地方制度はなぜ変わるのか
構成主義的アプローチからの制度変化モデル

木寺

元

とりわけ地方分権改革についてこういう見方がで

本日の研究会では、現在の日本の地方制度改革、支持を得るという選挙戦略のためという分析。あして行われ、参議院選挙の敗北を受け都市住民のたとえば、平成の大合併は自民党の利益追求とたアプローチの分析が比較的多くなされています。

ありますが、地方分権改革についても利益を用い方制度改革のみならず、外交政策、税財政政策等々

地方分権の流れに与し、財界と地方政府が連合をなわち、これは財界が国の仕事量を減らすために界の影響を受けて機関委任事務が廃止された、す行政改革を強く主張するようになり、自民党が財年代の第二次臨時行政調査会（第二臨調）以降、大阪大学の北村亘先生の分析は、財界は一九八〇

機関委任事務制度の廃止はどうみたらいいか。に、そこに財政資源を振り分ける必要がでてきた、きるのではないか、という仮説についてお話しま

るいは、分権が進み都道府県知事の権限が強化さ組んで政治を動かした結果、機関委任事務が廃止度改革が行われたとするものです。利益中心のア

なぜ、一九九〇年代以降、地方制度改革、一連れることへの国会議員の対抗策として、知事の影された、というものです。ということです。の地方分権改革が行われたのか。日本の地方分権響力を相対的に小さくするために市町村合併を推プローチで政治現象を分析するケースとして、地改革を分析する見方は、次の三つのアプローチに進し、都道府県から市町村へ権限移譲を進める、

１ 地方制度改革をめぐる諸見解分類することができます。一つは「利益」を中心という見方などがあります。

す。とするアプローチ、二つめは「制度」中心のアプ

さらに、衆議院議員を一期経験した元イェールを自民党が認識するようになり、機関委任事務の意識し始め、改革を支持しないと票を失う危険性

代に入って、有権者が行政改革を選挙争点として一方、神戸大学の曽我謙悟先生は、一九九〇年ローチ、三つめは「アイディア」を中心とするアプローチです。

大学准教授の斉藤淳さんの研究によれば、選挙制廃止を推進した、と見ています。
移転を減らすために、与党が市町村合併を推進し問会議や国と地方の協議の場、という新しい議論などにより、当時の小泉純一郎首相が経済財政諮三位一体改革は、大阪市立大学の砂原庸介先生

度改革によって、限られた財政資源を激戦区に振利益を中心とするアプローチは、国会議員、官た、つまり、二大政党制と小選挙区制度により接の 場 を 巧 み に 使 う こ と に よ っ て、 自 ら の 選 考 にり分ける必要があり、自民党の金城湯池への財政僚といった政治的アクターの利益を分析の中心に戦の選挙区が増えたため、激戦区で勝利するため「利益」中心のアプローチ据えて説明するもので、利益を追求した結果、制2

北海道自治研究 ２０１２年12月（Ｎo.527）

あった改革を実現したという主張がされています。

とくに国会議員にとって機関委任事務の廃止は、両者ともに強い利益を想定することは困難です。

機関委任事務制度の廃止は、議員個人、政党の響力が弱まり、政権追求のインセンティブも損ねよりも議席数を減らすことは、国会においての影

これは政党の利益にとってもマイナスで、前回自民党国会議員が議席を失う結果になりました。

は自民党の地方組織の弱体化をもたらし、多くのであり、彼らから強い反発を招きかねないものでチにおいては、政権与党自民党の利益に視座を置中央政府の地方政府に対する影響力を縮減する意ることになります。自民党は大敗をした二〇〇七

きます。これらを踏まえ、自民党の利益とは何でいた分析がされています。しかし、実現した地方味で望ましくなく、自らの政策インセンティブを年 の 参 議 院 選 挙 を、 市 町 村 合 併 に よ り 地 方 議 員した。最終的に市町村合併による地方議員の減少

制度改革の中には、自民党が積極的だった改革も損ねる可能性があります。さらに、影響力がなくあったのかを考えてみましょう。

あれば、消極的かつ抵抗した改革もあり、利益のなれば再選のインセンティブも損なわれ、業界団の減少したことを敗因の一つと総括しています

このように政治家の利益を中心にしたアプロー

中身をよく見る必要があります。

体や有権者からの支援を受ける機会を減らす可能（朝日新聞二〇〇七・八・二二）。野中広務さんは、政権与党であった自民党の「利益」とは何でしょ

自民党にとっての「利益」は何か性がある。実際に自民党議員の選挙を支える業界二〇〇〇年前後に自民党のなかにいて平成の大合併を強力に推進していましたが、後に平成の大合大臣や党幹事長、党総裁や党代表といった昇進を家の行動目標です。政治家は当選するだけでなく、代表的なのは「再選・昇進・政策」の三つの政治

議員個人の利益については様々な見方があり、ので、分けて考えます。

があります。両者の利益が合致しない場合もある

うした行動を確認する限り、自民党の利益だけを前向きなスタンスをとるようになったにせよ、こ発」があったことを証言しています。行政改革に政務調査会の幹部や各部会による「圧力」や「反分権推進委員会委員だった西尾勝先生も、自民党せず整理合理化へと後退しました。さらに、地方方針」閣議決定では、機関委任事務制度は廃止とし、一九九四年の「地方分権の推進に関する大綱政的パイの配分が問題ならば、地方交付税制度をを得なかったという考えもあります。しかし、財の策として自民党の金城湯池の地方を減らさざる限られた財政的パイの配分が問題であって、苦肉配置のなかにおいては、前述の斉藤先生のようにアプローチするのは難しいのです。全体的な利益

このように市町村合併の分析は、利益だけから自民党は機関委任事務制度廃止に消極的でした

団体からは強い反発がありました。

うか。政治の利益には、自民党に所属する議員個めざし、やりたい政策を実現する。この三つのイ含む地方財政制度の改革ということもあり得まし人の利益と、政党全体の利益の両方を考える必要ンセンティブが議員個人の利益として考えられま見て機関委任事務制度改革を説明するのは難しいた。なぜ、地方交付税制度の抜本改革ではなく、併の推進は失敗だったと振り返っています。

す。のです。

ティブと、政策を追求するインセンティブの二つ

れ ま す が、 一 般 的 に は 政 権 を 追 求 す る イ ン セ ン

員個人で考えると、国会議員選挙において地方議利益で市町村合併を見ることはなお困難です。議

一方、市町村合併政策はある意味で不可解で、従前は自民党の部会が中心的な意思決定の場にさらに、議員と政党の利益を考えた場合には、一方、政党の利益とは何か。これも議論は分かが考えられます。

員は選挙活動の重要な担い手で、合併は自民党となっていました。すべての議員が合併策を支持し市町村合併であったのかについてはいっそうの検このように議員個人と政党それぞれにインセン保守系無所属を含めた地方議員を減少させる政策討が必要です。

ティブがあり、両者の利益の一致が課題になって

北海道自治研究 ２０１２年12月（Ｎo.527）

3

に、影響力を持つものがアイディアです。アイディ

凝集性が低い政党と言われています。では、誰がしかし、自民党の場合は必ずしもそうではなく、する議員を説得する、ねじ伏せることがあります。

認権をちらつかせて統制する政党の場合は、反発凝集性の高い政党、すなわち党執行部が選挙の公す。この点、故・戸矢哲朗先生は、組織権限の拡減することを見逃しているという指摘もありまては権限の増大に反対したり、予算を積極的に削少なくありません。しかし、官僚制は場合によっ化」を官僚の行動様式と見る既存の官僚制研究がたり裁量権の最大化のように、「組織権限の最大たとえば、予算の最大化や歳入の最大化であっねる上で、常に主導的な学説に裏付けられた理論

方自治制度が現実の動きに対応する改正を積み重務省自治行政局長を務めた久元喜造さんは、「地れば、そちらを選ぶと考えられます。最近まで総力があったり、あるいは学会の主導的な学説であ同じような案であってもアイディアとして説得様々な人が色々述べています。

調整役を担ったのか。その点、議員と政党の利益大ではなく、「組織の存続」をめざすことが官僚ているのではなく、いろいろな考えがあります。

を調整していった局面においては、官僚制が汗を的体系に依拠してきたという重要な事実を忘れる

アとは、こういう制度、政策が望ましいといったかいて説得をし、根回しをして納得してもらう努制の根本的な目標であることを前提に分析をしてわけにはいかない」と述べています。自治制度官る局面があるのではないか。政治家の利益だけでじつは政治家間の利益調整も官僚制が行っていつつ、新たに自ら制度改革という業務をつくる誘は、常に他の事業官庁や制度官庁と差異化を図りしたがって、制度官庁として組織存続の観点からで、地方自治制度を所管する「制度官庁」です。

役 割 を 担 っ て き た の は 旧 自 治 省、 現 在 の 総 務 省

地方分権改革、地方制度改革において中心的なアは見逃せない観点です。

ります。このように、利益を考えた場合、アイディ庁の官僚は主導な学説を意識していたことが分か「青写真」です。

力をしたことが度々言われています。
います。

は説明できず、とくに議員個人と政党全体の利益官僚制の利益とは何かの一致が大きな問題になる局面においては、日本因があるわけです。

使 っ た の は 事 実 で す が、 歳 出 総 額 の 抑 制 は 可 能

済財政諮問会議や国と地方の協議の場を巧みに三位一体改革も同様で、基本的に小泉首相は経省の制度官庁としての位置づけを明確にするためります。東京大学の金井利之先生は自治省・総務要になるので、常に制度改革をし続ける誘因があ制度改革が必要なければ、自治省・総務省は不政策が変わったという説明になります。

政策変化を説明する場合は、制度が変わったから違いをもたらしている、という分析です。制度で制度中心のアプローチは、制度の違いが政策の「制度」中心のアプローチ

以上が利益についてのアプローチです。の場合は官僚制を見る必要があります。

だったけれども、交付税制度を含めた地方財政制に、「自治制度官庁」と呼んでいます。

そこで政治家だけでなく官僚制の利益を考えていく必要があります。

話になぞらえて言うならば、官僚制の動きを見てな案件はうまくいっていない。さきほどの調整のるとき、どういった改革を選択するのか。その際でも、同じような利益をもたらす複数の改革があな改革もあり得ます。利益に沿って行動した場合集権的な制度改革の方向性もあり得るし、分権的官僚制の利益が組織存続であるということは、豊かではありません。一方、日本における地方財いて、その結果地方に対する財源保障はそれほど大蔵省が予算過程において圧倒的な優位をもって地方自治を所管する寄せ集め官庁の環境省に対し方財政制度を比較検討しています。イギリスでは大阪大学の北村亘先生は、日本とイギリスの地度の抜本的改革のように、より多くの調整が必要みます。官僚制の利益とは何か、これについても4

北海道自治研究 ２０１２年12月（Ｎo.527）

きな要因でした。

たのに対し、日本では地方交付税が維持された大き、イギリスは容易に一般交付金の削減が行われります。このことが国家財政が危機的になったと政制度は、旧大蔵省と旧自治省が対等な立場にあは無視され、改革が進展しなかったとの見方がでの改革委は尊重義務の規定がなかったので、勧告機関委任事務制度の廃止に至り、第二次分権改革

改革の分権委はこの尊重義務の規定があったから重しなければならない。一見すると、第一次分権「アイディアの政治」仮説

アイディアとは何か利益、制度による説明が難しく、アイディアでえば地方分権改革においては、時限的な審議機関な位置の違いに求める考え方もあり得ます。たと一方で、改革の中心を担ったアクターの政治的化を制度で説明するのは難しいと考えられます。と、基本的に制度的条件は同じなので、政策の変ん。とくに機関委任事務制度の廃止過程等を見る

置がそれほど大きく変わったとは考えられませ

ける分権改革を見た場合に、基本的に制度的な配改革委の勧告に尊重義務が課せられていないこと働いたのです。そして、第二次分権改革においてら実現可能性を追求しなければいけない方向性でシップに託したものではなく、分権推進委員会自に 作 用 し ま し た。 実 現 可 能 性 を 首 相 の リ ー ダ ー

実現可能な勧告を行わなければならいという方向義務」はむしろ足かせになっていて、首相に対し淳先生の証言をみると、第一次分権改革の「尊重先生、そして改革委の事務局長だった北大の宮脇ただこれについて、分権委の委員だった西尾勝されるようになりました。

重視する「アイディアの政治」アプローチが注目

利益、制度では説明できず、アイディアの役割を課題に関するもろもろの国際政治を説明するのにできず、地球環境問題や人権問題といった国際的ら指摘されてきました。なかでも冷戦終結を予測

物質的利益だけでは説明のできないことが早くか際政治研究の分野です。この分野では、パワーや説明する。地方分権改革、地方制度改革のみならである地方分権推進委員会や地方分権改革推進委は、改革委が各省庁の同意に制約されずに勧告すきるかもしまれません。

員会が分権改革の中心的な役割を担ってきて、ここの分析は説得的なのですが、しかし日本におういった審議機関の制度的位置づけを検討する必ることを可能にしました。

機関委任事務制度廃止の中心的役割を担った意味を持っていたわけではないのではないでしょたか否かということに対しては、制度的に大きなこのように、尊重義務の有無が政策に結びついプログラマティックな側面があると指摘されてまものとして、政治哲学的な側面と、技術的であるがあるのだろうか。この点については、規範的なでは、アイディアとは何か、そしてどんな側面アイディアの政治が着目をされ始めたのは、国チに関心が集まっています。

ず、様々な政策領域においてこういったアプロー要があります。

改革を主導した「地方分権改革推進委員会」（改「地方分権推進委員会」（分権委）と、第二次分権の相違を説明するのは難しいのです。そこで、先以上を検討すると、制度だけで分権改革の帰結ついており、プログラマティックな側面は技術的・政治哲学的な側面とは価値や道徳と密接に結びす。いろいろな分類がありますが、大きくこの二止という幾つかの改革を実現しましたが、改革委ほどのアイディアが影響を及ぼしているという分うか。

が担った第二次分権改革はなかなか難しかったと専門的な部分です。この両者の側面が結びついた革委）を比較し、分権委は機関委任事務制度の廃評価されています。これを制度的な配置の違い、析を検討してみましょう。

与えることができます。

とき、アイディアは政治に対して大きな影響力をつに収斂されると思います。

政治的な位置づけの違いに求める見方があります。
注目すべき違いは、勧告の尊重義務です。地方分権推進委員会が勧告をしたら、政府は勧告を尊北海道自治研究 ２０１２年12月（Ｎo.527）

5一方で、政治哲学的なアイディア、プログラマ
ティックなアイディアの両方が合わさったアイ
ディアがあったとしても、それが一斉に、同時に関連する政治アクターに受け入れられるとは限ら

２ 制度分析の基礎概念規定したものが必ずしも個人の行動を制約するとは限らないので、法律の明文化を要件とはしません。必ずその制度が作用する前提が共有されて、初めて制度は機能します。厳罰化の法規定があっるのか。制度とは、私たちの行動を制約すると同つく過程において、どのような役割を果たしていアイディアが実際の制度変化、制度改革に結びす。

された段階で、制度として存在することになりまない。関連する複数間のなかにおいて見解が共有ても適用されなければ、それは制度として機能し地方分権改革のなかで、機関委任事務制度廃止時に、私たち自身が制度を変えることもあります。

比較制度分析というアイディアを掲げ、制度の廃止に導いた地与えるので、制度を変えるためには共有された見ないので、アイディアが浸透する過程も見ていく

方分権推進委員会の学者たちの証言によると、事アイディアが実際の制度改革に結びつくモデルを解を打ち破って新しいものに変えていくことがポ

バックアップ、サポートし、事業官庁はこう言っ

実は自治制度官庁の官僚たちが分権委の学者を行っています。私たち自身は完全情報を持つわけ

制度分析というアプローチが以下のような定義を制度とは何かについては、経済学における比較とって新しい制度をつくると利益がでる、うまくう ま く い く と い う 見 通 し を 提 供 し、 自 分 た ち に繹的なアイディアが誕生し、このアイディアだとイントになります。新しい学問的な、あるいは演必要があるでしょう。

業官庁の官僚たちの抵抗が強く、説得、納得して検討します。て抵抗するだろうから、自治体の現場はこのようではなく、他者がどう行動するかについては不完

アイディアは、共有された見解に対して影響をもらうのは難しかった。そういう局面において、になっていると反論してくださいなど、一挙手一有された見解を改定する役割をアイディアは担っいくという共通の認識として了解された段階で、か理解していない。個人的で不完全な見解に基づています。

新しい制度はでき、制度が変わることになる。共従いまして、このようなアイディアを実現する

いて行動を選択するわけです。この不完全な見解全な情報を持つだけです。そこで個人は自分が行過 程 に お い て は、 政 治 哲 学 的 側 面 と プ ロ グ ラ マが共有された場合、つまり自分がこう行動したら、動する世界の様々な構造については、不完全にしティックな側面が結びつけばいいというわけでは他者もこのように行動するだろう、と関係する個投足までサポートしたようです。

なく、反対するものをうまく説得に導き、政治的理論的発展「アイディアの政治」アプローチにおける支持をもたらしてくれるサポート役が必要、ある人間で共有されるのが制度であるという見方をしどのようにしてアイディアが受け入れられ、実ことをやめる選択がされる。このような認識が共あり、プログラマティックな側面も備えているア

説得的なアイディア、政治哲学的側面が十分に際の制度改革につながっていくのか。
有されれば、人を殺すと重い懲役刑になる刑法のイディアであったとしても、それぞれの関係者に科させられることが認識されていて、人を殺める

たとえば、他者を殺めたときは、重い懲役刑がます。

いはサポート役の能力が必要になってくる。
このようにアイディアができ、アイディアが政治的支持を得る二つの局面を重視して、アイディアのアプローチを検討してみます。

制度が機能することになります。しかし、法律で6

北海道自治研究 ２０１２年12月（Ｎo.527）

きて、構成的局面においてアクターが理解し受容わっていく。図１にあるように、アイディアがで

そ こ で ア イ デ ィ ア が 形 成 さ れ る 局 面 と、 ア イされ、それが因果的局面において他のアクターの同時に受容されるとは限らない。
ディアが政治的な支持を獲得していく二つの局面

アイディアにおける「認知的次元」と「規範的次元」イディアはどのような条件を備えておく必要があでは、「主導アクター」を獲得するために、アるのか。前述した、政治哲学的な側面とプログラ支持と合意を得ることによって、制度が形成され、最 初 に ア イ デ ィ ア を 受 け 入 れ、 政 治 的 支 持 のマティックな側面が重要になり、ここで、政治哲制度改革につながっていく。
調達を目指す特定アクターのことを、「主導アク学的側面を「規範的次元」と言い換え、プログラを見る必要があります。アイディアができ、それ「構成的局面」と言い、その後アイディアが政治ター」と定義します。「主導アクター」が他の政がある特定のアクターに受け入れられる局面を的支持を調達していく局面を「因果的局面」と呼治的アクターを説得できれば、制度が変わってい改革

まず、アイディアが形成されていって、政治哲びます。

マティックな技術的側面を「認知的次元」とします。

制度形成・くことにつながっていきます。の獲得学的側面とプログラマティックな技術的側面を含いことが往々にしてあります。力のある大統領を認知的次元と規範的次元の両方が必要ですが、です。

ります。

ログラマティックな側面は重視されない傾向があ合は、アイディアにおいて、認知的次元であるプ向があるので、多数決主義的な性格を持つ国の場はあまり注目せず、規範的な道徳的な面で動く傾有権者は、技術的側面、理論的な側面についてによって、アイディアの実現につなげていくことがアイディアを受け入れ、選挙で行動を示すことされます。このような国で重要なことは、有権者で選出するフランスやイギリスのような国が想定選出したり、強大な力をもつ多数党を一度の選挙は、それほど技術的、専門的な側面が重視されな制 の 国、 あ る い は 多 数 決 主 義 的 な 性 格 を 持 つ 国

重要ではない、ということもあり得ます。大統領

一方の次元がより重要で、他方の次元はそれほど③制度の安定化○新制度が形成されアイディア・利益に支えられ、新たなアイディアが発生するまで安定。

んでアイディアができあがり、これが現実の制度改革につながっていくためには、政治的アクターの同意を得なければなりません。学者がアイディアをつくったとしても、国会議員あるいは官僚制の政治的アクターにこのアイディアが受け入れら関連するアクター全員に一斉に受け入れられ、②因果的局面③制度の安定化れる必要があります。

主導アクター

アイディア納得されることは想定しづらいので、プロセスは二段階に分かれます。最初の段階は、特定の政治的アクターにアイディアが受け入れられる必要があり、これが構成的局面です。次に二段階目は、②因果的局面○目標の確定したアクターが主体的にアイディアを利用新制度変化のための支持調査を図るプロセス。
①構成的局面○アイディアがアクターに受け容れられ、アクターの目標を設定するプロセス。

この政治的アクターが他の政治的アクターを説得する、あるいは合意を調達する局面がでてきて、これを因果的局面といいます。この過程において、アイディアへの支持が集まれば、制度が形成される、ないしは制度が変わっていくことにつながっていく。
このように二段階の過程を想定して、制度が変①構成的局面北海道自治研究 ２０１２年12月（Ｎo.527）

7

制度変化プロセスにおけるアイディアの２つの役割
図１

知識を持った政治的アクターが力を持っているのいの濃い政策決定を行う国の場合は、高度な専門比例代表的なシステムやコーポラティズムの色合が権限を持っているので、認知的次元と規範的次傾向があり、専門的な知識をもった政治エリート

述したように、統治行為が多様な権威に分散する

では、日本の政治をどのように捉えるのか。前などから、限られた時間内に関係者間の合意を調けています。また、農水官僚だった佐竹五六さん

重視し、日本の官僚制を「政治的官僚制」と名づ村松岐夫先生は、実質的な調整者としての役割をの専門家という見方をされてきました。たとえばく必要があります。これまで日本の官僚制は調整で、「主導アクター」が他の政治的アクターを説元の両者に着目した自治制度官庁を見て行く必要達するのが、官僚制の極意であり職務という、官析していくことが可能ではないのか。

得するプロセスが重要になってきます。このようがある。さらに、誰が「主導アクター」の役割をただ、日本、そしてドイツやイタリアのように、に、統治行為が多様な権威に分散する傾向がある僚自身の証言もあります。

逆に、官僚制以外の者が「主導アクター」を引き僚制を「主導アクター」に据えて見た方がいい、調整を重視するならば、日本政治においては官引き受けたのかを同時に見る必要があります。

３ 主導アクターと官僚制国においては、プログラマティックな認知的次元も重視されます。

「アイディアの政治」アプローチとその課題受けた場合は、合意調達を進めることは難しい、経済学的なアイディアを競合可能性理論やインセにおける運賃引き下げなどの規制緩和について、熊本大学の秋吉貴雄先生は、航空輸送産業政策立病院の存廃が議論されるケースがあります。

は、あるべき医療という価値判断に基づいて、公制約している、という研究。また、地方自治体でいう規範が働き、それが政府の少子化対策政策を結婚や出産に国家が介入するのは望ましくないといくつかあります。たとえば少子化問題について、が、一般的な局面においては官僚制が調整を担っ調整は、党執行部が行う場合はもちろんあります

げましたが、自民党政権時の政党内部においての利益によるアプローチでの説明の際にも申し上たる調整という過程をふまえることになります。

クター間の調整をして、納得できる制度改革にい整」の局面であると理解することが可能です。ア

アクターから合意を調達するということは、「調す。すなわち、様々な専門知識を持っている他のが実現するのかについては、様々な議論がありま

誰が「主導アクター」を引き受ければ制度改革でなく、官僚制は調整者として日本の政治にとっを官僚制が持つが故に、単に政党構造が弱いだけ策知識の類型が提示されており、これら専門知識ていると見ることができます。これには三つの政調整的な役割において、官僚制の優位性を持たせいくつかの政策知識を優位に持っており、これがを行ってみます。日本の官僚制は政治家に比べ、き受けられるのか、他の政治的アクターとの比較他方で、官僚制以外に主導アクターの役割を引と考えられます。

ンティブ規制理論といった、認識コミュニティとていたことが観察されています。また、省庁間の調整の専門家集団「官僚制」言われる学者集団を中心とした高度な専門的知識て重要な位置をしめています。

日本においてアイディアの政治を用いた研究がを共有する段階において理論的な面が強化され、調整は官僚制同士がかなりの交渉と調整を経て、ば、型 知 識、 know-how型 知 識、 knowknow-why

熊本大学の秋吉先生の三つの知識類型によれ三つの政策知識

日本の航空産業政策に大きな影響を与えたと指摘

合意を獲得する過程が見られます。
そこで「主導アクター」として官僚制をみていしています。
こうした指摘を踏まえつつ、地方分権改革を分8

北海道自治研究 ２０１２年12月（Ｎo.527）

い。

だけで様々な政治的アクターを説得するのは難し的知識だけで調整するのは困難で、たとえば学者根幹である基本原理を構築します。しかし、理論型 知 識 と は、 一 定 の 因 果 関 係 を 示 すknow-why
知識です。これは理論的知識に基づいて、政策の要約すると、図２「制度改革のモデル」につなられます。そこでいくつかの仮説がたてられます。

してはじめて地方制度改革が実現された、と考え導アクター」が他の政治的アクターの合意を調達たとき、官僚制という主導アクターを獲得し、「主しては、地方制度改革を促すアイディアが生まれはないか。とくに日本の地方制度改革を見るに際つかなければ、制度改革に結び着かなかったのでできるのか。官僚制が「主導アクター」の位置にす。このモデルがどの程度の説明能力を持つのか経済学などの知見をふまえてつくられたモデルでうことか、ということについて、政治学や行政学、これらは、あくまでも制度が変わるとはどういルです。

通じて、制度改革につながっていく、というモデ務知識」を用い、他のアクターを説得することを獲得する。そして「主導アクター」は「専門的執基準を満たすことを通じて、「主導アクター」を型知識です。
what

そ こ で 重 要 に な っ て く る の が、 know-how
型知識です。どのようにすれば政策は実現されていがってきます。

は、さまざまなケースに当てはめて検証する必要くのかというもので、端的には法案作成の知識でアクター」によって、政治的支持調達が図られ、アイディアに基づいた制度改革が実現する。

はじめ・北海学園大学法学部准教授＜

文責・編集部のかたち研究会」での提起をまとめたものです。

本稿は二〇一二年一一月二日に行った「自治きでらています。以上で報告を終えます。

を説明できるのか、今後も検証を続けたいと考えか、あるいは、海外の事例も含めた他の制度改革政権以降で行われる地方制度改革を説明できるののモデルを検証しています。このモデルが、次のがあるでしょう。近刊予定の『地方分権改革の政がらない。

これは、アイディアができあがって、「認知的ば、因果的局面で支持を調達することができず、制度改革につなあったり、組織内管理についての知識、合意を得の両次元で受容する「主導アクター」を見出すことができなけれ治学』（有斐閣）では、日本の地方分権改革でこ

}
}
仮説Ⅰ
仮説Ⅱ

次元」と「規範的次元」の両面において、一定の①認知的次元やすい根回しの順番といったプロセスの知識などです。これらは例えば外にいる学者が分かるものではなく、体験的に習得していく経験知で、政府外の人は習得しづらい知識です。
つづいて重要なのが know-what型知識です。実際にどのように運用がされているか、現場ではどのような政策が実施され、どのような効果を生んば身につかない経験知です。

②規範的次元

制度改革③専門的執務知識
アイディアでいるのか、という現場における知識です。行政

この後者二つの知識を、執務を通じて得られると呼びましょう。この「専門的執務知識」について、官僚制は他のアクターや政治家に比べて多くを蓄積していることから、官僚制は調整者としての優位性をもっているとの見方ができます。
では、誰が「主導アクター」の座に着くことが因果的局面
構成的局面の現場にいる人とネットワークを持っていなけれ専門的な経験知、ということで「専門的執務知識」

制度改革のモデル

北海道自治研究 ２０１２年12月（Ｎo.527）

9

因果的局面において、十分な「専門的執務知識」を持つ「主導仮説Ⅱ

構成的局面において、アイディアは、規範的次元・認知的次元
仮説Ⅰ

図２＞