７４河田惠昭「日本の防災行政システムの進展と今日の課題」コメント
河田惠昭＊
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まず、最初に内閣府の西川氏の論文に対して賛辞たのは狩野川台風と伊勢湾台風を契機に昭和３６年にをお送りしたい。表題となった防災行政システムの施行された「災害対策基本法」であった。この法律特徴について、行政の中枢に携わっている人ならでは今日に至るまで総合的な災害対策を進める上でわはと感心するほどきわめて的確にまとめられているが国のみならず世界の範となっている。ただし、問ばかりか、阪神・淡路大震災以降の課題についても題点は現在まで引きずっており、これが課題となっ要所を指摘されている。このような論文に対して防ていることを見落としてはいけない。それらは、次災研究者の私ができることは、その社会的背景を詳の３点に要約される。

しく紹介して、さらにわかりやすく言い換えること

この法律が主たる対象としたのは水害と火災であだと考えている。行政の対応には必然性があり、かり、地震はそれらに比べると同じレベルで検討さつそこには限界があるのは当然であるからだ。なお、れなかった

ここでは能登半島地震の教訓についても触れておき原形復旧が基本であり、改良復旧は特殊な場合にたい。

限られていた。言い替えれば、この法律は二度と同じ被害を繰り返さないことが目的であって、災１．正しい認識―伊勢湾台風災害がわが国の害が起こらなければ対策を積極的に推進しないと防災行政のエポック・メーキングだったいう問題を含んでいる

第２次世界大戦の敗戦直後の昭和２０年９月１６日に

各省庁の政治的なバランスから、一元化した対応

広島に大被害をもたらした枕崎台風災害から、昭和ができず、現在も内閣官房、内閣府および消防庁

３４年９月２６日に高潮氾濫によって５，０００名を超えるに所管が分かれている。

死者をもたらした伊勢湾台風災害まで、この１５年間

２．三つの意味で重要な第二の転換点

は途中の２年を除いて毎年、災害による死者数が千―阪神・淡路大震災の重要性名を超える「災害の特異時代」であった。
この原因ははっきりしている。まず、長年の戦争

阪神・淡路大震災のもっている重要な転換点は西継続による国土の疲弊である。社会基盤整備の財源

川氏の指摘どおり、災害対策基本法が不十分であっも専門家も戦争のために不十分であり、治山治水がたり、欠けていた部分を大修正もしくは補填し、か忘れ去られていた。第二に、毎年のように大型台風つ必要な法的措置が講じられるきっかけとなった。

が上陸したり集中豪雨が襲ったことである。この時その代表は被災者再建支援法であって、災害毎に改代の防災対策や災害復旧では明確なルールがなく、訂が行われており現在に至っている。

政治的に大混乱が続いていた。これに終止符を打っ＊ 京都大学防災研究所巨大災害研究センター長・教授

Ｄ
ｉｒｅｃｔｏｒａｎｄＰｒｏｆｅｓｓｏｒ，Ｒｅｓｅａｒ
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ｉｓａｓｔｅｒＲｅｄｕｃｔｉｏｎＳｙｓｔ
ｅｍｓ，ＤＰＲＩ，ＫｙｏｔｏＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ
原稿受理 ２００７年５月７日
１９７４年京都大学大学院博士課程修了。２００２年人と防災未来センター長、０５〜０７年防災研究所所長、日本学術会議連携会員、中央防災会議「東南海、南海地震等に関する専門調査会」「大規模水害対策に関する専門調査会」各座長代理など歴任。ほかに内閣府、国交省、文化省、消防庁などの各委員も務める。日本自然災害学会学術賞、土木学会論文賞、兵庫県防災功労者表彰、防災功労者防災担当大臣表彰を受賞。

国際交通安全学会誌 Ｖｏｌ．
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もう一つの重要な転換点とは、防災から減災への転換が図られた災害ということだ。わが国の防災対策が明確な形で現れたのは大正１２年の関東大震災であった。これがきっかけとなって建物や構造物の耐震性が考慮されることになった。つまり、土木と建築の分野のエンジニアの考える「被害を出さないこと」を基本とした防災対策であった。したがって、その後の震災や水害が起こる度毎に耐震基準が改訂されたり、計画高水流量の見直しが行われた。しかし、阪神・淡路大震災が起こって、設計外力を大きく上回った揺れで建物や構造物が大きく被災する現（１４）

平成１９年７月

７５「日本の防災行政システムの進展と今日の課題」コメント

実に直面したわけである。こうなると被害をシャッ

政府の首都直下地震や東海地震などで示された地

トアウトできないのは自明で、むしろ被害をできる

震防災戦略では、気になることが一つある。それはだけ少なくするような方向転換、すなわち防災から各政策が関係者間でのワークショップなどを通して減災への変化が必定となった。

導入されていないことである。すなわち、目標が先そこで出てきたのは、ではいかにして被害を減らすかということである。必然的に「防災戦略」とい行し、実効性の高いアクションプランがそれに伴っていない恐れがある。

う用語が生み出された。これを最初に使ったのは筆

たとえば、紹介されていたように首都直下地震で者であり、当初、平成１４年３月に中央防災会議に設は１０年で木造住宅の耐震化率を９０％まで上げて、こ置された東海地震に関する専門調査会で防災戦略のれらによって人的被害を半減することになっている。

必要性を主張したとき、「戦争に使う用語を用いるしかし、この９０％という数字がいかに達成困難であのはいかがなものか」という雰囲気であった。しかるかは関係者が容易に認めるところである。もっとし、災害は戦争と同じであるという筆者の主張が認も悲観的であるのは東京都の対応策であって、地震められ、その後、東南海・南海地震や首都直下地震

防災対策の目標も明確でないし、たとえば、およそでも防災戦略が提示されている。要は、短期間で対１億トンに達する震災ガレキの処理さえ広域連携が策が実行できるわけでなく、継続的な取り組みから必要であるのに、その目処は立っていない。首都直減災目標を達成する重要性が認められたということ

下地震に見舞われる地域の人々は、阪神・淡路大震である。

災を決して対岸の火事と考えない姿勢が大事である

さらに、阪神・淡路大震災が起こったときに気づが、現実は教訓を大いに生かすような取り組みはあくべきであったが、気づくのが遅れた転換点がある。

まり見かけない。これはとくに首都圏の災害研究者

それは、都市災害の発生の危険性のみならず、中山が頻繁に阪神・淡路大震災の被災地を訪問して、現間地災害も顕在化する情勢にあったことだ。すなわ

場から防災・減災の発想をするということをそれほち、中山間地の大きな災害脆弱性も顕在化し、そのど活発にやらなかったことと無縁ではあるまい。た

対策が都市災害と同じくらい困難なことであった。

とえば、阪神・淡路大震災において直後に死亡した

阪神・淡路大震災が起こった時点で、中山間地の過約５，５００名は、９０％近くが家の全壊・倒壊で発生して疎・高齢化が災害脆弱性をこれほどまでに大きくしいる。そして、この場合、亡くなった人は１５分以内ていたとは気がつかなかった。よく考えればわかるの即死状態であったという検視結果は、政府の要人ことだが、昭和３０年代から始まった高度経済成長をや自治体のリーダーにもあまり伝わっていない。

初期に支えたのは、地方から首都圏や近畿圏に働きしかも、政府が提唱する地震防災戦略の前提は、に出てきた若者であった。都市化がまず先行し、両被害想定の結果を信頼した場合であって、事前に予親が残された地方ではこれに少し遅れて高齢化が始想できなかった被災形態は対象外であることを忘れまった。平成１２年の鳥取県西部地震はその兆候を顕てはいけない。政府と東京都との微妙な関係もあろ在化させ、平成１６年の新潟県中越地震、そして平成

うが、災害対応はまず都道府県が対応すべき課題で１９年の能登半島地震を経て、いよいよ困難な生活再あっても、首都直下地震ともなれば日本全体の問題建が立ちはだかっている。阪神・淡路大震災以降、であって、政府は決して東京都に遠慮してはいけな

わが国で起こった死者が１０人以上の災害では高齢犠いだろう。

牲者は６０％以上を占めるようになった。水害も雪害

４．自助・共助・公助の組み合わせも例外ではない。これらはほとんど中山間地で起こっている。とくに能登半島地震では、被害がもっと「自助・共助・公助」、これらの言葉は阪神・淡路も大きかった輪島市門前町では高齢化率が５０％に達大震災以降、大変普及した。わが国では、これらのし、このままではまちは再建できない恐れが大きい。

比は７：２：１であることが歴史的にわかっている。

長期的な再建戦略を自治体がもたない場合は、どのしたがって、国民運動によって人びとが自助の重要ような施策も地域の破綻を先送りするだけであるこ

性を理解するように進めることはとても大切であろとを肝に銘じるべきであろう。

う。しかし、政府、自治体は公助を忘れてはいけな

３．地震防災戦略に期待する

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い。平成１７年のハリケーンカトリーナ災害の教訓がまさにそれである。最悪シナリオがわかっていなが

（１５）

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ｌｙ，２００７７６河田惠昭ら高潮防潮堤の補強費用が捻出できず放置した結果、できる社会を意味する。能登半島地震が起こったと最悪シナリオどおりの被害が出たのである。

き、とっさに頭をよぎったのはこの「ユビキタス」

公共事業の財源がないから何もやらなくていいわという言葉であった。わが国では、「いつでも、どけではない。たとえば、地震マグニチュード６．
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こでも、だれでも」地震に遭遇して被災する危険性

満の活断層はわが国の至る所に無数に存在する。わが高まっている。震度６強は、滅多に発生しない、がまちの真下にあってもおかしくないのである。と特別の地域にしか起こらない、一部の住民しか経験ころが、ほとんどの自治体はそのような被害想定をしない特殊な揺れではないという認識が必要になっやっていない。だからいつも不意打ちになるのであている。震度６強や７を起こす活断層は、わが国にる。

は無数にあると考えなければならない。ユビキタス

しかも市町村合併で管轄区域がとてつもなく広大

減災社会とは、地震などの災害がいつ、どこで起こな自治体が生まれている。それだけで災害脆弱性がろうとも、だれでも減災の恩恵をこうむることがで大きくなっていることは自明である。地方の医療サきる社会である。

ービスの低下を見れば容易にわかる。大都市では５阪神・淡路大震災以降、この１２年間で国内では被分前後で来てくれる救急車が地方では１時間もかか

害地震は８１回、そのうち、地震マグニチュード６以ることはザラである。とくに高齢化した中山間部の上は３５回発生している（いずれも気象庁調べ）。ま孤立集落対策は絶望的である。

た、震度６強以上の揺れは、２０００年鳥取県西部地震、０４年新潟県中越地震、０５年福岡県西方沖地震、０７年

５．企業防災とＢＣＰ能登半島地震の４回観測されている。被害地震は年

ここで西川氏が指摘していることはたいへん大切

間およそ７回、そのうち３回はマグニチュード６以である。そして、企業防災とは経営戦略であるとの上、そして３年に一度は震度６強以上の激しい揺れ認識も必要である。

を経験しているのである。この中で明らかに既知のその具体例は新潟県中越地震だった。この震災でプレート境界地震や活断層による地震は非常に少な小千谷市のＳ電機の子会社が全壊した。被害額は約く、ほとんどは地震が起こってみて後から存在がわ５００億円であったと言われている。しかし、これがかった活断層の地震である。まるで揺れ続けている

当時の経営上の失敗と重なって平成１５、１６年度の連振動台の上で私たちが生活しているというのが実態

結決算ではいずれも２，０００億円近い赤字となり、結である。

局経営責任を問われ、平成１９年３月に創業者一族がしかし、文部科学省地震調査研究推進本部が公表

経営から全くはずされてしまった。この企業の問題していた、今後３０年以内に震度６弱の揺れに見舞わ

点は、いみじくも意思決定を含めて経営体制が近代れる確率は、前述の地震で震度６強もしくは７を観産業のそれではなく、ワンマン経営者の勘に頼るよ測した鳥取・日野町、新潟・川口町、福岡・玄界島、うな前近代的な体質であったことである。これでは石川・輪島市ではたかだか０．
１〜３％かそれ以下の低地震時の危機管理を失敗するのは当然であろう。

率であった。まして震度６強ではこれよりも小さな企業防災で対象となるのは自然災害だけではない。

確率であり、皆が家が壊れるような地震は起こらな企業を取り巻く環境はリスクだらけである。自然災いと考えてもやむを得ない値であった。つまり、今害を対象とした危機管理やＢＣＰはその他のリスクに回の能登半島地震を起こしたような未知の活断層にも対応できるという特徴を有している。したがって、よる揺れの発生確率を考慮できていないのである。

災害に限定せずにできるだけ早く企業防災やＢＣＰをこのような欠陥があることは残念ながら、一部の専導入することをお勧めしたい。

門家にしか理解されていない。
こうなると日常の地震対策が必須となる。震度６６．ユビキタス減災社会を目指して

強以上の揺れでは、８１年以前に建てられた木造住宅―能登半島地震の教訓（現在まで２６年以上住み続けていることになる）は全最後に、３月に発生した能登半島地震にふれておきたい。

った。しかも、輪島市では古いだけでなく、家の土情報時代におけるユビキタス社会とは「いつでも、どこでも、だれでも」情報の恩恵をこうむることが国際交通安全学会誌 Ｖｏｌ．
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半壊する危険が高いことが阪神・淡路大震災でわか台が白蟻被害を受けていた被災住宅が多数含まれていると指摘されている。忘れがちな木造住宅の床に（１６）

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７７「日本の防災行政システムの進展と今日の課題」コメント

近い部分の日頃からの維持・管理も大切である。

されているが、新潟県中越地震では７５％、すなわち今回の地震で、負傷者率の急増が注目される。阪阪神・淡路大震災の割合の５倍に増加している。能神・淡路大震災、新潟県中越地震、能登半島地震に登半島地震では、避難所に避難している多数の高齢おいて、全・半壊家屋数を分母にとり、負傷者数を者が目立っている。したがって、地震による精神的分子にとれば、各地震災害の負傷者率が比較できる。

ショックを受けた高齢者が、持病を悪化したり、体その結果、その比は１：１．
６：２．
８となった。今回の調を崩さないように、先手先手の対策を講ずること

地震では阪神・淡路大震災当時の割合の２．
８倍のけも大切なことである。行政のみならず、故郷の親元が人が発生したことになる。その原因の第一のものを離れ金沢や東京などで生活している子どもたちのは高齢化率の違いであると推察される。たとえば、出番でもあろう。被災した住宅、先行きの生活不安、震災当時の兵庫県の高齢化率は推定１５％であったが、悪化した体調、親しい隣人との別れなど、どれもこ新潟県中越地震時に新潟県では２４％であり、今回のれも精神的なダメージにつながる。これらを行政と地震で被害がとくに大きかった輪島市門前町では４７ボランティア、被災者の努力だけで乗り越えられる％、地区によっては８０％近い高率であった。このよ

はずがない。肉親や関係者の情の熱い行動がきっとうに高齢化率の増加と共に負傷者率が大きくなり、被災者を元気づけるに違いない。

その多くは高齢者で発生していると推定される。

冒頭で紹介したユビキタス減災社会を実現するた

同時に、震災関連死も増加している。阪神・淡路大震災では犠牲者のおよそ１５％が震災関連死と推定

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めには、やはり自助、共助、公助による対策を、情を熱く継続して実行することを願いたい。

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