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土地総合研究 2012 年春号

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＜目次＞
１．はじめに２．100 尺（31ｍ）制限下における御堂筋：1920～1969 年
３．行政指導による 31ｍの軒高制限：1969～1994 年
４．行政指導による 50ｍの軒高制限（31ｍ→50ｍへの緩和）：1994 年～現在
５．拠点エリアにおける超高層ビルの容認：2000 年代～
６．御堂筋の景観保全・形成に関する課題と展望がすかすかすぎる。また、容積率をどう使っていくか、御堂筋の高さ制限をどこまでこだわりつづけるのかを、今までの行政の考え方を超えて考えてほしい」と高さ制限見直しの意向を示した（第３回大阪府市統合本部会議議事録）。また、御堂筋界隈について「夜になると職住が離れて、だいぶ
マンションは建ってきてはいますが、24 時間高度化した都市という感じでない」とも述べているこ������

とから、御堂筋の高層化で都心部に人口を呼び戻し、職住の機能を集約させる意向を持っているこ

2012（平成 24)年１月 25 日、大阪府市統合本部とがわかる。御堂筋の高さ制限撤廃を大阪の都市会議において橋下徹・大阪市長が御堂筋の高さ制

構造再編の一環として位置付けているのであろう。

限の撤廃に言及した。
御堂筋沿道においては、1920（大正９）年に施行された市街地建築物法の高さ制限によって 100

しかし、都心人口の受け皿として御堂筋が適切なのか。また、御堂筋がマンハッタンになることが望ましい姿と言えるのだろうか。

尺（31ｍ）の街並みが形成され、1969（昭和 44）

同会議では、高さ制限撤廃による悪影響を懸念

年の容積地区指定後も行政指導に基づき軒高 31

する意見も出されている。上山信一・大阪府市特ｍ制限が継承されることとなった。その後、1995

別顧問は「ワシントン DC やパリは、頑なに高さ制（平成７）
年には軒高 31ｍ制限が 50ｍへと緩和さ限を守っており、それがまちのステータスになっれながらも、軒線の揃ったスカイラインの保全・ています。大阪からああいうものをなくすと、何形成が図られている。

もないんじゃないかという意見も一理あるような

この御堂筋における高さ制限に対し、橋下市長

気がします。
」と語った上で、「容積率緩和は魅力

は「大阪市が今までずっとやってきた、べちゃっ的だが、高さ制限に手をつけた瞬間どうなるかにとあの高さで揃えるというのは、ある意味大命題

ついては、非常に深刻に考えるべき問題だと思のようにあるのですが、どんどん真ん中を高度化う。
」と安易な撤廃には慎重な姿勢を示している。

することに価値があれば改定していくべきではな

2000 年代に入ってから、規制緩和により淀屋橋いか」と述べ、さらに「大阪のど真ん中は、マンで最高高さ 70ｍの開発が認められるとともに、本ハッタンと比べると、大阪はあまりにも人口密度

町三丁目南地区では約 132ｍの高層ビルが建設さ

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表１ 御堂筋沿道における高さ制限の変遷

表２ 御堂筋の高さ制限に関わる主な出来事
法に基づく１００尺
（
３１ｍ）
制限

年
1919(大正 8)1920(大正 9)1931(昭和 6)1934(昭和 9)

行政指導による
軒高３１ｍ制限1970(昭和45)
1973(昭和48)
1992(平成 4)1994(平成 6)

月
4月
9月
12 月
11 月
12 月
5月
5月
7月
4月
6月
6月
8月
10 月
3月

1995(平成 7)2000(平成12)2001(平成13)

11 月
1月
11 月
4月

1937(昭和12)1950(昭和25)1963(昭和38)1969(昭和44)

行政指導による軒高５０ｍ制限

2002(平成14)

8月
11 月
4月
11 月

2004(平成16)

6月
12 月

2006(平成18)

2月
10 月
12 月
2月

2007(平成19)2012(平成24)

3月
1月
4月

出来事
市街地建築物法・都市計画法公布
市街地建築物法施行（建物の高さが住居地域は 65 尺、その他地域は 100 尺に制限）
市街地建築物法施行令改正によりメートル法導入（65 尺は 20ｍ、100 尺は 31ｍに）御堂筋（淀屋橋―本町間）竣工
美観地区指定（御堂筋、中之島、大阪城周辺(西側・南側）、大阪駅、難波駅等）
御堂筋全通（全長 4km）
市街地建築物法に代わり建築基準法制定
建築基準法改正（容積地区制度創設。指定区域内は絶対高さ制限 31ｍが適用除外）「大阪容積地区」指定（御堂筋は第 10 種、容積率 1000％）（施行は 6 月）。
「大阪容積地区」施行。行政指導により軒線 31ｍに制限（御堂筋の景観保持に関する建築指導方針）
建築基準法改正（容積制全面導入）
新建築基準法に基づく用途地域見直し（容積地区廃止。用途地域ごとに容積率設定）
西尾正也・大阪市長が「御堂筋まちなみ整備検討委員会」に御堂筋のまちなみのあり方について諮問
御堂筋まちなみ整備検討委員会が御堂筋のまちなみのあり方に関する提言を大阪市長に答申（31ｍの制限を軒高 50ｍ、最大 60ｍへ緩和等）「御堂筋沿道建築物のまちなみ誘導に関する指導要綱」策定（軒高 50ｍ、壁面後退 4ｍ等）
「御堂筋沿道建築物のまちなみ誘導に関する指導要綱」施行「『新しい時代の御堂筋』協議会」発足（大阪市、国交省、関経連、大阪商工会議所等）『新しい時代の御堂筋』協議会が、「御堂筋活性化アクションプラン」策定(当該地区を「風格と活力あるビジネス空間」と位置付け）「御堂筋地区地区計画」策定（パチンコ・マージャン・風俗店等の御堂筋にふさわしくない用途を制限）「御堂筋まちづくりネットワーク」発足
都市再生特別措置法制定
御堂筋まちづくりネットワークが御堂筋の将来像を示す「御堂筋スタイル創生」 と具体的な規制の考え方である「御堂筋の新しい規制のあり方」を提言
景観法公布に伴い大阪市が景観行政団体になる「淀屋橋地区都市再生特別地区」指定（高さ 50ｍを超える部分のセットバックにより最高高さ 70ｍまで緩和、容積率は 1300％）
景観法に基づく「大阪市景観計画」告示（10 月施行。対象区域は市全域）「御堂筋アクションプラン 2008 中間とりまとめ」発表（拠点エリアでの高さ制限の緩和等）「御堂筋地区景観協議会」設置「本町三丁目南地区都市再生特別地区」指定（高さ 50ｍを超える部分のセットバックにより最高高さ 140ｍまで緩和、容積率は 1300％、2010 年 10 月に本町ガーデンシティが開業）
御堂筋地区地区計画見直し(淀屋橋地区、本町地区における最低敷地規模、壁面位置制限の追加）
橋本徹・大阪市長が、第 3 回大阪府市統合本部会議で御堂筋沿道の高さ制限撤廃に言及
大阪府市が「グランドデザイン・大阪（素案）」を公表（御堂筋の将来構想として「セットバックを確保し高さを規制緩和」と明記）

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れた（いずれも中層部の軒線 50ｍは継承されてい適用される商業地域では全国一律に 100 尺規制がる）
。府市統合本部での検討を経て 2012（平成 24）かけられたのである。また、100 尺制限の目的は、年４月に公表された「グランドデザイン・大阪（素衛生（採光、通風の確保等）、保安（火災、震災等

案）
」
によると、
御堂筋エリアの将来構想として「セの災害防止）、交通（道路等の交通容量の制御）のットバックを確保し高さを規制緩和」と明記され３点であり、美観や街並み形成は目的ではなかっていることから、本町三丁目南地区のような開発た 3 。この規制に基づき大阪ガスビルディングを御堂筋全域で容認していきたいのであろう。

（1933 年竣工。2003 年登録文化財指定）をはじめ

しかし、御堂筋は高幅員の道路とイチョウ並木、とする 100 尺の建物が並ぶ街並みが形成されていそして軒線と壁面線が揃った沿道建物の連続的なったわけであるが、これは意図して作られたもの

スカイラインがあいまって現在の風格ある街並みというよりは、法律が定める制限の限度一杯まで

1

景観を形成してきた 。超高層化はこうした御堂筋

高度利用を図った結果として生まれた景観であっの価値を損なうことになりかねないのではないか。

たと言えよう。

歴史的な蓄積を安易に捨て去るような判断を避けとはいえ、こうしてつくられた 100 尺で揃ったるためにも、これまでの御堂筋における高さの考

街並みはイチョウ並木とともに御堂筋を象徴する

え方を踏まえる必要があると思われる。

景観となるわけである。

そこで本稿では、御堂筋における高さ制限の変
遷とその背景を概観した上で、御堂筋の景観保全・形成に関する課題と展望を述べてみたい。

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３－１．容積地区導入と美観地区条例案の作成

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1969（昭和 44）年４月、御堂筋を中心とする大阪都心部約 2,032.3ha に容積地区が指定されたこ

御堂筋は、梅田と難波を結ぶ延長約４km、幅員とに伴い、従来の 31ｍの絶対高さ制限が撤廃され、44ｍの幹線道路であり、大阪のシンボル的な街路

容積率による建物のボリュームコントロールが行2である 。1919（大正 8）年に計画決定され、1926

われることとなった4 。容積地区制度は第 1 種（大正 15）年に着工後、1937（昭和 12）年５月

100％から第 10 種 1000％までの容積率メニューが11 日に完成した。淀屋橋―本町間（965ｍ）は 1934

用意されていたが、御堂筋周辺は「大阪の象徴と（昭和９）年に竣工し、イチョウ並木もこの年にも言うべきところであり、巾員 44ｍの道路ぞいに植えられている。1920（大正９）年の市街地建築（大阪市容
すでに高容積の建物が並列している5」

物法施行後、御堂筋をはじめとする商業地域は

積地区指定基準）として第 10 種が指定された（図100 尺（1931 年にメートル法に代わり 31ｍ）の高さ制限がかけられることとなった（表３。住居地
域は絶対高さ 65 尺・20ｍ）。つまり、100 尺制限
は御堂筋独自の制限ではなく、市街地建築物法が1

御堂筋は 2005（平成 17）年に日本土木学会の選奨土
木遺産に認定され、イチョウ並木が 2000（平成 12）年に市の有形文化財に指定されている。なお、御堂筋竣工
時に 926 本のイチョウが植樹され、現在は830 本が残る。
2
2012（平成 24）年 4 月 1 日、御堂筋（国道 25 号）約3.7km の管理が国土交通省から大阪市に移管された。

3

100 尺制限の成立経緯については大澤（2008）参照。
容積地区の指定は東京に次いで２例目で、施行は同年６月であった。容積地区制度は 1963（昭和 38）年の建築基準法改正で創設され、東京では 1964（昭和 39）年に環状 6 号線内側で指定され、その後 1968（昭和 43）
年に環状 6 号外に拡大された。1970（昭和 45）年の建築基準法改正により容積制の全面導入に伴い、容積地区制度は廃止されたため、容積地区の指定は結局東京と大阪の 2 つだけとなった。
5
大阪市総合計画局計画部(1969)p6 の「大阪市容積地
区指定基準」
4

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表３ 市街地建築物法・旧建築基準法における高さ制限の内容（用途地域、前面道路幅員による制限）
用途地域
用途地域による絶対高さ制限
前面道路
幅員による
高さ制限

勾配
道路境界
線の立上り
絶対高さ制限住居地域

住居地域以外（商業地域・工業地域等）

65 尺【20ｍ】
100 尺【31ｍ】
例外規定：建築物の周囲に、公園、広場、道路等の空地がある場合で、行政官庁が交通上、衛生上、保安上支障ないと認めたものについては、上記の制限は適用除外
１：1.25 の勾配

斜線
制限

１：1.5 の勾配

1.25×幅員

1.5×幅員

1.25×幅員＋25 尺【1.25×幅員＋8ｍ】

1.5×幅員＋25 尺【1. 5×幅員＋8ｍ】

１：1.5
の勾配

１：1.25の勾配

高さ制限の概念図

１

１

1.25L+25 尺【1.25L+８m】

65 尺
【20m】

1.5L+25 尺【1.25L+８m】

100 尺
【31m】

1.5

1.25

Ｌ
（前面道路幅員）Ｌ（前面道路幅員）※【 】内は、1931（昭和６）年の施行令改正により、尺貫法からメートル法に切り替わった後の数値１）。しかし、容積地区指定の答申を行った大阪都の例外許可（法第 57 条第１項但書）を活用して、市計画地方審議会は｢御堂筋のように既成の建築

高さ 45ｍ程度の建物が、市内において既に建築さ集団がすでに統一的形態をなしている地区についれていたことによると思われる7。

ては、これを維持するよう高さの制限等について

絶対高さ制限は容積制の趣旨に反するとも考え

容積地区施行と同時に必要な法的手続をとるこられたことから、大阪市は条例案の法的な問題をと｣との附帯意見を出していた。また、容積地区指確認するために、法学者３名から意見聴取を行っ

定に際して設置された「容積地区研究会」の議論、ている8。聴取内容は、憲法 29 条（財産権の保障）でも、市は「御堂筋の淀屋橋、本町間のスカイラ

容積地区制の趣旨との関係、制限の合理性、損失

インは確保したい。
」との見解を示していたことも補償の必要性といった多様な観点から行われた。

あり、美観地区条例による高さ制限が検討される。

その結果を踏まえ、市は最終的に条例による制

図２に示すように、1934（昭和９）年に御堂筋、限は不適当との判断を下し、条例制定を断念する。

中之島、大阪城西側、大阪駅、難波駅周辺が市街

その理由は、美観地区条例制定に際して市が設定

地建築物法に基づき美観地区に指定された。1950

していた要件、1）31ｍを超える建築物が美観を害（昭和 25）年の建築基準法制定後も地区指定は継することが論証されること、2）31ｍの高度制限が続されたものの、具体的な制限内容を定める建築

美観保持のために必要最小限のものであることが条例が制定されていなかったのである。

論証されること、3）美観保持という公共の福祉と美観地区条例案では、第１種美観地区（高さ 31

私権の制限とを比較考量した場合、美観保持に私ｍ）と第２種美観地区（45ｍ）の２種類を設けて、権を制限するに値する価値が認められることの３

御堂筋周辺（淀屋橋―築港深江線[中央大通り]間）

つが満たされなかったためであった。また建築審には第１種を指定することが想定されていた6。一査会と建設省が高さ制限に消極的な姿勢であった

方、第２種の 45ｍは中之島等での指定が検討されことも、条例制定を断念した理由にあったという。

ていたようであるが、これは 31ｍの絶対高さ制限
76

日本経済新聞 1969 年 5 月 8 日朝刊記事「守ろう美しい御堂筋 大阪市が美観条例制定へ ノッポビルを規
制 違反者に罰金課す」

当時市内にあった高さ 45ｍのビルとしては新朝日ビル（58 年）、関西電力ビル（60 年）、新住友ビル（62 年）
等がある（大澤（2011）p49）。
8
総合研究開発機構（1980）p244-247

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図１ 大阪容積地区指定図（1969 年）（出典：大阪市街地再開発促進協議会（1969））

図２ 大阪美観地区指定図（1934 年）（出典：大阪市資料）３－２．「御堂筋の景観保持に関する建築指導方しい。一方、後者の屋上工作物の制限とは、屋上針」による軒高 31ｍの制限

工作物が前述の斜線制限にやむを得ずおさまらな

美観地区条例の策定は行われなかったものの、い場合において、７ｍ以上のセットバックかつ最100 尺（31ｍ）の街並み景観の維持を図るべきと

高高さ 43ｍ以下（31ｍ＋12ｍ）であれば設置を認の判断から、行政指導によって 31ｍの軒線の制限めるものである（表４右）。

が行われることになった（「御堂筋の景観保持に関

つまり、この行政指導による制限は、高層部をする建築指導方針」）。この建築指導方針による制セットバックさせれば 31ｍを超える部分の建設

限は、斜線制限と屋上工作物（屋上突出物）の高も可能とするものと言えるだろう。ただし、建築

さ制限の２種類から構成される（表４）。前者の制

指導方針では 31ｍ以下の部分の壁面位置を定め

限は、御堂筋側の道路境界線から 31ｍの高さから、ていないため、仮に建物全体の壁面位置を後退さ

３：２（水平方向３に対して垂直方向２）の勾配せてしまうと、軒線が必ずしも 31ｍに揃わないこによる斜線制限である。仮に建物の階高を４ｍととになる。しかし、当時のオフィスビルは 1000％

すると、高さ 31ｍを超える部分は、御堂筋側の境の容積率を消化するために、建蔽率ぎりぎりまで界線から最低６ｍセットバックする必要があるこ

使うものが多く、建物全体を壁面後退させる建物とになる。この斜線勾配は、建築基準法による商はほとんどなかったことから、結果的に 31ｍのス

業地域の道路斜線制限（勾配 1：1.25）よりも厳カイラインで揃うことになった。

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表４ 「御堂筋の景観保持に関する建築指導方針」（1969 年）による高さ制限

４．��指導による ���の�高制限��1�����

の観点から、現行の指導要綱（69 年）の制限を緩�の����199� 年���和する必要があるものの、御堂筋の良さは「軒がそろっているということと道路際に壁が揃ってい４－１．
「御堂筋まちなみ整備検討委員会」による
9

高さ制限見直しの検討ること」（第６回委員会での委員の意見）であるとして、軒高を 31ｍから 50ｍに緩和し、壁面後退距

行政指導開始から約 20 年後の 1991（平成３）離を４ｍに制限する案（整備試案 D）が採択され年、西尾正也・大阪市長（当時）が高さ制限の見た。つまり、高さを緩和する代わりに、見かけ上直しに言及する。当時は大阪の地価がピークに達の道路幅員を広げることで、道路幅員と建物高さしたバブル期にあり、1983（昭和 58）年時点の市のバランスを確保することになったわけであるが、内商業地の地価公示累積変動率を 100 とすると、従来の D/H（D：道路幅員と H：高さ）が 1.41（441991 年は 444 と約 4.5 倍にまで高騰し、高さ制限

ｍ/31ｍ）であるのに対し、整備試案 D では 1.03の見直しを求める声が聞かれるようになっていた。

（52ｍ/50ｍ。
52ｍ＝道路 44ｍ＋壁面後退 4ｍ×2）

翌 1992（平成４）年 10 月に西尾市長が「御堂と、街路空間への圧迫感がやや大きくなっている。

筋まちなみ整備検討委員会」（足立孝委員長）に対委員会は、D 案を採用した理由として、1）D/H

し、御堂筋の景観の方向性について諮問し、約１≒1 となり、圧迫感の影響は少ないこと、2）壁面

年半に及ぶ委員会及び専門部会での検討を経て、後退によりイチョウ並木への生育条件に悪影響を1994（平成６）年３月に軒高 50ｍへの緩和等を盛与えないこと、3）アトリウム、パサージュ等の設10

り込んだ提言が市長に答申された 。

置による歩行者空間の整備により足元周りのゆと委員会では、５つの整備試案を作成し、圧迫感、りと賑わいが生れること、4）新たな基準に則った

スカイライン、建物頂部の形態、壁面位置、建物建物が建つまでは、新旧２種類の建物が併存するの連続性、セットバック空間、イチョウの生育環が、建物間口が大きく街区あたりの建物数が少な

境、実現可能性等の観点から検討している（表５）。

いために影響は大きくないこと等を挙げている。

その結果、1000％の容積率消化や建物の質の確保

また、当初「高さ制限は 50ｍ」と表記されていたが、「高さは 50ｍ」との表現に変更されている。

9

本節の記述は御堂筋まちなみ整備検討委員会（1994）
を元にしている。
10
委員会は計 6 回、専門部会は計 12 回開催されている。

つまり、50ｍ以上でも以下でもなく、「50ｍに揃える」との意図を明確に示したわけである。

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表５ 御堂筋まちなみ整備検討委員会での５つの試案

４－２．日本建築学会による軒線 31ｍ制限の継続ると考えております」と軒高統一の必要性に言及を求める要望しつつも、31ｍ制限には直接触れず、「「御堂筋ま1994（平成６）年６月 13 日、日本建築学会は、ちなみ整備検討委員会」
からの提言を尊重しつつ、従来の 31ｍの軒高制限の継続を求める「御堂筋の指導方針を定め」ると回答し、委員会案で示され都市景観の保全・形成に関する要望書」（内田祥哉

た軒高 50ｍ制限案を変更する意思がないことを会長）と「御堂筋の都市景観に対する見解」
（石黒

示した
（
『
「御堂筋の都市景観の保全･形成に関する

哲郎同会都市計画委員会委員長）を大阪市長に提要望書」に対する回答』1994 年８月１日）。

出する。建築学会は、現在の御堂筋の都市景観を保全・形成する意義として、1）御堂筋が都市機能と景観が見事に統一された都市空間としての都心のステイタスを支えてきたこと、2）特に本町・淀屋橋間の都市景観は、統一ある連続したスカイラ
イン（沿道に立地する 50 棟の約９割が軒高 31ｍ）と壁面線、バランスのとれた道路幅と建物高さ、さらに質の高い建築群により、我が国で他に類のない都市美が形成されてきたこと、3）御堂筋は、イチョウ並木とあいまって、市民をはじめ多くの人々によって長年親しまれ愛し続けられてきた大阪のシンボル的空間であること、の３点を挙げた
上で、「今後、大阪が世界をリードしていくうえで求められている都市格を象徴する都市景観のあり方について、今まで築き上げられてきた御堂筋の都市美が失われることのないよう、慎重にご判断されるよう強く要望いたします。
」と、高さ制限の緩和に反対する意向を表明した。
要望書に対して大阪市は、「広く市民に評価されているイチョウ並木や、淀屋橋～本町間に代表されます沿道建築物の壁面の位置、並びに、軒の高さの統一につきましては十分に配慮する必要があ

表６ 日本建築学会による「御堂筋の都市景観の保全･形成に関する要望書」（1994 年 6 月 13 日）の抜粋
本会では、この問題の重要性に鑑みて、これまでにも学術的、専門的見地から、また、今後の都市政策のあり方を踏まえて、多角的に調査・研究を重ねてまいりました。
その結果、別紙「御堂筋の都市景観に対する見解」にも示しましたとおり、現在の御堂筋の都市景観には次のような保全・形成の意義があると判断いたしました。
１．御堂筋は、大都市の業務中枢エリアとして、これまで重要な役割を果たしてきたところであり、都市機能と景観が見事に統一された都市空間としての都心のステイタスを支えてきたこと
２．特に本町・淀屋橋間の都市景観は、統一ある連続したスカイラインと壁面線、バランスのとれた道路幅と建物高さ、さらに質の高い建築群により、我が国で他に類のない都市
美が形成されてきたこと
３．御堂筋は、イチョウ並木とあいまって、市民をはじめ多くの人々によって長年親しまれ愛し続けられてきた大阪のシンボル的空間であること
このような意義を踏まえて判断した場合、御堂筋の成熟した都
市景観の枠組みである現在の建物のスカイラインと壁面線の連続性を大阪の歴史的・文化的資産として保全しつつ、景観形成のあり方を継承していくことが重要であります。そのうえで今後の沿道企業の機能改善や御堂筋の将来の機能、デザインの創造性等に対応するさまざまな工夫をする努力が都市の魅力に深みをもたらし、国際都市としての「都市の格」を高め、大阪の都心の活性化、発展につながると考えます。
今回の高さ制限見直しを含めた現在の状況は、大阪の発展の中で優れた街並み形成に尽力されてきた大阪市の都市計画をはじめとする都市行政史上の重大な岐路に立っているといえます。今後、大阪が世界をリードしていくうえで求められている都市格を象徴する都市景観のあり方について、今まで築き上げられてきた御堂
筋の都市美が失われることのないよう、慎重にご判断されるよう強く要望いたします。

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４－３．
「御堂筋沿道建築物のまちなみ誘導に関す限（31ｍ以上の部分は 1：1.25 の斜線制限）による指導要綱」による軒線 50ｍの制限

り、スカイラインの不連続が生じる可能性がある市は 1994（平成６）年 11 月に「御堂筋沿道建ため、総合設計制度の適用で隣地斜線制限を緩和

築物まちなみ誘導に関する指導要綱」を策定し、し、連続したスカイラインの形成を図る狙いもあ

軒高制限を 50ｍに緩和する形で、行政指導によるった（写真１）。つまり、高さのみが規定された従高さ制限を継続することとなった（1995 年１月施来の規制と比べて、より総合的な街並み形成を意行）。75 年間（1920 年から 1994 年）かけて作り上図した要綱として再編されたとも言えるだろう。

げてきた 31ｍ（100 尺）の街並みから軒高 50ｍに

表７ 「御堂筋沿道建築物のまちなみ誘導に関する指導要綱による高さ・壁面位置制限

よる新たなスカイラインの形成を選択したわけである。対象区域は淀屋橋から中央大通りまでの御堂筋に面する街区内の建築物と敷地とされた。
従来の「建築指導方針」は、あくまでも斜線制限であったため、必ずしも軒線 31ｍの街並みが継承されるとは限らなかったが、この指導要綱では
壁面位置（４ｍ後退）と高さ（50ｍ）を明示した
ことで、軒線の統一が担保されることになった（表
７）。高さと後退距離はそれぞれ 50ｍ、４ｍジャストで、それ以上でも以下でも不可となる。
指導要綱では高さや壁面位置に加えて、セットバックした屋外空間の整備や低層部分における賑わい用途の誘導、外壁の形態意匠、建築設備の配慮、広告物の基準等も規定された（表８）。さらに要綱には「総合設計制度を活用し、もって市街地環境の整備改善に努めるものとする。
」と規定されたように、総合設計制度の活用によって、指導要
綱の制限（公開空地や賑わい機能の確保等）を担保することも意図されていた。また、隣地斜線制

写真１ 隣地斜線制限によりスカイラインが不連続となった例(出典：薄木(2003))

表８ 「御堂筋沿道建築物まちなみ誘導に関する指導要綱」に規定された誘導基準の内容
項目
建築物
の高さ

外壁の後退距離
外壁後退
部分の
屋外空間
低層部分の
用途形態
外壁の意匠
建築設備等
広告物

基準の内容
御堂筋に面する部分
その他の道路に面する部分
・ 御堂筋に面する部分の外壁の高さ 50ｍ―
・ 搭屋等で 50ｍを超える部分を設ける場合は、以下の基準により目立たない形態とする。
1)御堂筋側の外壁位置から 10ｍ以上後退する。
2）50ｍを超える部分の高さは原則 10ｍ以下。
3)階段状の形態を避ける等の景観上の配慮を行う。
・ ４ｍ
・ ２ｍ以上・ 既存の歩道と一体となった歩行者空間として整備。
・ 安全で快適な歩行者空間の整備に努める。
・ イチョウの生育を考慮し、イチョウ並木と調和した植栽やモニュメント等の設置に努める。
・
原則として車の出入り口を設置しない。
・ まちなみに賑わいや魅力を生み出す文化施設（小規模美術館、ギャラリー、ホール等）等の設置に努める。
・ 上記施設は、公開空地等のオープンスペースと一体となった公共性・文化性の高い施設とするよう努める。
・ 外壁の形態・材料・色彩は御堂筋の景観に配慮した落ち着いたものとする。
・ 建築設備（高架水槽、クーリングタワー、設備配管等）は隠蔽するなど、景観に配慮した形態とする。
・ 窓面利用の広告物や屋上広告塔・広告板は設置しない。
・ 点滅又は動く広告物は設置しない。
・ 壁面利用の広告物は２階以上に設置しない。
・ そで看板を設置しない
・ 外壁の広告物の突出幅は１ｍ以内、広告物の下端までの高さは 3.5ｍ以上。

※基準は御堂筋まちなみ整備検討委員会の提案内容がベースとされたが、委員会提案にあった敷地細分化の防止や敷地の共同化については反映されていない。

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土地総合研究 2012 年春号

４－４．地区計画：御堂筋にふさわしくない用途の禁止
2001（平成 13）年８月に、御堂筋地区地区計画が策定され、地区内における建築物の用途が制限されることになった（図３）。
用途の制限としては、ビジネスゾーンとしての風格にふさわしい土地利用を誘導することを目的として、マージャン店、パチンコ店、射的場、勝馬投票券発売所、場外車券売場、風俗店等の用途
を御堂筋の街並みにふさわしくないものとして規制対象とした。
先に述べた指導要綱では、低層部への文化施設の導入の促進といったように、積極的に誘導すべき用途を挙げていたわけであるが、この地区計画
では、最低限守るべきルールとしてネガティブチ
ェック的に御堂筋に望ましくない用途の排除を行ったと言えるだろう。

５．�����（������地区）における�����の��：���� ���
５－１．御堂筋における規制緩和を求める動き
バブル崩壊後の景気低迷を背景に、規制緩和を求める動きが活発化する。特に、銀行の店舗が多い御堂筋では、金融再編による店舗の統廃合による空室率の増加とともに、梅田や難波における再開発事業の進展による御堂筋エリアの求心力の低下が懸念されていた。
そこで、2000（平成 12）年 10 月に、御堂筋活性化推進協議会が発足し、同年 11 月には「新しい時代の御堂筋」協議会が設置され、今後の御堂筋のあり方が検討されることとなる。また、2001（平成 13）年３月には、関西経済同友会が「御堂筋及び周辺の活性化に関する提言」を発表し、高さ制限と容積率の緩和、ベンチャー特区の創設等を柱とする提言を発表し、20～30 階建ての高層ビルの建築を容認すべきとした11。
図３ 御堂筋地区地区計画区域（淀屋橋―本町間のみ抜粋）
11

社団法人関西経済同友会調査企画部会（2001）（出典：大阪市資料。淀屋橋地区と本町地区の地区区分は 2007 年の地区計画見直し時に行われたもの）

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さらに、2002（平成 14）年 11 月には、地元地検討の結果、20ｍセットバック、最高高さ 70ｍ

権者企業から構成される「御堂筋まちづくりネッ

案（ケース①）が採用されることとなった。そのトワーク」によって、御堂筋の将来像を示す「御理由は、敷地を共同化して一辺約 80ｍの整形街区

堂筋スタイル創生」と具体的な規制の考え方であというまとまった規模での一体開発であるため、る「御堂筋の新しい規制のあり方」の２つの提言

御堂筋の街並み形成上の影響はほとんどないと判が示された。

断したことによる12。つまり、淀屋橋地区のように、ある程度まとまった規模・形状を持つ敷地で５－２．淀屋橋地区都市再生特別地区（2004 年）

あれば、他の場所でも緩和を認める可能性があるによる規制緩和：軒高 50ｍ・最高高さ 70ｍに緩和ことを示唆したとも解釈できる。

こうした規制緩和を求める動きもあり、2002（平高さ制限の緩和については都市計画審議会でも成 14）年 7 月には、御堂筋を含む「大阪駅周辺・賛否が分かれ、今後、同様の緩和を求める計画が中之島・御堂筋周辺地域」が都市再生特別措置法

出てきた場合を想定して、市としての景観形成のに基づく都市再生緊急整備地域に指定され、2004

方針やマスタープランが必要であるとの意見も出（平成 16）年 12 月に淀屋橋地区(旧愛日小学校のされていた。淀屋橋地区に続いて、個別開発単位

跡地を含む約 0.8ha)に都市再生特別地区（以下、で高層建築物が許可されるようになった場合、指特区）が指定された（表９。区域は図３）。

導要綱による 50ｍ（+10ｍ）制限がなし崩し的にこの特区では、容積率の上限が 1000％から
1300％に割増されることとなったほか、最高高さ

意味をなさなくなるのではないかとの懸念があっても不思議ではなかったと言えるだろう。

が 60ｍから 70ｍに緩和されている。
最高部の高さは緩和されたものの、御堂筋側に面した中層部分については、壁面位置を４ｍセットバックした上で高さの限度を 50ｍとする従来の指導要綱による軒線の連続性の考え方は踏襲されたわけである（それ以外の制限としては、容積率の下限 700％、敷地面積の最低限度 2,000 ㎡、建蔽率の最高限度80％)。つまり、特区の指定によって、指導要綱に基づく軒線 50ｍと壁面後退４ｍの制限が法的に担保されることになった。
最高高さ 70ｍという数値は景観シミュレーショ
ンを経て導かれた結論であった。図４に示すように、①50ｍの高さから 20ｍセットバックして最高高さを 70ｍとするもの、②30ｍセットバックして

図４ 淀屋橋地区都市再生特別地区検討時における高さのスタディのパターン

最高 80ｍ、③40ｍセットバックして最高 90ｍ、④40ｍセットバックして最高 150ｍの４ケースについて、淀屋橋交差点、伏見町交差点、道修町交差点の３つの視点場からの街並み景観への影響が検証された。なお、①～③が高さ 50ｍ・壁面後退４ｍの位置から１：１の斜線勾配に収まるケース（１：１は現行の指導要綱と同じ）、④が 1：2.5に斜線勾配を緩和したケースである。

12

平成 16 年度第 4 回大阪市都市計画審議会議事録における坊農・大阪市計画調整局デザイン課長の発言「今回、敷地を共同化して御堂筋でも珍しい一辺約 80 メートルの整形街区というまとまった規模での一体開発ということでございますので、御堂筋から 20 メートル後退した位置で建築物の最高高さを 70 メートルといたしましても、御堂筋のまちなみ形成上は、いろいろシミュレー
ション等検討いたしました結果から、影響はほとんどないというように判断をいたしたところでございます。
」

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土地総合研究 2012 年春号

表９ 淀屋橋地区・本町３丁目地区における都市再生特別地区の内容
名 称
都市計画決定年
区域面積
容積率の最高限度
容積率の最低限度
建蔽率の最高限度
建築面積の最低限度
高さの中層部
最高限度 高層部
外壁後
退距離

中層部
高層部

淀屋橋地区都市再生特別地区
2004（平成 16）年
約 0.8ha（8,000 ㎡）
1300％
700％
80％
2,000 ㎡
50ｍ
70ｍ
（高さ 60ｍ以上の部分は１：１の勾配）
御堂筋道路境界から４ｍ
御堂筋側中層部の外壁から 10ｍ

本町三丁目地区都市再生特別地区
2007（平成 19）年
約 0.5ha（5,000 ㎡）
1300％
700％
80％
2,000 ㎡
50ｍ
140ｍ※御堂筋道路境界から４ｍ
御堂筋側中層部の外壁から 20ｍ

都市再生特別地区の概要
高さ制限と外壁後退
距離制限の概念図

実際に建設された建物の概要

名 称
高 さ
用 途
敷地面積
建築面積
延床面積

三井住友海上大阪淀屋橋ビル
淀屋橋三井ビルディング・淀屋橋 odona
約 67.6ｍ、地上 16 階、地下 3 階
事務所、店舗(淀屋橋 odona)
約 6,300 ㎡
約 5,300 ㎡
約 87,000 ㎡

本町ガーデンシティ
約 132ｍ、地上 27 階、地下 2 階
事務所、店舗、ホテル(セントレジスホテル大阪)
約 3,720 ㎡
約 2,700 ㎡
約 50,153 ㎡※計画書には、「西側道路に面する中層部の外壁より 20ｍ以上後退した当該建築物の高さ 50ｍを超える部分の外壁から、西側道路の反対側の境界線までの水平距離のうち最小のものに相当する距離に２を乗じてえたもの以下で、かつ、140ｍ以下とする。
」とある。なお西側道路の反対側の境界線とは、御堂筋を挟んだ反対側の道路境界線から 4ｍ後退したラインを指す。

５－３．本町三丁目南地区都市再生特別地区によ

この中間とりまとめを受け、2007（平成 15）年

る規制緩和：軒高 50ｍ・最高高さ 140ｍに緩和

２月に本町三丁目南地区都市再生特別地区が指定

2006（平成 14）年 10 月、「新しい時代の御堂筋」された（表９。区域は図３）。中層部の高さを 50協議会が「御堂筋活性化アクションプラン 2008

ｍとし、高層部は御堂筋側から 20ｍ以上セットバ

中間とりまとめ」を策定する。この中間とりまとックさせて最高高さを 140ｍに緩和するものであめによると、御堂筋沿道のうち淀屋橋と本町の交った。この高さを設定する際にも、景観シミュレ

差点周辺を活力と賑わいをもたらす「賑わい拠点ーションが実施されており、敷地が御堂筋と本町

13ゾーン」と位置付け、賑わい機能 を設けた場合

通の交差点で、かつ賑わい拠点ゾーンに位置付けに、最高高さ 60ｍの高さ制限（軒高 50ｍ）の緩和られていることを考慮し、20ｍセットバックしたを容認する方向で検討すると位置付けられた。

高層部の壁面位置から、御堂筋を挟んだ道路境界

13

賑わい機能とは、１階に待ち合わせができるロビー
空間やイベントステージ、ショールーム等を指す。

線から４ｍ後退したラインまでの水平距離の２倍程度（72ｍ×２＝約 144ｍ）までは認めても景観

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上の影響が少ないとの判断から最高 140ｍとなっ合でも軒高 50ｍラインの街並み景観に大きな影た。拠点性を活かして新たなランドマークを創出

響が出ることは容易に想像がつく。淀屋橋地区都するという意図があったようだが、都市計画審議

市再生特別地区でも高さ 70ｍであれば影響が少会では、ランドマークとして高さを誇ることが御ないとの判断であったのだから、それ以上の高さ

堂筋の価値に寄与するのかといった疑問が示されであれば、なおさら影響は避けられないだろう。

る等、緩和の是非が議論されている。

御堂筋と同様に、シンボル的な通りの街並み景観の保全を目的に高さを制限している場所として５－４．御堂筋沿道地区地区計画による拠点ゾー

銀座がある。銀座に超高層ビルは必要ないと地元ンにおける制限の追加が判断し、2006（平成 18）年に高さ制限や壁面位

前述の「御堂筋活性化アクションプラン 2008 中

置の制限等を定める「銀座ルール」
が定められた。

間とりまとめ」で、淀屋橋と本町が「賑わい拠点

街路幅員と建物高さのバランスが、「銀座らしさ」

ゾーン」に位置付けられたことにあわせて、2007

であると銀座の人々が認識し、銀座通り（中央通（平成 19）年３月に御堂筋地区地区計画が見直さり）沿いを高さ 56ｍ(屋上工作物を含めて 66ｍ）

れ、淀屋橋地区と本町地区において、壁面位置ととすることをはじめ、街路幅員の大きさに応じて建築面積の最低面積の制限が追加された（地区区

高さ制限値を規定したのである。銀座ルールは、分は図３参照）。御堂筋沿道は４ｍ、本町通りと土法的拘束力の強い地区計画による規制であり、一佐堀通り沿いは２ｍと規定したことにより、要綱

部地区を除いて、総合設計や都市再生特別地区等に基づく４ｍセットバックの基準が法定計画であによる高さの緩和も認めていない。こうした銀座る地区計画で担保されることになったわけである。

の試みは、道路幅と建物高さのバランスが重要な御堂筋においても示唆を与えると思われる。
東京の丸の内地区では、高層化を許容しつつ 31

６．御堂筋の景観保全���に��る��と��

ｍの軒線を継承しているではないかとの反論があるかもしれない。しかし、丸の内で 31ｍラインの

６－１．高層化による街並み景観への影響：街路保全が明文化されたのは 1990 年代半ば頃であり、幅員に応じた高さのあり方

それまでにも 31ｍの基壇部を持たない高層建築

1995（平成７）年に「御堂筋沿道建築物のまち

物が既につくられていた。また、丸の内地区は皇なみ誘導に関する指導要綱」が施行されてから、居という大空間が控えているからこそ、高層化の今年(2012 年)で 17 年が経過した。現在、31ｍと影響が緩和されているとも言える。一方、御堂筋

50ｍのラインが混在する街並みが形成されており、では、容積制導入時点から、高層化ではなく軒線

50ｍのラインで揃うまでにはまだまだ時間がかかの継承を選択し、沿道建物によって縁取られる連ると思われる（次頁写真参照）。
こうした状況の中、続的なスカイラインと広い空を有する御堂筋らし仮に御堂筋沿道での摩天楼化を認めたとしても、い景観をつくり上げてきた。仮に基壇部を 50ｍで経済状況や敷地条件等から超高層化が進むのは数揃えたとしても、高層化によって建物の軒線と空棟にとどまるのではないかとも推測される。超高がつくるスカイラインが消失し、御堂筋らしさは層ビルが点在し、結果的に分断されたスカイライ

損なわれてしまうだろう。

ンだけが残るという可能性があることも考慮する必要があるだろう。また、御堂筋沿道は、一部を６－２．保全と開発のメリハリの必要性：都市全除くと奥行のある敷地が少ないため、高層棟部分体からみた高層ビルのあり方を後退させたとしても、その距離には限界がある。

高さと壁面の揃った街並みとしてパリがよく知

仮に抜本的な敷地統合による街区再編を行った場られている。パリ市内は厳格な高さ制限によって

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土地総合研究 2012 年春号

写真２ 31ｍのスカイライン

写真３ 50ｍのスカイライン（今橋３丁目交差点付近）（平野町３丁目交差点付近）

写真４ 31ｍと 50ｍが混在したスカイライン

写真５ 31ｍと 50ｍが混在したスカイライン（道修町３丁目交差点付近）（高麗橋３丁目交差点付近）

歴史的都市景観が保全されており、市内では最大

り、既に市の都市計画（PLU:plan local d'urbanisme）

でも高さ 37ｍ（再開発区域）に規制されている。

に位置付けられている（オフィス床面積は 88,400

1972 年に竣工した高さ 210ｍ、59 階建てのモンパ㎡。就業者数は 5,000 人を見込んでいる）。

ルナスタワーの建設をきっかけに、高層ビルはパ

ただし、いずれのプロジェクトも開発区域がシリの伝統的な都市景観が損なうとして規制強化をャンゼリゼのような都心ではなく、市縁辺部の外図ったのである。しかし、2008 年７月、ベルトラ

周道路沿い（主に鉄道用地等）である点に注意す

ン・ドラノエ・パリ市長が市の外周道路沿いの６る必要がある。また、超高層ビルもパリの新しいヶ所に、高さ 150ｍから 200ｍの商業施設と高さ

モニュメントになることを意図しているため、開50ｍの住宅を建設する開発プロジェクトの構想を発区域内に何本も建設するようなものではない。

示し、市議会の承認を経た。この規制緩和の背景

つまり、パリでは守るべき場所は厳格に規制しには、市内の慢性的なオフィス不足等から、市外

つつも、時代の要請に応じて、歴史的景観への影への企業流出が深刻化してきたことがあった（有響が少ない地区での大規模開発を許容しているの名なデファンス再開発地区も市外に位置する）。

である。大阪では、既に大阪駅やなんば周辺等で例えば、現在進行中のプロジェクトの一つであ

大規模再開発が進んでいるが、さらに大阪を象徴る“Triangle(トリアングル)”では、市南西部のする御堂筋の街路景観を手放してまで、高層化を

ポルト・ドゥ・ベルサイユの見本市会場に、ヘル図る必要があるのか再考すべきと思われる。大阪

ツォーク＆ド・ムーロン設計による高さ約 180ｍ、においてもパリのように保全と開発のメリハリを

ガラス張りの三角形状の高層ビルが計画されておつけた都市戦略が求められるのではないだろうか。

土地総合研究 2012 年春号

43

６－３．
「景観地区」の指定による「大阪美観地区」

制でないことや美観保持に私権を制限する価値がの継承：高さ制限等の法定化認められない等と説明されていた。しかし、その御堂筋の高さ制限は、1969（昭和 44）年以降、後、景観法が制定され、景観の保全・形成を目的

行政指導（指導要綱）によって運用されてきた。

とする積極的な制限は公共の福祉に反しないとの要綱による規制は一定の効果をあげてきたものの、認識が確立しつつある。また、国土交通省が 2000

あくまでも
「要綱」
であるために法的根拠はない。

（平成 12）年に策定した都市計画運用指針の中に、2006（平成 18）年 12 月、大阪市は景観法の規高度地区による高さ制限の指定が望ましい区域と定に基づく「御堂筋地区景観協議会」を設置した。

して「歴史的建造物の周囲、都市のシンボルとな

地権者や学識経験者、まちづくり団体等から構成る道路沿い等で景観、眺望に配慮し、建築物の高されるこの協議会では、要綱の法定化について議さを揃える必要がある区域」と明記されている。

14

論する予定という 。要綱の法定化の手法として「都市のシンボルとなる道路沿い」で「高さを揃は、既に策定済みである景観計画への位置付け、える必要がある区域」とはまさに御堂筋が該当す

もしくは景観地区（かつての美観地区）、
地区計画、ると言えるだろう。

高度地区等の活用が考えられる。しかし、現在、やはり、安易な規制緩和へと傾くのではなく、景観協議会は開催されておらず、協議会メンバー

御堂筋沿道を景観地区として位置付け、「大阪美観間で合意が図れる状況にはないという。法定化は地区」の歴史を継承することが、御堂筋、ひいてルールの実効性確保には有効であるが、地権者のは大阪の価値を守り、高めることにつながるので開発行為に制限を与えることになる。そのため、はないだろうか。

法的拘束力のない要綱による一定のルールを許容

橋下市長の発言は、御堂筋のあり方を議論する

しつつも、高さ制限を超えた開発の可能性も確保

きっかけを提供したという点では評価できるかもしておきたいというのが本音なのかもしれない。

しれない。
しかし、
高さ制限の撤廃を前提とせず、しかし、ここでもう一度、御堂筋が美観地区に先人が築き上げてきた御堂筋らしさを継承する方指定された理由を再認識する必要があるのではな

向に議論が進むことを期待したい。

いか。1919（大正８)年に策定された御堂筋の計画
案には「大大阪の中心街路たるに恥じざる幅員と【参考文献】

体裁とを具備」していなければならないと記され薄木三男（2003）「御堂筋のまちなみ形成」『建築と社会 2003
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に対する回答」『建築雑誌 109
（1362）』、
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仙石泰輔（1995）「大阪市のまちづくりについて ―御堂筋のまちなみ誘導を中心に―」『経済人 49（1）』、
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総合研究開発機構（1980）『都市空間の回復』、学陽書房
土木学会編（2012）『日本の土木遺産 近代化を支えた技術を
見に行く』
、講談社
日本建築学会（1994）「御堂筋の都市景観の保全･形成に関する要望書」『建築雑誌 109（1359）』、日本建築学会、p85
御堂筋まちなみ整備検討委員会（1994）『御堂筋のまちなみ整
備の今後のあり方について 資料編』ており、大阪美観地区はその実現のために指定されていたと言えるだろう。ここで「指定されていた」と過去形で書いたのは、大阪美観地区では具体的な制限内容を定める建築条例が未制定であったために 2005（平成 17）年６月１日の景観法全面施行をもって指定解除されたからである。美観地
区の消滅と都市再生特別地区における超高層化が同時期に進んでいったことは、大阪美観地区の記憶の希薄化を象徴する出来事と言えるだろう。
1969（昭和 44）年の容積地区導入に際して検討された美観地区条例案が実現しなかった理由として、高さ制限が美観保持のための必要最小限の規14

平成 18 年度第３回大阪市都市計画審議会議事録による北村・大阪市計画調整局計画部長の発言。