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港湾の危機管理と防災

特集 ● 社会資本における防災危機管理／報告

港湾の危機管理と防災
北山斉＊

池田直太＊＊ ＊    

＊＊＊ 国土交通省港湾局総務課危機管理室室長

Ｄｉ
ｒｅｃｔｏｒ，Ｓｅｃｕｒｉｔｙ ａｎｄ Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｏｆ
ｆｉｃｅ，Ｐｏｒｔｓ ａｎｄＨａｒｂｏｒｓＢｕｒｅａｕ，Ｍｉｎｉｓｔ
ｒｙｏｆＬａｎｄ，Ｉｎｆｒａｓｔ
ｒｕｃｔｕｒｅａｎｄＴｒａｎｓｐｏｒｔ
昭和５９年運輸省入省。国土交通省東京港湾事務所長、鹿児島県港湾課長などを経て、平成１８年４月より現職。港湾保安対策、港湾における危機管理を担当。
＊ ＊ 国土交通省港湾局海岸・防災課課長補佐 Ｄｅ
ｐｕｔｙ Ｄｉ
ｒｅｃｔｏｒ，ＣｏａｓｔＡｄｍｉ
ｎｉｓｔｒａｔｉ
ｏｎａｎｄ Ｄｉ
ｓａｓｔｅｒＲｅｄｕｃｔｉｏｎ Ｄｉｖｉｓｉｏｎ，Ｐｏｒｔ
ｓａｎｄＨａｒｂｏｒｓＢｕｒｅａｕ，Ｍｉｎｉｓｔ
ｒｙｏｆＬａｎｄ，Ｉｎｆｒａｓｔ
ｒｕｃｔｕｒｅａｎｄＴｒａｎｓｐｏｒｔ
昭和６１年運輸省入省。運輸省運輸政策局国際業務第二課補佐官（総括）、国土交通省関東地方整備局港湾空港部地域港湾空港調整官などを経て、平成１８年４月より現職。港湾における海岸事業、災害対策を担当。
原稿受理 ２００
６年１２月２２日

こうしたことから、港湾においては、テロの発生１．はじめにを未然に防ぐためのさまざまな保安対策を実施する

食料の６割、エネルギーの９割以上を海外からの輸入に依存している資源に乏しいわが国では、自動とともに、防災対策に積極的に取り組んでいる。本稿では、これら取り組みの一端を紹介する。

車や電器製品をはじめとする製品の輸出や、資源、２．ＳＯＬＡＳ条約に基づく港湾施設における原材料の輸入などの貿易が、国民生活や経済活動をテロ対策支えている。四方を海に囲まれたわが国では、こうした輸出入貨物量のほとんど（９９．
７％）が港湾を経由

０１年９月１１日の米国同時多発テロの発生を契機としており、港湾機能を維持することが死活に関わるして、０２年１２月に国際海事機関（ＩＭＯ）において海問題である。港湾機能を維持するためには、テロ対上人命安全条約（ＳＯＬＡＳ条約）が改正され、国際航策等の危機管理、および防災の果たす役割がきわめ路を航海する旅客船と５００総トン以上の貨物船、なて重要である。

らびにこれらの船舶が使用する港湾施設に関して、

２
００
１年９月１１日の米国同時多発テロ以降も、交通機関をターゲットとしたテロは頻発しており、例え保安対策を強化することが国際的に義務づけられた（０４年７月発効）。

ば、０４年にはフィリピンの「Ｓｕｐｅｒｆｅｒｒｙ１４」爆破火

仮に港湾の保安対策が不十分な場合、当該港から災テロにより６０名以上が亡くなり、０５年にはロンド出港した船舶が到着港で入港規制されたり、船会社ン同時爆破テロにより５３名が亡くなっている。ひとの判断として船舶の抜港も懸念されるなど、当該港たび交通機関でテロが発生すれば、人命や施設が失の信頼性が著しく低下する可能性がある。したがっわれるばかりでなく、その後長期間にわたってそのて、事実上、港湾施設における保安対策強化は、国機能を発揮できないため、国民生活や経済活動に大際競争力強化の観点からも必須の要件となっている。
わが国においては、ＳＯＬＡＳ条約の改正に対応しきな影響が出る。
一方、わが国においては、地震や台風などの自然た国内法として、「国際航海船舶及び国際港湾施設災害が頻発しており、毎年のように人命や施設の被の保安の確保等に関する法律（略称：国際船舶・港害が発生している。港湾機能を維持し、わが国の国湾保安法）」が０４年７月１日より施行された。同法

民生活、経済活動を維持するため、そして、背後のに基づき、Table 1に示す国際港湾施設において、臨海部における災害救助活動や緊急物資の輸送を支保安措置の実施が義務づけられている。
保安措置が義務づけられる国際港湾施設の管理者えるために、港湾における防災対策はきわめて重要である。

ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖｉｅｗ Ｖｏｌ．
３２，Ｎｏ．
２

等は、実施する保安措置等についてまとめた「埠頭（４３）Ｊｕｌｙ，２００７

１０
４

北山

斉、池田直太Table 1 保安措置が義務づけられる国際港湾施設
国際港湾施設危機管理に携わっている。したがって、効果的な水義務化の基準

際対策・危機管理を行うためには、関係機関がそれ重要港湾にあって、旅客船が国際埠頭施設（国際航海船舶 年間１隻以上、貨物船等が年間１２隻 以 上 利 用 す る 岸 壁 等の利用に供する岸壁等）（重要国際埠頭施設）

ぞれの任務を果たしつつ、横の連携を確保すること

国際水域施設（国際航海船舶 重要国際埠頭施設の存在するの利用に供する泊地等）
港湾の国際水域施設

水際対策幹事会」（主宰：内閣危機管理監）決定に基

注１）国際航海船舶とは、国際航海に従事する旅客船および５００総トン以上の貨物船等を指す。
２）重要港湾とは、国際海上輸送網または国内海上輸送網の拠点となる港湾、国の利害に重大な関係を有する政令で定められた港湾で、全国で１２８港（０６年４月１日現在）が該当する。

がきわめて重要である。
このため、平成１５年１２月の「港湾・空港におけるづき、内閣官房に「水際危機管理チーム」が、各国際港湾（１２５港）に「港湾保安委員会」が設置されている（Fig.2）。
この「港湾保安委員会」は、港湾管理者、地方整備局、海上保安部、警察署、税関、入国管理局など関係機関や民間事業者等により構成され、日常的に各機関の連携により、保安の向上と出入管理の強化保安規定」「水域保安規定」を策定し、国の承認をを図ることを目的としており、国際船舶・港湾保安法受ける必要がある。また、保安措置が義務づけられに基づく関係機関が連携した保安訓練の実施など港ていない施設についても、自主的に「埠頭保安規定」湾の保安対策をより効果的に実施するための連携・「水域保安規定」を策定し、国の承認を受けることが強調を図る場としても活用されている。

できる。なお０
６年７月１日現在、１２７港の１，９８５施設

４．港湾施設の出入管理システムについて、埠頭保安規定が承認されている（うち１１１港保安措置の中でも出入管理は、港湾の保安性確保の１，６５
２施設については義務化対象）。
保安規定に基づいて、港湾施設の管理者（港湾管のために最も重要な措置の一つであるが、一方で人理者や公社、民間企業）は、①『埠頭（水域）保安管や物の動きを制限することになるので、物流効率性理者』（保安の確保に関する業務の実施責任者）の選を阻害する可能性がある。そこで、ＩＴを活用する

任、②『埠頭保安設備』（フェンス、ゲート、保安ことにより、物流効率性と保安性の向上を図る新た照明、監視カメラなど）の設置、③国土交通大臣がなシステム構築の取り組みを現在進めている。

設定する保安レベル（１〜３）に応じた『保安措置』

具体的には、ＩＣカード許可証と対応リーダーを（制限区域に立ち入る人や車両のチェック、施設内外用いて、本人確認を自動化し、このことによって、の監視、船舶に積み込まれる貨物の管理など）の実

港湾施設の出入の際の迅速性の向上を図るとともに、施、④保安訓練の定期的な実施などを行っている。

本人確認を徹底することで保安性の向上を図る

Fig.1に港湾の保安対策のイメージを示す。

（Fig.3）。平成１
８年３月に、上述のシステムを技術的に検証するため実施した実証実験では、神戸港

３．危機管理・保安対策を支える体制（ＰＣ‐１８）および東京港（大井埠頭ＣＴ）の協力を得て、国際港湾においては、さまざまな機関が水際対策・実際の港湾労働者、トラックドライバーを対象に共港湾施設の保安管理者の選任（港湾施設保安規定の実施責任者）

港湾施設の出入管理

貨物の取扱管理

港湾施設
内外の監視制限区域の設定（フェンスの設置、不正な侵入の防止）

保安照明、監視カメラ等の設置

港
湾
施設
保安
規
定の作
成

国による
保安
規
定の承
認

Ｉ
Ｍ
Ｏへ報
告Fig. 1 港湾施設の保安対策のイメージ

国際交通安全学会誌 Ｖｏｌ．
３
２，Ｎｏ．
２

（４４）

平成１９年７月

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港湾の危機管理と防災通カードを配布し、１週間程度の出入管理を行った。

国際組織犯罪等・国際テロ対策推進本部（本部長：内閣官房長官）

この結果、下記の点が確認された。

空港・港湾における水際対策幹事会（主催：内閣危機管理監）

共通ＩＣカード、リーダー等の機器の導入により、水際危機管理チーム○水際対策の強化が必要な場合に、情報連絡、警戒、検査等の強化について調整
内閣官房、警察庁、法務省（入管）、財務省（税関）、国交省（空港・港湾管理等）、海上保安庁の関係課長を任命

物流の効率性を阻害することなく、保安性の高い本省庁メンバー出入管理を実施することが可能となること。
ＩＣカードの導入により、偽造防止・偽造抑止の効空港・港湾危機管理（担当）官（海保または警察）果が期待されること。

主要な空港・港湾を管轄する警察機関等の職員に委嘱（枢要な空港・港湾においては、内閣官房を併任）○関係機関の構成員を参集させ、現場の連携の確認

一方、共通カードについては、その発行範囲や管理方法等について具体的かつ詳細な検討が必要であ

空港・港
湾
管理者

り、本格的な導入に当たっての課題解決のため、引き続き検討を進めているところである。
５．港湾における自然災害への対応

入
国管理局

税
関警察

海上保安部

地
方整
備局

他の行
政・民間

地
方運輸局

空港保安委員会・港湾保安委員会

平成１
６年度には、新潟県中越地震や、従来地震発生の可能性は比較的低いと考えられてきた九州北部

Fig. 2 保安対策を支える体制での福岡県西方沖地震が発生し、日本で地震発生の恐れのない地域は存在しないことが明らかになった。

現在のイメージ図人による本人確認

また、同じく平成１６年度にはスマトラ島沖地震によるインド洋大津波が発生し沿岸国に甚大な被害をも管理棟たらした。わが国においても平成１８年１１月に択捉島沖地震を原因とした津波が北海道から東北にかけて警備員渋滞の発生来襲したことは記憶に新しいところである。Fig.4

将来のイメージ図に海溝沿いの主な地震の今後３０年以内の発生確率を本人確認の自動化
ICカード（イメージ）

示したが、これをみるとわかるように、今後、東海、東南海・南海地震、首都圏直下型地震や海溝型大地管理棟震等の切迫性はますます増していく。このような状

リーダー
渋滞の解消
本人確認の徹底況のもと、日本全国で地震と津波への対策について改めて考えていく必要性がこれまで以上に高まって紙カード（イメージ）

Fig. 3 出入管理システムのイメージいる。

根室沖（M7.9程度）
30〜40%〜参考〜【今後30年間で遭遇する確率】（地震調査委員会事務局の資料から）
・交通事故で死亡…約0.2%
・交通事故でけが…約20%・火災で死傷…約0.2%
・火災に被災…約2%

三陸沖北部（M7.1〜7.6）
90%
安芸灘〜豊後水道（M6.7〜7.4）40%

与那国島周辺（M7.8程度）30%三陸沖南部海溝寄（M7.7前後）
80〜90%
三陸沖〜房総沖・津波型（M8.2前後）20%

南海（M8.4前後）
50%東南海（M8.1程度）
60%

宮城県沖（M7.5前後）
99%

茨城県沖（M6.8程度）
90%
首都直下型地震による被害想定
南関東（M6.7〜7.2程度）（東京都北部地震の場合：夕方18時・風速15m/s）
東海・死者数：約11,000人
70%（M8.0程度）
・経済被害：約112兆円
87%（暫定）（H17.7.22中央防災会議資料による）

出典）中央防災会議・地震調査研究推進本部の資料を基に港湾局作成。

Fig. 4 海溝沿いの主な地震の今後３０年以内の発生確率

ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
ｉｅｗ Ｖｏｌ．
３２，Ｎｏ．
２（４５）Ｊｕｌｙ，２００７

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北山

斉、池田直太さらに、平成１６年度には、史上最多の台風が上陸

阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ、首都圏においし、全国各地で高潮による甚大な被害が発生した。て、大規模かつ広域的な災害が発生した際に、広域

海外では０５年８月に米国南部をハリケーン・カトリ

的な救助活動や全国や世界からの物資等の支援の受ーナが襲いゼロメートル地帯で想像を絶する洪水・け入れといった災害対策活動の核となる現地対策本高潮被害が発生した。三大湾を中心にゼロメートル部機能を確保するため、海上・水上・陸上輸送等が地帯を多く抱えるわが国においても、高潮への対策連携した基幹的広域防災拠点の整備を川崎港東扇島が重要な課題となってきている。

地区において推進している。また、発災直後に東京国内外で頻発する自然災害の脅威から、国民一人湾臨海部基幹的広域防災拠点として所期の機能を早ひとりが安心して安全に暮らせる地域づくりと、物期に発揮することを目的に応急措置用資材スペース、流や産業活動への影響を最低限に留める港湾づくり

緊急物資の輸送中継業務を支援する施設（港湾広域を目標に、大規模な地震、津波、高潮等に対する総防災拠点支援施設）等の整備を推進する。

合的な防災・減災対策としての取り組みを以下に報

６−３

告する。

東海地震、東南海・南海地震、日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震、首都直下地震等の大規模地震お６．大規模地震対策６−１

港湾における総合的な津波対策の推進

よび津波の発生が切迫していることから、ハード対耐震強化岸壁の整備の促進

策とソフト施策が一体となった総合的な地震・津波

港湾は大規模地震発生時において、臨海部における防災拠点としての重要な役割を担っており、平成対策が急がれている。
１）海岸堤防の耐震性の確保【ハード整備】
特に、堤防等の海岸保全施設の耐震性については、７年１月に発生した阪神・淡路大震災においても、緊急物資等の拠点として利用された。これまで、大Fig.5に示すように、全体の約３割しか確保されて規模地震発生時にも被害を受けず利用が可能な耐震いないといった問題がある。さらに、全体の６割は強化岸壁の整備を推進してきたが、その整備率は約耐震性調査未実施箇所であり、耐震性能調査を補助５割にとどまっているところである。

対象の一部とする「津波・高潮危機管理対策緊急事

このため、耐震強化岸壁の整備を緊急的に進める業」が平成１８年度に創設されたことから、今後耐震ため、平成１８年度から平成２２年度までの５年間の耐性調査実施海岸の増加に伴い、要対策箇所も増加す

震強化岸壁緊急整備プログラムを平成１８年３月に策ることが考えられる。

定したところである。さらに、従来の耐震強化岸壁

このような状況の中、限られた予算の中で海岸保（特定）に加え、大規模地震発生時にあっても地震直全施設の耐震化を効率的・効果的に促進するために後の速やかな応急復旧により緊急物資等の輸送が可は、計画に基づく事業の実施と事業の優先的な採択能となる耐震強化岸壁（標準）を導入した全国配置が必要であり、新たに「海岸耐震対策緊急事業」を計画の見直しを行うなど、耐震強化岸壁の整備を計創設することによって、海岸管理者が策定する海岸画的に推進していく。

耐震対策緊急事業計画に基づき、優先度の高い海岸６−２

首都圏の甚大な被害への対応保全施設から緊急的に耐震化を推進していくことが可能となった。

耐震化が必要約1,200km（約1割）

耐震性あり
約2,600km（約3割）

２）ハザードマップの作成【ソフト施策】
海岸保全施設が整備済みである箇所においても、想定を超える津波・高潮の発生の可能性があり、「被害の最小化」を図るためのソフト施策が必要とな

海岸延長計
約9,400kmる。そこで、国土交通省港湾局等では「津波・高潮ハザードマップマニュアル」を作成し、全国の市町村に配布したほか、津波や高潮のハザードマップの調査を要する延長
約5,600km（約6割）
注）Ｈ１７．
１
２国土交通省、農林水産省調べ。

Fig. 5 海岸堤防の耐震性

国際交通安全学会誌 Ｖｏｌ．
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２，Ｎｏ．
２

事例を集めた事例集「津波や高潮の被害に遭わないために」をとりまとめ公表し、自治体や海岸管理者に技術的な助言を行っている。また、「津波・高潮危機管理対策緊急事業」によるハザードマップの作（４６）

平成１９年７月

１０
７

港湾の危機管理と防災としている。

成支援も行っているところである。

また、首都圏におけるゼロメートル地帯について

７．ゼロメートル地帯における高潮対策

は、人口や資産が特に集積している一方、整備後約０５年８月末のハリケーン・カトリーナにより壊滅

４０年が経過している海岸保全施設が多く老朽化が進的打撃を受けた米国ニューオーリンズは、市域の約行していることから、緊急的な対応を図っていく。

７割が海抜ゼロメートル以下であり、このような地８．港湾におけるＢＣＰ策定に向けた取り組み

区の高潮災害への脆弱性が改めて露呈された。
一方、わが国の三大湾におけるゼロメートル地帯

港湾としての機能継続は、社会資本としての港湾には、約４００万人余りが居住するとともに、特に高（航路、岸壁等）の機能だけでなく、船舶の運航を行度経済成長期以降、急速に人口・資産の集積が進み、 う海運事業者や荷揚げ・荷捌き業務を行う港湾運送
今ではわが国の中枢機能を担っている。また、東京事業者の機能、税関・出入国管理・検疫（ＣＩＱ）の機湾（京浜港）、伊勢湾、大阪湾（阪神港）は、スーパー能、さらには港湾に接続する主要道路の通行機能な中枢港湾として、わが国の物流機能を担う重要な箇

どのチームワークが整ってはじめて継続を確保する所でもある。一旦この地帯が高潮により大規模な浸ことが可能となる。
このため、港湾管理者自身としてＢＣＰ（Ｂｕｓｉｎｅｓｓ

水を被ったとすれば、社会経済への影響は計り知れ

Ｃｏｎｔｉｎｕ
ｉｔｙＰｌａｎ：事業継続計画）を策定するだけでないものとなる。
国土交通省では、有識者を交えた「ゼロメートルなく、一連の関係者が一体となってＢＣＰを策定する地帯の高潮対策検討会」を設置し、０６年１月に提言ことが港湾機能の継続を図る上で不可欠であることがまとめられた。本提言では、ゼロメートル地帯のを踏まえ、港湾ごとに協議会を設置するなど関係者今後の高潮対策について、これまでの高潮計画に沿間で協議を重ね、ＢＣＰ策定に向けた検討を進める。って浸水防止に万全の対策を講じるため防護施設の特に、川崎港東扇島の基幹的広域防災拠点につい着実な整備および信頼性の確保に最も重点を置くもては、平成２０年度の供用開始に向けて、平成１９年６のの、不測の事態に備え大規模な浸水を想定した場月までに素案を策定し、これを基に訓練を実施した合の被害最小化対策を講じることとされている。ま上で、平成１９年度末を目途にＢＣＰの策定を目指す。

た、中央防災会議においても、「首都直下地震の地９．おわりに震防災戦略（平成１８年４月）」において、２０１５年度末

これまで述べたとおり、わが国港湾の機能の維持を目標達成年次として、ゼロメートル地帯を守る海のために、保安対策・防災に積極的に取り組んでい岸堤防の耐震化慨成を目指している。

このような状況の中、国土交通省港湾局としては、 るところである。今後とも、港湾管理者、海岸管理
高潮に対してきわめて脆弱な地域であるゼロメート者、港湾施設管理者、関係行政機関などさまざまなル地帯の海岸保全施設の整備を緊急的に推進してい関係者との協同体制のもとで、継続的に保安対策のくため、堤防等防護施設の耐震性・老朽化等の再点強化、および防災の取り組みを推進していく所存で検により応急対策計画を策定し、計画に基づいた海ある。

岸保全施設の耐震対策・老朽化対策を推進すること

ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
ｉｅｗ Ｖｏｌ．
３２，Ｎｏ．
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Ｊｕｌｙ，２００７