土地総合研究 2019年春号

特集

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都市のスポンジ化にどう対応するか〜改正都市再⽣特別措置法も踏まえて〜

コンパクトシティと都市の「農」

東京⼤学⼤学院 ⼯学系研究科 教授
横張 真
よこはり まこと

１．見捨てられる郊外が連鎖的に起き、それがさらなる人口減少を誘発

今後の日本社会にとって最大の課題のひとつは、人口の超高齢化と減少だろう。これまで超高齢化するといったダウンスパイラルが発生するものと考えられる。というと一般には、中山間地をはじめとした過疎世界のニュータウン開発は、戦後アメリカの郊地の問題であり、大都市圏には無縁のことと考え外開発をモデルとしている場合が多い。それはアられてきた。だが今後の高齢化は、むしろ大都市メリカ型資本主義、すなわち工業製品の大量生圏とくにその郊外部で急速に進行すると予測され産・消費による経済発展のセオリーを、まちづくている。国土交通省は、社会保障・人口問題研究りに適用したものだった。工業製品を製造するよ所のデータを用いながら、首都圏における今後のうに、一定品質の住宅からなる街を短期間のうち[1]

高齢者人口の増加率を算出している 。それによに大量生産し、それが大量に消費される。だが、ると、東京を中心とした 40～50km 圏にある自治体

消費の次には廃棄が待ち受けるのが工業製品の宿を中心に、高齢化率の急速な上昇が認められる。

命である。そのセオリーがまちづくりに適用されこれらの自治体は、1960 年代以降、ニュータウンた以上、人口の超高齢化や減少によりまちが捨て造成等の市街化が急速に進み、それに伴い、20～られることは、必然的な帰結とも言える。

30 歳代を中心とした比較的狭い年齢層の世帯が都市はこれまで、戦争や疫病等のインシデント急増したという共通の特徴を持つ。そうした世帯を除けば、つねに成長・拡大する存在だった。そが転入した街が、造成後 40～50 年を経過するなかれゆえ、都市計画にかかわる各種施策の目的は、で、これから急速に高齢化しようとしている。

増え続ける人口、拡大し続ける市街地をいかに制

一方、人口数はどうか。大都市圏にはいまだに御し、あるべき姿に誘導するかにあった。成長・人口が増加しており、減少に転じるのは相当先と拡大の制御・誘導こそが、都市計画の基本とされされる自治体も多い。だが、図１は東京都の全自てきた。しかし、人口減少や超高齢化のもと、縮治体について、2015～2040 年の人口増減率を示し小・撤退という現実に直面するなかで、成長・拡たものである。東京といえども、今後、人口増加大への対応を旨とした既往の都市計画にかかわるが見込まれるのは 23 区といえども 10 区のみ。市

理念と制度にはおのずと限界がある。そこで、や町にいたっては 3 市でわずかな増加が見られるだや遅まきながらも 2014 年に制定されたのが、改正けで、その他の自治体はおしなべて減少に転じる

都市再生特別措置法（通称「コンパクトシティ法」）ものと予測されている。ひとたび人口が減少に転であった[2]。同法は、立地適正化計画の策定を通じた自治体では、商業施設や公共サービスの撤退じ、既存の市街地の内側に線を引き居住誘導区

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図１ 東京都の市区町村別2015～2040年の人口増減率域・都市機能誘導区域を設定、そこに市街地をコンパクトに集約することを目指すものである。

シティが構想されているわけだ。
日本の都市公園の整備水準は、欧米の都市に比だが、現状の施策の最大の問題点のひとつは、べ著しく低い場合が多い。都市公園法は、10 ㎡／居住誘導区域・都市機能誘導区域に指定された区人という面積上の目標値を掲げるが、たとえば東域以外の、いわゆる郊外の「非集約エリア」とさ京は約 6 ㎡／人（平成 26 年）。これに対しニューれる地域について明確な計画理念が存在せず、対ヨークやロンドン等の世界の主要都市は、軒並み応する施策もほとんどないことである。とくに区20～30 ㎡／人といった水準である。そうした日本

域区分（線引き）により市街化区域と市街化調整の都市にとって、緑を増やせる可能性がある土地区域が設定された自治体において立地適正化計画が生じることは、決して悪いことではないだろう。

が策定された場合、市街化区域の一部は非集約エ

しかし、コンパクト化は一般に、まとまったエリアに区分けされることになる。
「既成の市街地か、リアで一気に進行することはなく、個々の住宅がおおむね 10 年以内に市街化すべき区域」とされた一軒ずつ転居等により空き家になり空き地になる、市街化区域の一部が、今後は市街地を撤退させるといった具合に進行することになる。そのようにエリアとなる。そんなパラドキシカルな状況に対して発生した個々の空き地は狭小で、相当に連担して、非集約エリアの将来方向を的確に誘導する

しない限り、公園等の公的な緑としての整備は難理念と方策がない。これではコンパクト化は絵にしい。そもそも、自治体の多くは財政的に困窮状描いた餅に終わってしまう可能性が高い。

態にあり、公的な緑を整備するための予算が工面できる可能性は低い。自治体をはじめとした公的

２．
「農」に寄せられる期待
コンパクトシティを説明する構想図をみると、その多くは、既成市街地の縁辺部が緑色に変わる主体が、市街地に代わって発生するとされる緑の整備に直接関与することは、空間の特性と資金の両面において困難と言わざるを得ない。

絵として描かれる。かつて市街地だったところがこれまで日本では、公共の用に供する施設の整何らかの緑に置き換わるものとして、コンパクト備は、公的主体によるのが一般的とされてきた。

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しかし、そうした認識を前提としていたのではこものと解釈されよう。今後の郊外における緑の整げついてしまう可能性が高い土地を適切に整備し備のカギは「農」にある。

ようとすれば、自ずと民間主体の協力に期待せざるを得ない。とはいえ、民間主体は、行政の下請

３．都市の「農」の多様性けではない。民間主体にインセンティブが働く整

ここで、そうした都市の「農」にどのようなタ備のあり方を想定する必要がある。そうした行為

イプのものがあるか、整理してみよう（図２）。

として、NPO や自治会等の民間団体による花壇等

ドイツ語圏ではクラインガルテン（Kleingarten）、の整備があげられることが多い。無論、そうした英語圏ではアロットメント（Allotment）と呼ばれ取組も、とくに空き地の活用にとっては重要な選る農園がある。これらは欧米の様々な都市で、元択肢のひとつではある。しかし、空間・社会の両来は都市住民の貧困対策や戦時下の食糧補給、健面においてより広範に整備を展開する上では、一康増進などのために設置され、それが現代に至る定の経済性が期待できる行為であることが望まれる。

間に、次第に娯楽性の高い施設となったものであ

近年、都市に農業を積極的に導入する動きが、る。今では、戸建て住宅に付帯した庭を集合化し世界の様々な都市で見られるようになっている。

たような空間となっているところも多く、さらにロンドンでは、市当局がロンドン・オリンピック

は、たとえばオーストリア・ウィーン市のクライを契機に、開催年にちなみ市内 2,012 箇所に農園ンガルテンのように、必ずしも農作物を耕作しなを開設する目標をかかげ、現在では 2,500 箇所をくてもよい、定住する家屋を建設してもよいとい越える農園が整備されている。
ニューヨークには、った、もはや農園とは呼べないケースもある。種

市の認定を受け、Green Thumb と呼ばれる支援プ

地の大半は市街地内の公園や緑地等の公的なオーログラムの対象となっている農園だけでも、600プンスペースや、ゴミ捨て場や交通用地の跡地な箇所以上ある。アントレプレナーによる新しい農どのブラウンフィールドであり、農地が種地となビジネスとして、屋上等を活用した農園も、ニュったところはほとんどない。

ーヨークやコペンハーゲン、シンガポール等、世クラインガルテンやアロットメントが、娯楽性界各地の都市で認められる。ブラウンフィールドが高い空間となっているのに対し、コミュニティ再生やスラムクリアランス、貧困対策、新ビジネ

ガーデン（community garden）は、貧困やフードスなど、背景にある事由は都市や地域によってデザート、コミュニティ再生、ブラウンフィール

様々ながら、洋の東西を問わず、都市を対象としド再生といった、現代の都市がかかえる負の課題た新たな施策やビジネスとして、都市農業が注目の解消を目的として設置される場合が多い。社会されるようになっている。
日本においても、こうした世界的な動きに呼応しつつ、都市政策の一環として農業をとらえる制度改正が相次いでいる。
都市農業振興基本法（2015年）およびそれにもとづく都市農業振興基本計画（2016 年）は、農業・農地を“都市にあるべき”産業・土地利用のひとつとして積極的に位置づけている[3]。2018 年には、用途地域のひとつに田園住居地域が加えられたが、同地域は、良好な住宅地の形成と農地の保全を整備目標としている[4]。
こうした制度のあり様は、農業という民による生産的行為にもとづく緑の整備の推進を後押しする

図２ 都市のなかの様々な「農」

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的な課題の解決を第一の目的とするため、その多設として公的主体や民間団体により運営されるク

くで、公共や NPO、自治会といった公的性格を有ラインガルテンやアロットメントと、農地においした団体が、整備や維持管理に関与している。まて農家の地権のもと運営される市民農園や体験農

た、次の利用が定まっていない空き地や開発途上園とは、同じレクリエーションの場としての農園地の一隅に期間限定で設置される等、暫定的な存といえども、その性格が大きく異なるわけである。

在であるケースも多い。種地は、市街地内に発生以上の様々な「農」のメニューを、それらが存した空き地やブラウンフィールド等であり、クラ在する空間によって整理すると、図３のとおりとインガルテンやアロットメントと同様に、農地がなる。欧米型の都市では、第一次産業としての農種地となることはまずない。

業は都市とは相容れず、市街地外の農村地帯に広一方、近年の安全や環境に配慮した食に対するがる一方、市街地内にはクラインガルテン・アロニーズの高まりを背景に、フードマイレージの最ットメントやコミュニティガーデン、農ビジネス小化やオーガニックを標榜した新たな農ビジネスのための農園が存在する。日本型の都市では、第が、欧米はじめアジアの大都市においても見られ一次産業としての農業が、生産緑地を中心に都市るようになっている。まちなかのビルの屋上や工内にも連続的に存在し、その一部において市民農場のような施設における、水耕栽培等の最新技術園・体験農園が開設される一方、近年になって、を用いた野菜や果樹の栽培は、その代表例といえ都市的土地利用としてコミュニティガーデンや農る。生産にあたる主体も資本も、伝統的な農業とビジネスのための農園も開設されるようになっては一線を画したアントレプレナーの手による場合いる。

が多い。農作物の生産をアイデンティティとする

今後、日本の多くの都市では、非集約エリアを第一次産業というよりも、安全や環境に配慮した中心に開発圧が弱まり空き地が増え、「開発」とい農作物の生産という「サービス」を提供する、第う論理では埋められない土地が同時多発的かつ大三次産業にカテゴライズすべき「農」ビジネスと量に発生することが見込まれる。それを「民」のしての性格を有することが特徴である。

手により整備管理することが、都市経営上の大き以上 3 つの、欧米を中心とした世界の都市で見な課題であるとするならば、「農」に従った空間整られる「農」が、いずれも伝統的な農業とは一線序の方法論を確立することこそが、非集約エリアを画すものであるのに対して、日本の都市におけを中心としたコンパクトシティの将来を展望するる「農」の最大の特徴は、第一次産業としての農上では不可欠である。

業が都市内に存続していることである。制度的担
保がないまま農地が暫定的に都市内に残存してい４．新たな農業経営

る、あるいは都市内の放棄地を周囲の農村の農家

以上のとおり、都市の「農」の最大の特徴のひがゲリラ的に耕作しているだけなら、途上国を中とつは、その多様性にある。なかでも日本型の都心に他でも認められるところである。だが、都市市にあっては、第一次産業としての農業が都市のにおける合法的な行為として農業があり、農地のなかに存在することが、欧米型の都市に見られな存続が生産緑地法をはじめとした都市計画上の制い、大きな特徴となっている。コンパクトシティ

度により担保されていることは、世界的にも類例をめぐる様々な「農」のなかでも、生産緑地を中がほとんどない。

心とした都市内の農地における第一次産業としてこうした特徴により、日本の都市にあっては、都市住民のレクリエーションの場としての市民農の農業の継承をはかることは、とくに重要な課題といえる。

園・体験農園も、農地を種地としている場合が多生産緑地を中心とする農地における農業は、経く、経営主体もその大半は農家となる。都市的施

営規模が小さく農地も狭小である場合が多く、周土地総合研究 2019年春号

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図３ 様々な「農」の配置イメージ
辺環境や対象とするマーケットも様々であるため、仕組みの整備が急がれる。

農家や農地の置かれた状況に対応し、多様な農作経営面では、農業である以上、農作物を耕作す物が小規模に栽培される場合が多い。そうした多ることで得られる収入が基本となることは論を待様性を特徴とする都市農業のもつ非効率性を克服たない。
しかし、とくに市街化区域内にあっては、する一方、外的インパクトに対する耐性や環境変不動産経営も安定的な収入を確保する手段として、動に対する柔軟性という長所を引き出していくた積極的に位置づけられるべきであろう。リスクヘ

めには、機能、経営、流通の面から、都市農業にッジとしての不動産経営があるからこそ、後継者見合った方策を考える必要があろう。の確保や農業経営の安定化が図れ、新たな営農・機能面では、農業が健全に営まれ農地が維持管経営形態を試みることもできる。
さらに 2018 年に理されることが、良好な地域環境の形成に果たすは、市街化区域内の生産緑地をめぐり都市農地貸役割を的確に評価するとともに、評価の結果が農借法が制定され、生産緑地についても、貸借して家に適正に還元される仕組みを確立することが望も相続税の納税猶予が継続される等、貸借にかかまれる。一般に多面的機能や公益的機能、生態系わるハードルが低くなった[5]。これにより農家は、サービスと称される環境保全や防災にかかわる機

他者に貸すことで農地を転用・転売せずとも済む

能は、農地全般に広く認められるところであるが、可能性が高まるばかりでなく、他者の農地を借りとくに市街地と近接・混在する都市農地では、そることで経営拡大を図ることもできるようになっうした機能の発現が、快適で安全・安心な地域社た。加えて、生産緑地法の一部改正（2016 年）に会の形成に貢献することが期待される。しかし従より、生産緑地地区内に農産物直売所や農家レス来は、高い機能性が認められたとしても、そうしトランを設けることも可能となった[4]。農業以外た農地を維持する農家に対して、相応の対価が還にも不動産経営から直売所、レストラン、貸し農元されることはまれだった。制度的にはデカップ園といった、多様性を旨とした新たな都市型の「農」

リングによる直接所得保障等が可能であるにもか経営モデルを構想し得る条件が整ったわけである。

かわらず、サービスの無償提供を前提としたスキ流通についても、多様な消費者が近在しているームでしかなかったわけである。サービスに対すことを活かし、生産者と消費者をきめ細かく繋ぐる正当な対価が提供者としての農家に還元される多様なあり方が検討される必要があろう。いわば

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P2P（Peer to Peer）型の農産物流通システムの構

在宅勤務が増える分、託児所等のサービスに対す築が、小規模多品目な生産と、消費者との近接性る依存度が低くなり、子育てがしやすくなる。介を特徴とする都市農業にとっては、とくに重要だ護についても、より在宅での対応が容易になる。

ろう。東京都国分寺市が展開する「こくベジ」プ

大規模災害時にも、在宅勤務者が増えれば、それロジェクトは、こうした流通システムを行政が主だけ帰宅困難者数は減少するだろう。

[6]

導して取り組んだ例として注目される 。同プロ

一方、日常的に自宅およびその周囲の街で暮らジェクトは、国分寺市内で生産された農作物を、す時間が長くなることは、良好な居住環境に対す市内の飲食店や住民が消費するローカルな流通シる要求や依存度が高まることを意味する。寝るたステムを構築することで、生産者にとっては安定めだけに帰る「ベッド」タウンではない、文字通した購買層を、消費者にとっては新鮮かつ安心なり「暮らす」街としてのクオリティが問われるこ

農作物を、それぞれ獲得できることを目指していとになる。そのためには、快適なワークスペースる。商品は一般に高品質であるほど広域的に流通や息抜きのためのカフェ、質の高い文化施設等とさせることで、より高価格での販売を目指すもの

ならんで、緑豊かな街並みも、暮らしのクオリテである。これに対し「こくベジ」プロジェクトは、ィ向上にとって不可欠な要因のひとつとなるだろう。

あえて農作物の生産と消費をローカルに閉じるこ

その際留意すべきは、「暮らす」街に求められるとで付加価値を形成し、品質と価格の高位安定を緑の豊かさが、従来の豊かさとは異なる面があるねらった取り組みとして注目される。

ことである。量が多い、景観的に美しいといった豊かさだけではなく、ライフスタイルやライフス

５．新しい時代の都市の「農」

テージに応じて異なるタイプの緑が選択できる多

最後に、日本型の都市における多様な「農」の様さや、さらには自らが主体的にかかわることが未来を、働き方・暮らし方の将来を交えながら展できる緑が求められるだろう。
「農」のみどりは、望したい。

そうした要求に応えるものとなる。

近年、ICT の普及等に伴い、新たな働き方としテレワークがもたらす柔軟な労働のあり方は、てテレワークが広く注目されるようになっている

フレキシブルな就労時間・場所をいかした副業の[7]。日本においても今後は、様々な業種において普及を推し進めることにもなる。その際、暮らし本格導入が図られるものと考えられる。これまでの近くにある「農」は、副業の場ともなり得るもテレワークというと、遠隔地の別荘でリゾート暮のとして、今後のテレワークや副業の普及に伴い、らしをしながら仕事をするといったイメージで語さらに「都市にあるべきもの」とされるようになられることが多かった。しかし近年注目されていると考えられる。

るのは、とくに都市やその郊外に暮らしつつ、仕ただし、こうした「農」の新しいあり方やその事の内容や私生活にかかわる状況に応じて、場所ポテンシャルを引き出す上では、関係主体のマイや時間帯を柔軟に変えるタイプのテレワークだろンドリセットが不可欠である。
「農地＝農家＝農業」

う。週のうち 2、3 日は在宅勤務、残りは出社したといった図式にとらわれることなく、土地も主体り自宅近くのワークスペースで仕事したり、といも行為も、既成の概念にとらわれない多様かつ柔った勤務形態である。

軟な発想を持つ必要がある。とくに行政にあってこうした、都市やその郊外を舞台としたテレワ

は、制度の運用から組織の構成に至るまで、慣例ークの普及は、通勤に要していた時間を生産的なにとらわれない新たなあり方を志向すべきだろう。

行為に充てられるようになるばかりでなく、暮らそうした社会システムのイノベーションが伴わなしの様態や各種社会サービスへの依存度にも変化い限り、都市の「農」のポテンシャルは十分に引をもたらすことになる。子育て世帯にとっては、き出されないまま終わってしまいかねない。

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非集約エリアの将来方向を的確に誘導し、集約・コンパクト化を絵に描いた餅に終わらせない
ためには、「農」の新しいあり方やそのポテンシャルを引き出す社会システムのイノベーションが必要である。
[1] 国土交通省「平成 20 年度 首都圏整備に関する年次報告」（http://www.mlit.go.jp/hakusyo/syutoken_hakusyo/h21/h21syutoken_html）(2018 年 12 月閲覧）
[2] 国土交通省「都市再生特別措置法等の改正について」（ http://www.mlit.go.jp/common/001031115.pdf 、2018 年 12 月閲覧）
[3] 農林水産省「都市農業振興基本計画」（http://www.
maff.go.jp/j/nousin/kouryu/tosi_nougyo/ ） (2018年 12 月閲覧）
[4] 国 土 交 通 省 「 生 産 緑 地 法 等 の 改 正 に つ い て 」（http://www.mlit.go.jp/toshi/park/toshi_parkgr
een_tk_000073.html）(2018 年 12 月閲覧）
[5] 国土交通省「都市農地の貸借の円滑化に関する法律の概要」（http://www.maff.go.jp/j/nousin/kouryu/tosi_nougyo/taishaku/tosi_taisyaku.html ） (2018年 12 月閲覧）
[6] 国分寺市「国分寺三百年野菜こくベジプロジェクト」（http://www.city.kokubunji.tokyo.jp/machi/1012005/index.html）(2018 年 12 月閲覧）
[7] 一般社団法人日本テレワーク協会「テレワークとは」（http://www.japan-telework.or.jp/intro/tw_about.html）(2018 年 12 月閲覧）
[8] 東京都総務局統計部「東京都区市町村別人口の予測」（http://www.toukei.metro.tokyo.jp/kyosoku/ky-index.html）(2019 年 1 月閲覧）9