RIVER FRONT Vol.97

女川町の震災復興まちづくり
女川町長【はじめに】

須田善明

で減った本町の人口減少は程度を別としても続いていあの大震災から早くも 12 年余の歳月が経過した。大くだろうし、そもそもこの人口減少のトレンド自体が震災により建造物で 7 割超、人命で 1 割弱を失うことと日本全体で少なくとも数十年にわたり不可逆に進んでなってしまった本町の復興は、誰もが経験したことのいくのが現実である。その現実を正面から受け止めなない「“まち” そのものをもう一度作り直す」という、社ければならない。

会実験とでも換言出来るような取り組みであった。振そのような観点から、素案や復興計画の考え方は引り返ってみても「紆余曲折しながらもよく皆で乗り越き継ぎつつもスピードは意識しながら可能な限り質をえて来たな」という思いがあるが、当事者である我々町上げる方向に改めた。具体的には、中心市街地全体のへ民の熱意やチャレンジは当然としても、町の外からのそに当たるエリアに拠点的機能を集約配置し、その周あらゆる面でのサポートやインプットがあったからこ辺に既存地区も含め居住エリアを設定することで、住そであり、それが無ければなしえなかっただろうし、少民の日常動線が町のへそに収斂されるような都市構造なくとも現在の在り様とは全く別のものになっていたに改めた。また、観光など低地部の諸機能を面的に繋げだろう。手を差し伸べてくれた数多の方々に、ここに改ることで町外からの人の流れを連動させることも意識めて感謝の意を表しておきたい。

した。人口自体は減っても、人の流れを減らさないようにすることで経済活動や地域活力を維持・発揚し続け【本町復興に対する考え方】られることを狙ったものである。

本町の復興計画（女川町復興計画）が策定されたのはこのような、所謂コンパクトシティ様のハード面で大震災から半年後の 9 月であったが、大きな特徴は①の設定に加え、ソフト面においては公民連携によるア防災対策の理念として、ハード整備だけに頼らない「減プローチで地域経営を行っていくことで、人口減少社災」を明確に掲げたことと②計画期間について、県をは会に向き合ったまちづくりを試みてきた。これが好循じめ他の計画が 10 年であるところをあえて 8 年とした環を生めば人口減少の抑制に繋がり、更にうまくいけこと、にある。筆者の町長就任から間もなく、検討中のば人口増に転じることもできるのでは、という考えで土地利用素案の説明があった。その素案は、町民からのある。現時点であるが、さすがに人口増にまでは至って提案である高台にある既存のグラウンドを廃止して宅いないものの、年少人口が僅かずつではあるがここ数地にするアイディアなど、住民生活の再建までの時間年微増傾向であり、合計特殊出生率は宮城県下の自治を最大限に短縮することを意識したもので、短期での体の中では最上位となった。

復興、という意味では恐らくベストに近いものだった【復興まちづくりの根底に流したテーマ】と思う。震災からの復興の向けられるべき対象は当然ながら被災者であるし、そうでなければならない。

ここまで記したような大きなテーマとは別に、筆者

しかし、そこで作り上げられたインフラやまちの機自身の思いとして復興まちづくりの土台に据えたテー

能、姿はその先の世代まで引き継がれていく。ましてマが二つある。

や、復興のためには相当の国費が投じられる。国費とい一つ目は「海・海辺と私達の暮らしの日常を本当のうことは、すなわち全国民のお金であり、全国民の負担意味で近付けること」である。我が町のみならず、沿岸である。そのような予算を活用させてもらう以上、それ部の住民に「あなたの町の良いところはなんですか ?」で再生されたまちは将来に対して持続性があるまちでと問えば、恐らく相当な割合で「海 !」と答えるだろう。

なくてはならない。だからこそ、復興の本質的なベクト

勿論それはそうで、豊かな海産物やレクリエーション

ルは被災者を通じて将来世代に向けられるべきもので機会など、様々な場面で海や海辺は我々にその価値をあり、スピードは大事ながら、そこで成し遂げられたも提供し続けてくれている。しかし、日常生活における海のが刹那的なものであってはならず、その質や在り方や海辺とのつながりはどうであろうか。震災前から、筆が大きく問われるのである。また、復興後に人口が震災者自身には次のような意識があった。
「海の町」「水産の前より 2 倍になりました、などというご都合主義的なシ町」と言いながら、「水辺（海・漁港）が私達の日常生活ナリオはあり得ず、むしろ震災まで 50 年間で約半分まの一部に本当になっていただろうか（いるだろうか）?」22

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等々思い思いに過ごしているたくさんの姿があったのだが、別な見方をすれば、そうしていい自由な空間があったから、ということでもある。また、その空間の自由さは、物理的な自由度もさることながら利用のルー
ル = 規制も大いに関係する。
「キャッチボール禁止」の看板がある街中の公園を代表に、今日日の我が国のパブリックな空間では様々な行為が禁止されているのがほとんどだ。トラブル防止が目的であるが、それ以上に設置者の責任問題回避のためでは、と首をひねりたくなるものもある。そこに自ら fun を生み出す「自由」はない。公序良俗に反するなら論外だが、本来であれば利女川駅前レンガみち周辺地区

用者の自主性を最大限尊重しそれを促すこと = 自由度という疑問である。

を高めることが fun を生み出す土壌になるし、そうする結論から言ってしまうと、我が国における海と海辺、ことでその場自体の価値も向上する。そしてそれがに特に漁港港湾は基本的に仕事場なのであって、住民のぎわいや活力に繋がるのであり、そのような場の在り日常生活と密接不可分である漁村・漁業集落などを除方を構築することが復興まちづくりの大きな鍵なのでけば住民の日常生活空間の一部になっている、とは言はないか、と考えていた。

い難いのが実際のところだ（これには各種規制による面もある）。一方、（それほど多くの経験ではないが）筆者【防潮堤の無いまち ?】が訪れたことのある各国の港では、その規模の大小を他自治体と比較した場合の、本町の復興まちづくり問わずにそこに住まう人々の日常を感じさせてくれるにおける最大の特徴として関心が寄せられたのが、所たくさんの場面に出会ってきた。ジョギングなどは当

謂「防潮堤」の有無である。盛土エリアの海側の端部にたり前で、海辺で読書をする初老の男性や港のベンチは津波対策の構造物が海岸保全施設として地中に埋めで居眠りにふける人、港の眼前のオープンエアなマーられており、その意味では本町においても “防潮堤はあケットに集う人々等々、港そのものに人々の日常が当る” のだが、見た目としては防潮堤が存在しないことかたり前に食い込んでいた。もちろん、前記のように規ら「防潮堤の無いまちづくり」という具合に取り上げら制、特に衛生関係の規律が強い我が国では、同じようなれ、時には “防潮堤不要論者” によってその論拠に使わことをそのまま出来るわけではない。だからこそ、我々れることもあった。恐らく、どの自治体でも、防潮堤をにとって海や海辺が大切な価値であるならば、それを作らなくて済むなら作らない方向で、というのが本音

我々の日常の一部に復興まちづくりを通じてより近付のところだったと思う。

けていきたい、単なるランドスケープや年に一度のイ

そもそも、震災後の防潮堤整備は沿岸自治体においベント会場として、ではなく、日常の舞台装置の一つとて将来へ向けた津波対策として実施されたものであるなるようにしていきたい、という思いがあった。

が、県が定めたレギュレーション、すなわち L1 津波に二つ目は「何かのコンテンツによって与える（与えら対して背後地のインフラが保全されるようにする、とれる）楽しみではなく、来た人・住む人が自ら「fun= 楽いう基準を満たす手段として採用されているものであしみ」を創り出せる空間形成こそが大事なのでは ?」とる。このレギュレーションにはいくつかのアプローチいう意識である。例えばテーマパークのように、特別なが考えられ、それによって L1 津波対策が成され背後地コンテンツは多くの人を惹きつけ、それ自体単体で大が守られれば問題はない、ということになるのだが、実事だしきっかけとしても重要だが、むしろそのコンテ際にはほとんどのケースにおいて防潮堤という手段をンツを取り囲む空間の在り方の方がまちづくりにおい選ぶしかなかった。言い換えると防潮堤以外の選択肢ては重要なのではないか、というものであり、それをでは対応できなかった、本町のように盛土等で対応し初めて筆者に感じさせてくれたのは 20 年以上前に国際たくても出来なかった、と考える。理由は物理的問題と会議で訪れた下関市の唐戸市場近辺の空間形成であっ予算及び工期、といくつか挙げられる。例えば低地の平た。ランドスケープとしての関門海峡に唐戸市場と海地部が広いエリアで盛土対応による L1 津波対策を取ろ

響館、どれもコンテンツとして魅力的だが、それを繋ぐうとする場合、L1 津波の設定波高が仮に 3m 程度だと一連の空間の在り方の方に強く惹かれた。海峡に行きしても街中全体を嵩上げするにはとてつもない土量をかう船をボーっと見続ける人（筆者自身だったりする）、確保しなければならず、その調達と予算面の双方で困グルメを手に散策する人々、寝そべって寄り添う恋人、難をきたすとともに、加えてその整備完了までには相23

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当な時間を要す。面整備に時間を要せばその上に乗る

複数事業制度を同一事業エリアで複層的に重ねることインフラ整備もそれだけ後ろに倒れるので復興事業全で、各事業メニューの弱みを補い合いながら強みを最体のスピードにも影響する。しかし、防潮堤による L1大限発揮させるためである。一例としては、これにより津波対策の場合は、防潮堤が整備されることを前提と防集で整備した区画と元々の被災した区画を換地させしてその背後地の復旧作業については比較的早期に着ることが可能となり、高台移転と被災跡地利用という手することが可能ともなる。このように、L1 津波対策

復興事業上の課題に対して柔軟な対応が図れるようにの手段としての防潮堤整備には景観面や空間の連続性なったこと、などがある（当時、「区画整理事業」区域にでのマイナス面はあるがメリットも存在する。

「防集」を組み込んでも制度上差し支えない、という国

対して、本町では地盤全体の嵩上げを選択した。といからの返事をもらえた時は膝を打って喜んだ記憶があうより選択できた。それは①嵩上げ対象となる低地のります）とは言え、制度を複数組み合わせることは事業平地面積が比較的狭く限定的であること、②移転用地全体を複雑化させることにも繋がり、必然事務量も増となる高台造成が大規模なため大量の残土が生まれるえるのでそれをこなしていくのは当時のマンパワーでこととその土量で切り盛りのバランスが概ね図れるこは容易ではなかったが、理想形に最大限近付けるためと、③この①と②の多くが空間として連坦しており断に敢えて行った。

続的に造成工事が出来ること、などによる。更にはコス

今次復興事業における「区画整理事業」が通常の区画ト面でも残土を町外へ搬出処理する場合と比して有利整理事業と大きく異なるのは工事着工のタイミング、であった。背後地供用までに時間を要するというデメである。具体的には、通常は仮換地指定（への同意）がリットについても、防潮堤整備時と比較し 1 年強、最大あってから工事着工となるものが、復興事業の迅速なで 2 年程の遅れであり、中心市街地を全面的に再整備す実施を企図し、地権者の施行同意を以って工事着工がる必要がある本町の場合は、後の土地利用全体を考慮可能となり、工事後にその進捗に応じて仮換地指定をすれば遅れを許容しても嵩上げ盛土の手段を採用すべ行えるようになった。これにより、換地の詳細は工事をきものと判断した。また、復興後を考えれば、それによ進捗させながら設計していけることとなり、他の事例り中心市街地の空間形成において他地域と明確に差別と比し 1~2 年程度前倒しして工事着工を行うことがで化が出来る、という考えもあった。リアス海岸特有の平きるようになった。

地部が少なく急峻な本町の地形は津波の波高を上昇さ

本町における「区画整理事業」の特徴は、その事業面せ被害を大きくさせたが、その地勢条件故に盛土嵩上積が非常に大きかったことであろう。全部で 4 つの「区げによる津波対策を可能にもさせた。

画整理事業」を実施しその合計は 218.7ha だったが、そ斯くして本町では嵩上げ盛土による L1 津波対策を基のうち最大は 198.2ha であり、一本の区画整理事業とし軸にすることとなったが、当初県の担当からは難色をては全被災自治体で最大であった。区画整理の導入に示された。本町以外では防潮堤を採用しており例外は当たっては国からは事業の閉じ方を見据えて全体をよ認めたくない、という姿勢であったが、レギュレーショり細分化すべきでは ? という指導もあったが、なるべくンを踏まえた嵩上げ盛土案の合理性を小職が担当はも大きく取って全体を包含したい、というのが本町の考とより県の各段階の幹部に（上の段から）直接説いていえ方であり、最終的には理解も頂戴したところである。

き、最終的には県組織全体の理解を得て実際の造成案

その考え方の大きな理由は、事業完了後の土地利用のとして採用されることとなった。

効率化を図るために、照応の原則を踏まえつつ飛び換

なお、「防潮堤でエリアを分断する」ということに対地を積極的に取り入れたい（当然に減歩は伴う）、といしては、港町女川のアイデンティティの面からも、今後うことにあった。パターンは 2 つで、一つは複数地区にの防災面からも「海が見えなくなることは避けるべき」

分散する同一名義の所有地の集約化と、もう一つは地という考え方が安住宣孝前町長の意向としてもともと権者の土地利用の意向若しくは町の考え方に基づく従存在していた。町長交代後、そこにコンパクトシティ的前位置とは異なる地区への換地、である。事業完了後を概念や面（エリア）の連動性などの考え方を盛り込んだ想定し、政策的に換地の誘導を可能とすることでなるものが実際の整備計画の原型となっている。

べく “死に土地” を生まないようにしたい、ということである。これによって、自主再建を図る商工事業者の中【区画整理を中心とした基盤整備】

心街区への集約などが図られた。また、飛び換地により中心市街地における基盤整備では、被災市街地復興民有地をなるべく条件の良い区画へ持っていき、山際土地区画整理事業（以下、「区画整理事業」）の事業区域の端などに町有地を充てることで地権者の同意を得やに防災集団移転促進事業（以下、「防集」）と津波復興拠すい環境を作ったり、前述のように「防集」と組み合わ点整備事業を組み込む形式で面整備を行った。これは、せることで、土地の買い上げが出来ない「防集」対象者

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については換地で「防集」で整備した団地に区画を用意ることとなった。被災の規模に対し行政のマンパワーしたりすること出来るようになった。

が応援職員をもらってもなお余りに過少で、かつ工事・造成個所が同時進行で数十か所動くのであり、当初よ【用地関係業務】

り全体を役場組織が担うのは不可能で「餅は餅屋」とここまで記した「区画整理」を代表的に、住民の高台いうことで専門の組織・企業によって全体をヘッドク

移転を基軸とした復興事業においては土地に関わる業ウォーター的に統括できるやり方を導入すべきと考え務が必須であったが、各事業を早期に進めるための用地ていたところ、UR がそれに応えてくれたのに加え、国関係の課題は主に二つで、高台等の用地買収と区画整理より CM 方式導入の提案があったことから即決し、正に区域内での地権者施工同意である。

描いていた通りの推進体制を組めることとなった（歩用地買収については一部の制度運用緩和等があった

調合せは、最初の内は思っていた以上に大変でした…

ものの、通常の行政による用地取得と基本的には同じ笑）

手順と作業と交渉を経なければならず、復興事業ではCM 方式により何よりも効果があったのは造成までこれを短期間で膨大な数をこなす必要があった。全国の時間の短縮である。全体を一括発注しているので、通の自治体からの応援職員や UR スタッフ、用地コンサル常の行政手続きである基本設計→実施設計→工事の各などの協力を仰ぎながら、全国に散在する相続地権者段階での議決を要さず（通常であれば工事ごとにこの手へも出向きながら総がかりで地権者交渉を行い、地道順をその工事の数だけ踏まなければならない。その分、な交渉を重ねてきた。

進捗に応じて議会には詳細に説明）、設計が完了した工「区画整理」については、対象が筆数にして約 3400区から順次造成工事に着手可能であり、マンパワーの筆、地権者数（共有名義の場合は代表者）では約 1600 を振り分けなども全体進捗を勘案しながら柔軟に配分で超える地権者数を数えた。これを突合させ個別のプロきた。またある程度の設計変更についても工事着手前ファイルを作成し、住宅再建や土地利用に関する個別であれば柔軟に行えた。

面談を期間集中で全関係者に対し行った結果、全筆数【住民の意向に基づく移転】の 8 割について事業認定から約 2 か月で施工同意を得ることができた。この同意がまとまった地区から順次町民の生活再建の基本となる新たな生活の場の提供具体的な事業化に入ることが出来、このことが事業推は最も大切なものの一つだが、住宅については自力で進に当たって大変大きな力になったことは言うまでも住宅を再建するケース（本町では “自立再建” と表現）とない。これについては震災から 10 か月を経た段階で細災害公営住宅に入居するケースがある。また「どこに住かく住民説明会を行い（当初段階で地区毎等に約 80 回、むのか」というのが一つのポイントとなる。本町では漁事業進捗に併せ最終的には事業完了まで約 200 回の説

業集落地区については地区ごとの移転を基本としたが、明会を実施）、町全体のグランドデザインを提示し「ど中心市街地ではその全体を移転対象地区と位置づけてういう町にするか」を伝え、なるべくイメージを共有で移転の取り組みを進めた（もちろん、希望すれば中心きるよう取り組んできたことも寄与していると考える

市街地から漁業集落への移動、またその逆も可能であが、ほぼ全ての関係者が “被災者” で土地自体も被災しる）。中心市街地の場合、時期にはこだわらないがなるており、町の考え方に多少の異論はあっても “とにかくべく従前の居住区に近いほうがいい、場所は別にして前へ進めてほしい” という意識があったことなど、いくとにかく早く入れる地区がいい、一番資産価値（地価）つかの要因があったと考えている。

が高いところがいい、など、様々な意向が被災者にはあり、地区ごとの移転では意向を十分にかなえられない。

【町と UR と JV（CM）による三者体制での復興】

そのため、中心市街地全体での地区ごとの宅地・住宅復興事業の推進体制は、本町の場合特徴的なものと完成時期を示し、予定数の範囲で自由に選択してもらなっている。まず、ほぼ全ての復興復旧事業においてうようにした（意向が上回れば抽選）。自分が一番重視

UR 都市再生機構とパートナーシップ協定を締結したする観点で住む場所を選べるようにしたのである。
「区（漁港復旧のみ町単独）。そして工事はまちづくり JV が画整理」と「防集」を重ねたからこそ出来た手法でもあ全体を一括して担う。これに当たっては当時我が国のる。工事の遅れ（最大で 1 年近い遅れも出た）により迷公共事業としては初めてとなるコンストラクションマ

惑をかけることもあったが、概ね各々の意向に沿うよネジメント方式（CM）を採用した。これにより、支援コ

うな移転が出来たのではないか、と捉えている。

ンサルも含めた関係主体全体での協議を基に町が意思【デザイン会議とまちづくり WG】

決定、UR が発注と進行管理、JV が現場統括とその進捗に併せた工事配分を実施する、という体制が築かれ前記の三者体制も、目標意識にそれぞれズレがあり

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調整に難儀することも当初は多かった。そのベクトル【結びに～ここからが本当のスタート】

合わせをし、出来上がるまちの質を可能な限り高めつ

まだまだ記しておくべきことはあるのだろうが、紙つスピード感を持って工事を進めるために設置された

幅の関係上全体の振り返りで拙稿を閉じる。のが「復興まちづくりデザイン会議」（以下、デザイン会

物事に裏と表があるように、復興にも陽の当たる部議）である。だた単になるべく早く団地や空間の造成を分と影がある。筆者が一番心苦しかったのは、一部の地すればいい、ということでなく、そこに住む我々町民や区においてそもそも津波被災していない住宅や津波は利用者にとってより良い空間となるよう、各工区につ被ったが修繕済で居住されていた方々に対し、造成上いて質の向上を図るべく関係者が一堂に会し工事着手の理由から一時移転をお願いせざるを得なかったケー

ギリギリまで議論し設計に反映させる、それを町民やスだ。60 件超が対象で、中には 100 歳を超えたおばあ

報道に対しフルオープンで公開する場である。この場ちゃんが同居されている世帯もあった。
「被害が無かっに町民からのアイディアや声も組み込ませ、出来ないたのに」「せっかく金をかけて家を直したのに」と、当言い訳でなく「どうやって工期を守りつつどこまで質を然ながら町の方針に対し反対の声ばかりが上がったが、上げるか」を問う場でもあった。デザイン会議は発足かその方々の全てが「自分たちの地区にみんなが戻ってら造成完了までの間に 6 年で、43 回の議論を重ねたが、来るなら」と最終的には同意をいただいた。ありがた

回を追うごとに意識が収れんされ、関係主体間の連携かったと同時に、本当に申し訳なかった。また、震災かが大きく高まっていった。結果として、調整の場から、ら 5 年を経たあたりに町民を対象に実施されたある大復興工事についてのジャッジと全体意思決定の場へと学によるアンケート調査では、「女川町の復興は進んでデザイン会議自体の役割が変わっていったと言える。

いると思うか」「女川町の復興の方向性を良いと思うか」

町民のアイディアや声、についてはまちづくりワーという問いに対し、賛否は完全に真っ二つとなったが、キンググループ（以下、WG）を組織した。WG を設置し「女川町はこの復興を通して新しい姿になるべきと思うた理由は、行政から計画を示しそれを説明して理解しか」という問いに対し、4 分の 3 が「そうなるべき」と答てもらう、というのではなく、一人でも多くの町民に復えていた。見えない未来に向けて前に進んでいくこと興まちづくり立案のプロセスそのものに関わってもらを、不安を抱えながらも町民の多くが受け入れてくれいたい、という思いが強く筆者にあったからだが、それていたことに大変勇気付けられた。

は筆者自身がそうだったように「自分も復興まちづく復興とは何か？この 10 年余り、内外から投げられてりをやりたい !」という人がたくさんいるはずだ、と思っきた問いである。被災後に置かれた状況は人によってていたからでもある。新たなまちを「自分たちが作った異なり、答えは人の数だけあるであろう。私自身、当初場所だ」と一人でも多くの人が愛着を持ちその後の町のはその答えを探しながらの日々だったが、ある時期かプレイヤーとして活躍してもらいたかった。町民の 100ら、少なくとも本町における復興の本質を「復興の道の人に一人は参加してもらいたい、と考えていたが、「どりを通じて、新たな価値や地方社会の可能性を生み出んな町にしたいか」「そのために何を盛り込みたいか」すこと」と、そしてその意義を「人口減少をはじめとすについて WG だけで延べ 100 人以上、関係する協議体もる、我が国の地方小都市が抱える今日的 / 将来的課題に含めれば相当数が参加し 2 年にわたって議論をしても対し一つの在り方を示していくこと」と捉え、掲げてきらった。なお、WG の出した「どんな町にしたいか ?」結た。あれから 12 年が過ぎ去り、この間どれだけのもの論の一つは、「口説ける水辺のあるまち女川」であった。

を生み出せたかわからないが、この小さな町でたくさWG メンバーのほとんどは津波で被災した方々である。

んのチャレンジが生まれ、様々な試みがなされてきた

この結論を導いてくれた WG の皆さんを筆者は心からことは間違いない。そしてそれらを土台に、震災後の在誇りに思っている。

り方を見据え創ってきた町の未来がどうなるかはこれ

これらのステージで議論され、実現したまちの姿は、からだし、そもそもその未来に向けて我々は新たな故平成 30 年の都市景観大賞の国土交通大臣賞、令和元年

郷の姿を創ってきた。その意味では、コロナ禍を挟んでの土木学会最優秀賞を受賞することとなった。特に後ようやく本当のスタートラインに立ったところである。

者においては、「まちのデザインもさることながら、関これからの地方社会の一つの在り方となるように、係者におけるしつこいと思えるほどの質の追求」と、プそしてこれまでの経験やチャレンジが次の誰かの力にロジェクトデザインについても高い評価をいただいた。

なれるように、官や民といったセクターや個人団体を関係各位の熱意と努力に改めて感謝と敬意を表する次問わず様々な主体が能動的に関わって地域を作る「チー第である。

ム女川」としてこれからも歩んでいけるよう努力していきたい。

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