「災害を考える」≒「避難について考える」の限界－福島第一原発事故から次なる大規模災害への示唆
開沼博

はじめに「避難」について再考したい。の割合が 47.5％と最も高く、「居住地域の災害私たちが災害について考え、語る時、それが危険箇所を示した地図（ハザードマップなど）」

避難について語ることと直結していることは（36.4％）、「避難勧告や避難指示など災害情報多い。の意味や周知方法」（30.4％）と続く。いずれ

例えば、2017 年 11 月に内閣府が行った「防でも意識されているのは避難だ。

災に関する世論調査 i」では、災害についての無論、避難は、突如、災害という非日常に見家族や身近な人と話し合う場合、その内容につ舞われた私たちの命を救う上で不可欠な行動いて 68.2％が「避難の方法、時期、場所についだ。ただ、「災害を考える」≒「避難についてて」、57.8％が「家族や親族との連絡手段につ考える」と図式のもとで安住していて良いのだいて」であると答えた。また、住んでいる地域

ろうか。遠からぬ未来に来る可能性が高いと言の災害の危険性や災害対策について、普段からわれる南海トラフ巨大地震や首都直下型地震な充実してほしいと思う情報は何かという問いにどの大規模災害への備えとして事足りるのだろは「災害時の避難場所・避難経路」を挙げた者うか。

避難の相対化近年、災害の頻度や種類が増える中、避難の持つ意味も単純なものではなくなっている。
例えば「垂直避難」という言葉が広く使われで 50 名が屋外で被災していたが、このうち 30人が避難や帰宅のために車で移動している最中に水に巻き込まれた「車中死」だった ii。

るようになってきた。背景には、2019 年 10 月

もし、その場に留まり危険が去るまで建物のの台風 19・21 号が引き起こしたような甚大な2 階以上の高所に退避するという「垂直避難」避難者への被害があった。という手段があることを知っていて、それを選

この台風では 103 名が亡くなりそのうち 72んでいたならば、この犠牲の一定割合は避けら名が水害の犠牲になった。さらに、72 名の中れたかもしれない。学校での避難訓練で教えら131

れる通り " 可能な限り速やかに最も安全なとこ

想的な避難とはまた違った形の避難、あるいはろに避難すること " は理想的な避難だが、現実そもそも避難という形をとらない身の守り方もには、それぞれの生活者には仕事や用事があイメージしておかなければならない。このいわり、身体が不自由な人、交通手段がない人もいば「避難の相対化」とも呼べる変化の中で、私る。つまり、何らかの制約の中で避難の判断をたちと「避難」との関係を捉え直すことの意義しなければならない。「垂直避難」のように理は大きくなってきている。

原発事故からの教訓
その点で、2011 年の東京電力福島第一原子治体やメディアに情報が流れた後にそれが覆さ力発電所事故（以下、原発事故）からは様々なれるような混乱が続き vi、住民は翻弄された vii。

教訓をえられる。

住民の多くが事故について知ったのは（自治体福島県では地震・津波で無くなった「直接死」
iiiや警察経由ではなく）テレビ等報道の情報でが 1605 名であるのに対し、「関連死」 と呼ばあった viii。一方、具体的な避難指示についてはれる、主に避難の途中やその長期化の中で亡く自治体による防災無線や警察の呼びかけが有効

なった方の数は 2330 名（２０２１年 8 月 5 日に機能し、それを多くの住民が知ることによっ現在）に及ぶ。これはつまり、地震・津波からて自治体の避難指示発令から数時間後には８－生き残ったにも関わらず、避難状態に晒された９割の住民が避難を開始していた ix。ただ、こ結果亡くなった人の数と換言できる iv。

れは政府からの避難指示の前に各自治体がテレ

この避難が人の命を奪った背景には何があっ

ビ・ラジオ等の報道等をもとに独自に判断した結果であって、政府からの連絡を受けた事によたのか。
１点目。根底に常に存在した問題は「政府にるものではなかった x。各市町村長は「とにかよる場当たり的な避難指示」だった。原発事故

く指示範囲の外へ逃げよ」というメッセージし

直 後、 政 府 は、 半 径 3km・10km・20km 圏 内

か手元にない中 xi で住民との行動の方針についの３段階の避難指示、加えて半径 20 － 30kmての判断を下していかざるをえなかった xii。

圏内の屋内退避指示・自主避難勧告、と大きく

つまり、想定外の出来事を前にして、現場で4 回に渡る避難に関する指示を、24 時間ほどの対処は地元自治体と住民の判断がその後の展の間に、断続的に出した。この中で決定根拠が開を決定づけることになった。しかし、そこに明確だったのは最初の半径 3km 圏内の避難区も様々な障壁があった。その障壁とは、「情報域決定のみで、他は専門家の助言が参考にされからの孤立」だった。これが避難が人の命を奪った部分はあったにしても制度や具体的計算・合た背景にある２点目だ。

v

理的根拠が不明確だった 。
その結果、官邸内部では一度決定し、一部自132

まず、避難をする住民には、なぜ・どこに・何時間をかけて避難をするのかという情報が皆東京大学大学院情報学環紀要

情報学研究

№101

無だった。その結果、貴重品や医療関係書類をされていた。しかし、実際は 10 日間に渡るこ持つこともなく家を出た住民や、長時間の避とになり、時間の経過とともに商業・物量の停難、避難場所を６回、７回と変更する多回数の滞が起きて住民の生活に支障が深刻化してい避難をする住民も稀ではなかった

xiii

。一方、屋

内退避等をしていた住民は、例えば、市の広報

た xvi。ここにあらわれるように、避難の長期化はそもそも事前に意識されていなかった。

車が巡回してきても、それまでに「外に出るな」それは次なる大きなターニングポイントと「窓を開けるな」と呼びかけられてきていたこ

なった４／２１からの避難区域の見直しでも同ともあって、内容を聞き取ることができなかっ様だった。この区域見直しは、その前後で、立た。避難指示が無い地域の住民の中では、携帯ち入りに法的制限が加わるなど、避難の長期化

電話のメールなどで「逃げろ」という情報が飛を前提とした体制への切り替えを意味したが、び交ったxiv。また、避難していく人を見て、強避難した住民の多くはその決定プロセスについい危機感を感じて避難する人が生まれるというてマスメディアを通して知ったし、その切り替ような連鎖反応も起こった xv。

わりの意味することを十分に認識できていたと外から支援にくる側もそうだった。例えば、は言えない xvii。長期避難は取り返しのつかな

338 人の入院患者のうち 40 名が死亡するにいい個人の健康や社会関係資本の喪失、地域の生たった双葉病院には、当初自衛隊が救出に向活環境の崩壊につながる。実際に、直接死を超かったものの、まず目指したオフサイトセンえる数の関連死が発生することになった。たターの場所を発見できず、無線等も使えない中だ、この長期避難の弊害は、阪神淡路大震災等で司令部と連絡をとれなかったことから、救出の国内の自然災害、あるいは、チェルノブイリ作業をせずに引き返すことになった。

原発事故の経験の中で既に指摘されてきたこと３点目は、避難のタイムスパンや予測されるだった。ただ、そのデメリットの周知や、戻れシナリオの意識化・可視化の欠如だ。例えば、る人は戻れるような選択肢の提示は行われな

屋内退避は、原子力安全委員会による「原子力かった。これがその後の展開を大きく変えたの施設等の防災対策について」（「防災指針」と呼は確かだ。

ばれることもある）において、２日程度と想定

次の大規模災害への教訓
ここまで、原発事故による避難が、人命を奪出した。

うような過剰な負担を住民にかけていった背景

場当たり的な避難指示、地元自治体や住民のについて振り返った。とりわけ、原発事故とい情報からの孤立、タイムスパンや予測シナリオ

う「特殊事例」であっても、災害と政治・地域・の意識化・可視化の欠如。

情報といった観点で普遍的に存在する問題を抽「災害を考える」≒「避難について考える」の限界

これらを軽減できていれば、関連死の一定割

福島第一原発事故から次なる大規模災害への示唆

133

合は避けられた。だとすれば、次の大規模災害ない、政府はマスメディアや自治体等あらゆるを見据えて、これらの課題が克服されているの情報経路をつかって今後起こりうる展開やタイか。少なくとも１０年前の原発事故の教訓としムスパンを端的に・反復して住民に供給し続けて多くの人に参照可能な状態にあるのか。現実

る、避難の長期化を前提とした施策を打ち始めはそうなってはいないだろう。

る際には、その旨を明確に示し、その健康リス

例えば、病院や介護施設、また高齢者・持病クや、そこから抜け出す出口へのシナリオを明がある人やその家族は急激な避難自体に健康リ示する。そういったことは次の大規模災害で人スクがあることを認識した上で拙速な避難をし命を救う上で重要な要素になるだろう。

註i

https://survey.gov-online.go.jp/h29/h29-bousai/index.html

ii	毎日新聞「台風 19・21 号「車中死」30 人

避難中や帰宅中に被災

台風 19 号 1 カ月」（2019/11/11 20:12 配信、2021/9/1 取得）

https://mainichi.jp/articles/20191111/k00/00m/040/240000ciii	復興庁「東日本大震災における震災関連死に関する報告」において、「東日本大震災における震災関連死」とは「東日本大震災による負傷の悪化等により亡くなられた方で、災害弔慰金の支給等に関する法律に基づき、当該災害弔慰金の支給対象となった方」と定義される。

iv	復興庁「東日本大震災における震災関連死に関する報告」では、「『助かった、助けられた命』の中で、お亡くなりになっている方」と表現されている。

v	『国会事故調東京電力福島原子力発電所事故調査委員会調査報告書【本編】』p320 － 321、『福島原発事故独立検証委員会調査・検証報告書』（民間事故調）p191
vi『国会事故調東京電力福島原子力発電所事故調査委員会調査報告書【本編】』p320 － 321

viii『国会事故調東京電力福島原子力発電所事故調査委員会調査報告書【本編】』p357

ix『国会事故調東京電力福島原子力発電所事故調査委員会調査報告書【本編】』p359、362x『国会事故調東京電力福島原子力発電所事故調査委員会

調査報告書【本編】』p360

xi	これについては SPEEDI の問題が言及されることが多いが、詳細は城山英明・編『福島原発事故と複合リスク・ガバナンス』（東洋経済新報社）の p128 － 139 菅原慎悦「SPEEDI の利用と情報公開」が詳しい

xii『東京電力福島原子力発電所における事故調査・検証委員会xiii『国会事故調東京電力福島原子力発電所事故調査委員会

調査報告書【本編】』p363、366，367

xiv『国会事故調東京電力福島原子力発電所事故調査委員会

調査報告書【本編】』p371

xv『福島原発事故独立検証委員会調査・検証報告書』（民間事故調）p193

xvi『東京電力福島原子力発電所における事故調査・検証委員会

xvii『福島原発事故独立検証委員会

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中間報告（本文編）』（政府事故調）p480

中間報告（本文編）』（政府事故調）p369 － 370

調査・検証報告書』（民間事故調）p196

東京大学大学院情報学環紀要

情報学研究№101

開沼博（かいぬま・ひろし）［主たる著書・論文］『日本の盲点』（PHP 研究所 ,2021）『はじめての福島学』（イースト・プレス ,2015）『「フクシマ」論』（青土社 ,2011）［所属］東京大学大学院情報学環 社会情報学コース「災害を考える」≒「避難について考える」の限界

准教授

福島第一原発事故から次なる大規模災害への示唆

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