第３分科会
標題

１

津波被災地復興区画整理事業の事前復興計画と今後の事業化対応策における一考察

氏名（所属）

有限会社 アーバン京葉研究所 代表 栗田 和夫

１．はじめに我が国のこれまでの三大震災の被害概要は、関東大震災は、

表１－１ 津波被災市町村の浸水被害状況

発生が 1923 年 9 月 1 日、午前 11 時 58 分の昼時、同時多用途地域 うち浸水による被害が 区画整理
津波被災
面積(ha) 見られる区域※２
実施市町
備考
発した火災と接近する台風の影響による焼死者が 9 割（約市町村※１
面積（ha） 割合（％） 村※３
10 万 5 千人の死者・行方不明者）、阪神淡路大震災では、
洋野町
0ーー0
久慈市
792
210
270
1995 年 1 月 17 日、午前 5 時 46 分の就寝・起床時、老朽野田村
555091
1
普代村
0ーー0
化した木造住宅やアパート、そして家具などの倒壊による
岩泉町
151
000
宮古市932.8260281
圧死者が 8 割（6,437 人の死者・行方不明者）となってい 岩手県 山田町
409
260
641
大槌町
403.6
300
741る。東日本大震災では、2011 年 3 月 11 日、午後 2 時 46
釜石市1469.5
390
271
大船渡市
916
350
38
1分の下校時、津波被害による水死者が 9 割と言われている。
陸前高田市
290.7
250
861
気仙沼市
1558.6480311
本稿では、東日本大震災における、岩手県と宮城県の津波
南三陸町
175.7
150851
女川町
273.6
150551
被災地状況に着目した。両県における市街地の津波による
石巻市
3158.6
2,310
731
東松島市
676.5
550
811
被災状況は、沿岸都市において浸水による被害が見られる
松島市
288.4
90
310
区域（国土交通省都市・地域整備局調査）が 26 市町村とな利府町
936.9000
宮城県
塩竃市
1290.5490
381っている。
（表１―１．津波被災市町村の浸水被害状況参照）
七ヶ浜町416
110261
多賀城市
1332.7540411
浸水被害区域面積が最も広域である市町村は、石巻市
仙台市
8953
990
11
1 浸水３区
名取市
1775.7210
121
2,310ha で用途地域面積当たり 73％と被害が甚大であった
岩沼市
1093.9
370
341
亘理町
652
80
120
ことがわかる。さらに、用途地域面積当たりの被害区域面
山元町
0ーー0
28001.78590
18
積を割合別に見てみると、最も大きな被害割合となってい 合計※１：都市計画年報 平成21年度版（平成22年3月）
るのが、野田村の９１％であり、次いで、8 割を超えてい ※２：国土交通省都市・地域整備局による調査※３：浸水被害が見られた区域における区画整理事業実施（有り：１、無し：０）

るのが 3 市町村（陸前高田市、南三陸町、東松島市）とな
表２－１．津波被災市町村と復興区画整理事概要っている。
津波被災区画整理事業地 都市計画決 事業認可 仮換地指定 施行面積
うち被災市街地復興土地区画整理事業（以下、復興区画整No
備考
市町村区名定（年月） （年月）（年月） （ha）
野田村
1
城内
H24年10月 H25年2月 H25年10月
12.9
理事業という。
）が実施されている市町村は、26 都市中、182 田老
H25年3月 H25年5月 H26年8月
19宮古市(2)3 鍬ケ崎・光岸
H24年12月 H25年6月 H26年10月
23.8
4 織笠
H24年11月 H25年
H25年12月
2.5
都市となっており、沿岸市街地都市の 69.2％、約 7 割の市町
5 山田
H25年7月 H25年11月 H26年8月
20.3
山田町(4)
6 大沢
H25年7月 H25年
H27年3月6.5村において復興区画整理事業が実施されている。
7H26年6月 H26年
20
8 赤浜
H25年3月7.7
岩手県
9 吉里吉里H25年3月9.1
大槌町(4)
本稿では、この 18 市町村で実施されている復興区画整理
10 安渡
H24年9月 H24年
H26年10月
611 町方
H24年9月 H25年3月 H25年11月
29.6
12 嬉石松原H24年11月 H24年
H26年3月12.9
事業を対象とし、震災発生から 5 年を経過したことを踏ま
13 片岸
H25年2月 H24年
H26年3月22.7
釜石市(4)
14 鵜住居
H24年10月 H25年3月 H26年4月
49.2
え、現時点での実態把握と解析等を行い、今後の復興事業の15 平田
H25年2月
H25年12月
22.7
大船渡市
16 大船渡駅前
H24年10月 H25年
33.8
17 高田H24年2月 H24年
H26年12月
189.8
推進方策を探ることとしたい。
18 今泉
H24年2月 H24年
113
19 鹿折
H24年9月 H25年3月 H25年12月42
気仙沼市(3)20 南気仙沼
H24年9月 H25年3月 H25年12月
32.5
２．復興区画整理事業実施状況
21 魚町・南町
H25年4月 H26年3月 H27年1月
11.3
南三陸町
22 志津川
H24年9月 H25年
60.1
23 宮ケ崎H24年3月 H24年
H26年4月14（１）復興区画整理事業実施概要
24 中心部
H24年3月 H24年
H25年9月195.7
女川町(4)
25 荒立
H24年3月 H24年
H25年10月
4
復興区画整理実施市町村における事業地区数は、53 地区
26 陸上競技場跡地
H24年3月 H24年
H25年10月
2.5
27 新渡波
H24年8月 H24年
H26年3月17.8
28 新蛇田
H24年3月 H24年7月 H26年3月
46.5となっている。
（表２－１．津波被災市町村と復興区画整理
29 新蛇田南H25年2月 H25年
H26年6月27.4
30 新渡波西H24年11月 H25年
H26年2月11.1
31 あけぼのH25年2月 H25年
H26年9月5.6
事業概要参照） 事業実施地区数の最も多い市町村は、浸水
32 下釜第一
H25年11月 H25年
H26年7月
12.1
33 新門脇
H25年2月 H25年9月 H26年7月
23.7
石巻市(14)
被害区域が最も広域であった石巻市の 14 地区となってい34 湊西
H25年6月 H25年
H26年10月
40.4
35 湊東
H25年2月 H25年
H29年8月
29.6
36 湊北
H25年3月 H25年
H26年7月14.8
る。次いで、山田町、大槌町、釜石市、女川町の 4 地区とな 宮城県
37 中央一丁目
H25年8月 H25年
H27年6月1.5
38 新蛇田南H25年10月 H26年
13.7
39 上釜南部
H27年1月 H27年
37.4っている。なお施行主体については、基本的には、公共団体
40 下釜南部
H27年1月 H27年
25.5
41 野蒜北部丘陵
H24年5月 H24年9月
91.5
東松島市(3)42 東矢本駅北
H24年7月 H24年11月 H25年12月
22施行となっているが、岩沼市では、震災以前から実施中であ43 大曲浜H26年10月 H27年2月
51.2
44 北浜
H24年11月 H25年4月 H26年1月
5.1
塩竃市(2)った三軒茶屋西土地区画整理組合が継続的に組合施行によ45 藤倉二丁目
H25年2月 H25年7月 H26年8月
146 菖蒲田浜
H25年6月 H25年12月 H26年8月
4.1
47 花渕浜H25年6月 H25年12月 H26年12月
9.8
七ヶ浜町(4)る復興区画整理事業となっている。都市計画決定年月では、48 代ケ崎浜A
H25年6月 H25年12月 H26年9月
4.7
49 代ケ崎浜B
H25年6月 H25年12月 H26年9月
7.4
多賀城市
50 宮内
H25年10月 H26年3月 H27年2月
7.1
岩手県は、山田町１地区を除いて、平成 24 年度内による区
仙台市
51 仙台市蒲生北部
H25年3月 H26年
96.4
名取市
52 名取市閖上
H24年3月 H25年11月 H26年12月
56.8
画整理の区域の決定（95％）が実施されている。宮城県では、31 組合施行
岩沼市
53 三軒茶屋西（組合） H11年12月 H11年
合計
石巻市の一部と七ケ浜町、多賀城市を除いて 24 地区が、
山田国道45号周辺

陸前高田市(2)

第３分科会

２

平成 24 年度内において、都市計画決定（69％）が行われている。平成 24 年度以内における都市計画決定の実施は、被災市街地復興特別措置法第 5 条「被災市街地復興推進地域」による制限（地震被害発生から 2 年間）、7 条による建築物の建築制限（平成 25 年 3 月 10 日解除）を踏まえたためと解される。
施行面積規模においては、100 ha を超える大規模な実施は、中心市街地部形成を前提とした、女川町中心部地区の 195.7ha がもっと大きく、次いで、陸前高田市の高田地区 189.8ha となっている。さらには、集団移転等を念頭においた新市街地形成のための東松島市の野蒜北部丘陵地区では、高台内陸部 91.5ha の開発があり、仙台市の蒲生北部地区では、96.4ha の内陸部での事業実施となっている。
規模の比較において、神戸市復興土地区画整理事業では、新長田駅北地区が 59.6ha で最も大きく、事業地区数は、11 地区で合計面積 143.2ha となっている。一都市として広域的な被害があった石巻市との比較では、事業地区 14 地区であり合計面積 307.1ha となっており、神戸市と比べ、石巻市は倍以上の面積規模となっている。
なお、神戸市の大震災との相違は、津波被災市町村は安全安心まちづくりの市街地形成という観点から、現位置再建でのまちづくりに対しては、地元住民の不安という抵抗感があり、対応策として多重防御などを講じつつ、一方では高台での新市街地の復興区画整理事業が実施されていることである。
（２）津波被災市町村と復興区画整理事業の実態把握
表２－２．津波被災市町村と復興区画整理事業の実態
津波被災市町村の復興区画整理事業実施の実態把握に
津波被災
区画整理事業地 公共減歩 保留地減 合算減歩 減価補償金
No
備考
ついては、事業内容において、減歩の状況や減価補償金の状（百万円）
市町村
区名
（％）
歩（％）
（％）
16.78
3.81
20.59
0 現位置再建・集約化
野田村
1 城内05.49
0 防集・非住居系・UR2 田老5.49
況、そして事業の特徴についての纏めを行った。
（表２－２．
宮古市(2)
12.24
12.24
060
3 鍬ケ崎・光岸
5.94
05.94
68 防集とセット、UR
4 織笠
3.73
03.73
0 駅・防集とセット、UR
5 山田
津波被災市町村と復興区画整理事業の実態参照）
山田町(4)
6 大沢
21.18
021.18148 漁業集落・UR
74.8
04.8
0 現位置再建
28.25
028.25102 現位置再建
8 赤浜
公共減歩の最も高いのは、女川町宮ケ崎地区の 79.6％、31.7031.7367 現位置再建
9 吉里吉里岩手県
大槌町(4)
21.79
021.79144 現位置再建
10 安渡
次に同町荒立地区の 56.3％と陸前高田市今泉地区の
12.31
012.31213
11 町方
12 嬉石松原
12012212 現位置再建
13 片岸
13.8
013.8133 現位置再建・UR
釜石市(4)
56.02％であり、次いで 30％代の陸前高田市高田地区
14 鵜住居18.8018.8970
19.8
019.8374 現位置再建
15 平田
10.8010.8
0
大船渡市
16 大船渡駅前（35.41％）、石巻市新蛇田南第ニ地区（34.46％）
、塩竃市藤
35.41
0.89
36.3
0
17 高田
56.02
1.89
57.91
018 今泉
19 鹿折
8.56
08.56
0 駅・UR受託
倉二丁目地区（34.65）、東松島市東矢本駅北地区（30.03％）、気仙沼市(3)20 南気仙沼
0 駅・UR受託
8.96
08.96
21 魚町・南町
18018
162 内湾JV
南三陸町
22 志津川20.1
020.1375
多賀城市宮内地区（30.1％）となっている。これらの地区は、0 【高台】・新市街地
23 宮ケ崎
79.6
17.1
96.7
24 中心部
21.9
11.7
33.6
0
女川町(4)
87.2
0 緩和策【高台】
25 荒立
56.3
30.9
塩竃市、多賀城市を除いて、地価の増進が望める保留地を確
0 【高台】
26 陸上競技場跡地
7.88
2.66
10.54
27 新渡波
24.7
52.8
77.3
0 【高台】・新市街地
62.3
0 【高台】・新市街地
28 新蛇田27.3
35
保できる概ね高台での新市街地型の開発となっている。な
29 新蛇田南
23.1
37.5
60.6
0 【高台】・新市街地
78.8
0 【高台】・新市街地
30 新渡波西24.854
お、保留地が設定されている地区は、全体の 22 地区（41.5％）
0 【高台】・新市街地
31 あけぼの北
24.3
50.7
75340 現位置再建
32 下釜第一180181,249 現位置再建・UR
33 新門脇27.8
027.8
石巻市(14)
あるが、ほとんど公共減歩が高い地区同様、安全・安心が求
34 湊西
7.707.7
6914.3354 現位置再建
35 湊東
14.3
021.1
389 現位置再建
36 湊北
21.1
0
められる高台での新市街地開発となっている。一方、津波被 宮城県
19.1
52 現位置再建
37 中央一丁目
19.1
058.670 【高台】・新市街地
38 新蛇田南第ニ
34.46
24.21
7.5
49
39 上釜南部
7.5
0
災地域での事業化は、事業施行後の地区内の土地の価格総額
39
40 下釜南部
6.3
06.3
0 駅・【高台】UR締結
41 野蒜北部丘陵
71.7
23.2
94.9
東松島市(3)0 駅・【高台】〃
42 東矢本駅北
30.03
30.86
60.89
が、施行前の土地の価格総額より減少することによる減価補13.2630.84
0 【高台】・新市街地
43 大曲浜17.58
50 現位置再建
44 北浜
17.97017.97
塩竃市(2)
034.65
52 現位置再建
45 藤倉二丁目
34.65
償金交付事業で全地区の 25 地区（47.16％）となっている。
9.4
0 新市街地・民間委託
46 菖蒲田浜
81.4
47 花渕浜3.9
2.6
6.5
0 新市街地・民間委託
七ヶ浜町(4)3.2
2.6
5.8
0 新市街地・民間委託
48 代ケ崎浜A（３）阪神淡路大震災との比較において
4.9
0 新市街地・民間委託
49 代ケ崎浜B
3.2
1.7
50 宮内
30.1
030.1
445
多賀城市
ここで、復興区画整理事業の実態について、都市型災害で仙台市
51 仙台市蒲生北部
5.1
9.2
14.3
0 民間委託名取市
52 名取市閖上
29.51
029.51
1,491 現位置再建
岩沼市
53 三軒茶屋西（組合）
22.3
35.4
57.7
0 組合施行ある阪神淡路大震災と比較を行う事によって、その相違につ 合計いて検討を行った。はじめに公共減歩については、東日本大震災では、低い値では、3％代で、最も高い値では、79.6％と幅が大きく、平均は 20.94％となっている。阪神淡路大震災では、低い値は、芦屋市西部第二地区 2.6％で、同程度であるが、最も高い値では、新長田駅北地区 27.2％で、平均値は、11.5％と、低い値となっている。
なお、阪神淡路大震災では、すべの地区において、保留地減歩は取られていない。さらに、減価補償金については、東日本大震災では、全地区の約５割弱であり、１地区当り平均減価補償金額は、３億１千六百万円となっており、阪神淡路大震災では、西宮市森具地区以外、減価補償金交付の対象地区で、１地区当り平均減価補償金額は、90 億３千万円で約 30 倍の高額となっている。また、総事業費では、東日本大震災は、広域であるため 4797
億、1 地区当りでは、9 億 5 百万円となっているが、阪神淡路大震災では、総額 3604 億、1 地区当り、277 億 2千 4 百万円であり約 3 倍となっている。
東日本大震災は、地方都市での津波被災地復興区画整理事業で、事業形態が、被災した現位置再建型の事業と高台での新市街地型の概ね 2 種類の事業形態が存在する。なお、高台における復興区画整理事業は、一般的な事業採算を前提にしたものではなく、換地手法を活用した土地利用転換を目的として事業である。事例として東松島市野蒜北部丘陵は、市の全面買収による公共団体施行の事業であり、施行後の土地利用計画は、公共用地が緩和策、概ね非住居系・UR

山田国道45号周辺

駅・防集・津拠・現位置再建・UR

駅・津拠・現位置再建・UR

駅・津拠点とセット・UR

陸前高田市(2)

現位置再建【高台含】・UR

現位置再建【高台含】UR

防集・津拠・非可住地・UR

駅・津拠・現位置再建・UR

現位置再建・非可住地

現位置再建・非可住地
現位置再建・非可住地

津拠・復興団地・現位置再建

第３分科会３72％（うち公園・緑地 55％）
、宅地 6.2％と保留地が 21％となっており、集団移転先の整備事業となっている。
阪神淡路大震災は、都市型災害として、人口密集市街地での現位置再建型が主であり、１地区当りにおける、減価補償金額にみるなど高額となっている傾向にある。
（４）津波被災地における復興区画整理事業の特性
津波被災地における復興区画整理事業は、復興を取り巻く状況に大きな違いがみられる。行政における住民対応においては、復興に際して、市民の安全・安心を補償していく責務が伴うことから、高台への居住地の移転では、移転先の選定や移転規模の確定などのため、被災者への合意形成、意向把握の必要性があり、事業着手に多くの時間を必要とすることが上げられる。
前述した、公共減歩の高低や保留地、減価補償金の有無などの違いは、現位置再建であるか、あるいは高台への新市街地移転先開発であるかによって、大きな違いがみられる。
地区別に捉えた結果としては、多重防御などを前提とした、現位置再建型が約 6 割（非可住地を含）、高台の新市街地型が約 4 割（現位置再建とのセットを含）となっている。
３．復興区画整理事業における類型化（１）被災市街地における復興パターン検討調査
国土交通省は、津波被災市街地復興手法検討調査（とりまとめ）（平成 24 年 4 月）を実施し、被災市街地における復興パターン検討調査において、各都市における市街地復興パターンを類型化し、これに対応する復興手法等の検討を行っている。この検討調査によれば、A から E の 5 つの復興パターンに分類されるとしている。
（３－１．復興パターンの分類参照）
復興パターン別の検討調査は、以下の通りである。
A：移転 [居住に適さない産業用地等の整備。
（事例：野田村城内・泉沢地区）
・対応例「25 市町村・市
図３－１．復興パターンの分類
街地部 30 地区」]
B：現地集約 [多重防御（海岸堤防やニ線堤・高盛道路等）による安全性が高められた集団区域。
（事例：釜石市片岩地区）
・対応例「3 市町村・5 地区」]
C：嵩上げ [居住地として嵩上げ。
（事例：名取市閖上地区）
・対応例「7 市町村・8 地区」]
D：移転＋嵩上げ [住宅の区域外と区域内での集約移転の同時実施。
（事例：陸前高田市高地区）
・対応例「12市町村 14 地区」]
E：現地復興 [海岸堤防等設備整備による安全性確保した上で住宅再建。
（事例：塩竃市港町地区）
・対応例「16市町村 26 地区」]
以上の調査によれば、事例として A の移転が、最も多く、次いで、E の現地復興が多い結果となっている。
（２）復興区画整理事業に係る復興パターン及び事業タイプ別分析①復興区画整理事業 53 地区の事例を復興パターン別の分類で見てみると、前述したとおり、多重防御による安全・安心を確保した上で現位置再建型の該当する E：現地復興パターンが約 6 割と多い結果となっている。これは、あくまで復興区画整理実施地区の特性から判断した結果でとらえたものである。なお、A から Eの復興パターンの実現のためには、復興区画整理事業に限らず、津
波復興拠点整備事業や防災集団移転促進事業、水産基盤整備事業、災害公営住宅整備事業などによって実現されている。
②復興区画整理事業におけるタイプ別については、概ね、次の a から d タイプ別が考えられる。
（図３－２．タイプ別参照）
a：新市街地型 [高台での新市街地型の開発。
（事例：東松島市野蒜
北部丘陵地区）]
図３－２．復興区画整理事業タイプ別
b：新市街地と現地復興型 [高台の新市街地と現位置での非住居系の同時実施。
（事例：陸前高田市高田地区）]
c：現位置再建住居系型 [多重防御による安全確保での住宅再建。
（事例：石巻市湊北地区）

第３分科会４

d：現位置再建非住居系型 [現位置再建で非住居系（産業系等）再建。
（事例：石巻市湊西地区）]
この復興区画整理事業タイプ別の分類でみれば、c タイプの現位置再建型が最も多く約 6 割、次に a タイプの高台での新市街地型約 4 割の順となっている。
４．復興区画整理事業における主な問題点と課題
津波被災地における復興区画整理事業の主な問題点と課題は、高台への居住地の移転等では、移転地の選定や移転規模確定のための被災者の合意形成、意向確認などに多くの時間を必要とすることがあげられる。また、高台移転は、大規模な造成工事となる場合が多く、そのための各種事業間の調整や事業期間の延長などが懸念される課題となっている。
被災住民からは、行政から事業の概要など早期に方向性を決めてもらわないと、生活設計も立てられないとの不満が多く寄せられるなど早期事業化が主要な課題となっている。
復興区画整理事業における事業化の進め方においては、神戸市では「２段階都市計画方式」として、第 1 段階で行政主導の都市計画決定を震災発生後 2 ヶ月で行っており、その結果、住民からの反発と不満が寄せられている。東日本大震災では、石巻市など「被災市街地復興推進地域」において、都市計画決定を 2 カ年を経て行っていることに対し「遅すぎる。
」という不満などがでている。
いずれにしても事業の進め方には、被災者対応の仕方に工夫をこらすことが必要であると考えられる。
５．復興区画整理事業の進め方における「事前復興計画」について
復興区画整理事業の早期事業化の工夫として、前述した神戸市と石巻市の事例を基に整理を行うこととする。
・事業初期対応として、都市計画決定の迅速化があげられる。
・事業化には、出来る限り速やかな住民の合意形成が課題となっている。
これらに対応する工夫として、津波被災想定区域
地震発生（H7.1） 事業認可（H7.11～H11.10） ※１
神戸方式
において、住民の意向を事前に把握しておくことを（2ヶ月）都市計画決定（H7.3)
前提とした「事前復興計画マスタープラン」を策定しておくことを提案したい。例えば、高台・新市街地震発生（H23.3）※２ 事業認可（H25.9～
東日本
地型か現位置再建型かの大まかなタイプ別選定を（例:石巻市）（2カ年）
都市計画決定（H25.3)
通した「事前復興計画」方針案を行政と住民間の共通認識としてまとめ、情報を共有しておくことであ
地震発生（X1.1） ③事業認可（X2.1～
事前復興る。
計画①事前策定 （半年） ②都市計画決定（X1.6)
被災後は、速やかに、「事前復興計画」に沿った都市計画決定を震災発生後概ね半年を目途に行うな ※１：最も早い認可が都市計画決定より8ヶ月後、最も遅い認可が4年半ど、さらには、現状に即した事業認可を概ね 1 年を ※２：事業認可は、概ね都市計画決定より、半年後①「事前復興計画」方針案策定→②都市計画決定(半年後）→③事業認可（1年後）目安に進めていくことなどの早期事業化を図っていくことが求められる。
図５－１．復興区画整理事業の初期対応と事前復興計画
６．今後の事業化対応策について「事前復興計画マスタープラン」は、全国の津波被災想定市町村を対象に、東日本大震災を事例にするなど、「津波被災想定区域の設定」を行うことと、津波被災要因の分類（低地部などの地理的要因や避難場所、情報周知などの社会的要因等）について、情報を共有する要因分析をすることを第一段階とし、さらに、津波犠牲者の尊い命を守るための「事前復興計画」の内容として「復興タイプ別における高台や現位置再建等の復興区画整理想定区域の設定」と被災後の「都市計画決定・事業認可のスケジュール設定」等の方針案策定を第二段階とする。
さらに願わくば、全国の津波被災想定市町村における復興区画整理想定区域において、現時点では補助制度は無いが、「事前復興区画整理事業」として高台移転などの東日本大震災に準じた補助制度を期待したい。
７．まとめ
行政と住民の共通認識に基づいた「事前復興計画マスタープラン」は、初期の住民説明会などで「市はどう考えているのか？」と言う質問や、「現状では生活設計が立てられない！」という不満などに対処できることを期待したい。また、事業着手の早期化と事業の短縮化にも期待したい所である。さらには、津波被災想定区域における「事前復興区画整理事業」では、事前救命策及び技術者不足や平常時の技術者育成・養成にも対処できる利点などが上げられる。
【参考文献等】
・平成 27 年度版「区画整理年報」公益財団法人区画整理促進機構
・県市町村ホームページ「震災・復興」 ・「津波被災市街地復興検討調査」国土交通省都市局