Defesa da concorrência
no Brasil

50 anos

Defesa da concorrência
no Brasil

50 anos

INSTITUCIONAL
Presidenta da República
Dilma Rousseff
Ministro da Justiça
José Eduardo Cardozo
Presidente do Cade
Vinicius Marques de Carvalho
Conselheiros do Cade
Ricardo Ruiz
Alessandro Octaviani
Eduardo Pontual
Ana Frazão
Superintendente-Geral do Cade
Carlos Emmanuel Joppert Ragazzo

Superintendentes-Adjuntos do Cade
Diogo Thomson
Eduardo Frade
Procurador-Chefe do CadeGilvandro Araújo
Economista-Chefe do Cade
Camila Alves

Governo Federal
Ministério da Justiça
Conselho Administrativo de Defesa Econômica - Cade

Defesa da concorrência no Brasil: 50 anosBrasília
2013© 2013 Conselho Administrativo de Defesa Econômica
Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que
citada a fonte e não seja para venda ou qualquer fim comercial.
Disponível em: CD-ROM
Disponível também em: www.cade.gov.br
Tiragem: 500 exemplares
Elaboração, distribuição e informações:Conselho Administrativo de Defesa Econômica
SEPN 515 CONJUNTO D, LOTE 4, ED. CARLOS TAURISANO. CEP: 70770-504 - BRASÍLIA/DF
Telefone: (61) 3221-8599 | cade@cade.gov.br
341.3787 Defesa da concorrência no Brasil : 50 anos / coordenação de
D313C
Vinícius Marques de Carvalho e Carlos Emmanuel Joppert
Ragazzo. – Brasília : Conselho Administrativo de Defesa
Econômica – CADE, 2013.
184 p.: il., color.
ISBN : 978-85-85820-43-5
1.Concorrência - Brasil. 2. Proteção e defesa do consumidorBrasil. 3.Livre concorrência – Brasil. I. Carvalho, Vinícius Marquesde, coord. II. Ragazzo, Carlos Emmanuel Joppert,coord. III.
Conselho Administrativo de Defesa do Consumidor – CADE.
						
Distribuição gratuita.
Esta publicação foi realizada com recursos provenientes do
Fundo de Defesa dos Direitos Difusos – FDD do Ministério da Justiça.
Impresso no Brasil.

CDD

FICHA TÉCNICA
Coordenação
Vinicius Marques de Carvalho
Carlos Emmanuel Joppert RagazzoEdiçãoVanessa Motta
Pesquisa e Redação
Isabel Sobral
Revisão
Ana Beatriz Natario, João Amurim e
Nelson TorreãoColaboração
Alessandra Reis, Alexandre Santos,
Clovis Lores, Daniel Lerner, Diogo
Thomson, Eduardo Frade, Francisco
Schertel, Gilvandro Araújo, Ingrith
Vetterlein, Leonardo Sousa, Mariana

Boabaid, Mariane Cortat, Matheus
Azevedo, Paulo Burnier, Ravvi
Madruga, Renata Ribas, Ricardo
Ribeiro, Rubem Pires, Victor Rufino
Projeto Gráfico
M&W Comunicação Integrada
Diagramação
M&W Comunicação Integrada
RealizaçãoAssessoria de Comunicação Social
do CadeSumário

13

Apresentação

17

Prefácio

31

Introdução

33CAPÍTULO 1 - Olhar retrospectivo

43

Primeiros passos

51

O caminho até a Lei 8.884/94

57

CAPÍTULO 2 - Fortalecimento institucional

62

Difusão da cultura da concorrência

64	Área técnica

69CAPÍTULO 3 - Fusões em destaque

75

Reconhecimento da sociedade

79

Garantia da reversibilidade da operação

87CAPÍTULO 4 - Repressão a condutas anticompetitivas

91

Foco em cartéis

95

Buscas e apreensões

98Leniência

104

Condutas unilaterais

108

Parcerias

115

A Estratégia Nacional de Combate a Cartéis

119CAPÍTULO 5 - Em busca de acordos

130

O Cade e o Judiciário

137CAPÍTULO 6 - O novo Cade

144

PAC

149

Planejamento

151

Defesa da concorrência mais eficiente

155

Análise prévia

160

Transição

164

Condutas anticompetitivas e a nova lei

167
171
181

CAPÍTULO 7 - Cade internacional
O Brasil no cenário internacional
Conclusão

Apresentação

É antiga e célebre a noção segundo a qual todo poder deve ser limitado nas sociedades democráticas.
O Estado de Direito e a separação
de poderes se constroem com basenessa premissa, em lógica normativa
que se estende também às relações
econômicas.
Foi com o objetivo de assegurara todos existência digna, conforme
os ditames da justiça social, que oconstituinte de 1988 legou à socie-

dade e ao Estado brasileiro, nos termos do artigo 170 da Constituição
Federal, a missão de construir uma
ordem econômica fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, observados os princípios
da livre concorrência e da defesa do
consumidor.
Um dos principais desafios rumo
à efetivação de tais princípios reside,certamente, na eficiente repressão
ao abuso do poder econômico e de13seus efeitos negativos à sociedade.
A dominação de mercados gera ineficiência, produtos e serviços de baixa qualidade, pouca inovação tecnológica, preços abusivos e aumento
da concentração da renda.
A tarefa de coibir abusos de poder econômico, contudo, não é simples. A busca pela concentração
econômica é o padrão de comportamento natural em grande parte das
estratégias empresariais. A missão
de evitar tais formas de abuso demanda aparato jurídico-institucional
robusto, excelência técnica e capacidade de intervenção.
Em uma economia cada vez mais
aberta e dinâmica, as autoridades dedefesa da concorrência precisam serágeis, sob pena de perderem efetividade; precisam garantir segurança
jurídica, sob pena de perderem parte14

de sua legitimidade; e precisam ter
mecanismos de acompanhamento
dos mercados, sob pena de não conseguirem cumprir seu principal objetivo, que é defender o consumidor eo mercado interno.
Em nosso país, essa missão compete ao Conselho Administrativo deDefesa Econômica – Cade, que, ao
lado da Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério daFazenda, compõe o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência –SBDC. A atuação desses órgãos nos
dias de hoje é produto de uma evolução histórica de mais de 50 anos do
direito econômico.
O surgimento de uma primeira
legislação concorrencial no Brasil
remonta a 1945, mas foi em 1962, apartir da edição da Lei 4.137, que opaís ganhou um órgão responsável

por zelar pela defesa da concorrência, o Cade.
É muito mais apropriado olhar
para esses últimos 50 anos como um
período em que, por meio de ações
incrementais, o aparato estatal foi sedesenvolvendo. Os grandes marcos,
como a edição da Lei 8.884/94 e, recentemente, da Lei 12.529/11, nãosão uma ruptura com o que vinha sendo feito antes, mas sim o resultado deum processo de aprendizagem e deamadurecimento sedimentado em experiências passadas.
A lei de 1994 cumpriu um papel
histórico e estruturante ao constituir oCade como autarquia, ao instituir o controle de atos de concentração e ao prever instrumentos efetivos de investigação contra condutas anticompetitivas.
Em 2012, ano em que o Cadecompletou 50 anos, entrou em vigên-cia a Lei 12.529/11. A reforma na legislação concorrencial trouxe um arranjo institucional capaz de estimularo ambiente competitivo, melhorar as
condições para a defesa dos direitos
econômicos e reafirmar o compromisso de construir um modelo de desenvolvimento inclusivo – que passa por
acabar com a exclusão de cidadãos
do processo econômico e garantir
que eles sejam capazes de expressarsuas preferências econômicas.
O desempenho do Cade sob anova lei foi, inclusive, reconhecido internacionalmente. A autarquia foi avaliada com quatro estrelas de cinco possíveis no ranking realizado anualmente
pela revista britânica Global Competition Review – GCR, especializada em
política de concorrência e regulação.
Foi a primeira vez que o órgão antitruste brasileiro recebeu essa classifi15

cação, entrando para a categoria dasagências “muito boas” do mundo.
A história do Cade revela as conquistas, mas também os percalçospara se construir uma política pública capaz de combater o abuso dopoder econômico no Brasil. É justamente esse curso de fortalecimento
institucional crescente e de transformação contínua nos contextos
político e econômico que narramos
neste livro. Nosso intuito, com isso, é
compartilhar com a sociedade brasileira os episódios que construíram apolítica de defesa da concorrência
que temos hoje. Também compartilhamos nossas esperanças de que
esse percurso de constante aprendizado e descoberta se perpetue
nos próximos 50 anos, aprofundando as conquistas atuais e vencendo
novos desafios.
16

Agradecemos a todos aqueles
que contribuíram para que essa história pudesse ser aqui escrita. Não
somente aos que concederam entrevistas ou que colaboraram com suasvisões, opiniões e iniciativas ao longo
da elaboração deste livro, mas também a cada servidor que atua ou que
já atuou no SBDC, tornando realidade a implementação desta agenda
tão importante para o país.
Vinicius Marques de Carvalho
Presidente do Conselho Administrativo
de Defesa EconômicaPrefácio

O encontro aconteceu na segunda metade da década de 1990.
O editor chefe do jornal reuniu todaa equipe de repórteres da sucursal
de Brasília da Gazeta Mercantil, que,antes do lançamento do Valor Econômico, era o principal jornal de economia e negócios do país. Ele explicou como imaginava que deveria sera cobertura em cada área da economia e dividiu tarefas entre os jornalistas. Quase ao fim do encontro,

o editor parou por um instante para
enfatizar que havia um órgão que era
realmente importante para o governo
e que faria diferença para o país nos
próximos anos. Antes de revelá-lo, ele
fez um suspense, ficou calado por alguns segundos. Quando todos pensavam que ele ia falar o nome do Banco Central, do Tesouro Nacional ou da
Receita Federal, ele disse: “O Cade”.
Aquilo surpreendeu todos e amim, particularmente, pois havia aca17

bado de deixar a Folha de S.Paulo paracobrir o órgão antitruste pela antiga
Gazeta. De fato, na segunda metade
dos anos 90, o Brasil viveu um “boom”
de fusões e aquisições. A estabilidade alcançada a partir do Plano Real,a consolidação da abertura da economia e a paridade da nossa moeda com
o dólar aumentaram consideravelmente o número de grandes negócios no
Brasil e todos tinham de ser julgadose aprovados pelos conselheiros do
Cade. O salto foi de 33 negócios nos
34 primeiros anos do órgão antitruste,
entre 1962 e 1996, para 600 no período que se deu entre aquele último ano
e 2000. Em apenas quatro anos, o órgão julgou muito mais do que em todoo resto de sua história.
Fui ao Cade pela primeira vez
com esse espírito de que ia cobriralgo importante. Mas a surpresa foi
18

grande quando cheguei ao corredorzinho no segundo andar do anexo 2
do Ministério da Justiça. O Cade era
minúsculo. Um emaranhado de portas, onde bastava bater três vezes
para ser atendido pelos próprios conselheiros. O plenário, onde os grandes
casos eram julgados, tinha duas fileirasde assentos conjugados com quatro
ou cinco lugares cada. Havia algumas
cadeiras de plástico soltas no fundão eum sofá velho, do tipo que passou por
licitação há anos, embaixo de uma caixa de força que, num dia, explodiu em
plena sessão, soltando faíscas para todos os lados, fazendo Gesner Oliveira
se levantar da cadeira de presidentepara acudir as pessoas que assistiamaos julgamentos.
Era naquele plenário pequeno e em
condições precárias que se sentavam
os sete conselheiros – em sua maioria

professores universitários, pesquisadores na casa dos 30 ou 40 anos – paradecidir os maiores negócios do país.
Nos anos 90, havia um grandesuspense em torno das sessões, poiso Cade não apenas tinha o poder debarrar fusões de companhias bilionárias como estava de fato exercendoo. Era o órgão que pôs a Gerdau literalmente “contra as cordas”, vetando
a compra da Pains. Na verdade, oCade nocauteou a empresa duas vezes. Vetou o negócio num julgamento inicial, e quando a Gerdau pediu
a revanche, houve nova negativa.
Mais um nocaute, o que fez com que
a companhia recorresse ao ministro
da Justiça para “anular a luta” e nãoperder a siderúrgica que comprou.
Após o caso Gerdau, veio a sequência de grandes fusões e aquisições que o Cade não vetou. Mas

sempre havia uma condição dura
ou inusitada a cumprir. Essas condições eram chamadas de “remédios”.
A Colgate só garantiu a compra da
Kolynos porque o Cade mandoua suspender essa última marca no
Brasil. O “remédio” era necessário
porque as duas empresas tinhammais de 60% das vendas de pastas
de dentes no país. Sem a Kolynos, oCade acreditava que surgiria espaço suficiente para o crescimento demarcas de empresas concorrentes.
A associação entre a Brahma e a Miller só foi confirmada porque o órgão
antitruste exigiu que a primeira passasse a engarrafar produtos, prestar
assistência técnica e transferir tecnologia a cervejarias de menor porte.
Ao fim, a associação entre a Brahma
e a Miller custou US$ 50 milhões e
gerou investimentos de US$ 73 mi19

lhões. Houve ainda “remédios” maiscaros a grandes empresas, como aobrigação de a Anheuser-Busch, apoderosa dona da Budweiser, investir US$ 476 milhões para se aliar à
quase falida Antarctica no Brasil.
Cobrir o Cade era como ver uma
luta de Davi contra Golias, onde o primeiro sempre dava um jeito de aprontar alguma surpresa para o segundo,
impondo-lhe algum revés ou “remédio”.
Foi assim até o caso Ambev,
quando a fusão entre a Brahma e a
Antarctica foi aprovada, em março
de 2000, numa sessão que demorou
mais de doze horas e terminou com
a condição de venda da Bavária. Aunião das duas empresas levou àconcentração de 70% das vendas
de cerveja. A Bavária estava em declínio, na época, e alcançava apenas
5%. Isso levou a opinião pública a20

questionar a eficácia do órgão antitruste e o seu papel diante dos grandes negócios. Os debates no Cade,antes restritos a técnicos em economia e direito que dominavam termos
como “mercado relevante” e “curvade demanda”, alcançaram o grande
público. Ao fim, ficou a sensação, naquele caso, de que Davi não foi tão
forte assim. O “remédio” foi considerado fraco. E o Cade também?
Nos anos seguintes, o poder doCade passou a ser duramente contestado pelo público e pelas empresas. Na década de 90, o órgão quase nunca era acionado na Justiça. De
repente, passou a sofrer um processo
sempre que aplicava qualquer sanção
contra grandes companhias. Poderia
ser uma pena de R$ 60 mil: o caso ia
parar na Justiça. Em meados dos anos
2000, a situação piorou: 87% das deci-sões antitruste estavam no Judiciário.
Em 2004, houve o veto à compra da Garoto pela Nestlé. Passados
quase dez anos, o caso ainda aguarda pela decisão final da Justiça. Em
2005, houve a imposição de condições à compra de mineradoras pela
Vale. A companhia não quis cumprir
nenhuma das duas condições que oórgão lhe impôs – a venda da Ferteco
ou a perda do direito de excedente deminério de Casa de Pedra, mina queera de sua rival, a CSN. Pela decisão,bastava que ela escolhesse um entre
os dois “remédios”. A Vale preferiu ir à
Justiça. A companhia acionou dezenas de advogados, contratou os melhores escritórios de São Paulo, do Rio
e de Brasília, levou a causa contra oCade ao Supremo Tribunal Federal eperdeu. Davi atacava novamente.
Com vetos e “remédios” fortes, oórgão antitruste ganhou musculatura.
Desde o ano 2000, desfrutava de uma
nova sede. Saiu do corredorzinho
do anexo 2 do Ministério da Justiçae ganhou um plenário decente num
prédio ainda tímido de dois andaresno Setor Comercial Norte de Brasília. Curioso como em volta daquele
predinho do Cade estão localizadas
imensas torres de vidros espelhados,
sedes de “sucursais” das melhores
bancas de advogados do país. Do
alto dos escritórios, os advogados
observavam o órgão antitruste lá embaixo. O Cade tinha um orçamento
que não passava de uma dezenade milhões de reais e praticamente
todos os escritórios com atuação naárea antitruste faturavam muito mais
do que isso. Eram todos maiores doque o Davi que os julgava de baixo
de sua parca estrutura.
21

Durante toda a primeira década
do século XXI, o Cade sofreu ainda oestigma de ser formador de mão deobra para a advocacia privada. Dezenas de estudantes de direito passavam pelo órgão e, uma vez formados, iam trabalhar nos melhores escritórios do Brasil. Elizabeth Farina,
quando presidiu o Cade, lamentava
que, logo após treinar jovens para a
sua equipe, eles subitamente desapareciam rumo às bancas que os utilizavam para entrar com petições afavor de empresas no próprio órgão.
Mas foi justamente naquela década que a relação entre o Cade e ascompanhias mudou drasticamente.
O Ministério da Justiça inaugurou mecanismos mais eficientes de investigação: as ações de busca e apreensão de documentos na sede das
empresas e os acordos de leniência
22

pelos quais as companhias confessam a prática de cartel em troca daextinção da pena. A partir de 2000,
houve uma inversão nas prioridades
no Cade. Antes, o foco estava no
julgamento de fusões e aquisições.
Para o público, a grande novidade
era saber qual seria a condição que
seria imposta aos negócios das empresas. Depois, a partir de uma primeira condenação, no caso do cartel
do aço, em outubro de 1999, a prioridade passou a ser gradativamente a
descoberta de condutas anticompetitivas das empresas.
O governo enfrentou muitas dificuldades para implementar um programa de ações neste sentido e, até2003, havia um grande ceticismo em
torno da política de combate aos cartéis. Quase ninguém acreditava que
os poucos funcionários dos minis-

térios da Justiça e da Fazenda lotados nas secretarias de Direito e deAcompanhamento Econômico (SDEe Seae) seriam capazes de descobrir
acordos ilegais em diversos setoresda economia. Essa era uma realidade para as autoridades antitruste dos
Estados Unidos, que já utilizavam
técnicas dignas de filmes para investigar cartéis, como gravações de reuniões entre concorrentes, escutas telefônicas e o auxílio do FBI. Era algo
impensável para o Brasil.
Esse cenário foi revertido a partir
da operação que desbaratou o cartel
das britas, em julho daquele ano. Foi
a primeira vez que, ao invés de esperar que as provas de acordos anticompetitivos entre empresas chegassem aos gabinetes de Brasília, a
SDE foi a campo para obtê-las. O resultado foi impressionante. Finalmen-

te, o governo pegou um setor da economia e descobriu que empresas sereuniam para discutir preços, reajustes e margens de lucro. As investigações revelaram ainda situações inusitadas, como um curso que era feito
pelas empresas do setor de pedrabritada para que todas seguissem
passo a passo as determinações docartel. O cartel tinha até um sistema
de dinâmica de grupo para que ninguém descumprisse os acordos que
definiam os preços, as margens delucro das construtoras e quem seria
vencedor em licitações. A SDE conseguiu algo que, meses antes, eraconsiderado impossível: obteve provas de um cartel de grandes proporções no Brasil. Os aumentos no setor
de britas tinham repercussão direta
na construção civil, com aumentos
nos custos de habitação e, conse23

quentemente, pressão por índices deinflação mais altos.
A partir de 2003, outras operações semelhantes foram realizadas
através de parcerias entre os órgãos
antitruste com a Polícia Federal, oMinistério Público e a AdvocaciaGeral da União. Com isso, o Cade, a
SDE e a Seae não estavam mais sozinhos. Ganharam braços policiais e
jurídicos. O resultado: o número deoperações contra cartéis aumentou
consideravelmente, executivos foram para o banco dos réus por crimes antitruste e dezenas foram condenados. Apenas em 2007, foram
cumpridos 84 mandados de busca eapreensão na sede de empresas nopaís. No ano seguinte, foram concluídas 134 investigações de condutas
anticompetitivas.
O Cade começou a ser, de fato,24

temido. Não era mais um órgão em
que advogados e economistas iam
tratar dos negócios de seus clientes
com o objetivo de evitar a imposição
de uma condição – a venda de uma
marca, de uma loja, de uma fábrica
ou a imposição de multa por atraso
na notificação da fusão. O Cade passou a ser um leão, ainda que muitos
acreditassem que, em várias ocasiões, ele tivesse dentes de leite, poisvárias de suas decisões eram contestadas, posteriormente, na Justiça.
Gradativamente, os conselheiros
passaram a proferir decisões mais
restritivas às empresas, principalmente nos casos de condutas anticompetitivas. Com medo de condenações, dezenas de companhias começaram a procurar os integrantes
do conselho para assinar acordos eevitar multas pesadas por formação

de cartel. Em 2009, a Whirlpool, dona
das marcas Cônsul e Brastemp, pagou R$ 100 milhões ao Cade. Foi omaior acordo para encerrar uma investigação de cartel no Brasil.
Ainda em 2009, o órgão antitruste
multou a Ambev em R$ 352 milhões
por causa de um programa em que acompanhia dava descontos e buscava obter a fidelidade dos pontos devenda para que recebessem apenas
os seus produtos, e não os de empresas concorrentes. Em setembro de2010, mais de R$ 2,3 bilhões foram
aplicados em multas contra empresas e executivos do setor de gases
industriais por formação de cartel e
fraude em licitações.
O Cade superou a imagem de um
pequeno e combativo órgão para ade um leão que pune as empresas.
Se os dentes do leão ainda eram deleite, ao menos eles se tornavam afiados em alguns bilhões de reais em
multas contra grandes empresas.
Mesmo com as condenações, faltava ainda o essencial para garantir
uma política antitruste efetiva no Brasil. O país era visto internacionalmente como um dos únicos que contavam com uma anomalia: o julgamento de fusões e aquisições era feito
depois que esses casos já estavam
consolidados no mercado. Em muitos casos, era simplesmente ridículo
discutir a imposição de condições às
empresas meses depois da realização da fusão.
Durante anos, o Cade combateu
essa anomalia assinando os chamados Apros – Acordos de Preservação
da Reversibilidade da Operação. Poresses acordos, ficava determinado
que uma empresa não poderia mo25

dificar a estrutura da outra, desativar
fábricas, suspender marcas ou demitir funcionários até a decisão final do
próprio Cade. Os primeiros Apros foram assinados, em 2002, e envolveram a compra da Garoto pela Nestlé
e a aquisição da Biobrás pela Novo
Nordisk. Desde aquele ano, sempre
que o Cade recebia uma fusão complexa, era assinado, em seguida, um
Apro para “congelar” o negócio. Esse
foi o período em que as manchetes
dos jornais diziam: “Cade congela afusão tal” ou “Cade suspende compra da empresa xis pela zê”.
O sistema de Apros funcionou.
Negócios temerários para a concorrência foram suspensos. Mas a suspensão era temporária e feita em cimade fusões e aquisições que já tinhamsido negociadas pelas empresas.
Muitos executivos reclamavam que
26

haviam feito uma aquisição e permaneciam à espera do Cade. Com isso,
aos olhos de muitos empresários, oórgão antitruste fazia parte do “custo
Brasil”. Era visto como um leão que
atrasava a conclusão de negócios
no país. Para tirá-lo dessa incômoda
posição, era necessário mudar a legislação de defesa da concorrência.
Se, de um lado, o Cade fechou aprimeira década do século com maisde 300 investigações contra cartéis,multas superiores a R$ 3 bilhões e vetos mais constantes a fusões e aquisições, de outro, havia a compreensão
de que era necessário reestruturar oórgão, dar-lhe uma nova sede, garantir-lhe um corpo técnico de servidoresconcursados e capazes de organizar
grandes operações de combate a
cartéis e, por fim, fixar o julgamento
prévio para que fusões e aquisições

fossem autorizadas no país.
Falou-se, por muitos anos, na necessidade de criação de um SuperCade. Seria um órgão antitruste único
que responderia de antemão às expectativas de uma empresa comprar
a outra. O SuperCade seria a fusão
da SDE com parte da Seae e a remissão de ambos para o novo órgão antitruste, que teria poderes ampliados
para decidir o destino dos negócios
em todos os setores da economia.
Um leão recauchutado.
O projeto de lei para criar o superórgão foi redigido pela primeira vez em
2000. Nos anos seguintes, o texto foi
reescrito várias vezes, passou por
vários relatores na Câmara dos Deputados e foi anunciado como prioridade por ministros da Justiça e daFazenda de três governos diferentes– FHC, Lula e Dilma. Mas, simples-

mente, não era votado. O texto sofreu
inúmeras oposições de empresários,de políticos e da maioria dos advogados e economistas que atuavam
no Cade, razão pela qual foi dado
como morto por anos a fio. “A lei seráaprovada. Eu não sei quando, masserá”, dizia Vinícius Carvalho, o último secretário de Direito Econômico,
diante da incredulidade de praticamente toda a comunidade antitruste
em relação à criação do SuperCade.
Esse dia chegou de maneira inusitada. Fernando Furlan, então presidente do Cade, estava viajando entreo Himalaia e o Tibete, em férias, enquanto o Congresso, finalmente, dava
o aval para o SuperCade. “Acho que
foram minhas orações a Buda”, comemorou, assim que soube do resultado.
Ao todo, o projeto sofreu mais de
40 emendas antes de ser votado pelo
27

Congresso, na noite de 5 de outubro
de 2011. Os mais de dez anos deceticismo em torno da aprovação danova lei antitruste foram subitamente
trocados por um desafio: era preciso
criar um novo órgão enquanto o atualtinha que continuar em funcionamento. Algo como trocar o pneu do carrocom ele andando.
O Cade passou de pequeno
para super. A Lei 8.884/94 deu lugarà Lei 12.529/11. Acabava a fase deanálise posterior de fusões, que foi
descrita pela revista The Economist
como uma “esquisitice brasileira”.
Começava o período de análise prévia, pela qual os grandes negócios
na economia brasileira só poderiam
ser realizados com o aval do Cade.
A transição de uma lei para a outra representou a maior mudança dahistória do antitruste brasileiro. O ór28

gão deixou o predinho do Setor Comercial e se mudou para o fim da Asa
Norte num edifício com três andarespara salas, outros três para garagem,
além de mezanino e térreo. As empresas aproveitaram os últimos dias daantiga lei e inundaram o órgão com orecorde de 141 fusões notificadas em
20 dias, entre 29 de maio e 19 de junho de 2012. Esse prazo foi o último
para a apresentação de negócios sobo regime em que eles só seriam julgados pelo Cade depois de concluídos
no mercado. Nunca tantas empresas
apresentaram tantos negócios em tão
pouco tempo. Apenas em 29 de maio,
foram movimentados R$ 10 bilhões
em fusões e aquisições.
Como resposta a esse movimento, o Cade gastou boa parte das sessões do primeiro ano da entrada em
vigor da nova lei julgando o estoquede negócios notificados pela lei antiga. “Nunca tivemos um período tão
intenso quanto o da transição deuma lei para outra”, avaliou Carlos
Ragazzo, o Superintendente-Geral
do novo Cade. Entre junho de 2012 eo mesmo mês, em 2013, o órgão aplicou R$ 170 milhões em multas às empresas e decidiu 431 processos entrefusões, aquisições e denúncias decartel e de condutas anticompetitivasde empresas, que tramitavam pela
velha Lei 8.884/94. Quando a nova lei
começou a vigorar, 382 fusões e aquisições corriam pela lei antiga. Dozemeses depois, mais de 300 tinhamsido julgadas. Havia ainda 444 processos sobre condutas anticompetitivas, número que caiu para 333.
Foi o período da limpeza do estoque. Ele culminou com o momento
em que o Cade se tornou cinquen-tenário. “Eu tenho a impressão deque o momento que vivemos hoje ésingular”, admitiu Vinícius Carvalho,na Presidência do SuperCade, assim
que o orgão fez 50 anos. “Mas eu não
gostaria de cometer um erro de avaliação ou uma injustiça, quando seanalisa a evolução institucional de um
país ou de uma organização especifica, de sempre olhar o momento vivido como o de uma evolução singular.
É como se a geração atual fosse omomento culminante ou a síntese doque acontecia antes”, comparou. “Eunão vejo assim. Eu vejo um processo
histórico de mudanças e de implementações que sempre acrescentaram algo. Esse momento histórico é oque teremos que continuar.”
A história do Cade e de como ela
afeta a vida das empresas e a economia do país continua. Em boa
29

parte dela, o órgão antitruste pouco incomodou as empresas. Criado
em 1962, só passou a fazê-lo de fatoa partir dos anos 90. A atuação do
Cade preocupou o setor privado somente quando surgiram os primeiros
vetos a aquisições e as condenações milionárias contra os cartéis.
Essas decisões tornaram-se constantes apenas nos últimos anos, num
sinal de que os dentes de leite doleão já caíram. Surgiram os permanentes. Mas ainda há quem queira
extraí-los. São executivos que tiveram os seus escritórios devassados
em operações de busca e apreensão
de documentos, pessoas que foram
condenadas por cartel, companhias
que sofreram reveses em seus negócios e os advogados e economistas
que as assessoram. Além, claro, depolíticos que assumem as queixas
30

de empresas e levam propostas delimitação do alcance das decisões
antitruste e dos poderes do Cade ao
Congresso Nacional. São dezenas,
centenas e, talvez, milhares de pessoas que travam lutas diárias contra os técnicos recém-formados do
Cade e seus jovens conselheiros, amaioria com trinta e poucos anos. Oórgão antitruste chegou aos 50 anosmais forte do que em todos os períodos anteriores de sua história. Mas
continua em fase de crescimento.
Ainda é um Davi.
Juliano Basile é jornalista. Formado
em Direito pela Universidade de São Paulo– USP e em Jornalismo pela Universidade
de Brasília – UnB, onde é Mestre em Teoriase Tecnologias da Comunicação, trabalha
para o jornal Valor Econômico e cobre oCade desde 1997.

Introdução
Quando empresas concorrem
entre si, elas buscam ofertar bens e
serviços de maior qualidade e a preços mais baixos. O resultado dessa
competição é o consumidor pagar
menos para ter acesso a uma maior
variedade de produtos e serviços.
Competitividade estimula a inovação e o aumento de eficiência e deprodutividade, além de gerar oportunidade para empresas entrarem em
um mercado e desenvolverem seus
negócios. Esses elementos contri-

buem para um ambiente econômico
sadio, com geração de crescimentopara o país e bem-estar para a sociedade.
Governos de muitos países mobilizam recursos e pessoas na manutenção de uma política destinada
a garantir a concorrência nos mercados. No Brasil, as origens dessa
política remontam a 1962, com raízes que podem ser identificadas em
anos anteriores. O Capítulo 1 deste
livro relata o início da preocupação
31

com um ambiente concorrencialmente saudável no país. Mostra ainda os
primeiros desafios enfrentados peloórgão antitruste brasileiro, o Conselho
Administrativo de Defesa Econômica
– Cade, criado pela Lei 4.137/62.
No Capítulo 2 é abordada a institucionalização da defesa da concorrência no Brasil a partir da Lei
8.884/94, que transformou o Cadeem autarquia e deu-lhe autonomia orçamentária. Nesse mesmo período,que corresponde à década de 1990
e início dos anos 2000, ocorrem reorganizações societárias no mundo e
privatizações no Brasil. Isso contribuipara um ciclo de fusões e aquisições
no país, dando destaque ao controle de atos de concentração, um dos
eixos da defesa da concorrência,
como descreve o Capítulo 3.
Nos anos 2000, a modernização
32

de instrumentos investigativos e aampliação de parcerias institucionais
para o combate a cartéis fortalecemo eixo de repressão a condutas anticompetitivas. Esse é o tema do Capítulo 4. Já o Capítulo 5 trata da política
de acordos como forma de buscar
soluções negociadas nos processos sob análise do Cade. Também éabordada a relação com o Judiciário.
Para tornar ainda mais efetivas
e eficientes as ações de defesa daconcorrência no Brasil, em 2012 entrou em vigor uma nova legislação
antitruste. A Lei 12.529/11 resultou
de anos de debates e trouxe uma
reforma institucional e de gestão,como descreve o Capítulo 6. Por fim,o Capítulo 7 aborda a repercussão
internacional das ações adotadas
em prol do aperfeiçoamento da política antitruste.

CAPÍTULO 1

33

34

Olhar retrospectivo

A evolução da política de defesa
da concorrência no Brasil é entendida, por muitos, como parte do processo de liberalização da economia
que se deu gradualmente ao longo
da história brasileira. O combate ao
abuso do poder econômico não deixa de se configurar como uma função que exige um aparato estatal
capaz de intervenções muitas vezes
severas. Assim, as várias legislações
que marcam a preocupação com aquestão concorrencial no Brasil não
devem ser vistas como rupturas com
o passado, mas sim como novos
passos no caminho até aqui percorrido de consolidação das instituições
brasileiras voltadas para impor limites sadios às relações econômicas.
Cada uma das sucessivas leis somou
ainda mais ao legado deixado pela
anterior. Nesse sentido, para registrar
adequadamente como se implantou
a política antitruste brasileira desde35

a criação do Conselho Administrativo
de Defesa Econômica, o Cade – coma Lei 4.137, de 10 de setembro de1962 – é preciso que o olhar seja um
pouco mais retrospectivo.
Os inúmeros e variados estudos
sobre a economia brasileira ressaltam que, desde os tempos coloniais,
a organização da atividade econômica sofreu forte influência da intervenção estatal. Uma cultura de livre
concorrência era algo distante docenário econômico do país naqueles
tempos. Nos anos 1930, a presençado Estado na economia é particularmente destacada pelos estudiosos jáque, por causa dos efeitos da crise
econômica de 1929, os meios produtivos se viram ainda mais necessitados da intervenção estatal brasileira.
A Constituição de 1937, em seu
artigo 141, estabelecia como princípio
36

a proteção da economia popular. Esse
dispositivo constitucional, em uma desuas vertentes, foi regulamentado pelo
Decreto-lei 869, de 18 de novembrode 1938, que tinha o objeto de definiros crimes contra a economia popular.
Muitas das práticas consideradas criminosas pelo Decreto-lei em questão
ainda são combatidas atualmente.
Seja na esfera criminal, pela Lei 8.137,
de 27 de novembro de 1990, que trata
dos crimes contra a economia, ou na
esfera administrativa, pela Lei 12.529,
de 30 de novembro de 2011, que dispõe sobre a repressão e prevenção deinfrações à ordem econômica, comocartel, venda casada e preço predatório, por exemplo.
Na década de 1940, o Brasil ganhou uma legislação voltada ao combate da concentração e dos abusos
do poder econômico – o Decreto-lei

7.666, de 22 de junho de 1945. Na evolução da defesa da concorrência nopaís, o decreto é reconhecido como asemente do processo de implantação
de uma legislação antitruste brasileira.
Defendido por Agamenon Magalhães, então ministro da Justiça dogoverno de Getúlio Vargas, o Decreto-lei 7.666/45 ficou conhecido como
Lei Malaia, por causa das características físicas de seu autor. No livro
Aos Trancos e Barrancos – como oBrasil deu no que deu, Darcy Ribeiro
descreve:“Getúlio promulga a Lei antitruste, que provoca a maior reação nos
testas-de-ferro das empresas internacionais. Otávio Mangabeira chega a pedir a intervenção do Exército, contra a aplicação da Lei Malaia,
assim chamada porque foi defendida pelo Ministro da Justiça, Agame-non Magalhães, nordestino, cabeça
chata, olhos oblíquos em nobre cara
mongólica. A Lei Malaia visava à repressão dos atos contrários à ordem
moral e econômica. A moralidadenão comoveu ninguém, mas a regulamentação da economia – inspirada,
aliás, na legislação antitruste norteamericana – provocou compreensível
revolta, principalmente nas empresas
estrangeiras, que não queriam aquinenhum dos controles que aceitam
lá. Raul Fernandes, João Daudt deOliveira e Sobral Pinto, comandados
por Assis Chateaubriand, se insurgem
publicamente contra a lei, na defesa
da liberdade de empresa”.
A Lei Malaia era uma norma com
caráter nitidamente administrativo enão criminal como o Decreto-lei 869/38.
Além disso, buscava coibir atos “contrários aos interesses da economia na37

38

vembro de 1945 com o fim do Estado
Novo. Não há dúvida, entretanto, quea polêmica aberta por esse decreto
foi fundamental para o aprimoramento
posterior de uma legislação antitruste no Brasil e contribuiu diretamentepara que o combate ao abuso do poder econômico constasse, pela primeira vez, em um texto constitucional,
que foi o da Carta de 1946.
Dizia o artigo 148 da Constituição
de 1946:“A lei reprimirá a toda e qualquer
forma de abuso do poder econômico, inclusive as uniões ou agrupamentos de empresas individuais ou
sociais, seja qual for a natureza, que
tenham por fim dominar os mercados
nacionais, eliminar a concorrência eaumentar arbitrariamente os lucros”.
Com a vigência da norma constitucional de 1946, abriu-se um longo

Arquivo Nacional

cional” e não apenas “crimes contraa economia popular”. O Decreto-lei
7.666/45 criou a Comissão Administrativa de Defesa Econômica – ainda não
um Conselho – vinculada ao chefe doPoder Executivo, com poderes para
autorizar ou impedir fusões, agrupamentos ou transformações de empresas nos variados setores da economia brasileira. O momento histórico eeconômico da época era o de um paísque começava a se industrializar eque, posteriormente à Segunda Guerra Mundial, se destacava aos olhos do
capital internacional.
A norma sofreu forte oposição,sendo acusada de intervencionista e
de dificultar o desenvolvimento econômico do país. O Decreto-lei 7.666/45
só vigorou por alguns meses, tempo
insuficiente para provocar qualquer
efeito, tendo sido revogado em no-Getúlio Vargas e Agamenon Magalhães

39

período de debates legislativos atéa aprovação da Lei 4.137/62 que regulamentaria o artigo 148 da Constituição. As discussões no Congresso
Nacional se prolongaram por 14 anos,
iniciando-se com a apresentação do
Projeto de Lei 122, em 1948, pelo então deputado Agamenon Magalhães,o mesmo idealizador da Lei Malaia.
Os discursos políticos da época sobre o PL 122/48 revelam a inspiração
da proposta na legislação antitruste
norte-americana – a Lei Sherman, de
1890 – que visava a combater a concentração econômica e a restrição dalivre concorrência. Para Agamenon
Magalhães, o Brasil sofria o abuso dopoder econômico por parte de grandes cartéis e trustes internacionais,
que prejudicavam os produtores nacionais em diversos mercados.
Ao defender a apresentação do
40

Projeto de Lei 122/48, em discurso noplenário da Câmara dos Deputados, em
abril de 1948, Agamenon Magalhães
dá o tom do pensamento da época:“Trazendo à consideração da Câmara, o referido projeto, eu o fiz sob apressão das necessidades que acabode demonstrar e convicto, hoje mais
do que nunca, do seguinte: para queo Estado brasileiro seja um Estado que
comande, que dirija, deve pairar acima de qualquer poder econômico”.
O PL 122/48 tramitou por várias
comissões da Câmara dos Deputados
por pouco mais de um ano e acabou
sendo esquecido. Em 1955, o filho deAgamenon e então deputado federal
Paulo Germano Magalhães apresentou o Projeto de Lei 3, com teor semelhante, tendo sido acolhido pela Casa
como substitutivo do Projeto de Lei
122/48 e igualmente engavetado.

Alguns anos depois, contudo, aproposta foi resgatada pelo Congresso Nacional em oposição à tentativa
do presidente da República Jânio
Quadros de, finalmente, regulamentar
a repressão ao abuso de poder econômico (ver box na pág. 42). Considerado uma alternativa mais viável
que o projeto presidencial, após alguns meses de debates, o PL 3/55 foi
convertido em lei em 1962. No projeto de lei original, o Cade era previsto como uma Comissão, seguindo anomenclatura dada pela Lei Malaia.
No entanto, durante as discussões
do PL na Comissão de Finanças daCâmara dos Deputados, quando davotação da redação final, ficou estabelecido que o Cade seria um Conselho. A justificativa dos parlamentares
era a de que os integrantes do Cadeformariam uma “categoria especial,inclusive com garantias e incompatibilidades de membros do Poder
Judiciário”, sendo assim mais apropriada a designação de Conselho doque a de Comissão. Lembremos que
a inspiração original para instalação
de uma política de defesa da concorrência no Brasil era a legislação americana, segundo a qual o Judiciário é
quem aplica medidas antitruste.
Assim, em 1962, foi sancionada
pelo presidente João Goulart – queassumiu o cargo depois da renúncia
de Jânio – a Lei 4.137/62, que instituiu
o Cade como Conselho Administrativo de Defesa Econômica integrante
da estrutura da Presidência da República. O órgão era então composto de um presidente e mais quatro
membros nomeados pelo Presidente
da República, após aprovação pelo
Senado Federal, “dentre brasileiros
41

Acervo Câmara das Deputados

Projeto Jânio Quadros
No início de 1961, o então presidente da República Jânio Quadros
enviou ao Congresso Nacional um projeto de lei para regulamentar a norma constitucional que previa o combate ao abuso do poder econômico
no país. Segundo relato do ex-procurador-geral do Cade Paulo Germano
Magalhães, em entrevista concedida à Revista de Direito Econômico, oprojeto presidencial era “terrível”. A proposta mantinha com o Judiciárioo poder de julgamento e punição nos casos de abuso, mas também previa, em consequência de uma denúncia aceita pelo Ministério Público, ainterdição de um estabelecimento, a prisão preventiva de um indiciado ea designação de fiscal para observação das práticas de uma empresa.
O condenado por abuso de poder econômico estaria sujeito a penas de1 a 5 anos de reclusão, multas de 10 a 100 vezes o salário mínimo e, em
hipótese de reincidência, as penas poderiam ser dobradas. Em caso decondenação de um estrangeiro, este poderia ser expulso do país. Se
fosse naturalizado, antes de sua expulsão seria cassada a naturalização.
Paulo Germano relata que a proposta foi considerada pior do que a Lei
Malaia e, por isso, as lideranças políticas da época optaram por desengavetar o PL 3/55 e o aprovaram.

42

Em 9 de fevereiro de 1955 o Diário Nacional do Congresso
publica o texto do projeto de lei que, anos mais tarde, resultaria na criação do Cademaiores de 30 (trinta) anos, de notório saber jurídico ou econômico e dereputação ilibada”.

Primeiros passos
A atuação do Cade entre a década de 1960 e meados dos anos 1980
é frequentemente considerada pelos
estudiosos como pouco expressiva.
As razões apontadas para isso, porum lado, passam pelo ambiente econômico da época e pelo modelo dedesenvolvimento do país. Havia uma
política de controle de preços – algoincompatível com a livre concorrência –, além de estímulo governamental à criação de grandes grupos econômicos nascidos, muitas vezes, defusões e incorporações.
Por outro lado, as decisões do
Cade foram frequentemente refor-

madas pelo Poder Judiciário, já que
muitas das condenações de empresas por abusos aplicadas no período
foram anuladas na Justiça. Em parte, havia dificuldade na produção deprovas irrefutáveis das práticas anticompetitivas. O primeiro processo
administrativo conduzido pelo Cade,O Caso da Barrilha (ver box na pág.
45), é citado como um exemplo das
limitações vividas nesse período.
Integrante do quadro técnicoda Procuradoria do Cade em 1964,
Luiz Rafael Mayer lembra que o caso
nasceu de uma denúncia feita peloentão procurador-geral do Cade, oex-deputado Paulo Germano Magalhães – filho do idealizador do projetode lei que deu origem à Lei 4.137/62,
Agamenon Magalhães. Conta Mayerque o “sonho” de Paulo Germano era
demonstrar a efetividade da lei e tor43

nar o Cade uma instituição atuante omais rapidamente possível, embora
soubesse que o país ainda não estava maduro para uma cultura de defesa da concorrência.
“A entidade ainda não tinha grande importância política e social. Parase ter ideia, funcionava no subsolo do
Palácio do Catete , no Rio de Janeiro.
Era uma inovação que começava adar seus primeiros passos. Por não
ser ainda conhecida pelo público,não era requisitada a ponto de haveroutras denúncias”, comenta Mayer.
Um dos principais motivos paraa pouca efetividade das ações do
Cade nessa época era a falta de provas das supostas práticas desleais e
anticoncorrenciais, visto que eram limitados os mecanismos de instrução
dos processos julgados. A legislação
antitruste da época dava poderes
44

ao Cade para analisar os registroscontábeis das empresas e examinaros balanços e relatórios anuais, nos
quais se podia detectar algum tipo
de irregularidade. Outro caminho
eram as provas testemunhais.
Além disso, o Cade também enfrentava limitações decorrentes dofato de a política econômica adotada
pelos governos militares ser incompatível com o espírito da lei antitruste– era baseada no controle de preços
e no estímulo à formação de grandes
grupos econômicos nacionais.
Luiz Rafael Mayer resume o destino do órgão antitruste naqueles anos:“Com a ditadura, o Cade, que ainda não estava totalmente instituído,
foi gradativamente deixado de lado,
até ser extinto por inanição e pela
limitação das suas funções. Comohoje, os mandatos dos conselheiros

eram exercidos por um prazo determinado. Com a saída de um deles, osubstituto deveria ser indicado pela
Presidência da República. Como nãohavia interesse no funcionamento doórgão, encerrado um mandato deconselheiro, o governante de plantão
não fazia a indicação do substituto,
como lhe cabia. Pela omissão, decretou-se a extinção do Cade”.
Somava-se a isso o fato de que os
conselheiros eram auxiliados por até
quatro assessores cada um – sendo
eles especializados nas áreas jurídica,econômica, contábil ou de administração empresarial – que ocupavam cargos de confiança e podiam ser substituídos ao final dos mandatos dos conselheiros. Como não havia uma maioria deservidores públicos estáveis no órgão,a troca desses quadros podia implicar
perda de memória institucional.

O Caso da Barrilha
O primeiro processo administrativo a tramitar no recém-criado
Cade, em meados de 1960, ilustra a dificuldade para julgar e condenar empresas por abuso de poder econômico à época. Tratava-se da investigação de um suposto monopólio da exploração docarbonato de sódio no país (Avereguição Preliminar 1/63). O minério, conhecido como barrilha, era usado na produção de vidro,sabão e detergente. O processo ficou famoso então como O Casoda Barrilha. Ao final, a acusação de prática de dumping contra as
empresas produtoras e importadoras da matéria-prima, reunidas na
Associação Técnica Brasileira de Indústrias Automáticas de Vidro –ATBIAV, foi julgada improcedente.

45

46

Arquivo Nacional

Outros entraves dificultavam queo Cade se firmasse como uma efetiva
autoridade de defesa da concorrência nessa época. Por exemplo, a existência de órgãos oficiais responsáveis
pelo controle de preços na economia,
utilizando-se, para tal, de mecanismos que aumentavam ou reduziama oferta de produtos. No mesmo ano
da criação do Cade, também foi criada a Superintendência Nacional de
Abastecimento – Sunab, por meio da
Lei Delegada 5, de 26 de setembrode 1962. Responsável pela elaboração e promoção de uma política nacional de abastecimento de produtos
essenciais, a Sunab podia fixar cotasde produção, de importação e de exportação. Outro exemplo é o Decreto
61.993, de 28 de dezembro de 1967,
que determinou que todo reajuste depreço pretendido pela indústria ma-

Pneumáticos
Outro caso de repercussão nacional foi o dos pneumáticos, julgado pelo Cade em 1976. No âmbito do Processo Administrativo
10, grandes indústrias fabricantes de pneus – Indústria de Pneumáticos Firestone S/A, Pirelli S/A Cia. Industrial Brasileira e Cia. Goodyear do Brasil – foram acusadas de adquirir o controle de outras
empresas fabricantes do produto para dominar o mercado nacionale ainda passar a atuar diretamente como um cartel na comercialização de pneus por meio da imposição de contratos de exclusividade
e divisão de clientes. O plenário do Cade considerou a conduta
desleal e anticompetitiva, condenando as empresas ao pagamentode multas. A decisão do Conselho, entretanto, foi anulada pela Justiça Federal no ano seguinte.

Palácio do Catete (1959). Nos seus primeiros anos, o Cade funcionava no subsolo do edifício

47

nufatureira tinha de ser antes aprovado pela Comissão Nacional para Estabilização de Preços – Conep.
Dessa forma, a atuação do Cadeencontrava sérias barreiras, já que
toda a atividade econômica era rigidamente controlada pelo governoda época. O Estado brasileiro ainda
atuava diretamente na prestação deserviços, contribuindo para um cenário no qual não havia espaço para sefalar em concorrência.
Pesava contra também a demora dogoverno em indicar substitutos para oCade quando terminavam os mandatos
dos conselheiros. Em entrevista à Revista de Direito Econômico do Cade número 1, de 1986, o primeiro procuradorgeral do Conselho, Paulo Germano Magalhães, comentou essa situação. “Alémda demora em nomear conselheiros àsvagas existentes, dificultando assim o48

Guerra das Garrafas
Muitos dos processos instaurados pelo
Cade no período de 1962 até o fim dos anos
70 eram posteriormente contestados no Judiciário. Assim aconteceu com a condenação daempresa de Refrigerantes Sul-Riograndense
S/A Indústria e Comércio, por abuso de podereconômico, no Processo Administrativo 11/74.
A empresa gaúcha, que era subsidiária da
Pepsi, foi acusada por concorrentes fabricantes da Coca-Cola – Vontobel e Pampa Refrigerantes – de desviar e destruir intencionalmente
garrafas de Coca-Cola, Fanta e Minuano, algumas das marcas de bebidas comercializadas
pelas competidoras da condenada. Além disso, a subsidiária da Pepsi foi denunciada pormanter contratos de exclusividade com pontos
de vendas no mercado gaúcho. O caso ficou
conhecido como Guerra das Garrafas.

O Cade em números nos anos de 1976 e 1977

1976
118 sessões
Julgamentos
3 Processos Administrativos
1 pela condenação
9 Averiguações
1 Recurso
6 representações
3 outros processos

1977
108 sessões
Julgamentos
16 Processos Administrativos
8 Averiguações
1 Recurso
6 representações
1 Incidente Processual e algumas
Resoluções Normativas

Fonte: Revistas de Direito Econômico do Cadequórum necessário às deliberações, ocontrole excessivamente rigoroso daeconomia esvaziou o órgão”.
Por um curto período, entre 1985 e
1986, o Cade voltou a funcionar com oquórum reestabelecido para realizar assessões. Na mesma entrevista à publi-cação, Paulo Germano Magalhães comemorou o que parecia o ressurgimento
do Conselho e as mudanças no ambiente econômico com a abertura política nopaís. “As esperanças se renovam, à medida que os controles de natureza política se tornam menos rígidos”.
49Mensagem presidencial
Um dos destaques da Revista de Direito Econômico
publicada em janeiro de 1986, que marcava a retomada
institucional do Cade, foi uma mensagem do então presidente da República José Sarney, intitulada “Em defesa dos
pequenos”, transcrita a seguir.
“O Conselho Administrativo de Defesa Econômica —CADE representa papel de grande importância no meu Governo que é, como sempre tenho dito, um Governo voltado para o social, para a defesa dos pequenos, carentes e
oprimidos. O CADE deve constituir-se numa cidadela da luta
contra o abuso do poder econômico que sufoca o consumi-

50

dor. Numa época difícil, em que vários fatores contribuem
para as dificuldades de produção, em que a ganância demuitos se exercita diariamente sobre os desprotegidos dasorte, um órgão como o CADE, do Ministério da Justiça,
precisa ser moderno, de operação veloz, funcional, a fim
de corresponder às suas relevantes atribuições. Estou certo de que o CADE ajudará meu Governo a oferecer aos brasileiros melhores dias, em que imperem a justiça e a honestidade — e o abuso do poder econômico seja combatido ebanido. Que a revista deste novo CADE divulgue em todos
os quadrantes do País o trabalho que o órgão vem realizando em benefício do fraco contra o forte, do oprimido contra
o opressor, e que oriente e defenda o consumidor”.

O caminho até a Lei 8.884/94
O início da década de 1990 no
Brasil foi marcado por crises econômicas e pela exacerbação da defesa da liberalização da economia eda abertura do mercado como instrumentos de enfrentamento do processo inflacionário. Nesse contexto
de abertura econômica, entraram emvigor a Lei 8.137, de 27 de dezembrode 1990, e a Lei 8.158, de 8 de janeiro
de 1991. A primeira definiu os crimes
contra a ordem tributária, econômica
e contra as relações de consumo, fixando punições. Já a segunda legislação criou a Secretaria Nacional de
Direito Econômico – SNDE, vinculada
ao Ministério da Justiça, e cuja função era “apurar e propor as medidas
cabíveis com o propósito de corrigir as anomalias de comportamentode setores econômicos, empresas
ou estabelecimentos, bem como deseus administradores e controladores, capazes de perturbar ou afetar,
direta ou indiretamente, os mecanismos de formação de preços, a livre
concorrência, a liberdade de iniciativa ou os princípios constitucionais daordem econômica”. Adicionalmente,a Lei 8.158/91 deu ao Cade a responsabilidade de analisar atos deconcentração das empresas, pois alegislação anterior – Lei 4.137/62 – sóprevia a atribuição de coibir condutas não concorrenciais.
As novas normas não revogarama Lei 4.137/62 e, dessa forma, Cadee SNDE passaram a funcionar em
conjunto, sendo o primeiro encarregado dos julgamentos e a segunda,
responsável pela instrução dos processos. Ruy Coutinho, presidente do
51

Cade de 1992 a 1996, conta que noperíodo entre 1989 e o final de 1991
o Conselho estava “praticamente
abandonado”, pois os mandatos
dos conselheiros anteriores haviam
terminado e ainda não havia indicação de novos integrantes. Apenas
em fevereiro 1992, uma nova composição tomou posse, sob a presidência de Coutinho. Ele lembra queo órgão não tinha sede nem mobília
e os documentos relativos aos processos administrativos estavam todos empilhados em uma sala, sempreservação.
“O Cade não tinha sequer orçamento e usávamos o orçamento da
SNDE, criada havia pouco tempo”,
lembra Coutinho.
No início de 1990, o Conselho
passou perto de ser extinto oficialmente, já que muito pouca gente que
52

assumia o novo governo naquele
momento conhecia o órgão ou sabia
sobre suas atribuições. O secretárioexecutivo do Ministério da Justiça àépoca, Tércio Sampaio Ferraz Jr.,
exemplifica a situação com um episódio ocorrido em uma reunião deassessores da nova administração
em 1990, na qual um dos assuntos
discutidos era a extinção do Cade.
“Ninguém sabia muito bem paraquê o Cade servia e eu o salvei daextinção fazendo uma pergunta muito simples aos economistas: vocês
vão acabar com o Conselho Monetário Nacional também? Ouvi que não,não poderia acabar”, relata.
Sampaio Ferraz narra ainda oque se passou quando se tratou dedecidir em que parte da estrutura degoverno o Cade ficaria:“Na época havia uma grandedúvida em que ministério colocar a
Funai [Fundação Nacional do Índio].
Aí a brincadeira era: quem levar osíndios leva o Cade. Fazia todo sentido que a Funai ficasse no Ministério
da Justiça porque é uma questão dedireitos humanos. E aí disseram quea concorrência não tinha nada quever com direito. Eu disse: ‘tem sim,
direito da concorrência’, que era uma
expressão nova para a época”.
A despeito da falta de recursos,de infraestrutura e de pessoal, o órgão de defesa da concorrência conseguiu manter sua atuação jurisdicional e julgou casos importantes noprimeiro ano de funcionamento após
a retomada de suas atividades, em
meados de 1993. Um deles resultou
na condenação da Xerox do Brasil
S/A por prática abusiva e concorrência desleal (ver box na pág. 54).

Nesse mesmo começo de década, o contexto econômico do paíscomeçava a se alterar, pavimentando o caminho para que a defesa daconcorrência começasse a ganhar
destaque e importância crescentes.
O processo de liberalização da economia brasileira, iniciado em 1990,
permitiu a entrada de produtos importados no mercado nacional. Isso estimulou a concorrência e passou a exigir mais qualidade da produção nacional, que agora precisava competir
com os importados para conquistaro consumidor. Também em 1990 entrou em vigor o Código de Defesa doConsumidor – CDC, com a Lei 8.078,
de 11 de setembro de 1990, que estabelece normas e regras de conduta a serem seguidas pelas empresase garante as condições para que os
consumidores possam reivindicar
53

seus direitos. Ao possibilitar que ocidadão exija seus direitos nas relações de consumo, o CDC também
contribuiu para que os fornecedores se preocupassem em oferecer
produtos cada vez melhores.
Nos anos 1990, aprofundou-se
no país a política de liberalização
econômica e começaram a ser extintos os órgãos e mecanismos decontrole de preços e os tabelamentos. Também se iniciou o processo
de privatização e de transformação
do papel do Estado em regulador desetores nos quais antes atuava como
agente econômico. Nesse contexto,
a defesa da concorrência começava
a ganhar força como mecanismo garantidor da competição.
O contexto da luta contra a inflação é uma das marcas fundamentais
na evolução da defesa da concorrên54

Xerox
No Processo Administrativo 23/1991, a Xerox do Brasil S/A foi acusada
de prática de venda casada. A denúncia feita por empresas concorrentes – Recomex Materiais e Equipamentos de Xerografia Ltda., Granlumen
Comércio e Representações Ltda. e Repro-Materiais e Equipamentos de
Xerografia Ltda. – dava conta de que a Xerox obrigava seus clientes a somente utilizar material de consumo da empresa quando adquiriam os equipamentos da marca. O Plenário decidiu, com base ainda na Lei 4.137/62,
que estava comprovada a prática abusiva e multou em 2 milhões de UFIR a
Xerox do Brasil. A condenação foi contestada na Justiça Federal do Distrito
Federal e em 2013 o Tribunal Regional Federal da 1ª Região confirmou adecisão do Cade.

cia. O diagnóstico dos economistas
era que a inflação no Brasil nos anos
1980 e 1990 alimentava-se de duas
fontes: memória inflacionária, quelevava os empresários a remarcarem preços no presente com basena inflação do passado, e demanda
reprimida, já que, com a economia
fechada por tantos anos, a produção nacional não conseguia oferecer bens e serviços em quantidades suficientes para atender quem
queria consumir.
Com a inflação controlada, nosanos 1990, a consolidação no Brasil da cultura da concorrência podeser vista como fundamental. Em uma
economia aberta e com liberdade depreços, a concorrência é uma das
responsáveis por garantir e estimular a competição entre as empresas
pela preferência dos consumidores,

limitando assim abusos de podereconômico via aumento de preços,por exemplo. Os empresários iniciavam a convivência com a realidade
em que deveriam se esforçar para reduzir os custos de sua produção por
meio do investimento em inovações
e tecnologia e, assim, conseguir produzir por menos e vender seus produtos por preços competitivos.
Ruy Coutinho acrescenta que
esse cenário ajudou no advento deuma nova legislação antitruste: a Lei
8.884, de 11 de junho de 1994, queainda tramitava como projeto de leino Congresso Nacional quando o
Plano Real foi lançado. A concorrência era vista como um suporte eficaz
do plano de estabilização de preços.
O Projeto de Lei foi encaminhado ao
Legislativo em 1993, na gestão dopresidente Itamar Franco, após ser
55

elaborado por uma comissão de juristas e economistas. Entre o envio
ao Congresso, tramitação, aprovação e sanção, 13 meses se passaram. Quando a nova moeda, o real,começou a circular, em 30 de junho
de 1994, a Lei 8.884/94 já estava
em vigor.
Coutinho relembra que a proposta de nova legislação sofreu inicialmente forte resistência por partede alguns empresários, que temiama volta do controle de preços e dos
recursos de produção. Os atores daépoca reconhecem que havia, em
parte, certa pressão para que a nova
lei antitruste incluísse mecanismosde controle de preços.
“Não foi fácil evitar essa distorção
[ter no texto legal formas de controlede preços]. Mas, se isso acontecesse, o objetivo de um moderno apara56

to legal estaria desvirtuado. Note-seque durante a tramitação do projeto
estávamos vivendo uma situação absolutamente peculiar: um presidente
da República que assumira em meioa uma crise institucional grave, uma
inflação violentíssima, e com um turnover [rotatividade] inusitado de ministros da Fazenda: nada menos que
quatro”, relata Coutinho.

CAPÍTULO 2

57

58

Fortalecimento institucional

Com a Lei 8.884/94, o Cade foi
transformado em autarquia, com autonomia administrativa e orçamento
próprio. Foram mantidas as disposições da Lei 8.158/91 que fixavam
os mandatos dos conselheiros em
dois anos, permitida a recondução
por igual período, e determinavam aaprovação prévia pelo Senado Federal. O plenário do Conselho, composto a partir de agora por seis con-selheiros e um presidente – e nãomais quatro, como constava na lei
anterior e na Lei 4.137/62 –, passou
a ter a palavra final nos julgamentos
de atos de concentração e de condutas anticompetitivas.
A SNDE, criada em 1991, passou a ser denominada Secretaria de
Direito Econômico – SDE e foi reestruturada. Ainda vinculada ao Ministério da Justiça, a Secretaria teve59Cartas-alerta
A Lei 8.884/94 tornou obrigatória a notificação ao SBDC de operações entre empresas que poderiam “limitar ou de qualquer forma
prejudicar a livre concorrência”. Quando Gesner de Oliveira estavaà frente do Conselho, ainda começavam a se difundir a importância
e as competências do órgão antitruste no Brasil. Nesse período, uma
prática adotada foi o envio de “cartas-alerta” comunicando às empresas que dada operação já consumada deveria ser notificada ao
Cade. Gesner de Oliveira relembra que verificava pela imprensa aocorrência desses atos de concentração. “A medida tinha um caráter
preventivo, e não o de simplesmente multar as empresas por descumprirem a lei. O efeito foi bem positivo, pois naquela época não havia
a cultura de notificar os atos de concentração. O Cade tentava criar
essa cultura, com um papel preventivo e educativo”.

60

ampliação do número de cargos técnicos e ficou responsável por instruira análise concorrencial dos atos deconcentração e por investigar infrações à ordem econômica. Em 1º dejaneiro de 1995, a Medida Provisória 813 criou a Secretaria de Acompanhamento Econômico – Seae do
Ministério da Fazenda, responsável
por dar assistência e pareceres econômicos nos casos a serem julgados
pelo Cade. Em conjunto, o Cade, a
SDE e Seae compunham o Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC.
Em 1996, o colegiado do Cadefoi praticamente todo alterado, com
novos conselheiros e um novo presidente, Gesner de Oliveira, cujagestão se encerrou no ano 2000.
Durante esse período, o Cade aprimorou procedimentos institucionais

internos importantes que ritualizaram o trabalho do Conselho, alguns
dos quais permanecem até os dias
atuais. Além disso, a nova configuração contribuiu para a construção
de uma cultura da defesa da concorrência no país.
As sessões de julgamento do
Cade passaram a ser contabilizadas e uma prática iniciada nesse
período, a realização do semináriointerno, se mantém até hoje. Tratase de uma reunião, realizada na
véspera da sessão pública de julgamentos, na qual os conselheiros
se encontram para discutir pontos
de vista, ideias, experiências e trocar informações gerais sobre os temas que envolvem os casos a serem julgados.
Naquele final dos anos 1990,
quando a prática se estabeleceu, oCade ainda carecia de instrumentos
materiais, como apoio para pesquisas de jurisprudência, e os seminários internos serviam para prover os
conselheiros de melhores condições
e respaldo técnico para realização
de suas análises e conclusões.
Outra
medidanecessária
para o órgão se firmar como uma
autoridade independente naquele
momento era a instalação em uma
sede própria para o seu funcionamento regular. Até então, o Conselho ocupava parte de um andar no
prédio anexo ao Ministério da Justiça. No ano 2000, após uma reforma
realizada com o pouco de recursos
disponíveis, o Cade instalou-se no
Setor Comercial Norte, em um prédio no qual havia funcionado a antiga Empresa Brasileira de Comunicação, a Radiobrás.
61

Durante o período de consolidação institucional, ainda havia desconhecimento sobre a importância
da concorrência para a economia
brasileira. Permanecia certa desconfiança de que pudesse ocorrer uma
eventual volta dos congelamentos etabelamentos de preços a qualquer
momento. Cláudio Considera, titularda Seae entre 1999 e 2002, relembra
que uma das suas primeiras tarefasno cargo foi garantir à sociedade e,em particular, ao empresariado, queo controle de preços adotado em
vários planos de estabilização anteriores não seria retomado. Difundir amissão institucional do SBDC passava também por ampliar a participação em eventos internacionais e62

dialogar com vários atores da comunidade antitruste.
Nesse sentido, uma das iniciativas de divulgação da cultura da concorrência no Brasil foi o Programade Intercâmbio do Cade, o PinCade,criado em 1999 e realizado até hoje.
Por meio do programa, estudantes
de graduação e pós-graduação passam um tempo em contato com a teoria e a prática jurídicas relacionadas
à defesa da concorrência por meiode aulas, participação em debates,
acompanhamento de sessões plenárias do Cade e contato com outrosórgãos integrantes do SBDC.
Os “pincadistas” têm a oportunidade de conhecer o cotidianoda instituição e participam de uma
série de atividades, como palestras
de especialistas, pesquisas econômicas e jurídicas, estudos e análises

Isaac Amorim/ACS/MJ

Difusão da cultura daconcorrência

Sede do Cade de 2000 a 2012, no Setor Comercial Norte

63

64

Muitos participantes do PinCade retornam ao SBDC, seja como
técnicos, seja em cargos como procurador-geral, conselheiros, superintendente-geral e, inclusive, presidente. Esse fato demonstra a efetividade do programa de intercâmbio
no fomento do interesse pela defesa
da concorrência no Brasil.

Área técnica
No início dos anos 2000, quando assumiu a presidência JoãoGrandino Rodas – no cargo até 2004–, o Cade passou perto de perder
todos os poucos profissionais técnicos de que dispunha à época. O
quadro de pessoal era formado por
servidores públicos emprestadosde outros órgãos e aqueles nomeados para cargos comissionados do

Alexandre Santos/Asscom/Cadede casos, elaboração de notas técnicas e relatórios processuais, alémde outras atividades correlatas. O
PinCade é uma forma de divulgação da cultura da concorrência,
pois permite a promoção da cooperação científica e acadêmica, alémde contribuir para o fortalecimento
institucional do Cade, estimulando a
realização de estudos e a participação da sociedade.
Lúcia Helena Salgado, integrante do Conselho nessa época, destacaque o intercâmbio do Cade com asuniversidades funcionou não só comouma medida agregadora de qualidade e técnica às análises, por meio doconvívio com estudos e visões acadêmicas do ainda recente direito concorrencial no Brasil, mas foi também
uma forma de estimular o interesse daacademia pelo tema no país.

Participantes do 33º PinCade no plenário da autarquia, em janeiro de 2013

65

Grupo-Direção e Assessoramento
Superiores – DAS de níveis 1 e 2 (aestrutura do serviço público do Poder Executivo prevê níveis de DAS
de 1 a 6).
O Ministério do Planejamento
autorizou a realização de um concurso público para contratação deservidores temporários pelo Cade,com a justificativa de que se tratava
de uma excepcionalidade e de especial interesse público. Os contratos nessa modalidade valiam por até
dois anos.
No entanto, a realização do
concurso foi questionada no Supremo Tribunal Federal – STF por meiode uma Ação Direta de Inconstitucionalidade – Adin, em novembrode 2003, e o certame acabou suspenso por força de liminar. A alegação era a de que funcionários
66

temporários não poderiam trabalhar
com processos em atividades fim.
Quando Elizabeth Farina assumiu apresidência do Conselho em substituição a Grandino Rodas, o desafio
prioritário era resolver a questão do
concurso no Supremo.
“Chamei a então procuradorageral do Cade, Maria Paula Dallari
Bucci, e decidimos ir ao STF conversar sobre a Adin e a urgência de
os aprovados no concurso tomarem posse. Levamos os argumentos econômicos e jurídicos e fomosrecebidas pelo então presidente da
Corte, Nelson Jobim”, relata a expresidente, que ficou no cargo de2004 a 2008.
O documento com esses argumentos foi entregue ao presidente
da Suprema Corte, aos outros dez
ministros e também à Advocacia-

Geral da União – AGU, que fez a sustentação oral a favor da derrubada
da liminar, o que acabou ocorrendo.
Mais tarde, o STF reconheceu a urgência de o Cade realizar a seleção
para contratação temporária.
O episódio ajudou a instituir noórgão a rotina de produção de números estatísticos atualizados sobreo desempenho do Cade e foi criado então o Cade em Números, uma
análise periódica publicada no sítio
eletrônico da instituição até hoje.
A partir daí, todos os interessados
passaram a ter condições de avaliaro desempenho do Conselho.
Após a vitória no STF e a realização do concurso, os esforços foram centrados no treinamento dos
aprovados, mas o orçamento era
restrito. A solução encontrada foi aescolha da Escola de Administração

Transparência
Em meados dos anos 2000, as reuniões de julgamentos doCade, que já eram públicas, ganharam ainda mais transparência,
ao serem também transmitidas ao vivo, via internet, em áudio. Foi
uma ação inédita entre as agências reguladoras no país. A primeiratransmissão foi a da 338ª Sessão Ordinária de Julgamento, realizada em 19 de janeiro de 2005, e até hoje os julgamentos do Cadepodem ser acompanhados em tempo real pelo site da autarquia na
internet. Na época, a presidente Farina destacou a iniciativa comouma das maiores “inovações” no Conselho. “Qualquer pessoa, em
qualquer lugar, pode acompanhar todos os debates. Isso aumenta
a transparência porque expõe os pontos importantes das discussões, sejam econômicos, sejam jurídicos”.

67Fazendária – Esaf, do Ministério daFazenda, que conta com tradição na
formação de quadros para o Executivo Federal.
Nos anos seguintes, novas negociações com o Ministério do Planejamento viabilizaram a posse de25 gestores governamentais na autarquia, após uma seleção para acarreira de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental –a mesma que ocupará gradualmente 200 novos cargos criados para o
SBDC pela Lei 12.529/11.
Como ocorre em outras instituições, um quadro estável de servidores deu ao Cade a garantia decontinuidade na análise dos processos, ainda que ocorram trocas dedirigentes e assessores. “Em 2006,
parte dos conselheiros teve os mandatos encerrados e nem por isso o68órgão parou. Os processos continuaram a tramitar nas fases preliminares às da finalização do voto porquehavia pessoal com memória do trabalho que podia dar continuidade”,
diz Elizabeth Farina.

CAPÍTULO 3

69

70

Fusões em destaque

A legislação anterior à Lei
8.884/94 já previa que o Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC analisaria fusões, aquisições e associações empresariais,
os chamados atos de concentração. No entanto, foi o novo marco
legal de 1994 que estabeleceu um
filtro objetivo, tornando obrigatória
a notificação ao sistema de operações que envolvessem empre-

sas ou grupos empresariais com
faturamento igual ou superior a R$
400 milhões ou que resultassem em
uma concentração de mercado de
20% ou mais.
Com isso, a partir de 1994 até
o início dos anos 2000, houve a consolidação institucional do SBDC,
especialmente por causa da maior
publicidade que ganharam as decisões do Conselho. Seus julgamen71

tos atraíam a atenção da imprensa
e os três órgãos que compunham osistema – o Cade, a SDE e a Seae
– começaram a ficar conhecidos do
grande público. A sociedade brasileira em geral passou a reconhecer a importância desses órgãos e,particularmente, o empresariado começou a aceitar a realidade de que
existia uma obrigação legal de submeter atos de concentração ao crivo
do Conselho.
Esse momento histórico foi
marcado por um intenso movimento mundial de reorganizações societárias no setor privado, além das
privatizações de grandes empresas
estatais brasileiras. Em meio a toda
a agitação no cenário das fusões e
associações empresariais, o Brasil
aprendia a viver sem os mecanismos de controle de preços e a con72

viver com um Estado regulador das
atividades empresariais.
Nessa época, um caso rumoroso marcou a trajetória da política deconcorrência no Brasil. Em fevereirode 1994, a Siderúrgica Laisa S/A –subsidiária do Grupo Gerdau – adquiriu a Siderúrgica Pains, localizada no
município de Divinópolis/MG, e que
era então controlada pela alemã Korf
GmbH. Um ano depois, em março de
1995, ao julgar o caso (Ato de Concentração 16/1994), o Cade determinou que o negócio fosse desfeito. A
maioria dos conselheiros considerou
que a fusão elevaria a concentração
no mercado de aços planos de 48%
para 53% em favor da Gerdau, o que
colocaria em risco a concorrência
nesse setor. Esse foi o primeiro caso
vetado integralmente pelo Cade, após
a entrada em vigor da Lei 8.884/94.

“O desdobramento dessa decisão foi inusitado”, classifica Ruy Coutinho, presidente do Conselho quando se iniciou essa análise. Após ojulgamento, a Gerdau entrou com um
pedido de reapreciação no próprio
Conselho. Em outubro de 1995, oplenário, por maioria, rejeitou os argumentos para rever sua decisão emanteve o veto total à operação. A
Gerdau recorreu então ao ministro
da Justiça à época, Nelson Jobim,
apresentando um recurso hierárquico para anular a decisão. Apesarde o artigo 50 da Lei 8.884/94 dispor que “as decisões do Cade nãocomportam revisão no âmbito do
Poder Executivo”, o então ministro
acatou o recurso e solicitou todos
os autos do processo ao Cade, suspendendo a obrigação do cumprimento da decisão.

“Seguiu-se uma enorme repercussão na imprensa diante dadecisão do ministro, acompanhada
de duras críticas de advogados e
empresários à atuação do Cade”,
completa Coutinho. O economista Mário Henrique Simonsen, por
exemplo, publicou na Revista Exame, em fevereiro de 1996, um artigo intitulado “O Cade atrapalha”,
no qual fazia duras críticas à Lei
8.884/94, acusando-a de já ter nascido ultrapassada. Seu argumento
era que, em um cenário de economia globalizada, seria impossível a
qualquer empresa impor preços ou
condições de mercado, mesmo que
fosse monopolista em um setor, por
causa da competição dos produtos
importados.
Na esfera política, chegou a
ser criado um grupo interministerial73

composto por representantes dos
ministérios da Justiça, da Fazenda,
do Planejamento e da Indústria e Comércio. O objetivo era estudar alterações na legislação – que poderiam
ser feitas por meio de uma medida
provisória – com o intuito de reduzir
os poderes do Cade, em particular,
sobre operações de fusão e aquisição, que seriam transferidos para a
SDE, órgão diretamente ligado ao Ministério da Justiça.
Após dois anos, o recurso apresentado pela Gerdau foi encaminhado para análise do Cade, que estava
com o plenário quase todo renovado devido ao final dos mandatos decinco integrantes, entre eles o presidente da autarquia. O Conselho decidiu voltar a julgar a fusão e o caso
foi aprovado, desde que atendidas
as restrições impostas pelo Cade,74

por meio de um Termo de Compromisso de Desempenho – TCD, para
afastar os riscos concorrenciais que
a operação envolvia.
O TCD, mecanismo previsto
na Lei 8.884/94, é um acordo firmado entre o Cade e as partes comocondição para que o negócio seja
aprovado, caso seja necessária aaplicação de restrições concorrenciais. O termo estabelece metas
qualitativas e/ou quantitativas para
afastar os riscos à concorrência detectados na análise do caso. No TCD
também são estipulados prazos parao cumprimento das obrigações, quesão monitoradas pela autoridade antitruste. Na Lei 12.529/11, esse tipo
de restrição é feita por meio de um
Acordo em Controle de Concentrações – ACC.

Reconhecimento dasociedadeA Lei 8.884/94 deu ao SBDC
maior visibilidade e melhores condições para a gestão da política dedefesa da concorrência. Os segmentos empresariais tornaram-se
mais atentos à necessidade legal desubmeter certas operações à análise
antitruste. Mais tarde, no ano 2000,
alterações na legislação permitirama realização de buscas e apreensões, a celebração de acordos deleniência, além da possibilidade decelebração de compromissos decessação com as empresas investigadas por práticas anticoncorrenciais – assunto abordado em detalhe
no Capítulo 4. No entanto, para os
especialistas, a lei concorrencial de1994 deu especial ênfase à eficiên-cia econômica e reforçou as competências do SBDC no tocante ao controle de atos de concentração.
Sob a vigência da Lei 8.884/94,
o Cade prosseguia suas análises,
inclusive com a imposição de vetos
totais a operações. Foi o que ocorreu no caso da tentativa de criação
de uma joint venture entre duas empresas fabricantes de materiais paraconstrução, como telhas e caixasd´água, a Brasilit S/A e a Eternit S/A(ver box na pág. 77).
Nos últimos anos da década
de 1990, foram numerosas as operações de fusões e aquisições em
todo o mundo, e muitas tiveram depassar pelo crivo dos órgãos brasileiros de defesa da concorrência,
pois tinham o potencial de afetar omercado doméstico. Um dos processos emblemáticos julgados pelo75

Cade nesse período foi a compra
da empresa nacional de creme dental Kolynos pela concorrente norteamericana Colgate. A aquisição da
Kolynos do Brasil pela americana
Colgate-Palmolive Company decorreu da compra, realizada no exterior
por meio de processo privado de leilão, de parte dos negócios mundiaisde saúde bucal da American Home
Products Corporation – AHP pela
Colgate. Entre os negócios da AHP
estava a Kolynos, no Brasil.
Um dos principais desafios do
Cade para julgar esse caso foi quea Colgate, tendo firmado o negócio,assumiu quase imediatamente a fábrica da Kolynos. Isso ocorria por
causa das interpretações sobre a
Lei 8.884/94, que previa até 15 dias,
contados da realização dos atos deconcentração, para que fossem noti76

ficados ao órgão antitruste. A inexperiência no uso, à época, dos instrumentos jurídicos que poderiam impedir a consumação total da operação
até que o Cade concluísse a análise
sobre o impacto concorrencial do negócio acabava limitando a atuação
do Conselho.
Ao julgar o Ato de Concentração 27/1995, em setembro de 1996,
o Cade decidiu por aprovar a fusão
entre Colgate e Kolynos com restrições, impondo à nova empresa, pormeio de um Termo de Compromissode Desempenho – TCD, a suspensão por quatro anos da utilização
da marca Kolynos para fabricação
e comercialização de creme dental no Brasil. O objetivo era garantir
condições para a entrada de novos
competidores no mercado de cremedental no país. As análises oficiais

Em novembro de 1994, ao julgar o Ato de Concentração 6/94, o plenário do Conselho rejeitou totalmente a criação da empresa Eterbrás Sul Ltda., que
nasceria da associação entre Brasilit e Eternit. O Cadeentendeu que a união das empresas afetaria todo oterritório nacional, restringindo ainda mais a oferta
de matérias-primas como o amianto para os demais
concorrentes naquele mercado, já considerado bastante concentrado. De acordo com as informações
de que dispunha o Cade naquele momento, indiretamente, as duas empresas controlavam a exploração
dos produtos de fibrocimento – nome genérico de um
material de construção feito de pasta de cimento reforçada por fios ou filamentos de origem natural ou
sintética. A concentração que surgiria nesse mercado, caso a operação se realizasse, seria superior a50%, segundo os pareceres técnicos da SDE, Seaee da Procuradoria do Cade. Em consequência, o ato
de concentração não foi autorizado.

Acervo Cade

Brasilit/EternitEdição de O Globo de 26 de novembro de 1994 noticia veto do Cade à fusão entre Brasilit e Eternit

77AmbevA criação da Ambev – American Beverage Company
ou Companhia de Bebidas das Américas –, por meio do
Ato de Concentração 08012.005846/1999-12, tornou-se
um dos mais conhecidos julgamentos já realizados peloCade. A empresa resultou da união entre a Companhia Antarctica Paulista e a Cervejaria Brahma, em julho de 1999,
e foi apresentada como uma fusão entre iguais destinada
a aumentar a competitividade, ganhar escala para crescer
e internacionalizar-se. Até a aprovação final pelo SBDC,
em 30 de março de 2001, ocorreram várias discussões
e passaram-se 273 dias. A união das duas empresas erapolêmica, já que pouco antes dessa fusão a Brahma havia adquirido a Skol. Juntas, as marcas dominavam 90%

78

do mercado brasileiro de cervejas. Os pareceres da Seaee da SDE eram contrários à aprovação incondicional do
negócio. A Seae propôs a venda da Skol como condição
para que o negócio fosse aprovado. A SDE sugeriu que anova companhia se desfizesse de uma das três marcas.
O colegiado do Cade aprovou o negócio, com algumasexigências. Entre as restrições impostas, estava a obrigação de a Ambev vender a marca de cerveja Bavária
e cinco de suas fábricas, a fim de oferecer infraestrutura
operacional e logística à empresa compradora para queela se fixasse no mercado, com o propósito de preservar a
concorrência no segmento cervejeiro. A marca Bavária foientão adquirida pela empresa canadense Molson.

apontaram concentração de 77% do
mercado, já que as duas principais
marcas do produto ficariam em poder de um único grupo econômico.
O Cade concluiu que a marca de um
creme dental e os investimentos em
propaganda e em promoção eramuma forte barreira à entrada de novos competidores nesse mercado.
Daí a avaliação de que se uma dasduas marcas líderes no Brasil fosse
suspensa, haveria um espaço paraque outro competidor de peso pudesse se estabelecer.
Os julgamentos de atos de concentração continuaram destacando aatuação do Conselho nesse período.
Uma decisão marcante foi a que resultou na criação da Ambev, a partir
da fusão entre as cervejarias Brahma
e Antarctica (ver box na pág. 78).

Garantia da reversibilidade
da operação
As limitações inerentes à análise de atos de concentração posterior
à realização das operações, comoacontecia no Brasil à época, começaram a ser minimizadas a partir de 2002,
com o uso das medidas cautelares.
Por meio delas, o Cade exigia a preservação das estruturas dos negócios
envolvidos em atos de concentração
até a conclusão do julgamento. Em algumas situações, a medida tomava aforma de um Acordo de Preservação
de Reversibilidade da Operação –Apro, no qual, por meio de consenso
entre o conselheiro relator e as partes,
era possível manter as condições demercado anteriores à concentração eprevenir mudanças irreversíveis ou de79

80

e ainda hoje está em debate no Poder Judiciário (ver box na pág. 82).
Outra grande operação seguida de um Apro logo após ser anunciada foi uma possível união entre
as duas maiores companhias aéreas do país, TAM e Varig. A associação entre elas (Ato de Concentração
08012.001291/2003-87) foi firmada
em meio a uma crise econômica nosetor de transporte aéreo, com o objetivo inicial de constituir uma terceira
empresa de capital aberto, compartilhada pelos sócios, e que permitiria osaneamento operacional e administrativo das duas companhias. O negócio
acabou não se concretizando, mas
ao ser anunciada a intenção, TAM e
Varig iniciaram operações de compartilhamento de voos – codeshare –, oque foi acompanhado de perto pelo
Cade por meio de um Apro.

Isaac Amorim/ACS/MJ

difícil reparação antes do julgamento
do mérito da operação pelo plenário
do Cade.
Assim, as empresas concordavam em não incorporar ou integrar atividades; manter lojas e fábricas em funcionamento; preservar a força de trabalho; não extinguir marcas ou produtos; egarantir os investimentos, eventuais planos de pesquisas ou de marketing, atéque fosse concluída a análise do ato deconcentração. Os Apros previam ainda
multas em casos de eventuais descumprimentos pelas partes.
Vários Apros foram assinados
pelo Cade, como em 2002, no caso
da aquisição da fábrica de chocolates Garoto pela concorrente suíça
Nestlé, um dos mais discutidos na
história da defesa da concorrência
no Brasil. A operação foi vetada totalmente pelo plenário do Conselho

Julgamento do caso Nestlé e Garoto pelo Cade, em 2004

81

Nestlé/Garoto
A compra da Garoto, localizada na cidade de Vila Velha, no Espírito Santo, pela multinacional Nestlé, anunciada em fevereiro de 2002,
acabou totalmente rejeitada pelo plenário do Cade em fevereiro de2004, no julgamento do Ato de Concentração 08012.001697/2002. A
operação foi vetada porque o Cade entendeu que o negócio tinha um
alto potencial lesivo à concorrência, pois resultaria em uma concentração de mais de 58% do mercado de chocolates em poder da Nestlé. Antes do julgamento, a empresa suíça assinou com o Cade um
Apro, comprometendo-se a funcionar de maneira independente das
estruturas da Garoto e a não tomar decisões que poderiam ser irreversíveis. Mesmo ciente da possibilidade de a operação ser totalmente
rejeitada, a empresa suíça ficou inconformada com o veto e ainda
tentou reverter a posição do Cade no próprio Conselho, ao apresentar
uma proposta de se desfazer de parte dos ativos da Garoto. Isso, navisão da empresa, deveria ser encarado como fato novo ao processo,única forma prevista na lei de o Conselho rever a decisão inicial. A
proposta foi novamente rejeitada pelo Cade, dando início à discussão
do caso na Justiça, que perdura até hoje.

82

Como a atuação conjunta decompanhias daquele porte poderia
ter impactos sobre a concorrência
no setor, o acordo para garantir a reversibilidade da operação e a competitividade no mercado foi firmado
no mês seguinte à notificação do
ato de concentração. Pelo Apro, as
duas empresas deveriam permanecer funcionando de forma separada,
estabelecendo tarifas, frequênciasde voos, programas de milhagem edemais condições comerciais de forma individual e autônoma.
A pedido do Cade, em 2004, a
Seae fez uma ampla análise do funcionamento do codeshare e de seus
reflexos concorrenciais no setor aéreo, tendo concluído que a associação era prejudicial ao mercado doméstico. Desse modo, recomendou
seu encerramento. No início de 2005,

Oi/BrT
Em maio de 2008 foi notificada ao Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência a compra da empresa detelefonia Brasil Telecom pelo Grupo Oi (Ato de Concentração 08012.005789/2008-23). Em dezembro daquele
mesmo ano, um Apro foi assinado com as empresas paragarantir, até que o Cade decidisse sobre a operação, a
independência das políticas comerciais e de marketing,das diretorias e da contabilidade, particularmente na áreade provedores de acesso à internet. Na mesma época, aAgência Nacional de Telecomunicações – Anatel, órgão
regulador do setor, também definiu condições para conceder a anuência prévia ao negócio. Em outubro de 2010,o plenário do Cade, por unanimidade, aprovou a compra
mediante a assinatura de um Termo de Compromisso de
Desempenho – TCD, que previu a instituição de um sistema transparente de venda no atacado pela Oi/BrT. Comocobriam boa parte do território brasileiro, Oi e Brasil Telecom vendiam, em determinadas regiões do país, acesso

a suas infraestruturas para empresas concorrentes. O objetivo do TCD era permitir que as empresas demandantes
pudessem saber sobre prazo estimado, setor em que o pedido se encontrava, e justificativa, caso houvesse recusa
ou impossibilidade técnica ou legal de atender ao pedido.
Tais informações também permitiriam ao órgão de defesa
da concorrência monitorar as venda da Oi/BrT no mercado de atacado de telecomunicações, e eliminar eventual
conduta discriminatória. Com base nesses dados, o Cadeacabaria ainda por colaborar com o aprimoramento dos
serviços, já que tais informações seriam repassadas à
Anatel para que o órgão regulador pudesse avaliar, também, onde havia a necessidade de investimentos específicos, impedindo que as empresas deixassem de investirna rede e prejudicassem seus concorrentes. O TCD previu
multas às empresas em caso de descumprimento, inclusive por atrasos na entrega dos relatórios e por prestação
de informações erradas.

83

Caso Ipiranga
Em dois momentos distintos de 2008, o plenário do
Cade analisou a venda dos ativos do Grupo Ipiranga parao consórcio formado pelas empresas Brasken, Petrobrás
e Ultrapar e que envolveram os segmentos de refino depetróleo (AC 08012.002818/2007-14), petroquímica (AC08012.002813/2007-91 e AC 08012.014599/2007-16) e
distribuição de combustíveis (AC 08012002816/2007-25).
Em julho, o plenário aprovou a parte do negócio que envolvia as áreas de refino e petroquímica, com restrição. As
empresas deveriam limitar a cláusula que previa que osantigos sócios da Ipiranga não poderiam voltar ao mercado por cinco anos apenas às regiões onde o Grupo Ipiranga atuava antes das operações. Em dezembro de 2008, oplenário do Cade retomou o julgamento do negócio, dessa
vez no setor de distribuição de combustíveis. A aprovação foi condicionada à assinatura de um Termo de Com-84

promisso de Desempenho – TCD. Entre as obrigações
impostas pelo TCD, estava a garantia a donos de postos
Ipiranga de 21 municípios das regiões Norte, Nordeste eCentro-Oeste da possibilidade de trocarem a marca por
outras bandeiras até 2012, sem ter de pagar multa rescisória à Petrobrás, que passou a controlar a distribuição
de combustíveis da Ipiranga nessas regiões. Outro ponto
envolveu a compra da distribuidora de asfalto da Ipiranga, a Iasa, pela Petrobrás, também aprovada, mas com adeterminação à estatal de que concedesse às demais distribuidoras de asfalto as mesmas condições garantidas à
Iasa e à BR. A Petrobrás ainda teve de vender a estruturade estocagem adquirida da Ipiranga no Distrito Federal earrendar parte da capacidade de estocagem da empresa
no Mato Grosso e no Mato Grosso do Sul. As restrições
tiveram por objetivo diminuir a concentração, superior em
alguns casos a 50%, em poder da Petrobrás após a aquisição dos ativos da Ipiranga.

o Conselho determinou o fim do compartilhamento de voos, já que as empresas haviam declarado que nãotinham mais a intenção de se unir e,
dessa forma, não fazia sentido manter o codeshare.
Outro caso precedido da assinatura de um Apro ocorreu em 2008 naárea de telecomunicações, quando o
Grupo Oi comprou o controle acionário da operadora de telefonia Brasil
Telecom. Por unanimidade, o plenário aprovou o negócio condicionado
às restrições definidas em um Termode Compromisso de Desempenho –TCD (ver box na pág. 83).
Em uma das maiores e mais complexas operações já realizadas no
Brasil nas áreas de petróleo, combustíveis e petroquímica, o Cade analisou,
em 2008, a venda de ativos do Grupo
Ipiranga para um consórcio formado

por Petrobrás, Ultrapar e Brasken.
Nesse caso, também a utilização demedida cautelar, mais tarde transformada em Apro, foi um instrumento
fundamental para que a decisão do
Cade pudesse ser efetiva, já que aanálise dos atos de concentração sedava após as operações serem firmadas (ver box na pág. 84).

85

CAPÍTULO 4

87

88

Repressão a condutas 			
anticompetitivas
No campo da prevenção e repressão às condutas anticompetitivas, a Lei 8.884/94 foi fundamental
para o desenvolvimento da política
de defesa da concorrência. Quando
essa norma entrou em vigor, a cultura
empresarial brasileira ainda era fortemente marcada pelos mecanismosde controle de preços, e a presençado Estado como ator principal era solicitada por vários setores. O episódio em que usinas siderúrgicas foram

condenadas por formação de cartel
em 1999 retrata bem esse cenário, já
que a denúncia contra as empresas
partiu da Secretaria de Acompanhamento Econômico – Seae do Ministério da Fazenda, após ter sido alertada pelos próprios empresários deque haveria um reajuste de preços
dos produtos (ver box na pág. 90).
A partir do ano 2000 começaram a ser dados passos importantes
para o aprimoramento do combate
89Cartel do Aço
No primeiro caso de condenação de empresas pelo Cade por formação de cartel, em 1999, a denúncia contra as empresas foi feita pela Seaeem 1997. Tudo começou em fins de julho de 1996 quando dirigentes do
Instituto Brasileiro de Siderurgia – IBS e de indústrias produtoras de aço
foram a Brasília comunicar à Seae a intenção de reajustar o preço do
aço no percentual uniforme de 8%, a partir de agosto daquele ano. Apósa reunião, a Seae alertou as usinas siderúrgicas de que essa ação conjunta poderia ser enquadrada em crime contra ordem econômica. Seaee SDE conseguiram provas de que realmente tinha havido o reajuste em
percentual idêntico, como tabelas de preços apresentadas aos clientes.
No julgamento do Processo Administrativo 08000.015337/1997-48, que
ficou conhecido como Cartel do Aço, o Cade condenou a Usiminas –Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais; a CSN – Companhia Siderúrgica
Nacional; e a Cosipa – Companhia Siderúrgica Paulista. O plenário impôs multa equivalente a 1% do faturamento bruto de cada empresa. Em
valores da época, a CSN foi multada em R$ 22,1 milhões, a Usiminas,
em R$ 16,1 milhões e a Cosipa, em R$ 13,1 milhões. Depois de tramitar no Judiciário, a condenação imposta pelo Cade foi confirmada pelo
Tribunal Regional Federal da 1ª Região em 2010. As empresas apresentaram novos recursos e o caso ainda aguarda decisão final da Justiça.
90

a cartéis e outras condutas prejudiciais à livre concorrência. Alterações
significativas na Lei 8.884/94 foram
feitas naquele ano, inicialmente pormeio da Medida Provisória 2.055-4,
que mais tarde foi convertida na Lei
10.149/2000. Com as mudanças no
texto legal, o Sistema Brasileiro deDefesa da Concorrência – SBDC
ganhou dois novos e fundamentais
instrumentos de investigação: a possibilidade de realizar buscas e apreensões e a autoridade para instituirum programa de leniência.
Na linha do que vinha sendo feito por autoridades antitruste em todo
o mundo, o Brasil transformou o combate a cartéis em prioridade e passou
a lançar mão de algumas das maisavançadas ferramentas investigativas.
No início dos anos 2000, eramcomuns manchetes de jornais e de re-vistas como “Vamos desmontar os cartéis”; “Secretário quer PF na cruzada
contra cartéis”; “Cadeia para os cartéis”; “Sistema será reestruturado para
combater cartéis”. As grandes fusões
e aquisições haviam tornado o SBDC
mais conhecido das empresas e dasociedade. Agora era o momento depriorizar o combate às condutas anticompetitivas, particularmente cartéis.

Foco em cartéis
O foco, a partir de 2003, foi aatuação repressiva aos cartéis. Essa
conduta anticompetitiva caracterizase pela existência de acordo explícito ou implícito entre concorrentes
de um setor econômico visando,
principalmente, à fixação de preçose à divisão de mercados. Por meiode ação coordenada entre empre-

sas que deveriam concorrer entre si,
elimina-se a competição e a livre flutuação de preços. É um crime contra
a ordem econômica e a mais grave
forma de lesão à concorrência. Prejudica os consumidores com a elevação de preços e a restrição da oferta,
compromete a inovação tecnológica
e impede a entrada de novos produtos e processos no mercado.
Na esfera administrativa, empresas condenadas pelo Cade por
prática de cartel estão sujeitas – deacordo com a Lei 12.529, de 30 denovembro de 2011 – ao pagamentode multas que podem variar entre
0,1% e 20% do faturamento bruto da
empresa, grupo ou conglomerado
obtido no ano anterior ao da instauração do processo administrativo, no
ramo de atividade em que se deu ainfração. No caso de condenação de91

Cartel da Areia
Em 2008, o Cade puniu com multa recorde o chamado Cartel daAreia. O Processo Administrativo 08012.000283/2006-66 envolvia
empresas atuantes na extração de areia na região de Porto Alegre/
RS. A Sociedade dos Mineradores do Rio Jacuí – SMARJA, a Sociedade Mineradora Arroio dos Ratos – SOMAR e a Aro Mineração fixaram o preço de seus serviços e combinaram respeitar a carteira declientes umas das outras. A multa chegou a 22,5% do faturamento das empresas. Além disso, o Cade puniu a empresa Comprove
Consultoria e Perícia Contábil Civil por ter auxiliado a formação decartel elaborando estudo para a paridade de preços entre as empresas. O caso marcou a primeira condenação pelo Cade de uma
empresa de consultoria que prestou seus serviços a um cartel.

92

pessoas físicas ou entidades associativas, as multas podem variar entre
R$ 50 mil e R$ 2 bilhões. Ainda administrativamente, condenados por
cartel podem também sofrer penas
acessórias, como ficar proibidos decontratar com instituições financeirasoficiais e de parcelar débitos fiscais,
bem como de participar de licitações
promovidas pela administração pública federal, estadual e municipal
por prazo não inferior a cinco anos.
Além disso, um cartel pode ser
punido criminalmente, sendo o Ministério Público o responsável pela proposição de uma ação penal à Justiça. A Lei 8.137, de 27 de dezembrode 1990, que define os crimes contra
a ordem econômica e tributária, prevê como punição para a prática decartel penas de reclusão de dois acinco anos e multa – conforme a re-Cartel dos Gases Industriais
Em setembro de 2010, o Cade multou em R$ 2,9 bilhões seis grandes empresas do ramo de gases hospitalares e industriais no julgamento do Processo Administrativo 08012.009888/2003-70. O grupo de empresas foi
punido por formação de cartel na venda desses produtos
e o plenário à época enfatizou os prejuízos do conluio paraa saúde pública e a indústria, setores que constituíam osclientes das companhias. O maior valor aplicado, R$ 2,2bilhões, coube à empresa White Martins. O restante foi dividido entre AGA, Air Liquide Brasil, Air Products Brasil,
Indústria Brasileira de Gases, Linde Gases e sete administradores. Além das penas pecuniárias, os conselheiros
recomendaram a proibição de parcelamento de qualquer
tributo federal devido pelos infratores e sugeriram o cancelamento de incentivos fiscais ou subsídios públicos aeles concedidos. Os condenados sofreram também açãocriminal na Justiça Federal. O caso começou a ser investigado pela SDE em 2003, quando obteve informações deque as acusadas agiam em conjunto para obter vantagem
no fornecimento de gases para hospitais e indústrias. Com
autorização judicial, foram realizadas interceptações telefônicas e buscas e apreensões nas sedes das empresas.
Para o Cade ficou comprovado que o cartel dividia osclientes entre os participantes e que havia, inclusive, um
documento escrito com os critérios para o fracionamento
do mercado. Também foram encontradas as “contas correntes”, arquivos em que eram registradas as parcelas decada empresa e o sistema de compensação do faturamento do esquema. O Cade concluiu que a ação concertada
visava a eliminar a concorrência entre as participantes.

93dação dada pela Lei 12.529/11.
Para intensificar a repressão
aos cartéis, o primeiro passo foi estabelecer um planejamento estratégico
com cinco pilares para a reestruturação total do SBDC: (i) transformara Secretaria de Direito Econômico –SDE do Ministério da Justiça em umaagência especializada no combate a
cartéis, utilizando os instrumentos investigativos capazes de produzir provas de tais crimes; (ii) focar a Seaena análise dos atos de concentração
e na promoção da chamada advocacia da concorrência, especialmente nos setores econômicos regulados pelo governo; (iii) reestruturar otrabalho da Procuradoria do Cadepara que as decisões do Conselho
se tornassem efetivas; (iv) melhorar
a qualidade técnica dos pareceres
e decisões utilizando, por exemplo,
94

metodologias modernas de análise
como a econometria; e, por fim, (v)modernizar a legislação brasileira
antitruste por meio de um projeto delei debatido com todas as esferas doPoder Executivo e com a sociedade.
Uma das primeiras ações, quenão precisou ser precedida de qualquer alteração legislativa, foi a determinação, por meio de portaria,
de que os atos de concentração depequena complexidade seriam analisados por meio de pareceres simplificados, concluídos em no máximo
15 dias. Assim, a partir de 2003, foi
implantado o chamado rito sumário,que contribuiu para otimizar o processo de análise da grande quantidade de atos de concentração, permitindo que a SDE pudesse se dedicar às ações de combate a cartéis.
Os titulares do Cade, da SDE e

da Seae concordaram que era preciso acabar com a sobreposição detrabalho que ocorria até então. Quando uma fusão ou aquisição era protocolada no SBDC, uma secretaria produzia um parecer técnico sobre o impacto do negócio e esse documento
era remetido para que a outra secretaria, praticamente, realizasse o mesmo trabalho. Portanto, a Seae passou
a centralizar a tarefa de analisar os
atos de concentração, enquanto a
SDE começou a focar a investigação
de cartéis e outras condutas anticompetitivas. Sem a retirada legal deatribuições, pois ambas as secretarias continuavam a emitir pareceres
enviados ao Cade, cada estrutura se
especializou em uma área da política
concorrencial, produzindo análises
mais detalhadas para subsidiar a decisão final do Conselho.

Buscas e apreensões
Com a separação mais clara
das tarefas, a meta de transformar
a SDE em uma unidade de combate a cartéis começou a sair do papel.
Passaram a ser utilizados com mais
frequência os instrumentos investigativos previstos na Lei 8.884/94, comobuscas e apreensões e celebração
de acordos de leniência. Como resultado dessas ações, o SBDC saiu deum cenário em que nenhum processo administrativo contra cartéis havia
sido instaurado, em 2002, para um
total de 14 investigações desse tipo
em 2009. Um caso se tornou simbólico e inaugurou a prática de realização de buscas e apreensões de provas em escritórios de empresas e desindicatos – o Cartel das Britas, comoficou conhecido (ver box na pág. 96).
95

Cartel das Britas
Desde 2002 a SDE investigava uma denúncia de suposto cartel envolvendo 21 empresas, que juntas eram responsáveis por 70% do mercado de pedra britada do Estado de São Paulo, e a entidade de classe que as representava, o Sindicato da Indústria de Mineração de Pedra Britada de São Paulo – Sindipedras (Processo Administrativo
08012.002127/2002-14). Brita é uma matéria-prima essencial
na construção civil e a manipulação de seus preços e condições de comercialização impõe prejuízos de milhões dereais à sociedade, na medida em que provoca elevação artificial de valores do produto e, consequentemente, o encarecimento de obras de infraestrutura ou residenciais. A estimativa é de que esse cartel tenha causado um prejuízo de,pelo menos, R$ 80 milhões somente entre 2000 e 2003. Paraobter provas que atestassem a existência do cartel, foi organizada uma operação de busca e apreensão, com autorização judicial. O alvo foi a sede do sindicato e o resultado foi acoleta de dezenas de documentos que deixavam claro que
representantes das empresas reuniam-se regularmente no
local para definir em conjunto suas estratégias de negócios.
96

Foram recolhidos papéis e computadores que registravam
os preços e as vendas diárias das britas por meio de programas de informática especialmente desenvolvidos paraisso. Havia evidências de realização de cursos ministrados
por uma consultoria contratada pelo sindicato para ensinar adividir clientes entre seus associados, fraudar licitações públicas, definir preços, enfim, “organizar o mercado”. Entre osmateriais apreendidos estavam cadernos com orientações
sobre o passo a passo do cartel, e apresentações em power
point que elencavam os valores a serem respeitados pelos
associados, tais como integridade, confiança, respeito e harmonia. Com provas materiais tão evidentes da ocorrência da
prática anticompetitiva, a SDE fez uma análise histórica dos
preços do produto e constatou uma queda forte na década
de 1990 e uma inversão a partir de 1999, justamente quando
se apontava a formação do conluio entre as empresas. Apósa conclusão das investigações, a SDE recomendou ao Cadea condenação do sindicato e de 18 empresas por formação
de cartel. O Conselho considerou as provas irrefutáveis eaplicou multas que variavam de 15% a 20% dos faturamentos. Alguns dos dirigentes das empresas tiveram também deresponder a processos criminais.

Nucom/PRF/RN

Funcionários do Cade e da Polícia Rodoviária Federal durante operação de busca e apreensão

97

Para a realização dessas operações,inaugurou-se uma parceria entre a
SDE, a Polícia Federal, a AdvocaciaGeral da União, o Ministério Público
Federal e o Judiciário.
Com a nova orientação de focar
o combate aos cartéis, os técnicosque integravam o corpo funcional daentão SDE passaram, da noite parao dia, a viver a rotina inesperada das
operações de busca e apreensão.
Foi algo inovador e que proporcionou o aprendizado e as condições
necessárias para robustecer a instrução dos processos administrativos. A
operação de busca e apreensão nocaso do Cartel das Britas também ésimbólica em relação à institucionalização das buscas – desde a seleção
e análise de documentos até comose portar durante a operação.
Os profissionais das forças-ta98

refa aprenderam com o tempo a seorganizar em equipes maiores para
ir a campo nas operações e, assim,
começar fazendo uma triagem inloco do necessário para a instrução
consistente de um caso. Outro aspecto que foi sendo aprimorado com
a experiência de várias operações
de busca foi a preparação individual dos técnicos para essas situações
– tanto dos técnicos da SDE quanto
dos agentes da PF que são destacados para uma operação e não conhecem previamente os detalhes do que
ocorrerá nem por quanto tempo terão
de ficar na empresa investigada.

Leniência
A segunda inovação nos métodos de trabalho a partir dos anos
2000 foram os acordos de leniência.

Tais acordos permitem que pessoas
físicas e jurídicas, em troca de confissão e colaboração na investigação
da prática denunciada, tenham extinção total ou parcial das penalidades
administrativas originalmente aplicáveis pela prática de cartel.
Em 2003, o então secretário de
Direito Econômico do Ministério da
Justiça, Daniel Goldberg, assinou oprimeiro acordo de leniência do paísem meio às investigações do chamado Cartel dos Vigilantes (ver box
na pág. 103).
Sobre esse procedimento pesava ainda certa desconfiança da comunidade jurídica brasileira, já que adelação premiada era algo mal visto,
pois alguns interpretavam como o Estado estimulando as traições. Havia,
inclusive, argumentos contrários àconstitucionalidade dos acordos deleniência. Era nesse contexto que se
tentava construir a percepção da importância de utilizar esse instrumentopara desbaratar cartéis, pois muitas
vezes a colaboração de um participante do conluio pode ser decisiva
para que seja comprovado o ilícito.
O sucesso do Programa de Leniência dependeria ainda da participação
do Ministério Público. Como o órgão
tem competência para processar um
participante de cartel, no caso de um
acordo com previsão de imunidade
também teria de concordar em não
iniciar um processo criminal contra odelator do esquema.
Essa adesão aconteceu de forma natural quando o Ministério Público do Rio Grande do Sul – MP/RS
recebeu as primeiras denúncias daexistência de vários casos suspeitos
na capital do estado envolvendo em99

100

dos acordos foram celebrados com
partes envolvidas em cartéis que atuavam internacionalmente, em uma
demonstração de que o fenômeno
da globalização também ocorre nas
práticas criminosas e, para enfrentálas, as autoridades precisam dos instrumentos adequados.
Nos anos seguintes, com o fortalecimento da política de leniência, onúmero de acordos cresceu. Em apenas dois anos, no período de 2010 a
2012, foram assinadas 19 leniências.
“Assim como deixamos um
legado para que os membros do
SBDC continuassem a fortalecer aarquitetura do sistema antitruste no
Brasil [o projeto de lei que resultou,
anos depois, na Lei 12.529/11], só
pudemos desenvolver o sistema decombate aos cartéis porque nossos
antecessores criaram ferramentas e

Isaac Amorim/ACS/MJ

presas de vigilância privada e, entre
eles, a formação de um suposto cartel para prestação de serviços. Como
até então havia grande desconhecimento no Brasil sobre o que era exatamente um cartel, os procuradores
do MP/RS buscaram a ajuda da SDE,
que viu nesse caso a chance de assinar o primeiro acordo de leniência,
inaugurando uma prática hoje totalmente ativa no país.
A leniência se consolidou comoum efetivo instrumento de investigação
do SBDC. Tanto que, em 2008, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva editou
o decreto que estabeleceu o dia 8 deoutubro como o Dia Nacional do Combate a Cartéis, em referência à data em
que foi assinado, em 2003, o primeiro
acordo de leniência no Brasil.
Entre 2003 e 2009, a SDE firmou
14 acordos desse tipo. Cerca de 60%

O então presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, durante comemoração do Dia Nacional de Combate a Cartéis no Ministério da Justiça, em outubro de 2009101

propuseram alterações legislativas
que pudemos aperfeiçoar. Na minha
opinião, esse é o aspecto mais interessante da história do SBDC nosúltimos 20 anos. Cada secretário epresidente do Cade pode dizer, com
orgulho, que deixou aos seus sucessores um sistema um pouco melhor
do que aquele que encontrou”, avalia
o ex-secretário de Direito Econômico
Daniel Goldberg.
Atualmente, a SuperintendênciaGeral do Cade é a autoridade competente para negociar e assinar esse
tipo de acordo. Para entrar no Programa de Leniência, que continua ativo
e vigente na Lei 12.529/11, é necessário que a empresa ou pessoa física:· seja a primeira a se apresentar
à Superintendência-Geral em relação
à infração e confesse sua participação no ato ilícito;
102· coopere plenamente com as
investigações e a cooperação resultena identificação dos outros membros
do cartel e na obtenção de provas daconduta;· cesse completamente seu envolvimento na infração.
Além disso, a Superintendência-Geral não pode dispor de provas
suficientes para assegurar a condenação da empresa ou pessoa física
quando o acordo for celebrado.
O acordo de leniência garante imunidade administrativa total ou
parcial dependendo da ciência das
autoridades sobre a conduta anticompetitiva no momento em que oilícito for confessado. Se não há conhecimento, a imunidade administrativa será total. Se, por outro lado, jáhavia a ciência da conduta, mas não
existiam provas suficientes, a em-

Cartel dos Vigilantes
As investigações do Cartel dos Vigilantes (Processo
Administrativo 08012.001826/2003-10) começaram com
as denúncias feitas ao MP/RS por um funcionário e o proprietário de uma das empresas envolvidas. Como os procuradores temiam pela segurança dos denunciantes, a
SDE propôs a utilização do acordo de leniência, que foi
assinado tanto pela SDE quanto pelo MP/RS. Os relatos
e os documentos apresentados pelos beneficiários demonstraram a existência de acordos ilícitos entre as empresas para participar de licitações, principalmente asrealizadas pela Superintendência da Receita Federal do
Rio Grande do Sul e da Secretaria Municipal de Saúdede Porto Alegre. Foram apresentados testemunhos de empregados e documentos trocados entre os integrantes docartel. A partir daí, ocorreram interceptações telefônicas e
operações de busca e apreensão simultâneas em quatro
empresas e duas associações de classe. As provas apreendidas confirmaram a realização de reuniões semanais

para combinação das propostas que seriam entregues
nas concorrências e pregões públicos e apontaram que,pelo menos desde 1990, havia acertos entre as empresas.
As reuniões do grupo aconteciam na sede do Sindicato
das Empresas de Segurança e Vigilância do Rio Grande
do Sul – Sindesp/RS ou se revestiam de caráter informal,
como encontros em restaurantes e churrascos promovidos entre os associados. Com base nas provas obtidas,
o Cade condenou por formação de cartel 16 empresas,três associações comerciais e 18 pessoas físicas. Foramaplicadas multas de 15% sobre o faturamento bruto das
empresas em 2001, com acréscimo de 5% para aquelas
consideradas as líderes do cartel. Os responsáveis pelas
firmas também foram punidos com multas que variaramde 15% a 20% do que foi pago pelas pessoas jurídicas.
No total, as multas chegaram a mais de R$ 40 milhões.
Além disso, as empresas foram proibidas de participar deconcorrências públicas por cinco anos.

103presa ou pessoa física terá redução
da penalidade aplicável, a dependerda efetividade da sua cooperação eda sua postura colaborativa com as
autoridades que apuram o caso. Hátambém garantia de imunidade criminal dos dirigentes e administradoresda empresa beneficiária do acordo,
desde que eles assinem o acordo e
observem os requisitos antes listados.

Condutas unilaterais
O aprimoramento da política
de defesa da concorrência no Brasil
ao longo dos anos resultou em um
combate mais eficiente às condutas
anticompetitivas. E o eixo repressivo
do SBDC não se limita aos casos decondutas concertadas, como os cartéis. Também as chamadas condutas
104

unilaterais prejudiciais à economia ou
aos consumidores têm sido alvo depreocupação e repressão constantes.
As condutas anticompetitivas
unilaterais ocorrem quando uma empresa que detém posição dominanteem um mercado impõe estratégias
de negócio que visem a excluir concorrentes ou a criar barreiras à entrada de novos competidores.
É importante ressaltar que a posição dominante, isoladamente, ou
a simples adoção de certas estratégias, como contratos de exclusividade, não constituem atos ilícitos. É
preciso ficar claro que houve abusoda posição dominante. Por isso, a investigação de episódios dessa natureza é criteriosa e complexa.
Há três requisitos principais
para apurar a ocorrência de condutas unilaterais: avaliação do poderde mercado da empresa; verificação
dos efeitos da prática analisada naquele mercado, considerando, inclusive, o potencial da ação para gerar
dano à concorrência, ainda que nãotenha ocorrido; e análise das justificativas para que aquela conduta esteja ocorrendo.
Um dos mais notórios julgamentos de conduta unilateral realizado pelo Cade ocorreu em julho
de 2009, quando a fabricante decervejas Ambev, líder do mercado
brasileiro de cervejas, foi condenada ao pagamento de uma multa dequase R$ 353 milhões. O programade fidelidade denominado Tô Contigo, criado pela Ambev, oferecia descontos e bonificações aos pontos devenda em troca de exclusividade ou
de redução na comercialização deprodutos dos concorrentes. Os esta-

Tô contigo
A multa de R$ 352,6 milhões aplicada como punição à Ambev correspondeu a 2% do faturamento bruto da empresa em
2003, ano anterior à instauração do Processo Administrativo
08012.003805/2004-10. As empresas que optassem por participar
do Tô Contigo deveriam comprar exclusivamente cervejas da Ambev, ou no mínimo 90% do total das cervejas adquiridas deveriam
ser da marca. Em troca, os estabelecimentos participantes ganhavam descontos na aquisição dos produtos da Ambev e outros benefícios. O Cade entendeu que o programa induzia o fechamento demercado, pois restringia o acesso das cervejarias rivais aos pontos
de venda, como bares e restaurantes, gerando prejuízo à concorrência e aos consumidores. Segundo a SDE, a empresa chegava afiscalizar os freezers dos pontos de venda para checar se não havia
marcas concorrentes. Além da aplicação da multa, o Cade exigiu
que o programa fosse encerrado.

105

Globosat
Iniciado em 2001, o Processo Administrativo
08012.003048/2001-31 foi aberto após representação da
Associação Neo TV, em nome de operadoras de TV por
assinatura não vinculadas ao sistema Net, que acusava
a Globosat, programadora e distribuidora de canais paraTVs por assinatura, de práticas anticoncorrenciais e discriminatórias, ao se recusar a vender o acesso a seus canais
às concorrentes da Net. A Globosat é uma empresa controlada pela Globopar, que também controla a estrutura do
Grupo Globo. A Net, por outro lado, era uma empresa cujo
controle era compartilhado pela TV Globo. A estratégia da
Globosat de não vender seus canais, especialmente o deesportes – Sportv, a todas as operadoras do mercado foi
denunciada como uma restrição vertical porque fechava o106

mercado impedindo o acesso dos competidores a um insumo que eram os canais esportivos e os direitos de transmissão de vários campeonatos nacionais de futebol. Em
janeiro de 2006, a SDE recomendou ao Cade a condenação da Globosat. Naquele mesmo ano, o Conselho fechou
com a empresa um Termo de Compromisso de Cessação
– TCC, pelo qual a Globosat se comprometeu a uma sériede obrigações em troca da suspensão do processo administrativo. O TCC dividia-se em duas partes. Primeiro, atéo final de 2008, a Globosat comercializaria seus canais em
bases não-discriminatórias e, em um segundo momento, apartir de 2009, a Globosat não poderia mais fechar o acesso das operadoras de TV aos principais eventos e campeonatos esportivos por meio de contratos de exclusividade.

belecimentos comerciais poderiam
optar por participar ou não do programa, mas os que não aderissem,
deixariam de receber descontos ebrindes da Ambev. A conclusão do
Cade foi a de que essa prática, ao
ser adotada por uma empresa com
quase 70% de participação no mercado brasileiro de cervejas, limitava
o acesso de outros concorrentes aos
locais de venda, dificultando a entrada e o desenvolvimento de outras
cervejarias (ver box na pág. 105).
Outros exemplos relevantes deações unilaterais reprimidas pelo
Conselho ocorreram em meados dos
anos 2000. A estratégia de recusa devenda de canais de TV por assinatura por parte da Globosat, líder dosegmento de programação desse
mercado, foi analisada como conduta abusiva, e terminou com a as-

Cláusula de raio
Em setembro de 2007, no julgamento do Processo Administrativo
08012.006636/1997-43, o plenário do Cade condenou o Shopping Iguatemi, de São Paulo, por práticas prejudiciais à livre concorrência e determinou o fim da exigência de exclusividade dos lojistas. Os contratos
assinados pelo Iguatemi previam que, em um raio de 2,5 km ao redor do
shopping, os lojistas ou seus sócios não podiam instalar uma nova loja.
Por maioria, o Conselho considerou que o Iguatemi usou de sua posição
dominante para prejudicar os concorrentes, já que o mix de lojas é um
importante diferencial para competição entre os shoppings. A cláusula deraio, portanto, limitaria a concorrência em determinada área geográfica.
Além disso, o raio 2,5 km foi considerado muito grande, especialmente
por se localizar em uma região densa da cidade, a avenida Faria Lima.
O Iguatemi foi multado em 2% do faturamento em 1996, ano anterior ao
início do processo no Cade. Além disso, teve de alterar os contratos vigentes que previam a cláusula de raio e abster-se de incluir a regra em
contratos futuros. O Shopping Iguatemi recorreu à Justiça na tentativa deanular a determinação, e a disputa segue nos tribunais superiores.

107sinatura de um Termo de Compromisso de Cessação – TCC, por meio doqual a Globosat concordou em pôr
fim à prática investigada (ver box napág. 106). Mais um caso se verificou
no segmento de shopping centers,e resultou em condenação do Shopping Iguatemi pela conduta anticompetitiva de manter em seus contratos
com lojistas a chamada cláusula deraio (ver box na pág. 107).

Parcerias
A utilização dos instrumentos de investigação previstos na Lei
8.884/94, como as buscas e apreensões e os acordos de leniência, e amaior qualidade técnica das análises
de fusões e aquisições empresariais
levaram o SBDC a dar um salto dequalidade na sua missão de defen108

der a concorrência no Brasil. A partirde 2007, deu-se novo passo na estratégia de modernização do Sistemacom o aprimoramento dos métodosde trabalho e a difusão da cultura daconcorrência, focando especialmente a necessidade de combater a formação de cartéis.
As parcerias firmadas pelo
SBDC com o Ministério Público, a
Polícia Federal e a Advocacia-Geralda União foram fortalecidas. Adicionalmente, investiu-se em uma maior
aproximação dos órgãos administrativos com os membros do Poder
Judiciário. Também se promoveu aampliação do conhecimento público sobre o programa de combate a
cartéis, por meio de campanhas deconscientização e distribuição depublicações com linguagem simples
e acessível, em formato de cartilhas.

Imagens: Acervo Cade

Cartilhas lançadas pela SDE nos anos 2000: defesa da concorrência em linguagem simples e acessível

109

Alguns exemplos: “Combate a cartéis em sindicatos e associações”,“Combate a cartéis na revenda decombustíveis” e “Combate a cartéis
em licitações”.
O trabalho do SBDC direcionado à prevenção e repressão aos cartéis criou ramificações importantes
nos ministérios públicos estaduais. O
Ministério Público do Estado de São
Paulo – MP/SP, por exemplo, tornouse, em 2008, um dos primeiros a criar
uma unidade especializada em combate aos cartéis, o Grupo de Atuação
Especial de Repressão à Formação
de Cartéis, à Lavagem de Dinheiroe Recuperação de Ativos – Gedec.
Outros ministérios públicos estaduais seguiram o exemplo, destacando
divisões especiais anticartéis.
A semente da mobilização do
MP/SP contra esse tipo de conduta
110

anticompetitiva foi plantada por ocasião das investigações, em 2003, do
chamado Cartel das Britas, que marcou o início da utilização das buscas
e apreensões. O caso contou com aparticipação ativa do MP/SP desde oinício e resultou, em 2004, na primeira denúncia criminal contra empresas que atuavam em cartel no Brasil.
O episódio contribuiu para queo MP e os órgãos públicos em geralpassassem a conhecer mais sobre oque eram e como atuavam os cartéise, principalmente, quais os prejuízos
econômicos que causam ao desenvolvimento do país. O promotor deJustiça Marcelo Mendroni lembra
que entrou no caso do Cartel das Britas depois de ouvir uma exposição
sobre o caso das pedreiras e sobre
a importância dessa colaboração,já que é o Ministério Público quem

Repressão conjunta a cartéis de combustíveis
Outro exemplo de parceria institucional no combate a cartéis ocorreu no ano 2000, quando uma denúncia do Ministério
Público do Estado de Santa Catarina à SDE resultou em acusação de formação de cartel contra postos de gasolina catarinenses. O MP realizava uma investigação sobre adulteração decombustíveis e, de posse da gravação de conversas obtidas
por interceptação telefônica, os promotores perceberam que
os donos dos postos estavam combinando preços dos produtos. Eles enviaram a gravação à SDE, que instaurou contra as
empresas o Processo Administrativo 08012.002299/2000-18.
O Cade condenou as empresas em 2003, considerando que
as provas de acertos entre os empresários eram irrefutáveis.
O Sindicato do Comércio Varejista de Derivados de Petróleo
do Estado de Santa Catarina foi multado em R$ 400 mil, e as
empresas em 10% do faturamento no ano de 1999. Às pessoas físicas envolvidas coube o pagamento de 10% a 15% das
multas aplicadas às empresas. Nos anos seguintes, outras
operações realizadas conjuntamente pelo Cade e instituições
públicas com poderes de repressão a cartéis culminaram nodesmantelamento de conluios no setor de combustíveis em

diversas regiões do país. Postos de combustíveis foram alvos
da Operação Medusa, de 2007, em Curitiba, com o apoio da
Polícia Civil do Paraná; da Operação Madona, em 2008, em
Cuiabá, com a participação do Ministério Público do Estadode Mato Grosso; da Operação Mão Invisível, também em 2008,
em Belo Horizonte, com o auxílio da Polícia Federal; da Operação Hefesto, realizada em 2011, em Natal, em conjunto com o
Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte e com a
Polícia Federal, parceiros também na Operação Vulcano, em
2012, em Mossoró. No setor de combustíveis, estão frequentemente na mira do Cade não apenas postos de gasolina, mastambém a revenda e distribuição de Gás Liquefeito de Petróleo– GLP, mais conhecido como gás de cozinha, combustível deuso doméstico, agrícola, industrial e automotivo. Em 2010, duas
operações foram realizadas em meio a investigações de cartéisde GLP: Operação Chama Azul no Nordeste, com a colaboração do Ministério Público do Estado da Paraíba e da Polícia
Federal, e a Operação Júpiter, desta vez no Distrito Federal, em
parceria com o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios
e com a Polícia Civil do DF.
111apresenta denúncias contra os acusados à Justiça. O MP/SP colaborou
com a SDE na operação de busca eapreensão, que também contou com
a Polícia Federal, e ao final da investigação e do processo administrativo
ajuizou uma ação penal contra os
administradores das empresas cartelizadas. Os réus desse caso negociaram um acordo para pagamento
de valores em dinheiro, a título dereparação dos danos causados, ecomparecimento periódico em juízo
pelo prazo de dois anos.
A criação da unidade especializada em casos de “delitos econômicos” no MP/SP foi uma inovação,já que antes o assunto era tratado
nas diversas promotorias criminais
do estado. Os promotores de Justiça
das varas criminais acumulavam casos como roubos e homicídios, com
112

crimes contra a economia. O Gedec
busca a recuperação de ativos, a
repressão aos crimes econômicos –em especial o de formação de cartel–, e a repressão à lavagem de dinheiro, outro delito comumente associado aos acordos comerciais ilegais.
Cabe ao Gedec a apuração das infrações, e o grupo também atua em
conjunto com os promotores de Justiça criminais durante a ação penal.
A participação da Polícia Federal – PF nos trabalhos de investigação de possíveis condutas anticompetitivas também começou apartir do caso do Cartel das Britas,
após ter sido firmado um acordo decooperação entre o Cade e aquela
instituição. No processo contra as
empresas produtoras de brita, o que
possibilitou o pedido de autorização
judicial para realização de busca e

Operação Pacto 274
Outro exemplo de que a ação coordenada dos vários
órgãos públicos na repressão de práticas empresariais
acertadas é eficiente foi um caso batizado de Operação
Pacto 274, na Paraíba, que investigava um cartel de postos de combustíveis em abril de 2007. O nome dado à
operação foi uma referência ao preço combinado pelos
empresários de R$ 2,74 por litro de gasolina. No dia em
que foi deflagrada a operação, 48 mandados foram cumpridos em João Pessoa/PB e também em Recife/PE. A
Polícia Federal prendeu preventivamente 16 donos deestabelecimentos acusados de participar do cartel e foram apreendidos computadores, atas de reuniões e tabelas da Agência Nacional de Petróleo – ANP. Ao todo,
190 agentes do Ministério Público da Paraíba, da PF, da
SDE e da Seae atuaram em 26 locais diferentes. A investigação apontou indícios de que o conluio atuava havia
pelo menos dez anos em João Pessoa e que, em alguns
momentos, os donos dos postos combinavam reduzir opreço abaixo do custo, até que os concorrentes que nãoparticipavam do acordo iam à falência, quando voltavam

a subir o valor nas bombas. A Operação Pacto 274, que
resultou no Processo Administrativo 08012.007866/200707, trouxe benefícios evidentes ao consumidor. O preço
médio do litro da gasolina em João Pessoa caiu para R$
2,37 em dezembro do mesmo ano, a maior redução depreços de combustíveis da história do Brasil desde a liberalização de preços desse setor, ocorrida ao final da
década de 1990. Na avaliação de especialistas em concorrência, o setor de combustíveis merece permanenteatenção por comercializar produtos homogêneos, tercustos semelhantes entre os estabelecimentos, barreiras
regulatórias e atuação muito ativa dos sindicatos. As associações de classe, quando gerenciam grupos criminosos, auxiliam na uniformização ou coordenação das condutas comerciais de seus filiados. No entanto, o mero paralelismo de preços não significa necessariamente uma
conduta acertada. Assim como em outros mercados, sãonecessários mais indícios, preferencialmente provas diretas como atas de reuniões e escutas telefônicas com
autorização judicial.
113

Compressores
A operação de busca e apreensão realizada em 17 de fevereiro de2009 nos escritórios da Whirlpool, da Embarco, e na casa de representantes dessas empresas é emblemática sob o ponto de vista de cooperação
institucional e até mesmo internacional. Além da participação da SDE,
do MP de São Paulo e da PF, simultaneamente à operação de busca eapreensão no Brasil o Departamento de Justiça dos Estados Unidos e a
Comissão Europeia realizaram diligências para obter provas adicionais
relativas à mesma investigação. O caso recebeu o nome de Cartel dos
Compressores por apurar suposta conduta anticompetitiva no mercado
de compressores herméticos para refrigeração. Os documentos obtidos
nas diligências, somados ao acordo de leniência, resultaram no Processo Administrativo 08012.000820/2009-11, em razão dos fortes indícios deacordos sobre aumentos de preços e níveis de descontos para clientes,
controle da oferta do produto no mercado e trocas de informações entre
as empresas. A nota técnica da SDE que instaura o processo indica queessas práticas ocorreram, ao menos, de 1996 a 2008.

114

apreensão na sede do sindicato foi
justamente uma operação coordenada pela Superintendência da PF em
São Paulo. Essa operação, na qualos agentes policiais confirmaram previamente a ocorrência de reuniões
frequentes dos associados na sededo sindicato das empresas, reuniu
indícios suficientes para a Justiça autorizar a busca e apreensão.
Após a formalização da parceira institucional, a Polícia Federal
fortaleceu o trabalho de uma unidade especializada em crimes econômicos. A divisão está subordinadaà Coordenação-Geral de Polícia Fazendária, que apura crimes contrao patrimônio do Estado, uma vez
que combinações de preços são
frequentes em fraudes a licitações.
Nas primeiras operações conjuntas,
a PF fazia a segurança dos técnicosdo SBDC e dava suporte às investigações. A cada ação em parceria, a
cooperação foi sendo incrementada.
Os dois órgãos passaram a trocar informações e muitas investigações iniciadas por suspeita de condutas anticoncorrenciais levam à descoberta
de outros crimes, como a lavagem
de dinheiro, que são investigados
exclusivamente pela PF. Para chegar ao atual nível de integração, as
duas instituições investiram na capacitação recíproca dos servidores. Na
Academia de Polícia Federal há uma
disciplina que trata de crimes contraa economia, ministrada por especialistas em defesa da concorrência.
Além de combater os cartéis em
geral, a atuação da PF tem o objetivo
de descobrir especialmente acordos
entre empresas para participação
em licitações. As concorrências rea-

lizadas por órgãos públicos são um
grande atrativo para as empresas eos contratos têm prazo definido, fatoque dá garantia de receita à vencedora da disputa. No processo legal de uma licitação pública, ganha
quem oferece o menor preço pararealizar a obra ou prestar o serviço.

A Estratégia Nacional deCombate a Cartéis
A articulação entre as várias instituições públicas envolvidas no combate aos crimes de cartel foi incrementada com a criação, em 8 de outubro de 2009, da Estratégia Nacionalde Combate a Cartéis – Enacc. Instituída no âmbito do Ministério da Justiça,a Estratégia surgiu com o objetivo depromover, nas esferas federal e esta115

dual, maior eficiência dos órgãos administrativos e criminais responsáveis
pelo combate a esse crime.
A intenção inicial foi realizar um
planejamento coordenado e sistemático das atividades em nível nacional,
de forma que os agentes públicos
se comunicassem mais facilmente e
as parcerias se tornassem cada vez
mais efetivas. Desde então, a Enacc
vem reunindo em seus encontros diversos órgãos que têm atribuições
ligadas ao tema, seja de fiscalização e controle, persecução criminal,
ou demandantes de compras públicas, tais como o Departamento de
Polícia Federal, departamentos dePolícia Civil, ministérios públicos estaduais, Ministério Público Federal,secretarias de segurança pública,
Controladoria Geral da União, órgãos
de controle estaduais, Tribunal de
116

Contas da União, tribunais de contas
estaduais, Ministério da Fazenda, eSecretaria de Logística e Tecnologia
da Informação do Ministério do Planejamento.
Em 2010, foi criado o Conselho Permanente da Enacc integrado
por membros da então SDE, da Polícia Fazendária do Departamento
de Polícia Federal, do Ministério Público Federal, do Grupo Nacional deCombate ao Crime Organizado e da
Associação Nacional do Ministério
Público Criminal. Também em 2010,a Enacc estabeleceu como meta aampliação das ações do grupo junto
ao Judiciário, com a difusão da cartilha Defesa da Concorrência no Judiciário. O mercado de ações foi outro
alvo escolhido, com o envio de uma
recomendação à Comissão de Valores Mobiliários – CVM. No documen-

A Instrução da Comissão de Valores Mobiliários
n° 358, em seu artigo segundo, considera relevantequalquer decisão de acionista controlador,deliberação da assembleia geral ou dos órgãos deadministração da companhia aberta, ou qualquer
outro ato ou fato de caráter político-administrativo,
técnico, negocial ou econômico-financeiro ocorrido
ou relacionado aos seus negócios que possa influirde modo ponderável: (i) na cotação dos valores
mobiliários de emissão da companhia aberta ou aeles referenciados; (ii) na decisão dos investidoresde comprar, vender ou manter aqueles valores
mobiliários; ou (iii) na decisão dos investidores deexercer quaisquer direitos inerentes à condição detitular de valores mobiliários emitidos pela empresa
ou a eles referenciados.

1

to, pediu-se a publicação de fato relevante1 sempre que as companhias
de capital aberto sofrerem processo
administrativo por infração à ordem
econômica. A Enacc propôs ainda
que as empresas com ações em bolsa de valores adotassem programas
de prevenção às infrações econômicas. Essas ações acabaram se transformando em resoluções da CVM.
Como resultado da iniciativa, oMinistério da Justiça passou a investir na capacidade dos órgãos parceiros. Em 2010, foram aplicados R$
1,6 milhão na criação de quatro laboratórios que auxiliam na produção
de provas contra os cartéis, em São
Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina
e Paraíba. No ano seguinte, o investimento de mais R$ 1 milhão permitiu ainstalação dessa tecnologia tambémem Minas Gerais, Rio Grande do Sule Rio Grande do Norte.
Os laboratórios são instaladosnos ministérios públicos estaduais
e permitem que os MPs realizem investigações próprias, o que confere maior agilidade na detecção deprovas e cruzamento de dados. São
centros de inteligência e investigação equipados com computadoresde alto poder de processamento de
informações. Os softwares são especializados na coleta, análise e correlação de dados eletrônicos obtidos
em buscas e apreensões. Os programas são capazes de recuperar,
inclusive, documentos excluídos ou
protegidos por senha.

117

CAPÍTULO 5

119

120

Em busca de acordos

Além do programa de leniência,
das parcerias institucionais e das
operações de busca e apreensão,outro instrumento legal que tem serevelado cada vez mais importante na política brasileira de combate
a condutas anticompetitivas são os
chamados Termos de Compromisso de Cessação –TCCs. Trata-se deacordos firmados entre o Cade e os
acusados por suposta infração à ordem econômica determinando o fim

da prática investigada e de seus efeitos lesivos à concorrência.
As autoridades brasileiras consideram que o TCC é uma mensagem de fortalecimento institucional
evidente ao mercado e, além disso,
representa economia de recursos
públicos com a redução no tempo datramitação dos processos. Mais importante ainda é a possibilidade queesses acordos oferecem de resolver
de forma efetiva o problema con121

122

der da conveniência e oportunidade
do Cade. Após a homologação deum TCC, o plenário do Cade suspende o processo administrativo contra
aquele investigado.
Embora a Lei 8.884/94 originalmente previsse a celebração de termos de compromisso de cessação
de prática em processos administrativos relativos a qualquer tipo deconduta, a Lei 10.149, de 21 de dezembro de 2000, vedou a utilização
desse tipo de acordo em casos decartéis. A celebração de TCCs em investigações de cartéis só voltou a ser
autorizada anos mais tarde, pela Lei
11.482, de 31 de maio de 2007.
Nesse mesmo ano, o Cade celebrou os primeiros TCCs no contexto do novo marco legal. Um delesocorreu com a Friboi S/A – líder mundial no setor de carnes. A empresa

Isaac Amorim/ACS/MJ

correncial identificado, ao cessarem
imediatamente os efeitos anticompetitivos que prejudicam o bom funcionamento do mercado afetado. Esse éum mecanismo já aplicado em vários
países pelas autoridades antitruste.
No Brasil, ao assinar um TCC
em casos de cartel, o acusado deve
pagar uma contribuição pecuniária
equivalente a um percentual da multa que poderia vir a ser aplicada em
caso de eventual condenação da
prática que é objeto do acordo. As
pessoas físicas que aderem também
devem recolher um percentual mínimo, calculado com base nos mesmos critérios. Acordos celebradosno âmbito de investigações de outros
tipos de condutas anticompetitivas
também podem prever o recolhimento de contribuição pecuniária entre
as obrigações do acusado, a depen-

Plenário do Cade em novembro de 2007, ano em que foram assinados os primeiros TCCs em investigações de cartéis123

pagou a contribuição pecuniária de
R$ 13,7 milhões; o administrador daempresa, R$ 1,37 milhão; e um funcionário, R$ 6,3 mil. Ao julgar o caso,o Cade condenou os frigoríficos Mataboi, Bertin, Frango Fabril e Minerva a pagarem 5% do faturamento de
2004. Bom Charque, Frigol, Estrela
D’Oeste, Boifran, Marfrig, Tatuibi, Independência e a Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras deCarne – Abiec foram absolvidos por
falta de provas.
O
Processo
Administrativo
08012.002493/2005-16 contra os frigoríficos foi baseado em denúncia feita pela Confederação da Agricultura
e Pecuária do Brasil – CNA. O grupo
de empresas comprava gado paraos seus respectivos abatedouros e,
segundo a denúncia, os produtores
eram coagidos a entregar as reses124

por preço abaixo do mercado. Durante as investigações, foi encontrada
uma tabela que indicava o deságio
nos preços pagos aos pecuaristas.
Os empresários teriam se reunido em
janeiro de 2005 para combinar a conduta ilegal. Quando o conluio foi denunciado, os fornecedores dos frigoríficos apontavam queda na cotação
do novilho precoce de até 17%.
Em diferentes casos, a colaboração obtida por meio da celebração
de TCCs foi muito relevante para reforçar investigações de cartéis. Por
exemplo, nas investigações do cartel
das mangueiras marítimas – produto
usado para transportar petróleo e derivados até o interior de navios petroleiros ou instalações na costa e em
alto-mar. O Processo Administrativo
08012.010932/2007-18 foi instaurado
contra diversas empresas para apu-

rar suposto conluio internacional com
efeitos no Brasil. A conduta foi investigada também por autoridades dedefesa da concorrência dos Estados
Unidos, do Reino Unido, da União
Europeia e do Japão.
Em agosto de 2008, uma das
empresas investigadas, a Bridgestone Corporation, assinou com o Cadeum termo de cessação, pelo qual
admitiu participação nos fatos investigados e assumiu o compromissode contribuir com as investigações.
O acordo previa ainda pagamentode contribuição pecuniária no valor
de R$ 1,6 milhão. Em 2009, a Manuli
Rubber Industries e a Trelleborg Industrie S/A, também investigadas noprocesso, celebraram TCCs mediante o cumprimento das mesmas obrigações. As quantias impostas a título
de contribuição pecuniária a essas

empresas, no entanto, foram maiores: R$ 2,1 milhões e R$ 4,4 milhões,respectivamente. Quando, em 2011,a Dunlop celebrou um TCC, as informações sobre o funcionamento da
prática, obtidas por meio dos acordos anteriores, levou o Cade a abrirmão da colaboração que poderia serapresentada pela empresa, pois oconjunto de provas já era considerado suficiente. Nesse acordo, o valor
da contribuição pecuniária foi superior a R$16 milhões, quatro vezes aquantia estabelecida no TCC anteriorfirmado no caso.
Até 2012, o Cade celebrou maisde 40 Termos de Compromisso de
Cessação em investigações em curso no Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrência – SBDC. O valor acordado a título de contribuição pecuniária,desde 2007, superou R$ 300 milhões.
125

Arrecadação total do Cade de 1999 a 2012
70.000.000

60.000.000

50.000.000

40.000.000

30.000.000

20.000.000

10.000.000

0
1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: CFDD

Os números confirmam que os TCCs
são uma importante ferramenta à disposição do Conselho para garantir
de forma efetiva o fim de práticas potencialmente prejudiciais ao merca126do, à concorrência e ao consumidor.
Os acordos firmados pelo Cadecontribuíram também para aumentar
a arrecadação proveniente de decisões do órgão antitruste (ver box ao

lado). Nos últimos anos, somente os
TCCs representaram 70% do total arrecadado, em média.
Em 2012, com a Lei 12.529/11
em vigor, e valendo-se da experiência adquirida com seus casos e daanálise da legislação de outros países, o Cade colocou em consulta
pública novas regras para as negociações de TCCs. Com as mudanças, hoje é possível que empresas
investigadas por formação de cartéiscelebrem esses acordos, desde que
recolham uma contribuição pecuniária considerada adequada, que reconheçam sua participação na conduta
e que, conforme as circunstâncias,
colaborem com a investigação. As
alterações promovidas na regulamentação legal e infralegal do TCC
deixam clara a evolução do instituto

Defesa dos direitos difusos
Os valores provenientes das assinaturas de acordos administrativos e judiciais e também das condenações por condutas anticompetitivas pelo Cadesão recolhidos ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos – FDD. Também são
destinadas ao Fundo multas aplicadas pela Secretaria Nacional do Consumidor– Senacon do Ministério da Justiça, pela Justiça Federal, e outras condenações
judiciais decorrentes da violação de direitos difusos. Direito difuso é aquele que
abrange número indeterminado de pessoas unidas pelo mesmo fato, diferentemente dos direitos coletivos, que pertencem a grupos ou categorias de pessoas determináveis. Geridos pelo Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa
de Direitos Difusos – CFDD, órgão colegiado coordenado pelo Ministério da
Justiça, os recursos do FDD retornam à sociedade por meio do financiamento
de projetos nas áreas de meio ambiente, promoção e defesa da concorrência e do consumidor, patrimônio cultural e histórico brasileiro, entre outros. É
uma forma de reparar, por meio de iniciativas concretas, os danos causados
por violações desses direitos. As multas e os acordos firmados pelo Cade têm
resultado em arrecadações crescentes. Em 2010, a autarquia recolheu R$ 23milhões ao FDD. No ano seguinte, R$ 30 milhões e, em 2012, cerca de R$ 45,5milhões. Nos próximos anos esses valores continuarão a crescer. Em razão de
TCCs já assinados pelo Conselho, serão pelo menos R$ 53 milhões arrecadados em 2013; R$ 55,5 milhões, em 2014; e R$ 57 milhões, em 2015.
127

Usinas Hidrelétricas no Rio MadeiraEm 2007, outra investigação do SBDC (Processo Administrativo 08012.008678/2007-98) foi concluída com aassinatura de TCC e permitiu uma economia de cerca de
R$ 6 bilhões aos cofres públicos. A atuação da Construtora Norberto Odebrecht S/A na licitação para escolha dequem faria as obras das usinas hidrelétricas do complexo
do Rio Madeira, no Pará, foi o pivô do processo. A construtora havia feito acordo com três produtoras brasileiras deturbinas para usinas elétricas, pelo qual pagaria preços
vantajosos aos fornecedores em troca da exclusividadena compra dos materiais. Sem a possibilidade de comprar
equipamentos das indústrias nacionais, os demais participantes da concorrência teriam de importar os componen-128

tes e também perderiam direito de financiamentos com juros diferenciados do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social – BNDES. Nessas condições, as concorrentes da Odebrecht teriam dificuldades para aceitar
qualquer preço abaixo do máximo determinado pelo Ministério de Minas e Energia. Para evitar punições e embaraços ao leilão, a Odebrecht acertou um TCC com o Cade.
Pelo documento, a empresa se comprometeu a cancelaros contratos de exclusividade. Assim, estabeleceram-se
condições para uma efetiva concorrência que fizeram opreço do megawatt/hora – MWh, a ser pago pelo governo
federal à empresa vencedora, cair em 35% em relação ao
que era estimado antes do leilão.

desde 1994 e o seu alinhamento com
as melhores práticas internacionais,
possibilitando que soluções negociadas ganhem cada vez mais espaço
na política de repressão a condutas
anticompetitivas.
A celebração de acordos tem
sido uma prática cada vez mais frequente, seja como forma de fazer
cessar práticas investigadas pelo
Cade, com os TCCs, seja na aplicação de restrições a operações
submetidas à análise antitruste, pormeio dos Termos de Compromissode Desempenho – TCDs e Acordos
de Preservação de Reversibilidade
da Operação – Apros. As resoluções
consensuais com as partes, além deproduzirem efeitos imediatos, diminuem a possibilidade de a decisão
do Conselho ser levada posteriormente à Justiça.

TCC Whirlpool
No caso que apura suposto cartel de fluídos para geladeiras e freezers, o Cade firmou em 2009 um TCC com a Whirlpool S/A, fabricantede compressores herméticos para refrigeração, e com seus diretores. A
companhia recolheu R$ 100 milhões a título de contribuição pecuniária, omaior valor já pago por uma empresa investigada por formação de cartel
em um acordo com o Cade. Oito diretores da empresa também tiveramde pagar contribuições em valores que somavam mais de R$ 3 milhões.
A instauração do Processo Administrativo 08012.000820/2009-11, queapura o caso, aconteceu em fevereiro de 2009, após a Operação Grau
Zero iniciada a partir de denúncias de integrantes do próprio cartel, que
assinaram com a SDE um acordo de leniência. As empresas envolvidas
teriam combinado aumento de preços e trocado informações comerciais
que, segundo a SDE, impediram a livre concorrência e prejudicaram oconsumidor. Esses contatos teriam sido feitos por e-mails, telefonemas ereuniões. A combinação de preços dos compressores teria impactado omercado de geladeiras, freezers, aparelhos de ar-condicionado, bebedouros e câmaras frigoríficas industriais, por exemplo, já que tal material
é usado para comprimir e fazer circular o fluido líquido ou gasoso que
refrigera esses aparelhos.

129

O Cade e o Judiciário
Desde o início de sua existência, nos idos dos anos 1960, o Cadeconvive com questionamentos eventuais de suas decisões junto ao Poder Judiciário. Sob a vigência da Lei
4.137/62, foram bastante comuns as
contestações judiciais e frequentes
as suspensões e reformas das decisões do Cade. O aprendizado desse
período e a utilização das ferramentas
de investigação introduzidas na Lei
8.884/94 a partir do ano 2000 servirampara demonstrar o decisivo papel do
Judiciário na efetividade da política
de defesa da concorrência – com poderes para autorizar procedimentos,
como realização de busca e apreensão em empresas investigadas, bemcomo confirmar ou rever decisões
administrativas. Isso fez com que o130

Cade passasse, cada vez mais, a se
dedicar aos aspectos judiciais dos
seus casos, tão relevantes como aprópria análise técnica do Conselho.
Um levantamento feito com baseno Relatório de Gestão da Procuradoria Federal Especializada junto ao
Cade – PFE/Cade mostra uma importante redução no total de incidentes
processuais – ações, recursos ou incidentes – em que a autarquia é parteem todo o país nos últimos anos.
A queda considerável dos processos envolvendo o Cade no Judiciário entre 2008 e 2011 pode ser
explicada por três fatores: (i) melhora
da combatividade judicial, por meiode uma atuação mais presente dos
procuradores do Cade no Judiciário,que passaram a despachar com osjuízes; (ii) aumento das negociações
por meio de assinaturas de Termos deDistribuição de ações, recursos e incidentes judiciais
envolvendo o Cade em todo território nacional
480

343

245

227

225
191
161

202
150

139

147

62
58

46
41
26
7

2

4

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: Relatórios de Gestão da PFE/CadeCompromisso de Cessação e de Termos de Compromisso de Desempenho; e (iii) aumento do nível de cumprimento espontâneo das decisões.
No ano de 2012 houve um aumento

dos processos judiciais em razão das
buscas e apreensões realizadas pelo
novo Cade e da incorporação, pela
autarquia, dos casos envolvendo a
extinta Secretaria de Direito Econômi131

co – SDE do Ministério da Justiça.
Os números revelam também
baixa efetividade no cumprimento
das decisões do Cade até meados
dos anos 2000, já que boa parte dessas decisões acabava suspensa por
liminares. Tais liminares até eram revertidas no julgamento do mérito, mas
somente muito tempo depois.
Das condenações de 1994
a 2005 por infrações contra a ordem econômica, somente 18% foram cumpridas. Entre 2002 e 2004,
apenas 3,78% das multas aplicadaspelo Conselho foram pagas. Assim,
o diagnóstico era que a Procuradoria precisava ser mais atuante no início de cada processo para modificar
essa situação. Os procuradores integrantes do Cade passaram então adespachar com os juízes sobre os casos com mais frequência, mostrando132

os prejuízos à sociedade da falta deconcorrência. Com isso, conseguiuse acelerar julgamentos e até evitar aconcessão de liminares.
Com o tempo, os números mostram mudanças significativas. No período de 2005 a 2012, por exemplo,
foram recolhidos R$ 250 milhões em
multas aplicadas pelo Cade, dez vezes mais do que havia sido pago até
2005. Entre os anos de 2006 e 2009, aProcuradoria realizou um levantamento para identificar quais eram os valores aplicados em multas que corriamo risco de não serem pagas ao Cade e
inscreveu-os em dívida ativa para garantir a arrecadação dessas quantias.
Em decorrência disso, nesse período
as ações de execução ajuizadas contra devedores foram ampliadas de 42,
entre 2002 e 2005, para 440.
A correição dos processos per-

mitiu eliminar o risco de prescrição dos
créditos a arrecadar. Com a reduzida
possibilidade de os pagamentos não
ocorrerem, houve uma diminuição nonúmero de execuções fiscais nos anos
seguintes – de 2010 a 2012, foram 39.
Nos dias de hoje, a inscrição em dívida
ativa para execução é adotada apenas quando as empresas condenadas
permanecem completamente inertes
diante de uma condenação do Cade –fato bastante raro atualmente – ou em
virtude de decisão judicial que confirme julgamento do Cade.
Um exemplo ilustrativo da nova
postura da Procuradoria junto à Justiça ocorreu nos dois anos que se seguiram a um julgamento ocorrido em
2005, no qual o Cade impôs restrições
a um conjunto de atos de concentração de interesse da Companhia Valedo Rio Doce. As operações tratavam

da aquisição de cinco mineradoras e
do descruzamento societário entre a
Vale e a Companhia Siderúrgica Nacional – CSN (ver box na pág. 134).
A Vale, por meio de seus advogados,
apresentou recursos em todas as instâncias judiciais contra a decisão.
Os integrantes da Procuradoria
do Cade se revezaram para explicar
pessoalmente aos juízes a urgência
com que o caso tinha de ser resolvido. O principal argumento era que as
minas são recursos naturais e, comotal, têm vida útil para sua exploração
econômica. Uma demora excessiva
da Justiça para se posicionar sobreo conflito poderia tornar a decisão do
Cade inócua. A mensagem foi compreendida e o recurso da Vale levou
apenas dois anos para tramitar entre
a primeira instância judicial e o Supremo Tribunal Federal – STF, que confir133

Caso ValeO Ato de Concentração 08012.000640/2000-09 que envolveu a mineradora Vale do Rio Doce, tratava em conjunto
de sete operações da companhia. Duas delas envolviam o
descruzamento societário entre a empresa e a Companhia
Siderúrgica Nacional – CSN. As outras cinco operações sereferiam às compras, pela companhia de mineração, de outras mineradoras que detinham ações de uma empresa com
concessão de ferrovias e acesso facilitado aos portos exportadores. As análises da SDE e da Seae concluíram que, com
a compra das empresas, o conglomerado minerador passaria a deter 70% do minério de ferro granulado no Sudeste. A
operação também concentraria 100% da oferta de pelotas deferro, além de permitir à Vale deter o controle ou participação
acionária em toda malha ferroviária que distribui a produção
na região. O Cade, ao julgar as operações de forma conjunta,
entendeu que, se nenhuma restrição fosse imposta, haveria
um monopólio da Vale no mercado de minério de ferro. Após
muita discussão em uma longa sessão de agosto de 2005,
o Cade impôs restrições às operações. Para ter os negócios
aprovados, a Vale deveria optar entre abrir mão do direito deser a primeira a comprar o minério excedente produzido pela
134

mina Casa de Pedra, que era propriedade da CSN, ou vender para outro concorrente uma das mineradoras adquiridas,a Ferteco. A preferência na aquisição do minério da Casa dePedra havia sido firmada em contrato com a CSN por ocasião dos descruzamentos acionários. Outra restrição imposta
foi a de que o controle da organização sobre a ferrovia MRS
deveria ser consolidado em um única pessoa jurídica, em
vez da pulverização nas empresas adquiridas pela Vale. A
mineradora também deveria se comprometer a não fazer nenhum acordo com outra firma que lhe atribuísse mais de 50%
das ações com direito a voto da MRS. Como tal decisão não
foi unânime no Conselho e a então presidente Elizabeth Farina teve de fazer uso do voto de qualidade para desempataro julgamento, os advogados da Vale tentaram anular a decisão do Cade. No entanto, a Justiça acabou entendendo que,de acordo com a lei de defesa da concorrência, o presidente do órgão antitruste pode usar da prerrogativa do voto dequalidade para resolver um impasse. Ao final dos dois anosde batalhas judiciais, inclusive no Supremo Tribunal Federal– STF, a Vale optou por formalizar a desistência da exclusividade sobre a produção excedente da mina Casa de Pedra.

mou a decisão do Conselho.
Outro caso em que a proatividade da área jurídica do Cade contribuiu
para a conclusão mais célere de uma
disputa judicial foi o julgamento que
resultou no veto total da operação decompra dos ativos da empresa francesa Saint Gobain pela norte-americana
Owens Corning no segmento de negócios de reforços de fibras de vidro.
Como somente as duas empresas atuavam nesse mercado no Brasil e uma
comprou a outra, o resultado foi ummonopólio e, por isso, o Conselho determinou o desfazimento da operação.
A Owens Corning, por meio deseus advogados, recorreu ao Judiciário e conseguiu uma liminar que suspendeu a decisão. O Cade contestou
a decisão judicial em apenas 72 horas, embora tivesse até 60 dias paraisso. A 20ª Vara Federal do Distrito Fe-

Owens/Saint Gobain
A Owens Corning tornou-se a primeira empresa a cumprir integralmente um veto do Cade ao anunciar, em março de 2011, a vendada fábrica de Capivari/SP para uma empresa chinesa. A alienação
da fábrica a uma terceira empresa havia sido determinada pelo Conselho no julgamento do Ato de Concentração 08012.001885/200711, em julho de 2008. Os conselheiros do Cade concluíram, por unanimidade, que a compra do negócio de reforços de fibras de vidro daCompagnie de Saint Gobain pela Owens Corning levou a um monopólio no setor, já que a operação uniu as duas únicas fabricantes defibra de vidro do Brasil – além da unidade de Capivari, havia somente
uma em Rio Claro, também no interior de São Paulo. A fibra de vidroé matéria-prima para os produtos de uma série de indústrias, como
automobilística, aeronáutica, construção civil, bens de capital, construção naval e eletroeletrônica. Assim, um monopólio nesse setor traria enormes prejuízos à economia e aos consumidores.

135

deral derrubou a liminar e confirmou adecisão do Cade. A partir daí, a Procuradoria do Conselho entrou com novaação judicial pedindo a intervenção na
empresa e a execução imediata da determinação do plenário de que a fábrica recém-adquirida fosse vendida. A
companhia americana, então, desistiu
da disputa no Judiciário e vendeu a fábrica (ver box na pág. 135).
Paralelamente à mudança depostura da Procuradoria do Cade, oaprimoramento do uso das ferramentas previstas na Lei 8.884/94, como os
TCCs, TCDs e Apros, levou o SBDC a
se utilizar mais das vias negociais emenos das imposições unilaterais.
Aliado a isso, os processos levados ao Judiciário trouxeram a consolidação de diversos temas relacionados
ao direito da concorrência. Destaca-se
o entendimento firmado segundo o qual,
136

para suspender a exigibilidade do crédito originário da decisão do Cade, é preciso que se faça o depósito integral das
multas em juízo e que se dê garantias
das obrigações. Tal entendimento, referendado pelo Superior Tribunal de Justiça – STJ ao julgar recurso de empresas
processadas no caso do Cartel dos Vigilantes do Rio Grande do Sul, passou
a representar um custo financeiro adicional para as empresas, algo a ser considerado em uma decisão de recorrer ao
Judiciário. Gradualmente, as empresas
tornaram-se mais propensas a cumprir
do que a questionar as decisões.
Outro fator que influenciou significativamente o aumento do cumprimento voluntário das obrigações impostas pelo Cade foi a elevada taxa
de sucesso da autarquia em disputas
judiciais. Cerca de 80% das decisões
do Cade são mantidas pelo Judiciário.

CAPÍTULO 6

137

138

O novo Cade
De um corredor no edifício anexo ao Ministério da Justiça, na Esplanada dos Ministérios, na década de1990, passando por um bloco de dois
andares na área comercial de Brasília, nos anos 2000, a sede do Cadeganhou novo endereço em junho de2012. A evolução da estrutura física
pode ser vista como um símbolo dareestruturação institucional da política de defesa da concorrência no
Brasil a partir da promulgação da Lei
12.529 pela presidenta da Repúbli-ca, Dilma Rousseff, em 30 de novembro de 2011. As mudanças trazidas
pela nova legislação são mais radicais no campo das análises de atosde concentração, que passaram aser submetidas ao Cade previamente à consumação dos negócios e nãomais a posteriori, como permitia alegislação anterior. A nova estrutura
institucional contribui também parauma gestão mais eficiente no que serefere ao combate a condutas anticompetitivas.
139

140

Para dar conta do desafio de serágil e eficiente na aplicação da política concorrencial, sobretudo na análise
prévia das operações empresariais, oCade sofreu alterações significativas
em sua estrutura organizacional que
decorrem da nova lei de defesa daconcorrência. O novo marco legal entrou em vigor em 29 de maio de 2012,seis meses após a sanção presidencial, mas a preparação interna para atransição começou bem antes e durou
quase todo o ano de 2011. Em paralelo às discussões no Congresso Nacional sobre o texto final da nova lei eaos debates internos no Cade sobre oque era possível antecipar para que atransição fosse a mais rápida possível,o Conselho continuou seu trabalho deanálise dos processos. Somente em
2011 ocorreram 814 julgamentos, 6%a mais que no ano anterior.

Alexandre Santos/Asscom/CadeO Sistema Brasileiro de Defesa
da Concorrência, antes baseado no
tripé Cade, Secretaria de Direito Econômico – SDE do Ministério da Justiçae Secretaria de Acompanhamento Econômico – Seae do Ministério da Fazenda, foi reorganizado. O Conselho tevesuas competências ampliadas. A Seae
passou a ser o órgão de advocacia daconcorrência, ou seja, de difusão doconhecimento a respeito dos benefícios
da concorrência junto à sociedade, empresários, legisladores e reguladores. A
SDE foi extinta, tendo suas atribuições
de defesa da concorrência absorvidas
pelo novo Cade e seu outro braço, oantigo Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor, transformado em
Secretaria Nacional do Consumidor –Senacon, permanecendo vinculada ao
Ministério da Justiça, conforme determina o Código de Defesa do Consumidor.

Sede atual do Cade141

Julgamentos Cade 2005 à 2012
1.200

1.000

800

600

400

200

0

AC
PA		
AP		
Embargos
OutrosTotal		

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

497
63
30
29
47
666

402
30
35
19
21
507

563
39
69
19
9
699

638
52
81
15
17
803

474
18
40
0
6
538

660
20
57
13
15
765

716
15
51
21
11
814

825
13
83
17
17
955

Fonte: Cade em Números142

A aplicação da Lei 12.529/11
começou envolta em expectativas,
dúvidas, desconfianças e algumas
críticas, mas era pacífico entre os
especialistas que a política brasileira de defesa da concorrência precisava de aperfeiçoamento. Ponto
comum em todas as considerações
sobre o funcionamento do órgão
antitruste brasileiro, inclusive na
opinião de observadores internacionais, era a necessidade de promover mudanças legislativas paraalcançar a modernização estrutural na defesa da concorrência. Os
avanços ao longo dos últimos anos
já esbarravam nos limites da legislação concorrencial brasileira.
Tal diagnóstico, na verdade,não era novo. Para que as alterações
começassem a virar realidade foram
necessários sete anos de debates na

Defesa da concorrência em debate
Contribuições apresentadas por diferentes atores ligados à defesa daconcorrência no Brasil enriqueceram tanto o debate sobre o projeto de lei
que reformularia o Cade quanto a mudança do regimento interno da autarquia e de outras normas infralegais, ao longo das consultas públicas
realizadas depois de a nova lei ter sido aprovada. Nesses debates foram
recebidas relevantes contribuições da sociedade civil, da comunidade empresarial, de órgãos e entidades da Administração Pública e de diversas
associações de advogados, nacionais e internacionais. A quantidade e aqualidade das observações, críticas e comentários, oriundas de diferentes setores sociais e de diferentes países, revelaram a importância de mecanismos participativos para a formulação de políticas públicas. Algumas
das sugestões que se somaram às consultas públicas partiram das seccionais de São Paulo e do Distrito Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil – OAB, assim como de sua congênere norte-americana, a American
Bar Association – ABA, do Instituto Brasileiro de Estudos de Concorrência,
Consumo e Comércio Internacional – IBRAC, da Confederação Nacionalda Indústria – CNI, da Associação Brasileira das Entidades dos Mercados
Financeiros e de Capitais – ANBIMA, da Associação Brasileira de Private
Equity e Venture Capital – ABVCAP.
143

PAC
No final dos anos 1990 e início
dos anos 2000 parecia claro que aanálise dos negócios empresariais,
sob o enfoque da defesa da concorrência, precisava ser mais célere eeficiente. Essas observações se in144

flamavam quando algum negócio demaior repercussão era fechado, comono caso Nestlé e Garoto, reprovado
pelo plenário do Cade dois anos após
a consumação da operação.
Assim, depois de algum tempo
de discussões internas, o governo
federal encaminhou ao Congresso
Nacional, em 2005, o Projeto de Lei
5.877, que reestruturava o Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência. Em linhas gerais, estava prevista
a unificação de órgãos do Sistema ea adoção do critério de análise prévia
dos atos de concentração. Na Câmara dos Deputados, o projeto foi apensado a outra proposição semelhante,
que tramitava desde 2004 sob o número 3937, de autoria do deputado
Carlos Eduardo Cadoca (PSC/PE).
Em 2007, o tema ganhou força
na pauta política com a inclusão do

Beto Oliveira/Câmara dos Deputados.

Câmara dos Deputados e no Senado
Federal, fora os muitos anos anteriores à chegada do projeto de lei ao
Legislativo, quando o assunto foi debatido dentro do próprio Poder Executivo. Também não faltaram discussões do governo com empresários,
advogados e estudiosos do tema,o que contribuiu para o aperfeiçoamento do projeto e culminou em um
novo modelo de funcionamento doCade, mais adequado à realidade
brasileira.

Plenário da Câmara dos Deputados em 5 de outubro de 2011, dia da aprovação final do projeto de lei que reestruturou o SBDC

145

projeto de lei no capítulo das reformas
institucionais do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, criado
pelo Decreto 6.025, de 22 de janeiro
daquele ano. O PAC surgiu como um
conjunto de ações governamentais
destinado a promover investimentos
em infraestrutura, fortalecer os indicadores macroeconômicos do paíse melhorar o ambiente doméstico denegócios. Nesse contexto, o PL que
reestruturava o Sistema Brasileiro deDefesa da Concorrência – SBDC era
visto como fundamental para dar aos
empresários maior segurança jurídica e criar um ambiente estável deaplicação da política antitruste.
Na Câmara dos Deputados, aproposta foi aprovada em dezembrode 2009. Seguiu então para o Senado Federal, onde passou a tramitar
como PLC 06/2009. Um ano depois,146

em dezembro de 2010, foi aprovado
pelos senadores, retornando à Câmara para a última e definitiva votação, que ocorreu no plenário em 5de outubro de 2011. Na sessão davotação final na Câmara, o relator
do projeto, deputado Pedro Eugênio (PT/PE), fez discurso exaltando aaplicação da futura nova lei e deu o
tom do consenso político necessáriopara que a legislação deixasse deser apenas um projeto.
“Eu gostaria de destacar ao
Plenário que nós estamos dando
um passo. Na realidade, esta Casa
já deu o passo importante quando
aprovou o texto original, colocandoo Brasil num patamar do qual estava afastado, já que talvez esta seja
uma das duas ou três únicas nações
no mundo que tem um sistema decontrole da concorrência a posteriori.

Com este projeto de lei indo à sanção
presidencial, nós teremos um sistema moderno, reestruturado, com
um tribunal que julga as questões daconcorrência no mesmo patamar dasnações mais desenvolvidas do mundo e em condições de fazer com queo mercado, que se desenvolve em
nosso país, possa garantir, em defesa da sociedade e do consumidor
brasileiro, a concorrência, de modoque os preços sejam definidos não
pelos monopólios e oligopólios, maspelo interesse nacional”.
Antes disso, porém, a aprovação no Senado e o retorno do PL à
Câmara coincidiram com a mudançapresidencial. Com o início da gestão da presidenta Dilma Rousseff e
as mudanças ministeriais, a comunidade jurídica aguardava uma sinalização do novo governo de que

seria mantido o esforço político paraa reforma da legislação concorrencial. Essa confirmação veio quando
o novo ministro da Justiça, José Eduardo Cardozo, deu sinal verde paraque a mobilização pela aprovação
do projeto continuasse.
Mais do que isso, no planejamento estratégico do Ministério da
Justiça, realizado logo no início do
novo governo, a Secretaria de Direito
Econômico estabeleceu como metas (i) a criação do novo Cade e (ii) acriação da Senacon, já que a política
nacional de defesa do consumidor,então atribuição da SDE, precisariacontinuar fortalecida ainda que a Secretaria fosse extinta em razão da reorganização do SBDC.
Como a tramitação do projeto delei do novo Cade tinha avançado noCongresso, a avaliação era que plane147

jar a transição seria a melhor forma dese antecipar às mudanças que poderiam acontecer a qualquer momento.
Naquele início de 2011, o então
secretário de Direito Econômico, Vinicius Marques de Carvalho, e o presidente do Cade à época, Fernando
Furlan, acertaram as estratégias que
envolviam a continuidade do trabalho
de convencimento dos parlamentares quanto à importância e urgência
da nova legislação e, paralelamente, o trabalho de preparação internapara as mudanças. A integração entre SDE e Cade começou ali, mesmo
antes de a legislação unificar efetivamente essas estruturas.
A mudança institucional que viria com a nova lei implicaria uma sériede providências que iriam de adaptações em decretos de estrutura dos
novos órgãos, passando por uma
148nova nomeação de todos os servidores da SDE, até a transferência de orçamento para o Cade. Todos os detalhes precisavam ser cuidadosamente
administrados para que nem os servidores nem o mercado fossem prejudicados pela transição de estruturas.
“Quando recebemos do governo o estímulo para continuar o trabalho pela aprovação do PL, acertamos
com os conselheiros a realização deum esforço concentrado de discutir
ponto por ponto do projeto de lei, paraver o que poderia ser feito em cadasituação e já começar a preparar oCade. Sabíamos que a vacatio legis[tempo entre a publicação da lei e asua entrada em vigor] de seis meses
poderia ser insuficiente para total preparação”, lembra Vinicius Marques deCarvalho, que deixou a SDE para sero primeiro presidente do novo Cade,nomeado para o cargo em 29 de maio
de 2012, mesmo dia em que a Lei
12.529/11 entrou em vigência.

Planejamento
A gestão do Cade e o trabalho
institucional em 2011 foram fortemente influenciados pela expectativa deque o projeto de lei que reestruturava
o SBDC seria aprovado em breve, embora os resultados de negociações políticas quase nunca possam ser antecipados com certeza. Assim, os conselheiros e servidores do Cade, além defuncionários da SDE e da Seae – queseriam incorporados ao novo órgão
antitruste, conforme previa o projeto delei –, foram organizados em seis grupos encarregados de discutir, analisar
e propor ações que pudessem ser antecipadas para facilitar a transição.

Os seis grupos eram:· Nova Sede, encarregado deavaliar a demanda por um espaço físico que comportasse o aumento donúmero de colaboradores e as especificidades das atividades a serem
desempenhadas;· Estrutura e Organograma, queestudou a estrutura de cargos, gabinetes e pessoas que seria necessária para o cumprimento das novas
competências e também o funcionamento da Superintendência-Geral,
do Departamento de Estudos Econômicos e da Procuradoria Federal
Especializada junto ao Cade;· Tecnologia da Informação,criado para identificar soluções tecnológicas mais eficientes e adaptadas ao novo Cade;· Normas Infralegais, responsável por revisar as normas existen149

tes, incluir novas e reeditar o Regimento Interno;· Análise Prévia de Atos de Concentração, que tratou de identificar
as melhores práticas de defesa daconcorrência, em nível internacional,
considerando a especificidade dos
procedimentos necessários;· e, por fim, Mobilização e Alinhamento, encarregado de motivar e
impulsionar a participação de todos
os servidores no trabalho de transição e proporcionar a troca de informações entre os grupos por meio deboletins informativos.
“Dessa forma, pudemos antecipar e providenciar vários atos para atransição para a nova lei antes mesmo da sanção, o que facilitou consideravelmente o trabalho”, comenta
Olavo Chinaglia, presidente interino
do Cade de janeiro a maio de 2012.
150

Concomitantemente, as análises de processos continuaram e um
dos julgamentos que mais se destacou na primeira metade de 2011 foi
o da incorporação das ações da empresa de alimentos Sadia pela concorrente Perdigão, gerando uma nova
companhia denominada BRF – Brasil
Foods, que havia sido anunciada em
2009. A operação foi aprovada com
uma série de restrições que a empresa deveria cumprir nos meses eanos seguintes, de forma a garantir
condições de concorrência no mercado doméstico de alimentos processados e congelados. A solução
para minimizar o impacto do negócio
no ambiente concorrencial do setor
foi construída entre o Cade e as empresas (ver box na pág. 151).
Em maio de 2012, pouco antes
da entrada em vigor da Lei 12.529/11,

o plenário do Cade julgou e condenou o chamado Cartel dos Peróxidos,
impondo multas milionárias. O caso étambém simbólico para o SBDC, pois
foi resultado de um acordo de leniência e de uma operação de busca
e apreensão, o que permitiu a apresentação de provas contundentes daprática anticompetitiva (ver box napág. 152).

Defesa da concorrência
mais eficiente
O novo arranjo institucional
previsto pela Lei 12.529/11 confere
mais agilidade e segurança jurídica
à análise de operações empresariais
e melhora as condições para a defesa dos direitos econômicos. Entre osavanços trazidos pela nova lei desta-

Sadia/Perdigão
Em 13 de julho de 2011, o Cade aprovou com restrições o Ato de Concentração 08012.004423/2009-18, que criava a BRF – Brasil Foods S/A.
Entre as restrições, fruto de uma negociação entre as partes e o Cade,estavam a suspensão por um período de até cinco anos das marcas Perdigão e Batavo em alguns segmentos e a venda de algumas marcas consideradas de combate – que se destacam na estratégia comercial de uma
empresa. A Brasil Foods deveria ainda alienar cerca de 730 mil toneladasde produtos processados, um montante que equivalia, segundo reportagens da época, a quase toda a produção da Perdigão para o mercado
interno. Além disso, teria de se desfazer de fábricas e centros de distribuição que representavam quase 80% da capacidade de toda a marca
Perdigão. Em alguns mercados, como o de carne in natura, no qual a
Brasil Foods detinha 70% de participação, a Perdigão deveria suspendera produção pelo período de cinco anos e a Batavo deixaria de atuar no
segmento de produtos processados. Marcas como Doriana, Light, Texas,
Patitas, Rezende e Wilson seriam vendidas. No total, as restrições impostas pelo Cade abrangiam 14 mercados considerados críticos. As marcas
e os ativos foram adquiridos posteriormente pela Marfrig.

151

Cartel dos Peróxidos
O chamado Cartel dos Peróxidos foi condenado pelo
Cade em 9 de maio de 2012, no julgamento do Processo Administrativo 08012.004702/2004-77, resultando em
multas milionárias, inclusive a pessoas físicas. A empresa condenada, Peróxidos do Brasil, foi multada em R$
133,6 milhões e seus representantes receberam a mesma punição, mas os valores variaram de R$ 532 mil a R$
4 milhões, totalizando R$ 16,3 milhões. O cartel envolvia
os dois maiores fabricantes de peróxido de hidrogênio
– também conhecido como água oxigenada – no país, aPeróxidos do Brasil e a Degussa Brasil, do grupo Evonik.
De acordo com provas obtidas em operação de busca eapreensão, as empresas combinaram preços do produto,
dividiram clientes e aumentaram arbitrariamente seus lucros. As investigações mostraram que o cartel operou no
mercado brasileiro pelo menos entre 1995 e 2004, tendo
atingido o auge em 1998. O processo administrativo foi

152

instaurado com a adesão de empresas do Grupo Degussa e pessoas físicas a ela relacionadas ao Programa deLeniência. Ao assinarem o acordo, os delatores cessaramo envolvimento no crime, confessaram participação nocartel no mercado brasileiro e colaboraram com as investigações, identificando os demais envolvidos na infração
e fornecendo informações e documentos. A colaboração
permitiu a extinção de processo contra a Degussa e seus
representantes. Foi o segundo caso de cartel julgado pelo
Cade após a assinatura de um acordo de leniência – oprimeiro foi o do Cartel dos Vigilantes. Além das multas, oplenário determinou a inscrição dos representados no Cadastro Nacional de Defesa do Consumidor; a recomendação de não concessão ou o cancelamento de benefícios
e/ou incentivos fiscais ou subsídios públicos; e o envio decópia dos autos e da decisão ao Ministério Público Federal e ao Ministério Público do Estado de São Paulo.

cam-se: (i) a unificação da estruturade instrução e julgamento, acabando
com o que antes era chamado de“três guichês”, que eram o Cade, a
SDE e a Seae; (ii) a previsão de ampliação do quadro de servidores do
Cade; e (iii) a instituição da análise
prévia dos atos de concentração. Em
conjunto com a nova lei, o Congresso também aprovou emenda parlamentar que reforçou o orçamento doórgão, inicialmente de R$ 10 milhões
em 2012, para R$ 25 milhões.
O SBDC passou a ser formado
pelo Cade e pela Seae, extinguindo-sea SDE. As funções de instrução e dejulgamento ficaram a cargo do Cade,composto pelo Tribunal Administrativo
de Defesa Econômica – integrado por
seis conselheiros e o presidente –, aSuperintendência-Geral e o Departamento de Estudos Econômicos.

O Cade continua sendo uma
autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça. O presidente e
os conselheiros, antes com mandatos de dois anos e possibilidade derecondução por igual período, têmagora mandatos de quatro anos semrecondução ao cargo, e precisam
cumprir quarentena remunerada de
120 dias após deixarem o Conselho, antes de exercerem qualquer
atividade de advocacia ou consultoria junto ao SBDC. Já os mandatos do superintendente-geral e do
procurador-chefe são de dois anos,
com possibilidade de recondução
por mais dois. Todos os cargos do
Cade com mandatos são ocupados
por brasileiros com mais de 30 anosde idade, indicados pelo presidente da República e aprovados pelo
Senado Federal.
153

A Seae, do Ministério da Fazenda, não tem mais a função deemitir pareceres nos processos,
sendo responsável pelo exercícioda advocacia da concorrência noâmbito das políticas públicas para,
por exemplo, setores econômicos
regulados pelos governos.
A Superintendência-Geral, criada pela nova lei, tem o poder deanalisar e decidir sobre as operações em que não há a necessidadede aplicação de restrições concorrenciais. Os quadros técnicos que
compunham a parte da SDE voltada
para a defesa da concorrência foram
absorvidos pela Superintendência,
que tem ainda as funções de investigação e instrução das condutas anticompetitivas a serem submetidas ajulgamento pelo Tribunal do Cade. A
Superintendência, portanto, é ago154

ra a responsável pelo monitoramento dos mercados, identificação daspossíveis infrações e condução deinvestigações.
Para ajudar nos trabalhos da
Superintendência e do Tribunal, oCade dispõe ainda do Departamentode Estudos Econômicos – DEE. De
certa forma, esse item foi antecipado
em setembro de 2009, quando o então plenário do Cade aprovou a Resolução 53 criando o departamento,
mas o DEE ganhou mais solidez ao
ter sua existência prevista em lei. Entre suas atribuições, estão auxiliar no
desenvolvimento da inteligência econômica do Conselho, seguindo a tendência mundial de aliar análises econômicas às decisões administrativas
do órgão antitruste, e elaborar estudos e pareceres que subsidiem os
conselheiros nos julgamentos. Cabe

ainda ao departamento acompanharo desenvolvimento de setores daeconomia e avaliar os impactos das
decisões colegiadas.
Todos os casos de atos de concentração que tenham algum tipo
de restrição recomendada pela Superintendência-Geral devem passar
pelo crivo do Tribunal do Cade, bemcomo os processos administrativos
que apuram infrações à ordem econômica, tendo esses recomendação
de arquivamento ou de condenação.
Assim, os casos mais relevantes, e
que de certa forma contribuem paraa definição da política de defesa
da concorrência, são definidos nassessões de julgamento do Tribunal
Administrativo.
O papel do Tribunal pela Lei
12.529/11 é de um órgão judicante,que define a jurisprudência do Cade,e não mais de um órgão também instrutor de processos, como previa alegislação anterior – muito embora
um conselheiro relator possa fazer
instrução complementar de um casoque já tenha passado pela análise da
Superintendência. Além disso, o Tribunal também pode avocar qualquer
processo que já tenha sido decidido
pela Superintendência-Geral. O novo
modelo institucional contribui paraque o Cade possa se concentrar,
cada vez mais, em casos complexos e de maior impacto econômico,
inclusive no âmbito das condutas anticompetitivas.

Análise prévia
A introdução do controle préviode atos de concentração é considerada pelos especialistas a mais de155safiadora inovação do novo marco
legal. Entre as dúvidas iniciais sobrecomo seria sua implantação no Brasil, estava a incerteza sobre se o tempo de análise seria célere, e suficientemente eficaz, em comparação ao
tempo econômico das empresas. Poroutro lado, esses mesmos especialistas sustentavam que não havia como
retardar mais a implantação da análise prévia no SBDC. A maioria dos
países que mantêm órgãos específicos para analisar atos de concentração de empresas o faz antes daconsumação efetiva das operações.
Logo no começo da vigência da
Lei 12.529/11, veio a resposta às dúvidas da comunidade jurídica. As primeiras análises e decisões da Superintendência ocorreram no prazo médio de 18 dias, bem abaixo do tempo
médio de 30 dias que os integrantes
156

do Cade se impuseram como máximo para decidir sobre operações
consideradas simples e que podem
ser resolvidas pelo chamado rito sumário. O tempo médio de 30 dias éo que registram países com longa
experiência na aplicação do controle
prévio, como os Estados Unidos.
Esse desempenho foi resultado
da adoção de procedimentos gerenciais inovadores e da mudança decultura no SBDC. Uma das inovações
foi a criação de um departamento detriagem, onde são identificados osatos de concentração a serem analisadas pelo rito sumário e os que seguirão pelo rito ordinário.
“Fizemos isso porque existia
uma grande dúvida no setor privado
sobre como funcionaria o rito sumário e muitos achavam que colocaríamos tudo em fila indiana, criando asituação em que o que fosse simples
acabaria ficando represado pelos
casos mais complicados. Optamos
por fazer previamente essa separação do que é sumário e não sumário e o resultado é muito positivo,
pois nós temos uma média de tempo de análise dos casos sumários
bem baixa, e falamos em dias corridos, e não em dias úteis”, explica
Carlos Ragazzo, primeiro titular da
Superintendência-Geral.
Além disso, implantou-se uma
maior integração entre os setores doCade, de forma a aproveitar as habilidades de cada unidade em favor dobom andamento dos processos.
A mudança de cultura no SBDC
foi uma decorrência natural da introdução da análise prévia. As empresas passaram a ter incentivo para
apresentar todas as informações ne-

cessárias de forma mais detalhada
e correta ao Cade, o que contribuipara uma apreciação mais célere eeficiente dos casos.
Ragazzo destaca que quantomais informações forem fornecidas
pelas empresas inicialmente, maisrápido será o processo. Um exemplo dos primeiros passos do Cade na
nova fase foi a avaliação da joint venture entre os bancos Itaú Unibanco e
BMG no setor de crédito consignado(ver box na pág. 158). Em 48 dias onegócio obteve o aval para consumação e esse não foi um procedimentosumário de análise, já que uma daspartes tem mais de 20% de participação de mercado. Esse percentual
é um dos parâmetros para que uma
operação seja ou não analisada pelo
rito sumário.
A reestruturação do SBDC sem157

Itaú Unibanco/BMG
Em 17 de outubro de 2012, a parceria entre o Itaú Unibanco eo Banco BMG no crédito consignado foi aprovada pela Superintendência-Geral do Cade. O caso foi o primeiro ato de concentração
ordinário decidido à luz da nova legislação, tendo sido analisado
em apenas 48 dias. A joint venture entre os bancos foi notificada
em 29 de agosto, e teve o objetivo de potencializar o desempenho
das instituições no mercado de crédito consignado por meio daoferta, distribuição e comercialização deste tipo de crédito. A Superintendência-Geral concluiu que a operação que criaria o Banco
Itaú BMG Consignado não trazia riscos de prejuízo aos tomadoresde empréstimos nessa modalidade, pois a rivalidade no segmento “vem apresentando elevadas taxas de crescimento nos últimos
anos e é suficiente para manter a concorrência no mercado”.

158

pre foi defendida como uma forma
de reduzir tempo de análises e deaumentar a eficiência nas decisões.
Além disso, a nova lei estabeleceu
filtros mais elevados para a obrigatoriedade de submissão de atos deconcentração ao crivo do Cade, oque contribui para concentrar o foco
de atuação da autarquia nos principais casos.
A atualização dos critérios que
obrigam um negócio a ser submetido
ao Cade ajudou a reduzir o grandenúmero de operações que anteriormente passava pelo SBDC e superlotava a estrutura de análise. A nova
lei fixou a obrigação da submissão
somente aos atos de concentração
que envolvessem, de um lado, pelo
menos um grupo com faturamento
no Brasil igual ou superior a R$ 400
milhões e, de outro, com faturamen-

Critérios de notificação
Em 30 de maio de 2012, a Portaria Interministerial 994,
assinada pelos titulares dos ministérios da Fazenda e daJustiça, aumentou os valores mínimos de faturamento dos
grupos empresariais usados como critério para que os negócios sejam submetidos ao crivo do SBDC. Tal adequação foi adotada por recomendação do plenário do Cadepara que se pudesse alcançar mais efetividade e maior
eficiência da política de defesa da concorrência. A possibilidade deste tipo de alteração está prevista no parágrafo
1º do artigo 88 da Lei 12.529/11. Para justificar a elevação dos valores, o Cade realizou um estudo mostrando
que a média histórica de casos de fusões, aquisições ou
associações entre empresas considerados simples – ou
seja, com pouco ou nenhum impacto concorrencial – erada ordem de 70% a 80%. Somente em 2011, ano anterior à entrada em vigor da nova lei da concorrência, os

casos simples superaram a marca de 80% das análises.
Isso, obviamente, representava desperdício de recursos
do SBDC, evitando o foco em processos concorrencialmente importantes e também a imposição de custos desnecessários a empresas envolvidas em negócios sem relevância do ponto de vista da concorrência. Para ilustraro que aconteceria com a adoção da medida, e considerando somente as operações analisadas pelo Cade em
2011, os técnicos estimaram que ao elevar os patamares
mínimos de faturamento anual para R$ 750 milhões de um
grupo empresarial e R$ 75 milhões do outro haveria uma
redução da ordem de 50% a 60% na quantidade de processos analisados pelo Sistema. A alteração não interfere
na possibilidade de o Cade, dentro do prazo de um ano acontar da data de consumação, requerer para análise um
negócio cuja notificação não seria obrigatória.

159

Transição
Para que a transição entre as
legislações acontecesse da forma
mais tranquila possível para as empresas, foi dado um prazo para notificação dos negócios que estivessem
sendo fechados naquele momento ecujos gestores optassem pela análise a posteriori. Assim, o Regimento
160

Interno do Cade considerou comorealizados durante a vigência da
Lei 8.884/94 os atos notificados até
19 de junho de 2012. A data limite
correspondia ao período de 15 diasúteis após o último dia em que a Lei
8.884/94 esteve em vigor, já que anorma previa a apresentação de operações dentro desse prazo. Durante atransição, 141 atos de concentração
chegaram ao Cade pelas regras antigas, podendo ter o prazo de análise
suspenso por solicitações de ofício etendo que obrigatoriamente passar
pelo crivo do Tribunal Administrativo.
Cerca de um mês depois, em
meados de agosto, a Superintendência-Geral do Cade já havia concluído
os pareceres de instrução de 85%
desses atos, e o Tribunal Administrativo, julgado 65% do total dos casos
notificados na transição.

Isaac Amorim/ACS/MJ

to superior a R$ 30 milhões. Também está prevista na Lei 12.529/11
a possibilidade de adequação dos
critérios por indicação do plenário doCade, seguida de portaria conjunta
dos ministros da Fazenda e da Justiça. Desse modo, a Portaria Interministerial 994, de 30 de maio de 2012,
elevou esses valores mínimos para
R$ 750 milhões e R$ 75 milhões, respectivamente (ver box na pág. 159).

161

Isaac Amorim/ACS/MJ

Solenidade em comemoração aos 50 anos do Cade, realizada em
setembro de 2012: autoridades presentes no evento (pág. 161) e
funcionários mais antigos da autarquia recebem homenagem do
ministro da Justiça, José Eduardo Cardozo, do presidente do Cade,Vinícius Marques de Carvalho e do superintendente-geral do Cade,
Carlos Ragazzo (págs. 162 e 163)
162

163

O êxito do processo de transição pode ser demonstrado pelos
números. O Cade bateu recorde deprocessos julgados em 2012, ano
em que a autarquia celebrou seu cinquentenário, sob as regras de uma
nova legislação antitruste. Foram 955,
dos quais 825 eram atos de concentração. Os julgados do Cade nesse
ano passaram a incluir não apenas
decisões tomadas nas sessões, mastambém casos decididos por despacho da Superintendência-Geral.

Condutas anticompetitivase a nova lei
Embora não decorra diretamente da nova legislação, a investigação
de condutas anticompetitivas pelo
Cade também começou a passar por
mudanças. Os casos construídos
164

com base em acordos de leniência,
aqueles em que os delatores de uma
suposta prática criminosa colaboram
com as investigações em troca deimunidade ou de redução das penas
aplicáveis, são prioridade e tendem
a aumentar na nova fase do Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência. Nos Estados Unidos, por exemplo, entre 70% e 80% dos casos decartel e outras condutas anticompetitivas são abertos a partir de denúncias feitas por empresas ou pessoas
físicas participantes de tais crimes.
Como mais técnicos do SBDC
foram designados para negociar os
acordos, dando assim maior fluxo às
negociações, o resultado foi um número recorde de leniências assinadas em 2012 – dez ao total.
O enfoque do combate a condutas anticompetitivas deve ser cada

Acordos de leniência assinados ano a ano

10

8

4

4

2
1

1

1

2003

2004

2005

1

2006

2007

1

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte:Superintendência-Geral do Cadevez mais em casos relevantes e em
setores e localidades diversificadas. A tendência do novo modelo émais celeridade e eficiência não só

na análise de atos de concentração,mas também nas investigações, com
o potencial de reduzir o número decondutas anticompetitivas no Brasil.
165

CAPÍTULO 7

167

168

Cade internacional

1

Na sigla em inglês.

Uma das prioridades do Cade éaumentar, cada vez mais, a integração com outras instituições governamentais cuja atuação impacta oprocesso competitivo e com a comunidade antitruste internacional. A articulação com agências e fóruns deoutros países ganhou força em meados dos anos 2000, época em queo Cade era presidido por Elizabeth
Farina.
O Sistema Brasileiro de Defe-sa da Concorrência – SBDC passou
a ter uma participação mais direta e
proativa em fóruns antitruste internacionais, como a Organização paraa Cooperação e o Desenvolvimento
Econômico – OCDE, a Conferência
das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento – UNCTAD1,a International Competition Network– ICN e a Organização Mundial do
Comércio – OMC. Os assessoresda presidência do Cade, além dos
169trabalhos jurídicos da autarquia,passaram também a coordenara representação internacional doConselho, preparando documentos
e apresentações que eram levadas
pelo Brasil para as discussões. Era
um contexto em que o país também
começava a se destacar na economia internacional.
Nesse período, pela primeiravez o Cade assumiu a coordenação
de um dos grupos de trabalho da
ICN e passou a participar do grupo de direção do fórum, que reúne
128 autoridades da concorrência.
O Cade tornou-se também membro
observador do Comitê de Concorrência da OCDE, com direito a voz
nas discussões.
Somado a isso, o esforço demodernização do SBDC – e suatransformação em um órgão antitrus170

te mais eficiente e eficaz – não passou despercebido. Observadoresinternacionais e especialistas nos temas da concorrência são unânimes
ao destacar os avanços alcançados
pelo Cade nos últimos anos.
Em um mundo globalizado,
no qual se pretende eliminar cadavez mais as barreiras comerciais eonde os investimentos empresariais
fluem livremente, coordenar de forma efetiva a atuação das políticas
de defesa da concorrência dos vários países é um grande e permanente desafio. Ao submeter os seus
métodos de trabalho a avaliações
internacionais periódicas, o paísaumenta seu aprendizado e entra
em contato com experiências deoutras jurisdições na solução deproblemas comuns a todos.

O Brasil no cenáriointernacional
Uma das referências internacionais sobre assuntos concorrenciais
é a revista britânica Global Competition Review – GCR, única a fazer uma
cobertura sistemática dos temas do
antitruste no mundo e avaliar, anualmente, o desempenho de todos ospaíses na área. A revista classificou o
SBDC, em 2010, com três estrelas emeia das cinco possíveis no ranking
que a publicação elabora. Em 2003,
a revista havia conferido ao SBDC
apenas uma estrela e meia.
A publicação citou como destaque positivo para a autoridade
antitruste brasileira, naquele ano de2010, o elevado número de operações de busca e apreensão na sedede empresas investigadas ao longo
dos últimos anos. O recorde, para a
GCR, fez com que a Secretaria de Direito Econômico – SDE do Ministério
da Justiça assumisse o papel de uma
das autoridades que mais evoluem
no mundo, e isso com um orçamento
de apenas R$ 3 milhões por ano. O
aumento da agilidade do SBDC nos
julgamentos de fusões e aquisições
e as condenações de cartéis com a
aplicação de multas vultosas estão
entre os critérios da revista para elevar o Brasil no ranking de países que
defendem um ambiente concorrencial saudável. Também mereceu destaque da revista o maior número deconfirmações de decisões do Cadena esfera do Judiciário.
Em 2011, a GCR manteve amesma classificação de três estrelase meia. No ano seguinte, a atuação
171

do Cade conquistou quatro estrelasno ranking da revista. Tal avaliação
colocou a autoridade de defesa daconcorrência do Brasil na categoria
das agências “muito boas” do mundo– abaixo somente dos órgãos dos Estados Unidos, União Europeia, França, Alemanha, Reino Unido e Japão.
A revista britânica considerouque, em 2012, o Conselho superou
as expectativas na transição para a
Lei 12.529/11. Segundo a publicação, “o Cade fez um excelente trabalho na execução da sua nova lei e na
construção da nova agência”.
A GCR destacou de forma positiva o regime de análise prévia e ofato de o Cade concluir a apreciação
de atos de concentrações considerados simples em um prazo médiode 19 dias – um dos mais rápidos
do mundo, de acordo com a revista.
172

Também foi elogiada a elevação dos
critérios de notificação obrigatória
de atos de concentração, alterados
para R$ 750 milhões de faturamento
anual para um dos grupos empresarias envolvidos, e R$ 75 milhões parao outro. A medida contribuiu para aredução no volume de casos submetidos à apreciação do órgão, conferindo-lhe mais agilidade.
As avaliações anuais da revista britânica são colhidas entre acadêmicos, entidades empresariais e
juristas. Cada avaliador escolhe um
país com o qual esteja mais familiarizado e analisa aspectos como controle de fusões, prevenção e investigação de cartéis, iniciativas de advocacy, qualidade da liderança, entre
outros. A partir de 2007, a imprensa
passou a fazer parte do grupo deexaminadores.

Além das análises realizadas
pela CGR, em três ocasiões distintas – 2000, 2005 e 2010 – o SBDC foi
objeto da revisão pelos pares – Peer
Review, um procedimento conduzido
pela OCDE, organismo internacionalque reúne mais de 30 países com oobjetivo de enfrentar os desafios econômicos e sociais da globalização.
As revisões são realizadas com baseem um questionário enviado a autoridades brasileiras da área de defesa
da concorrência, de agências reguladoras, além do Ministério das Relações Exteriores. Também são entrevistados membros da comunidadeacadêmica, advogados, economistas, consultores e entidades do setor
produtivo e da área de concorrência.
Um primeiro relatório sobre arevisão pelos pares tendo o Brasil como objeto foi realizado no ano

ICN Rio
Em 2012, ano em que o Cade comemorou o seu cinquentenário, o Brasil sediou, de 17 a 20 de abril, no Rio de Janeiro, a 11ªConferência Anual da Rede Internacional da Concorrência, a International Competition Network – ICN . Foi a primeira vez que um
país da América do Sul recebeu o evento, que reuniu cerca de 400
participantes estrangeiros e 100 nacionais, entre representantes deautoridades da concorrência mundiais, organizações internacionais e especialistas das áreas acadêmica e profissional para debater práticas de direito antitruste. A ICN funciona como um fórum
independente e especializado no tema. Criada em 2001, reúne 128
autoridades da concorrência, em cerca de 80 países, com o objetivo de promover uma convergência mundial de práticas e regras
antitruste. Entre as atividades realizadas pela ICN, destaca-se a organização da Conferência Anual, na qual os membros se reúnem
para discutir os aspectos mais recentes das políticas de concorrência e apresentar os resultados dos estudos dos grupos de trabalho.

173

2000 e analisou a atuação do SBDCde 1994 – ano da promulgação da Lei
8.884/94, que estava em vigor à época – até aquele momento. Antes do
Brasil, apenas o Chile e o Peru, entre
os países da América do Sul, haviam
passado por um Peer Review. Nessa
primeira revisão, o relatório destacouo esforço do governo brasileiro no
desenvolvimento de uma economia
de mercado. No entanto, ressaltou as
muitas ineficiências do SBDC, principalmente com relação ao tempo erecursos despendidos na análise deconcentrações inócuas do ponto devista concorrencial e a falta de atenção à formação de cartéis.
O segundo relatório Peer Review, realizado em 2005 a pedido dogoverno brasileiro, destacou comomelhorias o fim da sobreposição defunções entre as secretarias, a eli174

minação dos estoques de casos antigos, as melhorias técnicas das investigações de cartéis, os avanços
do Cade para tornar eficazes suasdecisões, a criação do programa decompliance e do Acordo de Preservação da Reversibilidade da Operação – Apro.
Os programas de compliancepassaram a incluir o Brasil, um dos
principais mercados emergentes.
Trata-se de medidas que visam agarantir que empresas atuem em
conformidade com as regras concorrenciais. Dirigentes e funcionários são treinados de forma contínua
por especialistas e alertados dasconsequências previstas para as infrações à ordem econômica.
Já o Apro foi adotado como instrumento para evitar, até a decisão
final do SBDC, a consumação de um

ato de concentração de maior vulto
que estivesse em análise. Assim,
garantia-se que as empresas não fizessem alterações irreversíveis nas
estruturas originais dos negócios – oque dificultaria a efetividade de uma
eventual intervenção do Cade na
operação. Com a introdução de um
sistema de analise prévia dos casos, a partir da Lei 12.529/11, o Apronão é mais necessário para garantir
a efetividade das decisões do Cade.
Outro aspecto relevante destacado no relatório foi a criação do
Guia de Análise Econômica de Atosde Concentração Horizontal, documento que apresentava os procedimentos e os princípios que a SDE e
a Secretaria de Acompanhamento
Econômico – Seae do Ministério daFazenda adotavam na análise dessas concentrações empresariais. A

iniciativa de editar essa sistematização foi uma forma de proporcionar
maior segurança jurídica às empresas e conferir mais transparência
aos procedimentos administrativos.
Em 2010 foi divulgada a mais
recente revisão pelos pares sobreo Brasil. A evolução da atuação do
SBDC foi bem avaliada, com destaque para o combate aos cartéis, queera praticamente inexistente antes
do ano 2000, e a execução criminal
nos casos de infração à lei da defesa da concorrência. A cooperação
entre o SBDC e o Ministério Público
foi considerada um ponto forte dapolítica, já que os órgãos administrativos não podem, pela legislação
brasileira, promover ações criminais.
Assim, a aproximação com o MP foi
crucial para que se desse esse passo na punição dos cartéis. O relató175

176 O ex-conselheiro Olavo Chinaglia durante encontro anual da ICN realizado

no Rio de Janeiro, em abril de 2012

Jean Farly/Asscom/Cade

Acervo Caderio Peer Review de 2010 também
observou que as investigações decartéis da SDE colocaram o Brasil
na liderança desse tema na América Latina.
Como na avaliação anterior,o relatório apontou o rito sumário como medida que melhorou aeficiência dos procedimentos. No
ano de 2010, passou-se a aplicar anova forma de análise em 90% dos
atos de concentração, o que liberou mais recursos e pessoal para a
política de combate aos cartéis. A
revisão de 2010 apontou o rito sumário como uma prática preparatória importante para a análise prévia
de atos de concentração. O relatório
deixou claro que a maior parte dacomunidade empresarial aprova anotificação antecipada desse tipo
de operação e afirmou ainda que tal

O presidente substituto do Cade, Ricardo Ruiz, e o chefe da autoridade antitruste chinesa, ministro Zhou Bahua, assinam memorando de entendimentos, em setembro177de 2012apoio não teria se tornado público
se o SBDC não tivesse demonstrado
agilidade necessária ao utilizar o rito
simplificado.
De uma maneira geral, os especialistas internacionais em matéria de concorrência reconheciam
que, dentro dos seus limites legais
e administrativos, os órgãos que
compunham o SBDC tiveram iniciativas importantes para melhorar seu
desempenho. A Global Competition
Review considerou, por exemplo,
que o Cade dispunha de profissionais eficientes nos níveis de decisão, que a SDE revigorou o combate
aos cartéis e que a Seae contribuiu
para aprimorar a promoção da defesa da concorrência nas decisões
governamentais.
O reconhecimento internacional dos avanços conseguidos pelo
178

SBDC teve repercussões muito alémde uma premiação, pois os escritórios de advocacia com atuação
global passaram a orientar seusclientes em relação às regras brasileiras de defesa da concorrência. A
clareza das iniciativas e as punições
efetivas forçaram as empresas a seadequar às leis nacionais.

179

180

Conclusão

Por mera coincidência, a reestruturação do Sistema Brasileiro deDefesa da Concorrência – SBDC entrou em vigor no ano em que o Cadecompletou 50 anos. Ao analisarmos
a evolução da política brasileira antitruste desde 10 de setembro de 1962
(Lei 4.137/62), passando por 11 dejunho de 1994 (Lei 8.884/94) até 29
de maio de 2012 (entrada em vigor
da Lei 12.529/11, seis meses após
sua publicação), veremos que não

foram poucos os avanços alcançados ao longo desse tempo.
São avanços metodológicos,
gerenciais e, sobretudo, institucionais que resultaram das iniciativas
adotadas naqueles anos de atuação
pouco expressiva do órgão antitrustebrasileiro, no período anterior à década de 1990, em razão da conjuntura político-econômica. A abertura do
mercado doméstico, a globalização
econômica e a estabilidade financei181

ra contextualizam, por um lado, os
novos desafios e as maiores exigências colocados frente à política pública de defesa da concorrência. Poroutro lado, essas mudanças estruturais foram os motores que impulsionaram o desenvolvimento dessa
mesma política no país e, muito disso, em decorrência da criatividadee da dedicação dos vários e diferentes profissionais que passaram
pelo SBDC.
As ações criativas, às vezes
aplaudidas e outras criticadas, proporcionaram ao Cade e ao temadefesa da concorrência um espaço
crescente e privilegiado na agenda
nacional, que se propagou no cenário internacional. A evolução e o aperfeiçoamento do SBDC não passaram
despercebidos na cena internacional, desde acadêmicos, organismos
182

e autoridades governamentais até
empresas e escritórios de advocacia.
Em 2012, quando o Cade completou 50 anos, novos desafios se
colocaram à vista e muitos obstáculos ainda terão que ser vencidos.
Por isso, a história continua sem um
final, já que se escreve todos os dias.
Muito se avançou, mas muito ainda
precisará ser feito para que o novo
modelo de defesa da concorrência
no Brasil se consolide e continue se
adaptando a um mundo em constantes mudanças sociais, políticas e,
principalmente, econômicas.

Defesa da concorrência no Brasil: 50 anos
© 2013 Conselho Administrativo de Defesa Econômica
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São Paulo - 2013184

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