

Ⅱ．特別論文

人口減少・高齢化時代における都市・地域計画について〜立地適正化計画等の検討実績をもとに〜

Urban Planning in the Context of Decreasing and Aging Population:
─ Based on the Case Studies of Compact City Planning ─
荒井祥郎＊ 石神孝裕＊＊ 鈴木弘之＊＊＊ 溝口秀勝＊＊＊＊ 大門 創＊＊＊＊＊ 原田知可子＊＊＊＊
近藤和宏＊＊＊＊ 石井良治＊＊＊＊ 宮木祐任＊＊＊＊ 木全淳平＊＊＊＊＊＊ 正木 恵＊＊＊＊＊＊＊
鈴木多恵子＊＊＊＊＊＊＊＊ 石川岳男＊＊＊＊＊＊＊＊＊
By Yoshiro ARAI, TakahiroISHIGAMI, Hiroyuki SUZUKI, Hidekatsu MIZOGUCHI, Hajime DAIMON, Chikako HARADA,
Kazuhiro KONDO, Ryoji ISHII, Masataka MIYAKI, Jumpei KIMATA, Megumi MASAKI, Taeko SUZUKI and Takeo ISHIKAWA●ているような都市では、立地適正化計画の標榜する

1 はじめに「コンパクト＋ネットワーク」のコンセプトを実現す

わが国が本格的な人口減少・高齢化時代を迎えるにあるのは困難ではないか。

たり、都市構造を「コンパクトシティ＋ネットワーク」

・当面人口減少期を迎えない都市や、将来にわたって型へと転換していくことで持続可能な都市づくりを進高い人口密度を維持できる都市においては、立地適めるため、平成 26 年 8 月に都市再生特別措置法が改正

正化計画を策定する意味はあるのか。また、どのよ

され、立地適正化計画という新たな計画制度が導入さ

うに都市機能や居住の誘導を考えればよいのか。

れた。（制度の詳しい内容については、国土交通省の手・制度上、災害危険度の高いエリアは居住誘導区域か引き やパンフレット などを参照されたい。
）
1）

2）

ら外すことが原則とされているが、実際には災害危制度制定以降、数多くの市町村が立地適正化計画の険度の高いエリアに多くの集積が進む都市も多く、策定に着手し、平成 27 年度末時点で約 280 の市町村

どのように都市機能や居住の誘導を図ればよいのか。

であり、箕面市、熊本市、札幌市では計画・隣接する市町村がコンセプトの異なる立地誘導（例え策定済みである。当研究所では、このうちいくつかのば、拡大志向の商業施設立地を容認するなど）を展開

自治体において立地適正化計画の策定を支援している。

するのであれば、当該自治体だけで立地適正化計画

が検討中

3）

立地適正化計画制度は、都市計画法に基づく規制にを策定しても意味がなくなるのではないか。

主眼を置いた従来の都市計画とは異なり、誘導に主眼

・市町村合併で線引きと非線引きが混在する都市計画が置かれている。一見規制的な性格を持つと考えられ区域を抱える自治体では、どのように制度運用すれる届出手続き等も、届出を行う民間事業者等と行政がば効果的か。

施設等の立地について意見を交わし、共に考えるため・他分野との連携の重要性は理解できるが、縦割り意のプロセスとして捉えることもできる。このように立識の強い行政組織において、現実的に実効性のある

地適正化計画制度は、ポジティブで積極的な都市づく

連携は難しいのではないか。

りを進められるよう制度設計されている点に特徴があるため、工夫次第では非常に有効なツールとなり得る。

・居住誘導区域から外れるエリアに居住する住民等の合意形成が困難ではないか。

しかし、制度ができたばかりでもあり、また、従来の

このように、さしあたり思いつくだけでも、様々な

都市計画制度等との組み合わせ等により柔軟性や拡張性

疑問や課題が挙げられ、計画検討にあたっては多くのが増したこともあり、計画の着手や計画策定にあたって

困難に直面することが想定される。

は多くの疑問や課題に直面することが想定される。

本稿では、当研究所が支援する立地適正化計画の策定

例えば、以下のようなことが挙げられる。

等の検討の蓄積や経験から、前述したいくつかの疑問や・「市町村の都市計画に関する基本的な方針」（都市計画

課題の解決の一助となるような提案を整理する。これ

法第 18 条の 2）（以下、「都市マス」という。）とどのにより、立地適正化計画の策定のみならず、今後の人ように棲み分ければよいのか。

口減少・高齢化時代における都市・地域計画の計画立案

・市街化調整区域など郊外に就業地や居住地が分散しや検討にあたっての有益な示唆を示すこととしたい。

＊都市・地域計画研究室 主任研究員 ＊＊都市・地域計画研究室長 ＊＊＊研究部 研究員 工学博士 ＊＊＊＊都市・地域計画研究室 研究員＊＊＊＊＊都市・地域計画研究室 研究員 博士（工学） ＊＊＊＊＊＊都市交通研究室 研究員 ＊＊＊＊＊＊＊都市・地域計画研究室 研究助手＊＊＊＊＊＊＊＊都市・地域計画研究室 情報員 ＊＊＊＊＊＊＊＊＊研究部 主幹研究員

IBS Annual Report 研究活動報告 20165

Ⅱ．特別論文

2●

都市マスの実現化プログラムとしての立地適正化計画の活用（静岡市を例として）（3）中 短期的なプログラムとしての立地適正化計画の活用a）基本的な考え方
都市計画においては、計画は一度策定して終わりで（1）立地適正化計画の制度上の位置づけ
立地適正化計画の意義と役割に関しては、「居住機能はなく、計画の実現化の過程をモニタリングし、効果や医療・福祉・商業、公共交通等のさまざまな都市機能を見定め、状況に応じて計画を適宜軌道修正していくの誘導により、都市全域を見渡したマスタープランとことが重要であり、その PDCA サイクルを継続するこ

して位置づけられる都市マスの高度化版」 と位置づけとで初めて意味を持つ。

1）

られており、長期的に目指すべき都市構造を示し、そ立地適正化計画の活用にあたっても、都市マスとのの実現に向けての大まかな道筋を明らかにする都市マ関係も含めてあり方や位置づけを整理しておくこと

スの一部として、立地適正化計画を策定することが可で、全体として将来都市像の実現に向けた PDCA サイ

能である。

クルが上手く回るような体系を整えることが重要であ

一方で、「時間軸をもったアクションプランとしてる。例えば、都市マスを長期の計画として、立地適正運用することで効果的なまちづくりが可能になる」 と化計画を長期の計画を実現する中短期のプログラムとも位置づけられている。そのため、長期的な都市の将して位置づけ、役割分担することも考えられる。

1）

来像を示すマスタープランとしての性格だけでなく、具体的には、都市マスで位置づけられた将来都市構

施策を位置づけることや届け出手続き等の運用によっ造（拠点、軸、面）の内、特に喫緊の課題になっていて、中短期的に都市機能や居住の誘導を図るプログラ

る、あるいは、戦略的観点から先に実現化しておくべ

ムとしての性格も併せ持つツールとして活用可能な制き要素や場所に限定して、立地適正化計画の各区域や度となっている。

施設を位置づける。そして、5 年後にその効果を検証し、効果や改善が見られれば、次の重点課題を解決す（2）都市のコンパクト化の実現に向けた課題

るために区域や施設を設定し直していく。このように

近年、集約型都市構造を位置づける都市マスが増加

中短期的なプログラムとして立地適正化計画を活用すしている。国土交通省の調査 4）によると、2013 年時ることで、社会情勢の変化等にも柔軟に対応でき、都点で約半数の自治体が将来都市像としてコンパクトシ

市マスの着実な実現化にも寄与できる計画になると考ティ等を位置づけ、または位置づける予定としている。

えられる。

しかし、都市マスにおいて理念としてコンパクトシ
ティの記載をしているものの、その実現を援護するような政策を位置づけることができていない都市があるとの指摘 5）もあり、コンパクトシティの実現化ツールとして今回新設された立地適正化計画制度に寄せられる期待は大きい。
また、都市マスにおいて多数の拠点を設定している都市では、都市サービス施設の集積状況が実体を伴っていない拠点が多くなる傾向にある 6）との指摘もある。今後、人口減少・少子高齢化の進行に伴い、人的・財政的資源が一層乏しくなる中で、都市マスに位置づけられた拠点等への集積をすべからく実現するように
立地適正化計画を活用しようとすると、資源が分散され、実効性が伴わない可能性がある点に留意が必要で
ある。
図－ 1



6

IBS Annual Report 研究活動報告 2016

中短期的なプログラムとしての活用イメージ



Ⅱ．特別論文
性は低いと考えられる。よって、今後は現状施設が不b）静岡市での適用例
静岡市では、2016 年 4 月に都市マス 7）が改定されて足している施設や施設の移転等で将来的に不足の懸念

おり、その中で立地適正化計画を見据えた都市構造（集がある施設に関して、具体的な誘導の有無を検討して約連携型都市構造）を検討し、目指すべき将来の姿としいく予定である。

て位置づけている。立地適正化計画は、都市マスの将

このように、立地適正化計画では狙いを絞った上来都市像を実現化するツールとして位置づけており、で、都市機能誘導区域や誘導施設を設定しているとこ

現在は、都市機能誘導に関する検討を先行的に進めてろであり、今後は、居住誘導区域に関しても同様の考いる段階である。

えに沿って中短期プログラム的な区域設定をしていく

検討においては、前述したような中短期プログラム的な性格を持たせるよう配慮している。具体的には、都市マスでは都市拠点、地域拠点、暮らしの拠点（生活拠点に該当する拠点）の 3 種類を位置づけしている。こ
の内、都市拠点（3 箇所）及び地域拠点（3 箇所）に関しては、全てを都市機能誘導区域として位置づける予定

ことが課題である。

3●

産業都市における機能誘導（浜松市を例として）（1）立地適正化計画の制度上の位置づけである。一方で、暮らしの拠点に関しては 25 箇所と多立地適正化計画の手引き 1）では、都市機能誘導区

数設定されているため、都市拠点・地域拠点へのアクセ

域、居住誘導区域の検討に先立ち、都市全体の観点かス性が低く、今後の人口減少等に伴い生活サービスレ

ら、都市が抱える課題等を踏まえ、人口の集積状況、

ベルの低下が懸念される地域（例えば由比や蒲原等）に主要な公共交通路線、都市機能施設、公共施設の配置

絞り、都市機能誘導区域を定める方向で検討を進めて等をもとに、都市の骨格構造を検討することが重要でいる。

あるとされている。
しかし、立地適正化計画の本来の目的が「コンパクトシティ＋ネットワーク」による都市の持続可能性の確保、持続安定的な公共交通事業の確保等であるなら
ば、人口分布、公共交通ネットワーク、都市機能施設
以外にも考慮すべき事項があると考えられる。
本項で紹介する浜松市は、全国でも有数の産業都市であり、産業都市における立地適正化計画を検討する
際のポイントを以下に示す。
（2）浜松市の特徴
a）政令市の中でも有数のものづくり都市
浜松市は、江戸時代からの綿織物と製材業、近代の

出典）静岡市都市計画マスタープランをもとに作成

図－ 2

三大産業と呼ばれる繊維・楽器・輸送用機器、近年の光

静岡市の都市構造と暮らしの拠点

技術・電子技術関連等の先端技術産業と、時代に応じて数多くの企業が発展・集積してきたものづくり都市であ

また、誘導する機能に関しては、例えば静岡駅周辺

る。産業別就業人口割合をみると第二次産業の比率がの都市拠点では、都市マスにおいて「政治・経済・文化

他の他政令市と比較して高く、浜松市においては第二の中心として、各種機能の維持・集積」や「買い物や子次産業が都市の成長を牽引する重要な役割を担ってき

育て・福祉をはじめとした各種機能の維持・集積」等がた。

位置づけられている。しかし、実際に施設の立地状況等を確認すると、行政サービス施設や商業施設などは多数立地しており、短期的には問題が顕在化する可能

IBS Annual Report 研究活動報告 20167

浜松市は、江戸時代からの綿織物と製材業、近代の三大産業と呼ばれる繊維・楽器・輸送用機器、近の三大産業と呼ばれる繊維・楽器・輸送用機器、近ティの維持に一役かうと同時に、市街化調整区域の人口を増加させる要因となっている。

人口を増加させる要因となっている。

年の光技術・電子技術関連等の先端技術産業と、時また、一部の市街化調整区域は鉄道沿線であり公代に応じて数多くの企業が発展・集積したものづく

共交通の利便性が高い地区となっており、結果とし

年の光技術・電子技術関連等の先端技術産業と、時代に応じて数多くの企業が発展・集積したものづく

また、一部の市街化調整区域は鉄道沿線であり公共交通の利便性が高い地区となっており、結果としりの都市である。産業別就業人口割合をみると第二て、市街化調整区域における居住人口割合は高く、りの都市である。産業別就業人口割合をみると第二て、市街化調整区域における居住人口割合は高く、Ⅱ．特別論文次産業の比率が他の他政令市と比較して高く、浜松
開発許可件数も近年増加している状況にある。

次産業の比率が他の他政令市と比較して高く、浜松市においては第二次産業が都市の成長を牽引する重開発許可件数も近年増加している状況にある。

市においては第二次産業が都市の成長を牽引する重要な役割を担ってきた。
第３次産業就業者の割合 （％）
要な役割を担ってきた。
第１次産業就業者の割合 （％）

100%

80%
100%
60%

80%

40%

60%

20%

77.576.974.879.175.477.374.385.479.3
75.5

60.5

74.074.1
77.576.974.879.175.477.374.385.479.3
35.2
84.384.079.381.278.878.4
26.6
70.5
24.375.5
25.422.2
21.723.024.720.121.721.724.9
16.8
19.918.120.721.2
15.215.1
0.3 0.9 0.1 0.5 0.8 2.9 1.0 0.8 13.9
0.7 3.9
0.5 0.9 0.8 0.7 0.5 0.4 0.6 3.7 2.9 4.335.2

26.6
24.3
25.422.2
21.723.024.720.121.721.724.9
16.8
19.918.120.721.2
15.215.1
13.9
0.5 0.9 0.8 0.7 0.5 0.4 0.6 3.7 2.9 4.3 0.3 0.9 0.1 0.5 0.8 2.9 1.0 0.8 0.7 3.9

出典）平成25年都市計画現況調査をもとに作成
出典）平成 22 年国勢調査をもとに作成※熊本市はH22国勢調査時点では政令指定都市ではないため参考

（熊本市）
福岡市

0%

60.5

第２次産業就業者の割合 （％）

大阪市 京都市
京都市 名古屋市
名古屋市
浜松市
浜松市
静岡市
静岡市
新潟市
新潟市
相模原市
相模原市
川崎市
川崎市
横浜市 横浜市
千葉市 千葉市

20%74.074.1
84.384.079.381.278.878.4
70.5

さ市
いたま市
さいたま
仙台市 仙台市
札幌市 札幌市

0%

第３次産業就業者の割合 （％）
第１次産業就業者の割合 （％）（熊本市）
福岡市 北九州市
広島市
北九州市
広島市 岡山市
岡山市 神戸市
神戸市 堺市
堺市 大阪市40%

第２次産業就業者の割合 （％）

出典）工場立地法による届け出に関する浜松市の資料をもとに作成

図－４

浜松市の工場の立地状況及び従業者数出典）工場立地法による届け出に関する浜松市の資料をもとに作成※熊本市は平成 22 年時点では政令指定都市ではないため参考
図－３ 産業別就業人口割合の政令市比較
図－４
浜松市の工場の立地状況及び従業者数出典）平成25年都市計画現況調査をもとに作成
出典）
工場立地法による届け出に関する浜松市の資料をもとに作成
図－ 3 産業別就業人口割合の政令市比較※熊本市はH22国勢調査時点では政令指定都市ではないため参考 c) 自動車分担率が高い

図－ 4

浜松市の工場の立地状況及び従業者数

浜松市の自動車の代表交通手段分担率は66.8％

図－３ 産業別就業人口割合の政令市比較b) 市街化調整区域内に施設立地を誘導

c) 自動車分担率が高い（平成19年）であり、他の政令市と比較しても自動c）
自動車分担率が高い
浜松市の自動車の代表交通手段分担率は66.8％
車分担率が高い状況にある。前述の通り、ものづくb)
市街化調整区域内に施設立地を誘導域とされている市街化調整区域において約20万人が浜松市では、都市計画法上は市街化を抑制する区域
浜松市の自動車の代表交通手段分担率は 66 . 8 ％（平（平成19年）であり、他の政令市と比較しても自動り都市として発展してきた浜松市は多くの工場が郊
浜松市では、都市計画法上は市街化を抑制する区
居住している。また、古くからの産業都市であったとされている市街化調整区域において約 20 万人が居住
成 19 年）であり、他の政令市と比較しても自動車分
車分担率が高い状況にある。前述の通り、ものづく
外に点在しているため、通勤時の足として自動車が域とされている市街化調整区域において約20万人がことから線引き以前からの工業団地や工業集積地がしている。また、古くからの産業都市であったことか 利用されている。そのため、結果的に生活スタイル
担率が高い状況にある。前述の通り、ものづくり都市
り都市として発展してきた浜松市は多くの工場が郊多く点在している状況にある。こうした状況認識を居住している。また、古くからの産業都市であった
ら線引き以前からの工業団地や工業集積地が多く点在 も自動車利用が前提となっていることが影響していとして発展してきた浜松市は多くの工場が郊外に点在
外に点在しているため、通勤時の足として自動車が踏まえ、市街化調整区域が都市づくりを進める上でことから線引き以前からの工業団地や工業集積地がしている状況にある。こうした状況認識を踏まえ、市 ると考えられる。
しているため、通勤の足として自動車が利用されてい利用されている。そのため、結果的に生活スタイル
重要な位置を占めているとして、平成20年に「市街多く点在している状況にある。こうした状況認識を
鉄道 バス 自動車 オートバイ・バイク 自転車 徒歩
街化調整区域が都市づくりを進める上で重要な位置をる。そのため、結果的に生活スタイルも自動車利用がも自動車利用が前提となっていることが影響してい化調整区域における開発許可制度の基本方針」が策踏まえ、市街化調整区域が都市づくりを進める上で
0%
20%
40%
60%
80%
100%
占めているとして、平成20 年に「市街化調整区域にお前提となっていることが影響していると考えられる。
ると考えられる。
3.0
定され、あわせて市街化調整区域における開発許可
2.2
浜松市では、都市計画法上は市街化を抑制する区b）
市街化調整区域内に施設立地を誘導

重要な位置を占めているとして、平成20年に「市街

浜松市
(H19)

ける開発許可制度の基本方針」が策定され、あわせて制度の運用基準の見直しが行われた。この基本方針

化調整区域における開発許可制度の基本方針」が策

市街化調整区域における開発許可制度の運用基準の見では、市街化調整区域の中であっても開発を許容す

定され、あわせて市街化調整区域における開発許可

る区域として『立地誘導地区』が示され、工場立地直しが行われた。この基本方針では、市街化調整区域

静岡中部都市圏(H13)

制度の運用基準の見直しが行われた。この基本方針

誘導地区・観光系立地誘導地区・流通ＩＣ立地誘導の中であっても開発を許容する区域として『立地誘導

では、市街化調整区域の中であっても開発を許容す地区などが設定されている。市街化区域内に土地が地区』が示され、工場立地誘導地区・観光系立地誘導地
る区域として『立地誘導地区』が示され、工場立地
なく、政策的に郊外への産業の誘導を進めている。
区・流通インターチェンジ立地誘導地区などが設定され誘導地区・観光系立地誘導地区・流通ＩＣ立地誘導
また、平成21年には市街地縁辺集落制度が導入さ

2.2

鉄道
4.8

66.8

バス

0%

9.7

オートバイ・バイク

自転車

徒歩

20%

40%

80%

100%

1.92.2
55.1
浜松市
2.2
(H19)
8.9
仙台都市圏
4.2
53.5

4.2

(H4)

1.9
8.9

16.8

3.0
17.2
9.7

2.7

55.1
57.6

60%

66.8

4.8

(H14)

静岡中部都市圏(H13)2.8
宇都宮都市圏
2.4

16.1

自動車

10.5

20.2

4.2

16.8

19.5

17.7

二輪車

16.1

17.2

仙台都市圏
2.7
4.2
53.5
10.5 20.2
出典）パーソントリップ調査（各都市）をもとに作成ている。市街化区域内にまとまった土地がないため、(H14)※宇都宮都市圏は、オートバイ・バイクと自転車に分類できないた地区などが設定されている。市街化区域内に土地がれた。これは、市街化調整区域の中の市街地縁辺集
2.8
このように政策的に郊外への産業の誘導を進めている。
め、二輪車としている
宇都宮都市圏
19.5
なく、政策的に郊外への産業の誘導を進めている。
落の区域内（農用地は除く）のうち、道路幅員、下
2.4
57.6
17.7
図－５(H4)浜松市と他都市圏の交通手段分担率
二輪車

平成 21 年には市街地縁辺集落制度が導入された。
水道利用等、一定の要件を満たせば誰でも専用住宅、
また、平成21年には市街地縁辺集落制度が導入さこれは、市街化調整区域の中の市街地縁辺集落の区域

出典）パーソントリップ調査（各都市）をもとに作成
出典）パーソントリップ調査（各都市）をもとに作成※宇都宮都市圏は、オートバイ・バイクと自転車に分類できないた※宇都宮都市圏は、オートバイ・バイクと自転車に分類できない
め、二輪車としている
内（農用地は除く）のうち、道路幅員、下水道への接続―頁―（業者で記入） ため、二輪車としている
落の区域内（農用地は除く）のうち、道路幅員、下れた。これは、市街化調整区域の中の市街地縁辺集等、一定の要件を満たせば誰でも専用住宅、兼用住宅

図－５

図－ 5

水道利用等、一定の要件を満たせば誰でも専用住宅、浜松市と他都市圏の交通手段分担率
浜松市と他都市圏の交通手段分担率（事務所、店舗併用のみ）、共同住宅を建築できる制度である。この制度は、集落のコミュニティの維持に一（3）立地適正化計画の検討のポイント

役かうと同時に、市街化調整区域の人口を増加させる

a）工場の立地誘導と居住誘導との一体的な検討―頁―（業者で記入）要因となっている。

立地適正化計画の手引きにおいて、都市機能の集積

また、鉄道沿線の公共交通の利便性が高い地区であする拠点と、居住地の関係については記載されている

りながら、市街化調整区域となっている地域もあり、が、働く場と拠点や居住地の関係についてはほとんど

そのような地域では開発許可件数も近年増加してお記載されていない。

り、他の市街化調整区域と比べて居住人口の割合は高い状況となっている。

浜松市では、市街化調整区域へ工場や住宅の立地を許容してきた経緯がある中で、東日本大震災の発生
や、新東名高速道路の開通を受けて、近年、工業の内

8

IBS Annual Report 研究活動報告 2016Ⅱ．特別論文

陸部への立地意向も高まりつつあり、今後、数千人規
模の従業人口が市内・市外から移動することが想定され

4●

既にコンパクトな市街地が形成されている都市における立地適正化（三島市を例として）ている。居住地と従業地の配置は都市計画においては基礎的な要素であり、これらの相互関係を踏まえ、都
市機能および居住誘導地区の検討をすることが必要であると考えられる。

（1）立地適正化計画の考え方
立地適正化計画は、市街化区域内に都市機能誘導区
域と居住誘導区域を定めることになっており、特に居こうした状況において立地適正化計画を考える場

住誘導区域は、「人口減少の中にあっても一定エリア

合、都市機能の集積する場、居住地、これらを結ぶ公において人口密度を維持することにより、生活サービ

共交通に加え、働く場もセットで検討することが重要

スやコミュニティが持続的に確保されるよう、居住をである。ものづくり都市としてさらに発展していくこ

誘導すべき区域であり、都市全体における人口や土地とを考えれば、働く場と居住地との位置関係に配慮

利用、交通や財政の現状及び将来の見通しを勘案しつし、通勤しやすく働きやすい都市づくりも重要な要素

つ、居住誘導区域内外にわたる良好な居住環境を確保である。

し、地域における公共投資や公共公益施設の維持運営

これを具体化する方法の1つとして、例えば、立地適正化計画で都市機能、居住地、働く場、公共交通ネッなどの都市経営が効率的に行われるように定めるべきである」8）とされている。

トワークの空間的な配置の関係性を示し、それを具現

それでは、既に一定程度コンパクトな市街地を形成化するための方策として、立地適正化計画に関連する

してきており、災害も少ないような住宅都市では、立制度としての都市機能誘導区域や居住誘導区域を定め

地適正化計画策定をどのように捉えればよいだろう

るとともに、産業振興、交通利便性や防災性の観点かか。やみくもに居住誘導区域を小さくすることを考え

ら、産業の適正な立地を支援するような立地誘導地

ると、住宅地としての特性が失われてしまう可能性が区、産業の集積動向等を踏まえ、働く場所に通勤しやある。また、区域設定に囚われすぎると、立地適正化

すい地区への居住を促進するような市街地縁辺集落制

計画策定の本来の目的を見失ってしまう可能性がある。

度のあり方についても再度検討することが考えられる。

本項では、三島市を事例に、既にコンパクトな市街b）都市計画区域内の全体を捉えて誘導、規制方策を検討地が形成されている場合の立地適正化計画の考え方を

立地適正化計画については、都市機能誘導区域と居検討する。

住誘導区域が新たに導入されることによるインパクト
が強く、これらを設定することを目的化してしまいが（2）三島市の現状と将来見通し

ちである。しかし、根本的には「コンパクト・プラス・a）三島市の現状と将来見通し

ネットワークをいかに実現するか」が目的であり、これ

三島市の夜間人口は、平成 22 年の 11 . 2 万人をピーらの区域設定そのものを目的としていないことは明らクに減少し、平成 52 年には、9 . 0 万人となる見込みかである。都市機能誘導区域と居住誘導区域は市街化である。しかし市街化区域面積は圧倒的に狭く、平成区域内で設定することとされているが、これは市街化

22 年の DID 人口密度は 62 . 0（人 /ha）と極めて高い。

調整区域においては開発が抑制されていることが前提

これは政令指定都市と比較しても遜色のないレベルのと捉えることができる。

人口密度である。地域別に人口密度をみると、市街化

市街化調整区域はもともと市街化を抑制する地域で区域内のほぼ全ての地区において 60 〜 100（人 /ha）

あるものの、浜松市においては政策的に郊外への誘導を示しており、平成 42 年になっても、市街化区域内のを進めてきた実態があることから、立地適正化計画を大部分の地区において 60 〜 80（人 /ha）を維持してい検討する際には、市街化調整区域の土地利用にも留意る。

しながら進める必要があると考えられる。



IBS Annual Report 研究活動報告 20169Ⅱ．特別論文も、これら様々な世帯構成の人々が、多様な選択肢の中から自分の住まい方・暮らし方にあった住宅を選べるようにしていくことが望ましい。
それでは、居住誘導区域をどのような範囲で考えればよいだろうか。居住誘導区域の設定は、①現行の市
街化区域をベースに、生活・交通が不便な地域や災害リ
スクの高い地域等を除外していく方式と②都市機能誘導区域や交通サービスが高い地域をベースに、その周辺を居住誘導区域として加算していく方式があると考えられる。前者は箕面市 9）であり、市街化区域から災
害ハザードエリア、守るべき緑などを除いた区域を居住誘導区域として設定している。後者は札幌市 10）であり、利便性の高い地下鉄沿線を中心に、独自に集合型
居住誘導区域として設定している。いずれにしても区域の設定は、後述するような計画の目標や合意形成のしやすさを踏まえつつ、決定していくことが望ましいと考えられる。
b）他部局の政策を支援する立地適正化計画
出所）人口密度は地域メッシュ統計をもとにコーホート法で推計※都市機能は、医療は国土数値情報、商業は電話帳データ、福祉は地域医療情報システムをもとに作成

図－ 6

将来人口密度と都市機能の分布

三島市では、「健幸」都市づくり（スマートウエルネ
スみしま）を標榜しており、高齢者でも健康で安心して暮らしていくための多様な施策を展開している。立地
適正化計画では、都市計画的な視点から、これを中長

都市機能の分布をみると、医療・福祉・商業の他、教期的に支援していくことが望ましい。

育・文化といった施設が市街化区域内に分布しており、また、三島市ではファシリティマネジメントにも取大部分の地域では生活サービスがカバーされている。

り組んでおり、公的不動産の活用など公共施設の配置

また将来の小学校別の児童数の見通しをみても、市街方針と連動した居住の誘導を図っていくことが望まし化区域内において、標準学級数を下回る児童数になるい。

ところはない。
更にアクセシビリティをみると、市街化区域内の大このように、「健幸」都市づくりや、ファシリティマ
ネジメントといった他部局の目標も含めて、立地適正部分の地区から三島駅まで、公共交通で概ね 30 分で到化計画策定の目的を明確にすべきである。

達でき、中心市街地や新幹線駅へも容易にアクセスで

c）時間軸を意識した計画の見直し

きる移動環境も整っている。

誘導区域の設定は、区域区分に加えて「第 2 線引き」とみなされ、住宅地の資産価値への影響を危惧し、誘（2）三島市の立地適正化計画の考え方

導区域設定の合意形成は困難を極めることが想定されa）多様な暮らし方を実現する立地適正化計画

る。特に居住誘導区域の設定については、人口密度や三島市には、利便性の高い都心居住、交通利便性の都市機能サービスの説明だけでは、困難な場合がある。

高い戸建て住宅、箱根西麓のゆとりある住宅など、多既にコンパクトな市街地が形成されており、将来的

種多様な居住地がコンパクトに分布している。
一方で、首都圏への新幹線通勤世帯、若年層単身世

老朽化をはじめとする課題に直面することを想定する

帯、子育て世帯、共働き世帯、高齢者単身世帯など、と、時間軸を意識して定期的に立地適正化計画を見直

世帯構成も様々である。

していくことが考えられる。例えば、誘導区域から除

三島市の立地適正化計画では、人口減少下において

10にも高い人口密度が維持されるものの、高齢化や施設

IBS Annual Report 研究活動報告 2016

外する場合の条件をあらかじめ設定しておき、定期的

Ⅱ．特別論文なモニタリングを行うなどすれば、住民の合意形成の円滑化も図れると考えられる。

5●

災害リスクの高いエリアにおける機能強化等（静岡市を例として）（1）災害リスクの高いエリアにおける都市機能・居住誘
導の考え方
立地適正化計画作成の手引き 1）では、「災害リスクの高い地域は居住や都市機能を誘導すべき区域等から除外することが望ましい」と記載されている。都市計画運用指針 8）においても、津波や土砂災害の危険性の特に高い地域については、原則として、居住誘導区域に含まないこととすべきとされている。
一方、わが国の都市の多くは沿岸部に位置し、また、市街地の背後に急峻な山地を背負う場合も多く、大地震による津波や大雨による土砂災害等のリスクが高い市街地が多く存在している。こうした都市の中には、歴史的にも古くからの港町等で、都市機能やイン

出典）平成 22 年国勢調査（人口密度）、津波浸水想定区域に関す

フラ、住居等の集積が進み、その都市の中心的な拠点

る静岡市提供資料をもとに作成として機能していることもある。また、地域に受け継図－ 7 清水沿岸部の災害リスクの状況がれてきた文化やコミュニティが、まちの個性を生み出す重要な地域資源となっている場合も多い。

b）津波災害リスクへの対応策の検討状況

そのような都市において、立地適正化計画により都レベル 1（発生頻度は比較的高く、津波高は低いも市機能や居住の誘導を図ろうとする場合、災害リスクのの大きな被害をもたらす（最大 7 m）
）津波災害へのが高いからという理由のみで、都市機能誘導区域や居対策は、静岡県が主体となり清水港周辺の防潮堤等の住誘導区域から外すことは、長期的に地域の賑わいのハード整備を進めているが、それらの中には、整備の喪失やコミュニティの衰退を招く恐れもあることかための計画には位置づけられているがこれから本格的ら、慎重な判断が必要となる。

に事業が進められるものもあり、全てが整備されるにはまだ期間を要する状況である。

（2）清水地区における津波災害リスクの現状と課題

また、レベル 2 の津波災害への対策は、静岡市津波a）既存ストックの重要性と津波災害リスクの危険性

防災地域づくり推進協議会において、現在検討されて静岡市清水区は、現在多くの都市機能が集積し、都いる段階である。そのため、対策について合意が得ら

市マスにおいても「都市拠点」に位置づけられている。

れたとしても、当面の間は堤防未整備の地区や必要な

また、宿場町、港町であったことから、古くから栄え

堤防高に満たない地区が残り、災害リスクは高いままてきた歴史あるまちでもある。

となる懸念がある。

一方で、集積の進んだ市街地の多くが沿岸部に位置

一方で、居住誘導区域に指定する際の災害リスクのし、津波浸水想定区域に指定されており、南海トラフ

明確な基準はないため、居住を誘導するにあたって検巨大地震（レベル 2 の地震・津波を想定）の際には最大討されている津波対策で十分かどうかを判断すること

11 m の津波が地震発生後数分で海岸線に到達することが難しい状況にある。

が想定されている 11）。

IBS Annual Report 研究活動報告 201611

Ⅱ．特別論文（3）立地適正化計画における津波災害リスクへの対応策

ば、以下に示すような取り組みが想定される。

静岡市の立地適正化計画の検討において、清水地区①居 住誘導にあたって、強固な構造の中高層住宅を等の津波災害リスクへの対応についてはまだ議論の入誘導、あるいは低層部分に居住スペースを設けな口の段階であり、今後具体的な検討が進められること

い中高層住宅を誘導になる。そのため、ここでは、望ましいと考えられる
災害リスクへの対応策の検討方法を一般論として記す。
a）リスクコミュニケーションの手法を取り入れた検討②都 市機能誘導にあたって、防災に資する機能（防浪、避難、備蓄等）を有する施設を誘導
また、このような誘導施策により、居住等を誘導しの進め方

つつ都市の安全性を漸次高めることで、ハード整備の災害リスクは、その発生や規模に関して不確実性が効果発現までのタイムラグを埋める効果も期待される。

あり、また、対応策の効果発現までに時間を要する面

立地適正化計画を活用して、上記したような防災力もあり、画一的な基準を設けて都市機能や居住の誘導向上の取り組みを実施しつつ、自助・共助等のソフトを判断していくことは難しい。そのため、行政・市民・な取り組みも並行して進めることで、例えハザードエ

企業を始めとする関係者間で災害リスクに関する十分リアであっても、地域の個性を活かした集積を進めつな議論がなされた上で、誘導の方針を決めることが必

つ、都市の防災力も向上させるような共存（防災や減災要と考えられる。

をコストではなく都市の成長の種とすること）が可能と議論の際には、災害リスクとその軽減策にのみ焦点なるのではないだろうか。

を当てるのではなく、既存ストック（居住者、経済活
動、インフラ、歴史・文化等）の重要性について関係者

危機管理の観点からの防災対策等（ソフト・ハード）による災害リスクの低減

間で共通認識を持った上で、守るべき地域の価値を共有していくことが重要である。その上で、必要となる
防災対策や、それらの対策を踏まえた上での都市機能・居住誘導のあり方を検討していくことが望ましい。検一般的な防災対策に加え、立地適正化計画等を活用

討においては、災害リスクの不確実性やハード整備には時間を要する点等も共有しつつ進めていくことが重

それにより
より早く、
より低く、
災害リスクを低減要と考えられる。
このようなリスクコミュニケーションにより、地域の歴史や文化を地域の価値と認識し、それらを維持す

時間（年）るために居住や都市機能を誘導しつつ、災害リスクが

図－ 8あることを受け止め、人命を守る観点で対応策を実施していく、という方針が打ち出されることも考えられる。
b）都市の防災性を高める居住や都市機能の誘導策
先に述べたように、災害の発生や規模に関しては不確実性が存在するため、ここまで対策を実施すれば適

12

6
●

郊外部における立地適正化の考え方（群馬県を例として）（1）立地適正化と郊外部との関係切である、という基準は存在しない。そのため、災害

立地適正化計画の居住誘導区域の設定は、区域区分

リスクがある地域で居住等を誘導していくにあたってをした都市計画区域（線引き都市計画区域）においてはは、一定の災害リスクを想定して検討した防災対策の市街化区域内に限られる。

みで十分と考えるのではなく、都市の防災力を向上さ

しかし、立地適正化計画は都市計画区域を対象に市せる誘導施策を検討し、防潮堤の整備等の既存施策と町村単位で策定する計画であり、市街化調整区域や非組み合わせて実施していくことで、可能な限りリスク

線引き都市計画区域（これらを、本項では以下、郊外部を低減しようとする姿勢を打ち出すことが重要である。

という）における土地利用のあり方についても、これら

都市の防災力を向上させる誘導施策としては、例え

災害リスクの低減イメージ

IBS Annual Report 研究活動報告 2016の区域を抱える市町村では検討対象となる。

Ⅱ．特別論文
以下、群馬県の郊外土地利用のあり方に関する検討

市町村行政界都市計画区域界

業務での知見を基に、郊外部における立地適正化の考

線引き都市計画区域
非線引き都市計画区域

え方について論じたい。

みなかみ町
片品村

群馬県では、地域での暮らしやすさを確保するた

草
津
草津
町

め、居住やそれを支える都市機能のまとまりを維持す

中之条町

みなかみ

川場村

中之条

嬬恋村

長野原

沼

高山村

沼田

長野原町
東吾妻町

るという考え方を、平成 24 年 9 月に策定した「ぐんま

田

渋

川

東毛地域

市

渋 川

“まちづくり”ビジョン」で「まちのまとまり」として提

県央地域

安 中 市

吉岡町
吉岡

榛 名

高

案している。この考え方は、郊外部においても適用さ下仁田町

れるものである。しかし、都市計画の運用を担ってい

南牧村

安

中

富岡市

甘楽

上野村

神流町

橋

玉村

市
鬼
石

市

みどり市

新
里

桐生市
桐生

赤堀

藤岡
岡

前橋勢多

桐
生
市

前橋

玉村町

吉井

甘楽町

藤

る市町村の都市計画マスタープランなどの土地利用計

前

崎 高崎
市

富岡
下仁田

市

昭和村

吾妻

高崎

伊勢崎市東 薮塚
伊勢崎

太 田 市

太 田
大泉町 邑楽町館

千代田町

画では、郊外部における具体的なゾーニングは殆ど示

館林市

林

明和町

板倉町

出典）群馬県都市計画区域図（平成 27 年 5 月 8 日時点）をもとにされていない。
そこで群馬県では、主な市町村の都市計画・開発許可

作成

図－ 10

群馬県の都市計画区域

担当者と県の農政担当を集めた郊外土地利用のあり方に関する研究会を立ち上げ、郊外部における「まちのま

生市の市街化区域にはみどり市の非線引き都市計画区とまり」のあり方、位置の選び方、確保するための手法

域が接しており、開発圧力が桐生市からみどり市へ流等について検討した。

れ、開発余地の少ない桐生市の市街地の空洞化とみどり市におけるバラ建ちを招いている。

（2）自治体や都市計画区域による規制強度の差

都市計画法では土地利用規制の大部分を市町村が独検討に当たり、まず開発の実態を調査した。群馬県

自に決定することができることとされている。たとえの県央・東毛地域では都市計画区域が旧市町村に従ってば、非線引き都市計画区域における用途地域や特定用

細かく設定されているものの、実際の人々の活動は自途制限地域の指定については、同法第 15 条により、市動車利用により市町村をまたぐ広域的なものとなって町村が決定することとなっている。同様に市街化調整いる。その結果として、地価が安く、土地利用規制の区域における土地利用規制機能である開発許可制度に強度が相対的に緩い、前橋・高崎等の中心的都市から近ついても、一定規模以上の市では単独で制度を運用す

接した地域が、中心的都市への通勤者に対する住宅需ることができる。特に県内に 4 ある中核市および特例

要の受け皿となっている。

市においては独自に法第 34 条の基準を設けることが可

たとえば高崎市や前橋市には、吉岡町や榛東村と能で、比較的容易に住宅開発が認められる許可基準をいった非線引き都市計画区域の町村が隣接し、そこで設けている。そのため、県が開発許可制度を運用する

は土地利用計画・規制がほとんどないために、戸建て

市町村とは土地利用規制の強度が異なる状況が生じて開発やミニ開発が虫食い的に進行している。また、桐いる。
そこで群馬県では、各市町村の開発許可制度の運用

県央地域

東毛地域

地域 市町村 都市計画区域 区域区分 パターン 地域 市町村 都市計画区域 区域区分 パターン
前橋
○
桐生
○
桐生市
A
前橋市
富士見
－
A
新里
－
前橋勢多
－
藪塚
－
太田市
A
高崎
○
太田
○
箕里
－
大泉町
B
高崎市
A
榛名
－
館林市
吉井
－
板倉町
伊勢崎
○
明和町
館林
○
C
伊勢崎市
赤堀
－
A
千代田町
東
－
邑楽町
藤岡
○
藤岡市
A 市町村と都市計画区域との関係のパターン
鬼石－
A 1 市町村に複数都市計画区域
B 1 市町村で 1 都市計画区域
玉村町
玉村
○
B
C 複数市町村で 1 都市計画区域出典）群馬県都市計画区域図（平成 27 年 5 月 8 日時点）をもとに
作成

図－ 9

対象市町における都市計画区域のパターン

状況等について情報・意見交換行い、広域的な視点から土地利用規制の調整につなげていくため、県と市町村による連絡会議を定期的に開催していくこととなった。
（3）土地利用規制手法の適用手法の検討
現行の土地利用規制では「まちのまとまり」の形成に向けた開発の効果的な誘導が困難である。
たとえば非線引き都市計画区域は、用途地域や特定
用途制限地域等が設けられない場合、大規模商業施設
を除けば、いかなる施設でも立地可能である。

IBS Annual Report 研究活動報告 201613

Ⅱ．特別論文
また、一部の非線引き都市計画区域では中心部等に用途地域が指定されているが、指定された区域内の用途混在防止には寄与するものの、用途地域外の開発の抑制には実態として繋がっていない。

7●

部局横断的な取り組みの促進方策（1）分野横断的な取り組みの現状と問題
人口減少、高齢化、防災、環境など、地域が抱える

市街化調整区域においても、原則としては開発行為

課題に対応するためには、課題の解決に資する施策をが認められないものの、都市計画法第 34 条で様々な例

パッケージ化して取り組むことが効果的である。単独外が認められており、住宅用の開発は比較的容易に許の部署が取り組んでいる施策のみでこれらの課題に対可される。許可基準は往々にして、現況建物の連たん処することには限界があることから、部局間で連携し状況を要件としているため、「まちのまとまり」とは無た取り組みを進めることが重要となる。

関係なバラ建ちを許容する結果となっている。

国は、コンパクトシティの推進にあたっては、医療・「まちのまとまり」を形成するための規制等を新たに福祉、地域公共交通、公共施設再編などのまちづくり

導入するにあたって、非線引き都市計画区域と市街化と密接に関係する施策と連携して進めることが重要と調整区域では活用できる手法が異なる。

の考えのもと、立地適正化計画の手引きの中で部局間非線引き都市計画区域では、「まちのまとまり」を形

連携の必要性を示すとともに、省庁横断的なコンパク成する手法として、おもに立地適正化計画による居住

トシティ形成支援チームをつくり、市町村における施誘導区域と特定用途制限地域を組わせて用いることが策間連携による効果的な計画作成の省庁横断的な支援有効である。例えば、「まちのまとまり」としたい部分に取り組んでいる。

に居住誘導区域を設定し、その外側には実効的な規制

自治体においては、立地適正化計画等をきっかけととして特定用途制限地域を指定し、一定規模以上の共して部局間連携の取り組みを徐々に進めつつある。幾同住宅などを規制することなどが可能である。また、つかの自治体においては、立地適正化計画の検討にあ

特定用途制限地域は居住誘導区域に重ねて指定できる

たっては、市長や副市長等をトップに据えた検討組織

ため、居住と調和しにくい工場等の立地を規制し、「まをつくることで分野横断的な取り組みを促す等の工夫

ちのまとまり」で良好な住環境を形成する手法としてもがされている。トップダウンで連携を促進する体制を用いることができる。

構築できる自治体はよいが、これができない自治体も一方、市街化調整区域については、居住誘導区域および特定用途制限地域のいずれも適用することができ

多く、こうした自治体においては担当者レベルで部局間連携を促進するための試みがなされている。

ない。そこで、「まちのまとまり」とすべき部分に対し担当者レベルで部局間連携を図る試みとしては、主て、都市計画法第 4 条による地区計画を定め、その中として立地適正化計画を検討する段階において関係性で、建築可能な用途の制限および道路・公園等の地域のが高い部局を巻き込んだ庁内会議等を設け、それをアメニティの確保を規定する。同時に「まちのまとま

きっかけとして連携の促進を図ろうというものであり」の外側については、現行の開発許可基準のうち、法る。庁内会議等で将来の都市構造を共有するととも

第 34 条第 11 号による基準などの「まちのまとまり」とに、それにもとづいて部局間で連携しながら施策を進は無関係な開発を助長する許可基準を改めることが必めることを意図した会議である。こうした、計画策定要である。

時に庁内の関係部局を含めた会議を設置して様々な部

群馬県では、以上のような内容を「人口減少下におけ署と情報の共有や検討に対する指摘を得ながら検討をる土地利用ガイドライン【非線引き都市計画区域編・市進めることは、多くの都市において従来からも実施さ

街化調整区域編】」として、平成 28 年 3 月にとりまとれてきた。担当部局が計画をつくることを目的としてめたところである。今後は、これらのガイドラインを組織された庁内会議等の場合、参加した関連部署は自各市町が活用し、「まちのまとまり」の形成を図ること

分の問題として捉えにくい場合が多く、自部署におけになる。

る取り組みに直接的に関わりのある部分については指摘をするものの、本来共有すべき都市のあり方などにまで踏み込んだ議論がなかなかしにくいというのが実

14

IBS Annual Report 研究活動報告 2016Ⅱ．特別論文態としてある。部局横断的な取り組みを促進することと密接に関連することを再認識してもらうことが期待をねらいとした庁内会議等であったとしても、会議のできる。さらに、産業関連の部署が、現状において買役割や形式が参加者の主体的関与を阻んでいる状況がい物難民対策を実施している場合、長期的にみればこある。

の地域の人口はさらに人口減少が見込まれており、小また、個別の部署間で協議して連携を図ろうとする

手先の買い物難民対策では問題の悪化を先送りにして取り組みももちろんある。しかし、連携を図ることのいるだけで抜本的な解決には至らないということを明

主旨は、地域が目指す将来的な都市構造と各部署の取らかにすることもできる。各課が取り組んでいる問題

り組みとの整合性を図りたいためである、ということは、実は人の住まい方や都市機能の配置をあらかじめを鑑みれば、単独の部署との間での連携を促進するだ

工夫しておけば、それほど大きな問題にならずに済む

けでは不十分である。地域が目指す都市構造の実現に可能性がある、ということを関係する部署間で共有す向けて、関係する取り組みを結びつけることが、本来る機会を設けることができれば、都市構造を考えるこ

的には目指すべき姿である。

と自体が都市計画系以外の部署にとって意味があるということを認識できるのではないか。換言すると、各部署における短期を中心とした取り組みと、都市計画（2）部局間連携を促進するために庁内会議等の場において、他部署の担当者に対し、で実現しようとする長期的な取り組みとを結びつける

都市機能や居住の誘導といった都市構造に関わる問題ということである。さらに、こうした情報を一方的にを自分の立場をこえて主体的捉えるようにいわれたと提供するのではなく、ワークショップなどの手法を用しても、自分の担当部署があり、また他の部署への遠いて、関係する部署が学習する機会を設けることがで慮もあるので業務ではその範囲はなかなか超えられな

きれば、より部署間連携を図ることの動機につながるい場合が多い。このような状況において、他の部署のことが期待できよう。

担当者に問題を自分のこととして主体的に捉えてもらうためには工夫が必要となる。
トップダウンで部署間連携に取り組むといった位置づけが与えられていない庁内会議等の場において、関8●

立地適正化計画等の策定や検討にあたってのポイント

係する各部署の担当者の主体性を引き出す方法とし

ここまで、当研究所が支援している各自治体の立地て、地域が抱える問題と各部署の業務との明確なつな適正化計画に関連する検討等の事例整理を通して、地ぎをつくることが考えられる。一見すると、都市構造

域毎に異なる背景や状況を踏まえた様々な課題への対と各部署が取り組む施策との間では関係性が薄いよう

応方策を整理してきた。

に見えるが、その関係性の認識を促進させることで担本項では、それらも踏まえつつ、立地適正化計画等

当者の視野を広げさせることができれば、担当者が自の策定や検討にあたって考慮・意識すべきポイントをと分の問題として捉えることを促すことにつながると考りまとめる。

えられる。

なお、以下に記すポイントはあくまでも一般論としそのための具体的な方法としては、関連部署におけての提案であり、実際には各自治体の置かれている状

る現在及び今後取り組む予定の施策を整理した上で、況や事情に応じて適宜アレンジされるべきものである。

自治体内の全域的および各地区における人口の将来的な変動傾向を詳細に把握し、各部局の取り組みに対す（1）「外」も含める・巻き込むる影響を整理することが考えられる。一例として、産a）都市機能誘導・居住誘導区域外へも目を向ける

業関連の部署において買い物難民対策を実施している

立地適正化計画は、都市機能誘導区域や居住誘導区

場合、人口の低密度化は商圏人口の減少に影響するた域を設定して、その外側への該当施設等の立地にあめ地元の商業機能が衰退し買い物難民の増加につながたって届出手続きを課すとともに、区域の内側を対象る、ということを示すことが考えられる。このようなに各種施策を通して施設や住居を誘導していくことに情報提供をすることで、自部署の取り組みが都市構造なるため、それら区域を設定すれば目的を達するかの

IBS Annual Report 研究活動報告 201615

Ⅱ．特別論文
ように捉えられている向きがすくなくない。しかし、を共有し、各課が当事者意識を持てるような体制づく

人口減少・高齢化の深刻化を念頭に置いて「コンパクトりが重要である。

＋ネットワーク」の観点から都市構造を見直し、都市

また、都市計画の分野についてみても、都市機能増

全体の持続可能性を追求しようとする制度の趣旨から

進施設や都市機能誘導区域・居住誘導区域の設定など、すれば、少なからず市民が生活し、活動する場となっ立地適正化計画の制度の中だけで考えるのではなく、ている区域の外側の市街化調整区域や都市計画区域外

既存の都市計画手法や関連する施策メニュー、さらににもしっかりと目を向けることが必要である。立地適は独自の制度や仕組みと組み合わせて解決方法を探る

正化計画の制度として、居住調整区域を設定し、市街べきである。

地化調整区域への居住促進を抑制する方法も用意されているが、それ以外にも既存の開発許可制度の運用による方法等も考えられる。立地適正化計画の策定にあ

立地適正化計画を策定し、運用を始めても、それにたっては、初期の段階でまず都市全体を俯瞰し、全体

より施設立地や居住分布がドラスティックに変わるこ像を描き、その中で立地適正化計画をどの部分でどうとは考えづらく、施設や建物の老朽化に伴う建て替え

活用していくか、ということを明確にしておくことがや、結婚や相続を機とした住み替えなどのタイミング重要である。

を重ねて、時間をかけて緩やかにその効果は発現する

市街化調整区域等の外側も含めて考えることで、例ものと思われる。しかし、近年は（おそらく今後も）、えば、新たな価値観やニーズに応じた柔軟な住まい方・景気の浮沈、想定外の災害等の発生、新技術の開発や働き方を自然豊かな郊外に求める若い世代の受け皿を発達、政策の方針転換など、社会的状況の変化はめま

増やすことも可能となる。多様化が進むこれからの時

ぐるしく、その影響を受けて施設立地や人口の動向も代においては、郊外も含めた都市全体の中で様々な暮

比較的短期にそして大きく変わるような時代になってらし方を選択できるような懐の深さを持つことが、地きているのではないかと考えられる。

域の様々な課題解決にも貢献し得るのではないだろう

うトレンドを前提とした長期の目標やマスタープランb）隣接する自治体へも目を向けるを描き、その実現に向けた中短期のマイルストーンを一方、将来確実に人口が減り、高齢化が進行するこ置き、状況変化に柔軟に対応できるよう、モニタリンとを危惧し、隣接する自治体間で人口や施設を奪い合グを続け、時点更新や改訂（方向修正）を繰り返していうような発想による短絡的で、持続可能ではない競争

くような活用の仕方が相応しいのではないかと考えらが生じる可能性も考えられる。複数の自治体が 1 つのれる。この発想のもとに、都市マスや立地適正化計画

都市圏や生活圏を形成するような地域においては、市の位置づけや体系をまず整理し、役割分担を明確化し民の生活や活動の実態や動態、それを支える施設やイておくことが重要である。

ンフラの状況等を把握し、圏域全体としての問題や課

また、立地適正化計画に関連する施策を見渡すと、題を先ず認識した上で、グランドデザインを設定・共有

子育てや福祉の分野においては、逼迫する需要に応じし、各自治体の担うべき役割や機能を広域調整していて施設を増やすような比較的短期での対応が求められくことがこれまで以上に重要となろう。

る施策もあれば、大規模災害を想定した防災施設等のc）他の分野や制度へも目を向ける

ハード整備のように比較的長期を要する施策もある。

さらに、空間的な外側だけではなく、分野の領域に

立地適正化計画の策定や運用にあたっては、こうしたついても、つまり都市（計画）の外側の分野や領域にもタイムスパンの異なる関連施策の計画や進捗状況も把目を向けることが重要である。人口減少・高齢化に伴う握、考慮し、効果的な連携や、相乗的な効果が発揮さ

課題解決にあたっては、当然のことながら都市分野だれるように設計することも重要である。

教育をはじめ関係する幅広な分野との連携や協調が欠かせない。そのためにも、先ず行政内で同じ問題認識16

このような背景を踏まえると、人口減少・高齢化といか。

けではできることに限りがあり、福祉・医療や子育て・（2）時間軸を意識する

IBS Annual Report 研究活動報告 2016Ⅱ．特別論文9●

おわりに今回、本稿で紹介した事例の多くは、まだ検討途中

参考文献

であり、今後、立地適正化計画等の策定に向けて更に

１） 国土交通省都市局都市計画課：立地適正化計画の検討を深めるとともに、各自治体や地域の状況に応じ手引き（平成 28 年 4 月 11 日改訂版）, 2016て関連する取り組みを推進していく必要がある。
なお、今回は、各自治体が抱える課題の一側面を取り上げたに過ぎず、まだ解けていない問題や課題も山

２） 国土交通省：「都市再生特別措置法」に基づく立地
適正化計画概要パンフレット（平成 26 年 8 月 1 日時点版）, 2014

積している。また、これから具体の都市機能増進施設

３） 国土交通省都市局都市計画課：立地適正化計画のの設定や、各区域の設定の段階に移れば、区域線の設作成について具体的な取組を行っている都市（平定法方法、市民合意形成、行政手続きの運用に関する

成 28 年 3 月 31 日現在）, 2016

困難など、さらに多くの課題に直面することが想定さ

４） 国土交通省：平成 25 年度国土交通白書れる。当研究所としても引き続き支援・貢献できるよう

５） 谷口守，肥後洋平，落合淳太：都市計画マスター

尽力したい。

プランに見る低炭素化のためのコンパクトシティ

立地適正化計画制度については、様々な議論があ

政策の現状，環境システム研究，Vol. 40，2012

り、制度に否定的な声も聞かれる。しかし、本稿で記

６） 肥後洋平，谷口守，森英高：「拠点へ集約」からしたように、他の制度、計画、分野、地域との連携等「拠点を集約」へ－安易なコンパクトシティ政策

により、また、前向きにこの計画制度を活用すること導入に対する批判的検討－，都市計画論文集，

で解決できる課題も多い。これをきっかけとして成熟

Vol. 49，2014

時代の都市づくり・まちづくりの議論がさらに活発化
し、持続可能な都市の実現につながることを期待している。

７） 静岡市：静岡市都市計画マスタープラン，平成 28
年4月８） 国土交通省：第 8 版 都市計画運用指針 , 2015

なお、本稿は、静岡市都市計画部都市計画課、浜松

９） 箕面市：箕面市立地適正化計画，平成 28 年 2 月

市都市整備部都市計画課、三島市都市整備部都市計画

10） 札幌市：札幌市立地適正化計画，平成 28 年 3 月

課、群馬県県土整備部都市計画課他の業務委託による

11） 静岡県：静岡県第 4 次地震被害想定調査（第一次報成果をもとに、筆者らがとりまとめたものである。各

告）, 2013

自治体関係者には多大なるご協力いただいた。ここに記して謝意を申し上げたい。



IBS Annual Report 研究活動報告 201617