災害時の高齢者、障がい者等の支援～個別避難計画、福祉避難所、地区防災計画～

地方公共団体の危機管理に関する研究会
主催：（一財）日本防火・危機管理促進協会
2021年10月20日（水）跡見学園女子大学
内閣府「個別避難計画の作成促進モデル事業アドバイザリーボード」座長

鍵屋 一

本日の講演内容

1.脆弱化した社会と正常化の偏見
2.近年の災害と高齢者、障がい者等の被害
3.避難関連計画と個別避難計画作成のス
テップ
4.福祉避難所ガイドライン改定
5.個別避難計画と福祉BCP、地区防災計画の関係

命を守る防災のコツ⇒早く逃げる
自分だけでは逃げられない人は？
※地震は家を強くし、家具を倒さない3

祝！男鹿のナマハゲら来訪神
ユネスコ 無形文化遺産！2018年11月29日

ナマハゲは避難支援者！
■平時は五穀豊穣、家内安全を祈って家に入る来訪神■災害時は、ナマハゲ台帳に基づいて避難支援●避難場所（神社）を日頃から使う●避難場所までの参道を整備●確実な避難方法（同行避難）

個別避難計画は現代のナマハゲ台帳■平時はコミュニティと福祉専
門職による支援■災害時は、個別避難計画（ナマハゲ台帳）に基づいて避難支援●避難場所（福祉施設、公民館等）を決定●避難場所までの安全な避難路を確認●確実な避難方法（車や徒歩で同行避難）災害被害の方程式
自然の外力×人口(暴露量)×社会の脆弱性7

進み続ける高齢化（出典：統計局HP）

75歳以上は25年で2.６倍！

激増する高齢単身世帯！

出典：令和元年高齢者白書

25年で3.2倍！

近所づきあいは減っている！
出典：平成19年版国民生活白書

公助にも限界が・・・
減り続ける自治体職員！
出典：総務省HP

〇なぜ、人は備えないのか？（逃げ遅れるのか？）〇なぜ、行政、福祉、企業等の災害対策の優先順位は低いのか?
12正常化の偏見「自分は大丈夫 !」･･自分にとって都合の悪い情報を無視したり、過小評価してしまう人間の特性ex)逃げない非常ベル･･･初着のリスク情報の無視
13大地震発生直後、あなたは家族と家にいました。何をしますか？
１.
２．
３．
４．
５．
６．
７．
８．
９．
10．

２０１１年３月１１日
死 者： 19,674名
行方不明： 2,526名
避難者数：約4万名（復興庁2021.3）

東日本大震災計： ２２,２００名 （ 以上）(警察庁：2021.3)

震災関連死：3,７７５名:復興庁2021.3

鵜住居地区

釜石市鵜住居地区

東京大学大学院
片田敏孝教授提供 両石地区

誰が逃げろと伝えたか？
・第1位 101人 家族・同居者
・第2位 97人 近所、友人・第3位 74人 福祉関係者
・第4位 30人 警察・消防（団を含む）
内閣府「避難に関する総合的対策の推進に関する実態調査結果報告書」（東日本大震災時、315人、複数回答あり）2013年

誰が逃げるのを支援したか？
・第1位 ８５人 家族・同居者
・第2位 ６０人 近所、友人・第3位 ５３人 福祉関係者
・第4位 １１人 消防・消防団
内閣府「避難に関する総合的対策の推進に関する実態調査結果報告書」（東日本大震災時、179人、複数回答あり）2013年⇒近所・友人と福祉関係者の支援力が強い！

東日本大震災 死者の教訓○高齢者が約６割、障がい者死亡率は２倍⇒個別避難計画で近所や福祉とのつながり・体力がない、地域とのつながりが弱い○自治体職員２８８名（地方公務員災害補償基金2019年2月）、消防団員２５４名（H24 .12.消防庁）民生委員５６名。福
祉施設職員８６名（H23.12.13河北新報社）⇒個別避難計画で支援者の危機管理能力向上
・守り手、支援者の危機管理能力が弱い〇震災関連死3775名
・８９％が６６歳以上、移動や避難所で衰弱⇒福祉施設BCP、福祉避難所が必要！

うつ状態の要介護者が増える
福島県における要介護認定者増の要因分析による必要な支援のあり方に関する調査研究事業報告書
平成２７年 ３月 国立大学法人 福島大学

毎日の生活に充実感がない

楽しんでやれていたことが楽しめなくなった

以前は楽にできていたことがおっくうに感じられる近年の豪⾬災害における高齢者等の被害●平成30年７月豪⾬
愛媛県、岡山県、広島県の死者数のうち、60歳以上の死者数の割合→約70％(131人/199人)（うち市区町村別死者数最大の倉敷市真備町における70歳以上の割合→約80％(45人/51人)）●令和元年台風第19号
全体の死者数のうち、65歳以上の死者数の割合→約65％(55人/84人)●令和２年７月豪⾬
全体の死者数のうち、65歳以上の死者数の割合→約79％(63人/80人)（うち熊本県約85％(55人/65人)）（高齢者の死者数/全体死者数）
出典：「令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難のあり方について（最終とりまとめ）」2020年12月24日

2021年7月11日 熱海市伊豆山地区 鍵屋撮影

大阪 洪水ハザードマップ７時間で５00mmの累加雨量！ 気候危機！

市房ダム
防災操作開始水位基準値：２８０．７（ｍ）
7月4日11：00am実測値：２８０．６（ｍ）

災害関連死の状況出典：NHK他
災害発生日時

災害名

直接死者
行方不
関連死者数
数
明

合計

関連死割合

阪神・淡路大震
1995年1月17日
災（兵庫県内）

5,483

921

36,407

14.3%

2004年10月23日

新潟県中越地震

1652

0

68

76.5%

2011年3月11日

東日本
大震災

15,900

3,775

2,525

22,20017.0%

2016年4月14日

熊本地震

50

218

0268

81.3%

2018年7月6日～

西日本豪雨災害

222

74

8304

24.3%

2019年10月12日～

東日本台風災害

84

21

3

108

19.4%

２０２１年は福祉防災元年！
〇「避難準備・高齢者等避難情報」⇒「高齢者等避難」〇個別避難計画作成を市区町村の努力義務化〇介護福祉事業所、障害福祉サービス事業所に３年以内にBCP作成を義務付け〇福祉避難所ガイドライン改定〇浸水被害の危険がある地区の開発規制等の流域治水関連法

災害時の避難関連計画（鍵屋作成）
凡例：青字は２０２０年度までに義務付け（）は任意の計画

施設入所者
在宅福祉施設、グルー 避難行動要支援 避難行動要支援 その他
プホーム入所者
者（福祉有り） 者（福祉無し）

避難呼びかけ
避難確認
避難誘導
同行避難

非常災害対策計 (地区防災計画) (地区防災計画)
画、避難確保計 （個別計画）（個別計画）
画

災 害 発 生！
安否確認

避難生活支援復旧復興（福祉避難所）（福祉避難所）(地区防災計画)

地域住民の善意に頼る避難支援

地域住 民

非制度的な
避難準備の 避難支援者にコミュニティ支援 呼びかけ
よる避難支援緊急的な生活支援

情報収集
避難準備

緊急避難

日常生活
個別計画づくり持出品等の準備
長期

制度的な
福祉支援

避難行動

警戒レベル
１・２
数時間～2日警戒レベル３などで避難開始
数分～1時間程度

避難準備の呼びかけ

避難支援者による避難支援非制度的な生活支援

避難生活

避難場所
一般避難所
福祉避難所
ホテル等
縁故者等
数分から数日

自宅
福祉避難所
福祉施設
仮設住宅
～長期

緊急的な福祉支援

制度的な福祉支援

福祉専門職（+医療職+自治体）

災害時の避難関連計画（鍵屋作成）
凡例：赤字は２０２１年度から義務付け
青字は２０２０年度までに義務付け、（）は任意
施設入所者

避難呼びかけ
避難確認
避難誘導
同行避難

在宅

福祉施設、グルー
プホーム入所者

避難行動要支援者（福祉有り）

避難行動要支援 その他者（福祉無し）

非常災害対策計
画、避難確保計(地区防災計画)(地区防災計画) (地区防災計画)
個別避難計

画、福祉BCP

福祉BCP

個別避難計画 画

災 害 発 生！
安否確認
避難生活支
援

福祉BCP

復旧復興

福祉BCP

（福祉避難所)

福祉BCP（福祉避難所）

避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針
平成25年８月（令和３年５月改定）内閣府（防災担当）〇令和３年の改正災対法においては、個別避難計画の作成について市町村の努力義務という形で規定された。
⇒要支援者だけでなく支援者の命も守る〇優先度が高いと市町村が判断した者について、地域の実情を踏まえながら、改正法施行後からおおむね５年程度で取り組んでいただきたい。

令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難の在り方について（中間とりまとめ（2020年10月28日公表）

個別計画の重要ポイント（個別計画の策定に係る体制）○介護支援専門員や相談支援専門員は、避難行動要支援者のうち介護保険サービス等の利用者について、日頃からケアプラン等の作成を通じて、避難行動要支援者本人の状況等をよく把握しており、信頼関係も期待できることから、個別計画策定の業務に、福祉専門職の参画を得ることが極めて重要であり、その手法について最終取りまとめに向けて検討する必要がある。
⇒介護、障がい事業所のBCPと重なる！

地域住民による個別避難計画
１．洪水、土砂災害等のハザードを理解し、自分と家族の身を守る
２．安全を確保したら、「事前に決めた高齢者、障がい者等（要支援者）」の安否確認※この仕組みを作ることが最重要！
⇒避難誘導は、消防団や自治会と協力
３．自治会長等に報告する。
４．高齢者や障がい者等も、避難支援者等に避難の有無を伝える。

わが家は大丈夫
富士宮市

作成：兵庫県 防災と福祉の連携による個別支援計画作成促進事業 実行委員会

避難行動要支援者の「マイ・タイムライン」と「地域タイムライン」

2年7月29日

作成日：令和

■災害への備えと個人情報使用の同意について
まつき はな

ふりがな

氏名
（自署）

松木

住所

災害発生時に地域の支援者と安全に避難できるよう、「私に必要なこと」を理解してもらうため、私に関する情報を関係機関・者と共有することに同意します。

はな

性別

男・女

生年月日

兵庫県○○市〇〇町〇〇1丁目2番＊年10月10日

昭和

電話番号

85歳

事業所名

ひょうのすけ相談室

作成者

ケアマネジャー兵庫太郎

000-000-0000

災害リスクを知って「逃げるタイミング」を理解しましょう。地域で協力し、「誰ひとり取り残さない避難」へ。

■持ち物リスト■住まいに起こりうる災害は…ハザードマップで確認を！
昭和50年 頃 月構造 木造・鉄骨・鉄筋□住まい 建築時期□洪水

浸水区域内・区域外□土砂災害警戒区域内・区域外■ペットを飼っていますか☑一緒に避難する☑はいえ浸水深□いいチコちゃん（チワワ・メス10歳）□知人らに預ける）（■どこに避難しますか

日前に

☑マスク

☑保険証

☑手指消毒液

☑服用薬

☑体温計

☑お薬手帳

☑石けん

□携帯電話（充電器も）☑着替え☑使い捨てビニール手袋

☑タオル

□

☑メガネ

□

☑入れ歯

□

❷

□補聴器

■自宅に必要な備え❸☑車いす（借りる）☑非常食（ 4 ）日分☑杖・シルバーカー☑飲料水（ 4 ）日分□☑懐中電灯（電池も）

□□

□

□

□

□

1.2 メートル■避難準備にかかる時間は？
☑家族らへの連絡

10 分☑持ち出し品の準備

15 分☑家の戸締まり20 分
計■距離■手段45 分 ❶■移動時間☑避難先１ふくし小学校

1.2km車いす30 分

□避難先２

岡山の娘宅

150km

車

120 分

□自宅の浸水しない場所（２階以上など）☑現金（小銭）平屋建て➝□手助けが必要 □手助けは不要☑避難先１へ必要な時間（❶ + ❷）

計

75 分

□避難先２へ必要な時間（❶ + ❸）計165 分

□

作成：兵庫県 防災と福祉の連携による個別支援計画作成促進事業 実行委員会

目安の時間

私の行動

警戒レベル

☑家の周りの点検と片付け☑気象情報の確認を始める•レベル１（××川の様子も確認）☑避難先・避難経路の確認

３日前☑水・食料・ガソリン・服用薬などの準備

早期注意情報災害への心構えを高める

地域（支援者）の行動☑地区内の役割分担・連絡体制の確認☑避難経路の状況確認☑避難所の防災用品・備蓄品の確認☑要支援者と支援者の予定を確認□☑避難先（親戚、知人宅）に連絡□★娘宅（□□□ー□□□ー□□□□）に連絡□□□

状況と迎えが可能か確認する。

⇒迎えが可能な時は移動。地域支援者に避難先を伝える。
☑気象情報の確認☑要支援者の所在確認 【誰が：佐藤家、老人会長】□２日前☑避難経路の確認

•レベル２

１日前
半日前

大雨・洪水注意報
避難行動を確認

大雨洪水警報等

７時間前（××川の様子も確認）☑非常用持ち出し袋の準備☑要支援者に避難準備呼びかけ☑地域の支援者への連絡□□★佐藤さん（〇〇〇ー〇〇〇ー〇〇〇〇）□□★老人会長（△△△ー△△△ー△△△△）□□★民生委員（×××ー×××ー××××）□□☑個別支援計画に沿って避難開始☑要支援者に避難呼びかけ

•レベル３

０時間

•レベル４
•レベル５

【誰が：佐藤家、老人会長、民生委員】□

高齢者等は避難開始
３時間前☑避難所の開設確認 【誰が：自治会長、老人会長】

危険な場所から避難命を守る行動を！

【誰が：佐藤家、老人会長、自主防】☑要支援者の避難誘導開始【誰が：佐藤家、自主防】★息子・娘へ避難先を伝える□・息子（◇◇◇ー◇◇◇ー◇◇◇）□・娘（□□□ー□□□ー□□□□）□■自由記述欄※ここに示した警戒レベルなどのタイミングはあくまでも目安であり、実際の災害時とは異なります。防災・気象情報などを参考にしながら、状況に応じて早めに判断してください。

地域、福祉、自治体縦割りモデル
要支援者

防災
行
政・量が多い・日常の付合い少ない

要支援者

要支援者

地域
住民門福職祉
専

・福祉支援に不安
・日常の付き合いが弱い

・避難支援に不安・離れている

福祉、防災、地域の連携で「強み」を生かし「弱み」を補完する避難支援体制
要支援者

県・市町村（防災・福祉）2016年4月14日、16日熊本地震 最大震度７
益城町建物被害 全半壊6,259棟、一部損壊4,325棟、無被害156棟

死 者 : 2 7 3 名 ( 災 害 関 連 死 : 2 1 8 名 )（熊本県.2021.4.13）
最大避難者：183,882名

益城町中心部

38

多数の車中泊 保健福祉センター
H28:4:20 跡見学園女子大学 鍵屋撮影

熊本地震での震災関連死内訳令和３年３月末時点２１８件（更新）出典：熊本地震の発災4か月以降の復旧・復興の取り組みに関する検証報告書、R3.4.9報道発表

熊本地震震災関連死 死亡時の生活環境区分
出典：熊本地震の発災4か月以降の復旧・復興の取り組みに関する検証報告書

生活環境

人数

割合

発災時にいた場所及びその周辺

125.5%

避難所等への移動中

00.0%

避難所滞在中104.6%

仮設住宅滞在中

10.5%

民間賃貸住宅・公営住宅等滞在中

00.0%

親戚や知人の家に滞在中

83.7%

発災前と同じ居場所に滞在中の場合【自宅等】

8137.2%

発災前と同じ居場所に滞在中の場合【病院】

2712.4%

発災前と同じ居場所に滞在中の場合【介護施設】

177.8%

入院又は入所後１か月以上経過し亡くなった場合【病院】

5826.6%

入院又は入所後１か月以上経過しなくなった場合【介護施設等】

31.4%

その他・不明

10.5%

合計

218

在宅の高齢者等支援が重要！
在宅の高齢者・基礎疾患者等の早急な見守り、体調管理、保健・医療・福祉・生活支援が重要（在宅介護事業所のBCP、社協の支え合いセンター、保健医療調整本部）※体調が悪ければ福祉避難所へ！
※コロナ禍においては特に重要！

高齢者を支える福祉避難スペース

写真： 熊本地震時の避難所となった福祉施設
熊本県益城町特別養護老人ホーム いこいの里提供

福祉避難所の問題（１）⚫福祉避難所は二次避難所なので、災害発生して数日後に開設するものである⇒一般の避難所に行けない人（認知症高齢者、知的・精神障がい児者、乳幼児等）はどうすれば？
⚫避難所にいて、具合の悪くなった人を移送するものである⇒そもそも避難所で具合を悪くしてはいけない。移送は多大な調整、労力、時間を要する。

福祉避難所の問題（２）⚫直接福祉避難所に行ってはいけない⇒なぜ、高齢者、障がい者等がわざわざ遠い避難所に行かなければならないの？
⚫健常な被災者もいると、福祉避難所にはできない⇒避難所運営はかえって大変なのに、どうして？
⚫福祉避難所は、福祉施設が開設する⇒市町村の福祉センターなどはだめ？

（新）福祉避難所ガイドライン（2021年5月）⚫市町村は、災害が発生し又は発生のおそれがある場合（災害時）で、高齢者等避難が発令された場合などには、 指定福祉避難所を開設する 。
⚫また、市町村は、災害が発生し又は発生のおそれがある場合で、一般の避難所に避難してきた者で福祉避難所の対象となる者がおり、福祉避難所の開設が必要と判断する場合は、福祉避難所の施設管理者に開設を要請する。

47

福祉避難所の新たな方向性（高齢者等の避難支援に関するサブワーキン
ググループ報告書（2020.12.24）⚫高齢者・障害児者等の個別避難計画で、福祉避難所施設との事前マッチングを行う。
⚫福祉避難所はマッチングのできた者について、直接避難を受入れるとともに避難生活の場とする。
⚫福祉避難所の負担軽減のため、受入れ者を限定した公示を行う。（例）〇〇特別養護老人ホーム（高齢者限定）、〇〇特別支援学校（障害児限定）

48

誰もが利用できる一般避難所
高齢者等の避難支援に関するサブワーキンググループ報告書（2020.12.24）●（中略）様々な避難者の相談窓口や支援を必要とする人のための福祉避難所的な機能を備えたゾー
ンやスペースを確保する等の措置も必要●感染症対策や熱中症対策などの保健、医療的な対応（中略）とともに、視覚や聴覚機能等に障害がある人への情報保障やピア・サポートの観点（中略）福祉的な面での質の確保も図る必要がある。
●要配慮者やその家族には、避難先の希望や医療機器の使用など様々な事情があることから、そのニーズに応じた支援を行うことができる施設やスペース等の確保に努めることが求められる。

49

新潟県上越市の事例
高齢者等の避難支援に関するサブワーキンググループ報告書（2020.12.24）●あらかじめ市の聞き取り調査を終えて、避難する福祉避難所が指定されている人は、自宅から直接避難●福祉避難所が指定されていない人は、まずは近くの指定避難所内の福祉避難スペースを利用51

大災害時、福祉施設はどうなる？
■施設が大被害で使えない・安全な避難 △・代替施設での利用者の保護 ×■施設は使えるが周囲が大被害
避難所、福祉避難所 ×⇒事業継続計画（ＢＣＰ）必要

９名の犠牲者を出した楽ん楽ん

窓がすべて破られた楽ん楽ん。洪水の跡がくっきりと見える。
2016年10月15日 鍵屋撮影
52

福祉施設の防災力強化
内閣府「H28.12避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドラインに関する検討会報告」• 福祉施設は、平時から市町村や消防団、地域住民等と一緒になって災害計画等の作成・訓練実施・改善に取り組まなければならない。

• 施設の定期的な指導監査において、災害計画、訓練の実施状況、複数の避難先を確保できているか等について、自治体が確認する。
53

水防法・土砂災害防止法改正
2017年6月19日施行

浸水想定区域や土砂災害警戒区域内の要配慮者利用施設※の管理者等は、避難確保計画の作成・避難訓練の実施が義務※要配慮者利用施設
社会福祉施設、学校、医療施設その他の主として防災上の配慮を要する方々が利用する
施設
54

5

秋田県大仙市の福祉施設避難（2017年7月22日～23日の豪雨災害）
グループホーム2か所、特別養護老人ホーム１か所でヒアリング（2018年2月7日）• 3施設とも利用者・職員が安全な避難場所に避難• グループホームは3日から6日の避難生活（床上浸水のため）• 特別養護老人ホームは日帰り6

なぜ避難できたか？！
• 過去の水害経験• 岩泉町グループホーム被災• 事前に避難計画、避難訓練実施• 事前に避難場所、避難ルートの確認• 必要な物資を車に積込み、待機• 異常な前兆現象、行政の避難勧告• 利用者を守るという強い思い• 女性幹部職員のリーダーシップ

地域と福祉との連携
・地域は近いが専門性が弱い、夜は大勢いるが昼はみんな外に出ている・・・・・福祉は、すぐには駆けつけられない、昼は人手があるが、夜は少ない・・・・⇒一緒にやればいい！防災訓練に参加して課題と対策を話し合おう！
→水害避難時に傘をもってかけつけてくれた秋田の住民→福祉施設の夜間訓練で避難誘導する長野の住民

介護サービス事業者にBCP義務づけ
社会保障審議会介護給付費分科会 2020年12月23日より抜粋

１．感染症や災害への対応力強化②業務継続に向けた取組の強化

感染症や災害が発生した場合であっても、必要な介護サービスが継続的に提供できる体制を構築する観点から、全ての介護サービス事業者を対象に、業務継続に向けた計画等の策定、研修の実施、訓練（シミュレーション）の実施等を義務づける。その際、３年の経過措置期間を設けることとする。

福祉防災計画
消防計画・非常災害対策計画に、避難確保、福祉事業継続、地域貢献を加える[1]従来の消防計画・ [3]福祉事業継続
非常災害対策計画
代替施設、利用者保護
災害直後の安全確保（避難･救助･消火等）

在宅者の避難支援、人の確保、備蓄物資等[2]避難確保計画・レ [4]地域貢献・連携
ベル向上
安全な避難方法、複数の避難路･避難場所等

地域との支え合い、個別避難計画作成支援（福祉）避難所等

60

BCPのひな型【重要要素】
厚生労働科研費（2012－2014）「災害時における知的・発達障害者を中心とした障害者の福祉サービス・障害福祉施設等の活用と役割に関する研究」に基づく・ハザードと避難場所・方法
・ライフライン停止対策、トイレ、備蓄、安否確認（利用者、職員）・職員の自助・事業の優先順位
・職員参集、応援の確保
・地域貢献・福祉避難所

防災の正四面体
自助（減災対策、家族情報、持ち出し品）

近助

（新たな）
共助

（従来からの共助）（近所、福祉、消防団、自主防災会など）（ボランティア、NPO、企業など）→協定

公助→地区防災計画

行政（国、自治体、警察、消防、自衛隊）、病院、学校など）→防災計画、BCP、広域連携

地区防災計画がつなぐ自助・公助

子ども保護者

家族防災会議=自助の計画

市区町村
自治会＋地域関係者＋専門家

地区防災計画＝近助の計画

地域防災計画＝公助の計画
62近助と公助の役割分担
公助１：リスクを科学的に把握する
公助２：避難所を指定する
公助３：避難指示等を放送⇒地域防災計画でソコソコできた！
近助１：避難確認・安否確認する
近助２：避難誘導する
近助３：避難所等で支え合う⇒地区防災計画がないと進まない⇒要支援者は個別避難計画と重なる

敵は「自然」ではなく、「正常化の偏見」である。
◆地区防災計画は、住民と行政の「正常化の偏見」の克服を目指す。
◆人には誰でも「自然」やモノゴトを甘く見たいという心理が働き、それが逃げ遅れや災害への備えの不十分さにつながる。

現代版「なまはげ台帳」を作ろう！
避難行動要支援者マップ（宮古島市池間地区）

地区の避難ルールを決めよう〇高齢者等の避難確認の仕組みをつくる〇観光客も含めた避難誘導方法を決める〇避難所、在宅で支え合うルールを〇事前復興計画でどんな「まち」にしたいか考える
話し合いながら「集合知」を紡ぎ、