．論 文
一般論文

地方の公共交通の現状と取り組み
The present condition and the measure of local public transportation
鈴木紀一＊

中本良一＊

秋元伸裕＊＊

By Norikazu SUZUKI, Ryoichi NAKAMOTO and Nobuhiro AKIMOTO

１．地方の公共交通の現状と課題（１）地域住民・自治体に突きつけられた課題のもとでの取り組みが進んでいない市町村や、必ずしも的確な公共交通維持・確保施策がとられず、利用者である地域住民に適切な交通サービスが提供さ

近年、モータリゼーションの進展は一方で公共交れていなかったり、赤字補助金が増大して財政を圧通利用者の減少をもたらし、公共交通の維持・確保迫したりといった、俗に失敗事例として捉えられるが困難となってきている。今後ますます少子高齢化市町村も数多くみられるのが実状である。

が進展するという見通しの中で、自動車を利用できまた、別の側面として、地域の公共交通維持施策ない層にとっての生活の足として、あるいは過度にに対する、政策検討、交通運営、費用負担方法など、自動車に依存しないための選択肢として、地域公共具体的な政策運営に関するノウハウが市町村にあま交通の維持・確保が今後の重要な取り組み課題にり蓄積されていないという実態も、地域交通施策をなってきている。

検討する上での問題点であると考えられる。例えば、折しも、バス事業等における需給調整規制の撤廃

都市部も含め全国各地である種のブームのように導（いわゆる規制緩和）は、交通事業者の新規参入の入が進んだコミュニティバスに代表されるように、みならず、既存事業者の退出を容易にすることとな地域住民の移動実態・移動ニーズを必ずしも的確にり、事業者の採算性の低下による地域公共交通路線把握することなく、既存運行事例を表面的になぞっの廃止表明が、地域の住民・自治体に緊急の課題をただけの画一的なシステムでコミュニティバスの運投げかける事例が各地で数多くみられる状況となっ行を開始してしまい、予想外の赤字負担に収拾がつている。また他方では、特例法による市町村合併等かなくなっていると窺われる事例が、全国各地で少による自治体の再編も進みつつあり、地域の実態になからず発生し、厳しい現実であるといえる。

即した公共交通を改めて議論する必要に迫られている自治体も少なくない状況にある。
（２）自治体による公共交通維持施策の現状

２．これからの地域交通における取り組み（１）現状の課題認識と現状把握

これまで我が国では、原則として公共交通は運賃

まず、市町村は地域交通問題を解決する施策を検収入による独立採算を前提とした民間事業で運営さ討するため、データ・情報を収集し、その結果に基れてきた。そのため、公的機関である自治体が、地づき地域交通が抱える課題を正確に分析し、その分域住民の生活基盤インフラとして主体的にその計析結果を踏まえ、どういった目的で、どのような手画・運営・運行に関与してくることはほとんどな段を使って地域交通整備を実行していくかを明確にかったといえる。しかし、ここ数年来、我が国各地整理する必要がある。

で、地域の生活の足としての公共交通をいかに守っあわせて、問題解決手段である施策実施に向けて、ていくかが、緊急で最重要な課題として認識され、克服すべき課題や制約条件など、市町村自らがおかれ具体的な政策として自治体が取り組む例が急激に増ている現状を把握し、実現性が高くかつ実効性も高加している。

い地域交通整備施策を抽出し比較検討する必要がある。

ところが、国内ではまだまだこのような課題認識＊交通研究室＊＊東北事務所

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００４25

（２）生活圏全体の交通ビジョン（５）地域住民・交通事業者の参画

地域の基本行政主体である市町村（あるいは状況地域住民の交通ニーズ把握のためにも、また、実に応じて複数の市町村）が中心となって、一体的な際に公共交通機関を地域の足としてより適切に運行

交通圏を構成する地域全体にわたり、総合的な交通するための計画見直しのためにも、市町村が地元住基本ビジョンを構築し、公共交通に関わる全体計画

民や交通事業者を計画段階から巻き込んで、計画策の策定に取り組むことが重要であり、地域交通の個定・実施を進めていく必要がある。

別施策もその中に明確に位置づけていくべきである。

公共交通を真に地域住民の足として機能させるたビジョンでは、当該地域におけるこれからの生活めには、地域住民、交通事業者、地域行政の三者がや活動をどう考えるか？およびそれを支える公共交協働して、公共交通の計画（plan）、実行（do）、評

通に対する行政、住民、交通事業者の役割分担を示価（see）のマネジメントサイクルを推進する体制す事が必要である。

を構築することが望まれる。

それに加えて、具体的な展開イメージを作成する事も重要である。
（３）ターゲットを絞り込んだ計画立案
バス・タクシーを活用した運行サービス提供の際

３．ビジョン検討の事例（栃木市の検討事例）
栃木市の郊外部を対象に今後の生活交通確保に向けて検討した事例１）についてとりまとめる。には、利用ニーズを把握し、ターゲットとする利用者層とその利用目的・利用時間帯等を明確にした上で、運行計画を策定することが前提である。

（１）検討の動機
栃木市内の路線バスは、２０年前の昭和５８年時点その上で、ニーズを損なわない範囲で運行地域・の１９系統から平成１５年現在は５系統にまで衰退し、時間帯・車両運用を考慮した、効率的な路線計画・そのうち郊外と中心部を結ぶ２系統は事業者から廃多目的混用案の可能性を検討することが必要である。

止協議が提出される事態となった。

（４）地域ニーズの的確な把握対応の必要性が検討を始めた動機である。しかしな

このため、本検討事例は特定地区の廃止協議への公共交通機関を実際に地域住民の足として機能さがら、廃止協議の対象路線がなくなれば、栃木市郊せるためには、既存事例の運行形態や路線図を真似外の全域から路線バスが消滅することとなり、改めただけの運行計画ではなく、地域住民の交通ニーズて全域を対象とした公共交通ビジョンを示し、それ（実際の利用層の把握、利用者の分布、目的地、時間に基づいた具体的な取り組みを行うようなステップ帯・運賃、その他のニーズなど）を的確に把握し、現が必要となった。

状では潜在しているものも含めた需要の見通しをもとに具体的な運行計画策定に結びつける必要がある。

（２）全域の地区特性の把握と寺尾地区の特性自動車交通の依存度が高い地域において、従来型郊外全域のビジョンを検討するに当り、市内の行の手段分担モデルを用いた公共交通需要予測を行う

政区分別にデータを整理し、地区特性を把握した。

ことは、モデルの推定上、通常困難なことが多い。

栃木市は、中心部の栃木地区と郊外５地区に区分さむしろ、施策がターゲットとする地域住民層と直接れ、郊外各地区と中心部間の動きが生活行動の中心対話しながら意向を聞く手法が有効であるが、このである（住民アンケート調査より）。

場合も、実際に交通行動を起こすのかを見極めて行a）人口特性

くようじっくりと進めていくことが望ましい。
このような直接対話型で意見交換を進めていくことにより、地域住民が積極的に公共交通を利用する

栃木市の総人口は約８．
３万人で、中心部の栃木地区と郊外５地区がそれぞれ５割を占める（表−１参照）。

ように交通行動を変えたり、実際に利用する機会は栃木市の高齢化率（６５歳以上）は約２１％ と全国少なくても地域の足として維持するための費用負担平均よりも高く、特に郊外の寺尾地区は２５％ 以上には合意したりといった、住民自らが地域交通の運である（図−１参照）。

営維持に参画する動きへつながる可能性もある。

26

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００４．論 文b）交通特性

なっている。ただし、中心部から遠い（直線でも約

鉄道は東武日光線、宇都宮線および JR 両毛線が１０km）寺尾地区では自転車、バイク利用が低く、栃木駅を中心に市内を通過するが、大宮地区・国府その分、家族等の送迎や路線バスに一層頼っている地区の北部を除く郊外地域は、駅から離れている。

状況にあり、その結果、高齢者の平日の外出率が他

郊外路線バスは、栃木駅と寺尾地区を結ぶ２系統の郊外地区よりも明らかに低くなっている（住民アであるが、利用者数は年々減少しており、平成１４

ンケート調査より）。

年度実績では星野線１４３人／日、出流線３３人／日

また、人口減少、少子化に伴う学校の統廃合によ（平均乗車密度はそれぞれ３．
０人／台、２．
３人／台）り、郊外地域では現行路線バスやスクールバス（小と少ない。

学生）による通学、さらに家族等が運転する自家用利用実態調査例（図−２参照）でみると、利用者の約６割は寺尾地区と栃木地区の間の利用であり、車による通学もみられる。
c）住民アンケート調査検討委員会でも地区代表者から寺尾地区の高齢者や公共交通に対する地域ニーズを把握し、郊外各地学生にとってはバスが不可欠であると指摘されてい域における施策のターゲットを検討するため、住民る。また、寺尾地区居住者のおよそ４人に１人がバアンケート調査を実施した。

スを利用している（住民アンケート調査より）。
以上のように、郊外地域の多くは鉄道駅から離れ、調査方法の企画に当っては、郊外地区ごとに分析できること、高齢者、主婦等のサンプルが十分に得

上記のバス路線沿線を除くとバスも利用しにくい状られることに注意して、抽出率は地区別に設定し、況にある。このため、自動車を自分で運転する割合抽出世帯で３人を調査対象とした。なお、実施は郵が低い高齢者等は、家族等の自動車による送迎、路送配布・回収（一部地区は自治会を通じて配布）に線バス（寺尾地区のみ）、タクシーに依存し、かつより行い、全体では配布１，３４０世帯、回収４７５世帯

自転車、バイクの構成比も通勤者等に比べて高くの１，１４６人（世帯回収率３５．
４％）となり、地 区 別にほぼ２００サンプル以上、個人属性に偏らないサン

表−１ 栃木市の地区別人口プルが得られた。
調査内容は大きくは次の３点である。
○交通行動の実態調査○潜在しているニーズも含めて需要を試算するための交通手段変更の意向調査○個人属性調査
交通行動の実態調査
平日、休日のそれぞれについて、外出頻度、目的、交通手段、目的地、目的施設等を設問した。
外出頻度と目的は、ターゲットとすべき対象およびその量的な把握を意図したもので、個人属性による外出率や目的構成比の地区別比較により、高齢者の外出率が低いのはどこか、通院や買物がどの程度の割合を占めるかなどを把握した。

注）関東自動車 資料より作成、平成１４年１
１月２６日
（火）
、２８日
（木）
、２９日
（金）に調査実施

図−１ 栃木市内の高齢化（６５歳以上）率

図−２ 星野線の利用パターン（平日３日間計）

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００４27交通手段は、現状をみることで公共交通の必要性

・通勤者は自動車利用（自分で運転）が約９割を占を明らかにすることを意図したもので、このため家める。他の属性では「依存型」交通手段の利用が族等の送迎やタクシーなどの「依存型」か、自動車みられ、６５歳以上で約３７％、通学者と自営業・や自転車などの「自立型」かの区分に着目して、個主婦・無職で約１２％ である。

人属性および地区による違いを把握した。
目的地と目的施設は、公共交通でどこを結ぶべきかの検討に役立てることを意図したもので、ター・６５歳以上と自営業・主婦・無職では、市中心部を目的地とするウエイトが高い。
・意向によるバス利用率は、６５歳以上と自営業・ゲットとすべき連絡方向、およびその際立ち寄るこ主婦・無職で高い。とが望ましい施設はどこかなどの点を確認できた。

これらの結果より、ターゲットとする利用者層は

 交通手段変更の意向調査

潜在的なニーズや将来的なニーズを捉えることを高齢者、自営業・主婦・無職および通学者、利用目
的は買物や通院、目的地は市中心部とした。

意図して、「今後（５年程度）の交通手段利用につ個人属性の設問部分では、タクシー利用者の一ヶいて」、自分で自家用車・バイクを運転して外出し月の費用を設問した。これは、公共交通サービスをている人、家族の運転・タクシーで外出している人、提供した場合に負担の限度内で普段の外出を支えら自転車・徒歩で外出している人の区分別に、「今後れるかどうかといった検討を意図したものである。とも変更しない」、「バスを利用したい」を含めた選調査結果では、一ヶ月５，０００円程度の回答が多く、択肢を示す形式の設問を行った。

これは運賃５００円のバスであれば月５回の外出に相この調査結果より、地区別の「バス利用率」（注．

当する。バス利用の外出頻度でみると（図−６参照）、バスを利用したいとの回答割合）を集計し、需要試

月２、３日など月５回よりも頻度が低い人が過半を算のベースとした（後述）。この方法は、現在はバ占めており、仮にバス運賃を５００円にすれば現在よスが存在しない地域を対象に、対象者の将来的な不りも利用者を多く確保できる可能性を示している。

安感や本当はバスを利用したいといった潜在需要も

ただし、この設問への回答者が少なく、この結果を含めて簡便に需要試算を行うという点で有効であっ施策に反映させる事は難しいと判断した。

たと思われる。
この他、施策の具体的検討を行うためのニーズを把握するため、バスを利用するための条件について、運賃、バス停までの距離等を設問した。いずれも、（３）圏域全体計画a）基本方針
地区特性の把握にもとづき、栃木市郊外における施策提案でそのまま受けるには厳しい回答であった

生活交通確保のねらいを以下のように設定した。

が、中心部に近くてかつ比較的平坦な地区では運賃◇高齢者等の自由な外出機会の増大

２００円までが過半を占めるのに比べて、中心部から遠い寺尾地区では運賃５００円の回答割合が最も高いなど、今後の参考となる結果も得られた。

 個人属性調査

個人属性については、性別、年齢、職業、運転免許、世帯の自動車保有、世帯構成を設問した。

→主に女性、高齢者の買物、通院等の足の確保◇通学環境の整備→新たなバス運行やスクールバスとの連携による通学の足の確保◇中心市街地へのアクセス改善を図り、相互の活性化促進

これらは、ターゲットとする利用者層を検討する→郊外と市中心部を結ぶ生活交通の確保ためのもので、交通行動および交通手段変更意向と◇交通不便地域の観光施設、資源への足の確保

クロス集計した。最終的には通勤者、通学者、自営→観光によるまちづくり

業・主婦・無職、および６５歳以上の４区分を設定

また、具体の施策イメージは、既存資源の有効活して、個人属性による次のような特性を把握した。

用を図り、経費がなるべくかからない持続可能な施・外出率の地域差は、６５歳以上および自営業・主策であることを視点に提案した。このため、鉄道の婦・無職でみられ、中心部から遠い地区で低い。

活用、福祉バス等との連携により、市全体として効・交通目的は、６５歳以上では通院と買物、自営業・主婦・無職では買物が多い。

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IBS Annual Report 研究活動報告 ２００４

率的な交通サービスの展開を図ることとした。

．論 文b）地区別の方針と具体施策イメージ
上記の郊外全域での基本方針に合わせ、地区別には下記の分類で地区特性を整理し、それからみて必要かつ適切な地区別方針を検討することとした（表−２参照）。
○交通サービスに関する状況○交通需要に関する状況○上位関連計画における整備方針
交通サービスに関する整理は、市中心からの距離、路線バス・福祉バスの状況等について、地区内でより不便なところはどこか、既存サービスの活用、連携の可能性を視点に行った。
交通需要に関する整理は、人口特性、外出特性および交通手段利用意向について、対象者属性、交通目的、行き先等、地区ごとの施策のターゲットを定めることを視点に行った。
以上の地区別の特性に対応させて地区別方針を定めるとともに、それを達成するための具体の施策イ

図−３ 地区別の生活交通確保策（寺尾地区の例）

メージを提案した。施策イメージは、郊外全域での視点にもとづき、施策のタイプ分けからすると、生活バス（サービス形態は従来の路線バスタイプ）、福祉バスの活用、乗合クラブ（NPO が運営する予約制の乗合タクシーのイメージ）、ゴルフ場送迎バスの活用などの組み合わせで提案した（図−３、４参照）。
表−２ 地区別方針（寺尾地区の例）

図−４ 生活交通確保策の例示

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００４29

からは、調査当時は路線バスが地区内を通っ（４）バス需要試算の試み
生活交通確保の具体施策イメージを提案するにあていた寺尾地区および吹上地区を対象に分析し、そたり、いわゆる路線バスタイプ（定まったルートをの結果から補正係数等を設定して、全地区に適用し定時運行）が可能かどうかの目安とするため、バスたものである。

を導入した場合のおおよその需要を地区別に試算した。

意向にもとづく「バス利用率」と利用実態（注．
当該地区でのアンケート追加設問より、月１回以上

バス需要は、地区人口に 住民アンケート（郊外の頻度でバスを利用しているとの回答割合）を比較

の実際のルートや本数等の制約全域）にもとづく「バス利用率」を乗じる方法を基し、両者の比率を本に、 実際のルートや本数等の制約による補正、利用頻度にもとづく「１日当りの利用率」への変換、さらにアンケートと利用実績の乖離に対するによる補正率とした。これは、具体のバスルートを補正を加味して試算した（図−５参照）。

多くの集落が分布する寺尾地区における両者の比率



想定することなくバス需要を試算するための簡便法としたものである。参考までに示すと、バス沿線にの「バス利用率」（注．バスを利用したいとの回は、「利用実態」２
６．
３％÷「意向にもとづくバス利答割合）は、交通手段変更の意向調査にもとづき地用率」３１．
５％ より約０．
８であった。他方、沿線に区毎に算定し、「バスを利用したい」との意向の地集落が少ない吹上地区では約０．
６の比率であった。

区別の高低差を需要試算に反映した。

また、利用している人でもほぼ毎日との回答はき

わめて低く、このため の利用頻度を考慮した「１日当りの利用率」を算定した（参考までに図−６を①利用意向にもとづく
バス利用率「主にバスを利用したい」との回答比率を現在の利用手段の重み付けで集計（地区別）②実際のルートや本数等の制約による補正①の値と利用実態（沿線アンケート）の比率＊寺尾・吹上以外の地区には両者の平均値を適用③利用頻度を考慮した
1日当りの利用率
利用頻度毎の利用実態（アンケート）
を1日当り利用率に換算＊寺尾・吹上以外の地区には両者の平均値を適用

郊 外 全 域アン
ケート：今後の交通手段変更意向の設問示す）。
さらに、バス停別乗降者数の調査データと町丁字

別人口から「１日当りの利用率」を算定し、 のアンケートにもとづく場合との比率を算定した。寺尾地区については、アンケートによる６．
７％ に対して、実績値は４．
４％ で両者の比率は約０．
７であった。この原因として、有効回収サンプルがバス利用に関心が高い人に偏っていた可能性などが推察されるが、この種のアンケート調査でバイアスを完全に除外す

現 行バス沿 線
アンケート（寺尾・吹上地区）：
利用実態の設問④アンケートと利用実績の比較
1日当り利用率のアンケートと実績の比率＊寺尾・吹上以外の地区には両者の平均値を適用ることは難しいとすれば、やむを得ない補正と考えられる。

現行バス沿線の利用実績
地区の人口⑤地区別バス需要
図−５ バス需要の試算フロー30

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００４

図−６ 沿線地区におけるバス利用実態（寺尾地区の例）

．論 文
以上より、郊外全域についてバス需要を算定し、表−３ 検討委員会メンバー構成

駅勢圏（１km 以内）での利用がないものとしても、１日当り利用者数が１００人をこえる地区（寺尾地区）について路線バスタイプを提案した。
ここに、路線バスタイプの条件は一概には言えな
いが、本検討では路線バスタイプのイメージとして、１運行当り１１人以上で５往復以上とすると最低１１０人以上の利用者となり、それより少なければ乗合タクシータイプ（乗車定員１０人以下）または限られた運行の福祉バス、スクールバスなどの位置づけも検討すべきものと考えた。
なお、寺尾地区での「１日当り利用率」の実績値が４．
４％ というのは、以下の市街地での事例に比べ（６）検討事例のまとめと課題て高い値であると言える。

○地域に密着した地域ニーズの把握

備考 沿線人口に対する１日当り利用率の事例２）、３）○小山市の駅東循環バス：２．
４％
・当路線は小山駅から直線概ね３km 以内の市街地を巡り、小山駅に戻る循環ルートである。
・算定は小山駅から１km 以遠を対象に、バス停乗降者数２６５人（平成１５年１１月２６日木曜の調査）を沿線２５０m 圏人口１１，２００人で除したもの。
・沿線ブロック区分毎のバス利用率は、小山駅
か ら の 距 離 帯 に よ り、１〜２km 圏 で０．
５〜１．
１％、２km 以遠で２．
３〜３．
３％ と異なる。
○浦安市コミュニティバス・おさんぽバス：２．
６％
・当路線は新浦安駅と市民病院間（約６km）を結ぶ往復ルートである。
・算定は利用者数１，１８２人（平成１４年４月２９日運行開始後３ヶ月間の日平均値）を沿線人
口４．
５万人で除したもの。

本検討事例は基本方針と具体施策イメージの提示までとしたため、地域ニーズの把握は住民アンケート調査のみとしたが、これで十分かどうかは定かではない。今後、個々の施策を具体的に展開するにあたっては、直接対話型で地域住民のニーズを見極めていくことが望ましい。
○ビジョンを実現するための役割分担検討委員会により、市民の意見を反映したビジョンをとりまとめることができたと考えられるが、その実現に向けての行政・住民・交通事業者の役割分担、行政負担の限度等に関する考え方までは、限られた時間の中で十分に議論がつくせなかったため、まとめる事ができなかった。
○協力体制づくり検討委員会は短期間で終了し、現在のところ今後の見通しが決まっていない。上述した役割分担等についての合意形成、今後の地域ニーズの変化への対応、そして施策を具体的に推進するためには、地域の公共交通を議論し推進する継続的な協（５）検討会のメンバー
検討会は、地域住民のビジョンづくりへの参画をねらいに、主に市民団体および郊外各地区の市民から構成された（表−３参照）。
検討会は約４ヶ月間と短いものであったが、「寺力体制づくりが必要である。
○「栃木市生活バス」について
寺尾地区では従来の路線バスが廃止され、それを受けた形で「栃木市生活バス」が平成１６年１０月より運行開始になった。

尾地区では実情としてバスが不可欠である」、「他の「栃木市生活バス」は、ビジョンの提案を受け地区でもバスが廃止された当時は苦労した」、「将来たものではあるが、現在のところ従来の路線バス運転者が居なくなったら高齢者はどうなるか不安でを基本に運行ダイヤの見直し（本数減）とバス車ある」といった市民の生の声を聞くことができ、そ両の小型化を行った段階であり、住民アンケート

れを地域ニーズの分析作業や全体計画の立案に反映

調査で把握した運賃等のニーズや検討委員会によすることができた。

る運行ルートに関する意見などは十分に反映され

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００４31

ていない。利用者数も１００人を切る水準で従来のハウが、必ずしも他の地域での施策検討の際にうま路線バス利用者および需要試算に比べて少ない状

く活かされていないのが実態であると思われる。

況である。
今後、「栃木市生活バス」を地域の生活の足と（２）今後の展開についてして育てていくためには、うえに掲げた地域ニー

今後は、このような各地の施策検討や実現化の際ズの見極めと役割分担を含めた協力体制づくりがのノウハウが、新たに公共交通維持施策を検討しよ必要である。

うとしている他市町村の担当者にうまく伝わっていくように、生活の足としての公共交通を維持・確保

４．まとめ（１）現状の課題
市町村による地方の公共交通サービス確保の動きについては、ここ数年来各地でさまざまな取り組みするための考え方、自治体担当者として必ずやっておくべきこと、地域住民・交通事業者・行政担当者の協力体制づくりなどについて、計画立案主体となるであろう自治体や地域住民の指針となる情報の共有化を図っていく必要があると考える。

がなされ、利用者である市民、および行政や事業者といった公共交通施策の運営あるいは運行主体の双方にとって、好ましい事例が見られ始め、実現化のツールがいろいろと揃いつつあるのが現状である。
ただ一方では、その施策検討・施策運営において、実際にクリアすべき条件、調べておくべき実態、考慮すべき事柄、必要となる手続きなどについては、それぞれの地域の実情に隠れ、なかなかこれといった一つの決め手となる手法が確立されにくい状況にあるともいえ、ある地域における施策実現化のノウ

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参考文献
１）栃木市：「平成１５年度

栃木市生活交通確保対策調査報告書」，平成１６年３月
２）小山市：「平成１５年度

小山市総合都市交通体系調査報告書」，平成１６年３月
３）小平市コミュニティバス研究会：「平成１４年度
小平市コミュニティバス試行運行実施計画策定調査」，平成１５年３月