第3部

将来対応編

1. 将来に向けて何が可能か？
1.1. はじめに恒常的な財政難・人材不足の下，各縦割りの機能は縮将来対応小委員会では，宮城・岩手小委員会，福島

み，必要最低限のことしかできなくなっているのが現小委員会と連携し，議論を深めた．東日本大震災復興

在の構造であると言われる．その結果，社会のニーズはいまだ現在進行形であり，その検証を客観的に行うに応えられない隙間が存在し，拡大していることが本には時期尚早である．今後につながる有用な教訓，反質的な問題である．さらに新たに生じた社会のニーズ

省を引き出すには今後長い時間をかけた丁寧な検証に対しては，どこの縦割りも対応しきれないという状が必要である．

況となる．この隙間を誰がどう埋めるかが現代的な縦ここでは，「東日本大震災から学び，将来に向けて割りの根本問題であり，社会の問題である．

何かが可能か」をテーマとしたディスカッションペー

上記の時代の潮流を象徴する現代の社会構造を起パーを報告書に変えることとする．ここでの記述は，因として，東日本大震災の復興において様々な矛盾と客観的，かつ，普遍的な内容というよりも，被災地のなって表出していると考えられる．

現場視察，および，被災者・被災地復興に携わる専門
家との議論，ヒアリングを通した主に小委員会主査の経験をふまえた主観的な要素を含む今後の議論に引き継ぐための所感と位置づけていただきたい．

1.2. 時代の潮流感と東日本大震災（1）時代の潮流感の理解
東日本大震災の復興の様相は，被災当時の時代の潮流感と密接に関わっている．現在の時代の潮流感を二つと図で表すことができる．
一つは，社会制度の慣性の法則である（図１）．日本の一人当たりの GDP をみると，時代の潮流は，戦後一貫して右肩上がりで成長し，90 年代初頭のバブル
図１

崩壊とともに安定成長に急激に移行した．しかし社会社会制度の慣性の法則を支える様々な制度には，大きな船は急には曲がれないという慣性の法則が働いており，時代の急激な変化に追随しようにも追随しきれない状況であると捉えられる．現在の社会制度は，右肩上がりの時代を前提に構築されたものである．それ故，時代の変化に追随しようとしても本質的に追随できないという側面がある．結果として現行の制度と時代の潮流との間にギャップが存在していると捉えられる．ここ 20 年間の日本社会はこのギャップに苦しんでいると解釈できる．
もう一つは，行政の縦割りの構造変化である（図２）．
縦割り行政の「ボトルの首化」である．物事を遂行するためには，縦割りが必須であるという前提に立ちつつも，しばしば縦割り行政の弊害が指摘される．かつ

注）行政の縦割りに関する解説は，元建設省河川局長竹村公太郎氏のての縦割りは，「風船型」縦割りであったと言われる．

講演資料を参照したものである．

右肩上がりの時代には，各縦割りは常に膨らもうとし

図２

縦割り行政の「ボトルのネック化」ていた．結果として社会のニーズに対してどこかの縦割りが対応していたというのが昔の縦割りの構造である．しかし，縦割りを越える横方向の連携がとれていないというのがかつて縦割りの弊害と呼ばれたも（2）東日本大震災とは復興という観点から東日本大震災の特徴として以下の４つをあげることができる．

のである．しかし，現在の縦割りの構造は，「風船型」

第一に，右肩上がりの時代から右肩下がりになったから「ボトルのネック型」になっていると言われる．

時代の災害であったことがあげられる．東日本大震災

ⅲ-1

は，右肩上がりの時代に構築された復興を支える基盤

めの新しい工夫の創出が必要とされた復興であった．

制度（メインフレーム）と現在の時代感との間にギャップが補正できないほど大きくなっている時代に発

1.3. 東日本大震災の復興の実際生したことをあげることができる．バブル経済崩壊直（1）「不自由さ」をもたらす４つの要因

後に発生した阪神・淡路大震災でも時代とのギャップ

被災地で復興に携わる者から「不自由」，あるいは，は見られたものの，市街地再開発事業や土地区画整理「固い」復興であるという声が聞かれる．その要因と事業といった当時の基盤制度（メインフレーム）で対して安全，時間，時代感，手法という下記の４つがあ応することができた．ただし，仮設住宅のあり方，公げられる．

営住宅のあり方といった住宅問題を中心に既存の基第一に，安全至上主義とも呼べる雰囲気である．想盤制度（メインフレーム）では拾いきれない隙間が露定以上の津波災害を経験し，二度と同じ災害を繰り返呈した．さらに二重ローンを抱える世帯，高齢者等としてはいけないと考えることは自然なことである．しいったそこからこぼれおちる復興弱者とも呼べる世

かしその一方で，想定以上の津波を経験し，自然の外帯への対応が主要な復興課題となった．一方，東日本

力には上限がないことも同時に思い知ったわけであ

大震災においては，右肩上がりを前提としたメインフ

る．むしろ自然災害リスクについてゼロリスクは存在

レームそのものが右肩下がりの時代の復興を適切にしないことを前提として，ゼロにはならないリスクと進める基盤となりえず，基盤制度（メインフレーム）

どう賢く付き合っていくのか，どう共生していくかをそのものの欠陥が露呈した災害と解釈できる．

同時に考える必要があった．しかし，完全な安全を求

第二に，被害の特徴である超広域性・超壊滅性に対めようとするあまり，結果として復興まちづくりの自応できる制度がなかったことがあげられる．災害応急

由度を奪うことにつながったのではないかとも考え

対応，復旧は，災害対策基本法に従えば，基礎自治体

られる．安全の確保とともに，一方で同時に，ゼロリが対応の主体となると規定されている．また復興におスクは存在しないことを前提に，リスクをどの程度，いても，従前の地方分権の流れの中で基礎自治体への受容して暮らしていくのかということにも焦点をあ責任とされ，基礎自治体の役割が相対的に高まった．

てることが重要であったと考えられる．

一方で，壊滅的な災害というのに対応する復興のしく第二に，時間のマネジメントが欠如していたことがみが存在しなかった．従来の市街地復興は，被災したあげられる．今回の復興では，5 年という復興予算の市街地を安全な都市基盤を整備して元に戻すという執行締め切りから逆算してスケジュールが立てられ

従来の「復旧」の枠内とも捉えられるものであり，壊た．逆に執行締め切りがあったからこそ，復興事業を

滅的な被害を受けた市街地をそこでのアクティビテ

前に進めることができたという声も復興関係者からィを含めた都市機能全体を総合的に回復させること聞かれるが，長期的な視点にたって全体の時間をトーを意図した制度は存在しなかった．

タルにマネジメントし，復興のプログラムを再構築，第三に，復興への備えを何ら行っていない中での復興であったことがあげられる．例えば，東京都では，余地があると考えられる．

阪神・淡路大震災後，都市復興図上訓練や復興マニュ第三に，手法と時代感とのギャップがあげられる．

アルの整備等，災害復興に備えた準備が行われている

右肩上がりの時代を前提とする手法と今の時代とのが，東日本大震災の被災地ではこれに類する取り組み

間にギャップがあった．先に述べた通り，今回の復興を行っていた自治体は皆無であった．今回は，事前のでは，現在の時代感に適合した適切な手法が存在せず，準備として復興訓練やマニュアルなどが存在しない

人口減（縮小）の時代において右肩上がりの時代に構中で，リアルタイムですべてを模索しながらの復興と築された手法を使わざるを得なかった．

なった．

第四は，縦割り手法が被災地域の中で並列して存在第四に，人口減（縮小）社会における大規模被災かしているだけであり，相互の連関が欠落していた．相らの復興であったことがあげられる．人口減（縮小）

互に調整し，総合化するというしくみ，その主体が欠社会における復興は，世界で初めての経験である．一落していたことである．

般に復興は，仮設市街地，復興市街地の建設など，基（2）多様な逆さまの存在

本的に市街地が拡大する方向に力がかかる．発展途上国においては，災害復興は将来の都市の成長・発展をⅲ-2調整するというプロセスの必要性については議論の計画づくり，被災者支援含め復興に関わる多様な側
面で「逆さま」が存在している．

結果として先取りするものと位置づけられる．しかし，計画と事業の関係では，本来は，ビジョン・計画が人口減（縮小）社会においては，市街地を縮小させる

あってそれを実現する事業があるべきである．また，という必要とされる力の向きに対して，逆向きの力が都市空間とそこでのアクティビティとの関係では，先働くことになり，結果として様々な歪が生じる．市街

進国においては，都市を支える様々な活動があってそ地が拡大する力が働く中で市街地を縮小させるメカ

れを支える空間があるべきであろう．まちづくりにおニズムを復興プロセスの中にどう埋め込むか，そのたける行政と市民との関係については，市民が先行して

それを行政が支援するのが本来の姿であろう．被災者

4 つの目とは，時間軸で近くを見る目と遠くを見る

支援に関しては，本来は，被災者の自立を前提とした目，空間軸で近くを見る目と遠くを見る目を指す．４

上で，行政の支援があるべきと考えられる．今回の復つの目を被災者を前にした場合，近視眼的になりがち

興では，基本的にはいずれも逆さまとなっていたようである．東日本大震災においてもいずれの軸についてに見受けられる．事業手法，事業計画の議論が先行し，も近視眼的になっていたのではないかと言える．外部

ビジョン・計画が後を追う．空間づくりが先行し，その目とは，被災地外の目のことを指し，例えば，中越

こでのアクティビティのデザインは取り残される．行

地震における東京からの支援専門家，海外被災地にお政主導の議論が先行し，市民がその説明を聞く，被災

ける NGO がこれにあたる．被災地内での議論に対す者支援が先行し，相対的に被災者の自立促進の機運はる刺激として位置づけられ，質的な転換を促し，創発乏しかった．

的効果が期待される．

基本的には，目的と手段が逆転していたというのが今回の復興の構造であったと言える．ただし，この状
況は，平時の構造が極めて分かりやすい形で表出しているだけであり，平時の構造そのものが逆さまになっているという指摘もあり得る．平時から本来のあるべ
き姿を意識し，それぞれの地域づくりの中で本来の姿を取り戻しておくことが重要である．

1.4. 災害復興の６つの法則（1）東日本大震災でも成り立つ災害復興の６つの法則１）
災害復興に関して６つの法則があげられる．
①

どこにでも通用する処方箋はない．
時代，地域特性，災害特性が変われば，異なる処方箋が必要とされる．過去の災害事例で描かれた処方箋を使うことはできない．復興においては，過去の災害

図３

災害復興の 6 法則

復興事例での経験が直接活用できないことを前提としつつ，一方で貴重な参考資料になりえる．災害復興の初期段階にて，過去の災害からの学び直しのプロセスが必要とされる．
②

1.5. 被災地のこれから～様々な課題～
被災地では，低平地の活用，防災集団移転の跡地利用，中心市街地の復興，都市機能の復興等，課題が山

災害・復興は社会のトレンドを加速させる．

積している．人口減少に加え，人口の年齢構成の不連

成長する地域では，成長が加速する，過疎化してい続な高齢化により，ごく近い将来の空き地化，空き家る地域では，過疎化が加速するといった事象がみられ化の問題が現実味を帯びている．解決策が自明ではなる．細かいトレンドについても同様のことが観測されい難問が山積する．しかし，いずれも近い将来，日本る．復興においては，良いトレンドとそうでないトレの他の地方が直面する課題を含んでいる．前向きにとンドを峻別し，良いトレンドを活かし，悪いトレンド

らえるならば，これからの被災地での取り組みは，まを抑えるという視点が重要である．

だ解決策が見出されていない社会問題に対して，人口③

復興は，従前の問題を深刻化させて同時の噴出さ

縮小社会の時代を先取りする地域づくりの新しい成せるだけである．

功モデルを創出する過程と積極的に位置づけること

平時の問題を先送りした「ツケ」が復興の際に現れているとも言える．このことは，事前に復興課題を理もできる．全国に適用可能な創生モデルが創り出されることを期待したい．

解できることを意味している．
④

復興で使われる政策は，過去に使ったことのある

1.6. 巨大災害リスクに対してどう立ち向かうか

もの，少なくとも考えたことがあるもの（1）東日本大震災復興の検証

事前に次の震災に備えて，復興施策を考えておくことが極めて重要であることを示している．
⑤

成功の必要条件：復興の過程で被災者，被災コミ
ュニティの力が引き出されていること
この視点から今回の復興をもう一度，検証していく必要がある．
⑥

成功の必要条件：復興に必要な４つの目のバラン

検証のスタンスとして次の二つの基本スタンスがある．
①

現行制度を前提とした検証②

現行制度を前提としない検証

前者については，今後進められることが期待される．
特に今回創設された「みなし仮設住宅」の評価，さらに今後の災害復興におけるその利用の可否について

ス感覚＋α（外部の目）

ⅲ-3

検討される必要がある．特別委員会におけるシンポジ

与えられたシミュレーション結果を鵜呑みにするのウムにおいても議論が行われているところであるが，ではなく，このことを十分に理解した上で，咀嚼して今後時間をかけて行い，今回の教訓として再整理され理解する必要がある．シミュレーション結果に計画がる必要がある．

規定されるという「堅さ」の原因は，シミュレーショ

一方，後者については，現行制度を時代の変化に合ン結果を提示する側ではなく，むしろそれを受け止めわせて補正するという前提にたった検証が必要とさる側のリテラシーにあることも理解する必要がある．

れる．一般論として復興は 10 年程度に一度程度しかプランナー側はこのことを自覚する必要がある．

経験しない事象である．被災時点ですぐに使える既存

一方で，市民側の立場からは，安全至上主義を超えの復興政策は必然的に陳腐化するものである．復興のる新しいモデルを見いだすことができる．「自然災害

検証では，この視点から現行制度を検証し，次に災害を経験して，自然環境の中で生かされているという当復興に備えて時代を先取りしたモデルチェンジを図たり前の事実に気付かされた」．これは南三陸町の被っておく必要がある．例えば，避難所，応急仮設，公災者が発した印象的な言葉である．ある一定の自然災

営住宅というスタンダードをそのまま使っているが，害リスクを受容しながら生活していることを自覚す

これが超高齢化のすすんだ現代に適合しているかど

べきという意味である．自然災害リスクとは，「客観うかを検証する必要がある．また応急仮設住宅に関し的に与えられるだけのものではなく，主観的に創り出ては，災害救助法による救助の程度，方法及び機関並すものである」と捉えることが重要である．

びに実費弁償の基準に「住家が全壊，全焼又は流出し，ここで徳島県美波町伊座利集落を紹介したい．この居住する住家がない者であって，自らの資力では住家

集落はたったわずか 100 人の過疎集落であり，陸の孤を得ることができないものを収容するものであるこ島とも呼べる僻地に位置する漁村集落である．20 年以と」との記述に見るように，依然として貧民救済の収上に渡って集落の持続性を高める努力を行っており，

容施設という位置づけのままである．つまり，被災者

地域おこしの成功事例の一つとして数えられる集落

救援の最後のステージに位置づけられたままである．

である．南海トラフ巨大地震の被害想定によれば，津しかし，阪神・淡路大震災以降，むしろ復興まちづく

波に浸水によって集落は甚大な被害を受けるとされりの最初のステージとして位置づけられている．次のている．しかし集落の住民は，「南海トラフは全然怖

災害復興に向けて現行制度を時代補正し，制度と時代

くない．それよりも南海トラフが来る前に集落が消滅

感とのギャップを小さくしていく必要がある．

することの方が怖い」と発言する．つまり，持続性と（2）安全至上主義・シミュレーション至上主義の是正

災害リスクを一緒に総合的に考えるべきであること

今回の復興では，津波シミュレーションによって与を示唆している．この集落では，「たかが 100 人，さえられたレベル１，レベル２の考え方に基づいて，復れど 100 人」というキャッチフレーズで集落の人自身

興まちづくりの計画が策定された．2012 年に制定されが事前復興計画をすでに策定している．総合的な地域

た津波防災地域づくりに関する法においてもシミュづくりという文脈の中で，与えられた情報を咀嚼し，レーション結果に基づいてゾーニング（津波災害警戒理解した上で，自分たち自身で主観的にリスクを創り

区域，津波災害特別警戒区域）を行うという枠組みに出し，ある一定のリスクを許容しながら未来を描くとなっている．

いう選択を採ったと理解できる．むしろこれが今後のシミュレーション結果は必ずしも精度が高く，完全なものではないことに留意する必要がある．そもそもあるべき市民側のリスク認識のスタンダードではないだろうか．

現在の科学には限界があり，自然現象として解明されていない部分は大きい．また，シミュレーションが内包するデータ起因の誤差，および，モデル起因の誤差が存在する．さらに現象の不確実性が存在する．例えば，津波計算では，地震の破壊開始点やすべり量の分布の設定が必要とされるが，実際にどこで破壊が開始，
実際にすべり量がどのような分布となるかは，事前に知ることができない．こうしたシミュレーション結果の不完全性を理解する必要がある．つまり，シミュレ
ーション結果は，そもそもそれなりに幅のある数字なのである．特に平坦な地域では，津波の高さ方向で誤差を平面に落とすと，非常に大きな幅となって表れてくる場合もある．したがって，市街地側，集落が輪で計画を考える際には，こうした幅があることを前提として検討する必要がある．市街地側のプランナーは，

ⅲ-4

図津波防災地域づくりのイメージ

（3）「復興準備」の方法論の確立と体系化

使える可能性があることが示されている．復興準備に①

おいては，いかに事前に多様な復興状況を想定し，想事前復興の定義
事前復興という言葉が流布するが，使う人によって定された復興状況に適合する復興施策を考えておけ

意味が異なっている．最初に定義した中林一樹明治大

るかが重要なポイントと考えられる．その際，既存の学特任教授（首都大学東京名誉教授）によると，次の枠組みにとらわれずに必要な施策を必要なものとしように定義されている．

て検討することが重要であると考えられる．「東日本1.

被災後に進める復興対策の手順や進め方を事前

大震災の復興を教科書に次の震災に備えなければなに講じておく．

らない」という意識が非被災地の行政職員の中で少な復興における将来目標像を事前に検討し，共有しからず散見される．むしろ，現行制度の根幹的な欠陥ておく．

の存在を示した上で，それを解消していく動きに変え

被災後の復興事業の困難さを考えると，事前に復ていく必要がある．すでに先駆的な自治体で取り組ま興まちづくりを実現し，災害に強いまちにしておれつつある．その方法の確立，行政計画の中での蓄積

くことこそ，究極の事前復興計画である方法に関して議論を深める必要がある．

2.
3.

事前復興とは，次の災害復興に備えた事前の準備（①，②）と減災まちづくり，防災まちづくりの上乗
せ・促進をしておくこと（③）と分解して解釈できるものである．前者のことを「復興準備」，後者のこと③「減災の上乗せ・促進」のあるべき姿勢「減災の上乗せ・促進」を適切に進めるためには７つの必要条件が必要とされる．
第一に被害想定に内在する不確実性，誤差についてを「減災の上乗せ・促進」と呼ぶ．

認識を共有し，シミュレーション至上主義に陥らず，②

被災のバリエーションをふまえた対策づくりが必要「復興準備」の概念の確立と手法の構築
復興準備の概念の確立が必要である．復興準備は現行の地域防災計画の中で抜け落ちている概念である．

とされる．
第二に，多くの想定地震は 30 年で 60～70％の発生

復興準備については，二つの位置づけを行うことが可確率である．明日起こるかもしれない，一方で 30 年能である，一つは，被災後の復興の準備計画としての間来ないかもしれないという数値である．東京の防災位置づけである．備蓄物資は被災後の応急対応の中の都市づくりの歴史をみるように過去の防災都市づく

被災者支援の準備計画として地域防災計画の中に明りは，数十年の蓄積の上に成り立っている．拙速に陥確に位置付けられている．これと同じように当たり前

らず，一定期間はリスクを許容しながらも長期的な視の計画として地域防災計画の中に位置付けられるべ

点にたった丁寧な事前対策が必要である．

きものである．二つ目は，減災・防災まちづくりのフ第三に地域特性に応じた多様な解決策があることェールセーフとしての位置づけである．減災・防災まを前提とすることが不可欠である．東日本大震災以降，ちづくりによって安全を確保するには長い時間がか

津波防災にみるように国がスタンダードを示すこと

かる．災害は安全になりきる前に発生することが想定が多くなった．ある地域モデルを念頭におき検討されされる．被災すれば一定の被害が生じることとなる．

たスタンダードがすべての地域に矛盾なくあてはま

これに対してフェールセーフとして，速やか，かつ，るとは思えない．事実，被災が想定される地域は実に円滑に復興できる手はずを整えておくという位置づ多様である．減災の上乗せ・促進が地域づくりの資源けである．

でもある地域の個性を失わせることにつながらない

復興準備の手法としては，現在のところ「マニュアル作成・習熟型」と「事前・復興課題理解，政策検討型」の二つのモデルがある．

よう留意する必要がある．
第四に，津波対策において土木的なハード対策，建築的なハード対策，避難計画等のソフト対策の最適な「マニュアル作成習熟型」の復興準備とは，東京都

バランスを探求する必要がある．現在の津波防災の枠で先駆的に進められている復興準備の型である．阪組みでは，土木的なハード対策とソフト対策が主軸と神・淡路大震災と同じような特性の被害が生じ，同じなっており，建築的ハード対策のプレゼンスが相対的ような復興課題が生じ，かつ，同じような復興手法をに低い．地域特性に応じた多様な解決策のモデルを提用いることを前提としたときに，速やか，かつ，円滑示するという意味においても建築的ハード対策のバに復興が進められるようにしておくことである．

リエーションを増やす必要があると感じられる．

一方の「事前・復興課題理解，政策検討型」は，次第五に，地域づくりとしての総合性，包括性が必要の災害復興では，未経験の復興状況が生じることを前である．防災だけに矮小化せず，防災への投資を明る提として，復興課題を事前に理解し，現行制度を前提

い未来を拓く投資と位置づけた取り組みとしていくとせず，それを解消する施策を事前に検討しておくこ必要がある．過去の防災都市づくりの歴史をみると，とである．災害復興の 6 法則の 3,4 にある通り，復興

防災だけで都市づくり，地域づくりが進められた事例

課題を事前に理解することは可能である．また事前には著者が知るところでは皆無である．例えば，東京の必要とされる復興政策を考えておけば，実際の復興で地震火災に対する防災都市づくりについても，モータ

ⅲ-5

リゼーションへの対応としての延焼遮断帯の道路建が著しい．分化した上にどの分野においても人材の不設，東京に集中する人口の受け皿としての沿道への中足が嘆かれている．行政の縦割り構造と同様に，学術

高層の耐火建築物の集積，公園不足解消としての避難分野，技術分野においても，「風船型」から「ボトル場所の整備が行われたと解釈することができる．防災の首型」に変化しているに感じられる．昨今，「だけ」ではなく，防災「も」という発想が不可欠で「 Trans-disciplinary 」，「 Cross-disciplinary 」，

ある．

「Inter-disciplinary」，「Multi-disciplinary」という第六に，自律発展する持続的な自助、共助の構築が専門性をつなぐ言葉が頻出するが，東日本大震災にみ不可欠である．いつ来るか分からない災害への備えとるように結局のところ，なかなかうまく機能していな

して，現在の状況を一過性の防災ブームとして終わらい．

せてはならない．地域社会の中に自然な形で災害への個々の専門性を横につなぐ，コーディネートすると備えを埋め込むという視点が重要である．地域社会のいう新しい専門性が必要な時代になっていると言え防災の取り組みが地域文化の中に埋め込まれることる．こうした専門性を学術界，および，社会で認知し，を究極の目標とすべきである．

それを育成していくこと，育成できる環境を整える必要がある．日本建築学会の使命の一つであると考えら

1.7. 専門家に求められる資質

れる．

成熟社会に入って久しい中，日本社会から俯瞰力，
構想力が確実に失われている．もはやかつて存在した
スーパープランナーの出現は期待できない時代に入った．社会システムとしてスーパープランナーの代替機能を社会に埋め込む必要がある．そのためには，多1)Takaaki Kato, Yasmin Bhattacharya, et al The Six
Principles of Recovery: A Guideline for
Preparing for Future Disaster Recoveries
Journal of Disaster Research, Vol.8(7), 737-745,
2013.7

様な専門家の参画と適正な役割分担と相互連携シス
テムの構築が不可欠である．
一方で，学術分野，技術分野においても，専門分化ⅲ-6（加藤孝明）

2. 東日本大震災５周年シンポジウム「専門的知見はどこまで生かすことが出来たか」記録
2.1. 主旨説明

携した早期整備」を災害公営住宅整備の方針としたこと、司会の小野田泰明（東北大学）からの開会のことばに

従来の公営住宅スペックとは別に、地域の実情に合わせ続き、特別調査委員会の委員長の古谷誠章（早稲田大学）て「少子高齢化に対応した住まいづくり」、「まちづくりより、シンポジウムの主旨説明がなされた。論点の一点との連携」、「コミュニティの維持」を具体的なハード整

目は、東日本大震災からの復興において、これまでの５備の目標としたこと、「直接建設」「買い取り」「借り上年間で建築には何ができて何ができなかったのか、またげ」の３つの方法で供給されたことが報告された。

次に何をつなげるのか。そして二点目は、専門分野間、さらに、UR や研究者、福祉分野などとの意欲的な連

特に建築、土木、都市計画の間の連携をどのように進め携事例として、多様な主体との関わりを持ちつつ住民主ていくのか。この二点について、これまでの成果をヒン

体でまちづくりが進められた岩沼市玉浦地区、初期の段トとして検討していくことを会の主旨とすることが語階から研究者がアドバイザーとして関与し、プロポーザられた。

ルでの設計者選定を経てリビングアクセス型災害公営住宅を実現した七ヶ浜町、日本建築学会、UR、福祉分野

2.2. 第一部：東日本大震災からの復興における課題と到達点（1）東日本大震災における専門家の貢献と課題①建築・土木の視点からとの連携により、災害公営住宅と福祉モールを一体的に整備した南三陸町の取り組みが紹介された。
これらを振り返り、迅速に大量の住宅を供給しなければならないという点で「時間との勝負」であったこと、

第一部「東日本大震災からの復興における課題と到達

その一方では住まいだけではなく、多様な分野が関わる点」は、総論編「東日本大震災における専門家の貢献と総合的なまちづくりが求められていること、その中では、課題」と具体編「復興事業における建築業務の位置づけ

今後も進む人口減少への対応を考えなければならないと役割」で構成されている。総論編では、最初に＜建築・ことが課題であり、対応するためには、平時から日常的土木の視点から＞として内藤廣（東京大学名誉教授）よな地域課題の解決に向けて様々な分野で連携し、検討すり講演がなされた。今回の復興では、防潮堤、高台移転、るプラットフォームを形成していくことの重要性が指土地区画整理事業が「三種の神器」ともいうべき中心的摘された。

な事業であり、「防潮堤の高さを決めなければまちの作②様々な立場における経験で得た教訓からり方も決まらない」という考えのもと、防潮堤、高台移

次に＜様々な立場における経験で得た教訓から＞と転、区画整理の順で事業が進められてしまった。次の災して、小嶋一浩（横浜国立大学大学院 Y-GSA）より講演

害では、防潮堤の高さ（＝自然から守ること）から街やがなされた。建築家が個別に被災地に入ると迷惑になる

人の暮らしが決まるのではなく、発災後の早い段階からという阪神淡路の経験を繰り返さないために、建築家同建築、土木、都市計画が連携し、人の暮らしから街の作士の情報交換の場所として立ち上げた「アーキエイド」

り方を考え、そこから自然をどう防ぐかを考えるという、として、そして大学研究室として、さらには建築家とし新たな流れと仕組みを考える必要性が提言された。

て、様々な立場で復興支援に関わられた実態が報告され②都市計画の視点からた。
「アーキエイド」の成果として、サマーキャンプと

次に＜都市計画の視点から＞として、中井検裕（東京称して学生と共に短期集中型で行政の手が回らない半工業大学）から講演がなされた。幅が広く、専門分野が島部漁村集落約 30 地区にチームに分かれて入り込み、多い複層的構造を持つ都市計画分野では、「専門領域の被災状況や将来への希望などを報告書に取りまとめる

専門力」、それを「統合させる調整力」、さらに「都市のことができたこと、そして、若い学生が集落に入り込ん

目標提示力」の３点が専門家の重要な技術である。それだ結果、高齢者を励ますことにつながったことが報告さを前提として、都市計画の専門家が復興に貢献できるこれた。

とは、行政や被災地住民という「立場を超えた俯瞰」、

加えて、サマーキャンプ終了後は、大学研究室として第三者だからできる「主体間の調整」、当事者達が言いチームとして担当した集落を継続的に支援しているこ出しにくい「軌道修正」であると主張された。

と、そこで始めた各集落で支援を続けている大学研究室（2）復興事業における建築業務の位置づけと役割間での情報交換や復興事業関連の制度理解などの「半島①復興公営住宅整備の実態：宮城県方式

支援勉強会」の有用性、それらの成果として、土木サイ

具体編では、最初に＜復興公営住宅整備の実際：宮城県方式＞として、三浦俊徳（宮城県土木部次長建築統括）

ドの計画案を模型やドローイングで地元住民が理解できるようサポートできたこと等が報告された。

より講演がなされた。
「市町による整備と管理を基本」、

さらに、大学研究室や建築家としての支援では、高台「県が災害公営住宅の建設を支援」、「民間事業者等と連移転の造成計画や拠点地区の選定、地域施設や災害公営ⅲ-7

住宅の設計などで質の高い内容を提案し実現できたこ

安定させることから始め、半年ないし１、２年は全てのとが、報告された。

被災者が必要な療養医療を受けながら心配なくゆっく

これら以外にも、最後のまとめでは、地元自治体が国り暮らせる状況を提供し、そこか自分のことやまちのこの復興関連補助金 40 メニューをどのようにつなぎあわとについてしっかり考えることができるようにすべきせれば積み残しを作らず浜を復旧復興できるか四苦八といった、新たな復興プロセスの提案がなされた。

苦していること、本庁と支所との関係に見られるように②住民参加による復興計画と居住移行後の展開

行政内のヒエラルキー間（上下間）のギャップが激しい

続いて、森傑（北海道大学）より＜住民参加による復こと、個人土地所有至上主義をやめないと地主が見つか

興計画と居住移行後の展開＞について講演がなされた。

らずに防災集団移転計画が進まないこと、土木と建築の集団移転の支援に関わっている経験から、土木の造成工

フィーのギャップ、ボランタリーな取り組みの限界、防事にかかる２年間という時間を、当たり前と考える専門

潮堤の高さ設定など抜本的な議論を被災後にすること

家・技術者と耐え難いほど長いと感じる仮設住宅で避難の難しさなどが指摘された。

生活を続けている住民との間に大きなギャップが生じていること、環境移行の視点からは、住宅地計画におけ

2.3. 第ニ部：研究者と実務者のクロストーク

る新たな試み（例えばクルドサック）を住民が納得して（1）研究者の立場から提案したとしても、その空間を住民が本当に使いこなせ①過去の震災から何を学び何が出来なかったかるのかを専門家と住民が共に考えて行くプロセスが必

第二部「研究者と実務者のクロストーク」では、「研究者の立場から」として最初に塩崎賢明（立命館大学）

さらに、専門家のスタンスについて、自分の専門分野

より＜過去の震災から何を学び何が出来なかったか＞を越える議論に踏み込まなければならない場面が往々について講演がなされた。まず、震災後の５年間を振りにして生じるが、積極的に挑戦しなければ成果が出ない

返り、今後孤独死が増えていくことへの注意と対策の必こと、その反面限界もあり、例えば被災者の意見をまと要性、避難所での生活を原因とする震災関連死が現在もめる合意形成、意志決定、ファシリテーションの役割を増え続けている点は過去の震災と同じであり、避難所を期待されることも多く、その役割と本来の専門性との兼人間らしいものにするための努力（避難所の医療体制、

ね合いが難しかったことが報告された。

食事の水準向上など）が求められること、鉄骨プレハブ③福祉連携型居住への挑戦

仮設住宅は過去の震災から進展が無かったこと、一方で最後に、石井敏（東北工業大学）より＜福祉連携型居は、木造仮設住宅や「みなし仮設」といった新たな取り住への挑戦＞について講演がなされた。ソフトとして捉組みは評価できるが、みなし仮設については、どのようえられがちである「福祉」を、建築の側から実現しように仮設を終了するかなどが制度的に不十分であることとする立場から福祉と連携した災害公営住宅の計画になどが指摘された。関連して、震災直後、迅速に質の高関わってきた経験を通して、保健福祉サイドと住宅供給

い仮設住宅を大量に供給したイタリアの事例が紹介さサイドが意識・イメージする「福祉」や費用の考え方にれ、日本でも積極的に検討すべきであることが提起されは違いやズレがあることが指摘され、ハードとソフトのた。

両方に精通する建築計画の専門家としてそのズレをつ

次に、災害公営住宅について、仮設住宅から恒久住宅

ⅲ-8

要となることが指摘された。

なぐ役割を果たしてきたことが報告された。

に移行できず取り残されていく被災者への対応が重要

また、地域ケアの専門家の発言を引用し、仮設住宅よであるが阪神淡路でも対応が難しかったこと、東日本でりも災害公営住宅への移行後に閉じこもりを原因としは戸建て、木造、南三陸での福祉連携、七ヶ浜での被災て高齢者の健康状態が悪化している傾向にあること、そ前コミュニティの持続など、阪神淡路では見られなかっしてその背景には、コミュニティがいかに健康に影響した意欲的なタイプが新たに造られたことを評価する一ているのかの理解が、非専門職はもちろん専門職の間で方で、従来型の片廊下積層型も依然多くそこでの生活も十分理解されていないこと、そこからは今後認知症に（孤立化）には十分に注意を払う必要性などが指摘されなる高齢入居者が増えることが予想され、コミュニティ

た。さらに、まちづくりに関して、内陸・高台移転へのや住まいがどのように対応するかが大きな課題である

参加者が減少している反面、災害公営住への入居希望者と指摘された。

が増加しているなど、被災者の意向が当初のものから変（2）パネルディスカッション化していること、集団移転の住宅地は将来空き地空き家①３つの課題が増加すると予想されること、移転事業で買い取った土

ここまでの報告・指摘を受けて、パネルディスカッシ

地の利用問題、それらを予め検討する余裕の無い中で事ョンではコメンテーターを務める牧紀男（京都大学）か業を進めざるを得ない現実について、今後どう考えるか

ら３つの論点が提示された。一点目は、高齢者の孤立やといった課題が指摘された。

住民参加は阪神淡路と変わらず初めから分かっていた

最後に、内藤の提案に共感する立場から、津波対策か課題であり、むしろ重要なのはそれをどのように実現すら始まる現状の復興プロセスを改めて、まずは暮らしをるか、とりわけ、制度、人材、費用をどのように考える

かという点。二点目は、過去の災害から得られた知恵やビジョンを説得力のある形で積み上げておくことが質

経験を生かし、次につなげるための「学び直しのプロセの高い住環境実現につながること。できれば平時から将ス」の必要性。三点目は、災害の問題と社会固有の問題

来の災害に向けて取り組んでおくことの必要性を指摘とが両方発生していて、高齢化や人口減少といった社会した。

固有の問題は解決が容易ではない点。これらに加えて、④高齢者の孤独・孤立

建築分野も平時から「防災」というものを分野の中心に据えて取り組む必要性についても指摘された。

石井は、高齢化や孤独・孤立の問題こそ平時から取り組んでおくべき問題で、復興の取り組みや特殊な取り組

これを受けて、内藤は平時からの取り組みとして、建みではないという認識を社会全体でもたなければなら

築、土木、都市計画の３学会が深く交流を持っておくこないと主張した。
「福祉」はサービス、サポートといっと、また、建築の専門家は復興の初動段階で土木や都市たソフトの話になりがちであるが、ハードすなわち住宅

計画がどう動くかを知っておく必要があり、そのことでの作り方を考えることでソフトをカバーし、将来的には建築が現場に関わる適切なタイミングが分かると指摘

ソフトのあり方を変えたり、コストを削減することにもした。

繋がる。こういった議論を建築の側から仕掛けていくこ②土木と建築の連携とが必要であると指摘した。また、どのような専門分野

中井は、発災直後に３学会の会長連名で復興への役割でも過去の災害・防災・復興についての学習はしておくを果たす覚悟があるという主旨のメッセージを出し、そべきであり、その共通理解があるか無いかで災害時におの後都市計画学会は土木と地域福祉それぞれの学会とける分野間連携のあり方が全く異なってくると指摘しの連携はできたが、建築とは必ずしもうまく行かず、具た。

体的な連携できていないこと、その要因として、今回の⑤堅い復興と柔らかい復興

災害では「建築の話は後」という雰囲気が関係者の間に一連の発言を受けて、牧は、「防災、災害、津波、火あり、まちのあり方を考える上で最初から建築の話がで災について知っておくこと」、「ツール（防潮堤や建物）きなかったことは反省すべきであると指摘した。

が先ではない考え方」、「ハード・仕様から考える土木に

パネルディスカッションのコーディネーターを務め対抗できるだけの建築側の説得力を持つこと」、「『分かる槻橋修（神戸大学）は、復興では文化とか教育が後回りやすく説明する』という建築の役割が適切な報酬を得しにされてしまうことを懸念して、アーキエイドでは最られる仕組み」の４点が重要であるとまとめた。

初から活動方針に組み入れていたことが述べられた。

また、内藤は、これまでの５年間を「硬い復興」また

三浦は、震災直後は国の直轄調査と土木サイドが精力

は「官僚的復興」と表現し、その要因として国は福島の的に動いていて建築が入りにくい状況であったこと、ア

原発災害に注力して岩手宮城の津波災害にはシステマ

ーキエイドの取り組みが重要であることの認識や、建築

ティック、または官僚的に対応したのではないか、加えの専門家から助言をもらってはいたが、当時の状況の中て、復興の途中で政権が民主党から自民党に変わったこでそれらをどのように受けてどのように動けば良いか

とも官僚的対応の要因ではないか、さらにそのことが、分からなかったことなど、当時を振り返りつつ、この状行政に近い土木が先行する復興計画になった要因では況を改善するためには多様な主体の参加のもとで、社会ないかと分析した。今後柔らかい復興を目指すためには、固有の問題を日常的に検討していなければならないと関東大震災の復興計画のように、人の暮らしのそばにい指摘した。

る仕事である建築のノウハウがもっと活用されなけれ小嶋は、「学び直しのプロセス」のポイントとして、ばならないと指摘した。

土木と建築の間には、「作業手順」と「価値」の点で違⑥良いデザインに向けていがあることを学んでおくべきであると指摘した。作業小野田は、復興計画策定の現場では、2-2 ルール（L2

手順の違いとは、例えば構造計算の方法、コンタライン

津波で 2m 以上浸水しないと思われる所を選んでまちづの描き方、交差点の設計などが微妙に異なっている点でくりをする）を押しつけてくる技術者と、ルールに柔軟あり、価値の違いとは、土木は「価値」ではなく「仕様」に対応してくれた技術者との差があり、後者とやれた地の話をしているため、例えば高台移転では「このエリア

域は柔らかく建築でまちづくりができた。そうした知見に何戸を収容する」ことを問題としているため、「そのが一般することに注力すべきとした。しかし実際には、高台で良いのか」という価値は問題にしていないというこうした話は難解であるとして、メディアが取り上げず、点である。さらに、これらのリテラシーを土木と建築が

これが建築のノウハウが活用されない要因の一つであ共有できるかという問題は、学会というよりは教育現場ると指摘した。メディアが建築と土木の違いや復興まちの問題であることも指摘された。

づくりの質、それらに投下する予算などを分かりやすく

森は、自身の復興支援の経験から、防潮堤、区画整理、
集団移転・復興住宅と大きいスケールから決まってしま

市民に伝えることが、生活の質が織り込まれた復興計画の実現につながるとの考えを示した。

うことのひずみは確かに生じていること、これに抵抗す

加えて、未来に向けた良質なデザインを実現する障害る取り組みとして、早めに地域の個性を反映させた将来としてちょっとでも変わったことを受け付けず、ひたす

ⅲ-9

ら貧乏くさい環境にしようとする圧力、「華美問題」が⑧多様な主体の参画と日常的なネットワーク

あり、それを克服するためには必ず誰かが政治的リスク

会場の北後明彦（神戸大学）から、震災の特区法が普を取らなければならず、首長がそのような責任を取れた段の仕組みを無視して早く決定することを重視するあ自治体をもっと評価すべきであることを指摘した。

まり、多様な主体の参加で物事を決めていく現状の都市

また、５年を経過して被災地の話題が特別視されてい計画が生かされていないとの指摘がなされ、今後は普段る状況は問題であるとし、被災地にはデザインビルドやの仕組みを災害時にも生かすことが重要であるとの意

コミュニティ再編など、被災地以外でも今後議論が必要

見が述べられた。

となるテーマの宝庫であること、これらは簡単なことで会場の北海道大学の学生からは、今後建築分野が被災はないが、もっとメディアを巻き込んで市民に伝えてい地で何ができるのかという質問があり、小嶋から、学生く必要があるとコメントした。

の立場でするべきことはエンドユーザーである地元の会場の新宮清志（日本大学）から、建築の出足が遅か

人々に寄り添うことであり、復興事業で建てられたもの

ったのは、被災地から建築学会に被災地にあまり多くのの良い所悪い所をしっかり把握することであるとの回人が来るのは迷惑だという連絡があったという背景が答がなされた。

あることが指摘された。
⑦制度の柔軟な運用

さらに会場の別の学生から、官僚的に公共が介入することでコミュニティの相互扶助はむしろ弱まっている

また、会場の国交省の防潮堤担当者からは、マスコミ

ように感じられるとの意見が述べられ、福祉と建築とのも報道してくれないが L1 防潮堤の高さはあくまでもそ

連携ではもともと持っているコミュニティの力はどのの高さまでは国のお金で作れるという基準でしかなく、ように生かされるのかとの質問があった。石井はこの質

実際に防潮堤を高くしないという判断をしている地区

問に対して、コミュニティを意識したテクニックではなもあり、必ずしも巨大な防潮堤をつくりたい訳では無く、く、住民一人一人にとって、人がいる気配を感じながら、地元や他分野の専門家との相互理解の中で進めたいと

時間と場所を共有していると感じられる場や空間を丁思っている。実際の運用は柔軟なはずであるとの発言が

寧に作っていけば間違ったことにはならないと回答し

あった。

た。

この発言に対して小野田からは二つの疑問が示されパネルディスカッションの最後に、内藤は古谷の「日た。一点目は、国の担当者は柔らかく運用すると言うが、頃から地域の建築家が自治体と接点を持っておく」との県を通じて末端の基礎自治体やその他の政府系外郭団指摘に対して、地域の建築家の多くは代願業務で仕事を体まで下りてくるとかなり厳しい運用を始動されるのされていることも多く、難しいと感じられる傾向がある

が現実であり、そうした上下間のギャップを解消する方のではないか、本来は地域の大学や高専がそのような役

策はどこにあるのか、二点目は、コストが掛かるものに割を果たすべきではないかとの考えが示された。また、対して建築は厳しく査定されるのに対して、土木はスペ

次の大震災では、今回のようなコストが非常に大きいックが決まると価格が決まり、減額のインセンティブが「硬い復興」では国家は財政破綻してしまうため、今の掛かり難い、また建築を工夫することで土木が節約できうちから学会も関連団体も含めてネットワークづくりても、その分、建築に配慮されない断絶がある。これはをし、地域の人材を育てておくことが提案された。

柔軟に運用できないか、という疑問であった。
小野田の疑問に対して古谷からは、これは土木の問題ではなく、復興事業の場合には他の自治体から応援部隊（1）不自由な復興が来るが、官僚システムの中では応援で来た職員が真面まとめとして加藤孝明（東京大学）より＜将来に向け目であればあるほど、後々応援先の自治体に迷惑をかけて何が可能か＞について講演がなされた。東日本大震災てはいけないとの思いから１円のムダも許してはいけの復興の実際を「不自由な復興」そして「多様な逆さまないという発想になることから生まれ、こうした気遣いが存在した復興」と位置づけた解説がなされた。

が問題であるとの見解が示された。

４つある不自由な理由一つ目は「安全至上主義」。安

官僚システムの中では、多少高価でも地元にとっては全でなければならないという考えから不自由が生じて有益な判断の方を取ることは難しく、むしろ地元の生活いる。災害リスクと賢く共存していくことも同時に考えをよく知る発想の中からしか出てこない。そのため、日なければならなかった。

頃から地域の建築家がまちづくりに関して自治体と接二つ目は「時間マネジメントの欠如」。復興予算５年点を持っておくこと、また行政から見れば、災害が起きから逆算した締切主義になってしまった。もう少し長期たときにその建築家と連携できるような信頼関係を築的な視点に立って時間をトータルにマネジメントする

いておくことが必要だとの指摘がなされた。関連して、必要があった。

そういった地域の建築家がいれば、突然他所の地域から建築家が被災地に来て迷惑だということにはならないだろうと述べられた。

ⅲ-10

2.4. まとめ三つ目は「時代感のずれ」。手法（社会制度）と現状の間のギャップを埋められなかった。
四つ目は「総合化手法の欠如」。今回は縦割り事業がただ並んでいるだけで、それを調整して総合化するといるものは使える。すなわち、事前に次の震災に備えう仕組み自体が欠落していた。

て復興で使う政策を考えておくことが極めて重要（2）多様なさかさまと災害復興の６つの法則となる。

「多様な逆さま」については、本来あるべき姿は、「ビ
ジョン先行事業後追い」、「アクティビティ先行器後追⑤成功の必要条件は、復興の過程で被災者、被災コミ
ュニティの力が引き出されていること。

い」、「市民先行行政後追い」、「自立先行支援後追い」で⑥もう一つの成功の必要条件は、復興に必要な４つのなくてはならないが、これらは実際には逆になっており、目のバランス感覚があること。４つの目とは、「時一様に目的と手段が逆転していたのがこの５年間の復間軸で近くを見る目と遠くを見る目」そして「空間興であった。ここから５年間、10 年間は、本来先行す軸で近くを見る目と遠くを見る目」。今回の復興は、べきものがやっと始まりつつある。なので、これからの被災地は、地域づくりの新しい成功を創出する過程と位置づけられる。
これらを踏まえ、「東日本大震災でも成り立つ災害復興の６つの法則」が提起された。
①どこにでも通用する処方箋はない、だから「学びあいずれの軸についても近視眼的になっている。
（3）巨大災害リスに立つ向かう「巨大災害リスクにどう立ち向かうか」という点では、①東日本大震災復興の検証、②安全至上主義の是正、③復興準備の方法論の確立とその体系化、④減災まちづく
りのあるべき姿勢、以上４点が示された。

いのプロセス」が必要となる。
②災害・復興は社会のトレンド（例えば、過疎化や成（小杉 学）

長）を加速させる、という効果がある。
③復興は従前の問題（そしてその先送り）を深刻化さ

注：このイベントは以下の日時に行われた。

せて同時に噴出させただけである。だから事前に復日時：2016 年 3 月 12 日、場所：建築会館（東京・田町）

興課題は分かる。

主催：日本建築学会東日本大震災における実効的復興支援の構④復興で使われる政策は、過去に使ったことのあるも築に関する特別調査委員会のに限られる。ただし、少なくとも考えたことがあⅲ-11

日本建築学会

東日本大震災における実効的復興支援の構築に関する特別調査委員会 最終報告書
2016 年 8 月
編

集

著作人

一般社団法人 日 本 建 築 学 会〒108-8414 東京都港区芝 5 丁目 26 番 20 号
TEL 03-3456-2051
FAX 03-3456-2058
http://www.aij.or.jp
印刷所

昭和情報プロセス株式会社