シリーズ「我が国 PPP／PFI の20年 展開そして変革」第17回

寄 稿

PFI、指定管理者制度から SIB へ～ PPP 手法の新展開～
かみやま

神山
株式会社日本経済研究所

執行役員

かず み

和美

総務本部

経営企画部長 兼 地域本部副本部長

刑務所（HMP Peterborough）の受刑者を対象とし

１．はじめにた再犯防止プログラムの実施（2010年～2015年）以

我が国では、地域社会が抱える課題を地域社会の降、 図 表 ２ の 通 り 多 く の 分 野 に 導 入 が 進 ん だ。

協働によって解決する手段として、PPP／PFI が発Brookings Institution（2019）２によれば、世界にお展してきた。1999年７月の PFI 法施行以降、2003

ける実施件数は、2018年１月現在134件に上る。近年の地方自治法改正による「指定管理者制度」、年の ESG 投資３への関心の高まりも、SIB への投資2011年の PFI 法改正による「公共施設等運営事業」を後押ししているといえよう。

等制度的な整備も行われ、地域において多数の実績を積み重ねてきている 。

我が国における SIB は、2015年度からパイロッ
ト事業が始まり、2017年度には八王子市の大腸がん

１

さ ら に 近 年 で は、 新 た な 民 間 活 用 SIB（Social

健診受診率向上事業、神戸市の糖尿病性腎症重症化Impact Bond）の導入が始まった。SIB は、民間等予防事業が実施されたところである。PFI や公共が、社会的貢献意思が高い投資家から調達した資金施設等運営事業が、海外の制度を参考に導入され、をもとに、予防的サービスを提供することによっ我が国の実状に合わせて発展してきたように、SIBて、地域の課題を解決しようとするものであり、そも地域の課題を解決する有効な手段として活用されの特徴は図表１の通りである。

る可能性がある。

SIB は、世界初の案件である英国のピーターバラ
図表１
項

制度の性格目

本稿は、SIB と既存の PPP／PFI（PFI、指定管SIB の特徴
特徴導入
目的⃝課題を抱える個人への直接アプローチによる社会的課題の解決⃝サービスが実施されず、将来に社会的課題が顕在化した場合に、公共がその解決のため負担するであろう財政コストの削減

民間活用⃝公共の予算化が難しい領域（予防的サービス）における民間資金・民間ノウハウの活用

事業スキーム⃝社会的貢献意思が高い投資家への成果払い（Payment by Results）⃝中間支援組織によるコーディネート

パフォーマンス
評価⃝独立した第三者評価機関による客観的評価⃝社会的アウトカムで評価

内閣府「PFI の現状について」（2019年）によれば、PFI で実施方針を公表した事業（公共施設等運営事業を含む）は累計で740件（2019年３月31日現在）、総務省「公の施設の指定管理者制度の導入状況等に関する調査結果」（2019年）によれば、指定管理者導入施設は76,268施設（2018年４月１日現在）である。
２
Brookings Institution（2019）, Brookings Impact Bonds Snapshot －January1, 2019３
ESG 投資とは、環境（Environment）・社会（Social）・企業統治（Governance）に配慮している企業を重視・選別して行う投資である。
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【神山和美氏のプロフィール】
1987年㈶日本経済研究所入所、㈱日本経済研究所 社会インフラ
独 鉄道・運輸機構 理事を経て、2019年10月から現職。
本部長、
専門分野は公共財、公民連携。国・地方公共団体の PPP ／ PFIにかかる制度設計、アドバイザー案件を担当する傍ら、地方公共団体の行政改革、公民連携等にかかる委員会の委員を歴任。
中央大学経済学部非常勤講師、博士（経済学）。

図表２

SIB の導入分野

者の再犯の減少を目的として、同刑務所で12カ月未件満の刑に服している3,000人の若年男性受刑者を対分 野
社会福祉就労支援
健康教育
受刑者再犯防止
環境と農業合 計

数4745191292134（資料）Brookings Institution（2019）

理者制度、公共施設等運営事業）とを、制度としての性格（導入目的・民間活用）、事業スキーム、民間のパフォーマンスの評価方法の観点から比較することにより、SIB の特徴を明らかとしようとするものである。

象に民間が再犯防止教育を行うものであり、2010年８月に開始された。本案件の関係者は、図表３の通りである。
図表３

ピーターバラ刑務所の再犯防止プログラムの関係者

役 割
公共中間支援組織
サービス
プロバイダー

名称
Ministry of Justice（法務省）
Social Impact Partnership LLP

投資家
第三者評価機関

Big Lottery Fund と外部投資家
RAND Europe

St Giles Trust, Sova, Mind, Ormiston,John Laing, YMCA, TTG Training CIC

４（資料）Ministry of Justice（2015）

以下の「２．SIB と既存の PPP／PFI との比較」の ⑴ SIB で は、 ま ず SIB の 特 徴 を 既 存 の PPP／

成果の評価指標は、出所から12カ月間の再犯率でPFI と比較し、その詳細を示す。続いて、⑵ PFIあり、全国の同様のグループの再犯率との比較によ

ではその概略を説明し、⑶指定管理者制度、⑷公共り、成果が測定される。具体的には、12カ月未満の施設等運営事業では主に PFI と比較した場合の特刑に服した3,000人の受刑者の３コホートについて、徴等を整理する。最後に「３．まとめ」において、各々再犯率を10％削減、または３コホート合計で本稿を総括する。

7.5％削減すれば、投資家は支払を受けることがで

２．SIB と既存の PPP／PFI との比較
⑴

SIB

きる。
本プロジェクトは、当初の計画では８年間のプログラムであったが、政府の制度改革により中断さ

SIB は、我が国において導入の歴史が浅いため、れ、実施期間も５年間に短縮された。成果の測定結

まず、世界初の案件であるピーターバラ刑務所案件

果は、コホート１が8.4％の削減率であり、目標のの内容を紹介し、その後、制度の性格等を説明する。

10％を下回ることとなった。２コホートの評価は未①ピーターバラ刑務所の若年短期受刑者を対象とし完のままである。

た再犯防止プログラム
ピーターバラ刑務所案件は、刑期が終了した出所
４

Ministry of Justice（2015）, The payment by results Social Impact Bond pilot at HMP Peterborough: final process evaluation report
日経研月報 2020.265

②制度の性格題に対する予防的活動という、これまで公共が予算

１）導入目的化できなかった新たなサービスの提供に、民間資

SIB の導入目的は、ⅰ）課題を抱える個人に直接金・民間ノウハウを活用する点にある。予防的サーアプローチすることにより、社会的課題を解決する

ビスは実施の効果が不透明であること等から、公共

こと、ⅱ）仮に、そのサービスが実施されず、将来が直接関与するには予算が付きにくい領域である。に社会的課題が顕在化した場合に、公共がその解決そこに、民間資金の導入を図り、民間サービスの成のため負担するであろう財政コストを削減すること

果が出た場合のみ、投資家に報酬を払うというスにある。

キームをとることで、公共は効果が出ない場合の経サービスの提供対象に焦点を当てると、SIB で済リスク等を回避し、民間に移転している。

は、英国のピーターバラ刑務所案件のように、サー

既存の PPP／PFI が財政制約、利用者サービスビス対象を特定する場合に「施設」の概念が入る案の向上等の公共が直面する課題に対応するため、従件もあるが、サービスの提供対象は、個人の属性に来公共が担ってきた分野の民間開放を通じて民間ノよって規定される。

ウハウを活用する手法であることを考えれば、こう

一方、既存の PPP／PFI は、基本的に公共施設した特徴を有する SIB は、新たな民間活用のあり等の利用者を対象にサービスを提供することから、方を示すものといえよう。なお、既存の PPP／PFI

サービスの提供対象は、利用する公共施設等によっが、単に民間が公共を代替する以上の効果を上げたて規定される。

ことはいうまでもない。

このサービスの提供対象の規定の違いは、これまでの SIB では、民間が提供するサービスにハード（施設）の維持管理が含まれず、ソフトの業務のみであるのに対して、既存の PPP／PFI では、手法によってハードの整備の有無に違いはあるものの、ハードの維持管理を含むという違いに繋がっているものと考えられる。
２）民間活用SIB は、成果払い（Payment-by-Results）に基づ
く契約により、社会的貢献意思の高い投資家から資金を調達し、民間の社会的アウトカムを向上させる
予防的な活動により生じた成果に応じて、投資家に報酬を支払うものである。

５
Social Finance（2016）によれば、SIB は図表４に示す状況において有効とされる。
図表４

SIB の導入が有効な状況⃝サ ービスの対象者が明確であり、その対象者層が複雑で複数の管轄省に渡る問題を抱え、個々人の状況に応じた介入が必要であること⃝既存の支援ではアウトカムが得られていないこと⃝そ の問題に取り組まないと高い経済的・政策的コストが社会に発生すること⃝新 しい、またはエビデンスの蓄積があるプログラ
ムであり、イノベーションと実行リスクが想定され、リスク資本を供給する外部の投資を使うことに便益がある⃝効果的なサービスを供給できるセクターがあるが、アウトカムが本当に得られるかについて不透明な要素がある③事業スキーム

SIB における民間活用を、既存の PPP／PFI と比SIB は、関係者が多く、そのスキームは複雑であ較すると、SIB の特徴は、将来発生が予想される課る。これは既存の PPP／PFI と共通するが、SIB の

５Social Finance（2016）Social Impact Bonds- The Early Years, Social Finance

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寄 稿
図表５

関係者の特徴は、中間支援組織

成果測定
結果報告
公共（国・地方公共団体）（intermediary）と第三者評価機関の存在である。
中間支援組織は、公共、サービ
スプロバイダー、民間投資家、第SIB の事業スキーム
第三者評価機関成功報酬支払
民間投資家

三者評価機関をコーディネートする役割を担う。SIB の構造は複雑なので、中間支援組織による適切なマネジメントが成功の鍵となる。英国における中間支援組織
は、コンサルティング、シンクタ

中間支援組織
投資
継続的資金提供

成果測定

民間（サービスプロバイダー）
サービス提供サービスの対象者

ンク、金融等の多様な分野から、１つ以上の専門性で構成された組織であり、チャリ績連動支払いと比較して、民間にとってより厳しいティなどの非営利組織、社会的企業、民間企業等のスキームといえる。

組織形態をとる。我が国の先進的な SIB 案件にお事業期間は、平均で52カ月間＝約4.3年とされ、いても、基本的に同様の性格を有する組織が中間支PFI に比較すると1/5～1/3程度である。また、プロ援組織として機能している６。

ジェクト開始時の資金調達規模は、平均で374万ド

第三者評価機関は、独立した機関であり、プロル７（１ドル＝110円換算で４億円強）である。施設

ジェクトの成果の改善状況を評価し、民間投資家への整備を伴わないこと、事業期間が短期であること報酬を支払うか否かを正確に計算する役割を担う。

から、PFI と比較して総じて小規模となっている。

第三者評価機関は、SIB の１つの特徴である成果払

SIB の事業スキームは、既存の PPP／PFI と同様い（Payment by Results）に欠かせない重要な機に複雑であるため、相当な取引コストがかかる。こ関である。の取引コストが SIB の事業規模や財政削減規模と成功報酬は、サービスが行われなかった場合にお見合わないケースがあること、成果払い（Payment

いて、将来的に公共がその解決のために負担するでby Results）は投資家にとってのリスクが大きいこあろう財政コストを考慮して設定される。と等が、SIB を推進するうえでの事業スキームの課

SIB における成果払い（Payment by Results）
は、PFI に お け る 業 績 連 動 支 払 い（Availability-

題といえる。
④パフォーマンスの評価

based Payment）と、民間が提供するサービスの評

SIB においては、独立した第三者評価機関が、民価によって支払額が変化するという意味で共通す

間が提供するサービスの結果生じたアウトカムが、る。しかし、SIB の成果払いにおいては、成果が出計画段階において公共が予め設定した評価指標の目ない場合に報酬を支払わないという点で、PFI の業標を達成したか否かで民間のパフォーマンスを評価

八王子市大腸がん健診受診率向上事業の中間支援組織は、ケイスリー株式会社、神戸市糖尿病性腎症重症化等予防事業の中間支援組織は、公益財団法人日本財団である。
７
Brookings Institution（2019）６

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する。１）独立した第三者機関による客観的評価、ことが期待され、実際に刑務所等運営業務に重点を

２）アウトカムによる評価が SIB の特徴である。

置いた事業もみられる。しかし、しばしば「箱モノ１）評価機関について、既存の PPP／PFI では、PFI」と呼ばれるように、我が国の PFI 事業の大半

公共モニタリング、民間によるセルフモニタリング

は、施設の整備、維持管理が中心であり、財政制約が主となり、専門的知識が必要な財務状況の分析等のもとで、公共施設等にかかる財政負担を軽減し、が必要な場合に限って、外部機関に委託する、ある必要な整備を効率的に進めることを目的として活用

いは第三者委員会等が設置されるのが一般的であされてきた側面が強いといえよう。

る。一方、SIB では独立した第三者評価機関が必ず②事業スキーム
PFI の事業類型には、サービス購入型、独立採算存在する。これは、成果の測定において公正や客観型、およびその混合型が、事業方式には、BOT、性が強く求められるためと考えられる。
２）評価方法について、既存の PPP／PFI では、BTO 等があり、事業期間については、国が債務負民間が提供するサービスのパフォーマンスが、基本担行為を設定する場合のみ30年以内という定めがあ的にアウトプットで示される公共の要求水準に基づるが、我が国の公共・民間ともにリスク回避的な思いて評価される。この評価方法は、仕様規定（イン考等からか、サービス購入型、BTO 方式、事業期プット）が採用されている従来方式と比較すれば画間10～15年という事業スキームを採用する事業が多期的であったが、SIB はさらに進んだパフォーマン

い。サービス購入型（BTO 方式）を念頭に置く

スの評価方法を採用しているといえよう。と、SPC の収益は、公共からのサービス対価の割賦払いによって支えられ、これにより投資回収を図⑵PFIる。その事業規模は、１件あたり80億円超８と推定①制度の性格される。

PFI は、これまで公共が単年度発注、個別発注により担ってきた公共施設等の設計、建設、維持管③

パフォーマンスの評価
公共の要求水準は、原則として性能規定（アウト理、運営業務を一括して民間に委ね、民間資金・ノウハウ等の活用

図表６

により、公共サービスの向上を図るものである。その事業分野は、これまで本シリーズで紹介してきた通り、教育と文化、まちづくり、健康と環境、庁舎と宿舎等幅

融資契約
スポンサー

公共（国・地方公共団体）

サービス対価支払
モニタリング
出資／配当事業契約

民間（SPC）
サービス提供広い。
民間ノウハウの有効活用という点からは、運営業務に重点を置く
８

直接協定
金融機関

PFI の事業スキーム

サービスの対象者（利用者）

委託契約等

設計事務所・建設会社

委託契約等
維持管理会社・
運営会社

内閣府「PFI の現状について」（2019年９月）において、PFI（公共施設等運営事業を含む）について実施方針を公表した事業が累計で740件、契約金額は62,361億円（公共施設等運営事業を含まない）であることから推定したもの

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寄 稿
図表７プット）で示される。公共がサービスの水準を業務要求水準書として規定し、具体的な仕様は民間が個別に提案する。この性能発注により、民間の創意工

指定管理者制度の事業スキーム

公共（地方公共団体）（指定管理料支払）モニタリング夫が発揮される。

協定

民間（指定管理者）

公共からのサービス対価は、公共のモニタリン

利用料金

グ、民間のセルフモニタリングにより、民間が提供するサービス水準が公共の要求水準等を満たさない

委託契約等

維持管理会社

サービス提供サービスの対象者（利用者）

場合には、その状況に応じてサービス対価が変動する業績連動支払い（Availability-based Payment）の収受、設定、施設の使用許可を行うには、SPCの考え方が採用されている。

を指定管理者として指定することが必要となる。一なお、モニタリングの実施にあたって、公共が専方、「公の施設」を対象とする公共施設等運営事業

門的知識を有する外部有識者等を入れたモニタリンについては、基本的に各施設に関連する関係府省かグ委員会等を設置しているケースもある。

ら示されたガイドラインや通知等により、指定管理者制度の併用の必要性を規定しており、例えば、空⑶指定管理者制度①制度の性格港、上水道、下水道では併用の必要性はないとしている。

指定管理者制度は、これまで公共や公共団体等に

２）投資回収の手段については、施設の性格によ限られてきた「公の施設」の管理権限を民間に委任り、利用料金のみ、指定管理料のみ、指定管理料とすることによって、民間ノウハウの活用により公共利用料金の両方の事業がある。なお、利用料金は、サービスの向上を図るものである。

条例で定める額の範囲内で、指定管理者が地方公共公の施設は、住民の福祉を増進する目的をもって団体の承認を得て定める。

その利用に供するための施設と定義され、PFI の導３）事業期間が短いことについては、指定管理者入対象となる公共施設等と多くが重複するが、例えの立場が安定せず、長期的な視野からの運営が難しば、事務庁舎、公務員宿舎等は住民の利用に供するいという意見があるが、公共にとって導入しやすことを目的としないので対象外である。

い、民間の競争原理が常に働く状態であれば施設運②事業スキーム

営の活性化に繋がるなどのメリットもあると考えら

PFI と比較した場合の事業スキームの特徴は、れる。

１）民間（指定管理者）が施設の利用者から収受す施設の整備を伴わないこと、事業期間が短いこと

る利用料金の収受・設定、施設の使用許可を行えるから、事業規模は PFI と比較して小規模なものがこと、２）民間は利用料金収入等で投資回収を図る多い。

こと、３）事業期間について特段の定めはないもの③パフォーマンスの評価の、３～５年の比較的短期の事業が多いことである。

指定管理者制度においても、PFI 同様、公共の要

１）指定管理者が行い得る業務範囲は、指定管理求水準が、原則として性能規定（アウトプット）で者制度のみならず、PFI にも影響を与える。「公の示され、そして、公共が直接行うモニタリング、民施設」を対象とする PFI 事業で、民間が利用料金間のセルフモニタリングにより、指定管理者が提供
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するサービス水準が評価される。

１）民間（運営権者）が公共施設等の利用料金の設

９
総務省（2019）によれば、2018年４月１日現在、定・収受が可能であること、２）運営権対価の回収

指定管理者の評価について、専門的知見を有する外を基本的に利用料金収入で図ること、３）事業期間部有識者等の視点を導入している施設の割合は３割が30年以上など長期に渡る事業が多いこと等である。
１）公共施設等の利用料金の設定・収受が可能で弱である。

あることは、指定管理者制度と同様であるが、公共⑷公共施設等運営事業

施設等運営事業では、運営権者が利用料金を管理者①制度の性格等への届け出を経て定めることができ、地方公共団

公共施設等運営事業は、従来、公共が運営等を担っていた公共施設等のうち、利用料金を徴収する体の承認を要しないという地方自治法の特例制度を利用することが可能である。

施設の運営を民間が担うことにより、公共サービス

２）投資回収方法について、独立採算では成立しの向上に加え、公共施設等の収入の最大化・費用のない事業等では、利用料金に加えて、公共から支払最小化を図るものである。

われるサービス対価で投資回収を図る事業もある

公共施設等運営事業の適用分野については、2019（混合型）。収入規模によるものの、利用料金収入の年 11 月 11 日 現 在、 マ ー ケ ッ ト サ ウ ン デ ィ ン グ、

みで投資回収を図る事業の例として空港が、混合型デューディリジェンス等のプロセスの事業も含め、の例として下水道があげられる。

図表８の通りであり、交通インフラが多い。
図表８

公共施設等運営事業の適用分野
分

野

空港
水道
下水道
道路
文教施設
クルーズ船向け旅客ターミナル
MICE 施設
公営水力発電工業用水道
その他の施設合 計件

数1233131315436（資料）内 閣府民間資金等活用事業推進室
10（2019）より作成。
（注）空 港については、北海道内７空港を対象とした事業を１件として扱っている。

②事業スキーム

10

た立場で投資を実行し、自由度が高い運営を行うことを可能としている。
導入対象は、インフラが中心であること、事業期間が長期であることから、運営権対価の規模が多額となる事業も多い。例えば、関西国際空港・大阪国際空港では、年額490億円、総額で２兆2,000億円超である。
③パフォーマンスの評価
公共の要求水準は、PFI と同様、原則として性能規定（アウトプット）で示され、独立採算事業については、民間による主体的および自立的な事業遂行を図るため、民間のセルフモニタリングを基本とする。公共も、運営権者が要求水準を充足する運営等を行っているかについてモニタリングを実施する。

PFI と比較した場合の事業スキームの特徴は、
９３）事業期間が長期であることは、民間が安定しモニタリングの実施にあたって、公共が専門的知識

総務省（2019）「公の施設の指定管理者制度の導入状況等に関する調査結果」（2019年５月）
内閣府民間資金等活用事業推進室（2019）『コンセッション事業の主な進捗状況』より作成。https://www8.cao.
go.jp/pfi/concession/pdf/concession.pdf（2019年12月25アクセス）

70 日経研月報

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寄 稿
図表９を有する外部有識者等を入れたモ

公共施設等運営事業の事業スキーム

直接協定
金融機関

ニタリング委員会等を設置してい公共（国・地方公共団体）

運営権設定
モニタリングるケースもある。
また、利用料金収入で投資回収出資／配当スポンサーを図るという点において、運営権実施契約

運営権対価

民間（運営権者：SPC）委託契約等
維持管理会社
委託契約等

サービス提供者は市場での評価を同時に受けて利用料金運営会社いるといえる。

サービスの対象者（利用者）

３．まとめ
我が国における PPP／PFI 手法は、地域の課題少ないものの、既存の PPP／PFI のように、我がを地域社会の協働によって解決する手段として発展国の実状に合せて発展し、地域の課題を解決する有してきた。新たに登場した SIB は、図表10の通り、効な手段として活用される可能性がある。

既存の PPP／PFI と異なる性格、事業スキーム、

本稿で紹介した PPP／PFI 手法は、PFI、指定管理者制度、公共施設等運営事業、SIB のみであるう

パフォーマンス評価方法を有する。
我が国における地域課題が多様化するなかで、ソえ、各手法の典型的な事業スキームを取り上げて説フト面を中心とした予防的な公共サービスに積極的明したものの、各手法の性格や事業スキーム等が異に取り組む必要性が生じている。SIB は、これまでなることはご理解頂けたものと思われる。各手法の効果が不透明で公共が予算化できなかった予防的特徴を踏まえた活用により、PPP／PFI が、地域社サービスへの民間投資を促進することにより、地域会の協働により、地域の課題を解決する手段とし社会が協働して地域の課題を解決できる領域を拡大て、さらに発展していくことが期待される。

したといえる。我が国における SIB の実績はまだ
図表10
項

制度の性格

目

SIB と既存の PPP／PFI との比較

SIB既存の PPP／PFI

導入
目的⃝課題を抱える個人への直接アプローチによ ⃝公共施設等の利用者へのサービスの水準向る社会的課題の解決
上⃝サービスが実施されず、将来に社会的課題 ⃝公共施設等の整備、維持管理、運営に係るが顕在化した場合に、公共が解決のため負財政負担の削減
担する財政コストの削減⃝公共施設等の利活用

民間活用⃝公共の予算化が難しい領域（予防的サービス）における民間活用⃝従来、公共が担ってきた公共サービスの民間開放による民間活用

事業スキーム⃝社会的貢献意思が高い投資家への成果払い⃝公共からの支払い（サービス価、指定管理（Payment by Results）料）、施設の利用料金等で投資回収⃝中間支援組織によるコーディネート

パフォーマンス
評価方法⃝独立した第三者評価機関による客観的評価⃝社会的アウトカムで評価⃝公共モニタリング、セルフモニタリング⃝アウトプット（性能規定）で評価

日経研月報 2020.271