

対立により、「被災者団体のリーダーたちも、

この時、協議会は組織のあり方を大きく再編

もはや団体をまとめる力も気力も失っていた」

しており、活動を縮小させていた被災者団体に（山下,1998:150）。

代わって、「町内会の連合組織など既存の地域

こうして被災者団体の活動が縮小していった

住民組織が要求集約の担い手として機能するとことに加え、支援者組織である「島原生き残り

共に、行政との交渉窓口としての正当性を獲得を考える会」もまた、活動の縮小に直面するこしていった」（横田,2007:160）。そして、「対とになる。島原市では1992年12月に行われた決・要求」型から「協調・穏健」型の「調整型

島原市長選が行われ、この選挙を巡って、「島組織」（横田,1995:52）として島原市との協調

原生き残りと復興対策協議会」の参加組織間、を見せることで、「この歩み寄りにより、会のそして各組織の内部でも支持する候補者が分か

目標自体も徐々に穏当なものとなっていった」

れたことにより、政治的な対立が先鋭化し、同（山下,1998:159）ことが指摘されている。

会の運営が混乱をきたしている。活動への関心

その一方で、災害発生直後から活動していたの落ち着きと共に、「被災者団体の結束期」に最初期の被災者団体は会での発言権を弱め、議比べて活動全体が縮小化していた中で、この混論の中心は、被災者団体がこれまで求め続けて乱が1つの契機となり、1992年12月22日に「島きた個人補償から、島原市民全体の生活再建へ

原生き残りを考える会」の会長が辞任を表明、と移っていくことになる。すでに、個人補償を同会が中心となって調整を行っていた「島原生求める動きは、国への陳情活動が成果を結ば

き残りと復興対策協議会」も活動を縮小させてなかったことで後退しており、むしろ長期化す

いった。

る災害に備えて、島原市の生き残りを図るため

結果として、「被災者および被災者団体の葛の支援をいかに求めていくかが議論されていっ

藤・分裂期」には、「ただ単に停滞していただた。そこでは、これまで個人補償を巡って対立

けでなく、まさに不和不信による分裂期」（山していた住民と行政が、島原市全体のために協下,1998:153）として、調整の失敗と担い手の消調を図っていくという動きが見られた。

失が起こっていった。

山下は、以上のような災害発生以降の一連のこうした状況が再度転換するのは、「被災地社会過程を「理想と現実との激しいせめぎ合い

域全体での協調体制構築期」である。この時期の結果（中略）実際的な解決方法が具体的にには、噴火の更なる拡大を受けて、「住民の間吟味されていく」（山下,1998:161-162）過程でに、島原市民は全て被災者であり、また今後もあったと指摘している。

被災者であり続けるであろうという、運命共同「被災地域全体での協調体制構築期」の動き

体的な意識が現れてくる」（山下,1998:196）こをコミュニティ組織という視点から見れば、第とを背景に、「島原生き残りと復興対策協議

1に住民意見の調整を図る組織が、被災者団体会」が1993年9月より活動を再開することにな

から町内会など既存組織へと交代したという点る。

が見られる。この要因は「被災者および被災者

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団体の葛藤・分裂期」には、すでに見られてい型の「調整型組織」（横田,1995:52）へと転換たもので、災害の長期化と拡大化により、被災し、窓口組織として対外的な調整機能を再度獲者団体の活動が縮小していたため代替組織が必得していったという点が見られる。この要因要であったという点がまず挙げられる。これには、やはり、災害の長期化と拡大化に伴う被災

加えて、被災者の拡大による利害関係の複雑化

者団体の縮小と利害関係の複雑化というところに対して、特定の社会層によって構成される被に見られ、個人補償という理想から生活再建と災者団体では、調整を行うことが難しくなっていう実現可能な解決策を模索する動きへの移りいたという点も挙げられよう。

変わりが、結果的には、「調整型組織」による第2は、地域組織の連合組織である「島原生住民と島原市の協調をもたらし、「行政とともき残りと復興対策協議会」が、上記の地域組に市民一丸となった運動が強化・再編」（山織の交代を経て、その姿勢そのものを、これ

下,1998:160）されていった。

までの「対決・要求」型から「協調・穏健」

4．コミュニティ組織の調整機能
以上のように、「北海道南西沖地震」「雲仙必要を抱えていたという点であり、そして、こ

普賢岳噴火」の復興過程を事例として、コミュの2つの調整を行うための調整機能を、地域社

ニティ組織による調整がどのように行われたの会の中でどのように継続的に保っていくのかとかという点を捉えてきた。前者では、青苗地区いう点への模索である。

という504世帯1,901名の集落において、「青苗両事例において、この調整を担ったのは、初連合町内会」「奥尻の復興を考える会」「南奥

動的にはともに町内会のような既存の地域組織

尻の活性化を考える会」の3組織が交代や連携ではなく、既存の地域社会を母体としながらもを行いながら、調整を図っていた過程が見ら

被災者自身によって、新たに立ち上げられた被れ、後者では、4.5万人の人口を抱える島原市

災者団体であり、また、それを支援しようとすにおいて、被災者団体である「五団体」と支援る支援者組織であった。これは、青苗地区の者組織である「島原生き残りを考える会」の6

場合、既存組織が行政下請け的な組織となって組織を中心に、「島原生き残りと復興対策協議いるために、自治体と対等な関係を築きにく会」という連合組織が展開していった過程が見く、また組織の高齢化によって調整を担えるほられた。

どの体力を有していないという理由によるもの

この過程で、組織による調整として両事例にであった。島原市の場合では、「上木場復興実

共通して見られたのが、地域社会内での住民意行委員会」のように町内会を母体とした組織も見の対内的調整、自治体や支援組織への窓口組立上げられたが、これもやはり既存の町内会が織としての対外的調整という2つの調整を行う

そのまま復興に対応していった訳ではなく、上復興期のコミュニティ組織における調整機能の維持戦略

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木場地区内の2町内会が合同で立ち上げたもの

最終的には「協調・穏健」型の「調整型組織」

で、被災地である上木場地区を担うために新た（横田,1995:52）が、調整を担っている。これな組織が求められたのである。

は、実現可能性をもった方策の推進による復興

これらの組織が立ち上げられた契機は、防災が希求されるときに、組織が住民と自治体間を集団移転事業や個人補償の実現といった復興課

仲介することにより、復興の主体である住民

題の認識であり、その活動としては、対内的にと、復興事業の計画・実施主体である自治体とは住民の意見を集約し、対外的には集約した意の合意形成が必要とされたためと考えられる。

見を自治体に提示するという2つの調整が行わ

先行研究にも見られたように、復興に向けたれた。

取り組みを行うコミュニティ組織は、「地域住しかし、復興事業の完了や災害の長期化と拡民組織（まちづくり協議会など）の決定権の不大化にともなう状況変化によって、当初、活動

安定性や、既存の＜地域住民を代表表出するたの中心となっていた復興課題への関心が薄れ、めのしくみ＞のゆらぎ」（浦野,1999:101-102）

他の課題へ移り変わっていくと、新たな復興課という問題を抱えていることから、組織の安題に対して、再び調整を図っていく必要が出て定性という意味では、既存組織に比べて強いもくる。この際、両事例におけるコミュニティ組のとはならない。これに対する適応として、織の対応として共通するのは、調整を担う組織

利害関係をもった諸組織が「重層的（対抗・の交代により、地域社会内で調整機能を継続的協調）にかかわり合って議論を展開」（大矢に確保する動きが見られたことにある。

根,1999:24）し、複雑な利害関係に対応しよう

青苗地区では、「奥尻の復興を考える会」のとする。

後退を受けて、「青苗連合町内会」と「南奥2事例の検討から分かることは、このかかわ尻の活性化を考える会」の2組織が、代表制をり合いにおいて、調整を担う組織は固定ではな

もった「青苗連合町内会」を窓口組織としつ

く、社会状況の変化にあわせて交代を行っていつ、実質的な調整を「南奥尻の活性化を考える

くということである。さらに言えば、対内的会」が担っていくという形へと移行した。

調整と対外的調整という2つの調整を担う組織

また、島原市では、「島原生き残りを考えるは、必ずしも1組織ではなく、「青苗連合町内会」を中心として「島原生き残りと復興対策協会」と「南奥尻の活性化を考える会」のよう議会」の活動が展開されていったが、その内部に分業を図る場合がある。また、島原市では、では「五団体」の活動が縮小し、発言権を弱め「島原生き残りと復興対策協議会」が対外的なていったのに対して、町内会など既存組織が台窓口組織としては一貫して置かれたが、その内頭し発言権を強めていき、被災地における調整部では被災者団体から既存の地域組織へと、対の役割を引き継いでいくとともに、「島原生き内的な意見調整を行う組織の交代が行われた。

残りと復興対策協議会」の活動方針そのものを地域社会では、通常、町内会・自治会という転換させていった。この際、いずれの事例でも排他性を持った組織が、地域の日常課題に包括

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東京大学大学院情報学環紀要

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的な対応を行っていく。

災害という地域社会存立の危機に対して、コ

しかし、災害時には、復興という切迫性をミュニティ組織がとった調整機能の維持戦略

持った課題の存在により、日常課題の解決とはは、現在も復興の取り組みが続けられる東日本

異なった利害調整を行う必要が生まれる。この大震災の被災地や、今後に発生する新たな災害調整は、町内会・自治会では担うことが困難なに対しても、復興の1方策として提示できる可場合があり、地域社会ではその代替としてコ能性を持つとともに、より一般化した議論としミュニティ組織が新たに立ち上がる。このコて、地域社会の持続可能性を高める方策としてミュニティ組織は、共通の利害を持つ社会層にも応用可能性があると言える。

よる機能集団の性格を持ち、1地域1組織といここまで考えてきたとき、次に検討するべき

うわけではなく、複数の組織が展開していく。

は、本研究が取り上げた2事例も被害の様相がこうしたコミュニティ組織が重層的にかかわり大きく異なっていたように、災害は事例ごとに合うことで、地域社会全体として調整機能を継被害形態や規模、復興課題、コミュニティ組織

続的に発揮し続けていくのである。

の構造といったものが異なるという点である。

このような災害後に創発集団として立ち上が調整機能の維持方法という視点から、これらのるコミュニティ組織の動きは、歴史的な文脈を

災害事例の分析を積み重ね、類型化をすることもつ地域社会という視点では、復興というごくが出来れば、本研究における議論を一般化する

一時期の特異な過程として、顧みられることがことが可能になる。この点については現在、別少ないのかもしれない。

稿として東日本大震災を事例とした地区比較研

しかしながら、本研究が明らかにしてきた、究を準備しているところである。

註1

2014 年11 月19 日 明治大学科学技術研究所「東日本大震災からの復興」シンポジウムにおける野崎隆一の報告での発言

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小林秀行（こばやし・ひでゆき）［生年月］1985 年 7 月 7 日年
［出身大学または最終学歴］東京大学大学院 学際情報学府 学際情報学専攻 修士課程修了（修士：学際情報学）［専攻領域］災害社会学、地域社会学［主たる著書・論文］（3 本まで、タイトル・発行誌名あるいは発行機関名）「災害復興における住民組織による調整―仙台市宮城野区の事例―」『日本都市社会学会年報』32「SNS を通じた防災教育による防災知識構造の拡大と深化」『災害情報』No.13「復興の取り組みに対する住民参加の現状と課題−東日本大震災における仮設住宅居住者を事例として−」『日本災害復興学会論文集』第 7 号［所属］東京大学大学院 学際情報学府 学際情報学専攻 社会情報学コース、田中淳研究室 博士課程
［所属学会］地域社会学会、日本都市社会学会、日本災害復興学会、日本災害情報学会など

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Coordination and consensus building strategy
of a community based organization in postdisaster revitalization
Hideyuki KOBAYASHI*

This study examines the process of consensus building and coordination in a local community
undergoing disaster revitalization. It reviews the revitalization process in a local communitythat was impacted by the earthquake southwest of Hokkaido in 1993 and by the eruption of Mt.
Fugen from （1991 to 1995）.
Coordination in local post-disaster revitalization can be divided into two types of activities.
The first is domestic coordination or consensus building among community residents.
The second is inter-organizational coordination, which involves consensus building with local
government, community-based organizations, and intermediary organizations.
In the area studied, several community-based organizations participated in these coordination
activities, dividing the work among them, to ensure effective coordination throughout theprocess. The author concludes that this means of coordination is an effective way of allowing thedisaster revitalization process to proceed smoothly.

Graduate School of Interdisciplinary Information Studies, The University of Tokyo
Key Words：disaster, disaster revitalization, community-based organization, coordinating organization, domestic coordination, interorganizational coordination.
復興期のコミュニティ組織における調整機能の維持戦略

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