デジタル広告市場の競争評価 最終報告 説明資料

令和3年4⽉27⽇
内閣官房デジタル市場競争本部事務局

デジタル広告市場の競争評価 最終報告の概要①
1.市場実態デジタル広告市場 :中⼩企業等の顧客アクセスを容易にし、インターネットの無償サービスを⽀える「インフラ」• デジタル広告市場は、⾃らのWebサイト等の広告枠を販売するパブリッシャーと、広告枠を買って広告を出稿する広告主、両者を仲介するプラットフォーム事業者（以下「PF事業者」）やアドテク事業者等の仲介事業者などからなる市場。
• デジタル広告費は年々増加し、2019年に初めてテレビメディア広告費を抜いて、2020年には、年間約2.2兆円（前年⽐106%）となり、⽇本の広告費全体（約6.2兆円）の約36％を占めるまでに成⻑。
• 多様なデータから分析して個⼈の嗜好等に合わせた広告を配信するターゲティング広告等、新たな技術が⽣まれ急速に発展。
• ⾼度に複雑化したシステムによって、個⼈がwebサイト等を閲覧した瞬間に、webサイト等の媒体で広告枠を提供するパブリッシャーの広告枠と広告主が出稿する広告が、リアルタイムでマッチングされて配信。膨⼤な数の⼊札取引が⾏われている。
• 当初、デジタル広告技術を提供する多くのアドテク事業者の参⼊によって機能分化が進展（売り⼿や買い⼿を⽀援する機能など）したが、マッチングを⾏うPF事業者の買収等により垂直統合が進展。

２.デジタル広告市場の特性と課題• 競争環境の状況︓
 広告を仲介する事業者については、広告主は多くの消費者に訴求できる媒体を持つPF事業者を選び、広告枠を提供するパブリッシャーは多くの広告主をカバーするPF事業者を選ぶことから、両⾯でネットワーク効果が働き、寡占化しているとの声。
 プライバシー保護でデータ流通が制約される中で、データが特定のPF事業者に集中し、さらに寡占が進展する懸念。
 この結果、特定のPF事業者による市場の設計や運⽤における影響⼒が強まっている。
→ PF事業者によるルール変更やシステム変更が突然⾏われ、交渉の余地なく対応に苦慮。
→ 消費者が⾃らの広告にどのように反応したのか等のデータ（オーディエンス・データ）がPF事業者から広告主に提供されない。

あるPF事業者に対しては、アドテク事業者の６割が、システム変更の際に問題・課題があると感じている【理由】「システム変更が突然行われるため、対応に苦慮」（47％）*複数回答

関係事業者の６割超〜４割が、PF事業者による⾃社メディア優遇を懸念している
アドテク事業者：64％、パブリッシャー：54％、広告主・広告代理店：40％

あるPF事業者に対しては、広告主・広告代理店の６割が、アドフラウド対策に不満がある• 市場の透明性に係る課題︓
 システム全体が複雑であり、極めて変化が速く、市場の実態を理解することが困難。リアルタイム⼊札によるマッチングなどがシステム上でアルゴリズムで処理され、ブラックボックス化。
→ 取引内容・価格の不透明性。
→ 垂直統合された結果、PF事業者について利益相反や⾃社媒体の優遇の懸念の声。
• デジタル広告市場における「質」の問題︓
急速に成⻑する⼀⽅で、サービスの質については未成熟で様々な課題。結果として、広告主はブランド棄損リスクを負い、パブリッシャーは経営基盤を弱体化させ、消費者は不快な思いをするという悪い均衡点。
→ 広告主にとっては、悪意の者による広告収⼊の不正取得（アドフラウド）、ブランドを棄損しかねないサイトに広告が配信されるリスク（ブランドセーフティ）、消費者に広告が視認されない（ビューアビリティ）などの問題が存在。
請求の基礎となる広告の表⽰回数等について第三者による客観的な測定がなされていないとの不満→ パブリッシャーにとっては、⾃らの広告枠に広告主がいくら払ったのか⾒えない中、⾃らに収益が適正に配分されていないのではないか、取引内容が不透明との声。メディアの経営基盤が成り⽴たないとの懸念。
→ 消費者の7割が、ターゲティング広告に対し、煩わしい・どちらかというと煩わしいと感じている。
→ ターゲティング広告に利⽤されるデータを提供する消費者からは、パーソナル・データの扱いに対する懸念。
※ なお、ここ１、２年は、プライバシー保護強化の動きの中で、ビジネスモデルが⼤きく変わる可能性がある変⾰期。

あるPF事業者に対しては、パブリッシャーの５割超が、サプライチェーンの透明性に問題・課題があると感じている【理由】「取引内容や価格の透明性を高める必要がある」（42％）
「手数料やコストの透明性を高める必要がある」（39％）*複数回答（出典）上記はいずれも公取委アンケート調査

消費者の7割が、ターゲティング
広告に対し、煩わしい・どちらかというと煩わしいと感じている
どちらかという消費者の８割は、ターゲティング広告に対し、事前に設定を変えることができたら外したい

煩わしくない外したいと4%と煩わしくない5%

煩わしいどちらとも⾔えない

38%

23%

どちらかというと煩わしい思っていない
18%

外したいと思っている
82%

30%（出典）消費者庁アンケート調査 （注）いずれも検索サイトの場合。買い物系PFも同様の傾向。

デジタル広告市場の競争評価 最終報告の概要②
3.対応の基本的な⽅針

１）デジタル広告市場の健全な発展を図る観点から、①「公正性」の確保、②「透明性」の向上、③各市場関係者の「選択の可能性」の確保
２）イノベーションによる課題の解決を促す枠組み
３）横断的な視点を踏まえた対応（プライバシーと競争）

課題解決へのアプロ チ

ル ル整備の基本⽅針• デジタル広告市場は、競争環境の問題、透明性の問題、データの囲い込みの懸念、デジタル空間におけるサービスや情報の質の問題、プライバシーの問題など、デジタル市場を巡る様々な課題が凝縮。
• 規模や業種も様々な事業者が広告主やパブリッシャーとなり、ほぼすべての消費者の⽬に触れるデジタル広告については、どんな課題やリスクがあるか、誰もが分かるようなものにしていくことが重要。
 透明化法は、変化のスピードが速い分野においてイノベーションによる課題解決を促すべく、政府が⼤枠を⽰しながらPF事業者の創意⼯夫を活かし、官⺠がそれぞれの役割を担う共同規制の⼿法を採⽤。デジタル広告市場の課題解決に適した枠組み。
（開⽰、⼿続体制整備、政府によるモニタリング・レビューの３本柱。独禁法違反と認めるときは、公取委に措置請求）
 今後、デジタル広告分野を透明化法の対象に追加するなど、必要なルール整備を進めていく。
 独占禁⽌法上の問題があれば、同法を厳正に運⽤。課題に応じ、その他のアプローチ（個情法、電気通信事業法など）も。

４.デジタル広告市場の各課題と対応の⽅向性 （★）は透明化法を適⽤する⽅向で、法制⾯での検討を進める。 （⼤規模PF事業者が対象）

課題②︓価格や取引内容などの不透明さ→ 本質はコンテンツの価値の評価につながる質に対する意識向上 → 課題①で対応→ 関係者による⺠間ツール等を⽤いた実態把握の取組は、課題①のモニタリングでも注視

デ

課題③︓第三者による到達指標等の測定（★）→ 第三者ツール等提供事業者が接続を求める場合のアクセスポイントや接続条件、接続できない場合の理由の開⽰／適切な対応のための⼿続・体制整備／政府によるモニタリング・レビュー（取組状況等を評価）

課題⑤︓利益相反
課題⑥︓⾃社優遇（⼊札設計等）（★）→ 広告主やパブリッシャー等から取得・使⽤するデータの内容、取得・使⽤条件等の開⽰／利益相反等のおそれのある取引の特定・類型化、管理⽅法及び管理体制に係る「利益相反・⾃社優遇管理⽅針」の策定・公表／当該⽅針に基づく措置実施／政府によるモニタリング・レビュー（内部統制が機能しているか等を評価）

タ

利益相反等

課題④-３︓プラットフォーム事業者内でのデータの活⽤のされ⽅の透明さ

パ ソナルデタ囲込

課題④-2︓プラットフォーム事業者によるデータ提供の制限等（★）→ オーディエンス・データについて、取得の可否・取得可能な情報の内容・取得⽅法等の開⽰／
適切な対応のための⼿続・体制整備／政府によるモニタリング・レビュー

課題⑧︓PF事業者によるシステム変更やルール変更（★）⼿続の公正性等

透明性

課題①︓デジタル広告市場における質に係る問題（★）→ リスクに対する説明責任の観点から、アドフラウド等の質に関する情報について、取得可能な情報の内容・取得の⽅法等の分かりやすい開⽰／⼿続・体制整備／政府によるモニタリング・レビュー⇒ 「広告主の買い⽅改⾰」等の⾏動変容につなげる

課題⑧－２︓取引先事業者の事業活動に対する制約、取引の拒絶（★）→ システム変更・ルール変更等が起こる際の内容と理由の事前開⽰／苦情・問合せ対応のための⼿続・体制整備（例︓⽇本法⼈での判断体制整備）／政府によるモニタリング・レビュー
課題⑦︓⾃社メディアへのアクセス制限→ デジタル動画広告でのYouTubeのプレゼンスは圧倒的との認識がある中、 YouTube遮断によって、少なくとも⼀部のDSP事業者の事業活動にマイナスの影響が⽣じるなど、競争上の懸念がないとはいえない。
→ ⼀般論として、メディアの⾯の強さを梃⼦にしたルール変更についても、課題⑧の⼀類型として対応。
課題⑩︓パーソナル・データの取得・利⽤に係る懸念→ 透明性や同意のコントロールの実効性確保のため、以下の点につき、今秋に向けて⾒直す
予定の「電気通信事業における個⼈情報保護に関するガイドライン」で対応（PF事業者のみでなく、パブリッシャー、アドテク事業者等にも適⽤）
広告主にとってのブランド毀損リスクの観点からの透明化法の開⽰やモニタリングは、上記のガイドラインの⾒直しの結果を踏まえ整合的な形とし、モニタリングも連携（★）

・取得する情報の内容や取得・使⽤条件、オプトアウト機会、データ・ポータビリティの可否・⽅法などに ついての開⽰・⼤規模PF事業者に対し、消費者の理解や利⽤の程度につき、政府によるモニタリング実施

⼀般検索

課題⑨︓検索エンジンにおける主要なパラメータ等の変更→ ウェブサイトのランキングの決定に⽤いられる主要な事項の開⽰／→ Google社により、経済的誘引効果などによって、⼀定のOEM等との間で契約が締結され、事実上、検索アクセスポイントの変更の内容及び理由の事前開⽰／苦情・問合せ対応のための⼿多くにおいてユーザーがGoogle検索にロックインされている可能性があり、競争優位性が維持・強化される懸念は払拭できない。 続・体制整備／モニタリング・レビュー実施→ 独占禁⽌法上問題となる⾏為がみられる場合には、公取委において厳正に対処（*透明化法の適⽤につき、プラットフォーム事業者とウェブサイト運営→ OS等の基盤の上でアプリ等が利⽤されるレイヤー構造が競争環境に与える影響も検討
事業者との関係の整理を含め、法制⾯での検討を⾏う）
課題④-1︓検索エンジンのデフォルト設定の問題（広告に活⽤されるデータの取得等）

５．今後の取組・展望• ①デジタル広告市場における垂直統合の構造の評価（国際的な議論も注視）、②プライバシー保護強化が競争に及ぼす影響、③OS等を基盤とするレイヤー構造がデジタル市場の競争構造に与える影響（→今後の競争評価で検討深化）、④「アテンション・エコノミー」に寄り過ぎた弊害（→「Trusted Web」構想によるTrustをベースとしたデジタル社会構築）について継続的に注視・検討。
• 本最終報告に対する意⾒募集を⾏うとともに、我が国が世界に先駆けてのルール整備となる可能性が⾼い中で、⽇本のルールや考え⽅を発信し、デジタル市場のルール整備において国際的に貢献する。