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1 災害ボランティアはいかに動いたか!

―神戸市の場合―

神戸市各区の災害ボランティア状況

阪神・淡路大震災で活躍したボランティアの数は，延べ約122万人にも上るものであったという（兵庫県推計，1995年6月28日まで）．これだけの数のボラン
ティアが集まり，協同で作業を行ったことは，少なくとも日本においては前例がない．
「ボランティア元年」「ボランティア革命」といわれるゆえんである．
しかしながら，こうしたボランティアたちがどのように活動していたのかについては，いまだ個別の活動報告にとどまっている．その全体的イメージは，
なかなかつかみがたいといえよう．
本章では対象地域を神戸市に限定し，ここで展開されていた災害ボランティ
アの活動が，一体どのようなかたちで行われていたのかについて検証する．もちろん，人口約150万人の大都市である神戸市の場合，ほかの被災地にくらべ
ると，ボランティアを巡る状況はより一層複雑なものとなっていた．以下では，ある程度焦点を絞り込み，できるだけ議論を簡略化しながら説明を行うつもりである．
まずは，震災直後の神戸市役所のボランティア対応について確認するところから，論をはじめることにしたい．

神戸市役所のボランティア対応
神戸市は，震災発生翌日の1月18日には「神戸市救護ボランティア窓口」を開設，マスコミなどをつうじてボランティアの募集を開始している．この募集にたいし，予想をはるかに超えた大量の申し込みが殺到し，これが今回のボラ
ンティア沸騰現象の発端となった．受付の電話は終始パンク状態，神戸市は，ボランティアに仕事を割り振るどころか登録するだけでやっとというかたちで，1月22日には窓口を一時締め切っている．最終的に，1万1,500名のボランティ

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!

震災とボランティア

アを登録しているが，神戸市としてはこれらのほとんどを活用することができなかったという．
この登録ボランティア制度がうまくはたらかなかった理由についてはさまざ
まにいわれているが，ここではつぎの3点を指摘したい．
まず第1に，神戸市が募集していたボランティアは，じつは救急医療のための専門ボランティアであった．これにたいし，実際に神戸市の窓口に問い合わせたボランティアのほとんどは，とくに専門技術をもたない一般の個人だったのである．何らかの専門技術があれば，その方面へと振り分けていくことも可能であった．しかし一般個人ボランティアについては，当人が一体何ができるのかがはっきりせず，仕事の振り分けは非常に困難であったのである．
第2に，いったん登録されても，実際に応援要請をすることが極めてむずかしかった．当時，電話回線はパンク状態であり，そうしたなかで再び同じ個人に電話をつなぎ，出動の要請を行うことは大変な作業であった．また，このよ
うな事情のもとで要請の期日が遅れていくと，今度はボランティアの方で「もう出られない」というミスマッチも生じていたのである．
そして第3に，何より，本当に人手に困っていたのは市役所よりも，むしろ区役所であった．当時，被災地の各区役所は，救護活動をはじめ，遺体の確認・処理，避難所の開設・運営や救援物資の搬入出，またさまざまな情報の提供など，膨大な量の災害対策業務（以下，災対業務）に忙殺されていた．もちろんこうした区役所にたいし，市役所本庁職員を含め，全国各地の自治体職員による応援も行われてはいた．しかし，そうした応援が本格化するのは2月に入ってからであり，とくに震災直後においては，どの区役所でも深刻なまでに人材は不足していたのである．ここにこそ，一般個人であれ，ボランティアが切実に必要とされている「現場」があった．そして，神戸市の窓口に登録したボ
ランティアの名簿もこうした区役所へとおろされてはいったのだが，現場ではとても人を割いてこうしたボランティアに仕事を要請していく余力はなかったのである．
こうした理由から，神戸市は，大量のボランティア登録者を抱えながら，これをほとんど活用することができなかった．もちろんまったく活用できなかったわけではない．たとえば専門ボランティアについては，医療に加え，救命救1

災害ボランティアはいかに動いたか

251

助や通訳，物資搬送や建築士など専門家は積極的に活用されていた．また一般
個人についても，直接来庁してきたボランティアには，神戸市役所に送られてきていた大量の救援物資の仕分け作業に多くの手を借りている（この物資の仕分け作業は，直接来庁していたボランティアだけでなく，広く神戸市民によびかけて現地集合でボランティアの募集がなされ，市内在住の主婦や学生などを含めて総．
計延べ2万9,600人によって行われている）
しかし，神戸市役所としてはこれ以上のボランティア・コーディネートは不可能であった．結局，ボランティアたちは，本気で活動しようというかぎり，直接現場にむかい，自らの活動場所を自らの手で見つけねばならなかった．そしてすでに当時，災害現場である各区や避難所ごとに，ボランティアによる活動は徐々に展開されていたのである．つぎに，こうしたボランティアたちが，どのようなかたちで自らの活動場所を見つけ，被災地の支援を行っていったのか，そのパターンについて検討することにしよう．

一般個人ボランティアの活動パターンについて
今回のボランティアの活動を考える場合，その担い手の特徴として，つぎの諸点を確認しておくことは重要である．すなわち第1に，ボランティアをするのが「はじめて」の未経験者が多かったこと．また第2に，とくに専門的な技
術をもたない「一般個人」のボランティアが多かったこと．そしてまた第3に，被災地外部からのボランティアが多かったこと．この3点である．
こうした特徴を踏まえ，ここでは議論を簡略化するために，つぎのように問題を設定したい．被災地外部に居住する，「はじめて」の一般個人ボランティ
アは，どのようなかたちで現地に入り，どのように活動を行っていったのだろうか．その活動パターンには，一体どのようなものがあったのだろうか．
このように問題を限定したとしても，実態はなお複雑である．しかし，大まかな区分として，つぎの4つのパターンに整理することはできる．すなわち，!直接活動型，"団体所属型，#行政登録型，$コーディネート型の4つである．
パターン!：「直接活動型」
まず第1にありえたのは，個人で，何の媒介項もなく直接現地に入り，活動

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%

震災とボランティアしていったパターンである．こうした直接活動型の典型として，避難所などに直接入り込んで活動するというかたちがしばしばみられた．当時，各地に避難所が形成されていたが，震災当初は行政機関ですらその全体像がつかめないよ
うな状態であった．そうした各地の避難所に，多くはそれぞれの成り行きで入り，避難所運営の手伝いなどを行っていた．こうした直接活動型の多くはそれぞれ独自に活動を行っており，また活動期間も長短さまざまであって，正確な実態把握はほとんど不可能である．

パターン"：「団体所属型」
ここでいう団体所属型のボランティアとは――後のパターン#やパターン$との区別を明確にしたいのだが――一般個人が，もともとの人間関係をつうじて組織的に被災地での支援活動を行っていたものをさしている．例としては，
各地の自治会や町内会といった地域住民組織をはじめ，労働組合や各種サーク
ル，あるいはまた福祉団体や宗教団体など，さまざまな既存団体をつうじて行った活動がまずあげられる．また，こうした既存団体だけではなく，もともとのパーソナル・ネットワークを利用してつくられた急造の創発団体による活動もあった．後者の例としては，大学生の友人知人関係を利用した災害救援グループなどがある．活動内容としては，ひとつには「炊き出し」であり，これは各区の行政機関による調整のもとで行われるものもあったが，多くは独自に場所を見つけて活動を展開していた．またパターン!と同様に，避難所に直接入って支援活動を行う団体も多くみられた．

パターン#：「行政登録型」
被災地外部から現地に駆けつけた一般個人ボランティアのなかには，とりあ
えずまず行政機関を訪ねるものも多かった．もっとも，上にみたように，神戸
市役所のボランティア窓口は開設早々から締め切られていた．多くのボランテ
ィアは，神戸市の下部機関である各区役所を直接訪れている．また地元住民からのボランティアの申し出も，各区役所にむけて行われる場合が多かったようである．
震災直後の各区役所は，災害対応の第一線機関として，不眠不休の災対業務

1

災害ボランティアはいかに動いたか

253に追われていた．区役所を訪れたボランティアたちは，庁舎の一角にスペースをもらって，区役所業務の手伝いから活動をはじめている．とくに当初は，避難所運営や救援物資の搬入・配給，保健所の救急医療の手伝いが，その仕事のおもなものであったという．
行政への手伝い業務が一段落した1月末前後に，こうした人びとが集まって，区役所内で急造のボランティア組織がつくられている．大きな被害を受けた神戸市内6区（東灘区・灘区・中央区・兵庫区・長田区・須磨区）にはそれぞれ，こうしたかたちで区の名前を冠したボランティア・グループが誕生している．これらのグループは，いずれも緩やかな組織であって，一部のリーダーを除けばメンバーはつねに流動的であった．しかし，組織の成員が変わっても一貫した活動が続けられるよう組織機構が工夫され，区の災対業務の支援のほか，独自の情報収集ルートも開発されて，水汲みや介助などをはじめとするきめの細かな避難者支援も幅広く行われていた．

パターン!：「コーディネート型」
今回の震災では，「コーディネート型ボランティア団体」ともいうべきものが存在した．これは，主要スタッフは既存の団体の中心メンバーによって担われながら，現地での活動メンバーは，震災をきっかけに新たに募集したボラン
ティアによって行うというかたちのボランティア団体である．
そのもっとも大きな活動事例として，大阪市に本拠をおく社会福祉法人・大阪ボランティア協会を中心にした「阪神大震災・被災地の人々を応援する市民の会（NPO応援団）」をあげることができる．この会では，地震発生直後から，
マスメディアなどをつうじて広くよびかけ，現地集合で多くのボランティアを集めていた（1995年6月までに約1万1,000人が登録）．そして現地では，主要スタッフの手によってニーズの情報整理を行い，ボランティアそれぞれを活動現場につないでいた．要するに，ボランティア・コーディネーターが間に入ることによって，大量の一般個人ボランティアを効率よく動かしていくしくみをつくっていたわけである．それぞれのボランティアは，こうした団体をつうじることによって，より容易に自分を必要としてくれる現場へ近づき，活動を行うことができた．

254%

震災とボランティア

今回の震災ボランティアの活動形態を検討していくと，およそ以上のようなパターンを区分することができそうである．
ところで，このうちパターン!・"とパターン#・$の間の区別は重要である．!・"のパターンでは，現地に行き，自分の対処できるニーズにたどり着
くまで，その労力はすべてボランティア（個人・団体）自らで負担しなければならない．これにたいして，パターン#・$では，今回の震災ボランティアの大多数である，被災地外部からの一般個人ボランティアを，うまく組織化し活用していくための工夫がなされている．パターン#「行政登録型」では，とりあえず現地（区役所）にたどり着けば，そこで仕事のコーディネートが行われるようになっている．そしてパターン$「コーディネート型」では，被災地外部から現地にたどり着くまでの間もさらにコーディネートされ――それは実際に現場に入るまでの交通手段が提供される場合もあれば，現地集合場所への行き方を情報提供するだけの場合もあった――より一層の効率化が図られている．
あきらかに，これらのパターンの間では，ボランティアが負わねばならないコ
ストについても，また救援作業全体の能率についても大きくちがうものだと考えられるのである．
このようなパターン分けをもとに，震災直後から緊急対応が一段落するまでの約3か月の間に神戸市各区で展開されていたそれぞれのボランティア状況について，に関する調査を実施した（1995年2月−9月）．そのさい，とくにパター
ン#・行政登録型ボランティアに注目している．というのもさきに述べたように，この型のボランティア組織が被災地の各区役所に必ずひとつ存在し，そして多かれ少なかれ，各区のボランティア・システムの構成のかぎを握っていたからである．こうした行政登録型のボランティア団体を中心に，パターン$のコーディネート型団体や，パターン"の各種団体ボランティアがどのように関係しているか．緊急期のボランティア・システムの構成のされ方に焦点を当てて，各区の比較検討を行った．調査結果は表6.1.1のとおりである．以下，この調査から得られた知見を要約し，今回の震災における神戸市の災害ボランティ
ア状況の概観を示すことを試みたい．

中央区ボランティア
1月28日より
ピーク時150−170人の新規登録5月までで約4,000人の登録
多いときで1日300人の活動区
情報センター
2月1日よりピーク時150人ぐらい
受付最大200人／1日
約6,000人

東灘区

参考

1995年9月27日

すたあと，SVAなど数団体とともに仮設連絡会議

4グループ（各20人程度）

西区は5月15日，垂水区・北区は6月15日に，ボランティアセンター開設．

1995年9月28日

16グループ1995年4月1日

1995年9月26日

100人，10団体

1995年3月11日

1995年9月28日

仮設支援のミーティング

380人登録，8団体

1995年5月15日

1995年3月20日

1995年9月28日

グループを集めて会合．
ほかに5団体が活動
1995年9月26日

60の 友 愛 訪 問 グ ル ー プ 登録354人（以前は85グループ）

1995年4月28日

災害ボランティアはいかに動いたか

調査実施日

備考2

登録者数・団体数

区ボランティアセンター 1995年6月1日の開設時期

1995年3月24日

登録窓口を行政職員で行 西神戸YMCAが受け付け．当初，有力な団体が入ら 中央区ボランティアで， 6団体による地区別の分 2月28日から地元ボ ラ ン
ティアグループ連絡会のうなど行政運営で実施
長田ボランティアルーム ず個人が多かった．全社 区内のほぼ全域を支援． 割支援開催によるリーダー・ミーテ 協の視察から急遽救援に．他団体に情報提供
ィング．他に長田支援ネ 2月7日から兵庫区ボランットワークや鷹取教会な ティア連絡協議会で団体
どもある間ミーティング

1995年2月6日，3月19日 お 1995年3月23日
よび「中央区ボランティ
ア活動報告」より

備考1

1995年2月7日，3月9日， 1995年6月15日
3月18日，3月23日

1995年2月9日

神戸元気村，キャンプオ 阪 神 大 震 災・被 災 地 のリザ，東京農大などあわ 人々を応援する市民の会
せて約10団体（2月上旬より）（↑大阪ボランティア協会など）

神戸大学学生のグループ 東灘助け合いネットワー
2団体
ク・コープこうべ・住吉
ボランティアセンター
他数団体

灘ボランティア
2月13日より
ピーク時150人ぐらい
1月20日より灘区災 害 ボ
ランティアとして結成．
2
月13日より灘ボランティア
長期30人，長中期50人，
短期10−100人

灘

調査実施日

兵庫区ボランティア対策 数団体
本部（←全社協など）
2月8日―3月11日 ま で 活動他数団体が入る

兵庫区ボランティア
1月28日より
登録約1,000人
1日30−40人活動

中央区

9団体（入 浴 サ ー ビ ス， ピースボート，AMDA,
配送などを行う）
SVA，JHP，他数団体

西神戸YMCA須磨ボランティア
長田ボランティア・ルー
2月10日よりム 1月22日より
登 録1,165人（3月31日 ま 約2,000人 が 区 役 所 を 訪で）れ，うち登録が600人
活動延べ5,700人（YMCAと振 り 分 け て いた）

兵庫区

外部からの団体

地元団体

行政登録型

長田区

表6.1.1 神戸市各区のボランティア状況（被災6区への聞き取りから）

須磨区

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256

#

震災とボランティア

震災直後の神戸市各区のボランティア状況
神戸市各区のボランティア状況をくわしく検討すると，それぞれの地域の救援システムは，その地域のおかれた条件によって形態がいちじるしく異なっていたことがわかる．しかしながら，恐らくつぎの3つの型を区別することは可能である．
!行政登録型ボランティア中心型
これは，被災地各区役所内に自然発生的にできた一般個人の集まりである，
行政登録型のボランティア団体が中心となり，これに中小の団体が補助的にかかわっていたものである．このシステムが可能になるのは，それに必要なだけの充分な個人ボランティアが，行政にたいして人材供給を行える場合だけである．これには，災害による行政機構の破損の大きさに応じて，行政主導型（須磨区）とボランティア自律型（中央区）の2つがありうるが，いずれもシステムとしてすっきりしたものであり，現場でも混乱は少ない．また，ここで核となっている行政登録型ボランティアは，一方では，行政から活動拠点や物資・情報などの資源の提供を受け，他方では積極的に行政補助を行うというかたちで，行政機関と緊密な相互依存関係にあることから，両者の協力のもとでほかの型以上に安定した救援システムを望むことができる．
"行政登録型ボランティア・団体ボランティア併存型
こうした行政に登録する個人ボランティアの供給が，必要な量にたいして充分でない場合，大きな団体ボランティアの介入が重要なものとなる．このシス
テムでは，行政登録型のボランティア団体だけでなく，ほかにも大きなボラン
ティア団体がかかわり，とくにコーディネート型のボランティア団体が加わる
ことによって，地域への援助に必要な人材が確保される．この場合，!の型のシステムとちがって，多数の主体がかかわってくることになるから，当然，混乱が予想される．しかし場合によっては，行政登録型のボランティアのもつ利点を活かしながら，そこに団体ボランティアの豊富な資源を導入することによって，!の型のシステムよりも，より実行力・機動力のある強力な援助システ
ムを組むことも可能である．今回の事例では，東灘区，灘区，長田区がこれに

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災害ボランティアはいかに動いたか

257

当たるが，状況は各区でさまざまであった．長田区はこうした団体間の協調関係を早い段階から構築していったケースである．東灘区ではそうした協調関係がかなり遅れてスタートしたが，団体それぞれの力量も大きかったために，資源の豊富さで混乱はカバーされている．灘区では，多極分散型のシステムとなり，各団体間の協調関係よりもそれぞれによる独自の緊急支援が強調されていた．
!団体ボランティア中心型
さらに行政への登録ボランティアが充分でない場合，必要な人的資源は，何らかの団体の全面的なバックアップによって補われねばならないこととなる．
こうした例を，兵庫区のボランティア・システムのなかにみることができる．
ここでは，全国社会福祉協議会が強力に支援することによって，地域内のボラ
ンティア・システムへのてこ入れがなされ，それによってはじめて充分な救援活動体制が組まれるにいたっている．行政登録型ボランティアは，多くがボラ
ンティア経験のない一般個人ボランティアであったため，ある程度の人数やスキルが蓄積されない場合には，かえって混乱の原因ともなっていた．兵庫区では，社協というボランティアの専門家の導入によって，この混乱を除去して，よりよいボランティア・システムづくりが試みられていったのである．

冒頭にも述べたように，今回のボランティアの沸騰現象をさして「ボランテ
ィア元年」や「ボランティア革命」という表現も使われている．しかし，見方を変えれば，まさにボランティアの「戦国時代」といえるような状況でもあった．それぞれがそれぞれの考え方でそれぞれの方法で被災地に入り，独自の救援活動を行っていた．そのため，人材にせよ物資にせよ，余っているところにはたくさんあるのに，ないところにはまったくないという資源の偏在も生じていた．また加えて，なかには団体間・個人間で対立することもあり，場合によっては群雄割拠的な状況を呈していたのである．
しかしそうした極めて不定形な状況も，より合理的な被災者救援のシステム
をつくるべく，ボランティアたちが模索していたという事実のなかで理解されるべきである．彼らはまさに手さぐりで，よりよい救援システムをつくり出そ

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$

震災とボランティア

うとしていた．
上のような3つのボランティア・システムは，そうした状況のもとで，それぞれの地域の条件――たとえば，被害の度合いや交通事情，マスメディアでの報道のされ方など――に合わせて構築されていたものである．行政を直接手伝ってくれるボランティアが充分に集まり，自分たちで組織運営をしてくれる場
合には，!の型がもっともシンプルで混乱のないやり方である．これが恐らく基本形であろう．しかし，そうしたボランティアが充分に集まらない場合，大きなボランティア団体の助けを借りて支援体制を補強することが必要となる．
つまり"や#の型である．こうしたなかで，恐らく"のような型は，成功すれば!や#以上にしっかりとした援助体制を組むことができる，いうなれば理想型のようなものであろう．しかし，これがほかとちがってむずかしいことは，多数の団体が協同する場合，団体間の連絡調整・意見調整は極めてむずかしいものになるということである．団体ごとにそれぞれの理念や哲学があり，お互
いに意見が合わないことも多く，それが団体間の軋轢へとつながる場合もあった．とくに行政機関へのスタンスについては団体ごとに相違が大きく，行政と相互依存関係にある行政登録型のボランティアと，それ以外のボランティア団
体とでは，意見に大きな断絶がみられるケースもあったのである．
このように神戸市各区のボランティア状況をみていくとき，"行政登録型ボランティア・団体ボランティア併存型に属する長田区の事例は，極めて興味深いモデル的なものであると思われる．ここでは各種団体の連携体制が意図的に組まれ，「長田方式」ともよびうるような独特のボランティア・システムが形成されていた．つぎの第2節ではこの長田区の事例についてくわしく紹介し，そのうえで，以上の知見を含めてさらなる考察を加えることにしたい．

!

行政の対応と災害ボランティアの活動システム―神戸市長田区の事例より―

長田区は，その市街地の大半が震度7の激震地帯にかかっていたうえに，震災直後，大規模な火災が発生し，被災地のなかでもとくに甚大な被害を受けた地区である．しかも，震災以前から，いわゆる「インナーシティ問題」を抱える地域であり，高齢者や低所得者の居住率が高く，また外国人居住者も多かっ1

災害ボランティアはいかに動いたか

259

たことから，急を要する深刻な救援ニーズが膨れあがっていた地域でもあった．
その惨状は，マスメディアによって全国ネットでセンセーショナルに報道されたが，そのため，「長田」の地名は一躍有名になり，交通網の寸断で「陸の孤島」状態になっていたにもかかわらず，救援物資やボランティアが大量に殺到することにもなった．こうした状況のなか，駆けつけた「外部から」の「一般個人」ボランティアは，どのようなかたちで活動を行ったのか．ここではまず，震災直後の行政機関（長田区役所）の応急対応からみてゆくことにする．

長田区役所の応急対応
長田区役所の災対業務は，区庁舎自体が住民の避難所にもなっていたという，
混乱した状況のなかではじまることになった．1月17日，何とか登庁できた職
員がまず行った仕事は，とにかく引っ切りなしにかかってくる電話への対応をはじめとする情報連絡業務であった．また一方，役所の外での「現場」の仕事も山積していた．避難する人びとで混乱するなか，まず避難所の設置，遺体の収容安置，食料や緊急物資の確保が急務であった．
「神戸市地域防災計画」によれば，震度5以上の地震が発生した場合，自動的に「防災指令第3号」が発令される．この場合，長田区役所では，「長田区本部防災組織計画」に従って，区長を本部長とする「災害対策本部」（以下災対本部）を立ち上げ，区役所全職員を所定の8つの「班」に配備させ，災対業務を行うことになっている．しかし，震災当日，区役所に参集できた職員は，全職員218名のうち，その3分の1にも満たない69名にすぎなかった．このため，計画どおりの体制などとれるはずもなく，集まった職員は，ばらばらに「情報
連絡班」
「物資班」
「避難所班」に分かれて業務につくことになった．こうした不定形な組織体制のもとで，区職員は目前の問題処理に追われ，当初の1週間
は自宅にも帰れず睡眠もままならないまま激務を強いられていた．

災害ボランティアの参入
長田区でボランティアが入りはじめたのは，こうした災害初期のもっとも厳しい時期であった．早くも震災当日1月17日には，医療NGOのAMDA（アジア医師連絡協議会）が長田保健所に入り，救急医療活動を開始している．長田保

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震災とボランティア

健所にはほかにも日本赤十字社の医療チームなど多数の医療ボランティアが入り，保健婦と連携体制を組みながら，区内の避難所に救護所を開設して巡回活動を行っていった．
ところで前節でも述べたとおり，今回の災害ボランティアの圧倒的多数は，特別な技術をもたない，一般の個人ボランティアであった．彼らは，医療ボラ
ンティアに若干遅れて，長田区役所を訪れはじめている．当初は少ない人数で，すでに職員の疲労も限界に達していた区役所「物資班」の救援物資の搬入搬出作業を手伝うというかたちで，一般個人ボランティアの活動は開始された．また震災発生直後は，職員の不足により要員を派遣できなかった避難所も多かったが，こうした避難所にも，区役所「避難所班」からの依頼を受けて，ボラン
ティアのなかから数名が入って活動をはじめてもいた．
当初，区役所側では，こういった一般の人びとが応援に来てくれることなど
まったく想定していなかったという．しかも，週末の1月21日になると，マス
コミ報道の影響もあってかボランティア希望者が続々と長田区役所に集まりはじめるようになった．区役所では，災対業務に忙殺されているなか，ボランテ
ィアたちにたいして，上にあげた以上の仕事を与えることはできなかった．そこで，区としてはやむをえず，ボランティア希望者にたいして「活動のお膳立てはできないので，自分で困っている人を探して支援してください」という対応をとっていたようである．

「長田ボランティア・ルーム」の開設と「緊急支援システム」
この時期にはすでにボランティアたちには，区役所から，寝室・休憩のための場所として，区役所3階の災対本部隣にあった会議室が提供されていた．こ
こには1月25日の時点で約10人のボランティアが待機していたが，この日，こ「役所内で，ボラ
こにいたボランティアのなかのひとり（後のリーダー）から，
ンティア・グループをつくりたい」という申し出が区に出されている．当時，区役所側でも殺到するボランティアの対応に苦慮していたため，「自主運営」という条件つきで，この申し出は受け入れられた．以後このグループは「長田ボランティア・ルーム」として独立し，つぎつぎと入ってくるボランティア希望者を受け入れて，役所内にいるメリット――災対本部から情報を入手しやす1

災害ボランティアはいかに動いたか

261

く，また電話・自転車・コピー機などの設備や備品も利用できた――を最大限に活かしながら，区役所の災対業務の補助をはじめ，住民からの個別の依頼への対応など，さまざまな救援活動を行っていった．
しかし，つぎつぎと殺到してくるボランティア希望者の受け入れは，このグループを混乱させた．とくに，メンバーが流動的で，固定的な人材を確保することがむずかしかったために，しっかりと組織化された運営を行うことが非常に困難であった．そこで，とにかく「人」がかわっても「活動」は自然に回ってゆくような「しくみ」――リーダーいわく「何もわからない人が，何か来て，何かやれるしくみ」――が模索され，最終的に以下のような「緊急支援システム」がつくられていった．
!まず，個々のボランティアが，現地で見聞きした情報や要望を「情報・要望カード」（B6・定形書式あり）に書き込む．"個人がもち寄ったこれらの「カード」は，ボランティア・ルームの掲示板に集約される．これにより，みなが情報を共有できる．#さらに，この「カード」をもとにして毎日会議を行い，翌日の仕事を決め，個々のボランティアに割り振ってゆく，というものである．
もっとも，この緊急システムが軌道に乗りはじめるまでには，かなりの試行錯
誤はあったようである．また，殺到するボランティア希望者による混乱も，当分の間は解消しなかったという．

地元ボランティア団体「西神戸YMCA」
一方，長田区内では老舗のボランティア団体である「西神戸YMCA」も，震災直後から職員やユースリーダーらを中心として，救援活動を行っていた．震災発生から4日後の1月21日，長田区役所と西神戸YMCAとの間で折衝がもたれ，両者が「力の結集」を図り，互いに連携して救援活動を行ってゆくことが決められている．西神戸YMCAが区役所と行った救援活動は大きく2つあった．
まず第1は，救援物資の配送である．すでに西神戸YMCAには，大阪YMCA
によって集められた救援物資が送り込まれていた．21日の折衝のさい，この救援物資を行政側の物資に繰り入れ，一緒に運用していくことが話し合われた．
そして1月末ごろには，両者の担当分担を決め，つぎのような救援物資の配送システムがつくられていった．すなわち，区役所側は，大規模な避難所など拠

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$

震災とボランティア

点場所に救援物資を大量に配送する．一方，西神戸YMCAは，ボランティア希望者を受け入れて「自転車部隊」を編成，その機動力を活かして小規模・未指定の避難所，および避難所以外の自宅などにいる人びとを中心に，必要な物資を個別に運搬する，というものである．
区役所との連携の第2は，庁舎に殺到していたボランティア希望者のコーディネートである．YMCAでは平時からボランティアを募ってさまざまなプログ
ラムを行っており，ボランティア・コーディネートには実績があった．そこで区は，混乱していたボランティア希望者への対応をYMCAに求めたのである．
これを受けて，西神戸YMCAのスタッフ数名が区役所に派遣され，その後間もなく結成された「長田ボランティア・ルーム」（1月25日に結成，上述）のリー
ダーおよび区役所との話し合いのうえで，1月末には「ボランティア希望者受付窓口」が開設されている．この窓口は，区役所3階に設置され，西神戸YMCAのスタッフらが常駐して，ボランティア希望者にたいする相談やガイダンスを行うというものであった．
ボランティア受付の流れはつぎのようなものである．まずボランティア希望者に，ガイダンスで，!長田ボランティア・ルームと"YMCAのそれぞれが行っている活動内容や，活動に参加するために必要な条件が提示される．個々の希望者は，これらを踏まえたうえで，!か"かのどちらかを選んで登録する．
あるいは#登録そのものを取りやめる．しかし，当初は非常に混乱しており，
こうした一般個人ボランティアの受け入れシステムが実際に機能しはじめるよ
うになったのは，窓口開設後10日以上たってからであったという．

団体ボランティアの参入
一方，団体のボランティアも，個人にやや遅れるかたちで参入しはじめていた．
長田区は，交通網の寸断によって外部から入りにくい地域であったため，大阪近辺から日帰りで来るような個人ボランティアよりも，むしろ遠隔地から長期滞在の装備を整えて参入する団体のボランティアが目立った．こうした団体の多くは，そのままひとつの避難所に入って活動するなどしていたが，これらの団体のほとんどは学校や企業内で有志を募るなどして震災後に結成された，

1

災害ボランティアはいかに動いたか

263

比較的規模の小さなものであった．他方，自分たちで資材をもちよって避難所以外の場所に拠点を構え，一定の地域全体を視野に入れて救援活動を展開する，
やや規模の大きな団体も少なからずあった．これらには，海外協力NGOや宗教団体など，援助活動の経験をもつ既存のボランティア団体が多かったが，長田区の場合，こうした団体のなかに「コーディネート型」の団体――今回新たにボランティアを募集し，現地に引率して積極的な救援活動を展開する（前節の「一般個人ボランティアの活動パターンについて」の項を参照）――を数多く見出すことができる．
たとえば，震災当日にすでに区役所に入っていた，先述の医療NGO・AMDA
がそうであり，またこのなかには，医療関係の専門ボランティア以外に，「カ「幼い難民を考える会（CYR）」などのンボジアの子供に学校を作る会（JHP）」
海外協力NGOも含まれていた．加えて，1月23日には「曹洞宗国際ボランティ
ア会（SVA）」，24日には「ピースボート」と，実績のある海外協力NGO系団体
がそれぞれ長田区に参入しているが，これらもコーディネート型の団体であった．
ところで長田区の特徴は，こういった団体の多くが，それぞれバラバラに活動するのではなく，つぎに述べる「リーダー・ミーティング」をつうじてお互
いに連携し，かつまた行政とも良好な関係を保ちつつ救援活動を行っていた点にある．以下にこの「リーダー・ミーティング」についてくわしく述べていき
たいが，このミーティングの発足，およびその後の運営において非常に重要な役割をはたしたのが，さきの「長田ボランティア・ルーム」であった．彼らは，区役所内の一角をすでに活動場所として確保していたため，諸団体が集まり，会合を開くための具体的な「場」を提供することができた．加えて彼らは，区役所内にいることで，行政側のもっている詳細な情報，および活動のために必要な設備・機器なども入手しやすい位置にもいた．まずは，このリーダー・ミ
ーティングが発足するまでの経緯についてみてゆこう．

「リーダー・ミーティング」の発足「長田ボランティア・ルーム」が結成された翌26日，ルームのリーダーと，情報を求めて区役所に来ていた幾つかの団体のスタッフらが，偶然にも接触す

264

!

震災とボランティア

ることとなった．外部から来た彼らは，もともと地域に関する知識がないうえに，混乱した被災地のなかで確たる情報も得られず，どの団体も自らの活動をどこで展開してよいのかまったくわからない状況におかれていた．また当初は，どの団体も10−20人と，規模も小さかったため，個々の団体だけでできることもごく限られていた．そこで，お互いの自己紹介と情報交換を行い，そのうえで，団体同士が連携し「連合体」のようなものを結成しようという構想が出されることとなった．
この日はとりあえず，毎日夕方ごろに団体の代表者がボランティア・ルームに集まること，そこでお互いの情報を交換し，仕事を分担するための会合をもつことが決められ，翌1月27日には早速，約十数団体の代表者が区役所3階のボランティア・ルームに会して，第1回目の「リーダー・ミーティング」が行われている．以来このミーティングは約2か月後の3月31日まで，毎日夕方の4時半ごろから約30分−1時間程度行われた．ピーク時には，22団体の代表者約50
人が，ボランティア・ルームに参集したという．

行政職員の動員体制の強化と災害ボランティアの活動分野の拡大
震災という突然の緊急事態にたいして，長田区に参入したボランティアたち
は，このように自分たちの活動体制を1月末ごろまでに急拵えで整えていったのである．まず，個々の一般ボランティアを現地で直接組織化し，活動の調整を行う「仕掛け」として，「西神戸YMCA」と「長田ボランティア・ルーム」があった．そしてさらにこのボランティア・ルームも含めて，長田区に参入した諸団体の上位レベルでは，「リーダー・ミーティング」という，活動を相互に調整する「仕掛け」もつくられていたのである．
しかし当初は非常に混乱しており，以上のようなさまざまな「仕掛け」は必
ずしも充分なかたちで動いていたわけではなかった．これらが本当に機能しはじめるのは，試行錯誤をへた，2月上旬から中旬にかけてである．このころになると，個人間・団体間それぞれのレベルで，右に述べてきたようなさまざまな活動システムが定着し，ボランティアによる緊急支援システムも一定の安定性を確保するようになる．また，さらにこの時期に入ると，「コーディネート型」の団体が本拠地（東京周辺が多かった）で募集したボランティアが大量に

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災害ボランティアはいかに動いたか265

参入し，長田区のボランティア活動は大きなピークを迎えていくことにもなったのである．
他方また，2月に入ると，行政の動員体制にも変化が訪れ，この変化がまた，
長田区のボランティア・システムに大きな影響を与えることにもなった．
区役所の動員体制に大きな転機が訪れたのは，震災発生の約3週間後に当たる2月5日ごろからである．翌2月6日から，各区役所では，罹災証明の発行とこ
れにともなう義援金の交付がはじまることになっていた．この業務は，それ自身は極めて膨大な業務であり，すでにほかの災害関連業務に忙殺されていた区役所にとって，非常に大きな負担となるものであった．しかしこれに合わせて，全国から多数の自治体職員が応援に駆けつけることになり，これを機に区役所の災対業務もまた，もう一段階組織的に強力なものとなっていったのである．
こうした職員の充実化にともない，震災直後に災害ボランティアたちが担っていた区役所の災対業務の手伝いも次第に減少していった．また，緊急性の高い救援ニーズもひととおり終息し，地元の諸機関も徐々に復旧するにつれて――たとえば医療のように――ボランティアの行っていた緊急業務も縮小されていく．さらにライフラインも復旧しはじめ，ボランティアが当初補っていたシ
ステムの欠落部分は，少しずつではあるが，埋め戻されてきていたのである．
しかしそれでも，やはりまだボランティアの手は充分に必要であった．それはとくに行政の手の届かないところで必要であった．災害ボランティアたちはこの時期，行政の手伝いを超えて，活動の範囲を大きく広げていく．さきにも述べたように，2月上旬以降のこの時期になると，多くの個人や団体が長田区に詰めかけてボランティア側の動員状況もピークを迎え，多種多様な活動を展開しえたからである．この時期が，量的にも質的にも，今回の震災における災
害ボランティア活動が，もっとも活発な時期であったといえよう．
ところで繰り返し述べるように，長田区のボランティア・システムの最大の特徴は，多くの参入団体によって，「リーダー・ミーティング」という，明確な協同支援体制が組まれていたことにある．以下では，こうしたボランティア
活動最盛期において，団体間の連携によるこの活動システムがどのようなかた
ちで行われていたのか，詳細に検討してゆくことにする．

266

"

震災とボランティア「リーダー・ミーティング」の内容とその効用―団体間の活動調整システム―
ある団体のリーダーは，「……『リーダー・ミーティング』は，混乱する情報の一本化と，ボランティア団体同士の情報交換，ボランティアと被災者の橋
渡し，いわば『交通整理』を目的としてできあがった，ボランティアの『自治組織』」であったという．彼も言うとおり，この「交通整理」が，ミーティン
グの中心的な課題であったが，それは以下の2つのプロセスで行われた．
!情報の交換と集約
まず第1は「情報の交換と集約」である．とにかく当初は情報が不足し，かつ混乱していた．なかでも「いつ，どこで，何が必要とされているのか」といった，まさにボランティアが必要としている，具体的な救援ニーズに関する情報が圧倒的に不足していたという．そのため，どの団体も現地調査から活動をはじめているが，個々の団体で収集できる情報にはおのずと限界があったし，
また，実際に救援ニーズを受けても，一団体ではこれにこたえられないことも多かった．そこでミーティングでは，まず，それぞれの団体が現地で得た情報を交換し，正確な情報を確認し合うと同時に，個々の団体が現地で受けたがこたえられなかった救援ニーズの情報集約も行った．この情報集約のために使われたのが，さきに長田ボランティア・ルームのところでふれた「情報・要望カード」である．このカードは，ルームで考案されたものであったが，リーダー
・ミーティングにも取り入れられた．各団体は，現地で被災者から寄せられた救援ニーズをこの「カード」に記入してリーダー・ミーティングに提出する．
これらはボランティア・ルームの掲示板に張り出されて集約される．
図6.1.1は，リーダー・ミーティングによる情報（とくに被災者のニーズに関する情報）の流れを示したものである．このなかで，アルファベット大文字で表記された諸団体（PB, NVR, CYR, JHP, AAA）は，避難所の外に拠点をおき，区内全域を視野に入れて活動を行っていた団体である．これらは，自らの活動のなかで得た多くの情報（救援ニーズ）をリーダー・ミーティングに提出していたが，なかでも被災地の情報収集を率先して行い，この「カード」を多数提出していた団体が，NGO団体「ピースボート」（PB）である．この団体は，日刊で被災者向けの生活情報紙を発行し，これを長田区内の全避難所に配布すると

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災害ボランティアはいかに動いたか

救援ニーズ

個人のボランティア
西神戸ＹＭＣＡ

在宅避難者

指定避難所

指定避難所
避難所直接型
指定避難所
避難所直接型（

Ｖ 個人ボランティア

行政ＹＭＣＡ
長田区役所 窓口

未指定避難所

指定避難所

267

ＮＶＲ
ＰＢ
神奈川大

情報の
交換と
集約

フィランソロピー

Ｖ 行政登録Ｖ ボランティア（ＡＭＤＡ）
ＣＹＲ
ＪＨＰ
ＳＶＡ

Ｖ
Ｖ
Ｖ 団体ボランティア

各団体
を通して

ＡＡＡ

Ｖ
Ｖ
Ｖ

リーダー・ミーティング（調整・機能分担）：情報の流れ）

図6.1.1 「リーダー・ミーティング」における情報の流れ（注） ヒアリングより作成．
!：ボランティア，NVR：長田ボランティア・ルーム，PB：ピースボート．

いう情報活動を行っていたが，そのさい，被災者の救援ニーズを調査し――た
とえば，「○○避難所の運営者が不足している」「△△避難所で□□さんが，通院介助をしてくれる人を探している」といった――それらをリーダー・ミーテ
ィングに提出するという役目もはたしていたのである．
また，「長田ボランティア・ルーム」（NVR）が提出する「カード」の数も多く，内容としては区役所からの情報や要望が多かったという．ボランティア・
ルームでは，先述のとおり，区役所からの依頼を受けて，救援物資の搬出入や避難所運営のための要員派遣を行っていたほか，2月以降の区役所業務の拡大にともなって，罹災証明の発行など災害関連の行政事務への支援要請も受けていた．加えて，住民が区の災害対策本部に依頼してきた個々の救援ニーズ――
水汲みから倒壊家屋の家財引き出しまでさまざまなものがあった――も，ほとんどボランティア・ルームに送られていた．こういったボランティア・ルーム
で受けていた区役所からの依頼や救援ニーズのうち，自分たちでまかない切れ
ない分は，リーダー・ミーティングに上げられていたのである．
ほかにも，ひとつの避難所に入って活動していた団体（図6.1.1では「神奈川大」「フィランソロピー」）が，自分たちの避難所の救援ニーズを提出したり，周辺地域の状況報告なども行っていた．いずれにせよ，このようにして，それ

268

"

震災とボランティア

ぞれの団体が，現場で得た情報や被災者から受けた救援ニーズを出し合い，これらを集約することによって，長田区という一行政区全体の状況を，ある程度包括的に把握できるようになっていたわけである．そして，もちろん各々の個
人のボランティアは，リーダー・ミーティング終了後，それぞれが所属する団
体をつうじて――つまり，行政登録ボランティアは，長田ボランティア・ルー
ムをつうじて，また団体ボランティアはそれぞれの所属する団体（たとえばPBやSVA）をつうじて――自らの働き場所の情報を得ていったのである．

!ニーズの割り振り「交通整理」の第2のプロセスは，こうして集約された救援ニーズを，再び各団体に「割り振る」ことである．ここで，ひとつの避難所に入っていた団体
は，自分たちの避難所の状況を述べ，救援ニーズを提出する側に回ることが多かったのにたいし，避難所の外に拠点を構え，区内全体をみて活動していた団体は，救援ニーズを引き受ける側に回ることが多かった．しかし後者の団体も，当初は人員数が10−20人程度であったため，ニーズの全分野を一元的に引き受けられる団体はなく，むしろ救援分野を特定して活動していた団体が多かった．
たとえば，SVAは「炊き出し」の供給を中心に行っていたし，「アミューズ国
際ボランティア会（AAA）」は，救援物資の配布を行っていた．またさきのJHP
ではドラム缶風呂のサービスなどを行っており，長田ボランティア・ルームは，
特別なことはできなかったが，「人手」はたくさん供給できた．そこで各団体
は，掲示板に集約された「情報・要望カード」のなかから，それぞれが得意とする救援分野で，対応できるものを受け取ってゆくというかたちで，救援ニーズを分担していったのである．
また，2月の上旬ともなると，長田ボランティア・ルームの人員もかなり膨れあがっていたし，団体のなかには，本拠地で募集したボランティアが続々と現地入りしはじめ，人員過剰気味のところも出てきていた．こうした団体に積極的に救援ニーズを振り分けていけば，その団体の余剰人員に仕事を与えることができ，いわゆる「ボランティア難民」の発生を防ぐことができる．これもリーダー・ミーティングの重要な役割であった．
図6.1.2は，リーダー・ミーティングにかかわった「災害ボランティア」の人

1

災害ボランティアはいかに動いたか

救援ニーズ

個人のボランティア
西神戸ＹＭＣＡ

在宅避難者

指定避難所
指定避難所
避難所直接型
指定避難所
避難所直接型（

Ｖ 個人ボランティア

行政ＹＭＣＡ
長田区役所 窓口

未指定避難所
指定避難所

269

〔人手〕
ＰＢ
〔情報〕
神奈川大

ＮＶＲ〔人手〕（ＡＭＤＡ）ＣＹＲ〔保育〕
調 整
・
ＪＨＰ〔風呂〕
役割分担
ＳＶＡ〔炊出し〕フィランソロピー

ＡＡＡ〔物資〕Ｖ 行政登録Ｖ ボランティア
ＶＶ
Ｖ 団体ボランティア
ＶＶ
Ｖ

リーダー・ミーティング（調整・機能分担）
避難所派遣
個別ニーズへの対応：人の流れ）

図6.1.2 「リーダー・ミーティング」における人の流れ（注） ヒアリングより作成．
$：ボランティア，NVR：長田ボランティア・ルーム，PB：ピースボート．

の流れを図式化したものである．このように諸団体が密接に連携することによって，長田区という地域全体を包括的にカバーしうる救援システムが組まれていったのである．
「外部から」来た「一般個人」ボランティアたちは，単身で現地に駆けつけた者であれ（た と え ば，長 田 ボ ラ ン テ ィ ア・ル ー ム や 西 神 戸，あらかじめ既存の団体に所属して来た者であれ（た と え ば，PBや
YMCA），各々が所属する団体が，リーダー・ミーティングに参加することによSVA）って，所属団体のカバーする範囲を超えたより大きな救援システムのなかで活動することが可能になっていた．さらにまた，こういった協同支援システムを組むに当たって「機能分担方式」をとっていたことも注目されよう．こうした機能分担のもとで，多様な諸団体が自分の特技をうまく活かしていくことによって，避難者の支援に，資源が効率的に動員されていたのである．
#その他
このように，!情報（救援ニーズ）を「集約」し，"各団体に「割り振る」というプロセスをへて団体間の調整を図ってゆくことが，リーダー・ミーティ
ングの中心的な課題であったが，これ以外にも，このミーティングの協同支援システムのなかで行われていたことが幾つかあった．

270

!

震災とボランティア

そのひとつが，「避難所支援対策」の検討である．たとえば「最近，避難所
内の住民自治が進んできているため，ボランティアは一歩引いてかかわってゆくべき」など，被災地の復旧過程を見据えたうえで援助の方針をたて，参加団体間で確認し合うといったことである．このように，ミーティングをつうじてお互いの情報をつき合わせることで，広い視野からの対策検討も行われていた．
もうひとつは，「個別プロジェクトの推進」である．たとえば，幾つかの団体のなかで「被災した子どもたちのために何かしたい」という人たちが集まって「スマイル」というグループが結成されたり，市営住宅地区で高かった入浴
介助のニーズに対応するため，諸団体の有志らが「介護チーム」を結成してケアを行ったりなど，複数の団体の有志で救援ニーズ別のプロジェクトが組まれていった．また，2月18日の「フリー・フリー・マーケット」は，個々の団体
でだぶつきはじめた救援物資を，早いうちに放出してしまおうという趣旨で行われた，リーダー・ミーティング参加団体による一大プロジェクトであった．
このように，一団体では行いえないような大きな仕事でも，諸団体が連携することによって実現されていったのである．

救援活動における「調整」
もちろん，区内で活動していたすべての団体が，このミーティングに参加していたわけではない．数の点からいうと，むしろ長田区役所と直接調整を図って活動していた団体の方が多かったといえよう．災対業務を直接実施する第一線の主体が，市町村の行政機関である（災害対策基本法第5条）ことを考えると，これは当然のことかもしれない．
多くの災害ボランティアのなかでも，もっとも行政と緊密な連携・調整を図っていたのが，専門ボランティアであった．医療NGOのAMDAの活動はさきにもふれたが，こうした医療関係のボランティア以外にも，長田区では多くの専門ボランティアが活躍している．そのすべてをここで紹介することはできな
いが，たとえば，危険建物解体作業や，罹災証明の再調査にかかわる建築家のボランティアなども，たくさん長田区で活動していた．
また長田区では，とくに1月下旬以降，小規模の団体が外部からたくさん参入して「炊き出し」活動を行っていたが，これらの団体も，やはりまず区役所

1

災害ボランティアはいかに動いたか

271に連絡し，こことの調整を図って活動場所を決めていたものが多かった．またこうしたボランティアとは別に，外国人や高齢者・障害者など災害弱者の問題に焦点をおいたボランティア活動も展開され，これもまた独自に行政との関係を保って活動が行われていた．
しかし，2月中旬以降，参入団体の増加にともない，リーダー・ミーティン
グとも区役所とも調整せず，無秩序に参入する団体も増えていった．避難所に直接入る団体や，炊き出しボランティアの一部にこうした無調整の参入が目立った．震災直後ならば，どこにおいても資源はまったく足りなかったわけであるから，こうした無調整の参入もそれなりに意味があった．しかしボランティ
アの数が増してくると，これらの団体が恣意的に活動場所を決め，勝手に救援活動をはじめていくうち，たとえば，同じ日に同じ避難所で同じメニューの炊き出しが重なってしまうなど，団体同士で救援内容がぶつかり合うということもしばしば生じていたのである．加えて，避難所内におけるケアの主導権を巡って対立が生じたり，また逆に，救援の手がほとんど入っていない避難所も現れたりと，援助の偏りも顕在化していった．
リーダー・ミーティングでは，こういった状況を踏まえ，区役所とも連携しながら，区内全体の救援バランスを考慮して――たとえば避難所運営の要員派
遣など――ボランティアの供給を調整するという役割もはたしていた．長田区
では，このような地域全体を視野に入れた団体間レベルでの調整によって援助が効率的に行われ，またこうした調整をもとに，個別ニーズへの対応についてもきめ細かな援助がスムーズに行えるよう工夫がなされていたのである．

!

考

察

以上第1,2節を踏まえ，最後に若干の考察を行っておきたい．
今回の震災ボランティアの特徴として，被災地外部からの「はじめて」の一
般個人ボランティアが多かったという点についてはさきにふれておいた．こうした組織化されていない大量の諸個人を，緊急時にいかに効率よく現場のニーズに結びつけられるのか，という観点からみるとき，ここで紹介した長田区のボランティア・システムは非常に興味深い事例であるといえる．もちろんこう

272

!

震災とボランティア

した「長田方式」も，緊急対応のなか，試行錯誤で構築されたものであり，実際に有効に機能したのも限られた期間にすぎなかったようである．しかし，ここにみられたような「調整」のシステムには多くの学ぶべきものがあると思われる．ここではこの「調整」に関して，つぎの2点を指摘しておきたい．
ひとつは，個人にせよ団体にせよ，ボランティアを調整し，それぞれを効率よく現場のニーズにつなげていくためには，それなりの技術――ボランティア
・コーディネートの技術――が必要であるということである．今回みられた「コーディネート型」のボランティア団体は，そのほとんどが海外NGOや福祉団体のスタッフなど，ある程度ボランティア・コーディネートの経験をもつ者によって担われていた．また行政登録型ボランティアも行政機関の職員も，個別にみていくと，それぞれの個人がもともともっていた地域活動や福祉活動，あるいは海外NGO活動などのノウハウが，有効に活かされている例が非常に多い．こうした事実は，諸団体・諸個人が平時から培ってきたコーディネートの技能が，緊急時にいかに有効に活用されたかを教えてくれる．いずれにせよ，
今回のボランティア沸騰現象を今後に活かそうというのであれば，今回の現象
をたんなる精神論だけでなく，ボランティア・コーディネートの技術論としてもとらえてみる必要があるだろう．
もうひとつ，こうした調整の背後には，必ずお互いの「信頼」が必要であるということもつけ加えたい．今回の震災にかかわっていたボランティア（個人・団体）は，そのほとんどが現地ではじめて顔を合わせた者たちであった．緊急期の混乱のなかで，知らない者同士が仕事をしていくときの，意志疎通のむ
ずかしさは避けられない事態であろう．実際，お互いの誤解による混乱や軋轢
は，じつに多くの方面で耳にしたことであった．とはいえ，災害救援活動は，お互いの緊密な協力を不可欠とする．こうした協力が行われるためには，お互いの信頼関係の構築こそが急がれる課題であったといえよう．長田区の例でみた「リーダー・ミーティング」は，あきらかに相互の協力・調整の必要からはじまったものであるが，これをつうじて行われていた協同作業が，団体間の信頼関係の構築に大きく貢献もしていたのである．こうした信頼関係のもとに，お互いの役割分担もしっかりと行われ，全体としても効率よい救援システムが可能となっていたのだといえよう．

1

災害ボランティアはいかに動いたか

273

またこうしたボランティア同士の信頼に加えて，ボランティアと行政機関との信頼関係の構築もまた重要な課題である．行政諸機関は，現場に関する詳細な情報と多くの資源をもっている．また一般に地元住民への信頼も厚い．災害
救援は基本的に，こうした行政によるフォーマルな対応を中心に，ボランティ
アなどによるインフォーマルな対応との相補的な組み合わせのもとで行われるべきものである．こうした行政とボランティアとをつなぐ役割をしばしば担っていたのが，行政登録型ボランティアであった．行政と行政登録型ボランティ
アの間の親密さは，あきらかに震災直後の大変な時期に行った協同作業からくるものであり，長田区に限らず他区でも同様にみられるところである．また加えて，震災以前から行政機関とともにその地で活動し，かつまた今後もパートナーとしてやっていかなければならない地元のボランティア団体も，こうした行政とボランティアの間の信頼関係の構築にとって，重要なかぎを握っているといえよう．

その後，長田区を含め，神戸市内に展開していた多くのボランティア団体は1995年3月末を目処につぎつぎと撤収していった．また個人ボランティアも激減し，行政登録型のボランティア団体も解散へとむかった．その理由としては，震災直後の緊急期にくらべ，徐々に被災地が復旧し，次第にニーズが減ってきたことがあげられるが，今回のボランティアには学生が多かったために，学校のはじまるこの時期に，ボランティアの数が極端に減ったということもあった．
しかしながら，緊急的なニーズは減ったとはいえ，高齢者や障害者のケアなど，長期的継続的なボランティア活動はますます必要となっている．そうした
必要性を見据えて，神戸市では，1995年3月中旬以降，地元ボランティアを広く発掘し活用するために，市内各区にそれぞれボランティア・センターを設立している（表6.1.1下段）．この緊急期を過ぎてからの，各区のボランティア状況の比較も重要なテーマであるが，この点については別に稿を改めたい．

!

274

〔付

震災とボランティア記〕

本章は，神戸大学＜震災研究会＞編『苦闘の被災生活』（神戸新聞総合出版センター，
1997年）に「"

災害ボランティアはいかに動いたか―神戸市の場合―」として掲載されたものを，神戸新聞総合出版センターのご厚意を得て本書に再録したものである。
なお本章に関するより詳細な説明や具体的データなどについては，『阪神・淡路大震
災における災害ボランティア活動』（早稲田大学社会科学研究所都市研究部会・研究シ
リーズ36号，1996年）所収の「第4章 行政の対応と災害ボランティア―神戸市長田区の事例#―」（菅磨志保・山下祐介）および「第6章

神戸市の災害ボランティア状

況」（山下祐介）も参照されたい．

（山下祐介・菅磨志保）