特集１

公契約条例、その目的と構造～公契約条例をめぐる現状と課題～
かんばやし

上林

よう じ

陽治

●地方自治総合研究所・研究員

書館等の管理業務を請負う指定管理者にも直接適はじめに～公契約条例は進化する～用することとした。
神奈川県厚木市では、2012年12月に公契約条例を制定すべく、この夏に条例案のパブリックコメ

自治体発注業務に従事する労働者の適正な労働ントを実施しており、また埼玉県川越市でも初の条件を確保するため、入札参加者ならびに受注者議員提出条例案としての制定をめざし11月にパブに対し、その従事労働者に支払うべき賃金（報リックコメントを実施している。さらに札幌市で酬）の最低額を定め、当該金額以上の支払いを入も、早期の条例制定にむけて関係者と協議に入っ

札参加ならびに受注の資格要件とする、いわゆるている。

公契約条例が日本ではじめて制定されたのは、2009年９月、千葉県野田市においてであった。

現在、公契約条例制定の検討を始めた自治体は、筆者が知る限り、県では、愛知県、長野県、奈良

2010年12月には、川崎市が従来の契約条例を改県、佐賀県、市区では山形市、世田谷区、足立区、定し、公共工事や委託業務等の請負契約を締結し東京都八王子市、町田市、兵庫県西宮市など多数た受注者が、その従事労働者に支払うべき作業報に及ぶ。

酬下限額を入札参加要件とすることを条例に規定

野田市における公契約条例の制定という歴史的し、2011年12月には、相模原市と東京都多摩市が偉業から３年を経過し、公契約条例制定の動きは公契約条例を制定した。2012年には、東京都国分瞬く間に広がった。

寺市が物品購入等の調達全般にまで対象を拡大し

以下本稿では、なぜこれほどまでに公契約条例た公共調達条例を制定し、さらに東京都渋谷区で制定運動が進展したのかを、公共工事や業務委託も公共工事のみを対象とする条例を制定した。の現状を概観することから解説し、その上で、公この間、野田市では、毎年、公契約条例を改正

契約条例はいったい何を目的とし、どのような構し、公契約条例の対象となる工事請負契約の範囲造なのかについて、明らかにすることとする。

を１億円以上から5,000万円以上に拡大し、受注者が支払うべき最低報酬も職種別とし、そして図4

労 働 調 査2012.11.12

集▼

特公契約条例をめぐる現状と課題

入札における各価格の位置づけ

１．公共工事ならびに業務委託の現状

競争入札において、法令で規定されるそれぞれの「価格」はどのような役割を果たすべく位置付けられているのだろうか。地方自治体の入札を規

くじ引きで受注者を決定律する地方自治法と自治令に基づき説明しておこ

国や地方自治体が実施する公共工事や業務委託う＜図１参照＞。

では、多くの場合、競争入札で受注者を決定する

まず予定価格は「予定価格の制限の範囲内で最のだが、その入札の現場では目を覆いたくなる事高又は最低の価格をもつて申込みをした者を契約態が進行している。の相手方とする」（地方自治法234条３項）と規定

佐賀県発注の公共工事入札では、最低制限価格しているところから、入札においては上限額とし―この価格未満での入札額は自動失格―での応札て作用する。つまりこの金額以上の入札は失格でが複数になり、2009年４～８月までの土木工事のある。

入札233件のうち、抽選で落札者を決めたのは次に最低制限価格（自治令167条の10第２項）18％に当たる42件で、2008年度の3.3％から大幅である。この価格未満の価格では公共工事や委託に増加していた。特に予定価格2,500万円超の入業務が充分に履行されないおそれがあるというこ

札では、2008年度の7.8％から37.5％に、6,000万とから設定されおり、これ以下での応札は自動的円以上では7.5％から35％に激増していた。受注に失格となる。つまり下限額として作用し、そのすることだけを目的に応札し、最低制限価格に張水準は、予定価格の７～８割程度である。

り付いた価格で数社が入札、くじ引きで受注者を決定したのである１。

さらに低入札価格調査制度（自治令第167条の10第１項）である。これは予定価格と最低制限価

名古屋市でも、2011年７月に行われた下水道工格の範囲での最低入札価格が、ａ当該申込み価格

事の入札結果は、59社が参加しながら入札価格はでは、工事等が履行されないおそれがある場合、すべて最低制限価格である１億5,022万円で、ｂ当該申込み価格で契約締結すると公正取引秩序

やはりくじ引きにより受注者を決めていたのであを乱すおそれがあり著しく不適当な場合について、る ２。

当該価格の積算根拠を事業者から示させるなどのくじ引きで受注者を決めるという事態は、企業の技術力など省みられることなく、結局は入札価格の安さだけが受注者選定の要素であることを示している。

調査を実施してから、落札者＝受注者を決定するというものである。
先の事例のように、最低制限価格や低入札価格調査制度の価格に張り付き、くじ引きで落札者を決定するという事態は、すでにダンピングのおそれを生じさせているのである。

１．佐賀新聞2009年12月14日
２．「談合叩きが生んだくじ引き入札」『ＷＥＤＧＥ』2012年１月号

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労 働 調 査5

図１
高競争入札契約における価格のイメージ

失格価格

上限価格・・・予定価格

低入札価格調査制度の調査基準価格
下限価格・・・最低制限価格、低入札価格調査制度価格失格基準（＝特別重点調査制度価格）
低失格価格

予定価格の積算

予定価格となる工事価格の総額は、工事原価に

公共工事の場合、予定価格の算出には、積算根一般管理費が上乗せされる。一般管理費とは会拠に基づく経費計算が行われる。図２をご覧いた

社・事業運営上必要な経費のことで、役員報酬、だきたい。

本店従業員給与等から構成する。要するに受注事

直接工事費とは、材料費、機械費など工事の施業者本体の維持管理費や利益部分のことである。

行に直接かかる費用のことである。共通仮設費とつまり予定価格とは、資材、機材、人件費等のは、測量、整地、仮設建物、安全管理、清掃費な実勢価格に基づき、これに本社経費部分を勘案しどの工事施工に係る間接費用のことである。両者た価格で、この予定価格をもって自治体の予算もをあわせて純工事費という。

組まれているのである。

現場管理費というのは主要には人件費で、現場一方、業務委託の場合は予定価格を算出する根で働く従業員等の給与、福利厚生費、安全衛生費、拠となるものがなく、多くの場合、自治体の財政保険料のほか事務用品等のような、工事を担うソ状況に左右され、「前回入札価格の何割引き」とフト部門の経費のことである。そして先の純工事いう形で予定価格が設定されているところに問題費と現場管理費をあわせて工事原価という。

がある。

図２

公共工事の予定価格の積算

工事費の構成

直接工事費
純工事費

工事原価
工事価格
工事費

共通仮設費
現場管理費

・・・・・

共通費

一般管理費等 ・・・・・・・・・・
消費税等相当額

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ダンピングがもたらす負の影響集▼

特公契約条例をめぐる現状と課題と、2001年は454万円、入手できる最新のデータ

ダンピングの影響は、下請業者や従事労働者にしわ寄せとなってあらわれる。

である2011年の平均給与所得が409万円で45万円のマイナス、約10％下落している。下落率だけか公共工事従事者の報酬の状況に関して、表１をご覧いただきたい。

らみると、公共工事に携わる建設労働者の報酬は、平均給与所得者の２倍以上の下落である。11職種

農林水産省と国土交通省は、毎年10月、次年度で最も高い日額である大工でも、年間260日働いの公共工事の工事費の積算に用いるため、公共事て、年収413万円強でようやく平均給与所得程度

業労務費調査を実施し、年度末の３月に公表してである。

いる。国や自治体の担当者は、この公共工事設計労務単価等から工事ごとに予定価格を積算するの業務委託に係る労働者の状況についても、触れておこう。

である。表１は、各都道府県別の主要11職種の設．．
大阪市営地下鉄の清掃員として働く請負会社の計労務単価を単純平均したもので、2001年と直近契約社員の男性が、生活保護を申請したところ、の2012年を比較したものである。

受給を認められていた。男性は、市営地下鉄の駅下落率が最も高いのが運転手（一般）＜資機材や改札、トイレなどの清掃員として週６日、１日の運搬のための貨物自動車の運転等＞でマイナス

７時間勤務し、時給は当時（2009年）の大阪府の22.8％、２番目が大工でマイナス22.7％、３番目

法定最低賃金より12円高い760円で月収14万円だが運転手（特殊）＜吊上げ重量５ｔ以上のウインった。月収から社会保険料や税金を差し引いた額

チ等を運転または操作して行う資材等の運搬等＞

が生活保護基準である11万5,610円に満たないとでマイナス22.4％である。給与所得者の平均給与して、差額の２万4,221円の生活保護の支給が決

所得は、国税庁「民間給与実態統計調査」をみる定したのである。

表１

公共工事設計労務単価（主要11職種基準額）単位：円/日
2001年

2012年

下落額

下落率

特殊作業員

18,881

15,200-3,681-19.5％

普通作業員

15,07012,504-2,566-17.0％

軽作業員

11,7329,806-1,926-16.4％

とび工

18,483

15,617-2,866-15.5％

鉄筋工

19,032

15,504-3,528-18.5％

運転手（特殊）19,864

15,421-4,443-22.4％

運転手（一般）17,591

13,581-4,010-22.8％

型わく工19,755

15,717-4,038-20.4％

大工20,553

15,896-4,657-22.7％

左官18,66815,334-3,334-17.9％

交通誘導員

8,721

7,585-1,136-13.0％（注）各都道府県の単価を単純平均したもの。
（注）各年度の公共工事設計労務単価から筆者が作成。

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労 働 調 査7男性が勤務する会社は予定価格２億4,000万円定方法に取り込む必要が生じた。これが価格以外に対し、約１億1,600万円で落札していた（落札の条件も含め、発注者である国・自治体において３率48.3％） 。すなわち、業務委託に最低制限価最も有利な内容の入札を行ったものを契約の相手格制度を適用していなかったという問題もある。

方とする総合評価入札方式である。

清掃業務は労働集約型業務である。当該業務で自治体については、1999年３月の自治令の改正

安すぎる入札＝ダンピングを野放しにすれば、そによって167条の10の２が新設され、総合評価入の影響は当該業務に従事する労働者の賃金を下落札方式が導入された。これにより、それまで入札させ、生活保護水準以下の貧困へと直結し、それとは関係ない他事事項とされてきた価格以外の要が生活保護受給者を拡大させ、かえって自治体の素も考慮して、落札者を決定することに根拠が与財政を逼迫させるのである。

えられた。
この総合評価入札方式を活用し、多くの自治体２．社会条項を重視した
総合評価入札方式

が2000年前後を境に社会条項を重視した入札改革を展開してきたが、とりわけ先駆的な事例が大阪府にみられる。

総合評価入札方式とは

大阪府では、1999年から「行政の福祉化」政策

先に見たとおり、最低制限価格制度、低入札価を進め、その一環として、業務委託契約の入札に格調査制度は、一定の効果は認めつつも、ダンピ総合評価方式を採用し、福祉関連事項を重点的にング対策としては限界がある。それは価格偏重だ評価項目として設定した。価格と価格以外の評価からである。ダンピングの横行は、公共事業や委点のバランスは表２に示す通り、2005年度以降は、託業務の質と社会性を劣化させるおそれがある。

価格評価が50点に対し、技術・公共性評価が50点

なぜなら本当に技術力を有する企業や、障害者雇で、このうち福祉への配慮点が30点を占める。大用などの社会的責任を果たそうとする企業を入札

阪府のこうした取り組みは、2010年に「大阪府障から排除することになるからである。

害者の雇用の促進等と就労の支援に関する条例」

そこで価格以外の要素を入札における落札者決表２の制定・施行に結実した。

大阪府―福祉関連項目を重視した総合評価制度
2003年度

2004年度

2005年度

価格評価

70点

62点

50点

技術･公共性評価

30点

38点

50点

13点

16点

30点

うち、福祉への配慮

３．神戸新聞2009年６月24日

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集▼特公契約条例をめぐる現状と課題

当該業務に従事する労働者に支払うべき賃金の最３．公正労働の実現に特化した公契約条例

低額として、工事請負は設計労務単価の８割以上、業務委託は公契約の種類ごとに時間当たり職種別最低賃金額、たとえば施設の設備又は機器の運既存の公契約条例の内容

転・管理の契約では最低額1,480円／時、施設の公契約条例は、自治体が発注した公共工事や委清掃に関する契約では最低額829円／時を定める

託業務に従事する労働者等に支払われるべき最低(野田市公契約条例第６条）。受注者は従事労働者賃金（報酬）額を規定し、公正労働の実現を図るにこれ以上の賃金額を支払っていなければならない。

ことにターゲットを絞ったものである。

川崎市契約条例では、工事請負は設計労務単価

例えば、野田市公契約条例では「公契約に係るの９割以上、業務委託に関しては、2012年度から業務に従事する労働者の適正な労働条件を確保す最低報酬基準額を899円以上とした。2012年４月

ることにより、当該業務の質の確保及び公契約のから公契約条例が施行された相模原市では工事請

社会的な価値の向上を図り、もって市民が豊かで負は設計労務単価９割以上、委託業務は885円以

安心して暮らすことのできる地域社会を実現す

上、多摩市は工事請負が設計労務単価８割以上、る」（第１条）と明示する。

委託業務は903円以上となっている。さらに国分

そして具体的な措置としては、野田市と工事請負や業務委託請負の契約を締結した受注者等は、

表３
工事請負
適用
対
象
契
約報
酬
下限額

業務
委託指定
管理者

2012.11.12

ち10割としている（表３参照）。

公契約条例の主な内容

野田市
予 定 価 格5,000万円以上
予 定 価 格1,000万円以上
で､市長が別に定めるもの。
間接適用。
2013年度から直接適用。

川崎市
予 定 価 格
６億円以上
予 定 価 格1,000万円以上
で、規則等で定めるもの。
すべて対象。

多摩市
予 定 価 格5,000万円以上
予 定 価 格1,000万円以上
で、市長が定めるもの。
市長・教育長が認めたもの。

相模原市
予 定 価 格
３億円以上
予 定 価 格1,000万円以上
で、規則で定める契約。
すべて対象。

設計労務単価８割以上。

設計労務単価９割以上。

設計労務単価８割以上。熟練労働者に適用。それ以外は､委託の下限報酬を適用。

職種別に賃金の最低額を規定。
1,480円～829円

899円
19歳単身生活保護基準。

903円
19歳単身生活保護基準。

設計労務単価９割以上。公共事業労務費調査において対象外とされたものについては委託の下限報酬を適用。
885円
19歳単身生活保護基準。

工事
請負業務
委託

寺市では工事請負は設計労務単価の価格、すなわ

労 働 調 査

国分寺市
予 定 価 格9,000万円以上
予 定 価 格1,000万円以上
で、規則で定めるもの。
指定管理費1,000 万 円 以上で、規則で定めるもの。
設計労務単価10割以上。

渋谷区
予 定 価 格１億円以上対象外。

規則で定める額。

対象外。

対象外。

区長が定める額。

9委託業務における最低報酬基準額は、野田市をにより、発注者である自治体と受注者である相手除いて生活保護基準を用いているが、この生活保方の契約上の関係は対等であることが前提となる。

護基準とは、2008年７月１日に施行した改正最低このような一方当事者を政府（国や自治体）と賃金法により、地域別最低賃金の水準決定にあたする契約は行政契約ともいわれるが、自治体が求り生活保護との整合性に配慮することが明確化さめる政策の実施を契約上の約束とし、その履行をれたことから脚光を浴びたもので、その算出基準相手方に義務づけることは一般的に採用されてきは、［12－19歳単身の生活扶助基準第１類＋第２た方法である。これを規制的に活用した典型例が類（冬期加算含む）＋期末一時扶助＋住宅扶助実公害防止協定である。公害防止協定では、自治体

績値］÷可処分所得率から求められる。川崎市、または地域住民と当該地域に立地、または立地し相模原市、多摩市はこの基準を若干アレンジしたようとする企業との間で、企業の操業に伴う公害ものである。

を防止し、地域住民の健康の保護と生活環境の保市が発注する公共工事や委託業務を請け負う受全を図ることを目的として、両者の自由意志に基注者は、そもそも入札に参加するためには、これづき締結される文書による合意である。その内容らの最低報酬基準額以上の賃金を支払っていなけは、法の規制を上回った厳しい内容の義務の履行ればならず、また、受注後も支払い続けなければを事業者に求めるものである。この公害防止協定ならない。受注者から仕事を発注された下請・孫も双方合意に基づき締結された行政契約であり、請負者以下において割り込んだ賃金を支払ってい「企業の経済活動について、企業が自らの計算で、ることが発覚した場合でさえ、事業の直接の受注企業活動の自由の一部を自己放棄する」ものと理者に是正措置を講じることが求められ、それでも解されている４。

改善されない場合は契約が解除され、違約金の支このように規制行政における契約の場面においてさえ、その履行確保は協定締結者の自己規制に払いが命じられるのである。

委ねられているのであり、したがって、競争入札
公契約条例の理念と原則や随意契約で締結される請負契約でも、公契約条～契約自由の原則と受注者の責務～

例を通じたものであれ、その履行確保は契約締結

ここで公契約条例に係る重要な論点を指摘しておきたい。の相手方の契約上の義務として達成されるべきものなのである。

先の受注者が支払うべき賃金の最低額は、自治

この点につき多摩市公契約条例は、「請負契約体が公権力を背景として受注者に当該額以上の賃にあっては市長及び受注者が相互に対等平等な関金を支払えと命じているのではなく、発注者であ係にあることを、指定管理協定にあっては市長等る自治体と受注者である事業者との間の契約上の及び受注者が共同して公の施設の管理の責任を負約束事として、受注者の側の責務として位置づけうことを前提として、両者が協力、共同して」公られているということである。

契約条例が定める目的を実現すると明記している

公共工事や業務委託等の請負契約は、一方を自のである（多摩市公契約条例第８条）。

治体とする民法上の契約であり、契約自由の原則
４．塩野宏『行政法Ⅰ［第５版]』有斐閣、2009、193頁以下、稲葉馨・人見剛・村上裕章・前田雅子『行政法』有斐閣、2007、107頁参照。

10

労 働 調 査2012.11.12

集

▼

特

公契約条例をめぐる現状と課題

資格要件として受注者の契約上の義務と位置付けおわりにることで、従事労働者や下請業者にリスクを押し付けて利益を出そうとする「不良」事業者（最近はブラック企業と呼ばれる）を入札から排除し、公契約条例の制定の目的は、従事労働者の労働条件の確保ならびにワーキングプア対策というこ社会的に有用で公共性のある事業者を優先して選定しようという仕組みなのである。とが重要な要素であるが、そればかりではない。

市場原理主義によって荒廃しかかっている私た

むしろ「公共」の復権という要素の方が重要なのちが暮らす社会を、公共性と公正性を大事にするかもしれない。

社会につくり直していく、公契約条例制定の試み

つまり公契約条例は直接的に最低賃金額を引き上げているわけではなく、支払い賃金を入札参加はその方向性をもっていることを最後に指摘しておきたい。

次号の特集は「Ⅰ「Ⅱ2012.11.12

労調協理事、新年を語る」
労働組合組織化の課題（仮題）」の予定です

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