奥尻島震災復興の教訓

日北海道南西沖地震

北海道南西沖地震 年

年７月

後志管内寿都町、桧山管内江差町で震度五を観測

チュード七・八の地震が発生しました。小樽市、後一〇時一七分頃。奥尻島南西沖を震源にマグニ

北海道南西沖地震は、一九九三年七月一二日午す。

一七三〇世帯で、漁業と観光が基幹産業のまちで災前の一九九〇年の国勢調査人口は四三八一人、けた青苗市街までは車で約二〇分の距離です。震で、フェリーが発着する奥尻港から震災被害を受

奥尻島の周囲は約八四キロメートルと大きな島つにわけてお話します。

業振興、③町財政、④防災対策と今後の課題の四町がどのように復興をとげたか①住宅対策、②漁うる震災被災地の復興の教訓となる視点で、奥尻感じたこと。さらに、東日本大震災や今後起こりて連載し（二〇一三年七月）、そのときの取材で奥尻震災二〇年にあわせ特集記事を五回に渡っ12し、奥尻島は最大震度六（推定）でした。

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山下智恵地震発生後わずか数分で巨大津波が奥尻島に到達し、島南西部の藻内では三〇メートル以上の大津 波 を 記 録 し、 津 波 は 九 州 北 部 ま で の 日 本 海 沿

岸 一 体 で 観 測 さ れ ま し た。 死 者・ 行 方 不 明 者 は二三〇人、このうち奥尻島は一九八人（土砂崩れなど地震被害含む）でした。

一九八八年六月震災前に毎日新聞社が撮影した青苗の写真では（写真１）、岬の先端まで建物があります。震災二日後に海上保安庁が撮影した写真をみると、岬の建物は津波で薙ぎ払われています。津波襲来後に火災が発生し、被害がさらに大以下では、青苗地区を中心に震災の復興過程をきくなりました（写真２）。

見ていきます。

青苗地区の住宅復興

奥尻島南端の青苗地区は、役場のある奥尻地区に次いで人口が多く、被害が最も大きかった地域

で、大規模な住宅復興と移転が行われました。

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写真１ 1988年6月青苗地区南側から。 写真２ 1993年7月震災直後の青苗地区。

当時の青苗地区の人口一四〇一人のうち、死者・行方不明者は一〇七人という多さでした。全住宅五〇四棟のうち三四二棟が被害をうけ、地区最南端の海抜二メートルくらいの岬部分にあった建物七三棟全てが全壊し、岬部分の住民二一五人のうち三割以上の七一人が亡くなる大きな被害でした。亡くなったかたの半数は高齢者と子どもでし奥尻島全体の住宅損壊状況は、全半壊が五二五た。

棟で島全体の約三割、このうち青苗地区全五〇四世帯のうち全半壊は三四二世帯で、全世帯の七割弱です。そして青苗地区南部岬地区の全七六世帯が全壊し、岬地区は地震発生三分後に津波の第一波が到達し、地震で揺れているなか高台に避難した住民が助かりました。

住宅の復興計画は北海道が主体になって策定しました。住宅の復興は主に二つの案が検討され、一つめのＡ案は、全世帯の高台移転。もう一つのＢ案は、一部高台に移転し漁師など九〇戸は海岸近くの低地に残る案です。道はこの二つの案を第一次復興計画として奥尻町に提案、九月三〇日の奥尻町議会で審議され全世帯移転のＡ案を推す意見が多い状況でした。

しかし住民から、情報伝達が不足しているとの声が多数あり、九三年一〇月九日、町内で石油会社を経営する明上雅孝氏を会長に「奥尻の復興を考える会」（考える会）が発足しました。会の前

身は町内の活性化を話し合っていこうと半年前に、

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奥尻島各地区の地震・津波による被害状況
図１

奥尻町「災害と復興のパンフレット」より

町内会、漁業者、婦人会、青年会などが集まってつくった「南奥尻の活性化を考える会」です。明
上さんは「この会の前身がなければ、あの混乱の考える会が町民意見集約の一括窓口になり、役なか、結束はできなかたった」と述懐していました。
場とのやりとりを引き受けるようになりました。
一〇月二八日から地区ごとの住民説明会が始まり、全壊した岬地区は高台への全世帯移転に合意しましたが、他地区の漁師は低地を希望する人が多く、移転への合意ができませんでした。そこで考える会が一一月八日～一二日に住民調査を行い、高台移転に賛成なのは全体の三割にとどまることが分かりました。一一月一六日に町は、一部高台移転案の低地九〇戸を三〇〇戸にした修正案を提示し、二二日の町議会特別委員会で承認され、同日、町宅地の整備は国の事業等で行われました。先端と考える会の共催で住民説明会を行いました。の岬地区は「津波危険地域」に指定し居住不可とし、国土庁（現国土交通省）の防災集団移転事業れました。
奥尻島の住宅復興は迅速にすすみました。町は住宅がないと町民が島から出ていくと危惧して住宅 復 興 を 急 ぎ、 震 災 か ら 三 年 三 カ 月 後 の 九 六 年

写真４

震災３年目の年夏。同じ方向から。

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により（補助率七五％）一八三戸が高台に移転し
海抜二～三メートルの低地は漁業集落環境整備

一〇月には、仮設住宅から最後の住民が退去しまました。
事業（農水省）により、約六～七メートルにかさした。

南端の住宅街（写真５）です。

年後の区画整理が行われ（ 写真４）、低地、高台

写真は青苗地区の震災直後（写真３）、震災三上げをし、その上に宅地を造成整備して約一八〇戸が移転しました。
青苗漁港周辺は、居住をせずに作業場など港湾機能のみにしました。このように、青苗地区市街地の整備は高台、低地、港と三層に分けて復興さ

震災直後、青苗地区を北側から

写真３

青苗地区のまちづくり
図２

奥尻町「災害と復興のパンフレット」より

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きた。

意見集約を住民間で完結でき、復興計画に反映で二つめは、「考える会」の活動により、住民の局と商店が二～三軒、釣り具屋、理髪店だけでした。

街はシャッター街になり、営業しているのは郵便を訪れて目につくのは商店の相次ぐ閉店で、商店えてきた。ここ一〇年の間に島内にコンビニエン店舗と住居は別々の支援だったので、店舗と住四つめは、高台がすぐ近くにある地理的条件がまた、住宅ローン返済の過重な負担があります。

スストアとホームセンターが進出した影響もあり見舞金があったので震災前より大きな家を建て、ます。

復 興 に 携 わ っ た 人 た ち は「 奥 尻 は 幸 運 な 復 興

震災復興時は土木などの公共事業が多々ありそのあり、漁師が高台に移転しても生活や仕事にあまだった」と言います。奥尻の地震・津波が阪神淡ときの収入を前提に多額の住宅ローンを組んだた

こうした町の政策もあり、震災から三年三カ月金のうち一三〇億円を復興基金にしました。

世帯一二五〇万円が支給されました。なお、義援

七〇〇万円、家具・家財購入費一五〇万円、計一づくりの話し合いをしている市町村が多いように結果的に東北の被災地は高齢社会を見越したまちに時間がかかり、難航しています。しかしそれが、事業、土地区画整理事業など、いずれも用地確保や地理的特性が異なりますが、防災集団移転促進

東日本大震災の被災地は、奥尻町とは人口規模復興住宅として道営アパート五六戸が高台につ空き家も増えています。

め、いまは返済に苦しんでいます。人口減により

路大震災の後だったら、多くの義援金や支援はな

個人財産は自己負担になります。

国庫負担制度があるのですが、住宅・家財などは自然災害の場合、公共施設など復興についてはかったでしょう。

り不便を感じなかった。

宅を別々に建てました。店舗が大型化して維持費くられています。当初から移転した入居者は高齢

三つめは、潤沢な資金があったことで、一世帯奥尻の震災では、全国から約一九〇億円という者が多く、移転前のような隣近所のつきあいがな一二五〇万円の復興費が支給され、住宅新築に充多額の義援金が寄せられました。このうち見舞金

い た め、 見 守 り が 必 要 に な っ て い る 住 民 が 多 くがかさむため、高齢になり商売をやめる店主が増などで約四〇億円が直接町民に渡され、前述したなっています。

てることができた。

ように島内に家を再建する場合、家の全半壊は一直面する課題

後に仮設住宅から住民が退去し、九八年三月一〇世帯四〇〇万円、住宅取得費（島内に家を新築）

迅速な住宅復興を支えたのは、四つの要件でし見受けられます。
震災から二〇年経ち課題もあります。青苗地区

日、町が「完全復興」を宣言しました。

住宅復興を支えた条件と義援金

2013年７月撮影の航空写真。低地、高台南端に新興住宅街が出現。

た。一つは、国と道の素早い対応が町を牽引していったこと。

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写真５基幹産業漁業の振興
漁業は奥尻町の基幹産業なので、真っ先に復興に取り組む課題の一つでした。
震災前年の一九九二年の漁協組合員は約四〇〇三分の一のうちの三分の二は「共同利用漁船建造た。〇四年の台風一六号が種苗センターに大きな

二年から助成金が徐々に削減され打ち切られまししかし、アワビ関係基金を取り崩したため、〇二一万個を出荷しました。

及び利子補給事業」により助成し、購入者の負担

被害をもたらし、採卵施設が維持できず、種苗を漁船の建造は国と道が三分の一ずつ負担。残りさらに、被災していない漁船に対しても、義援は九分の一にして早期の漁船購入を促しました。

木造船から最新鋭のＦＲＰ船に一新し、いまも落、アワビ養殖漁業者は次々に撤退しました。現

ゾアワビ養殖が全国に拡大したため出荷価格が下対岸の熊石漁協から購入するようになり、種苗セ現役で操業しています。当時、最新鋭の漁船になっ金を活用した「漁業復興特別助成事業」として購

震災で二六人の漁師が死亡し、二四人が廃業した

在生産者は六漁業者で年間六万個の生産にとどまンターの業務が縮小しました。同時に、主力のエので、一割以上の組合員が減少したことになりまたので、鮮魚を対岸の瀬棚町や大成町へ出荷するり、うち二漁業者が五万個を生産しています。ひ入費の三分の二の補助が行われました。

す。また、流出漁船は五九一隻、加工場、冷蔵施ことが可能になり、市場価値を高めた例もありま

人、漁獲高は六二九〇㌧で約一四億円ありました。

設、漁港施設の破損被害は二一億円、水産関連損（毎日新聞、奥尻町資料より作成）

九五年まで、アワビは九四年～九六年まで禁漁にして、資源の回復を図りました。さらに、一九九九年七月、アワビの採卵から稚貝の頭打ちの観があります。

漁業復興の教訓と問題点

震災は元々すすみつつあった高齢化と担い手不育成センター」が完成し（義援金「何をやっても赤字赤字。息子が後を継ぐはずも青苗港で取材をしたイカ釣り漁師（七八歳）は足、そして漁業衰退に拍車をかけました。
八 億 円 活 用 ）、 ア ワ ビ 資 源 の 回 復

ないし、継がせる気も無い。自分で終わりとみんな思ってる」と語り、奥尻の漁師の現状を感じました。最大一三人が新規参入し、組み合わせると九八％を助成しま好な関係を築けなかった。漁師の支援に比べ加工ら誘致したのですが、奥尻漁協をはじめ地元と良撤退。水産加工業者を島外のせたな町や函館市か

震災後、漁業関係の民間企業を誘致しましたがした。

ピーク時（二〇〇六年）には年間年度九〇％助成、他の助成制度と養殖のいかだ代、稚貝購入費を初

アワビ養殖の新規参入者には、に取り組んでいます。

育成まで行う「奥尻町あわび種苗多額で手間もかかり、主力になり得ない」と話し、

やま漁協奥尻支所長はアワビ養殖は「施設管理が町が97年度目標の災害復興計画を策定。防災行政無線放送施設をデジタル方式に全面改修
８月１日 うに漁３年ぶりに再開
＜96年＞
10月
仮設住宅から最後の住民が退去＜97年＞
高台への避難路42カ所の整備完了＜98年＞
３月10日 町が「完全復興」を宣言＜99年＞
７月３日 あわび種苗育成センター完成＜2000年＞
10月５日 青苗港に人工地盤「望洋橋」が完成＜01年＞
５月１日 教訓を伝える「奥尻島津波館」オープン

育てる漁業の推進です。震災後、ウニは九四年～二つめの復興・振興策は、アワビやウニなどのす。

＜95年＞
３月

漁業復興と振興策の第一は、被災した船の共同害額は約六四億円にものぼりました。

奥尻町の被災と復興のあゆみ
表124北海道自治研究 ２０１４年４月（Ｎo.543）

利用購入でした。
災害復興基金による被災者の支援策始まる
防潮堤の整備事業計画決定
被災した青苗地区会館にかわり「新生ホール・青苗」完成
18日
８月28日
10月１日
11月22日
12月
＜94年＞
１月27日
２月
３月21日

北海道南西沖地震、午後10時17分発生。震源奥尻北方沖約50㎞、マグニチュード7.8、大津波・火災・土砂崩れ等により被害甚大、死者行方不明者198名。
仮設住宅の建設開始
全ての避難所閉鎖
町が災害復興対策室を設置
町議会が一部高台移転案を了承
災害復興住宅52戸完成。入居開始＜1993年＞
７月12日

うです。

しますが復興基金取り崩しの影響が大きかったよ

業者への支援が不足していましたし、後ほど説明漁獲高約六億円、組合員一七〇人までに減少しま

たのが、二〇一二年では漁獲量約一六六九トン、ン、漁獲高約一四億円、漁協組合員は四〇〇人だっと加工、販売の一本化で付加価値を高めた製品の指定、漁民一五人と仙台の水産会社が提携して漁んな宮城県石巻市桃浦（もものうら）地区を特区

興特区」の新しい試みがあります。カキ養殖の盛開発を目指しています。しかし、地元漁協の反対した（図３）。

震災前に従業員五人以上の加工業者は一一社あり、出荷額は約六億円でした。二〇〇九年時点で、高、組合員、加工業者は減少傾向にあり、厳しい漁業は奥尻町の基幹産業ですが、漁獲量、漁獲が強く、他地域には広がっていません。

一〇社、出荷額は約一億五千万円まで減少しまし状況です。

従 業 員 五 人 以 上 は 五 社、 五 人 未 満 を 合 わ せ て もた。二〇一二年では従業員五人以上は二業者で、で達し、この返済が重くのしかかりました。またたくみ）うように使えなかった」と振り返っていました。

町長は、「復興宣言後、産業振興などの資金が思当時町議だった新村卓美（しんむらた。

高齢化にともなう新たな支出、人口減にともなっり、町債残高は九八年のピーク時に九四億円にまらに復興関連の町単独事業を行うための借金もあ

震災の復旧・復興事業に基金の多くを充て、さ町財政の悪化巨額の復興費用と基金取り崩して町財政の収入は減り、財政は悪化していきまし五人未満を合わせて七社という状況です。
復興基金からの加工業者への支援制度は上限四五〇〇万円で、多くの加工業者は冷蔵庫などの設備が津波で流され、復旧の必要経費は約一億円以上。半分以上の自己負担が大きく、多額の借金をして再開するのは不安があり、廃業した業者がありました。また、新たな借金を背負い、経営が傾いた会社もあると地元加工業者の方は語っていました。
その後の漁業の後退は、義援金を原資にした復興基金取り崩しの影響が大きかったといえます。
九八年の「完全復興」宣言までに復興基金はほぼ取り崩しました。また漁業関係では、あわびセンターなど漁業振興基金（五億円）を取り崩したため、新規参入者への助成金が縮小。新規就業者りましたが、これも取り崩して一般会計に繰り入損壊など漁業被害は岩手、宮城、福島の三県で総東日本大震災被災地では、漁船の流出や漁港の九二年の奥尻町の普通会計歳出決算額は四四億円

興には約八五〇億円のお金を要しました。震災前

震災被害額は約六六四億二〇〇〇万円あり、復れたため、基金活用の漁業振興支援策はどんどん

住宅移転費三七億円、堤防・防潮堤事業二一一ですから、巨額の復興費用でした。
として、民間事業者に漁業権を与える「水産業復額約一兆一五〇〇億円と巨額です。復興策の一つ

震災前奥尻町の九二年の漁獲量は約六二九〇ト縮小していきました。

や高校生の就職支援として約一〇億円の基金があ

奥尻町の漁獲量と漁獲高の推移

北海道自治研究 ２０１４年４月（Ｎo.543）25

図３億円、漁業漁港整備事業一五四億円などの復興事業を行い、復興事業は主に国と道の直轄・補助事業でしたが、町の負担は約一五八億円ありました。
義援金を原資に復興基金一三〇億円を設け、七三項目におよぶ支援事業への助成が行われました。
奥 尻 島 は 大規模な公共工事によりコンクリートの島になったといわれ。整備された防潮堤の総延長は約一四キロで、高さは最大一二メートルです（写真６、７）。防災施設と一体になって青苗漁港が整備され、作業場の上に避難できるようになっています（写真８）。
震災以降、町債残高とその返済の公債費が増え、町債残高は九八年度決算がピークで九四億二三〇〇円、標準財政規模に対して三・五倍もの借金を産業振興の資金にするため、日本赤十字などを通崩しましたが、将来の地方債償還やまちづくり、被災地では復興交付金の使途の縛りが強いので、の五年間で二五兆円が見込まれています。しかし、減の観点から、国の復興予算は二〇一五年度まで抱え危険な状況でした。そして毎年度の借金返済さず町に直接入った義援金三〇億円は、特定目的が多いことから、九八年からは地方債の発行が制の基金として残しておいてはどうか、という意見

今回の東日本大震災では、被災地の財政負担軽めに使われてしまったという状況です。

が当時あったそうですが、さしあたりの復興のた
前述したように復興基金と漁業関係基金を取りと歳出削減が求められました。

限される公債費負担適正化団体になり、歳入確保

写真７26

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写真８ 青苗港に整備された高さ６ｍの人工地盤。作業中に被災したとき、上に逃げる。
堤防は総延長約14㌔（島の周囲80㌔）。最大約12㍍。
家の前の道路からは海が見えない。

青苗地区南東方面から。要塞のような防潮堤がある。

写真６

地元の現状に即した自由な裁量権を求めています。

います。
ＪＴＢと観光協会が提携し、観光と一体になっ堤を整備し、高台に住居移転すれば復興になるのかというと、それだけでは厳しいというのが奥尻への誘導灯が潮風で四二カ所破損し、修繕には一いる問題があります。震災後につくった避難場所

震災から二〇年が経ち、防災施設が老朽化してをやろうが、入島税をやろうが無駄だ」と町関係「基幹産業（漁業）を立て直さない限り、観光できるかが課題です。

尻島に変更した学校が多かったので、今後も継続しましたが、東日本大震災で行き先を東北から奥でいます。二〇一一年以降、約一〇〇〇人が参加とどう合意を図って復興をすすめるかが大切です。

いところに防潮堤をつくるのは無駄なので、住民索していくことも必要だと思います。誰も住まな口減少を見据え、縮小していくまちのかたちを模フラ整備をしていったことが最善だったのか。人道と国がつくった復興計画を町が承認し、インの教訓だと思います。

機六〇万円程度かかり、町に財源はないのでどう者がいうよに、漁業振興は大きな課題です。ウニた「防災プログラム教育旅行」を企画し取り組んするのか悩んでいます。青苗地区の避難所に指定を塩水パックに加工して全国に販売する、奥尻潜復興の教訓されている耐震構造の新生ホールが老朽化し閉鎖水部会（ひやま漁協）の個別の取り組みはありま＜です。

文責・編集部のまちづくり研究会での報告をまとめたもの

本稿は二〇一三年一二月六日の防災・減災

ちえ・毎日新聞社北海道報道部記者中です。議会での質疑によると、ホールは補修ですが、まち全体の取り組みは弱い。

奥尻復興からの教訓は、震災復興は産業の衰退、やましたきない構造なので、解体して改築するしかない。

青苗漁港を拠点に奥尻は「北海道マリノビジョ

震災当時の施設が次々に老朽化しているので、どう修繕、更新していくかが課題になっています。

」（道開発局、水産食料供給基地として、活力ある水産業と漁村の実現）の推進地域に指定さンれていますが、加工業を振興していくのか、水産さらに、災害時の拠点になる役場庁舎は築約六〇年と老朽化しており、庁舎建設の基金は取り崩

高齢社会と人口流出は奥尻にかぎらず、多くのして残額がないため、新庁舎建設が課題になって自治体が直面する課題です。高齢化した地域に即業の六次産業化を目指すのか、具体策はまだみえ

ソフト面ではハザードマップや防災教育の強化います。また、国と道の事業ですが、防潮堤や人があります。地震発生直後にすぐ避難することをした防災対策を考えなければなりません。要介護ません。

徹底すれば、町はハザードマップは不要という考者、要援護者の把握はもちろん、高台への急な階工地盤の老朽化対策もあります。

えでしたが、二〇一四年度以降ハザードマップを段の避難経路にどう対応するのかなどの課題があ策はつくって終わりでなく、体験と記憶の継承が高齢社会という構造問題に対応しながらの、復興ります。

重要です。震災の記録を語り継ぐ「奥尻島津波館」が求められることです。難しいことですが。防潮震災直後に防災対策を強化しましたが、防災対作成することにしました。

があり、施設を活用した教育・避難訓練を続けて

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