と運用に関する条例（以下「総合計画条例」と称の最高規範とする自治基本条例と総合計画の策定

北海道栗山町は、二〇一三年四月、自治体運営基本条例は抽象的な理念の記述にとどまる。けれに規定することはできないから、どうしても自治ある。けれどもそれらの内容を一つの条例に詳細総合計画、財務規律、政策法務、政策評価などで公開、市民参加、職員参加、市民投票、議会運営、勝なくして政策なし、といったように、それぞれの基本的な課題であるが、この流れをより確かなも原制度は相互に関係づけて活用することによって実のにするために、私はこれまで総合計画条例と議神総合計画条例の制定と自律自治体への道（１）てきた。
自治基本条例は、自治体運営の規範であるから、する）を同時に施行した。周知のように、同町議どもそれでは実効性をもちえないので、その理念さまざまな基本理念を規定することになる。情報会が全国初の議会基本条例を制定して、ひろく議を具体化する関連条例・制度の整備が必要になる

自治・議会・計画の三条例

会改革の流れを導出したのは二〇〇六年五月でのである。

１あったが、今回の営為によって、自治基本条例との相互関係である。情報なくして参加なし、参加実効性に関してもうひとつ重要なことは、制度その基幹的な関連条例である議会基本条例、総合計画条例の三条例がそろった。これは全国で最初関連条例の制定・整備が不可欠であることを、繰効性を高めることができる。自治基本条例はその2

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であると思う。

り返しくりかえし指摘してきた。そして「総合型

名の示す通り「基本」条例だから、全体的な視野なくして計画なし、計画なくして財務なし、情報自治基本条例＝自治基本条例＋関連条例」と考え会基本条例の制定を戦略化することを提唱し、あなくして評価なし、財務なくして政策なし、法務て、自治基本条例のみの制定にとどまって、理念から制度間のことをきちんとうたうべきである。

わせて総合計画と議会改革の関係性についても論

私はこれまで自治基本条例の制定を推奨するとを具体化する関連制度・条例の整備にふみ込まな以上は、自治基本条例を中心に自治体運営の仕点を提起してきた。それは上述のように、二つのともに、「生ける自治基本条例」であるためにはい自治体の自治基本条例を「単独型自治基本条例」組みを体系的に整備して、自律自治体を構築する（２）と称して、あるべき総合型自治基本条例と区別し自治体運営の基幹的な条例体系
図1

治基本条例に「総合計画による政策」の原則（総合

政策活動の基本に総合計画を正当に位置づけ、自組みが総合計画である。そうであれば、自治体の民がつくる地域の政府であり、その政策の基本枠生する公共課題を政策によって解決するために市いまさらいうまでもないが、自治体は地域に発かならない。

系においてもっとも中心的な位置にあるからにほ条例が自治体運営あるいは総合型自治基本条例体レベルはおのずと向上する。

が、これを遵守すれば行政（職員）の政策活動のは長を含めた二元代表制運営条例の側面がある）力義務を課している（その意味で議会基本条例に長や行政に対して行政活動に関するさまざまな努議会の行政監視は実効性を増す。議会基本条例もているから、それを基準として行政を評価すればこれらには行政活動のふまえるべき原則が書かれて、有力な活動の道具を手にすることになった。

議会は、自治基本条例や関連条例の制定によったのである。

た。こうして今回、両条例は同時施行されるに至っ時制定することで議会と町長は公式に合意していけ、町長が制定を公約していた自治基本条例と同調整が必要な課題が存在したため拙速な議決は避議会案として決定・公表したが、一部に行政とのからなる詳細な規定を設けている。議会はこれをの通り、総合計画の策定と運用に関して、一七条可欠である。従来の総合計画策定審議会条例の名めには、総合計画の策定と運用の手法の改革が不現し、厳格な財政規律の下で、質高く行われるたけれども総合計画による政策が、市民意思を体各地の自治基本条例に散見されるようになった。

あわせて三条例がそろい、自律自治体の構築に向が、これによって自治基本条例、議会基本条例となっていた。それが七年の時を経て実現したのだ

会が議会基本条例を制定したとき以来の課題と入れない。栗山町では、総合計画条例の制定は議ての議会と行政の政策力量が高まることは疑いをした総合計画条例を制定・実行すれば、政府としこれに加えて、計画の策定と運用の手法を革新いない。て議会が主導して実現したものであることは間違会条例案に即しているので、総合計画条例は総じ

また今般制定された総合計画条例の内容もほぼ議画条例の必要を最初に提起したのは議会であり、をもってきたが、事実経過としていえば、総合計知見」を求められる機会があって議会と深い関係の議会条例案の作成過程では、しばしば「専門的条例制定後の基本構想の策定やその後の総合計画私も総合計画の議決事項化を明記した議会基本計画に基づかない思いつき政策は行わない）を明称を総合計画条例に変えただけでは何の意味もなけて大きく前進する可能性が拓かれることになっ記するのは当然であろう。こうした記述は、今日、い。上述のように、公開、参加、評価、財務、法以下、栗山町における総合計画条例の制定過程を制定することはできない。結果として、今回議との合意の成立なくして、議会のみの判断で条例当然のことながら行政が深くかかわるから、行政けれども、総合計画の策定と運用の実務には、務などとしっかり結びついた総合計画の策定と運た。

会に提案された総合計画条例案は、調整の場を議二〇一〇年に議会が作成した「総合計画の策定と栗 山 町 議 会 が 議 決 し た 総 合 計 画 条 例 は、て重要な意味をもつのは、議会が今日の自治体運それにしても今回の総合計画条例の制定においだろう。

例は、議会と町長 行(政 と) の共同作品といえる

このような成立史からいって、今回の総合計画条再調整したうえで、議会に提案したものである。

会から行政に移し替えて町長を軸に議会条例案をと条例内容における特色や意義を概観することに議会に対する市民の評価が大きく好転したとまで運用に関する条例案」（（以下「議会条例案」と称議会が主導した総合計画条例はいかない。けれども、力をつけた議会による行２したい。

（３）

用に関する手法の革新とその条例によるルール化がこれからの総合計画には求められる。
もう一つの基幹的関連条例である議会基本条例の内容はひろく知られるようになったので、多言は要しないであろう。最初の登場から七年になり、制定数は一二年の歴史をもち約三〇〇に達した自政監視や政策提案が重きをなす状況が各地で現出する）を元にしている。内容は後述するが、名称

治基本条例に肉薄しつつあるが、客観的に見て、している。議会改革の成果は徐々に実りつつある。

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政や市民と共有しつつ、議会独自の政策活動を活で策定と運営のそのルールを条例化し、それを行意見を聴いても処理のしようがなかったのであは、議会は実効ある政策活動はできない。市民の計画であるかのようにみなす計画慣習のもとでた。このように自治体計画である総合計画を行政るであろう。

案機能の強化を軽々に云々することはできなくなから向き合うことなしに、行政監視機能や政策提が登場した今日、議会は近い将来、これらと正面条例という基幹的で具体的な自治体運営のツールる普遍的な問題提起であると考えたい。総合計画性化させようとしたことである。行政の周辺で些る。このような無力な状態に置かれた議会が市民の専権事項であるかのような錯覚にとらわれてき細な問題を取りざたするのではなく、自治体政策の信頼を得られるはずはない。

営において総合計画の意義を正当に理解し、次いの基本枠組みである総合計画に正面から向き合っる施策・事業を公開するという基本命題がある。

基本条例にこれを明記している）、そして実施すされない政策は行わない（進んだ自治体では自治画の手法では、緊急避難を除いて総合計画に記載もう少し具体的に説明しよう。今日的な総合計で課せられた厳しい政策活動の基準をクリアするい。議会基本条例や総合計画条例があって、そこ策能力の高い職員機構を育成しなければならなばならないが、そのための大事な仕事として、政ば自治体を健全な状態で後任者に引き継がなけれ組み込んだ総合計画を着実に実行し、任期がくれむさぼる。首長は、選挙で市民に約束した政策をきな変化が起きるわけではない。もともと基本構

正で基本構想が削除されたからといって、何か大だから、総合計画を全体としてみれば、この法改基本計画・実施計画）の一部を構成していただけ行われた。基本構想は今日の総合計画（基本構想・た。法律による義務づけ枠づけ緩和の一環として決を要件とした基本構想の制定義務が解除され二〇一一年の地方自治法改正によって議会の議

実効性の確保こそ計画の生命そして一つひとつの施策・事業は、計画内容、目よう、首長が督励しなければ職員能力は育たない

３

的、期間、財源、手法、履歴などを明記した個票だろう。

議会がこのようであれば、首長・職員も惰眠をた政策活動にふみ込むという画期的な発想があっ（４）で進行管理する。当然個票は政策情報として公表たのである。

される。このような仕組みが整っていれば自治体いものは継続）・修正（必要なら修正）・廃止（不所管別事務調査において、計画記載事業を継続（よたとえば北海道福島町議会の常任委員会では、府として成長していく。その意味で、自治基本条のことによって自治体は自律性を高めて地域の政それぞれと、それら相互の関係が緊張を帯び、そ自治体運営の四つの主体（市民・首長・議員・職員）と主張してきたが、議会が目覚めることによって、のは、多治見市市政基本条例（二〇〇六年制定）

い。そのなかでも最も充実した規定を置いているに関する規定のない自治基本条例はほとんどなようになり、それが現在に続いている。総合計画

ここに基本構想を含む総合計画の法的根拠を書く

そこで自治基本条例の時代になって、自治体は想は美辞麗句の作文で計画と実効性は皆無に等し要なら廃止）・新設（新たに必要なものは新設）

例、議会基本条例に次ぐ総合計画条例の登場は、るが、単に栗山町という個別自治体の特殊な現象

うな成果をあげるか、今後に期待すること大であ②

総合計画が当該自治体における最上位の計情報共有と市民参加を進めて策定すること画であること①

よそ次のような共通する記述がある。

かった。の四つの観点から点検し、議会としての見解を公自治体自身の営為によって、日本の地方自治に新

私はこれまで「議会が変われば自治体が変わる」開している。また、個票による計画事業の進行管と栗山町自治基本条例であろう。両条例には、おの政策議論は質的に変化する。

理の手法が定着していれば、議会と市民の相互交しい可能性を拓く大きな意義をもっている。

一般的に従来の手法では、総合計画の策定と運制定された三条例を活用して、栗山町がどのよ流において議会が市民の提案を受けても、このよ用、したがって政策選択・決定は、事実上行政のではなく、日本の地方自治の発展に大きく貢献すうな仕組みを通して反映させることが可能になる。

裁量にゆだねられてきた。議会も総合計画は行政

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性をいかに確保するかというところにあり、それるが、それらを含めて、最大の論点は計画の実効開・参加、財務・法務などの多様な論点が存在すの試みのなかには、総合計画において不可欠な公財政を規律し、選択と集中で政策を厳選・抑制し、永久的に続くから、先々の見通しをもって厳しく出増は待ったなしである。自治体の財政窮迫は半い。その一方で少子高齢社会の深化にともなう支といって巨額の累積債務を抱える国に期待できな

当該自治体の政策は総合計画に根拠をおいを可能にする計画技術・手法の開発に関心が注が③の実施計画と展望計画）は議会の議決を要す④

総合計画の基本構想と基本計画（期間四年て行うことること

ときには自治体間協力で政策効果をあげる工夫ものであった。基本構想は美辞麗句の作文であり、本計画・実施計画）は、総じて実効性に乏しいもデル」として普及した三重層計画（基本構想・基と読むべきであろう。旧来からの惰性との決別で思いつきの政策に誘惑されないという厳粛な宣言

拠を置く」という一言を挿入するのは、けっしてこに当該自治体が「実施する政策は総合計画に根自治基本条例に総合計画の諸原則を規定し、そ必要になる。

基本計画は分野別の政策方針を書きつつも、初年ある。まずここをクリアしておかなければ、総合一九七〇年代から今日に至るまで、「自治省モれてきた。

首長は計画事業を進行管理しその状況を公こと、総合計画以外の分野別政策計画を策定

度からそれとは別の実施計画を策定するために空計画の実効性を確保するための次なる手法の開発表すること⑤

する場合は総合計画との関係を明確にするこ

洞化し、実施計画といえば補助金獲得をはじめ、には進めない。

基本計画を四年間の長の任期ごとに見直すとその時々の定見のない予算の論理に振り回されて⑥計画の策定と運用に関する条例で定めること計画とはいいがたいものであった。それでも自治条例はない）。二〇〇〇年代になって岐阜県多治制定している（同市には自治基本条例や議会基本容の「武蔵野市長期計画条例」を全国でいち早く一二月、同市の計画手法を条例化してほぼ同じ内で間に合わせればよいという代替論もある。けれ論や、首長選挙における公約集（マニフェスト）やして策定する必要がないではないかという不要

役に立たない計画ならあえてエネルギーと金を費

近年は一部で不要論さえ説かれるようになった。

一言でいえば役に立たない計画であったから、しては細かすぎるほどの詳細な規定をもつ議会条と解説をあわせて読む必要がある。また、条例と合計画条例を正確に理解するためには、条例本体る条例の解説」に回されている。その意味で、総分の多くは「栗山町総合計画の策定と運用に関す議会条例案を簡略化したもので、簡略化された部

すでに述べたように、栗山町の総合計画条例は総合計画に関して必要な事項は別途、総合（栗山町）体が仕事ができたのは、それなりの経済成長にと見市はこの武蔵野方式を参考にして「多治見モデども計画なき年度別予算のみで先を予測したまち例案は、そのまま条例になるというよりは、総合⑦

なお、一九七〇年代半ば以降、今日的な総合計もなう税収入の漸増があったからである。

ル」と称される総合計画を策定した（ただし同市づくりができるはずがないし、マニフェストだけ計画において欠くべからざる論点を網羅したもの

総合計画の手法を革新する画手法（「武蔵野方式」）を開発して自治体計画論に総合計画条例はない）。栗山町の総合計画条例

で市民生活にかかる諸般の政策を包摂できるはず

４に 大 き な 影 響 を 与 え た 武 蔵 野 市 は、 二 〇 一 一 年

も当然、これらの先進的な総合計画の手法に学んもない。

実効性の確保という問題に行きつくであろう。ものような内容は、突き詰めれば総合計画における諸事情から今後の自治体は税収増が見込めず、かに立つ、実効性のある計画でなければならない。

だとすればやはり計画は必要である。それも役きる。

合計画のあり方をめぐる議論に役立てることがでなので、そうした意味において、自治体一般の総栗山町を含めて、自治基本条例に記された上記（５）でいる。

ちろん、総合計画にかかわる先進的な理論や計画

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記述され、かつ膨大なボリュームの総合計画するとしている（第四条）。抽象的な文章で事業ごとの個票には、事業目的、実施内容、として作成・公表される（第八条）。この施策・要な施策・事業の進行管理に必要な政策情報

進行管理計画は、実施計画に記載された主の基本計画で一望できることになる。

は、計画としての体をなさないものと考えなかつ「簡便な方法で入手できる」計画を策定

自治基本条例にも書いているが、あらためにその手法の特徴ないしは意義を列挙しておこう。

ければならないのである。

そこで栗山町の総合計画条例の内容だが、以下て総合計画が「最上位の計画であり、町が進合計画に基づかない政策等は予算化しない」

き予算化する」（第一一条）、したがって「総また「町が進める政策等は、総合計画に基づに根拠を置く」ことを明記している（第二条）。の財源、財政健全化、行政重点政策と政策分野の基本方針とともに計画ら構成する（第五条）。このうち基本構想には、計画を基本構想・基本計画・進行管理計画かどうつくるかということになるが、まず総合そこでそれを保障する総合計画の仕組みをになる。首長・議員選挙においても政策争点点から、政策をめぐる議論が活発かつ効果的ぞれにおいて、継続・修正・廃止・新設の観される（解説）ので、議会、市民、職員それ財源構成、目標値、達成度、進捗状況が記載①
める政策等（政策・施策・事業）は総合計画いる。総合計画に不可欠の最大の原則である。

（解説）と計画と予算の関係の原則を述べて合計画を推進するに当たっ行管理方法など（解説）、「総組織、職員機構、計画の進職員参加ならびに議会による政策提案の推進ての必要な事項」が記述さ総合計画の策定において多様な市民参加・をはかること（第九条）は当然だが、参加を②効果的に推進するため、討議課題・論点整理れる（第六条）。
基本計画はともに期間がの文書のほか、必要な情報を作成・公開する（第一〇条第一項）。情報なくして参加（議論）が、これは情報公開のあり方として画期的で見を述べる権利を保障している（同条第二項）

加えて情報の作成と提供に関して市民に意策等により構成」される。

実施が確実に見込まれる政計画は「財源確保を含めて最大のシカケとなる。実施が実効性を確保するための四年の実施計画と展望計画ある。自治体の情報公開は、存在する情報の展望計画は先々において必か ら 成 る（ 第 七 条 ）。 こ こ

開示から、必要な情報の作成・公開に論点が要が見込まれる政策等、あなしの原則を実体化させるふみ込んだ規定で移行してきたが、市民に対する意見提出権のるいは策定時において緊急

6北海道自治研究 ２０１３年６月（Ｎo.533）ある。

付与は情報公開の次なる段階への進化を予測（６）させるものがある。

性が低い政策等が列記される。このようであるから町実効性ある総合計画の要諦は、誰にでもわかる具体的な政策をきちんと示すことであが行なう政策のすべてはこ③る。このため、まず市民が「容易に理解でき」

総合計画の策定・運用・改定の概念図
図２

実施計画には首長当選者の選挙公約（マニが明確になろう。
④フェスト）を組み込む。そのため首長選挙がる。そして年度と理由を明記したうえで、他例」年報自治体学第二二号、二〇一一年など。

二〇〇七年六月、「総合計画の策定と議会基本条（３） これら三条例のもつ今日的な意義に関しては、の事業と同じく進行管理計画で進行を管理す拙稿「北海道の基礎自治体を考える―自律自治体

価や、町長選挙において当選者が掲げる公約、施計画は、従前の実施計画にける政策等の評計画を策定する。これに関し「解説」は、「実に計画期間は四年とし、選挙直後に次の実施よって、道内では二番目に総合計画条例を制定し見られる。本稿を執筆中、福島町が議会の発意にいる。栗山町が独自に提起した新たな手法も多々してきた総合計画の手法が発展的に受け継がれて述べてきた。ここには武蔵野市→多治見市と進化

栗山町の総合計画条例の特色と意義を概略的にした一連の経過については、前掲「総合計画の策（４） 栗山町議会が議会改革において総合計画を重視

二〇一一年四月号）などで詳しく述べている。

民の政府として運営されるために」（ガバナンス、二〇一二年）、「自治体政策の一〇年―自治体が市ブックレット

治 体 の 形 成 を め ざ し て 」（「 都 市 問 題 」 公 開 講 座る（第八条第二項）。

計画策定時点での展望計画に表記した政策構た。すでに述べたように同町議会は総合計画事業への実践課題」（北海道地方自治研究、二〇一三

想等を総合的に検討して策定」すると説明しの評価を議会の政策活動の基本に据え、それに基行われる年に実施計画の最終年度が来るようている。公約といえども絶対的ではない。総づいて行った議会の政策提案を議会広報で公開し『議 会・自治立法・ 住民投票 』、

年 一 月 号 ）、「 こ の 十 年 考 え て き た こ と ― 自 律 自合的観点からの再検討を経たうえ計画化され（７）ることになる。

定と議会基本条例」参照。

窮屈な対応を強いられることが容易に想定さいう原則をかたくなに理解すれば、きわめて総合計画に記載のない政策は予算化しないとな手法を駆使して総合計画を策定・運用すること

画条例は制定していなくても、本稿で述べたようがら成熟の道をたどることを期待したい。総合計

各地の創意工夫によるさまざまな経験を共有しな総合計画条例の時代は幕が開いたばかりだが、割を赤裸々に分析している。

財政再建をはじめ多治見市政の再構築に果した役の友社、二〇〇八年は、斬新な手法の総合計画がすべては財政危機との闘いからはじまった』公人

西寺雅也（前多治見市長）『自律自治体の形成―

掲「総合計画の策定と議会基本条例」参照。なお、もつ松下圭一氏の自治体計画理論に関しては、前係、また武蔵野方式や多治見モデルと深い関係を（ ５） 武 蔵 野 方 式 や 多 治 見 モ デ ル と 栗 山 町 議 会 の 関れよう。想定外の緊急避難の政策実行を余儀によって、財政を健全に保ち、質の高いまちづくている。

なくされる場合や総合計画の計画年度の途中りをしている自治体が増えている。そうした実績

最後に計画の修正について述べておこう。

で首長が交代した場合、あるいは国の政策方⑤

針の変更など、外的な事情によって総合計画をもつ自治体が自らの計画ルールを条例化するこまさる・北海道大学名誉教授＜同研究（平成二四年度）」の研究成果の一部である。

（附）本稿は、「北海学園大学学術研究助成・共かんばらに関しても議会が主導的な役割を果たしている。

基幹三条例がそろうことになった。いずれの条例（７） これによって福島町では、栗山町と同じように権を付与する規定を設けている例がある。

情報公開の条項において、住民に対して意見提出（６） なお、北海道苫前町が、自治基本条例における外の緊急の政策・予算の対応が必要になることになれば、自律自治体の構築に向けた流れは加（二〇〇九年増補版、公人の友社）およびこれ以（１） これらについては拙著『自治・議会基本条例論』【註】速するだろう。とが多々ある。
そうした場合について条例は「町は、政策等の追加、変更、廃止の必要が生じたときは、議会の議決を経て、総合計画を見直すことができます。」（第一二条）と、柔軟な対応を規降の諸論考で繰り返し述べている。

なく、議会の議決を経て総合計画に組み込ん条例」北海道自治体学会ニュースレター第四五号、（２） たとえば拙稿「第二ステージに向かう自治基本定している。けれどもそれは計画外事業ではだうえで、あくまでも計画事業として実行す北海道自治研究 ２０１３年６月（Ｎo.533）

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