〔４〕居住と福祉
Best Value●価値総研

Best
Value

住宅政策のキーポイント「居住と福祉」
高齢者住宅に着目して戦略調査事業部

Theme
4

主任研究員

目黒

我が国における住宅政策と福祉政策の行方
戦略調査事業部
主任研究員 小沢

〜高齢者住宅に着目して〜

義和

理市郎

まず、最初に、このように多くの高齢者住宅が生まれた背景を把握するため、高齢者住宅の変遷をみてみたい。

はじめに（１）戦前〜1 9 6 0 年代
住まい

は、人間にとって最も重要な生活基盤の一

戦前の高齢者住宅は、「養老院」に遡るといえる。「養つであるが、高齢者などの身体的にハンディキャップを老院」は、主として生活困窮高齢者の救済を目的としたもつ人や経済的に恵まれない人向けのづくり施設で、民間の慈善事業家により提供が始まった。ただは、住宅政策からは切り離され福祉の領域となってきた。

し、「養老院」は、最低限の生活保障が主眼であったため、一方、福祉政策においては、保護する・収容するといっ施設設備やサービスなどた面が優先され、それに相応しいとしての配ずしも十分とは言えなかった。しかし、そのような施設

慮は、どちらかというと遅れていた。しかし、高齢者向でも次第に入居者が増えていったため、「養老院」はそのけのづくりは、高齢者人口の増加に伴い、生数を増やしていく。一方、1951 年（昭和 26 年）には、

活保護的な施策から一般的・普遍的な施策となり、また、

東京でわが国初の有料老人ホームがオープンし 1、1955

福祉政策と住宅政策の連携も見られるようになる。さら年（昭和 30 年）には、熱海に簡易保険郵便年金加入者ホに、介護保険制度の導入以降は、民間企業の参入が活発

ームが開所するなど、徐々にではあるが、「養老院」とは化し、高齢者の住まいづくりは新たな局面を迎えている。

異なるタイプの高齢者住宅の供給が進められていく。

住まい

住まい

住まい

住まい

としての条件は、必しかし、一方で、多様化する現実に、制度や運用が追一方、戦後の住宅政策は、空前の住宅不足の中、スタ

いついていない等の指摘もあり、今後の供給主体としてートする。1950 年（昭和 25 年）の「住宅金融公庫」創の役割が期待される民間事業者やユーザーたる高齢者に設、1951 年（昭和 26 年）の「公営住宅法」制定、1955

おいても

年（昭和 30 年）の「日本住宅公団」創設と、住宅供給のどこがどう違うのかがわかりにくいという声も聞かれている。

ための諸制度が立ち上がるが、その対象はファミリー世

ここでは、高齢者住宅（ここでは、高齢者の居住を対象

帯、すなわち核家族向けの住宅供給を主眼としていた。

としている全てのの総称としている）に着目

高齢者住宅の一つの転換期は、1963 年（昭和 38 年）

して、その事業環境を整理しながら、今後、考慮すべきの「老人福祉法」制定があげられる。これにより高齢者

課題について考察を行った。

に対する福祉は、生活困窮高齢者から全ての高齢者に拡住まい大する。そして「養老院」は「養護老人ホーム」として高齢者住宅制度の変遷編成されたほか、常時介護を必要とする高齢者が入所する「特別養護老人ホーム」、家庭環境などの理由により自宅で生活できない高齢者が入所する「軽費老人ホーム」

わが国の高齢者住宅の主な種類としては、図表１のとが制度化される。

おり、特別養護老人ホーム、老人保健施設、グループホ

一方、住宅政策においても、「老人福祉法」の制定を受

ーム、ケアハウス、有料老人ホーム、高齢者向け優良賃

け、翌 1964 年（昭和 39 年）に「老人世帯向けの公営住

貸住宅、シニア住宅などが挙げられ、大きくは福祉政策

宅」が制度化され、高齢世帯が優先的に入居できる公営の中で制度化・事業化されたもの、住宅政策の中で制度住宅の供給が開始される。

化・事業化されたもの、そして、その他民間事業者等が独自に供給しているものに分けられる。
1

Best Value vol.08 2005.1 VMI9

厚生白書（昭和 40 年度版）

Best Value●価値総研
図表１
区分・
名称

所管

入居年齢

特別養護老人ホーム

65歳以上

養護老人ホーム

65歳以上

軽費老人ホーム
A型
60歳以上
B型
介護利用型
（ケアハウス）
老人保健施設療養型病床群

厚
生
労
働
省

原則
70歳以上
―

有料老人ホーム

健康型

医療法人

要介護状態の痴呆性高齢者が、5〜9人を1ユニットとして、食事、入浴、排せつ等の生活全般のサ
制限なし
ポートを受けながら、家庭的な環境の中でスタッフとともに生活するホーム。
原則
一人暮らしの高齢者や高齢者夫婦が入居できる。居室にはキッチン・トイレがあり、原則、自炊である 地方公共団体
60歳以上 が、給食も可能。利用料は所得による。介護は併設されているデイサービスセンターを利用。
社会福祉法人1)
60歳以上 厚生年金受給者を対象にとした老人ホーム。終身利用型以外のホームでは、要介護となった場合は 厚生年金事業振興財
2)団
65歳以上 退去する必要がある。
3) 簡易保険加入者を対象としたホーム。利用期間が1ヶ月以下の短期利用型、１〜５年以下の長期利用
簡易保険福祉事業団
65歳以上
型、終身利用型の３タイプがある。終身利用型以外は、要介護となった場合は退去する。
バリアフリーや緊急時対応など高齢者の生活特性に配慮した公営の賃貸集合住宅。生活援助員（ＬＳ 地方公共団体
60歳以上Ａ）が日中勤務しており生活相談や安否確認等が受けられる。但し、介護サービスは外部利用。
都市基盤整備公団
バリアフリーや緊急時対応など高齢者の生活特性に配慮した賃貸集合住宅。介護サービス等は外部 民間事業者
60歳以上利用。なお、民間事業者が建設する場合は建設費等の補助が受けられる。
住宅供給公社等
賃貸住宅の貸主が、都道府県知事または各都道府県の指定登録機関に、高齢者の入居を拒まない
―
制限なし
賃貸住宅（
高齢者円滑入居賃貸住宅）として登録した住宅。
一つの建物に有料老人ホーム、グループホームなどの様々な形態の高齢者住宅が入居し身体状況等―
制限なしに応じて住むことができる。経済財政諮問会議の「改革工程表」（平成13年9月）に位置付けられた。
65歳以上

―
―

シルバーハウジング

安心ハウス

主として長期にわたり入院療養を必要とする要介護の高齢者が入居する病院。

介護が必要となった場合には、契約を解除し退去しなければならない。

グループホーム

高齢者円滑入居賃貸住宅

入居に当たっては所得制限があり、また、自炊が原則のため、自炊できる程度の健康状態であること ＰＦＩ方式の新型ケアハが必要。
ウスの場合は民間企業
自炊できない程度の身体機能の高齢者が入居する。全室個室や車椅子利用が可能など、Ａ型・Ｂ型に でも可比べ介護や住宅的機能が配慮されている。なお、ケアハウスには所得制限はない。
要介護認定を受けた高齢者が入居できる。リハビリテーション等を行い、家庭生活への復帰を目的とし 医療法人
た医療機関と家庭との中間施設であるため、数ヶ月程度の入居しかできない。
社会福祉法人

都道府県より「
特定施設入所者生活介護」事業者として指定されたホーム。介護等はそのホームが提各ホーム 供するサービスを利用する。入居する際の身体状態等の条件はホームにより異なる。
制限なし
による介護が必要となった場合、外部の介護サービスを利用しながら生活を継続することができる。

住宅型

高齢者向け優良賃貸住宅

概要
設置主体
要介護認定を受けた高齢者が入居し、必要な介護サービスや食事や入浴などの日常生活のサポート 地方公共団体が行われる。介護保険上の「介護老人保険施設」と位置付けられている。
社会福祉法人
身体上・精神上・環境上の理由及び経済的な理由により、自宅生活が困難と市町村に認定された高齢 医療法人者が入居できる。食事、入浴などの日常生活サポートや軽度の介護サービスは受けられる。
社会福祉法人
家庭環境や住宅事情等の理由により、居宅において生活することが困難な高齢者または高齢者夫婦
地方公共団体が入所でき、食事や入浴などの日常生活上必要なサービスが提供される。
社会福祉法人入居に当たっては所得制限があり、また、身の回りのことが自分で出来る程度の健康状態であること
医療法人などが必要。

常時10人以上の高齢者が入居し、食事の提供や日常生活上必要なサービスが提供される。

介護付き（特定施設）

生活支援ハウス（高齢者生活福祉センター）
厚生年金老人ホーム・厚生年金終身利用老人ホーム
簡易保険老人福祉施設（加入者ホーム）

高齢者住宅の種類
中でプライバシー保護や一般の住居水準との均衡など、

国
土
交
通
省

高齢者 概ね財団6) 60歳以上自立した日常生活ができる高齢者を対象にした賃貸集合住宅。（財）高齢者住宅財団の認定事業。食 制限なし
事・家事援助等はシニア住宅管理者が直接提供し、介護は外部利用。
ただし、認定は必要
バリアフリーの仕様のマンション等に外部の食事サービスや訪問介護サービスを組み合わせて提供す
高齢者向けマンション――
るもの。ケア付アパート、高齢者向け賃貸マンション、安心ハウスなど、
注） 1)：厚生年金老人ホームの入居条件である年齢
資料）各種資料より価値総合研究所作成
注） 2)：厚生年金終身利用老人ホームの入居条件である年齢
注） 3)：終身利用型の入居条件である年齢
シニア住宅（２）1 9 7 0 年代
「高齢化社会」 2に突入した 1970 年代は、高齢者住宅の不足が深刻化する一方、また、福祉政策の中でもまい

住についての対策がとられた年代でもあった。

高齢者人口の割合が全人口の 7.1％となった 1970 年（昭和 45 年）、「社会福祉施設緊急整備５ヵ年計画」が策定され、「特別養護老人ホーム」の整備が重点的に行われる。また、翌 1971 年（昭和 46 年）には、「軽費老人ホーム」が見直され、従来型のものを「軽費老人ホームＡ型」とする一方で、自立した生活を保障するとの観点か
ら自炊制をとる「軽費老人ホームＢ型」が設置される。
さらに、1972 年（昭和 47 年）には、「中央社会福祉審
議会老人福祉専門分科会（以下、分科会という）」から「老人ホームのあり方」に関する中間意見が提言され、その居住空間の快適性が指摘される。また、「養護老人ホーム」の個室化や「特別養護老人ホーム」の４人部屋制への移行（従前の基準は６人部屋）なども提言され、福祉政策の中でも 住まい としての質の拡充が進められていく。
有料老人ホームについては、このころから民間企業による開設が増えつつあり、1974 年（昭和 49 年）には「分科会」から「有料老人ホームのあり方に関する意見」として指導指針の策定等が具申された。その一方、1975 年（昭和 50 年）からは、それまで公営の有料老人ホーム建
設にしか認められなかった公的融資が民間の建設融資にも道が開かれ、日本開発銀行や年金福祉事業団（当時）から融資が行われるようになった。
住宅政策における 1970 年代は、住宅史上、大きな節目を迎えた年代とも言える。1973 年（昭和 48 年）、統計
上、全ての都道府県で住戸数が世帯数を上回り、わが国

2 高齢者人口の割合が総人口の７％を超えた社会を「高齢化社会」という。

Best Value vol.08 2005.1 VMI9の住宅も量より質の時代に入ったなどとも言われた。

Best Value●価値総研
図表２

高齢者住宅における福祉政策と住宅政策の変遷

福祉政策

養護
老人
ホーム

住宅政策

l 簡易保険加入者ホーム開設

特別
養護
老人
ホーム

軽費老人ホーム
Ａ型

Ｂ型

介護
利用型

460

有料
老人
ホーム

9

1955 年

Ｓ30 年

1956 年

Ｓ31 年

479

1957 年

Ｓ32 年

507

1958 年

Ｓ33 年

544

23

1959 年

Ｓ34 年

578

26

1960 年

Ｓ35 年

607

27

1961 年

Ｓ36 年

619

33

1962 年

Ｓ37 年

1963 年

Ｓ38 年

1964 年

Ｓ39 年

1965 年

Ｓ40 年

養護老人ホーム、特別養護老人ホーム
軽費老人ホームに再編

641

l 老人福祉法制定l 老人世帯向け公営住宅の供給
l 養護老人ホーム・特別養護老人ホームの設備および運営に関する基準を制定

35

664

1

16

673

13

25

714

40

41

41

1966 年

Ｓ41 年

729

42

44

50

1967 年

Ｓ42 年

750

62

44

60

1968 年

Ｓ43 年

769

81

47

1969 年

Ｓ44 年

790

109

48

60

810

152

52

50

839

197

60

52

870

272

65

54

l 行政管理庁、特別養護老人ホームの不足、施設一般の運営改善を厚生省に勧告
l 社会福祉施設緊急整備 5 か年計画策定
l 高齢化率７％

軽費老人ホームＢ型新設

1970 年

Ｓ45 年

1971 年

Ｓ46 年

1972 年

Ｓ47 年

1973 年

Ｓ48 年

l 老人福祉法改正（福祉元年）

890

350

82

62

1974 年

Ｓ49 年

l 有料老人ホーム設置運営指導指針の通達

914

451

101

67

1975 年

Ｓ50 年

934

539

121

73

1976 年

Ｓ51 年

936

627

132

73

1977 年

Ｓ52 年

938

714

143

73

1978 年

Ｓ53 年

939

799

164

71

1979 年

Ｓ54 年

942

903

187

70

1980 年

Ｓ55 年

944

1,031

206

1981 年

Ｓ56 年

945

1,165

192

37

82

1982 年

Ｓ57 年

946

1,311

208

38

90

1983 年

Ｓ58 年

945

1,410

221

38

91

1984 年

Ｓ59 年

946

1,505

233

38

92

1985 年

Ｓ50 年

l 老人福祉のあり方についての「建議」

944

1,619

242

38

97

Ｓ61 年

l 老人福祉法改正l 有料老人ホーム設置運営指導指針改正

944

1,731

248

38

111

945

1,855

250

38

119

945

1,995

250

38

949

2,125

251

38

3

155

950

2,260

254

38

3

173

1986 年
1987 年

Ｓ62 年

1988 年

Ｓ63 年

1989 年

Ｈ１年

l 軽費老人ホーム設置運営要綱を通知
l 中央社会福祉審議会「老人ホームのあり方」に関する中間意見

l 高齢者同居世帯等に対する割増貸付

l 中央社会福祉審議会、老人ホームでの生きがいづくり等について意見具申

l 公営住宅法改正（高齢者等の単身入居が可能に）

老人保健施設創設（S63.4 から実施）

l 高齢者世話付住宅（シルバーハウジング）
構想発表
l 老人保健施設設置開始
l 高齢者保健福祉推進 10 ヵ年戦略（ゴールドプラン）発表

ケアハウス創設l 福祉八法改正

l シニア住宅制度創設

76

141

1990 年

Ｈ２年

1991 年

Ｈ３年

947

2,403

254

38

14

228

1992 年

Ｈ４年

948

2,576

253

38

46

228

1993 年

Ｈ５年

949

2,770

253

38

77

246

947

2,982

253

38

145

250

l 有料老人ﾎｰﾑの設置運営指導指針全面改正
l 「高齢者向け借上公共賃貸住宅制度」創設

l 新ゴールドプラン策定

l 「ハートビル法」制定
l 「高齢者向け公共賃貸住宅整備計画」策定

1994 年

Ｈ６年

1995 年

Ｈ７年

947

3,201

252

38

261

272

1996 年

Ｈ８年

947

3,458

252

38

450

275

1997 年

Ｈ９年

949

3,713

251

38

623

281

1998 年

Ｈ10 年

949

3,942

250

38

794

287

1999 年

Ｈ11 年

949

4,214

249

38

985

298

949

4,463

246

38

1,160

350

951

4,651

245

38

1,297

400

954

4,870

241

36

1,437

508

959

5,084

242

34

1,566

694

2000 年

Ｈ12 年

2001 年

Ｈ13 年

2002 年

H14 年

2003 年

Ｈ15 年

l 介護保険法制定
l 「高齢者向け優良賃貸住宅」制度化
l 介護保険法施行
l 有料老人ﾎｰﾑの設置運営指導指針一部改正
l 「高齢者の居住の安定確保に関する法律」
l 「安心ハウス構想」発表
l 有料老人ﾎｰﾑ設置運営標準指導指針改正＊各高齢者住宅における数値は開設数＊1972 年（S46 年）〜1980 年（S55 年）までの軽費老人ホーム数はＡ型・Ｂ型の合計値

Best Value vol.08 2005.1 VMI9資料）各種資料より価値総合研究所作成

Best Value●価値総研
このような状況もあり、当初は優先入居制度にすぎなか

出制に変更され、また、行政の「改善命令」も可能となった「特定目的公営住宅」も、より配慮がなされるようった。そして、1997 年（平成９年）には、それまでの「措になり、たとえば、高齢者とその子供夫婦が隣り合わせ

置」制度から「選択的利用」制度への転換、福祉サービに住み、廊下やバルコニーを通じて行き来する「ペア住スの地域化、サービス供給主体の民間活用などを取り入宅」や、３世代家族向けの「老人室付き住宅」等の供給れた「介護保険法」が成立5する。

も開始される。

住宅政策でも高齢者住宅施策が本格的に取り組まれる（３）1 9 8 0 年代
高齢者人口が全人口の 10％を超える 1980 年代は 3、福祉政策と住宅政策の連携が図られる年代となった。
「特別養護老人ホーム」の設置数・定員数が「養護老人ホーム」を上回る 1980 年（昭和 55 年）に「公営住宅法」が改正され、高齢者の一人暮らし入居が認められるようになる。
また、1985 年（昭和 60 年）には、社会保障制度審議会の建議「老人福祉の在り方について」の中で、住宅対策を要介護高齢者対策として位置付けるとの提言がなされている。一方、住宅政策においても、「第五期住宅建設
五箇年計画」（1986 年〜90 年）の住宅建設の目標に高齢化の進展への対応が掲げられ、これらを受けて 1987 年（昭和 62 年）に、必要に応じて生活支援サービスが受けられるバリアフリーの公営賃貸住宅「高齢者向け世話付き住宅（シルバーハウジング）」プロジェクトが厚生省（当時）と建設省（当時）の連携でスタートする。この住宅には「生活援助員(ライフサポートアドバイザー/ＬＳＡ)」が配置され、生活相談や安否確認サービスが提供される。
一方、この頃より有料老人ホームの開設が急速に増え始め、1980 年（昭和 55 年）には 76 箇所にすぎなかった
開設数が 1990 年（平成２年）には 173 箇所までに増加する。また、折りしも 1980 年代後半からはバブル経済に突入し、１億円以上の入居一時金を要する超高級な有料老人ホームも出現する。入居一時金の高騰にあわせて、有料老人ホームの高級化が進んだ時期でもあった。
（４）1 9 9 0 年代〜介護保険導入までようになり、生活支援サービス付きの高齢者住宅を住宅・都市整備公団（当時）や住宅供給公社が賃貸する「シニア住宅」制度が 1990 年（平成２年）に創設される。
この「シニア住宅」は 1995 年（平成７年）に（財）高齢者住宅財団の認定事業として移管され、事業主体も公益法人や民間企業が加えられ拡充されている。翌年の1991 年（平成３年）には、民間の賃貸住宅を地方公共団
体や住宅供給公社が借上げることにより建設や供給を促す「高齢者向け借上公共賃貸住宅制度」が創設され、さらに、1996 年（平成８年）には公営住宅の入居資格の見直しが実施される等、高齢者等に配慮した設定がなされる。また、1998 年（平成 10 年）には、民間事業者等が行う高齢者向けの賃貸住宅に建設費等を助成する「高齢者向け優良賃貸住宅事業制度」が創設される。そして、これらの集大成として「高齢者の居住の安定確保に関する法律」が 2001 年（平成 13 年）に制定される。
一方、1980 年代から急速にその数を増やし、高級化も進んだ有料老人ホームは、バブル経済の崩壊により入居率が低迷し、また、新規計画の凍結や中止も相次ぐ等、その開設にブレーキがかかる。しかし、90 年代後半に入ると、リストラ等で放出が進んだ寮・社宅を改修し、それまで２〜数千万円が必要だった入居一時金を 300 万〜
500 万円程度に引き下げた、いわゆる低価格型の有料老人ホームが登場する。また、それまでの有料老人ホーム
は、老後の悠々自適生活を考える元気な高齢者を対象にしていたタイプが中心となっていたが、介護専用型の有料老人ホームもこの頃から登場する。
（５）介護保険制度導入以降「高齢社会」4に突入する 1990 年代は、高齢者福祉の大きな転換期で、高齢者住宅においても大きな変革がみられた年代となった。
1990 年（平成２年）、在宅福祉への移行・福祉の分権化・計画化を目的に福祉八法が改正される。また、この年、「有料老人ホーム設置運営指導指針（ガイドライン）」が全面改定され、それまでの「事後」届出制が「事前」届

現在も各地で入所待ちといった状況が見られるものの、
介護保険制度の導入により、それまで市町村の判断で入所が決まっていた「特別養護老人ホーム」、「老人保健施設」、「軽費老人ホーム（Ａ型・Ｂ型・ケアハウス）」は、高齢者自らが自由に申し込みできるようになった。
また、参入にブレーキがかかっていた有料老人ホームの開設が急速に増加する。特に、それまで民間事業者が経営する有料老人ホームに入居した場合、介護費用の全額

3

1985 年（昭和60 年）の国勢調査で高齢者人口割合が 10.3 ％。
4 高齢者人口の割合が 14％を超えた社会をいう。1995 年（平成７年）の国勢調査で高齢者人口割合が 14.5％となった。

Best Value vol.08 2005.1 VMI95

施行は 2000 年（平成 12 年）４月

Best Value●価値総研
が入居者負担となっていたが、介護保険によりその負担様化する現実に制度や法令の運用が追いつかず、事業展は１割に軽減され、事業者も都道府県から「特定施設入開する際の障害となっている等の意見もみられている。

居者生活介護（以下、特定施設という）」の指定を受ける

したがって、今後、高齢者住宅市場の成熟化、特に民間ことで、要介護度に応じた定額報酬を受けることができ、企業による多様な高齢者住宅の供給を促していくために事業の安定経営が可能となった。この結果、有料老人ホ

は、そのような課題を解決する必要がある。ここでは、ーム事業は、再び企業参入が活発化し、特に介護専用型

民間企業が開設できる有料老人ホームを中心に、その主の有料老人ホームが急増した。

な課題をみてみたい。

2002 年（平成 14 年）、介護保険開始から２年が経過し、寮・社宅の改築型ホームの増加や類似施設・無届ホームの増加、また、それまでの「有料老人ホーム設置運営指導指針」と介護保険法との整合の必要性などから「有料老人ホーム設置運営標準指導指針」の改定が行なわれる。
特に、この改定では、有料老人ホームを住居とみなし、その居住性の充実が盛り込まれている。
また、「特別養護老人ホーム」についても、今後は、全室個室化とユニットケアを原則としていく「新型特養（小規模生活単位型特養）」に切り替わっていくこととなった。
一方、介護保険法では、その附則に施行後５年を目処に制度全般に関する検討を加え、必要な見直しを行なう
ことが定められており、現在、「社会保障審議会介護保険部会」で検討が行われている。その中で、自宅・施設以
外での多様な住まい方の実現や、そのための住まいづくりの必要性が指摘されており、その供給主体として民間企業の活用が期待されている。
一方、2001 年（平成 13 年）度を初年度とする「第八期住宅建設五箇年計画」でも、高齢者等の身体機能に低下や障害が生じた場合でも、基本的にそのまま住み続け（１）複雑な供給制度・施策の見直し
前述のとおり、高齢者住宅は、高齢者の増加を背景に、その時代時代の要請の中で制度化・事業化がなされ、この結果、高齢者住宅は多種多様となっている。この状況
を入居者の自立・要介護の程度と入居費用の程度から見ると、各高齢者住宅の入居対象等がかなり重複していることが窺われる。そして、現段階では、高齢者住宅によって、その形態やサービスはそれぞれ相違があるなど極めて複雑となっている（図表３）。中でも、一部の高齢者住宅では、介護が必要になった場合は退去しなければな
らない等、希望しても生涯住み続けることができない状況もみられている。
これらは、福祉政策の一環として厚生労働省が、また、住宅政策の一環として国土交通省がそれぞれ推進してきたことに由来する。近年では、両省が連携して高齢者住宅整備を推進しているものの、機能的に同一でありながら異なる扱いとなっている高齢者住宅が存在するのも現状である。このため、今後は、両省の垣根や壁を取り払って制度や施策の整理が必要と思われる。

ることのできる住宅供給を位置付けており、また、民間（２） 福祉施設

と共同住宅との不均衡の是正

活力を活用し高齢者が安心して暮らせる住宅市場の環境「有料老人ホーム」は、老人福祉法において「常時 10整備を図るとしている。

人以上の老人を入所させ、食事の提供その他日常生活上必要な便宜を供与することを目的とする施設であって老高齢者住宅の現状と課題

人福祉施設でないものをいう」と定義されている。そして、その設置に当たっては、都道府県が定める「有料老以上をみてきたように、わが国の高齢者住宅は、高齢者人口の増加に伴い、福祉政策においては介護等のソフ
トサービスに住まいというハードの観点を取り入れていき、一方の住宅政策においては

住まい

というハ

ードに介護等のソフトサービスを加える形で、高齢者住宅の整備を進めてきた。その結果、現在では、様々な高齢者住宅が供給されている。
高齢者住宅のバリエーションや供給量が増えることは、住まいを選択する高齢者にとって喜ばしいことであるものの、その一方で、その違いが判りにくい等の声が見られる。また、供給する事業者サイドにおいても、多Best Value vol.08 2005.1 VMI9

人ホーム設置運営指導指針」の基準を満たし、かつ、都道府県知事に届出て受理されなければならない。この指導指針には、サービスの内容やそれに携わる人員、運営などの基準が定められているほか、建物の構造や必要な設備・室についても定めている。一方、住宅政策では、共同住宅として建築基準法に定められている基準を満たす必要があるが、その他の仕様等についての規定は、シニア住宅を除くと特段に定められていない。この結果、内容的には有料老人ホームと何らかわりないものの、その届出を行わないホームも少なからず存在している。

Best Value●価値総研
図表３

高齢者住宅のポジショニング
有料老人ホーム（介護付）

有料老人ホーム（住宅型）

高

シニア住宅

高齢者向けマンション等

費用

有料老人
ホーム
( 健康型)

中年金ホーム
高齢者向け優良賃貸住宅
高齢者
円滑
入居
賃貸
住宅

低

シルバーハウジング

生活支援ハウス
軽費老人ホーム（Ｂ型）

特別養護老人ホーム
軽費老人ホーム（ケアハウス）

自立〜軽介護

老人保健施設介護療養型医療施設

軽費老人ホーム（Ａ型）

中介護

重介護

身体状況

資料：各種資料より価値総合研究所作成

この理由については、さまざまなものが考えられるが、財政が悪化することが大きな理由だ。また、有料老人ホ

その大きなものとしては「有料老人ホーム設置運営指導ームの開設により他の市区町村からの移り住みが増える

指針」で求められる構造・設備基準を避けたいという点

ことにより、地元住民の介護保険料負担が増えることへがあげられる。また、建築基準法では、建物用途が「共の懸念もある。その一方で、計画値に達していない場合同住宅」の場合は共用部（廊下等）の面積が延床面積へでも小規模多機能という観点から一ホームあたりの入居の不算入が適用されるのに対し、福祉施設の場合は適用者数を 30 人程度に制限する地域もみられている。

されないという容積率の取扱の問題は大きいだろう。消民間活力の導入を期待している介護保険制度において、防法や固定資産税等の取扱も、福祉施設の場合と共同住保険者である市区町村が拒否するという構造は、自治体宅の場合とは異なる。

がサービス確保に責任をもつという介護保険制度がもつ、

このため、建物の仕様や設備等については、高齢者住宅

もう一つの面により生じた矛盾ともいえる。そして、小といった区分を設けハードの共通基準を定めるなどによ

数規模の制限は事業性の低下を招き、結果的に人件費がり、 共同住宅 の高齢者住宅と 福祉施設 の高齢者住抑制される等、産業としての成長阻害も懸念されている。

宅の不均衡を是正する必要があろう。

このため、有料老人ホームにおいても、特別養護老人ホ（３）有料老人ホーム制度が抱える矛盾の解消
有料老人ホーム事業において、
特に介護保険の定額報酬ーム等に適用されている住居地特例制度6 を導入するな
ど、現行制度が抱える矛盾を解消する必要があろう。

の給付対象となるためには、一定基準を満たし、かつ、
開設場所の市区町村の同意を得た上で「特定施設」の指高齢者住宅事業の発展に向けて定を受けなければならない。ところが「特定施設」に関しては、各保険者（市区町村）が策定する「介護保険事

以上のように、高齢者住宅は、まだまだ絶対的な供給業計画」で数値目標が定められるため、目標値を超える

量が不足しているが故に、福祉政策と住宅政策の双方で市区町村では新規開設を拒否するケースがみられている。
これは「特定施設」の増加によるその市町村の介護保険

6 特養に住所を移したときは、その前に住んでいた市町村が保険者となる制度。

Best Value vol.08 2005.1 VMI9

Best Value●価値総研
様々に制度化され、その狭間で色々な制度矛盾やギャップがみられている。また、介護保険制度によって、有料

諸外国における住宅政策と福祉政策の変遷

老人ホーム事業は安定経営が可能となり、企業参入を促すことになったが、その一方で、その制度や施策に定め

ここでは、諸外国における住宅政策と福祉政策の連づくりやサービス提供が手携・融合等の変遷について紹介を行なう。特に、ホーム

がけにくくなっているのも事実だ。したがって、民間活レス問題に焦点をあて、イギリス、フランスを例にとっ力を活かし、入居者の多様なニーズに応える高齢者住宅て紹介する。

られる事業以外の住まいやサービス形態を生み出していくためには、規制や制限

イギリス、フランス両国においても、貧困による住宅などを極力減らしていく必要があろう。そして、それが困窮については、住宅政策の枠外として取り扱われてき実現してこそ、高齢者住宅市場も成熟するといえる。

た背景がある。

しかしながら、高齢者住宅事業は、入居者の高齢期のイギリスで公営住宅が建設されるようになったのは、財産や人としての尊厳、時には命にも影響するという一

アディソン法（住宅・都市計画法）（1919 年）によるも面をもっている。このため、安易な規制緩和や市場淘汰のである。しかし、ホームレス問題については、貧困法への依存は危険と考える。したがって一定の規制や制限や国民扶助法（1948 年）（国民扶助法の制定により貧困は必要と考える。

法は廃止）により福祉政策の範疇と捉えられていた。ホ

したがって、今後、高齢者住宅事業の発展に向けて必ームレス問題が住宅政策として捉えられたのはホームレ

要なことは、まず、福祉政策と住宅政策の連携を強化しス法（1977 年）を契機としている。その背景としては、現行の高齢者住宅制度の統合等を進める。また、建築基

ホームレス法制定以前では、ホームレス問題を個人の資準法などの関連制度におけると質的な問題と捉えていたのに対し、1960 年代から 70 年の間にあるギャップも埋める必要もある。そして、行政代にかけて、問題の原因が住宅不足にあることが指摘さによる低所得者向けの高齢者住宅と民間による一般向けれたことにある。

福祉施設

と

住宅

の高齢者住宅などと行政として対応すべき範囲と民間にが吸収され、名実ともに住宅政策として捉えられたこと

任せる範囲の住み分けも考える必要があろう。
また、基準については、ケアなどのソフト的な基準とハード的な基準は切り離し、ハード面は住まい

その後、住居法（1985 年）制定により、ホームレス法としての質と生活安全上の基準を満たせば、その仕様等は原になるが、その間にもサーチャー政権による公営住宅の売却等による貧富の差の拡大やホームレスの増加という背景がある。

則自由とし、サービス提供の組合せも自由とする。そのフランスにおいても、社会住宅は勤労者のための住宅

一方で、住宅の設置者がサービスを直接提供するしないとして位置付けられ、1970 年代の「住宅困窮者」の捉えに関わらず、高齢者住宅としての届出義務と情報開示を方は、低所得の高齢単身世帯や障害者、移民労働者であ徹底する必要があろう。

り「社会的不適応」の問題であると捉えられてきた。し最近では、高齢者住宅事業においても、不動産ファン

かし、1980 年代には、住居確保に関する不安定さは、誰ドの対象にされるなど、新しい不動産・サービス事業のにでも起こりうる問題であると理解されるようになった。

一つの分野としての可能性も開けてきている。

1988 年の大統領選でミッテランが再選を果たすと、いずれにせよ、今後の高齢者住宅の発展のためには、

1990 年に「住宅の権利を実現するための法律（ベッソン

福祉政策・住宅政策の連携は勿論のこと、介護業界・住法）」が制定された。その第一条には「住宅への権利を保宅業界、不動産・金融業界などとも密接に連携した住ま障することは、国民にとって連帯の義務の一つである」

い・仕組みづくりが必要であることは間違いない。

と宣言されている。ベッソン法の制定により、住宅政策として住宅困窮者に対する具体的な取組みが法的根拠のもとに打ち出されたことになる。

〜我が国における住宅政策と福祉政策の行方〜
これまで、住宅政策と福祉政策の連携について、高齢（上記内容は、小玉徹、中村健吾、都留民子、平川茂「欧米のホームレス問題

上」（法律文化社）に詳しい）

者住宅に着目して、その変遷や今後の展開等について論

イギリス、フランスの両国とも、政権交代により住宅じてきた。ここでは、住宅困窮者という幅広い概念のも政策の大きな転換期を経験し、その影響度の大きさを実と、諸外国の住宅政策と福祉政策の歴史的変遷を紹介し感しながら、今日に至っている。言い換えれば、それだ

つつ、我が国の行方について考察を行なう。

Best Value vol.08 2005.1 VMI9

Best Value●価値総研
け国政における住宅政策の重み付けが大きいということ
になる。
図表４

イギリスにおける住宅政策と福祉政策の変遷（ホームレス問題を中心として）

住宅
宅政
政策
策の
の
住
主な
な流
流れ
れ
主

【
保守党】
サッチャー政権（79〜90）
1919年 住宅・都市計画法（アディソン法）
公営住宅の建設（グレードの高いハウス系）

1957年 家賃法
家賃統制の緩和
借家の持ち家転換
公営住宅建設削減

1923年 住宅法
（チェンバレン法）
持家の奨励

サッチャー政権
1980年 住宅法
公営住宅購入権⇒公営住宅の売却

1950年代後半からホームレスの数が急増

福祉
祉政
政策
策の
の
福
主な
な流
流れ
れ
主

1948年 国民扶助法
地方自治体の福祉局が一時的な施設をホームレスに提供

１７世紀 貧困法
慈恵的貧困救済、社会的秩序の維持※支援の対象は、火事や洪水等の予期しない事態によってホームレ
ス状態にあった場合

ホームレス問題は、住宅政策の枠外

規制緩和・公共部門の民営化
社会保障、福祉的予算の削減1985年 住居法
ホームレスの定義を規定【労働党】ﾌﾞレア政権

内閣直轄の社会的排除対策室を設立⇒各省の関係者が共同で取り組む

貧富の差拡大ホームレスの増大

1977年 ホームレス法
ホームレス状態が「住宅が必要とされる極端な形態」との認識。地方自治体の福祉局ではなく住宅局が責任を持つように勧告

吸収

野宿者を含めた失業者の就労をサポートするプログ
ラム（ニュー・ディール）のス
タート

出所：小玉徹、中村健吾、都留民子、平川茂「欧米のホームレス問題 上」（法律文化社）等各種資料をもとに価値総合研究所作成

図表５

フランスにおける住宅政策と福祉政策の変遷（ホームレス問題を中心として）

住宅
宅政
政策
策の
の
住
主な
な流
流れ
れ
主

1977年 住宅融資制
度改革「石への援助（建設助成）」から「人への
援助（
家賃補助や
ローン補助）」へ「栄光の30年
小額年金高齢者（
1945〜75年）」
や障害者などの特住宅喪失、住宅
定層の住宅問題
困窮問題は、縁が住宅政策として辺的貧困とされ、取り上げられる社会問題としてはみなされなかった 「貧困の発見」

ミッテラン政権（第一期）

失業率の上昇↓労働市場の悪化に基づく「新しい貧困」

社会保護施
策の見直し

福祉
祉政
政策
策の
の
福
主な
な流
流れ
れ
主

1974年11月19日法
宿泊所社会扶助制度
従来の社会扶助宿泊施設が病院退院者、刑期終了者、売春の恐れがある者、放浪者で単身者だけが対象であったが、「家族及び社会扶助法典」
を改正し「家族」にも拡大した

ミッテラン政権（第二期）

シラク政権

住宅政策を優先施策と位置付ける

1982年 キイヨ法
「居住環境に対する権利は基本的権利」
として「住宅への権利」を宣言
1987年 社会経済評議会ウレ
ザンスレポート
極貧に通じる生活の不安定化・貧困化に対しては、教育、雇用、所得保障、住宅、医療、市民
活動の諸領域で「最低限保障
を共同で確実にする諸措置が必要

1988年 参入最低限所得制度（
RMI制度）
労働能力あるものは対象としないという従来の扶助原理を修正。
低所得であれば最低限所得手当の受給を認め「安定した居住のない人々」にもひとつの条件をもって受給権を付与。

1990年 住宅の権利を実現するための法律（ベッソン法）
住宅困窮者支援のための具体的な取り組みに法的根拠「
住宅への権利を保障することは、国民にとって連帯の義務のひとつである」①県行動計画の策定②住宅連帯基金の設置③社会住宅供給組織や民間非営利団
体と協働④困窮者の住居費の補助⑤民間賃貸住宅の活用

1998年 「排除との闘いの基
本法（
反排除法）
雇用、住宅、医療、市民権、債務、生活手段（社会給付等）、教育、文化、スポーツ・
余暇、社会的緊急策の領域を網羅（医療保障については「
普遍的疾病保障法」が対
応）「貧困と社会的排除に抗するナショナル・アクションプラン」
雇用策、基本的諸権利へのア
クセスの簡便化、アクセルを援助する社会福祉サービス（ソーシャルワーカー等の強化策）

出所：小玉徹、中村健吾、都留民子、平川茂「欧米のホームレス問題 上」（法律文化社）等各種資料をもとに価値総合研究所作成

おわりに念（政策上の捉え方）を明確にする必要がある。しかし、住宅困窮に至る背景には、高齢であること、外国人であること、心身に障害があること等による差別もあり、単「居住福祉」（早川和男 岩波新書）のはしがきでは、に所得水準だけで議論できる問題ではない。まずは、住『北欧では「福祉は住居にはじまり住居におわる」とい宅困窮という概念を捕捉していくための継続的な全国レわれる。良質の住居なしに福祉は成り立たないと考えら

ベルでの統計調査を実施していく必要があるだろう。

れ、その視点から政府も住居の充実に力を注いでいる。
他の西欧諸国も似た状況にある。だが日本での住まいに

テーマ 2 で紹介したように、住宅基本法制定に向かっての動きは、これまで何度か行なわれてきた。

たいする政府の認識は想像できないほど遅れている』と今回こそが、正に実現の時期である。国民にとって、いう文章ではじまる。本書は 1997 年に発刊されたもの

住まいを獲得する価値がいかなるものかを理念として政である。今日まで、住宅政策と福祉政策の連携の必要性策として表現して行かなければならない。

については、軽んじられてきた訳ではないだろう。しかし、我が国における住宅政策の大きな転換期である現在、
まさに待ったなしの行動の時期である。
しかし、それは容易なことではない。住宅基本法により我が国の住宅政策の理念を掲げ、具体的な施策を展開する必要がある。そのためには、政策のターゲット像を明確にしなければならない。まずは、住宅困窮という概Best Value vol.08 2005.1 VMI9

【参考資料】
・早川和男「居住福祉」（岩波新書）
・小玉徹、中村健吾、都留民子、平川茂「欧米のホームレス問
題 上」（法律文化社）
・住宅政策と社会保障（社会保障研究所編、東京大学出版会）
・渋谷博史、内山昭、立岩寿一「福祉国家システムの構造変化」（東京大学出版会）