資料２（案）

洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する基本的な考え⽅
（

報

告

）

平成 30 年×⽉

中央防災会議 防災対策実⾏会議

洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ

目次
１．はじめに........................................................................................................................... 1
２．⼤規模・広域避難の特徴と検討にあたり重要となる視点 ..................................................... 2
２．１ ⼤規模・広域避難の課題 ........................................................................................ 2
２．２ ⼤規模・広域避難を考える上で重要な視点 ............................................................. 4３．⼤規模・広域避難の具体的な検討⼿順 ............................................................................ 7
３．１ (⼿順１)基本となる対象災害と対象地域の設定 ..................................................... 9
３．１．１ 対象災害の設定 ....................................................................................... 10
３．１．２ 対象地域の設定 ....................................................................................... 10
３．１．３ ⼤規模・広域避難対象者 ........................................................................... 10
３．２ (⼿順２)域外避難・域内避難のバランス ............................................................... 11
３．２．１ 全居室が浸⽔するおそれがある居住者等 ..................................................... 11
３．２．２ 氾濫流により家屋流失のおそれがある居住者等 ........................................... 12
３．２．３ 浸⽔が⻑時間継続するおそれがある居住者等.............................................. 12
３．２．４ ⼆次的な⼈的被害リスクの低い居住者等 ................................................... 13
３．３ (⼿順３)移動困難者の避難先の確保 .................................................................. 14
３．３．１ ⼊院・⼊所者数の算出と避難⾏動 .............................................................. 15
３．３．２ 在宅移動困難者数の算出と避難⾏動 ........................................................ 16
３．３．３ 近距離避難可能⼈数の算出 ...................................................................... 17
３．４ (⼿順４)決壊後における浸⽔区域内からの救助可能性の検証 ............................... 18
３．４．１ 決壊後の救助完了の⽬標期間と救助⼿段.................................................. 18
３．４．２ ボート・ヘリによる救助可能数及び必要数の算出 ......................................... 19
３．５ (⼿順５)⼤規模・広域避難に要する時間の算出 .................................................... 20
３．５．１ ボトルネック箇所の特定 .............................................................................. 20
３．５．２ 交通⼿段別の需要量と各⾃最短距離避難における避難時間の算出 ............. 21
３．５．３ 最短化した場合の避難時間の算出 ............................................................. 21
３．６ (⼿順６)広域避難勧告等の判断基準の設定 ........................................................ 23
３．６．１ 気象条件・交通条件を考慮した避難開始時間の設定 .................................. 23
３．６．２ 避難開始を判断するための災害発⽣の予測の検討 ..................................... 24
３．７ (⼿順７)⼤規模・広域避難の避難先の確保 ......................................................... 25
３．７．１ ⾃主避難先の確保 .................................................................................... 25
３．７．２ 広域避難場所の確保 ................................................................................ 25
４．広域避難計画の実効性の確保....................................................................................... 28
４．１ 実効性のある広域避難計画とするための検討 ........................................................ 28
４．１．１ 幅のある広域避難計画の策定と柔軟性の確保 ............................................ 281

４．１．２ 広域避難勧告の発令等の運⽤⾯の検討 .................................................... 30
４．１．３ 域外避難者を受け⼊れる⾃治体の視点も踏まえた検討................................ 31
４．１．４ 広域避難計画の実効性を⾼めるための中⻑期的な対策の検討 .................... 33
４．２ 広域避難計画に基づいた適確な避難⾏動等の実施 ............................................... 35
４．２．１ 適確な避難⾏動等を実施するための具体的な対策 ...................................... 35
４．２．２ 広域避難計画の居住者等や企業・学校等への理解促進 .............................. 38
４．３ ⼤規模・広域避難の検討の体制 ........................................................................... 39
４．３．１ 地域の実情を踏まえた実効性のある広域避難計画の検討体制の構築 .......... 39
４．３．２ 地域における円滑な広域避難計画策定に向けた国の取組 ............................ 40
５．おわりに ......................................................................................................................... 412

1

１．はじめに

2
3

⽔害からの避難の在り⽅については、「避難勧告等に関するガイドライン」（内閣府 H29.1）（以4

下、「ガイドライン」という。）、「指定緊急避難場所の指定に関する⼿引き」（内閣府 H29.3）等にお5

いて⽰されているところであり、これらに基づいて、市町村が避難勧告等の発令基準や、避難計画等の6

検討・策定することとされている。しかし、三⼤都市圏をはじめ、海抜ゼロメートルのような低地帯が広がっ

7ている地域において、⼤河川の洪⽔や⾼潮により氾濫が発⽣した場合には、その浸⽔区域の広さ、避8

難対象⼈⼝の膨⼤さ、浸⽔継続時間の⻑さ等から、これらのガイドライン等のみでは通⽤しない事態が9想定されている。

10

事実、三⼤都市圏において避難計画の策定に向けて検討が進められている地域もあるが、現時点に11

おいては概念的な整理、あるいは特定分野における整理に留まっている。例えば、⽴退き避難の対象者、

12

⽴退き避難に要する時間の算出、⽴退き避難を実現するための⻑時間先の⽔位等の予測、避難先の

13

確保、避難⾏動要⽀援者の避難の在り⽅等の避難計画の策定に必要となる項⽬について、定量的か

14

つ網羅的な算出までは⾄っていない。

15

そこで、中央防災会議 防災対策実⾏会議の下に設置された「洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域16

避難検討ワーキンググループ」（以下、「WG」という。）において、

17①浸⽔区域の居住⼈⼝が膨⼤で数⼗万⼈以上の⽴退き避難者が発⽣すること

18②浸⽔⾯積が広範に及び、⾏政界（市町村・都府県）を越える⽴退き避難が必要となること

19③浸⽔継続時間が⻑期に及び、⼆次的な⼈的被害リスクが⾼いこと20といった⼤規模かつ広域的な特徴を有し、これまでのガイドライン等をそのまま適⽤することができない

21

避難形態を「⼤規模・広域避難」とよび、⼤規模・広域避難の計画（以下、「広域避難計画」という。）

22

策定に必要となる基本的な考え⽅を⽰すことを⽬的として議論を⾏った。

23

本報告は、⼤規模・広域避難に対する事前の対策がない場合、多数の居住者等が浸⽔区域内に24留まることにより甚⼤な⼈的被害が懸念されることから、避難対象者全体の⼈的被害のリスクを低減す

25

るため、⼤規模・広域避難の全体像を構築し、複雑に絡み合う課題を分類し広域避難計画を策定す

26

るための⼿順を⽰すとともに、広域避難計画の実効性を確保するために検討すべき項⽬等を取りまとめ27

たものである。

28

なお、本 WG においては、定量的な算出⽅法と墨⽥区、江東区、⾜⽴区、葛飾区、江⼾川区（以29

下、「江東５区」という。）を中⼼とした東京低地帯を事例として具体に検討した結果を併せて整理した。

30

広域避難計画の策定にあたっては、本報告に加え、定量的な算出⽅法についても併せて参考とされた

31

い。

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1

1

２．⼤規模・広域避難の特徴と検討にあたり重要となる視点

2
3

⼤規模・広域避難が必要となる地域においては、⾃市町村内に避難することが基本となる⼀般的な

4

避難と同じ考え⽅が通⽤しない状況が多く存在する。まずは、三⼤都市圏において⼤規模・広域避難

5が必要とされる地域・災害の特徴を分析し、⼀般的な避難との違いを踏まえ、広域避難計画の策定に6あたり重要となる視点を述べる。

7
8

２．１ ⼤規模・広域避難の課題

910

本報告においては、前述の通り次の 3 つの特徴を持った⼤規模・広域避難について取り扱う。

11①浸⽔区域の居住⼈⼝が膨⼤で数⼗万⼈以上の⽴退き避難者が発⽣すること

12②浸⽔⾯積が広範に及び、⾏政界（市町村・都府県）を越える⽴退き避難が必要となること

13③浸⽔継続時間が⻑期に及び、⼆次的な⼈的被害リスクが⾼いこと

14

これらの特徴を有している⼤規模・広域避難については、⼀般的な避難と異なり、浸⽔区域外への⽴15

退き避難（以下、「域外避難」という。）や浸⽔区域内での⽴退き避難及び屋内安全確保（以下、

16「域内避難」という。）を⾏うにあたり、次に⽰すような課題を抱えている。これらの課題はあまりにも⼤きく

17て複雑に絡み合っていることから、具体的な広域避難計画までは策定されていないのが実情である。

18
19

域外避難に関する課題

20

域外避難では、浸⽔区域の居住⼈⼝が膨⼤であり、浸⽔が想定される範囲が広域であることにより、

21

避難に要する時間が⻑時間となり、避難途中で氾濫に巻き込まれたりするおそれがある。また、域外避22

難者が集中する駅や橋梁において⼤混雑が発⽣し、群集雪崩や将棋倒しの発⽣等の⼤事故が発⽣23するおそれがある。さらに、災害発⽣の蓋然性が低い、早い段階で避難を開始する必要があることや、避24

難⾏動中に状況も変化すること等により、居住者等の避難⾏動が計画通りとならないおそれがある。

25

これらを防ぐためには、避難のためのリードタイムの確保、事故を未然に防ぐための交通誘導等の実施

26

や、氾濫の危険性が⾼まった際の域外避難から域内避難への切り替え等、⼤規模・広域避難を実現

27

するためのオペレーションが必要となる。

28

膨⼤な域外避難者の避難先は、周辺の⾃治体に確保する必要があり、この調整には多⼤な労⼒と29時間が必要となる。さらに、混雑を避けるためには様々な交通⼿段・経路で避難する必要があるため、

30

各域外避難者の避難先は交通⼿段・経路によって変化する。

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2

1

域内避難に関する課題

2

⼤規模・広域避難が必要とされる地域には、⾼層の建物が多いため上層階は浸⽔を免れる場合も

3

あるが、浸⽔継続時間が⻑期間に及ぶことが予想され、その間はライフラインが途絶することが想定され4る。また、対象地域の居住⼈⼝が膨⼤であるため、多くの⼈が域内避難を⾏った場合、警察、消防、海5

上保安庁、⾃衛隊等による救助が難航し、数⽇以内に救助しきれないおそれがある。このことから、浸6

⽔区域内に留まる⼈数が増えるほど、⼈的被害リスクが増⼤するおそれがある。

7
8

地域の合意に関する課題

9

事前の対策がない場合、⼤規模⽔害の発⽣により多数の居住者等が浸⽔区域内に留まることによ10

る⼆次的な⼈的リスクの増⼤が懸念されることから、避難者全体を考えた⼤規模・広域避難の全体像11を構築することが必要となるが、域内避難と域外避難のバランスを、地域全体でどのように考えるかという

12

課題がある。域内避難者を増やし過ぎると浸⽔区域に取り残された⼈を救助しきれなくなり、域外避難

13者を増やし過ぎると避難時の混雑を助⻑してしまうおそれがある。このことから、浸⽔リスクや避難特性、

14

避難対象者の属性等から、適切なバランスを考える必要があるが、⼀般的な避難とは異なる避難⾏動

15が必要となるため、地域の合意が得られず計画的な避難ができないおそれがある。

16
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3

1

２．２ ⼤規模・広域避難を考える上で重要な視点

2
3
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前述の課題を踏まえ、⼀般的な避難と異なり、⼤規模・広域避難を考える上で、特に重要となる視点を以下に記す。

5678

視点１ 避難対象者全体を考えた⼤規模・広域避難の全体像の構築
⼀般的な避難の場合、市町村は、居住者等が⾃市町村内の指定緊急避難場所等まで避難するために必要となる時間等を考慮し、河川の⽔位等により避難勧告等の発令基準を定める。

9

⼀⽅、⼤規模・広域避難では市町村の区域を越えた避難が必要となるが、各々の市町村が、居住10者等の避難先として想定した場所まで避難するために必要となる時間等を考慮し、最適と考えた避難11

勧告等を発令した場合であっても、それが⼤規模・広域避難が必要となる周辺市町村との調整がなさ12れていない場合、浸⽔区域外への避難経路の混雑により想定よりも避難に時間を要し、逃げ遅れが発13

⽣してしまうおそれがある。

14

また、各個⼈にとって最適と考えた避難⾏動であっても、それにより避難経路の混雑が激化するなどし、15⾃⾝が想定した避難⾏動が取れなくなったり、他者の避難⾏動も困難にしたりリスクを上昇させる場合も16ある。例えば、ある個⼈にとっては早めの避難をせずに氾濫の危険がほぼ確実になる直前まで避難判断

17をすることが最も適切と考えた避難⾏動であっても、そのような判断を多くの避難者がしてしまうと、⼤混

18

雑により各個⼈が予期していた時間では避難が完了せず、多くの逃げ遅れが発⽣するおそれがある。ま19

た、別の個⼈にとっては、域外避難せずに⾼層階に留まり救助を待つことを最適と考えたとしても、⼤勢20がそのような避難⾏動をしてしまうと、浸⽔後数⽇内に救助しきれずに⼆次的な⼈的被害が発⽣するお21

それがある。

22

このように、各市町村の避難勧告等や各個⼈の避難⾏動を完全に各々の判断に委ねてしまうと、全23体としてのリスクが増⼤し、結果的に個⼈のリスクも増⼤するおそれがある。全体としてのリスクを最⼩化す

24

ることは、結果として個⼈のリスクの軽減にも繋がることから、⼤規模・広域避難においては、避難対象者

25

全体を考えた避難⾏動の最適化を⽬指して避難⾏動の全体像の構築が必要となる。そのため、広域

26

避難計画策定の具体的な流れを⽰した⼤規模・広域避難の基本的な考え⽅や、広域避難計画を策27定するための具体的な計算⼿法が必要となる。そして、⾏政が策定した広域避難計画を各個⼈が理28

解し、協⼒して避難⾏動をとることが必要である。

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2

図 1 避難者全体を考えた⼤規模・広域避難の全体像の構築

3
4

視点２ 複雑に絡み合う課題の分類と段階的な検討

5

⼤規模・広域避難においては、⼀般的な避難では想定されない課題が発⽣し、なおかつそれらが相6

互に影響することにより、ある課題を改善しようとすると、別の課題がより深刻になるという事態が⽣じるこ

7

とが多い。

8

例えば、浸⽔区域の要救助⼈数を少なくしようとすると、域内避難者数を減らし、域外避難者数を9

多くすることとなるが、そうすると避難時の混雑が助⻑されるため、早い段階での避難開始が必要となる。

10

早期避難を実現しようとすると、避難のためのリードタイムを確保するための⻑時間先の災害発⽣の予測11が必要となるが、予測時間を⻑くすると予測の精度が落ちてしまい、⼤規模・広域避難の妥当性の判断

12が困難となる。

13

また、災害発⽣の蓋然性の⾼まりと避難⾏動開始のタイミングについて、⼀般的な避難においても課5

1

題となっているが、⼤規模・広域避難においてはより顕著な課題となる。仮に、災害発⽣の蓋然性が低2い段階で避難を開始しようとした場合、相当時間的余裕のある段階から避難⾏動を始める等の対応に3はなるが、そのような避難⾏動を標準としてしまうと、空振りの頻度があまりにも多くなることから、広域避4難計画そのものに対する信頼がなくなり、かえって避難率が下がってしまうおそれすらある。⼀⽅、蓋然性

5が相当程度に⾼くなってから避難⾏動を⾏う広域避難計画とすると、鉄道等の輸送機関の混雑や過酷

6な気象状況による運⾏停⽌等により域外避難に限界があるため、⼤勢の⼈が域外避難しきれず域内

7

避難者が多くなり、浸⽔後の⼆次的な⼈的リスクが⾮常に⾼い広域避難計画となってしまう。このことか

8ら、広域避難計画を検討するにあたっては、災害発⽣の蓋然性の⾼まりと避難⾏動開始のタイミングに

9

ついて、両者のバランスをとることが必要となる。

10

このように、広域避難計画は、様々な要素が関係するため、相互影響の少ないように課題を分類して11

⼿順毎に検討を進め、フィードバックを繰り返しながら段階的に検討することを前提としつつも、可能な限12

り⼿戻りが少なくなるような検討⼿順をとることが必要となる。

13
14

視点３ 広域避難計画の実効性の確保

15

⼤規模・広域避難は⼀般の⽔害と⽐較し、避難対象者が多く、避難⾏動も複雑となることから、広16域避難計画を策定するにあたっては、域外避難者数（及び域内避難者数）に⼀定の増減を⾒込ん

17だ幅のある計画とすることや、暴⾵等により、想定した避難⼿段が確保できなくなる場合にも柔軟な対応

18によって被害を最⼩化することが求められる。

19

また、広域避難計画の策定にあたっては、域外避難者を受け⼊れる側の⾃治体も検討に参画し、そ20

れらの⾃治体の視点も踏まえて検討を⾏うことや、避難勧告等を住⺠にどのように伝えるか等の運⽤⾯

21から実効性のある計画となっているかについて検討を⾏うことも重要となる。

22

さらに、策定した広域避難計画に基づき、避難者及び関係機関等が⾏動するためには、関係機関に

23

おいて避難誘導等の具体的な対策を検討するとともに、平時から居住者等や企業・学校等への周知

24

活動、適切な避難⾏動の普及啓発に努めることが重要である。

25
26以上の 3 つの視点に基づき、⼤規模・広域避難においては、各個⼈の避難⾏動が⾃⾝のみならず他

27

者の避難⾏動の困難度やリスク等に影響を与えるため、各個⼈の判断に避難⾏動を委ねるのではなく、

28

⾏政において広域避難計画を策定し、避難対象者はその広域避難計画に沿って避難⾏動をとることが29求められる。

30

ただし、⾏政が提⽰する広域避難計画は全体のバランスを考えた上での計画であるため、避難者各31

個⼈が⾃らの判断で⼗分な時間的余裕を持って避難⾏動すること等により、他⼈の危険度を上げること

32

なく、⾃らの安全度をより⾼めることについて推奨されるべきである。

6

1

３．⼤規模・広域避難の具体的な検討⼿順

23

前述した特徴と視点を踏まえ、本章では広域避難計画策定のために必要となる検討⼿順を記す。

4

広域避難計画の策定を検討する地域では、以下の⼿順により策定することを提案する。

5「（⼿順１）基本となる対象災害と対象地域の設定」、「（⼿順２）域外避難・域外避難のバラ

6ンス」、「（⼿順３）移動困難者の避難先の確保」、「（⼿順４）決壊後における浸⽔区域内からの7

救助可能性の検証」、「（⼿順５）⼤規模・広域避難に要する時間の算出」、「（⼿順６）⼤規模・

8

広域避難に関する避難勧告（以下、「広域避難勧告」という。）等の判断基準の設定」、「（⼿順７）9⼤規模・広域避難の避難先の確保」により、広域避難計画（案）を策定する。

10

また、「４．広域避難計画の実効性の確保」で後述する通り、広域避難計画（案）を実効性のあ11る計画とするため、幅のある広域避難計画の策定と柔軟性を確保するための検討、域外避難者を受け12⼊れる⾃治体の視点も踏まえた検討、広域避難勧告の発令等の運⽤⾯からの検討等を実施し、検討

13

過程で広域避難計画（案）に課題が⽣じた場合には、⽣じた課題に応じ、⼿順１（対象災害の設

14定は除く）〜⼿順７に戻り、再度、検討を進めることにより広域避難計画を策定する。

15

なお、広域避難計画は、対象とする災害の様相やその時の交通条件等に応じて検討を⾏う必要が16ある。⼀⽅で、あまりにも場合分けが多いと、居住者等の理解が進まないことにより、かえって避難の実効17性を低くしたり、混雑を助⻑するおそれもあることに留意が必要である。

1819

また、広域避難計画の検討にあたっては、発災後のオペレーションまでを含めた防災体制等についても必要に応じて検討することが考えられる。

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⼤規模・広域避難計画策定の⼿順

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実効性を確保するための検討

図２ 広域避難計画の策定のための検討⼿順【広域避難計画に基づいた適確な避難⾏動等の実施】
 普及・啓発をはじめ、適確な避難⾏動等を実施するための具体的な検討 等【実効性のある広域避難計画とするための検討】 幅のある広域避難計画の策定と柔軟性の検討
 域外避難者を受け⼊れる⾃治体の視点も踏まえた検討 広域避難勧告の発令等の運⽤⾯の検討
 広域避難計画の実効性を⾼めるための中⻑期的な対策 等【⼤規模・広域避難の避難先の確保（⼿順７） 】
 域外避難に対する抵抗感の低減のため、親戚宅、通勤先等の⾃主避難先の確保を推奨 避難⼿段、避難者の属性、避難に要する時間、⽅⾯別の避難可能⼈数、避難の困難性等を踏まえ、避難先を調整
 広域避難場所へ避難した⼈についても、開設期間を短くするため、堤防の決壊するおそれがなくなった段階で、浸⽔していない地区の居住者等は速やかに浸⽔区域内に帰還することとする。

【⼤規模・広域避難に要する時間の算出（⼿順５） 、広域避難勧告等の判断基準の設定（⼿順６） 】
 電⾞、⾃動⾞（⾃家⽤⾞・バス・タクシー等）、徒歩といった各交通⼿段について、ボトルネック箇所を特定し、避難に要する時間を算出する
 避難に要する時間と災害発⽣の予測精度との関係から、避難開始のタイミングを設定【移動困難者の避難先の確保（⼿順３） 、決壊後における浸⽔区域内からの救助可能性の検証（⼿順４） 】
 病院・福祉施設等の⼊院・⼊所者 とその付添⽀援者は、施設内で屋内安全確保も選択肢とする ⻑距離移動が困難な居住者等とその付添⽀援者は浸⽔区域内の避難所等への避難も選択肢とする
 短期間での救助の可能性を確認【域外避難・域内避難のバランス（⼿順２） 】
 「全居室浸⽔」、「浸⽔が⻑時間継続」、「家屋倒壊等氾濫想定区域」に該当する居住者等は域外避難を⾏う【基本となる対象災害と対象地域の設定（⼿順１）】
 対象災害や対象地域について基本的なケースを設定して検討を開始
 基本ケースにおいて、広域避難の地域特性を習熟した上で、応⽤的なケースで検討を実施

実現可能性を検証し 課題があれば 再検討

1

３．１ (⼿順１)基本となる対象災害と対象地域の設定

2
3

⼤規模・広域避難の対象とする災害と地域を設定する

4

⼤規模・広域避難においては、⼀般的な避難と異なり、課題があまりにも⼤きくて複雑に絡み合って5いるため、どこから⼿をつけて良いか分からないという事態に陥りがちである。そのような場合、具体的な

6

検討をしないままに、「全員が域外避難する」、「どうせ逃げないから、域内避難をすればいい」といったよ7

うな、抽象的あるいは極端な議論になってしまうおそれがある。

8

このような事態を回避するために、問題の本質を損なわない程度に、検討の対象とする地域を絞り、9

災害についても既往最⼤災害を参考とした基本的なケースを設定して、検討を開始することも考えられ10る。まずは基本的なケースで検討をし、その地域における災害特性に習熟した上で、困難かつ広範囲

11な応⽤ケースで検討をするという⼿順を踏むと、検討すべき事項の整理を着実に進めやすくなる。

12
13
基本ケースでの検討方針が、応用ケースでも通用するか確認

検討条件の難度
徐々に検討条件を厳しく応用ケース ②
対象地域の広範囲化 ： 周辺自治体も対象に応用ケース①
対象災害の過酷化 ：・洪水及び高潮それぞれについて避難行動をとるにあたって厳しい条件を考慮
・高潮と洪水が同時に発生することを想定

実現可能性を検証し、課題があれば、前の段
階に立ち返って再検討

基本ケース
問題の本質を損なわない程度に、検討の対象とする地域を絞り、災害についても基本的なケースを設定して、検討を開始

1415必要となる対策の水準

検討条件が厳しくなると、より高水準の対策が必要
図３ 本報告で取り扱う基本ケースの考え⽅

91

３．１．１ 対象災害の設定

2

対象災害については、複数地点での決壊、周辺河川の同時決壊、避難時の暴⾵⾬、停電・事故

3

等の避難⾏動に不利になるような事象を、どこまで含めるのかが論点となる。最初からあまりにも極端で4

過酷な事象を想定すると、課題が複雑になり過ぎることでかえって本質を⾒失うことになりかねない。その5ため、基本ケースにおいては検討の流れが理解しやすく、かつ本質的な課題を意識しながら検討ができる

6

ような災害を選定する。

7

そのような災害として、本報告では地域にとって過去最も被害をもたらした災害（以下、「既往最⼤8災害」という。）を検討対象とすることを推奨する。既往最⼤災害を検討対象にすると、周辺河川の状

9

況、⾵⾬の状況等の避難⾏動の制約条件も明確となり、関係者にとってもイメージしやすく、また合意も10得られやすい。既往最⼤洪⽔における被害記録が残っていなかったり、あまりにも条件が厳しすぎたりする

11

場合には、地域における過去の主要な災害を基に検討することも考えられる。

12
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⼀⽅で、⽔防法においては、避難を考える災害の規模は想定最⼤規模とされており、国⼟交通省、
都道府県等は、想定最⼤規模の浸⽔想定の公表を進めているところである。
以上を踏まえ、避難⾏動の制約条件については既往最⼤災害を参考としつつ、その災害規模については、国⼟交通省等が公表している想定最⼤規模に引き伸ばすことが妥当と考えられる。
基本ケースでの検討が終われば、次は応⽤ケースとして、周辺河川の決壊や強⾵⾬による避難⾏動の制約、複数地点の決壊等を考慮し、検討条件を厳しくする。

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３．１．２ 対象地域の設定
対象地域は、想定し得る最⼤規模の洪⽔や⾼潮により浸⽔した場合に、⼤規模・広域避難が必要となる地域とする。

22

対象地域を最初から広範囲に設定すると、考慮すべき事項が多くなり、作業量の多さから検討が停23

滞し、かえって本質が捉えにくくなるおそれがある。そのため、基本ケースにおいては、考え⽅を検討・整理

24

するのに適切な範囲であり、なおかつ⼤規模・広域避難の特徴を最も有している地域を抽出し検討を25

始めることも有効である。

26

具体的には、次のような避難条件も考慮して地域を検討する。

27

・⽔害外⼒に関する条件（浸⽔深が深い、浸⽔継続時間が⻑い、氾濫流の到達時間が短い）

28

・社会状況に関する条件（⼈⼝が多い、避難距離が⻑い、移動⼿段が限定的）

29

基本ケースでの検討が終われば、次は応⽤ケースとして、対象地域を広げて検討を実施する。

30
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３．１．３ ⼤規模・広域避難対象者

32

⼤規模・広域避難の対象となる地域の避難対象者は、居住者のほか、通勤や出張、買い物、旅⾏

33

等で当該地域に滞在する者（以下、「滞在者」という。）が考えられ、これらの者の対象地域への流10

1

⼊・流出は時間帯により異なってくる。⼤規模・広域避難対象者の数は、これら流⼊者と流出者のバラ

2

ンスを把握し、最も厳しい⽇時で検討を進める必要がある。また、観光地等では、平⽇と休⽇の違いも3

把握する必要がある。

4

⼤規模・広域避難対象者の算出にあたっては、基本的に居住⼈⼝に加え、パーソントリップ調査

5（以下、「PT 調査」という。）を⽤いることで、滞在者を考慮することができる。昼夜間⼈⼝が居住⼈⼝6を上回る場合は、外内交通や外外交通の設定に留意が必要である。また、滞在者の考慮は、⾃治会

7単位や駅単位等、局所的な⼈⼝変動については、PT 調査では捉えきれないことから、これらの考慮が8必要となる。

9

なお、流⼊者が流出者よりも多く、居住⼈⼝よりも多い⼈数での避難を考えなければならないような

10

曜⽇・時間帯については、巨⼤台⾵の襲来や⻑期間に及ぶ豪⾬等、⼤規模・広域避難が必要となる

11

ような事態となる前に地域外からの不要不急の流⼊を抑制させる対策が有効となる。

1213３．２ (⼿順２)域外避難・域内避難のバランス

14
15

対象地域と対象災害を決定することにより、⼤規模・広域避難対象者数を特定することができる。し16

かし、⼤規模・広域避難対象者が⼀般的な避難と同様に域外避難を基本とした避難⾏動をとるとする

17と、対象者数の膨⼤さから域外避難に⾮常に⻑い時間を要することとなり、避難途中で氾濫流に巻き18込まれるリスクや⼤混雑による群集雪崩や将棋倒しの発⽣等のリスクを伴うことから、⼤規模・広域避難

19

を⾏うにあたっては、域外避難よりも域内避難を⾏う⽅がリスクが少ない場合も想定される。そのため、⼤20規模・広域避難においては、域外避難のリスクと域内避難のリスクとを⽐較し、域外避難者と域内避難

21

者の量的なバランスをとることが重要となってくる。

22

ガイドラインにおいては、洪⽔・⾼潮から⽴退き避難が必要となる状況として、「浸⽔深が最上階の床23

⾼を上回るおそれがある場合（全居室が浸⽔）」、「氾濫流により家屋流失をもたらすおそれがある場

24

合」、「浸⽔が⻑期間継続するおそれがある場合」が挙げられている。本報告では、ガイドラインの考え⽅

25を踏まえつつ、⼤規模・広域避難の特徴を踏まえた域外避難者の考え⽅を⽰す。

26
27

また、域外避難の対象者については、地域特性や避難時の時間帯等の状況により、居住者以外に、通勤者や旅⾏客等の滞在者がいることにも留意が必要である。

28
29
30
31

３．２．１ 全居室が浸⽔するおそれがある居住者等想定される浸⽔深が最上階居室の床上にまで達する場合、すなわち全居室が浸⽔する住宅の居住者等については、原則として、域外避難の対象とする。

32

11

1

３．２．２ 氾濫流により家屋流失のおそれがある居住者等

2

氾濫流により家屋流失のおそれがある区域については、「家屋倒壊等氾濫想定区域」として浸⽔想3

定区域への明⽰が進められているところである。この区域の居住者等については、原則として、域外避難

4の対象とする。ただし、頑強な⾼層ビル等については、ただちに域外避難が必要との判断にはならない場

5

合もある。

6
7
8
9

３．２．３ 浸⽔が⻑時間継続するおそれがある居住者等
ライフラインの耐⽔状況や供給形態にもよるが、床上浸⽔となる浸⽔深 50cm 程度から徐々にライフラインの供給が停⽌し始める。

10

電⼒については、床上浸⽔しコンセントまで浸⽔が及ぶと停電する。浸⽔深が 1m を超えると、路上

11

開閉器や受電盤も浸⽔し、中⾼層階も含めて、停電に⾄るおそれがある。さらに、停電に伴って電話も12不通となる。電⼒及び電話については、⾮常⽤発電等により⼀定時間の使⽤が可能となる場合もある

13

が、3 ⽇以上の⾮常⽤電源燃料の備蓄に努めている施設は少ない。例えば、江東 5 区内の病院・福14

祉施設を対象としたアンケート調査 （以下、「病院・福祉施設調査」という。）によると、⾮常⽤電源

15の運転継続時間を 3 ⽇以上確保できているのは、病院で 17％、福祉施設で 5％であった。また、途中

16で燃料補給しようとしても、浸⽔継続中は燃料供給⾞が到達できないため、備蓄が尽きた時点で停⽌

17することとなる。

18

⽔道については、直圧で送⽔可能な 3 階程度までは使⽤可能であるが、それ以上の階層については

19

増圧ポンプが浸⽔し機能停⽌した時点で使⽤できなくなる。⽔道が使⽤できないことに伴い、⽔洗トイレ

20も使⽤できなくなる（ただし、⼤量の⽔備蓄があれば、その備蓄量に応じて使⽤可能である。）。

21

都市ガスについては、すぐには供給停⽌とはならないものの、浸⽔が⻑期にわたったり、漂流物の衝突

22等により、徐々に使⽤不能となる割合が増加していく。浸⽔深が 2m を超えると、ガスはほぼ停⽌する。

23

このように、浸⽔深が床上浸⽔以上となると、ライフラインの供給が途絶し始め、その復旧作業は浸⽔24が解消してからとなる。つまり、床上浸⽔が始まってから浸⽔が解消するまでの間は、浸⽔により孤⽴する

25

ことに加え、ライフラインの供給が停⽌することから、避難⽣活が過酷を極めることが想像される。

26
27
28
29

また、多くの⼈が域内避難を⾏った場合には警察、消防、海上保安庁、⾃衛隊等による救助が難航し、数⽇内では救助しきれないおそれがある。
以上のことから、浸⽔継続時間が⻑期間に及ぶ住宅の居住者等については、原則として、域外避難の対象とする。

30

⽬安としては、⽔・⾷料等の備蓄状況を勘案し、浸⽔継続時間 3 ⽇程度が妥当ではないかと考えら

31

れるが、検討対象地域における域外避難の困難度が⾼ければ、平時からの⼗分な備蓄の呼びかけやラ32

イフラインの耐⽔対策等を実施することを前提に、1 週間程度まで延⻑することも考えざるを得ない。

33
34

また、浸⽔継続時間が短期間の地区であったとしても、当該地区周辺の浸⽔が⻑期間継続し孤⽴する場合等、浸⽔解消後の状況を踏まえ、域外避難の対象とすることも考えられる。
12

1
2

３．２．４ ⼆次的な⼈的被害リスクの低い居住者等

3

域外避難については、これまで我が国では⼤規模に実施されたことがなく、前述のとおり、対象者数の4膨⼤さから域外避難に⾮常に⻑い時間を要することとなり、避難途中で氾濫流に巻き込まれるリスクや

5

⼤混雑による群集雪崩や将棋倒しの発⽣等のリスクを伴うことから、浸⽔区域の居住者等については、

6

域外避難よりも域内避難を⾏う⽅がリスクが少ない場合も想定される。そのため、⼤規模・広域避難に

7

おいては、域外避難することのリスクと域内避難のリスクを⽐較し、域外避難者と域内避難者の量的な8バランスをとることが重要であり、浸⽔区域の居住者等について⼀定の条件を満たす居住者等について

9

域内避難を⾏う者と⾒込むことが必要となる。

10

域内避難を⾒込む居住者等（以下、「域内避難の対象者」という。）については、浸⽔区域に留ま11った場合にも⼈的被害リスクが低い者とする必要があり、居住階までの浸⽔はなく、かつ浸⽔継続時間

12が⽐較的短く⽔・⾷糧等の備蓄により浸⽔が解消するまでの間、屋内で安全を確保できる者が想定さ

13

れる。

14
15

しかし、避難⾏動は、個⼈の判断により選択するものであるため、域内避難の対象者が必ずしも域内避難を選択するとは限らない。

16

このため、域内避難の対象者に域内避難を促すためには、ハザードマップ等を通じた浸⽔深や浸⽔継17続時間等の情報や、多数の域外避難者が発⽣した場合の避難時間の⻑期化等による被災リスク等、

18

域内避難の対象者が、域外避難と域内避難のリスクを⽐較考量できる情報の提供を⾏うことにより、域19

外避難者と域内避難者の量的なバランスをとることが、域内避難の対象者⾃⾝のリスクの軽減にも繋が20

ることについて理解してもらうことが重要となる。

21
22

また、域内避難の対象者が、域外避難を⾏う場合には、可能な限り早期に避難を完了させることや、
⾃ら避難先を確保すること等について周知することが望ましい。

23
24
25

13

1

３．３ (⼿順３)移動困難者の避難先の確保

2
3

域外避難の対象者の考え⽅を⽰したが、その中には要配慮者も含まれており、要介護者、重度障害

4者等、移動そのものに⼤きなリスクを抱えている者もいるため、その避難⾏動については特に考慮する必5要がある。特に、⼤規模・広域避難における域外避難については移動距離が⾮常に⻑くなるため、遠⽅6への移動が特に困難な避難⾏動要⽀援者（以下、「移動困難者」という。）については、移動距離が7

短くても済むような避難⾏動も選択肢として採ることができるようにしておく必要がある。

8

⼀⽅で、移動にリスクを抱える移動困難者であっても、例えばライフラインが途絶すると⽣命の危険が9あるような⼈については、移動リスクをできるだけ回避する措置を講じ、避難⽣活の設備が整っておりライ

10

フライン途絶の⼼配のない施設への避難が望ましいと考えられる。このため、各⼈の事情にあった避難⾏

11

動・避難先を選択できるようにしておくことが望まく、具体的には、以下の⼿順で作業を進める。

12

まず最初に、移動困難者数を算出する。最も典型的な移動困難者は、病院に⼊院している患者、

13

福祉施設等に宿泊⼊所している⼊所者（以下、「⼊院・⼊所者」という。）である。⼊院・⼊所者につ14

いては、その施設内に医療・介護等に携わっている職員が常駐していることと、そのほとんどが施設外に出15ることですら相当の時間・労⼒を要すると考えられることから、施設内での屋内安全確保を⾏わざるを得

16ない⼈が多いと想定されるが、⼊院・⼊所者の避難⾏動については、⽔防法に基づいて施設の管理者

17

等が作成する施設毎の避難確保計画等と整合性を図りつつ検討を進めていくことが考えられる。また、

18

⼊院・⼊所していなくとも、同等程度に移動が困難な在宅の移動困難者も存在する。在宅移動困難19者については、福祉部局等の協⼒も得て、避難⾏動を⽀援できる家族の存在等の事情も踏まえて、⼀20

⼈ひとりについて状況を分析して特定していく必要性がある。しかし、域外避難の対象者数は膨⼤である21ため、⼊院・⼊所者も含め、⼀⼈ひとりの状況を把握することは容易ではない。そこで、本報告において

22

は、統計資料等から概算で算出する⽅法を提案する。具体的には、⼊院者数については医療施設の23

病床数から、⼊所者数については各施設の定員数から、在宅移動困難者数については要介護・要⽀24援の認定等から算出する。

25

次に、在宅移動困難者の避難先を設定する。在宅移動困難者全員が⾃宅において屋内安全確保

26

をしてしまうと、避難先が浸⽔区域内に点在し、安否確認が困難を極めてしまうおそれがあり、実際の救27助に費やす時間よりも捜索に費やす時間の⽅が多くなり、かえって全体の救助に⽀障を来しかねない。そ28

こで、在宅移動困難者については、避難⾏動及び避難⽣活を⽀援する者も伴い、近距離の避難施設

29に⽴退き避難することとする。

30

在宅移動困難者の避難先は、そこに⾄るまでの移動リスクが少ないほど望ましいため、可能な限り近31

距離の避難施設を設定し、当該避難施設の避難可能⼈数を算出する。ここで算出した避難可能⼈

32

数と、先に算出した在宅移動困難者数を⽐較し、避難しきれないようであれば、避難施設を増やす等

33の検討が必要となる。

34

14

1

３．３．１ ⼊院・⼊所者数の算出と避難⾏動

2

⼊院・⼊所者数については、都道府県・市町村の福祉保健部局による統計資料を⽤いて算出する

3

ことができる。各施設は定員まで⼊院・⼊所しているとは限らないが、安全側を考慮して、⼊院者数につ4

いては医療施設の病床数から、⼊所者数については介護保険施設、障害者福祉施設、児童福祉施5

設等のうち⼊所者（宿泊者）の定員数を⽤いることを基本とする1。

6

また、⼊院・⼊所者だけで避難⽣活を送ることは困難であることから、避難時における職員や家族等

7の付添⽀援者の⼈数を想定することが必要であるが、その設定根拠として有効な資料が⾒当たらないた

8

め、ここでは⼊院・⼊所者の半数として設定することとする。

9

次に、⼊院・⼊所者の避難⾏動について検討する。

10

⽔害で被災し孤⽴した経験を持つ病院や福祉施設職員から、⼊院・⼊所者が事前に域外避難する

11

ことに関する聴き取り結果2は、次のとおりである。

12・短距離・⻑距離問わず、移動そのものに相当な負担がかかる

13・浸⽔後に救助されるよりは事前に避難する⽅が負担は少ないが、⻑距離の移動については移動

14

⼿段・体制が確⽴できないと現実的ではない（事前の避難にはかなりの時間とコストがかかる）

15

・事前に⻑距離の避難をするためには、かなり早い段階での避難判断が必要であり、健常者よりも16

空振りのリスクがさらに⾼くなる

17

このように、堤防決壊前に⼗分な時間的余裕を持って⼤規模・広域避難を⾏うことは⾮常に難度が

18

⾼く、施設内において屋内安全確保のための対策を考えることが現実的だと考えられる⼀⽅、医療機器

19を使⽤していたり、避難⽣活ではパニックを起こしたりする等、ライフラインが途絶した場合に避難⽣活そ20のもののリスクが⾮常に⾼い⼊院・⼊所者については、施設の耐⽔対策や⾷料・医薬品等の備蓄の状

21況を踏まえ、移動によるリスクと留まることによるリスクとを⽐較衡量し、よりリスクの少ない避難⾏動をとる

22

べきである。

23

このように、⼊院・⼊所者の避難⾏動は、それぞれの施設の耐⽔対策の状況等に応じて、域外避難、

24

域内避難のどちらが望ましいかが異なってくる。⼊院・⼊所者の個別の避難⾏動については、⽔防法に25基づいて施設の管理者等が作成する施設毎の避難確保計画等と整合を図りつつ検討を進めていくこと

26になるが、広域避難計画策定時点で各施設の状況を詳細に把握することが困難である場合は、域外

27

避難と域内避難のどちらの避難⾏動もとれる広域避難計画とすることが考えられる。

281

厚⽣統計要覧（平成 28 年度）「第２－41 表 病院の病床利⽤率，病床の種類×年次別」によると、平成 27年における全国の病床利⽤率は 80.1％であるが、救助可能性を検証することも考慮し、⼊院・⼊所者数は病床数・定員数と同数とする。

2

平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬により浸⽔し孤⽴した、きぬ医師会病院、⽔海道さくら病院、特別養護⽼⼈ホーム
筑⽔苑の職員への、内閣府による聴き取り調査（いずれの施設も常総市に⽴地）。

15

1

３．３．２ 在宅移動困難者数の算出と避難⾏動

2

在宅移動困難者としては、要介護・要⽀援の認定者、⾝体・知的・精神障害者、後期⾼齢者、乳3

幼児、妊産婦等が想定され、その⼈数は、統計資料から算出することが考えられる。ただし、統計値は

4

各分類の集計値しか存在しないため、重複を取り除く必要があることに留意が必要である。

5

これらの統計値については⾃治体単位となっており、域外避難の対象地域に居住する数を統計資料

6から特定することはできないため、⾃治体単位で全数を算出したものに、⾃治体の全居住者と域外避難

7の対象者数との⽐率を乗じて、域外避難が必要な在宅移動困難者数を算出する。加えて、家族等の8付添⽀援者の⼈数を想定することが必要であるが、その設定根拠として有効な資料が⾒当たらないため、

9

当⾯は付添⽀援者は在宅移動困難者数と同数として設定する。

10

次に、在宅移動困難者の避難⾏動について検討する。

11

平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬において⻤怒川氾濫により被害を受けた常総市において、浸⽔区

12域に取り残された被災者の救助活動に従事した者からの聴き取り調査（以下、「常総救助実態」とい13う。）3によると、被災者が点在することに伴い、次のような課題があることが分かっている。

14

・孤⽴者の所在地が曖昧であると、その捜索に多くの労⼒・時間を要してしまい、救助作業に労15

⼒・時間を割けなくなってしまう。

16

・浸⽔したことにより地図や外⾒だけでは建物や道路等の位置を確認することができないうえ、他地

17域からの応援部隊では⼟地勘もないため、現場の地形、ビルの構造や配置、道路の整備状況や18

幅員等の状況把握に時間を要する。

19

・他の孤⽴者が救助される姿を⽬の当たりにすると、緊急性の低い孤⽴者も救助を求める傾向があり、現場で緊急度を判断するのが難しい。

20
21

これらのことから、在宅の移動困難者については⾃宅で屋内安全確保を⾏うのではなく、可能な限り22

予め定めた近距離の避難施設に⽴退き避難することが望ましい。ただし、寝たきり等、外出すら困難な

23

移動困難者については、予め所在地や連絡⽅法を登録しておく等により、⾃宅で屋内安全確保を⾏う

24

ことも選択肢とすることも考えられる。

25

なお、移動困難と思われる⼈であっても、⾃動⾞等により、域外避難をしたいという意向を持つ⼈も少26

なからず存在する。⼀⽅で、要介護等の認定を受けていなくとも、実質的に移動が困難な者がいる場合

27もある。例えば、ケガや慢性的な病気の影響で⻑距離歩⾏が困難な⼈もいるし、介護認定を受けられ

28

るような⾝体状態であっても家族で介護しているため公的な認定を受けていない⼈もいる。

29

このように、どの⼈を移動困難者として近距離の避難施設に優先的に避難できるようにするのかについ30ては、精度の⾼い推計を統計資料のみから設定するのは困難であるため、地域の実情をよく知る福祉31

保健部局や⺠⽣委員等とも協⼒して、可能な限り個々⼈の実態を把握した上での設定が必要となる。

32

なお、この設定には時間を要するため、域外避難者と近距離の避難施設への域内避難者との割合につ33

いては、対象地域へのアンケート調査等により割合を設定するか、あるいは全員がいずれの避難⾏動を3

平成 27 年 9 ⽉関東・東北豪⾬により孤⽴した被災者を救助した警察、消防、海上保安庁、⾃衛隊の職員への内
閣府による聴き取り調査。

16

1

採っても良いように複数の数値を設定し全体の計画の検討を進め、並⾏して具体的な検討を継続する

2

ことが考えられる。

34

３．３．３ 近距離避難可能⼈数の算出

5

在宅の移動困難者の移動リスクを最⼩限にするため、可能な限り近距離にある避難施設を在宅移

6

動困難者のために提供することが望ましい。避難施設は公的な施設とは限らない。地域によっては、⺠

7間施設と協定を結ぶ等により、避難先として確保している場合がある。このような⺠間施設も含め、在宅

8

移動困難者の避難先として適切と考えられる全ての避難施設について、避難可能⼈数を算出する。

910

近距離の避難施設への避難可能⼈数は、避難施設として想定浸⽔深を基に浸⽔しない階層をもつ施設を抽出し、当該施設の浸⽔しない階層の⾯積を合算し、避難可能⼈数を算出する。

11

これにより、避難可能⼈数が算出されるが、その数値と域内の避難者数とを⽐較し、避難しきれない

12

ようであれば、⺠間施設の整備・活⽤や⾼台の整備等の近距離の避難施設を拡充する対策を採ること

13等が必要がある。

14

また、移動困難者以外の居住者等が、域外避難せずに近距離の避難施設へと避難してしまうと、移15

動困難者の避難先が物理的に⾜りなくなるおそれがある。そのような事態を防ぐためには、各近距離の

16

避難施設へと避難する在宅移動困難者を予め登録しておく等の措置を執ることに加え、その周知と協

17

⼒を地域の居住者等に呼びかける等の対策を検討し、平時から実施しておく必要がある。

18

なお、地震等の他の災害を想定して、各地⽅公共団体で施設毎に避難可能数を既に設定している

19

場合がある。しかし、上記のように、域内の避難者数と避難施設とのバランスを考慮したりする等、⼤規20

模・広域避難が必要となる地域においては、統⼀した考え⽅で避難⾏動の⽅針をつくる必要があるため、

21

避難可能⼈数についても地⽅公共団体間の考え⽅は統⼀しておく⽅が望ましい。

22

17

1

３．４ (⼿順４)決壊後における浸⽔区域内からの救助可能性の検証

23

本節では、浸⽔後の救助可能性を検証する。

4

域外避難対象地域の居住者等については、原則として域外避難をすることとしているが、移動困難

5者については、施設の許容量の範囲内で、浸⽔区域内に留まってもよいとした。しかし、移動困難者は、

6

避難⾏動だけでなく避難⽣活についても⼀般的な⼈より⾼いリスクを抱えているため、避難施設の設備

7にも配慮が必要であり、容態が急変した場合に対応できる体制を整えておく必要がある。

8

特に、浸⽔区域内の施設については、ライフラインが途絶した状況で浸⽔が解消するまで孤⽴を余儀9なくされるため、⼆次的な⼈的被害が発⽣するおそれがあり、可能な限り短期間での救助が必要となる。

10
11

３．４．１ 決壊後の救助完了の⽬標期間と救助⼿段

12

浸⽔区域内の病院・福祉施設の建物内に留まった⼊院・⼊所者、避難施設へと避難した在宅移動

13

困難者については、⻑期間の避難⽣活は困難と考えられるため、決壊後の救助完了の⽬標期間を３14⽇程度とし、その救助⼿段等を検討する。

15

この⽇数については、施設ライフラインの耐⽔化状況、備蓄状況、避難者属性等の地域特性に左右16される。なお、想定する救助⽇数に応じて、病院・福祉施設で備蓄等の対策を進めるとともに、⾃治体

17

内の近距離の避難施設において⽔・⾷料等の備蓄に努める⼀⽅、避難する在宅移動困難者に対して

18

も、⽔・⾷料・常⽤薬等の物資を⾃ら備蓄し持ち込むよう、平時から呼びかけることが必要である。

19

救助⼿段については、ボートとヘリの 2 つの⼿段が考えられる。浸⽔で孤⽴した被災者の救助に関し

20ては、常総救助実態によると、次のような実態があったことが分かっている。なお、平成 27 年 9 ⽉関東・21

東北豪⾬では、警察、消防、海上保安庁、⾃衛隊の実動部隊を中⼼とした救助活動により、茨城県

22において 4,200 名以上が救助されている。

23

・救助に要する時間は、天候や氾濫流、漂流物や上空・⽔上の⽀障物の状況が⼤きく影響する。

24

・ボート・ヘリが着地・着岸する場所やその付近の状況（障害物の有無等）が救助速度に⼤きく影

25

響する。

26

・救助対象者の⾝体状況により、ボート・ヘリへと移す時間が⼤きく異なる。

27

・救助を⾏う建物の構造等にもよるが、ヘリの⾵圧があるため、ボートとヘリが同時に同じエリアで救助

28

活動を実施することは困難である。

29

・ボートは、⽔⾯から孤⽴者を捜索することとなるため、上空から捜索するヘリと⽐較すると、捜索には30

不向きである。ボートでは船外機を使⽤できるとスムーズに救助ができるが、常総市の救助実績で

31

は、漂流物の絡みつきや⽔深不⾜等のため、⼿漕ぎや⼈⼿による牽引により救助を⾏った。救助32が⻑時間となるならば、体⼒⾯から、多くの交代要員が必要である。

33
34

・ヘリは、上空で⼀定の離隔が必要であり、配備密度に限界があるため、多数の避難者の救助に不向きである。
18

1
2

これらのことから、浸⽔区域内の病院・福祉施設の建物内に留まった⼊院・⼊所者、避難施設へと避3

難した在宅移動困難者の救助については、基本的にはボートにより実施することが考えられる。ヘリにつ4いては、容態が急変した移動困難者への対応のために活⽤することや、予め想定された病院・福祉施

5

設・避難捜索以外の建物に取り残されてしまった孤⽴者を、緊急的に捜索・救助するために活⽤するこ6とが考えられる。

78

３．４．２ ボート・ヘリによる救助可能数及び必要数の算出

9

救助完了の⽬標期間内の救助について、その実現可能性について検証する。まず、ボート・ヘリによる10

救助可能⼈数や必要数を算出し、救助に要する⽇数が⽬標⽇数を上回るようであれば、域内の避難

11

者数の⾒直し、救助しやすいような建物構造への改善、排⽔の早期化や⾼台の整備等を実施する必

12

要がある。

13
14

19

1

３．５ (⼿順５)⼤規模・広域避難に要する時間の算出

23

⼀般的な避難であれば短時間で域外避難を完了することが可能であるが、⼤規模・広域避難が必4要とされる地域においては全避難者が短時間で域外へ避難することは困難であり、どの程度の時間を要5するのかということを明確する必要がある。避難に要する時間（以下、「避難時間」という。）については、

6

交通⼿段・経路別の避難⼈⼝の配分によって変化することから、域外避難者が⾃らの意思で交通⼿段

7を選択し、浸⽔区域外を⽬指して最短距離で避難した場合（以下、「各⾃最短距離避難」という。）

8の避難時間と、避難時間を最短化した場合との 2 通りで算出することが考えられる。

9

両⽅の⼿法で避難時間を計算すると、各⾃最短距離避難では、特定のボトルネック部に域外避難

10

者が集中することにより避難時間がかかり、かなり早い段階での避難開始をしなければならないことが判11

明し、実現可能性を⾼めるためには避難時間を短縮するための対策をとることが必要となることが分かる。

12

避難時間を短縮する場合、その程度に差こそあれ、居住地域や家族構成等の違いを踏まえて避難⼿

13段・経路等を⽰し、それに基づいて居住者等が避難することが必要となる。したがって、広域避難計画の14

策定にあたっては、⼤多数の居住者等が理解し、協⼒が可能な程度のものとするとともに、策定・公表

15

後には⾏政と居住者等が⼀体となって広域避難計画の実効性を⾼めるための努⼒が必要となる。

16

また、避難する際には混雑が発⽣するため、それに起因する事故が⽣じないような措置をとる必要が17ある。具体的には、ボトルネックにおける⼤混雑、駅への域外避難者の集中等により、歩⾏者の将棋倒

18

し・群集雪崩等が発⽣したり、線路への落下等のおそれがあることから、これらの事故に対する安全措置

19

対策も重要になる。

20
21

３．５．１ ボトルネック箇所の特定

22

避難時間の算出にあたっては、電⾞、⾃動⾞、徒歩といった各交通⼿段について、各経路別で交通23

容量を設定することが必要である。ある交通⼿段・経路に着⽬すると、当該⼿段・経路を経て浸⽔区域

24

外に⾄るまでには多くの通過点があり、その各地点において交通容量があるが、当該⼿段・経路の始点

25から終点までを通した全体の交通容量については、その⼿段・経路における最も容量の⼩さいボトルネッ

26

クの交通容量で規定される。これは例えば⼀般の道路交通が交差点部の交通容量で規定されるのと27同様の論理である。

28

交通⼿段が徒歩の場合、ボトルネックは地形によって規定される場合が多い。⼀般に、丘陵地に上が29る坂路や河川を渡る橋梁等がボトルネックになることがほとんどである。坂路や橋梁前後には道が複数接30続しているのが⼀般的であり、交通容量が局所的に⼩さくなるのが当該部分であるからである。

31

交通⼿段が⾃動⾞（⾃家⽤⾞・バス・タクシー等）の場合、徒歩と同様に坂路や橋梁等をボトルネ

32

ックとする。ただし、⾃動⾞専⽤道路については、⾃動⾞専⽤道路に接続する⼀般道の接続⾞線及び

33

JCT 等の交通容量が局所的に⼩さくなる箇所においてボトルネック候補が存在し、各経路においてこれ

34

らのうち交通容量がより⼩さなものがボトルネックとなる。なお、⼊⼝付近については、⼊⼝料⾦所もボト
20

1

ルネックとなり得るように思えるが、⼀般道の接続⾞線は信号による待ち時間や横⾞線からの流⼊がある

2

⼀⽅で、⼊⼝料⾦所のブースは 2 つ設けられていることも多くまた ETC も普及していることから、接続⾞

3線の⽅が交通容量が⼩さくなるため、⼊⼝付近については⼀般道の接続⾞線がボトルネックだと考えられ

4

る。

5
6

交通⼿段が鉄道の場合、⼀度乗⾞すれば事故等がない限り浸⽔区域外まで移動できるため、ボトルネックは駅での乗⾞となる。

78３．５．２ 交通⼿段別の需要量と各⾃最短距離避難における避難時間の算出

9

避難⾏動を各⾃最短距離避難とした場合の、浸⽔区域外へと移動しようとする⼈の交通⼿段別・

10

経路別の需要量（⼈数・⾃動⾞台数）を算出する。この需要量は、域外避難の対象者に加え、対11

象地区を訪れている滞在者、対象地区を通過する⼈の移動もある。

12

それらを考慮の上、アンケート調査等を基に域外避難者の交通⼿段別の割合を設定し、浸⽔区域

13外を⽬指して最短距離で避難した場合の避難時間を算出する。算出にあたっては、⼤規模・広域避難

14が必要となる地域に対し、交通⼿段別の各ボトルネック箇所を基点として Thiessen 分割を⾏い、それ15

ぞれのボトルネックへの域外避難者数を算出した上で、各ボトルネックにおける時間交通容量や時間輸16

送⼒等を歩⾏者密度や⾃動⾞速度、鉄道運⾏率、携⾏荷物量、域外避難者以外の交通量等から17設定して算出することが考えられる。

18
19

３．５．３ 最短化した場合の避難時間の算出

20

これまで提案してきた避難時間の算出は、各⾃最短距離避難した場合を想定したものである。しかし、

21

域外避難者が⾃らの意思で交通⼿段を選択し、浸⽔区域外を⽬指して最短距離で避難したとすると、

22

例えば徒歩であれば混雑する橋梁とさほど混雑しない橋梁とで避難時間に⼤きな差が出ることとなる。ま

23

た、交通⼿段の別でも、鉄道に⽐較的余裕があるのに、⾃家⽤⾞保有者は⾃動⾞避難をしようとして

24

しまうといった事態も⽣じる。すなわち、域外避難者に避難⾏動を委ねると、交通⼿段・経路別で避難

25

時間に⼤きな差が⽣じる。

26

このような事態を解消するため、域外避難の対象地域全体の総避難時間を最短化する⽅法を提案

27する。3 つの橋梁での避難を考えてみる。他よりも避難時間を要するボトルネックから、避難時間が⽐較

28

的短いボトルネックへと域外避難者を誘導することとなるため、最終的にどのボトルネックの避難時間も等29

しくなった時に、総避難時間は最短化されたと⾔える。

30

21

1
2

図４ 避難時間最短化の考え⽅

3
4

域外避難の対象地域全体の交通⼿段・経路においてこの作業を実施すれば、避難時間の総計を5最短化した場合の避難時間を算出することができる。最短化した避難時間は、地域全体を⼀つと⾒な

6

して、全ての域外避難者（居住者及び滞在者）による需要量と域外避難者以外の交通による需要

7

量を、全てのボトルネックの時間交通容量の総和で除したものとなる。さらに、交通⼿段別・経路別の時

8間交通容量から域外避難者以外の交通による需要量を引き、それに最短化された避難時間を乗じる

9と、交通⼿段別・経路別の最適な域外避難者数が算出される。

10
11

ただし、このように算出した避難時間は算術的に最短化した場合であり、実際に広域避難計画で想定する避難時間は、各⾃最短距離避難した場合と最短化した場合との間になると考えられる。

12

広域避難計画では、域外避難者に対して交通⼿段・経路を特定し、その避難⾏動をとることを求め

13

ることとなり、域外避難者の理解と的確な避難誘導が必要となる。このため、広域避難計画で想定する

14

避難時間は、出来るだけ避難時間を短縮することを視野に、域外避難者にも理解されやすい避難⼿

15段・経路を設定し算出することが考えられる。

16
17

22

1

３．６ (⼿順６)広域避難勧告等の判断基準の設定

2
3

強⾵⾬や周辺の中⼩河川の氾濫等による鉄道等の避難⼿段への影響を把握するため、避難⾏動

4の制約条件として設定した対象災害の気象条件や交通条件を把握する。また、鉄道は夜間は運⾏さ

5

れず、さらに氾濫のおそれがある時には前もって運⾏停⽌となることも考慮する必要がある。これらの条件

6と、先に求めた避難時間を踏まえ、広域避難勧告をどのタイミングで発令すべきか、そのためには災害発

7⽣について、どのような情報が必要になるかを⽰す。これにより広域避難勧告の判断基準を仮に設定し、

8

その後の避難時間短縮の実現可能性や災害発⽣の予測精度との関係から、両者をともに向上させつ

9つ、判断基準を設定していく。

10

災害発⽣の予測については、洪⽔と⾼潮では発⽣する現象も、関係する防災機関も異なるため、対11

象災害に応じて河川管理者、海岸管理者、気象機関の助⾔を求め、これらの関係機関とともに広域

12

避難計画の策定と改善をしていく。

13
14
15

３．６．１ 気象条件・交通条件を考慮した避難開始時間の設定

16「３．５（⼿順５）⼤規模・広域避難に要する時間の算出」で算出した避難時間は、気象条件を17考慮していないため、実際には強⾵⾬による交通状況の悪化や中⼩河川が先に氾濫する等により、避18

難⼿段が制限され、避難により⻑時間を要することとなる。また、鉄道は夜間は運⾏されず、また決壊の

19

おそれがある時には前もって運⾏停⽌となる。
避難開始時間の設定のためには、⾵⾬や中⼩河川等の氾濫による避難⼿段への影響について把握

20
21する必要がある。

22

平均⾵速 10~15m/s になると⾵に向かって歩きにくく、傘がさせなくなり、さらに 15~20m/s になる

23と⾵に向かって歩けなくなると⾔われている。⾬量 20~50ｍｍ/ｈになると傘をさしていても濡れ、ワイパ

24

ーを速くしても⾞からの視界が悪くなり、さらに 50ｍｍ/ｈ以上になると傘は全く役に⽴たなくなり、⾞の25

運転が危険になる4。なお、鉄道については、鉄道事業者によって点検・運⾏基準等が異なったり、別の

26

地域での強⾵による点検・運⾏停⽌が相互直通運転や⾞両の融通等の影響により別路線へと波及す

27

ることがあったりするため、個別に確認が必要となる。
これらを基に、時系列に徒歩・⾃動⾞の速度設定、鉄道の運⾏速度・運⾏停⽌等の条件を設定す

28
29

る。さらに、中⼩河川や下⽔道からの氾濫がある場合には、それらも考慮して交通条件を設定する。

30

また、鉄道等の公共交通機関は乗客・乗務員等の安全を確保するために必要となる時間を考慮し

31て運⾏を停⽌する。特に、地下鉄については、地下トンネルを経由して氾濫⽔が拡散することを防⽌す

32るため、⼊⼝の⽌⽔対策やトンネル内の⽌⽔壁の設置等をする場合があり、これらに要する時間も考慮

4

気象庁ホームページより

23

1

して運⾏を停⽌することがある。加えて、前もって協議・計画をしていない限りは、夜間運⾏が困難である

2

ため、夜間については運⾏停⽌するものとする。

3

避難に要する時間と、これらの気象条件・交通条件とを総合的に踏まえ、避難開始時間を設定する。

4

なお、気象条件による交通⼿段への影響により避難時間が著しく異なることが想定される場合は、

5「３．５（⼿順５）⼤規模・広域避難に要する時間の算出」に戻り、再度避難時間を算出することが6必要となる。

78

３．６．２ 避難開始を判断するための災害発⽣の予測の検討

9設定した避難開始時間から避難⾏動を⾏うためには、広域避難勧告等を適切な時間的余裕をもっ10て発令できるかどうかの検証、すなわち対象とする災害発⽣の⻑期予測の精度の検証が必要となる。避11

難開始のための災害発⽣の予測精度があまりにも低い場合には、避難時間を短縮するための対策を講12じることにより避難開始時間を⾒直すことが考えられる。

13

⾼潮については、「伊勢湾台⾵」級5の台⾵等により、これまで経験したことのないような⾼潮になること

14が予想される場合には、気象庁から⾼潮特別警報が発表させる。この場合、早ければ上陸する 24 時

15

間前に、特別警報発表の可能性がある旨が、府県気象情報や気象庁の記者会⾒等により周知される。

16

特別警報発表の判断は台⾵上陸の 12 時間前に⾏われ、その時点で発表済みの⾼潮警報が全て特17別警報として発表される。その時点で⾼潮警報が発表されていない市町村についても、台⾵が近づくに18従い潮位が警報基準に達すると予想される約 3〜6 時間前のタイミングで⾼潮特別警報が発表される。

19

このため、現状提供されているこれらの情報を基に、その地域の特性に応じた定量的な判断基準を設定20することが考えられる。

21

⼀⽅、洪⽔については、洪⽔予報河川における洪⽔予報は 3 時間程度先までであることが多い。し22

かし、⼤規模・広域避難においては、3 時間先までの洪⽔予報のみで避難することは不可能であり、⻑

23

時間先の災害発⽣の予測は必須であるが、河川の特徴から、⼀定以上先の予測精度が急激に低下

24することもある。このような場合には、避難時間を短縮するために必要となる対策の困難度のバランスをと25

りながら、⻑時間先の災害発⽣の予測を試みることが必要となる。

26

⻑時間先の災害発⽣の予測については、河川管理者（または海岸管理者）及び気象台にて開発

27

されることが期待されるが、⻑時間になるほど予測精度は⼤きく低下する。予測の⻑時間化に伴う精度

28低下の情報と避難時間の短縮の困難度とを考慮して、どの程度の精度で避難開始とするのかを予め決29定することが必要となる。

30
31

5

中⼼気圧 930hPa 以下⼜は最⼤⾵速 50m/s 以上（ただし沖縄地⽅、奄美地⽅及び⼩笠原諸島を除く）

24

1

３．７ (⼿順７)⼤規模・広域避難の避難先の確保

2
3

⼤規模・広域避難においては、域外避難の対象者が数⼗万〜百万⼈以上にも及ぶ膨⼤な数にな4る。このような膨⼤な⼈数の広域避難場所6を確保しようとすると、周辺⾃治体との調整が難航すること

5に加え、隣接する市町村よりもさらに遠くの市町村へ避難することとなり、避難距離が⻑くなることにより、

6

居住者等の域外避難に対する抵抗感を⾼めてしまうおそれがある。

7

そこで、⼤規模・広域避難においては、域外避難者⾃⾝において⾃主避難先への避難を積極的に8推奨することとする。その上で、住⺠調査等を基に⾃主避難先への避難が困難な域外避難者数を把9握し、他市町村において広域避難場所の確保を図る。

10
11

３．７．１ ⾃主避難先の確保

12

⼤規模・広域避難においては、域外避難者に対して⾃らで避難先を確保するように求めることとする。

13

避難先の調整を⾏うにあたっては、住⺠調査や統計調査結果等から、どの程度の居住者等が浸⽔区

14

域外に⾃主避難先を確保できる可能性があるかを市町村別に推計しておくことが望ましい。⾃主避難15先の確保にあたっては、居住者等のみならず、避難先として想定される企業や宿泊施設等にも協⼒して

16

もらえるよう社会気運を⾼める必要がある。

17

なお、常総⽔害調査においては、域外避難の避難先の内訳として、公的な避難先が 41％、親戚・18友⼈宅が 38％、その他（宿泊施設、勤務先等）が 21％であった。このように、浸⽔区域外への避難19先として、避難者⾃らで確保したのは約 6 割であり、⼤規模・広域避難においても、域外避難者の⼀定20程度は⾃らで避難先を確保すると想定することは現実的であると考えられる。

21
22

３．７．２ 広域避難場所の確保

23

⾃主避難先への避難が困難な域外避難者については、広域避難場所への避難が必要となる。⼀般

24

的な避難では、基本的に⾃市町村内に避難することが可能であり、⾃市町村の避難先では⾜りず、周25

辺市町村へ避難する必要がある場合においても、その数はそれほど多くないため、隣接市町村間で調整26が可能と考えられる。⼀⽅で、⼤規模・広域避難においては、域外避難者が膨⼤であることから、隣接27する市町村よりもさらに遠くの市町村へ避難することとなり、⾏政間の調整を⾏うにあたっては、複数の市

28

町村と調整を⾏うこととなる。その際、複数の市町村間で⼗分な調整を⾏わないと、特定の広域避難場

29

所に域外避難者が集中し、受⼊先市町村の広域避難場所の容量が⾜りなくなるおそれがある。

30
6

広域避難場所：指定緊急避難場所その他避難場所のうち、他市町村からの域外避難者に提供する施設のこと。⼤規模⽔害が発⽣する際には、⼤規模・広域避難を⾏う地域において暴⾵⾬を伴うおそれもあることから、屋内の施設を広域避難場所とすることが望ましい。

25

1

2
3
図５ 広域避難場所の確保

456

⼤規模⽔害が発⽣するような気象条件の場合は、受⼊先市町村においても、中⼩河川の氾濫や⼟

7

砂災害の発⽣等により被災するおそれもある。そのため、⾃市町村の避難場所は⾃市町村の避難者に

8

優先的に配分することを基本とし、以下の⼿順により広域避難場所の確保を図ることとする。

9

まず、浸⽔が想定されている範囲の市町村とその周辺の市町村、受け⼊れ先として⾒込まれる市町

10

村を検討対象地域として仮で設定し、当該地域において市町村毎に発⽣する⾃主避難先への避難を

11

除く避難者（以下、「公的避難者」という。）数と避難場所の容量を算出した上で、両者を⽐較し、⾏12

政界を越えた避難を⾏う必要があるかを市町村単位を基本に確認する。その際、⼤規模⽔害の対象

13河川のみならず、その他氾濫した際に当該地域に影響を与える河川の浸⽔想定区域や、⼟砂災害警

14

戒区域内等を考慮する。⽐較の結果、避難場所への避難者数の⽅が多い場合は⼤規模・広域避難

15を⾏う市町村として、避難場所の容量の⽅が多い場合は受⼊先の市町村として分類する。

16

次に、広域避難場所の容量を確保する。まず、⼤規模・広域避難を⾏う市町村において、⾃主避難

17先への域外避難者を含む全ての域外避難の対象者が域外避難を⾏う場合の避難時間を踏まえ、各18

交通⼿段別の交通容量を基にして、各⽅⾯への公的避難者の避難可能⼈数を算出する。その上で、

19

⼤規模・広域避難を⾏う市町村における各⽅⾯別の公的避難者の避難可能⼈数と、⽅⾯別の広域20

避難場所の受け⼊れ可能⼈数を⽐較し、広域避難場所の受け⼊れ可能⼈数が不⾜する場合は、公21

的避難者を受け⼊れることが可能となるまで検討対象地域を広げる。

22

広域避難場所の容量が確保されたら、⼤規模・広域避難を⾏う市町村と受⼊先の市町村において、

23

どの地区の居住者等が、どの⼿段で、どこに避難するかを明確にした上で調整を⾏う。その際、以下のよ

24

うに、公的避難者の移動の困難度を考慮することが考えられる。

25

・短距離移動すら困難な公的避難者は⾃動⾞を優先的に利⽤する

26

・短距離移動は可能だが、⻑距離移動が困難な公的避難者は公共交通機関を優先的に利⽤

27

する

28

・徒歩による公的避難者は移動が⻑距離にならないように配慮する
26

1
2

また、広域避難場所の確保にあたっては、以下のように各交通⼿段別の特性を考慮することが考えられる。

3・徒歩避難の場合は、移動が⻑距離にならないよう、隣接する市町村に広域避難場所を設ける

4等、浸⽔区域外のできる限り近い場所に広域避難場所を確保する。

5

・鉄道避難の場合は、徒歩による公的避難者と競合しないよう、浸⽔区域から⼀定程度離れた降6

⾞駅の近隣に広域避難場所を確保する。その際、乗⾞駅から降⾞駅までの間で可能な限り鉄7

道の乗換が少なくなるよう確保することが望ましい。

8

・⾃動⾞による公的避難者は、徒歩や鉄道による公的避難者と競合しないようにするとともに、駐9

⾞場の有無を確認する。

10

・移動困難者の利⽤が⾒込まれる広域避難場所においては、その確保にあたり公的避難者の⾝11

体の状況等に配慮する。

12

なお、氾濫発⽣後に河川⽔位が低下し、浸⽔が解消していくにしたがい、現に浸⽔していない地域、

13

浸⽔が解消した地域の居住者等は、⾃宅に戻ることが可能となる。このように、災害が⼀定程度収まっ

14た後は早期に帰還することで、周辺⾃治体での広域避難場所の開設⽇数を短期間にとどめることが可15

能となり、広域避難場所の供与協⼒を求める調整がより円滑になることが期待される。

16

ただし、ひとたび浸⽔してしまうと浸⽔解消後であっても、全居室が浸⽔したため⾃宅では⽣活できな

17

かったり、仮に浸⽔していない階層があったとしても、ライフラインが復旧し、氾濫⽔が残した泥の撤去・清18

掃が⼗分にできるまでは、⾃宅では⽣活したくないと感じる居住者等もいると想定される。周辺⾃治体の19

広域避難場所の開設期間について短くするには、可能な限り域外避難者が居住する⾃治体内におけ20る広域避難場所を活⽤することが考えられる。

21

27

1

４．広域避難計画の実効性の確保

2

前述の「３．⼤規模・広域避難の具体的な検討⼿順」において、広域避難計画を策定するための

3

⼿順を提⽰したが、広域避難計画の実効性を確保するためには、域外避難者数（及び域内避難者

4数）等に⼀定の増減を⾒込んだ幅のある計画とすることや避難⼿段の確保等の不確実性も考慮して5計画に柔軟性を持たせること、受⼊先⾃治体の視点や広域避難勧告の発令等の運⽤⾯を考慮するこ

6と等の検討を⾏うとともに、課題があれば必要に応じて各⼿順に⽴ち返り、再検討を⾏うことが必要とな

7

る。

8

併せて、排⽔対策やライフライン対策、⻑期間先の災害発⽣の予測精度を向上するための技術開9発等の中⻑期的な対策についても、⼤規模・広域避難の実効性を向上させるための重要な要素であり、10関係機関において取組を進めることが必要である。

11

また、策定した広域避難計画に基づいて避難⾏動等が適確に実施されるためには、実施の主体を明12確化し、救助の準備や交通事故を防ぐための対策等について具体の調整等を⾏うことが必要となる

13（検討の流れは図２の「広域避難計画の策定のための検討⼿順」参照）。

1415

さらに、地域の実情を踏まえた実効性のある広域避難計画の検討体制について検討を⾏う必要があ
る。

16
17

４．１ 実効性のある広域避難計画とするための検討

18

広域避難計画の策定にあたっては、計画策定時点で決めきることが困難な要素や、⼀定の変動が19

⾒込まれ計画の実⾏に⼤きく影響する要素を考慮し、域外避難者数（及び域内避難者数）等に⼀20定の増減を⾒込んだ幅のある計画とするとともに、暴⾵等による避難⼿段の確保や居住者等の避難⾏

21

動の不確実性を踏まえて計画に柔軟性を持たせることや、受⼊先⾃治体の視点、広域避難勧告の発22

令等の運⽤⾯を考慮する等、実効性のある広域避難計画となっているかについて検討を⾏う必要があ

23

る。

24
25

４．１．１ 幅のある広域避難計画の策定と柔軟性の確保

26

移動困難者の避難⾏動や⾃主避難先への域外避難者の増減等の、計画策定時点で⼀つの値に27設定することが困難な要素や、⼀定の変動が⾒込まれ計画の実⾏に⼤きく影響する要素について検討

28

し、その変動を考慮した幅のある計画とする必要がある。

29

加えて、実際の避難時においては、居住者等が必ずしも想定した避難⾏動をとらないことや暴⾵や事30故等により避難⼿段が確保できなくなること等により、想定通りの避難⾏動がとれず、例えば、計画より

31

も域外避難者数（及び域内避難者数）が増減することが想定される。域外避難の対象者が、想定32通りに域外避難を⾏えなかった場合、域内に救助対象者が多数発⽣し、⼈的被害が発⽣するおそれが33ある。⼀⽅で、計画上⾒込んだ域内避難の対象者が域外避難を⾏うことにより、避難時間の増⼤によ28

1

り多数の逃げ遅れが発⽣し、氾濫流に巻き込まれ、⼈的被害が発⽣するおそれがある。そのため、広域

2

避難計画を策定するにあたっては、計画で⾒込んだ域外避難者数（及び域内避難者数）の幅を超え

3て避難者数が増減した場合や計画で想定していた避難経路が使⽤できない場合等にも、状況に応じ4た柔軟な対応が図られ被害を最⼩化できる対策を検討する必要がある。

56
域外避難者数少ない

⼀定程度増減した場合においても対応がとれる
柔軟性のある計画とする域内に想定以上の救助対象者が発⽣し、短期間での救助ができず、⼈的被害が発⽣するおそれ多い

域外避難者の増加により、想定よりも避難時間が増⼤し、多数の逃げ遅れが発⽣し、計画策定時点で決めきることが困難な要素や、 氾濫流に巻き込まれ、⼈的被害が発⽣す
⼀定の変動が⾒込まれ計画の実⾏に⼤きく影 るおそれ。
響する要素を考慮し、幅のある計画とする
 移動困難者の避難⾏動
 ⾃主避難先への避難者の増減 等

7

図６幅のある広域避難計画と柔軟性の確保の概念図

8910【具体的な検討事項】
「３．３（⼿順３）移動困難者の避難先の確保」では、それぞれの要配慮者利⽤施設の耐⽔対策や⾷料・医薬品等の備蓄の状況等に応じて⼊院・⼊所者の避難⾏動が異なることが考えられるものの、広域避難計画策定時点で各施設の状況を詳細に把握することが困難である
場合は、域外避難と域内避難のどちらの避難⾏動もとれる計画とすることを提案した。また、⾃主避難先への域外避難者を⾒込むにあたっては、台⾵の接近時には、その切迫状況を伝える
情報等によっても変動する可能性も⾼く、居住者等の理解を促すための施策によっても変わると考えられる。広域避難計画の策定にあたっては、この様な、計画策定時点で⼀つの値に設定することが困難な要素や、⼀定の変動が⾒込まれ計画の実⾏に⼤きく影響する要素について検討し、その変動を考慮して域外避難者数（及び域内避難者数）等に⼀定の増減を⾒込んだ幅のある計画とすることが必要である。



域内避難者の増加により、浸⽔区域内に計画以上の救助対象者が発⽣し、⼈的被害が発⽣することに備え、平時からの備蓄量の確保、公助による救助の効率化、⾃助や共助による救助⽅法等について検討を⾏うことにより柔軟性を確保することが必要である。また、避難⾏動中に事態が急に進⾏した場合においても、逃げ遅れにより多数の孤⽴者の発⽣が予想される。その様な場合にも備え、上記の検討に加え、「近隣の安全な場所」としての緊急的な避難場所（⺠間施設の整備・活⽤や⾼台の整備等）を確保することが必要である。



域外避難者の増加により、計画よりも避難時間が増⼤し、多数の逃げ遅れが発⽣し、⼈的被害が発⽣するとともに、広域避難場所の容量の不⾜等が発⽣するおそれがある。その様な場合に備え、早期の⾃主避難の⼀層の呼びかけや避難時間を短縮するための対策、「近隣の安全
29

な場所」としての緊急的な避難場所（⺠間施設の整備・活⽤や⾼台の整備等）の確保、⾃主避難先への避難の推奨等について検討を⾏うことにより柔軟性を確保することが必要である。
また、⽅向別の域外避難者数が計画と異なった場合においても、橋梁部や駅周辺において円
滑な避難⾏動が困難となるおそれがあることから、その様な場合にも備え、上記と同様の検討を実施することが必要である。

・出入口が広い・幅広のスロープや階段が構造物の外側にあり、どのような浸水深でも進入・接岸が可能
・手すり等をまたがずにボートに乗船可能
・周囲に障害物がない© 2016 Googl eP

図７ 救助活動のしやすい建物構造
1
2
3

４．１．２ 広域避難勧告の発令等の運⽤⾯の検討
広域避難勧告発令時に⼀⻫に域外避難者が避難を開始することによる混雑を緩和するためには、
広域避難勧告の発令以前から早期の⾃主避難を促すことが重要である。

4

災害対策基本法 56 条では、「必要があると認めるときは、市町村⻑は、住⺠その他関係のある公私

5の団体に対し、予想される災害の事態及びこれに対してとるべき避難のための⽴退きの準備その他の措6

置について、必要な通知⼜は警告をすることができる」とされており、⼀般的な避難では、ガイドラインにお7

いて、同条に基づき避難準備・⾼齢者等避難開始を発令することとされている。これは、避難に時間の8かかる要配慮者とその⽀援者は⽴退き避難を⾏うとともに、その他の⼈は⽴退き避難の準備を整え、以9後の防災気象情報、⽔位情報等に注意を払い、⾃発的に避難を開始することを促す情報である。

10

⼤規模・広域避難においても同様に、域外避難の準備を整えるとともに、早期の⾃主避難を促すた

11

め、広域避難勧告の発令よりも前に⼤規模・広域避難に関する事前の情報を発表することが考えられ12る。しかしながら、⼀般的な避難における避難準備・⾼齢者等避難開始と同様に、この段階で移動困

13

難者等の要配慮者が避難を開始すると、空振りのリスクが⾼い中で移動に伴うリスクを抱えながら⻑距

14

離の移動を⾏うこととなる。このことを踏まえ、広域避難計画の策定にあたっては、⼤規模・広域避難に

15

関する事前の情報の運⽤⽅法について検討を⾏うとともに、⼊院・⼊所者の施設毎の避難開始のタイミ

16

ングについては、⽔防法に基づいて施設の管理者等が作成する避難確保計画等で明確にしておく必要

17

がある。

18
19

また、広域避難勧告発令後に、河川の⽔位等を踏まえて⼤規模・広域避難の実施が危険・困難と想定される場合に、域内避難をどの様に呼びかけるかについても検討を⾏うことが必要である。

20

さらに、広域避難勧告等の発令・伝達にあたっては、⼀般的な⽔害からの避難とは異なることや、早21期の⾃主避難を促すための情報、居住者等に求める避難⾏動等について、発令時にどのように伝達す

22

るかを検討することが必要である。その際、伝達⼿段の特性を踏まえて伝達内容を検討することが望まし

23

い。
30

1
2

【具体的な検討事項】


早期の⾃主避難を促すため、台⾵の進路や降⾬の予測等により、⼤規模・広域避難に関する
事前の情報を発表することやその運⽤⽅法（発表のタイミングや伝達内容等）について検討することが必要である。また、当該河川の⽔位や潮位、気象状況等により⼤規模・広域避難の実施が危険・困難と想定される際に域内避難を呼びかける情報を発表し、避難⾏動中に伝達す
ることについて検討を⾏うことが必要である。
⼤規模・広域避難に関する事前の情報の発表

広域避難勧告発令

域内避難を呼びかける情報の発表＜避難⾏動中に伝達＞

発災

図８ ⼤規模・広域避難に関する情報の種類と発表のタイミング


広域避難勧告の発令時に、⼀般的な⽔害からの避難とは異なり、広域避難勧告が発令されたことや⼤規模・広域避難が必要となることの伝達⽅法、避難時間の短縮と情報の伝達の観点も踏まえた避難先、避難⽅向・経路、避難⼿段や⾃主避難先への避難⾏動の伝達⽅法、域内避難の対象者への域内避難の呼びかけの⽅法等について検討を⾏う必要がある。伝達の際、⼀定の範囲に⼀律に情報が伝達される PUSH 型の伝達⼿段を活⽤することに加え、個別の情報をより詳細に伝達するため、必要な情報を居住者⾃⾝が取りにいく PULL 型の伝達⼿
段を組み合わせて伝達することが望ましい。また、例えば屋外拡声器を⽤いた市町村防災⾏政無線（同報系）では、伝達できる情報量が限られることを踏まえ、シンプルな伝達⽂とする等、伝達⼿段別にそれぞれの特性を踏まえた伝達⽂を検討することも望ましい。さらに、情報の発信は繰り返し継続的に⾏う必要がある。



なお、海外からの旅⾏者等への情報発信の⽅法についても必要に応じて検討することが考えら
れる。

3
4

４．１．３ 域外避難者を受け⼊れる⾃治体の視点も踏まえた検討

5

⼤規模・広域避難の検討を⾏うに当たっては、受⼊先⾃治体も参画し、避難先までの誘導⽅法や、

6

受け⼊れにあたり必要となる事務（使⽤可能な広域避難場所の調整、広域避難場所の開設等に関7する受け⼊れ事務等）、その事務を⾏うための受⼊先⾃治体の体制構築をどの様に⾏うかについて検8討することが必要である。

9

なお、広域避難場所の開設にあたり、⼀般的な避難では、ガイドラインにおいて、避難準備・⾼齢者

10

等避難開始の段階から避難場所の開設を始め、避難勧告発令時までに開設を終えることとされている

11が、⼤規模・広域避難時においては、早期の⾃主避難の呼びかけの運⽤⽅法（タイミングや伝達内容12等）等を踏まえて検討することが考えられる。

13
14【具体的な検討事項】
31



受⼊先⾃治体の対象範囲としては、受⼊先⾃治体も中⼩河川の被災等により提供可能な広域避難場所が制限されることや、⾃主避難先への域外避難者が少なかった場合等、広域避難計画の幅を踏まえ、多くの受け⼊れ広域避難場所が必要となる場合に備え、広域的に検討を⾏う必要がある。



避難先までの誘導⽅法として、「事前に避難先・避難⼿段・経路等を具体的に決めて居住者等に周知すること」や、「事前に⼀時的に集合する場所を決めて居住者等に周知しておき、発災時に集合場所から具体的な広域避難場所へ誘導すること」等が考えられる。前者の場合は、広域避難場所へ直接向かうことができるため、避難時間が短縮できる⼀⽅、広域避難場所の状況を踏まえた対応が困難となるおそれがある。後者の場合は、広域避難場所の状況を踏まえた対応が可能となる⼀⽅、集合した後に広域避難場所へ移動するため、避難時間が⻑くなり、
台⾵接近に伴う暴⾵⾬等の影響により⼀時的な集合場所からの移動が困難となるおそれがある。この様に、それぞれの誘導⽅法の特性を踏まえ、具体的な誘導⽅法を検討する必要がある。加えて、鉄道による域外避難者の降⾞後のオペレーションや⾃動⾞避難の場合の駐⾞場の確保等についても検討を⾏う必要がある。



域外避難者の受け⼊れにあたり必要となる事務として、広域避難場所の開設・運営を⾏う者について検討を⾏う必要がある。災害対策基本法において、災害発⽣時に市町村の区域を越えた居住者等の避難について協議を受けた市町村は基本的に被災者を受け⼊れなければならないとされていることを踏まえ、広域避難場所の開設については受⼊先市町村職員（もしくは当該市町村の居住者）が⾏うことを基本とすることが考えられる。

A市
浸⽔想定区域

避難勧告発令C市

広域避難場所【検討事項】
広域避難場所の開設・運営を⾏う者
D市
B市
図９ 広域避難場所の開設・運営の概念図


受け⼊れのための事務を実施するにあたり、⼤規模・広域避難に関する事前の情報の発表時や、広域避難勧告の発令時等における受⼊先⾃治体の体制の構築等について検討する必要がある。その際、受⼊先⾃治体も中⼩河川の氾濫等により被災のおそれがあることも考慮することが必要である。

1

32

1

４．１．４ 広域避難計画の実効性を⾼めるための中⻑期的な対策の検討

2

広域避難計画の実効性を向上させるためには、域外避難の対象者を減らすことや、域外への避難可

3

能⼈数を増やすことに資する中⻑期的な対策、洪⽔や⾼潮による⻑時間先の災害発⽣の予測⼿法や

4

予測精度を向上するための技術開発についても検討することが必要である。

5
6【具体的な検討事項】


浸⽔が⻑時間継続する地域は原則として域外避難を⾏う必要があるが、排⽔対策や越⽔しても被害を最⼩化させる対策を推進することにより、浸⽔が⻑時間継続する地域が減少し、域外
避難の対象者が減少することとなる。これにより避難時間の減少や広域避難場所の容量の削減等、広域避難計画の実効性を⾼めることが可能となる。また、浸⽔が早期に解消することにより、域内避難を⾏う移動困難者の⼆次的な⼈的被害のリスクを軽減することも可能となる。このため、排⽔対策等について、関係機関において検討を進めていくことが必要である。



病院や社会福祉施設、浸⽔区域内の避難施設のライフライン対策を推進することで、域内避難者数の増加により、域外避難者数が減少することとなる。これにより避難時間の減少や広域避難場所の容量の削減等、広域避難計画の実効性を⾼めることが可能となる。また、域内避難を⾏う移動困難者の⼆次的な⼈的被害リスクを軽減することも可能となる。このため、浸⽔区
域内の病院や社会福祉施設、避難施設のライフライン対策についてそれぞれの関係機関において検討を進めることが必要である。



全体の最適化を⽬指した広域避難計画とすることで、遠⽅のボトルネック箇所まで迂回を強いられる地区や希望しない⽅⾯への避難を求められる域外避難者が⽣じるおそれがある。このため、⼤規模・広域避難が必要な地域においてインフラの更新を⾏う場合等の際には、平時の交通だ
けでなく、域外避難の対象者の各⾃最短距離避難での⽅⾯別の避難⼈数と、同⽅⾯への避難可能⼈数の不均衡を是正する観点を考慮することも考えられる。なお、これらの対策の実施にあたっては、既存のインフラを活⽤する等それぞれの地域の実情を踏まえて検討を進めることが
望ましい。



広域避難勧告等の発令には、河川管理者や気象台等から災害発⽣の切迫性を判断するための情報が必要であり、それらの機関において、洪⽔や⾼潮による⻑時間先の災害発⽣の予測
⼿法や予測精度を向上するための技術開発が必要である。

33

図１１ 広域避難勧告等の発令に資する情報の例
1
34

1

４．２ 広域避難計画に基づいた適確な避難⾏動等の実施

2

広域避難計画に基づいて避難⾏動等が適確に実施されるためには、実施の主体を明確化し、避難3

誘導や事故を防ぐための具体的な対策等について検討するとともに、居住者等や企業・学校等への理4

解促進を図ることが必要である。

5

４．２．１ 適確な避難⾏動等を実施するための具体的な対策

6

⼤規模・広域避難時においては、ボトルネックにおける⼤混雑、駅への域外避難者の集中等により、

7

歩⾏者の将棋倒しや群集雪崩、線路への落下等が発⽣し、広域避難計画に基づいた避難⾏動をとる

8

ことができなくなるなるおそれがある。このため、適切な避難誘導の実施や、事故を防⽌するための対策

9等について検討することが必要である。

10【具体的な検討事項】

11


実際のオペレーションにあたっては、普段から⼟地勘のない広域避難場所への避難誘導や、事態が変化する中での避難誘導が必要にあることから、適確に情報を収集・伝達する⽅法を検討しておくことが必要である。また、逃げ遅れて⾃宅等に取り残される⼈の発⽣も想定されるため、その対策として安否確認を円滑に実施する⽅法を検討しておくことも必要である。さらに、PULL型の情報伝達⼿段等も活⽤し、居住者等が⾃ら判断して避難する仕組みを構築することも考えられる。なお、情報の伝達にあたっては、発災までの相対時間ではなく、絶対時間で伝達することも考えられる。



極端な混雑状況になると、⼈命にかかわるような事故が発⽣するおそれもある。また、事故の発⽣は、避難時間にも影響する。このため、避難⾏動の時間的変動も考慮し、交通⼿段別に事故を防ぐための対策が必要である。
（１）徒歩徒歩による避難では、ボトルネックとなる橋梁等における交通誘導措置が重要となる。幅員の狭い橋梁等の歩道部に域外避難者が集中すると、滞留や雑踏事故の原因となる。⼀定⽅向に⼀定速度で歩⾏者が動いていると事故は起きにくいが、速度の急激な変化や別⽅向からの流⼊があると、歩⾏者にかかる圧⼒が変化して⾝体のバランスを失い転倒し、雑踏事故につながるおそれが増す7 。したがって、歩道部は⼀⽅通⾏とし、整列して歩⾏する等、可能な限り速度変化を少なくする⼯夫をするとともに、側⽅からの流⼊を抑制することが望ましい。例えば、橋梁等を⽬指してきた域外避難者が、遠くまで引き返して最後尾に並ぶことを避け、側⽅から無理に流⼊しようとすることを防ぐため、可能な限り橋梁の近く
で列の最後尾につけるよう、列を折り返す措置を⾏うことが考えられる。



7

これらを実現するために、予想されるボトルネックでどのような交通誘導体制をとるかを事前

明⽯市⺠夏まつり事故調査委員会：第 32 回明⽯市⺠夏まつりにおける花⽕⼤会事故調査報告書、平成 14 年

35

に検討しておく必要がある。しかし、膨⼤な域外避難者数に対して、出動できる警察官等の⼈数には限度があるため、普段から避難訓練を定期的に実施し、域外避難者が⾃発的に整列して避難できるようにしておくことが必要である。

図１２ 徒歩避難時の事故を防ぐための対策（２）⾃動⾞

混雑により事故が発⽣するおそれがある。混雑発⽣時は移動速度が遅いため、事故が発⽣しても⼈命にかかわるような事態まで及ぶおそれは⼩さいが、渋滞を助⻑することにより避難時間が⻑期化するおそれがある。⾃動⾞による避難では、ボトルネック部の⼤部分は徒歩と同様に橋梁であり、橋梁部における側⽅からの流⼊抑制等の交通誘導措置が考えら
れる。

（３）鉄道


鉄道による避難では、域外避難者が集中してしまうと駅構内・ホームで混乱が⽣じるおそれがある。特にホームの混乱により、運⾏の遅延や停⽌に⾄った場合、避難時間が増加する
ことに加え、停⽌した路線の鉄道駅における域外避難者の誘導も課題となる。また、駅の外まで避難者の⾏例が延びた場合、徒歩避難・⾃動⾞避難を阻害し、新たなボトルネック
箇所を⽣じるおそれもある。このような事態を防ぐためには、駅への域外避難者の⼀⻫集中を抑制する必要がある。

36

図１３ 駅への⼀⻫集中による滞留


駅への到着者数は時間の⼆次関数である⼀⽅で、乗⾞⼈数は時間の⼀次関数であることから、駅への到着時刻をうまく分散させないと、以下のような課題が発⽣する。
・多くの域外避難者が⼀度に到着すると、異常な滞留が⽣じ、群集雪崩や将棋倒しの発⽣等の事故が発⽣するおそれ・電⾞の輸送⼒未満の到着ペースだと、輸送⼒を最⼤限に活⽤できず、避難時間が⻑期化する
・夜間や氾濫発⽣の⼀定時間前には鉄道の運⾏が停⽌されるが、停⽌直前に域外避難者が⼀⻫に押し寄せた場合には、その時点から移動⼿段を鉄道から徒歩等に転じざるを得ないことによる避難時間の増加や、混雑を収集し運⾏停⽌に⾄るまでに想定以上の時間を要し、域外避難者と鉄道事業従事者の避難時間を確保できないおそれ

すなわち、⼤規模・広域避難においては、特定の時刻に駅に域外避難者が集中する事態を避ける必要がある。



このような課題を少しでも解消するための対策としては、域外避難者が駅付近の学校等に集合し、駅の混雑状況に応じ、随時、駅に向かうなどの駅到着時刻の分散対策や駅付近の混雑対策、夜間における鉄道運⾏停⽌時間を可能な限り短縮できるような措置等が考
えられる。



鉄道事業者の運⾏協⼒等の具体の運⾏計画の策定や、浸⽔区域内に留まった⼈を計画通り救助するための準備、移動困難者を避難させるための特別な搬送体制等について検討を⾏うことが必要である。また、域外避難者の受け⼊れにあたり、広域避難場所の運営コストに加えて、受け⼊れた施設等で万が⼀事故が発⽣した時の損害賠償についても整理することが必要である。

住⺠等が広域避難⾏動をとるためには、発災のおそれのある段階において、⼤規模⽔害の切迫性を伝えるための情報発信が重要であり、情報発信の内容やタイミング、情報発信体制など社会気運を⾼めるための戦略的な情報提供等についても検討することが必要である。

1

37

1

４．２．２ 広域避難計画の居住者等や企業・学校等への理解促進

2

広域避難計画に基づいて避難⾏動等が適確に実施されるためには、居住者等への普及の⽅法を検3討することに加え、企業や学校の休業・休校措置、⾃主避難先としての勤務先や⺠間の宿泊施設の

4

活⽤等について検討を⾏うとともに、企業等への理解促進を図り、社会全体で合意を得ることが必要で

5

ある。

6
7

【具体的な検討事項】


広域避難計画に基づいた避難⾏動が実現されるよう、災害リスクやとるべき避難⾏動等について、ハザードマップでの表現の⽅法について検討するとともに、広域避難計画に対する⾏政の取組み状況を含めた普及活動を推進することが必要である。周知や普及の⽅法としては、ワークシ
ョップやシンポジウムの開催、パンフレットの作成・配布、避難訓練の実施、防災教育の推進等が考えられる。



避難⾏動が適確に実施されるためには、⾏政・居住者・⺠間企業等の関係者が⼤規模⽔害に対する危機意識を持ち、浸⽔区域内の企業や学校は早めの休業・休校措置を講じることや、
⾃主避難先としての勤務先の活⽤等について検討を⾏うことが必要である。また、広域避難勧告等の発令の実⾏を確保するためには、⼀般的な⽔害と⽐べて精度が低い予測に基づく広域
避難勧告等の発令になることについて、企業等への理解促進を図り、社会全体で合意を得ることが必要である。

8
9

38

1

４．３ ⼤規模・広域避難の検討の体制

2

⼤規模・広域避難の実⾏にあたっては、発災の不確実性が⾼い中での適時・的確な避難勧告等の

3

発令や、膨⼤な域外避難者の⼟地勘のない避難先への円滑な避難誘導などが必要となることを踏まえ

4

ると、広域避難勧告の発令基準や避難先等を盛り込んだ広域避難計画を、地域の関係機関との調整

5等の上で策定するとともに訓練等を通じて実効性のあるものとしておくことが⾮常に重要である。

6

市町村が地域の実情を踏まえた実効性のある広域避難計画を策定するためには、各地域において、

7

本報告で⽰した⼤規模・広域避難の基本的な考え⽅を踏まえ、災害対策基本法に基づく都道府県防8

災会議の協議会⼜は市町村防災会議の協議会、⽔防法に基づく⼤規模氾濫減災協議会等を活⽤

9

して、広域避難計画策定の体制を構築し、検討に取り組むべきである。その際、市町村間で整合のとれ10た広域避難計画とするためには、都府県には主体的な役割を担うことが期待される。

11

並⾏して、未だ我が国において⼤規模・広域避難が具体的に実装した事例がないことを踏まえると、本12

報告で⽰した基本的な考え⽅の具体化に向けた取組を進める必要があり、その際には、⼤規模・広域13

避難に関わる関係機関の参画を得て、都府県のみならず、国も主導的な役割を担うことが重要である。

14
15

４．３．１ 地域の実情を踏まえた実効性のある広域避難計画の検討体制の構築

16

市町村を越える広域避難を円滑に実施するためには、市町村が策定する広域避難計画は、互いに17整合のとれた計画とする必要がある。また、広域避難計画には、避難勧告等の発令基準や避難先、実18

動する関係機関の役割等を地域の実情を踏まえ明確にし、実効性のある計画とする必要がある。

19

市町村が広域避難計画を策定するにあたっては、広域的な防災対策を実施する上で必要かつ効果

20

的な場合に設置する都道府県防災会議の協議会⼜は市町村防災会議の協議会（災害対策基本

21法）や、多様な関係者が連携して洪⽔氾濫による被害を軽減するためのハード・ソフト対策を総合的か

22

つ⼀体的に推進するために設置する⼤規模氾濫減災協議会（⽔防法）等を活⽤し、関係機関と連23

携・調整することが考えられる。

24

その際、「３．⼤規模・広域避難の具体的な検討⼿順」や「４．１実効性のある広域避難計画とす

25

るための検討」、災害対策基本法による避難勧告等の発令体制（図１４）等を踏まえると、連携・調26

整する関係機関としては、浸⽔が想定される市町村のみならず、域外避難者の受け⼊れ先として想定

27

される周辺の市町村や都府県、避難誘導や救助を担う警察、消防、海上保安庁、⾃衛隊、域外避28

難者の輸送を担う鉄道事業者等の輸送機関等が想定される。

29

避難先の調整については、災害対策基本法では、災害発⽣時に、市町村の区域を越えた居住者等

30の避難について協議を受けた市町村は基本的に被災者を受け⼊れなければならないとされている。しか31

しながら、広域避難が円滑に実施されるためには、平時から災害発⽣時の状況を想定し、⼤規模・広32

域避難を⾏う⾃治体と受⼊先⾃治体において具体的な調整を⾏い、広域的な協定等を締結すること

33

は、受⼊側⾃治体の混乱の抑制等の観点からも望ましいことは⾃明ある。域外避難者の受け⼊れ先と34して想定される周辺の市町村や都府県は、⼤規模・広域避難を⾏う⾃治体との調整等を積極的に⾏391

うべきであり、多数の者が避難して継続的に救助が必要と⾒込まれる場合においては、都府県知事の2判断により災害救助法を適⽤することができ、その場合、⼤規模⽔害発⽣のおそれがある場合で⼤規3

模・広域避難に伴う救助（避難所の設置等）に対しては、当該都府県が費⽤を負担することとなる

4（国庫による負担も⼀定割合ある）。

5

また、⼤規模・広域避難の実⾏に際しては、都府県知事は、災害対策基本法に基づき域外避難者

6の輸送の要請を鉄道事業者等に対して⾏うことも考えられる。

7

このように、⼤規模・広域避難の実装にあたっての都府県の役割は重要であり、市町村が地域の実情8を踏まえた実効性のある広域避難計画を策定するためには、市町村の取組とともに、前述した協議会

9等における関係機関との連携・調整に際して、都府県には主体的な役割を担うことが期待される。

10
内閣総理大臣による周知・避難勧告等の効果を高めるための情報の提供

市町村

住民等
情報の伝達
・避難勧告等
・避難先 等

住民等
住民等

鉄道事業者等

市町村

避難勧告等の発令

都府県

市町村長から避難勧告・指示に関する事項について助言を求められた場合に助言を実施

国

市町村

住民等

市町村

11

避難者の輸送の要請

12

図１４ 災害対策基本法に基づいた体制

13
14

４．３．２ 地域における円滑な広域避難計画策定に向けた国の取組

15

前述したとおり市町村を越える広域避難を円滑に実施するためには、都道府県防災会議の協議会⼜16は市町村防災会議の協議会や⼤規模氾濫減災協議会等を活⽤し、都府県が主体的な役割を担い、17

市町村が互いに整合のとれた広域避難計画を策定することが必要である。

18

しかしながら、本報告では、広域避難計画を策定するための⼿順や広域避難計画の実効性を確保す

19

るために検討すべき項⽬を整理することにより、⼤規模・広域避難の基本的な考え⽅を⽰したものの、地20

域の実情を踏まえてより詳細な検討をしていく過程において、特に、広域避難場所の選定・運営⽅法や

21

避難⼿段の確保⽅策・避難の誘導⽅策、広域避難勧告等の情報発信体制等については、関係機関

22間のみでは円滑な調整が望めないことも考えられ、国において改めて検討すべき課題が⽣じる可能性が

23

ある。

24

このため、地域における円滑な広域避難計画の策定に向けては、都府県のみならず、これらの事項に25

ついて国も積極的に関与し、浸⽔が想定される市町村に加え、域外避難者の受け⼊れ先として想定さ26れる市町村や都府県、鉄道事業者等の輸送機関等と連携した検討を主導的に進め、各地域での広27

域避難計画策定を強⼒に後押ししていくべきである。
40

1

５．おわりに

2
32017 年、⽶国では、８⽉のハリケーン・ハービー、９⽉のハリケーン・イルマと２つの⼤型ハリケーンに4相次いで襲われ甚⼤が発⽣している。特に、ハリケーン・イルマでは、フロリダ州において 600 万⼈以上と5もされる広域避難が⾏われている。

6

我が国においては、近年、カスリーン台⾵や伊勢湾台⾵などの巨⼤台⾵が上陸・接近していないもの

7の、地球温暖化により懸念される台⾵の激化等も考慮すれば、今後、いつ、⼤規模・広域避難が必要

8となる⼤規模⽔害が発⽣しても不思議ではなく、⼤規模・広域避難の実装に向けた取り組みを早急に9進めるべきである。

10
11

本報告では、⼤規模・広域避難の全体像を⽰し、具体的・定量的な検討を実施したことにより、⼤規模・広域避難の実現に向けた取組の⽅向性や効果的な対策が明らかとなったと考える。

12

今後、本報告で⽰した広域避難計画を策定するための⼿順や広域避難計画の実効性を確保する

13

ために検討すべき項⽬等を参考に、⼈⼝が集中し海抜ゼロメートル地帯が広がり、⼤規模な洪⽔や⾼14潮によってひとたび浸⽔した場合には、浸⽔が⻑期に渡り甚⼤な被害が発⽣することが想定される三⼤

15

都市圏において、広域避難計画の策定に向けた具体的な取り組みを早急に進めることが必要である。

16

その際、各地域における具体的な検討が進む過程の中で新たに明らかとなった課題については、国、17都府県等が関係機関と連携して積極的に対応するとともに、必要に応じて、他の地域での検討の参考18になるよう本報告で⽰した基本的な考え⽅及び定量的な算出⽅法の充実を図ることが必要と考える。

19

また、本ＷＧで検討した⾸都圏の事例では、⼤規模・広域避難の対象⼈⼝が膨⼤であることや現時20点における降⾬・⽔位の予測技術等を踏まえると、空振りが発⽣することも想定される中、かなり早い段

21

階からの広域避難の開始や⾃主避難先の確保等が必要であり、広域避難計画の実装にあたっては、

22

⼤規模・広域避難に対する社会の理解が不可⽋である。そのため、広域避難計画の検討過程を住⺠23等と共有するなどの取り組みにより、住⺠・企業等が⼤規模⽔害を我が事と捉え、⼤規模⽔害に対して

24

社会全体で備えることの必要性を理解し、⼤規模・広域避難に対する意識を醸成することが重要であ

25

る。

26

さらに、中⻑期的には、降⾬・⽔位の予測技術の向上や海抜ゼロメートル地帯の排⽔対策の強化等

27を進め、⼤規模・広域避難の必要性の適時的確な判断や、浸⽔区域外への避難対象者の減少によ

28

る避難に要する時間の短縮などにより、⼤規模・広域避難の実効性を⾼めていくことも重要である。

29

本報告が我が国における⼤規模・広域避難の実装に向けた端緒となり、各地域で⾏政・住⺠・企業

30等が協働し⼤規模・広域避難に向けた取組が進められ、地域全体で巨⼤台⾵等の脅威に向き合い、

31

⼤規模⽔害に備える社会が構築されることを期待する。

32
33

41

（参考）洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ 委員名簿

1
2
主査

⽥中 淳

東京⼤学⼤学院 情報学環 総合防災情報研究センター⻑ 教授

朝倉 康夫

東京⼯業⼤学 環境・社会理⼯学院 教授

宇賀 克也

東京⼤学⼤学院 法学政治学研究科 教授

⼤原 美保

⼟⽊研究所 ICHARM 主任研究員

⽚⽥ 敏孝

東京⼤学⼤学院 情報学環 特任教授

加藤 孝明

東京⼤学 ⽣産技術研究所 准教授

⼭村 明義

東京地下鉄株式会社 専務取締役鉄道本部⻑（〜平成 29 年８⽉）

髙取 芳伸

東京地下鉄株式会社 常務取締役鉄道本部副本部⻑（平成 29 年８⽉〜）

辻本 哲郎

名古屋⼤学 名誉教授

菅井 賢治

⽇本放送協会 報道局 災害・気象センター 災害担当部⻑（〜平成 29 年 6 ⽉）

橋⽖ 尚泰

⽇本放送協会 報道局 災害・気象センター⻑（平成 29 年 6 ⽉〜）

⼭⽥ 正

中央⼤学 理⼯学部 教授

⽥ 揮司良 東京都 危機管理監
多⽥ 正⾒

江⼾川区⻑

井上 伸夫

内閣官房 国⼟強靱化推進室 参事官（平成 29 年７⽉〜）

永井 智哉

内閣官房 国⼟強靱化推進室 参事官（〜平成 29 年７⽉）

森元 良幸

警察庁 警備局 警備課⻑（平成 29 年 4 ⽉〜）

原 和也

警察庁 警備局 警備課⻑（〜平成 29 年 4 ⽉）

荻澤 滋

消防庁 国⺠保護・防災部 防災課⻑（〜平成 29 年 7 ⽉）

⽥辺 康彦

消防庁 国⺠保護・防災部 防災課⻑（平成 29 年 7 ⽉〜）

吉⽥ 健

国⼟交通省 ⼤⾂官房 参事官（運輸安全防災）⿊川 純⼀郎 国⼟交通省 ⽔管理・国⼟保全局 防災課⻑（〜平成 29 年 7 ⽉）
佐藤 克英

国⼟交通省 ⽔管理・国⼟保全局 防災課⻑（平成 29 年 7 ⽉〜）

弟⼦丸 卓也 気象庁 総務部 参事官（〜平成 29 年 4 ⽉）
佐々⽊ 洋

事務局 廣瀬 昌由

気象庁 総務部 参事官（平成 29 年 4 ⽉〜）

内 閣 府 政 策 統 括 官 （防 災 担 当 ）付 参 事 官 （調 査 ・企 画 担 当 ）森本 輝

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付企画官（〜平成 29 年 7 ⽉）

髙橋 伸輔

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付企画官（平成 29 年 7 ⽉〜）

多⽥ 直⼈

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付参事官補佐（〜平成 29 年 7 ⽉）

磯部 良太

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付参事官補佐（平成 29 年 7 ⽉〜）

吉松 直貴

内 閣 府 政 策 統 括 官 （防 災 担 当 ）付 参 事 官 （調 査 ・企 画 担 当 ）付 主 査

⿊⽊ 拓也

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付（〜平成 29 年 3 ⽉）

⼤⽅ 陽平

内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（調査・企画担当）付（平成 29 年 4 ⽉〜）

421（参考）洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難検討ワーキンググループ 開催経緯

2
回 数

時 期

第１回

平成 28 年
9 ⽉ 13 ⽇

検討内容
避難⾏動に関する制度
過去の⼤規模⽔害における被害実態
三⼤湾におけるゼロメートル地帯
江東５区⼤規模⽔害避難等対応⽅針
東海ネーデルランド⾼潮・洪⽔地域協議会について
⽊曽三川下流部⾼潮・洪⽔災害広域避難検討会について
避難⾏動の整理と⼤規模・広域避難における課題

第２回

12 ⽉ 22 ⽇

江東５区における検討状況
域内避難の改善策
荒川氾濫における排⽔シミュレーション結果
中部地⽅整備局管内における広域避難に係る取組
⼤阪⼤規模都市⽔害対策検討会を踏まえた対応について

第３回

平成 29 年2 ⽉ 13 ⽇

江東５区における⽔害避難に関する住⺠調査の結果
江東５区における検討状況（域外避難）
降⽔予測の精度と気象庁が発表する情報について
荒川の⽔位予測について

第４回

6 ⽉ 22 ⽇

病院・福祉施設アンケート調査結果
住⺠アンケート・ヒアリング調査結果
各種調査等の基本的な考え⽅・定量的な算出⽅法への反映
洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する基本的な考え⽅と定量的な算出⽅法について（実地検証に向けた提案）

第５回

10 ⽉ 26 ⽇

⾼潮予測の精度と気象庁が発表する防災気象情報について
基本ケース（⾼潮氾濫）の検討
応⽤ケースの検討と対策
浸⽔害からの⼀時的な避難先の確保の考え⽅
国・都府県の関わり⽅

第６回

12 ⽉ 21 ⽇

計画の実効性の確保
洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する基本的な考え⽅と定量的な算出⽅法（案）

第７回

平成 30 年
2⽉6⽇

洪⽔・⾼潮氾濫からの⼤規模・広域避難に関する基本的な考え⽅（報告案）等343