345

2000年代における複合型の国際介入の成功条件
東ティモールと南スーダンの事例を中心に―

―

畑中ふうり

（宮岡研究会 4 年）

はじめにⅠ

問題提起とアプローチ
1

国連平和維持活動の概要

2

先行研究の批判的考察

3
Ⅱ

研究構想
事例研究 1 ―東ティモール

1

事例の紹介

2

複合型国際介入の成否

3

成功条件の考察Ⅲ

事例研究 2 ―南スーダン
1

事例の紹介

2

複合型国際介入の成否

3

成功条件の考察

おわりにはじめに
2020年11月、エチオピアの連邦政府軍と少数民族の対立により、武力紛争が勃発した。エチオピアの首相は2019年に周辺諸国との和平実現が評価され、ノーベ
ル平和賞を受賞したばかりであった1）。しかし紛争が勃発したというこの事実は国内安定の困難さを表していると考えられるだろう。また2019年、紛争や迫害による難民の数は7950万人にのぼり、この数字は全人類の 1 ％、97人に 1 人に相当

346

政治学研究65号（2021）

する2）。このような紛争や人道危機に対し、国際社会では様々な組織が介入を行う。例えば国際連合は過去60年で、計71の国連平和維持活動（以下 PKO とする）を展開し、現在は約 9 万5000名もの人員が活動を行う3）。このように国際社会で展開する他国の紛争や危機的状況への介入について本論文ではその成功条件に関する問いを扱う。
2000年代の国際介入の成功条件を論ずる理由は、その困難さと複雑性に由来する。介入行動は常に成功し、良い影響をもたらすとは限らず、過去には議論を起こした事例も存在する。1999年 NATO によるコソボ紛争では大規模な空爆が行
われ、これにより民間人の死傷者が発生、難民問題に発展4）、正当性や合法性の観点による議論が起きている5）。また、冷戦以降の紛争は国家の脆弱性に焦点を置く必要性が高まり、短期的暴力の停止ではなく、平和を構築し定着させることが重視されている6）。このように国際介入は在り方や問題点が時代と共に変化してきたが、国際介入の有無を比較した際に国際介入は一定以上の平和に貢献してきたことをフォートナ（Virginia Fortna）は述べている7）。以上を踏まえて、冷戦後の変化を受けた2000年代で、大きな影響力持つ国際介入の成功条件を論ずる重要性があると考えられる。そこで本論文は研究の問いを「2000年代における複合型国際介入の成功条件は何か」と設定し考察を行う。
本論文は、上記の問いに対して、2000年代における複合型の国際介入の成功条
件は以下の条件の両立であるとする。 2 つの条件は、「紛争当事国の結束性」と「介入主体の包括性の高さ」であるという仮説を提示する。研究方法は事例研究を行い、1999年から2012年の東ティモールと2005年から2017年の南スーダンを扱う。資料は国連の安保理決議とレポート、二次資料を扱う。
最後に、本論文の構成を紹介する。第Ⅰ章では、国連平和維持活動を中心に、概要を説明する。次に先行研究の批判的考察を述べ、問いと仮説を提示する。第
Ⅱ章では東ティモールの事例研究、第Ⅲ章では南スーダンの事例研究を行い、仮説の検証と考察を行う。最後に、おわりにでは理論的合意と今後の研究課題を述べる。

Ⅰ

問題提起とアプローチ

1

国連平和維持活動の概要

国連平和維持活動の在り方は、第二次世界大戦後、冷戦期、冷戦後に変化を遂347

げてきた。第二次世界大戦後は国際平和活動の創成期とも言える時代である。国際連合の創設者たちは第二次世界大戦中の連合国の協力体制を後ろ立てに世界平
和の保障を試みた。しかし、アメリカとソ連の対立により集団安全は機能しなくなった。この状況で紛争を平和的に対処しようとした結果発達したのが PKO である8）。冷戦期の PKO は従来型と呼ばれ、国家間紛争の停戦、公約順守の監視・報告や調査を任務としていた9）。
冷戦終結に伴い、代理戦争と化していた武力紛争を終わらせるべく国連安保理が活動できるようになったことで平和維持活動は拡大していった。1986年は 5 つの活動、要員が 1 万人、年間予算が 2 億4000ドルであった一方、93年には、要員
は 7 万5000人を超え、費用は30億ドルを超える勢いになっていた10）。また、1992
年、ガリ（Boutros Ghali）が発出した『平和への課題』において、平和維持活動
における新たな平和強制という概念が公表された11）。以来従来型 PKO とは異なり、紛争原因を排除しようとする複合型 PKO が活発化した。
しかし、1990年代以降 PKO 挫折を経験し、冷戦後に PKO は更に変化する。
ソマリアでは、PKO が紛争当事者となった。またルワンダ・スレブレニツァでは虐殺を止められず、1997年には要員が 1 万5000人にまで減少した12）。PKO の低迷に対する問題意識から、国連平和活動特別パネル長であるブラヒミ（Lakhdar
Brahimi） は2000年 8 月に『ブラヒミ報告書』を発表する。ここでは国連による平和活動を、紛争予防、平和創造、平和維持、平和構築を挙げている13）。紛争予
防とは、対立や緊張を武力紛争に発展させないような構造的または外交手段である。平和創造とは進行中の紛争に対する活動であるが、とりわけ合意へ導くことを指す。平和維持は戦闘が停止した状態で、合意の履行を助けることを指す。平
和構築は、主に停戦後に様々な面から紛争の再発防止や、持続可能な平和のための基盤を作るための措置を指す14）。
また、PKO の失敗事例から2005年に認証された「保護する責任（Responsibility
to Protect）」という構想

15）もその後の国連 PKO にも大きな影響を及ぼすようになる。保護する責任とは、国民の保護を果たす能力や意思のない国家に対し、国際社会がその国民に対する責任を持つというものである。このような平和維持活動の積極化は、法的根拠を持つ国連以外の参加組織の多様化という変化も引き起こした。国連 PKO に地域機構が協力をする場合もあれば、PKO に先んじて地域機構が独自部隊を展開することもある16）。
このように、時代の変化と共に PKO は失敗や成功を繰り返し、様々な評価が348

政治学研究65号（2021）行われた。そのような PKO や国際介入ついて本論文では取り上げていく。

2

先行研究の批判的考察

先行研究として、ムンク（Geraldo Munck）とクマー（Chetan Kumar）著「市民紛争と国際介入の成功条件 ―カンボジアとエルサルバドルの比較研究」（1995
年）を取り上げる 。この論文で筆者は市民紛争で国際介入を成功させる 4 つの17）条件を主張する。すなわち第一に、平和合意における当事者の数が少なく、団結性が大きいことである。第二に、介入を行う組織の数が少なく、興味が平和のみに制限されていることである。そして第三は過渡的制度の枠組みの存在だ。第四の条件は平和合意の代表者による、合意後の選挙機会の認識が存在することである。この主張のために、本論文は以下の通り議論を展開していく。
初めに市民紛争について、冷戦緩和期である1990年代の国際社会で、二極構造が失われた不安定さと、平和を目指そうとする同盟社会が相反しながら存在していることを説明する。そして紛争介入の存在理由を以下のように説明する。すな
わち、紛争当事者は平和合意後の敵対するアクターが裏切る不信感を持つため、第三者として国際介入が必要である。また、同様の理由から合意後の実行段階でも、介入が紛争当事者の継続的な協力をもたらすと主張する。
これらを踏まえて、筆者は冷戦緊張緩和の共通項を持つカンボジアとエルサル
バドルの事例を基に、和平合意後の実行段階の成否が 4 つの条件によって左右されることを主張している。第一の条件である参加者の数について、エルサルバド
ルは和平合意の際の反政府のアクターは FLMN の 1 つであった。その一方、カンボジアは極めて複雑であり、国連は最終的に 4 つの組織と交渉しなければならなかった困難さを述べる。次に第二の条件である介入を試みる外部組織の多さと興味についてである。エルサルバドルでは外部組織はアメリカ一国であった。一方、カンボジアは介入主体の多さに加え、中国などが政治的目論見を持っていた。
その結果、和平合意の前提である互恵関係の意識が薄れたと主張している。次は第三の条件の過渡的制度枠組みについてである。エルサルバドルは介入が一定の制限を受けていたため、自治への移行が容易であった。一方カンボジアでの国連の役割は過度であり、国家の基礎的な枠組みが成立しなかった点を指摘している。
最後に、第四の条件である選挙機会の認識についてである。エルサルバドルは指導者が和平後の選挙を意識していたため、内戦中も和平に向けた活動をしていたと筆者は主張する。一方、カンボジアのクメール・ルージュ（Khmer Rouge）は

349

政党を組織しておらず、選挙を意識する必要がなく、和平に向けた行動をしなかったと主張している。
しかし、この先行研究に対し「カンボジアとエルサルバドルの事例は冷戦終結直後の事例であり、2000年代の現代では条件は変化するのではないか」という疑問がある。この先行研究は1995年に発表され、扱う事例についても冷戦終結が影響した、それまでの国際介入との違いに着目している。しかしながら2000年にブラヒミ報告書が提示されたように、その後も国際介入そのものの見直しが行われ、停戦合意に留まらない複合的な活動に焦点を当てられている。
この疑問から本研究では研究の問いを「2000年代における複合型国際介入の成功条件は何か」と設定する。

3

研究構想

前節において述べた「2000年代における複合型の国際介入の成功条件は何か」という問いに対し、本論文では、2000年代の国際介入の成功条件は、以下の 2 つの条件の両立である。 2 つの条件とは「紛争当事国の結束性が高い状態」と「介入主体の包括性の高い状態」である、という仮説を立てる。
仮説を主張する理由は 2 点ある。 1 点は紛争当事国について、現地社会のオーナーシップが重要なことである18）。実際に政府が国家の構造を維持できていない
国家は、政治的試みが非協力となり失敗することが指摘されている19）。 2 点目は、介入主体について、冷戦以降の国際介入の範囲が拡大している点にある。井上は1990年代の複合型 PKO は必要性の主張に留まり実践されていなかった問題点を指摘している20）。2000年には『ブラヒミ報告書』が包括的な平和活動を改革案として掲げ、フィールド支援局が新たに設置されるなど、その担い手は地域機構にまで拡大している21）。以上の 2 つの理由から包括的な支援が重要であると考え、仮説を提示するに至った。
本論文では上記の仮説に対し、事例研究での検証を試みる。まず「1999年から2012年の東ティモールでの国連 PKO 活動」の事例と、次に「2005年から2018年の南スーダンでの国連 PKO」の事例を取り扱う。これらの事例を選択した理由は、どちらも冷戦後の2000年代に展開された事例であり、複合的平和活動のため和平合意後の活動が展開されたためである。また成功条件を考察するため、前者の事
例を成功事例、後者を失敗事例として取り扱う。東ティモールの事例は1999年の国連 PKO、国連東ティモール暫定統治機構（UNTAET）発足から2012年の国連東350

政治学研究65号（2021）

図1

仮説に関するアローダイアグラム

紛争当事国の結束性
介入主体の包括性

複合型国際介入の成否

独立変数

従属変数

出所：筆者作成

ティモール統合ミッション（UNMIT）撤退までを取り扱う。南スーダンの事例は2005年から2018年のハルツーム宣言採択までを取り扱い、国連ミッションとしては国連スーダンミッション（UNMIS）と国連南スーダン派遣団（UNMISS）を特に取り上げる。南スーダンの事例は未だ国連 PKO 活動が展開されているが、内戦の停戦合意を区切りとして、2018年までを扱う。
次に事例研究にあたり、仮説に含まれる用語の定義を整理する。まず独立変数についてである。
「介入主体の包括性について、本論文では、複合型 PKO が持つ、持続平和を目的とした軍事・行政・社会的な支援全てを図るものを「包括」的であると判断する。具体的には、様々な種類のアクターによる参加、介入行動の目的の幅広さを判断する。第二に「紛争当事国の結束性」についてである。紛争当事国の結束については、介入前の対立主体数を扱う。加えて、介入主体に対する紛争当事国の態度も結束性に考慮する。紛争当事国が協力的または賛同的である
場合、政治的意向が一致しているとして結束性が高いと判断する。次に、従属変数である国際介入の「成功」について 2 点定義を行う。 1 点目は、「介入時に設定した目的を果たした場合」成功と判断する。 2 点目として「介入後の国内状況
が経済的・社会的に安定している状態」を成功とみなす。
最後に利用する資料とデータを紹介する。一次資料として、主に国際連合広報センターの資料や安保理決議を活用する。また、どちらの事例においても二次資料を取り扱う。

Ⅱ

事例研究 1 ―東ティモール

本章では、国際介入における成功条件の分析のため、東ティモールでの国連平和維持活動及び国際介入の事例研究を行う。第 1 節においては、東ティモールの351

紛争の背景と国際社会による反応について説明する。第 2 節では、国際介入が東ティモールに与えた影響について述べる。最後に第 3 節では、国際介入の在り方と、与えた影響の因果関係について考察を行う。

1

事例の紹介

初めの事例として、1999年から2012年までの東ティモールにおける国際介入の事例を取り上げる。本節では、独立後の東ティモールに対する国際連合、及びオーストラリアなどの国家による国際介入活動について分析する。
まず、東ティモールに国際介入がなされるまでの経緯について説明する。東ティモール、正式名称東ティモール民主共和国は、1999年に独立を果たした東南
アジアに地域する島国である。独立まで東ティモールは1514年以降植民地化及び占領を繰り替えされていた国家である。第二次世界大戦後、ポルトガルから独立を果たすが、その後1999年までインドネシア領として統治されてきた。しかし、1997年のアジア通貨危機をきっかけとしたインドネシアの方針転換により、東ティモールに独立の機会が訪れる22）。東ティモールの独立または併合について、
東ティモール人による投票が実行された。有権者の98.6％が投票し、78.5％が独立を支持した。しかし、インドネシア軍や警察、そしてインドネシアの支援を受ける併合派の民兵により、独立を反対する略奪や放火が起きた。家や公共施設の4 分の 3 が焼き払われ、国内難民が多数発生した23）。この事態を受けた東ティ
モール人がディリに存在する国連施設に保護を求め、1999年に治安維持と新たな国造りを目標とする国連ミッション、国連東ティモール暫定統治機構（UNTAET）
が設立される。
次 に、 東 テ ィ モ ー ル に 対 す る 国 際 介 入 の 危 機 と 変 化 に つ い て 説 明 す る。
UNTAET の始動後、2002年には反インドネシアを主導していたグスマン（Xanana
Gusmao） が初代大統領選に当選し、憲法も制定されるなど、国造りは順調に進んでいるように見えた。しかしながら2006年、グスマン大統領とそのライバルであるアルカティリ（Mari Alkatiri）首相の権力闘争で軍と警察が派閥に分かれて武力衝突を引き起こす。この武力闘争は首都ディリの住民10万人が国内難民となる
事態を引き起こした24）。この事態を受けて、オーストラリアを中心とする国連加盟国が多国籍軍による介入を決断し、東ティモールは再び内戦状態に陥る危機を回避するのである25）。
最後に、東ティモールからの国連 PKO の撤退までに至る経緯について説明す352

政治学研究65号（2021）

る。2006年の危機を経て、新たに東ティモールにおける国連 PKO 活動として国連東ティモール統合ミッション（UNMIT）が発足する。内戦の勃発は回避できた
ものの、2006年の危機を受けて、東ティモール政府は警察組織の事実上の崩壊を訴えて国際連合に警察・軍事要因の展開を含めた平和維持活動の派遣を依頼した。
安全保障理事国もその訴えに応え、UNMIT が発足した。UNMIT の任務は14にわたり、民主的統治を目的とする政府と関連機関の支援、2007年の国家選挙の支援を中心に、国家の持続的な安定を図ることを目的としていた26）。2007年の選挙の結果、ホルタ（Ramos Horta） が大統領に当選、グスマンが首相に就任するものの、2008年に両者に対する襲撃事件が発生し、非常事態宣言が発令されることとなる。しかしながら2012年に再度選挙が実施され、ルアク（Taur Ruak）大統領の当選、グスマン首相の続投が決定、選挙後も襲撃時間が起こることはなかった。
2012年12月31日、東ティモールの国家状態を評価し27）、UNMIT は任期を満了したとして東ティモールから撤退した28）。

2

複合型国際介入の成否

本節では、東ティモールに対する国際連合や諸国家による国際介入の成否について検証する。そのために、2012年の UNMIT 撤退後の東ティモールにおける政治的状況と、国際連合の目的の達成度に注目する。
まず、UNMIT 撤退後の東ティモールの政治的状況について述べる。2012年
UNMIT が撤退した後の東ティモールでは民主的な手続きに沿った議会・内閣の形成が進んでいると東は指摘している29）。また、経済状況について現在は低位中所得国である。高い経済成長率を誇り、高位中所得国への移行を目標に、東ティモール政府は資源収入依存を脱し、2030年までの持続可能経済の実現を目標としている30）。
次に、国際連合のミッションの達成度について述べる。UNTAET の目的は、2002年 5 月までは、東ティモールの立法・行政・司法に係る全ての権限の行使であった31）。ダコスタ（Helder da Costa）とソエサストロ（Hadi Soesastro）によると、
UNTAET の功績は20項目にわたる。これは上記の目的を全てカバーしているに加え、財政、私法、インフラ、経済、教育、医療の分野で立て直しを図った32）。
その一方、選挙の実行に関しては UNTAET の時代には失敗に終わり、 2 年には内戦の危機にまで瀕した。この点で UNTAET は完全に成功したとは言い難いが、この危機は国連 PKO 部隊が東ティモールから撤収し、特別政治ミッションを残353

すのみとしていた時期であることに留意したい33）。つまり、この内戦危機に瀕した際に行政は半ば東ティモールへと移行をしており、国際介入が危機を直接誘発した事態ではないと考えられる。
次に UNMIT について分析を行う。UNMIT のマンデートは、大きく政府と関連機関の支援、国家選挙の支援を中心に、国家の持続的な安定を図ることを目的としていた。具体的には、政府と関連機関の持続的民主制の確保、警察・裁判シ
ステムへの支援、人権の強化、過去最大のアシストを用いた国連諸国家の協力、各選挙実行への支援である34）。国家の選挙の実行は前身のミッションである
UNTAET において失敗に終わったが、UNMIT では2012年に選挙が成功したことを判断基準に撤退を決定している35）。このことから UNMIT において選挙支援は達成されたと判断できる。花田は、東ティモールの国内政治が2012年を境として安定し、与野党協調体制が確立されたと述べている36）。独立以降2012年までは、
東ティモールの政党フレティリンを代表とするアルカティリ初代大統領と、CNTR のグスマンは対立関係にあり、選挙のたびに内戦の危機に陥ることが数多くあった。しかしながら、2012年にフレティリンからグスマン政権に移った際、フレティリンはその結果を受け入れ、初の予算のコンセンサス採択など二党協調体制へと変化した37）。
次に国家の持続的な安定について評価を行う。2012年の撤退 5 年後である2017
年には、東がアルカティリとグスマンと対話をした際には両者の平和構築のための協力を認めていた38）。加えて、グスマンとアルカティリの推薦候補が大統領に選ばれたのちの議会選挙も、民主的な手続きを踏んだものであった39）。このように、国際介入により、東ティモールは破綻国家から脱し、政府機構により政策が実行されていたと評価できる40）。

3

成功条件の考察

本稿の仮説から、独立変数を以下の 2 点とする。 1 点は紛争当時国、つまり東ティモールにおける結束性である。 2 点目は国際介入を行う国際連合または諸国
家や機関の包括性についての点である。
まず、紛争当事国である東ティモール内の状態について分析を行う。そもそも、東ティモールにはじめ UNTAET が派遣された理由は、東ティモールの独立が決定した際に、インドネシアの反東ティモール独立派による暴動がきっかけである。
しかし、インドネシアは冷戦終結と共に東ティモールに対する脅威ではなくな354

政治学研究65号（2021）る41）。そのため、UNTAET と UNMIT が活動をしていた際の東ティモール内の対立組織である、フレティリンと CNRT は東ティモールの独立という共通した志を持っていた。そのため、選挙の機会において内戦の危機に数回直面したものの、国造りを優先した点が国際介入を成功に導いたと考えられる。実際に、
UNMIT のハク特別代表はグスマンとアルカティリの指導者層が「騒乱を再び起こしてはならない」という意見で一致していたと述べている42）。また、紛争当事国である東ティモールは UNTAET を歓迎し、独立まで国連の支援を望んでいた
ことが当時の決議から窺える43）。
次に、 2 点目の国際介入を行う国際連合または諸国家や機関の介入の包括性につ い て 述 べ る。 東 テ ィ モ ー ル に 対 す る 国 際 介 入 は、 国 連 PKO の UNTAET、
UNMIT による介入に加え、欧米諸国とオーストラリア、日本や一部の ASEAN
諸国による NGO の活動の活発化が挙げられる。まず、国際連合の活動である
UNTAET と UNMIT について分析を行う。東ティモールにおける国連の国際介
入の 1 つの特徴は、介入当初に統治機構が不在であり、全体的な行政を担っていた点が挙げられる。独立直後の騒乱を契機にインドネシア人が退去したことにより、東ティモールの統治機構は消滅した44）。この統治機構が存在しない状態で展開された UNTAET はそれまでの PKO とは異なり、立法、行政、司法の全権を持ち、国家機能に対して創設から関わることが可能であった45）。UNTAET は当
初東ティモールに代わり自らが統治の主体となったと同時に東ティモール人代表
と共に統治を行った46）。このように国際連合のゼロから携わることができる包括性により、介入終了後も安定した行政が実現したと考えられる。
次に国連以外の国際介入について着目する。東ティモールにおける国際介入活動については、様々な国家や、組織が共同で展開した。1999年のインドネシアの攻撃による東ティモールの危機では、UNTAET 派遣以前に、オーストラリア主導の多国籍軍である東ティモール国際軍（INTERFET）が展開した。この迅速な展開があったからこそ東ティモールは当初の紛争の拡大を防ぐことができた47）。
また、国連 PKO 活動である UNTAET の期間には、復興化初計画の策定において、その他の国際組織間の連携が行われた。1999年の反独立の騒乱時には、
UNHCR（国連難民高等弁務官事務所）、WFP（国連世界食糧計画）、UNICEF（国連児童基金）などのその他の国連機関と連携して、緊急支援や復興開発計画の策定

または実施がなされた。独立後の開発計画なども同様に、世銀や国際組織との連携により作られたものである48）。また、IMF は UNTAET の金融機関設立を助け、

355

2000年のアメリカドル導入の手助けも行った49）。
このように、東ティモールへの国際介入は「紛争当事国の結束性が高い状態」と「介入主体の包括性の高い状態」の 2 つの条件が両立されていたと考えられる。
紛争当時国の結束性が高い状態を保っていたゆえに、東ティモールは国際介入を
自国の行政に受け入れることが可能であった。また、介入主体による様々な包括的な支援が実現されたことで、ゼロからの行政を定着させることができたと考えられる。

Ⅲ

事例研究 2 ―南スーダン

本章では、南スーダンにおける国連平和維持活動及び国際介入の事例研究を行う。第 1 節においては、南スーダンの紛争の概要について説明する。第 2 節では、国際介入が南スーダンに与えた影響について取り上げる。最後の第 3 節では、国際介入の在り方に着目し、影響と因果関係についての考察を行う。

1

事例の紹介

2 つ目の事例として、2005年第二次スーダン内戦の終結から、2018年 6 月までの南スーダンにおける国際介入の事例を取り上げる。本節では、独立後の南スーダンに対する国際連合やその他の国際組織による介入活動について分析をする。
まず、南スーダンに国際介入がなされるまでの経緯について説明する。南スーダン、正式名称南スーダン共和国は、2011年 7 月にスーダンから独立を果たした
アフリカに位置する国家である。独立前にスーダンは 2 つの内戦を経験している。
その原因は一般的には多様な民族・宗教の人々の存在と言われており、スーダン
は北部と南部で対立を深めていた。南スーダンの独立の契機となったのが、第二次スーダン内戦である。当時、政府軍による反乱という混乱状態で、新スーダンという南北の共存を目指したガラン（John Garang） 大佐が SPLM/A を組織し反政府運動を始めた。以来内戦はスーダン全土に広がり、2005年までの22年間で200万人の死者を出し、500万人以上が難民となった50）。
以上のスーダンの状況悪化に伴い、国際介入が開始される。第二次内戦は、
2005年南北包括和平協定（CPA）の締結により終了した。CPA のきっかけはアメ
リカ、イギリス、ノルウェーとアフリカ地域の準地域機構である政府間開発機構（IGAD）の交渉によるものであった。CPA ではスーダン内部に一国に政府体制が

356

政治学研究65号（2021）

認められ、SPLM/A による南部スーダンの統治が開始した。2005年から2011年
までの独立移行期においては、国際機関や欧米諸国による CPA 履行のための支援が行われ、国連 PKO の国連スーダンミッション（UNMIS）が展開された。
次に、2011年の南スーダンの独立とその後の国際介入について説明を行う。
2011年 1 月の住民投票で98％以上がスーダンへの分離独立を選択し、同年 7 月 9日に南スーダン共和国がスーダン共和国から独立した。これを機に、UNMIS は活動を終了し、国連南スーダン共和国ミッション（UNMISS）が独立後の南スーダンにおける PKO として活動を始めた51）。UNMISS の任務は幅広く、持続的平
和と紛争解決、文民保護に対する行政への支援であった52）。独立後の南スーダンの国際介入では、南スーダンのオーナーシップが重視され、住民との協議を基に作成された南スーダン開発計画（SSDP） のもと、行政、社会・人材開発・経済
開発・安全保障の向上を目指した53）。しかしながら、南スーダンは独立後、不安
定な国内情勢に陥る。2013年半ば、当時の大統領キール（Salva Kiir）と副大統領のマシャール（Riek Macher） の権力闘争を発端に騒乱が起きた。マシャールはスーダン人民解放運動・反体制派（SPLM-IO）を組織し、国軍兵士など政府勢力
も反政府運動に加わり、全国規模となった。2015年 8 月に IGAD 等国際組織の仲介により和平合意が結ばれる54） も、合意は守られず再度武力衝突が起きる。
2016年 4 月に副大統領に復職したマシャールを支持する軍隊がキール派軍隊と小規模な衝突を繰り返し始めた。この事態を収めようと、2016年に両者が会談を行った際、警護隊が発砲し、首都ジュバは戦闘状態となり、300人以上の死者が出た55）。そして 8 月以降、この内戦はスーダン全土に拡大を広げた。キール派とマシャール派の対立だけでなく、牛、水田、油田という資源の奪いあいが始まり、220万人の国内難民、200万人の国外難民という事態に発展した56）。この事態に対処するために、2017年12月から IGAD と近隣諸国が働きかけを行い、2018年に 6月にハルツーム宣言が採択される。このハルツーム宣言は恒久的停戦を含み、以上を以て南スーダンの内戦は終結を迎えることとなる57）。

2

複合型国際介入の成否

本節では、南スーダンに対する国際連合及び諸国家による国際介入の効果について検証する。そのために2018年内戦終結後のスーダンの国内状況と、2005年の独立移行期である UNMIS、UNMISS について、ミッションの達成度に着目し分
析を行う。

357

2018年ハルツーム宣言採択後の南スーダンの国内情勢は依然として不安定であり、現在も国際介入活動は続いている。JICA によると、南スーダンの人口の 4
分の 1 に相当する200万～300万人が食糧援助に依存しており、その理由は必要なインフラや法的枠組みが欠如している点にある58）。また、2020年の現地調査レポートでは、武装闘争により多数の犠牲者や難民が発生していることを指摘している59）。経済状況については、原油生産という恵まれた資源があるものの、不安定な治安や油価の低迷の影響により財政状況は深刻である60）。このように、南スーダンの国内情勢は未だ安定した状況ではないと考えられる。
次に国際連合のミッションの達成度について述べる。2005年に発足し、2011年の南スーダン独立まで継続した UNMIS の主な目的は、CPA の履行支援、難民帰還または保護への支援と人道的な目的であった61）。UNMIS が終了した際、国連のフィールドサポート部事務総長のマルコラ（Susana Malcorra）は UNMIS の実
績について、「素晴らしい功績について誇るべきだ」と高い評価をつけ、UNMIS
が地雷除去と武装解除を行い、南スーダンを平和実現可能な土地に変化させたと述べた62）。マルコラが述べた上記の活動は、UNMIS の目的であった難民帰還または保護への支援と、人道目的に貢献を果たしたと考えられる。また、CPA の履行という点で、UNMIS は目的を達成したと評価できる。南スーダンの2011年の独立は CPA の規定に基づいて実施されたものであった63）。しかし、DDR は完
全に達成されたわけではなく、目的を達成したという評価はつけ難い。南スーダ
ンでは独立後も武装勢力が存在し、2013年に PKO や民間人に対する武装集団による反乱が確認され64）、同年の内戦は市民レベルに拡大していた65）。このように
UNMIS は南スーダン共和国の独立という点において功績を残し、また当時の国家の状況を一定は向上させたと考えられる。一方で、独立に際し、市民・村民の武装問題や不安定さを依然として残してしまっていたことから、十分に目的を達成できたとは評価し難い。
次に、2011年の独立以降から2018年までの UNMISS についての達成度と、介入による紛争の再発に着目し評価を行う。まず、目的の達成度について述べる。
2011年の安保理決議1996によると、国連 UNMISS の目的は、包括的な平和と安全を南スーダンにもたらすこと、民主的な行政の実現、国家開発と経済開発であった66）。包括的な平和と安全に対して、UNMISS は2018年までに達成をできたとは評価できない。実際に南スーダン独立後、2013年と2016年に二度内戦が発生している。2017年 2 月に UNHCR は2013年の内戦勃発以来、150万人以上の難民

358

政治学研究65号（2021）が発生したと説明する67）。東による2018年エチオピア、ウガンダ、ケニアの調査
では、南スーダンの監視を担当する武官が、南スーダン南部から民間人はいなくなったと語っていたと述べる68）。
国家開発と経済開発についても十分な支援を行えたとは評価し難い。南スーダ
ンは従来、石油資源に恵まれており、独立後はスーダンへのパイプライン収入が重要な収入源であった。しかし、2016年に内戦再発により、南スーダンの石油生
産はストップしてしまうこととなる69）。
最後に、行政について評価を行う。行政支援についても、UNMISS は十分な支援を行えたと評価することは難しい。2013年の内戦再発後、2015年には和平合意が結ばれた。しかしながら合意は守られず、UNMISS の目的は国造りを中心とした支援から、国内避難民に対する保護を行おうとする人道支援重視のものに変化した70）。
このように2018年以降の南スーダンの国内情勢、そして UNMIS と UNMISSの目的の達成度分析してきた。確かに、南スーダンに対して国際社会により一定の貢献があったことは事実である。しかし内戦の再発、国連が当初の目的を達成
せず変更を行ったことから、2005年から2018年の南スーダンにおける国際介入は失敗したと評価できる。

3

成功条件の考察

本稿の仮説から、独立変数を以下の 2 点とする。 1 点は紛争当事国である南スーダンの結束性である。 2 点目は国際介入を行う国際連合または諸国家や機関の包括性についてである。
まず、紛争当事国である南スーダンの結束性を分析する。南スーダンは、第二次スーダン内戦の CPA により独立した国家である。内戦の契機は南北スーダンの対立が発端であるが、南スーダン内もまた、分裂が起きていた。2006年から2007年、UNMISS の代表を務めたゼリホン（Tayebrook Zerihoun）はインタビュー
に対し、「スーダンとの独立闘争を戦ってきたスーダン人民解放軍（SPLM）が一
枚岩ではなく、共通の敵であるスーダンから独立した瞬間に内部分裂する可能性」を察知していたと語っている71）。第二次スーダン内戦における南北スーダン
は、アラブ系のイスラーム教徒が多数を占める北部と、アフリカ系諸民族集団が構成する、キリスト教徒という 2 つの国家に分裂した。しかし、実際のスーダン
内戦は単純に二分化できず、実際には植民地支配の歴史などが含まれた複雑性を359持つ。スーダン内戦時には、反政府軍である SPLM においての内部分裂が起きるなど、紛争は複雑性を増した72）。このように南スーダンには、スーダン政府という共通敵が存在していたものの、実態としては多様な民族が混じっており、国民としての包括性は薄かったと考えられる。また、紛争当事国である南スーダンと国際介入を行う UNMISS、UNMIS、その他国際組織について、南スーダンは友好的な姿勢を示していなかった。南スーダンは独立までの移行期に国連の暫定統治が提案されたものの、南スーダンの指導者の強い反対にあったことをゼリホ
ンはインタビューで述べている73）。2016年の内戦に引き続き、南スーダンのルエス（Michael Lueth） 情報相は政府軍と UNMISS の間に交戦があった認識を示した74）。また、政府軍による事例ではないが、国連職員を含め、支援活動の従事者100名以上が2013年から2018年までに南スーダンで殺害されている75）。
次に、 2 点目の国際介入を行う国際連合または諸国家や機関の介入の包括性について述べる。南スーダンに対する国際介入は、国連 PKO に加え、欧米諸国、アフリカ連合（AU） や IGAD、その他国家や NGO による活動が挙げられる76）。
まず、国際連合の活動である UNMIS と UNMISS について分析を行う。UNMIS は、
約1000万人の軍事要員と700名の警察要員、文民からなる大規模な多機能型 PKOであったが、暫定統治は行わない統合支援を目的としていた77）。次に独立後のUNMISS について検討を行う。UNMISS は、そのマンデートの多様さから、「典型的な統合ミッション」と言われており、関与アクターは開発、人道支援、安全保障、行政支援の多様な構成であった。しかし2013年の武力衝突以降、目的は国造りから民間人保護へとシフトした78）。国連 PKO において民間人保護は複合的
PKO に分類される。また南スーダンの状況から、民間人保護は極めて重要であると捉えられる。しかしながら、包括性という観点から考察を行うと、偏った支援であり、当初の統合的アプローチから外れてしまったと指摘ができる。また、
井上は UNMISS が統合ミッションとして展開されたものの、関与するアクター
間で予算・決算・説明責任が異なっていることを指摘し、実地運用における課題点であると述べている79）。
次に、国連以外の国際介入について着目する。南スーダンにおける国際介入活動については、様々な国家や、組織が共同で展開した。特に IGAD は、南スーダ
ン共和国の紛争解決に際し、最も粘り強く関与を続けた国際組織であった80）。第二次スーダン内戦の CPA の際にはアメリカ、イギリス、ノルウェーと取り組み、2013年の紛争では和平調停の役割を担い、南スーダンにおける紛争解決合意を策360

政治学研究65号（2021）

定した81）。しかし同時に IGAD 主要加盟国によって、反南スーダン政府である
SPLM への資金提供が存在した。IGAD による資金提供により反政府運動が過激化し、国内情勢悪化に影響を及ぼした82）。
また、介入や支援を展開していたケニアの撤退も、国際社会の連携の失敗の表れであり、包括的でなかったことを意味する。2016年11月にケニアのオンディエ
キ（Johnson Ondieki）中将が民間人の保護に失敗したという理由から解任処分となった。その事実を受け、ケニアは UNMISS から撤退した83）。
以上のように南スーダンに対する介入は包括的であったという評価はつけ難い。
確かに、ミッションの目的は停戦合意だけではなく多岐にわたるものであった。
しかし、最終的に目的は人民保護にのみ転換し、また支援する団体により国内の情勢悪化が引き起こされ、介入主体内の連携はとれていなかった。
以上を踏まえると、南スーダンへの国際介入は「紛争当事国の結束性が高い状態」と「介入主体の包括性の高い状態」の 2 つの条件が両立されていなかったと考えられる。複合的平和を目指していたものの、紛争当事国である南スーダン内の結束性と賛同性が低かったため、その介入の困難性が上がり、さらなる治安悪化につながるという悪循環が発生したと考えられる。

おわりに
本論文では、国際社会による複合的平和志向型の国際介入についての成功条件
を、紛争当事国と介入主体の状況から分析を行った。東ティモールと南スーダン
を 2 つの事例とし、国際介入による影響を検証した。そして、事例を比較することで2000年代の複合型国際介入の成功条件を提示した。その成功条件は「紛争当事国の結束性が高い状態」と「介入主体の高い状態」が両立されていることである。東ティモールは、国家内の結束性の高さと、国際介入の経済・軍事・行政面の複合的な支援が両立していた。ゆえに国連 PKO の撤退後も行政が確立され、複合的な平和が実現したと考えられる。一方で南スーダンは、国内の結束性は低く、介入に対して批判的であった。これによって当初包括的なものを目指した介入も、包括性が損なわれる結果となり複合平和の実現は失敗した。
仮説では紛争当事国の結束性と介入主体の包括性の 2 点を条件として挙げたが、紛争当事国の結束性が高い場合、国家状態の安定化は容易であると考えられる。
そのため、 2 つの条件を比較した際、結束性が先行する条件であると結論づけら

361

れる。結束性について考察を行うと、紛争当事国の民族対立が重要事項であると考えられる。事例では、東ティモールの結束性は高い状態であり、南スーダンは
結束性が低い状態であった。事例研究で述べたように、東ティモールの結束性が高い状態は、民族対立が存在していなかったことと、国際介入による一定の効果が起因していた。一方、南スーダンは民族対立が存在し、国際介入がその対立を解消できなかったことが結束性の低い状態をもたらしたと考えられる。
次に、本研究の理論的含意を述べる。先行研究では、国際介入の成功条件は以下の 4 点である。「当事者の結束性」「過渡的制度枠組みの存在」「選挙に対する知覚」「介入主体の数と興味の制限」である。本論文は、特に先行研究の「介入主体の数と興味の制限」という点に対し反証し、「紛争当事国の結束性」「介入主体の包括性」の 2 点を、複合的な平和を志向する国際介入の成功条件であると検証した。先行研究は冷戦終戦直後を根拠にしていた一方、本研究は2000年代に焦点を当てている。2000年代では様々な支援で複合的平和が実現されることを示しており、国際社会に求められる役割も変化していることを示唆していると考えられえる。
最後に、今後の研究課題を提示する。本論文では成功条件の 1 つとして「紛争
当時国の結束性が高い状態」を挙げた。しかし第三者の介入を必要とする国家が
常に結束性が高く、介入に賛同的であるとは限らない。そのため結束性と賛同性の高い状態を実現する取り組みについてはさらなる研究が必要である。ポスト冷戦期において紛争が複雑性を増す中で、複合的な平和を実現するため、具体的な理論や筋道が提示されるべきだと考えられる。

1 ） “Ethiopia’s Tigray Crisis: Why Nobel Laureates Abiy Ahmed Sent His Troops toBattle,” BBC News, December 6, 2020.
2 ） UNHCR, Global Trends 2019: Forced Displacement in 2019, June 18, 2019, 8, https://www.unhcr.org/5ee200e37.pdf (accessed January 12, 2020).
3 ） United Nations, Peacekeeping Fact Sheet November 2020, November 2020, https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/pk_factsheet_11_20_english.pdf (accessed
December 13, 2020).
4 ） 河野健一「NATO によるコソボ紛争介入の教訓―政治と軍事の視点から―」『ロシア・東欧研究：ロシア・東欧学会年報』第31号、2002年、95頁。
5 ） 饗場和彦「NATO によるコソボ空爆の実態と人道的介入をめぐる議論：マスキ
リングに対応する国際社会？」『三田学会雑誌』第94号 4 巻、2002年 1 月、102-

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政治学研究65号（2021）

111頁。
6 ） 井上実佳「国際平和活動の理論と実践」井上実佳他編『国際平和活動の理論と実践―南スーダンにおける試練―』法律文化社、2020年、 2 - 3 頁。
7 ） Virginia Fortna, “Does Peacekeeping Keep Peace? International Intervention andthe Duration of Peace After Civil War,” International Studies Quarterly 48, no. 2 (June
2004): 288.
8 ） 神谷万丈、久保田徳仁「集団安全保障と国連」防衛大学校安全保障学研究会編『安全保障学入門』亜紀書房、2018年、175-178頁。
9 ） 宮岡勲『入門講義

安全保障論』慶應義塾大学出版会、2020年、154-155頁。

10） マラック・グールディング『国連の平和外交』幡新大実訳、東信堂、2005年、25-26頁。
11） 篠田英明「国際平和活動をめぐる概念の展開」上杉勇司、藤重博美編『国際平和協力入門 ― 国際社会への貢献と日本の課題 ―』ミネルヴァ書房、2018年、42-43頁。
12） 井上実佳「国際平和活動の歴史と変遷」上杉勇司、藤重博美編『国際平和協力
入門―国際社会への貢献と日本の課題―』ミネルヴァ書房、2018年、27-28頁。
13） 山下光「PKO 概念の再検討―「ブラヒミ・レポート」とその後―」『防衛研究所紀要』2005年、第 8 巻 1 号、57-59頁。
14） 宮岡『入門講義

安全保障論』154-157頁。

15） 長谷川祐弘『国連平和構築―紛争のない世界を築くために何が必要か―』日本
評論社、2018年、71-75頁。
16） 井上「国際平和活動の歴史と変遷」35頁。
17） Geraldo L. Monck and Chetan Kumer, “Civil Conflicts and the Conditions for
Successful International Intervention: A Comparative Study of Cambodia and El
Salvador,” Review of International Studies 21, no. 2 (April 1995): 159-181.
18） 篠田英明「平和構築における現地社会のオーナーシップの意義」『広島平和科学』
第31号、2009年、163-202頁。
19） Romain Malejacq, “Warlords, Intervention, and State Consolidation: A Typology of
Political Orders in Weak and Failed States,” Security Studies, 25, no. 1 (February2016): 99-100.
20） 井上「国際平和活動の歴史と変遷」24-34頁。
21） 篠田「国際平和活動をめぐる概念の展開」42-48頁。
22） 花田吉隆『東ティモールの成功と国造りの課題 ― 国連の平和構築を超えて ―』創成社、2015年、13頁。
23） 東大作『平和構築―アフガン、東ティモールの現場から―』岩波書店、2020年、178-179頁。
24） 東大作『内戦と和平 ― 現代戦争をどう終わらせるか』中央公論新社、2020年、195頁。
25） 東大作『平和構築』192頁。

36326） Security Council, Resolution 1704, August 2006, http://unscr.com/en/resolutions/doc/1704, (accessed October 8, 2020).
27） Security Council, Report of the Secretary-General on the United Nations Integrated
Mission in Timor-Leste (for the period from 20 September 2011 to 6 January 2012),
January 2012, https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D274E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/TL%20S201243.pdf, (accessed October 8, 2020).
28） 外務省「東ティモール基礎データ」2020年 8 月、https://www.mofa.go.jp/mofaj/
area/easttimor/data.html、2020年12月 4 日アクセス。
29） 東大作『内戦と和平』199頁。
30） 外務省「東ティモール基礎データ」2020年 8 月、https://www.mofa.go.jp/mofaj/
area/easttimor/data.html、2020年12月 4 日アクセス。
31） Security Council, Resolution 1392, Januar y 2002, 31, http://unscr.com/en/
resolutions/doc/1392 (accessed October 8, 2020).
32） Halder da Costa and Hadi Soesastro, “’Building East Timor’s Economy”’ in Peace
Building and state Building in East Timor, ed. Hadi Soesastro and Landr y H.
Subianto (Jakarta: Centre for Strategic and International Studies, 2002), 118-120.
33） 東大作『内戦と和平』194-95頁。
34） Security Council, Resolution 1704, August 2006, http://unscr.com/en/resolutions/doc/1704 (accessed October 9, 2020).
35） Security Council, Resolution 2037, Februar y 2012, https://www.refworld.org/
docid/4fbe26c82.html (accessed October 10, 2020).
36） 花田『東ティモールの成功と国造りの課題』45頁。
37） 同上、45-49頁。
38） 東大作『内戦と和平』197-98頁。
39） 同上、199頁。
40） 花田『東ティモールの成功と国造りの課題』20頁。
41） 上杉勇司「東ティモール：多層的な紛争からの国づくり」2018年 7 月、 3 頁、
http://www.sridonline.org/j/doc/j201807s03a03.pdf、2020年10月21日アクセス。
42） 花田『東ティモールの成功と国造りの課題』16頁。
43） Security Council, Resolution 1272, October 25, 1999, http://unscr.com/en/
resolutions/1272 (accessed October 11, 2020).
44） 国際協力事業団アジア第一部『JICA の対東ティモール復興・開発支援統括報告書』2002年 6 月、 9 頁、https://www.jica.go.jp/easttimor/office/activities/ku57pq
00001uyovv-att/report200206.pdf、2020年10月21日アクセス。
45） 花田吉隆「東ティモールのケースに見る PKO の成功要因」『防衛大学校紀要（社会科学分冊）』第113号、2016年 9 月、100頁。
46） 花田『東ティモールの成功と国造りの課題』 7 頁。
47） 花田「東ティモールのケースに見る PKO の成功要因」99頁。
48） 首藤もと子「東ティモールの国家形成と紛争予防の課題」日本国際問題研究所、

364

政治学研究65号（2021）

2004年 3 月、41頁、http://www2.jiia.or.jp/pdf/global_issues/h15_funsouyobou/4_shutou.pdf、2020年10月21日アクセス。
49） James Dobbins et al. “East Timor,” Overcoming Obstacles to Peace Local Factors in
Nation-Building, (RAND Corporation, 2013), 134.
50） 川口智恵「南スーダンにおける国際平和活動」『国際平和活動の理論と実践―南スーダンにおける試練―』19-20頁。
51） Security Council, Resolution 1996, July 2011, http://unscr.com/en/resolutions/doc/1996 (accessed October 22, 2020).
52） 川口「南スーダンにおける国際平和活動」27頁。
53） 同上、27頁。
54） 外務省「南スーダン基礎データ」2020年 7 月、https://www.mofa.go.jp/mofaj/
area/s_sudan/data.html、2020年11月15日アクセス。
55） 東大作『内戦と和平』76-77頁。
56） 同上、81頁。
57） 川口「南スーダンにおける国際平和活動」30頁。
58） 独立行政法人国際協力機構「南スーダン」2020年11月、https://www.jica.go.jp/
south_sudan/index.html、2020年12月 4 日アクセス。
59） Security Council, Situation in South Sudan Report of the Security-General, December
2020, https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2020_1180.pdf (accessed December 10, 2020).
60） 外務省「南スーダン基礎データ」2020年11月、https://www.mofa.go.jp/mofaj/
area/s_sudan/data.html、2020年12月10日アクセス。
61） Security Council, The Resolution 1590, March 24, 2005, http://unscr.com/en/
resolutions/doc/1590 (accessed October 30, 2020).
62） Security Council, Special Report of the Secretary-General of the Sudan, May 2011,https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2011/314 (accessed
November 4, 2020).
63） 栗本英世「南スーダン共和国の独立の背景と現在の状況」2011年 3 月、www.
teikokushoin.co.jp/journals/geography/pdf/201103g/03_hsggbl_2011_03g_p03_
p06.pdf、2020年11月28日アクセス。
64）「武装集団が国連施設襲撃

PKO 要員 3 人死亡

南スーダン」『朝日新聞』2013年12月20日。
65） 東『内戦と和平』72頁。
66） Security Council, Resolution 1996, July 2011, http://unscr.com/en/resolutions/doc/1996 (accessed October 22, 2020).
67） UNHCR, Number of Refugees Fleeing South Sudan Tops 1.5 Million, February 2017,www.unhcr.org/news/stories/2017/2/589dba9f4/number-refugees-fleeing-south-sudantops-15-million.html#_ga=2.73515922.1441180569.1606634708-1144269833.1606634708(accessed November 10, 2020).

36568） 東『内戦と和平』71頁。
69） 同上、89頁。
70） 川口「南スーダンにおける国際平和活動」29頁。
71） 東『内戦と和平』71頁。
72） 川口「南スーダンにおける国際平和活動」19頁。
73） 東『内戦と和平』71頁。
74）「南スーダン「国連部隊と政府軍、一時交戦」情報層が認識」『朝日新聞オンライン』2016年11月 4 日。
75） Human Rights Watch, World Report 2019: South Sudan, December 2018, https://www.hr w.org/world-repor t/2019/countr y-chapters/south-sudan (accessed
November 2, 2020).
76） 井上実佳「国際組織研究からみた国際平和活動」『国際平和活動の理論と実践―
南スーダンにおける試練―』103頁。
77） 川口「南スーダンにおける国際平和活動」22頁。
78） 井上「国際組織研究からみた国際平和活動」109頁。
79） 同上、107-111頁。
80） 松波康男「「南スーダンにおける紛争解決合意（ARCSS）」署名を巡る IGAD 加
盟国の関与」『アフリカレポート』第57号、2019年 1 月、 2 頁。
81） 村橋勲「戦火の一年―南スーダンにおける内戦と和平の行方」『JANES ニュースレター』第22号、2015年 4 月、23-34頁。
82） 松波「ARCSS 署名を巡る IGAD 加盟国の関与」 4 - 7 頁。
83） “Kenya Angr y at Sacking of South Sudan Peacekeeping Chief,” BBC News,
November 2, 2016.