建築基準法第 22 条区域を根拠とする都市計画区域および用途地域の指定に関する研究
都市計画研究室 満田 龍哉
指導教員 中出 文平
樋口 秀
松川 寿也

１．研究の背景と目的
全国の22条区域指定数を把握し類型化する。次に都計外お地方都市には、都市計画区域外（以下、都計外）を含む よび用途地域の指定が無い都市計画区域の22条区域から詳自治体が存在する。都計外は、原則として都市計画法によ 細対象区域を選定する。詳細対象区域について、ヒアリンる土地利用規制の範囲外である。この区域は、１ha未満の グ調査に加え、人口、開発動向等の現状分析から、22条区規模の開発行為が許可不要である他、建築確認申請も原則 域の実態を把握する。それを踏まえて、22条区域を根拠ととして不要である。そのため、土地利用規制を個別規制法 する都市計画区域および用途地域指定の可能性を探ること(1)に依存せざるを得ないが、個別開発に対する効力は不十 を目的とする。
分であり、開発行為のコントロールは難しい。近年、都計外で都市的土地利用(2)が進展している。そのため、都計外 ２．全国の22条区域指定状況および詳細対象自治体選定
で人口等が集積している地域は、都市計画区域の指定によ 2-1 22条区域の指定状況
る土地利用制御を図る必要がある。
平成22年４月１日現在、22条区域は全国1,751自治体の一方、平成21年３月時点で、都市計画区域は1,226区域
内、1,188自治体（約68％）の自治体に1,418区域指定され指定されている。その中で用途地域の指定が無い都市計画 ている(3)。
区域は297区域（24％）ある。非線引き都市計画区域では、 都市計画区域および用途地域の指定状況を把握(4)し、全3,000㎡以下の開発について許可が不要である。また、用国の22条区域を都計外に指定されている22条区域（類型
途地域の指定が無い区域では、用途規制が無いことから、 １：192区域）、用途地域の指定が無い都市計画区域に指定
用途の混在等の土地利用上の問題が生じる可能性がある。 されている22条区域（類型２：106区域）、その他の22条区
そのため、用途地域の指定による適切な土地利用を図る必 域（類型３：1,120区域）に類型した。類型３は、主に線要がある。
引き都市計画区域もしくは非線引き都市計画区域内で用途都計外の土地利用規制手法に関する研究としては、建築 地域を含む地域に指定されている22条区域であり、全体の基準法、まちづくり条例による形態制限を適用したもの１)、 79％を占める。類型１および類型２は、類型３に比べ、土都市計画マスタープランによる土地利用規制誘導の必要性 地利用上の規制が緩いため、都市計画区域および用途地域を論じたもの２)がある。しかし、これらでは都市計画区域の指定による土地利用制御の必要性が高いことから、類型の指定については論じられていない。また、都市計画区域 １および類型２を研究の対象とする。の指定については、都市計画区域と用途地域の指定効果に 2-2 詳細対象自治体選定
類型１および類型２に該当する区域の中には、自治体全言及したもの３)、用途地域については、用途地域拡大の視域等、広域に指定されている22条区域が含まれる。22条区点から市街地拡大の経緯を論じたもの４)等があるが、都市計画法と建築基準法を関連付けて論じたものは見られない。 域は市街地に指定される区域であるが、自治体全域に市街本研究では、市街地としての集積がある根拠として建築 地が形成されているとは考えづらい。そのため、広域に指基準法第22条区域（以下、22条区域）を取り上げる。まず 定されている22条区域を除外し、市街地に指定されている22条区域を抽出する。
３．都計外に指定されている22条区域の実態
平成12年国勢調査人口(類型１)もしくは都市計画区域人 3-1 22条区域の現況
口(5)(類型２)を既成市街地の密度基準である40人／haで除
旧金木町は昭和36年、旧安塚町は昭和32年、旧浦川原村
した値を仮定市街地面積と定義する。仮定市街地面積＞22 は昭和37年に22条区域を指定している(9)。青森県は旧金木条区域指定面積である場合、22条区域が市街地に指定され 町の22条区域が密集市街地関連で指定されたと推測していていると考え、選別した結果、類型１から52区域、類型２ る。一方、新潟県は22条区域の指定の考え方を整理していから22区域を抽出した。
る。都計外に指定する場合は、建築物密度が高い、町村の次に類型１について、①都市計画区域に隣接もしくは近 中心となる市街地や集落に指定するとしている。
接(6)している区域、②線引き都市計画区域を持つ自治体と22条区域内の現況を見ると、旧金木町は22条区域内に商いう条件を設定し、どちらかに該当する19区域を抽出した。 業および業務施設が集中しており、旧金木町の中心地区に一方、類型２から人口集中地区(以下、DID)が存在する６ 22条区域が指定されている。平成20年度五所川原市都市計区域を抽出した。その後、22条区域内の主要施設の集積状 画基礎調査によると、旧金木町の中心地区である３住区は況(7)を把握した。主要施設が22条区域内に立地していれば 3,000人以上の人口を有しており、人口集積は大きい(表２１、22条区域外の500ｍ以内に立地していれば0.5とし、そ および図１)。22条区域外には、約1.5haの大規模商業施設
れぞれの22条区域内の主要施設立地状況を得点化し、その が立地している他、土地利用転換も生じている(表３およ合計値が4.5以上である区域を抽出した結果、類型１から び図２)。一方、旧安塚町は1,212人(自治体人口の約40％)、７区域、類型２から６区域を抽出した。
旧浦川原村は2,510人(自治体人口の約65％)が22条区域をさらに、平成12年国勢調査地域統計メッシュ(8)を用いて、 中心に居住しており、人口の集積は大きい。国道沿道の集22条区域の人口集積概況を把握した。類型１から人口集積 落に22条区域が指定されており、市街地としての集積があが大きい青森県五所川原市（旧金木町）、周辺に都市計画 る。また、近年は鉄道駅周辺および支所周辺で住宅地の造区域が指定されておらず、22条区域が単独で指定されてい 成が進んでおり、こちらも土地利用転換が生じている。
る新潟県上越市（旧安塚町および旧浦川原村）を選定した。 以上より、都計外に指定されている22条区域を中心に人一方、類型２からは人口集積が大きい新潟県佐渡市（旧両 口および建築物の集積があること、都計外でも土地利用転津市）、主要施設が集積しており、線引き都市計画区域に 換が生じていることを明らかにした。
隣接している岐阜県養老町を選定した(表１)。
3-2 都市計画区域指定の可能性
表１ 詳細対象自治体概要
青森県では、平成15年策定の青森県都市計画基本計画（五所川原広域生活・経済圏編）で旧金木町への都市計画
類型１
類型２
自治体名
上越市
五所川原市
佐渡市
養老町
区域指定の必要性を検討している。旧金木町の人口は昭和
旧自治体名
金木町
安塚町 浦川原村 両津市－45年の14,962人から減尐し続けているが、平成17年時点で都市計画区域
近接－－DID
S35-H12 S45-H12
も10,797人と１万人以上の人口を有している。都市計画法
駅△●－－●
施行令第２条では、都市計画区域に係る町村の要件が定め
主 役場・支所●●●●●
要郵便局●●●●●られている。策定当時より、旧金木町は都市計画区域の指施 病院・診療所●●●●●
定要件の一部を満たしていた(10)。旧金木町は総合病院等、
設小学校
△●
●●
●中学校
△●
●
△
●
高次の都市機能を旧五所川原市に依存していた。次に、流面積(ha)
22.2
103.1
85.5
74.0
710.0
出入人口を見ると、旧金木町からは旧五所川原市への流出
人口概況(人)
2,627
2,070
1,727
6,780
9,027が半数以上を占め、流入は３割弱を占める。また、旧金木町と旧五所川原市は国道339号および国道339号のバイパス
表２ 想定都市計画区域内の人口および面積
想定都市計画区域
1住区
2住区
3住区
4住区
5住区

人口(人) 面積(ha)10,471 2,158.3
424
33.1
754
58.1
3,391
151.8
1,17894.42,18695.1

表３ 農地転用件数および面積
住居系
件数 面積(件) (ha)H15
4 0.20
H165 0.47
H175 0.11
合計
14 0.78

図１ 想定都市計画区域

図２ 農地転用状況

商業系
件数 面積(件) (ha)5 0.470 0.004 0.08
9 0.55

工業系
件数 面積(件) (ha)0 0.001 0.040 0.001 0.04

その他
件数 面積(件) (ha)15 1.42
24 3.14
16 0.55
55 5.11

道路としての役割を担う広域農道により結ばれており、交通の利便性が高い。流出入人口および交通体系の面から見て、旧五所川原市と旧金木町の一体性は強かった。しかし、策定時点では開発圧力が低いことから、都市計画区域指定の緊急性は無いと判断された。また、今後の開発動向によっては、五所川原市との一体的な都市計画区域の指定や準都市計画区域の指定を検討するとされている。
合併後に策定された青森県都市計画マスタープラン(平成22年策定)でも都市計画区域の指定を検討している。指図 3a DID の変遷(旧両津市) 図 3b 地区別人口密度(旧両津市)
定検討の動機は、①合併以前より旧金木町が１万人以上の人口を有していたこと、②合併後の五所川原市における一体的な都市計画が必要であること、③国道339号および広域農道での土地利用規制が必要であること、④歴史的町並みや芦野公園等の観光資源の保全の必要性があることの４つである。前述の通り、旧五所川原市と旧金木町は利便性の高い交通体系を形成しており、広域農道沿道に大規模商業施設が立地している。また、利便性の高さから更なる開発が生じる可能性がある。平成15年から平成17年の農地転用状況を見ると、79件(6.47ha)が転用されており、土地利
図 3c 地区別可住地人口
図 3d 土地利用現況図
用の転換が生じている(図２および表３)。
密度(旧両津市)(旧両津市)
青森県へのヒアリング調査から、県として、都市計画区
表４
土地利用現況(旧両津市)域の必要性を認識しているが、旧金木町の開発圧力が低い
凡例
土地利用面積(ha) 割合(％)
こと、五所川原市から都市計画区域指定に関する要望が無区分
22条区域－68.35－いことから、都市計画区域の指定には至っていない。この自然的 森林0.34
0.50
ことから、都市計画区域指定の決定権者である都道府県の土地利用 水面
1.11
1.62
意向よりも、自治体の意向が優先されている実態を明らか
住宅用地
38.32
56.06
商業用地
0.96
1.40にした。
工業用地
1.24
1.81
一方、旧安塚町および旧浦川原村は、都市計画区域が指都市的 公共公益用地
10.80
15.80
定されておらず、また新潟県および上越市(旧安塚町およ
土地利用 道路用地
11.37
16.63
交通施設用地1.16
1.70
び旧浦川原村)の計画でも検討されていない。新潟県から
公共空地
0.250.37
上越市への都市計画区域指定に関する指導や助言等がない
その他の空地1.472.15
ことから、都市計画区域指定の必要性は低いと認識していると推察する。一方、上越市としても旧安塚町および旧浦川原村が、過疎地域自立促進特別措置法に基づく過疎地域であることから、都市計画区域の指定の必要性は低いとしている。なお、旧安塚町および旧浦川原村は合併以前の人口が１万人未満であり、都市計画区域指定要件には適合していない。また、昭和45年から平成17年に至るまで継続的に人口が減尐していることから、今後も要件に適合することは困難である。しかし、22条区域を中心に人口集積があること、住宅地造成等の都市的土地利用への転換が生じて
図 4a DID の変遷(養老町)いることから、都市計画区域の指定が望ましい。
４．用途地域の指定が無い都市計画区域に指定されている22条区域の実態
4-1 22条区域の現況
旧両津市および養老町は、昭和26年に22条区域を指定した。旧両津市は昭和35年、養老町は昭和45年からDIDが存在しており、古くから人口集積があった。以降、平成12年までDIDが存在していたが、市街地の拡大に伴う密度の低下により、両自治体ともに平成17年にDIDは消滅した(図3aおよび図4a)。しかし、地区別人口密度を見ると、旧両津

図 4b 地区別人口密度(養老町)

市は22条区域内のほぼすべての地区で40人／haを超えてい 述は無い。現在は、都市計画区域再編および都市施設の都る(図3b)。一方、養老町の22条区域内は、近鉄養老線東部 市計画決定の検討が急務であり、詳細な地区の土地利用のの人口密度は20人／haと低いが、西部には40人／haを超え 検討は実施されていない。なお、新潟県は用途地域の指定る地区が連担しており、比較的人口密度が高い(図4b)。さ に関して、自治体の要望があれば、指導および助言等を行らに可住地人口密度では、両区域とも60人／ha以上の地区 う意向を示している。
が連担しており、中には80人／haを超える地区も存在し、新潟県都市計画基本方針（平成17年策定）では、用途地人口集積は非常に大きい(図3cおよび図4c)。
域指定の基本的な方針として、都市的土地利用がなされた
佐渡市の22条区域は現在の両津都市計画区域の一部に指 区域あるいは都市的土地利用を計画的に誘導する区域につ定されている。新潟県は平成16年に用途地域の指定の無い いては用途地域を指定することとしている。この方針に照区域における建築物の形態制限を施行しており、22条区域 合すると、22条区域内の約95％が都市的土地利用であり、には容積率400％、建ぺい率70％の区域が指定されている。 ほぼ全域が宅地化していることから、都市的土地利用がな
なお、佐渡市では、新潟県の都市計画区域再編に関する提 された区域に該当すると考えられる。
言(平成18年)を受け、４つの都市計画区域の統合および旧新穂村の一部を都市計画区域に編入し、佐渡都市計画区域とすることを検討している。一方、養老町は町域のほぼ全域に都市計画区域が指定されている。農業振興地域が西部の山間部および既に市街地が形成されている中心地区を除く平野部に指定されている(図５)。中心地区は都市計画区域が指定されているのみであり、土地利用規制が緩い状況である。
22条区域内の土地利用状況を見ると、旧両津市は22区域内の95％が都市的土地利用である。ほぼ全域が既に宅地化しており、密集した市街地を形成している。住宅用地とし
図 4c 地区別可住地人口密度(養老町)ての土地利用が56％を占める他、店舗兼住宅、宿泊施設、工業所、事業所等が区域内に立地している(表４および図3d)。養老町は、22条区域内の近鉄養老線東部は美濃高田駅周辺に市街地が形成されているが、その他は田・畑等の農地が大部分を占める。田園地帯の中に比較的大規模な商業用地、公共用地、工業用地が点在している。一方、近鉄
養老線西部には、住宅用地が大部分を占めるが、商業用地や工業用地との隣接が見られることから、市街地内の用途混在が生じている(図4d)。
このように、用途地域の指定が無い都市計画区域に指定
図 4d 土地利用現況図(養老町)
されている22条区域は、建築基準法の施行直後に、古くから人口および建築物の集積がある市街地に指定されている。
また、現在も人口の集積は非常に大きく、密集した市街地が形成されている。しかし、建築物の用途に関する制限が無いことから、用途の混在が課題である。
4-2 用途地域指定の可能性
両津市総合開発計画基本構想・基本計画（昭和47年策定）では、中心市街地区域整備の方針として、市街化区域設定および用途地域の指定を検討していた(図６)。また、第二次（昭和57年策定）（図７）、第三次（平成4年策定、後期計画：平成9年策定）の同計画内でも用途地域の指定が記載されている。古くから市街地を形成しており、用途地域指定の必要性を認識していた。平成16年には用途地域指定に向けた具体的な検討も実施されたが、住民の反対により用途地域は未指定である(図８)。市町村合併以降は、用途地域指定の検討は実施されておらず、佐渡市都市計画マスタープラン(平成21策定)にも用途地域指定に関する記
図５ 養老町法規制状況

旧両津市の22条区域は、人口集積および建築物の集積が 農地法等の規制により、無秩序な開発等が発生していない
大きいこと、ほぼ全域が宅地化しており、用途の混在が課 ことから、用途地域指定の必要性は低いという認識である。
題となっていること、古くより用途地域指定の必要性を認 このことから、広域的・根幹的な都市計画を司る都道府県識していたことから、用途地域の指定による土地利用コン と用途地域指定の決定権者である自治体の間では、用途地トロールが必要であると考える。そのため、都市計画区域 域指定の必要性について齟齬が生じている。の再編を契機とした用途地域の指定を検討すべきである。
しかし、農業振興地域内である美濃高田駅東部や美濃関養老町では、養老町第三次総合計画（平成3年策定）、養 ヶ原線沿道等で住宅や大規模商業施設等の開発が生じてい老町第四次総合計画（平成13年策定）、養老町第五次総合 ることから、現状の土地用規制では開発に対する規制は不計画（平成23年策定）で、市街地の用途混在を課題として 十分であると考える。養老町の22条区域は、人口集積およおり、市街地の用途純化や土地利用の方向性の明確化を目 び建築物集積が大きく、住宅、商業、工業の用途混在が生的とした用途地域指定を検討している。また、養老都市計 じていること、岐阜県と養老町それぞれの計画で検討され画区域の整備、開発及び保全の方針（平成22年策定）では、 ており、用途地域指定の必要性を認識していること、農業高田地区に商業系用途、住宅系用途を位置付けている。こ 振興地域内で開発が散発していることから用途地域を指定の様に、養老町、岐阜県それぞれが策定する計画で用途地 すべきであると考える。
域指定を検討している。なお、養老町都市計画マスタープ
以上のことから、用途地域の指定が無い都市計画区域にラン（平成17年策定）では、用途地域の指定は検討されて 指定されている22条区域では、種々の計画で用途地域の指いないが、市街化を図る区域として美濃高田駅周辺を位置 定が検討されており、自治体が用途地域指定の必要性を認付けている。自治体の全ての計画の基本となる総合計画で 識していることがわかる。現状として用途地域は未指定で用途地域の指定を検討しているにも拘わらず、下位計画で ある。また、用途地域指定の決定権者である自治体は指定ある都市計画マスタープランで検討されていない。の必要性は低いという認識である。しかし、22条区域内は岐阜県は、養老町の人口集積が大きいことから、養老都 ほぼ全域が都市的土地利用であること、可住地密度が80人
市計画区域の指定当初から用途地域の指定を促している。 ／haを超える地区もあり人口集積も大きいこと、用途の混一方、養老町では昭和58年、昭和61年に用途地域の検討を 在が課題となっていることから、22条区域に用途地域を指実施したことから、用途地域指定の必要性を認識していた 定すべきである。と考えられる。現在は農業振興地域の整備に関する法律や

図６ 昭和 47 年検討

図７ 昭和 57 年検討
表５ 平成 16 年検討

図８ 平成 16 年検討

区域番号
区域概要
想定用途地域
1
両津港の臨港地区
準工業地域
23
夷地区を中心とした中心商業地
商業地域4湊地区、住居と共存した中での小規模な商業地
近隣商業地域
加茂歌代を中心とした区域。公共公益施設、住宅団地、スプロール
5
専用住居系の用途地域
的に宅地化が進行している地域
6住吉、原黒地域。中心市街地周辺の新興住宅地
低層専用住居系の用途地域
国道350号線沿線であり、大規模小売店舗も立地する商業・業務系 準住居地域をベースとして、近隣商業地域
7の区域
または一般住居系用途
8
商工業系の用途地域と良好な環境の形成を目指す専用住居系用 第一種住居地域または第二種住居地域と9途地域の間に位置する区域
いった一般系用途地域

５．提言
このように、都市計画区域および用途地域指定についてこれまで明らかにした知見から22条区域を根拠とする都 は、自治体の意向が優先される。しかし、都市計画区域お市計画区域および用途地域指定の可能性を提言する。
よび用途地域の指定に関しては自治体の意向を汲むだけで(1) 22条区域を中心とした都市計画区域の指定なく、広域的な視点から必要と判断される場合は、指定を都計外に指定されている22条区域は、都計外でありなが 促すべきである。
らも22条区域を中心に人口集積および都市的土地利用があ【補注】ることを明らかにした。都道府県および自治体は緊急に都 (1) 都市計画法、農業振興地域の整備に関する法律・森林法、自然公園法、自然環境保全法
市計画区域を指定する必要性は低いもしくは都市計画区域(2) 住宅地、工業用地、事務所、店舗用地、一般道路等、主として人工的を指定する必要はないという認識である。しかし、都計外施設による土地利用を指す。
でありながら、大規模商業施設等の立地や住宅地造成等の (3) 平成22年５月10日付で国土交通省から各地方整備局へ「建築基準法に基づく法第22条区域の指定状況の調査について(依頼)」を依頼しており、土地利用転換が生じていることは問題である。そのため、本研究の基礎資料として、国土交通省住宅局建築指導課より、各都道府県の防火地域・準防火地域・22条区域の面積調をご提供いただいた。さ
既に市街地が形成されている22条区域を中心として都市計らに、22条区域の全指定図面を撮影し、画像データを入手した。
(4) 都市計画年報（国土交通省都市・地域整備局都市計画課 監修）平成
画区域を指定し、土地利用の制御を図る必要がある。
21年度版および各22条区域の指定図面から都市計画区域および用途地域(2) 都市計画区域に係る町村の要件の見直しの指定状況を把握した。
市または政令で定める要件に該当する町村については、 (5) 平成21年都市計画年報人口を使用。
(6) 隣接とは22条区域と都市計画区域が接している状況を指し、近接とは現況及び推移を勘案して、一体の都市として総合的に整備隣接していないが、22条区域から1km以内に都市計画区域が指定されている状況を指す。
し、開発し、及び保全する必要がある区域に都市計画区域(7) 周辺に市街地が形成されていると推測できる施設として、駅、役場が指定される。しかし、人口減尐が進む中で、現状として(もしくは支所)、郵便局、病院(もしくは診療所)、小学校、中学校を主要施設と定義する。
人口１万人未満の自治体が要件を満たすことは非常に難し(8) 22条区域がわずかでも重複している基準地域メッシュ(約１km四方のい。そこで、市街地を形成している指標として、22条区域メッシュ)を抽出した。
(9) 新潟県および青森県の告示より把握。
を取り上げ、都市計画区域を指定することが望ましい。
(10) 都市計画法施行令第２条第１項第１号の要件に適合しているが、単(3) 22条区域への用途地域指定
独では他の要件に適合しないと判断されている。
現行の都市計画法には、非線引き用途地域の指定要件は【参考文献】規定されていない。用途地域の指定が無い都市計画区域に 1) 和多治(1998),「白地地域・都計外における小規模開発のコントロール
指定されている22条区域内には、可住地密度が40人／haを に関する研究－1992年都市計画法・建築基準法改正に伴う形態制限の適用事例を中心に－」,都市計画論文集No.87,pp.517-522
超える人口集積があること、用途の制限がないため、用途 2) 櫻井祐次・中井検裕・村木美貴(2000),「都市計画マスタープランにおの混在が土地利用上の課題となっていることを明らかにし ける白地及び都計外の土地利用方針に関する基礎的研究」,都市計画論文
集No.35,pp.205-210
た。そのため、早急な用途地域の指定が望ましい。
3) 高橋勝・中出文平(2002),「都市計画区域の指定と土地利用制御効果に関する研究」,都市計画論文集No.37,pp823-828(4) 都道府県と市町村間の連携強化
4) 平賀敬治・岩本陽介・松川寿也・中出文平・樋口秀(2007),「非線引き現在の都市計画区域指定については、決定権者である都 自治体における用途地域の拡大に関する研究」, 都市計画論文集No.42道府県よりも自治体の意向が優先されている傾向にある。 3,pp.805-810
一方、都道府県が用途地域指定の必要性を認識しているが、用途地域指定の決定権者である養老町は指定の必要性が低いと認識している事例を確認した。
表６ 類型１の総括

自治体名

旧自治体名

22条区域の実態

五所川原市

金木町

上越市

安塚町
浦川原村

・22条区域を中心に人口集積・建築物の集積有区域指定の意向
青森県：必要性を認識
五所川原市：必要無
新潟県：必要無上越市：必要無指定の検討開発動向
有（H22～） 大規模集客施設（青森県） 土地利用転換
無

住宅地の造成表７ 類型２の総括

自治体名
佐渡市

養老町

旧自治体名 22条区域の実態
・人口集積が非常に大きい
両津市・区域の95%が都市的土地利用
・人口集積が非常に大きい－・鉄道以西に建築物が密集区域指定の意向
新潟県：佐渡市の意向を尊重
佐渡市：合併以降、検討無岐阜県：早急に用途地域を指定
養老町：指定の緊急性は低い

指定の検討 土地利用上の課題
H16（新潟県）
S46～H16（佐渡市） 住宅・商業・工業用
H3～途の混在の解消（養老町）
H22（岐阜県）