中山間地域の持続可能な公共交通についての考察～長岡市山古志・太田地区における公共交通のあり方の検討をケーススタディとして～（社）北陸建設弘済会

北陸地域づくり研究所 横井武志

金沢・ＬＲＴと暮らしを考える会

はじめに

代表

谷内昭慶

する需給調整を撤廃し、新規参入は免許制から許平成 16 年 10 月 23 日、中越地震が発生した。

可制へ、路線の休廃止は許可制から事前届け出

壊滅的被害を受けた山古志村（平成 17 年 4 月 1制へと規制が緩和されたが、中山間地域において日より長岡市に合併）は全集落が離村し、同時は、新規バス事業者の参入ではなくバス事業者のに路線バスは休止となった。復旧作業の進行と不採算路線からの撤退を促す結果となり、近年もともに住民は山古志に戻り、地震発生から 3 年漸増傾向である。

が経過した平成 19 年 12 月には希望する全世帯

改正道路運送法施行（需給規制廃止）
H12年2月が仮設住宅から帰村した。しかし、全集落帰村

800の直前の 12 月 14 日をもって路線バスは廃止と700なることが決まっており、高齢者が日常生活を世代にとっても大きな問題となる。公共交通の300確保は、全ての人が自立した生活をおくり、中200

山古志および隣接する長岡市太田地区において持続可能な公共交通の導入を検討した過程とその内容・準備状況をまとめたものである。
公共交通の衰退は、全国の中山間地域はもとより地方都市でも大きな問題となっている。
地震により、人口減少・高齢化が一気に進ん

廃止路線数
488

500
400

本報告は、路線バスの廃止が決まった長岡市

廃止があった市区町村数600

おくる上で、また小中高校生の通学など子育て越地震からの復興するためには不可欠である。

2187
674

254
195

193

14年度

15年度

555

473

453

215

255

130

100

12年度

13年度

16年度

17年度

以前

路線バス廃止のあった市区町村数と路線数
出典：国土交通省自動車交通局旅客課「バスの運行形態等に関する調査報告書」

近年、このようなバス事業者の不採算路線の撤退を背景として、地方自治体がコミュニティバスを導入するケースが増えている。

だ中越地震の被災地におけるこの試みは、中山また、コミュニティバスの他にも、タクシー車両を間地域のモデルになりうると確信している。

用いる場合や、デマンド型（需要応答型）交通、地域住民が自家用車を用いる過疎地有償運送とい

１．地方におけるバスの現状った、従来にない形態が小規模需要に適した公共

1）路線バスをめぐる厳しい状況交通として誕生している。

地方都市・中山間地では都市郊外への人口流出やモータリゼーションの発達により、公共交通の利用者は長期的な減少傾向にあり、路線バスにお２．中山間地域における「持続可能」な公共交通とはいては減便・廃止が相次ぐ厳しい状況が続いている。
平成 14 年の道路運送法改定は、バス事業に対

1）これまでの公共交通の担い手公共交通の維持・確保が地方自治体にとって大きな課題となっている昨今はともかく、それまでのきな課題となっており、自治体が事業者選定や路公共交通は、公共といいながら民間事業者が独立線・ダイヤ設定に主体的に関わるようになってきた。

採算を基本に運営してきた。バスでいえば、バス事前述したとおりコミュニティバスを導入している自治業者がルートもダイヤも運賃も決めていた。地方自体は多く、その形態もさまざまなものが登場してい治体がその計画・運行に関与することは少なく、路る。

線存続のために補助金を支出することが主な役割

もともと利用者の少ない地域に導入されることがであったと言える。一方、地域住民も、廃止されるこ多いため、一定の行政負担のなかで、どれだけ地とが決まると存続・復活を陳情する程度の関わり方

域住民の細かいニーズに適応したサービスが提供であった。

できるかが鍵となるが、自治体主導による公共交通

旧山古志村に話をもどせば、バス事業者の廃止確保の場合、ともすると住民のニーズと合致しないの意向に対し、長岡市は赤字分の全額負担を持ち路線形態になるケースもみられる。例えば、①廃止かけて存続しようと試み、地域住民もバス事業者へ路線の代替として既存のバス路線を単に踏襲し、陳情に訪れている。地震で大きな被害を受けた旧地域住民の危機感も利用状況にも変化がない場

山古志村ということで、新聞等にも大きく報道され合や②行政区域内の他地域へ配慮するあまり、別たが、平成 19 年 6 月には廃止届けが提出され、6の地域を迂回したり、福祉向上を目的に公共施設ヶ月後に路線バスは廃止された。

を巡る冗長な路線、③地域住民の要望により、運今回のケースでは、もともと震災後の路線バスは休止状態であり、路線を存続させることは、「維持」でなく「再開≒新設」を意味していた。とはいえ、行行計画を作成するものの、導入後、地域住民は使わないことが少ない場合などである。
現在では、市町村合併により、同一市町村内に政は（これまでの路線多様な地域が混在するようになり、地域のニーズもバス存続の仕組みで多岐にわたる。地域住民のバスに対する当事者意

いえば） 最大限の支識が低く、その計画の全てを行政に任せるのであ援を 表 明 し 、 住 民 のれば、地域の公共交通維持は補助金の大小により陳情はマスコミの後ろ決まると言っても過言ではない。ひっ迫した財政状盾を得たものであっ況を考えると、中山間地域の公共交通が、「公共だた。しかし、結果としから行政がする」という仕組みで持続可能であるとて路線バスは廃止さは考えにくい。

れた。つまり、これま

3）地域の参加（新たな公）による公共交通でのバス事業者が計画・運営・運行をすべ

今各地で、地域住民、ＮＰＯ、企業等多様な主て行い、行政は財政体が担っていく「新たな公」に基づく地域づくりが急支援をするという仕組速に進展している。地域や個人のニーズが多様化

みでは、これからの中し、行政が提供する公平・平等なサービスと、民の山間地域の生活の足市場原理という官民型社会システムでは対応できを維持していくことは難しいことを示してい新潟日報（平成 19 年 6 月 14 日）

る。

ない分野がクローズアップされてきている。
公共交通の維持という分野もその一つであると言える。地域住民や NPO、商店街組合等が、バス事業者や行政と協働して公共交通確保に取り組み

2）自治体主導による公共交通維持成功している例も全国で見られ、平成 18 年 10 月の

近年は、地域の生活の足としての公共交通をど

道路運送法改正は、そうした時代の潮流を反映しう維持していくかが、全国の地方自治体にとって大ている。「地域公共交通会議」として、地方自治体が公共交通網整備に主体的に関わり、そこに交通闘牛、錦鯉など固有の文化と生活スタイルを有した事業者や地域住民、ＮＰＯ等関係者が一体となっ地域である。平成 16 年 10 月 23 日に発生した中越て取り組んでいく仕組みができてきた。また、平成

地震の壊滅的被害によって、旧山古志村は全村

19 年 10 月施行の「地域公共交通活性化及び再生避難、太田地区も多くの世帯が長期避難となった。

に関する法律」においても、公共交通の改善・充実

地区内の路線バスは、旧山古志村には 3 路線、にむけた地域の取り組みに対する支援策が盛り込

太田地区には 1 路線があったが中越地震発生によまれている。

り旧山古志村内は休止、太田地区の 1 路線は大幅減便となった。復旧工事が終わり、多くの住民が戻

4）中山間地域における「持続可能」な公共交通地域の実情にあった公共交通を確保するためにった平成 18 年 9 月からは、新潟県中越大震災復興基金を用いたコミュニティバスが、休止・減便のは、地域の住民が計画・運営と利用促進に参画す路線バスを引き継ぐ形で運行した。路線バス休ることが必要であり、その仕組みも整いつつある。

止から廃止になった後も、復興基金を用いたコミュ

そして、特に中山間地域においては、住民が参画

ニティバスは引き続き運行しているがあくまで一時する場面と頻度と深度をより大きくすることが、公共的な処置であり、バス事業者に代わる将来的な運交通を持続可能にするためには必須であると考え

行方法について考えていく必要があった。

る。
地域内で必要なサービスと、自ら何ができるのか

2）検討の経緯を考え提案し、それを自治体が受けいれて人的・（社）北陸建設弘済会では「北陸地域の活性化財政的に支援していく仕組み、つまり、行政の支援に関する研究助成事業」を行っているが、その一があることを前提としながらも、地域住民自らが負環として、北陸地域における課題に関してプロジェ

担とサービス向上による支出拡大の関係を理解しクトを立ち上げ共同研究者とともに調査研究を行う

明確にすることで、地域のニーズとサービスの乖離「プロジェクト助成研究会」を実施し、テーマの１つを防ぐ。それが中山間地域においては身の丈にあとして山古志・太田地区の公共交通のあり方につった公共交通として持続可能になる方策である。

いて検討してきた（以下「研究会」と呼ぶ）。研究会
では、まず当該地域の将来像の視点から以下のよ

３．山古志・太田地区におけるコミュニティバ
ス「クローバーバス」
山古志・太田地区での公共交通確保に向けた取り組みと検討内容を報告する。
1）地区の概要
長岡市山古志地域・太田地区は、長岡市の南東部の山間丘陵地に位置し、最大積雪が 3ｍを超える豪雪地でもある。厳しい自然条件ゆえ、棚田、
長岡市
世帯数
人口（人）
高齢化率（%）

96,968281,406
19.5

集落数

－

面積（k ㎡）

841

山古志地区
508
1,438
34.6
14（大別すると 5）13

太田地区
13030836.6
340

世帯数、人口は平成 20 年 2 月 1 日現在の値（長岡市 HPより）、高齢化率は平成 12 国勢調査、面積は平成 17 新潟
県統計年鑑による。

うな共通認識が形成された。
マイカーによる移動を行う人も、公共交通の問題は地域全体の問題だととらえる必要がある。
交通政策という視点から、コミュニティ・生き甲斐の創出、総合的なまちづくり、地域の生活を考える。
中山間地域と全国を一律に論じることはできない。山古志・太田地区にあった交通を柔軟に考える。
山古志・太田地区における事例を、路線バスの廃止が相次ぐ全国の過疎地のモデルとなりたい。
「公共」の意味を問いただし、“持続可能”
な公共交通とは、単に行政に頼ることではなく、住民が参画する身の丈にあった公共交通である、と伝えたい。

現在、研究会の提案に賛同し山古志・太田地区決まった。名称は「クローバーバス」という（由来はの生活交通の運営主体として参画するＮＰＯ法人後述）。その後は、地元の住民組織へ引き継ぐこと中越防災フロンテが前提となっており、その組織づくりもＮＰＯが行う。

ィア、研究会の提案を支援する長岡（社）北陸建設弘済会（社）北陸建設弘済会「プロジェクト研究会」「プロジェクト研究会」
協議

市、地域の代表で「山古志・太田地区生活交通協議会」

長岡市
長岡市

ＮＰＯ法人
ＮＰＯ法人
中越防災フロンティア
中越防災フロンティア

運行計画、スケジュール等は次のとおりである。
①運営方針

期間限定。

実現へ

山古志・太田山古志・太田地区
山古志・太田地区
生活交通協議会
生活交通協議会

地区のコミュ（以下「協議会」）を開催している。

ＮＰＯ法人中越防災フロンティアによる運営方針、

3）地震がもたらしたもの

ニティバス運営を先導・ 最大 5 年の期限付きとし、その間、山古志・太田地区にあった生活交通のあり方を模索する。その後地元の住民主体の組織へ引き継ぐ。
・ いわば長期的な社会実験の担い手。

公共交通の計画において、地域特性を踏まえ実状にあったものとすることが重要なことは、全国共通である。では協議会において、この被災地域における現状をどう認識してスタートしたか記述しておく。
○路線バス休止・廃止の直接的原因
中越地震を期に山古志では路線バス休止、太田地区は大幅減便となり、地震から 3 年が経過して廃止となった。しかし、従来から赤字路線でありいずれ廃止対象となったことも想像できる。
○集落の人口減少・高齢化
山古志地域の人口は地震前と比較して約 7 割となっている。山を下りたのは若い世代が多く、高齢化率も約 5％上昇し 40％程度となっている。太田地区も同様の数値を示しており、高齢化、人口減少の傾向が急速に進んだことがわかる。将来の公共交通に対する不安は大きい。
○知名度が上昇。観光客も訪れる。
地震を機に特に山古志の知名度は上昇し、観光客、視察など交流人口は増えた。
影響の大きさは不確定だが、協賛企業も得られやすいと考えられる。
○地域への思い、コミュニティが強くなった。
地震を経験し、それでも帰りたいといった人。地域への思いは強く、バスは地域全体・全員の問題であることへの理解は得られやすい。
○新しい取り組みをしようという気概がある
復旧・復興に外部からの大きな支援があった。中山間地域のモデルになるのなら頑張ろうという気概がある。

地域内の全世帯がＮＰＯ会員となることを目指す

運営に地域特性と自由な発想を取り入れるため運賃は無料

協議会の検討を経て、山古志・太田地区の公共交通は、平成 20 年 7 月からＮＰＯ法人中越防災フロンティアが最大 5 年の期間限定で運営することが・ ＮＰＯ会員となる地域住民の自由な発想で、地域特性を運営に盛り込む。
地域の実情にあった雇用（運転のプロ＋地域のプロ（地元雇用））
買い物配達等バスを使った事業を検討 など

・ 地域特性を運営・運行方法に取り入れる際の枠を広げるため、運賃は無料とする。

地域の資源・拠点施設を活4）クローバーバスの運営方針と運行計画

・ 生活交通の確保は地域全体の問題ととらえ、地域内の全世帯が NPO の会員になる。
・ NPO の会員となることで、主体的に運行計画策定にかかわる。適切な運行サービスを自主的に検討し、住民自らができる役割を果たすことで、公共 交通は持続可能となる。

用・地 域 の 公 共 施 設 、 学校、交流施設等を結び、コミュニティの場として活用。
・ 観光も含め、地域資源をクローバーバスに活用。

②運行計画の概要③運行主体の移行計画
路線バス
廃止

長岡駅方面
移動目的
通学（高校）、通勤、買い物、病院、行政機関

H20 年

H19.12
復興基金
による運行

７月

距離

片道 約 35km（駅まで）乗継なら約 13km（村松）

便数
特徴

なごみ苑
・福祉施設、入浴施設・送迎バスとの連携
小中学校
・スクールバス
山古志支所
・乗り継ぎ、診療所
向田ロータリーハウス
・憩い・交流の場

11 便（接続 11/20）
路線バスに乗り継ぎ需要をまとめることができれば、病院直行バス等運行。
蓬平温泉・観光客誘致
・送迎バスとの連携

中越防災フロン
ティアによる運行
地 域の皆 さんの協力と参画

H25 年頃地域住民 主体の組織による運行④ＮＰＯ法人中越防災フロンティアとは
種苧原

長岡駅

山古志・太田地区のクローバーバスを運営する

中道屋路線
バ

こととなったＮＰＯ法人中越防災フロンティアについ神社入口ス（長蓬平駅）

入口
太田岡駅・宮内て触れておく。中越地震を契機に発足した組織で太田小中学校前あり、中越地震の被災地住民の生活再建を支援す

池谷保
大久橋
落合

濁沢場
回転
村松

虫亀

桂谷

なごみ苑

楢木

山古志小中学校
木籠

山古志支所
竹沢梶金梶金橋

岩間木
バス

（小千谷行
きるとともに、地域の総合的な防災力の向上を目的として活動している。

大内三叉路

間内平路線

小松倉

クローバーバス運行以外の主な活動は、「防災視察の企画・実施とガイド育成」「地域外から訪れる）

雪に不慣れなボランティアを除雪作業の戦力に育成する『越後雪かき道場』の実施」等である。
小千谷駅方面
移動目的

通学（高 校）、買い物、病院、

距離

片道 約 15km（駅まで）乗継なら約 5km（岩間木）
10 便（接続 10/10）
当面は乗り継ぎ便数特徴

山古志地域内移動目的
集落内移動、診療所
山古志支所＝乗り 継ぎ地点まで
距離
種苧原方面 約 8km
東竹沢方面 約 9km
便数種苧原方面 10 便
東竹沢方面 9 便
特徴
・時間帯により定時と予約便（デマンド）併用。
・少ない便数を補う工夫（憩いの場等）⑤クローバーの４つの由来
クローバーバスのクローバーには、以下の４つの意味がある。
○クローバーバスで人と幸せを運びたい。
○みんなで支え合う仕組みの４つの主体「地域住民」「地域外の協力・交流」「行政機関」「NPO 法人中越防災フロンティア」をクローバーの 4 枚の葉に見立てている。
○運行エリアを山古志・太田地区を運行する4 枚の「葉」と、葉と長岡中心を結ぶ「茎」で運のクローバーに見立てている（運行計画概要参照）。
○中越（Chuetsu）の復興（Revitalization）を愛（LOVE）で結ぶとクローバー（CLOVER）が現れる。

5）運営方針・運行計画作成までの検討内容③全員参加と利用者限定

運営方針、運行計画の概要について、それぞれクローバーバスは、地域内の全世帯が NPO の会の項目の狙いや計画ができるまでの検討内容につ員になることを目指しており、以下の効果を期待しいてまとめる。ている。
・地域全体の問題として公共交通確保をとらえる。
また、それを内外に示す（行政の支援・協賛企業へのアピール）。
・NPO 会員となることで、利用者としではなく運営主体的として運行計画策定にかかわる。
・自らの負担とサービスレベルの関係を認識した上で、適切な運行計画を地域住民が自主的に検討する。住民自らが役割を果たす（運行する等）ことでサービスレベル向上も可能となる。
・地域内雇用・人材活用による地域活性化他の事業と連携した運行の実現。

①ビジョン「クローバーバス・プロジェクト」

ＮＰＯ法人中越防災フロンティアの取り組みは、短期的には路線バスに代わる地域の足を確保することを目指すが、本来の目的はバスを核とした地域づくり・地域活性化である。研究会では、公共交通を使った地域の将来ビジョンである「クローバー・プロジェクト」を提案し、ダイヤ等詳細な運行計画は協議会や地域への説明を通じて決定することにしている。本原稿を執筆している現在も、ＮＰＯによるバス運行をめざし、地域内の各集落で説明を行っているが、とかく時刻や便数といった各論になるこおわりにとが予想される。しかし、先ず理念と取り組みの意

今後は、路線バスの代替としてではなく、新しい義について地域の理解を得、地域住民の全員参公共交通の意味と取り組みであることについて住加（ＮＰＯ会員に加入）を目指すこととしている。

民の理解を得、地域住民の全員参加（全世帯加【クローバーバス・プロジェクト 理念】

入）を達成できるか、また地域による運営を地域自・住民自らが出来ることを考え、役割を果たすことで自由な移動を獲得する。
・生活交通を復活させるだけでなく、地域のコミュニティと生き甲斐を創出。
・本来の「公共」とは・・必要なｻｰﾋﾞｽと適度なｻｰﾋﾞｽの提供、自治・自立・参画・行政、民間企業（商業・医療）、地域外とのパートナーシップ身が自覚できるかが課題となる。

②望ましい運営主体の検討とＮＰＯの役割準備段階であるが、現在の活動状況を報告すると、山古志地域内の企業３社が協力し、バスの運行や車両管理をする組織を作る算段をしている。
大部分の路線の運行と、将来運営する住民主体の組織の核は、早くも出来つつある。
協議会における地域代表の発言や各地区への説明会では「今、自家用車を運転している人も 5 年

当該地区においては、将来的には運営・運行を後、10 年後は必要になる。」「私の地区は全世帯が地域住民が自ら行うことが望ましいと考えている。よ加入する。」「払えない世帯の分は集落費をつかっって、前述のとおり最大５年を目処に運営・運行し、てもいい。ただし、自分たちのお金を使ったというこその後、地域住民主体の組織にバスの運営を引きとはしっかり示さないと意図が伝わらない」といった継ぐこととしている。ＮＰＯ法人中越防災フロンティ

意見が聞かれ、力強い限りである。

アは、その期間で下記の取り組みを進めることがＮＰＯの役割といえる。

また、説明会での要望は、単なる“要求”から「○○は要るけど△△は要らない」というトレードオフの要望や、「○○の便をつくるならば、ＮＰＯにこんな路線バスに代わる「地域の足」の確保

クローバー
バスを核とした地域活性化『安定的なクローバーバス運行』

協力が出来る」という自ら汗をかく要望がみられる『地域に適合した運行形態・運行計画の模索』など、地域全員参加の新しいバスとなることに大き『バス運営を引き継ぐべく住民組織の基盤づくり』な期待を持っている。

『バスを核とした事業展開による運行資金の確保』――――――――――――――――――――
クローバーバスの準備活動とたくさんの人の協力をブログにつづっています。
http://bus.c-bosai-frontier.jp/『全員参加型ＮＰＯであることを活かした地域活性化事業の展開』