122 土地総合研究 2017年夏号

連載

農業関係法における「農地の管理」と「地域の管理」―沿革、現状とこれからの課題―（１）

東京大学名誉教授
原田 純孝
はらだ すみたか

Ⅰ．課題と考察の視点

記の課題について、概括的にではあれ、いま少しはじめに立ち入った考察を行ってみようとするのが本稿で

本稿執筆の機縁となったのは、一般財団法人土ある。

地総合研究所「縮退の時代における都市計画制度に関する研究会」において 2016 年 12 月に標記の１ 上記「研究会」の問題意識と与えられた課題

表題で報告を行ったことである。その際には、上について記「研究会」の目的と問題意識を、同「研究会」（１）上記「研究会」の問題意識について（1）

が過去 2 年に刊行した 2 冊の書物 から下記１の

上記「研究会」は、都市計画制度における土地

ように理解した上で、与えられた課題について一

並びに都市空間に対する公共的関与のあり方を、通りの検討を加えてみたが、時間の制約等もあり、その対応する空間的範囲と公共的関与の性質（そ多くの点で不十分さを残した内容の報告にとどまの関与を通じて追及される公共の利益の性質）に（2）。これからの「縮退の時代」において新し

着目して表１のように分類した上で、次のようない「土地の管理」と「地域空間の管理」のシステ

問題意識に立って、これからの都市計画制度に求ムが求められていることは、都市部についてだけめられる「管理」の仕組みを明らかにすることをでなく、農村部についてもまた同様である。その狙いとしていると理解される（3）。

った

ことは、近年の「農業構造改革」をめぐる諸議論①＜縮退の時代の国土・都市・地域空間（農村や政策動向、農業従事者の極端な高齢化、遊休・空間も含む）を適切に「管理」できる法システム

耕作放棄地の増大、中山間地等の農村全体の過疎は、如何にあるべきか＞、そして、②そのために化・高齢化と限界集落の増加、相続未登記・所有は＜現行の国土利用・土地・都市計画制度をどの者不明化農地の広範な存在などを想起すれば、容ように仕組み直す必要があるのか＞。これが基本

易に理解することができよう。そこで、改めて標的な目的である。
③経済成長と都市拡大の時代に整備された現行(1)①亘理格・生田長人・久保茂樹編集代表：転換期を迎えた土地法制度研究会『転換期を迎えた土地法制度』（土地総合研究所、2015 年 3 月）、②亘理格・生田長人
編集代表：縮退の時代における都市計画制度に関する研究会『都市計画法制の枠組み法化―制度と理論－』（土地総合研究所、2016 年 3 月）。
(2)
報告の概要は、土地総合研究所の内部資料『平成 28
年度 縮退の時代における都市計画制度に関する研究会報告書』（2017 年 3 月）18‐34 頁に掲載されている。

の土地・都市計画制度は、開発・整備・建築等の積極的な行為をコントロールしようとする仕組みをとっているため、「社会の縮小に伴い生じる『何(3)

表 1、及び、以下の本文中の引用頁は、注 1 の②所収の生田長人「枠組み法序論」（2‐43 頁）からのものである。

土地総合研究 2017年夏号 123

表 1 公共性の段階構造と類型区分
大公共Ａ：国家的見地あるいは広域的見地から実現されるべき公共の利益
小公共Ａ：地域的・近隣秩序調整的見地から実現されるべき公共の利益
小公共Ａ—ⅰ：特別用途地区、地区計画等で実現されるような「公」的小公共
小公共Ａ—ⅱ：建築協定によって実現されるような「共」的小公共
大公共Ｂ：全国共通の最低限基準の確保の見地から確保されるべき公共の利益
小公共Ｂ：大公共Ｂの属性で、ローカルルールによって実現される公共の利益もしない』という状況から生じる問題に殆ど対応

つの軸となる基本線である。

できない」。
空き家や空き地の増加に象徴されるよ

他方、⑨「小公共Ｂ」は、「大公共Ｂ」＝全国共うな「何もしない」という状況（総じて言えば、

通の「最低限基準の確保の見地から確保されるべ

土地・建物・施設・空間の利用と管理の低下や放き公共の利益」に属する公共の利益であるが、「地棄等の消極的行為）にトータルに対応していくた

域特性に応じたローカルルールの余地までは否定

めには、「従来の法的手段の概念には収まりきれなされない」ため、「ローカルルールによって実現さい『管理』概念の確立」が必要なのではないか（7れる公共の利益」と位置づけられる（12‐14 頁）

頁）、という課題意識がその基底にある。したがっ（例：開発許可の技術基準の追加条例）。これに対て、④上記①、②の点の検討に際しては、＜とくし、⑩「大公共Ａ」は、「国家的見地或いは広域的に「小公共Ａ」＝「地域的・近隣秩序調整的見地

見地から実現されるべき公共の利益」である（12から実現されるべき公共の利益」をどのように取頁）。

り込み、制度的にいかに位置づけるか＞が、一つ（２）報告に求められた課題についての重要な課題として認識される（14 頁以下）。

報告依頼時に示された課題は、以下のようなも⑤「小公共Ａ」は、「地域空間の共用性・都市的のであった。＜①研究会の問題意識は、都市計画

土地利用の相互依存関係を前提として、みんなの法では適切に対処し得ていない「管理」に関わる

空間と資源を、みんなで管理する」場合における問題に対して、都市計画法以外の法制度では先行「共通の利益」と把握できる（17‐18 頁。また、的に採用されている「管理」の制度があるとすれ

136 頁・大貫裕之）。⑥現行制度上では、その中でば、そのような先行諸制度における「管理」の概も、「小公共Ａ—ⅰ」＝「公」的「小公共」（地区計

念と手法を参考に、都市計画法に「管理」手法を画等）と、「小公共Ａ—ⅱ」＝「共」的「小公共」

導入するための示唆を得ようとすることにある。

（建築協定等）とが区別されうるが、⑦とくにこ②農業関係法では、耕作放棄地や不適切な農地利れからの縮退の時代においては、
「共」
的
「小公共」

用に対する対処手法として農地法や農振法が採用――地域に居住し、様々な活動に従事する住民等

している制度があるが、それらの制度について、が公法的規制とは異なる立場から、共同で自律的導入の趣旨目的や運用実態等について、情報を得にその実現を目指して行動し関与する共益的な公たい。また、③立法目的どおりの運用がされてい共の利益（19 頁参照）――の重要性が高まり、かないのであれば、その原因は何か。④「この問題つ、その内容は、実態的な要請からすれば極めては、日本における農業及び農地問題の根本にも関多様なものとなりうることが想定される。⑧そのわる」と考えるが、その点で「今日の日本農業とことも念頭に置いた上で、これらの「小公共Ａ」

農業関係法が抱える根本的な問題点」はどのようを都市計画制度のインフィルとして、制度的にどなものと考えられるか＞。

のように取り込み、位置づけることができるか。

このうち、④は極めて大きな問題であり、そのこれが、「都市計画制度の枠組み法化」の検討の一点に多少とも触れようとすれば、これまでの農地

124 土地総合研究 2017年夏号

制度と農業政策の沿革・推移に言及することがど経緯――がある。その事実、並びに「農地＝土地

うしても必要となる。
また、農地制度においては、管理」の意味内容のいずれの点でも、「農地の管理」

その初発から「農地管理」の概念と制度的基盤がについては、宅地・市街地の場合とは異なる特性

存在しており、今日に至る農地制度の展開もそのないし特殊性があるわけである。

ことを所与の前提として進められてきたという事

第 2 に、具体的な制度等の検討に際しては、「管実がある。②と③の問題も、少なくともこれまで理」の意味内容について、さらに以下のものを区のところは、その「農地管理」の制度的枠組の下別する必要がある。

で推移してきた事象である。
縮退の時代において、ⓐ第 1 点で触れた「本来的もしくは狭義の農地

従来とは異なった意味での新しい「農地の管理」

管理」。これは、生産基盤たる農地の保有のあり方と「農村地域空間の管理」の課題が登場してきて――つまりは、私有財産たる農地の所有（権）といることは確かである（なお、後出注 13 も参照さ

利用（権）――の「管理」であり、日本では国家

れたい）が、その「管理」の問題を考える際にも、による「統制」で始まった。この意味での「管理」

上記の前提を抜きにしては、的確な考察はなしがが今日においてもなお、「農地の管理」の基底的なたいと考えられる。筆者が過日の報告でも、またベースをなしている。

本稿でも、沿革を踏まえて課題への接近を試みようとするのは、一つにはそのことによる。

ⓑ「物理的な農地＝生産基盤それ自体の改良及び管理」。土地改良法による土地改良事業（圃場、

その上で、本稿では、筆者なりの観点から視野

用排水路、農道等の整備・改良）とそれへの公共を広げて、次の２に記すような形で考察の対象と的な関与の仕組みも早くから存在し、ⓐの「農地視点を設定してみることにした。

管理」と結びつきつつ、重要な役割を果たして来た。

２ 考察の対象と視点についてⓒ農地の上に面的に広がる「農村地域空間の管農地と農村地域空間においても、都市空間にお理」。上のⓑは、一定の範囲ではこの課題に対応すけるのと同様に、その「管理」をめぐっては、様々る意味も有しうるが、固有の意味での「地域空間な課題・問題が多元的・多層的に重なり合って存の管理」という観点に即して見ると、日本では積在している。関係する制度も多様であり、そこで極的な制度的対応がほとんど見られなかった部分問題となる「管理」の内容や性質は、当然にも都である。このことは、見方を変えれば、＜農村地

市空間の場合とは異なった要素と特質・特徴を含域空間の管理は、これまでは具体的な制度なしでんでいる。その多様で多元的・多層的な課題・問も、それなりに為されえてきた＞と評価できる事

題を構造的に整理して示すことは直ちにはなしが態なのかもしれない（なお、次の（２）のｂ）ｃ）

たいので、ここでは差し当たり、本稿で筆者が視も参照されたい）。とはいえ、西ヨーロッパ諸国で野に入れておきたいと考える事柄と特徴点を大きは“都市計画法”（広義の意味）が農村部をもカバ

く 2 つの側面（ないし観点）から並列的に列挙しーしていること（筆者自身の比較研究の対象はフて、本稿の考察の大まかな枠組とすることにしたランスである）と対比すれば、法制度的には大きい。

な違いがある。この最後の点の原因としては、日「農地又は農村地域空間の管理」の意味内（１）

本における都市計画制度と農地制度の沿革的な出容と関係制度のあり方から見た特徴点

自とそれぞれに託された課題の違い、及びその後

第 1 に、「農地の管理」に関しては、農地法に象の両制度の展開過程のあり方に由来する各制度の徴される農地制度上の固有の「農地管理」の概念

特質が大きく作用していると、筆者は考えている。

（以下、「本来的もしくは狭義の農地管理」ともい

それは、言い換えれば、日本における両者の関係う）とその展開の沿革――つまりは推移・変遷の性のあり方の特殊性にかかわる問題である。

土地総合研究 2017年夏号 125ⓓ「『何もしない』という状況に対応する農地のEU のその制度を踏まえて、最近のフランスの立法管理」。遊休・耕作放棄地の増大、相続未登記・所では、その「管理」にかかわる条件を満たすこと

有者不明化農地の広がり、用排水路・土地改良施を「農地を経営する権利（droit à exploiter）」

設等の維持管理の低下などに対応するための「管の取得の許可要件に結びつける制度改正も行われ理」である。これまでの法制度上では、基本的にはⓐ及びⓑの「管理」の延長上の問題として位置ている（6）。日本でも同様の方向での個別の制度的、、、、、「農地一般の利活用の実態とな対応はある（7）が、づけられてきているが、縮退の時代に入った今日

農業のやり方・農法の管理」という課題意識は、において、都市部での類似・同種の問題も視野にいまだ見られないのではないか。

入れて考えると、今後はⓒの「管理」の一部をな

第 3 に、筆者としてできれば検討してみたい課

すものとしても位置づけることが必要になる可能

題として、次の 2 つをあげておく。一つは、ⓐ（及性がある。また、遊休・耕作放棄地の増大への対びⓑ）の「管理」の制度的展開の経緯と現在の状応は、EC/EU やフランス等の経験から見ると、次況を踏まえて、それに、これからの重要課題となのⓔの「管理」にもかかわる直接所得援助(直接所るⒸ及びⓓの「管理」をどのように接合または重得支払い)のあり方とも結びつけて検討することねていくことができるのか、あるいはできないの（4）ができる問題という側面も持つようである。

か（そもそも両者は別ものか）、である。いま一つⓔ「農地の利活用の実態と農業のやり方・農法

は、農地と農村地域空間にかかる現下の課題・問の管理」。これは、今日新たに登場してきている課

題は、先に見た都市計画サイドからの問題意識・

題で、農業経営における農地の利活用の実態的なアプローチとどう接合し、どう重なり合い、どう

あり方、とりわけ農業生産の技術・方式、投入肥

違うのか、である。いずれもむずかしい問題であ料・農薬の性質と量、輪作その他の作業方法などるが、課題意識を持っておくことは必要であろう。

（EU 諸国では緑地等の維持も重要な要素である）、（２）追及される「公共性」の性質とその担い手

総 じ て 言 え ば 「 農 業 の や り 方 （ pratiquesの面から見た特徴点

agricoles）」
・農法にかかわる「管理」の問題であ

農業関係法と農地制度の領域では、追及されるる。気候変動の問題をも含めた「農業と環境」の「公共性」の内容、性質やその担い手の面でも、問題に対処し持続可能な農業を追及するためには、都市の場合とは異なる固有の特質ないし特徴点が

この「管理」が必要となる。今日の EU（そしてフある。部分的には（１）で述べたこととも重複すランス）では、農業政策の最重要課題の一つであるが、以下のような点にもあらかじめ留意しており、EU の直接所得支払いの制度的仕組みの中には、

きたい。

（5）

その「管理」の要素が明確に盛り込まれている 。

ａ）食料の生産基盤にかかわる農地政策の「公共性」に基づく「農地の管理・統制」の視点と制(4)

フランスでは、1980 年代の前半以降、EC の農産物価格支持水準の引下げに起因して農地価格の低落と耕作放棄地の増大が大きな問題となったが、1992 年の EC 共通農業政策の改革によって一般的な直接所得補償制度が導入され、その支払額の相当部分が耕作面積をベースに算定されることとなったため、耕作放棄地の増加問題
は大きく解消されたという経緯がある。なお、スイスにおいても同様の状態になっていることについて、楜澤能
生『農地を守るとはどういうことか』（農山漁村文化協会、2016 年）102、106 頁参照。
(5)
EU 共通農業政策による直接所得支払いは、今日ではかなり多様な内容を含むものになっているが、その受給のためには、環境負荷の軽減にかかる一定の条件（本文で述べた「農業のやり方」にかかわる諸条件）を満たす

度は、日本では早くから存在した。この「農地管ことが基礎的かつ一般的な要件とされ、その上でより厳しい条件を満たす場合には、別立ての直接支払い（例えばグリーン支払い等）が追加されるという組み立て方になっている。
(6)
原田純孝「フランスの農業経営・農地政策の新動向」（2014 年の「農業、食料、及び森林の将来のための法律」＝LAAAF 法の翻訳と解題）『のびゆく農業』1032‐
1033 号（農政調査委員会、2016 年）24 頁以下、81 頁以下参照。
(7)
例えば 1995 年の「持続性の高い農業生産方式の導入に関する法律」など。

126 土地総合研究 2017年夏号

理」には、「所有（権）の管理」と「利用（権）のが所与の前提とされてきた。伝統的には慣行とし管理」の双方が含まれ（例えば農地法）、また、生ての「寄り合い」とそこでの意思決定が基本であ産基盤の「維持・管理・改良」の視点（例えば土るが、制度化されたものとしての土地改良区、農地改良法）と、「状態の変更」に対する「公的な関用地利用改善団体（9）などもある。とくに農地法に与・管理」の視点（例えば農地法による転用統制）

よる狭義の「農地管理」との関係では、実質的にも含まれていた。
ここに見出される農地制度の「公は集落代表たる性格を持つ農業委員で構成される共性」は、前記１（１）の「公共性」の類型区分

農業委員会が国家による「農地管理」と集落レベとの関係では、基本的には「大公共Ａ」に当たる

ルでのいわば「自主的な農地管理」とを繋ぎ合せものと言ってよかろう。そして、この「公共性」る役割を果たしてきたことは、十分に留意しておに基づく農業・農地政策上の農地への公共的関与

く必要のある事柄である（10）。また、農地流動化・は、内容や目的の変化・変遷はあるものの、現在農用地利用集積計画（中心は利用権設定等促進事でも継続されている。2014 年の農地中間管理機構

業）の推進に際しては、今日でも農水省の作成すの創設と農地中間管理事業の推進が当面の農地政

る政策関係文書中に――その現実の実態は別とし策の大きな柱となっていることは、その端的な表ても――＜「集落レベルの徹底した話し合いに基れである。

づいて」中心的な担い手への農地利用の集積を進ｂ）農地においては、その面的・連坦的な広がめる＞というタイプの言い回しが頻繁に登場する。

り、農地利用（水利用を含む）の「地域的・近隣ｄ）縮退の時代においては、農村部でも、都市秩序的性格」、
農村地域空間ないし物理的意味での部におけるのと形態的には類似した同様・同種・集落の維持管理の観点からする＜農（林）地利用

同質の問題（耕作放棄地、人口減少と空き家、限の地域的・近隣秩序調整的見地からの「公共的」・界集落・崩壊集落、相続未登記・所有者不明化の「共益的」な「管理」の要請＞が、いわば伝統的農林地、森林管理の懈怠等）が発生し、さきのⓓ

かつ客観的な所与として存在する。例えば、農林の意味での「管理」の要請が生じるが、それらの地利用に関する地域の慣行・慣習的なルール、あ問題の発生の原因やそれに対処する場合の前提とるいは用排水路や農道の維持管理に関する地域・して押さえておくべき事柄には、都市部の場合と集落のルールなどが、その表れである。その意味は異なるところがある。例えば、遊休・耕作放棄で、前記１（１）の⑤にある「小公共Ａ」の要請

地の発生や中山間地域の農村の人口減少・過疎

は、農村部にも間違いなく存在するはずだが、２化・高齢化の問題は、日本農業が抱える種々の困（１）のⓒで触れたように、日本では――農村計

難な状況に起因して、
すでに 1980 年代半ば頃から

画学会等での種々の議論はあったものの――制度（つまり、縮退の時代に入る前から）顕在化し、としての「農村計画法」（もしくは「都市農村計画

それへの対応のあり方が農政上で問われてきた。

（8）法」）はないままになっている。

縮退の時代の到来は、いわばその問題状況を加重ｃ）上のａ）ｂ）いずれの点についても、農村させる意味を持っているのである。そのことに上現場における「農地の管理」の主体の面では、地のａ）～ｃ）の特質を加味して考えると、上記の域（ここでは、いわば地域の農業者の集合体）と集落（人々の集団的な生産・生活のつながりとしての集落）の存在、つまりは、村落共同体の存在(8)

その下での現在の法状況につき、見上崇洋「計画法制にみる農村の位置づけと実態」日本農業法学会編『農山漁村再生への道筋：農業法研究 52』（農山漁村文化協会、2017 年）34 頁以下。

(9)1980 年の農用地利用増進法で制度化された「農用地利用改善事業」を行うための団体。団体の実体は集落であり（ただし、構成員は農用地に関して権利を有する者に限られる）、集落を初めて法律上で規定したものとも評された。現在は、農業経営基盤強化促進法 4 条 4 項 4号と 23 条以下に関係の規定があり、一定数の団体が設立・認可されているが、筆者の見るところでは、さほど大きな役割を果たしているとは言いがたいようである。
(10)
この点については、楜澤・前掲（注 4）128 頁以下。

土地総合研究 2017年夏号 127

ような問題への対応のあり方を探ろうとする場合ては、例えば以下のようなものを挙げることがでに考慮するべき事柄――例えば、問題の実体的内きよう。

容や原因、制度的な前提、農地と農村地域空間の

まず、近年の安倍官邸農政が標榜している事項

特質を踏まえた対応の目的と方向性、関与するべとしては、「戦後レジームからの脱却」のための「農

き主体、その手法・手段など――にも、都市部の政改革」、
グローバル化ないし TPP への対応を意図

場合とは自ずから違う要素があることが想定されした農業の成長産業化のための「農業構造改革」、

る。この点も、今後に向けて検討を要する課題でそのための「産業政策」としての農業競争力強化ある。

政策と「平成の農地改革」、民間企業の農業参入とｅ）最後に、先のⓔの意味での「管理」――本

農業経営の法人化の促進、米の生産調整の廃止を稿では仮に「環境及び持続可能性のための公共性見通した「農政新時代」への移行などがある。一に基づく農地・農法の管理」と呼ぶ――は、EU や方、現実の農業構造とさまざまな問題を抱える地

フランスではすでに、「大公共Ａ」と「大公共Ｂ」

域農業の実態も、間違いなく何らかの抜本的な対の双方にわたる公共性の見地からする国家的関応策を必要としている。また、縮退の時代に入っ

与・介入として位置づけられているものと見られて一層顕著化した、「はじめに」で触れたような諸る。実際、この意味での「農地・農法の管理」は、

問題は、農政自体はもとより、農政の枠を超える

単に農業・農村・農地・農業者にだけかかわるも制度と政策の見直しも求めており、その課題は、のではなく、都市部を含む全国土と国民全体にそ国土・都市・地域空間の「管理」システム全体のの影響・効果が及ぶものである。EU やフランスで見直しの課題と繋がっている。そして、それらの

この「農地・農法の管理」の課題が消費者にとっ諸課題の基底には、農業を含めた社会・経済全体ての「食の安全」の課題とも結びつけて捉えられの持続可能性の確保という、まさに今日的な要請（11）ているのも、そのことを示している

。それに対

がある。

して、日本では、農業政策も含めて、いまだに経

このような問題状況を内包した転換期おいて、済成長最優先の政策指向が国の政策の前面に押しこれからの「農地の管理」と「農村地域空間の管出されている。こののち、上記のような公共性を理」のあり方をどう考え、どのように方向づけて担う施策・制度が農地・農業に関して打ち出されいくのかが問われているのである。極めて困難なてくるのかどうかも、見通しがたい状況であるが、課題ではあるが、一つの試論を提示するつもりで、今日の社会では「環境及び持続可能性のための公可能な範囲での課題への接近を行ってみたい（13）。

共性に基づく農地・農法の管理」もまた求められているという事実は、認識しておく必要がある。
（３）大局的な現状認識と比較の視点
現在、土地法制度と都市計画制度が大きな転換期にある（前出注 1 参照）のと同様に、日本の農業と農業政策・農地制度も大きな転換期にある。
その「転換」の意味・内容は、当然にも多重的で輻輳した要素を含んでおり、ここで具体的には言及しがたい（12）が、そのことを例示する事項とし(11)

原田・前掲（注 6）5 頁以下、33 頁以下等参照。
筆者なりに一つの見方を提示した論稿として、原田純孝「戦後農政転換の背景と論点」
日本農業法学会編『戦後農政の転換と農協・農業委員会制度改革等の検証：農(12)

業法研究 51』（農山漁村文化協会、2016 年）5 頁以下。
(13)
なお、筆者は、2010 年 11 月に提出した科研費申請「計画調書」の「研究目的」の一つに、以下の事柄を記していた。
「第３に、法人企業の農地利用権や農地所有権を制御するには、①転用規制だけでは不十分で、②西欧諸国のような、強い規制力をもつ総合的な土地利用計画制度が必須となる（自由化論者もそのことは認める）。
③とくに今後の人口減少・高齢社会では、空間需要の縮退（農村部では新しい過疎化）に対応した国土と地域空間の総合的な管理システムの確立が要請されるが、農地制度のあり方もその視点を加えて再考する必要がある。
④企業の農地所有の自由化は、日本の農地資源をグロー
バルな農地市場につなげること（外資を除外する規制はなく、森林・水資源と同じ状態になる）を考えれば、な
おさらである」。翌年採択されたこの研究（課題番号：
JSPS23530069）の期間中には、上記の点についてまとまった成果を取り纏めえなかったが、本稿は、そのやり残128 土地総合研究 2017年夏号

なお、その検討作業に際しては、考察の視野をひとつは、1941 年発布当時の臨時農地等管理令

広げ、分析の視点の複眼化・相対化を図るため、には、転用統制（自己転用及び売却・取得転用のすでにそうしてきたように、折に触れフランスの双方を含む）のほか、耕作放棄地の耕作強制に係場合（フランスにおける対応する制度や問題・事る措置（令 8 条）があったことである。すなわち、象）との比較考察も行うことにする。この比較考

地方長官は、その必要を認めたときは、「道府県農察のアプローチは、日本の関係制度が担う「公共地委員会又ハ市町村農地委員会ヲシテ農地ノ権利性」の特質を考える上でも有効かつ有益なもので者ニ対シ其ノ農地ノ耕作ニ関シ勧告セシムルコト」

ある。

ができ（同条 1 項）
、農地の権利者が耕作困難な場合については、「農地ノ権利者ニ対シ其ノ農地ヲ地

Ⅱ．農地制度の基幹部分の沿革のなかでの「農方長官ノ適当ト認ムル者（16）ヲシテ耕作セシムル

地管理」

為賃貸其ノ他必要ナル措置ヲ命ズルコトヲ得」（同

１ 農地法（1952年）の構成要素2 項）として、勧告に間接的な強制力を付与した。

（１）戦前・戦中期からの承継――「大公共Ａ」

2 項の措置の命令があった場合には、農地の権利

第 2 次大戦後の日本の農地制度の基幹をなす農者は賃料その他の事項に関し「地方長官ノ適当ト

地法（1952〔昭和 27〕年制定）の中には、戦前・認メル者」と協議する義務を負い、協議不調のと

（14）

。①

きは、賃料等の事項は「地方長官ノ裁定」で決せ

1938（昭和 13）年の農地調整法（引渡による賃貸られる（同 3 項）
。この規定がどのように運用され借の第三者対抗力、法定更新及び「正当ノ事由」

たのかは確認できていないが、今日の農地制度にによる解約・更新拒絶等の制限）、②1939（昭和

おける遊休農地に関する措置の原型がここに見出14）年の小作料統制令（→1945〔昭和 20〕年改正

されるということもできるかもしれない。

戦中期から承継した次の 5 つの要素がある［第 1 次農地改革］後の農地調整法に承継され、いまひとつは、農地の売買、賃貸借の設定、賃定額金納制となる）、③1941（昭和 16）年の臨時貸借の解除・解約・更新拒絶等を地方長官の許可

農地等管理令（農地の転用統制及び権利移動統制にかからしめる権利移動統制は、上記臨時農地等→1945・1946〔昭和 20・21〕年改正で農地調整法

管理令の 1944（昭和 19）年 3 月改正で新たに追加に吸収）、④自作農創設維持事業（1924〔大正 15〕されたものであることである（令 7 条ノ 2）。その年に始まり、戦前・戦中に逐次の改正→1946〔昭目的は、「食料自給体勢強化」
・「戦時食糧増産確保」

和 21〕年自作農創設特別措置法を経て農地改革のための「農地ニ関スル統制」であった。この点

へ）、⑤戦後開拓のための未墾地買収・売渡事業（自は、農地改革後の農地法において権利移動統制が作農創設・引揚者対策。上記 1946 年自作農創設特担う意義（後述する）とは異なっていたと言える。

措法中に規定）である。これらは、いずれも「大また、許可を得ずして売買や賃貸借を行った場合

公共Ａ」に属するものと言える。

には、当事者双方に罰則が適用されたが、それら

このうち、③については、余り知られていないの契約の「私法上ノ有効無効ニハ関係ナシ」とさが本稿の課題とも関連する事柄があるので、若干れた。この点も、農地法の許可規制の効力（無許（15）の補足をしておこう。

可の行為は無効）とは異なっている。一方、私法上の任意の契約によらない所有権の移転は許可のしていた課題（とくに③の点）への改めての取組みとい
う意味をもつものと考えている。
(14)
関谷俊作『日本の農地制度 新版』（財団法人農政調
査会、2002 年）1 頁。
(15)
以下は、細貝大次郎『現代日本農地政策史研究』（御茶ノ水書房、1977 年）980 頁、985 頁、989‐991 頁による。

対象外とされ、相続も許可不要の一場合に当たる(16)「地方長官ノ適当ト認ムル者」は、個人ではなく、「市町村、農会、産業組合、農事実行組合、学校及ビ空地利用団体等トスルコト」とされた（昭和 16 年 2 月 22
日附 16 農政第 2023 号農林次官通牒）。

土地総合研究 2017年夏号 129

ことが、当初から明言されていた。

き上・下限面積の制限（上限は都府県平均 3 ha。

（２）農地改革

また、小作地所有制限もあった）と、③制限を超

これも、「大公共Ａ」に属する。農地改革の内容

える農地の国家買収制度を置いた上で、④県知事は周知のところであるから、ここでは、若干の特による許可制で農地についての権利移動を現況農徴点のみを記しておく。①不在村地主所有の小作地主義の一筆単位で統制した。⑤残存小作地を念地のすべて、並びに、一定の保有限度（都府県で頭に置いた賃借権保護規制は、不動産の賃貸借特は平均１ha）を超える在村地主所有の小作地の国別法としては特異なもので、解約・解除・更新拒

家買収と現存小作農への売渡しにより、相対的に絶だけでなく、新規の賃借権設定についても許可は均質な自作農をいわば「普遍的」に創出した。

主義を採った（19）。そして、許可を得ないでした行

一方、②在村地主には保有限度内の小作地所有を為は、罰則の対象となる（92 条）だけでなく、「そ認めたことに伴い、改革後も残存小作地が存続しの効力を生じない」（無効）とされた（3 条 4 項）。

（全耕地面積の 10％弱）、③その残存小作地の小

この権利移動統制は、形態的には 1944 年改正後

作農の賃借権を強固に保護する措置をとった。まの臨時農地等管理令の規定を引き継いだものともた、④全国に及ぶ大事業の末端の担い手として市言えるが、その実質的な目的は、食料増産のため町村に、小作・地主・自作農の代表者を含む「農というよりも、端的に「農地改革の成果の恒久的地委員会」を設け、改革の実現に向けてすべからな維持」、すなわち、地主制の復活防止のための統（17）

く機能させたことも特筆に値する。

制ということに切り替わっているとみるべきであ

ただし、⑤地主の土地所有権は否定したものの、る（20）。⑤の解約・解除・更新拒絶の許可規制も、自作農の農地所有権を創出したことから、明治民いわば「半自作地」ともいうべき残存小作地の賃法以来の所有権中心主義は変わらなかったと評さ

借人保護を主眼としたから、容易には許可は出なれる。また、⑥零細・分散錯圃的な農地保有と零かった。一筆単位で統制される定額金納小作料の細農耕という農業構造にも手はつけられなかった。

水準の低さも、このことと結びついている。賃借権設定についての許可主義も、新たな賃貸借関係

２ 農地法（1952年）における「農地統制」
・「農

を行政庁の「管理」下に置くための仕組みと捉え地管理」の特徴

れば、その意味を理解できる。それゆえ筆者は、1952 年農地法は、農地改革の成果の恒久的な維持を目的として制定された。狭義の「農地管理」

これを、「自作農主義の補完物としての賃借権規制」と呼んでいる（21）。

にかかわるその諸規定は、やはり「大公共Ａ」に

この規制の下では、農地所有者は正規に許可を属するものであり、今日に至るまでの「農地管理」

得て農地を賃貸することを避けるから、新たな小の基底的なベースとなる。本稿の課題にかかわる作地の発生は当然に抑制される。労働力調整その特徴的な点を概観しておこう（引用する条項は、他で貸し借りの必要が生じたときにも、それは「ヤ

制定当時のものである）。
（１）権利移動統制（3 条）とそれがもたらしたもの①自作農主義を第 1 条の目的規定と 3 条の許可要件の中に組み込み（18）、②農地の取得・保有につ(17)

農地委員会が果たした役割に関する近時の研究として、福田勇助『日本農地改革と農地委員会』（日本経済評論社、2016 年）がある。
(18)
簡単に言えば、その保有・取得する農地のすべてを自ら耕作する者（世帯員を含む）でなければ、農地についての権利の取得は認められないというのが基本原則
である。
(19)
この点の特異性は、借地法、借家法の場合と比較するだけでも容易に見てとることができよう。
(20)
許可を得ないでした行為が――臨時農地等管理令の場合と異なり――無効とされたのも、その目的とする
公共性の強さの故として理解できる。
(21)
詳細は、原田純孝「農地・採草放牧地の賃貸借」松
尾弘・山野目章夫編『不動産賃貸借の課題と展望』（商事法務、2012 年）104‐107 頁。

130 土地総合研究 2017年夏号

ミ小作」となった。その結果、統計上の小作地率した開発規制の仕組みがなかったこと、そして、は、1970（昭和 45）年頃まで減少を続け、1970

その下で高度経済成長と諸般の開発事業が急速に

年には 5％程度となる。

進行していったことを踏まえると、この制度は、

一方、「農地管理」の現場では、⑥市町村農業委

期せずして、
西欧諸国にいう「建築不自由の原則」

員会に一定の権限を付与した。
農業委員会は、1951

を「現況農地」について限局された形で代替する（昭和 26）年農業委員会法に基づいて設置される役割を果たすことになる（23）。ただし、その出自か

公選制の独立行政委員会であるが、その委員は、らして、転用＝利用転換後の土地利用や建築行為

実質的には市町村内の各集落の代表たる性格をもをどうコントロールするかという視点はない（24）。

っていた。それ故、この委員会の下での農地法の高度成長期の開発事業・開発行為に対応するため、諸規制の運用は、のちに、農地の「地域的」「自主1959（昭和 34）年に農地転用許可基準（農林事務的」管理体制とも評されることになる。

次官通達）が制定され、優良農地の保全と転用需なお、⑦農地の保有と経営の単位については、
農地法は世帯主義を採用し、自作農の「所有・労要の充足との調整を図る上で重要な役割を果たした。

働・経営の三位一体性」をまさに「農家」で捉え

転用統制も、基本的には「大公共Ａ」に属するている。戦後の民法改正（「家」制度から諸子均分ものであるが、上の「基準」の定め方も考慮する相続制度への移行）との関係で一時期危惧されたと、土地利用規制という観点からは、「大公共Ｂ」「農家相続問題」も、顕在化しないで終わる。

の要素も有すると言えるかもしれない。また、「基

要するに、農地（その所有［権］及び利用［権］）

準」の細かい内容面（例えば、近隣農地の農業的は、農地改革を経たことにより、伝来の自作農地

利用への配慮など）では「小公共Ａ」の要素もなを含めて、いわば国家の「管理対象物」となった。

くはない。

しかし、他方で、農地法制定と同時に農地価格統（３）補足的コメント制の撤廃が確定したので、自作農は、許可要件を満たす相手（基本的には農家）に対して、その所

本稿の課題との関係で、若干の事柄を補足的に指摘しておく。

有農地を任意の価格で自由に売買できることとな

第 1 は、農地法の全体的な構造の理解である。

り（なお、創設自作地の貸付けは禁止された）、そ

形態的には、転用統制を「外枠」として、その枠の限りで、農地は一個の「土地商品」であること

組の下での権利移動統制という形になるが、両者を否定されなかった。これを筆者は、農地改革後の関係の説明としては、通常、転用統制は、①自における「農地の土地商品化」の第 1 段階と捉え

作農体制下の食料増産の物的基盤を確保すると同ており、ここに、現在まで続く基本的なジレンマ

時に、②権利移動統制の実効性を確保し担保するの一つの根っこがあると考えている。

ためにも必要であり、かつ、③より多くの農地を（２）転用統制

保全して自作農創設の物理的基盤を維持・拡大す転用統制は、食料不足がなお続いていた状況下ることにも寄与する、という 3 点が指摘される。

で、臨時農地等管理令を引き継いだものである。

第 2 に、農地法の制定によって、農地は、他の農地の権利者による自己転用（4 条）及び転用目

土地一般とは明確に区別された土地となり、特別的での権利移転（5 条）の双方について、農地のの法規制の下に置かれた。今日まで続くその法規

利用転換の局面を知事許可で規制する制度である（22）。1968（昭和 43）年に新都市計画法が制定されるまでの日本には、都市サイドからのきちんと(22)

転用目的での無許可の売買等が無効となることは、
3 条許可の場合と同様である（5 条 2 項）。

(23)

この点については、原田純孝『農地制度を考える―
農地制度の沿革・現状と展望』（全国農業会議所、1997
年）192‐194 頁。
(24)
このこと、及びそれに伴う問題点については、高橋寿一『農地転用論』（東京大学出版会、2001 年）27 頁以下。

土地総合研究 2017年夏号 131

制の根拠は、歴史的な経緯を捨象して抽象的に言義を亡父から跡継ぎに変更する必要性は、取りた

えば、農地の所有権及び利用権をいわば農業生産てては生じない。登記名義を変えずとも、何の問の法的手段として捉えるという点にあるものと理

題もないのである。他方、登記名義を変えようと解されよう。農地問題について国の行政が、例えすれば、当然に手間と費用がかかる。
最小限でも、

ば都市の土地問題に対するのとは大きく異なった㋑司法書士の手数料と登録免許税、㋺他の共同相形で、より直接的な関与・介入をずっとなしえて続人に相続放棄の手続又は相続分不存在の証明書

きているのも、その法的基盤があるからである。

（民法 903 条 2 項の特別受益証明書）の作成を依しかし、先にも触れたように、その規制の下にお頼する手間と費用（ハンコ代等）が必要となる。

いてではあれ、農地も一個の「土地商品」である

また、㋩戦後の早い時期には余り用いられなかっこと――言い換えれば、農地所有権はその「土地たと思われるが、遺産分割協議書（民法 907 条 1

商品」を対象とする私的所有権であること――を項）や相続分譲渡証書（民法 905 条参照）を作成否定されたわけではない。

しようとする場合（25）でも、そのことは同様であ

第 3 は、その「土地商品」性の故に必然的に顕

ろう。
しかも、
㊁それらの手続を取ろうとすれば、在化した、転用統制の意義と限界である。1968 年

却って共同相続人間に無用の風波を立てる恐れもまで旧都市計画法しかなかったことを踏まえると、ある。何かのことで必要が生じなければ、登記簿

高度経済成長下の開発・土地法制と転用統制の間

上の名義変更は先送りにしておくという対応が多には明らかに対立・対抗関係が存在した。前記の

くの農家で見られても、なにの不思議もないわけ

転用許可基準による調整はなされたものの、都市である。一方、㋭年月が経てばたつほど、他の共サイド・開発サイドからは、農地法＝転用統制は同相続人（場合によってはその配偶者や子どもた開発事業のいわば“邪魔者”とされ、その後の一ち）の同意の取り付けがむずかしくなるというケ貫した転用統制緩和の流れが形成される。
「土地商

ースも、また予想できる。このような事態が各農品」所有者たる農地所有者も、その流れに巻き込

村地域の社会状況に応じて積み重ねられてきたこ

まれていった。そして、1965（昭和 40）年前後にとも、今日の共有未登記農地問題の一つの背景をは、「転用需要がやって来れば」「農地価格とは隔なしているのである（26）。

絶した価格で」「転用可能な」「土地商品」としての「農地の土地商品化」の第 2 段階が到来する。
転用需要の拡大と転用価格の高騰は、転用売却した農家の代替地取得や「呼び値」の波及効果等を媒介として、農地価格全体の上昇をもたらしたのである。
第 4 は、相続や遺産分割による農地の権利取得については、許可不要とされたことである（3 条 1
項 7 号参照）。これは、相続による権利移転の性質を考えれば当然のことであるが、今日の共有未登記農地問題を惹起する一つの大きな要因となったとみられる。
すなわち、自作農であった父の死亡後に子の一人である跡継ぎが経営を引き継いでいくことについて家族員（共同相続人）の合意・承認がある場
合には、その自作農家にとっては、農地の登記名(25)

安藤光義「農地・山林の不在村地主問題への対策――土地改良事業の経験から」『都市問題』2016 年 11 月号 66 頁によれば、愛媛県で近年の土地改良事業の実施に際して用いられている相続未登記農地の処理方法としては、特別受益証明書のほか、相続分譲渡証書と遺産分割協議書の作成があるという。だだ、筆者がかつて行った農家相続調査等での知見では、遺産分割協議書が一般の農家でも用いられるようになるのは、1970 年前後
以降のことではないかという印象がある。また、共同相
続人間での相続分の譲渡に伴って生ずる農地の権利移転については、農地法 3 条 1 項の許可を要しないという判例が出たのは、2001 年である（最判平成 13 年 7 月 10日民集 55 巻 5 号 961 頁）。最後の点は、高木賢・内藤恵久『逐条解説 農地法』
（大成出版社、2011 年）74 頁による。
(26)
鹿児島県と山形県における上記のような諸事情と実態を分析したものとして、田代洋一「相続未登記農地の実態と農地集積」『土地と農業』47 号（全国農地保存合理化協会、2017 年 3 月）参照。

132 土地総合研究 2017年夏号

３ 1961（昭和36）年農業基本法と農業構造政策のはないか、と考えている（27）。客観的にも、高米価展開の下での農地制度の下での農家の総兼業化の進行、高騰する転用地（１）農業基本法における構造政策の論理とその価の影響下での農地価格の上昇と農地の「資産保「日本特有の」「限界」

有化」の強まりのため、農地流動化や規模拡大が１）目的の不達成の要因について大きく進む要因は見出しがたかった（28）。これらは1961（昭和 36）年の農業基本法は、農業構造の

いずれも、農業基本法の立法担当者が予想してい改善と生産の選択的拡大による「自立経営」の育なかった事象である。稲作での一定の規模拡大の成を通じて農工間の所得格差を是正するという目動きも、請負耕作やヤミ小作の増加として現象し的を掲げた。その背景には、高度経済成長に伴うた。農業委員会による農地の「地域的」「自主的」農家労働力の農外流出による離農の進行を予測し、管理体制は、変わることなく継続していた。

離農農家の農地を自立経営となるべき農家に取得

２）参照対象としてのフランスの場合させていくという意図があった。それ故、農地流

それに対してフランスの場合には、前記の 1960

動化・規模拡大政策が農業構造政策の一つの大き年「農業の方向づけの法律：Loi d'orientation

な柱として登場する。同法が打ち出した構造政策

agricole」（以下、「1960 年法」という。なお、後の論理自体は、同法の立法担当者も参照していた

出注 38 も参照せよ）を契機に、構造政策の目的にフランスの 1960 年「農業の方向づけの法律」のそ即した農地制度の一連の整備が急速に進行した。

れともほぼ共通したもので（フランスも日本と同主要なものとして、以下の 3 点をあげておく（29）。

じく高度経済成長期に入っていた）、
一応の合理性①1960 年からの農地賃貸借特別法の一層の改と整合性を持っていたと筆者は考えている。

正・整備。

農地流動化と自立経営の規模拡大政策を推進す

フランスでは、第 2 次大戦の直後に、当時全農

るためには、農地法の一定の改正が必要なことも地面積の約 40％あった小作地の存在を前提とし早くから意識され、種々の議論がなされていた。

て、民法の農地賃貸借規定を抜本的に改革し、農しかし、結局自作農主義の原則を維持したことも地賃借権を強固に保護する特別法が制定されていあって、「農地所有・権」への新たな法制度的な切た。1960 年以降の一連の改正は、その特別法の内込みはできず、農地制度に関しては 1962
（昭和 37）

容を新しい構造政策の目的に資するようにさらに年の農地法の一部改正しかなされなかった（上限

整えていったもので、1975 年に一応の完成を見る。

面積制限の緩和、農業生産法人制度と農協の農地

それにより、借地での規模拡大の合理性（とくに信託制度の創設）。他方で、膨大な国費を投入した

土地負担の軽減）こそあれ、借地依存の経営であ

構造改善事業（圃場整備その他）の推進と機械化ることに起因する不安定要素は基本的になくなっの進展はあったが、目標とした自立経営の育成は、た。フランスの構造政策における「自立経営」は、実現されえないで終わる。

自小作型の経営モデルで出発したが、結果的にはそのような帰結になった原因には、種々の複雑な要素・要因があるが、近年筆者は、もともと当時の日本においては、政治的・経済的・社会的な諸状況からみても、「戦後レジーム」
を踏まえた「55
年体制」下の高度経済成長の論理とその基盤となる経済社会を前提とした、「限定され、抑制された
枠内での農業構造政策」しかなしえなかったので(27)
詳しくは、原田純孝「構造・経営政策と農地制度の展開の軌跡――日仏比較の視点から」『土地と農業』40号（全国農地保有合理化協会、2010 年）39‐41 頁。また、簡単には、原田・前掲（注 12）12 頁。
(28)
なお、この農地価格の上昇を抑制する必要があるという議論は、当時の農政担当者の中からは出てこなかった。このことも、のちに見るフランスの場合とは異なる点である。後出注 30 参照。
(29)
それらの制度の概要については、原田・前掲（注 27）
36 頁以下。各制度のより詳細な検討を行った他の拙稿の一部も、同前論文の注に掲げてある。

土地総合研究 2017年夏号 133

近代的な借地経営の発展が主流となり、2013 年の勢が速やかに創出・整備された。
「方向づけの法律」

借地率は、80％近くまで拡大している。

は、まさにそれを可能にするための法律・立法形②1960 年法と「それを補完する」1962 年の法律
（以下、
「1962 年補完法」という）による「土地整備農事建設会社＝SAFER」の創設。

式であったのである（なお、後出注 38 参照）。そ、、、、、 、こに登場した「農地管理」は、農地の所有（権）
、
、、 、
、、 、
利用（権）及び経営（権）のすべての側面に及ぶ、

SAFER（サフェール）は、株式会社形態をとるが新しい公的介入の仕組みである。
それゆえ筆者は、

公的な機関であり、農地の有償移動に介入して農

上記の 3 つの制度を「フランスの農地制度の 3 本地を取得し、農地の集団化その他の土地整備を行柱」と呼んできた。その下でフランスの構造政策った上で、構造政策の目的に適う農業経営に再譲は、確実に成果を挙げて行くのである（32）。

渡することを任務とする。必要があれば先買権も（２）農地管理事業団法案の流産と 1968 年「構行使でき、売買価格も収用に準じた適正な水準で造政策の基本方針」による政策転換（30）。全国に 20

日本において新しい農地管理の態勢を整えるた数社が設立され、2013 年までの累積で約 400 万 haめの方策として次に政府が打ち出したのが、の農地を取得・整備・再譲渡した。これは、2013

1965・1966（昭和 40・41）年の 2 度にわたって国年のフランスの全農地面積の約 15％に相当する。

会に提出された農地管理事業団法案であった。事③1962 年補完法による「農業経営の兼併・合体

業団は、全国一本の特殊法人で（全額政府出資）、

裁判所に決定させることができる規制」の創設。

当時年間で約7万ha あった自作地有償移動に介入

構造政策の目的に即した適正規模の経営をよりして農地を任意取得し、それを「自立経営」に向数多く維持・育成することを目的として、過大経けて規模拡大する農家に特別融資付きで売り渡す

営及び過小経営の発生を抑制するため、「農地を経ことを主要な業務とする。その名称自体に＜農地営する権利」の取得（所有権に基づく場合もあれを国が管理する＞という意識の反映を見られるが、ば、賃借権等による場合もある）を行政許可に服その「介入」力は、フランスの SAFER に比べれば、せしめる制度である。一種の権利移動統制である、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、が、構造政策の出発時に適正規模の経営の維持育、、、、、、、成を目的として導入されたことに注意したい。こ

大幅に限定されたものであった。しかし、そのよの制度は、1980 年の第 2 番目の「農業の方向づけた「農地の土地商品化」の第 2 段階（高額で転用の法律」により「農業経営構造コントロール」制

可能な、潜在的な土地商品）とそれを前提とした度として抜本的に再整備され、今日に至るまでフ“農地所有権の尊重意識”がその背景にあったこ

ランスの農地政策・農地行政の重要な支柱の一つとは間違いがない。

うな「介入」案ですら挫折した。その要因には、財政問題を含めて種々のものがあったが、先に見

（31）

。

その結果、農林省は、1968（昭和 43）年 8 月の

要するに、フランスの場合には、構造政策を打「構造政策の基本方針」で農地政策の方向転換をち出した 1960 年法と 1962 年補完法それ自体によ行い、農家の兼業化と農地の資産保有化を所与のって、政策目的に即した「農地管理」の新しい態前提として認めた上で、借地での流動化・規模拡として大きな役割を果たして行くことになる(30)

その背景には、農地価格の過度の上昇は抑制する必要があるという明確な問題意識があった。その問題意識の存在は、同じ 1962 年補完法が公共転用による農地価
格上昇の抑制措置を導入していることからも確認することができる。原田・前掲（注 27）37 頁参照。
(31)
この制度の詳細は、原田純孝「フランスにおける農地の権利移動規制――『農業経営構造コントロール』の意義と機能――日本との比較の視点から」『政策科学』
21 巻 4 号（立命館大学、2014 年）参照。

大の方向を農地政策の中に取り込むことになる。
その帰結が、1970 年農地法改正と 1975 年農用地
利用増進事業の導入である。

(32)

日本と異なり、フランスではこのような事態の進展が見られた理由の一端については、原田・前掲（注 27）
41‐42 頁参照。

134 土地総合研究 2017年夏号

４ 1968年新都市計画法と1969年農振法
1970 年農地法改正の背景をなす法制度面での新

この区域指定は、農地管理の上では、今日に至るまで実質的に大きな意義をもつことになる。

しい事情として、次の 2 つの事柄を押さえておく必要がある。

５ 1970（昭和45）年農地法改正

１）1968（昭和 43）年の新都市計画法は、市街
万 ha の農地を市街化区域に囲い込んだ。
その背景

自作農主義の原則は維持しつつも、第 1 条の目、、、、、、、、、、的規定に「並びに土地の農業上の効率的な利用を、、、、、、図るためその利用関係を調整し」という改正（傍には、1970 年前後の都市・土地政策の動きがあり

点部分が改正箇所）を加えた上で、借地流動化の（都市政策大綱、新全総、田中角栄の日本列島改方向へと舵を切った大きな改正である。規制緩和

造論、農地法撤廃論など）、
市街化区域の線引きは、型の農地政策の登場という点でも重要な意味をも区域内農地の転用統制を外すことを最重要な狙い

つが、ポイントのみを略記する（34）。

化区域と市街化調整区域の線引きを行い、約 30の一つとした。その結果、その後に今日まで続くａ）賃貸借規制の大幅緩和により借地による農市街化区域内農地問題（宅地並み課税から、いま

地流動化・規模拡大への道を開いた。
具体的には、

なお議論されている生産緑地法の問題など）を惹①合意解約の承認、②10 年以上の期間を定めた賃

（33）

。

貸借の更新拒絶の承認（いずれも許可不要）、③小２）1969（昭和 44）年農振法（農業振興地域の作料統制の廃止と標準小作料制度への移行、④上整備に関する法律）は、それへの農業側からの対限面積制限の撤廃と⑤雇用労働力規制の撤廃など

抗措置・「領土宣言」とも評されたが、同法に基づにより、借地と雇用労働力によるいわば“青天井”

く農業振興地域整備計画の意味はさほど重いものの規模拡大を容認した。自作農主義の後退は明白ではなかった。ただし、市町村がその計画の策定である。また、⑥農地改革創設自作地の貸付けを主体、すなわち地域農業振興の責任主体とされた認め（禁止期間を売渡後 10 年間に限定）、⑦離農

ことは、その後において大きな意味をもつことに者とその相続人の所有する小作地、⑧新設されたなる。また、市町村の農振計画による「農用地区農地保有合理化法人への貸付地などを小作地所有域」の指定は、明確に転用統制の強化を伴った。

制限の例外とした。

起することになった

その限りで、農地の「面的な管理システム」の創ただし、⑨他方で「農作業への常時従事要件」

出とも評されたが、しかし、適用を強化されるのを権利移動の許可要件として明確化し、日本の「農は農地法の転用統制であって、市町村の定める“土家」
・「農業者」の一定のイメージを「農地耕作者

地利用計画”（農振整備計画）にその規制根拠が付主義」の原則として確立したことも忘れてはなら与されたわけではない。いわば、「大公共Ａ」を「大ない。それは要するに、保有する農地の全部を自公共Ｂ」と「小公共Ｂ」の側面をも含ませつつ市ら（世帯員を含む）耕作しない者の権利取得は認

町村がその区域内で具体化していく手法の創出とめないということである。

いえようか。実際にも、農用地区域の指定のあり

ｂ）農業生産法人制度の要件の緩和も、自作農

方は、市町村によって広く指定したもの、抑制的主義の後退を反映したものである。ただし、生産に指定したものなど、様々であったようである。

法人を地域の農家・農業者によって設立されるものとみる考え方は基本的に維持され、「農地耕作者(33)

この時期の都市・土地問題と新都市計画法制定の意
義については、原田純孝「戦後復興から高度成長期の都
市法制の展開」原田純孝編『日本の都市法Ⅰ』（東京大学出版会、2001 年）107 頁以下。また、市街化区域農地問題についての筆者の見方は、原田純孝｢市街化区域における宅地と農地 (上)(下)｣『農政調査時報』375・376号（全国農業会議所、1987・1988 年）参照。

(34)

この改正の意義についての筆者の見方は、原田・前
掲（注 21）101 頁以下、原田純孝「農地所有権論の現在と農地制度のゆくえ」戒能通厚・原田純孝・広渡清吾編『渡辺洋三先生追悼論集 日本社会と法律学―歴史、現状、展望』（日本評論社、2009 年）457 頁以下。

土地総合研究 2017年夏号 135

主義」の原則も、法人の構成員や役員の農作業常

障と小作地所有制限の規定の適用除外となる（36）。

時従事要件として規定された。この改正は、当時約定期間満了時には確実に終了するから、安心しから制度的には重要論点であったが、その後も生て貸し出してよいというわけである（37）。その意味

産法人の設立数はさほど増えず、農政上でもそので、この規制緩和は、「農地の資産保有化」＝「農育成策等はすぐには登場しなかった。

地の土地商品化」の第 2 段階への妥協の産物であｃ）農地保有合理化法人を、農地管理事業団のり、日本での「定期賃貸借」の嚆矢をなす。

小規模化された地方版のような形で創設した（特この制度の導入の正当化の根拠づけとして、ひ

殊法人ではなく、民法上の公益法人である県農業

とつには、農地の「自主的・集団的管理」手法で公社等）。
「農地移動の方向づけ」の施策・機関のあることが挙げられた。一定の地域内の貸し手、

登場の嚆矢をなす。自作地有償移動への任意的な借り手の「自主的・集団的合意」に基づく貸し借

関与・介入が主目的とされた（その意味で、自作

りだから、農地法の一定の規定の適用を除外する

農主義がなお維持されていることの徴憑ともされというものである。それゆえ当初は、農用地区域

た）が、農地の借受け（期間 10 年・小作料一括前内に限定され（その後、区域外にも拡大）、その「自払いの賃貸借）と転貸も行い、未墾地の買収・整

主的・集団的合意」の背後に、貸し手・借り手を備・売渡しの事業も行った。

含む任意組合的な農家集団のようなものを想定す

ｄ）「草地利用権」の「強制的な」設定手続の創る議論もあった。利用権設定を通じる経営農地の設。
未墾地買収の対象ともなりうる土地について、「面的な集団化」の考え方も、部分的には登場し市町村又は農協がその住民又は組合員の共同利用た。

に供するため、まずは地権者との協議により、協

しかし、実際の「利用増進計画」は、個々の相議不調の場合は都道府県知事の裁定によって賃借対の賃貸借の「束」（個別の複数の利用権の同時的権を取得することを可能にした。しかし、ほとんな設定）にとどまり、
農地法の適用除外の根拠も、（35）

ど使われなかったようである。

公式には、市町村の公的関与、すなわち、市町村が行う「事業」の枠内で設定される賃貸借である

６ 農用地「利用権」設定制度の創設とその発展ことによって説明された（法制局の示唆という）。

（１）1975（昭和 50）年農用地利用増進事業の創

現実の事業実施過程でも「集団的管理」が実質化

設――「所有から利用へ」の起点

することはほとんどなかった。
むしろ結果的には、1970 年農地法改正後も借地による農地流動化がこの段階で市町村が農地流動化政策の表舞台に登さほど進まなかったことを受けて、1975 年農振法

場したことの意味のほうが大きかったと考えられ第１次改正で、「農用地利用増進事業」という、更る。そして、この制度が、その後の法改正を経て、新のない短期の定期賃貸借＝農用地「利用権」（以

今日の農地流動化の太宗を担う制度に発展してい下、利用権）の設定制度が導入された。この利用

くことになる（後出注 45 参照）。筆者が、この事

権（実体は賃貸借又は使用貸借）は、農地法の許業制度＝利用権設定制度の登場を「所有から利用

可に代えて、市町村が作成する「農用地利用増進へ」の起点と評しているのはその故である。

計画」の公告によって設定され、農地法の存続保

なお、1970 年農地法改正と 1975 年利用増進事
(36)

(35)

関谷・前掲（注 14）54 頁によれば、1979 年までに合計 33 件（3746 ha）、1986 年、1987 年に各 1 件（合計39 ha）の土地につき知事の承認を得て協議がなされたことが報告されているが、利用権の設定面積は不明である。また、知事裁定の実績は、同書の刊行時期（2002年）まで報告されていないという。

なお、農地法の許可要件中に具体化された「農地耕作者主義」の原則にかかる要件は、利用権の取得者にも適用される。ただし、ここでは農地法の世帯主義の考え方は排され、利用権の取得者自身（個人又は法人）がその要件を充足することを求められる。
(37)
それ故、一部には「ヤミ小作の法認」という評価さえあった。

136 土地総合研究 2017年夏号

業の導入をフランスの場合と対比すれば、やはり始まった水田利用再編対策（米の生産調整政策）

顕著な位相の差異を見てとれる。すなわち、フラの実施のために集落機能の活用が不可欠と考えら

ンスでは構造政策はまさしく「農業に関する公共れていたこととも、歩を並べたものであった（39）。

政策」であり、その故に「農業の方向づけの法律：

米の生産調整と転作を効果的に実施するには、まLoi d'orientation agricole」に基づく様々な公とまった地域での集団的な土地利用・作付調整が的介入の強化が行われた。
農地政策と農地制度は、必要であり、転作用の機械や作業の共同化、転作

その最たるもので、前記のように農地の所有権に農地の割付け・ローテーション、水利用の調整な対する切込みを伴ったさまざまな公的介入と規制

ど、さまざまな点で集落ベースの合意形成が求め(38)。それに対して日られた。この時期の農政が「地域農政の推進」を本では、農地管理事業団法案の廃案を契機に「規掲げたのは、このことをも織り込んでのことだっ

制緩和型」の農地政策・農地制度が展開していくたのである。

の仕組みが創設・導入されたことになったのである。

このような背景の下で、農地流動化・規模拡大（２）1980（昭和 55）年農用地利用増進法と農地政策を、市町村を中核に置いて“地域主義的に”

法、農業委員会法の改正（農地 3 法）

推進していくための一応の体制整備がここに出来

利用増進事業が一定の成果を挙げたことを踏ま上がった。立法に関与した当時の農地行政の担当

えて、利用増進事業の農地制度上での位置づけ直者からは、＜法制度の整備の時代はひとまず終わ

しとその内容の拡充を行い（「利用権設定等促進事

り、これからは実行の時代に入る＞という趣旨の業」。利用権設定だけでなく、所有権移転も含み、発言もなされていた。また、この新法律により利かつ、農用地区域外も可とした）、諸般の農地流動

用権設定等促進事業が独自の姿を大きく表出させ化施策（農業委員会が行う農地移動適正化あっせたことから、農地法による所有権移転や賃貸借とん事業、農地保有合理化法人が行う所有権移転やの関係を説明するため、農地流動化政策のダブル

転貸借の事業等）を市町村の関与の下で総合化す

トラック化とも評された（40）。

る新法律が、単独の立法として 1980 年に制定されしかし、1980 年代半ばから末期になると、そのた。1975 年農振法改正でやや後退していた農業委ような構造政策の仕組みだけではもう間に合わな

員会の位置と役割も、新たに同法で再定置され（流いという状況が登場してくる。農業従事者の高齢動化政策への関与の明確化）
、
農地制度の
「事業化」

化と後継者不在による担い手不足、耕地利用率のの方向もより鮮明になった。利用権設定の促進の低下と遊休・不耕作地の拡大などの諸現象が一挙ため、小作料の定額金納制も緩和された。また、に顕在化し、とくに中山間地域では、地域農業とそれらの事業の推進を地域レベルで下支えさせる

農村社会の維持さえ困難になるところも出始めた。

ため、農地の権利者の団体＝「農用地利用改善団

農地価格の二極化や「農地余り」現象も指摘され体」（実体は集落）による農用地利用改善事業といた。現在につながる農業・農地・農村のある意味

う事業も、法律中に規定した（前出注 9 参照）。
最後の集落への着目は、1978（昭和 53）年から(38)

なお、フランスの「方向づけの法律」がそのような意義と役割を託された立法であることは、1967 年の「土地（利用）の方向づけの法律：Loi d'orientation
foncière」が、現在につながる新しい都市計画制度の基本的骨格を整備した法律であったことを想起すれば、容易に理解できよう。これらは、ときに「基本法」と訳されることもあるが、日本の「基本法」とはまったく性格の異なるものである。

(39)

暉峻衆三『日本の農業 150 年』（有斐閣、2003 年）
233 頁。関谷・前掲（注 14）17 頁も、同様の認識を示
している。
(40)
ただし、両者の関係は、けっして並列的なものではなく、あくまで農地法による一般的な規制（民法に対する特別法としての農地法による農地所有権に対する特別の規制）が基礎にあり、市町村による一定の事業の枠組（利用権設定等促進事業）に乗った農地移動について
は、農地法の一定の規制を適用除外するという制度的構造になっていると、筆者は理解している。このことは、
原田・前掲（注 34）462 頁等でも指摘してきた。

土地総合研究 2017年夏号 137

での「空洞化」現象は、都市部で土地バブルが昂（市町村が策定する「農用地利用集積計画」［名称

進する背後において、すでにこの頃から生じてきの変更］による農地流動化の促進事業）を中核と（41）。純農村地域、とりわけ中山間して、③市町村が認定する「認定農業者」制度と、地域での農地価格の下落・資産価値の低下の趨勢④農用地利用改善団体が指定する「特定農業法人」

が相続未登記農地問題の一つの要因となっていっの制度を追加し（これらのものが利用権等の集積たことも、容易に想像がつく。

先となる）、⑤市町村の定める「農業経営基盤強化ていたのである

このような状況に対処するため、1989 年に農用基本構想」を枠組とする構造政策の推進体制が整

地利用増進法の改正が行われた。遊休農地の利用えられた。この体制は、外形的には、フランスで促進のための一定の手続規定が初めて登場する

1980 年（第 2 番目の「農業の方向づけの法律」）（内容は後述）など、興味深い内容を含んでいる以降に整備された「地域化された構造政策の推進が、結果的には、次にみる 1993 年農業経営基盤強体制」とも似たところがある（44）。以後においては、化促進法へのつなぎとしての意味をもつものであ

この体制の下での利用権設定が毎年の農地移動・（42）ったので、ここでは省略する。

（３）1993 年農業経営基盤強化促進法の制定

農地流動化の太宗を占めるようになっていく（45）。
また、⑥「農業経営の法人化」のスローガンの

上記のような問題状況に総体的に対処すること

下に農業生産法人の要件緩和がなされ、具体的なを意図して 1992 年に策定された「新政策」（「新し推進施策もこのときから本格的に登場した。このい食料・農業・農村政策について」）を受けて、従段階では、「地域に根差した」既存農業者・農業経来の関係法律を抜本的に再整備したのが、1993 年

営の「法人化」がベースとして認識されていた（たの農業経営基盤強化促進法である（以下、「基盤強だし、農外企業の資本参加等の余地は大きく拡大化法」という）。大部の、多くの事項を細かく定め（46）が、その後の株式会社の農業参入許容論
した）

る法律なので、詳細は注 42 所掲の拙稿に譲り、特の強まりとともに、「法人化」問題が大きな論点と徴的な点のみを略記する。

なる契機となった。

① 1 条の目的規定では、構造政策の目的の内実そのものが 1961 年基本法のそれから実質的に修正・転換され（より目標と的を絞った内容のものになっている）（43）、②「利用権設定等促進事業」(41)

1985 年には 135,000 ha であった耕作放棄地は、1990
年には 217,000 ha に急増していた。
(42)
1993 年農業経営基盤強化促進法の内容も含めて、この時期の農地政策の動きの詳細については、原田純孝「新しい農業・農村・農地政策の方向と農地制度の課題――新政策関連二法律の制定とその評価をめぐって（1）～（6）
・完」『法律時報』66 巻 5～10 号（1994 年）参照。
(43)「第 1 条 この法律は、我が国農業が国民経済の発、、、、展と国民生活の安定に寄与していくためには、
効率的か、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
つ安定的な農業経営を育成し、これらの農業経営が農業、、、、、、、、、、、、、、、、、生産の相当部分を担うような農業構造を確立すること、、、、、、、、、、、が重要であることにかんがみ、育成すべき効率的かつ安、、、、、、、、、、、、、
定的な農業経営の目標を明らかにするとともに、その目、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
標に向けて農業経営の改善を計画的に進めようとする、、、、、、、、、、、、、、、、 、、、、、、、、
農業者に対する農用地の利用の集積、これらの農業経営、、、、、、、、、、者の経営管理の合理化その他農業経営基盤の強化を促進するための措置を総合的に講ずることにより、農業の健全な発展に寄与することを目的とする。
」（傍点は筆者による）。
(44)
ただし、フランスの場合には前述の「農業経営構造
コントロール」（前出注 31 参照）がその中核に置かれたが、日本では、農地法の権利移動統制にも、基盤強化法の利用権設定等促進事業にも、それに類比しうるような役割が託されることはなかった。そのような“経営に対する規制の強化”は、日本ではおよそ考えがたかったの
である。
(45)
例えば、2009 年農地制度改正の前年である 2008 年
では、耕作目的の権利移動面積＝約 19 万 2 千 ha 中の
15 万 ha（78％）が利用権設定によるものであった（ただし、この数値には再設定されたものも含まれているので、純増分はその 6 割程度になる）。所有権移転も、利用権設定等促進事業によるものが 2 万 8 千 ha（移動面
積中の 14.6％）であった。農地法 3 条許可による所有権移転は 1 万 1 千 ha、賃貸借の設定は 0.3 万 ha にとどまる。
(46)
なお、フランスでは 1970 年代半ばから、先進的な家族農業経営を出自とする「農業経営の法人化」が大きく進展してきたことは、原田・前掲（注 6）6 頁、30 頁、同・前掲（注 27）38‐39 頁、45 頁、49 頁等参照。
「法人化」の考え方も、日本とは相当に異なっているわけである。

138 土地総合研究 2017年夏号

他方、⑦遊休・不耕作地に対する措置も、1989
年改正利用増進法の規定を引き継いで、より細かい手続規定が整えられた。
ただし、この段階でも、強制的な措置までは含んでいない。手続規定の内
容は、のちに見ることにする。
なお、「新政策」を踏まえた農村政策の柱として、農業の多面的機能論にも配慮した特定農山村法（特定農山村地域における農林業等の活性化のための基盤整備の促進に関する法律）が同時に制定されたが、さほど大きな役割は果たしえなかったようである。
（続く）