戦後自治のあゆみ

政令指定都市制度の発足
小原隆

治

るのは一九四三年六月制定の東京都制や、その後身の都と特別区の制度（以下、都区制度）である。

による大都市への二重の関与（旧来の表現では二能力を備えた大都市自治体の区域では、国と府県二層制のしくみを取っている。そのもとで規模・で、基本的に都道府県（以下、府県）―市町村の日本の地方自治は明治期の制度創設以来今日まで、事務配分に照応する一部府県並みの税源配分みの事務配分を行っていることによる。その一方りといった分野で、指定都市に対して一部府県並に よ り、 保 健衛生、福祉、教育、環 境、 ま ち づ く

方教育行政法、道路法、河川法など個別法の規定

法第二五二条の一九第一項の概括的な規定や、地制度の概要

重監督）、府県と大都市の間で生じる二重行政をは基本的に行われていない。所要の経費は地方交指定都市が一部府県並みであるのは、地方自治制度的にどう解消するかが課題とされてきた。そ付税で措置するのが制度の本則である。

治体を一部府県並みにして問題に対処しようとす

大都市地域でも二層制を維持したうえ、大都市自政令指定都市（以下、指定都市）はⒷの系に属し、を一層制にして問題解決を図るしくみである。ⓑⒶは府県本位、Ⓑは大都市本位に、大都市地域自治」の単位を設けるべきだとする政治上の理由

シーが希薄になりがちな大都市にあって「小さなする行政上の理由である。もう一つは、デモクラ

それを効率的に運営するには内部区分が必要だとつある。一つは、一元的な大都市行政といってもるかも大きな要所を構成する。区を置く理由は二と並び、大都市内部のサブユニット＝区をどうす

大都市制度を設計するうえで国や府県との関係の答えとしてこれまで用意されたものを大別すると、Ⓐ都制型と、Ⓑ特別市制型の二種類に整理でる。関連規定は、現行地方自治法の第二五二条のである。指定都市の区は公選の議会や長を置かなきる（図）。

一九〜二一の五に置かれる。他方、Ⓐの系に属す

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帯びていると考えられる。ている。その限りで政治的な単位としての意味も関連して区に選挙管理委員会を必ず置くことにし員や府県議会議員の選挙区を兼ね、それと密接にの通称が使われる。しかし他面で、区は市議会議存郡部の有権者の多くは住民投票になれば反対票

存郡部の人口が五大市の人口を上回り、また、残れる。当時、五大市所在の各府県ではおおむね残による立法当局への強い働きかけが作用したとさの改正には、特別市制に反対する五大市所在府県市所在府県の有権者が行うことが明定された。こあたること、特別法制定に必要な住民投票は当該より特別市指定法は憲法第九五条にいう特別法にたが、一九四七年一二月改正の同法同条第七項ににより特別市は法律で指定されることになってい第四次一括法制定により、公立小・中学校教職員ニューが用意された。つぎに六月の地方分権改革

市長が選任する特別職の区長を置く総合区のメ整会議を必置とした。また、市議会の同意を得て間で生じた問題に関し、両者で協議するための調の地方自治法改正により、指定都市と所在府県のの改正がもたらす変化は軽視できない。まず五月は行われていない。ただ、そのなかで二〇一四年それから今日まで指定都市制度の抜本的な改正公選制を廃止したことの影響も働いたと見られる。

自治法改正により都区制度をあらため、特別区長継がれなかった。そこには一九五二年八月の地方制であったが、そのしくみは指定都市の区に引き戦前、東京・横浜・名古屋・京都・大阪・神戸を投じると見られていた。こうして特別市が実際具体的にいうと、地方自治法第二六五条第二項の六大市（のち東京市を除く五大市）は、長らくに誕生する可能性はほぼ消えた。

い点で政治色を欠き、そのためしばしば「行政区」Ⓑ型の特別市制制定を求めて運動を進めてきた。

独立してしまった場合、取り残された一般市町村にそぐわなかったこと、②特別市が所在府県からが官選府県知事を中心とする戦前の地方行政体制①特別市の市長公選制（ただし市会による公選制）市制が日の目を見ることはなかった。その要因は、る考え方に立った制度である。その考え方を基礎ば、二重監督、二重行政の問題は解消できるとす制であっても両者に明確な分離型事務配分をすれ定が置かれた。指定都市は、府県―大都市の二層一九、二〇に政令で指定を行う指定都市の関連規

り 特 別 市 関 連 規 定 を 全 文 削 除 し、 第 二 五 二 条 のその後、一九五六年六月の地方自治法改正によ異なる対応である。

れまでの地方交付税措置を本則とするやり方とは税所得割二％分）で手当てすることになった。こ立し、府県から指定都市への税源移譲（個人住民

月にすべての指定都市と所在府県の間で合意が成した。給与負担財源については、二〇一三年一一

手もとにある人事権と一体的に運用できるようにの給与負担等を府県から指定都市に移し、すでに制度の沿革

しかし、Ⓐ型の東京都制が実現する一方で、特別の区域＝残存郡部で府県を維持するのが財政的にづけたのは、一九五一年九月に提出された地方行指定都市の区については、地方自治法制定当初特別市も指定都市も、もともと制度適用対象となかでも決定的な要因は①であったが、戦後改困難なことにあった。

から一九五六年六月改正までの間、五大市が同法政調査委員会議＝神戸委員会の第二次勧告であ法第二六四〜二八〇条により特別市の制度が創設しては五大市だけを想定していた。そのため五大革で知事公選制が導入されたために①の障壁は消された。他方、②の要因は存続したので、結局、第一五五条第二項の市として一括して扱われてい市のみが適格となるように特別市については地方指定都市への移行

そのために特別市制が五大市に適用されないまたときの区の制度をそのまま踏襲している。特別自治法第二六五条第二項、のち指定都市についてる。

ま、のちに指定都市制度に切り換えられる経過を市の区（法律上の呼称は「行政区」）は区長公選滅し、その結果、一九四七年四月制定の地方自治たどった。

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は同法第二五二条の一九第一項で人口五〇万以上とする指定要件を定めた。指定都市の場合、制度ウェストロウジアン問題
英国では以前からとくにスコットランドへの的なあり方を問うウェストロウジアン問題が十分議論されてきたとはいいにくい。さらにそこに税源配分のあり方を加え、三者間の均衡を制度的に一九六三年四月移行の北九州市を皮切りに指定都大市以外にも相応の実態を備えた大都市が現れ、しかし、その後の急激な都市化にともなって五することができなかったといわれている。

がら欠けていたので、法定要件を一〇〇万以上とイングランド地方選出国会議員はすでに国の所管ンド地方の教育政策に発言権を行使する一方で、政でスコットランド地方選出国会議員がイングラ）として語られる論点がある。国Lothian Questionからスコットランドにだけ教育権限を移すと、国分 権 に 関 連 し、 ウ ェ ス ト ロ ウ ジ ア ン 問 題（定都市』（中公新書、二〇一三年）、大都市制度創設時点で神戸市だけが人口一〇〇万にわずかな市制度は次第に拡張適用されていった。その際、にないスコットランドの教育政策に発言権を行使等に関する研究会「大都市制度等に関する研究West どう図るかをあらためて検討してみる必要があるように思える。

現実には一〇〇万以上で運用された人口要件のほで き な い。 そ れ を ど う 考 え る か と い う 論 点 で あ会報告書『大都市に関する制度構想とこれから＜一般化していえば、全国であれ一地方であれ一政研究四九（二〇一三年一〇月）、日本行政学会編『年報行の都市課題』」『れんごう政策資料』第二一四号

京市 政調査会、二 〇〇六年 ）、北村亘『 政令指【 参考文献】東京市政調査会編『大都市のあゆみ』（東たかはる・早稲田大学政治経済学術院教授

かに、人口密度、産業別人口比率、都市機能などる。

こはらに関しても運用上の要件が設けられていたとされ定区域のなかにある自治体に対して不均等な分権る。また、自治体レベルの合意形成から政令の閣議決定にいたるまでの手続きについては、地方自をすると、この種の問題が必ず発生する。指定都二〇一四年）

大都市制度の改革』（ぎょうせい、治法に関連規定が一切ないため、先行移行事例の府県議会議員が指定都市以外の府県区域にあって市の場合もそうである。つまり、指定都市選出の人口一〇〇万以上の要件は、近年、平成の市町府県権限に属する事項に発言権を行使する一方積み重ねがいわば慣習法の役割を果たした。
村合併を推進する誘因とするために、七〇万以上

そのうえ、府県によっては府県議会議員に占めで、指定都市以外選出の府県議会議員は指定都市る指定都市選出議員の比率が高く、五割を超えるにまで切り下げて運用された。政府が要件切り下併の特例等に関する法律が効力を持つ二〇一〇年例さえある。第三〇次地方制度調査会第一六回専の区域にあって指定都市に配分された一部府県並三月末まで七〇万以上の基準が適用された。その門小委員会配付資料（二〇一二年七月九日）によみ権限に属する事項に発言権を行使できない。

結果、静岡から熊本まで七つの市が指定都市に移げを公式に表明したのは二〇〇一年八月制定の市行し、二〇一五年六月現在、指定都市は二〇を数ると定数ベースで神奈川県が六二・六％、京都府町村合併支援プランが最初で、以後、市町村の合えるにいたっている。

が五八・三％の構成比を示す。
これまで日本で、事務配分と政治代表の非対称

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