タイにおける高齢者介護システムの現状と課題：低・中所得国における制度構築に着目して

545

投稿：論文

タイにおける高齢者介護システムの現状と課題：
低・中所得国における制度構築に着目して
1)

三好

抄

友良＊1，奥井利幸＊2録

急速な人口の高齢化が進むタイでは，高齢者介護ニーズの高まりに対し各種対応が進められている。
既往研究においては，中央政府の介護政策に関する動向やガバナンスについての分析がいくつかなされているが，昨今のタイにおける現状として，中央政府以外の介護提供者の動きも活発化している。そのため本稿では，既往研究のレビューと国勢調査の分析，当該機関への聞き取りなどから，タイにおける高齢者介護の現状を包括的に整理し，今後検討が必要な課題を明らかにすることを目的とする。結論として，タイ政府は急速に拡大する介護ニーズに対応するため，各種ボランティアを基盤としたコミュニ
ティベース高齢者ケアシステムの整備を進めており，また，民間介護事業者や地方自治体など，中央政府以外の介護提供者の役割が高まりつつある。しかしながら，民間介護事業者のケアの質を含め，ボラ
ンティアによる介護の限界や家族介護者の負担等，さまざまな課題に直面していることが明らかとなった。また，これらの課題は，ほかの低・中所得国にも共通しており，今後，政策・研究面での対応が必要である。
キーワード：タイ，高齢者介護，ボランティア，介護市場，地方自治体
社会保障研究2021, vol. 5, no. 4, pp. 545-556.

て，低・中所得国における高齢化のフロントラン

Ⅰ

はじめに

ナーの一つとなっているのがタイである。2017年

現在，人口の高齢化は世界的に進んでおり，高（60歳以上人口）は16.7％となっており，急速に高齢者介護に関する諸課題を各国（特に政策対応の齢化が進んでいる〔NSO（2018）〕2)。そして，長寿スピードを上回るスピードで高齢化が進む低・中化と生活習慣の変化から，心疾患や脳卒中などの所得国）に突きつけている〔Feng（2019）〕。そし非感染症疾患（NCD）が拡大しており，そのよう時点でタイの高齢者数は，約1131万人，高齢化率

HelpAge International アジア太平洋事務所
野毛坂グローカル
1)
本研究の実施にあたり，ブンイトー市の職員の方々をはじめ，快くヒアリングにご協力いただきました皆様に感謝の意をお伝えしたい。また，貴重なコメントをいただいた2名のレフェリーに，この場を借りて御礼申し上げる。本稿の内容及び意見は筆者らに帰属するものであり，所属団体の公式見解を示すものではない。また，本稿の内容に関する一切の誤りは筆者らの責に帰するものである。
2)
タイでは60歳以上が高齢者と定義されている。65歳以上人口の割合は11.4％である〔NSO（2018）〕。
＊1＊20210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 1

21/03/22 10:36 v4.00

546

社 会 保 障 研 究

な慢性疾患に伴う日常生活動作（ADL）の低下に

Vol. 5 No. 4とを目的とする。

よって，長期的な介護ニーズも急速に増加しつつある〔Sasat（2018）〕。その一方で，高齢者の介護

Ⅱ

高齢者の介護状況は長らく家族によって担われてきたが，家族構成の変化等からその傾向にも変化が起きつつある。

2016年時点におけるタイの平均寿命は75.5歳

世界保健機関（WHO）の『高齢化と健康に関す（男性：71.8，女性：79.3），健康寿命は66.8歳（男るワールド・レポート』は，経済水準にかかわら性：64.0，女性：69.8）である〔WHO（2019）〕。女ず，すべての国において持続可能で公平な高齢者

性の方が男性よりも長生きする傾向にあるもののための介護システムを整備すべきである，と提の，健康寿命との差が10年近くあり，その間の医唱している〔WHO（2015a）〕。タイにおいては，

療・介護ニーズの高まりが推察される。タイ政府

依然として家族によるインフォーマルケアが高齢は，高齢者を健康状態と日常生活自立度に則り3者介護の多くを占めるものの，過去10年の間につのグループに分類している。それによると各グ

徐々にコミュニティを基盤とした高齢者介護シス

ル ー プ の 割 合 は，自 立 高 齢 者（Well Elder）がテムが整備されつつある。

79.5％，半 自 立 高 齢 者（Home Bound Elder）がこれまでのタイ政府の取り組みについては，

19.0％，非自立高齢者（Bed Bound Elder）が1.5％

既往研究において，中央政府の政策に焦点を置である〔ナッタデット・山口（2020）〕。割合としき，その政策動向の把握が進められている〔河森ては，自立した高齢者がほとんどであり，介護を（2016）；ス ワ ン ラ ダ ー（2017）；Prachuabmoh

必要とする高齢者の割合は少ない。しかしなが（2015）〕。しかしながら，高齢者への介護は，中央ら，ERIA（2019）の推計では，2015年から2035年

政府による公的なサービスだけでなく，民間事業の20年で，介護を必要とする高齢者の数は倍に増者や非政府組織（NGO），また家族／親族によるイ

加すると予想されている。

ンフォーマルなケアなど，さまざまなアクターか

つづいて，高齢者の介護が誰によって担われてら提供されている〔落合（2013），WHO（2015a）〕。

いるかを概観する。2017年の高齢者生活実態調査

昨今のタイにおける高齢者介護の現状としても，によると，日常生活において介護を必要としてお民間事業者によるサービス提供が増加し，公的なり介護者がいる高齢者は約155万人（全高齢者のサービス提供においても，中央政府だけでなく地

13.8％）とされている〔NSO（2018）〕。なお，ここ方自治体による独自の取り組みが試行されていでいう介護とは，食事，入浴，歯磨き，衣服の着る。そのため，中央政府による高齢者介護政策の

脱，排泄後の清拭等の日常的動作の介助を指して動向だけでなく，地方自治体における取り組み

いる。介護者の内訳を見てみると，一番大きな割

や，民間事業者，家族からのケアも併せ，包括的合を占めているのが，子供（娘（40.6％）／息子に高齢者介護の現状をとらえていく必要がある。

（12.7％））であり，その次に配偶者（32.2％），兄

そのため，本稿では，既往研究及び政府レポー

妹／甥姪／孫等の親族（9.5％）と続いている〔同トのレビューと国勢調査の一つである高齢者生活上〕。娘が介護者の約40％の割合を占めており，実態調査（Survey for Older People in Thailand）の高齢者介護において重要な役割を担っていること

分析，関係省庁・地方自治体への聞き取りなどかがうかがえる。また，配偶者も介護者として大きら3)，タイにおける高齢者介護システムの現状をな役割を担っている。2007年の調査と比較する

整理し，今後検討が必要な課題を明らかにしていと，配偶者の割合は，28.0％から32.2％へ約4ポイ

く。また，それらの検討を踏まえ，高齢化が進む

ント増加している。特に，市部農村部別で見る

ほかの低・中所得国への政策的示唆を導出すること，農村部で約3ポイント，市部では約7ポイント

2020年2月にタイ社会開発・人間の安全保障省職員，2019年12月に保健省職員，また2019年6月から12月にかけて，複数の基礎自治体へ筆者（奥井）がヒアリングをおこなった。
3)

0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 2

21/03/22 10:36 v4.00

タイにおける高齢者介護システムの現状と課題：低・中所得国における制度構築に着目して547

表1 主な有償／無償ボランティア制度の概要
運営・統括省庁

取組名

対象者/ 役割

保健省

保健ボランティア

住民／公衆衛生，母子保健，栄養， 無償ボランティア（経費分とし
健 康 増 進，バ イ タ ル チ ェ ッ ク， て少額支給）
マッサージ，高齢者や障害者見守りなど

社会開発・人間の安全保障省（基 高齢者在宅ケアボランティア
礎自治体に移管済）

有償 or 無償

高齢者／生活支援，介護，服薬支 基礎自治体によるが無償ボラン
援や医療機関受診の際の同行等 ティアが多い（パイロットプロ
ジェクト実施時は社会開発人間の保障省から少額の手当支給）

社会開発・人間の安全保障省

社会開発・人間の安全保障ボラ 福祉サービスの必要な住民／福祉 有償ボランティア
ンティア
サービスの実施（将来は，障害者支援／高齢者支援の専門性を持つ
ボランティアを養成予定）

国民医療保障事務局（NHSO）

タムボン介護基金の下で運営されている取り組み
ケアギバー：
ケアプランにもとづく介護，生 有償ボランティア
保健省の指定する高齢者ケアに 活 支 援，バ イ タ ル チ ェ ッ ク や関する70時間の研修を受講後ケ マッサージ，リハビリテーショ
アギバーとして登録
ン等

出典：ナッタデット・山口（2020）および社会開発・人間の安全保障省へのヒアリングをもとに筆者作成。

も上昇しており，子供に頼るのではなく，夫婦間，特に妻が夫の介護を担うケースが増えていることが推察される〔三好（2019）〕。

た〔Prachuabmoh（2015）〕。
その後，基礎自治体や宗教団体，国際機関によって高齢者介護に関する試験的な取り組みが行
われ，2016年に政府が全国的なパイロットプログ

Ⅲ

高齢者介護政策の概要

ラム（Development of a Public Health LTC System
for Dependent Older People in LTC Subdistricts）を

1

高齢者介護政策の変遷開始した〔ADB（2020）〕。当該プログラムの目的

本節ではタイの高齢者介護システムの根幹とは，要介護高齢者の生活の質の向上を目指し，在なっている中央政府の政策の全体像を示す。ま宅／コミュニティでのケア体制を整備することでず，高齢者政策に関する政府の基本方針となってある。地域の医療システムと連携しながら基礎自いるのが，2002年に策定された第二次国家高齢者

治体（Sub-district Administrative Organization/

計画2002-2021である。1982年から2001年までをMunicipality）に高齢者介護事業の管理責任が委ね対象とした第一次計画を引き継ぐ形で策定された

ら れ て お り，国 民 医 療 保 障 事 務 局（NHSO:

同計画が，現行の高齢者福祉政策の指針となって

National Health Security Office）が予算を支出する

おり，20年間にわたる長期計画となっている。高

「タムボン介護基金」を活用することで，研修を受齢者の経済的支援や社会参加に主眼を置いた同計

けた住民がケアギバーとして高齢者介護にあたっ

画の基本的なビジョンは，高齢者が何らかの理由ている〔TGRI (2018)；Sasat（2018）〕。プログラ

で困難な状況に陥った場合，高齢者を支える担いムの詳細は後述する。

手は第一義的に「家族」と「コミュニティ」であり，政府による福祉はあくまで補完的に提供され2

ボランティア制度の概要

るべきである，とされている〔大泉（2008）；スワタンボン介護基金を活用し，在宅を中心としたンラダー（2017）〕。2009年に同計画は改正され，高齢者介護を行う「コミュニティベース高齢者ケ

その際に高齢者介護についても言及がなされた。

アシステム」の具体的な概要を解説する前に，そまた，その際に在宅介護を基盤としたコミュニの根幹となりタイにおける高齢者ケアや公衆衛生

ティベースでの介護サービスの必要性が強調され上重要な役割を果たしているボランティア制度に0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 3

21/03/22 10:36 v4.00

548

社 会 保 障 研 究Vol. 5 No. 4

ついて確認しておく。主な4つのボランティア制

家庭訪問によるバイタルチェック等の基礎的な医度の概要が表1である。

療行為や服薬支援，タイマッサージから，医療機

まず，タイにおけるボランティア制度の最初の関を受診する際の同行等も含まれる〔（渡辺・河森

取 り 組 み と し て，保 健 ボ ラ ン テ ィ ア（Village（2018）；Sasat（2018）〕。活動にあたっては，各基

Health Volunteer）が挙げられる。保健ボランティ

礎自治体を通じて社会開発・人間の安全保障省かアの活動は，1970年代に主にマラリアやデング熱

ら毎月600バーツ程度の活動費が支給されていた等の感染症予防を目的とした，プライマリーヘル

が，現在は本制度の主管が基礎自治体に移管さスケアを推進するために組織されたのが始まりでれ，手当てが支給される場合は基礎自治体独自予ある。現在も保健省の活動として継続され，全国算で支給されている。

で約100万人の保健ボランティアが養成されていまた，社会開発・人間の安全保障省では現在，る〔Sasat 2018〕。村落内の全年齢層を対象として有償ボランティアとして，ある程度の手当を支給おり，その主な活動内容は，村落内での衛生教育，

す る 社 会 開 発・人 間 の 安 全 保 障 ボ ラ ン テ ィ ア

定期的な家庭訪問による栄養・食事指導やバイタ（Social

ルチェック等のごく基礎的な医療行為，タイマッ

Volunteer）を新たに組織化している。一般的な社

サ ー ジ 等 で あ る〔Sasat (2018)；渡 辺・河 森

会開発ボランティアのほかに，専門性を持った（2018）〕。活 動 の 管 轄 は 基 本 的 に は，コ ミ ュ ニ「障害者支援分野社会開発・人間の安全保障ボラ

ティレベルにある保健省の出先機関である健康増ンティア」や「高齢者支援分野社会開発・人間のDevelopment

and

Human

Security

進病院 （Sub-district Health Promotion Hospital，

安全保障ボランティア」が，今後有償ボランティ

日本の保健所に相当するイメージ）である。交通

アとして育成予定であり，省予算での手当支給を費など経費として毎月1000バーツ（1バーツ＝計画している。現時点では人口1000人あたり1名

3.0〜3.5円程度）の活動費が支給されている。

程度にとどまっているが，今後拡充予定である7)。

4)

次に，高齢者への保健／衛生や生活支援／介護活

上記のボランティアによる活動では，要介護高動を対象とした高齢者在宅ケアボランティア

齢者への在宅での介護も行っている事例もあった（Home Care Volunteers for Elderly）の活動があが，その対象や活動内容は限定的であった。そしる5)。当活動は，フォーマルな介護従事者の不足て，在宅介護ニーズの高まりから2016年に，上述などから，コミュニティにおける高齢者支援を目のコミュニティベース高齢者ケアシステムのパイ的として，2003年に社会開発・人間の安全保障省

ロットプログラムが開始された。その一環としてのパイロットプロジェクトとして開始され，2007

NHSOによりタムボン介護基金が設立され，新た年に全国に展開された。2018年時点で，約8万人6)に有償ボランティアによるケアギバー8)（Careの当該ボランティアが活動している〔ナッタデッ

Giver）の活動がはじまった〔TGRI (2018)； Sasat

ト・山口（2020）〕。ボランティアの活動内容とし（2018）〕。ケアギバーの対象は，寝たきり，またはては，上述の保健ボランティアと同様，定期的な自力での外出が困難な要介護高齢者に限定さていバンコクを除く。また，そのほかの基礎自治体でも自治体に移管されている事例もある。
一部の基礎自治体では，独自システムとして「高齢者障害者ボランティア」として活動している地域もある。
6)
一人のボランティアが保健ボランティアと高齢者在宅ケアボランティア，またケアギバーを兼務していることがよくあるため，それぞれのボランティアの数字については，二重でカウントされている。
7)
2019年1月の社会開発・人間の安全保障省職員への筆者（奥井）ヒアリングより。
8)
本稿では，ボランティアによる高齢者介護に焦点を当てているが，420時間の研修を受けた介護士（Paid-CareGiver）制度も存在し，職業としての介護士の養成も進みつつある。介護士は，主に民間事業者や病院で勤務しているが，有償ボランティアであるケアギバーにおいても一部この資格を持つ者もいる。有償ボランティアである
ケアギバーをボランティアとして位置付けるかは，議論のある部分である。後述するように，今後手当を拡充し，有償の労働力とする意見もある一方で，手当てを支給せず完全なボランティアとして活動している基礎自治体もある。ケアギバーの有償化については，今後も継続的に追っていきたい。
4)
5)0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 4

21/03/22 10:36 v4.00

タイにおける高齢者介護システムの現状と課題：低・中所得国における制度構築に着目して549る。ケアギバーになるためには，保健省で学歴な自治体及び予算は拡大しており，2019年予算年度

どの資格が定められ，また70時間の研修が必要でを例として挙げると，NHSOの運営するUniversalある。後述するようにケアマネージャーによりケ

Coverage（UC）スキーム10)から9.1億バーツ（そのアプランが作成され，そのケアプランが認定され

内，タムボン介護基金に7.6億バーツ，地域医療機た後，ケアプランに沿った介護サービスが提供さ関に対して1.5億バーツ）の予算配分がなされてれる。ボランティアではあるが，有償であるた

いる〔NHSO（2019）〕。タムボン介護基金に支出

め，ケアギバーにはタムボン介護基金を財源としされた予算は，主にケアギバーへの手当てやケアて手当が支払われる。そのため，特に地方部のボサービスに伴う消耗品の購入にあてられている。

ランティアにとっては副収入源となりうる。

また，地域の医療機関を統括する保健省は，ケアマネージャー／ケアギバー用の研修ガイドライン

3

コミュニティベース高齢者ケアシステムのの作成や，研修の実施面における技術的なサポートを担っている。

概要

具体的な介護サービス開始のためのプロセスと（1） 制度の概説
上述したように第二次国家高齢者計画では，基しては，介護を必要とする本人や家族から要望を本的に家族とコミュニティによる在宅介護が政府

受 け た ケ ア マ ネ ジ ャ ー11) が 高 齢 者 の 要 介 護 度の基本方針となっている。そして，それを補完す（NHSOの基準に則ったADL評価や健康状態，社る形で，コミュニティベース高齢者ケアシステム

会生活の状況（一人暮らし，世話をする人がいる，の整備が進められている。システムの大枠として本人のニーズなど））に合わせてケアプランを作は，上述の通りNHSOが制度設計と財源の確保を成する。そのケアプランは，タムボン介護基金の行い，事業の主管は基礎自治体となる。実際の事

運営委員会12) で承認されたのち，担当のケアギ業の実施は基礎自治体が行う場合と保健省管轄のバーがケアプランに沿って週数回の家庭訪問や，

健康増進病院が運営する場合があるが，現時点で一部地域で開設されているデイケアセンターへのは後者が圧倒的に多い。基礎自治体が事業を実施

通所によってリハビリテーション等の介護サービ

する場合には，ケアギバーへの手当支給基準に弾スが提供される。要介護認定は4段階13) によって力性が認められており，将来的には基礎自治体へ行われており，要介護度によって，サービス提供の実施主体の移行への誘導が示唆されている。まに要する予算割当も段階的に設定されている。ケ

た手当支給額はNHSOの基準に加え基礎自治体がアメニューは高齢者のニーズや容体，ボランティ

追加支給することもできる 。

アのキャパシティーによって内容を変えることが

9)

年々，パイロットプログラムへの参加する基礎

でき，定期的に見直される。

手当は，月額定額の場合と従量制（1時間あたり50バーツの場合がある。またNHSOの予算に基礎自治体独自に追加支給している場合もある。介護時間によっては月額3500バーツの収入になっている基礎自治体／ケアギバーもある。参考までに，保健省の規定では，1-4人の高齢者の担当で〜600バーツ／月，5〜10人の高齢者の担当で〜1,500バーツ／月となっている〔MOPH（2018）〕。
10)
タイの医療保障制度の詳細については，河森（2016）を参照されたい。
11)
基礎自治体や健康増進病院の看護師が担うことが多い。基礎自治体が主管の場合は基礎自治体の看護師が，健康増進病院が主管になる場合には，健康増進病院の看護師が主に担う。看護師だけでなく，公衆衛生士や理学療法士等もケアマネージャーになることができる。
12)
基礎自治体首長を委員長として，自治体／保健省職員や保健ボランティア，村・コミュニティの代表者などにより構成される。
13)
バーゼルA D Lインデックス評価に基づき，以下の4つのグループに分類されている〔MOPH（2018）〕。グルー
プ1：部分的には動くことができるができる。食事や排泄に一部問題がある。認知機能障害はない。グループ2）
認知機能障害がある。グループ3：動くことができない。食事や排泄に問題がある。重症疾患を患っている。グ
ループ4：重症疾患を患っており，終末期の状況にある。
9)0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 5

21/03/22 10:36 v4.00

550

社 会 保 障 研 究Vol. 5 No. 4

2018年時点で，全国約19万3000人の要介護高齢を活用し，高齢者や家族介護者へのサポートを行者が対象となっており〔ADB（2020）〕，約1万3000

なっているのが特徴である。また，現場レベルで人のケアマネージャーと約7万2000人のケアギ

は，保健ボランティアと高齢者在宅ケアボラン

バーが研修を受講し，高齢者ケアにあたっている

ティア，ケアギバーを兼務している人々も多く，〔TGRI（2019）〕。

各種の取り組みを通して，住民レベルでの高齢者ケアに対する専門化が進んでいる。また，ケアギ（2） 制度の特徴

バー制度によって地域住民，特に元気な高齢者へ

コミュニティベース高齢者ケアシステムでは，社会参加や就労機会が提供されるとともに，有償

ファイナンスと地域の意思決定及びサービス提供のケア労働力の確保が図られている点も特徴であにおいてタムボン介護基金が重要な役割を果たしる。

ている。当該基金の源流となっているのは，地域Ⅳ

コミュニティの健康増進や福祉の向上を目的とす

最近の動向と検討すべき課題

るさまざまな事業を支援することを目的として，2006年に創設された「タムボン健康基金」である。

前節では中央政府による高齢者介護施策に注目

NHSO，基礎自治体，住民のマッチングファンド

したが，冒頭で述べたようにタイにおける高齢者によって運営されており，現在も地域保健活動に

介護の動向として，中央政府以外のアクターの活活用されている。

動も活発に行われている。本節では，それらの動

コミュニティベース高齢者ケアシステムにおい向と合わせて今後検討が必要な課題を整理する。

ては，NHSOの支出によるタムボン介護基金が活
介護市場の拡大とケアの質の問題

用され，他職種・住民参加による基金の運営を通1

じて，地域の実情に応じた意思決定とサービス提介護ニーズの高まりに伴い，バンコク首都圏の供が尊重されている。しかし，河森（2016）がタ

都市部を中心に民間事業者（民営介護施設から私

ムボン健康基金について指摘するように，基金の立病院内の高齢者介護施設，さらには住み込みヘ

使途は基礎自治体に委ねられており，（中略）介護

ルパー紹介・派遣など）による介護市場への参入の社会化が全国一律に起こるわけではないことにが増加している〔スワンラダー（2017）〕。特に，注意しておく必要がある〔河森（2016）p.49）。タ

小規模でインフォーマルな介護施設が急増していムボン介護基金においても，基礎自治体ごとにどると報告されているが，それらの多くは介護施設のように運用が行われており，差異が生じているとして登録されておらず，提供されているケアのかは今後の研究課題である。また，注意が必要の質が疑問視されている〔Lloyd-Sherlock et al.

なのは，対象となっている高齢者は，自営業者な（2020a）〕。

どを対象としたUCスキームに加入している人た

また，施設での介護だけでなく，有償のケアギ

ち，つまり公務員およびその家族，民間企業の従バーを雇用し在宅でケアサービスを提供してもら

業員用の医療保険でカバーされている人はこのシうケースも増加しつつある〔Sasat（2018）〕。しか

ステムの対象外である〔永井・奥井（2019〕〕。

し，在宅介護に従事する者の多くはミャンマー等

ここまでシステムの概要を見てきたように，コからの外国人家事労働者であり，彼／彼女たちに

ミュニベース高齢者ケアシステムでは，NHSOが対する介護技術や安全面での研修は極めて限られ制度設計をして，基礎自治体がタムボン介護基金ている〔Pothisiri and Loichinger（2018）〕。施設ケを活用し，保健省の技術的なサポートと連携しな

アにおいても在宅ケアにおいても，提供されていがらケアマネジメント制度を整備することが目指る介護サービスに関するデータは極めて限定的でされている。そして，住民に最も近い存在であるあり，その実態は不明な部分が多い。高齢者の尊基礎自治体と健康増進病院が，各種ボランティア

厳を守ったケアサービスを提供し，介護従事者の

0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 6

21/03/22 10:36 v4.00

タイにおける高齢者介護システムの現状と課題：低・中所得国における制度構築に着目して551

人権を守るためにも，事業者の登録を促進し，監なうなど，さまざまな活動により自治体独自財源督する仕組みが必要である〔Lloyd-Sherlock et al.

を活用している。それによって，基礎自治体が主（2020a）。

体となって高齢者デイケア／デイサービスセン

また，民間事業者の参入が増加しつつあるもの

ターや高齢者福祉センターを設立している。まの，多くの高齢者や家族はそのような市場サービ

た，医師や看護師，理学療法士などの専門職も自スにアクセスできていないのも現状である。バン

治体が独自に雇用し，ボランティアの活用とあわ

コク首都圏や都市部に所在し，経済的に余裕のあせて，地域の実情に合わせた包括的な高齢者ケア

る家族の場合，介護市場からサービスを購入するサービスを運営することが目指されている。基礎

選択肢がある。しかしながら，中間所得層以下の自治体が主体となることで，遠くの国立病院に頼場合，市場から介護サービスを購入するのは難し

ることなく，地域住民のきめ細かなニーズの把握い〔スワンラダー（2017）〕。社会的・経済的に恵や多様な地域リソースの活用ができるのみならまれない高齢者には，県単位の広域自治体である

ず，送迎車の運用など医療・福祉両面からの支援

Provincial Administrative Organization 所 管（12 箇も可能となる。そのため，多くの高齢者がきめ細所），もしくは社会開発・人間の安全保障省所管

かなニーズに応じたサービスを受けることができ（13箇所）の公的施設への入所が可能であり，現在

る14)。

3000人程度の高齢者が生活している〔同上〕。しブンイトー市が，このような先進的な取り組み

かしながら，受け入れ規模の少なさから，多くのが行えた背景としては，マクロ的な要因として，高齢者が入所待ちをしているのが現状である

タイにおける地方分権化の流れの中で，予算と権〔Sasat（2018）〕。

限が基礎自治体に移管されつつあることが挙げられる。そして，ブンイトー市独自の要因として，

2

基礎自治体における独自の取り組み

市が高齢化問題に意欲的に取り組み住民参加型の高齢者の居場所づくりやリハビリテーション，

議論を重ねたこと，また，市長が強いリーダー

家族介護者のレスパイトケアの観点からいくつか

シップを発揮したことが重要な要因である〔奥井の地域でデイケアセンターが設立されつつある。 （2020）〕。今後，地方分権化の流れで高齢者介護
しかしながら，その多くは国立病院等の限られた分野における基礎自治体の役割が大きくなると予医療機関に付属する形で開設されており，サービ

想される中で，ブンイトー市の取り組みは一つのスの受益者は現実的には数が限られた国立医療機モデルを提示している。しかしながら，どのよう関 の 周 辺 住 民 に 限 ら れ て し ま っ て い た〔奥 井にこのモデルをほかの地域，特に都市部に広めて（2020）〕。そ の た め，前 節 で 概 観 し た 政 府 の コ

いくかは今後の課題である。スワンラダー（2017）

ミュニティベース高齢者ケアシステムの整備に加が指摘するように，コミュニティベースによる高え，一部の基礎自治体において独自の先進的な取齢者ケアシステムは，基本的に人間と人間のつなり組みを試行する動きがある。

がりの強い農村地域あるいは小規模の都市部におその代表例が，バンコクから約40km北に位置

いて，比較的形成されやすい。その理由の一つとするパトゥムターニー県ブンイトー市の取り組み

して，地域においてリーダーシップを発揮できるである。ブンイトー市では，NHSOのタムボン介

人材がシステム存続の必要条件になっているから

護基金に加え，従来は保健省の管轄である健康増である。ブンイトー市も郊外の小規模都市であ進病院の基礎自治体への移管を受けて，UC予算

り，市長の強いリーダーシップや，市の意欲的なの活用のほかに美容クリニックやアンチエージン

活動が大きな原動力になった。基礎自治体によっグのような有料医療サービスによる収益確保を行て高齢者介護に取り組む姿勢に大きなバラツキが一部地域においても基礎自治体がデイケアセンター用の送迎車を運用しているケースがある。しかしながら，多くの地域において高齢者の医療／福祉機関へのアクセスは課題である。
14)

0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 7

21/03/22 10:36 v4.00

552

社 会 保 障 研 究Vol. 5 No. 4

ある中で，どのように基礎自治体主体のモデルをについても，バイタルチェックやリハビリテー

広めていくかは，高齢者介護だけでなくタイの地

ションなど身体機能の維持・回復を目的としたも方自治における今後の課題である。

のが中心で，直接的な身体介護は対象とされていない。そのため，身体介護についてはボランティ

3

ボランティアケアの成果と限界

アに頼ることが出来ず，依然として家族が担わざ

保健ボランティアから伝統的につづく地域住民

るをえない。ボランティアの観点からは，できるによる保健活動は，高齢者への介護においても重だけのケアを提供したいと考えているものの，各要な役割を果たしている。しかしながら，ボラン

自の仕事や家庭，コミュニティでのほかの役割等

ティアによるケアの提供はいくつかの課題に直面の制約があるため，提供できるケアにも限界があしているのも現状である。課題の一つがボラン

るとの声も聞かれる〔Suwaranda et al.（2014）〕。

ティアによって提供できるサービスの限界であ

ボランティアの活動にも限界がある中で，どのよる。ボランティアによる家庭訪問プログラムは全

うに地道な活動を支え，高齢者・家族介護者の国に普及しているが，実際にボランティアの訪問

ニーズに対応するかが課題である。

を受ける高齢者の数は限られている。過去1年間に各種ボランティアの訪問を受けた高齢者につい4

家族介護者の負担と支援の必要性て，2014年と2017年の高齢者生活実態調査を比較上述したように，ボランティアによる週に数回すると，全国で35.3％から17.9％に17.4ポイント，の訪問はあるものの，介護の負担は家族，特に娘バンコクでは，4.5％から1.8％に2.7ポイント減少

や妻にのしかかっているのが現状である。タイにしている〔NSO（2015・2018）〕。注意が必要なのおける相互扶助や仏教思想の基，老親の介護に喜は，同調査は高齢者全体を対象としており，そのびをもつ声もあるが〔Knodel et al.（2013）〕，介護

多くは健康で至急には医療／社会的なケアが必要

提供による時間的制約や，介護者自身の健康上のない高齢者であるということである。しかしなが問題など介護負担の高さもうかがえる〔Watanabe

ら，全国的にボランティアの訪問を受ける高齢者

et al.（2019）〕。上述したように，要介護高齢者がは減少傾向にあり，急増する高齢者に対して，ボ増加する中で，家族介護者の負担もますます増加

ランティアの活動が追いつけていない状況がうかしていくと考えられる。加えて，身体的な介護だがえる。特にバンコクにおいては，ボランティア

けでなく，認知症等の認知機能障害への対応も家による訪問は非常に限定的である。上述したよう族は迫られつつある。2016年に約62万人いた認知に，コミュニティベースでの高齢者ケアは，農村症とともに暮らす人々は，2037年には約135万人と部や小規模な都市部では大きな効果を発揮する

倍に増加すると予想されている〔TGRI（2018）〕。

が，バンコクのような大都市部において，どのよ

また，コミュニティで活動するボランティアにうに支援が必要な高齢者にアプローチするかは大対するキャパシティ・ビルディングは，非常に体きな課題である。

系的に実施されているものの，主介護者である家

また，ボランティアに求められるケアのニーズ

族への支援はほとんど行われてこなかった〔ADB

は多岐に渡るが，ボランティアの活動にどこまで（2020）〕。2017年の高齢者生活実態調査は，家族の役割を求めるかも重要な論点である。高齢者在介護者の研修受講の有無についても調査してお宅ケアボランティアによって提供されるサービス

り，その結果，公式・非公式問わず，今まで介護の主な内容は，バイタルチェックと生活支援が中に関する研修を受けたことのある介護者はわずか心であり，入浴，更衣，トイレ，食事，オムツ交

7.4％であった〔NSO（2018）〕。高齢者の介護ニー

換，褥瘡のガーゼ交換などといった直接的な身体ズが複雑かつ広範にわたり介護者の負担が大きく

介 護 に つ い て は ほ ぼ 実 施 さ れ て い な い〔三 好なる中で，家族介護者への技術的な研修や支援が（2019）；渡辺・河森（2018）〕。また，ケアギバー

より重要になる。

0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 8

21/03/22 10:36 v4.00

タイにおける高齢者介護システムの現状と課題：低・中所得国における制度構築に着目して加えて，コミュニティベースでの高齢者介護553

強力に「コミュニティ」を統治の対象として動員

は，あくまで家族介護者がおり，補完的にボランしている〔同上〕。また，本稿で論じてきたよう

ティアが支援を提供することが前提とされていに，政府は単に伝統的な社会単位に依存するのでる。そのため，周りに面倒を見てくれる者がいなはなく，半世紀前から保健ボランティア活動を端い高齢者や，家族が介護をする意思のない家庭で緒に，行政と住民の協働によるコミュニティケア

は，高齢者が享受できる介護は非常に限定的となの基盤を整備してきた。高齢者在宅ケアボラン

る。社会的・経済的に恵まれない高齢者に対してティアやケアギバーの活動も，伝統的に行われては，公的施設への入所が可能であるが，上述した

きた保健ボランティアの活動が基盤となり，そこように多くの待機者がいるのが現状である。またに生活支援やリハビリテーションの要素が加えら

社会開発・人間の安全保障省の方針としても，前れたものである。また，ケアギバーや社会開発ボ

述のように在宅介護を中心としており，定員を増

ランティアのように，有償ボランティアの活用も員する予定はない 。また，Thai Red Cross Society

なされている。ボランティアによるプライマリー

や，The Foundation for Older People’s Development

ヘルスケアの活動が，将来的な高齢者介護にも寄(FOPDEV), The Duang Prateep Foundationなどの与するという点は，ほかの低・中所得国，特に現NGOも恵まれない高齢者に対しての支援を行っ

在医療システムを構築中の国々の参考になる。しているが，これらの団体の活動もバンコクやチェ

かしながら，タイの経験から分かるように，ボラ

ンマイの都市部，一部地域に限定されている。家ンティアのキャパシティーにも限界がある。その族介護者がいない高齢者に対して，どのような支ため，どのようにコミュニティレベルでのボラン

援を提供するかも大きな課題である。

ティアのキャパシティーを支援し，マクロな医15)

療・介護制度と連携していくかが課題である。

Ⅴ

考察：ほかの低・中所得国への政策的示唆・
共通の課題

そして，低・中所得国での高齢者介護においては，政府・基礎自治体や地域医療機関・コミュニ
ティのバランスが重要なテーマとなっていくと予

本節では，ここまでの整理を踏まえ，タイの経想される。その際に論点となるのが，地域住民に験から同様に高齢化が進むほかの低・中所得国へよるボランティアを中心としたコミュニティでのの政策的示唆を考察したい。タイの経験がそのまケアに，政府がどのように関与するのか，またコ

ま他国に当てはまるわけではないが，制度構築を

ミュニティの裁量を認めるのかという点である。

進める上で検討すべきポイント／共通の課題を提タイの場合，全国的にコミュニティベース高齢者

示する。

ケアシステムの整備が進められつつあるものの，

まず一つ目に，コミュニティにおけるボラン

タムボン介護基金の運営は基礎自治体等に任せら

ティアの活動の重要性である。タイ政府の高齢者れており，サービス提供においてコミュニティの介護に対する基本方針は，「本人の自助努力」と一定程度の裁量が認められている。また，政府の「家族」や「コミュニティ」の最大限の活用であ政策に加え，ブンイトー市のように基礎自治体がり，政府による直接的な支援は限定的である。こ

独自の取り組みを行う余地も残されている。政府の姿勢は，「ネオリベラルな高齢化対策を公言しとしては，これまで政策対象ではなかった高齢者ているとも，あるいは，家族やコミュニティなど

介護分野において，基盤となる制度は整えつつの伝統的な社会単位に依存しているとも受け取れも，各基礎自治体にその運用やプラスアルファのる」〔速水（2019）p.19〕。しかし，タイ北部の高齢サービス提供を任せるという地方分権の流れが進者ケアを研究する速水が指摘するように，行政はんでいるようである。タイを含め多くの低・中所

15)

2020年2月のタイ社会開発・人間の安全保障省職員への筆者（奥井）ヒアリングより。

0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 9

21/03/22 10:36 v4.00

554

社 会 保 障 研 究

得国では，地域ごとに家族形態や生活様式，またVol. 5 No. 4

国においても，認知症とともに暮らす人々の数がケア行為の根幹を成す宗教など，さまざまな要因

急 増 し て い く こ と が 予 測 さ れ て い る〔ADIが大きく異なる。そのため，地域ごとのケアのあ（2015）〕。今後，ますます家族介護者の負担が増り方を尊重しつつ，コミュニティの力を活かした加していくと予想される中で，どのように家族介ケアを提供できるかがポイントとなる。

護者を支援するかは，各国の課題であると同時に次に，民間介護市場の拡大と監督の必要性であ

国際協力上の課題でもある。

る。上述のようにタイにおいて民間介護事業者がⅥ増加しているが，その傾向はタイだけではない。

おわりに政府が民間事業者の参入を促した中国だけでなく〔Feng et al.（2018）〕，アルゼンチンや南アフリカ

本稿では，タイにおける高齢者介護システムの等のほかの中所得国においても，介護ニーズを満

現状を整理し，各介護提供者の実態とその課題をたすために民間介護事業者（特に居宅型介護施考察した。要介護高齢者の介護については，子供設）が急増している。そして，それらの増加する（特に娘）がその役割の多くを担っているものの，介護施設では，ケアの質が問題視されており，高配偶者が介護を担う割合も増加している。そし齢者の人権問題として対応が求められているて，タイ政府は急速に拡大する介護ニーズに対応〔Lloyd-Sherlock et al.（2020a）〕。今般の新型コロするために，コミュニティベース高齢者ケアシス

ナウイルス感染症の拡大，そして欧米地域での介テムの整備を進めている。また，民間介護事業者

護施設における被害の大きさから，低・中所得国や基礎自治体など，中央政府以外のケア提供者のにおける介護施設でのケア環境についても注目が役割が高まりつつある。しかしながら，民間介護集まりつつある〔Lloyd-Sherlock et al.（2020b）〕。

事業者のケアの質を含め，ボランティアによる介今後，家族やコミュニティを離れ介護施設で生活護の限界や家族介護者の負担等，さまざまな課題

する高齢者は増加していくと予想される。介護に直面していることが明らかとなった。そして，ニーズの受け皿として施設は大きな役割を果たしタイの経験を踏まえほかの低・中所得国への政策

てくと考えられるが，量を拡大するだけでなく，的示唆・共通の課題を考察した。本研究では，高ケアの質についても検討していかなければならな齢者介護におけるさまざまなアクターの動向に注い。加えて，介護市場にアクセスできない人々，目したため，医療システム内の課題（中間ケアの

特に家族介護者がおらず経済的に困窮している高不足等）や介護財政上の諸課題については触れる

齢者に対して，どのようにアプローチするかも重ことができなかった。それらの課題については別

要な課題である。

稿に譲りたい。

最後に，家族介護者への支援の必要性である。

（令和2年5月投稿受理）

上述の通り，いまだに多くの介護負担は子供（特（令和2年11月掲載決定）に娘）が担っているのが現状である。そして，その傾向はほかの低・中所得国においても顕著である〔Razavi & Stab（2018）〕。介護者であると同時に，自身が介護を必要とする可能性の高い女性に対して，どのような課題に直面し，支援を必要としているかの検討が必要である。特に，前節で述
べたように，ボランティアによるリハビリテー
ション等の支援はあるものの，身体介護について
は，そのほとんどを家族介護者が担わなければならない。また今後，タイを含めほかの低・中所得

0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 10

参考文献
Alzheimer’s Disease International (ADI) (2015), World
Alzheimer Report 2015: The global impact of dementia,
ADI.
Asian Development Bank (ADB) (2020), Country
Diagnostic Study on Long-Term Care in Thailand, ADB.
Economic Research Institute for ASEAN and East Asia
(ERIA) (2019), Demand and Supply of Long-term Carefor Older Persons in Asia, ERIA.
Feng, Z., Li, Q., Glinskaya, E., Zheng, N., and Wiener, J.
（2018）“Building a Long-Term Care Delivery system

21/03/22 10:36 v4.00

タイにおける高齢者介護システムの現状と課題：低・中所得国における制度構築に着目してwith a Balanced Mix of Services,” In Glinskaya, E., andFeng, Z. eds., Options for Aged Care in China: Building
an Efficient and Sustainable Aged Care System, WorldBank.
Feng, Z. (2019) ”Global Convergence: Aging and LongTerm Care Policy Challenges in the Developing
World,” Journal of Aging & Social Policy, Vol. 31, No. 4,
pp. 291-297.
Foundation of Thai Gerontology Research andDevelopment Institute (TGRI) (2018), Situation ofThai Elderly 2016, TGRI. (in Thai)―(2019), Situation of Thai Elderly 2018, TGRI.
(in Thai)
速水洋子（2019）「高齢者ケアをめぐる共同性の再編−
北部タイの郊外村の事例」森明子編著『ケアが生まれる場−他者とともに生きる社会のために』，ナカ
ニシヤ出版，pp. 19-37。
河森正人（2016）「東南アジアの福祉と国家についての一考察−タイの事例を通じて」，『海外社会保障研
究』，Vol. 139, pp. 43-53。
Knodel, J., Kespichayawattana, J., Wiwatwanich, S., andSaengtienchai, C.（2013）“The Future of Family Support
for Thai Elderly: Views of the Populace,” Journal of
Population and Social Studies, Vol. 21, No. 2, pp. 110-132.
Lloyd-Sherlock, P., Sasat, S., Sanee, S., Miyoshi, Y., andLee, S.（2020a）“The Rapid Expansion of Residential
Long-Term Care Services in Bangkok: a Challenge For
Regulation,” School of International Development,
University of East Anglia, Working Paper 55.
Lloyd-Sherlock, P.（2020b）“Rapid Response: Covid-19:
why we need a national health and social care service.
Care homes for older people and COVID-19: this is notjust an issue for high-income countries,” BMJ 2020,
April 15. < https:// www. bmj. com/ content/ 369/ bmj.
m1465/rr>（最終閲覧日：2020年8月3日）
Ministry of Public Health (MOPH). (2018) Financial
Practice Guidelines about budget receiving, money
collection and payment of health service fees for caring forthe dependent elderly and public health service fees fromlocal health insurance funds or areas of service units
under the Ministry of Public Health. MOPH. (in Thai)
三好友良（2019）「タイにおける変わりゆく家族の形と高齢者ケア−中所得国における高齢化と家族介護に着目して」，『社会福祉学』，Vol. 60, No. 2, pp. 110123。
シュムルラング・ナッタデット・山口佳小里（2020）「タイの高齢化と介護ニーズ−介護人材の確保・育成に関する動向」，『地域ケアリング』，Vol. 20. No. 1,
pp. 52-56。
永井史男・奥井利幸（2019）「タイ社会の高齢化と介護サービスの制度化−地方自治体を中心に」，『所報』，

0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 11555

2019年12月号，盤谷日本人商工会議所，pp. 27-34。
National Health Security Office (NHSO). (2019) FundManagement Manual: National Health Insurance Fiscal
Year 2020. NHSO. (in Thai)
National Statistics office（NSO）（2015）2014 Survey ofOlder Persons in Thailand. NSO. (in Thai)―（2018）2017 Survey of Older Persons inThailand. NSO. (in Thai)
奥井利幸（2020）「進むタイの少子高齢化と地方分権−
横 展 開 の 期 待 集 ま る 自 治 体 主 導 型 ケ ア 施 設」，<
https://dotworld.press/thailand_aging_decentralization/>（最終閲覧日：2020年3月12日）
大泉啓一郎（2008）「社会福祉制度改革−国家介入なき福祉戦略」，玉田芳史・船津鶴代編著『タイ政治・行政の変革1991-2006年』，アジア経済研究所，pp. 287314。
落合恵美子編著（2013）『親密圏と公共圏の再編成−ア
ジア近代からの問い』，京都大学学術出版会。
Prachuabmoh, V. (2015) “A Lesson Learned from
Community-Based Integrated long-term care in
Thailand” Asian Pacific Journal of Social Work andDevelopment, Vol. 25, No. 4, pp. 213-224.
Razavi, S. and Stab, Silke.（2018）“Rethinking Social
Policy: a Gender Perspective from the Developing
World,” In Shaver, S. ed., Handbook on Gender andSocial Policy, Edward Elgar.
Sasat. S.（2018）“Thailand”, In Chulalongkorn University.
ed., Research Project on Care for Older Persons in
ASEAN＋3 The Role of Families and Local and National
Support Systems, Chulalongkorn University.
スワンラダー・ウォーラウェット（2017）「タイ−高齢化とコミュニティ・ベース高齢者ケア」，金成垣・大泉啓一郎・松江暁子編著『アジアにおける高齢者の生活保障−持続可能な福祉社会を求めて』明石書店，pp. 162-172。
渡辺長・河森正人（2018）「高齢者ケアを担うボラン
ティアの役割と教育的課題−タイ東北部の高齢者ボ
ランティアに対するアンケート調査より」，『大阪大
学大学院人間科学研究科紀要』，Vol. 44, pp. 297-316。
Watanabe, O., Chompikul, J., Kawamori, M., Pimpisan, N.,
Visanuyothin, S. (2019) ” Predictors of Family
Caregiver Burden in Caring for Older People in the
Urban District of Nakhon Ratchasima Province,
Thailand,” Journal of International Health, Vol. 34, No.
4, pp. 217-228.
World Health Organization (WHO) (2015a), World reporton Ageing and Health, WHO.
― (2019), World Health Statistics 2019, WHO.
（みよし・ゆうすけ）（おくい・としゆき）

21/03/22 10:36 v4.00

556

社 会 保 障 研 究Vol. 5 No. 4

Building a Long-Term Care System in Thailand:
Challenges of Policy Development
in Low- and Middle-income Countries.
MIYOSHI Yusuke＊1 and OKUI Toshiyuki＊2
Abstract
In Thailand, where the ageing population is rapidly growing, various measures are being taken tomeet developing needs for long-term care (LTC). Previous research has reviewed some of the trends related
to, and governance of, LTC policies administered by the central government. However, the number of careproviders other than the central government has been growing in Thailand in recent years. The purpose of thisresearch is to comprehensively describe the current situation of LTC in Thailand based on a review ofprevious studies, an analysis of the national census and interviews with the relevant institutions. In order tomeet the country’s rapidly expanding care needs, the Thai government is developing a community-based caresystem for older people with the assistance of various volunteers. In addition, non-central government careproviders, such as private care providers and municipalities, are taking on more prominent roles. However,this research revealed that various challenges are presented by these alternative providers, including thequality of care offered by private care providers, the limitations of volunteer care and the burden placed onfamily caregivers. These challenges are also common to other low- and middle-income countries and will
require future policy and research responses.
Keywords：Thailand, Long-term Care for Older People, Volunteer, Care Market, Municipality＊1＊2

HelpAge International Asia Pacific Regional Office
NOGEZAKA GLOCAL

0210_社会保障研究_【三好・奥井】_SK.smd Page 12

21/03/22 10:36 v4.00