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実践マネジメント講座 2２１

抜本的対策は、福祉と防災を連結すること
平時
 も災害時も視野に入れた「全天候型」の福祉実践が求められる

災害 時 要 配 慮 者 問 題 の 根 本 原 因 は、 平 時 の 福 祉 と 災 害 時 の 防 災 の取り組みが分断されていること

３月に公開しました。その後、高齢者や障害者などに被害が集中した２０１１

国は災害対策基本法の改正に踏みき） 年 の 東 日 本 大 震 災 を 受 け、
災害時に自力での避難移動が困難なり、「自ら避難することが困難な者で（平成人たちの防災対策は、２００４（平成あって、その円滑かつ迅速な避難の確

個別支援計画は平成から令和で考え方が大きく変わった）年７月新潟・福島豪雨で多くの在が始まりました。同年秋からの内閣府

宅高齢者が被害を受けたことから検討されました。

については、その名簿の作成が義務化保を図るために特に支援を要する者」）年７月豪雨での検討会では、このような方々が「い２ ０ １ ８（ 平 成は、 倉 敷 市 真 備 町 の 犠 牲 者

ざという時に地域とつながっていなかった」ことが根本原因だという認識

ち、８割に当たる

人のうに立ち、名簿を整備し、地域と共有すしたが、個別支援計画は誰ひとり作成

び ちょうることをめざす取り組みを中心とするされていませんでした。さらに２０１

ま指針（災害時要援護者の避難支援ガイ

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９（令和元）年東日本台風（台風第くら しき し30ドライン）を２００５（平成 ）年３1719

人が名簿登載者で4260

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Point
今月の16

12 回 （最終回）
第災害対応・新ステージ「なぜ、今」災害対応・新ステージなのか②―全天候型の福祉実践が求められている
相次ぐ災害を受け関係制度の見直しが行われ、災害への備えがより一層求められています。災害対応に関わる福祉関係者が押さえておくべき最新動向や知識について、通年で学びます。

同志社大学社会学部 教授

立木 茂雄

PART

実践マネジメント講座 2

表行政主導・専門職参画型個別避難計画作成の段取りイメージ（例）【】庁内外における推進体制の整備 、個別避難計画の作成・活用方針の検討作成の優先度が高いと判断⇒市町村が支援し個別避難計画を作成【【】計画策定の優先度に基づき対象地区・対象者を選定【

以下の①・②・③の全ての条件を加味して計画作成の優先度を検討する
・河川：浸水想定区域など 浸水深が● 以上」や「建物倒壊が予想される」地域など自治体の状況・実情に応じ設定
・海岸・河川：津波災害特別警戒区域など・傾斜地：土砂災害特別警戒区域など 等(※1 条例に特別の定めがない場合② 対象者の心身の状況、情報取得や判断への支援が必要な程度※2 自主防災組織や・福祉や医療関係者等＊ が当事者と避難についての対話、意見交換する
福祉専門職など関係者の参画が望ましい
・関係者が一堂に会する地域調整会議を開催することが望ましい
・本人の心身の状況等によっては、本人宅で情報共有、調整を行うことも考えられる・本人の意向を踏まえ、地域の関係者施設管理者等と調整や検討を行う
・必要事項を記入した個別避難計画を本人に確認してもらう
・個別避難計画の作成完了

・ 重度の要介護や障がいのある者等、人工思吸器使用者、自力での判断や避難が困難な者③ 独居等の居住実態、社会的孤立の状況】福祉や医療関係者等に個別避難計画の意義や事例を説明

福祉・保健・医療専門職向けの防災力向上研修の実施【】市町村、本人・家族、福祉や医療関係者等による個別避難計画の作成

・市町村や都道府県等が保有する情報を基に、 個別避難計画に必要な情報を記入する
・避難行動要支援者に制度の概要や記載事項等を説明し、計画作成に同意か確認する
・避難行動要支援者本人の意向を確認する 「避難先」や「避難支援等実施者」等について
・避難行動要支援者に個別避難計画情報の平常時の外部提供について同意か確認する ※1
・避難行動要支援者に個別避難計画 素案 の訂正、追記等を依頼する① 地域におけるハザードの状況 洪水・津波・土砂災害等の危険度の想定【】市町村における本人の基礎情報の収集、関係者との事前調整等

・避難行動要支援者名簿等に基づき必要な基礎情報を確認する
・避難移動・避難生活時の生活機能上のニーズについて福祉専門職によるアセスメント実施
・避難支援等実施者の候補者に協力を打診する
・避難先候補施設の管理者等に避難の受入れが可能かどうかが確認する・関係者と歩調・波長を合わせるため繰り返しの越境・連結が必要

推進体制については、以下のような者の参加が考えられる
庁内：防災・消防等、福祉・保健・医療等 庁外：社協、福祉事業者、医療関係者等
担当者は、庁内外の他部局・他組織関係者への根回しのため繰り返しの越境・連結が必要【】避難支援者となる自主防災組織や地区住民に個別避難計画の意義、事例説明・関係者への説明が望ましい、また、研修を実施することも考えられる
・個別避難計画は「避難支援等関係者に平時から／災害時にも提供できる」ことを説明する】 作成したら終わりではなく実効性を確保する取組を実施

・避難支援等関係者に個別避難計画情報 避難支援等実施者・避難先等 を提供する
・避難支援等関係者への計画の提供 、更新、本人の状況等に応じた訓練の実施等を継続的に実施
・自主防災組織や福祉専門職など関係者と連携した取組が期待される

上記のステップは先行自治体を参考に作成。 今後のモデル事業を基に改訂の可能性あり（内閣府〈防災担当〉「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針」〈令和 3 年 5 月改定〉に筆者加筆）※内 閣府 HP 参照。https://www.bousai.go.jp/taisaku/hisaisyagyousei/youengosya/r3/pdf/shishin0304.pdf（内閣、防災、避難行動要支援者の 3 語で検索。19 頁に 7 ステップでの段取りが掲載されている。）

管理の取り組みが分断されている、とは、平時の福祉と災害時の防災・危機で 解 説 し た よ う に、 問 題 の 根 本 原 因問題の根本原因に向かいました。前号れました。議論は、災害時の要配慮者

プでは、抜本的な解決の方策が検討さプ、および翌年のサブワーキンググルー

年秋からの内閣府のワーキンググルー

被害に遭っています。これを受け、同への参画が求められます。

福祉協議会、福祉事業者等の推進体制

治会や自主防災組織、民生委員、社会よび保健・医療等の担当をはじめ、自災・消防部局と福祉の各担当課・係おは 庁 内 外 の 推 進 体 制 の 整 備、
Step1
方針の検討です。表の通り、庁内の防ます。

す。これは７つのステップで実現され記載しています。これが第１の特徴でいう点にあります。そして、福祉と防で は、 避 難 行 動 要 支 援 者 名 簿
Step2に登載された方が多数となり、個別支号）でも、高齢者や障害者が集中的に災を連結させることが抜本的対策であ決を図ります。ここでは、①ハザード援計画作成の優先度の高い方（真に支個別避難計画の作成をどのようにす（危険な立地）、②利用者の心身の状況ると結論づけたのです。

すめていけばいいのでしょうか。平成に加えて、③社会的孤立度を熟知して援を必要とする方）を正確に把握するの指針（前述の２００５年３月のガイいる福祉専門職の参画が必須です。優ことができていない、という状況の解あいまい

令和の個別避難計画作成７つのステップ

ドライン）では曖昧であった「防災と「福祉専門職等が業務として作成に関先度の高いハイリスク層については、（ 表 ） で は「 連 携 」 を 実 現 す る に は どわること」を指針で提示しています。

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福 祉 の 連 携 」 に つ い て、 令 和 の 指 針のような段取りを組むのかを具体的に
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滋賀県高島市個別避難計画作成担当者の業務の業務フロー分析
図1

越境
越境

越境連結

連結

越境連結

越境

は、 災 害 時 に 避 難 支 援 の 担 い
Step4
手となる自治会や自主防災組織への取ステップは、１日程度で習得可能です。

基本的な考え方や個別支援計画作成のる研修会を開催します。福祉防災学ので は、 専 門 職 等 に 個 別 避 難 計
Step3
画作成に参画する意義や事例を説明す

これが第２の特徴です。

時の生活機能上のニーズについてアセスク層の対象者に避難移動・避難生活の取り組みです。さらに、 Step3
Step5の専門職への説明・研修で合意の得ら

明 を す す め て い き ま し た。 こ れ がいく新しい取り組みについて丁寧に説

福祉関係者を繰り返し訪問し、行政主名簿を提供するだけで、後は地域に丸向 け た 説 明 会 で は、
「これまで行政は最初の年に行った自治会や民生委員にとなる社会実装をすすめてきました。

淳 子 氏 と、 令 和 の 取 り 組 み の 先 駆 けの企画戦略部政策企画課（現）の村野る こ と ） が 境 界 連 結（ 連 携 ） を つ く

専門職間、行政と住民間等の壁を越えもって示した通り、「越境」（部局間、は結果であり、別府市の村野氏が身を載 さ れ て い ま し た。 し か し、「 連 携 」

ラインでも「福祉と防災の連携」は記すでに述べたように、平成のガイドれた福祉専門職の参画を得て、ハイリ投げだった」といった強い反発の声がる、つまり越境から始まり、連結から

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導で福祉専門職も業務として関わってり組みの説明の段階です。筆者は、２スメントを行います。

べっ ぷ

０１６（平成 ）年から大分県別府市あがりました。村野氏はこうした声を地域との協働態勢が生まれ、そこで初むら の受 け 止 め、
「これからは行政も汗をかめて当事者・家族の参画が可能となる

じゅん こきます」「何度でも地域に説明にあがの で す（ 図 １）。この一連の流れを強村野氏は、その約束通り、自治会や調するのが第３の特徴です。

ります」と、市の姿勢を表明しました。

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連結

越境

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連結

連結
連結

越境連結

連結

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越境

連結

越境連結
連結

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越境
越境

連結

越境

（辻岡綾・本荘雄一・梅村淳・立木茂雄「個別避難計画作成業務の実態分析―滋賀県高島市を事例として」『地域安全学会論文集』
第 41 巻、333～343 頁、2022 年に筆者加筆）

実践マネジメント講座 2

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モニタリングモニタリング評価

再プラン策定再プラン策定終結

終結
終結

再プラン策定評価

評価

緊急・短期・長期災害ケースマネジメント
平時のケアプラン作成
災害時ケアプラン作成です。ちょうど、「雨天の福祉」や「晴２０２４（令和６）年１月の能登半天の福祉」があり得ないのと同じ理由とるべき具体的なアクションを「災害島 地 震 は、「 今、 そ こ に あ る も の 」 とは令和の取り組みの肝となる
Step6
地域調整会議の開催です。避難移動時時ケアプラン」として練り上げます。

して新たな課題を福祉関係者に突きつです。求められるのは、平時も災害時この場には可能な限り当事者・家族のけています。平時のケアプラン、災害および避難生活時の当事者のニーズを、参画が望まれます。さらに自治会や自時ケアプラン作成の延長線上には、被も視野に入れた「全天候型」のひとつ

主防災組織とつながりの深い防災部

災した利用者の生活再建支援が、伴走専門職が実際の避難支援を担う地域の局、民生委員と関係をもつ福祉部局もするすべての福祉関係者の使命となりの福祉実践なのです。

参画、協働します。そして、作成したを目的とする災害ケースマネジメント関係者と共有し、ともに協議を行い、で計画ら終わりではなく、続く Step7の実効性を確認し、改善すべき点を災までも本来業務に含む、全天候型の福祉実践が求められているのです（図２）。

ます。つまり、被災利用者の生活再建

害時ケアプランに反映させていきます。
全天候型の福祉実践が求められている

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立木 茂雄（たつき・しげお）

１ ９ ５ ５ 年 兵 庫 県 生 ま れ。 関 西 学 院 大 学 社 会
学 部 教 授 等 を 経 て、 ２ ０ ０ １ 年 よ り 現 職。 専
門 は 福 祉 防 災 学。 特 に 大 災 害 か ら の 長 期 的 な
生 活 復 興 過 程 の 解 明 や、 災 害 時 の 要 配 慮 者 支
援 の あ り 方 な ど、 社 会 現 象 と し て の 災 害 に 対する防災学を研究。

PROFILE

モニタリング

社会資源支援の実働シミュ
レーション
社会資源
支援の実働シミュ
レーション
社会資源支援の実働シミュ
レーション

プラン策定
プラン策定
プラン策定

送致・紹介
受理

支援調整会議プラン 案）策定
支援決定（法・制度に基づく手続き）
支援調整会議プラン 案）策定
支援決定（法・制度に基づく手続き）
支援調整会議プラン 案）策定

支援決定（法・制度に基づく手続き）

災害時
平時

他機関へのつなぎ
アセスメント（ラポール形成）
法・制度に基づく手続き
他機関へのつなぎ
アセスメント（ラポール形成）
法・制度に基づく手続き

災害ケースマネジメント
災害時ケアプラン策定
ケアプラン・サービス等利用計画策定

送致・紹介
受理
送致・紹介
受理

他機関へのつなぎ
アセスメント（ラポール形成）
法・制度に基づく手続き「 な ぜ、 今 」 福 祉 関 係 者 が 災 害 対 応を業務として考える必要があるのでしょうか。全体のまとめとして強調した い の は、「災害福祉」という特殊な分野があるわけではない、ということ

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月刊福祉63 時のサービス等利用計画、災害時ケアプラン（個別支援計画）、被災後の災害ケー平
スマネジメント過程を切れめなく連結する全天候型の支援モデル
図2

全天候型モデル（立木茂雄『誰一人取り残さない防災に向けて、福祉関係者が身につけるべきこと』萌書房、2020 年 ならびに 岡部卓『生活困窮者自立支援ハンドブック』中央法規出版、2015 年 に筆者加筆）