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土地総合研究 2016年春号

特集 新しい国土形成計画、国土利用計画をめぐって 

国土計画の変遷と今後の課題
北海道大学大学院 教授  田村 亨
たむら とおる

１．はじめにの自立的発展を可能とする国土の形成といった計

国土計画を策定する意義は  つあろう。まず、画事項等の拡充・改変が求められていた。このた①国土のあり方を国民に示すことで、将来への不め  年、「国土総合開発法」は「国土形成計画安を軽減して地域生活の安寧感を増すことができ法」へと抜本改正され、開発を基調とした右肩上る。
また、②グロ－バリゼィションが進展する中、がりの時代の計画であった全国総合開発計画は、制度資本としての国土計画法が体系付けられてい国土の利用・整備・保全に関する「国土形成計画ることで、主権・国民・領域からなる国家として（全国計画及び広域地方計画）」へと改正された。の信頼性が担保される。そして、③社会資本整備

同法に基づきはじめて策定されたのが  年のや土地利用などの計画を国土計画の目的の下に整「国土形成計画（全国計画）」である。

序化することで、透明性や説明責任を確保でき、国民の様々な利害やニ－ズを調整して集約する仕組みが形づけられる、ことである。

（１）国土形成計画（全国計画）
新たな国土計画として、おおむね  年間を目標

本稿では、最初に国土形成計画後の国土計画の年次として、「国土形成計画（全国計画）」が 内容を概観する（第  章）
。次に、国土形成計画の年  月に、全国  ブロックごとの「広域地方計画」要点として、①広域地方計画と地方分権、②経済が  年に策定された。

計画との関係、③社会資本整備の動向と長期計画

計画の目標は、多様な広域ブロックが自立的にの根拠法について私見をまとめる（第  章）
。最後発展するとともに、美しく、暮らしやすい国土のに、国土計画の今後の課題として、①「小さな拠実現を図ることである。

点」と地方創生（第  章）、②世界市場戦略について（第  章）述べる。


２．国土形成計画の概要

主要計画課題として  つの戦略をあげている。
それは、①東アジアとの円滑な交流・連携として、継ぎ目なく迅速かつ円滑な人流・物流、生産活動の連携や情報・文化の交流を実現させ、東アジア国土総合開発法（ 年制定）に基づく全国総の成長のダイナミズムを取り込んでいくこと、②合開発計画は  次にわたり策定されてきたが、こ

持続可能な地域の形成により、都市から農山漁村れらの底流に流れていた国土の均衡ある発展が画までブロック内の各地域が活力と個性を失わず、一的な資源配分や地域の個性喪失を招いたという暮らしの基盤を維持すること、③災害に強いしな面もあった。また、国土の質的向上、ストックのやかな国土の形成として、災害へのハ－ド・ソフ活用、国民生活の安全・安心・安定の確保、地域ト一体となった備えの充実を図ること、④持続可

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能な国土を形成していくための美しい国土の管理において各種サ－ビスを効率的に提供していくたと継承を図ること、である。これに加えて、 つめには集約化（コンパクト化）が不可欠であるが、の目標を推進する上での横断的な目標として、『新それだけでは圏域・マ－ケットが縮小してしまう。

たな公』を基軸とする地域づくりとして、多様なこのため、各地域をネットワ－ク化することによ主体が協働して戦略的に取り組んでいく、としてり、各市の都市機能に応じた圏域人口が確保され、いる。

マ－ケットを維持できるようにする、というもの

である。ここで重要なことはコンパクトになる各（２）新たな国土形成計画（全国計画）

地域の個性である。各地域が主体的に自らの地域国土形成計画の策定後、急激な人口減少による資源を見出し、その魅力に磨きをかけることによ

地域消滅の危機、 年  月  日の東日本大震

り、地域間の個性に違いが生まれる。そして、こ災等を契機とした安全・安心に対する国民意識のの個性の違いが対流を生み出し、地域の活力の源高まりや首都直下地震や南海トラフ等巨大地震の泉になると考えている。このような「コンパクト切迫など、国土を巡る状況は大きく変化している。

＋ネットワ－ク」の取組みによって、人口減少下国は、これからの国土づくりの理念や考え方を示

でも質の高いサ－ビスを効率的に提供し、新たなす「国土のグランドデザイン 対流促進型国価値を創造することにより、国全体の生産性を高土の形成」を  年  月にとりまとめた。ここ

める国土構造を構築できるとしている。

では、人口問題と大規模災害の他、グロ－バリゼ

なお、この取組みには、各々の地域特性に応じ、ィションの激化、インフラの老朽化、食糧・水・生活サ－ビス機能から高次都市機能、国際業務機エネルギ－の制約と地球環境問題、,&7 に関わる能までが提案され、これに沿ってイノベ－ション

技術革新の劇的進歩といった「国土を取り巻く時を創出するとともに、災害に強くしなやかな国土代の潮流と課題」を指摘し、わが国の目指すべき構造を実現する、としている。また、空間的な視国土の姿を提案している。

点として、東京一極集中の是正と東京圏の位置付

このグランドデザインや地方創生および国土強けを明示するとともに、集落地域・地方都市圏・靭化等に関する議論を踏まえて、新たな国土形成

地方広域ブロック・大都市圏といった地域別の整計画が  年  月  日に閣議決定された。計画

備の方向と、都市と農山漁村の相互貢献による共期間であるこれからの  年は、 年東京オリ生のあり方、が示されている。

ンピック・パラリンピックを中間年とし、この期主要計画課題として、「ロ－カルに輝き、グロ－間における取り組みがわが国の将来を左右する、バルに羽ばたく国土」、「安定した社会を支える安いわば「日本の命運を決する  年」と位置づけら

全・安心な国土」、「国土を支える参画と連携」をれている。

展開していくとしている。この  つの課題に加え国土の基本構想（計画の目標）を「対流促進型て、横断的な視点として、計画期間である  年間

国土」とし、多様な個性を持つ様々な地域が相互の取組の明確化等の時間軸の設定、,&7 等の技術に連携することで生じる地域間のヒト、モノ、カ

革新の導入、民間活力を挙げている。

ネ、情報等の双方向の動きを「対流」と定義し、



この対流が全国各地でダイナミックに湧き起こる

３．国土形成計画の要点

国土の形成をめざすとしている。

（１）地方分権の流れ

計画実現の方式として、対流促進型国土の形成 年の法改正により国土計画は、全国計画（閣を図るため、重層的かつ強靭な「コンパクト＋ネ議決定）に加えて広域地方計画（国土交通大臣決ットワ－ク」の形成を揚げている。
「コンパクト＋定）の策定が制度化された。これは、地域の自立ネットワ－ク」の意図するところは、人口減少下に向けた環境の進展や広域的課題の増加等を踏ま54

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図１ 地方分権における自立の要素

えれば、全国を一律に取り扱うよりも、都府県を超える広域ブロックごとにその特色に応じた施策展開を図り、自立的に発展する圏域の形成を目指おり、政策や財源の自立には至っていない。
（２）経済計画との関係

すことが適当であるとの考えからである。具体的

国土計画は、産業政策、環境政策、外交・通商には、広域地方計画区域として、東北圏、首都圏、政策、社会保障政策など、他の施策と相まって初北陸圏、中部圏、近畿圏、中国圏、四国圏、九州めて総合的な効果を発揮する。なかでも、国の経圏の  つが定められた。法律上、広域地方計画の済・財政計画は、国土の将来像に大きな影響を及対象外となっているが、北海道及び沖縄県はそれぼし、さらに計画の実現性も左右するものである。

ぞれ北海道総合開発計画及び沖縄振興開発計画が 年に定められた「所得倍増計画」から 

存在していることから、これらも広域ブロックの年の「新経済社会  か年計画」までの経済計画で計画に相当するものと考えるべきである。

は、計画期間中の社会資本整備の部門別投資額をここで注意すべきことは道州制など地方分権の明らかにし、これを基準として各種の社会資本整流れである。地方分権という言葉が計画に盛り込備の長期計画が策定されていた。このため、三全まれたのは、第５次の全国総合開発計画である「

総までの国土総合開発計画には計画期間中に事業世紀の国土のグランドデザイン」からであり、こ化される道路延長など各種事業のアウトプット指の流れは国土形成計画へと引き継がれた。国土総標と予定投資額が明示された。

合開発計画における地方開発に関する計画と、国経済計画はその後、「 年代の経済社会の展

土形成計画における広域地方計画との違いは、前望と指針（ 年）」、「世界とともに生きる日本者が全国を空間的に分けた詳細計画であるのに対（ 年）」、「生活大国  ヵ年計画（ 年）」、

して、後者には「地域のことは地域が決める」と「構造改革のための経済社会計画（ 年）」、「経いう分権の政策含意があることである。一般に、済社会のあるべき姿と経済新生の政策方針（

地方分権には政策的自立、財政的自立、機能的自年）」と矢継ぎ早に立案されるも、四全総以降の国立の  つが必要とされる（図１）。ここで機能的土計画との連携は図られなかった。 年の小泉自立には、物質的な自立と経済文化的な自立の 政権からは「小さな政府」が標榜されて、経済計つが必要とされ、これらは他地域との相互依存・画は経済財政諮問会議で検討されることとなり、連携によって達成されるものである。現段階にお現在に至っている。

けるわが国の地方分権は、機能的自立に留まって土地総合研究 2016年春号

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図２ 計画の体系（国土形成計画と社会資本重点計画）

（３）社会資本整備の動向と長期計画の根拠法

約、社会資本の更新が言われる状況下、社会資本社会資本の整備順位など、その造り方によってを取り巻く環境は地球温暖化対策、国土の強靭化、も将来の国土や地域の姿は変わる。戦後の高度成

少子高齢社会対応、地方創生へと変化してきてい長期から  年代半ばまでは、国家百年の計を立る。施策メニュ－もこれまでに蓄積してきた社会てて国の一元管理の下で社会資本を造ってきた。

資本を如何に賢く使うが問われている。このよう

この  年間は、都市化やモタリゼ－ションへの対に、地域が選択する時代は、合意に関わるプロセ応という需要追随型の整備であり、経済効率性向スが問われる時代とも言える。

上、災害対策、環境対策、地域格差是正などが社社会資本を構成する交通施設や河川などの国土会資本整備の目的とされた。具体的には、農業や保全施設などを計画的に整備するため、国土開発

漁業の市場拡大、工業立地、観光振興、流通革命

幹線自動車建設法（ 年）、水資源開発促進法など、資本整備が地域構造を変革させた時代であ（ 年）、港湾法（ 年）などが定められ、る。

これに沿って個別の基本計画が定められていた。

 年のプラザ合意以降、生産機能の海外移転

また、この基本計画を計画的に実現していくためが始まり、東アジアの中でのわが国の国際市場戦に、道路整備緊急措置法（ 年）や港湾整備緊略が問われるようになる。同じころから、地域経急措置法（ 年）などが定められ、これを根拠済の公共投資依存体質がいわれ、欧米や発展途上に道路整備 か年計画や港湾整備 か年計画など、国で実施されていた「地域づくりシナリオを模索分野ごとに 年あるいは年の施設整備量と経費すること」の重要性が指摘された。すなわち、地的な規模を定めた長期計画が策定されていた。

域が主体となって、住民の意見が分かれる中で一 年  月、社会資本整備事業を重点的、効果つのシナリオを選択することの重要性である。扱的かつ効率的に推進するため、社会資本整備重点

う対象が国土レベルから地域・生活圏へと空間的計画の策定等の措置を講ずることにより、交通のにミクロになると、権利主体がより明確となり安全の確保とその円滑化、経済基盤の強化、生活人々の計画への参加意識が高まって短期的で具体環境の保全、都市環境の改善及び国土の保全と開的な計画が要求される。公共投資不要論、財政制発を図り、もって国民経済の健全な発展及び国民56

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生活の安定と向上に寄与することを目的とする社

多くの農水産品が東アジアに輸出されて、巨大な会資本整備重点計画法が定められた。
この計画は、東アジアの市場厚の中に、小さいけれども確実な道路や河川、港湾整備などの  項目のハ－ド事業扉を開いてきている。このような中、北海道開発を束ねる計画であり、 年から  年ごとに計画局、北海道及び札幌大学が事務局を担う「北海道が策定され、 年に第  次社会資本重点計画が国際輸送プラットホーム推進協議会（ 年設策定され現在に至っている。国土形成計画と社会立）」では、北海道経済産業局、フード特区機構等

資本整備重点計画の関係は、
図２のようにまとめの公益団体、ヤマト運輸、北海道テレビ（+7%）及られる。

び北洋銀行などの民間企業も参加して、道産品の輸出拡大に向けた「北海道国際輸送プラットホー

４．
「小さな拠点」と地方創生ム（略称 +23；+2NNDLGRH[SRUW3ODWIRUP）」づく「小さな拠点」づくりは、「国土のグランドデザりを進めている。+23 は海外輸出の際に必要な商イン（ 年  月）
」における基本戦略のひ社機能・輸送機能・通関機能を兼ね備えた貿易推とつとして盛り込まれるとともに、「まち・ひと・進システムである。なお、 年当時の +23 サー

しごと創生総合戦略（ 年  月閣議決定）」に

ビスは、北海道産品を北海道のどこからでも段ボも位置付けられた（図３）。国が掲げる小さな拠ール  箱  ㎏、縦＋横＋高さ＝FP を香港へ

点の数は約  箇所。全国の小学校数が約  万

冷蔵・冷凍で  円＋販売希望価格の ％ サー校であることから、その規模が予想できよう。

ビス使用手数料 で配送するものであり、このサー

この小さな拠点に、どのように新たな雇用を創

ビスは事業者の代金回収・成分ラベルデータの作出するか、その動きは全国各地域で既に始まって成・輸出入通関資料の作成に対応している点が特いる。北海道の事例を紹介しよう。 年くらい前徴である。現在では、壮瞥町のリンゴ、砂川市のから、帯広市の長芋（関釜フェリ－を使って韓国ケ－キなど多くの農水産品・食品が、香港・台湾・へ輸出）、沼田町の雪中米（横浜港から台湾へ輸出）、シンガポ－ルに輸出されて、これらの動きが「小根室市のサンマ（航空便でベトナムへ輸出）などさな拠点」における地域の人口定着や雇用拡大に
図３ 新たな国土形成計画における「小さな拠点」 出典：国土交通省国土政策局総合計画課

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繋がってきている。

572(&' の経済成長率は  年に  倍にしかならな

かつては行政が音頭を取っても生産者や消費者いが、非先進国の成長率は  倍にもなる。今後、がついてこなかったため、作ることも売ることも高度な人的資本市場のグロ－バル化が進み、各国できなかった。現在、生産者と消費者の間に行政・の経済が金融や実物生産などに分化する時代に入商社・銀行などが入って、新しい生産空間を作りることを考えると、わが国の優位性を踏まえた中上げていこうという運動に繋がってきている。そ

長期の世界市場戦略が必要となる。今後、わが国れぞれの市町村には、それぞれの土地に固有の地の世界市場戦略と国土計画との関係はますます重域資源があり、人と情報が織りなす「生活の糧」、要となり、東アジアの市場を超えたグロ－バルな「生活の質」、「生活の輪」が有機的に営まれてい視野から地域を俯瞰的に捕らえて、リスクが高くる。医療、介護、教育などは「生活の質」の部分ても戦略性の高い政策を打ち出してゆく必要があであり、中心都市との交通アクセスをよくするこる。
世界市場戦略における国土計画の役割は何か。とで都市的サ－ビスの向上が可能となる。
「生活のその答えを、(8 の主要メンバ－であるドイツとフ輪」と「生活の糧」は、土地そのものに付いていランスに見ることができる。て、個別性、地域のシンボル性、地域を良くした

ドイツは  年に、わが国の国土形成計画にあいという人々の能動性を引き出すことで、その機たる空間整備計画の立案を、連邦政府から州へ権能向上が可能とされている。

限委譲した。その上で、空間整備計画の目標を、各市町村にある生産空間で世界水準の価値を作 年の整備計画における「同等の生活条件」のり、市町村がいくつか集まった「小さな拠点」の確立から、 年の新整備計画における「持続的中でオ－ソライズされて、世界市場に売り込んで空間発展」へと変化させた。政策変更の理由とし行く。ここでオ－ソライズするとは、複数の市町て、①(8 のグロ－バル化の中で地域の相対的自律村の投資的経費を集めて、ある生産空間に集中投性が求められていること、②社会構造が多様化し資することであり、そこで生まれた価値を基礎圏て、伝統的な画一的規範が成り立たなくなったこ域のシステムの中で育ててゆくことである。このと、③連邦政府の一元管理による行政システムがように生産空間の中に新たな雇用ができない限り、機能しなくなり分散的・地域的な協力や合意形成地方創生は成り立たない。

による柔軟な行政実施形態が推奨されていること、北海道では食と観光に関わる「小さな拠点」づを挙げている。長い歴史の中で (8 が統合され、世くりが盛んであるが、全国では健康産業、オンリ界市場戦略を練り上げてきている。(8 という空間ーワンの世界的な技術集積、研究開発拠点整備、的枠組みの中での州へ権限委譲である点が重要で,&7 医療推進の環境整備、水素インフラ、人材育ある。
わが国では世界市場戦略という言葉自体も、成など、をもって世界に戦略的に打ち出していこその必要性も国民に認知されていない。世界市場

うとしている。また、本章では産業分野から述べ戦略を持たない国の「地方部からの世界水準の価てきたが、エネルギ－分野や環境分野からの雇用値創造」は、相互補完性の生まれない「片思いの創出も重要な視点となっている。

交流」となることに留意すべきである。



中央集権的なフランスでは、 年に国土開発

５．おわりに（国際市場戦略について）

整備基本計画案が国民に提示された。しかし、国今世紀の世界は、圧倒的大多数の中所得国で構民は、移動者のニ－ズに応えていないことと環境成され、これらの中所得国が高所得国に仲間入りへの配慮が不足していることを主な理由として、しようと猛烈な競争をする時代になる、といわれこの計画を認めなかった。このため国は計画の再ている。
 年には、
 余りの国のほとんどが、検討をして、 年後の  年に持続的国土開発整わが国が経て来たような中所得国以上になる。

備基本計画を立案し、国民の合意を得て制度化さ

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れた。新計画では、教育・研究、文化、保健衛生、情報・通信、エネルギ－、自然・農村、スポ－ツ、交通の  分野からなる総合的公共サ－ビス計画を定めている。この特徴は、基盤整備や許認可・規制などの供給サイドとそれを利用する需要サイドとの調整を図った点にある。既存の縦割り行政を打破することが目的ではなく、国民の固定観念を打破して、真に国民が求める新しい価値観を国が作っていることが重要である。
国から地方自治体へ、地方自治体から地域コミュニティへという分権化の流れの中で、地方部の生産空間を再構築してそこの生産物を世界中に売ってゆこうとする流れは、国土政策における「新しい価値観に基づく市場形成」と考えるべきであろう。かつての国の補助を前提としたナショナルミニマムとしてではなく、地元企業や住民・132が起業して市場原理の中で、真に必要な国土の利用・整備・保全をしてゆく時代へと変化してきている。ここにおける国の役割は、地方部の新たな価値観の創出を父権的（パタ－ナリズム）に支援することではなかろうか。例えばそれは、市町村という基礎自治体を超えた連携中核都市圏や定住自立圏を基礎的自治体とみなすことで、世界水準の地域ブランドを生み出す規制緩和や特区構想を強力に推進することであろう。このような新しい価値創造とそれを支える空間整備制度のリノベ－ションこそが、わが国の世界市場戦略の源泉になるのではなかろうか。
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