２０１６自治講座

憲法と地方自治の諸相

地方分権改革と辺野古訴訟

することから始めたいと思います。

持ち、その研究を始めたきっかけについてお話し

本題に入る前に、私が地方自治の問題に関心を改革と辺野古訴訟」という演題でお話をさせてい専修大学の白藤と申します。本日は「地方分権喘息にかかっていく状況が伝えられていました。

ように、喘息で高齢者が亡くなったり、乳幼児がに通っていました。当時の新聞報道では、毎日のい状態で、私はいつもこの中をくぐり抜けて大学から悪臭が漂い、晴天のはずなのに太陽も見えなれる四日市市があります。当時、四日市に入る前したが、その途中に、大気汚染などの公害で知らせんでした。津の自宅から名古屋の大学に通いま

自宅から近い名古屋市内の大学を選ばざるを得ま

いつも入院しており、そうした事情から私自身はに悩まされ、私が高校や大学に進学する節目には治のあり方の根幹には、自治体を国の下請け機関

その後、大学で学ぶなかで、このような地方自が私の研究の出発点となりました。

いることの意味は本当にあるのか。この問題意識

ような現実にあって、憲法が地方自治を保障してという考え方が支配的であると知りました。このるので許されないという、いわゆる「法令先占論」

でより厳しく規制しようとすると、法律に違反すによる規制が不十分な場合、それを自治体の条例ばならないのか、ということでした。また、法律

人々は公害に苦しめられ、生命まで奪われなけれもそれなりに整備されているのに、なぜ四日市の自治を保障する憲法があり、そのための関係法律

行

私は三重県津市の出身です。父は国鉄の職員で、同市内のある小学校では、煙突の火が自分たちの博

当初は保線員を務めていました。私が四歳の頃、未来の希望だと校歌に唄われていましたが、それ

藤

父は保線作業中に事故に遭って大ケガをし、長くとする、いわゆる機関委任事務体制があると知る

白

入院することになりました。事故に遭遇したからを唄う子どもたちが程なく喘息にかかって死んでようになりました。日本では、建前として憲法が１．はじめに なぜ地方自治に関心を持ったかか定かではありませんが、父は国労に加入し、組いくという現実もありました。

時を経て、私自身が様々な社会問題に関わってい言するのを見て違和感を覚えたりもしましたが、会に連れられていき、家では無口な父が人前で発屋大学名誉教授）の下で学ぶことになりました。

も明るい行政法学者の故・室井力先生（当時名古るのかに関心を持った私は、大学では公害問題になぜ日本で四日市公害のような問題が起きていかし、機関委任事務体制はその後も長く存続し、体制を廃止するかが大きな課題になりました。しいると理解した私にとって、いかに機関委任事務

機関委任事務体制により地方自治は蔑ろにされて地方自治を保障しているとはいえ、実態としてはただきます。

合での活動もしていました。私も時には国労の大くときに、父の姿を思い出すことがあります。

そこでまず強い関心を持ったのは、日本には地方事故で大ケガをした父は、復職後も病気やケガ

14

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）－

年のあゆみ』（地方自治制度研究会編、ぎょうせい、二〇一五年）といもので、後に『地方分権これまでの地方分権改革を経て、あるいは、今う単行本にまとめられています。これを読んで、り得るということです。
後も「未完の分権改革」を続けていくなかで、国いずれにしても、機関委任事務制度の廃止からこれまでの分権改革の意味をあらためて理解する

二〇年を経た現在にあっては、分権改革の以前とこともあれば、改革の狙いと結果の乖離に批判をことです。本日は辺野古訴訟を中心に取り上げま以後を比較して日本の地方自治はどの程度深化しや、国と自治体の間の紛争を制御し解決する役割

すが、同訴訟の中で明らかになった国や裁判所のを担う裁判所が、地方自治の保障に対してどのよ

地方自治に対する考え方は、沖縄のみに関わる問ているのか、憲法が保障しているとされる地方自持つこともあります。

題ではなく、明日の全自治体に関わる問題である

治はどの程度充実したのか、やはり問われなけれうな意識や考え方を持っているかは、大変重要なと思われ、本日はそうした視点からお話をしたいばならないだろうと思います。そうした観点から

近年の分権改革を見ると、手詰まり状態になってと思います。

いるとの印象を持ちます。

募集方式」や「手挙げ方式」による改革をこれか

権改革は新たなステージを迎えた」として、「提案

２．地方分権改革二〇年の評価
今般の地方分権改革は、直接的には、一九九三

例えば、神野直彦氏（東京大学名誉教授）は、「分年の衆参両院の地方分権推進の決議、一九九五年の発意で選択的に権限移譲を実施する方式とされらの課題に据えています（『都市とガバナンス』第ます。いずれも自治体の意思、個性、多様性を反の地方分権推進法（平成七年五月一九日法律第九

数年前、月刊誌『地方自治』に「地方分権の二〇映したかたちで今後の分権改革を進めていくとい二二号所収、神野直彦「地方分権改革の総括と展年を振り返って」と題する座談会の記録が掲載さう狙いがあるとされますが、本当にそうなのか疑六号）の制定に端を発するものであり、スタート

この二〇年余の地方分権改革について私の評価れました（二〇一四年二月号～八月号、全七回）。

望」）。前者は、制度改正のための企画のための手を述べるならば、第一に、地方自治法（昭和二二

この座談会は、一九九三年の衆参両院決議から二法、後者は、地域社会の多様性を重視し、自治体

年四月一七日法律第六七号）という制度において問です。今般の地方創生政策も含め、国の分権にから二〇年を過ぎた現在も関連する諸改革が進行

はそれなりの整備が進んだということ、第二に、〇年を経過したことを契機に、分権改革に深く関関する方針がはっきりしないまま、自治体から企中です。

本日の講演で中心的に取り上げる辺野古訴訟で学わってきた学者や旧自治省の官僚が会し、これま画を提案したり、権限移譲に手を挙げたりして、二〇〇〇年の分権一括法の施行に至ってようやくんだことを踏まえると、裁判で国と争う場合などでの改革の評価、今後の課題の整理などを行った

廃止となったところです。

には、改革の成果は使い方次第で大きな武器にな

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

15

20

られることになるからです。これについて牧原出ているのは、国（国会、内閣、裁判所）に関わるする辺野古訴訟などに関わって私自身が強く感じては様々な意見が出されていますが、本日お話してきた政治家でした。

地問題においては、二人は全く同じ立場で活動しい、という政策をもって知事になった方です。基

らせない、あるいは、沖縄県内に基地を造らせなて掲げていたわけではなく、辺野古に新基地を造氏（東京大学教授）は、「一見地方自治体の創意

人々の分権や地方自治に対する意識の低さ、制度

このように、地方分権改革に対する評価についによる改革であるが、その実、国としての一定のそれに対して財源を措置するというかたちで進め構想による改革を進める努力を放棄したかのよう仲井眞前知事が躓いてしまったのは、二〇一三

改革に関する学習の不十分さです。

年一二月二五日に総理大臣官邸で行われた安倍首相との面談がきっかけであろうと思います。この面談の直前まで、環境影響評価や沖縄経済の問題などを理由に、移設先は辺野古以外あり得ないと示されたことから、その数日後、政府が沖縄県にた仲井眞氏が、面談で新たな基地負担軽減策を提翁長知事と辺野古問題

辺野古は沖縄県名護市の東部にある地区です。

⑴

３．辺野古訴訟の発端ですらある」と厳しい意見を述べています（『自治日報』二〇一六年九月三〇日号所収、牧原出「これからの改革戦略とは？」）。一方、櫻井敬子氏（学習院大学教授）は、地方自治法は理念法であり、そこに現実離れした分権改革論を注入して改革を現在、宜野湾市にある在日米軍の普天間飛行場の提出していた公有水面の埋立を承認すると発表し、する国と対抗し、辺野古移設に反対を表明していまた、旧自治省の事務次官を務めた松本英昭氏

移設先を辺野古とするかどうかで、国と沖縄県が一気に賛成に回ってしまいました。

進めようとしたこと自体がそもそも間違っていたも、この間の地方分権改革は「中央集権の岩盤」

対立し、いわゆる「辺野古訴訟」が争われていまのだと批判しています。

にまでは手が届かなかったとし、そのことが現在

辺野古訴訟の発端は、現沖縄県知事の翁長雄志⑵

公有水面埋立法の手続きの特徴

事に当選するという流れです。

仲井眞氏から離れ、翌二〇一四年に翁長氏が県知

その結果、腹心であった翁長氏も県民の民意もす。まずこの問題の発端について説明します。
おながたけしにおける問題の噴出の原因になっていると吐露し氏が二〇一五年一〇月一三日、前知事の仲井眞弘多ています。地方分権改革が当初予定したものとは違った状況に立ち至っている、あるいは、改革が氏（任期二〇〇六年一二月～二〇一四年一二月）

なかいまひろかず

当初予定したものは正しかったが、成果は今ひとによる「普天間飛行場代替施設建設事業に係る公翁長氏は二〇一四年一二月、前任の仲井眞氏に

有水面埋立承認」（二〇一三年一二月二七日）を代わって沖縄県知事に就任した方です。翁長氏もつ予定したものになっていない、といった懐疑的長らく続いてきた機関委任事務体制による中央集

仲井眞氏も正真正銘の保守の政治家です。仲井眞な評価が、総務省の現役官僚の中にも近年流れ始国防・外交は国の専管事項といわれます。それ

権体制を壊すためのものですので、改革に時間が基地は、辺野古沖の海を埋め立てて、Ｖ字型の滑取り消したことです。

ある程度かかるのは承知の上です。しかし、スター氏が知事になるときも、当時那覇市長であった翁走路を備え、大型の原子力空母も易々と横着けでめているという印象です。地方分権改革は、戦後トから二〇年が経っても、憲法が保障する地方自長氏はこれを支えた腹心でした。仲井眞氏も元々き、少なくとも一〇〇年は使えるようなものです。

は政治や行政の分野では正しいのかもしれません

治の実現という観点からは、改革の成果はまだ不は、辺野古に新基地を造るということを政策とし普天間から辺野古への移設が構想されている新が、法律的には必ずしも当てはまりません。

十分であると評価せざるを得ません。

16

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

このような新基地を造るために辺野古沖の海をものにならない規模の新基地が構想されています。

現行の普天間基地は劣化が激しく、これとは比べ道府県に通知しさえすれば、竣功認可の申請なし

して国は、埋立工事が終わったら、そのことを都として埋立地を使えるようになります。これに対ました。前史はいろいろとありますが、この翁長〇月一三日に仲井眞前知事の埋立承認を取り消し

先ほども述べたとおり、翁長知事が二〇一五年一

辺野古の場合、国が埋め立てを行い、埋立工事

知事による埋立承認の取り消しが、今回の一連のが終わり次第、竣功認可の手続きなしに、国が埋辺野古訴訟とは、辺野古新基地建設のための辺

辺野古訴訟の直接的な発端です。

埋立法（大正一〇年四月九日法律第五七号）に基

立地に新基地を造って米軍に渡すことができます。

に、自らの目的でその埋立地を使うことができまづいて手続きをしなければなりません。その限り国は、こうした特別の立場を利用し、辺野古沖のす。

において、国防・外交は国の専管事項であるとい

野古沖の埋立工事の承認をめぐる一連の審査請求・

埋め立てるとするならば、国であろうが、地方公う議論は全くの的外れです。というのも、公有水

海を埋め立て、米軍に基地を提供しようと思って執行停止申立、代執行訴訟、国地方係争処理委員

共団体であろうが、民間人であろうが、公有水面

面は誰もが勝手に埋め立ててよいものではなく、いたのが、翁長知事に邪魔をされた、というのが会への審査の申出、不作為の違法確認訴訟などの総称です。以下、順を追って、その経過と概要を

４．辺野古訴訟の概要

その埋め立てを欲する者は、埋立地の所在する都本音だろうと思います。

もありますが、全く異なる部分もあります。似て承認の手続きと免許の手続きは、似ている部分のとされています。

者は承認の手続き、後者は免許の手続きを行うも団体や民間人が埋め立てを行う場合を区別し、前反対していたはずの仲井眞前知事が、首相との面

五年二月～七月、全一三回）。辺野古移設に強くを設置して約半年にわたり検証しました（二〇一

手続に関する第三者委員会」（以下、第三者委員会）

飛行場代替施設建設事業に係る公有水面埋立承認の処分について、それが正しかったのか、「普天間

翁長知事は、まず仲井眞前知事による埋立承認た。ここでいう国とは防衛省沖縄防衛局です。沖号）上の審査請求および執行停止申立を行いまし

政不服審査法（平成二六年六月一三日法律第六八五条の二に基づき、国交大臣を審査庁として、行

取消処分の取り消しを求めて、地方自治法第二五の翌日（二〇一五年一〇月一四日）、この埋立承認

翁長知事の埋立承認取消処分を受けて、国はそ説明したいと思います。

いるのは、どちらの場合も、都道府県知事が承認談によって、わずか数日で翻意したように見える

縄防衛局は、仲井眞前知事による埋立承認の処分

埋立承認の検証から埋立承認取消へないし免許の可否を判断するという部分です。全

ため、あらためて承認に至る過程を検証したとい⑶

道府県の知事に対し承認の出願、もしくは免許の申請を行う必要があるからです。同法は第一条で、公有水面を国の所有の海、湖沼、河川などと定義く異なるのは、埋立工事が終わった後の手続きでうことです。第三者委員会は二〇一五年七月に『検した上で、国が埋め立てを行う場合と、地方公共す。地方公共団体や民間人の場合、埋立作業が終は適法なものだったので、その適法な処分を取り

沖縄防衛局による審査請求・執行停止申立

わった後、そのまま埋立地を使えるわけではあり

証結果報告書』をまとめました。

す。

消した翁長知事の処分は違法であるという主張で⑴ません。自分の目的でその埋立地を使おうとする

同報告書によると、検証の結果、法律的瑕疵がしならば、あらためて竣功認可の申請を都道府県知

四点見つかったとされています。これを根拠に、か事に行い、その認可が出て初めて、自分の所有物

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

17

務制度が存続していましたが、ここで問題であっ一九九九年の地方自治法改正まで、機関委任事しました。これにより、翁長知事の埋立承認取消

たのは、国が自治体に対してあらゆるかたちで関められる」として、本件処分の執行停止決定を下の埋立承認取消処分を無効化するために、国交大処分の法的効果は止められるので、沖縄防衛局にここで重要なことは、沖縄防衛局が、翁長知事
臣に対し行政不服審査法上の審査請求などを行っ与ができたということです。これを法律上は「包括的な指揮監督権の行使」といい、国は、自治体

よる埋立関連工事は再開されることになりました。

のどのような事柄にも介入し、自分とちょっとでいって本件の審査請求等をしてきたということで救済のための法律を使って、自分も国民であると度です。つまり、沖縄防衛局は、一般国民の権利

飛行場が抱える危険性の継続」、「米国との信頼関な処分であること、②本件処分により、「普天間件処分は、何ら瑕疵のない埋立承認を取消す違法下した二〇一五年一〇月二七日、内閣では、①本国交大臣が埋立承認取消処分の執行停止決定をました。

包括的な指揮監督権を無くしてしまうことにありを廃止することの持つ大きな意味の一つは、このれてきたのです。したがって、機関委任事務制度のために、日本では長らく、地方自治が形骸化さいって、是正させることができました。まさにこ代執行訴訟の提起す。

係に悪影響を及ぼすことによる外交・防衛上の重⑵たことです。この法律はそもそも、一般国民が行政によって権利や自由を侵害されたときに、行政を相手に、行政行為の違法性などを理由に、審査

私はこれを「私人なりすまし」あるいは「国民

しかし、自治体行政が住民の権利利益を侵害すも 思 い の 違 う 自 治 体 が あ れ ば、 不 当 と か 違 法 となりすまし」と呼んでいます。沖縄防衛局は国の大な損害」など、著しく公益を害することが確認請求をしたり、執行停止を求めたりするための制行政機関であり、誰もこれを私人とは思っていまに定められた、「助言又は勧告」、「資料の提出のるなどの適法ではない事態が発現した場合、国に要求」、「是正の要求」、「同意」、「許可、認可又はされること、③本件処分の法令違反の是正を図る

この閣議了解を踏まえ、国交大臣はその翌日、承認」、「指示」、「代執行」という様々な種類の関せん。公有水面埋立法の規定上、一般国民から区

地方自治法第二四五条の八に基づく代執行等の手よる適法性の確保の必要性があるとして、国によか。沖縄防衛局が一般国民と同じならば、少なく続を開始し、まず本件処分の取り消しの「勧告」

与です。その中で最も強い関与が代執行です。代る自治体への関与自体は機関委任事務制度の廃止

とも埋立免許の申請の手続きをしなければならな

執行は、それをされる側にしてみれば、本来は自ため、公有水面埋立法を所管する国交大臣におい

いと思いますが、国はスタートで大きな間違いをを行い、続いて一一月九日には取り消しの「指示」

分のミッションであったものを他人に取り上げらて代執行等の手続に着手すること、といった内容

犯したと言えます。「私人としての国」という詭を行いました。しかし、翁長知事は「勧告」にもれることですので、自己否定であり、最も屈辱的別された特別な仕組みに則って辺野古沖の埋立地

弁を弄しています。

月一七日、翁長知事を被告として、福岡高裁那覇「指示」にも従わなかったため、国交大臣は一一を取得しようとしている国が、なぜ一般国民と同ともあれ、本件の審査庁である国交大臣は、同なものです。

後も残されました。それが地方自治法第二四五条

月二七日、「本件取消しにより、普天間飛行場の支部に「代執行訴訟」を提起しました。国は今度の閣議了解が行われました。

移設事業の継続が不可能となり、同飛行場周辺のは地方自治法上の関与主体になって、翁長知事にじ立場で行政不服審査法の審査請求等ができるの住民等が被る危険性が継続するなど重大な損害が対し、代執行訴訟を提起してきたということです。 「資料の提出の要求」、「是正の指示」などの関与

辺野古訴訟では、国は、「技術的助言又は勧告」、生じるため、これを避ける緊急の必要があると認

18

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

を行わず、いきなり最も強い関与である代執行のための手続きを行ってきました。先ほども説明しこれに対して沖縄県はどうかといえば、勝訴の可能性が高いので和解を受け入れるべきではないがこれに従わなかったため、次に処分の取り消し

ずは処分の取り消しの「勧告」を行い、翁長知事

う簡単にできるものではない、代執行訴訟を提起

月二日）で、沖縄県の弁護団が、代執行訴訟はそスがあります。第一回口頭弁論（二〇一五年一二本件代執行訴訟の提起には、法律上、大きなミ工事を止めるという一点において、沖縄県は和解

取消処分は生きてくるので、工事は止まります。

り下げになれば、少なくとも翁長知事の埋立承認

和解を受け入れ、これまでの全ての関係訴訟が取え、和解を受け入れることにしたと拝察します。

持するために埋立工事を一旦ストップしたいと考

和解の成立の「指示」を行い、翁長知事はこれにも従わなかっ

するには諸々の要件があるということを主張しま⑷たため、高等裁判所に対して翁長知事を被告とすしたが、国側はこの問題に全く気づいていないよといった考え方もあったのでしょうが、民意を維る裁判を提起しました。これを「代執行訴訟」とたように、法の定める代執行の手続きに則り、まいいます。

国は代執行訴訟を取り下げ、沖縄県知事は関与取

沖縄県の間で和解が成立しました。これにより、その後も、和解交渉は進んでいたのでしょうが、いう場合に、最後の手段として代執行訴訟の提起

消訴訟を取り下げ、沖縄防衛局は沖縄県知事の埋行訴訟を提起するためには、その前に少なくともに応じることにしたと私は見ています。

沖縄県から国地方係争処理委員会に審査のうでした。地方自治法第二四五条の八には、代執⑶が可能であると規定されています。つまり、国は立承認取消処分に対する審査請求を取り下げまし二 〇 一 六 年 二 月 二 九 日 の 結 審 の 日、 裁 判 長 か ら

国による代執行訴訟の提起を受け、沖縄県は、

恐らく、こうした規定を正確に理解しておらず、最終の和解勧告案の提示があり、三月四日、国と二〇一五年一一月二日、地方自治法第二五〇条の代執行訴訟の提起の前になすべき関与を尽くさなの手立てを全て尽くし、それでも埒があかないと一三に基づき、国地方係争処理委員会（以下、国た。一方、沖縄県は、三月九日、那覇地裁に提起「是正の指示」などの法定受託事務に関する関与

地委）に対し、国交大臣の執行停止決定の審査のい ま ま、 い き な り 本 件 代 執 行 訴 訟 を 提 起 し て し

申出、そして訴訟の提起申出を行いました。

していた処分取消訴訟も取り下げました。

げのほか、以下のとおりです。

執行訴訟、関与取消訴訟、処分取消訴訟の取り下国と沖縄県の「和解条項」の主要な内容は、代まったものと思われます。ここには国の焦りがう

しかし、国地委は、同年一二月二四日、本件申頭弁論の日（二〇一六年一月二九日）に、和解案

福岡高裁那覇支部の多見谷裁判長は、第三回口

かがえます。

地方裁判所に対し、国を被告として、国交大臣のを提示してきたようです。仄聞するところによれこれを受け、沖縄県は、その翌日二五日、那覇出を審査対象に該当しないとして、却下しました。

執行停止決定の取消訴訟（以下、処分取消訴訟）

国は、沖縄県知事の埋立承認取消処分に対するちで代執行訴訟を提起してしまった国がこのまま②

沖縄県知事は、この是正の指示に不服がある場是正の指示を行うことができる。

また、沖縄県知事は、国地委の却下決定を不服

裁判を続けても必ずしも勝訴が続く可能性はない

合、是正の指示があった日から一週間以内に、国①として、二〇一六年二月一日、国交大臣を被告とことを示唆し、和解に応じるよう国に伝えたよう

地委へ審査の申出を行うことができる。

ば、裁判長はこのとき、地方自治法に反するかたして係属していた執行停止決定の取消訴訟（以下、です。

を提起しました。

関与取消訴訟）の提起も行いました。

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

19

しを求める是正の指示です。土日を挟んでいるの示の適法・違法の判断をせず、「是正の指示に立ち至った一連の過程は、国と地方のあるべき関係

沖縄県知事は、国地委が是正の指示を違法でなで、実質何の協議もなく、この是正の指示が行わ③
いと判断した場合、審査結果の通知があった日か

普天間飛行場の返還という共通の目標に向けて真からみて望ましくないものであり、国と沖縄県は、摯に協議し、双方がそれぞれ納得できる結果を導れたことがうかがえます。
しかも、この是正の指示には、何の理由も付け

ら一週間以内に、是正の指示の取消訴訟を提起すられていませんでした。地方自治法第二四九条は、

沖縄県知事は、国地委が是正の指示を違法であき出す努力をすることが、問題の解決に向けてのることができる。

国が是正の指示を行うときには、理由を記載した最善の道である」との決定を示しました。

④
ると勧告したにもかかわらず、国が勧告に応じた書面を交付するよう定めています。理由の付記の不作為の違法確認訴訟の提起と高裁判決

措置をとらないときは、その期間が経過した日か

示に理由が欠落していることを国地委に申し出た⑺

ない是正の指示はそれだけで違法です。

ることができる。
国と沖縄県は、是正の指示の取消訴訟判決確定

これを受けた沖縄県は、三月一五日、是正の指ら一週間以内に、是正の指示の取消訴訟を提起す⑤

国地委の決定に従い、沖縄県は直ちに国（内閣しかし、この申し入れに対する国の反応は何もところ、国交省はその翌日、七日発出の是正指示

なく、約一カ月が経過した七月二二日、国は、沖まで普天間飛行場の返還および本件埋立事業に関法律の定める手続きや形式を軽んじ、とにかく縄県が是正の指示に従わないことが違法であると総理大臣、官房長官、防衛大臣、国交大臣）に協是正だけを実現しようとする国の思考に、国と地して、福岡高裁那覇支部に不作為の違法確認訴訟

議の申し入れを行いました。

ここには、関係訴訟の取り下げ後の対応につい方は上下主従の関係にあるという、二〇〇〇年のを撤回し、理由つきの是正の指示を再度発出してて、以下の二つの重要なことが書かれています。

第一次分権改革以前の機関委任事務時代の発想がきました。

一つは、いきなり代執行訴訟を提起し、いわば出する円満解決に向けた協議を行う。

発点を間違えた国に対し、「是正の指示」からやを提起しました。国は、国地委の決定について、たしかに地方自治法上、国が自治体の不作為の黙していたのです。

ると考えたため、国は何を言われても一カ月間沈とみなし、その違法性を確認する訴訟が提起できじないことを理由に、沖縄県の行為を「不作為」

を提起せず、是正の指示に対して何らの措置も講

沖縄県が同決定から一カ月間、同決定の取消訴訟根強く残っていることがうかがえます。
沖縄県から国地方係争処理委員会に二度目め、二〇一六年三月二八日、国地委に二度目の審き、当該指示の違法性について審査してもらうた

是正の指示を受けた沖縄県は、和解条項に基づの審査の申出⑹

り直すことを勧めていることです。もう一つは、国と沖縄県の両者に対し、互いの対立が深くなっているので、あらためて普天間飛行場の危険の除去に向けて、埋立事業に関する円満解決に向けた国による是正の指示協議を行うよう求めていることです。
⑸

す（第二五一条の七）。この制度は、住基ネット

違法確認訴訟を提起することは可能になっていま
これに対して国地委は、約九〇日の審査期間を（二〇〇二年第一次稼働）にかかる問題を契機と査の申出を行いました。

交省）は沖縄県に対し是正の指示を行ってきまし

かけて審査した結果、同年六月一七日、是正の指和解成立からわずか三日後の三月七日、国（国た。翁長知事に対し、埋立承認取消処分の取り消20

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

務は自治事務ですが、これを所管する総務省にしるまでに十年以上を要しました。住民基本台帳事

も、全く従わず、全自治体が住基ネットに接続す

知事や福島県知事が「是正の要求」をしたけれど

は、国立市や矢祭町などが接続を拒否し、東京都して創設されたものです。住基ネットをめぐってそ問われるべきです。

あると考えます。国の「協議の不作為」の違法こ認訴訟を提起してきた国の行動の方にこそ問題が

縄県の協議の申し入れを無視し、不作為の違法確ともなく、国地委の決定に従って行動している沖国地委がそうした結論に至った事情を忖度するこ

なく、つまり、「不作為」ではありません。むしろ、上告受理申立を行いました（文末の編集部注記をいう結果に終わり、沖縄県は最高裁に上告およびともいえるものです。

訴訟指揮です。いわば、裁判所の「政治的行為」

訴訟の性質の本質的な違いをまったく理解しないも地方自治法上の代執行訴訟と不作為の違法確認るにあたっては、自治事務だけでなく、法定受託治法改正で導入したわけです。実際に制度化されを提起できるとする規定を、二〇一二年の地方自生した際には、国の側から不作為の違法確認訴訟て、自治体が国の関与を違法に無視する事態が発きな問題になりました。そこで、自治事務に関しは違法状態であり、その状態を放置することが大所からは、代執行訴訟のときの資料をもとに本件のことでした。また、証拠資料についても、裁判行訴訟のときに十分な議論がされているから、とれなかった理由は、裁判所の説明によると、代執であるにもかかわらず、二回しか口頭弁論が開か

一六日に高裁判決が出されています。重要な裁判

頭弁論期日を経て足早に結審し、二〇一六年九月

福岡高裁那覇支部は裁判に入り、わずか二回の口しかし、一応の要件は満たしているとのことで、書かれています。

いているということです。判決では以下のように関委任事務制度時代のような考え方を、露骨に書

みず、国防・外交は国の専権事項であるとする機第一に、現行の地方自治法の趣旨や仕組みを顧

高裁判決の主な問題点をいくつかご紹介します。

結局、高裁判決は、「国勝訴、沖縄県敗訴」とてみれば、市町村が住基ネットに接続しないこと

事務についても同様の訴訟が提起できるものとさ裁判の判決を書くとの理由で、資料の整理番号を適法か違法かの判断は下さない」、「両者が真摯なしかし、沖縄県は、国地委による「是正の指示は指示に対する不作為は認められるかもしれません。

は国の是正の指示には従っていないので、是正のことです。全く形式的に見れば、たしかに沖縄県

是正の指示に従わない沖縄県を訴えてきたという国は、この不作為の違法確認訴訟の制度を使い、できる仕組みが用意されていたことになります。

務ですが、これに対する不作為の違法確認訴訟が今回の沖縄県知事の埋立承認処分は法定受託事

提にして不作為の違法確認裁判を審理しています。

ているはずなのですが、そこでの主張や証拠を前おける証拠調べとかの主張は、すべて効力を失ったものとみなす。」）。したがって、代執行訴訟にあった部分については、初めから係属していなかっ号）第二六二条第一項「訴訟は、訴えの取下げが（民事訴訟法（平成八年六月二六日法律第一〇九

えが最初からなかったものとみなされるはずですた。和解によって取り下げられたのですから、訴変えずにそのまま使うよう指示が出されていましあるとして四〇都道府県全ての知事が埋立承認をい米軍基地の必要性が乏しい、また住民の総意で付与した趣旨とは異なり、地域特有の利害ではない。それにもかかわらず、本来知事に審査権限を断しうる組織体制も責任を負いうる立場も有しないかにあるべきかという面から判断する権限も判

全体の安全や国としての国際社会における地位が地方公共団体には、国防・外交に関する事項を国りにおいて審査権限を有するにすぎない。そして、が所管する事項ではなく、地域の利益に関わる限「国防・外交に関する事項は本来地方公共団体

不作為の違法確認訴訟の高裁判決の問題性協議を行うことが最善の道だ」とする決定に従っ

民事訴訟法上の規定に反するだけでなく、そもそ⑻

参照されたい）。

れました。

て行動しており、その間何もしていないわけでは

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

21

負うべき立場にある国の不合理とはいえない判断務であろうが、法定受託事務であろうが、北海道は、例えば北海道が執行している事務は、自治事ているかに着目しています。現住所主義のもとで「代執行訴訟での和解では国地方係争処理委員

下のように書かれています。

行っています。そのことについて本件判決では以い、国地委の決定に従って国に協議の申し入れをることには理由があり、国地委に審査の申出を行が覆されてしまい、国の本来的事務について地方の事務です。「国の本来的な事務」などという観行政機関が法律上その事務を執行する権限を有し公共団体の判断が国の判断に優越することにもな

拒否した場合、国防・外交に本来的権限と責任をりかねない。これは、地方自治法が定める国と地念はここでは成立しません。

を尊重すべきである。」

認められない限りは、被告（沖縄県）はその判断性について、具体的な点において不合理であるとある。よって、国の説明する国防・外交上の必要

共団体の事務であるに違いありません。しかし、承認や埋立免許に関する事務は、法律上、地方公の法定受託事務であると明記しているので、埋立認するかしないかの判断は、同法が都道府県知事

したがって、公有水面埋立法の場合、埋立を承しており、実際の決定内容も少なくとも是正の指元々和解において決定内容には意味がないものと

具 体 的 に は 想 定 し な い 内 容 で あ っ た と は い え、ろ、国地方係争処理委員会の決定は和解において間の協議はこれと並行して行うものとされたとこ

被告において本件指示の取消訴訟を提起し、両者会の決定が被告に有利であろうと不利であろうと方の役割分担の原則にも沿わない不都合な事態で現行の地方自治法の理念を前提にすると、この示の効力が維持されるというものに他ならないのべきであったのであり、それをしないために国が本件高裁判決では、同法に基づき解釈するのでは提起することとなった本件訴訟にも同和解の効力なく、事務の本籍主義に立って、国防・外交は「国また、「国の説明する国防・外交上の必要性にが及び、協議はこれと並行して行うべきものと解ような判決はあり得ません。国と地方の役割分担

ついて、具体的な点において不合理であると認めの原則は同法の最も肝要な部分で、両者の関係は、ら対等・協力の関係に変わっています。国と地方られない限りは、被告はその判断を尊重すべきでであるから、被告は本件指示の取消訴訟を提起す公共団体は、それぞれの役割を適切に分担するこするのが相当である。なお、同和解は代執行訴訟の本来的事務」と書いてしまっています。

とによって、国民の人権保障を至上の目的としたある」というのは、私には「国の言うことに地方において被告が不作為の違法確認訴訟の確定判決

第一次分権改革を経て、かつての上下主従関係か行政を行うことが原則化されています。

公共団体は黙って従え」と書いているようにしかに従うと表明したことが前提とされているとこ

ここで重要なことは、地方自治法は一九九九年

見えません。

行政上の事務を国もしくは地方公共団体にそれぞは言えない」としており、地方自治権の理解に関限度の国の関与が当然に憲法九二条に違反すると所では、「地方自治法および法により許容される関係して、地方自治権の侵害の有無に関する箇

解は有効に成立した。」

を述べており、被告にも国にも錯誤はなく、同和

ろ、被告は本件においてもその確定判決に従う旨の改正以降、「事務の本籍主義」ではなく「事務れ帰属させる考え方で、明治時代から第一次分権して根本的な問題性を感じます。

は国の指示に従うだけになりがちです。これに対しているか、ということです。翁長知事は国から第二に、いかに裁判所が国地委を貶めた判断をたのだから、たとえ国地委が「真摯な協議」といいう同意を前提として国と沖縄県で話し合っていも、それは無視し、審査の申出なども行わないと解の中では、国地委がどのような決定をしようとして後者は、自治事務であろうが、法定受託事務の是正の指示に従わなかったわけですが、そうすの現住所主義」を採用していることです。前者は、改革まで続いたものです。この考え方をとると、この判決文は何を書いているのかと言うと、和国の帰属とされた事務については、地方公共団体

であろうが、事務の帰属を問わず、どの行政主体・

22

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

近くの人権、あるいは、他人の人権・自分の人権協定などの安保法体系を維持する体制）がそれでの二分論を超えて、基地問題は沖縄県民だけの問する地方自治の理念を具体化するにはほど遠いと
その一方で、この間、沖縄県が辺野古問題に関題ではなく、日本国民全体の問題であるという観う結論を出してきたとしても、それに従う必要はわるなかで地方自治法の定めの範囲内でやるべきす。こうした真実から目を逸らさず、遠くの人権・

私は沖縄県弁護団に対し、そのような同意をしことを追求した結果、同法の定めにはそれ自体相いう批判をしてきました。

たのか質しましたが、そのような事実はありませないということです。

んでした。沖縄県は、裁判長の提示してきた和解点に立ち、日米安保条約のあり方なども含め、日て、「熟議民主主義」だけでなく、「熟議法治主義」

当の力があることがわかりました。これに比べてた。このため、自治体は法務能力が無いと言われも必要だと感じています。

案の中に、一時期そのようなことが書かれていたがちですが、国の方がもっとひどいのではないか、

私は今回の辺野古訴訟に関わるなかでいろいろ本の防衛・安全保障のあり方について再考してい国地委とは、国と自治体が揉めたとき、すぐに国は、自治体との関係では法治主義は不要であるな問題を見出すことになりましたが、その中でも国は、全くもって不用意に、審査請求を行ったり、裁判に訴えるのではなく、国地委という第三者機という発想で動いているのではないか、と思うよ

特に、国地委が国の是正の指示に関する適法・違案があったので、それはさすがに納得がいかない関で審議して、裁判所ではできないような内容のうになりました。そうした観点から、これまで地法の判断をせず、両者の協議を勧めたという点は…」というのは事実ではないのですが、それを堂々

憲法の基本的視点を投げ捨てず、国民はその意味

や民主主義の保障にほかなりません。このような地方自治を保障することの目的は、基本的人権

野古問題と「楕円的構図」による把握」（『自治総研』

央大学名誉教授）の議論です。今村氏は「沖縄辺この点に関して想起するのは、今村都南雄氏（中最後になりますが、私は近年の日本の状況を見審議までするために導入された制度です。それを、方自治の強化のために行われてきた地方分権改革

看過してはいけないと思っています。ここには、く必要があるでしょう。

あろうことか、裁判所が、国地委を無視するようの意味を再度問い直さなければならないし、国に国と地方にまつわる問題は、単に裁判で割り切れ代執行訴訟を行ったりしていることもわかりまし

な内容を和解内容と称して判決の中に書き込んではあらためてそのことを噛みしめてもらう必要がと、突き返したという記録が残っていました。

いたということです。

あると思います。

したがって、判決に書かれている「元々和解にと判決文に書くということが許されるのでしょう

を今後も考えていく必要があります。同時に、や二〇一六年九月号所収）というコラムの中で、トおいて決定内容には意味がないものとしておりか。裁判所はそもそも国地委という仕組みが導入や政治的になりますが、国民の多くが、基地問題

クヴィルの『アメリカのデモクラシー』に触れ、るように今日も道半ばです。私自身は第一次分権

カの防衛列島」にしようという政策をとっていま

考えていますが、アメリカは日本全部を「アメリ「「法律家は利益と生まれで人民に、習性と趣味

ように書かれています。

の重し」であるとしていることに注目し、以下のす。

る問題ばかりではない、という問題があるからでされた趣旨も理解していないということです。

にかかる沖縄県の地方自治の問題が日本の地方自トクヴィルが法曹精神を「民主政治に対する均衡

５．おわりに 憲法と地方自治の深化に向けて日本政府は沖縄を「日本の防衛島」にしようと治の問題であると意識していないことも問題です。

改革の当初より、改革はまだまだ不十分であり、す。いわゆる「安保体制」（安保条約、日米地位

地方分権改革は、「未完の分権改革」といわれ地方自治法の改正の内容についても、憲法の保障

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）

23－

【編集部注記】

縄県知事がくり返し主張されてきた憲法上の「地的構図」における一方の焦点を、たとえば翁長沖である」。その上で、辺野古訴訟について、「「楕円重し」としての役割を彼が期待するのもこのゆえ略）法曹人や法律家に「民主政治に対する均衡の社会を長く統治しうるとは思わない」という。（中と民主的精神とのこの混合なくして、民主主義がもの」であって、法律家に見られる「法律家精神を踏まえながら、同時に、実際に生命や暮らしが治の保障と、関係法律の定める事務や権限の規定れました。それはおそらく、憲法の定める地方自これまでの法治主義論ではあり得ない決定も出さ判断を下さず、両者に真摯な協議を求めるという、態がありました。権威ある国地委が適法・違法の訴訟で裁判官が和解を勧めてくるという異例の事考えますが、今回の辺野古訴訟の中では、代執行されるとき、とかく裁判で決着をつけるべきだとた「 ２ ０ １ ６ 自 治 講 座 憲 法 と 地 方 自 治 の 諸

本稿は、二〇一六年一一月二五日に開催しとした福岡高裁那覇支部の判決が確定した。

けた。これにより、埋立承認の取り消しは違法だ

廷が上告審の判決を言い渡し、沖縄県の上告を退

訟は、二〇一六年一二月二〇日、最高裁第二小法

法律家は、「地方自治の本旨」が国によって侵方自治の本旨」に置くことで足りるのかどうか、危険にさらされる住民を見ながら、当事者同士で相」の講演②の内容をまとめたものです。

では貴族に属する。……二つをつなぐ環のごとき

もっと端的に「法治主義」を設定することが妥当も考えたからだと思います。私は、この事態を単「熟議」をすることが大事だと、裁判所も国地委

治法をはじめとする諸法律に基づきじっくり法的

しらふじ

＜

対話をする「熟議法治主義」を求めたものと理解

文責・編集部

ひろゆき・専修大学法学部教授⑺および⑻にある不作為の違法確認訴

なのか、また、それに対峙するもう一方の、訳の本稿４分からない国側の出方につらなる動きについては、

一方に地方自治あるいは法治主義を置き、もうすべきと考えています。まさに国と地方の対等・なる「熟議民主主義」の問題として捉えるのでは

一方に「訳の分からない国の出方につらなる動き」

協力関係の原則の中に、「熟議法治主義」を読みはたしてどのように焦点化し概念化したらよいのを置くことそのものの問題の指摘もありますが、込むべきであると考えています。民主主義論におなく、地方自治法上の国と地方の適切な役割分担

そのように置くとしてもどのような意味で問題をいて「熟議民主主義」が求められるように、法治

か、そのことにかんしてどうか真剣に考えをめぐ

解決することができるのかを問うておられます。

主義論においても、裁判の法廷や国地委の審理での原則あるいは国と地方の対等・協力関係の原則

これは、これまでの民主主義論や法治主義論（あも、きちんとした法的対話が確保される「熟議法に基づき、憲法の地方自治の保障の原理や地方自るいは両者の関係）についての本質的な問題提起

らせてみてほしい」と書かれています。なかなかであると理解します。かつて松下圭一氏が、『市治主義」が求められる時代であるということを示

含蓄が深い文章です。

民自治の憲法理論』（岩波新書、一九七五年）で唆しているように思えてなりません。
ご清聴ありがとうございました。

見せた憲法学や行政法学への「学問的挑み」を見る思いさえします。

24

北海道自治研究 ２０１７年１月（Ｎo.576）－＞