論文

科学的なエビデンスにもとづく災害時受援計画の策定

科学的なエビデンスにもとづく災害時受援計画の策定
同志社大学

社会学部

兵庫県立大学
１．問題の所在

40

教授

特任教授

立木
本莊

茂雄
雄一に伴って災害対応業務が膨れ上がったのに対して、行政

日本列島は大陸プレートに位置しているが、その下に機能が大きく低下したために、阪神・淡路大震災時以上フィリピン海プレートが南側から沈み込み、２つのプに人手不足に陥った。この事態をうけ、東日本大震災のレートの境界である南海トラフにはひずみが蓄積され、初動期から、被災自治体と非被災自治体との間で、多様100年から200年の間隔でＭ８からＭ９の地震が発生しな職員派遣スキームによる人的支援活動が展開された。てきた。前回の昭和東南海地震 (1944年 )、昭和南海地

たとえば災害時相互応援協定、被災自治体や省庁からの震（1946年）からすでに70年以上が経っており、今後要請（総務省による市区町村職員の派遣スキームなど）、30年以内の南海トラフでの次の大震災の発生確率は最あるいは、応援側の独自判断（関西広域連合などによる大80％になると見積もられている（政府地震調査研究対口支援など）によるものなどがあった（本莊・立木、推進本部、2018）。

2012、2013a）。

このような地震がもたらす大規模災害の脅威にさらさ

本莊・立木（2012）は東日本大震災時に派遣されたれている自治体は、いったん被災すれば災害対応業務が神戸市職員による被災自治体支援の効果を検証するため大量に発生する。しかも、これらは平常時の業務とは質に、派遣職員計96名と16回の検証ワークショップをおが異なっており、対応する職員にとってほとんど未経験こない、そこから出された1,116枚の意見データを親和のものが大半である。さらにその上に平常業務も継続し図（ＫＪ）法により整理・分析（図1）した。その結果、なければならない（重川、2013）。このため、大規模支援がうまくいったところとして「迅速な支援活動」「自災害においては、被災地となった自治体内の人的・物己完結型の支援」ができたこと、うまくいかなかったと的・財政的な資源のみでは十分な災害対応が困難となり、ころとして「派遣隊の位置づけ」、両面あるところとし被災地外からの人的支援が不可欠となる。この重要性がて「被災地・被災者の立場に立った支援」、「派遣チーム初めて認識されたのが1995年の阪神・淡路大震災時でや派遣職員の人選」、「他の支援団体との調整・連携」があった（本莊・立木、2012）。たとえば、高寄（1997）あげられた。そしてこのような「支援力」を生かしきるは自治体相互間での広域応援協定の締結の推進を提唱しためには、被災自治体に「受援力」を備わっていることた。また渡辺・岡田（2004）は、相互扶助体制の下での重要性をあきらかにした。

速やかな対応をおこなえるような、全国を一単位とした受援力については、東日本大震災が発生するまでは限システムの開発の必要性を指摘した。さらに2004年新定的にしか意識されていなかったものであるが、外部か潟県中越地震をうけて舩木・河田・矢守（2006）は費らの支援が効果的になるためには、受け入れ側の事前の用負担と調整に係る改善策を提案している。

体制づくりが不可欠であることは、その後、国による災2011年の東日本大震災の被害は、阪神・淡路大震災

害時受援体制づくりのガイドラインの公開（内閣府（防を大きく上回り甚大かつ広範囲となった。被災者支援の災担当）、2017）などにつながり、現在多くの自治体最前線に立つべき市町村では、職員自身の死亡・行方不でその策定が進められているところである。ところが、明や庁舎の損害、役場機能の移転などにより、行政機能内閣府のガイドラインは、実務上の必要性から受援体制能そのものに大きな被害がでた。このような甚大な被害づくりを概観したものであり、科学的エビデンスにもと2018 No．2

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図1 東日本大震災時に派遣された神戸市職員との検証ワークショップ結果
出典：本莊・立木（2012）

づいてまとめられたものではない。

２．基本的な理論枠組み

本稿では、東日本大震災の初動期から応急対応期にお災害に対応する諸過程では、既存の社会システムの対ける被災市町村と非被災市町村間の人的支援の効果を応の限界を補完する一時的なシステムが登場する。この理論的な枠組みを用い、客観的な指標にもとづき実証ような通常の社会過程とは異なる一時的な社会適応過程的に検証した本莊雄一との一連の共同研究（本莊・立を野田（1997）は「緊急社会システム」と呼んだ。緊木、2012、2013a、2013b、2015; Honjo & Tatsuki、

急社会システムは、既存システムを回復するまでの代替2014）の成果を紹介し、迅速かつ効果的な人的支援を機能を果たすとともに、既存システムの回復を目的とし、実施する上で、具体的な課題とは何か、その解決に向け外部からの応援という資源の大量な流れ込みの処理をおた仕組みはどのようなものになるべきかをあきらかにすこなう。このうち緊急社会システムの構成要素で重要なることを目的にする。さらに、これらの科学的な研究成のは組織である。

果にもとづいて実装された滋賀県の受援計画の重要ポイントについて解説をおこなう。

災害時の組織の分析視角として最も知られるのが米国の Quarantelli・Dynes・Haas（1966）が提唱したDRC 類型である。DRC とは、著者ら3名が所属したオ2018 No．2

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ハイオ州立大学（当時、現在はデラウェア大に移転）災る。このような組織を Type ３拡張型組織と呼ぶ。そし害研究センター（Disaster Research Center）の頭文て、最終的には非日常業務に対応するために、さらに人字をとったものである。

員を増加させた Type ４創発型組織にまで進化する。図

図2が DRC 類型（図は後述する滋賀県受援計画で使2のように組織的展開が Type １から２、３と逆 N 字型われたもの）であり、災害時の組織は2軸で考えられる。に変遷し、最終的には Type ４創発型組織まで出現した

タテ軸は、組織構造であり、事案の対応にあたって通常場合は、事案が最終的に災害事態であったと実証的に見の人員でおこなうのか、人員を増加させて組織を大きくなすことができる（立木、2016）。

するのか、という軸である。ヨコ軸は、機能であり、実日本の自治体は地域防災計画をもっており、その中行する業務が日常的なものか、事案を契機に新しく発生で平常時から緊急時の組織構造や機能の変化が事前にした非日常業務か、という軸である。事案が発生する計画されている。これを DRC 類型に当てはめて考えたと、組織はまず地元の Type １通常型組織が対応にあた場合に、被災自治体側では地域防災計画であらかじめ想る。被害の拡大に伴い、外部からの応援人員を受け入れ定され、大量に発生する業務に人員を増加させて対応た Type ２拡大型組織へと展開する。さらに被害が進むするための Type ２拡大型業務と、地域防災計画では想と、通常型の組織に日常的でない新たな業務が委託され定外であった業務に、新たに人員を投入して対応する
Type ４創発型に組織体制が分類される（図3参照）。一方、自治体間協力により外部から応援に入る部隊や人員は、図4に示すように、保健衛生・医療・廃棄物処理・上下水道・道路や河川・消防といった平常時と同じ業務を被災地でも実行する Type １通常型組織か、り災調査や避難所運営などの平常時とは異なる業務を担当する
Type ３拡張型組織の体制となる（本莊・立木、2015）。
次章では、上記の2つの被災側および応援側組織の理論枠組みを用いて、東日本大震災後の初動期から応急対応機における人的支援の効果を高める要因について、応援側と受援側双方への社会調査をもとに科学的な

図2 災害時の組織的対応の類型
出典：滋賀県受援計画（滋賀県 , 2019）

図3 受援自治体の対応の類型

422018 No．2

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評価をおこなった研究（Honjo & Tatsuki、2014; 本莊・立木、2015）の要点を紹介する。

図4 支援自治体の対応の類型

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３．東日本大震災における自治体間協力による人的支援の応援側と受援側の両サイドから一元的に見た評価構造モデルの検証たいこと」の全容をあきらかにしていると断言すること神戸市から派遣された職員を対象とした2011年神戸する手法がさまざまに開発されてきた。そのような三角市派遣職員調査（1,796名対象、有効回収1,254名、回測量的方法のひとつが正準相関分析である。自治体間協収率69.8%）（本莊・立木、2013a）と、派遣職員を受力の効果を検証する第一歩として、東日本大震災後の自け入れた27の市町村を対象とした質問紙および訪問に治体職員による被災自治体支援活動を、応援側職員のよる2013年受援自治体調査（20団体から回答、回答率視点からとらえた2011年神戸市派遣職員調査の変数と、74.07%）（本莊・立木、2013b）の両データを統合し受け入れ側自治体側からとらえた2013年受援自治体調た研究を紹介する。

査からの変数を、正準相関分析により両者のデータに共まず表1にある派遣職員1,254名からの応援側13指標、20自治体からの受援側4指標からなるデータを、自治体が難しい。そこで、おなじ対象から複数種類の観測結果が得られる際に、それらに共通して含まれる情報を抽出通して含まれる情報の抽出をはかった。図5がその結果である（本莊・立木、2015）。

ごとに名寄せをして統合した。そのうえで、応援側と受正準相関分析では、応援側の神戸市派遣職員調査デー

援側双方からの支援活動の全体評価に関する指標（表1タの変数（指標）と受援側の被災自治体調査データのの⑬と⑰）が、残り15のどの指標によって、より強く変数のそれぞれについて合成変数（正準変数）をつく影響をうけていたのかについて、正準相関分析と構造方り、この両者の相関（正準相関係数）を最大化するよう

程式モデリングにより検証をおこなった。

な重み（構造係数）をそれぞれの変数に与える。図5で表1 一元的データセット内の変数
変数名

元のデータセット

は、横軸に最大の相関（この場合は0.662）を与えた第1固有ベクトル（合成変数）の構造係数を横軸（Dim1）①支援力を測定する要因「情報処理」に、2番目に大きな相関係数（0.396）を与えた第2固②支援力を測定する要因「情報管理」

有ベクトル（合成変数）の構造係数を縦軸（Dim2）に③支援力を測定する要因「マニュアル」とって各指標を布置したものである。図5の「●」と「○」④支援力を測定する要因「団体連携」

はどちらも派遣職員データからの変数で、正の大きな重⑤支援力を測定する要因「チーム体制」

みが「拡張業務」に与えられていた。そして、横軸で正⑥支援力を測定する要因「後方支援」⑦支援力を測定する要因「支援枠組み」神戸市派遣職員調査⑧支援力を測定する要因「信頼関係」の重みがついた変数は「●」で、一方負の重みがついたものは「○」で示した。これをみると、「●」の変数群⑨受援力を測定する要因「情報処理」

は拡張業務との関連性が高く、一方「○」の変数群は「拡⑩受援力を測定する要因「受け入れ体制」⑪受援力を測定する要因「受け入れ環境」

張業務」とは排他的な関係にある「通常業務」に関連す⑫「拡張業務か否か」ると判断された。つぎに、「△」で示したのは受援側デー⑬「全体的評価」

タの変数である。このうち受援側自治体による「支援力」⑭「支援力尺度」

変数は、第1軸で「拡張業務」と同様に高い正の重みが⑮「受援力尺度」⑯「総職員数に占める死亡・行方不明職員数の比率」⑰「全体的評価」

受援自治体調査(1) 正準相関分析による派遣職員調査と受援自治体調査付与されていた。一方、「職員の人的被害」は第1軸の対極で負の高い重みが与えられていた。
応援側変数群と受援側変数群の2つの構造係数をもとに解釈すると、「支援側からの信頼関係醸成の努力」、「支の変数間の関係の探索

援側の資源管理」、「受援側の受入体制」、「受援側の情報社会科学の方法の基本は三角測量的接近と呼ばれるも処理」が「拡張業務」と関連し、これらは受援側の判断のである。正確な測定値が得られる理学や工学分野と異による「支援力」ならびに「受援力」評価と関連していた。

なり、人間や社会といった主観に大きく左右される社会一方、「拡張業務」と相互排他的な「通常業務」との関の科学では、1つの方法のみによる接近が「本当に知り連が示唆されたのは、支援側の「情報処理力」と「マニュ2018 No．2

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図5 正準相関分析による応援側と受援側変数の一元的分析結果
アル整備」、受援側の「受け入れ環境」の（派遣職員にていたかは、図6のそれぞれの因子から調査（測定）変よる）評価と、受援自治体「職員の被害状況」であった。

数に引かれた矢印に付与された因子負荷量を手がかりにして判断することができる。その結果「拡張業務評価」(2) 全体的な評価に与える支援・受援業務の因果構造の44因子については「受援側組織の情報処理活動」が、相対分析的に最も重要な指標であることがわかった。一方、「通正準相関分析による探索的な分析から、支援・受援業常業務評価」因子については「受援自治体の職員の被害」

務群は「拡張業務」および「通常業務」型の2つに分かと「支援側組織の情報処理力活動」が主要な指標となっれることが示唆された。そこで次に、構造方程式モデルていた。

を用いてこれら2つの業務群と人的支援の全体的な評価

以上の結果から、効果的な人的支援は支援側だけでなの間の因果関係を分析した（図6参照）。図6の右側には、く受援側の態勢によって規定されるという因果関係が確支援の全体的な評価を派遣職員調査の変数と受援自治体認された。また、人的支援の評価基準が DRC 類型にお調査の変数を統合した「全体的評価」因子としてモデルける通常業務と拡張業務によって違うことをあきらかに化している。これに影響を及ぼすものとして、図6左上した。そして、効果的な自治体間協力を展開するためにに「通常業務評価」因子が、また図左下には「拡張業務は、通常型か拡張型かという業務内容の違いを考慮して評価」因子を置き、それぞれが「全体的評価」にどの程受援計画を策定する必要があること、すなわち拡張業務度の影響を及ぼしているのかを構造方程式モデルによりでは受援側の情報処理活動が評価の大きな決めてとなる解析した。その結果、「拡張業務評価」因子から「全体こと、一方の通常業務では支援側の情報処理活動が全体的評価」因子への影響度の標準化パス係数は0.986、「通評価に大きな影響を与えうること、いずれも情報処理と常業務評価」因子から「全体的評価」因子へのパス係数いうインテリジェンス活動が重要となることをあきらかは0.273であった。この結果より、職員派遣の全体的評にした。

価は主として「拡張業務評価」因子によって大きく左右最後に、本研究結果の実務上の要諦を示すために、表されていたことがあきらかになった（Honjo & Tatsuki、2に受援側および支援側の「情報処理活動」を測定し2014）。

た具体的な項目を載せた。受援側ではリストにあげた「拡張業務評価」と「通常業務評価」のそれぞれの因ような事前準備の訓練や研修が、支援側ではインテリ子は、具体的にどのような観測変数が重要な指標となっジェンス部隊を自前で備えておくことがポイントである。

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図6 構造方程式モデリングによる拡張業務および通常業務因子が全体評価に及ぼす影響の分析結果

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表2 受援側および支援側の「情報処理活動」の具体的な項目
受援側の平常時からの情報処理活動
問60 支援制度について平常時から情報を収集していた
問61 り災証明発行等、災害発生時に必要な業務マニュアルの整備・見直しや、実践研修を実施していた
問62 派遣チームのために、資料や地図等平常時から備えていた
問63 本庁と出先機関との応援体制を確立していた
問64 派遣チームとの情報共有につとめた
問65 全般的にうまくいった
支援側の情報処理活動
問27 派遣チームは事前に、活動場所に関する情報を収集していた
問28 派遣チームは、活動地において、十分な情報収集ができていた
問29 派遣チーム内で情報共有が図られていた
問30 派遣チームは、収集した情報の記録や整理をスムーズに行っていた
問31 派遣チームは、積極的な情報発信ができていた
問32 派遣チームは、情報収集・整理・共有・発信に必要な情報機器を備えていた
問33 派遣チームは、情報収集・整理・共有・発信に必要な情報機器を有効に活用できていた
問34 派遣チームは、事前のオリエンテーションで、現地の状況や活動内容などの概要について把握できてい問35 派遣チーム内で事務引継ぎをスムーズに行っていた

４．滋賀県受援計画て神戸市の受援計画策定をおこなった本稿のもうひとり

筆者のひとりは滋賀県防災危機管理局の依頼を受けの筆者である本莊雄一にも声をかけ、前年度の地震防災て2017（平成29）年度に滋賀県地震防災のアクションアクションプラン策定ワークショップに参画した県・市プランの策定に関与した。計画策定にあたっては2016

町の行政や社会福祉協議会職員に引き続き参加を要請す

年4月の熊本地震時に、滋賀県および市町から被災地にるとともに、さらに参加者を雪だるま式に増員し、前年派遣された行政や社会福祉協議会の職員との全体ワーク度の結果にさらに新たな知見を加える拡大ワークショッ

ショップをつうじて実際の現地支援での経験をカード化プが実施できることを条件に、受援計画づくりにかかした。次に出されたカードをさらに時間をかけて精緻わった。に整理・分類する内部のスタッフだけによる裏ワーク

2018年度のワークショップでは、前年度のアクショショップ（田村、2015）をもとに地震防災アクションンプラン策定時に出された意見カードも活用し、さらにプランに盛り込むべき骨子案をつくった。これらの作業

新たなワークショップ参加者には自身の派遣体験の教訓をふまえてうまれた滋賀県地震防災プランは、平時からに関するカードも追加して、2回のワークショップをお「当事者力 ( 自助 )」「、地域力 ( 共助 )」「、行政力 ( 公助 )」こなった（図7参照）。その最終成果として図8に示すよを強化し、災害時には、これらの力を結集し、多様な主うに、受援計画の主要部分である「Ⅱ受援体制、Ⅲ状況体の連携により構築された強固な体制のもとで災害対応をおこない、一人ひとりの被災者に寄り添った合理的配慮を提供」することを基本理念とした。7つにまとめたプランの実行目標の第1は「多様な団体・組織との連携を含めた受援体制を整備する」こととした。これは、派遣された職員とのワークショップから受援側の問題・課題が大きかったという認識が共有化されたことによっている。
上記のながれを受けて翌2018（平成30）年度には、滋賀県受援計画策定についても関与の依頼を受けた。そこで筆者のひとりは、神戸都市問題研究所常務理事とし46

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図7 滋賀県受援計画策定のためのワークショップ風景

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図8 滋賀県受援計画策定のためのワークショップの最終成果
認識の共有化、Ⅳ多様な団体との連携、Ⅴ環境整備」のの実感をもって受け入れられた。その際にまとめられた骨子がつくりだされた。

意見カードをもとに県災害対策本部、市町災害対策本部、

図8のワークショップ成果のうち「Ⅱ受援体制」にか国・関係各機関、専門職能団体、災害支援ＮＰＯ、災害かわる部分から、県の災害対策本部内に受援総合係、輸ボランティア組織といった多元的な組織間で状況認識の送調整所、各部局受援担当からなる受援総合調整組織を共有化をはかることが受援調整連絡会議の主機能である

おくとともに、被災市町支援と情報連絡体制の確立のたことを明示化したのが図9である。さらに状況認識の共めに被災市町本部支援連絡員、地方本部情報連絡員を派有化がどのような過程を踏むのかのイメージ図も図10

遣して情報の回路を県が自前で確保するとともに、災害のイラストに示した。

マネジメント総括支援員や支援の実行部隊となる被災市町支援チームを派遣により、現場市町の受援体制の確立をめざすことに主眼をおいた。
さらに「Ⅱ受援体制」に関連する参考資料として、受援する人員が通常業務型と拡張業務型の場合の具体的な業務内容について DRC 類型（図2で先述）をもとに紹介した。ここで通常型業務では応援側、拡張型業務では受援側の情報処理活動が支援の効果を左右する受援・支援体制の肝となることに注意を喚起している。
2018年度のワークショップでもっとも大きな発見があったのは、図8内で「Ⅲ状況認識の共有化」と名づけられたカード群であった。これこそ「Ⅱ受援調整組織」が実現するべき使命であることがワークショップ参加者

図9 状況認識の共有化の要としての受援連絡調整会議

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図10 状況認識の共有化のプロセス

５．結語
本稿では、東日本大震災の初動期から応急対応期に、神戸市から派遣された職員の自治体間協力の効果について、ＤＲＣ類型に依拠した質的・量的な社会調査研究をもとに検討した一連の研究を紹介した。そして、保健衛
生・医療・廃棄処理物・上下水道・道路や河川・消防といった通常型業務組織では、支援側に情報やインテリジェンス機能を備えて自律的に活動できること、一方被災により新たにうまれる非ルーチン業務（り災証明調査や避難所運営など）を担う拡張型組織では、受援側に状況認識の共有化を使命とする受援の中核的な組織を立ち上げることの重要性をしめした。そして最後に、科学的なエビデンスと、県・市町の行政や社会福祉協議会職員との協働作業をしてつくりあげられた滋賀県受援計画の中核的なポイントについて解説をおこなった。

【謝辞】
本稿は科学研究費助成金 基盤研究基盤（Ａ）
17H00851「インクルーシブ防災学の構築と体系的実装」（研究代表 立木茂雄）の成果である。

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調査研究情報誌【参考文献】
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科学的なエビデンスにもとづく災害時受援計画の策定

2014年5月1日 DRC創設50周年記念ワークショップにて、左から立木、本莊、Dynes教授（DRCモデル提唱者の一人）
Profile 立木 茂雄（たつき しげお）
同志社大学社会学部 教授
1955年兵庫県生まれ。1978年関西学院大学社会学部卒。1980年
同社会学研究科修士課程修了後、カナダ政府給費留学生としてトロント大学大学院に留学。同博士課程修了。関西学院大学社会学部専任講
師・助教授・教授を経て2001年4月より現職。専門は福祉防災学。
2006年兵庫県功労者表彰（震災復興部門）
2018年度 国際社会学会（ISA）災害社会部会（RC39）Charles
E.Fritz賞
地域安全学会会長（2014年度・2015年度）、内閣府「平成29年7月九州北部豪雨災害を踏まえた避難に関する検討会」委員（2017年度）、内閣府「避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドラインに関する検討会」委員（2016年度）、内閣府「災害時要援護者の避難対策に関する検討会」委員（2005・2006・2009年度）

Profile 本莊 雄一（ほんじょう ゆういち）
兵庫県立大学 特任教授
1950年兵庫県生まれ。1973年兵庫県立神戸商科大学商経学部卒。
同年4月より神戸市役所入庁。同市役所在職中1983年筑波大学大学院経営・政策科学研究科修士課程修了。2011年同市役所退職後（公財)神戸都市問題研究所入所｡同研究所在職中2016年同志社大学大学
院社会学研究科博士後期課程修了。2017年同研究所退職後、4月より現職。専門は災害社会学。地域安全学会・日本災害復興学会に所属。

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