資 料 １1234

令和元年台風第 19 号等を踏まえた

5

高齢者等の避難のあり方について

6（最終とりまとめ（案））789※ 中間とりまとめに第６回の議論（資料、発言）を反映させた箇所(素案)10※ 最終とりまとめ素案に第７回の議論（資料、発言等）を反映させた箇所

11※ 最終とりまとめ素案に第７回後、書面等による御意見を反映させた箇所

12
13
14

令和２年１２月

1516

令和元年台風第１９号等を踏まえた

17

高齢者等の避難に関する

18

サブワーキンググループ

19
20
21
22

23
24

目次

25

１．はじめに ...............................................................................................................................126
27

２．制度上の課題への対応の方向性 ...........................................................................................228（１）避難行動要支援者名簿 ..................................................................................................229＜課題・背景＞ .....................................................................................................................230＜対応の方向性＞..................................................................................................................33132（２）個別計画 ........................................................................................................................533＜課題・背景＞ .....................................................................................................................534＜対応の方向性＞..................................................................................................................73536（３）福祉避難所等 ...............................................................................................................1437＜課題・背景＞ ...................................................................................................................1438＜対応の方向性＞................................................................................................................153940（４）地区防災計画 ...............................................................................................................1941＜課題・背景＞ ...................................................................................................................1942＜対応の方向性＞................................................................................................................1943
44

３．最終とりまとめを踏まえた対応 .........................................................................................22

45
46

サブワーキンググループ委員名簿 ............................................................................................24

47
48

サブワーキンググループの開催内容（開催経緯）....................................................................26

49
50
51
52
53
54
55

参考資料 ....................................................................................................................................27

56

１．はじめに

57
58「令和元年台風第 19 号等を踏まえた水害・土砂災害からの避難のあり方について（報告）」59（令和２年３月、内閣府）において、台風第 19 号等から課題を教訓とし、高齢者や障害のある

60

人等の避難の実効性の確保に向けた取組（避難行動要支援者名簿の活用、地区防災計画の促進

61等）を自治体に促すこと等とし、また、制度的な検討が必要な取組については令和２年度以降

62

も検討を行うこととした。

63

制度的な検討に係る論点としては、

64

・ 避難勧告・避難指示（緊急）について自治体の意見を踏まえた制度上の整理

65・

災害発生前に大規模広域避難を円滑に行うための仕組みの制度化の検討

66

・

高齢者等の避難の実効性確保に向けた、更なる促進方策について検討

67が挙げられ、１、２点目の論点を議論する場、３点目の論点を議論する場としてそれぞれ

68

・

69
70
71
72

令和元年台風第 19 号等を踏まえた避難情報及び広域避難等に関するサブワーキンググル
ープ・

令和元年台風第 19 号等を踏まえた高齢者等の避難に関するサブワーキンググループ（本サブワーキンググループ）を設けることとした。

73
74

本サブワーキンググループでは、自ら避難することが困難な高齢者や障害のある人等の避難75

行動要支援者の名簿、避難行動要支援者の避難に係る個別計画、福祉避難所等、地区防災計画

76

に関する制度面における改善の方向性等について議論した。

77

具体的には、避難行動要支援者名簿に掲載される者の範囲、個別計画の制度的位置付け、福78

祉避難所への直接の避難や対象者を特定する公示制度の創設、地区防災計画の素案作成への支79

援などの論点について、地域の福祉増進に取り組む社会福祉協議会、市区町村長の参画を得て、80

別府市、兵庫県（丹波篠山市）、札幌市、熊本市の取組事例、日本介護支援専門員協会や日本相81談支援専門員協会等からのヒアリング等も踏まえ議論してきたところである。

82

本年の出水期においても、令和２年７月豪雨を始め多くの方が水害・土砂災害の犠牲となっ83ている。必要な検討や対策を着実に進め、水害や土砂災害で命を失う人がなくなるよう、防災84

意識の高い社会を一日も早く構築し、高齢者や障害のある人等の避難に係る実効性の確保を図85

らなければならない。

86
87
88
89
90
91
92
93
1

94

２．制度上の課題への対応の方向性

9596（１）避難行動要支援者名簿97
98＜課題・背景＞

99
100（避難行動要支援者名簿の義務化）

101○

東日本大震災の教訓として、障害のある人、高齢者、外国人、妊産婦等について、情報提102

供、避難、避難生活等様々な場面で対応が不十分な場面があったことを受け、これらの者に103

係る名簿の整備・活用を促進することが必要とされたことから避難行動要支援者名簿の作成

104

が災害対策基本法に位置付けられた。

105

避難行動要支援者名簿に掲載された情報が地域の避難支援等関係者にも適切に提供され、

106

災害発生時に当該情報が活用されるよう、当該名簿の作成に係る市区町村の取組が促進され107てきた。これにより、避難行動要支援者名簿は、98.9％（令和元年６月１日現在、消防庁調べ）の市

108

区町村で作成が完了している。

109
110

（避難行動要支援者名簿の掲載者）

111○

避難行動要支援者名簿は、自治体が保有する各種の名簿に記録されている情報を集約して

112

市区町村地域防災計画に定める避難行動要支援名簿の要件に基づき作成されている。また、113名簿に掲載された者の心身の状況の変動にともない、避難支援等の要不要に変動の可能性が

114

ある。

115

こうしたことから、実態として、避難行動要支援者名簿には、災害時に自ら避難すること116が可能な者も含まれている可能性や、本来は名簿に掲載すべき者が掲載されていない可能性

117があり、真に避難支援を要する者を正確に把握することができていない場合がある。

118

○

119

ることは、名簿への掲載者数を増やし、必要な者に支援が届かない原因となることなどの課

120

題がある。

年齢（65 歳以上）などの避難能力に着目しない要件のみで避難行動要支援者名簿を作成す

121
122

（避難行動要支援者名簿の活用）

123○

災害対応の場面では、名簿情報が十分に活用されたと言える状況には至っていない場合も124あり、過去の災害において、多くの高齢者が被害を受け、また、障害のある人の避難が適切

125に行われなかった事例もあった。

126
127

（平常時からの避難行動要支援者名簿の共有）

128○

名簿情報は、避難支援等を実効性のあるものとする等の観点から、市区町村の条例におい129て特別の定めがあるなどの場合には、本人の同意がなくとも、避難支援等関係者に提供でき130る旨を、災害対策基本法第 49 条の 11 第２項において定めている。
2

131

○

名簿情報は、平時から避難支援等関係者に対して提供され、関係者間で情報が共有される132ことが重要であるが、平時から提供されている避難行動要支援者の割合は、４割程度にとど133

まっており、更なる名簿情報の提供の促進が課題となっている。

134○

避難所等において良好な避難生活環境の確保を図る上で、感染症対策、熱中症対策などの135

医療的対応の重要性が高まっている一方、医療関係者への名簿情報の提供に関して十分でな

136

いとの指摘がある。

137○

名簿情報の提供を受けている市区町村社会福祉協議会は、
平成 30 年現在３割程度であり、138

避難支援等関係者への名簿情報の提供に関して検討の余地があるのではないかとの指摘が

139

ある。

140

（参考）名簿情報の提供に関する災害対策基本法の規定の概要（第 49 条の 11 第２項）

141
142
143
144

市区町村長は、災害の発生に備え、避難支援等の実施に必要な限度で、地域防災計画の定めるところにより、消防機関、都道府県警察、民生委員、市区町村社会福祉協議会、自主防災組織その他の避難支援等の実施に携わる関係者（避難支援等関係者）に対し、名簿情報を提供するものとする。

145（発災時における避難行動要支援者名簿の共有）

146○

避難行動要支援者名簿の運用において、当該名簿情報の外部提供の同意を避難行動要支援

147

者から得ることができない場合には、同意のある場合と比較して避難支援等を行うことが困

148

難となる。

149

○

また、
この同意が得られない場合については、
災害対策基本法第 49 条の 11 第３項により、

150「災害が発生し、又は発生するおそれがある場合において、避難行動要支援者の生命又は身151

体を災害から保護するために特に必要があると認めるとき」に、本人の同意なく名簿情報の152提供が可能となるが、どのような場合が該当するか、適用の判断が難しいとの指摘がある。

153
154
155

＜対応の方向性＞

156
157（避難行動要支援者名簿に掲載されないことを防ぐ取組）

158

○

159

りつけ医などの医療職のほか、潜在化・孤立化している者を発見・把握し得る、町内会や自160治会等の地縁組織、地区社協、民生委員や児童委員など、地域の鍵となる人や団体との連携

161が必要である。

162

○

163

であることを精査する手法も考えられる。

避難行動要支援者名簿に掲載すべき者が掲載されないことを防ぐため、福祉専門職やかか

避難行動要支援者名簿の作成について、個別計画策定の過程を通じて、避難行動要支援者

164
165

（避難行動要支援者名簿の活用）

166

○

167
168

避難行動要支援者名簿は、避難支援、安否確認、発災後の生活支援等の用途があり、そうした用途も踏まえ、優先度を意識した活用が重要である。

○

市町村地域福祉計画（社会福祉法第 107 条）に盛り込むべき事項として「地域における福169

祉サービスの適切な利用の促進に関する事項」が明記されている。市町村地域福祉計画の策

170

定ガイドラインにおいて当該事項の一つに「避難行動要支援者の把握及び日常的な見守り・3

171

支援の推進方策」が挙げられており、市区町村の庁内・庁外において福祉と防災の施策を連172携させて平時から避難行動要支援者名簿の活用を進めることが必要である。

173

○

174

名簿を活用した避難支援等を有効に機能させるために、平時から、社会福祉協議会が取り組んでいる地域の支え合いのネットワークなど地域の福祉活動と連携する必要がある。

175
176

（平常時からの名簿情報等の提供の在り方）

177○

平常時から、避難行動要支援者に自宅の災害リスク等についてハザードマップ等を通じて178確認していただくことや、避難支援の必要性に関する啓発活動などを通じて、名簿情報の外

179

部提供への同意を得ることに取り組むことが必要である。

180○

災害対策基本法では、名簿情報の提供先を例示しつつ規定しているところではあるが、避181

難行動要支援者名簿や個別計画の情報について、災害の発生に備え、地域の実情に即して地

182

域防災計画の定めるところにより、社会福祉協議会、地域医師会、障害者団体、居宅介護支

183

援事業者や相談支援事業者、自主防災組織等の避難支援等関係者に対して、事前の提供を促

184

進する必要がある。

185

○

186

関係者には、避難情報に関する制度改正、ハザードマップや避難行動要支援者名簿・個別計画の更新などの情報提供や情報共有をすることが重要である。

187
188

（発災時における名簿情報等の提供の在り方）

189○

災害が発生し、又は発生のおそれがある場合において、市区町村が速やかに避難支援等関190

係者に避難行動要支援者名簿や個別計画の情報を提供することを促進することが必要であ

191

る。

192
193

（名簿の更新）

194

○

195
196

避難行動要支援者の心身の状況や生活実態は、時間経過とともに変化し得るものであるた

め、名簿の更新サイクル、方法等は、地域の実情を踏まえたものであることが必要である。
○

名簿を活用した避難支援等を有効に機能させるために、更新についても、社会福祉協議会

197が取り組んでいる地域の支え合いのネットワークなど地域の福祉活動と連携することが有

198

効である。

4

199

（２）個別計画200
201＜課題・背景＞

202
203
204

（個別計画の取組状況）○

災害時の避難支援等を実効性のあるものとするためには、避難行動要支援者名簿の作成に205合わせて、個別計画の策定を進めることが適切であるとの考えが「避難行動要支援者の避難

206

行動支援に関する取組指針」（以下「取組指針」という。
）において示されてきた。

207○

取組指針では、地域の特性や実情を踏まえつつ、名簿情報に基づき、市区町村が個別に避208

難行動要支援者と具体的な打合せを行いながら、個別計画を策定することが望ましいことと209されている。

210○ 個別計画を策定することにより、避難先に、どのような方が避難するのか、どのようなも211のがどれだけ必要となるのかを把握することが可能となり、より有効な支援が可能となる。

212○

避難行動要支援者名簿に掲載されている者全員について個別計画の策定を完了している

213

市区町村は 12.1％、掲載者の一部について策定が完了している市区町村は 50.1％となって

214

いる。
（令和元年６月１日現在、消防庁調べ）

215○ 大分県別府市や兵庫県内の市町では、本人の心身の状況や生活実態を把握している介護支216

援専門員や相談支援専門員等の福祉専門職に協力を得て、個別計画策定のための研修を実施

217

するとともに居宅介護支援事業所等に対し市町の委託費を支払い、実効性のある個別計画の218策定に取り組んでいる。兵庫県においては、県が主導して個別計画に係る標準的な取組を検219

討し、全市町に取組を展開している。

220○

自治体（都道府県、市区町村）における地域の状況に応じ、福祉専門職や社会福祉協議会

221が参画した取組が行われている例があり、自治体と関係者との連携の在り方は、地域の実情

222に応じて多様である。

223《連携の例》

224

大分県別府市では、市役所職員であるインクルージョン・マネージャー（境界連結者）が、225

市役所内外の関係者との間で丁寧に調整や仲介を行い、信頼関係を築き関係者をつなぎ合わ226せることにより、市役所内における防災・福祉等の関係部局の連結や避難行動要支援者本人・

227

近隣の居住者・福祉関係・行政機関等の連結などを図り、地域の社会資源の活用に結び付け228ている。別府市においては、障害当事者の協力を得ながら取組を進めており、一層の効果に229

つながっている。

230
231
232

（更に実効性あるものとするための方策）○

令和元年台風第 19 号において多くの高齢者が被害を受け、また、障害のある人の避難が233

適切に行われなかった事例もあった。同様に、令和２年７月豪雨においても多くの高齢者が234被害を受ける結果となった。これらのことを踏まえれば、災害時の避難支援等を更に実効性

235のあるものとするためには、何らかの方策が必要である。

236
5

237
238
239
240

※過去の災害における高齢者の死者の割合（高齢者の死者数/全体死者数）

241・令和２年７月豪雨

約 79％(63 人/80 人)

242（うち熊本県

約 85％(55 人/65 人)）

243

・令和元年台風第 19 号 約 65％(55 人/84 人)

244

・平成 30 年７月豪雨

245（うち市区町村別死者数最大の倉敷市真備町※65 歳以上※65 歳以上

約 70％(131 人/199 人) ※愛媛県、岡山県、広島県の死者数のうち、60 歳以上
約 80％(45 人/51 人)） ※70 歳以上）

246
247
248

（個別計画と避難行動要支援者名簿の関係）○

個別計画の策定が必要な者の優先度や個別計画の内容を検討する際には、当事者本人の心249

身の状況や生活実態等の情報が必要であるが、これらの情報の把握を市区町村の防災担当職

250

員のみで行うのは難しいとの実態がある。

251
252
253

（限られた体制の中で個別計画の策定を進めるための方策）○

254

市区町村における人員等の体制は限られており、その中で、できるだけ早期に避難行動要
支援者に対し、計画を策定していくための方策や考え方の整理が必要である。

255

兵庫県においては、個別計画の策定を進める際に、優先度を踏まえた対応を行うことを検256討している。

257
258
259

（個別計画の記載事項）○ 国では取組指針（※）で個別計画の参考として様式例を示している。

260
261

※避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針（平成 25 年８月 内閣府）
○ 自治体が示している個別計画の記載事項は、地域の実情、地域の検討結果を踏まえた内容

262となっている。

263
264
265

（避難を支援する関係者に係る万一の場合の補償）○

避難を支援する関係者に係る万一の場合の補償については、名簿情報の提供を受けた避難266

支援等関係者（消防機関の職員等の公務災害補償等の対象者を除く。
）が、災害が発生し、又267はまさに発生しようとしている場合において、避難支援等を実施するため緊急の必要がある

268と認められるときに、避難支援等に従事したことにより、死亡し、負傷し、若しくは疾病に269

かかり、又は障害の状態となった場合は、災害対策基本法第 65 条第１項、第 84 条第１項に270基づき損害補償の対象となると整理している。（平成 27 年２月 19 日付け内閣府政策統括官

271

付（防災担当）付参事官（被災者行政担当）付及び消防庁国民保護・防災部防災課連名での

272

事務連絡）

273
274

6

275

＜対応の方向性＞

276
277
278

（制度的位置付けの明確化）○

279

多くの高齢者が被害に遭い、障害のある人の避難が適切に行われなかった状況を踏まえ、

280

災害時の避難支援等を実効性のあるものとするためには個別計画の策定が有効である。
○

281

個別計画の策定について、更に促進されるようにするために、制度的な位置付けの明確化

282が必要である。
○

現在の個別計画の策定状況を踏まえると、市区町村によっては、当分の間は新規策定を要283

する方が多数に上るため、一時に策定するのが困難で、各要支援者の置かれた状況等支援の284

必要性に応じて段階的に策定せざるを得ない市区町村もある。したがって、個別計画の制度

285

上の位置付けに当たっては、こうした市区町村の実情にも配慮する必要があり、個別計画は、

286

制度上、市区町村長策定に努めなければならないものと位置付けることが考えられる。

287
288
289

（避難行動要支援者名簿の範囲と個別計画の対象者の範囲の関係）○

290

避難行動要支援者名簿の範囲と個別計画の関係は次のとおり整理することが考えられる。
・

災害対策基本法で規定する「自ら避難することが困難な者であつて、その円滑かつ迅

291

速な避難の確保を図るために特に支援を要する」避難行動要支援者については、最終的

292には、何らかの避難に関する計画（自主的に策定した避難計画、市区町村による個別計293

画等）の策定が必要である。

294

・ 一方で、「65 歳以上であること」など避難能力に着目しない要件等を用いて避難行動要295

支援者名簿を作成している場合、災害対策基本法で規定する「自ら避難することが困難

296

な者であつて、その円滑かつ迅速な避難の確保を図るために特に支援を要する」避難行

297

動要支援者に該当しない者には個別計画の策定を必ずしも求めなくてもよい。

298
299
300

（個別計画の策定に係る体制）○

個別計画は、市区町村が策定の主体となり、関係者と連携して策定する必要がある。なお、

301策定の実務として、当該市区町村における関係者間での役割分担に応じて策定事務の一部を302

外部に委託することも考えられる。その場合であっても、市区町村は、個別計画の策定主体

303として、適切に役割を果たすことが必要である。

304○ 個別計画を連携して策定する関係者としては、庁内の防災・福祉・保健・医療などの関係305する部署のほか、庁外の介護支援専門員や相談支援専門員などの福祉専門職、民生委員、町306

内会長・自治会長等、自主防災組織、地域医師会、居宅介護支援事業者や相談支援事業者な

307

どの事業者、社会福祉協議会などの地域の医療・看護・介護・福祉などに関する職種団体、308

地域で活動する障害者団体、地域福祉コーディネーター・専門機関・社会福祉協議会が主導309

する住民による地域の支え合いのネットワーク等（以下「個別計画策定等関係者」という。
）

310

がある。

311

○

個別計画策定等関係者のうち、特に介護支援専門員や相談支援専門員は、避難行動要支援

312

者のうち介護保険サービス等の利用者について、日頃からケアプラン等の作成を通じて、避313

難行動要支援者本人の状況等をよく把握しており、信頼関係も期待できることから、個別計7314

画策定の業務に、福祉専門職の参画を得ることが極めて重要である。

315○ また、個別計画を策定する際の関係者との連携は、福祉専門職や社会福祉協議会を始めと316

して、策定の際に連携する相手方としては多様な主体が考えられることから、地域の実情を317

踏まえ、自らの地域にとって最善な連携の在り方を検討することが重要である。

318
319

（優先度を踏まえた個別計画の策定）

320

○

321

されるよう、優先度が高い者から個別計画を策定することが適当であり、市区町村が必要に322

応じて策定の優先度を判断する際には、次のようなことが挙げられる。

323

・地域におけるハザードの状況（浸水想定区域（水防法）、津波災害警戒区域・津波災害特別324

警戒区域（津波防災地域づくり法）、土砂災害警戒区域・土砂災害特別警戒区域（土砂災害325防止法）、噴火に伴う火山現象による影響範囲（活動火山対策特別措置法（基本指針）に基

326

づく火山災害警戒区域）等）

327

・当事者本人の心身の状況、情報取得や判断への支援が必要な程度

328

・独居等の居住実態、社会的孤立の状況

市区町村の限られた体制の中で、できるだけ早期に避難行動要支援者に対し、計画が策定

329

個別計画の策定にあたり、ハザードマップ上、危険な場所に居住する者については、特に330

優先的に策定すべきである。また、家族が高齢者であったり、同居家族の一時的な不在や昼

331間独居など、避難行動要支援者本人が独り残されて被災する可能性がある場合は、優先度を332

判断する際に留意が必要である。

333○

優先度が高い者から個別計画の策定に取り組む一方で、各市区町村の限られた体制の中で334できるだけ早期に避難行動要支援者全体に計画が策定されるようにするためには、市区町335

村が策定する個別計画として、①市区町村が優先的に支援する計画づくりと並行して、②本

336

人や、本人の状況によっては、家族や地域において防災活動を行う自主防災組織等が記入す337る計画（以下「本人・地域記入の個別計画」という。）づくりを進めることが適当である。

338

本人・地域記入の個別計画は、自分たちの命を自分たちで守るというエンパワーメントの339

視点も踏まえられたものである。

340

○

341

り組みつつ、当該年度で【市区町村支援による個別計画】の対象とならない避難行動要支援

342

者には、
【本人・地域記入の個別計画】について策定の方法例を本人や地域に示し、取組を促

343

すなどの対応が必要である。

344○

優先度が高い避難行動要支援者から【市区町村支援による個別計画】の作成に段階的に取市区町村は、地域防災計画の中に、計画策定の全体像（【市区町村支援による個別計画】や

345【本人・地域記入の個別計画】の策定）や優先して策定する基準等について盛り込むことが346必要である。

347
348（本人・地域記入の個別計画の取扱い）

349

○

350

（１）
【本人・地域記入の個別計画】は、本人が記入、あるいは本人の状況によっては、本人の

351
352

【本人・地域記入の個別計画】の策定の流れは、次のとおり。
家族や町内会・自治会、自主防災組織等が記入を支援し、市区町村に提出（２）当該市区町村が地域防災計画で定めた必要な情報が記載されていることを確認できた場
8353

合には、当該個別計画は、当該市区町村が策定の主体となっている避難行動要支援者の個別354計画として取り扱う。

355

したがって、【市区町村支援による個別計画】と【本人・地域記入の個別計画】のいず

356
357

れも避難行動要支援者の個別計画と取り扱うこととなる。
○

以下について、市区町村が適当と認めた場合は、個別計画として取り扱う。

358（１）市区町村が定めた様式で必要な情報が記載されている場合

359（２）地域や関係団体において作成した様式で必要な情報が記載されている場合（本人の了360

解の下、自主防災組織などの団体が複数の要支援者をまとめて避難計画を策定してい361

る場合を含む）362○ 【本人・地域記入の個別計画】の在り方として、記入しやすいよう自己チェック方式とし、

363

チェックの結果に基づく避難計画の自己作成を働きかけるという仕組みや、さらに、自己チ364

ェックの結果、行政等の協力が必要と自己判断した場合の住民からの連絡窓口を設定し、避365

難支援等が必要となる住民を把握する、という仕組みも考えられる。

366
367
368

（個別計画の対象とする内容）○

個別計画の対象とする内容としては、自宅で想定されるハザードの状況、避難に当たり必369

要となる、自宅から避難先までの移動の支援方法、避難先のほか、移動の際の持出し品、移370

動時に必要な合理的配慮の内容など避難支援に関し市区町村が必要と判断する項目が考え371られる。避難生活における合理的配慮などの項目を個別計画に位置付けるかは、救急医療情372

報など当事者本人が記録したものを災害時に活用する取組も考えられるため、市区町村に373

おいて判断するものとする。

374○ 避難先に到着して以降の局面については、市区町村が、被災者支援に関するアセスメント

375

調査票や被災者台帳も活用して要配慮者の情報を防災・医療・保健・福祉などの各分野の関376

係者で共有し、関係各分野の施策や取組を連携させて支援することが重要である。

377

具体的には、関連施策である、①都道府県保健医療調整本部による対応、②災害派遣福祉

378

チーム(DWAT)による対応、③被災高齢者等把握事業による対応、④地域福祉計画に基づく対379

応などと関連づけていく必要がある。

380○

避難行動要支援者のマイ・タイムライン（※）について、当事者や地域がすべき対応が時381

系列でまとめられることは有効であり、内容により個別計画の要件を満たしていれば個別

382

計画として取扱う、あるいは、個別計画を補完するものとして併せて作成することが望まし

383

い。

384

※

マイ・タイムラインとは住民一人ひとりのタイムライン（防災行動計画）であり、台風等の接近による大雨によ385って河川の水位が上昇する時に、自分自身がとる標準的な防災行動を時系列的に整理し、自ら考え命を守る避難行

386

動のための一助とするもの。

387○

移動により心身の状態の悪化を招く、特別な設備が必要であるなど、福祉避難所等に直接388の避難が必要な場合、個別計画策定の過程において、事前に避難先との調整を行い、具体的

389

な手順等を定めておくことが適当である。

390
391

○

すでに策定されている個別計画についても、必要な情報が記載されていることが確認できた場合には、避難行動要支援者の個別計画として取り扱う。
9

392

○

取組指針の改正の際には、様式の例示に「自宅で想定されるハザードの状況」と「移動の393

際の持出し品」等に関する事項を追記することが考えられる。また、上記の避難生活支援に394

関する内容についても記載できる欄として、特記事項や留意事項などの欄を設けることが395

考えられる。

396
397
398

（個別計画策定に必要な個人情報の収集に係る同意）○

個別計画は、高齢者等の避難行動要支援者の避難の実効性を高めるために制度化するもの

399

であることから、個別計画の策定に当たっては、支援の可能性を高め避難の実効性の確保に400

役立つものであることを避難行動要支援者に説明し、個別計画策定に必要な個人情報を収集401することを避難行動要支援者本人から同意を得ることが基本である。

402

こうした説明をした上でなお、同意を得られない例外的な場合でも、誰一人取り残される403

ことなく避難できるよう、市区町村は、平時から避難行動要支援者名簿の情報を活用し、避404

難先と避難を支援する者※を、あらかじめ調整して決めておくなど、避難支援を行うための405

必要な配慮を行うことが適当である。

406※消防機関、民生委員、社会福祉協議会、自主防災組織、地域の支え合いのネットワーク等が考えられる

407《想定される配慮の例》

408

名簿情報の外部提供に係る避難行動要支援者本人の同意又は条例に特別の定めが、[ある場合]

・平時から、市区町村は、避難支援等関係者に、避難行動要支援者名簿を提供［ない場合］

・平時においては、市区町村は、災害時にどのように避難支援等を実施するかを計画し、避難支援等関係者に事前に人数やおおよその居住地を連絡し、避難支援等を準備
・災害が発生し、又は発生するおそれがあるときには、事前に計画した内容に基づき避難支援等関係者に名簿情報を提供し、避難支援等を実施

409

このことは、個別計画（【市区町村支援による個別計画】、【本人・地域記入の個別計画】）

410の策定が未済である避難行動要支援者全体に適用することが適当である。

411

同意が得られない場合も、引き続き、当該避難行動要支援者に同意するよう働きかけを行

412

い、個別計画を策定するよう努めることが必要である。この場合、日常からの関係性のある413人が関与することにより同意につながることがあることに留意すべきである。

414

また、地域で個別計画が十分活用されるよう、個人情報保護との関係については、分かり

415
416

やすく説明していくことが必要である。
○

417

なお、個別計画への避難を支援する者の記載や記録、また、外部への提供に関しても避難を支援する者の了解を得て行うことが基本である。

418
419
420

（避難を支援する者の確保）○

各地の市区町村の避難を支援する者の選定に関する定めは、地域の実情、地域での検討結

421

果を踏まえた内容とすることが必要である。避難を支援する者を確保するためには、地域住422

民や消防団、自主防災組織等と要支援者をマッチングし、平時からの関係づくりを促すこと
10

423
424

などが重要である。
○

避難を支援する者が支援を引受けやすくなるよう、避難を支援する者の負担感を軽減する

425

ための取組が必要である。

426《想定される取組の例》

427

・避難を促すための本人等への電話での連絡や安否確認などの一部支援も考えられる。

428※ 個々の支援者の体力や状況等を踏まえ、複数人で役割分担し避難の支援を実施する

429

ことにより避難を支援する者の負担感の軽減が期待される。

430※地域の社会資源を最大限に活用する、また、共助の力（高齢者でも障害のある人に431

も役割がある、果たすことができる）を引き出すことにもつながる。

432

・避難支援の輪を広げていくためには、地域の避難訓練等を通じて、同じ地区内に住む433

避難行動要支援者の支援を近隣住民が経験してもらうことも大切である。

434

・避難行動要支援者が寝たきりの場合など、避難を支援する者や自主防災組織等による435

避難誘導が困難なケースについては、あらかじめ介護施設等による支援について調整

436

しておくことも考えられる。

437
438
439

（個別計画策定手順の主な要素）○

個別計画の実施に関係する者が参加する会議（地域調整会議）を開催し、避難支援等に必440

要な情報を共有し、避難支援等に関する調整を行うことが適当である。この会議には、地域441の実情に応じ、避難行動要支援者やその家族、福祉専門職や社会福祉協議会の職員、民生委

442

員、避難行動を支援する者、自主防災組織その他の個別計画策定等関係者が参加することが443

想定される。避難行動要支援者と関係者が円滑に意思疎通ができるようにするなど、本人の444

状況に応じた合理的配慮がなされることが望ましい。なお、庁内外の防災と福祉・保健・医445

療などの関係者をつなぐことが、地域調整会議を円滑に実施する上で重要である。

446○

避難先への経路を避難行動要支援者本人と避難支援者が実地に辿る避難訓練は、予行して447

避難誘導上の留意点を確認することにより、個別計画の実効性を確保することが望ましい。

448

避難行動要支援者本人に前向きな変化が生じる可能性があり、また、避難先の雰囲気や避難449

行動の状況を経験し、慣れることにつながる。

450
451
452

（更新）
○

避難行動要支援者の状態の変化、ハザードマップの見直しや更新、災害時の避難方法等に453

変更があった場合に更新することが必要である。また、個別計画の更新の考え方（契機、更454

新が必要となる事情の変更、更新の周期など）に関しても、避難行動要支援者名簿と同様に、

455

地域防災計画において定めることが適当である。

456
457
458

（避難を支援する者の安全確保）
○

459
460
461

避難支援の実施に当たっては、避難を支援する関係者の安全確保についても留意することが必要である。

○

消防団が行う避難誘導等の活動に携わる団員の安全を確保するため、津波到達時間に応じて活動時間を判断するなど退避ルールを定めている例もあることから、このような事例も
11

462

参考に、地域の実情も踏まえ、個別計画に基づき避難の支援をする者の安全確保を図ること

463

が重要である。

464
465
466

（避難行動要支援者や支援する者に負傷等万一のことがあった場合の整理）○

個別計画については、計画に基づく避難支援等が必ず実施されることを保証するものでは

467

ないと位置付けることが適当である。このことから、計画策定主体である市区町村や、福祉

468

専門職や社会福祉協議会など個別計画の策定事務の一部を受託等した者、民生委員や自主

469

防災組織など個別計画策定等関係者、避難行動要支援者の避難を支援する者等に対し、その470結果について法的な責任や義務を負わせるものではなく、あくまで避難の円滑化や避難行

471

動への支援の可能性を高める性格のものとして位置付け、周知することが適当である。

472○

個別計画の実施は、避難行動要支援者名簿に基づく避難支援等と同様の行為であると考え473

られるため、個別計画の実施において負傷等万一のことがあった場合も、避難行動要支援者

474

名簿に基づく避難支援等があった場合と同様に、災害対策基本法に基づく補償の対象とす

475

ることが適当である。

476○

避難を支援する者や避難行動要支援者に負傷等万一のことがあった場合には、災害との因477

果関係など所要の要件を満たす場合には、災害弔慰金の支給等に関する法律に基づく支給478や貸付の対象となる。

479○

現状、避難訓練などの際には、民間の保険を活用し、負傷等万一の際に備えている例もあ480ることから、このような事例を参考に、個別計画に基づく避難支援等においても、負傷等万481

一の場合の補償や損害賠償等に備えることが考えられる。

482○

こうした負傷等万一のことがあった場合の整理について、個別計画に避難を支援する者と483して記載することの了解を得るためにも、分かりやすく説明していくことが重要である。

484
485
486

（個別計画策定の取組への支援）○

個別計画策定の中核的な役割を担うことが期待される人材※の確保と育成を支援する仕487組を構築していくことが重要である。

488※中核的な役割を担うことが期待される人材の例

489

・防災部局、福祉部局、福祉関係者など個別計画策定等関係者、地域を相互に調整、連結

490

し個別計画策定の工程全体をマネジメントする人材

491

・個別計画の策定に関与する知識・技術があり、参画する福祉専門職、民生委員、自主防492

災組織などの関係者 等

493

育成すべき人材像を明らかにし、効率的な人材育成が可能となるよう、研修やモデル事業

494を実施して業務内容や研修教材等を蓄積して共有するなど全国の事例、知見を共有していく495

ことが必要である。ウェブサイトを利用するほか、市区町村が知恵を共有する協議会のよう496

なものを現実の場で形成することも考えられる。

497

個別計画が制度された場合、関係省庁、都道府県、市区町村、研修機関、関係団体など多498

様な主体が人材育成に取り組むことが想定されるため、役割分担の下、効率的・効果的な人

499

材育成が図られるためには、実施時期や内容などのトータルプランニングが重要である。

500○

個別計画の策定にあたっては、福祉専門職など個別計画策定等関係者の参画などのために
12

501

一定の経費が必要となることが想定され、持続可能な制度とするためには、安定的な財源措502置が重要である。

503

また、自治体間で格差が生じないよう、財政的に支援することが重要である。

504

なお、個別計画の対象は、高齢者や障害のある人が中心であり、本サブワーキンググルー

505

プの有識者委員からは、中長期的には、介護保険法や障害者総合支援法等の枠組みの中で、506

給付が個別計画策定の経費に充てられる検討がなされることを望む意見が出された。

507○

個別計画の策定の普及に当たっては、国が自治体の協力を得ながら、モデル地区を設定し508

ＰＤＣＡを意識した取組を実施することにより課題抽出と検証を行うことで、その成果を踏509

まえた改善を行い、これを全国展開することが重要と考えられる。

510

個別計画の策定は市区町村の限られた体制の中で実施される取組となる。このような中、

511

個別計画の策定に連携して取り組んでいただく福祉専門職等の関係者に過度の負担をかけ512ることなく、可能な限り早期に避難行動要支援者全体に計画が策定されるようにするために

513

は、効率化や合理化に役立つ取組の抽出、全国展開が極めて重要である。

514○

個別計画策定や運用に関する具体的な内容は、地域の実情や地域での検討結果を踏まえ定515

めることが必要であるが、今後、国において、取組指針を改定して留意事項や参考となる事

516

例を示すことが求められる。

13

517

（３）福祉避難所等

518
519＜課題・背景＞

520
521
522

（災害対策基本法における福祉避難所）○

災害対策基本法の平成 25 年改正において、発災後に被災者が一定期間避難生活を送る場

523

として、生活環境等が確保できる一定の基準を満たす施設を指定する仕組み（指定避難所）

524

が同法に初めて位置付けられた。

525○ 福祉避難所は、指定避難所の一類型として政令において基準が示されるとともに、防災基

526

本計画において福祉避難所の指定に努めることとされた。また、「福祉避難所の確保・運営ガ

527

イドライン」が定められ、関連するチェックリストや指針が示されることにより、福祉避難528

所の確保や開設時の円滑な運営に関する市区町村による取組が促進されてきた。

529
530
531

（福祉避難所の指定状況）○

指定避難所は全国で 78,243 か所あるが、うち福祉避難所は 8,683 箇所にとどまる。これ532

については、指定避難所として公表されると、受入れを想定していない被災者や対応の難し

533

い要配慮者が避難し、福祉避難所としての対応に支障を生ずる懸念があることなどから、施534

設管理者等が当該施設の避難所としての指定を望まないため、福祉避難所の確保が進まない

535との指摘がある。

536

○

537

は 20,594 箇所となっている。なお、指定避難所として指定するに至っていない理由として、

538

市町村への調査では、民間等の施設であること、受入体制等の確保が困難、一般の避難者が539

避難することが懸念されるなどが挙げられている。

事前の協定締結などにより発災時に開設できる状態にある福祉避難所も含めると、その数

540
541
542

（良好な生活環境の確保を図る上で必要となる対応の変化）
○

543
544

避難生活において良好な生活環境の確保を図る上で、感染症対策、熱中症対策などの保健、医療的対応の重要性が高まっている。

○

避難所においてチラシの配布や掲示、放送等により情報の提供などが行われるが、視覚や545

聴覚機能などに障害がある人にとっては、余震などに関する避難情報、食糧や衣服の配布な546

どの生活情報、暮らしの再建に係る支援などの必要な情報が伝わらない・得られないことや、

547

周囲の避難者との意思疎通ができず孤立するなどの状況があり、さらに、こうしたことがス

548

トレスとなって、体調の悪化が引き起こされることが、近年の災害の経験を通じて明らかに

549

なった。

550

○

被災地においても、障害のある人が、同じく障害のある人を支援するピア・サポート（※）

551などの支援は非常に有効である。また、ピア・サポートにとどまらず、障害のある人が被災

552

地で支援活動を行う例も増えてきているが、受け入れられない場合もある。

553
554

※ピア・サポート：同じ立場や課題を経験してきたことを活かして仲間として支えることなど、同じような共通項と対等性をもつ人同士（ピア）の支え合をいうもの。

14

555
556
557

（福祉避難所への直接の避難）○指定避難所の一般避難スペースで生活することが困難な高齢者や障害のある人等が避難558

するに当たり、福祉避難所が二次避難所として運用される場合には、福祉避難所へ発災後、559

直ちに直接の避難ができないとの指摘がある。

560○

障害のある人等については、福祉避難所でない避難所（以下「一般避難所」という。）で過561

ごすことに困難を伴うことがあるため、一般避難所への避難が難しい場合があるとの指摘が562ある。こうしたことから、平素から利用している施設へ直接に避難したいとの声がある。

563○

障害児の避難先について、熊本市では、平成 28 年熊本地震の経験を踏まえ、市内の特別564

支援学校との協定に基づき、「福祉子ども避難所」制度が平成 31 年に創設されている。これ

565により、特別支援学校の在校生とその家族及び未就学の障害児とその家族が、特別支援学校

566

への直接の避難が可能とされている。

567
568
569

（誰もが利用できる一般避難所にするための課題）○

一般避難所内には、高齢者、障害のある人、妊産婦、乳幼児を抱えた家族、外国人等の避570

難生活において合理的配慮を必要とする人々が存在することに加えて、女性の視点にたった

571

配慮や在宅の人への支援も重要であることを踏まえると、様々な避難者の相談窓口や支援を572必要とする人のための福祉避難所的な機能を備えたゾーンやスペースを確保する等の措置

573も必要との課題、指摘がある。

574○

なお、新型コロナウイルス感染症対策として、避難所としてホテル・旅館等を活用する際

575の留意事項について内閣府から自治体あてに通知している。通知においては、避難所として576の開設に向けた準備として、高齢者や障害のある人等の優先的に避難すべき者を検討してお577

くことなどを示している。

578
579
580

（福祉避難所の位置付け）○581

要配慮者の避難先となるべき福祉避難所など福祉的な支援を受けることができる施設やスペース等の位置付けや在り方が明確でない。

582
583
584

＜対応の方向性＞

585
586
587

（避難生活における保健、医療、福祉的な面での質の確保）○

避難後の避難生活においては、感染症対策や熱中症対策などの保健、医療的な対応の重要588

性の高まりを踏まえ、保健、医療的な質の確保に向けた対応をするとともに、視覚や聴覚機

589

能等に障害がある人への情報保障やピア・サポートの観点からの配慮など避難者の状況に応590

じた福祉的な面での質の確保も図る必要がある。

591
592
593

（要配慮者やその家族のニーズに応じた避難先の確保）○

要配慮者やその家族には、避難先の希望や医療機器の使用など様々な事情があることから、
15

594

そのニーズに応じた支援を行うことができる施設やスペース等の確保に努めることが求め

595

られる。

596

○

具体的には、社会福祉施設や特別支援学校等、ホテル・旅館等、ニーズに応じた支援を受597

けることができるスペースやゾーンなどがあり、福祉避難所の確保のため柔軟に検討する必

598

要がある。

599

○

なお、避難生活の段階を考慮して、当初から適切な避難先に避難することが有効であると

600
601

の視点がある。
○

また、特別支援学校について、障害のある子供やその家族が避難するための福祉避難所と602

なることも想定されるが、その際には、個々の特別支援学校の事情に留意しつつ、地方公共603

団体が、人材の確保や備蓄等について必要な支援を行うことが適当である。

604
605
606

（福祉避難所への直接の避難）○

福祉避難所への直接の避難について、現状においても制度上は実施可能であり、熊本市の607

ように実施されている例もあることから、このような事例を参考に、地区防災計画や個別計608

画等の策定プロセスを通じて、事前に避難先である福祉避難所ごとに、事前に受入れ者の調609

整等を行い、避難が必要となった際に、災害の種別に応じて安全が確保されている福祉避難610

所等への直接の避難を促進していくことが適当である。

611
612
613

（福祉避難所に受け入れる対象者を特定する公示制度の創設 ）○福祉避難所の指定を望まない理由として、指定すると受入れを想定していない被災者等が614

避難してくることを懸念するとの意見を踏まえ、福祉避難所ごとに、受入対象者を特定して615

あらかじめ指定の際に公示することによって、受け入れ対象者とその家族のみが避難する

616

施設であることを明確化できる制度を創設することが適当である。

617

この制度創設により、要配慮者の避難すべき先が明らかになり、想定していない被災者等

618の避難がなくなるとともに、避難者数、受入対象者への支援内容、必要な物資の内容や数量619の検討、さらに、必要な物資の備蓄、非常用発電機などの設備の準備などにも役立つものと620考えられる。

621

こうした特定して公示できる制度と個別計画を組合せ、福祉避難所への直接の避難を促進

622

することが重要であり、当該福祉避難所が専門とする対象者や平素から利用している者の623

避難の受け入れに資すると考えられる。

624○

受け入れる対象者を特定して公示する場合、個別計画の策定過程を通じて対象者に十分な625

周知するとともに、特定した対象者や避難可能人数等の情報をウェブサイトやＳＮＳ等も活626

用して広く周知することが重要である。

627○

指定を受けた福祉避難所の管理者が、災害時であっても本来の事業を継続するための事業

628

継続計画を作成することは、あらかじめ、避難者の受け入れに関する方針の検討につながる

629とともに、発災時において、まずは本来事業の利用者の安全の確保を図った上で、職員の状630

況も踏まえながら、福祉避難所として、どれだけ避難者を受け入れられるかの判断をしやす

631

くするものである。このように、福祉避難所として避難支援の実効性を確保する上でも効用632が期待されるため、事業継続計画の普及啓発が必要である。
16

633
634
635

（福祉避難所等の位置付けの整理）○

要配慮者のニーズや受入施設の事情にも配慮しつつ、高齢者や障害のある人等の要配慮者

636が必要な支援を受けることができる避難先を拡充し、要配慮者が避難生活を送る上でより637

良好な生活環境を確保することが重要である。

638○

福祉避難所など福祉的な支援を受けることができる施設やスペース等の位置付けについ639ては、法令（災害対策基本法施行令第 20 条の６第５号 ）の基準に適合する避難所を福祉避640

難所として扱い、対象者を指定の際に特定して公示できるものとし、施設内の一部に、同様

641に生活相談員等を配置する福祉避難スペースも福祉避難所の一形態として位置付けること642が適当である。

643
644
645
646
647
648
649
650
651

《参考》災害対策基本法施行令（指定避難所の基準）
第二十条の六 法第四十九条の七第一項の政令で定める基準は、次のとおりとする。
一～五 （略）五を滞在させることが想定されるものにあつては、要配慮者の円滑な利用の確保、要配慮者が相談し、又は助言その他の支援を受けることができる体制の整備その他の要配慮者の良好な生活環境の確保に資する事項
について内閣府令で定める基準に適合するものであること。

また、一般避難所内に設ける、相談員等の配置をしない要配慮者のためのスペースは、一

652
653

主として高齢者、障害者、乳幼児その他の特に配慮を要する者（以下この号において「要配慮者」という。
）

般避難所内の要配慮者スペースとして位置付けることが適当である。
○

したがって、同一の敷地の中で一般避難所と福祉避難所の機能がある場合には、福祉避難654

所の機能があることを要支援者に周知する観点等からも、一般避難所と福祉避難所をそれ655

ぞれ指定して公示できることを明確化することが適当である。

656

○

また、
（必ずしも福祉避難所の基準は満たしていないものの）要配慮者の滞在を想定して、

657

要配慮者スペースを一般避難所に配置する場合は、要配慮者が適切な施設等に避難できるよ

658

う、あらかじめ住民（要配慮者、家族、周囲の支援者など）に情報発信をすることが適当で

659

ある。

660
661
662

（福祉避難所の基準等の周知）○

663

福祉避難所を指定避難所として指定することを促進するため、福祉避難所に関する基準を664

明確化して、自治体等に周知することが重要と考えられる。
○

明確化や周知等すべき点は、以下のことが考えられる。

665

・ 主として要配慮者を滞在させることが想定されるものについて、政令で定める基準に適666

合する公共施設その他の施設を指定避難所として指定しなければならないことをあらた667

めて周知すること（災害対策基本法第 49 条の７、同施行令第 20 条の６）

668
669

・ 「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」（平成 28 年４月 内閣府(防災担当)）は、福祉避難所としての指定要件を示しているものではないことを明確化すること

670

・ 福祉避難所における生活相談員や福祉関係職員等の専門的人材の配置については、常駐

671

は必ずしも必要ではなく、避難対象者に応じて確保するものであることをガイドラインに672

明記すること673

・ 小規模な施設またはスペースであっても、主として要配慮者を滞在させることが想定さ
17

674

れる場合には、福祉避難所として指定することが適当であることをガイドラインに明記す

675

ること

676
677
678

（福祉避難所の受入体制、設備等）○

引き続き、有資格者や専門家等（看護師、保健師、介護福祉士、身体障害者相談員、知的679

障害者相談員等）の協力を得られるよう、平時から関係団体・事業者と協定を締結するなど680の取組みを行うことが重要である。

681○

特に福祉避難所においては、災害発生時に停電した場合の通信、照明、空調及び医療機器

682

等の確保・維持のため、非常用発電設備等の整備に努めることが重要である。

683
684
685

（誰もが利用できる一般避難所に向けて）○

一般避難所にも、相談窓口に加え、要配慮者と地域コミュニティのつながりの維持、感染686

症対策などのためのスペース等を設けるなど利用者のニーズに応じた配慮を行うことが重

687

要である。

688

○

要配慮者の滞在スペースについて、感染症対策や熱中症対策、良好な生活環境の確保のた

689

め、避難所の空間配置図等において計画することにより適切に確保し、あらかじめ住民に情690

報発信することを促進することが重要である。

691○

感染症対策や熱中症対策は、保健・医療職の関与が不可欠である。このため、保健・医療

692

職の助言を得つつ避難所の計画、検討を行うことが重要と考えられる。また、避難所の開設

693

後においても随時、必要に応じて保健・医療職に相談を行える仕組みづくりの検討を行うこ694とが重要である。

695
696
697

（広域的な取組）○

市区町村の区域内における福祉避難所を指定する取組が行われた上で、当該市区町村の区698

域内だけで福祉避難所などの要配慮者の避難できる避難所を確保することが困難な場合に699

は、必要に応じて都道府県が調整し、他の市区町村と協定を締結するなど連携して、避難所

700を広域的に確保する取組が必要である。

701
702

○

福祉避難所等に避難した要配慮者を支援できる人員を確保することが困難な場合にも、必要に応じて都道府県が調整し、人員を広域的に確保する取組が必要である。

18

703

（４）地区防災計画

704
705＜課題・背景＞

706
707（災害対策基本法における地区防災計画）

708○

地区防災計画は、災害対策基本法の平成 25 年改正において、平素からの防災への取組の709

強化の一環として、「自助・共助」による自発的な防災活動を促進し、ボトムアップ型で地域

710における防災力を高めるため加えられた。

711

阪神・淡路大震災や東日本大震災で明らかになった公助の限界や自助・共助の有効性を踏

712

まえ、地区住民等が自らの自助、共助による活動や行動をあらかじめ地区防災計画素案とし713て作成・提案し、地域防災計画に位置付けられることで、公助の計画と連携した実効性ある714

防災活動・行動を確保しようとするものである。

715
716
717

（地区防災計画の役割）○

令和元年台風第 19 号において、地区防災計画づくりに取り組んでいた長野県長野市長沼718

地区では、地区内の各区長が集まり高齢者の避難を決定し、地域ごとの名簿をもとに電話と719

訪問により避難の呼びかけを徹底し、足腰の弱い高齢者など要配慮者の避難に成功した。

720○

地区防災計画は、地域のコミュニティレベルでの避難行動に大きく貢献するとともに、高721

齢者・障害のある人等の避難行動要支援者の把握や避難の呼びかけなどを通じて、個別計画

722を実践する上でも大変重要な役割を果たすことが期待される。

723
724
725

（計画作成支援者の不足）○

地区防災計画の普及について、地区住民等が計画素案を作成する際に、地区住民等の機運

726を高め、助言・誘導できるような計画作成を支援する仕組みや、支援者（地域での防災関係

727の有識者、市区町村職員など）が不足していることが課題である。

728
729
730

＜対応の方向性＞

731
732
733

（地区防災計画の役割）○

災害が発生した際に高齢者の避難が遅れる状況があり、その背景には、高齢者は情報を受

734

けにくく、かつ、その情報に対して危機感を持ちにくい実態がある。このため、高齢者の避735

難には地域ぐるみの支援が必要であり、地区防災計画の役割が期待される。

736○

地区防災計画の役割として、共助による健康加齢者の避難計画の作成を進め、地域におけ737る避難の実効性を高めることや、住民共通の関心事である防災を入口にして地域のつながり

738

づくりに取り組むことにより防災と福祉の連携を図ることが求められる。

739
740

○

個別計画は、自ら避難することが困難な高齢者や障害のある人等の避難行動要支援者について、関係者による避難支援の確保等を図るため、市区町村が策定主体となり、関係者や本
19

741

人等の参画を得て取り組まれるものである。このため、地域内に個別計画が策定されている

742

場合、地域住民等は、地区防災計画の素案作成に当たり、個別計画において記載された避難743

支援の内容を前提として、健康加齢者や避難行動要支援者を含む地域住民を対象に、避難そ744の他の防災の取組を計画する。したがって、地区防災計画では、個別計画で定められた避難745

支援を含め、地域全体での避難が円滑に行われるよう、地域全体の中での避難支援の役割分

746

担や支援内容が整理され、両計画の整合性が図られるとともに、訓練等で両計画の連動につ747

いて実効性を確認することが重要である。こうしたことについて、地区防災計画の研修や指748

針等を活用し周知・促進していく必要がある。

749

○

750

地区防災計画では、まずは命を守る避難について計画することが重要であるが、さらに災害関連死を防止するため避難生活について計画することも望まれる。

751
752
753

（素案作成への支援）○

地区防災計画は任意の法定計画であるが、災害の危険度の高いところから優先的に策定を754

促すとともに、計画がインクルーシブな内容となるよう、また地域住民等が地区防災計画を755

策定する際に個別計画との整合を図ることができるよう、地域住民等が地区防災計画の素案756を作成する際、防災、福祉、さらに可能なら医療的ケアを理解する方など地域の様々な分野

757の方が関わることができる環境を整えるとともに、自治体の中でもこうした様々な分野の関758

係者を調整・連結できる人材を育てていくことが重要である。このため、地域の様々な方が759

関わって地区防災計画を策定するモデルや、様々な分野の関係者をコーディネートしたり、

760

さらに関係者の力を引き出すマネジメントを行い、地区防災計画の策定を支援する人材の育761

成について検討が必要である。

762○

地区防災計画の好事例づくりや事例集の作成など計画の普及啓発を推進する取組ととも763に、地域での防災関係の有識者、市区町村職員、高齢者・障害のある人等の当事者、高齢者・764

障害のある人等の支援に知見のある者等が、住民等による地区防災計画の計画素案作成や765素案作成を通じた地域防災の担い手づくりを支援する仕組み、及びこうした支援人材を育766

成する仕組みを考えること、また、地区防災計画への取組状況に見られる地域の温度差を埋767めるための仕組みづくりも併せて考えることが必要である。なお、具体的な支援人材の育成

768の在り方等については、今後、様々な分野での人材育成制度を俯瞰し、必要な調整をしなが769

ら検討していく必要がある。

770
771
772

（地区防災計画に係る取組の促進）○ 地区防災計画は、次の点に留意しつつ作成を促進することが必要である。

773

・ 地域で命を守るためにはどのような仕組みがよいのか、どのような関係者につながっ

774てもらうべきかを、計画素案作成者や支援者が理解してイメージできることが重要で

775

あること。

776

・ 地区防災計画の素案作成には、多様な地域住民が参加し、意見を交換して意欲を高め777ることが重要であり、作成を通じてコミュニティ活動の活性化が期待できること。

778

・ 地区防災計画の内容は、地域の実情に応じ、自由に定められることが地区防災計画の779

重要な特徴であることから、計画の内容について、地域の考えを尊重すること。
20

780

・ 個別計画を踏まえ地区防災計画素案を作成する場合、避難行動要支援者自身が、素案781作成の過程に参画すること、地域の関係者とつながること、ユニバーサルデザインの観782点等からも避難行動要支援者本人の意思が重要なことも理解して進めること、避難行

783

動要支援者自身が参画するためにはコミュニケーション等の支援が必要となる場合が784あり合理的な配慮にも目配りすることが重要であること。

785

・ 避難行動要支援者には、ケアを担当するコミュニティ、地域コミュニティなど多層で786

多元的なコミュニティが存在する。インクルーシブな地区防災計画とするには、こうし787たコミュニティの存在を反映することが重要であること。

788
789

（関係する制度との連結）

790○ 社会福祉法第 107 条で定める市町村地域福祉計画に盛り込むべき事項に「地域における福791

祉サービスの適切な利用の促進に関する事項」があり、当該事項の内容の一つとして、ガイ792

ドラインでは、「避難行動要支援者の把握及び日常的な見守り・支援の推進方策」が挙げられ793ている。また同ガイドラインでは、関係する他の計画（市町村地域防災計画等）の策定の際

794には、地域福祉として一体的に展開することが望ましい分野については、地域福祉計画にも795位置付けるなど地域福祉計画を積極的に活用していくことも考えられるとされている。

796

このため、市町村地域防災計画に地域福祉とも関わる内容を含む地区防災計画を定めたと797

きは、その関わる部分を地域福祉計画にも位置付け、市区町村の庁内外において福祉と防災

798の施策をそれぞれの固有部分を意識しながら連携させて進めることが重要である。

799
800

○

水防法及び土砂災害防止法に基づく避難確保計画など他の法律に基づく計画との整合性についても留意することが必要である。

801
802
803
804
805
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810
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816
817

21

818

３．最終とりまとめを踏まえた対応

819
820
821

（対応の方向の概要）○

本最終とりまとめにおいては、個別計画等の制度上の課題を踏まえて、次のとおり対応の

822

方向をまとめた。

823

・避難行動要支援者名簿に掲載すべき者が掲載されないことを防ぐため、福祉専門職や824

かかりつけ医などの医療職のほか、地域の鍵となる人や団体との連携が必要。

825

・災害時の避難支援等を実効性のあるものとするためには、福祉専門職や社会福祉協議826

会などの個別計画策定等関係者と連携した個別計画の策定が有効。個別計画の策定を

827

さらに促進するため、制度上、市区町村が策定に努めなければならないものとして位828

置付けを明確化。

829

・福祉避難所ごとに、受入対象者を特定してあらかじめ指定の際に公示することによって、受830

け入れ対象者とその家族のみが避難する施設であることを明確化できる制度を創設。

831

・地域内に個別計画が策定されている場合の地区防災計画の素案作成に当たっては、個832

別計画において記載された避難支援の内容を前提として、地域全体での避難その他の833

防災の取組を計画することについて、周知・促進。

834

このような方向を踏まえて、国や自治体においては、制度の実効性を高めるため、今後、

835

運用上の課題に取り組むことが重要である。国においては取組指針の改定に取り組むとと

836

もに、自治体においては、限られた体制の中での準備となるところではあるが、地域防災計

837

画の改訂などに取り組み、準備に遺漏ないよう努めていただくことを望む。

838
839
840

（国に求められる対応）○

最終とりまとめを踏まえ、政府においては、必要な制度改正、財政支援に取り組むととも

841に、より具体的な制度設計に取り組み、既存の指針やガイドラインの改定作業、事例の紹介

842

を進め、自治体や関係者が高齢者等の避難の実効性確保に取り組めるよう見直し内容の周843

知や支援を行うことが必要である。

844
845
846

（自治体に求められる対応）○

個別計画をはじめとして、本とりまとめの内容を実施するに当たっては、防災分野と福847

祉・保健・医療等の各分野の施策や取組の連携（連結）が重要である。その際、人づくり・

848

地域づくりの観点や、自治会（地域住民）をはじめとする庁内外の関係者との協働の観点が849

重要である。

850○

自治体（都道府県、市区町村）においては、本サブワーキンググループの最終とりまとめ

851の内容や地域の実情、自治体におけるこれまでの取組との継続性なども考慮して、今後の対852

応の検討など準備に着手することが期待されるため、国として支援していく必要がある。特853に、個別計画については、多くの論点があり、また、関係者も幅広いことに留意が必要であ

854

る。

855

○

都道府県の関与により、管内の市区町村の事例や経験の共有が図られること等により、市
22

856

区町村の取組が標準化され、単独での取組と比較して効果的・効率的な実施が期待される。

857

このように都道府県の役割は重要であり、都道府県と市区町村で対応について検討し、特858に、人材育成や関係団体との調整など広域的に取り組むことが効果的・効率的となる事項に859

ついては、都道府県の関与による個別計画策定促進の取組の実施を検討することが期待さ860れるため、国として支援していく必要がある。

861
862
863
864
865
866
867

23

868

令和元年台風第１９号等を踏まえた高齢者等の避難に関する

869

サブワーキンググループ委員名簿

870（学識委員）

871
かぎや

はじめ

あ

べ

えいいち

あ

べ

かずひこ

いいじま

じゅんこ

かただ

としたか

さかもと

ま ゆ

しみず

きよし

たつき

しげお

たなか

あつし

たむら

けいこ

872 ◎鍵屋

一

873

阿部 英一

874

阿部 一彦

875
876
877

全国社会福祉協議会 政策委員会委員
日本障害フォーラム代表

飯島 淳子

東北大学大学院法学研究科教授

片田 敏孝

東京大学大学院情報学環特任教授
み阪本 真由美

878

清水 聖士

879

立木 茂雄

880

田中

881

田村 圭子

882

跡見学園女子大学観光コミュニティ学部教授

ながしま

長島
いしかわ

淳

きみゆき

公之
ひろ み

883

（石川 広己

884

保科 郷雄

885

村野 淳子

886

ほしな

くに お

むらの

じゅんこ

やまさき

えいいち

山崎 栄一

兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科教授
千葉県鎌ケ谷市長
同志社大学社会学部教授
東京大学大学院情報学環特任教授
新潟大学危機管理本部危機管理室教授
公益社団法人日本医師会常任理事
公益社団法人日本医師会常任理事）
宮城県丸森町長
別府市共創戦略室防災危機管理課防災推進専門員
関西大学社会安全学部教授

887
888

◎：座長、５０音順※丸括弧（）内は交代前の委員を示す。
24

889
890

（行政委員）

891
892
893
894
895
896
897
898
899

なかごめ

あつし

中込

淳

かわむら

内閣官房国土強靱化推進室参事官

（河村

けんじ

賢二

しおい

塩井

なおひこ

直彦

にしざわ

内閣官房副長官補（事態対処・危機管理担当）付内閣参事官

けんたろう

（西澤

賢太郎

あらたけ

ひろゆき

荒竹

宏之

おだに

敦

あわい

あきひこ

たかごう

かず ま

粟井

明彦

鷹合

厚生労働省大臣官房厚生科学課健康危機管理・災害対策室長

あきよし

900

（髙島

章好

901

長谷川

は せ が わ

まなぶ

902

（島田

903

学

しまだ

し

こ

河村
ほんご

のり子

（本後

905

笹子

906

（尾崎

けん

904

ささご

健
そういちろう

おざき

宗一郎
もりまさ

守正

907

たかむら

ゆうへい

908

ないとう

まさひこ

高村
内藤

裕平

いわた

正彦

（岩田

910

三上

よしゆき

909

911
912
913
914

美幸

みかみ

こうそう

ながやま

とおる

幸三

永山

透

なかじま

ひでとし

（中島
まつむら

松村

ほ

志帆

かわむら

秀敏
たかゆき

崇行

消防庁国民保護・防災部防災課長）
文部科学省総合教育政策局男女共同参画共生社会学習・安全課安全教育推進室長

一真

たかしま

内閣官房副長官補（事態対処・危機管理担当）付内閣参事官 ）消防庁国民保護・防災部防災課長

あつし

（小谷

内閣官房国土強靱化推進室参事官）

厚生労働省大臣官房厚生科学課健康危機管理・災害対策室長）
厚生労働省医政局地域医療計画課在宅医療推進室長
厚生労働省医政局地域医療計画課在宅医療推進室長）
厚生労働省社会・援護局障害保健福祉部障害福祉課地域生活支援推進室長
厚生労働省社会・援護局障害保健福祉部障害福祉課地域生活支援推進室長 ）厚生労働省老健局認知症施策・地域介護推進課長
厚生労働省老健局認知症施策・地域介護推進課長）
国土交通省水管理・国土保全局河川環境課長
国土交通省水管理・国土保全局防災課長
国土交通省水管理・国土保全局防災課長）
国土交通省水管理・国土保全局砂防部砂防計画課長
国土交通省国土地理院応用地理部長
国土交通省国土地理院応用地理部長）
気象庁総務部参事官（気象・地震火山防災）

915
916

敬称略
※丸括弧（）内は交代前の委員を示す。

25

917

サブワーキンググループの開催内容（開催経緯）

918

時期
第１回

検討内容

令和 2 年・サブワーキンググループの概要

６月 19 日・高齢者等の避難に関する制度検討における論点等
・ヒアリング（大分県別府市、兵庫県）
・今後のスケジュールについて

第2回

令和 2 年

・高齢者等の避難に関する制度検討の考え方の整理

7 月 16 日・ヒアリング（日本介護支援専門員協会、日本相談支援専門員協会、
豊中市社会福祉協議会）
・今後のスケジュールについて

第３回

令和 2 年・地区防災計画に関する有識者ヒアリング

７月 31 日（札幌市、磯打千雅子氏（香川大学地域強靭化研究センター特命准教授））
・要配慮者（障害児）の避難に関する有識者ヒアリング（熊本市）
・高齢者等の避難に関する制度検討の議論
・今後のスケジュールについて

第４回

令和２年
８月 31 日・令和元年台風第 19 号等を踏まえた高齢者等の避難の在り方について（中間とりまとめ骨子（案））・今後のスケジュールについて

第５回

令和２年
９月 25 日・令和元年台風第 19 号等を踏まえた高齢者等の避難の在り方について（中間とりまとめ（案））・今後のスケジュールについて

令和２年
10 月 28 日
第６回

令和２年
11 月９日・令和元年台風第 19 号等を踏まえた高齢者等の避難の在り方について（中間とりまとめ） 公表
・令和元年台風第 19 号等を踏まえた高齢者等の避難の在り方について～最終とりまとめに向けての検討事項～
・今後のスケジュールについて

第７回

令和２年
12 月１日・令和元年台風第 19 号等を踏まえた高齢者等の避難の在り方について～最終とりまとめに向けての検討事項～
・令和元年台風第 19 号等を踏まえた高齢者等の避難の在り方について（最終とりまとめ素案）
・今後のスケジュールについて

第８回

令和２年
12 月 21 日

・令和元年台風第 19 号等を踏まえた高齢者等の避難の在り方について（最終とりまとめ（案）
）

919
920
26

921

参考資料

922
923

27