2019 年度総合研究「福岡市における災害に強いまちづくりに関する研究」報告書

外国⼈の防災Disaster Risk Reduction for Foreigners

みんなが助かる社会の構築に向けて
Toward a Society where Everyone is Safe

公益財団法人福岡アジア都市研究所
2020 年（令和 2 年）3 月

はじめに当研究所は、福岡市の政策シンクタンクとして、時宜を得たテーマを設定し、社会の変⾰を捉えた都市戦略を構想し、市⺠社会に資する研究を⾏っています。
都市の成⻑と都市に住む⼈々の⽣活の質をいかに向上させていくのか、という福岡市の命題に対し、昨年度は「Society 5.0」というテーマで、⾰新技術が⽬覚ましい発展を遂げる
なか、⼈が中⼼の未来社会に技術がどのような役割を果たすのかについて研究を⾏いました。今年度は、⾃然災害が頻発するなかで、どのように災害に強いまちづくりを⾏っていくのかをテーマに掲げ、特に外国⼈の防災という観点からアプローチしていきました。
近年⽇本を訪れる外国⼈は増加傾向にあり、福岡市でも外国⼈の在住者と来訪者が増えてきています。災害時に、外国⼈はそもそも災害に慣れていないことから対応がわからない、
⽇本語の情報が理解できない、必要な情報の⼊⼿先が分からない等の様々な困りごとを抱える傾向が⾒られ、災害対策基本法では要配慮者や避難⾏動要⽀援者と位置付けられています。増え続ける外国⼈に対する災害時の対応は、主要な課題として整備が進められていますが、これらは外国⼈にとどまらず様々な⼈にとって普遍的な課題であると考えられます。
本報告書の副タイトルにある「助かる社会」という⾔葉は、⼤阪⼤学の渥美公秀先⽣が提唱したものです。この⾔葉には、誰かが誰かを「助ける」、誰かに「助けてもらう」という関係性ではなく、誰もが助かる環境を社会全体で構築するという意味が込められています。
本研究は外国⼈の防災という切り⼝から、福岡市における「誰もが助かるまちづくり」に向けての検討を⾏いました。
本報告書は、全部で 6 つの章から構成されています。第１章では、国内で頻発する災害の状況と国内における備えの現状および、国内における外国⼈の増加を踏まえた災害時の対応を整理しました。続く第２章では福岡市に焦点を当て、福岡市の各種統計データをもとに在住外国⼈と外国⼈来訪者の増加傾向や特徴を⽰しました。さらに、こうした増加する
外国⼈の現状に対し、福岡市で実施されている防災の取り組みを整理しています。
今後、外国⼈の防災に関する取り組みを進める際に、災害の実体験や地域特性にもとづいた事例が参考になります。そこで、第３章では⾃治体等（熊本市、北海道、沖縄県、東京
都）の、防災に関わる各計画や協定、各種情報提供・収集ツールについて分析を⾏いました。
これらが活⽤され災害時により多くの外国⼈が助かるためには、提供される情報と情報を必要とする外国⼈の間にあるずれを⼩さくする必要があると考えられます。第４章では外国⼈の視点に⽴ち、災害時に外国⼈が抱える課題を整理したうえで、福岡市に住む外国⼈の特性を踏まえた、より効果的な情報提供に関する考察を⾏いました。
第５章では、こうした災害時の課題や外国⼈の特性を踏まえ、今後に向けた、望ましい災
害時の情報伝達のあり⽅について検討を⾏っています。

第６章では、以上の議論を通じて、外国⼈の防災に関する取り組みが進められることにより、社会全体のレジリエンス（強靭性）が向上し、助かる社会が構築されるための⽰唆を提⽰しています。
また、今年度は、調査研究の⼀環として、防災に関わる情報について多様な視点から考察を⾏い、弊所ホームページでコラム記事として定期的に発信してきました。計 7 本の記事
は、外国⼈を対象とする防災への⽰唆も含めた広い分野に適⽤されるメッセージを包含しています。さらに、「外国⼈の困りごとや⽀援」と「多様性」をテーマに、計 2 回の防災
ワークショップを開催しました。防災、国際、観光、男⼥共同参画、地域コミュニティ等、
多岐にわたる分野の⽅々にご参加いただき、災害への備えに関する様々なアイデアを出していただきました。コラム記事と防災ワークショップの内容は報告書の中で、BOX として掲載しています。合わせてご覧ください。
近年、国内で災害が頻発するなかで、外国⼈の防災は、福岡市にとどまらず多くの⾃治体に共通する課題であり、対応策を学びあえるテーマだと考えられます。本研究の成果が、皆様のお役に⽴てることを祈念いたします。

（公財）福岡アジア都市研究所

本報告書は弊所のホームページでもご覧いただけます。
http://urc.or.jp/

目次
第１章 頻発する⾃然災害と外国⼈の増加 ................................................................1
１．本研究の分析視⾓ ........................................................................................................2
２．頻発する⾃然災害と備えの現状 .......................................................................................2
2.1．国内、九州において頻発する⾃然災害 ..........................................................................2
2.2．災害に対する「備え」の現状 .....................................................................................4
3．外国⼈の増加と災害時の外国⼈⽀援 ..................................................................................6
3.1．国内の外国⼈の増加 .................................................................................................6
3.2．進む災害時の外国⼈⽀援 ...........................................................................................7【BOX 01】阪神・淡路⼤震災から 24 年後のまち.....................................................................8

第2章

福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み ............................................. 11

1．市内の外国⼈の特性 ..................................................................................................... 12
1.1．在住外国⼈の特性 .................................................................................................. 12
1.2．外国⼈来訪者の傾向 ............................................................................................... 17
2．災害時の福岡市における外国⼈の脆弱性 ........................................................................... 19
3．福岡市における防災の取り組み ...................................................................................... 22
３.1．福岡市の防災関連施策 ........................................................................................... 22
３.2．防災関連マニュアルやハザードマップ ....................................................................... 23
３.3．防災情報提供・発信ツール ..................................................................................... 24
4． 福岡市における災害時の外国⼈⽀援のための取り組み ........................................................ 24
4.1．「福岡市地域防災計画」と関連する協定 ..................................................................... 24
4.2．⾏政区単位での取り組み ......................................................................................... 25【BOX 02】防災ワークショップ（第 2 回）︓⼀⼈ひとりの多様性と防災〜オリジナルな防災カード作成を通じて考える〜 ........ 28
4.3．外国⼈⽀援のための情報提供ツール ........................................................................... 30【BOX 03】新型コロナウイルス感染症に対する福岡市の対応 ................................................... 31

第３章 災害時の外国⼈⽀援に関する⾃治体等の事例 ................................................ 33
1．外国⼈に関する防災・減災の取り組み事例（施策⾯） ......................................................... 34
1.1．防災計画や各協定における⽀援のポイント .................................................................. 34
1.2．連携による防災ネットワークの構築 ........................................................................... 35【BOX 04】⼤学が避難所に︕熊本地震からの学び .................................................................. 36【BOX 05】沖縄における観光危機管理 ................................................................................ 39
1.3．多⾔語化の事例 ..................................................................................................... 42
1.4．災害時の多⾔語⽀援センターの設置 ........................................................................... 42
1.5．⼈に安⼼感を与えるボランティアの役割 ..................................................................... 44【BOX 06】世界の“BOSAI”とボランティアのゆくえ ............................................................... 45
2．情報収集・発信のための各種ツール ................................................................................ 47
2.1．視覚情報と聴覚情報 ............................................................................................... 47
2.2．効果的な情報発信の仕⽅と内容（視覚情報） ............................................................... 48
2.3．⾳声による安⼼感（聴覚情報） ................................................................................ 50
3．⽀援を⽀えるシステム .................................................................................................. 51
3.1．外国⼈来訪者に対する情報集約・提供（北海道運輸局） ................................................. 51
3.2．平時に集約した情報の災害時への活⽤（（⼀財）熊本市国際交流振興事業団） .................... 52
3.3．「⼈による安⼼感」を⽀える技術（（公財）沖縄県国際交流・⼈材育成財団） .................... 53
4．どのような形で⽀援につなげるのか ................................................................................ 54

第4章

災害時に外国⼈が抱える課題 .................................................................... 57

1．災害に対する脆弱性 ..................................................................................................... 58
2．⾔語的制約 ................................................................................................................ 59
2.1．⽇本語への不慣れ .................................................................................................. 59
2.2．災害時の特殊な⽇本語と特殊な状況 ........................................................................... 59
2.3．異なる⾔語能⼒特性への配慮 ................................................................................... 60
3．前提条件の異なり ....................................................................................................... 61
4．情報へのアクセス ....................................................................................................... 62
5．⼼理的不安 ................................................................................................................ 63
6．多様な⽣活⽂化 .......................................................................................................... 64【BOX 07】防災ワークショップ（第 1 回）︓みんなが助かる社会とは〜外国⼈の困りごとや備えについて考えよう〜 ........... 65

第5章

対応策の検討 ........................................................................................ 67

1．外国⼈の情報ニーズ ..................................................................................................... 68
1.1．災害時の情報ニーズの類型 ...................................................................................... 68
1.2．個別情報と共通情報 ............................................................................................... 69
2．外国⼈の情報収集⼿段 .................................................................................................. 70
2.1．来訪者と在住者の傾向 ............................................................................................ 70
2.2．国籍やメディア環境による異なり .............................................................................. 71
2.3．SNS の台頭 .......................................................................................................... 72
2.4．個⼈の情報収集能⼒と通信環境 ................................................................................ 72
3．情報提供者による伝達⼿法 ............................................................................................ 73
3.1．外国⼈の情報アクセス向上 ...................................................................................... 73【BOX 08】防災ワークショップ（第 1 回）意⾒集計︓災害時の外国⼈の課題への対応策 ................ 75
3.2．多⾔語化を意識した⽇本語 ...................................................................................... 76
3.3．多⾔語化された情報の活⽤ ...................................................................................... 77
4．適材適所の役割分担 ..................................................................................................... 80
4.1．影響⼒のある発信者の活⽤ ...................................................................................... 80
4.2．防災ツールの「活⽤」 ............................................................................................ 81
4.3．現場の対応 .......................................................................................................... 82【BOX 09】多様性を認める社会づくりと防災........................................................................ 83
5. 要配慮者から取り組みの主体へ ..................................................................................... 85
5.1．「⽇本語ができない」という思い込みからの脱却 ......................................................... 85
5.2．多⾔語・多⽂化への理解 ......................................................................................... 85
5.3．⽀援側に⽴つ外国⼈ ............................................................................................... 85
5.4．外国⼈⽀援者の育成 ............................................................................................... 86
5.5．多様性を踏まえた防災の在り⽅ ................................................................................ 86【BOX 10】避難所運営の若き担い⼿ ................................................................................... 88

第6章

助かる社会の構築に向けて....................................................................... 91

1. ここまでの議論の要約 ................................................................................................. 92
2. 外国⼈も助かる社会に向けた⽰唆 .................................................................................. 92【BOX 11】⼀⼈ひとりが「助かる」とは︖ .......................................................................... 94

参考⽂献.......................................................................................................... 97

第1章

頻発する自然災害と外国人の増加

1 章のダイジェスト
近年、地震や台⾵、⼤⾬などの⾃然災害が頻発しており、九州地⽅でも⼈的被害や建物被害等、⼈々の⽣活に⼤きな影響をもたらした。未だ復興の途上にある地域もあるなかで、私たちは、⾃然災害によって私たちの命や暮らしが脅かされうることを意識し、防災を⾃分事として捉えたうえで、普段から備えていくことが求められている。
このような災害による甚⼤な影響を受けて、⽇本政府は防災・減災に向けた取り組みを⾏っている。2011 年の東⽇本⼤震災以降、政府は「国⼟強靱化」に取り組んでおり、2018
年 9 ⽉の北海道胆振東部地震発⽣後、私たちの⽣活に直結する⾷料確保や情報の確保等を含むインフラおよびライフラインの強化を⾏っている（「防災・減災、国⼟強靱化のための３か年緊急対策」）。また、2018 年の平成 30 年 7 ⽉豪⾬では、避難の遅れにより⼤きな⼈的被害が発⽣した。これを受けて、政府は、5 段階での警戒レベルで防災情報をわかりやすく提供する仕組みを作り、⼈々の主体的な避難⾏動を⽀援している（「避難勧告等に関するガイドライン」の改定）。
⼀⽅で、国内の外国⼈（在住者と来訪者）が増加傾向にあり、災害時の外国⼈の対応策も進められている。外国⼈との共⽣社会の実現に向けた環境整備のなかで、防災分野の取り組みとして、防災ネットワークの構築に向けた連携や情報の多⾔語化、担い⼿の育成などが進められている。さらに、近年では外国⼈来訪者が災害時に抱く課題も踏まえて、情報発信を主軸とした⽀援策が展開されている。

1

第1章

頻発する⾃然災害と外国⼈の増加

1. 本研究の分析視角
わが国では、⾃然災害が頻発しており、各種の備えが進め

災害という⾮常時に外国⼈が直⾯する課題は、外国⼈にとられている。⼀⽅、国内における在住外国⼈と外国⼈来訪

どまらず様々な⼈にとって普遍的な課題であると⾔える。

者が増加傾向にあることから、災害時の外国⼈対応も喫緊

本研究は、外国⼈の防災を通じて、みんなが「助かる」社

1の課題として対応が進められている 。今後、福岡でも警固会に向けた⽰唆が得られると考えている。みんなが助かる

断層を震源とする地震など⼤きな⾃然災害の発⽣の可能社会とは、誰かが誰かを「助ける」、誰かに「助けてもら性があり、災害に対する備えはますます必要なものとなっう」という関係性ではなく、誰もが助かる環境を社会全体ている。福岡においても外国⼈の数は増加傾向にある。そで構築するという意味が込められている2。本報告書では、

こで、本研究は外国⼈の防災に着⽬する。

外国⼈の防災の観点から、福岡市に住み、福岡市を訪れる「誰もが助かるまちづくり」に向けた課題や対策について⽰していきたい。

2. 頻発する自然災害と備えの現状
2.1.

国内、九州において頻発する⾃然災害

まず、国内における⾃然災害の発⽣状況を⾒ていく。表１-１は、1995 年の阪神・淡路⼤震災以降の主な⾃然災害とその被害状況を⽰したものであるが、震度 6 弱以上の主な地震では、1995 年の阪神・淡路⼤震災、2004 年の新潟中越地震、2005 年の福岡県⻄⽅沖地震、2007 年の新潟中越沖地震、2011 年の東⽇本⼤震災、2016 年の熊本地震、
2018 年の⼤阪府北部地震および北海道胆振東部地震などが挙げられる。豪⾬被害も発⽣しており、2017 年の九州
北部豪⾬、2018 年の平成 30 年 7 ⽉豪⾬、2019 年の令和元年８⽉豪⾬等、九州地⽅でも⾃然災害が頻発している。
1995 年の阪神・淡路⼤震災では 5 万⼈を超える⼈的被害や 24 万棟以上の住宅被害が発⽣し、2011 年の東⽇本⼤震災では 2.8 万⼈を超える⼈的被害や 40 万棟を超える住宅被害がもたらされた。様変わりした街や被災者の様⼦は、報道を通じて国内外に発信され、多くの⼈が⾃然災害の脅

⽂部科学省の特別機関である地震調査研究推進本部3の調査結果によれば、福岡市においても、今後 30 年以内の警固断層南東部を中⼼とする地震の発⽣率が 0.3 %〜6.0 %とされている（1）。「天神・博多駅周辺地区都市再⽣安全確保計画」によれば、もしも、警固断層南東部を中⼼とする
地震が起こった場合、建物被害は⽊造が全半壊 400 棟強、
⼈的被害は負傷者 240 ⼈、死者約 20 ⼈と想定されている（2）。また、帰宅困難者は天神・博多駅周辺地区で約 6.2 万⼈、そのうち⾝を寄せる場所のない「寄る辺（べ）のない
帰宅困難者」は、約 3.8 万⼈と推計されている（2）。
死者・⾏⽅不明者や千名を超える負傷者、数千棟の建物の半壊や床上浸⽔等をもたらす⾃然災害が全国各地で頻繁に発⽣し、未だ復興の途上にある地域もあるなかで、私た
ちは、⾃然災害によって私たちの命や暮らしが脅かされうることを意識し、防災を⾃分事として捉えたうえで、普段から備えていくことが求められている。

威を改めて認識することとなった。また、九州地⽅では、2005 年の福岡県⻄⽅沖を震源とする地震で千⼈を超える
⼈的被害が、2016 年の熊本地震では 3 千⼈を超える⼈的被害や 4 万棟を超える住宅被害がもたらされた。

2

1

なお、ここで⾔う外国⼈とは、外国⼈来訪者および在住外国⼈の両者を指す。また、外国⼈来訪者については、外客、訪⽇外国⼈、外国⼈旅⾏者、外国⼈観光客など様々な呼称があるが、ここでは報告書等の名称を除き、外国⼈来訪者とする

2

みんなが助かる社会とは、⼤阪⼤学教授の渥美公秀⽒が提唱したものである

3

阪神・淡路⼤震災を契機に、地震防災対策特別措置法に基づいた政府の特別な機関として 1995 年 7 ⽉に設置された

表 1-1

国内で頻発する自然災害と被害状況
⼈的被害（⼈）

年

⾃然災害

死者・
⾏⽅不明

1995 阪神・淡路⼤震災
2004
2005
2006
2007

2010

負傷者

全壊

半壊

床上浸⽔

6,437

43,792

104,906

144,274―

平成16年台⾵第23号

98

555

909

7,776

14,323

平成16年（2004年）新潟県中越地震（最⼤震度７）

68

4,805

3,175

13,810―福岡県⻄⽅沖を震源とする地震（最⼤深度６弱）

1

1,204

144

353

―
3,551

平成17年台⾵第14号

29

177

1,217

3,896

平成18年豪雪

152

2,145

18

28

12

平成18年梅⾬前線による豪⾬

33

64

313

1,457

1,971

平成19年（2007年）能登半島地震（最⼤震度６強）

1

356

686

1,740

―

平成19年（2007年）新潟中越沖地震（最⼤震度６強）

15

2,346

1,331

5,710

―

2008 平成20年8⽉末豪⾬
2009

住宅被害（棟）

2

7

6

7

3,106

平成21年7⽉中国・九州北部豪⾬

36

59

52

102

2,139

平成21年台⾵第9号

27

23

183

1,130

974

平成22年梅⾬前線による⼤⾬

22

21

43

91

1,844

131

1,537

9

14

6

22,252

6,233

121,995

282,9391,628

平成22年の⼤雪等
東⽇本⼤震災平成23年7⽉新潟・福島豪⾬2011 平成23年台⾵第12号

6

13

74

1,000

1,082

98

113

379

3,159

5,500

平成23年台⾵第15号

20

425

34

1,524

2,270

平成23年の⼤雪等

133

1,990

13

12

3

2

7

36

180

1,131

2012 平成24年7⽉九州北部豪⾬

平成24年6⽉21⽇から7⽉7⽇までの⼤⾬

33

34

276

2,306

2,574

平成24年11からの⼤雪等

104

1,517

5

7

2

平成25年梅⾬期における⼤⾬等

17

50

73

222

1,845

平成25年台⾵第18号の⼤⾬等

6

136

40

967

2,453

平成25年台⾵第26号及び27号

45

140

65

63

2,011

平成25年からの⼤雪等

95

1,770

28

40

3

平成26年台⾵第12号及び第11号

5

93

22

374

1,529

平成26年8⽉15⽇からの⼤⾬

8

7

38

332

2,240

平成26年8⽉20⽇広島⼟砂災害

77

68

179

217

1,086

2013

2014

平成26年の⼤雪等

83

1,029

9

12

5

20

82

81

7,090

2,523

平成28年(2016年)熊本地震

273

2,809

8,667

34,719―平成28年台⾵第10号

29

14

518

2,281

279

44

39

338

1,101

223

2015 平成27年9⽉関東・東北豪⾬[台⾵第18号を含む]
2016

平成29年6⽉30⽇からの梅⾬前線に伴う⼤⾬及び平成
29年台⾵第3号（九州北部豪⾬を含む）
2017 平成29年台⾵第18号

5

73

5

615

1,553

平成29年台⾵第21号

8

245

13

485

2,794

平成29年からの⼤雪等

116

1,539

9

18

13

6

462

21

454

0

平成30年7⽉豪⾬

245

433

6,767

11,2437,173

平成30年台⾵第21号

14

1,011

59

627

64

平成30年北海道胆振東部地震

42

762

462

1,570

―

令和元年8⽉の前線に伴う⼤⾬（令和元年8⽉豪⾬）

⼤阪府北部を震源とする地震（最⼤震度6弱）
2018

4

2

95

877

904

2019 令和元年台⾵15号

1

150

342

3,927

127

令和元年台⾵19号

102

380

3,225

28,8117,776

注１︓本表では 1995-2019 年に発⽣した⾃然災害のうち、⼈的被害が千⼈以上、住宅被害が千件以上のもの（グレーで⽰している）と、近年の⼤阪府北部地震（2018）、令和元年九州豪⾬（2019）を整理している
注２︓⾃然災害の項⽬で九州地⽅に関わるものを薄いオレンジ⾊で⽰している（3）、2019 年は内閣府資料（4-6）をもとに作成
出典︓1995-2018 年は『令和元年版防災⽩書』

3

第1章

頻発する⾃然災害と外国⼈の増加

2.2.

のかは想像に難くない。例えば、東⽇本⼤震災から約 9 年

災害に対する「備え」の現状

⾃然災害が私たちの社会や⽣活へ甚⼤な影響を及ぼしていることを背景に、⽇本の災害対策関係法律の⼀般法である「災害対策基本法」の改正を受けて、2019 年 5 ⽉には「防災基本計画」が修正されるとともに4、政府、都道府県、企業、地域コミュニティ等の各主体において、防災や減災のための取り組みが進められている。ここでは、政府の取り組みを⾒ていこう。

が経ったいまでも、47,737 ⼈（2020 年 2 ⽉ 10 ⽇時点）
もの⼈たちが住み慣れた故郷を離れて全国各地に避難している（7）。北海道胆振東部地震で震度７を観測した厚真町の広報誌では、毎⽉、地震によりひび割れた道路の復旧⼯事の様⼦等（8）が伝えられ、同町が今も復興の途にあることがうかがえる。直近では、2019 年の台⾵第 15 号により、千葉県では停電とそれに伴う断⽔が発⽣し（5）、被災地の⼈々は約 2 週間にわたり不便な⽣活を強いられた。
北海道胆振東部地震後、⼈々の⽣活に関わる計 132 項⽬の（1）インフラやライフラインの強化へ
2011 年の東⽇本⼤震災後、防災・減災に向けて政府が取り組んできたのが「国⼟強靱化」であり、2018 年の北海
道胆振東部地震の発⽣後に⼀層推進されている5。もしも
⾃然災害が発⽣し、被害を受けると、それまで当たり前に送っていた⽇常⽣活を取り戻すことがいかに困難である
表 1-2

緊急点検が 12 府省庁によって⾏われ、緊急に実施すべき対策案が取りまとめられた。これを踏まえて、2018 年 12⽉に「防災・減災、国⼟強靱化のための３か年緊急対策」
として 160 項⽬の課題が⽰され、2020 年度を⽬途に緊急に対策が⾏われている（9,10）（表 1-2）。

「防災・減災、国土強靱化のための３か年緊急対策」に関わる 160 項目
Ⅰ．防災のための重要インフラ等の機能維持〇⼤規模な浸⽔、⼟砂災害、地震・津波等による被害の防⽌・最⼩化
・堤防強化対策
・学校施設や社会福祉施設等の耐震化整備
・海外防災林の整備など〇救助・救急、医療活動などの災害対応⼒の確保
・広域災害・緊急医療情報システム（EMIS）の機能の改善等
・保健所の⾃家発電設備の整備など〇避難⾏動に必要な情報等の確保
・多⾔語⾳声翻訳基盤技術の⾼度化
・全天候型ドローンや陸上・⽔中レーザードローンの整備など

Ⅱ．国⺠経済・⽣活を⽀える重要インフラ等の機能維持〇電⼒等エネルギー供給の確保
・製油所・油槽所における⾮常⽤発電設備の整備・増強
・サービスステーション等における⾃家発電設備の整備
・緊急配送⽤ローリーの配備など〇⾷料供給、ライフライン、サプライチェーン等の確保
・卸売市場や⾷料供給関連施設での電源確保等
・⽔道施設における停電対策
・災害廃棄物処理計画策定促進及び⼤規模災害に備えた廃棄物処理体制整備など〇陸海空の交通ネットワークの確保
・航空輸送上重要な空港等における⾮常⽤発電設備等の整備
・道路施設や道の駅の発動発電池や蓄電池の整備・クルーズターミナルにおける旅客への情報提供体制の確保など〇⽣活等に必要な情報通信機能・情報サービスの確保
・携帯電話基地局の迅速な応急復旧のための体制整備
・臨時災害放送局設備の整備
・字幕情報提供システムの実⽤化
・各放送局がネットで情報を迅速・円滑に提供できる共通的配信基盤の整備
・新幹線の全駅・全⾞両の無料Wi-Fiサービス環境の整備など

出典︓「防災・減災、国⼟強靱化のための３か年緊急対策（⼀覧）」をもとに作成

4

4「防災基本計画」は、指定⾏政機関及び指定公共機関の「防災業務計画」、地⽅公共団体の「地域防災計画」のもとになるものである

5「国⼟強靭化」とは、⼤規模⾃然災害等に備えた国⼟の全域にわたる強靱な国づくりを⽬指すという⽅針である

160 項⽬には、建物の耐震化整備、救助・救急や医療活動、ることを伝えて「⾃らの命は⾃ら守る」という意識の醸成

避難⾏動に関わる情報技術の確保、電⼒等エネルギー供給をいかに⾏うかが、課題として浮き彫りになったと⾔える。

の確保、⾷料供給等の確保、交通ネットワークの確保、携帯電話基地局の体制整備や新幹線の Wi-Fi 環境整備などの情報通信機能・サービスの確保などが挙げられており、私たちの⽣活を成り⽴たせている多くの部分に災害に対する脆弱性が存在し、対策が必要であることが浮き彫りになっている。

⼀⽅、避難⾏動に関わる情報伝達の課題として、「様々な防災情報が発信されているものの、多様かつ難解であるため多くの住⺠が活⽤できない状況であった」ことが指摘されている（13）。こうした課題を受けて、2019 年 3 ⽉に「避難勧告等に関するガイドライン」が改定された。これは、5 段階での警戒レベルで防災情報をわかりやすく提供し、（2）命を守るための避難⾏動の促進

⼈々の主体的な避難⾏動を⽀援する仕組みである。警戒レ2018 年の平成 30 年 7 ⽉豪⾬災害では⼈々の避難の遅れによる⼈的被害が⼤きく、死者・⾏⽅不明者数が 200 名を超えた（9）。その要因の⼀つに、⾃宅に留まる等により適

ベル 3 以上での避難のタイミングと、各警戒レベルに相当
する気象庁等が発する特別警報や氾濫発⽣情報が合わせて⽰された（図 1-1）。

切な避難⾏動がとられなかったことが指摘されているがこのように、頻発する⾃然災害に対して、政府は私たちの（12）、これは、⼈間が災害時に「⾃分だけは⼤丈夫だろう」

⽣活に直結する⾷料確保や情報の確保等を含むインフラ

や「まだ⼤丈夫だろう」という思い込みを抱く傾向がある

およびライフラインの強化や、⼈々の命を守るための避難6ためである 。この豪⾬災害以降、⼈々に切迫した事態であ⾏動を促すガイドライン作成等の防災・減災の取り組みを⾏っているのである。

図 1-1

警戒レベル 5 段階

出典︓内閣府政府広報オンライン（14）6

これを認知バイアス（情報の過⼤視や過少視、歪曲、無視、⾒落としにより、情報の錯誤が⽣じること）という。災害リスクの正しい判断を妨げ、避難⾏動の遅れや避難⾏動をしないという事態を発⽣させる「正常性バイアス」や、「災害はたいしたことはなく、⾃分は⼤丈夫である」と楽観的に捉えるという「楽観性バイアス」がある（11）

5

第1章

頻発する⾃然災害と外国⼈の増加

3. 外国人の増加と災害時の外国人支援
3.1.

国内の外国⼈の増加1-3）となり、ともに過去最⾼の⼈数となった。外国⼈の増2019 年 6 ⽉末の国内の在住外国⼈は約 283 万⼈（図 12）、2019 年 12 ⽉末の外国⼈来訪者数は 3,188 万⼈（図加が⽬覚ましいなかで、次項で述べる様に、災害時の外国⼈への対応が進められてきている。

（千⼈）

3,000

2,829

2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

図 1-2

国内における在住外国人の増加

注︓2019 年の数値は 2019 年 6 ⽉末時点の速報値である
出典︓法務省「令和元年６⽉末現在における在留外国⼈数について」（速報値）（千⼈）

35,00031,88230,00025,00020,00015,00010,0005,000
02009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

図 1-3

訪日外客数の推移

注︓2009-2018 年は確定値、2019 年は推計値である
出典︓⽇本政府観光局(JNTO) 「⽇本の観光統計データ」「訪⽇外客数（2019 年 12 ⽉および年間推計値）」

6

を中⼼に「情報難⺠ゼロプロジェクト」が開催され、災害

3.2．進む災害時の外国⼈⽀援
国内の外国⼈の増加を受けて、居住ルールや⾔語⾯等の各対応の必要性が増してきている。政府の施策に⽬を向けると、「外国⼈材の受⼊れ・共⽣のための総合的対応策」（2018 年 12 ⽉関係閣僚会議決定）により、外国⼈との共⽣社会の実現に向けた環境整備が進められている。加えに対する情報の確実な伝達に向けたアクションプラン等が検討された（18）。2017 年には情報の受け⼿（外国⼈）のニーズと情報の出し⼿（⾏政等）のマッチングを⾏う役
割を担う「災害時外国⼈⽀援情報コーディネーター」配置の動きが⽣まれている（19）。

て、国内の⽣産年齢⼈⼝減少と⼈⼿不⾜が課題となっていこのように情報に関する重要性が認識されてきた背景に、るなかで、特に⼈材確保が困難になっている産業分野（介これまでの⾃然災害において、外国⼈来訪者を含む外国⼈

護業や建設業等）の⼈材確保のために、新たな在留資格とへの情報伝達不⾜やそれに伴う混乱が⾒られたとの課題

（15）

。

が浮き彫りになってきたことが挙げられる（20）。例えば、外国⼈材の適正・円滑な受⼊れの促進に向けた取り組みが2018 年の台⾵ 21 号や北海道胆振東部地震の際に、外国進むことで、今後さらに外国⼈が増加する可能性があると⼈旅⾏者の困りごとの中には、「停電で情報が得られなか⾔えよう。

った（67.0 %）」、「交通機関・新千歳空港等の情報がわ

して「特定技能」（2019 年 4 ⽉施⾏）が設置された

国内の⾃然災害の頻発（２．「頻発する⾃然災害と備えの現状」参照）に鑑み、政府において災害時の在住外国⼈への対応について検討が進められてきた。「多⽂化共⽣の推進に関する研究会報告書 2007」では、国、地⽅⾃治体、
地域国際化協会、NPO、NGO、その他の⺠間団体、（⼀財）
⾃治体国際化協会（CLAIR）等の連携による防災ネットワ

からなかった（22.2 %）」といった、情報に到達できなかったとの課題が挙がっている（20）。直近の⾃然災害の事例を⾒ても、情報の内容そのものに加えて、いかに情報が外国⼈に届くように役⽴つツールを提供するのか等、情報提供に関する⽀援が途上にあることが浮き彫りになっている。

ークの形成や、外国⼈への情報提供にも関わるコミュニケ

今後、南海トラフ地震発⽣の懸念もあるなかで、外国⼈へーション⽀援として、情報の多⾔語化や外国⼈住⺠によるの情報発信の強化は必然とも⾔える。そうした対応を強化（16）サポートの推進等が⽰された。「多⽂化共⽣の推進にするために、2019 年 7 ⽉に観光庁に外客安全対策室が設関する研究会報告書〜災害時のより円滑な外国⼈住⺠対置された（21）。災害時の外国⼈対応の課題として、多⾔語応に向けて〜」（2012 年）にはこれらに加えて、情報提情報の発信に未着⼿の事業者がいることや、被災経験のな供に際して様々な⼿段を活⽤することの必要性や、平常時い地域では災害時の外国⼈⽀援に対する認識が希薄であからの多⽂化共⽣の取り組みが災害時の適切な対応につる等の、各主体や地域でのばらつきがある（21）。このようながる点が⽰されている（17）。こうした防災分野での外国な実態を踏まえて、当室主導の「⾮常時における外国⼈旅

⼈⽀援の⽅針は、現在、各都市の「地域防災計画」の中に⾏者の安全・安⼼の確保に向けた検討会」において、各主落とし込まれており、熊本地震や北海道胆振東部地震での体の現状や課題、取り組みが進んでいる⾃治体の好事例の⽀援の実例が⾒られるとともに、平時の防災訓練にも反映

共有等を通じて災害時の外国⼈対応の強化に向けた検討されている。

が⾏われた（22）。

近年、特に「情報」を軸とした災害時の外国⼈⽀援の対応

次章では、福岡市に焦点を当て、福岡市における外国⼈の策の取り組みが重視されてきており、2016 年には総務省増加傾向と防災に関する取り組みを⾒ていく。

7

BＯＸ 0１
阪神・淡路大震災から 24 年後のまち＊研究主査 中村由美✔ 震災当時の様子を物語る樹木や街灯✔ 地域住民による震災後のまちづくり✔ 新たな住民により変わる地域
野⽥北部地区の位置

URC 総合研究のテーマ「防災」の研究活動の⼀環として、
姫路にて開催された「地域コミュニティの防災⼒の向上シンポジウム」への参加に合わせ、2019 年 6 ⽉ 3 ⽇、神⼾市⻑⽥区野⽥北部地区を訪問しました。⻑⽥区は、1995 年
1 ⽉ 17 ⽇に発⽣した阪神・淡路⼤震災で、最も⼤きな被害を受けた地域の⼀つです。今回、野⽥北ふるさとネット
事務局⻑・野⽥北部まちづくり協議会会⻑の河合節⼆⽒に、当時の被災状況および復興後のお話を伺い、復興した街並
みをご案内いただきました。
（＊記事は 2019 年 7 ⽉ 17 ⽇にウェブにて公開したものです）

震災当時の様⼦を物語る樹⽊や街灯
震災時に発⽣した⽕災により、野⽥北部地区の半分以上が焼失しました。野⽥北部地区の北部に位置する⼤国公園には、焼け焦げた跡が残る樹⽊や、熱で変形してしまった街灯が残されており、当時の様⼦を⽣々しく物語っています。

町の区画（野⽥北部地区は、JR 鷹取駅の南東部に位置している）
上記 2 画像は野⽥北ふるさとネットホームページより引⽤（http://www.nodakita-furusato.net/modules/
aboutnodakita2/）

⼤国公園とその周辺の道路は、阪神・淡路⼤震災が発⽣すには、⽕災当時の様⼦を写した写真も展⽰されています。

る 1 か⽉前の 1994 年 12 ⽉に再整備が⾏われたばかりで全焼した家屋は 3 割、全半壊した家屋は 7 割と被害は⼤きした。真新しい道路の上に、倒壊した建物の破⽚が崩れ落なものでした。

ち、辺りの様⼦は⼀瞬で変わってしまいました。⼤国公園

震災時の⽕災で焼けた樹⽊

8熱で変形した街灯

⼤国公園に展⽰されている震災時の写真

地域住⺠による震災後のまちづくり
防災を考えるにあたり、実際に⼤きな災害を経験した地域
が、どのように⽴ち直り、復興したかを知ることで、今後起きる可能性のある災害に、今から備えられる施策を検討する際の⼤きなヒントとなります。
震災後の復興は、1993 年に発⾜した「野⽥北地区まちづ
くり協議会」が⼤きな役割を果たしました。「野⽥北地区
まちづくり協議会」は、⼤国公園と周辺道路の再整備などのまちづくりに携わってきた住⺠組織です。震災後は、地域住⺠と協⼒して「街並み誘導型地区計画」（1997 年、全国で初めて条例化）のための勉強会等を⾏いました。また、1997 年に国⼟交通省の「街並み環境整備事業」を導⼊し、区画整理を順次進めていきました（2007 年事業終了）。
復興は、協議会とともに、⾃治連合会や NPO などの様々な主体の関わりの下で⾏われました。そうしたネットワー
クをつなぐ場として、2002 年に誕⽣したのが「野⽥北ふるさとネット」です。まちづくり協議会の活動が、ハード⾯の整備からソフトな活動へと移⾏する中で誕⽣し、現在は、地域の課題をみんなで考え⾏動する場となっています。
区画整理で整備された各通りには、「サザンカ通り」、「きんぽうじゅ通り」など、花や樹⽊の名称が付けられています。地⾯には、それぞれの通りの名称と花や樹⽊の絵が描かれたパネルがはめ込まれています。この名称は住⺠⾃⾝が名付けたものだそうです。きれいに整備された街並みからは、ここで震災が起こったのだと想像するのは難しく、それほど⻑い年⽉が経ったのだということを実感しまし「きんぽうじゅ通り」とパネルとのことで、単⾝者向けの新築アパートや、JR 鷹取駅の近
くにファミリー向けのマンションが建設されている様⼦も⾒受けられました。新たな住⺠が増えている背景には、この地域が三宮や⼤阪の通勤圏内であるという利便性の⾼さがあるそうです。
また、⻑⽥区の⼈⼝の 7〜8 %は海外の⼈たちで、韓国⼈やベトナム⼈住⺠が増加しています。震災の際にボランテ
ィアの拠点ともなった「カトリックたかとり教会」には、
⽇曜⽇のミサの時には、ベトナム⼈の教徒が地区外からも多く集まりとても賑やかだそうです。河合⽒のお話の中で、「震災が起こった時は、顔を知っている⼈でないと助けるた。

ことができない。⽇常的に近隣住⺠とのコミュニケーショ

新たな住⺠により変わる地域ても印象的でした。地域に住む⼈たちが⼊れ替わる中でも、河合⽒によれば、震災後もこの地域に住み続けている⼈は
震災前の半分ほどで、震災から 24 年が過ぎ、当時の様⼦を知る⼈たちも少なくなってきているそうです。近年、単⾝者やファミリー世帯などの新しい転⼊者が増えている

ンをはかっていることが⼤事だと思う。」という⾔葉がと
⼈と⼈のつながりをいかに作っていくのか、そうしたつながりをつくるための⽇頃の取組みが、災害に向けた「備え」になりうるのだと感じました。
（写真︓⼭⽥美⾥）

9

第２章

福岡市における外国人の増加と防災の取り組み

２章のダイジェスト
福岡市の在住外国⼈は、過去 5 年間で 1.4 倍に増え、出⾝国・地域の多様化も進んでいる。
⼀⽅、集住傾向を⾒ると、特に来福後 5 年未満の層では、主要鉄道路線沿いに集中する傾向が確認された。また、福岡市の在住外国⼈のうち留学⽣が約 4 割を占め、通学先の多くが都市部に位置することから、昼夜問わず都市部に滞留している可能性も⽰された。
外国⼈来訪者についても、過去 5 年間で 2.6 倍と増加傾向にある。市内の宿泊施設の約 9割が博多・天神エリアを含む博多区、中央区にあることや、市内の観光施設や他都市との結節点となる交通拠点に来訪者が集まることから、昼夜ともに外国⼈来訪者が都市部に集中することが⽰された。
外国⼈が集住・滞留する地域は、警固断層帯とも重なっており、福岡市における外国⼈の地震被災リスクは⾼いと⾔える。さらに、共助の環（わ）から漏れる可能性や、都市が抱える危険性に遭遇しやすいなど、多重のリスクを抱える可能性がある。この現状を受け⽌め、関係機関での認知を⾼めるとともに、外国⼈⾃⾝に⾃覚を持ってもらう取り組みが益々重要となることが明らかとなった。
福岡市でも、各種防災の取り組みにおいて、外国⼈への対応が⾏われている。地域防災計
画等の各種計画やハンドブック、情報提供ツール等について整理するとともに、⾏政区単位の外国⼈の防災に関する取り組みについても整理した。

11

第２章 福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み

1. 市内の外国人の特性
1.1.

区別に⾒ると、東区は 9,984 ⼈（福岡市の外国籍⼈⼝の在住外国⼈の特性

29 %）、博多区が 8,955 ⼈（同じく 26 %）、南区が 5,852（１）多様化する在住外国⼈⼈（同じく 17 %）と、3 つの区で福岡市の在住外国⼈の福岡市は、90 年代以降のグローバル化の進展にともない、在住外国⼈および外国⼈来訪者の増加が顕著となっている。まず、在住外国⼈をみると、2018 年は約 3.6 万⼈と
過去 5 年で 1.4 倍になるとともに、国や地域の多様化が進んできている（図 2-1）。中国、韓国⼜は朝鮮籍⼈⼝は多数を占め続けているものの、特に 2013 年以降、ベトナム

7 割以上を占めることがわかる（図 2-2）。
また、近年増加傾向にあるベトナム籍とネパール籍の外国⼈は、東区、博多区、南区に多く住んでおり、とりわけ南区では、ベトナム籍とネパール籍⼈⼝が区の在住外国⼈の半数を占めるまでになっている。

やネパールを含むその他アジアやアジア以外の国・地域出
⾝の外国⼈が増えてきていることがわかる。

（人）
36,31034,114

その他

30,990中南米

28,81827,45925,963
22,943

18,298 18,509

19,22919,893 20,405

6,526

6,387

6,408

6,356

3,807

米国
欧州

3,369

21,277
1,712

6,271
6,456

4,202

24,555 24,155
23,651

6,226

6,277

6,242

2,503

5,625

3,172

1,335

2,006

2,482

6,198

6,264

6,236

4,587
3,260

6,351

その他アジア
ネパール

6,403

6,604

ベトナム
韓国又は朝鮮

6,339

台湾
中国

8,031

8,423

9,150

9,678

10,328

7,846

2003

2004

2005

2006

2007

2008

図 2-1

11,693

12,176

12,526

11,911

11,840

11,246

2009

2010

2011

2012

2013

2014

福岡市国籍別外国籍人口の推移

注︓台湾は 2012 年からの数値
出典︓福岡市住⺠基本台帳（2011 年以前は外国⼈登録者数）

12

11,016

11,38911,823

12,045

2015

2016

2017

2018

1万人
ネパール

5千人

中国

東区
（9,984人）

ベトナム
韓国⼜は
朝鮮

2.5千人

西区

円の大きさと人数（3,213人）

中央区

博多区（4,704人）（8,955人）

城南区（1,290人）

中国
韓国又は朝鮮
ベトナム
ネパール

南区
（5,852人）

早良区（2,312人）

図 2-2

福岡市区別外国人在住者（国籍・地域別）

出典︓【国籍別外国⼈⼈⼝】福岡市統計書福岡市統計書（平成 30 年（2018 年）版）
【福岡市地図】CraftMAP（http://www.craftmap.box-i.net/）（2）外国⼈の集住傾向と居住期間
図 2-3-A は、福岡市の⼈⼝分布を⽰す。市⺠全体の居住分布を⾒ると市域の広い範囲にわたり居住地が広がっていることがわかる。これに対し、在住外国⼈のみの分布を⾒ると、⻄区の⼀部と、東区から中央区を通って南区へと続く「く」の字の形に集住ベルトが形成されていることがわかる（図 2-3-B）1。
外国⼈の住まいは、来⽇直後の不慣れな時期には、寮や社宅、賃貸アパートでのシェア居住が選択され、さらに慣れてくるとアパート・マンションでの 1 ⼈暮らしへと移⾏する(1)。家族ができ始めるころには、⺠間賃貸マンションや公営住宅等が選ばれ、のちにマイホームの取得に⾄るなど、

1

時間の経過とともに集中的な集住から分散的な集住へと移⾏することが指摘される(1)。居住期間が⻑くなると、⾔葉の壁も少なくなり、⽇本の⽣活習慣に適応し、地域のコミュニティに属するケースが増えることで、⺠族コミュニ
ティへの依存度は低くなる。このように、外国⼈の⽇本における居住期間が集住傾向に影響を与えることが⾔える。
福岡市においては、5 年以上市内に居住している割合が、
中国籍 15%、韓国籍 37%と⽐較し、ベトナム・ネパール
籍の在住者は、98 %以上が来福後 5 年未満となっており、居住期間の短い在住者が圧倒的に多いことがわかる（図 24）。居住期間の短いベトナム・ネパール籍の在住者の「く」の字ベルトへの集中は、中国・韓国籍の分布と⽐較してもより濃く現れる。

円の⼤きさは規模を表すが、福岡市⼈⼝と在住外国⼈⼈⼝の⽐率は必ずしも正しくない

13

第２章 福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み

B. 外国⼈⼈⼝

A. 全⼈⼝図 2-3

福岡市人口および外国人人口の居住分布

出典︓【全⼈⼝】平成 27 年国勢調査⼩地域集計【外国⼈⼈⼝】福岡市住⺠基本台帳（2019 年 8 ⽉ 29 ⽇時点）

国別居住期間別在住者数
（⼈）

0

1,000

中国

768

196
47

ネパール
82
図 2-4

3,000

301

5,000
4,278
4,522

1,561
1,784
2,403

2,466

2,158
2,173

国・居住期間別在住者数

出典︓福岡市住⺠基本台帳（2019 年 8 ⽉ 29 ⽇時点）

14

4,000

1,574
1,773

韓国

ベトナム

2,000

3,529

1年未満
1‐2年
3‐4年
5年以上

（３）留学⽣の分布

技能実習, その他,
3.4%

市内の在住外国⼈を在留資格別に⾒ると、留学⽣が 37.6 %⽇本⼈の配偶者等,と最も多いことがわかる（図 2-5）。
これは、⼤阪市（14.8 %）

4.2%

2

3

4

、名古屋市（16.9 %）、仙台市（34.9 %）、京都市（27.2 %）

5

4.1%

家族滞在,

6

、札幌市（22.5 %） などと⽐較しても⾼い割合と⾔える。

8.7%
留学, 37.6%

特別永住,留学⽣を抱える学校の所在地と在籍留学⽣数を地図に落9.1%とすと、九州⼤学伊都キャンパスの位置する⻄区のほか、就労活動,

主要鉄道路線である市営地下鉄、JR ⿅児島線、⻄鉄⼤牟⽥

14.8%

永住者,

線沿線の都⼼部（天神・博多エリア）近郊に多い（図 2-6A）。こうしたエリアにおいては、居住地域と通学先の地域が重なりを⾒せ、留学⽣が昼夜問わず都市部に滞留している可能性を⽰している（図 2-6-B）。

図 2-5

在留資格別外国人数の割合

出典︓福岡市住⺠基本台帳（平成 30 年（2018 年）12 ⽉末）（2）

留学生を抱える学校
主要鉄道路線

A. 留学⽣を抱える学校と在籍留学⽣数

図 2-6

18.1%

留学生を抱える学校
外国人人口
B．留学⽣を抱える学校・外国⼈⼈⼝

外国人の滞留エリア

出典︓【留学⽣を抱える学校と在籍留学⽣数】独⽴⾏政法⼈⽇本学⽣⽀援機構（JASSO）「外国⼈留学⽣在籍状況調査」（2018 年度）【外国⼈⼈⼝】福岡市住⺠基本台帳（2019 年 8 ⽉ 29 ⽇時点）

2

⼤阪市「住⺠基本台帳⼈⼝・外国⼈⼈⼝」

3

名古屋市「平成 30 年名古屋市外国⼈住⺠統計」

4

仙台市「仙台市の外国⼈住⺠数について」
https://www.city.sendai.jp/koryu/shise/gaiyo/profile/koryu/h30/gaikokujinjumintokei.html

5

京都市「京都市における外国籍の住⺠基本台帳登録者数」（在留資格別，令和元年１２⽉末現在）

6

札幌市「在留資格別外国⼈住⺠登録者数」（令和 2 年 2 ⽉ 1 ⽇時点）

15

第２章 福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み

場合などがあり、⾃主防災組織の運営体制が⾃治協議会の（４）若い外国⼈

それと重なっていることは少なくない（3）。他⽅で、福岡福岡市の在住外国⼈の約 4 割が留学⽣であることを⽰した

市の⾃治会・町内会の会⻑の平均年齢は 68.3 歳とされ、が、年齢別⼈⼝分布で⾒ても 10 代後半から 20 代の層が代表者が 70 歳以上の⾃治会・町内会は全体の 46.9 %に最も多いことが分かる（図 2-7）。全国的に、防災活動を上ることから、⾃主防災組織もそれに伴い⾼齢化が課題と含む地域の活動を担う住⺠の⾼齢化が⼤きな課題としてなっている（3）。

挙げられるなか、福岡市も例外ではなく、若い在住外国⼈が地域の防災活動の⼀員となることは、⼈材の確保というこれに対し、福岡市に居住する外国⼈の平均年齢は 31.0

⾯からも望ましいと⾔える。

歳7と、福岡市全体の平均年齢（44.2 歳）8と⽐べても 10
歳以上若く、⼈⼝ピラミッドで⾒ると、外国⼈は 20-30 代

地域における防災活動の主要な単位となるのが⾃主防災に集中していることがわかる（図 2-7）。体⼒のある若い組織である。福岡市では、2005 年の福岡県⻄⽅沖地震以

外国⼈在住者が地域の防災活動にかかわることは、外国⼈

降、⾃主防災組織の形成が急速に進み、2013 年には 150

側にとっては、地域とのつながりが形成され、いざという⼩学校区・地区全てに設置された（3）。その構成は、校区内時に頼れる⽇本⼈を知り合いに持つという強みになる。⼀の⾃治会・町内会毎に組織されている⾃主防災組織が校区

⽅、⽇本⼈にとっては、⼒仕事を頼めたり、他の在住外国単位で設置される⾃治協議会の構成団体になっている場

⼈向けの情報発信を任せられるという利点があり、ウィン

合や、⾃治協議会の役員が⾃主防災組織の役員を兼務する

ウィンの関係を築くことが可能となる。

外国⼈

⽇本⼈
0
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

平均年齢

1,000

10,000

3,000

2,000

図 2-7

福岡市の日本人と在住外国人の年齢別人口

20,0000

出典︓【外国⼈】福岡市住⺠基本台帳（平成 31 年 8 ⽉ 29 ⽇時点）
【⽇本⼈】福岡県⼈⼝移動調査（平成 31 年 9 ⽉ 1 ⽇時点）

16

7

福岡市住⺠基本台帳（平成 31 年 8 ⽉ 29 ⽇時点）8

福岡県⼈⼝移動調査 第２表 市区町村別・年齢別⼈⼝（平成 31 年 9 ⽉ 1 ⽇時点）

（⼈）
30,0001.2.

外国⼈来訪者の傾向（１）増加する来訪者
⼀⽅、国や福岡市の観光推進施策も受けて、外国⼈来訪者も増加傾向にある。福岡空港や博多港からの⼊国者は、

（千人）

2,983
3,000

2,575

2014 年から 2018 年の 5 年間で約 2.6 倍にまで増加した（図 2-8）。アジアの国・地域を中⼼に福岡を訪れる⼈が

943

2,000
685

1,201

数を⾒ると、2014 年から 2017 年の間に、2.8 倍の伸び

⼈と合わせ、常に 5 万以上の外国⼈が市内に滞留している

2,206

316

1,000

2,415

1,632

1,393

に上り、1 ⽇あたり約 9,200 ⼈の外国⼈来訪者が市内に滞留していることを⽰す（図 2-10）。このことは、在住外国

679

777

2,078

増加している（図 2-9）。福岡市における外国⼈延べ宿泊を⾒せている。2017 年の外国⼈延べ宿泊者数は 337 万⼈

3,094

884

0
2014年

2015年

ことを意味する。

2016年

福岡空港
図 2-8

2017年

2018年

博多港

外国人入国者数【福岡空港・博多港】（2014－2018）

注︓博多港の数値には、船舶観光上陸を含む
出典︓法務省「出⼊国管理統計」

337
271
210

120
56

2011

69

81

2012

2013

2014

2015

2016

2017

注︓船舶観光上陸許可（クルーズ）を除く

図 2-9

主な国籍別福岡市への入国推移

出典︓「福岡市の観光・MICE」2019 年版（福岡市観光統計）

図 2-10福岡市外国人延べ宿泊者数（推計）の推移

出典︓「福岡市の観光・MICE」2019 年版（福岡市観光統計）17

第２章 福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み

神エリアを含む中央区（291 施設）で、全体の 90.4 %を（2）外国⼈来訪者の拠点
福岡市は、外国⼈来訪者が右肩上がりに増加する⼀⽅で、宿泊施設の不⾜が指摘されてきた。こうした状況を踏まえ、占める（図 2-12）。このことは、外国⼈来訪者の多くが都市部に宿泊する可能性が⾼いということを⽰す。

市は 2016 年と 2018 年の 2 度、旅館業条例の改正を⾏

また、昼間の滞留場所について、インターネットの外国語

い、これまで旅館業の要件を満たせなかった⼩規模施設が検索による観光スポット情報の閲覧ランキングを⾒ると、宿泊営業を⾏えるよう要件を緩和してきた。これにより、上位に、太宰府天満宮や海の中道海浜公園のほか、キャナ

2017 年は 92 施設、2018 年は 220 施設が届出許可を受

ルシティや天神地下街、櫛⽥神社等が⼊り、市内中⼼部のけた。特に、2016 年の改正で簡易宿所の施設要件を緩和

滞留可能性がうかがえる。携帯電話の GPS データの分析

し、続く 2018 年には要件緩和を旅館・ホテルにまで広げ

結果によれば、福岡市内の宿泊者のうち約 4 割が市内を訪たことにより、旅館・ホテル・簡易宿所の新規届け出数が問し、約 6 割が市外の九州各地を訪問している9。都⼼部

急激に伸びた（図 2-11）。

には福岡空港、博多港、博多駅、天神駅、博多・天神両駅

市内の宿泊施設全 899 施設（2020 年 1 ⽉末時点）の区別
内訳を⾒ると、博多エリアを含む博多区（522 施設）と天のバスターミナル等、国外・域外との結節点となる交通拠点が集中しており、市外との往来の際には多くの外国⼈来訪者が集まることが予想される。

300
旅館・ホテルの施設要件緩和250
簡易宿所
旅館
旅館・ホテル
ホテル

200

150

100

簡易宿所の

50

施設要件緩和02014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
図 2-11

福岡市旅館業届け出種別ごとの施設数推移

出典︓福岡市内旅館業営業許可施設⼀覧（令和２年１⽉３１⽇現在）

918「福岡市の観光・MICE」2019 年版（福岡市観光統計）

2905

その他
中央区
博多区

13540

514
6142
23234
13323

ホテル
図 2-12

旅館・ホテル

1147
2666
1907
旅館

1937
1197
4578
簡易宿所

福岡市旅館業届け出種別ごとの定員数

出典︓福岡市内旅館業営業許可施設⼀覧（令和２年１⽉３１⽇現在）

2. 災害時の福岡市における外国人の脆弱性
福岡市は、天神・博多エリアに事業所と従業者が集積する(4)

市部には特有の災害の脆弱性があることが指摘されてい、図 2-13 からもわかるとおり、天神・る。福岡市の外国⼈が都市部に居住していることは、こう博多エリアを中⼼に昼間⼈⼝が集中していることがわかした状況に遭遇しやすいことを⽰している。また、「近所る。天神・博多エリアは、⽇々の往来が約 70 万⼈に上る付き合いの少ない都会」において安否確認が遅れることもという特徴を持ち(4)とされ 、外国⼈来訪者を含むこうした昼間の⼈⼝密度の指摘される。東⽇本⼤震災では、外国⼈が集中した避難所

⾼さは、災害時、多くの帰宅困難者を⽣み、混乱に陥ったにおいて、「地域にこれだけの外国⼈の⽅が住んでいるの群衆が我先にと避難することによる危険性が伴う。図 2-6

かと実感した(7)」という声があったように、地域住⺠が外で⽰したとおり、留学⽣の通う学校は、こうした都⼼部に国⼈の存在を把握できていない実態もある。地域とのつな位置するものも多く、昼間に被災した場合、⼈⼝密度の⾼がりが限定的である場合、たとえ外国⼈に向けた⽀援が準いエリアに外国⼈が滞留している可能性は⾼い。

備されていたとしても、対象者に⾏き届かないことも考え

夜間の滞留場所をみると、外国⼈の居住地が集中する「く」られる。

の字ベルトは、都⼼部に近く、集合住宅に居住する可能性

外国⼈来訪者についても、先述のとおり市内の観光施設やが⾼い。⼀般に、「⼤都市の住居は、中⾼層の建物が多く

他都市との結節点となる交通拠点に集まるなど、昼夜とも揺れが増幅しやすく、居住空間も狭いため家具転倒によるに都市部に集中する傾向が⾒られる。こうしたことから、危険度が⾼い」こと、エレベーターの閉じ込めの可能性が在住者、来訪者問わず、多くの外国⼈が都市部に昼夜問わ

⾼いこと

(5)

や停電によりエレベーターや⽔の供給が断たれると外出や⾷料供給が困難になること、マンションでは
住⺠合意の形成が難しく備えが進みにくいこと(6)ず滞在しており、上述した都市部特有の危険性に直⾯する可能性が⾼いことが⽰唆される。

など都

19

第２章 福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み

夜間人口
昼間人口
C. 昼間⼈⼝

図 2-13

D. 夜間⼈⼝

福岡市の人口

出典︓【昼間⼈⼝】平成 26 年経済センサス基礎調査【夜間⼈⼝】平成 27 年国勢調査⼩地域集計

さらに、2005 年の⻄⽅沖地震の震源ともなった警固断層

以上のことから、福岡市の外国⼈が、いかに災害に対して帯に注意を促す必要がある。警固断層帯は、志賀島北⻄沖

脆弱であるかがうかがえる。⼀般に外国⼈が災害時に直⾯から志賀島付近にかけての北⻄部と、志賀島南⽅沖の博多しうる課題（第４章にて後述）に加え、都市部において、湾から筑紫野市まで続く南東部に分けられる。断層帯が⼀

特に在住期間の浅い外国⼈は、地域とのつながりが限定的度に活動した場合、マグニチュード 7.2 程度の地震が発⽣であることから共助の環（わ）から漏れる可能性が⾼い。

し、震度 6 強以上の強い揺れとなることも予想される（図また、都市部に滞留する傾向が⾼いことは、都市が抱える

2-14-A）。図 2-14-A を⾒るとわかるように、直線で⽰さ危険性に遭遇しやすいというリスクを抱える。さらに集住れた断層帯は、博多・天神エリアを含む市の中⼼部を縦断地域と警固断層帯との重なりから、警固断層帯を震源としし、鉄道路線に沿って南下する。断層帯南東部では南⻄側た際のリスクが⾼いという地理的な危険性をも抱えるこ（8）、特に断層帯の東側とになる。こうしたエリアは、オフィスや商業施設が⽴ちに強い影響が表れる。図 2-14-A の⾚で⽰された揺れの強並ぶエリアであり、商業施設や宿泊施設、交通拠点等の事

いエリアと、外国⼈の居住地域ならびに留学⽣を抱える学業者、このエリアで働く従業者らの防災⼒の強化と、外国校等が位置するエリアは広く重なりを⾒せる（図 2-14-B）。

⼈が滞留するエリアであることの認識の向上が必要とな

つまり、昼夜問わず揺れの強いエリアに外国⼈が滞留してる。福岡市の外国⼈が多重のリスクを抱えるこの現状を受いる可能性がうかがえる。

け⽌め、関係機関での認知を⾼めるとともに、外国⼈⾃⾝

隆起成分の縦ずれを伴うことから

さらに、警固断層の揺れの影響の最も強い地域と、昼間⼈20に⾃覚を持ってもらう取り組みが益々重要となる。

⼝の多いエリアと外国⼈の多いエリアの重なりを視覚的

また、観光客等の外国⼈来訪者については、移動傾向や滞に表すと、重なる部分が多いことが明確になる（図 2-14-

在スタイル等をより詳しく把握することが防災⼒の向上

C）。⼈⼝集中度の特に⾼いエリアに外国⼈が滞留するこに有効と考えられる。例えば、橋詰（2014）は、函館市をとは、都市部特有の災害リスクをさらに⾼める可能性を持対象に観光防災における課題について検討を⾏った。函館

つ。揺れの強い地域と昼間⼈⼝の多い地域、外国⼈の滞留

市は、定住⼈⼝に対する夜間⼈⼝の増加率、すなわち、観地域の重なりは、⼆重三重の災害リスクを抱えることを意

光客の宿泊率が⼤きい特性があり、観光客の「宿泊」での味する（図 2-14-D）。

防災が重要となるとした。また、施設の特性として、⼩規模宿泊施設において宿泊客⼀⼈当たりの避難誘導従業員

るか、誰が発災時の第⼀⽀援者となりうるのかを検討する

数が多いこと、⼤規模施設では、団体旅⾏客の特に年配客ことが可能となる。

（9）が多いことを踏まえ、避難誘導における⽅向性を⽰した。

このように、個⼈旅⾏、団体旅⾏の別、宿泊施設、年齢層、
滞在期間、季節的な変化など多様な要因を把握しておくことが重要となる。これにより、どんなタイミングで誰（組織等）を介してどのような情報を提供することが有効であこうした福岡市における外国⼈の基本情報を踏まえたう
えで、次項以降に述べる施策ならびに第 4 章および第 5 章
で述べる外国⼈が災害時に直⾯する課題や対応策を理解していく必要がある。

（志賀島）

警固断層帯
（南東部）

（至筑紫野市）

A．地域別震度予測

留学生を抱える学校
外国人人口
B．揺れやすさと在住外国⼈の滞留場所の関係

天神
博多

昼間人口
外国人人口
C．揺れやすさと昼間⼈⼝・外国⼈⼈⼝の関係

図 2-14

警固断層の影響の強い地域
昼間人口の多い地域
外国人の滞留地域
D．揺れやすさ、⼈⼝密度の⾼いエリア、外国⼈の滞留場所の関係

外国人の滞留エリアと揺れやすいエリア

出典︓【昼間⼈⼝】平成 26 年経済センサス基礎調査【外国⼈⼈⼝】福岡市住⺠基本台帳（2019 年 8 ⽉ 29 ⽇時点）
【地域別震度予測】福岡市「揺れやすさマップ」【留学⽣を抱える学校と在籍留学⽣数】独⽴⾏政法⼈⽇本学⽣⽀援機構（JASSO）「外国⼈留学⽣在籍状況調査」（2018 年度）

21

第２章 福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み

3. 福岡市における防災の取り組み
外国⼈増加の状況を踏まえ、福岡市では、2019 年に福岡

岡市には、国の計画や法律に対応するものとして、防災の最市外国⼈施策推進会議が開催され、各分野における外国⼈

上位計画である「福岡市地域防災計画（本編）」(10)、警固断への対策が検討された。そのなかのテーマには防災も含ま層南東部を震源とする M7.2 の直下型地震発⽣時滞在者等のれており、福岡市防災・危機管理課が事務局となり、国際安全の確保を図るための「天神・博多駅周辺地区都市再⽣安

政策課、観光産業課、（公財）福岡よかトピア国際交流財

全確保計画」（11）、⼤規模な地震発⽣時に、市役所の⾏政機団等の担当者が⼀堂に会し、特に、外国⼈に対する災害時

能や⾏政活動を維持継続するための「福岡市業務継続計画（震や防災に関する効果的な情報提供を主軸に検討が⾏われ

災対策編）」（12）が策定されている。

た。

さらに、国内各地での地震発⽣や今後の福岡における地震発

次に、災害時の外国⼈への⽀援策の⼟台となる、福岡市の⽣の可能性を踏まえ、建物の耐震性強化に向けた、「福岡市防災の取り組みを整理する。

建築基準法施⼯条例」（13）や「福岡市耐震改修促進計画」（14）3.1.

等のハード⾯の施策も改定されている。その他、福岡市は各

福岡市の防災関連施策

種団体や事業者等との災害時相互応援協⼒や災害時応援協定

福岡市の防災関連施策をまとめたものが表２-1 である。福
表 2-1

（15）

を締結している。

福岡市の各防災関連計画・施策一覧表
計画名および概要
国の計画や法律に対応するもの

福岡市地域防災計画(2019(R元))(本編)
発災時⼜は事前に実施すべき災害対策に係る実施事項や役割分担等を規程＊対応する国の計画・法律：災害対策基本法・防災基本計画
天神・博多駅周辺地区都市再⽣安全確保計画(2016(H28).3)
・⼤規模な地震が発⽣した場合における滞在者等の安全の確保を図るための計画
・対象エリアを福岡市の天神地区と博多駅周辺地区とし、平⽇12時において、両地に10万⼈超の滞留者・来訪者が存在することを想定＊対応する国の計画・法律：都市再⽣特別措置法に基づく都市再⽣安全確保計画(東⽇本⼤震災(2011年)の際、避難者や帰宅困難者等による⼤きな混乱が発⽣したことを受けて、2012年に創設)
福岡市業務継続計画(2016(H28).4)
⼤規模な地震発⽣時に、市役所の⾏政機能や⾏政活動を維持継続するために、事前に必要な資源の再配分や対応⽅針、⼿段を定めたもの＊対応する国の計画・法律：⼤規模災害発⽣時における地⽅公共団体の業
務継続の⼿引き
ハード⾯の施策
福岡市建築基準法施⼯条例(2008(H20).10(⼀部改正))
警固断層南東部に近い⼀定の区域において、条例制定後に新築、改築される⼀定規模以上の建築物についての耐震性を強化し、安全性を⾼めるために、2008年10⽉に条例の⼀部が改正
福岡市耐震改修促進計画(2008(H20).3策定 (2017(H29).7改定))
・国の基本⽅針や県の計画、耐震化の課題等を踏まえ、福岡市における新たな耐震化の⽬標などを定めた計画
・2005年3⽉の福岡県⻄⽅沖地震後に策定・その後の⼤震災や、国の基本⽅針の改正および福岡県耐震改修促進計画の改定も受けて、2017年7⽉に改正
出典︓「福岡市地域防災計画（本編）」、「天神・博多駅周辺地区都市再⽣安全確保計画」、「福岡市業務継続計画（震災対策編）」、「福岡市建築基準法施⼯条例」、「福岡市耐震改修促進計画」をもとに作成

22

3.2.

防災関連マニュアルやハザードマップ

これも、事前に⾃分にとって必要な物品について考えたり、避難した際に気をつけるべき事項について注意を払って（１）防災に関するマニュアル等おくためのきっかけとなる。実際に、これまでの⾃然災害

防災に関する各種マニュアル等は、福岡市のホームページの調査結果でも、男⼥の違いに配慮した避難所運営（⼥性

上でも提供されており、防災や災害時の対応に関する情報が安⼼して使えるような洗濯物⼲し場や着替えの場所）やを⼿軽に⼊⼿しやすい（図２-15）。市⺠向けの冊⼦「防災防犯対策の必要性、衛⽣⽤品の不⾜等の課題も浮き彫りにの⼿引き」は、地震や⾵⽔害への備えや、地域での防災対策、なっており（20）、ミニブックは⼥性ができる事前の備えを

防災情報の収集のための資料などがまとめられている（16）。

検討する際の参考になる。

さらに、熊本地震や九州北部豪⾬以降、市⺠への防災意識

また、福岡市の地域特性の⼀つに転出⼊者の多さが挙げらの普及や啓発がより進められており、「⼥性の視点を⽣かれ、共同住宅の割合も約 77.2 %と⾼い10。つまり、多くした防災ミニブック」（2017 年）（17）、「マンション防の市⺠は、普段の⽣活では同じマンション内の住⼈との付災・減災マニュアル」（2018 年）（18）、「避難⽣活ハン

き合いが薄いとしても、災害時にはマンション内の共助のドブック〜⼤規模災害を⽣き抜くために〜」（2018 年）

取り組みの必要性に迫られる。「マンション防災・減災マ（19）が作成された。いずれも、災害への備えや避難⽅法等

ニュアル」では、災害時のマンション内での災害対策本部の記載に加えて、東⽇本⼤震災、熊本地震、九州北部豪⾬の⽴ち上げや住⺠の安否確認の⽅法等の対応が具体的に等の災害の体験レポートや事例が掲載されていることがまとめられており（18）、⾃分が住んでいる場所での防災や特徴的である。単に「この場合はこうしましょう」と書か

災害時の対応について知るための⼿掛かりとなる。

れていても、なかなか読み⼿の記憶には残りづらい。そのため、（体験レポートでの）⽣の声などを通じて、被災す
るといかに不安で不便な状況におかれるかを伝え、災害を想定して、どのような備えができるのかについて考えさせるなど、読み⼿に防災をより⾃分事として捉えてもらうための⼯夫がなされている。

⾃然災害が頻発する中で、今後、私たちが避難⽣活を送る
可能性は決してゼロではなく、災害への備えの⼀環として、どのような避難⽣活を送る可能性があるのかについても想定しておく必要があるだろう。そうした想定のもと、「避難⽣活ハンドブック〜⼤規模災害を⽣き抜くために〜」では、避難所へ向かう前の⾃宅での準備や、在宅避難や⾞中「⼥性の視点を⽣かした防災ミニブック」は、⼥性の災害

泊のポイント、避難⽣活を送る際のエコノミークラス症候

体験談や、⼥性や⼦育て家庭等で備えられる防災グッズや群や防犯対策等の気を付けるべき点についても情報提供

防犯対策等の実践可能な防災対策情報が得られる（17）が、防災の⼿引き(2015(H27).4)

が⾏われている（19）。
マンション防災・減災マニュアル(2018(H30).2)

・市⺠向けの冊⼦
・地震や⾵⽔害への備えや、地域での防災対策、防災情報の収集のための資料などがまとめられている⼥性の視点を⽣かした防災ミニブック

災害対策本部の⽴ち上げ、マンションの住
⺠の安否確認の⽅法等の対応
避難⽣活ハンドブック〜⼤規模災害を⽣き(2017(H29).9 )抜くために〜(2018(H30).4)

・⼥性や⼦育て家庭等で必要な備蓄品、⼥避難所に向かう前の⾃宅の確認（ブレー性の災害体験談などを掲載
・防災に関し、⼥性のために役⽴つ情報の提供

図 2-15平時の備えや、災害時のマンション内でのカーを落とす、ガスの元栓を閉める、鍵を閉める）や、避難⽣活で気を付けるべきこと、防犯対策福岡市の防災関連各マニュアル等一覧

出典︓「防災の⼿引き」、「⼥性の視点を⽣かした防災ミニブック」、「マンション防災・減災マニュアル」、「避難⽣活ハンドブック〜⼤規模災害を⽣き抜くために〜」より作成

10

総務省統計局.「平成 30 年住宅・⼟地統計調査(住宅及び世帯に関する基本集計 第８-１表)」23

第２章 福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み（２）平時からの防災に関する情報提供

3.3.

防災情報提供・発信ツール

平時から、市⺠へ災害に対する事前の備えを促すために、加えて、福岡市や関連団体、福岡県が各ツールによって災「総合ハザードマップ」や、「揺れやすさマップ」等の個

害情報の提供を⾏っている。各主体のホームページ、別のハザードマップが提供されている。「総合ハザードマ

Twitter、Facebook 等のデジタルツールおよびラジオ、防ップ」は福岡市ホームページ上で公表されており、⼤⾬、

災アプリ「ツナガル+（プラス）」、福岡市防災メール、

地震、台⾵などの情報にチェックを⼊れることで、地図上

福岡市 LINE 公式アカウントが運⽤されている。

（21）に災害の想定が⽰される。また、最寄りの避難所や避難経路を確認することができる。「福岡市防災・危機管理
情報サイト」では、⾬量・河川⽔位等のリアルタイム情報
や、災害速報が提供されている（22）。そのほか、市内で防災に関する各種講座やイベントが開催されている。

スマートフォンでの情報収集が主流になってきているな
かで、SNS による防災情報の提供は効果的であると⾔える。
また、福岡市 LINE 公式アカウントでは、平時は防災情報の受け取りが可能であり、災害時には避難所の情報や避難⾏動を知らせるプッシュ機能がある。全国で初めての避難⾏動については、⾃分が住んでいる地形の特性を知る「LINE 公式アカウント内で平常時の備え〜災害時の避難ことが重要であるほか、⽚⽥ほかによれば、情報の受け⼿

⾏動⽀援〜復旧⽀援時のまちの不具合の通報までシームである住⺠が、ハザードマップによって提供されるリスク

レスに⽀援できる仕組み」（25）であり、こうした平時から情報を正しく理解する必要があり、ハザードマップを介しのつながりがあることで、災害時に有効なツールになるとて⾏政と市⺠がコミュニケーションをとることの必要性

⾔える。さらに、多くの防災ツールが認知度向上を課題に（23）が⽰されている。中央区の事例では、こうしたハザー抱えるなかで、近年多くの⼈が利⽤している LINE に防災

ドマップを⽤いたワークショップも開催されており、参加機能が付加されたことは、通常の LINE ユーザーにとって者がどこに避難した⽅がよいかを知るきっかけになるな

は抵抗感が少なく、活⽤されやすいツールと⾔えるだろう。

（24）

ど、⼀定の効果を⾒ている。

4. 福岡市における災害時の外国人支援のための取り組み
4.1.

「福岡市地域防災計画」と関連する協定

次に、外国⼈への対応に着⽬しながら、福岡市の防災の取り組みを⾒ていく（表 2-3）。福岡市の地域防災計画では、外国⼈は要配慮者として位置づけられ、災害時の各種対応策が記載されている。そのポイントは、関係者との連携、「福岡市災害時外国⼈情報⽀援センター」設置による、情報の翻訳・発信や外国⼈の相談への対応、避難所への通訳者の派遣等の多⾔語対応に整理できる。
多くの⾃治体で、災害時の外国⼈への情報提供や、外国⼈への不安の軽減にとって重要であると認識されているのが「災害時多⾔語⽀援センター」である。これは、阪神・淡路⼤震災での「外国⼈地震情報センター」、2007 年の新潟中越沖地震での「柏崎災害多⾔語⽀援センター」の活動をマニュアル化することで始まった取り組みである（27）。

24

福岡市の場合、2018 年 7 ⽉ 6 ⽇（平成 30 年 7 ⽉豪⾬）、「福岡市災害時外国⼈情報⽀援センター」が設置された事例がある（28）。センターの運営を⾏う（公財）福岡よかト
ピア国際交流財団は、平時は在住外国⼈に対する相談や⽇常⽣活の⽀援を⾏うとともに、災害時には外国⼈に対する情報の収集および提供の役割を担う（29）。当財団は、災害対策本部から提供された情報を英語、中国語、韓国語に翻訳し、（公財）よかトピア国際交流財団のホームページで発信を⾏う。翻訳に関しては、いかに外国⼈に意図が伝わる情報や、誤解のない情報を提供するかが重要であるため、今後翻訳に関する訓練が必要と考えられている（29）。
平時から在住外国⼈と関わる機関が災害時に⽀援者の役割を担うため、外国⼈の災害への認知度や⽇本語理解の程度等を踏まえたより効果的な情報発信が必要になると⾔える。

表 2-2 福岡市の計画・協定における外国人支援
計画・協定

概要

キーワード

●外国⼈への配慮の基本
・在住外国⼈と訪⽇外国⼈観光客とでは、⾏動特性や情報ニーズ、⽣活習慣等が異 配慮事項
なることを踏まえ、それぞれに応じた配慮を⾏う●在福領事館、関係団体等との連携
・災害発⽣後、在福領事館、関係団体等との連絡を密にし、情報交換、応急活動の 連携調整その他の活動を実施
福岡市地域防災計画●福岡市災害時外国⼈情報⽀援センターの設置

・第3章第3節第3-4

・災害時における外国⼈の⽀援を円滑に⾏うため、(公財)福岡よかトピア国際交流 情報⽀援セン

・第4章第4節第5-6・第5章第5節第6-6

財団に、福岡市災害時外国⼈情報⽀援センターを設置
・外国⼈に対して、提供が必要な情報の翻訳及び発信

ター、翻訳、相談・外国⼈からの相談・問い合わせ等への対応●情報の提供・ボランティア等の協⼒を得ながら、情報誌、張り紙、福岡市関連ホームページ、
外国語ＦＭ放送局などにより、やさしい⽇本語及び多⾔語で⾏う・⽣活関連情報の提供等については、各種機関、団体、ボランティアの協⼒を得

多⾔語、やさしい⽇本語て、必要に応じて、相談窓⼝へ通訳を配置する●情報⽀援センターの設置及び運営
福岡市・（公財）福岡よかトピア
国際交流財団「災害時における外国⼈
情報⽀援に関する協定」（2018（H30）.3）

・災害により福岡市災害対策本部が設置された場合、必要に応じて（震度6弱程度の地震発⽣など）市が情報⽀援センターを設置
・市の要請に基づき、(公財)福岡よかトピア国際交流財団が運営を⾏う

情報⽀援セン
ター

・設置場所は福岡市国際会館内●情報⽀援センターの業務内容
・災害時に外国⼈に対して提供が必要な情報の翻訳及び発信・外国⼈からの相談・問い合わせ等への対応（※電話のみ18⾔語にて対応可能）・避難所等への通訳者等の派遣

翻訳、相談、通訳者派遣、⽀援・その他、災害時における外国⼈⽀援を円滑に⾏うにあたり必要な業務

出典︓福岡市地域防災計画および協定（26）、（公財）福岡よかトピア国際交流財団へのヒアリングをもとに作成

4.2.

⾏政区単位での取り組み

平時は、防災・減災に関する普及・啓発活動が主となるが、その他、市職員においても、e ラーニングの受講によるやさしい⽇本語の習得が⾏われている。

これらは外国⼈の意⾒も取り⼊れながら作成され、⾹椎浜
校区の各家庭に配付されたとのことである（30）。折りたた
むとはがきサイズになるというコンパクトさから、外国⼈への情報提供ツールを検討する際に、「外国⼈が必要とす
る情報の種類」、「過度でない適切な情報量」、避難マッ

加えて、「1.1．在住外国⼈の特性」で⾒たような外国⼈住プに⾒られる「情報の明確さ」を意識することの重要性が⺠の特性を踏まえて、区単位で取り組みがなされているとうかがえる。

ころもある。

また、南区では、2018 年から「外国⼈防災サポーター養

例えば、東区には在住外国⼈が多いこともあり、こうした成講座」が開かれている（31）。2019 年度の第 1 回⽬と第

地域特性を踏まえて同区は「公⺠館を拠点とした外国⼈と2 回⽬の講座は、同区内にある短期⼤学で実施された。
「1.1．

の交流促進事業」を推進している。その⼀環として、⾹椎（3）留学⽣の分布」で述べたように、⽇中に災害が⽣じた

浜公⺠館では 2018 年度に⾹椎浜校区独⾃の多⾔語防災マ

場合、学⽣は校内にいる可能性が⾼く、留学⽣が⾃分の⾝ップである「⾹椎浜避難ガイドブック」（⽇本語、英語、を守るための⽅法や知識を知っていて欲しいという希望

中国語（簡体字）が併記）（図 2-16）の作成や多⾔語の避から実現につながったとのことである（31）。講座は、やさ

難誘導パネル（⽇本語、英語、中国語（簡体字）、韓国語

しい⽇本語の活⽤や、難解な⽤語がない内容の DVD を⽤が併記）が設置された。

いるというように、⽇本語を学び始めたばかりの外国⼈にも理解できるように⼯夫がなされている。

25

第２章 福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み

（表）

（裏）
図 2-16

香椎浜避難ガイドブック

出典︓⾹椎浜公⺠館より提供

26

南区の防災関連の担当者によれば、外国⼈に対して、⽇本の認定証があることで、⽇本⼈にとっても「この⼈はきちの防災の取り組みを知ってもらうことと、地域に溶け込んんとした⽀援者である」とわかるような安⼼材料となりう

でもらうことを⽬指しているが、ゆくゆくは「⽀えられるるとの配慮も⾏われている（31）。「1.1．（4）若い外国⼈」

外国⼈から⽀える外国⼈へ」、「地域に根付いている外国で⽰したような、地域における⾼齢化という課題に着⽬す⼈に、外国⼈と⽇本⼈の介在役になってもらう」ことを期ると、若い年代の外国⼈が地域防災に果たせる役割や、今（31）後の担い⼿となるような取り組みとして今後も期待され待しているとのことである。講座終了後には認定証も発⾏し、災害時に外国⼈がサポートする場⾯があれば、こる。

27

BＯＸ 0２
防災ワークショップ (第２回)「“一人ひとり”の多様性と防災～オリジナル
な防災カード作成を通じて考える～」
研究主査 中村由美✔ URC 報告✔ ワークショップ：「わたしの防災カード」✔ 意見交換「多様性のある社会における防災」✔ 全体を通して⾃然災害が頻発する中で、⽇ごろから備えの重要性が⾼まっています。備えは、私たち⼀⼈ひとりの年齢、性別、国
籍、職業、趣味、⾝体的特徴、ライフスタイル、習慣、住まい、コミュニティ等は異なっており、誰⼀⼈として同じではありません。このワークショップでは、「わたしの防災カード」作成を通じて、⼀⼈ひとりの多様性への気づきや必要な備え、多様性のある社会における防災について意⾒を交わしました。防災、国際、観光、男⼥共同参画、地域コミュニティ等の様々な分野に携わる計 27 名の⽅（うちオブザーバー2 名）にご参加いただきました（2020 年
1 ⽉ 30 ⽇開催）。
URC 報告冒頭、筆者よりワークショップ開催の趣旨説明と基礎情報の提供として、「⼀⼈ひとりの多様性と必要な備えとは」について報告を⾏いました。多様性は年齢や性別といった外⾯にとどまらず、趣味、コミュニケーションスタイル、習慣等の個々の内⾯の特性の違いも含む概念です。⼀⼈ひとりの違いから、災害の前や災害時に必要なものは異なり、多様な備えがあると⾔えます。報告の中では、こうした多様な備えを考えるきっかけになるものの事例として、*本ワークショップの開催にあたり、Yahoo! JAPAN 様よりご提供いただいた。カードは全部で 143 種類ある。「⼈の数だけ備えがある」というコンセプトのもとに作成され、⼀つ⼀つのカードの⽚⾯に⾃分の⾝の回りのこと等の「条件」、裏⾯にそれに対応する「備え」や「⾃分ができること」が書かれており、多様な備えのヒントが得られる。
Yahoo!防災ダイバーシティ（https://www.aid-dcc.com/works/yahoo-bosai）参照。

ワークショップ︓「わたしの防災カード」
報告に続くワークショップでは、4 つのグループにわかれ、参加者はそれぞれ「わたしの防災カード」を作成しました。
「わたしの防災カード」の作成
まず、参加者は、⼀⼈の⼈物像を設定し、その設定をもとにプロフィール（⾃⾝や⾝の回りについて、住まいや暮ら

Yahoo!防災カード*の紹介がありました。

しについて、カラダの状態など、趣味や習慣について）を

福岡市には約 159 万通りの備えがあると⾔えますが、⼀⼈の同僚」、「⾃分の祖⺟」等の⾝近な⼈や⾃分⾃⾝をイメ

ひとりの違いを知りそれらに配慮していくためには、お互いを知り話し合うことのできる環境づくりが⼤事です。今回のワークショップをそうした場にしたいという想いを参加者に伝え、ワークショップに臨んでいただきました。

28「わたしの防災カード」（参加者作成の⼀部を紹介）

書き出します。⼈物像では、「⾃分のこども」、「外国⼈ージしたものが⾒られました。次に、⼈物像とそれに沿ったプロフィールをもとに、災害が起こった時に必要なもの
や、災害が起こる前にできることなどの備えと、そう考えた理由について記述していきます。

「グループメンバーの防災カード」

ありました。今回のワークショップが参加者⾃⾝の備えを（グループ内の意⾒交換）振り返る機会にもなったようです。

こうして出来上がった「わたしの防災カード」をもとに、続いて進⾏から、「備えというと⾃分に⾜りないものやで

テーブルファシリテーターの進⾏により、各テーブルで意きていないものというマイナス⾯に⽬が向きがちだが、⾒が交わされました。⾃分の祖⺟を想定した⼈は、“⾜が不“⾃分だからこそできること”というプラス⾯」について問⾃由なので避難経路を事前に確認する必要があると思う”、

いかけると、「もしも⾃分がお笑い芸⼈や⾳楽ができる⼈

プロフィールで眼鏡をかけていると記載した⼈は“⽇頃かだったら、被災した⼈たちに癒しを提供できるかもしれな

らスペア眼鏡を持っている”、ペットを飼っている⼈は“餌い」との意⾒が出され、プラス⾯という視点から、参加者だけでなく排せつについても考えないといけない”など、が改めて⾃分の防災カードを⾒直す様⼦も⾒られました。

各⾃が設定した⼈物像やそれに必要な備えが紹介されました。他のメンバーの意⾒に共感したり、同じプロフィー
ルを考えた⼈が異なる備えについて発表し合ったりする様⼦や、意⾒交換の中で新たに得られた気づきを⾃分のカードに記⼊する参加者の姿が⾒受けられました。

全体を通して
今回のワークショップは、防災カードの作成や意⾒交換を通じて、⾃分とは違う誰かへの気づきを得たり、⾃分⾃⾝の⽇頃の防災について考えたりする機会になったのではないでしょうか。参加者⾃⾝が作成した「わたしの防災カ

また、今回、カード作りや議論の参考として、各テーブル

ード」と、気に⼊った Yahoo! 防災カードは、参加者におへ Yahoo! 防災カードを配付していましたが、⾃分が書いみやげとして持ち帰っていただきました。これらを話のタた内容やグループの議論と照らし合わせたりしながら話ネとして、今度は家族や職場などで災害への備えについてし合う様⼦も⾒られました。

話し合っていただければと思います。

「25 通りの防災カード」（⾃由閲覧）また、今回の参加者の中には、地域で避難訓練などの防災グループ内の意⾒交換終了後、各⾃が防災カードをテーブルに置き、他のグループの参加者のカードを⾃由に閲覧しました。25 通りの防災カードはどれも想定された⼈物像や備えが異なっており、参加者は熱⼼にほかの⼈が作成した防災カードを読み込み、意⾒を交わしていました。
意⾒交換「多様性のある社会における防災」の取り組みをされている⽅もいらっしゃいました。「⾃分の⾝の回りのことやカラダの状態など、具体的に考えていくという⽅法が参考になった」、「⾃分の地域でも同じよ
うなワークショップをやってみたい」との感想もいただきました。今回のワークショップが、防災教育の⼀つのアイデアとして、各地域の防災⼒向上の取り組みにつながっていけば嬉しく思います。

25 通りの防災カードを閲覧した後、参加者全体の意⾒交
換が⾏われました。
まず、防災カード作成や閲覧を通じて得られた多様性への気づきについては、「各⾃の想定がそれぞれ違うので、“そうなんだ”と気づきがあった」という意⾒のほかにも、「⼀⼈ひとりに違いはあるが、国や年代に関わらずスマートフ
ォンの充電器のように誰にでも共通する備えもある」という、多様性と共通性に関する意⾒が出されました。その他、「備えの中でも命に直結するような優先すべきものがある（例えば持病を持っている⼈は薬など）」との“備えの優先順位”、という意⾒に対し、参加者が思わずうなずく場⾯も⾒られました。
また、「⾃分を想定して防災カードを書いたが、⾃分⾃⾝の防災について気づきを得ることができた」という意⾒も29

第２章 福岡市における外国⼈の増加と防災の取り組み

4.3.

加えて、外国⼈の情報収集の傾向を⾒ると、スマートフォ

外国⼈⽀援のための情報提供ツール「3.3. 防災情報提供・発信ツール」で述べた各種ツールにおいて、各主体のホームページや Facebook で多⾔語による情報提供が⾏われている（表 2-3）。

（32）

や「外国⼈旅⾏者の（33）

ための防災リーフレット」ているアプリや SNS のツールも、今後、外国⼈にとっても役⽴つ⽀援ツールとなる可能性が⾼い。そのためには、
多⾔語化や、やさしい⽇本語などの⾔語⾯での対応が求め

加えて、アナログなツールとしては、福岡県が作成した「外国⼈のための防災ハンドブック」

ンでの情報収集が主な⼿⽴てとなっており、福岡市が進めがあり、これらは各⾔語版の利⽤が可能である。ハンドブックは、福岡市内へ転⼊した際に⼿渡しされるウェルカムキットの中に含まれ、在住者⽤に配布されている。

られる。また、そもそも防災アプリの普及が課題となると考えられ、⼊国時やホテル、観光地など外国⼈が⽬にするところでツールを知らせることが⽋かせない。
以上のように、福岡市では防災における外国⼈⽀援の取り組みが各種進められている。今後さらに多様な国籍の外国⼈が福岡市に住み、多くの来訪者も昼夜都市部に滞在する

さらに、「外国⼈旅⾏者のための防災リーフレット」は、と考えられるなか、今後ますます災害時の外国⼈への対応

折りたたむとカードサイズになり、PDF でも提供されていが重要となってくる。より効果的な⽀援を⾏っていくためる。リーフレットでは、個⼈が求める、交通の運⾏情報のにも、⽀援者側の体制や⽀援⽅法のあり⽅、そして外国⼈⼊⼿先が提供されている。観光客は特に、その後の旅程やの特性や課題をより詳細に知り、双⽅の溝を埋めることが次の移動先に向かうための交通機関に関わる情報を必要重要である。次章では、⽀援者側の体制や⽀援⽅法の参考とするため、情報収集に際し、役に⽴つツールとなる。

事例として、他の⾃治体や団体の取り組みを⾒ていく。

表 2-3

福岡市および福岡県の防災関連情報提供ツール
福岡市・関連団体（多⾔語（⾃動翻訳含む））
福岡市HP [⾃動翻訳、やさしい⽇本語]
防災・危機管理課HP

HP[英・中・韓(⾃動翻訳)]

福岡市観光情報サイト「よかなび」 [⽇・英・中・韓](公財)福岡よかトピア財団HP[⽇・英・中・韓・ベトナム・ネパール(⾃動翻訳)]

福岡観光コンベンションビューローHP
Twitter

広報戦略室Twitter[⽇・英][⾃動翻訳]

福岡市国際部Facebook"Global Community Fukuoka"
Facebook (公財)福岡よかトピア財団Facebook

福岡観光コンベンションビューローFacebook
ラジオ

FMラジオ：LOVE FM
福岡県
外国⼈のための防災ハンドブック

ハンド
ブック

・⽇本で発⽣する可能性のある災害や、災害が発⽣した時の対応について記載[やさしい⽇本語、英、中、韓、タガログ、ベトナム、ネパール]

外国⼈旅⾏者のための防災リーフレット
リーフレット

・外国⼈旅⾏者が県内で被災した直後に必要となる各種交通機関の運⾏情
報や災害情報の⼊⼿先などの情報[英、中（繁）、中（簡）、韓、タイ、イタリア、フランス]

出典︓福岡市および関連団体のホームページ、福岡県「外国⼈のための防災ハンドブック」、「外国⼈旅⾏者のための防災リーフレット」をもとに作成

30

BＯＸ 03
新型コロナウイルス感染症に対する福岡市の対応（2020 年 3 月 6 日時点）
2020 年 1 ⽉ 24 ⽇に、福岡市は「福岡市感染症危機管理対策本部会議」を開催し、今後の新型コロナウイルス感染症への対応に関する協議を⾏いました。
外国⼈への対応に着⽬すると、1 ⽉ 28 ⽇には、新型コロ
ナウイルス肺炎に関する外国⼈専⽤相談ダイヤルが開設されました。福岡市に居住・滞在中の外国⼈向けのダイヤ
ルとして、⽇本語ができない⼈でも相談が可能な 18 ⾔語対応となっています。
加えて、福岡市のホームページや福岡市国際部 Facebook（Global Community Fukuoka）および施設・建物の張り紙において、多⾔語（やさしい⽇本語、英語、中国語）による情報発信が⾏われています。

新型コロナウイルス感染症の予防のポイント（やさしい⽇本語の啓発チラシ）
https://www.city.fukuoka.lg.jp/data/open/cnt/3/72498/1/
coyasa0306.pdf

31

第３章

災害時の外国人支援に関する自治体等の事例

３章のダイジェスト
本章では、熊本市、北海道、沖縄県、東京都における⾃治体等の資料の整理やヒアリング
調査にもとづき、災害時や平時の外国⼈⽀援に関する取り組みとして、まず施策⾯（計画・協定）を整理した。次に、外国⼈⽀援において情報提供が重要である点に着⽬し、各主体が展開している情報発信に関わる各種ツールの特徴と効果について整理した。
まず、防災に関わる各計画や協定における外国⼈⽀援のポイントとして、関係各所との連携による防災ネットワークの構築、情報の多⾔語化、災害時の多⾔語⽀援センター設置、
ボランティアの活⽤を挙げ、各⾃治体や団体による取り組みの事例を⽰した。
次に、情報発信のための各ツールに関し、ホームページ、デジタルサイネージ、アプリ等
は視覚情報を提供し、テレビや動画は視覚情報と聴覚情報、ラジオは聴覚情報を提供する。
視覚情報は、⽬にしやすいところで情報が得られること、必要とする情報の在りかがわかること、事前に防災・災害時に関する情報が得られるという特徴があり、聴覚情報は、⾳声による情報や安⼼感が得られるという特徴がある。これらの特徴を踏まえた効果的な情報発信が重要である。
さらには、外国⼈観光客への迅速かつ正確な情報提供、平時に集約した情報の災害時の活⽤、被災者への安⼼感の提供を⽀えるための各システムが構築されている事例も⽰した。

33

第３章 災害時の外国⼈⽀援に関する⾃治体等の事例

1. 外国人に関する防災・減災の取り組み事例（施策面）
1.1.

多⾔語化、災害時の多⾔語⽀援センター設置による情報提防災計画や各協定における⽀援のポイント

供や外国⼈被災者の不安の軽減が挙げられる。在住外国⼈、全国で防災や減災に向けた活動が⾏われているが、今後の外国⼈来訪者ともに⺟国語での情報が収集できない場合

災害時の外国⼈への対応を検討する際、災害の実体験や地には、災害発⽣後にどのような⾏動をとるべきかがわから域特性にもとづいた取り組み事例が⼤いに参考になる。そずに、⼤きな不安と混乱に陥る可能性が⾼い。そのため、

こで、熊本市、北海道、沖縄県、東京都を選定し、資料分

多⾔語での情報提供は、外国⼈にとって⼤きな⼿助けとな析（計画、協定）およびヒアリング調査を実施した。熊本る。後述するように、現在、多様な技術ツールによる多⾔市は 2016 年に熊本地震、北海道は 2018 年に北海道胆振

語での情報提供が可能になっている。多⾔語化により外国

東部地震を経験しており、災害の体験やその後の取り組み

⼈被災者に情報が届くことで、⾃分が置かれている現状をが参考になる。沖縄県は、国内で唯⼀観光に特化した観光

知ることができるなどの安⼼感を与えられる（13）。災害時

危機管理計画を有しており、外国⼈来訪者の⽀援に関するの外国⼈⽀援において、情報提供は重要なものであると⾔体制や取り組みの先⾏事例である。東京都は東⽇本⼤震災

える。提供する情報の内容やその効果的な提供の⽅法につの経験に加えて、国内でも在住外国⼈が最も多い都市である。熊本地震以降は災害時の対応策をさらに強化している。
表 3-1 は、外国⼈に着⽬しながら、各⾃治体の「地域防災討する。
以下では、表 3-1 で⽰した 4 つのポイント「連携による防計画」および各団体の計画・協定の⽀援のポイントを整理

災ネットワークの構築」、「多⾔語化」、「災害時の多⾔し、次項以降で述べる具体的な取り組みについて⽰したも語⽀援センターの設置」、「⼈に安⼼感を与えるボランテのである。「第 1 章 3.2．進む災害時の外国⼈⽀援」にもィアの役割」について、各⾃治体および各団体へのヒアリ

関連するが、災害時の外国⼈⽀援のポイントとして、関係ング調査にもとづき具体的な取り組みを⾒ていこう。

各所の連携による防災ネットワークの構築および情報の表 3-1

いては、「２．情報収集・発信のための各種ツール」で検

各自治体・団体の各計画や協定における災害時や平時の外国人支援のポイント

⽀援のポイント

各⾃治体・団体の取り組み
⽇頃からの外国⼈⽀援団体やコミュニティとの連携（熊本市、（⼀財）熊本市国際交流振興事業団（KIF））

連携による防災

震災後の宿泊施設との協⼒体制構築（札幌市）

ネットワークの構築 観光危機管理を通じた関係各所との連携（沖縄県、（⼀財）沖縄県観光コンベンションビューロー（OCVB））
都庁と区市町村との連携（東京都）

4⾔語とやさしい⽇本語での対応（熊本市、（⼀財）熊本市国際交流振興事業団（KIF））
多⾔語化

市内に滞在している外国⼈の国・地域を反映（札幌市）

在住者と観光客に応じた⾔語選択（沖縄県、（⼀財）沖縄県観光コンベンションビューロー（OCVB））
やさしい⽇本語も加えた事例（東京都）

⺟国語での話しかけによる安⼼感の提供（（⼀財）熊本市国際交流振興事業団（KIF））
災害時の多⾔語⽀援センターの設置関係機関の連携とセンターの開設（札幌市・（公財）札幌国際プラザ）
⼈と技術が組み合わさった⽀援（（公財）沖縄県国際交流・⼈材育成財団）
部局内の連携によるセンターの設置

⼈に安⼼感を与える
ボランティアの役割（東京都）

災害時外国⼈⽀援サポーター（（公財）沖縄県国際交流・⼈材育成財団）
東京都防災（語学）ボランティアの派遣（東京都）

出典︓熊本市（1，2）、札幌市（3-5）、沖縄県（6-11）、東京都（12）における各⾃治体および団体の計画・協定をもとに整理

34

1.2.

連携による防災ネットワークの構築（１）⽇頃からの外国⼈⽀援団体やコミュニティとの連携（熊本市）（14）と共に⽣きる会」が、4 ⽉ 18 ⽇から同会館避難所が閉鎖
する 4 ⽉ 30 ⽇まで、ほぼ毎⽇炊き出しを⾏い避難所運営に協⼒した。「コムスタカ―外国⼈と共に⽣きる会」は、知り合いの農家へのお願いだけでなく、広くインターネッ

熊本地震の際、外国⼈の避難所となったのが熊本市国際交

トで⾷材の提供を呼びかけ、調理はつながりがあった料理

流会館である。「熊本市地域防災計画」には、同会館が外⼈や外国⼈住⺠にボランティアとして協⼒してもらい、避国⼈避難対応施設となることが記されていた。2016 年 4

難者へ温かい⾷事を提供できたとのことである。加えて⼋⽉ 14 ⽇の前震後、午後 10 時頃に熊本市から同会館の指⽊⽒から、中国⼈コミュニティや外国⼈妻の会等の⽇常的定管理者であった（⼀財）熊本市国際交流振興事業団（KIF）に連絡を取り合っている外国⼈コミュニティのキーパーへ連絡があり、避難所の開設が検討され、4 ⽉ 15 ⽇午前

ソンに連絡し、在住外国⼈の安否確認が⾏われた。このよ

1 時頃に開設の運びとなった。避難所は地上７階地下２階

うな KIF の取り組みは、平時の外国⼈⽀援団体や外国⼈コの同会館の 1 階と 2 階部分に開設、運営された。なお、後ミュニティ等とのつながりが、災害時の外国⼈⽀援に活き⽇ 4 ⽉ 20 ⽇より同会館３階に災害多⾔語センターが開設た事例と⾔える。

された。

なお、熊本⼤学において、⽇頃の学⽣間のつながりがそのKIF の⼋⽊⽒によれば、KIF は熊本市の地域国際化協会とまま、避難所運営のための組織形成や⽀援に活きた事例をして、国際交流活動を⾏う⺠間団体や外国⼈住⺠コミュニ

⾒ることができる（BOX 04「⼤学が避難所に︕熊本地震

ティと⽇頃から連携していた。震災時には、熊本を拠点にからの学び」）。

外国⼈の⽀援を⾏ってきた市⺠団体「コムスタカ―外国⼈

35

BＯＸ 0４
大学が避難所に！熊本地震からの学び
研究主査 菊澤育代✔ 指定外避難所での避難所開設✔ 当事者意識と日常的なつながりの奏功✔ 適材適所の役割分担

指定外避難所での避難所開設

熊本地震の震度 1 以上の地震回数
気象庁地震⽕⼭部（https://www.data.jma.go.jp/svd/eqev/data/
2016_04_14_kumamoto/kumamoto_over1.pdf）

2016 年 4 ⽉ 14 ⽇ 21 時 26 分、熊本地⽅を震源とする震度 6.6 の地震が発⽣、さらに 28 時間後の 4 ⽉ 16 ⽇午前
1 時 25 分には、震度 7 の地震が発⽣しました。熊本地震の余震と本震とされる地震です。熊本地震の⼀連の地震では、最初の揺れから 36 時間の間に震度 6 弱以上の揺れが7 回観測され、発⽣から 4 ⽇間で震度 1 以上の余震が1,000 回を超えるなど、短期間で揺れが集中して発⽣したという特徴があります。つまり、被災した⼈たちは、数分、数⼗分おきという頻度で揺れを感じていたことになります。そんななか、熊本⼤学⿊髪キャンパス（以降、熊⼤）には、不安を感じた学⽣や地域住⺠が続々と集まり、最終
的に最⼤ 1,000 名が避難する避難所となりました。熊⼤は、そもそも指定避難所ではありません。それでも集まってきた地域の⼈たちを⽀援するために、学⽣たちが⽴ち上がりました。

36

熊本⼤学学⽣が中⼼となり発⾏した避難所運営記録集『416』”416″編集委員会（2017 年 3 ⽉）『416』（http://coc.kumamoto-u.ac.jp/wordpress/wp-content/
uploads/2017/07/h28_416.pdf）

ると、運営に携わったのは防災の知識やボランティア経験を持たない普通の学⽣でした。⼤学の備蓄を避難者に配ろ

当事者意識と⽇常的なつながりの奏功うとしたものの、総量がわからず、1 ⽇⽬に全て配給して2019 年 7 ⽉某⽇、熊⼤⿊髪キャンパスにおける避難所運

しまうということもあったそうです。ただし、本震から⼀営の当時の様⼦を伺おうと、筆者の元同僚でもあり、現在夜明け、安部先⽣が避難所に合流したときには、すでに学は熊⼤で地域防災を専⾨とする安部美和准教授を訪ねま

⽣による指揮系統ができあがっていました。⼤学祭の実⾏した。当時、避難所運営に携わった安部先⽣は、地域防災委員会（紫熊祭実⾏委員会）、体育会、熊⼤⽣協組織部、の専⾨に加え、過去に消防局で救急救命にも従事していた

法学部志法会、教育学部障害スポーツ福祉課程、医学部保経歴を持つ、まさにキーパーソンと⾔える⽅です。筆者は、健学科、などサークルや学部等を単位として、各グループ

震災ののちに熊⼤の学⽣がとりまとめた避難所運営記録

間で情報伝達を⾏う仕組みが整っていたということです。

集「416」を読み、聞き取りに臨んだのですが、印象としこうした学⽣の⾃発的な動きの背景には、教職員等の“⼤ては「半信半疑」でした。というのも、「416」に描かれ⼈” （学⽣の表現によれば）を混乱した中で⾒つけることた避難所における学⽣は、まさに⼋⾯六臂の活躍で、たまができなかったことに加え、⼤学という⾃分たちのフィー

たまボランティア経験者の集まりだったのか、安部先⽣がルドが舞台となったことから得る当事者意識や、⽇ごろか陣頭指揮を執ったことによるのか、とよほど好条件が重ならの学⽣間のつながりというものがあったように感じらった結果であろうと思われたのです。実際に話を伺ってみれます。

適材適所の役割分担

⽣、物資管理には⽣協組織部、外国⼈対応には留学経験者、本震から⼀夜明けた 16 ⽇の朝には、教職員の存在が把握

ラジオ体操はスポーツ福祉課程の学⽣など、それぞれの特できるようになり（住⺠も教職員も誰が誰かわからない状性に応じた担当が決まっていきました。加えて、各班や役態だった）、安部先⽣の合流もあり、学⽣らのグループを割で連絡ノートを作り、起こったことや活動を記録すると軸に、本部、救護、環境、外国⼈対応、情報、物資管理、ともに本部に情報が集まる仕組みを整え、学⽣による避難受付、夜間警備の 8 つの班が配置されました。本部には紫所運営が稼働し始めました。

熊祭実⾏委員会、救護には保健センター職員および看護学

避難所運営における役割分担”416″編集委員会（2017 年 3 ⽉）『416』p.11（http://coc.kumamoto-u.ac.jp/wordpress/wp-content/uploads/2017/07/h28_416.pdf）

37

第３章 災害時の外国⼈⽀援に関する⾃治体等の事例（２）震災後の宿泊施設との協⼒体制構築（札幌市）「札幌市地域防災計画」には、（公財）札幌国際プラザ等の関係機関・団体、外国公館との連携が明記されている（3）。
加えて、北海道胆振東部地震後には、観光客の⼀時避難所確保のため、宿泊施設との協⼒体制が構築されている。これは、震災後の「災害時における旅⾏者の受⼊れ等に関する協定」（5）締結の動きに⾒られる。

の実⾏性を担保するため、県と沖縄観光コンベンションビ
ューロー（OCVB）は「観光危機管理に関する協定」（9）を締結し、連携して観光危機管理に取り組む体制を構築している。
具体的には、上記「実⾏計画」に基づく県と OCVB の連絡会議の開催、那覇空港における観光客の滞留対策を⽬的とした台⾵時観光客対策協議会の開催、県の関連団体を含めた観光危機管理に関する訓練の実施、旅⾏業団体や旅⾏業

1

札幌市の年間の観光客数は約 1,500 万⼈ であり、常に市内に多くの観光客が滞在している状況にある。こうしたな
かで、震災時にはブラックアウトが発⽣し、もともと想定されていた帰宅困難者向けの受⼊れ施設の開設が困難になり、札幌市内で観光客の⼀時避難施設が不⾜するという問題が発⽣した2（15）。札幌市では、その事態を受けてオー
プン前の市⺠交流プラザ等の 6 施設に観光客向け避難所を開設することとなった（15）。
札幌市へのヒアリングによれば、施設への避難者のうち外国⼈が 6 割程度を占めたことからも3（15）、震災時に⾏き場を無くし⾔葉も分からずに⼤きな不安を抱える外国⼈が多く滞在していたことがわかる。事業者との協⼒により⼀時的に滞在できる場所が提供されることで、外国⼈の不安を和らげるための⼀助となる。
（３）観光危機管理を通じた関係各所との連携（沖縄県）
沖縄県では、観光が主要産業であることも背景に、「地域防災計画」に加えて、国内で唯⼀の観光危機管理に特化した 2 つの計画「沖縄県観光危機管理基本計画」（7）と「沖者等を対象とした沖縄観光危機管理セミナーの実施等が挙げられる（16）。
OCVB によれば、災害時の混乱を防ぐために重要なのは、「正しい情報を発信すること」である。例えば、災害時に観光客が那覇空港に集中してしまうのを避けるためには、「現在、空港は閉鎖されており利⽤できない」という情報
を正しく伝えることが必要であり、そのためにも観光事業者との顔の⾒える関係の構築や、事業者の事業継続計画（BCP）に観光危機管理に関する内容を⼊れてもらうように取り組んでいるとのことである（16）。
近年の事例として、2018 年の⿇しん(はしか)感染拡⼤防⽌の取り組みの際には、危機への迅速な対応と正しい情報の発信により被害が最⼩限にくいとどめられた。これは県と OCVB、観光関連団体や事業者等の関係者間に、既に連携があったため可能になったのであり、⽇頃から観光危機
管理という問題に対する認識の共有化や訓練が効果を発揮した事例であると⾔える（BOX 05「沖縄における観光
危機管理」）。

縄県観光危機管理実⾏計画」（8）を策定した。また、両計画

38

1

札幌市. 令和元年度版 札幌の観光（https://www.city.sapporo.jp/keizai/kanko/statistics/documents/r1sapporonokanko.pdf）

2

⼩学校等の避難所では主に居住者の避難が想定されていたが、都⼼部の⼀部の避難所では観光客が押し寄せたため収容可能⼈数を超えてしまった。

3

なお、観光客向け避難所開設に関する情報発信の⽅法は、HP、Twitter、Facebook で多⾔語発信されるとともに、閉鎖した避難所に紙を貼るというアナログな⽅法もとられた。

BＯＸ 0５

県において、観光収⼊は約 7,334 億円、県の GDP の約16％を占めています*1。観光産業への雇⽤効果は、全就業者の約 20％に相当するほど、雇⽤⾯でも重要な役割を担っています*2。観光客も増加傾向にあり、アジア各国・地

沖縄における観光危機管理
研究主査 中村由美✔ 観光客と観光産業を守るための計画の策定✔ “危機からの回復”までを視野に：麻しん（はしか）感染拡大防止の取り組みの事例✔ 一人ひとりが観光産業の守り手である

域間との LCC の就航増加を背景に、特に外国⼈観光客が増加しており、対前年度⽐では 11.5％増となりました*3。
外国⼈観光客は、⾔葉や場所がわからないことや、慣習の違い、地域コミュニティとのつながりをもたないことから、
災害発⽣時には特に配慮や⽀援を必要とします。このような⼈たちが、多く滞在している状況にあると⾔えます。
沖縄県では、2001 年 9 ⽉ 11 ⽇のアメリカ同時多発テロ事件による観光需要の落ち込みという経験と、さらに、沖縄と聞いて、皆さんはどんなことを思い浮かべますか︖
⻘い海、⽩い砂浜、おいしい⾷べ物など、観光地としてのイメージが強いと思います。まさに観光は沖縄の主要産業であり、県の経済や雇⽤を⽀えています。ゆえに、沖縄は“観光産業を守る”という意識がとても⾼く、国内で唯⼀、観光危機管理に特化した計画を有している県でもあります。観光危機とは、観光客や観光産業に⼤きな影響を及ぼしうる災害や危機のことです。2019 年 6 ⽉に、このような沖縄県の観光危機管理の取り組みについて調査を⾏いました。
観光客と観光産業を守るための計画の策定

2011 年の東⽇本⼤震災の発⽣を受けて、災害や危機から観光客と観光産業を守るという意識が⽣まれました。その後、観光危機管理モデル事業が実施され、2015 年には「沖縄県観光危機管理基本計画」、2016 年には「沖縄県観光
危機管理実⾏計画」という観光危機管理に関する 2 つの計画が策定されました。観光危機は、下記の表に⽰している
とおり、地震や台⾵等の⾃然災害・危機のほか、⼈的災害・危機、健康危機、環境危機、県外で発⽣した災害・危機が想定されています。これらの計画では、観光危機が起こった際に、危機からの回復に向けた時間軸と、関係各所がどのように連携し、どのような⽅法で危機へ対応していくかが定められています。

冒頭で、観光が沖縄の主要産業であると述べましたが、同

沖縄県「沖縄県観光危機管理基本計画 概要版」（https://www.pref.okinawa.jp/site/bunka-sports/kankoseisaku/
kikaku/report/policy/documents/gaiyouban.pdf）p. 4 をもとに筆者作成

39

“危機からの回復”を視野に︓

その後、国・地域別の観光プロモーションの実施など、観光

⿇しん（はしか）感染拡⼤防⽌の取り組みの事例

客を呼び戻すための取り組みが⾏われました。

今回、計画の策定に携わった沖縄観光コンベンションビューロー（OCVB）へ、沖縄の観光危機に関する取り組みについてお話をうかがいました。観光産業は、下記の図の 4 つの時間軸で考えると、平常時や発災直後の対応はもちろんのこと、左上の“危機からの回復（Recovery）”も重要です。
観光危機発⽣後、観光客が減少することは想像に難くありませんが、これは決して“⼀時的な現象”ではありません。⾵
評被害による客⾜の低下など、危機発⽣後もしばらく影響が残り、経済に深刻な被害を及ぼしてしまうのです。
近年の観光危機の事例として挙げられたのが、2018 年 3 ⽉に沖縄県内で⿇しん（はしか）患者が確認され、県内での感染者が拡⼤するという「健康危機」の発⽣でした。⿇しん（はしか）患者発⽣後、沖縄県では、観光産業への影響を最⼩限に⽌めるために、⿇しんや感染者数に関する正しい情報の発信や、国への「⿇しん（はしか）感染拡⼤防⽌策にかかる提⾔書」の提出等の取り組みが迅速に⾏われました。その結果、早期に⿇しん（はしか）流⾏の終息が図られ、損失を最⼩限に⽌めることができたのです。同年 6 ⽉ 11 ⽇には、関係各所との共同記者会⾒による沖縄県の終息宣⾔が⾏われ、⼀⼈ひとりが観光産業の守り⼿であるこうした迅速な対応が可能だった理由の⼀つとして、それまでに、関係者間の連携が構築されていたことが挙げられます。観光危機管理に関する計画の中で、官⺠⼀体となった
取り組みと、情報収集や情報発信等に係る各主体の役割が明記されています。
今回も、初動期から継続して、県と OCVB
が「沖縄県観光危機管理連絡会議」を開催し、情報共有や対応策の検討を⾏い、観光関連団体や事業者も感染拡⼤防⽌のための取り組みを⾏うなど、連携が図られました。
また、組織レベルの連携構築のみならず、「沖縄観光危機
管理シンポジウム」等を通じた、県⺠を巻き込んだ観光危
機管理に関する意識の醸成が進められています。OCVB への聞き取りによれば、特に近年、観光客はメジャーな観光スポットだけではなく、レンタカーで住⺠が普段⽣活している地域まで⾏くことも増えているそうです。つまり、万が⼀地震等の災害が起きた際、観光事業者に限らず、県に住む⼀⼈ひとりが観光客の⽀援者となり、観光産業の守り⼿になりうるのだといえます。沖縄では、県⼀体となって、災害や危機への取り組みが推進されているのです。

沖縄県「沖縄県観光危機管理基本計画
概要版」p.5*1 観光収⼊の数値は、沖縄県⽂化観光スポーツ部観光政策課「平成 30 年度の観光収⼊について」（令和元年 7 ⽉）（https://www.pref.okinawa.jp/site/bunka-sports/kankoseisaku/documents/2018_fy_incom.pdf）
GDP の数値は、沖縄県企画部「令和元年度経済の⾒通し」（令和元年 9 ⽉）（https://www.pref.okinawa.jp/site/kikaku/chosei/kikaku/documents/r1outlook.pdf）の平成 30 年度の県内総⽣産。
*2 就業者の雇⽤効果は、沖縄県⽂化観光スポーツ部観光政策課「平成 29 年度 沖縄県における旅⾏・観光の経済波及効果」（平成 30 年 9 ⽉）（https://www.pref.okinawa.jp/site/bunka-sports/kankoseisaku/documents/
h29_economic_effect_20180925.pdf）。全就業者数は、前掲注 1「令和元年度経済の⾒通し」*3 観光客数は、沖縄県⽂化観光スポーツ部観光政策課「平成 30 年度 沖縄県⼊域観光客統計概況」（平成 31 年 4 ⽉）
（https://www.pref.okinawa.jp/site/bunka-sports/kankoseisaku/kikaku/statistics/tourists/documents/
h30nendogaikyou.pdf）

40

（４）都庁と区市町村との連携（東京都）
東京都では、毎年、外国⼈を対象とした防災訓練「Getready to act!」が実施されており（図 3-1）、英語とやさ客などの⾏き場のない帰宅困難者を受け⼊れる「⼀時滞在施設」として区市町村との間で協定を締結するなどの連携も図られている（17）。

しい⽇本語で、外国⼈が VR 防災体験や避難所体験をする

様々な主体が関わり合うことで、より強固な⽀援につながことができるメニューが設けられている。東京都庁へのヒると考えられ、現場でどのような課題が発⽣しうるのか、

アリングによれば、外国⼈向けの防災訓練には、外国⼈の外国⼈はどのようなニーズや困りごとを抱え、それに対しほか区市町村の担当者にも参加してもらうことで、多⽂化てどのように⽀援ができるのかについて、学び合う機会の共⽣や防災対応に関する“ノウハウ”を伝える機会としてい重要さがわかる。

（17）

るとのことである。それは、もしも災害が起こった場

合には、外国⼈が最初に頼るのは都庁ではなく、⾃分が住んでいる地域の⾃治体等であり、実際に被災した外国⼈に接する可能性が⾼いと考えられるためである。

その⼀⽅で、都庁内部の動きに⽬を向けると、東⽇本⼤震災後には、実効性のある協定が重要であるとの認識の⾼まりから、関係機関との顔の⾒える関係構築として、協定締結先の企業にも訓練に参加してもらうという変化が⽣ま

東京都のように在住者数も来訪者数も多い都市では、災害れたりしている。また、防災担当の職員は、あらかじめ割が起こった場合、対応すべき被災者の数や課題も他の地域り当てられている災害時の担当業務に関し、通常業務の中に⽐べて格段に多い。東京都では約 517 万⼈の帰宅困難者

でも関係者と連絡を取り合うなど、スムーズな連携の構築の発⽣が想定されていることから、「東京都帰宅困難者対に取り組んでいるとのことである（17）。東京都の事例から策条例」において、発災後 3 ⽇間は帰宅しないことが基本

も、災害時のスムーズな対応に向けた⽇頃からの連携の重とされている。また、⺠間施設においても買い物客や⾏楽要性が⾒て取れる。

図 3-1 外国人のための防災訓練（2020 年 1 月 28 日）のチラシ・英語版（東京都）
出典︓東京都ホームページ（https://www.metro.tokyo.lg.jp/tosei/hodohappyo/press/2019/11/26/documents/16_02.pdf）

41

第３章 災害時の外国⼈⽀援に関する⾃治体等の事例

1.3．多⾔語化の事例

また、（公財）沖縄県国際交流・⼈材育成財団が外国⼈被（１）4 ⾔語とやさしい⽇本語での対応（熊本市）

た「オンライン避難者登録者フォーム」では、英語、中国

熊本地震発⽣時、（⼀財）⾃治体国際化協会（CLAIR）の語（繁体字・簡体字）、韓国語・朝鮮語の 4 ⾔語に加えて多⾔語ツールを活⽤し、⽇本語、英語、中国語（簡体字）スペイン語、ベトナム語、ネパール語等での⾔語選択が可

での災害メールの発信および、ホームページではそれらの能である（23）。近年、沖縄にはベトナム⼈の技能実習⽣や⾔語と韓国語で情報提供が⾏われた。また、災害多⾔語⽀

ネパール⼈の留学⽣が増えている（24）。これも在住者の特援センター設置後は、熊本市災害対策本部から発せられた性を踏まえた⾔語選択が⾏われている事例である。

災害⽀援情報の英語、中国語、韓国語への翻訳、情報発信に加えて、やさしい⽇本語へもリライトされた（14）。
多⾔語化と⾔っても、⾔語数を増やすことには費⽤、⼿間、情報過多になりすぎるなどの限界がある。また、「刻々と変化する情報を複数の⾔語に翻訳し発信することは困難」
であり、短時間で翻訳することで誤訳の可能性もある。そのため、「迅速かつ正確に情報を発信」できるやさしい⽇
本語の活⽤が有効である（18）。

（４）やさしい⽇本語も加えた事例（東京都）
東京都の事例でも、災害時にデジタルサイネージを活⽤した情報発信において、⽇本語、英語、中国語（繁体字・簡体字）、韓国語の 4 ⾔語に、やさしい⽇本語を加えて配信することとされている。これは、「2020 年に向けた実⾏プラン」の「スマート シティ

政策の柱 7

世界に開かれた国際・観光都市」に係る事業であるとされており、その中で、デジタルサイネージは、外国⼈観光客が多く訪れる（２）市内に滞在している割合の⾼い外国⼈への情報提供（札幌市）
北海道胆振東部地震の際、市のホームページでは英語、中10 地域への設置と、多⾔語により観光情報及び災害情報の提供が⾏うことが⽰されている（25）。外国⼈来訪者が⽬にする機会の多い場所での多⾔語提供となっている。

国語、韓国による情報発信が⾏われ、「災害多⾔語⽀援セ

なお、東京オリンピック・パラリンピックの開催に向けて、ンター」（後述「1.4．（2）関係機関の連携とセンターの交通機関や道路の案内表⽰や標識、飲⾷や宿泊などの観開設（札幌市）」）では、⽇本語、英語、中国語、韓国語

光・サービス施設の案内表⽰や標識、⾳声案内やパンフレ

による対応が⾏われた（19）。札幌市の在住外国⼈は中国籍

ット等の多⾔語化対応が進められている。その多⾔語対応が 34％、韓国⼜は朝鮮が 20％、外国⼈観光客は中国がの基本⽅針としては、⽇本語と英語に加えてピクトグラム

24.6％、韓国が 23.3％と、在住者と来訪者ともに中国籍による対応を基本とし、必要に応じて中国語や韓国語、そと韓国籍が半数以上を占めることから（19）、市内に滞在する半数以上の外国⼈への情報提供が⾏われた4。
（３）在住者と観光客に応じた⾔語選択（沖縄県）の他の⾔語での対応することとされている（26）。
1.4． 災害時の多⾔語⽀援センターの設置
災害時の多⾔語⽀援センターの設置は、外国⼈被災者に対

沖縄県では、情報発信ツールによって対応⾔語数は異なるが、して、ボランティアやスタッフ等が情報の翻訳や通訳、相県⺠向けの災害情報サイト「ハイサイ︕防災で〜びる」では談などを受けるという、⼈が直接関わる仕組みである。こ4 ⾔語（⽇本語、英語、中国語（繁体字・簡体字）、韓国語）

れにより、単なる情報提供にとどまらずに、外国⼈へ安⼼。加えて、様々な国・地域感を与えることができる。（⼀社）ダイバーシティ研究所の⼈たちが⾒ると想定されている観光⽤のホームページの⽥村⽒によれば、外国⼈避難者に安⼼感を与えるために“VISIT OKINAWA JAPAN”や「おきなわ物語」では、10 ⾔

も、避難所巡回は不可⽋である。避難所では、通訳者に対語（英語、中国語（繁体字・簡体字）、韓国語、フランス語、して外国⼈が不安を打ち明けることも多々あるとのこと（20）

で災害情報が提供されている

ポルトガル語、スペイン語、ロシア語、ドイツ語、タイ語）
対応となっており（21，22）、在住者なのかあるいは観光客なのかを考慮した⾔語選択が⾏われている事例であると⾔える。

442

災者のための「帰国⽀援や⽣活⽀援」を⾏うために開発し在住外国⼈は 2019 年 8 ⽉ 1 ⽇現在、外国⼈観光客は 2018 年の数値である（13）。

（14）（１）⺟国語での話しかけによる安⼼感の提供（熊本市）

熊本地震の際、多⽂化共⽣マネージャーおよび九州・四国ブロックの地域国際化協会の職員が派遣された後に、熊本市国際交流会館の 3 階に多⾔語⽀援センターが設置された。当時の「熊本市地域防災計画」には、熊本市国際交流会館が外国⼈避難対応施設として開設されることが記されていたため、（⼀財）熊本市国際交流振興事業団（KIF）
は避難所運営に追われ、当初想定していた熊本市全体の外
国⼈被災者の安否確認を⽬的とした避難所巡回はできな
かった5。こうした事態も受けて、多⽂化共⽣マネージャー
および九州・四国ブロックの地域国際化協会の職員が⽀援センターの役割を担い、通訳および安否確認などの⽀援を⾏った。
KIF の⼋⽊⽒によれば、⽇本語での⽇常会話に困らない在住歴が⻑い外国⼈住⺠でさえも、避難所において、⾃分の⺟国語で話しかけられた時、⼼より安堵して話し出したケースがあったとのことである。これは同じ⽂化、⾔葉を分かち合える⼈が直接外国⼈被災者に関わることで、安⼼感をもたらした事例と⾔える。
（２）関係機関の連携とセンターの開設（札幌市）
2018 年 9 ⽉ 6 ⽇に起こった北海道胆振東部地震の際、「災害多⾔語⽀援センター」が設置されたが、震災時、札幌国際プラザが⼊居している建物が停電で使⽤できなくなったため、同⽇午後に札幌市庁舎の会議室に移動してセンターの業務が⾏われた（27）。札幌市への聞き取りによれば、2010 年 4 ⽉以降、札幌市と（公財）札幌国際プラザ
は、「災害多⾔語⽀援センター」の運営に関する議論を重ねており、2013 年 3 ⽉に「災害多⾔語⽀援センター設置・運営に関する協定」を締結し、センター運営に関する課題
認識の共有もできていた。このことから、震災後すぐに連携を図りスムーズにセンターが開設されるに⾄った（27）。
これは、関係者間の⽇常的な連携が災害時にもうまく⽣きた事例であると⾔える。

⾏った（19）。⼀⽅で、震災後の振り返りにおいて、多⾔語⽀援センターと市災害対策本部との位置づけについても課題が残ったと報告されており、中⻑期的な課題として、
災害多⾔語⽀援センターのあり⽅と地域防災計画への位
置付けの検討が⽰されている（28）。
（３）⼈と技術が組み合わさった⽀援（沖縄県）
沖縄県と（公財）沖縄県国際交流・⼈材育成財団は、2016
年 3 ⽉に「災害時における外国⼈⽀援に関する協定」（10）を締結した。同協定には災害時多⾔語⽀援センターの開設
等、災害時における同財団の役割が記されている。なお、
災害時多⾔語センターの設置場所は、財団の他に、万が⼀財団が被災した場合も想定して、浦添市の独⽴⾏政法⼈国際協⼒機構（JICA）沖縄、宜野湾市役所のいずれかに設置することが想定されている（29）。
⽀援内容については、外国⼈への多⾔語対応のほか、外国⼈被災者の情報収集があるが、特徴的なものとして、災害時外国⼈⽀援サポーターの活⽤と、後述するシステム「オンライン避難者登録フォーム」が挙げられる。同フォームへの⼊⼒は、スマートフォンやタブレット等の端末（技術ツール）で可能である。災害時外国⼈⽀援サポーターとは、災害が起こった時に避難所運営の⽀援をするボランティ
アである。こうした⼈材を活⽤しながら、技術ツールを⽤いて避難所で被災した外国⼈の情報を収集することが想定されている（29）。技術ツールによる利便性と、サポーターが直接外国⼈とやり取りしながら情報を収集しつつ被災による不安も軽減する効果が期待され、技術と⼈が組み合わさった⽀援の仕組みだと⾔える。
（４）部局内の連携によるセンターの設置（東京都）
東京都では、災害対策本部の⼀組織として⽣活⽂化局に「外国⼈災害時情報センター」が設置される。同センターの役割は、外国⼈が必要とする情報の収集・提供、区市町村等が⾏う外国⼈への情報提供に対する⽀援、東京都防災（語学）ボランティアの派遣であり、英語、中国語、韓国

災害多⾔語⽀援センターは、⽇本語、英語、中国語、韓国

語の 3 ⾔語を主とし、そのほかの⾔語は場合に応じて対応語に対応し、避難所巡回、外国⼈への相談対応、ホームすることとなる6（17）。

ページや Facebook、メールマガジンによる情報発信を

5

なお、熊本地震後に⾒直された「地域防災計画」では、震災時の課題を踏まえて、KIF が避難所の運営者であることが明記されている

6

21 市区町村の国際交流協会・財団も、⼀部、災害時に「多⾔語⽀援センター」を⽴ち上げる。都の「外国⼈災害時情報センター」は、外国⼈への直接⽀援というよりも、区市町村への⽀援を⾏うという⽴場である

43

第３章 災害時の外国⼈⽀援に関する⾃治体等の事例

1.5．⼈に安⼼感を与えるボランティアの役割（１）ボランティアの活⽤

るたび、ボランティアにまつわる課題が明らかになってきたのも確かである。その⼀つが、ボランタリズムに基づく

次節で詳しく取り上げるが、近年の技術進歩は様々な情報

ボランティア活動の綻びである。ボランティアとは、そも提供ツールを⽣み出し、それによって個⼈が災害時には⾃そも個⼈の「⾃発性」に基づく他者への奉仕であるが、そ分で情報を⼊⼿して、次の⾏動につなげることが可能にな

れゆえ、活動の管理が難しく、計画的な活動やニーズとのっている。その⼀⽅で、災害時の外国⼈⽀援を考える上では、マッチングの困難さが指摘されてきている。

被災した外国⼈の不安な気持ちに寄り添い、直接コミュニ
ケーションを取りながら安⼼感を与えるというように、⼈にしかできない役割も⽋かすことのできない視点である。
そのためには、⽀援者の数を増やすことが⽋かせない。これに関し、災害時にボランティアの活⽤を想定している事例も⾒られる。

2017 年、災害時外国⼈⽀援情報コーディネーターの検討会が総務省に設置された。コーディネーターは、「災害発⽣時において、⾏政等から提供される多くの情報と、外国⼈被災者の多様なニーズをマッチングする」役割を担う（31）。これにより、災害多⾔語⽀援センターの設置による災害時の外国⼈⽀援の基本的な形ができつつある。しかし、先述した沖縄県の事例では、災害時外国⼈⽀援サポーター

地域防災計画におけるセンター設置の明⽰や、コーディネが、⽀援に必要な情報収集に際し、避難所の外国⼈被災者とーター等の派遣に要する費⽤や責任の所在の明確化など

直接やり取りを⾏うことが想定されている（「1.4（3）⼈と技術が組み合わさった⽀援（沖縄県）」。（公財）沖縄県国
際交流・⼈材育成財団が事業を⾏っている災害時外国⼈⽀援サポーターは、沖縄本島・宮古島および⽯垣島に約 170名が登録されている。同財団へのヒアリングによれば、「災害時外国⼈⽀援サポーター養成講座」を通じて、今後さらに数を増やすとともに、⻑期的に活躍してくれる⼈材の育成を⽬指しているとのことである（29）。また、東京都では、災害時の情報の翻訳を都庁の語学登録職員7とボランティアで⾏うことが想定されており（17）、職員以外の⽀援者の役割について⾔及されていることが特徴的である。
（公財）福岡よかトピア国際交流財団でも現在、語学ボラン
ティアとして留学⽣や外国⼈の登録者があるものの、災害時の現場ボランティアの制度を検討中である（30）。災害時の⽀援者としてボランティアを活⽤していくためには、次に述べるように、ボランティア活動の制度化のような環境整備が必要になる。
（２）⽀援の制度化
1995 年の阪神淡路⼤震災はボランティア元年と呼ばれ、以降、災害対応において、ボランティアの⽀援活動はなくてはならないものになってきた。それから四半世紀、ボラ
ンティアは個⼈の良⼼や慈善の精神に依存した形で成り⽴ってきた。しかし、2011 年の東⽇本⼤震災、2016 年の744

熊本地震、2018 年の⻄⽇本豪⾬と⼤規模災害に⾒舞われ

都庁の語学の堪能な職員が登録されているは⼗分に進んでいない（32）。
任意の制度として、災害時に多様な側⾯から外国⼈を⽀援する多⽂化共⽣マネージャー（タブマネ）の取り組みがある。発災時には、災害多⾔語⽀援センターの設置や運営等を担い、全国から被災地域に出向き広域的に活動する。
（⼀財）⾃治体国際化協会（CLAIR）と全国市町村国際⽂化研修所（JIAM)が共催する｢多⽂化共⽣マネージャー養成講座」
にて研修を受け、修了認定を受けたタブマネが災害時に被災地に派遣される。しかし、こうした制度の上で活動する
タブマネも派遣者の中には有給休暇等を取得して⽀援に向かった例もあり、広域連携における労務管理上の位置づけや規定整備等の必要性が指摘される（33）。
⾮公式な活動の制度化（= Formalise informality）という考え⽅は、防災のみならず多様な分野で確認できる。経済や環境問題など、個々⼈のニーズや意思によってなされる
インフォーマルな活動を制度化・組織化しようという動きである。制度化することで、活動に確かな地位を与えたり、個々⼈の活動の効果を⾼めたり、公式セクターの⾏き届かない部分を補ったりと多⾯的な効果が期待できる。外国⼈の災害時⽀援が、個々のボランティアの個⼈的な⽀援⾏動に留まらず、ボランティアの育成による専⾨的な⽀援として位置付けられ、ボランティア休暇等の制度設計により、幅広く展開されることが求められる（BOX 06「世界の“BOSAI”とボランティアのゆくえ」）。

BＯＸ 06
世界の“BOSAI”とボランティアのゆくえ
World BOSAI Forum 2019

研究主査 菊澤育代✔ BOSAI の主流化
✔ 支援受け入れ機関の役割と負担✔ 非公式セクターの制度化と“BOSAI”力の向上

⼀般財団法⼈世界防災フォーラム WORLD BOSAI FORUM（http://www.worldbosaiforum.com/）

よるがれきの撤去や泥のかき出しなどの⽀援が感謝される⼀⽅で、被災者ニーズとのミスマッチ、⽀援の受け⼊れ機関やボランティア⾃⾝に重くのしかかる負担などの新たな問題が指摘されるようにもなっています。

BOSAI の主流化
2019 年 11 ⽉ 10 ⽇から 12 ⽇まで、仙台にて WorldBOSAI Forum 2019 が開催されました。お気づきの通り、「 防 災 」 を 意 味 す る 英 語 の “Disaster Prevention” や“Disaster Risk Reduction”ではなく、⽇本語の“BOSAI”がそのまま使われています。⽇本は、全世界の地震（マグニチュード 6 以上）の約 2 割が発⽣する場所にあり*1、台⾵の上陸頻度は世界第 3 位という災害⼤国です*2。英語の“BOSAI”には、こうした背景のもとで蓄積されてきた、⽇NPO やボランティア団体の役割をテーマとしたセッショ
ンでは、2018 年の平成 30 年 7 ⽉豪⾬で被災した岡⼭県・倉敷市におけるボランティア受け⼊れの実態が報告されました。それによると、7 ⽉ 6 ⽇から 7 ⽇にかけて発⽣した豪⾬の後、9 ⽉までに 53,019 ⼈がボランティアに訪れています。ここでの⼤きな問題は、それだけの数のボラン
ティアを管理する受け⼊れ側の NGO のキャパシティ不⾜です。

本の「防災」の知⾒や経験を世界に広め、「防災の主流化」

東⽇本⼤震災以降、健康、障がい者⽀援、児童保育、福祉、を⽬指すという意図が込められています。

環境等さまざまな分野で活動していたローカルの NPO が、

災害はひとたび起これば、あらゆる分野や⼈びとの⽇常⽣
活に影響を及ぼします。それゆえ、活動の分野やレベルを問わず誰もが「防災」に取り組まなければなりません。

「防災」の重要性を認識するようになり、それぞれの組織
活動の中に「防災」を組み込むようになりました。このことは、「防災の主流化」に則った変遷であり、歓迎すべきことではあります。しかし、新たなテーマを個々の NPO 活

これを踏まえ、1999 年ごろから「防災の主流化」という動に組み込むということは、これまでと異なる専⾨的知⾒

⾔葉が国連国際防災戦略（現、国連防災機関︓UNDRR）にが求められることになり、新たなパートナーシップの構築

よって⽤いられるようになってきました。
「防災の主流化」

が必要となります。

とは、明確な定義はないものの、災害予防の取組をあらゆる政策に反映させ普及させること、開発の政策に防災の視点を反映させること、防災への投資を増⼤させることの 3点が主旨として掲げられ*3、フォーラムのスローガンとしても位置付けられています。

災害時の障がい者⽀援に関するセッションでも、NPO 等の現地の既存組織の重要性が指摘されました。これまでの災害において、障害を持ちながらも、様々な事情により⽇頃から公的な障がい者⽀援サービスを受けていない⼈が、災害時に適切な⽀援を受けられないという事態が発⽣して⽀援受け⼊れ機関の役割と負担います。災害時に、福祉的⽀援を必要とする⼈たちを把握

今回のフォーラムで特に興味深かったのが、災害時に⽋かし適切な⽀援を提供するため、福祉の専⾨家らが被災地域

せないボランティアを中⼼とした⽀援者とそれを取り巻にて個別訪問を⾏っています。こうした活動を⽀援する枠

く課題に関する議論でした。阪神淡路⼤震災が起こった組みとして、「災害福祉⽀援ネットワーク」の⽴ち上げが1995 年は、ボランティア元年とも呼ばれ、それ以降⽇本

厚⽣労働省によって進められています*5。これに基づき、

では、災害が起きると全国からボランティアが駆けつける

災害時には、全国各地から福祉の専⾨家が被災地に集まり、という光景が⾒られるようになりました。ボランティアに現地の障がい者⽀援にあたります。こうした⽀援者のとり45

倉敷市における災害発⽣後のボランティア数の推移*4
CWS JAPAN を加⼯して作成（https://www.cwsjapan.org/wp-content/uploads/2019/03/Lessons-From-Mabi.pdf）

まとめを⾏うのが⾃治体の所管課や地元 NPO などの現地組織（ネットワーク事務局と位置付けられる）になりますが、やはりそこでも現地組織のキャパシティが活動の運営
を左右します。
⾮公式セクターの制度化と“BOSAI”⼒の向上
ボランティアの受け⼊れだけではなく、ボランティア志願
者側の体制についても議論が交わされています。上記のグラフからも明らかなように、ボランティアの数は、被災地域にとって最も必要な時期にピークを迎えるのではなく、
ボランティア側の休⽇に連動します。もしくは、ボランテ
ィア志願者や専⾨性を要する派遣者の中には、有給休暇等を取得して⽀援に向かっているという実態もあります。そうでなくとも、往復の旅費・滞在費の負担や、滞在場所や⾷事等の確保についても現地の被災者に迷惑をかけないことが求められ、現状においてボランティアは、あくまでも個⼈的になされることであり、その負担や責任が個⼈にのしかかります。
このような課題に対する解決策の⼀つに、災害時の⽀援者のための環境整備を進めていくことが挙げられます。オー
ストラリア⾚⼗字社のボランティア制度を⾒ると、平時にボランティアを募集し、平時に研修を⾏います。基礎的な研修から上級訓練まで、ボランティアの多様なキャリアパスが描かれます。⽇本においても、広域連携における労務管理上の位置づけの明確化や規定整備等を含むボランテ
ィア活動の制度化が求められています*7。ボランティアが制度化されることで、研修を受けたボランティアが社会的に認められた位置づけで現地に赴くことができるように46

ボランティアに⾏く前に⾃問すること*6

なり、現地のニーズに⾒合った⽀援の提供やボランティア
個⼈の負担の軽減、受援者側に⽴つ現地の事務局運営の⽀援などの可能性が広がります。今後、⽀援者および受援者、両者の活動の円滑化を進める環境整備の進展は、⽇本の“BOSAI”⼒のさらなる向上につながると考えられます。
*1 「平成 26 年版防災⽩書」付属資料 1 世界の災害に⽐較する
⽇本の災害被害*2 気象キャスターネットワーク広瀬駿（2014）「数字で観た世界の台⾵」*3 「平成 27 年版防災⽩書」特集 第 3 章 第 1 節 我が国の国際防災協⼒の概要*4 Six Months Since Western Japan Flood, Lessons from
Mabi, CWS Japan, 2019https://www.cwsjapan.org/wp-content/uploads/2019/03/Lessons-From-Mabi.pdf（アクセス⽇ 2019 年 11 ⽉）*5 厚⽣労働省. 災害時における福祉⽀援体制の整備等.
https://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/00
00209718.html（アクセス⽇ 2019 年 11 ⽉）*6 Role of NPOs and volunteer organizations in disasterrecovery: International and Japan cases / Tohoku Un
iversity-IRIDeS in World BOSAI Forum より⼀部抜粋*7 ⼩⾼將根. ⼤阪府国際交流財団による外国⼈への災害時⽀援と今後の課題. 復興. 2017; 8 (2): 6-10

2. 情報収集・発信のための各種ツール
2.1.

視覚情報と聴覚情報

すいのか、どのように発信される（⽬で⾒るもの、⾳とし以上で⾒てきたように、防災に関する計画の⾒直しや協定締結という施策⾯の取り組みを通じて、災害時の外国⼈への対応が進められている。なかでも、情報の多⾔語化に⾒られるように、情報提供の在り⽅や情報の内容というものが、
外国⼈⽀援の鍵となることがわかる。そこで、本項では災害て聞くもの、その両⽅）情報であれば理解しやすいのか、
さらには、どのような種類の情報を必要とするのか等を意識しながら、⽂字だけに頼らず、⽂字と画で情報をわかりやすく伝える等の⽅法で情報提供を⾏っていくことが有効だと考えられる。

時の情報提供・収集のための各種ツールに着⽬する。各⾃治

表 3-2 は、情報の種類とその特徴および、各⾃治体や団体

体や団体が、デジタルおよびアナログツールを整備していの情報提供ツールの事例を⽰したものである。以下で、具体る。

的に⾒ていこう。

ここで、情報伝達の種類、メディアを分類すると、視覚情報、聴覚情報別に、図 3-2 のように⽰すことができる。主なデジタルツールに、ホームページ、デジタルサイネージ、アプ
リ、SNS 等がある。
情報提供・収集ツールを通じて得られる情報の多くは、視覚情報が圧倒的に多く、特に⽂字情報が多い傾向が⾒られる。しかし、外国⼈旅⾏者への、「⾮常時の案内の説明であったら良いもの」に関する調査結果によると、上位には、「映像の案内（26.8％）」、「絵⼊りの案内（26.8％）」、「図⾯の案内（22.7％）」のように、⽂字以外のものが挙げられている（35）。このことは、情報の出し⽅に⼯夫が必

図 3-2

要であることを⽰している。つまり、外国⼈がどのような

出典︓ 平松・伊藤、p.577（34）を参考に作成

情報伝達と各種ツール

表現（⽂字と画、映像、⽂字と図⾯等）であれば理解しや

表 3-2

各種ツールの特徴と事例

情報の種類

特徴
⽬にしやすいところに情報がある

事例
・観光プロモーションサイト（VISIT OKINAWA, おきなわ物語）
・デジタルサイネージ（東京都）
・Safety tips（観光庁）

必要な情報の在りかがわかる

・Safety Information Card（観光庁）
・外国⼈旅⾏者のための防災リーフレット（福岡県）
・緊急時に役⽴つヘルプカード（東京都）

視覚情報・外国⼈のための防災ハンドブック（福岡県）
・防災リーフレット（東京都）
事前に防災・災害時の対応に関する情報

・外国⼈のためのヘルプカード（東京都）

が得られる

・⾹椎浜避難ガイドブック（福岡市）
・Safety Information Card（観光庁）
・東京都防災アプリ（東京都）

聴覚情報

⾳声により情報が得られる
⼈の声・⾳楽により安⼼感が得られる

・TOKYO City Information（東京都）
・東京動画（東京都）
・LOVE FM（福岡）

出典︓各ホームページ、聞き取り結果をもとに作成

47

第３章 災害時の外国⼈⽀援に関する⾃治体等の事例

2.2.

効果的な情報発信の仕⽅と内容（視覚情報）

福岡市でも各主体のホームページで情報提供が⾏われているが、普段どのような⼈たちがその情報を⾒ているのか（１）⽬にしやすいところに情報がある（＝ユーザー）の傾向を踏まえて情報発信を⾏うことで、

沖縄のホームページによる情報発信の事例では、観光客が災害時に有効な情報⼊⼿⼿段として外国⼈に活⽤され得⽬にする機会の多い VISIT OKINAWA JAPAN やおきなわる。

物語という観光プロモーションサイト（図 3-3）を災害時に、災害情報発信サイトに切り替えることで、観光客が災（２）情報の在りかがわかる

害情報に辿り着きやすいようにしている（16）。このポイン

災害発⽣後、旅⾏者であればその後の旅程に関わる交通情

トは、平時と災害時の間のシームレスな（つなぎ⽬のない）

報や宿泊情報、体調不良や怪我をした⼈であれば医療機関

つながりが意識されている点にある。災害発⽣時に、平時の情報を必要とする。その際、どこでどのような情報を⼊に⽬にしているサイトで情報が得られれば、災害時の混乱⼿できるのかが重要になる。交通情報であればテレビのニや不安の軽減に役⽴つと⾔える。

ュースの他、各交通機関のホームページなどを検索する可そうした⽬にしやすい情報媒体として、東京都のデジタル能性が⾼い。

サイネージ（⾼機能型観光案内標識）の活⽤事例がある。

こうした外国⼈が必要とする情報は多岐にわたるが、観光

デジタルサイネージは都中 40 か所（2020 年２⽉４⽇時

庁の外国⼈来訪者向け災害情報通知アプリ Safety tips で点）に設置されており、外国⼈旅⾏者の利便性向上を⽬的

は、気象特別警報等8、⼤使館、交通機関、医療機関、⾳声に、街なかで観光情報等を多⾔語で提供しており、外国⼈

翻訳アプリ「VoiceTra」（NICT）等へのリンク集、避難フ（17）

旅⾏者が⽬にする機会が多い情報提供媒体である。デローチャート、周囲の⼈とのコミュニケーションカード等

ジタルサイネージでは、通常は観光情報などの防災とは異の多様なコンテンツが⼊れ込まれていることに加えて、なる情報が提供されているが、災害時には安全確保、⼀⻫

2019 年 9 ⽉ 13 ⽇時点で 11 ⾔語（英語・中国語（簡体

帰宅抑制、安全な避難の⽀援、帰宅⽀援のための情報が提字・繁体字）・韓国語・⽇本語・スペイン語・ポルトガル

（17）

供される

。⽂字や地図、イラスト等によって情報を⼊⼿することが可能となる。

語・ベトナム語・タイ語・インドネシア語・タガログ語・
ネパール語）に対応していることから、外国⼈に対する総合的な情報⼊⼿ツールとして有効であると⾔える9。

図 3-3

沖縄の観光ホームページ

出典︓【左】VISIT OKINAWA JAPAN（https://www.visitokinawa.jp/）【右】おきなわ物語（https://www.okinawastory.jp/）

488気象庁が発表した資料は、観光庁を介さずにアプリを通じて発信される。気象庁の情報は定型化したものが多⾔語で作成されており、選択した⾔語での発信が可能である

9

なお、2019 年度内にクメール語・ビルマ語・モンゴル語を追加し 14 ⾔語に拡⼤予定である（https://www.mlit.go.jp/kankocho/news08_000290.html）

また、観光庁の“Safety Information Card”（図 3-4）で外国で⼟地勘もなく、その国・地域の⾔語が分からない場

は、⽇本政府観光局（JNTO）の 24 時間対応コールセンタ

合、特に災害という⾮常時に欲しい情報を得るのはきわめー、NHK の英語ニュースサイトの QR コード、JNTO のツて困難である。カードやアプリにより、求める情報の在り

イッターアカウント、Safety tips や医療機関リストへのリかを⽰すことは有効な⽅法であると⾔え、こうしたツール

ンクがあり、⾮常時に個⼈で情報収集を⾏うのに役⽴つツが普及していくことで、災害時に外国⼈が必要な情報に辿ールとなっている。現在のところ、⼤使館や領事館での活り着きやすくなるであろう。

（36）

⽤が勧められており、⾔語は、英語、中国語（繁体字・簡体字）、韓国語で提供されている。
また、旅⾏者が次の⾏動をとるためには、求める情報がど
こで（サイトや機関等で）得られるのかがより重要である。
福岡県が 2019 年に公開した「外国⼈旅⾏者のための防災
リーフレット」（図 3-5）では、万が⼀とのときに役⽴つ
指差し会話集、個⼈の情報を記⼊する防災メモ、災害が起きたときの初動対応の例⽰、各種交通機関のリンク先（空港、鉄道、バス）、災害情報の⼊⼿先（気象庁、Safety tips、
NHK WORLD）、相談窓⼝（福岡県外国⼈相談センター、（３）事前に情報が得られる
防災・減災という観点から事前の情報提供が有効である。
在住者向けでは、福岡県が作成した「外国⼈のための防災
ハンドブック」や東京都の「防災リーフレット」、「外国⼈のためのヘルプカード」がある。災害時の対応などが記されているが、東京都の「防災リーフレット」は地震発⽣時の対応、揺れがおさまった時の対応、多⾔語で情報提供を⾏っている HP の情報、備えておいた⽅が良いもの等がA３両⾯ 1 枚とコンパクトにまとまっている。

医療に関する外国語対応コールセンター等）の情報が記載

在住者向けの防災情報提供ツールの事例には、「第 2 章 4.2.

されている。さらに A4 ⼀枚で 8 つに畳んでカードサイズ

⾏政区単位の取り組み」で取り上げた福岡市の⾹椎浜公⺠になる点から、携帯するのに便利である。東京都の「緊急館が作成した、「⾹椎浜避難ガイドブック」（図 2-16）も時に役⽴つヘルプカード」でも、各⾔語が併記された 5 種あり、情報が簡潔に記されている。同ガイドブックは外国類のカードがあり、災害・急病・怪我等の緊急時の対応や⼈と⼀緒に議論を⾏いながら作成したとのことであり、外情報の⼊⼿⽅法、⽇本⼈に⽀援を求める際の会話集が掲載

国⼈の活⽤しやすさを考えた場合、ツールのシンプルさもされている。

重要なポイントであることがうかがえる。

図 3-4

Safety Information Card（英語版）

出典︓観光庁 Safety Information Card
（http://www.mlit.go.jp/kankocho/page08_000094.html）

49

第３章 災害時の外国⼈⽀援に関する⾃治体等の事例

図 3-5

外国人旅行者のための防災リーフレット（英語版）

出典︓福岡県ホームページ（http://www.pref.fukuoka.lg.jp/contents/gaikoku-bousaileaflet.html）

先ほど述べた、観光庁の“Safety Information Card”は、折りたたむと携帯しやすいカードになり、観光案内所などで⼊⼿可能なため、旅⾏者が⼊国した際に利⽤しやすい。
事前の情報提供の事例として、アイスランドでは、⼊国した際に⼿渡しで緊急時の連絡先（112 番︓⽇本の 110 番
や 119 番）や野外活動時の注意点などが書かれたカードが配布される。このように、外国⼈が必ず⼿にする⽅法で情報を届けることも有効である。特に、来⽇したばかりで⽇2.3.

⾳声による安⼼感（聴覚情報）

聴覚情報としてはラジオや防災無線、広報⾞のほか、映像と⾳声によって情報を収集することができるテレビや動画も有効なツールとして挙げられる。⽬で⾒る情報以外に、聞く情報もあれば、外国⼈が情報を⼊⼿する機会が増える。
例えば、⽇本語を読むよりもリスニングの⽅が得意な⼈にも、情報が届く可能性が⾼いツールと⾔える。

が浅い外国⼈の場合、情報をどこで⼊⼿すればよいのかが東京の事例では、ラジオの TOKYO City Information は英分からないため、万が⼀来⽇後に⾃然災害が起こった場合、語による情報提供、東京都公式動画チャンネル「東京動画」

⼊国時に得られた情報は活⽤される可能性が⾼い（37）。
また、各種防災アプリは、平時にインストールをしてもらうことが必要である。そのためには、平時の利⽤から災害時の利⽤につなげてもらうことが重要になる。「東京都防災アプリ」は平時には防災について遊びながら学べるコン
テンツを備えるなど、平時と災害時のつながりを意識していることがうかがえる事例である。

は、⾃治体による正確な情報提供を 4 ⾔語で⾏っている。
福岡の LOVE FM は、地震発⽣後の初動期に、地震が起こった時の第 1 報「地震がありました」をやさしい⽇本語、
中国語、韓国語、ベトナム語、英語、ネパール語で情報発
信し、続報をやさしい⽇本語、英語、⽇本語を中⼼に発信する。
さらに、⼈の声というのは単に情報を提供するにとどまらない。福岡の LOVE FM への聞き取りによれば、テレビの50

ように画が無いからこそ、ラジオは却って情報提供のみな流すこと、またリスナーの声を共有してもらうことで聴取

らず聴き⼿に安⼼感をもたらすことができる媒体である

者を落ち着かせ、⽇常の安⼼感を取り戻してもらうという（38）。ラジオは話す⼈と聴く⼈の⼀対⼀のメディア役割を果たせる（38）。また、LOVE FM は、⻄⽅沖地震以であり（38）、双⽅の距離が近いという特徴がある。そのた降に減災のための取り組みとして、平時に防災関連の放送

め、災害時に皆がパニック状態にあるなかで、ラジオ番組

を⽇本語以外の 5 ⾔語で流しており、聴取者に減災に関すの中で、DJ が冷静な声でわかりやすく情報を伝え、⾳楽をる意識を刷り込んでいくことを⽬指している（38）。

という3. 支援を支えるシステム
以上、「1．外国⼈に関する防災・減災の取り組み事例（施いて北海道内の全 179 市町村に対するアンケート調査と、策⾯）」および「２．情報収集・発信のための各種ツール」

北海道内の外国⼈観光客に係わる関係機関など 30 カ所にで⽰した災害時の外国⼈への⽀援を⽀えるのが、各システ

対するヒアリング調査結果から、災害⾃体、避難所、交通ムである。本稿では、各システムの事例を整理する。

機関、停電等の課題を整理し、取り組むべき重点課題や外

3.1.

外国⼈来訪者に対する情報集約・提供（北海道運輸局） （39,40）（１）北海道運輸局の取り組み
北海道運輸局では、北海道胆振東部地震発⽣後（2018 年
9 ⽉ 6 ⽇発⽣）、外国⼈観光客10は、避難所、宿泊場所、交通機関の運⾏状況など必要な情報が⼊⼿できない状況となり、札幌市内や交通拠点に外国⼈観光客が多数滞留す
るなど⼤きな混乱が⽣じたことを踏まえ、⾏政機関、宿泊施設、交通事業者、旅⾏会社、報道機関、領事館等の多様な関係者と連携し「⼤規模地震等に備えた外国⼈観光客への情報集約・提供⽅法に関するガイドライン」を作成している。ガイドラインでは、地震発⽣当時の状況や課題につ

国⼈観光客が必要とする情報とその役割、それぞれの情報に対する関係機関の役割等を明記し、多⾔語で正確かつ迅
速に情報提供する枠組みと仕組みを構築している。
（２）北海道胆振東部地震時の状況と課題
外国⼈来訪者の場合、在住外国⼈とは異なり、地域コミュ
ニティとのつながりの希薄さや、⽇本語ができないという課題を抱えるため、災害発⽣時の情報収集が特に困難な傾向にある。また、外国⼈観光客は災害に対する経験や知識が不⾜し、災害時には、いち早く被災地からの移動や帰国を求める傾向があることが、北海道運輸局が作成したガイ
ドラインから判明しており、北海道胆振東部地震の際、表3-3 のような混乱と課題が⽣じていた。

表 3-3 北海道胆振東部地震における混乱と課題
外国⼈
・外国⼈観光客は、⼤規模停電の発⽣によりホテルが真っ暗な中、⾼層階からスマートフォンの灯り1つで観光客⾜下を照らし、荷物を持ってホテルの階段を下りロビーに集まってきていた・地震発⽣時に提供されていた情報は⽇本⼈向けの情報が多く、⽇本語が理解できない外国⼈観光客は情報を得られず、何が起きているのか、どう⾏動すれば良いのか、どこに⾏けばよいのかが分からずに⼤通公園で野宿をしたり、地下歩⾏空間で地ベタに横たわって過ごす姿が⾒受けられた領事館・・領事館や観光案内所等では、情報を得るために外国⼈観光客が訪れていたが、これらの施設が得ていた情
観光案内所
報には⼝コミ情報等、不確実な情報が含まれておりスタッフ⾃らが現地へ確認に⾏く等の対応が必要と等なっていた。また、空港の状況や交通機関の運⾏情報等が求められていたが、⼗分な情報がなく、情報を集めるには様々なサイトを検索しなければならず、まとまった情報の発信が必要とされていた・領事館では、発信されている情報が⽇本⼈向けのため理解できず、英訳した情報が必要とされていた
避難所

・札幌市内の避難所では、外国⼈観光客を含む多くの観光客が押し寄せると共に、札幌市外からバスで⼤量に観光客が押し寄せ収容⼈数が溢れることとなり、次々と臨時避難所を開設することとなっていた・避難所を訪れた外国⼈観光客にあっては、⾔葉やマナーが分からずに引き返す事象が発⽣していた

出典︓国⼟交通省北海道運輸局観光部への調査（39,40）にもとづき作成

10
なお、本項で取り上げるガイドラインは災害時の外国⼈観光客への情報集約と提供⽅法に関するものであるため、外国⼈来訪者ではなく外国⼈観光客と明記している

51

第３章 災害時の外国⼈⽀援に関する⾃治体等の事例

このように、北海道胆振東部地震発⽣時、安⼼につながる⽰するなどして外国⼈観光客へ発信することとしている。

災害⾃体等の情報提供と外国⼈観光客が情報からの孤⽴「災害情報伝達システム」が確実に運⽤できるよう、関係を回避するための受⼊れ側の体制が未整備であった。

者による定期的な訓練やメーリングリストのこまめな更（３）「災害情報伝達システム」
ガイドラインでは、災害時に外国⼈観光客にとって必要な情報を発信するための仕組みとして、外国⼈観光客が必要とする情報とその提供元、提供する情報の種類と集約⽅法、新等、担当者間で顔の⾒える関係を構築しシステム運⽤を通じた連携が図られている。
3.2.

平時に集約した情報の災害時への活⽤（（⼀財）熊本市国際交流振興事業団）

集約した情報の発信⽅法等、外国⼈観光客への情報発信の「多⽂化共⽣の推進に関する研究会報告書」（42）でも⽰さための関係者の役割や⼿順等について明⽰した「災害情報れているように、災害時に外国⼈を⽀援するためには、そ

伝達システム」を構築している（図３-6）。

もそも外国⼈がどこにいるのか、そしてどのような国・地

災害情報伝達システムでは、北海道運輸局と北海道観光振興機構が災害情報、避難所情報、交通機関（⾶⾏機、鉄道、

域の⼈たちが何⼈いて、⾷事や習慣などどのような点に配慮すべきなのかを事前に把握しておく必要がある。

地下鉄、バス、フェリー）の運⾏情報や交通拠点（駅、空KIF の「災害時外国⼈⽀援システム（K-SAFE）」は、平時

港・フェリーターミナル）の営業情報等を⼀元的に取りまに集約整理した外国⼈住基データの災害時の在住外国⼈

とめて４⾔語（英語、韓国語、中国語（繁体字、簡体字）

避難想定⽀援を可能とする。また、別途集めた外国⼈住⺠で迅速かつ正確に関係者（42 機関）に提供している。また、の携帯メールを登録し、災害時に⽀援情報メールを配信すそれぞれの機関からホームページやＳＮＳ（ツイッター、ることができるシステムである11（14, 43）（図３-7）。

フェイスブック等）による発信のほか、各施設に情報を掲

図 3-6

災害情報伝達システムの流れ

出典︓国⼟交通省北海道運輸局（41）より引⽤

11
KIF の⼋⽊⽒によれば、「災害対策基本法」において、外国⼈は避難⾏動要⽀援者と位置付けられているため、災害時は住⺠基本データの情報を使った⽀援が可能となる。また、限られた職員だけがデータを扱うことができ、情報管理も厳重に⾏われている52

図 3-7

K-SAFE の概念図

出典︓CLAIR 「多⽂化共⽣事業事例集」（http://www.clair.or.jp/j/multiculture/
docs/e2f783f87f2e1fab15178e42abd4dbcb.pdf）

K-SAFE への登録者約 500 ⼈にメールを配信しているの握する必要があるものの、従来から避難所で作成される避に加えて、旅⾏者も KIF ホームページから K-SAFE へ登録

難者カードには、⾷事や宗教等の外国⼈に必要な配慮に関可能であり、例えば、⼤⾬や台⾵の情報が配信されている。

する詳細な項⽬はほとんどない。

⼤学のサマースクールや短期留学で熊本市へ来訪する⼈にも登録を促している。

こうした課題を踏まえて、（公財）沖縄県国際交流・⼈材育成財団は、避難所に避難している外国⼈の情報収集を⾏⼋⽊⽒によれば、熊本地震の際に避難所を巡回したが、思うための「オンライン避難者登録フォーム」を作成した。

ったよりも外国⼈が避難しておらず、想定よりも少なかっ

ボランティアや職員が、⼿持ちのスマートフォンやタブレ（14）。こうした想定は、事前にその地域ットを使⽤して、必要な情報を収集することができる。登にどれくらいの外国⼈がいるかを把握できていたからこ

録項⽬には避難者区分（在住者か観光客か）、⽇本語を話そ可能だったと⾔える。K-SAFE のように、事前に情報をせるかどうか、宗教上や健康上配慮が必要な⾷事制限等が集約でき、⾏動の把握が困難な旅⾏者の登録もできるシスあるため、アレルギーのほか、宗教上の配慮など外国⼈特テムは、災害時にどれくらいの外国⼈がいるかを把握し、有のニーズを確認することができる。このように細かな情必要な⽀援について検討する⼿掛かりとなるだろう。

報を⼊⼿することで、個⼈に沿った⽀援につなげることがたとのことである

3.3.

「⼈による安⼼感」を⽀える技術（（公財）沖縄県国際交流・⼈材育成財団）

災害時多⾔語⽀援センターの設置により、外国⼈への多⾔語⽀援や安⼼感の提供について前述したが、特に避難所に避難した外国⼈は、⾔語上の問題のみならず⽣活習慣や配給される⾷事等、多くの⾯で不安を抱える。こうした不安を取り除き適切な⽀援を⾏うために、外国⼈のニーズを把できる（図 3-8）。
同財団への聞き取りによれば、従来の紙ベースの避難者カードの集約整理の⼿間の多さに加えて、熊本地震の経験を聞く中で、震災当時は外国⼈の情報把握が困難であったこと、各国の⼤使館への情報提供もままならない状況であった等の課題を知り、⽀援ツールの作成に繋がったとのことである（29）。

53

第３章 災害時の外国⼈⽀援に関する⾃治体等の事例

また、「オンライン避難者登録フォーム」は、避難者区分

在留管理局那覇⽀局（⼊管）と（公財）沖縄県国際交流・（在住者か観光客か）があるが、それは外国⼈避難者それ

⼈材育成財団は「⼤規模災害時における外国⼈⽀援のため

ぞれのニーズの違いを把握するためのものである。例えば、の連携協定」を締結した。⼊管と情報共有することで⽣活被災した在住外国⼈は「⽣活再建」、外国⼈来訪者は「帰⽀援や帰国⽀援等の外国⼈の複雑なニーズに効率的に対国⽀援」を求める（後述「4 章 3.前提条件の異なり」を参応することや、外国⼈へ⼊管から寄せられる⽀援情報の提照）。こうした外国⼈のニーズに対応するための取り組み

供、在留資格等の相談に⼊管と連携して対応する等、外国の⼀つとして、2019 年 11 ⽉ 15 ⽇に、法務省福岡出⼊国⼈の⽀援に向けた体制が強化されている（44）。

（アレルギー項目に関するチェック欄）（日本語会話能力選択）
図 3-8（宗教上、健康上配慮が必要な食事制限の入力）

オンライン避難者登録フォーム

出典︓（公財）沖縄県国際交流・⼈材育成財団ホームページおよび同財団資料（45）より引⽤

4. どのような形で支援につなげるのか
これまでの議論をまとめると、表 3-4 として整理できる。

情報の種類とその特徴と効果、並びに災害時の活⽤につい

表 3-4-A において、各⾃治体・団体が⾏っている取り組みて整理し、表３-4-C において、災害時の外国⼈⽀援を⽀え

から、防災・減災・災害時・復興期にどのように活⽤するるシステムとその効果を⽰した。

ことができるのかをまとめた。また、表３-4-B において、54

表 3-4-A

防災・減災の取り組み事例と活用⽀援のポイント

取り組みの特徴
・各主体＊との連携の構築

防災・減災・災害時・復興期にどのように活きるか
・よりきめ細かな⽀援が可能(⾷事、各種相談)
・被災者の安否確認がしやすい
・円滑な避難所運営

連携による防災 ＊外国⼈⽀援団体、・危機発⽣時に連携がとりやすく、迅速な対応が可能
ネットワークの外国⼈コミュニティ、 ・実践的な避難訓練
構築

組織、事業者、関連・正しい情報の伝達

団体、⾃治体、⼤学、 ・現場への⽀援ノウハウの伝達
・被災者の受け⼊れ先の確保
地域コミュニティ
・スムーズな⽀援(物資や災害時多⾔語⽀援センター設置)
・在住者や来訪者の国・ ・より多くの⼈数に情報が届く
地域を踏まえた⾔語選 ・情報を迅速かつ正確に発信できる

多⾔語化

定・やさしい⽇本語の活⽤・情報の翻訳・通訳

・災害の状況、交通、⽀援、避難所等の情報を理解でき、⾃分で次に取るべき⾏動を決められる・外国⼈が必要な情報を得られる

災害時多⾔語⽀ ・多⾔語情報の提供

・外国⼈の避難状況の確認、各⾃のニーズの把握

援センター設置 ・避難所巡回

・⺟国語による被災者への安⼼感の提供
・直接⼈と話すことによる不安の軽減

⼈に安⼼感を与 ・被災者と直接話す

・被災者への安⼼感の提供、不安の軽減

えるボランティ ・避難所巡回

・多様な⽀援者の存在(外国語、外国の習慣等が分かる等)

アの役割

表 3-4-B

・情報を届ける

聴覚情報と視覚情報の特徴・効果と活用
特徴・効果
・⽬にしやすいところに情報がある

防災・減災・災害時・復興期にどのように活きるか
・外国⼈がすぐに情報が得られる
・外国⼈の災害時の混乱や不安を取り除く

視覚情報 ・必要な情報の在りかがわかる
・事前に防災・災害時の対応に関する情報が得られる・外国⼈が⾃分で次の⾏動を決められる
・事前に、災害時の⾏動に関する⼼構えや情報⼊⼿先を知るなどの備えが可能

・⾳声(⼈、⾳楽)による必要な情 ・必要な情報が各⽅⾯(⽂字だけではなく⾳声、映像)から得ら
聴覚情報

報の提供

れる
・⽇本語の聞き取りが読み取りよりも得意な⼈にとっては有効
・⼈の声や⾳楽よる安⼼感がもたらされる

表 3-4-C

災害時の外国人支援を支える各システムと活用システムの特徴
・外国⼈来訪者に対する情報集
約・提供
・平時に集約した情報の災害時

システム

への活⽤
・「⼈による安⼼感」を⽀える
技術

防災・減災・災害時・復興期にどのように活きるか
・外国⼈来訪者(観光客)への迅速かつ正確な情報提供が可能
・被災者の数や地域の想定が可能となり安否確認がしやすく、必要な⽀援を検討しやすい
・⼈が技術ツールを⽤いて被災者と接することで、安⼼感を提供できる
・被災者の特性に沿った細かな情報の⼊⼿が可能であり、次の⽀援につなげやすい

55

第４章

災害時に外国人が抱える課題

４章のダイジェスト
被害の⼤きさを⽰す災害リスクは、（地震や⽔害などの）災害ハザード×（⼈や社会の）脆
弱性によって求められる。つまり、災害ハザードを抑制することはできないが、脆弱性の要因となる多様な制約を取り除くことにより、災害リスクを抑えることができる。このため、外国⼈の災害時に抱える課題を明らかにし、対策を講じることで災害リスクの軽減が期待できる。
災害時に外国⼈が抱える課題は、1 ⾔語的制約、2 前提条件の異なり、3 情報へのアクセス、4 ⼼理的不安、5 多様な⽣活⽂化の 5 つに類型される。われわれは、⾔語的制約を取り払う多⾔語化を英訳と捉えがちであるが、福岡市外国籍市⺠アンケートにおける、⽇本
語と英語の⾔語能⼒特性を⾒ると、話す、聞く、読む、書く、のいずれにおいても⽇本語
能⼒が英語能⼒を上回る。さらに、国籍別に⽇本語能⼒を⾒ると、ベトナム・ネパール⼈
は、聞くことに⽐べて読むことが不得⼿であることも分かった。
過去 15 年で、福岡市の外国⼈の国籍別の⼈⼝構成は、漢字に親しみを持つ中国・韓国国籍の在住者が 79 %（2003 年）から 53 %（2018 年）となった。つまり、残りの 47%の多くが漢字に不慣れな可能性が⾼い。このことは、防災マニュアルや防災講座等において、
⽂字情報中⼼のスタイルからの転換を促す。情報を伝達する際、こうした能⼒的特徴に配慮することで、外国⼈の理解度を⾼められる。
また、災害に慣れておらず災害への対処⽅法がわからない、避難所のしくみがわからず避難できないといった⽇本⼈とは異なる前提条件を理解することが重要となる。さらに、⺟語に触れられない、孤⽴しやすいことから来る⼼理的不安、どこに情報があるのかわからず的確な情報を得られない情報アクセスの問題、⾷習慣等の⽣活⽂化の維持が困難となることなど、外国⼈が重層的な制約を抱える可能性が⽰された。

57

第４章 災害時に外国⼈が抱える課題

1. 災害に対する脆弱性
外国⼈は、⾔語の問題から災害に関する情報が限定的にな

震災、熊本地震等において、多くの研究者や災害対策の実

り避難⾏動の判断が遅れることや、⾃然災害に不慣れなこ務者らが、被災地における外国⼈の置かれた状況を調査しとで適切な対応が取れない可能性が⾼く、災害によるリス

報告してきた(3–10)。しかしながら、それらの結果の体系的クが⾼い。このように、災害時に、年齢、性別、障害の有な整理はできておらず、ここから得た知⾒を整理し、さら無、階級や階層、⺠族、政治、宗教などの要因により災害に具体的な対策への⽰唆を引き出すことが必要となる。外の影響を受けやすいことを災害に対して脆弱であるとい

国⼈が、どのような状況において脆弱であり、その原因と(1)

うなっている要因が何であるかを理解し、適切な備えを講じ。

災害によって個⼈や社会が受けるリスクは、災害ハザード（災害の現象そのもの）と脆弱性によって規定され、以下の式で表される(2)。

ることで、災害に対する強靭性（レジリエンス）を増すことが可能となる。
ここでは、過去の調査結果および著者らが⾏ったヒアリン
グ調査等を基に、外国⼈の災害に対する脆弱性の要因を整

R＝H * V

(Risk = Hazard * Vulnerability)

災害リスク ＝ 災害ハザード × 脆弱性
上記の式は、脆弱性が⾼いほど⾃然災害の脅威から受ける
災害リスクが増幅することを表している。⾔い換えれば、脆弱性の原因を取り除くことにより災害リスクを軽減することが可能となる。

理した。外国⼈の災害に対する脆弱性の要因は、外国⼈の災害時の制約として捉えられ、「⾔語的制約」、「前提条件の異なり」、「情報へのアクセス」、「⼼理的不安」、「多様な⽣活⽂化」の 5 つに分類することができた（表 41）。それぞれの制約についての詳しい考察を次項以降に⽰す。なお、外国⼈が抱える制約に加えて、社会としての寛容さの不⾜等が脆弱性の増⼤をもたらすこともあり、外国⼈の制約と社会的受け⼊れ態勢の不⾜を併せて、災害時のこのことから、まず外国⼈の災害に対する脆弱性の原因特外国⼈の課題と捉えたい。

定が重要となる。これまで、阪神・淡路⼤震災、東⽇本⼤
表 4-1 災害時の外国人の持つ制約・傾向
制約の種類

在住者

来訪者

言語的制約  一定の日本語能力を持つが、災害用語がわからない  施設スタッフとコミュニケーションがとれない 災害時に確実に正しく情報を理解することが難しい 案内表示が読めない アナウンスの内容がわからない
前提条件の  災害に慣れていない異なり  地図の読み方が異なる
 避難所のしくみがわからない
 住むところの安全が心配 生活再建（仕事や日常生活への復帰）が困難
情報への  どこに必要な情報があるかわからない
アクセス  いつも使う検索エンジンや SNS を使う

心理的不安  母語に触れられない 避難所に行って良いのかわからない 避難所等の地域内で孤立しやすい
多様な  宗教、アレルギー、食習慣等による食事制限
生活文化

58







災害に慣れていない
避難訓練ができない
土地勘に乏しい
地図の読み方が異なる
帰国する必要がある どこに必要な情報があるかわからない いつも使う検索エンジンや SNS を使う
 スマホ利用度が高まり Wi-Fi およびバッテリーの確保が重要
 知っている人がいない 母語に触れられない
 災害に慣れていないためパニックになりやすい 宗教、アレルギー、食習慣等による食事制限

2. 言語的制約
2.1.

⽇本語への不慣れ

最初に⾔語的制約について検討する。観光庁は、2018 年
11 ⽉から 2019 年 2 ⽉まで、成⽥国際空港、東京国際空港、関⻄国際空港、福岡空港の 4 空港にて外国⼈来訪者に対し、訪⽇中の困りごとについてアンケート調査を⾏った。
調査結果を⾒ると、「施設等のスタッフとのコミュニケー
ションがとれない」、「多⾔語表⽰の少なさ・わかりにくさ（観光案内板・地図等）」という⾔語に関する課題が上位に挙がった(11)。旅⾏のような平時においても⾔語的制
約のある⼈は、災害時の被災現場で⾶び交う情報の意味を異があるものの、⼀定の⽇本語能⼒を持つことが想定される。
法務省委託調査「外国⼈住⺠調査報告書」によれば、⽇本で暮らす外国⼈の 29.1 %が「⽇本⼈と同程度に会話できる」、
23.4 %が「仕事や学業に差し⽀えない程度に会話できる」、
29.7 %が「⽇常⽣活に困らない程度に会話できる」と回答しており、全体として 82.2 %が「⽇本語で会話できる」ことがわかった(15)。同様に、「福岡市外国籍市⺠アンケート報告書」（追加調査）でも、在住外国⼈のうち 52.7 %が「⾃由に話せる」、42.4 %が「少し話せる」と回答し、全体の 95.1 %が「話せる」能⼒を持つことがわかる(16)。

理解できず(12)、絶対的な情報量の不⾜から多様な困難にではなぜ、来訪者のみならず、⼀定程度の⽇本語能⼒を持直⾯することが予想される。

つ在住外国⼈でも熊本地震の事例のような問題が起きた2016 年 4 ⽉の熊本地震直後に福岡空港で⾏われた「熊本地震における訪⽇外国⼈旅⾏者の避難⾏動に関する調査」においても、「外国⼈向けの地震避難のマニュアルが無く⾏動が理解できなかった」、「⾔葉がわからずどこに⾏けばよいかわからなかった」、「テレビ等での地震の放送が理解できなかった」など⾔語に関連した困りごとが上位に⼊った(8)。
⼀⽅、熊本地震を体験した在住外国⼈の話からも、⾔語的な課題が⾒られた。熊本地震発⽣直後に津波注意報が発令された。1 時間⾜らずで解除されていたにも関わらず、あるインド⼈夫婦は、解除の情報を得られず解除後 30 時間
もの間、津波が来るかもしれないという不安な時間を過ごした(13)。また同じく熊本地震のある避難所では、最初のうち 20 ⼈ぐらい避難してきていた中国⼈がいつの間にかいなくなったという報告もあった。後の話で、⼀旦は避難所に⾝を寄せたものの、避難所で交わされる会話も掲⽰されている情報も何も理解できず、不安なままに⾃宅に戻ったということが聞かれた(14)。⽇本⼈にとっては、直接的・間接的に触れる機会のある情報が、外国⼈には届かないということが⾔語的な制約によってもたらされる。
2.2.

災害時の特殊な⽇本語と特殊な状況

ただし、在住外国⼈については、在住期間や属性によって差のか。災害時に⽤いられる⾔語には、平時の会話で使われないものも多く、重要な単語を理解できないことが指摘される。例えば、緊急速報メールの「避難勧告」「⼟砂災害警戒情報」などは(18)、⽇常会話で⾒聞きすることが少なく、会話程度の⾔語レベルのある⼈であっても理解しづらい。
電⾞の「不通」が、普通（普段通り）に運⾏していると捉えられるなど、正しく伝わらないケースもある(19)。
また、通常のコミュニケーションは、⾔語とその場に想定される状況が合わさって成⽴する。買い物であれば、商品やサービスの料⾦を⽀払うという決まったやりとりがあ
り、駅の電光掲⽰板には次の電⾞の時間や⾏き先が表⽰されることを想定して情報を認識する。普段と異なる状況において、どこからどのような情報が発信されるかの想定ができないまま、駅の構内放送のみで、遅延や変更の案内が流れた場合に、外国⼈の平時の「話せる」能⼒では対応が困難となることが考えられる。さらに、「⼤災害のように命に関わる⾮常事態では、「なんとなくわかる」ではなく、確実に正しく理解したいという思いが強い」上、想定できない情報のやりとりが発⽣する(20)。外国⼈は、情報不⾜や災害経験のなさから災害時にパニックになりやすく、平易な⽤語で伝えることや、イラストや⺟語による情報の提供が重要となることが指摘されている(6)。

59第４章 災害時に外国⼈が抱える課題

異なる⾔語能⼒特性への配慮

話す

話す 聞く 読む 書く

2.3.

外国⼈への発信は必ずしも英語に限らない。近年は、外国

聞く

⼈向けの情報発信を「英語」ではなく「多⾔語」とする認

読む

識も⾼まっている。国内の在住者・来訪者は、いずれも、英語を⺟語としないアジアからの外国⼈が多く、在住者・書く

来訪者の特性に応じた情報発信を検討する必要がある。福
岡市外国籍市⺠アンケート報告書においても、「話す」・「聞く」・「読む」・「書く」のいずれにおいても英語能0%

⼒より⽇本語能⼒の⽅が⾼いことが⽰されている（図 4-1）
(16)できる 少しできる 全くできない
194
156
12
169
144
52
219
137
7
184
141
40
170
172
14
201
128
36
278
64 17
190
127
47

日本語
英語
日本語
英語
日本語
英語
日本語
英語

図 4-1

。

20%

40%

60%

80%

100%

福岡市在住外国人の日本語と英語の能力

出典︓福岡市外国籍市⺠アンケート報告書（追加調査）（2019）※無回答を除く※⽇本語の「読む」能⼒については、「漢字も含めて読める」
および「ひらがなしか読めない」の和を「少しできる」としている※グラフ内の数値は⼈数を表す

同調査では、国籍別の⽇本語能⼒についても訪ねており、
国籍別の傾向も読み取れる。中国、韓国籍の在住外国⼈は、
来⽇当初から⼀定の⽇本語能⼒を持っている⼈が多く(16)、
中には在住年数の⻑い⼈も⼀定程度存在するため、⾼い⽇
本語能⼒を有する⼈の割合が総じて⾼い。

【英語】

【日本語】

話す能力
0%

20%

40%

60%

80%

0%

100%

20%

40%

60%

話せる

少し話せる

20%

40%

80%

100%

1

中国（台湾含む）
韓国
ベトナム
ネパール

2
3
4
自由に話せる

少し話せる

全く話せない

聞く能力

0%
0%

20%

40%

60%

80%

100%

中国（台湾含む）
韓国
ベトナム
ネパール
少し聞き取れる

80%

100%

1
2
3
4
聞き取れる

ほとんど聞き取れる

60%

全く話せない少し聞き取れる

全く聞き取れない

全く聞き取れない

読む能力
0%

20%

40%

60%

80%

100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1
2
3
4

中国（台湾含む）
韓国
ベトナム
ネパール
漢字も含めて読める
ひらがなしか読めない

漢字も少し読める
全く読めない読める

少し読める

全く読めない

書く能力
0%

20%

40%

60%

80%

中国（台湾含む）
韓国
ベトナム
ネパール
漢字も書ける ひらがなしか書けない 全く書けない

図 4-2

0%

100%

20%

40%

60%

80%

100%

1
2
3
4
書ける

少し書ける

全く書けない

福岡市の在住外国人の国籍別日本語・英語能力

出典︓福岡市外国籍市⺠アンケート報告書（追加調査）（2019）※なお、本調査では、ネパールのサンプル数（n=21）が⼗分ではないことに留意する必要がある。ただし、前回の調査（2019 年 2-3 ⽉に実施）と本調査（同年 5-6 ⽉に実施）では、読む能⼒・書く能⼒ともに同じ傾向が確認できる

60

また、漢字⽂化のある国とない国では、⽇本語の読み・書の外国⼈⼈⼝が全体の 79 %を占め、その他の国籍を有す

きへの親しみ度が異なる。ラテン⽂字（アルファベット等）

る⼈⼝は 21 %であったが、2018 年には、その他の国籍とは異なり、再現が難しいという点にも留意が必要である。

の⼈⼝が 47 %を占めている（図 2-1）。これが意味する

例えば、英語で「Evacuation」と表⽰があれば、その意味

ことは、漢字⽂化圏以外の、⾔い換えれば漢字に親しみのがわからなくても、そのつづりを再現したり、発⾳したりない⽂化を持つ国からの在住者が増えているということすることができる。しかし、⽇本語で「避難」と書かれてである。これらの国籍を持つ在住者が、ベトナム・ネパー

いても、読み⽅がわからなければ発⾳したり再現したりす

ル国籍の⼈々同様、読む能⼒より聞く能⼒が⾼い場合、「読る（例えば検索エンジンに打ち込む）ことが難しい。ブラむ」ことを前提とした情報発信ではなく、「聞く」あるい

ジル⼈の男性が、「⽇本語は読むのが難しいし、疲れる。

は「体験する」等の⽅法も検討していく必要がある。

メールで使う簡単な単語ぐらい。読むより聞くほうが得意」(20)というように、国籍によって得意な能⼒が異なる。先述の調査でも、ネパール⼈が⽇本語を「読む」能⼒に⽐べて、「聞く」能⼒に⻑けているという傾向が読み取れる（図 42）。

元来、⽇本⼈の学習スタイルは読み・書きが多く、⾃然と発信される情報も⽂字情報が多くなりがちであるが、防災マニュアルや避難訓練、防災講座等で情報を伝達する際、これまで⾒てきた国籍によるコミュニケーション能⼒の特性の違いに配慮することでより理解度を⾼められると英語能⼒についても国籍別に違いが⾒られる。特にネパー考える。情報の多⾔語化に加え、情報の発信⽅法を多様化

ル⼈の英語能⼒が⾼く、中でも「読む」については、⽇本することで、より伝わりやすくなるであろう。

語能⼒よりも英語能⼒の⽅がひときわ⾼いという特徴が明らかとなっており、英語能⼒より⽇本語能⼒が⾼いとい
う外国⼈全体の傾向（図 4-1）とは異なる様相を⾒せる。
こうしたことは、情報発信時の⾔語選択の判断材料として留意していく必要がある。

また、国籍とは別に、属性による能⼒特性にも配慮が必要である。家族滞在の帯同者の⽇本語能⼒が不⾜することも同調査で⽰されており、そうした帯同者は、会社や学校等に所属せず社会とのつながりが薄いことが予想される。⽇中、配偶者が通勤や通学で家を空けている間、⼀⼈で⼦どさらに、福岡市の外国⼈⼈⼝の国籍別構成⽐が近年変化しもを守る⽴場にあるケースも多く(21)、特に社会と接するてきていることも情報発信⼿法を再考する要因となって機会の少ない帯同者に向けての発信は課題となる。

いる。2003 年時点で、中国、台湾、韓国または朝鮮国籍

3. 前提条件の異なり外国⼈は、⽇本の災害・防災に対する予備知識の不⾜や⽂やすい。熊本地震の際は、熊本市内から 100 km 以上離れ化的背景、⽣活スタイル等の違いという前提条件の異なりた福岡空港までどうすれば⾏けるかという問い合わせががある。災害発⽣時には、外国⼈でなくとも、被災地域に多く聞かれた(23)。⼀⽅、在住者は、住居への被害や仕事へいる⼈すべてが、正しい情報を得ようと多様な⼿段を取る。

の復帰など、⽣活再建についての不安が強い。⽇本⼈も同

しかし、外国⼈に関しては、⾔語の問題のみならず、そも様に⽣活再建の課題を抱えるが、特に外国⼈は、勤め先にそもどこから情報を⼊⼿すれば良いのか、誰に相談すれば被害が⽣じた際に解雇の対象となりやすいケースや、新た

良いのかわからないなど(22)、予備知識の違いが脆弱性をな住まいを⾒つけることが困難となることが報告されてもたらす。

いる(5,20,24,25)。

在住者と来訪者の間でも前提条件の異なりは存在する。外また、在住者・来訪者問わず⾒られる課題として次のこと

国⼈来訪者は特に⼟地勘に乏しいため、災害が発⽣したとが挙げられる。ハザードマップや防災ハンドブックの翻訳

き、どの⽅向に向かってどのような⽅法で避難すれば良い版は重要な対策である⼀⽅、地図の読み取り⽅（＝読図）かわからない(12)。事前に避難訓練を⾏うことができない(12)の違いにより、街区で判断する⽇本⼈向けの地図が、道路。また、来訪者は⼀刻も（ストリート）名で地理を捉える外国⼈にとって理解しづ

早く危険な地域から避難し、帰国したいという意識が働きらいこともある(26)。地震に不慣れな地域から来た⼈にとため、旅先の危機に備えにくい61

第４章 災害時に外国⼈が抱える課題っては、震度 7 の地震がどの程度のものなのかわからないし合って運営されるものではなく、運営者と宿泊客のよう(27)。次に何が起こるのか、どのような対処をすれば良いのな関係であると外国⼈に受け⽌められ、避難所を散らかしか検討がつかない。海外では屋外退避が⼀般的なため、屋ても運営者側の誰かが掃除をするという構図ができてし(4,28)

内に避難することを避ける傾向がある。地震発⽣直後の⾏動として「すぐに外へ⾶び出した」が 40 %と最も⾼かったという調査結果もある(28)。避難してくださいと⾔われても、どこに避難するのか、避難所がどういうところ
なのか、どのようなサービスが受けられるのかがわからな
い(13,27)。たとえ避難所で何らかの救援物資が⼿に⼊るということがわかっても、いつどのような⾷事が提供されるのかがわからない(27)。

まったのではないかということである(22)。
このように、前提条件の異なりを理解することで、どのような情報を提供することが望ましいかが⾒えてくる。⽥村は、知識や地理、避難場所等、備えとしての情報をストッ
ク情報、発災後の危険情報等をフロー情報と呼び、これらを両輪で捉えなければ適切な⾏動を促せないと指摘する(27)。例えば、⼀時避難所の存在や物資の配給がなされるということを知らなければ、情報収集をする上で当たりを付こうした予備知識の違いがトラブルを引き起こす。例えば、けることさえできない。指定避難所の所管は市町村である

定期的に物資の提供があることを知らなければ、今を逃すが、そのことを知らなければ、居住する市町村のウェブサと物資が⼿に⼊らないと思い、配布物資を全て持って⾏く

イトを確認するということに考えが⾄らない。2019 年 8(27)

⽉の佐賀豪⾬では、市内の公⺠館等に約 500 ⼈の避難者が、避難所に対する理解の不⾜から、友⼈・知⼈の分まで(4)

物資をまとめて⼊⼿しようとするなどの⾏動をとる 。⽇集まったが、そこに外国⼈は含まれていなかった。その後

本⼈から⾒てこうした⾏動は、マナーが悪い、⾃分勝⼿との聞き取り調査では、天気予報をほとんど⾒ない在住外国

映ってしまう。ただ、東⽇本⼤震災後に⾏われた⾸都圏在⼈が多いことが分かった(29)。平時から天気予報を⾒てい

住の外国⼈へのグループインタビューでは、⽂化的な壁がなければ、たとえ、豪⾬の予報を確認したとしても、⼤⾬あることを踏まえ避難所のルールなどを把握したいとい特別警報が意味する緊急性を認識できない。外国⼈に対し、う要望も出ており、互いに意思疎通を⾏うことの重要性が事前の訓練等により前提条件の異なりをカバーするため

(6)

伺える

の「備えとして整理・発信しておける情報」（＝ストック。

また、避難所の運営側が、外国⼈を受援者（⽀援や救援を受け⼊れる側）と位置付けたことが原因でトラブルが起こったという指摘もある(7)。つまり、避難所がみんなで協⼒情報）を周知した上で、「発災時に収集・整理する情報」（＝フロー情報）を発信することで、正確に情報を伝えることが可能となる。

4. 情報へのアクセス
⾔語的制約ならびに災害・防災の知識が不⾜することや、知識を持つ（地震の際は屋外に避難するなど）うえに、関⽇本⼈とは異なる⽂化的背景・⽣活スタイルを持つことな連情報に触れる機会が制限される。適切な情報を⼊⼿し、どの異なる前提条件により、外国⼈の情報へのアクセスは情報を正しく理解するには、いくつもの前提条件が必要と圧倒的に制限される。

なる。

⽇本語の能⼒が不⾜していると、広報や回覧板、地域の掲

熊本地震で被災したバングラデシュ⼈の家族は、まず、激⽰板等に掲⽰され、地域の⼈たちが暗黙裡に共有している

しい揺れが地震であると認識することに時間を要し、次に、情報を把握することができない。⽇本では、⼦どもの頃か物が散乱した⾃宅から⾞で逃げたものの次に何をすればら学校等で避難訓練を繰り返し⾏い、地震や⽕事が発⽣し良いのかわからずスーパーの駐⾞場で途⽅に暮れて 5 時間

1た際の対処法を学ぶが、そうした習慣のない外国⼈は 、基を過ごした。偶然通りかかった住⺠が⾝振り⼿振りで「避礎的な防災知識が不⾜する、あるいは⽇本とは異なる防災難所」に案内してくれ、その時に初めて「避難所」の存在

1

URC が実施したグループインタビューならびにワークショップの外国⼈参加者においても、⺟国で避難訓練等の経験があるのは少数

であった

62

情報検索以前の問題

情報の在処がわからない

探し方が異なる

情報を理解できない・ 何が起こったのかわからない・ 何を探せばよいのかわからない・ 地域の避難所、物資の支給、医療機関、生活再建などの情報がどこにあるのかわからない・ 海外の検索エンジンやSNS から、詳細情報やローカル情報を入手できな
い・ 読めない・ 避難所や河川の名称を自身の居場所と関連付けて理解できない図 4-3

情報アクセスの障壁を知ったと⾔う(30)。さらに、災害時の情報収集に利⽤するわからない、避難しなければいけないことを理解しても避メディアがエスニック集団ごとに異なる、あるいは使⽤⾔

難とは具体的に何をすれば良いのかわからない、避難所と語ごとに普段利⽤するメディアが異なるという報告があいうものを知らなければ、避難所の場所を検索することも2

り 、海外の検索エンジンや SNS に依存する場合、⾃治体できない。次に、どこを探せば必要な情報にたどりつくの等が発信する避難詳細情報やローカルな情報が得られにかがわからない。例えば、避難所情報がどこにあるのか⾒くいという可能性がある（「5 章 2．外国⼈の情報収集⼿

当がつかない、居住する地域の⾃治体のウェブサイト等に段」にて詳述）(7)。

また、2019 年の台⾵ 19 号の際、仙台市が避難勧告を発令した際、受信した外国⼈から「避難すべきかどうか分からない」という相談が相次いだ。「警戒レベル」や「避難勧告発令」などの⽇常⾒ることの少ない漢字の羅列に加え、「名取川、広瀬川、旧笊川…の洪⽔浸⽔想定区域に…避難勧告を発令」と地名や川の名前が列挙されたが、⾃⾝の居住地域が対象地域なのか判断ができなかったのである(32)。

たどり着いたとしても、⼩学校や公⺠館の名前が列挙されているだけでは⾃分が⾏くべき避難所がわからない。さらに、普段利⽤する検索エンジンやニュースサイトが⽇本⼈と異なるために、よりローカルな情報や詳細情報を⾒つけられないということも発⽣する。東⽇本⼤震災当時は、原発についての情報を海外（⺟国）メディアから⼊⼿し、外国⼈がパニックになったという例もあり、同じ地域にいたとしても、情報源の違いにより、事象への認識の違いが⽣じることがわかる。こうした障壁をクリアし、正しい情報

外国⼈の情報アクセスに関する障壁は、⾔語能⼒に限定さにたどり着いたとしても、⽤語が難しかったり、地名等へれるものではなく、段階的に⽣じると⾔える（図 4-3）。

の馴染みの低さから正しく意味を理解できなかったりと

そもそも、災害を理解していなければ何をすれば良いのかいう可能性が残る。このように、情報へのアクセスだけでもいくつもの難関が待ち受けているのである。

5. 心理的不安
⼤きな災害が発⽣したときは、国籍問わず誰もが⼼理的な

旅⾏先の⽇本で、⼈⽣で初めての地震に遭遇し動揺する声

不安を覚える。しかし、外国⼈にとっては、経験したこと

や、帰国の⽬途が⽴たず途⽅に暮れた姿は、最近の⾃然災のない恐怖や⾃分を取り巻く環境がわからないことから害で繰り返し報道されている(33,34)。来訪者においては、⽇くる不安というものが⼤きい。

程変更による多額の追加費⽤や今後の⽇程がわからない(9)

⾔語の問題から、周りの⽇本⼈が何を知っていて、⾃分たなどの状況に⾒舞われることも不安要素の⼀つとなる。

ちが何を知らないのかわからず漠然とした不安を抱える。

2

なお、研究者らが、国籍ではなくエスニック集団として⼈々の⾏動傾向を捉えようとする場合があるが、この背景には、国籍とエスニ

シティ（⺠族性）の不⼀致の広がりが指摘できる。1980 年代以降、いわゆるオールドカマーの「帰化」が増⼤し、また国際結婚の増加
や国際結婚をした夫婦の⼦どもが⼆重国籍を持つケースが増えた(31)。こうした⼈々は、⽇本国籍の取得とともにエスニシティを喪失す
るのではなく、「国籍の変更後もエスニック・アイデンティティを維持」して暮らす傾向が指摘される。エスニック・アイデンティティの維持は、帰属するコミュニティや情報収集⼿段の選択にも影響を与えると考えられる

63

第４章 災害時に外国⼈が抱える課題

在住者の中には、避難所の存在を知ったとしても、外国⼈⽅を理解していても感じる不安もある(13)。また、熊本地震

である⾃分がここに避難して良いのか、いつまで滞在してでは、⼦どもがいる、障害を持っている、プライバシーを(13)

良いのか、いつ⾷事が提供されるのか、⾃分を取り巻く

確保したい、ペットを飼っているなどの理由で指定避難所

環境を理解できないことによる不安がある。周囲に知って外の避難者が続出した。⼈は災害に遭った時「どこが指定(12)

災害がなくともコミュニティのされた避難所なのかではなく、どこが近くで安全な場所な(35)、さらに避難のか(36)」を基準に⾏動を起こすことが指摘されており、情所等で誰も話しかけてくれないなど単なる⾔語の問題に

報伝達とともに安⼼感を与える情報提供のあり⽅や環境いる⼈がいないことや⼀員になりきれない不安定な要素がありとどまらない不安が蓄積される(13)。災害時に⺟語に触れづくりが求められる。3 章でも述べたとおり、福岡市に拠られない、⺟語で情報を得られないことによる不安も複数点を置くコミュニティラジオ LOVE FM は、有事の際、で(6,35)。⾦は、阪神淡路⼤震災および東⽇本⼤震

きるだけ早く通常のプログラムに戻すことで、いつも通り災での経験を踏まえ、⺟語で外国⼈に災害情報を発信するの時間にいつもの声や⾳楽を聴けるという安⼼感をリスことが不安感を取り除くために有効であると指摘し、多様ナーに与えることを意識する(37)。⾮常時は、いつもと異なな⾔語で発信するツールとして、ラジオ放送が重要な役割る環境下での⽣活を余儀なくされる⼀⽅で、⾮常時だから(35)

こそ、少しでもいつもと同じ条件を整えることで過度な不指摘されるを果たすことを⽰している。

また、不安な時ほど、誰かと会話をしたいが、避難所では安感を取り除くことに繋がると考えられる。

静かにしていることを求められるなど、避難所での過ごし

6. 多様な生活文化
⽚岡は、「外国⼈という要素を最も加味しなくてはならな

礼拝のためにスペースが必要となることなど(27)、「イスラ

能⼒的な制約が関⼼を持たれがちであるが、⽣活⽂化の制

ム＝豚⾁を⾷べない」という単純な式では表せない。ベジ約への対応が、避難時等の予期せぬ葛藤や摩擦を防ぐ上でタリアンが動物性のスープ出汁で作られた野菜スープを

(26)

重要である

。

熊本地震時、熊本⼤学に避難した外国⼈に避難所⽣活で⼀番困ったことを聞くと、誰もが「⾷事」と答えた(3)。⼤学には、ハラール⾷やベジタリアン⾷のストックがなく、宗飲まないこと、⾁や⿂のみならず乳製品も⼝にしないビー
ガンという⾷習慣を持つ⼈がいることなど知られていな
いことも多い。多様な⽣活⽂化の存在を知ることは、外国⼈の困りごとへの理解の第⼀歩となるであろう。

教的理由により豚や⽜が⾷べられない避難者たちは、イン

⼀⽅で、「避難所のルールがわからない。避難所での迷惑

ドネシア⼤使館からの⽀援物資が届くまで、アルファ⽶や⾏為は何か、教えてほしい」（フィリピン・男 40 代）やスナックしか⼝にできなかった。⾷事に関しては、アレル「⽇本⼈は礼儀正しく、奪い合いにならない。避難所では、ギーや基礎疾患、年齢（乳幼児や⾼齢者）等、外国⼈に限⽇本の習慣に合わせるべきだが、⽇本の習慣を外国⼈に教らず、様々な制限があることが予想され、多様な配慮が必えることは⼤事」（ブラジル・男 30 代）(20)など、⽣活習要となる。

慣が異なることを理解しつつも、⽇本の避難所⽣活においイスラム教徒が豚⾁やアルコールを摂取しないことは知られつつあるが、調味料や加⼯⾷品の原材料に豚やアルコール由来のものが含まれてもいけないことや、除菌シート64に含まれるアルコールも忌避されなければならないこと、。⾔語

いのが、⽣活・⽂化に関わる制約である」という(26)てどのように振舞えばよいのかわからないという意⾒もあり、宗教等の⽂化を理解し、尊重するとともに、⽇本のスタイルを「伝える」ということの⼤切さが伺える。

BＯＸ 07
防災ワークショップ （第１回）「みんなが助かる社会とは ～外国人の困りごとや備えについて考えよう～」研究主査 菊澤育代✔ URC 報告： 都市における外国人災害対策と災害時にワークショップの様⼦

おける外国人の脆弱性✔ Round 1: 多様なシーンにおける課題発掘✔ Round 2: 助かる社会の環境づくり

Round 1: 多様なシーンにおける課題発掘
ラウンド①では、「多様なシーンにおける課題発掘」として、地震・停電等を想定し、「どこで、どんな外国⼈が、URC 報告どんな課題に直⾯しているか」について参加者らが意⾒を2019 年 10 ⽉ 31 ⽇、第 1 回⽬の防災ワークショップ「み交わしました。外国⼈が、何をしたら良いのか、どこへ⾏

んなが助かる社会とは“外国⼈の困りごとや備えについけば良いのかといった、周囲の状況も⾃分の取るべき⾏動て考えよう”」を開催しました。当⽇は、定員（30 名）をも、⾊んな「わからない」状況が⽣まれるであろうとの意

上回る 38 名の⽅（うち 13 名が外国出⾝者）にご参加い⾒が多数出ました。他にも複数意⾒として、情報収集をしただき、テーマへの関⼼の⾼さが伺えました。参加者は、ようとする外国⼈のための Wi-Fi やスマホ等の充電への不福岡県・市内で活動する、国際・防災・観光関係の団体・安についての意⾒が挙がりました。さらに、旅⾏者であれ事業者、メディア、学校等、外国⼈の災害⽀援に携わる多ば⼤きな荷物を抱えての移動が⼤変になること、宿泊施設

様な関係者ならびに留学⽣らで構成され、活発な議論が交や交通機関において個別の問い合わせが殺到するであろわされました。

うことなどが挙げられました。

ワールドカフェ形式のワークショップにて参加者が意⾒Round 2: 助かる社会の環境づくり

交換を⾏うための基礎情報として、「都市における外国⼈

ラウンド②では、「助かる社会の環境づくり」として、ラ

災害対策と災害時における外国⼈の脆弱性」について URC

ウンド①で出された課題に対し、どのような解決策があるより報告がありました。中村研究主査からの報告では、外かについての議論がなされました。街のあちこちに平時か国⼈が情報を取得する際のツールに関する国内の多様ならスマホの充電ポイントを設置し災害時には開放する、な

事例を紹介しました。⾳情報、視覚情報（デジタル・アナ

どの個々⼈が情報収集できる環境づくりについての意⾒ログ）、多⾔語⽀援センター等の⼈を介した情報、それらが出されました。また、⼊国時や施設⼊館時に緊急時のポを⽀えるシステム、という視点から事例が報告されました。

ータルサイト等が記されたカードを配布するなどの事前

筆者からは、外国⼈が災害時に直⾯する課題や傾向についの情報提供についての意⾒が複数出ました。GPS で避難場ての報告を⾏いました。来訪者と在住者の別に加え、⾔語、所に案内してくれる技術や情報の多⾔語化アプリ、さらに前提条件、⼼理的不安、情報収集、⽣活⽂化の 5 つのカテは個々⼈の居場所や⾔語、ニーズなどに配慮したカスタマ

ゴリーに分類される課題を提⽰しました。さらに、災害時

イズド情報が送られてくる仕組みなど技術的解決策につの情報発信の⽅法を検討するにあたり、考慮すべき福岡市

いての提案がありました。ただ、最後には、⼈による⽀援の在住外国⼈の⾔語能⼒特性についての調査報告を⾏いとして、⽇本⼈も多様性や共⽣についての認識を深め、避ました。報告はいずれも、⽇本語（ルビ付き）と英語で資難時には周囲に声を掛けるなど、⼀⼈ひとりの配慮の⼤切料を提供し、多様な参加者が理解しやすいよう配慮しまし

さが強調されました。

た。

65

66

全体を通してきました。本ワークショップの⽬的は、外国⼈が災害時に今回、このテーマに関係するであろう多くの⽅々にお声が直⾯する課題と解決策の模索でしたが、第 2 の⽬的である

けし参加を呼び掛けた結果、予想以上の関⼼が⽰され、ワ関係者間のネットワークづくりにもアプローチできたのークショップを多様な“当事者”の交わる場とすることがでではないかと感じます。

第５章

対応策の検討５章のダイジェスト
この章では、前章で挙げた外国⼈の災害時の課題や特性を踏まえた、対応のあり⽅について検討した。災害時の情報ニーズを整理すると、地震の震度や台⾵の進路、揺れに対する安全確保の⾏動など、地域や⼈の属性によって変化しない「共通」する情報と、避難所や最寄りの駅の運⾏状況、⼤使館の対応など、被災した外国⼈の所在地や属性によって異なる「個別」の情報に分けられる。多⾔語対応や周知が⾏き届きにくい「個別」情報へのア
クセスがより困難であることがわかった。
また、外国⼈の情報収集⼿段を⾒ると、来訪者・在住者ともにテレビの利⽤が最も⾼く、
その理由として、信頼性、ニュースの早さ、映像によるわかりやすさが挙げられた。テレ
ビの次に選択されるメディアとして SNS 等の存在感が⾼まっている。SNS の拡散⼒やライブ⼒が災害時に威⼒を発揮する⼀⽅で情報の統制や正確性の担保が課題となる。さらに、国籍や使⽤⾔語によって、利⽤する SNS や検索エンジンが異なることもわかっており、地域内の外国⼈の属性を把握したうえで、適切なメディアを選択することが重要となる。
こうした外国⼈の情報収集に関する傾向を踏まえ、情報提供者側の伝達⼿法として、⾃治体等のウェブサイトへの誘導、平時から利⽤されるアプリやウェブサイトと防災情報との連動等、外国⼈の防災情報へのアクセスを⾼める⼯夫が求められる。
さらに、発信する情報が読み⼿によって多⾔語化されることにも注意を払う必要がある。
昨今の⾃動翻訳能⼒の向上によって、多くの外国⼈が⽇常的に翻訳ツールを活⽤している。
看板やポスターも活字であればスキャン翻訳できることや、⽂字情報が画像で埋め込まれていると翻訳されないこと、短くシンプルな⽂章ほど正しく翻訳できることなど、⽇本語で発信する場合でも、少しの配慮で情報が伝達されやすくなる。

67

第５章 対応策の検討

1. 外国人の情報ニーズ
1.1.

災害時の情報ニーズの類型

震はどの程度起きるか」、「国際航空便（帰国便）の運⾏

この章では、情報の受信者と発信者という区分で情報伝達

情報」などの情報を求める傾向にあった。

の問題を考察する。前者は、外国⼈が必要とする情報や情在住者、来訪者ともに「いま何が起こっているのか」や「余報収集の⼿段という切り⼝から、後者は、外国⼈のニーズ

震は起きるか」などの災害情報、「何をすれば良いのか」に応じた情報提供や発信者側に知っておいて欲しいと考という避難や安全確保に関する情報、「交通機関・航空便

える情報と発信⼿段という視点で整理を試みる。

の運⾏情報」などの帰国や帰宅のための情報が共通して求まず、外国⼈の災害時の情報ニーズについては、⽇本で災められている。

害を経験した外国⼈への調査が進み、外国⼈（在住者・来ほかにも、2004 年、2006 年に⼤地震を経験した新潟県⻑

訪者）が災害時にどのような情報を⼊⼿しようとしたかと

岡市の在住外国⼈に⾏った梁（２）の調査や、岩元らが⽇本いうことが明らかになってきている（表 5-1）。観光庁は、語学校の学⽣に⾏った調査（３）、⽥中が東⽇本⼤震災を経

東⽇本⼤震災後、発災時に⽇本に滞在していた在住外国⼈

験した在住外国⼈に⾏った調査（４）、熊本地震時に「災害ならびに外国⼈来訪者両者に対してインタビュー調査を

多⾔語⽀援センター」を運営した（⼀財）熊本市国際交流

⾏った（前者はグループインタビュー、後者はメールイン

振興事業団（KIF）への取材結果（５）等を参照し、外国⼈のタビュー）。前者の在住外国⼈からは「今、何が起きてい情報ニーズをカテゴリー別に整理した（表 5-1）。表 5-1

るか」、「今後、余震はどの程度起きるか」、「安全確保では、地震が起きた際には机の下に避難し建物内に留まるのために、⾃分は何をしなければならないのか」、「家族などの災害に対する⾏動や避難所等に関する「避難・安全や知⼈の安否情報」、「国内交通機関の運⾏情報」、「放確保」情報、地震の震度や震源地、台⾵の位置など、いま射能の状況」などが挙がった(1)

何が起こっているのかを伝える「災害・被害情報」、交通。

後者の来訪者についても、「いま何が起きているか」、「⾃分は何をすれば良いか」、「放射能の状況」、「今後、余機関の運⾏状況や旅程の変更⼿続きなど「⽣活・帰国のための情報」、家族・知⼈の安否確認などの「安否情報」の4 つのカテゴリーに分類できた。

表 5-1 災害時の情報ニーズ
情報の種類
避難・安全確保

災害・被害情報

生活・帰国のた
めの情報

安否情報

情報の例

共通・個別

•
•
•
•

何をすれば良いか
災害そのものへの対処法
外出先での避難の方法
避難所について

共通
共通
共通

•
•
•
•
•
•

いま何が起きているのか
余震はあるのか
気象情報
地震（震度、震源地、津波、火災）
インフラ被害、被害の範囲
放射能

共通
共通
共通
共通
共通
共通

•
•
•
•
•
•
•

交通の運行状況
ほか社会インフラ（ガス・水道・電気）
通信
近隣の情報
今後の旅程
帰国の手続き母国の大使館の情報

共通
共通
共通

共通

• 家族・友人の安否• 母国との連絡

出典︓梁、岩元ほか、観光庁、⽥中、Yahoo ニュースを元に、筆者作成

68

個別
個別
個別

個別
個別
個別
個別
個別
個別
個別
個別
個別
個別

1.2.

個別情報と共通情報

さらに、情報へのアクセスのしやすさという視点で表 5-1の情報ニーズを⾒ると、個々の条件を問わず多くの⼈に「共通」して必要とされる情報と、「個別」のニーズに応いは⼈数と⽐例するわけではない。誰にとっても、安全に避難するための避難経路や避難所についての情報は重要度が⾼いが、発災時の居場所や居住地によって情報の発信者（⾃治体、施設管理者等）が異なる。

じて必要となる情報に分けられ、前者はテレビや政府のポ⼤きな被害の状況や災害の状況は、海外メディアも含め、

ータルサイト、新聞等で確認できることに対し、後者は個テレビやラジオ、新聞等で把握することができる。しかし、別の状況や前提条件によって異なるため、情報を持つ主体「住んでいる場所の情報が欲しい。⾃分の⾝を守らなけれが多岐にわたることが考えられる。

ばならない。電⾞の運⾏状況、区役所の対応などを知りた「避難・安全確保」については、津波の際は⾼台に逃げるなどの特定の避難⾏動は、誰にも「共通」して伝えられる情報であるが、発災時の居場所からの避難場所への移動⽅法などは、「個別」の情報となる。例えば、2019 年の台
⾵ 19 号で緊急速報メールを受信した留学⽣が、⽇本語で書かれたメールの内容を理解できずに⼾惑い担当教官に助けを求めた(6)。担当教官は、警戒レベルが 3 から 4 に切い。メディアは⼀番被害が⼤きいところを優先して放送する（中国・⼥ 20 代）」という声が聞かれるように、⾃分の⽣活圏の情報や⾃分に関連付けられる情報、例えば、最寄りの駅の運⾏状況や⼀時避難所の開設状況、物資の配布状況などのローカルな情報が得られにくい (7) 。地域性や個々⼈の特性・条件に応える「個別」情報の整理と発信が課題となる。

り替われば避難するように指⽰したが、留学⽣は避難所の⽣活のための詳細情報は、個々の外国⼈にとって必要性は場所がわからないという。担当教官は、該当区役所のウェ

⾼くとも、公共放送を通してどの程度まで流すべきかの判

ブサイトで英語の避難情報を探したが⾒つからず、結局、断が難しい(8)。情報ニーズの多様性への対応は、多様な情

ほかの留学⽣からも同様の要請を受け、⽇本⼈学⽣と⼿分報の発信⼿段と収集⼿段で相互的にカバーしていくこと

けして留学⽣らのそれぞれの居住地域の避難場所を確認が重要となる。情報提供側の発信⼿段は、ここ数年で各段し、ローマ字で Facebook に掲載した。こうした事例は、に多様化してきている。災害情報伝達の⼿段は、年々多様情報が所在地や属性等の諸条件によって個別化されるに化を極め、伝達⼿段の整備を検討する⾃治体にとっては、

つれ、多⾔語化等の対応が不⾜する傾向にあることを⽰唆

適切な判断が難しくなっている。このため、消防庁防災情する。

報室では、2013 年度より、希望する⾃治体に対し、災害

次に、いま何が起きているのか、などを含む「災害・被害情報」は、概ね共通性のある情報として位置付けられる。

情報伝達⼿段の整備についての助⾔を⾏うアドバイザー
派遣事業を実施している(9)。

インフラ被害や被害の範囲については、⼤規模な被害であ

さらに、「共通」と「個別」という区分に、4 章で紹介しれば全国的に報じられ、⼩規模な被害は地域内でのみ把握た「ストック」と「フロー」という区分を加え情報を分類される。

すると、4 つの象限ができる（表 5-2）。場所や属性に関「帰国・⽣活のための情報」については、交通機関・航空
便の運⾏情報は、テレビやラジオ、個々の交通事業者のウェブサイトを通して伝達がなされるが、特定の駅や列⾞の遅延・運休についての情報は、個別の駅の案内放送や利⽤者の SNS での発信等に限られる。来訪者の今後の旅程や帰国の⼿続きなども個別の対応となる。「安否情報」も個別の情報となる。

わらず皆に共通する情報であり、且つ、事前に備えておく（伝えておく）べき情報は、＜共通・ストック＞として第I 象限に整理される。地震発⽣時の対応や⽔害が予想される際の備え、避難所の役割や機能等が含まれ、国や⾃治体
による多⾔語マニュアルやハンドブックなどによってカバーされる。次に、第 II 象限として＜共通・フロー＞情報があり、地震の規模や震源地、台⾵の進路等、いま何が起こっているかを⽰す情報等がこれにあたる。国の機関やテ「共通」と「個別」という情報ニーズの分類は、その情報レビ等が情報提供を担う。さらに、第 III 象限の＜個別・を必要とする⼈数に⽐例する。多くの⼈が求める情報はストック＞情報には、最寄りの避難場所や、災害が発⽣し「共通」に、より少ない⼈が求める情報は「個別」に分類た際にアクセスすべき地域の避難情報等の⼊⼿先、⺟国のされるということである。しかし、情報を必要とする度合

⼤使館の連絡先などがある。家族や帰属する組織との連絡

69

第５章 対応策の検討

⽅法も前もって確認しておくべき情報に⼊る。居住地域の場所・時間等の情報が含まれる。こうした情報ニーズに対ハザードマップや⼤使館等の連絡先リストの提供等のほしては、多⾔語テンプレートを⽤いた電⾞の運⾏状況や施か、発災時に必要な情報を⼊⼿したり、相談したりする先設の開設状況の提供など、⺠間事業者の役割も期待される。

として、災害多⾔語⽀援センターの連絡先の周知等がある。

こうした整理によって、いつ（発災前後）、誰に向けた情第 IV 象限の＜個別・フロー＞情報としては、地域の交通報をどのような⽅法で提供できるのかを把握でき、関係者

機関の運⾏状況や最寄りの避難所の開設状況、物資の配給が個々にどの役割を担うのかを確認することができる。

表 5-2 防災・災害情報の分類
共通
ストック• 地震時の対応• 水害の備え個別<I>• 避難所について• 最寄りの避難所の場所< III >

• 地域の避難情報の入手先• 母国の大使館・領事館の連絡先• 緊急連絡先・連絡方法

フロー

国や他自治体等が作成している多言語マニュ
アルやハンドブックの活用

地域のハザードマップや災害多言語支援セン
ターの連絡先の周知・活用• いま何が起こっているのか• 地域の交通機関の運行状況• 余震はあるのか< II >• 最寄りの避難所の開設状況< IV >• 気象情報• 物資の配給場所・時間• 地震の規模、震源地、津波・火災の有無• 家族・友人の安否気象庁や観光庁、NHK 等の多言語発信を収集し、市内各所に伝達

多言語テンプレートを用いた電車の運行状況、
市内の施設開設状況の配信

2. 外国人の情報収集手段
2.1.

来訪者と在住者の傾向

外国⼈に適切に情報を伝達するためには、どのような情報が求められているか、どのような情報を知っておいてもらいたいかという情報のコンテンツに加え、使⽤する⾔語、
メディア、発信形態などの発信⽅法についての検討が必要となる。
そこで、在住外国⼈ならびに外国⼈来訪者の震災時の情報収集⼿段について整理することで、発信側と受信側の結節点を⾒出したい。
これまで、政府や⾃治体、⺠間の調査業者、研究者らが、外国⼈の情報収集⼿段についてアンケート調査やヒアリング調査を⾏ってきた。個々の調査によって調査項⽬が異なることから、単純に数値化して⽐較することは難しいが、類似の調査を合算し傾向分析を試みた。

70

来訪者については、株式会社サーベイリサーチセンター社（サ社）が、熊本地震（2016.4）、⼤阪府北部地震（2018.6）、
北海道胆振東部地震（2018.9）、台⾵ 24 号（2018.10）、
台⾵ 19 号（2019.10）の発災直後に、近隣の国際空港やランドマーク等において外国⼈来訪者を対象に⾏った調査を⽤いた。サ社の 5 調査では、尋ね⽅や選択肢が若⼲異なるものもあるが、同じ意図とみなされるものを束ね、情報源の割合（%）の和から全体の傾向を算出した。
また、在住者については、⽐較が可能な複数調査が存在しないため、⽶倉（10）が東⽇本⼤震災の後に在住外国⼈を対象に実施したアンケートを⽤いるとともに、岩元ら（3）、⽥中(4)、YOLO JAPAN（11）らの調査を補⾜資料とした。
来訪者は、災害時の情報源として⽇本のテレビ・ラジオを最も多く利⽤していることがわかる（図 5-1）。次いで、⺟国のウェブサイト、知⼈との電話・メール・SNS、施設

外国人来訪者

コールセンター・
防災無線
2%

日本語のラジオ
6%

在住外国人

母国語の新聞・雑誌
6%

観光案内所
4%

その他
10%

母国語のインターネット、SNS
8%

日本のテレビ・ラジオ
19%

同行者等
15%

施設のスタッフ10%

日本語のテレビ
35%

日本語の新聞・雑誌
9%

知人のメール・SNS
16%

日本語のインターネット、SNS
15%

母国のウェブサイト
16%

日本のウェブ
サイト
8%

図 5-1

母国語のラジオ2%

家族、友人、知人からの口コミ（電話・メール）
19%

災害時の情報収集源

出典︓【来訪者】株式会社サーベイリサーチセンター社を元に筆者作成【在住者】⽶倉（10）を元に筆者作成

従業員（ホテルスタッフ等）、同⾏者（⽇本語ができる）、かる」といった声が多く聞かれ(10)、発信側の多様な情報提⽇本のウェブサイトと続く。⺟国のウェブサイトや⽇本語

供のあり⽅が求められる。地域の在住外国⼈の国籍や使⽤のわかる同⾏者等に頼るなど、⾔語バリアをカバーできる

⾔語の傾向については「第 4 章 2.3.異なる⾔語能⼒特性へ

情報収集⽅法を選択していることがわかる。また、同⾏者の配慮」を参照されたい。

や施設スタッフ等、双⽅向型のコミュニケーションを求める傾向にあることも⾔える。
在住者については、⽇本語のテレビからの情報収集が全体の 1/3 以上を占め、来訪者以上にテレビを主要な情報源としていることがわかる。留学⽣を対象に地震防災に関する認知度を調べた岩元らの調査でも、テレビを情報元とする
回答が 8 割でトップ、次いで学校で関連情報を得たという回答が過半数を超えた(3)。在住外国⼈の災害意識に関する梁らの調査では、⽇頃のニュースを得る情報収集媒体として、ネット（88）、テレビ（82）、新聞（17）、携帯（16）が挙げられた(2)。テレビが選択される理由として、「テレビは情報が早い」、「テレビが⼀番わかりやすい」、「テレビでニュースを⾒ていた。⽇本語はあまりできなかったが、画⾯だけを⾒て、だいたい理解できた（中国・⼥ 20代）」など、テレビの情報の早さや映像を踏まえた報道のわかりやすさが評価されていることがわかる(7)。ただし、報道内容の理解度には個⼈差があり、読み書きが苦⼿で「ニュースを⾒ても半分以下しか理解できず、⽂字テロッ
プに何が書かれているかはほとんど理解できない。（⽇系ブラジル・男 40 代）(10)」といった声もある。ひと⼝に「在住外国⼈」といっても、⽇本語能⼒、職業、学歴などに応じて、周囲のメディア環境や情報⾏動も多様である(10)。
「ニュースの字幕にふりがなを多めにつけてくれると助2.2.

国籍やメディア環境による異なり

⽥中は、東⽇本⼤震災を経験した在住外国⼈に対し、グループインタビューを実施し、情報収集についての⾏動やニーズについて整理を⾏った(4)。発災直後の情報収集⾏動について、国籍別の多様な情報収集⽅法が明らかとなっている。中国⼈は、テレビやラジオの報道および⽇本の活字メ
ディアを利⽤すると回答したのに対し、フィリピン⼈は、Facebook や Twitter を確認すること、英語での情報を求めること、⺟国や友⼈との連絡を重視することなどがわかった。韓国⼈、ブラジル⼈は、テレビを中⼼とした⽇本のメディアを信頼しつつも、海外メディア（⾃国のメディアや英⽶等のメディア）からも情報を収集するという傾向が⾒られた。フィリピンの回答者の中には、1 ⽇⽬は⾃⾝で情報収集ができず、地震や津波の情報を⺟国から得たという者もあった。国内の多様なメディアや周囲の⼈々からではなく、⺟国から情報を得たという事実は、個々⼈の情報収集デバイスへのアクセス（PC・テレビ・スマホ等の保有状況）や国内メディアへの親しみ、⾔語の理解度など多様な条件の重なりから⽣じた結果であると考えられるが、国内メディアからの情報提供がいかに国内の外国⼈に届かないかを考えさせられる例と⾔える。調査の結果を踏まえ、⽥中は、国籍・⽇本語能⼒・職業・来歴等に応じて情報収

71

第５章 対応策の検討

集⾏動が異なり、先端的なメディア環境への接触の有無に内外から集まった。外国⼈としては、避難所で受け⼊れら

よって情報の量や質に⼤きな格差が表れることを指摘しれるかどうかや多⾔語で情報を⼊⼿できるのかという不ている。

安が付きまとう中で、外国⼈が避難している場所があるとまた、2012 年に実施された観光庁の外国⼈来訪者に対する調査では、被験者の⽤いる⾔語別に、訪⽇前・中の情報源・媒体を尋ねた(1)。ポータルサイトとして利⽤されるのは、北京語グループは百度（Baidu）や 163.com、広東語
グループは Yahoo! JAPAN（⽇本語）・Yahoo! ⾹港（簡体字）、韓国語グループは Yahoo! JAPAN（⽇本語）・Naver（韓国語）
・Nate（韓国語）、英語グループは Japan Times・
NHK・CNN・BCC などであった。SNS についても⾔語別に異なるメディアが利⽤されており、広東語・韓国語グループは Facebook、北京語グループは QQ などが挙がった。
このように、⾔語グループごとに異なる情報源を利⽤するが想定外の場所に集まることは避けなければならない。三条中学校においては、地域内外の外国⼈が⼤⼈数で避難し、地元住⺠が⼊れないという事態が発⽣した。留学⽣を中⼼に多くの外国⼈が避難した熊本⼤学は、指定避難所ではな
いため事前協定がなく、決まったルートで物資配給は想定されない。熊本地震の際は、⼤学や⽣協のネットワークを通じて物資供給を得たものの、⼗分な⽀援が得られない可能性もあった。SNS の拡散⼒やライブ⼒が災害時に威⼒を発する⼀⽅で、安全な避難⾏動の促進のための情報の統制や正確性の担保に課題が残る。

ことを踏まえた発信のあり⽅が求められる。

2.4.

また、⽇本国内のメディアに注意を払いつつも、⺟国のニ

災害時の情報源としてテレビの役割が⼤きいことがわかュースや海外の英語メディアから情報を⼊⼿するなど、複ったが、⼀⽅で、近年のスマートフォンの普及に伴い、個々数の情報源にアクセスすることも明らかになった。こうし⼈が情報を⾃ら収集する、いわゆるプル型の情報収集が広た場合、より多くの情報源から情報の確かさや詳細を知ろまっている。また、「テレビの情報は⾃分が欲しい情報が(12)

個⼈の情報収集能⼒と通信環境。

出ない場合がある。ネットは検索すればピンポイントでわ

なかには情報が相反することもあり、どれを信じてよいのかる。（韓国・⼥ 20 代）(7)」という声からも、より⾃分か判断が難しくなる。⾏政等、信頼のおける発信者からのに関係する情報（「個別」情報）はインターネットから⼊情報を、複数の SNS やメディアを通して発信、共有する⼿しようとすることがわかる。

うとする⼀⽅で、情報過多の状態を作ることにもなることで、混沌とした情報の錯そうを防ぐことが求められる。
2.3.

テレビでは、多くの⼈に「共通」の情報が提供されることに対し、「個別」の情報ほど、テレビではなく、タブレッ

SNS の台頭

上述の調査から、外国⼈来訪者・在住外国⼈ともにテレビ
が主要な情報源として挙げられる⼀⽅で、SNS が情報収集ツールとして広く活⽤されていることもわかった。YOLO

トやスマートフォンを⽤いて SNS や特定のウェブサイト
にアクセスすることが増加する。このため、こうした個々の情報収集を助ける環境整備が重要度を増してくる。

JAPAN の調査では、SNS 等の交流サイトが、テレビ・ラ

昨今の情報技術の進展とともに、メディアや特定の組織のジオと⽐肩し、主要な災害情報の収集⼿段として挙げられ

みならず誰もが情報の収集および発信の主体となりうるた。同調査では、防災に関する情報の発信について、SNS

ほどに、個々⼈の情報収集・発信能⼒は⾼まってきた。こ等でシェアされることを望む声が⾼く（被験者の 70 %）、のため、情報通信環境の整備がますます重要となっている。

テレビに加えて、SNS が情報収集⼿段として重要な位置を占めていることが⽰された。

情報の収集をスムーズに⾏える環境の整備として、通信環境の整備がある。2019 年に実施された外国⼈来訪者に対

災害時、外国⼈が同じ国同⼠で SNS 等個⼈のネットワーする調査でも、旅⾏中の困りごとの第 2 位として無料公衆

クを通じて情報収集し、それに基づいて避難する傾向にあ

無線 LAN（Wi-Fi）環境が挙がった。熊本地震の際に、多ることも複数報告されている

72

知れば、安⼼して避難できる。⼀⽅で、想定以上の外国⼈(13,14)。東⽇本⼤震災におけくの外国⼈が集まった熊本⼤学では、各携帯会社の⽀援でる仙台市⽴三条中学校や、熊本地震における熊本⼤学、⼤体育館に Wi-Fi 設備が設置されたが、1 回に 10 ⼈までし

阪府北部地震における箕⾯市の⼩学校は、そうしたインフ

か繋げられず苦労したという話がある(15)。また、北海道胆ォーマルな情報のやり取りによって、外国⼈避難者が地域

振東部地震では、スマートフォンの充電に⻑蛇の列が発⽣し、同地震時に来訪していた外国⼈への調査においてもい結果となった(16)。停電時や外出先での通信環境・充電環「充電ポイントの提供」が情報そのもの以上にニーズが⾼境の整備がますます重要となる。

3. 情報提供者による伝達手法
3.1.

起が必要となる。ハザードマップや避難に関する情報をま外国⼈の情報アクセス向上

とめた防災カードを常設・常備することや、防災アプリを（１）ウェブアクセスを⾼める

平時にダウンロードしておくなどの⾏動を促すことなど

ここまで、情報の収集側のニーズや収集⽅法について論じである。モバイル社会研究所によれば、2019 年 1 ⽉時点てきた。ここでは、情報の発信側の伝達⽅法について考察

で、スマートフォン所有者のうち、防災アプリをインストを加えていく。情報の発信側としては、より外国⼈に届きールしている⼈は全体の約 40％という結果が得られた。

やすい情報提供のあり⽅を検討する必要があり、その⼀つ2017 年 3 ⽉の調査では、同 32%であり、関⼼の⾼まりがとして、まずウェブ検索におけるアクセスについて整理す確認できるものの、まだ半分に満たない。⽇本⼈・外国⼈る。

問わず、国内の災害を報道で知りつつも、⾃分が経験した2019 年の台⾵ 19 号では、⾃治体のウェブサイトへのアクセスが集中し、つながりにくくなる問題が発⽣した(17)。
⾃治体が発令する避難指⽰やハザードマップ、避難所等についての情報を得ようとサーバーへのアクセスが集中したためと考えられる。このように、⽇本において、災害時には⾃治体ウェブサイトから情報収集を⾏うことが共通

り、⾝近な⼈から間接的に経験を聞いたりする機会がなけ
れば、⽇常⽣活の中で⾃⾝の防災について考え、⾏動に移すことは簡単ではない。テレビやウェブサイト等のメディアを通した個⼈への啓発とともに、学校や会社、地域等社会組織の中で、意識喚起や防災アイテムの活⽤を促し、防災訓練等の中に組み込んでいくことが重要となる。

認識となっている。⼀⽅で、外国⼈においては、同様の認

外国⼈に向けた防災講座や訓練を企画する区役所職員ら識が共有されていない可能性がある。これまでの調査で、によれば、在住外国⼈の関⼼は、それぞれの経済活動や⽣

外国⼈は、災害時の情報収集⽅法としてテレビや⺟国語の活の主要な部分を占める、学校であり、商売であり、アルウェブサイト、SNS 等に依存する傾向があり、⾃治体のウ

バイトであり、就職活動に注がれる。防災訓練や災害時のェブサイトの閲覧可能性は必ずしも⾼くないことがわか備えという⾔葉が必ずしも響かないことが想定される。災っている（「第 5 章 2.外国⼈の情報収集⼿段」参照）。こ害を⾃分事として捉えていない層に対して、平時に防災アのため、外国⼈の情報ニーズと合わせて、⾃治体ウェブサ

プリをインストールする等の⾏為を促すことの難しさがイトが検索されやすくなるための⼯夫が求められる。例えうかがえる。

ば Yahoo! JAPAN は、東⽇本⼤震災時に、Yahoo のトップページに通常貼り出される広告バナーを災害誘導バナ
ーに切り替え、内閣官邸の災害特設サイトへのバナーを⼤きく掲出するなどして、関連サイトへの誘導を⾏った

(18)

。

国籍や⾔語により利⽤するメディアが異なることは上述
したとおりであり、地域の在住者および来訪者の国籍や使⽤⾔語に考慮し、外国⼈利⽤者数の多いメディアや SNS 等
から関連サイトに誘導することも考えられる。

（３）平時も災害時も使えるツール
防災の取り組みの実効性を⾼める⼿⽴てとして、平時と発災時のシームレスな（つなぎめのない）つながりへの配慮が重要となる。在住者であれば、気象情報や交通情報、国内ニュース、来訪者であれば、観光ポータルサイトやレス
トランガイド、宿泊予約サイト、乗換案内、気象情報など
利⽤頻度の⾼いメディアが存在するであろう。そうした、“平時に”利⽤するサービスと防災をリンクさせることで、（２）防災特化型アプリ・ウェブサイト

平時と発災時における情報のシームレス性を⾼められる。

また、防災アプリや防災ポータルサイト等の防災に特化し前述のとおり、沖縄県では、来訪者が⽬にする機会の多いでた情報サービスやしくみは、災害時に役⽴つサービスや情あろう観光ポータルサイトが、災害時には、災害バージョン

報をひとまとめに提供できる⼀⽅で、平時の防災意識の喚に切り替わり、緊急速報等を発信するようになっている。

73

第５章 対応策の検討

福岡市は、2016 年 10 ⽉に LINE 株式会社と「情報発信強県と 20 政令市のうち 52 ⾃治体が地域防災計画に災害時化に関する連携協定」を締結し、市の LINE 公式アカウンの同センターの開設を明記するなど体制整備が整ってきトを開設し、LINE を活⽤した情報配信サービスを⾏ってている(21)。⾃治体が地域国際化協会等と協定を結び、開いる(19)。公式アカウントでは、防災、ごみの⽇、⼦育て、

設・運営を任せるケースが多い。例えば福岡エリアでは、

防犯・交通安全（2019 年 7 ⽉より）、市政だより（2017

福岡市および（公財）福岡よかトピア国際交流財団による年 10 ⽉より）等、⽣活に関わる情報を選択し受け取るこ福岡市災害時外国⼈情報⽀援センターや、福岡県及び（公とができる。また、家庭ごみの分別検索（2018 年 6 ⽉よ財）福岡県国際交流センターによる福岡県災害時多⾔語⽀り）や道路・河川・公園の不具合などの通報（2019 年 6援センターが整備されている。こうしたセンターは、52 ⾃

⽉より）も LINE を通して可能となっている。防災情報に

治体のうち 23 が実際にセンター設置の経験があるが、設ついては、サービス開始当初から提供されていた緊急情報、

置頻度が限られていることと、サービス開始から間もない

光化学オキシダント情報、PM2.5 情報、⻩砂情報、熱中症

ことで認知度はまだ⾼くない。しかし、ひとたびサービス

情報、⾬量情報、河川⽔位情報に加え、2018 年 4 ⽉より、の認知が進めば、相談窓⼝への問い合わせが集中すること

気象警報、地震情報（震度３以上）、津波情報、⻯巻注意も考えられる。昨年から発災時に開設されるようになった(20)

情報、週末の天気予報の配信が開始された。このように、公式サイト開設以降、提供される情報やサービスが徐々にサイトでは、在住外国⼈に向けた情報提供として、⾃治体拡充されてきており、サービスの付加とともに利⽤者（友の外国⼈相談窓⼝の電話番号や関連ウェブサイト等を掲

だち登録者）の増加が期待される。このことは、提供され載している。2019 年の台⾵ 19 号時に、同放送の英語のるサービスのいずれかを⾜掛かりに市の公式アカウント

ニュースサイトへのアクセスが⼀気に上昇したことが報を友だち登録することで、意識せずとも防災情報の受け取告されており(22)、今後、災害が起こった際に、特設サイト

りを可能にする。ただし、今現在、LINE サービスは多⾔語に掲載された問い合わせ先へのアクセスが派⽣的に伸び化に⾄っておらず、今後サービス全体が多⾔語化していく

る可能性も考えられる。

ことで、外国⼈の利⽤者が増えていくことが期待される。
（４）アクセスの急増を⾒据えた対応
災害時に多⾔語の情報発信や避難所巡回、外国⼈からの相談に対応する窓⼝として、全国に「災害多⾔語⽀援センター」の設置が進んでいる1。2020 年 1 ⽉現在、47 都道府

174

NHK の国際放送「NHK ワールド JAPAN」による災害特設センターの役割・機能は各センターによって異なる

発災時には、ウェブサイトや SNS を通した「共通」情報の提供により、⼤多数の情報ニーズに応え、双⽅向のコミュ
ニケーションを必要とする外国⼈への窓⼝を機能的に運営していく必要がある。

BＯＸ 08

⼈が外国⼈に声掛けをする」や、特定の⾔語が話せることや出⾝国がわかるバッジを⾝につけることで助け合える環境を作るなどの意⾒が出されました。
社会的な対応と個々⼈の対応

防災ワークショップ (第１回)

意見集計：災害時の外国人の課題への対応策※ 防災ワークショップ（第 1 回）の全体報告は BOX 07 を参照

研究主査 菊澤育代

さらに、集約された意⾒を対策の実施者という視点で区分すると、公共の場における情報掲⽰のあり⽅など、社会的対応を求めるものが 3/4 を占める⼀⽅で、個⼈としての対応を求める意⾒も出されました。ハザードマップの確認や家族間の連絡⽅法の確認を促す声に加え、周囲の外国⼈に✔ 防災対策のキーは情報収集・発信の手法？

声をかける⼼がけを促すものなど、⾃⾝での備えと他者を✔ 自助・共助、一人ひとりができること助けるための⾏動が多く挙げられました。

✔ 社会的な対応と個々人の対応

第 1 回⽬の防災ワークショップでは、福岡の街中に滞在する外国⼈が災害に遭遇した際、どのような課題に直⾯する
か、またそうした課題に対して、どのような情報・ひと・もの・技術・場所を含む環境が整っていることが望ましい
かということを付箋に書き込み、参加者同⼠で意⾒を交わしました。特にここでは、助かる社会の環境づくりに必要な「対応策」についての意⾒を分類し集計を⾏いました。
防災対策のキーは情報収集・発信の⼿法︖
対策として出された意⾒の内訳を⾒ると、情報収集・発信の「⼿法」についての意⾒が最も多く、全体の 3 割を占めました。情報収集・発信の⼿法というのは、どのような情対策の内訳
物資・施設・サービス
3%

コミュニケーション
3%

生活・帰国情報3%
避難・安全情報
7%
情報収集・
発信の手法
32%

技術
9%
災害・被害情報
8%

言語
14%

自助・共助
10%
充電・通信
11%

報を発信すべきかという情報の中⾝ではなく、どのように周知・伝達を⾏うべきかという情報伝達の⼿法についての意⾒であり、参加者の多くが「いかに伝えるか」に重点を置いていることが⾒て取れます。意⾒の中⾝としては、「情報を⼀元化する」や「ポータルサイトを作る」などの情報対策の実施者
両者の対応を求めるもの
4%

集約についての意⾒のほか、ホテルや商業施設、交通事業者の外国⼈への情報発信者としての役割を指摘するもの、
空港やホテルを含む防災パンフレットの配布場所についての提案が含まれています。ヒアリング調査においても、駅員から適切な情報が得られない、旅⾏者の⼤半が避難誘
導ではなく個⼈の判断によって避難していることが指摘

個人的な対応を求めるもの
21%
社会的な対応を求めるもの
75%され(23)、被災時に⾝近にいる⼈・団体から情報を得られる体制が必要とされています。
⾃助・共助、⼀⼈ひとりができること
また、情報の多⾔語化や充電・通信環境の整備についての意⾒に続き、⾃助・共助に関連する意⾒が複数出されたことは興味深い結果です。発災時には、「その場にいる⽇本

75

第５章 対応策の検討

3.2.

多⾔語化を意識した⽇本語

外国⼈の⾔語的制約や情報収集における困難さを解決する策として、災害・防災に限らず多様な場⾯で情報の多⾔語化が進んでいる。多⾔語の災害に関する情報発信としては、事前の備えを促す防災マニュアル、防災ハンドブック、
持ち運び防災カード、⾮常時の状況を伝える気象情報や交通情報のポータルサイト、防災アプリなどがある。
⼀⽅、情報の受け⼿側の翻訳技術も実⽤化が進んでいる。
スマートフォンならびに翻訳や位置情報に関連した技術などの発展・普及によって、個々⼈の情報収集能⼒が各段に上がった。⽇本に住む・訪れる外国⼈は、平時から
Google 翻訳等の機械翻訳機能を利⽤する。今では、デジタル情報だけでなく、看板やポスター等の情報もスマートフォンで撮影し翻訳することが可能になっている。⾳声翻訳についても、アプリや持ち運びのできるデバイスなどのツールが実⽤の段階に⼊っている。
ただし、そうした機械翻訳も万能ではない。看板等のスキャン機能は⼿書き⽂字を認識しづらいことや、背景⾊と⽂字
⾊のコントラストが薄いと読み取りにくいということが指摘される(24)。⾳声翻訳は、⼀対⼀のコミュニケーションでは役に⽴つが、テレビやラジオ、防災無線、館内放送等の⾳声を翻訳することは技術的に⾄っていない。また、多⾔語化と⾔っても、少数派の⾔語への対応が難しいことや、英語以外の⾔語についての精度が低いなどの課題が残る。
⾔語的制約が外国⼈の災害への脆弱性を⾼める⼤きな要因であり、災害・防災情報の多⾔語化は必須となる。しかし、多様な情報の多⾔語化は、⼈⼿、能⼒、時間、費⽤等を要することから、情報の発信者にとって負担が⼤きい。
ウェブサイトの多⾔語化の対応として、⾃動翻訳を利⽤することも⼀つの⼿法であるが、⾃動翻訳されたページは検索結果に表⽰されない。関連する⽇本語情報のある場所にまず誘導するために、タイトルやキーワードをマニュアル

で多⾔語化するなど、該当ページに誘導する⼯夫が必要となる。また、HTML ページであればページの⾃動翻訳機能を⽤いて閲覧できるが、PDF や画像として埋め込まれた⽂
字は機械判読が難しく、⾃動翻訳されにくいことなどにも留意が必要である(25)。なお、PDF やスキャンデータは、視覚障がい者が⾳声読み上げソフトを使⽤できないことや、背景と⽂字のコントラスト⽐が確保されていないと⾼齢者や⾊覚障がい者が認識しづらいなどの問題があり、こうした配慮は外国⼈に留まらず多様な対象に必要とされる(25)。
全ての情報を正確にタイムリーに多⾔語化することは、⼈⼿や技術の上で困難であるが、どこにどんな情報があるかを明確にすることや、⽇本語の情報であっても翻訳されやすいシンプルな⽂章構成や箇条書きに整理するなどの⼯夫で、アクセスのしやすさを⾼めることができる。このよ
うに、昨今の情報収集能⼒や翻訳機能の向上を踏まえ、情報の発信側と受け⼿側が補完し合える情報の受発信のあり⽅が今後検討されていくべきであろう。
商業施設や公共交通機関で実⽤化が進む多⾔語翻訳サービスとしては、情報通信研究機構（NICT）が開発する⾳声
翻訳システムアプリ VoiceTra がある。VoiceTra は、対⽇
本語の、分野に特化した翻訳に⼒を⼊れ、現在 31 ⾔語に対応しており、無料でスマートフォンにダウンロードして使⽤できる。翻訳ツールとして持ち歩きのできるデバイス「POCKETALK W（ポケトーク W）」等にも搭載され、販売されている。
また、
Google 翻訳は、
より汎⽤性のある機能を持っており、我々のグループインタビューの対象者およびワークショッ
プ参加者の外国⼈の中にも複数の利⽤者がいた。Google 翻訳は、テキスト⼊⼒のほか、カメラ⼊⼒、⼿書き⼊⼒、会話、
声の 5 パターンでの⼊⼒が可能で、100 以上の⾔語に対応する。そこで、カメラ⼊⼒機能を使って、活字と⼿書きが混在する駅の案内掲⽰板の英語翻訳を試みた（図 5-2）。

翻訳

図 5-2

地震発生による運休の案内（左端）と Google 翻訳のカメラ入力による翻訳結果（筆者）

出典︓【案内掲⽰板（左端）】共同通信（http://www.1242.com/lf/articles/150370/?cat=life）

76スマートフォンのカメラを案内掲⽰板にかざすと、数秒おきにいくつかの翻訳案が表⽰される。活字部分を⾒ると、「ご案内」は“Guidance”や“Information”、「区間」は“section”と訳され、⽐較的安定した訳語が表⽰された。⼀⽅で、⼿書き部分は、「熊本」が“Norimoto”や“Hanamoto”と訳されたり、「運休」が“transportation”や“luck tree”と訳されたりと安定した訳語が得られなかった。
カメラ⼊⼒に限らず、こうした翻訳はディープラーニング
をベースとしていることから、学習数が増えるほど精度が増す。このため、⽇英翻訳の精度に⽐べ、他の⾔語については精度の向上が遅れる傾向がある。例えば、ポルトガル語で、震度 5 強や震度 6 弱を表現する際、「震度 5 の強い地震」「震度 6 の弱い地震」となり、震度 6 が弱い地震と認識されるという報告もあり、注意が必要である(12)。
さらに、誰もが情報発信を⾏える環境にあることで、情報閲覧者による情報の拡散や多⾔語化の動きも出てきた。
2019 年の令和元年度台⾵第 19 号では、⻑野県が発信したひらがなのツイートが、4 万件を超すリツイート2があり話題になった（図 5-3）。このツイートは、閲覧者により、
韓国語、タガログ語、インドネシア語ほか多くの訳語がコ

図 5-3

長野県防災の台風 19 号（2019 年）時の投稿
ツイート

出典︓withnews（https://withnews.jp/article/f0191228002qq000
000000000000G00110101qq000020315A）

章を読みづらい⾼齢者でも短時間で理解しやすいメッセー
ジは、多くの⼈に届きやすい。さらに、やさしい⽇本語研究に携わる庵は、やさしい⽇本語によって⽂章がシンプルになり、「他⾔語に翻訳する際のハードルが下がった」と指摘する。⻑野県防災のツイート例では、情報が簡潔になったことにより、「情報の意図がわかりやすく伝わったため、翻訳する際に誤解が⽣じる可能性が⼩さくなり、翻訳する⼈にメント欄に書き込まれさらに拡まった(26)。

求められる⽇本語能⼒（外国⼈の場合）や外国語能⼒（⽇本⻑野県のツイートは、県の危機管理防災課の担当職員が、やった」のである(26)。

さしい⽇本語の⼿引き等を参照せずに書いたものであったが、結果としてやさしい⽇本語で提唱される要点をとらえた⽂⾯となっていたと考えられる。通常の⽇本語をやさし
い⽇本語に⾔い換える際の基本原則は、次の通りであり(27)、⻑野県のツイートは、重要度の⾼い情報のみに絞られた簡潔な⽂章となっている点で原則に沿っていると⾔える。
1）重要度が⾼い情報だけに絞り込む
2）曖昧な表現は避ける
3）難解な語彙を⾔い換える
4）知っていると役に⽴つ災害語彙には「やさしい⽇本語」に⾔い換えた表現を添える語を⺟語で使う⼈の場合）がそれほど⾼くなくてもよくな

3.3.

多⾔語化された情報の活⽤

多⾔語化を意識した⽇本語⽂章の作成に加え、多⾔語化された情報の活⽤にも視野を広げたい。⽇本政府観光局（ JNTO ） は 、 訪 ⽇ 外 国 ⼈ 旅 ⾏ 者 向 け 観 光 情 報 ア プ リ「Japan Official Travel App」にて、全国の観光情報や経路案内に加え、緊急時の災害情報や外国語対応の病院検索などの情報をまとめ、英語、中国語（簡体字、繁体字）、
韓国語で提供している（図 5-4）。また、JNTO の公式
Twitter アカウントを開設し、⾃然災害等の情報を英語で発信している。また、観光庁は、訪⽇外国⼈旅⾏者向けの

5）複雑でわかりにくい表現は、⽂の構造を簡単にする

災害時情報提供アプリ「Safety tips」を監修し、災害等の防災対策の検討段階で、閲覧者によって翻訳されることを

気象警報・地震速報、交通機関に関する情報、緊急時に役期待するべきではないが(26)、少なくとも多⾔語化しやすい
⽇本語の発信は、誰にとってもわかりやすいメッセージとなりうる。漢字を読めない⼦どもでも、⼩さな⽂字や⻑い⽂

2

緊急時に必要となる、天気情報、気象庁の提供する最新の⽴つ連絡先リスト等を提供している。Safety tips は、⽇本語のほか、英語、中国語（簡体字、繁体字）、韓国語、ス
ペイン語、ポルトガル語、ベトナム語、タイ語、インドネ

他の⼈が投降したツイートを⾃分のツイッター（タイムライン）に再投稿することができる機能

77

第５章 対応策の検討

シア語、タガログ語、ネパール語の 11 ⾔語で情報発信をる（図 5-5）。発災直前直後には、同社のトップページにバ⾏っており、2019 年度中にクメール語、ビルマ語、モンナーを設置し、特設サイトへのアクセスを促している。NHK

ゴル語を含めた 14 ⾔語での提供を予定している。2019 年

ワールド JAPAN は、海外向けの番組制作を⾏っているが、12 ⽉には、地⽅⾃治体が発信する避難勧告などの情報を近年の⼤規模災害を受け、国内向けの発信も強化するよう

(28)

。さらに、

になった。同時に NHK の国内放送の番組内に NHK ワール

JNTO が運営する多⾔語コールセンター「Japan Visitor

ド JAPAN ウェブサイトの QR コードを表⽰する取り組み

Hotline」を開設し、 24 時間体制で、英語、中国語、韓国を⾏っており、同ウェブサイトへのアクセス分析を⾏った語、⽇本語の 4 ⾔語で緊急時・災害時の案内や観光案内を

結果、QR コードを経由してウェブサイトを訪問する外国⾏う。⾃治体や旅⾏会社、交通機関単位で多⾔語化対応が⼈の利⽤が多いことがわかった。NHK ワールド JAPAN は、

難しい場合でも、こうした国のサービスを周知し、地域のこうしたニーズを踏まえ、災害時の情報発信ならびに防災

防災対策とリンクさせることで、それぞれの地域・場所でに関する教育的マテリアル3の提供を⾏っている。また、外国⼈来訪者への防災情報の提供が⼀定程度可能となる。

2019 年より、予めメールアドレスを登録した⾃治体、公

多⾔語でプッシュ通知する機能を追加した

メディアからの発信として、NHK ワールド JAPAN は、災
害の特設サイトを⽴ち上げ、関連情報を英語で発信してい図 5-4

共交通機関、⼤学などに対し、台⾵等の特設サイトの公開と同時に案内⽂書ならびに特設サイトの QR コードや URLが記載されたチラシ（図 5-6）の配信サービスが開始された。

Japan Official Travel App（左）、Safety tips（右）出典︓JNTO（左）、RC Solution Co.（右）図 5-5

令和元年台風第 19 号特設サイト（NHK ワールド JAPAN）

出典︓台⾵ 19 号特設サイト（https://www3.nhk.or.jp/nhkworld/en/
news/special/01/1919/）378

防災に関するクイズや防災グッズの作り⽅を⽰した動画など

また、（⼀財）⾃治体国際化協会（CLAIR）は、災害時の外国⼈への情報発信を⽀援するツールを提供している。そのうちの⼀つとして「災害時多⾔語表⽰シート」がある。
同シートは、災害時に利⽤する⽤語⼀式を 15 ⾔語4で表⽰することができる。「避難所」や「救護所」などの単語のほか、図 5-7 のようにシーン別のフレーズも⽤意されている。このほか、多⾔語の避難者登録カードや関連ピクトグ
ラム、「災害時の多⾔語⽀援のための⼿引き 2018」など、外国⼈の⽀援を⾏う⾏政、団体、地域住⺠に向けた⽀援ツールを提供している。
このように、政府や公共放送による情報発信は、個々の地
⽅⾃治体および関連団体の情報収集、整理、多⾔語化の負担を軽減し、CLAIR 等による⽀援ツールの活⽤は、⼩規模
⾃治体や⼩規模避難所においても外国⼈への対応ならびに多⾔語での情報提供を可能にしている。これまで、⾃治体や各種団体ごとに情報を収集し取捨選択し多⾔語化し発信するという⼀連のプロセスを担ってきたが、⼀定の情
図 5-6

報提供（特に「共通」情報の提供）や⽀援にかける労⼒を2019 年台風 19 号の際のチラシ

出典︓NHK ワールド JAPAN

軽減し、より、「個別」情報の多⾔語化や個別相談に時間を割くことができる。このように、関係者間の協⼒ならびに⽀援ツールを活⽤し、規模の⼤⼩や⼈材の有無にかかわらず、外国⼈への情報伝達が⼀定レベル確保されるようになってきている。

日本語

日本語

やさしい
日本語

ベトナム語
ネパール語

英語

スペイン語

中国語
（簡体字）

タイ語

韓国・
朝鮮語

図 5-7

CLAIR の災害時多言語表示シートの翻訳例

出典︓CLAIR（http://dis.clair.or.jp/）

4

⽇本語、やさしい⽇本語、英語、ロシア語、スペイン語、タガログ語、中国語（簡体字・繁体字）、韓国・朝鮮語、ベトナム語、ネパール語、インドネシア語、タイ語、ポルトガル語、ミャンマー語79

第５章 対応策の検討

4. 適材適所の役割分担
4.1.

とで情報伝達がうまくいくと指摘する(12) （図 5-8-B）。

影響⼒のある発信者の活⽤情報の伝達は、防災マニュアル等の資料の作成に留まらず、周知・配布、活⽤に重点を移していく必要がある（表 5-3）。
情報の伝達について君嶋らは、情報の翻訳に終始せず、⽇本語であっても外国⼈コミュニティのキーパーソンに確実に伝え、⼀⽅通⾏の情報伝達にならないよう意識することの重要性を指摘し、地域防災計画の「実⾏性」の確保を強調した(29)。

そうした場を設けることで、代表者が代わってもつながりが維持されるという効能もある。イシが、エスニックメデ
ィア6の活⽤や Youtuber との協⼒も、特定の国籍のコミュ
ニティにアプローチする有⽤な⼿であると⾔うように、⾔語技能の多様な特性や⽇ごろ⽬にするメディアに配慮した発信が求められよう（図 5-8-C）。
また、留学⽣を対象とした防災に対する意識調査を⾏った

災害時に、外国⼈がそれぞれのエスニックコミュニティ5
や外国⼈同⼠、集団で⾏動する傾向があることが報告されている(13)。情報を多⾔語化するだけでなく、多⾔語化された情報の利⽤⽅法を避難施設等に伝えることや、各コミュ
ニティ・施設の中でもキーパーソンを⾒つけて託すなど、防災情報の活⽤に向けた動きが推奨される（図 5-8）。あるいはネットを通したインフルエンサーの存在は、より広範囲に迅速に情報を発信する際の重要な⼀⼿となる。

岩元らによると、地震防災に関する情報の⼊⼿先として、「⾏政等から」という回答が少なく、またその理由として、「⽇頃からの関わりがない」、「役所の⼈の説明は難しく理解しにくい」などが挙がった(31)。それに対し、「学校の先⽣の説明は丁寧で分かりやすく、理解しやすい」、「⼤学では教わったことはないが、⽇本語学校に⼊学した際に避難場所や地震発⽣時の⾏動について教わった」と回答している。⽇本語学校の先⽣は、普段から留学⽣と接していることで、留学⽣の認知レベルや学習スタイルを理解して⽚岡は、在住外国⼈の防災⼒強化に向け、定住性の低いいることから、伝え⽅が適切であることが考えられる。⾏

⼈々の共助の可能性を⾼めるためには、地縁や⻑期居住を政は、災害時に必要となる多くの情報を持っているが、必中⼼とした地域コミュニティではなく、内部の成員が流動

ずしも外国⼈への情報発信についてのノウハウを持って的でありながらも場所や地域という空間的範囲が主体といるわけではない。保有する情報を整理し、外国⼈と⽇頃なるフレキシブルなコミュニティにおける対策を講じるから接点のある組織や媒体を活⽤し、周知を図ることが有

必要性があるという(30)。

効であると考えられる。⽇本語学校や⼤学を通した情報提また、⽇系ブラジル⼈ 3 世で社会学者のイシは、⽇ごろから「各⾃治体で外国籍ごとの代表者が集まれる場を設けること」を推奨し、キーパーソンのリストを把握しているこ

供に期待が寄せられる⼀⽅で、学校ごとで防災活動の取組
レベルが異なり、学校同⼠の連携が不⼗分であることが指摘されており(31)、各団体の防災教育・情報伝達の役割を制度的に明確化することが必要となってくる（図 5-8-D）。

表 5-3 情報の伝達プロセス
＞＞＞

設置・作成

＞＞＞

• 多言語の防災マニュアル・ハンドブ
ック・カード等• 多言語防災アプリ• 行政、交通機関、旅行会社、等のウェブサイトの多言語化• 防災の多言語ポータルサイト• 多言語による防災訓練• 多言語の緊急速報メール• 多言語コールセンター

80

＞＞＞

周知・配布

＞＞＞

• エスニックメディア等を通じた周知• 外国人コミュニティのキーパーソンへの周知・配布• 地域の在住外国人の利用言語に応じた冊子等の配布• 入国審査時に全員に手渡し• 入国管理局でのビザ申請時、役所での住民届時に手渡し

5

⼈種や⺠族ごとに形成する集団

6

特定の⾔語で発信される雑誌、テレビ、ラジオ等

＞＞＞

活用

＞＞＞

• エスニックコミュニティごと、あるいは英語による外国人向け防災訓練• マニュアル、アプリ等と連動した実質的な防災訓練• 在住外国人を含む地域コミュニティの防災訓練の実施• 各種学校、外国人が在籍する組織
等での説明・利用

情報の発信者

情報アクセス

情報の受信者

情報の伝達者

C)

B)

A)

不特定多数への発信

閲覧

キーパーソン

特定コミュニ

インフルエンサーへの伝達

ティへの伝達エスニックメディアへの伝達

閲覧

E)
D)

防災教育等による組織への伝達図 5-8

組織単位の周知

国から外国人および諸外国への発信各国外務省等
閲覧

情報の伝達ルート

また、2019 年の台⾵ 19 号発⽣時には、成⽥国際空港が我々が⾏った福岡市在住の外国⼈へのグループインタビ

外国⼈へ情報発信・案内を⾏う際に、館内放送や施設の公ューならびにワークショップの参加者は、「外国⼈のため

式 Twitter 等で発信するのと同時に、空港の状況を随時の防災ハンドブック」（福岡県作成、福岡市ほかで配布）

7

JNTO に提供し、JNTO がウェイボー などを通して⽇本に(32)を⾒たことがなかった。グループインタビューでは、たと。こうした

え空港や市役所で、旅⾏や⽣活全般に関するチラシ等と⼀国の発信⼒は、国内向けのみならず、⽇本に滞在中の外国

緒に防災ハンドブックを⼊⼿したとしても、情報が多すぎ⼈の⺟国の家族や友⼈あるいは⽇本に向かおうとしていて⽬を通さないという声も聞かれた(33)。

滞在中の外国⼈に向けて情報発信を⾏った

る外国⼈等、国外への発信に必要不可⽋である（図 5-8-E）。
2018 年に、はしか患者が確認された沖縄県は、諸外国に向けて正確な情報を発信することを国に依頼した。信⽤度の⾼い各国⼤使館や領事館のウェブサイトからも情報発信されたことは、⾵評の拡散抑制等、国外への情報伝達において効果的であったと考えられる。
4.2.

防災ツールの「活⽤」

いかに情報を周知するかについて、ワークショップやヒア
リング調査では、来訪者であれば、⼊国審査時やホテルのチェックイン時、在住者であれば、住⺠票の届け出時やビザの更新で在住外国⼈が必ず訪れる、区役所や出⼊国在留管理局にて⼿渡しで配布することが提案された。
また、冊⼦等の⽂字情報が受信者にとって意味を持つ情報として受け取られるために、より実質的な訓練が求められ

また、⼤規模⾃治体から⼩規模⾃治体まで、それぞれが多てきている。⾃治体や地域で⾏う防災訓練には、従来の避⾔語の防災マニュアルを作成するに⾄っても、活⽤に⾄ら難訓練等の実動訓練に対し、災害のイメージを共有し、参なければ、いざという時にどこにどんな情報が掲載されて加者の応急対応を習熟させることなどを⽬的とした図上いるのかもわからず利⽤もされない。

訓練がある(34)。2008 年、「市町村による図上型防災訓練の実施⽀援マニュアル」が消防庁によって作成され、全国7

中国最⼤規模の SNS

81

第５章 対応策の検討の⾃治体に配布された。図上訓練の代表的な⼿法として、⼈・滞留者がいることを知らなかったという声が上がった

DIG（Disaster Imagination Game）や HUG（避難所運(13)

営ゲーム）がある。DIG は、元々⾃衛隊の指揮所演習を防避難所運営でのトラブルにつながる可能性がある。地域に災訓練に応⽤した形で⽣まれ、参加者らが地図等を囲みな居住する外国⼈世帯の世帯構成や⽂化特性、利⽤⾔語等をがら、対象となる地域の被害、予防対策、発災後の対応を事前に把握できれば、情報伝達の⽅法や⾷事に配慮するこ

検討する訓練である。HUG は、多様な条件や出来事を想定とが可能となる。また、防災活動への参加を促すことで、し、時間制約下で対処の仕⽅を決めていくシミュレーショ

顔⾒知りになり、実際に災害が起こった時にコミュニケー

ン形式の図上訓練である（BOX 09 参照）。過去の災害時

ションが円滑になることも期待される。

には、避難所において安否確認の掲⽰板が外国⼈対応できていなかったり、⾷事の配慮がなされていなかったり、⼤使館からの問い合わせに苦慮したりといった課題が実際に聞かれており(13)、多様なシミュレーションを疑似体験

しておくことで対応⼒の強化が⽬指される。
熊本市中央区春⽵校区の⾃治協議会では、熊本地震の約 1か⽉前に⾃治会や団体の代表らを集め HUG を実施していた。事前に疑似体験し、全体に⽬を配ることや災害弱者への対応をイメージすることができていたことが役⽴ったという(35)。福岡市の防災訓練においても、消防⾞や起震⾞の展⽰や体験等、お祭りとして⼈を集める防災イベントに並⾏し、次のステップとして、要配慮者の避難訓練など、実質的で具体性を持った訓練への試みも取り⼊れられている(36)。こうした実効性に主眼を置いた防災訓練が今後広がりを⾒せることが期待される。

4.3.

現場の対応

第 1 回の防災ワークショップ（BOX 08 参照）でも多数意⾒が出たように、その場にいる⽇本⼈が困っている外国⼈に対してどのように⽀援するかということの重要性が指摘されている。来訪者であれば、宿泊施設や交通機関、観光施設、旅⾏会社等のスタッフ等が近くにいる可能性が⾼く、在住者であれば、学校や勤務先、出先であれば交通機
関、⾃宅であれば近隣住⺠等が周囲にいることが想定される。しかし、観光庁が実施する「⾮常時における外国⼈旅
⾏者の安全・安⼼の確保に向けた検討会」において、⾃治体に対して⾏ったアンケート調査の結果においても、「避難所における外国⼈対応者で最も多いのは、多⾔語対応できない職員」（55 %）であるとの回答があり、現場での対応⼒が求められている。「外国⼈向けの避難マニュアルや運営についての準備不⾜」（80〜90 %）についても多く

外国⼈向けの防災マニュアル等においても、より実質的なの回答があり(37)、業界団体として、あるいは地域の業界を訓練を通して、その活⽤法を確認しておくことが重要とな超えた連携の中で、個々の現場の対応⼒を強化していく必る。東⽇本⼤震災のある避難所では、ぞくぞくと集まる外要がある。

国⼈被災者を⾒て、⾃分たちの地域にこれほどの在住外国82。このように、地域の居住者の実態を知らないことが、BOX 09
多様性を認める社会づくりと防災
研究主査 中村由美✔ 男性は避難所運営本部？女性は炊き出し？
✔ 多様な人々の「違い」への配慮とは✔ それぞれの役割を活かす社会づくりが防災力向上につながる2005 年、「防災基本計画」に男⼥共同参画の視点が初めて盛り込まれ、2013 年に内閣府は「男⼥共同参画の視点からの防災・復興の取組指針」を策定しました。その背景には、これまでの災害時の経験から、避難所における男⼥のニーズの違いと必要な配慮について認識されるようになったことがあります。

「⼥性のための災害対応⼒向上講座」チラシ

防災における男⼥共同参画の観点や課題を学ぶために、「⼥性のための災害対応⼒向上講座︓誰もが安⼼できる避難所の運営を⽬指して」（福岡県主催）に参加しました。
⼀⽇のプログラムで、講演や避難時⽤グッズの制作体験、グループでの避難所図上訓練（HUG）*を体験しました。
* HUG︓静岡県が開発した避難所運営を模擬体験するためのカードゲーム（参照元︓http://www.pref.shizuoka.jp/bousai/
e-quakes/manabu/hinanjyo-hug/about.html）

男性は避難所運営本部︖⼥性は炊き出し︖
まず「災害対応に⼥性の視点を活かす重要性」と題して、
浅野幸⼦⽒*の講演が⾏われました。浅野⽒は、過去の震災
で避難所の運営にも関わってこられ、実際に避難所で⼥性の避難者のニーズの収集などの活動もされてきました。講演の中で、浅野⽒は避難所運営に関する⼀枚の図を⽰しました。その図の中には、「男性は運営本部の中で、⼈⼿が⾜りずに、ほとんど休むこともできずに疲弊している」⼀⽅で、「炊き出しは⼥性が⾏っており、重い⾷材も⼥性が運んでいる」というような様⼦が描かれています。いわゆる固定観念としての男⼥の役割分担が、そのまま避難所運営にも当てはめられていることがイメージできます。

減災と男⼥共同参画 研修センター提供（作者︓同センター 浅野幸⼦⽒）

しかし、もしかすると、⼥性の中に指揮を取った経験がある⼈がいるかもしれません。男性の中に料理が得意な⼈がいるかもしれません。また、男⼥問わず、衛⽣・栄養・育児・介護の知識のある⼈がいるかもしれません。つまり、
性別にとらわれずに、その⼈の個性や能⼒に基づいて役割分担を⾏うことで、スムーズに避難所が運営される可能性が⾼くなるのではないでしょうか。

* 減災と男⼥共同参画 研修推進センター共同代表および早稲⽥
⼤学地域社会と危機管理研究所招聘研究員

83

とはいえ、⾮常時の、ただでさえ混乱と疲弊が⽣じている

どうか、とても迷ったとの意⾒が多くみられました。⼀⼈中で、適切な役割分担について判断を⾏うことは難しいと

ひとりの「違い」への配慮が必要なことは頭では理解して考えられます。そこで⼤事になるのが、⽇頃の取り組みでいるものの、“⾔うは易く⾏うは難し”だということを、実す。例えば、居住地から域外に通勤している⼈が多い地域

際に HUG を通じて痛感しました。

の場合、昼間に地震が発⽣したとすると、居住地の主な避難者は⼦育て中の⼥性、幼児、地域の学校に通う児童や中⾼⽣、⾼齢者です。このような⼈たちが避難所の主な担い⼿となることは想像に難くありません。このような事態を踏まえて、浅野⽒は、⽇頃の避難訓練の企画や運営に⼥性や⼦供の視点を取り⼊れ、実践的な体制を整えていくことの重要性を述べました。

この迷いの理由は、誰にどのような配慮をすべきかが分からないことに起因すると⾔えます。⼀⼈ひとりの「違い」への配慮に関するヒントは、浅野⽒のお話にあった「どのような⼿助けが必要かは当事者にしか分からないので、当事者に聞くことが⼤事。」という⾔葉にあるのではないでしょうか。その⼈に必要な⼿助けを聞き、また、当事者が必要なことを話しやすく、対応について⼀緒に考えていく

多様な⼈々の「違い」への配慮とはことができるような体制や雰囲気づくりが、解決への⽷⼝

⼀つの避難所には、様々な⼈たちが避難してきます。避難になるのだと感じました。

⾏動要⽀援者や要配慮者とされる乳幼児、⾼齢者、怪我や病気を患っている⼈、外国⼈居住者や旅⾏者、そのほか、
性別も性⾃認も、宗教、⾷⽂化、⽣活習慣も異なる⼈たちが集まります。そうした⼀⼈ひとりの「違い」と状況に対して、いかに配慮していくべきなのでしょうか。

それぞれの役割を活かす社会づくりが防災⼒向上につながる
今回の講座のテーマには「⼥性のための」と掲げられていましたが、講座を通じて気づいたのは、防災⼒向上のための鍵は、⼥性の役割はもちろん、性別に限らずに個々⼈の役割をどう活かすかを考えていくことにあるということ

講座の最後に、参加者 5〜6 名のグループに分かれて HUGでした。災害への「備え」という場合、ともすれば「わざ（避難所運営ゲーム）を⾏いました。チームメンバーは避わざ何かをしなければならない」と⾝構えてしまい、難し

難所の運営者であるとの設定です。警固断層を震源とする

いことのように感じてしまうかもしれません。もちろん、地震が発⽣したという想定のもと、発災後、⼤⾬の中で、備蓄品のように、⾮常時に向けて特別に準備していく必要

避難所に次々と地域の⼈たちが避難してきます。年齢、地があるものもあります。ですが、平時の社会のあり⽅が災

域、家族構成、性別、国、持病の有無、ペット連れ等、避害時にもそのまま活きると考え、⽇頃から多様性への認識

難者の様々な情報を考慮しながら、メンバーは避難所運営

を深め、個⼈の特性を活かせるような社会を作っていくこ

に関する判断を瞬時に下さなければなりません。

とも、防災⼒向上には⽋かせない取り組みであるとの気づ

HUG を終えた後、グループごとに判断に迷った点等の発きが得られた⼀⽇となりました。

表を⾏いましたが、果たして決定が最善のものだったのか

当⽇のＨＵＧの流れをもとに整理

84

話し合う図（筆者作成）

5. 要配慮者から取り組みの主体へ
5.1.

「⽇本語ができない」という思い込みからの脱却

本章では、外国⼈が災害時に必要な情報が得られず適切な浮かび上がらせ、個々の多様な備えを促している（BOX 02
参照）。

避難⾏動をとれないリスクについて繰り返し述べてきた。

こうした多様性への理解は、⽇本⼈よりもむしろ在住外国

それと同時に、外国⼈の情報収集能⼒や収集⼿段を把握し、⼈の⽅が進んでいることが考えられる。多⺠族国家の出⾝

情報発信の⽅法に⼯夫を加えることで災害への理解が深者に限らず、⺟国と⽇本の⼆つの国で⽣活体験があることまることも伝えてきた。外国⼈は、⾔葉や災害に対する理は、すでに異⽂化との接触機会を得ているのである。さら解の違いから、災害時に要配慮の対象となるが、災害リスに⾔えば、在住外国⼈は、⽇本においてマイノリティとしクに関する情報を把握し、判断する能⼒を備えれば、必ずて⽣活してきた経験があり、マイノリティであることに対

しも「⽀援を受ける側」に位置付けられるわけではない。

する理解、何がわからないのかを理解する⼒があり、求めこのことは、⽇本⼈と外国⼈を⽀援者と受援者として位置られる⽀援を想像することができる。多様性への理解や外付ける関係性から、国籍に関わらず共に取り組むという関国⼈に必要な配慮に加え、適切な情報伝達ツールの選択と係性へとシフトする可能性を⽰唆している。

いった⾯でも⼤いに能⼒が発揮されると考えられる(29,40)。

これを具現化するステップの⼀つとして、「外国⼈＝⽇本
語を理解できない」という認識からの脱却が挙げられる。
第 4 章にて明らかとなったように、多くの外国⼈が⽇本語を話す能⼒を持ち、「漢字が読めない」などの特性への配慮があれば、⽇本語での情報伝達が有効となる。現に、⽇本語が話せずとも⼒仕事や仕分けの仕事など⾔葉の壁を越えた協⼒が多くあり、地域の⾼齢化が進むなか、若い年齢層が多い外国⼈を⽀援者として位置付けることができ
れば、災害対応にとって⼤きな強みとなる（「第 2 章 1.1.
（4）若い外国⼈」参照）(29,38)。
5.2.

多⾔語・多⽂化への理解

⾔語の技能特性や情報収集⼿段など、国籍や⾔語、個々⼈の属性等から、外国⼈がそれぞれに多様な条件を抱え、多様な選択肢を持つことがわかった。こうした多様性への対応として、⽚岡は、地域構成員の「ルーツ」ではなく、「制約」を⾒ることが重要とし(30)、⽥村は、国籍の多様化、在留形態の多様化、世代の多様化という 3 つの多様化を挙げ、「フィリピン⼈⼥性」「⽇系ブラジル⼈」「ベトナム⼈技
能実習⽣」などの属性別に先⼊観を持たず、個別化の原則に基づき適切なサポートを提供する必要があることを説

情報発信の側⾯においても、どこに情報を発信すれば多くの⼈に届くか、どのように発信すれば理解されやすいかということを当事者として認識しているという利点を有する。さらに、留学⽣には⽇本語と英語が得意なバイリンガ
ルも多く通訳者として活躍できるという声も聞かれ(38)、
英語や⾃国の⾔葉での発信によって被災外国⼈に安⼼感を与えることが期待される。
5.3.

⽀援側に⽴つ外国⼈

さらに、外国⼈に対する災害・防災意識調査では、防災教育の必要性が意識されるとともに、外国⼈が災害弱者ではなく、他の⼈の助けになりたいと感じていることも明らかにされている(41)。2018 年の⼤阪府北部地震の際は、箕⾯市の豊川南⼩学校に 130 ⼈の外国⼈が避難のために集まった。⼤阪⼤学の寮と近接していることもあり、友⼈同⼠のやり取りの中で避難が集中したと考えられる。その際、留学⽣の中で通訳リーダーを募ったところ、130 ⼈中 40
⼈が⼿を挙げ、協⼒を申し出たという(23)。近年の災害後の調査において、居住期間や居住形態に関する制約や⾔語能⼒的制約が、他者⽀援の妨げとならず、外国⼈が共助の⼀員として活躍しうることが明らかになってきている(30)。

いた(39)。⽥村が監修に携わった Yahoo! JAPAN の BOSAI

すでに外国⼈が⽀援側の⽴場に位置付けられていること

DIVERSITY という取り組みでは、⼈の性別や年齢、国籍にも⽬を向けたい。福岡市を含む公共職業安定所４所（福などではなく、「漢字が読めない」「和式トイレに慣れて

岡中央・東・南・⻄）の産業別外国⼈雇⽤状況によれば、いない」「ヒールを履く」「髪が⻑い」というような個々

特に顧客と対⾯することの多い業種（卸売業・⼩売業、宿の制約や特性によってそれぞれの⼈物像ならぬ防災像を

泊業・飲⾷サービス業、医療・福祉）が全体の約 4 割を占85

第５章 対応策の検討める(42)。こうした業種に従事する外国⼈は、勤務中に発災

学校・企業教育における多⾔語の災害対応教育・避難訓練

すれば、顧客の安全や避難誘導の主体となることが想定さの実施、等を提⽰している(43)。

れる。例えば、災害時の帰宅困難者が徒歩帰宅する際に、コンビニエンスストア（コンビニ）やファミリーレストラ
ン、ガソリンスタンドなどをトイレや⽔を提供する「災害時帰宅⽀援ステーション」に指定する取り組みが進んでい

防災に外国⼈の視点を取り⼊れることは、外国⼈を災害時の要配慮者という⽴場から⽀援者に転換させるのみならず、共⽣社会を根付かせることにもつながる。

る。発災時に外国⼈がコンビニで働いている姿は想像に難地域の防災活動の主体として⾃治協議会ごとに設置されくない。さらに避難⽣活においては、福祉施設が「福祉避る⾃主防災組織や地域の消防団がある。そうした地域の防難所」に指定されることが多く、コンビニ同様、福祉施設

災活動に外国籍の住⺠が参加するようになれば、⽀援―受で働く外国⼈が⽀援者側に⽴つことが想定される

(40)

。こ

援の関係から共⽣社会の形成へと発展することが期待でうした現状を受け、外国⼈が災害時に⽀援にあたる可能性きる。ただし、消防団の活動に外国籍の住⺠が参加する場をも考慮した研修等の重要性が⾒えてくる。

合、消防庁の消防審議会で決められた「現場への出⼊りの5.4.

制限」等があり、現場での消⽕活動等に直接加わることは外国⼈⽀援者の育成難しいとされる。しかし、群⾺県太⽥市が制定した「機能このように、外国⼈は、防災および災害時⽀援の主体とし別消防団員制度」では、「外国⼈住⺠への広報啓発や⼤規ての適性が⾼く、制度的な巻き込みが求められる。ただし、模災害時の避難所での通訳に特化した任務」等に活動内容

外国⼈が⽇常⽣活に⽀障のない程度に⽇本語を理解し、⽇を絞った活躍の場が与えられる(44)。

本の習慣を理解していることが、即、災害時に⽀援者となることを意味するわけではない。⽇常⽣活に⽀障のない程

5.5.

多様性を踏まえた防災の在り⽅

度の⽇本語で、災害時の⽀援にあたることに対して不安感

このように、外国⼈は⽀援を受けるだけでなく、⽀援側にを抱くことも考えられる。どのような能⼒や⽀援が必要と⽴つ可能性も有しており、⽀援と受援という⽴場の切り分されるかということを明⽰し、個々⼈の特性に応じた相互けとは異なる次元で防災を考える必要性が⽰されている。

の助け合いの形を作り出す必要がある。

⽀援者と受援者ではなく、みんなが助かる社会を共に構築

このためには、外国⼈の⾃助の能⼒を⾼めるための防災教育を進めるとともに、さらに⽀援者としての⽴場へのステップが明確化されていくことが望まれる。⼭地は、外国⼈が⽀援の対象の⽴場から⽀援の当事者の⽴場を確⽴する⽅策として、被災経験のある外国⼈を災害の語り部としてするという意識は、「共⽣」の考え⽅に他ならない。多⽂化共⽣の考え⽅を探るにあたり、北⽶や豪州などの伝統的移⺠国ではなく、戦後のポスト植⺠地および経済成⻑以降の移⺠に対する政策を実施してきたヨーロッパが辿った
変遷は、⽇本の参考となると指摘される(45,46)。

育てることや留学⽣への防災・減災教育のプログラム化、

表 5-4 移民政策類型と地方自治体の受け入れ姿勢
無政策

ゲストワーカー政策

同化主義政策

多文化主義政策

インターカルチャー
政策

移民はあくまで一過性

移民は一時的な滞在

移民は永続的なものと移民は永続的なものと移民は永続的なもの現象として捉えられ労働者として捉えられ捉えられているが、彼ら捉えられており、彼らののと捉えられている

ている

ている

の文化的多様性はない

文化的多様性についてが、彼らのエスニッものと捉えら れているも支援される

クな文化的差異を過（同化）
出典︓李（47）から抜粋

86

度に強調しない欧州では、欧州評議会 8 が 2008 年に発表した“Whiteらず、外付けの状態にあると考えられる。つまり、社会に

Paper

Dialogue” を 契 機 に 、

多⾔語・多⽂化が浸透していないがために、外から来る⼈Intercultural City Programme を推進している。本プロの観光や防災のために多⾔語の準備を⾏っている状態にグラムでは、社会学者の M.アレキサンダーによる移⺠政

あると⾔える。例えば、⼩学校にイスラム教徒の⽣徒が⼊策の類型に基づき、「無政策」、「ゲストワーカー政策」、

学した場合に、その学校の中に、同じ宗教を信仰する（あ「同化主義政策」、「多⽂化主義政策」、「インターカル

るいはよく理解する）教員がいたり、病院でスペイン語をチャー政策」の 5 つの類型を⽤いて⽅向性を⽰している

⺟語とする患者が来院した場合に、⾔語を話せるスタッフ（表 5-4）。ここでは、これまで交わされてきた、「同化が 1 ⼈ 2 ⼈いるのではなく、その場その場で対応を模索す主義政策」と「多⽂化主義政策」の間の議論に終⽌符を打るという状態である。

onIntercultural

ち、「統合」を基軸とした「インターカルチャー政策」が実施されている。
（47）

今後、さらに外国⼈の在住者や来訪者が増加し、多様化することが予想されるなか、⽇本における⾃治体の外国⼈政によれば、⽇本の「在住外国⼈に関する政策」は、

策は、欧州のように政策の⽅向性を明確にするとともに、近年では「多⽂化共⽣政策」と呼ばれるようになり、多数

これまでの「困難を抱える外国⼈をどのように救出するか」の⾃治体の政策実施状況を網羅的に調査した研究が存在という考えから「ともに地域を作っていく」(47)という考えするものの、いずれも「困難を抱える外国⼈をどのように⽅へのシフトが求められるであろう。防災においても、実⽀援するか」に視点が置かれていると⾔う。多⽂化共⽣社

施主体は⾃治体や地域の⾃主防災組織の⽇本⼈という先会に向けた過渡期にあると⾔えるだろう。⽇本語以外の⾔⼊観を持つのではなく、外国⼈とともに備えていく姿勢が語や⽂化が多様に⼊り込みつつも、社会には根付いてはお期待される。

李ら

8

⼈権や⺠主主義等を含む多様な分野で国際社会の基準策定を主導する国際機関

87

BＯＸ 10
避難所運営の若き担い手～熊本大学における被災者支援 【後編】～※

熊本⼤学における被災者⽀援 【前編】は BOX 04 を参照

研究主査 菊澤育代✔ 学生ならではの要配慮者対策✔ 手探りからの情報収集・伝達手法の確立✔ 背中を押された学生たち

学⽣によるラジオ体操”416″編集委員会（2017 年 3 ⽉）『416』p.22（http://coc.kumamoto-u.ac.jp/wordpress/wp-content/
uploads/2017/07/h28_416.pdf）

⼿探りからの情報収集・伝達⼿法の確⽴
学⽣ならではの要配慮者対策

また、情報の収集や伝達においても、学⽣らしい⼀⾯が⾒学⽣による避難所運営における多様な⽀援活動の中でも、られました。災害発⽣時には、⼤量の情報が⾏き交い、ど

ここで取り上げたいのは、学⽣ならではの⼯夫や姿勢です。

の情報が信頼できるのか、混乱しがちです。そこで、学⽣

例えば、避難所の⼀⽇のスケジュールを⾒ると、エコノミ

らはグループ LINE を活⽤し、近隣の⼩中⾼の巡回中、物ークラス症候群などの予防策として、朝 10 時と⼣⽅ 16 時

資の過不⾜についての情報をグループ全体で共有しましの 2 回、ラジオ体操が組まれていました。⽣涯スポーツ福た。本部に必ず情報が集まる仕組みを整備したうえで、本祉課程の学⽣が中⼼となり、⼦どもからお年寄りまで、脚部では、ラジオやスマートフォンを使い、気象情報や交通が不⾃由で⽴ち上がりづらい⾼齢者や⾞いすの⼈たちに

情報、⾃治体からの発信、外国⼈避難に関する⼤使館からも、椅⼦に座ったラジオ体操を⾏い、参加を促しました。

の 情 報 等 を 収 集 し ま し た 。 災 害 時 の 無 料 Wi-Fi

また、留学⽣ら、ラジオ体操を知らない⼈にも「ぜひ⼀緒「00000JAPAN（ファイブゼロジャパン）」*が利⽤可能に」と誘った結果、参加した外国⼈は初めてのラジオ体操となっていたこともあり、学⽣が⽇ごろから使い慣れたスを⾯⽩がり、外出中でもラジオ体操のために戻ってくる⼈

マホが活躍したことは想像に難くありません。また、個々も出てきたそうです。全体に案内し、関⼼のある⼈だけにの活動班の連絡・引き継ぎ⽤に、記録ノートを作成しまし参加してもらうのではなく、学⽣が避難者⼀⼈ひとりに声た。このことは、記録集『416』でも「やっておくべきこ

をかけることで、若さゆえの押しの強さ（︖）も⼿伝って、と」として繰り返し述べられており、『416』の巻末には、健康維持にとどまらない、ラジオ体操を通じた避難者間の今後の避難所運営に役⽴てようと記録ノートのフォーマ

交流が⽣まれました。

ット集がまとめられています。

（左）引き継ぎノート（著者撮影）（右）引き継ぎノートフォーマット集”416″編集委員会（2017 年 3 ⽉）『416』巻末（http://coc.kumamoto-u.ac.jp/wordpress/
wp-content/uploads/2017/07/h28_416.pdf）

88

背中を押された学⽣たち
熊⼤⿊髪キャンパスでは、⼤学の教職員の多くが学⽣の安否確認のため動けない中で、学⽣らが指揮系統を確⽴し、情報共有⼿段を構築し、課題に対応してきました。しかし、これらの学⽣がバラバラに、例えば地域の公⺠館の⼀被災者となっていたら、ここまでの主体性を発揮しなかったかもしれません。⽀援を受ける側（受援者）に留まっていた可能性も考えられます。このことは、誰しもが環境や条件によって、⽀援の担い⼿にも受け⼿にもなりうるということ⽰しています。
熊⼤の場合、避難所が⼤学という学⽣らのフィールドであったこと、サークルなどの組織的な⼟台があったこと、教職員の不在により「⾃分たちが何とかしなければいけない

ミニ情報 〜福岡の場合〜
避難所は、⼤きく分けて「避難場所」と「避難所」があり、前者が⼀時的に危険な事態・場所から逃げるところ、後者は⼀時的に滞在するところと⾔えます（ただし⾃治体によって名称は様々）。
熊本⼤学を含め、⼤学は主に前者の「避難場所」に指定され、グラウンドなど屋外施設の利⽤を想定しています。福岡市内では、⻄南学院⼤学体育館が「避難所」に指定されているほかは、以下の⼤学が「避難場所」に指定されています。










九州産業⼤学
九州⼤学病院地区運動場
福岡⼯業⼤学
九州⼤学⼤橋地区運動場
⾹蘭⼥⼦短期⼤学
福岡⼤学
中村学園⼤学短期⼤学部
福岡⻭科⼤学
九州⼤学伊都地区グラウンド

意識」が初動の段階で⽣まれたこと、など多様な条件が考えられます。しかしこれらに加え、著者がヒアリングを通して感じたことは、学⽣たちが熊⼤での避難所運営で⽀援者として活躍できたのは、最後まで“⼤⼈たち”が後⽅⽀援に徹し、学⽣に判断を委ね、⾏動の主導権を与えたことにあったのではないかということです。誰かに頼られたり、何かを任されることは、⼈々の⾏動の動機付けになります。

こうしたことが、防災⼈材の育成や災害時の⽀援者を育成していくためにも、重要な鍵になるということを感じた熊⼤訪問となりました。
* 00000JAPAN は、通信事業者が⽇ごろ契約者のみに提供する
アクセスポイントを⼤規模災害時に開放する取り組みで、熊本地震で初めて実際に運⽤された

89

第６章

助かる社会の構築に向けて

91

第６章 助かる社会の構築に向けて

1. ここまでの議論の要約
国内で⾃然災害が頻発し、防災の取り組みが進むなか、外他⽅で外国⼈の視点に⽴ち災害時に抱える課題を分類す

国⼈の増加を踏まえた災害時の対応が進められている（第ると、①⾔語的制約、②前提条件の異なり、➂情報へのア1 章）。福岡市は、在住外国⼈・外国⼈来訪者ともに都市

クセス、④⼼理的不安、⑤多様な⽣活⽂化に分類できる。

部に集中する傾向が顕著であり、さらに警固断層の影響が異なる⾔語特性に配慮した情報伝達とともに、⾔語以外の強い地域に外国⼈が滞留するなど、災害リスクの⾼さがう

重層的な制約に配慮していくことが求められる（第 4 章）。

かがえる。⼀⽅、市の地域防災計画において外国⼈は要配

震源地や台⾵の進路等の「共通」情報に対し、避難場所な慮者と位置付けられており、多⾔語による情報提供等の取どの個々⼈の所在地や属性によって異なる「個別」情報へ

り組みが⾏われている（第 2 章）。さらに、政府や他の⾃のアクセスが⼗分に確保されていない実態も明らかとな

治体、各団体の事例からは、関係各所との連携構築やボラった。外国⼈の利⽤度の⾼い情報⼿段を把握し、対象者にンティア活⽤の事例、聴覚情報や視覚情報を提供する多様

届きやすい発信を⼼がけるとともに、⾃動翻訳ツールによなツールの展開等、災害時の外国⼈への対策が進められてる多⾔語化が⼀般的となる今⽇においては、多⾔語化されいることがわかった（第 3 章）。

やすい⽂体や発信のかたちに注意を向ける必要がある（第5 章）。

2. 外国人も助かる社会に向けた示唆
ここまでの議論を振り返ると、個別の論点から共通する⽰

また、地域の経済・社会に影響を与える労働者の不⾜は、唆が⾒いだされた。表 6-1 にてこれらの共通点を整理し、今後多くの外国⼈によって補完されることが想定される。

本研究で得られたメッセージを以下に提⽰することで、本2019 年 4 ⽉に新たな在留資格「特定技能」が設置され、稿のまとめとしたい。

新たな労働者としての外国⼈の流⼊が予想されるなか、そ「助かる」社会とは、誰かが誰かを「助ける」、誰かに「助けてもらう」という関係性ではなく、誰もが助かる環境を済のレジリエンスを⾼めることにもつながる。

社会全体で構築するという意味合いを持つ(1)。本稿においさらに、海外から⽇本を訪れた来訪者が不運にも災害に遭ても、外国⼈災害対策の実施者として⾏政の取組みや役割遇した場合でも、安全確保や適切な情報提供がなされるこを多く取り上げる⼀⽅で、⺠間事業者やコミュニティ、当とで、リピーターとしての再訪を促し、観光経済の維持・事者である外国⼈⾃⾝の⽴場についても⾔及してきた。こ

発展が⾒込まれる。本稿でも取り扱った沖縄県での事例なこで挙げる⽰唆は、災害に強い社会の構築に向け、携わる

ど、参考にすべき点が多い。

すべての⼈が顧慮することで、それぞれの⽴場における取り組み⽅に反映されうるものと考える。

多様な国籍を持つ⼈々への災害対応は、属性や制約を超えた包括的な防災⼒、すなわち、外国⼈だけでなく⼦どもや

外国⼈の防災⽀援は、助かる命を救うという道義的理由が⾼齢者などを含む地域全体の防災⼒の向上に寄与する。外根本にあるが、それと同時に、「外国⼈も助かる社会」を

国⼈の防災⼒の向上は、個々⼈の命および⽣活を守ると同構築するということは、個々⼈の安全安⼼によって成り⽴時に、被災後の観光経済の復興や労働⼒の維持等を含む

つ、社会全体の強靭性（レジリエンス）の向上を意味する。

「レジリエンス」のある都市づくりにつながっていくので外国⼈が、⽇本⼈と同じレベルで安全を確保できる社会とある。

いうのは、多⽂化共⽣社会が実現された社会的基盤の増強にほかならず、⽣活の質の向上と密接に関係する。

92

うした新住⺠の災害への脆弱性を克服することで、地域経表 6-1 本研究のまとめ
6 つの⽰唆

ステークホルダーの
役割と連携

内容

関連ページ

取り組みの重複を減らし、多⾔語マニュアルの作成や情第 3 章 1.2.

報の伝達などそれぞれの得意分野を活かし連携を強める

第 5 章 3.3.

ことで、より個々⼈のニーズに寄り添った⽀援が可能となる。平時から顔の⾒える関係性を作ることで、有事にスムーズに連絡・役割分担ができる。

実効性の確保⼿段の作成から周知・活⽤の拡⼤へ、実効性を持った⽀

第 2 章 4.3.

援策として展開することが求められる。誰が持つ、どの第 3 章 2.4. 3.

ような情報を、誰が発信し、どのような機会に活⽤する

第 5 章 4.1.

のかを検討する。

外国⼈への情報発信における配慮

国籍や使⽤⾔語によって、情報収集の仕⽅や⾔語の理解

第 2 章 4.2.

度が異なる。域内に滞在する外国⼈の⾔語能⼒および情第 3 章 1.3. 1.4. 2.1. 2.2.

報収集の特性を踏まえた情報発信が重要である。

第 4 章 2.3.
第 5 章 1.2.

技術と⼈間の
役割分担

情報収集能⼒および翻訳技術が⾼まりを⾒せる。情報の第 2 章 4.1.

受け⼿が翻訳したり拡散したりすることを意識した情報

第 3 章 1.4. 1.5. 2.3. 3.

提供のあり⽅を考えるとともに、技術にはできない、⼈第 5 章 2. 3.2.

による安⼼感の形成に⼼がける。

平時と発災時のシームレスなつながり

発災時のみを想定したしくみは、周知ならびに適⽤が困

第 2 章 3.2. 3.3. 4.2. 4.3.

難になる。平時から慣れ親しめるアプリの利⽤や、関連

第 3 章 2.2. 2.3. 3.

ツールを防災訓練・講座等で積極的に活⽤することが効

第 5 章 3.1.

果的である。

変わる外国⼈の位置づけ

外国⼈は⽇本語を理解しない受援者ではなく、複数の⾔

第 2 章 4.2.

語を理解し、多様性に理解のある多⽂化共⽣形成の重要第 3 章 1.2. 1.5.

な主体である。相互理解を深め助け合うことで、社会と第 4 章 2.3.

して災害へのレジリエンスを⾼めることができる。

第 5 章 5.

93

BＯＸ 11
一人ひとりが「助かる」とは？
研究主査 菊澤育代✔ インクルーシブなまちづくりとは「助かる」社会を構築す
ること✔ 地域づくりの“隠し味”としての防災✔ 減災とは「最後の一人まで助けること」

2019 年 6 ⽉ 3 ⽇、姫路にて開催された「地域コミュニテ
ィの防災⼒の向上シンポジウム」に出席しました。本シンポジウムは、（公財）ひょうご震災記念 21 世紀研究機構による「地域コミュニティの防災⼒向上に関する研究「地域コミュニティの防災⼒の向上シンポジウム」チラシ〜イ

ンクルーシブな地域防災へ〜」（2018 年 3 ⽉発刊）の調
査報告という位置づけで、また、「阪神・淡路⼤震災 25 年記念事業」の⼀環として開催されました。
インクルーシブなまちづくりとは「助かる」社会を構築すること
シンポジウムで基調講演を⾏った、研究統括者の渥美公秀
⽒（⼤阪⼤学）によれば、インクルーシブなまちづくりとは、誰かが誰かを「助ける」、誰かに「助けてもらう」という事態の連鎖を計画するのではなく、「助かる」関係を構築する、ということを意味します。「助ける」「助けられる」ではなく、中動態で⽰される「助かる」社会は、誰が誰の意志と責任で助けた・助けられた、と⾔い合わないで済む社会とされます。

「地域コミュニティの防災⼒の向上シンポジウム」配布資料（⼀部）地域づくりの"隠し味″としての防災研究では、兵庫県上郡町⾚松地区をモデルに、連合⾃主防と移動⼿段の提供こそが、実際の避難時の移動⼿段となる災組織を⺟体としつつも、外部の組織や個⼈と協働して作わけです。65 歳以上の住⺠リストを作成し、それぞれの移り上げる地区防災計画が模索されました。この取り組みは、

動⼿段を検討すると⾃ずと発災時に配慮が必要な⼈や居防災に特化した計画の策定ではなく、あくまでも村づくり

住場所、⽀援者、⽀援の⽅法等が浮かび上がってくるといの⼀環として、地域おこしや福祉、環境などの取り組みとう具合です。シンポジウムを通して得られたキーワードの連動した地区防災として進められています。地区の地域⾏

⼀つが、防災のみを切り取って議論することはできない、事である⽩旗城まつりを活⽤し、地域おこしの⼀環としてということです。防災の基盤として地域づくりがあり、地災害時要援護者への⽀援を実験的に⾏っています。

域づくりの隠し味として防災がある、という位置づけが強

例えば、⾼齢者や障がい者に対して、祭りの参加を促し、まつり会場までの移動⼿段を検討するのですが、この検討

94

く感じ取られました。

減災とは「最後の⼀⼈まで助けること」とを⾔う時に、そのたった 1 ⼈の代弁をするのは誰なのか研究に関わる研究者や地域の⼈たちが登壇したパネルデという議論を提⽰しました。この場合、それが NGO であィスカッションでは、「助かる」「インクルーシブ」「まり、残り 99 ⼈への対応は⾏政・政府が担うと指摘しましちづくり」の 3 つのキーワードに沿って議論が展開されまた。こうした連携によって、やはり減災の⽬標は「最後のした。なかでも、インクルーシブにおける「最後の 1 ⼈を⼀⼈まで助けること」であると⼒強く述べられました。

助けること」と「最⼤多数の幸福を達成すること」の葛藤についての議論が印象的でした。

冒頭の渥美⽒の「助かる」社会がこれに重なり、誰が誰を助けるのか助けられるのかではなく、みんなで協働してそのなかで、被災地 NGO 協働センターの村井⽒は、法学「最後の⼀⼈まで」が「助かる」ように協働することが防者芹⽥健太郎の⾔葉を借りて、100 ⼈中 1 ⼈だけが違うこ

災・減災のあり⽅であると感じました。

＜最後の⼀⼈まで助かる社会＞

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第6章
(1)

公秀渥美. 地域コミュニティの防災⼒の向上シンポジウム. In 2019.

103

おわりに
⾃然災害は全国各地で発⽣し、毎年のように被害の状況が伝えられています。こうしたなかで、今年度の総合研究は災害に強いまちづくりをテーマに、近年増加傾向にある外国⼈に着⽬し、外国⼈の防災の観点から調査研究を⾏ってきました。
災害時に、外国⼈は⾔語、習慣の違い、災害への不慣れさ等に起因する様々な困りごとを抱える傾向にあります。情報の多⾔語化のように、政府、⾃治体、団体等の各主体が取り組みを進めていますが、外国⼈の困りごとをより詳細に⾒ていくと、様々な⾯に配慮した対応策が必要であることが浮き彫りになりました。
こうした課題と対応策は、外国⼈にとどまらず多くの⼈に当てはまる普遍的なものであり、
福岡市⺠全体の防災、そして福岡市を訪れる⼈たちの防災を考えるうえでも参考になると⾔えます。さらに、⾃然災害にとどまらず、重⼤事故や感染症のような、広い意味での危機への対応にも応⽤できると考えられます。
本報告書では、外国⼈が地域の防災活動や避難所運営に携わる事例や、外国⼈が⽀援者の側に⽴つ可能性についても⽰しました。それは、本研究を通じて、私たちは「外国⼈は⽀援しなければならない存在」であるという思い込みから脱却し、「外国⼈はともに地域をつくる存在」として認識を新たにする必要性を強く感じたためです。さらには、⽇本⼈や外国⼈という国籍の違いにとどまらず、⼀⼈ひとりに違いがあるというお互いの多様性を認め合い、配慮し合うことで、「みんなが助かる社会」が実現していくのではないでしょうか。こうした社会を構築していくことこそが、災害に強いまちに求められていると考えられます。
本報告書が、福岡市における誰もが助かるまちづくりに向けた⼀助となれば幸いです。

謝辞
本研究を進めるにあたり、多くの⽅から情報をご提供いただき、多様な形でご協⼒いただきました。研究成果をまとめるにあたり、貴重なご意⾒を賜り、ご指導、ご助⾔いただきました皆様にこの場を借りて御礼申し上げます。

公益財団法⼈

福岡アジア都市研究所

研究チーム⼀同

執筆者と担当章
中村由美

第1章

第 2 章 1.1. (1) 1.2.(1) 3.-4.

菊澤育代

第 2 章 1.1. (2)-(4) 1.2. 2.

第 3 章 1.1.-1.5. (1) 2.-3. 第 6 章 1. (総括)

第 3 章 1.5. (2)

第4章

第5章

第6章

2019 年度総合研究「福岡市における災害に強いまちづくりに関する研究」報告書

外国人の防災みんなが助かる社会の構築に向けて2020 年 3 月 31 日 第 1 版発行

発行所 公益財団法人 福岡アジア都市研究所 (URC)〒810-0001 福岡県福岡市中央区天神 1-10-1 福岡市役所北別館 6 階
TEL) 092-733-5686

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WEB) http://urc.or.jp/■免責事項
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ISBN 978-4-9908349-8-2