特集：多様性と社会的包摂――働くことの未来・持続可能な社会 ⑴i-BOSAI：誰一人取り残さない防災
平時と切れ目のない福祉と防災の連結

立木 茂雄
はじめに

「災害弱者」問題の根本原因

災害時に避難移動や避難生活で配慮が必要

災害時に必要な情報を的確に把握し，自らな人たち一人ひとりについて，具体的にどのを守るために安全な場所に避難する行動を取ように支援するかを決めた個別計画づくりがることが困難な人への対策が防災上の課題で進んでいない。2020年の時点で，対象者全あると初めて言及したのは1987（昭和62）年

員の個別計画が策定済みの市町村の割合は全版の防災白書だった。以来，30年以上にわ国平均でおよそ１割程度にとどまる 。策定

たって「災害弱者」，「災害時要援護者」，「避が進まない根本的な理由の一つは，平時の在難行動要支援者・要配慮者」といった用語が宅での生活を可能にする福祉のまちづくりと次々につくられ，防災部局主導で対策が講じ災害時の避難対策が，それぞれ福祉や防災とられてきた。しかしながら，このような取りいう異なった部局に分断され，連携がとれて組みにもかかわらず，災害が起こるたびに被いないためである。この問題の根本的な解決

害はくりかえし要配慮者に集中してきた。

を め ざ し， 大 分 県 別 府 市 か ら 始 ま っ た

この問題の根本原因は，超高齢社会への突i-BOSAI（inclusive-BOSAI，誰一人取り残さない防入と，これに伴い介護保険制度などの社会保災）の取り組みと，全国への横展開の状況に障対策の整備が進んだことが背景にある。介ついて解説する。

護保険制度が始まった高齢社会時代の2000年と比べて，超高齢社会となった2020年では，高齢者，とりわけ後期高齢者の絶対数がたつき しげお
同志社大学社会学部社会学科 教授
主な著書・論文：
・『誰一人取り残さない防災に向けて，福祉関係者が身につけるべきこと（i-BOSAIブックレット No.1）』萌書房，2020年．
・Chapter 38: Persons with Disabilities
and the Great East Japan Earthquake,
In Lena Dominelli（Ed.）The Routledge
Handbook of Green Social Work, 2018．
・『災害と復興の社会学』萌書房，2016年．

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大幅に増え，これに伴って介護保険サービス利用者も激増した。2000年時点では要介護認定を受けた在宅サービス利用者は123万６千人，施設系サービス利用者は60万４千人であった。それから20年経ち，直近の2018年のデータを見ると，在宅サービスの利用者は374万１千人，地域密着サービスのうち在宅系のサービス利用者（86万２千人のうちの約i-BOSAI：誰一人取り残さない防災７割と推定）もふくめると対2000年比で3.5倍が災害時のぜい弱性をむしろ高めていたのでにまで増えている。一方で，施設系のサービある 。

ス利用者は，地域密着型サービスによるグループホーム入所者（86万２千人のうち約３割と大分県別府市から始まったi-BOSAI推定） をふくめて，対2000年比で２倍の約120万人となっている。

それでは，根本的な解決策とは何か。答え

1980年代末から90年代に策定されたゴーは，サービスや配慮の提供を平時と災害時でルドプランならびに新ゴールドプランは，切れ目なく連結させることにある。災害が起10年間をかけて高齢者の保健・福祉を推進きた場合，いつもケアを提供しているヘルパすることをめざし，その中に介護保険制度のーや介助者は駆けつけることができない。だ設計も含まれていた。だが，1980年代後半から，お隣近所の方々からの支援といかにつから1990年代は，100名以上の被害が出るなげるかをあらかじめ考えておく必要があような風水害とは無縁の時代であった。制度る。大分県別府市から始まったi-BOSAIは，設計の際，いざというとき，すなわち風水害その先駆的な取り組みである 。

が起こったときの対策は，まったく念頭にいれなくて済んでいたのである 。

別府市では，市民団体（福祉フォーラムin別杵・速見実行委員会）からの呼びかけに応じて，当福祉部局が担当し，関係事業者が提供する事者・市民団体・事業者・地域・行政の５者

介護保険サービスは平時のケアだけを想定し恊働による災害時の個別支援計画づくりを始てきた。一方，いざという時の対策は1987めた。取り組みの基本は，災害時の要配慮者

年の「災害弱者」対策以来，一貫して防災部対応と平時の障がい福祉サービスを切れ目な局にゆだねられ，実際の担い手は地域の自治く連結させることにある。

会・町内会や自主防災組織の善意にたよるも

i-BOSAIは６つのステップからなる。第１のであった。在宅での生活を保障するさまざステップでは，平時にサービス等利用計画（ケ

まなサービスを利用して地域で暮らすしくみアプラン） の作成・運用で日常的に当事者とづくりを進める一方で，災害時の対策とは切関わる事業者（相談支援専門員など） が，個別り離されてきた結果，平時の福祉サービスが，支援計画を「災害時ケアプラン」と位置づけ災害時のリスクを高める状況が出現したのでて，日常の業務の延長として（報酬の加算をうある。要配慮者への対応が平時の福祉と災害けて）作成に関与する。

時の防災で分断されている。これこそが要配

第２ステップでは，平時ならびに災害時に慮者に被害を集中させる根本原因である 。

動員される社会資源について網羅的に確認す

分断の最も深刻な弊害は，2011年３月のる。別府市では防災部局の専門員が地区にく東日本大震災で起こった。障がいのある人たりかえし出向いて近隣のインフォーマルな資ちが在宅で暮らせる福祉のまちづくりが進ん源の動員を行う。

でいた̶しかし災害時の対応とは連携して第３ステップでは，地区で災害時ケアプラいなかった̶宮城県でのみ，全体死亡率にン調整会議を開催する。調整会議には相談支対する障がいのある人の死亡率の格差（回帰援専門員が業務として当事者に伴走し，場合係数） は1.92倍になっていた。その一方，障によっては代弁する。当事者・伴走者と地域がいのある人が施設で暮らす割合の高い福島

支援者の橋渡しの労は，防災部局の専門員が県や岩手県での格差は，それぞれ1.16倍と担う。この場には防災および福祉部局関係者

1.19倍にとどまっていた。福祉のまちづくりも同席する。
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特集：多様性と社会的包摂――働くことの未来・持続可能な社会 ⑴第４ステップでは，前段での話しあいを受

県社会福祉士会所属のソーシャルワーカーがけて，地域支援者からの配慮の具体的な提供チームを組み，複数名で実施市町村の担当者

手順について当事者に確認しながら細部をつを訪問し，構造化インタビューを行った。

めて災害時のケアプラン（案）を作成する。

事業のインパクト評価項目（従属変数） に第５ステップでは，当事者と地域支援者のついては，以下の７つがモデル事業実施地区

両者で細部を詰めた地域の支援（案）を，災でどこまで実現されたのかを問い合わせた。

害時ケアプランとして文書化するとともに，すなわちA）災害時に生ずる当事者の生活機

当事者の側でそなえるべき事項の確認と，地能上のニーズのアセスメントを行う，B）地域からの支援を求めるにあたって自身の情報域で想定されているハザードを念頭においてを地域で共有することへの同意をセットにし直面する脅威の理解を当事者・家族に促し，て署名を行う。

災害時に必要となる周囲からの配慮を具体化

第６ステップでは，全員参加で誰一人取り残さない̶インクルーシブな̶防災訓練に実際に参加し，第５ステップで作成した災害時ケアプランを実施し，その検証をもとにプランの改善を行う。

当事者の参画と福祉・防災の恊働が事業推進のポイント
2016年度から始まった別府市でのとりくみをモデルとして，2018年度からは兵庫県で防災と福祉の連携モデル事業が始まった 。2019年度は，兵庫県内の36市町でモデル事業が展開された 。これは兵庫県が企画し，兵庫県社会福祉士会が現場での事業実施のマネジメントを担い，人と防災未来センターの拙者らのチームが福祉専門職向けの研修および事業評価を実施するという連携事業であった。2019年度のモデル事業がほぼ遂行された2020年２月から３月にかけて，事業実施市町に対して事業のインパクト評価調査を実施した。調査は，兵庫6（582）

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する，C）近隣からのインフォーマルなサポ

i-BOSAI：誰一人取り残さない防災ートを協議するためのケアプラン調整会議をを設定した。これらは，兵庫県福祉士会のソ地区で開催し，D）当事者・家族が同席のもーシャルワーカー（事業を実施した36の市町のと必要な配慮の内容（ニーズ） とサポートの担当者や当事者・家族，地域の自治会・町内会の関マッチングをその場で行い，E）災害時ケア係者との折衝にあたった） や，人と防災未来セ

プランとして当事者・家族の同意を得る，こンターの研究員とのブレインストーミングかれにもとづいてF）当事者参画型の避難訓練ら編み出したものである。これら26項目は，で災害時ケアプランのシミュレーションを実大別すると，①住民の防災意識，②当事者の施し，G）実施後にプランの改善を検討する

参画，③住民の自主性・主体性，④行政の福といった７段階である。36の自治体につい祉・防災部局の恊働によるサポート体制，⑤て，それぞれの達成度を評価した。

行政や住民組織内のつなぎ役の存在などを測

上記の７項目を推進するうえで重要だと考えられるポイント（説明変数） として26項目

図１

定するように設計されている。
36の市町での事業評価の聞き取り調査結2019年度の兵庫県内36市町でのi-BOSAIモデル実施事業のインパクト評価結果
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特集：多様性と社会的包摂――働くことの未来・持続可能な社会 ⑴

果をもとに，どのようなポイント（説明変数群）

兵庫県でのi-BOSAIのとりくみをふまえた言が事業の進捗（従属変数群）に有効であるのか及がなされた。このような国の方針の転換をについて多変量による解析（非線形正準相関分追い風に，災害時の要配慮者問題解決のゲー析）を行った（図１参照）。

ムチェンジャーとしてi-BOSAIは，さらに多その結果，「②当事者の参画」の保証が事
業進捗評価の７項目中６項目の達成と関連していた。一方，評価項目B（福祉専門職が災害情報サイトや自治体のハザードマップを利用して当事者・家族に脅威の理解を促した）が達成されるためには，「④行政の福祉・防災部局の恊働によるサポート体制」の実現と，その素地としての「①住民の防災意識」の高さが関係していることが明らかになった。誰一人取り残さない防災の実現のためには，当事者・家族の参画を重視する福祉マインド，住民の防災意識を高める防災マインド，そしてそれぞれのマインドを連結するガッツがなにより重要なのだ 。

くの地域での社会実装が見込まれている。
謝辞
本稿は，以下の研究費の成果物である。科学技術振興機構（JST）社会技術研究開発センター（RISTEX）「SDGsの達成に向けた共創的研究開発プログラム〔ソリューション創出フェーズ〕」「福祉専門職と共に進める「誰一人取り残さない防災」の全国展開のための基盤技術の開発」（JPMJRX19I8）（2019年11月15日〜2023年３月31日，研究代表 立木茂雄），文科省科学研究費基盤研究（A）「インクルーシブ防災学の構築と体系的実装」（17H00851）（2017年度〜2021年度，研究代表 立木茂雄）および日本財団
助成「障害者インクルーシブ防災における災害時ケアプランコーディネーター養成」（2017年度〜2019年度，研究代表 立木茂雄）。

内閣府では，2019（令和元）年台風19号等を踏まえた高齢者等の避難に関する検討を2019年度から翌2020年度にかけて継続させた。この検討会の中間とりまとめでは，個別計画に関する制度面での対応の方向性として，災害対策基本法の改正などをつうじて制度的な位置づけを明確化させることが必要であるとした。そして個別計画づくりの具体的なしくみとして「関係者のうち，特に介護支援専門員や相談支援専門員は，避難行動要支援者のうち介護保険サービス等の利用者について，日頃からケアプラン等の作成を通じて，避難行動要支援者本人の状況等をよく把握しており，信頼関係も期待できることから，個別計画策定の業務に，福祉専門職の参画を得ることが極めて重要」 であると，別府市や8（584）

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参考文献
中央防災会議「令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難に関するサブワーキンググループ中間とりまとめ」，2020年10月29日．
立木茂雄．災害時の要配慮者への対策は人口オーナス期に特有の事態として捉え，福祉と防災を連結する根本的な対策が必要だ．ガバナンス 2020年３月号，ぎょうせい, 29-31.
立木茂雄．災害時の要配慮者への対策は30年以上にわたり，なぜ見立てを誤ってきたのか？―人口オーナス期に特有の事態として捉え，根本的な対策を提案する．21世紀ひょうご 28，2020年，21-38.
立木茂雄．災害と復興の社会学．，萌書房，2016年．
立木茂雄．誰一人取り残さない防災に向けて，福祉関係者が身につけるべきこと（i-BOSAIブックレット No.1）．萌書房，
2020年.
https://web.pref.hyogo.lg.jp/kk37/dpw.html, 2020年 ２ 月13日閲覧https://web.pref.hyogo.lg.jp/kk37/dpw_r01.html, 2020年 ２月13日閲覧
立木茂雄．福祉専門職とともにすすめる「誰一人取り残さない防災」の実現のために―防災と福祉関係者の連携のポイ
ント．月間福祉 2020年７月号, 52-55
中央防災会議「令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難に関するサブワーキンググループ中間とりまとめ」．
2020年10月29日, p. 7.