! 理論への歩み

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理論への歩み

1 緊急支援システムと災害ボランティア!

はじめに

戦後最大の被害をもたらした阪神・淡路大震災は，現代日本の都市社会にさまざまな課題を投げかけた．防災計画の無効性，建築技術にたいする神話の崩
壊，ライフラインの断絶による日常生活の全面的なまひ状態……．当初，こうした暗いニュースが相次ぐなかで，唯一将来に明るい希望をもたせてくれたのが，「災害ボランティア」たちの活躍であった．たしかにこれまでにも大規模な災害時にはボランティアが活躍してきたが，今回のように130万人ともいわれる大量の人びとが被災地に集まり協働で救援活動を行った例は，いまだかつてない．
「ボランティア元年」「ボランティア革命」といわれるゆえんである．
しかし，実際の被災現場はそう単純なものではなかった．今回の災害ボラン
ティアの特徴として，!被災地の「外部」から駆けつけた人や，"医療など，災害時に必要とされる専門技術をもたない「一般」の人――なかでもボランテ
ィアをするのがはじめての若者――が非常に多かったことが指摘されている．こういった，現地の地理に疎く，経験もない初対（『朝日新聞』1995年4月17日）
面の者同士が，しかも行政活動さえまひしてしまった無秩序な状況下で活動していくことには，非常に多くの困難がともなっていたのである．今回の震災は，
やや語弊はあるが，これからのボランティアを考えるうえでの大きな実験であったといえるかもしれない．ボランティアの必要性が明白に存在しているなかで，しかも無政府的な状態のなかで，彼らが行いえた活動とは一体どのようなものであったのだろうか．
こういった問題意識にもとづき，われわれは震災後間もない1995年2月初め
から被災地に入り，関係者への聞き取り調査および資料収集を繰り返し行ってきた．調査の実施回数は，1995年度末までで計11回，調査対象者は延べ100人以上にのぼる．対象地域は，被災地への負担やわれわれ自身の限界を考慮しな

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緊急支援システムと災害ボランティア

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がらも，多地域の比較分析を射程に入れられるよう，神戸市内の被災地区全域に設定してきた．さらにこのうち一部の地域については，インテンシブな調査も行っている．なかでも1995年2月から3月にかけての調査では，実際に現地のボランティア団体に登録し，数日間の参与観察も行った．こうした一連の調査の結果については，これまでいくつかの論文に公表してきている（山下 1996，．本章では，これらの実態調査をもとに，今回菅・山下 1996，山下・菅 1997）「災害ボランティア」とよばれた人びとの一連の活動を，より一般的な観点か
ら検討していくことを試みる．
ところで近年，ボランティアが論じられる場合，非営利民間組織（NPO）の興隆とも相まって，理想的な「市民社会」における新たな公共性を切り開く主体として言及されることが多い．しかしながら本章では，災害時のボランティ
ア活動を，まずは被災者への緊急支援システムの一部として検討していくつもりである．いうまでもなく災害ボランティアたちの第1の目的は「被災者を助ける」ことであって，社会参加や市民運動ではない．たしかに今回のボランテ
ィア沸騰現象は，従来から福祉や国際援助の領域で少しずつ温められてきた草の根市民団体などの諸活動が根づいてきていたことの現れでもあろう．そしてその意味で，今回の活動をこれら一連の動向も踏まえて，市民社会論の観点から検討しておくことは重要であるし，実際そうした観点からの研究も，震災以降多数なされてきた（本間・出口 1996）．しかしながら本章では，価値理念からはいったん離れて，活動現場の実践的な視点から，今回の災害ボランティア
活動とは一体何だったのかを検討してみたい．むしろそうすることでかえって，市民社会におけるボランティアの意義を，より深く掘り下げられるのではないかと考えている．まずは，一連の「災害ボランティア」現象をとらえるための分析枠組みを設定することから論をはじめることにする．

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分析枠組み―災害過程と救援主体―

災害社会学が対象を分析するさいに用いる道具立てとして，もっとも重視されているのが，「時間軸」と「社会的単位」であろう（Barton 1969）．ここでは
まず，災害の衝撃（災害因）から派生してくるさまざまな社会的問題が，発災

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理論への歩み後の時間的経過のなかで，どのように変容し，推移していったのかについて概観する．つぎに，災害ボランティア活動を，援助行動の一類型とみなし，これらの諸問題にかかわる救援主体として，ボランティアを含めどのようなものが存在するのかを確認しておきたい．

災害後の社会的問題の展開
まずは災害社会学の先行研究にもとづき，阪神・淡路大震災の被災地域における社会過程の諸局面を，「緊急救命期」「避難救援期」「生活再建期」の3つの時期に分け，各時期区分における社会的問題の展開を概観しておく＊1 .

A．
「緊急救命期」（1995年1月17日から20−24日ごろまで）「緊急救命期」は，発災直後から，被災地内の行政と住民によって救出・救助活動が行われ，人びとが1次避難場所に移動してそこでの生活が開始されるまでの期間である．おおむね発災から3日間といわれているが，阪神・淡路大震災では，この救出救命作業に1週間以上要した地域もあった．災害直後のこの時期においては，まず，災害の衝撃（主災害因）そのものによる人的・物的被害が深刻な問題となる．横倒れになった高速道路や高層ビルの倒壊など，震災の破壊力の大きさはマスメディアをとおして全国に報道され，多くの人びとに畏怖の念を抱かせた．これらの被害によって膨大な救援需要が一気に噴出するが，今回の震災では，本来これらに対応すべき被災地内の公的機関も破壊され，機能不全に陥っている場合が多かった．こうした初期の対応能力の低下が，延焼拡大，2次災害といった新たな問題を生み出し，犠牲者を増大させることにもなっていく．何よりも生命の安全確保が最優先課題となるこの時期においては，とくに!医療業務機能の低下（施設の倒壊，医療機具の損壊，ライフライ，"自衛隊・警察・消防など，防災ンの途絶による水不足・搬送不能などによる）専門機関の出動の遅れ（情報連絡および意思決定の遅れ，交通網の断絶などによる）がアキレス腱となった．結局，直後の救援活動は，とにかく即応することが求められるので，もっとも身近な人びと――家族内での「自助」や隣近所の「互助」――に委ねられることになる．また，組織体制を整える間もないので，行政などフォーマルな機関の対応であっても個人行為の集積となりがちで，非1

緊急支援システムと災害ボランティア

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組織的に行われる場合が多い．

B．
「避難救援期」（1月末ごろから3月末ごろまで）「避難救援期」は，住民が身の安全を確保できる避難場所に移り，そこで避難生活を営んでいく時期である．典型的には避難所での集団生活がイメージされよう．この「避難救援期」の最初の課題は，生命の維持に必要な最低限の基準を確保することである．一定基準が満たされてはじめて，被災者の要求水準
は徐々に上昇し，さらなる生活環境の向上が課題となっていく．とくにこの時期は問題の推移がめまぐるしい．阪神・淡路大震災におけるこの時期の社会問
題は，おもにつぎの4つのラインに沿って展開していった．
まずは，!さまざまな社会サービスを提供する既存の社会システム――ライ
フライン・市場・行政サービス等々――が破壊され，これらが機能しなくなることにともなう問題である．とくにライフラインの途絶は快適な都市生活を一転させ「日常」生活の根底を突き崩していったという意味で，もっとも象徴的なものであった．もちろん，生産・流通機構のまひによる市場システムの崩壊
や，行政サービスの破綻も深刻な問題であった．こうした一連の社会システムの崩壊は，被災者に，生活面でのさまざまな障害をもたらしていったのである．
これらの障害は，各機関の復旧にともなって次第に解消されていくことになるが，被災者の方でも当然，既存のシステムにかわってニーズを満たしてくれるもの――自宅で風呂に入れない場合，銭湯に入るなど――を求める動きが次第に強まっていく．
その過程で出てきた問題が，"深刻な情報不足である．震災前とは何もかも変わってしまった地域のなかで，こうしたニーズを満たすための生活情報――
どこに行ったら何が得られるか――は入手困難な稀少情報と化していたのである（藤岡 1996）．生活情報を巡る被災者の動きは，特定のものに集中していた
彼らのニーズが，多種多様化していく動きとも密接にかかわっていた．さらに時間が経過してくると，もうひとつのラインに沿った問題が顕在化してくる．
すなわち，#避難生活の長期化にともなう諸問題である．とくに避難所においては，集団生活でプライバシーも確保し難く，衛生状態，防寒といった面でもかなり問題があった．こうした過酷な生活環境は，避難者の精神的・身体的ス

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%

理論への歩みトレスを増大させ，身体面ではインフルエンザ・避難所肺炎の流行，精神面ではいわゆる「心のケア」の必要性が問題となった．また，こうしたストレスは次第に人間関係の緊張・トラブルをもたらし，とくに集団での避難所生活では，その運営のむずかしさが問題となったのである．今回注目された「災害ボラン
ティア」は，これら3つの問題群と密接にかかわりながら存在していたのだが，$彼らの活動そのものにかかわる問題――ボランティア活動の組織化，活動体制の運営・維持，被災者やほかの救援主体との関係調整など――も，今回新たに浮上してきたものであり，ひとつの問題群を形成していたといえる．

C．
「生活再建期」（1995年4月以降）「生活再建期」は，1次避難場所での集団生活から，仮設住宅などに移り，とりあえず家族単位の生活空間が確保され，徐々に被災者自身が，住宅や職業など，個別の生活領域の再建に乗り出していく時期である．阪神・淡路大震災
では，ライフラインがほぼ完全に復旧し，多くの避難所が解消にむかっていった3月末くらいからこの時期に入っていった．典型的には仮設住宅での生活がイメージされるが，この時期の社会的問題として，つぎの3つの領域を指摘しておきたい．すなわち!仮設住宅にかかわる諸問題，"それまで提供されていたさまざまなサービスが，避難所の解消にむけて縮小していくことにともなう諸問題，#まちづくり，コミュニティの再生にかかわる諸問題である．とくに!"に関して述べておけば，この時期，避難所の解消にともない援助の自明性がかなり薄れていく一方で，社会的弱者など特殊な問題がより大きなものとしてクローズアップされていく．他方，ボランティアは，被災地外部から来ていた者の多くが帰って行き，担い手層にも変化が生じてくる．災害ボランティア
もこの時期から別の段階に入っていくのだといえる．

救援主体の類型
他方，これらの各時期においてさまざまな救援主体が被災地で活動を展開することになる．ここではつぎの5つの主体を区分しておく．
まずはじめに，災害時の社会としてのフォーマルな対応の要は，日本の場合，基本的には!被災地の「行政」（地方公共団体）が担うこととなる．この点は法1

緊急支援システムと災害ボランティア

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的規定からいっても，また実質的な点からも異論はないであろう．また"「市場」も，緊急時の救援システムとして重要な役割をはたす．たとえば，断水時の飲料水の確保は，ペットボトルを買ってくることなどで代用されることにな
る．こうした行政・市場の位置づけは生活再建期においても同様であり，被災者は行政・市場が提供するメニューを取捨選択しながら生活再建を模索することになる．
とはいえ，こうした行政，市場システムの存在を前提にしながらも，基本的には災害を乗り越えるのは本人，すなわち#「自助」である．災害時には自分
自身および家族で危機に対処し，またそれぞれに自らがもつ親族や友人などのパーソナルなつながりを頼りにしながら災害からの避難，そして復旧・復興を図ることになる．以上，!行政システム，"市場システム，#自助の3つは，被災者にとってどのような災害にさいしても関係してくる基本的な救援主体であるといえよう．
しかしながら，大規模な災害では，このうちの前2者が崩壊してしまい，緊
急時の支援システムとしても役に立たないという事態が起こってくる．また自助にも限界がある．とくに専門機関・制度への依存度が高い大都市部では，災害によって行政，市場の供給するサービスが破綻した場合，自助のみでこれをカバーすることはほとんど不可能である．また広大な範囲にわたって被害が発生した場合，親類など頼るべき相手も同じく被災してしまう場合がある．
このように，既存の社会システムが破綻し，また基本となる自助的な能力が限界に達するような災害状況を考えるとき，自助以外のほかのインフォーマルな援助が重要になってくる．そのような救援主体として，ここではつぎの2つを区別しておく．まず

行

政

市

場

は，いわば互助あるいは共助ともいえるような，近隣や町内会に代

ボランティア

コミュニティ

表される地縁を媒介にした関係である．ここではこれを$「コミュ自助ニティ」として一括しておく．これは自助にくらべれば，特別な関図7.1.1 緊急支援システムにかかわる救援主体

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理論への歩み係性は薄れるが，災害という現象がしばしば面的に生じる以上，災害時にはもっとも基本的な救援主体であるといえる．もちろんコミュニティによる救援も，その従前の状況によってかなり差が出てくる．たとえば，都市のなかでも人間関係の濃密な古い下町と，郊外のベッドタウンとでは事情はまったくちがってくるであろう．また先の自助と同様に，地域社会全体が大きな被害を受ければ，どんなにしっかりしたコミュニティでも緊急時の救援主体として機能しなくなることもありうる．しかし，他方で「遠くの親類より近くの他人」というように，コミュニティは緊急時にはもっとも頼りになるものでもある．
他方，このコミュニティと同様に共助といえるものとして，#「災害ボラン
ティア」の活動がある．コミュニティもボランティアも，同様にインフォーマ
ルな救援主体である．しかしながら，この2つの主体の間にはやはり大きなちがいがある．コミュニティが「地縁」をつうじて被援助者との関係をもともともっているのにたいし，災害ボランティアと被援助者との関係には元来何のつながりもない．ボランティアは相手を選ばない．困っている人がいれば，それが誰であれ援助する．だから，災害ボランティアと，その援助を受ける被援助者との関係はしばしば匿名的である（とくに組織をつうじる場合はそうである）．
もちろんこの関係はインフォーマルなものであるから，先の!"と同様に個人的で特殊なつながりに発展することもある．
コミュニティや自助が，「縁」を媒介にすることによって，既存の社会関係の範囲内で被援助者を援助する機構であるとすれば，災害ボランティアは，いわば「情」や「共感」を媒介にすることによって，全国レベルで（さらには国際レベルで）援助者と被援助者を結びつける仕掛けである．援助者と被援助者との関係はだから，しばしば偶然的でその場かぎりであったりする．しかし，こうした人力（マンパワー）供給の後背地の大きさによって，災害ボランティ
アによる救援は強大な資源動員力をもち，かつ広い範囲での資源の効率的配分を可能にする．その意味で，インフォーマルなものでありながら，全国レベルで需要を見据えて資源を供給・導入していくフォーマルなシステム――市場や国家・行政――による救援と近い側面を兼ね備えてもいる．
以下ではこの震災時における災害ボランティアの活動について論じることになるが，その活動状況を，先にみた災害後の社会的問題の推移と合わせて概括1

緊急支援システムと災害ボランティア

321的に示したものが表7.1.1である．本章では，こうしたボランティアの活動を，上にみたようなほかの救援主体との関係のなかに位置づけるというかたちで考察してみたい．また時期区分としては，とくにB．
「避難救援期」に焦点を当てる．というのも今回「災害ボランティア」がもっとも活発だったのはこの時期であり，それ以前のA．
「緊急救命期」は活動準備期間であって，多くはまだ被災現場にもいたっていない．またC．
「生活再建期」については，被災地域の復旧もかなり進む一方，遠隔地からのボランティアもその多くは撤収するなど活動が休止され，ボランティアを巡る状況も別の段階に入っていく．それゆえ「緊急救命期」については「避難救援期」の最初に補足的に論じ，また「生活再建期」については別に稿を改めることにしたい．

表7.1.1 阪神・淡路大震災後の社会的問題の展開とボランティアの活動分野
時

A.緊急救命期

B.避難救援期

C.生活再建期期 （発災−3日間）（1995年1月末−3月末）

課

生命の生命の維持基準の確保

題

安全確保

→生活環境条件の向上

!医療業務

社
会
的
問
題

（4月−

）

個別の生活領域（職業・住宅）!諸社会システム（行政・市場・の建て直し!仮設住宅の移行にともなう機能の低下にライフラインなど）の機能不全にと諸問題（孤独・劣悪環境）

ともなう諸問題

もなう諸問題"「緊急支援システム」の"生活情報の不足にともなう"防災専門機関縮小にともなう諸問題

諸問題#まちづくり・コミュニ（警察・消防など）の初動対応の遅れ#避難生活の長期化にともなうにともなう諸問題

諸問題（ハード・ソフト面）

ティ再生にかかわる
諸問題$災害ボランティア活動に関する諸問題
ボ!医療ボランティア!諸社会システムの代替・補完機能

ラ （専門ボランティア）
ン・物資の搬入・搬出・配布"レスキューボランティア

テ （専門ボランティア）
ィ#その他

・水汲みなどのライフラインの補完
・炊き出し
"情報収集

の

・地域メディア（瓦版）作成

応$自主防災組織による相互扶助（救助・救援・避難）（注） 参考：浦野（1996），菅・山下（1996）．

友愛訪問

・避難所の運営支援

ア （専門ボランティア）建築士など
対!仮設住宅への#その他，イベント（元気づけ），
災害弱者へのケアなど"社会的弱者
支援#まちづくり
支援NPO

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!

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「避難救援期」における災害ボランティア活動の展開

理論への歩み災害後の社会的問題の推移についてはすでにみたが，「避難救援期」においてはとくにその変化が激しい．ここではこの時期をさらに，ボランティア活動の展開にあわせて「初動期」「活動展開期」「撤収期」の3つに時期区分しておく．これら各時期における災害ボランティアの活動を，ほかの救援主体――とくに行政・市場・地域社会――との関係をみながら描写していこう．

「初動期」
外部から入ってきた災害ボランティアたちが最初に直面した問題は，「どこで何をすべきかわからない」ことであった．被災地行政の方でも管轄地域の状況を把握できていなかったし，ボランティアたちに活動の場を紹介しているよ
うな余裕もなかった．したがってボランティアたちは，何の手引きも案内もな
いままに，とにかく直接被災の現場に出て，まず情報を収集すること――被災地の救援ニーズを把握すること――からはじめなければならなかったし，さらに，自分たちの活動体制も整えていかなければならなかったのである．
当時，多くのボランティアたちが情報や拠点スペースを求めて行政機関にやってきたが，一方で，行政自身も被災しており，災害時に本来ここが行うべき基本的な対応――情報収集・連絡，遺体の処理，救援物資・食糧の供給，避難所の開設・運営，といった「災害応急対策業務」――がほとんど行えない状態であった．そこでボランティアたちがまず行った仕事は，行政の災害対策業務の「穴を埋める」ことだった．彼らは，つぎつぎと運ばれてくる救援物資の搬入・仕分け・搬出作業や避難所の運営などを，行政職員とともに，あるいは職員にかわって，積極的に担っていった（神戸市長田区 1996）．他方，行政は，彼らの助けを借りながら早急に自らの体制の立てなおしを図っていったのである．
また単純な労働提供だけでなく，食糧や救援物資を配り歩くというかたちで，「市場」機能を代替するような役割をはたしていたボランティアも多かった．
炊き出しなどはそのもっとも代表的な例であるが，さらに，企業関係者など，

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緊急支援システムと災害ボランティア

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市場サイドもこの時期はボランティア・モードにあり，かなり大量の物資を無償で提供していたケースもあった．
このように行政を下支えしたり，市場機能を代替していたボランティアのほかに，被災地域の避難所などに直接入っていって，解体してしまった地域社会の互助機能を代替していたボランティアたちも大勢いた．彼らは，避難者の自治的組織を手伝いながら，安否確認や物資の配布，広報といった役割を担っていった．また，混乱していた避難所においては，ボランティアが避難者の自治化を促し，互助機能を引き出すようなこともあった．
このように，行政，市場，地域社会などの既存の社会システムの壊れてしまった部分を代替・補充することが，この時期の災害ボランティアの基本的な役割であった．あきらかに救援資源が不足していた被災地にとって，こうしたボ
ランティアという外部資源の導入は，非常に有効なものであったといえよう．
しかしながら，こうした一連のかなりハードな仕事を，被災地の過酷な環境下でこなしていくことは，ボランティア側にとっても非常に負担の大きいものであった．実際，救援活動に忙殺されて「燃え尽き症候群」にかかるボランティ
アも続出していたのである．しかも，今回，被災地側がボランティアの受け入れ体制を充分に整えられなかったため，彼らの多くは，実際の救援活動に入る
前に，自分たちで活動場所を確保して救援ニーズを探し，それにこたえるために活動を調整するしくみをつくっていくことからはじめなければなかったのである．これは従来から福祉の領域で「ボランティア・コーディネート」――被援助者のニーズを把握し，活動を希望するボランティアにつなげる（マッチング）という一連の媒介・調整機能――として行われていたこととほぼ同じ内容のものであり，今回とくに，この機能を専門に担うコーディネーターの必要性が叫ばれてきたのではあるが（早瀬 1996），実際，かなり大変な作業でもあった．逆に，当初から避難所や地域の側にしっかりした自主運営組織が存在していたケースをみると，救援ニーズの把握，仕事の割り振りといった，いわゆる「コーディネート」にかかわる部分を被災者側が担っており，その分ボランテ
ィアの負担が軽減されて効率的な活動が行われていた．その意味で，平時のコミュニティのあり方が問われたわけであるが（阪神・淡路大震災復興支援NPO，この点についてはあとで論じることにしよう．
1995）

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理論への歩み「活動展開期」
震災から1−2週間たつと，ボランティア側の活動体制もほぼ整って，ある程度システマティックな活動が可能になり「活動展開期」に入っていく．この時期になると，電気は完全に復旧し，大手スーパーなども再開されはじめ，市場，
ライフラインの機能の一部が戻ってくる．また，避難所では自治組織が結成されはじめる．さらに，行政の組織体制も応援職員によって補強されてくるので，
災害対策業務におけるボランティアへの依存度も下がっていく．他方，ボラン
ティアの数はピークを迎え，ボランティアとしても，ほかの救援主体の下支えから脱し，新たに独自の活動分野を開拓していくようになる．
この時期の災害ボランティアたちが行っていた活動を読み解いていくと，被災地をしらみつぶしに当たって，全体の救援システムから漏れている部分を見つけ出し，それらをカバーしていくという大きな流れを見出すことができる．
こういった，災害時に新たに生じてくる予測不可能な問題や，行政などほかの救援主体の手が届かない問題を発掘していくという作業は，ボランティアの独壇場であるといってよい．避難所で孤立している老人に声をかけていく，散髪や足湯といったきめ細かなサービスを提供する，被災した子どもたちの遊び場をつくる等々，この時期の災害ボランティアたちは，新たに問題点を発見しながら，じつに多様な活動を展開していった．実際，大災害時には，行政などによるフォーマルな対応でカバーできる部分には限界があり，なお個別にケアの必要なケースは数多い．しかし，そうしたケースには，行政としては公平性の原則の前になかなか手が出せない場合もある．他方，ボランティアはある程度
個別性の原理で行動できるので，こうしたケースに対応しやすい．また，個々の被災者や地域で対応していくには，力のおよばない大きすぎる問題が出てきたとき，ボランティアであれば，機動力もあり，短期集中的にはかなりの資源を動員できるので，こうしたケースに対応できる場合もある．
すなわち，行政などフォーマルな救援主体は，全体のバランスを考え，公共の利益のなかで救援・復旧活動を進めていく．他方，インフォーマルな救援主体，なかでも地域住民組織は，一定の範囲のなかで個別の救援ニーズに対応していく．また同じくインフォーマルな救援主体であるボランティアは，ある程度広い範囲を視野に入れながら，取りこぼされた問題を拾いあげ，個別的に対1

緊急支援システムと災害ボランティア

325

応していく．このように，被災地の救援活動は，それぞれの救援主体の行動原理にもとづいて，お互いの足りない部分を補い合いながら進められていたのである．こうした一連の救援活動は，相互にかかわり合いながら，いわば「緊急支援システム」ともいうべきものを形成していた．この時期，被災地内部では行政・市場・地域社会のそれぞれが総力をあげて復旧に動き出し，被災地外部からも，ボランティアをはじめとするさまざまな救援資源が導入されていた．
しかもこれらの援助の多くはほとんど無償で行われていたのである．しかしこ
うした支援システムも，緊急時に限られた一時的なものであることに留意して
おきたい．

「撤収期」
震災後2か月を過ぎるころから，ライフラインのかなりの部分が復旧してくる．また，市場・行政・地域社会も，それぞれかなり復旧してくるので，ボラ
ンティアが担っていた仕事の多くがその必要性を失っていく．とくに市場やラ
イフラインの復旧は，避難所の解消を促進し「避難者」をとりあえず日常に戻す．こうしてボランティアの活動の場は目に見えて縮小していく．一方，ボラ
ンティアの方でも，遠隔地での長期滞在など活動にかかる負担は限界に達しており，また4月からの学校再開を前にして，その動員力は目に見えて減っていった．とにかく必要だということで，すべての救援活動が正当化されていた時期は終わり，「緊急支援システム」は縮小されていく．そして今度は被災者の「自立」を促す支援が要求されるようになっていく．この時期以降，物資の配布や炊き出しなども，被災地の商業活動の妨げにならないようにと，むしろ自粛されるようになっていった．とはいえ仮設住宅への引っ越しや，高齢者・障害者といった社会的弱者への長期・継続的な支援活動など，被災地に残された救援需要はまだまだ山積しており，災害ボランティアたちがそれまで担っていた活動を，何らかのかたちで地元に引き継いでいくことが大きな課題となって
いた．

326

$

小

括

理論への歩み以上をまとめ，この避難救援期の災害ボランティアの活動を要約しておこう．
結論的にいえば，災害ボランティアの位置づけは，被災社会の問題の位相によって，またそうした問題への被災社会の対応力によって変わってくる．以上にみたように，災害ボランティアの第1義的な役割は，災害によって破壊された
既存の社会システムを「補完」することである．しかしこの補完の内容も時間の経過にともない，つぎのように変化していった．
災害ボランティアが最初に行った活動のひとつが，行政職員の不足を補って
災害対策業務を行うことであった．とくに当初は，職員になりかわって避難所の運営を任されていたケースもあった．いわば，ほかの主体が本来はたすべき役割を!「代替」していたのである．もっとも，こういったシステム代替的な役割は，被災地の復旧が進むにつれて変化していくことになる．たとえば，大きな避難所は行政が対応し，小さな避難所や自宅での避難生活者はボランティ
アが対応するといった具合に，システム全体のなかでもとくに足りない部分を"「補充」するといった方向にシフトしていく．そして，その後さらに社会システムの復旧が進んでいくなかで，彼らの役割はもう一段階移行することになる．たとえば，個々の避難者の話し相手や悩み相談といった「心のケア」にかかわる援助があげられよう．上述の!"（「代替・補充」）がすでにほかの主体が行ってきた救援活動の「量的」不足を補うという性格をもっていたのにたい
して，こういった活動は，既存の救援分野ではカバーされていない領域を援助対象にし，さらにそのことによって結果的に地域全体の救援水準を質的に向上させるようなものである．とりあえずこうしたものを#「質的補完」とよんでおこう．
このように，災害ボランティアの役割の変遷は，こうした補完の内容の変化（!代替→"補充→#質的補完）としてとらえることができる．しかし，こうした変化は，たんなる補完の内容の推移としてだけでなく，ボランティアの役割にもうひとつ別の側面がつけ加わっていく過程としてもみることができる．それはとくに最後の質的補完に顕著である．ここに含まれる内容は多様だが，いずれもボランティアにしかできないというものではない以上，補完的なものである．しかし，ここにはあきらかに単なる「補完」を超えるものが含まれてい1

緊急支援システムと災害ボランティア

327

る．次節では以上を踏まえ，この質的補完に含まれているものに注目しながら，災害ボランティアの役割についてさらに考察を行うことにしたい．

!

考

察

以上から幾つかの知見を引き出し，今後の災害ボランティアを考えるさいの手がかりを提供したい．まず第1に災害ボランティアのもつ2つの機能を確認することからはじめよう．

災害ボランティアの2つの機能
今までの記述からもあきらかなように，今回の震災で災害ボランティアがはたした役割は，まず第1には，災害によって破壊された既存の社会システムを「代替」すること，ないしはシステムの残存機能を下支えしながら不足部分を「補充」することであった．ここではこうした災害ボランティアの役割を!
「補完的機能」として一括しておく．
一般に，補完性は，ボランティア論のなかでは，自発性の原理に抵触するものとして（行政下請けなど），むしろ否定的にとらえられてきた．しかし災害ボ
ランティアの活動にとっては，壊れた社会システムをいかに補完するかがまず第1の課題となる．これは当然ともいうべきものである．また加えて，ボラン
ティアの場合，個別的対応が可能である点で自助・互助の補完をなしうる一方――しばしばボランティア個人と被災者の関係はパーソナルである――組織的行動をつうじた動員力から被災地全域にも対応できる点で行政や市場のかわりもできる．その意味で補完とはいえ，ほかにはまねのできないボランティア独自の補完性があることも忘れてはならない．
しかしボランティアにはもうひとつ重要な機能がある．それは，ボランティ
アのもつ創発性にかかわる"「開発的機能」である．ボランティアは，その行動原理からいって官僚制組織にはなじみにくく，ネットワーク型の組織を形成するといわれている（金子 1992）．ネットワーク型組織については，これまでにもさまざまな議論がなされてきたが，ここで注目したいのは，こうした組織がもつ「創発能力」の高さである．ネットワーク型の組織は，組織成員の流動

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%

理論への歩み性が特徴であり，この流動性がさまざまな新しいものを生み出すエネルギーとなる．多様な意味のぶつかり合いのなかから，新規なものが生まれてくるというG. H. ミードの議論を想起されたい．ボランティアはまさにそうした創発性・開発性を体現するのにもっともふさわしい担い手である．
今回の災害ボランティアによる一連の活動のなかでとくに注目したいのは，
この創発能力である．ボランティアにしかできないこと，ボランティアだからこそ効果的・効率的にできたことは数多い．こうした創発的活動はとくに，ボランティアが，前節に述べた質的補完を担うようになっていく時期に顕著になっていった．被災者を元気づけるという名目で行われてきた多種多様なイベントの開催や，マスクの奨励（ビルの解体作業にともなう粉塵からの保護）といったさまざまな啓発活動などがそうした活動の具体例としてあげられる．また，ことばの通じない外国人や障害者といった社会的弱者の問題など，潜在化しや
すくかつ深刻な問題を発掘していく活動もボランティアのもつ創発性・開発性を存分に活かしたものとして極めて重要である．とくにこの最後の点は，市民
社会論の議論につながるものであり，今回のボランティアを巡る状況のなかで見逃せない部分である．
こうした2つの機能――補完的機能・開発的機能――はどちらもほかの主体にはあまり見られない，災害ボランティア特有の機能である．ここで注意すべきはこの2つの機能の関係である．
まず災害ボランティアの第1義的機能は補完的機能であるということを確認しよう．これがまず達成されなければ，第2の開発的機能に移ることはできな
い．たとえば，食糧や水の確保が充分でないときにイベントを開催しても意味がない．また社会的弱者の問題なども，現実には全体としての水準をいかに引き上げるかということと同時進行すべきものであり，全体の救援ニーズが充たされるまでは，必然的に新しい分野の開拓は後に回されざるをえない．
従来から一般的に，「ボランティア（活動）」の定義（構成要件）は，!自発性，"無償性，#愛他性（援助性），$開発性（先駆性）の4つに整理されてきたといえるが，「市民社会」の担い手としてボランティアが議論される場合，
このうちとくに$開発性にかかわる部分が強調されてきたきらいがある．しかし災害時のボランティア活動にとっては，開発性以上にやはり#援助性の方が1

緊急支援システムと災害ボランティア

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本質的である．彼らの第1の目的は，いうまでもなく「災害救援」なのだから．
とはいえ，災害時には予期しえないことが生じるということを考えれば，ボランティア以外にははたせない開発的機能も，もちろん軽視できない．むしろ今後のボランティアの展望を考えれば注目すべき点である．それゆえに災害ボ
ランティアたちが，いかに早い段階で補完的機能をはたし終え，開発的機能へと活動をシフトさせていけるか，この点が非常に重要な課題となる．

ボランティアとコミュニティ
ボランティアがいかに早く補完的機能を超えていけるかは，第1にはボラン
ティア自身の準備や技術の問題もある．しかし他方でそれは，補完される側の状況によっても変わってくる．行政，市場，とくにライフラインの崩壊状況とその復旧過程がボランティアの活動内容に大きな影響を与えたことはすでにみたとおりである．また，補完してもらう側でボランティアをどう受け入れたか，
またとくにその準備状態によっても，彼らの活動効率は変わってくる．今後，災害時の社会システムを代替する主体として，いかに効率よくボランティアを組み込んでいくかについて，それぞれの分野で議論を積み重ねていく必要があろう．
ところで，こうしたボランティアの受け入れ体制について，フォーマルな部
分以上に，社会学者の関心を引くのがインフォーマルな部分との関係である．
なかでもコミュニティとの関係に注目したい．現場の事情に疎いボランティア
が有効に働けるためには，現場に関する細かい情報がうまく提供されるなど，活動しやすい環境が整えられていなければならない．実際，何の案内もなしに
突然見知らぬ人が入ってきて救援活動をするという状況は，やはり異常な事態であるし，活動の効率性という点からいっても問題がある．また救援活動には公平性の問題がつきまとうが，現場で生じてくるこうした問題についても，地元地域社会側である程度のコンセンサスが形成されていることが望ましい．もしこうしたことが地元地域社会の側で用意できなければ，ボランティアの活動は多大な困難に直面せざるをえない．
ところで，今回の震災において，コミュニティは全般に緊急支援システムとして充分にはたらいてはいなかったようである．NIRA（1995）によれば，こ

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!

理論への歩みの震災において自治会が有効に活動したのは神戸市内で約3割，しかも地域によってかなりの差があったという．また倉田（1995）をはじめ，コミュニティ
再考は阪神・淡路大震災後に議論されたもっとも重要な社会学的課題であった．
このようなことを踏まえれば，都市型社会においてとくにボランティアの役
割は高まってきてはいるが，それは決して手放しで喜べる事態ではないのではないか．都市化の特徴として「生活の個人化と社会化」（高橋 1984）があげられる．とくに大都市での生活はしばしば地域社会から離れがちである．そうした生活は楽ではあるが，しかし大規模災害時のような緊急時には命取りにもなる．そして，そうした弱いコミュニティのなかにたとえ多くのボランティアが駆けつけたとしても，すぐにそれが緊急支援の戦力に結びつくことはないのである．現場における受け入れがなければ，ボランティアの力は半減せざるをえない．
ボランティアへの期待はやはり，都市型社会におけるコミュニティの再考をも含んだかたちで議論すべきものであろう．災害時において，ボランティアとコミュニティは，同じくインフォーマルな救援主体として，緊急支援システムの両輪である．そして災害ボランティアの第1の機能が補完的なものである以上，救援活動の基本はやはりコミュニティである．
コミュニティがしっかりしているところではじめて，ボランティアは有効に機能することができる．ボランティア固有の開発的機能の発揮もコミュニティとの関係を抜きに考えることはできない．それゆえコミュニティ再考のないボ
ランティアの礼賛は，今回の災害での教訓をいちじるしくゆがめることになる．
それは，結局は次善の策を超えるものではないであろう＊2 .

!

おわりに

今回の震災では多くのボランティアが活躍し，「ボランティア革命」ともいわれた．新しい社会形成の担い手として「ボランティア」が注目されたのである．しかし，こうしたボランティア論は，実際のデータとの突き合わせのうえ
でより精緻な議論にしていく必要がある．事実，現場を見ているかぎり問題は山積みであり，「ボランティア社会の到来」という議論は急ぎすぎの観がある．

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緊急支援システムと災害ボランティア

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阪神・淡路大震災は，むしろボランティア社会にむけて引かれたスタートライ
ンに気づかされた事件であったとみるべきであろう．
本章では災害ボランティア活動を，被災地への救援活動のひとつとしてとらえ，その意味を問うてきた．実際のところ，しばしば論じられるようなステレ
オタイプ的なボランティアの意義づけ――市民社会形成へむけての社会運動といったようなもの――は現場では必ずしも共有されてはいない．阪神・淡路大震災においても，被災現場では，いかによりよい社会をつくるかということではなく，ただひたすら不自由な状況のなかで，どのようにすれば効果的・効率的な救援が可能なのかが模索されていたのである．
調査期間中，ボランティアたちにインタビューを試みたさい，「ボランティ
ア」とよばれることへの拒否反応を露骨に示すケースにすら幾つか突き当たったものである．自分は決してボランティアではない，ただ目の前のことにたいして何もせずにはいられないだけだ，というのである．また，「ボランティア
は本当に被災地の役にたっているのか」という問いもしばしばぶつけられてきた．現在でも「あのとき本当に被災地の役にたっていたのか」という絶えざる
自問が彼らのなかで続いているのである．
今後のボランティア社会を構想するためには，今回のボランティアを簡単に市民社会の担い手として賛美して終わるのではなく，この現象にたいする社会学的な実証分析と，そうした分析を踏まえたうえでの，無理のない理想的なモデルの構築が不可欠である．そしてそのためには，たんにボランティアのみを論じるのではなく，ボランティアを行政や市場，コミュニティを含む地域社会全体の問題と関連させて論じていかねばならない．理想どおりに現実は進むのではない．むしろ理想としてのボランティア社会を，われわれの生きている現実社会と突き合わせながら具体的に実行可能なプログラムにしていくことが必
要である．

〔＊注〕
1） 以下についてくわしくは，神戸市長田区を事例に，とくにボランティアと行政機

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"

理論への歩み関との関係について論じた菅・山下（1996）を参照．なお記述に当たっては浦野（1996）をとくに参照した．
2） とはいえ逆にいえば，大都市部のコミュニティがどうしても地方都市や村落にくらべて弱いコミュニティである以上，都市に住むにはそれなりの覚悟が必要だということでもあろう．ただしコミュニティとボランティアとの関係はここで論じているほど単純なものではないのも事実である．とくに，被災地内部のボランティア団
体の問題がある．災害ボランティアは被災地外から来る者だけではない．災害前から活動していた既存の地元ボランティア団体もあるし，また災害後に形成された地
元のボランティア組織も数多く存在する．こうした地元ボランティアは，地元のコミュニティと外部からのボランティアとのちょうど中間に位置し，阪神・淡路大震
災の直後にも非常に重要な役割を担っていた．議論の簡略化のため本章では取り上げてはいないが，この点はここで論じているコミュニティによる災害への準備と絡む重要な社会学的テーマである．しかも，これら地元ボランティアの役割の重要性
は，避難救援期を終えた後の生活再建期にはより大きなものとなっていく．この生
活再建期のボランティア活動の検討もまた興味深い社会学的課題を提起する．この点については現在調査を実行中であり，その概要は別に稿を改めて第2巻第!部第4章「仮設住宅におけるボランティア」で論じている．いわば本稿の続編である．

〔参考文献〕
1・17 神戸の教訓を伝える会編 1995『阪神・淡路大震災における被災地

神戸の記録』ぎょうせい．
伊藤清隆・大矢根淳・浦野正樹 1994「雲仙普賢岳噴火災害における高齢者と＜災害の長期化＝復興過程＞」『研究シリーズ32 地域災害における高齢者問題とその対応』
早稲田大学社会科学研究所.
浦野正樹

1996「被災者の生活再建への道程―高齢者をとりまく課題―」『季刊自治体学研究』65．
金子郁容

1992『ボランティア―もう一つの情報社会―』岩波新書．

倉田和四生

1995「阪神大震災とコミュニティ活動」『関西学院大学社会学部紀要』73.

神戸市長田区記録誌編集委員会編 1996『人・街・ながた―1995.1.17―』神戸市長田区．
神戸大学＜震災研究会＞編 1995『阪神大震災100日の軌跡』神戸新聞総合出版センター．
菅磨志保・山下祐介 1996「行政の対応と災害ボランティア―長田区の事例#―」『研究シリーズ36 阪神・淡路大震災における災害ボランティア活動』早稲田大学社会科
学研究所.

1

緊急支援システムと災害ボランティア

333

高橋勇悦

1984『都市化社会の生活様式』学文社．

高橋勇悦

1996「都市的生活様式とボランティア社会」高橋勇悦・高萩盾男編『高齢化とボランティア社会』弘文堂.
NIRA（総合研究開発機構） 1995「大都市直下型震災時における被災地域住民行動実
態調査報告書」．
野田隆

1994「組織が創発するとき―緊急社会システムの動態―」宮本孝二・森下伸也

・君塚大学編『組織とネットワークの社会学』新曜社.
1996「ボランティア論：市民参加・新たな公共部門の担い手」自治体学会編

早瀬昇『年報自治体学9 まちづくりを問い直す―防災と自治―』良書普及会.
阪神・淡路大震災復興支援NPO編 1995『真野まちづくりと震災からの復興』自治体研究社．
1981『災害への社会科学的アプローチ』新曜社．

広瀬弘忠編

1984『生存のための災害学―自然・人間・文明―』新曜社．

広瀬弘忠
藤岡巧

1996「情報とネットワーク」本間正明・出口正之編『ボランティア革命』東洋

経済新報社．
本間正明・出口正之編 1996『ボランティア革命』東洋経済新報社．
1988「災害時の援助行動」安倍北夫ほか編『応用心理学講座3

宮田加久子

自然災害

の行動科学』福村出版，274−284.
山下祐介

1996「神戸市における災害ボランティア活動」『研究シリーズ36

阪神・淡路大震災における災害ボランティア活動』早稲田大学社会科学研究所.
山下祐介・菅磨志保 1997「災害ボランティアはいかに動いたか」神戸大学＜震災研究会＞編『苦闘の被災生活』神戸新聞総合出版センター．
Barton, A. H.

1969

Communities in Disaster : A Sociological Analysis of Collective Stress

Situations. New York : Doubleday & Company（安倍北夫監訳 1974『災害の行動科学』学陽書房）．
（山下祐介・菅磨志保）