調査研究報告書(平成 25 年度

全国知事会

自主 調査 研 究委 託事業 ）持続可能な地域発展と住民自治組織

京都大学大学院経済学研究科教授

平成２６年６月

諸富

徹

目次

は じ め に ·························································· 1
第 1章

地 域 の 持 続 可 能 な 発 展 と 住 民 自 治 ···························· 3

1. 住 民 自 治 を 涵 養 す る こ と は 可 能 か ······························ 3
1. 1. 住 民 自 治 と 団 体 自 治 ······································· 3
1. 2. 住 民 自 治 の 力 量 を 引 き 上 げ る 手 法 ·························· 4
1. 3. 社 会 関 係 資 本 を 蓄 積 す る 機 能 と し て の 「 グ ラ ミ ン 銀 行 」 ······ 6
2. 手 段 と し て の 「 エ ネ ル ギ ー 自 治 」 ······························ 8
2. 1. な ぜ 、 「 エ ネ ル ギ ー 自 治 」 に 注 目 す る の か ·················· 8
2. 2. 「 依 存 と 分 配 」 か ら 「 自 立 ／ 自 律 」 へ 〜 心 性 の 転 換 ········· 11
2. 3. 事 例 の 宝 庫 と し て の 長 野 県 ・ 飯 田 市 ······················· 12
2. 4. 飯 田 市 の 比 較 対 象 と し て の 宮 崎 県 綾 町 ・ 愛 媛 県 内 子 町 ······· 14
3. 地 域 住 民 自 治 組 織 と し て の 公 民 館 制 度 ························· 15
3. 1. 公 民 館 制 度 の 成 立 の 経 緯 ·································· 15
3. 2. 文 部 次 官 通 牒 に み ら れ る 公 民 館 創 設 の 理 念 ················· 16
3. 3. 長 野 県 に お け る 公 民 館 の 創 設 と 展 開 ······················· 19
3. 4. 松 下 圭 一 『 社 会 教 育 の 終 焉 』 の 衝 撃 ······················· 22
第 2章

再 生 可 能 エ ネ ル ギ ー と 住 民 自 治 ····························· 39〜 長 野 県 飯 田 市 に お け る 「 エ ネ ル ギ ー 自 治 」 の 取 り 組 み 〜 ·········· 39
1. 伊 那 地 方 に お け る 分 散 型 電 力 シ ス テ ム 前 史 ····················· 39
1. 1. 問 題 の 所 在 ·············································· 39
1. 2. 長 野 県 伊 那 地 方 に お け る 電 気 事 業 の 展 開 ··················· 39

1. 3. 上 郷 村 村 営 電 気 事 業 設 立 の 経 緯 ··························· 40
2. 飯 田 市 に お け る 自 治 体 エ ネ ル ギ ー 政 策 ························· 42
2. 1. 飯 田 市 に お け る エ ネ ル ギ ー 自 治 の 発 展 過 程 ················· 42
2. 2. 「 認 可 地 縁 団 体 」 (「 地 方 自 治 法 第 260 条 の 2」 )を 活 用 し た 小 水
力 発 電 事 業 の 構 想 ············································· 49
2. 3. 事 業 組 織 と 統 括 組 織 (コ ー デ ィ ネ ー ト 組 織 体 ) ··············· 53
2. 4. 「 社 会 関 係 資 本 」 と 与 信 ·································· 56
2. 5. 「 地 域 環 境 権 」 条 例 の 制 定 ································ 60
3. 分 散 型 電 力 シ ス テ ム へ の 途 ··································· 63
3. 1. ド イ ツ に お け る 分 散 型 電 力 シ ス テ ム の 担 い 手 は だ れ か ······· 63
3. 2. ド イ ツ に お け る 「 エ ネ ル ギ ー 協 同 組 合 」 の 隆 盛 ············· 64
3. 3. 配 電 網 の 「 再 公 有 化 」 と 自 治 体 公 社 ······················· 68
3. 4. 「 集 権 型 エ ネ ル ギ ー シ ス テ ム 」か ら「 分 散 型 エ ネ ル ギ ー シ ス テ ム 」
へ ··························································· 71
3. 5. ド イ ツ か ら 飯 田 へ 、 そ し て 日 本 の 各 地 へ ··················· 75
4. 公 民 館 、 住 民 自 治 、 そ し て エ ネ ル ギ ー 自 治 ····················· 77
4. 1. 地 域 エ ネ ル ギ ー 政 策 の 苗 床 と し て の 公 民 館 ················· 77
4. 2. 飯 田 市 公 民 館 成 立 の 歴 史 的 背 景 ··························· 81
4. 3. 現 代 飯 田 市 の 公 民 館 制 度 ·································· 86
4. 4. 住 民 自 治 の 基 盤 と し て の 公 民 館 ··························· 90
第 3章

生 態 系 保 全 の ま ち づ く り と 住 民 自 治 組 織 ····················· 98

1. 綾 町 に お け る 「 持 続 可 能 な 発 展 」 へ 向 け た ま ち づ く り ··········· 98

1. 1. 照 葉 樹 林 都 市 と し て の 綾 町 ································ 98
1. 2. 自 然 生 態 系 農 業 (有 機 農 業 )の 展 開 ························ 10 1
1. 3. 「 手 づ く り 工 芸 の 里 」 と 「 ひ む か 邑 運 動 」 ················ 10 3
1. 4. 「 綾 の 照 葉 樹 林 プ ロ ジ ェ ク ト 」 か ら 「 ユ ネ ス コ パ ー ク 」 へ ·· 10 6
1. 5. 綾 町 に お け る 「 持 続 可 能 な 発 展 」 を 目 指 し た ま ち づ く り の 展 望 10 9
2. 綾 町 の 「 持 続 可 能 な 発 展 」 を 支 え る 自 治 公 民 館 制 度 ············ 11 3
2. 1. 区 長 制 か ら 自 治 公 民 館 制 度 へ ···························· 11 3
2. 2. 問 い 直 さ れ る 議 会 の 役 割 ································· 11 5
2. 3. 自 治 公 民 館 の 財 政 ······································· 11 8
2. 4. 生 涯 学 習 を は じ め と す る 公 民 館 の 事 業 ···················· 12 0
2. 5. 綾 町 自 治 公 民 館 制 度 の 果 た し て い る 役 割 と は 何 か ·········· 12 2
第 4章

「 村 並 み 保 存 」 と 住 民 自 治 組 織 ···························· 13 1

1. 愛 媛 県 内 子 町 に お け る 「 持 続 可 能 な 発 展 」 へ 向 け た ま ち づ く り ·· 13 1
1. 1. 町 並 み 保 存 運 動 と ま ち づ く り ···························· 13 1
1. 2. 農 産 物 直 売 所 「 か ら り 」 と 農 業 の 活 性 化 ·················· 13 5
1. 3. 「 村 並 み 保 存 」 と グ リ ー ン ・ ツ ー リ ズ ム ·················· 13 8
1. 4. 地 域 固 有 資 産 の 活 用 と 文 化 性 の 高 い ま ち づ く り ············ 14 1
2. 内 子 町 の 「 持 続 可 能 な 発 展 」 を 支 え る 自 治 会 制 度 ·············· 14 6
2. 1. 内 子 町 に お け る 自 治 会 制 度 発 足 の 経 緯 ···················· 14 6
2. 2. 自 治 セ ン タ ー 、 自 治 会 、 そ し て 行 政 区 ···················· 14 9
2. 3. 「 地 域 づ く り 計 画 書 」 と 「 地 域 づ く り 事 業 費 補 助 金 」 ······ 15 3
3. 内 子 町 自 治 会 制 度 の 可 能 性 と 展 望 ···························· 15 8

第 5章

住 民 自 治 組 織 の 活 性 化 に よ る 「 自 治 力 」 の 向 上 を ············ 16 2

1. 持 続 可 能 な 発 展 と 発 展 概 念 の 「 非 物 質 化 」 ···················· 16 2
2. 「 均 質 で な い こ と 」 が 善 で あ る 時 代 へ ························ 16 3
3. 発 展 の た め の 地 域 ガ バ ナ ン ス ································ 16 6
4. 都 道 府 県 、 基 礎 自 治 体 、 住 民 自 治 組 織 の 補 完 関 係 ·············· 16 9

はじめに

本報告書は、グローバル化が進展するとともに、経済構造が成熟段階に入り、そして人口減少と高齢化が進む日本の地域社会がさらに持続可能な発展を成し遂げるにはどうすればよいかという問題意
識から出発している。そして、それを支えるのはインフラなど物質的 な ハ ー ド で は な く 、 住 民 自 治 の 力 (「 自 治 力 」 )で あ り 、 そ の 涵 養のためには「住民自治組織」を設置し、それを機能させていくことが重要だというのが、本報告の主たるメッセージである。

そのために本報告では、長野県飯田市、宮崎県綾町、そして愛媛
県内子町という 3 つの自治体を取り上げ、それぞれについて一章を設けてどのような形で持続可能な発展を実現しているのか、そしてどのような住民自治組織をもち、それを機能させているのか、詳細に 検 討 を 行 っ た (第 2 章 〜 第 4 章 )。 第 1 章 は 、 本 報 告 書 の 問 題 意 識と理論編である。これに対して第 5 章は、本報告書全体のまとめと結論である。

なお本報告書は、筆者が八木信一九州大学准教授、そして太田隆
之静岡大学准教授とともにこれまで行ってきた公民館に関する共同研究の成果の一部である。彼らとは、公民館研究の方向性について
ディスカッションしてきたほか、飯田市、綾町、内子町でのヒアリング調査も共同で行ってきた。本報告書の文責は諸富にあるが、公民館研究を進めていく上での視角、方法論その他で、2 人の共同研究者から得られた示唆はきわめて大きい。これらに対し、この場をお借りして謝意を表することをお許しいただきたい。

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また、彼らとともに行った公民館のヒアリング調査では、それぞれ担当の自治体職員の方々に真摯に対応して頂き、様々なことをご教示いただいた。飯田市公民館副館長の木下巨一氏、および、おひさま進歩エネルギー株式会社の原亮弘氏、綾町教育委員会の兒玉良次、および竹下琢郎の両氏、内子町教育委員会自治・学習課の井上
淳一、および亀岡秀俊の両氏のお名前を挙げて、ここに謝意を表させて頂きたい。

最後に、全国知事会調査第三部地方自治政策センターからお声掛け頂いたことが、地域の持続可能な発展と住民自治組織の関係について本格的にこのような調査を行い、報告書をまとめるきっかけとなった。こうした機会を与えて頂いたことにも改めて感謝の意を表したい。

2014 年 3 月 31 日
諸富

2

徹

第 1 章地域の持続可能な発展と住民自治

1.住 民 自 治 を 涵 養 す る こ と は 可 能 か
1.1.住 民 自 治 と 団 体 自 治
本報告で考えようとしている問題は、「住民自治の力量を高めるにはどうすればよいか」という一点に尽きる。本来、「地方自治」という概念には、よく言われるように団体自治と住民自治の両側面があるが、いまこそ住民自治の内実を引き上げていくことに政策の焦 点 が 当 て ら れ る べ き で は な い か と の 問 題 意 識 に 立 ち 、産 業 ( 再 生 可
能 エ ネ ル ギ ー ) と 住 民 自 治 組 織 ( 公 民 館 制 度 ) の 両 面 か ら 、今 後 の 政 策のあり方について示唆を引き出すのが、本報告書の目的である。
1995 年 の 地 方 分 権 推 進 法 以 来 、地 方 分 権 一 括 法 の 制 定 、三 位 一 体
改革による税源移譲など、多くの分権改革の試みが行われてきた。
他 方 で 、自 治 体 運 営 を 効 率 化 す べ く 、市 町 村 合 併 が 進 め ら れ て き た 。
こうした制度改革はほぼすべて、団体自治に焦点を当てたものである。現在議論になっている大都市制度や、近い将来、政策課題になる可能性のある道州制もまた、同様に団体自治のあり方に焦点を当てた改革案である。こうして、制度改革をめぐる議論は目に見えやすく、法改正によって改革の成果も形になりやすいため、おのずと注目が集まりやすい。これに対して、住民自治の力量を高めるための方策には、とてもこれらと同じだけの時間とエネルギーが注がれてきたとは言い難い。もちろんそれには理由がないわけではなく、「ここには住民自治の気風がある」などと表現されるように、一概に「住民自治」といっても目に見える制度や法律だけでなく、人々の精神性や態度、住民の集合的意識など目に見えない要素に依存する側面があるため、政策論議の対象としにくいきらいはある。
もちろん、これまでに行われてきた制度改革の意義は高く評価されるべきである。しかし、いくら制度改革で自治体に権限を付与しても、市役所による住民統治がより効果的に行われるようになった3

という結果に終わるだけでは、真に地方自治の内実が豊かになったと は 言 え な い 。ま た 、い く ら 税 源 を 移 譲 し て 団 体 自 治 を 強 化 し て も 、車の両輪である住民自治の力量が高まっていない場合は、当該地域で支出されたお金が、地域の持続可能な発展をもたらす投資にならないという意味で、決して「生き金」にはならない。
今後ますます、グローバル化、高齢化・人口減少、国内市場の縮小、企業の一層の海外展開が進展することは間違いない。中央政府
は高度成長期のように、潤沢な財政資金を移転して自治体財政を支えることは難しくなっていく。また、企業がますます国境を越えて産業立地を決定する時代に、一国単位や地域単位で実施される産業
政 策 (企 業 誘 致 政 策 )の 効 果 は 、 か つ て よ り も 小 さ く な る 。 戦 後 一 貫して右肩上がりの時代だったのが、分水嶺を超えてこれから右肩下がりの時代に本格的に入っていく。このような大きな転換点で起きてくる様々な変化に柔軟に対応し、地域が直面する課題を解いていくには、中央政府の計画や指示を待って動くのではなく、状況変化の速さに応じて柔軟に地域発展を主導していけるだけの力量をもった 住 民 自 治 の 基 盤 を 確 立 し て お く こ と が 重 要 で あ る 。そ の た め に は 、市役所と住民の関係も変化していく必要がある。つまり、市役所が住民を教え諭し、主導する関係から、住民が主体となって行う活動
を市役所が支援し、その条件整備を図る関係への転換である。

1.2.住 民 自 治 の 力 量 を 引 き 上 げ る 手 法
しかし一体、どうすれば住民自治の力量を引き上げることができるのだろうか。そもそも、それは人為的に政策によって引き上げることが可能なものなのだろうか。この問いは、有名なロバート・パ
ッ ト ナ ム に よ る 「 社 会 関 係 資 本 (Social Capital)」 を め ぐ る 議 論 を
彷 彿 と さ せ る (Putnam 1993)。 社 会 関 係 資 本 と は 、 あ る 地 域 に 、「 信頼」を媒介とする人々のつながり、ネットワーク、あるいは絆が、幾重にも折り重なるようにして集積し、蓄積した無形のストックだ
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と考えて頂きたい。

Social Capital

は 、直 訳 す れ ば「 社 会 資 本 」となるが、日本語で「社会資本」といえば、道路、港湾、下水道などの物的インフラを指すために、それとの混同を避ける意味で、それから、Social Capitalという概念のもっている元々の意味をより直接的に表現する観点から、「社会関係資本」という訳語をあてることにしたい。また、「資本」という経済学上の概念を使うことで、人間関係の厚みを「ストック」として捉え、その厚みを増す
行為を「投資」、逆に、ストックの厚みを増す努力が行われず、人間関係が希薄になっていく状況を「減耗」と捉えれば、目に見えない人間関係を概念上把握しやすくなり、「投資」、「減耗」概念を用いて政策的含意を引き出しやすくなるというメリットがある。
さて、パットナムがイタリア州政府の比較研究を通じて解こうとし た 問 題 は 、次 の よ う な も の で あ っ た 。つ ま り 、な ぜ あ る 州 政 府 は 、別の州政府よりも効率的に仕事を進め、より創造的な政策を打ち出し 、さ ら に は 、そ れ を 効 果 的 な や り 方 で 実 施 す る こ と が で き る の か 。
彼が見出した答えは、州政府職員の優劣の差や、州政府機構の優劣の差、さらには、州政府の立法活動の巧拙は、必ずしも州政府パフォーマンスにおける格差の原因ではない、というものであった。では何が原因だったのか。彼が見出したのは、その地域に賦存する社
会関係資本の蓄積の相違が、州政府間のパフォーマンスの相違を引き起こしているというものであった。
この研究結果は、世界的な関心を呼び起こし、現在に至る社会関係資本研究の火付け役となった。だが他方でパットナムの引き出した結論は、「歴史的決定論」というべきか、「運命論」として受け取られる要素も多分にもっていた。彼はイタリア研究を通じて、イタリア北部諸州では、社会関係資本が蓄積されているために州政府による公共政策の質が高く、その効果もまた高いが、南部諸州は社
会関係資本の蓄積が薄いため、公共政策の質が低く、その効果もまた小さいことを「発見」したのだが、これはたしかに、南北間格差
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がしつこく残存するイタリアの現状を知っているわれわれの常識にもフィットする。しかしそうであるからこそ、このように因果関係をあまりにもうまく説明されてしまうと、納得が行く一方で、政策的には「どうしようもないのだ」という無力感を読者に与えてしまう効果をもたらした。なぜなら、社会関係資本の蓄積は、その地域
社 会 の 市 民 性 の 高 さ (市 民 活 動 の 活 発 さ 、 公 共 意 識 の 高 さ )と 深 い 相関関係をもち、それは歴史的に長い時間をかけて形成されるものだとパットナム自身が説明しているからである。だとすれば、それは短期間のうちに政策によって操作可能な対象ではない、ということになってしまう。

1.3.社 会 関 係 資 本 を 蓄 積 す る 機 能 と し て の 「 グ ラ ミ ン 銀 行 」
筆者はしかし、パットナムの説明とは異なって、一定の時間をかければ、社会関係資本を人為的に蓄積できるのではないかと考えている。そして、そういう観点からの研究も行ってきた。例えば、その創設者ムハマド・ユヌスがノーベル平和賞を受賞したことで一躍脚光を浴びたバングラディッシュのグラミン銀行の成功は、おそら
く、社会関係資本を人為的に蓄積して借り手の与信能力を引き上げていくという類まれなる銀行活動によってもたらされたとみることが で き る (諸 富2 0 0 6 ) 。大 手 銀 行 が 背 を 向 け て き た 貧 困 層 を 対 象 と する銀行業を軌道に乗せ、途上国の貧困削減に寄与したグラミン銀行の秘密は、多くの研究者の関心の的となってきた。興味深いのは、
通常の銀行ならば銀行員は支店で待っていて、顧客の方が支店にやってきてお金を借りる。しかしグラミン銀行の特筆すべき特徴は、逆に行員が自ら農村地帯に出かけて顧客に働きかける点にある。彼ら は 顧 客 (農 民 )に 直 接 接 触 し 、 融 資 し た お 金 を 元 手 に 農 民 が 事 業 を立ち上げる手助けを行う。さらに行員は、1 対 1 で顧客と接するだ
けでなく、農民たちを組織化する。彼らは農民を 5 人 1 組でグループ形成を行うことを促し、それを融資の条件とする。つまり、グラ
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ミン銀行の貸し出しは、このグループに対して行われるものだという点に最大の特徴がある。彼らは連帯責任を負い、否が応でも返済に向けてお互い助け合い、連帯せざるをえなくなる。これが第 1 の
仕 掛 け で あ る 。も う 1 つ は「 セ ン タ ー 会 合 」と い う 場 の 設 定 で あ る 。
こ れ は 5 人 1 組 の グ ル ー プ が 8 組 、合 計 4 0 名 に よ っ て 構 成 さ れ 、定期的に集まってそこにやってくる行員に返済を行うこと、そして行員がそれを通じて顧客の状況をモニタリングする場である。もし何か問題が起きていて返済が滞っていれば、行員は即座に対応する。
「センター会合」のもう 1 つの目的は、顧客同士が定期的に集まってお互い協力しあう「場」を設定する点にある。そこでは借り手がお互い、事業の成功体験の伝達をしたり、事業が行き詰ってうまく行かないという悩みを打ち明けたりして、相談や意見交換の場ともなる。「センター会合」の効用は、グループ内では解決できない問
題 を そ こ に 持 ち 込 み 、集 ま っ た 4 0 人 が 、障 害 を ど う 乗 り 越 え て 事 業を軌道に乗せていけばよいのか、お互いに助言を与えあうことができるという点にある。
以上から、グラミン銀行は単なる金貸し業をやっているのではな
く 、顧 客 を 組 織 化 し 、5 人 1 組 に よ る「 グ ル ー プ 」レ ベ ル と 、8 組 のグ ル ー プ か ら な る 合 計 4 0 名 の「 セ ン タ ー 会 合 」レ ベ ル と い う 2 層 構造で、顧客が定期的に顔を突き合わせ、問題を論じあい、お互いが連帯して事業の成功に向けて助け合う「場」を設定するという仕掛けを行っていることがわかる。そしてこの「場」こそが、顧客同士の人間関係の厚みを増すという形で、社会関係資本を人為的に蓄積する場として作用しているのである。おそらくこれが、貧困層を対象とする銀行業の成立を可能にした要因であり、直近の返済率をみて も 、な ん と 9 7 . 0 ％ ( 2 0 1 3 年 2 月 現 在 ) も の 高 率 を 記 録 し て い る 。こ
うしてグラミン銀行の事例は、パットナムの議論と異なって、社会関係資本が、適切な「場」を設定することによって一定期間のうちに、人為的に蓄積可能であることを示している。
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こ う し た 経 験 を 、住 民 自 治 の 理 論 と 実 践 に 応 用 で き な い だ ろ う か 。
そういう観点で見渡してみると、住民自治を涵養するための仕掛けの芽ともいうべきものが日本でも既に現れてきており、すでに様々な工夫が既に行われていることに気づく。たとえば、ブラジルのポ
ルトアレグレ市に倣うならば、「参加型予算」とでも呼ばれるべき制度を導入している三重県名張市のような自治体がいくつかある(諸 富 2007、 241-247 頁 )。 こ れ ら の 自 治 体 で は 、 自 治 体 予 算 の あ り
方をめぐって住民が一定期間、継続的に集まって議論し、予算配分を決定していくという試みが行われている。これも地域における社会 関 係 資 本 の 蓄 積 に 資 す る と 考 え ら れ る 。さ ら に 、全 国 的 に「 地 域 ( 自治 体 )内 分 権 」 の 様 々 な 試 み が 行 わ れ て い る 。
そしてそれを支える地方自治法上の規定もすでに複数、設けられて い る 。 例 え ば 、 「 認 可 地 縁 団 体 (第 260 条 の 2 第 1 項 )」 や 「 地 域
自 治 区 ( 第 2 0 2 条 の 4 ) 」と い っ た 仕 組 み が 、ま さ に そ れ に 該 当 す る 。
住民自治の力量を引き上げていくうえでこれらの仕掛けは潜在力をもっていると考えられるが、ただ現状では、それらを「住民自治の力 量 を 引 き 上 げ る 」と い う 観 点 か ら 戦 略 的 に 活 用 し て い る 自 治 体 は 、あまりないとみられる。しかし、いくつかの好ましい例外も存在するのであって、その 1 つが、第２章で取り上げる長野県・飯田市である。

2.手 段 と し て の 「 エ ネ ル ギ ー 自 治 」
2.1.な ぜ 、 「 エ ネ ル ギ ー 自 治 」 に 注 目 す る の か
地方自治を涵養していくうえで、社会関係資本に投資し、その蓄積の厚みを増していくことが政策の第 1 の柱だとすれば、その第 2の柱は、住民自治が持続可能な形で継続的に行われるための経済的基盤を確立することに求められる。典型的な住民組織である自治会
は、これまで末端の行政機構としての側面もあり、その活動の経費に充てる収入として自治体から様々な補助金交付を受けてきた。し8かし、ここでの経済的基盤とは、そのような補助金を指すのではな
く 、 再 生 可 能 エ ネ ル ギ ー (以 下 、 「 再 エ ネ 」 と 略 す )に よ る 発 電 事 業
を、地域住民が主体となって興し、売電収入を獲得することを念頭に置いている。
もちろん、このようなコミュニティ・ビジネスは再エネ発電に限られるものではなく、他に様々な領域での展開が考えられる。しかし、ドイツの自治体が戦前から伝統的に「エネルギー公社」を経営
し て 電 気 (配 電 ・ 小 売 )、 ガ ス 、 上 下 水 道 、 熱 供 給 の 各 事 業 を 展 開 して安定的な収益を上げているように、エネルギー供給事業は公共性が高く、自治体のような公的組織が手掛ける価値があり、また経済的に最も安定的に収益をえられることが歴史的に証明されている事業だといえる。
2 0 1 1 年 の 東 日 本 大 震 災 ま で は 、自 治 体 に と っ て エ ネ ル ギ ー 事 業 は 、もっとも縁遠い事業のように思われてきた。しかし、明治時代から
第 2 次世界大戦期にかけて、日本の多くの自治体が自発的に、電気事業に乗り出していた事実は想起されてよい。例えば筆者の居住する京都市は電気局を設け、「琵琶湖疏水」を建設して琵琶湖から流水 を 引 い て 東 山 を 貫 通 さ せ 、 南 禅 寺 近 く の 蹴 上 (け あ げ )で 落 と し て
タ ー ビ ン を 回 し 、 1891 年 (明 治 24 年 )に 水 力 発 電 事 業 を 開 始 し て いる。そこでつくられた電力は京都市域に配電され、電燈を灯し、市電を動かすことにも用いられた。しかし、第 2 次世界大戦がはじまる と 「 配 電 統 制 令 」 に よ り 1942 年 (昭 和 17 年 )、 京 都 市 の 発 送 電 ・配電事業は、当時の「関西配電」に強制的に現物出資させられ、終焉を迎えた。最終的には戦争遂行を目的とした電力統制のもとで、自治体は電力事業を放棄せざるをえなくなったが、戦前に都市部だ
けでなく農山村部でも、幾多の自治体や住民有志が電気事業を手掛
け、成功を収めていた事実は、ここに銘記しておきたい。

9ところで本報告ではなぜ、コミュニティ・ビジネスとしての電気事 業 に 注 目 す る の か 。 そ の 第 1 の 理 由 は 、 そ れ が 地 域 で 経 済 (資 金 )循 環 を 形 成 し て い く こ と に 資 す る か ら で あ る 。2 0 1 2 年 7 月 に 導 入 された「再生可能エネルギー固定価格買取制度」は、コミュニティ・
ビジネスとしての電気事業を可能にしてくれる千歳一遇の機会である。この制度は、再エネ発電事業が、一定の収益をともなって成立
す る こ と を 可 能 に す る 価 格 で 、2 0 年 間 の 長 期 に わ た っ て 買 い 取 る 制
度 で あ る 。1 9 9 0 年 代 に こ の 制 度 を 世 界 に 先 駆 け て 導 入 し た ド イ ツ では、この制度がドイツ各地に小規模だが無数の再エネ発電ビジネスの 叢 生 を も た ら し 、 そ れ が 2012 年 平 均 で 総 発 電 量 の 23％ 、 上 半 期
だ け だ と 2 5 ％ 、つ ま り 総 発 電 量 の 4 分 の 1 が 再 生 可 能 エ ネ ル ギ ー で賄われるという快挙を達成する上での原動力となった。
この買取制度のもう 1 つの隠れた意義は、農山村部を中心に、再エネビジネスを通じて所得と雇用を創出し、地域経済を支える機能を発揮している点にある。ドイツでリーマン・ショックの地域経済への影響が比較的限定的だったのは、固定価格買取制度による売電収入の支えがあったためだとすら言われている。つまり、ドイツの再エネ固定価格買取制度は、地域で所得・資金の循環を生み出し、地域経済を下支えする役割を果たしているのである。
本報告がコミュニティ・ビジネスとしての電気事業に注目する第2 の理由は、再エネ発電事業に取り組むことを通じて、社会関係資本 の 蓄 積 が 促 さ れ る か ら で あ る 。再 エ ネ は 、太 陽 光 、小 水 力 、風 力 、バイオマス、地熱など、いずれも地域に固着的な資源である。これを開発し、電力として自ら利用、あるいは売電するという形でその便益を享受する第一義的な権利は、その地域住民にあると考えられる (後 述 の 飯 田 市 「 地 域 環 境 権 条 例 」 を 参 照 )。 も し 住 民 が 自 ら 事 業を行い、自分たちで稼ぐことができるようになれば、事業を運営していくプロセスや、得られた収益を配分するプロセスで、住民は集まって議論し、決定し、実行していくことが必然的に要請される。
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もちろん事業の遂行は簡単ではなく、途中に様々な難関や障害が待ち受けているだろう。しかし、それをお互い協力して乗り越え、事業を成功に導くプロセスは、まさに社会関係資本への「投資」行為に 他 な ら な い 。再 エ ネ 発 電 事 業 が 、社 会 関 係 資 本 蓄 積 の た め の「 場 」
を提供しているというわけである。こうして住民が自ら再エネ発電
事業を興し、それを運営し、さらに売電収入を活用してコミュニテ
ィの抱える問題を解決していく、この一連のプロセスを、本稿では「エネルギー自治」と呼ぶことにしたい。

2.2.「 依 存 と 分 配 」 か ら 「 自 立 ／ 自 律 」 へ 〜 心 性 の 転 換
コミュニティ・ビジネスとしての電気事業に注目する第 3 の理由
は、それが、小さな一歩であっても、今後の地域経済振興のあり方に大きな転換をもたらす可能性があるためである。というのは、固定価格買取制度の下での再エネ発電事業は、これまで地域経済が依存してきた公共事業と、いくつかの点で決定的に異なっている。例
え ば 公 共 事 業 で は 、ど の よ う な 事 業 を 行 な う か は 、国 ( あ る い は 都 道
府 県 ) が 決 め 、地 域 の 事 業 者 は 発 注 さ れ た 事 業 を 請 け 負 う と い う 形 で 、受動的に参加する。事業の財源は税金なのでリスクは存在せず、受注できるかぎり確実に儲けることができる。その代わり、自治自律の精神は失われ、競争入札も機能せず、採算性を確保するための創
意工夫とは縁遠い事業となっていく。こうして国から下りてくる事
業に依存し、それを通じて分配される予算に頼る、「依存と分配」ともいうべき「心性」と、地域経済の構造が定着することになる。
これに対して買取制度の下では、たしかに事業採算性が取れるス
キームは国が用意するが、それを活用するもしないも、地域の事業者の主体的な判断次第である。これまでのように、事業が国から降りてくるのを待っているだけでは、チャンスは目の前を黙って通り
過ぎてしまう。公共事業の場合、事業主体は自治体やその他の公的機関だが、買取制度の下では民間事業者となる。したがって民間事
11

業者が、実施する事業の内容を自ら決め、リスクをとって資金調達を行わなければならない。技術を磨き、事業に創意工夫を発揮して費用を削減すればするほど、事業の収益性は高まる。逆に、買取価格は段階的に引き下げられることになっているため、技術革新によっ て 費 用 を 下 げ て い か ね ば 赤 字 を 出 し 、や が て 倒 産 の 危 機 を 迎 え る 。
こうして買取制度は、地域に進取の気性をもつた自立／自律的な事
業体の創出を促進する。
総務省はこれまで、主として自治体への権限移譲と、財源・税源
移 譲 を 通 じ た 地 方 自 治 の 確 立 を 促 進 し て き た 。し か し そ れ と は 別 に 、住民が自ら事業を立ち上げ、公共目的に沿う形で収益を上げ、その収益を共同管理し、地域全体の持続可能な発展のためにその収益を用 い る (地 域 へ 「 再 投 資 」 す る )こ と 、 そ し て こ れ ら 全 体 の プ ロ セ ス
を、住民が自ら集まって議論し、共同決定していくことを促すことに政策の焦点を合わせていく必要があるだろう。そしてそれは、回
りまわって住民自治の経済的基盤を確立することにつながり、その力量を引き上げていくことにつながることは間違いないと思われる。
こうした方向性は、すでに総務省が実施している「緑の分権改革」に お い て も 、 共 有 さ れ た 問 題 意 識 だ と 筆 者 は 解 釈 し て い る (黒 田2010)。

2.3.事 例 の 宝 庫 と し て の 長 野 県 ・ 飯 田 市
そ も そ も 、筆 者 が こ の 問 題 へ の 関 心 を 深 め た き っ か け は 、長 野 県 ・飯田市の地域エネルギー政策に関わるようになり、仕事のために定期的に通うようになるにつれて、その先進的政策を生み出す源泉に関心をもつようになった点にある。飯田市は、固定価格買取制度の下 で 、市 域 に お け る 再 エ ネ 発 電 事 業 の さ ら な る 展 開 を 図 る た め 、「 地域 エ ネ ル ギ ー ビ ジ ネ ス コ ー デ ィ ネ ー ト 組 織 タ ス ク フ ォ ー ス 」を 2 0 1 2
年 1 0 月 に 立 ち 上 げ た 。筆 者 も そ の 委 員 長 と し て お 手 伝 い を さ せ て 頂
くことになったが、その結果、飯田市の地域エネルギー政策の形成
12過程に内部で参与しながら、他方で研究者としてそのプロセスを外部の目で客観的に分析できる幸運に恵まれた。関わりが深くなるに
つれて、改めて再エネ政策先進国ドイツと比べてもまったく遜色のな い 飯 田 市 行 政 の 先 進 性 と 、職 員 の 力 量 の 高 さ に 驚 く こ と に な っ た 。
人 口 規 模 に し て 約 1 0 万 人 の 比 較 的 小 規 模 都 市 が 、ど う し て 日 本 全 国に先駆けて先進的な政策を次々と打ち出し、他の自治体に影響を与える力をもつことができるのか。そして、それを支えている基盤は
いったい何なのか。
こうした疑問をもちつつ、牧野光朗市長をはじめとする飯田市関係者から様々なご示唆、ご教示を頂きながら意見交換を通じて暫定
的に行きついた結論が、質の高い公共政策を展開できる自治体の背後 に は 結 局 、高 い 住 民 自 治 力 ( 上 述 の「 社 会 関 係 資 本 」と 言 い 換 え ても よ い ) が 存 在 し て い る こ と 、ま た 、そ の 住 民 自 治 力 は 、そ れ を 担 う
ことができる人材の育成、および教育・訓練機能を備えた仕掛けがあるからこそ可能だということである。これらの仕掛け・仕組みをベースとしてこそ、住民は一定の集合的意思決定を行う能力を養うことができるだけでなく、その決定事項を自ら遂行していく能力も生まれてくるのだ。飯田市の場合、その仕組み・仕掛けとはすなわ
ち、公民館や「まちづくり委員会」からなる地域自治組織のことを意 味 す る 。飯 田 市 は こ れ ま で 、1 5 の 町 村 と 合 併 を 繰 り 返 し て き た が 、合 併 後 も お お む ね 小 学 校 区 単 位 の 20 か 所 に 公 民 館 と 自 治 振 興 セ ン
ターを設置、ボトムアップ型の住民活動の拠点としている。このう
ち特に公民館が、住民自治を担う人材の育成と、社会関係資本の蓄積機能を果たしてきた。そして市は、これら各公民館に 1 名ずつ、市職員を「公民館主事」として配置し、その機能を支えている。
要するに飯田市には、人為的に社会関係資本への投資を推進し、それを継続的に蓄積していける機能がすでに仕組みとして備わっているのである。例えば飯田市が、小水力発電事業を市域の各所で取り組みたいとした場合、高い住民自治力を備えている地区と、そう13

でない地区とでは、事業の進展に大きな差が出るであろうことは容易に想像がつく。なぜなら、水利権は当該集落の住民によって保有されているため、小水力発電を実行に移すには、彼らが話し合って発電事業に乗り出すことを意思決定し、事業を軌道に乗せるための組織的な取り組みにお互い協力できる枠組みを構築しなければならな い か ら で あ る 。そ れ を 可 能 に す る 住 民 自 治 力 ( こ こ で は「 社 会 関 係
資 本 」と 言 い 換 え て も よ い )が 、飯 田 市 の 場 合 は 、公 民 館 や「 ま ち づ
くり委員会」を通じて涵養されているのではないか、というのがこ
こでの仮説である。パットナムが強調したように、たしかに公共政策の効果は、その地域における社会関係資本の蓄積の度合いに依存するのである。
そういうわけで、飯田市は先進的な地域エネルギー政策という点でも、また、社会関係資本を蓄積していく仕掛け・仕組みという点でも、きわめて豊富な事例を我々に提供してくれている。筆者は、そこから住民自治について多くを学ぶことができるのではないかと
考 え て い る 。そ こ で 第 2 章 で は 、飯 田 市 の 事 例 を 素 材 と し て 、「『 エネルギー自治』による住民自治の涵養」を推進するには何が必要なのか、検討していくことにしたい。

2.4.飯 田 市 の 比 較 対 象 と し て の 宮 崎 県 綾 町 ・ 愛 媛 県 内 子 町
しかし、飯田市の事例はかなり特殊かもしれない。実際そうであろう。個人的体験からいっても、公民館は「カルチャーセンター」というイメージであり、それが住民自治組織として機能しうるという認識は、飯田市に出会うまではまったく持っていなかった。公民
館制度の豊かな可能性に気付かされた次第である。しかし残念ながらというべきか、「カルチャーセンター的」公民館が現実には大多数を占めており、飯田のような住民自治組織としての機能をもっている公民館はきわめて珍しい。とはいえ、飯田以外の自治体でも、魅力的なまちづくりで実績を上げており、なおかつ住民自治組織と14

し て の 公 民 館 制 度 (あ る い は 、 自 治 公 民 館 制 度 、 自 治 会 制 度 )を も っている自治体もある。筆者の知る限り、宮崎県綾町と愛媛県内子町がまさにその事例に該当する。こうした事例がほかにもあるということは、飯田のような形で公民館が機能することが、他の自治体でも可能だということを示唆している。
詳細は、宮崎県綾町を取り上げる第 3 章、そして愛媛県内子町を取り上げる第 4 章で説明することにしたいが、両町とも地域の固有
資 源 を 生 か し て 、持 続 可 能 な 地 域 発 展 を 実 現 す る う え で 実 績 を 上 げ 、
全国的に注目されている。自治体がまちづくりで実績を上げることができるのは、国から多額の補助金を取ってきたからではなく、役場がトップダウンで素晴らしい計画をつくって住民を引っ張っていったからでもなく、むしろ、まちづくりの試みを実現させる住民の「自治力」が高いからではないか、というのが筆者の仮説である。
そしてその「自治力」は、公民館活動によって養われているのではな い か と い う の が 、も う 1 つ の 仮 説 で あ る 。本 報 告 で は し た が っ て 、
飯田市に加えて綾町と内子町を取り上げ、それぞれのまちづくり政策と公民館制度を検討することによって、地域の持続可能な発展と住民自治組織の関係を明らかにしていくことにしたい。

3.地 域 住 民 自 治 組 織 と し て の 公 民 館 制 度
3.1.公 民 館 制 度 の 成 立 の 経 緯
本報告では、「住民自治組織」として公民館をとらえる。もちろん、公民館が地方自治法ではなく、社会教育法に基づいて設立されているように、公民館の第一義的な目的は、地域自治を作動させる
ことではない。住民自治のための組織としては、自治体と議会のほか、行政区、自治会など様々な組織が存在する。しかし、公民館が戦後創設された経緯を調べてみれば分かることだが、当初の理念は高く掲げられており、まさに現在でいう、住民の「自治力」を涵養し、地域自治制度そのものではなくとも、それを機能させるために
15不可欠な構成要素として構想されたことが分かる。公民館がその主たる目的として「社会教育」を掲げているように、公民館の強みは学習機能を備えている点にある。これに、本報告で取り上げる長野
県飯田市、宮崎県綾町、そして愛媛県内子町などがそうしているよ
うに、住民主導で企画立案した学習計画や事業計画を、住民が協力し合って実現する場として機能していれば、「自治力」向上のために か な り 大 き な 力 を 発 揮 す る 。つ ま り そ れ は 、学 習 活 動 に よ っ て「 人的資本」形成を促し、事業活動を通じて地域の「社会関係資本」を蓄積する機能をもつのである。
本節ではこのような問題意識から、まずは戦後、公民館制度が創設される契機となった文部次官通牒を手掛かりに、それが掲げた理念を再確認し、次に長野県を素材として、公民館制度が成立した経緯を改めて確認しておきたい。

3.2.文 部 次 官 通 牒 に み ら れ る 公 民 館 創 設 の 理 念
公民館創設の契機となった文部次官通牒に示された公民館の理念と構想は、当時文部省社会教育局社会教育課長であった寺中作雄が中心となってまとめたものであるために、それは「寺中構想」と呼ばれている。
1946 年 8 月 15 日 発 行 の 『 教 育 と 社 会 』 で 寺 中 は 、 「 町 村 公 民 館の性格」について自らの構想を公表している。それによると、民主主義の要請は各人の日常生活方式の上において他人に頼らず、自分で物事を考え、自分で判断し責任をもって自主的に行動することであるととらえ、そのような各人の教養を基礎として、その態度を生活に浸透し、政治に浸透し、産業に浸透し、文化に浸透し、それを郷土建設に具現するとしている。それを可能にする機関として寺中
は、公民館には次の 4 つの性格があるとしている。

16

［ 1］ 公 民 館 は 1 つ の 社 会 教 育 機 関 で あ る 。
公民館は学校ではない。知能あるものは知能を提供し、技術ある
ものは技術を提供して、自由で捉われぬ雰囲気の中で相互に教養を進めるところである。自ら教養を求めて自助自学し、それを相互に支え合う場である。
［ 2］ 公 民 館 は 1 つ の 娯 楽 機 関 で あ る 。
民主政治は住民が仲間から代表を選び出して成り立つものであり、それは、お互いに理解を深め心通うところがあって可能になるのである。公民館はそのような意味で健全な娯楽と正しい社交の場として、平時からの親しい交際と温かい友情による相互理解を深める場である。
［ 3］ 公 民 館 は 町 村 自 治 振 興 の 機 関 で あ る 。
町村事務の大部分は政府の委任事務となり町村自治が失われている。動脈硬化した町村自治に清新な自治精神を与え生きた自治の運営を実現するために公民館を自ら運営するというその実践を通じて自治の精神とその力を身につけるのである。公民館を自治機関として運営するには、町村民の選挙による公民館委員会を設置することである。また公民館に集まる人々はすべて農民組合・青年団・婦人会・文化グループなど何らかの団体組織で参加し、その中で活動することによって共同・公共奉仕、権利にともなう義務、自由にともなう責任の精神とその意義を学び自治能力を身につけるのである。
［ 4］ 公 民 館 は 産 業 振 興 の 機 関 で あ る 。
産業の進行は自主、協力、奉仕などの自治精神が確立せられた上に、科学的合理的精神が培養せられることによって成り立つ。公民
館は公民的訓練に並行して産業の科学的指導に努力し、町村の副業を奨励し地方産業の振興を図るものである。
17

ここに示されている寺中の構想に明確に表れているように、公民
館 創 設 の 主 目 的 は あ く ま で も ［ 1 ］ 社 会 教 育 (「 人 的 資 本 」 へ の 投 資 )
だ が 、 同 時 に そ れ は 、［ 2］ 住 民 社 交 の 場 で あ り 、 住 民 同 士 が 関 係 を
深 め る 場 で も あ る (「 社 会 関 係 資 本 」 へ の 投 資 )。 そ し て 本 報 告 最 大の 関 心 は 、［3 ］町 村 自 治 振 興 の 場 と し て の 公 民 館 、と い う 点 に あ る 。
「動脈硬化した町村自治に清新な自治精神を与え生きた自治の運営を実現するために公民館を自ら運営するというその実践を通じて自治の精神とその力を身につけるのである」と、その理念が高く謳われている。そして、公民館に集う市民がそれぞれ何らかの団体に属し、その活動を通じて自治能力を高めていくことの意義が強調されている。これは、まさにパットナムも強調していた社会関係資本蓄
積のプロセスに他ならない。公民館が、その創設時から住民自治力の向上をその機能の 1 つとして掲げていたことは、改めて注目されてよい。
興 味 深 い の は 、［4 ］産 業 振 興 の 場 と し て の 公 民 館 で あ る 。こ れ は 、学習活動を通じて住民の科学的合理的精神を涵養するとともに、公民館の場を通じて「町村の副業を奨励し地方産業の振興を図る」こ
と を 目 指 し て い る 。今 で い う コ ミ ュ ニ テ ィ・ビ ジ ネ ス の 創 出 で あ る 。
公民館制度を調べていくと、いくつかの専門部が設けられていることが多い。その中に、文化部や体育部と並んで、産業部が設けられていることが多い。ただ、現在では名称だけが残り、「産業部」としての内実をともなう活動はなされていないようである。しかし、ここから明らかなように当初は、公民館は特に農山村における産業振興の場として機能することも期待されていたのである。
これは、第 2 章で取り上げる飯田市の再生可能エネルギーによる地域再生の試みが該当するといえるし、第 3 章で取り上げる宮崎県
綾町が、公民館活動を通じて有機農業を展開してきたことも該当す
るといえよう。さらに、第 4 章で取り上げる愛媛県内子町が高齢化と 人 口 減 少 と い う 危 機 を 背 景 に 、 公 民 館 (自 治 会 )を 通 じ た コ ミ ュ ニ
18ティ・ビジネスを奨励しようとしている姿とも重なってくる。つまり 、 寺 中 構 想 に 示 さ れ た 戦 後 初 期 の 公 民 館 が 目 指 し た 方 向 性 は 、 21世紀の日本社会が抱える問題にも通底する、すぐれて現代的な問題
意識に根差していたといえよう。寺中構想の精神は、公民館の設置
運営に関する文部次官通牒の文言にもよく表れている。本章末に参考資料として通牒の全文を掲げておくので、関心をもたれる読者は
是 非 、 ご 確 認 い た だ き た い (通 牒 の 文 中 、 下 線 部 は 筆 者 に よ る )。

3.3.長 野 県 に お け る 公 民 館 の 創 設 と 展 開
3.3.1.農 村 を 基 盤 と し た 公 民 館 展 開
それでは長野県を事例にとりながら、ではどのようにして公民館
制 度 が 戦 後 創 設 さ れ 、普 及 し て い っ た の か を み て い く こ と に し た い 。
以下の記述は基本的に、長野県公民館運営協議会・長野県公民館活動 誌 編 集 委 員 会 (1987)に 負 っ て い る こ と を あ ら か じ め お 断 り し て お
きたい。
さて、戦後初めて公民館の設置を全国に奨励した、文部次官通牒「 公 民 館 の 設 置 運 営 に つ い て 」に 先 立 つ こ と 3 か 月 、1946 年 4 月 に
長野県は、「本県本年度社会教育実施計画案の構想」を発表した。
こ の 文 書 の (四 )に は 、 「 市 町 村 公 民 館 (仮 称 )」 の 設 置 に 言 及 が な されていた。これは、成文化された資料としては、全国でもっとも早いものだといわれている。
当 時 の 長 野 県 社 会 教 育 課 で は 、後 に 課 長 と な る 伝 田 精 爾 み ず か ら 、
県内を積極的に回って公民館の設置を進め、木曽郡妻籠公民館に代表 さ れ る よ う な 初 期 の 公 民 館 を 創 出 し て い っ た 。そ の 結 果 、1953 年
ま で に 県 下 全 市 町 村 に 378 の 公 民 館 を 設 置 し 、 全 国 で 早 く も 100％の設置率を達成した県となった。長野県下の市町村では、市町村単位だけでなく、さらに区分された行政区域ごとにも公立の公民館が支館の形でつくられ、その下に集落や町内会単位に分館と呼ばれる
19

自治公民館が設置されている。長野県では、これらの施設群だけでなく、そこで行われる活動の全体を指して「公民館運動」という言
葉遣いがなされることが多い。
公 民 館 の 構 想 は 、次 官 通 牒 に お い て 、設 置 の 対 象 を お も に「 町 村 」としたこと、また、村づくり運動として民主化、産業振興、科学思想の普及等を強調したことにみられるように、文化的に恵まれない
農村の施設や活動として構想されたものだといえる。また、戦前からの県内の農民運動や農村文化運動の遺産が、戦後の学習文化運動の担い手をつくり、公民館活動の担当者としての力量をもつ住民層を形成されていたという要素も、長野県における公民館活動の迅速な普及と定着を説明する要因である。この点は、第 2 章で飯田市を取り上げる際により詳細にみていくことにしたい。いずれにせよ、こうした公民館活動が、農村住民の要求を身近にとらえ、地域の中で様々な活動を展開する条件は、都市部よりも農村部により豊富にあったといえる。
長野市や松本市のような都市にあっても、初期の公民館活動は周辺 の 農 村 地 帯 か ら 発 展 を 始 め た と い う 。ま た 、農 村 の 青 年 団 運 動 や 、
地域婦人会活動が、その学習運動の内容や、学習の場を公民館に求め、タイアップして公民館を支えていた。青年団運動や婦人会活動の盛んな長野県では、この点が公民館活動の活発化に大いに寄与したことは間違いない。

3.3.2.農 民 の 生 活 課 題 に 関 す る 学 習 活 動
戦後初期の公民館における社会教育活動で何が取り上げられていたかといえば、まず、農村の封建遺制に対する啓蒙活動であった。
戦後の民主主義を、社会教育が新憲法の普及や、婦人参政権にかかわる政治学習を通じて広げていく上で、公民館が果たした役割はき20

わめて大きかった。農村の古さと貧しさからの解放は、農地改革の進行とともに少しずつ現実のものとなっていった。
次に公民館が熱心に取り組んだ活動は、生活課題や農業問題・政治問題に集団で取り組む「共同学習」である。小さい集団での人間的 な つ な が り を 基 礎 に 、身 近 な 生 活 や 生 産 の 問 題 を 本 音 で 語 り 合 い 、
共同で学習し、助け合って実践をする共同学習の理論は、青年から始まって婦人層にも広がった。またこの学習の方法は、「話し合い学習」として、公的社会教育の場でも取り上げられ、受け身的な学習方法が主流であった当時の社会教育に大きな転換をもたらした。
さらに、農村が「開発」や「過疎化」で変貌しようとする頃になると、その地域の課題に迫る学習が必要となり、これをきっかけとして、高度な専門的な内容をも含んだ系統的学習が行われるようになる。長野県の社会教育の実情が、主として農山村住民が抱える課
題を反映していた点は、当時、都市部を中心として全国的にみられた教養主義や趣味実利的な講座を中心とする社会教育とは、ずいぶんと異なっていた。
高度成長期には、長野県の地域課題も、観光開発のように農村問
題だけでは考えられない新しい課題や、公害のように都市的な問題も生じてきた。長野県公民館運営協議会が、長い間、公民館活動の基 本 と し て 、( 1 )「 公 害 と 健 康 」、( 2 )「 同 和 教 育 」、( 3 )「 地 域 課 題 」、の 3 本の柱を掲げてきたことも、この特色の線上に連なっている。

3.3.3.公 民 館 主 事 の 献 身 的 活 躍
長野県では、「公民館主事」という名称は、地域の中で、最も親し ま れ る 職 名 だ っ た と い う 。住 民 の 生 活 に 近 づ い て 相 談 相 手 と な り 、面倒を見てくれ、ときには様々なことを教えてくれる。公民館活動の中心となって「動く」職員としての公民館主事は、最初のうちは青年団長などがその活動能力を見込まれて就任したケースが多かっ21

た。しかし、彼らの待遇は決して十分とはいえなかったので、それまでやっていた農業をやめたり、耕作を減らしたりして職員として
公民館を支えていたという。
また、専任の公民館主事の数は少なく、兼務が多かった。町村では専任の主事が置かれているのはまだよい方で、一般行政と兼務の主事も多かったからである。公民館の責任者である公民館長も非常
勤が圧倒的で、町村長や教育長との兼務が多く、責任のとれる状況に置かれていなかった。結果として、様々な運営上の責任と実務が
公 民 館 主 事 の 方 に か か っ て く る こ と に な り 、事 業 の 実 施 だ け で な く 、
多くの分館との連絡や指導、多くの住民活動家との連絡調整や協議など、一人で考え、一人で実行しなければならない状態であった。
まさに、戦後初期の公民館活動は、公民館主事の献身的な活動によって支えられていたのである。

3.4.松 下 圭 一 『 社 会 教 育 の 終 焉 』 の 衝 撃こうした関係者の努力にもかかわらず、総体として日本の公民館
は、寺中構想が当初掲げていた理念を実現したとは言えない。それは端的にいえば、「カルチャーセンター化」したといえよう。さらに、ちょうど小中学校の建設が一段落し、さらに高度成長期に上がってきた潤沢な税収を元手に公民館のハード建設がすすめられた。
戦後初期のみすぼらしい建物の中で公民活動が展開されてきたことを 思 え ば 、そ れ を め ぐ る 環 境 は 格 段 に 改 善 さ れ た 。し か し そ の 反 面 、
立派なハードを整備することが、公民館を充実させることだという誤解も生じ始めた。
このような時代背景のもとに、公民館を中心とする社会教育行政の あ り 方 を 痛 烈 に 批 判 し た の が 、松 下 圭 一 で あ っ た 。彼 が 1 9 8 6 年 に出版した著作『社会教育の終焉』であった。戦後市民社会が成熟す
るにつれて生活環境は豊かになり、社会教育が対象としていた「啓22

蒙を必要とする市民」は消え去り、高学歴化によって十分な知識と判断能力を備えた市民が層をなして出現していた。このため、社会教育が課題としていた民主主義的啓蒙や生活改善指導の必要性が低下するなど、それをめぐる環境は戦後直後から激変していた。松下は、こうした社会の激変にもかかわらず、なお「上から教え諭す」
的な意識で市民に対して社会教育を施そうとする行政のあり方は、まったく存在意義を失ってしまったと宣告したのである。
松下の指摘は、その限りで正鵠を射ており、公民館関係者に衝撃を与えた。彼が見ていた公民館は、大都市部の公民館だったと考えられるが、「上から教え諭す」社会教育か、さもなくば趣味と実益を兼ねた「カルチャーセンター」と化していた公民館の実態に対する鋭い批判として受け止められた。たしかに、都市部を中心として
公民館活動の実態は、寺中構想の理念からかなりかけ離れたものにな っ て お り 、か ろ う じ て そ の 存 立 根 拠 を 支 え て い た 条 件 も 、1980 年
代以降は失われてしまったのである。その意味で、たしかに「社会教育」は終焉したのかもしれない。しかし本報告で次章以下みていくように、公民館の可能性は、これまで公民館が主として都市部で展開してきた方向とは別の方向に大きく開かれているといえよう。
そ れ は 、松 下 が 視 野 に 収 め て い た 公 民 館 と は 異 な る 活 動 内 容 を も ち 、
むしろ寺中構想の理念に近い実態をもった農山村部の公民館によって具現されている。つまり、「住民自治組織としての公民館」である。
以下、第 2 章から第 4 章まで、長野県飯田市、宮崎県綾町、そして愛媛県内子町を取り上げて、「住民自治組織としての公民館」の可能性を検討することにしたい。

23

［参考文献］
黒 田 武 一 郎 (2010)， 「 緑 の 分 権 改 革 序 説 ‐ 地 域 経 営 の パ ラ ダ イ ム シ
フ ト ‐ 」 『 地 方 財 務 』 671 号 19-67 頁 ．
長 野 県 公 民 館 運 営 協 議 会 ・ 長 野 県 公 民 館 活 動 誌 編 集 委 員 会 (1987)，『長野県公民活動史』長野県公民館運営協議会．
長 野 県 下 伊 那 郡 公 民 館 活 動 史 編 纂 委 員 会 (1974)， 『 下 伊 那 公 民 館 活動史』下伊那公民館活動史刊行委員会．
西 野 寿 章 (1988)， 「 国 家 管 理 以 前 に お け る 電 気 事 業 の 性 格 と 地 域 との 対 応 ‐ 中 部 地 方 を 事 例 と し て ‐ 」 『 人 文 地 理 』 第 40 巻 第 6 号 、
24-48 頁 ．
松 下 圭 一 (1986)， 『 社 会 教 育 の 終 焉 』 筑 摩 書 房 ．
諸 富 徹 (2006)， 「 環 境 ・ 福 祉 ・ 社 会 関 係 資 本 ‐ 途 上 国 の 持 続 可 能 な
発 展 に 向 け て ‐ 」 『 思 想 』 No.983(2006 年 3 月 )、 65-81 頁 .
諸 富 徹 ・ 門 野 圭 司 ( 2 0 0 7 ) ，『 地 方 財 政 シ ス テ ム 論 』有 斐 閣 ブ ッ ク ス ．

Putnam, R.D. (1993)， Making Democracy Work: Civic Tradition inModern Italy, Princeton University Press (河 田 潤 一 訳 『 哲 学
す る 民 主 主 義 ‐ 伝 統 と 改 革 の 市 民 的 構 造 ‐ 』 NTT 出 版 、 2001 年 )．

24

【参考資料】公民館の設置運営に関する文部次官通牒(下 線 筆 者 )公民館の設置運営について
昭 和 21 年 7 月 5 日
各地方長官あて

発 社 第 122 号

文部次官

国民の教養を高めて、道徳的知識的並に政治的の水準を引上げ、または町村自治体に民主主義の実際的訓練を与えると共に科学思想を普及し平和産業を振興する基を築くことは、新日本建設の為に最も重要な課題と考えられるが、此の要請に応ずるために地方に於いて社会教育の中枢機関としての郷土図書館、公会堂、町村民集会所等の設置計画が進捗し其の実現を見つゝあるのも少なくない事はまことに欣ばしいことである。よって本省に於ても此の種の計画が全
国各町村の自発的な創意努力によって、益々力強く推進されることを希望し、今般凡そ別紙要綱に基く町村公民館の設置を奨励することゝなったから、青年学校の運営と併行して適切な指導奨励を加えられる様、命に依って通牒する。
尚本件については内務省、大蔵省、商工省、農林省及厚生省に於て了解済であることを附記する。

25

別

紙

公民館設置運営の要綱

１

公民館の趣旨及目的
これからの日本に最も大切なことは、すべての国民が豊かな文化的教養を身につけ、他人に頼らず自主的に物を考え平和的協力的に行動する習性を養うことである。そして之を基礎として盛んに平和的産業を興し、新しい民主日本に生れ変ることである。その為には教育の普及を何よりも必要とする。わが国の教育は国民学校や青年学校を通じ一応どんな田舎にも普及した形ではあるが、今後の国民
教育は青少年を対象するのみでなく、大人も子供も、男も女も、産業人も教育者もみんながお互に睦み合い導き合ってお互いの教養を高めてゆく様な方法が取られねばならない。公民館は全国の各町村に設置せられ、此処に常時に町村民が打ち集って談論し読書し、生
活上産業上の指導を受けお互いの交友を深める場所である。それは謂はゞ郷土に於ける公民学校、図書館、博物館、公会堂、町村集会所、産業指導所などの機能を兼ねた文化教養の機関である。それは
亦青年団婦人会などの町村に於ける文化団体の本部ともなり、各団体が相提携して町村振興の底力を生み出す場所でもある。この施設
は上からの命令で設置されるのでなく、真に町村民の自主的な要望と努力によって設置せられ、又町村自身の創意と財力とによって維持せられてゆくことが理想である。

26

２

公民館運営上の方針(1) 公 民 館 は 町 村 民 が 相 集 っ て 教 え 合 い 導 き 合 い 互 の 教 養 文 化 を 高める為の民主的な社会教育機関であるから、町村民が進んで教えを受け楽しんで之を利用する様に、努めて図書や機械類等の設備を充実し町村民にとって有難い便利な施設として感謝される様に運営されねばならない。
(2) 公 民 館 は 同 時 に 町 村 民 の 親 睦 交 流 を 深 め 、 相 互 の 協 力 和 合 を 培
い、以て町村自治向上の基礎となるべき社交機関でもあるから、成るべく堅苦しい窮屈な場所でなく、明朗な楽しい場所となる様に運営されねばならない。
(3) 公 民 館 は 亦 町 村 民 の 教 養 文 化 を 基 礎 と し て 郷 土 産 業 活 動 を 振 い興す原動力となる機関であるから、町村内に於ける政治、教育及産業関係の諸機関が一致協力して其の運営に参加しかくして教化
活動と産業指導の活動が綜合的に推進されねばならない。
(4) 公 民 館 は 謂 は ゞ 町 村 民 の 民 主 主 義 的 な 訓 練 の 実 習 所 で あ る か ら 、館内に於ては性別や老若貧富等で差別待遇することなく、お互いの人格を尊重し合って自由に討議談論するに自分の意見を率直に表明し、又他人の意見は率直に傾聴する習慣が養われる場所とな
る様に運営されねばならない。
(5) 公 民 館 は 又 中 央 の 文 化 と 地 方 の 文 化 と が 接 触 交 流 す る 場 所 で あるから、進んで各方面の中央講師を招いて意見を聞くと共に地方の事情を中央に通じて貰い、日本中の人が仲良く理解し合って日本の再建に協力する原動力となる様に運営されねばならない。
(6) 公 民 館 は 全 町 村 民 の も の で あ り 、 全 町 村 民 を 対 象 と し て 活 動 するのであるから町村内各種の機関が之に協力すべきは勿論であるが特に青年層こそ新日本建設の推進力となるべきものであるから、此の施設の設置運営には特に青年層の積極的な参加が望ましい。
27

(7) 公 民 館 は 郷 土 振 興 の 基 礎 を 作 る 機 関 で あ っ て 、 郷 土 の 実 情 や 町
村民の生活状態等に最も適合した弾力性のある運営が為されるべ
きで、決して画一的形式的非民主的な運営に陥らぬ様に注意しなければならない。

３

公民館の設置及管理(1) 公 民 館 の 設 置 は 各 町 村 に 於 て 各 々 そ の 町 村 の 必 要 と す る と こ ろに基いて自ら企画立案するのを建前とすること。
(2) 公 民 館 の 為 に 新 に 建 築 を 起 す こ と は 困 難 で あ る か ら 成 る べ く 町
村中心地区に在る最も適当な既設建物例えば青年学校又は国民学校の校舎或は既存の道場、公会堂、寺院、工場宿舎、其の他適当な既設建物を選んで施設すること。学校以外に図書館、博物館、郷土館があれば之を公民館に併合し、又は之を公民館の分館として活用すること。私立に係る各種の施設で協議の上公民館に併合し得るものは併合すること。
(3) 公 民 館 は 町 村 に 各 一 ヶ 所 設 け る 外 、 出 来 得 れ ば 各 部 落 に 適 当 な建物を見付けて分館を設けること。
(4) 公 民 館 は 町 村 立 の 営 造 物 と し て 町 村 に 於 て 管 理 す る こ と 。

４

公民館の維持及運営(1) 公 民 館 は 町 村 民 全 体 の 自 主 的 な 要 望 と 協 力 に よ っ て 自 治 的 に 設置すべきものであるから、公民館維持経理の財源も一般町村費及寄附金に依るのを原則とすること。農業会、農事実行組合其の他の産業団体等の資金で公民館運営上活用し得るものがあれば、協議の上補助金として之を受け有用に活用する道を講ずること。但28

し財政的援助をなすことによって特定の団体が公民館の運営を独善的に切りまわす様なことがない様に注意すること。
(2) 公 民 館 の 経 費 を 一 般 町 村 費 で 賄 い 難 い 場 合 は 別 に 公 民 館 維 持 会の組織を作り、公民館の設置運営に熱意のある篤志者の支持によって円滑な維持経理を図ること。
(3) 公 民 館 事 業 の 運 営 は 公 民 館 委 員 会 が 主 体 と な っ て 之 を 行 う こ と 。
公民館委員会の委員は町村会議員の選挙の方法に準じ全町村民の選挙によって選出するのを原則とすること。但し其の町村の実情によっては公民館運営に最も熱意を有し最も適任と思われる各方
面の代表者（町村会議員、学務委員、学校教職員、各種産業団体
及 文 化 団 体 の 幹 部 、其 の 他 の 民 間 有 力 者 の 中 か ら ７ の ( 2 ) に 記 し た
公民館設置準備委員会等に於て適宜話合の上選んでもよいこと。
其の人数は凡そ３人乃至８人位が適当と思われ、其の中に教育者及婦人が含まれていることが望ましいこと。
(4) 公 民 館 委 員 会 の 任 務 は 公 民 館 運 営 に 関 す る 計 画 や 具 体 的 方 法 を決定し、町村当局や公民館維持会と折衝して公民館運営に関する
必要な経費を調達経理し、又町村内の産業団体文化団体との間の連絡調整に当るものであること。
(5) 公 民 館 長 は 公 民 館 委 員 会 か ら 選 任 さ れ 其 の 推 薦 に よ っ て 町 村 長が嘱託すること。公民館長の任期は凡そ１年位と定め、教育に理解あり、且衆望のある最適任者を選任することに努めること。適任者の重任は差支えないこと。
(6) 公 民 館 に は 専 属 又 は 兼 任 の 職 員 を 置 い て 公 民 館 運 営 の 仕 事 を 担当させること。公民館職員は主事と呼び、館長が公民館委員会の意見に依って選定し、町村長が之を嘱託すること。主として青年
学校教職員及国民学校教員を兼任させるのはよいが、財政に余裕がある限り出来るだけ多くの練達堪能な実力のある人材を専任に嘱託する様にすること。
29

(7) 公 民 館 の 運 営 に は 、 町 村 民 全 体 の 支 持 と 協 力 と が 必 要 で あ る のは勿論であるが、公民館主事の外に広く町村内各方面の幹部や有識者を講師嘱託に委嘱し又特に帰省している大学高等専門学校の学生や旅行滞在中の中央の文化人などの協力を求め、あらゆる機会に相提携して相互の啓蒙に努めること。

５

公民館の編成及設備公民館の編成及設備は其の町村の特殊性や町村民の要望に応じ、又資金や資材の充足事情に依って、必ずしも画一的にする必要はな
く、努めて弾力性のあるものとすべきであるが、以下に掲げる所を
一応公民館編成の参考とせられたい。

(1) 公 民 館 の 下 の 部 を 置 き 、 各 部 に 主 事 を 配 属 し て 其 の 活 発 な 運 営を担当せしむること。
１

教養部

２

図書部

３

産業部

４

集会部

上の各部の外必要に応じて例えば体育部、社会事業部、保健部などを設けてもよい。
(2) 公 民 館 に は 其 の 規 模 に 応 じ 成 る べ く 下 の 施 設 を 為 す こ と 。
１

教

室

２

談話室

３

講

堂

４

７

娯楽室

８

講師控室

９

運動場

図書室

５

陳列室

６

作業室

之れらの施設は公民館を併設した建物（学校、公会堂其の他）の之れらの施設を共用するものとすること。
(3) 公 民 館 に は 成 る べ く 下 の 器 具 及 図 書 を 備 え る こ と 。

30

１

映写機

２

幻燈機

３

ラジオ受信機

４

製 粉 機 、脱 穀 機 、電 気

器 具 、修 理 器 具 其 の 他 産 業 指 導 に 必 要 な 器 具（ 農 村 、山 村 、漁 村 、工業地等町村民の生活状態に応じ必要な産業指導用器具）
種教養図書
具

６

８

６

各種新聞及雑誌

７５

各

蓄音機、楽器其の他の娯楽器

各種運動器具

公民館の事業(1) 教 養 部
１

教養部には常時下の学級を置き教養を求めている男女受講生を募集して一般教養に必要な学科を授け、社会生活の実際に則し、善良な社会人としての資質を養成せしめること。

２

イ

成人学級

ロ

婦人学級（又は母親学級）

成人学級は青年学校卒業者其の他一般成人の受講生を以て編成
し下の教育を為すこと。
イ

時 事 問 題 、公 民 常 識 、社 会 道 徳 に 関 す る 教 育

ロ

産業指導の基礎となるべき科学教育
３

婦人学級は女子青年学校卒業者其の他一般成人女子の受講生を以て編成し、下の教育を為すこと。
イ

婦人に必要なる時事問題、公民常識、社会道徳に関する教育

ロ

家庭生活の科学化に必要な教育

ハ

家政、育児、家庭衛生、裁縫等に関する教育31

４

成人学級と婦人学級は必ずしも之を二つに分けて教育する必要はなく、男女共学の学級とするなり又は学科によって両者を合併して教育する等適当に運営すること。

５

教 養 部 の 教 育 に 於 て は 社 会 人 と し て の 相 互 啓 発 の 為 、常 に 研 究 会 、討論会、懇談会等を開催し、又健全な娯楽（映画、演劇、音楽）等を与え楽しみつゝ学ぶ様な方法で智識教養の向上を図ること。

６

教養部の講座は選任主事に於て公民館委員会の承認を経た上日
程及講座予定を定め、恒久的に開講することとし、其の教育は専
任 主 事 が 之 を 担 当 す る 外 、町 村 内 の 各 方 面 の 指 導 者 、各 団 体 幹 部 、
中央招聘講師等適当な部外講師の協力を求めること。

７

教養部を中心に毎月１回公民館関係者の総会を開くこと。

(2) 図 書 部
１

図 書 部 に 於 て は 教 養 図 書 、各 種 科 学 雑 誌 等 を 購 入 し 、閲 覧 室 を 設
けて一般町村民の閲覧に供すること。

２

図 書 部 の 図 書 は 之 を 積 極 的 に 貸 出 を 行 い 又 読 書 会 を 開 催 し て 、部
落に出張指導を行うこと。

３

郷 土 生 活 の 向 上 に 必 要 な 郷 土 史 料 、町 村 政 治 、産 業 教 育 に 関 す る
各種図表、図書、時事解説資料等を陳列し観覧に供すること。之らの資料によって眼に訴える教育に資する様にし、町村民が常に町村政の現状や産業状態に通暁している様指導すること。

４

国民学校や青年学校にある適当な教育図書は公民館の図書部と共用して一般の閲覧に供する様に取計ふこと。

５

図 書 部 専 任 主 事 は 図 書 の 購 入 、保 管 、貸 出 、読 書 指 導 を 担 当 す ること。
32

(3) 産 業 部
１

産業部に於ては町村民に対する各種産業の科学的指導を担当するものとし、之に必要な各種器具機械に依り実物教育を行ふと共に、一般町村民の利用に供すること。

２

産業指導の為め必要ある場合は各種の副業設備例へば製粉事業、食糧品加工、ホームスパン、鞣皮、藁工品、肥料生産、民芸品製
造、農具修理、自転車修理等の作業場を設けて各種の団体に利用させ、又個人の申出によって農具の修理に応ずるなどの便宜を与
えること。

３

町村生活の科学化、合理化の為出張指導を行ふこと。

４

産業指導についても図其の他各種の資料の陳列によって眼に訴える教育に努めること。

５

産 業 部 専 任 主 事 は 科 学 的 知 識 技 能 者 が 之 に 当 り 、下 各 項 の 指 導 を担当すること。

(4) 集 会 部
１

集 会 部 は 常 に 町 村 民 の 為 に 下 の 様 な 会 合 を 計 画 開 催 し て 、其 の 集会の指導斡旋に当ること。
イ

講演会

写会

ト

ロ

演劇会

町村政懇談会
２

講習会

ヲ

チ

ハ

討論会

音楽会

リ

ニ

懇談会

ホ

文化講座

ヘ

映

ラジオ聴取会

ヌ

運動競技会

ル

各種展覧会、展示会、博覧会

特に討論会については正しい討論の方法を指導し討論の為に感情的な敵対関係を醸し出すことのない様に当時の訓練を施すこと。

33

３

集会部専任主事は常に上集会の為の講師斡旋及会の進行等を担当すること。

(5) 其 の 他 の 事 業
１

２

上各部の活動の外下の事業も行ふこと。
イ

学生、一般青壮年の研究修養に便宜を与えること。

ロ

農村実態調査及研究をなすこと。

ハ啓蒙的新聞、パンフレット等を作製領布すること。

ニ

託児所、共同炊事場、共同作業所等の経営を指導すること。

ホ

簡易な医学、衛生事業及其の指導をなすこと。

公 民 館 に は 青 年 団 、女 子 青 年 団 、婦 人 団 体 、少 年 団 其 の 他 文 化 団
体本部を置き事業の企画指導及団体相互の事業調整に当ること。

３

公 民 館 に 於 て は 農 村 又 は 其 の 他 の 社 会 事 業 、慈 善 事 業 団 体 の 委 託を受け又は之等と緊密な連絡の下に之に協力する様な事業を行って差支へないこと。

４

公 民 館 に 於 て は 冠 婚 葬 祭 等 に 関 す る 設 備 を 充 実 し 、町 村 民 に も 努
めて之を利用せしめるよう奨励すること。

(6) 運 営 上 の 注 意
公民館の運営に付ては町村内に於ける各種文化団体、各種産業団
体との協力聯繫を保つ必要があるのは勿論であるが、尚中央に於ける下の如き各種文化団体、産業関係諸団体と緊密に連絡し其の協力を受けること。
34

イ

財団法人社会教育聯合会

恩賜財団母子愛育会

ホ

社団法人農山漁村文化協会

会事業協会

ニ

全国農業会

日本教育会

ト

財団法人社会教育協会

教育会

財団法人農村青年協会

ルリ

財団法人中央報徳会

ヲ

財団法人日本女子社会財団法人日本財団法人大日本図書館協会会

財団法人大日本映画教育会

ヰ

大

ヨ

レ

日本音楽聯盟

ヘ

ワ

青年館

ウ

中央社

財団法人大日本報徳社

財団法人

ラ

チ

ハ

財団法人大日本生活協会

カ

ツ

修養団

ヌ

報徳会

法人日本移動演劇聯盟

７ロ

日本文化協会

ネ

ソ

タ

財団法人

財団法人日本博物館協日本移動映写聯盟

日本紙芝居協会

ムナ

財団

日本レコード協会

教育音楽家協会ノ

財団法人大日本音楽振興会

オ

財団法人日本国民禁酒同盟

ク

財団法人大日本職業指導協会

ヤ

当該都道府県社会教育協会

マ

其の他

公民館設置の手続
公民館設置の手続としては、別に法定上の正式手続がある訳ではないが、円滑に之を運ぶ方法として、大体下の如き方法が考えられる。

(1) 公 民 館 の 設 置 に 付 て は 先 ず 町 村 内 部 落 （ 町 内 会 ） 常 会 、 町 村 政懇談会に於いて、之に関する話題を提供して、町村内に於ける公民館設置要望に関する輿論の喚起に努めること。
( 2 ) 公 民 館 設 置 要 望 の 輿 論 が 高 ま る の を 俟 っ て 、町 村 内 政 治 、産 業 、教育、文化等の関係幹部を網羅した、公民館設置基準委員会を結成し、公民館設置実現に関する協議懇談を為すこととし、特に町村長、青年学校長、国民学校長及青年団長に於て其の中枢的推進力となって、其の実現の準備を整へること。

35

(3) 公 民 館 設 置 準 備 委 員 会 に 於 て は 凡 そ 下 の 事 項 に 付 て 協 議 し 、 町
村会の決議を経て、之を実行に移す様にすること。
１

公民館設置の規模及一般計画

２

公民館設置に要する経費予算及経費調達方法

３

公民館委員会設置の方法（委員選任の方法等の決定）

４

其の他必要な事項(4) 公 民 館 設 置 準 備 委 員 会 の 任 務 が 終 了 す れ ば こ の 委 員 会 が 中 心 とな っ て ４ の (3)に 掲 げ た 正 式 の 公 民 館 委 員 を 選 出 し て 事 業 を 進 めること。
(5) 公 民 館 の 設 置 及 管 理 に 関 し て は 町 村 体 制 第 10 条 の 規 定 に 基 き
町村条例を設けること。
(6) 公 民 館 を 設 置 し た と き に は (3)に 掲 げ た 事 項 概 要 及 公 民 館 設 置
及管理に関する条例を都道府県に報告すると共に、開館式を挙行する様に取計ふこと。
(7) 公 民 館 設 置 を 見 た 時 は 、 公 民 館 設 置 の 趣 旨 を よ く 町 村 民 に 諒 解させ、常時公民館に会合して、其の設備を利用する習慣を得させる様に勧めること。

８

公民館の指導(1) 公 民 館 の 運 営 に 即 応 し 、 中 央 及 都 道 府 県 に 公 民 館 指 導 講 師 の 組織を作り、公民館長の要請に応じて、随時適当な指導講師を派遣する様に努めること。
(2) 図 書 や 機 械 器 具 類 の 供 給 に 付 い て も 、 努 め て 中 央 及 都 道 府 県 に於いて出来る限りの斡旋を為すこと。
36

(3) 随 時 に 公 民 館 の 職 員 の 講 習 会 、 研 究 会 等 を 開 催 し て 極 力 其 の 素
質向上付に努力すること。
(4) 公 民 館 の 指 導 に 付 て は 努 め て 大 学 、 専 門 学 校 の 協 力 を 求 め る こと。
(5) 公 民 館 の 運 営 に 付 て は 都 道 府 県 当 局 は 町 村 当 局 者 の 要 請 に 基 いて適当な援助を与えることとしみだりに町村当局に対し監督がましい指示をしないこと。

９

備考(1) 以 上 の 公 民 館 の 要 綱 は 一 の 構 想 を 示 し た も の で あ る か ら 、 飽 くまで其の町村の具体的実情即ち町村の気質、負担力、町村財政の事情等から見ても、最も郷土に適した公民館の設置の実現を図ること。
(2) 公 民 館 の 整 備 は 資 材 資 金 等 の 関 係 か ら 直 に 万 全 の 施 設 を 為 す ことは頗る困難と思はれるが、漸次町村当局の努力と国及都道府県の斡旋助成により、其の充実を図るようにしたいこと。国及び都道府県に於ても予算の許す範囲内に於て出来る限りの助成をなすこととしたいと考へてゐるが、財政窮乏の折柄直に多額を期待することは困難な状況にあるので、町村自治財政力によって極力自主的な維持運営を考へ、どうしても成り兼ねる点について都道府
県なり国なりの援助を求める様に考へること。
(3) 公 民 館 は 町 村 民 に と っ て 「 わ れ わ れ 自 身 の 施 設 」 で あ る か ら 其の関係者特に役職員はこの事業を成功させる為めに無償奉仕する
心構へで公民館の運営に力を尽くすべきこと。
(4) 町 村 以 外 の 都 市 で 市 立 図 書 館 、 博 物 館 、 公 民 館 等 の あ る 所 は 、極力之ら施設の固有機能を充実発揮せしむる様にし、特に別個の37

公民館の施設は必ずしも考へる必要がないと思はれるが図書館、博物館、公会堂等に於て其の附帯事業として図書資材の貸出を行
ひ又各種の会合を開催し努めて公民館的な経営を行ふことについては、大いに考慮すること。
(5) 大 都 市 の 外 郭 地 区 で 農 村 に 準 ず る 様 な と こ ろ は 、 本 要 綱 に よ る
公民館の設置を考へるべきであり、又図書館等がある都市でも、別別に町内単位で公民館を作る要望と財政力があれば大いに之を促進することは必要であること。

38

第 2 章

再生可能エネルギーと住民自治〜長野県飯田市における「エネルギー自治」の取り組み〜
1.伊 那 地 方 に お け る 分 散 型 電 力 シ ス テ ム 前 史
1.1.問 題 の 所 在
日本では東日本大震災後、再生可能エネルギーを中心とする分散型電力システムの構築が大きな課題として議論されるようになっている。しかし、日本では戦前に各地で公営電力や電力組合が、電力生産の担い手となっていたという実績がある。しかもそれは今でいう再生可能エネルギー、つまり水力発電を手掛けていた。ところが
その後、日本が総力戦体制に向かう中で、日本の分散型電力システムを担った公営電力や電力組合は、合併や解散の憂き目にあい、現在の九電力体制に統合されていった。
だが、再生可能エネルギーの普及拡大が大きな課題となっている
今、かつて飯田を含み伊那地方で、ボトムアップ型の電力生産を担う組織が生まれ、発電事業を自ら行っていたという歴史と経験は、再び想起されるだけの重要な意味をもち始めているといえよう。以下では、伊那地域における戦前期の「エネルギー自治」のあり方を
み る こ と に し た い 。 以 下 の 記 述 は 、 西 野 (1988)に 拠 っ て い る こ と をあらかじめご了承いただきたい。

1.2.長 野 県 伊 那 地 方 に お け る 電 気 事 業 の 展 開
伊 那 地 方 で 最 初 に 電 灯 会 社 の 開 業 を み た の は 、明 治 3 2 年 ( 1 8 9 9 年 )に飯田町に開業した飯田電灯だったが、飯田電灯は供給地域の拡大を せ ず し て 、大 正 7 年 ( 1 9 1 8 年 ) に 伊 那 電 気 鉄 道(以 下 伊 那 電 と 略 す )に合併された。伊那電は本来鉄道輸送を目的としていたが、大正 3年 (1914 年 )に 上 伊 那 郡 中 箕 輪 村 の 二 地 区 に 電 気 供 給 を 開 始 し て 以
降 、路 線 の 南 下 と と も に 電 気 供 給 地 域 を 拡 大 し 、昭 和 1 3 年 ( 1 9 3 8 年 )39

には村営電気事業の行われていた三村と他社民営電気の開業していた一部地域を除いて、伊那谷地域の電気供給をほぼ独占した。
このように、伊那電が路線の南下とともに供給地域を拡大する中で、その供給地域の中に孤立した形で中沢村、上郷村、三穂村では村営電気が開業し、竜丘村では電気生産組合によって電気が供給されていた。これらの公営電気の中において、上郷村については、大正 1 3 年 ( 1 9 2 4 年 ) に 一 旦 は 伊 那 電 の 供 給 地 域 と な っ た も の の 、昭 和 8
年 (1933 年 )に は 村 営 電 気 を 発 足 さ せ た と い う き わ め て 珍 し い ケ ースとなっている。

1.3.上 郷 村 村 営 電 気 事 業 設 立 の 経 緯
前述したように上郷村(現 上 郷 町 ) は 、 一 旦 伊 那 電 の 供 給 地 域 となったものの、その後に村営電気が開業した。中小の電灯会社は大
手電灯会社に吸収されるのが一般的であった中、これは、きわめて特殊なケースだったといえる。
上郷村は、現在の飯田市の北東に隣接する河岸段丘上の農村である。大正期の村民は、稲作と養蚕によって収入を得、目立った地主の存在もなかったため、傾斜がなだらかな段丘面は、農家の家計を裕福なものにしていたという。また上郷村には、古くから隣接地域と入会権をめぐって争い、上郷村民が入会権を獲得したという経緯の あ る 村 有 林 ・ 野 底 山 が あ り 、 大 正 末 期 に お い て 実 測 面 積 1、 826
町歩と広大なものであった。この村有林で伐採された材木は、製材所で加工されたり、天竜川を下って静岡県・二俣方面に運ばれて市場に出されるなどして、大正期においては、村予算のおよそ半分を補って、村財政を豊かなものにするとともに、過去の入会権獲得をめぐる隣接地域との争いは、村の共同体的性格を強固なものとしていた。

40

上郷村では明治末期に村営電気の構想があったが、小学校統合が決定されたため、財政上困難との判断で、前進はしなかった。しかしふたたび、村営電気問題が再燃するのは、鉄道路線の南下とともに電灯供給地域を拡大してきた伊那電が、合併した神稲電気から引き継いだ上郷村に電灯線を配線するさい、村内の主要幹線道路沿線
のみに配線し、幹線外集落への配線を怠ったことに端を発する。しかしながら一旦、伊那電に許可された供給区域を上郷村のものとす
る に は 容 易 で は な か っ た 。大 正 6 年 (1917 年 )に は 、長 野 県 庁 へ 協 力
依頼を行ったが、県は概して村に協力的でなかった。
大正 6 年には、飯田町に隣接した上郷村川底地区に飯田電灯が供
給 を 開 始 し た が 、そ の 後 村 民 に よ る 村 営 電 気 期 成 同 盟 会 が 組 織 さ れ 、村民の間には村営電気遂行熱が高まった。このような動きに対応して 、川 底 地 区 で は 大 正 9 年 (1920 年 )に 廃 灯 を 行 い 、県 知 事 宛 に 請 願書を送付した。
この請願書に対して、県知事は慰留勧告を行い、伊那電擁護の立場をとった。このようなやりとりの間、村民の間ではいらだちがつの り 、 大 正 11 年 (1922 年 )に は 村 営 電 気 を め ぐ っ て 村 民 大 会 ま で 開催されるに至った。また、青年会でも村営電気問題への積極的な取り 組 み が 行 わ れ 、 大 正 12 年 (1923 年 )に は 「 村 営 電 気 以 外 で は 点 灯をしない」「県税・中学校の寄付金は村営電気で点灯するまで滞納する」さらに「団結を乱すものには許される範囲において制裁を行う」といった宣言決議を行った。
このように、伊那電との長い交渉期間中に、村民問題にまで発展し、その間、電気供給はなく、ランプ生活を余儀なくされた。その後 、第 三 者 の 仲 裁 も あ っ て 、大 正 1 3 年 ( 1 9 2 4 年 ) に は 、5 年 後 に 村 営
電気とすることを条件とした協定が伊那電気との間で交わされ、同年 全 村 一 斉 点 灯 す る に 至 っ た 。そ し て 、昭 和 8 年 (1933 年 )に な っ て41

村 営 電 気 が 開 始 さ れ た が 、 同 18 年 (1943 年 )に は 中 部 配 電 に 統 合 され、廃止に至った。
このように上郷村の村営電気は事業決議から事業開始まで、実に18 年 を 要 し 、 実 際 の 運 営 期 間 は そ れ よ り 短 い 10 年 に 満 た な い も のであったが、村内一斉点灯という目的を達成した。

2.飯 田 市 に お け る 自 治 体 エ ネ ル ギ ー 政 策
2.1.飯 田 市 に お け る エ ネ ル ギ ー 自 治 の 発 展 過 程
さて、こうした歴史をもつ伊那地方の中心都市である飯田市は、
総人口

1 0 4 、5 7 5 人 ( 2 0 1 2 年 2 月 1 日 ) を 擁 す る 、中 央 ア ル プ ス ･ 南 ア

ルプスに挟まれた天竜川沿いの街である。長野県内では長野市、松本市、上田市に次ぐ 4 位の人口規模で、信州最南端に位置し、南信地方では最大人口を擁する中心都市である。江戸時代には飯田藩の城下町として栄え、りんご並木・人形劇の街としても有名である。
産業としては農業のほか、中部経済圏に近接していることもあって製造業が盛んである。飯田市は、市民出資による太陽光発電の仕組みを軌道に乗せたことで全国的に有名となった。現在は、この実績の上に立って、さらに小水力やバイオマスなど他の再生可能エネル
ギー事業の本格的な展開を図ろうとしている。
飯田市は、まさにエネルギー自治の実践に取り組み、市民出資による太陽光市民共同発電の仕組みを軌道に乗せたことで、全国的に有名である。近年では、中心市街地再生と熱供給、バイオマスエネ
ルギーの地産地消、小水力発電の可能性について、環境省や総務省の補助事業を活用して調査研究を進め、その実現に向けた課題を抽出し、次のステップへの進もうとしている。筆者は、この飯田市の次の展開への準備過程に関わっている立場から、これまでの飯田市の取組みを紹介しつつ、いま飯田が直面している課題を明らかにしたい。また、再生可能エネルギー発電事業の産業化をどのようにし42て実現し、さらには地域発展に資するよう育てるかについて論じていくことにしたい。
この点でもちろん、再生可能エネルギー固定価格買取制度の導入は、この問題を考える際の前提条件となる。これまで採算が取れな
かった再生可能エネルギー発電事業に事業採算性確保の見通しが出てきたことは歓迎すべきである。再生可能エネルギーはまさに分散的に存在しており、日本の様々な地域で住民や企業が発電事業に取り組む条件が成立することになる。しかし現在の情勢では、制度の開始とともに発電事業を席巻するのは資金力と技術力をもつ大規模
民間事業者であり、地域側は、これらの事業者に資源と土地を提供するだけに終わる恐れがある。そうならないためには、発電事業を
地域住民や地域の民間事業者が自ら担い、売電で生み出された富を当該地域に再投資することで、持続可能な地域発展を可能にするス
キームを構築する必要がある。この点で、飯田市の取組みからみえてきた課題は、次の通りである。

(1)地 域 で 発 電 事 業 を 担 う 主 体 と な る 人 材 、 組 織 、 マ ネ ジ メ ン ト 、
ガバナンス(2)事 業 へ の 資 金 調 達 メ カ ニ ズ ム( 3 ) 地 域 発 電 事 業 の 支 援 に 有 効 な 条 件 整 備 、例 え ば 税 制 ・ 総 合 特 区
制度など

飯田市におけるエネルギー自治発展の最初のきっかけは、太陽光
発 電 の 普 及 を 進 め よ う と 2001 年 9 月 に 飯 田 市 で 市 民 を 中 心 に 開 催 され た「 お ひ さ ま シ ン ポ ジ ウ ム ｣ で あ っ た 。こ の と き 、他 方 で 市 の 飲 食店組合もまた、環境負荷低減のため廃食用油の適切な処理を模索していた。環境問題で認識を一致するこれら 2 つのメンバーが中心と43

な っ て 、 2004 年 2 月 16 日 に エ ネ ル ギ ー の 地 産 地 消 を 理 念 に と し て「 NPO 法 人 南 信 州 お ひ さ ま 進 歩 」 が 設 立 さ れ た 。

図 1「寄付型」による市民共同発電所［出所］おひさま進歩エネルギー資料．

こ の NPO 法 人 は 、2004 年 に 会 員 や 設 置 業 者 な ど の 協 力 を 得 て 、飯田 市 の 社 会 福 祉 法 人 「 明 星 保 育 園 」 に 、 太 陽 光 を 利 用 し た 3kW の 市
民 共 同 発 電 所 ｢お ひ さ ま 発 電 所 1 号 ｣を 設 置 し た (図 1 参 照 )。 こ れ は発電規模としては小さいが、太陽光発電パネルを利用して園児や園のスタッフ、保護者、さらには地域に対して環境保全意識を高める
44

という啓蒙的な意味合いをもっていた。そのため建物内で園児に、今どれだけ太陽光発電パネルで発電が行なわれているのかを分かりやすく表示する「さんぽちゃん」表示板を設置し、大きな教育効果を生んだという。
2004 年 度 に は 、 行 政 と 民 間 、 NPO の パ ー ト ナ ー シ ッ プ 型 環 境 公 益
的 事 業 プ ロ グ ラ ム を 支 援 す る 環 境 省 ｢ ま ほ ろ ば 事 業 」が 飯 田 市 の 提 案を採択し、太陽光発電、ペレットボイラー＆ストーブの導入、商店
街エスコ、エコハウスの建設と評価、自然エネルギー大学の運営など の 事 業 が 展 開 さ れ た 。 こ の 事 業 主 体 と し て 、 「 NPO 南 信 州 お ひ さ
ま 進 歩 」 を 母 体 と す る 「 お ひ さ ま 進 歩 エ ネ ル ギ ー 有 限 会 社 」 (以 下 、「 お ひ さ ま 進 歩 」と 略 す ) が 2 0 0 4 年 1 2 月 に 設 立 さ れ た 。そ し て 、この会社を基軸として、飯田で自然エネルギーの普及を民間事業として進めることが決定された。
そのための方法として採用されたのが、市民共同出資である。おひさ ま 進 歩 は 、会 社 立 ち 上 げ と 同 時 に 市 民 出 資 の 準 備 を 行 い 、2005 年
2 月より市民出資の募集を開始した。結果的に、予想をはるかに超
え て わ ず か 2 ヶ 月 余 り で 募 集 額 の 2 億 1 5 0 万 が 満 了 し た 。出 資 金 は 、
図 2 に 示 さ れ て い る よ う に 、出 資 対 象 事 業 ( 太 陽 光 発 電・エ ス コ 事 業 )に投資され、収益にしたがって出資者に分配が行われた。さらに、2007 年 11 月 に は 、 「 お ひ さ ま エ ネ ル ギ ー フ ァ ン ド 株 式 会 社 」 が 設
立され、市民出資事業を全国的に展開することになった。おひさま
進 歩 は 、 現 在 で は さ ら に 省 エ ネ ( E S C O ) 事 業 、 グ リ ー ン 電 力 事 業 (「 グリ ー ン 証 書 」、「 カ ー ボ ン ・ オ フ セ ッ ト 」)、メ ガ ワ ッ ト ソ ー ラ ー 事
業に展開している。おひさま進歩がこうして、当時はまだ現在のように再生可能エネルギー固定価格買取制度などの支援策が十分でな
い中で、エネルギー自治に向けてこれだけの成果を達成しえたことは特筆されるべきである。

45

図 2

「市民共同出資」による市民共同発電の仕組み［出所］おひさま進歩エネルギー資料．

先述のように、太陽光発電の実績を踏まえて、飯田市は総務省の「緑の分権改革推進事業」を受託し、中心市街地再生と熱供給、バ
イオマスエネルギーの地産地消、小水力発電の可能性について調査研究を進め、エネルギー自治の次のステップに進む準備を始めた。
この調査の結果として明らかになったのは、発電設備などのハード面よりもむしろ、どのようにして再生可能エネルギー発電の事業主体となる人材と組織を創出するのか、また、その事業主体にどのような形で法人格を与え、それに対して自治体がどう支援し、また円
滑 な 資 金 調 達 シ ス テ ム を 構 築 す る の か 、と い う ソ フ ト な 側 面 こ そ が 、事業成否の鍵を握っているということである。
46

図 3

地域金融機関のファイナンスによる市民共同発電の仕組み［出所］飯田市資料．

また、この事業経営体はできれば外部資本ではなく、その地域住民・企業の資金によって担われることも重要な要素である。なぜなら、これらの事業で生み出された所得・富が再びその地域に再投資されることで、地域が持続可能な発展を遂げるためには、地域内資金循環をともなっていなければならないからである。この点で注目すべきなのが、「おひさま 0 円システム」という名称の太陽光発電
普 及 施 策 で あ る (図 3 参 照 )。 こ れ は 、 お ひ さ ま 進 歩 が 、 3.5kW 程 度の太陽光発電システムを飯田市内の住宅に設置して、住宅所有者が毎 月 1 万 9 、8 0 0 円 を 9 年 間 支 払 う こ と で 、初 期 投 資 な し に 太 陽 光 発電システムの導入を可能にするという仕組みである。余剰電力の売電は、住宅所有者の収入となるため、節電して売電量を増やせば、
実 質 的 な 月 々 の 支 払 額 を 減 ら す こ と が で き る 。そ し て 1 0 年 目 以 降 は 、47

太陽光発電設備の所有権がおひさま進歩から住宅所有者に移るため、売電収入のすべてが住宅所有者のものになる。
こ の シ ス テ ム は 、太 陽 光 発 電 を 始 め た く て も 、200〜 300 万 円 に 上る太陽光パネル購入・設置費用がネックとなって二の足を踏んでいる人々にとって、ハードルを下げる大きな効果を持っている。というのは、太陽光パネルはいったんおひさま進歩が購入し、このシス
テ ム に 申 請 し て 採 択 さ れ た 住 宅 所 有 者 に 9 年 間 、月 々 1 万 9、800 円の支払いの対価として貸与するため、申請者が大きな初期費用を負担しなくても済むよう制度が組まれているからである。しかし、このシステムの下では、おひさま進歩の手元資金繰りが厳しくなってし ま う と い う 問 題 が あ る 。1 0 年 経 っ て す べ て の 支 払 い を 住 宅 所 有 者
から受け取ることができれば、おひさま進歩が当初負担した投資費
用は償還されるが、それまでの期間は、キャッシュ・フローをどのように回していくかという問題が発生する。
そこで登場するのが、地域住民と企業から預金を預かる地元金融機関の「飯田信用金庫」である。飯田信金は、おひさま進歩エネル
ギーによる太陽光パネルの初期購入費用を低金利で融資することでキャッシュ・フロー問題を解決し、その後 9 年間にわたる住宅所有者からおひさま進歩への支払いを原資として、貸付金の元利償還が行なわれるというスキームを構築した。このスキームは、完全に民間資金だけで完結しているわけではなく、太陽光パネルの購入に飯田市からの補助も一部出ている。にもかかわらずこのスキームは、
まさに地元で集められた資金を、太陽光発電事業というエネルギーの地産地消事業に投じることで、後年度に利子をともなって資金が再び手元に戻ってくる地域資金循環の仕組みを創り上げた点で、高く評価されるべき施策だと思われる。いまやこの仕組みは全国的に注目され、特に東日本大震災以降、多くの自治体・地域がこれをベースとし、それに独自の工夫を加えたシステムを各地域で導入する
際のモデルとなっている。
48

2.2.「 認 可 地 縁 団 体 」 (「 地 方 自 治 法 第 260 条 の 2」 )を 活 用 し た 小
水力発電事業の構想
飯田市が現在、太陽光の次に展開する再エネ発電事業として特に力を入れているのが、小水力発電である。小水力発電事業は、飯田
市が真の意味でコミュニティ・ビジネスとして展開しようとしている事業であり、今後、市の政策がこの線に沿って発展可能かどうかを 占 う 試 金 石 と も な っ て い る 。 2011 年 度 (平 成 22 年 度 )に は 、 飯 田
市として総務省の「緑の分権改革推進事業」を受託し、事業導入可能性調査を行った。その成果については、『緑の分権改革推進事業
報 告 書 』 (平 成 23 年 2 月 )、 お よ び 『 平 成 22 年 度

緑の分権改革調

査事業報告書‐新たな公共が担う地方自治体のクリーンエネルギー
戦 略 ‐ 』( 平 成 2 3 年 3 月 ) で 詳 細 に 報 告 さ れ て い る の で 、興 味 を も た
れる読者は是非、ご参照いただきたい。
現在の固定価格買取制度がまだ導入されていなかった時点で行われ た こ の 調 査 で は 、飯 田 市 上 村 地 区 (2012 年 4 月 末 時 点 の 人 口 ： 500
人 )の 小 沢 川 流 域 を 対 象 と す る 小 水 力 発 電 の 実 現 可 能 が 検 討 さ れ た 。
そ の 結 果 、 (1)約 150kW の 小 水 力 発 電 所 を 建 設 ・ 運 営 す る た め に は 、
2 億 円 強 の 費 用 が か か る こ と 、( 2 ) 売 電 単 価 を 2 0 円 / k W h と し た 場 合 、
資 金 の 借 入 期 間 が 25 年 、 利 率 3％ 程 度 で あ れ ば 収 支 は ほ ぼ 均 衡 し 、事業は成立可能だと判断できること、以上 2 点が分かってきた。その後、現在の固定価格買取制度が導入され、小水力発電に対する買取 価 格 は 、 こ の 報 告 書 で 想 定 さ れ た 20 円 ／ kWh を は る か に 上 回 る
3 5 . 7 0 円 で ／ k W h に 決 定 さ れ た 。こ れ で 、少 な く と も 小 沢 川 で の 小 水力事業の事業採算性確保は、ほぼ確実な見通しとなった。
残る問題は、次の 3 点である。第 1 は、この小水力発電事業を、どのような事業形態で推進するかという点である。具体的には、株式会社、有限会社、組合、社団法人など、さまざまな事業形態が考えられる。飯田市にとって重要なことは、上村地区の住民が主体となって参加し、彼らが事業の運営に参加することを通じて売電収入49を獲得し、それを地区の持続可能な発展のために再投資できるような 事 業 形 態 で あ る 。 飯 田 市 が 下 し た 結 論 は 、 地 方 自 治 法 第 260 条 の2 に規定される「地縁による団体」の規定を用い、発電事業の主体
を 、 こ の 規 定 に 基 づ く 認 可 地 縁 団 体 と す る こ と で あ る 。 第 260 条 の
2 の条文は以下のようになっている。

第 260 条 の 2
町又は字の区域その他市町村内の一定の区域に住所を有する者の地 縁 に 基 づ い て 形 成 さ れ た 団 体 ( 以 下 本 条 に お い て「 地 縁 に よ る 団 体 」と い う 。) は 、地 域 的 な 共 同 活 動 の た め の 不 動 産 又 は 不 動 産 に 関 す る
権利等を保有するため市町村長の認可を受けたときは、その規約に定める目的の範囲内において、権利を有し、義務を負う。

この規定はもともと、自治会の法人化を許容することで、それまで自治会長などが個人資格で管理していた自治会の土地・建物などの不動産を、法人格をもった自治会が管理できるようにする目的をも っ て 1991 年 (平 成 3 年 )に 設 け ら れ た も の で あ る 。 こ れ に よ っ て 、
個人管理であることにともなう様々なトラブルを防止し、持続可能な形で自治会が不動産管理を行えるようになった。逆にいえば、この規定は、地域住民が事業を推進することを後押しすることを目的として定められたわけではない。
それをなぜ飯田市はあえて、小水力発電事業を住民主体で推進する た め に 創 造 的 な 形 で 転 用 す る こ と を 決 断 し た の か 。第 1 の 理 由 は 、住民を主体とする事業として小水力発電事業を立ち上げることを、この規定が担保してくれるからだ。認可地縁団体は、当該地区の住民 で な け れ ば そ の 構 成 員 に な れ な い と 定 め て い る 。逆 に こ の 規 定 は 、
当該地区の住民のすべてに開かれており、だれでもその構成員にな50

ることを保証しているというメリットがある。第 2 に、自治会が法人化するには、規約の制定など、一定の条件を満たして市長の認可を 得 る 必 要 が あ る 。そ の た め 、事 業 体 が た ん な る 利 潤 追 求 で は な く 、「 地 域 社 会 の 持 続 可 能 な 発 展 の た め に 売 電 収 入 を 使 う 」な ど の 形 で 、規定上、公共目的の達成を目的としているか否かをチェックすることができる点も、大きな理由である。第 3 に、もともとこの規定が想定していたのは、自治会集会所の管理などだが、それを小水力発電で用いる発電施設や導水管などの管理と読み替えて、この規定を条文が定める趣旨に沿って適用することが可能な点も考慮された。
こ う し て み て く る と 、 飯 田 市 の 政 策 は 、 地 方 自 治 法 第 260 条 の 2 のいい意味での「目的外使用」とみることもできるが、そのようにして創造的に法律を使いこなしてまで、自らのやりたいことを実現してしまうこのチャレンジングな精神を是非、他の自治体も見習ってほしいものである。
小水力発電事業の第 2 の課題は、水利権の問題である。小水力発
電 事 業 を 行 う に は 、国 か ら 河 川 使 用 の 許 可 を 取 ら な け れ ば な ら な い 。
次に、水利権の調整を行わなければならない。そして第 3 に、環境影響評価など、開発に関する各種影響調査を実施しなければならない。
まず、小水力発電事業を行うには、河川法上の水利権許可を受けなければならない。これが得られれば、許可事業者は、必要限度の流水を排他的・独占的に利用することが可能となる。これが認められ、水利権が付与される条件としては、その事業に一定の公共性と社会的妥当性が備わっていなければならない。その具体的な要件とは、①国民生活の向上と国民経済の発展に寄与し、公共の福祉の増進となるか否か、②事業計画の妥当性、関係法令の許可、申請者の事業遂行能力が担保されているか、③安定的な水利使用の許可にかかる取水が可能であるか、そして、④流水占用の工作物を新築です

51

るにあたっては、それが審査基準に合致しているか否か、の 4 点となる。
小水力発電の成否を占うにあたって、上記②の申請者の事業遂行能力が担保されているかどうか、という条件は重要である。飯田市
は、事業の主体が一体どのような法的形式をもつべきかという問題について、様々な観点から検討を行っている。
1 つ の 可 能 性 は 、上 述 の 地 方 自 治 法 第 2 6 0 条 の 2 に 規 定 さ れ る「 地縁による団体」の規定を用いて、発電事業の主体をこの規定に基づく団体とすることである。元来、地縁団体は良好な地域社会の維持
および形成に資する地域的な共同活動を行うことを目的として結成
が 認 め ら れ る 。そ の 際 に は 、現 に そ の よ う な 共 同 活 動 を 行 っ て お り 、不動産または不動産に関する権利等を保有していることが要件となる。こうすれば、想定されている小水力発電の事業候補地の集落住民で小水力発電事業の立ち上げについて合意形成を行ない、地縁団体として事業主体を立ち上げ、団体として発電事業に関わる水利権の獲得を目指すという方向性が考えられる。こうすれば、地域住民が主体となった発電事業の実施が可能になる。ただし、懸念事項があるとすれば、事業の遂行にともなって発生する様々なリスクを的確に認識してそれを回避する手立てを講じたり、法的、財務的、あるいは税制上の諸問題を迅速に解決したりすることで、ビジネスを安定的な軌道に乗せるような業務を、この地縁団体に同時に期待することは難しいという点にある。この点について飯田市では検討の中 か ら 、 事 業 組 織 (こ こ で は 地 縁 団 体 )と 統 括 組 織 (次 節 で 言 及 す る「 コ ー デ ィ ネ ー ト 組 織 体 」) を 切 り 分 け 、事 業 組 織 は 発 電 事 業 に 専 念し、それ以外の法務、財務、税制上の問題は、事業組織を支援する
統括組織に委ねるべきではないか、との問題意識が育っていくこと
になる。

52

次に、この地縁団体の資金調達能力も課題となる。具体的には、地縁団体が自らの事業を遂行するための資金を調達するだけの信用力がないとみなされる場合、事業へのファイナンスをどのようにして担保すべきか、という問題が発生するのである。この点について
飯田市は、「事業遂行上のリスクに対して地方自治体が当該リスク発生の回避や発生後のフォローに一定程度コミットする姿勢を公式に表明することで、債務保証等の具体的な担保供与や出資等をしな
くても、事業の与信性に大きく寄与できるという経験値を得た」という結論を引き出している。これは、事業組織が発電事業を遂行していく上で、資金調達を容易にするための公的部門の役割を明確に認識した一文として注目される。

2.3.事 業 組 織 と 統 括 組 織 (コ ー デ ィ ネ ー ト 組 織 体 )飯田市がこれから、太陽光だけでなく、小水力、バイオマス、熱供給などの事業に乗り出していくならば、これらの事業それぞれに事業組織を立ち上げ、それぞれに法人格をもたせるということになるだろう。しかし、各事業組織のすべてが、本業に加えて法務、税務、会計、資金調達、人材育成、渉外などの問題をこなせる専門家をそろえることができるとは考えにくい。したがって各事業組織が発電事業に専念し、その活動が円滑に進められるよう支援する統括組織が必要になるのではないか、との問題意識が調査事業から生まれてきた。飯田市はこの統括組織のことを、「コーディネート組織体」と呼んでいる。ここに上述のような課題の専門家を集積させ、各事業会社を支援していくことになる。飯田市は、コーディネート
組織体の役割を、第 1 に「クリーンエネルギー活用についての情報や知識を集約させる場」、第 2 に「地域における取組方針を提示し各 主 体 の 行 動 を 促 す 運 動 体 」 、 そ し て 第 3 に 「 (事 業 会 社 の )様 々 な取り組みを下支えするための仕組み・組織」と定義している。コー
ディネート組織体は、具体的には「プランニング・コーディネート
53

部門」と「事業評価・ファイナンス部門」の 2 部門からなるとされている。

プランニング・コーディネート部門
こ の 部 門 は 、地 域 全 体 の 新 し い エ ネ ル ギ ー シ ス テ ム の 方 針 作 成 や 、
当該方針に基づく各種の取組みの調整など、様々なクリーンエネル
ギーを活用する事業を立ち上げるのに必要な企画立案・調整機能を保有する。また、排出削減クレジットなど、クリーンエネルギー活用によって生み出される価値を集約・一括して取り扱うことで一定の規模感を獲得することで、クレジット需要者の要望に柔軟に応えて売却を効果的に進め、円滑な資金獲得を図る機能も保有する。

事 業 評 価 ・ フ ァ イ ナ ン ス 部 門 (資 金 仲 介 機 能 )クリーンエネルギー活用事業は、新たな設備導入にともなって投資資金の確保を迫られる場面が多くなる。一般に地域金融機関は、事業主体が行う新たな設備導入に対して、事業性とリスクを厳密に査定し、評価を下して融資の可否を決定する能力をもっていないことが多い。ここから、担保が十分でないにもかかわらず、事業そのものとしてはきわめて有望で採算性が取れる場合であっても、地域金融機関が融資に踏み切れないといった事態も想定される。このよ
うな事態に対して、事業評価・ファイナンス部門は、必要な資金を確保するための様々な資金調達手法を考案し、さらに公共部門とも協力して金融機関が融資を行う場合のリスクを低減する仕組みを構
築・金融機関に対して提案するなどの機能を保有する。

54

図 4

コーディネート組織体のイメージ［ 出 所 ］ 飯 田 市 (2011b)、 71 頁 、 図 35．

次に、こうして域内外から集めた資金を一旦集中的に確保した上で、飯田地域で新たにクリーンエネルギーを活用して行おうとする事業に対し、事業性や環境性の観点から評価を行い、合格基準に達し た プ ロ ジ ェ ク ト に 対 し て 、 図 の 「 (仮 )ク リ ー ン エ ネ ル ギ ー 総 合 フ
ァ ン ド 」 を 通 じ て 資 金 を 供 給 (仲 介 )す る 機 能 を 持 た せ る こ と も 考 えられている。

55こうして、図 4 を改めてみてみると、太陽光、小水力、熱供給、バイオマスの各事業については、各事業組織がその領域に関する専門的知見を蓄積させながらその事業に専心し、他方で、企画立案とファイナンスに関する専門家は統括組織に集中させて、各事業組織
を バ ッ ク ア ッ プ す る 仕 組 み に な っ て い る こ と が 分 か る 。全 体 と し て 、太陽光などの事業が単体として事業を実施する場合に比べて、事業に お け る 規 模 の 経 済 、事 業 リ ス ク ( あ る い は 資 金 調 達 リ ス ク ) の 分 散 、
専門性をもった人的資源の最適配置などの観点から強みを発揮できる仕組みになっていることが分かる。
残る第 3 の課題は、これらの事業組織がこれから事業を始めるにあたって、かなり巨額の初期投資費用をどのようにして調達すべきかという点にあり、飯田市報告書の関心もそこに集中している。というのは、飯田市に限らず地域が乗り出す発電事業は、いわばベンチャー企業であり、差し出すべき物的な担保などまだ存在しないか
らである。にもかかわらず、事業を始めるためには発電設備など大き な 設 備 投 資 費 用 が か か っ て し ま う 。こ の 問 題 を ど う 解 決 す る か は 、事業を開始できるか否かを左右する点で決定的な重要性を持っている。この点での飯田市による大変興味深い問題提起は、これまでの有 担 保 融 資 か ら 、 物 質 的 に は 担 保 が な い (あ る い は 限 定 的 な 担 保 )だが、将来的に収益を生み出す潜在力を持った無形の非物質的な担保価値に立脚した融資へと切り替えていくことはできないかというものである。これは、経済学的な用語に置き換えれば、「社会関係資本」という無形性を帯びた資本に担保価値を認め、それに対して与信性を付与できないかという問題提起になる。次節でこの点をもう少し詳細に展開することにしたい。

2.4.「 社 会 関 係 資 本 」 と 与 信
事業組織が新たなプロジェクトを立ち上げる場合、伝統的にはその事業体が保有する物的担保価値に立脚して融資が行われてきた。
56しかし、この手法でしか融資がなされないのであれば、地域で発電事業をこれから立ち上げることは、資金調達の困難にぶつかって軒並み挫折してしまうであろう。そこで、プロジェクト・ファイナン
スの活用が次に問題となる。ちなみに、プロジェクト・ファイナン
スとは、「対象となるプロジェクト自体から生じるキャッシュ・フ
ローに着目して金融機関から融資がなされ、また返済原資は当該キ
ャ ッ シ ュ・フ ロ ー に 限 定 し て 充 て ら れ る と い う も の 」と 定 義 で き る 。
以下、報告書による提案の核心部分を、少々長くなるが引用することにしよう。

ローカル・クリーンエネルギー事業において担保性のポテンシャルを担うものとしては、地域に賦存する再生可能エネルギー資源及びこれを経済価値化する技術、さらに、これと組み合わされるべき将来の化石燃料の高度利用技術が挙げられる。これらは、動産、不動産、人的資源、そしてそれらが有する機能を極大化して運用を可能とするローカルな社会システム全体により構成される。これらを形成しようとする地域の動きは、まさに「新しい公共 」 の 萌 芽 で あ り ・ ・ ・ (中 略 )・ ・ ・ こ う し た 地 域 社 会 の 動 き こ
そ、「集合化の価値」と考える。こうした動き、いわば地域住民の志を結束し、一定の社会的価値へ具体的に転換させていく後押しをすることこそ、今果たすべき行政の役割である。

中略

そこで、事業のうち、事業関係者が直接所有権を有するものについて、ローカル・クリーンエネルギー事業体による財産管理財団に見立て、財団として登記を可能とし、全体を物的担保に供す
57

ることができるようにする。これにより、価値の集合化のメリットが、財団抵当と同じ理屈で新たな担保価値を生み出し、相対的に大きな融資が期待される。現行法下では、これを支える仕組みはないので、新たな立法措置が必要となる。
こうした措置により物的担保の底上げをした上、プロジェク
ト・ファイナンスによる事業執行全体の評価もさらに上積みする
ことで、さらに大きな与信性の獲得が可能となる。そして、この上積み部分に対しても、地元の市町村行政が関与する意義が大きく表れる。関与の方法については既述のとおりであるが、この一連の流れが、「新しい公共」に地元の市町村がどう関わっていくか、という命題に対する、ファイナンスの側面からの本市の答え
である。

中略

低炭素社会を志向する近未来においては、こうした財団財産こそ、ローカル・クリーンエネルギービジネスを通じて利益を地域社会に還元する極めて重要な資本として把握されよう。そして、
現行民法ベースの個人所有の財産観念からいったん離し、ソーシャルキャピタルが具現化した社会的に貴重な存在として、改めて具体的資産価値性を賦与すべきである。このソーシャルキャピタ
ル は 、一 面 、「 社 会 装 置 」の 機 能 も 有 す る ( 以 上 、飯 田 市 ( 2 0 1 1 b ) 、
90 頁 )。

こ こ で 出 て く る「 ソ ー シ ャ ル キ ャ ピ タ ル 」こ そ 、「 社 会 関 係 資 本 」に 他 な ら な い 。さ て 、こ の 概 念 は 、社 会 の 成 員 間 で の「 信 頼 」や「 互恵性」に基づいて形成される「ネットワーク」の厚みとして定義す58

ることができる。そしてこの社会関係資本は、人々が自発的に結成するグループ、組合、法人等の自発的結社に参加することによって継続的にお互い顔を付き合わせ、信頼、中庸、妥協、互恵性といった市民的な「徳」を獲得し、相互に協力し合うことでより大きな価値を達成できることを学習することによっても蓄積されていく。地
域社会に網の目のように張りめぐらされた自発的結社のネットワー
クが重層的に折り重なることによって、その社会の個人間、あるいは集団間の紐帯は強まり、社会を統合する機能を果たす。このような ネ ッ ト ワ ー ク の 厚 み は 、何 ら か の 公 共 的・公 益 的 な 目 的 の 実 現 を 、それが存在しない場合よりも随分と容易にするであろう。こうして
社会関係資本概念は、市民が自発的に結成するグループ、結社、組合、法人等が果たす役割の重要性を強調するとともに、公共性の担い手はなにも政府だけでなく、これらの自発的結社にも十分な資格があることを明らかにした点で大きな功績をもつ。
この概念を、地域で自発的に立ち上げられる小水力による発電事
業に適用すると、次のようになるだろう。つまり、まずは小水力発電を、事業として立ち上げることについて水利権を保有する集落住民の合意形成が必要になる。そして合意形成が行なわれれば、発電事業を実行するための事業組織を立ち上げ、そこに発電事業の専門家とともに集落住民も参加することになる。このような事業組織がうまく軌道に乗るか否かは、もちろん一部は、事業地の地理的適合性や、発電設備やインフラの整備水準、発電技術の巧拙といった物的要素に依存している。しかし、それが事業であるからには、これらの物的要素を駆使してどのように収益性を確保するための人的資源、組織形態、様々な利害関係者の間でどのような協力関係を組め
るか、資金調達、事業の的確な進行管理とリスク管理の巧拙といった 非 物 質 的 な 要 素 に 大 き く 依 存 す る 。こ れ が 、上 記 報 告 書 に あ る「 地域 住 民 の 志 を 結 束 し 、一 定 の 社 会 的 価 値 へ 具 体 的 に 転 換 さ せ て い く 」
ことの内実である。
59

以上の物的、非物的価値を集合化し、それらが総体として将来的に富を生み出す潜在力を持っている点に着目して担保的価値を見出し、抵当権を設定して融資を実行できるはずだとの報告書提言はきわめて大胆に見える。たしかに、金融の専門家の目から見ればさま
ざまな技術的課題を指摘することも可能であろう。しかしこの提案は、現代資本主義において何が価値の源泉となっているのかを正しく見抜いているという点で、枝葉はともかく、その本質においては正当性をもつ提言になっていると筆者には思える。

2.5.「 地 域 環 境 権 」 条 例 の 制 定
飯田市のチャレンジングな精神は、「地域環境権」条例の制定にも よ く 表 れ て い る 。 飯 田 市 議 会 は 、 2013 年 3 月 22 日 、 「 再 生 可 能エネルギーの導入による持続可能な地域づくりに関する条例」を原案通り可決、4 月 1 日に施行することになった。これは、条例名にも表れているように、「持続可能な地域発展」を目指す点に究極目標を置いているのが特徴である。いま、メガソーラー発電などで大手企業の攻勢が報道されている。発電総量に占める再エネの比率を飛躍的に高めるという政策目的からすれば歓迎すべきことだが、これでは、地域には賃料などわずかな収入が落ちる以外、所得も雇用もほとんど発生せず、売電収入はもっぱらその大手企業に吸収されてしまう。地域にとっては、従来の原発がメガソーラーに代わっただけというのでは地元経済への波及効果という点でも、再エネビジネスを担う人材の育成という点でもメリットが小さく、地域の持続可能な発展に寄与しない。これに対して、再エネは日本全国各地に分散して賦存する、地域に固着的な資源である。それを活用して行われる発電事業は必然的に分散的になるはずであり、本来的には、それによって上がる収益は地元に還元されるべきではないだろうか。
飯田市の新しい条例が画期的なのは、この考え方に基づいて、再エネを利活用して事業を推進し、上がってきた利益を享受する第一60

義的な権利は、地域住民にあるとの観点をはっきりと条例上、明記した点にある。つまり、本条例第 3 条は「現在の自然環境及び地域
住民の暮らしと調和する方法により、再エネを自ら利用し、その下で 生 活 し て い く 地 域 住 民 の 権 利 ( こ れ を 本 稿 で は「 地 域 環 境 権 」と 称
す る )を 有 す る 」 と 明 快 に 謳 っ て い る 。

図 5

飯田市再生可能エネルギー導入支援審査会委員［出所］飯田市資料．

もちろんこの条例は、飯田市域での大手企業の自由なビジネス展
開 を 排 除 す る も の で は な い 。た だ 市 の 姿 勢 と し て は 、「 地 域 環 境 権 」の考え方に基づいて、第一義的には再エネを利用する権利が住民にあること、したがって、自ら売電事業に乗り出す住民組織や、彼らとの合意と協力に基づいて再エネビジネスに乗り出す民間企業を積61

極的に支援する意図を、条例制定を通じて明らかにしたといえる。
この条例は、住民が自ら再エネビジネスを立ち上げるか、あるいは外部の力を借りるけれども、再エネビジネスに住民が積極的に関与していくという意思決定を、住民組織が主導して行うことを支援の条件として掲げている。つまり、合意形成や利害調整も含め、住民が再エネビジネスに向かって主体的に動くことを期待し、促す条例だといえる。
市は、この条例に基づいて市域で展開される再エネ発電事業を、
以 下 2 つ の 方 法 で 支 援 し て い く こ と に な る 。 そ の 第 1 は 、 2013 年 5月に発足した「再生可能エネルギー導入支援審査会」による指導・助言である。この組織には筆者自身も加わってお手伝いしているが(図 ５ 参 照 )、 す で に 飯 田 市 域 で は 様 々 な 再 エ ネ ビ ジ ネ ス の 提 案 が 持
ち込まれており、条例の精神にしたがってどの案件を支援対象とすべきかを決定する役割が、この支援組織に与えられている。その上で、支援対象となった案件には、この組織に加わっている学識経験者 や 各 領 域 の 専 門 家 に よ っ て 、 技 術 面 で の 助 言 や 、 ビ ジ ネ ス (法 務 、フ ァ イ ナ ン ス な ど )上 の 助 言 を 行 う こ と に な る 。
第 2 の支援形態は、この条例に基づいて新たに基金を創設、それを原資に、支援対象となる事業体に対して行う融資である。再エネ
ビジネスは、発電が始まれば売電収入が入ってくるが、事業開始までに風況調査や水量調査、環境アセスメント、発電・送電設備の建設など、巨額の費用がかかる。このため、体力のない中小企業や住民組織は売電収入が入るまでの間、資金調達に窮する。これを解決するのが、基金からの融資となる。理念や方向性のみを書き込むことが多い通常の自治体条例と異なり、このように目標を実現する手立てを詳細かつ具体的に書き込んでいるのも、この条例の大きな特徴といえよう。

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3.分 散 型 電 力 シ ス テ ム へ の 途
3.1.ド イ ツ に お け る 分 散 型 電 力 シ ス テ ム の 担 い 手 は だ れ か
ドイツと日本のエネルギー政策は相互に影響を及ぼし合っている。
第 1 に 、日 本 は ド イ ツ が 2 0 0 0 年 に 可 決 し た「 再 生 可 能 エ ネ ル ギ ー 法 」の下で導入した再生可能エネルギー固定価格買取制度に範をとって、
2 0 1 2 年 7 月 に 再 生 可 能 エ ネ ル ギ ー 固 定 価 格 買 取 制 度 を 導 入 し た 。第2 に 、ド イ ツ は 2011 年 3 月 の 福 島 第 一 原 発 事 故 を 受 け て 、そ れ ま での原発活用方針を撤回し、原発を段階的に減らして廃止するとともに 、2 0 5 0 年 に は 総 電 力 消 費 量 に 占 め る 再 生 可 能 エ ネ ル ギ ー の 比 率 を80％ に ま で 高 め る 方 針 を 打 ち 出 し た 。
2 0 1 3 年 時 点 で は 、総 電 力 消 費 量 の う ち 2 3 . 4 ％ が 再 生 可 能 エ ネ ル ギ
ー で 賄 わ れ て い る 。 1990 年 の 再 エ ネ 比 率 が 3.1％ だ っ た こ と を 思 え
ば 、 91 年 の 「 再 エ ネ 買 取 制 度 (た だ し 電 力 卸 売 価 格 に 連 動 し た 変 動
価 格 )」 、 そ し て 2000 年 の 「 再 エ ネ 固 定 価 格 買 取 制 度 」 導 入 に よ る
政策効果が、いかに大きかったかを物語っている。福島第一原発事
故を受けて、メルケル保守・自由連立政権は脱原発に大きく舵を切
り 、再 エ ネ 導 入 目 標 を さ ら に 引 き 上 げ た 。こ れ は 2 0 2 0 年 に 3 5 % 、2 0 5 0
年に80%と い う 野 心 的 な も の だ が 、 現 在 の 趨 勢 か ら み れ ば 、 少 な くと も 2020 年 の 35％ 目 標 に つ い て は 、 そ の 実 現 可 能 性 を 疑 う 者 は ほ
とんどいない。現状では、日本とドイツの差はきわめて大きいといえよう。
また、ドイツは「エネルギー自治」という点でも私たちに大きな示唆を与えてくれる。電力総消費量のうち約 4 分の 1 を占めるまでに到達した再生可能エネルギーに投資をしているのは、大電力会社
ではなく、個人や小規模な事業家たちだからである。彼らは地域的に分散して電力生産を行っており、まさに分散型電力システムの担い手として、ドイツの電力システムの中で急速にその存在感を高めつつある。具体的には、「エネルギー協同組合」と「自治体公社」

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が、分散型電力システムの担い手であり、彼らこそがドイツにおけるエネルギー自治を理解する鍵となっている。
本章では、再エネを地域再生にどうつなげるかという視点から、ドイツのエネルギー供給システムにいま起きつつある革命的な変化の意味を明らかにしてきたい。そのキーワードは、エネルギー供給の「分散化」と「民主化」である。ここから、日独間の様々な制度環
境の相違を超えて、再エネ普及促進を通じて地域再生を図るという日本の課題にとって、多くの有益な示唆を引き出すことが可能になるだろう。

3.2.ド イ ツ に お け る 「 エ ネ ル ギ ー 協 同 組 合 」 の 隆 盛
い ま や 総 電 力 消 費 量 の 約 23％ に 達 す る ま で に 伸 長 し た 再 生 可 能エネルギーは、もはやドイツにおける基幹電源の一角を構成するまでに成長したといって過言ではない。それにしても、何がこの成功を可能にしたのか。もちろん、再生可能エネルギー固定価格買取制
度 が 大 き く 寄 与 し た こ と は 、明 ら か で あ る 。し か し 、そ の 下 で 誰 が 、実際に再エネの普及促進を担ったのか。その答えは、「電力会社」
で は な く 、 「 個 人 」 や 「 農 民 」 で あ る 。 筆 者 も 、 2013 年 1 月 か ら 2月にかけて、ドイツを訪問調査するまでは、てっきり電力会社が主たる牽引役だと思い込んでいた。しかし、図 5 に示す再エネ発電設
備 容 量 へ の 投 資 寄 与 度 を み る と 、2 0 0 9 年 に お け る 最 大 の 投 資 主 体 は「 個 人 」 が 占 め て い る (42％ )。 そ し て 、 「 農 民 」 は 9％ を 占 め 、 この 両 者 で 過 半 数 の 51％ と な っ て い る 。 こ れ に 対 し て 、「 プ ロ ジ ェ ク
ト 事 業 家 」( 再 エ ネ 発 電 事 業 に か か わ る 様 々 な 主 体 を 束 ね て 事 業 を 円
滑 に 遂 行 す る 役 割 を も つ )が 15％ 、「エ ネ ル ギ ー 供 給 事 業 者 」が 1 3 ％ 、「 基 金 ・ 銀 行 」 が 11％ 、 「 民 間 企 業 」 が 7％ と 続 い て い る 。 い わ ゆ
る 電 力 会 社 は 、こ の 分 類 の う ち「 エ ネ ル ギ ー 供 給 事 業 者 」に 含 ま れ 、
わずか一桁台の比率を占めるにすぎない。
64

図 5

再 生 可 能 エ ネ ル ギ ー の 投 資 主 体 (発 電 設 備 容 量 へ の 主 体 別 寄

与 度 ： 2009 年 )

個

個人実業

エネルギー供給事業

ファンド／銀
中小企業

農

その他

地方生産者

［ 出 所 ］ Trend Research 2010 (www.unendlich-viel-energie.de).

再エネが、こうした個人・農民を中心とする投資構造になっている背景には、もちろん電力会社が一貫して再エネを敵視し、その普及促進に不熱心だったという事情がある。しかしそれだけでなく、そもそも本質的に分散型である再エネ発電事業は、1 件当たりの投資規模が小さい割には、地域の合意形成や環境配慮などに手間暇がかかり、費用が嵩んで収益性が低いために、電力会社が手を出そうとしなかったという事情もある。
こうしてドイツにおける再生可能エネルギーの発展は、資金力に勝る大手企業主導によってもたらされたわけではない、というという事実を押さえておく必要がある。逆に、無数の小さな主体がドイツ各地で立ち上げた無数の小規模な再エネ発電プロジェクトに結実
し 、そ れ ら が 折 り 重 な っ て 総 電 力 消 費 量 の 約 2 3 ％ を 賄 う ま で に 再 エ
65

ネ発電が成長したというのが実情である。個人や農民は、もちろん自宅の屋根に太陽光パネルを取り付けるなど単独で投資を行う場合
も あ る が 、む し ろ 彼 ら の 投 資 を 促 し た の は 、「 エ ネ ル ギ ー 協 同 組 合 」という相互協力を促す集合的スキームの存在である。
エネルギー協同組合は、ドイツに一般的に普及している協同組合(Genossenschaft: ゲ ノ ッ セ ン シ ャ フ ト )の 一 形 態 で あ る 。 「 協 同 組
合 」 と い え ば 、 通 常 は イ ギ リ ス の ロ バ ー ト ・ オ ウ エ ン (1771-1858)
や 、1844 年 に 設 立 さ れ た 「 ロ ッ チ デ ー ル 公 正 先 駆 者 組 合 」 に 関 わ ってその起源が語られることが多い。しかしドイツの協同組合は、フリ ー ド リ ッ ヒ ・ ラ イ フ フ ァ イ ゼ ン ( 1 8 1 8 - 1 8 8 8 ) と 、ヘ ル マ ン ・ シ ュ ル
ツ ェ ＝ デ ー リ チ ュ (1808-1883)と い う 2 人 の 先 駆 者 の 思 想 と 実 践 に
起 源 を も つ 。彼 ら の イ ニ シ ア テ ィ ブ に よ り 、ド イ ツ で は 1 8 6 7 年 に あらゆるタイプの組合の基礎となる普遍的な「協同組合法」が成立した。それ以来、協同組合はドイツの経済社会に深く根を下ろしている (Birkmann und Sculz 2011)。
協同組合は、「自己責任」、「自治」、そして「自助」を根本原
理 と す る 連 帯 的 な 自 治 組 織 と し て 提 唱 さ れ た 。ま た 、( 1 ) 自 発 的 で オ
ー プ ン な 参 加 形 態 、 (2)意 思 決 定 に お け る 一 人 一 票 原 則 、 (3)組 合 員に よ る 民 主 的 な 組 織 コ ン ト ロ ー ル 、( 4 ) 組 合 員 に よ る 共 同 出 資 、そ して ( 5 ) 有 限 責 任 、の 5 点 に よ っ て 特 徴 づ け ら れ る 。組 合 の 意 思 決 定 方法を貫いているのは、「根源的民主主義(

Basis Demokratie)」の考え方である。これは、出資者たる組合員の誰もが、その出資額に関わらず意思決定プロセスで一票の権利をもつ、という民主的な組織原理を意味する。そして、組織のあらゆる重要事項はすべて、組合員が全員出席する総会で決定しなければならないことが要請さ
れる。

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図 6

エネルギー協同組合の新設立数の推移

エネルギー領域の組合新設
その他の領域の新組合設立［ 出 所 ］ Volz、 R. (2012)、

S.515、

Abb. 1.

いまドイツでは、こうした「協同組合」という組織形態を用いた
エ ネ ル ギ ー 事 業 体 の 立 ち 上 げ が 、顕 著 に 増 加 し て い る 。2006 年 以 降の急速な伸びには、「協同組合法」改正によって、組合設立のハードルが大幅に引き下げられたことが大きく寄与したとみられる。さまざまな種類の組合の中でも、とりわけエネルギー協同組合の元気のよさが際立っている。図 6 に示されているように、近年、新設される協同組合のうち、エネルギー協同組合が占める比率は増加の一途 を た ど り 、 2011 年 に は 63％ に も 達 し た 。 そ の う ち 、 約 3 分 の 2は 太 陽 光 発 電 で あ っ た と い う 。ま た 、1 7 . 2 ％ は 熱 供 給 事 業 、7 . 4 ％ は
そ の 他 の 再 生 エ ネ 発 電 事 業 で あ っ た (Volz 2012、 S.516)。組 合 の 設
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立動機は様々だが、社会的・環境的価値の実現への理想と、利潤動機の現実的側面の両面が合わさったものだといえる。しかし、組合は決して大きく「儲かる」組織ではなく、しかも、その構成員はア
クティブな参加を求められるので、利潤だけを追い求める人は、組
合 に は 参 加 し な い と い う ( バ ー デ ン・ヴ ュ ル テ ン ベ ル ク 州 協 同 組 合 連
合 会 ミ ヒ ャ エ ル ・ ロ ー ト 氏 )。
興味深いのは、こうして「協同組合」という遣いでのいい組織を用いれば、それまで電力生産に全くの素人であった農山村部の地域
住民たちを、再エネ発電の事業家に変貌させることができるという点である。筆者は南ドイツの調査で、こうしたケースが例外ではないことを知った。彼らは、1 人では実現できないことも、仲間と協
力しあえば達成可能なことを知っているからこそ、組合の結成に向かう。こうして電力生産は、組合を通じてドイツ全土の農山村部にま で「 分 散 化 」し 、素 人 の 地 域 住 民 も 共 同 し て 担 い 手 に な る こ と で 、
その「民主化」が進行していくのである。

3.3.配 電 網 の 「 再 公 有 化 」 と 自 治 体 公 社
協同組合が、主としてドイツの農山村部における電力生産「分散化」と「民主化」の担い手だとすれば、都市部におけるその担い手
は 、 自 治 体 公 社 だ と い え る 。 ド イ ツ の 自 治 体 公 社 は 、 19 世 紀 以 来 、電力、ガス、上下水道、熱供給などの公益的なインフラ事業を一手に引き受けてきた。電力事業では、自治体公社は主として配電事業に携わってきた。自治体にとって電力事業というと、日本では、何か縁遠い印象をもたれるかもしれない。しかし日本でも、戦前はドイツに倣って各都市に交通や電燈事業を営む市営公社が多く設立されていた。筆者の住む京都市も、かつて電気局を設け、「琵琶湖疏水」を建設して琵琶湖から流水を引いて東山を貫通させ、南禅寺近
く の 蹴 上 (け あ げ )で 落 と し て タ ー ビ ン を 回 し 、 1891 年 (明 治 24 年 )に水力発電事業を開始している。そこでつくられた電力は京都市域
68

に配電され、電燈を灯し、市電を動かすことにも用いられたのである 。し か し 、第 2 次 世 界 大 戦 が は じ ま る と「 配 電 統 制 令 」に よ り 1 9 4 2
年 (昭 和 17 年 )、 京 都 市 の 発 送 電 ・ 配 電 事 業 は 、 当 時 の 「 関 西 配 電 」に強制的に現物出資させられ、終焉を迎えた。
他 方 、ド イ ツ の 自 治 体 公 社 は 1 9 世 紀 以 来 、そ の 伝 統 を 絶 や さ ず にき た も の の 、 1990 年 代 に EU 指 令 に 基 づ い て 実 施 さ れ た 電 力 ・ ガ ス
自由化によって、その存亡の危機を迎えた。というのは、規制改革によって、それまで認められていた地域独占が排除されたため、配電網に関して地域独占の状況にあった自治体公社も、競争促進のために公社売却や民営化を迫られたからである。実際、多くの自治体
で民営化、民間委託、民間企業との合弁会社化などが実行に移された。そして、自治体公社が保有していた配電網の利用権も、民間電力会社の手に委ねられることになった。
ところが、こうして推進された民営化の潮流が近年は押しとどめられ、ここ数年は逆に、民間電力事業が「再公有化」されるという事例がドイツで相次いでいる。その際、民間企業の配電網は、自治体によって買い戻されることになる。いったい、ドイツで何が起きているのだろうか。この点に関して読者の理解を促すには、ドイツ
における電力事業許認可の仕組みを説明しておく必要がある。欧州
諸国では通常、配電網が日本のように地上の電柱を伝って引かれるのではなく、道路を掘った地下の共同溝に埋設されている。道路は自治体に管理権があるので、配電網の所有権は自治体に属し、なおか つ そ の 利 用 許 認 可 権 も 自 治 体 に 与 え ら れ て い る 。他 方 、EU の 競 争政策によって、配電網利用権は特定の者によって永久的に占有されて は な ら な い と 定 め ら れ て い る た め 、通 常 は 2 0 年 に 一 度 、契 約 更 改が 行 わ れ る 。い ま か ら 約 2 0 年 前 に 自 治 体 公 社 の 民 営 化 が 行 わ れ 、契約 も そ の 時 に 締 結 さ れ た た め 、ち ょ う ど 2 0 年 後 の 現 在 、多 く の 契 約が次々と期限満了を迎えつつある。

69

自治体には、契約満了の後、配電網の利用権を公開入札にかけて
これまでと同じか、もしくは別の民間企業に与える方法と、その利用権を自らの手に収める方法が残されている。現在、多くの自治体
が 後 者 の 途 を 選 ん で い る 。 す で に 2007 年 か ら 2012 年 の 間 に 、 自 治
体がエネルギー公社を新設してエネルギー供給事業に「再参入」した ケ ー ス は 6 0 件 、自 治 体 公 社 が 契 約 更 改 に と も な っ て 配 電 網 運 営 を直 営 に 切 り 替 え た ケ ー ス は 170 件 に も 及 ぶ と い う (Verband
kommunaler Unternehmen e.V. 2012)。 そ し て 、 そ れ を 市 民 運 動 や 署
名運動が支持し、場合によっては「再公有化」の是非をめぐって住民投票までが行われている。
例 え ば 北 ド イ ツ の ハ ン ブ ル ク 市 で は 、 19 世 紀 以 来 の 伝 統 を ひ く「 ハ ン ブ ル ク 電 力 公 社 」が 電 力 供 給 を 担 っ て い た 。 し か し 、1990 年
代の電力自由化によって、市参事会は段階的に市の株式保有比率を
引 き 下 げ る 決 定 を 下 し 、2 0 0 2 年 に は 完 全 に 民 間 電 力 会 社 ヴ ァ ッ テ ン
フォールに全株式を売却して民営化が完了した。しかしその後、ハン ブ ル ク 市 参 事 会 は そ れ ま で の 流 れ を 翻 し 、2 0 0 9 年 に 緑 の 党 会 派 の市会議員のイニシアティブに基づいて、新しいエネルギー公社を設立した。ハンブルクの動きはこれにとどまらず、配電網再公有化運動 に 発 展 し た 。ハ ン ブ ル ク 市 で は 、2014 年 に ヴ ァ ッ テ ン フ ォ ー ル 社との許認可契約が切れるので、そのタイミングが再公有化のチャン
ス と な る 。2010 年 の 夏 以 来 、 ハ ン ブ ル ク で は 「 我 々 の ハ ン ブ ル ク ‐我々の配電網」と題する市民運動が組織され、電力、ガス、熱供給事 業 の 買 い 戻 し 運 動 が 起 き て い る 。こ の 運 動 は 2 4 団 体 に よ っ て 支 援され、その中にはドイツ全土で気候変動政策に大きな影響力を持つ
環 境 N G O の B U N D や 、消 費 者 団 体 、プ ロ テ ス タ ン ト 教 会 な ど 、幅 広 い
市 民 団 体 が 含 ま れ て い る 。2 0 1 1 年 に は 約 6 万 3 千 人 分 の 有 効 な 署 名が 集 ま っ て こ の 問 題 に 関 す る 住 民 投 票 請 求 が 行 わ れ 、2 0 1 3 年 9 月 2 2日の連邦議会総選挙の投票日に合わせて、配電網再公有化の是非に関 す る 住 民 投 票 が 行 わ れ る こ と に 決 ま っ た (Handelskammer Hamburg
70

2011)。 ベ ル リ ン で も 同 様 の 運 動 が 起 き て お り 、 住 民 投 票 は 11 月 3日に行われることになっている。それにしてもいま、なぜ「再公有化 」な の だ ろ う か ( ⇒ ハ ン ブ ル ク 市 住 民 投 票 2 0 1 3 年 9 月 2 2 日 ： 投 票
率 6 8 . 7 ％ 、賛 成 票 5 0 . 9 ％ 、反 対 票 4 9 . 1 ％ 、ベ ル リ ン 市 住 民 投 票 2 0 1 3
年 1 1 月 3 日 ： 投 票 率 2 4 . 1 ％ 、8 3 ％ の 賛 成 票 、た だ し 、定 足 数 は 2 5 ％の 投 票 率 な の で 、 約 21、 000 票 足 り ず に 成 立 せ ず )。

3.4.「 集 権 型 エ ネ ル ギ ー シ ス テ ム 」 か ら 「 分 散 型 エ ネ ル ギ ー シ ス テム」へ
その第 1 の理由として、民間電力会社が利潤追求をあくまでも優先し、市民による環境政策や気候変動政策への要求を顧みなかった点を挙げることができる。つまり彼らは、原子力と化石燃料に頼る
20 世 紀 型 の 集 権 型 電 力 シ ス テ ム か ら 一 歩 も 抜 け 出 せ な か っ た の である。市当局や市民からみれば、自らが要求する気候変動政策の深化を実現するために、これら地域エネルギー企業の協力を得ようとし た が 、結 果 的 に 不 首 尾 に 終 わ っ て い た 。こ こ か ら 市 当 局 や 市 民 は 、そうであればエネルギー供給事業を「再公有化」し、自らの影響力下に置いて、気候変動政策の前進を図るほうが望ましいと考えるようになったのである。
第 2 の理由として、「分散型エネルギーシステム」への移行にあたって、自治体の役割が大きくなってきたという事情を挙げることができる。その役割を果たすためにも、自治体は「公社」という器を持っていたほうが機動的に動ける。ところで、「分散型エネルギーシステム」への移行とは具体的に何を指すのだろうか。その第 1は、配電網の「スマートグリッド化」である。電力消費量に占める
再 エ ネ 比 率 が す で に 約 2 3 ％ に 達 し て い る ド イ ツ で は 、域 内 の あ ち ら
こちらに再エネ電源が存在している。これらは、電力系統にとって不安定要因だが、それを域内の再エネ電源、蓄電池、熱貯蔵、コジェネ発電設備などと組み合わせ、スマートメーターと情報通信技術
71

( I C T ) を 用 い て 制 御 す れ ば 、電 力 需 給 を 均 衡 さ せ て 、域 内 で 最 適 化 を
図 る こ と も 可 能 に な る 。配 電 エ リ ア の 状 況 は 地 域 ご と に 多 様 で あ り 、
最適化に必要な情報も異なるため、集権的な一律の指令に服させるのは難しい。したがって「スマートグリッド化」の進展は、地域の事情をよく把握できる自治体の重要性を高めることにつながる。
「 分 散 型 エ ネ ル ギ ー シ ス テ ム 」に 関 す る 第 2 の 論 点 は 、熱 供 給 と 、そ の コ ジ ェ ネ レ ー シ ョ ン (熱 電 併 給 ： 以 下 、 「 コ ジ ェ ネ 」 と 略 す )化である。もともと、ドイツをはじめ日本より寒冷な欧州諸国では、冬期の暖房用の熱需要が大きく、地域ごとに地域集中暖房システムを構築することで対応してきた。これは、電気を用いて暖房する日
本 と 事 情 が 大 き く 異 な る 点 、注 意 を 要 す る 。欧 州 の 暖 房 シ ス テ ム は 、重油などの化石燃料をボイラーで燃やして熱水をつくり出し、それを地域に張り巡らされた熱導管で各企業や各家庭に送り届けるシステムである。熱の需要家は、熱水を建物内で循環させることで空気を暖めて暖房し、その対価として熱供給会社に料金を支払う。断熱はされているものの、熱導管の距離が長くなればなるほど熱損失が大きくなるので、地域で創り出した熱は、その地域で消費するシス
テムをつくらねばならない。したがって地域集中暖房システムは、
都市内で自己完結的に張り巡らされた熱導管ネットワークに立脚した、本質的に分散型のエネルギーシステムだといえる。そしてこの業務をドイツでは通常、自治体公社が担っている。
近年、この地域集中暖房システムに対して、「コジェネ化」の波が押し寄せている。これまで、熱供給と電力供給は別々のシステムとして行われていた。熱供給は地域に密着した分散型システムであるのに対し、電力供給は、地域外の大型火力・原子力発電所から送電 網 で 電 気 を 送 り 届 け る 集 権 型 シ ス テ ム だ っ た か ら で あ る 。し か し 、
集権型システムでは一次エネルギーからの変換ロスに加え、送電ロ
ス も 加 わ っ て 、エ ネ ル ギ ー 利 用 効 率 が 4 0 ％ 程 度 に ま で 悪 化 し て し まう。
72そ こ で 、熱 供 給 を 電 力 供 給 と セ ッ ト で 行 う コ ジ ェ ネ レ ー シ ョ ン ( 熱電 併 給 ) を 推 進 し 、エ ネ ル ギ ー 需 要 の す ぐ 近 く で エ ネ ル ギ ー 生 産 を 行う 「 地 産 地 消 」 を 推 進 す れ ば 、 エ ネ ル ギ ー 利 用 効 率 を 一 挙 に 90％ 近
くにまで高めることができる。具体的には、これまで熱供給事業のためにだけ生産されていた熱を用いて、副次的に蒸気も発生させ、それを用いてタービンを回せば発電が可能になる。こうして熱供給と電力供給を統合すれば、熱の利用効率が高まるのである。コジェ
ネの促進は、これまで需要地から離れた遠隔地に立地していた大規模火力発電所をより小規模化し、需要地の近くに立地させることを意味する。それは必然的に、電力供給システムの「分散化」を促進することにもつながる。
配電網の「再公有化」はこうして、「分散型システム」への移行を促進するための政策手段としての側面と、民意を反映した議会および市当局が、「再公有化」という形で電力市場を制御し、長期的視点から未来への投資を行うための「民主化」を図っていくプロセスという、二重の側面をもっているといえよう。
分散型エネルギーシステムは、地域にとって、様々な経済的価値を創出する機会ともなる。「ドイツ・エコロジー経済研究所」は、再エネが生み出す地域レベルでの経済価値額の算出を行っている(Hirsch 2010)。研 究 結 果 で 非 常 に 興 味 深 い の は 、再 エ ネ 発 電 が も た
らす経済価値創出の一連のプロセスの中で、どの段階がより大きな価値創出を行うか、という点である。図 7 に示されているように、
再 エ ネ 発 電 が も た ら す 価 値 創 出 は 、①「 投 資 ( 風 力 発 電 の 場 合 で い え
ば 、発 電 機 、タ ワ ー と 羽 根 、伝 動 装 置 な ど 発 電 設 備 の 生 産 ) 」、②「 計画 と 設 置 工 事 ( 基 礎 工 事 、運 搬 、系 統 接 続 工 事 、設 備 組 立 ) 」、③「 経営 管 理 の 技 術 的 側 面 ( 保 守 管 理 、保 険 、借 地 料 支 払 、外 部 資 本 に よ る
資 金 調 達 )」 、 そ し て ④ 「 会 社 経 営 か ら 生 み 出 さ れ る 所 得 (税 引 き 後
利 潤 、所 得 、営 業 税 収 入 な ど )」の 4 段 階 に 分 け る こ と が で き る 。このうち、①と②はたしかに、発電設備の建設時点こそ大きな価値を73

生むが、そのあとは時間の経過とともに縮小してしまう。これに対し て 、③ と ④ は 2 0 年 間 に わ た っ て 継 続 的 に 価 値 創 出 を 生 み 出 す と い
う違いがある。結果として、再エネ発電設備の建設から運営段階まで 合 計 20 年 間 の 価 値 創 出 額 を 合 計 し て み る と 、 図 7 が 示 す よ う に 、③と④が①と②をはるかに上回っていることが分かる。

図 7

各 段 階 に お け る 陸 上 風 力 発 電 1kW あ た り の 地 域 価 値 額 (20 年間合計額)

自治体に入る税収
再エネ関連産業純収益

再エネ関連雇用による手取り

投 資

計 画 と 設 置 工

経 営 管 理 の 技会 社 経 営 か術

ら 生 み 出 さ
れ る 所 得 (20的 側 面 (20 年［ 出 所 ］ Hirsch、

B. et al.(2010)、

S.8、

Abb.0.2.

これは、再生可能エネルギー関連産業が当該地域に立地し、その経 営 が そ の 地 域 で 持 続 的 に 行 わ れ る こ と に よ っ て 、継 続 的 に 2 0 年 間
74

にわたって経済価値の創出が行われることが、いかに重要かを示している。これがなぜドイツで最近、本稿で議論した自治体公社による 「 再 公 有 化 」 運 動 や 、「 100％ 再 生 可 能 エ ネ ル ギ ー 地 域 」 を 目 指 す
取り組みが目立つようになってきたかを説明している。つまり本研究の結果に従えば、「分散型エネルギーシステム」の構築は、同時に、地域に経済価値の新たな創出をもたらす点で、経済的合理性が備わっているのである。

3.5.ド イ ツ か ら 飯 田 へ 、 そ し て 日 本 の 各 地 へ
筆 者 の ド イ ツ 調 査 に あ た っ て は 、実 は 、長 野 県 飯 田 市 の 関 係 者 ( 市地 球 温 暖 化 対 策 課 、お ひ さ ま 進 歩 エ ネ ル ギ ー 株 式 会 社 な ど ) と ご 一 緒
させて頂いた。筆者もまた、飯田市再生可能エネルギー導入支援審査会の会長として、飯田市における再生可能エネルギー普及促進政策のお手伝いさせて頂いている。飯田市は、再生可能エネルギー普及促進への取り組みという点で、日本でも有数の先進的な都市だと
自他ともに任じているが、今回の調査では、飯田がこれまで取り組んできた方向性が、決して間違っていなかったことを確認できた。
ただし、ドイツで台頭しているエネルギー協同組合は、日本にドイツと同様の「協同組合法」が存在しないもとでは、そのまま日本に適用するのが難しいといわれている。しかし、同じ飯田市審査会のメンバーである水上貴央弁護士からは、「組合」という形式にこだわらないのであれば、株式会社をという形態を使いつつも、それを非上場企業として 1 人当たりの持ち株数に制限を付ければ、事実上、ドイツの組合と同じように使いこなすことができるのではないか、との示唆も頂いた。また、日本の会社法上、まだそれほど認知されていないが、協同組合と同じ有限責任で、かなり柔軟に内部組織や配当のあり方を決定できる「合同会社」を用いる方法もあるのではないかと思われる。さらには、「一般社団法人」を使うという方法も考えられるであろうし、現実に小水力発電の現場で、この法75

人形態を用いている団体もある。重要なのは、ドイツの協同組合精神に学びながら、それぞれの再エネ発電事業にとって、もっとも適合的な事業組織形態を見出していくことであろう。ちなみに飯田市
は 、 小 水 力 発 電 事 業 に お い て 、 地 方 自 治 法 第 260 条 第 2 項 に 規 定 された「認可地縁団体」を用いる予定である。
自治体による、配電網「再公有化」は、日本への適用という点では、組合よりもさらにハードルが高い。日本には、ドイツのエネル
ギー公社のような受け皿がなく、しかも、配電網は各電力会社の私有財産とされており、自治体にその利用権に関して許認可を出す権限がないからである。とはいえ、ドイツと同様に日本でも、時代は「分散型エネルギーシステム」を必要とする方向に向かっている。
地 域 で 配 電 網 を ス マ ー ト グ リ ッ ド 化 し た り 、コ ジ ェ ネ 化 を 進 め た り 、さらには蓄電・蓄熱をはじめとする電力貯蔵システムの開発、ガス事業や熱供給事業とのネットワークづくりを、様々な民間事業主体
に対して中立的に推進できる主体は、自治体をおいてほかにない。
仮に、自治体公社を持たなくても、事業の誘導、枠組みの設定、調整、そしてエネルギー市場のルールづくりといった点で、自治体がやれること、やるべきことは意外に多い。飯田市は、まさにこの点で「環境権条例」を制定し、基礎自治体としてのエネルギー政策の展開を図っている。
そして、こうした取り組みは必ず、経済的にも報われるというのが 、「 ド イ ツ ・ エ コ ロ ジ ー 経 済 研 究 所 」の 研 究 結 果 で あ る 。我 々 は 、再生可能エネルギー増やしつつ、地域を豊かにし、その持続可能な
発展につなげていく途を見出していきたいと考えている。飯田市の試みも、まだ萌芽段階である。この芽を伸ばしていくには、他の多くの地域のアイディアや試みからも学ぶ必要がある。

76

4.公 民 館 、 住 民 自 治 、 そ し て エ ネ ル ギ ー 自 治
4.1.地 域 エ ネ ル ギ ー 政 策 の 苗 床 と し て の 公 民 館「地域環境権」という哲学をはっきりと打ち立て、それに基づいて具体的な施策を明記した条例制定は、間違いなく全国初である。
こうして飯田市では、再エネ発電事業を担う主体が、地元市民の中から現れて実績を挙げており、これに対して飯田市も、太陽光を中心として他の再エネにまで発電事業を拡大展開していくための先駆的な政策を打ち、さらに、一層の展開を図るための制度的基盤整備を着実に積み重ねてきている。いずれも全国で初めての先駆的な取り組みであり、これまでに他の多くの自治体がモデルとして活用してきたし、今後もそうなるであろう。この飽くなき先駆性の追求、そして創造的な政策形成の秘密はどこにあるのか。それが天から降ってきたわけでないことだけは確かである。そうだとすれば、答えは足元に求めるしかない。前節でその秘密は、公民館と「まちづくり委員会」にあるのではないかとの仮説を述べておいた。
それにしても、エネルギー自治の問題が、どうして公民館や「まちづくり委員会」の問題と関係があるのか、と多くの読者は訝しげ
に 思 わ れ る で あ ろ う 。そ こ で 、両 者 の リ ン ケ ー ジ を 説 明 す る た め に 、
おひさま進歩エネルギー株式会社の代表取締役社長の原亮弘氏へのインタビュー結果を紹介させて頂きたい。彼は、飯田では言わずと知れた、公民館活動におけるもっとも熱心な活動者の 1 人である。
筆者は現在、九州大学大学院経済学研究院の八木信一准教授、静岡大学人文社会科学部の太田隆之准教授とともに、飯田市の公民館研
究を飯田市側の協力を得て進めようとしているところである。その一環として原社長に対して我々が、彼の公民館活動に焦点を当てた
イ ン タ ビ ュ ー を 申 し 込 ん だ と こ ろ 、快 く 受 け て 頂 い た ( 2 0 1 2 年 1 2 月
10 日 )。 以 下 は 、 そ の 要 点 で あ る 。
原社長は、東京での信販会社社員としての生活を終えて故郷の飯田 に 戻 り 、地 元 食 品 会 社 に 勤 め て 以 来 ( 当 時 3 3 歳 ) 、ず っ と 公 民 館 活77

動に関わってきた。地区の幹部が住民をよく見ていて、これはと思う人を見つけては公民館活動にリクルートするのだという。こうして リ ク ル ー ト さ れ た 彼 は 、公 民 館 活 動 に 入 る と 、企 画 ( 運 動 会 と か 文
化 祭 な ど の 日 程 、そ の 内 容 な ど を 提 案 、実 践 し て い く 役 割 ) に 関 わ るようになる。文化祭のテーマを決めるために、自分で地域のことを勉強していく過程で、地元のことを深く知るようになったという。
彼は、お兄さんから影響を受けて地球温暖化問題に深い関心をもつようになり、公民館を舞台に、「食と環境」をテーマにした文化学
習活動を実践していた。これが後に、中心商店街で発生する食用廃油 を バ イ オ デ ィ ー ゼ ル に 転 換 で き な い か と い う 発 想 に つ な が り 、N P O
活動の立ち上げにつながる。このように、公民館は住民の自発的な発案による学習・教育機能をもっており、これが成人住民に貴重な成 長 の 機 会 を 提 供 し て い る 点 に 注 目 す る 必 要 が あ る ( 経 済 学 で は「 人的 資 本 」へ の 投 資 と し て 捉 え ら れ る ) 。他 方 、そ れ ま で は 市 長 部 局 系
統の「連合自治会」と、教育委員会系統の公民館に分かれ、それぞ
れ 縦 割 り で 活 動 し て き た 両 者 が 、 2006 年 (平 成 18 年 )制 定 の 自 治 基
本条例によって創設された「まちづくり委員会」において統合されることになり、公民館には社会教育だけでなく自治機能が付与されることになった。もともと飯田の公民館活動は、教育委員会の社会教 育 行 政 の 枠 に 収 ま ら な い 創 造 性 を も っ て い た が (中 村

2011、

26

頁 ) 、そ れ が こ の 条 例 に よ っ て 、公 式 に 新 し い 位 置 づ け を 与 え ら れ たことになる。
原社長は、公民館の学習活動を通じて深めた温暖化問題への関心
を 、自 ら の 事 業 や NPO 活 動 を 通 じ た 実 践 と 結 び 付 け て い く 。2001 年に 彼 は 、 ESCO 事 業 (省 エ ネ 改 修 投 資 を 行 っ て エ ネ ル ギ ー コ ス ト を 削
減 す る こ と で 収 益 を え る 事 業 ) を 手 掛 け る 個 人 事 務 所 を 開 設 す る 。翌
2 0 0 2 年 に は 、上 述 し た バ イ オ デ ィ ー ゼ ル 問 題 と 再 エ ネ の 市 民 共 同 発
電 に 取 り 組 む NPO を 設 立 し た 。 そ の 事 業 と し て の 本 格 的 な 展 開 は 、

78

飯田市の地域エネルギー政策の歴史で触れたように、環境省の「まほろば事業」に飯田市の提案が採択されたことがきっかけである。
しかし、1 つ大きな問題があった。それは、この事業申請書に飯田市は太陽光市民共同発電事業の立ち上げを目玉事業として書き込んでいたにもかかわらず、誰がどのような形態で実施すべきかまで
は事前に決定されていなかったという点である。事業採択後、市が地域の利害関係者を集めた会議が開催され、事業主体をどうするかが議題になったものの、実際にリスクを取って自分が事業を担うと手を挙げる会議参加者がおらず、「小田原評定」状態がしばらくの間続いたという。最終的には原社長が、誰も手を挙げないのであれ
ば、自分の理念を実現する貴重な機会でもあるので、自分がリスクを 取 っ て 上 述 の NPO を 会 社 化 (当 初 は 有 限 会 社 )す る こ と を 会 議 で 提案、飯田市主催の会議で了承されたことにより、おひさま進歩エネ
ルギーによる事業立ち上げが決まったという。
原社長が公民館活動の特徴として指摘したのは、先に言及した学
習・教育機能のほかに、地域の様々な問題が持ち込まれ、みんなで知恵を出し合って解決を図る場として機能しているという点を挙げることができる。公民館活動にいったん関わるようになれば、そこで定期的に他の住民と顔を突き合わせ、さまざまな問題について論
じ、解決策を見出していかなければならなくなる。こうして、公民
館は社会関係資本蓄積の「場」としても作用していく。それどころ
かこのことは、公民館もその中に含まれる「まちづくり委員会」全体についても妥当する。結局、公民館を含む「まちづくり委員会」
は、住民を自治の担い手として育て上げる「人的資本の蓄積」機能と 、人 々 の ネ ッ ト ワ ー ク 形 成 を 促 し 、そ の 強 化 ・ 発 展 を 促 進 す る「 社会 関 係 資 本 の 蓄 積 」機 能 の 両 者 を 兼 ね 備 え て い る と い う こ と に な る 。
実際、原社長は我々に対して、再エネ発電事業を軌道に乗せるにあたって信販会社や食品会社で働いた経験が役に立つことも多かっ79

たが、公民館活動を通じて「人的ネットワークの形成能力」を学んだことが、ビジネス展開にあたって非常に大きかったと語ってくれた。たしかに、おひさま進歩が手掛ける「屋根貸しビジネス」は、地域で太陽光発電をやってみたいという住宅所有者を見つけて契約を結んでいく地道なビジネスでもある。地域住民の信頼獲得がビジネス展開の大前提になることは、容易に察しがつく。また、この事
業に対して、飯田信金が最終的に融資を実行すると決断する際に、重要な要素となったのは、原社長が信頼できる人物か否かという点である。いまとなっては「歩く与信」とまで呼ばれる彼が、地域社会の中でかちえてきた信頼が、融資決定の判断に好影響を与えただ
ろうことも推察できる。
以上、原社長のインタビュー結果を紹介したのは、彼の人格において、公民館活動の担い手の側面と、地域エネルギー政策の担い手としての側面が、統合されつつ体現されているからである。もちろん、日本全国を見渡せば、こうした機能をもつ公民館はきわめて稀で 、飯 田 市 は 特 殊 ケ ー ス だ と い う こ と な の か も し れ な い 。筆 者 自 身 、
公 民 館 と い え ば 、地 域 の カ ル チ ャ ー セ ン タ ー と い う イ メ ー ジ で あ り 、
飯田市の公民館の実態をみて、そのイメージが大きく覆されたことも事実である。別の言い方をすれば、公民館を従来のように教育委
員会の系列下にある社会教育機関としてのみ取り扱うのではなく、飯田市のように、地域自治組織の一翼を担う機関として位置づけな
おすならば、住民自治を涵養する上で、そのポテンシャルの大きさが浮かび上がってくるはずである。総務省としても、住民自治を活性化するために不可欠な要素として、公民館のポテンシャルに注目する必要があると筆者は考える。次節では飯田市が、公民館をどのように地域自治組織の一環として位置づけているかをみることにしたい。

80

4.2.飯 田 市 公 民 館 成 立 の 歴 史 的 背 景
このように飯田市において地域自治組織としての公民館が定着した背景要因として、江戸時代の寺子屋から自由民権運動、そして大正デモクラシーに至る飯田の自由、民主、そして自治を求める運動とそれを支える気風の存在を指摘する声が多い。飯田で公民館が単に建物としてではなく活動、もしくは運動として存在するに至った
歴史的背景をまず確認しておきたい。以下の記述は、飯田市公民館
活 動 史 編 集 委 員 会 (1994)、 お よ び 飯 田 市 歴 史 研 究 所 編 (2013)に 負 っていることをあらかじめお断りしておきたい。
さて、飯田における教育は、江戸時代の文化・文政期に興隆し、
天 保 年 代 以 降 に 普 及 し た と さ れ る 、寺 子 屋 の 発 展 に 特 色 が み ら れ る 。
明 治 初 期 の 国 の 調 査 に 全 国 の 寺 子 屋 解 説 数 1 万 5 、0 0 0 余 。う ち 長 野
県 が 1、 300 余 、 8.6％ を 占 め て 全 国 一 位 で あ っ た 、 と の 記 録 が み ら
れ る 。 「 長 野 県 教 育 史 」 に は 、 長 野 県 最 古 の 寺 子 屋 が 、 す で に 16
世紀の飯田城下にみられた、と記録されている。
飯田下伊那地方における開設数が、平成初年の下伊那教育史研究会 調 査 で は 486、 そ の 師 匠 を た た え る 筆 塚 36 基 、 同 頌 徳 碑 16 基 と記録されている。長野県が、一般に教育県と評された主因は、明治期の義務教育普及率の高さによると思われるが、さらにその背景には、こうした江戸時代における寺子屋の広がりがみられている。このことは、飯田地方の社会教育にとっても、地域の優れた文化的風
土を醸成させてきた歴史的背景として、貴重である。
さらに、この地における民族芸能文化も、社会教科に大きな役割を果たし、立派な伝統として今日に脈々と生きている。芸能の宝庫と称される南伊那谷。飯田市地域もまたその例外ではない。元禄時代からとされる今田人形などは、信仰と結ばれて庶民の自主的な取り組みが、伝統の一面の特徴である。往古からの歌舞伎地芝居・獅81

子舞の歴史も豊かである。芝居舞台後も多く、能舞台もあり、関連
し て 茶 道 が 好 ま れ 茶 室 の 数 も ま た 当 地 方 に 少 な く な い 。古 典 芸 能 を 、何百年にもわたり守り育ててきた、この地の庶民の心意気は、貴重な歴史の遺風であり、その「進取性」がここにも偲ばれよう。
ところで、明治 5 年の学生発布の前後、筑摩県令となった永山守
輝は、教育県令と称されるように、教育普及に功労があった。当地
域の明治新教育の基礎固めは、前述した寺子屋教育の広がりを背景に確立され、永山県令の施策がいわゆる「信州教育」の素地となったものである。
明 治 新 政 下 に お け る 、飯 田 地 域 の「 進 取 性 と 学 究 性 に 富 ん だ 気 質 」とされる証左の第一は、自由民権運動の台頭である。国会開設や憲法制定などの民主主義的政策を要求したこの政治運動は、明治初年の板垣退助らによる愛国公党の結成から出発している。長野県下の先覚の士、松沢求策が、国会開設政治結社の奨匡社を発足させたと
き 、 飯 伊 地 域 か ら は 39 人 の 同 志 の 賛 同 が あ っ た と い う 。
そ の 中 に は 、1882 年 に 民 権 新 聞 「 深 山 自 由 新 聞 」 を 発 効 し た 旧 竜丘村上川路の豪農であった森多平もいた。彼は、言論統制を目的とする「新聞紙条例」によって幾度か謹慎・禁固の処分にあいながらも、同新聞の発行を通じて民権政治思想の普及に熱情を注いだ。この新聞発行創立委員には、飯田地方の豪農・酒造家・製紙家の多くも名前を連ね、急進民権派の指導者大井憲太郎までが、中央から資金提供に協力していたという。
こうした民権の中央、地方の動きに触発された人々により、当飯田町に作られた民衆の政治結社「愛国正理社」の運動があった。これは、政府の自由民権運動の弾圧に抗議する、長野愛知両県にまたが っ た 自 由 党 員 に よ る 挙 兵 未 遂 事 件 で あ る「 飯 田 事 件 」(1883 年 )にかかわっている。福島事件や加波山・秩父事件の発生した時代である 。同 社 に は 、民 権 の 同 志 3 0 0 人 余 が 結 集 さ れ 、一 説 に は 社 員 2 , 5 0 082

人を擁したとも言われている。「飯田事件」は、秩父事件に呼応して、名古屋鎮台の火薬庫を爆破し、飯田の風越山にこもって、租税軽減・徴兵令廃止などをスローガンに、全国の同志に挙兵・決起を呼び掛けるというラジカルな計画であったが、事前に発覚、首謀者
は内乱陰謀罪で処刑された。
こうした飯田地方には、明治期の先進思想である、自由民権の指導者が次々と招かれ当地方の人々の「学究性」の要求にも応じている 。 憲 法 発 布 の 明 治 22 年 (1889 年 )に は 急 進 派 の 大 井 憲 太 郎 、 そ の翌年には馬場辰猪、そして板垣退助が政談演説に招かれている。板垣が来飯した前年には、東海道本線が全通し、天竜川の定期船が南の遠州まで航行していた年代であり、英国人牧師ウォルター・ウェ
ス ト ン の 天 竜 舟 下 り を は じ め 、1 8 9 2 年 前 後 既 に の ち に は 2 0 0 人 近 い
外国人旅行者が訪れ、彼らから新知識が吸収されていたという。
当地方の歴史的文化水準にかかわる条件として、産業経済・暮らし向きが問われる。飯田一帯は、文化を語り求めるにふさわしい、
暮らしの豊かな地域であったのかという設問である。しかし、豊かなところとは言い難く、豊かさと貧しさの交錯した地域であったと
い え よ う か 。そ れ は 、町 場 と 村 部 山 間 地 と の 開 き の 大 き さ も あ る が 、
明 治 以 降 に は 、糸 価 変 動 の 激 し か っ た 養 蚕 業 の 推 移 と の 関 係 が 濃 い 。
明 治 10 年 代 に は 約 700 ヘ ク タ ー ル だ っ た 当 地 方 の 桑 園 面 積 は 、 30
年 に 2、 000、 49 年 に は 4、 000 に ま で 拡 大 し て い る 。 製 糸 業 の マ ニュファクチュア化も進み、生糸生産額も激増している。
飯田地方の生糸は一般に高値で取引され、当地方を大養蚕地帯に発展させている。繭売却による現金収入は、一般農家にも書物購入のゆとりをもたらし、養蚕業にみられる年間労働の繫閑差は、いわ
ゆる「こたつ文化」と称される評を、この地方に生んでいる。こうした点では、豊かな地域といえようか。

83

大 正 元 年 ( 1 9 1 2 年 ) の 下 伊 那 の 総 人 口 は 1 4 万 6 千 余 、総 戸 数 2 万 7
千 戸 で あ っ た 。旧 飯 田 町 は 、明 治 2 2 年 に 町 制 が 敷 か れ た ま ま で 、近隣農村との合併が行われる以前であり、人口わずかに 1 万数千人に過ぎなかった。当時の下伊那地方は、養蚕戸数 1 万 3 千戸余、桑園
面積 5 千町歩余、製紙工女数 5 千余人と記録されている、養蚕・製糸業の黄金時代であった。
第 一 次 世 界 大 戦 期 に 下 伊 那 で は 、各 村 落 に 組 合 製 糸 が 設 立 さ れ た 。
1 9 2 0 年 代 の ア メ リ カ は 世 界 経 済 の 中 心 と し て 反 映 し 、大 量 消 費 社 会が到来した。またアメリカ社会では女性の地位が向上して社会進出が進む中で、ストッキング向けの高級生糸市場が拡大した。下伊那の組合製糸は、こうした生糸市場の変化に対応して、高級生糸生産を追求した。また、第一次世界大戦後は国際的に軍縮が実現し、政府は農業支援の制作資金を増加させた。組合製紙はこうした政策資金を取り込んで発展し、地域内部において蚕糸業の付加価値を高めることで、下伊那の地域経済は独自の発展をみた。
こうした蚕糸業繁栄の結果、飯田は消費都市としての性格を強めて い く 。 飯 田 町 の 営 業 税 に よ る 上 位 60 位 ラ ン キ ン グ を 明 治 43 年
(1910 年 )と 大 正 9 年 (1920 年 )で 比 較 し て み る と 、 1910 年 に 製 糸 では 4 業 者 が 17 位 ま で に 入 っ て い た が 、 1920 年 に は 2 業 者 が 入 る のみとなっていた。代わりに、蚕糸業の繁栄による農村消費力の向上
を 反 映 し て 、11 位 ま で の 上 位 ラ ン ク に 呉 服 ・ 織 物 卸 売 商 人 が 4 人 は
い っ て い る 。 『 長 野 県 統 計 書 』 に よ れ ば 、 大 正 14 年 (1925 年 )の 飯
田警察署管内の料理店・飲食店の数は、県下各管区のうち 2 位となっていたという。さらに、飯田商工会議所が商工会議所法施工前の
1 9 2 0 年 に 発 足 し 、1 9 2 5 年 に は 飯 田 町 信 用 組 合 が 庶 民 金 融 組 織 と し て発足している。これが、今日の飯田信用金庫の基礎となっている。
1918 年 に は 、 組 合 製 紙 の 連 合 会 の 南 竜 社 が 、 1920 年 に は 24 の 単
位組合が加入した製紙販売組合連合会伊那社へと発展した。伊那社
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は、三井物産などの生糸問屋の支配からの自立を求め、農民による米国市場へのシルクロードを切り開く、涙ぐましい苦闘の歴史を重ねている。生糸出荷を通して資本主義の荒波にもまれる中で、この地域の農民意識に近代合理主義を培い、連帯心を高め、先進的な伝
統 を 創 造 し て き た 。こ れ ら は 経 済 活 動 面 か ら 、地 域 住 民 の「 進 取 性 」
を助長した事例の一つといえよう。
大正デモクラシー期に入ると、飯田では地域文化の創造が行われるようになっていく。その 1 つは読書文化である。青年運動の広がりにより、上郷村をはじめとして、農村の青年会は村の図書館建設に情熱を燃やした。また製糸女工にも読書熱が普及し、飯田町の本
屋 で 本 を 買 い 求 め る 姿 が 見 ら れ た 。1 9 1 5 年 ( 大 正 4 年 ) に 飯 田 尋 常 高等小学校内にあった飯田文庫が飯田図書館となる。その後、第一次
世 界 大 戦 後 の 軍 縮 に よ り 飯 田 連 隊 区 司 令 部 が 廃 止 と な り 、1 9 3 0 年 に町立図書館はその建物に移転する。飯田図書館は地域の文化拠点となり、戦後には飯田市内のみならず、下伊那を広く包括する飯伊婦人文庫の集団読書活動に象徴される読書文化を生み出した。
またもう 1 つは、自由大学の創設である。青年運動の発展により下伊那は大正デモクラシーの先進後となり、飯田町では青年たちの自主的運営による自由大学が創設されたのである。
そして第 3 に、教育文化の面では、とくに竜丘地区を中心として
飯田のちには自由教育の取り組みが活発に展開された点が注目される ( 木 下 巨 一「 市 民 参 加 の D N A を 継 承 す る 学 び の 場 〜 飯 田 市 公 民 館 の試 み か ら 」新 潟 市 公 民 館 改 革 職 員 研 修 ) 。こ の う ち 学 校 教 育 で は 、山本鼎の自由画教育、鈴木三重吉の生活綴り方教育などの影響を受けた教育活動がすすめられた。農民美術の祖としても知られる山本鼎
は 、そ れ ま で の 美 術 教 育 が お 手 本 の 模 写 を 中 心 と し た や り 方 を 改 め 、暮らしの中の素材から子供自身が感じたままに絵にあらわす美術教
育を自由画教育として提唱した。また児童文学雑誌「赤い鳥」を主85

宰した鈴木三重吉は、この雑誌に子供たちによる作文の投稿を掲載
し、生活の中の出来事を子供たち自身が記録する生活綴り方教育を提唱した。
これら自由画教育や生活綴り方教育を、当時竜丘小学校長の下平
芳太郎、美術教師木下紫水、国語教師橋爪福弥を中心とした教師たちが教育活動の中に積極的に取り入れることで、竜丘は国内でもっとも自由教育運動が花開いた地と捉えることができる。公民館は戦後、文部次官通牒がきっかけで全国各地に誕生したが、飯田においては竜岡に象徴されるように、学ぶことを土台とし、自由を尊び、自らの物差しをもって生きることを良しとした社会教育的な風土が
戦中も伏流水として存在しており、飯田にとって公民館の誕生は、
いわば民衆初の取り組みであったととらえることができる。
飯 田 に 、住 民 自 治 組 織 と し て の 公 民 館 が 存 立 し え て い る 背 景 に は 、
江戸時代、明治自由民権運動、そして大正デモクラシーと連なる連
綿とした飯田市民の自発的な地域文化創造へ向けての熱意と努力があったことを見逃すことはできない。

4.3.現 代 飯 田 市 の 公 民 館 制 度
現 代 の 飯 田 市 に 話 を も ど そ う 。 飯 田 市 で は 、2007 年 度 か ら 「 住 み
続けたいまち住んでみたいまち飯田

人も自然も輝く文化経済

自立都市」を目指す都市像に掲げた第 5 次基本構想計画、自治基本
条例、地域自治組織など姿勢の新しい枠組みがスタートした。このうち、地域自治組織の導入では「まちづくり委員会」の中に公民館が位置づけられ、公民館とは何か、改めてその役割を再定義する議論が行われた。結果として、飯田市の公民館は、町づくり委員会の構成団体であるとともに、社会教育法に基づく教育機関としての 2面性をもつ機関として位置づけられることになった。

86

飯 田 市 は 1 9 7 1 年 に 文 部 省 の 委 嘱 を 受 け て「 公 民 館 運 営 基 準 の 研 究 」(管 理 運 営 に 関 す る 事 項 及 び 運 営 の 指 針 に 関 す る 事 項 )を 始 め 、 1973
年にその結果をまとめた。この運営基準研究の中で次に掲げる「公民館運営の 4 原則」が確認された。時代は変化しても、この理念を尊重しつつ、公民館が果たすべき役割を担っている。

(1)地 域 中 心 の 原 則
まちづくりを考える時も、日常的に身近な地域から出発することが大切である。地域ごとに設置された公民館は常に地域を中心として捉えた学びの場であるべきである。
(2)並 立 配 置 の 原 則
地 域 の 規 模 や 特 徴 は 異 な っ て も 、公 民 館 は 2 0 地 区 に 対 等 に 配 置 され、それぞれの活動が等しく尊重される。この原則は地域中心の原則を保障するものである。
(3)住 民 参 画 の 原 則
公民館を設置し、そこに職員を配置することは行政の役割であるが、公民館の事業の企画運営は、地域住民によって組織された専門委員会や運営委員会、より身近な住民の谷である分館活動など、それぞれの事業が自発的な住民の意思に基づいて行われることが大切である。このような組織や活動は、飯田市の公民館活動の原動力になっている。
(4)機 関 自 立 の 原 則
教育行政が一般行政から一定の独立性、中立性を保っていることに鑑み、公民館が地域の社会教育機関として住民の主体的な学習活動を保証することは大切である。その意味で公民館が自立した体制をもっていることは重要である。
87

重点目標
以上を踏まえ、飯田市は、公民館活動の重点目標として以下を挙げている。

( 1 ) N P O 法 人 や 地 域 活 動 団 体 な ど の 多 様 な 主 体 と 地 域 を 結 ぶ 、公 民 館の媒介機能の構築を目指します。
(2)地 域 内 だ け で な く 幅 広 い 交 流 を 図 り な が ら 学 習 を 起 点 に 地 域 の資源を再認識して、地域の価値を文化的、経済的に高める取り組
みを進めます。
( 3 ) 地 域 で も っ と も 身 近 な 社 会 教 育 機 関 と し て 、「 飯 田 市 小 中 連 携 ・一貫教育」を地域から支え、学校と地域や多様な主体がつながるために実践的に取り組みます。
(4)各 地 区 に 内 在 す る さ ま ざ ま な 地 域 の 課 題 解 決 の た め に 次 の 事 業を重点的に展開します。
①子供をもつ親を対象に親や子の仲間づくりを図るとともに、子
供が健やかに育ち、発達段階に応じた基本的な生活習慣の取得を支援する学習の機会を提供します。
②国籍にかかわらず住民相互に理解し合える関係をつくるために、
多文化交流や日本語や外国語の学習の機会を提供します。
③「いいだ人形劇フェスタ」を地域から支えてまちづくりにつな
げる取り組みを推進するほか、身近なところで様々な芸術文化に触れ、創造する機会をつくります。
④住民が郷土への関心を高め、愛着をもてるような多彩な学習を推進します。

88

⑤食育、親子の栄養と健康、生活習慣病予防、運動処方などの面
から健康づくりに取り組みます。
⑥身近な自然から地球環境まで多彩な環境学習を推進します。

公民館の運営体制
飯田市の公民館は、全体を統括する「飯田市公民館」と、おおむね小学校区単位で設置されている「地区公民館」からなっている。
さ ら に 、 地 区 公 民 館 の 下 に は 飯 田 市 全 体 で 103 に も の ぼ る 「 分 館 」が設置されており、これらは市民の手によって自主的に運営されている。さて、「飯田市公民館」では、非常勤特別職の館長が 1 名配
置され、飯田市公民館館長会の会長を兼務する。その下に、副館長が置かれ、これは飯田市職員の課長職に相当する。また、副館長の下に、「学習支援係」と「管理係」が置かれ、このうち「学習支援係 」は 学 習 支 援 係 長 ( 1 名 ) 、市 公 主 事 ( 1 名 ) 、そ し て 社 会 教 育 指 導 員(2 名 )か ら な っ て い る 。 「 管 理 係 」 は 、 管 理 係 長 (1 名 )と 管 理 係 (1
名 )か ら な っ て い る 。
ま た 、各「 地 区 公 民 館 」に は 、(1)地 域 協 議 会 が 推 薦 し 、教 育 委 員
会 が 任 命 す る 非 常 勤 特 別 職 の 公 民 館 長 1 名 、( 2 ) 自 治 振 興 セ ン タ ー 所
長を兼務し、センター業務と公民館業務の連絡調整を図る副館長補
1 名 (た だ し 、 「 橋 北 」 、 「 橋 南 」 、 「 羽 場 」 、 「 丸 山 」 、 「 東 野 」
地 区 を 除 く )、 そ し て 、 (3)常 勤 専 任 で あ り 、 自 治 振 興 セ ン タ ー 職 員の兼務事例を受けている公民館主事が 1 名、それぞれ配置されている。
公民館の運営は、各地区公民館では、住民参加による主体的な企
画・運営を進めるため、各地域の実情に応じて専門委員会を設置する。委員は館長が委嘱するが、名称、委員数、役職及び任期は館長
が定める。
89

4.4.住 民 自 治 の 基 盤 と し て の 公 民 館
原社長のインタビューでも言及されていたように、公民館が、地域自治組織の一翼を担う組織として「まちづくり委員会」の中に位
置 づ け ら れ た の は 、2 0 0 7 年 ( 平 成 1 9 年 ) 4 月 の こ と で あ っ た 。こ れ は 、地域を取り巻く慣行の変化に対応するため、市内各地区に「地域自治区」を設置し、「地域自治組織」を発足させるという改革の一環として行われたものであった。
その目的は、地域にかかわる市の事業などに対して住民の意向を反映させる仕組みを制度化するとともに、地域住民に身近な課題を
地域住民の知恵と総意で解決していく自治の仕組みを整備するものである。あわせて、各種団体の細分化による弊害、担い手不足への対応など、現在の組織の問題点の改善にも取り組んでいく、としている。また、地域の多様な団体、グループなどとの連携を密にした自治を目指すことがうたわれている。
こ う し た 改 革 が 行 わ れ た 背 景 と し て は 、次 の よ う な 事 情 が あ っ た 。
第 1 は、地域における人と人のつながりが希薄化し、地域の結束力が弱くなってきているという事情である。第 2 は、地域ごとに差はあるものの、高齢化の進行や住民の地域活動離れなどにより、自治活動の停滞やその担い手不足が懸念される状況となってきているという問題を挙げることができる。第 3 に、地域で活動している自治会などの各種団体が、それぞれ独立した団体であるために、連携や情報共有が難しい状況が見受けられた点、である。

90

図 8

地域自治組織導入前後の相違［出所］飯田市資料．
図 8 は、新しい組織を導入する前後で、住民自治組織のあり方がどのように変化したかを示したものである。図 8 左側に示されているように、導入前は、市役所本庁の組織に対応する形で、住民組織の側にも地区自治会をはじめとして縦割りの組織が存在していた。
しかしこれは、本庁からの指示と財政的支援を受け、それぞれの個別組織が縦割りで自己完結的に問題に対処するには効率的かもしれないが、住民自身が横の連携をとって、地域の抱える課題を自分た
ち で 総 合 的 に 解 決 す る に は 不 向 き な 仕 組 み で あ る 。そ こ で 飯 田 市 は 、地 方 自 治 法 第 202 条 の 4 に 定 め ら れ て い る 「 地 域 自 治 区 」 制 度 を 導
入 し た 。 こ れ に よ っ て 、 同 様 に 地 方 自 治 法 第 202 条 の 5 で 定 め ら れ91

ている「地域協議会」も導入されることになった。これは住民から選任された構成員からなり、市長から諮問された事項を審議し、意見を述べることができる機関である。また、これらを支える事務機構として「自治振興センター」が設置された。これらが地方自治法上予定されている制度整備である。

地域協議会
住民の意見を行政に反映し、地域づくりに生かすために住民により構成される組織。その構成員は、地域自治区の区域内に住所のある 住 民 の 中 か ら 、 ま ち づ く り 委 員 会 の 推 薦 (お お む ね 8 割 )と 一 般 公
募 (お お む ね 2 割 )に よ り 市 長 が 専 任 す る 。 委 員 の 定 数 も 、 地 域 ご とに意見を聞いて決定する。また、地域協議会は、地域自治区の区域
内 に 関 係 す る 次 の 事 項 に つ い て 審 議 し 、意 見 を 述 べ る こ と が で き る 。
これまでの自治組織などは任意団体のため法令上の権限がなかった。
他方で、地域協議会は地方自治法や条例で権限が定められ、市長・市の機関は、「地域協議会からの意見」を尊重し、必要に応じて適切な措置を講じなければならないという違いがある。
(1)自 治 振 興 セ ン タ ー が 行 う 事 務(2)市 が 処 理 す る 区 域 に か か わ る 事 務(3)市 の 事 務 処 理 に 関 す る 住 民 と の 連 携 強 化(4)公 の 施 設 の 設 置 、 廃 止 や そ の 管 理(5)基 本 構 想 そ の 他 の 重 要 な 計 画
しかし、飯田市の改革はこれに留まらず、従来の住民自治組織の改革にまで及んだ。つまり、図 8 の左側のように縦割りだった住民
組織を、右側のように「まちづくり委員会」の中にまとめ、その中に地域振興、生活安全、環境、健康福祉、公民館ほかの各委員会が92

設けられることになった。これらの委員は自治会から選出され、各委員会はまちづくり委員会の下で相互に連携しながら課題にあたっていくことになる。公民館からみれば、他の領域で何が課題になっているかを知ることで、学習・教育上の課題を設定し直し、住民自治を担う人材の育成に生かすことができるようになったといえる。

まちづくり委員会
これは名称も含め、住民が自らつくる自治活動組織である。現在ある各種団体の事業や人員の見直し・統合・再編の結果つくられた
専門分野ごとの小委員会で構成される。各地区の実情に合わせて必要な活動が取捨選択され、小委員会の名称、数、構成人員などすべて、各地区が判断して決定する。
このため、統合・再編される各種団体の全市レベルでの連合組織(自 治 協 議 会 連 合 会 な ど )は 解 散 し 、 必 要 に よ り 連 絡 調 整 会 議 を 開 催する。既存の地区レベルでの団体の存続は地域で検討され、それぞれ「整理統合され小委員会に再編」、または「再編されないが、代表者がまちづくり委員として参加」、または「再編や代表参加はないが、個別の内容により連携・協力」していくことになった。

市からの財政支援
それまで、市から各種団体ごとに交付していた補助金・交付金など の 一 部 を 廃 止 し 、さ ら に 増 額 し た 新 た な 交 付 金 (「 パ ワ ー ア ッ プ 地
域 交 付 金 」) と し て 、ま ち づ く り 委 員 会 に 一 括 し て 交 付 す る こ と に なった。交付金の対象事業としては、地域の創意と工夫により、まちづくり委員会が行う事業を幅広く対象とする。具体的には、地域課
題を解決する事業や、各種団体が実施してきた事業などが対象となる。
93こ う し て 、飯 田 市 の 住 民 自 治 組 織 は 法 定 組 織 で あ る「 地 域 協 議 会 」と「まちづくり委員会」とが併存する状況になった。「まちづくり委員会」は、自治会に基盤を置き、各委員会の委員は、自治会から選出されてくる。これに対して地域協議会は、自治会に加入しない
新 住 民 が 増 加 し て い る 現 状 を 踏 ま え 、 自 治 会 未 加 入 住 民 や NPO な どの市民団体も加えた協議体になっているという特徴がある。もっとも、実際にアクティブに動いているのは、地域協議会よりは、まちづくり委員会のようである。地域協議会は、基本的には市長の諮問を受けて動く受身的な組織であり、その決定はあくまでも「意見」と し て 取 り 扱 わ れ る に す ぎ な い 。こ れ に 対 し て ま ち づ く り 委 員 会 は 、住民による自発的なボトムアップ型の組織であり、法定組織ではな
いにしても、そこで議論され、決定されたことは実行に移されるという点で、より実効性をもった組織だといえよう。さらに、まちづくり委員会に公民館が加わることで、住民の自発的学習、教育、ト
レーニング機能をあわせもつことができる。これは大きな強みであろう。総じて、まちづくり委員会は、地域協議会と比較すると自立性、自律性、自発性がより強く尊重される住民自治組織だといってよい。
実際、ある地区公民館長は、次のように発言し、まちづくり委員
会の重要性、とりわけその中で公民館がイニシアティブを発揮することの重要性を強調しているという。「新しい地域自治組織制度をつくる中で、まちづくり委員会全体を草創期の公民館のように捉えて組織を運営しようとしたが、廃棄物の分別回収など行政施策の補
完的な仕事や、インフラ整備についての要求の取りまとめなどの活動が中心で、自分たちでまちづくりを進めるという姿勢が生まれにくい。やはり公民館がまちづくり委員会の核として活動することが必 要 で あ る 」( 木 下 巨 一「 市 民 参 加 の D N A を 継 承 す る 学 び の 場 〜 飯 田
市 公 民 館 の 試 み か ら 」 新 潟 市 公 民 館 改 革 職 員 研 修 )。
94

こ う し て 2007 年 に ス タ ー ト し た 飯 田 市 の 新 し い 地 域 自 治 組 織 は 、
一見すると複雑にみえるが、それは上述のような経緯から、一方で全住民をカバーする法定組織を導入しつつ、他方で飯田市が伝統的に培ってきた自治会と公民館を、改めて住民自治組織として相互に連携させながら「まちづくり委員会」に発展統合させる改革を同時に 行 っ た た め で あ る 。こ う す る こ と で 、公 民 館 を 中 心 に 伝 統 的 に「 人的資本の蓄積機能」と「社会関係資本の蓄積機能」発揮してきた飯田市の地域自治組織の良さを残しながら、法定の地域自治区と地域協議会を導入する改革が可能になったとみることができる。
最後に、飯田市の公民館がもっているもう 1 つの人的資本蓄積機
能に触れなければならない。それは、飯田市独自の「公民館主事制度」である。これは、飯田市職員の人事・トレーニングシステムの一部であり、市職員における人的資本蓄積機能としての役割を果たしている点に特徴がある。飯田市にとって公民館主事のポストは決して閑職ではない。むしろ力量のある職員が地域に送り込まれ、そこで力量を高めて本庁に戻り、一般行政職の重要なポストに配置されるのである。この人事ローテーションは結果として、職員が住民と深く付き合うことを通じてボトムアップ型の発想を学び、住民とコミュニケーションを図る方法を体得し、住民のニーズを行政課題として把握し、問題解決を図る政策立案に習熟する貴重なトレーニ
ング機会を提供している。もちろん、全員が公民館主事を経験する
わ け で は な い 。し か し 、常 時 2 0 名 が ど こ か の 地 区 の 公 民 館 主 事 と して派遣されていることの影響は、過小評価できない。まだ我々も研究に着手したばかりで証明できていないが、この人事・トレーニン
グシステムがおそらく、飯田市の先駆的な、しかし他の自治体にも波及力のある政策形成に寄与した重要な要因の 1 つではないかと筆者は考えている。

95

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96

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97

第 3 章

生態系保全のまちづくりと住民自治組織〜宮崎県綾町における自治公民館制度〜
1.綾 町 に お け る 「 持 続 可 能 な 発 展 」 へ 向 け た ま ち づ く り
1.1.照 葉 樹 林 都 市 と し て の 綾 町
宮 崎 県 綾 町 は 、宮 崎 市 に 隣 接 し た 人 口 約 7 千 人 の 小 さ な 町 で あ る 。
この町が全国的に有名なのは、原生的な姿を残し、日本最大面積を誇る照葉樹林を開発による伐採から守り、それを核としたまちづく
り で 大 き な 実 績 を 上 げ て き た か ら で あ る 。綾 町 は 、そ れ だ け で な く 、
有 機 農 業 (綾 町 で は 「 自 然 生 態 系 農 業 」 の 用 語 を 使 用 )、 手 づ く り 工
芸 、 農 村 と 都 市 の 交 流 (グ リ ー ン ツ ー リ ズ ム )、 教 育 ス ポ ー ツ 合 宿 、そして産業観光といういくつかの柱を立ててまちづくりを推進し、
い ず れ も 成 果 を 上 げ て 他 の 自 治 体 か ら 注 目 さ れ て い る 。2 0 1 2 年 7 月には、綾町のこれまでの取り組みがユネスコによって高い評価を受
け 、 「 ユ ネ ス コ エ コ パ ー ク 」 (「 人 間 と 生 物 圏 計 画 」 上 の 「 生 物 圏 保
存 地 域 」 )に 登 録 さ れ た 点 も 、 特 筆 す べ き で あ る 。 町 の 人 口 は 1970
年代以降、微減傾向にあるものの 7 千人台を維持しており、他の多くの中山間地の自治体が激しい人口減少に見舞われているのと大きく異なっている。これは、綾町でももちろん自然減は起きているものの、その魅力にひかれて移住してくる人々が多く、社会増によって自然減が相殺されているためである。
綾 町 の ま ち づ く り の 原 点 は 、1 9 5 1 年 に 宮 崎 県 が 県 営 事 業 と し て 計
画 し 、 1956 年 か ら 1960 年 に か け て 遂 行 し た 「 綾 川 総 合 開 発 事 業 」
で あ る 。 こ れ は 、 大 淀 川 水 系 の 綾 南 川 (本 庄 川 )と 綾 北 川 の 上 流 に 大
ダ ム を 構 築 し 、次 の 目 的 に 役 立 て よ う と す る も の で あ っ た 。第 1 は 、
当時頻繁に起きていた洪水被害を軽減することであった。第 2 は、綾町、国富町、宮崎市一帯にわたる土地改良を行って食料増産を図ることである。第 3 は、発電ダムによって生み出される電力約 8 万
k w を 県 内 産 業 用 電 力 に 供 し 、工 業 の 発 展 を 図 る な ど 県 経 済 の 振 興 を図ることである。そして第 4 に、綾南、綾北地区における豊富な森
98

林資源を利用した木材工業の発展を促すという計画も盛り込まれて
いた。

図 1

宮崎県綾町の位置［出所］綾町ホームページより

この計画の一環として、綾南ダム、古賀根橋ダムなどの建設が行われ、綾町には現場事務所が置かれて建設労働者が工事のために集住 し た た め 、 1945 年 に は 約 7,800 人 だ っ た 人 口 が 1960 年 に は 約 1
万 人 に 膨 れ 上 が り 、 町 は 活 況 を 呈 し た 。し か し 、 1960 年 に 工 事 が 終了すると労働者は町外に去って人口は激減、、1 9 8 0 年 に は 約 7 , 3 0 0 人にまで減少した。彼らを相手に商売をしていた商店などは次々と顧99

客を失って閉鎖に追い込まれ、「夜逃げの町」とすら呼ばれる状況に至った。
ちょうどこのような時期に、綾営林署が、綾町奥地の国有林である 照 葉 樹 林 伐 採 計 画 を 打 ち 出 し 、町 に 通 知 し て き た (1966 年 )。こ れ
は、大手製紙会社が所有し、彼らが伐採し尽くしてしまったはげ山と国が所有する照葉樹林を交換し、製紙会社がパルプ材として照葉樹林を伐採、他方で、はげ山については国が引き取って営林署が植林や林道整備、砂防工事などを施すという計画であった。こうすれば、一方で照葉樹林の伐採、他方ではげ山の植林その他の事業で、いずれにせよ雇用が発生し、地域が潤うはずであった。一大開発計
画が終了したことで地域経済が落ち込み、「藁をもすがる」思いに追い込まれている自治体であれば、通常は、この伐採計画に飛びつく で あ ろ う 。し か し 、当 時 の 町 長 郷 田 實 (1964 年 か ら 1990 年 に か けて 6 期 26 年 間 町 長 を 務 め 、 現 在 の 綾 町 発 展 の 基 礎 を 構 築 し た )は 、
頑としてこの伐採計画を受け入れず、照葉樹林の保全を訴えてこの計画を中止に追い込んだ。
所得と雇用を生み出す伐採計画に反対し、他方で短期的には経済的価値を生み出さない照葉樹林の保全を訴えることは、非常に勇気のいることだったに違いない。しかも、営林署が伐採しようとしていた山林は国有林であり、綾町長であった郷田にそれを止める権限はなかった。しかも、町議会もこの伐採計画におおむね賛成の意を示していた。しかし、地元選出の国会議員に働きかけ、当時の農林水産大臣に直訴してまでこの計画を止めようとした郷田の胸には、おそらく町の助役として推進した綾川総合開発事業で、かけがえのない財産である照葉樹林を失ってしまった一方、一時的には労働者の流入で潤っても、事業の終了とともに人口が激減し、町が急速に
荒 廃 し た 苦 い 経 験 へ 反 省 が あ っ た と 推 察 さ れ る (池 田100

2 0 0 6 ，1 7 2 頁 ) 。

郷田が、伐採計画に反対する際に拠り所としたのが、照葉樹林が日本文化のルーツだととらえる中尾佐助らの「照葉樹林文化論」であ る (中 尾

1966; 2006)。彼 は 、国 に 抗 し て 理 論 武 装 を 図 る た め に も山 や 自 然 に つ い て 徹 底 し て 学 習 し 、綾 町 の 地 域 特 性 を 認 識 し た 上 で 、その成果をまちづくりに生かす方向を模索した。その結果たどり着いたのが、自然循環の思想であり、郷田は照葉樹林を伐採の対象としてではなく、むしろこれを資産として町政の基礎に据えたのである。つまり、大規模な土木事業で自然災害を抑えるのではなく、豊かな照葉樹林を保全し、その自然の保水能力を高めることで治水を行う。また、照葉樹林をベースに先祖が育んできた照葉樹林文化と生活様式を大切にし、そこから派生する有機農業、工芸、観光など
を ま ち の 主 産 業 と し て 育 成 し て い っ た の で あ る 。そ の 意 味 で 郷 田 は 、すべての基礎に照葉樹林を中心とした自然循環を置き、それを基礎として綾町の自然生態系農業、手づくり工芸、農村と都市の交流などの一連の施策を展開したといえよう。

1.2.自 然 生 態 系 農 業 (有 機 農 業 )の 展 開
綾町を全国的に有名にしている政策の一つである自然生態系農業の 起 源 は 、1973 年 に 郷 田 が イ ニ シ ア テ ィ ブ を と っ て 始 め た「 一 坪 菜
園 、 家 庭 菜 園 コ ン ク ー ル 」 に あ る 。 こ れ は 、 1965 年 に 発 足 し た 自 治
公民館を通じてその必要性を訴え、議論の末導入されたという。このうち、「一坪菜園運動」は「健康な生活の基本は、安全で栄養に富 ん だ 食 べ 物 を 自 給 自 足 で つ く る こ と に あ る 」と い う 考 え 方 に 立 ち 、
町民の健康増進事業として展開された。町は全町民を対象として家庭菜園を推奨し、無償で種子を配布したほか、自治公民館運動の一環 と し て 、 家 庭 菜 園 コ ン ク ー ル を 開 催 し た (現 在 も 継 続 中 )。 こ う して家庭菜園運動が活発になるにつれて、栽培農家だけでは自家消費
し き れ な い 余 剰 農 産 物 が で き る よ う に な る 。そ こ で 1 9 7 6 年 か ら 、毎
週水曜日に町と農協が一体となって青空市場を開設し、余剰有機農
101

産物を一般市民に供給することになった。この運営で町と農協が協力体制をとったことは、後の自然生態系農業の展開にとって非常に重 要 な 力 と な っ た (小 川1997, 64 頁 )。

た だ 、有 機 農 業 の 本 宅 的 な 展 開 は 、1983 年 の 有 機 農 業 推 進 本 部 の設置を待たねばならない。それまでは綾町は、自らの農業を有機農
業と明確に規定していなかった。本部設置で有機農業の組織的拠点ができたことで、土づくりや産直流通に関するそれまでの努力が呼応 し 、本 格 的 な 有 機 農 業 が 発 展 す る 基 盤 が で き 上 が っ た ( 北 崎2002,

18-20 頁 )。 さ ら に 1985 年 に は 、 有 機 農 業 に 取 り 組 も う と す る 農 家の不安を緩和させる「価格保障基金制度」が誕生している。これは有機農業に特徴的な害虫や病気による不作や収穫不能が生じた場合に 、 収 入 予 定 額 の 80％ を 補 償 す る 制 度 で あ る 。
そ れ ま で の 努 力 の 結 晶 と し て 、1 9 8 8 年 に は 綾 町 農 業 の 安 定 的 か つ
長期的な振興、そして消費者の健康と文化的な生活の確保を目的とす る 「 自 然 生 態 系 農 業 の 推 進 に 関 す る 条 例 」 が 制 定 さ れ た 。 翌 1989
年には有機農業に関するさまざまな事業や運動をより一層活発に展開する「有機農業開発センター」と、農産物を直売する「ほんものセンター」が開設された。このうち、前者の開発センターは、有機
農産物の認証制度に重要な役割を果たしている。綾町は、条例に基づ い て 1 9 8 9 年 に 有 機 農 産 物 の 認 証 基 準 を 制 定 、独 自 の 認 証 制 度 を 発足させた。この認証業務を、この開発センター職員が担っているのである。
こ の 綾 町 独 自 の 認 証 制 度 は 、1 9 9 3 年 か ら 農 林 水 産 省 が J A S 法 に 基
づいて始めた有機農産物等の表示ガイドラインに先行する先進的取り 組 み だ っ た こ と も あ り 、そ の モ デ ル に な っ た と い う ( 綾 町 役 場 で の
ヒ ア リ ン グ よ り ) 。し か も 、農 水 省 ガ イ ド ラ イ ン が 生 産 者 責 任 制 に よる表示であるのに対し、綾町は地方自治体という第三者が認証を行っ た 点 で 、よ り 信 頼 性 が 高 か っ た と 評 価 さ れ て い る 。も っ と も 、2 0 0 1
102

年 の 改 訂 J A S 法 完 全 実 施 に よ り 、農 水 省 の 制 度 で も 生 産 者 で は な く 、「有機登録認定機関」が第三者として認証業務を行うよう定められたため、綾町役場自身が有機登録認定機関として登録、現在では認証業務を行っている。

1.3.「 手 づ く り 工 芸 の 里 」 と 「 ひ む か 邑 運 動 」
綾町の特色あるまちづくりは、有機農業だけではない。とくに、工芸については綾町が自らを「手づくり工芸の里」と売り出しているように、郷田前町長時代から非常に力を入れてきた柱の 1 つである。現在では、木工芸、陶芸、竹工芸、ガラス工芸、染織など町内に 約 40 の 工 房 が 存 在 し 、 約 190 名 の 工 芸 家 が 創 作 に 従 事 し て い る 。
綾 町 に 工 芸 の 工 房 が 集 積 し た の は 、1 9 6 0 年 代 に 宮 崎 県 中 小 企 業 総合指導センター商品開発官として宮崎県の商品開発を模索していた黒木進氏と、彼を慕って集まってきた工芸家たちが、一定の理念を共有しながら、綾町でその創作活動を始めたからである。黒木や工
芸 家 た ち か ら ヒ ア リ ン グ を 行 っ て 「 ひ む か 邑 運 動 」 (「 ひ む か 」 は 、宮 崎 県 の か つ て の 呼 称 で あ っ た「 日 向 」か ら 来 て い る ) と 綾 町 の「 手づ く り 工 芸 の 里 」 と の 関 係 を 丁 寧 に 跡 づ け た 佐 藤 (2009)に よ れ ば 、
そのきっかけは、この運動の参加者たちの会合に出席することもあっ た 郷 田 が 、町 長 に 就 任 し て こ の 運 動 に 賛 同 し た こ と に よ る と い う 。
彼らが共有していた理念とは、あくまでも日常において使用される「工芸」を目指し、過度に観賞用として使用されるものを避けることが挙げられる。また、「工芸」は「多品種少量生産」であるべきことから、大規模な事業展開も忌避されたという。
1973 年 に 、 工 芸 の 異 業 種 共 同 体 「 ひ む か 邑 」 が 綾 町 に お い て 正 式に 発 足 し 、 当 初 は 8 工 房 が 参 加 し た 。1980 年 に は 、 綾 町 が 通 商 産 業
によって「工芸コミュニティモデル地区」に指定された。これにより、綾町の「手づくり工芸の里」というまちづくり活動に大きな前103

進 が 図 ら れ る こ と に な っ た 。そ の 翌 年 、「 工 芸 コ ミ ュ ニ テ ィ 協 議 会 」が発足し、町内に工房をもつひむか邑の参加者もこれに参画した。
協議会が主催して毎年秋に「工芸まつり」を開催、オークションが開催されるなど、通常より低価格で工芸品が購入できるために、町内外から多くの人々が集まり一大イベントとなっている。綾町は、こうしたイベント開催の費用を補助するだけでなく、協議会の運営費用や新商品開発などに対しても補助を行うほか、工芸家たちの創作活動への融資に対する利子補給金も出している。

図 2

復元された綾城［出所］綾町ホームページ．

104

図 3

綾国際クラフトの城［出所］綾町ホームページ
ま た 、 ハ ー ド 面 で も 綾 町 は 工 芸 家 た ち を 支 援 し て い る 。 町 は 1985
年 に 、1300 年 ご ろ に 築 城 さ れ た と さ れ る 綾 城 の 復 元 を 行 っ た 。図 面が残っているわけではないので正確な復元ではないものの、日本城郭協会の協力を得て中世山城に関する時代考証を行い、地元産出木材を使い、地元の大工の手によってすべて木造の本格的な戦国時代
初期城楼を建てた。現在は、綾の歩みを知ることができる歴史資料
館として貴重な観光資源になっている。町は、この綾城敷地内の一角に、純木造の工芸展示館 1 棟・工芸体験館 2 棟からなる「綾国際クラフトの城」を設置、工芸品の展示・販売、実際に体験できる体
験コース、一流の工芸家の指導による陶芸教室・手織り体験・染色教室を開いている。
105大変興味深いことに、こうした綾町の取り組みが広く知られるよ
うになるにつれ、「工芸家の集積が、さらに工芸家の集積を呼ぶ」
状況が生まれつつある。どういうことかというと、綾町に工芸家たちの一大拠点があること、そしてそれをハード面だけでなくソフト面でも綾町が支援し、しかも作品発表・販売の機会が用意されていることが知られるようになると、町外から綾町に工芸家たちが移り住んできて、綾町における工芸家の集積がさらに強化されていくという好循環が生まれているのである。実際、「工芸コミュニティ協議 会 」に 参 加 す る 3 2 工 房 に ヒ ア リ ン グ 調 査 を 行 っ た 佐 藤 ( 2 0 0 9 ) に よ
れ ば 、対 象 者 3 1 名 の う ち 綾 町 出 身 者 は わ ず か 9 名 、他 は す べ て 町 外からの移住者だということが判明したという。なぜ、彼らは綾町を選んだのか。彼らが移住してきた時期は、ちょうど綾町のまちづく
り が 成 果 を 上 げ て 全 国 的 に 知 ら れ る よ う に な っ て い っ た 1980 年 代〜 9 0 年 代 だ と い う 。彼 ら は 綾 町 の 工 芸 支 援 を 含 め た ま ち づ く り の 取
り組みを知って関心をもち、その後、実際に綾町を訪れ、創作活動の環境が優れていることを確認した後、工房開設を決めているようで あ る 。工 芸 家 た ち の 資 質 向 上 や 切 磋 琢 磨 の 成 果 も 表 れ 、1991 年 には ガ ラ ス 工 芸 の 黒 木 国 昭 氏 が 、そ し て 1 9 9 5 年 に は 綾 紬 ( あ や つ む ぎ )の秋山眞和氏が「現代の名工」に選ばれている。

1.4.「 綾 の 照 葉 樹 林 プ ロ ジ ェ ク ト 」 か ら 「 ユ ネ ス コ パ ー ク 」 へ
綾町のまちづくりの原点であった照葉樹林の保全はその後、どうなったのであろうか。綾町における照葉樹林保護政策を詳細に検討し た 大 浦 由 美 に よ れ ば 、そ の 後 の 経 緯 は 次 の よ う に な る ( 大 浦2009)。

郷田の尽力によって国有林と民有林の交換によって照葉樹林が伐採
さ れ て し ま う 危 機 は な ん と か 回 避 し た が 、そ の 後 も 国 有 林 か ら 再 三 、伐 採 計 画 が 提 出 さ れ た こ と か ら 、 よ り 確 実 な 保 護 を 目 指 し て 、 1970
年に国定公園指定を求める運動が開始された。このことを通じて、
住 民 の 間 で 森 林 保 護 の 機 運 が 盛 り 上 が り 、1975 年 に は「 自 然 を 守 る
106

条 例 」 が 策 定 さ れ た 。 そ し て 、1982 年 に は つ い に 九 州 中 央 山 地 国 定公園の指定を受けた。現在も多くの観光客を集めている「照葉大吊橋」はこの時建設されたものである。その後も綾町の照葉樹林保護を 中 心 に 置 い た 地 域 づ く り の 理 念 は 、「 照 葉 樹 林 文 化 」へ と 発 展 し 、「工芸の里づくり」とともに、いち早く自然生態系農業を取り入れた「 有 機 農 業 の 里 づ く り 」が 行 政 に よ っ て 展 開 さ れ 、1 9 8 5 年 に は「 照葉樹林都市宣言」として結実した。
と こ ろ が 2 0 0 0 年 に は 再 び 、当 該 エ リ ア が 九 州 電 力 に よ る 巨 大 送 電
鉄塔建設計画の影響を受けることが明らかとなり、自然景観の破壊が問題となった。このことをきっかけに再度、照葉樹林保護運動が立ち上がり、鉄塔建設計画を阻止すべく、今度は世界遺産登録運動
へ と 展 開 し た 。2002 年 9 月 に 「 綾 の 森 を 世 界 遺 産 に す る 会 」 が 発 足
し 、 立 松 和 平 、 C.W.ニ コ ル 、 筑 紫 哲 也 な ど 著 名 な 文 化 人 に も 支 援 の輪 を 広 げ な が ら 、2 か 月 で 全 国 か ら 14 万 人 の 署 名 を 集 め 、環 境 省 に陳情するなど活発な活動が展開された。残念ながら世界自然遺産候補地検討会では最終段階で、「原 生 的 な 照 葉 樹 林 の 面 積 が 狭 い た め 、復元の努力を待つ」という評価となり、世界遺産登録はならなかった。
しかし、こうした経緯から運動は次の段階として照葉樹林の復元を内容とする「緑の回廊計画」へと発展していった。そしてこの取り組みこそが、現在の「綾の照葉樹林プロジェクト」へとつながっていったのであって、ちょうどそれは、「国民の森」を目指し始めた国有林行政の方向性と一致したことで、実現に至ったのである。
このプロジェクトは、宮崎県中央部に位置する綾町内に残された国内最大級の原生的な照葉樹林を保護し、これらの間に点在する二次林野人工林を、かつての林相である照葉樹林に適切に復元することを通じて、照葉樹林帯としての「緑の回廊」を創造することを目的と し て い る 。 こ の 計 画 を 推 進 す る た め に 、 2005 年 5 月 に 林 野 庁 (九州 森 林 管 理 局 )、宮 崎 県 、綾 町 、市 民 団 体 で あ る「 綾 の 照 葉 樹 林 プ ロ
107ジ ェ ク ト 推 進 協 議 会 (て る は の 森 の 会 )」 、 そ し て 日 本 自 然 保 護 協 会の 5 者で協定が締結された。以後、この 5 者で連携会議を組織し、短 期 行 動 計 画 (前 期 2005〜 2008 年 、 後 期 2008〜 2013 年 )、 お よ び 中
長期目標に沿って、それぞれの役割分担しながら連携して事業を進めていくことになった。
これは、相当長期にわたる取り組みであり、それを成功に導くには地域に根付いた地元住民組織の参加が不可欠であり、それを支える地元での熱意が必要になる。というのは、行政側は短期間で担当者が異動になるため、長期的観点から森林の育成状況を見守り、計画に基づいて一貫した施業を実施することで目標とする林相に導く
主体にはなりにくいからだという。しかし、これまでの森林行政をめぐる経緯から、現段階における地元綾町行政および町民の本プロ
ジェクトに対する関心は必ずしも高いとはいえず、地元住民の参加
や 理 解 も 十 分 で は な い 点 、課 題 は 残 っ て い る と 指 摘 さ れ て い る ( 大 浦2009, 5 頁 )。と は い え 、こ う し た 取 り 組 み の 蓄 積 が な け れ ば 、2 0 1 2 年 7 月 の「 ユネスコパーク」への登録決定はありえなかったであろう。その選定
基準は、世界自然遺産に匹敵する優れた自然があり、なおかつ、その自然と共存する持続可能な人々の営みが行われ、それを可能にする 組 織 や 管 理 運 営 の 体 制 づ く り が 整 っ て い る こ と だ と い う (河 野2012，3 頁 )。 登 録 後 は 、登 録 地 域 を 3 つ の ゾ ー ン に 分 け て 適 切 に 保
全 管 理 し て い く こ と が 求 め ら れ る 。す な わ ち 、( 1 ) 保 護 ・ 保 全 を 最 優
先 す る「 核 心 地 域 」、(2)核 心 地 域 を 保 護 す る と と も に 、自 然 環 境 に
配 慮 し た 利 活 用 を 図 る「 緩 衝 地 域 」、( 3 ) 地 域 住 民 が 持 続 的 半 自 然 利
用と環境保全に配慮した経済活動を営む「移行地域」である。
「核心地域」と「緩衝地域」は、綾北側と綾南側に挟まれた大森
岳 南 東 稜 山 塊 を 中 心 と し た 約 9,664ha を 含 み 、 ほ ぼ 「 綾 の 照 葉 樹 林
プロジェクト」地域と重なる。そしてその保全活動は、このプロジ
108ェクトをそのまま移行させることで実行していくことになる。「移行地域」は、「綾の照葉樹林プロジェクト」でカバーされる地域を除 い た 、 綾 町 の 里 地 ・ 里 山 の 約 4,916ha を 含 む 。 こ こ で は 、 綾 町 の照葉樹林保護政策、有機農業の取り組み、照葉樹林文化論を背景とした「手づくり工芸の里」の取り組み、これらの取り組みと一体になった観光業、そして、次節で説明する自治公民館制度といった営みが総合的に評価され、まさに「地域住民が持続的半自然利用と環境保全に配慮した経済活動」に他ならないとされたことは、綾町とその住民によるこれまでの長年の取り組みに対する大きな褒章であろう。

1.5.綾 町 に お け る 「 持 続 可 能 な 発 展 」 を 目 指 し た ま ち づ く り の 展 望
以上の綾町によるまちづくりを一言でまとめるならば、「持続可能 な 発 展 」を 目 指 し た ま ち づ く り と い う こ と に な る だ ろ う 。そ れ は 、
森 林 ・ 生 態 系 の 保 全 を 核 と し 、そ れ と 深 く 連 携 し た 形 で 産 業 政 策 ( 農業 政 策 、工 芸 政 策 ) 、そ し て 観 光 業 へ と 展 開 し 、実 績 を 上 げ て き た こと を 意 味 す る 。綾 町 は 、そ の 実 績 に よ っ て 、住 民 の 生 活 を 豊 か に し 、
その生活の質を上げることと、森林・生態系の保護は対立するもの
ではないことを証明したのである。むしろ、森林・生態系の保全を中心として産業政策や観光業へと有機的に連関させ、発展させることに成功した点に、綾町のまちづくりが成功した秘訣がある。
綾町は、原生的な照葉樹林を除けば、目立った観光資源に恵まれているわけではなく、有名な歴史文化遺産にも乏しく、そして目立った産業もない、そういう意味でこれといった特徴のない、どこにでも あ る 中 山 間 地 で あ る 。し か し 、綾 町 に お け る ま ち づ く り の 成 功 は 、
自分のまちづくりの核となる資源は何かを思い定め、それを核として有機的に連関する取り組みを展開していけば、展望が開けてくることを我々に示してくれている。こうした成果から、綾町は今では多くの観光客が訪れる町になっている。
109

図4 主な観光レクリエーション施設の利用客の推移表（単位：人）

1,200,000

国際クラフ
トの城

1,000,000

千尋
自然公園
綾川荘

800,000

サイクリン
グターミナ
ル
馬事公苑

600,000

400,000

川中
自然公園
酒泉の杜

0

工房巡り
S62
S63
H1
H2
H3
H4
H5
H6
H7
H8
H9
H10
H11
H12
H13
H14
H15
H16
H17
H18
H19
H20

200,000［ 出 所 ］ 綾 町 『 第 6 次 綾 町 総 合 長 期 計 画 』 40-41 頁 よ り 作 成 ．

綾町は、もともと傑出した自然景観や歴史文化遺産がなかったことから、積極的に観光拠点となるハード整備に乗り出し、魅力的な観光ポイントを人為的に創出していくことに巧みだったといえる。
その嚆矢はやはり、照葉樹林保護と結びついた「照葉大吊橋」である。これは現在、「照葉樹林の町・綾」のシンボルとして多くの観光 客 が 訪 れ る ス ポ ッ ト に な っ て い る 。綾 町 の 観 光 政 策 の 特 徴 は 、「 産業 観 光 」を 標 榜 し て い る 点 で あ る 。そ の 代 表 的 事 例 が 、「 酒 泉 の 杜 」
で あ る 。こ れ は 、綾 町 の 豊 か で 清 涼 な 水 が 決 め 手 と な っ て 1 9 8 5 年 に焼酎メーカー国内大手の雲海酒造が綾南川の河畔に焼酎蔵を建設し110

た の が 始 ま り で あ る 。 そ の 後 、1989 年 に 第 3 セ ク タ ー 「 綾 自 然 産 業
開 発 」が 設 立 さ れ 、稼 働 中 の 焼 酎 増 に 加 え 、工 芸 工 房 、レ ス ト ラ ン 、
宿 泊 施 設 を 兼 ね 備 え た 「 酒 泉 の 杜 」 を オ ー プ ン さ せ た 。さ ら に 1994
年 に は 「 宮 崎 ・ 綾 ワ イ ナ リ ー 」 、 1996 年 に は 「 森 の 麦 酒 工 房 」 を 併
設 し 、 こ こ だ け で 年 間 100 万 人 の 観 光 客 を 呼 び 込 む 一 大 拠 点 と な った。
綾 町 が 展 開 し て き た 自 然 生 態 系 農 業 の 農 産 物 に 関 し て も 、1 9 8 9 年に野菜や加工食品などを販売する直売所「手づくりほんものセンター」を開設、同様に綾町の産業観光の拠点となっている。すでに述べた綾城の復元と「綾国際クラフトの城」の創設は、手づくり工芸に着目した産業観光の拠点づくりである。
このほかにも綾町はスポーツ合宿の拠点づくりに熱心に取り組ん
で き た 。陸 上 競 技 場 を は じ め 、サ ッ カ ー 場 、野 球 場 な ど の 野 外 施 設 、
そ し て 2 0 0 5 年 に は 天 候 を 問 わ ず ス ポ ー ツ を 楽 し め る「 綾 て る は ド ーム」を整備してきた。これによって、全国各地からスポーツ合宿に270 団 体 が 訪 れ て い る と い う 。
ここでも個性的なのが、郷田の観光に対する考え方である。彼が打ち出しているキーワードに「産業観光」があるが、そこには、単なる「物見遊山」としての観光を超えた、人の営みそのものを観光の対象とするという考え方が含まれている。この点について、彼は次のように述べている。

観光という言葉の意味は「光を観る」ということです。その観るは、光を心で、体で観ることです。素晴らしく輝いている場所
なり物なりを観て、交流し、体験し合う。ではその光は何かとい
え ば 、 ・ ・ ・ (中 略 )・ ・ ・ 最 終 的 に は そ の 地 域 の 生 活 、 文 化 を 愛する目の輝きだと私は思うのです。いくら美しい観光資源があっても、住む人々の目が輝いていなかったら、その地域はこれから
111

の本当の観光地とはなれない。なぜなら、これから訪れる人の求め る も の は「 物 か ら 心 」と 言 わ れ る「 心 」な の で す 。そ の 心 と は 、文化を求め、文化を交流し合う心です。

現代の観光というものの本質をこれほど言い当てた言葉はないであろう。かつては、人々は名所旧跡を見て回ることで、観光としての満足を得ていたが、現代ではもはやそれだけで彼らを満足させることはできない。今では、訪れた土地の歴史や文化に触れ、手づくり工芸などを体験し、地域の人々とも交流することから人々は満足をえるようになっている。まさに、「物から心」へと焦点は移ってしまっているのである。そうだとすると、最大の観光資源は住民だと い う こ と に な る (郷 田 ・ 郷 田

2005, 181 頁 )。

観光客を呼ぶために道路や公園を整備し、いろいろな施設をつく り ま す 。そ し て 巧 み な 宣 伝 文 句 で 呼 び か け る 。す る と 人 々 は「 行ってみたいな」と思います。けれども一度行けばそれで終わり。
また行ってみたい、そこに住みたいとまでは思いません。なぜな
ら観光地や観光施設以外の場所には、人々に目の輝きがなく、毎日の生活を楽しんでいる様子が伺えないからです。
人に喜ばれ、人が集まってくる町をつくるには、まずその町の住民が楽しくなければならない。毎日の生活が生き生きしていな
ければなりません。つまりその地域の人々の生活そのものが観光資源になるような町。これが観光産業ではない「産業観光」の考
え 方 で す (同 上 ， 181-182 頁 )。

したがって、最大の観光政策とは、住民の目を輝かせることだということになる。それは、有機農業に熱心に取り組む農家であった
112

り、創作活動に取り組む工芸家であったり、あるいは「公民館手づ
くり文化祭」に出品するために張り合いをもって書道や竹細工に取り組む普通の住民であったりする。おそらく、こうした雰囲気をもった街には、どこか人を引き付ける魅力があると考えるのは当然であろう。それが工芸家たちを含む移住者を引き付けているように、これからのまちづくりにとってもっとも重要な「人材」を獲得することに綾町が成功していることを意味する。こういう好循環が働く
限り、綾町のまちづくりには、間違いなく明るい展望が開けているといえよう。

2.綾 町 の 「 持 続 可 能 な 発 展 」 を 支 え る 自 治 公 民 館 制 度
2.1.区 長 制 か ら 自 治 公 民 館 制 度 へ
綾 町 の ま ち づ く り の 成 功 を 語 る と き に 、必 ず 言 及 さ れ る の が 、「 自治公民館制度」である。自然生態系農業にせよ、ユネスコパークへの登録にせよ、公民館制度を通じた住民によるボトムアップ型の議論、合意形成、そして参加のプロセスなしには、その成功はありえなかっただろうからである。郷田もまた、「綾町を今日まで導いた
原 動 力 は 、自 治 公 民 館 運 動 に あ っ た 」と 明 快 に 述 べ て い る ( 郷 田 ・ 郷
田2005， 72 頁 )。
それにしても、なぜ郷田は、自治公民館制度こそが綾町のまちづくりに決定的な重要性をもっていると考えていたのであろうか。それは、上意下達のトップダウン型まちづくりをやっていては結局、「住民の目が輝かない」からである。彼は、町村部で現在もなお残っている行政の最小単位としての「区制」のあり方に疑問をもっていた。ここでいう「区」というのは、地区のことで、例えば地域の運動会が開かれる場合には同じチームになる単位がすなわち区だと考えればわかりやすい。区はいくつかの班に分かれる。この班は回覧板を回す単位に相当する。区制を敷くということは、こうした集落単位で「区」を設定し、そこで選出された区長を行政の末端に位113

置づけ、上意下達の行政機構として町村が活用していくことを意味する。それは決してフラットで、住民が自由に、そして自発的に意
見交換を行って合意形成を図ったり、集合的意思決定を行ったりするような、ボトムアップ型の自治組織ではない。むしろそれは、意見集約を図ることを目的としない、上意下達の一方通行的な伝達組織だといってよい。
綾 町 に は 2 2 の 集 落 が あ る が 、そ れ ぞ れ の 集 落 が 1 つ の 区 を 形 成 している。かつてそれぞれの区には「区長」がいた。同時に、行政区と自治公民館区が重なり合うように設定されているので、区には自治公民館長がおり、両者は兼務されていた。区長は、町行政の世話役、パイプ役であって、町からの伝達業務や統計資料等の配布、各種会合の周知徹底など、まさに行政の末端機構としての役割を担っていた。これに対して公民館長は、町民の希望や考えを集めて、日常的な生活課題に関する取り組みを行う存在である。特に行政では手が届かない家庭問題、教育問題、健康運動、生涯学習などに取り組むことが期待される。区長よりもより現実的な問題で住民と接触を図ることになるが、行政の枠がない分、自由に多様に対応できるという利点をもつ。
郷田は、区政の下では結局、住民の間にまちづくりをめぐって議論が起きず、したがって、自分たちがまちづくりを担うという意識も生まれない、結果として、まちづくりへの住民参加も低下すると考えた。さらに、住民の自治意識が涵養されず、町役場への依存心が強まっていくとの危機感を抱いていた。そこで、自分たちの地域の課題を自分たち問題として引き受け、お互いに議論し、問題解決の方途を自ら見つけていく、そのような自治組織に住民組織を変えていかなければならないと彼は考えたのである。そこで、町長選挙初当選を果たした郷田が最初に打ち出したのが、この区長制度の廃止 で あ る 。彼 は 、そ れ ま で の 区 長 制 度 を 自 治 公 民 館 制 度 に 切 り 替 え 、
まちづくりに関する住民同士の議論を促した。
114例えば、ある地区から道路を建設してほしいとの要望があったとしよう。ところが、そのために土地買収が必要だが、一戸だけ、その集落内で買収に応じない住民がいたとする。この場合、通常は行政がその住民を説得するか、補償価格を釣り上げて問題の解決を図ろうとする。ところが郷田は、「自分たちの集落が望んだ道路なのだから、その集落で該当する住民を説得すべきだ、それができない
なら道路はつくらない」と主張したのである。つまり、単に住民は行政に要請を行うだけでなく、地区内で住民同士が議論し、事業を推進するための前提条件として、合意形成や利害調整を住民自らが事前にやってほしい、厳しいけれども、そういう主体性を住民自身が も っ て ほ し い と い う こ と を 意 図 し て い た (白 垣

2000, 149-150 頁 )。

自治公民館制度への移行とともに、郷田は自治体としての綾町が行うべき仕事と、住民、あるいは自治公民館が担うべき仕事を整理し、行政が本来やるべき仕事は行政が担い、自治公民館には、住民自身が議論し、決定し、実行するのがふさわしい仕事を任せる体制を整えた。具体的には、区長制を廃止することで、それまで区長を兼ねていた各地区の公民館長は地域の自治に専念してもらうことになった。区長が従来行ってきた行政伝達、初調査などは行政の責任において実施することになった。これに対して、自治公民館の方は公民館の組織づくりや事業計画・予算の編成、住民との話し合いと実践活動などに集中することになった。

2.2.問 い 直 さ れ る 議 会 の 役 割
自治公民館制度の導入は、改めて「議会の役割とは何か」という問題を提起した。こうして区長制度を廃止してしまったのも大胆だ
ったが、自治公民館制度への移行後、郷田が町議会と自治公民館を同等に扱った点も、きわめて大胆であった。通常、自治体が行政に住民の意見を反映しようとする場合、町議会に諮って決めれば、町議員は住民によって選出されているので、間接的ではあれ、住民の115

意見を反映したことになる。しかし郷田は、まず自治公民館に問題提起を行い、そこでコンセンサスを得たものを議会に提出するという方法をとった。このため、町議会からは「議会軽視ではないか」との声が聞かれた。これはもっともな疑問だが、それゆえに、自治
公民館制度が機能し始めれば機能し始めるほど、改めて議会の役割とは何かという問いが浮上してくることになった。そこで次に、綾町の自治公民館制度の概要をみることにしよう。
図 5 は、綾町自治公民館制度の組織図である。館長の下には役員会が設けられる。役員会には、図に示されているように各班の班長と 各 部 門 の 部 長 が 出 席 す る 。班 長 と 部 長 は 兼 務 さ れ る 場 合 も あ る が 、
特定の住民への役務の集中を避けるために、できる限り兼務しない
よ う 配 慮 さ れ て い る 。1 つ の 班 は 10〜 20 世 帯 で 構 成 さ れ 、そ の 班 が10〜 20 集 ま っ て 1 つ の 自 治 公 民 館 が 形 成 さ れ る と い う 規 模 で あ る 。
公 民 館 長 は 、前 年 の 1 0 月 か ら 選 考 員 会 が 各 地 区 で つ く ら れ 、そ こ で候補者が挙げて絞り込んでいき、最終的に決定するという。館長手
当は地区によってバラバラで決め方も異なっている。町は、自治公民館活動に対して補助金は出すが、その使途については一切口出しし な い (2013 年 9 月 4-5 日 の 綾 町 役 場 ヒ ア リ ン グ 結 果 )。
綾町では、毎月 5 日に町長出席の下、「館長会」が開催される。
自治公民館重視の方針は、現前田町長の下でも変わらない。八木信
一 九 州 大 学 准 教 授 、 太 田 隆 之 静 岡 大 学 准 教 授 と と も に 2013 年 9 月
4 - 5 日 に 綾 町 を 自 治 公 民 館 調 査 で 訪 問 し た 際 に は 、9 月 5 日 開 催 の 館
長会へのオブザーバー参加を許された。そこで、当日の議論を傍聴する機会を得たが、感想を一言でいえば、きわめて活発な意見交換
が館長同士の間で交わされ、場合によっては役場側担当者よりも高い見識の意見が館長側から出され、議論の結果として役場が提示していた当初案は訂正され、公民館長の意見に沿った方向で施策が修正、実施されることが、その場で即座に決まるということが、我々の目の前で起きた。
116

図 5

自治公民館の組織

×
班

×

×

×
班

×

総

務

部

予算、決算、教養、文化等の事
業計画 各部門の調整 その他

産

業

部

産業振興に関する学習・事業計画

・・・・

×

役

館

員

保 健 体 育 部

長

スポーツ、レクリエーション計画
健康診断、健康教室等の計画

会
交

通

部

交通安全実施計画

副 館 長
書 記 会 計生涯学習推進員

生涯学習の企画・運営

子ども会指導部長

子ども会・指導員の指導・助言［出所］綾町・綾町教育委員会「自治公民館活動と生涯学習」研修
資料 6 頁．

これは、館長たちの知識、識見、そして闊達な意見交換によって実質的な議論が行われるほか、町長毎回自らが出席して議論に参加し、その場で即断即決していくことが大きい。こうして館長会で地域 の 身 近 な 問 題 は き わ め て 早 い ス ピ ー ド で 解 決 さ れ 、あ え て 言 え ば 、議員が町役場と住民の間を取り次いだり、介入したり、仲介したりする余地が大幅に狭まってしまったことが、議員にとっては問題であった。こうした地域利害の代弁者としての役割が大幅に縮小してしまうと、それを営みとしてきた彼らが立場を失うことに戸惑い、117

反発するのも当然であった。しかし、郷田からすれば議会の役割とは、細々とした地域利害を代弁することとではなく、町全体の発展を見渡して、町役場の政策に対してチェック機能を効かせていくことだと考えていたのではないだろうか。もし、こうした役割分担がうまく機能するならば、議会と自治公民館は、お互いに緊張感を保ちながら相互補完的に自治機能を果たしていくことが可能になるだろう。
毎 月 5 日 に 館 長 会 が 開 催 さ れ た の ち 、各 地 区 で は 毎 月 1 0 日 に 定 例の役員会が開催される。ここで、館長会で議題になったことや意見交換の状況、そして決定事項について説明が行われ、情報共有が図られる。これに対して、もし要望や意見などがあれば、班長や部長を通じてそれらが表明され、翌月の館長会でその地区の意見表明として伝えられることになる。毎年 5 月には、町長が全地区を回って住民と直接対話する「町政座談会」も恒例行事となっている。

2.3.自 治 公 民 館 の 財 政
それでは、自治公民館の活動を支える財源はどうなっているのだ
ろうか。それは、一言でいえば「自主財源の原則」とでも呼べるものである。もちろん、自治公民館活動のすべての費用を、住民たちが負担するわけにはいかないが、経常的な活動費だけでなく、施設を建設、改修する場合でさえ、綾町役場からの補助金に加えて、その財源を住民の共有財産や住民の寄付金に求めることがルールとなっている。これは、自治公民館が住民による自主的運営の組織なので、住民たちの手でそれは設置されねばならず、公的な援助を仰いでもよいが、運営や事業費も含めて、自主性を失うような援助を受け入れてはならないとの考え方が背景にあるからである。

118

表 1

平 成 25 年 度

収入項目前年度繰越金西中坪自治公民館一般会計予算「収入の部」
24 年 度
決算額

比率107,0633.3%

賦課金

1,685,600

52.2%

各種補助金

1,383,445

42.8%

公民館活動補助金

55,653

1.7%

公民館利用料等

126

0.0%

雑収入
預金利子
合計

3,231,887

800 円 ／ 月 ×173 戸 ×
12 か 月-［ 出 所 ］ 平 成 24 年 度 西 中 坪 自 治 公 民 館 総 会 資 料 綴 ．

例 え ば 、我 々 が ヒ ア リ ン グ を 行 っ た 平 成 2 5 年 度 に お け る 西 中 坪 自
治 公 民 館 の 一 般 会 計 予 算「 収 入 の 部 」( 表 1 ) を み る と 、総 収 入 約 3 2 0
万 円 の う ち 半 分 以 上 の 約 52％ が 、 住 民 自 ら 負 担 す る 「 賦 課 金 」 で 賄われていることが分かる。なお、表 1 には記載されていないが、1
戸 あ た り 800 円 ／ 月 の 賦 課 金 に 加 え て 、 班 の 活 動 費 200 円 ／ 月 も 徴
収 さ れ る の で 、 月 々 1,000 円 を 自 治 公 民 館 活 動 費 と し て 西 中 坪 地 区の住民は負担していることになる。
さ て 、綾 町 全 体 の 自 治 公 民 館 予 算 の 総 額 は 、平 成 2 5 年 度 予 算 で は
約 5,800 万 円 に な る 。 綾 町 の 予 算 総 額 が だ い た い 5 億 〜 5 億 5 千 万円なので、おおむねその 1 割が自治公民館活動の予算規模ということになる。この予算総額のうち、3 割を「活動補助金」として町が負 担 す る こ と に な っ て い る 。 平 成 25 年 度 予 算 の 場 合 は 、 約 1,800万円が活動補助金として計上された。
活 動 補 助 金 の 中 身 は 次 の 4 項 目 か ら な っ て い る 。 す な わ ち 、 (1)
一 般 活 動 費 ( 1 , 2 0 0 万 円 ) 、( 2 ) 特 別 活 動 費 ( 4 0 0 万 円 ) 、( 3 ) 班 別 活 動 費
補 助 ( 1 9 2 万 円 、納 税 組 合 運 営 費 が か つ て 班 の 活 動 費 と な っ て い た が 、119

組 合 が 廃 止 さ れ た た め 、 そ の 代 替 財 源 と し て 支 出 )、 (4)自 治 公 民 館
総 合 保 障 制 度 保 健 推 進 費 (39 万 円 、 公 民 館 単 位 で 入 る 保 険 の 保 険 料
負 担 に 対 す る 補 助 ) で あ る 。こ の う ち 、( 1 ) の 一 般 活 動 費 と ( 2 ) の 特 別
活動費は、各地区に補助金予算を配分する際の算定基礎として、戸数 割 、 均 等 割 、 そ し て 実 績 割 (自 治 公 民 館 行 事 へ の 出 席 者 数 な ど )を用いて、公平に配分するように努めている。
自治公民館への補助金には、活動費への補助のほかに、公民館建
設 へ の 補 助 金 も 設 け ら れ て い る 。具 体 的 に は 、公 民 館 の 新 築 、増 築 、そして改修工事に対してその一部を補助金として交付するもので、
平 成 2 5 年 度 予 算 で は 約 1 5 0 万 円 が 予 算 配 分 さ れ て い る 。こ れ は 、町中 の 公 民 館 で あ れ ば 総 費 用 の 半 分 、 周 辺 部 (僻 地 )で あ れ ば そ の 8 割を賄うことになっている。
公民館活動のもっとも重要な柱の 1 つは、生涯学習である。しかも綾町の場合、どのような生涯学習を行うのかは、町の教育委員会
だけでなく、住民自らも企画立案することができる。そこで、生涯学 習 講 座 に 対 す る 補 助 金 も 住 民 自 ら の 企 画 に 対 し て 400 万 円 、 町 の教 育 委 員 会 の 企 画 に 対 し て 約 540 万 円 の 予 算 が 配 分 さ れ て い る 。 前者 は 、住 民 が 自 ら 集 ま っ て 自 主 的 に 学 習 す る こ と へ の 奨 励 で あ り 、3人以上集まれば補助支出が可能になる。具体的は、学習会で招聘する講師への旅費および謝金支出の形で補助を受けることができる。
後者も同様だが、これに加えて「放課後子ども教室」にも予算が配分されている。

2.4.生 涯 学 習 を は じ め と す る 公 民 館 の 事 業
綾町の公民館事業に特徴的な事業として、生涯学習、手づくり文
化祭、そして登館日の 3 点を挙げることができる。
第 1 の生涯学習については、綾町はこれを、段階を踏んで強化してきた。平成 4 年度までの第 1 段階では、生涯学習の基礎を築くこ120

と が 重 視 さ れ 、ま ず は 町 長 を 会 長 と し 、2 6 名 の 委 員 で 構 成 さ れ る「 綾町生涯学習推進会議」が立ち上げられた。そして生涯学習を推進するためのイベントとして「綾町公民館大会」、各自治公民館における「手づくり文化祭」が開始された。平成 3 年度に行われた住民アンケートでは、「より身近なところで、自由な時間に生涯学習に取り組みたい」との声が強かったことから、綾町では町主導による全体の生涯学習よりも、住民自身が自治公民館を舞台として企画立案する生涯学習に力を入れて支援していくことになった。
平 成 5〜 8 年 度 の 第 2 段 階「 生 涯 学 習 の 充 実 ・ 発 展 」で は 、こ れ を
受 け て 自 治 公 民 館 に「 生 涯 学 習 推 進 員 」を 全 2 2 館 の 自 治 公 民 館 に 設置した。これは、自治公民館レベルで住民自身がイニシアティブをとった生涯学習活動を展開していくには、住民自身が企画立案能力をもたねばならないからである。そして、それを指導する人材が、
各公民館レベルに配置される必要があった。町としては、「推進員研修プログラム」を設けて人材育成を支援する一方、誰を推進員にするかは各地区公民館の決定にゆだねた。また、生涯学習活動に参加した住民が、今度は講師として他の住民に教える立場になる「綾☆ き ら り び と 」 制 度 を 設 け 、 平 成 17 年 に は こ の 制 度 へ の 登 録 者 が118 名 に 達 し た 。
こうした町の熱心な支援が実って、現在では非常に活発に生涯学
習 活 動 が 展 開 さ れ る よ う に な っ て い る 。 平 成 24 年 度 実 績 で み る と 、
住 民 の 自 主 企 画 に よ る「 自 治 公 民 館 生 涯 学 習 講 座 」は 、町 全 体 で 1 6 0
講 座 が 開 設 さ れ 、 の べ 8,100 人 も が 参 加 し た と い う 。 ま た 、 町 企 画に よ る 「 町 公 民 館 生 涯 学 習 講 座 等 」 は 26 講 座 開 設 さ れ 、の べ 2,937人が参加したという。
第 2 の手づくり文化祭は、他の自治体から高く評価されている取り組みである。これは各自治公民館がそれぞれ実施する事業で、それぞれの個性が発揮される。上述の生涯学習と結びついて、その成121

果発表の場として位置づけられ、文化祭への出品や展示が住民にとっ て 学 習 の 張 り 合 い と な っ て い る 。出 品 作 品 に は 書 道 や 竹 細 工 な ど 、
高い水準のものも多い。
第 3 の登館日もユニークな取り組みである。これは、夏休みと冬
休みに、登校日に代えて「登館日」を設け、小学生が公民館に「登館」するもので、壮年会と高齢社会が実施している。地域の指導者を中心として、生涯学習の修了者や壮年会が子供への指導をサポートしている。例えば、竹細工の伝承をテーマに、夏は竹馬、水鉄砲づくり、冬は竹とんぼ、凧作りなどを子供に教えている。地区担当の 学 校 の 先 生 も 参 加 し 、子 供 と 一 緒 に な っ て 楽 し ん で い る 。こ れ は 、子育てを家庭だけに任せず、地域全体で支援していくという活動の一環である。

2.5.綾 町 自 治 公 民 館 制 度 の 果 た し て い る 役 割 と は 何 か
以上、綾町におけるまちづくりの歴史的展開、自治公民館制度の概 要 、そ の 活 動 内 容 を み て き た 。我 々 が イ ン タ ビ ュ ー し た 綾 町 の 人 々や、綾町について研究を行った多くの文献が指摘しているように、
自治公民館制度なしに、綾町におけるまちづくりの成功はなかったといえる。言い換えれば、綾町におけるまちづくりのあらゆる試みの基礎には、自治公民館制度がある。とはいえ外部の者の目には、
自治公民館制度がいったい、どのように綾町におけるまちづくりに好影響を与えているのか、一目瞭然というわけにはいかない。そこ
で、この点で自治公民館制度が果たしている機能を再整理すること
で、本節を締めくくることにしたい。
以上で説明してきた綾町の公民館機能をまとめると、以下の 4 点
になる。

122

1)地 域 住 民 自 治 組 織1-1)議 会 と 並 び 、 綾 町 の 住 民 自 治 の 一 翼 を 担 っ て い る1-2)各 地 域 の 住 民 自 治 の 涵 養1-3)財 政 的 住 民 自 治 の 重 要 性2 )住 民 の 集 合 的 学 習 機 能 (生 涯 学 習 、 手 づ く り 文 化 祭 な ど )3)「 社 会 関 係 資 本 」 蓄 積 機 能4 ) 綾 町 の 政 策 形 成 機 能 ( 館 長 会 を 通 じ た 政 策 形 成 機 能 と と も に 、住 民
合意形成機能、そして政策実施段階における普及促進機能)

1)地 域 住 民 自 治 組 織
綾町の自治公民館制度の活動内容を知ることは、公民館に関する
我々の「カルチャーセンター的理解」をよい意味で突き崩してくれる。それは何よりもまず、地域住民の「自治組織」として機能しているからである。しかも、我々の周りのどこにでもある上意下達の「自治会」とは異なって、ボトムアップ型で、住民自身の発意によっ て 動 く 組 織 と し て そ れ は 機 能 し て い る 点 に 特 徴 が あ る 。も ち ろ ん 、「 自 治 公 民 館 制 度 」 な の で 、 そ こ に は 旧 来 の 自 治 会 (「 区 長 制 」 )がも っ て い た 行 政 の 下 請 け 的 機 能 も 含 ま れ て い る 。し か し 、「 館 長 会 」の説明に即して触れたように、自治公民館の館長たちは、おとなし
く役場の方針を受け入れ、それを忠実に実行していく羊のような存在ではない。したがって「館長会」は当然のことながら、予定調和
的に議事が進められ、つつがなく当初方針が承認されるような場とは対極的な場となっている。つまり、そこではきわめて自由闊達に意見交換が行われ、上述のように、役場の当初方針がその場で覆されてしまうこともあるのだ。議題は、役場から一方的に提示される
123

だけでなく、各自治公民館の役員会で課題とされたことが、館長会に議題として上がってくることもある。
しかも、我々がオブザーバーとして傍聴した館長会では、少なく
とも公民館長側から「陳情」とみられる発言は出ていなかった。前
田現町長が出席されていたが、通常ならば、そのような場では住民側から「陳情」が相次ぎやすい。しかしそれは、郷田がもっとも忌み嫌った類の発言である。ここでいう「陳情」とは、地域で何か課
題や問題が生じたときに、それをまずは住民自ら協力して解決する
方途を見出す努力を行うことなしに、役所に解決を丸投げするために行われる「お願い」である。地域自治組織である自治公民館は、これに対して、まずは自分たちで問題を解決する方途を探し、実行
するが、それが困難な場合に初めて、町役場と上下関係の中においてではなく、水平的な協力関係や役割分担の下で、問題の解決を図っていく。前田町長もまた、フラットな形で議論に熱心に参加しておられた。こうしたことから、「館長会」は綾町のガバナンスの中で非常に重視されており、議会と並んで、住民自治機能の重要な一翼を担っている。
これが可能になるためには、住民の側に自治力が育っていなければならない。綾町は、住民の自治力を意識的に涵養する試みを行ってきたといえよう。何でもかんでも町がやってしまうのではなく、なるべく住民が自ら企画立案し、実行していくことを奨励する姿勢
を綾町役場は維持している。それを可能にするための人材育成についても、役場として支援している。前節でみた生涯学習講座についても、住民が自ら企画立案・実行する一方で、町が「生涯学習推進員」の研修を引き受けている。こうして意識的に町が住民の自治力を高めるための工夫を行っている点に、綾町自治公民館制度の大きな特徴がある。

124財政的自治の重要性については、いくら強調しても強調しすぎる
こ と は な い 。 も ち ろ ん 、 だ れ で も 地 域 自 治 組 織 の た め に 月 々 1,000
円、年間 1 万 2 千円を負担するのは嫌なものである。だからと言って地域自治組織を動かしていくための費用をすべて町役場からの補助金で賄ってしまうと、自治力が育たない。身銭を切って自治公民館に参加するからこそ、自らが地域自治の主体だという意識が生まれる。そして、そこで行われる議論や決定事項に真剣に参加する動機づけが生まれる。公民館の建物新設、改修などの場合も同様である。すべてではなくとも、自分たちでその費用の一部を負担しているからこそ、建物に対して愛着がわいてくる。綾町が自治公民館予
算 総 額 の 3 0 ％ に 補 助 金 の 水 準 を と ど め よ う と し て い る の は 、財 政 制
約上の理由だけでなく、まさに自治意識の涵養のためである。

2 )住 民 の 集 合 的 学 習 機 能 (生 涯 学 習 、 手 づ く り 文 化 祭 な ど )「 学 習 」は 公 民 館 の も っ と も 重 要 な 機 能 の 1 つ で あ る 。も ち ろ ん 、
このような内容の学習が必要だという判断の下に、町の教育委員会
が企画・立案する講座が設けられることも重要である。他方、綾町の特徴は、各自治公民館で住民発意の講座が多数設けられており、その自発性が重視されている点であろう。そして、手づくり文化祭
における発表・展示の場が用意され、講座の修了者の中から、自ら講師として他の住民に教える人を輩出する仕組みも設けられている(綾 ☆ き ら り び と 制 度 )。 つ ま り 、 学 習 は 上 か ら 与 え ら れ た プ ロ グ ラ
ムを受動的に学ぶのではなく、自分たちで学びたいことを学ぶために、少なくとも 3 人集まって共同で学んでいく取り組みを行うのが綾町の集合的学習機能である。これは、経済学的にいえば「人的資本への投資」を意味する。

1253)「 社 会 関 係 資 本 」 の 蓄 積 機 能
公民館という場で住民が定期的に集まり、議論し、共通の目的のために協力し合っていくことは、その地域で「社会関係資本」を蓄積していく非常に良い触媒となる。
ある集団内で信頼に基づいて協力し合う関係が醸成されるためには、当事者が何度も繰り返し遭遇するという条件が必要だということ が 明 ら か に な っ て い る (Dasgupta, 1988)。 以 前 に 交 わ し た 約 束 にしたがって、自分の期待通りにその人が行動してくれるとき、人々はその人を「信頼できる」とみなす。したがって、自分が「信頼できる」人間であることを示すためには、人々は行動によってそのことを繰り返し証明しなければならない。このことはもちろん、「費用」を伴う。例えば、自分の約束を破ることによる利益が、それに正直であることによる利益を上回るとしよう。この場合は、もう 2
度と会うことのない相手に対しては約束を破って短期的利益を得ることを選択する者も、その相手がこれから何度も遭遇する相手であれば、短期的利益のために長期的な利益を犠牲にすることはない。
つまりこの場合、人は約束を破ることで得られる短期的利益を諦めてでも、自らが正直であることを証明しようとする。信頼は形成されるまでに時間がかかるが、信頼を裏切ることでそれを瞬時に崩壊させることはきわめて容易だからである。こうして人は、繰り返し遭遇する人々との関係の中では、長期的な利益を確実にするために短期的利益の放棄という費用を負担してでも自らが正直であることを証明し、他者の信頼を獲得しようとする。これは、信頼構築のための「投資」に他ならない。
ダスグプタの議論を援用すれば、自治公民館という場で、綾町の人々は他の地域住民と繰り返し会うことを通じて、短期的利益ではなく長期的利益のために人間関係を構築し、他の住民からの信頼を獲得し、そして協力関係を構築しようとする。
126

もし公民館がなければ、地域の人々の接触はもっと頻度が低かったであろうし、公民館活動を通じて協力関係を構築する必要に迫られることもなかったであろう。その意味で、公民館は、まさに「社会関係資本」蓄積の触媒として機能している。

4)綾 町 の 政 策 形 成 機 能
最後に、自治公民館制度は、以下の 3 つの点で政策形成機能をも果たしていると解釈できる。第 1 に住民は、各地区自治公民館での役員会、そして全町レベルでの館長会を通じて意見集約を行い、町長や役場の担当者に伝えることで、町の政策に影響を与えることができる。もちろん、政策形成に直接的に携わる権限を付与されているのは議会であり、予算にせよ、条例にせよ、議会での可決を経なければ実施できない。これに対して公民館は、政策形成にかかわる法的根拠があるわけではない。しかし、町長をはじめ、役場が公民館をきわめて重視しているのは、それが各地区の合意形成機能を果たしているからであろう。各地区の利害や意見の集約は、他の自治体ならば、その地区選出の議員が担うことになるが、綾町では公民館がその機能を担うため、議会は全町的観点や各地区個別の視点を超えた観点から、政策形成にかかわることが求められる。したがって綾町では、議会と自治公民館がそれぞれ役割を分担しつつ、政策形成過程にかかわっているとみることができる。
第 2 に、各地区での政策をめぐる合意形成に、公民館は大きな役割を果たしている。政策が住民の生活に大きな影響を及ぼす場合には、役場から住民に対する説明が行われ、それに対する意見表明が公民館の側から行われる。こうした双方向のプロセスを経て、その政策に対する住民の合意形成が図られることになる。綾町の政策形
成過程はこうして、間接民主主義を基本としながらも、それが公民

127

館制度という直接民主主義的な要素によって補完されているとみることができるだろう。
第 3 に、政策が正式に決定されると、その実施段階で公民館がその政策の普及促進機能を果たす。それが、住民の参加を要する政策であるほど、公民館の果たす役割は大きくなる。綾町の場合、有機農業をめぐる一連の政策が、その典型だといえる。
その嚆矢となった「一坪菜園、家庭菜園コンクール」は先述のよ
う に 、町 が 1 9 6 5 年 に 発 足 し た 自 治 公 民 館 を 通 じ て そ の 必 要 性 を 訴 え 、
議 論 の 末 に 導 入 さ れ た 。町 は 全 町 民 を 対 象 と し て 家 庭 菜 園 を 推 奨 し 、
無償で種子を配布したほか、自治公民館運動の一環として、家庭菜園コンクールを毎年開催している。こうして形成された住民参加の
下地が、有機農業政策への発展を可能にしていった。よく知られているように、有機農業を成功させるには、地域全体の協力の下に集合的に実施する必要がある。なぜなら、ある農家が一戸だけ無農薬の農業に取り組んでも、周辺が依然として農薬散布に頼った農業を継続していればその影響を免れることができないからである。有機農業に関する理解を進め、その知識・技術を農家に普及させ、さらに地域全体で有機農業に関する農家の協力体制を構築するためにも、公民館を通じた合意形成と政策実施が必要になってくる。逆にいえば、この点で綾町は公民館という強力な政策推進のための装置をもっているともいうことができよう。

128

［参考文献］
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129

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Dasgupta, P. (1988),

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Trust: Making and Breaking Cooperative Relations, BasilBlackwell, pp.49-72.

130

第 4 章「村並み保存」と住民自治組織〜愛媛県内子町における自治会制度の導入〜
1.愛 媛 県 内 子 町 に お け る 「 持 続 可 能 な 発 展 」 へ 向 け た ま ち づ く り
1.1.町 並 み 保 存 運 動 と ま ち づ く り
愛 媛 県 内 子 町 は 、 松 山 市 の 南 方 約 40km に 位 置 す る 人 口 約 1 万 9千人の町だが、総面積のうち 8 割近くを山林原野が占める典型的な中山間地域でもある。この町は、その中心部に重要伝統建造物郡保存地区に指定された江戸後期から大正期にかけての美しい町並みがあることで全国的に有名になったほか、作家の大江健三郎の出身地
としても知られている。

図 1

内子町の位置図131この町の中心部に美しい町並みが形成されたのは、江戸時代後期
か ら 明 治 期 に か け て 「 木 蝋 (も く ろ う )」 と 和 紙 の 生 産 が 隆 盛 期 を 迎え、その時期に蓄積された富で豪華な住宅が築かれたからに他ならな い 。と り わ け 、こ こ で 生 産 さ れ る 木 蝋 は そ の 質 の 高 さ も 手 伝 っ て 、
明治後期の最盛期には全国一の生産地となった。しかし大正時代に入ると、西欧蝋や電灯の普及にともなって木蝋の生産は急速に衰退に向かい、大正期には全ての業者が廃業した。
内子町の町並み保存運動は、これら建造物群の保存と修復を契機とするが、それに留まらず、その後のまちづくり運動へと展開していった点に特徴がある。町並み保存運動が始まったのは、内子町が文化庁による「第一次集落町並調査」の対象となり、それをきっかけとして保存運動の機運が町内で高まったためである。町も、保存と 修 復 を 進 め る 体 制 を 整 備 し 、1978 年 に は「 伝 統 建 造 物 群 保 存 地 区
保 存 対 策 費 補 助 金 交 付 要 綱 」を 制 定 し 、伝 統 建 造 物 を 保 存 す る 上 で 、建物の所有者に過度な負担がかからないよう補助する仕組みがつくら れ た 。1 9 8 0 年 に は「 伝 統 建 造 物 群 保 存 地 区 保 存 条 例 」が 制 定 さ れ 、
現状変更行為に規制を加えて許可制にするとともに、保存・修復のた め の 経 費 補 助 を 明 記 し た 。1 9 8 1 年 に は 伝 統 建 造 物 群 保 存 地 区 に 関
わ る 都 市 計 画 が 決 定 さ れ 、 翌 82 年 に 内 子 町 の 八 日 市 ・ 護 国 地 区 が 、全 国 で 18 番 目 の 「 重 要 伝 統 建 造 物 群 保 存 地 区 」 に 選 定 さ れ た 。
町 並 み 保 全 の 取 り 組 み は 上 記 保 存 地 区 の 外 部 に も 拡 が り 、1 9 8 3 年に は 1 9 1 6 年 ( 大 正 5 年 ) に 歌 舞 伎 劇 場 と し て 建 設 さ れ た「 内 子 座 」の
修 理 復 元 工 事 が 着 工 さ れ た 。内 子 座 は 木 造 2 階 建 て 瓦 葺 き の 建 物 で 、
大正天皇即位を祝って創建されたという。かつては歌舞伎、人形芝
居、落語、映画等が上演されたが、高度成長期にテレビの普及によって映画館としての活用が低迷するようになり、老朽化のために取り壊されかかったところ、町民の熱意で修理復元されることになった。修復後、現在では再び劇場として活用されているほか、内子町

132

の観光と町並み保存運動に面的な拡がりを与える重要なポイントとなっている。

図 2

八日市・護国地区の「重要伝統建造物群保存地区」の町並み［ 出 所 ］ 内 子 町 観 光 協 会 HP よ り ．

図 3「 木 蝋 (も く ろ う )」 の 生 産 で 財 を 築 い た 本 芳 我 家［ 出 所 ］ 内 子 町 観 光 協 会 HP よ り ．

133

図 4

内子座

［ 出 所 ］ 内 子 町 観 光 協 会 HP よ り ．

町並み保存運動を核としたまちづくりの試みは大きな成果を上げ、
全 国 的 に 高 い 評 価 を 受 け る こ と に な っ た 。1 9 9 2 年 に は 伝 統 的 な 町 並
み の 保 存 再 生 で 「 サ ン ト リ ー 地 域 文 化 賞 」 を 受 賞 し 、 2001 年 に 「 優秀観光地づくり金賞

総 務 大 臣 表 彰 」 、2006 年 に 「 手 づ く り 郷 土 賞

大 賞 部 門 」、そ し て 2 0 0 7 年 に は「 都 市 景 観 大 賞 美 し い ま ち な み 優 秀賞」をそれぞれ受賞している。
内子町におけるまちづくりの成功は、観光入込客数の増加という点からも確かめることができる。図 5 に示されているように、町並
み 保 存 運 動 が 始 ま っ た 当 初 の 1975 年 に 1 万 3 千 人 し か い な か っ た 観134光 客 数 は 、 そ の 後 右 肩 上 が り に 増 大 し 、 1995 年 に は 50 万 人 、 2006
年 に は 8 0 万 人 を 超 え た 。し か も 、当 初 は 観 光 客 の ほ と ん ど が 県 内 から の 客 だ っ た が 、内 子 町 の 名 前 が 知 れ 渡 る よ う に な っ た 1 9 9 0 年 代 に入 る と 県 外 客 が 増 加 し 、2 0 0 0 年 以 降 は 県 内 客 数 と 県 外 客 数 が 逆 転 した。近年では、むしろ県外客が内子町観光を支えているとも言える状況になっている。これは、内子町における町並み保存運動の成果が認知され、その名が全国的に知られるようになったことの証左であろう。

1.2.農 産 物 直 売 所 「 か ら り 」 と 農 業 の 活 性 化
内子町の地域づくりが興味深いのは、町並み保存だけでなく、地域の重要な産業である農業活性化の試みが並行して行われ、実際に成 功 を 収 め て い る 点 に あ る 。そ の 中 核 と な っ た の が 、い ま や 年 間 50
万人超が利用する農産物直売所「内子フレッシュパークからり」である。
戦後長らく、内子町の基幹農作物は葉タバコであり、最盛期には町の農業総生産額の 5 割近くを占めていた。しかし、タバコ需要の低
迷 に よ る 減 反 や 担 い 手 の 高 齢 化 の た め 、1 9 8 5 年 を ピ ー ク と し て そ の後 の 出 荷 額 は 減 少 の 一 途 を た ど り 、廃 作 者 が 増 加 し て い っ た 。｢ か らり ｣ は 、こ の よ う な 内 子 町 農 業 の 状 況 を 打 開 す る た め に 開 設 が 検 討 されたのである。図 6 には、設立された「からり」の販売額推移が描
か れ て い る が 、 当 初 の 約 4,200 万 円 か ら 2007 年 に は 約 4 億 5,400
万 円 へ と 1 0 倍 を 超 え る 伸 び を 示 し て い る 。ま た 出 荷 者 数 も 、当 初 の100 人 か ら 2007 年 に は そ の 4 倍 超 の 412 人 に ま で 順 調 に 増 加 し て きた。この実績から、「からり」は農産物直売所の成功事例として注目されている。この成功は、単に農家に収入をもたらしただけでな
く 、そ の 企 業 家 精 神 を 呼 び 起 こ し た 点 で 非 常 に 大 き な 意 味 を も っ た 。

135

図3 内子町観光入込客数 (旧内子町分)
図900,000
800,000
700,000
600,000
500,000
人
400,000
300,000
200,000
100,000
0
2006

2003

2000

1997

1994

1991

1988

1985

1982

1975

入込観光客数合計
うち宿泊客数
うち県外客
うち県内客

年

［ 出 所 ］ 内 子 町 観 光 協 会 ・ 内 子 町 (2007)， 76-77 ペ ー ジ よ り 作 成 ．
［ 注 ］2007 年 に 旧 内 子 町 、 旧 五 十 崎 町 、 旧 小 田 町 が 合 併 し て 新 内 子町となったが、上の統計は旧内子町分の集計である．

図図4
６ 直売所「からり」販売額の推移

5,000
販売額合計(単位：
十万円)
出荷者数

4,000
3,000
円
2,000

１戸販売額(単位：
千円)

1,000

20
06

20
04

20
02

20
00

19
98

19
96

19
94

0

年

［出所］内子町資料．

136

「内子フレッシュパークからり」は、高速道路松山自動車道の内子五十崎インターチェンジからもアクセスがよく、中山川と小田川の合流地点に位置し、両川に挟まれた島のような形の風光明媚な土地に建設された。農産物の直売所をその中核施設とし、レストラン「からり」、ハム・ソーセージなどの燻製工房、パン工房、シャーベット工房等を併設するとともに、農村公園やふれあい広場の整備
された、散策地としても楽しめる施設として現在では多くの人々を集めている。
「 か ら り 」が 成 功 し た 要 因 は 、農 業 者 の 企 業 精 神 を 喚 起 し た こ と 、そしてそれを支える情報システムを整備した点にある。「内子フレッ シ ュ パ ー ク 研 修 資 料 」に よ れ ば 、直 売 所 で の 2 0 0 5 年 度 販 売 総 額 は4 億 5,400 万 円 で 内 子 町 の 農 業 生 産 額 の 16％ を 占 め て い る 。 作 物 ごと の 販 売 額 に お け る 「 か ら り 」 の 占 有 率 を み る と 、 果 樹 で 14％ 、 野菜 で 52％ 、農 産 物 に よ っ て は 6 割 を 超 え る も の も 出 て き て い る 。また 、農 業 所 得 の 5 0 ％ 以 上 を 直 売 所 で 稼 ぐ 出 荷 者 数 も 全 体 の 2 7 ％ を 占
め 、 販 売 額 が 1,000 万 円 を 超 え る 農 家 も 複 数 現 れ る な ど 、 開 設 当 初に比べて直売所の存在感が大きくなりつつある。1 戸あたりの販売額も「からり」開設当初から増加し、かつての単作経営から少量多品目栽培や有機農業に転換する農家が現れるなど、「からり」の存
在が内子町農業あり方に影響を及ぼしてきた。このような変化が生まれてきたのは、直売所という名の市場を通じて生産者が消費者と直接的に向き合うことになったからである。そこで売り上げを伸ばそうとすれば必然的に、農業者は消費者の嗜好に合わせて生産のあり方を変えていかなければならない。逆に消費者の好みを正確に掴んで、それを満たす農作物をつくれば販売額の増加という形で報われ る の で 、農 業 者 に は 様 々 な 創 意 工 夫 を 行 う 動 機 づ け が 与 え ら れ る 。

137

1.3.「 村 並 み 保 存 」 と グ リ ー ン ・ ツ ー リ ズ ム
内子町のグリーン・ツーリズムは「村並み保存」運動と強く結びついており、その原点を理解するには「石畳地区」のことに触れな
い わ け に は い か な い ( 石 畳 を 思 う 会 ・ 石 畳 自 治 会「 美 の 里 ・ 石 畳 を 未
来 へ 〜 石 畳 ・ む ら の 風 景 づ く り 〜 20 年 間 の 保 存 運 動 か ら 」 )。 こ の地 区 は 、内 子 町 中 心 部 か ら さ ら に 約 1 2 k m 離 れ た 農 林 業 主 体 の 人 口 約
380 人 の 集 落 で あ る 。 高 齢 化 と 過 疎 化 の 中 で 、 や が て 集 落 そ の も のが 消 滅 す る と い う 危 機 感 か ら 農 家 の 若 者 や 町 職 員 有 志 12 名 が 1987
年 に「 石 畳 を 思 う 会 」を 結 成 ( 現 在 は 2 5 名 の 会 員 ) 、こ れ を き っ か けとして石畳の地域づくりが始まった。この石畳地区における村並み
保 存 運 動 最 初 の 取 り 組 み は 、1990 年 の 水 車 小 屋 の 復 活 で あ っ た 。水車が回っている農村風景は、かつてはよく見られたが、今や希少価値を持つようになった。元内子町職員で、町並み保存と村並み保存を率い、石畳地区の再生にも関わってきた岡田文淑氏によれば、当初 は 水 車 小 屋 復 活 の 費 用 50 万 円 の う ち 半 分 は 町 の 補 助 金 で 賄 っ てもらいたいという希望が出されていたという。しかし彼は、あえて会員に自弁で賄うよう説いた。補助金依存の心性を断ち切るためである。実際、会員が 5 万円ずつ出し合って費用を賄い、自ら汗を流して水車小屋を復活させた。この試みは地区内外の評判となり、会員は「やればできる」という自信と満足感を得るとともに、活動資金を調達するときは「まず補助金ありき」ではなく、自ら稼ぐ方法を考えるようになった点で、大きな精神革命を引き起こした。結果として、水車小屋の再生は石畳地区自身の再生のシンボルになるとともに、水車のある農村風景に懐かしさを感じる人々を惹きつけることになった。
こ の 水 車 小 屋 整 備 を き っ か け と し て 、石 畳 地 区 で は 1 9 9 2 年 か ら 毎
年 1 1 月 3 日 に「 水 車 ま つ り 」が 開 催 さ れ る よ う に な り 、町 内 外 か らの 約 1 5 0 0 人 の 来 訪 者 で 賑 わ っ て い る と い う 。会 の 活 動 は 、河 川 を「 ホタ ル の 棲 め る 川 」に す る た め の 保 全 活 動 ( 地 元 住 民 に よ る ホ タ ル 学 習
138

会を開催し、河川の護岸工事が必要な場合には近自然工法の導入を
行 政 機 関 に 訴 え 、自 ら ス イ ス に ま で 研 修 に 行 く な ど し て 働 き か け て 、
実 際 に 実 現 ) 、蕎 麦 に よ る 地 域 文 化 の 継 承 ( 1 9 9 9 年 ご ろ か ら 蕎 麦 の 栽培を開始、収穫した蕎麦は「水車まつり」などのイベントで手打ち
蕎麦として観光客に提供、また蕎麦を地域の食文化として小学生に伝 え る 活 動 を 行 う ) 、「 地 元 学 」の 創 始 ( 地 元 を フ ィ ー ル ド ワ ー ク し 、地 域 の 暮 ら し の 豊 か さ を 再 評 価 ) な ど 、き わ め て 多 方 面 に 広 が り つ つ
ある。

図 7

農家民宿「石畳の宿」［ 出 所 ］ 内 子 町 観 光 協 会 HP よ り ．

こうした村並み保存運動の延長線上に、内子町グリーン・ツーリ
ズムの原点となる「石畳の宿」開設が位置づけられる。この宿は、地 域 に あ っ た 築 80 年 の 空 き 家 を 町 が 買 い 上 げ て 移 築 、 1994 年 に 開設された。町営だが地元農家の主婦 7 名が調理・管理等の運営を担う公設民営方式で運営されている。ヨーロッパのアグリツーリズム
をモデルにして、囲炉裏や中二階の部屋がある農家建築様式の建物
139

で宿泊できるとともに、地元食材による伝統的な家庭料理のもてなし が 好 評 で 、い ま や 宿 泊・食 事 で 年 間 約 2 0 0 0 人 の 利 用 が あ る と い う 。
内子町にはこのように伝統的な家屋を整備して宿泊施設に転換し、地元食材を使用した伝統料理と地元住民による心のこもったもてな
し を 特 徴 と す る「 グ リ ー ン ・ ツ ー リ ズ ム の 宿 」が 15 ヵ 所 あ る 。さ らに、農園など農作業や手工業、農村文化の体験ができるグリーン・ツ ー リ ズ ム 施 設 も 13 ヵ 所 あ る 。
石畳地区におけるこのような力強い村並み保存運動の試みは他の地区にも刺激を与え、内子町内の他のさまざまな地区で、地域づくりの試みが始められている。日本の農村では、欧州と比較すると景観維持の効用があまり意識されておらず、無粋な看板や風景に似合
わない建物の存在でせっかくの景観が台無しになっているところが多い。これに対して内子町では早くから農村景観を維持・整備することの重要性に気づき、町並み保存で培われたノウハウが村並み保存にも投入されてきた。その結果、泉谷地区の棚田、田丸橋、弓削神社の参道にかかる屋根つき橋など、美しい農村景観が維持されてきた。
内 子 町 は ｢ま ち づ く り 型 観 光 ｣を 謳 っ て い る 。 こ れ は 、 町 並 み 保 存や村並み保存運動を展開し、それで成果を上げて町の再生・発展を図りながら、同時に観光地としての魅力をも高めていくことを意味している。観光客が棚田、水車、そして橋が織りなす農村風景の美しさに感動できるのは、石畳地区に典型的に現れているように、その背後に住民による自発的な地域おこし活動がしっかりと根付いているからである。これら農村景観は、かつては農業生産という人間の営みの結果としてつくられ、そして現在は地域おこしを目指す住民の営みの結果として再生している。興味深いのは、最初は水車小屋の復活という「物質的」な象徴の再生がきっかけだったが、運動が発展するにつれてそれにとどまらず、農村固有の伝統や歴史、農業生産や生活様式がもたらす文化といった「非物質的」側面の豊か140

さを学習・再発見し、再評価することの重要性に会員自らが気づいていったことである。

図 8

弓削神社と参道の太鼓橋［ 出 所 ］ 内 子 町 観 光 協 会 HP よ り ．

1.4.地 域 固 有 資 産 の 活 用 と 文 化 性 の 高 い ま ち づ く り
内子町が持続可能な発展の特徴を備えているのは、工場誘致や公共事業に典型的に現れているように、外部から何かを持ってくるので は な く (「 外 来 型 開 発 」) 、自 ら が 保 有 す る 地 域 固 有 資 産 を 活 用 し 、
それに磨きをかけていくなかで観光業、農業の活性化を図り、そこで 得 た 富 を さ ら に 再 投 資 し て 地 域 を 良 く し て い く と い う 好 循 環 (「 内発 的 発 展 」) を 作 り 出 し て い る 点 で あ る 。地 域 固 有 資 産 と は 内 子 町 の場 合 、農 林 業 と 一 体 と な っ た 形 で 織 り な す 農 村 景 観 (「 村 並 み 」、「 山並 み 」) 、あ る い は 歴 史 的 遺 産 と 町 並 み 景 観 を 指 し て い る 。も っ と も 、
地域固有資産と一言でいっても、地元の人々は意外に地域固有資産の存在に気づいていないものである。外部の人々の目には大変貴重
141

に映るものであっても、長年慣れ親しんでいる住民の目には別段珍しくもなく、価値を感じないというギャップは往々にして生じる。
また、地域に住んでいるからといって、その地域のことを住民が本当に深く知っているとは限らない。上述した石畳地区が「地元学」の名の下で学習活動を始め、地域固有資産を再発見する試みを行っているのは、その意味できわめて重要である。
さて、以上みてきた「内子町モデル」は、地域が持続可能な発展を遂げていく上で兼ね備えておくべきいくつかの必要条件を示しているように思える。それをまとめると下記のようになるだろう。
まず第 1 は、「既存ストックの活用」である。「ストック」とは毎年投資を行っていく結果として長い期間に蓄積された資産のことを指す。歴史的町並みは、長期にわたって営々と建築、改修、保存が行われてきたという意味で「ストック」そのものである。美しく整備された棚田も、代々農家が汗を流して維持してきたという意味
でやはりストックである。「ストックの活用」という観点からみた
内子町におけるまちづくりの特徴は、巨大公共施設など公共事業で新たなストックを作るのではなく、既に存在するストックを再生し、新しい価値をそれに付与することで地域固有資産として活用していく点である。例えば棚田などは、農業生産の視点からみれば生産性が低く、担い手もいなくなった今は、もはや競争力を失った固定設備として打ち捨てられる他ないのかもしれない。しかし観光という視点からみれば、これほど魅力的な地域固有資産はない。先人が何百年もかけて営々と築いてきた棚田は、もはや農業生産の手段としては役立たなくても、地域固有の素晴らしい観光資源として再発
見され、再生されたのである。この事例は、棚田という既存ストックを有効に活用することで、観光を通じて地域に所得をもたらしう
る こ と を 示 し た 。同 じ こ と は 、歴 史 的 町 並 み 保 存 地 区 に も 妥 当 す る 。
持続可能な地域発展に関する第 2 の必要条件は、「文化的要素」
である。地域固有資源は、単に過去に存在した姿でそのまま再生す142

るだけでなく、現代的に磨きをかけながら保存・活用してこそ価値を持つようになる。実際、ドイツでも現代的な形で活用されないま
ま、中世の町並みを保存することが至上命題化されているような町は、「博物館都市」と揶揄して呼ばれることがある。さて、地域固有資源に磨きをかける上で重要になるのが「文化的要素」である。
ここでいう「文化的要素」とは、かつては農林業の生産活動の一環であったり、農山村の生活様式の一部であった活動や行動あるいは慣 習 を 指 し て お り 、そ こ か ら 芸 術 的・知 的 に 昇 華 さ れ た も の を 含 む 。
例 え ば 、内 子 町 川 登 ( か わ の ぼ り ) 地 区 で 毎 年 4 月 に 行 わ れ て い る「 川ま つ り ・ 筏 (い か だ )流 し 」 は 、 か つ て 山 間 部 で 切 り 出 し た 材 木 を 、
小田川下流の大洲市まで筏を組んで運んでいく林業生産行為の一部であった。しかし、林業が安い外材に席巻されて衰退して以降、筏
流しも消滅してしまった。この筏流しを、川登地区の住民たちは地
域おこし運動の一環として復活させたのである。彼らは筏流しの技
術 を 若 い 世 代 に 伝 承 す る と と も に 、 そ れ を ｢祭 り ｣と し て 開 催 す る ことで、この地区は毎年、内外からの多くの観光客で賑わうことになった。こうして筏流しは、いまや生産行為から切り離されたが、かつての共同体の集合的記憶を呼び起こす無形の文化資産として再生されたことで、魅力的な観光資源にまで育ったといえる。
歴史的町並み保存地区についても、個々の建築や景観という「ハード」の魅力もさることながら、それらを活用した文化的活動による「ソフト」の魅力が今後ますます重要になると思われる。「高橋邸」で行われているさまざまな文化交流活動や歴史的町並み保存地区で行われている観月会などは、その先駆的試みである。内子座も単に歴史的建築物としてだけでなく、そこで定期的な舞台上演が行われることになれば、内子町の文化的魅力は一層高まるであろう。
必要条件の第 3 は、旧来のやり方や慣習にとらわれず、積極果敢に革新的なことに取り組み、創造的な発想と思考に基づいて行動することができる人材を育成することである。内子町は、「フレッシ143ュ パ ー ク か ら り 」 を 開 設 す る 10 年 も 前 に 「 知 的 農 村 塾 」 を 開 設 して、農業・農村の活性化に向けて農業者が学ぶ場を設けた。「からり」成功の背景には、この知的農村塾の寄与もかなり大きかったと考えられる。つまり、ここで農業者が葉タバコに依存していた内子町農業の現状について認識を深め、それから脱却することの重要性に気づくとともに、新しい内子町農業を模索することが必要だと認識する場にもなったからである。さらに、「からり」が本格的に開業する 2 年前に実験施設としての「内の子市場」が開設され、農業者に対する実地トレーニングが実施されたことは既に触れたとおりである。これらが、人材育成に果たした役割はきわめて重要な成功要因である。
それと同時に、これらの人材がネットワークを組み、相互に刺激しあいながら協力しあう関係をつくりあげたことも重要で、これを「内子町モデル」第 4 の成功要件として挙げることができる。例えば「内の子市場」は、農業者に対する教育・トレーニングの場である と 同 時 に 、そ こ に 集 ま っ た 7 0 人 あ ま り の 人 々 が 、共 通 の 目 的 に 向けて協力し合う場を提供した。彼らはそこで、農作物販売に関わる様々な困難をお互い知恵を出し合い、議論して解決の道を探っていくことで乗り越えていった。このプロセスは、彼らの団結力とメン
バ ー 間 の 連 帯 感 を 高 め る こ と に つ な が り 、 そ れ が 現 在 は 410 名 に まで な っ た 会 員 を 束 ね る 中 核 要 素 に な っ て い る と い う 。同 様 の こ と は 、「石畳を思う会」についてもいえる。自己資金を出して水車小屋を復活させたことで、会員相互の連帯感と結束、そして信頼感は大きく高まったと思われる。住民が自らのためだけでなく、地域全体のために協力し合える関係を築くことは容易ではないが、それが可能になったことが今日に至るまで石畳地区のきわめて多様な地域おこし活動の原動力になっていると思われる。
最後に、第 5 番目の成功要件として挙げておきたいのが、内子町役場のイニシアティブである。現在は住民が主体となって行われて144

いる活動も、始まりは内子町がイニシアティブをとって開始したことが多い。あるいは、少なくとも町がその重要な側面支援をしていることが多い。しかもそのイニシアティブは、インフラや施設などのハード整備を意味するのではなく、まちづくり運動の旗を町が先頭に立って振ったと言ったほうが正確である。
これまで日本の地域発展を支配していた政策思想は、「とにかくハ ー ド (高 速 道 路 、 新 幹 線 、 工 場 、 大 規 模 公 共 施 設 な ど )さ え 持 っ てくれば後は何とかなる」というものであった。たしかに、これらのストックを新たに建設することで短期的には建設需要が発生し、それにともなって所得が地元に落ちる。しかし、それが真に当該地域の内発的発展に結びつかなければ、所得上昇効果は一時的なものに終わる。持続可能な発展につながるか否かの真の分かれ道は、ハード整備の後に、地域の経済循環と整合する形でそれをうまく活用できる主体が育っているかどうかにかかっている。そうでなければ、整備されたハードは単なる「宝の持ち腐れ」に終わる。内子町は、「 か ら り 」 開 設 の 10 年 前 に 「 知 的 農 村 塾 」 を 開 設 し て 人 材 育 成 を行い、農業者同士がネットワークを構築し、相互に協力して共通目
的を達成できる環境整備を行った。これこそが、持続可能な地域発展に求められる地方政府の役割である。
内子町役場のスタンスとして興味深いのは、当初は町が地域おこし運動の旗を振ったとしても、その初期段階から既に「出口戦略」
を考えている点である。つまり、最終的には地域おこし運動はその地域の住民によって担われるべきであり、町が手を引いた途端に終息するようでは本物の運動とはいえない。そのためにも当初から、補助金依存に陥らない活動のあり方を目指すよう働きかけを行い、住民の側に覚悟と責任を促すことを忘れない。「石畳の宿」をはじめとする公設民営によるグリーン・ツーリズムの宿も、その設置は町の財源だが、その運営はその地区住民が担っているのが好例である。したがって「内子町モデル」からあるべき地方政府の役割を引145

き出すならば、次のようになるのである。つまり、後に「宝の持ち腐 れ 」と な る ハ ー ド 整 備 を 無 闇 に 行 っ て 財 政 危 機 を 招 く の で は な く 、
まず地域の発展を担いうる人材を育て、そのネットワーク構築を支援し、そして綿密な戦略と計画の下に必要なハード整備を行って、その後に育てた人材にそれをうまく活用してもらうことである。

2.内 子 町 の 「 持 続 可 能 な 発 展 」 を 支 え る 自 治 会 制 度
2.1.内 子 町 に お け る 自 治 会 制 度 発 足 の 経 緯
内子町は、宮崎県綾町の自治公民館制度をモデルとして、独自の自 治 会 制 度 を 導 入 し た 。ま ず は 、そ の 導 入 経 緯 を み る こ と に し た い 。
内 子 町 で は 、 昭 和 30 年 (1955 年 )に 旧 内 子 町 、 五 城 村 、 大 瀬 村 、
立川村、満穂村が合併して内子町が発足、旧町村それぞれに 5 つの独 立 公 民 館 が 設 置 さ れ た 。 昭 和 33 年 (1958 年 )に は 、 こ れ ら 5 つ の独立公民館が統合し、内子中央公民館が発足した。飯田市のように合併前の旧町村単位の公民館体制を維持している自治体もある中で、合併して 3 年後に一挙に旧町村単位の公民館を 1 つに統合してしま
うのは、生活圏となっている狭域地区単位で地域自治を育むという観点からは逆行しているようにみえる。しかし、この統合の背景には、当時の内子町が財政再建団体に指定され、厳しい財政制約に直面していたという事情がある。ゆえに、財政再建を果たした内子町
は、再び地域自治組織としての公民館の再建に取り組んでいくことになる。
宮 崎 県 綾 町 は 、 昭 和 40 年 (1965 年 )に 区 長 制 度 を 廃 止 し 、 自 治 公
民 館 制 度 ( 2 2 館 体 制 ) を 発 足 さ せ た 。綾 町 は 1 9 7 0 年 代 か ら 8 0 年 代 にかけてまちづくりで実績を上げたため、その背後にある自治公民館制度も注目されて、その評価が高まっていた。そしてそのことは、
内子町関係者にも知られるようになっていた。内子町はまず、昭和
4 9 年 ( 1 9 7 4 年 ) に 内 子 町 公 民 館 、大 瀬 公 民 館 の 2 館 体 制 と し 、続 い て146

平 成 元 年 (1989 年 )に は 本 格 的 に そ れ を 再 編 ・ 強 化 し 、 内 子 公 民 館 、
内 子 東 公 民 館 、大 瀬 公 民 館 の 3 館 を 置 き 、そ の 下 に 1 8 の 支 ・ 分 館 を設 置 し た 。そ し て 平 成 3 年 (1991 年 )に は 、後 の 内 子 町 自 治 会 制 度 の
最 大 の 特 徴 と な る「 地 域 づ く り 計 画 書 ( 第 1 次 ) 」の 策 定 作 業 を 、市 ・
分 館 ご と に 地 域 づ く り 担 当 職 員 2 名 (現 在 は 3 名 )を 配 置 し て 開 始 した 。こ れ は 1 0 年 間 の 計 画 だ が 、策 定 後 は 1 年 ご と に ロ ー リ ン グ し つ
つ見直していくことになる。
こうした公民館の再編・強化の背後には、上述のようにまちづくりで実績を上げていた宮崎県綾町のような、地域自治組織としての公民館制度を内子町でも取り入れることができないか、との問題意識があった。背景には、内子町のまちづくりが中心部の歴史的「町並み保存」から「村並み保存」へと展開を図りつつあったという事情がある。そのための核として公民館を位置づけ、まちづくりのノ
ウハウを中心から農山村部に広げていくために戦略的に新しい公民
館制度を導入したのではないかと考えられる。「地域まちづくり計画書」の策定は、地区ごとにそれを策定するプロセスを通じて、住民自身が地域の固有資源とは何かという点について改めて発見・認識し、それをまちづくりの基盤として共有していくことに狙いを置いていた。逆にいえば、これができていないことが、内子町が町づ
くりをさらに農山村部に展開していくにあたっての問題点として意識されていたのである。また、著者が八木信一九州大学准教授ととも に 2013 年 10 月 28 日 (月 )〜 29 日 (火 )に か け て 行 っ た 内 子 町 公 民館調査では、内子町教育委員会自治・学習課の井上淳一課長より、「 内 子 町 の ま ち づ く り の 助 言 を 行 っ て い た 地 域 総 合 研 究 所 (東 京 )が 、
ハード構築を起爆剤とするのではなく、ソフト優先のまちづくりを勧めていたことも影響した」との説明を頂いた。
区長制を廃止して自治公民館制度に転換した綾町方式の導入が本格 的 に 図 ら れ た の は 、 さ ら に 約 10 年 後 の 平 成 14 年 (2002)年 の こ とであった。この年の 4 月、内子町は公民館制度を母体とする「自治147

会 制 度 」 を 発 足 さ せ た の で あ る 。 そ の き っ か け と な っ た の は 、 1998
年に納税組合が自治体から補助金を交付されて納税協力を行うことは違法だとの判決が下されたことである。これを受けて内子町では納税組合は解散し、口座振替システムへの切り替えが行われた。それ と と も に 、納 税 額 の 3 〜 4 ％ を 納 税 協 力 へ の 報 奨 金 と し て 組 合 に 還付 し て い た の を 廃 止 し 、 そ れ を 自 治 会 へ の 運 営 交 付 金 (「 戸 数 割 」 と「 平 等 割 」の 組 み 合 わ せ ) に 移 行 さ せ た 。高 額 所 得 者 の い る 地 区 で は 、納税組合の還付額が大きかったので、その運営交付金への移行には抵抗が大きかったという。また、区長はこの還付金をどう配分するかを決定できる権限をもっていたことが、その「権力」の源泉ともなっていたので、同様に制度移行に抵抗したという。しかし、最終的に区長制度と納税組合を廃止し、公民館を母体とする新しい自治会 制 度 に 移 行 で き た の は 、( 1 ) 地 区 ご と に「 住 民 懇 談 会 」を 開 催 し て
制 度 移 行 に つ い て 丁 寧 に 説 明 を 行 っ た こ と 、( 2 )「 地 域 づ く り 推 進 体
制 検 討 専 門 委 員 会 ( 委 員 1 5 名 ) 」を 設 置 、綾 町 で の 地 域 づ く り 先 進 地
研修に委員が参加したり、逆に綾町教育長を招いて内子町で研究大会を実施したりしながら、最終的には専門委員会が議論に耐えうる
し っ か り と し た 制 度 設 計 を 行 っ た こ と 、( 3 ) 職 員 学 習 会 を 開 催 し て 地
域 づ く り 担 当 職 員 を 養 成 し て 、自 治 会 に お け る「 ま ち づ く り 計 画 書 」
作 成 の 体 制 を 整 え た こ と 、が 理 由 と し て 挙 げ ら れ る ( 自 治 ・ 学 習 課 の
井 上 淳 一 課 長 の 説 明 よ り )。
結果として、この制度移行は、各地区で区長が絶対的な権限をもってトップダウン型の地域住民組織運営を行っていたのを、ボトムアップ型の運営に切り替える役割を果たした。そして計画書づくりを導入することで、「陳情行政」から「計画行政」への移行を促す
機 能 も 果 た し た 。 結 局 、 平 成 13 年 (2001 年 )12 月 に は 、 新 し い 自 治
会制度創設に関する条例が可決成立し、4 月からの施行となった。
さ ら に 、 平 成 17 年 (2005 年 )の 内 子 町 、 五 十 崎 町 、 小 田 町 の 3 町 合

148

併 に 先 立 っ て 、 五 十 崎 ・ 小 田 の 両 町 で も 平 成 16 年 (2004 年 )か ら 自治会制度が発足、「地域づくり計画書」の策定が始まった。

2.2.自 治 セ ン タ ー 、 自 治 会 、 そ し て 行 政 区
自治会制度への移行によって、住民自治組織の姿はどのように変わったのであろうか。図 9 に自治会制度導入前と導入後、そして現在の住民自治組織の姿が示されている。まず、公民館は「自治センター」へと名前を変えてその機能が引き継がれることになった。次に 、旧 内 子 町 で い え ば 、公 民 館 の 18 の 支 館 ・ 分 館 が「 自 治 会 」へ 移行したことが分かる。さらに、集落単位の行政区は若干統合しながら存続させることになった。
そ れ ぞ れ に つ い て 詳 細 を 説 明 す る と 次 の よ う に な る 。第 1 に 、「 自治 セ ン タ ー 」 に は 常 勤 の 館 長 と 職 員 (係 長 と 主 事 な ど の 2 名 の 町 職員 ) が 配 置 さ れ る 。こ こ で は 各 種 講 座 の 開 催 な ど 、生 涯 学 習 を 中 心 として従来の公民館活動が継承される。また、自治会を中心に展開される地域づくり事業に対して、センターに配置された正規職員が、自治会ごとに配置されている地域づくり担当職員と連携しつつ、様々な支援を行うことになっている。具体的には、町全体の取り組
み と し て 、「 自 治 会 連 合 会 」 ( 自 治 会 間 の 連 絡 調 整 を 図 る こ と を 目 的として、各自治会の自治会長・事務局長を構成員として設置、自治会を運営していくうえでの問題点や課題、地域づくり事業等について の 話 し 合 い が 行 わ れ る )が 開 催 す る ま ち づ く り 計 画 書 の 研 究 大 会にセンターとして出席し、各センターが支援しているまちづくり計
画書策定に関する現状報告や課題を報告して意見交換を行っているという。また、センターごとに地域づくり担当職員を集めて学習会を開催、そこでまちづくり計画書を策定するにあたって継承すべきポイントや、注意点を説明している。センターはあくまでも自治会の後方支援機能を果たすのであって、自治会の自主性を尊重する形で動いているという。
149

図 9

自治会制度への移行にともなう内子町の住民自治組織の変遷
導入前

旧町名

旧内子町

導入直後

地区公民館

３館 自治センター

支館

１館 自治会

分館

１７館 区

区

８４区

平成２５（２０１３）年度
３館 自治センター

１８自治会 自治会
７５区 区

３館
１８自治区
７１区

※旧内子町は、３つの公民館を自治センターとしてそのまま位置づけ、１８の支館・分館をそのまま自治会へ移行した。区については、数カ所統合を行った。
中央公民館

１館 自治センター

支館

１館 自治会分館

３２館 区

旧五十崎町 行政区

１館 自治センター
１１自治区 自治会
３８区 区

１館
１１自治区
３８区

３８区

※旧五十崎町は、休館を含めて３２の分館があり、それぞれの分館は基本的に一つの行政区を単位としている。導入期に分館を統合再編し、１１自治区へ移
行した。

旧小田町

中央公民館

１館 自治センター

支館

１２館 自治会

行政区

６３区 区

１館 自治センター
１２自治区 自治会
４３区 区

１館
１２自治区
４３区

※旧小田町は１２分館があり、それぞれ基本的に大字を単位としている。
導入期に１２分館をそのまま自治会へ移行した。行政区については、数カ所統合を行った。

［ 出 所 ］ 内 子 町 (2013)， 13 頁 ．

第 2 に、新しい自治会は、これまで行政区に委託されていた一般
行政事務を、新たに町が自治会長と委託契約を結ぶことを通じて担うことになった。そして行政区へは、各区の代表者に自治会長が業務をさらに依頼することになる。制度移行にあたっては、行政自らすべき仕事と、自治会がすべき仕事の仕分けを行い、町が自治会に委託する業務はそれまで行政区に委託していた業務の半分に減らされた。また、煩雑だった町民へのお知らせなどの広報業務も、町の広報誌を月 1 回の発行とすることで、できる限り集約することになっ た 。図 1 0 に 示 さ れ て い る よ う に 、自 治 会 は 、集 落 単 位 の 行 政 区 を複数まとめた連合体としての性格をもっている。そして自治会がさ150

らに複数集まって自治センターを構成することになっており、これが旧来の公民館単位に相当している。

図 10

内子町の住民自治組織の全体像

内子町

内子自治センター

６自治会

２４の区

内子東自治セン
ター

６自治会

２３の区

大瀬自治センター

６自治会

２４の区

五十崎自治セン
ター

１１自治会

３６の区

小田自治センター

１２自治会

４２の区

内子町教育委員会

平成２５年４月１日現在［ 出 所 ］ 内 子 町 (2013)， 14 頁 ．

上述のように、自治会に期待される最大の機能は地域づくりである。自治会は、各地区によって多少の違いはあるが、だいたいにおい て 図 1 1 の よ う な 組 織 を も っ て い る 。住 民 全 員 に よ る 総 会 が 最 高 の意 思 決 定 機 関 だ が 、そ の 運 営 は 自 治 会 長 と 事 務 局 長 か ら な る 役 員 と 、議員、行政区の代表者、各種団体長、そして学識経験者からなる運営委員によって進められる。また、自治会の事業を実際に推進するのは、総務部、産業部、文化部、女性部などの専門部である。

151

図 11

自治会組織のモデル図

自

治

会

総会

専

門

●総務部
●産業部
●文化部
●女性部

部

役

等

●自治会
長
●事務局
長

構

成

区

員

の

監

事

運 営

委

員

●議員
●区の代表者●各種団体長
●学識経験者住民［ 出 所 ］ 内 子 町 (2013)， 16 頁 ．

自 治 会 へ の 補 助 金 、お よ び 役 員 へ の 報 酬 は 次 の よ う に な っ て い る 。
まず補助金は下記のような形で算定される。

【 1】 自 治 会 単 位 分 ： 27 万 円 の 固 定 額 に 、 世 帯 割 (1,960 円 ／ 世 帯 )に世帯数を乗じた金額を加えたもの。
【 2】 敬 老 助 成 ： 当 該 年 度 74 歳 以 上 の 人 数 に 、 2,000 円 を 乗 じ た 金
額【 3】 区 単 位 分 ： 5 万 円 の 固 定 額 に 、 世 帯 割 (1,960 円 ／ 世 帯 )に 世 帯
数を乗じた金額を加えたもの。

自 治 会 運 営 費 補 助 金 ＝ 【 1】 ＋ 【 2】 ＋ 【 3】152

これに加えて、自治会長と事務局長にはそれぞれ報酬が支払われるほか、一般行政事務の委託経費として、事務委託料が町から支払われている。
もっとも、こうした上意下達の旧来型行政事務の担い手として期待しているのであれば、行政区の上に新しい組織をつくって屋上屋を架して煩雑になっただけで、わざわざ新しい自治会制度をつくる
意 味 が ほ と ん ど 見 い だ せ な い 。内 子 町 の 自 治 会 制 度 の 最 大 の 目 的 は 、ここを核に地域づくりの役割を担う点にある。自治会は、先述のように「地域づくり計画書」を策定し、年次計画をもとにして計画的に地域づくり事業を展開する役割を担う。また年に 1 回、「地域づくり懇談会」を主催、行政と自治会が教導してまちづくりに取り組
む体制づくりを行うという重要な使命を負っている。
これに対して第 3 の行政区は、集落単位のまとまりを基礎としているために、やはり従来型の行政の末端機構としての機能は引き続き担っていくことになる。ただし、納税組合が存在していた時のよ
うに、行政区独自の財源調達メカニズムはもはや存在せず、一般行
政事務も町と自治会長との契約事項となったので、行政区は町との直 接 的 関 係 を も た な く な っ て し ま っ た 。し た が っ て か つ て の よ う に 、区長が納税組合還付金を押さえて「絶対的」とも形容された権力をもつといった光景は、これにより消滅することになった。

2.3.「 地 域 づ く り 計 画 書 」 と 「 地 域 づ く り 事 業 費 補 助 金 」「 地 域 づ く り 計 画 書 」の 内 容 は 、産 業 、環 境 、文 化 、福 祉 、保 健 、交通、土地利用などあらゆる分野にわたっている。また、住民が参加して作ることを基本とするため、その内容は実現可能なものとされている。その他、自治会、行政の役割分担を明確にしながら、年153

次事業計画を作り、毎年ローリングを行いながら、地域づくり懇談会においてその成果と計画を確認することになっている。
平 成 12 年 (2000 年 )か ら 、 第 2 次 の 「 地 域 づ く り 計 画 書 」 策 定 が開始されるのにともなって、地域づくり担当職員が 2 名から 3 名に増員された。この担当職員は、基本的にはその自治会内で暮らす職
員、あるいはその自治会出身の職員など、当該自治会と関係の深い職員を配置することになっている。しかし、過疎化等により、関係の深い町職員のいない自治会も出てきている。
担当職員は、日頃から地域の一住民として自治会事業等に積極的にかかわることを基本としているため、地域づくり担当職員が夜間や休日に自治会に出向いた場合でも時間外勤務扱いによる残業手当等の支払いは行っていない。ただし、勤務時間中に派遣を求められたりする場合は職免扱いにするとか、担当自治会の区域以外に住む
職員については、町車使用を可能としたり、自家用車使用の場合には費用弁償を行うなど、職員の負担への配慮が行われている。
「地域づくり計画書」は、たんに作成して終わりではない。それに基づいて地域づくり事業を行っていき、地域の持続可能な発展を実現していく点にその最大の目的がある。これを促進するために、町は自治会に対して「地域づくり事業費補助金」の交付を行っている。補助金交付の対象となる事業は、「地域づくり計画書」に挙げられた事業で、なおかつ住民自らの工夫と労働がともなう事業とされている。ただし、他の補助制度の適用を受けることができる場合
は、補助対象から除外される。具体的には、「内子町地域づくり事
業費補助金交付要綱」において、下記の例示がなされている。

（１）産業振興に関するもの
・生産者と消費者を農産物で結ぶ交流事業
154

・地域特産品の創出事業（２）地域環境の整備に関するもので、住民の利便、娯楽に供する物を除く。
・地域の誇りや自慢の創出事業
・地域の環境美化創造事業
・美しい沿道や河川の整美事業・緑化推進事業
・名水、名木、天然記念物の保護育成事業（３）文化活動の推進に関するもの
・歴史的遺産の保護・活用
・伝統行事の保護育成
・地域おこしのためのイベント等
・「村の暮らし」、「村の歴史」編纂と刊行事業（４）健康、福祉の推進に関するもの（５）その他、地域づくりに関し町長が特に必要と認めるもの

こうした対象に対して補助金を適正に交付するため、内子町では地域づくり事業審査会を設置している。これは、地域づくりに関して 優 れ た 知 見 と 経 験 を も つ 者 1 5 人 以 内 で 構 成 さ れ る 。補 助 金 交 付 の申請は、この審査会で審査され、町長はこの審査会の意見を聴いて事業認定の内示を行う。
補 助 金 額 は 、 1 年 間 に 実 施 す る 対 象 事 業 費 の 90％ と し 、 1 事 業 あ
た り 最 大 交 付 額 は 5 0 万 円 に 設 定 さ れ て い た 。し か し 、こ の ス キ ー ム
155

で 実 施 し て き た 交 付 事 業 も 、 年 間 予 算 を 総 額 で 600 万 円 用 意 し て い
るにもかかわらず、申請が年々減ってジリ貧になっていくのが分かっ た と い う (内 子 町 自 治 ・ 学 習 課 の 井 上 淳 一 課 長 の 説 明 よ り )。 そ の背景には、人口の高齢化と減少があり、地域づくり事業の担い手が減少し、事業継続が難しくなってきているという課題がある。こうし た 課 題 を 受 け 止 め て 、 地 域 づ く り 事 業 費 補 助 金 は 、 平 成 25 年 度(2013 年 度 )よ り 、 図 12 の よ う な 形 に 再 編 さ れ た 。

図 12

地域づくり事業費補助金の詳細

事業名

事業内容

補助対象
期間

補助率

補助対象
事業

補助
限度額

１年

8/10
以内

ー

50万円

30万円
以上

100万円
/年

ー

50万円
/年

地域の魅力創出事業 自治会が単独で実施する事業。

コミュニティビジネス
創出事業

広域連携推進事業

地域課題（環境保全、少子化・高齢者福祉、地域産業の活性化など）を解決するために一定の収益を見込んで取り組む事業。

2年以内

自治会と自治会、自治会とＮＰ
Ｏ・大学・企業など、複数の団体が連携して取り組む事業。

10/10
以内

［ 出 所 ］ 内 子 町 (2013)， 20 頁 ．

「地域の魅力創出事業」が従来からの交付対象事業だが、これにつ い て は 補 助 率 を 9 0 ％ か ら 8 0 ％ に 引 き 下 げ る と と も に 、新 た に「 コミュニティビジネス創出事業」と「広域連携推進事業」を創設し、そ の 補 助 率 を 100％ と し た 。 前 者 の 「 コ ミ ュ ニ テ ィ ビ ジ ネ ス 創 出 事業」は、地域づくり事業の継続が自己目的化して住民が疲れてしま
わないように、コミュニティビジネス化につなげていくことで、彼らが手間暇かけて行った事業が収益を生むという形で、目に見える
156

形で報われるようにすることが意図されている。後者の「広域連携推進事業」は、人口高齢化と人口減少で担い手が減少している自治会が、単独で事業を実施するのが難しい場合は、広域で連携して取り組むことを促し、それで 1 つの補助事業として支援対象にしようという趣旨をもっている。町としてはこのように「地域の魅力創出事業」と、「コミュニティビジネス創出事業」および「広域連携推
進 事 業 」 の 補 助 率 に 差 を つ け る こ と で 、 事 業 を 徐 々 に 補 助 率 100％の新規事業に誘導を図っているという。
「 平 成 2 5 年 度 地 域 づ く り 事 業 費 補 助 金 審 査 結 果 一 覧 表 」を み る と 、
初 年 度 で あ る 平 成 2 5 年 度 は 、コ ミ ュ ニ テ ィ ビ ジ ネ ス で 1 件 、広 域 連
携で 2 件の事業が承認されている。このうち、コミュニティビジネ
スで承認されたのは「城廻自治会」による「花の苗販売事業」である。この自治会では、第 2 次の「地域づくり計画」策定をきっかけとして住民主導による地域づくりが本格化したという。特徴的な事
業としては、桜まつりに加えて紅葉まつりを行っている。「花の苗販売事業」については、かつて煙草ハウスだった敷地の活用事業がきっかけとなっている。城廻自治会は、「花いっぱい運動」も兼ねながら花の苗を育成し、各自治会に花の苗を提供する事業を行ってきた。現在、ハウスの 5 棟うち 3 棟が煙草の生産のために用いられており、残りの空きハウスを花の苗育成事業に転用している。これをコミュニティビジネス化し、育てた花の苗を販売する事業に乗り出すため、本補助金を申請したのだという。
平 成 2 5 年 度 に 補 助 金 申 請 こ そ 行 っ て い な い が 、コ ミ ュ ニ テ ィ ビ ジ
ネスの実践ですでに実績を上げ、今後もその方向性を志向している自治会もある。我々がヒアリングを行わせて頂いた「川登自治会」
もその 1 つである。この自治会は、内子町を流れる小田川を中心として集落を形成しており、中心産業は農業である。主産物は冬柿だが、耕作地が少ないために過疎化が進行している。第 3 次の地域づくり計画としては、小田川の景観を保全しながら地域づくりを進め
157

る予定だという。具体的には、河川堤防を草刈りするとともに、桜を植えることが構想されている。近隣から多くの人々がそれ目当てに 観 光 に や っ て く る 「 い か だ ま つ り 」 は 既 に 2 3 回 目 を 迎 え 、「 い かだ保存会」がいかだ操作の技術を継承している。しかし、その継続が自己目的化するのではなく、自分たちも楽しめる催しにすることを心掛けているという。
将来展望としては、土地は農業ができる人の手にゆだねていき、
他方、手もみ茶の技術を産業化して収益源に産業化することを考えているという。その準備として茶畑を育成している。また、すでに実 績 の あ る 民 宿「 い か だ や 」は 、年 間 7 0 0 〜 7 5 0 人 の 宿 泊 利 用 が あ り 、
経営的には黒字である。これを拠点に交流人口を増やしていくことも考えている。

3.内 子 町 自 治 会 制 度 の 可 能 性 と 展 望
内 子 町 の 自 治 会 制 度 は ま だ 正 式 に 発 足 し て 12 年 し か 経 っ て お らず、その歴史は比較的浅いといえよう。したがってその評価を下すのは時期尚早かもしれない。ただ、それは宮崎県綾町の自治公民館制度に学んで、その長所を内子町に「移植」しようとした実験としてきわめて興味深い。納税組合の廃止を契機に、区長制度を廃止して自治会制度で置き換えた点も、綾町のやり方と基本的に同じである。ただ、異なる点があるとすれば、綾町では行政区をそのまま自治公民館制度に切り替えたのに対し、内子町では行政区はそのまま残し、複数の行政区を含む形で自治会を設けた。したがって、歴史的な経緯をもつ集落を単位とした行政区に基盤を置きながら自治会制度を導入するのと異なって、人工的な制度導入となったため、綾町の場合よりも、その定着に苦労と時間がともなったかもしれないという印象をもつ。行政区を残したため、整理されたとはいえ行政区の仕事が残り、さらにその上に自治会の仕事が創設されたため、場合によっては住民の負担感が増す要因となっているかもしれない。
158

これらは最近、内子町の自治・学習課が実施した住民アンケート
調査によって明らかになったことであり、人口高齢化と人口減少にともなって、自治会を運営していくことが住民にとって負担として感じられるようになっている。そして、自治会役員のなり手がいな
くなってきており、さらには、地域づくり事業が低調になる兆しが表れ始めているのが気にかかる。とはいえ、こうした事情は内子町に限られない全国的な現象であり、内子町がこの問題にどう対処していくかは、全国の公民館、自治会制度にとっての試金石となるであろう。
とはいえ、内子町の自治会制度はその最大の特徴が「地域づくり
計 画 書 」の 作 成 に あ り 、「 町 並 み 保 存 運 動 」か ら「 村 並 み 保 存 運 動 」に展開していく上での、町の地域づくり政策と密接に連動していたことに注目する必要がある。このことは内子町の地域づくりを単に中心部の歴史的町並み保存だけに終わらせることなく、石畳や川登をはじめとして、様々な地区で多様な地域づくり運動が展開され、多くの観光客が訪れてメディアにも取り上げられている点に、その一定の成功を見出すことができる。たしかに、自治会制度の発足自体は、町による上からのイニシアティブだったと言えるので、「トップダウンでボトムアップを創出する試み」だったと評価できるかもしれない。しかし、いったん仕組みが出来上がったのちは、町が職員を派遣して黒子として住民自治組織を支えつつ、住民主導による地域づくりを促し、住民による「自治力」を涵養してきたことの成果が表れつつあるといってよい。
たしかに、急速に進む高齢化と人口減少は、現行の自治会制度の維持運営を部分的に困難にしていくかもしれない。しかし、第 1 次
地 域 づ く り 計 画 を 起 点 に す る と 、住 民 主 導 型 の 地 域 づ く り は 既 に 2 0
年以上の実績をもつことになる。そしてその蓄積は着実に住民の力量を高めてきたと筆者は調査とヒアリングを通じて感じている。おそらく、内子町がいま誘導しようとしている自治会の広域連携によ159

る機能強化と、コミュニティビジネスの活用の方向に、問題解決の可能性が含まれているように思われる。そして、いくつかの自治体
がその方向で対応しようとしている点も、勇気づけられる。おそら
く 、 過 去 20 年 間 の 住 民 主 導 型 ま ち づ く り の 経 験 の 蓄 積 が な け れ ば 、課 題 へ の 対 応 は も っ と 困 難 だ っ た の で は な い だ ろ う か 。そ の 意 味 で 、
高齢化と人口減少という重い課題にもかかわらず、それに対する対
応 能 力 も ま た 、自 治 会 制 度 か ら 引 き 出 す ほ か な い よ う に 思 わ れ る し 、
内子町はそのような資産を形成してきた、いまとなっては「恵まれた」自治体だということができるだろう。

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160

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山 本 真 二 (2007)， 「 農 業 コ ミ ュ ニ テ ィ ビ ジ ネ ス の 展 開 〜 フ レ ッ シ ュ
パークからりからの展開〜」．

161

第 5 章住民自治組織の活性化による「自治力」の向上を
1.持 続 可 能 な 発 展 と 発 展 概 念 の 「 非 物 質 化 」
経済が成熟化してくると、発展のあり方が「非物質化」してくる
こ と を 踏 ま え て お く こ と は 重 要 で あ る (諸 富2003; 諸 富2009)。 もちろん、いつの時代にも、所得と雇用を生み出し、それを現在世代から将来世代へとつないでいくことで、持続可能な発展は可能になる 。し か し 高 度 成 長 期 と 異 な っ て 、「 発 展 」は も は や 1 人 あ た り G D Pの上昇によって定義される「経済成長」と等置できなくなってきている。つまり発展概念の内容はより豊富化し、所得の上昇だけでな
く、所得では買うことのできないかけがえのない価値としての環境や文化性、歴史性、地域の人々との連帯感、結束力など、非物質的な価値を含むようになってきている。そしてそれらが現実に、人々の幸福感により大きな影響を与えるようになっているのである。このことは人々の消費行動に影響を与え、高度成長期以来の従来型発展モデルの延長線上で財・サービスを生産・提供している生産者を苦境に陥れている。観光は 1 つの典型であり、高度成長期に社員旅行などで大賑わいし、その成功モデルにあぐらをかいていた温泉地
や 観 光 地 ほ ど 、 1980 年 代 以 降 、 よ り 個 別 化 し 、 多 様 化 し 、 非 物 質 化
した訪問客の志向性を把握できないまま衰退過程を辿っている。
このような消費者側の変化は、観光だけでなく、商業、そして製造業にまで及んでいる。消費者の志向性が非物質化しつつあることを正確につかみ、それを物的生産の過程に組み込んでその製品のデザイン、機能から展示、宣伝、広告、流通の過程にその非物質的要素を体化させることが、サービス業だけでなく製造業にも求められるようになってきている。そしてこのことが、生産のあり方をも変革していく可能性がある。いままでのように「安く良いものを提供すること」は確かにこれからも依然として求められるものの、それ162

を標榜しているだけではジリ貧に陥る。なぜなら、そのような製品の生産は中国でも可能だからである。つまり、普遍的で汎用的な製品・サービスの価格競争を追求していくだけでは、日本に所得と雇用が大きく創出されることはない。これは多くの半導体製造産業や家電産業が陥っているわなであり、今後の日本の発展にとって、頭の痛いことである。
ここから、どうすればそのようなわなを抜け出せるのか、その模索が始まる。重要なのは、「資本主義経済システムの非物質主義的転回」を踏まえ、そのトレンドを正しく踏まえた地域発展戦略を打ち出すことである。そのためには、地域の発展を担う人々を育てなければならない。つまり、「人的資本への投資」である。それだけでなく、彼らが学習したことをグループの中で実践し、相互に学びあい、信頼関係を育む中で協力関係を構築していくような場の形成も重要になっていく。また、担い手の中で信頼が生まれ、「社会関係資本」が構築されてく中で彼らの相互作用が機能し、非物質主義的な発展の方向性に関するアイディアが具体的な形を与えられ、鍛
えられ、そして洗練されていく。そのためには、しっかりとした社
会関係が人々の間に築かれている必要がある。したがって、人的資本だけでなく社会関係資本に対する投資が重要になる。

2.「 均 質 で な い こ と 」 が 善 で あ る 時 代 へ
第 2 章〜第 4 章の事例が示しているのは、いずれも地域の固有資産を大切にし、それに磨きをかけることによって発展のきっかけをつかんでいるということである。飯田市における再生可能エネルギ
ー、綾町における照葉樹林、そして内子町における歴史的町並みなどである。固有性を大事にするということは、他の地域と差異化を図るということである。もっとも、最初から「他にはないものは何かないか」と血眼になって探す必要はない。しかし、自らの地域に立派な固有資産があるにもかかわらず、その価値に住民自身が気づ
163

いていないことは多い。まずそれを発見し、その歴史や由来、地域とのかかわりを学習することで、その固有資産の価値が分かってくるであろう。そのような発見ができれば、それは自然と、他の町にはない固有のものであることに気づくことになるだろう。それができれば、今度はそれにどのように磨きをかけ、現代的に再生させながら活用していくかを考える必要がある。モノそれ自体だけでは、価値を生まないことが多いからである。
地域固有資産を中心にして、それをいかに活用するかを考える中
か ら 、人 的 資 本 や 社 会 関 係 資 本 の 重 要 性 が 浮 上 し て く る 。な ぜ な ら 、
歴 史 的 建 造 物 と い う 「 ハ ー ド (物 質 主 義 的 な )な ス ト ッ ク 」 が 単 に そこに存在しているだけでは「宝の持ち腐れ」だからである。そしてそ れ を 活 用 す る に は 、 「 ソ フ ト (非 物 質 主 義 的 な )な ス ト ッ ク 」 を 構築し、それを応用していく必要がある。ここまで来れば、ハードなものをこれ以上積み上げることよりも、いかにしてソフトなものの構築を図ることが重要かが分かってくるはずである。
こういう経路を辿っていけば、どの地域も固有性を発揮できるようになる。なぜなら、地域固有資産はその地域の歴史、伝統、共同体意識といったものと強く結びついており、それは、他のどの地域にも一つとして同じものが存在しないからである。つい最近まで、
そのようなものは早く捨て去り、近代化して欧米化するか、あるいはどの地域も東京のようになることが素晴らしいことだとされてきた。いまや、そのような発想を逆転させなければならない。祖先が伝えてくれたこと、それを引き継いで自分達が行ってきたことは、他のどこにもかけがえのないものであり、それは非常に価値のあるものだという誇りをもつことから始める必要がある。
こういう認識に立つことができれば、もはや「他の町と比較してわが町の状態は・・・」と嘆き、せめて隣町並みになろうという横並 び 意 識 か ら 解 放 さ れ る こ と で あ ろ う 。た し か に 、所 得 水 準 が 低 く 、164社会資本も十分に整備されていなかった時代ならば、その底上げを
全国一斉に図り、「ナショナル・ミニマム」という言葉に示されるように全国均質な生活水準の保障を行うことは必要不可欠であった。
かつての「均衡ある国土の発展」を謳った全国総合開発計画は、まさにそのような役割を担っていたといえよう。しかし、このようなトップダウン型開発計画は、補助金を獲得するために、どの地域もその地域固有の事情とは関係なく画一的な発展計画を策定するという弊害を生んだ。財源だけでなく、まちづくりのアイディアすら自らの頭で考えず、どの町もコンサルに丸投げして金太郎飴のような計画策定で甘んじていたのである。やがて各地域とも足腰が弱り、自らの地域をどう発展させていくべきかという将来像について、自力で描くことができなくなっていくのも時間の問題であった。
いま求められているのは、このようなプロセスを反転させていくことである。つまり、トップダウン型の意思決定に依存するのではなく、住民の力に依拠してボトムアップ型でまちづくりを行ってい
くこと、そして、住民の内発的な力に基づいて、外部の力に頼り切るのではなく、むしろそれをうまく活用することで主体的に将来構想を描いていく力量を育てることである。そうしなければ、「画一性」と「均質性」から抜け出して、「固有性」を高めていく方向に転換することはできない。
こうして住民の力量を高めて足腰を鍛えながら、地域の固有性を発揮していくこと、そして、他と比較して「均質でないこと」に対する恐怖から自らを解放することが、結局はグローバル経済化時代にその地域が持続可能な発展を遂げていくために必要不可欠な条件
となる。

165

3.発 展 の た め の 地 域 ガ バ ナ ン ス
以上のような地域発展戦略を追い求めていくとすれば、それを可能にするような地域ガバナンスとはどのようなものか、という問題が残る。この問題に対して、本報告では住民自治組織が重要だという仮説を立て、飯田市、綾町、内子町の公民館・自治会制度を検討してきた。これらから引き出される若干の示唆を提示することで、本報告を締めくくることにしたい。
地域は、これからのグローバル化時代には、これまでのように、「国家という保護膜」を通じて世界とつながるのではなく、直接グ
ローバル化の荒波にさらされていくことになるだろう。生産拠点が一層海外に移転していき、これから人口高齢化と少子化による人口減少時代が本格化し、我々は地域を発展させるうえで、これまでとは異なる数々の困難に直面することになるだろう。こういう場合には 、 高 度 成 長 期 以 来 、 す ぐ に 財 政 支 援 を 求 め て 上 (国 )の 方 を 向 く 習慣が日本の自治体には染み付いている。しかしもはや、中央政府にはそれに応えるだけの財政的余裕がない。
グローバル化時代に求められる戦略が、地域の固有性をさらに一層磨き、他との差異化を図ることであれば、必要なことは、自らの足 元 を 見 つ め る こ と で あ る 。そ し て 自 ら に 足 り な い も の は 、「上 」( 国 )でなく「横」、つまり地方自治体同士の水平連携で補っていくという発想に切りえていくべきであろう。これまでのような公共事業偏重型で、中央依存型の発展モデルから脱却し、自らの地域資源を生かして、それに投資しながらボトムアップ型・水平ネットワーク型での発展に取り組んでいくのであれば、基礎自治体の力量を充実させていく必要がある。しかもそれは、自治体が住民を十分に把握可
能な、比較的小さい規模に留めておくことが望ましい。内子町の職
員は筆者に対して、合併前の人口 1 万 2 千人はちょうど良い規模だったと語ってくれた。なぜなら、職員が町内のほぼすべての農家を直接知っており、彼らと議論して課題を共有しあう場がたくさんあ166り、そういう場を通じてまちづくりのために何をすべきか課題が見えてくる、そういうプロセスを繰り返してきたことが今につながっているからだという。
これからのまちづくりが、住民の内発的な力を引き出し、それをいかに組織化していけるかにかかっているとすれば、あまり大規模な自治体では、住民同士や住民と職員の間でのコミュニケーション
濃度が薄まり、課題の共有化が行われにくくなる。結果として人的資本への投資と社会関係資本への投資は遅れ、住民一人ひとりのア
イディアをグループで議論し、それらを鍛え上げて政策化を図っていくというプロセスも構築しにくくなる。既に大規模となっている
自治体は、この問題を克服するために、さまざま工夫が必要であろう。この場合重要になるのは、地域内分権をこれまでよりも一層推し進めることである。自らに近いところで物事を決定するプロセスに、住民が参加できる仕組みを構築することで、地域を強くしていく必要がある。例えば、「参加型予算」の導入は、そのような工夫の 1 つ に な り う る だ ろ う (諸 富 ・ 門 野

2007， 第 8 章 )。

この課題に対して、内子町は公民館制度を再編し、新しい「自治会 制 度 」を 2 0 0 2 年 に 発 足 さ せ た 。第 4 章 で み た よ う 、こ れ は 社 会 教
育法に基づく公民館とその分館組織を、自治会制度へと移行させるものであった。内子町の自治会制度の最大の特徴は、「地域づくり
計画書」の策定にある。これは、各地区の「自治センター」職員や地域づくり担当職員の支援を受けるものの、基本的には住民自らが地域の固有資源を認識し、それを磨いて独自の発展戦略を描いていくプロセスとなる。しかも町は、たんにそれが計画策定で終わらせず、住民自らが計画に挙げた事業を実行に移すことを促すために、「地域づくり事業費補助金」を用意している。
こうして内子町住民は、自治会という場を通じて「地域づくり計画」に関わることで、公共的な意思決定に参加し、住民同士で共同
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事業の中身やその費用、採算見通しなどについて学習し、討議する
経験をえることになる。政策の決定権を域内でさらに分権していくことで住民は権限を付与され、議論に積極的に参加する動機づけが高まる。そして、せっかく参加するからには良いものを作ろうという気持ちが高まるために、自ら学習も行い、住民同士が議論することを通じて住民の力量も高まっていく。住民自治組織をつくり、そこに地域づくりの権限と予算を配分して住民参加に基づく決定にゆだねることは、彼らに経験とトレーニングの場を提供し、人的資本と社会関係資本の蓄積を促していくことを意味する。全国的にみても、まちづくりで勢いのある小規模自治体は、必ずといっていいほど公民館制度や自治会制度など、何らかの形の住民自治組織がしっかりと機能し、住民自治が文字通り実践されていることが多い。これは、住民自治組織の仕組みがもっている機能が、地域活性化にさ
まざまな好影響をもたらすからであろう。
30 年 間 (1979 年 (昭 和 54 年 )〜 2009 年 (平 成 21 年 )ま で )町 長 を 務
めて内子町のまちづくりを牽引してきた河内紘一前町長が筆者に直接語ってくれたところによれば、内子町でこのような自治会制度を導入したのは、照葉樹林の保護や有機農業を核としたまちづくりで全国的に有名になり、最近過疎振興地域の指定も外れた宮崎県綾町の取組みからヒントを得てのことだという。かつて綾町のまちづくりを担い、河内氏も尊敬しているという郷田実前町長から、「やはり 足 腰 が 強 く な け れ ば 、町 は 活 性 化 し な い 」と 言 わ れ た の だ と い う 。
綾 町 で は 、江 戸 時 代 か ら 続 く 3 0 〜 5 0 戸 の 集 落 を 単 位 と す る「 自 治 公
民館制」が敷かれており、これが地区自治の基盤となっていること
は第 3 章でみたとおりである。
公民館長はその地区のリーダーであり、町は公民館を基礎とする地区の連合体としての色彩を持っている。そのことは、町政の重要事項については、町の主催で開催される「公民館長会議」に諮られることにも現れているという。しかも、公民館には毎年予算が配分
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され、自らその使途を決定してきたという伝統を持っている。綾町
ではかつて「区長制」がとられ、行政の末端機関として機能していたが、それを廃止して郷田町政の下で自治組織に組み換えたのが、現在の「地区自治公民館制」の始まりだった。それ以降、末端機関としての機能は町自らが担い、公民館は公民館活動の策定、組織づ
くり、事業計画や予算の編成、住民との会合の設定など、住民自身の発意による公民館活動に集中することになった。このような実践が 、郷 田 前 綾 町 長 か ら 河 内 前 内 子 町 長 へ と「 直 伝 」さ れ た の で あ る 。

4.都 道 府 県 、 基 礎 自 治 体 、 住 民 自 治 組 織 の 補 完 関 係とはいえ、もちろん基礎自治体が単独ですべての行政を担うことのできないケースもこれから出てくるだろう。その場合でも、安易に合併に走らず、できる限り基礎自治体の主体性・イニシアティブを発揮できるような制度枠組みを確保しておくことが重要である。
そして、基礎自治体が困難に直面する場合には都道府県が支援に入り、都道府県でも手に負えない場合には国がさらに支援に入るという具合に、より上層の政府が下層の自治体をバックアップする体制を作っておけばよい。このような垂直的政府間関係は一般に、「補完性原理」の名で呼ばれている。
筆者が抱いている政府間関係のイメージに最も近い構図を描いている長野県の検討事例をここで紹介しておこう。図 1 は、基礎自治
体 の 自 主 性 と 自 律 性 を ま ず 尊 重 す る こ と を 基 本 と し て い る 。そ し て 、基礎自治体が単独で十分に行政を展開できない問題については、まずは水平連携としての町村連合で対応し、それをさらに、県内全域
を カ バ ー す る 1 0 の 広 域 連 合 で 補 完 し て い く と い う 構 想 で あ る 。そ して県は、市町村、町村連合、広域連合に職員を派遣するとともに権限を委譲し、現場に近いところで分権的な意思決定がスピーディに行えるよう側面支援を行う。基礎自治体が困難に直面したからといって安易に合併に走って規模を拡大してしまうのではなく、あくま
169でも自治の単位としての狭域の基礎自治体を尊重するという姿勢が、
この制度設計思想からは滲み出ている。

図 1

県による市町村の機能補完のイメージ図［ 出 所 ］ 長 野 県 (2003)， 5 頁 ．

いま世界的に人的資本、社会関係資本、集合的学習、知識、学習などの概念に光が当てられているのは、富の源泉が物質的な資本ではなく、これら非物質的な資本や要素に依拠しているとの認識が高まっているし、また、それらへの投資が富の増進に有効だとの認識が拡がっているからである。そうであれば、まちづくりにあたっても、まずは人間を育て、その潜在能力を最大限に引き出すようなボトムアップ型の仕組みを構築していかなければならない。そして、経済のグローバル化がいっそう加速させる環境変化を念頭に置くな
らば、従来型の全国計画に基づくトップダウン型の意思決定構造では、あまりにも硬直的で地域固有性を考慮できず、地域の依存心と画一性を蔓延させてしまうために、現代の課題解決には不適合である。むしろ今後求められるのは、飯田市、綾町、そして内子町のよ170

うに、地域に決定権を与え、構造変化に対して住民が自発的かつ柔軟に対応できる仕組みを工夫し、そこからボトムアップ型に機能するシステムを構築することである。このような改革を進めていかな
いと、結局は国全体として足腰が弱ってしまい、地域の集合体である日本全体が、人口減少の中で活力を低下させていく危機に直面することになるだろう。

［参考文献］
長 野 県 (2003)， 『 長 野 県 市 町 村 ｢自 律 ｣支 援 プ ラ ン - 新 た な る 「 コ モンズ」の創出を目指して』．
諸 富 徹 (2003)， 『 環 境 』 岩 波 書 店 ．
諸 富 徹 (2010)， 『 地 域 再 生 の 新 戦 略 』 中 公 叢 書 ．
諸 富 徹 ・ 門 野 圭 司 (2007)， 『 地 方 財 政 シ ス テ ム 論 』 有 斐 閣 ．

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