土地総合研究 2016年春号

9特集 新しい国土形成計画、国土利用計画をめぐって 

人口減少社会における国土計画の可能性
豊橋技術科学大学学長・日本学術会議会長・東京大学名誉教授  大西 隆
おおにし たかし

１．右肩下がりの国土計画
筆者は、昨年も国土計画について本誌へ寄稿す１）

善されなければ、減少の一途を辿ることになるから、 年頃からは、毎年  万人以上が減少する機会を得た 。それから  年で、各地域で広域る超人口減少時代とでも呼ぶべき時期が始まり、地方計画がまとめられたという国土計画における 年ほど続くことになる。この間だけでも、

新しい動きがあったものの、それは、その時点で万人以上の人口減が起こる可能性がある。

も既に準備されていたことである。したがって、問題の合計特殊出生率は、第  次大戦直後の 

筆者としては、現代の国土計画についてまとまっを超える極端に高い状態から急減した後に、 年た考えを述べたつもりの先の論稿に主要な論点は代後半から  年代前半まで ～ 程度で変動尽くしている。関心のある読者の皆さんには、土するという状態が続いた。そして、 年に人口地総研の +3 からダウンロードして読んでいただ

維持ラインとされる  を切って以降、何度かのければと思う。その上で、本稿では、それを補完横這い期を含みながらも  年に  という最する形で、重要テーマである人口減少下における小値を記録するまで減少した。それ以降はやや持国土計画の課題について書き足すことにしたい。

ち直したものの、 程度の低値で推移している。

去る  月に、 年  月に行われた国勢調査

合計特殊出生率が  まで回復しない限りは、人の速報値が公表され、 年と比べて総人口で 口の長期的な減少傾向は避けられない。まして、万人減少したことが明らかとなった。 年に始現在のような低値であれば、人口減少社会が急速まった国勢調査では、これまで前期に比べて人口に進行することになる。

が減少したことは、太平洋戦争中を含めてなかっその意味では、人口問題の解決は、結局のとこたから、初めて  年間で人口減少が起こったこと

ろ、合計特殊出生率の回復にかかっている。どのになる。

ような方法で、この難問に挑戦するのか、そして日本の人口減少は、極めて低い合計特殊出生率

本稿の主題からすれば、国土計画はそのためになによる出生数の低迷と、増加する高齢者によってにがしかの貢献をなしうるのかを後に検討したい。


必然的にもたらされる死亡数の増加という人口動

また日本では、人口に関して、一極集中問題が態に起因しており、この状態が継続する限り止ま指摘されてきた。確かに、第  次大戦後の人口移らない。

動は、地方圏から大都市圏、なかでも  都  県で現在  万人程度の  歳以上の高齢者は、構成される東京圏への集中によって特徴づけられ 年代に  万人程のピークに達する。一方てきた。終戦直後には ％であった東京圏の全で、 歳未満の年少人口は、合計特殊出生率が改国に対する人口シェアは、最新の  年には、

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％と倍近くに増えた。振り返れば、日本の国を利用する人がいることによって有効性が検証さ土計画は、こうした東京圏をはじめとする大都市れてきた。しかし、開発された土地や整備された圏への人口集中を是とせずに、如何にこの流れを施設に対する需要が減少する人口減少社会では、変えるかに腐心してきたといえる。こうした関心公的資金の投入が需要を喚起するというメカニズは、新しい国土形成計画では、そう強調されていムが働き難い。したがって、計画を立てても、そないと見ることができるものの、まち・人・仕事れを公的資金の投入によって実現していくことが創生総合戦略等においては、国の機関の地方移転困難になる。こうした状況では、国土計画に対すが話題になっているように、重要施策の一つとしる理解や共感を強めて、社会の合意の下で計画内て取り上げられている。

容が実現されていくようなメカニズムを想定せざ

さて、人口減少時代における国土計画（現行制度が継続されれば、国土形成計画ということになる）が、 年代や  年代の人口増加時代の国るを得ないのである。
つまり公的資金の投入というよりも、多くの人の共同行動による計画の実現である。

土計画とは自ずから異なるのは言うまでもない。

こうした問題意識から、本稿では、今後の重要

しかし、人と国土という言葉が示すように、人がテーマである合計特殊出生率の回復の展望と国土国土を適切に利用することを可能とするために、計画の役割、東京一極集中問題、そしてこれらか土地利用や施設整備を各地で進めるとともに、さの国土計画の基本方向とその実現方策について考らには、産業立地計画を通じて人口分布そのものえてみたい。

を誘導するなどの役割を担うのが国土計画であるから、人口が増加するにしても、減少するにして２．人口減少と国土計画

も、大きな変化が起こる時代には、国土計画への国土を利用する人の問題は、国土計画にとって期待が強まる。その意味で、急速な人口減少に向も最重要の関心事である。最新の世論調査（「国土かう現代は、急速な人口増加が起こっていた 

形成計画の推進に関する世論調査」、 年  月

年代、 年代と同様に、国土計画の成果に期待が実施）を見ても２）、％以上の国民が実感していかかる時代であるとも言える。

る（人口減少を実感している（％）＋どちらもちろん、人と国土の関係に変化起こる時代にかといえば実感している（％））と回答していは国土計画の必要性が高まるとはいえ、人口増加る。それは、周囲の高齢者が増えたり、逆に子供期と減少期では、やはり大きな相違があると言わが減ったり、商店街に閉店した店舗が増えたり、なければならない。それは、国土計画の実行性、空き家や空き地が増えることによって得られていすなわち、企画される諸事業の実現性が大きく異る実感である。

なる点である。人口増加の時代には、土地や施設また、地域の将来に対する不安を感じている人に対する需要が強まるので、市場経済を活用したは約半数に及んでいる。不安の内容は、「空き家や土地や施設の開発が可能であったのに対して、人空き地が増え、景観や治安の悪化、建物の倒壊な口減少の時代には、土地や施設に対する需要が総どによる危険にさらされること」、「まちが寂れ、じて減少することになるから、市場経済をベースにぎわいがなくなること」「閉店する店舗が増え、、に計画の実現を図ることは容易ではなくなる。

買い物が不便になること」等である。

国土計画を実行する手段の一つである公共事業

しかし、現在の住まいに不満があるかといえばは、それによって生み出される公共施設が利用さ必ずしもそうではなく、満足している人は ％をれることによって料金収入を得たり、経済効果を超える。そして、居住を希望する地域という質問上げるから効果があると評価されてきた。あるいに対しては、現在の居住地に似た環境に住みたいは、開発された土地に住む人や、整備された道路という回答が多いという特徴がある。

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人口減少を実感し、そのことにやや不安を感じ人口ビジョンを合わせて作成して、人口問題にもているものの、現居住地に対する満足は高く、全取り組むことにしている。国を挙げての取り組み

く異なる環境に移り住もうとは考えていない、とに着手したことは意義のあることと思う。
しかし、いったところが最新の世論調査が示す国民意識で大胆な、あるいはこれまでになかったような人口ある。

減少の歯止め策がなかなか提案されないのはもど

また、 年  月に行われた世論調査（前回もかしい。まち・ひと・仕事創生に関しては、もっ取り上げた、「人口、経済社会等の日本の将来像にぱら、政府機関の地方移転が取り上げられている関する世論調査」）では、人口問題について多くのと報じられる。しかし、仮に移転が行われたとし３）ことを尋いている 。ても、直接の効果がもたらされるのは、対象とな人口が急速に減少していくことに対しては、るごく一部の地域であり、大部分の地域にとって％以上の人が「人口減少は望ましくない」と回は全く何の効果もない。加えて、移転した地域に答した。そして、政府が総人口に関する目標を定しても、既に雇用されている公務員が移転してくめて人口減少の歯止めに取り組んでいくべきといるのであれば、新たな雇用の創出は限られたものう考え方に対して「大いに取り組むべき」と「取となる。こうした全国的な課題にあまり効果を及り組むべきだが、個人の出産などの選択は尊重すぼさない、いわば象徴的な施策ではなく、子づくる必要がある」を合わせるとやはり ％を超えてり・子育ての支援を通じて社会変革を促すようなおり、多くの国民が人口減少への歯止め策を肯定抜本的な施策が進められることに期待したい。

的にとらえるようになっていることが分かる。

筆者は、かねて、 代と  代を子づくり・子そして、「子どもを生み、育てることによる負担育て優先期間として男女ともに残業禁止、就業時は社会全体で支えるべき」という考え方への「賛間短縮、テレワークの導入によって、家庭優先の成」＋「どちらかといえば賛成」は ％を超える。

働き方をするべきという提案を行っている。考えその具定期な手段としては、「仕事と家庭の両立支て見れば、こうした働き方はそう特別なものでは援と働き方の見直し」、「子育て・教育における経ない。特に、若い世代では、多くの人が、家庭生済的負担の軽減」、「子育てのための安心・安全な活や個人の自由時間を重んじた自己実現や家族の環境整備」などが上位の回答として並んでいる。

つながりを重視した生活を望む人は少なくない。

一方で、国立社会保障・人口問題研究所が行っ,7 の活用などで、効率的な働き方を取り入れるこている理想・予定・希望子供数の意識調査（これとによって、家庭優先、家族との時間増大、個人も前回紹介）では、年々どれも減少傾向にある。の自由時間が増えるような生活時間配分の工夫を加えて、有配偶者の割合（国勢調査）でも、女性行うことは日本社会や日本人の意識をより満足ので  年から  年の間に  ポイント低下した高い方向に変革していく上で基本的に重要なこと（ 歳から  歳の女性・有配偶者の割合）。このではないか。つまり、出生率の上昇のために、何ように、有配偶者率が減り、さらに理想や予定のが必要かを若い世代を中心に、国民的議論を起こ子供数が減っていることが、合計特殊出生率の増して、仕事中心から、家庭中心へと、意識と行動加を困難なものとしていることがわかる。

を変えていく必要がある段階にまで至っている。

こうした状況を踏まえるならば、筆者は相当大胆な子づくり・子育て支援策を実施しなければ、合計特殊生率の改善は図れないのではないかと心配している。

３．一極集中問題の新たな様相
東京一極集中は、日本の国土構造に深く根を下ろした感のある構造的な問題である。特に、高等政府が取り組んでいるまち・ひと・仕事創生総

教育機関や企業本社の東京集中が国土構造に偏り合戦略及び、各都道府県と市町村での計画では、をもたらしてきた。これに対して、従来から、様々

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土地総合研究 2016年春号な是正策が講じられてきた。工場・大学等の大都生活が有力な選択肢とならざるを得ないのではな市での立地制限（工業（場）等制限法、工場再配いだろうか。

置法、工場立地法等）、政府機関の一部移転等も法

そして、こうした東京圏での大量の高齢者の出制度が整えられて実施されてきた（多極分散型国

現は看護や介護に携わる外国人労働者の需要を高土形成促進法）。また、首都機能移転も法制定によめ、外国人受け入れに新たな議論を起こすことにって本格的な議論が行われて（国会等の移転に関なる可能性がある。多民族・多文化社会化をできする法律）、移転候補地の選定にまで至ったが、そるだけ軋轢を少なく実現していくには、時間をかの後、進展していない。

けて、社会の安定を見極めながら進めていくほか人口減少に伴って、こうした一極集中問題にもない。したがって、深刻な人不足になるかなり前新たな状況が生まれている。それは東京圏でも、から、計画的に労働力の受入れを図ることが求め近い将来人口減少が始まり、やがて全国と同様のられる。

大幅な人口減少が見込まれることである。東京圏

こうして変化する社会に対応した国土計画の役の合計特殊出生率が低値であることはよく知られ割は、施設整備や労働力の養成が十分に間に合うているが、一極集中の大きな要因となっていた大ように近未来の日本社会を描き、社会が共有でき学進学や就職のために大都市圏へ移動してくる若るように浸透させることである。その意味では、

年層の数そのものが減少するために、人口移動に未来学としての国土計画の役割は重要な意味を持よる社会増の幅が小さくなっていく。一方で、次つ。また、こうした近未来の素描に対応して、高第に高齢層の増加で死亡者が増えるために、大規齢者向けの施設等の供給を的確に図る土地利用の模な人口減少が継続する時代が到来することは避進め方について制度提案を行うことも国土計画のけられない。その場合、東京圏そのものが、発達役割の一つとなろう。

した公共交通をどう支えていくのか、大量に供給された団地やマンション等の空き家問題にどのように対処していくのか、といった問題を深刻に抱え込むことになる。

４．新しい国土形成計画と国土の再編
昨年まとめられた新しい国土計画では、人口減少が十分に意識され、それに対応する国土構造をこうした傾向が続けば、一極集中是正の強い論

コンパクトとネットワークとして提案した４）。人拠の一つであった東京圏の過密問題は次第に小さ口減少に伴って、居住地が低密度で拡散することくなる。つまり、東京一極集中問題は、東京にとを防ぐために、居住地の再集約、つまりコンパクっては、人口増による都市問題の表出から、人口ト化を図ることが必要になる。一方で、こうして減によるそれという新たな様相を呈することにな小さくまとまることになる居住地を、適切な交通る。

手段で接続することによって、互いの連携を確保

もちろん、指摘されるように、東京圏の高齢化して利便性を高めようというのである。こうしたが進むにつれて、高齢者施設、病院、介護要員が計画の趣旨は、多くの理解を得られるものと思う不足するという高齢社会問題が東京圏で深刻になが、問題は、どのようにしてコンパクト化を実現るという新たな問題が生じることは十分に考えらしたり、居住地を結ぶネットワークを密にするのれる。しかし、だからと言って、東京圏で長年暮かである。

らしてきた人が、急に地方に移転しても幸福な余拡散しがちな居住地をコンパクト化するには、生を送れるとは言えないだろう。もちろん故郷に強い吸引力で、住宅や諸機能を移転集約すること馴染みがあれば、故郷への帰還を選択肢にできるが必要となる。しかし、世論調査などをみても、場合もあろうが、多くの人にとっては、長年にわこうした政策へ賛同する声は少なく、実現は容易

たって住み慣れ、知り合いも多い東京圏での老後ではない。コンパクト化は、必然的に、中心市街

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地への再結集を意味し、現在郊外に住んでいる人再編への動機付けや公的資金でのサポートは困難

にとっては、郊外から中心部へ移転することが必である。

要となる。しかし、住環境としてはより快適な郊

つまり、コンパクトシティは、災害対策から見外からの移転には、抵抗が多い。また、仮に移転れば、予防的措置であり、一段と進んだ事前復興を決意したとしても、跡地に住んでくれる人はあ（安全な市街地の形成）の形態でもある。津波のまりいないことになるので、現在の住宅を売却し危険がある海岸付近の低地集落、がけ崩れや河川て、移転先の住宅を購入するというメカニズムがの氾濫の恐れがある地域から人家や公共・産業施働きにくい。
これでは、移転再編は容易ではない。

設を移すという意味で、危険回避の施策であるとネットワークについても、同様の問題がある。

ともに、コンパクト化を通じて、小規模分散型の交通系のネットワークは、高齢者が増えるにつれ集落を集約して、共助が成り立ちやすい規模の大て、利用度が低下するので、整備費に見合った需きな集落へと再編するという意味で、人々の災害要が確保できるのか心配となる。あるいは既に存対応力を高めるソフトな施策でもある。このよう在する交通ネットワークについても、その維持がに、防災・減災の観点を十分に取り込んだコンパ困難になるケースも出てこよう。

クトシティ化を進めることが課題と思う。

したがって、コンパクト＋ネットワークを短期集中型の事業で行うのには無理があり、中長期の５．国土形成計画・広域地方計画の役割安定的な政策として実行していく必要がある。

人と国土に関する我が国の課題、対応する計画

その際に、留意するべきことは、安全な居住・は大きな転換に差し掛かった。
人口、つまり人は、活動空間の確保という観点ではないだろうか。ち日本の経済社会を構成するもっとも基本的な要素

ょうど、この原稿を書いている間に、熊本で大きであり、人口縮小は国全体の経済活動そのもののな地震災害が発生した。東日本大震災のような海縮小につながる。もちろん、そのことは、個人の溝型と、今回や阪神淡路大震災のような内陸の活暮らしぶりの縮小を直接は意味しないのであるが、断層型で、直下型のどちらの地震でも大きな被害国の経済活動の縮小に伴う国際的なプレゼンスのが生じるのであるから、人口減少によって、土地縮小や、過去の借金・債務の重荷感や、さらには、利用の再編が促されるのを機会に、より安全な国防衛費等の公共財への負担感の増大は否めない。

土利用へと転換しなければ、自然災害の脅威はま人口減少に深く関連したこうした問題をあらかじすます強まる恐れがある。これまでの災害対策のめ意識しつつ、人口減少を受け止めて、問題が顕経験から、地震、がけ崩れ、河川氾濫、液状化、在化して社会に大きな打撃を与えることをできる

高潮、津波といった様々な災害に対するハザードだけ少なくする体制を整えることが適応策である。

マップが作成され、危険度の高い地域も浮かび上前述したコンパクトシティ化など、都市や居住地がっている。こうした、自然災害リスクのデータ域に関わる対策も適応策の一環である。

ベースをもとに、ハイリスクの地域の居住や業務一方で、我が国のような超人口減少社会へ向か系の土地利用を避けて、市街地の安全性を高めるっている状態を改善するには、合計特殊出生率をことの必要が強まっている。

積極的に高めていく方策をとることが必要となる。

こうした観点から、コンパクトシティの形成には、危険地域からの撤退を通じて、市街地の安全効果を発揮すれば、人口減少を緩和することになるので、これを緩和策と呼んでいる。

性の向上を図ることを伴うべきであろう。換言す

人口問題については、そう急激には状態を変えれば、安全性向上といった、社会的目標が明確にられないので、緩和策を着実に実行しつつ、適応ならなければ、コンパクトシティの実現に必要な、策をとることで、数十年間は進行することになる業務施設や住宅の移転を含む市街地の大掛かりな人口減少社会に対処することが必要となる。現状

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は、こうした政策の両側面の必要が国土計画においても認識されているものの、十分に実施されるには至っていない。国土計画をはじめとして、地方創生戦略等の政策形成に関わるあらゆる機会に、この両側面の対策が必要となることを取り上げて、国民の共通認識としていくことが必要である。
特に、過去の少子化対策を振り返ると、政策が長続きしなかったり、有効性を持たなかったりした反省が浮かび上がる。この点は、筆者らも参加してまとめた「人口蒸発「 万人国家」日本の衝撃」にも詳しい５）。細かく見ると、合計特殊出生率には変動があり、多少減少が止まったり、前年に比して増加した時期もあったため、長期的な減少傾向を十分に認識することなく政策の手を緩めて、再び出生率が低下するに任せてきた嫌いがある。政府は、合計特殊出生率に関する当面の目標を  としている。本来、目標値を  に置く必要があるのだが、 を中間的な目標にすることはありえよう。しかし、これはあくまで中間目標でその先に進んでいくことが必要であるとの認識を共有することが不可欠である。このようにして、大局を見失わないように、種々の政策を統合的に進める司令塔になることが、人と国土の関係を論ずる国土計画には求められているのではないか。
参考文献
１）大西隆（）、「縮小時代の国土政策―地方創生の課題と展望－」、土地総合研究  年夏号、。
２）内閣府世論調査（）、「国土形成計画の推進に関する世論調査」、KWWSVXUYH\JRYRQOLQHJRMSK
KNRNXGRLQGH[KWPO
３）内閣府世論調査（）、「人口、経済社会等の日本の 将 来 像 に 関 す る 世 論 調 査 」、 KWWSVXUYH\JRYRQOLQHJRMSKKVKRXUDLLQGH[KWPO
４）国土交通省（）、「国土形成計画（全国計画）」、
KWWSZZZPOLWJRMSFRPPRQSGI
５）人口問題民間臨調（）、「人口蒸発「 万人国家」日本の衝撃」、新潮社。