特 集 阪神・淡路大震災 25 年－防災・減災の課題と展望

災害時の要配慮者への対策は 30 年以上にわたり、
なぜ見立てを誤ってきたのか？
〜人口オーナス期に特有の事態として捉え、根本的な対策を提案する 1 〜

同志社大学社会学部教授
人と防災未来センター上級研究員

１．‌「災害弱者」から「災害時要援護者」
、「避難行動要支援者・要配慮者」へ

立木茂雄

た「社会的弱者」が犠牲になるケースに社会的関心があつまった。災害発生時には、「必要な情報を的確に把握し、自らを守るために

災害時に必要な情報を的確に把握し、自ら安全な場所に避難する行動を取る必要があを守るために安全な場所に避難する行動を取る」（防災白書 , 1987, p.28）が、そうした一ることや、その後の避難生活が困難な者への連の行動に対して「ハンディを負う人」が「災対策を防災上の課題として初めてとりあげた

害弱者」として定義された。具体的には、以のは昭和 62（1987）年版の防災白書であった。

下のような人たちである（防災白書 , 1987, p.

以来、
過去 33 年間にわたって「災害弱者」、
「災

28）。

害時要援護者」、「避難行動要支援者・要配慮
者」といった防災用語が新たにつくられ、繰

①

り返し対策が論じられてきた。
1987（昭和 62）年の防災白書が「災害弱‌自分の身に危険が差し迫った場合、それを察知する能力が無い、または困難②‌自分の身に危険が差し迫った場合、そ者」問題を取り上げた背景には、要配慮者向れを察知しても救助者に伝えることがけ施設で災害や事故がくり返されたことがあできない、または困難る。1985 年７月 26 日に起きた長野市地附山③

地すべり災害で、山麓部の老人ホーム松樹荘に入所していた高齢者 40 名が生き埋めにな
2り、
うち 26 名が死亡した 。翌 1986 年７月 31
日には神戸市内の障害者支援施設陽気寮の火3災で８名が死亡した 。このように 1980 年代半ば以降、高齢者や障がいのある人 4 といっ

１	‌本稿は、令和元年台風 19 号等による災害からの避難に関する中央防災会議ワーキンググループの第２回会合（2020年２月５日開催）に寄せた意見書をもとに、大幅に加筆修正を加えたものである。
2	‌h t t p : / / w w w . b o u s a i . g o . j p / k a i g i r e p / h o u k o k u s h o /hukkousesaku/saigaitaiou/output_html_ １ /case198501.
html, 2020 年２月 13 日閲覧
3 ‌神戸市消防局予防課 . 最近の特異火災から , 消防防災の科学 ,６（1986 年秋号）, 1986, 22-26.
4 ‌日本社会では、慣習的に disabilities と impairments に同じ「障害」という用語を用いてきた。しかし、これらは明確に区別して用いなければ学術論文として成立しない。そこ‌危険を知らせる情報を受けることができない、または困難④‌危険を知らせる情報が送られても、それに対して行動することができない、
または困難

で本稿では、障害者の権利条約で用いられる persons withdisabilities に対応する日本語として「障がいのある人」を原則として用いる（高齢者とセットで用いる場合などには一部「障がい者」も用いている）。同条約は、disabilities が個人と環境の相互作用上の不調和や欠損から生じると捉える障がいの社会モデルの立場に基づいている。これは同時に、心身の機能の impairments に障がいの根本原因を求める障がいの医学モデルから決別することも意味している。
そこで障がいの社会モデルに基づいて disabilities 概念を指す場合には「障がい」もしくは「能力障害」を、persons
with disabilities を指す場合には「障がいのある人」を、一方 impairments を指す場合には「障害」もしくは「機能障害」の語を意図的に用いている。ただし、障がいのある人に関連する法・制度を指す場合、あるいは既往文献を引用・参照する場合には「障害」を用いている。

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

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災害弱者

災害時要援護者

避難行動要支援者・要配慮者

多項式 (災害弱者)

図 1 朝日新聞記事データベースに見る災害弱者、災害時要援護者、避難行動要支援者もしくは要配慮者の出現頻度 (1986 年〜 2019 年）

それ以降、様々な災害やそれを取り巻く社
会状況の変化を受けて、「災害時要援護者」、「災害弱者」に続いて「災害時要援護者」「避難行動要支援者・要配慮者」といった防が出現する。これは 2004 年の新潟・福島豪

災用語が編み出された。これらの用語を含む

雨水害を踏まえた避難対策に関する検討会か

記事数が最も多い朝日新聞記事データベース

ら生まれた言葉だった。その後、2008 年かを用いて、1986 年から 2019 年に到るまでのら 2010 年にかけて、「災害時要援護者」の出出現頻度を集計すると移り変わりが確認でき

現頻度は急激に増し、「災害弱者」をしのぐる。

までになった。しかし、2011 年の東日本大「災害弱者」の初出は 1986 年９月１日の防震災時においても高齢者や障がいのある人に災の日に行う総合防災訓練の内容を紹介した

多数被害が出たことから、災害対策基本法の同年８月 22 日の記事（朝日新聞東京本社朝改正が行われ、「災害時要援護者」にとって刊）で、「福祉作業所、盲学校、保育所など」

かわり「避難行動要支援者・要配慮者」が国の「災害弱者」の避難訓練が言及されている。

の防災行政用語として新たに使われるように「災害弱者」が広く使われるようになった一なった。

番のきっかけは、1995 年の阪神・淡路大震

一方、阪神・淡路大震災の被災障がい者の災であった。その後、災害弱者は阪神・淡路

救援組織の記録集 5 をみると、「災害弱者」と大震災５周年や 10 周年の節目の年、そしていう用語は一切出現しない。自分たちのこと

東日本大震災（2011 年）や、その５周年の節目（2016 年）で繰り返しのピークを迎え22ている（図１）。

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21 世紀ひょうご5‌
兵庫県南部地震障害者救援本部, 活動の記録〜忘れない心が私たちの心〜 , ＫＳＫ増刊 , 通巻 1257 号 , 1997 年 .

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

は「被災障害者」と定義し、当事者や支援者

これらはすべて、「地方自治体や町内会等が求めているのは「配慮」であると首尾一貫の地域のレベルに応じたきめの細かい対策がして語っている。このような当事者の声と行必要」（p.31）と指摘している。

政用語としての「要配慮者」が交差するまで「災害時要援護者」造語のきっかけとなっには、後述するように 20 年近い月日を要す

た 2004 年７月の新潟・福島豪雨災害では、ることになる。

三条市内嵐南地区の４名の被災者の被害に特に注目し、その検証結果をもとに対策の方向

2．‌こ れまでの要配慮者対策は終始一貫して効果をあげて来なかった性が定まった。これら４名に共通していたのは、全員が 75 歳以上の後期高齢者であり、災害時に必要な情報を的確に把握し、自ら要介護認定などを受け歩行に障害をもっておを守るために安全な場所に避難する行動をり「その時に支援できる近隣者とつながって取ることが困難な者への対策では、「災害弱いなかった」という点であった 6。この検証を者」、「災害時要援護者」、「避難行動要支援者・もとに、地域で配慮が必要な住民を自治会・要配慮者」といった防災上の用語がつくら

町内会のレベルで「きめ細かく」把握し、迅れ、過去 33 年間にわたって繰り返し対策が速な避難とつなげるために地域の共助の力と講じられてきた。ここで指摘したい点は、過つなげることが対策の基本的な方向として示去 30 年以上の取り組みにもかかわらず、「災され、そのために要援護者の個人情報を近隣害時に必要な情報を的確に把握し、自らを守住民と共有化することが提唱された。

るために安全な場所に避難する行動を取るこ2011 年３月の東日本大震災後の検討会でとが困難な者」への対策は効果をあげてこな

は、要配慮者とりわけ避難行動要支援者の個かった——災害が起こると被害は繰り返し要人情報の共有が進んでいないという問題認識配慮者層に集中している——という事実であを踏まえて、避難行動要支援者名簿の作成をる。

地方自治体に義務づけ、災害にそなえて地域

昭和 62（1987）年版防災白書は、「災害弱

住民との共有に努めるなどの対策を講じた。

者対策」として、以下の４点をあげている

しかし、その名簿を実際に活用するために地（p.31）。

域の共助の力を重視するといった対策の基本的な方向性は終始一貫しており——この問題①災害弱者自身が自ら対応能力を高めるた
めの防災知識・訓練の普及・啓発②災害弱者の対応能力を考慮した緊急警報の対策に関わって来た筆者自身の自戒の念を込めて敢えて言うなら——その対策は終始一貫して実効性を伴ってこなかった。

システム、避難誘導システム等の資機材の開発・普及などの対策③弱者や非居住者等を考慮した避難地、避難路等の防災施設の整備④地域全体で災害弱者をバックアップする
情報伝達、救助等の体制づくり

6‌
林春男・田村圭子, 2004 年７月 13 日新潟水害における人的被害の発生原因の究明 , 地域安全学会論文集 , 7, 197-206,
2005.

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

高齢化社会(高齢化率7%以上）
1975年高齢化率 7.9%
(75歳以上割合2.5%)

高齢化社会
1985年高齢化率 10.3%(75歳以上割合3.9%)

1973年 老人医療無料化
1978年 ショートステイ開始
1979年 デイサービス開始

1982年 老人医療費一定額負担
1989年 消費税創設(3%)
高齢者保健福祉推進 十か年戦略(ゴールドプラン)策定

1997年 消費税引上げ(3%→5%)
介護保険法成立
高齢社会(高齢化率14%以上)
2000年高齢化率 17.4%(75歳以上割合7.1%)

超高齢社会(高齢化率21%以上)
2020年高齢化率 28.9%(75歳以上割合14.9%)

出典：2017年 要介護認定者数 6,413千人(対2000年比2.5倍)
在宅サービス利用者数 3,765千人(対2000年比3.5倍)
施設系サービス利用者数1,189千人(対2000年比2倍)

内閣府(2019). 第１節 高齢化の状況, 令和元年高齢社会白書, https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w‐2019/html/gaiyou/s1_1.html (2020年1月24日閲覧)
厚生労働省(2017).平成29年度 介護保険事業状況報告（年報）概要, https://www.mhlw.go.jp/topics/kaigo/osirase/jigyo/17/dl/h29_gaiyou.pdf (2020年1月24日閲覧)
国立社会保障・人口問題研究所, 人口ピラミッド, http://www.ipss.go.jp/site‐ad/TopPageData/PopPyramid2017_J.html (2020年1月24日閲覧)
厚生労働省老健局総務課(2018). 日本の介護保険制度について, https://www.mhlw.go.jp/english/policy/care‐welfare/care‐welfare‐elderly/dl/ltcisj_j.pdf (2020年1月24日閲覧)

図2

日本社会の高齢化率の推移、人口構造の変化と福祉や医療制度の対応

3．‌要配慮者に被害が集中する根本原因は人口オーナス期への突入にあるでの人口ボーナス期（生産年齢人口が手厚く存在し、高齢者などへの社会保障費への支出

日本社会は人口オーナス期に入った：避難は少なくてすむ時期）の税収を用いて老人医

行動要支援者対策が求められるようになって療費は無料であった。1985 年になると、高きた根本原因は、日本社会の人口構造の変化、齢化率は 7.9% から 10.3% と上昇し、75 歳以

具体的には人口構造がオーナス（社会保障負上高齢者の割合も 3.9% に跳ね上がった。こ担増）期に突入し、その対策として介護保険れを受けて、それまで無料であった老人医療制度が創設されたことに求められる。図２は、が一定額利用者負担となった。1989 年には高齢化率が７％をこえて高齢化社会に突入し消費税（３%）が導入され、同年には高齢者

た 1970 年代以降の高齢化率の変遷（図２左）、向けの保健福祉計画であるゴールドプランがその時代の人口ピラミッド（図２中）、そし策定された。ゴールドプランの中で、介護保てどのような高齢者向けの福祉や医療の政策

険制度の必要性が強調された。この制度のや制度が講じられてきたか（図２右）を併載

要諦は、保険料により 50％を、残り 50％はしたものである。

国・県・市町村からの税金で総費用の９割を「災害弱者」問題が出現する以前の 1975 年まかなう、そして残り１割は利用者の自己負の人口ピラミッドを見ると、高齢化率７％と担（2015 年以降は一定の所得者については定義される高齢化社会（当時の高齢化率は総費用の２割負担）にするという点である 7。

7.9%）入りしたばかりであり、75 歳以上の後期高齢者は全体の 2.5% であった。それま24

2000年介護保険法施行
要介護認定者数 2,562千人
在宅サービス利用者数 1,236千人
施設系サービス利用者数 604千人

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご7‌
https://www.mhlw.go.jp/topics/kaigo/zaisei/sikumi_02.
html, 2020 年２月 13 日閲覧

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

制度の本格導入に備えて 1997 年には消費税る。そして介護保険制度創設から４年目にあが３% から５% に引き上げられた。2000 年たる 2004 年７月に新潟・福島豪雨水害が起に介護保険法が施行されたが、同年の高齢化

こった。この時、既述のように特に注目を集

率は 17.4% と高齢社会（高齢化率 14% からめたのが、新潟県三条市に暮らす高齢者４人21%）入りした。2019 年には消費税が８％かが自宅内で亡くなった事例である。犠牲者にら 10％に引き上げられ、高齢化率 21％以上共通するのは、「75 歳以上、歩行に障害をもの超高齢社会（2020 年の高齢化率は 28.9%）

つ要介護認定者などで、独居、あるいは老老に備える財源を整備した。しかも 2020 年の世帯」といった属性だった。これを受けて時点では高齢者の過半が 75 歳以上と推定さ2005 年３月に作られたのが、災害時要援護れるまでになった。

者の避難支援ガイドラインである。ここで対介護保険制度が始まった高齢社会時代の策の基本として考えられたのが、ガイドライ

2000 年と比べて、超高齢社会となった 2020

ンで好事例の筆頭として紹介された宮城県石年では、高齢者、とりわけ後期高齢者の絶対

巻市八幡町の取り組みである。石巻市では国数が大幅に増え、これにともなって介護保険の動きに先んじて、地域の善意の力と要援護

サービス利用者も激増した。2000 年時点で者をつなぐ取り組みが行われていた。八幡町

は要介護認定を受けた人は 256 万２千人であのように地域の力で災害時要援護者をバックり、うち在宅サービスの利用者は 123 万６千アップする情報伝達、救助等の体制づくりを

人、施設系サービス利用者は 60 万４千人で全国規模で進めようというのがガイドラインあった。それから 20 年経ち、直近の 2017 年

が示した解決の方向性であった。ガイドライのデータを見ると、要介護認定を受けた人はンの問題状況の認識は、在宅の高齢者が、コ

641 万３千人と、対 2000 年比で 2.5 倍に増え

ミュニティとの関係性の希薄化によって自宅ている。その中でも、とりわけ在宅サービスに取り残されたために亡くなったというものの利用者は 376 万５千人、地域密着サービスである。だが、これらの４名は、そのほとんのうち在宅系のサービス利用者（834 千人のどが介護保険の居宅支援サービスがあるからうちの約７割と推定）も含めると対 2000 年

こそ、地域で暮らすことができており、その比で 3.5 倍にまで増えている。一方で、施設結果、被害に遭ったのである。

系のサービス利用者は、地域密着サービスに

そもそも介護の社会化に転換するきっかけ

よるグループホーム入所者（834 千人のうちが人口の高齢化と小人数世帯化であり、これ約３割と推定）を含めて、対 2000 年比で２に伴う共助の基盤としての家族機能のぜい弱倍となっている。

化の進行であった。これは同時に高齢社会・介護保険制度により在宅で要介護度の高い

超高齢社会に特有な地域社会の人口構造や機高齢者が暮らせるしくみが整った：そもそも、能の弱体化とも連動する性質を有していたと2000 年に介護保険制度が始まった背景には、考えるべきである。その一方で、2000 年代

高齢化と小人数世帯化が同時進行し、介護をから 2020 年までの人口構造に再度注目する

担う家庭の力が弱まり、社会的な介護の仕組と、地域には 60 代から 70 代半ばで体力や時みを作ることが喫緊の課題となったことがあ間等に比較的余裕のある高齢者層が幅広く存2020 第 28 号

21 世紀ひょうご25

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阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

在し、この層が地域の共助の担い手として活それは、老人ホームや身障者施設などの躍することができた。農村社会学者の徳野貞いわゆる弱者収容施設そのものが、最近で雄熊本大学名誉教授は、「限界集落」と言わは地価が安く、環境の良い所ということで、れた地区の多くが「消滅」することなく現在市街地から隔絶された郊外部に立地するまで存続できてきたのは、これら「プレミアケースが非常に増えており、また極端な場

ム世代 」（徳野教授の造語）の働きによるも合には、施設の立地反対運動といった、地のだと指摘している。しかしながら、超高齢

域社会の弱者締め出しといった風潮が見受社会に到達した 2020 年時点ではプレミアム

けられるのも事実である。

8世代に属した高齢者も 75 歳以上に達しはじめ、後期高齢者層が高齢者全体の過半となる施設の立地による入所者の被害は、過去事態を迎えた。言いかえるなら、これまでの30 年以上にわたって繰り返されてきた。例

ように地域のプレミアム世代のがんばりにだ

えば 2009 年７月の中国・九州北部豪雨災害

け頼る——しかも問題の見立てが誤ってい時には、山口県防府市の山麓に建てられた特る——要配慮者対策は、限界に近づいたので別養護老人ホーム、ライフケア高砂が土石流ある。

の被害を受け、７名が犠牲となった。同年翌

介護保険制度により高齢者向けの施設も建

８月の台風第９号水害では、兵庫県佐用町で設が進んだが、施設の立地が充分に考慮され複数の高齢者向けグループホームが床上浸水なかった：介護保険制度のもとで、高齢者向している。2015 年９月の関東・東北豪雨では、け施設や、より小規模で地域密着型の入所施

茨城県常総市のグループホーム「香」におい

設（グループホーム）の設置も進んだ。これて、認知症の入所者９人が避難できないままらの入所系施設入所者は、介護保険制度が開で、鬼怒川の堤防決壊により床上浸水の被害始された 2000 年と比べると、２倍になってを受けた。2016 年８月の台風第 10 号では、いる。

岩手県岩泉町のグループホーム「楽ん楽ん」

施 設 入 所 者 の 被 害 に つ い て は、 す で にに、氾濫した濁流が流れ込み、入所者９人が1985 年７月の長野市地附山地すべり災害に犠牲となった。2018 年の西日本豪雨、2019

より、山麓部にあった老人ホーム「松樹荘」

年の台風第 19 号でも、施設やグループホーの入所者 40 名が生き埋めになり、うち 26 名

ムの高齢者や障がいのある人が被災するといが亡くなったことを受け、国土庁と都市防災

う事態は繰り返されている。2019 年台風第研究所が 1985 年度に組織した災害弱者のた

19 号災害で床上浸水した埼玉県川越市にあ9めの防災対策研究会の報告書 のなかでもする成人の自閉症者向け施設「けやきの郷」総でに触れられている。同報告書は、要配慮者

務課長の内山智裕氏の言（私信 , 2019 年 12

向け施設の立地について以下のように述べて

月 16 日）によると、1981 年の施設建設の時いる（p. ３）。

に反対運動が起こり、川沿いの場所にしか建てられなかったとのことである。

8
9

26

https://nmiku.jp/culture1.html, 2020 年２月 13 日閲覧‌国土庁・都市防災研究所 , 災害弱者のための防災対策調査
報告書 , 都市防災研究所 , 1986.

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21 世紀ひょうご

防災上危険な立地である河川の浸水想定域や山麓の土砂災害危険区域に要配慮者向け施

特集
地震・津波災害死者

阪神・淡路大震災25年−防災・減災の課題と展望

気象災害死者数

１人あたりGDP

100000$40,000.00

100000

10000
10000
南海地震

南海地震
1000

地震・津波災害死者
気象災害死者数
１人あたりGDP
介護保険制度が設計された1980年代後半から1990年代は、気象災害
阪神・淡路大震災
で死者がほとんど発生し伊勢湾台風
阪神・淡路大震災
ない時期であった。この
伊勢湾台風
ため制度設計で災害時を考慮する必要がなかった。

東日本大震災$40,000.00
東日本大震災$35,000.00$35,000.00$30,000.00$30,000.00$25,000.00$25,000.00

1000$20,000.00$20,000.00

100$15,000.00

100

10

1

$15,000.00

一人あたりＧＤＰ

災害による死者数

災
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に
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死
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数

$10,000.00$10,000.00
10$5,000.00$5,000.00

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人
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1

出典：理科年表
平成26年版,The
TheMaddison-Project,
Maddison‐Project, http://www.ggdc.net/maddison/maddison‐project/home.htm,
2018 2018
version.
出典：理科年表
平成26年版,
http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/home.htm,
version.
立木茂雄(2016).
災害と復興の社会学,2章,
2章, 萌書房,
萌書房, p.15.
立木茂雄(2016).
災害と復興の社会学,
p.15.

図3

戦後の自然災害による死者の変遷の関係

設を追いやる社会的差別と、人口オーナス期

介護保険の制度設計時に気象災害は希有にがもたらした後期高齢者の激増と家庭内介護しか起こらなかった：1990 年代に策定され力の低下、それに対処する介護保険制度の導たゴールドプランは、10 年間をかけて高齢入の結果としての施設入所者数の増加圧力

者の保健・福祉を推進するという計画であが、施設入所者の災害ぜい弱性をもたらす原

り、その中に介護保険制度の設計も含まれて因となっているのである。

いた。だが、1980 年代後半から 1990 年代は、
100 名以上の被害が出るような風水害とは無縁の時代であった（図３）。介護保険の設計をする際、いざというとき、すなわち風水害が起こったときの対策は、まったく念頭に入れなくて済んでいた。
東日本大震災では福祉のまちづくりと施設の立地に潜む負の両側面が作用した：2011年３月の東日本大震災は、高齢者に加えて障がい者の犠牲者数が市町村単位で公開された
初めての災害だった。図４は、被災 31 市町
村のそれぞれについて全体死亡率と障がい者

図4

東日本⼤震災の 31 市町村の全体死亡率と障がい者死亡率の関係

死亡率の関係を散布図にし、それらの関係を県別に分けて回帰直線を当てはめて比較した2020 第 28 号

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特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望
表1

東日本大震災による障がい者のある人の死亡率を説明する重回帰分析結果ものである 10。３本の回帰直線は、上から宮を 0.929% 下げる効果（p<.001, 偏η２=.463）

城、岩手、福島の県内市町村ごとの全体死亡を有していたことを示している。そこで、各率と障がい者死亡率の関係を要約するもので県の入所率を比較すると、岩手 3.1%、福島ある。これらの回帰直線の傾きは、障がい者

1.3% に対して宮城は 0.7% であった。宮城県

死亡率は全体死亡率の何倍になるのか、いわと比較して岩手県では身体障がい者の施設入ば全体死亡率に対する障がい者死亡率の格差

所率は４倍以上、福島県では２倍弱高かったを表す指標として解釈できる。市町村別の分が、これら２県の相対的な施設入所率の高さ

析からは障がい者の死亡格差は宮城県で倍近が、岩手・福島の障がい者死亡率の低さと関くと大きく（1.92 倍）、その一方で岩手（1.19

係し、逆に宮城での施設入所率の低さが同県倍）と福島（1.16 倍）で小さかった。

での障がい者死亡率の高さと関連していた。

11

立木（2017） は東日本大震災で 10 名以上

つまり、障がい者の施設入所率が宮城で群をの死者が出た東北３県の 31 市町村の障がい抜いて低いこと、言い換えるなら平時の在宅のある人の死亡率を、全体死亡率、津波到達

福祉・医療・看護の体制が群を抜いて充実し時間、高齢化・農漁業従事者割合、身体障がていたこと——しかしながら災害時の対応策

い者施設入所率、高齢者向け施設入所者の人との連携が充分ではなかったこと——が、宮的被害率の５変数で予測する重回帰分析を

城県の障がい者死亡率を岩手・福島よりもほ行った。その結果障がい者死亡率の分散をぼ倍近く高めた大きな原因の１つとなってい96.1% の精度（決定係数）で予測できることた。

を示した（表１参照）。
1128

さらに、高齢者向け施設入所者の人的被立木（2017） の重回帰分析モデルによる害率の回帰係数は .206 で有意な効果（p<.05,と、身体障がい者施設入所率の非標準化回帰

偏η２=.206）を持っていた。高齢者向け施

係数は -0.929 となっていた。これは、他の要設入所者の被害率は、岩手 2.1%、福島 0.4%

因の影響を統制した場合、当該市町村の施設に対して宮城は 5.2% であった（河北新報、入所率が１% 高まると、障がい者の死亡率

2011 年 12 月 13 日）。宮城では、高齢者向け

10
11

施設が海辺の景観の良い場所に建てられてい立木茂雄 , 災害と復興の社会学 , 萌書房 , 2016, p.43.
‌立木茂雄 , 近年の自然災害から見た入所要配慮者被害の問
題と対策－平時と災害時の連携ならびに立地規制の２つの欠如が被害を生んでいる－ , 消防防災の科学 , 129, 2017 年
夏号 , 2017, 11-14.

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21 世紀ひょうご

たこと、これに対して岩手では比較的高台に、
福島では内陸部に多く建てられていた。この特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

ような高齢者向け施設の立地の違いも障がいな 医 学 的 な 認 識 枠 組 み は、WHO（ 世 界 保者の死亡率に差を生じさせていたのである。

健 機 関 ） が 1980 年 に 示 し た 国 際 障 害 分 類（International Classification of Impairments,4．‌障がいの医学モデルから社会モデルへの転換

Disabilities and Handicaps, ICIDH）15 でも採用されており、いわば当時の正統な障がいの「災害弱者」は障がいの医学モデルに準拠とらえ方であった。

していた ：冒頭にあげた昭和 62（1987）年「災害弱者」概念が提唱された 1987 年、そ度版の防災白書に盛り込まれた「災害弱者」

して阪神・淡路大震災につながる 1990 年代の定義①から④に再び注目してみよう。①はの時点に立ち返ってみると、「当事者個人に「危険を察知する能力が無い、または困難な内在する身体的・知的・精神的な機能障害（イ者」、②は「危険を察知しても適切な行動取ンペアメント）が原因となって、正常と考えることができない、または困難な者」、③はられる方法や範囲で行為を遂行する能力に何「危険を知らせる情報を受け取る事ができな

らかの制約・欠如が生じ、その結果として不い、または困難な者」、そして④は「危険を利益（ハンディキャップ）が生まれる」とい知らせる情報を受け取る事ができても適切なう医学的な認識枠組みは、世界的にみても主行動を取る事ができない、または困難な者」

流の考え方であった。そして、当事者の不利であった。これらはすべて身体的・知的・精益を当事者個人の属性に起因するものとして神的な機能の不全であり、さらにこれらは個とらえる認識枠組みの故に、「高齢者や障が人に内在する属性として記述されている。危いのある人は災害弱者となる」、「この問題を険を察知することができないこと、災害情報克服するには隣人による善意の活動が求めらを受け取ることができないこと、行動を取るれる」といった言説は自明視され、社会的なことができないこと等々から災害時に不利益通念として構築されていった。まさにこのよが生まれるという認識である。このような考うな認識枠組みの故に、「なぜ高齢者や障がえ方の枠組みでは、問題の対処策は身体的・いのある人に被害が集中するのか」、「それは知的・精神的な機能障害（インペアメント）

どのようなメカニズムによるのか」、「そもそを「治療」し、少しでもその機能を高めるか、も被害は高齢者や障がいのある人だけに集中

それが難しい場合には、機能を補うための技したのか」、といった当事者と自然環境や構法や振る舞いを当事者本人が身につけるか造物、そして全体社会の歴史・社会構造・人1213（星加 , 2007） 、あるいは善意のボランティア

口構造との相互作用に関わる本質的な問いにより機能不全者の機能を代替する（Oliver,

は、広く社会の注目を集めることがなかった

14

1990=2006） ことに求められる。このよう
12 本節および次節は、立木茂雄‌, 災害時の高齢者や障害者などへの対応——阪神・淡路から東日本大震災までの対応の展開と今後の見通し——, 跳べフェニックスⅡ , 191-230 の「障害の個人モデルから社会モデルへ」の節 (199-203) を加筆修正ものである。
13 ‌星加良司（2007）. 障害とは何か－ディスアビリティの社
会理論に向けて 生活書院 .
14 Oliver,‌
M.（1990）. Politics of disablement. Macmillan.（三のである。
これに対して異を唱える動きが欧米では1990 年 代 か ら（Oliver, 1990=2006）14 主 流
15

島亜紀子・山岸倫子・山森亮・横須賀俊司（訳）（2006）.
障害の政治－イギリス障害学の原点 明石書店）‌http://apps.who.int/iris/bitstre
am/10665/41003/1/9241541261_eng.pdf, last visited
2017.12.3.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご29

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望化した。先述の阪神・淡路大震災被災障が
い者の手記

８）

に見られた「自分たちが求めClassification of Functioning, Disability andているのは配慮である」という主張は、日Health, ICF）である。この改訂は、ICIDH

16

本でも 2000 年代前後から（長瀬 , 1998 ; 倉
17が障害者の不利益の根本的な原因を生理学的

13

本 , 2002 ; 星加 2007 ）本格化した。これがレベルに帰責する「障がいの医学モデル」に障がいの「社会モデル」である。この考え立脚していたのに対して、「障がいの社会モ方では、「障害の問題とはまず障害者が経験デル」からの反論をうけ、この２つの対立すする社会的不利（益）のことなのでありそのるモデルの弁証法的な統合をめざしたものと13

原因は社会にある」（星加 , 2007, p.37 ）とされる（WHO, 200119; 厚生労働省 , 200220）。

する点である。
「障がいの医学モデル」は、

ICF は、健康状況と健康関連状況に注目

ICIDH に代表されるように「障害の身体的・し、その構成要素である「心身機能・身体構

知的・精神的機能不全の位相がことさらに取造」、「活動」、「参加」領域における「生活機り出され、その克服が障害者個人に帰責」（星能（functioning）」と、その背景因子として

13

加 2007 p.37 ）するか、あるいは社会の善意の環境因子と個人因子との相互作用をも含め14て記述することを目指している。ここで「障Twigg et al., 2011 ）認識枠組みで、これは害（disability）」は「生活機能」の各領域で障がい者の無力化（disablement）につながの否定的側面（「心身の機能障害・身体構造ると批判した。対する「障がいの社会モデル」の恒久的損傷（impairment）」、「活動の制限」、は障害者解放のための理論的枠組みとなると「参加の制約」）として位置づけられ、環境因にその解決策を求める（Oliver, 1990=2006 ;1814

主張されたのである（Oliver, 1990=2006） 。

子を含む背景因子との相互作用から認識され「災害時要援護者」は障がいの社会モデル

るものとなった（WHO, 200119; 厚生労働省 ,に理解を示したが本質的な解決策は医学（個200220）。

人）モデルに準拠していた：災害時に高齢者「災害時要援護者」概念は、2004 年 10 月

や障がいのある人に被害が集中する原因を、の「集中豪雨時等における情報伝達及び高齢当事者個人の属性に帰責する 1987 年版防災者等の避難支援に関する検討会」第１回会合

白書の「災害弱者」モデルが、当時主流での座長挨拶や議論に端を発している。この議あった「障がいの医学モデル」に立脚してお論は「障がいの社会モデル」に基づく不利益り、この認識枠組みの源流が 1980 年から使発生の認識論に基づくものであったことは疑われてきた WHO の国際障害分類（ICIDH）

いがない。その背景には 2000 年前後から日に あ る と 述 べ た。WHO は、2001 年 の 総本でも盛んになる「障がいの社会モデル」に

会 で ICIDH の 改 訂 を 採 択 す る。2001 年 の関する言説（長瀬 199816, 倉本 200217）に加16

えて、WHO による障がい観の大転換と ICF

17

18

30

改 訂 版 が 国 際 生 活 機 能 分 類（International‌
長瀬修（1999）.
障害学に向けて 石川准・長瀬修（編）障害学への招待 明石書店 pp. 11-39.
‌倉本智明（2002）. 身体というジレンマ－障害者問題の政治かはいかにして可能か 好井裕明・山田富秋（編）実践のフィールドワーク せりか書房 pp.189-205.
‌Twigg, J., Kett, M., Bottomley, H., Tan, L., andNasreddina, H., Disability and public shelter inemergencies, Environmental Hazards, 10, 2011, 248–261.

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21 世紀ひょうご

19

20‌WHO（2001）. The International Classification of
Functioning, Disability and Health, ICF. https://www.
who.int/classifications/icf/en/ last visited 2020.2.13.
‌厚生労働省（2002）. 国際生活機能分類－国際障害分類改訂版－（日本語版）（http://www.mhlw.go.jp/
houdou/2002/08/h0805-1.html, 2014 年 11 月 16 日閲覧）特集

（WHO, 200119; 厚生労働省 , 200220）の公表といった思想的潮流の影響が類推されるのであ

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

5．‌仙台市での被災障がい当事者参画型
社会調査による当事者体験の理解る。とりわけ、2006 年３月改訂版の「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」21（以下東日本大震災時に障がい当事者は、どのよ

ガイドライン）が提示した災害時要援護者のうな事で不自由や不都合、困難を経験し、具定義は、「心身機能・身体構造」、「活動」、「参体的にどのような支援が必要であったのか。

加」および「環境因子」の全側面から当事者

このことを実証的に明らかにするために、立の生活機能をとらえ、要援護状態を把握しよ木（2014）22 ならびに Tatsuki（2015）23 は、仙うとするものであった。これは、明らかに「障台市内在住の 41 名の障がい当事者らととがいの社会モデル」にだけ与するのではなく、もに進めた被災体験の検証ワークショップ「心身機能・身体構造」のアセスメントにも（2013 年 10 月 14 日に仙台市内で実施）の結

ウィングを広げている ICF の枠組みに、む果を報告している。結果の検討に当たっては、しろ準拠していると判断される。

経験した不自由、不都合や困難を解決するた2006 年３月改訂版のガイドラインは、一めにはどのような生活機能上の支援が必要で方で上述のように思想的新潮流である「障があったか、すなわち生活機能上にどのようないの社会モデル」に理解を示しながらも、他

外部からの支援の必要性が発生したのかとい方では自治体側からの実務的な要請に応える

う視点に立ち、WHO の定めた国際生活機能

かたちで対象者を同定するための目安として分類（ICF）を用いてすべてのカードに記載

身体構造や機能のインペアメントに関する分された体験を、周囲に求められた生活機能支類（要介護度、障害程度など）を例示した。

援の必要性（ニーズ）に翻案していった。そつまり、個人の属性によって対象者を類型化の結果、障がい当事者は、災害の前後で心身する「障がいの医学モデル」に寄り添った記の機能や身体構造といった機能障害の側面で述が共存していた。

変動は経験しておらず、災害にともない環境

さらに要援護者問題の解決の方向性は、「機因子が激変し（例えば石油製油施設の被害に能を補うための技法や振る舞いを当事者本人

よりガソリンの入手難により移動手段を失っ

13が身につけるか」（星加 , 2007） 、あるいはた、ライフラインの被害により飲食や排泄に「隣人の善意により機能不全者の機能を代替支障をきたした、等）、その結果として活動・

14

する」（Oliver, 1990=2006） といった障が参加に支障をきたしていたこと、このようないの医学（個人）モデルによる対策に主眼が被災後の当事者の体験は ICF 分類、とくにおかれていた。言いかえるなら、「障害の問障がいの社会モデルに関わる側面を用いて記題とはまず障害者が経験する社会的不利（益）述し、説明できることを明らかにした（図５のことなのでありその原因は社会にある」
（星

22

13

加 , 2007, p.37） とする点が決定的に欠落していた。
21 http://www.bousai.go.jp/taisaku/youengo/060328/pdf/‌hinanguide.pdf, 2020 年 2 月 13 日閲覧

23

‌
立木茂雄
,「市町村に求められる災害時要援護者対策：災害時の生活機能支援の視点から」、保健師ジャーナル、2014 年 9 月号、748-753.
‌The Experiences of People with Functional Needs inTimes of Disasters: Results from the 2013 Sendai Grassroots Assessment Workshop, United Nations University
Fukushima Global Communication Programme Working
Paper Series, Number 02-February 2015.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご31

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

国際生活機能分類（ICF) (WHO, 2001)(機能障害）(制限）(制約）

WHO (2001)

図5

国際生活機能分類 (ICF) の枠組みにもとづく被災障がい当事者の体験の理解（環境因子の激変により活動が制限され、社会参加に制約を受けていた）
http://www.mhlw.go.jp/houdou/2002/08/h0805-1.html, ,2020 年 2 月 13 日閲覧参照）。

に回答を記入した記入者について、およそ24

立木（2016） は、上述の 2013 年 10 月の３ 分の ２（66.1%）が障がい当事者本人に当事者ワークショップ結果をもとに、ICF のよる記入であり、残りの約 ３ 分の１（28.4%）

活動・参加および環境因子の第１および第２が家族による記入であった。

分類のうち回答頻度の高かった 31 項目を選

1,083 票の調査票から、災害時に障がい当択して調査票（災害時の暮らしの困りごと事者が体験した「活動と参加に関する困り

チェックリスト）（図６参照）を設計し、仙ごと」を発災から 10 時間まで、10 時間から

台市在住の被災障がい当事者 3005 名を対象

100 時間、100 時間から 1000 時間までの３つに 2015 年１月 16 日から２月 24 日にかけての時間区分ごとに見ると、発災０~10 時間に郵送調査を実施し、1,083 名から有効回答（有一人平均 7.3 項目、10~100 時間に 6.0 項目、

効回答率 36.0%）を得た社会調査結果を報告

100 〜 1000 時間に 2.6 項目の暮らしの困りごしている。

とが経験されていた。

回答者の 属性については、性別は男女同

図７は全 31 項目の ICF カテゴリーの体験

等（男性 49.2%、女性 48.8%、無回答 1.9%）、の有無を、この３つの時間区分ごとにまとめ

平均年齢は 54.1 歳（標準偏差は 20.1）、最年たものである。最も多くの頻度で経験された

少は １ 歳、最年長は 101 歳であった。実際

困りごとは、地震による環境因子（「e ５ サー

24 立木茂雄‌, 戦略的創造研究推進事業（社会技術研究開発）
コミュニティがつなぐ安全・安心な都市・地域の創造研
究開発領域研究開発プロジェクト「借り上げ仮設住宅被災者の生活再建支援方策の体系化」研究開発実施終了報告
書 , 2016. https://www.jst.go.jp/ristex/pdf/anzenanshin/
JST_1115080_13418847_tatsuki_ER.pdf, 2020 年 2 月 13 日
閲覧

32

7

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご

ビス・制度・政策」）の支障で、具体的には
ライフライン、コミュニケーション、交通、
市民保護、司法、行政、社会保障、一般的な社会的支援や保健に関するサービス・制度・政策といった環境面の機能停止が含まれてい

特集

図6

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

国際生活機能分類 (ICF) の活動・参加および環境因子の第 1 および第 2 レベルにもとづいて作成した
仙台市在住の被災障がい当事者調査票た。その結果として活動・参加因子の以下の間・同僚・隣人・コミュニティの成員といっような４つのカテゴリーに支障をもたらしてた非公式な資源が動員されていた。

いた。つまり、第１に「d ３ セルフケア」（自結論として、調査に回答した仙台市内の分の体を洗うこと、身体各部位の手入れ、排1083 名の障がい当事者は、東日本大震災に泄、更衣、食べること、飲むこと、健康に注より環境因子（e ５ サービス・制度・政策）

意すること）、第２に「d ６ 家庭生活」（必の機能不全により、活動・参加に関わる生需品の入手、家事、家庭用品の管理）、第３活機能（d ３ セルフケア、d ６ 家庭生活、dに「d ２ 一般的な課題と要求」（単一もしく

２ 一般的な課題と要求、d ４ 運動・移動）

は複数の課題の遂行、日課の遂行、ストレスに支障をきたし、平時に活用する公的支援者とその他の心理的要求への対処）、そして第ではなく、非公的な環境因子である家族・友４に「d ４ 運動・移動」（姿勢の変換と保持、人や知人・近隣など（e ３ 支援と関係）か

ものの運搬・移動・操作、歩行と移動、交通らの支援を受けいれて対処していた、と理解

機関や手段を利用しての移動）といった生活できる。

機能である。これらの当事者側の困難を補う

このようにして東日本大震災時の障がい当ために環境因子側の「e ３ 支援と関係」では、事者の体験を実証的に検証すると、東北３県

通常利用している対人サービス提供者・保健で最も福祉のまちづくり（ノーマライゼー

その他の専門職による公式サービスが利用でション施策）が進んだ宮城県仙台市の障がいきないために、家族・親戚・友人・知人・仲当事者が経験した社会的不利益の原因は、平2020 第 28 号

21 世紀ひょうご33

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望
35.0%

30.0%

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%

0〜10時間

図710～100時間

100～1,000時間

発災後の各時間区分における ICF の生活機能カテゴリー別の暮らしの困りごと時に活用している公的支援者によるサービ

なっている。従って根本的な対策は社会がこス・制度・政策が災害により中断を余儀なくの不備を正すことにある。「障害の問題とはされた時に、あらかじめ近隣住民などによる

まず障害者が経験する社会的不利（益）のこ支援と切れ目なくつなぐ取り組みがサービスとなのでありその原因は社会にある」（星加 ,等利用計画などのプランに組み込まれていな

2007, p.37）とする点が決定的に欠落していいこと、すなわち社会の側の不備に帰責できたのである。

ることを浮き彫りにするものであった。
これまでの議論をまとめる。災害が起こる

6．‌福祉と防災を切れ目なく連結させる

たびに高齢者や障がいのある人に被害が集中ことが根本的な解決につながる 25する根本原因は、高齢社会から超高齢社会へ

それでは、根本的な解決策とは何か。答えの突入に備えて制度設計された介護保険を始は、高齢者や障がい者への配慮の提供を平時めとする社会福祉諸制度は、平時にのみ注目と災害時で継ぎ目なく連結させることにあし、災害時の対応は防災・危機管理部局といる。災害が起きた場合、介助の必要な高齢者う制度の設計外において、それぞれにたこや障がい者を誰が支援するのだろう。いつもつぼ化した対応をとってきた。言いかえる

ケアを提供しているヘルパーや介助者は駆けと、災害時に事業者が事業を継続できなくつけることができない。だから、専門家以外なった時の代替策として非公的な支援者によの人たち、つまりお隣近所の方々からの支援

るサポートの計画までをも制度内に組み込んをいかにして確保するのかをあらかじめ考えだものではなく、極めて不完全なものになっておく必要がある。介護保険制度や障害者総ていた。このような制度の不備こそが災害時25の高齢者や障がいのある人の不利益の原因と

34

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご‌
本節は以下をもとに加筆修正したものである。立木茂雄,
誰ひとり取り残されない防災をめざして , 国民生活（Web版）2018 年 9 月号 , No. 74.

特集

ステップ①

ステップ②

ステップ③

ステップ④

当事者力
アセスメント地域力
アセスメント

災害時
ケアプラン
調整会議

プラン案
作成

平時の
フォーマル
資源調査①
・行政の関係部局（福祉・医療・保健等）
・NPO／NGO
・消防
・警察
など

平時の
フォーマル
資源調査②
・利用している事業所
・病院や施設・不動産屋、大家・地域生活支援センター
・その他事業者 など

図8

なるべく多くのステップに当事者が参画する！

ステップ⑤

ステップ⑥

当事者によるプランの確認プラン検証・
改善

当事者や家族の自助・互助で実施可能
自治会長
民生委員
CSW
家族
当事者

足りなければ防災部局

災害時のインフォーマル
資源調査

福祉部局

・自治会、民生委員
・障害者団体・老人クラブ・その他団体や個人など

支援者

当事者力、平時に利用ならびに災害時に利用可能な社会資源を、担当のケアマネジャーや相談支
援専門員（CM)が網羅的に調査

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

事業所

足りなければケース・マネジャー

福祉部局、防災部局、自治会役員
や近隣住民と当事者をつなぐハブを形成する、インクルージョン・マネ
ジャー（IM)が重要©松川杏寧・立木茂雄
2018年1月15日

プラン確認と個人情報共有同意がセット

別府版災害時ケアプラン作成フローチャート（version 2）（最終更新日：2020 年 1 月 31 日）

合支援法によるサービスを展開する上で、地位置づけて作成に関与する。そして、災害時域の共助の力を高め、いざという時の近隣住に活用できる第１の資源として「当事者力」

民からの支援を組み込んだ個別支援計画を災（災害時に向けて高めるべき当事者の能力）

害時ケアプランとしてあらかじめ作り、日常のアセスメントを行う。別府モデルでは、「当的に訓練を行うことが、福祉の側からも急務事者力」を「災害リスクの理解・必要な備えの課題となる。

の自覚・とっさの行動の自信」の３要素からその先駆的な例として、大分県別府市の誰なる防災リテラシー 26 と具体的に定義づけしひとり取り残さない防災の試みが参考になている。防災リテラシーとは「災害にかかわる。別府市では、市民団体（福祉フォーラム

る情報を活用する能力」のことである。災害in 別杵・速見実行委員会）からの呼びかけ

情報を受け取ったときに、防災リテラシーがに応じて、当事者・市民団体・事業者・地域・高いと、コストを払ってでも適切な意思決定

行政の５者協働による災害時の個別支援計画

や行動を取ろうとする。そこで、一人ひとりづくり（以下別府モデル）を始めた。別府モの利用者について防災リテラシーを測定・評デルの基本は、災害時の要配慮者対応と平時

価するとともに、災害時の適切な意思決定にの障がい福祉サービスを継ぎ目なく連結させつながるためには、災害の脅威の理解、必要ることにある。具体的な進め方は、図８に示な備え、とっさの行動への自信のそれぞれにす手順にしたがう。

ついて、どの程度高めるべきかの目標を当事

第１ステップでは、平時にサービス等利用計画（ケアプラン）の作成・運用で日常的に当事者と関わる事業者（相談支援専門員など）が、個別支援計画を「災害時ケアプラン」と者と協働して設定する。
26‌
川見文紀・林春男・立木茂雄(2016). リスク回避に影響を及ぼす防災リテラシーとハザードリスク及び人的・ 物的被害認知とのノンリニアな交互作用に関する研究：2015
年兵庫県県民防災意識調査の結果をもとに , 地域安全学会
論文集 , 29, pp. 135-142.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご35

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

脅威の理解を進めるために別府モデルで組織・部局を包摂するための労をとっている。

は、防災科学技術研究所の鈴木進吾研究員が第３ステップでは、地域で災害時ケアプラ開発した「あなたの街の直下型地震」サイ

ン調整会議を開催する。調整会議には相談支

トを利用する。福祉専門職が当事者宅でこ援専門員が同伴するとともに、当事者と地域のサイトにアクセスし、別府湾地震や南海ト

支援者の橋渡しの労は、インクルージョン・

ラフ地震では我が家にどのような被害があ

マネージャーが担う。調整会議では、主としり、ライフラインはどのくらい利用ができなて相談支援専門員が当事者の平時の状況につくなるか、対話型で災害リスクを見える化す

いて地域支援者と共有化するとともに、安心る。

防災帳を踏まえた災害時に必要となる合理的27

備えの自覚については、災害時に支障をきたす生活機能とは具体的にどのようなもの

決策を協議する。

か、そして公的な支援者がかけつけられない

第４ステップでは、前段での話しあいを受なかで、どのような配慮を必要とするのかの

けて、地域支援者からの配慮の具体的な提供

見立てを福祉専門職とともに行う。別府モデ

手順について当事者に確認しながら細部をつルでは、国立リハビリテーションセンター研

めて災害時ケアプラン（案）を作成する。

究所の硯川潤福祉機器開発室長が開発した
28

第５ステップでは、当事者と地域支援者の「自分でつくる安心防災帳」 を活用して災害両者で細部を詰めた地域の支援（案）を、災直後に起こりうる生活機能を ICF にもとづ

害時ケアプランとして文書化するとともに、き網羅的にチェックし、どのような支障が起「災害リスクの理解・必要な備え・とっさにこるのかの見立てと、その対策を当事者・家

とるべき行動」として当事者の側で務めるべ族と福祉専門職が共同して検討する。

き内容—当事者力アセスメントの目標—の確第２ステップでは、平時ならびに災害時に認と、地域からの支援を求めるにあたって自動員される社会資源について網羅的に確認す

身の情報を地域で共有することへの同意をる。相談支援専門員は、地域の実情には詳し

セットにして署名を行う。

くない。そこで自治会や自主防災組織および第６ステップでは、全員参加で誰ひとり取行政の危機管理や保健福祉部局などの行政やり残さない—インクルーシブな—防災訓練に

地域、そして当事者や福祉専門職をつないで実際に参加し、第５ステップで作成した災害問題解決のためのハブを形成するインクルー

時ケアプランを実施し、その検証をもとにプ

ジョン・マネージャーの出番となる。別府市

ランの改善を行う。

では、永年にわたり日本各地で災害が起こる

誰ひとり取り残さない防災は、当事者に寄と、現地の災害ボランティアセンターの立ちり添う相談支援専門員のような「伴走者」や、上げに東奔西走した実績のある職員が、危機行政内の保健福祉と危機管理部局、地域活動

管理部局に所属しながら、これらの多元的な団体と福祉専門事業者、そして当事者を連結

27 http://edtt1.r2ms.co.jp/pj/amcj/index.html,‌2020 年 2 月
13 日閲覧
28 ‌http://www.rehab.go.jp/ri/kaihatsu/suzurikawa/skit_02.
html（2020 年 2 月 13 日閲覧）からダウンロードができる。

36

配慮の内容を近隣住民と協議し、現実的な解

2020 第 28 号

21 世紀ひょうごするインクルージョン・マネージャーという、当事者の社会的包摂を保障するための「しくみ」があって始めて前にすすむ。これが別府特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

モデルの肝要な点である。伴走者である福祉を含む全ての政策や実務の中で統合されなけ

専門職や、多元的な組織・団体・事業者と当ればならないとした 31。

事者を包摂するインクルージョン・マネジメ

2014 年１月に日本政府が批准した国連障ントの労を提供することが、行政に求められがい者の権利条約は、その 11 条でリスク状る災害時に備えた合理的配慮の中身なのであ況や人道上の緊急事態について以下のようなる。

措置を求めている。

2016 年度から始まった別府市での取り組
み を モ デ ル と し て、2018 年 度 か ら は 兵 庫

締約国は、国際法（国際人道法及び国際

県で防災と福祉の連携モデル事業が始まっ

人権法を含む。）に基づく自国の義務に従29た 。2019 年度の同事業では、兵庫県内の 36

い、リスク状況（武力紛争、人道上の緊急30

市町でモデル事業展開が行われた 。この事

事態及び自然災害の発生を含む。）におい業の検証をもとに、2020 年度から兵庫県はて障害者の保護及び安全を確保するための一般財源を用いて全市町を対象に防災と福祉全ての必要な措置をとる。

の連携事業を展開する計画である（約 10,000
千円の予算は福祉専門職の研修、災害時ケア

東日本大震災を受けた 2011 年の国会ではプラン作成にあたる加算分をふくむ）。また、衆議院での審議から同条約 11 条に対応する

同様の取り組みとして、滋賀県や静岡県も事項が追加された。これを受けて、同年の障2020 年度からモデル事業を計画している。

害者基本法の改正では、第 26 条（防災及び防犯）が新設された。さらに合理的配慮の7．‌仙台防災枠組み・障害者の権利条約・提供を行政に義務づけ障害者差別解消法の

持続可能な開発目標（SDGs）にそっ2013 年６月成立に伴い、地方公共団体の中た取り組みであるには同法に対応する独自の条例を制定する動別府モデルが提案する平時の福祉と緊急時

きが始まった。この中には、千葉県、北海道、における防災の取り組みを連結させる取り組

徳島県、長崎県、大分県、沖縄県、仙台市、

みは、防災の観点から捉えると 2015 年３月

さいたま市、新潟市、明石市、松江市、別府に示された仙台防災枠組みが強調する（あら市などのように、権利条約 11 条に対応する

ゆるセクターにわたる）防災の主流化の理念

リスク状況での措置を「横出し」項目としてに基づくものである。そのためには、災害時独自に設ける動きも見られる 32。

に被害が集中する当事者のエンパワメント、

防災と障害者の権利の文脈で別個に進めら

障壁・排除・差別のない参加が不可欠である

れてきた取り組みが体系化されるのが、2015とした。そして、ここで特段の配慮を払うべ

年９月に国連総会で採決された持続可能なき視点として、貧困・ジェンダー・高齢・障開発目標（SDGs）である。このうち SDG13

がい・文化を取り上げ、これらは防災・減災

は、気候変動及びその影響を軽減するため

29 https://web.pref.hyogo.lg.jp/kk37/dpw.html,‌2020 年 2 月
13 日閲覧
30 ‌https://web.pref.hyogo.lg.jp/kk37/dpw_r01.html, 2020 年
2 月 13 日閲覧の緊急対策を講じることを求めている。ま31
32

仙台防災枠組み , p. 13.
‌立木茂雄 , 第 10 章 緊急事態 , 長瀬修・川島聡編『障害者権利条約の実施』, 信山社 , 219-261.

2020 第 28 号

21 世紀ひょうご37

特集

阪神・淡路大震災25年－防災・減災の課題と展望

た SDG11 は住み続けられるまちづくりを掲木茂雄）、文科省科学研究費基盤研究（Ａ）

げるが、そのための具体的な指針であるター「インクルーシブ防災学の構築と体系的実装」

ゲット 11b では、「2020 年までに、包含、資（17H00851）（2017 年 度 ～ 2021 年 度、 研 究

源効率、気候変動の緩和と適応、災害に対す

代表るレジリエンスを目指す総合的政策及び計画

害者インクルーシブ防災における災害時ケを導入・実施した都市及び人間居住地の件数

アプランコーディネーター養成」（2017 年度を大幅に増加させ、仙台防災枠組 2015-2030〜 2019 年度、研究代表に沿って、あらゆるレベルでの総合的な災害科学研究費基盤研究（C）「災害後におけるリスク管理の策定と実施を行う」と銘記し、支援団体への個人情報提供システムの構築」

仙台防災枠組みそのものを取り込んだものと（17K12627）（2017 年度〜 2019 年度、研究代なっている。

表

さらに SDG10 は国内および国家間の格差を是正することを目標としているが、ター
ゲット 10.2 では「年齢、性別、障害、人種、民族、出自、宗教、あるいは経済的地位その他の状況に関わりなく、全ての人々の能力強化及び社会的、経済的及び政治的な包含を促進する」ことを具体的課題とし、結果的に障害者の権利条約の理念を取り込むものとなった。
以上のように現在日本の政府、企業、市民
セクター、地域社会が一丸となって推進をはじめている SDGs の達成のための具体的な一
方策こそ、本論文が提案するインクルージョ
ン・マネージャーの管理のもとに福祉専門職が積極的に関与する誰ひとり取り残さない防災の推進であると言って過言ではない。
謝辞
本 稿 は、 以 下 の 研 究 費 の 成 果 物 で あ る。
JST RISTEX ＳＤＧｓの達成に向けた共創的研究開発プログラム〔ソリューション創出
フェーズ〕「福祉専門職と共に進める「誰一人取り残さない防災」の全国展開のための基盤技術の開発」（JPMJRX19I ８）（2019 年 11月 15 日～ 2023 年３月 31 日、研究代表

382020 第 28 号

21 世紀ひょうご立立木茂雄）および日本財団助成「障立木茂雄）。文科省

山崎栄一）。ここに記して感謝申しあげます。