303

4 仮設住宅におけるボランティア!

―神戸市の活動事例から―はじめに

阪神・淡路大震災における災害ボランティアの活動は，130万人というその規模の大きさもさることながら，無関心・無感動世代といわれる若者たちが全国各地から大量に駆けつけたという点で，新たな価値観を担うひとつの社会運動としても注目された．たしかに，震災後約2か月間の彼らの活動には「ボランティア社会の到来」といわれるほど目を見張るものがあった．しかし，実際にその中身を振り返ってみると，かなり「非日常」的な状況のなかで行われた
特殊な活動であったことも事実である．
「ボランティア社会」（高 橋・高 萩
1996）を論じるのであれば，むしろ外部の若者ボランティアたちが去り，被災者自らが「日常」生活のなかで行っていくボランティア活動に注目する必要があろう．被災地では避難所解消後も，仮設住宅や地域のなかで，さまざまな問
題を抱えながら，それぞれの生活の再建が模索されてきている（横田・浦野＊1．これらの「生活再建期」に生じてくる新たな諸問題にたいし，被災地
1997）のボランティアたちはどのようなかたちでかかわっていったのだろうか．
筆者は，こうした観点から，災害ボランティアの多くが撤収してからも，神戸市を対象に調査を継続してきた．ただ，仮設住宅や復旧・復興にかかわる諸問題は現在も進行中であるため，本章では，検討期間を1995年3月末から1年間――仮設住宅への入居が進み，住民の自治化や支援活動の組織化が課題となった時期――に限定して論じていくことにする．まず，被災社会が「避難救援期」から「生活再建期」へと移行していくさいの重要な変化について述べてお
こう．

304

!

!

「緊急支援システム」の縮小と新たな社会的問題

仮設住宅の生活と構造

すでに筆者は，震災直後の災害ボランティア活動について，第1巻第"部第1章その他で何度か論じてきた．この時期，被災地では行政・市場・地域社会のそれぞれが総力をあげて災害救援・復旧活動に動いており，被災地外からもボ
ランティアをはじめとするさまざまな資源がほとんど無償で導入されていた．
こうした一連の救援活動は，相互に絡み合い「緊急支援システム」（山下・菅1999）ともいうべきものを形成していた．災害後しばらくの間，被災社会では，環境の激変に適応するために平時の価値基準がいったん停止され，相互扶助精神が高まり，救援・復旧活動を最優先すべきといった「非常時規範」が形成さ「緊急支援システム」も，こうした「非常時規範」れるという（広瀬 1984）．
によって支えられていたものであった．
しかしながら，この規範の成立は一時的なものであることも確認されている．
今震災でも，3月中旬を過ぎてライフラインが復旧してくると，多くの避難所が解消されていったが，この避難所という被災生活の「集合体」が仮設住宅などへの移行によって「個別化」されていくと，支援活動の対象がみえにくくな
り，援助の自明性もかなり薄れてくる．こうした流れのなかで，次第に「非常時規範」は緩められ，「緊急支援システム」も縮小されていったのだが，この変化はまた，それまでの援助行動の基準に修正を迫るものでもあった．震災後しばらくの間は，とにかく困っている被災者のすべてが支援対象者であり，多くのモノやサービスは，ほとんど無償で被災者に提供されていた．しかし，ある程度復旧が進んでくると，過剰な支援活動はかえって被災地の復興を阻害するという理由で否定されるようになっていく．こうして「避難救援期」も終わりに近づくころには，「自立のための支援」が叫ばれるようになり，「誰をどのように支援するか」が，厳しく問われるようになっていった．たとえば，ボラ
ンティアによる炊き出しや物資配布も，再開しはじめた地元の商店と競合するので「自粛」が求められるようになり，神戸市も3月26日で避難所就寝者以外への弁当配布を打ち切っている．とくに神戸市では，4月1日の「防災司令3号」（全職員が24時間体制で配備）の解除がひとつの大きな節目となった．この

4

仮設住宅におけるボランティア

305

司令解除により災害時の緊急体制は解かれ，非常サービス提供のために拡張されていた行政システムは，ほぼ平常の体制に戻されたからである（浦野 1996）．
これらの変化にともない，被災者側も，それまでは「ただ」で受けていたさ
まざまな物やサービスを「お金を払って」買わねばならなくなっていった．こうした流れのなかで，3月の下旬に入ると，生活再建のめどがたたず避難所から出られない人びとや，崩壊した地域のなかで孤立する高齢者・障害者などの存在が顕在化してきた．これらの人びとも，それまでは「緊急支援システム」
によってかろうじて生活を維持していたのであるが，このシステムが縮小され，自立的な生活再建を余儀なくされる過程で，さまざまな問題を抱えることになっていったのである（浦野 1996）．
これらに加え，さらに深刻な問題が新たに浮上してくる．仮設住宅にかかわる問題である．これはこの時期の被災地においてもっとも深刻な対応課題のひとつであった．というのも，避難所の過酷な環境から保護するために，高齢者・障害者を優先的に入居させたので，多くの仮設が「要援護者コミュニティ」となってしまっていたからである＊2．この新たに発生した膨大な支援需要にたいし，行政などの既存のサービスでは到底カバーしきれず，ここにまた，ボラ
ンティア活動に対する需要が存在していた．しかし，仮設で求められていた支援は，典型的な災害ボランティア活動（単発的な力仕事など）というよりはむ
しろ，継続性が求められる福祉的な活動（見守りや身辺介助など）であり，撤収を前提に外部から来る災害ボランティアには適さないものであった．災害救
援も，この時期を境に，新たな段階に入っていったのだといえよう．
一方，行政側もこれらの支援需要にたいし，後追い的ではあったが，さまざまな対策を講じて支援体制をつくっていった．それは，新たに人を雇用したり，
既存の福祉人材（民生委員や登録ヘルパーなど）を活用するだけでなく，ボラン
ティアも組み込みながら進められていった．以下では，こうした行政の動きも視野に入れながら，まず「避難救援期」に形成されていた外部ボランティアによる「緊急支援システム」が，どのようなかたちで被災地内部の人びとに引き継がれ新たな支援体制が組まれていったのか，そのプロセスをたどっていく．
そしてそのなかで，ボランティアの担い手と活動内容がどのように変化していったのかをみていくことにしよう．

306

!

!

「生活再建期」におけるボランティア活動

仮設住宅の生活と構造

ボランティア・システムの移行と担い手層の変化
災害ボランティアの活動が活況を呈していた「避難救援期」においては，被害の大きかった市街地6区のそれぞれに，行政で登録した個人ボランティアたちが自主運営組織を結成しており，この「行政登録ボランティア」グループをかなめとして，比較的規模の大きなボランティア団体が幾つかかかわり，各区の災害ボランティア・システムが形成されていた（山下 1996）．しかし，こうした非常時の災害ボランティア・システムは，3月下旬に入ると解消にむかっていった．担い手の多くがライフラインの復旧や学校の再開を理由につぎつぎと撤収していったからである．他方，上述のとおり，この時期，社会的弱者への身辺介助など，長期・継続的な支援活動はますます求められていた．こうした事情から，1995年3月中旬以降，神戸市内各区のボランティア・システムも，外部人材への大幅な依存から，徐々に地元ボランティアの活用へと体制転換が図られていった．

A．ボランティア・センターの開設―行政の主導による組織化―

この短期から中・長期への体制の移行においてもっとも目立ったのは，神戸市による各区ボランティア・センターの開設であろう．このセンターは，先の「行政登録ボランティア」グループを引き継ぐようなかたちで，各区の社会福祉協議会（区社協）のなかに設置されていったのだが，これは被害の少なかった残り3区にも設置されることになった．というのも，これら西区，垂水区，北区にも大量の仮設住宅が建設されており，こちらの方でもかなりのボランテ
ィア需要が見込まれていたからである．センターは，3月11日の兵庫区の開設を皮切りに，以後3か月間で神戸市内全9区に設置されていった．このセンターには，新たに専任職員とアルバイトのコーディネーターがおかれることになったのだが，そのなかには先の「行政登録ボランティア」のコアメンバーが数名採用されており，活動者数は圧倒的に減ったものの，ある程度継続的な活動が行える基盤が整えられていった（山下 1996）．

4

仮設住宅におけるボランティア

307

こうした神戸市によるボランティア・センターの開設は，政策的な意図のも「避難救援とに行われた，いわば「上から」の組織化であるともいえよう＊3．
期」は，行政機関の多くが被災と直後の混乱で，ほとんど機能不全の状態であったため，各区の災害ボランティア・システムは，行政よりも被災状況やマスコミ報道の影響を強く受けながら形成されていた．これが「生活再建期」に入ると，行政も復旧し，その政策的な意図によってボランティア活動のあり方が方向づけられるようになっていく．もちろん，活動の窓口が増え，その分人びとの社会参加の機会が増えたことにはちがいなく，簡単に否定すべきものでもないが，この点については留意しておく必要があろう．

B．ボランティア団体独自の活動展開とはいえ，ボランティアの体制移行に関しては，こうした行政主導的な組織化よりも，むしろ地元住民自身による内発的な動きに注目しておきたい．実際，3月半ばを過ぎ，外部ボランティアが撤収しはじめると，被災地内の住民によるボランティア活動の必要性が叫ばれ，地元の有志が中心になって，あるいは外部の団体の強力なバックアップを受けながら，つぎつぎと新たな団体が結成されていった．こうした被災者の積極的な活動参加は，外部ボランティアの活躍に触発されて活動意欲が高まっていたことの現れでもあるが，他方，復旧にともなって，被災者自身がある程度余裕を取り戻してきたという現実的な要素も大きかった．とくにライフラインの復旧や避難所の解消は主婦層やシルバー層の参加を促し，当初は学生ばかりだったボランティアの構成も次第に多様化していった（東灘・地域助け合いネットワーク 1996）．
こうした被災者自身による内発的なボランティア活動の組織化においても，「避難救援期」とは異なる動きが出てくる．当初の災害ボランティア・システ
ムは，交通事情などの被災状況による制約を受けながら，自然と区内で完結したシステムを形成していた．しかし復旧が進み，こうした外的な要因による制約がなくなってくると，独自の活動理念や組織化の方向性を打ち出して戦略的に活動を展開していくボランティア団体が増えてくる．しかも震災直後の活躍が注目されたことで，ボランティアにとって，支援を得やすい環境もできていた（神戸都市問題研究所・生活再建研究会 1997）．こうした支援をうまく利用し，

308

!

仮設住宅の生活と構造

資金や専従スタッフなどの活動基盤を強化して，区域を越えた活動を展開していく団体も現れてくる．なかには専任のコーディネーターを配備して，先の区社協ボランティア・センターと肩をならべる団体も出てきた．こうした窓口の多元化は，被災者の活動参加を促進すると同時に団体間の競争意識を高め，全体としてボランティア活動の質を上げることにもなる．このように新たな様相をともないながら，ボランティア団体独自の活動展開がみられるようになってくるのも，この時期の特徴であるといえよう．

活動内容の変化
以上，ボランティア・システムの移行における2つの動きをみてきたが，この動きにともなう窓口の多元化と担い手層の多様化に加え，活動分野が非常に「避難救
多岐にわたってくることも，この時期のもうひとつの特徴である＊4．
援期」の災害ボランティア活動は，その動機や目的も「災害救援」に収斂されており非常に明確であった．これにたいし「生活再建期」のボランティア活動
は，担い手の多くが被災者自身であり，必ずしも「人助け」のためだけではな
く，自分の生きがいや社会参加，または被災者としての権利を主張する市民

;
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（住民）運動的なかたちをとって展開するものも増えてくる．震災の1年後に，

障害者支援
7％

女性支援 1％

物資援助，イベントなど
6％

;;
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;

仮設支援
31％

団体支援
10％

医療援助 2％

高齢者支援 8％

団体間の調整1％

動物支援 1％

情報発信
8％

子どものケア
11％

大工，修理
2％

心のケア
9％

外国人支援
3％

順位
1
2
2
4
5
6
7
8
9
10
11
12
12
12

活動内容
活動団体数 ％
仮 設 支 援4431％
子どものケア15
11％
団 体 支 援1510％
心 の ケ ア139％
情 報 発 信
12
8％
高齢者支援
11
8％
障害者支援
10
7％
物 資 援 助
9
6％
外国人支援
4
3％
医 療 援 助
3
2％
大工，修理
3
2％
団体間調整
2
1％
女 性 支 援2
1％
動 物 支 援21％

図5.4.1 大震災1年後のボランタリー団体の活動対象（注）

榎本（1997）参照．

4

仮設住宅におけるボランティア

309

阪神間の「ボランタリー団体」の調査を行った榎本（1997）の報告によると，
この時期の活動内容としては，やはり「仮設支援」（31％）がもっとも多く，，「団体支援」，「心のケア」
以下「子どものケア」
（11％）
（10％）
（9％）と続いている（図5.4.1）．
たしかに，被災者への「対人援助」に関するものが大きな割合を占めているが，1団体の活動内容の変化を追った事例調査からは，イベントやお茶会など，
被災者間の交流を深め，社会参加を促進するための「コミュニティ活動」が増えていることも報告されている．とくにこの時期の被災地では，地域社会の再生が，ハード面・ソフト面ともに大きな課題として浮上してきており，この分
野にかかわるボランティア活動もさまざまなかたちで行われていた．たとえば，
建築や法律の専門家がボランティアとして被災者の住宅再建を支援したり，住民自身が政府・行政の住宅施策に抗議するために市民団体を結成するといったケースなどがあげられよう．ただ，この分野の活動には，純粋にボランティア
活動とはいえないもの（自治会の相互扶助など）も含まれるので，複雑なものでもある．たしかに，災害ボランティアの活動がどのようなかたちで被災者に浸透していったのかを検証するためには，こうした一連の活動を網羅的にみていく必要があるが，現時点では，これらのすべてを把握できないため，以下では，この時期もっとも多かった「仮設支援」活動を取り上げて，具体的にみていくことにする．

!

仮設住宅におけるボランティア活動

仮設住宅における生活障害
上述のとおり，!高齢者・身障者を優先的に入居させたため（優先入居制），
入居時期が早い仮設ほど支援需要が高くなることは当初から予想されていたが，仮設住宅の構造や立地条件が，さらに入居者の生活支障度を増幅させていた．
まず，"住宅構造に関しては，「一時仮設性」（室崎 1997）の原則にもとづき，最低限の基準を満たせばよいという方針でつくられたため，当初から雨漏り，隙間風など，さまざまな問題が指摘されていた．また#立地に関しては，早急に大量の住宅を確保しなければならなかったため，財政と効率が優先され，郊

310

#

仮設住宅の生活と構造

外に画一的な住宅を大量に建設していくという方法がとられた．その結果，多くの入居者が従前のコミュニティから切り離され，しかも既成市街地から離れた利便性の悪い土地で生活することを強いられたのである．加えて，"郊外の新しい地域では，周囲に入居者を支えるコミュニティが育っていない場合が多く，周辺からの支援も得にくい状況にあった．もちろん，すべての仮設がこうした悪条件を備えていたわけではない．実際には多様な形態の仮設が存在しており，そこでの生活も，それぞれの居住条件に規定されながら，さまざまなかたちで運営されていた．たとえば，外部からの支援がなければまったく立ち行
かない仮設から，内部で強固なコミュニティをつくり，外部からの支援をほとんど必要とせず相互扶助で乗り切っていた仮設，またその中間形態として，周辺の地域自治会と連携・協力して生活を運営していた仮設など，さまざまな事
例があげられよう．ただし，上記!〜"のような悪条件がすべて該当してしまうような仮設の場合は，支援のためにかなりの資源を確保することと，それらをある程度継続的に投入していけるようなしくみをつくっていくことが緊急の課題となっていた．以下では，こうした事例として，西区と東灘区の郊外に建設された大規模仮設を取り上げ，突如生まれた巨大な「要援護者コミュニテ
ィ」にたいして，どのような支援体制が組まれていったのかを具体的にみていくことにする．

西区―「西神ニュータウン」地域（西神第7仮設住宅）―
西区の仮設住宅建設戸数は，市内最大の69団地，8,941戸（市内の30％）．仮設への入居により，区の人口は19万人（1994年）から約23万人に膨れあがり，
高齢化率も7.9％から10.9％に上昇した（仮設内＝32.9％：1995年12月現在）．とく
に「西神ニュータウン」地域には，市内最大の「西神第7仮設」（1,060戸）をはじめ，大規模な仮設が集中していた．しかもこの地域の仮設は募集時期が早かったために高齢者・障害者の入居率も高く，かなりの支援需要が見込まれていた．こうした状況を見越して，当初から西区役所では，さまざまな対策を講じていたが，1995年5月に入りこの地域でも「孤独死」や自殺が発覚，改めて安否確認・見守り活動の必要性が認識されるようになっていった．そこで西区の社会福祉協議会（以下，社協）は，従来から民生委員を中心に行われてきた4

仮設住宅におけるボランティア

311「ひとりぐらし老人友愛訪問」（以下「友愛訪問」）の制度＊5を利用して，民生委＊6などの住民組織には員以外にも，婦人会や「ふれあいのまちづくり協議会」

たらきかけ，仮設のための「友愛訪問」グループを新たに結成していった．また同じころに開設されたボランティア・センターでも，積極的に「友愛訪問」
ボランティアの募集を行った．仮設建設当初は，周辺地域から環境悪化を懸念する声も出ていたが，「孤独死」という事態におよび，「何とかしなければ」という地元の危機意識も高まっていたため，結果的には多くの主婦層の参加が得られた．震災前は21団体・125人であったこの「友愛訪問」
ボランティアも，1995
年度末には163団体・1,007人に増加している．西区社協では，これらのグループを，支援の重複や不足が生じないよう仮設ごとに割り振って，固定的なメンバーで継続的に支援してもらえる体制を整えていった．
また，緊急の救援ニーズが収束したため，いったん活動を休止していた長田
区のボランティア団体「阪神高齢者・障害者支援ネットワーク」が，第7仮設の危機的な状況をみて，急きょここにテントを張り，24時間体制で全戸訪問を開始，安否確認をはじめさまざまな生活支援を実施してきた．この団体のメンバーは，他区や市外からの若者が多く，また看護婦や医者といった専門職ボランティアも入っており，保健・医療ニーズへの対応も行っている．そしてさらにこの団体が中心となり，西区内の仮設支援にかかわる団体同士の連携・調整機構として「西ネットワーク」が結成されていった．こうして第7仮設をはじめとする「西神ニュータウン」の大規模仮設への支援体制は，!やや行政主導的に組織化された地元主婦たちの「友愛訪問」グループと，"「災害ボランテ
ィア」の流れをくむ他区のボランティア団体，およびこれを核とするネットワークを中心に組まれていった．このように，地域外部からの支援に依存した，ある種の広域応援体制が組めたのは，震災直後と同じく，マスコミの力によるところが大きかったといえよう．
「西神第7仮設」は市内最大の仮設住宅であり，当初から頻繁にマスコミで報道されてきた．そのため，遠隔地からも多くのボ
ランティアが集まってきたのであろう．ただ，他方でこうした外からの支援がある種の刺激となって，地元住民の活動参加を促進したり，活性化するといった役割をはたしていた点にも注目しておきたい．また，地元主婦層による「友愛訪問」も，やや行政の主導で行われたとはいえ，それまでは名前だけの存在

312

!

仮設住宅の生活と構造であった「まちづくり協議会」を活性化させており，住民主体のまちづくりを促す契機を含んでいるものでもある．これらの動きについては，今後も継続してみていく必要があろう．
以上，震災の被害が比較的軽かった西区の事例をみてきた．ここでは，直後よりもむしろ仮設住宅の建設を機に，環境の悪化や「孤独死」問題を巡って住民の危機意識が高まり，そこから新たなかたちで支援活動が組織化されていった．これにたいし，甚大な被害を受けた東灘区は，多くの災害ボランティアが駆けつけた地域である．以下では，こうした外部からの災害ボランティアによる活動が，どのようなかたちで被災者に引き継がれていったのか，という点にも留意しながら述べていくことにする．

東灘区―六甲アイランド（六甲アイランド第1−第7仮設）―
東灘区の仮設住宅建設戸数は，市内第3位の32団地，3,883戸，そのうち2,090
戸が六甲アイランドに建設された．他方，仮設内の高齢者率は市内で2番目に高い42.1％（1995年12月），しかも4軒に1軒が独居老人という状況であった．六甲アイランド仮設への入居がはじまったのは，他区よりもやや遅く，1995年5月からであったが，この大規模仮設は市街地からも離れており，当初は近所付
き合いもなく，単調なプレハブが延々と続く無機質な風景は，まるでゴーストタウンのようであったという（兵庫県社会福祉協議会・神戸市社会福祉協議会．東灘区社協ではさまざまな福祉ニーズが出てくることを見越して，す1997）
でに4月から六甲アイランドでの「仮設住宅入居者保健・福祉ニーズ調査」を企画・準備していた．この調査は，統計データを得ることよりも，潜在化している入居者のニーズを個別にあきらかにしたうえで，新設したボランティア・センターを媒介として，必要な公的サービスと，ボランティアによる支援を効
果的・効率的に提供するシステムをつくっていくことを目的としていた．調査は入居とともに開始されたが，調査中に「孤独死」が発見されるなど，当初からかなり深刻な状態になっており，入居世帯の44％が何らかの保健・福祉的な問題を抱えていることがあきらかになった．予防的な意味でも，まず安否確認
・見守り活動が必要であったため，東灘区社協でも「友愛訪問」ボランティアの組織化を図ることにした．偶然にも，区社協ボランティア・センターに寄せ4

仮設住宅におけるボランティア

313

られていた活動希望者の多くが，六甲アイランドに住む40−50代の主婦たちであったため，彼女らを同じ島内の仮設を支援する「友愛訪問」グループとして組織化していった．1995年12月現在，この「友愛訪問」は，数量的にも区内最大のボランティア活動となっている．
他方，島外からのボランティア団体による支援活動も，当初から積極的に行われてきた．神戸市の東端に位置する東灘区は，大阪方面からの支援が届きやすかったこともあり，震災直後の「災害ボランティア」活動も活発に行われていた地域であったが，4月以降，避難所が順次解消され，遠隔地からの学生ボランティアが撤収していった後も，周辺都市から来る団体や地元の団体――東灘区には生協や福祉にかかわる既存のボランティア団体が多く存在していた――によって，引き続き仮設支援を中心とする復旧・復興活動が展開されてきた．なかでも「東灘・地域助け合いネットワーク」（以下，「助け合いネット」）の活動は，今後のボランティア活動のあり方や，ボランティアとコミュニティとの関係を考えるうえでも非常に興味深いものである．この「助け合いネッ
ト」は，震災後に結成された団体ではあるが，震災以前から在宅福祉サービスを提供してきた有償ボランティア団体（「神戸ライフケア協会」など）の関係者
が事務局を担っており，福祉活動で培ってきたコーディネーターの力量を発揮
して外部からのボランティアの受け入れを行ったり，在宅の被災者への細かいサービスを行うなど，地元の利点を活かした活動を展開してきた．他方，4月以降の学生の減少を見越して，早い段階から地元の退職者，主婦などを集めながら，地域に根差した活動への切り替えも進めていた．また，3月中ごろから，＊7に参加して，他団体との役割分担を検区社協主催の「ボランティア連絡会」

討したり，区社協に登録していた地元の福祉系ボランティア団体とも連携を図りながら活動してきた．
5月以降，六甲アイランド仮設への入居がはじまると，この団体でも，ニーズを把握するため，調査を兼ねた訪問活動を開始していった．そのなかで入居者同士の交流を深め，コミュニティづくりを側面から支える活動の必要性に気づき，また兵庫県からの依頼もあって，仮設の集会所として設置された「ふれあいセンター」の運営支援を全面的に担ってきた．その他，生活支援をはじめ，仮設住宅用の踏み台配付など，ユニークで先駆的な活動を展開している．ほか

314

$

仮設住宅の生活と構造にも，六甲アイランド仮設への支援を行ってきた団体は多数あった．生活関連施設へのアクセスが悪い島内の仮設入居者にとって，「移動」は切実な問題であったが，こうした移動ニーズに対応するために，自動車と運転手ボランティ
アを手配して移送サービスを行う団体もあった．また「コープこうべ」も，震災直後の緊急支援活動に引き続き，活動の場を仮設に移して，戸別訪問やイベントなどを積極的に行っていた．こうした仮設支援の多くは「ふれあいセンター」を拠点にして行われていたが，とくに六甲アイランド第5仮設では，一度に4, 5団体が入り活動が重なることもあった．そこで12月ごろ，先の「助け合いネット」のよびかけで，第5仮設にかかわる団体間で会合がもたれ，!安否確認・見守り活動は島内の「友愛訪問」グループが，"高齢者・障害者などの要援護者の介護は元看護婦のボランティア団体が，#家事などの生活支援は「助け合いネット」が，といったかたちで役割分担が図られていった．
以上のように，「六甲アイランド仮設」への支援体制は，まず，!島内の主婦たちによる「友愛訪問」活動をベースに，"島外からの諸団体による生活支援やイベントといった各種サービスを重ね合わせるかたちで組まれ，さらに#ボランティア以外の支援主体との調整も，区社協ボランティア・センターを媒介とする東灘区全体のサービス提供システムをとおして行われていた．これら
一連の取り組みをみてくると，!在宅福祉サービスを提供する団体が幾つか存在し，他区にくらべても（福祉）ボランティア活動の先進地域であったこと，また"区社協を中心に，ボランティア団体を含む，地域福祉にかかわる組織間の連絡・調整がすでに進められていたこと，などといった震災以前の福祉活動の蓄積が大きな役割をはたしていることがわかる．
以上，神戸市内でも比較的大きな仮設住宅が建設された2つの地域を取り上げ，入居者への支援体制がどのように組まれていったのかを，ボランティアの動きを中心にみてきた．その後，状況は変化してきており，以上の記述もあく
まで経過報告にすぎないが，とりあえずこの時点（1996年3月末）までのまとめとして，仮設支援にかかわるボランティアが，支援需要のどういった部分を満たしていたのか，また行政やコミュニティといったほかの支援主体とのかかわりのなかで彼らがどのような役割をはたしていたのか，について若干の考察を行っておくことにする．

4

仮設住宅におけるボランティア

315＜問題の背景＞ ＜仮設住宅入居者の支援需要（△保健・福祉ニーズ）＞ ＜対応＞
孤独死
・優先入居制・医療サービス［4割強］（入居者に占める1

高齢者・障害者の比率の高さ）
生
活
の
不
便
さ

・立地条件
（利便性の悪さ）
・住宅構造

社
会
的
な
孤
立

2

（保健婦，ヘルパーによる
入浴サービスなど）
・日常生活支援（②）

3（外出・通院介助，
家事援助など）・友愛訪問（①）（簡易住宅で温度調節（安否確認・見守り，困難，段差多いなど）
4
・人間関係（身体・精神的諸問題）
・介護サービス（自立）（互いに見ず知らず）

話相手など）
・コミュニティづくり支援（③）（心のケア，交流イベントなど）

図5.4.2 仮設住宅における支援需要と対応の類型（備考） △＝保健・福祉ニーズの階層：!%$にむかって，依存性が軽減．
!・"＝専門的な医療・保健サービスが必要な層（公的サービスで対処すべき層）．
#＝一応自立してはいるが，生活の一部に支障をもつ層（何らかの援助が必要な層・!・"の予備軍）．
$＝ほぼ自立しており，日常的に他者の援助（保健・福祉的ニーズ）が必要ではないが，「社会的孤立」や「生活の不便さ」など，
他のストレスを経験している層（#以下にむかう可能性あり）．
○＝保健・福祉ニーズ以外に入居者が抱える問題群．ここではとくに「社会的孤立」と「生活障害」をそのおもなものとして提示．これらがストレスとなり，△の階層にも影響をおよぼす．

（

!

）

考察

図5.4.2は，東灘区社協による「六甲アイランド仮設住宅入居者保健・福祉ニーズ調査」の結果とそのケース分類をもとに，仮設住宅――とくに今回取り上げた郊外の大規模仮設――の入居者が抱える問題群（ニーズ）と，それへの対応（サービス）を模式的に表した図である．
この調査から，入居者の約4割が，医療サービスを必要としている（またはすでに受けている）ことが報告されているが，避難所と異なり，壁に仕切られた空間のなかで個々の生活が営まれている仮設住宅では，入居者の問題が非常にみえにくく，問題が放置され「孤独死」にいたる場合もあった．こうした潜在するニーズを拾い上げ，より大きな問題に発展していくのを防ぐうえで，直

316

'

仮設住宅の生活と構造

接的な専門サービスだけでなく，#−%の広い層を視野に入れた!安否確認・見守りなどの「友愛訪問」活動が，非常に大きな役割をはたしていた（図．ただ，この活動は，仮設住宅入居者のハイリスク群全体を網羅し5.4.2：!）て，定期的に行うことに意義があったため，多くの人手を要するものであった．
もちろん公的な対応として，保健婦・看護婦などによる巡回訪問も行われてはいたが，圧倒的な需要量に追いつかず，ボランティア（おもに主婦層）に依存するかたちで進められてきた．もともとこの「友愛訪問」は，古くから民生委員を中心に行われてきた活動であるが，非常に地味で効果を検証しにくく，ボ
ランティアにとっては，意欲を維持しにくい活動でもあった．そこで導入されたのが上述の「友愛訪問」制度である．各区社協では，金銭的な助成や訪問活動研修など，活動基盤の整備を行うとともに，無駄のない活動を図るため，各訪問グループに担当地域を割り当てるといった調整も行ってきた．こうした行政による支援は，自発性にもとづくがゆえに不安定なボランティア活動が，この時期の継続的な支援需要にこたえていくうえで，有効なものであったといえる．
このように，入居者の生存を間接的に支えていく活動に加え，その日常生活（のある部分）を直接支える"「日常生活支援」活動も求められていた（図．これは，公的サービスの対象から漏れる%の層をおもな対象とし5.4.2："）ながら，広く$−&の層も視野に入れて行われてきたものである．とくに本章で取り上げた大規模仮設は，利便性の悪い郊外に建てられており，自力で移動が困難な弱者にとって，通院・買物など，外出時の「移動」は大きな負担となっていた．また，段差の多い仮設住宅での家事や入浴も，やはり体が不自由な者にとってより困難なものであった．これらはある意味で，仮設住宅の立地や構造がつくり出した生活障害であり，仮設に入ってから他人の手助けが必要になってしまった入居者（&の層から%に転落）も多かった．この「日常生活支援」も!同様，基本的には個別的なサービスであり，平等原理にもとづく画一的な行政サービスでは対応しにくいものであったため，やはりボランティアがおもな担い手として活躍してきた．とくに「家事援助」や「身辺介助」など，
従来から福祉ボランティアが行ってきた活動については，やはり主婦層を中心とする福祉系ボランティア団体が多くかかわっている．他方，「移動」ニーズ

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仮設住宅におけるボランティア

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にたいしては，自動車とカー・ボランティアによる移送サービスが行われてきたが，これには男性も多く参加している．さらに，この移送サービスを行う団
体のなかには，生活上の移動支援だけでなく，日帰り旅行などのイベントを企画するものも出てきている．こうした活動は，入居者同士の交流を促進して，仮設内のコミュニティづくりを支援する"の活動とも重なり合うものである．この"「コミュニティづくり支援」は，保健・福祉ニーズより（図5.4.2："）
もむしろ，（○の領域にある）社会参加のニーズに対応するものとして仮設入居者全体を視野に入れながら，行われてきた．さきにみた「助け合いネット」も，!「日常生活支援」から"「コミュニティづくり支援」へと活動をシフトさせてきた団体である．この団体は，震災後，仮設や地域のなかで孤立していく人たちの問題にいち早く目をむけ，彼らにたいして積極的に交流活動への参加をよびかけてきた．なかでも注目すべきは$の層のうち比較的自立している入居者を，支援する側に巻き込んでいくという取り組みである．これは，入居者が#の層に転落するのを防ぎ，さらに%の層に引き上げていくという重要な役割をはたしてきた．この団体のように，!から"へと活動を広げていくなかから，福祉ボランティア活動――対象を特定の弱者に限定して活動していくような活動――を超えて，市民活動団体として発展していった団体も多い．このように，現場のニーズに敏感に反応し，新たな支援活動を創り出していくといった取り組みこそ，開発性・先駆性というボランティア固有の特性を活かした取り組みであろう．こうした他の支援主体にはあまり見られない，ボランティアの特性を活かしていくためには，どういった条件が必要なのか，この点についてもさらに検討していくことが求められよう．
本章では，外部からの災害ボランティアたちが撤収して以降の被災者自身によるボランティア活動について，期間を限定し，さらに仮設住宅という特定の活動対象を取り上げ，その一部を紹介してきた．若干の考察を試みてきたが，現在，被災生活の場が仮設から復興住宅へ移行するなかで，ボランティアの活動体制も再編されてきている．したがって本章もあくまで経過報告にすぎない．
そこで最後に，今後のボランティア研究における課題を指摘して，まとめにかえることにする．

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おわりに―今後のボランティア研究における課題―

仮設住宅の生活と構造

震災直後の災害ボランティアの活躍は「ボランティア社会の到来」ともいわれた．しかし，避難所が解消され，緊急事態が過ぎ去ると，被災地のボランティア人口は大幅に減り，残された長期的な課題にたいして，ボランティアがかかわっていくことのむずかしさ，限界もあきらかになった．今後の「ボランテ
ィア社会」のあり方を検討していくためには，さらに調査を継続し，実証的な分析を重ねていく必要があろう．またそのさい，ボランティア活動を，行政やコミュニティも含む地域社会全体の問題と関連させながら検討していくことがとくに重要となる．というのも，現在，復興住宅への移行にむけて，ボランテ
ィアによる「コミュニティづくり支援」活動の需要が高まっており，ボランテ
ィアとしてもその活動を行うさい，自治会などの既存の地域住民組識といかに連携を図るかがひとつの焦点となっているからである．従来から，問題関心を契機に集まり，広がりをもった活動を展開するボランティア団体と，メンバー
を「住民」に限って，そのなかで相互扶助的な活動を志向する自治会の間には，相容れないものがあるといわれてきた．しかし，震災後のボランティア団体のなかには，自治会側にはたらきかけ，それまで閉鎖的であったこの組織を開かれたものにしていくといった動きをみせるものも出てきている．本章では，仮設住宅のなかで結成された自治会の活動や，周辺地域の自治会が仮設支援を行っていた事例については取り上げなかったが，今後は，さらにコミュニティづ
くりという観点から，こうした事例についても検討していく必要があろう．
たしかに，ボランティア活動は，その効果を検証しにくいものである．しかし，震災後の一連の動向のなかから，ボランティア活動が地域社会の人間関係や行政の施策に与えた影響，さらには「市民社会」を予感させる幾つかの可能性も垣間見ることができた．もちろん，これらの活動も，さまざまな問題に直面し，多くの限界を経験してきたことも事実であるが，今後，こうした限界も含めて，彼らの動きを具体的にみていきたい．そのなかで，ボランティアへの過剰な期待やたんなる理想論を超えて，より現実的な「ボランティア社会」について論じることができるのではないかと考えている．

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〔＊注〕
1） 災害後の社会的問題の展開については，浦野（1996）を参照した．また，これにもとづき，山下・菅による前編（第1巻第$部第1章）では，被災社会の局面を!緊
急救命期，"避難救援期，#生活再建期の3時期に分けて論じた．さらに，被害想定技法の開発にかかわる研究分野では「生活支障」という概念を用い，災害後の生活復旧過程を定量的に把握する試みもなされており（中林 1989），参考になる．
2） 仮設住宅の高齢者率は各区とも約3−4割（北区＝21.8％は例外）であり，わが国の超高齢社会のピークである2,025年の人口が，65歳以上人口＝全人口の4分の1以上という状況をはるかに上回っている．局地的ではあるが巨大な「お年寄り社会」が仮設という場で現出しているのである（兵庫県社会福祉協議会・神戸市社会福祉協
議会 1997）．
3） 震災以前から神戸市の「福祉人材確保計画」のなかで，各区にボランティアの窓
口を開設するという構想があった．震災後この計画はいったん白紙に戻され，新たな構想のもとでセンターが開設されることになった．
4） 市民活動地域支援システム研究会の調査（1997）から，1団体が平均して4.71分野の活動を行っていることが報告されており，ここからも多様化の傾向を読み取ることができる．
5） 民生委員や婦人会などの有志が小規模の訪問グループを結成し，老人宅を訪問して安否確認・生活相談・家事手伝いなどをボランティアで行うものである．各訪問
グループは「3名以上の老人に対し，5人以上で週1回以上の訪問活動を行」えば，社協から「グループ運営費」として年間2万円（1グループ）と，ボランティア保険の掛金500円（個人）が助成される．従来から行われてきた「制度化された」ボラ
ンティア活動である．
6） 神戸市が推進する「ふれあいのまちづくり事業」にかかわる組織である．自治会
・婦人会・子ども会などの住民組織の代表者が中心となり，小学校区程度の範域ごとに市が設置した「地域福祉センター」の管理運営を行うとともに，ここを拠点にして社協とも連携しながら地域福祉の振興を行う．具体的には，住民相互の交流会
・要援護世帯への「友愛訪問」
・「給食サービス」などが行われてきた．
7） 震災以前から東灘区社協は，地域福祉にかかわる実務者・諸機関（行政・市民福祉振興協会・3医師会・消防・ボランティア団体など）の連絡・調整会議として「東灘区地域ケア・ネットワーク連絡会」を主催していた．
「ボランティア連絡会」
はその部会として以前から行われていたものであった．

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仮設住宅の生活と構造〔参考文献〕
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浦野正樹

研究』65.
1997「神戸に見る新しいボランティアのスタイル」東京ボランティア・セン

榎本まな

ター編『ボランティア・センター研究年報 96』．
神戸市

1996『阪神・淡路大震災―神戸市の記録1995年―』神戸都市問題研究所．

神戸市民生局

1996『神戸市災害対策本部民生部の記録』．

神戸都市問題研究所・生活再建研究会 1997「震災復興と生活再建」『都市政策』86．
市民活動地域支援システム研究会・神戸調査委員会 1997『大震災を越えた市民活動』．
市民活動地域支援システム研究会 1998『NPOをつくる日本のサポートセンター』
．
菅磨志保

1998「
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ム研究所．
1996「行政の対応と災害ボランティア―長田区の事例"―」浦野菅磨志保・山下祐介

正樹・大矢根淳・土屋淳二編『研究シリーズ36

阪神・淡路大震災における災害ボラ

ンティア活動』早稲田大学社会科学研究所．
生活問題研究会

1997『孤独死：いのちの保障なき「福祉社会」の構図』．

高橋勇悦・高萩盾男編
中林一樹

1996『高齢化とボランティア社会』弘文堂．

1989「地震災害による居住生活への支障とその定量的想定手法の検討」『総合都市研究』38.
財団法人21世紀ひょうご創造協会 1996『震災復興における民間非営利活動に関する研究―まちづくり活動を中心として』．
阪神・淡路大震災「仮設」支援NGO連絡会 1996『学習ハンドブック「仮設」編』．
阪神・淡路大震災地元NGO連絡会 1995『震災・活動記録室―中間報告』．
東灘・地域助け合いネットワーク 1996『ザ・ボランティア―神戸からの経過報告―』．
兵庫県社会福祉協議会・神戸市社会福祉協議会 1997『復興一年目の記録―社会福祉協
議会の震災被災者支援活動』
．
広瀬弘忠編
広瀬弘忠

1981『災害への社会科学的アプローチ』新曜社．
1984『生存のための災害学―自然・人間・文明―』新曜社．

本間正明・出口正之編
松村直道

1996『ボランティア革命』東洋経済新報社．

1990「生活福祉問題と多元的在宅サービスの構造」蓮見音彦ほか編『都市政策と地域形成―神戸市を対象に』東京大学出版会.
室崎益輝

1997「仮設住宅の建設と生活上の問題点」神戸大学〈震災研究会〉編『苦闘の被災生活』神戸新聞総合出版センター．
山下祐介

1996「神戸市における災害ボランティア活動」浦野正樹・大矢根淳・土屋淳

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仮設住宅におけるボランティア

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二編『研究シリーズ36 阪神・淡路大震災における災害ボランティア活動』早稲田大学社会科学研究所．
山下祐介・菅磨志保

1997「災害ボランティアはいかに動いたか」神戸大学〈震災研究会〉編『苦闘の被災生活』神戸新聞総合出版センター．
山下祐介・菅磨志保 1999「緊急支援システムと災害ボランティア」岩崎信彦ほか編『阪神・淡路大震災の社会学1

被災と救援の社会学』昭和堂．

横田尚俊・浦野正樹 1997「住民の生活再建と地域再生の模索」『社会学年誌』38，早稲田社会学会．
（菅磨志保）