デジタル 自治と分権 第１号（通巻 95 号）

2024 年 7 月

自治労連・地方自治問題研究機構 Jichiroren Institute of Local Government
人口減少社会における自治体の役割は何か 平岡和久（立命館大学教授）……………………… 2

随想特集

今、求められている地方自治の役割

能登半島地震から考える地方自治と自治体の役割
岡田知弘（京都橘大学教授）…………………………………………………………………………… 4「特定利用空港・港湾」と自治体――「戦争する国づくり」の拠点にするなの運動を千坂

純（日本平和委員会事務局長）…………………………………………………………………11

健康保険証の廃止と地方自治
稲葉一将（名古屋大学教授）……………………………………………………………………………17「特例」指示の法的問題点――第 33 次地制調答申と地方自治法の改正案
山田健吾（専修大学教授 ) ………………………………………………………………………………23
この間の地方制度調査会の議論についての問題点――地方自治法改正法案に関する総務相答弁に抱いた二つの「違和感」を手掛かりに
門脇美恵（広島修道大学教授）…………………………………………………………………………30
常設研究会成果論文
複合危機のなかにあって自治をすすめる対抗戦略を考える
市橋克哉（名古屋経済大学教授）…………………………………………………………………………… 38
現場レポート
島根原発２号機の再稼働をめぐる取り組みと自治体労働組合の役割
塩冶隆彦（島根県自治体労働組合総連合執行委員長）…………………………………………………… 48
地方自治研究愛媛県集会の

歩み

と

こだわり

後藤重人（自治労連愛媛県本部執行委員

愛媛県自治体問題研究所副理事長）……………………… 53

シリーズ ≪自治体がつなぐ歴史と文化≫第 1 回
東日本大震災から 13 年を向かえて阿部

復興まちづくりと民主的自治体労働者論

勝（岩手地域総合研究所理事

元陸前高田市職労委員長）……………………………………… 60

ブックレビュー
神戸郁人著『うさんくさい「啓発」の言葉』朝日新書

中村栄士（自治労連埼玉県本部）…………………………………………………………………………… 67

青木美希著『なぜ日本は原発を止められないのか』（文春新書）
猿渡実（大分自治労連）…………………………………………………………………………………… 68【編集後記】 ……………………………………………………………………………………………………… 69

随 想

人口減少社会における自治体の役割は何か
平岡和久（立命館大学教授）
2024 年１月、人口戦略会議の提言が発表されさせようというものであり、人間をかけがえのな

た。同提言は、このままでは 2100 年に 6300 万人

い人間として育てていこうとする政策と異なるのに半減し、高齢化率が 40％の「年老いた国」にで失敗に終わると警告している（神野直彦・東大なると警告し、政府の「こども未来戦略」を引用

名誉教授『財政と民主主義』岩波新書、2024 年）。

しながら、「2030 年までがラストチャンス」と煽「手段としての人間」の不足の解決をねらっる。そのうえで、2100 年を視野に、「8000 万人国

た「少子化対策」の意味を考える際に参考になる家」を目指すという新たな人口目標設定し、国家の が、Fraser, Nancy(2022) Cannibal Capitalism,による人口政策の実行体制と官民運動を提言して

Verso 江口康子訳（2023）『資本主義は私たちをいる。

なぜ幸せにしないのか』（ちくま新書）である。

人口戦略会議提言は、第１に、岸田内閣の「少フレイザーは、資本主義は、経済システムと非子化対策」を肯定しつつ補強する性格のものであ

経済システムの両方を含んだ社会システムである。第２に、2014 年の「増田レポート」を受けり、営利目的の経済が機能するためには家事・育た地方創生政策の失敗への基本的な分析と反省が児・介護、学校、医療、環境保全などの非経済的ないまま、軍拡下で「産めよ、殖やせよ」の官民支援が必要であり、これらによる社会的再生産や一体の運動を起こそうというものである。

生態学的再生産がないと経済的生産は成り立たな

人口戦略会議は続いて 2024 年４月 24 日に分析いという。フレイザーによれば、資本主義は経済レポートを発表し、各メディアが一斉に報じた。

的生産と資本の自己増殖のために非経済領域から同レポートでは、「増田レポート」の手法を踏襲「収奪」することよって経済的生産の基盤自体をするとともに、新たに「封鎖人口の分析」を入れ掘り崩してしまうという矛盾を孕んでいる。今日ることで、「消滅可能性自治体リスト」と並んで「ブの少子化は、経済的生産の条件である労働力の再ラックホール型自治体リスト」などのリストも公生産を縮小させるという意味で、そうした資本主

表されており、地域ごとの出生率をよりクローズ

義の矛盾の現れとみることができよう。グローバ

アップさせ、「産めよ、殖やせよ」へと自治体とル化を背景とした新自由主義的政策は、規制緩和

住民を煽るものとなっている。それは同時に、人と公共サービスの抑制によって資本の自己増殖を

口減少対策を自治体の責任のごとく印象付け、国促進する一方、非正規労働や貧困・格差の拡大、の政策責任を免罪するものである。さらに「あき気候変動危機などを深刻化させ、社会的危機はまらめ」のマインド醸成によって、新たな集権制やすます深まっている。経済的生産を優先させる政

自治体再編への受容の環境づくりを狙ったものと府や経済界が主導する現在の「少子化対策」ではいう見方もできよう。

非経済的領域からの「収奪」を転換できず、失敗

政府の進める「少子化対策」に対して、神野直に終わるだけでなく、複合的な社会的危機を克服

彦・東大名誉教授は、「少子化対策」とは「手段するような抜本的な政策転換も期待できない。
自治体の役割は、軍拡下で「産めよ、殖やせよ」

としての人間」が不足しているので、それを増加
2
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

随 想の官民一体の運動に追随し、巻き込まれることでればならない」「子どもたちが望む幸福を実現さはない。人口減少社会を見据えつつ、地域と生活せるために、子どもたちが望む育児サービスや教の現場から住民福祉と維持可能な社会のために自育サービスが提供される必要がある」という神野治体の役割を果たさなければならない。

さんの主張に学んで、自治体の役割をあらためてその際、「『子どもを育てたいと思う社会』か考える必要があろう。

ら、子どもを主体と捉えて、『子どもたちが育ち（ひらおかたいと思う社会』づくりへと、大きく転換しなけ

3
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

かずひさ）特集・今､ 求められている地方自治の役割

能登半島地震から考える
地方自治と自治体の役割
岡田知弘（京都橘大学教授）
おりしも、国会では、軍拡をすすめている岸田

はじめに内閣が、内閣が定める「国民の安全に重大な影響

能登半島地震から早くも５か月近くが過ぎようを及ぼす事態」、すなわち緊急時において国が地としている。しかし、被災地では、多くの瓦礫が方自治体に「指示」できるとする地方自治法改正

残り、破壊された住家の公費解体も遅々として進法案を上程し、地方自治体関係者から強い懸念のんでいない。仮設住宅の整備もまだまだ時間を要声があがっているところである。国による地方自する状況である。避難所や壊れた自宅に住む人も、治体の垂直的支配構造は、明治憲法の目指したと水の確保や下水に苦労しており、復旧の見通しもころであり、戦後憲法は平和国家日本を実現する

ままならない状況である。

ために国と地方自治体を対等なものとし、地方自なぜこのような事態が放置されているのか、疑治体に対して団体自治を認め、国民主権論の下に問をもつ人も多いのではないだろうか。私は阪地方自治体の主権者は住民であるとして、住民自神・淡路大震災以来、大きな地震災害の現場を調治を重要な要素として定めた。とりわけ激甚被災

査し、地域経済学の視点から復興策について提言

地の石川県では、地震直後からその後の復旧、復してきた。今回の能登半島地震の被災地には、２

興プラン作成の過程において、地方自治法改正のか月後に初めて訪れたが、過去経験したことのな

具体化が先取り的になされ、それが被災地におけい大きな衝撃と違和感を覚えずにはいられなかっる復旧、復興の遅れを助長している側面がある。

た。それは、1000 ～ 1500 年単位ともいわれる地本論では、その点についても述べてみたいと思う。

殻変動や地盤の液状化による奥能登地方の街、農１

山漁村での大規模な被害状況や農地、農業施設の面的破壊を見たからだけではない。市街地や農山 024 能登半島地震の特徴と人的・物
2
的被害の地域性

１）2024 能登半島地震の特性

漁村を問わず、復旧作業に携わる人々や重機、家のかたづけをする被災者やボランティアの姿をほ能登半島地震は、2024 年１月１日、16 時 10 分

とんど見かけず、倒壊家屋等が打ち捨てられたまに発生した。元日の夕刻前、故郷に里帰りした子

まになっていたからである。

どもや孫たちと、お酒も飲みながら新年のお祝い

これは、災害の自然的側面での激しさだけではをしている家庭も多かったと予想される。このこ

説明できないものであり、明らかに災害に対するとが、公務員や消防団員たちの緊急出動の遅れ、備えや災害時の対応をめぐる国や県の取り組みにさらに避難をめぐる交通渋滞や避難所の混雑を生問題があったといえる。本稿では、地方自治や自み出すことになったことは否定できない。

治体の役割という点に焦点をあてて、この問題を地震の規模はマグニチュード 7.6 であり、石川解明し、今後の被災地の復興だけでなく、災害の県輪島市や志賀町では、最大震度７という大きな時代に入っているなかで、どの地域においても共

揺れを記録した。能登半島では、2007 年３月に通する問題があることを述べてみたい。

もマグニチュード 6.9 の能登半島地震が起きてお4

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
り、この時は七尾市、輪島市、穴水町を中心にらず、富山県高岡市伏木地区や氷見市、新潟市の死者１名、負傷者 193 人、住家全壊 68 棟、半壊

住宅街にも広がり、大きな面的被害をもたらした。

164 棟の被害があった。さらに、2020 年 12 月か２）人的・物的被害の地域性

らは群発地震が続き、23 年５月５日は、珠洲市で最大震度６強の地震を記録しており、住宅や商

ここで改めて、能登半島地震の被害状況を、人店、農家の建物や道路、水道等の構造物は、かな

的被害と物的被害に分けて、見ておきたい。表１

り痛んでいたと予想される。

は、総務省消防庁がまとめている 2024 年５月 21

今回の能登半島地震の震源地は、これらの群発日時点での都道府県別被害状況である。人的被害

地震のそれと比べるとかなり長大なもので、能登は、死者・行方不明者 248 人、負傷者は 1313 人

半島の北部から佐渡島の隣接地に至る 150㎞に及に達している。死者・行方不明者は、全員石川県

ぶ震源断層が連続的に動いていたことが明らかとであった。ただし、負傷者は、石川県に集中してなっている。断層破壊は 40 ～ 50 秒続いたといわいるものの、新潟県と富山県でともに 49 人に達れ、きわめて長くて強い揺れを感じるものであっしている。さらに、福井県、大阪府、兵庫県でもた。津波も、日本海側の広い領域で長時間続くこ

負傷者がでている。物的被害としての住家被害のとになった。

方をみると、全壊棟数 8571 棟のうち 8221 棟が石

この地震によって、輪島市西部と珠洲市東部で川県に集中している。石川県では、これに半壊、は、４メートルから２メートルの隆起が起こり、一部損壊棟数を足し合わせると８万 1242 棟がな

少なくない漁港が使えなくなるほどの被害がでてんらかの被害を受けている。ただし、ここでも新いる。地層分析からは、1500 年～ 2000 年に１回

潟県や富山県での被害棟数が、相当規模に達しての地殻変動だという指摘もなされている。

いるほか、福井県で 591 棟、長野県で 18 棟が被地震動や津波の被害だけではなく、山の大規模害を受けており、被災地は石川県の能登地方に限な崩壊や地滑り災害は、石川県内にとどまらず、

定されているわけではなく、液状化被害が大き富山県でも見られ、交通が遮断された「孤立集落」

かった新潟県や富山県にも及ぶ広域災害であったが数多く生まれることになった。さらに、液状化ことを指摘しておかなければならない。

現象も、石川県の内灘町や和倉温泉だけにとどま

そのなかでの最大の激甚被災地は石川県であっ

表１ 能登半島地震の都道府県別被害状況
能登半島地震の都道府県別被害状況
表１
都道府県

死者
人

行方不
明者
人

⼈的被害
重傷
人

負傷者
軽傷
人

小計
人

合計

全壊

半壊

人

住家被害
床上浸
床下
水
浸水
棟
棟

棟

棟

新潟県

5

44

49

49

106

5

44

49

49

244

3,065

富山県
石川県

245

3

324

876 1,200
6

福井県

1,448 8,221

6

16,584合計棟

14 20,103 23,288

741

6

一部破
損
棟

17,432 18,417
6

12

5 56,426 81,242
579
591
18

長野県

18

岐阜県
愛知県

1

1

1

大阪府

5

5

5

兵庫県

2

2

2

合 計

245

3

334

979 1,313

1,561 8, 571

20,402

6

19

94,558 123,556※新潟県の公表資料において新潟市の住家被害（罹災証明申請数）は本表に反映していない※富山県の公表情報において住家被害の「未分類」と表記されている情報は本表に反映していない※石川県の死者数は石川県の公表資料に基づく

資料：消防庁「令和６年能登半島地震による被害 及び消防機関等の対応状況（第９ ９ 報）」2024年5⽉21⽇

5
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割たが、同県の市町別被害状況を表２で見てみよ

害が奥能登２市１町に集中したかがわかる。

う。人的被害を見ると、死亡者、負傷者とも輪島２市、珠洲市、穴水町に集中していることがわかる。

生活・産業基盤の破壊と原発

１）生活・産業基盤の被害

2020 年国勢調査に基づく人口当たりの人的被害比率も、穴水町の 3.5％が最も高く、これに珠洲住家以外の産業・生活基盤の被害も大きく、道市の 2.7％、輪島市の 2.5％が続いており、奥能登路、上下水道、電気、通信、港湾施設といったイ

地方で被害が激しかったことがわかる。なお、こンフラや学校、病院、福祉施設等の各種公共施設の時点では、災害関連死者数は合計 15 人となっの被害もあった。能登半島の海岸部を中心に、大ているが、県が本格的な調査を開始したことから規模な地滑り、がけ崩れが起き、道路が封鎖され

最低 100 人以上が申請している状況にある（石川て交通が遮断し、孤立した集落も続出した（１月

県は５月 23 日に申請者のうち 30 人を関連死と認

10 日、石川県発表分で 22 集落）。上水道の断水は、定）。そうなれば、死亡者数は 300 人を優に超え

５月 21 日時点でも、珠洲市、輪島市を中心に約る可能性もある。なお、石川県内における津波に2200 戸にのぼるが、実際には自宅まで通水できよる死亡者数は２人に留まっている。

ていない住宅や下水管や浄化槽の破壊によって下次に、石川県内の物的被害を、住家被害状況か

水が使えない住宅も多いと報道されている。

らとらえると、全壊世帯はやはり奥能登の輪島市

農業関連施設の被害（石川県全体）も多発し、と珠洲市、志賀町、穴水町に集中し、これに七尾

農地 1518 件、農道 1670 件、水路 2088 件、ため市、能登町が続いている。半壊、一部損壊住家を池 351 件、揚水機 203 件の被害が報告されている

入れると、石川県内の全市町で被害が出ているこ

ほか、育苗センターやライスセンターなどの共同とがわかる。その被害の程度を図る指標として、利用施設 137 件、個人所有の施設、機械、ハウ

世帯当たりの全壊棟数を計算すると、珠洲市でスなど 1290 件、畜産農家の施設損壊 64 件、断39.6％、輪島市で 39.3％と両市が突出し、世帯比

水 16 件なども報告されている。また、漁業関係で４割の住家が全壊している計算になる。これにでは、漁港の損傷（防波堤、岸壁、臨港道路損傷

次ぐのが穴水町の 15.1％であり、いかに甚大な被等）が県管理、市町管理合わせて 60 港で確認さ表
2 石川県における市町村別被害状況（2024 年 5 月 21 日時点）
表2 石川県における市町村別被害状況（2024年5月21日時点）
2020 年
金
七
小

沢
尾
松

市
市
市

輪
珠

島
洲

市
市

加
賀
羽
咋
か ほ く
白
山
能
美

市
市
市
市
市

人的被害

人口（a)
463,254
50,300

世帯数(b)
207,520
20,328106,216
24,608

死者行方不明者数 負傷者数

合計（ｃ）

住家被害
比率（ｃ／a） 全壊(d) 半壊
一部損壊 合計比率（ｄ/b)
9
0.0%
30
230
5,590
5,850
0.0%
8
0.0%
381
2,841
10,935
14,157
1.9%

0
5

9
3

41,312
10,208

0
109

0
516

1
625

0.0%
2.5%

1
4,007

73
4,667

2,475
6,142

2,549
14,8160.0%
39.3%

12,92963,22020,40734,889110,408

5,517
25,261
8,046
12,52840,958

103
0
1
0
0

249
0
7
0
2

352
0
8
0
2

2.7%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%

2,185
14
65
9
0

1,812
44
520
243
0

3,088
1,817
2,820
2,087
405

7,085
1,875
3,405
2,339
405

39.6%
0.1%
0.8%
0.1%
0.0%

48,52357,23818,192
26,200

0
0

0
1

0
1

0.0%
0.0%

1
0

9
0

1,258
91

1,268
91

0.0%
0.0%

宝 達 志 水 町

6,135
36,957
26,574
18,63012,121

1,915
13,39910,802
7,447
4,428

0
0
0
2
0

0
1
4
104
0

0
1
4
106
0

0.0%
0.0%
0.0%
0.6%
0.0%

0
9
122
534
10

0
76
524
2,305
70

30
2,183
1,135
1,354
1,406

30
2,268
1,781
7,204
1,486

0.0%
0.1%
1.1%
7.2%
0.2%

中 能 登 町穴
水 町

16,540
7,890

6,103
3,288

0
20

2
257

2
277

0.0%
3.5%

50
497

802
1,433

3,167
2,105

4,019
4,035

0.8%
15.1%

野 々 市 市
川
津
内
志

能

北
幡
灘
賀

町

15,687

6,458

8

44

52

0.3%

306

935

5,338

6,579

4.7%

石 川 県 計

1,132,526

469,910

248

1,200

1,448

0.1%

8,221

16,58456,426

81,242

1.7%

注１

登

町
町
町
町

世帯数は、一般世帯と施設等の世帯の合計である。

資料：総務省統計局「国勢調査報告」2020年版及び石川県危機対策課「令和6年能登半島地震による人的・建物被害の状況について（第133報）」2024年5月21日

6
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割れているうえ、340 隻以上の漁船が、転覆、沈没、電力だけでなく、政府、県、柏崎市長らが原発再座礁による損壊、流出被害にあったほか、共同利稼働に向けて前のめりの姿勢を強めていることが用施設や養殖場も被害を受けている。さらに、林問題である。

野では 340 か所で山腹崩壊しているほか、林道が能登半島では、珠洲市内で珠洲原発建設計画が2120 か所で路面崩壊、陥没の被害をうけ、47 かあったが、住民による粘り強い反対運動の結果、所の林産加工施設が損壊した。

その建設計画が 2003 年に頓挫した。もし仮に、また、輪島市の朝市通りが震災直後の大規模火

この原発が稼働していたならば、福島第一原発事

災によって焼失し、商店だけでなく地場産業の輪故と同様の被害が金沢市や富山県に広がっていた

島塗の工房等も大きな損害を受け、七尾市の最大可能性もあり、この原発立地を阻止した取り組み

産業のひとつであった和倉温泉も大規模な液状化の歴史的意義は極めて大きいといえよう。

被害により復旧のためにかなりの時間と費用を要３する状況となっている。

なぜ対応が遅れたのか

１）地震に対する県の備えは万全だったのか
２）志賀原発と柏崎刈羽原発の危険性再び明らかに

今回の能登半島地震においては、甚大な被害で最後に、能登半島地震では、原発についても被あるにもかかわらず、冒頭に書いたような国や県

害や深刻なトラブルが生じた。最大震度を記録しの対応の遅れが目立っている。その原因は、どこた志賀町に立地する志賀原発では、冷却用の外部にあるのだろうか。まず県に即して、検討してみ電源を取り入れる複数の変圧器で油漏れと損傷をたい。

引き起こした。また、２度目の震度６弱の地震で対応の遅れということでは、元日であったとい

非常用ディーゼル発電機が停止するトラブルがう特殊要因もあるし、年末から年始にかけて、国あった。さらに、モニタリングポスト 116 か所の会においてパーティ券問題が表面化し、岸田首相

うち北側の 18 か所でデータを取得できない事態

も、石川県の有力議員である森元首相も、そしてになったほか、県が指定した 20 の防護施設のう

馳知事もその対応に追われていた時期とも重な

ち６施設が地震によって損壊したことがのちに判り、東京からはかなり遠い能登半島になかなか足明する。しかも、重大事故時の避難ルートとされを運ぶこともできなかったという短期的な政治的た 11 路線のうち、なんと７路線が土砂崩れ等に要因があったことは容易に想像がつく。だが、こより通行止めとなったのである。事前計画では、

こでは、より構造的な問題を検討してみたい。

30 キロ圏の住民の少なくない部分が輪島、珠洲

第一に、国や県による地震被害想定が低いまま方面に避難すると書かれていたが、これがまったになっていた点である。石川県では、2023 年に『石く机上の空論であったことが判明したのである

川県地域防災計画（市川章人「能登半島地震が問い直す原発の危険成していたが、そこでは「能登半島北方沖の地性」『NO NUKES まちの便り震」として被害想定震源断層 50㎞、マグニチュー

まちの声』第 34 号、2024 年５月）。

地震災害対策編』修正版を作

ド 7.0 を想定していた。被災の中心都市は輪島市

もう一つの問題は、北陸電力が、これらの情報と珠洲市であるとされたが、「ごく局地的な災害をただちに公開せず、情報を細切れで提供し、かで、災害度は低い」としていた。実際、最大規模

つ訂正を繰り返したことである。これについては、の地震でも死者７人、全壊建物 120 棟、避難者数

被災地の住民からの反発が広がった。志賀町長も

約 2780 人と想定していたのである。

含め強く批判し、再稼働に対して慎重姿勢をとっ

ところが、2024 年の能登半島地震では、現実たと報道されている。

の死者は 245 人、全壊建物 8221 棟、最多避難者

一方、東京電力柏崎刈羽原発では、地震動のた数約３万４千人という被害状況であった。実は、めに、放射性廃棄物貯蔵プールからの漏出事故が政府の有識者検討会では、2013 ～ 14 年時点で海あった。にもかかわらず、能登半島地震後も東京

底活断層を調査し、マグニチュード 7.6 の地震を
7

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割想定していたが、当時、石川県はこれに対応した

体合併による公共工事の減少により、小規模事業

地域防災計画の修正を行わなかったのである。

者の淘汰が能登地方でも進んでいた。石川県全体

当然、避難所や食料・各種生活用品といった備としても、建設業許可業者数は、2000 年をピー

蓄品も決定的に足りなかったといえよう。また、

クに 24 年には２割も減少しており、県内業者だ

前述したように志賀原発の防災、避難路の安全対

けでは災害復旧対応ができない状況がある（国土策も甘く、あわや大惨事を招くところであった。

交通労働組合「能登半島地震・インフラ復旧の現さらに、石川県では、災害時の道路等の啓開計画

況と課題」『建設政策』第 215 号、2024 年５月）。

が存在しないことも判明した。国土交通省北陸地

これに人手不足や資材高が重なるなかで、建設労方整備局管内の各県とも、同様であり、災害直後働者を確保できない事態が広がっている。

に、県内や近隣県の土木建設業者が重機をもって第四に、現場の自治体職員が少ない中で、災害被災地に入り、瓦礫を処理したり応急舗装などを対応については国や他の自治体からの派遣に依存して道路交通を確保する態勢がなかったというこすることになる。また、避難所や倒壊家屋の片づとである。これも初動体制としては決定的な問題

け等の現場では個人ボランティアの力を借りるこであった。自衛隊についても、熊本地震と比べて、とになるが、石川県では当初から交通事情を理由現地に入る部隊や自衛隊員数が極めて少ないといにあげて、個人ボランティアの流入を抑止する対う問題が浮かび上がった。

応をとった。３か月たった時点でも、熊本地震時

第二に、より構造的な問題として、石川県政もの４分の１の水準であった。数だけの問題ではな推進した 2000 年代の「平成の大合併」があり、い。多くの専門家が指摘するように、ボランティ

市町の職員数が大幅に減っていたことがあげられ

アは行政の下請け業務をしているわけではなく、る。ちなみに 2005 年から 20 年の間に、表３で明

災害現場では必要不可欠な心のケアやコミュニ

らかなように、輪島市では 29.9％、115 人、珠洲

ティづくりを行う存在であり、その役割が発揮で

市では 28.8％、67 人、そして七尾市では 31.4％、きていない点が問題として残されている（高林秀138 人の職員が減っており、その減少率は人口減

明「能登半島地震の被災地にみる人権と自治の課

少率よりも大きい。合併して、町村役場が無くなっ題」『暮らしと自治

くまもと』2024 年５月号）。

た周辺地域ではさらにその減少率が大きいといえ第五に、倒壊家屋の公的解体が進まない原因のる。石川県の土木・農林関係職員も同期間に４分ひとつとして、ボランティア不足以上に困難さを１も減少しており、いざという時の災害対応力が増しているのは、石川県が早期に２次避難策を大きく削減されていたのである。

とったことにあるといえる。劣悪な１次避難所や第三に、建設業者が決定的に不足している。こ

車中泊よりも、生活環境が改善される１・５次避の間の建設業における「選択と集中」政策と自治

難所や２次避難所は一時的には被災者の心身の健表３
表３ 石川県被災地の市町別職員数及び人口増減率
⽯川県被災地の市町別職員数及び⼈⼝増減率

市町職員数（⼀般⾏政職)
2005年

2020年

⼈⼝

増減数

増減率

増減率

⾦沢市

1,793

1,655

-138

-7.7%

2.0%

七尾市

561

385

-176

-31.4%-18.6%

輪島市

385

270

-115

-29.9%-25.0%

珠洲市

233

166

-67

-28.8%-28.3%

⽳⽔町

96

86

-10

-10.4%-25.1%

能登町

310

207

-103

-33.2%-28.0%

資料：総務省「決算カード」から作成。
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第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
２）「石川県創造的復興プラン」への懸念

康を維持するために効果があったと考えられるが、約１万人の被災者が中長期にわたり県内外の一方、石川県は、２月１日に復旧・復興本部をホテルや旅館に移動し、混住することによる様々設置し、「創造的復興に向けた基本方針」の検討な問題が生じた。なかでも、北陸新幹線開通によを開始した。６月をめざして「石川県創造的復興

る観光客受け入れのため、ホテルからの移動を要プラン」の策定を、国と「連携」し、関係市町と請された被災者は、半壊した自宅に戻るか、家族・「調整」しながら進めるとしている。５月 21 日に

親戚のところにいくか、あるいはみなし仮設住宅は、その文案も発表された。

等に移動することを強いられた。また、自宅から「創造的復興」は、阪神・淡路大震災や東日本

遠く離れているために、公費解体や各種助成制度

大震災の復興理念に据えられたが、時の政府や自受給の前提となる罹災証明を受け取れないという

治体トップが進めたい大規模開発事業や先端的プ問題があり、被災現場においては公費解体の遅れ、

ロジェクトに予算や人員の多くを投入し、被災者被災者においては生活再建のめどがたたないといの生活再建が後回しになってしまう例が多く、そう深刻な問題を生み出しているのである。

れと対置する形で東日本大震災では岩手県のよう

４に「人間の復興」を優先する復興理念を掲げた自 旧・復興をめぐる問題と地方自治・復
住民自治

治体が登場した。
２月１日に県が示した創造的復興プランの素案

１）中越地震における旧山古志村の経験の冒頭にある「理念」には、「必ず能登に戻す」

能登のような中山間地における災害復興の先行という言葉が躍っており、正直、愕然とした。こ例として 2004 年の中越地震の際の、旧山古志村のスローガンは、前出の「山古志に帰ろう」とはの復旧・復興が参考になるといえる。当時、全村

異なり、明らかに県や国のトップの「上から目線」

避難を強いられた旧山古志村については、新潟県であり、強い批判を浴びた。５月 21 日のプラン

は「創造的復旧」という言葉を使い、合併して、

案では、この言葉は消え、「地域の考える地域のコンパクトシティづくりを志向していた長岡市の未来を尊重する」という文言に変わってきている。

中心部近くへの集団移住と「二地域居住」を推奨だが、馳知事が２月時点で真っ先に口にしたのした（岡田知弘・にいがた自治体研究所編『山村が、奥能登４病院を統合した能登空港病院構想で集落再生の可能性』自治体研究社、2007 年）。

あった。陸上交通が不便で高齢化が進む奥能登にこれに対して激甚被災地であった旧山古志村でおいて、厚生労働省が推進してきた病院統合論をは「山古志に帰ろう」をスローガンに、集落ごと、先取りすることが、果たして合理的な政策なのだ

旧村ごとに移動した仮設住宅の集会室で、住民たろうか。そのほか、プラン案では、マイナーバー

ちが連日、地区ごとの復旧・復興計画をつくるワー

カードを軸にした DX 対応の強化等、中央省庁のクショップを行い、３～４年後に７割の住民が帰意向を反映した施策案が目立つ。それは、復興プ還した。この間、生活基盤、産業基盤、防災の３ランの策定過程とも関係している。

つの視点から、災害に対応できる新しい村づくり

石川県の復旧・復興本部の構成員を見ると、26を開始したのである。

人のうち古賀政府現地災害対策本部長以下各省庁

併せて、新たな特産品づくりを仮設住宅の中でからの派遣職員が９名、そして馳知事や県警本部行い、復興公営住宅を被災者である建設業者が手長を除く県の部長級幹部 15 人のうち少なくとも掛けて、内部循環型の復興に取り組んだ。それが５人が、震災前から国によって派遣されている国

できた最大の要素は、集落、旧村というコミュニ

家公務員となっている。具体的には、副知事（経ティ単位での議論とそれを施策化した旧山古志村

産省）、総務部長（財務省）、企画振興部長（総務省）、の職員の努力であった。また、鯉の養殖池等の再農林水産部長（農林水産省）、プロジェクト担当

建のために比較的小規模な災害対策費を使えるよ

参事（国土交通省）であり（内閣人事局「国と地うにした復興基金の役割も大きい。

方公共団体との間の人事交流の実施状況」2023
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第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
年 10 月１日現在）、このような国家公務員の地方ば、より巨額のコストが発生するのは目に見えて自治体への派遣は地方創生政策の一環として強化いる。

されたものである。ただし、石川県の人口規模か

むしろ、能登半島地震の教訓は、大災害の時代

らみると派遣幹部の数がかなり多いといえる。こにおいて、水道や電気エネルギー、食品供給を含れでは、各省庁の施策の実験場として能登半島被めて小規模分散型の都市や農山漁村の再形成をど

災地が使われていると疑われても仕方がないのでのように行い、そこでの自然と人間の共生のためはないだろうか。

に地方自治体が住民や地元の農家や企業とともにもっと厳しく言えば、現在、国会で審議中の地

いかに地域内経済循環を太くしていくかというこ

方自治法改正に盛り込まれた「補充的指示権」をとではないだろうか。

実質的に先取りして、県や市町の地方自治体の決

今後の復旧・復興を考えると、前述の旧山古志定に関与しながら、各省庁が自治体の施策を企画、村の教訓を生かして、コミュニティ単位での復旧・立案、執行しつつあるともいえる。加えて、前述復興計画をつくり、それをもとに政府や自治体にしたボランティア団体の管理強化についても、今

よるなりわい再建支援金制度等様々な補助金を活回の地方自治法改正案に盛り込まれた、自治体がかしていく必要がある。中越地震では、農家や中地域共同団体を指定し、行財政的支援を行うとい

小企業者が活用しやすいように復興基金を柔軟にう条項の裏返し（つまり、指定しない団体につい運用した経験があるし、現に能登の各地で被災者ては排除あるいは無視する）だともいえる。

を中心にした再生の動きが生まれつつある。
ところが、馳知事は、第２回復旧・復興本部会

おわりに 憲法の理念と地方自治を生かした復興をーー「棄民政策」を超えて議の総括発言において、「災害と国防の一体化」

被災地では、５月 21 日時点でも、少なくとも防機能強化を示唆する発言をあえて行っている。

3500 人以上の被災者が避難所生活を続けている。

軍拡をすすめる岸田政権下での新たな動きであ

仮設住宅が完成するのは８月であるとも言われてる。しかし、軍事施設ができ自衛官が移住したとおり、それまでに生活の場を求めて、能登の地かしても、被災地で暮らしていた住民の生活再建がら移動する人も多くいるのではないかと考えられできなければ、それは復興とはとても呼べないでる。すでに被災３ケ月で、被災６市町では 2750

あろう。いわば「棄民政策」である。

ということで自衛隊の輪島駐屯地や能登空港の国人の転出があり、例年の４倍弱になっているとい今必要なことは、そのような方向ではなく、被う（時事通信、2024 年５月２日配信）。

災者の平和的生存権、幸福追求権、そして生きる

そのようななかで、発災直後から「復興よりもための財産権を保障するために、災害の多様性に移住促進」「選択と集中で中心都市に移住を」と柔軟に対応できる地方自治を充実させる方向、すいうキャンペーンがなされ、４月９日の国の財政

なわち憲法を被災地で生かす方向であるといえ制度等審議会の分科会では、今後の復旧・復興にる。能登の被災現場を調査し被災者の声を聴き、あたっては、コストを念頭に集約的なまちづくり

住民からも要望されているコミュニティ単位の復を念頭におくべきだという提言まで打ち出された

旧・復興計画を市町が中心となってつくり、国や（『東京新聞』2024 年４月 17 日付）。

県はそのバックアップに徹すべきであろう。何よこれらの議論には、被災者の生活再建やそれをりも基礎自治体を中心に、一人ひとりの被災者の支える生業の再生への視点だけでなく、今後予想

生活再建、地域社会の復興を最優先し、復興資金される首都直下型地震や南海トラフ地震への警戒の地域内経済循環を高めるような復興方策の実現

心がほとんど見られない。当座のコストパフォー

を強く望みたい。

マンス論だけで中心都市や大都市圏への人口の集（おかだ

中がなされ、そこに大規模自然災害が襲うとなれ10
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第 1 号（通巻 95 号）

ともひろ）

特集・今､ 求められている地方自治の役割「特定利用空港・港湾」と自治体－－－－「戦争する国づくり」の拠点にするなの運動を千坂

純（日本平和委員会事務局長）

岸田政権は 4 月 1 日、有事の際に自衛隊や海上することはできない。仮にいったん指定されたと保安庁が使うことを想定する「特定利用空港・港

しても、自治体が合意を撤回すれば、それは解消

湾」に全国 7 道府県の 16 カ所を指定することをできるのである。政府は今回指定に至らなかった関係閣僚会議で決定した。

施設についても、引続き自治体への働きかけを継今回指定された 16 施設は、福岡県の北九州空続していくとしている。また、さらに対象を拡大

港（国管理）、長崎県の長崎空港（国管理）と福することもありうるとしている。ひきつづき、「特江空港（県管理）、宮崎県の宮崎空港（国管理）、

定利用空港・港湾」指定に反対する運動を強める

沖縄県の那覇空港（国管理）の 5 つの空港と、北ことが求められている。

海道の室蘭港（市管理）、苫小牧港（組合管理）、
釧路港（市管理）、留萌港（市管理）、石狩湾新港（組「特定利用空港・港湾」とは何なのだろうか？

合管理）、香川県の高松港（県管理）、高知県の高

それは 2022 年 12 月 16 日に岸田政権が閣議決定

知港、須崎港、宿毛湾港（いずれも県管理）、福した「安保 3 文書」にもとづくものである。「国岡県の博多港（市管理）、沖縄県の石垣港（市管理）家安全保障戦略」は、「我が国を全方位でシームの 11 の港湾である。

レスに守るための取組の強化」の「有事も念頭に政府が当初、指定する施設の候補としていると置いた我が国国内での対応能力の強化」の中で、各種報道で挙げられていたのは 10 道県の 40 施設

次のように書いている。

にのぼっていた。そのうち 24 施設が管理者・自「我が国に直接脅威が及んだ場合も念頭に、我治体と合意することができず、指定に至らなかっが国国内における幅広い分野での対応能力を強化たとみられる。沖縄県では、国管理の那覇空港とする。具体的には、総合的な防衛態勢の強化の一

石垣市管理の石垣港は合意できたが、県管理の新環として、自衛隊・海上保安庁による国民保護へ

石垣など 6 空港と那覇など 3 港湾、宮古島市管理の対応、平素の訓練、有事の際の展開等を目的との平良港は確認書を署名するに至らなかった。沖した円滑な利用・配備のため、自衛隊・海上保安

縄県は訓練の具体的内容などの明確化など「丁寧庁のニーズに基づき、空港・港湾等の公共インフな説明を引き続き求めていく」（玉城デニー知事）

ラの整備や機能を強化する政府横断的な仕組みをとの立場で、宮古島市も「住民の理解が必要」と創設する。あわせて、有事の際の対応も見据えたの立場を表明している。鹿児島県も 2 空港・6 港

空港・港湾の平素からの利活用に関するルー ル湾が候補となっていた。県は対象の自治体すべて作り等を行う。これらの取組は、地方公共団体、に国が直接説明することを求めていたが、今回は住民等の協力を得つつ、推進する」（下線筆者）

説明を含めた調整がつかず、指定は見送られたと政府の用語で「有事」とは、「日本が外国からいう（4 月 1 日、ＮＨＫ鹿児島ＮＥＷＳ ＷＥＢ）。

武力攻撃されたり、武力攻撃をされそうなときにこのように、「特定利用空港・港湾」は、それ首相が自衛隊に防衛のための出動を命令する状況を管理する管理者・自治体の合意がなければ指定のこと」を指す。その際の展開とか対応を見据え
11

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割た平素からの利活用に関するルールを作り、空港・

ける空港・港湾の利用を対象としたもので、武力

港湾等のインフラの整備や機能を強化するという攻撃事態のような有事の利用を対象とするものでのだから、これが戦争の際に空港・港湾を使用すはありません」とか、「あくまでも民生利用を主ることを目的にしていることは明らかだ。

としつつ整備を行うものです」とか、「自衛隊・この方針に基づいて 2023 年 8 月に関係閣僚会

海上保安庁の優先利用のためのものではありませ

議が立ちあげられ、3 回の会議を経て、同年 12ん」とか、「攻撃の対象になることはありません」、月には「総合的な防衛体制の強化に資する取組に「米軍が本枠組みに参加することはありません」

ついて」という方針が確認されている。

などと「説明」し始めたのである（主に、内閣官

そこでは、「〇安全保障環境を踏まえた対応を房の「『総合的な防衛体制の強化に資する公共イ

実効的に行うため、南西諸島を中心としつつ、そンフラ整備』に関するＱ＆Ａ」）。

の他の地域においても、自衛隊・海上保安庁が、“ 戦時にも自衛隊等が優先使用する空港や港湾

平時から必要な空港・港湾を円滑に利用できるよだ ” と説明すれば、「有事の際、攻撃の標的になう、インフラ管理者との間で『円滑な利用に関するのではないか」「周辺地域が戦争に巻き込まれる枠組み』を設ける。これらを『特定利用空港・るのではないか」という、自治体や住民の不安が港湾』とする。

高まるからである。

〇『特定利用空港・港湾』においては、民生利用を主としつつ、自衛隊・海上保

しかし、これらの説明には、極めて不誠実なご

安庁の艦船・航空機の円滑な利用にも資するよう、まかしがある。

必要な整備又は既存事業の促進を図る」（下線筆者）とある。

まずは、「平素における空港・港湾の利用を対

自治体等インフラ管理者との間で結ぶ「円滑な象としたもので、武力攻撃事態のような有事の利利用に関する枠組み」とは、「国家安全保障戦略」

用を対象とするものではありません」という説明の文脈から見れば、有事（戦争）の際の対応を実である。

効的に行うため、「平時においても円滑な利用を

施設管理者である自治体と国土交通省、海上保確保する」ための枠組みである。そして、そうし

安庁、防衛省との間で結ばれた「施設の円滑な利

た円滑な利用のために、「空港の滑走路延長・エ用に関する確認事項」には、次の文言が盛り込ま

プロン整備や港湾の岸壁・航路の整備などを行う」

れている。

のである。戦争の際に空港・港湾を円滑に利用で「国民の生命・財産を守る上で緊急性が高い場きるためのルールづくりであり、そのためのイン合又は艦船の航行の安全を確保する上で緊急性がフラ整備であることは明らかだ。

高い場合（武力攻撃事態及び武力攻撃予測事態を同文書で「自衛隊・海上保安庁の活動上のニー除く）であって、当該港湾施設を利用する合理的ズ」として挙げられているのは、自衛隊の場合、「〇な理由があると認められるときには、民生利用に

航空優勢を確保し、我が国に侵攻する部隊の接近・配慮しつつ、緊密に連携しながら、自衛隊・海上上陸を阻止。〇状況に応じて必要な部隊を迅速に保安庁が柔軟かつ迅速に施設を利用できるよう努

機動展開。また、国民保護を実施」である。これめる」（下線筆者）。

が戦時の活動でなくて、何なのだろうか。「『円滑たしかに、「武力攻撃事態及び武力攻撃予測事な利用に関する枠組み』はこのニーズに応えて、態を除く」とわざわざ書いてある。では、それを「訓練など以外でも緊急時には、関係者間で連携

除く「緊急性が高い場合」とは何なのだろうか？

し、柔軟かつ迅速に施設を利用できるよう努める」

これについて、高知県知事が政府に、「『存立危機ものなのである（下線筆者）。

事態』や、『重要影響事態』、いわゆる『グレーソーン事態』が含まれうると考えてよいのか」と質問

ところが政府は、対象施設の管理者である自治したところ、政府の回答は「お質しの通り、相違体との協議に臨むにあたり、これは、「平素におありません」というものだった。
12

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特集・今､ 求められている地方自治の役割
つまり、2015 年に安倍政権下で強行された安ではない」というのは、「有事」（武力攻撃事態）

全保障法制（いわゆる戦争法）で可能とされた、手前の「重要影響事態」や「存立危機事態」での日本が直接攻撃を受けていなくても、日本と密接

集団的自衛権行使の際には、「円滑な利用に関すな関係にある他国（米国など）が攻撃を受け、そる確認事項」にもとづき、自衛隊等が「柔軟かつれが日本の存立を脅かす事態（「存立危機事態」）

迅速に施設を利用できる」ようにする。それが「有と認定された場合に、米軍支援のために武力行使事」＝「武力攻撃事態及び武力攻撃予測事態」にを行うとき。また、日本が攻撃を受けていない中発展したときには、「特定公共施設利用法」など

で米国などが海外で戦争を引き起こし、それが日有事法制（戦時法制）によって、空港・港湾など

本の平和と安全にとって重要な影響を与える事態を全面的に戦争動員するということを言っている（「重要影響事態」）と認定された場合に、戦争すにすぎないのである。この 2 つの仕組みを使って、る米軍を自衛隊・日本が後方支援するときにも、切れ目なく戦争のために（しかもアメリカの戦争

特定利用空港・港湾を「柔軟かつ迅速に」利用す支援のために）空港・港湾を優先利用することがることができるというわけなのだ。

めざされているのである。

つまりこれは、憲法違反の集団的自衛権行使の

この「緊急性の高い」場合の利用に関する自治

軍事行動のために自衛隊等が特定利用空港・港湾

体と防衛省などとの「円滑な利用に関する確認事

を「柔軟かつ迅速に利用できる」ようにする自治項」は、両者の間に「連絡・調整体制を構築し、体・政府間のルールづくりであり、そのための巨

円滑な利用に関する具体的な運用のための意見交

額の税金を投入した空港・港湾の整備なのだ。そ

換を行う」と表記。政府は国会答弁でも、「優先して、アメリカの戦争支援のために武力行使や後使用を強制するものではなく、あくまでも話し合方支援を行なえば、当然、日本も攻撃を受けるこいベース」でやるのだと言い続けてきた。

とになる。つまり、武力攻撃予測事態や武力攻撃

しかし、今国会に提案された地方自治法改悪案

事態＝自衛隊が防衛出動命令を受けて全面的に戦によって、「話し合い」ではなく、政府の自治体争する事態に発展していくことになる。そのとき、に対する「指示」によって、緊急時（「存立危機

特定利用空港・港湾はどうなるのか？

事態」や「重要影響事態」）の空港・港湾の使用

それについて政府は「Ｑ＆Ａ」で答えている。

に道が開かれる危険がいっそう高まっている。国「武力攻撃事態及び武力攻撃予測事態における空の「指示権」は現状では、災害対策基本法や感染港・港湾の利用調整については…武力攻撃事態等症法など、個別の法律に規定がある場合に行使でにおける特定公共施設等の利用に関する法律に基きるとされる。しかし、この地方自治法改悪案は、づき行われます」と。「特定公共施設利用法」では、「国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」であれ

武力攻撃事態及び武力攻撃予測事態において、政ば、個別法に規定がなくても国が自治体に必要な府が自治体など空港・港湾の管理者に対し、自衛対策の実施を「指示」できるようにするものであ隊や米軍などによる優先的使用を「要請」できるる。しかも、その「国民の安全に重大な影響を及

仕組みを定めている。自治体が要請に応じない場

ぼす事態」と判断する類型も基準もあいまいであ合は総理大臣の権限で「指示」が出せる規定になっり、国の恣意的判断で、国の政策を地方自治体にているのである。そして、そのときには、自衛隊押し付けることを可能にするものになっているの

法第 103 条にもとづき、医療、土木建築、輸送業である。

務労働者に対して、業務従事命令を課すことがで

5 月 23 日の衆院総務委員会での宮本岳志議員

き、その対象には「港湾運送業者及びその従事者」（日本共産党）の質問に、総務省の山野謙自治行も含まれる。港湾・空港で働く人々が戦争の業務

政局長は、国が自治体に「指示権」を行使できるに動員されることになるのである。

事態について、集団的自衛権行使の発動要件であ

つまり、政府が「有事の利用を対象とするもの

る「存立危機事態」を定めた「事態対処法」も除13

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特集・今､ 求められている地方自治の役割外されないと答弁した。つまり、「存立危機事態」

安庁では、国民保護のための訓練や災害対応、港は「国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」だと

湾施設等のテロ等警戒、捜索救難・人命救助等へして、空港・港湾を自衛隊等に優先的に使用させの対応に必要な訓練等を想定しています」とある。

る「指示」を出し、使用許可を渋る自治体に強要

そして重大なことは、わざわざ「Ｑ＆Ａ」に、「『民する――こうした事態が生まれかねないのであ間の空港・港湾で、様々な団体の反対があり、なる。しかも、政府の特定利用空港・港湾に関するかなか自衛隊がアクセスできない状況がある』と｢Ｑ＆Ａ｣ では、「自衛隊では武器・弾薬などを含いった報道もありますが、実際にどのような事例

む物資輸送や部隊の展開のために、海上保安庁でがあるのですか？」という設問を設け、「空港には海上保安業務（海難救助や領海警備等）に必要

ついては、これまで災害派遣や防災訓練等でしかな加工品や弾薬の積み下ろしのために…利用する

利用できていないものや、利用を断られた事例がことはあります」と明記している。まさに民間のあるほか、港湾についても、入港に必要な調整を

空港・港湾を軍事基地として利用することになる

円滑に行うことができず、入港を断念した事例がのである。このレポート執筆時（６月 10 日）、地あります」と回答していることである。だから、「イ

方自治法改悪案は自民、公明、維新、国民などのンフラ管理者（自治体）との間であらかじめ利用

賛成で衆議院本会議での採択が強行され、参議院調整の枠組みを設け、円滑に調整できるようにしでの審議が進行しているところだが、成立を阻止ておく」「円滑な利用に関する枠組み」を設けるするために全力をあげる必要がある。

というわけである。
つまり、自衛隊等による空港・港湾の使用を断こうした「緊急事態」や「有事」での使用を想る自治体を押さえつけるために、こうした枠組み

定して、平素から「訓練などによる施設の円滑なをつくろうとしているというのだ。例えば、2022

利用について、関係法令などを踏まえ、適切に対年 12 月の空自のアクロバット飛行チーム「ブルー応する」ことが、自治体との間で確認されている

インパルス」による宮古島上空での展示飛行に際（「円滑な利用に関する確認事項」）。

し、自衛隊側は当初、沖縄県が管理する宮古島市

なぜ「平素からの訓練」が重要なのかについて、の下地島空港での給油を希望していたが、沖縄県「Ｑ＆Ａ」は次のように述べている。「空港・港湾

が「軍事利用につながる」として認めなかった。

は、それぞれに異なる特性があり、例えば航空機

この県の姿勢の根本にあるのが「屋良覚書」であの離着陸や船舶の離岸・接岸には、空港・港湾ごる。沖縄がアメリカの施政権下にあった 1971 年との構造や気象などに大きな影響を受けます。こに、当時の琉球政府（屋良朝苗主席。後の初代沖のため、自衛隊・海上保安庁の航空機・船舶が、

縄県知事）と日本政府が、下地島空港を民間機以空港・港湾を安全に利用するためには、平素から外には使用させないこと、すなわち軍事利用を認

それぞれの特性に習熟しておくことが重要です」。

めないことを合意した文書である。昨年１月 13

平素から使用して、その施設の構造や条件に習熟

日に沖縄駐留の米海兵隊が普天間基地所属の大型することが、緊急時や戦争時に使用するために不輸送ヘリなどの訓練のため、下地島空港の使用届可欠なのだ。

を沖縄県に提出した際にも、県は「屋良覚書」をそして訓練内容については、「例えば、自衛隊の示して、「緊急時以外の下地島空港の使用を自粛

航空機については、輸送機による迅速な国民保護するよう強く要請」して、使用を認めなかった。

のための訓練、戦闘機や輸送機による離着陸訓練、

こうした自治体による空港・港湾の軍事利用へ

離着陸に必要な各種資器材・人員等の空港への展の抵抗を押さえつけ、平素から訓練で使い、緊急開訓練等を想定しています。また、自衛隊の艦船

時・有事にいつでも軍事利用できる態勢をつくるについては、輸送艦等による国民保護のための避――ここに「特定利用空港・港湾」態勢づくりの難や部隊の搭載・卸下のための訓練、護衛艦によねらいがあるのである。

る離岸・接岸の訓練等を想定しています。海上保14
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第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
では、この「特定利用空港・港湾」の米軍使用ての使用、施設、通信、労務、宿泊給食、ＮＥＯの可能性はどうだろうか？ 「Ｑ＆Ａ」では、「『特（非戦闘員避難）に関する支援を要求。港湾では、

定利用空港・港湾』となることで、米軍も利用す

松山、大阪、名古屋、水島、福岡、神戸港の使用、ることになりますか？

少なくとも、米軍が利用

また、苫小牧、八戸、天願、金武湾、那覇港の公する可能性が高まるのではないですか？」という共岸壁の使用、パイロット、タグボート、船舶修設問を設け、「この枠組みは、あくまで関係省庁

理、荷役人などの港湾支援を要求。さらに港湾にとインフラ管理者との間で設けられるものであ

ついては、宿泊、給食機能付き事務所の確保、八戸、り、米軍が本枠組みに参加することはありません」

横浜、呉港・広、沖縄の港湾地区での木材、梱包という、訳の分からない回答をしている。

器具など、各港湾での荷役作業や資器材を保管す「円滑な利用に関する枠組み」は確かに、防衛る地域の確保も合わせて求めたとされているので省と自治体との間で結ばれる。しかし、そうやっある。

て戦闘機や大型艦船も使用しやすく整備され、自また、朝日新聞 2007 年１月４日付は、米軍・衛隊が迅速・柔軟に使用できる空港・港湾ができ

自衛隊の日米共同作戦計画づくりの中で、次のよれば、そこを米軍も利用する可能性が高まること

うなことが検討されていたと報じている。
「米軍は明らかではないか。それとも、米軍が使用させが出撃や補給をする拠点となる基地や港湾などのてほしいと言ってきたら、断るとでも言うのだろ

提供、警護などの具体的項目ごとに、警察や地方うか？

そもそも「安保３文書」にもとづく大軍

自治体、民間の協力も含めた計画をつくる。港湾

拡路線は、日米同盟の一体化を進め、それによっの提供なら、『深度』『荷役能力』などを算出したて「抑止力」を高めるとしているのに、なぜ、わ

後に具体的な使用港湾を、医療であれば、『提供

ざわざ、米軍使用の可能性を否定するかのようなする病院名』『ベッド数』『必要な医療品類』に至回答をするのか？

るまで、詳細に詰める」。

それは住民をごまかす以外の

このように、有事の際の空港・港湾の利用を重

何物でもない。
「国家安全保障戦略」にも、「自衛隊、米軍など視する米軍は、訓練の経由地としての使用や「緊の円滑な活動の確保」のため「民間施設等の自衛急着陸」などの名目で、民間空港・港湾を頻繁に隊、米軍などの使用に関する関係者・団体との調利用している。毎日新聞電子版５月 30 日付によ整」をすすめることが明記されている。さらに、「安

れば、2023 年に米軍機の民間空港着陸が過去 10

保３文書」策定直後に行われた 2023 年１月 11 日

年で最多の 453 回を数え、その７割が九州の民間の日米安全保障協議委員会の共同声明にも、自衛空港に集中している。空港別では、①屋久島（鹿隊や米軍による使用を前提に、「空港・港湾の柔児島県）72 回、②熊本 69 回、③奄美 67 回、④

軟な使用を可能にするため、演習や検討作業を通名古屋 51 回、⑤種子島 50 回、⑥福岡 43 回などじて協力」することが盛り込まれている。

となっている。「台湾有事」をにらんで軍事態勢

そもそも、米軍は民間空港・港湾の利用を一貫強化をすすめる事態が背景にあるのは、明らかだ。

して重視してきた。例えば、朝日新聞 1999 年２「特定利用空港・港湾」を米軍もまた利用する

月 23 日付は、1994 年に朝鮮半島有事を想定して、ことになることは必至とみていいだろう。

在日米軍が日本政府に要求した支援内容の全容を報道した。これは、北朝鮮の「核疑惑」をめぐっ

こうして、「特定利用空港・港湾」は平素からて朝鮮半島情勢が緊迫する中で同年４月に防衛庁

軍事訓練で使用され、緊急時から有事（戦時）にに対して示されたもので、その後 95 年 12 月まで

至るまで優先的に軍事活動に使用される特異な空に 1059 項目に整理されたとしている。この中で港・港湾となる。そうして実際の軍事作戦に使用

米軍は、空港では成田、長崎、福岡、那覇空港のされれば、ここは国際法上も攻撃の対象とされて使用と 24 時間通関態勢、新千歳、関西、福岡、

しまいかねないのである。民生目的の施設への攻

宮崎、鹿児島、那覇空港の物資輸送の中継点とし撃を禁止したジュネーブ条約追加第１議定書 5215

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
条は、民生物であっても、それが「軍事活動に効

基地は攻撃を受け、飛行場や軍港が使用できなく果的に資するものとして使用されている」場合になっている可能性がある。

は、軍事目標になりうるとしている。平素から明そこで構想されてきているのが、民間の空港・

確に戦争利用がめざされている空港や港湾が攻撃

港湾をいつでも戦争で使用できるようにする「特目標にされる危険性は高いと言わねばならない。

定利用空港・港湾」構想である。大量の部隊や避住民や自治体が不安や危惧、反対の声を上げるの

難民を輸送する中継拠点にし、さらに、破壊されは当然である。

た基地の代わりに空港や港を使って攻撃をくり広げるのである。

こうした全国の空港や港湾を戦争に動員する態

これは決して勝手な妄想ではない。現に、昨年

勢づくりがなぜ大規模にすすめられているのか？

11 月 10 日～ 20 日にかけて行われた日米統合実

それは「安保３文書」にもとづく大軍拡・戦争国働演習では、航空自衛隊の基地が攻撃によって使家づくりの危険極まりない方向と一体のものであ用できなくなることを想定し、岡山・大分・奄美・る。

徳之島の民間空港を使い、自衛隊戦闘機が離着陸「安保３文書」にもとづく大軍拡がめざしてい訓練を初めて行った。具体的には、築城基地（福るのは、一言で言えば、アメリカの戦争に自衛隊岡）が攻撃されたことを想定して、大分、岡山空が参戦することに道を開いた戦争法を土台に、ア港が。那覇基地が攻撃されたことを想定して徳之メリカと共に自衛隊が他国を攻撃する軍事態勢を

島、奄美空港が使用されたのである。

つくるものである。そのために、５年間で 43 兆

また、「台湾有事」のシュミレーションを行い、円超の空前の大軍拡をおしすすめ、この中で、こ日本のさらなる大軍拡を煽っている米国際問題戦

れまで憲法９条の下では「持てない」とされてき略研究所が昨年１月に発表した報告書では、「日た敵地攻撃能力（長射程ミサイル等）を大増強し、米両国は、防御の強化に加えて、民間国際空港へ

米軍との司令部の一体化も図り、アメリカの指揮のアクセスの確保に努めるべきである。基本ケーの下に自衛隊が他国を攻撃する体制が築かれよう

スでは、空軍は軍用飛行場１カ所につき、民間地としているのである。

方飛行場を１カ所使用すると仮定した。…中国の特にそれを、「台湾有事」を煽りながら、台湾

ミサイル攻撃はエリア攻撃の問題であるため、ミを挟んで中国と対峙する沖縄・南西諸島、九州地

サイルがカバーしなければならないエリアを拡大

方を中心に構築し、中国との軍事的覇権争いで優することが、有効な対策となる。日本の民間飛行位に立とうというのである。この戦略に、自衛隊場への平時および場合によっては戦時のアクセスが全面的に動員されようとしているのである。そは、地元の政治的な反対によって妨害されるかものために、沖縄本島と先島諸島に、敵地攻撃能力しれないが、大きな効果が期待されるので、強力を持つミサイル部隊が次々と配備されてきていな推進は正当化される」と、基地が攻撃されたとる。また、自衛隊の支援を受けて米海兵隊が小さきに備えた民間空港の確保を提唱している。

な島々に臨時の作戦拠点をつくり攻撃をくり広げ以上見たように、アメリカの戦争に自衛隊が加る、「遠征前方基地作戦構想（EABO）」が推し進担し、沖縄・南西諸島、日本が戦場化することもめられている。

想定した軍事態勢づくりの一環として、「特定利この狂気のような軍事作戦構想を成り立たせる

用空港・港湾」づくりが進められようとしている

ためには、九州・本州などから大量の部隊を機動のである。そして、この愚かで危険な政策をすす展開させて増援しなければならない。また、沖縄・めるために、地方自治の破壊がすすめられようと南西諸島は真っ先に戦場となるので、その地域かしているのである。私たちはこの道を何としてもら大量の避難民を九州・本州などに移動させなけ

阻止し、憲法にもとづく平和外交へと転換させる

ればならない。しかも、ミサイルを撃ち合う攻撃

ため、活動を強めなければならない。

で、沖縄・南西諸島・本土の主要な米軍・自衛隊

（ちさか
16

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

じゅん）

特集・今､ 求められている地方自治の役割

健康保険証の廃止と地方自治
稲葉一将（名古屋大学教授）
本年 12 月２日に新規発行が終了するという意

実例が存在する（1）。つまり健康保険証の廃止は、

味での健康保険証の廃止は、これが「マイナ保険

本人確認のために従来利用されてきた複数の異な証」といわれるように、個人番号カードとの「一る証明書類を、個人番号カードに「一体化」する

体化」と表裏の関係にある。医療費助成の本人確一例である。そして、この個人番号カードへの「一認手段としても個人番号カードの利用が進められ体化」は、日本におけるデジタル化に特徴的な共ている現在、地方自治体にとっても、健康保険証

通点である。

の廃止は他人事ではない。むしろ住民も含めて地

そうならば、個人番号カードに「一体化」する

方自治体の関係者は、健康保険証の廃止に至る経

一例としての健康保険証の廃止が有する問題点も緯において発見された問題点と課題を、今後に活また、国民健康保険制度だけではなくて、他の諸かすべきである。

制度のそれとの共通点を含んでいる。たとえば、
現状では、ほとんどの国民が健康保険証を利用しはじめに――本稿の趣旨――ているので、個人番号カード（「マイナ保険証」）

本稿は、「求められている地方自治の役割」との利用率も低迷している。国からの交付金を得ついう特集の、一つの各論を構成するものである。

つ、地方自治体が多額の公金を支出することで、特集の趣旨である「地方自治の役割」の解明とい

個人番号カードの「市民カード」化事業を行った

う目的のために、なぜ本稿が、健康保険証の廃止としても、住民がこれを利用しない場合には、無という素材を分析しようとするのかの理由を、ま駄な事業になるという予測も不可能ではない。こず述べるべきであろう。

の場合のように、地方自治体の関係者にとっても、

もちろん、地方自治体は、国民健康保険法（1958

健康保険証の廃止が提起している問題点を発見し

年法律第 192 号）３条１項が定めるように、国民て、そこから学ぶべきことはあるように思われる。

健康保険の「保険者」の地位も有するので、「保以上のように考えて、本稿は、地方自治体との険者」としての地方自治体にとって、健康保険証

関係で、健康保険証の廃止が提起している問題点の廃止が無関係でないことは当然である。この国を論じようとするものである。まず、以下では、

民健康保険制度固有の問題点とは一応別に、健康健康保険証廃止の現況を確認することにしよう。

保険証の廃止は、これが「マイナ保険証」といわ１れるように、個人番号カード（マイナンバーカー

健康保険証廃止の経緯と現況

ドの法律用語。）の提示でもって本人確認を行う（１）デジタル大臣決定による「マイナンバー情という特徴を有する。

報総点検」の実施

特徴と述べたが、その特徴は健康保険証の廃止

今から一年前を思い出していただきたい。2023に限られない。いくつかの地方自治体では、公営

年２月以降に、医療現場におけるオンライン資格

バスの運賃減免や図書館利用の際の本人確認手段

確認の場合に、個人番号（マイナンバーの法律用として、個人番号カードを「市民カード」にする語。）が誤って登録される事例が続出して、その17

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
なかには他人の薬剤情報等の医療情報が閲覧可能になった場合すらあった

されるべき対象が発見されてよかったのではない（2）。コンビニエンスス

か、という疑問が生まれてくる。

トアで住民票等の他人の証明書が交付される事例

しかしながら、総点検本部の問題意識は、「マ（3）も、報じられていた。

イナンバー制度が、デジタル社会の基盤として有他人の個人番号が誤って紐付けされる事例が続効に機能するためには、マイナンバーがそれぞれ出した後であったが、閣議決定「デジタル社会のの事務で正しく本人の情報に紐付けられているこ実現に向けた重点計画」（2023 年６月９日）は、とが必要」であって、「各制度が持つ自分の情報

それ以前から存在する方針を省みるものではなが誤って他人のマイナンバーに紐付けられている

かった。省みないというのはつまり、誤った紐付

場合、各制度の事務に支障が生じ、マイナポータ

けが報じられていた状況だったにもかかわらず、

ルで自己情報を確認しようとする際、各制度に関「マイナンバーカードを使って国民の生活を向上する自分の情報ではなく、他人の情報が閲覧可能させるため、マイナンバーカードと各種カードととなり、情報の漏えいにつながるおそれがある」の一体化や、行政手続のオンライン・デジタル化、（同）として、「各制度」の側に、誤った紐付けの市民カード化、民間ビジネスにおける利用、カー原因があるとされたのである。

ドの利便性の向上」（２頁）といった重点的に取こうして「各制度」を対象とする「総点検」がり組む事項を示していたのである。

行われた後で、総点検本部は、2024 年１月 16 日

従来の進路を省みることなく前進し続けるといの第６回会議で、ひとまずその活動を終えた。公う方向性を有していた昨年の「重点計画」は、そ表されている「マイナンバー情報総点検についての進路が隘路だとしても、個々の誤った紐付けを（全体像）」（5）によれば、「総点検」とはいっても、解消しながら前進し続けるほかには、選択肢がな

点検が行われたのは、332 の地方自治体だった。

くなった。そこで、「関連するデータやシステムのそれでも、「総点検で判明した紐付け誤り」の件

総点検」、「今後、新たな誤りが生じないようにす

数は、「健康保険証情報」が 1142 件だったのに対るための仕組みづくり」および「国民の不安払拭

して、地方自治体における「障害者手帳情報」が（4）のための丁寧な対応」という３つの「基本方針」

5689 件と多かった。

に基づき、2023 年６月 21 日にデジタル大臣決定

誤った紐付けの原因が、個人番号の未提出だっによって、「マイナンバー情報総点検本部」が設た場合への「対策」として、本人に個人番号の記置されたのであろう。

載を求める省令改正が行われた。また、個人番号

第２回会議における配布資料であった「マイナの記載を誤った場合や本人と家族の個人番号の取ンバー制度及びマイナンバーカードに関する政り違えの場合には、これらへの「対策」として、

策パッケージ」（2023 年８月８日）が、「総点検」

基本４情報で住基ネット照会を行う等の内容のの趣旨やねらいを分かりやすく述べていたと思わ「マイナンバー登録事務に係る横断的ガイドライれるので、この資料に即して、「総点検」の特徴ン」が策定された。

を確認することにしよう。

この結果、国民は、誤った紐付けを防ぐために

そこでは、他人の個人番号を誤って紐付けた原

自己の個人番号を記載するように求められること

因は、「マイナンバーカードの普及が急速に進み、になったが、主権者である国民は管理される客体

マイナポータルなどカードの活用機会が広がったではないから、個人番号記載の法的性格は曖昧な一方」で「制度側で管理する制度固有の番号とマものにならざるをえない（6）。地方自治体を含む「各イナンバーの間に紐付け誤りがあった」（１頁）

制度」の職員にとっては、誤った紐付けを防ぐたと述べられていた。この箇所を読むと、従来の「制めの本人確認作業が増えることになったが、この度固有の番号」のままならば、紐付けの誤りも起根拠は、デジタル庁が示す一般的な指針（「ガイきようがなかったのであるから、「マイナンバー

ドライン」）にすぎない。

カードの普及が急速」だったところにこそ、点検18
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割（２）健康保険証の廃止

原因が、解消されていないからであろう（8）。

2023 年６月２日に、行政手続における特定の前述したような「総点検」が、「各制度」の側

個人を識別するための番号の利用等に関する法律での事務量を増やしてまで行われたにもかかわら等の一部を改正する法律案が成立し、６月９日にず、誤登録が続出しているのだから、この原因同法（法律第 48 号）が公布された。医療保険には「各制度」の側にはないのではないか、という関連する諸法律も改正されて、法案提出時の「概疑問が再び生まれてくる。この疑問は、「各制度」

要」の表現を用いるのならば、「マイナンバーカー

ではなくて、個人番号カード（「マイナ保険証」）

ドと健康保険証の一体化」によって「健康保険証の「利用促進」という方向性に対して、向けられを廃止する」ことになった。たとえば、同法５条

ることになる。

によって改正された健康保険法（1922 年法律第２70 号）51 条の３の規定は、公布の日（2023 年６

求められている地方自治の役割は何か

月９日）から起算して１年６月以内に政令で定め（１）健康保険証の存続を要求する地方自治体のる日に施行されることになった。

動向

前述した「総点検」が行われた後で、2023 年

デジタル庁を中心とする国の動向に対する疑義

12 月 22 日の定例閣議にて、行政手続における特も表明されるようになっている。昨年の６月以降

定の個人を識別するための番号の利用等に関するに、地方自治法（1947 年法律第 67 号）99 条に基法律等の一部を改正する法律の一部の施行期日

づき、地方議会が健康保険証の廃止に反対する意を定める政令が決定された。この政令によって、見書を可決した件数は、140 以上になった。

2024 年 12 月２日に、健康保険証の新規発行が終地方自治体という団体の意思ではない。しかし了する。このことが、一般的には健康保険証の廃ながら、地方自治体のうち市町村議会が意見書を止と表現されている。

可決したという事実には、住民に比較的近い基礎

しかしながら、本年４月９日に行われた厚生労的な地方自治体である市町村において、そして住働大臣の記者会見によれば、医療機関において民の意思を反映するために議事機関として設けらは健康保険証の利用者数が多く、個人番号カー

れている地方議会が議決したという積極的な意味

ド（「マイナ保険証」）を利用して本人確認を行うが含まれている（9）。

割合は、5.47％にとどまった（7）。つまり保険診療また都道府県の例でも、岩手県議会は、「岩手を受けている者のほぼ全員が、従来の健康保険証

県保険医協会が行った健康保険証の廃止に伴う高を利用している。この現状において、健康保険証

齢者施設等への影響調査」に言及して、「９割以が廃止されようとしているのである。ほぼ全員が上の施設で利用者のマイナンバーカードの管理が利用しているにもかかわらず、健康保険証を廃止できないと回答している」ことをその理由に挙げするというこの矛盾を解消すべく、同じ記者会見て、健康保険証の廃止を中止するように求める議では、本年５月から７月までを「マイナ保険証利決を行った（10）。神奈川県においては、国民健康用促進集中取組月間」として、医療機関への一時保険事務等を主管する課長等の職員が、厚生労働金の支給や新聞広告等の広報を行うとも述べられ

省保険局国民健康保険課（宛先は保険局長）に対た。

して、保険医療機関や医療保険者に新たな事務負

国民が魅力を感じたならば、自ずと個人番号担が生まれないようにすることなどを内容とする

カード（「マイナ保険証」）が利用されるのであっ「マイナンバーカードと健康保険証の一体化に対て、「利用促進」のための「取組月間」を設けるする要望書」を送付した（11）。

必要はない。なぜ「利用促進」月間を設けなけれ以上の岩手県の例ならば、高齢者や高齢者施設ばならないのかといえば、2023 年 11 月から 2024の職員への影響が懸念され、神奈川県では、保険

年４月までの間に検知された誤登録数が 529 件で医療機関や医療保険者における事務負担の増大があったように、国民の不信感つまり誤登録を生む懸念された。医療保険制度の変容は、それぞれの19

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
区域（地域）で生活する様々な住民に対して広いけであるが、同じ「Q&A」の「PMH への参加に範囲で影響が及んでくる。この場合に、以上の例

あたり、健康保険証のような紐づけ誤りは発生しのいずれにせよ、地方自治体という団体の機関やないか」と題する問 30 に対して、デジタル庁は、職員が、住民の意思を反映した活動を行ったとい「一義的には自治体及び保険者において、適切なう事実は、本特集の趣旨との関係で、過小に評価紐づけがなされていることを前提に、各業務シスされるべきではない。

テムで管理されている受給者情報を PMH に登録
いただくこととなります」と答えている。

（２）健康保険証廃止を前提とする地方自治体のデジタル庁の回答によれば、この PMH の場合

動向

でも、前述した「総点検」と同じ論理であって、以上で述べたように、地方自治体は、一方では地方自治体における本人確認作業が増えることになる（16）。

国とは異なる方向性を有している場合もある。しかしながら、他方で、個人番号カードを本人確認（３）分裂から統一へ―何が必要になるのか―手段にするために、デジタル庁が公募した「実証事業」に応募した地方自治体も存在する。

以上は一例であるが、PMH も、個人番号カー

その一例として、「医療費助成・予防接種・母ドが利用される。しかしながら、医療機関では、

子保健にかかる情報連携の実証事業」がある。そその個人番号カード（「マイナ保険証」）の利用率の「公募要領」（2023 年７月５日）によれば、公は、極端に低いのが現状であって、健康保険証の募の趣旨は、「地方単独の医療費助成、予防接種、存続等を内容とする地方議会の議決の例もある。

母子保健に関する事業の手続の際に活用できる、

つまり、地方自治体は、一方では個人番号カード

マイナンバーカードを利用した情報連携を実現の利用という方向性を有しているが、他方ではこするためのシステム：Public Medical Hub（以下れとは異なる方向性も有する。

「PMH」という。）の開発を行い、希望する自治体、地方自治体間の、この分裂状態を生んでいる原

医療機関において PMH を用いて業務を円滑に実因は、地方自治体の側に存在するのであろうか。

施できるようにするための実証事業」を行うとい

無関係とまではいえないが、国民の意思と国家とうものであった（12）。

の関係にこそ、その原因は発見されるべきであろ合計 16 の地方自治体の事業が採択され、このう。つまり、個人番号カード（「マイナ保険証」）

うち医療費助成については一部の地方自治体がすの利用率低迷に表現されているはずの国民の意思でに事業を開始している（13）。医療機関での被保が、まず国会において、次に国の行財政運営にお険者資格の確認のみならず、地方自治体が行う医

いても十分に反映されていないので、国民の方を療費助成においても、個人番号カードの利用が可

向くのか、それとも国の方を向くのか、地方自治

能になる。個人番号の誤った紐付けやその原因の体の方向性も定まらないのではなかろうか。

「総点検」という経験は、省みられているのであしたがって、国家あるいは統治構造の変革という課題がある（17）。そして、これとは一応別の次

ろうか。
デジタル庁が地方自治体向けに作成した説明会

元で、それぞれの区域（地域）でも、住民と地方資料に掲載された図によれば、複数の地方自治体

自治体の関係者（長、議員そして職員）が、個人

が、PMH といわれる一つの情報連携システムに

番号カードへの「一体化」の必要性を、地域社会

（14）

接続する

。この接続の性格について、デジタルの実情に即して具体的かつ冷静に検討すべきとき（15）

庁は「令和６年度 PMH 先行実施に係る Q ＆ A」にきている。住民の多様な意思を反映するべき長の問 32 に対する回答において、PMH が、参加自や地方議会の議員だけではなくて、住民と日常的治体からデジタル庁に対する「情報連携業務に関に接するべき母子保健や保育等の専門性を有するする委託」関係であると説明している。情報連携

行政の職員（公務員）の役割も依然として大きなの前提は、本人の情報と個人番号との正確な紐付ものがある。この前提として、住民が（そして国20

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
民としても）、民主主義の主体性を強く意識でき

しかしながら、健康保険証の廃止に関していえるのか否かが問われるのであって、同時代の世界

ば、個人番号カード（「マイナ保険証」）の利用率

における「市民」運動が試みている諸実践を知るは低いままである。これが「国民の立場」である

ことも有益であろう

ならば、健康保険証の廃止はもちろんのこと、デ

（18）

。

ジタル庁が中心になって国が推進しようとしていおわりにる個人番号カードの一層の「普及」や「利活用」も、

デジタル社会形成基本法（2021 年法律第 35 号）「生活の利便性の向上」に「寄与」するものであは、「基本理念」の１つとして、「国民の立場」にろうか。この実際と「デジタル社会形成」の「基立って、「生活の利便性の向上」等の「ゆとりと本法」との乖離そして矛盾すら感じられる現状に豊かさを実感できる国民生活の実現」に「寄与すおいて、地方自治の役割が問われているのである。

るものでなければならない」（同法５条）と定める。



（いなば

かずまさ）

〈参考文献〉

mynumberinfo/FAQ/gaiyou_qa.htm）のように、（１） 稲葉一将・岡田章宏・門脇美恵・神田敏史・

処罰の対象にならない。これに対して2023年9月に長谷川薫・松山洋・森脇ひさき『マイナンバーカ

改正された省令には、国家公務員共済組合法施行

ードの「利活用」と自治―主権者置き去りの「マ規則（1958年大蔵省令第54号）の改正（財務省令イナ保険証」「市民カード」化―』（自治体研究第53号）による87条の2第1項等の条文の例があ社、2023年）の「第Ⅱ部」が、この動向を述べたる。この場合、国家公務員共済組合法（1958年法ものである。

律第128号）127条は、「この法律の実施のための（ ２） 「マイナンバーカードと健康保険証の一体化

手続その他この法律の執行に関し必要な細則は、に関する検討会」の「中間とりまとめ参考資料」

財務省令で定める。」と定めるのみである。

（2023年2月17日）17頁を参照（https://www.

（ ７ ） 厚生労働省のホームページ（https://www.

digital.go.jp/assets/contents/node/basic_page/mhlw.go.jp/stf/kaiken/daijin/0000194708_00685.

field_ref_resources/049442db-8ca3-4019-928a-html）を参照。その後、第178回厚生労働省社会c8b76aaa75d5/07e1fec7/20230217_meeting_card-

保障審議会医療保険部会（2024年５月15日）の資

integration-mynumber-and-insurance_outline_02.

料「マイナ保険証の利用促進等について」14頁

pdf）。

（https://www.mhlw.go.jp/stf/newpage_40232.

（ ３） 報道の一例として、東京新聞の2023年5月16html）によれば、本年４月における個人番号カー

日付の記事を参照（https://www.tokyo-np.co.jp/

ド（「マイナ保険証」）の利用率は、6.56％にな

article/250157）。

ったが、大勢は変わらず、一喜一憂の印象を受け（ ４） 第１回会議の「議事概要」を参照（https://る。

（８） 数値は、厚生労働省のホームページ（ h t t p s :/ /www.digital.go.jp/councils/mynumber-all-check/baab515c-3b31-4089-8647-2d76f5efba29）。

www.mhlw.go.jp/content/12401000/001254259.

（５） 第６回会議の「資料」を参照（https://www.

pdf）を参照した。

（ ９ ） 市町村の例として、埼玉県鳩山町議会は、

digital.go.jp/councils/mynumber-all-check/ba532a32-e47a-45f4-a2e6-937d456c69f5）。

2023年６月14日に「改正マイナンバー法を見直し、（６） かねて、法律に個人番号の記載義務が定められ健康保険証の継続を求める意見書案」を可決した

た税の分野でも、以下のQ1-2（https://www.nta.

（https://www.town.hatoyama.saitama.jp/data/go.jp/taxes/tetsuzuki/mynumberinfo/FAQ/

doc/1687422194_doc_23_0.pdf）。

houteichosho_qa.htm#a12）および以下のQ2-3-3（ 10 ） 2023年7月7日の、「健康保険証廃止の中止等（https://www.nta.go.jp/taxes/tetsuzuki/

を求める意見書」の可決（https://iwatekengikai.
21

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
gijiroku.com/g07_IkenView.asp?SrchID=1053&bu

outline_01.pdf）。

（ 15 ） デジタル庁のホームページ（https://www.

nrui=&kword1=&kword2=）。

（ 11 ） 神奈川県の「要望書」が有する意義は、稲葉

digital.go.jp/policies/health/public-medical-

ほか・前掲注1書55頁（神田敏史執筆）が、「保険hub#materials）を参照。

（ 16 ） いち早く検討していたのは、全国保険医団体者」として「日々の業務を通じ積み上げられたもの」と評した。

連合会による「第1回マイナトラブル再来が懸念―（ 12 ） 「公募要領」の出典は、デジタル庁のホーム

マイナ保険証運用拡張―」以下の連載であるがページ（https://www.digital.go.jp/news/（https://hodanren.doc-net.or.jp/info/

da0eb7cd-b55e-4390-b00b-309a5ae1bb6c）を参照

news/240402/）、その第4回の題名には「膨大なした。

データ数」、「自治体現場に責任丸投げ」の語句（ 13 ） デジタル庁のホームページ（https://www.

が含まれた。

（ 17 ） 稲葉ほか・前掲注1書124頁では、「国の行財digital.go.jp/policies/health/public-medical-hub）を参照。

政の多元的コントロールと分権の正当性」と述べ（14） デジタル庁「医療費助成・予防接種・母子保健分野

た。

等でのマイナンバーカードを活用したデジタル化の推（18） 欧米の事例が中心ではあるが、内田聖子『デジ進―PMH（Public Medical Hub）の事業概要、
令和6

タル・デモクラシー―ビッグ・テックを包囲する

年度先行実施への参加のお願い―」（2023年12月26

グローバル市民社会―』（地平社、2024 年）5 頁は、日）13頁（https://www.digital.go.jp/assets/「途上国・新興国の市民社会も活発」であるのに対

contents/node/basic_page/field_ref_

して、「残念ながら日本においては」、「デジタルresources/9ad8c7e9-828d-40e9-833b-

社会の負の側面についての批判的考察が非常に弱」f9af1cf2de6a/85c966f6/20240125_policies_health_いと述べる。

22
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割「特例」指示の法的問題点――第 33 次地制調答申と地方自治法の改正案
山田健吾（専修大学教授）
１に国会への報告も求められている。さらに、各大はじめに臣と地方公共団体との間で「特例」指示に係る協（１）地方自治法の一部を改正する法律案（以議・調整を行う仕組みが用意されている（同 256

下「改正法案」という）が、2024 年３月１日に条の 26 の５第２項）。

国会に提出され、同年５月７日に衆議院で審議入「特例」指示の要件や手続の厳格化を試みたとりした。その後、改正法案は、252 条の 26 の５に、しても、各大臣が、地方自治法を直接の根拠とし１項を追加する修正のうえ（「４

各大臣は、第て、地方自治体の事務処理一般を対象に、かかる一項の指示をしたときは、その旨及びその内容を指示を行えるものである以上、その法定化によっ

国会に報告するものとする」）、５月 30 日に、衆て、「地方自治法が、国の関与を制限して地方自議院本会議を可決、通過し、６月５日に参議院本治を守るものではなく、国の関与を拡大するもの

会議で審議入りをした（６月 13 日現在）。

なってしまう危険性」は否定できないであろう（１）

改正法案は、「情報システムの適正な利用等」、。そうだとすると、この「特例」指示が、日「公金の収納事務のデジタル化」、「地域の多様な

本国憲法の「地方自治の本旨」や地方自治法の関主体の連携及び共同の推進」及び「国民の安全に与の法原則に適合的な関与になりうるといえるの

重大な影響を及ぼす事態における国と地方公共団

か、「国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」に体との関係等の特例」に関する、地方自治法の改おいて、各大臣が「特例」指示を行使することで、正を内容とする。改正法案は、「国民の安全に重当該地域で生活を営む住民の基本的人権を十全に大な影響を及ぼす事態における国と地方公共団体保障しうるのか、について疑問の余地がないとはとの関係等の特例」措置の一つとして、「生命等いえない。「国民の安全に重大な影響を及ぼす事の保護の措置に関する指示」を定めている（252態」の発生（またはそのおそれ）に対して、「特例」

条の 26 の５。第 33 次地方制度調査会「ポストコ

指示の法定化を当然視したり、安易に正当化する

ロナの経済社会に対応する地方制度の在り方に関のではなく、その法定化につき、地方自治法が定する答申」（2023 年 12 月 21 日）では、この指示

める国と地方の役割分担原則（１条の２）や関与につき国の「補充的な指示」と呼称されていた。

の法原則（245 条の２・245 条の３）、そして、日

本稿ではこの「生命等の保護の措置に関する指示」

本国憲法が定める地方自治の公共性とのかかわりを「『特例』指示」という。）。

で、この「特例」指示について法的に吟味するこ（２）この「特例」指示については、地方自治法（以とが求められているのである。

下「自治法」という。）が定める関与法制（自治（３）そこで、本稿では、地方自治法の関与法

法第 11 章）の「特例」として定められることになっ制における指示の法的基準を整理したのち、「特ていること、指示の要件もその文言上は多くの条

例」 指示が、かかる法的基準を極めて形式的に件が付されており、また、各大臣が、「特例」指捉えて（ 国と地 方自治 体の対 等 並 列の関 係 性を示をするにあたり、閣議決定を経ること、指示後無視軽視して）、法定化されたことを明らかにする。
23

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
この法定化が、国と自治体との法関係に、いかな基準が自治法に定められている。それは、自治事る論理で、どのような影響を及ぼすことになるかに務の処理につき、「国民の生命、身体又は財産の（２）

ついても検討を行う

２。

保護のため緊急に自治事務の的確な処理を確保する必要がある場合等特に必要と認められる場合を関与法制における指示とその法的基準

除き」、指示「に従わなければならないこととす（１）地方自治法における関与としての指示①

ることのないようにしなければならない」という指示の法定化の限界ものであり、自治事務の処理につき、指示の法定自治法は、国と地方自治体との関係が対等並立化の限界を定めている（245 条の 3 第 6 項）
。こ

関係にあることを前提として、国や都道府県によの指示の法定化の限界が意味するところは、自治る地方自治体の事務処理に対する関与法制（関与事務に対する指示の法定化は、あくまで「国民の（３）。

生命、身体又は財産の保護のため」緊急性があり、自治法は、「普通地方公共団体の事務の処理に指示することが「特に必要と認められる」場合に関し」、国または都道府県が行う行為で、「助言又限ってなしうるという、指示が自治事務に対するは勧告」（245 条１号イ）、「資料の提出の要求」（１

例外的な関与手段であるということにとどまらな号ロ）、「是正の要求」（１号ハ）、「同意」（１号二）、

い。自治法 245 条の３第６項は、指示の法定化に「許可、認可又は承認」（１号ホ）、「指示」（１号へ）、つき「特に必要と認められる」か否かの個別具体「代執行」（１号ト）、「普通地方公共団体との協議」

的な吟味を求めるのであるから、個別法でしか、（２号）及び「一定の行政目的を実現するため普自治事務に対する指示を法定化しえないことも意

通地方公共団体に対して具体的かつ個別的にかか味すると解すべきである（４）。したがって、地方わる行為」（３号）を関与手段とし、国・都道府自治法に、自治事務一般に対する指示の根拠規定

県が地方自治体の事務処理に関与するには、以上を定めることは認められない。

の限界）を定めている

4

4の手段を用いなければならず、法律又は政令の根拠が必要であると規定する（245 条の２）。これ②指示の内容の限界に加えて、同法は、関与の手段やその内容の選択

自治法 245 条は関与の一手段として指示を規定にあたり、関与目的の達成にとって必要最小限のするが、その性質や内容について明らかにしてはものとなるようにするとともに、地方自治体の自いない。指示の法的性質につき、学説は、地方自主性・自立性に配慮したものでなければならない

治体に対して「一定の行為に従うよう求めるものと定める（245 条の３第１項）。自治法が、かかであり、法的拘束力を有する」（５）、245 条の７のる関与の法定主義と関与の基本原則を明定したの是正の指示についても、同様に、「地方公共団体

は、関与の法定化や関与を行うに際し、各行政領の側にこれに対応した作為、不作為をする義務が域の個別法ごとに、その目的、私人の権利利益の発するものとして法は取り扱っている」と説明す

保障のあり方、国と自治体の法関係や役割分担をる（６）。最高裁も同様に解しているようである（７）。

精査して、当該個別法における関与の必要性の有是正の指示は、自治法 245 条の 7 の文言上、地無や関与手段の選択の当否・適否を、確認するこ

方自治体の法定受託事務の処理に違法性・不当性とを求めているからであると解される（関与の公がある場合に行われる。自治法 245 条１号へに定共性の確認）。したがって、地方自治体の自治事

められている指示については是正の指示のような務一般や法定受託事務一般に対する関与手段を、要件は定められていないため、地方自治体の法定

地方自治法に法定化することは原則として認めら受託事務の処理の事前事後過程に対して、指示をれるべきではなく、法定化する場合には、関与の行えるかのようである。かかる指示を認めること公共性に照らして特段の説明が求められることには、国と自治体との対等並列関係に相応しくないなる。

ため、個別法で指示を定める場合でも、できる限指示については、その公共性を確認するためのり是正の指示に限定すべきである。
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デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割是正の指示の内容については、自治法 245 条の部長が都道府県の知事その他の執行機関に指示ができるとしている（３項）（９）。

７第１項が「違反の是正又は改善のため講ずべき③

措置に関し、必要な指示ができる」と定めており、

災害対策基本法及び新型インフルエンザ等

自治法 245 条の 5 が定める是正の要求よりは内容

対策特別措置法では、前述したとおり、その事務が特定的であることは窺えるものの、条文上、内の処理は、それぞれ市町村長と都道府県知事の判容について限定は付されていない。245 条１号へ断に基づいて実施されることになる。これに対しの指示の内容についても同様である。このことかて、「武力攻撃事態等における国民の保護のためら、是正の指示や指示の内容について判断の余地の措置に関する法律」（以下「国民保護法」といが広いと解すべきではなく、当該行政領域の個別う）では、対策本部長である内閣総理大臣の指示法が保障する権利利益や国・自治体関係を踏まえでもって、地方自治体の事務の処理が作動していて、その内容が判断されなければならない。

くことになる（例えば、避難措置の指示〔52 条〕、（10）
救援の指示〔74 条〕、応援の指示〔86 条〕など）。

（２）災 害対策基本法・新型インフルエン
ザ等対策特別措置法・国民保護法における指示の態様①

対策本部長の指示に基づいて事務の処理が実施されない場合には、対策本部長による総合調整に基づく指示が行われ（武力攻撃事態等及び存立危機

災害対策基本法において地方自治体が処理事態における我が国の平和と独立並びに国及び国する事務は自治事務であって、災害応急対策や応民の安全の確保に関する法律［以下「事態対処法」

急措置の要否や手段の選択等につき、市町村長がという］14 条１項及び 15 条、例えば、避難の指判断して、これらの事務の処理を担う。この自治示に関しては国民保護法 56 条１項）、この指示に事務に対する関与として指示が法定されている。

基づく事務の処理を都道府県知事が行わないとき

国土交通大臣が都道府県道及び市町村道の管理や緊急を要するときには、内閣総理大臣が代行権者・港湾管理者に対して、農林水産大臣が漁港管限を行使しうる（例えば、国民保護法 56 条２項）。

理者に対して災害時の車両の移動に係る事務に対同法の指示の体系は国と自治体との対等並列関係

してなす指示（76 条の７及び同法施行令 34 条のを前提にしているものとはいえないであろう。

４）と、都道府県知事が応急措置の実施について

３ 「特例」指示の検討

市町村長に対して行う指示であって（72 条１項）、（１）「特例」性をめぐる問題

自治法 245 条の３第６項により認められる例外的（８）な指示と整理できよう。

改正法案は、「大規模な災害、感染症のまん延

なお、内閣総理大臣が、災害発生都道府県以外

その他その及ぼす被害の程度においてこれらに類の都道府県に、災害発生都道府県や市町村の応援する国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」（こを求めることができることとされているが、それの「事態」は改正法案 14 章で「国民の安全に重に加えて応援するよう指示する権限は付与されて大な影響を及ぼす事態」とされる。）における国いない（74 条の３）。

と地方自治体との関係を「特例」として定める。

②

新型インフルエンザ等対策特別措置法にお第 33 次地制調答申は、かかる関係を「特例」とける地方自治体の事務は法定受託事務である。こして定める理由を、「国民の安全に重大な影響をれらの事務は都道府県知事が主たる担い手であ及ぼす事態における国と地方公共団体及び地方公る。同法における都道府県知事の事務処理につい共団体相互の関係に関する規定」が、自治法第ては、地方自治法に基づく是正の指示を用いるこ

11 章が定める関与法制に影響を及ぼさないようとができる。同法は、これとは別に、政府対策本にするためであるというがその意味するところは部長に総合調整権限を付与し（20 条１項）、まん

判然としない。

えん防止等重点措置が発出されている場合に、総改正法案の文言上も、「特例」を設ける理由は合調整権限に基づく措置が実施されないときに同判然としない。第 33 次地制調答申は「国民の安25デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
全に重大な影響を及ぼす事態」であって「個別法処理が違法でない場合でも、自治法を根拠に生命の規定では想定されていない事態」の発生に対処等の保護の措置の的確かつ迅速な実施を確保する

する必要性を強調する。その事態に対処するためために指示ができるようにすべき旨を提言していに、通則に対する例外を正当化する場合には緊急たことからすると、「特例」指示は、地方自治体

性を持ち出すのが通例であるが、改正法案では緊の事務の処理の是正のためだけではなく、事務処急の文言は用いられていない。緊急の場面で、通理の事前・事後過程で用いられることが想定され例に対する例外を設ける場合には、通例、時間的ているといえよう。「生命等の保護の措置」にはに限定されている。しかし、「国民の安全に重大多様なものが含まれざるをえないから、これに応な影響を及ぼす事態」について時間的な区切りはじて一般的な内容の指示や特定的な内容の指示も改正法案では存在しない。「国民の安全に重大な行われることになるであろうし、その内容にかか影響を及ぼす事態」は、事態対処法がいう「武力る判断の余地も広範なものとならざるをない。
③

攻撃事態」（２条２号）や「武力攻撃予測事態」（２

改正法案 252 条の 26 の５第１項は「他の条３号）、あるいは災害対策基本法 105 条の「災法律の規定に基づき当該生命等の保護の措置に必害緊急事態」と同時に、改正法にいう「国民の安要な指示をすることができる場合には」「特例」

全に重大な影響を及ぼす事態」が認定されること指示は行うことはできないと定め、「特例」指示もありうる。「武力攻撃事態」等の前段階に、「国の「補充性」を定める。改正法案は、この「補充民の安全に重大な影響を及ぼす事態」の発生の性」の要件でもって、地方自治体に私人の権利利

おそれが認定されることもありうる。そして「武益を制限する権力的活動の権限が付与されていな力攻撃事態」等が終了しても「国民の安全に重大い場合にまで、かかる活動を「特例」指示でもっな影響を及ぼす事態」が継続することもありうる。

て義務付けることまで容認することはないであろ「 特 例 」 指 示 が 仮に応 急 的なもので、とりあえ

うし、国民保護法はもとより、災害対策基本法やずその場をしのぐためのものであるのかもしれない

新型インフルエンザ等特別措置法では限定されてが、改 正 法 案ではいつまで「 特 例 」 指 示でしの

いるとはいえ、国に指示の権限が授権されている（11）

ぐのかについても触れるところはないのである。

ことから、「特例」指示が用いられる場面は限定されることになるというのであろう。しかし、仮（２）「特例」指示の「補充性」要件の問題に、「武力攻撃事態」や「災害緊急事態」等の発① 改正法案 252 条の 26 の５第１項は、地方自生時またはその前段階に、「国民の安全に重大な治体の事務の処理について、「当該生命等の保護影響を及ぼす事態」の発生のおそれが認定されるの措置の的確かつ迅速な実施を確保するため講ずとすると、事態対処法や国民保護法などの法律以べき措置に関し」、「特例」指示を行うことができ

外では、自治事務であれ法定受託事務であれ、そると規定する。この「特例」指示は、関与法制にれに対する関与としての指示（是正の指示ではなおける指示と同じく、一方性と法的拘束力を有すい）が法定化されている場面は限られているのでるものとされることになろう。そして、この「特あるから、「他の法律の規定に基づき当該生命等

例」指示の対象は法定受託事務に限定されておらの保護の措置に必要な指示をすることができる場

ず、各大臣は自治事務に対しても「特例」指示を合」は例外ではなくなる。かくして、「特例」指なしうる。しかし、「特例」指示が国民の生命、身示は、地方自治体の事務の処理（法定のものも法体又は財産の保護のため緊急の必要があるなど特定外のもの含めて）を覆い、自治体は、この指示に必要と認められる場合に用いられるからといっを待って事務を処理することを求められることに●●て、地方自治法を根拠に、自治事務一般に対してなる。それは事態対処法や国民保護法と同様の指「特例」指示をなしうるとすることは指示の法的示の体系となる。この指示の体系は「特例」指示

基準に抵触し認められない。

の法的性質とその内容の包括性からすると命令の②

第 33 次地制調答申が、地方自治体の事務

体系ともいえ、国と自治体との法関係は対等並列
26

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
関係とは異なる関係への転化することになる。

い」と定める（252 条の 26 の５第２項）。

「国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」の発

第 33 次地制調答申は、「特例」指示を行う前提

生やそのおそれが認定されれば、おそらく、「特例」

として、国と地方自治体間で「迅速で柔軟な情報指示に対する司法判断の機会は与えられないまま、共有・コミュニケーション」の確保や「十分な協既成事実が行政領域横断的に、そして継続的に議・調整」が行われるよう求めており、その答申積み重ねられていくであろうし、そうなれば、「特例」にしたがって「特例」として制度化されたのが、指示を行うたびに、閣議決定を経ることや国会に以上の資料の提出や意見の提出を求める仕組みで報告することで「特例」 指示をコントロールできる

ある。

（12）

かについては疑問である。

この協議と調整の仕組みには自治法 245 条の４第３項の規定は準用されておらず、地方自治体は（３）「特例」指示のための協議・調整の問題

自ら協議と調整の手続を始めることを認められて自治法は、各大臣や都道府県知事その他の都道いない。また、災害対策基本法 61 条の２のように府県の執行機関が、その担任する事務につき、地助言に関する応答の仕組みも用意されていない（13）。

方自治体に対して、その「事務の運営その他の事

事実上の協議や調整が行われるかもしれないが、項について適切と認める」技術的な助言や勧告を

そのような手続は、「特例」指示を行うためのもの

するため、または、「事務の適正な処理に関するである限りは、地方自治体による単なる情報提供

情報を提供するため」に、資料の提出を求める関のための手続となる可能性が極めて高く、かかる与を定めている（245 条の４）。これは、是正の協議と調整の結果としての「特例」指示の内容を要求や是正の指示などを行うための関与ではな

地方自治体は受容することができないであろう。

い。

改正法は「特例」指示をめぐる調整と協議の方

改正法案は、各大臣及び都道府県知事その他の法として、「その他の適切な措置を講ずるように

都道府県の執行機関が、「国民の安全に重大な影努めなければならない」とするが、この「適切」

響簿及ぼす事態が発生し、又は発生するおそれが性が、協議と調整の結果を地方自治体が十全に受ある場合」に、その担任する事務に関し、地方自容しうるものとするために、その手続を適正なも治体に資料の提出を求める関与を定めている（252のとするためのものではなく、「国民の安全に重条の 26 の３第１項）。かかる「特例」でもって、大な影響を及ぼす事態」を理由に、この手続を講地方自治体に対して資料の提出を求めることがでじないことをも正当化する理由として用いられる

きるのは、「国民の安全に重大な影響を及ぼす事可能性も否定できない。改正法案が定める協議と態」に係る基本方針を検討するため、「生命等の調整の仕組みは、対等並列関係のコミュニケー

保護の措置」を自ら講じ、同措置について、地方

ションといいうるものではない。

自治体に対して関与（助言、勧告以外のもの）を４行うためであり、資料の提出を求めることができおわりにる事項を自治法 245 条の 4 の場合よりも拡張して改正法案が定める関与法制の特例は、国と自治いる。改正法案は、さらに、資料の提出の要求だ

体との対等並列関係性を前提とするものではなけではなく、地方自治体に対する意見の提出の要

く、命令の体系としての「特例」指示の実施のた求も定めている（252 条の 26 の３第２項）。

めに、国と自治体との協力関係を構築しようとす

改正法案は、さらに、「特例」指示にあたり、るものであろう。

各大臣が、「国民の安全に重大な影響を及ぼす事「国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」がい態を適切に把握し」、地方自治体の事務の処理にかなるものかはいまだ明らかではないが、かかるついて「生命等の保護の措置」の検討を行うため、事態において、住民の「生命等の保護の措置」を

地方自治体に「資料又は意見の提出を求めその他行うのは住民に身近な地方自治体である。かかるの適切な措置を講ずるように努めなければならな措置の実施のあり方を、「国民の安全に重大な影
27

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
響を及ぼす事態」が発生するのを待つのではなく、治体も受容することができるようになると思われ

平常時に、国と自治体の対等並立性を前提としたる（14）。住民の権利益を擁護実現できるのは「特例」

協議・調整のために制度化された手続の下で、双指示ではないであろう。


方が討議することで、「生命等の保護の措置」の

（やまだ

けんご）

内容は十全なものなりうるし、その結果を国と自〈参考文献〉

処理に関する指示とは違って、当該事務の（１） 榊原秀訓「第 33 次地方制度調査会答申にお処理方法等の一般的な指示権を規定するこける『補充的指示権』」住民と自治 731 号（2024とは認めず、個別案件についての指示に限年）16 頁。同『第 33 次地制調と地方自治法『改るとの趣旨である」としていた。

正』案』住民と自治 733 号（2024 年）39 頁は改（５） 宇賀克也『地方自治法〔第 10 版』（有斐正法案につき「地方分権改革を逆流させるもの」

閣、2023 年）442 頁。小早川・前掲注（３）という。日本弁護士連合会「第 33 次地方制度調論文 111 頁は「指示に係る特定の措置をと査会の『ポストコロナの経済社会に対応する地方るべく相手方地方公共団体を義務付ける拘制度のあり方に関する答申』における大規模な束力を有し、かつ、その拘束力は、相手方災害等の事態への対応に関する制度の創設等にの地方公共団体が係争処理手続で争うと否反対する意見書」（2024 年 1 月 18 日）、自由法曹とに関係なく当然に生ずるものと解するの

団「国地方公共団体に対する指示権を拡大する地が妥当」という。ただ、指示についていか方自治法改正案に反対する声明」（2024 年３月 11

なる拘束力が生じるかについては議論にな日）や改憲問題対策法律家６団体連絡会「国の指るところであるが、ここでは取り扱わない。

示権を拡大する『地方自治法の一部を改正する法

この点については、兼子仁「新地方自治法律案』の廃案を求める法律団体の声明」（2024 年における解釈問題」ジュリスト 1181 号（2000

４月 17 日）が公表されており、いずれも「特例」

年）46 頁参照。
（６） 塩野宏『行政法Ⅲ［第五版］行政組織法』

指示が地方自治を侵害するものであることを指（有斐閣、2021 年）264 頁。

摘し、改正法案の廃案を求める。

（２） 改正法案では、「特例」指示以外にも関（７） 例えば、最判平成 28 年 12 月 20 日民集

与としての指示が法定されているがここで70 巻９号 2281 頁参照。

は取り扱わない。

（８） 災害対策基本法 23 条の７、28 条、28 条（３） 白藤博行ほか著『アクチュアル地方自治の６において、各本部長に関係指定行政機法』（法律文化社、2010 年）230 頁（白藤博

関の長、地方公共団体の長その他の執行機

行執筆）参照。

関や指定公共機関・指定地方公共機関等に（４） 小早川光郎「国地方関係の新たなルール

対する指示権を授権している。この指示は、－国の関与と係争処理」西尾勝編著『地方「指揮監督権のような法的拘束力を有するも分権と地方自治

新地方自治講座⑫』（ぎょのではなく、相手方の自発的な遵守を期待

うせい、1998 年）111 頁は、地方分権改革するというもの」（平成７年 11 月 10 日参議

第１次勧告、第３次勧告及び第４次勧告の院災害対策特別委員会での政府答弁）とさ

内容を踏まえ、「分権委勧告は、一定の特別れている。指示の対象は地方自治体に限定の場合に限っては、自治事務に関しても国されておらず、その性質からすると自治法が個別法の規定に基づき個別に一定の措置の関与としての指示とは異なる。

を講ずべき旨の指示を行うことを認めてい（９） 新型インフルエンザ等緊急事態においてる。“ 個別に ” というのは、法定受託事務のは、20 条とは別の規定が用意され、指示の28

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
対象に指定公共機関が加えられている（33

して時の政権に委ねるものにすぎない」こ条１項）。同事態においては、都道府県対策とを指摘し、「国会の関与が必要で、個別法本部長も、24 条１項に基づく総合調整に基の改正の代替と考えるのであれば、報告にづく措置が実施されない場合に、関係市町

とどまらず、承認が必要」という。

村長、指定公共機関や指定地方公共機関に（13） 大橋洋一『対話型行政法の開拓線』（有

必要な指示ができるとされている（33 条２

斐閣、2019 年）267 頁はこれを「助言取得項）。

体制構築の趣旨」という。飯島淳子「地方（10） 大橋洋一「国民保護法制における自治体

公共団体と法」大橋洋一編『災害法』（有斐閣、の法的地位－災害対策法制と国民保護法制

2022 年）347 頁は、この規定が「国・都道の比較を中心として－」法政研究 70 巻４号

府県に対し、情報の加工・伝達の機能を果（2004 年）62 頁も参照。

たさせるほか、中継・媒介の機能をも課す（11） 美濃部達吉『逐条憲法精義』（有斐閣、

ものといえる」という。

1927 年）205 頁は、大日本帝国憲法８条の「緊（14） 市橋克哉「複合機器（poly crisis）の中急」につき、「第一に、豫期されていない事の法治主義と地方自治」榊原秀訓＝本多滝

件が急に突發した爲にその必要を生じたこ

夫編著『地方自治をめぐる規範的秩序の生とを意味し、第二に、その必要性に應ずる成と展開』（日本評論社、2024 年）41 頁は、爲には次の会期まで待つことのできないこ「地方公共団体による国政参加をさらに前進とを意味する」としていた。

させるための今日的課題は、国政参加のプ（12） 榊原・前掲注（１）「第 33 次地方制度

ロセスの中に積極的な論争と審議を構造化

調査会答申における『補充的指示権』」論文

し、参加のプロセスに多様性だけはなく交

15 頁は「閣議決定の要求は、政治的判断と渉力を組み込むとにある」という。

29
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割

この間の地方制度調査会の議論についての問題点
地方自治法改正法案に関する総務相答弁に抱いた二つの「違和感」を手掛かりに
門脇美恵（広島修道大学教授）
ついては、専門小委員会ではそのような指示権がはじめに必要であるのか、あるいは創設したとして実効性

この原稿を執筆している現在（2024 年５月 18があるのかをめぐり、当初から疑念を抱く意見が日）、第 213 回通常国会の衆議院本会議において委員から複数出されていた。少なくとも答申では、内閣提出の「地方自治法の一部を改正する法律案」

その点に一定の配慮をした書きぶりになっていた（以下「改正法案」）が審議入りし（５月７日）、そはずである（4）。にもかかわらず、結果としてはの後、衆議院総務委員会（５月 14 日）において政府によって改正法案の「お墨付き」を与える役

議論が行われている状況である。第 33 次地方制割を担うことになってしまっていることに違和感度調査会（以下「地制調」）の答申の公表（2023を覚える。その原因は何であったのか。

年 12 月 21 日）後、2024 年３月１日に改正法案がさらに、今回の補充的指示権の創設は、2000

閣議決定され、僅か 70 日ほどで、緊急時に国民年施行地方分権一括法によって形成された国と地の生命の保護に必要な対策を国が地方自治体に指方の関係をめぐる原則を大きく揺るがすおそれが示できるようにする、いわゆる「補充的指示権」

あるにもかかわらず（5）、少なくとも第 32 次地制の創設を含む改正法案がつくられたことになる。

調に先立ち圏域行政論に対してみられたような強同年 5 月 7 日の国会内では東京都世田谷区の保坂

い反対の動きが、地方六団体ではみられないのは（1）、同月 14

なぜか（6）。全国知事会は、法案の閣議決定を受日の衆議院総務委員会では野党議員から立法事実

けて、2024 年３月１日に要望書を提出し、「補充を含め厳しい追及がなされ、松本剛明総務大臣お的指示権」についてその必要性は一定理解するもよび山野謙自治行政局長からは繰り返し地制調ののの、地方自治の本旨および国と地方の対等な関答申を踏まえていること、地方六団体の理解も得係が損なわれるおそれもあるとして事前に地方公

展人区長も登壇する反対集会が開かれ（2）ている旨の説明がされた。これを見て、私は二共団体と十分な協議・調整を行うことや目的達成つの疑問ないし違和感を抱いた。本稿では、こののために必要最小限度の範囲とすることなどを改疑問ないし違和感を手掛かりに、今次地制調の組正法案に明記するよう要請している。答申案を審

織・審議過程等について改正法案との関係で若干議した今次地制調第４回総会において、平井伸治（3）の検討をしたい

₁。

全国知事会前会長は、国の指示権について「正直、本来、微妙な立場」であり、「棒を飲むようなこ

 会での政府答弁において感じた二つ国の違和感と疑問とであることは、是非御理解いただきたい」と述べている（7）。しかし、このような「微妙な」ニュ

個別法が予定しえないような事態に備えて国のアンスは総務相の上記答弁の中では切り捨てら

指示権を一般法である地方自治法に設けることにれ、同会要望書は指示権創設が地方公共団体の意
30

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
向に反するものではない旨の説明に用いられ、新たが削減され、26 次までは 40 名以下、27 次から

聞報道では「地方の危機感が見えぬ」と指摘されは上限 30 人である。これに伴い、国会議員や地（8）方六団体が以前から見て半減し、かつマスメディ

ただ、個別の地方公共団体の議会および首長のア属性の委員が 27 次以降ゼロとなった（16）。

る。

動きにも目をやると、改正法案の今期国会への提2）第 33 次地制調への諮問と答申の概要

出以降、地方議会では法改正に反対ないし慎重審議を求める意見書（地方自治法 99 条）提出を求

今次地制調は、2022 年１月 14 日に第１回総会でめる議案が提出される動きが目立ってきている。

諮問「社会全体におけるデジタル・
トランスフォーメーショ（9）

議案は否決されるケースもあるものの、慎重審ンの進展及び新型コロナウイルス感染症対応で直面議を求める意見書が与党も含め多数で決議されるした課題等を踏まえ、ポストコロナの経済社会に的確（10）。さらに、関西を中心に対応する観点から、国と地方公共団体及び地方公に自治体の枠を超えて地方議員が共同して反対を共団体相互間の関係その他の必要な地方制度のあり表明する動きもあり、反対の意見書をオンライン方について」を受けた。その後、統一地方選挙を前で 10 日間のうちに集めた約 4100 人分の署名ととに優先的に審議をしていた地方議会に関する部分に（11）。行政サイドでも５月

ついて、同年 12 月 28 日に「多様な人材が参画し住17 日に、東京都杉並区など９自治体でつくる「自民に開かれた地方議会の実現に向けた対応方策に

治体スクラム支援会議」が国の指示権の運用基準関する答申」を（17）、翌年 2023 年 12 月 21 日に「ポの明確化などを求める要請書を総務相宛てに提出

ストコロナの経済社会に対応する地方制度のあり方にケースも見受けられるもに総務相に提出した

（12）

している

。このような地方議会、議員あるい関する答申」（以下、「答申」）を公表した。今次地は長の動き――いまだ一部分ではあるが、しかし制調は、これまでになく限られた回数の審議（総会 4

確実に広がってきている――と、改正法案を「釘回、専門小委員会 21 回）で答申をまとめている（18）。

を刺しつつ事実上容認した」（13）と評される地方両答申についてはすでに複数の検討があるので詳細

六団体の態度との間には小さくはないギャップがはそちらを参照頂きつつ、以下では後者の答申を対あるように見える。地方公共団体の利害は一様で象に、冒頭の「違和感ないし疑問」を手掛かりに今（14）はないにせよ、憲法上保障された地方自治お（15）

よび憲法附属法

次地制調の組織、審議過程等について改正法案との関係で若干の検討を行う（19）。

である地方自治法の地方分権一括法で確立された国と地方の関係についての原則を揺るがしかねない法案であることからする

3） 今次地制調の組織と審議過程、答申の特徴と、ここに温度差のような違和感を覚えるととも（1）地 制調の組織と審議過程について――地
制調の位置づけの「変化」に、その原因は何なのかという疑問が生ずる。

前述の通り、今次地制調はこれまでになく限ら

２ 第 33 次地方制度調査会の審議過程および答申内容れた審議回数で答申をまとめており（20）、そのた

１） 地方制度調査会の組織構成

一に、専門小委員会では都度事務局が「これまでめ次のような特徴がより強く出たとみられる。第

地方制度調査会は、地方制度調査会設置法（1952の主な意見等」をまとめ、これに基づいたとされ年）に基づき設置されており、同法の立法目的

る「考え方」や「着眼点」を提示し、これを委員

は「日本国憲法の基本理念を十分に具現するようが審議するという方法をとるので、「考え方」等に現行地方制度に全般的な検討を加えること」（1のまとめ方・示し方には事務局の意向が反映され条）である。調査会の委員は 30 人以内で組織する余地がある。この点に関連し、今井照氏は近年るとされ（2 条 1 項）、今次地制調の委員数は上

では「地制調でまとめられる改革案の多くは総務

限の 30 名（学識経験者 18、国会議員 6、地方六省に置かれた研究会で先行的に取り上げられる団体 6）である。かつて法律上の上限は 50 名であっか、あるいは地制調と並行して議論が行われてい31

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
図1

地方制度調査会と関連研究会

る」（21）（下線は筆者）と指摘しており、堀内匠氏

関係するものであるから、すべての課題の存在がは今次および前次地制調と総務省の多数の関連研

デジタル化の推進を正当化する構造となり、DX究会およびその委員のつながりを詳細に分析・整推進は全ての課題に共通する重みを与えられる。

理しており示唆に富む（図 1）。さらに、専⑤は、地制調の設置法１条の任務からすれば中立門小委員会を構成しない委員の発言機会はもとよ的な記述にも見えるが、「それぞれの役割」をどり限られ、事務局が交渉・調整にあたることもあっのように考えるかという点で、関連諸研究会の決て「事務局がタクトを振ることで、しばしば審議

定ないし議論との連結点になり得る構造でもある

（22）

（23）

の経過や結果が左右される」

特徴がより出た（例えば 2040 研究会における「スマート自治体」のではないかと思われる。

論、「デジタル時代の地方自治のあり方に関する（2）答申における基本的な認識と課題への対応研究会」（以下「デジタル研究会」）における地方

前次地制調が 2040 研究会（図 1 および注 6 参分権改革・地方自治制度の基本的考えの「整理・照）に規定された前提すなわち資源制約、デジタ

再定義」の観点等である。後者につき注 22 参照）。

ル化の推進の必要性は、今次地制調に引き継がれ4） いくつかの論点――改正法案との関連におている。答申は、コロナ禍がこれまでの内政上の課題を「顕在化」「加速化」させたという認識にいて立ち、必要となるのが①ＤＸの進展を踏まえた対

地制調における審議・答申と改正法案との関連

応、②地方公共団体相互間の連携・協力および公で、特に重要と思われる補充的指示権を中心に、共私の連携の深化、③大規模災害、感染症のまん

若干の検討を行う。

延等の国民の安全に重大な影響を及ぼす事態への（1）
「大規模な災害、感染症のまん延等の国民対応であり、①～③の対応に共通する重要要素との安全に重大な影響を及ぼす事態への対して括り出されるのが④「情報共有・コミュニケー

応における国と地方公共団体の特例」―

ション」と⑤「基礎自治体としての市町村の役割、―いわゆる補充的指示権等

広域自治体としての都道府県の役割、そして、国第一次地方分権改革により、「国と地方の関係が果たすべき役割を含めて、それぞれの役割が十が上下・主従の関係から対等・協力の関係に変わ分に果たされる観点」である。④は DX に密接にり、機関委任事務制度の廃止や国の関与に係る基32

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
本ルールの確立などを実施し、地方分権型行政シ

法律でしか登場しないものである。しかし、答申

ステム（住民主導の個性的で総合的な行政システ

および改正法案の中で、「国民の安全」の語を残ム）が構築され」た（24）。この新しい国－地方関係の体系について地方自治法は「第十一章

しつつ、例示として武力攻撃事態が消えている。

国と改正法案の条文をみると、「大規模な災害、感染

普通地方公共団体との関係及び普通地方公共団体

症のまん延その他その及ぼす被害においてこれら相互間の関係」において規定する。改正法案は、に類する国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」

これに対する「特例」として、地制調審議の過程（252 条の 26 の 3 第 1 項）となっている。この点、で批判がありながらも使い続けられた用語でいえ2024 年５月 17 日の衆議院総務委員会において、

ば「非平時」における国の指示権等を創設する根共産党の宮本岳志議員が、（感染症法と災害対策拠規定を、同章とは別の章を立て定める（改正法

基本法と同様に個別法である）「事態対処法でも案 14 章）。答申素案の形成過程において「非平時」

対処できない想定外のことが起きた場合には、まという用語は「大規模な災害、感染症のまん延等

た起こり得ると判断すれば、同じように指示がでの国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」に改め

きる、排除されない。これは事実ですね。
」と質問し、られた。この「等」に何が入るのか。地制調の議

これに松本総務相は「個別法で想定されない事態論では「非平時」とは何か（「非平時」とその範で国民の生命等を保護しなければいけない時、国囲）、「平時」からの切り替えの「トリガー」を検民の安全に重大な影響を及ぼす事態の場合、発生討する中で、事務局が第 12 回専門小委員会で危しまたは発生するおそれのある場合に、補充的な機管理法制の比較表（自然災害＝災害対策基本法、指示を出すことを可能としている」と答えるにと感染症＝新型インフルエンザ特措法、武力攻撃＝

どまる（25）。懸念されていた、改正法案の有事にお事態対処法／国民保護法）を用意し（第 12 回専

ける利用の可能性は払拭されたとは言い難い（26）。

門小委員会資料 32 頁以下）、検討の結果、「『非平そもそも、改正法案の補充的指示権等の創設に時』の範囲に関する検討の視点」（同 40 頁）としついては、①その立法根拠の薄さ（そもそも個別て、図 2 の通りまとめている。

法の改正の問題であって一般法である地方自治法

答申および改正法案でも「武力攻撃事態」が消の改正の必然性が薄い）、②指示権発動の要件がえているものの、図 2 で示されるように検討の重厳格ではない点について問題があり、前出の宮本

要な材料であった経緯からして「国民の安全に重議員は②について改正法案の規定が地制調での審大な影響」に吸収させたように読むのが自然であ

議内容を踏まえた内容になっていないとして、第ろうし、「国民の安全」という用語は、挙げられ４回総会での山本隆司専門小委員会委員長の発言た 3 種の危機管理法制のなかで武力攻撃事態の２

（27）

図2

を資料として提出して厳しく指摘をしている。

第 12 回専門小委員会「審議項目 2 関係資料」「非平時」の範囲に関する検討の視点

33
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割①については宮本議員に先立って質問をした立憲される。指定の要件は条例で定めるので、その内民主党の吉川元議員が、個別法に基づく指示権行

容次第で営利法人には「ビジネスチャンス」に使の件数を質問し、山野行政局長が新型インフル

なりえ、特に都市部ではこの点が懸念される（30）。

エンザ特措法、感染症法および災害対策基本法個

さらに、これまで社会福祉の枠組みで包括的支援

別法に基づく指示権の件数しか回答しなかったた体制の中で今なお試行錯誤中の活動実践が、条例

めに、個別法で何ができるのかを 3 法以外に調べを介してオーソライズされることも予想され、こていないのではないかと立法事実を追及したの点をどう評価するかという問題もある。

（28）

。

このとき、通告内容の認識について両者に齟齬がおわりにあったようだが、注目されるのは、山野行政局長
が「地方制度調査会においても３法に限らず検討

以上の結論として、冒頭の違和感ないし疑問にしてその上で改正法に結びついた」と答弁したこ

は相応の原因があり、第一に地制調およびその答とである。地制調の議論を振り返っても、網羅的申の役割の変化、第二に地方公共団体が国に共同に個別法上の指示権の規定を調べて検討することして対抗的に意見を主張し政策に反映させる場とはしておらず、その意味ではこの答弁は不誠実さプロセスが整備されていないことに起因すると考を感じるが、ここで山野行政局長が念頭に置くのえる。地制調は先行する総務省の各種研究会等には事態対処法と国民保護法のことであろう。

おいて決定した方針を前提に、地方制度として具（２）
「デジタル・トランスフォーメーションの体化できるかどうか、あるいはその具体化の内容進展を踏まえた対応」および「地方公共を審議する場に変容しているようにみえる。第二団体相互間の連携・協力及び公共私の連に、国の政策に対して地方公共団体が共同して組携」

織的に強力に対抗するには、特に今次は地方六団

この 2 点についてはその重要性にもかかわらず体の活動に限界があったようにみえる。前述の通

本稿では十分に取り上げることができないため、りその利益は一様ではないものの、地方自治法のすでに挙げた諸文献をご参照いただきたいが、「地一般原則に関わる問題では各団体が共同で対抗す方公共団体相互間の連携・協力」の要となるのは、ることが必要になるのではないか。さいごに、こ諸課題への対応のいわば「ハブ」としての重み

こ数日、改正法案が国会に提出されてようやくマをもたされた DX である。改正法案は「第 11 章

スメディアで積極的に取り上げられはじめたが、情報システム」を新設し「全体として、情報シス

今次地制調の審議状況についての報道は殆どされテムにかかわって、さらなる標準化・共通化・画ることはなく、市民の目に触れる機会がなかった。

。「公共

これには、マスメディア属性の委員がいなくなっ私の連携」については、答申内容に対応すると思たことも関係があるだろう。地制調の組織としてわれる「指定地域共同活動団体」が含まれる（第のあり方、位置づけ、構成を再考する時期にある

16 章補則 260 条の 49）。同団体を指定するのは市ように思う。

一化を進める」ことが予想されている

（29）

（かどわき

町村長で、団体の構成員には法人もなり得ると解

〈注〉

みえ）

〔 https://www.shugiintv.go.jp/jp/index.

php?ex=VL&deli_id=55227&media_（1） 東 京 新 聞 TOKYO WEB（2024 年 5 月 7 日 ）type=〕。

〔https://www.tokyo-np.co.jp/article/325719〕（最終閲覧 5 月 18 日。以下同じ。）（3） 今次地制調に関してはすでに多くの論稿があ（2） 同日開催の総務委員会における審議は、「衆るが、地制調の審議過程と答申に着目する観点

議院インターネット審議中継」サイトの「ビから、とりわけ以下を参照。榊原秀訓「第 33 次

デオライブラリ」で視聴することができる

地方制度調査会での議論は、どのように地方自34

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
治に影響をもたらすか」住民と自治 718 号（2023

方 の 危 機 感 が 見 え ぬ 」（5 月 18 日 ）〔https://

年 2 月）16 頁以下、同「第 33 次地方制度調査会

digital.asahi.com/articles/DA3S15936620.html〕

答申における『補充的指示権』」住民と自治 731

は、「松本剛明総務相は『地方６団体のご理解を号（2024 年 3 月）12 頁以下、今井照「地方制度いただいた』と繰り返す。全国知事会や全国市調査会研究の論点――21 次～ 32 次を中心とし長会などの代表は、指示権に関する答申をまとて」自治総研 522 号（2022 年 4 月）、堀内匠「第めた首相の諮問機関、地方制度調査会の総会で、33 次地方制度調査会「ポストコロナの経済社会

積極的な賛同も強い反対もしなかった。法案がに対応する地方制度のあり方に関する答申（令閣議決定された３月には知事会会長の村井嘉浩・

和５年 12 月 21 日）」を読む」自治総研 547 号（2024宮城県知事が、事前に自治体の意見を求める努

年 5 月）23 頁以下。

力規定などに触れ、『一定の配慮がなされたこと（4） 例えば、答申案を審議した第 4 回総会の議事は評価したい』とコメント。知事会は今月、現録 25 － 27 頁の山本隆司専門小委員会委員長の場の実情を踏まえた指示になるようにと提言し議論の説明を参照されたい。

た。釘を刺しつつ事実上容認した形だ。」と評す（5） 第一次分権改革については、新自由主義とのる。

関係を踏まえた評価が必要であるが、ここでは（9） 自民党は、地方議会における改正法案に関す

立ち入ることができない。この点について、晴る意見書の提出を求めるうごきを受けて、党ホー

山一穂「真の地方自治の実現に向けて――分権

ムページ上で改正法案の正当性を解説してお改革の限界を超えて――」榊原秀訓・本多滝夫

り、これを牽制しているように見える〔https://

編著『地方自治をめぐる規範的秩序の生成と発

www.jimin.jp/news/information/208003.html〕。

展』（日本評論社、2024 年）3 頁以下参照。

なお、ここでも地方六団体各会長を委員として（6） 今井・前掲論文 60 頁は、第 32 次地制調が発含む地制調の答申によって、改正法案の正当性足するわずか 2 日前に公表された、総務省の「自が主張されている。

治体戦略 2040 構想研究会」（以下「2040 研究会」）（10） 例えば山形市議会。

の第二次報告書（2018 年 7 月）の骨子がそのま（11） 産 経 新 聞 ニ ュ ー ス（2024 年 5 月 16 日 ）ま同地制調への諮問事項になっていることが「少〔https://www.sankei.com/article/20240516-

なくともこの時点で、32 次地制調は 2040 構想

OAGVEXURRBJ3VJTSYK2ZP7UYMU/〕。

をオーソライズする役割が期待されていた」が、（12） 東京新聞 TOKYO WEB（2024 年 5 月 17 日）「2040 構想に対する自治体側の警戒感は強かっ〔https://www.tokyo-np.co.jp/article/327740〕。

た」ために、第 1 回総会では全国町村会会長か（13） 前掲・朝日新聞 DIGITAL「（社説）国の指示

ら厳しい発言があり、「この意図は早々に失速」

権

地方の危機感が見えぬ」（5 月 18 日）。

したと分析する。同報告書に対する批判的検討（14） 特に指定都市市長会は、特別自治制度の創として、白藤博行・岡田知弘・平岡和久『「自治設が念頭にあるので、今次地制調で都道府県を体戦略 2040 構想」と地方自治』（自治体研究社、通さない事務処理を可能にするよう強く主張し2019 年）参照。堀内・前掲論文 79 頁は、今次地ていた（例えば国からの直接的なワクチン配分）

制調において「補充的指示権の創設自体につい（第 8 回専門小委員会における指定都市市長会長て、地方六団体はこれまで大きな反対の声を上ヒアリング）。補充的指示権については指示の客げていない」とする。

体に都道府県のみならず指定都市を加えること（7） 第 4 回総会議事録 18 頁。地制調の答申およびを求めた。「第 33 次地方制度調査会における非審議資料（議事録含む）は総務省ホームページ

平時に着目した地方制度のあり方に対する指定で 公 表 さ れ て い る〔https://www.soumu.go.jp/

都市市長会要請」（2023 年 9 月 19 日）〔https://main_sosiki/singi/chihou_seido/singi.html〕。

www.soumu.go.jp/main_content/000903733.

（8） 朝日新聞 DIGITAL「（社説）国の指示権

地

pdf〕。
35

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割（15） 憲法は統治機構の基本的な枠組みを定め、そ（22） 堀内・前掲論文 25 頁「図表 1」。特に今次地の具体化を立法に委ねており、これを受けて制制調の議論の方向性に重要な影響を与えている

定された地方自治法などの法律（その他にも公のがデジタル研究会であり、「デジタル時代の地

職選挙法、国会法、裁判所法など複数ある。）は、方自治のあり方に関する研究会 報告書」（2022

その重要性において一般の法律と区別するため

年 3 月）〔https ://www.soumu.go.jp/main _sosi-に「憲法附属法」と呼ばれている（大石眞「憲ki/kenkyu/digitalage_chihojichitai/in dex.html〕

法の法源」ジュリスト増刊『憲法の争点』（2008は、コロナ対応において生じた諸問題を挙げ、「こ年）8 頁参照）。改正法案による国の補充的指示

れらについて、『地方自治』『地方分権』を重視

権の創設は、憲法附属法の改正によって実質的する意識が、施策の円滑・迅速な実施の支障とには憲法の内容にまで踏み込もうとしているよ

なる面があったとの指摘が見受けられた。」というにみえる。

う基本認識から議論を始めている点が注目され（16） 今井・前掲論文 62 頁。

る。今次地制調で同研究会委員も兼ねる委員は（17） 今次地制調における地方議会に関する審議4 名おり、そのうちの一人である牧原出委員は、と答申については、榊原・前掲論文（住民と自「将来、また非平時といいますか、問題があった

治 718 号所収）、同「地方議会の改革課題を考えときに、あのときに改革をしなかったから、ある——第 33 次地制調答申にも触れて」季刊自治

るいは地方制度の見直しをしなかったことが問と分権（2023 年 4 月）74 頁以下参照。

題だ、地方自治というのはそもそも災害対応・（18） 第 33 次地制調発足を機に、これまで地制調

危機対応において邪魔な仕組みなのではないか

が果たしてきた役割と機能を分析・検討するもという議論が出ることに対して、きちんと対応のとして、今井・前掲論文 41 頁以下参照。同論する必要がある。」という認識を示し、「非平時」

文中「表 3」および「資料１」は、第 21 次地制（この用語自体がデジタル研究会で先行して用い

調から第 32 次地地制調までの日程（総会、小委

られていたものである。）の議論が具体的に始ま員会の開催回数を含む）を整理するものであり、る第 11 回専門小委員会に早期に指示権の創設自地制調の審議回数の変化とくに総会の開催数の体は支持する意見を述べている（第 11 回専門小減少がわかる。

委員会議事録 19 頁）。
（23） 今井・前掲論文 62 頁。

（19） 今次地制調答申を踏まえて今期国会に提出された改正法案に対する批判的検討もすでに（24） 内 閣 府 ホ ー ム ペ ー ジ〔https://www.cao.

行 わ れ て い る。 法 案 の 検 討 に つ い て、 榊 原 秀

go.jp/bunken-suishin/doc/jirei30_h27_hyoshi_4.

訓「FOCUS 第 33 次 地 制 調 と 地 方 自 治 法『 改pdf〕。

正』案」住民と自治 733 号（2024 年 5 月）36 頁（25） その直後に宮本議員から改めて「排除され以下を参照した。日本弁護士連合会も答申につるのか」につき「端的に」答弁を求められたが、づき改正法案に対して批判する声明を出してい松本総務相は「個別法で対応できるところは当る。意見書は日弁連ホームページにおいて閲覧

然個別法で対応するということを申し上げたと可〔https://www.nichibenren.or.jp/document/

ころ」と繰り返し、明言を避けた。

opinion.html〕。この他、自由法曹団および同団（26） 今次地制調審議の段階から懸念を示すものと体を含む法律家 6 団体の共同声明について、注して、白藤博行「国家安全保障と地方自治」井

26 参照。

原聰ほか『国家安全保障と地方自治』（自治体（20） 堀内・前掲論文は 43 頁は、ここまで審議回

研究社、2023 年）177 頁以下。同「『逆分権化』

数が限られた理由には、「政府の他の審議体等との徴候と『地方自治をめぐる新しい規範的秩序の歩調を合わせようとする意図もあったものとの生成と発展』」榊原・本多・前掲書 317 頁以推察される。」と分析する。

下。自由法曹団「国の地方公共団体に対する指（21） 今井・前掲論文 64 頁。

示権を拡大する地方自治法改正案に反対する声36
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

特集・今､ 求められている地方自治の役割
明」（2024 年 3 月 11 日）は平和主義や改憲とのチン接種に関し予防接種法に基づき厚労大臣が関係でも改正法案を批判する。さらに、同団体

市区町村に対して指示権を行使していた事実をは法律家六団体共同で「国の指示権を拡大する

把握しており、同局長もこれを認めたことから、『地方自治法の一部を改正する法律案』の廃案を網羅的に調査をしていないのではないかと追及

求める法律家団体の声明」（2024 年 4 月 17 日）された。

も出しており、有事の際にどのようなかたちで（29） 榊原・前掲注 19 論文 36 頁。これに対して、補充的指示権が使われ得るかを具体的に示して法案ではデジタル化にともなう透明性や説明責批判する。声明は同団体ホームページで閲覧

任の低下、住民参加促進を具体化する規定は存可〔https://www.jlaf.jp/02info/2024/0425_1762.

在しないことが指摘されている。これらの視点

html〕。

の必要性は今次地制調の審議のなかでも意見があったが、答申にも殆ど取り込まれることはな（27） 宮本議員が質問時に口頭で引用したのは、第かった。

4 回総会議事録 25 頁の発言であったが、25 － 27（30） 同上 38 頁。

頁の山本委員長の説明を参照されたい。
（28） 吉川議員がこれら 3 法以外に新型コロナワク【付記】 本研究は、JSPS 科研費 21K13181 の助成を受けたものである。

37
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

常設研究会成果論文

複合危機のなかにあって自治をすすめる
対抗戦略を考える
市橋克哉（名古屋経済大学教授）
今年は光の春がとまり、雪の輝きは目に耐えられないと、誰もが言う。
もうすぐ終わる！
そう、新しい春は決して古い春ではない。だからこそ、今年は何か新しいことを期待しながら、生きるのがとても楽しくなる。
（1）

М . プリシュヴィン（М . Пришвин）

１

的は融解する。その結果、近代の憲法と法が縛っ複合危機のなかの第一の反動的転換（2）ていた「主権的なもの」が、縛りの破れ目から解のなかにあって、異なる個別の危き放たれる（5）。憲法と法は存続する。しかし、「予機対応の必要という目的（例、デジタル化の遅れ見されない異常な事情」があるときその拘束を解という危機対応の必要、COVID-19 のパンデミッ

くこと、これが共通の目的となり、個別の必要なクという危機対応の必要）は、たとえ手段であっ措置をとることによって、その達成がめざされるたとしてもそれ自身に価値があったものについ（第二の反動的転換）。

複合危機て、それを目的達成のための単なる道具に転換す

COVID-19 パンデミックへの対応は、憲法と（3）る。自治は目的達成のための道具になる。そ法が封印していた「主権的なもの」を呼び出し

れ自身の価値を失った自治が目的達成に役に立たた。シュミットは、これを「外典上の主権行為」

ないのであれば、自治という道具は捨て去られる（apokrypher Souveränitätsakt）と呼んだ（6）。ま（必要は自治をもたない（Necessitas non habet

た、憲法、地方自治法、そして、個別法の効力を（4）

autonomiam） ：第一の反動的転換）。

2

否定することなく、「国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」にあっては、憲法、地方自治法およ複合危機のなかの第二の反動的転換

び個別法とは異なる特例（例、補充的指示）を設

複合危機のなかにあっては、それぞれの危機対

ける地方自治法改正も、憲法と法を封印して、「主応の必要という諸目的は融解する。その結果、危権的なもの」を呼び出す「外典上の主権行為」に機対応の必要という個々の目的は、再構成されたほかならない。

複合危機への対応の必要という共通の目的へと転

そして、現代のテクノロジー（デジタル化）への対応も、「技術的なもの」（7）を呼び出した。

換する。
行政のデジタル化対応にあっても COVID-19

そこでも、憲法の原理やそれに基づく法の秩序のパンデミック対応にあっても、その目的達成にや制度の縛りが破られ、その破れ目から顔を出す、役立つ道具ではないと判断されると、道具にすぎ

つまり、憲法と法の拘束を解かれ自由となった「主ない自治は捨てられる（第一の反動的転換）。さ権的なもの」や「技術的なもの」が跋扈する世界

らに、それぞれ達成すべきものであった個々の目が登場する。
38

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

常設研究会成果論文
第二の反動的転換に注目すると、それは、特定とも分かる。それは、弁証法的視角から読むと浮の領域で現れるシステム危機（systemic crisis）

かび上がってくるもう一つの意味である。

対応の必要という個別目的の達成が問題ではな

複合危機のなかにあって、「くり返しとして硬い。同時に複数の目的を誘発し連鎖し一つに収斂直した習慣的なものの殻」が「突き破られる」とする「複合危機」の坩堝のなかに入ると、個々のいう「例外状況」について、シュミットがそこに目的は、一つの共通の目的（「主権的なもの」を込めた意味、すなわち、自治が破壊される、その解き放つこと）に転換する。諸目的の共通の目的

破れ目から「主権的なもの」が解放されるというへの収斂は、個々のシステム危機対応の必要から反動的転換をみるのではない読み方である。

複合危機対応の必要へと転換する。

3

この一文を弁証的に読んでみると、二つの反動的転換とせめぎあい対抗する道、地方の独自の創 合 危 機 の なか の 第 三 の 前 進 的 転 換
複－－第一と第二の反動的転換に対抗する転換

意工夫によって、自治を前進させる徴候（第一および第二の反動的転換に対抗する第三の前進的転換）もみえてくる。

しかし、自治を単なる手段とみて目的達成の桎

そこで、この一文に、（梏だと断じて捨てさる、憲法と法が縛っていた「主）内の意味を込めて読んでみよう。

権的なもの」を解き放つ、この二つの反動的転換

すなわち、「例外においてこそ」（⇒複合危機にの「流れに抗して」、これとせめぎあい対抗する

おいてこそ）、「現実生活の力が」（⇒住民のいの道、たとえ、それが、「目にはさやかに見えねども」

ちとくらしを守る自治の力が）、「くり返しとしてであったとしても、地方の独自の創意工夫によっ硬直した習慣的なものの殻を」（⇒例えば、地方て自治を前進させる徴候があることにも注目しな

自治体の事務を自治事務と法定受託事務とに分けければならない（第一および第二の反動的転換にる等、実定法制（現行の地方自治法と個別法）が対抗する第三の前進的転換）。

固定した区分とそれを支える分権改革の固定的

早くから第一と第二の反動的転換に注目し、そ（静態的）思考の「殻」を）「突き破る」（⇒実定

れを促したシュミットの著書、『政治神学』（1922

法制の「殻」を突き破って、地方自治体による独年）のなかには、有名な次の一文がある。

自の創意工夫によって、動態的に自治を前進させる）。
自治の前進の徴候に第三の前進的転換をみる読「例外においてこそ、現実生活の力が、くり返しとみ方は、マルクスの『資本論』の次の一文からも（8）して硬直した習慣的なものの殻を突き破る」

読み取ることができる。
シュミットが注目するのは、「常態」にあっては主権を封印された国家を拘束する憲法の諸原「世界の残りの部分がすべて静止しているように見理、例えば自治が、「例外状況」において突き破えたとき、陶器（マルクスは、太平天国の乱（1851 年）

られるという「事態」である。そのとき、国家のが起こった中国（China）と陶器（china）とをかける「お政治的決断を行う「主権者」が、再び破れた自治

やじギャグ」を言っている。※引用者の注）とテーブの割れ目から顔を出し、今や自治に妨げられるこルが踊りだした―“ ほかのものを励ますために―”」（9）。

となく必要な「措置」を自由に行うことに、この一文は注目していた。つまり、シュミットは、こマルクスのこの一文も、次のように読んでみよの一文に、第一の反動的転換（必要は自治をもたう。

ない）、そして、第二の反動的転換（「主権的なも「すべて静止しているようにみえたとき」（⇒「分の」の解放）という意味を込める。

権改革」から 20 余年を経て実定法制（地方自治法）

しかし、視角を代えて読むと、この一文には、が定めた地方制度は固定化したかにみえたとき）、

もう一つまったく反対の意味が込められているこ「陶器とテーブルが踊りだした」（⇒地方自治体と39

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

常設研究会成果論文
その処理する事務が踊りだす（例えば、自治事務に関する国事裁判所の判決について、「法学の見と法定受託事務に分けられそれぞれ固定した仕組地からすると、判決は、違憲であれ合憲であれ、みとして処理されていた地方自治体の事務が相対司法による政治的行為である」と、実定法学・法化・流動化し始める）、「―“ ほかのものを励ます

実証主義の泰斗ハンス・ ケルゼンは批判してみために―”」（⇒―ほかの地方自治体を励ますた

せた。しかし、当該国事裁判所ではなくワイマー

めに（独自に創意工夫した積極的な運用で事務をル憲法にこそ責任があると述べ、ワイマール憲法

処理することで、国が破壊した自治について、先48 条 5 項が予定した妥当な行為の詳細を決定す

進的な地方自治体が、国に対抗して前進させるとる実定法律が制定されていないという「憲法の欠いう励まし）―）。

陥の問題」であるから、例外状態にあっては、実4

定憲法上、法の拘束を受けない裁量権が大統領に

 合危機のなかにあって登場した三つ複の転換と実定法学・法実証主義はあると、ケルゼンは結論づけてしまう（12）。
これでは、例外状態に関して決定（決断）をく

複合危機のなかにあって登場した三つの転換にだす者を求めるシュミットの思うつぼであった。

ついて、第一の反動的転換（必要は自治をもたな

ここに、ケルゼンの実定法学・法実証主義がシュい）および第二の反動的転換（「主権的なもの」

ミットの結論に至る道の一つの中継地にすぎないの解放）であれ、そして、それらに対抗する第三といわれるゆえんがある。

の前進的転換（静態的な実定法制の「殻」を破りもし「（憲）法の欠陥の問題」を解決しようと自治を前進させる徴候的な動き）であれ、「例外する場合、実定法学・法実証主義は、形式的に妥はなに一つ証明せず、常態こそ学問的関心の対象

当な実定法規範があれば、その内容がどうであれである」と、その守備範囲を禁欲的に限定する実

拘束力がある法として通用すると考える。そこで、

定法学・法実証主義からみると、それは、自らの実定法規範が、可能な限り詳細に「例外状態」を体系のなかでは扱わない（扱うことができない）

定め、「常態」の法を停止する事例を正確に記述ため、「合理主義的」に無視されることになる

（10）

。

すれば、それはそれでよいということになる。このとき、実定法学・法実証主義は、何も正当化し（1）第一および第二の反動的転換と実定法学・法ないが、同時にあらゆるものを正当化する陥穽に

実証主義

堕ちる。

例えば、「法の欠陥の問題であって、法学の概第 33 次地方制度調査会（以下「地制調」とい

念操作によって補填できるものではない」と匙をう）による「ポストコロナの経済社会に対応する

投げる実定国法学者ゲルハルト・アンシュッツに

地方制度の あり方に関する答申」（2023 年 12 月

対して、第一および第二の反動的転換に掉さす

21 日）に接するとき、答申は、上記で参照した

シュミットは、「例外とか極端な事例とかに対しワイマール憲法下の実定法学・法実証主義と同様てしり込みすることは許されないのであって、最の陥穽に陥っているのではないかと危惧するので高度にそれに関心を寄せるべきである。・・・通ある。地制調に関わる実定法学者は、複合危機の例よりも例外の方が重要でありうる。」と批判しなかにあって登場した第一および第二の反動的転

ていた

（11）

。

換を促す議論に対抗することなく、それを正当化

例外状態について、「法の欠陥の問題」としてする議論に陥っている。

無視する態度をとる実定法学・法実証主義は、第すなわち、「国民の安全に重大な影響を及ぼす

一および第二の転換から距離をとりその立場に与事態」（＝「例外状態」）にあっては、実定個別法することに抵抗しているとみることもできる。

の規定が想定しない事態が生じたり、事務処理がしかし、例えば、プロイセン・クーデター（1932

違法等でないため法的義務を生じさせる関与を国年、中央政府によるプロイセン自由州の転覆）をが行えない事態が生じたりすると、地制調は述べ発動したヒンデンブルグ大統領による大統領命令る。そして、こうした事態に対応できない実定の40

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

常設研究会成果論文
個別法や地方自治法の「欠陥」を解決するため

社会科学的アプローチをとることで動態的な前進に、「地方公共団体の事務処理が違法等でなくて的転換に注目した論者、そして、実定法・法実証

も、地方公共団体において国民の生命、身体又は主義の立場に立って、動態的な前進的転換を静態

財産の保護のために必要な措置が的確かつ迅速に的な実定法の解釈にもち込むことに躊躇する論者実施されることを確保するために、国が地方公共との間で議論された興味深い論争だからである。

団体に対し、地方自治法の規定を直接の根拠とし国家総動員体制下に特別法に基づき国策（戦争て、必要な指示を行うことができるようにすべき遂行政策）実現のために、新たに多数設けられたである。」と述べる。この主張は、個別法であれ

経済統制団体（営団地下鉄等の国の外に設けられ地方自治法であれ、「常態」においては適用された法人）の位置づけをめぐって、当時 30 代の新る実定法律を停止する規定を、地方自治法自身の進気鋭の法学者だった川島武宜（社会科学的アプなかに「実定的に！」盛り込むことを求めるもの

ローチをとる前進的転換派）と田中二郎（実定法・

であった

（13）

。

法実証主義派）との間で行われた公法私法二分論

そして、地制調のこの答申を踏まえて、今国会（具体的にはその一分枝である公法人・私法人二で成立した改正地方自治法には、これまでの地方分論）に関する議論である。これは、戦後の日本自治法における国と地方公共団体との関係等の章

国憲法下で本格化する公法私法二分論をめぐる論とは別に、地方自治法のなかに、新たに「第十四争（15）の先駆けとなった議論でもある。

章 国民の安全に重大な影響を及ぼす事態におけ

まず、川島は、次のように述べた。

る国と地方公共団体との関係等の特例」に関する章を設け、そこに「特例」（事務処理の調整の指示、「『經濟』の自律性に基づく法的獨自存在は次第に「國生命等の保護の措置に関する指示等）を規定して家」の法の體系に融合しはじめる。……國家即ち經濟

（14）

いる

。

による一つの規整が支配的となってくる。國家と經濟

地制調は、形式的に妥当で、かつ、「特に必要との二つの法的團體の複合性の減退は公法と私法とのがあると認めるとき」とか「その必要な限度にお對立を薄弱ならしめ、このことは、必然的に、公法人いて」といった限定がついた実定法規範であればと私法人との限界をも不明瞭ならしめる。……かくしその内容がどうであれ（たとえ自治を停止するもてすべての法人をしひて公法人私法人に分類することのであれ！）拘束力がある法として通用すると考は、ただ理論的にのみならず、法運用の實際的側面にえていることが分かる。この地制調に関わる実定

おいても無意義のものとなる。 ……（營團は）、國家

法学者・法実証主義者もまた、何も正当化しないと經濟の、公法と私法の、對立の中に存在するのではが、同時にあらゆるものを正当化する、そして、なくて、兩者の融合の中に存在するのである。……だシュミットの結論に至る道の一つの中継地にすぎから問題となるのは公法人か私法人かではなくして、ないと批判されたワイマール憲法下の実定法学・

人の、そして企業の、全法體系における新たな位置づ

法実証主義と同様の陥穽に陥っている。

けについてなのである。」（16）（2）資本主義の転換と実定法学・法実証主義（ア）川島武宜の議論

シュミットの道、すなわち、第一および第二の川島が説く「経済の法的独自存在が国家の法の反動的転換にあらがうことができない実定法学・体系に融合しはじめる」とか、「国家すなわち経法実証主義は、それでは、シュミットの道とせめ

済による一つの規整が支配的となる」という歴史・ぎあう第三の前進的転換のような歴史を進めるも現状認識をみるとき、戦後、国家独占資本主義をう一つの転換に対しては、どのような立場をとるめぐる論争（法学においては現代法＝国独資法論のだろうか。

争（17））の先駆けとなる議論が展開されているこ

ここでは、80 年以上前（1940 年代の国家総動とが分かる。すなわち、国家と経済との関係性に員体制下）に行われた論争をみてみたい。それは、

ついて、それぞれの資本主義のあり方に関する理41

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

常設研究会成果論文
論的差異に注目して、国家と経済とが二元的に構れるといふことは、一應別個の問題として考へ得られ成される産業資本主義、および、両者が融合し一るところである。若し實定法が公法人と私法人の區別元的に構成される帝国主義・独占資本主義とに分を、そのよつて立つ建前として認めて居るとすれば、

けて、川島は把握していることが分かる。そして、

公法人と私法人の分裂を來した歴史的地盤が喪はれ、その違いを資本主義のそれぞれの発展段階に対応

實質的に公法人と私法人との限界が不明瞭となつて來する歴史的なものとして位置づけていることも分たとしても、それだけの理由で、その區別を否定し去かる。

ることは出來ないのではなからうか。公法人と私法人したがって、川島が説く歴史・現状認識には、とを區別することが、實定法上に無意義であるか否か

治安維持法による思想弾圧下という時代制約のたは尚ほ儉討を要する問題といはねばならぬ。」（18）め、出典（国独資に最初に注目したレーニンの『帝国主義論』等）は明記されていないが、背後に当田中は、「歴史的發展過程に照らして、公法人・時の社会科学のアプローチがあることが分かる。

私法人の對立の運命を考へることは、その實體をそして、川島は、このアプローチを使って分析す

理解する上に缺くべからざる必要である」と述べ、ることによって、国家と経済とがそれぞれ独立し、川島がとる社会科学的アプローチの必要性をまず国家がレッセ・フェール政策をとる自由主義的なは肯定する。しかし、「公法人と私法人の區別が資本主義が、国家と経済とが融合し、国家が統制實定法上の區別として認められ、而もその區別が、政策をとる介入主義的な資本主義へと転形したこ

實定法の固定性の故に、その（歴史的……引用者）とを解明し、そこに資本主義の転換が生じている地盤の推移に拘わらず、依然として認められるとことに注目する。

いふことは、……それ（地盤の推移……引用者）

そして、川島は、この転換（国家と経済との融合）

だけの理由で、その區別を否定し去ることは出來の結果登場するまったく新しい団体として、営団ない」と説く。田中は、「歴史的地盤の推移」＝

等の経済統制団体を位置づける。さらに、国家と前進的転換をふまえた動態的な歴史・現状認識と経済とを二元的に（法学においては、公法私法二

それに掉さす法解釈ではなく、たとえ漸進的転換

分論およびその一分枝である公法人・私法人二分によって、歴史的地盤を失い、実態に合わなくなっ論で）構成する古い概念に基づいて、これらの団たとしても、固定（静態）的な実定法の規定が存体について公法人と位置づけることは、理論的な続する限り、あくまで、その定めに固執する法解

歴史・現状認識上の誤りであるだけでなく、法解釈を説いている。
実定法学・法実証主義派の面目躍如の議論であ釈の実践においても誤りでもあると、川島は批判る。形式的に妥当な実定法があればその内容がどした。

うであれ（たとえ実態に合わない旧態依然もので（イ）田中二郎の議論

あれ！）拘束力がある法として通用させなければ

実定法学・法実証主義派の田中は、社会科学的ならないと考えていることが分かる。

アプローチをとる前進的転換派の川島によるこの「地盤の推移に拘わらず」と、田中は、前進的ような議論に対して、次のような議論を対峙させ転換をみる川島の歴史・現状認識を脇におく。した。

かし、それにもかかわらず、自覚すると否とを問わず、解釈者がもつ歴史・現状認識は、解釈者の「歴史的發展過程に照らして、公法人・私法人の對解釈にとって重要な意味をもつ。自己の法解釈を

立の運命を考へることは、その實體を理解する上に缺

つうじて、解釈者が、法の歴史をどの方向に推しくべからざる必要である。併しその歴史的地盤の變遷進めてきたか、そして、現在、どの方向に推し進はともあれ、公法人と私法人の區別が實定法上の區別

めようとしているかは、脇におくことで主観的にとして認められ、而もその區別が、實定法の固定性の無視するかどうかにかかわらず、解釈者の法解釈故に、その地盤の推移に拘わらず、依然として認めらを方向づけており、解釈者の法解釈が、いかなる
42

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

常設研究会成果論文
転換（反動的であれ、前進的であれ）に抗しよう

権限・義務（総合調整等）に加え、憲法によってとするものか、あるいは逆に、促そうとするもの与えられた権限（条例制定権等）を行使することかについて、それを根本的なところで歴史・現状を通じて、地方自治を国政にフィードバックし、認識は規定しているといってよい。

地方自治を国政との整合性の下に展開することがこのように、実定法学・法実証主義派は、80求められた。」（20）と述べる。COVID-19 のパンデ

年前、公法私法二分論（具体的にはその一分枝でミックという危機のなかにあって、地方自治体がある公法人・私法人二分論）に関する議論におい自ら創意工夫して、独自に条例を定めるなど、様々て、資本主義の転換によって実態に合わないにもな方法で積極的な国政参加を追求することで、地かかわらず、社会科学的アプローチによる歴史・方自治を前進させている点にも、飯島は注目する。

現状認識とそこからみえてくる前進的転換を脇にさらに、「知事の……役割・権限のありようが、おいて（無視して）、旧態依然たる実定法制に縛コロナ対応の特性も相俟って、国の法令の仕組みられた法解釈に拘泥した。

（21）に収まりきらない影響や効果をもたらした……」

４とまで語っている。先に引用したシュミットの一 主的な自己統治（自治）の権力とそ民れを支える「自治内権力分立」

文に倣えば、国政参加によって地方自治を進める
方向で、「くり返しとして硬直した習慣的なもの

今日の日本にあっても、複合危機のなかにあっの殻」、すなわち、この場合は既存の国の法令のて、第一と第二の反動的転換に対抗する第三の前仕組みを「突き破る」事態が展開すること（第三

進的転換（静態的な実定法制の「殻」を破り自治の前進的転換）を飯島は認識し、かつ、注目してを前進させる徴候的な動き）も登場していることいる。

は、主流の実定法学・法実証主義も認識していしかし、飯島は、このように、新たな第三の前る。しかし、これまでの実定法学がそうであった

進的転換を認識するものの（「法の認識」 ）、実

ように、前進的転換が生んだ新たな現実と、固定

定法学（法実証主義）の立場に立つため、「法の的（静態的）で旧態依然たる実定法制（地方自治実践（解釈）」としては、古い実定法の「殻」の法と個別法）とのギャップのなかで、なんとか両なかに、新たな第三の前進的転換を取り込むこと

者の整合性を確保し矛盾なく説明しようと努力しに腐心する。例えば、地方自治体の創意工夫によている。

る独自の先進的な国政参加も、あくまで国政との例えば、COVID-19 のパンデミック下における整合性（対等・平等の当事者間のせめぎあい・対抗・

地方自治の展開に関心をむける飯島淳子は、実定

交渉による自治の前進ではない）のもとで、実定法学（法実証主義）の立場にたって、危機の只中法に従って展開するものにとどまる。

だからこそ、法の認識（反動的であれ前進的であ

この結果、さらに前進しようとする地方自治体

れ転換という新たな現実を認識すること）と法のには、固定的（静態的）な実定法制（地方自治法

実践（固定的な実定法を解釈すること）の区別はと個別法）との整合性が求められることになる。

意識しなければならないと、自らに「時流に流さそうすると、動態的な国政参加の展開が馴化されれないで踏みとどまれ」と言い聞かせるように述るという困難に遭遇することになる。地方自治体

べ、第一および第二の反動的転換から距離をとろ

は、これまでと同様に、陳情主義のなかで行動せ（19）

うとしている

ざるをえなくなる（22）。

。これは、シュミットが狙ったような第一および第二の反動的転換に加担しない

地方自治体は、陳情主義という「古習の惑溺」

実定法学（法実証主義）の健全な慎重姿勢を示すを克服して、文字通り国と対等平等の立場にたっものである。

て、国と対抗し交渉できる権力（自治）をもつこ

そして、危機への対応という必要によって、地とで、初めて「国と対等・協力」の関係を形成で方自治体は、「自治権の防御のみでなく国政参加

きる意思決定者の役割を果たすことができる。こを求めたと言える。……法律によって与えられたのような権力がなければ、地方自治体は「陳情団43

デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

常設研究会成果論文体」の地位に甘んじることになる。この意味におい。これは、地方自治体の国政参加プロセスをテける自治の強化を促す法を構想するとするならクノクラート的、管理的なものから民主的なもの

ば、国は、地方自治体に国と対等の交渉力を発揮へと転換することをめざすものである。

できる「武器」をあたえ、それを適時適切に行使

より一般的に言えば、民主的な自己統治（自治）できる「場」と手続を設ける法を整備しなければの権力をつくるためには、21 世紀の新たな三権ならない（自治を保障・実現する国家の責務）。

分立として、次の三つの契機によるチェック・ア

地方自治体が、国と対等平等の交渉力を欠くとンド・バランスの仕組みを設けなければならない

き、その地方自治体は、「対等・協力」の関係の（自治内「三権」力分立）。

当事者となり、国と協働する意思決定者の役割を

まず、自己統治（自治）権力の主体である市民

果たすことはできない。地方自治体は、「現場」の統治能力を強くしなければならない（統治能力の情報提供者としての役割を果たすにすぎないとをもつ市民の権力）。

いう、薄っぺらな民主的熟議による国政参加に行そして、市民の権利を守り実現する公務労働のき着くことになる。

専門性をより高めなければならない（高度の専門

第三の前進的転換をさらに進めるという歴史・性を有する公務員の権力）。

現状認識に基づいて、地方自治体が国と対抗し交さらに、市民の統治能力を強化し、公務員の専渉できる権力をもつためには、国政参加のプロセ

門性を高度化することを保障する法制度をつくりスのなかに積極的な論争と審議を制度的に構造化その発展を促す国による民主的コントロール（国し、単に参加のプロセスを多様化するだけでなく、の自治嚮導的権力）である（23）。

自治の交渉力を制度的に組み込まなければならな

（いちはし

〈注〉

かつや）

複合危機を構成するそれぞれの危機の相互作（1） Пришвин M.M. Зеленый шум (сбор-用のプロセスに注目するアダム・トゥーズ（A.

ник ) // Весна света - Зеленый шум

Tooze）は、陳一新（中国共産党中央政法委員(сборник) https://azbyka.ru/fiction/zelenyj-

会秘書長（当時））による「戦略的かつ積極的に

shum-sbornik-prishvin/26/

闘い、重大な諸危機を防止し解決する」（陈一

ミハイル・ プリシヴィン (1874-1954) は、「ロシ

新：打好防范化解重大风险战略主动战 -- 新闻报

アの自然の歌い手」と呼ばれ、人間と自然との道 - 人民网 (people.com.cn)）を参照して、複合関係を印象的に叙述したソビエト作家である。

危機がもつ「六つの相互作用」（逆流作用、収斂『プリーシヴィンの日記 1914 ─ 1917』（2018 年、作用、層化作用、連鎖作用、拡大作用、および

成文社）等、いくつかの著書の翻訳がある。

誘発作用）のプロセスについて語っている（See（2） フ ラ ン ス の 哲 学 者 エ ド ガ ー ル . モ ラ ン（E.

Adam Tooze, Shutdown: How Covid Shook theMorin） の 考 え を 借 用 し た ジ ャ ン ‐ ク ロ ーWorld’s Economy (New York: Viking, 2021) 6-7.

ド・ユンケル（J. C. Juncker）欧州委員会委員

アダム・トゥーズ（江口泰子訳）『世界はコロナ長（当時（2016 年））が、ヨーロッパを襲ったとどう闘ったのか？

一連の深刻な危機（気候変動、ユーロ危機、ク（東洋経済新報社、2022 年）8 ‐ 10 頁参照。 ）。

リミア・ドンバス紛争、難民危機、ブレグジッ（3） 地 方 分 権 は「 手 段 」 で あ り「 目 的 」 で は な

ト、極右の台頭等）を集約して表現するためにい。したがって、「事実」の変化を受けて集権使った言葉である（Speech by President Jean-

的制度という別の「手段」に転換することがClaude Juncker at the Annual General Meeting

合理的であるとみる「道具的合理性」の思考

of the Hellenic Federation of Enterprises (SEV)を 表 明 す る 者 が、 時 流 に 乗 っ て 登 場 し た（ 拙(europa.eu) ）。

稿「第 5 章44
デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

パンデミック経済危機』

分権型行政から集権型行政への転常設研究会成果論文
形と法治主義および地方自治の危機ーデジタル

治をもたない」仕組みの導入がめざされている。

化対応から考えるー」市橋克哉・榊原秀訓・塚（5） シュミットが、憲法に由来する諸概念の一

田哲之・植松健一『コロナ対応にみる法と民主つとして分類した憲法破棄（Verfassungsdurch-主義

Pandemocracy［パンデミック下のデモ

brechung）
を行う「主権的なもの」
が登場する。
「予

ク ラ シ ー］ の 諸 相 』（ 自 治 体 研 究 社、2022 年 ）見されない異常な事情」（地方自治法改正案が言149 頁）参照）。人々が所与の前提に堕した「事う「個別法の規定では想定されていない事態」

実」や「目的」を疑うことをやめるとき、理性が想起される。）があると、憲法・法律の定めとは、事実を記録するだけの愚鈍な装置に変わるは異なる「措置」をとる権限を有する者が、主（マックス・ホルクハイマー（山口祐弘訳）『理権者のごとく振舞い、「法より解放され」（legibus

性の腐食』（せりか書房、1987 年）66 ‐ 67 頁参solutus）て、個別の必要な措置をとる（カール・照）。COVID-19 対応やデジタル化対応の必要をシュミット（阿部照哉・村上義弘訳）『憲法論

所与の目的と考え、その達成のための道具とし新装版』（みすず書房、2018 年）134‐135 頁参照）。

て法を思考する「道具的合理性」の陥穽につい（6） Apokryph は、 キ リ ス ト 教 の 正 典（Kanon）ては、拙稿「デジタル資本主義がもたらす行政である聖書の対義語、すなわち、外典を意味する。

法へのインパクト」法の科学第 54 号（日本評論

この用法に倣って、シュミットは、正典である

社、2023 年）37 ‐ 38 頁参照。

憲法典上の主権行為ではない、「外典上の主権行（4） 例えば、COVID-19 対応の必要から設けられ為」の意味で、この言葉を使用する。

た専門組織（専門家会議、分科会等）は、当初、ただ、憲法典より優位する主権や「政治的なその設置、組織形態、任務、所掌事務等を定めもの」を説く シュミットからすると、外典は、る法律および法令をもたなかった。すなわち、同時に、主権や「政治的なもの」＝本来の正典

COVID-19 に対する喫緊の対応が必要となるとである「シン憲法」の構成部分ということになる。

き、感染症に関する専門組織は法をもたない、

Apokryph は、したがって、弁証法的でアン「必要は法をもたない」（neccessitas non habet

ビバレンス（両義的）な言葉として解釈できる。

legem）という現象が出現した（拙稿「政策になお、カール・ シュミット『憲法論』（1928 年）

よる専門知の駆用とその自律性の危機－行政組等の邦訳では「かくされた主権行為」と訳され

織法律主義の視角から考える」法律時報 95 巻 1ている。

号（2023 年）88 頁参照）。necessitas non habet

例外状況に至っていない段階においても、自legem という法諺については、藪本将典「必要治や法治主義という擬制によって主権が犠牲とは法をもたない：necessitas non habet legem －なる結果、封印された「政治的なもの」にとっ

ペスト禍のマルセイユ市（1720 ～ 22 年）への対て不可避の主権行為が、「外典上の主権行為」と応を素材として」同 58 頁以下参照。

なって現れる。この「例外状況」へと至る前の法が「道具」になるときと同様、自治が「道状況にシュミットは注目する。例外状況になく具」になるときも、「必要は自治をもたない」ても、臨機に黙認のもとに、主権者でない国家（（Necessitas non habet autonomiam）） と い う

官庁（例、内閣総理大臣、閣議等）が、「外典上現象が現れる。例えば、現在国会審議中の地方の主権行為」を行うと、シュミットは語ってい自治法改正案をみると、現行の地方自治法はもる（カール・シュミット『憲法論』6 頁およびちろん個別法の規定でも想定されていない、「国

135 頁参照）。

民の安全に重大な影響を及ぼす事態」に対応す（7） AI 等のテクノロジーだけをみていてはみえなる必要があるとき、地方自治を保障する地方自いものをみる。これは今日の焦眉の課題である。

治法（一般法）と個別法（特別法）という法のシュミットは、単なる「生気のないテクノロ

縛りから解放され、自治事務に対してさえ、例ジー（technology/Technik）」の問題ではないとえば「補充的指示」ができるという「必要は自考えている。そして、この知的で恐ろしい悪魔
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デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

常設研究会成果論文（10） カール・シュミット・前掲注（8）22 ‐ 23 頁

的精神をもつ「生気のあるもの」を、「技術的な

参照。

もの」
（technicity/Technizität）と呼んだ（カール・シュミット（長尾龍一訳）「中立化と脱政治化の（11） 同 23 頁参照。

時代」同（長尾龍一編）『カール・シュミット著（12） デイヴィッド・ダイゼンハウス（池端忠司訳）『合法性と正当性

作集 Ⅰ』213‐214 頁（慈学社出版、2007）参照）。

ワイマール期におけるカー

マルティン・ハイデガーも、現代のテクノロ

ル・シュミット、ハンス・ケルゼンおよびヘルジーの本質について、それは Gestell（日本では

マン・ヘラー』（春風社、2020 年）199 頁参照。

様々な訳を当てはめているが、ここでは、さし（13） 第 33 次地方制度調査会「ポストコロナの経あたり、「駆集用立ての挑発システム」と呼んで済社会に対応する地方制度のあり方に関する答おく。英語はドイツ語の直訳で frame）だという。

申」（2023 年 12 月 21 日）に盛り込まれた「3 役「駆集用立ての挑発システム」とは、単なる人割分担の課題と対応、(1) 個別法の規定では想定間の行為ではない。それは、人間を駆り集めて、されていない事態における国の役割」19 ‐ 20 頁

自ずとそのストックから現れるものを徴用物資（000918277.pdf (soumu.go.jp)）参照。

として徴用して、用立てる挑発のシステムであ（14） 地方自治法の一部を改正する法律案（●地方る。ハイデガーは、70 年近く前の「技術とは何

自治法の一部を改正する法律案 (shugiin.go.jp)）

だろうか」という講演（1953 年）で、この「駆の「第十四章集用立ての挑発システム」について語っている。

す事態における国と地方公共団体との関係等の

今、21 世紀の監視資本主義（デジタル資本主義）特例」を参照。

国民の安全に重大な影響を及ぼによるますます加速化す資本の強蓄積循環（ジャ（15） 戦後の公法私法二分論およびその批判の系譜

ガーノートの車）を目の当たりにするとき、ハについては、浜川清「公法と私法」『行政法の争

イデガーは、あたかもこの事態を予言していた点

第 3 版』（有斐閣、2004 年）10 頁以下参照。

（16） 川島武宜「營團の性格について」法律時報 13かのようだ。

巻 9 号（1941 年）8 頁。

ドイツの批判的技術論の研究者であるクリス
チャン .・フォ―ラーは、21 世紀の AI 等のテク

（17） 法学における現代法＝国独私法論争について

ノロジーについて、それを単なる道具や機械とは、さしあたり、野村平爾・戒能通孝・沼田稲次郎・

してみるのではなく、経済法則の拘束から解放

渡辺洋三編『現代法の学び方』（岩波書店、1969されたもの、法原則の拘束からも解放されたも年）を参照。

の、すなわち、「技術的なもの」や「駆集用立て（18） 田中二郎『公法と私法』（有斐閣、1955 年）の挑発システム」としてみている。そして、現124 頁、初出「公法人論の吟味―經濟團體の法的代のテクノロジーは、あらゆる拘束を解かれた

性格論を機縁として―」國家學会雑誌 56 巻 12 號・「主権的なもの」であると説く（Christian Voller,

57 巻５號（1942・43 年）

Im Zeitalter der Technik? Technikfetisch und（19） 飯島淳子「権限の集中と分散―国と自治体のPostfaschismus, in: Ingo Elbe/Sven Ellmers/

関係」公法研究 84 号（2023 年）202 頁参照。

Jan Eufinger (Hg.): Anonyme Herrschaft –（20） 同「コロナ対応から考える地方自治の課題」
法時 95 巻 8 号（2023 年）53 頁。

Zur Struktur moderner Machtverhältnisse.
Eigentum, Gesellschaftsvertrag, Staat III,

（21） 同 49 頁。

Westfälisches Dampfboot, Münster 2012, S.

（22） 金井利之「分権型社会への遠い途」世界 2024
年 5 月号 64 頁以下参照。

265.）。拙稿・前掲注（3）154 ‐ 158 頁も参照。

（23） 市民の統治能力の強化について述べるもの（8） カール・ シュミット（田中浩・原田武雄訳）『政と し て、 近 時、 ア メ リ カ で 台 頭 す る「 法 と 政治神学』（未来社、1971））23 頁。
（9） カール・マルクス『新版

治 経 済 学 運 動 」（Law and Political Economy

資本論 1』（新日本Movement（LPEM）） の 主 要 メ ン バ ー の 一 人

出版社、2019 年）129 頁。
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常設研究会成果論文
である K. サビール・ラーマンの主張がある。

る行政機関の長の任命、行政機関の活動を審査

See K. Sabeel Rahman, Democracy Against

する独立した公務員、および、民主的な立法府

Domination (New York, 2017) 155.

に倣った市民社会の行政参加という三者によるまた、ジョン・マイケルズは、民営化と権力集

チェック・アンド・バランスの制度化である（John中による国家統治における権力分立の機能不全

D. Michels, Constitutional Coup: Privatization’sに対抗して、行政の内部に新たな三権分立を構

Threat to the American Republic, (Cambridge,

築することを主張する。すなわち、大統領によ

Harvard University Press, 2017) ）。

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島根原発２号機の再稼働をめぐる
取り組みと自治体労働組合の役割
塩冶隆彦（島根県自治体労働組合総連合執行委員長）
1 月 1 日に発生した能登半島地震の状況を踏ま新規制基準適合審査や地元自治体の同意を経て再え、島根県自治体労働組合総連合（しまね自治労

稼働に向けた準備が進んでいます。３号機（出力連）は、2 月 9 日に県に対して申し入れを行いま

138 万 kw）はほぼ工事が終了し、新規制基準適した。現地調査を行い、島根原発の安全性と避難合審査が進んでいるところです。

計画の実効性を再評価すること、そのために再稼原発から 30㎞圏内には、島根・鳥取両県にま働の延期を中国電力に求めること等が申し入れのたがって６市があり、圏内人口は全国で３番目に内容です。原発反対のためというよりも、「県は、多い約 46 万人、要支援者は全国で最も多い 5 万『県民の不安と疑念』に応えるべき」との立場か

2 千人となっています（山陰中央新報デジタル。

ら行ったということがポイントです。その後の取2021.9.17）。

り組みを含め報告します。

２．島根原発２号機再稼働への反対運動と知事の同意

１．はじめに
中国電力島根原子力発電所は、全国で唯一、県島根原発は、１号機が 2010 年３月（点検漏れ

庁所在地（松江市）にあり、しかも、島根県庁が発覚で停止、11 月から定期点検へ移行）、２号機

原発から 10㎞圏内にあるという希有な立地状況

が 2012 年１月（定期点検）に運転を停止。2011です。原子炉は３機あり、１号機は廃炉作業中、年３月の福島第一原発事故を受けて設けられた新２号機（出力 82 万 kw）は原子力規制委員会の規制基準への適合審査に合格し、地元自治体の同意がなければ再稼働できない状況となりました。
2015 年３月には、安全対策のコスト面を考慮して１号機の廃止を中国電力が決定したことから、その後は２号機の再稼働が焦点となりました。
（１）「みどりのエネルギー条例」制定の直接請求
福島第一原発事故の甚大な被害を考えれば、島根県は「脱原発・再生可能エネルギーの普及・拡大」へと舵を切るべきとの県民世論を具体化するため、「島根原発・エネルギー問題県民連絡会」（当時の自治労連島根県事務所も協力組織として参加）は、2014 年２月に「みどりのエネルギー条例」（島根県エネルギー自立地域推進基本条例）制定の直接請求を行いました。請求署名数は９万を超え、有権者の 16% にのぼりましたが、県議会は

山陰中央新報デジタル（2023.6.2）より

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翌３月に請求を否決しました。
（２）再稼働の是非を問う住民投票条例制定の直接請求2021 年 9 月、島根原発２号機が再稼働に向けた
原子力規制委員会の安全審査に合格し、地元自治体（島根県及び松江市）の同意が焦点となりました。県の同意に当たっては、原発 30㎞圏内の周辺自治体の意見も踏まえるとの方針を丸山島根県知事が表明していたことから、自治体の意見に住民

県防災部（手前）との交渉の意思を反映させるため、再稼働の是非を問う住民投票条例制定の直接請求が取り組まれました。

が倒壊し、孤立状態の集落も数多く発生しました。

2022 年 1 月から 3 月にかけて、該当する６市のう

島根半島で同様な地震が起こり、島根原発で放射

ち、松江、出雲、米子、境港の４市で請求が行わ

能漏れの事故が発生しても避難などできないといれましたが、いずれも議会で否決されました。

う現実が突きつけられたのです。

（３）知事の再稼働同意（１）しまね自治労連としての要求書の提出

2022 年 6 月、丸山知事は、6 月県議会の場で再能登半島地震の発生により、島根原発２号機の稼働に同意する旨を表明しました。発言の中で知再稼働への不安、避難計画への疑念が一気に高ま事は、再稼働や避難対策への県民の不安や疑問がりました。しかしながら、県民の不安と疑念に応あることを認め、「不安や心配のない生活を実現

えようとする姿勢は、中国電力にも島根県にも全するためには、原発はない方がよく、なくしていく見られませんでした。特に、県は避難計画の策

くべきだと私も考えています」としつつも、電力定と実効性の確保に重大な責任があり、この点でを安定供給し、かつ住民生活や地域産業に大きなも、能登半島地震からの教訓を自ら引き出すこと金銭的負担を生じさせないこと、再稼働しなかっが求められると考えました。要求書にも記載しまた場合の地域経済への影響を考慮し、「『島根原発したが、「県民の福祉向上を図ることを責務とす

２号機の再稼働は、現状においては、やむを得なる自治体職員として、この（県民の）疑念を解決い』と考え、再稼働を容認する判断をいたしまししないままで原発を動かすことはあってはならな

た。したがって、県民の皆さまにご不安やご心配いと考え」、労働組合の要求書として提出しましが残るものであり、苦渋の判断」と述べました。

た。防災部との交渉でも、県民の命とくらしを守そして、県民の不安や心配の原因となっている課

る責任を果たすこと、県職員の責務として知事に題の解決に向けて最大限取り組むことを約束しま

進言することを強く求めました。

した。
その後、中国電力は、2024 年 8 月に２号機を2024 年２月９日

再稼働させると表明しました（2023 年 9 月）。

３．能登半島地震の発生と再稼働延期を求める取り組み

島根県知事

丸山 達也

様

2024 年 1 月 1 日に発生した能登半島地震では、

島根県自治体労働組合総連合

海岸が隆起し、道路が寸断されました。北陸電力（しまね自治労連）
執行委員長

志賀原発では、変圧器の油漏れにより外部電源の一部が使用できなくなりました。たくさんの家屋49
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では、島根原発２号機再稼働への同意を「凍中国電力島根原子力発電所２号機の結」することとし、中国電力へ再稼働の延再稼働に関する要求書

期を求めること。再評価の結果、原発の再日頃より地方自治の発展にご尽力されてい稼働が適切でないと判断された場合には、ることに敬意を表します。

同意を「撤回」し、２号機の廃炉を求める

また、元旦に発生した能登半島地震の支援こと。

のため、県組織をあげて対応されていることにも敬意を表します。私たち自治労連も被災地の支援に力を入れて参ります。
さて、能登半島地震の被災状況や北陸電力
志賀原子力発電所のトラブルが県民に大きな不安をもたらしています。知事の同意を受け、今年８月にも島根原発２号機が再稼働しようとしていますが、今回の地震により、「原発の安全性」「避難計画の実効性」等に大きな疑念が生まれているからです。
私たちは、県民の福祉向上を図ることを責務とする自治体職員として、この疑念を解消

島根原発２号機再稼働を止める集会デモ行進

しないままで原発を動かすことはあってはならないと考えています。また、原発事故の際（２）島根原発２号機の再稼働延期の請願をすすに住民避難への対応を行う自治体職員には、める会の取り組み

放射線被ばくによる大きな健康被害が発生するリスクがあり、労働組合としては、この点

福島第一原発事故後、運動団体が実行委員会をからも疑念を放置するわけにはいきません。

結成し、毎年 3 月に原発反対の集会を開催してき以上の点から、私たちは知事に対して下記ました。2024 年についても 3 月 3 日に「再稼働のとおり要求します。

を止める集会」を予定していましたが、知事が再記稼働に同意してしまったことで今一つ準備に熱が１．専門家を含む島根県独自の調査チームを入らない状況でした。

組織し、「令和６年能登半島地震」の地震

その中で能登半島地震が発生しました。集会を発生状況及び被災状況、志賀原発のトラブ

恒例行事として終わらせてはならない、「再稼働ルの発生状況とその要因等について徹底的を止める」スタートにしなければとの思いで、集な調査（現地調査を含む）を行うこと。

会が準備されました。当日は多くの参加者があり、

２．調査結果や各界の専門家の見解、原子力集会もデモ行進も熱気に包まれました。そして、規制委員会の原子力災害対策指針の見直し

ここをスタートとして何ができるかと実行委員会

結果等により、「原発の安全性」及び「避の有志で考えました。その結果が、「再稼働延期

難計画の実効性」等について、ゼロベースの請願署名」です。

で再評価すること。再評価にあたっては、

請願署名に取り組むことや請願項目の内容を決

避難要支援者や社会福祉施設・医療機関をめる上では、しまね自治労連の要求書提出の取り始めとする県民の納得が得られるように対組みが大いに参考になったと思います。中国電力

応すること。

との安全協定に基づいて行われた県知事の「同意」

３．県独自の調査と「原発の安全性」等の再を覆すことはなかなか困難です。8 月の再稼働と評価が完了し、県民の不安が解消されるま

いう時間のない中で、どのような要求にするのか、
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し、署名の一番の眼目である「能登半島地震の状況を踏まえ、原発の安全性と避難計画の実効性を再評価し、県民の命とくらしを守る責任を果たせ」と要求する予定です。また、再稼働が 12 月に延期となった「おかげ」で、運動を進める期間が十分確保できる状況になりました。今後の活動方針
をしっかりと議論し、「県民の安全が確保されない限り再稼働はさせない」という県民世論を作り「請願をすすめる会」記者会見上げていくための運動を進めたいと考えます。

要求するための理由付けをどうするかに知恵を絞（３）島根原発２号機運転差止仮処分申し立てのりました。県が「県民の不安と疑念に応え、命と高裁決定

くらしを守る責任」を果たすためには、調査等を行って原発の安全性と避難計画の実効性を再評価

５月 15 日、島根原発２号機の運転差止を求めする必要があって時間がかかる、だから「再稼働た仮処分の申し立てについて、広島高裁松江支部

はいったん延期」という論立てとしました。原発の決定が示されました。申し立ては却下されましへの賛否にかかわらず、このまま再稼働しても大た。詳しいことは別途確認いただきたいと思いま

丈夫なのかと感じている県民の声を、再稼働の延すが、決定理由で、避難計画の実効性について述

期、「再稼働、ちょっと待った！」として集めよ

べた部分が、大きな問題であると感じます。決定

うということになったのです。

要旨では、避難計画に実効性がないことによる「請願をすすめる会」は 3 月 18 日に発足し、27「人格権侵害の危険は（中略）事故が発生する具日に記者会見を行いました。会見には多くの報道

体的危険性があることがその前提」であり、その機関が集まり、活発な質疑も行われました。「原「具体的危険性について疎明があったということ発反対」ではなく「再稼働延期」を要求する今まはできない」としました。万が一の事故に備えるでにない請願署名活動であることや、衆議院島根ための避難計画であるにもかかわらず、「具体的１区の補欠選挙が控えており島根原発２号機の再危険性」を住民が証明しなければ、その実効性の稼働が選挙の争点の一つになるとマスコミが考え有無を問題にしない。裁判所自らが原発の安全性

ていたからではないかと思います。

判断について思考停止におちいる一方で、住民に準備に思いのほか時間がかかり、署名活動のス

責任を転嫁する暴論だと思います。結果として、タートは４月にずれ込みました。６月県議会への司法は避難計画の実効性について何も判断してお請願も予定していたことから、極めて短時間でのらず、いよいよ避難を担う（担わされている）行

取り組みにならざるを得なくなりました（知事に政としての責任は重大だと言わなければなりませ対しては８月再稼働まで若干の時間があるにしてん。

も）。活動にようやくエンジンがかかってきたと
４．原発をめぐる地方自治・地域主権と自治体労思われた４月 30 日、衆議院補欠選挙の投票日が働組合の役割過ぎるのを待っていたかのように、中国電力が再稼働を 12 月に延期するというニュースが飛び込

原発の問題を考える際には、その安全性や「核んできました。「安全対策工事の遅れ」がその理のゴミ」の問題などが中心となると思いますが、由でした。

原発が立地している自治体の住民にとっては、「国

８月の再稼働がなくなった結果、「８月に予定策」とどう向き合い、地域の問題としてどう判断されている島根原発２号機再稼働の延期を申し入するのかという問題が付加されるのだと改めて感れること」という請願内容が状況に合わなくなり

じています。

ました。会では、６月にも知事宛ての署名を提出

10 年前の「エネルギー条例制定の直接請求」は、
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エネルギー問題を中心とした地域づくりの提案でから提供できることも多いと思います。実際に行もありましたし、２年前の「住民投票条例制定の政に携わっているからこその知恵も出せることで直接請求」は、まさに主権者である住民の意思表

しょう。住民団体にとって、一緒に運動を進める

明の機会を求めるものでした。今回の「再稼働延パートナーとして頼りになり得る組織だと思いま

期の請願」も、住民が自治体の役割と責任を問う

す。原発問題でも、「対自治体」という面での役ものです。「国策だから」ではなく、地域を主体

割は大きいのではないかと感じます。その役割を、に考えた場合にどうなのかが問題です。

私たち、しまね自治労連も果たしていきたいと考えています。

地域住民が地域課題を考える際の情報提供、住（えんな

民の意思を表明し、その意思を行政に反映させるたかひこ）

ための手法の検討などの面では、自治体労働組合〈参考資料〉

島根県ホームページ（島根原子力発電所２号機再山陰中央新報デジタル（2021 年 9 月 17 日）

稼動判断に係る知事コメント）

https://www.sanin-chuo.co.jp/articles/-/95527

https://www.pref.shimane.lg.jp/bousai_info/

山陰中央新報デジタル（2023 年 6 月 2 日）

bousai/bousai/genshiryoku/doukou.data/

https://www.sanin-chuo.co.jp/articles/-/393828

open_chijihandancome.pdf

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地方自治研究愛媛県集会の“ 歩み ” と “ こだわり ”
後藤重人（自治労連愛媛県本部執行委員 愛媛県自治体問題研究所副理事長）
ちゅうよ

１．はじめにされています。開催場所は、県庁所在地で地理的

地方自治研究愛媛県集会（略称「県自治研集会」、中心に位置する松山市に固定せず、東予・中予・

以下「県集会」）は、1960 年から県内各地で毎年南予で持ち回り開催し、自治労連県本部と開催地開催され、今年 11 月に第 65 回を予定しています。

単組が協力して準備・運営してきました。

自治体職員と労働組合の先輩方の努力、愛媛大学・

２）開催日程…2014 年までは土日開催（1 泊 2 日）

松山大学をはじめ県内研究者の方々の協力で、都を基本としてきましたが、地域イベントなど自治

道府県単位の自治研集会としては全国で最も回数

体業務多忙、組合の組織的力量を考慮し、2015

を重ねて継続されていると自認し、次の世代に継年から 1 日開催（日曜）としました。この変更に承することが求められています。

よって、宿泊開催は困難だった東温市（旧川内町）

1960 年に八幡浜市で開催された「第 1 回県集会」

や内子町（旧小田町）で初開催することができては、愛媛新聞で「最近行政の中央集権化が目立ち、います。

地方自治体が政府の下請機関化しつつあるので、

３）現地企画・地域視察…開催地の地域課題を反地方行財政の実態を明らかにして、住民の福祉と映するため、現地企画や地域視察を工夫し実施し民主政治を確立しようとすることがねらい」と報てきました（毎回ではありませんが）。例えば、

道されています。現在の「国と地方の関係」や「自○ 2014 四国中央市・旧新宮村の合併検証調査報

治体と地域の抱える課題」と共通するものを感じ

告、〇 2018 今治市・加計学園獣医学部の施設見ます。

学、〇 2019 宇和島市・緊急避難経路の現地視察、愛媛県自治研集会の 60 年余の “ 歴史と蓄積 ”〇 2023 内子町・小田地区の町並み・古民家活用をまとめるには筆者の力不足であるため、拙稿での現地視察を、開催地の協力で実施しています。

は 2011 年「 第 52 回 」 ～ 2023 年「 第 64 回 」 の

また、土日開催時には、夕食交流会での単組交

13 年間の “ 歩み ” を振り返るものとします。なお、

流・参加者交流も重視し、開催地単組が文化企画

筆者は 2011 年に自治労連愛媛県本部委員長となを実施（2011 伊予市職労、2014 四国中央市職労）り、以降の県集会の企画・運営に関わってきまし

することで組合員参加が広がる効果もありました。県集会の “ 歩み ” を次の世代に継承するためた。

に拙稿が役に立つことを願うものです。

４）地元ＰＲ・住民参加…開催自治体では、議員〔注〕13 年間の「県集会概要」は別掲参照

全員に集会チラシを送って案内し、『愛媛新聞』に集会チラシを折り込み（有料）しています。首２．愛媛県集会でこの間 “ こだわった ” こと長（市長・町長）へは県本部と開催地単組から案（１）県 内各地で開催、現地企画・地域視察、地元ＰＲ・住民参加

なんよ「中予地方」「南予地方」に区分（明治時代以降）

内し、寄せられた「歓迎メッセージ」を集会冊子に掲載しています。また、愛媛労連や友好政党等

とうよ１）開催場所…愛媛県は地理的に「東 予地方」の協力も要請し、集会参加者の 2 割前後が自治労
53

デジタル自治と分権

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現連組織外（研究者や住民の方々）となっています。

場

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ビス切り捨てと自治体労働者・住民の共同」
2014 年「合併 10 年の検証、住み続けられる地
域へ求められる自治体の役割」
2015 年「中小企業振興基本条例で “ 憧れられ

〔参考①〕2023 年 11 月「内子町長メッセージ」

る地域 ” をめざそう」（抜粋）本日ここに「第 64 回地方自治研究愛媛

2016 年「農林水産業をはじめ地域産業の活性県集会」が盛大に開催されますことをお慶び申化と定住促進、ＴＰＰの行方」

し上げます。県内各地から多くの方が内子町に2017 年「中小企業振興を軸として、地域活性

お越し下さり、誠にありがとうございます。開化と地域の雇用確保を」シンポジウム

催地を代表いたしまして、心から歓迎いたします。（中略）本日は「住み続けたいと思える地

2018 年「今治タオル・ブランド戦略から地場域へ、求められるもの」をテーマに開催される産業振興・情報発信・地元雇用を考える」と伺っております。愛媛県全体で人口減少対策

2019 年「西日本豪雨災害からの復興、ボラン
ティア支援の果たす役割」に取り組む上で、自治体の役割は大変重要であ2020 年「コロナ禍における自治体の機能と役

り、ご参加のみなさんがそれぞれの立場からの割」パネルディスカッション

意見を持ち寄り、互いに理解を深めあうことで、2021 年「行政のデジタル化と自治体業務、デ住民の皆様の期待に応える地域・自治体づくり

ジタル化でどうなる職場と働き方」が促進されることをご期待申し上げます。（後2022 年「住み続けられる地域づくりに向けて、

略）

地域活性化は足元から」
2023 年「合併 20 年・地方創生 10 年をふまえ、（２）その年（時期）にタイムリーで関心の高い

これからの地域再生・自治体施策を考える」

課題を「集会テーマ」にメインスローガン『地方自治を住民の手に』は（３）できるだけ県内の研究者を講師に、開催地

第 1 回県集会から変えることなく継承していますの住民・自治体職員を報告者にが、各年の「集会テーマ」はその年（時期）にタ
イムリーな話題を取り上げ、職場・地域で関心の県集会は「全体会」で基調講演と実践報告によ

高い課題をテーマとし、全体会講演・実践報告・る学習、「分科会」で職場・地域の取り組み報告

分科会に反映するよう工夫してきました。

をもとに交流・討論を行っています。講演者には振り返ってみると、〇東日本大震災・西日本豪

県内の研究者・実践者を、報告者には開催地の住雨をふまえた地域の災害対策、〇平成の大合併の民・自治体職員に依頼し登場してもらうことを追検証・住み続けられる地域、〇農林漁業の振興・

求してきました。

ＴＰＰと地域、〇中小企業振興条例・地場産業のその年の「集会テーマ」によっては、県外の研振興、〇コロナ禍と自治体の役割、〇行政のデジ究者（阪南大学元学長・広島修道大学教授・京都

タル化と自治体業務などに区分されます。

大学名誉教授／講演時肩書）や自治労連役員（中央本部・岩手県本部）に講演をお願いし、遠くから来県いただいたことに、あらためてお礼申し上げます。

〔参考②〕集会テーマ・全体会講演タイトル
2011 年「東日本大震災から自治体労働者の役
割を考えよう」〔参考③〕登場してもらった県内の講演者・2012 年「ＴＰＰでくらし・地域はどうなる？

報告者

農林漁業と地域づくり」〇愛媛大学・松山大学の研究者（多数） 〇自2013 年「橋下維新の会の攻撃による住民サー54
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媛県中小企業家同友会・専務理事
百姓百品グループ代表取締役
南・吉田営農センター長
長

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〇愛

〇西予市の

〇ＪＡえひめ〔参考④〕2023 年：分科会設定と討論テーマ〇西予市商工観光課（抜粋）〇東温市産業創出①地域づくり…地域おこし協力隊の活動と自治課（資料提供） 〇伊予市経済雇用戦略課長・

体の支援をきっかけに、地域にあるものを掘

福祉課長・健康増進課職員

り起こし活かす、「地域再生に求められるネッ

員〇松山市地域経済課長

レ

とも課題となっています。

治労連県本部の単組役員・組合員（多数） 〇福島県から伊予市に避難した農業従事者

場〇宇和島市議会議〇今治市のタオル会社社長〇松山市久枝トワークと主体づくり」「地域コミュニティ〇愛媛食健連・会を再生する」実践例を学び、住民みなさんが長／事務局長〇愛媛防災インストラクター・「住み続けたいと思える地域づくり」のヒン

図上訓練指導員〇愛媛医療センター・全医労地区まちづくり協議会役員

愛媛支部役員トを探り考えあいます。

員・県国公役員〇国土交通省四国地方整備局職②医療・介護…西予市立病院・介護施設の「指〇西条市地域おこし協力隊員

定管理移行・民営化提案」を、県内全域の地（現職・元職） 〇内子町地域おこし協力隊員（現

域医療の課題として考え、「地域医療・介護職・元職）のあり方」を考えあいます。地域に求められる「医療介護人材」を確保するため、「地域の公立病院の存在と存続、これからのあり方」（４）実践報告で単組が登場し、分科会で組合員について考えあいます。

が討論・交流する③保育…豪雨や地震など災害発生時に、全体会では、特徴的取り組みを共有する「実践子どものいのちを守るため、保育士はどう動報告」を行っています。2023 年は、①県内市町

くのか。保育所のマニュアル整備とあわせての地域公共交通施策調査の報告（県自治体問題研「子どもたちの意識づけ」をどうやっていく究所）、②職員・家族の不安をなくし、地域の医のか。東日本大震災を経験した岩手の教訓、療・介護を守る（西予市職労）、③子どもたちに

南海トラフ大地震に備える高知の準備の観点

もう一人保育士を、県内市町担当課への要請懇談に学び交流します。

（県本部保育部会）、④ふれあい収集の実施、清掃④現

業…松山市清掃課の「ふれあい収集」

現場の人員確保・職場改善（松山市職労）を取り全市域実施、住民に喜ばれる仕事と職場改善、上げました。

新規採用のとりくみに学び交流します。学校

分科会は、「地域づくり分科会」で、その時期

給食のセンター化・民間委託がすすむもとで、に共通する課題（市町村合併、自治体財政、産業

子どもたちと保護者に望まれる「学校給食の振興、移住定住、災害対策など）をテーマとし、あり方」「教育の一環としての学校給食」を「行政分野ごとの分科会」（医療介護、保育、現業、考えあいます。

水道、社会保障、公衆衛生など）で状況と課題を⑤青年講座…仕事の悩みや相談事を “ ざっくば

交流・学習をはかっています。

らん ” に交流します。各自の仕事へのアドバ

この分科会設定によって、単組役員が職場組合

イスを聞き、工夫やツールなども共有して、員に参加をよびかけ、県本部企画に初めて参加す

今後の仕事にいかせるよう業務の改善につなる組合員が広がっている効果があります。一方で、げます。自分の仕事を見直すことから、地域

分科会設定は、県本部補助組織・専門部会の状況

住民への還元、地域への貢献といった視点でに左右されるため、以前と比べて分科会数が減少も考えあいます。

していることが課題です。同時に、県本部全体の組織的力量から集会参加者数が減少傾向にあるこ55
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現（５）青年の興味・関心から「青年講座」を継続し、

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３．おわりに次につなげる
分科会のひとつとして「青年講座」を毎年実施

2023 年県集会「開会あいさつ」で、自治労連

しています。県本部青年部役員会で半年程前から

愛媛県本部・森賀俊二委員長は「先輩の代から毎「今年の県自治研は何しよう？」と話し合って準

年欠かさず積み重ねて今年で第 64 回。みなさん

備し、「集会の全体テーマ」にとらわれることなく、の協力で 100 回までは続けたい」と決意表明しま「いま青年たちが知りたいこと・話し合いたいテーした。また「基調報告」では、次のようによびか

マと準備・運営」に委ねています。

けました。

この「青年講座＝青年交流企画」が県本部青年部の年間サイクルに定着しつつあり、〇青年部役
員が職場青年に集会参加を誘う、〇自治研活動に〔参考⑥〕■本集会はこれまでも、「住民の福触れるキッカケとなる、〇県本部と単組の青年部

祉や地域が主体のまちづくりと自治体行政」を役員の育成につながる―などの効果が少なからずめざして、県内の自治体職員、職員組合・労働あると感じています。

組合、地方議員、学者・研究者、そして地域住民との「共同」で開催してきました。これまでの、地方自治を輝かせる運動の展望を示してきた本〔参考⑤〕青年講座のテーマ

集会の “ 歴史 ” と “ 蓄積 ” を受け継ぎ、さらに2011 年「 青年の目から見た震災―いま私たち

参加者全員の知恵と力を合わせ、「地方自治を住民の手に」をめざし、地域住民との対話・連にできることは」帯・共同の取り組みを全県各地域で広げること2012 年「 東日本大震災その後、変化していくをよびかけます。■愛媛では、住民と自治体労まちづくり」
2013 年「生活賃金シミュレーション」

働者が共に「まちづくり・地域づくり」に取り2014 年「激論！仕事と生活をディベート」

組んできた経験があり、本集会の歴史のなかで2015 年「みんなで考えよう！青年部活動」

一緒に考え行動してきた経験もあります。地域2016 年「生活賃金シミュレーション PART2」と住民生活を守るために、住民が地域と社会を2017 年「身近な防災対策と自治体の役割」

変えるために考え行動する。そのために自治体

2018 年「いまと理想のライフプランを考える」

職員・労働組合が一緒に考え行動する「自治研2019 年「避難所運営・防災シミュレーション」

活動」も職場と地域で取り組み、「全体の奉仕者」

2020 年「新しい生活様式、未来はどうなる？」

として自治体・公務公共労働者の役割を考えあ2021 年「デジタル化、どうなる職場と働き方」

いましょう。■本集会を機に、一人ひとりが主権者として憲法をいかす地域・自治体づくりを、住民の願い実現の共同を、職場と地域に「自治研活動」で学んだ展望を広げましょう。自らが職場と地域の担い手となり、公共を住民の手に取り戻し、未来に希望が持てる職場と地域をつくるために、新たな担い手を育てることにも取り組みましょう。

2022 年「 移住定住・公共交通、若者が住みや

筆者は 1981 年に今治市役所に入庁し、以来 40

すい地域を考える」

年余り「愛媛県自治研集会」に参加し関わってき2023 年「仕事の悩みを交流し、仕事を見直す」

ました。青年部役員のころ親組合役員に「強い組56
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合とは？」と質問したところ、「職場で仕事にモに取り戻し、③未来に希望が持てる職場と地域をノが言える組合」という答えが返ってきたことをつくるために、④新たな担い手を育てる―こうし覚えています。また、1980 年代後半の「労働戦た課題を、世代を超えた “ 共通認識 ” とすること

線の再編・統一」で組合活動が超多忙な時期にもが求められていると感じています。筆者世代の「県集会」は毎年開催され、単組若手役員だった“ こだわり ” は伝えつつ、次の世代の “ 新鮮な感

筆者は「こんな大変な時期でも自治研集会はやる

覚と発想 ” と集団議論にもとづく “ 新しい知恵とんだ」と思った記憶もあります。

挑戦 ” で、第 100 回に向けた “ 歩み ” を重ねてく

2023 年の「基調報告」がよびかけた、①自られることを願っています。

が職場と地域の担い手となり、②公共を住民の手（ごとう③内子町石畳地区の村並み保存

資料④西予市ブログを活用した地域おこし〔第 52 回〕2011 年 11 月 26 ～ 27 日

伊予市

分科会①～⑥◎テーマ：東日本大震災と自治体労働者＋青年講座「東日本大震災その後、

講演 1

変化していくまちづくり」

大槻眞一さん（阪南大学前学長）「原発からの撤退・自然エネルギーへの転換を」
講演 2

しげと）

阿部

参加者

2 日間のべ 218 人

勝さん（陸前高田市職労前委員長）「東日本大震災と自治体労働者の役割」〔第 54 回〕2013 年 11 月 26 ～ 27 日

※講演者の肩書は開催当時のものです（以下同）◎テーマ：維新の会の攻撃、自民党改憲草案

実践報告「東日本大震災の被災地支援活動」

講演 1①保健師業務

②水道復旧

④罹災証明

⑤自治労連ボランティア

分科会①まちづくり
道⑤保育

③行政窓口

②社会保障

③現業

松山市

前田博史さん（大阪自治労連副委員長）「橋下維新の会による住民サービス切り捨てと自治体労働者・住民の共同」
④水

講演 2

⑥医療介護（毎回ほぼ同じ・若干変更

矢野達雄さん（広島修道大学教授）「安倍内閣のめざす危険な国家像あり）～自民党改憲草案の分析から」＋青年講座「青年の目から見た震災

実践報告～いま私たちにできることは」①文化ホール建設の問題（四国中央市）

参加者②中小企業振興条例の制定と課題（東温市）

2 日間のべ 312 人③ジオパーク認定とまちづくり（西予市）〔第 53 回〕2012 年 11 月 10 ～ 11 日

大洲市

分科会①～⑥◎テーマ：ＴＰＰと地域の農林漁業・地場産業＋青年講座「生活賃金シミュレーション」

講演 1

参加者

村田

武さん（愛媛大学特命教授）

2 日間のべ 170 人「ＴＰＰでくらし・地域はどうなる？
農林漁業と地域づくり」〔第 55 回〕2014 年 11 月 8 ～ 9 日

講演 2◎テーマ：合併 10 年の検証、住み続けられる地域

渡部寛志さん（福島県南相馬市から

四国中央市

伊予市へ避難した農業従事者）

講演

久保貴裕さん（自治労連中央執行委員）「福島原発事故とその後、愛媛被災者連絡会の活「住み続けられる地域へ、動」

求められる自治体の役割・公務公共サービス」

実践報告

実践報告「市町村合併 10 年の検証～地域調査報①今治タオルのブランド発信と地域経済

告」②陸前高田市での活動（伊予市・東温市）①四国中央市（旧新宮村）
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②内子町（旧小田町）〔第 59 回〕2018 年 10 月 21 日

③久万高原町（旧柳谷村）◎テーマ：地場産業振興、産直運動と地域雇用分科会①～⑥

講演 1＋青年講座「激論！仕事と生活をディベート」「今治タオルのブランド戦略から、参加者

地場産業・情報発信・地元雇用を考える」

2 日間のべ 207 人

渡邊利雄さん（渡邊パイル織物社長）

講演 2〔第 56 回〕2015 年 11 月 8 日

伊予市

今治市

山藤

篤さん（愛媛大学社会共創学部助教）◎テーマ：地域活性化・中小企業振興基本条例「地元の兼業・高齢農家に寄り添う産直運動から、

講演１

地域活性化と働く場を考える」

山先森繁さん（伊予市副市長）「未来を見すえた伊予市のまちづくり

分科会―自治体職員の役割と期待」①まちづくり「加計学園獣医学部施設見学」※伊方原発避難訓練の日程と重なりキャンセル②社会保障「自治体に求められる自殺対策計画」

講演２ 鎌田哲雄さん（県中小企業家同友会専務）③水道「そこに人がいるから届けたい、命の水」「中小企業振興基本条例で④保育「自然木からの木工クラフトづくり体験」『憧れられる地域』をめざそう！」＋青年講座「いまと理想のライフプランを考える」

分科会①～⑤

参加者

128 人（内自治労連以外 36 人）＋青年講座「みんなで考えよう！青年部活動」
参加者〔第 60 回〕2019 年 11 月 17 日

112 人（内自治労連以外 26 人）

宇和島市◎テーマ：西日本豪雨からの復興、災害への備え〔第 57 回〕2016 年 11 月 6 日

西予市

講演 1

清家嗣雄さん（ＪＡえひめ南吉田営農セ◎テーマ：地域活性化、地域の農業振興

ンター長・みかんボランティアセンター長）

講演 1「西日本豪雨災害からの復興、災害復旧ボランティ

和気数男さん（西予百姓百品グループ代表）「百姓百品の取り組みとめざすもの」

アの果たす役割」

講演 2

講演 2

村田

武さん（愛媛県食健連会長）

毛利泰明さん（消防防災科学センター図「農林水産業・地域産業の活性化とＴＰＰの行方」

上訓練指導員・愛媛防災インストラクター）

分科会①～⑤「大規模災害に備えて！南海トラフ地震を考える」＋青年講座「生活賃金シミュレーション」

分科会①～④

参加者＋青年講座「避難所運営・防災シミュレーション」

153 人（内自治労連以外 24 人）

参加者〔第 58 回〕2017 年 11 月 12 日

105 人（内自治労連以外 14 人）

松山市◎テーマ：地域活性化、地域の中小企業振興〔第 61 回〕2020 年 11 月 8 日

シンポジウム「地域活性化・中小企業振興」◎テーマ：デジタル化、自治体業務と働き方

報告

講演

米田順哉さん（県中小企業家同友会専務）

伊予市

山本定彦さん（宇和島市議会議員）「中小企業を地域活性化の軸として雇用確保を」「宇和島市立吉田病院から見える地域医療の課題」

報告

職場報告

八塚

健さん（松山市地域経済課長）

全医労愛媛支部（愛媛医療センター）「松山市の中小企業振興基本条例の取り組み事例」「コロナ感染症患者受け入れ病棟の状況」

報告 前田 眞さん（愛媛大学社会連携機構教授）

パネルディスカッション「松山市の若年者就業実態調査から」「コロナ禍の自治体の機能と役割」

分科会①～⑥

進行清野＋青年講座「身近な防災対策と自治体の役割」

報告小笠原幸男さん（伊予市経済雇用戦略課）

参加者

報告

米湊

報告

相田紗也可さん（伊予市健康増進課）

119 人（内自治労連以外 23 人）

良榮さん（松山大学名誉教授）
明弘さん（伊予市福祉課）

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分科会①～⑤「内子町デマンドバスの取り組み」＋青年講座「新しい生活様式、未来はどうなる？」

分科会

参加者

①地域活性化「財政分析、移住・定住推進」

106 人（内自治労連以外 18 人）

ト②保育「子どもたちにもう一人保育士を！」〔第 62 回〕2021 年 11 月 7 日③現業「大規模給食センター建設など民間委託」

西条市◎テーマ：行政のデジタル化と自治体業務＋青年講座「移住・定住・公共交通、

デジタル化でどうなる職場と働き方

若者が住みやすい地域づくりを考える」

講演 1

参加者

安形

真さん

62 人（内自治労連以外 11 人）（リズカーレ代表・元西条市地域おこし協力隊）〔第 64 回〕2023 年 11 月 12 日

「ローカルベンチャーとコモンズの可能性」

内子町◎テーマ：地域再生、地域おこし協力隊の活動

鈴木直之さん（ZEN TECH 代表・西条市地域おこし協力隊）

講演「寄付文化を地方からＤＸでアップデートする」「市町村合併～ 20 年、地方創生～ 10 年をふまえ、

講演 2

これからの地域再生・自治体施策を考える」

佐賀達也さん（自治労連中央執行委員）

藤井孝哉さん（松山大学大学院）「行政のデジタル化と自治体業務」

調査報告

分科会

「県内市町の地域公共交通施策調査から」①デジタル化と地域経済

実践報告②医療現場のデジタル化①職員・家族の不安をなくし、地域の医療介護を港さん（愛媛大学名誉教授）

守る（西予市職労医療介護支部）③保育のデジタル化②子どもたちにもう一人保育士を！県内自治体へ④財政分析「市町村合併からコロナ禍まで」の要請・懇談（県本部保育部会）＋青年講座「デジタル化でどうなる職場と働き方」
参加者

小淵③松山市ふれあい収集実施、清掃現場の人員確保・85 人（内自治労連以外 12 人）

職場改善（松山市職労）〔第 63 回〕2022 年 11 月 6 日

分科会

東温市

◎テーマ：住み続けられる地域、地域公共交通①地域づくり「内子町小田地区現地案内」

講演②医療介護「公立病院の存在と存続、あり方」

岡田知弘さん（京都大学名誉教授）「住み続けられるまちづくりに向けて」③保育「愛媛の保育運動の今昔、次の世代へ」

報告 1④現業「地域に不可欠なベーシックサービス」

大石一浩さん（松山市久枝地区まちづくり協議会役員）＋青年講座「仕事の悩み交流し、仕事を見直す」「チョイソコの取り組みの現状と課題」

参加者 86 人（内自治労連以外 19 人）

報告 2

兵頭和也さん（内子町職）

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▶▶▶自治体がつなぐ歴史と文化▶▶▶

東日本大震災から13年を向かえて
復興まちづくりと民主的自治体労働者論阿部勝（岩手地域総合研究所理事 元陸前高田市職労委員長）
市街地のほとんどを飲み込んだ。私は間一髪で市はじめに役所の屋上に逃れたが、黒い波に飲み込まれ流さ

東日本大震災から 13 年が経過した。

れていく市民や同僚の姿をなすすべもなく呆然と

私は当時、建設部都市計画課で下水道を担当し見送った。

ていたが、震災後は同課で復興まちづくりの担当

当時の市の人口は 24,260 人、そのうち 1,761 人、となり、もとの土地から 12 メートル嵩上げした

7.3% が犠牲となった。特に津波浸水区域内の人

土地での中心市街地の整備、被災した野球場や口に対する犠牲者の比率が 10.64％と、宮城県やサッカー場などを再整備する総合運動公園、本市

福島県を含めた被災地全体で最大となった。市のシンボルであった高田松原に国や県と協力しての職員も正規職員 68 人、非正規職員も含めると整備する高田松原津波復興祈念公園など多くの111 人（全職員の４分の１、本庁職場の３分の１）

ハード整備に関わるとともに、中心市街地の整備が犠牲となった。市内の９割を超える家屋が被害と連動した商業者の生業の再建にも深く関わってを受けたが、全壊と大規模半壊だけで 50％に達きた。

した。市役所庁舎が全壊・流失し、地域医療の中

被災地で最大規模の被害をうけた陸前高田市で心だった県立高田病院も全壊するという、きわめ

は、官民が力を合わせて復興事業に取り組んできて深刻な事態となった。

たが、膨大かつ複雑な復興事業を、しかも立場が（２）複雑で膨大な復旧・復興事業

異なる者が多数関わる中で、いかにして関係者が協力して取り組むことができたか、高田市職労が国が定めた復興期間は 10 年間。被災規模が甚

活動のよりどころとしてきた民主的自治体労働者

大で、かつ自主財源の乏しい本市では、基本的に論の視点から振り返ってみたい。

国の復興期間中に、しかも国の復興事業の範囲内

１で復旧・復興を完了させる必要があった。

 興に関わる全ての人が主役となるた
復めに

本市では、震災の年の 12 月に震災復興計画を策定し議会の議決を得た。復興計画が議決される（１）被災地最大級の被害と次は、国との複雑で長期間にわたる協議が必要

陸前高田市は、岩手県沿岸の最南端に位置するになる。市は、使用できる国の復旧・復興メニュー

自治体で、となりの住田町から広田湾に注ぐ気仙を検討し、事業の計画をたて、国の担当者との協川の河口に広がる高田平野に市街地が広がってお議を重ねる。必要な資料を整えヒアリングを繰りり、そこに住宅や商店、事業所や公共施設などが返し、担当者の了承を得た段階で正式な申請を行建ち並んでいた。

い、その後に本省との協議と同意を経てから実際2011 年 3 月 11 日午後 2 時 46 分、マグニチューの工事に移っていく流れを繰り返す。

ド 9.0、震度 6 弱の地震が発生した。約 30 分後に本市では学校や社会教育施設、消防施設など多は高さ約 14 メートルにも達した津波が襲来し、くの施設を失ったが、その建物ごとに所管する国
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や県との協議が必要となる。当初私たちは、今次

で、被災者が生き生きとくらしていくことが復興の復興事業は千年に一度という特別な災害に対応

事業の最終的な目的となる。そこで私は、ハードするものだから、国は被災地の現状に合わせて柔整備を担う人間と被災事業者、そして被災事業者

軟に対応してくれるのではないかと期待していたを支援する人間を結び付け関係を深めあうことがが、現実は甘いものではなかった。
復興メニューは、重要と考え、そこでのコミュニケーションを大切

既に採択要件、補助率、補助の上限などすべて決にした。共通して前向きの志を持った関係者は、まっていた。制度と現実がかみ合わない場合でも、自然に互いを「チームたかた」と呼び合い、それ国が制度を変更することはなく、また、担当が変ぞれが連携して事業を進めていくことができたこ

わるとそれまでの協議の積み上げが白紙になることは極めて重要であった。

ともあった。
（４）
「対立」ではなく「協働」による復興をめざ
して（３）関係者が力を発揮できるように
私が復興事業に関わるうえで意識したのは、復興まちづくりにとって、地元商業の復活と活

様々な関係者が互いに連携し力を発揮できるよう性化は不可欠の課題である。本市では 1970 年代にすることだった。

に高田松原沿いに国道 45 号バイパスが整備され復興事業は多くの分野で専門的な手続きと作

ロードサイド型の商業エリアが形成されたことに業を要するが、数的にも能力的にも生き残った職より、旧商店街はシャッター通りと化していた。

員だけで復興事業を担っていくことは不可能だっ

そこに東日本大震災が襲った。震災前の商工会員た。当時私の所属していた都市計画課は、主に市の約 2 割の事業主が亡くなった。

街地の基盤を整備する区画整理事業と中心市街地

生き残った事業者は、浸水域をはなれた不便なの整備を担当したが、震災直後は近隣の市から、場所で仮設店舗での営業を始めた。商工会は、震翌年からは岩手県や福岡市、名古屋市などからも災の翌年 9 月に事業者の本設再開のために公設民応援職員に来てもらった。また、計画策定や事業営の共同店舗の建設等を求める要望書を市に提出

化には都市計画などを専門とする学識経験者の力したが、制度上の裏付けを持たない要望に対し市も借りなければならないし、実際の工事を進める側の受け止めは極めて消極的だった。その場に立にはＵＲ（独立行政法人都市再生機構）をはじめち会った私は、このままでは商工会と行政が対立

多くの関係者との共同作業が続くことになる。

しかねないと感じ、中心市街地の担当でもある私

様々な打ち合わせの中で、応援職員だけでなく自身ができるだけ商業者の実態と現状を把握し、ＵＲや各コンサルタントも本市の復興に貢献した復興事業に反映させたいと考えた。限られた期間

いという気持ちが強く伝わってきた。立場も経験内に限られた戦力でよりよい復興まちづくりを進も異なることから、時には激しく議論することもめるためには、対立ではなく協働による復興にしあったが、こうした人たちの熱意と専門性を同じていかなければならないと強く思った。

ベクトルにまとめることが本市の復興にとって重私は被災事業者の再建に向けた彼らの本音を聴要と考え、いかなる場面でも意識して対応した。

こうと努めた。商工会の会議は頻繁に開かれたが、招かれた会議には基本的にすべて参加した。

私は事務系の職員だが、ＵＲやコンサルタントの技術的な話もよく聞いた。関係者とのコミュニ

被災者が使う仮設店舗は中小機構の支援で無償

ケーションを深めるために、職場内だけでなく彼で確保できるが、内装や設備は自己負担である。

らとの懇親の場もよく設けた。通常であれば利害

そして、今度は本設の店舗を建てなければならな関係者間の飲み会は許されないが、非常時におけい。補助率 75％のグループ補助金を使えても自る円滑な力の結集のためには必要と考えた。

己負担は生じる。しかも彼らは店舗だけでなく、復興まちづくりの主役は本来、そこで生活し生自宅も再建しなければならない。そんな商業者の業を再生させる市民である。ハード整備後のまち

現状を知り事業に反映させるためには、彼らの懐61

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に入る必要性を感じた。

億円以上の赤字」という衝撃的な数字を明らかに

私が協働による復興まちづくりを強く意識したした。私も直接現地を訪ね現状を目の当たりにし

背景にはふたつの思いがあったからである。

たが、故郷をあのような復興にするわけにはいか

ひとつは、陸前高田市では、まちづくりの方向なかった。

性をめぐって、過去に何度となく行政と市民が激２

しく対立してきた歴史を持っていたからである。

不可欠だった市民の理解と協力

陸前高田市は 1955 年に八つの町村が合併し、復興事業は、行政が頑張ればうまく進むとは限

人口 32,833 人の自治体としてスタートしたが、らない。様々な場面で復興事業を支える市民の存

1963 年に就任した当時の市長は人口減少や市民在がなければ現在のまちの姿はなかった。

所得の低迷を打開するために、広田湾の一部を埋

特にほとんどの復興事業は、個人が所有する土め立て臨海工業団地の造成を計画した。これに対地との関係が多く出てくる。言い換えれば土地所

し地元漁協を中心に反対運動がおこったが、市は有者の協力がなければ復興事業は進まないのであ

広田湾開発を強行しようとした。1975 年の市長る。私が陸前高田市の復興事業で特筆すべき点と選挙は広田湾埋め立て問題が最大争点となった

して強調したいのは、この土地所有者の協力がが、埋め立て反対を訴えた 32 歳の共産党の専従あったことである。

職員が 5,186 票を獲得し、結果的にこの市政は埋（１）大規模な嵩上げ工事を支えたもの

め立てを強行することはできなかった。
1987 年に就任した後継市長は、同じ年、国が高田地区の区画整理事業は、海抜０メートルの制定した総合保養地域整備法をうけリゾート地域

元の市街地に、川を越えた気仙町今泉地区の宅地整備構想を打ち出した。

造成で発生する土を利用し、高さ 12 メートルに

この市長は、道の駅「タピック 45」（1991 年）まで盛土する大工事だった。削り出された土砂のや「海と貝のミュージアム」（1994 年）など観光運搬に通常の 10 トントラックを使用した場合は施設の整備を進めたが、基幹産業である第一次産

8 年半かかると推計された。しかも、その間道路

業や、教育・福祉は後景に追いやられた。さらにはすべてトラックが数珠つなぎになってしまうた市はリゾート施設であるタラソテラピー（海洋療め、一般車両は通れないことになる。それを解消

法施設）建設計画を進めようとしたが、市財政がするために計画されたのが大規模なベルトコンベ

悪化し財政再建団体に陥る危険性がある中で多くアである。ベルトコンベアは全長３キロメートル。

の市民が反対した。2003 年の市長選挙は、タラ搬出される一日 2 万立法メートル（トラック 4,000

ソテラピー建設の是非を問う市を二分する激しい台分）の土砂を、川を越えて一気に嵩上げ現場付

選挙戦となったが、市民団体から要請された当時近まで運ぶことが可能となり、この方法により土の共産党市議が露骨な反共宣伝をはねのけ市長に

砂の運搬期間は 2 年半に短縮されることになる。

選ばれた。

しかし、この工事の前提として必要だったのがもうひとつは、阪神・淡路大震災の復興の経緯

広大な土砂の仮置き場である。この仮置き場の候からである。

補地となったのが高田松原の松の木が潮風から

阪神淡路大震災では神戸市が地元住民の反対を守ってきた 30 ヘクタールの水田地帯である。対

押し切り、新長田地区の再開発事業を進めた。こ象となる地権者は約 180 人。期間はベルトコンベのとき市は震災後わずか 2 か月で再開発のためのアの設置から撤去までの４年間で、しかも、その都市計画を決定し事業を強行した。その結果、住ための財源が認められなかったため無償での借用

民は分断されただけでなく、整備された商業施設を前提としていた。

には被災事業者が入居できず、いまだに一度も地権者への説明会に私も参加したが、果たしてシャッターが開いていない店舗も存在する。2020

無償で応じてくれるのかという不安はあったが、年に神戸市が行った再開発事業の検証では、「300

地権者は自らの農地復旧よりも復興事業への協力
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（３）居住地に再建した高田松原運動公園を優先させてくれた。このことで前代未聞の大規模嵩上げ工事が実現したのだった。

震災前に高田松原地区にあった野球場やサッカー場の復旧も都市計画課が担った。

（２）コミュニティをいかした防災集団移転促進整備を計画したエリアは、震災前には 283 世帯

事業

687 人の市民が居住していたが、嵩上げをしない

市は、被災者の住宅再建を最優先で進めてきたが、区域となるため、当初復興祈念公園用地としてのその柱の一つが防災集団移転促進事業である。防利用を考えていた。

集事業は、被災した土地を市が買い取り、その一方国との調整により、運動公園は復興交付金事業

で市が高台の土地をあらたに買収し、宅地造成したではなく災害復旧事業により再建することとな

後に被災者に売却又は賃貸する制度である。

り、用地は防集事業により取得を進めることと市内の防集団地は全体で 30 箇所と被災地で最なった。前述の通り防集事業は任意事業であるたも多かったが、近隣の被災地よりも早く 2018 年

め収用などの法的な強制力はない。この区域は被7 月にはすべての団地が完成した。その要因は、災した野球場が二面、屋外練習場が一棟、サッカー

できるだけ変更が生じない団地計画とスムーズな場が二面、千台収容の駐車場がちょうど確保でき用地取得である。

る面積を有していたが、買収できない土地が一筆

防集事業は団地ごとに整備計画を国に申請し、でもあれば計画そのものが成り立たなくなってし認められた場合にはじめて工事に着手できる。何まう危険があった。

らかの事情で世帯数が増減した場合には、改めて実際に地権者を訪問すると、将来にわたり住め

設計をやり直し変更申請することになる。他の自ない土地だとしても愛着を感じ売りたくないとい

治体ではアンケートにより意向確認をとり、そのう人や、買収には嵩上げ地の代替地が条件という結果に基づいて整備計画を策定するケースが多人など事情は様々だった。私たちは粘り強く交渉かったが、アンケートによる方法では常に変更がを続け、最終的には地権者全員から土地を買収す

発生してしまい、その結果事業は進まないことにることができた。新しく整備された高田松原運動なる。

公園は、民間企業からの支援も得て充実した施設

一方、本市の防集事業は団地ごとに協議会をつに生まれ変わった。

くり事業に参加する世帯を確定させ、その上で手３続きを進めていった。互いに誰が団地に参加する

復興を支えた市民と行政の信頼関係かを認識しあう関係をつくることで、その後の変更

甚大な被害をうけ被災地最大級の復興事業が展を極力少なくしようとした。当時の担当は「被災開されてきた陸前高田市では、市の事業だけでも者の事情は様々で、当初、防集に参加しようと考164 事業、年間の予算規模は最大で震災前の約 10

えていても他の場所での自力再建に切り替える人倍となる 1,000 億円をこえた。この膨大な復興事も出てくる。そこで、急がば回れという想いで参加

業に関わった市民の数は決して少なくはない。復世帯を固めることを優先させた」と話している。

興事業を進める大前提として、これまで述べてき

また、防集事業による用地取得は法的な強制力たように市民の計画への理解とともに、具体的にがない任意事業であるため、地権者が造成する土

多くの地権者の協力が不可欠であった。

地を売ってくれなければ成立しない。防集団地のでは、市民の協力の背景には何があるのだろう

地権者は市内全体で 2 千人を超える数となった。

か。地権者が「たまたま優しい人が多かった」と用地交渉は市の担当だけではなく、被災者自身やいうような単純なものではないと思う。本市の震地元の顔役、市議会議員などが重要な役割を担っ

災復興計画策定委員会の委員長を務めた中井検裕

た。計画も用地取得も地域のコミュニティに依拠

氏（東京工業大学大学院教授：当時）は、「地元した取り組みとしたことが功を奏した結果となっ説明会では、もちろん異論が出されることはあった。

ても、総じて全員が冷静に互いの発言に敬意を払
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いながら話されていたと記憶している」と語り、りよい保育環境を作ることは行政の義務であるこ

阪神淡路大震災のときにも同様の場に立ち会ったとを学んだ保護者は、切実な要求を当局にぶつけが、その時とは全く異なっていたと話している。

た。1994 年によくする会は、市内のすべての保非常時という特別な状況下ではあったとして育施設を残すことを基本にした署名活動を行い、も、そこには市民と行政との間に信頼関係といえ最終的には 17,096 筆と有権者の 75％を突破した。

るものがあったといっていいのではないか。市民

市職労は労働組合として市長に対して撤回を求めから「体調は大丈夫か」「無理しないようにな」

続けるとともに、よくする会の一員として積極的と声をかけられた職員の話をよく聞いたが、こうに活動した。こうした闘いの結果、当局は統廃合した関係を作ってきた背景についても考えてみた計画を撤回し、さらに経営のきびしい民間保育園

い。

のひとつを公立化した。

（１）自治体労働組合の貢献□県立高田病院を守り拡充をめざして

高田市職労は、1955 年の市政施行と同時に結2003 年に県医療局は、医師不足と医師の負担成された。結成以来、当局の差別と分断に抗し、軽減を理由に「県立病院改革プラン」を策定した。

職場の団結を大切にしながら県内でも最低水準

計画の中心は、県内の主要地方病院に医師を集中だった労働条件の改善を進めるとともに、市民のさせ、隣接する病院からは医師と入院ベッドを撤

くらしや福祉を守る運動を統一して取り組んでき退させるというもので、2004 年には当時 2 病棟

た歴史がある。

あった高田病院も 1 病棟が削減されることになっ様々な取り組みの中から、市民との関係構築とていた。この計画に対し、県医労高田病院支部のいう点で重要だったと考える三つの特徴的な闘い

呼びかけで、高田病院を守り発展させるという一を紹介する。

致点で、「県立高田病院の縮小に反対し、機能強化・充実を求める市民の会」が設立された。県医労と□保護者と民間保育士と協力し、統廃合計画を打ともに事務局を担った市職労は、県立病院の縮小

ち破り公的保育を守るはすべての市民に関わる重大事であり、より幅広

1991 年の６月議会で、リゾート行政を進めるい運動を展開するため、市内の各種団体に粘り強

当局は保育施設の統廃合の方針を打ち出した。そく会への参加を呼びかけた。その結果、会には、の際当局は、当時市内に 11 か所にある保育施設

市コミュニティ推進協議会連合会、市地域女性団を大幅に削減する（※市は公に公表しなかったが、

体連絡会、市老人クラブ連合会、市 PTA 連合会、当時の計画では 11 施設を４施設にする内容だっ

市青年団体協議会、陸前高田青年会議所、市保育

た）、その結果、保育士は半数程度になるという所（園）父母の会連絡会、市気仙大工左官親交会

考えを示した。これに対し、市父母連、法人職員が参加することになり、全世帯を網羅する組織と連絡会、市職労保育所分会が集まり、統廃合は保なった。

護者と保育士、そして何よりも子どもたちにとっ市民の会は、市内全域で「平成 16 年度 1 病棟て重大問題であることから、3 者が連帯していく

休止の凍結」「現行の常勤医師体制の維持」の 2ことを確認しあい、11 月に「陸前高田市保育を

項目からなる署名活動を展開し、市民から 19,110

よりよくする会（よくする会）」を結成した。

筆の署名が寄せられた。会は寄せられた署名を携

当時の市内の保育施設は、屋根から瓦が落ちた

え 2 度にわたり県に要請活動を実施したが、県医り、窓枠が腐れて倒れたり、砂ぼこりが教室に入っ

療局は 2004 年 3 月をもって高田病院の産婦人科てくるなど老朽化が激しく、また、トイレも汲みを廃止した。守る会はその後も活動を継続し、独取り式で、安全面でも衛生面でも大きな問題を抱自に地元出身の医師情報の提供を広く市民に呼びえている施設がほとんどだった。よくする会の結かけるなど、医師確保の取り組みも行った。

成により、子どもを預けることは権利であり、よ当時高田病院は毎年赤字を積み重ねていたが、64

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産婦人科廃止後に赴任した院長のもとで 2009 年にしていたが、議会内の勢力分布では野党が多数度には黒字化に転じ、県医療局は 2011 年 8 月かであり、合併をめぐる情勢は予断を許さない状況

ら回復病棟として 1 病棟増やすことを計画していが続いた。

たが、その直前に東日本大震災が高田病院を襲っ合併のための手続きの実質的な期限であるた。

2009 年が近づき、地元マスコミなどから連日の震災後、県医療局は人口減少を理由に高田病院

ように強い合併必要論が市民に流されたが、市職の入院病棟再建について明言してこなかった。そ労は住民本位の市政を確立する立場から、「合併

こで、会は 2013 年 2 月 20 日に市議会に対し、「医で自治体や地域はどうなるか」「そもそも合併し療体制の充実」及び「再建する病院は２病棟とす

なければ市はつぶれてしまうのか」という根本問ること」を県に求める請願書を提出。2 月 28 日

題について、市民に開かれた講演会を繰り返し開には知事、県医療局長、県議会に対しても同様の催した。

要請書及び請願書を提出した。こうした市民の運

こうした取り組みを背景に、市長は 2008 年 10動の結果、2018 年 3 月 1 日、高台にあらたな県

月 27 日に開かれた臨時市議会に合併協議会設置

立高田病院が完成し、病床数 60 床、常勤医師 7 人、案を「反対意見」をつけて提案し、採決の結果、診療科 8 科で再建した。

10 対 9 で合併協議会設置は否決され、これによって陸前高田市の自立が守られた。

□押付けの「自治体合併」に抗して―市民とともに自立を守る闘い―（２）困難を乗り越えてきた「人間の力」「平成の大合併」は、経団連の要求する道州制

震災直前の 2011 年 2 月の市長選挙で戸羽太氏導入をにらんだ自治体再編を進めるとともに、国が市長に当選した。8 年間続いた民主市政を継承

による地方交付税をはじめとする財政支出を削減した戸羽市政の下で、建設部門だけでなく民生部することを目的に 1999 年から政府主導で本格的門や教育部門など市役所のあらゆる部署で、市民に推進された。

を大切にした復興事業が取り組まれてきた。

市職労は、地方交付税の削減等による自治体財2018 年に、新しいまちの形ができてきた際に、政悪化のために、2005 年から県内で唯一給与の「まちびらきまつり」を開催したが、その時に前独自削減を受け入れてきた。削減にあたっては、出の中井検裕氏から次のような祝辞をいただい「①職員の人件費を削減することによって生まれた。その中に、本市の復興の特徴と言える言葉がる財源は、市民のくらし・営業を守る事業に向けあったので紹介する。

ること②厳しい財政状況のもとでも、自治体の自律（自立）のために努力するとともに、自治体「陸前高田市は岩手県下では最大の被災地

本来の業務である福祉や教育、住民安全の分野はでありました。したがいまして、その復興計充実をめざすこと③職員の賃金・労働条件は、画にも多くの困難が伴いました。しかし、そ労使対等の立場による労使合意の原則に基づき、れらを一つ一つ乗り越え、今日に至りました

誠意をもって交渉すること」を市長と合意の上、ことには２つの大きな力の助けがあったから2005 年から毎年 2％から 4％の削減を受け入れてのように思います。

きた。同時に市職労は、住民本位の自治体のあり

1 つは技術の力です。市街地がほぼ壊滅状

方を探求する立場から、自治体の財政分析に取組態となった陸前高田では、防潮堤の建設、高み、市民に対しても自治体合併について学ぶ機会

台の造成、市街地の盛り土、道路などインフを積極的に提供する取組みを進めてきた。

ラの建設といった大規模な土木やインフラ構

合併新法は、市町村議会で合併協議会の設置が築の技術が必要とされました。しかし、ここ議決されれば合併へと動き出す仕組みになっていでいう技術の力はそれだけではありません。

た。当時の中里市政は「当面自立」の立場を明確

震災の直後に様々な民間企業から提案いただ65

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いた交通、エネルギーなどの新技術、さらにむすびには農業の復興、新たな産業おこしにつながる
技術、健康・福祉を支える技術など、もちろ

陸前高田市は小さな自治体だけに、市役所と市ん復興計画で全てが取り入れられたわけでは民の距離が近く、市役所内部の情報共有や意思決ありませんが、陸前高田の復興計画は現時点

定も早かった。もし、行政と住民の関係が希薄だっでの日本の技術力の集大成と言っても過言でたら、また、合併して大きな都市の周辺部にすぎはありません。陸前高田で試されたこうしたなかったら、これまでの復興はできなかったと感復興の技術の経験は、この数か月だけでも西じている。

日本豪雨災害、台風 21 号、そして北海道地市職労が参加する岩手自治労連は、「職場を基

震と災害が続く我が国において、そして世界礎に、住民のために、住民とともに」というスローに目を向ければ毎日のようにどこかで発生しガンを掲げている。この立場で歩んできた職員集ている災害からの復興に日本発信の防災・減団が、未曽有の災害からの復興に当たっても、住

災まちづくり技術として必ずや役に立つもの

民が主役の立場で復興に力を尽くしてきたことはと信ずるところであります。

偶然ではない。

そして技術の力と並ぶもう一つの力は、人商業者の再建に深く関わった商業コンサルタン

間の力、人間力であります。なかなか人間力

トが、「被災地の中でこれだけ商業者がまちづくを一言で説明するのは難しいのですが、困難りに関わったところは無いだろう」と話していたにあっても心を折らず知恵と工夫に希望を見が、それを意識し大切にしてきた私たちにとって出す力、自分の考えを発信するとともに他者

は、最大の褒め言葉だと捉えている。

の多様な意見も耳を傾ける他者へのリスペク

市民の協力を得ながら市民と共に頑張ってきたトを前提としたコミュニケーションの力、そ

本市の復興だが、その真価は、まさにこれからのして最後までやり遂げようとする意志の力な

まちづくりに懸かっている。これまで築いてきたどをあわせたものをここでは人間力と呼びた

住民との信頼関係という財産を土台に、引き続き

いと思います。どのような計画も実行するの努力していきたいと考えている。

は人間のすることであり、その実現は人間力

東日本大震災の被災地でも、復興のあり方はそにかかっています。陸前高田の復興にあたっの自治体の被災規模や考え方によってすべて異ては、技術の力もさることながら、この人間なっている。また、日本は絶えず様々な災害が発力が大きな力を果たしていることは疑うまで生しており、その場所や内容、規模等によって復もありません。本日、一区切りを迎えたこの

旧、復興の取り組みも異なってくる。

復興は、市民の皆さん、復興計画の実現に直しかし、災害や復興のかたちは違っていても、接携わられている市役所、県をはじめとする「復興の主人公は住民」という立場で市民と向き

行政や民間企業の皆さん、そして陸前高田を合っていくならば、必ずめざすべき復興に近づけ有形無形で支援、応援していただいている全ると確信している。

ての皆さんの人間力の上にできたものであ

これまでの復興を振り返り、あらためて民主的り、復興推進委員長として関係の皆さんに深

自治体労働者論の大切さを強く感じている。

く敬意を表したいと思います。」（あべ〈参考文献〉「復興・陸前高田

ゼロからのまちづくり」

鹿島出版会

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第 1 号（通巻 95 号）

まさる）

ブックレビュー神戸郁人著『うさんくさい「啓発」の言葉』
朝日新書 ２０２４年４月刊
定価：本体８７０円＋税中村栄士（自治労連埼玉県本部）

皆さんは、「人財」といった表記を見かけたこに変わるとする認識が共有されており、「社員をとがありますか（私が勤めている自治体の人材育

一人前に育てるのが雇用者の責任」と考えられて成方針にも「人財」が使われていたような・・・）。

いたのが、二度のオイルショックを経て、低成長

人を大切にする意味合いが込められているよう時代に入ると、企業側の働きかけに頼ることなで、一見ポジティブな言い換えに思えるものの、く、自ら仕事のスキルを高めることができる労働

同時に、相手方が求める理想的な「人財」になる者を「人財」とみる空気が広がってきたと言いまことを強制されているかのような気持ち悪さも感す。さらに、80 年代後半以降には、新たなバリエー

じてしまいます。

ションとして、「人罪（やる気がない上、企業の著者はこのような「人材→人財」をはじめ、近発展を阻害する社員）」、「人在（目立った業績を

年メディア等で目にする「頑張る→顔晴る」、「仕残さず、ただ会社にいるだけの社員）」、「人剤（ス

事→志事」、「企業→輝業」といった言い換え言葉

タッフ間の調整を行ったり、周囲の人々を元気づを「啓発ことば」と呼んでいます。これらの言葉

けたりする＝「薬剤」的役割を果たす社員）」もには、あらかじめ設定した基準に適うように、人々使われ始め、雇用の流動化とも相まって、社内のの意識を「啓発」していく特徴をもっているから人材を「人財」や「人剤」に変え、「人罪」や「人です。本書では、これらの「啓発ことば」の用例

在」を極力排除するといった、労働者を選別するを採集するとともに、歴史学者、教育学者、ジャー

動きが強まってきたと言います。

ナリスト等へのインタビューを通じて、その使わ「人財」という言い換えがもつ、労働者を大切れ方や影響力を明らかにしようとしています。

にしているというイメージが、長時間過密労働や「人財」という造語ですが、最近になってから不払い残業といった過酷な労働の実態を覆い隠す使われ始めたものと思っていましたが、著者によことになっていないか確認が必要だと著者は強調

ると、1960 年代にはすでに経済誌で使われていしています。

たそうです。また、時代によっても、企業のもつ「人財」観に変化がみられることを指摘しています。すなわち、高度経済成長期には、終身雇用制を前提に、労働者を機械設備と同様に「投資」の対象と考え、お金と時間をかければ、優秀な「人財」
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第 1 号（通巻 95 号）

（なかむら

えいじ）

ブックレビュー青木美希著『なぜ日本は原発を止められないのか』
文春新書 2023 年 11 月刊
定価：本体 860 円＋税

猿渡実（大分自治労連）

能登半島地震被災地の救援をと考えていた頃、電事連が関係を強め、原発回帰に向かわせたもの

書店で本書を見つけました。著者は、北海道の地と想像に難くありません。

方新聞記者を経て、全国紙の記者になった女性。

電力会社は原発導入のために作った神話を広め

祖父が電力会社の社長、父親が大学工学部で原発

ようと、手塚治虫氏の「鉄腕アトム」を利用したに代わる発電方法の研究開発に取り組んでいたこ

宣伝を行っていました。特に福島第１原発事故まともあり、学生時代から原発に関心を持ち、記者

では、「科学の力」とでも言いたかったのでしょになってからも取材に取り組んできました。

うか。しかし、手塚氏は「原子力関係は全部断っ

2011 年３月 11 日に福島第１原子力発電所で大ています」「僕も原発に反対です」と生前に語っ事故が起きました。本書では、避けることができていたと、著者は注釈しています。電力会社のこた事故としています。非常用発電機を地下に設置のような何でも利用する姿勢に呆れます。

したのは、津波を想定しない「竜巻やハリケーン

本書には小泉純一郎元首相も登場します。小泉に備えた」米国式設計をそのまま採用したため。

氏は「事故」以降態度を変え、反原発を訴えていまた、「高い津波をもたらす地震発生の確率が今ます。2023 年５月に岸田首相に会った際に言っ後 30 年で 20％」との警告を無視した結果と断じたことが面白いので紹介します。「憲法改正は３ています。

分の２ないと無理だ。原発ゼロは総理が決めればなぜ原発を止められないのか。著者は、「原子すぐにできる。できないことを言って、できるこ力村（ムラ）」と「原発マネー」の存在を上げてとをやらないのはおかしいじゃないか」。岸田首います。原子力ムラは政（権）、官、業（界）、学相は苦笑いしながら「総理が決めれば……」と復（者）、メディアで構成され、村長は歴代の総理大唱していたといいます。

臣だったとしています。本書では、その理由を詳

なお、著者は現在の全国紙記者の肩書きで執筆、しく説明しています。

出版を試みましたが、上司（会社）の理解が得ら

経済産業省等に関係する政治家に配るお金（献れず、１人のジャーナリストとして本書を出版し金）は昔と違い、今は政治資金パーティーなってました。こんな困難を強いる原子力ムラの構成員いて、その購入は電事連（電気事業連合会）が仕であるメディア。「言論の自由」のためにもこの切っていると指摘しています。裏金問題が大きく構造を改める必要性を感じました。

報じられているなか、原発マネーで大物政治家と

（えんど
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デジタル自治と分権

第 1 号（通巻 95 号）

みのる）

編集後記
編集後記
☆ 1 月 1 日に能登半島地震が発生しました。全国の自治体から行政支援に入っています。能登に入った看護師は、能登の病院や介護施設では、職員も被災しながら懸命に働いているけど、「限界を超えているのではないでしょうか。一刻も早い支援が求められます」、「しかし、全国の職場も人員の削減によって、派遣したくても派遣できない」と人員体制の拡充を求めています。
全国で自治体職員が削減され続けた結果、新型感染症や大規模災害が起きる度に、公務公共の脆弱性が明らかになります。ところが、政府は公務公共の拡充に背を向けています。このままでは、住民のいのちと暮らしが災害等の度に脅かされます。
☆一方で、新型コロナパンデミックや大規模災害対応を理由に、地方自治法を「改正」して国に「指示権」を与えました。国会審議で立法事実がないことが明らかになったにもかかわらず、「指示権」に固執しました。
「想定できない事態」のために地方自治法「改正」を強行しながら、「想定できる」大規模災害や新たな感染症発生に向けた公務公共の脆弱性は放置したままです。地方自治体を戦時体制に組み込むための暴挙です。
☆さて、『季刊

自治と分権』は、今号から『デジタル「自治と分権」』として発行します。特集テーマは、「今、求められる地方自治の役割」です。地方自治の本旨を踏みにじりながら、真に必要なことには手をつけず、戦争する国づ
くりにすすむ国の危険性と矛盾が読み取れます。
☆『デジタル「自治と分権」』は、無料です。お知り合いに紹介いただければと思います。ホームページの「メールマ
ガジンのご登録」にメールアドレスを登録していただければ、発行の案内が届くようにします。引き続きよろしくお願いします。（K.K.）『デジタル「自治と分権」』第 1 号（通巻 95 号）
2024 年 7 月 1 日発行【編集・発行】
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