第63巻第15号「厚生の指標」2016年12月

地域の医療と介護を知るために−わかりやすい医療と介護の制度・政策−
第 6 回 戦時体制および占領期におけるわが国の医療制度（その 1 ）

 地域の医療介護入門シリーズ
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第 6 回は，わが国が，第 2 次世界大戦を迎え戦時体制を構築していった時期および敗戦により占領されていた時期，の 2 つの時期における医療制度について説明することとします。
この 2 つの時期は，いずれも，陸軍や占領軍といった外の力の大きな影響により，第 3 回から述べてきた，明治時代以降の日本の医療制度の方向とは異なる動きが進んだ時期という点で大きな特徴があります。

強化を進める政府にとって大きな問題とされ，昭和13（ʼ38）年に，国民の健康増進および体力の向上を図るためとして，厚生省が設置されました。この新設の厚生省に，衛生局や予防局等と併せ体力局が設置されたことは，国民の体力向上が，当時の厚生省の重要な任務の 1 つであったことを示しています。
昭和15（ʼ40）年に制定された国民体力法に基づき，10代後半の男子には体力検査が行われ，その結果に基づき，重症の結核患者には療養所に入所しての治療，筋骨薄弱者や軽症者，回復期患者等には健民修練所での療養および修練を行う等の保健上の指導措置が行われました。こうした保健指導を行うため，全国に保健所を整備していく政策が進められました注2）注3）。

1 戦時体制と医療（ 1 ） 厚生省の設置
昭和 6（ʼ31）年の満州事変を契機に，日本は，国防国家への途をたどるようになります。満州事変とは，関東軍（中国からの租借地であった関東州（遼東半島先端）の守備等を目的として置かれた日本陸 （ 2 ） 国民医療法と日本医療団軍の部隊）が，南満州鉄道が爆破された事件（柳条
また医療制度については，昭和初期に，医療機関湖事件）を契機に，日本政府の了解なしに満州（中が需要の多い都市部に集中し，農山漁村において医国東北部）全域を占領したものです。日本政府は，療が普及せず無医町村が増加したことが大きな問題
その後，こうした関東軍の動きを追認して，その翌として注目され，その解決のためには，民間開業医を年，満州を中国から独立させて満州国として承認し， 中心とした自由開業医制の改革が必要という認識が昭和 8（ʼ33）年には，これを認めない国際連盟を脱高まりました。こうした問題意識により昭和13（ʼ38）
退し，日中戦争，そして太平洋戦争へと突き進んで年に設置された医薬制度調査会は，昭和15（ʼ40）年いくことになります。に「医療制度改善方策」と題する答申を行い，医師こうした状況の下で，国防力増強の要請が高まっの開業への規制と公営医療の拡充という，それまでたにもかかわらず，当時，農村の疲弊等を背景に，の日本の医療制度の方向と異なる政策を打ち出しま国民の健康状態や体位は低下していました。例えば， した。
出生率は大正 9（ʼ20）年を頂点に次第に低下し，結この答申を基礎として，政府が昭和17（ʼ42）年に核死亡率も昭和 7（ʼ32）年を頂点に増加に転じてい制定した「国民医療法」は，①医師・医療機関の開ました。乳児死亡率も改善されてきてはいましたが， 業に対する規制，②日本医療団の設立の 2 つを主な先進諸国に比べ高率でした。こうした状況の下で，内容としています。
徴兵検査における甲種合格者（身体頑健で健康であ① 医師・医療機関の開業に対する規制り，兵士に適する者）も減少していました注1）。
国民医療法は，以下のように，政府に対して強い
この連載の第 4 回で触れた国民健康保険の創設も， 規制権限を与えていました。
国民の体位低下の背景にあった農山漁村住民の保健〇医療機関や医師の偏在を是正するため，医療問題に対応するために創設された制度であり，その機関開設には大臣または地方長官の許可が必意味で，戦時体制整備の一環という側面があること要とするとともに，免許を受けて 1 年以内のは，既に述べたとおりです。
医療関係者に対し，大臣は，その指定する業
こうした国民の体位の低下や健康問題は，国防力務（例えば農村の医療機関等への勤務等）に― 49 ―

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2 年以内の期間従事する旨を命令できることとしたこと注4）。

も人員や物資等の確保が困難になったこともあり，（例えば，同愛病院統合されるものもありました注8）〇診療報酬や医師の給与について，国が著しくは，中央総合病院の候補とされたことから，同愛記不適当と認めた場合は，変更を命じることが念財団から医療団に寄付され，本部直轄の中央病院できること。
として運営されましたが，医療団解散後，再建され当時，健康保険の診療報酬は，政府管掌健た社会福祉法人同愛記念病院財団の病院として運営
康保険の保険者である政府と日本医師会とのされるようになりました）。
間の契約によって決められており，各医療機戦局の悪化や医師会の反対等もあり，当初の計画
関には，各道府県医師会を通じて日本医師会ほどの施設整備は進みませんでしたが，日本医療団から配分されていました。そのため，診療報は，昭和22（ʼ47）年の解散時点においても，道府県酬について，国が変更を命じることができる
病院20，地方総合病院198，結核療養所87，診療所という規定が設けられたものと思われます。
282，産院 5 ，奨健療養所96と多くの医療施設を保しかし，この方式は，政府と医師会の間で毎有していました注9）。
年，交渉が難航したこと，道府県医師会によって単価が異なったことなどから評判が悪
2 占領期前期の医療政策
く，昭和18（ʼ43）年に，政府が定めた点数単
占領期の医療政策は，GHQ（General Headquar価表により，医師会を経由せず政府が直接支ters：連合国軍最高司令官総司令部）の主導の下に払う方式に変更されました注5）。この方式は， 進められました。GHQで医療政策を担ったのは，現在まで基本的に維持されています。
〇医師会を国策協力機関として改組し，すべての医師は医師会の会員とすること。
② 日本医療団による公的医療機関の整備
日本医療団は，政府出資の法人であり，「国民体力の向上に関する国策に即応し医療の普及を図る」（国民医療法 2 条）
，すなわち，当時大きな問題となっていた結核の撲滅と無医地域の解消を目的として，昭和17（ʼ42）年に設立されました。
日本医療団が運営する医療機関については，一般と特別（結核）の 2 つの体系にわけ，整備する計画がたてられました。一般体系は，①東京・大阪に中央総合病院，②47カ所の道府県総合病院，③588カ所の地方総合病院，④無医町村等に地方診療所および地方出張診療所を設置することとされ，また，特別体系は，結核療養所の統合拡充を行い，既存病床1 万7000床に加えて 5 年間で10万床を整備することとされました注6）。
昭和18（ʼ43）年には，事業が本格化し，結核療養所については，既存の公立および公益法人の結核療養所を統合して事業活動を始めるとともに，奨健寮（軽度療養者のための療養施設）の整備も進められました。一般体系についても，公立病院や公益法人病院の無償譲り受け・借り受け等による統合が進められました注7）。
民間病院についても，昭和20（ʼ45）年度に敗色濃厚な中で医療団を戦時医療の中心とする観点から，政府が，東京都区部や大阪等の大都市の医療施設の医療団への借り受けや買収を進めたことや，病院側軍医サムスを局長とするPHW（Public Health andWelfare Section : 公衆衛生福祉局）でした。
このPHWによる医療政策は，公衆衛生，医学研究・教育，医療提供体制，医療保障制度と幅広い分野において，現在の制度につながる大きな影響を与える改革でしたが，その大きな特色として，「専門家による技術行政の重視」があります。
そこで，まず，この技術行政が最も強く推進され，また，大きな成果を上げた公衆衛生行政について説明いたします。
なお，GHQの占領政策は「間接統治」の方式を採用していました。これは，占領軍が直接に統治を行うのではなく，占領軍の指示した方針に基づき，日本政府が行政施策を実施するというやり方で，医療政策も，このやり方で展開されました。
（ 1 ） 公衆衛生対策
1) 性病・伝染病対策
まず，PHWは，危機的な衛生状態に陥っていた日本において，自らの兵士たちの健康を守るために，日本の衛生状態を改善する施策を進めました。そのために進められたのが性病政策です。最初は，アメリカ兵の相手をする公娼女性の性病対策でしたが，昭和21（ʼ46）年の公娼制度廃止の後は，施策は日本人全体に広げられました。
また，敗戦時には，戦時体制下の栄養水準低下・医薬品不足の状況に加え，海外からの引き上げ・復員によって新たな病原菌が持ち込まれたこと等もあり，発疹チフスや痘瘡等の急性伝染病患者が急増し― 50 ―

第63巻第15号「厚生の指標」2016年12月ていました。このため，世界にも類をみない強制的な集団接種が始まりました。また，結核対策も進めものでした。
これに対し，サムス局長は，専門職による行政をられました。

重視しました。サムス局長は，科学技術による行政

他方で，食糧の不足による餓死者の発生等を背景を日本の衛生行政機構において確立することをめざに，大規模デモが起こり，治安問題に発展したことから，占領軍もこれを無視できず，米軍食糧が放出され，米国からの膨大な援助物資を使った学校給食も始められ，日本は飢餓状態から救われました注10）。

し，まず，厚生省内における衛生行政 3 局（公衆衛生局，医務局，予防局）の局長をすべて技官としました。また，衛生警察業務を全面的に衛生行政部門に移管し，全都道府県に衛生部を設置しました。保
2) 保健所制度の改革
健所における専門職技官による行政体制の強化は，この連載の前回で触れましたように，わが国では， こうした取り組みの中で打ち出されたものです注12）。
戦時国家体制において，健民健兵政策の実施機関ともう 1 つ重要な動きとして，衛生統計の整備があして，各地における保健所の設置が進められました。 ります。明治以来の人口動態統計は，人口政策の基予算不足もあり，思うようには進んでいませんでし
礎とすることが主目的とされ，衛生は第二義的なもたが，それでも全国に数百カ所設置されていました。 のでした。戦時下では，事務の簡素化や戦災によるPHWは，この保健所に目をつけ，保健所で性病資料喪失により，昭和19（ʼ44）年・20（ʼ45）年は，統届け出患者の治療を行うよう申し入れました。これ計の集計自体が困難になっていました。
に対し，厚生省は，保健所を整備拡充し，性病治療
そこで，GHQの指令により，行政の基礎となるをしても本来の業務を実施できるだけの予算が確保
統計を整備するため，出生・死亡の届けを従来の本できるならとの条件で了解しました。
籍地から事件発生地とし，人口動態統計を従来の本
アメリカは，当時，日本の占領政策を批判するソ
籍地から住所地で集計すること等が定められ，月報連に対し，米軍中心のGHQによる占領政策が民主を作成することが可能になりました。さらに，人口的で日本国民の福祉増進に寄与するものであること
動態統計の所管が，従来の総理府統計局から厚生省を示す必要もありました。公衆衛生施策は，その成に移管され，衛生統計は，伝染病関係等従来から厚果を示すシンボル的な施策として進められ，各地域生省が所管していた統計と併せ，すべて衛生行政機でそれを担う保健所は，機能を充実強化して，衛生構で所管することになりました。そして，保健所法
思想の向上，栄養の改善および食品衛生，環境衛生， により，人口動態統計が保健所の所管事項になり，母子衛生，歯科衛生など，総合的活動を行う機関と衛生行政の基礎として，統計が活用できるようになして位置づけられるようになりました。保健所長はりました注13）注14）。
医師と定められ，保健婦，薬剤師等多くの専門職が配置され，定員も大幅に増加されました。
（ 2 ） 医療関係者の資格および教育
この新しい保健所構想を進めるため，PHWと厚わが国では，明治以来，大学医学部卒業生は無試
生省は，理想的なモデル保健所を設置し，これをモ験で医師資格を取得することができました。また，デルとして他の保健所が学んでいくという方法をと戦時下のわが国では，医師の大量養成の要請から，りました。「保健所運営指針」が定められ，全国か多くの専門学校が作られましたが，その教育水準にら東京に集まった保健関係者が講習を受けました。
は問題があるものもありました。
そこで講習された内容は，アメリカの公衆衛生活動
そこで，PHWの指示を受けて，専門学校についの実績に基づいたもので，地域の専門家としての保ては，審議会が定めた医学教育基準に適合するよう健婦，公衆衛生計画の基礎としての統計の手法等，指導され，それを達成できたところが大学に引き上専門職による活動を重視したものでした注11）。
げられ，それ以外は閉鎖されました。また，医師おこうした保健所要員への専門的養成訓練を大量に進めるため，専門機関として，国立公衆衛生院が活用されました。
3) 技術行政の確立と衛生統計改革
サムス局長等のPHWスタッフの見た，それまでの日本の公衆衛生行政は，従来，警察行政の一環として行われてきた経緯もあり，保健所が設置されても，主な事務は事務官が担当し，技官の地位は低い

よび歯科医師資格を得るためには，すべて資格試験に合格することが必要とされました。さらに，日本の医学教育が講義に偏っているとして，臨床実習関係科目を増やすとともに，医師は，免許取得後，大学付属病院等で 1 年間の実地修練を受けることとされ，インターン制度が導入されました注15）。
ここで，看護婦（現在は看護師）の教育と資格をめぐる動きについても少しふれておきます。戦時下― 51 ―

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では，看護婦についても速成教育が行われていまし

る医療機関のことで，当時の医療法では，国が公的た。戦後，わが国の病院や看護学校等を視察した

医療機関の設置費用に補助できる等の規定もありまPHWの看護部門担当者が見たのは，専門職というした。
まず，病院と診療所の区別については，国民医療より医師の補助者として働く看護婦の姿であり，看護教育のレベルの低さでした。その後，PHWと厚法では，わが国における従来からの整理に基づき，生省の担当者による検討を経て昭和23（ʼ48）年に制10床以上の病床を有する医療施設を病院としていま定された保健婦助産婦看護婦法は，保健婦，助産婦， した。これに対し，医療法では，病院は，傷病者が看護婦の資質の向上を図るため，免許を受ける者の科学的でかつ適正な医療を受けることができる便宜資格をかなり高くしました。まず，看護婦を甲種とを与えることを主たる使命として組織され，運営さ乙種に分け，乙種看護婦は，業務内容は一部制限されるべきであるという考え方に立ち，患者収容施設
れ，甲種看護婦の指示を受けることとされました。
20床以上を有する医療施設を病院と定義し，また，そして，資格を得るためには，従来は，都道府県知病院は一定の医師，歯科医師，看護婦等の医療従事事指定の学校・講習所を卒業するか，知事が行う試者および診療室，処置室，エックス線装置，調剤所験に合格すればよかったのですが，それを，甲種看その他所定の施設を有すべきこととし，都道府県知護婦・保健婦・助産婦は，大学レベルの学校・講習事の許可を受けることとされました。
所を卒業し，国家試験に合格することが，乙種看護
一方，診療所については，医療法では，病院のよ婦は，高等学校レベルを卒業し，知事の行う試験にうな設備は必要とされず，医師が開設者である場合合格することが必要という制度に変更されました。
は，都道府県知事への届け出でよいとされました。
そして，従来からの看護婦については，その行う業
また，診療所は患者を収容しないことを原則とする
務には制限はありませんが，甲種看護婦と称するに考え方をとり，法13条において，その管理者の義務は試験に合格することが必要とされました注16）。
として，臨時応急の処置を施した患者で移送することが著しく困難であるものを除き，同一の患者を48時間以上収容してはならない旨が規定されました。
（ 3 ） 医療提供機関
なお，既設の診療所については 3 年ないし 5 年の猶占領軍は，日本の病院の状況を把握した上で，ま予期間が設けられました。
ず軍関係医療機関の厚生省移管を進め，多くの陸海PHWが視察した日本の病院は，戦争により壊滅軍病院や療養所が，国立病院や国立療養所になりま的な打撃を受けただけでなく，そもそも患者の付添した。また，日本医療団の医療施設については，結家族が布団から炊事用具まで持参し，泊まり込みで核療養所は国に移管され，その他の一般施設は都道患者の食事を作ったり看護をすることが一般的でし府県や大都市に移管されることになりました注17）。
た。PHWは，こうした病院の状況を問題視し，看医療施設については，医療施設の量的整備および護と病院の水準の上昇を図ることが必要としました。
質的改善について昭和23（ʼ48）年に医療制度審議会
前述の看護教育・看護資格の見直しもこうした方が行った答申に基づき，医療法が制定され，国民医針により行われたものですが，病院について病床20療法は廃止されました。
床以上が必要としたのも，病院としてあるべき水準
医療法の制定は，国民に適正な医療を確保するたのサービスを提供するのに必要な医療施設を保有しめには，医師，歯科医師等の医療関係者の質的向上ての経営が成り立つには，少なくとも20床以上が必を図るだけでなく，医療関係者の働く場である医療要である，との考え方に立脚したものとされていま施設について，その管理，人的構成および構造設備
す注18）。の面から規制を加え，科学的かつ適正な医療を行うのにふさわしい場所でなければならないとの趣旨で，もう 1 つの公的医療機関を中核的な医療機関とす病院に重点を置いた改革でした。
ることについては，医療法制定の基礎となる方針をこの医療法に示された，従来の国民医療法との大示した，昭和23（ʼ48）年に医療制度審議会が示した
きな違いは，①病院と診療所は本質的に違いのある
答申「医療機関の整備改善方策」において，その考ものとして区別したこと，そして，②医療機関の整え方が示されています注19）。
備において，公的医療機関を中核的な医療機関として整備していく方向を示したことの 2 点です。なお，「公的医療機関」とは，都道府県，市町村その他大臣の定める者（日赤，済生会，厚生連等）が開設す― 52 ―

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備を背負って自分の足で長距離を歩く，頑健・屈強な身体を持つ兵士を求めたにもかかわらず，当時の日本は都市化・産業化・高学歴化により都市生活者が急増していたことが，陸軍に国民体位向上のための役所を設置しようと動きの背景にあったとしています。
ただ，牧野は，厚生省は，こうした動きだけで設置されたものではなく，当時の内務省の社会局や衛生局は，社会政策としての社会・衛生行政を所管する新省設置を主張しており，その取り組みを進めていたのが首相である近衛文麿であったこと，その意味で，厚生省は，こうした 2 つの動きの折衷的なものとして設置された，としています。
（牧野邦昭「厚生省設置と人口政策」．昭和史講義2 −専門家が見る戦争への道・第 8 講．筑摩書房．2016）
注 4 ） 厚生省医務局・記述編（1976）：296，310．
注 5 ） 島崎謙治（2011）：46‑50．
注 6 ） 菅沼隆（2006）：38‑39．
注 7 ） 同上：646‑65．
注 8 ） 同上：69‑71．
注 9 ） 福永肇（2014）：289.
注10） 杉山章子（1995）：131‑148．
「総合病院」とは，医療法によって新設された制
注11） 同上：155‑176．
度で，病床100床以上を有する病院で，その診療科
注12） 同上：58‑61，176‑177．に内科，外科，産婦人科，眼科，耳鼻咽喉科を含め， 注13） 同上：149‑152．
注14） この衛生統計改革は，実は当協会の創設およびかつ，検査施設等所定の施設を有するものとして都本誌の発刊と密接に関係しています。
道府県知事の承認を受けたものをいいます。上記の
この衛生統計改革を踏まえ，統計を基礎とする衛生行政を進めていく上で，様々な統計資料や統整備方策では，この総合病院について，地域におけ計的な研究を掲載した雑誌を刊行し，統計の要点るメディカルセンターとして，開業医等の利用に供を，一般国民や保健所の職員にも理解しやすいよ
するとともに，医師などの修習機関としての機能をうにすることが必要と認識されたことから，昭和23（ʼ48）年に，任意団体である「衛生統計協会」が果たすという，アメリカ的なオープンシステムを導設立され，雑誌「衛生統計」が創刊されました。
入する施設としても考えていた節があります。
この任意団体が元となって，昭和28（ʼ53）年に財団法人厚生統計協会が発足し，翌29（ʼ54）年 1 月から，「厚生の指標」が出版されたという経緯がありここまで説明した，保健所整備や医療法制定当時ます。の施策の方向性がこのまま継続していたとしたなら
注15） 杉山章子（1995）：80‑83．
注16） 厚生省医務局・記述編（1976）：416‑418．
ば，現在の日本の衛生行政や医療提供制度もずいぶ
注17） 杉山章子（1995）：192‑196．
ん変わったものになっていたと思われますが，現実
注18） 大西香世「戦後日本における分散型の医療供給にはそうはなりませんでした。その経緯は，占領期体制の再生産−診療所の48時間収容制限の努力義
務規定化とその政治過程を中心に−」．大原社会問
後期の医療政策として，次回で説明します。
題研究所雑誌 No.672．2014.11．
注19） 厚生省医務局・資料編（1976）：186‑188．
注 1 ） 厚生省医務局・記述編（1976）：269．
注 2 ） 同上：269‑275．
参考文献
注 3 ） 昭和初期に国民の体位の低下があったというこ
厚生省医務局「医制百年史：記述編」．1976：ぎょうせい．とには，異論があります。牧野によれば，実際に厚生省医務局「医制百年史：資料編」．1976：ぎょうせい．
は，統計を見る限り当時の日本人の平均身長や平島崎謙治「日本の医療 制度と政策」．2011：東京大学
均体重は1920年から1935年にかけて一貫して向上出版会．
しており，徴兵検査の不合格者の増加は，基本的菅沼隆監修「国民医療法 日本医療団史」．日本社会保に陸軍の軍縮による定員削減と，日露戦争後のベ障基本文献集 第 1 期戦時体制における社会保険
ビーブームで生まれた世代が大量に徴兵検査を受
第 3 巻．2006：日本図書センター．
検したことによる見かけ上のものであった，との
福永肇「日本病院史」．2014年：ピラールプレス．
ことです。
杉山章子「占領期の医療政策」．1995：勁草書房．
牧野は，むしろ，日本の工業力の立ち後れから
C.F.サムス著，竹前栄治編訳「GHQサムス准将の改革なる欧米との軍事力の格差を個々の兵士の力で補−戦後日本の医療福祉政策の原点」．2007：桐書房．
おうとする陸軍が，自動車などを使用せず重い装【医療機関の整備改善方策（昭和23年 5 月医療制度審議会答申）−抜粋−】
第一 医療機関の整備
一 略
二 医療機関の整備に当たっては，（一） 所謂開業医制度はその長所を助長し欠陥を補正して公的医療機関の及ばない場合並びにこれを必要としない対象に対する医療機関として存置すること。
（二） 公的医療機関に整備すること。特に戦災による医療機関の損耗の著しい地域については一定規模の総合病院を，無医地域については診療所を公共団体をして早急に建設せしめる様助成すること。
（以下 略）― 53 ―