治水対策のパラダイムシフトに向けて

気候変動に社会はどう適応すべきか～増大していく水害リスクへの対応～～防災地域づくりからのアプローチ～

東京大学生産技術研究所・教授／東京大学社会科学研究所・特任教授

加藤 孝明（まちづくり，都市計画，防災，地域安全システム学）

気候変動の時代： 自然の力＞インフラの力

水害とは，川の容量を超えた降雨があれば，どこかで水は溢れる．
溢れた水は，高いところから低いところへ流れる．

川の容量を増やすには長い時間と膨大なコストがかかる．

2

社会資本整備審議会答申（2020年7月）の概要
気候変動を踏まえた水災害対策のあり方について～あらゆる関係者が流域全体で行う持続可能な「流域治水」への転換～」

流域：（河川＋）市街地＋地域社会＋農地＋山• Point1：気候変動➡「水防災意識社会の再構築（2015年）」の必要性※「再」に意味がある• Point2：「治水を河川管理者だけにまかせておけばいい」からの転換• Point3： 「河川、市街地、農地、山地、地域社会の総力をあげてとりくまないとまずい」への転換

一定のリスクの存在を認識・許容温故創新流域全体で努力のシェア
我慢のシェアパラダイムシフトの肝3

水防災意識社会の再構築「温故創新」・・・かつての時代の知恵の掘り起こし＋新技術
ハザード＞キャパシティ（川の容量）．．．．．．．
「川の容量を超えれば，溢れる．水は高いところから低いところへ流れる」

木曽三川「輪中」
水土の礎 [ I s h i z u e ] https://suido-ishizue.jp/index.html

大井川下流域の舟型屋敷
静岡県/島田土木事務所
http://doboku.pref.shizuoka.jp/desaki2/shimada/doboku_ken
chiku_isan/file2_funagata_yashiki.html

濃尾平野「水屋」
稲沢市立長岡小学校HPhttp://www.inazawa-aic.ed.jp/enags/

2019年西日本豪雨：倉敷市真備町4

治水対策のパラダイムシフト
リスクの構造と流域治水： 「貯める」，「流す」，「逃げる」，「受け流す」の4本柱リスクの構造
地域社会が抱えるリスク

これまでは3本柱

C 脆弱性（街の質）

避難しやすい環境をつくる

ソフト

逃げる

Vulnerability

地域社会（市街地・農地）

B 集積（ 量）流す

exposure

A 浸水ハザードと市街地の分布の重なり（位置）

上手に流す
貯める

貯める

hazard（河川の容量）０．ハザードの存在
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治水対策のパラダイムシフト
リスクの構造と流域治水：「貯める」，「流す」，「逃げる」，「受け流す」の4本柱
地域社会が抱えるリスク

C 脆弱性（街の質）

浸水しても大丈夫な環境をつくる
避難しやすい環境をつくる
浸水被害を避けるA 浸水ハザードと市街地の分布の重なり（位置）

貯める

ハード

（多様な工夫，移転を含む）

溢れた水を上手に流す

上手に流す
貯める

貯める

hazard

上手に溢れさせる（河川の容量）ソフト

流すexposure

B 集積（ 量）

街づくり

逃げる

Vulnerability

地域社会（市街地・農地）

太枠の工夫の創出が必要
ただし，浸水の程度と頻度によって工夫の種類が異なる

受け流すリスクの構造０．ハザードの存在
6• 防災地域づくり（流域対策）の前提
1.
2.

当面の一定のリスクを許容した上で，安全化への道筋をいかに描くか総合的に考えて，防災を実現する（防災【も】まちづくり ⇔「防災【だけ】」）• ①日常的課題とバランスさせて日常の中に織り込む• ②日常的なプラスの創出とあわせる• 防災地域づくり（流域対策）の論点
1.
2.

多様な地域特性をどう考慮するか許容するリスクとのトレードオフで，多様なソリューションがあり得ることをふまえて，どう前に進めるか7

防災地域づくり分野の前提
１．一定のリスクを許容した上で，いかに安全化への道筋を描くか

防災・減災

防災まちづくり分野では，「防災」は，減災の意味で使われてきた
一定のリスクを許容し，時間をかけて安全化を目指してきた• 防災都市計画・防災まちづくり・防災都市づくり・防災地域づくり

津波防災地域づくり法

東京都防災都市づくり推進計画

防災まちづくり活動
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防災地域づくり分野の前提
２．総合的に考えて，防災を実現する （防災【も】まちづくり ⇔「防災【だけ】」）①日常的課題とバランスさせて日常の中に織り込む②日常的なプラスの創出とあわせる

さいたま市（2017）2020.10.26朝日新聞朝刊

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防災地域づくり分野の前提
２．総合的に考えて，防災を実現する （防災【も】まちづくり ⇔「防災【だけ】」•過去から学ぶ•

防災の先にあるものは何か？ ⇒繁栄と安全の実現
日常の課題を解消

工場跡地の利活用による公園不足の解消
モータリゼーションへの対応
集中する人口の受け皿づくり
経済成長の受け皿づくり

防災も未来への投資

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東京都防災都市づくり推進計画10

防災【も】まちづくり事例：徳島県美波町伊座利集落（陸の孤島的１００人集落）
津波防災地域づくり × 集落の持続性

総合性

25年間の歴史：たかが100人されど100人、何にもないけど何かある

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国土交通省先進的まちづくりシティコンペ・ 表彰式・シンポジウム（2018.3.14）

徳島県伊座利集落：受賞「何もないけど，何かある」「たかが100人されど100人」

100人でできることが1000人，万人だとできなくなる不思議
12• 防災地域づくり（流域対策）の前提
1.
2.

当面の一定のリスクを許容した上で，安全化への道筋をいかに描くか総合的に考えて，防災を実現する（防災【も】まちづくり ⇔「防災【だけ】」）• ①日常的課題とバランスさせて日常の中に織り込む• ②日常的なプラスの創出とあわせる• 防災地域づくり（流域対策）の論点
1.
2.

多様な地域特性をどう考慮するか許容するリスクとのトレードオフで，多様なソリューションがあり得ることをふまえて，どう前に進めるか13

防災地域づくりの論点（要議論）
多様な地域特性をどう考慮するか許容するリスクとのトレードオフで，多様なソリューションがあり得ることをふまえて，どう前に進めるか
地域の類型化と方向性（粗いたたき台）

街・集落の「終末期」をどうデザインするか

過疎地域①未来（元気）のない過疎集落➡ リスクを許容してそのまま居住＋総合的な暮らしのケア／移転？

②未来（元気）のある過疎集落（自立的定常状態に向かう地域）➡ 「一定」のリスクの許容＋リスクに対応した暮らし方と工夫

市街地③都市化の時代の役割を終えた市街地（スプロール市街地）➡ 自主的移住（＋若干の支援）＋総合的な暮らしのケア／移転？

④今後も確固たる役割のある市街地➡ 「一定」のリスクの許容＋リスクに対応した積極的な市街地づくり• ②徳島県美波町伊座利集落 （津波）• ③広島県土砂災害被災地，北九州の事例（土砂災害）• ④東京都葛飾区「浸水対応型市街地構想」）（洪水），静岡県静岡市清水庁舎移転（津波）14防災地域づくりの論点（要議論）
多様な地域特性をどう考慮するか許容するリスクとのトレードオフで，多様なソリューションがあり得ることをふまえて，どう前に進めるか
地域の類型化と方向性（粗いたたき台）

街・集落の「終末期」をどうデザインするか

過疎地域①未来（元気）のない過疎集落➡ リスクを許容してそのまま居住＋総合的な暮らしのケア／移転？

②未来（元気）のある過疎集落（自立的定常状態に向かう地域）➡ 「一定」のリスクの許容＋リスクに対応した暮らし方と工夫

市街地③都市化の時代の役割を終えた市街地（スプロール市街地）➡ 自主的移住（＋若干の支援）＋総合的な暮らしのケア／移転？

④今後も確固たる役割のある市街地➡ 「一定」のリスクの許容＋リスクに対応した積極的な市街地づくり• ②徳島県美波町伊座利集落 （津波）• ③広島県土砂災害被災地，北九州の事例（土砂災害）• ④東京都葛飾区「浸水対応型市街地構想」）（洪水），静岡県静岡市清水庁舎移転（津波）
15

③の事例
北九州市の検討
300haを対象に線引き見直し．
市街化調整区域へ

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防災地域づくりの論点（要議論）
多様な地域特性をどう考慮するか許容するリスクとのトレードオフで，多様なソリューションがあり得ることをふまえて，どう前に進めるか
地域の類型化と方向性（粗いたたき台）

街・集落の「終末期」をどうデザインするか

過疎地域①未来（元気）のない過疎集落➡ リスクを許容してそのまま居住＋総合的な暮らしのケア／移転？

②未来（元気）のある過疎集落（自立的定常状態に向かう地域）➡ 「一定」のリスクの許容＋リスクに対応した暮らし方と工夫

市街地③都市化の時代の役割を終えた市街地（スプロール市街地）➡ 自主的移住（＋若干の支援）＋総合的な暮らしのケア／移転？

④今後も確固たる役割のある市街地➡ 「一定」のリスクの許容＋リスクに対応した積極的な市街地づくり• ②徳島県美波町伊座利集落 （津波）• ③広島県土砂災害被災地，北九州の事例（土砂災害）• ④東京都葛飾区「浸水対応型市街地構想」）（洪水），静岡県静岡市清水庁舎移転（津波）17④の事例：静岡県清水市中心地：区役所庁舎移転の議論（2017～）
日本平から富士を望む（静岡県清水区）（静鉄のホテルの壁に飾ってあった写真）

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津波
津波ハザードへの多様な対応「土地利用による減災」
リスクの高い地域➡撤退？

清水庁舎移転決定（2017）
津波浸水想定区域内➡津波浸水想定区域内へ

Tsunami hazardous area
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あえて浸水想定区域内に立地させ災害時の安全を周辺に提供する

静岡市都市・地域づくりマスタープラン（2016年）（立地適正化計画（2019年））

新清水庁舎建設基本計画（2019年）

コロナ禍のため凍結
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安心して遊びに行ける街へ

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防災地域づくりの論点（要議論）
多様な地域特性をどう考慮するか許容するリスクとのトレードオフで，多様なソリューションがあり得ることをふまえて，どう前に進めるか
地域の類型化と方向性（粗いたたき台）

街・集落の「終末期」をどうデザインするか

過疎地域①未来（元気）のない過疎集落➡ リスクを許容してそのまま居住＋総合的な暮らしのケア／移転？

②未来（元気）のある過疎集落（自立的定常状態に向かう地域）➡ 「一定」のリスクの許容＋リスクに対応した暮らし方と工夫

市街地③都市化の時代の役割を終えた市街地（スプロール市街地）➡ 自主的移住（＋若干の支援）＋総合的な暮らしのケア／移転？

④今後も確固たる役割のある市街地➡ 「一定」のリスクの許容＋リスクに対応した積極的な市街地づくり• ②徳島県美波町伊座利集落 （津波）• ③広島県土砂災害被災地，北九州の事例（土砂災害）• ④東京都葛飾区「浸水対応型市街地構想」）（洪水），静岡県静岡市清水庁舎移転（津波）22

④の事例：葛飾区浸水対応型市街地構想～洪水ハザードと賢く共生する親水都市デザイン～「気候変動に備える街づくりの視点」～都市デザインの視点～
対象

葛飾区「浸水対応型市街地構想」策定（2019年7月）
市民先行行政後追い（2004年～）➡民学官の検討（2006年～）

東京東部の広域ゼロメートル市街地（海抜ゼロメートル地帯の高密広域市街地）

キーワード

三位一体の対策

浸水対応型街づくり

浸水と親水（日常と非日常）
街のポテンシャルを高める

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広域ゼロメートル市街地（海抜ゼロメートル地帯の高密広域市街地）
干潮面以下 の地域:
31.5km2
満潮面以下の地域：
124.3km2
高潮の脅威に曝される地域 :254.6km2

Tokyo metropolitan government(2006)

Typical built-up areawith low-rise buildings24広域ゼロメートル市街地
国土交通省荒川下流河川事務所（計画規模）

家屋倒壊等浸水想定区域図

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広域ゼロメートル市街地

荒川洪水ハザードマップ（葛飾区，2007）※計画規模

避難も難しい残るも難しい近隣に安全な避難空間を確保することができない．
27万人が超遠距離避難（10km以上）を強いられる．
Katsushika City (2007)氾濫水がポンプアップされるまで少なくとも2週間以上孤立，被災生活は長期に及ぶ．
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広域ゼロメートル市街地＋気候変動「広域ゼロメートル市街地」
いろいろ検討されているが，受け入れ可能なソリューションがない

洪水・高潮氾濫からの大規模・広域避難検討WG（2016-）

江東5区協議会2018.8.22

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要因

問題の構造： 2つの理由
最大観測値: 4.5m

社会的にソリューションがない状況

近代化に伴う地盤沈下

東京都河川部資料

地盤沈下を考慮しない市街化

Area exposed to design tidal sea level : 254.6km2
Area under high tide sea level ： 124.3km2
Area under low tide sea level : 31.5km2

市街化，都市計画の失敗

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三位一体の対策（対策の重層化）
貯める・流す治水対策

逃げる

広域避難対策受け流す

浸水対応型街づくり

これからの対策

多重のフェールセーフ

29これからの対策

三位一体の対策（対策の重層化）

長期的視点からの対策
貯める・流す治水対策

逃げる

広域避難対策受け流す

多重のフェールセーフ

浸水対応型街づくり．

①逃げられる

浸水しても大丈夫な市街地②取り残されても生き延びられる③容易に復旧できる

ソフト

ハード

浸水に対応できる地域社会

浸水に対応できる市街地の形成
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リレーションシップ ID rId4 のイメージ パーツがファイルにありませんでした。

リレーションシップ ID rId4 のイメージ パーツがファイルにありませんでした。

浸水対応型街づくり：ソフト＝「浸水に対応できる地域社会づくり」（2006年頃～）
地域防災
Neighborhood-based activities
for disaster response

共助Mutual help
防災まちづくりNeighborhood-based
disaster mitigation

Risk
Communication

Local Information
Share

Planning
Education forchildren
Training and Drill31浸水対応型街づくり：ソフト＝「浸水に対応できる地域社会づくり」（2006年頃～継続中）

大規模水害に備える浸水対応型街づくり【葛飾区新小岩北地区（連合町会）】■2006年度～現在【多様な主体の参加による住民主導行政後追い型】

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【再掲】

浸水対応型街づくり：ハード＝「浸対応市街地の形成」
最大観測値: 4.5m

社会的にソリューションがない状況

近代化に伴う地盤沈下

東京都河川部資料

地盤沈下を考慮しない市街化

Area exposed to design tidal sea level : 254.6km2
Area under high tide sea level ： 124.3km2
Area under low tide sea level : 31.5km2

数十年間の市街地側での失敗を，今後の数十年で創造的に取り戻す

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浸水対応型街づくり：市民の理解・支持2017年1月8日朝日新聞

町会長の中川榮久さん（８０）は「都心に近く、リスクはリスクとしてきちんと取り組めば東京で一番いい街になる。１００年後、２００年後のことを考えたい」。
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浸水対応型街づくり：ハード＝「浸対応市街地の形成」「浸水対応型市街地構想」：浸水対応型市街地を形成する長期的戦略
逃げる

生き延びる

直後の人命の安全を確保容易に復旧できる最低限の被災生活水準の確保

安心して住める「浸水対応型市街地」の形成

30年～●今のストックを活用した避難空間の確保●浸水対応型拠点建築物・街区の整備： 自立型ライフライン＋非浸水空間【安全のお裾分け●拠点間のネットワークの形成●低層住宅：被害を受けにくい形状・工法／被害を受けにくいライフスタイル／復旧しやすい工法
葛飾区共同研究報告書（加藤孝明研究室，2011-2013）35

浸水対応型街づくり：ハード＝「浸対応市街地の形成」

浸水対応型市街地構想初期検討（2013-2015，東京大学生産技術研究所加藤孝明研究室，今井公太郎研究室＋葛飾区）

やれることはたくさんある葛飾区共同研究報告書（加藤孝明研究室，2011-2013）36

周辺に対して避難空間とライフラインを提供
被災者支援・復旧・復興の拠点として機能

安全のお裾分け

東京大学生産技術研究所今井公太郎研究室＋加藤孝明研究室
東京大学生産技術研究所価値創造プロジェクトの一環として設計
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東京大学生産技術研究所今井公太郎研究室＋加藤孝明研究室
東京大学生産技術研究所価値創造プロジェクトの一環として設計
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39

1960年代の葛飾区における著名な浸水対応型建築物
昭和37（1962）年建築https://www.japlusu.com

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浸水対応型街づくりの実現に向けて前に進めるエンジンが不可欠

浸水と親水
防災【も】まちづくり41

～世界に誇れる～素敵な水辺空間
浸水対応型市街地＝「水辺ルネッサンス」構想

葛飾区マスタープラン表紙より

葛飾区中川の七曲り
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「東京都市白書 CITY VIEW TOKYO」(平成29(2017)年3月14日)
都市の魅力を高めることで浸水対応化を促進※制度等，現実は追いついていないが，とりあえず問題提起

水害リスクと賢く共生する親水都市へ（加藤孝明）
江戸時代の利根川の東遷、1911年に始まる荒川放水路の開削など、これまで高い技術力をもって水害リスクを確実に制御してきた。
そして今、気候変動という新たなフェーズに対応し、今後確実に高まる浸水リスクに対して新たなチャレンジを始めつつある。
一見、広大な海抜ゼロメートル地帯に市街地を抱える東京は浸水リスクが高い。しかし一方で、そこには親水空間が広がる豊かな生活文化が培われてきた。次の時代に向けて、大都市東京の水辺空間を見直し、河川と市街地との関係性を再考する必要がある。川の恵みと脅威をバランスさせた水害リスクと賢く共生する新しい文化を創出することが今後の方向性である。これは世界唯一の気候変動の適応モデルとなるだろう。
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浸水対応型市街地＝「水辺のルネッサンス」
セーヌ川
中川
浸水対応型市街地の３つの意味

浸水と親水①潜在する資源の活用②気候変動への備え③公害補償

気候変動が深刻化した将来，遅れてきた「20世紀の負の遺産」と呼ばれないよう今こそ布石を打つべき
NPOア！安全快適街づくりニュース，2015※欧州の水辺空間＋葛飾の水辺空間
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葛飾区浸水対応型市街地構想（2019.6公表）

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東京都都市計画審議会都市利用調査特別委員会：「東京における土地利用に関する基本方針」（2019.2）

２．新たな土地利用の誘導（２）地域区分等の特性に応じた土地利用の誘導

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災害に強い首都「東京」形成ビジョン（仮称） 中間まとめ（案）
災害に強い首都「東京」の形成に向けた連絡会議，2020.9.6

葛飾区
浸水対応型市街地構想公表（2019.6）

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葛飾区（2020.10）＋小中学校における浸水対応型建築物化の検討（葛飾区，2019-）48

流域治水の今後に向けて• 浸水被害リスク（浸水深・流速・頻度）を制御する時代へ• 頻度：人生or建築寿命の時間スケールで，せいぜい1回？，あるいは，それ以上か？
• 浸水深・流速：地域が復旧できる程度の被害に抑える必要がある• 地域づくり関係者のハザード・リスクに対するリテラシーの向上が不可欠• 流域における運命共同体意識の醸成が不可欠••ある流域で耳にした感動した言葉（被害を受けるにもかかわらず） 「我々には地形からくる上流の責任がある」＝中流の上流への感謝⇔ 「人知れず犠牲になる」• 流域単位での関係者との合意と計画化• 時間軸での地域社会が許容するリスクについての流域全体での合意形成• 上下流の浸水リスクバランス等．

• 自治体の枠を超えた流域単位での計画制度• 計画・事業計画の時間軸の調整，縦割り主体間の計画調整• 推進体制の構築• 河川側と地域社会側の浅い連携から深い連携・連動へ （一方通行から双方向へ）• 洪水ハザードの提示➡地域社会での対策• 地域社会での対策の限界➡浸水被害リスクの制御へ• （地域社会側）••

地域特性をふまえて，都市計画，街づくり等で最大限の努力を行うことを前提として限定された対象地域では，（強力な）立地規制＋浸水対応化• （河川側）•地域特性に応じた浸水被害リスク（浸水深と頻度）の計画的制御
49• 流域・地域減災計画・・・流域圏プランニング• 流域安全確保基金

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