リサーチ・メモ「安曇野市の適正な土地利用に関する条例」について
2014 年 4 月 30 日

長野県安曇野市の「安曇野市の適正な土地利用に関する条例」（以下、自主条例）は、都市計画区域のみならず市域全域を対象として、土地の適正かつ合理的な利用のために定めた条例である。この条例は、法律による特段の委任を受けずに自治体が独自に定める、いわゆる自主条例にあたる。本稿では、自主条例に基づき地域を区分して、都市と農村の混在した土地利用がなされている地域における土地利用調整を行う先進事例として、この条例を紹介する。
■ 条例の制定経緯
旧・穂高町まちづくり条例1
安曇野市の自主条例の制定以前、合併前の旧・穂高町には「穂高町まちづくり条例」という土地利用調整を目的とした自主条例が制定されていた。
発端は、平成 6 年に平林伊三郎氏2が土地利用計画の樹立とまちづくり条例の制定を公約として穂高町長に当選したことにはじまる。当選に伴い検討が開始され、平成 9 年には国土庁の「土地利用調整システム総合推進事業」の予算をもとに「土地利用調整基本計画」が策定された。その後も検討を重ね、
平成 11 年 3 月 25 日、「穂高町まちづくり条例」が制定され、同年 10 月に完全施行された。
穂高町まちづくり条例は、町内の開発事業3に対して届出と協議、説明会の開催を求め、当該開発事業が土地利用調整基本計画に（、あるいは「地区まちづくり基本計画」が町長によって当該地域に定められている場合には、地区まちづくり基本計画についても）適合しないと認められる場合には、町長は指導・勧告を行うことができると定めていた。穂高町の土地利用調整基本計画は、用途地域指定のある区域を除く町内全域を 9 つのゾーン4に区分し、それぞれの施設の種別ごとに立地可否（立地可能施設、地区説明会を行って地区及び町の同意を得ること、施設の立地不可、の 3 通り）を定めていた。
この条例の策定に深く関わった大方(1999)の説明によれば、これら制度のねらいは、(1)非線引き都市計画区域内で用途地域の指定がない地域（都市計画白地地域）において、農振法上の農用地区域からの個別農地の除外（以下、農振除外）がルーズに運用され、事実上どこでも宅地化可能になっていた状態から、虫食い的開発を抑制して住宅開発の集中を誘導すること、(2)広域農道の沿道での乱雑な土地利用を抑制することにあった。
秋田他(2001)によれば、条例施行の結果、農振除外の面積は施行前の約 56%にまで減少した。また、ゾーン別の構成比でみると、農振除外申請の 80%以上が集中していた「農業保全ゾーン」ではこれが55%にまで落ちる一方で、「集落居住ゾーン」での農振除外は 3%であったのが 32%へと増加した5。
市町村合併に伴う新たな条例の検討6
平成 17 年 10 月 1 日、豊科町・穂高町・堀金村・三郷村・明科町の 5 町村が対等合併し、現・安曇野市が誕生した。合併前の 5 町村ではそれぞれ異なる規制制度が導入されていた（表 1 参照）ことから、合併前から土地利用規制のあり方が市民の大きな関心事となってきた。とりわけ、線引きのされていた一般財団法人 土地総合研究所

1

旧・豊科町のエリアとその他の町村の非線引き都市計画区域では、規制の強度が著しく異なり、このまま行政運営を行うことは困難であるとされた。また、線引きの結果、旧・豊科町内の市街化区域内農地は宅地並みに課税され、他地区に比べて著しく高い課税水準にあった。
表 1 安曇野市合併前 5 町村の土地利用規制の状況
町村名
都市計画区域
線引き・用途地域の有無
豊科町
全域
線引きあり
穂高町
山岳部以外
非線引き（用途地域あり）
明科町
全域
非線引き（用途地域なし）
堀金村・三郷村
山岳部以外
非線引き（用途地域なし）

その他
－自主条例
－－

合併協議会は、合併後 5 年を目途に土地利用の統一ルールを設けることにより、新市における土地利用の不公平性を排除し、秩序ある土地利用を目指すことで合意していた。柳沢(2011)によれば、統一ルールの方向性は、(1)旧・豊科町にのみ導入されていた線引き制度を全域に拡大した上で、市街化調整区域の中でも実情に沿った形で異なる開発基準を適用するという弾力的な運用を行うか、あるいは(2)旧・穂高町のような自主条例方式によって全市をカバーするという、2 つの方法が考えられていた。結局のところ、長野県との間での線引き制度の弾力的な運用をめぐっての調整が不調に終わったため、平成 20
年 11 月以降、安曇野市は自主条例による土地利用規制を目指すこととなった。
平成 22 年 9 月 30 日、「安曇野市の適正な土地利用に関する条例」が制定され、平成 23 年 4 月 1 日から施行された。ただし、線引き制度が残っていた旧・豊科町地域については、暫定措置として適用が見送られた。また同時に、暫定的な条例として残されていた旧・穂高町まちづくり条例は廃止された。
なお、自主条例の策定と並行して、自主条例との整合性に配慮しつつ、景観法にもとづく景観計画・景観条例の策定も進められた。自主条例と同じ平成 22 年 9 月 30 日、「安曇野市景観条例」（以下、景観条例）が公布され、同年 11 月 1 日には安曇野市が景観行政団体に移行、翌年 2 月には「安曇野市景観計画」が策定され、平成 23 年 4 月 1 日から景観条例とともに実施・施行された。
平成 24 年 12 月 20 日、安曇野市内の 5 つの都市計画区域は 1 つの都市計画区域（「安曇野都市計画区域」）に統合され、同時に旧・豊科町地域の線引き廃止が告示された。これにより、市内全域で自主条例が適用開始されることとなった。
■ 条例の概要
安曇野市の自主条例は、市内で行われる開発事業が「安曇野市土地利用基本計画」に整合することを求め、開発事業に対し事前の承認手続きを義務付けるものである。
対象となる「開発事業」は、市内で行う建築物等（＝建築物その他工作物）を建築又は建設する事業、建築物等の用途を変更する事業、土地の区画形質を変更する事業その他土地利用を変更する事業である。
「安曇野市土地利用基本計画」は、市内を 6 つの基本区域に分け（図 1 参照）、それぞれ土地利用の方針及び目指すべき方向を定めている（表 3 参照）。
開発事業の承認手続き
開発事業案は、安曇野市土地利用基本計画の区域別基準（表 2 参照）と整合することが求められる。
区域別に定められた基準に整合しない開発事業を行う場合には、別途、「特定開発事業」の認定を受ける必要がある。特定開発事業の認定に際しては、「特定開発事業の認定に関する指針」に加えて、個別事業の目的、規模、配置、形態、周辺環境を総合的に勘案し、周辺住民の意向や土地利用審議会の意

一般財団法人 土地総合研究所2見も踏まえて、市長が個別に判断する。
開発事業案の提出後、標識の設置、説明会の開催（開発規模が大きい7、または市長が必要と判断した場合）、意見書の提出を経て、開発事業が承認される。
その後、都市計画法に基づく開発許可や建築基準法に基づく建築確認など、個別地域・個別行為ごとに必要な手続きを経て、工事着手・完了の届出によって手続きが完了する。

図 1 安曇野市土地利用基本区域図（「安曇野市土地利用ガイドライン〔概要版〕」より）

一般財団法人 土地総合研究所3

表 2 開発事業の基準の概要（「安曇野市土地利用ガイドライン〔概要版〕」より）■ 条例の実効性担保罰則規定
自主条例 28 条は、市長による開発事業の承認を受けずに工事に着手した開発事業者に対して、「当該工事の停止を命じ、又は相当の期限を定めて、違反行為を是正するために必要な措置を命ずることができる。
」と定める。この規定では、開発事業の承認に際して、「…努めるものとする。」といった訓示規定よりも一歩踏み込み、法的に義務づける「義務規定」としている8。そして、自主条例 56 条では、この規定による命令に違反した者に対し、「3 月以下の懲役又は 30 万円以下の罰金」を科すことを定める。
このような工事停止命令・是正措置命令を定める規定は、都市計画区域外や 1970 年代当時の未線引一般財団法人 土地総合研究所

4き白地地域9での開発をコントロールする目的で制定された全国各地の条例10にみられるものである。また、全国各地の風致地区条例11やラブホテル規制条例12、景観条例（景観地区内の違反工作物に対する措置）13、伝統的建造物群保存地区保存条例14などにも同様の規定が確認できる。
これに対し、旧・穂高町まちづくり条例にはこのような規定は存在せず、25 条で、開発事業の町長による承認の「通知を受けた後でなければ、開発事業に関する工事に着手することができない」とだけ定め、また、28 条では、工事完了後に開発事業の承認内容と適合しないとき、事業者に対し、「期限を定めて当該開発事業に関する工事の是正を指導又は勧告することができる。」とだけ定めていた。安曇野
市の自主条例は、届出・勧告制による旧・穂高町の自主条例に比べ、より強い実効性が担保されている。
手続き上の工夫自主条例 23 条では、(1)開発事業の標識設置から 14 日以上経過、(2)説明会を開催した場合には説明会報告書の縦覧期間満了後 7 日以上経過、(3)景観法・景観条例に基づく行為着手の制限期間（＝届出受理日から 30 日間）が満了していること、以上の３つの要件が満たされてはじめて市長に開発事業の承認を申請できると定めている。この規定により、景観法・景観条例の運用とのリンケージを確保し、手続きをより頑健なものとしている。

基本区域
拠点市街区域
準拠点市
街区域
田園居住区域

田園環境区域

山麓保養地域

森林環境区域

表 3 自主条例と景観計画の区域分けの対応関係
自主条例
景観計画
土地利用の方針及び目指すべき姿
エリア区分
景観づくりの基本方針
住宅、店舗、事務所、工場、公共公益施設等、市 まちなかエ 地域の個性や資源を活かしながら、そ街地形成に寄与する用途を優先的かつ計画的に リア
れぞれの都市的機能や役割、醸し出す誘導し、市の拠点としての都市機能の増進を図る
雰囲気に応じて、多様な人が集い、住まう空間として、心地よい景観づくり
住宅、店舗、事務所、工場、公共公益施設等、市を目指します。
街地形成に寄与する用途を計画的に誘導し、拠点市街区域に準じて都市機能の増進を図る
駅等を中心とした田園内にある比較的規模の大 田園エリア 北アルプスの山並み、広がりのある田きな集落内に、住宅、店舗公共公益施設等、居住園、屋敷林に囲まれた集落、堰の流れ地形成に必要な用途を集約することにより生活などが織り成す景観と調和した、緑豊機能の増進を図るとともに、区域外の農地への無かで質の高い景観づくりを目指しま
秩序な宅地の拡散を防止するす。
田園内の集落における生活機能の維持を目的とした用途に限って立地を認め、田園環境に調和した集落コミュニティの形成及び継承を図るとともに、良好な農地を保全する
観光や保養機能の維持及び向上を目的とした用 山麓・山間 良好な森林環境を保ちつつ、保養や観途に限って立地を認め、山麓の森林空間に親しめ 部エリア
光的利用の価値も高めながら、落ち着る環境形成を図るとともに、良好な自然環境を保きと安らぎを感じさせる景観づくり
全するを目指します。
居住を目的とした用途に限って立地を認め、山間地の居住空間の維持を図るとともに、良好な自然環境を保全する
山岳エリア 日本を代表する自然の風景地の一つとして、中部山岳国立公園の良好な自然環境と景観を保護していきます。

■ 景観条例との比較
対象区域の対応関係
前述の通り、自主条例と景観条例は同時に制定され、内容の相互調整が図られている。いずれの条例も、市域全域が対象である。自主条例における拠点市街区域・準拠点市街区域が景観計画におけるまち

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5なかエリアに、田園居住区域・田園環境区域が田園エリアに、山麓保養地域が山麓・山間部エリアに、森林環境区域が一部は山麓・山間部エリアで残りは山岳エリアに、それぞれ対応して指定されている（表3 参照）。
事業者に求められる手続き上の義務の違い
景観法が事業者に求めるのは、市長に対する届出である。市長は届出に対し、景観計画に定めた制限に適合しないとき、設計変更等の勧告ができる15。ただし、形態意匠の制限に適合しない場合にかぎり、市長は設計変更等を命令でき、さらにこれに違反した場合は原状回復等の措置を命令できる（景観法第17 条）。このほか、届出受理から 30 日間の行為着手制限や、未届・虚偽届出・着手制限違反の場合には 30 万円以下の罰金が科せられることが定められている。
これに対し自主条例は、開発事業の届出のみならず、市長による開発事業の承認を必要と定める点が異なる。罰則については前述の通りである。
対象行為の違い
自主条例と景観法・景観条例との間で、手続きの必要な対象行為はおおむね共通しているが、(1)景観法・景観条例は建築物・工作物の外観変更まで対象とすること、(2)自主条例は建築物・工作物の用途変更まで対象とすること、この 2 点が大きく異なる。とりわけ後者の用途変更については、建築基準法では（類似の用途以外から）特殊建築物へと用途を変更する場合に対象行為が限られている16のに対し、自主条例ではこれに限らないとしている点が異なる。
（白川 慧一）1

旧・穂高町まちづくり条例については、以下の文献に詳しい。大方潤一郎(1999)「土地利用調整系まちづくり条例」小林重敬編著『地方分権時代のまちづくり条例』学芸出版社、pp.111-149。逸見洋平・水口俊典(2001)「地域特性の反映からみる土地利用調整系まちづくり条例の役割：長野県穂高町を事例として」日本建築学会学術講演梗概集, F-1 都市計画・建築経済・住宅問題, pp.85-86。秋田典子・安谷覚・大方潤一郎(2001)「土地利用調整を主目的とするまちづくり条例の実効性の評価：長野県穂高町のまちづくり条例を事例として」都市計画論文集 36, pp.1-6。内海麻利(2003)「まちづくり条例による郊外の総合的土地利用誘導」日本都市計画家協会編著『都市・農村の新しい土地利用戦略』学芸出版社、pp.159-172。
2 平林伊三郎氏は、旧穂高町長を 3 期務めたのち、初代安曇野市長に当選して 1 期を務めた。
3 対象となる開発事業は、(1)面積 500 ㎡以上の土地の区画形質を変更する行為又は現状の土地利用を著しく変更する行為、(2)高さ 10m 以上又は 3 階建以上、または延べ床面積 200 ㎡以上の、自己居住用住宅以外の建築物の新築・増改築行為である。
4 田園風景保全ゾーン、農業保全ゾーン、農業観光ゾーン、集落居住ゾーン、生活交流ゾーン、産業創造ゾーン、公共施設ゾーン、文化保養ゾーン、自然保護ゾーンの 9 種類。ゾーンごとの区域割の地図は、秋田他(2001)、内海(2003)等に掲載されている。なお、現・安曇野市土地利用基本計画においては、旧・穂高町土地利用調整基本計画にて自然保護ゾーンに指定されていた区域が森林環境区域に、文化保養ゾーンが山麓保養区域に、用途地域指定のある区域以外のその他 7 ゾーンが田園環境区域に、それぞれ指定されている。
5 残りの十数％の大半は産業創造ゾーンと生活交流ゾーンに含まれる。秋田他(2001)参照。
6 自主条例制定までの検討経緯については、以下の文献に詳しい。葉上太郎(2008)「検証！市町村合併の現場を歩く(40)
土地利用規制、3 流儀を一つに――条例はどうなった・長野県安曇野市の場合」月刊『ガバナンス』88, pp.78-81。柳沢厚(2011)「安曇野市のチャレンジ (特集 地域主権時代のまちづくり条例)」季刊『まちづくり』30, pp.68-72。倉根明徳・川上光彦・眞島俊光(2012)「線引き・非線引き都市計画区域の統合を目的とした自主条例の制定プロセスと内容に関する考察―『安曇野市の適正な土地利用に関する条例』を事例として―」都市計画報告集 10, pp.217-223。
7 自主条例施行規則 15 条に定める規模（敷地面積 1,000 ㎡超、建築面積・築造面積 200 ㎡超、高さ 10～20m 超（区域ごとに異なる）の開発事業には、説明会の開催が必要となる。また、特定開発事業の場合には、原則として必ず説明会を開催する必要がある。
8 義務規定の不履行は法的非難に値するから、制裁措置や違反是正措置（行政指導、中止命令、改善命令、納付命令など）を規定することができる。違反是正措置が行政処分として行われた場合、名宛人には命令遵守義務が発生するが、これが一般財団法人 土地総合研究所

6従われないときには、命令違反に対する制裁措置・強制措置が必要になる(北村,2008 : p.48)。安曇野市の自主条例では、制裁措置として命令に背いた場合の懲役・罰金を定めることで、実効性を担保している。北村喜宣(2008)「分権政策法務と環境・景観行政」日本評論社。
9 2000 年の都市計画法改正で線引き制度の選択制が導入されて以降は、非線引き白地地域と呼ばれる地域にあたる。
10 （例）岡山県県土保全条例（昭和 48 年 3 月 27 日条例第 35 号）第 11 条
知事は、開発許可等を受けず、又は開発許可等の内容若しくは開発許可等に付した条件に適合していない工事を施行させ、又は施行している事業主又は工事施行者に対し、当該工事の停止、原状回復その他必要な措置を講ずることを命ずることができる。
11 （例）東京都風致地区条例（昭和 45 年 4 月 1 日条例第 36 号）第 7 条
知事等は、次の各号のいずれかに該当する者に対して、風致の維持に必要な限度において、この条例の規定によつてした許可を取り消し、変更し、その効力を停止し、その条件を変更し、若しくは新たに条件を付し、又は工事その他の行為の停止を命じ、若しくは相当の期限を定めて建築物等の改築、移転若しくは除却その他違反を是正するため必要な措置をとることを命ずることができる。…
12 （例）茅ヶ崎市ラブホテル規制条例（平成 4 年 7 月 1 日条例第 23 号）第 7 条
市長は、次の各号のいずれかに該当する者に対して、工事の施工の停止を命じ、又は相当の猶予期限を付けて、違反を是正するために必要な措置をとることを命ずることができる。…
13 （例）盛岡市景観条例（平成 21 年 3 月 27 日条例第 13 号）第 20 条
市長は，第 18 条の規定に違反した要認定工作物があるときは，建設等工事主（要認定工作物の建設等をする者をいう。以下同じ。
），当該要認定工作物の建設等の工事の請負人（請負工事の下請人を含む。以下同じ。
）若しくは現場管理者又は当該要認定工作物の所有者，管理者若しくは占有者に対し，当該要認定工作物に係る工事の施工の停止を命じ，又は相当の期限を定めて当該要認定工作物の改築，修繕，模様替，色彩の変更その他同条の規定の違反を是正するために必要な措置をとることを命ずることができる。
14 （例）倉敷市伝統的建造物群保存地区保存条例（昭和 53 年 9 月 20 日条例第 42 号）第 8 条
市長及び教育委員会は、次の各号の一に該当する者に対して、保存地区の保存のため必要な限度において、第 4 条第 1 項の規定によってした許可を取り消し、又は工事その他の行為の停止を命じ、若しくは相当の期限を定めて、建造物の改築、移転若しくは除却その他違反を是正するため必要な措置をとることを命ずることができる。
15 景観法第 16 条 景観計画区域内において、次に掲げる行為をしようとする者は、あらかじめ、…行為の種類、場所、設計又は施行方法、着手予定日その他国土交通省令で定める事項を景観行政団体の長に届け出なければならない。…
３
景観行政団体の長は、前 2 項の規定による届出があった場合において、その届出に係る行為が景観計画に定められた当該行為についての制限に適合しないと認めるときは、その届出をした者に対し、その届出に係る行為に関し設計の変更その他の必要な措置をとることを勧告することができる。
16 建築基準法第 87 条
建築物の用途を変更して第 6 条第 1 項第 1 号の特殊建築物のいずれかとする場合（当該用途の変更が政令で指定する類似の用途相互間におけるものである場合を除く。
）においては、同条（第 3 項及び第 5 項から第 12項までを除く。
）、第 6 条の 2（第 3 項から第 8 項までを除く。
）、第 6 条の 3（第 1 項第 1 号及び第 2 号の建築物に係る部分に限る。
）、第 7 条第 1 項並びに第 18 条第 1 項から第 3 項まで及び第 12 項から第 14 項までの規定を準用する。この場
合において、第 7 条第 1 項中「建築主事の検査を申請しなければならない」とあるのは、「建築主事に届け出なければならない」と読み替えるものとする。
（同法第 6 条第 1 項第 1 号 別表第一(い)欄に掲げる用途に供する特殊建築物で、その用途に供する部分の床面積の合計が 100 平方メートルを超えるもの）
別表第一 耐火建築物又は準耐火建築物としなければならない特殊建築物（第 6 条、第 27 条、第 28 条、第 35 条―第 35
条の 3、第 90 条の 3 関係）（い）（ろ） （は） （に）用途（一） 劇場、映画館、演芸場、観覧場、公会堂、集会場その他これらに類するもので政令で定めるもの（二） 病院、診療所（患者の収容施設があるものに限る。
）ホテル、旅館、下宿、共同住宅、寄宿舎その他これらに類するもので政令で定めるもの（省略）（三） 学校、体育館その他これらに類するもので政令で定めるもの（四） 百貨店、マーケット、展示場、キャバレー、カフェー、ナイトクラブ、バー、ダンスホール、遊技場その他これらに類するもので政令で定めるもの（五） 倉庫その他これに類するもので政令で定めるもの（六） 自動車車庫、自動車修理工場その他これらに類するもので政令で定めるもの

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