第7章

避難所に長期間取り残される被災者への支援と課題

同志社大学社会学部

立木茂雄

教授

同志社大学大学院社会学研究科・日本学術振興会特別研究員

川見文紀

に、避難所の利用や震災後の生活状況について聞１．二つの大きな課題：取り残される被災者とは2018 年大阪北部地震では、き取り調査を展開し3、大規模災害が発災した後の避難生活支援におい一般財団法人ダイバーシティ研究所（代表理事：て問題となるのは、「取り残される被災者」の存在田村太郎）が福祉職経験者と連携して、茨木市のである。

在宅避難者や要配慮者を対象に生活実態調査を行っている4。

取り残される被災者として、まず想定されるのが、自力で避難所に行けない・行かない人々であこれに対し、「取り残される被災者」の中でも、る。その中には、高齢者や障がい者などの「要配避難場所で長期滞留を強いられる人々に関しては、慮者」が多く含まれるが、適切な支援を受けるここれまで本格的な調査が行われてこなかった。しとができず、不自由で危険な生活を強いられたり、かし、後述するように、1995 年の阪神・淡路大震生命の危機にさらされる場合も少なくない。

災以降、避難所の開設期間は長期化する傾向にあ

こうした被災者に対しては、実態調査とそれにり、避難者の身体的・精神的な負担が懸念される。

基づく支援がいくつかの被災地で行われ、一定のまた、避難生活が長期化すれば、生活の再建はよ効果を挙げてきた。その一例として、2011 年の東り困難になるだろう。そこで、本稿では、阪神・日本大震災の後に、石巻市において実施された在淡路大震災と東日本大震災被災者の社会調査デー宅被災者の戸別訪問による聞き取り調査と支援をタをもとに、避難所における長期滞留の実態を明挙げることができよう1 。また、2015 年の関東・らかにし、これを解消するための支援策について

東北豪雨によって被災した常総市では、行政・サ述べる。

ードセクター（NPO・NGO）
・社会福祉協議会が連

２．避難（sheltering）とは何か携して、避難所・在宅・仮設住宅など居住空間ごとの被災者への支援などに関して情報共有・検討を行い、これに基づいて NPO・NGO が在宅被災

２．１． “evacuation”と“sheltering”

者や仮設住宅の被災者に個別のニーズに合わせた支援を提供した2 。この他、2016 年の熊本地震発

日本語の「避難」に該当する英語には、災後には、地元の相談支援事業所、日本相談支援“evacuation”と“sheltering”の 2 種類が存在する。

専門員協会、熊本県相談支援事業連絡協議会、日筆者はこれまで要配慮者（高齢者・障がい者）の本障害フォーラムが協力・連携して、障害者手帳「災害時ケアプラン」について論じる中で、安全を持つ 4 万 2000 人のうち、障害福祉サービスにな場所への移動を意味する前者（‘‘evacuation’’）に繋がっていない重度の障がい者約 9 千人を対象
1

石巻医療圏健康・生活復興協議会「在宅被災世帯 状況報告会（平成 24 年 6 月報告）」
（2012 年）＜
https://www.you-homeclinic.or.jp/img/dr_muto/las_pdf/RCI_20120710.pdf＞（2021 年 12 月 2 日取得）。
2
菅野拓「行政・NPO/NGO 間の災害時連携のために平時から備えるべき条件」『地域安全学会論文集』
29（地域安全学会、2016 年）、115-124 頁。
3「災害が露わにした障害のある人を取り巻く実態～熊本地震被災地から見えてきたこと～」『やどかり』vol.46-5（公益財団法人やどかりの里、2016 年 8 月 15 日）、1 頁。
4
一般社団法人ダイバーシティ研究所「平成 30 年度 茨木市要支援被災者等支援事業による調査 大阪北部地震被災者支援施策立案に向けた被害実態調査報告書」、2018 年 9 月＜http://diversityjapan.jp/wor
dpress/wp-content/uploads/2019/04/Ibaraki_report_2018.pdf＞（2021 年 12 月 2 日取得）。
263

ついて採り上げてきた5。

２．２．避難場所（emergency shelter）

これに対し、後者は雨露を回避できるだけの最低限の屋根と壁のある場所に起居・生活すること被災時に利用が想定される避難場所（emergencyを意味する。指定避難所について定めた災害対策shelter）として、市町村の定める指定避難所（要配基本法 49 条 7 項では、避難所について、「避難の慮者を対象とする福祉避難所を含む）に加え、車・ための立退きを行つた居住者、滞在者その他の者

テント、指定避難所以外の自然発生的な避難場所、（以下「居住者等」という。
）を避難のために必要指定避難所以外の自発的な運用避難場所、職場のな間滞在させ、又は自ら居住の場所を確保するこ施設、血縁者、知人・近所宅、被災者が自身で借とが困難な被災した住民（以下「被災住民」といりた賃貸住宅、病院・福祉施設などが挙げられる。

う。
）
その他の被災者を一時的に滞在させるためのまた、冒頭で述べたように、何らかの理由で避難施設」6と定義しており、本稿では、これにしたが所に行けない・行かない場合や、避難所に行かなって‘‘sheltering’’の意味で「避難」の語を用いる。

くても安全を確保できる場合には、在宅避難（shelter-in-place）を選ぶ被災者も存在する。

図1

5

立木茂雄「誰一人取り残さない防災をめざして～根本原因に対する根本的対策とその具体的な段取りを中心に～」『消防防災の科学』No.145（消防防災科学センター、2021 年夏季号）、9-15 頁。立木茂雄「誰一人取り残さない防災に向けて、インクルージョン・マネージャーが身につけるべきこと―越境、連結、参画・恊働」『消防防災の科学』No.144（消防防災科学センター、2021 年春季号）、40-47 頁など。
6
災害対策基本法（昭和三十六年法律第二百二十三号）施行日：令和三年九月一日 e-GOV 法令検索
＜https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=336AC0000000223＞（2021 年 12 月 2 日取得）。
364

３．被災後のすまいの移動の科学

ンティアが活躍する「災害ユートピア期」に当た、ライフラインが復るフェーズ 2（102～103 時間）
旧し、仮設住宅への移行や自宅への復帰が進むフ

３．１．阪神・淡路大震災被災者の住まいの移ェーズ 3（103 時間～）といった 10 のべき乗のス

動先ケールにしたがう7。
上述したように、被災時に利用が想定される避

この 4 つのフェーズに沿って、阪神・淡路大震

難場所は多岐にわたるが、それでは、どのような災被災者の住まいがどのように変化しているか、場所が、誰によって、どのようなタイミングで実発災 5 年後（2001 年）に行った標本調査の結果を際に利用されているのか。

表したのが、64 頁掲載の図 1 である。このうち避「もはや被災者ではない」と当事者が実感でき難場所・避難所に注目すると、被災から 10 時間後るまでの時間の流れを「災害過程」と呼び、被災には被災者の 10.0％がここに滞在しているが、100者が失見当状態に陥っているフェーズ 0（災害発時間後ではその割合はほぼ変わらず、1000 時間後

生～10 時間）、被災者が状況に適応し、被災社会には被災者の 2.6%と、100 時間後の 3 割弱が避難、災害ボラが成立するフェーズ 1（10～102 時間）

場所・避難所に留まっている8。

図27

立木茂雄『災害と復興の社会学』（萌書房、2016 年）。
企画県民部防災企画局防災支援課「生活復興調査報告書（平成 13 年度）」
、兵庫県、更新日：2006 年
9 月 1 日＜https://web.pref.hyogo.lg.jp/kk41/wd33_000000020.html＞の「IV 基礎資料編」問 21 の単純集計データと回答者の属性との六洲集計をおこなって図を作成。
4865

所に避難した被災者のうち、その 3 割弱が 1000 時

３．２．東日本大震災被災者の住まいの移動先間後まで避難所に滞留していた現象について、矢65 頁掲載の図 2 は、東日本大震災で甚大な被害

守は、阪神・淡路大震災までの避難所では、被災を受けた東北 3 県（岩手県、宮城県、福島県）の者の安全と当面の雨露をしのぐための「一次機能」

被災者を対象に、2016 年に実施した標本調査の結だけが想定されていたのに対して、都市全体が壊果である。被災から 10 時間後は被災者の 11.9％が滅的な被害を被った阪神・淡路大震災では、中長避難場所・避難所に滞在しているが、100 時間後期的な生活復旧を支援するための「二次機能」がにもその値は変わらず、1000 時間後でも 100 時間新たな社会的現実として構築されたと指摘した10。

後の約半分（5.5％）、3000 時間後でも約 1/4（3.0％）

この矢守の指摘を踏まえると、東日本大震災ではの被災者が避難場所・避難所に留まっていること

1000 時間後でも実に発災当日から数日間避難所が分かる9。にいた人の約半分―阪神・淡路大震災時と比べると約 2 倍―の被災者が「中長期的な生活復旧」に踏み出せずに避難所に滞留していたのである。

４．誰が避難所に滞留するのか

それでは、どのような人が、長期にわたって避難所に滞留しているのか。東日本大震災発生から

４．１．避難所長期滞留者の属性

1000 時間後の被災者の移動先と、被災者の属性（年齢、世帯規模、収入、従前の住宅形態）の関

阪神・淡路大震災では、当日から数日まで避難係を示したのが、図 3 である。
図39

川見文紀, 林春男, 木村玲欧, 田村圭子, 井ノ口宗成, 立木茂雄「生活再建 7 要素が東日本大震災被災者の生活復興感に与える影響―震災から 5 年が経過する中での東日本大震災生活復興調査から―」『地域安全学会論文集』No. 33（地域安全学会、2018 年 11 月）、53-62 頁。左記の論文の基となった東北 3
県復興調査データから、これまで分析に使っていなかった「被災後の時間区分別すまいの移動」項目を用いて新たに分析を施した結果である。
10
矢守克也「阪神大震災における避難所運営―その段階的変容プロセス―」『実験社会心理学研究』
37(2) （日本グループ・ダイナミックス学会、1997 年）、119-137 頁。
566

横軸は世帯年収、縦軸は世帯規模を表し、点線たように避難所には被災者の安全と当面の衣食住で囲んだ箇所は、発災から 1000 時間後に避難所を確保する「一次機能」のみならず、中長期的なに滞在していた被災者に特徴的な属性を表す。

生活復旧を支援するための拠点という「二次機能」

この図から、発災から 1000 時間後に避難所に滞をカバーすることが求められるようになる12 。こ留していた層は、年収 300 万以下で単身ないし小れをきっかけに、巨大災害の発生時には、避難所人数世帯、65 歳以上の高齢者、震災失業者に集中は仮設住宅が完成するまでの長期間にわたって開していたことが分かる。これに対し、単身であっ設するものであるという「新しい現実」が構築ても 64 歳以下の非高齢者は、民間賃貸や社宅・寮（construction）され、その結果避難所長期滞留者を利用しており、年収 300 万以上の層はホテル・問題が社会的に生産（production）された。2021 年アパートやみなし仮設住宅、友人・近所の家を利7 月に発生した熱海の土石流災害においても、約用するか自宅に戻っていた。つまり人的・経済的・1 カ月半にわたって避難所が開設された。

社会関係上の資本力のある人々は、仮住まい先をしかし、こうした現状は問題視され始めており、すでに確保するか、あるいは仮住まい先をみつけ

たとえば静岡県では、市民に長期にわたって避難るまでの間の「一時避難生活場所」に移動してい所に滞在しないよう県の HP で呼びかけている13。

た。これに対して、被災前から生活が苦しかった

また、朝日新聞が実施した全国知事アンケートでり、社会的に孤立した状態にある人々が、被災後も、避難所の設置期限が災害の実態に合っていなに次の場所に移動しようとしても、そのための資いことや、設置期限の延長などが常態化している金を工面できなかったり、何らかの制度を利用しことが指摘された14。

ようとしても、適切な支援がないため自力で手続

４．３．
「新しい現実」の構築と不利益の集中きできず、避難所に留まっていたのである。

Quarantelli によると、災害後の被災者の住まい

４．２．避難所の長期滞留をめぐる動き

は、発災～10 時間の「避難移動」（evacuation）、10
災害救助法では、避難所の設置期限は災害が起（emergency sheltering）、～102 時間の「緊急避難」きてから「7 日以内」と定められている11。この設

102～103 時間の「一時避難生活場所」（temporary

置期限は、1965 年の伊勢湾台風を除き、阪神・淡」sheltering）、103～104 時間の「仮住まい（代替住宅）

路大震災より前の災害においては概ね守られてき（temporary housing）、104～105 時間の「恒久住宅」

た。しかし、阪神・淡路大震災で、避難所が 3 カ月以上にわたって開設したことを受けて、前述し11

内閣府政策統括官（防災担当）「災害救助法の概要（令和 3 年 6 月１8 日）」＜http://www.bousai.go.jp/oyakudachi/pdf/kyuujo_a7.pdf＞、16 頁（2021 年 12 月 7 日取得）。
12
矢守、前掲論文。
13
静岡県地震防災センター「避難所を考えよう『いつまで避難所にいるの？』」、ふじのくに静岡県公式ホームページ、＜https://www.pref.shizuoka.jp/bousai/e-quakes/shiraberu/evacuation/shelter/know-04.html＞、（2021 年 12 月 3 日取得）。
14
朝日新聞「避難所の『7 日以内』設置ルール、改善求める知事多数」、朝日新聞、2021 年 2 月 1 日、＜https://www.asahi.com/articles/ASP1075QRP1TUTIL02Y.html?iref=pc_ss_date_article＞、（2021 年 12 月 3日取得）。
667

（permanent housing）の 5 段階に分けられる15。こしかし、先述したように、阪神・淡路大震災をのうち、被災から 10～102 時間の「緊急避難」先きっかけに、被災者は避難所に長期にわたって滞が、日本で言う「避難所」に該当する（図 4 参照）。

在するという「新しい現実」が構築された。この阪神・淡路大震災までは、このプロセス通り、新しい社会的現実ゆえに、年収の低い人や高齢者、被災者は 3～4 日避難所に滞在した後、一時避難単身ないし小人数世帯など、資金や支援の不足ゆ生活場所を確保して移動できていた。また、本稿

えに一時避難生活場所を自力で確保するのが難しの第 3 節で確認したように、阪神・淡路大震災にい人に不利益が集中する現状が、社会的に産出さおいても、100 時間後に避難場所・避難所にいたれているのである。避難所の二次機能という新た被災者の約 7 割強、東日本大震災でも約半分が、な現実は、社会的弱者にのみ苛酷な不平等を強い仮住まいが用意できるまでの 100～1000 時間で、ているのだ。

血縁者の家や賃貸住宅などの一時避難生活場所に移っている。
図415

E. L.Quarantelli “SHELTERING AND HOUSING AFTER MAJOR COMMUNITY DISASTERS: CASESTUDIES AND GENERAL OBSERVATIONS”（Disaster Research Center The Ohio State University:Columbus, Ohio,1982）.
768

５．では、どうすれば良いか

６．生活の全体性・連続性と支援の恊働性

これまで、避難所に長く滞在する身寄りのない筆者は、2014～2017、2020 年度の 5 回にわたり、人や高齢者に対しては、保健師や福祉関係者によ東日本大震災で被災した宮城県名取市において、る巡回などが実施されてきた。しかし、真に必要被災者の生活再建現況を調査した。その結果、障なのは、一時避難生活への移行支援であり、そのがいや老い、病、困窮、孤立などにより、平時かためにまず、公的な一時避難生活場所を用意する

ら困難や社会の不平等に直面していた人が被災後必要がある。たとえばホテルや旅館の活用、みなの生活の再建や復興でも困難を抱えていることがし仮設住宅への迅速な移行、あるいは賃貸住宅を分かった。

みなし避難所として使用できるようにするなどの本稿で述べてきたように、こうした人々は、避方法が考えられるだろう。

難所に長く取り残されている層と重なるが、避難これに加え、高齢者や単身・小人数世帯など、所から一時生活避難場所への移行支援を行う際に長期間避難所に滞留しやすい属性を持つ被災者には、住まいにだけ目を向けるのでは不十分である。

対しては、一人ひとりに寄り添い、個別のニーズ生活の全体性の視点に立って、当事者から見てすや課題に応じて、生活再建の支援策を立てて支援べての資源の調和がとれるようにすべきである。

する必要がある。こうした伴走型支援は「災害ケまた、被災前から存在する不平等や社会のぜい弱ースマネジメント」と呼ばれ、これまでは主に仮性は、被災後にも連続して存在しており、被災者設住宅から恒久住宅への移行支援に使われ、効果の生活復興のありようと直接に連動している。そを発揮してきた。これを災害後 100 時間後から始れゆえ、平時の支援と災害時・災害後の支援を切まる避難所から一時避難生活場所への移行段階でれ目なく続ける必要がある。復興から取り残されも前倒しに実施し、移行の困難な被災者に積極的やすい属性を持つ人々に対しては、積極的に災害に働きかけかける必要がある。

ケースマネジメントを始め、できるだけ早い段階

なお、長期にわたる避難が見込まれる場合の支から伴走する必要がある。

援額については、これまで明確に定められていな

さらに、被災者の生活全体を切れ目なく支援すかったが、今年改正された災害救助法には、1 泊るためには、当事者やその家族・地域住民・事業あたり 7000 円の支援が可能と明記された16。これ

者・行政各部局が水平にスクラムを組み、それぞは公助による一時避難生活場所への移行支援の一れが提供するサービスや支援、支え合い、そして環と見なすことができるだろう。また、公益社団

当事者やその家族の自助の力が、すべて協調され法人全国賃貸住宅経営者協会連合会（ちんたい協て提供される必要がある。このような協調的なサ会）も、民間賃貸住宅の空き室の一時避難生活場ービスの提供のしかたを「恊働生産（coproduction）」

所としての活用について提言している17。

あるいは「恊働」と呼ぶが、これを可能にするために、多様な組織・団体や関係者を連結し、恊働

16

内閣府政策統括官（防災担当）、前掲、16 頁。
公益社団法人全国賃貸住宅経営者協会連合会「平成 28 年 9 月版【行政担当者向け】平成 28 年熊本
地震に学ぶ民間賃貸住宅を活用した新たな被災者支援のあり方〔被災者支援報告書〕」＜https://www.chintai.or.jp/guide/kumamoto.pdf＞（2021 年 12 月 7 日取得）。
81769

のスクラム体制の運営・管理を担う人材（インクルージョン・マネージャー）が必要となるだろう
18。
避難所における被災者の長期滞留を防ぐためには、付け焼刃ではなく、災害救助法や被災者生活再建支援法をはじめとする法律の改正や制度の整備といった根本的な対策が必要なのである。

18

立木茂雄「誰一人取り残さない防災に向けて、インクルージョン・マネージャーが身につけるべきこと―越境、連結、参画・恊働―」。
970