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避難所の生活と運営

4 災害対策と避難所，避難者
!

問題の所在

阪神・淡路大震災は，阪神間の大都市を直撃し未曾有の被害をもたらした．
そのことが地震・防災対策，建築物の強度，都市計画などの都市政策の問題と課題を浮かびあがらせた．しかし，私が震災後現在まで関心をもって見続けてきたのは，これら被災状況にかかわる課題ではなく，震災後の被災者と災害対策との乖離の問題である．災害対策の制度的限界と運用上の問題が，被災者の自力復興を妨げ命をも奪ってきた．
私は，「避難者」という概念を，「災害による，住宅の被害，経済基盤の喪失，
健康状況の悪化，さらに震災後の避難生活や行政施策の問題などによって，自力で生活が困難または自分自身をケアすることが困難な世帯，人びと」と定義しているが，その意味では，「避難者」は客体的に存在するのではなく，「つく
られ固定される」のである．
本章では，上記の問題意識にたって，「避難者」からみて災害対策にどのような問題があったのかを，神戸市の実状について記述したいと思う．

"「避難所」対策と「避難者」「避難所」，「避難者」の概念
A．神戸市の定義

神戸市民生局災害対策本部避難所班が，1995年5月に「避難所個別面談調査」を実施している．そのときの「調査マニュアル」に（参考）として「避難所」と「不適格者」の定義を行っている．
○避難所とは［災害救助法および関連通達から］!避難所：災害のため，現に被害を受け，または被害を受けるおそれのある者

4

災害対策と避難所，避難者

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で，避難しなければならない者を，一時学校，公会堂，公民館等既存の建物または屋外に設置した仮設建物に収容し，保護することを目的とするもの．
"対象者：
ア）

災害によって被害を受けた者．
・住家が被害を受け居住の場所を失った者．
住家が全壊（全焼），半壊（半焼）等の被害を受け，日常起居する居住の場所を失った者．
・住家に被害を受けたが，居住に何ら心配のない者は対象外．
（例）母屋が被害を受けたが離れがまったく無傷である者．
・住家以外の建物が被害を受けても，原則収容の対象にならない．
ただし，自己の住家に被害を受けたかどうかに直接関係なく，現に災害に遭遇し，速やかに避難しなければならないときは，等しく収容しなければならない．
（例）旅館，ホテル等の宿泊人，一般家庭の来訪者，通行人．

イ）災害によって被害を受けるおそれがある者．
（下線は原文のまま）［以下は民生局事務局の考え方］○不適格者とは

上記の対象から外れる者であるが，つぎの2種類に分かれる．
!元来，避難所に入れない者（例）被災していないにもかかわらず，食料，物資などの受領を目的に避難所にいる者（近辺の人，他都市から来たホームレスなど）．
"災害当初は入ることができるが，期間の経過によって不適格者となる者（例）ホテルなどの宿泊人，ライフラインの復旧で自活できる者，住居が一部損壊したが，何とか居住できる人，神戸のホームレスなど．
→よって，!の不適格者には，元来資格がないから出てもらう．
"の不適格者には，自立を促して出てもらう．

B．神戸市の「避難所」対策の問題

a．指定，未指定の「避難所」

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避難所の生活と運営

上記定義には現れていないが，神戸市が「避難所」と認めているのは，「災害救助法に基づいた指定避難所」のみをさしている．
「災害救助法に基づく」とは，災害救助法を運用している期間のみに「避難所」を限定していることをいう．後に神戸市は「災害救助法を打ち切った後は，公園施設等に避難生活していると不法占拠状態になる」と述べ，「旧避難所」とよぶようになる．また，「指定避難所」とは，神戸市が認定した「避難所」をさし，それ以外は「未指定避難所」として救援物資などの救助の手がおよばなかったところが多くあった．この点について，1995年5月12日に自由法曹団が厚生省と懇談したさい，
厚生省は，「避難所については，『指定』等という概念はない．当然，『指定する避難所』でないから，保護を必要とする被災者ではないという扱いは正しくない」（自由法曹団と厚生省との懇談メモ）と述べている．

b．「避難者」の概念がない
つぎに，神戸市の規定には「避難所対象者」はあるが，「避難者」という概念がない（「避難者」の概念は災害対策関連法や通達にもその規定はない）．また，「避難所対象者」は住家の滅失のみに限定され，災害対策は住宅対策が中心となり，生活関連対策がなおざりにされてきた．全壊（焼），半壊（焼）の罹災証明をもつ「指定避難所」の「避難所対象者」を，救助対象の中核に据えるという考え方が，神戸市の災害対策に一貫してみられる．
たとえば，1995年3月末で弁当などの配給を「避難所就寝者」に限定しようとした．この時期，兵庫区の本町公園避難所には500人ほどの避難者が生活していたが，弁当は1,500食ほどが来ていた．このなかには，近辺の全壊，半壊などの未補修の自宅生活者や未指定避難所の人びと，また船，ガレージ，駐車場，道路などにテントを張って生活している人びとも含まれていた．この人びとを援助対象から除外しようとしたのである．この人びとを，神戸市は「不適格者」だと考えていたようだ．また，指定避難所への避難や仮設住宅の応募資格から，「知人，親戚の間借り同居者」を排除してきた．仮設住宅の斡旋は全壊（焼），半壊（焼）の罹災証明に限定されていたため，震災後の被災地の経済不況と労働市場の閉塞状況のなかで経済的基盤を喪失し，持ち家を手放し，寮，民間借家を出て行かざるをえなくなった人びとも，仮設住宅に入居できな

4

災害対策と避難所，避難者

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かったのである．

c．「不適格者」の問題
神戸市は，救助の対象を「避難所対象者」に限定し，それにたいして「不適格者」という概念を新たに設けている．この概念は，災害対策の関連法には存在しない．そのため，神戸市災害対策本部は「民生局事務局の考え方」と断っている．この「不適格者」の概念は，上述したようにかなり弾力的に運用されている．むしろ「避難所対象者」以外の「避難者」はこれに該当するといってよいような取り扱いである．
「避難所対象者」か「不適格者」の決め手は，全壊（焼）と半壊（焼）の罹災証明である．これに該当しない「避難者」は，上述したような個別調査などにより，「避難所」から「出てもらう」ということになる．もともと罹災証明の入手困難なホームレスや不法残留状態になっている外国人の場合，「避難所」に入ることが困難であり，また一時施設などの「指定避難所」に避難したとしても，そこから「出て」公園に移動するなどのことが早い時期から起こっている．

「避難所」の整備状況
最後に，「避難所」の生活環境の問題がある．とくに，地震発生直後，「指定避難所」に避難しても何の備蓄，設備がなかったこと，「避難所」の生活環境が劣悪であったことは記憶に新しい．学校などの施設の多くは，厳冬のなか体育館でのストーブ使用の禁止，また家庭科調理室のかぎをかけて「避難者」に使用させていない．このような「避難所」に備蓄，設備がなかったこと，また施設利用について日常の原則を適用することなど，「避難所」対策に，避難生
活という非日常的な生活がまったく想定されていなかったといえる．
この問題は，国が「避難所」開設期間を「7日間」という，小規模の震災で短期間の避難生活しか想定していなかったことと関係があるように思う．
『災「避難所」の開害救助の実務（平成4年度版）』（厚生省社会局施設課監修）には，設期間は「災害発生の日から最大限7日以内と定めてあるが，……この7日間の期間は，相当大規模な災害を想定して定められているものであって」とある．
今回の震災での「避難所」対策の経験と『実務』の規定には大きな齟齬が感じ70!

避難所の生活と運営

都市計画
を明確に

〈自宅〉
自宅の修理
市住の修理，解体〈仮設住宅〉
近くに，早急に店舗付き仮設住宅を〈行政の対応〉
避 難 所
相談窓口（職員常駐）
情報がない
退去求められている市の対応に問題
援助がまったくない〈避難者の状況〉
精神的体力的に不安
長い避難生活に不安〈居住空間〉〈施設〉
・自炊，炊き出し用施設
・間仕切がない（プライバシーがない）・電気
・ガス（ボンベ，コンロ）
・狭い・生活時間の差のため，・水道・風呂
けんかが絶えない
・トイレ
・干し場
・暖房

〈生活関連物資〉
・毛布・布団・布団の敷物
・下着類
・おむつ（大人，子ども用）
・医薬品
・灯油
・食器類
・生活用品
（体温計，アイスノン，
カイロ）

仕事に就きたい
見舞金
生活資金

〈設備〉
・洗濯機
・電話
・テレビ
・新聞
・ラジオ
・電気ポット・電子レンジ〈食生活〉
・朝食がない・昼食がない・飲料水不足（飲み物不足）・食事のバランスが悪い（同じ弁当ばかり）・食材の提供・温かい食べ物・米飯・朝食を食パンに
・果物
・野菜

〈生活〉
・定期検診が必要
・高齢者ケアが必要（老人の失禁が多い）
・介護ボランティアが必要
・障害者ケアが必要
・寝たきりの人の入浴・継続的なボランティア活動

図1.4.1 避難所調査の要求項目（1995年3月）

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災害対策と避難所，避難者

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られる．
図1.4.1は，1995年2月から3月にかけて，被災者とボランティアが，「避難所」の生活環境と改善要求について行った調査のなかで，「避難者」の要求項
目の一覧を図式化したものである．この図からも，「避難所」が生活に耐えられるものでないことがわかる．

!

災害救助法打ち切りと「避難所」，「避難者」「避難所」の閉鎖と「待機所」
A．災害救助法打ち切りの経緯

1995年8月20日の神戸市の災害救助法の打ち切りとそれ以後の「避難者」にたいする対応は，それまでの災害対策についての問題性を，むしろ浮かびあがらせたといってよい．
神戸市は当初，1995年7月末で災害救助法を打ち切ると発表した．しかし，第5次募集の仮設住宅建設（最終募集）が遅れたために，打ち切りは8月20日に延期して実施すると発表した．災害救助法の打ち切りは，制度上の公的な「避難所」がなくなり，弁当などの救助物資の配給が停止することを意味する．神戸市は，「避難所」を閉鎖して，市内12か所の「待機所」に「避難者」が移動するよう求めた．このとき（8月17日現在），神戸市の発表で9,820人の「避難所」生活者がいたが，「待機所」の収容人数は1,970人のみである．
「待機所」
については，災害対策関連法や通達には何の規定もない．神戸市は，「居住先が決まらない被災者が自立又は空き仮設住宅に入居するまで，暫定的に生活する場として設けるもの」と説明している．
「待機所」の設備と生活居住環境が劣悪だったために，「避難者」はあまり移動しなかった（11月28日現在で，「待「待機所」
機所」372人，「旧避難所」848人）が，より大きな問題となったのは，の場所の発表が，災害救助法打ち切り2日前の8月18日になってからだったからである．
神戸市の災害救助法打ち切りの根拠となったのは，仮設住宅の建設戸数が充足したからだという．神戸市斡旋の仮設住宅などの提供は，3万2,110戸（市内2，公営住宅などの空き家1,477戸（市内1,126戸，市外351
万9,144戸，市外2,966戸）

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避難所の生活と運営戸）である．これは，全壊，全焼住居家屋（罹災証明）の28.8％にすぎない（半．しかも，市内建設の仮設住宅の約半数は西区，北壊，半焼まで含むと14.1％）
区に建設されている．
8月14日の被災者への神戸市の説明では，仮設住宅の必要戸数の算定は最終募集である，第5次の応募状況でしか把握できないという．募集戸数1万28戸，空き家500戸，応募世帯1万3,989世帯である．この時点で3,461戸が不足していることになる．応募世帯（避難所5,680世帯，避難所外8,309世帯），未応募世帯，未契約世帯（8月9日までにかぎを受け取りにこ（避難所1,800世帯，避難所外不明）．このなかで，「避難所」のなかった世帯 避難所1,200世帯，避難所外3,800世帯）
未応募世帯と「避難所外」の未契約世帯，計5,600世帯は「自立」したものとして，今後仮設住宅の斡旋の対象としない．仮設住宅の残戸数は1,672戸あり，「避難所」の未契約世帯1,200戸を斡旋の対象としてもまだ500戸ほど残っており，充分充足するという説明である．
上記の説明からは，仮設住宅の建設戸数が被災者のニーズに見合ったものであるとは思えない．
「親戚，知人に間借り同居世帯」については，応募対象から除外している．また，未応募世帯や未契約世帯については調査の必要がないとの回答である．神戸市の仮設住宅必要戸数の算定基準は「『避難所』の解消」という施策と密接に結びついているといえる．

B．居住権とHICの勧告

1995年9月23日から30日まで，ハビタット国際連合体

Habitat

International

Coalition（HIC メキシコに本部をおく居住権擁護のNGO）が，被災者や支援者の求めで，公園などの避難所，待機所，仮設住宅の調査，そして神戸市，兵庫県，
厚生省のヒアリングを行い，震災後の災害対策が居住権の侵害に当たるとの勧告文を出して帰国した．このHICの来神は，「居住権」が国際法上認められた人権であることを，被災者に自覚させた点で大きな意義があった．
「居住の権利（Right to Housing）」とは，「経済的，社会的及び文化的権利に関する国際規約」の第11条第1項を根拠にしている．その条文には，「この規約の締約国は，自己及びその家族のための適切な食糧，衣類及び住居を内容とす
る適切な生活条件並びに不断の改善についてのすべての者の権利を認める．締4

災害対策と避難所，避難者

73

約国は，この権利の実現を確保するために適当な措置をとり，このためには，
自由な合意に基づく国際協力が極めて重要であることを認める」と書かれており，「適切な住居」の権利がそれに当たる．
HICの勧告文は，日本政府がこの国際規約に批准しているにもかかわらず，「国際的に認められた適切な居住の権利が十分に尊重されておらず，できるだ
け速やかにこの状況を改善するために行政のあらゆるレベルで多くの措置がとられなければならないとの結論に達した」と述べ，「居住の権利」の侵害と政府，自治体の義務不履行のあったことをあきらかにしている．勧告は12項目にわたるが，そのうちの重要と思われる6項目についてつぎに示しておく．
!震災前に住んでいた地域や隣人のなかに戻ることを希望する被災者すべてに，その権利を確保すること．
"仮設住宅に住み公営住宅に入居することを希望しているすべての者に，家賃が支払えるような適切でかつ市の中心から遠く離れていない所に公営住宅を供給することを権利として保障し，さらに一般的に，国際人権法のもとで認められているような，住むに適した尊厳の認められる健全な住居を提供すること．
#被災者の強制立ち退きを行わず，あるいはそれを黙認せず，政府に課された居住権に関する義務を完全に尊重すること．
$住民側の代表と行政側同人数から成る住宅問題を含む震災復興のための諮問委員会を設置し，対話と民主的な政策決定を促進し，可能なかぎり敏速な方
法で，すべての者に適切な居住の権利の完全な実現を確保すること．
%住民の要求を反映させるような方法で，待機所と仮設住宅の生活居住環境を改善するための措置を早急に講じ，住民が受け入れうる水準に引き上げること．
&必要とされる特別措置により，居住の権利が損なわれやすい人びとの権利の実現を優先すること．とくに，子ども，女性，身体的・精神的障害者，民族的少数者，歴史的に差別されてきた人びとおよびホームレスの権利を優先させなければならない．
私も数日，HIC調査団に同行し話をする機会を得た．調査団と出会い，勧告文を見てはじめて「居住権」という概念を自覚し，これまでの「避難所」対策の諸問題が「居住権侵害」ということばで説明がつくようになった．とくに，HICの勧告文にあるように，「避難所」からの移動の選択権が「避難者」にあ74$

避難所の生活と運営るという考え方を，それまで人権概念としてまったく自覚していなかった．調査団が西区の遠隔地の仮設住宅に出かけたとき，そのひとりから「軍隊が来て，避難者を仮設に強制移動させたのか」とまじめな顔で質問されたと，後で同行のメンバーから聞いたときは絶句せざるをえなかった．

「避難者」の生活
A．生活保護新規申請問題

1995年8月20日の，神戸市による災害救助法の打ち切りは，「避難所」生活者
にとって重大事であった．
「避難所の閉鎖」と弁当などの救援物資の配給停止
は，「避難者」によっては衣食住の生存権の全体を急に失うことになる．
「避難所」からの追い出しと「待機所」への移動強制は，大勢の「避難者」が生活している実状では無理にしないことになったが，救援物資の提供は停止された．
そこで浮上したのが，生活保護新規申請問題である．
震災前からの被保護者については「避難所」生活の場合であっても，そのまま受給されていた．しかし，「避難所」生活者の新規申請については，災害救助法などにより必要とされる最低限の食事と衣類などが賄われているから，申請は受けつけないというのが神戸市の方針であった．災害救助法を打ち切った
翌日の8月21日に，神戸市民生局保護課は，各区の福祉事務所所長あてに，「『待機所』への移行に係る生活保護の対応について」（以下「通達」）という通達を出している．その「通達」によると（抜粋），% 「待機所」等における保護の運用について
・生活保護は最低生活の保障と自立助長をはかることを目的としており，この適用にあたっては保護の受給要件を満たすとともに，生活実態等の的確な把握に基づく自立助長をはかる目的を達成するため・生活の維持向上をはかるため等により，安定した居住地を定める必要がある．
・具体的には，現在の実態を踏まえ下記による対応を行うこととする．
1）「!従前の住宅補修中の間自宅に帰ることができない者"民間住宅等の確保までの間日数を必要とする者#空き仮設住宅に入居するまでの間日数を必要とする者，仮設住宅入居資格を有する者でやむを得ない理由により短期間（概ね1ヶ月程度を目途）待機所生活をおくる者」について；

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災害対策と避難所，避難者

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真にやむを得ない事情が認められる場合は，「待機所を生活の場として居住地に準ずる」取扱いとして差し支えないこととする．
なお，……!保護相談・申請を行なう者に対しては，提供可能な仮設住宅等に居住することにより安定した居住地を定める必要があることについて，対象者が了解する（ケース記録に明記）ことを前提に，保護の対象として差し支えないこととする．
3）「暫定的に残留が見込まれる旧避難場所滞在者で，仮設住宅入居資格を有する者」について；
安定した居住地と認めがたいため，提供可能な仮設住宅等入居指導を行うこと．
旧避難場所で継続して生活することは容認できない状況であるため，原則として保護の適用は困難である．
なお，真に止むを得ない事情があると認められる場合は，生活実態等の的確な把握・仮設住宅申込の経緯等を十分確認のうえ，……対象者が「基本方針」等を了解した場合は，保護の対象として差し支えないこととする．
4）「公園のテント等生活者で，仮設住宅入居資格を有する者」について；安定した居住地と認めがたいため，提供可能な仮設住宅等入居指導を行うこと．
旧避難場所で継続して生活することは容認できない状況であるため，原則として保護の適用は困難である．
生活実態等の的確な把握・仮設住宅申込みの経緯等を十分確認のうえ，土地管理者等の十分な調整を行なうとともに，仮設住宅等の再斡旋を含む関係機関との適切な連携をはかることとする．

民生局保護課の「通達」をもとに，同21日に長田福祉事務所長が「待機所における生活保護の取扱について」という文書を管内に出している．その文書の「『待機所等』の認定について」の項目には，「『待機所等』は，生活保護の実施上の要件となる『居住地』として認定しません」，「しかしながら『居住地』の確保に日時を要する被災世帯もあると思われるので，罹災証明を所持し，短期『みなし居間（概ね1ヶ月程度を目処）で『居住地』を確保する世帯を前提に，住地』として『真にやむを得ない事情』にある場合に限り，生活保護の申請を受理します」と書かれている．
上記のように，民生局保護課は，「待機所」や，施設，公園などの「避難所」が，「安定した居住地」でないために生活保護新規申請を認めない（長田76!

避難所の生活と運営

福祉事務所長文書はそれが生活保護要件となっている）と述べ，さらにそれら「避難所」での生活は認められないので，仮設住宅へ移動すれば申請は認めるという．後者の仮設住宅への移動強制は，前項のHIC勧告の「居住権」侵害に当たる．また，前者の問題は，「待機所」や「避難所」が「安定した居住地」
でないのか，またそれが「保護要件」となっているのかが焦点となる．生活保護法第19条には，「居住地」，または居住地がないかあきらかでない「現在地」
でも，「保護を決定し，且つ実施しなければならない」と書かれている．この条文からいえば，「安定した居住地」は「保護要件」ではない．また，『生活保「実施責任は，要保護者の居住地又は現在地により定め
護手帳（’92）』には，られるが，この場合，居住地とは，要保護者の居住事実のある場所をいう」（102「待機所」や「避難所」はあページ）と書かれている．この説明からいうと，きらかに「居住事実のある場所」であり，むしろ「居住地」に該当する．
この「生活保護法」の条文と説明からすると，上記の民生局保護課の措置は，「避難所の閉鎖」と仮設住宅への移動強制のために，生活保護を政策的に利用したとしか考えられない．そのため，被災者が10月末から生活保護の集団申請に取り組み，その結果，仮設住宅の移動を前提にしなくても「待機所」や「避難所」で申請が受理され，実際に保護決定されてきた．

B．「避難所」生活者の生活実態

神戸市が，災害救助法を8月20日に打ち切った後，全神戸テント村連絡会，
全神戸避難所連絡会，兵庫県被災者連絡会の被災者3団体が共同で，9月に「避難所」生活者の生活実態調査を実施している．この調査は，調査票にもとづいた聞き取り調査で，調査員が「避難所」に出かけ調査に協力してくれる「避難所」生活者にたいして行っている．回収避難所数77か所（9月13日付神戸市資料，回収世帯445世帯1,113人（同神戸市資料2,830人）である．調査結果
104避難所）（「避難者実態調査報告書」1997年10月27日）から，これまでの論述に関係した部分だけを取り出して説明しておくことにする．
「住宅の被害状況」は，全壊・全焼が93.1％，半壊・半焼が4.9％である．
「8
月世 帯 総 収 入」は，
「収 入 な し」が22％，「10万 円 未 満」で37％，「20万 円 未，「義 援満」で63.6％と な る．収 入 の 原 資 は，「世 帯 主 配 偶 者 給 与」（31.6％）

4

災害対策と避難所，避難者

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金」，災害援護資金貸付（3.2％），生活福祉資金貸付（2.2％）などの災（8.5％）
害対策貸付金，またほかに，失業保険（6.8％），年金・恩給（10.2％），生活保，内職（1.7％），「収入なし」，な
護給付金（4.6％），仕送り金（1.4％）（12.9％）
どである．各年齢層とも，「失業者」と「不安定就労者」が震災前から増え，「働いていない」理由には，「病気・けが」，「働き口がない」が多い．
「仮設住宅応募状況」は，「応募したが当たらなかった」が66.4％になる．
「当たったがいかなかった」は8.5％，「応募しなかった」が13.9％．その理由と，「交通費がかかりすぎる」，
して，「通勤時間がかかりすぎる」（44.3％）（42.2％）「通院が困難」，「狭すぎる」，「職探しが困難」，「生（25.2％）（15.7％）（14.4％）
活関連施設が未整備」（12.1％）などがあげられている．
震災によって住宅，収入，仕事を失い，そして長い避難生活のなかで健康状
況を悪化させた人びとも多く，このような人びとにたいして，救援物資などの配給の停止と生活保護新規申請を認めないという施策を神戸市はとった．
「仮設住宅応募状況」についても，大半の人びとは「応募しても当たらなかった」
から「避難所」での生活を強いられているのである．また，第5次仮設住宅募
集戸数1万500戸のうち，市街地またはそれに近い東灘区から須磨区までの間で，1Kタイプが3,159戸，地域型1Kタイプが408戸，2Kタイプが390戸となっており，3人以上世帯の応募対象となっている2Kタイプが9.9％しかない．上記の調査で
は「3人以上世帯」が45.3％あり，応募しても大半の世帯は，市街地から遠い
生活関連施設も整っていない，西区や北区の仮設住宅に入居せざるをえない．
このような仮設住宅建設計画と「避難者」の生活状況との齟齬が，「避難者」
が「応募しなかった」または「行かなかった」理由となって現れている．

!

災害対策と「避難所」，「避難者」

震災という非日常的な出来事によって，災害対策は，危機管理の問題だけでなく，日常の規範やシステムの準拠枠をもあらわにする．
震災直後の「避難所」の設備や備蓄の問題は前者に関係するが，「避難所」の「指定・未指定」や「不適格者」の問題は，現実の政策がそのまま運用された結果だと考えられる．
「不適格者」として「認定」されたホームレスは災害

78!

避難所の生活と運営

対策の手のおよばない所におかれてきた．罹災証明をもたない在日外国人や，
震災以後仕事や住宅を失った被災者も同じである．また，災害救助法を打ち切った後の生活保護新規申請問題は，「避難所」生活者に日常の制度的枠組みを適用し，「避難所の閉鎖」のために政策的に利用した結果である．震災直後から問題になってきた個人補償についても，同じ根から生じている．
今回の震災の災害対策では，日本の行政システムに「居住権」や「生存権」，
そして住民参加という「意思決定権」が根づいていないことがあきらかになった．仮設住宅や復興住宅の建設計画には住民の意思がまったく反映されないま
ま実行されてきた．生活保護新規申請問題だけでなく，医療費無料が1995年12月末で打ち切られた後の，国民健康保険減免についての特例措置（神戸市条
例）が同時に打ち切られたこと，さらに医療，訪問看護，ヘルパー派遣などの医療・福祉対策は「避難者」の実状とは大きくかけ離れている．そのため，自分の力で立ち上がれない人びとを生み出し「避難者」として固定され，「命」
すら失う人びとを多く輩出してきた．
HIC調査団が来神し私も視察に同行したとき，被災者が自分の意志を行政に明示しないことが論議の的になった．これまで記述してきたことは，災害対策で問題となったごく一部のことにすぎない．それでも被災者からまとまった要求としての声がなかなかあがってこなかった．これが日本という「民主」国家の現状なのだと思う．
しかし，被災者も手をこまねいていたわけではない．行政の災害対策を，少しでも被災者の実状に近づけるために，継続した要求と抗議の取り組みが行われてきた．また，支援者の援助を受けて，被災者自身の手で復興住宅の要求と，
健康や生活を守るための取り組みもあった．これらの取り組みが，災害対策としての制度や運用を変更させてきたことも事実である．
今回の震災であきらかになった災害対策の問題は，非常時における行政政策の矛盾であるだけでなく，日常の政策がいかに住民との間に乖離があるかということを露呈した．その意味では，震災の復興過程は，日本社会の自己言及シ
ステムのあり方そのものが問われた問題であるといえよう．

（日野謙一）