資料３－１（案）

洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する基本的な考え⽅
（

報

告

）

※本日検討した「計画の実効性の確保」及び指摘事項を反映し、第７回 WG に提示

平成

年 ⽉

中央防災会議 防災対策実⾏会議

洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ

目次
１．はじめに........................................................................................................................... 1
２．⼤規模・広域避難の特徴と検討全体の流れ ...................................................................... 2
２．１ ⼤規模・広域避難の課題 ........................................................................................ 2
２．２ ⼤規模・広域避難を考える上で重要な視点 ............................................................. 4
２．３ ⼤規模・広域避難の検討全体の流れ ....................................................................... 8３．⼤規模・広域避難の具体的な検討⼿順 ............................................................................ 9
３．１ ⼿順１ 基本となる対象地域と災害の設定 .............................................................. 9
３．１．１ 対象地域の設定 ....................................................................................... 10
３．１．２ ⼤規模・広域避難対象者 ........................................................................... 10
３．１．３ 対象災害の設定 ....................................................................................... 10
３．２ ⼿順２ 域外避難・域内避難の組み合わせ・配分 ................................................... 11
３．２．１ 全居室が浸⽔するおそれがある居住者数 ..................................................... 12
３．２．２ 氾濫流により家屋流失のおそれがある居住者数 ........................................... 12
３．２．３ 浸⽔が⻑時間継続するおそれがある居住者数.............................................. 12
３．２．４ 浸⽔区域に含まれるが⽴退き避難の対象としない地域の居住者 ................... 13
３．３ ⼿順３ 移動困難者の避難先の確保.................................................................... 14
３．３．１ ⼊院・⼊所者数の算出と避難⾏動 .............................................................. 15
３．３．２ 在宅移動困難者数の算出と避難⾏動 ........................................................ 16
３．３．３ 近距離避難可能⼈数の算出 ...................................................................... 17
３．３．４ 避難施設等の改善 .................................................................................... 18
３．４ ⼿順４ 決壊後における浸⽔区域内からの救助可能性の検証 ................................ 19
３．４．１ 決壊後の救助完了の⽬標期間と救助⼿段.................................................. 19
３．４．２ ボート・ヘリによる救助可能数及び必要数の算出 ......................................... 20
３．５ ⼿順５ ⼤規模・広域避難に要する時間の算出 ..................................................... 21
３．５．１ ボトルネック箇所の特定 .............................................................................. 21
３．５．２ 交通⼿段別の需要量と避難時間の算出 ..................................................... 22
３．５．３ 避難時間の短縮⽅策 ................................................................................ 22
３．５．４ 避難時の事故対策 .................................................................................... 24
３．６ ⼿順６ 避難勧告等の判断基準の設定 ................................................................ 27
３．６．１ 交通条件を考慮した避難開始時間の設定 .................................................. 27
３．６．２ 避難開始を判断するための災害予測の検討 ................................................ 28
３．７ ⼿順７ ⼤規模・広域避難の避難先の確保........................................................... 29
３．７．１ ⾃主避難先の確保 .................................................................................... 29
３．７．２ ⼀時的な公的避難施設の確保 .................................................................. 30
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３．７．３ 浸⽔解消後の早期帰還 ............................................................................. 32
４．計画の実効性の確保 ..................................................................................................... 33
４．１ 実効性のある計画とするための検討 ....................................................................... 33
４．２ 計画の実効性を確保するための具体の調整等 ....................................................... 33
５．おわりに ......................................................................................................................... 34

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１．はじめに
⽔害からの避難の在り⽅については、「避難勧告等に関するガイドライン」（内閣府 H29.1）（以下、「ガイドライン」という。）、「指定緊急避難場所の指定に関する⼿引き」（内閣府 H29.3）等において⽰されているところであり、これらに基づいて、市町村が避難勧告等の発令基準や、避難計画等の検討をすることとされている。しかし、三⼤都市圏をはじめ、海抜ゼロメートルのような低地帯が広がっている地域において、⼤河川の洪⽔や⾼潮により氾濫が発⽣した場合には、その浸⽔域の広さ、避難対象
⼈⼝の膨⼤さ、浸⽔継続時間の⻑さから、これらのガイドライン等のみでは通⽤しない事態が想定されている。
事実、三⼤都市圏において⼤規模・広域避難計画の⽴案に向けて検討が進められている地域もあ
るが、現時点においては概念的な整理、あるいは特定分野における整理に留まっている。例えば、⽴退き避難をとる者と屋内安全確保をとる者の最適な配分、⽴退き避難に要する時間の算出、⽴退き避難を実現するための⻑時間先の⽔位等の予測、避難先の確保、避難⾏動要⽀援者の避難の在り⽅等の避難計画の⽴案に必要となる項⽬について、定量的かつ網羅的に算出している地域はまだない。
そこで、本報告においては、①浸⽔域の居住⼈⼝が膨⼤で数⼗万⼈以上の⽴退き避難者が発⽣すること②浸⽔⾯積が広⼤で⾏政界（市町村・都府県）を越える⽴退き避難が必要となること③浸⽔継続時間が⻑期にわたるため屋内安全確保のみでは対処が困難なことといった特徴を有し、これまでのガイドライン等をそのまま適⽤することができない避難形態を「⼤規模・広域避難」とよび、その計画⽴案に必要となる基本的な考え⽅を整理することを⽬的としている。
本報告は、中央防災会議 防災対策実⾏会議の下に設置された「洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ」（以下、「WG」という。）において、第●回まで検討した結果を基に、⼤規模・広域避難を必要とする地域で具体的な避難計画⽴案に向けた作業を進めるための基本的な考え⽅をまとめたものである。
なお、WG においては、墨⽥区、江東区、⾜⽴区、葛飾区、江⼾川区（以下、「江東５区」という。）
を事例として具体に検討した結果を、定量的な算出⽅法として併せて整理した。計画の策定にあたって
は、本報告に加え、定量的な算出⽅法についても併せて確認されたい。
今後、⼤規模・広域避難が必要とされる各地域において、報告及び定量的な算出⽅法を参考にして具体的な避難計画⽴案に向けた作業を進め、その作業過程で明らかになった課題を WG 報告及び定量的な算出⽅法にフィードバックすることが望ましい。それらを踏まえ、必要に応じて今後本報告及び定量的な算出⽅法の修正・充実を図る予定である。

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２．⼤規模・広域避難の特徴と検討全体の流れ
⼤規模・広域避難が必要となる地域においては、通常の避難と同じ考え⽅が通⽤しない状況が多く存在する。まずは、三⼤都市圏において⼤規模・広域避難が必要とされる地域・災害の特徴を分析し、通常の避難との違いを述べる。

２．１ ⼤規模・広域避難の課題
本報告においては、次の 3 つの特徴を持った⼤規模・広域避難について取り扱う。
①浸⽔域の居住⼈⼝が膨⼤で数⼗万⼈以上の⽴退き避難者が発⽣すること②浸⽔⾯積が広⼤で⾏政界（市町村・都府県）を越える⽴退き避難が必要となること③浸⽔継続時間が⻑期にわたるため屋内安全確保のみでは対処が困難なこと
これらの特徴を有している⼤規模・広域避難については、通常の避難と異なり、次に⽰すような課題を抱えている。これらの課題はあまりにも⼤きくて複雑に絡み合っていることから、検討が継続的になされている地域であっても、具体的な避難計画までは策定されていないのが実情である。

氾濫区域内における避難（以下、「域内避難」という。）に関する課題
浸⽔継続時間が⻑期間に及ぶことが予想され、その間はライフラインが途絶すること等が想定される。
また、避難者数が膨⼤であるため、多くの⼈が域内避難を⾏った場合、警察、消防、⾃衛隊等による救助が難航し、数⽇内では救助しきれないおそれがある。このことから、浸⽔区域内に留まる⼈数が増える
ほど、⼈的被害リスクが増⼤するおそれがある。

氾濫区域外における避難（以下、「域外避難」という。）に関する課題
避難者数が膨⼤であるため、多くの⼈が広域避難を⾏った場合、避難者が集中する駅や橋梁において⼤混雑の発⽣が予想される。それにより、群集雪崩や将棋倒しの発⽣等の⼤事故が発⽣したり、避難途中で氾濫に巻き込まれたりするおそれがある。これらを防ぐためには、避難のためのリードタイムの確保、事故を未然に防ぐための交通誘導等の実施や、氾濫の危険性が⾼まった際の域外避難から域内避難への切り替え等、広域避難を実現するためのオペレーションが必要となる。
また、⼤混雑の発⽣に加え、浸⽔が想定される範囲が広域であることから、かなり早い段階から避難を開始する必要があるが、精度が低い予測に基づく避難判断とならざるをえず、空振りが続くことにより住⺠が計画通りの避難⾏動をとらないおそれがある。
膨⼤な避難者の避難先確保については、周辺の他⾃治体に確保する必要があり、この調整には多2

⼤な労⼒と時間が必要となる。さらに、混雑を避けるために様々な交通⼿段・経路へと避難者を配分することとなるため、各避難者にとって利⽤可能な避難施設は交通⼿段・経路によって変化する。

域内避難と域外避難にまたがる課題
域内避難と域外避難（⼤規模・広域避難）との組合せを、地域全体でどのように考えるかという課題がある。域内避難を増やし過ぎると浸⽔域に取り残された⼈を救助しきれなくなり、域外避難を増やし過ぎると避難時の混雑を助⻑してしまうおそれがある。このようなことから、浸⽔リスクや避難特性、対象
住⺠の属性等から、適切な組合せを考える必要がある。

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２．２ ⼤規模・広域避難を考える上で重要な視点
上記の課題を踏まえ、⼤規模・広域避難を考える上で、通常の避難と異なって、特に重要となる視点を以下に記す。

視点１ 避難対象者全体を考えた最適化
通常の避難においては、最も安全だと思われる避難開始タイミング、避難経路、避難先等を最終的には各個⼈で判断することとしている。すなわち、⾏政が避難勧告等で避難開始タイミングを情報提供したり、ハザードマップで指定緊急避難場所を明⽰したりしているが、最終的には各個⼈の⾃発的な意思に基づいて避難⾏動をとることとされている。
⼀⽅、⼤規模・広域避難においては、各個⼈にとっての最適な避難⾏動が混雑の激化を招く等、他者の避難⾏動を困難にしたりリスクを上昇させる場合がある。例えば、ある個⼈にとっては早めの避難をせずに氾濫の危険がほぼ確実になる直前まで避難判断をすることが最適な避難⾏動であっても、そのよ
うな判断を多くの避難者がしてしまうと、⼤混雑により各個⼈が予期していた時間では避難が完了せず、多くの逃げ遅れが発⽣するおそれがある。また、別の個⼈にとっては、⽴退き避難せずに⾼層階に留まり救助を待つことが最適な避難⾏動であっても、⼤勢がそのような避難⾏動をしてしまうと、浸⽔後数⽇内に救助しきれずに⼆次的な⼈的被害が発⽣するおそれがある。
このように、各個⼈に避難⾏動を完全に委ねてしまうと、全体としてはリスクを増⼤させてしまうおそれがある。全体としてのリスクを最⼩化するために、⼤規模・広域避難においては、避難対象である全体を考えて最適化を図ることが必要となる。そのためには、最適化のための統⼀的な考え⽅、計算⽅法が必要となる。そして、各個⼈が、⾏政が⽴案した避難計画を理解し、協⼒して避難⾏動をとることが必要である。

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図 1 域内・域外避難それぞれのリスク

視点２ 検討⼿順
通常の避難においては、課題は限定的であり、なおかつ相互に影響していない場合が多い。⼀⽅、⼤規模・広域避難においては、厳しい制約条件下で各⼈が避難⾏動をとることとなるため、あらゆる資源を
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最⼤限に活⽤することとなり、ある課題を改善しようとすると、別の課題がより深刻になるという事態が⽣じることが多い。その⼀例として、次のようなものがある。
浸⽔域の要救助⼈数を少なくしようとすると、屋内安全確保数を減らし、⽴退き避難者数を多くすることとなるが、そうすると避難時の混雑が助⻑されるため、早い段階での避難開始が必要となる。早期避難を実現しようとすると、避難のためのリードタイムを確保するための⻑時間先の災害予測が必要となるが、予測時間を⻑くすると予測の精度が落ちてしまい、避難計画そのものの実効性を揺るがし兼ねなくなる。
このように、⼀つの課題を解決しようとすると、他の様々な課題を惹起する場合がある。しかし、⼀度に全ての課題を解決するには、あまりにも課題が複雑過ぎる。
このように、⼤規模・広域避難は課題が複雑で、⼀度に全ての課題を解決することは困難であることから、相互影響の少ないように課題を分類して段階的に検討を進め、フィードバックを繰り返すことを前提としつつも、可能な限り⼿戻りが少なくなるような検討⼿順をとることが必要となる。

視点３ 実効性の確保
⼤規模・広域避難において、最適な計画を⽴案したとしても、避難者及び関係機関がその計画に従って動かなければ、課題を解決したことにはならない。上述したとおり、避難者個⼈にとっての最適な避難⾏動と、避難者全体を考えた場合のそれとは異なるため、各個⼈にとって全体最適と個⼈最適の差がなるべく⼩さくなるような計画とする等により、各個⼈にとっても理解し、協⼒しやすいような避難計画とし、計画が機能するようにしなければならない。それに加え、全体最適と個⼈最適の違いの観点とは別に、「災害発⽣の蓋然性の⾼まりと避難⾏動開始のタイミング」の課題がある。この課題は通常の避難においても課題となっているが、⼤規模・広域避難においてはより顕著な課題となる。
仮に、災害発⽣の蓋然性が低い段階で避難を開始しようとした場合、相当時間的余裕のある段階から⽴退き避難を始める等の対応になり、そのような避難⾏動を標準としてしまうと、空振りの頻度があまりにも多くなることから、避難計画そのものに対する信頼がなくなり、かえって避難率が下がってしまうおそれすらある。⼀⽅、蓋然性が相当程度に⾼くなってからの避難計画とすると、混雑により⼤勢の⼈が避難しきれないため、浸⽔域内に留まる⼈数が多くなり、実効性は確保されるものの、浸⽔後の⼆次的な⼈的リスクが⾮常に⾼い避難計画となってしまう。
このように、避難計画において全体の安全度を⾼めるということと、その実効性を⾼めるということは相反する場合もあるため、両者のバランスをとりつつ、避難計画を⽴案することが⾮常に重要な視点となる。
なお、「⼤規模・広域避難に関する定量的な算出⽅法」において記載している住⺠聴き取り調査によれ
ば、浸⽔リスクを正しく認識すれば適切な避難⾏動がとられる可能性が⾼くなることが判明している。避難計画の⽴案と並⾏して、浸⽔リスクの周知活動、適切な避難⾏動の普及啓発に努めることが、避難計画の実効性を⾼めるためには重要である。
以上の 3 つ視点に基づき、⼤規模・広域避難については、各個⼈での判断で避難⾏動を求めるこれ
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までの避難の考え⽅とは異なり、⾏政において避難計画を⽴案し、避難対象者はその避難計画に沿って避難⾏動を採ることが求められる。⼤規模・広域避難においては、各個⼈の避難⾏動が他者の避難
⾏動の困難度やリスク等に影響を与えるからである。
ただし、⾏政が提⽰する避難計画は全体のバランスを考えた上での計画であるため、避難者各個⼈が⾃らの判断で⼗分な時間的余裕を持って避難⾏動すること等により、他⼈の危険度を上げることなく、⾃らの安全度をより⾼めることについては奨励されるべきものである。

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２．３ ⼤規模・広域避難の検討全体の流れ
以下に、検討全体の流れを⽰す。
検討⼿順としては、まずは全体の避難⾏動を割り振るために「域内避難・域外避難の組合せ・配分」を実施する。その後は、域内避難の課題事項を解決するための「浸⽔区域内の避難施設容量と移動困難者数」、「救助⽇数」の分析を実施し、並⾏して域外避難の課題事項を解決するために「浸⽔区域外までの避難に要する時間」、「避難勧告等の判断基準の設定」、「浸⽔区域外の避難先の確保」を実施する。さらに、これらを踏まえ、「国・都府県の関わり⽅」、「計画の実効性の確保」という避難⾏動
全体にまたがる課題事項を検討する。
そして、全体でのバランスがとれているかどうか、局所的に無理が出ていないか等を、実地での検証を通じて確認していくことになる。

図 2 ⼤規模・広域避難における検討⼿順と検討事項
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３．⼤規模・広域避難の具体的な検討⼿順
前述した特徴と視点を踏まえ、本章では⼤規模・広域避難の計画⽴案のために必要となる検討⼿順を記す。
避難計画は、対象とする災害の様相やその時の交通条件等に応じて、いくつか⽤意しておく必要がある。⼀⽅で、あまりにも場合分けが多いと、住⺠の理解が進まないことにより、かえって避難の実⾏性を低くしたり、混雑を助⻑するおそれもあることに留意が必要である。

３．１ ⼿順１ 基本となる対象地域と災害の設定
⼤規模・広域避難については、課題があまりにも⼤きくて複雑に絡み合っているため、どこから⼿をつけて良いか分からないという事態に陥りがちである。そのような場合、具体的な検討をしないままに、「全員が⽴退き避難する」、「どうせ逃げないから、屋内安全確保をすればいい」といったような、抽象的かつ極端な議論になってしまうおそれがある。
このような事態を回避するために、問題の本質を損なわない程度に、検討の対象とする地域を絞り、災害についても基本的なケースを設定して、検討を開始することが望ましい。まずは基本的なケースで検討をし、その地域における災害特性に習熟した上で、困難かつ広範囲な応⽤ケースで検討をするという⼿順を踏むと、検討すべき事項の整理を着実に進めやすくなる。

図３ 本報告で取り扱う基本ケースの考え⽅

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３．１．１ 対象地域の設定
対象地域を最初から広範囲に設定すると、考慮すべき事項が多くなり、作業量の多さから検討が停滞し、かえって本質が捉えにくくなるおそれがある。そのため、基本ケースにおいては、考え⽅を検討・整理するのに適切な範囲であり、なおかつ⼤規模・広域避難の特徴を最も有している地域を抽出する。
具体的には、次のように、不利な避難条件を抱える地域を選択する。
・⽔害外⼒に関する条件（浸⽔深が深い、浸⽔継続時間が⻑い、氾濫流の到達時間が短い）
・社会状況に関する条件（⼈⼝が多い、避難距離が⻑い、移動⼿段が限定的）
基本ケースでの検討が終われば、次は応⽤ケースとして、対象地域を広げて検討を実施する。

３．１．２ ⼤規模・広域避難対象者
⼤規模・広域避難の対象となる地域には、住⺠のほか、通勤や出張、買い物、旅⾏等により浸⽔区域に来ている者がいる。時間帯により、これらの住⺠以外の滞在者は異なってくる。外部から流⼊している⼈がいる⼀⽅で、外部へと流出している住⺠もいる。つまり、⼤規模・広域避難の対象となる住⺠が対象区域外へと出ている場合がある。時間帯によって異なる、これら流⼊者と流出者のバランスを把握し、最も厳しい時で検討を進める必要がある。観光地等では、平⽇と休⽇の違いも把握する必要がある。
なお、流⼊者が流出者よりも多く、居住⼈⼝よりも多い⼈数での避難を考えなければならないような
曜⽇・時間帯については、早期段階から避難の必要性を呼びかけ、地域外からの不要不急の流⼊を抑制させる対策が有効となる。⼤規模・広域避難が必要となるような事態となる前には、巨⼤台⾵の襲来や⻑期間に及ぶ豪⾬等、何らかの予兆があることも想定されるため、その予兆を捉えて流⼊を抑制することも可能である。
後述するとおり、これらの算出にあたっては、基本的に居住⼈⼝とパーソントリップ調査（以下、「PT調査」という。）を⽤いることで、これらの滞在者を考慮することができる。昼夜間⼈⼝が居住⼈⼝を上回る場合は、後述する外内交通や外外交通の係数の設定に留意が必要である。また、これらの滞在者の考慮は、⾃治会単位や駅単位等、局所的な⼈⼝変動については、PT 調査では捉えきれないことから、これらの考慮が必要となる。

３．１．３ 対象災害の設定
対象災害については、周辺河川の同時決壊、多地点決壊、避難時の暴⾵⾬、停電・事故等の避難⾏動に不利になるような事象を、どこまで含めるのかが論点となる。最初からあまりにも極端で過酷な事象を想定すると、課題が複雑になり過ぎることでかえって本質を⾒失うことになりかねない。そのため、基本ケースにおいては頭の整理がしやすく、かつ本質的な課題を意識しながら検討ができるような災害を選定する。
そのような災害の選定⽅法について、本報告では地域にとって過去最も被害をもたらした災害を検討
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対象とすることを推奨する。既往最⼤災害を検討対象にすると、関係者にとってもイメージしやすく、また合意がとりやすい。さらに、周辺河川の状況、⾵⾬の状況等の避難⾏動の制約条件も明確となる。既往最⼤洪⽔における被害記録が残っていなかったり、あまりにも条件が厳しすぎたりする場合には、地域における過去の主要な災害を基に検討する必要がある。加えて、基本ケースにおける検討を円滑に進めるために、決壊地点を複数設定するのではなく、まずは⼀点とした⽅が検討が円滑に進むであろう。
⼀⽅で、⽔防法においては、避難を考える災害の規模は想定最⼤規模とされており、国⼟交通省、
都道府県等は、想定最⼤規模の浸⽔想定の公表を進めているところである。そこで、避難⾏動の制約
条件については既往最⼤災害を参考としつつ、その災害規模については、国⼟交通省等が公表している想定最⼤規模に引き伸ばすことが妥当と考えられる。
基本ケースでの検討が終われば、次は応⽤ケースとして、周辺河川の決壊や強⾵⾬による避難⾏動の制約、複数地点の決壊等を考慮し、検討条件を厳しくする。

３．２ ⼿順２ 域外避難・域内避難の組み合わせ・配分
対象地域と災害を決めたことにより、⽴退き避難の対象者数を特定することができる。しかし、通常の避難と同様の基準で⽴退き避難をすれば、対象者数の膨⼤さから⽴退き避難に⾮常に⻑い時間を要することとなり、また移動時の混雑に伴う事故の発⽣確率も⾼めてしまう。そこで、⼤規模・広域避難においては、⽴退き避難者の対象者数を適切に配分することが重要となる。この配分に際しては、⽴退き避難をすることのリスクと浸⽔域内に留まることのリスクとを⽐較し、量的なバランスをとることが必要である。
ガイドラインにおいては、洪⽔・⾼潮から⽴退き避難が必要となる状況として、「浸⽔深が最上階の床⾼を上回るおそれがある場合（全居室が浸⽔）」、「氾濫流により家屋流失をもたらすおそれがある場
合」、「浸⽔が⻑期間継続するおそれがある場合」が挙げられている。ここでは、ガイドラインの考え⽅を踏
まえつつも、⼤規模・広域避難の特徴を考慮し、最後の基準の「浸⽔が⻑期間継続する」について、基本的な考え⽅を提案する。その際、浸⽔後に実施される救助活動においては、⼈員・資機材等の制約から、浸⽔が⻑期間継続する区域に集中して実施せざるを得ないことが想定されるため、⽴退き避難の対象から外す区域については救助活動が来ないことを前提にする必要がある。このように、⼤規模・広域避難の特徴を踏まえた⽴退き避難の配分の考え⽅を提案する。
また、⽴退き避難の対象者については、地域特性や避難時の時間帯等の状況により、居住者以外にも浸⽔域内に滞在している⼈、例えば通勤者や旅⾏客がいることにも留意が必要である。
なお、通常の避難においては、⽴退き避難の対象とはなっていなくても、各個⼈の意思により⽴退き避難することについて妨げていない。しかし、⼤規模・広域避難においては、対象者以外の⽴退き避難が避難時の混雑や避難先の量的不⾜を助⻑することから、⽴退き避難の対象となっていない住⺠については、
⽴退き避難ではなく屋内安全確保をとるか、または⽴退き避難を選択する場合には相当早期に避難を完了させるとともに、⾃らで避難先を確保するよう要請することが望ましい。
11３．２．１ 全居室が浸⽔するおそれがある居住者数想定される浸⽔深が最上階居室の床上にまで達する場合、すなわち全居室が浸⽔する住宅の居住者については、原則として、⽴退き避難の対象とする。

３．２．２ 氾濫流により家屋流失のおそれがある居住者数
氾濫流により家屋流失のおそれがある区域については、「家屋倒壊等氾濫想定区域」として浸⽔想定区域への明⽰が進められているところである。この区域に⽴地する住宅の居住者については、原則として、⽴退き避難の対象とする。ただし、頑強な⾼層ビル等については、ただちに⽴退き避難が必要との判断にはならない場合もある。

３．２．３ 浸⽔が⻑時間継続するおそれがある居住者数
ライフラインの耐⽔状況や供給形態にもよるが、床上浸⽔となる浸⽔深 50cm 程度から徐々にライフラインの供給が停⽌し始める。
電⼒については、床上浸⽔しコンセントまで浸⽔が及ぶと当該住宅が停電する。浸⽔深が 1m を超えると、路上開閉器や受電盤も浸⽔し、中⾼層階も含めて、停電に⾄るおそれがある。さらに、停電に伴って電話も不通となる。電⼒及び電話については、⾮常⽤発電等により⼀定時間の使⽤が可能となる場
合もあるが、3 ⽇以上の⾮常⽤電源燃料の備蓄に努めている施設は少ない。例えば、江東 5 区内の病院・福祉施設を対象としたアンケート調査 （以下、「病院・福祉施設調査」という。）によると、⾮常⽤電源の運転継続時間を 3 ⽇以上確保できているのは、病院で 17％、福祉施設で 5％であった。また、
途中で燃料補給しようとしても、浸⽔継続中は燃料供給⾞が到達できないため、事前の備蓄が尽きた時点で停⽌することとなる。
⽔道については、直圧で送⽔可能な 3 階程度までは使⽤可能であるが、それ以上の階層については増圧ポンプが浸⽔し機能停⽌した時点で使⽤できなくなる。⽔道が使⽤できないことに伴い、⽔洗トイレも使⽤できなくなる（ただし、⼤量の⽔備蓄があれば、その備蓄量に応じて使⽤可能である。）。
都市ガスについては、すぐには供給停⽌とはならないものの、浸⽔が⻑期にわたったり、漂流物の衝突等により、徐々に使⽤不能となる割合が増加していく。浸⽔深が 2m を超えると、ガスはほぼ停⽌する。
このように、浸⽔深が床上浸⽔以上となると、ライフラインの供給が途絶し始め、その復旧作業は浸⽔が解消してからとなる。つまり、床上浸⽔が始まってから浸⽔が解消するまでの間は、浸⽔により孤⽴することに加え、ライフラインの供給が停⽌することから、避難⽣活が過酷を極めることが想像される。
以上のことから、浸⽔継続時間が⻑期間に及ぶ住宅の居住者については、原則として、⽴退き避難の対象とする。
浸⽔継続時間の⽬安としては、⽔・⾷料等の備蓄状況を勘案し、3 ⽇程度が妥当ではないかと考え12

られるが、検討対象地域における⽴退き避難の困難度が⾼ければ、平時からの⼗分な備蓄の呼びかけ
やライフラインの耐⽔対策等を実施することを前提に、1 週間程度まで延⻑することも考えられる。

３．２．４ 浸⽔区域に含まれるが⽴退き避難の対象としない地域の居住者
これまでの検討の結果、⽴退き避難の対象外とされた地域の居住者については、浸⽔区域に含まれていても、屋内安全確保を要請することとなる。
通常の避難であれば、⽴退き避難の対象とはなっていなくても、各個⼈の意思により⽴退き避難することについては妨げていない。しかし、⼤規模・広域避難においては、⽴退き避難時の混雑を緩和することや、避難先の量的確保が難しいことから、⽴退き避難の対象となっていない住⺠については、屋内安全確保をとるか、または⽴退き避難者の移動の⽀障とならないよう相当早期に⽴退き避難を完了させる
よう要請する。

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３．３ ⼿順３ 移動困難者の避難先の確保
前節において、⽴退き避難の対象者を設定した。しかし、その対象者の中には要配慮者も含まれており、要介護者、重度障害者等、移動そのものに⼤きなリスクを抱えている者もいるため、その避難⾏動については特に考慮する必要がある。特に、⼤規模・広域避難における⽴退き避難については移動距離が⾮常に⻑くなるため、遠⽅への移動が特に困難な避難⾏動要⽀援者（以下、「移動困難者」という。）については、移動距離が短くても済むような避難⾏動も選択肢として採ることができるようにしておく必要がある。
⼀⽅で、移動にリスクを抱える移動困難者であっても、例えばライフラインが途絶すると⽣命の危険があるような⼈については、多少の移動リスクを冒しても避難⽣活の設備が整っておりライフライン途絶の⼼配のない施設への避難が望ましい。このように、移動困難者は、避難⾏動のリスクが⾼い上に避難⽣活のリスクも⾼い場合が多いことから、各⼈の事情にあった避難⾏動・避難先を選択できるようにしておくことが望ましい。このような考えに基づいた避難計画を⽴案するために、以下の⼿順で作業を進める。
まず最初に、移動困難者数を算出する。最も典型的な移動困難者は、病院に⼊院している患者、福祉施設等に宿泊⼊所している⼊所者である。⼊院・⼊所者については、その施設内に医療・介護等に携わっている職員が常駐していることと、そのほとんどが施設外に出ることですら相当の時間・労⼒を要すると考えられることから、施設内での屋内安全確保措置を採らざるを得ない⼈が多いと考えられる。また、⼊院・⼊所していなくとも、同等程度に移動が困難な在宅の移動困難者も存在する。在宅移動困難者については、福祉部局等の協⼒も得て、避難⾏動を⽀援できる家族の存在等の事情も踏まえて、⼀⼈ひとりについて状況を分析して特定していく必要性がある。しかし、⽴退き避難の対象者数は膨⼤であるため、⼀⼈ひとりの状況を把握することは容易ではない。そこで、本報告においては統計資料等か
ら概算で算出する⽅法を提案する。
次に、在宅移動困難者の避難先を設定する。在宅移動困難者全員が⾃宅において屋内安全確保
をしてしまうと、避難先が浸⽔域内に点在し、安否確認が困難を極めてしまうおそれがあり、実際の救助に費やす時間よりも捜索に費やす時間の⽅が多くなり、かえって全体の救助に⽀障を来しかねない。そこ
で、在宅移動困難者については、避難⾏動及び避難⽣活を⽀援する者も伴い、近距離の避難先に避難することとする。ただし、寝たきり等、外出すら困難な移動困難者については、予め所在地や連絡⽅法を登録しておく等により、屋内安全確保措置をとることも選択肢とする。
在宅移動困難者の避難先は、そこに⾄るまでの移動リスクが少ないほど望ましいため、可能な限り近距離の避難先を設定し、その避難可能⼈数を算出する。ここで算出した避難可能⼈数と、先に算出した避難者数を⽐較し、避難しきれないようであれば、避難施設を増やすか避難者を絞る検討が必要となる。
最後に、移動困難者の避難⽣活を少しでも改善するための⽅法を提案する。病院、福祉施設に加え、避難施設におけるライフライン耐⽔化や、救助しやすい構造等を提案する。

14

３．３．１ ⼊院・⼊所者数の算出と避難⾏動
⼊院・⼊所者数については、⽴退き避難の対象とする地域に⽴地している施設のみを対象とし、都道
府県・市町村の福祉保健部局による統計資料を⽤いて算出することができる。⼊院者数については医
療施設の病床数から算出する。⼊所者数については、介護保険施設、障害者福祉施設、児童福祉施設等のうち⼊所者（宿泊者）の定員数から算出する。
各施設は定員まで⼊院・⼊所しているとは限らないが、便宜上、病床数・定員数と同数として設定する。例えば、病床利⽤率等1を⽤いることも考えられるが、後で救助可能性を検証することも考慮し、安全側にみて病床数・定員数と同数とする。また、⼊院・⼊所者だけで避難⽣活を送ることは困難であることから、避難時における職員や家族等の付添⽀援者の⼈数を想定することが必要であるが、その設定根
拠として有効な資料が⾒当たらないため、ここでは⼊院・⼊所者の半数として設定する。
⼊院・⼊所者については、浸⽔区域外へと避難することが望ましいものの、その移動困難性から当該施設内において屋内安全確保をしたり、施設が全浸⽔する場合は、近距離の避難施設へと移動することも避難⾏動の選択肢として可とする。
⽔害で被災し孤⽴した経験を持つ病院や福祉施設職員から、⼊院・⼊所者が事前に⽴退き避難することに関する聴き取り結果2は、次のとおりである。
・短距離・⻑距離問わず、移動そのものに相当な負担がかかる
・浸⽔後に救助されるよりは事前に避難する⽅が負担は少ないが、⻑距離の移動については移動
⼿段・体制が確⽴できないと現実的ではない（事前の避難にはかなりの時間とコストがかかる）
・事前に⻑距離の避難をするためには、かなり早い段階での避難判断が必要であり、通常の⼈よりも空振りのリスクがさらに⾼くなる
このように、堤防決壊前に⼗分な時間的余裕を持って広域避難を⾏うことは⾮常に難度が⾼く、施設内において屋内安全確保のための対策を考えることが現実的だと考えられるとのことであった。
しかしながら、医療機器を使⽤していたり、避難⽣活ではパニックを起こしたりする等、ライフライン途絶
時の避難⽣活そのもののリスクが⾮常に⾼い⼊院・⼊所者については、移動によるリスクと留まることによるリスクとを⽐較衡量し、よりリスクの少ない避難⾏動をとるべきである。
このように、⼊院・⼊所者の特性に応じて、浸⽔区域外への⽴退き避難をするか、施設内に留まるかのどちらが望ましいかは異なってくるため、⼊院・⼊所者についてはどちらの避難⾏動をとっても対応できるような計画とする。具体的には、浸⽔区域外への⽴退き避難者と、施設内での屋内安全確保者との割合については、対象地域への調査をして割合を設定するか、あるいは全員がいずれの避難⾏動を採っても対応できる数値を設定する。

1

厚⽣統計要覧（平成 28 年度）「第２－41 表 病院の病床利⽤率，病床の種類×年次別」によると、平成 27 年における全国の病床利⽤率は 80.1％である。

2

平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬により浸⽔し孤⽴した、きぬ医師会病院、⽔海道さくら病院、特別養護⽼⼈ホーム
筑⽔苑の職員への、内閣府による聴き取り調査（いずれの施設も常総市に⽴地）。

15

３．３．２ 在宅移動困難者数の算出と避難⾏動
⽴退き避難の対象住⺠数が膨⼤である⼀⽅、近距離の避難施設に避難可能な⼈数は限定的であることから、浸⽔区域外への⻑距離移動が困難な移動困難者を推計する必要がある。⼊院・⼊所者については、先に述べたとおり浸⽔区域外に避難しない場合は⼊院・⼊所している施設内に留まることを推奨しているため、近距離避難施設に避難できる対象とする住⺠は、在宅の移動困難者となる。その推計は以下の⼿順となる。
まず、検討対象としている⾃治体において、移動困難者となり得る要配慮者の⼈数を統計資料から算出する。候補としては、要介護・要⽀援の認定者、⾝体・知的・精神障害者、後期⾼齢者、乳幼児、妊産婦等が考えられる。ただし、統計値は各分類の集計値しか存在しないため、重複を取り除く必要があることに留意が必要である。
これらの統計値については⾃治体単位となっており、⽴退き避難の対象地域に居住する数を統計資料から特定することはできないため、⾃治体単位で全数を算出したものに、⾃治体の全居住者と⽴退き避難対象者数との⽐率を乗じて、⽴退き避難が必要な在宅移動困難者数を算出する。加えて、家族等の付添⽀援者の⼈数を想定することが必要であるが、その設定根拠として有効な資料が⾒当たらな
いため、ここでは付添⽀援者は在宅移動困難者数と同数として設定する。
さらに、後述する近距離避難可能者数と⽐較して、在宅移動困難者数が多い場合、限定をする必要が⽣じる。例えば、要介護・要⽀援認定者については重度認定を受けている者に絞る、障害者についても全てを対象とするのではなく移動が特に困難と考えられる障害者に絞る、⾼齢者については要介護等の認定や障害者でない限りは対象としない、乳幼児については親が同⾏する場合がほとんどであること
から対象としない、妊産婦についても産前産後間もない者に絞る等の対応が考えられる。⼀⽅で、移動困難と思われる⼈であっても、⾃動⾞等により、浸⽔区域外へと⽴退き避難をしたいという意向を持つ⼈も少なからず存在する。
他⽅で、要介護等の認定を受けていなくとも、実質的に移動が困難な者がいる場合もある。例えば、ケガや慢性的な病気の影響で⻑距離歩⾏が困難な⼈もいるし、介護認定を受けられるような⾝体状態であっても家族で介護しているため公的な認定を受けていない⼈もいる。
このように、どの⼈を移動困難者として近距離避難施設に優先的に避難できるようにするのかについて
は、精度の⾼い推計を統計資料のみから設定するのは困難であるため、地域の実情をよく知る福祉保健部局や⺠⽣委員等とも協⼒して、可能な限り個々⼈の実態を把握した上での設定が必要となる。なお、この設定には時間を要し、それを待っていては他の検討項⽬の対応が遅れてしまうため、浸⽔区域外への⽴退き避難者と近距離避難施設へ避難者との割合については、対象地域への簡単なアンケート
調査等により割合を設定するか、あるいは全員がいずれの避難⾏動を採っても良いように複数の数値を設定することで対応する。
なお、平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬において⻤怒川氾濫により被害を受けた常総市において、浸⽔域に取り残された被災者の救助活動に従事した者からの聴き取り調査（以下、「常総救助実態」と16

いう。）3によると、被災者が点在してしまったり、緊急度のさほど⾼くない被災者が取り残されたりすると、
次のような課題があることが分かっている。
・孤⽴者の所在地が曖昧であると、その捜索に多くの労⼒・時間を要してしまい、救助作業に労⼒・時間を割けなくなってしまう。
・浸⽔したことにより地図や外⾒だけでは建物や道路等の位置を確認することができないうえ、他地域からの応援部隊では⼟地勘もないため、現場の地形、ビルの構造や配置、道路の整備状況や幅員等の状況把握に時間を要する。
・他の孤⽴者が救助される姿を⽬の当たりにすると、緊急性の低い孤⽴者も救助を求める傾向があり、現場で緊急度を判断するのが難しい。
これらのことから、在宅の移動困難者については⾃宅に留まるのではなく、可能な限り予め定めた近距離
避難施設に集まることが望ましい。ただし、寝たきり等、外出すら困難な移動困難者については、予め所在地や連絡⽅法を登録しておく等により、屋内安全確保措置をとることも選択肢とすることも考えられる。

３．３．３ 近距離避難可能⼈数の算出
在宅の移動困難者の移動リスクを最⼩限にするため、可能な限り近距離にある避難施設を在宅移動困難者のために提供することが望ましい。避難施設は公的な施設とは限らない。地域によっては、⺠
間施設と協定を結ぶ等により、避難先として確保している場合がある。このような⺠間施設も含め、在宅移動困難者の避難先として適切と考えられる全ての避難施設について、避難可能⼈数を算出する。
近距離避難施設への避難可能⼈数の算出は次のように⾏う。
まず、避難施設を抽出する。その避難施設は、「家屋倒壊等氾濫想定区域」に⽴地しない施設であることが条件である。当該区域にあっても堅牢な建物であれば避難施設とすることも考えられるが、移動する途中で氾濫が始まるおそれもあるため、流体⼒が強く作⽤する当該区域内の建物を避難先とすることは避けるべきである。抽出後、想定浸⽔深を基に、浸⽔しない階層の⾯積を合算し、避難可能⼈数を算出する。
以上により、避難可能数が算出されるが、その数値と避難者数とを⽐較し、避難しきれないようであれ
ば、近距離の避難施設を拡充する対策を採るか、避難者（在宅移動困難者とその付添⽀援者）を絞るかのいずれかを選択する必要がある。
また、移動困難者以外の住⺠が、浸⽔区域外へと⽴退き避難せずに近距離避難施設へと避難してしまうと、移動困難者の避難先が物理的に⾜りなくなるおそれがある。そのような事態を防ぐためには、各
近距離避難施設へと避難する在宅移動困難者を予め登録しておく等の措置を執ることに加え、その周知と協⼒を地域住⺠に呼びかける等の対策を検討し、平時から実施しておく必要がある。
なお、地震等の他の災害を想定して、各地⽅公共団体で施設毎に避難可能数を既に設定している
3

平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬により孤⽴した被災者を救助した警察、消防、海上保安庁、⾃衛隊の職員への内閣府による聴き取り調査。

17

場合がある。しかし、上記のように、避難者数と避難施設とのバランスを考慮したりする等、⼤規模・広域避難が必要となる地域においては、統⼀した考え⽅で避難⾏動の⽅針をつくる必要があるため、避難者可能数についても地⽅公共団体間の考え⽅は統⼀しておく⽅が望ましい。

３．３．４ 避難施設等の改善
救助を待っている間の避難⽣活において⼈的被害の発⽣を未然に防ぐため、浸⽔区域内の病院・福祉施設・避難施設については、浸⽔時の孤⽴に備えた対策をしてく必要がある。例えば、浸⽔により停電した場合であっても⼀定の電⼒を確保するための⾮常⽤電源と燃料の整備、ボートが着岸しやすい構造、ヘリポートの設置等が挙げられる。
また、当然ではあるが、在宅の移動困難者数と⽐較して、避難施設の収容可能数が少なければ、量的な確保策を採る必要がある。⾼層建物への無秩序な垂直避難は捜索に労⼒がかかり、かえって救助に時間を要してしまう結果になりかねない点に留意しつつ、例えば、⺠間の⼤規模商業施設や企業、⼤規模集合住宅等と協定を結ぶことにより、物理的な⾯積を確保すること等が考えられる。
さらに、逃げ遅れて⾃宅等に取り残される⼈も少なからずいることが想定されるため、その対策として安否確認を円滑に実施する⽅法を検討しておくことも重要である。

・出入口が広い・幅広のスロープや階段が構造物の外側にあり、どのような浸水深でも進入・接岸が可能
・手すり等をまたがずにボートに乗船可能
・周囲に障害物がない
図４ 救助活動のしやすい建物構造

18© 2016 GoogleP３．４ ⼿順４ 決壊後における浸⽔区域内からの救助可能性の検証
本節では、浸⽔後の救助可能性を検証する。
⽴退き避難対象地域の住⺠については、原則として広域な⽴退き避難をすることとしているが、移動困難者については、施設の許容量の範囲内で、浸⽔域内に留まってもよいとした。しかし、移動困難者
は、避難⾏動だけでなく避難⽣活についても⼀般的な⼈より⾼いリスクを抱えているため、避難施設の設備にも配慮が必要であり、容態が急変した場合に対応できる体制を整えておく必要がある。
特に、浸⽔域内の施設については、ライフラインが途絶した状況で浸⽔が解消するまで孤⽴を余儀なくされるため、⼆次的な⼈的被害が発⽣するおそれがあり、可能な限り短期間での救助が必要となる。

３．４．１ 決壊後の救助完了の⽬標期間と救助⼿段
浸⽔区域内の病院・福祉施設の建物内に留まった⼊院・⼊所者、避難施設へと避難した在宅移動困難者については、⻑時間の避難⽣活は困難と考えられるため、３⽇程度での救助を⽬指す。
この⽇数については、施設ライフラインの耐⽔化状況、備蓄状況、避難者属性等の地域特性やに応じて短縮・延⻑することが可能である。なお、想定する救助⽇数に応じて、病院・福祉施設で備蓄等の対策を進めるとともに、⾃治体内の近距離避難施設へと避難する在宅移動困難者に対しては、⽔・⾷料・常⽤薬等の物資を⾃ら備蓄し持ち込むよう、平時から呼びかけることが必要である。
救助⼿段については、ボートとヘリの 2 つの⼿段が考えられる。浸⽔で孤⽴した被災者の救助に関しては、常総救助実態によると、次のような実態があったことが分かっている。
・救助に要する時間は、天候や氾濫流、漂流物や上空・⽔上の⽀障物の状況が⼤きく影響する。
・ボート・ヘリが着地・着岸する場所やその付近の状況（障害物の有無等）が救助速度に⼤きく影響する。
・救助対象者の⾝体状況により、ボート・ヘリへと移す時間が⼤きく異なる。
・救助を⾏う建物の構造等にもよるが、ヘリの⾵圧があるため、ボートとヘリが同時に同じエリアで救助活動を実施することは困難である。
・ボートは、⽔⾯から孤⽴者を捜索することとなるため、上空から捜索するヘリと⽐較すると、捜索には不向きである。ボートでは船外機を使⽤できるとスムーズに救助ができるが、常総市の救助実績では、漂流物の絡みつきや⽔深不⾜等のため、⼿漕ぎや⼈⼿による牽引により救助を⾏った。救助が⻑時間となるならば、体⼒⾯から、多くの交代要員が必要である。
・ヘリは、上空で⼀定の離隔が必要であり、常総救助実態では救助活動がピークであった決壊２⽇⽬の上空での配備密度がヘリ救助の上限だと考えられる。このように、配備密度に限界があるため、ヘリは多数の避難者の救助に不向きである。
これらのことから、浸⽔区域内の病院・福祉施設の建物内に留まった⼊院・⼊所者、避難施設へと避19

難した在宅移動困難者の救助については、基本的にはボートにより実施することが考えられる。ヘリについては、予め想定された病院・福祉施設・避難捜索以外の建物に取り残されてしまった孤⽴者を、捜索・救助するために活⽤することが考えられる。

３．４．２ ボート・ヘリによる救助可能数及び必要数の算出
救助完了の⽬標期間内の救助について、その実現可能性について検証する。まず、ボート・ヘリによる救助可能⼈数や必要数を算出し、救助に要する⽇数が⽬標⽇数を上回るようであれば、近距離避難者数の限定、救助しやすいような建物構造への改善、排⽔の早期化等を実施する必要がある。

20

３．５ ⼿順５ ⼤規模・広域避難に要する時間の算出
通常の避難であれば数時間内に⽴退き避難を完了することが可能であるが、⼤規模・広域避難が必要とされる地域においては数時間内の⽴退き避難は不可能であり、どの程度の時間を要するのかということも明確でないことがほとんどである。避難に要する時間（以下、「避難時間」という。）については、
交通⼿段・経路別の避難⼈⼝の配分によって変化することから、避難者個⼈の⾃由意思に委ねた場
合の避難時間と、避難時間を最短にするための最適配分を⾏った場合との 2 通りで算出することが考えられる。
両⽅の⼿法で避難時間を計算することにより、⾃由意思に基づく避難ではかなり早い段階での避難開始をしなければならないことが判明し、実現可能性を⾼めるためには何らかの最適化を図ることが必要となることが分かる。最適化をする場合、その程度が緩やかにか厳格にかという差こそあれ、居住地域や家族構成等の違いに基づいて避難⼿段・経路等を⾏政から指定し、その指定に基づいて住⺠が避難することが必要となる。したがって、避難計画の⽴案にあたっては、⼤多数の住⺠が理解し、協⼒が可能な程度のものとするとともに、⽴案・公表後には⾏政と地域住⺠が⼀体となって計画の実効性を⾼めるた
めの努⼒が必要となる。
また、避難する際には混雑が発⽣するため、それに起因する事故が⽣じないような措置を執る必要がある。具体的には、ボトルネックにおける⼤混雑、駅への避難者集中等により、歩⾏者の将棋倒し・群衆
雪崩等が発⽣したり、線路への落下等のおそれがある。最適な交通⼿段・経路への避難者の配分に加え、これらの事故に対する安全措置対策も重要になる。

３．５．１ ボトルネック箇所の特定
避難時間の算出にあたっては、電⾞、⾃動⾞、徒歩といった各交通⼿段について、各経路別で交通容量（供給量）を設定することが必要である。ある交通⼿段・経路に着⽬すると、当該⼿段・経路を経て浸⽔区域外に⾄るまでには多くの通過点があり、その各地点において交通容量があるが、当該⼿段・経路の始点から終点までを通した全体の交通容量については、その⼿段・経路においてボトルネックの交通容量で規定される。これは例えば⼀般の道路交通が交差点部の交通容量で規定されるのと同様の論理である。なお、迂回することでボトルネックを回避できるのであれば、その地点はボトルネックではない。つまり、別の⾒⽅から定義すれば、浸⽔区域外への移動にあたり、できる限り交通容量を⼤きくす
るような経路を選択したとしても、通過せざるを得ない地点のうち交通容量が最⼩となる地点が、当該経路のボトルネックとなる。この定義に基づけば、ボトルネック以外をどのように迂回しても、当該経路全体の交通容量は変化しなくなる。このように、経路とボトルネックは⼀対⼀の対応となっていることから、ボトル
ネックを特定することにより、全経路を設定していく。
交通⼿段が徒歩の場合、ボトルネックは地形によって規定される場合が多い。⼀般に、対象地域は河川に囲まれた低地であることから、河川を渡る橋梁、または丘陵地に上がる坂路等がボトルネックにな21

ることがほとんどである。橋梁や坂路前後には道が複数あるのが⼀般的であり、交通容量が局所的に⼩さくなるのが当該部分であるからである。
交通⼿段が⾃動⾞（⾃家⽤⾞・バス・タクシー等）の場合、徒歩と同様に橋梁や坂路等をボトルネックとする。ただし、⾃動⾞専⽤道路については、⾃動⾞専⽤道路に接続する⼀般道の接続⾞線、JCT 等の交通容量が局所的に⼩さくなる箇所の 2 つのボトルネック候補が存在し、各経路においてこれらのうち交通容量がより⼩さなものがボトルネックとなる。なお、⼊⼝付近については、⼊⼝料⾦所もボトルネックとなり得るように思えるが、⼀般道の接続⾞線は信号による待ち時間や横⾞線からの流⼊がある
⼀⽅で、⼊⼝料⾦所のブースは 2 つ設けられていることも多くまた ETC も普及していることから、接続⾞線の⽅が交通容量が⼩さくなるため、⼊⼝付近については⼀般道の接続⾞線がボトルネックだと考えられる4。また、出⼝付近については、混雑している出⼝を選ぶ必要はなく、すいている出⼝まで移動すればよ
いため、通過ボトルネックとはならない。
交通⼿段が鉄道の場合、⼀度乗⾞すれば事故等がない限り浸⽔区域外まで移動できるため、ボトルネックは駅での乗⾞となる。

３．５．２ 交通⼿段別の需要量と避難時間の算出
避難⾏動を避難者個⼈の⾃由意思に委ねた場合の、浸⽔区域外へと移動しようとする⼈の交通⼿
段別・経路別の需要量（⼈数・⾃動⾞台数）を算出する。この需要量は、⽴退き避難の対象者に加え、避難者以外にも、対象地区を訪れている地区外の⼈、対象地区を通過する⼈の移動もある。それを基に、避難者個⼈の⾃由意思に委ねた場合の避難時間を算出する。

３．５．３ 避難時間の短縮⽅策
これまで提案してきた避難時間の算出は、避難者の⾃由意思に委ねた場合を想定したものである。
しかし、容易に想像がつくように、⾃由意思に委ねて避難者が⾃らの近場の経路を選択すると、例えば徒歩であれば混雑する橋梁とさほど混雑しない橋梁とで避難時間に⼤きな差が出ることとなる。また、交通⼿段の別でも、鉄道に⽐較的余裕があるのに、⾃家⽤⾞保有者は⾃動⾞避難をしようとしてしまうといった事態も⽣じる。すなわち、避難者の⾃由意思に委ねると、交通⼿段・経路別で避難時間に⼤きな差が⽣じる。
このような事態を解消するため、⽴退き避難の対象地域全体の総避難時間を最短化する⽅法を提案する。3 つの橋梁での避難を考えてみる。他よりも避難時間を要するボトルネックから、避難時間が⽐較的短いボトルネックへと避難者を誘導することとなるため、最終的にどのボトルネックの避難時間も等しくなった時に、総避難時間は最短化されたと⾔える。

4

接続道路の交通容量と料⾦所の交通容量を書く

22

図５ 避難時間最短化の考え⽅
⽴退き避難の対象地域全体の交通⼿段・経路においてこの作業を実施すれば、全避難者の避難⾏
動を全体で最適化することで、避難時間の総計を最⼩化した場合の避難時間を算出することができる。
最⼩化した避難時間は、地域全体を⼀つと⾒なして、全ての⽴退き避難者と⾮避難交通を、全てのボトルネックの時間交通容量の総和で除したものとなる。さらに、交通⼿段別・経路別の時間交通容量から⾮避難交通を引き、それに最適化された避難時間を乗じると、交通⼿段別・経路別の最適な避難者
配分量が得られる。
ただし、このように算出した避難時間は理想的な状況を仮定した場合であり、実際には⾃由意思に委ねた場合と最適化した場合との間の避難時間となると考えられる。
また、全体を最適化することで、遠⽅のボトルネック箇所まで迂回を強いられる地区や希望しない⽅⾯への避難を求められる避難者が⽣じるおそれがある等、個⼈単位・地区単位でみると⾃由に避難した⽅が明らかに望ましい場合も出現し得るため、避難者が避難⽅針に協⼒するような意識醸成やインセンテ
ィブ付与を検討しておく必要がある。例えば、地域別の⻑距離の迂回を強いられる地区については、ボト
ルネックの容量増強、バス等による駅間移動の誘導等の対策をとることが考えられる。
さらに、歩⾏者密度の低減、⾃動⾞速度の向上、鉄道運⾏率の向上、携⾏荷物量の縮減、⾮避
難交通の抑制等、避難時間短縮のための対策については、避難時間算出のための係数を変更することで、その効果を分析することもできる。避難訓練による習熟や関係者の協⼒体制に応じて、これらの係数を変化させ、避難計画を⾼度化していくことが考えられる。また、避難時間を短縮するための対策として、⽴退き避難対象者を減らす対策等（排⽔対策やライフライン対策等）の検討が考えられる。
23⼀⽅で、次節において避難開始のタイミングを設定することとなるが、避難時間があまりにも⻑くなり災害予測の精度が極端に落ちるような状況になるのであれば、多少の無理をしてでも避難時間を短縮す
るか、予測精度の低い状況であっても避難開始を判断するか、いずれかあるいはその双⽅を選択する必要が出てくる。このように、⼤規模・広域避難の実現性を確保するためには、避難時間の⻑さと災害予測の精度とが相互に影響しているため、全体として実効性のある避難計画とするためには両者を適切な範囲まで向上させることが必要となる。

３．５．４ 避難時の事故対策
極端な混雑状況になると、⼈命にかかわるような事故が発⽣するおそれもある。そのため、交通⼿段別で事故を防ぐための対策を述べる。
＜徒歩＞
以下の 2 つの⽅法が主となる。これらを実現するために、予想されるボトルネックでどのような警備体制をとるかを事前に検討しておく必要がある。しかし、膨⼤な避難者数に対して、出動できる警官の数には限度があるため、普段から避難訓練を定期的に実施し、避難者が⾃発的に整列して避難できるようにしておくべきである。
（1）交通誘導措置
ボトルネックの⼤部分は橋梁である。幅員の狭い橋梁の歩道部に避難者が集中すると、滞留や雑踏事故の原因となる。⼀定⽅向に⼀定速度で歩⾏者が動いていると事故は起きにくいが、速度の急激な変化や別⽅向からの流⼊があると、歩⾏者にかかる圧⼒が変化して⾝体のバランスを失い転倒し、雑踏事故につながるおそれが増す5。したがって、歩道部は⼀⽅通⾏とし、可能な限り速度変化を少なくする
⼯夫をするとともに、側⽅からの流⼊を抑制することが望ましい。さらに、歩⾏者に余計な圧⼒がかからな
いように整列して歩くことが重要となる。
（2）避難者列の折り返し措置
橋梁等を⽬指してきた避難者が、可能な限り橋梁の近くで列の最後尾につけるよう、列を折り返す措置を⾏う。これをしないと、避難者が遠くまで引き返して最後尾に並ぶことを避け、側⽅から無理に流⼊しようとするおそれがあり、雑踏事故を招きやすくなる。

5

明⽯市⺠夏まつり事故調査委員会：第 32 回明⽯市⺠夏まつりにおける花⽕⼤会事故調査報告書、平成 14 年

24

図６ 徒歩避難時の事故を防ぐための対策＜⾃動⾞＞
混雑の発⽣により事故発⽣のおそれはあるものの、速度が遅いため、事故が発⽣しても⼈命にかかわるような事態まで及ぶおそれは⼩さい。
＜鉄道＞
鉄道による避難では、避難者が集中してしまうと駅構内・ホームで混乱が⽣じるおそれがある。特にホームによる混乱は、運⾏の遅延や停⽌に⾄った場合、避難時間が増加することに加え、停⽌した路線の鉄道駅における避難者の誘導も課題となる。また、駅の外まで避難者の⾏例が延びた場合、徒歩避難・⾃動⾞避難を阻害し、新たなボトルネック箇所を⽣じるおそれもある。このような事態を防ぐためには、駅への避難者の⼀⻫集中を抑制する必要がある。
駅への集中が⼤きな問題となることを理解するために、次のような思考実験をする。
避難者輸送⼒は 1.2 万⼈/ｈの１路線が乗り⼊れる駅を中⼼とする半径１km の同⼼円の領域に、4 万⼈の避難者が⼀様に分布（⼈⼝密度 1.27 万⼈/k ㎡）していると仮定する。ここで、住⺠が⼀⻫に避難を開始し、移動速度 3km/h で駅に向かうものとする。
この仮定に基づくと、避難者は鉄道の避難者輸送⼒を上回るペースで駅に集まることになる。避難開始 10 分後には、1 万⼈が駅に到着している⼀⽅で、0.2 万⼈が乗⾞することとなり、駅内には 0.8 万⼈が滞留することになる。避難開始 20 分後には、4 万⼈が駅に到着している⼀⽅で、0.４万⼈が乗⾞することとなり、駅内には 3.6 万⼈が滞留することになる。この滞留状況では、駅構内に留まらず駅外まで避難者の待ち⾏例となるおそれもある。その後、徐々に避難者の輸送が進み、避難開始から 3 時間
20 分後に全員の乗⾞が完了する。

25

図７ 駅への⼀⻫集中による滞留
このように、駅への到着者数は時間の⼆次関数である⼀⽅で、乗⾞⼈数は時間の⼀次関数であることから、駅への到着時刻をうまく分散させないと、以下のような課題が発⽣する。
・多くの避難者が⼀度に到着すると、異常な滞留が⽣じ、雑踏事故等のおそれ・電⾞の輸送⼒未満の到着ペースだと、輸送⼒を最⼤限に活⽤できず、避難時間が⻑期化する・夜間や氾濫発⽣の⼀定時間前には鉄道の運⾏が停⽌されるが（詳細後述）、停⽌直前に避難者が⼀⻫に押し寄せた場合には、その時点から移動⼿段を鉄道から徒歩等に転じざるを得な
いことによる避難時間の増加や、混雑を収集し運⾏停⽌に⾄るまでに想定以上の時間を要し、避難者と鉄道事業従事者の避難時間を確保できないおそれ
すなわち、⼤規模・広域避難においては、早期の避難開始を呼びかける必要がある⼀⽅で、特定の時刻に駅に避難者が集中する事態も避けなければならないという、技術的に難度の⾼いオペレーションが求められる。
このような課題を少しでも解消するため、駅到着時刻の分散対策や駅付近の混雑対策について検討し、避難者及び関係機関に協⼒を要請したり、夜間や氾濫直前における鉄道運⾏停⽌時間を可能な限り短縮できるような措置を検討するよう鉄道事業者に要請したりすること等が、対策として考えられる。

26

３．６ ⼿順６ 避難勧告等の判断基準の設定
避難時点での対象地域における気象条件・交通条件を把握する。強⾵⾬や周辺の中⼩河川の氾濫等により、鉄道等が使⽤できなくなる場合があるからである。また、氾濫のおそれがある前や夜間には鉄道は運休していることも、考慮する必要がある。これらと、先に求めた避難時間との双⽅を踏まえ、避難勧告をどのタイミングで発令すべきか、そのためにはどのような災害予測⼿法が考えられるか、ということを提案する。この⼿法で避難勧告の判断基準を⼀度決めておいて、その後の避難時間短縮の実現可能性や災害予測精度との関係から、両者をともに向上させつつ、バランスをとっていくということになる。
災害予測については、洪⽔と⾼潮では発⽣する現象も、関係する防災機関も異なるため、対象災害に応じて災害予測を担当している河川管理者、海岸管理者、気象機関の助⾔を求め、これらの関係機関とともに避難計画の⽴案と改善をしていく。

３．６．１ 交通条件を考慮した避難開始時間の設定
避難時間の算出は先に述べたとおりであるが、これは気象条件が⾮常に良い場合であり、実際には
強⾵⾬による交通状況の悪化や中⼩河川が先に氾濫する等により、より⻑時間を要することとなる。また、鉄道は夜間は運⾏されず、また決壊のおそれがある時には前もって運⾏停⽌となる。これらの状況を把握することが必要となる。
まず、気象条件を把握する。⼤規模・広域避難が必要となる災害の場合、⼀般には流域⾯積の⼤きな⼤河川の洪⽔、または⼤規模な台⾵による⾼潮からの避難である。したがって、対象災害が巨⼤であっても避難をしている最中には対象地域にはほとんど⾵⾬がないような気象状況の場合もある。その⼀⽅で、対象地域内の中⼩河川が先に氾濫する等により、避難が困難になる状況も想定される。このようなことを念頭におき、対象地域の⾵⾬、中⼩河川の状況等を確認することとなる。
平均⾵速 10~15m/s になると⾵に向かって歩きにくく、傘がさせなくなり、さらに 15~20m/s になると⾵に向かって歩けなくなると⾔われている。⾬量 20~50ｍｍ/ｈになると傘をさしていても濡れ、ワイパ
ーを速くしても⾞からの視界が悪くなり、さらに 50ｍｍ/ｈ以上になると傘は全く役に⽴たなくなり、⾞の運転が危険になる6。なお、鉄道については、鉄道事業者によって点検・運⾏基準等が異なったり、別地域での強⾵による点検・運⾏停⽌が相互直通運転や⾞両の融通等の影響により別路線へと波及することがあったりするため、個別に確認が必要となる。
これらを基に、時間別に徒歩・⾃動⾞の速度設定、鉄道の運⾏速度・運休等の条件を設定する。さらに、中⼩河川や下⽔道からの氾濫がある場合には、それらも考慮して交通条件を設定する。
また、乗客・乗務員の安全を確保するため、鉄道等の公共交通機関は決壊前に⼗分な時間的余6気象庁ホームページより27

裕をもって運⾏を停⽌する。特に、地下鉄については、地下トンネルを経由して氾濫⽔が拡散することを防⽌するため、⼊⼝の⽌⽔対策やトンネル内の⽌⽔壁の設置等をする場合がある。このような場合には、さらに前もった運休をすることがある。加えて、前もって協議・計画をしていない限りは、夜間運⾏が困難であるため、夜間については運⾏停⽌するものとする。
避難に要する時間と、これらの気象条件・交通条件とを総合的に踏まえ、避難開始時間を設定する。

３．６．２ 避難開始を判断するための災害予測の検討
先に決めた避難開始時間を実現するためには、避難勧告等を適切な時間的余裕をもって発令できるかどうかの検証、すなわち対象とする災害の⻑期予測の精度の検証が必要となる。避難開始のための
災害予測の精度があまりにも低い場合には、多少の無理をしてでも避難時間の短縮が必要となるからである。
⾼潮については、「伊勢湾台⾵」級7の台⾵等により、これまで経験したことのないような⾼潮になることが予想される場合には、気象庁から⾼潮特別警報が発表させる。この場合、早ければ上陸する 24 時
間前に、特別警報発表の可能性がある旨が、府県気象情報や気象庁の記者会⾒等により周知される。
特別警報発表の判断は台⾵上陸の 12 時間前に⾏われ、その時点で発表済みの⾼潮警報が全て特別警報として発表される。その時点で⾼潮警報が発表されていない市町村についても、台⾵が近づくに従い潮位が警報基準に達すると予想される約 3〜6 時間前のタイミングで⾼潮特別警報が発表される。
現状提供されている情報の中では、これを基に避難開始を判断することとなるが、⼤規模・広域避難の開始を判断すると、膨⼤な⼈数が⻑距離移動することとなるため、気圧・⾵速・進路の組合せで⾼潮被害が発⽣し得るのかを予めシミュレーション等を実施しておくことで、その地域の特性に応じた定量的な判断基準を設定しておくことが望ましい。
⼀⽅、洪⽔については、洪⽔予報河川における洪⽔予報は 3 時間程度先までであることが多い。しかし、⼤規模・広域避難においては、3 時間先までの洪⽔予報のみで避難することは不可能であり、⻑時
間先の災害予測は必須である。⼀⽅で、河川の特徴から、⼀定以上の時間の予測精度が急激に低下することもある。他⽅、地域の特性から、避難時間を⼀定以上に短縮させようとすると、相当な無理をしなければならない場合もある。このようなことから、双⽅のバランスをとりながら、⻑時間先の災害予測を試みることが必要となる。
⻑時間先の災害予測については、河川管理者（または海岸管理者）及び気象台に開発を要請す
ることとなるが、⻑時間になるほど予測精度は⼤きく低下する。予測の⻑時間化に伴う精度低下の情報と避難時間の短縮の困難度とを考慮して、どの程度の精度で避難開始とするのかを予め決定することが必要となる。
また、⾼潮と洪⽔のどちらの場合においても、避難開始の判断には暴⾵の期間も考慮する必要がある。

7

中⼼気圧 930hPa 以下⼜は最⼤⾵速 50m/s 以上（ただし沖縄地⽅、奄美地⽅及び⼩笠原諸島を除く）

28

３．７ ⼿順７ ⼤規模・広域避難の避難先の確保
⼤規模・広域避難においては、⽴退き避難の対象者が数⼗万〜百万⼈以上にも及ぶ膨⼤な数になる。このような膨⼤な⼈数を公的な避難施設のみで収容しようとすると、周辺⾃治体との調整が難航することに加え、結果的に避難距離が⻑くなり⽴退き避難に対する抵抗感を⾼めてしまうおそれがある。
そこで、⼤規模・広域避難においては、避難者⾃⾝において⾃主避難先を確保することを積極的に推奨し、⾃主避難先への避難を前提とし、それへの⽀援策をとることを基本とする。

３．７．１ ⾃主避難先の確保
浸⽔区域外への避難先について、公的避難施設のみで対応しようとすると、周辺⾃治体との調整難
航や避難の⻑距離化を招くおそれがある。具体的には、多くの周辺⾃治体に避難者の受⼊の協⼒依頼を求めることとなるが、受⼊側の⾃治体は被災していないにもかかわらず受⼊期間中は施設の使⽤に⽀障がある等、住⺠の⽇常⽣活にも⼤きな影響を及ぼすこととなり、調整が難航することが予想される。
加えて、避難者数があまりにも膨⼤だと、隣接⾃治体に留まらず、さらに遠隔地の⾃治体に公的避難施設への受⼊協⼒依頼をする必要も出てくる。これにより、調整先が多くなることにより調整がますます難航したり、避難距離が⻑くなることにより避難者の⽴退き避難に対する抵抗感を増したりするおそれがある。
また、避難先となっている周辺⾃治体は浸⽔のおそれが⽐較的少ない地域であることが必須条件であり、浸⽔のおそれの⾼い⾃治体から、おそれのない⾃治体に協⼒を依頼するということになる。つまり、
相互協⼒ではなく⽚務的な協⼒依頼となるため、地震等の他の災害と併せて協⼒関係の均衡をとる等の策を採らない限りは、調整が進まないおそれが⾼い。
このようなことから、⼤規模・広域避難においては、避難者に対して⾃らで避難先を確保するように求めることとする。例えば、常総⽔害調査においては、浸⽔区域外への⽴退き避難をした住⺠は 48％であり、その避難先の内訳として、公的な避難施設が 41％、親戚・友⼈宅が 38％、その他（宿泊施設、勤務先等）が 21％であった。このように、浸⽔区域外への避難先として、避難者⾃らで確保したのは約6 割であり、⼤規模・広域避難においても、避難者に対して⾃らで避難先を確保するように求めることには現実性があると⾔える。
また、⾃主避難先の確保について、住⺠のみならず、企業や宿泊施設等に協⼒してもらえるよう社会気運を⾼めるとともに、宿泊補助制度8等の⾃主避難先確保の推奨策についても併せて実施することが
望ましい。

8

和歌⼭県那智勝浦町市野々地区においては、地区独⾃の取組として、町内のホテル等の宿泊施設と協定を結んでおり、避難勧告等が発令された場合には割引料⾦で宿泊できるようになっている。その中にはペットを同伴できる宿泊施設
もある。

29

３．７．２ ⼀時的な公的避難施設の確保
縁故がない、資⼒がない等の事情がある等、⾃主避難先への避難が困難な避難者については、公的避難施設への避難が必要となる。⼤規模・広域避難においては、避難者が膨⼤であることから、⾃主避難先への避難を前提としたとしても、なお公的避難施設へ避難する⼈数は通常の⽔害と⽐べて多くなることが考えられる。それにより、隣接する市町村よりもさらに遠くの市町村へ避難することとなり、⾏政間の調整を⾏うにあたっては、複数の市町村と調整を⾏うこととなる。その際、複数の市町村間で⼗分な調整を⾏わないと、特定の避難施設に広域避難者が集中し、受⼊先市町村の避難施設の容量が⾜りなくなるおそれが考えられる。
【通常の水害時の避難と大規模・広域避難の違い】
通常の水害時の避難

大規模・広域避難 通常の水害時の避難では、基本的に自市町村内に避難することができる。
 自市町村の避難先では足りず、周辺市町村へ避難する必要がある場合でも、その数はそれほど多くないため、隣接市町村間で調整可能と考えられる。

 大規模・広域避難時においては、避難者数が膨大であることから、隣接する市町村よりもさらに遠くの市町村へ避難することとなり、行政間の調整を行うにあたっては、複数の市町村と調整を行うこととなる。
 その際、複数の市町村間で十分な調整を行わないと、特定の避難施
設に広域避難者が集中し、受入先市町村の避難施設の容量が足りなくなるおそれ
 調整をしておかないと広域避難者が集中するおそれ 早期から立退き避難を行ったA市、B市の避難者により、自市町村の避難者を収容できないおそれ F市

A市

市町村界

浸水想定区域

H市
F市

指定緊急避難場所（あるいはそれに相当する公的な避
難先）

A市

C市

A市 、 B市 は 24時 間
前 か らの 避 難勧告

G市

C市
広域避難者

D市

B市

B市
E市
 調整をしておかないと広域避難者が集中するおそれD市
 早期から立退き避難を行ったA市、B市の避難者により、自市町村の避難者が避難できないおそれ

D市

広域避難者以外の避難者

図８ 公的避難施設の確保
公的避難施設の確保の⼿順としては、以下が考えられる。
まず、浸⽔が想定されている範囲の市町村とその周辺の市町村（受け⼊れ先として⾒込まれる市町村も含む）を検討対象地域として仮で設定し、当該地域において市町村毎に発⽣する公的避難施設
へ⽴退き避難する避難者（以下、「公的避難施設への避難者」という。）数と公的避難施設の容量を算出した上で、⼤規模・広域避難を⾏う市町村と受⼊先の市町村に分類する。
次に、検討対象地域の各⽅⾯別の避難可能⼈数に対し、⽅⾯別の公的避難施設の受⼊れ可能
⼈数が不⾜する場合は、避難者を受け⼊れることが可能となるまで検討対象地域を広げる。
その上で、⼤規模・広域避難を⾏う市町村と受⼊先の市町村において、具体的な調整を実施する。
検討にあたっては、災対法に基づく都道府県防災会議の協議会等の活⽤や、⽔防法に基づく⼤規模氾濫減災協議会（構成員として「広域避難の受け⼊れ先として想定される近隣市町村」も可能）を活⽤する等して、具体的な避難先の調整を実施することが考えられる。

30

※ １ 公的避難施設としては、児童館、公会堂・市民会館、公民館、図書館、博物館、体育館、集会施設、小中学校等が考えられる【ス テップ１】公的避難施設への避難者数と公的避難施設※ １の容量の確認
洪水や高潮の浸水が想定されている範囲の市町村とその周辺の市町村において、以下を行う
公的避難施設への避難者数を市町村単位で算出

公的避難施設の容量を市町村単位で算出

立退き避難対象者を算出する。
前述の通り、大規模・広域避難においては、避難者自身において自主避難先を確保することを積極的に推奨し、 自主避難先への避難を前提とし、それへの支援策をとることを基本とする。そのため、 ここでは、自主避難
先への避難者数は除いた人数（公的避難施設への避難者数） を算出する。



大規模・広域避難者は膨大であることから指定緊急避難場
所だけでは容量が足りず、大規模・広域避難を実現するにあたってはそれ以外の公的避難施設の活用が見込まれる。
そのため、ここでは指定緊急避難場所のみでなく、その他の被災のおそれのない公的避難施設の容量を市町村単位で算出する。

※ ２ 避難可能人数（人）＝各交通
手段別の交通容量（人/h）×設
定した避難時間（h）－自主避難
先に避難する避難者（人）※ ３ 域外避難：浸水区域外における 避難（域内避難は浸水区
域内における避難）【ステップ２ 】公的避難施設への避難者数と公的避難施設の容量を市町村単位で比較
 公的避難施設への避難者数と公的避難施設の容量を比較し、行政界を超えた避難を行う必要があるかを市町村単位を基本に確認する。
「公的避難施設への避難者数 ＞ 公的避難施設の容量」 ⇒ 「大規模・広域避難を行う市町村」「公的避難施設への避難者数 ＜ 公的避難施設の容量」 ⇒ 「受入先の市町村」



自主避難先への避難者を含む全避難者が域外避難※ ３を行う場合の避難時間を設定（ ※初期値は避難時間を最短化した場合の検討から開始）
上記の設定時間を踏まえ、各交通手段別の交通容量を基にして、各方面への自主避難先への避難者を除いた避難可能人数を算出する【ステップ４（受入先の市町村）】公的避難施設の受入可能人数を算出

自市町村の公的避難施設から自市町村の公的避難施設への避難者数を引き算し、受入可能な人数を算出する
ステップ３で算出した方面別の避難可能人数に対し、その方面の公的避難施設の容量が足りているかを確認する
受入可能人数が不足する場合には、公的避難施設の容量が満たされるまで検討対象地域を広げる【ス テップ５ 】具体的な避難先の調整


大規模・広域避難を行う市町村と受入先の市町村において、「 どのブロッ クの住民が、 どの手段で、 どこに避難するか」 を調整し、関係する市町村で協定等を締結する。

避難勧告等の発令の実現可能性を考慮し、大規模・広域避難を行う市町村の避難者を、各方面別の避難可能人数に配分することが困難な場合や、徒歩での移動距離が長くなる等、避難の実効性が確保
できない場合は、避難時間が増すことを許容した上でステップ３に戻り、再度避難時間を設定する。

【ス テップ３（大規模・広域避難を行う市町村）】大規模・広域避難を行う市町村と受入先市町村間の避難可能人数※ ２を方面別に算出

図９ 公的避難施設の確保にあたっての検討の流れ①
図９の「ステップ５」において、⼤規模・広域避難を⾏う市町村と受⼊先市町村で調整を⾏うにあたっては、「どのブロックの住⺠が、どの⼿段で、どこに避難するか」を明確にしておくことが望ましい。その⼿順の⼀例を下図で⽰す。なお、下図のステップ 5－1〜5－2 については、⼿順５で検討する内容であり、⼿順７においては、そこでの検討を受けてステップ 5－3 以降を検討することとなる。
どのブロックの住民が、どの手段で、どこに避難するか【 ステップ５‐１】
浸水区域外に出るまでの時間を考慮して避難方面別に大規模・広域避難を行う市町村を分割【 ステップ５‐３】
ステップ５‐２で振り分けた交通
手段別に各手段別の特性を考慮して避難先を確保する【 ス テップ５‐２】
ステップ５‐１で分けたブロック毎に、避難者の属性（移動の困難度）を考慮して公的避難施設への避難者を各交通手段に振り分ける【 ス テップ５‐４】（避難方面別の）関係する市町村で協定等を締結【ステップ５‐１】浸水区域外に出るまでの移動にかかる時間を考慮して避難方面別に大規模・広域避難を行う市町村を分割
ステップ３で算出した各方面別の避難可能人数を踏まえ、浸水区域外に出るまでの移動にかかる時間を考慮して どのブロックの住民がどの方面に避難するかを検討する。避難勧告等の発令時の住民の避難行動のしやすさを考慮すると、ま ずは市町村単位で分割することが考え られる。ステップ３で 算出した方面別の避難可能人数に対し、市町村単位で分割した場合の方面別の公的避難施設への避難者数を配分で きない場合は、 検討単位をより 小さくして再度検討を行うことが考えられる。 避難勧告等の発令の実現可能性を踏まえた単位での避難可能人数の配分が困難な場合は、 避難時間が増すことを許容した上でステップ３に戻り、再度避難時間を設定して方面別の避難可能人数を増やし、 大規模・広域避難を行う市町村の分割を改めて検討する。

【 検討単位のイメージ】

大

検討単位

市町村

学校区

小
自治会・町丁目【その他考えられる単位：河川や道路の境界等】※ 避難可能人数（人）＝各交通手段別の交通容量（人/h）×設定した避難時間（h）－自主避難先に避難する避難者（人）検討の順序【 ステップ３まで で算出した
方面別の避難可能人数（仮
想） 】

徒歩

１２万人

１０万人

自動車

８万人

５万人

鉄道

３０万人

２５万人

合計

５０万人

４０万人

Ａ市
（避難者
：３０万人）

Ｂ市（避難者：１０万人）

Ｃ市（避難者：２０万人）

Ｄ市（避難者：３０万人）※浸水区域外に出るまでの移動にかかる時間も考慮して境界を検討する

A市とC市、B市とD市の一部は西へ避難B市とD市の大部分は
東へ避難

Ａ市
（避難者
：２０万人）

Ｂ市（避難者：２０万人）

Ｃ市（避難者：２０万人）

Ｄ市（避難者：３０万人）

10万人

 避難勧告等の発令の実現可能性を踏まえた単位での分割が困難な場合は、避難時間が増すことを許容した上でステップ３に戻り、再度避難時間を設定する。

図 10 公的避難施設の確保にあたっての検討の流れ②
31

ステップ３で求 めた
避難可能人数：４０万人

東方面

B市とD市は東へ避難【 シナリオ②：市町村単位で 分割できず、検討単位を細分化した時のイメージ （避難者がＡ市で20万人、Ｂ市で20万人の場合） 】
ステップ３で算出 した
避難可能人数：５０万人

西方面

A市とC市は西へ避難

ステップ３で求 めた
避難可能人数：４０万人

交通手段※浸水区域外に出るまでの移動にかかる時間も考慮して境界を検討する

ステップ３で算出 した
避難可能人数：５０万人

ステップ３までで算出した方面別の避難可能人数（仮想）【 シナリオ①：市町村単位で 分割できた場合のイメージ（避難者がＡ市で 30万人、Ｂ市で10万人の場合） 】

【ステップ５‐２】避難者の属性（移動の困難度）を考慮して公的避難施設への避難者を各交通手段に振り分ける
ステップ５‐１の方面別のブロックについて、避難者の属性（下記１～３） を考慮し、どのブロッ クの住民がどの交通手段を使って避難を行うかを算出し、ステップ３で算出した各交通手段別の避難可能人数以下になることを確認する。 ブロックについては、ステッ プ５‐１と同様に、大きな単位から検討を始めて、徐々に小さい単位で検討を進めていくことが考えられる。交通手段別の避難可能人数と、 検討単位で発生する避難者数に不均衡が生じる場合は、避難時間が増すことを許容した上でステッ プ３に戻り、再度避難時間を設定することが考えられる。
【 前頁シナリオ①における西方面へ避難するA市、C市のイメージ】
１． 短距離移動すら困難な避難者は自動車を優先的に利用（域内避難も可）

２． 短距離移動は可能だが、長距離移動は困難
な避難者は公共交通機関を優先的に利用

Ｃ市（20万人のうち 、
長距離移動は困難な避難者：
７万 人 ）

この例だと、避難可能人数8万人に対して、自動車避難者9万人

Ａ市

鉄道避難者：
１４万人

Ｃ市（ 20万人のうち 、
短距離移動すら困難な避難者：４万 人 ）Ａ市（ 30万人のうち 、
長距離移動は困難な避難者：
８万 人 ）

A市とC市は西へ避難
徒歩避難者：１２万人

Ａ市（30万人のうち 、
短距離移動すら困難な避難者：５万 人 ）３． 徒歩避難者は移動が長距離にならないように配慮
ステップ３で算出 した徒歩による避難可能人数：１２万人

A市とC市は西へ避難

ステップ３で算出 した鉄道による避難可能人数：３０万人

ステップ３で算出 した自動車による避難可能人数：８万人

A市とC市は西へ避難

Ｃ市

 浸水想定区域外に近く、避難可能人数と同人数となるよう徒歩
避難者のブロックを設定
 移動距離が長くなるブロックの住民は鉄道を利用

 この例だと、自動車は避難可能人数８万人に対して９万人が、鉄道は避難可能人数３０万人に対して２９万人が利用することとなり、避難時間を最短化した時の交通手段の割合とは齟齬が生じる
 この様に交通手段別の交通容量と、検討単位で発生する避難者数に不均衡が生じる場合は、ステップ３に戻って自動車の避難可能人数を９万人として避難時間を再検討するか、あるいは自動車による避難者数を減らすための対策を実施するのか等を検討する【ステップ５‐３】各交通手段別の特性を考慮した避難先の確保
ステップ５‐２で算出されたブロック別・各交通手段別の避難者数に対して、以下の特性を考慮して避難先の確保を図り、調整を行うことが考えられる。避難先までの徒歩の距離が長くなる等、避難の実効性が確保できない場合は、避難時間が増すことを許容した上でステッ プ３に戻り、再度避難時間を設定することが考えられる。受入先の市町村においても何らかの被災が想定され、避難者の発生が予想されている場合は、住民の混乱を避けるためにあらかじめ受入先の避難者が利用する避難施設と、広域避難者が利用する避難施設を明確にしておくことも考えられる。
【 前頁シナリオ①における西方面へ避難するA市、C市のイメージ】【 各交通手段別の特性】
徒歩避難者の避難先

鉄道避難の避難先

自動車避難の避難先

移動が長距離にならないよう、浸水区域外のできる限
り近い場所に避難先を確保。

徒歩避難者とできる限り競合しないよう、浸水区域から一定程度離れた降車駅の近くに避難先を確保。可能な限り乗換が少なくなるように確保することが望ましい

徒歩や鉄道の避難者とできる限り競合しないよう避難先を確保（自動車は移動困難者の利用が見込
まれるため、避難先の確保にあたっては避難者の身体の状況等に配慮することも必要）。

※ステップ 5‐1で検討した結果、避難可能人数に対して公的避難施設への避難者数が少なくなった場合は、ステップ ４で検討した受入先市町村の範囲を この段
階で狭める ことも考えられる※何れの交通手段によ る 避難においても、市町村によって避難距離が大きく異なると、市町村間で不公平感が生じ、全体の調整を 円滑に行うことが困難となることが想定される ため、大規模・広域避難を 行う全ての市町村が概ね同じ避難時間となる よ う調整を図る。

【受入先市町村】【大規模・広域避難を行う市町村】

Ｇ市⇒自動車避難者の受け入れ

Ｅ市⇒徒歩避難者の受け入れ※ 徒歩避難を行う場合は長距離となり、鉄道でのアクセスも良くないため、自動車避難者を 受け入れ※ 浸水区域外の近くなので徒歩避難者の受け入れＨ市⇒鉄道・自動車避難者の受け入れ※ 鉄道でのアクセスが良いため、鉄道避難者を 受け入れ。駅から一定程度離れている 避難先は自動車避難者を受け入れ

Ａ市

Ｆ市⇒徒歩避難者の受け入れ※ 浸水区域外の近くなので徒歩避難者の受け入れＣ市【ステップ５‐４】 （避難方面別の）関係する市町村で協定等を締結

図 11 公的避難施設の確保にあたっての検討の流れ③

３．７．３ 浸⽔解消後の早期帰還
氾濫が発⽣するまでは、どこの堤防が決壊するのか、事前に予想することは困難であり、⽴退き避難者数が膨⼤となるため、⾃主避難先を持たない住⺠や移動困難者が存在することから、⾃らの⾃治体
内の公的避難施設のみでは不⼗分であり、周辺⾃治体にも公的避難施設供与の協⼒を依頼せざるを得ない。これは先に⾒たとおりである。⼀⽅で、氾濫発⽣後に河川⽔位が低下し、浸⽔が解消していくにしたがい、現に浸⽔していない地域、浸⽔が解消した地域の住⺠は、⾃宅に戻ることが可能となる。このように、災害が⼀定程度収まった後は早期に帰還することで、周辺⾃治体での公的避難施設の開設⽇
数を短期間にとどめることが可能となり、公的避難施設の供与協⼒を求める調整がより円滑になることが期待される。
ただし、ひとたび浸⽔してしまうと浸⽔解消後であっても、全居室が浸⽔したため⾃宅では⽣活できな
かったり、仮に浸⽔していない階層があったとしても、ライフラインが復旧し、氾濫⽔が残した泥の撤去・清掃が⼗分にできるまでは、⾃宅では⽣活したくないと感じる住⺠もいると想定される。しかし、先に述べたような理由から、周辺⾃治体の公的避難施設については、その総量を少なくすることに加え、開設期間についても短くすることが求められるため、可能な限り避難住⺠が居住する⾃治体内における公的避難施設を活⽤することが考えられる。
32

４．計画の実効性の確保

４．１ 実効性のある計画とするための検討

４．２ 計画の実効性を確保するための具体の調整等

33

５．おわりに
本報告の内容は、中央防災会議 防災対策実⾏会議の下に設置された「洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ」において、江東５区を事例として、第●回まで検討した成果を基に、具体的な避難計画⽴案に向けた作業を進めるための基本的な考え⽅をまとめたものである。
今後は、三⼤都市圏の各地区において、地域住⺠・⾏政・関係機関等に受け⼊れられるかどうか、
課題解決にさらに有効な考え⽅がないか、算出⽅法が各地の実情に適合するかどうか、より適確な算出⽅法がないか等、考え⽅・算出⽅法について各地域において検証をしていく必要がある。また、この考え⽅・算出⽅法については、江東 5 区における避難を取り巻く現状、例えば、⼈⼝構成、ライフラインの耐⽔化、排⽔施設、交通網、避難施設、備蓄状況、住⺠意識等を前提としたものであるが、各地域において状況は異なるものであろうし、また様々な対策を講じることにより、これら各事項の状況を改善し、⼤規模・広域避難の実現性をより⾼めることが望まれる。
なお、本報告で提⾔している事項は、⽔害にとどまらず他の⼤規模・広域避難を要する災害においても活⽤できる知⾒があることから、本報告が国全体の防災⼒をより⼀層向上させ、災害に対して強くしな
やかな国⼟・地域・経済社会の構築に活⽤されることを期待する。

34

（参考）洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ 委員名簿
主査

⽥中 淳

東京⼤学⼤学院 情報学環 総合防災情報研究センター 教授

朝倉 康夫

東京⼯業⼤学 環境・社会理⼯学院 教授

宇賀 克也

東京⼤学⼤学院 法学政治学研究科 教授

⼤原 美保

⼟⽊研究所 ICHARM 主任研究員

⽚⽥ 敏孝

東京⼤学⼤学院 情報学環 特任教授

加藤 孝明

東京⼤学 ⽣産技術研究所 准教授

髙取 芳伸

東京地下鉄株式会社 常務取締役鉄道本部副本部⻑（平成 29 年 10 ⽉〜）

⼭村 明義

東京地下鉄株式会社 専務取締役鉄道本部⻑（〜平成 29 年 10 ⽉）

辻本 哲郎

名古屋⼤学 名誉教授

橋⽖ 尚泰

⽇本放送協会 報道局 災害・気象センター⻑（平成 29 年 6 ⽉〜）

菅井 賢治

⽇本放送協会 報道局 災害・気象センター 災害担当部⻑（〜平成 29 年 6 ⽉）

⼭⽥ 正

中央⼤学 理⼯学部 教授

⽥ 揮司良東京都 危機管理監

多⽥ 正⾒

江⼾川区⻑

事務局 廣瀬 昌由

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）（平成 28 年 6 ⽉〜 ）髙橋 伸輔

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付企画官（平成 29 年 7 ⽉〜）

森本 輝

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付企画官（〜平成 29 年 7 ⽉）

磯部 良太

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付参事官補佐（平成 29 年 7 ⽉〜）

多⽥ 直⼈

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付参事官補佐（〜平成 29 年 7 ⽉）

吉松 直貴

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付主査（平成 28 年 6 ⽉〜）

⼤⽅ 陽平

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付（平成 29 年 4 ⽉〜）

⿊⽊ 拓也

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付（〜平成 29 年 3 ⽉）

35

（参考）洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ 開催経緯
回 数

時 期

第１回

平成 28 年
9 ⽉ 13 ⽇

検討内容
避難⾏動に関する制度
過去の⼤規模⽔害における被害実態
三⼤湾におけるゼロメートル地帯
江東５区⼤規模⽔害避難等対応⽅針
東海ネーデルランド⾼潮・洪⽔地域協議会について
⽊曽三川下流部⾼潮・洪⽔災害広域避難検討会について
本ワーキンググループにおける主な検討事項と進め⽅（案）

第２回

12 ⽉ 22 ⽇

江東５区における検討状況
域内避難の改善策
荒川氾濫における排⽔シミュレーション結果
中部地⽅整備局管内における広域避難に係る取組
⼤阪⼤規模都市⽔害対策検討会を踏まえた対応について

第３回

平成 29 年2 ⽉ 13 ⽇

江東５区における⽔害避難に関する住⺠調査の結果
江東５区における検討状況（域外避難）
降⽔予測の精度と気象庁が発表する情報について
荒川の⽔位予測について

第４回

6 ⽉ 22 ⽇

病院・福祉施設アンケート調査結果
住⺠アンケート・ヒアリング調査結果
各種調査等の基本的な考え⽅・定量的な算出⽅法への反映
洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する基本的な考え⽅と定量的な算出⽅法について（実地検証に向けた提案）

第５回

10 ⽉ 26 ⽇

⾼潮予測の精度と気象庁が発表する防災気象情報について
基本ケース（⾼潮氾濫）の検討
応⽤ケースの検討と対策
浸⽔害からの⼀時的な避難先の確保の考え⽅
国・都府県の関わり⽅

第６回

12 ⽉ 21 ⽇

計画の実効性の確保
洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する基本的な考え⽅と定量的な算出⽅法（案）

第７回

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