神戸大学

大学教育推進機構『大学教育研究』第 30 号

2022 年 3 月：129-148

大学の自律性に関する指標の検討―国際比較から得られる日本への示唆―
A Study of Indicators of Institutional Autonomy in Higher Education:
Implications for Japanese Higher Education from International Comparison
原 裕美 （一般社団法人大学改新機構 副理事）
山﨑 その（京都外国語大学 附属図書館 部長）
各務 正 （梅光学院大学 高等教育開発研究所 客員教授）
中原 正樹（京都産業大学 総務部 課長補佐）
木村 弘志（東京大学 学術研究員）
要旨
近年、大学は教育研究だけでなく、産業界や地域社会への貢献などステークホルダーからの多様な要望への対応に迫られている。大学を取り巻く環境は年々厳しくなっており、効果的・効率的な経営が求められている中で、大学の「自律性」という要素は、より重要性を増している。しかしながら、現在、大学に求められている自律性とはどのようなものなのかを同定する研究は日本では管見の限り見られない。そこで本研究では、大学の自律性をどのように評価するかという点に関して、日本と諸外国の先行研究を比較することによって、課題を整理し、日本の大学における自律性の指標の策定に知見を得ることを試みた。結果として大学の自律性は、学術的自律性、経営的自律性、組織的自律性の 3 つの共通特質を持つことが明らかになった。課題としては①大学の自律性の特質ごとの主要アクターの役割に関する研究の必要性、②大学の自律性が実質的なものであるか、単に手続き的なものに留まるのかまで踏み込んだ調査研究の必要性、③日本の国立大学と私立大学における自律性の共通点と異なる点の明確化が挙げられた。
1.

本研究の目的

本研究の目的は、大学の自律性に関する国際的な共通指標を比較から明らかにし、日本の大学における自律性の指標の策定に示唆を得ることである。
昨今の大学は、厳しさを増す環境のもと、より難しい舵取りを強いられている。18 歳人
口の減少や運営費交付金・経常費補助金の減少と政策誘導型の競争的資金化、知識基盤社
会化・グローバル化を背景とした大学の活動の広範化・高度化、社会への説明責任の拡大等に由来するとされる環境の変化は、日本に限らず世界中で見られるものであり、その結果として、20 世紀終盤から現在にかけて、大学は管理される組織体から戦略的に経営していく組織体へと変化したと見なされている（Dobbins et al. , 2011; 金子, 2012; 山本, 2015; 大― 129 ―

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森, 2018; 羽田, 2019; 両角, 2020）。
また、大学が社会から求められている教育研究等の機能を果たすためには自律性を有することが不可欠と指摘されている（Iwinska & Matei, 2014: 20）。日本でも、文部科学省（以下「文科省」）中央教育審議会は 2005 年「我が国の高等教育の将来像（答申）」において自律性を大学の本質的な特性の一つと認め、2018 年「2040 年に向けた高等教育のグランドデザイン（答申）」においても組織のより強い自律的なマネジメントを大学の重要な構成要素だと指摘した（中央教育審議会, 2018: 23）。一方で、大学誕生後の規模拡張により、国家からの支援や政策が大学に与える影響が強まり、大学が歴史的に有する理念や設置目的に基づく自律性が揺らいでいる側面も指摘されている（両角, 2020; 山本, 2020）。国家・政府と大学との財政的依存関係によって、大学の自律性が揺らぎ、国家・政府による政策中心の大学経営に移行し、その結果、社会からの要望に適切に応えられない可能性もある。このように大学の自律性の必要性と課題を抱えているにも関わらず、大学設立等における歴史的背景や設立当時の権威等との緊張関係などの影響によって、大学の自律性は一義的に定義することが難しく、日本においてはその研究や議論が進んでいないのが現状である。
そこで本研究は、従来なされてこなかった日本及び諸外国における大学の自律性に関する研究のレビューを通じて、大学の自律性に関する国際的な共通指標の整理と残された課
題を明らかにする。それにより日本の大学の自律性に関する指標の策定に新たな示唆を得ることを目指す。
本研究の意義は、国際的な観点から日本の大学の自律性に関する指標を検討する点にある。ステークホルダーから大学に対する要求が複雑・高度化する中で、大学が自律性を可視化された形で確立することが政府・市場から求められているのは世界共通の課題である。
しかし、異なる高等教育の文脈下では、大学の自律性に様々な観点があることが予想される。よって、日本の大学経営の高度化・効率化に資する自律性について示唆を得るためには、日本の高等教育の文脈や、その文脈下での自律性のあり方を明らかにすることが必要である。日本の大学の自律性に関する研究は、大学評価における大学の自律性と説明責任を論じた王（2006）や、日本の高等教育と対比させながら米国の大学の自律性を検討した
金子（1992）といった研究成果はあるものの、大学、国家・政府、市場の三者間における共通言語となるような自律性の指標に関連する研究は管見の限りない。本研究は、国際的な観点から日本の大学の自律性に関する指標を検討することで、今後の日本の高等教育政策の立案と大学の自律的経営のあり方の検討に貢献できる可能性を持っている。
本研究の構成は、初めに大学の自律性を議論する際に重要な概念となる学問の自由及びアカウンタビリティと、自律性との関係性について説明する。その後、日本と諸外国の大学の自律性に関する研究を比較し、大学の自律性に関する国際的な共通指標を整理する。
最後に、日本の大学の自律性に関する指標について考察し、課題を明らかにする。

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2.

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学問の自由及びアカウンタビリティと自律性との関係性

自律性は、一般的には「外部からの力にしばられないで自分の立てた規範に従って行動すること」と定義されている１。しかし、政治学、哲学、教育学、法学といった様々な分野で検討されており、適用される分野の文脈に応じてその解釈は異なる。さらに、同じ高等教育の分野であっても、多様な設立システムや制度、組織文化、組織構成の文脈下では自律性の様相は異なる。そのため、大学の自律性に関する明確な定義は存在しない２。そこで
本節では、高等教育にとって重要な概念であり、自律性と強い関連性があると指摘されている学問の自由とアカウンタビリティとの関係性を大学の設立に関する歴史的文脈から整理し、それらを通じて大学の自律性の特性を具体化する（Iwinska & Matei, 2014: 25-28）。
なお、大学に関しては自治という言葉も多用されてきた。厳密にいえば自律と自治は異なる意味を持つ。しかし、現段階では自律性を明確に定義できていないため、本研究では自律性の中に自治の意味合いも含んで用いるものとする。
2.1 学問の自由と自律性との関係性
権力・権威と大学との緊張関係は、特に大学設立初期の中世期において、学問の自由を獲得・維持するための大学の自治の確保という社会的問題として顕著に現れている。自治は、大学の自律性がもつ外部の力にしばられないという社会的行動の現れである。権力や権威と大学との間の緊張関係においては、学問の自由と大学の自律性には強い相関関係がある。そして、世界各国ではその国が採用している大学の設立システムの違い、すなわち欧州のチャータリング方式と米国のアクレディテーション方式といった違いが学問の自由と大学の自律性との関係性に影響を与えている３。
欧州における大学設立は、大学と緊張関係にあった教会・国家の干渉からの自由を主張しつつ財政的庇護や特権を確保しながら認証されたことからチャータリング方式と呼ばれている。一方、欧州等からの移民によって建国された米国では、高等教育機関の設置認可制度がなく合衆国憲法によって認可は各州政府がこれを行い、民間審査機関が大学としての質を認定するアクレディテーション方式がとられている（大学評価・学位授与機構, 2016）。
また米国の大学の特徴について、喜多村（2003）
は米国のself-regulationと指摘し、天野（2007）
は、トロウの論として、米国が対峙しているのは、教育研究等の生産者である学者集団ではなく、ユーザーであり消費者である学生だと紹介している。

１

デジタル大辞泉「自律」より。https://kotobank.jp/word/%E8%87%AA%E5%BE%8B-535817（最終ア
クセス日：2021 年 10 月 1 日）
２山本眞一（2010: 3）は、
“autonomy”には「自治、自治権、自治国家、自治体、自主性、自律、自律性」等の広範な意味があるとしたうえで、「『大学の自治』と訳すか『大学の自主・自律』と訳すかによって、ニュアンスに大きな隔たりがある」と指摘している。
３
Anderson, Johnson & Training（1998）は、大学の自律性が国によって異なる要因は、大学制度の発展における歴史的な違いであると説明している。

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大学が緊張関係として強く意識している対象は、チャータリング方式では国や権威であり、アクレディテーション方式では第三者認証機関が説明責任を有している市民・学生といえよう。大学の自律性という言葉には、チャータリング方式下においては、学外の国や権威から大学組織を防御・防衛するための行為、あるいは、闘い、強い自治意識という特性があると理解できる。一方、アクレディテーション方式下では、緊張関係の相手をユー
ザー・消費者に置くため、大学は市場（社会）からの支持や理解を得る、ニーズに応えようとする特性が考えられる。このように学問の自由との関係性からみた大学の自律性の特性には、緊張関係の対象による二面性があることを理解することができる。
2.2 アカウンタビリティと自律性との関係性
アカウンタビリティは、通常「説明責任」と訳されるが、自律性と同様に極めて多義的な言葉である４。大学におけるアカウンタビリティも、その対象や目的は様々で、アカウン
タビリティの方法には絶対的なものはなく、関係するステークホルダーが行う審議や諮問等、状況によって多様なものとなる（Iwinska & Matei, 2014 : 28）。
大学にアカウンタビリティが強く求められるようになったのは、欧州、米国では 1980 年
代中頃から、日本では 2000 年代に入ってからである。その背景には新公共経営（New Public
Management）の導入があり、大学の大衆化や政府の財政難による大学における財政危機が要因と指摘されている（王, 2006: 65）。
こうした大学のアカウンタビリティは、
質保証の一環として求められてきた。
大場（2008）
は、高等教育の大衆化に伴う入学者の学力水準の低下、従来の質管理手法への疑念、説明責任要求の増大、業績と費用対効果の改善、国際化、競争的高等教育市場の形成などといった高等教育を取り巻く環境の変化によって、国による統制に代わるものとして質保証が求められるようになったとしている。
大学の組織運営等についての適切な説明を行うことは、市民等に対して大学運営等に関する諸種の疑義解消の手段あるいは大学の独善的な組織運営に対するカウンターバランスとしての機能と認められる（越水・羽鳥・小林, 2006）。一方で、大学の行為を統制する機能というものをアカウンタビリティが有することになり、自律性とは正反対の力が働くことにもなる（越水ほか, 2006: 306）
。また王（2006: 65）は、「自律性と説明責任の関係において、自律的評価が成熟していない状況で説明責任が強調される他律的評価が力を持つ場合、大学の自律性と説明責任は対立・葛藤的関係となると予測され、またアカウンタビリティを過度に強調すれば、自律性は大渦巻きの中に消え去ってしまうだろう」と述べている。大学の自律的な行動とアカウンタビリティを両立させようとすることは容易ではないといえよう。しかし、アカウンタビリティと大学の自律性は表裏一体の関係である。多様で複雑なステークホルダーに対するアカウンタビリティと大４

山本（2014）は統制の源泉が内部か外部か、また統制の程度が高いか低いかによってアカウンタ
ビリティを「官僚的」
「法的」
「専門的」
「政治的」の 4 つに分類している。

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学の自律性との関係の中でバランスのとれた組織運営を行うためには、健全なガバナンスが求められる。大場（2017: 32）はガバナンスが健全に機能するためには、ガバナンス下にある構成員との信頼の形成が不可欠であると指摘している。さらには大学のもつ社会性からすれば構成員に限らず一般市民に対しても同様の信頼形成が求められると考えられる。
学生・教職員、市民等への適切なアカウンタビリティには、ガバナンスにかかる組織と運営に関する透明性、戦略や評価に関する適切で丁寧な説明が必要とされる。
このように大学の自律性について、学問の自由との関連では、大学が緊張関係にある対象の違いに基づく二面性があること、アカウンタビリティとの関連では、ガバナンスが立脚する市民の信頼の有無に依存する側面がある。これらの側面に共通するものは、大学の自律性は、ステークホルダーの意識、考えや行動に影響され、彼らの理解やフォローの様態により自律性が発揮されたり消失したりすると言えるだろう。
以上の大学の自律性に関する背景を踏まえたうえで、次節では米国や欧州における大学の自律性に関する指標の先行研究を整理する。
3.

諸外国における大学の自律性に関する研究成果

3.1 欧州における大学の自律性に関する指標
欧州全体を見れば、国は高等教育に資金を提供する基本的な責任を負っているが、大学には、国の大きな干渉を受けずに自らを管理・発展させるための自律性を高めるという傾向がある。一方で、システムレベルと個々の高等教育機関のレベルの両方で、実際にどのように達成され、運用されているかについては、欧州では様々なアプローチが存在する。
欧州では「高等教育が地域および国際的な統合の強力な手段」であり、「統合には機能的なレベルの大学の自律性が必要」とされている（Iwinska & Matei, 2014: 22）。このような背景から欧州の大学の自律性に関する調査研究は、2009 年経済協力開発機構（以下、「OECD」）、
2010 年オランダのトゥエンテ大学高等教育政策研究センター（以下、「CHEPS」）、2013 年
国際連合教育科学文化機関（以下、「UNESCO」）、2011・2017 年欧州大学協会（European
University Association、以下「EUA」）により欧州全体を対象とした国際比較研究として行われている。
欧州における大学の自律性に関する代表的な指標の一つに、EUA が開発した「EUA
Autonomy Scorecard」（以下「スコアカード」）がある。これは、ガバナンスと大学の自律性という重要なテーマを議論するための共通用語を開発し、大学における自律性の構造を解明し、国家間や大学間で比較できるようにするためのものである。スコアカードの始まり
は、2007 年に EUA が欧州全体で比較可能な大学のデータを構築するため、自律性を 4 つの基本的特質－学術的自律性、財政的自律性、人事的自律性、組織的自律性－に分類し、それらに関するデータ収集を開始しはじめたことである（Pruvot & Estermann, 2017: 5）。
その後、2009 年に欧州の 34 の国において学術的自律性、財政的自律性、人事的自律性、― 133 ―

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組織的自律性に関する調査を行った後、2011 年にスコアカードは発表された。Pruvot &Estermann（2017）によれば、欧州の大学の自律性は一様ではなく、大学の環境が多様であるのと同様に様々であることが示された。一方で「緊迫した国際的な政治環境の中で、大学の自律性を制限したり弱めたりする試みが様々な形で行われており、大学の自律性を基本原則として推進することは、（中略）重要であり続けている」と、スコアカードのデータに基づく大学と政府、関係機関との対話の重要性を強調している（Pruvot & Estermann, 2017:5）。このスコアカードによる大学の自律性を測る指標は、4 つの特質－学術的自律性、財政的自律性、人事的自律性、組織的自律性－にわけられる（表 1）。第 2 節で述べたとおり、
欧州の大学の多くはチャータリング方式で設置されているため、表 1 の指標は国や政府との関係を意識したものとなっている。
表 1 EUA のスコアカードにおける自律性の特質と指標
自律性の特質

学術的自律性

財政的自律性

人事的自律性

組織的自律性指標- 全体の学生数を決定する力- 学生を選抜する力- プログラムを導入する力- プログラムを終了させる力- 授業で使用する言語を選択する力- 学位プログラムの内容を設計する力- 公的資金援助の期間と種類- 剰余金を維持する力- お金を借りる力- 建物を所有する力- 国や EU の学生に授業料を課す力- 非 EU 圏の学生から授業料を徴収する力
上級学術及び上級管理教職員に関する下記の事項- 採用手順を決定する力- 給与を決定する力- 解雇の決定権- 昇格の決定権- 執行役員の選定手順・選任基準・解任・任期- 運営組織への外部メンバーの参加と選出- 学術的構造を決定する力- 法人を設立する力

出典：Pruvot & Estermann（2017: 5）より筆者作成。

表 1 に示す学術的自律性とは自ら学問をデザインしていく力である。財政的自律性とは組織を運営するための資産管理能力、人事的自律性とは上級学術・上級管理教職員に関する人事を決定する力、組織的自律性とは、ガバナンスを司る執行役員の人選方法や組織の構造と設立を自ら決定する力である。これらの評価指標について、大学が外部からの力にしばられないで自らの規範・計画・戦略に従って行動できているかを評価する。可視化された指標の設定により政府、関係機関、大学間の対話が可能となるのである。
ただし、大学の自律性や自律的な高等教育システムとは、何をもって自律していると言えるのか、統一された定義はない（Iwinska & Matei, 2014: 30）。そこで Iwinska & Matei（2014）― 134 ―

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は、大学の自律性に関する主要な 5 つの調査研究を分析し、表 2 のように大学の自律性に関する特質とそれに関連する事項を整理した。Iwinska & Matei（2014）は、これらの調査が異なる時期・国に実施されたものの、その結果は、大学の自律性の重要な指標として認識している項目に、ある種の重なりを示していると指摘する。
表 2 各種調査から見た大学の自律性に関する特質と関連事項
調査実施団体自律性の特質/領域

Anderson,Johnso
n & Training（1998）

OECD（2008）

CHEPS（2010）EUA

UNESCO

学術的自律性
財政的自律性
人事的自律性
組織的自律性カリキュラムデ
ザイン、アカデミックプログラ
ム、教授法

教授法、評価・試
験、コース内容、教科書の選択等大学教育における到達目標と質評価

学位基準、
アクレディテー
ション

研究・出版

大学院での指導と教育、研究の優先順位、出版の自由研究プログラムの設計、研究の優先
順位の決定

全体の学生数、学生選抜プロセ
ス、入学

入学試験、進捗状
況、規律

選抜と全体の学生数

財務管理・運営・
企画

資金提供、運営費
補助金、資本・設備補助金、非政府系資金、説明責任の取決め

学費の設定と差別化、市場での資金の借り入れ、資源の配分、収入を得るための活動、金融資本の蓄積

公的資金の手続き上の枠組み、 大学の財
政能力

公的・私的資金の内部配分の決定、収入源の多様化、準備金の積立、資
本市場での資金借入れの可能性

資源配分の仕組
み、一括予算、収入源、学費を含む
コスト回収

学術・行政教職員
教職員の雇用条件、任（学術・非学術）
命、昇進、地位

選抜、キャリア構
造、労働条件

教職員の採用、地位、給与設定

教職員の雇用状況

教職員の採用と管理、教職員の評
価、昇進、採用

機関のガバナンスと組織構造大学の法的地位、建物の所有権、内部ガバナンス構造を設定する自由学術的・管理的構造と運営組織を確立し、
リーダーシップ
モデルの方法を定義する能力ガバナンス構造・
権限・説明責任の構造決定、組織のリーダーシップの選択

機関レベルでの自律性と新しいガバナンスの構造（理事会、大学の法的地位）

評議会、役員会、
学生会

教育プログラムの提供、カリキュラムの設計、コースの内容、品質評
価、指導と配信の方法

カリキュラム、教授法、試験

組織の戦略、プログラムの導入・構成・内容、質の保証と学生の受け入れ、
アドミッション

学生や教職員の選抜、教育・研究プログラムの決定など、大学が学術的地位を確立する能力

高等教育の質を向上させるための方策（内部及び外部の質保証メ
カニズム）
研究、出版

学生の受け入れ出典：Iwinska & Matei（2014: 30-31）より筆者引用、加筆修正。EUA は Estermann, Nokkala & Steinel（2011）、UNESCO は Varghese & Martin（2013）の調査報告によるものである。

3.2 米国における大学の自律性に関する議論
米国における大学の自律性に関する研究は、英国の大学と政府の関係を参照しながら進展した。Berdahl（1971）は、当時の米国が「この国では今のところ、誰もこの問題を考えていないようだ」と大学の自律性に関する問題が議論されていないことを提起し、「英国の大学は、米国の公的機関に比べてかなり高い自治権を持っていることは間違いない」と英― 135 ―

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国の大学と政府の関係とを比較しながら、米国の大学の自律性を論じた（Berdahl, 1971: 254）。
McLendon（2003: 60）も自律的な大学の概念の起源は米国でないと述べている。McDaniel（1996: 137）は複数の高等教育制度の比較分析研究から、「米国の高等教育機関は、欧州の高等教育機関に比べてはるかに大きな自律性を有しているとの一般的な推測がなされている」という印象に疑義を呈し、19 の指標を用いて高等教育制度における政府の影響力を調査したところ、米国と欧州における大学の自律性に大きな差はないことを明らかにした。
加えて、「政府の影響力の大小という点では、文献の知見とは逆に、西欧の高等教育制度と米国の高等教育制度の差は相対的に小さく、人事・学生（米国の機関がより権限が大きい）と教育（欧州の機関がより権限が大きい）の分野に集中」していることを指摘している（McDaniel, 1996: 137）。
大学の自律性を論じた中で多くの著者によって引用されているのは、
米国のRobert Berdahl（1971）による研究である。Berdahl（1971）による大学の自律性に関する分類は「高等教育の州の調整とガバナンスに関する急速に発展しつつある文献の記述と分析に大きく貢献した」と評価されている（McLendon, 2003: 76）。この Berdahl（1971）が主張したのは、表3 のように、大学の自律性は実質的自律と手続き的自律の 2 つにわけることができるということである。
表 3 Berdahl（1971）による大学の自律性の 2 分類
自律の 2 分類
実質的自律
Substantive Autonomy
手続き的自律Procedural Autonomy

内容
組織の基本的な役割や使命を扱う。
・教職員採用、入学許可、コースで何を教えるか、実施されるか。
・「学問の何たるか（What of Academe）」を決定する。
大学が使命を果たす方法を扱う。
・支出の事前監査、資本的支出の規則、教職員規則
・「学問の在り方（How of Academe）」を決定する。

出典：Berdahl（1971）を参考に筆者作成。

Berdahl（1971）の分類に関して、カーネギー委員会も表現は異なるものの同様の定義を用いている。すなわちカーネギー委員会では、「実質的自律（Substantive Autonomy）に対しては「学術的自立（Academic Independence）」、「手続き的自律（Procedural Autonomy）」に対しては「管理的自立（Administrative Independence）」を用いている（Berdahl, 2010: 4）５。
「実質的自律」とは、大学が自らの目標やプログラムの問題について、意思決定を行い、活動できる力を持っていることである。
「手続き的自律」とは、大学の諸問題に関する意思決定を行う実質的な権限を大学が持たずに行政面のみの自由を持っていることを意味する（Varghese & Martin, 2013: 5）。McLendon（2003: 68）は、2 分類を次のように解説している。
５「日本では、一般的に『自立』の原語は“Independence”であるが、欧米では、日本語で『自律』と訳される“autonomy”を『自立』の意味合いとして用いることが多い（神谷, 1997）」。

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実質的自律とは、誰を入学させ、何を誰に教え、誰がどのように学習を評価するかという、教育機関の学術的中核を守るための自由を意味している。
（中略）手続き的自律には、充当された資金がどのように使われるか、
資金がどのように会計処理されるか、教職員がどのように雇用されるかを決定する自由が含まれる。
言い換えると、大学の戦略や教育プログラムの策定・決定といった重要事項には、政府や政治・宗教団体等の第三者が権限を持ち、大学は単に、割り当てられた予算や教職員を
事務手続き的に処理・配分しているだけの状況は「手続き的自律」であると言えるだろう。
大学が「実質的自律」を持たず、主に「手続き的自律」のみになっている事例としては、
カンボジア・中国・インドネシア・ベトナム・日本の大学を調査したVarghese & Martin（2013）が挙げられる。Varghese & Martin（2013）は Berdahl（1971）の実質的自律と手続き的自律の概念の区分を用いて、アジアの開発途上国の高等教育機関では、政党が大学の自律性に対して大きな影響力を持っていることや大学の財政的不安定から大学の自律は手続き的なことが中心になっていると言及している（Varghese & Martin, 2013: 5）。
さらに Berdahl（1990）は、大学における自律性の問題を検討する際に最も重要なこととして、政府が介入しているのが手続き上の問題なのか、実質的な問題なのかを知ることが有用だと指摘している。つまり、単なる事務手続き上の問題（事前監査、購買、人事、建設管理等）に政府が介入してくることは、効率的ではないが大学の目標を妨げることはない。しかしながら、実質的な問題（大学の戦略策定、カリキュラムなど大学の諸問題に関する意思決定等）に影響を与えるような政府の行動に対しては調整のメカニズムが必要であることを主張している。
そして Berdahl（1971）の 2 分類は、「アメリカの高等教育におけるガバナンス研究では、研究者はバーダールの古典的研究（Berdahl, 1971）に拠りつつ、国家からの実質的および法手続以上の自律の度合いを探求している」と評され、多くの研究者の拠り所となっている（スローター・ローズ, 2012: 13）。例えば、Dill（2017）は米国の公立研究大学が「学生の選択、カリキュラムの設定、教授の任命などの『実質的』な自律性を有している」ものの、「米国の各州間では、州立の購買規制からの自由、州の予算管理からの自由、教職員の雇用と給与に対する州の管理からの自由など、『手続き的』な自律性に大きなばらつきがある」と指摘する（Dill, 2017: 3）。Berdahl（1971）の自律性の 2 分類は、大学の自律性に関する基
礎的な枠組みとなり、古典と言われるものの現在もなお Berdahl（1980, 1990, 2010）は大学の自律性に関する研究の知見を更新し続けている。
4.

日本における大学の自律性に関する研究と答申

本節では、日本における大学の自律性に関する先行研究及び文部科学行政の答申について、自律性の概念を整理しながら概観する。日本における大学の自律性に関する先行研究― 137 ―

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では、自律性の概念について共通の定義が定まっておらず、自律性を論じる観点に違いがあることに留意する必要がある。
日本における大学の自律性に関する先行研究を概観すると、大学の自律性そのものに関連する研究としては、大学自治論にとどまらず大学による経営活動や組織論等、様々な角度から論じられており、その観点によって大学の自律性の解釈も異なることが確認できる。
これらの観点は大学の置かれた社会環境や時代背景の影響を受けていて、大学の誕生から大学の規模拡張、その後の大学と社会、大学と国家・政府との関係性等に着目した議論や研究が時代に応じて展開されている。具体的には、前節の諸外国における大学の自律性の分類と同様に、（1）大学の誕生から拡大期における学問の自由や大学自治をめぐる教育・研究上の自律性－学術的自律性－、（2）大学の事業活動について、社会的観点から評価す
る経営的自律性、（3）大学運営における組織的自律性の 3 点に分類することができる。
4.1 学術的自律性
第一は、学術的自律性である。学術的自律性は、主に教育や研究を中心とした学術領域
に関するものであり、憲法第 23 条「学問の自由は、これを保障する」との関係を争点に論じられるものである。学問の自由とは、学問を中心として教育や研究を行う大学にあっては、その運営に自治を認めることで、学問の自由の安定的な保障を担保するものとされている（樋口・佐藤・中村・浦部, 1997: 126）
。教育基本法において、2006 年 12 月の改正により、第 7 条 2 項に「大学については、自主性、自律性その他の大学における教育及び研究の特性が尊重されなければならない」と、自主性、自律性の尊重が明文化されている。
学問の自由と大学自治に関する先行研究では、例えば山本眞一（2010: 3）は、「従来の大学の自治論は、主として学問分野を共有する大学内の学部など部局の自治を中心として展開されてきた」と説明し、草原（2001: 5）は「教授会自治の慣行が定着した背景には、戦前に政府の干渉から大学を守るために旧帝大が自治を戦い取ったという歴史的な経緯がある」という点を指摘している。
このように、大学がその目的を達成するうえで学術的自律性は保障されているが、近年では大学に対する社会的要請の高まりを受けて、社会の発展に直接的に寄与する大学の自律的行動が求められている（文部省大学審議会, 1998）。近年の大学の市場化による経営機
能の強化により、「国家や市場による外部社会への関与要求により、アカデミアが境界で守られた主権領域ではなくなるとともに、大学の自律性の強化と大学教員の自律性の低下が並行して進行してきた」という指摘もある（大森, 2012: 73）。大学は、学術の中心として深く真理を探求し専門の学芸を教授研究することを本質とするものであり、その活動を十全に保障するため、伝統的に一定の自主性・自律性が承認されていることが基本的な特質である。このような特質を持つ大学は、今後の知識基盤社会において、公共的役割を担っており、その社会的責任を深く自覚する必要がある。

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4.2 経営的自律性
第二の自律性として着目できるのが経営的自律性である。経営的自律性とは、大学が自ら設定した方針・目標に基づく事業活動の発揮度を評価する領域である。経営的自律性を検討するうえでは、大学と国との関係性を考慮し、大学組織としての目的志向に基づく組
織内部の自律性に留意する必要性がある。経営的自律性に関しては、国立大学の法人化に関連してガバナンスの視点から論じられているものがある。山本清（2010）は大学の設置形態について、政府側の規制・統制（政府による細部統制か成果統制か）と大学側の経営
自律性（経営自律性の高低）の 2 つの側面から国際比較を行っている。その中で OECD は政府による統制は成果統制で、大学の経営自律性が高いガバナンス形態を推奨しているが、この形態が必ずしも政府及び大学によい結果をもたらすとはいえないと指摘している。
また、近年では文科省の各種審議会答申や政策誘導を受けて、外圧の強まりを懸念する指摘がある。両角（2020）は政治主導の大学改革政策や補助金政策に対応するため「大学は疲弊し、自律性や主体性を失ってきているようにみえる」と政府が政策によって個別大学の行動を直接コントロールしている状況を批判している（両角, 2020: 4）。また、大学の自律性の重要さを指摘し、「教職員の活動が大学の成果に大きな影響を与えており、そのレベルでの改善や変化が重要な意味を持っている」点を強調している（両角, 2020: 165）
。こ
うした外圧によってもたらされた大学の改革について、「日本の国立大学における『社会経済的要請への応答』や『高等教育機関の多様化』は、機関の自律性にもとづいた市場への応答で進められているものではない」と組織の自律性から生まれた改革ではないことへの批判もある（水田, 2015: 21）。
文科省の審議会答申を振り返れば、大学の経営的自律性に関する言及が増加したのは2000年頃からであるといえよう（表 4）。その背景には第 2 節で述べたとおり、質保証の観点か
ら自律性が求められるようになった点が挙げられる。文科省は、大学外部からの要請に対して大学が自律的なマネジメントを確立することで安定的経営を維持し、外部からの要望や問題に対処する必要性を指摘している。これは前述の大学の自律性の重要性に対する指摘を意識したものとも言うことができる。
さらに、国と大学の関係性についての先行研究を遡れば、20 世紀中頃には日本でも欧米での先行研究を踏まえた研究を確認することができる。例えば、永井（1969）は英国の大学と日本の大学の自治を比較し、政治から大学が独立できるかどうかについて疑義を呈した。
「これに対するこれまでの答えは、『Support, but No Control』（支持して、しかも支配せず）という原則」であり、「これが自由国における大学と国家の原則」であると述べている（永井, 1969: 29-30）。金子（1992）もカリフォルニア大学とニューヨーク州立大学の組織・財政構造から大学の自律性の構造解明を試みた。法人としての大学の経営組織が、大学組
織・個別大学・学部と重層的構造を持ち、「重層構造を統合する軸として、恒常的に教育研究活動の現状を評価し、それを組み込んで中・長期的な発展計画が作成・修正され、これ― 139 ―

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大学教育研究第 30 号（2022）に基づいて予算の要求・執行が行われる」ことが米国の大学の自律性の構造における共通的特徴であり、日本の国立大学と大きく異なる点であると説明している（金子, 1992: 111）。
日本の大学における経営的自律性に関しては、「内部から改革することはないといわれる大学」（カー, 1994:180）や「政策を受け止める大学側の姿勢にも問題があるという危機感を持っている」（両角, 2020: 4）という指摘に表わされるように大学への批判は重い。特に「実のある改革を実現させるためには、外から押し付けられる改革ではなく、大学や教職員の自発的・自律的な改革が不可欠である」（両角, 2020: 4）という見解は、今後の大学の自律性を考えるうえで重要な視点といえるであろう。
表 4 日本の高等教育政策における大学の自律性の議論の経過
答申年・答申タイトル
1971 年中央教育審議会「今後における学校教育の総合的な拡充整備のための基本的な施策について」1998 年大学審議会「21 世紀の大学像と今後の改革方策について」2005 年中央教育審議会「我が国の高等教育の将来像」

2008 年中央教育審議会「学士課程教育の構築に向けて」
2014 年中央教育審議会「大学のガバナンス改革の推進について」
2018 年中央教育審議会「2040 年に向けた高等教
育のグランドデザイン」

記述内容
国立大学の制度保障の上での安住に警鐘を鳴らし、「真に自律性と自己責任をもって運営されるため」に、新たな法人格への移行とそれに伴う管理運営体制の改善の必要性を述べている。
「大学が、教育研究上の要請、あるいは社会的な要請にこたえて、自律的かつ機動的に運営されるためには、大学の教育研究組織の柔軟な設計、行財政の弾力性の向上などを進め、大学自らが定めた教育研究目標を自らの主体的な取組によって実現し得る道を拡大することが重要である。
」「自らの組織運営についても、旧来の慣行にとらわれない新しい自主・自律体制を構築していくことが求められる。
」「国は、各高等教育機関の行動選択の参考に供するとともに、その自主的・自律的な努力を効果的に支援する」ことに加え、大学の「個性・特色を明確にしながら、大学が自律的選択に基づいて機能別に分化する」と個々の大学の役割分化にまで言及が進んだ。
「大学は、学術の中心として深く真理を探求し専門の学芸を教授研究することを本質とするものであり、その活動を十全に保障するため、伝統的に一定の自主性・自律性が承認されていることが基本的な特質である。このような特質を持つ大学は、今後の知識基盤社会において、公共的役割を担っており、その社会的責任を深く自覚する必要がある。
」「大学の自主性・自律性を尊重する観点からも、基盤的経費を確実に措置した上で、競争的資金を拡充し、財政支援全体の強化を図っていくことを強く望みたい」と財政支援の在り方について述べている。
「大学制度が、構成員自治に基づく自律的運営を基礎とし、また、学問の多様性・継続性を維持すべき社会的な使命を負うなど、営利を追求するコーポレート・ガバナンスとは本質的に異なる点も多いことに留意する必要がある。
」「今日の社会における高等教育機関の役割を踏まえて、組織の自律的なマネジメント機能や経営力をより強いものにする契機として、これまでは学外のものと認識されてきたことを学内の構成要素として適切に位置付けていくことも必要になっている」として学外理事の複数名設置の必要性を述べるなど、外部の視点を取り入れた大学運営の重要性を強調している。

出典：文科省各種答申より筆者作成。

4.3 組織的自律性
最後に大学の自律性として挙げられるのは、組織的自律性である。経営的自律性を、大学が自ら設定した方針・目標に基づく事業活動の発揮度により評価できる自律性とすれば、組織的自律性とは、その発揮度に影響を与える組織構成員の自律性だといえる。経営的自律性と組織的自律性は互いに関係しているが、自律的な経営行動をとる組織が、組織的に自律しているかは別問題である。例えば、理事長の強力なリーダーシップのもとに先進的― 140 ―

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な経営を行う大学は、経営行動としての自律性を発揮しているといえるが、構成員が理事長の意向に従っているだけでは組織的自律性が保たれているとはいえない。このように組織的自律性は、「自律」という言葉の意味通り、構成員の主体的な行動をいかに発揮させていくかが重要な観点となる。
例えば、両角（2020）は大学組織の重層性・複雑性を大学が発展していくうえでの重要かつ難解な要素と述べたうえで、「それぞれの活動の自律性や価値観の多様性を許容し、活かしつつ、組織としての期待に応えていかなければならない」と指摘している（両角, 2020:
ⅱ）。また、篠田（2017: 5）は、「設置者と設置学校が別の法律、私立学校法と学校教育法で作られるという制度設計は、課題も含みながら私学発展の重要な要素であった」としたうえで、「理事長が法人全体を『総理』する手段は、財政権、人事権、組織権限等いろいろあるが、目標を指し示し教職員を動かし得るのは政策統治しかない。これが日本の学校法人制度の特質を生かし、強みに変える道」と主張している。佐藤（2006: 89）は、経営学の面から組織構成員の自律性を考察し、「自分の考えを持つという主体性がなければ、自律的には行動できないのである。目的達成が何よりも優先されるので、既存の知識やルールに縛られず、もっとも適切であると自分が判断したことを行動のルールとする」と個人レベル
での自律的行動の特徴を説明している。佐藤（2006: 32）はまた、「現代の経営環境のもうひとつの特徴として、変化のスピードが速いことが指摘できる。このスピードに合わせて行動しつつ、同時に変化の方向もすばやく見極めなければならない。そのためには、変化のただなかにいる担当者が判断し行動する必要がある。
つまり、自律的行動が求められる」と組織構成員の自律的行動が必要な理由を説明している。
5.

考察－日本と海外との研究比較からみる大学の自律性に関する共通指標

5.1 大学の自律性に関する共通指標
本研究の目的は、大学の自律性に関する国際的な共通指標を明らかにし、日本における大学の自律性に関する指標の策定に示唆を得ることであった。先行研究を整理した結果、欧州と米国の共通点は、限られた資源の中で学問の自由とアカウンタビリティを国家・政府・市場に対して果たすため、大学の自律性を明確に定義し、区分していた。大学の自律性は、学術的自律性、経営的自律性、組織的自律性の 3 つに大きく区分され、経営的自律
性は、財政的自律性と人事的自律性に分けることができた。欧州と米国の自律性をその観点から分類すると表 5 のように表すことができる。
Berdahl（1971）は、米国の大学に関する調査研究から、大学における自律性の本質的な属性を①学生の選抜、②カリキュラムの内容と学位基準、③収入の各支出項目への配分、④教職員の任命・昇進・雇用、⑤教育・研究・公共サービスのバランス、の 5 つであると指摘した（Berdahl, 1971: 253-254）。Berdahl（1971）が示した大学における自律性の本質的な属性をEUA における自律性の定義と照らし合わせながら再分類すれば、「①学生の選抜」― 141 ―

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大学教育研究第 30 号（2022）「②カリキュラムの内容と学位基準」は学術的自律性、「③収入の各支出項目への配分」は財政的自律性、「④教職員の任命・昇進・雇用」は人事的自律性、「⑤教育・研究・公共サー
ビスのバランス」は組織的自律性へと分類することができ、大学の自律性に一定の共通性を見ることができる。
表 5 米国と欧州における大学の自律性に関する代表的な定義と指標
米国：Berdahl における定義・記述分類

欧州：EUA における定義・記述

学術的自律性【定義】大学が独自に資金を管理し、予算を配分する力収入の各支出項目へ ・公的資金の種類と長さ・剰余金を維持する能力の配分
・建物を維持する能力
・授業料の徴収【定義】採用、給与、解雇、昇進などの人事管理に関する問題について、大学が自由に決定する力・グローバルな高等教育環境で競争するために、大学は、外部からの干渉を受けることなく、教職員の任命・昇進・ 最適で適格な学術・事務スタッフを採用する必要がある。
雇用・給与水準を決定する力は、優れた国際的な労働力を引き付けようとする場合に最も重要である。
・教職員を自由に昇進・解雇できることは、教育機関の柔軟性を高め、職員配置に関して競争上の優位性を提供する。
【定義】大学が、執行部、意思決定機関、法的機関、学内組織などの内部組織を自由に決定する力
・執行部の長を独立して選出、任命、解任し、その任期の長さを決定できる。
教育・研究・公共サー・規約や予算のような長期的な戦略的な問題や、カリキュラムや職員の昇進などの学術的な
ビスのバランス
問題について決定できる。
・大学外部のメンバーが役員会に含まれ、大学が彼らの任命について発言権を持つ。
・法人を設立し、内部の学術構造を決定できる。

人事的自律性

経営的自律性

財政的自律性【定義】学生の入学許可、学問の内容、質の保証、学位プログラムの導入、指導言語など、様々な学問的なことを決定する力
・学生数を決定したり、入学基準を設定したりする力は、大学の自治の基本的な側面である。
学生の選抜
学生数は大学のプロフィールや財政に重要な影響を与えるが、学生を選抜する力は、質を確
カリキュラムの内容と 保し、学生の関心と提供されるプログラムを一致させることに大きく貢献する。
学位基準
・外部からの干渉を受けずに学術プログラムを導入し、指導言語を選択する能力は、大学が柔軟な方法で特定の使命を追求することを可能にする。言語の自由な選択は、大学の国際化
戦略の文脈においても重要である。
・規制された専門職を除くコースの内容をデザインする能力は、基本的な学問の自由である。

組織的自律性

出典：Berdahl（1971, 2010）及び Pruvot & Estermann（2017）より筆者作成。

米国と欧州の大学の自律性に関する定義と具体的な内容を比較すると、定義については概ね共通しているが、その自律性とはどのようなものなのかという点に関しては、欧州の方がより詳細に記述されている。これは欧州における大学の自律性は、国際的な統一の強力な手段として必要であり、大学間で比較可能なデータを収集しようとしているため、詳細に記述されていると考えられる。
学術的自律性の定義に関しては、「学生の選定（入学許可）
・カリキュラムの内容・学位基準」といった「学問的な問題について決定する力」という点で米国と欧州は共通している。財政的自律性の定義に関する共通項目は、「予算配分を決定する力」である。人事的自律性の定義は、「教職員の採用などの人事的な事項に関して大学が自由に決定する力」と言― 142 ―

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えるだろう。最後に、組織的自律性の定義に関しては、明確な共通の定義はないものの、大学が教育・研究・サービスのバランスをどう取るかといった長期戦略的課題、いわゆる組織的な事項に対して自由に意思決定する力と言える。この観点から見れば日本の大学においても、ステークホルダーへの説明責任を果たし、安定的な大学運営の確立を目的とした、大学の自律性に関する指標や分類が求められる。
また大学の自律性に関する国際的な共通指標を明らかにするために、日本と海外の研究を俯瞰してみると、次の共通性が明らかになった。
日本における大学の自律性に関連した研究は、その議論の対象を①学術的自律性、②経
営的自律性、③組織的自律性の 3 種類に区分することができた。米国・欧州の研究・指標においても、日本の研究と同様に自律性を①学術的自律性、②経営的自律性、③組織的自律性の 3 種類に大別していた。この 3 点に関しては各国における大学の自律性の共通的特質と言えるだろう。ただし、米国と欧州の大学における経営的自律性に関しては、財政的自律性と人事的自律性に細分化していた。この①学術的自律性、②経営的自律性、③組織的自律性の 3 つの特質の中で Berdahl（1971）が主張する実質的自律と手続き的自律が、それぞれの大学によって異なる様相を見せているのである。
大学の自律性を評価し、高めていく上で・研究機関が設定した大学の自律性に関する指標

は、日本の大学に適用できる可能性を持っている。今後は上記のように大学の自律性の領域を分類して議論を進めていくことが求められる。特に自律的なマネジメントが大学の重要な構成要素だと指摘されていることを踏まえれば、学問的自律性を担保するための経営的自律性や組織的自律性の重要性が増しているものと考えられる。
次に、これらの結果を踏まえて、日本における大学の自律性に関する指標を策定するにはどのような観点が求められるかを考察していこう。図 1 は、本研究で得られた知見を日本における大学の自律性に関する指標に投影した場合に、着目すべき項目を示したものである。

図 1 自律性に関する指標の視点
出典：筆者作成。

①自律性の特質については表 1 及び 2 で、②Berdahl（1971）が提唱する自律の機能分類については表 3 で説明をしているため、③自律の方向性について説明を加えておきたい。
組織の外部自律性とは国や政府、社会と大学との関係における自律性である。組織の内部― 143 ―

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自律性とは、教員を構成員とする教育研究組織と法人機能や事務機能を担う経営組織との関係における自律性、組織と教職員個人との関係における自律性、教職員個人間の関係における自律性を意味する。吉武（2016：179）は、大学の最大の組織特性の 1 つを「共同体的組織と経営体的組織の二重構造にあり、前者が主、後者が従という発想からの転換が不十分であること」としている。この特性が日本の大学の実質的な自律性を高める阻害要因となっていることが考えられる。
指標を設定する際には、これら 3 つのカテゴリーに分類した自律性の視点がそれぞれにかけ合わされるため考え得る指標は無数にあり、目的によって選択することが必要である。
そして、ある指標の自律性が高まれば、他の指標の自律性も高くなるという関係にあるわけではない。例えば、学問の自由と大学の自律性との間には強い関連性があり、本質的に結びついている。しかし、この 2 つは明確に区別することが必要である。強力なリーダー
シップを持った自律性の高い大学であっても、その大学に学問の自由はほとんどないということは十分に考えられる。大学の自律性を高めることは、個人レベルでの学問の自由を保証するものではない。反対に、高度な学問的自由はあっても、経営的・組織的自律性はほとんどないようなこともあり得る。
5.2 将来に残された課題
第一の課題は、これまでの研究では、①学術的自律性、②経営的自律性、③組織的自律性のそれぞれの領域において、どのようなアクターが大学の自律性を保つためにいかなる役割や権限を持ちうるのかは明らかにされていないことである。例えば学術的自律性の担保においては教員・学生、経営的自律性の発揮には職員、組織的自律性の維持においては役員というように、各領域には主要のアクターがいることは明らかで、彼らが持つ役割や権限を明確にすることで、日本の大学においても自律性を発揮するための条件が特定され、各大学での自律的なマネジメント体制が整備されることが期待される。この点について
Berdahl（1971）は次のような重要な指摘をしている。
「証明するのは難しい」ものの、「過剰に管理された大学の創造性が低下し、活力が失われることで、国が失うものは、支出の事前監査を厳しく行うことで節約できる比較的小さな金額よりもはるかに大きいということは事実」であり、実質的自律によって「創造的な運営（Creative administration）の余地がある大学には質の高い管理者－そしておそらく質の高い教員－が惹きつけられ」、その価値は非常に高いものとなると、大学が実質的自律を保つことがアクターに与える影響力の大きさとその重要性を示唆している（Berdahl, 1971: 11）。
第二の課題は、第一の課題に関連し、実質的自律と手続き的自律にまで踏み込んだ調査
は米国や欧州でもなされていないことである。大学の自律性を評価し、高めていく上で、本研究で明らかにした大学の自律性の 3 つの領域－①学術的自律性、②経営的自律性、③
組織的自律性の中で、実質的自律と手続き的自律がどのように作用しているのかを分析す― 144 ―

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ることは Berdahl（1971）も指摘したように重要な指標となりうるだろう。
第三の課題は、米国・欧州の調査研究は主に国公立大学を対象としており、日本の国立大学・公立大学・私立大学における自律性の共通点や異なる点を明らかにしていくことも必要である。設置形態が異なれば制度が異なり、同じ設置形態であっても組織文化は個々に異なるため、個別具体的に落とし込むことが自律性を高めるための行動を考えるうえで重要な要素となると思われる。
以上の議論が示すのは、大学の自律性の強化は国際的趨勢となりつつあり、一方で大学が学問の自由、経営の自由を守り、維持するために説明責任を果たすことも避けられないという点である。大学の自律性の定義や様相は、各国の社会・経済構造によって大きく異なる。前述したような大学の自律性に関する構造的な把握は、日本の高等教育政策及び国際比較研究にとって極めて重要な分析課題である。日本の高等教育改革が、大学の内なる自律性から派生し、政府・市場の支援のもと進められていくためにもこれらの課題を解決することが急務である。これらの課題を解決することを通じて日本の大学の自律性の指標策定が可能となるものと考えられる。そしてその指標を用いたモニタリングと改善を通じて、日本の大学が社会への責任を果たしていくことが可能になると考えられる。
謝辞
本研究は JSPS 科研費 20K02955 の助成を受けたものです。
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神戸大学

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分担
第 1 章山﨑・原・木村、第 2 章各務、第 3 章原、第 4 章中原、第 5 章原・山﨑が執筆し、原・山﨑が論文全体を監修した。

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