PHP Policy Review
Vol.2－No.6

2008.2.29

官邸のインテリジェンス機能は強化されるか－鍵となる官邸首脳のコミットメント－
か ね こ ま さ ふみ

金子 将史

Vol.2－No.6 2008.2.29

ＰＨＰ総合研究所

ＰＨＰ総合研究所 主任研究員

Talking Points
１．日本のインテリジェンス体制の主たる課題は、インテリジェンス・コミュニティが機能不全で、集約・評価を経た「ナショナル・インテリジェンス」が存在しないことにある。
２．情報機能強化検討会議が公表した「官邸における情報機能の強化の方針」では、上記の課題にとりくむ姿勢が明確になっている。

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３．官邸のインテリジェンス機能強化を成功させるには、官邸首脳のコミットメントが不可欠である。

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すでに他所でも評価したように、「考え方」は、インテリジェンス・コミュニティ（日本１．はじめにでは情報コミュニティと称される）を全体と2008 年 2 月 14 日、町村官房長官を議長として取りまとめ、最高決定機関である官邸をする情報機能強化検討会議は、官邸のインテ支える体制を構築することに主眼を置いておリジェンス機能の強化策「官邸における情報り、その課題設定は概ね妥当なものだった 4 。

機能の強化の方針（以下「方針」）」を公表しだが、「考え方」の段階で関係機関の間で調整た 1 。同会議は、2006 年 12 月に設置されたがつかなかった人的情報収集などの争点はもので、昨年 2007 年 2 月末には、中間報告「方針」においても決着をみたとは言えず、として「官邸における情報機能の強化の基本また、個々の具体策が実を結ぶかどうかは、的な考え方（以下「考え方」）」をまとめてい今後の運用次第の部分が大きい。

る 2 。当初の予定では、最終報告は半年後の以下本稿では、まず、日本のインテリジェ

2007 年夏ごろに発表されることになっていンス体制の課題を簡単にまとめた後、「方針」たが、参議院選挙後流動化した政局を反映しがそうした課題にどのような処方箋を提示して先送りになり、今回ようやく発表されるこたか整理し、最後に「方針」の処方箋についとになった。て評価を加えることにしたい。

インテリジェンス機能強化は、日本版NSC創設と並んで、安倍前政権が目指した外交･２．日本のインテリジェンス体制の課題安全保障に関する官邸強化の両輪をなしていた。福田内閣になり、日本版NSCの創設は見

日本はインテリジェンスが弱いと言われて送られたが、インテリジェンス機能強化につ久しい 5 。日本のインテリジェンス体制の何がいては関係機関を中心に議論が続けられてい問題かについては、9.11 テロ以降次々に出さた3。

れた、日本のインテリジェンス強化を求める

今回発表された「方針」は、安倍政権下の以下の諸提言を参照するのが便利である。

「考え方」の方向性を大きく変えるものでは・自民党・情報収集等検討チーム「わが国のなく、文章上もかなりの部分で重複する。大情報能力等の強化に関する提言」（2002 年）6

まかに言って「考え方」に具体策を加えたも・安全保障と防衛協力に関する懇談会「未来のが今回の「方針」という位置づけである。

への安全保障・防衛力ビジョン」（2004 年）7

その意味で、「安倍政権の目玉政策に、また一つ幕が引かれた（2008 年 2 月 15 日毎日新4

拙稿「『同盟国の情報』には頼れない」『Voice』2007 年 7 月号。
5 戦後日本のインテリジェンスについては、拙稿「日本－コミュニティ成熟への長い道のり」小谷賢編『世界のインテリジェンス』（PHP研究所、2007 年）第 3 章。
6 田村重信・丹羽文生『政治と危機管理』（内外出版、2006 年）第 5 章。

聞）」という評価は当を得たものとは言えない。
1

http://www.kantei.go.jp/jp/singi/zyouhou/index.html
2 同上
3 拙稿「福田政権のインテリジェンス戦略」『Voice』2008 年 3 月号。

7

http://www.kantei.go.jp/jp/singi/ampobouei/
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・対外情報機能強化に関する懇談会「対外情ンスが上がっていないとの指摘である。言い報機能の強化に向けて」（2005 年） 8

かえれば、個別の省庁のニーズを超えたナシ

・PHP「日本のインテリジェンス体制の変革」

ョナル・インテリジェンスが存在していない研究会「日本のインテリジェンス体制－変革ということである。現状では、首相や官房長へのロードマップ」（2006 年） 9官、官房副長官のもとに、各省庁が重要と判・自民党政務調査会・国家の情報機能強化に断する情報が、出身の秘書官などを通じて個関する検討チーム「国家の情報機能強化に関別に上げられているにすぎない。（第三の課する提言」（2006 年） 10題）
第四に、官邸へのタテの情報の集約だけで以上の諸提言が指摘する日本のインテリジなく、情報組織同士のヨコの情報共有も活発

ェンス体制の課題は下記のように大別できる。

ではないとの指摘である。各情報組織は、影第一に、そもそも政策サイドからの情報要響力や予算などをめぐって競合しており、自求に問題があるとの指摘である。そもそも国らの有する情報を他組織に提供することに積益認識や国家戦略に基づく情報要求がきちん極的ではない。このため、情報が共有されてと出されないために、インテリジェンス・サ

いれば気づいたような兆候を見落とすことにイクルが回らない、という類の批判である。

なりがちである。（第四の課題）（第一の課題）第五に、日本の場合、内部からの情報漏れ第二に、日本の情報組織は十分な情報を収を防ぐ情報保全体制が十分ではなく、情報を集していないとの指摘である。収集される情盗んだり、操作したりという外部からの工作報の種類に応じて課題も様々であり、通信傍活動に対抗する防諜の体制も弱いとの指摘で受情報に関してその地理的限界や行政傍受のある。秘密保護への懸念は、上述したような不在が、画像情報については情報収集衛星の情報組織間での情報共有が滞りがちな理由の性能や数などが指摘される。中でも最も顕著一つにもなっている。（第五の課題）

なのは、エージェントなどを用いての機微な第六に、政府の情報活動を監視する体制が人的情報収集が十分行なわれていないという十分でないとの指摘である。日本政府のイン批判である。
（第二の課題）テリジェンス活動が、市民の自由や権利に抵第三に、国家としての意思決定を行なう首触するもの、市民社会の倫理観と整合しない相や内閣に、集約・評価を経たインテリジェものにこれまで以上に踏み込むのであれば、国会等が行政府のインテリジェンス活動の行き過ぎをチェックする仕組みが不可欠になる。

dai13/13gijisidai.html（第六の課題）8

http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/17/rls_0913a.html

これらはそれぞれにもっともな指摘である

9が、現実には、どの課題から手をつけるか、

http://research.php.co.jp/research/foreign_p
olicy/policy/post_14.php

優先順位をつけなければならない。日本という国家の全体としての利益を効率よく、最大10

http://www.jimin.jp/jimin/seisaku/2006/seis
aku-016.html

限増進するという観点に立てば、国家の全体

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的な方向を指し示すべき官邸が、政府内にあ政策サイドからの情報要求が曖昧であるたる情報をつき合わせて生産された最高水準のめ優れたインテリジェンスが生産されないインテリジェンスに基づいて意思決定できる(第一の課題)という指摘についても、一見もようにすることが何よりも肝心である。そのっともであるが、戦略とインテリジェンスはためには、個別の情報組織が相互補完しつつ表裏一体の関係にあり、どちらから始めなけ高度なインテリジェンスを生産する「インテればならないというものではない。十分根拠

リジェンス・コミュニティ」を実効性のあるのあるインテリジェンスが豊富に手元に届いものにしていくことが必要である 11 。ていない段階で、明確な戦略に基づいた情報要求ができないのは仕方のないところでもあ筆者を含むPHP「日本のインテリジェンスる。

体制の変革」研究会は、「集約・評価されたインテリジェンスが官邸に届いていないこと国会等による政府の情報活動の監視(第六(第三の課題)」「情報組織間で情報共有されなの課題)は、機微な情報収集活動や法律によるいこと(第四の課題)」「情報漏洩を防ぐ体制が秘密保護に踏み込む以前の段階ではそれほど弱いこと（第五の課題）」の三点が、実効性の問題ではない。重要な観点ではあるが、上記あるインテリジェンス・コミュニティの発達の三つのボトルネックの解消に焦点を合わせを阻む三つのボトルネックであり、それらのる限り、喫緊の課題とはいえない。

解消が、情報収集の質量(第二の課題)を拡大以上をまとめれば、三つのボトルネックをすることなどよりも優先されるべきと主張し解消し、自民党・外交力強化に関する特命委

た 12 。なぜなら、人的情報収集などをてこ入員会の提言がいうところの「『回って、上がっれしてインフォメーションの入力を強化するて、漏れない』政府全体の情報体制を構築」

ことは、「届かない、共有されない、漏れてしすることがなによりも重要ということになるまう」というプロセス面での不具合が改善さ13 。

れない限り、官邸の意思決定の根拠となるインテリジェンスという最終出力の質の向上を３．「官邸における情報機能の強化の方針」もたらすものではないからである。また、人的情報収集を行なう情報機関の創設の政治的では今回まとめられた「方針」は、以上のハードルは高く、それにこだわりすぎると、ような課題をいかに克服しようとしているのインテリジェンス・コミュニティの実効性をだろうか。

高める上でより重要な他の改革を遅らせてし政策サイドからの情報要求（第一の課題）まうおそれがある。

に関しては、官邸の政策部門と情報部門を分離した上で、両者を有機的に連接する必要があるとしている（「方針」2 の(1)の①）。その11

インテリジェンス・コミュニティについては、北岡元『インテリジェンス入門』（慶應大学出版会、2003 年）第 3 部。
12 PHP提言の概要は、拙稿「日本のインテリジェンス体制－『改革の本丸』へと導くPHP総合研究所の政策提言」『PHP Policy
Review』Vol.1-No.2, 2007 年 10 月。

ための具体的な措置として、内閣情報会議の13自民党・外交力強化に関する特命委員会「外交力強化へのアクション・プラン 10」（2007年 6 月 8 日）。
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現行メンバーに、内閣官房副長官補（内政、なかった、内閣（情報収集衛星、公開情報）外政、安危）など官邸の政策部門と拡大情報や各省庁（警察庁、公安調査庁、外務省、防コミュニティ（金融庁、財務省、経産省、海衛省）の情報収集機能強化のポイントが挙げ保）の代表を加えるとしている（「方針」2 のられている。

(1)の②） 14 。

官邸における情報集約・評価（第三の課題）

内閣情報会議に期待される役割が中長期的については、内閣情報会議の下に置かれていな情報重点の策定という大枠での機能であるる局長級の合同情報会議等で、オール・ソーのに対し、政策部門と情報部門の日常的な接ス・アナリシスを行うものとされた（「方針」

点は、内閣情報調査室のトップでもある内閣2 の(3)の①③④） 15 。具体的には、内閣情報情報官の役割とされた（「方針」2 の(1)の②）。

調査室に新設される地域・事項担当の内閣情内閣情報官は、定期的ブリーフィングの機会

報分析官が、連絡責任者・連絡担当官経由での場を通じて、官邸首脳にオール・ソース・各省庁から集約された情報に基づいて、分析アナリシスの結果を提供すると同時に、官邸作業を行い、「情報評価書」のドラフトを作成首脳からの情報要求を受ける。内閣情報官にして、合同情報会議等に諮る。

は、そうした官邸首脳とのやりとりを、情報なお、どのような情報評価書をいつ作成すコミュニティ内にフィードバックすることもるかについては、四半期に一度、拡大情報コ期待されている。

ミュニティを含む合同情報会議の場で計画を収集機能の強化（第二の課題）では、注目策定（案は内閣情報官が作成）するが、緊急された対外人的情報収集機能について、その時は内閣情報官が再調整する。（「方針」2 の必要性については指摘されたものの、各省庁(3)の③）の取り組みを強化することや専門家を育成すコミュニティ内での情報共有（第四の課題）ること、そして「より専門的かつ組織的な対については、情報評価書作成のために集約さ外人的情報収集の手段、方法及び態勢の在りれた情報の共有やオール・ソース・アナリシ方についての研究を深める」とされるにとどスの成果の情報コミュニティ内での共有（「方まり、独立した情報収集機関の設置につなが針」2 の(3)の⑤）、共通のデータベースや秘るような具体的な内容は盛り込まれなかった

密情報伝達用のイントラネットの設置（「方（「方針」2 の(2)の①）。「考え方」の段階で針」2 の(4)の①）、人事交流や合同研修の推内調と外務省の激しい意見対立があった点で進（「方針」2 の(4)の②）が提起された。合あるが、「方針」においても、どこが中心にな同研修の内容としては「高度情報保全研修」って対外人的情報収集機能を強くしていくか「情報分析研究」「専門分析研修」が例示され明示されることはなかった。ている。

その代わり、「方針」には、「考え方」には
15

合同情報会議の現行メンバーは、内閣官房副長官（事務）が議長、内閣危機管理監、内閣官房副長官補（安危）、内閣情報官、警察庁警備局長、防衛省防衛政策局長、公安調査庁次長、外務省国際情報統括官。月二回程度開催されている。

14

内閣情報会議の現行メンバーは、内閣官房長官が議長、内閣官房副長官（政務、事務）、内閣危機管理監、内閣情報官、警察庁長官、防衛省事務次官、公安調査庁長官、外務省事務次官。年二回開催されている。
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秘密保護（第五の課題）については、セキる官邸機能強化会議」の報告書は「政策部門ュリティ・クリアランスを含む統一的な情報と情報部門の連接」に言及しており、「考え方」

保全基準の確立や物理的保全措置の他、秘密の段階では、政策部門の側の結節点として、保全法制についても検討するとしている（「方日本版NSCが想定されていたものとみられ針」3 の①②③）。また、2007 年 8 月に「カる 16 。日本版NSC創設が見送られたにも関わウンターインテリジェンス推進会議」が決定らず、インテリジェンス機能強化の方針が継した「カウンターインテリジェンス機能の強続されたことは、「戦略なくして情報なし」と化に関する基本方針」の着実な履行も求めていった紋切り型に決別する意味を持つ。

いる。同基本方針は、「国の安全や外交上の秘内容面でも、上述した「三つのボトルネッ

密に関する事項でその存在が知られると国のク」の解消に力点がおかれており、適切な方利益に反するもの」であり、省ごとの判断で向感にある。特に、政府内のインフォメーシ指定される「特別管理秘密」や、「秘密取扱者ョンを付き合せたナショナル・インテリジェ適格性確認制度」「秘密保全研修制度」の導入ンスとして「情報評価書」が策定されることを盛り込んでいる。内閣情報官を長とし、政になったことは注目すべき第一歩である。

府全体の情報保全の中核機関となる「カウンしかも、「情報評価書」の策定に各情報機関ターインテリジェンス・センター」の設置もの代表が出席する合同情報会議を組み込んだ予定されている。

ことは、英国の合同情報委員会のような緩や秘密保護の法整備について、「方針」の文言かな調整を可能にする仕組みとして評価できは「考え方」とそれほど変わらないが、実態る 17 。更に、情報評価書等のオール・ソース・としては二橋官房副長官（事務）の下で法制

アナリシスの成果は情報コミュニティ内で共化についての検討が具体的に始められると報有されることになっており、この通り機能す道されており、ここへきて法整備への動きはれば、各情報機関が情報を提供しても、どう強まっている。

加工されて首脳に上げられるか分からないという猜疑心は生じにくくなる。

国会等による政府の情報活動の監視(第六の課題)については、主として官僚サイドによ情報コミュニティ内での情報共有についてってまとめられた提言であるという性格もあも、オール・ソース・アナリシスの成果だけってか、「方針」では特に言及されていない。

でなく、情報集約の過程で各情報機関が提供した情報を各情報機関にフィードバックすることが、「情報の保全にも十分配慮しつつニー４．評価と展望ド・トゥ・ノウの原則に基づいて」という条
日本版NSCとインテリジェンス機能強化が「共倒れ」にならず、今回このように情報

16

http://www.kantei.go.jp/jp/singi/anzen/inde
x.html17 英国のインテリジェンス体制については、
北岡元「英国の情報体制－委員会による取り纏めが機能する条件」『IIPS Policy Paper』
283J, 2002 年 1 月。

コミュニティ内の検討を経た官邸のインテリジェンス機能強化案がまとめられたことは、それ自体評価されるべきであろう。
「考え方」に前後して発表された「国家安全保障に関す6

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件つきながら明記されており、狙い通り機能

また、各情報機関が提供した情報やナショすれば円滑な情報共有への突破口になりうる

ナル・インテリジェンスが各情報機関に本当だろう。にフィードバックされるかどうかも、この枠言うまでもないことだが、こうした枠組み組みが機能するかどうかを左右する。これまがうまく機能するかどうかは、かなりの部分で見ることができなかった他の情報機関の情運用次第で決まってくる。まず、各情報機関報をかなりの程度利用できるようになれば、が情報をどれだけ内閣情報分析官に提供する各情報機関とも自ら情報を出すメリットを感かである。省庁間のセクショナリズムの壁はじるようになるはずだからである。この点に高く、しかも皮肉なことに、今回の検討過程

ついては、内閣情報分析官・連絡責任者・連は、特に対外人的情報収集機関をめぐって内絡担当官を配下に置くことになる内閣情報官

調と外務省の関係をかえって悪化させた面もに一義的な責任がある。これまで内閣情報官ある。各情報機関がきちんと情報提供してい（及び内閣情報調査室）については、警察のるか、人事交流が進んでいるか、きちんとモ指定席という色眼鏡で見られてきた。内閣情ニタリングし、時に介入することが官邸首脳報官には、新しい枠組みを公平に運用し、そ（おそらくは内閣官房長官）には求められる。

うした通念を行動で覆していくことが求めら各情報機関が情報提供する意義を見出すたれる。この点についても、適宜官邸首脳がモめには、内閣情報分析官が作り出すナショナニタリングする必要がある。内調の中立性にル・インテリジェンスが質の高い、有益なも対する不信感が障害になり続ける場合、合同のであることが不可欠である。せっかく情報情報会議と内閣情報分析官による情報評価書をつき合わせてもこの程度かというレベルのの作成過程を内調から切り離して運用していものしか出てこなければ、各情報機関からのく等、更なる仕切り直しも要請されよう。

情報提供は先細っていくであろうし、そもそ対外人的情報収集については、その扱いがもせっかく情報を官邸に集約する意味がない。

情報コミュニティの亀裂を深めることのない

その意味では、内閣情報分析官に、どれだけよう特に注意が必要である。先に見たように、適材をあてられるかが鍵になる 18 。また、当「方針」においては、総論賛成・具体論曖昧

初 5 人の内閣情報分析官が置かれるとのことの書きぶりに落ち着いた。政治的にハードルであるが、英国合同情報委員会の下に置かれの高いヒュミント機関創設は後回しでよいとている評価スタッフが 40 名であることと比した PHP 提言と似たような線に収まった形

較してあまりに少なく、内閣情報分析官があであるが、実践的なロードマップ的観点からる程度機能することを確認でき次第、できるというより、検討過程における対立の痛みわだけ早く増員すべきであろう。

けの結果そうなったものである。潜在的には、人的情報収集の主導権を確保すべく、個々の18北岡元氏（政策研究大学院大学教授）は、情報機関がバラバラに自らの人的情報収集機分析官には、個別の専門性をもつ人物よりも様々なインテリジェンスをバランスよく評価しつつコンセンサスを作り出せる人物が必要と指摘している。北岡元「我が国と情報」『月刊自由民主』2007 年 7 月号。

能強化に走り出す可能性を秘めており、そのことが、集約や共有にも悪影響を及ぼすおそれがある。こうした動きについても、官邸首77

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脳が第三者的な観点で監視・抑制する必要がは万能というわけではなく（例えば金正日のある。

死後北朝鮮がどうなるかについて、シナリオ秘密保護の法制化についても、慎重に進め予測は可能だろうが、確たることは誰にも言ていく必要がある。情報保全に敏感な福田首えない）、どこまで何をインテリジェンスに期相や町村官房長官の意向が働いているとの報待できるのか、冷めた認識も必要である。

道もあるが（朝日新聞 2008 年 2 月 15 日）、その意味では、PHP 提言を含む諸提言では知る権利や報道の自由との関連でメディアを触れていないが、国家の最高指導者になる人中心に強い反発を招き、政局イシューになっ物がいかにインテリジェンス・リテラシーをてしまう可能性もある。法制化自体を目的化身につけていくかが最大の課題かもしれない。

することなく、確実に実効性のある保全体制

さしあたり、首相候補や高級内閣官僚（内閣を確立していくことを目指すべきであろう。

官房副長官、内閣危機管理監、内閣官房副長「方針」や「カウンターインテリジェンス機官補等）になる人材には、何らかの形でイン能の強化に関する基本方針」に挙げられていテリジェンスと接点を持つキャリアを重ねるる措置を着実に実行するだけでも相当な効果ことが望まれる。

が期待できる。

インテリジェンス・リテラシーを高める上

以上のように、「方針」で示された官邸のイで最も有益と思われるのは、どのようなインンテリジェンス機能強化策が実を結ぶかにつ

テリジェンスに基づいてどのような決定が下いては、相当程度、官邸首脳（官房長官や事され、どのような結果に終わったかという過務の官房副長官、場合によっては首相）が、去の教訓に学ぶことである。残念ながら戦後情報機関同士のセクショナリズムを抑え、イの日本については、そうした点を明らかにしンテリジェンス・コミュニティの実効性を高てくれるような形で公文書保存が行なわれてめていくためにコミットする必要がある。

おらず、また情報開示の在り方にも問題が多

その上で、総理を含む官邸首脳自身にも、い。政府の情報活動の監視を行っていく上でインテリジェンスを的確に受け止め、使いこは、情報評価書や内閣情報官等のブリーフィなしていく能力が求められる。小谷賢氏の『日ング内容を含む体系だった公文書保存や、秘本軍のインテリジェンス』が活写したように、匿の必要性と両立する効率的な情報開示が必

たとえ適切なインテリジェンスが生産されて要ではないか。幸いなことに福田首相は公文いても、政策部門が無視してしまえば何らの書保存に熱心な稀に見る政治家である。短期価値も生まれない 19 。情報部門が上げてくる的に効果の出る話ではないが、長期的なインインテリジェンスの内容を、政策部門が左右テリジェンス強化にとって不可欠の要素と考することを避けるべきことは論をまたないが、える。

「情報の政治化」は、決定的なインテリジェンスを看過したり、つまみ食いしたりという5．結語形でも起こりうる。また、インテリジェンス今回の「方針」について、メディアの反応19

小谷賢『日本軍のインテリジェンス』（講談社、2007 年）。

は比較的低調であった。日本版 CIA や日本版

88

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MI6 の創設と銘打てる派手な内容がなかったためかもしれない。しかし、そのことは、「方針」が取り組もうとしている課題が重要ではない、とうことを意味しない。ナショナ
ル・インテリジェンスを生産する、実効性のあるインテリジェンス・コミュニティを創り出すことは、人口減少や経済力の相対的低下にも関わらず、日本が賢明かつ能動的に国際社会で生きていくことを可能にする不可欠の条件である。情報組織関係者は、まずは「方針」の枠組みに添って、「『回って、上がって、漏れない』政府全体の情報体制」の構築を目指すべきであろう。もちろん、セクショナリズムの弊風を当事者間で乗り越えることは容易ではない。官邸首脳には、善意の第三者として適宜介入し、相互不信を解いていく責任がある。

ⒸPHP Research Institute, Inc 20089