令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた
⽔害・⼟砂災害からの避難のあり⽅について（報告）

令和２年３⽉中央防災会議 防災対策実⾏会議
令和元年台⾵第 19 号等による災害からの避難に関するワーキンググループ

⽬次
はじめに .................................................................................................................................. 1I.

令和元年台⾵第 19 号等の災害の状況 ........................................................................... 2
１．気象の状況 .................................................................................................................. 2２．被害及び避難の状況 .................................................................................................... 5

II. 平成 30 年 7 ⽉豪⾬ワーキンググループ報告を踏まえた取組のフォローアップ..................... 13
III. 今後の⽔害・⼟砂災害からの避難対策への提⾔ .............................................................. 19
１．避難に対する基本姿勢の徹底 ..................................................................................... 19
２．災害リスクととるべき⾏動の理解促進（平時の対応） ..................................................... 20
a-1 ハザードマップ等の災害リスクの理解に関すること ........................................... 20
a-2 とるべき行動の理解に関すること ........................................................................ 21
a-3 人材育成に関すること ........................................................................................... 21
a-4 避難先の理解や確保に関すること ........................................................................ 22
a-5 豪雨時の外出リスクの認識や外出抑制に関すること ........................................... 22～課題～ ...................................................................................................................... 22
b-1 ハザードマップ等の災害リスクの認知・理解が十分ではない ............................. 22
b-2 とるべき行動の理解が十分ではない .................................................................... 23
b-3 地域の防災リーダーの育成を支援する体制の充実が必要である ......................... 23
b-4 避難先の理解や確保等が十分ではない ................................................................. 23
b-5 豪雨時の外出リスクの認識や外出抑制の取組が十分ではない ............................. 23～実施すべき主な取組～ ............................................................................................. 24（出水期までに行う取組）.......................................................................................... 24
c-1,2,4,5 「避難の理解力向上キャンペーン」の実施 ................................................. 24
c-3 専門家リストの充実 .............................................................................................. 25
c-4 適切な避難先の指定 .............................................................................................. 25
c-5 豪雨時の外出リスクの周知と外出抑制の働きかけ ............................................... 25（来年度以降も検討を行う取組） ............................................................................... 25
c-1,2 災害リスクととるべき行動の理解促進のためのハザードマップ等の一層の活用・充実 ................................................................................................................................. 25
c-3 防災リーダーの育成につながる研修の充実 .......................................................... 27
c-4 避難先としての公共施設や民間施設等の更なる活用 ............................................ 27
c-5 外出抑制の実効性を高めるための取組 ................................................................. 27

３．わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応） ........................................................... 28
a-1 警戒レベルや避難情報に関すること .................................................................... 28
a-2 警戒レベル相当情報に関すること ........................................................................ 28
a-3 避難の呼びかけに関すること ............................................................................... 29
a-4 災害時の情報伝達に関すること ........................................................................... 29
a-5 AI 等による避難誘導等の改善に関すること ......................................................... 29～課題～ ...................................................................................................................... 30
b-1 警戒レベルや避難情報に関する理解が十分ではない ........................................... 30
b-2 警戒レベル相当情報の周知が十分ではない .......................................................... 30
b-3 「全員避難」や「命を守る最善の行動」等が求める行動の認知が十分ではない 30
b-4 災害時の情報伝達の取組や位置づけが十分ではない ........................................... 31
b-5 避難誘導等に AI の活用の余地がある .................................................................. 31～実施すべき主な取組～ ............................................................................................. 31（出水期までに行う取組）.......................................................................................... 31
c-1, 2, 3 「避難の理解力向上キャンペーン」の実施（再掲） .................................... 31
c-4 災害時の情報伝達の改善....................................................................................... 32（来年度以降も検討を行う取組） ............................................................................... 32
c-1 避難勧告・指示（緊急）に関する災害対策基本法上での整理 ............................. 32
c-2 警戒レベル相当情報の整理・改善 ........................................................................ 32
c-4 災害時の情報伝達の実効性を高めるための取組 ................................................... 33
c-5 AI 等による避難誘導等の改善 ............................................................................... 33
４．⾼齢者等の避難の実効性の確保 ................................................................................. 34
a-1 避難行動要支援者名簿に関すること .................................................................... 34
a-2 個別計画の策定促進に関すること ........................................................................ 34
a-3 地区防災計画の策定促進に関すること ................................................................. 35～課題～ ...................................................................................................................... 36
b-1 避難行動要支援者名簿の活用が進んでいない ...................................................... 36
b-2 個別計画の策定が進んでいない ........................................................................... 36
b-3 地域における避難の実効性を高める地区防災計画の活用が進んでいない ........... 37～実施すべき主な取組～ ............................................................................................. 37（出水期までに行う取組）.......................................................................................... 37
c-1, 2 「避難の理解力向上キャンペーン」の実施（再掲） ...................................... 37
c-1 避難行動要支援者名簿の活用 ............................................................................... 38
c-3 地域における避難の実効性を高める地区防災計画の促進..................................... 38（来年度以降も検討を行う取組） ............................................................................... 39
c-1, 2 福祉専門職の関与等を通じた個別計画の策定促進 ........................................... 39
c-3 地区防災計画の作成を支援する環境の整備 .......................................................... 40

５．⼤規模広域避難の実効性の確保 ................................................................................ 41
a-1 広域的な調整、検討、発令等の体制や費用負担に関すること ............................. 41
a-2 広域避難対象者の絞り込み（排水強化・垂直避難の活用等）に関すること ........ 41
a-3 広域避難時の避難先に関すること ........................................................................ 41～令和元年台風第 19 号における広域避難の検討・実施事例～ .................................. 42（荒川下流域） ........................................................................................................... 42（利根川中流域） ........................................................................................................ 43～課題～ ...................................................................................................................... 43
b-1, 2, 3 大規模広域避難の困難さが顕在化した .......................................................... 43
b-1 大規模広域避難を円滑に実施するための仕組みが十分に整っていない ............... 44b-2 鉄道計画運休や暴風雨等により、広域避難の時間確保が難しい場合がある ........ 44b-3 大規模広域避難時の避難先を示すことが現時点では困難 .................................... 44～実施すべき主な取組～ ............................................................................................. 44（出水期までに行う取組）.......................................................................................... 44
c-1, 2, 3 台風第 19 号を踏まえた広域避難にあたっての留意点の自治体への通知 ..... 44（来年度以降も検討を行う取組） ............................................................................... 45
c-1 大規模広域避難を災害発生前に円滑に行うための制度化の検討 .......................... 45
c-2 排水強化・垂直避難の活用等による広域避難対象者の絞込みの検討 ................... 45
c-3 広域避難時の自主的な避難先等の確保に関する検討 ............................................ 46
６．避難の理解⼒向上キャンペーン..................................................................................... 47
７．制度的検討に係る論点 ............................................................................................... 54
避難勧告・指示関係 .................................................................................................... 54
避難行動要支援者名簿・個別計画・地区防災計画関係 ............................................... 55
広域避難関係 ............................................................................................................... 56
その他 .......................................................................................................................... 56
おわりに ............................................................................................................................. 57
巻末資料 .......................................................................................................................... 61
参考資料 .......................................................................................................................... 61

はじめに
平成 30 年 7 ⽉豪⾬では、⼤⾬特別警報が 11 府県に発表される記録的な⼤⾬により、岡⼭
県・広島県・愛媛県を中⼼に河川の氾濫、⼟砂災害等が多数発⽣し、死者・⾏⽅不明者が200 名を超え、昭和 58 年 8 ⽉豪⾬以来死者数が初めて 100 名を超える⼤惨事となった。
この未曽有の豪⾬災害を教訓とし避難対策の強化を検討するため、中央防災会議防災対策実⾏会議の下に設置された平成 30 年 7 ⽉豪⾬による⽔害・⼟砂災害からの避難に関するワーキンググループでは、⽬指す社会として、「住⺠が『⾃らの命は⾃らが守る』意識を持って⾃らの判断で避難⾏動をとり、⾏政はそれを全⼒で⽀援するという住⺠主体の取組強化による防災意識の⾼い社会を構築する」必要性が⽰された。
これを踏まえ、国及び地⽅公共団体は、「⾃らの命は⾃らが守る」という意識の徹底や、地域の災害リスクととるべき避難⾏動等についての住⺠の理解を促進するため、⾏政主導の避難対策のみでは限界があることを前提とし、住⺠主体の取組を⽀援・強化することにより、社会全体としての防災意識の向上を図ることとしたところである。
令和元年台⾵第 19 号(令和元年東⽇本台⾵)では、1 都 12 県 309 市区町村に⼤⾬特別警報が発表され、国及び県管理河川において 140 箇所が決壊する等、同時多発的かつ広範囲に甚⼤な被害が発⽣した。さらに、10 ⽉ 24 ⽇から 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬により、千葉県や福島県を中⼼に河川の氾濫、⼟砂災害等が発⽣しており、これらの豪⾬災害による⼈的被害は死者 99 名（うち災害関連死者 2 名）、⾏⽅不明者 3 名に上った。
これら豪⾬では、避難をしなかった、避難が遅れたことによる被災や、豪⾬・浸⽔時の屋外
移動中の被災、また⾼齢者等の被災が多く、いまだ住⺠の「⾃らの命は⾃らが守る」意識が⼗分であるとは⾔えない。また、⾏政による避難情報や避難の呼びかけがわかりにくいとの課題や、タイミングや避難場所等広域避難の困難さが顕在化した。
本ワーキンググループでは、令和２年度出⽔期までに速やかに実施するべき対策と、令和２年度以降も検討を⾏い早期に結論を得る抜本的な対策について議論した。出⽔期までには、「⾃らの命は⾃らが守る」意識を⼀⼈⼀⼈に醸成させるべく、避難⾏動を促す防災への理解⼒(以下「避難の理解⼒」とする。)を向上させるためのキャンペーン等普及啓発等に関わるものを集中的に⾏い、避難情報や避難⾏動要⽀援者の避難等、制度的検討が必要となる
課題については主な論点を整理し、引き続き議論・検討を進めることとした。
⽔害及び⼟砂災害は降⾬に起因し、ある程度発⽣の予測が可能であり、適切に避難をす
れば⼈的被害を最⼩限に抑えられる災害である。これら対策や検討を着実に進め、⽔害や⼟砂災害で命を失う⼈が⼀⼈でも少なくなるよう、防災意識の⾼い社会を⼀⽇も早く構築しなければならない。

1

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
１．気象の状況I. 令和元年台⾵第 19 号等の災害の状況
１．気象の状況ⅰ 令和元年台⾵第 19 号1
令和元年（2019 年）10 ⽉ 6 ⽇に南⿃島近海で発⽣した台⾵第 19 号は、マリアナ諸島近海を⻄に進み、⼀時⼤型で猛烈な台⾵（中⼼気圧 915hPa、最⼤⾵速 55 メートル毎秒）に発達した後、次第に進路を北に変え、⽇本の南を北上し、12 ⽇ 19 時前に⼤型で強い勢⼒（同 955hPa、40 メートル毎秒）で伊⾖半島に上陸した。その後、関東地⽅を通過し、13 ⽇ 12 時に⽇本の東で温帯低気圧に変わった。
台⾵第 19 号の接近・通過に伴い、広い範囲で⼤⾬、暴⾵、⾼波、⾼潮となった。⾬については、10 ⽇から 13 ⽇までの総降⽔量が、神奈川県箱根で 1000 ミリに達し、東⽇本を中⼼に 17 地点で 500 ミリを超えた。特に静岡県や新潟県、関東甲信地⽅、東北地⽅の多くの地点で 3、6、12、24 時間降⽔量の観測史上 1 位の値を更新する等記録的な⼤⾬となった。この⼤⾬について気象庁は、10 ⽉ 12 ⽇ 15 時 30 分から順次、静岡県、神奈川県、東京都、埼⽟県、群⾺県、⼭梨県、⻑野県、茨城県、栃⽊県、新潟県、福島県、宮城県、岩⼿県の 1 都 12 県に⼤⾬特別警報を発表し、最⼤級の警戒を呼びかけた（13 ⽇ 8 時
40 分までに全て解除）。
⾵については、東京都江⼾川臨海で最⼤瞬間⾵速 43.8 メートル毎秒となり観測史上 1位を更新したほか、関東地⽅の 7 か所で最⼤瞬間⾵速 40 メートル毎秒を超えた。また、台⾵の接近に伴って⼤気の状態が⾮常に不安定となり、千葉県市原市では⻯巻と推定される
突⾵が発⽣した。
波については、波⾼が静岡県⽯廊崎で 13 メートル、京都府経ヶ岬で 9 メートルを超える記録的な⾼波が観測された。
⾼潮については、東京都三宅島で潮位 230 センチ等、静岡県や神奈川県、伊⾖諸島で、過去最⾼潮位を超える値を観測したところがあった。

1 気象庁

災害をもたらした気象事例

台⾵第 19 号による⼤⾬、暴⾵等（令和元年 10 ⽉ 15 ⽇）

2

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
１．気象の状況■総降⽔量（アメダス）■期間最⼤ 24 時間降⽔量（アメダス）

図１ 台⾵第 19 号の経路図及び総降⽔量、期間最⼤ 24 時間降⽔量（10 ⽉ 10 ⽇〜10 ⽉ 13 ⽇）の状況2

図２ 台⾵第 19 号による東⽇本の河川流域における降⾬状況 22 気象庁提供資料

3

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
１．気象の状況ⅱ 令和元年 10 ⽉ 24 ⽇から 10 ⽉ 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬3
令和元 10 ⽉ 23 ⽇に東シナ海で発⽣した低気圧が、24 ⽇から 26 ⽇にかけて、⻄⽇本、
東⽇本、北⽇本の太平洋沿岸に沿って進んだ。この低気圧に向かって南から暖かく湿った空
気が流れ込むとともに、⽇本の東海上を北上した台⾵第 21 号周辺の湿った空気が流れ込み、⼤気の状態が⾮常に不安定となった。このため、関東地⽅から東北地⽅の太平洋側を中⼼に広い範囲で総降⽔量が 100 ミリを超え、12 時間降⽔量が 10 ⽉の⽉降⽔量平年値を超えたところがあった。特に、千葉県や福島県では総降⽔量が 200 ミリを超えたほか、3、6 時間
降⽔量の観測史上 1 位の値を更新する記録的な⼤⾬となった。

図３ 令和元年 10 ⽉ 25 ⽇ 9 時の天気図及び期間最⼤ 3 時間降⽔量（10 ⽉ 24 ⽇〜10 ⽉ 26 ⽇）の状況 2

3 気象庁

災害をもたらした気象事例

低気圧等による⼤⾬（令和元年 10 ⽉ 30 ⽇）

4

令和元年（2019 年）10 ⽉ 24 ⽇〜10 ⽉ 26 ⽇

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
２．被害及び避難の状況

２．被害及び避難の状況
ⅰ 令和元年台⾵第 19 号
＜被害の概要＞令和元年台⾵第 19 号の影響により、東⽇本を中⼼に広い範囲で記録的な⼤⾬となり、⻑野県、茨城県、福島県、宮城県を中⼼に河川の氾濫や⼟砂災害が相次ぎ、⼈的被害は、
13 都県で、死者 86 ⼈（うち災害関連死者 2 ⼈）、⾏⽅不明者 3 ⼈、住家被害は 32
都道府県で、全壊・半壊・⼀部破損 67,985 棟、床上・床下浸⽔ 30,929 棟に及ぶなど、極めて甚⼤な被害が広域で発⽣した4。
河川堤防の被害として、国管理の 6 ⽔系 7 河川で 12 箇所の堤防の決壊があった他、県管理河川では 7 県において 20 ⽔系 67 河川で 128 箇所の計 140 箇所で堤防の決壊があった 4。これは、平成 30 年 7 ⽉豪⾬時の国管理河川２箇所、県管理河川 35 箇所の計
37 箇所を⼤きく上回るものである5。⼟砂災害については、1 都 19 県で 952 件発⽣し、このうち⼟⽯流等が 407 件、地すべりが 44 件、がけ崩れが 501 件であった 4。
ライフラインについては、停電が約 52 万⼾、上⽔道については、総断⽔⼾数が約
167,986 ⼾となった。福島県、⼭梨県、⻑野県では、⽣活に必要不可⽋な上⽔道の基幹となる⽔源の⽔没、取⽔施設の損傷や道路崩壊に伴う⽔道管破損等による被害を受け、⽔道の復旧に約 1 ヶ⽉を要した地域があった 4。交通に関しては、鉄道が 83 事業者 254 路線
で運転⾒合わせとなり6、⾼速道路も、最⼤ 13 路線で 15 区間被災による通⾏⽌めが発⽣した7。

4 ⾮常災害対策本部「令和元年台⾵第 19 号等に係る被害状況等について」（令和 2 年 2 ⽉ 12 ⽇（⽔）9:00 現在）

⼈的被害については、P5 に記載の死者数 99 名から P6 に記載の 10 ⽉ 25 ⽇からの⼤⾬による被害状況に記載の死者数 13名を除いたもの。
住家被害については、それぞれの災害の被害⼾数を区別して集計できないため、10 ⽉ 18 ⽇から 19 ⽇の⼤⾬及び 10 ⽉ 24
⽇から 26 ⽇の低気圧等による⼤⾬からの被害を含む。
5 国⼟交通省「平成 30 年 7 ⽉豪⾬による被害状況等について（第 52 報）」（平成 31 年 1 ⽉ 9 ⽇ 15:00 作成）
6 国⼟交通省「令和元年台⾵第 19 号による被害状況等について（第 3 報）」
（令和元年 10 ⽉ 13 ⽇ 6:00 現在）
7 国⼟交通省「令和元年台⾵第 19 号による被害状況等について（第 4 報）」
（令和元年 10 ⽉ 13 ⽇ 12:00 現在）

5

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
２．被害及び避難の状況＜避難の状況＞
市町村より、最⼤で約 797 万⼈8に対して市区町村から避難勧告等が発令された。避難⾏動には、指定緊急避難場所への避難や、近隣の安全な場所への避難、安全な親戚・知⼈宅等への避難、屋内での安全確保等があることから、実際に避難⾏動を取った総数を把握することは困難であるが、市町村により指定緊急避難場所等に避難していることが確認された⼈数は最⼤で 23.7 万⼈と、避難勧告等発令対象⼈数に対し、約 3.0％（10/13 5 時時点）8 であった。
・⼈的被害（2/12 時点）4
死者 86 ⼈（うち岩⼿県 3 ⼈、宮城県 19 ⼈、福島県 30 ⼈、茨城県 2 ⼈、栃⽊
県 4 ⼈、群⾺県 4 ⼈、埼⽟県 4 ⼈、千葉県 1 ⼈、東京都 1 ⼈、神奈川県 9 ⼈、⻑野県 5 ⼈、静岡県 3 ⼈、兵庫県 1 ⼈）
⾏⽅不明者 3 ⼈（宮城県 2 ⼈、茨城県 1 ⼈）
・住家被害（2/12 時点）4
全壊 3,280 棟、半壊 29,638 棟、⼀部破損 35,067 棟、床上浸⽔ 7,837 棟、床下浸⽔ 23,092 棟
・指定緊急避難場所等への避難者数
最⼤ 約 23.7 万⼈（10/13 5:00 時点）8・避難勧告等の発令対象者数
最⼤ 約 797 万⼈（10/13 5:00 時点）8・電⼒
最⼤ 約 52 万⼾停電（10/13 0:00 時点）4
⇒ 11/7 までに全都県の停電解消9・上⽔道 4
総断⽔⼾数 約 167,986 ⼾⇒ 11/14 までに全都県の断⽔解消
・鉄道
最⼤ 83 事業者 254 路線運転⾒合わせ（10/13 3:30 時点）6
⇒ 2/12 7:30 時点で 5 事業者６運転⾒合わせ中 4
・⾼速道路
最⼤ 13 路線 15 区間被災による通⾏⽌め（10/13 10:30 時点）7
⇒ 10/23 までに全ての通⾏⽌め解除108 内閣府「令和元年台⾵第 19 号に係る被害状況等について」（令和元年 10 ⽉ 13 ⽇ 6:00 現在）
9 ⾮常災害対策本部「令和元年台⾵第 19 号等に係る被害状況等について」(令和元年 11 ⽉ 7 ⽇ 9:00 現在)
10 国⼟交通省「令和元年台⾵第 19 号による被害状況等について（第 22 報）」（令和元年 10 ⽉ 23 ⽇ 9:00 現在）

6

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
２．被害及び避難の状況

千曲川堤防決壊による浸⽔状況（⻑野県⻑野市）

千曲川の堤防⽋損、落橋の状況（⻑野県上⽥市）

阿武隈川堤防決壊による浸⽔状況（福島県須賀川市）

久慈川堤防決壊による浸⽔状況（茨城県常陸⼤宮市）

五福⾕川の⼟砂流出状況（宮城県丸森町）

越辺川堤防決壊による浸⽔状況（埼⽟県川越市）

都幾川堤防決壊地点による氾濫状況（埼⽟県東松⼭市）

那珂川堤防決壊による浸⽔状況（茨城県那珂市）（写真）「令和元年台⾵第１９号等による災害からの避難に関するワーキンググループ（第１回）」
資料３ 台⾵第１９号等の概要

7

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
２．被害及び避難の状況

ⅱ 10 ⽉ 24 ⽇から 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬＜被害の概要＞10 ⽉ 24 ⽇から 10 ⽉ 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬では、関東地⽅から東北地⽅を中⼼に記録的な⼤⾬となり、千葉県、茨城県、福島県、宮城県を中⼼に河川の氾濫や⼟砂災害が相次ぎ、⼈的被害は千葉県及び福島県であわせて死者 13 ⼈、住家被害については 4 県で、全壊・半壊・⼀部破損 3,590 棟、床上・床下浸⽔ 1,447 棟に及ぶ等甚⼤な被害が発⽣した。11
河川堤防の被害として、都道府県管理河川では、千葉県で 20 河川 23 箇所、福島県
5 河川 5 箇所等含む 36 箇所で越⽔・溢⽔があった12。⼟砂災害については、4 県（千葉県、茨城県、福島県、岐⾩県）で 190 件発⽣し、このうち地すべりが 1 件、がけ崩れが 189件であった 4。
ライフラインについては、停電が約 3 万⼾、上⽔道については総断⽔⼾数が約 5,100 ⼾となった 4。交通に関しては、鉄道が 5 事業者 15 路線で運転休⽌になり、⾼速道路も最⼤ 3
路線で 3 区間被災による通⾏⽌めが発⽣した13。
＜避難の状況＞
市町村より、最⼤で約 86 万⼈に避難勧告等が発令された。市町村により指定緊急避難
所等に避難していることが確認された⼈数は約 4,500 ⼈であった14。
・⼈的被害（2/12 時点）11
死者 13 ⼈（千葉県 11 ⼈、福島県 2 ⼈）
・住家被害（2/12 時点）11
全壊 33 棟、半壊 1,712 棟、⼀部破損 1,845 棟、床上浸⽔ 459 棟、床下浸⽔ 988 棟
・指定緊急避難場所等への避難者数 14
最⼤ 約 4,500 ⼈（10/26 6:00 時点）
・避難勧告等の発令対象者数 14

11 ⾮常災害対策本部「令和元年台⾵第 19 号等に係る被害状況等について」(令和 2 年 2 ⽉ 12 ⽇ 9:00 現在)

住家被害については、10 ⽉ 24 ⽇から 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬からの被害であると確認できたものであり、この他に台⾵第 19 号等による被害と区別できないものもある。
12 国⼟交通省「令和元年台⾵第１９号等による被害状況等について（第５３報）」（令和２年２⽉１２⽇ 9:00 現在）
13 国⼟交通省「令和元年台⾵第 19 号等による被害状況等について(第 27 報)」(令和元年 10 ⽉ 26 ⽇ 6:00 現在)
14 ⾮常災害対策本部「令和元年台⾵第 19 号等に係る被害状況等について」（令和元年 10 ⽉ 26 ⽇ 6:00 現在）

避難勧告等の発令対象者数・指定緊急避難場所等への避難者数には、台⾵第 19 号から継続しているものも含む。

8

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
２．被害及び避難の状況

最⼤ 約 86 万⼈（10/26 5:30 時点）
・電⼒
最⼤ 約 3 万⼾停電（10/25 17:20 時点）4
⇒ 10/27 までに全都県の停電解消15
・上⽔道 4
総断⽔⼾数 約 5,100 ⼾⇒ 10/29 までに全県で断⽔解除
・鉄道
最⼤ 5 事業者 15 路線運転⾒合わせ（10/26 6:00 時点）16⇒ 2/12 時点で運転⾒合わせなし 4
・⾼速道路
最⼤ 3 路線 3 区間被災による通⾏⽌め（10/26 4:00 時点）16⇒ 10/27 までに全ての通⾏⽌め解除17⼀宮川の氾濫による浸⽔状況（千葉県茂原市）

⼀宮川の氾濫による浸⽔状況（千葉県⻑南町）（写真）千葉県ホームページより 「⼀宮川流域減災対策会議 R2 年 1 ⽉ 30 ⽇」

ⅲ ⼈的被害の状況分析（台⾵第 19 号及び 10 ⽉ 24 ⽇から 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬ 共通）
両災害による死者 97 名(災害関連死 2 名を除く)について、報道情報等を元に可能な範囲で整理し、以下のように分析した。
① 避難しない、避難が遅い⼈が多かった
・

台⾵第 19 号及び 10 ⽉ 24 ⽇から 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬による死者は15 ⾮常災害対策本部「令和元年台⾵第 19 号等に係る被害状況について」(令和元年 10 ⽉ 27 ⽇ 7:00 現在)
16 国⼟交通省「令和元年台⾵第 19 号等による被害状況等について(第 27 報)」(令和元年 10 ⽉ 26 ⽇ 6:00 現在)
17 国⼟交通省「令和元年台⾵第 19 号等による被害状況等について(第 29 報)」(令和元年 10 ⽉ 27 ⽇ 7:00 現在)

9

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
２．被害及び避難の状況

97 名(台⾵第 19 号で 84 名・10 ⽉ 24 ⽇から 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬
では、13 名)で、うち⽔害による死者が７割以上、⼟砂災害・その他の原因が 3 割であった。
・

台⾵第 19 号により⾃宅で⽔害で亡くなった⼈ 21 名のうち、
 平屋建てで被災した⼈が 9 名
 ２階建ての１階で被災した⼈が 12 名だった18

・

10 ⽉ 24 ⽇から 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬では、⼟砂災害が原因で亡くなった⼈は全て⾃宅におり、また、⽔害で亡くなった⼈は全員屋外にいた。

② 屋外で、特に⾞移動中に被災した⼈が多かった
・

台⾵第 19 号により屋外で亡くなった 50 名のうち、⾞移動中の被災が 27 名と半分以上で、このうち被災した災害が⽔害だった⼈が 23 名と８割以上を占めた。

・

10 ⽉ 24 ⽇から 26 ⽇にかけての低気圧等による⼤⾬により屋外で亡くなった 9 名のうち、⾞移動中の被災が 7 名と⼤半を占め、全員が⽔害で亡くなった。
台風第19号・屋外（５０名）
車で移動中に被災した人の被災災害種別徒歩,23名, 46%

その他,
4名, 15%

車移動中,
27名, 54%水害,
23名, 85%

10月25日の大雨・屋外（９名）

車で移動中に被災した人の被災災害種別徒歩,2名, 22%

車移動中,
7名, 78%水害,
7名, 100%

18 NHK ニュースより

10

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
２．被害及び避難の状況③ 仕事の関係で屋外移動中に被災した⼈がいた
台⾵第 19 号で屋外で亡くなった 50 名のうち、「仕事中」「通勤・帰宅中」の被災が 13 名、「避難中」「避難呼びかけ中」等の被災が 20 名にのぼった 18。

④ 被災箇所について「洪⽔」「河川」犠牲者発⽣場所と浸⽔想定区域図の関係については死者 68 名に対して
46 名が浸⽔想定区域図範囲内、22 名が範囲外となっており、7 割弱が浸⽔想定区域の範囲内の犠牲となっている。近年の傾向と⽐べ、範囲内の割合が⾼い19。

19 本ワーキンググループ第 1 回資料 5「委員提供資料・⽜⼭委員」「洪⽔」は河道外に溢れた⽔に起因する犠牲者、「河川」は河川に近づき河道内・河道付近で遭難した犠牲者
資料の対象は台⾵第 19 号及び 10 ⽉ 25 ⽇の豪⾬であり、「洪⽔」53 ⼈、「河川」19 ⼈で⽔関係犠牲者は 72 ⼈。そのうち発⽣位置を番地程度までの精度で推定できた⼈が 68 ⼈となり、「洪⽔」「河川」犠牲者発⽣場所と浸⽔想定区域の関係箇所グラフは 68 ⼈を対象としている。本報告書の⽔害による犠牲者 71 ⼈(台⾵第 19 号 62 ⼈・10 ⽉ 25 ⽇ 9 ⼈)と数が異なるのは個々の犠牲者について原因外⼒が何かということが厳格に決定できるものではないため。
「⼟砂」は⼟⽯流危険渓流、⼟⽯流危険区域、急傾斜地崩壊危険箇所、急傾斜地崩壊危険区域、地すべり危険箇所、地
すべり危険区域など、「⼟砂災害警戒区域」ではない。

11

I．令和元年台風第 19 号等の災害の状況
２．被害及び避難の状況

また、「⼟砂」犠牲者発⽣場所と⼟砂災害危険箇所の関係については死者 22 名に対して7 名が範囲内、3 名が範囲近傍、12 名が範囲外となっており、4 割が範囲内または範囲の近傍で犠牲となっている近年の傾向と⽐べ範囲外の割合が⾼い 19。

⑤ 多くの在宅⾼齢者等が被災した
台⾵第 19 号においては、⾼齢者や障害者等（要配慮者20）の避難に課題があった。全体の死者 84 名(災害関連死 2 名を除く)のうち 65 歳以上⾼齢者は 55 名(約 65%)であり、また、⾃宅での死者 34 名のうち 65 歳以上⾼齢者は 27 名(約 79%)であった。また、障害のある⽅の避難が適切になされなかった事例もあった。

20 「要配慮者」（災害対策基本法第８条第２項第１５号）

高齢者、障害者、乳幼児その他の特に配慮を要する者

12

II．平成 30 年 7 月豪雨ワーキンググループ報告を踏まえた取組のフォローアップ

II.

平成 30 年 7 ⽉豪⾬ワーキンググループ報告を踏まえた取組のフォローアップ「平成 30 年 7 ⽉豪⾬を踏まえた⽔害・⼟砂災害からの避難のあり⽅について(報告)」では、住⺠が「⾃らの命は⾃らが守る」意識を持って⾃らの判断で避難⾏動をとり、⾏政はそれを全⼒で⽀援するという住⺠主体の取組強化による防災意識の⾼い社会を構築する必要性が確認された。また、これを実現するため、⾏政は、平時より、災害リスクのある全ての地域であらゆる世代の住⺠に普及啓発し、災害時には、避難⾏動が容易にとれるよう、警戒レベル等により防災情報をわかりやすく提供することとした。
具体的には、住⺠と⾏政が⼀体となって以下の取組を全国で展開することとした。
①災害リスクのある全ての地域であらゆる世代の住⺠に普及啓発
・災害リスクのある全ての⼩・中学校における避難訓練とあわせ防災教育を実施する。
→代表的な取組例１
・全国の地域において、地域防災リーダーを育成し防災⼒を強化する。 →代表的な取組例２
・⾼齢者に対して、全国で防災と福祉が連携し、⾼齢者の避難⾏動に対する理解を促進する。
→代表的な取組例３②全国で専⾨家による⽀援体制を整備→代表的な取組例２③住⺠の⾏動を⽀援する防災情報を提供
・防災情報を 5 段階の警戒レベルにより提供すること等を通して、受け⼿側が情報の意
味を直感的に理解できるような取組を推進する。

→代表的な取組例 4

・地域のリスク情報を容易に⼊⼿できるよう、各種災害リスク情報を集約して⼀元化し、重ねあわせて表⽰させる。

→代表的な取組例５

代表的な取組例１ 学校における防災教育・避難訓練
ⅰ背景・⽬的命を守る⾏動(避難)を実践的に学ぶことにより、「⾃らの命は⾃らが守る」意識が醸成された地域社会を構築するため、⼦供のころから地域の災害リスク等を知ることを⽬的として、防災関係機関(市町村防災部局、河川・砂防担当部局(国・都道府県)、気象台等)の⽀援のもと、⽔害・⼟砂災害のリスクがある全ての⼩・中学校において、毎年、梅⾬や台⾵時期（以下、出⽔期）を迎える前までを⽬途に避難訓練と合わせ防災教育を実施する体制を構築するこ
ととした。

13

II．平成 30 年 7 月豪雨ワーキンググループ報告を踏まえた取組のフォローアップ

ⅱ平成 30 年 7 ⽉豪⾬ワーキンググループ報告を踏まえ取組むこととした内容
・

⽔防法⼜は⼟砂災害防⽌法に基づき市町村地域防災計画に要配慮者利⽤施設として定められたすべての⼩学校、中学校に対して、次期出⽔期までに避難確保計画の作成、計画に基づく避難訓練及び避難訓練を通じた防災教育の実施に努めるとともに、次期出⽔期までに実施することが困難な学校については、2019 年度中に避難確保計画を作成し、2020 年度の年間計画に避難訓練及び避難訓練を通じた防災教育の実施について定めるよう通知。

・

⼩学校、中学校における避難確保計画の作成、計画に基づく避難訓練及び避難訓練を通じた防災教育の実施にあたり、⼤規模氾濫減災協議会等による⽀援体制を構築。

ⅲこれまでの取組・課題〜これまでの取組〜
・

平成 31 年 3 ⽉にⅱで記載の取組を⾏うよう関係機関に通知を発出。

・（参考）平成 30 年 3 ⽉時点の対象の⼩中学校における避難確保計画の作成状況
は対象の災害により異なるが３〜４割程度。

・

⽔害・⼟砂災害のリスクがある⼩学校を対象に標準的な避難訓練とあわせた防災教育をモデル事業として⾏い、授業の進め⽅や板書計画等の教材を含む事例集を作成。
〜課題〜

・対象の⼩中学校全てにおける避難確保計画等に基づく避難訓練及び防災教育の実施状況について調査未実施のため把握できていない。

ⅳ今後の取組・

避難確保計画の作成状況、避難訓練や防災教育の年間計画における実施予定について
令和２年度初めに調査を実施し、出⽔期前までに状況を把握し、これらの取組を促す。

・

年間計画に沿って令和２年度出⽔期までに避難訓練、防災教育を実施。

・モデル事業の事例集（板書計画等の教材含む）を令和２年度出⽔期までに周知徹底。

代表的な取組例２ 住⺠が主体となった地域の避難に関する取組強化(防災リーダーの育成等)
ⅰ背景・⽬的
地域の⼈々の意⾒をまとめる地域のリーダーが、⽔害・⼟砂災害に関する専⾨的な知識を有しているとは限らない。そのため、各地域における⾃助・共助の取組(災害・避難カードの作成、地区防災計画の策定等)の適切かつ継続的な実施に向け、防災の基本的な知⾒を兼ね備えた地域防災リーダーの育成が必要である。また、市町村の防災対応の維持・向上を⽬的として、⽔害・⼟砂災害・防災気象情報に関する豊富な知⾒を有する専⾨家を共有(リスト化)し、⽀援の充実を⾏う。

14

II．平成 30 年 7 月豪雨ワーキンググループ報告を踏まえた取組のフォローアップ

ⅱ平成 30 年 7 ⽉豪⾬ワーキンググループ報告を踏まえ取組むこととした内容
・

⼤規模氾濫減災対策協議会等において、これまでの当該地域における住⺠避難の取組
⽀援の実績を有する専⾨家をリスト化し共有。次期出⽔期に向け、公募要件を検討し、専⾨家リストを拡充。

・

地⽅公共団体防災担当者向け気象防災ワークショップ開催の際には、地域防災リーダーにも参加を呼びかけ、⾃らの役割や必要な知識・情報等の理解を促進する。

ⅲこれまでの取組・課題〜これまでの取組〜
・

⼤規模氾濫減災対策協議会等において、これまでの当該地域における住⺠避難の取組
⽀援の実績を有する専⾨家をリスト化し共有。令和２年度出⽔期に向け、公募要件を検討し、専⾨家リストの拡充を検討中。

・

地⽅公共団体防災担当者向け気象防災ワークショップ開催の際には、地域防災リーダーにも参加を呼びかけ、⾃らの役割や必要な知識・情報等の理解を促進している。
〜課題〜

・

共有した専⾨家リストの活⽤状況を適宜把握し、取組強化につながる⽀援策の検討が必要。

ⅳ今後の取組
・

専⾨家リストの活⽤状況に関する実態調査を実施。

・

調査を踏まえ、地域に精通した専⾨家(⾏政経験者等も含む)に関するリストを令和２
年度出⽔期を⽬途に整備し、順次拡充。

代表的な取組例３ 「防災」と福祉の連携による⾼齢者の避難⾏動に対する理解促進
ⅰ背景・⽬的平成 30 年 7 ⽉豪⾬では、⾼齢者の⽅が多く被災した。⾼齢者が地域で安⼼・安全に⽣活を送るために、災害時に適切な避難⾏動をとれるよう、⽇頃より、⾼齢者⼀⼈ひとりが地域と連携して、災害リスクや避難場所、避難のタイミングへの理解を深めることを⽬的として、防災・減災への取組実施機関と地域包括⽀援センター・ケアマネジャーが連携し、⽔害からの⾼齢者の避難⾏動の理解促進に向けた取組を実施することとした。
ⅱ平成 30 年 7 ⽉豪⾬ワーキンググループ報告を踏まえ取組むこととした内容
・

市町村の防災部局だけでなく⾼齢者福祉部局についても、⼤規模氾濫減災協議会への参加や防災部局から当該協議会に関する情報提供を受けるなどによる情報共有についてすべての⼤規模氾濫減災協議会で実施。

15

II．平成 30 年 7 月豪雨ワーキンググループ報告を踏まえた取組のフォローアップ

・

⼤規模氾濫減災協議会を構成している市町村におけるすべての地域包括⽀援センターにハザードマップの掲⽰や避難訓練のお知らせ等の防災関連のパンフレット等を設置する。

・

すべての⼤規模氾濫減災協議会において地域包括⽀援センター・ケアマネジャーと連携した⽔害からの⾼齢者の避難⾏動の理解促進に向けた取組の実施及びその状況を共有する。

ⅲこれまでの取組・課題〜これまでの取組〜
・

平成 31 年 3 ⽉にⅱで記載の取組を⾏うよう関係機関に通知を発出。

・全ての⼤規模氾濫減災協議会において⾼齢者福祉部局への情報共有を実施した。

・

⼤規模氾濫減災対策協議会の枠組を活⽤し、防災・減災への取組実施機関と地域包括⽀援センター・ケアマネジャーが連携し、⾼齢者に関する⽔害からの避難⾏動の理解促進に向けた講習などの取組をモデル事業として⾏い、講習内容等について事例集を作成。
〜課題〜

・地域包括⽀援センターへのハザードマップの掲⽰、地域包括⽀援センター、ケアマネジャーと連携した避難⾏動の理解促進に向けた取組の進捗について、調査未実施のため把握できていない。

・ハザードマップ上で避難⾏動要⽀援者21がどこに住んでいるか等を把握するまでには⾄っていない。

ⅳ今後の取組・

令和２年度出⽔期までに地域包括⽀援センターへのハザードマップの掲⽰、地域包括⽀援センター、ケアマネジャーと連携した避難⾏動の理解促進に向けた取組状況を把握。

・

令和２年度出⽔期までに、モデル事業の事例集を周知徹底。

・

令和２年度出⽔期までに、福祉関係者等が担当する⾼齢者や障害者宅を訪問する際に、⾃宅の災害リスク等についてハザードマップや避難⾏動判定フロー等を⽤いて本⼈と⼀緒に確認してもらうよう福祉関係機関等に対して促す。（避難の理解⼒向上キャンペー
ンの⼀環）

・

令和２年度出⽔期までに、避難⾏動要⽀援者名簿22の活⽤を進めるため、ハザードマッ
プ等を参照し、浸⽔想定区域や⼟砂災害警戒区域等の災害リスクが⾼い区域に住む避難⾏動要⽀援者を洗い出し、その情報を防災・危機管理部局と医療・保健・福祉部局等の部局間で共有する。

21 「避難行動要支援者」（災害対策基本法第 49 条の 10 第 1 項）

要配慮者（高齢者、障害者、乳幼児その他の特に配慮を要する者）のうち災害が発生し、又は災害が発生するおそれがある場合に自ら避難することが困難な者であって、その円滑かつ迅速な避難の確保を図るため特に支援を要するもの。
22「避難行動要支援者名簿」」（災害対策基本法第 49 条の 10 第 1 項）

避難行動要支援者について避難の支援、安否の確認その他の避難行動要支援者の生命又は身体を災害から保護するために必要な措置を実施するための基礎とする名簿であり、市町村長に作成が義務付けられているもの。

16

II．平成 30 年 7 月豪雨ワーキンググループ報告を踏まえた取組のフォローアップ

代表的な取組例４ 住⺠主体の避難⾏動等を⽀援する防災情報の提供
ⅰ背景・⽬的平成 30 年 7 ⽉豪⾬では、⾏政は早い段階で⼤⾬の発⽣を伝えており、避難⾏動をとった
住⺠も⼀定数いたものの、多くの住⺠は避難しなかった。気象庁、国⼟交通省、⾃治体等から様々な防災情報が発信されているが、多様かつ難解であるため、多くの住⺠がその情報を活⽤することができない状況であった。このため、災害発⽣のおそれの⾼まりに応じ、住⺠がとるべき⾏動を 5 段階に分け、「⾏動を住⺠に促す情報」及び「⾏動をとる際の判断の参考となる情報」との対応を明確化し、出された情報からとるべき⾏動を直感的に理解しやすいものとし、住⺠の主体的な⾏動を⽀援するために 5 段階の警戒レベルによる防災情報の提供を開始した。
ⅱ平成 30 年 7 ⽉豪⾬ワーキンググループ⽅向を踏まえ取組むこととした内容
・

防災情報を 5 段階の警戒レベルにより提供する。

・

警戒レベル 4 に避難勧告、避難指⽰(緊急)、警戒レベル 5 に災害発⽣を位置づけ、避難のタイミングを明確化する。

ⅲこれまでの取組・課題〜これまでの取組〜
・警戒レベル、警戒レベル相当情報23を付した防災情報の提供。

・

警戒レベルについて全国を 10 ブロックに分けて⾃治体向け説明会を実施。

・

政府広報番組、警戒レベルを⽤いた⽔防訓練、広報⽤動画の作成、広報⽤チラシ・ポスターの主要鉄道駅構内への掲⽰等の広報活動を実施。

〜課題~・

避難勧告・避難指⽰(緊急)の区別がわかりにくいとの指摘。

・「全員避難」「命を守る最善の⾏動」等の呼びかけがわかりにくいとの指摘。

・

警戒レベル相当情報の周知が⼗分になされておらず認知が不⼗分。

等

ⅳ今後の取組・

⾏政、メディア、企業、学校、病院・福祉施設等社会全体で国⺠の避難の理解⼒を向上するために、避難の理解⼒向上キャンペーンを⾏う。

・

避難勧告・避難指⽰（緊急）等に関する災対法上での整理を令和２年度以降も⾏う。

23 警戒レベル相当情報とは国や都道府県が提供する防災気象情報等で居住者等が主体的に避難行動等を判断するための参考となる情報。

17II．平成 30 年 7 月豪雨ワーキンググループ報告を踏まえた取組のフォローアップ

代表的な取組例５ マルチハザードリスクの認識
ⅰ背景・⽬的平成 30 年 7 ⽉豪⾬では、洪⽔や⼟砂災害、ため池の決壊等の多様な災害が同時に発⽣した。地域の災害リスクに応じた避難⾏動をとるために、様々な⾃然災害のリスクについて平時から理解するとともに、災害時にも容易に確認できることを⽬的として複数の災害リスクを⼀元的に把握できるよう、各種災害のリスク情報を重ねあわせて表⽰できるシステム(サイト)を構築するとともに、引き続き表⽰情報を充実させることとした。
ⅱ平成 30 年 7 ⽉豪⾬ワーキンググループ報告を踏まえ取組むこととした内容
・

洪⽔、⼟砂災害、ため池決壊等によるリスク情報を⼀元的に把握可能なサイト(浸⽔想定
区域図、⼟砂災害警戒区域等の各種災害リスク情報を重ねて表⽰できるサイト)を構築。

・

防災気象情報や河川の⽔位情報等のリアルタイム情報と洪⽔浸⽔想定区域図等の災
害リスク情報を容易に⽐較できるようにするための検討を開始する。

ⅲこれまでの取組・課題〜これまでの取組〜
・「重ねるハザードマップ」に県管理河川の洪⽔浸⽔想定区域や防災重点ため池の浸⽔想定区域図を追加掲載。

・

洪⽔浸⽔想定区域や⼟砂災害警戒区域等の災害リスク情報を気象庁ホームページの危険度分布に重ね合わせる表⽰を令和元年 12 ⽉に実施。

・

気象情報等のリアルタイム情報について、様々な地図情報への重ね合わせにも適した画
像データ作成を検討中。
〜課題〜・

リアルタイム情報と災害リスク情報を容易に⽐較するための取組が⼀層必要である。

・「重ねるハザードマップ」において全ての県管理河川の洪⽔浸⽔想定区域図（想定最⼤規模）や防災重点ため池の浸⽔想定区域図が掲載されていない。

ⅳ今後の取組・住⺠等が⾝の回りの⽔害や⼟砂災害の危険性を容易に確認できるよう、防災に役⽴つ
様々な災害リスク情報を地図に重ねて表⽰できる「重ねるハザードマップ」の⼀層の利便性向上を図る。また、「重ねるハザードマップ」等の地図情報において、洪⽔浸⽔想定区
域や⼟砂災害警戒区域等の災害リスク情報と気象情報や河川情報等のリアルタイム情報を重ね合わせる等、容易に⽐較できるよう検討する。

・

掲載する災害リスク情報の掲載率向上及び掲載情報の着実な更新を⾏う。

18

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
１．避難に対する基本姿勢の徹底

III. 今後の⽔害・⼟砂災害からの避難対策への提⾔
１．避難に対する基本姿勢の徹底
平成 30 年 7 ⽉豪⾬を教訓とし、避難対策の強化を検討するため、中央防災会議防災対策実⾏会議の下に「平成 30 年 7 ⽉豪⾬による⽔害・⼟砂災害からの避難に関するワー
キンググループ」が設置された。
このワーキンググループからの報告において、避難に対する基本姿勢として、
ⅰ 防災⾏政の現状として、「突発的に発⽣する激甚な災害に対し、既存の防災施設、⾏政主導のソフト対策のみでは災害を防ぎきれない」こと、「⾏政を主とした取組ではなく、国⺠全体で共通理解のもと、住⺠主体の防災対策に転換していく必要がある」こと
ⅱ ⽬指す社会として、「住⺠が『⾃らの命は⾃らが守る』意識を持って⾃らの判断で避難⾏動をとり、⾏政はそれを全⼒で⽀援するという住⺠主体の取組強化による防災意識の⾼い社会を構築する必要がある」こと
ⅲ 実現のための戦略として、避難訓練とあわせた防災教育の実施や防災と福祉の連携、防災情報の５段階の警戒レベルによる提供等を住⺠と⾏政が⼀体となって全国で展開すること等が⽰された。
これを踏まえ、国及び地⽅公共団体は、「⾃らの命は⾃らが守る」という意識の徹底や、地域の災害リスクととるべき避難⾏動等についての住⺠の理解を促進するため、⾏政主導の避難対策のみでは限界があることを前提とし、住⺠主体の取組を⽀援・強化することにより、社会全体としての防災意識の向上を図ることとした。
令和元年台⾵第 19 号等では、避難をしない、避難が遅れたことによる被災や、豪⾬・浸⽔時の屋外移動中の被災、また⾼齢者等の被災が多く、いまだ住⺠の「⾃らの命は⾃らが守る」意識が⼗分であるとは⾔えない。また、避難情報や避難の呼びかけがわかりにくいとの課題
や、タイミングや避難場所等広域避難の困難さが顕在化した。
これら課題を教訓とし避難対策の強化のために実施すべき対策は以下のとおりである。この
うち、速やかに実施することが可能かつ望ましいものは令和２年出⽔期までに⾏い（避難の理解⼒向上キャンペーン等）、抜本的な検討が必要なものは令和２年度以降も検討を⾏う（制度的論点の検討等）
・ 災害リスクととるべき⾏動の理解促進（平時の対応）
・ わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応）
・ ⾼齢者等の避難の実効性の確保
・ ⼤規模広域避難の実効性の確保
避難対策の検討にあたり、台⾵第 19 号の被災⾃治体に居住しているウェブモニターに対する住⺠ウェブアンケート、全市町村の危機管理部局、福祉部局を対象としたアンケート、障害当事者団体を対象としたアンケート、⾸⻑からのご意⾒の聴取、現場調査、⼈的被害の状況分析等を実施し参考とした。

19

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
２．災害リスクととるべき行動の理解促進（平時の対応）

２．災害リスクととるべき⾏動の理解促進（平時の対応）
a-124 ハザードマップ等の災害リスクの理解に関すること
 避難が必要か、避難にあたってどこが危険なのか等がわかるハザードマップのような災害リスク
情報に対する理解を⼗分進めることが⾮常に重要である。これにより、気づきや警戒を促すことができる。例えば、⼟砂災害については住⺠等が⼟砂災害の危険を認知・理解できるよう、
基礎調査の完了・公表後は⼟砂災害警戒区域等の早期指定がなされることが重要。
 住⺠に主体的に避難することを求めているのだから、具体的にとるべき⾏動を判断しやすいよ
うなハザードマップを作るといったサポートも必要なのではないか。
 ハザードマップがわかりにくいという意⾒もあったため、ハザードマップ等の災害に関わる情報についてはユニバーサルデザインにして、⼤⼈、⼦供、健常者、障害者、外国⼈皆がわかるものにしていくことが⼤事。
 ハザードマップを 1 度しか配布していない市町村も多く、インターネットでハザードマップを⾒る⼈も多い。⾃分の住所を登録しておけばワンタッチでハザードマップの画⾯が出てくるようにしたり、リアルタイム情報を重ね合わせるなど、使いやすさ・分かりやすさを追求してほしい。
 台⾵第 19 号等では、「洪⽔」による犠牲者の 7 割が洪⽔浸⽔想定区域の範囲内⼜は範囲付近で確認された。ただし、最近 20 年間の洪⽔犠牲者全体では範囲内⼜は範囲付近
は 4 割程度である。中⼩河川等でも浸⽔が想定される範囲等が設定できることが望ましい。
⼀⽅、台⾵第 19 号等における⼟砂災害犠牲者は、⼟砂災害危険箇所等の範囲内⼜は範囲付近は 4 割程度であった。ただし、最近 20 年間の「⼟砂」犠牲者全体では 9 割程度
が範囲内⼜は範囲付近である 19。範囲外で発⽣する場合もあることを注意喚起していくことも重要。
 ⽔害の犠牲者は地形的にみて洪⽔の可能性がある低地で亡くなられた⽅が９割５分以上いた。こういった情報を把握するためには地形分類図という情報が極めて有効であるが、全国が⼗分にカバーされていなかったり精度が⼗分ではないところがあるため情報の拡充が必要。
 屋外を避難する際には様々なリスクがあるため、⼟地利⽤やまちづくりの⼯夫等により、避難しなくても暮らしていけるような社会を⽬指していくべきではないか。
 豪⾬の時代にふさわしい新たなハードとソフトのベストミックスについて考えていく必要がある。
上流も下流も右岸も左岸も農地も宅地も全て守るという⽅針を貫いていけるのか。もう少しメリハリをつけた治⽔対策を考えることができれば、それに合わせてソフトももう少し具体的に考えていくことが出来るのではないか。

24 アルファベット a, b, c はそれぞれ a：ワーキンググループ中の委員意⾒、b：委員意⾒やアンケート結果等を踏まえた

課題、c：課題を踏まえた実施すべき取組のカテゴリーを意味し、数字はそれぞれ関連している。例えば、a-1, b-1, c-1
は関連している。

20

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
２．災害リスクととるべき行動の理解促進（平時の対応）

a-2 とるべき⾏動の理解に関すること
 ⽔平避難が必要な場所はどこなのかということについて議論を深めていく必要がある。短期間にわずかに浸⽔する恐れがあるもののマンションの上層階で安全を確保できる⼈等、不必要な⽔平避難は減らしたほうがよい。
 避難の意味の周知が⾮常に重要である。指定緊急避難場所への移動だけが避難ではない。親戚・知⼈宅、ホテル、旅館等、よりよい環境の場所へ⾃ら⾏くことも⼤事だ。
 避難とは、「難」を「避」けることを⾔うのであって、今いる場所が安全なのであれば、そこに留まることも避難であることを、きちんと周知する必要がある。
 ⽇本語は Evacuation と Sheltering という２つの概念を避難という⾔葉にひとくくりにしているのがわかりにくい。安全確保避難、滞在避難というのか、E 避難、S 避難というのか。
障害をお持ちの⽅であれば⻑い間滞在しやすいかどうかが避難先を選ぶ際に重要になってくるので、そういった議論ができるよう避難という⾔葉を整理しなければならないのではないか。
 「避難」イコール「⽴退き避難」というイメージが強いことは間違いなく、その考え⽅を変えることは難しい。原⼦⼒防災の分野では建物内に留まることを「屋内退避」と呼んで、「避難」とは異なる⽤語を⽤いているので、避難という⾔葉を整理するのであればそのような例も参考になるのではないか。
 避難をさせる直接のきっかけは直感的な判断である。受け⼿側に災害情報をきちんと理解させて、これは災害だ、危ないという判断を⼀発でさせることが⼤事。この直感的な判断は基本的には過去の災害体験か、もしくは防災教育を通じて培うことができる。避難⾏動を導き出すのは送り⼿の情報にあるのではなく、受け⼿側のリテラシー25の⽅にある。
 ⾊々な情報がきめ細やかに出てきた中で、情報をそぎ落として最低限やることを伝えることも⼤事。逃げ⽅もシンプルにして、避難⾏動判定フローを１つの考え⽅として普及していく
ことは⼤事である。
a-3 ⼈材育成に関すること
 テレビやラジオでは地区ごとのとるべき⾏動まで情報提供しきれないので、情報を翻訳できる地域の防災リーダーの育成を進め、配置していく必要がある。
 地域の防災リーダーたちを束ねる⽴場の⼈たちが⼗分に確保あるいは育成されていないところが課題である。まず育成すべきは、現場で直接防災の仕事をしている⾏政あるいは指定公共機関等の⽅々であり、そういった⽅々をいかにサポートしていくか、あるいは増員も含め、積極的な議論が必要である。

25「リテラシー」とは情報を主体的に読み解く力の意
本ワーキンググループ第 3 回(書面開催時)の委員提供資料・立木委員

21III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
２．災害リスクととるべき行動の理解促進（平時の対応）

a-4 避難先の理解や確保に関すること
 指定避難所と指定緊急避難場所の概念を分けられたのは良いが、⼀般住⺠がどこまでその差を分かっているかというと⼼許ない。避難すべき場所は災害種別や時間的余裕の違いによって違うということを整理する必要がある。
 避難しようと思った先で災害が起きた事例や、避難先の容量が⾜りていない事例があった。
避難先の状況をリアルタイムで⾒える化するなど、避難先の⾒つけ⽅のアシストが必要である。
 法システム全体を眺めると、避難情報の提供、避難⽣活の⽀援については規定が存在す
るが、これらの中間にある避難⾏動を⽀援する仕組みが⽋けている。例えば、災害救助法が適⽤される前であっても、避難すべき避難所・避難場所を開設していないと避難のしようがないので、避難⾏動も災害救助の⽀援メニューに⼊れておく必要が出てくる。
 避難の役割分担を明確にしていかなければいけない。命を守るだけの⼀時避難的な
Evacuation と体育館避難のイメージである Sheltering。仮設住宅で避難⽣活を送るという Refugee の避難。これが全部基礎⾃治体の仕事になっているが、基礎⾃治体の仕事は命を守る Evacuation の部分だけでいいのではないか。Sheltering だとか仮設住宅の部分は県等の上位の⾃治体の仕事ではないか。
a-5 豪⾬時の外出リスクの認識や外出抑制に関すること
 台⾵第 19 号は、近年の災害と⽐べ、犠牲者の遭難場所は屋外が多く、屋外の犠牲者のうち⾞で移動中というのが多くを占めたのが特徴である。⾞で移動中の犠牲が多いからといって徒歩で避難だということではなく、⾞でも徒歩でも⽔の流れの中では簡単に流されてしまうことに留意することが必要である。⼤事なのは不要な外出を少しでも抑制するということではないか。
〜課題〜
b-124 ハザードマップ等の災害リスクの認知・理解が⼗分ではない
・ハザードマップ等の整備や活⽤は、地域の災害リスクの把握に有効である。台⾵第 19 号
で亡くなった⽅のうち、ハザードマップ等で災害リスクがあると⽰されている区域内で亡くなった⽅は全体の 7 割 18 となっていることからも、ハザードマップ等により災害リスクを認識し、適切な避難⾏動をとることで犠牲者の軽減が期待できるといえる。しかし、住⺠ウェブアン
ケートによれば約半数の⼈が「ハザードマップ等を⾒たことがない」、⼜は、「⾒たことはあるが避難の参考にしていない」と回答している。

・住⺠を対象としたウェブアンケートの結果によるとハザードマップ等に特に課題がないと回答した回答者が約３割いた⼀⽅で、ハザードマップ等を認知している場合であっても、ハザー
ドマップ等を⾒ただけでは災害リスクは把握できてもとるべき⾏動がわからない⼈が約３割、22

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
２．災害リスクととるべき行動の理解促進（平時の対応）

災害リスクがわからないと回答した⼈が約２割、縮尺や⾊遣いにより⾒にくいと回答した⼈が約３割等、何かしらハザードマップ等に課題があると回答した⼈が 7 割程度いた。また、インターネットを通じて提供されているハザードマップ等の閲覧性や操作性をさらに向上させる必要がある。
・

中⼩河川や⼀部⼟砂災害が発⽣するおそれがある箇所について災害リスク情報が整備されていない地域があるため、これらの地域においては引き続き災害リスク情報の整備をする必要がある。また、地形的に洪⽔が起こる可能性が⾼いところを把握する⼿段として地形分類図が有効であるためその整備を推進する必要がある。

・

最終的には避難をしなくてもよいような⼟地利⽤、まちづくりを⽬指すべきである。

b-2 とるべき⾏動の理解が⼗分ではない・

避難とは、「難」を「避」けることであり危険な場所から避難することである。安全な場所にいる⼈は避難場所に⾏く必要はない。避難先は⼩・中学校の体育館や公⺠館等の市町村が指定する避難場所に⾏くことに限らず、安全な親戚・知⼈宅等へ避難してもよく、⾃宅に留まり安全を確保することも避難である。これらを速やかに普及啓発する必要がある。

・

浸⽔が始まると移動が困難になるうえ、畳や家具が浮き移動経路を妨げ、２階への避難も容易ではなくなる。垂直避難も⼀つの避難⾏動ではあるが、早い段階から避難することを徹底する必要がある。

・住⺠の避難⾏動を促進するためには避難の理解⼒を向上させることが必要である。

b-3 地域の防災リーダーの育成を⽀援する体制の充実が必要である
・⾃治会⻑等の地域のリーダーの防災能⼒の向上と、地域の防災リーダーたちを束ねる⽴
場の市町村の危機管理部局等の職員たちの能⼒向上や増強が不可⽋である。

・

市町村の職員の能⼒向上のための国等による⽀援体制の強化が必要である。

b-4 避難先の理解や確保等が⼗分ではない・住⺠ウェブアンケートによると、指定緊急避難場所と指定避難所の役割の違いを理解している住⺠は全体の約１割であり、住⺠の避難先の理解が進んでいない。また、安全性が担保されていない指定避難所等に避難・誘導することにより結果として再避難を余儀なくされる場合や、避難先が飽和したことも課題となったことから、避難先の⼀層の確保や適切な配置、誘導、運営主体等について検討を⾏う必要がある。

b-5 豪⾬時の外出リスクの認識や外出抑制の取組が⼗分ではない
・

台⾵第 19 号の死者のうち、約６割が屋外で被災し、その半数以上が⾞移動中の被災であった。また、住⺠ウェブアンケートによると、屋外に⾞で避難した⼈のうち約 6 割が避難

23

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
２．災害リスクととるべき行動の理解促進（平時の対応）

中に道路の冠⽔で路⾯が⾒えにくい等危険なことがあったと回答している。⽴退き避難をするのであれば早期に⾏い、既に浸⽔等が発⽣している状況ならば徒歩であれ⾃動⾞であれ不要不急の外出は控え、屋内での安全確保や近隣のより安全な建物への避難等を⾏うべきことを普及啓発する必要がある。
・

台⾵接近時に、個⼈の都合による外出を控えた⼈は約８割であったが、勤務先への出
勤⼜は勤務先からの帰宅を取りやめた⼈は５割強に留まり、危険が予想されても仕事に関しては予定を変更しない傾向がみられる 19。台⾵第 19 号の屋外の死者には出退勤中の⼈もおり、仕事の都合は個⼈では変更しにくいと考えられることから、従業員等の安全確保のため、職場等が率先して外出の抑制等に取組む必要がある。

〜実施すべき主な取組〜（出⽔期までに⾏う取組）
c-1,2,4,524 「避難の理解⼒向上キャンペーン」の実施（詳細は P47 第Ⅲ章第６節参照）
・「⾃らの命は⾃らが守る」意識を国⺠⼀⼈⼀⼈が持ち、災害時に適切な避難⾏動がなされるよう、平時より災害リスクととるべき⾏動について理解しておくことが重要である。このため、令和２年度出⽔期までに、あらゆる主体が参画した避難⾏動を促す普及啓発活動である「避難の理解⼒向上キャンペーン」を⽇本全体で展開する。
 市町村より、ハザードマップ、避難⾏動判定フロー、避難情報のポイントを各⼾に配
布⼜は回覧するよう、市町村に対して依頼する。「『避難』とは『難』を『避』けること、
安全な場所にいる⼈は避難場所に⾏く必要がない」「安全な地域にある親戚・知⼈宅等も避難先となり得る」「緊急時に⾝を寄せる避難先は『指定緊急避難場所』であり、災害種別ごとに安全な場所が指定されている。しばらく避難⽣活を送るための避難先は『指定避難所』である」こと等について周知。
 全国の⽔害・⼟砂災害リスクのある⼩・中学校で避難⾏動判定フローを活⽤し、災害リスクと取るべき⾏動の理解を促進するとともに、その取組を⽀援する体制や教材等について紹介する。
 福祉関係者等が担当する⾼齢者や障害者宅を訪問する際に、⾃宅の災害リスク等についてハザードマップや避難⾏動判定フロー等を⽤いて本⼈と⼀緒に確認してもらう
よう福祉関係機関等に対して促す。
 職場等への外出の抑制（従業員等の安全確保）を働きかける。
 病院・福祉施設の施設管理者に所在地の災害リスクを確認してもらうよう促す。
 ⺠間企業が会社所在地の災害リスクを確認するよう働きかける。

24

等III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
２．災害リスクととるべき行動の理解促進（平時の対応）

c-1 ⼟砂災害が発⽣するおそれがある箇所の抽出等
・

６⽉下旬までに⼟砂災害防⽌対策基本指針を変更することで、⼟砂災害が発⽣するおそれがある箇所の抽出に数値標⾼モデル等の⾼精度な地形情報を⽤いることや、⼟砂災
害警戒区域等を早期指定することを促す。
c-3 専⾨家リストの充実

・

市町村の防災担当職員による地区等への防災情報に関する説明が適切になされ、住⺠等とのリスクコミュニケーションを活性化させるためには、⼤⾬等に関する警報・注意報等、地域の⽔害・⼟砂災害のリスク・メカニズム、減災のための⾏動等を市町村に正確に理解してもらうことが重要である。このため、関係省庁は、令和元年度に作成・共有した専⾨家リストの市町村における活⽤状況の調査を踏まえ、地域に精通した専⾨家リスト（⾏政経験者等も含む）を出⽔期を⽬途に整備し、順次拡充する。

c-4 適切な避難先の指定
・

避難や滞在を必要とする住⺠等の受⼊を確実なものとするため、指定緊急避難場所や指定避難所の適切な配置のあり⽅を検討する。具体的には、洪⽔及び⼟砂災害の両⽅の条件を満たす屋内施設を指定緊急避難場所として指定すべき旨等を、市町村に対して周知する。

c-5 豪⾬時の外出リスクの周知と外出抑制の働きかけ
・

豪⾬時、浸⽔時、暴⾵時の移動は極めて危険であり、⾃動⾞で移動した場合も同様に危険であることを周知する。外出中に⾝の危険を感じた場合には、少しでも安全な近くの⾼台や屋内へ移動する等、命を守る最善の⾏動をとることを周知する。

・

屋外移動が危険な状況である時に屋外を移動することがないよう、職場等が不要不急の外出を従業員等に控えさせる必要がある。このため、テレワークの実施、時差出勤、店舗や事業所等の計画的休業等について、経済界等と連携し社会へ働きかける。また、職場所在地の⽔害及び⼟砂災害等の災害リスクについて確認することもあわせて働きかける。
具体的には、各企業における外出の抑制の取組事例を紹介するとともに、経済３団体（⽇本経済団体連合会、経済同友会、⽇本商⼯会議所）に対し、顧客や従業員等の安全を最優先とした措置を講じることについての協⼒を要請する。

（来年度以降も検討を⾏う取組）
c-1,2 災害リスクととるべき⾏動の理解促進のためのハザードマップ等の⼀層の活⽤・充実・住⺠に主体的な判断に基づく避難⾏動を求めるにあたり、住⺠が避難⾏動の確認や適25

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
２．災害リスクととるべき行動の理解促進（平時の対応）

切な避難先の選定等をできるよう積極的に⽀援する必要がある。このため、地域の浸⽔リ
スクや住宅の条件等に応じてとるべき⾏動の考え⽅について整理し、いわゆる逃げどきマップのような浸⽔特性に応じた対応⾏動の判断に参考とできる地図の普及を優良事例の周知等により推進する。
・

市町村が住⺠等の避難につながる洪⽔ハザードマップ等を作成できるよう、上項でとりまとめた避難⾏動等の考え⽅を「⽔害ハザードマップ作成の⼿引き」に適宜反映する。さらに、作成された洪⽔ハザードマップが実効ある避難⾏動に結び付くよう、洪⽔ハザードマップを活⽤して、住⺠⼀⼈ひとりが避難⾏動を事前に確認する取組(マイ・タイムライン等)を⼀層推進することにより住⺠の⽔災害に関する理解促進を図る。

・住⺠等が⾝の回りの⽔害や⼟砂災害の危険性を容易に確認できるよう、防災に役⽴つ
様々な災害リスク情報を地図に重ねて表⽰できるインターネット上の「重ねるハザードマップ」の⼀層の利便性向上を図る。また、重ねるハザードマップ等の地図情報において、洪⽔浸⽔想定区域や⼟砂災害警戒区域等の災害リスク情報と気象情報や河川情報等のリア
ルタイム情報を重ね合わせる等、容易に⽐較できるよう検討する。

（災害リスク情報の活⽤）・⾏政が所有する災害リスク情報（浸⽔想定区域、⼟砂災害警戒区域等）を⺠間事業者等が活⽤できるよう、災害リスク情報のオープンデータ化を推進する。

（地形分類図の情報の充実）
・

詳細な地形分類情報は、例えば、地形的に洪⽔となる可能性の⾼い低地等、災害リスクを⽰すのに極めて有効であるが、専⾨性が⾼く、読み解くための学習が必要。このため、地域の避難⾏動を⽀援する市町村等の防災担当職員や地域の防災リーダー等が地形分類情報を理解するためのコンテンツの作成を進める。また、詳細な地形分類情報は、平野部や⼤河川沿いを中⼼として整備されており、未整備の地域も多いため、中⼩河川等
地形分類情報が未整備の地域についても整備を進める。これらにより、⾃分の住んでいる地域が持っている災害リスクの理解促進に寄与する。

（中⼩河川での⽔害リスク評価）
・

⽔防法に基づく洪⽔予報河川、⽔位周知河川に指定されていない河川は、浸⽔が想定される区域設定に必要な河川の横断データ等が計測されていない場合が多いことから、このような河川でも浸⽔が想定される範囲等が設定できることが望ましい。このため、都道府
県が中⼩河川における⽔害リスク評価を実施できるよう国において検討を実施し、⽔害リ
スク情報の充実を図る。

（⽔災害対策とまちづくりの連携）
・

気候変動により増⼤する⽔災害リスクに対して、堤防整備等の⽔災害対策の推進に加えて、まちづくりにおける防災配慮の推進が必要である。このため、治⽔・防災部局とまちづ
くり部局が連携して、専⾨家、有識者の意⾒を伺いながら、⽔災害に対するリスクの評価

26

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
２．災害リスクととるべき行動の理解促進（平時の対応）

及び防災、減災の⽅向性について検討する。
c-3 防災リーダーの育成につながる研修の充実
・

地域の防災リーダーの⼈材育成の主体は基本的に地⽅公共団体であり、特に市町村の果たす役割は重要である。また、国・都道府県は、市町村が⾏う防災リーダーの育成の取組を⽀援する役割がある。このため、市町村等の防災担当職員の災害対応⼒の向上を⽀援することを⽬的とした研修や e ラーニングの充実を図る。

c-4 避難先としての公共施設や⺠間施設等の更なる活⽤・

避難や滞在を必要とする住⺠等の受⼊を確実なものとするため、公共施設や⺠間施設等の更なる活⽤について、引き続き検討する。具体的には、平時や災害発⽣時における施設管理者の役割の整理や負担の軽減等を通じて、国・都道府県・独⽴⾏政法⼈等が管理する公共施設や、旅館やホテルを含む⺠間施設との協定の締結を促進する。さらに、⺠間における避難保険の開発等を踏まえて、住⺠の避難先の選択肢を増やすことを検討する。

c-5 外出抑制の実効性を⾼めるための取組（テレワークの普及推進）
・

災害時には、外出抑制等により従業員等の安全確保を最優先することが重要であるとともに、公共交通機関の運休や道路の通⾏⽌め等により移動が制限されるおそれがある。
このような状況に対応するために、テレワークは有効な⼿段である。このため、総務省、経済産業省、厚⽣労働省、国⼟交通省等で⾏っている「テレワーク・デイズ」や「テレワーク
⽉間」等の国⺠運動の実施を通して、平常時からのテレワークの普及・活⽤促進を関係
府省で連携して進める。

（企業 BCP26）
・

災害時の従業員等の安全確保策はあらかじめ事業継続計画等に記載しておくことが望ましい。このため、災害時の外出の抑制策等が記載された企業の事業継続計画（BCP）の策定が進むよう事業継続計画ガイドライン（内閣府策定）を改訂する。

26 BCP：Business Continuity Plan(事業継続計画)

27

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
３．わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応）

３．わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応）
a-1 警戒レベルや避難情報に関すること
 台⾵第 19 号等を踏まえ様々な教訓をまとめていかなければならないとは思うが、今年度、警戒レベル導⼊という⼤きく⼿を⼊れた状況であるので、⼤枠としては⼤きな改変を⽬指す⽅向ではない⽅がいいのではないか。
 勧告と指⽰について市町村からは２種類ある⽅が良いという声を聴く。避難指⽰（緊急）でより強く避難を促せるからではないか。また、受け取る住⺠は２種類の違いはよくわかっていなくても、２種類⽬の情報を受け取ったときに動き出す可能性は否定できない。
 避難勧告と避難指⽰（緊急）が警戒レベル４で同列にならんでいることについて、情報の伝えにくさ、受け取る側のわかりにくさというのが依然として残っているのではないか。
 勧告と指⽰の違いがなかなか認識されないというのは繰り返し指摘されているところ。例えば、警戒レベル４を重視して、現在の勧告・指⽰に当たるものを何らかの形で統合していく、
融合していくというような⽅向も１つの⽅向としてはありうるのではないか。
 警戒レベル５災害発⽣情報は、災害の発⽣を市町村が把握した時に可能な範囲で出すということになっているが、災害発⽣の確認が⾮常に困難であり、出せない時があって当たり前である。どういう判断で災害発⽣情報を発令するのか等について今後整理する必要があるのではないか。
 川の氾濫危険情報と⾔われて⼦供や外国⼈の⽅が聞いても状況がわからない。レベルを中⼼に伝えていくのであれば、レベルのみで伝えていくぐらいのシンプルかつ分かりやすい情
報発信という⽅向に舵を切ることも求められているのではないか。
a-2 警戒レベル相当情報に関すること
 警戒レベル３，４，５相当情報が発表される場合の多くは、市町村では避難情報は発令していない。同じレベルなのに避難情報が出ていないので市⺠からの問合せが⾮常に多く、慣れていない市町村にとっては電話対応だけで災害対策本部が機能しなくなるのではないか。
 警戒レベル相当情報は、氾濫警戒情報に対応する⽔位は避難判断⽔位と全く異なる名称であったり、⼤⾬警報（⼟砂災害）よりも⾼い相当情報が⼟砂災害警戒情報と「情報」という名称であったり、警戒レベル５の災害が発⽣している状況の名称が⼤⾬特別警報と「警報」であったりと名称が統⼀されておらずわかりにくい。例えば２は注意、３は警戒、４は危険、５は発⽣など⽔位情報も気象情報も整理するべき。また、⼟砂災害
警戒情報の信頼度を⾼めるなど、基準や必要に応じて定義についても再検討するなど、⼀度全体的に警戒レベル相当情報を整理するべきである。

28

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
３．わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応）

a-3 避難の呼びかけに関すること
 現場視察時に「全員避難」や、「命を守る最善の⾏動」というのは分かりにくいとの声を聞いたが、例えばメディアが全国に放送するとき等、ある程度の広がりの中で注意を呼び掛けるときには、短い⾔葉で⾔わざるを得ないときがある。
 全員避難という⾔葉を使うことによって、過剰な避難を促しているという可能性がある。あるいは、逆に余りにも⼤ざっぱ過ぎて、情報の信頼性を損ねる可能性もある。
a-4 災害時の情報伝達に関すること
 国や市町村のホームページにアクセスが集中して⾒られない状況が起きていたので、ソフト⾯での強靭化というのがもっと図られるべきではないか。
 市町村による避難情報発令の意思決定において、河川事務所や気象台からの直接的なホットラインが重要な役割を果たしている。上流の⾬、上流の⽔位等を読み解き市町村
⻑に⾏うアドバイスが⾮常に有⽤。この取組を確実に⾏うためには⼈員の充実や機材の整備等による体制強化が急務である。⼀⽅、このアドバイス業務が法的にも根拠がなく、ボランタリーの対応になっている。重要な意思決定の要因となっているので、体制強化を⾏ったうえで、しっかりと位置付けるべき。
 気象情報を避難に活⽤するために、災害発⽣前に気象の専⾨家を市町村に派遣して避難についてサポートしていくべきである。また、アドバイス業務の評価と法的位置づけをしていくことが必要である。気象予報⼠を各市町村がリストアップしておいて、必要な時に依頼する仕組みも考えられる。
 ホットラインなど⾏政内部での情報提供については、⾮常に緊迫した状況の中で柔軟に対応している。法的な根拠付けは同時に制約することになるので、どのような影響があるのかを慎重に考える必要がある。
a-5 AI 等による避難誘導等の改善に関すること
 災害発⽣前の段階で、避難所・避難場所をどこで開設したのか、どれくらいの収容⼈数があるのか等について住⺠が把握できるようになれば、リアルタイムで避難先を選択する⼀助になるのではないか。

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III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
３．わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応）〜課題〜
b-1 警戒レベルや避難情報に関する理解が⼗分ではない・住⺠ウェブアンケートによると警戒レベルにより７割近くがわかりやすくなったと回答しているが、警戒レベル４避難勧告が避難をするべきタイミングであること、警戒レベル４避難指⽰（緊急）は必ず発令されるものではなく、発令されたとしてもそのタイミングは⽴退き避難に必要な時間が確保されたものではないこと等が理解されておらず、住⺠ウェブアンケー
トによると両⽅の意味を正しく理解している⼈は 17.7%であった。

・

警戒レベルにより７割以上の市町村がメリットを感じているが、警戒レベル４の中に避難勧告及び避難指⽰（緊急）の両⽅が位置付けられており、住⺠にとってわかりにくいと考えている市町村が７割近くある。⼀⽅、避難勧告等に関するガイドラインの改訂により、避難指⽰（緊急）は「必ず発令するものではなく、地域の状況に応じて、緊急的に⼜は重ねて避難を促す場合等に運⽤するもの」としたが、避難勧告及び避難指⽰（緊急）の運⽤を変更していない市町村が６割以上であった。

・

警戒レベル５災害発⽣情報は、市町村が災害の発⽣を確認できた場合に可能な範囲で発令することとしているが、約半数の市町村は、緊急時に災害の発⽣を確認することは極めて難しく、また、どの程度の災害で発令すればいいのかについて判断が難しいと考えている。

b-2 警戒レベル相当情報の周知が⼗分ではない
・警戒レベルの運⽤を開始した令和元年度は、「警戒レベル」の周知に重点が置かれ、「警戒レベル相当情報」についての周知は⼗分には⾏われなかった。⼀⽅で、メールサービスや防災アプリ等を通じて警戒レベル相当情報は提供されている場合もあり、⼀部の住⺠から避難情報が出ないことについて市町村に多くの問合せが発⽣し、その対応に追われた。8割近くの市町村が警戒レベルと相当情報の違いが住⺠に理解されていないことに課題を感じている。

・

警戒レベル相当情報の内容の理解が進まない理由に、情報が複雑すぎること等がある。
また、⼟砂災害警戒情報の発表回数に対する⼟砂災害の発⽣数の割合が⾼くない等の課題がある。このため、警戒レベル相当情報について、名称や基準、必要に応じて情報の定義等を全体的に整理する必要がある。

b-3 「全員避難」や「命を守る最善の⾏動」等が求める⾏動の認知が⼗分ではない
・警戒レベル４の「全員避難」は、警戒レベル３の⾼齢者等に限らず全員が避難することを求めるものである。また、危険な場所にいる⼈が避難することを求めるものであって、安全な場所にいる⼈は避難場所に⾏く必要はないがそれらの趣旨が⼗分に住⺠に伝わっていない。住⺠ウェブアンケートでは約４割の⼈が災害の危険がないところにいる⼈も避難する必30

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
３．わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応）要があると回答した。
・

警戒レベル５の「命を守る最善の⾏動」は、既に災害が発⽣し周囲が危険な場所にいて屋外への避難がかえって危険な可能性がある住⺠に対し、⾃宅の少しでも安全な場所や近隣のより安全な建物に避難すること等、命を守るためにできることをするよう呼びかけるものであるが、その趣旨が⼗分に住⺠に伝わっていない。住⺠ウェブアンケートでは、警戒レベ
ル 5 災害発⽣情報が発令されたら「市町村が指定した避難場所等に速やかに避難したほうがよい」と回答した⼈が 4 割弱いた。

b-4 災害時の情報伝達の取組や位置づけが⼗分ではない
・

国や⾃治体のホームページにアクセスが集中し、⽔位情報や避難情報等、避難⾏動の判断に資する重要な情報が閲覧できない状況が発⽣した。また、全国の約半数弱の⾃治体がホームページへのアクセス集中について対策を講じていない。

・「⾃動⾞で移動している⼈への防災情報の提供に対し、どのような課題を感じているか」について、「エリアメールや登録型メールを発信しているが確認してもらっているか不安」と回答した⾃治体は 76.2％、「防災⾏政無線によっているが聞こえているか不安」は 67.6％、「有効に伝える⼿段がない」は 23.9％であった。

・

避難先の安全性、混雑状況等に応じた避難をサポートする適切な情報を提供できていない。

・

河川事務所や気象台等から市町村へのアドバイス業務（ホットライン）は、市町村⻑が適切に避難勧告等の発令を⾏うために極めて重要な防災気象情報に関する解説・助⾔等であるが、その業務はボランタリーで⾏われているもので明確な位置づけがなく、同時多発的な災害発⽣時には業務量も膨⼤となっている。

・国からのアドバイスに加え、気象に関する専⾨家を活⽤することも考えられるが、既存の制度においては、市町村が⾃らのリソースとして採⽤する事例は少ないのが実態である。

b-5 避難誘導等に AI の活⽤の余地がある



迅速かつ確実な避難を実現するために、避難所・避難場所の開設状況や⽀援物資の状
況など、国⺠⼀⼈⼀⼈に必要なタイミングで最適な情報を伝達できるような技術開発が必要である。

〜実施すべき主な取組〜（出⽔期までに⾏う取組）
c-1, 2, 3 「避難の理解⼒向上キャンペーン」の実施（再掲）・

令和元年度から運⽤されている警戒レベルは、⼀定程度認知が進んだもののその内容が⼗分に理解されているとは⾔えない。また、警戒レベル相当情報については⼗分な周知が31

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
３．わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応）

できていない。このため、警戒レベルや警戒レベル相当情報、全員避難、命を守る最善の⾏動等についてわかりやすく解説した資料「避難情報のポイント」を作成し、「避難の理解⼒向上キャンペーン」の⼀環として、ハザードマップや避難⾏動判定フローとともに地域で配布⼜は回覧するよう市町村に対して依頼する。(詳細は第Ⅲ章第６節参照）
・住⺠へのわかりやすい情報伝達のため、関連機関は以下を取組むこととする。
 警戒レベル４避難指⽰（緊急）は、必ず発令されるものではなく、地域の状況に応じて、緊急的に⼜は重ねて避難を促す場合等に運⽤するものとしているが、運⽤を変更している市町村は限られることから、市町村に対し、必要に応じて避難情報の発令
基準を改訂するよう助⾔する。
 「全員避難」「命を守る最善の⾏動」については、災害時には、短い⾔葉で繰り返し呼びかけを⾏う必要がある。ただし必要に応じて、例えば３回に１回程度は補⾜的な呼びかけを⾏うようにすることとし、情報発信を担う機関に依頼・通知等を⾏う。また、
洪⽔浸⽔想定区域や⼟砂災害警戒区域以外でも災害の危険があることについても呼びかけを⾏うよう依頼・通知等を⾏う。

c-4 災害時の情報伝達の改善
・

市町村のホームページのサーバーが、緊急時のアクセス増によりダウンしないよう対策を講ずるよう市町村に対して通知する。対策例は以下のとおり。
 Web サイトの軽量化（災害時にホームページを⽂字情報のみにし負荷軽減）
 ミラーサイトの準備（サーバーの負荷軽減のため、同機能のサーバーを複数台準備）
 キャッシュサイトの作成（検索エンジンに⼀時的にページを複製し誘導する） 等（来年度以降も検討を⾏う取組）
c-1 避難勧告・指⽰（緊急）に関する災害対策基本法上での整理
・

令和２年度以降、避難勧告・避難指⽰（緊急）について市町村の意⾒を踏まえた上で、災害対策基本法上の整理を⾏い必要な対応を⾏う。（詳細は第Ⅲ章第７節参照）

c-2 警戒レベル相当情報の整理・改善
・

警戒レベル相当情報がより住⺠避難等に活⽤されるよう、関係省庁が連携し、名称や基準、必要に応じて情報の定義等を全体的に整理する。

・

市町村が警戒レベル５を発表し、住⺠等へ命を守る最善の⾏動を促すことを⽀援するため、⼟砂災害の発⽣情報を迅速に把握できる技術開発を進める。

32

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
３．わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応）

c-4 災害時の情報伝達の実効性を⾼めるための取組（情報伝達⼿段の多重化・多様化の促進）
・避難勧告等を迅速かつ確実に住⺠に伝達するため、防災⾏政無線（同報）だけでなく、FM 放送、ケーブルテレビ、携帯電話等の様々な災害情報伝達⼿段について、地域の特性にあわせて整備を促進していくため、専⾨的な知⾒を有するアドバイザーを市町村に派遣し、技術⾯、運⽤⾯、財政⾯等の助⾔を⾏う。

・

⼤⾬や台⾵時には屋外スピーカーのみでは⾳声が聞き取りづらい場合があり、屋内に設置する⼾別受信機が特に有効であることから、令和元年度補正予算により⼾別受信機の配備が進んでいない市町村に対し無償貸付等による配備⽀援を⾏う。
27（L アラート 情報の地図化の推進）

・

避難勧告等の情報を地図化し、Ｌアラートを介して提供することで、避難情報の発令状
況の把握が極めて容易になる。Ｌアラート情報の地図化について各都道府県等での導⼊促進を促す。

（アドバイス業務の明確化・体制確保）
・

専⾨的知⾒と経験を有する国・県の担当部局は、避難に係る市町村⻑の判断を⽀援するためホットラインを⾏っている。ホットラインの取組は重要である⼀⽅で、切迫した状況下では対応が困難となりうることから、緊急時のホットラインの実施ルートを複数⽤意する、情報伝達体制を再確認する等、重要な情報が確実に市町村に伝達されるよう努める。

・

気象に関する専⾨家の活⽤について、市町村に対し有効性を周知することで、利活⽤を促進する。

c-5 AI 等による避難誘導等の改善
・

⾃分がいる場所の災害リスク、あるいは避難場所の開設状況等を踏まえて、⼀⼈⼀⼈に合ったアドバイスを受けること等、ＡＩ等を活⽤した避難誘導対策について、SIP と連携し取組を進める。

27「L アラート」とは災害時に、地方公共団体・ライフライン事業者等が、放送局・アプリ事業者等の多様なメディアを通じて地域住民等に対して必要な情報を迅速かつ効率的に伝達する共通基盤のこと。

33

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
４．高齢者等の避難の実効性の確保

４．⾼齢者等の避難の実効性の確保
a-1 避難⾏動要⽀援者名簿に関すること
 避難⾏動要⽀援者の避難は⾏政の対応では限界があるということで地域に委ねる形をとってきたが、共助に依存し過ぎているのではないか。移動などに特別な⽀援が必要な⼈の避難については⾏政が責任を持つべきである。⼀⽅、健康加齢者の避難は地域で取組
むべき課題として地区防災計画28に位置づけしっかりと任せていくべきであり、その役割分担を明確にするべきである。
 避難⾏動要⽀援者の定義が不明確である。地域によってばらつきがあり、真に⽀援を要する⼈の把握ができていない。真に⽀援を要する⼈の明確化は、ケアマネジャーや地域包括⽀援センター職員の協⼒も得て実施する必要がある。⾏政が名簿等の情報を管理、更新し、個別計画29について責任を持って対応する必要がある。
 「真に避難⽀援を要する者」を正確に把握するためには、カテゴリー（年齢、介護度、障害度など）による機械的な絞り込みに加えて、対象者ごとの個別の判断も必要となる。
 避難⾏動要⽀援者の名簿情報は、災害発⽣時において、地元医療機関や、現地に参集して避難先や在宅避難の要配慮者に対応する医療・保健・福祉チームにとっても有⽤であることから、都道府県・市区町村医療・保健・福祉部局や地域医師会等の参画も得ながら、災害発⽣時に、地域医師会等に即座に提供される仕組み等、名簿情報の有効
活⽤策についても検討するべきである。
 避難⾏動要⽀援者名簿は、それを地域に提供することで、本来の機能を発揮できるということを、法の条⽂で⽰しておく必要がある。現在の災対法では、名簿の使い⽅まで規定
しきれていない。
a-2 個別計画の策定促進に関すること
 平時の取組と災害時の取組を切れ⽬なくつなぐことが⼤事である。⾼齢者や障害のある⽅に⼀番つながっているのは福祉専⾨職であるので、そういった⺠間事業者を⼀層巻き込
むべきである。また、福祉関係者に期待する役割や⾃主防災組織等の地域住⺠との役
割分担や連携のあり⽅等を具体的に⽰す必要があるのではないか
 平時のケアプランを作成しているケアマネジャーに、災害時のケアプランに相当する個別計
画づくりに主担として関わって頂き、報酬を⽀払うといった取組が以前から⼤分県別府市
で始まっている。防災と福祉、あるいは地域医療の問題をインクルージブに取り扱わないと、
28 地区防災計画は、地区居住者等が共同で素案を作成し、市町村地域防災計画に地区防災計画として定めることを提案することができる制度である。
29 個別計画とは、避難⾏動要⽀援者⼀⼈ひとりについて具体的な避難のあり⽅を定めておくものであり、内閣府が作成した「避難⾏動要⽀援者の避難⾏動⽀援に関する取組指針（平成 25 年８⽉）
」において、策定しておくことが望ましいとされているもの。

34

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
４．高齢者等の避難の実効性の確保

この問題は解決できない。例えば、介護保険制度の中でケアプランに災害時の対応を盛り込むことを⼀要素として位置付けをし、必須条件とすることや、それが難しいのであれば、点数加算という形でインセンティブを持たせればよいのではないか。
 福祉専⾨職に個別計画の策定に関与してもらうのであれば、現状の業務との兼ね合いで過度な負担にならないよう具体的な役割を整理するとともに、防災知識等についてわかり
やすく理解してもらうための⽀援を⾏うなど、専⾨職が参画しやすい環境整備を⾏う必要があるのではないか。避難⾏動要⽀援者の実際の避難を⽀援する⼈⼿不⾜、介助の難
しさといった課題がある。また、避難を⽀援する⼈の避難時間を考慮して避難⽀援が可能な時間を予め検討しておく必要がある。
 個別計画をつくって避難を進めるというのはいいことであるが、現状、声かけが地域で⾏われても、逃げない⽅もいる。逃げない⽅の理由を聞くと、トイレが⼼配だったから等、避難先の⽣活環境のことを気にされていることから、要配慮者の逃げ先の確保についても⼀緒に検討する必要がある。
 避難⾏動要⽀援者の住所と災害リスクがある場所を突合するのであれば、個⼈の⾃由への⼲渉という観点から、個⼈情報の保護のあり⽅も含めて考えていく必要がある。
 各地で構築が進められている地域包括ケアシステムは、地域において医療・介護・介護予防・住まい・⽣活⽀援を包括的に提供するものだが、この対象者は災害時における要配慮者であり、こうした平時の仕組みの中で災害への備えをすることが⼤切である。
 ⼀⼈の患者が医療・介護双⽅の提供を受けている場合が多く、また、在宅医療の進展、医療・介護の連携推進を鑑みると、都道府県や保健所設置市の保健医療⾏政部⾨・保健所、市町村保健センターとの連携も必要である。
 各職種や事業者を束ねるとともに、「公助」を担う⾏政部⾨との間で平時から連携を密にしている地域医師会等の保健、医療、介護、福祉に関わる当該地域の諸団体（職能団体、事業者団体）の位置づけが必要である。
a-3 地区防災計画の策定促進に関すること
 現状の避難⾏動要⽀援者名簿の⼤半を占める健康加齢者の避難は⾏政の仕事ではなく、安⼼・安全な地域づくりの⼀環で、地区防災計画の中で取組むべきである。
 地区防災計画の作成促進のため、地区防災計画のメニューの中に、⾃治会⻑が決められるような、その地域におけるシンプルな避難の判断基準のようなものを⼊れたほうが良い。
 地区防災計画は、共助の⾃主性に任されているものであると思うが、特に⼩学校区単位での組織は、様々な⾏政分野で、多くのことを期待されている。地区防災計画を全体の中にどう位置づけて、共助の役割を期待するのか検討が必要である。
 防災教育を育みの環境である、と少し広く捉えることが必要。地区防災計画を作成する
なかで、⾃分たちの安全を作ると同時に、その中で次世代を育んでいるという認識を持つこ35

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
４．高齢者等の避難の実効性の確保とが重要。防災教育と地区防災計画は不可分のものであり、育みの環境というのをキーワードに考えていただく必要がある。
 地区防災での役割分担について、地域住⺠だけではなく、重要性を増している⺠間企業の役割をどのように捉えるのかを考えていくことが必要。
 地区防災計画を地域の関係者だけで作成することは、科学的あるいは制度的に適切でない計画ができてしまう危険性も懸念される。作成に当たっては⾏政機関の技術系職員など、何らかの専⾨性を持った者が参画していく必要がある。
〜課題〜
b-1 避難⾏動要⽀援者名簿の活⽤が進んでいない
・

避難⾏動要⽀援者名簿は、98.9％の市町村において作成が完了30しているが、名簿の活⽤については、今回の現地調査において「住⺠が要⽀援名簿をもとに避難を誘導した」
といった事例が⾒られた⼀⽅、障害当事者団体向けアンケートにおいても「地域によって⽀援にばらつきがある」といった意⾒があるなど、地域によって⼤きく状況が異なっているものと考えられる。

・

名簿の掲載対象者についても市町村によって異なり、中には「65 歳以上」、「独居」等の避難能⼒の有無とは関係ない要件のみで掲載している例が⾒受けられ、本来は⾃ら避難することができる者が含まれている可能性があり、⾃治体アンケートにおいても半分以上の市町村が「真に避難⽀援を要する者」を正確に把握できていないと回答していることからも、⽀援対象が必ずしも明確になっていないものと考えられる。

b-2 個別計画の策定が進んでいない
・

避難⾏動要⽀援者ごとに必要となる⽀援の⽅法や程度は異なるため、⼀⼈ひとりに合った⽀援体制を確保するためには具体的な避難⽀援の⽅法等について個別計画を策定しておくことが重要となるが、名簿掲載者全員について個別計画の策定が完了している市町
村は 12.1％、掲載者の⼀部について策定が完了している市町村は 50.1％と策定が進んでいない31。

・

その要因として、半数以上の⾃治体が関係者をつなぐ役割の⼈材やノウハウが不⾜していると回答していることからも、地域とのつながりが希薄化している中で、福祉関係者を含む
多様な関係者を巻き込み、⽀援者を確保するための具体的な⽅策が確⽴されていない
ことが挙げられる。

・また、障害当事者アンケートにおいても「町内会だけでは障害のある⼈の避難の個別計画の作成は困難であり、本⼈、家族をはじめ本⼈が利⽤している事業所や相談⽀援専⾨

30 令和元年 6 月 1 日現在、消防庁調べ
31 令和元年 6 月 1 日現在、消防庁調べ

36

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
４．高齢者等の避難の実効性の確保

員、地域住⺠等の参加を確保する必要がある」という意⾒があるなど、要⽀援者本⼈とのつながりが希薄になりがちで、かつ医療・福祉の専⾨知識を⼗分に有しない地域住⺠に頼るのみでは、実効的な計画の策定は困難であることから、平時から本⼈の⼼⾝の状況
や⽣活実態を把握しているケアマネジャーや相談⽀援専⾨員等の福祉専⾨職に個別計画の策定に協⼒してもらうことにより、本⼈の⼼⾝の状況や⽣活実態等を踏まえた実効性のある計画の策定につなげることが期待される。
・

さらに、現状では⾏政組織内における防災・危機管理部局と医療・保健・福祉部局との連携や外部の医療や福祉の専⾨職の職能団体や事業者等の関係機関との連携体制の構築が不⼗分であることから、平時の取組と災害時の取組とを切れ⽬なくつなぐために、⾏政内外における防災・危機管理分野と医療・保健・福祉分野との連携体制を構築する必要がある。

b-3 地域における避難の実効性を⾼める地区防災計画の活⽤が進んでいない
・地区防災計画は、⾃発的で⾃由な内容の共助の計画で、地域の災害リスクや⼈⼝特性等に応じた共助による避難⽅法（例えば健康的な加齢者への声掛け等の避難⽀援）を位置付けるのにふさわしいが、現在までに策定が進められているのは 248 地区であり、更なる活⽤が求められる。

・

計画作成の主体である地区住⺠等において、作成を推進するリーダーの不⾜、また、作成を⽀援すべき⾃治体職員等において⼈材やノウハウの不⾜がみられる。

・

避難の実効性を⾼める地区防災計画とするためには、地域の特性に応じ、⼩・中学校区を単位とする地域運営組織などを計画作成主体としたり、地域の⾼齢者等の状態に詳しい⺠⽣委員などの福祉関係者、次世代の防災教育を担うとともに災害時には避難所として機能する⼩中学校、避難時の⽀援提供等も期待される⺠間企業など、地域の関係者と連携して計画を作成したりすることが重要であるが、そうしたことが⼗分に理解されていない。

〜実施すべき主な取組〜（出⽔期までに⾏う取組）
c-1, 2 「避難の理解⼒向上キャンペーン」の実施（再掲）・

在宅の⾼齢者や障害者が⾃宅の災害リスクを把握することで、災害時に適切な避難⾏動をとることが期待される。そこで、福祉専⾨職（ケアマネジャー・相談⽀援専
⾨員等）、⺠⽣委員等の福祉関係者や医療関係者等が担当する⾼齢者や障害者宅を訪問する際に、⾃宅の災害リスク等についてハザードマップや避難⾏動判定フ
ロー等を⽤いて本⼈と⼀緒に確認してもらうよう福祉関係機関等に対して促す。

37

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
４．高齢者等の避難の実効性の確保

c-1 避難⾏動要⽀援者名簿の活⽤
・

避難⾏動要⽀援者名簿の活⽤を進めるため、市町村に対し、以下のような事項について、
防災・危機管理部局と医療・保健・福祉部局等とが連携して取組むよう周知する。
＜必ず実施すべき事項＞
 ハザードマップ等を参照し、浸⽔想定区域や⼟砂災害警戒区域等の災害リスクが⾼い区域に住む避難⾏動要⽀援者を洗い出し、その情報を防災・危機管理部局と医療・保健・福祉部局等の部局間で共有する。
＜実施が望ましい事項＞


災害リスクが⾼い区域に住む避難⾏動要⽀援者から優先的に、福祉関係者等と連携し、地域住⺠の協⼒を得ながら、避難⽀援体制の構築に向けた検討を⾏う。

 法令上、避難⾏動要⽀援者とは「⾃ら避難することが困難な者であって、その円滑かつ迅速な避難の確保を図るため特に⽀援を要するもの」をいい、⼀義的には避難能⼒の有無によって名簿掲載の可否を判断するものであるが、現在の名簿掲載者がこの趣旨に合致しているか改めて確認する。
 平時からの名簿情報の提供はもちろん、災害発⽣時に直ちに提供できるよう備えておく必要があることから、地域の特性や実情に応じて、頻繁に、かつ、定期的に更新し、名簿情報を最新の状態に保つとともに、その情報を防災危機管理部局と医療、保健、福祉部局等の部局間で共有する。
c-3 地域における避難の実効性を⾼める地区防災計画の促進
・地区防災計画は、地区住⺠等が、⾃助、共助の精神に基づき、皆で安全な地区をつくるためのツールであり、計画に定める共助の取組は、⾃分が、そして⾃分の親が、⾼齢になっても安⼼して暮らせるための⾃分事の取組でもある。地区の⼤⼈たちが積極的に計画を考え、実施する姿勢は、地区の安全を⾼めることにとどまらず、地区を守ろうという次世代を育む防災教育の効果をも有するものである。地区防災計画の普及のためこのような地
区防災計画作成の意義についても併せて周知することとする。

・地区防災計画の作成を⽀援、推進する市町村職員の取組を促進するため、以下の内容等を明⽰した計画の作成⽀援に当たっての⼿引き書（地区防災計画ガイド）を作成・周知し、地区防災計画の役割の再認識を図る。
 地区防災計画は、住⺠等の避難の理解⼒を⾼め、共助の避難体制を構築する有効なツールであることを認識すること 地区防災計画は、地区の特性に応じて⾃由な内容を定めるが、まずは命を守るため
最も重要な避難に関するものに絞ってでも作成することが重要であり、避難の要素だけをもって地区防災計画の作成とできること
 地区防災計画の作成については、⾃治会や⾃主防災組織等だけでなく、⼩学校区

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III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
４．高齢者等の避難の実効性の確保や中学校区を単位とした地域運営組織など、地域の特性に応じてふさわしい組織を地区防災計画の作成主体にすること
 地区防災計画の作成主体は、作成に当たって地域防災⼒の中核として⽋くことのできない消防団、地域の⾼齢者等の状態に詳しい⺠⽣委員などの福祉関係者、次世代の防災教育を担いかつ災害時には避難所・避難場所となる⼩中学校、避難時の⽀援提供等も期待される⺠間企業など、地域の関係者と連携することが重要である
こと 等・

住⺠等による計画作成を容易にするため、住⺠等の計画作成作業（ワークショップ）時に、ハザードマップの利活⽤等による災害リスク認識、地区としての時系列の対応（とるべき⾏動の判断など）について、議論や作業を円滑化する作業⽀援シートを作成する。合
わせて、各⾃の避難の判断や⽅法を記した災害・避難カードや住⺠⾃らが洪⽔等の発⽣前の⾏動を事前に時系列的に整理するマイ・タイムライン等の特徴を整理した上で、地域の状況に応じて取組みやすいことから実⾏することを周知する。

（来年度以降も検討を⾏う取組）
c-1, 2 福祉専⾨職の関与等を通じた個別計画の策定促進
・

避難⾏動要⽀援者の避難の実効性を確保するためには、⽀援対象を明確にし、真に⾃ら避難することが困難な者について個別計画の策定を促進することが必要となる。

・

このため、避難⾏動要⽀援者の範囲を整理し、⽀援対象を明確にするための⽅策について検討する。

・

そして、現状のように、避難⾏動要⽀援者とのつながりが希薄になりがちで、かつ医療・福祉の専⾨知識を⼗分に有しない地域住⺠に頼るのみでは、実効的な計画の策定は困難であることから、平時から本⼈の⼼⾝の状況や⽣活実態を把握しているケアマネジャー
や相談⽀援専⾨員等の福祉専⾨職の協⼒を得ながら個別計画を策定している⼤分県
別府市や兵庫県等の事例などを参考にしつつ、個別計画の制度的な位置づけや福祉専
⾨職に期待する具体的な役割、協⼒を得るための仕組み等、実効性のある個別計画の策定を促進するための⽅策について検討する。

・

また、名簿情報は災害発⽣時において、地元医療機関や、現地に参集して避難先や在宅避難の要配慮者に対応する医療・保健・福祉チーム等にとっても有⽤であることから、
個⼈情報保護の観点等に留意しつつ、災害時における名簿情報の有効活⽤策について
検討する。

・

さらに、以上のような取組を推進し、平時と災害時の取組を切れ⽬なくつなぐためには、⾏政組織内における防災・危機管理部局と医療・保健・福祉部局との連携や外部の医療や福祉の専⾨職の職能団体や事業者等の関係機関との連携が重要であることから、これらの関係機関における具体的な連携体制について検討する。

39

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
４．高齢者等の避難の実効性の確保

c-3 地区防災計画の作成を⽀援する環境の整備
・地区防災計画を作成しようとする住⺠等の要請に応じて、防災計画に関する有識者、
気象、ハザード、避難、⾼齢者等に関する専⾨家等が計画作成を⽀援する仕組みの構築を検討する。また、計画作成⽀援をする市町村職員及び計画を作成する住⺠等向けの研修を⾏い、地区が⾃⽴して計画を作成できる環境を整える。

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III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
５．大規模広域避難の実効性の確保

５．⼤規模広域避難の実効性の確保
a-1 広域的な調整、検討、発令等の体制や費⽤負担に関すること
 広域避難の議論はまだ緒に就いたばかりで、⼀部議論をし始めているだけであり、真剣な議論を⾏うべきである。
 広域避難は、移動に要する時間や移動のリスクを踏まえ検討する必要がある。
 広域避難は、同じような被災が想定される⾃治体間で対応が異なると地域住⺠に混乱が⽣じる可能性があるため、関連⾃治体は事前に対応に関する意思疎通を図っておくべきである。
 広域避難に関わる⾃治体の意思決定には、広域的な降⾬状況や上流域における河川
⽔位の読み解きが重要であり、地元の気象台や国⼟交通省河川事務所との連携体制を強化しておく必要がある。
 広域避難は⼀般に避難対象者数が多いため避難渋滞が⽣じやすく、遠⽅への避難となることも相まって避難に要する時間が⼤きい。したがって、避難開始をできる限り早くする時
間分散を図ることで避難渋滞を緩和することが重要である。そのため地域住⺠には、広域避難の際の渋滞に関する理解を深めておくことが必要である。
a-2 広域避難対象者の絞り込み（排⽔強化・垂直避難の活⽤等）に関すること
 広域避難対象者は、⼀般に湛⽔時間が⻑期にわたる場合が多いため、原則的には⾮浸⽔域に避難することが重要である。しかし広域避難対象者があまりに多く、それによって⽣じる避難渋滞が被害を拡⼤する可能性がある場合や、現実的には逃げ遅れも⽣じるため、その対応として垂直避難などの浸⽔域にとどまる場合の対応を考えておくことが必要である。
 広域避難対象者数を減らす検討をする際には、地形条件によっては、河川の氾濫による広域避難者のみならず、豪⾬により起こり得る⼟砂災害による避難者についても考慮する必要があるなど、かなりきめ細かな検討を⾏う必要があるのではないか。
a-3 広域避難時の避難先に関すること
 災害救助法の⽀援メニューに、避難⾏動を追加することで、災害が発⽣する前の避難所・避難場所の開設にかかる費⽤も災害救助法で負担できれば、広域避難の実効性が⾼まるのではないか。
 広域避難を視野に⼊れると、ホテル・旅館の積極的活⽤も検討すべき。災害発⽣直前・直後のホテル・旅館への避難も可能にすべき。
 ⼤規模災害が予想される場合には、早めに広域避難するのが当たり前、ホテルや旅館暮らしも当たり前、という災害⽂化の醸成も重要である。
 広域避難に関わる避難所・避難場所の設置は、他の⾃治体の協⼒を得なければならず、

41

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
５．大規模広域避難の実効性の確保

事前の協⼒要請や相互⽀援協定などを積極的に進める必要がある。また、広域避難の対象となる⾃治体間においても、広域避難先が集中しないよう調整を図ることが必要である。
 広域避難は⼀般に避難者数が多く、他の⾃治体の協⼒を得て避難所・避難場所を設置できたとしても、⼗分な収容可能数を確保することには多くの困難がある。また、⻑期化
しがちな避難⽣活に耐えうる快適性の確保にも問題が⽣じやすい。このため広域避難の避難先については、親戚縁者や知⼈宅など、できる限り避難対象者⾃⾝が確保する必要があるすることを周知する必要がある。
〜令和元年台⾵第 19 号における広域避難の検討・実施事例〜（荒川下流域）・

江東 5 区では、平成 30 年に江東５区広域避難推進協議会において広域避難計画を策定していた。広域避難対象⼈⼝は 5 区合計で約 250 万⼈である。

・

台⾵第 19 号においては、令和元年 10 ⽉ 11 ⽇午前、「共同検討開始」実施の基準
⾬量（荒川流域 3 ⽇間積算流域平均⾬量が概ね 400mm を超える可能性が予測されたとき）に到達し、江東 5 区による検討が初めて実施された。

・

同 12 ⽇午前（氾濫 24 時間前を想定）の予測⾬量（400〜600mm）等を踏まえ、広域避難勧告は発令されず、広域避難は実施されなかった（広域避難勧告の発令基準︓同概ね 600mm を超える可能性が予測されたとき）。

・

なお、同 12 ⽇昼頃より鉄道の計画運休が実施され、荒川下流域の⽔位のピークは翌
13 ⽇ 9:50 頃であった。

＜今回の広域避難対応を通じて得られた知⾒＞① 当初想定されていたタイミングより遅れて、氾濫 48 時間前を切ってから共同検討開始の⾬量基準に達した
・氾濫発⽣想定時刻の 72 時間前での共同検討開始との想定に対し、同 48 時間前を切ってから⾬量予想がその基準に達したが、そのような場合の対応が想定されていなかった。
② 鉄道計画運休の定着により、想定されていたタイミングでの広域避難開始では、移動⼿段の確保が困難な状況
・同 24 時間前での広域避難開始との想定に対し、18 時間前から計画運休が実施され、仮に広域避難を実施することとなった場合、移動⼿段が確保されないおそれがあった。
③ 広域での被災が予測される場合、避難先を⽰すことが困難
・広域避難先について検討中であったが、事前に受け⼊れ先を決めていても、広域での被災が予測される場合は、受け⼊れ先の⾃治体でも住⺠避難が⾒込まれ、避難先と42

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
５．大規模広域避難の実効性の確保

して⽰すことが困難となることが予想される。
④ 事態の想定などに⾒直しが必要となるなど課題はあるが、事前に広域避難計画を策定していたからこそ、実際の⾬量に照らし合わせた判断ができた。
（利根川中流域）
・

利根川中流域では平成 31 年に、5 市町（当時。現在は 7 市町）等で構成される
広域避難の協議会で基本的な考え⽅（案）（広域避難計画策定に向けた試案）がとりまとめられた。同考え⽅（案）での避難対象者は約 13 万⼈（当時メンバー5 市町の合計、⾃治体内での浸⽔区域外避難者を含む）で、広域避難の実施を参集して判断する計画であった。

・ 台⾵第 19 号においては、令和元年 10⽉12⽇13 時に上流の⼋⽃島地点において⽔防団待機⽔位に到達した後、その約３時間後には⼋⽃島地点で同考え⽅（案）の広域避難開始を判断する基準（同 6 時間先に避難判断⽔位に到達との予想、かつ流域平均⾬量（累加＋15 時間予想）が 336mm 超）に到達した。
・

台⾵接近による暴⾵⾬が続き、台⾵通過後の 12 ⽇ 23 時頃まで降⾬が継続。その後、下流の栗橋地点において翌 13 ⽇ 0:40 頃に氾濫危険⽔位、同 3 時頃に最⾼⽔位に達した。

・

今回、同考え⽅（案）が検討中であったことと、既に各市町の避難対応が始まっていた
ため、共同検討は⾏われず、これまでの協議会での検討等を踏まえ、3 市町で個別に広域避難が初めて実施された。

＜今回の広域避難対応を通じて得られた知⾒＞① 広域避難計画は作成途上であり、具体的な基準作成には⾄っていなかったものの、⻑年にわたり広域避難の検討を積み重ねた成果として、各⾃治体が広域避難を実施することができた。
② 広域避難を共同検討するタイミングで、すでに各市町の避難対応が始まっていた・ 基本的な考え⽅（案）で想定していた共同検討開始のタイミングでは、すでに各市町が避難所開設、住⺠対応等に追われている状況であった。
③ 多くの⼈が避難⾏動を⾏ったことから、⼀部で道路の渋滞や混雑が⾒られた。
・ 暴⾵⾬により広域避難が困難な状況にあったり、夜間の移動となったケースもあった。
〜課題〜
b-1, 2, 3 ⼤規模広域避難の困難さが顕在化した・

現在、検討が進められている地域では、避難元の複数⾃治体が中⼼となって議論を進めながら、広域避難の実装に向けた機運を醸成してきているところ。

・

特に、浸⽔が広範かつ⻑期に及び、数⼗万⼈以上の広域避難が必要となる⼤規模広43III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
５．大規模広域避難の実効性の確保

域避難については、避難が⻑時間・広範囲・⼤⼈数に及ぶため通常の避難対応がそのまま適⽤できず、多くの課題があるとともに、関係機関が多岐にわたるため、それらの課題が複雑に絡み合っている。今回の台⾵第 19 号においては、各地の広域避難に係る対応を通じて、⼤規模広域避難の実装に向けての課題が顕在化した。
b-1 ⼤規模広域避難を円滑に実施するための仕組みが⼗分に整っていない
・

⼤規模広域避難は、早い時間からの⼤規模なオペレーションとなることから、災害発⽣前であっても社会的影響が⼤きい。また、避難元の⾃治体が複数に及ぶだけでなく、避難先の⾃治体、関係都道府県、広域避難の検討開始・発令等の参考となる気象・⽔位情報を提供する気象台・河川事務所等、多数の関係機関がおり、平時での検討・調整や、災害が発⽣するおそれがある場合における関係機関間の情報伝達・意思決定・協⼒要
請等が円滑に⾏えるような体制や、広域避難時の費⽤負担の仕組みが⼗分に整っているとは⾔えない。

b-2 鉄道計画運休や暴⾵⾬等により、広域避難の時間確保が難しい場合がある
・

鉄道の計画運休や、想定とは異なる降⾬・暴⾵等のパターンにより、計画とは異なるタイミ
ングでの広域避難の検討や実施が必要となる可能性があるが、広域避難の対象者数が⼤⼈数の場合、それらに要する時間の確保が難しいケースがある。また、避難の前倒しを⾏うにしても、⼗分な時間的余裕をもっての降⾬・⽔位等の⾼精度な予想が難しいことにも留意する必要がある。

b-3 ⼤規模広域避難時の避難先を⽰すことが現時点では困難
・周辺⾃治体の指定緊急避難場所を広域避難先として予め決めていても、その⾃治体内での住⺠避難が⾒込まれる場合は、広域避難先として活⽤することが困難となる。

・

広域避難の必要性について、対象住⺠の理解や、広域避難を社会全体で受け⼊れるとの企業・学校等の機運醸成が⼗分であるとはいえない。

〜実施すべき主な取組〜（出⽔期までに⾏う取組）
c-1, 2, 3 台⾵第 19 号を踏まえた広域避難にあたっての留意点の⾃治体への通知
・

台⾵第 19 号を踏まえた広域避難にあたっての留意点を、市町村に通知する。
 広域避難は通常の避難より準備・移動に時間が必要であることから、早めに呼びかけ、意思決定を⾏う必要がある。避難に必要な時間（リードタイム）だけでなく、夜間や暴⾵時、鉄道の計画運休等による移動困難性に注意が必要
 当初想定されていたタイミングより遅れて検討・発令等の基準に到達する場合がある

44

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
５．大規模広域避難の実効性の確保ことに留意 広域避難対応と並⾏して、広域避難しない住⺠への対応も必要となることに留意
・

広域避難にあたってのわかりやすい情報提供・助⾔を⾏うよう、河川管理者や気象台へ
依頼する。

・

国⺠や企業等への広域避難についての周知啓発を関係⾃治体等と連携のうえ実施する。
 ⼤規模災害時の広域避難の必要性
 親戚・知⼈宅等の⾃主的な避難先の確保

等（来年度以降も検討を⾏う取組）
c-1 ⼤規模広域避難を災害発⽣前に円滑に⾏うための制度化の検討
・

住⺠の⽣命を⼤規模⽔害から保護するために広域避難勧告等を発令するのは市町村⻑であることから、そのために必要な調整や判断について、避難元の市町村が中⼼となって取組むことは原則であるが、⼤規模広域避難においては先に述べたような様々な課題が複雑に絡み合っており、当該市町村のみでの課題解決には限界があるものもある。円滑な広域避難体制の整備や実効性の確保の促進に向け、各々の地域における広域避難の検討において、河川管理者や気象台等の関係機関等や都道府県の⼀層の積極的な関与が必要である。

・

現⾏の法体系においては、災害発⽣前の段階の広域避難時における、国の本部体制の整
備、避難先の確保の協議、避難住⺠の輸送確保の要請、及び広域避難に係る費⽤負担については規定がなされていないところであり、これらについて、国による制度化の必要性を整理・検討し、その結果を踏まえ必要な対応を⾏う。

c-2 排⽔強化・垂直避難の活⽤等による広域避難対象者の絞込みの検討
⼤規模広域避難が想定される市町村において、その実効性を⾼めるために、想定される災害の種類（洪⽔、⾼潮など）ごとの、垂直避難、排⽔強化、⺠間施設の活⽤等による広域避難対象者の絞込みについて、当該市町村の検討を促進する。
（垂直避難等による、浸⽔継続時間が短い区域での避難の活⽤）・浸⽔継続時間が短い区域（例えば、備蓄物資による待機が可能である 3 ⽇未満）において、想定浸⽔深より⾼い居室や避難先への垂直避難など、浸⽔区域内での避難（浸⽔区
域内避難）の活⽤について、市町村の検討を促進する。

（排⽔強化による、浸⽔継続が短い区域の拡⼤）
・

浸⽔が⻑時間継続する地域は原則として浸⽔区域外への避難を⾏う必要があるが、排⽔対策を推進することにより、浸⽔が⻑時間継続する地域が減少する。併せて、発災後の浸⽔が早期に解消することにより、浸⽔域内に残った住⺠等の⼆次的な⼈的被害リス
クを軽減することも可能となる。

45

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
５．大規模広域避難の実効性の確保

・排⽔対策の強化については、河川管理者、下⽔道等の施設管理者、防災担当者等の関係機関が連携して具体的な検討を⾏い、既に活⽤されている排⽔ポンプ⾞に加えて、排⽔施設の稼働時間延⻑、排⽔施設の耐⽔化等、段階的に取組を推進する。

（⾃市町村内の従来の避難場所以外の公⽴・⺠間施設等の活⽤）・

⾃市町村内の浸⽔区域内・浸⽔区域外避難先確保に向けては、公⽴⼩中学校などの従来の指定緊急避難場所だけではなく、その他の公⽴施設・⺠間施設（ホテル・旅館、
オフィスビル、マンション、商業施設、ホール、スポーツ施設等）についても積極的に活⽤することが有効と考えられ、これら施設の避難先としての活⽤についての市町村による検討を
促進する。

・

⼤規模広域避難の実効性を⾼めるために、想定される災害の種類（洪⽔、⾼潮など）ごとに、上記の取組を通じて、広域避難と垂直避難・市町村内避難の組合せによる避難
オペレーションの最適化について市町村による検討を促進する。

c-3 広域避難時の⾃主的な避難先等の確保に関する検討
・

過去に実施された江東 5 区での住⺠アンケート調査では、避難先を⾃ら確保可能と回答した⼈は約 45％であり、この⽐率をさらに⾼めるための市町村による取組を推進する。

・

⾏政による⽀援策として、⾃主的に確保する避難先として想定される⺠間施設（ホテル・旅館、⺠泊（シェアリングエコノミー）等）の積極的活⽤に向けて、先進的な取組を⾃治体や施設管理者に⽰していくことで、⾃主的な避難先の確保への社会機運を⾼めていく。

・

⾃主的な避難先の確保が困難な避難者については、住⺠調査等を基にその概数を把握の上、受け⼊れ先として想定される他市町村の指定緊急避難場所に係る課題を踏まえつつ、
必要な規模の避難先の確保に向けた市町村の取組を促進する。

46

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
６．避難の理解力向上キャンペーン

６．避難の理解⼒向上キャンペーン
・「⾃らの命は⾃らが守る」意識を国⺠⼀⼈⼀⼈に醸成するためには、平時より⾃らが置かれた災害リスクを認識してもらい、緊急時にとるべき⾏動について理解してもらうことが重要である。このため、令和２年度出⽔期までに、避難⾏動を促す普及啓発活動である「避難の理解⼒向上キャンペーン」をあらゆる主体に参画いただき⽇本全国で展開する。
 ハザードマップ、避難⾏動判定フロー、避難情報のポイントの各⼾配布等
・

市町村が、ハザードマップ、避難⾏動判定フロー、避難情報のポイントを各⼾に配布⼜は配布が難しい場合は回覧する。

・「避難⾏動判定フロー」とは、ハザードマップとあわせて確認することにより、居住す
る地域の災害リスクや住宅の条件等を考慮したうえでとるべき避難⾏動や適切な避難先を判断できるようにしたフローである。

・「避難情報のポイント」とは、「避難」の意味や適切な避難先、警戒レベル、警戒レベル相当情報、避難の呼びかけ等をわかりやすく簡潔に解説したものである。
「避難情報のポイント」では特に、
 避難とは「難」を「避」けることであり、安全を確保することであること、また、安全な場所にいる⼈まで避難場所に⾏く必要はないこと
 緊急時に住⺠がとるべき⾏動は、危険な場所から警戒レベル３で⾼齢者等
32

は避難、警戒レベル４で全員避難であること

 警戒レベル４の「全員避難」は、発令対象区域の住⺠全員に避難をすることを求めているわけではなく、危険な場所にいる⼈に避難を求めていること
 警戒レベル４避難勧告は⽴退き避難に必要な時間や⽇没時間等を考慮して発令されるもので、このタイミングで危険な場所から避難する必要があること
 警戒レベル 4 避難指⽰(緊急)は、必ず発令されるものではなく、地域の状況に応じて緊急的に⼜は重ねて避難を促す場合などに発令されることがある情報であること 警戒レベル４には避難勧告や避難指⽰（緊急）があるが、いずれにしても警戒レベル４で避難すること 警戒レベル５災害発⽣情報は既に災害が発⽣している状況であり、⾞の移動も危険であるため、無理な屋外避難は控えるべきであること
 警戒レベル５災害発⽣情報が発令された時点でまだ避難できていない場
合は、⾃宅の少しでも安全な部屋に移動したり、すぐ近くに安全な建物があればそこに移動するなど、命を守る最善の⾏動をとること
32

⾼齢者に限らず、突発性が⾼く予測が困難な⼟砂災害の危険性がある区域や急激な⽔位上昇のおそれがある河川沿いの住⺠は、避難準備が整い次第、当該災害に対応した指定緊急避難場所へ⽴退き避難することが強く望まれる。

47

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
６．避難の理解力向上キャンペーン

 警戒レベル５災害発⽣情報は市町村が実際に災害が発⽣していることを把握できた場合に、可能な範囲で出される情報であり、必ず発令されるもの
ではないこと 市町村単位の警戒レベル相当情報（防災気象情報）が発表されたら、1km メッシュ単位の危険度分布のような詳細な情報で⾃宅近くの状況を確認すること 警戒レベル相当情報が発表されても、市町村⻑は地域の⼟地利⽤や災害実績なども踏まえ総合的に警戒レベル避難情報の発令判断をするため、警戒レベルと警戒レベル相当情報が出されるタイミングや対象地域は必ずしも⼀致しないこと 緊急時の避難先は、⼩中学校・公⺠館等の「指定緊急避難場所」だけではなく、安全な親戚・知⼈宅等も選択肢としてあること。また、災害が落ち着いた後に、⾃宅が被災し帰宅ができない場合に、しばらく避難⽣活を送るた
めに⾏くのは「指定避難所」であること等について周知する。
 全国の⽔害・⼟砂災害リスクのある⼩・中学校で避難⾏動判定フローを活⽤し、災害リスクととるべき⾏動の理解を促進するとともに、その取組を⽀援する体制や教材等についても紹介する。
・

⼦供の頃から地域の災害リスクを把握し、緊急時の避難⾏動を実践的に学ぶことが重要である。

・

平成 30 年 7 ⽉豪⾬の教訓を踏まえた取組として、⽔害・⼟砂災害等のリスクがある全ての⼩・中学校において、令和２年の出⽔期までに、各校の避難確保
計画等に基づき実施する避難訓練にあわせて防災教育を実施することとなっていることを踏まえ、関係省庁は、防災の専⾨的な観点から、避難⾏動判定フロ
ー、災害・避難カード、マイ・タイムライン等の避難⾏動の理解に資する教材等や教員を⽀援する体制について関係する⼩・中学校に対し周知する。

 福祉関係者等が担当する⾼齢者や障害者宅を訪問する際に、⾃宅の災害リスク等についてハザードマップや避難⾏動判定フロー等を⽤いて本⼈と⼀緒に確認してもらう
よう福祉関係機関等に対して促す。
・

在宅の⾼齢者や障害者が⾃宅の災害リスクを把握することで、災害時に適切な避難⾏動をとることが期待される。関係省庁は、福祉専⾨職（ケアマネジャー・
相談⽀援専⾨員等）、⺠⽣委員等の福祉関係者や医療関係者等が担当する⾼齢者や障害者宅を訪問する際に、⾃宅の災害リスク等についてハザードマッ
プや避難⾏動判定フロー等を⽤いて本⼈と⼀緒に確認してもらうよう福祉関係機関等に対して促す。

 職場等へ外出の抑制(従業員等の安全確保)を働きかける。

48

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
６．避難の理解力向上キャンペーン

・

⼤⾬や暴⾵時に屋外を移動することがないよう、関係省庁は、職場等が不要不急の外出を従業員等に控えさせることについて、経済界等と連携し働きかける。
職場所在地の⽔害及び⼟砂災害等の災害リスクについて確認することもあわせて働きかける。

 病院・福祉施設の施設管理者に所在地の災害リスクを確認してもらうよう促す。
・

関係省庁は、病院や福祉施設等の施設管理者に所在地の災害リスクを確認してもらうよう促す。

 ⺠間企業が会社所在地の災害リスクを確認するよう働きかける。
 このほか、⾏政（国、都道府県、市町村）、メディア、企業・学校、病院・福祉施設
等が、その特性を活かし、避難⾏動判定フローや避難情報のポイント等を活⽤しながら、普及啓発を⾏うよう促す。

49III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
６．避難の理解力向上キャンペーン

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III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
６．避難の理解力向上キャンペーン

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６．避難の理解力向上キャンペーン

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III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
６．避難の理解力向上キャンペーン

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III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
７．制度的検討に係る論点

７．制度的検討に係る論点
本ＷＧにおける各論点について、災害対策基本法等の制度的検討が引き続き必要なものについて、以下のとおり整理し、今後、⾃治体の意⾒も踏まえ検討を⾏う。
避難勧告・指⽰関係①避難勧告・指⽰のあり⽅の検討（法第 60 条第１項）
・

住⺠の早期の避難⾏動を促すための避難勧告・指⽰のあり⽅については、以下の例が考えられるのではないか。
・避難勧告・指⽰のいずれかへの⼀本化
・避難勧告・指⽰の発令要件や取るべき⾏動の違いの明確化
・避難指⽰の効⼒の強化

・

また、上記の「違いの明確化」⼜は「効⼒の強化」と併せて、５段階の警戒レベルにおける避難勧告・指⽰の分離（警戒レベル４に避難勧告、警戒レベル５に避難指⽰を位置付け）も考えられるのではないか。

②避難⾏動としての屋内安全確保の位置付けの検討（法第 60 条第１項）
・法第 60 条第１項は、災害が発⽣し、⼜は発⽣するおそれがある場合において、市町村
⻑が、必要と認める地域の居住者等に対し、避難のための⽴退きを勧告し、及び急を要すると認めるときは指⽰することができる旨を規定している。

・

また、同条第３項は、災害が発⽣し、⼜はまさに発⽣しようとしている場合において、避難のための⽴退きを⾏うことによりかえって⼈の⽣命⼜は⾝体に危険が及ぶおそれがあると認めるときは、市町村⻑が屋内での待避等の安全確保措置を指⽰することができる旨を規定している。

・

この「屋内での待避等の安全確保措置」は、災害が発⽣するおそれがある時点においても選択し得る避難⾏動として位置付ける必要があるのではないか。

・併せて、平時において、⾏政は住⺠が災害時に選択すべき避難⾏動を明⽰しておくこと
や、住⺠は災害時に選択すべき避難⾏動を把握するとともに、⽴退き避難する場合は避難先を検討しておくこと等を、責務として位置付けることも考えられるのではないか。

③⾼齢者等避難開始の位置付けの検討（法第 56 条第２項等）
・法第 56 条第２項は、市町村⻑は要配慮者が第 60 条第１項の規定による避難のための⽴退きの勧告⼜は指⽰を受けた場合に円滑に避難のための⽴退きを⾏うことができる
よう特に配慮しなければならない旨を規定している。

・

警戒レベル３に⾼齢者等避難開始を位置付けていることも踏まえて、市町村⻑の要配
慮者に対する避難勧告・指⽰を制度的に位置付ける必要があるのではないか。

54

III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
７．制度的検討に係る論点

避難⾏動要⽀援者名簿・個別計画・地区防災計画関係①避難⾏動要⽀援者名簿の範囲の整理等、実態に合わせた運⽤のあり⽅の検討（法第49 条の 10 等）
・

避難⾏動要⽀援者名簿の掲載対象者について、市町村によっては、「65 歳以上の者」、「独居」等、避難能⼒の有無とは関係なく掲載要件を定めている場合もあり、⾃ら避難することが困難ではない者が名簿に掲載されている可能性がある。

・

また、名簿を活⽤して、災害時に声がけ等の避難⾏動の⽀援を⾏う市町村もあるが、地域住⺠等の⽀援者の確保が困難であるなどの問題もあり、活⽤の状況は市町村によって⼤きく異なっている。

・

このため、避難⾏動要⽀援者の範囲を整理し、⽀援対象を明確にするとともに、実態に合わせた運⽤のあり⽅について検討する必要があるのではないか。

②福祉専⾨職の関与等を通じた個別計画の策定促進の検討
・

避難⾏動要⽀援者の態様によって必要となる⽀援の⽅法や程度は異なるため、⼀⼈ひとりに合った⽀援体制を確保するためには個別計画の策定が重要である。

・

しかし、全市町村のうち、名簿掲載者全員について個別計画の策定が完了している市町
村は 12.1％、掲載者の⼀部について策定が完了している市町村は 50.1％と策定が進んでおらず33、現状のように、避難⾏動要⽀援者とのつながりが希薄になりがちで、かつ医療・福祉の専⾨知識を⼗分に有しない地域住⺠に頼るのみでは、実効的な計画の策定は困難である。

・

このため、平時から本⼈の⼼⾝の状況や⽣活実態を把握しているケアマネジャーや相談
⽀援専⾨員等の福祉専⾨職の協⼒を得ながら個別計画を策定している⼤分県別府市や兵庫県等の事例を参考としつつ、個別計画の制度的な位置付けや福祉専⾨職に期待する具体的な役割、協⼒を得るための仕組み等、要⽀援者が確実に避難できるための仕組みを検討する必要があるのではないか。

③地域における避難の実効性を⾼める地区防災計画の促進の検討（法第 42 条の２）
・

⾃ら避難することが可能である健康的な加齢者等の避難については、地区内の声がけ等
で助け合いをしながら避難することが望ましく、地区防災計画は有効な⼿段であるが、具体的なノウハウを有しない地域住⺠のみでは実効的な計画を作成することが困難である。

・

このため、地区防災計画を作成しようとする住⺠等の要請に応じて、防災計画に関する有識者、気象、ハザード、避難、⾼齢者等に関する専⾨家等が計画作成を⽀援する仕組みの構築を検討する必要があるのではないか。

33 令和元年 6 月 1 日現在、消防庁調べ

55III．今後の水害・土砂災害からの避難対策への提言
７．制度的検討に係る論点

広域避難関係①国の本部体制の整備の検討（法第 24 条、第 28 条等）
・法第 24 条及び第 28 条は、⾮常災害等が発⽣した場合において、内閣総理⼤⾂が⾮常災害対策本部⼜は緊急災害対策本部を設置することができる旨を規定している。

・

広域避難の社会経済活動に対する影響を踏まえて、災害発⽣前の時点においても、これらと同様の機能・権限を有する本部⼜は新たな本部を設置する必要があるのではないか。

②広域避難の協議・避難先の確保の検討（法第 86 条の８等）
・法第 86 条の８等は、災害が発⽣し、被災住⺠の⽣命若しくは⾝体を災害から保護し、⼜は居住の場所を確保することが困難な場合において、市町村⻑等が被災住⺠の広域⼀時滞在について他の市町村⻑に協議することができる旨等を規定している。

・

災害発⽣前の時点においても、これらの協議等を位置付ける必要があるのではないか。

③広域避難時の避難住⺠の輸送の確保の検討（法第 86 条の 14 等）
・法第 86 条の 14 等は、都道府県知事が運送事業者等に対して被災者の運送を要請することができる旨等を規定している。

・

災害発⽣前の時点における避難者の運送についても、これらの要請等を位置付ける必要があるのではないか。

④広域避難に係る費⽤負担の整理・検討
・法第 91 条は、災害予防及び災害応急対策に要する費⽤の実施責任者による負担について規定している。

・

広域避難に係る費⽤負担については、その実施者の所在や災害救助法等との関係を含めて整理し、制度的なあり⽅について検討する必要があるのではないか。

その他
・国、都道府県及び市町村、並びに住⺠等の責務（法第３条、第４条、第５条、第７条）について、追加すべき事項がないか検討する必要があるのではないか。

・

空振り時や災害発⽣前の避難に係る費⽤負担については、制度的な位置付けを検討す
る必要があるのではないか。

・

アドバイス業務や研修等、市町村の災害対応⼒を向上させるための取組については、体制の確保と併せて、制度的な位置付けを検討する必要があるのではないか。

56

おわりに
本ワーキンググループ報告は、令和元年台⾵第 19 号等により河川の氾濫、⼟砂災害等による甚⼤な被害が発⽣したことを受け、各分野の専⾨的な知⾒を有する学識経験者等により、避難対策の強化について議論を重ねてきた結果をとりまとめたものである。
昨年度の平成 30 年 7 ⽉豪⾬に関するワーキンググループでは、住⺠が「⾃らの命は⾃らが守る」意識を持ち、⾃らの判断で避難⾏動をとり、⾏政は住⺠主体の避難⾏動をわかりやす
い防災情報の提供等により全⼒で⽀援する旨の提⾔がなされ、これらの取組が進められていたが、今回の災害でも、これらの重要性が改めて浮き彫りとなった。
そこで、本ワーキンググループの議論を通じて、「災害リスクととるべき⾏動の理解促進（平時の対応）」、「わかりやすい防災情報の提供（災害時の対応）」、「⾼齢者等の避難の実
効性の確保」、「⼤規模広域避難の実効性の確保」の４つの論点について、課題と対応策を整理した。
近年は毎年のように⼤きな⽔害・⼟砂災害が発⽣しており、その度に避難等に関するワーキ
ンググループが設置され、避難対策の運⽤等の細かな改善が積み重ねられてきた。しかし、⻑期的な視野に⽴った抜本的な対策についての時間をかけた検討や、これまでの取組について
継続的に改良を図っていくことも、また重要である。
このような意識のもと、本ワーキンググループにおいては、対応策の検討に当たり、令和２年
出⽔期までに速やかに実施することが可能かつ望ましいもの、令和２年度以降も抜本的な検討が必要なもの（制度的論点の検討等）の２つに分類して整理を⾏った。今年の出⽔期に向けた対応として、「避難の理解⼒向上キャンペーン」等の取組を確実に実施されることを強く望むとともに、令和２年度以降の取組については、しっかりと制度論にまで踏み込み、引き続き具体的な検討が進められることを期待する。
本報告が、⼀⼈でも多くの国⺠の避難についての正しい理解、及び⽀援が必要な⽅々を地域全体で⽀える仕組みの構築・継続につながっていくことを期待しつつ、⾏政には国⺠や地域のこれらの取組を全⼒で⽀援していくことを強く求めたい。

57

（参考）令和元年台⾵第 19 号等による災害からの避難に関するワーキンググループ 委員名簿

委員

所属

◎⽥中 淳

東京⼤学⼤学院情報学環総合防災情報研究センター⻑ 教授

飯島 淳⼦

東北⼤学⼤学院法学研究科 教授

⽯川 広⼰

公益社団法⼈⽇本医師会 常任理事

⽜⼭ 素⾏

静岡⼤学防災総合センター 教授

⽚⽥ 敏孝

東京⼤学⼤学院情報学環 特任教授

阪本 真由美兵庫県⽴⼤学⼤学院減災復興政策研究科 准教授

鈴江 奈々

⽇本テレビ放送網 アナウンサー

清⽔ 義彦

群⾺⼤学⼤学院理⼯学府 教授

執印 康裕

宇都宮⼤学農学部 教授

⾸藤 由紀

株式会社社会安全研究所 代表取締役所⻑

⽴⽊ 茂雄

同志社⼤学社会学部 教授

⽥中 仁

東北⼤学⼤学院⼯学研究科・⼯学部⼟⽊⼯学専攻 教授

⽥村 圭⼦

新潟⼤学危機管理本部危機管理室 教授

坪⽊ 和久

名古屋⼤学宇宙地球環境研究所 教授

中⾙ 宗治

兵庫県豊岡市 市⻑

⼭崎 栄⼀

関⻄⼤学社会安全学部 教授

⼭﨑 登

国⼠舘⼤学 防災・救急救助総合研究所 教授

吉⾕ 純⼀

信州⼤学⼯学部⽔環境・⼟⽊⼯学科教授

河村 賢⼆

内閣官房 国⼟強靭化推進室 参事官

⻄澤 賢太郎

内閣官房副⻑官補（事態対処・危機管理担当）付 内閣参事官

⼩⾕ 敦

消防庁国⺠保護・防災部 防災課⻑

森 政之
粟井 明彦

⽂部科学省⼤⾂官房⽂教施設企画・防災部 参事官(施設防災担当)
⽂部科学省総合教育政策局男⼥共同参画共⽣社会学習・安全課安全推進室 室⻑⾼島 章好厚⽣労働省⼤⾂官房 厚⽣科学課健康危機管理・災害対策室 室⻑

宮﨑 敏⾏

農林⽔産省農村振興局 整備部 防災課⻑⼤政 康史

農林⽔産省林野庁 森林整備部 治⼭課⻑廣瀬 昌由

国⼟交通省⽔管理・国⼟保全局河川計画課⻑

⾼村 裕平

国⼟交通省⽔管理・国⼟保全局河川環境課⻑

岩⽥ 美幸

国⼟交通省⽔管理・国⼟保全局防災課⻑

三上 幸三

国⼟交通省⽔管理・国⼟保全局砂防部砂防計画課⻑

中島 秀敏

国⼟交通省国⼟地理院応⽤地理部⻑

⻑⾕川 洋平

国⼟交通省気象庁総務部参事官（気象・地震⽕⼭防災）

◎︓主査

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(参考) 令和元年台⾵第 19 号等による災害からの避難に関するワーキンググループ 開催経緯

時期
設置

検討内容

令和元年
12 ⽉３⽇

現地調査

12 ⽉ 9 ⽇

福島県 阿武隈川浜尾遊⽔地視察
本宮市ヒアリング安達太良川被災箇所視察
宮城県 五福⾕川被災箇所視察
丸森町ヒアリング10 ⽇

⻑野県 千曲川(直轄)被災箇所視察⻑野市⻑沼地区被災現場視察⻑野市⻑沼地区ヒアリング⻑野市ヒアリング茨城県 境町・古河市・坂東市ヒアリング

第１回

12 ⽉ 18 ⽇

・ワーキンググループの設置
・台⾵第 19 号等の概要
・現地調査・ヒアリング結果
・ワーキンググループで検討する論点（案）

第2回

令和２年

・各省庁からの検討状況報告

2⽉5⽇

・被災市町からの情報提供
・⽇本障害フォーラムからの情報提供
・平成 30 年 7 ⽉豪⾬ WG 報告を踏まえた取組のフォローアップ・住⺠、⾃治体へのアンケート結果・対応案(⾻⼦)59

第3回

3 ⽉ 10 ⽇(書⾯開催)
・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた⽔害・⼟砂災害からの避難のあり⽅について(報告)(案)・避難の理解⼒向上キャンペーン関連資料

第４回

３⽉ 27 ⽇(書⾯開催)
・令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた⽔害・⼟砂災害からの避難のあり⽅について(報告)(案)

３⽉ 31 ⽇

令和元年台⾵第 19 号等を踏まえた⽔害・⼟砂災害からの避難のあり⽅について(報告) 公表

60

巻末資料
・ 巻末資料 1 国⼟交通省 「河川・気象情報の改善に関する検証チーム」 会議概要
・ 巻末資料 2 気象庁 「防災気象情報の伝え⽅に関する検討会」 会議概要

参考資料
・ 参考資料１「ワーキンググループの設置」 (第 1 回ワーキンググループ資料)
・ 参考資料２「台⾵第 19 号等の概要」 (第 1 回ワーキンググループ資料)
・ 参考資料３「現地調査・ヒアリング結果」 (第 1 回ワーキンググループ資料)
・ 参考資料４「住⺠向けアンケート結果」 (第 2 回ワーキンググループ資料)
・ 参考資料５-1「⾃治体向けアンケート結果」 (第 2 回ワーキンググループ資料)
・ 参考資料 5-2「⾃治体向けアンケート結果(主に⾼齢者等の避難に関する内容)」(第 2 回ワーキンググループ資料)
・ 参考資料 6 「障害当事者団体向けアンケート(⽇本障害フォーラムとりまとめ)」(第 2 回ワーキンググループ資料)

61

巻末資料１
１．河川・気象情報の改善に関する検証チーム
ⅰ⽬的
令和元年東⽇本台⾵（台⾵第１９号）時の対応において明らかとなった、河川・気象情報の発信・伝達に関する課題について、要因を検証し、改善策を検討するため、国⼟交
通省⽔管理・国⼟保全局と気象庁により「河川・気象情報の改善に関する検証チーム」を設置した。
検証チームにおいては、災害対応の実務を担っている現場の状況を確認の上、洪⽔時に、真に住⺠の適切な避難に資する情報発信となるよう、情報の受け⼿の⽴場に⽴って検証を進め、東⽇本台⾵における課題の改善策をとりまとめる。
ⅱ課題
東⽇本台⾵において明らかとなった主な課題は以下のとおりである。
（１）決壊・越⽔等の確認と洪⽔予報の発表
・同時多発的に決壊・越⽔等が発⽣する中、外部問い合わせ対応と災害対応とが輻輳し、➢外部問い合わせ対応に追われ、洪⽔予報等の発表に関する業務に⼈員を割けなかった➢氾濫発⽣情報の作成⼿順等が煩雑で時間をようした
等により、洪⽔予報及び⽔位周知情報について、⼀部の河川で発表できない事例があった。
・また、河川監視カメラの死⾓や夜間に発⽣した決壊・越⽔等の確認が困難であったことに加え、浸⽔等による通⾏⽌めにより現地に近づくことができず、巡視員等による決壊・越⽔等の確認も困難であった。
(２) 緊急速報メールによる河川情報提供
・誤配信を防ぐため、河川事務所が⽂案作成後に地⽅整備局が内容を確認した上で緊急速報メールを配信していたが、複数河川の⽔位上昇により、⼿続きが重なり、配信できない場合があった・メールの⽂章が⻑く、緊急性が伝わりづらく住⺠の避難⾏動に活⽤されていない可能性があった。
(３) ⼤⾬特別警報解除後の洪⽔への注意喚起
・⼤河川では、降⾬が河川に流出するまでに時間がかかるため、東⽇本台⾵においても、
利根川などの⼤河川では、⼤⾬特別警報が解除された後に下流部で最⾼⽔位に到達し、その後氾濫が発⽣した事例もあった。⼤⾬特別警報の解除にあたり、解除後も引き続き⼤河川の洪⽔に対する警戒が必要であることへの注意喚起が⼗分でなかった。

62

(４) 河川・気象情報の提供の改善・充実
・⾸都圏を含む、広域の災害により、⽔位等の河川情報を提供している国⼟交通省のウェブサイト「川の防災情報」にアクセスが集中し、つながりにくい状態が発⽣した。
・情報発信・伝達の充実のため、テレビ放送等を通じて直接警戒を呼びかける地⽅整備
局と気象台の合同会⾒では、河川や気象の⾒通しについて、報道機関のニーズを⼗分把握できていなかったり地⽅整備局と気象台の連携による効果的な解説が⼗分に⾏われなかったりしたほか、会⾒そのものに不慣れな場合もあった。
ⅲ検討結果（１）決壊・越⽔等の確認と洪⽔予報の発表
・確実な洪⽔予報等の発表のため、外部問い合わせ専任の担当者の設置、システム操作
訓練等、事務所全体で洪⽔予報発表体制を強化する。あわせて、氾濫発⽣が想定される箇所で洪⽔予報⽂を事前に⽤意しておく。
・現地での確認が困難な場合であっても、洪⽔の状況等の確認が可能となるよう、河川監
視カメラ、危機管理型⽔位計を増設し、機器による監視体制を強化するとともに、越⽔・決壊等の検知センサー等、効率的に越⽔・決壊等を検知する技術開発を進める。
（２）緊急速報メールによる河川情報提供
・メールの定型⽂を事前に⽤意しておくことで、整備局での確認⼿続きを省略し、事務所からメールを直接配信できるよう、⼿続き・システムを変更する。
・メール⽂章の情報を絞り込み、重要な情報から順に記載するなど、短い⽂章で危機感が的確に伝わるよう⾒直しを⾏う。
（３）⼤⾬特別警報解除後の洪⽔への注意喚起
・⼤⾬特別警報の解除が安⼼情報として受け取られないよう、⼤⾬特別警報の解除を「警報への切替」と表現するとともに、切替に合わせて今後の⽔位上昇の⾒込みなどの河川の氾濫に関する情報を発表。引き続きの注意喚起を合同記者会⾒、SNS やホットライン・
JETT による解説等、あらゆる⼿段で実施する。
（４）河川・気象情報の提供の改善・充実
・より多くのアクセスにも対応できるようサーバ、回線を増強する。あわせて、アクセス集中時の負荷の軽減のため配信コンテンツの軽量化を図る。
・合同会⾒の開催条件や実施⽅法を整理し、勉強会等により⽇頃からメディアと認識の共有を図るほか、合同会⾒や専⾨家解説を想定した訓練を実施する。

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巻末資料２
２．防災気象情報の伝え⽅に関する検討会
ⅰ⽬的「平成 30 年７⽉豪⾬」を受け、昨年度、避難等の防災⾏動に役⽴つための防災気象情報の伝え⽅について、有識者による検討を⾏い、改善に向けた具体策をとりまとめたところ
であるが、この改善策に沿った取組についてのフォローアップを実施するとともに、令和元年東⽇本台⾵（台⾵第 19 号）等の災害を踏まえた更なる改善策について中⻑期的な視点も踏まえ検討した。
ⅱ課題
東⽇本台⾵等において明らかとなった主な課題は以下のとおりである。
（１）⼤⾬特別警報解除後の洪⽔への注意喚起
・⼤河川では、降⾬が河川に流出するまでに時間がかかるため、東⽇本台⾵においても、
利根川などの⼤河川では、⼤⾬特別警報が解除された後に下流部で最⾼⽔位に到達し、その後氾濫が発⽣した事例もあった。⼤⾬特別警報の解除にあたり、解除後も引き続き⼤河川の洪⽔に対する警戒が必要であることへの注意喚起が⼗分でなく、解除が安⼼情報と誤解された可能性があった。
（２）過去事例の引⽤
・昭和 33 年に甚⼤な被害をもたらした「狩野川台⾵」を引⽤して記録的な⼤⾬への警戒を呼びかけたが、強い危機感が伝わっていない地域もあった。
（３）特別警報の改善
・⼤⾬特別警報については、何らかの災害がすでに発⽣しているという、警戒レベル５相当の状況に⼀層適合させるよう、発表基準や表現を改善する必要がある。
（４）「危険度分布」の改善
・市町村単位で発表される特別警報、警報、注意報を解説する情報として、市町村内のどこで災害危険度が⾼まると⾒込まれるかを地図上に⽰した「危険度分布」が提供されているが、この認知や理解が依然として不⼗分である。
・また「危険度分布」について、⻑時間の予測を提供できていない。
（５）その他の改善
・暴⾵災害に対する強い危機感が、⾃治体や住⺠に対して⼗分に伝わっていなかった。
・暴⾵域は⼩さいが最⼤⾵速の⼤きい台⾵についての危機感の伝え⽅に改善の余地がある。
・記録的短時間⼤⾬情報を警戒レベルに適合させる改善策についても検討すべき。
・⾼潮災害からの避難は、潮位が上昇する前に暴⾵で避難できなくなるため、暴⾵警報も考慮した判断が必要とされ、現⾏の⾼潮警報のみでは判断できない。

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ⅲ検討結果検討会を踏まえた主な改善の⽅向性については以下のとおり。
（１）⼤⾬特別警報解除後の洪⽔への注意喚起
・⼤⾬特別警報の解除が安⼼情報として受け取られないよう、⼤⾬特別警報の解除を「警報への切替」と表現の上、警報への切替の際に、今後の洪⽔の⾒込みについて情報を発表。引き続きの注意喚起を合同記者会⾒、SNS やホットライン・JETT による解説等、あらゆる⼿段で実施。
・「引き続き、避難が必要とされる警戒レベル４相当が継続。なお、特別警報は警報に切り替え」と伝えるなど、どの警戒レベルに相当する状況か分かりやすく解説。
（２）過去事例の引⽤
・過去事例の引⽤は気象台が持つ危機感を伝える⼿段として⼀定の効果があることから、顕著な被害が想定されるときには必要に応じて臨機に運⽤。
・特定の地域のみで災害が起こるかのような印象を与えないよう、災害危険度が⾼まる地域を⽰す等、地域に応じた詳細かつ分かりやすい解説を併せて実施。
・過去事例を引⽤した本庁記者会⾒等の中で、住⺠等が地元に特化した情報を取得する
よう呼びかけるとともに、住⺠等により危機感が伝わるよう地元気象台等における地域に応じた詳細かつ分かりやすい解説を強化。
（３）特別警報の改善
・何らかの災害が既に発⽣しているという警戒レベル５相当の状況により適合させるよう、災害発⽣との結びつきが強い「指数」を⽤いて⼤⾬特別警報の新たな基準値を設定し、⼤⾬特別警報の精度を改善する取組を推進。
・⼤⾬特別警報のうち、台⾵等の中⼼気圧や最⼤⾵速の発表基準によるものは廃⽌し、何らかの災害がすでに発⽣している可能性が極めて⾼い(警戒レベル 5 相当の)⾬を要因とするものに統⼀。
（４）「危険度分布」の改善
・適中率向上を⽬指し、関係機関と連携して警報等の対象災害を精査すること等により、「危険度分布」の基準の⾒直しを実施し、避難勧告の発令基準等への「危険度分布」のさらなる活⽤を促進。
・「危険度分布」を住⺠⾃ら避難の判断に利活⽤できるよう、「危険度分布」の認知度・理解度を上げるための広報をさらに強化。
・住⺠の⾃主的な避難の判断によりつながるよう、「危険度分布」の通知サービスについて、

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市町村をいくつかに細分した通知の提供に向けて検討。
・台⾵による⼤⾬など可能な現象については、より⻑時間のリードタイムを確保した警戒の呼びかけを⾏うため、1 ⽇先までの⾬量予測を⽤いた「危険度分布」や「流域⾬量指数の予測値」の技術開発を進めるとともに、アンサンブル予報の技術の活⽤についても検討。
（５）その他の改善
・暴⾵により起こりうる被害や取るべき⾏動を分かりやすく解説。
・暴⾵特別警報について、地域毎に発表基準を定めることができないか検討。
・記録的短時間⼤⾬情報について、避難⾏動が必要な状況下で災害発⽣の危険度が急激に上昇していることを適切に伝えることができるよう改善。
・台⾵時等に⾃治体や住⺠が⾼潮警報のみで避難が必要とされる警戒レベル４に相当しているかを判断できるよう、暴⾵警報発表中の「⾼潮警報に切り替える可能性が⾼い注
意報」は⾼潮警報として発表するよう改善。

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