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3 淡路島における区画整理事業の混迷―北淡町富島の事例―!

災害復興まちづくりの展開

被災地で災害復興まちづくりを進めていくということは，都市計画や区画整理などの事業計画を遂行していくプロセスであるが，それは同時に地域社会の変動の契機にもなりうるつぎのような社会過程でもある．震災復興の土地区画整理事業の遂行には，今後こうした認識と配慮が不可欠であるが，そのためにも事業プロセスを＜事業計画化の背後に進行する社会過程＞として解読しておく作業が必要である＊1 .
そのような社会過程のひとつの側面は，まちの共同再建・まちづくりを考えていくさいに基本となる「まちのイメージのすり合わせとビジョンの共有化の過程」である．ここでは，グローバル化の波にさらされながらも，いかに特定の「地域性（ローカリティ）」への凝集化が進行（ないし解体）し，地域のアイデンティティの再構築が試行されうるかが実質的に問われることになる．もうひとつの側面は，まちに住（Castells 1983，Westwood 1997，ノックス 1997）
む，異なる社会的背景をもつ人びと（職業，年齢，地域での生活歴，地域における交友関係，利害関係等々の異なる人びと）の人間関係を解きほぐして，信頼できる関係を広げ信頼度を増していく過程である（浦野 1978，浦野 1996，大矢根．これは，地域社会の権力構造の変動と深く関連する．
1996）
震災復興の土地区画整理事業遂行の背景には，以上のような社会過程があり，それらは相互に刺激し合いながら進行していくといえよう．住民が相互に納得しうる具体的な事業計画案を創出していくためには，これに照応する社会過程を経験することが必要になる．
復興まちづくり事業をめぐって紛糾を続けている地域で，論争の焦点に据えられるポイントとして，!前提的な現状認識や活動条件の理解のずれ，"議論を煮つめていくうえでのルールの未確定，#地域住民組織（まちづくり協議会

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"

区画整理事業の復興まちづくりなど）の決定権の不安定性や，既存の＜地域住民を代表表出するしくみ＞のゆらぎ，!地域課題の解決パターンのちがいなどがあげられるが，これらの論争点が表面化するのは上記の社会過程が充分進んでおらず，その点での論争の成熟と合意の形成がおろそかにされてきたためでもある．これらの論争点を乗り越えていくためには，個々の点での理解のずれを埋めていくだけでは不充分で，社会過程の2つの側面自体が問題になっていることを強く意識する必要がある．
（浦野 1997，阪神大震災復興市民まちづくり支援ネットワーク 1995−98）
被災地の災害復興まちづくりの現場を追っていくなかで強く感じたのは，地域住民が，区画整理などの事業計画手続きの細部にわたる議論にくわしくなる
一方，生活再建の幅の広い領域につうじる上記の社会過程については，際立った進展がみられず表立った話題にもされずに膠着状態が続いていることである．
紛糾している地域では，信頼関係を狭め亀裂を生む悪循環に陥っている．
被災時の緊急対応に活躍したコミュニティにおいても，制度的な制約のなかで，こうした悪循環に陥っているところは少なくない．そうした地域の典型例のひとつとして，淡路島北淡町富島地区があげられよう．

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北淡町の被害の概況

北淡町は，淡路島の西北端に位置し南北に長い帯状をなしており，野島断層が海岸線に沿って，9#にわたり町を縦断している．その断層に近接して主要な集落が沿岸部にならんでいる．町内は，人口1,000人から3,000人規模の6つの地区に分かれており，総人口1万1,444人，世帯数3,312となっている（1990年．阪神・淡路大震災は，この野島断層が引き金になって発生したもので国調）あるため，震源地に近い北淡町では倒壊などの建物被害が甚大であった．
北淡町全域で震災による死者が38人，重軽傷者が831人にのぼり，全・半壊家屋は2,240世帯余りとなっている．被害は町の全域に広がっているが，町内6地区のうち，とりわけ被害が甚大で面的な広がりを示す地区は富島地区（人口2,399人，世帯数809．1990年国調）で，死者25人，全・半壊家屋が約8割である．

避難者数も，震災5日後の1月22日時点で全町の3,302人（自主避難は除く）のうち，富島地区は1,077人（地区内居住人口の約45％）におよんでいる．その後，

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地区世帯数の6割程度が家屋を解体・撤去．地震発生から1年後には，富島地区の世帯数全体の約4割弱が，半壊家屋を起こして修繕したり改築するなどのケースを含め，震災前からの建物に居住している．
北淡町の場合，地域内に地縁・血縁関係が重層していて，高齢者の寝ている位置まで推測でき，消防団や町内会などの地域組織もしっかりしていたため，震災直後の救出・救護段階での救助は非常にスムーズに進み行方不明者の発見も地震当日の夕方には終了した．
緊急対応時の相互扶助という点では，比較的被害の軽微な人たち（このなかには現役を引退して島に戻った高齢者も少なからずいる）が，地縁・血縁の濃密な地域ネットワークを駆使しながら，崩壊した建物に埋まった人びとを救出・救助していき，火災発生の危険への対処も，ガスの緊急遮断システムが一部はたらいたとはいえ地域消防団の自立的で献身的な活動により行われたのである．
したがって，地域住民自身の力によって災害のもっとも厳しい局面は乗り切ったという自負心は大きい．それが，その後の区画整理事業のなかで，行政に頼らずにやっていけるし（やっていくべき）というある住民層の強靭な意識の背景になっている．

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北淡町の計画決定の経緯と計画の概要

北淡町では，震災半年前の1994年夏ごろから＜都市計画区域＞指定（町の大半を未線引による都市計画区域に指定）の必要性が町広報紙などをつうじて徐々に住民に流されており，町都市計画審議会，県都市計画地方審議会に諮問した
うえで1995年4月に指定をするスケジュールが示されていた．そのおもな理由
は，縦貫道路の開通や町の総合的な整備計画の進展，北淡路西部整備構想などのリゾート開発計画などにより今後都市化の進展が予想されるので，無計画な都市化を防ぎ秩序ある計画的なまちづくりを行うためとされている．また，直接的な誘因は，町単独財源がほとんどない状況下で下水道整備事業を促進するための法的条件の整備ともいわれていた．なお，当時の町広報紙には，土地区画整理事業についても，住宅密集地区への対策として将来的には導入する必要性も検討すべきであるとして事業のしくみについて簡単な解説が施されている．

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区画整理事業の復興まちづくり

ただし，こうした町当局の意向を別にすれば，大方の一般住民にとって，＜都市計画区域＞指定自体は，新たに自宅を新築するさい確認申請が義務づけられる程度で，実生活に影響がほとんどない（読み取れない），したがってとくに緊急に指定する必要性も感じられないことがらで，町が勝手に進め広報も事務的な掲載にとどまり内容の重要度も理解しがたいといった状況であった．震災は，こうした行政と一般住民との意識のギャップ（状況認識，地域イメージのギャップとして徐々に顕在化する）を吹き出させることになった．

町当局と観光・建設業者などの開発志向の高い事業者は，明石大橋と淡路縦貫道路の開通が北淡町の地域的性格を変えていく効果をもつため，その中心集落＜富島＞の都市地域としての総合的な整備と周辺地域一帯の本格的なリゾート開発への条件整備は必須である，という意識をもちはじめていた．北淡路は神戸と直結することで，豊かな自然環境をもつ永住型のリゾート地域としての可能性が今後開ける……．これまで何度となく志向され失敗してきた観光開発が現実化する大きなチャンスであり，若者の他出に歯止めをかけて都市化を誘導促進する機会ではないか？

漁業集落に商業機能が付加集積した結果，特有の曲がりくねった細街路と建物密集地域を形成していた集落中心部はモータリゼーションの波から完全に取り残された場になっており，区画整理事業の導入など何らかの手だてが必要である，との主張である．こうした状況認識，地域イメージは，震災復興の局面では若者の他出と高齢化の進行のなかで生きる一般の住民にたいして，微妙な波紋を投げかけることになる．かつての開発失敗−進出企業倒産の歴史についての評価，地域のよさや将来に関する評価のずれ，開発のリーダーシップとそれへの接近度，家族の社会経済的位置や親族ネットワークの有無などが，こうした一方の＜状況認識＞にたいする違和感・距離感を生み出すことになる．当初は，対抗する＜状況認識＞としては形成されず，漠然とした不安や不信，あるいは違和感であったものが，徐々にある一定の広がりとかたちをもつようになり対抗的な＜状況認識＞が形成されていく．地震
発生後の半年から1年は，およそこのような社会過程として描くことができる．
町当局は，復興予算の獲得を視野に入れ震災後いちはやく都市計画区域指定を2か月繰りあげて1995年2月7日に告示し，同時に面的に被害のひどかった富島地区の一部（約21ha）に土地区画整理事業導入を決断，建築基準法第84条に

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もとづく建築制限区域の指定（2月9日）と併せて広報に掲載する．続いて，対象地域に入る富島中心部の各町内への説明会をへて，2月22日土地区画整理事業を実施する＜地域＞と幹線＜道路＞の計画案図を決めて，都市計画案縦覧（2月28日−3月13日）を行い，住民意向調査を進めていった．3月17日の土地区

画整理事業の決定告示までの間に，復興方針，区画整理事業のしくみ，手順や計画案（主として事業実施の範囲と幹線道路の位置）について，各町内会の小ブロックごとに説明会を開催している．また，被災市街地復興特別措置法にもとづく被災市街地復興推進地域の指定についても同様な手続きを行っている．
町ではこうした計画の具体的な検討・調整を進め事業を推進していくに当たって，「地域住民と行政が緊密な連携を図るため」，富島地区の各種団体役員を中心に指名した委員からなる富島地区震災復興協議会を3月下旬に設置している．以後，基本的には町当局の考え方は復興協議会に示され，そこでの議論を踏まえて，内容が煮つめられ町の責任で公表されるというルートが形式的には出来上がっていく．
こうした町当局の対応をみていくと，震災前に行政側が描いていたシナリオ（縦貫道路などの建設と開発計画の推進→北淡町の都市化→都市計画区域指定の必然性→中心市街地の土地区画整理事業導入の有利性・必要性）をベースにして，復興予算の獲得を中央にはたらきかけやすい条件づくりを一気に進めていった様相があきらかになろう．その後，住民間の大きな争点になる幹線道路の計画（道路幅と位置）は，いわば土地区画整理事業を絡めて復興予算を獲得するための条件を吟味するなかで行政の論理から素朴に出てきたものであり，道路位置も公共施設の建物を避けたうえで，コストと幹線道路基準を勘案して機械的・技術的に描いた結果であるとみることもできよう．

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住民の対応―復興協議会の設置による計画案の検討と住民の対抗運動―

町当局が当初設置しようとした富島地区復興協議会は，町当局が震災前に描いたシナリオを理解しつつ，かつ「被災市街地復興推進地域−区画整理事業の導入（事業地域と道路計画）」を前提として，（復興予算が充分獲得しうる範囲での）スケジュール的制約を受けながら，事業計画の中身の吟味と大枠の決定を

106#区画整理事業の復興まちづくりゆだねることのできる委員会であったと思われる．復興協議会のメンバーとしては，事業計画地域に居住する各種団体の役員＊2，関連する3つの町内会長，仮設住宅団地の世話役，地元町議会議員，地区外居住の土地権利者を指名し，専門家のアドバイザーを用意して，いわば既存の地域住民組織の長や役員を丸抱えし，その力を結集させて，住民とのパイプ役，調整役をゆだねるという体制をとったものである．
しかしながら，以上の自由裁量度の形式的な大きさにもかかわらず，復興協議会には，当初から実質的にかなり厳しい制約が課せられることになった．議論すべき内容の専門性の高さ，解決すべき課題の住民への影響度の大きさ，住民間の生活条件や意識のちがいの大きさ，行政が結論までに用意しうる時間制
約のきつさなどに加えて，!＜区画整理事業導入と道路計画という前提＞に関する住民側の疑念や町の掲げる地域の将来イメージと住民各層の抱く地域イメージとの落差が，深刻な利害対立や利権構造への疑惑を内包しており短期的な解決が極めて困難であること，"住民構成が都市への通勤者を含み多様化してきたため各種集団や町内会の役員が地域を代表して私権にかかわる問題を討議すること自体が困難になってきていることなどが実質的な制約としてあげられる．
!の制約は，上述した＜状況認識＞のずれ＊3が地域の伝統的な対立や住民各層の社会経済的位置のちがいによる利害状況を内包していることが暗黙に了解され，対立が顕在化し先鋭化する状況に呼応している．災害直後の緊急対応時の相互扶助が合意成立型対応行動であり，災害救助そのものを巡る合意が成立し，利害対立の顕在化は最大限抑制されている状況であるのにたいし，復旧・復興の過程では，往々にして住民層間の社会経済的状況や被災水準，その後の見通しのちがいなどから復旧・復興の方向性を巡りコンフリクトが発生し亀裂が生じることがある（Quarantelli 1978，Wenger 1969）．既存の地域権力構造は，こうした状況下で一気に流動化し変動する不安定な状況に陥る．
"の制約は，都市近郊型の地域社会へと変質しつつあるこの地域の特質に由来する．都市で職業生活を体験した人びとが帰郷したり，都市への通勤勤労者が徐々に増加していくなかで，地付きの自営業層を中心にした地域社会のリーダーシップが一定の生活領域のみに限定されていく過程がすでに進行しつつあ3

淡路島における区画整理事業の混迷

107る．既存の地域住民組織の長や役員を丸抱えした富島地区復興協議会は，平常時にはみられない個人の私権・財産権への強い影響力を付与されたがゆえに，協議会を構成する各種住民組織の代表としての合法性や適任性が問われることになったのである．従来，合法的とみなされてきた民意を結集するスタイルが，個人の私権に強く絡み個人の利害に直結する事項を扱うがゆえに，実質的な効力を失い合法性そのものが問いなおされることになるのである．
こうした制約のなかでは，復興協議会の自由裁量度も，スケジュールに縛られて，行政の提示する資料の吟味に終始し，行政の計画に承認を与えるだけにもなりかねない構造的なむずかしさを内包していたのである．復興協議会が会議を重ねていくにつれ徐々にこうした制約があらわになっていき，それを克服する困難さもあきらかになっていった．
復興協議会は，およそ月に2度のペースで開催され，当初，地域の将来像とまちづくりのあり方についての議論を行い，高齢化，人口減少を食い止めるまちづくりのための条件を考えていったが，それを考える前提として，減歩率や地積の算出方法，土地の評価額，残存家屋の移転や再築費用への補償，小規模宅地の減歩率の扱いなどを含め，区画整理後のまちの街区構成などの具体的イメージを求める声も委員のなかには強く，徐々に残存家屋の移転・再築にたいする補償基準のアップや減歩率の引き下げ，土地の先行買収の可能性の検討といった区画整理事業が住民に受け入れられるための基本条件を示し整備させることに議論の焦点が据えられていった．
こうした復興協議会の活動状況は，1995年7月初旬までは，町の震災対策広報である『富島震災復興ニュース』のなかで区画整理事業や手続きの記事内容と一緒に，部分的に紹介されている．復興協議会独自の一般住民向けの広報が7月下旬までなされなかった理由は，つぎの2つである．第1に，復興協議会としては，早い段階で，協議会自体の性格を，地区住民の代表として計画を決定する組織ではなく，町が事業計画を作成するうえで各種団体から意見を聴取するしくみと位置づけたため，区画整理事業などの計画案については町が責任をもって直接住民に説明すべきであると考えたこと，第2に協議会での議論が地域の抱える課題についてざっくばらんに話し合い，事業の背景やしくみ，問題点を理解することにおかれたため，確信をもった提案や一般住民への独自の広108$

区画整理事業の復興まちづくり報になじまなかったことであった．
いずれにしても協議会メンバー以外の地区住民にとっては，町の区画整理事
業決定以降，5月段階までは住民にたいする情報は町の『富島震災復興ニュース』などの広報に限定されていた．そこでは，道路幅と位置を含めた区画整理事業そのものは既決として，そのうえでの区画整理事業のしくみや技術的問題の解決といった事業推進のための議論しかみえず，復興協議会の議論内容も不透明で結果として事業促進を支持するものとして映ったため，家屋が残存している世帯など区画整理事業により甚大な影響を被る住民の危機感と焦りは高まっていった．
こうしたなかで，1995年5月初旬「富島を愛する会」が結成され，5月10日
町当局にたいして，!富島地区だけに区画整理事業を導入した理由は何か，"
なぜ幹線道路として15m道路が必要なのか，#住民の意見をどのように反映させるのか，について申し入れを行った．これにたいする町の回答は，改めて区画整理事業導入による住民への影響の大きさを再確認させる結果となった．ますます危機感を深めた住民は，区画整理事業自体についての独自の学習や検討を進めていくことになる．6月段階は13日−25日までの町主催による土地区画整理事業の地区別説明会をはじめ，有志主催のまちづくり講演会，「富島を愛する会」の区画整理学習会などがあいついで開催され，それぞれの立場で現状の問題点と対応策を検討し当面の戦術を再構築し，一般住民への広報活動や会員獲得が積極的に行われた時期であった．それぞれの会合で，対立があらわになり，復興へのさまざまな障害への対処の仕方について，町当局と「富島を愛する会」のギャップが明確になっていく．ギャップは，富島地区の将来像，現状評価，復興方針すべてに関連し，震災前に行政側が描いていたシナリオ（縦貫道路などの建設と開発計画の推進→北淡町の都市化→都市計画区域指定の必然性→中心市街地の土地区画整理事業導入の有利性・必要性）そのものにたいする疑念とその背後の利権構造への疑惑にまで，時間がたつにつれ広がっていった．
こうした町当局と「富島を愛する会」とのギャップは，復興協議会の立場も微妙な性格に変えていった．これまでの活動経緯と区画整理事業受け入れ条件についての議論の成果を7月下旬以降『富島地区震災復興協議会だより』として出していく過程で，住民間での感情の亀裂が明確になり，賛成派−反対派の3

淡路島における区画整理事業の混迷

109対立が顕在化していったのである．
「富島を愛する会」が，地元の人間関係を駆使して，対象地区内の482世帯（65％）の署名を集め，土地区画整理事業を白紙撤回したうえで住民とともにまちづくりの話し合いをすべきという申し入れを町長，町議会にたいし展開していったことは，そのひとつの象徴である．
こうした「富島を愛する会」の運動の背景には，行政による人為的で開発志向型の計画に地域の復興と生活再建をゆだねるのではなく，過疎化と高齢化に直面する地域の現実を受け入れたうえで，素朴な意味で淡路の伝統的な生活のよさを活かしながら時間をかけてスリムで自立的な生活再建を進めていこう（いくしかない）とする姿勢がみられる．

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事業計画の形式的な進展と住民関係の膠着化

その後，復興協議会の活動は，各住民団体のリーダーの出席が思わしくないため，結果的には会長を含めた数人の幹事による合議にゆだねられ，実質上の議論は中断され，町の方針を追認したうえで意見を付す機関としての性格が顕著になっていく．
町は，独自の責任で各町内会の小ブロックごとの説明会に踏み出すことにより（1996年3−4月，6−7月），その説明会での＜感触＞を頼りに，既定方針に沿った事業計画決定（土地区画整理事業の施行条例の可決・制定），事業計画案の縦覧，事業計画の認可申請（1996年11月），審議会委員の選挙・選出（1997年5月）へと進んでいく．土地の先行買収をすでに進めている町としては，住民による対案・要望が出されないかぎり突き進まざるをえないし，最後まで計画に反対するものは少数にとどまり押し切れるという半ば強気の情勢判断のもとに，国と県の定める震災復興事業のタイムリミットのなかで事業を押し進めていったのである．
この間，賛成派−反対派の住民間の対立，町当局との対立という膠着状態は続き，同一の土俵での話し合いの機会をもてず，変化の兆しもみえないままで，町は事業上の手続きだけは進めざるをえない状況に陥ったのである．この間の事業認可などは，付帯条件として住民の合意の尊重がうたわれている．木造住宅の再築を含めて4割強の住宅が残っている地区にたいして区画整理事業を実110!

区画整理事業の復興まちづくり

施する場合，残存住宅・土地の権利者の協力が事業成否の鍵になる．こうしたなか，事業推進側，反対住民側の双方が手さぐりの状態で反発・対抗し合い亀裂は深まって，確信と展望のもてぬまま力による対決が明確になってきている．
こうした膠着状況のなかで，事業化に踏み出すためやむをえず町側から出されてきた一種の打開策（妥協策）が，震災直後に発表した富島幹線都市計画道路のルート変更案提示（1997年9月）と区画整理事業のモデル街区構想（1997年3月−）である．前者は，富島幹線道路の一部を現在の幹線道の位置に戻すことにより，残存住宅が多く残る地区の区画整理の影響を緩和しようとするものであり，後者は比較的事業化の可能性の高い地域をモデル街区として事業を先行させることにより，事業の実績をつくろうとするものである．これらは，住民の抱く相反し異なる地域イメージを，富島地区の一角にそれぞれもち込み，一方で復興予算の投入による開発型の新街区形成，他方で従前のまちなみと住宅の維持・保存を黙認し，幾分長いタイムスパンのなかで問題解決を図る試みのように思える．
富島地区における復興計画への住民の対応を考える場合，災害直後の緊急対応時における区画整理事業導入の議論不足をどのように克服して，どのような前提条件で話し合いの場を設定することができるか，あるいは対立が相互の不信感と疑念を払拭できずエスカレートしていくのかが焦点となり続けてきた．
復興の行方を左右してきたものは，冒頭に述べた社会過程の推移であり，一定の制約条件下ゆえの社会過程の膠着化が地域問題の解決をむずかしくさせてきたのである．

〔＊注〕1） このような解読の試みについては，浦野正樹ほか編 1998「災害の社会学的研究への招待」，早稲田大学ホームページ（http : //www.waseda.ac.jp/acdb.html）学術・研究活動データベース参照．われわれの研究グループが現在まで進めてきた災害関係の活動状況，成果のエッセンス，著作一覧などが掲載されている．また，阪神・淡路大震災の概要をビジュアルに表現した写真，図表，解説なども掲載されている．

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淡路島における区画整理事業の混迷

1112） 各種団体の役員としては，町観光協会，漁業協同組合，商工会，料理飲食店組合，社会福祉協議会，などの代表および婦人部，青年部の役員が指名されている．
3） 状況認識のズレは，個々の計画段階のあらゆる事項について現れている．町当局，復興協議会，富島を愛する会の状況の読みは，ことごとく食いちがい，敵対関係が感情的なもつれ，レッテル張りをへて先鋭化していった．

〔参考文献〕
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1997「災害のグローバリゼーション」竹内治彦編著『グローバリゼーションの社会学』八千代出版．
阪神大震災復興市民まちづくり支援ネットワーク事務局編 1995−98『阪神大震災復興市民まちづくり』1−8，学芸出版社.
Quarantelli, E. L. (ed.), Disasters : Theory and Research, Sage Publications, 1978.
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1997「特集：阪神・淡路大震災と災害研究」『社会学年誌』38.

浦野正樹編

1996「特集：都市コミュニティの再認識」『すまいろん』1996年冬号．

Westwood, S. and Williams, J. (eds)., Imagining Cities : Scripts, Signs, Memory, Routledge,
1997.
富島地区震災復興協議会 1995−97『富島地区震災復興協議会だより』．
北淡町都市整備事務所 1995−97『富島震災復興ニュース』．
北淡町都市整備事務所 1995−97「富島震災復興土地区画整理事業／懇談会資料，事業計画案資料」．
富島を愛する会

1995−97『富島を愛する会会報』．

富島商店街ネットワーク 1995−96「富島商店街ネットワーク勉強会」資料．
商業集積研究会
北淡町役場

1997「商業集積研究会」資料．

1994−97『ほくだん広報』．
（浦野正樹）