リサーチ・メモ

第 5 次国⼟利⽤計画（全国計画）の策定について
2015 年 5 月 1 日

4 月 21 日国土審議会計画部会において、「第 5 次国土利用計画（全国計画）」の審議が行われたところである。本年夏ごろには最終報告がとりまとめられ、国土審議会への報告がなされた後、「国土形成計画（全国計画）」と同時に閣議決定される見込みである。
国土利用計画（全国計画）は、全国レベルの国土利用のあり方・構想を示すもので、国土利用計画（都道府県計画）及び国土利用計画（市町村計画）とともに国土利用計画を構成し、国土利用計画（都道府県計画）及び都道府県が策定する土地利用基本計画の基本となるものである1。土地利用計画は、都市地域、農業地域、森林地域、自然公園地域及び自然保全地域の 5 地域を定め、都道府県レベルでの土地利用の調整を図るためのものである2。土地利用基本計画は、国土利用計画を基本とするものとされており、国土利用計画は土地利用計画を強い調整により拘束するものではないが、策定に当たっての指針となるものである。

1

国土利用計画法（昭和四十九年六月二十五日法律第九十二号）（国土利用計画）第四条
国土利用計画は、全国の区域について定める国土の利用に関する計画（以下「全国計画」という。
）、都道府県の区域について定める国土の利用に関する計画（以下「都道府県計画」という。）及び市町村の区域について定める国土の利用に関する計画（以下「市町村計画」という。
）とする。
（全国計画）
第五条
国は、政令で定めるところにより、国土の利用に関する基本的な事項について全国計画を定めるものとする。（後略）（全国計画と他の国の計画との関係）
第六条
全国計画以外の国の計画は、国土の利用に関しては、全国計画を基本とするものとする。
2

国土利用計画法（土地利用基本計画）
第九条
都道府県は、当該都道府県の区域について、土地利用基本計画を定めるものとする。
２
土地利用基本計画は、政令で定めるところにより、次の地域を定めるものとする。
一都市地域
二
農業地域
三森林地域
四自然公園地域
五自然保全地域
３
土地利用基本計画は、前項各号に掲げる地域のほか、土地利用の調整等に関する事項について定めるものとする。
４〜８（略）
９
土地利用基本計画は、全国計画（都道府県計画が定められているときは、全国計画及び都道府県計画）を基本とする
ものとする。 （後略）
（土地利用の規制に関する措置等）
第十条
土地利用基本計画に即して適正かつ合理的な土地利用が図られるよう、関係行政機関の長及び関係地方公共団体
は、この法律に定めるものを除くほか、別に法律で定めるところにより、公害の防止、自然環境及び農林地の保全、歴史的風土の保存、治山、治水等に配意しつつ、土地利用の規制に関する措置その他の措置を講ずるものとする。

一般財団法人 土地総合研究所

1土地利用基本計画

国土利用計画（全都道府県策定）
・都道府県レベルの土地利用の調整と大枠の方向付け（１）計画図・都市地域・農業地域・森林地域・自然公園地域・自然保全地域（２）計画書土地利用の調整に関する事項

国土の利用に関して基本とする

全国計画

基本とする

・全国レベルの国土利用のあり方基本とする
基本とする

国の各種計画（国土形成計画等）

都道府県計画・都道府県レベルの国土利用のあり方

即する

基本とする

市町村計画

市町村基本構想

・市町村レベルの国土利用のあり方（国土形成計画等）

即する

適合する土地取引の規制・許可基準、勧告基準

都市地域

農業地域

森林地域

自然公園地域※都市計画法※農業振興地域の整備に関する法律※森林法※自然公園法自然保全地域※自然環境保全法

国土利用計画と他の諸計画の体系 国土交通省資料
しかしながら、実際には都市計画法、農業地域振興法、森林法、自然公園法及び自然環境保全法の５つの法律が国土の全域を覆っており、土地利用基本計画は、縦割り行政の下で十分な調整機能は果たし得なかった。国土利用計画では、地目別の面積目標を定めることとされており、これまで下表のとおり目標値が定められてきた。第 1 次国土利用計画は昭和 51 年に閣議決定されたが、この時すでに宅地への転換圧力は弱まってはいたものの、土地利用転換面積はまだ大きなものがあった。第 1 次計画の目標値（1985 年）を見ると、宅地を拡大、農地も若干拡大、一方森林・原野を縮小する土地利用調整を行うことが目標として示され、土地利用の量的調整を狙っていた。しかし、第 2 次計画の基準値（1982 年）を見ると、実際には土地利用転換は概ねそれまでの趨勢であり、農地は拡大せずむしろ縮小し、宅地も目標値までの拡大はしなかった。
地目別面積目標値の推移（第一次計画〜第四次計画）
第一次計画（1976 年策定）
基準値
1972 年
(S47)

農用地
農地
採草放牧地
森林
原野
水面・河川・水路
道路
宅地
住宅地
工業用地
その他の宅地事務所店舗等
その他
合計
市街地

第二次計画
（1985 年策定）

目標値
1985 年(S60)

基準値
1982 年(S57)

第三次計画（1996 年策定）

目標値
1995 年(S70)

基準値
1992 年(H4)

第四次計画（2008 年策定）

目標値
2005 年(H17)

基準値
2004 年(H16)

目標値
2017 年
(H29)

599

611

554

599

525

499

480

458

573

585

543

550

516

490

471

450

262611999882523

2482

2533

2535

25202522

2510

2510

5626322327232827112

117

131

136

132

135

133

135

91

112

103

127

117

137

132

139

111

148

145

170

165

185

184

192

88

114

90

106

99

110

111

114

13

20

15

1717

18

16

17--

40

47

49

57

57

61

10

14------

282

282

280

230

292

278

312

318

3774

3778

3778

3780

3778

3779

3779

3780

64116

100

133

117

140

126

126

国土交通省資料

一般財団法人 土地総合研究所

2それでも土も土地利用転換
換が大きな時時代では、国国土利用計画画に量的調整整の役割がああったと思わわれるが、現在人口は減少少局面になり、土地利用用転換も小ささくなっていいる。今後ととも人口減少少が続き、産産業構造の転換により立地地型の工業用用地需要も見見込めない状
状況では宅地地需要の大幅幅な増大も想想定され得なない。それでは、農地や森森林の需要ははどうか。農農地についてては、「食料・・農業・農村村基本計画（平（平成 27 年 3 月 31 日 閣議決定）」ででは、平成 262 年の農地面
面積 452 万 ha に対し平平成 37 年の農農地面積の見見通しは 440 万 ha とししており、荒廃廃農地の発生生抑制・再生生等の施策をを講じても農農地は縮小すするものとししている。ままた、森林については、「「森林・林業業基本計画（（平成 23 年 7 月 26 日閣閣議決定）」ででは、平成 222 年の森林面
面積 2510 万ha に対し平平成 32 年、平平成 42 年のの目標森林面
面積はともにに 2510 万 haa と現状維持持としているる。このように、国土利用用計画は、土土地利用の量量的調整の指指針としてのの意義は薄れれているもののと思われるる。
耕作放棄地の増加や空空家の増加にに見られるよように全般的的に土地需要要が減少し、、次期の国土土形成計画ににおいても「「コンパクト++ネットワーーク」を打ちち出そうとししている中ではは、第 5 次計計画には、耕耕作放棄地やや管理不十分な林地の管理理や、都市のの低未利用地地、コンパククト化に取りり残される地地域の管理ををどうするかかが求められれる。また、土土地利用転換
換圧力が減少少し、国民一一人あたりのの国土賦存量量も増える中中で、リスククが高い土地地には住まないない、より豊かかな土地利用用を実現するることも求めめられる。つつまり、量的的調整でなくく質的管理が課課題となろうう。

都市
市的土地利用用への転換面積
積と人口の推推移

土地白白書及び国勢調調査

このよううな中、4 月 21
2 日の計画画部会では、第、第 5 次計画のの方向としてて、次の５つつの国土利用用の基本方針
針が打ち出さされている3。
①

適切な国土管理をを実現する国
国土利用

・ 都市ののコンパクトト化に向けたた居住、都市市機能等の中中心部や生活活拠点等への誘の誘導
・ 集約化
化する地域ににおける低・・未利用地やや空き家の有有効利用・ 集約化
化する外側のの地域の適切
切な管理
・ 大都市
市等におけるる土地の有効効利用、高度度利用の促進
進
3

第五次国土
土利用計画（全全国計画）素案
案のポイント h
http://www.mliit.go.jp/commmon/00108799 8.pdf

一般財団法
法人 土地総合合研究所

3

・ 農業の担い手への農地の集積・集約・ 農地の良好な管理、国土保全等に重要な森林の整備・保全
・ 森林、農地、宅地等の相互の土地利用転換は、慎重な配慮の下に計画的に実施など②

自然環境・景観を保全・再生・活用する国土利用

・ 生物多様性の確保と人間活動の調和を通じた生物多様性の取組の社会への浸透
・ グリーンインフラ等の取組の推進による地域の魅力や安全性の向上魅力や安全性の向上
・ 美しい農山漁村や魅力ある都市空間等の保全・再生・創出と活用など③

安全・安心を実現する国土利用

・ 地域の実情等を踏まえた災害リスクの高い地域の土地利用を制限
・ 公共施設等を安全な場所に立地させること等を通じ居住を安全な地域に誘導・ 農地、森林、その他生態系の持つ国土保全機能の向上など④

複合的な施策の推進と国土の選択的な利用

・ 自然環境の再生と防災・減災を共に促進させる取組など複合的な効果をもたらす施策を積極的に推進・ 国土に多面的な機能を発揮させることで、土地の利用価値を高め、人口減少下においても国土の適切な管理を行っていく。
・ 適切な管理を続けることが困難な中山間地域の荒廃農地などについては、ⅰ管理コストを低減させる工夫とともに、ⅱ森林等新たな生産の場としての活用や過去に損なわれた自然環境を再生するな
ど新たな用途を見出すことで国土を荒廃させず、むしろ国民にとってプラスに働くような最適な国
土利用を選択⑤

多様な主体による国土の国民的経営

・ 地域住民や市町村等、地域の様々な主体が自らの地域の土地利用や地域資源の管理のあり方などについて検討するなど、地域主体の取組を促進
・ 地域による取組を基本としつつ、国民一人ひとりが国土に関心を持ち、その管理の一端を担う国民の参加による国土管理
5 月 28 日には次の計画部会が予定されており、国土の利用目的に応じた区分ごとの目標面積案が示されるものと思われるが、量的調整の指針としての意義は薄れてはいるものの、農地の縮小や都市のコンパクト化が打ち出されている中で、どのような面積目標が示されるかは、国土利用のあり方のメッセージとして着目される。また、管理不十分な農地・林地や都市内の空き地等の管理やコンパクト化に取り残される地域をどうするか、リスクが高い土地から安全な土地にどう誘導するのか等に係る具体的な施策について、どこまで計画に書き込めるかも注目されるところである。

（大野一般財団法人 土地総合研究所淳）

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