特集

東日本大震災⒆ ～歴史的災害を経て～□排除のない防災の展開が必要だ－仙台防災枠組みにいたる流れを概観する－
同志社大学社会学部教授

立木茂雄

なった。60代以上の死者は全死亡者の半数を超え災害弱者概念の誕生るものであった。これを踏まえて、災害時におけ高齢者や障害者は災害時に被害が集中するといる高齢者や障害者の保護の重要性は改めて指摘さう事実は、古くから災害対策上の問題として認れることになった。さらに緊急対応期だけの問題識されてきた (e.g., Friedsam. 1960; Tierney et al.,ではなく、避難所（上田，2012）や仮住まい、そ1988)。管 (2000) によれば、日本では1986年からして恒久住宅への移行期にあっても対策が求めら翌年にかけて続いた福祉施設の火災で、自力でのれる対象（林，1996）として「災害弱者」は人口避難が困難な高齢者や障害者が多数犠牲となったに膾炙されることになった（管，2000; 田中・標ことが契機となり、災害対策上特別な配慮が必要葉・丸山，2012）。という認識が広まり「災害弱者」問題として概念化されたという。阪神・淡路大震災までの「災害弱者」とは、このように緊急対応の観点から、避障害の医学モデルから社会モデルへ

難行動上の ｢ 特別なニーズ ｣( 林，1996) に注目し「災害弱者」の定義①から④に共通するのは、たものであった ｡ この概念が始めて採用された

これらがすべて個人に内在する身体的・知的・精1991年度版の防災白書では、「災害弱者」は以下神的な機能の医学的な意味での不全として記述さのように定義された。

れている点である。危険を察知することができないこと、災害情報を受け取ることができないこと、①自分の身に危険が差し迫った場合、それを察知する能力が無い、または困難な者行動を取ることができないこと等々から災害時に不利益が生まれるという認識である。このような②自分の身に危険が差し迫った場合、それを察知「医学的な認識枠組み」（障害の医学モデル）は、しても適切な行動を取る事ができない、またはWHO（世界保健機関）が1980年に示した国際障困難な者害分類（International Classiﬁcation of Impairments,③危険を知らせる情報を受取る事ができない、または困難な者

Disabilities and Handicaps, ICIDH）でも採用されており、いわば当時の正統な障害のとらえ方で④危険を知らせる情報を受取る事ができても、そあった。

れに対して適切な行動をとる事ができない、または困難な者

これに対して異を唱える動きが欧米では1990年
代から（Oliver, 1990=2006）、日本でも2000年代前後から（長瀬，1999; 倉本，2002; 星加 2007）

阪神・淡路大震災でも、多くの高齢者が犠牲と№123 2016（冬季）本格化した。それが「障害の社会モデル」であ－21－

④る。この考え方では、「障害の問題とはまず障害災害情報受取り後の行動者が経験する社会的不利（益）のことなのであ（災害弱者モデル）危険を知らせる情報を受りその原因は社会にある」（星加，2007，p.37）

取る事ができても、それに対して適切な行とする点である。そして「障害の社会モデル」

動をとる事ができない、または困難な者

は、ICIDH に代表されるような「障害の身体的・（障害の社会モデル）危険を知らせる情報が知的・精神的機能不全の位相がことさらに取り出伝わっていても、周囲からの適切な支援行され、その克服が障害者個人に帰責され」（星加

動と結びつかない状況におかれた者

2007 p.37）るか、あるいは社会の善意にその解決策を求める（Twigg et al., 2011）認識枠組みを以上のような不利益の原因帰属を「障害の社会障害者の無力化 (disablement) につながると批判し、モデル」により変換した後で立ち現れるものは、障害者解放のための理論的枠組みの大きな転換と「災害時要援護者」や「避難行動要支援者」、「要して主張されたのである (Oliver, 1990=2006)。

配慮者」といった用語を内包する概念である。言「障害の社会モデル」に準拠して、1991年度版

葉の使い方の観点から考えるなら、これら３つの防災白書の「災害弱者」の定義を言い換えれば以用語に共通するのは「要」であり、災害時に周囲下のようになるだろう（立木，2016）。の人や環境からの「援護」や「支援」、「配慮」が444「要される」内容である。災害時に「要する」も①

危険の察知のとして「援護」を最初に提唱したのが「災害要（災害弱者モデル）自分の身に危険が差し援護者の避難支援ガイドライン」（2005年３月初

迫った場合、それを察知する能力が無い、版および2006年３月改訂版）であった。現在でも、または困難な者「男女共同参画の視点からの防災・復興の取組指針」（2013年５月）では、「災害時要援護者への対迫った場合、周囲がその危険を伝えること応との連携に留意する」旨の記載があり、行政上ができない状況におかれた者の現役の用語である。一方、東日本大震災での高危険時の行動

齢者や障害者への集中的な被害（立木，2013）を②（障害の社会モデル）自分の身に危険が差し受けた災害対策基本法の2013年６月の改正では、迫った場合、それを察知しても適切な行動「避難行動要支援者」の名簿の作成と、発災時等を取る事ができない、または困難な者における名簿の活用が自治体の取るべき義務とし（障害の社会モデル）自分の身に危険が差して定められた。この改訂で災害時に「要する」も迫った場合、周囲がそれを察知し、周囲かのとして定められたのは「避難行動の支援」でらの適切な支援行動と結びつかない状況にあった。これに対して「避難所における良好なおかれた者

生活環境の確保に向けた指針」（2013年８月）は、災害情報の受取り平常時の対応として指定避難所等の周知にあたっ③（災害弱者モデル）自分の身に危険が差し（災害弱者モデル）危険を知らせる情報を受取る事ができない、または困難な者ては「要配慮者に配慮した周知方法」を準備するとともに、避難所運営の手引きを作成する際には（障害の社会モデル）危険を知らせる情報を周囲が伝えることができないことで、災害「要配慮者に対する必要な支援」を盛り込むことを求めている。
4

情報を受け取ることができない状況におかれた者

4以上のように「災害時要援護者」・「避難行動要4支援者」・「要配慮者」といった用語は、異なった－22－

消防科学と情報

指針に対応してそれぞれに使い分けられているのとを重視した。息の長い JDF によるアドボカシーが現状である。ここで言う「援護」や「避難行動活動を通じて、障害者の権利条約に準拠した形で支援」、「配慮」を含むより上位の概念、つまり災の改正障害者基本法が2011年７月に成立する。障害時に「要される」ものとは、一言で言うと何か。

害者の権利条約では、第二条に用語を定義していこの問いに答えるためには、日本国内における動るが、障害に基づく差別には、合理的な配慮（傍きだけではなく障害者の権利条約に含まれる災害点筆者）の否定を含む、としている。ここで言う時のインクルージョンという国際的な文脈に立つ「合理的配慮」とは、「障害者が他の者との平等を必要がある。

基礎として全ての人権及び基本的自由を享有し、444444又は行使することを確保するための必要かつ適当災害時の配慮の提供を国際的な文脈から捉えるな変更及び調整であって、特定の場合において必要とされるものであり、かつ、均衡を失した又は過度の負担を課さないもの」としている。この条

結論から先に言うと、災害時に提供が「要され文を受けて2011年７月に改正・成立された障害者る」のは、「合理的配慮 (reasonable accommodation)」

基本法では、第四条で「差別の禁止」を以下のよである。その出典は、2006年12月13日の国連総会でうに定めている。「何人も、障害者に対して、障採択された障害者の権利条約（Convention on the

害を理由として、差別することその他の権利利益

Rights of Persons with Disabilities）である。日本政を侵害する行為をしてはならない」とし、その第府は、2007年９月28日に条約の署名（条約の内容二項で「社会的障壁の除去は、それを必要としてを公式に確認すること）は行ったが、条約の締結いる障害者が現に存し、かつ、その実施に伴う負に向けては後述するような政府と日本障害フォー担が過重でないときは、それを怠ることによってラム（JDF）を中心とする国内関係団体との意見前項の規定に違反することとならないよう、その調整や、それに伴う国内法制の大改正作業が必要実施について必要かつ合理的な配慮がされなけれであったために、同条約の批准（条約に拘束さればならない」（傍点筆者）と定めている。これがる意思を表明すること）は2014年１月20日である。

日本の法制度における「合理的配慮」概念の初出

国内での災害時要配慮者の議論が2004年秋から本となる。さらに同二十六条（防災及び防犯）では、格化し、その後東日本大震災を受けて2013年の春「国及び地方公共団体は、障害者が地域社会におから夏にかけて「要援護者」・「避難行動要支援

いて安全にかつ安心して生活を営むことができる者」・「要配慮者」に関連する３つの指針が立て続ようにするため、障害者の性別、年齢、障害の状けに出されたのとほぼ同時期に、障害者の権利条態及び生活の実態に応じて、防災及び防犯に関し約に関する合意形成の過程が並立して進行してい必要な施策を講じなければならない」と定めていたのである。

る。合理的な配慮の提供は平時に限定されるので444444

後述するアジア太平洋障害者の10年（2003年～はなく、安全・安心の対策としての防災や防犯に2012年）ならびに日本における障害者施策を推進も必要な施策を講じることが行政に義務づけられするとともに障害者の権利条約の締結を実現するたのである。

ために日本の障害関係の13団体が連携して2004年

災害時にも障害者には合理的な配慮が提供されに設立した日本障害フォーラム（JDF）は、形だるべきである、という考え方を障害インクルーけの条約締結を急ぐよりも条約の精神が日本国内ジョン（障害排除のない防災）と呼ぶ。このための障害者関連法や制度に実質的に具体化されるこの方策が具体的に示されたのは、障害者基本法の№123 2016（冬季）－23－改正の翌年2012年12月に国連アジア太平洋経済社が必要であると謳われた。アジア太平洋障害者の会委員会（ESCAP）によってまとめられた仁川戦10年で始めて生まれた障害インクルージョン（排略の中であった。これは障害者の権利条約の国連除のないこと）の概念は、より一般的なインク総会での採択と前後してアジア太平洋地域での同ルーシブ・アクセシブルな防災（排除・障壁のな条約の推進を目的として始められたアジア太平洋い防災）へと、概念の外延が拡張されたのであ障害者の10年の第１期（2003年～2012年）の総括る。この前文を受けて、諸原則のｄでは「公共私と第２期（2013年～2022年）の方向性を定めた文と当事者の参画・協働型で、エンパワーメント、書である。同戦略の目標７は「障害インクルーシ排除のない、障壁のない、非差別的な参加」が原ブな災害リスク軽減（Disability inclusive disaster則とされた。これを受けて「ジェンダー・年齢・risk reduction）および災害対応を保障すること」

障害・文化的視点は、すべての防災政策や実務のとされ、その主要指標として「災害への対応にあ中に統合され」ることが、これからの防災対策のたり、障害者に対して速やかに、かつ適切な支援基本姿勢として求められるようになったのであを提供する対策の実施を強化する」ことが定めらる。この原則に立つなら2013年の春から夏にかけれた。この進捗状況を確認するための測定可能なて次々と打ち出された「男女共同参画の視点から主要指標には、「7.1 障害インクルーシブな災害の防災・復興の取組指針」（2013年５月）、災害対リスク削減計画の有無」、「7.2 関連するすべての策基本法の2013年６月の改正に基づく「避難行動サービス担当職員を対象とする、障害インクルー要支援者」の名簿の作成と、発災時等における名シブな訓練の有無」、「7.3 アクセシブルな避難所簿の活用、「避難所における良好な生活環境の確および災害救援所の割合」が、また補助指標とし保に向けた指針」（2013年８月）は、クロスオーて「7.4 災害で死亡したまたは重傷を負った障害バーさせて「排除のない防災」へと概念的に統一者の数」、「7.5 被災した障害者を支援する能力がすることが求められるのである。

イ ン ク ル ー シ ブ

ア ク セ シ ブ ル

ある心理的・社会的支援サービス担当職員の有無」、「7.6 災害のために準備され災害に対応できる、障害者のための支援機器および支援技術の有私たちのことを、 私たち抜きには決めないで無」が含まれた。

最後になるが、排除のない防災の実現は、日本

2015年３月の国連防災世界会議は会議最終日の基礎自治体にとって急務の課題となることを指に仙台防災枠組み（Sendai Framework for Disaster

摘しておこう。それは、障害者の権利条約の批准

Risk Reduction 2015-2030）を発表した。仙台防災に向けた国内所外関連法制の世界標準化の一環と枠組みの前文では、2005年から2015年までの兵庫して2013年６月に成立した障害者差別解消法の施行動枠組みの達成状況を総括した上で何が取り残行が2016年４月に迫っていることである。この法されたのかを列挙している。その７番目に指摘し律では、障害者への合理的な配慮の提供は行政たのが「マルチハザード、公共私に加えて当事者の 義務、事業者の努力義務 として定められていイ ン ク ル ー シ ブ

4444444444444

ア ク セ シ ブ ルも参画した協働、排除のない・障壁のない防災のる。障害者基本法二十六条（防災及び防犯）の規実現」であり、その実現のためには「多様な利定に従えば、合理的な配慮の提供義務は、災害時害関係者（女性、子どもと青少年、障害のあるにも当然適用されることになる。その観点から現人、貧困者、移民、先住民、ボランティア、防災在、日本の各自治体で取り組まれている福祉避難実務者コミュニティや高齢者）のすべてに、防災所の整備については、大幅な再考が求められるの政策、計画、標準の設計・運用にあたって参画」

は間違いない。障害者の権利条約、あるいは改正－24－

消防科学と情報障害者基本法、ならびに障害者差別解消法、そした。さらに、2016年４月の施行に向け防災対策のて仙台防災枠組みが強調するのは、「公共私と見直しを既に行ったか、今後する予定と答えた自当事者」の参画・協働による防災対策の立案であ治体はわずか１％にすぎなかった。

る。当事者が災害時にそもそも福祉避難所での避2015年３月の仙台での国連防災世界会議での難を求めているのか、という根本的な視点からの「インクルーシブ防災における障害者の積極的な見直しが求められることは必定なのである。これ参加」公式セッション（2015年３月17日）では、からの避難所のありようについては、電車に乗れ「公共私と当事者」の参画・協働による防災対策

ばシルバーシートがあるように避難所にもシルの立案の重要性が一つのスローガンとして示されバーコーナーが設置され、その運用方針は当事者た。それが「私たちのことを、私たち抜きに決めの参画・協働によって進めて行くことが基本となないで（Nothing about us without us）」という言るはずだからである。

葉である。障害者差別解消法の施行が本年４月にしかしながら現実の自治体の動きは極めて遅迫るなかで、この言葉を重みを防災関係者・当事く、深刻な状況にある。2015年暮れから翌2016年

者に良くかみしめて、自治体の義務として定めら初旬にかけて、障害者差別解消法の施行を受けれた災害時の合理的な配慮の提供を急務の課題とて、どのような防災上の取り組みが現時点で行わして取り組んで頂きたいと願っている。

れているのかを問い合わせる調査が、少なくとも２つ行われた。一つは三菱 UFJ リサーチ＆コンサルティングによるもので、2016年１月全国の自治体へ郵送調査を行い回収数は582件（回収率約33％）（2016年２月16日現在）である。それによると、障害者差別解消法の施行に対応した合理的配慮の観点から防災対策を検討していると答えた
自治体は全体の13.1％、検討を予定している自治体は18.4％であった。全体の約３分の２の自治体
では、この災害時の合理的配慮について、「検討の予定はない」と答えていた。
も う 一 つ は、NHK ETV ハ ー ト ネ ッ ト TV ＋
（2016年３月５日放送予定）「誰も取り残さない防災～要支援者1800人の声から～」のために、2015
年12月から翌年１月にかけて、首都直下地震の緊急対策区域および南海トラフ地震防災対策推進地域に指定された市区町村923自治体に実施した郵送調査である。有効回収数は658件（有効回収率71.2％ ) であった。こちらの調査では、障害者などのための配慮スペースの配置を決めている、指定避難所における対応職員の配置を決めている、視覚・聴覚障害者などのための情報保証について決めているが、それぞれ31％、18％、５％であっ№123 2016（冬季）参考文献
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Casualties, Journal of Health and Human Behavior,Vol. 1, No. 4 (Winter, 1960), pp. 269-273.
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３月５日放送 .
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（三島亜紀子 ・ 山岸倫子 ・ 山森亮 ・ 横須賀俊司（訳）(2006),『障害の政治－イギリス障害学の原点』，明石書店 .）Tierney, K. J., Petak, W. J., & Hahn, H.（1988).
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立木茂雄 (2016)，『災害と復興の社会学』，萌書房 .
三菱 UFJ リサーチ＆コンサルティング (2016), 全国の自治体における取り組み動向と問題意識「災害時要配慮者支援に関するアンケート調査」（中間報告）の結果より、地域防災セミナー「災害時要援護者対策のあり方を考えル～排除のない防災を－25－

めざして～」配布資料，2016年２月18日、於ハービスホール小ホール .
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