論文

人口政策の展開と家族研究
一九七○年以降の少子化対策との関連でＩ

｜序論

清志

キーワード亜少子化未婚化出生率子育て支援就労支援

少子化に対して働きかける意図を持っている以上︑学術的には﹁人口変動に対して影響を及ぼすように意図された方策﹂

厚生白書に児童手当の議論に登場して以後は存在しない︒つまり︑少子化対策は人口政策と自称されていない︒しかし︑政府の白書に少子化対策という用語が登場したのは︑一九九三年版厚生白書であるが︑人口政策の用語は一九七二年版とが人口学に求められている︒本稿はその要請に応えようとする試みである︒︵１︶

景とその必要性・適切性などをどう考えるか︑またその政策はどのような研究に基礎をおいているのかを明らかにするこ

日本における少子化対策の開始・進行により︑その政策の対象となる家族を研究してきた各分野から︑少子化対策の背︵｜︶はじめに鴫︵国際人口学会︑一九九四︶として定義される人口政策にあたる︒また︑一九九九年に公布された厚生労働省設置法は︑

−49−

廣

︵２︶

﹁所掌事務﹂の第八項に﹁人口政策に関すること﹂を新たに規定し︑日本政府は国連人口開発部の二○○三年人口政策報︵３︶四九年︶を経験した後︑急激に低下し︑一九五七

告書に出生率上昇を目的とする政策をとっていると公式に答えておりａ三巴夛言邑の︑二○○四︶︑二○○三年以後国際的な視点から少子化対策を人口政策と呼ぶのは差し支えないだろう︒︵二︶出生率の動向

日本の出生率︵出生力︑胃三ｇは︑戦後︑ベビーブーム︵一九四七

年には人口が親世代と子世代とが同じ数になる置き換え水準︵女性一人あたりの出生数Ⅱ合計﹇特殊﹈出生率︑８ｓ罠の﹃巳ご国扁がこの時期には二・二前後︶に達した︒その後︑ほとんど大きな変動はなかったが︑一九七○年代半ば︵一九七五年︑一・九一︶からふたたび低下を始め︑置き換え水準以下の水準で︑現在︵二○○七年︑一・三四︶に至るまでほぼ一方的に低下が続いてきた︒この出生率低下は一九九○年代に入って社会的な関心を集め︑少子化と称されるようになった︒この用語は文字通りには子供人口の相対的な減少を意味するが︑学問的にはより限定的に人口置き換え水準以下の出生率︵低下︶が続くこと︑また︑とくに日本の一九七○年代半ば以後の出生率の状態を指す︒以下でもこの意味で少子化を使う︒

少子化は人口の高齢化や減少の原因として問題にされるようになり︑その対策が少子化対策として形成されてきた︒︵三︶出生率低下と人口高齢化

日本の将来人口の推計は政府によって発表されているが︑少子化以後︑三○年間に発表された人口推計の間でかなり変化してきた︒人口高齢化について見ると︑一九七六年推計と最新の二○○六年推計とを比較すると︑老年人口︵六五歳以六四歳人口に対する比率とする︶上人口︶の割合は︑二○○五年について一五・五％から二○・二％に︑二○二五年について一八・一％から三○・五％に大幅に上昇している︒またいわゆる老年従属人口比率︵ここでは老年人口の生産年齢二○で見ると︑二○○五年について二七％から三三％へ︑二○二五年について三二％から五五％へとやはり大幅に増大してい

−50−

ブ︵︾○

︵４︶

この二つの人口推計において︑将来目標値は︑合計出生率二・一○から一・二六四に︑死亡率︵平均寿命︑女︶は七八・七八年から九○・三四年にともに顕著に低下している︒そこにはこの三○年間におけるそれぞれの現実の低下が反映されている︒上述の老年従属人口比率の上昇に対して︑このどちらがどれだけの影響を与えたかを分析すると︵廣嶋二○○九︶︑二○○五年および二○二五年については︑死亡率の低下の方がより大きく影響を与え︑二○五○年にいたるとようやく出生率低下の方がより大きな影響を与えている︒

以上のように︑少子高齢化ともいわれ︑もっぱら少子化が高齢化を引き起こしているように誤解されがちであるが︑今後三○年間程度における高齢化︵老年従属人口比率の上昇︶が過去に想定されていた以上に進行するのは︑出生率よりも死亡率の予想以上の低下によっていることに注意しなければならない︒

二○○六年将来人口推計によれば︑将来目標値の合計出生率一・二六四が継続することにより高齢化︵老年人口割合︶

は約四一％に到達するとされている︒その一方︑仮に二○○六年に出生率低下が止まりただちに置き換え水準に戻った場

合でも︑死亡の水準が全く不変の場合︑高齢化は今︵二○○六年二○・八％︶より進行し︑二八・四％に達するものと計算されている︵国立社会保障・人口問題研究所二○○八︑四八頁︶︒現実には死亡率低下により︑さらに高齢化は進むはずである︒出生率低下の程度と人口高齢化の関係はこの範囲内の問題であることに留意しなければならない︒｜｜日本の少子化対策の展開と人口学的家族研究︵○︶前史

人口が社会に何らかの影響を与えるという見方を人口問題意識とし︑日本政府の白書など公式の言明を吟味して日本社−51−

会の人口問題意識の歴史的変化を検討することができる︵廣嶋︑一九八三︶︒これによると︑明治以後︑戦前五期︑戦後四七六年︶に続くも期に分けられ︑現在は一九七七年以後︑人口減少を危愼する戦後第四期に属する︒戦後︑第一期敗戦直後の過剰人口論期︑および第二期一九六○年代の人づくり政策に見られる人口過少論期︑第三期人口過剰論期︵一九七二のである︒第三期の人口過剰論は︑国内のベビーブームと世界的な環境問題の高まりによってもたらされたもので︑一九

二○○一年

開

本格化︑︵四︶二○○二年ｌ唖確立︒以下順に述べ

八九年

七四年には人口減少を含意する﹁子供を二人までとする国民的合意を﹂と呼びかける運動が日本人口会議によって行われ九六年亜開始︑︵三︶一九九七

一九八九年少子化対策の開始前

人口問題研究所による人口問題意識調査︵一九九○年︶である︒これによると国民の人口問題に関する意識は︑日本の基調とする国民の意識である︒少子化対策の実施を前にして︑国民の人口問題に関する意識が初めて調査された︒厚生省

このような少子化対策開始の遅れた要因としては以下の三つが考えられる︒その第一は︑戦後に形成された過剰人口を政策の議論を避けていたように見られる︒

から︑人口問題審議会は一九八九年に﹁国際人口移動調査研究﹂を開始︑九二年に報告をまとめる一方︑少子化に対するの開始には﹁ためらい﹂があったといえる︒おりしも一九八○年代後半以後外国人の流入が日本社会で目立ってきたこと︵５︶

置き換え水準から低下が始まった一九七五年から一五年が過ぎた一九九○年にまで持ち越される︒その意味で少子化政策

厚生白書一九七七年版に高齢化との関連で出生減少動向に懸念が表明されたが︑少子化に対する政策的な対応の開始は︑︵｜︶第一期一九七七始前︑︵二︶一九九○

一九七七年に始まる戦後第四期は︑さらに少子化対策に関してつぎの四期に分けられる︒︵二一九七七0○

人口について多すぎるという人︵四六・七％芸非常に﹂九・五％︑﹁やや﹂三七・二％︶が少なすぎるとする人︵六・三％率

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た
る

﹁やや﹂五・八％︑﹁少なすぎる﹂○・五％︶に比べ圧倒的で︑過剰人口意識が根強い︒また︑将来の日本の人口減少については︑望ましくない︵二四・五％︶が望ましい︵一四・七％︶より多いが︑どちらともいえないと答える人が五一・一％と多数である︵厚生省人口問題研究所︑一九九二︒この調査は︑少子化対策開始以後の一九九五年に再度実施されるが︑結果は前回とほとんど変わらず︵厚生省人口問題研究所︑一九九六︶︑以後は︑実施されなくなった︒少子化対策が展開される日本社会における国民意識がこのようなものであることに留意する必要があるだろう︒

少子化対策開始の遅れの第二の要因は︑出生率低下の計測とその要因把握の問題であると考えられる︒厚生白書一九七

七年版に表明された出生の減少傾向の懸念を受けて一九七九年に人口問題審議会に﹁出生力動向に関する特別委員会﹂が作られた︒一九八○年に人口問題審議会は﹁出生力動向に関する特別委員会報告﹂として︑﹁年齢別出生率等は低下したとはいえ︑︵女子コーホートの︶完結出生児数は変化していないことから出生力の基調そのものがそれほど大きく変化していない﹂︵無記名︑一九八○︶との報告をまとめた︒この見解は︑出生率低下を未婚化と夫婦出生率低下の二側面に分け︑後者の有配偶女子の完結出生児数に変化がないことを根拠にしたものである︒このように︑日本の少子化の出発点において︑少子化を未婚化と夫婦出生率低下の二側面に分けて分析する人口学の課題が提起された︒

八○年の﹁年齢別出生率の低

一九八四年の世界人口会議に向けて用意された第三回人口白書では﹁最近の出生率低下﹂について︑﹁人口先細り﹂と人口高齢化に対するおそれを表明しながら︵人口問題審議会︑一九八四︑四頁︶︑一九七三

下を︑①各年齢の女子人口中結婚している人の割合が低下したことによる部分と︑②結婚している女子人口の年齢別出生率が低下したことによる部分に分解﹂し西七頁︶︑﹁最近の急激な出生率の低下にもかかわらず︑夫婦の子供の産み方にはあまり変化がなく︑⁝：．結婚の仕方の変化が：．：︒大きい影響を与えている﹂︵四八頁︶と述べている︒この見解はさらに︑一九八八年人口白書改訂版では﹁夫婦の子供の産み方そのものにあまり大きな変化はみられず︑また︑未婚男女の結婚・出産に関する意識も︑それほど変化していない︒﹂︵人口問題審議会︑一九八八︑七頁︶と引き継がれていく︒実際︑夫婦の最終的な子供数︵完結出生率︶は︑最新の二○○五年出生動向基本調査︵国立社会保障・人口問題研究所︑二○○七︶に−53−

よっても四五

四九歳二九五六

六○年生まれ︶の妻の出生児数は二・二であり︑一九七七年調査の二・三以来現在に至っても三○年間ほとんど変化が見られない︒

同時に︑上記のような年齢別有配偶出生率という指標を用いて夫婦出生率を表すという分析方法も不適切であった︵廣嶋︑一九八六︑二○○一︶︒このことは︑一九八○年以後現在に至るまで有配偶出生率は一貫して合計出生率を上昇させる役割を果たしたという不合理な分析結果︵国立社会保障・人口問題研究所二○○八︑六六頁︶に表れている︒以上のように政府の認識において夫婦の出生率の低下が捉えられなかったことは二○○○年まで続き︑将来の出生率の見通しについて
楽観的な傾向をもたらし︑少子化対策の必要性の認識を弱めた要因と推測される︒

第三には︑テンポ効果論︵河野ほか︑一九八三︑一八頁︶の影響によって出生率低下の回復について楽観論がもたらされたところがあると見られる︒この理論はコーホート別の生み方が遅れていくと最終的な子ども数に変化がなくても年次別の合計出生率が低下していくという現象を指摘するものである︒この理論は妥当なものであるが︑現実の出生率低下分析に当てはめる場合︑テンポ効果の定量的な分析が不足していたため︑テンポ効果による見かけ上の低下を過大に解釈する可能性があった︒この問題は︑シミュレーションなどによって定量的分析が行われる二○○○年ごろまで尾を引いたと見︵６︶られる︒なお︑この理論は︑一般に理解できるよう説明するのは容易でないため︑人口問題審議会での説明のほかは政府の文書には一九九二年将来人口推計の報告書以外に直接的な説明はほとんどない︒

この期の少子化の分析の特徴は︑晩婚化について経済要因が︑後半でやや懐疑的になっていくとはいえ︑指摘されていることである︒一九八四年版人口白書では︑晩婚化の要因として︑高学歴化を重要な要因として挙げたあと︑﹁結婚年齢に影響を与える要因としては︑他に結婚適齢期の若者の経済状態︑新婚者の住宅事情︑所得上昇の期待感などが考えられ︵７︶る︒晩婚化が進んだ時期が︑ちょうど我が国の経済が高度成長から安定成長へ転換した時期と一致するため︑社会経済情勢の変化が結婚を困難にしたのではないかという見方もある﹂︵五三頁︶︒この指摘は︑一九八八年版人口白書︵五○頁︶

でも引き継がれるが︑このあとにあらたに︑社会規範の弱まりや女性の就業機会拡大によるという指摘が加えられている−54−

ことにより︑若者の経済状態への関心を弱めている︒次の第二期には前者が消滅して後者のみになり︑若者の経済的条件
は晩婚化の要因として二○○三年まで取り上げられなかった︒︵二︶第二期一九九○ 一九九六年少子化対策の開始

一九九○年三月に刊行された厚生白書一九八九年版は︑社会経済全体への影響を挙げて出生率の低下に対して強い懸念を示し︑﹁子育て家族の支援﹂を打ち出した︒六月には前年一九八九年の合計出生率が人口動態統計史上最低の一・五七まで低下していることが公表され︑社会に大きな反響を呼び︑一・五七ショックと呼ばれた︒一九九○年八月﹁健やかに子どもを生み育てる環境づくりに関する関係省庁連絡会議﹂が作られ︑二出生率の動向﹄を踏まえた対策ｌ健やかに子どもを生み育てる環境づくりについて﹂が出された︒これをもって一応︑少子化対策の開始とすることができるだろう︒

少子化に対する急速な社会的関心の高まりの中で︑一九九一年五月育児休業法が﹁日経連の反対を押し切って﹂成立した︵堀江︑二○○五︑三三二頁︶︒

九九年度︑厚生省︑一九九六︶が作成され︑少子化対策が展開された︒ここには﹁子育て支援のための施策﹂の基

一九九四年︑この文書を具体化した厚生省のエンゼルプラン︵﹁今後の子育て支援のための施策の基本的方向について﹂︑一九九五

本視点︑基本方向とともに重点施策として雇用環境︑保育サービス︑医療︑住宅・生活環境︑教育の改善などが盛り込まれた︒これによって初めて少子化対策の骨格が形成された︒

このエンゼルプランにおいては︑少子化の原因として晩婚化とともに夫婦出生力の低下を指摘し︑その両者の背景として︑﹁女性の職場進出と子育てと仕事の両立の難しさ﹂と﹁育児の心埋的︑肉体的負担﹂︑﹁また︑晩婚化の要因としても︑女性の経済力の向上や独身生活の方が自由ということのほかに︑家事︑育児への負担感や拘束感が大きい﹂ということがあげられている︒したがって︑少子化対策としての子育て支援は︑夫婦出生力だけでなく晩婚化に対する政策としても位置づけられるところに特徴がある︒−55−

この少子化の原因のとらえ方の特徴の第一は︑少子化の人口学的要因として︑﹁晩婚化﹂だけでなく﹁夫婦の出生力の︵８︶低下﹂が指摘されていることで︑少子化対策前の第一期から一九九三年版厚生白書まで続いてきた見解と異なっている︒﹁夫婦の持つ子ども数を示す合計結婚出生率は昭和六○︵一九八五︶年には二・一七であったが︑平成元︵一九八九︶年には二・○五とわずかであるが低下している︒今後︑晩婚化の進行が止まっても年齢的な限界から子どもを生むことを断念

せざるを得ない人が増加し︑出生率は低下傾向が続くという予測もある﹂︵厚生省︑一九九六︶︒この見解は一九九五年厚生白書に引き継がれ︑﹁最近結婚した夫婦については︑出生過程の遅れや子どもを持たない夫婦の増加といった傾向がみられる﹂とした︒しかし︑次の第三期には夫婦の生み方に変化がないという見方にふたたび戻る︒このように︑当初︑エンゼルプラン成立の背景には夫婦出生率低下の見方があったことが注目される︒

第二の特徴は︑晩婚化の要因として前の時期に見られた経済的状況の言及が欠落し︑未婚化︑ひいては少子化そのものとなっている︒

について経済要因が軽視されていることである︒このことは︑少子化対策が子育て支援の面のみによって構成される要因

これらの二つの変化がなぜ起こったのかについては︑エンゼルプラン発表の二年前に刊行された国民経済白書一九九二年版︵経済企画庁︑一九九二︶の影響を考慮しなければならないだろう︒﹁少子社会の到来︑その影響と対応﹂という副題を持つこの白書は︑﹁少子化﹂という用語を社会に広めるとともに︑出生率低下の社会経済要因の実証分析を初めて政府︵９︶の白書に登場させ︑衝撃を与えた︒そこに﹁出生率低下の要因﹂という図によって︑﹁少子化︵出生率の低下︶﹂は﹁非婚化・晩婚化﹂と﹁有配偶女子の出生率の低下﹂に二分され︑それぞれに網羅的な社会経済的要因が示された︒そこには︑青年層の経済的不安定化という認識がまったく欠け︑逆に﹁実質賃金の高まり﹂を﹁女性の就業率の高まり﹂を通して非婚化・晩婚化の要因としている︒このモデルに基づく分析結果が厚生省の分析から経済要因を消滅させたと見られる︒

この白書の分析の理論的背景には新家政学モデルがある︒第二次大戦後の先進各国でベビーブームのあと一九六○ 七○年代から始まった出生率低下を理論的にどう説明するかは︑伝統的な人口学の基本命題である人口転換理論︑すなわち−56−

農業から工業への産業転換と経済発展によって近代的出生率低下が起こるという理論に反する難問であった︒この問題に対して︑子供の養育費の上昇によって︑男性の絶対的または相対的な所得の高さが出生率に対して逆に正の効果を持つものと転換され︑同時に女性の雇用労働参加と賃金の高さが育児の負担と競合し︵機会費用︶︑出生率に負の影響をもたらすことがあらたに付加され︑この両者がベビーブーム以後の出生率低下をもたらしたと考えるＩこれが新家政学モデルである︵大淵︑一九八八︶︒この理論に基づき︑上記国民経済白書は年次別の合計出生率を被説明変数とした時系列分析を行ったものである︒この分析によると︑一九七一 九○年について実質世帯所得はおおむね正の伸びを示し︑合計出生率の対前年増加率に対して正︵低下の減殺︶の効果を持った︒つまり︑若年男子の所得が出生率低下に働いているとは認識されなかった︒

この分析の結果は︑他の先行研究︵○与月三一九八二︑○魑言四四己三四ｍｇ︑一九八六など︶と異なり︑実質所得が青年の所得に限定されていないことによるものと思われる︒さきの人口白書に見られた晩婚化の要因としての﹁結婚適齢期の若者の経済状態﹂の指摘はこうして消滅し︑その他の研究でも︑男性の収入を年齢で限定して導入する分析の欠落は︑当分の間続き︑高山ほか二○○○まで見られない︒青年とくに男性の所得から出生率低下の問題を見るという視点が欠けていった︒これは若者とくに女性の経済条件の向上を晩婚化の要因としてみる理論との矛盾からくるものでもあろう︒このような女性中心の見方は︑現実の世帯の経済的中心が依然として男性の就業であり︑多くの女性の就業はライフコースの一要素という側面が強いという現状に十分対応していなかったと思われる︒

以上のように︑若者の結婚についての経済面への関心を欠落させ︑子育てと女性の就業の両立の困難が夫婦の出生力低

二○○｜年少子化対策の本格化

下と未婚率上昇をもたらしているという認識を柱にして︑子育て支援として少子化対策が開始された︒︵三︶第三期一九九七

一九九四年のエンゼルプランに基づいて開始された少子化対策は︑新しい将来人口推計の準備を契機にしてあらたな段

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︵皿︶

階に入る︒厚生省に設置された人口問題審議会は九五年まで年に一回程度開催されてきたが︑九六年二月第五九回審議会において大幅に委員を入れ替え︑この年三回開催された︒そこで新たな将来人口推計に向けて︑過去四回の将来人口推計の出生率の仮定値が現実より過大になったことに対する論議を経て︑新たな将来人口推計が翌九七年一月に発表された︒
将来目標の合計出生率は前回の一・八○から一・六一に大幅に低下させて仮定された︒

この将来人口推計を踏まえて︑同審議会は九七年二月から﹁各界有識者からの意見聴取︑全国各地で開催された﹃少子︵Ⅱ︶

社会を考える市民・道府県民会議﹂への参加等﹂きわめて精力的に少子化対策への世論喚起に取り組み始めた︒その意味で︑九六年は転換の年といえる︒審議会は報告書﹁少子化に関する基本的な考え方について﹂を九七年一○月にまとめた︵人口問題審議会︑一九八八︶︒この審議会報告書は﹁人口減少社会﹂という言葉を初めて打ち出し︑少子化の影響︑要因と背景について論述した︒少子化対策は﹁著しい人口減少社会になることを避ける﹂︵同︑三四頁︶という目標をもって本格化したといえる︒

一九九九年五月﹁少子化対策推進関係閣僚会議﹂が設けられ︑そこで﹁少子化対策推進基本方針﹂が決められ︑これに基づく重点施策の具体的実施計画として︑一二月︑新エンゼルプラン重点的に推進すべき少子化対策の具体的実施計画

二○○○ ○四年度︶が関係六省によって策定された︒まえのエンゼルプランの基本方向をより具体化し︑育児休業給付水準の二五％から四○％への引上げなどの数値目標も持つ︒この間︑六月に厚生労働省設置法に人口政策が所掌事務に規定され︑﹃人口統計資料集﹂に現状の出生率・死亡率が続く場合日本人口が消滅するのがいつかという計算が初めて掲載
された︵国立社会保障・人口問題研究所︑一九九九︶︒

九七年の人口問題審議会報告書における出生率低下の要因については︑未婚率上昇のみが指摘され︑﹁夫婦の出生力﹂については﹁夫婦の平均出生児数と平均理想子ども数との開き﹂があり︑﹁望む数の子どもを持てないことを考慮しなければならない﹂という記述になり︑前期のエンゼルプランに書かれた夫婦の出生率の低下が否定された︒

未婚率の上昇の要因の第一として﹁育児の負担感︑仕事との両立の負担感﹂︑第二に﹁個人の結婚観・価値観の変化﹂−58−

が挙げられ︑後者に﹁女性の経済力の向上﹂などを含めているが︑バブル景気崩壊のもとでの青年の経済条件が未婚化に影響してないかについては全く触れられていない︒さらに﹁少子化要因の背景﹂として第一に女性の社会進出を阻む固定的な男女の役割分業や雇用慣行等を指摘している︒これは新エンゼルプランの具体策の中に引き継がれた︒︵吃︶

なお︑夫婦出生力の低下に対する消極的なこの見解は子育ての経済的支援に対する疑問が出されるひとつの要因になったと見られる︒︵四︶第四期二○○二年Ｉ少子化対策の確立

人口問題審議会を引き継いだ厚生労働省の社会保障審議会人口部会は︑二○○一年八月の第一回会議において︑新たに行われる人口推計の方法について︑以下のように夫婦出生力の新たな見方が説明され︑この見解は以後に大きな転換を起こす︒﹁夫婦の生む子どもの数ですが︑前回推計の時点においては︑これはあまり顕著ではありませんでしたけれども︑実は一九八五年︑ちょうどバブル経済が始まった頃からですけれども︑これ以降の夫婦の子どもの生み方がやや減少傾向にある︒いままでは︑人口予測においては︑夫婦の生む子どもの数というのは︑出産年齢が上昇する効果によって落ちているという想定を行っていましたが︑新たな情報を加味するなら︑結婚した女性の出産行動もやや低下現象にあるということが近年の特徴になっています﹂︵社会保障審議会︑二○○二︒この見解は︑結婚出生率の低下が現実の合計出生率低下にもたらす影響の大きさが知られるに至ったこと︵佐々井︑一九九八︑合計出生率低下の三○％程度とする廣嶋︑二○○○など︶を反映していると見られる︒一二月の第四回人口部会では︑﹁夫婦出生力の見通し﹂を中心として議論し︑一九六○ 六︵旧︶四年生まれは結婚後の生み方が遅れていることが示され︑新たな二○○二年推計では︑将来目標出生率に関わる夫婦の完結出生児数は前回︵一九九七年︶の一・九六から一・七二へと大幅に低く設定された︒

この夫婦出生率低下の認識が広まることにより︑二○○二年九月には︑新たに働き方の見直しなどを強調した﹁少子化−59−

対策プラスワン﹂が厚生労働省によって作成され︑少子化対策推進関係閣僚会議により二○○三年三月﹁次世代育成支援に関する当面の取組方針﹂が定められた︒これを具体化するひとつの枠組みとして︑六月︑政府提案で次世代育成支援対策推進法が成立した︵柴田︑二○○三︶︒この法律は︑次世代育成支援のための行動計画の作成を事業主にも義務づける点で画期的である︒﹁急速な少子化の進行並びに家庭及び地域を取り巻く環境の変化にかんがみ﹂と︑少子化に言及しているが︑人口に関する言及は明確でない︒﹁次代の社会を担う子どもが健やかに生まれ︑かつ︑育成される社会の形成に資する﹂という目的も字義的には児童福祉と異ならないように見られる︒しかし︑上記のような経過により少子化対策として位置づけられることは明らかである︒

一方︑同じ二○○三年に議員立法の少子化社会対策基本法︵以下︑基本法︶が成立した︒この法案は前の第三期における一九九七年人口問題審議会報告に端を発するもので︑一九九八年一二月中山太郎衆議院議員がその要綱を衆参各議員に配付し︑翌一月に﹁少子化社会対策議員連盟﹂が設立された︵吉村︑二○○三︶︒

成立した法律は︑前文に﹁急速な少子化の進展は︑：：：人口構造にひずみを生じさせ︑：：：深刻かつ多大な影響をもた︵３︶らす﹂とし︑﹁子どもを安心して生み︑育てる環境を整備し﹂︑﹁少子化に歯止めをかけることが：：：求められている﹂と︵Ｍ︶している︒この法案は︑国会の審議において人口政策ではないと再三回答されているが︑﹁少子化に歯止めをかける﹂と人口に言及していることから学術的には人口政策の一種と認められる︒この二つの少子化対策法の成立により日本の少子化対策は確立したといえる︒

この基本法に基づき少子化社会対策会議が全閣僚によって構成され︑三つの視点と四つの重点課題を示す少子化社会対策大綱が二○○四年六月に閣議決定された︒また︑一二月︑第三回少子化社会対策会議で新エンゼルプランを引き継ぎ︑九年度︶が決定された︒この大綱に基づき一二月に刊行された第一回少子化社会白書﹁保育事業中心から︑若者の自立・教育︑働き方の見直し等を含めた﹂﹁少子化社会対策大綱に基づく具体的実施計画﹂︵子ども・子育て応援プラン二○○五

では︑﹁少子化の原因の背景﹂として︑﹁仕事と子育てを両立できる環境整備の遅れや高学歴化﹂︑﹁結婚・出産に対する価-60-

値観の変化﹂︑﹁子育てに対する負担感の増大﹂︑﹁経済的不安定の増大等﹂と四つが指摘されている︵二五頁︶︒このように少子化の要因として︑経済的に不安定な若者の増大が一九八八年以来初めて指摘されている点が重要な特徴で︑これによって少子化対策が子育て支援から幅を広げることになった︒このプランの子育ての前に﹁子ども﹂が付いたのはその意味である︒ただし︑その対策は︑大綱の中の四重点課題の一番目に﹁若者の自立﹂とされ︑重点課題のための﹁行動﹂としては﹁若者の就労支援﹂などとなっており︑企業の側の対策となっていない︵内閣府︑二○○四︑一○五頁︶︒この点は二○○二年の少子化対策プラスワンと同様である︒若者の自立が初めて課題となったことには︑世帯形成の経済的中心となる男性の収入に関連して︑経済の低成長が未婚率の上昇をもたらしているという研究︵山田︑一九九六︑加藤︑二○○一など︶がいくつか存在したことも影響したものと思われる︒

二○○六年六月︑第五回少子化社会対策会議において︑﹁新しい少子化対策について﹂が決定され︑子育て支援に加えて︑﹁家族・地域の絆を再生する国民運動﹂の展開︑﹁働き方の改革﹂が掲げられた︒

二○○六年一二月発表された将来人口推計で︑将来目標値となる出生コーホートの夫婦の完結出生児数は一・七○とされ︑前回の一・七二に比べさらに低下した︒これを受けて︑二○○七年二月少子化社会対策会議は﹁子どもと家族を応援する日本﹂重点戦略の策定方針を決定し︑その策定のため﹁子どもと家族を応援する日本﹂重点戦略検討会議が設置され︑各分科会で議論を重ね︑﹁仕事と生活の調和﹂と﹁次世代育成支援の枠組みの構築﹂の二つの取組を決め︑一二月﹁子どもと家族を応援する日本﹂重点戦略が決定された︵内閣府︑二○○八︶︒

重点戦略は応援策の視点として︑﹁結婚や出産・子育てに関しての国民の希望と現実の乖離﹂に対して乖離を生み出す

要因は﹁︵結婚盲経済的基盤︑雇用・キャリアの将来の見通しや安定性︑︵出産盲子育てしながら就業継続できる見通し︑

仕事と生活の調和の確保度合い﹂などと明瞭に整理され︑その国民の希望が実現する場合︑出生率は一・七五程度となるという計算のもとに︑二○三○年頃までの人口構造とくに﹁労働力人口﹂の変化を展望し︑上記二つの取組を重点戦略としてとりまとめた︒このように少子化の要因論は経済的な側面を中心にして一新され︑また︑この二つの取組はそれぞれ−61−

労働行政と厚生行政に対応するものであるが︑前者がより強く打ち出されたところに特徴がある︒

この戦略に基づき︑七月には同重点戦略検討会議のもとに﹁仕事と生活の調和推進官民トップ会議﹂が設けられ︑一二

月﹁仕事と生活の調和︵ワーク・ライフ・バランス︶憲章﹂及び﹁仕事と生活の調和推進のための行動指針﹂を決めた︒同

行動指針では︑﹁仕事と生活の調和が実現した社会﹂の条件として︑﹇ご就労による経済的自立が可能な社会︑﹇二﹈健康で豊かな生活のための時間が確保できる社会︑﹇三﹈多様な働き方・生き方が選択できる社会を挙げ︑第一条件につい三四歳男性の就業率は九○・三％の現状を五年後︵二○一ては︑﹁若者等が︑就業を通じて経済的自立を図ることができること﹂としている︒そこでは︑行動指針の数値目標として︑﹁就労による経済的自立が可能な社会﹂に対して︑二五二年︶および一○年後︵二○一七年︶に九三 九四％にすることなどを決めている︒この数値目標には賃金水準として自立可能な水準が掲げられているわけではなく︑これだけで﹁経済的自立﹂が実現されるものとは考えにくい︒もともと基本法は雇用については︑﹁雇用環境の整備﹂を掲げており︑ここに青年の自立に必要な経済的条件とか﹁子育てに必要な費用﹂を保証するということが含まれるのかは明瞭でない︒

一方︑同重点戦略のもう一つの取組である﹁包括的な次世代支援を図る制度設計の検討﹂については︑二○○八年度中には保育サービスの量的拡大の制度化などの実施を指摘し︑精力的な審議が続けられているが︑並行して︑厚生労働省の社会保障審議会少子化対策特別部会でも﹁次世代育成支援のための新たな制度体系の設計﹂について議論が進められている︒少子化対策という問題意識が児童福祉分野の制度改変でどのような役割を果たすのか注目される︒

三総括

一九七五年に始まった人口置換え水準以下の日本の出生率の低下に対して︑少子化対策は約二○年後の一九九四年のエンゼルプランとして開始され︑その約一○年後の二○○三年に少子化関連二法が制定されるにいたってようやく子育て支−62−

援の枠を超えた政策として確立し︑この年︑政府は﹁低すぎる﹂出生率に対して初めて︑﹁上げる﹂政策を取っていると国際的に明言した︒

本稿では︑この少子化対策の発展過程について一九七七年から二○○八年までの三二年間を四つの段階に分けたが︑これを振り返ると︑一九九七︑二○○二︑二○○六年の三回の政府の将来人口推計の準備過程において出生率の現状と見通しが議論されることが重要なきっかけとなって︑少子化対策が新たな段階に引き上げられてきたように見える︒

それぞれの時期において︑家族形成に関わる人口学的研究成果は︑少子化対策における政府の見解として少子化対策の必要度と内容に影響を与えてきたものと考えられる︒少子化の要因として未婚化・晩婚化は一貫して把握されていたが︑その一方︑夫婦出生力低下の認識は︑第二期における子育て支援開始につながったが︑第一期と第三期に欠けており︑第一期における少子化対策開始の遅れ︑第三期における児童手当などの現金給付への疑問を導いたと見られる︒逆に第四期にこの再認識が危機感を呼び少子化関連二法の成立のきっかけとなったと見られる︒また︑未婚化に対する要因として﹁若者の経済状態﹂の認識が第二期︑第三期に欠けていたことは︑少子化の最大の要因である未婚化に対する政策までも

子育て支援策によるものとされ︑少子化対策が子育て支援の枠から脱せなかった要因になったと見られる︒

このように︑第四期の二○○四年に少子化対策社会大綱によって方向転換されるまで︑少子化対策は子育て支援策であり︑子育て支援の枠を実際に超えるのは二○○七年の重点戦略からである︒たしかに︑少子化対策として女性の就業と家庭の両立を目標にして子育て支援が取り組まれてきたことは︑男女共同参画にも沿う方向であり︑一定の社会的変革をもたらしつつあるという積極的な意義は持っているが︑少子化の主要要因である未婚化の対策として若者の雇用問題に正面から取り組むことを遅らせた面があることは否めない︒

また︑重点戦略の行動計画では雇用の給与水準が﹁結婚や出産・子育て﹂に必要な水準であるかどうかという点にまでは踏み込まれていない︒基本法では︑第一○条に﹁雇用環境の整備﹂として﹁雇用の継続を図るための制度の充実︑労働時間の短縮の促進︑再就職の促進﹂などが挙げられているが︑﹁子どもを生み︑育てる者が充実した職業生活を営みつつ−63−

豊かな家庭生活を享受することができるよう﹂な給与水準という規定は入っていない︒もし︑﹁雇用環境の整備﹂の概念にこれを入れるのが無理であるとすれば︑真に有効な少子化対策のためには︑現在の少子化対策二法を超えるつぎの段階が必要とされているように思われる︒

注︵１︶本稿は︑二○○八年六月比較家族史学会研究大会第五○回記念大会︑﹁戦後日本の家族研究と二一世紀の課題第２部如法政策への影響と家族の揺らぎ﹂と題するシンポジウムにおいて組織者から与えられた表題の筆者による報告に基づく︒表題にいう家族研究とは家族に関わる人口学を中心とした研究と考える︒また︑ここでは政策方向に直結する出生率低下要因解明の研究に限定し︑政策効果解明の研究は省略する︒︵２︶旧厚生省設置法では︑﹁厚生省の任務﹂全七項の最後に︑﹁人口問題に関する事務﹂の項が規定されていた︒︵３︶これに対して︑人口に対する目標︵たとえば︑人口置き換え水準への回復︶を明示しなければ人口政策とは言えないという立場もある︵大淵︑二○○五︑二三頁︶︒少子化社会基本法を審議した国会の議論では︑さらに限定的に︑人口政策
を人口増加を目指す︵強制的な︶政策と考え︑これを否定した︒ている値︒おおむね推計発表時点で一五歳に達したコーホートの出生率を将来出生率が収数する水準として設定される︒︵４︶将来目標値は︑人口推計において出生率の場合︑コーホート完結出生率︵合計出生率︶が究極的に収數すると仮定され一九九七年推計では一九八○年出生コーホート︑二○○二年推計では一九八五年出生コーホートが使われる︒︵５︶﹁日本政府も︑⁝⁝出生率低下に際して︑政策的対応をとることに対するためらいがみられた︒﹂︵阿藤二○○○︑一九五頁︶︒︵６︶国立社会保障・人口問題研究所の全国将来人口推計では︑一九七六年推計以後︑最新の二○○六年推計まですべて︑コーホートの完結出生率の不変または低下が仮定される一方︑年次別出生率の上昇が仮定されている︒テンポ効果について説明が加えられたのは︑一九九二年一度だけであり︑一九九二年推計︵中位︶において︑コーホート出生率の低下︵二・○○←一・八○︶にもかかわらず年次別合計出生率が一九九一年の一・五三から将来一・八○まで上昇することが矛盾と−64−

見えるので︑﹁出生タイミングの晩産化によって見かけ上低下した出生率が本来の︵コーホートの︶完結出生レベルに回帰する﹂︵厚生省人口問題研究所︑一九九二︑二頁︶との説明が加えられた︒︵７︶この指摘は︑年次別の合計出生率を被説明変数とした時系列分析Ｓ三月三一九八二︑○魑乏四四己三四の○国︑一九八六など︶を反映したものであるが︑洲生率が結婚と夫婦川生力に二区分されていないという弱点がある︒︵８︶合計結婚出生率は︑出生動向基本調査の結果にもとづき︑各年次における夫婦あたりの出生児数を結婚持続期間にわたって足し上げたものである︒この合計結婚出生率という年次別の指標の低下は︑コーホートの夫婦の妓終的な子供数と子供の産み方の遅れとの二つの側面を含み︑その年次における合計出生率に影響を与えている夫婦の出生力を表している︒

四九歳の有配偶割合

この低下の記述は︑一九九二年州生動向基本調査結果︵厚生省人口問題研究所︑一九九三︶に基づいているとみられる︒

四九歳人口に対する出生率︶を用い︑女子一五

この有用な指標は一九九七年を最後にして以後発表されなくなった︒︵９︶この二分は︑出生率として総出生率︵女子一五四九歳有配偶女子の出生率を使い︑後者も一九九○年まで低下し︑総出生率を低下させてきたことを指している︵二○六頁︶︒この有配偶出生率指標は年齢構造の影響を含む問題を持っているので︑合計結婚出生率の方がより望ましいと一五が︑年齢別有配偶出生率が夫婦の生涯子ども数と負の関係を持つことがある問題︵廣嶋︑二○○二をうまく避けている︒︵Ⅲ︶政府の審議会の議事録は︑一九九六年ごろからインターネットで公開されており︑人口問題審議会でも第五九回から掲
リ刊行物を使う︒

エなお︑白書など政府文書もほとんどがインターネット上に掲載されているが︑本稿では引用にできるかぎ
載され
れて
てい
いる
る︒︒

出生力に対しての政策は﹁関与しない﹂のままである︒その意味で︑一九九六年は移行期である︒︵Ⅱ︶国連に対して︑一九九六年に日本政府は出生力に対して見解を以前の﹁満足している﹂から﹁低すぎる﹂に変えたが︑化を求め︑次のように指摘した︒﹁子育てに対する経済的支援については︑現在︑児童手当︑企業福祉としての扶養手当︵岨︶二○○○年一二月内閣総理大臣が主宰する﹁社会保障構造の在り方について考える有識者会議﹂は社会保障制度の効率等が︑同様の側面を有するものとして税制における扶養控除があるが︑近年の少子化は未婚率の上昇によるものであり︑これらの少子化対策としての効果を疑問視する考え方など様々な意見があることを踏まえ︑その有効性や少子化対策全体−65−

の中での施策の優先順位︑その財源をどこに求めるかを含めて︑さらに︑十分な議論を行っていく必要がある︒﹂︵二一世紀に向けての社会保障編集委員会︑二○○一︶︵旧︶人口推計においては︑注︵４︶で述べたように︑コーホートの出生率が将来に収數する水準として設定されるが︑これは夫婦の完結出生児数と生涯既婚割合の積によって構成される︒︵Ｍ︶少子化関連二法のうち︑少子化社会対策基本法が政府提案でなく︑議員立法の形が取られた理由は︑人口政策の性格がより強いからである︒実際︑審議過程でこのことが問題にされ︑提案者は自らそれを否定した︒人口政策を所掌事務に掲げる厚生労働省はこのように単純に答弁するのは難しいであろう︒︵追記︶原稿提出後︑増田︑ 二 ○ ○ 八 を 知 っ た ︒ 二 ○ ○ 四 年 七 月 以 後 ︑ 少 子 化 対 策 立 案 を 担 当 し た 立 場 か ら の 政 策 過 程 の 記 述や提案は興味深い︒

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