保健医療科学

2023

Vol.72 No.5 p.395 － 409

特集：介護保険における保険者機能強化の現状とこれから＜総説＞
介護保険制度における保険者機能の評価の考え方と課題
筒井孝子 1 ），大夛賀政昭 2 ）1）

兵庫県立大学大学院社会科学研究科

2）

国立保健医療科学院医療・福祉サービス研究部

Evaluation of initiatives by municipalities as insurers of long-term careinsurance: Concepts, issues, and applications
TSUTSUI Takako 1), OTAGA Masaaki 2)
1)
2)

Graduate School of Social Sciences, University of Hyogo
Department of Health and Welfare Service, National Institute of Public Health抄録2006 年度の改正介護保険制度以降，日本では地域包括ケアシステムの構築とその推進がはかられてきた．このシステム構築は，社会の高齢化が進む先進諸国をはじめとして今や国際的に取り組まれるインテグレイティドケア（integrated care）の文脈で理解されるものである．ただし，日本がこのシステム構築の主体として，介護保険制度の保険者である市町村を位置付けた点はユニークといえる．
介護保険制度運営に関しては，地域差の是正や制度の持続可能性を確保し，同制度における都道府
県のガバナンスを強化する観点から，市町村の保険者機能と都道府県による保険者への支援を評価し，その結果に応じて交付金を支給する「保険者機能強化推進交付金制度」が 2018 年度に創設された．
この制度は，すべての市町村の保険者機能を毎年，全国一律の基準で評価し，この結果を踏まえた機能強化を図る循環を期待する仕組みとなっている．さらには，都道府県による市町村支援に際しても，その評価を踏まえた同様の循環が期待されるという重層的評価システムが包含されている．
筆者らは，2009 年度より保険者機能の評価や活用方策に関する研究を実施してきた．その成果は，保険者機能強化推進交付金制度における評価手法の基盤となったが，同制度の運用が進む中で，評価やその活用手法について，留意点や課題があることが明らかになってきている．
そこで本稿では，第一に，市町村の保険者機能の前提とした考え方を説明し，第二に，制度開始前の保険者機能の評価にかかわる調査研究の概要を示しながら，研究成果から得られた評価の考え方を明らかにする．第三として，制度開始後の評価項目の見直しの経緯を示し，制度運用後の課題とその対応の現状を説明する．最後に，これらを踏まえ，保険者機能評価の活用の意義と今後のあり方を展望する．
キーワード：介護保険制度における保険者機能，評価指標，インセンティブ交付金，地域包括ケアシ
ステム
Abstract
Since the FY 2006 revision of the long-term care insurance system, this system has been promoted in
連絡先：筒井孝子〒 651-0197

兵庫県神戸市西区学園西町 8-2-1

Gakuennishi-machi, Nishi-ku, Kobe, Hyogo 651-2197, Japan.
E-mail: tsutsui@mba.u-hyogo.ac.jp[令和 5 年 11 月 21 日受理]

J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023395

筒井孝子，大夛賀政昭Japan. Initiatives toward this system can be explained in the context of integrated care, which is now being
pursued internationally, including in developed countries where societies are aging. Japanʼs approach is
unique; however, municipalities, which are the insurers of the long-term care insurance system, are positioned as the main actors in building this system.
From the perspective of correcting regional differences in long-term care insurance management, ensuring the sustainability of the system, and strengthening the prefectural governance of the system, a grantsystem for promoting the strengthening of insurer functions was established in FY 2018. Under this system, the functions of insurers by municipalities and support to insurers by prefectures are evaluated, andgrants are provided according to the results of these evaluations. This system encompasses a mechanism
expected to lead to a cycle in which the insurer functions of all municipalities are evaluated annually withuniform nationwide standards, and the functions are strengthened based on the results of this evaluation. In
addition, the system is multi-layered, and the same cycle is expected for support by prefectures to municipalities.
Since FY 2009, the authors have conducted research on the evaluation and utilization measures of insurer
functions, and the results have served as the basis for the evaluation methods used in the Grant System
for the Promotion of Strengthening Insurer Functions. Therefore, we first explain the concept of the insurer function in municipalities. Second, we present an overview of research studies on the evaluation of
the insurer function prior to the start of the system and clarify the evaluation approach obtained from theresearch results. Third, the progress of the review of evaluation items after the start of the system will bepresented, and the current status of issues and responses after the system is operationalized will be explained. Finally, based on the above, the significance of the utilization of insurer function evaluation and its
future perspectives will be discussed.
keywords: initiatives by municipalities as insurers of long-term care insurance, evaluation indicators, incentive grants, community-based integrated care systems(accepted for publication, November 21, 2023)

I．はじめに「保険者」は保険の運営主体を指す言葉であり，介護保険制度における保険者は，市区町村である(以下，市町村と略す．)．日本における保険者の規模をみると，全市町村 1,741 のうち，人口規模は最小 172 人（東京都青ヶ島村）から，最大 3,771,961 人（神奈川県横浜市）となる（ 2022 年 10 月現在）．このような大きな差があっても保険者としては，同等とされ，その機能を果たすことが求められている．
介護保険における保険者の機能は，「被保険者の資格
管理・保険料の徴収」，「要介護認定・要支援認定」，「保険給付の管理」とされる．さらに，この 3 大事務に加え，「保健福祉事業」，「市町村介護保険事業計画の策定」，「給付の適正化」，「広報」がある．医療保険における保険者のひとつである健康保険組合は，保険者機能を業務内容
から「事務的保険者機能」，「付加的保険者機能」，「戦略的保険者機能」に分類している．この分類を援用して介護保険制度における保険者機能を考えると，3 大事務は
「事務的保険者機能」にあたり，保健事業は「付加的保険者機能」，給付の適正化や事業計画の策定は「戦略的保険者機能」に整理される．
2006 年度より，国は，どのような地域に住んでいても住民が住み慣れた地域で最期まで暮らせるようにする

396

ために，心身の状態像に応じて，その人の生活を支える
フォーマルサービス・インフォーマルなサービスを，その人の生活の場が，自宅から施設あるいは病院と変わっていっても継続的に提供できることを目標とする「地域包括ケアシステム」を構築し，推進してきた．
これを背景に，2013 年度の研究事業[1]では，こうした介護保険サービスをはじめとするフォーマル資源の他，
地域の互助といったインフォーマル資源も地域包括ケアシステムの構成要素としてあげ，そのシステムの構築にあたっては保険者である市町村が，地域の高齢者のニーズを徹底的に把握し，その結果に基づいて介護保険事業
計画・市町村老人福祉計画等を作成し，介護サービスの基盤整備や地域支援事業の企画・実施に介護保険の運営主体としての戦略的保険者機能を発揮することが求められた．これは 2015 年の研究事業[2]で保険者機能が「自治体の圏域内に必要とされる戦略策定，およびその達成のための工程管理（マネジメント）を行う機能」と定義
注1）．
されていることからも明らかである
このような保険者機能の発揮が，介護保険の保険者である市町村に期待される一方で，取り組みの地域間の差は顕在化してきた．たとえば，介護サービスの給付や利用状況には人口や財政規模だけでは説明できない介護給付費[3]や要介護認定率[4]の顕著な特徴が生じていた．また，介護サービスの利用率にも地域差があった[5]．

J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023

介護保険制度における保険者機能の評価の考え方と課題
また，厚生労働省の推計[6]によると，2040 年時点の保険者別の介護サービス利用者数には，ピークを過ぎ，減少に転じた保険者もある一方，都市部を中心に 2040 年
まで増え続ける保険者が多いとされ，介護サービスの需要予測だけでも，時間軸の違いを考慮しなければならず，画一的な施策によって介護保険制度の運営をすることはできないことは，すでに共通の認識となっていた．
2018 年度には，診療・介護報酬同時改定があり，医療・介護に係わる多くの制度改正に向けた検討がなされた．この中で，介護保険運営に関する地域差の是正や制度の持続可能性を確保し，同制度における都道府県のガバナンスを強化する観点から，すべての保険者の保険者機能を強化し，地域の実情に応じた取組を進めていくた
めに保険者機能を，全国一律の指標で市町村・都道府県共に評価し，その評価結果に基づき交付金が配分されるという保険者機能強化推進交付金制度（以下，インセン
ティブ交付金と略す．）注 2 ）が 2018 年 4 月に創設された．
この制度では，市町村の介護保険制度における保険者
機能の評価が用いられた．この評価においては，筆者らによる同制度開始前の保険者機能の評価に関する調査研
究の知見が基礎となっている一方，制度化される過程で十分に反映できなかった内容もある．また，制度として全国で運用される過程において，評価に際しての留意点
や課題がわかってきている．

そこで本稿では，市町村の保険者機能の評価の考え方を整理するために，まず，制度開始前の保険者機能の評
価に係る調査研究の概要を示し，研究成果で重要としてきた評価の視点を明らかにする．次に，制度開始後の見直しの経過を示しながら，制度運用後の課題とその対応を概括する．以上のことから，介護保険の理念に基づく自立支援を実現するための地域包括ケアシステムの構築に向けた保険者機能評価の今後のあり方について展望することとした．

II．保険者機能評価指標の開発と活用に係る調査研究
1 ．地域包括ケアシステム構築に向けた介護保険運営に係わる自治体の行政機能の構造化（ 2009 年度〜 2012年度）
地域包括ケアシステムの構築を想定した介護保険制度における保険者としての市町村の役割や責務に初めて言及したのは，地域包括ケア研究会の 2008 年報告書においてであった[7]．この報告書では，地域包括ケアシス
テムを支えるサービスや人材のあり方，そして介護報酬
や地域サービスの評価のあり方の論点が整理された．同報告書の地域包括ケアシステムのマネジメントという項
で「地域包括支援センターで地域包括ケアシステムをマ

保険者機能
保険者機能

0.649

ζ1

地域包括支援セ

0.522

0.699

0.379

ζ3

ζ2
介護保険事業のンターの評価お地域包括支援センターの評
よび機能強化へ
価・支援

介護サービス事
介護サービス事業者
業者・ケアマネ
ケアマネジャー支援
ジャー支援

介護保険制度の点
点検・指導・監
検・指導・監査督の支援

長期的な展望に基中長期的な展望づいた基盤整備

0.635 0.388 0.586

0.737 0.614 0.334

0.695 0.541 0.358 0.378

ζ4

0.607

0.727

Ｑ5_1

Ｑ5_2

Ｑ5_3

Ｑ3_3

Ｑ1_1

Ｑ1_2

Ｑ4_8

Ｑ4_2

Ｑ4_4

Ｑ4_6

Ｑ1_3

Ｑ1_4

ε1

ε2

ε3

ε4

ε6

ε7

ε8

ε9

ε5

ε10

ε11

ε12

因子名

設問名
Q5-1）自治体（保険者）として、高齢者虐待の対応マニュアルや方針を作成していますか。
Q5-2）高齢者虐待や権利擁護に関する関係機関との連絡・連携組織を設置していますか。

地域包括支援センターの評価およびQ5-3）高齢者虐待の通報があったケースについて、地域包括支援センターと連携して、事実確認・カンファ
機能強化への支援
レンスを実施していますか。
Q3-3）自治体として、地域包括支援センターの評価を行っていますか。

介護保険事業の点検・指導・監督

Q1-1）介護保険事業計画の進捗状況を定期的に点検していますか。
Q1-2）介護保険給付状況の分析を行っていますか。
Q4-8）自治体（保険者）として、地域密着型（介護予防）サービス事業所に対する指導・監査を行っていますか。
Q4-2）自治体（保険者）として、介護支援専門員（ケアマネジャー）を対象とした研修会を定期的に主催していますか。

介護サービス事業者・ケアマネジャー
Q4-4）介護支援専門員（ケアマネジャー）から相談のあった「支援困難ケース」について、地域包括支援セ支援
ンターは関係機関を集めた地域ケア会議やカンファレンスを開催していますか。
Q4-6）自治体（保険者）として、介護サービス事業者を対象とした研修会を定期的に主催していますか。
Q1-3）2025年に向けた中長期的な高齢者人口、高齢化率、要介護高齢者の推移を推計していますか。

長期的な展望に基づいた基盤整備 Q1-4）2025年に向けた中長期的な要介護高齢者増に対応する自治体（保険者）としての介護基盤整備方針を検討していますか。

図1

縮約版の保険者機能の評価尺度の共分散構造解析モデルと評価項目 [10]より作成

J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023397

筒井孝子，大夛賀政昭
ネジメントできるような仕組みを検討すべき」と示され，専門職の教育・研修等という項では，「ケアシステムについて地域間競争が活発になっていることから，地域の中で最適なケアシステムを構築することについて，自治体職員が果たすべき役割が大きくなっている」とし，行政職員の「ニーズ把握，計画策定，コーディネート能力向上」が必要と指摘された[7]．
同年，地域包括ケアシステムの中核として 2006 年 4 月に設置された地域包括支援センターが介護予防マネジメ
ントをはじめとする多くの業務を任されたことで，想定された上記の機能を発揮できていないという課題から，
地域包括支援センターを対象とした実態調査が実施された．この結果，この地域包括支援センターの機能は設置した市町村の方針に大きく影響を受けるということが明らかになった[8]．
こうした問題認識を受け，2009 年度に地域包括ケアシステムの構築にむけた介護保険制度における市町村の役割と責務に関する機能，すなわち保険者機能を評価す
る調査項目を開発するための調査研究が実施された．この研究では，自治体職員らによって構成される専門識者
へのヒアリング調査から評価項目の素案が作成され，その後，当該項目と法令・通知による根拠との対応関係が整理され，この結果を基に評価項目が開発された．
この評価項目は，「事業計画・政策立案の状況」，「地域連携の仕組みづくり」，「自治体としての地域包括支援センター職員への支援」，「介護支援専門員（ケアマネジャー）支援・介護サービス事業者支援」，「サービスの苦情・相談体制」，「高齢者虐待対応・権利擁護対応・やむを得ない事由による措置・成年後見制度関連」の 5 カ
テゴリ 24 項目で構成された[9]．これらの項目を用いて，項目間の関係性を統計的に吟味した結果，4 因子（介護サービス事業者・ケアマネジャー支援，地域包括支援センターの評価および・強化への支援，介護保険制度の点
検・指導・監査，中長期的な展望に基づく基盤整備）12

2 ．保険者機能の評価による規範的統合・施策推進のための評価指標開発（ 2013 年度）
このような調査結果を受け，とくに戦略的保険者機能に求められる中長期的なビジョン策定に必要な行政職員のニーズ把握，計画策定，コーディネート能力向上を図るための方策が 2013 年度に検討された．この方策として考えられたのが，保険者機能の評価結果を活用したツール開発であった[2]．この事業で開発されたツー
ルは，「地域を把握する」，「考え方を共有する」，「実際に取り組む」という 3 段階で構成され，評価だけでなく，この評価を通じて，現行の体制や取り組みの問題点を理解し，これを改善するための実践策を提案するための方法を示すものであった（図 2 ）．
ただし，これらの保険者機能の評価は，主観的評価に基づくため，特定の自治体間の優劣比較を客観的に行うことはできず，項目の重みづけはされていなかった．このため，項目間の関連性の検討ができないことや，地域
包括ケアシステムの評価にあたっては別途フォーマル・

•1. 将来像の把握•2. 現在の給付状況の把握•3. 事業計画の進捗状況の把握•4. 地域密着型サービス事業所[第2段階]•5. 地域包括支援センター
考え方を共有する •6. 介護支援専門員及びその他の専門職[第3段階]
実際に取り組む

図2

398•7. 医療・介護の連携•8. 認知症対策•9. 介護予防・日常生活支援2013 年の研究事業における保険者機能の評価指標と構造 [6]J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023

10

・総合的な保険者機能[第1段階]
地域を把握する項目から構成される図 1 のような縮約版の保険者機能の注3）．
評価尺度が開発された[10]この評価尺度は，第 5 期介護保険事業計画策定に関連して全国の保険者を対象として 2012 年に厚生労働省が実施したアンケート調査に含まれ，その平均値は 6.3（N＝ 1,581）であった．また，「12 項目すべてができている」と回答したのはわずか 8 保険者（ 0.5％）との結果であった．その際に最も実施率が低かった項目は，「 2025 年に向けた中長期的な要介護高齢者像に対応する自治体（保険者）としての介護基盤整備の検討」であり，わずか
289 保険者（ 15.1％）しか実施されていなかった[11]．
以上の結果は，調査項目から把握される全市町村の保険者機能にかかわる取り組みの状況を初めて明らかにし，
地域包括ケアシステムの構築に向けた保険者機能の強化が急務であることを改めて認識させる契機となった．

介護保険制度における保険者機能の評価の考え方と課題
インフォーマルを問わず地域の様々な社会資源の活用や連携状況を含めて，自治体の取り組みを評価する必要性があるといった課題が示された．
また，この事業で開発されたツールにおいては，規範的統合という概念が強調された．この概念は，地域包括ケアシステムにおける連携のあり方を説明するために国際的に研究の蓄積が進むインテグレティドケア（integrated care）理論[12]における統合プロセスの一つで「組織，専門家集団，個人の間で価値観，文化，視点の共有を指す」と説明され，「政策，ルール，そして規制のフレー
ムワークのコーディネーションと提携」を指すシステム
統合とともに，他の統合理論の基盤として説明されたものであった[13]．
このツールが開発された 2013 年度に開催された地域
包括ケア研究会の報告書[1]においても，こうした保険者機能強化における規範的統合の重要性に言及している．
具体的には，「これまでの介護保険においては国が自治体に対し目標や行政課題を示し，実際の運営は自治体に任せてきた」としている一方で，「地域包括ケアシステ
ムは地域の実情に応じて構築されるべきであり，その点では市町村の独自性は尊重されるべきであるが自らの役
割の理解が不足している市町村に対しては具体的な運営
方法や「規範的統合」を進めるための課題提示も求められる」とした．
このように，保険者機能の明確化とその強化が強調された 2013 年度は，診療・介護報酬同時改定の翌年度であった．加えて，「要支援者と要支援状態となるおそれのある高齢者を対象として，介護予防と日常生活への支援とを切れ目なく提供する仕組み」[14]といえる介護予防・日常生活支援総合事業の創設，地域包括ケアシステ
ムの構築に向けた地域支援事業の充実などの施策方針が示された翌年度でもあった．
このことは，すなわち，市町村が保険者として課せられた多くの施策をいかに取り組むべきかについて逡巡していた時期であったといえる．また，これらの一連の施策は，地域包括ケアシステムの推進を図るためのイン
フォーマルケアを含む様々なケアを，地域を基盤として提供するコミュニティベースドケア（community-basedcare）において充実を図る取り組みとして説明できるが，その推進と評価にいかに取り組むかという課題意識は，国内ばかりではなく海外においても指摘されている状況にあった[15]．
3 ．インセンティブ交付金の算定根拠となった保険者
機能評価項目の策定（ 2016 年度，2017 年度）
インセンティブ交付金制度開始前には，2016 年度[16]，2017 年度[17]の 2 年間にわたって研究事業が実施された．
2016 年度の研究事業では，「市町村は，介護保険事業計画に従い，高齢者の自立支援と介護予防に向けた取り組みを進める」ことという介護保険部会意見の内容を踏まえ，自立支援・介護予防の推進という観点から，アウ
トプット指標（プロセス指標）及びアウトカム指標で構成される介護保険者機能の評価のための指標が作成され，全ての都道府県，市町村を対象に試行調査が行われた．
当該研究事業で示されたアウトプット・アウトカム
項目の構造は，図 3 に示した．アウトプット項目は，「I.
地域マネジメントに向けた体制の構築」14 項目，「II.自立支援・介護予防に資する施策の推進」34 項目，「III.介護保険運営の安定化に資する施策の推進」6 項目の計 54
項目，またアウトカム項目は，「 1.地域マネジメントの実施」4 項目，「 2.要介護状態の維持・改善」4 項目，「 3.健康づくり」4 項目，「 4.医療・介護連携の推進」2 項目の計
14 項目であり，これらが全国で調査された[16]．
2017 年度は，前年度の調査結果をもとに精査された
注 4）
より 6 指標が選定され，80 保「指標案」全 59 指標
険者を対象として自治体の自己評価と専門識者による第地域マネジメントの流れ

Plan✔ 情報把握✔ 計画策定Check・Action✔ 将来推計✔ 点検・改善

アウトプット（プロセス）
指標の構成
Ⅰ．地域マネジメントに向けた体制の構築

Do◎自立支援・介護予防に資する施策✔ 地域密着型サービス✔ 地域包括支援センター✔ 認知症総合支援✔ 生活支援体制整備✔ 介護支援専門員・介護サービス事業者✔ 医療・介護連携✔ 介護予防・日常生活支援◎介護保険運営の安定化に資する施策✔ 介護給付適正化・介護人材確保

図3

Ⅱ．自立支援・介護予防に資する施策の推進

Ⅲ．介護保険運営の安定化に資する施策の推進

2018 年の研究事業における保険者機能の評価指標のカテゴリと地域マネジメントの対応関係 [16]J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023399

筒井孝子，大夛賀政昭
3 者評価を実施し，評価結果の乖離が検証された．この
結果，市町村の「保険者の認識や理解度のばらつき」が明らかにされ，評価項目の留意点を示す必要性が示された．
また，課題としては，市町村は評価結果を活用した自団体の立ち位置の把握と対策の立案，都道府県は市町村の実情に応じた地域マネジメント体制の強化，国は施策
別の進捗や阻害要因の把握による政策検討を進めるなど，それぞれの立場に応じた取り組みが求められるといったことが指摘された．
一方で，同報告書においては，「地方自治体にとって交付金という財政的メリットは大きなものではあるが，保険者等取組評価指標の本来の目的は，PDCAサイクルの展開を通じて，自立支援・重度化防止等に関する取組を推進することにある．このことから市町村や都道
府県は，保険者等取組評価指標の達成状況を踏まえつつ，
地域の実情に応じた業務改善を進めることが重要である．
」という評価の意義が強調され，地域包括支援セン
ターの評価指標などを活用し，評価を通じた地域全体の地域包括ケアシステム構築に向けた取り組みを進めていく必要性が強調された[17]．

III．インセンティブ交付金制度における保険者
機能評価項目と見直しの経緯
1 ．インセンティブ交付金制度における保険者機能評
価の概要
2017 年度までに実施されてきた評価指標の開発・評
価の運用の自己評価の判断基準に関する情報収集を経て，2018 年度に保険者の取り組みの評価に基づくインセン
ティブ交付金制度がスタートした．
評価指標の対象年度，自己評価の実施時期，見込み額の提示時期は図 4 の通りであり，2019 年度（R2 年度）と 2020 年度（R3 年度）の評価対象時期が 2019 年では重複していたが，2022 年度以降は前年度の取り組みを評

図4

400

価するとされ，評価指標の達成状況（評価指標の総合得点）に応じた交付金が支給されることとなった[18]．
インセンティブ交付金の充当先は，地域支援事業費，保健福祉事業費等の第一号保険料相当分のほか，2020年度からは市町村が一般会計で行う高齢者の予防・健康づくりに資する取組とされた．介護保険保険者努力支援
交付金の充当先は，介護予防・日常生活支援総合事業及び包括的支援事業（包括的継続的ケアマネジメント支援，
在宅医療・介護連携推進事業，生活支援体制整備事業，
認知症総合支援事業に限る．）の第一号保険料相当分となった．このように交付金の使途は限定されるため，活用しづらいという指摘もあった[19]．このため，すでに活用されている事例が横展開されることを期待し，定期的に活用事例が公表されている[20]．
評価項目および配点は，制度創設から，毎年変更され，2018 年度から 2023 年度指標までの変遷は表 1 の通りである[21]．
また 2020 年度から，介護予防の位置付けを高めるた
めに保険者機能強化推進交付金に加え，介護保険保険者
努力支援交付金（社会保障の充実分）が創設され，介護予防・健康づくり等に資する取組を重点的に評価するという，配分基準のメリハリ付けも強化された．
2 ．選択肢や配点の見直し（ 2020 年度〜 2023 年度）
イ ン セ ン テ ィ ブ 交 付 金 の 評 価 指 標 は，
「成長戦略
フォローアップ」（ 2019 年 6 月 21 日閣議決定）[22]等で，2020 年度に抜本的な強化を図ることとされた．すなわ
ち，エビデンスに基づき予防・健康事業の効果検証を行い，徹底したPDCAサイクルを通じた，効果的な事業展開が求められた．これらの指摘を受け，2020 年度[19]にインセンティブ交付金に係る研究事業において評価項目の内容についての分析・検証がなされた．
2021 年度評価指標は，評価項目が毎年度，変更されていた点，曖昧な表現等がある点から，経年的な達成状
況の把握は極めて困難な状況であった．そのため，評価評価指標の対象年度，自己評価の実施時期，見込み額の提示時期のまとめ [17]より一部加筆

J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023

介護保険制度における保険者機能の評価の考え方と課題表1

評価指標（市町村分・都道府県分）のカテゴリ別項目数，配点の推移 [20]より作成
2018
項⽬

2019

配点

項⽬

2020

配点

項⽬

2021

配点

項⽬

2022

配点

項⽬

2023

配点

項⽬

配点

市町村分
Ⅰ ＰＤＣＡサイクルの活⽤による保険者機能の強化に向けた体制等の構築

8

82

9
4

80

6

180

7

215

6

150

7

170

Ⅱ ⾃⽴⽀援、重度化防⽌等に資する施策の推進
440（１）介護⽀援専⾨員・介護サービス事業所等

地域密着型サービス

2

20

2

47

5

80

5

80

5

100

5

100

（２）地域包括⽀援センター・地域ケア会議

15

150

15

30

9

310

9

310

7

165

7

165

（３）在宅医療・介護連携

7

70

7

143

6

105

6

95

5

120

5

120

（４）認知症総合⽀援

4

40

4

68

6

220

6

220

5

140

5

140

（５）介護予防／⽇常⽣活⽀援

8

80

8

46

17

450

17

450

12

560

12

560

（６）⽣活⽀援体制の整備

4

40

4

89

4

120

4

120

5

90

5

90

（７）要介護状態の維持・改善の状況等

2

20

4

46

5

120

5

120

3

360

5

600

（１）介護給付の適正化等

6

60

6

59

9

120

9

120

7

260

7

120

（２）介護⼈材の確保

1

10

2

24

9

170

9

175

5

160

4

120

61

612

65

692

76

2,445

77

2,475

60

2,105

62

2,185

6

180

6

106

6

400

6

400

5

150

5

150

Ⅲ 介護保険運営の安定化に資する施策の推進

60

合計
都道府県分
Ⅰ 管内の市町村の介護保険事業に係るデータ分析等を踏まえた地域課題の把握と⽀援計画
Ⅱ ⾃⽴⽀援・重度化防⽌等、保険給付の適正化事業等に係る保険者⽀援の事業内容(1)保険者による地域分析、介護保険事業計画の策定

1

30

1

29

2

55

2

50

(2)地域ケア会議・介護予防

2

110

2

125

4

520

4

520

5

285

5

285

(3)⽣活⽀援体制整備等

1

70

1

76

2

170

2

170

3

100

3

100

(4)⾃⽴⽀援・重度化防⽌等に向けたリハビリテーション専⾨職等の活⽤

1

80

1

76

1

200

2

260

2

90

2

90

(5)在宅医療・介護連携

1

110

1

105

1

150

1

150

1

25

1

25

(6)認知症総合⽀援

1

20

1

24

3

85

3

85

3

75

3

75

(7)介護給付の適正化

1

50

1

42

2

90

2

90

2

75

2

60

(8)介護⼈材の確保

2

50

2

68

13

470

13

470

8

280

8

280

1

10

1

10

1

60

1

60

1

25

1

25

Ⅲ 管内の市町村における評価指標の達成状況による評価

3

20

6

80

17

680

17

680

12

540

14

740

合計

20

730

23

741

52

2,880

53

2,935

42

1,645

44

1,830

(9)その他の⾃⽴⽀援・重度化防⽌等に向けた各種取組への⽀援事業

図52021 年度指標から 202 年度指標において実施された選択肢の構造の修正例 [23]

項目ごとに目的・意義の精査がなされ，曖昧な表現等について文言整理が行われるとともに，取組過程の進捗や取組の深度・幅を測れるよう，図 5 のように項目間の階層化が図られた（原則，市町村は 4 階層，都道府県は 5階層とされた）．
インセンティブ交付金制度は，保険者機能を評価し，その機能の強化に向けた財政的インセンティブを与えるという制度趣旨を踏まえ，原則として，取組が進んでいる場合には得点が高く，取組が進んでいない場合には得点が低くなる構造が求められる．これを基本とするため，

2022 年度評価指標では，取組状況の適切な評価，更なる取組の推進に向けて，実施率が極端に高い，あるいは低い結果となっていたものや，カテゴリーの評価得点の逆転が起こらないよう見直しがなされた．また，同年度評価指標では原則として，1 カテゴリー 5 点とし，項目間の配点の違いによる影響を少なくするための見直しも行われた．さらに，年度ごとに変更がなされていた項目
は，介護保険事業計画期間（ 3 年間）は，極力，同一指標とする方針とし，基本指針との関係性が明確化された[23,24]．

J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023

401

筒井孝子，大夛賀政昭
3 ．評価指標の抜本的な改正（ 2024 年度）
2022 年度予算執行調査結果[25]や 2022 年 11 月の介護保険見直しへの意見[26]では，2 つの交付金（保険者機能強化推進交付金及び介護保険保険者努力支援交付金）の役割分担の不明確さや，評価指標とアウトカムとして想定される（高齢者の自立支援や重度化防止，介護給付費の適正化など）との関連が必ずしも明確になっていな
いといった課題が指摘された．このため，「 2 つの交付金の関係性の見直し」，「アウトプットや中間アウトカムに関する評価指標の充実」，「個別の評価項目ごとの得点の公表」の 3 点に取り組むこととなった．
「 2 つの交付金の関係性の見直し」については，図 6のように，地域支援事業にかかわる「自立支援，地域作りの推進」，「認知症施策の推進」，「在宅医療・介護連携の推進，重度化防止」の項目は介護保険保険者努力支援
交付金と対応させ，そして介護保険制度の持続可能性を支える基盤となる取り組みに関する「保険者としての分
析・方針の決定，持続可能な運営」，「介護人材・多様な人材の活躍」の項目は，保険者機能強化推進交付金と対応させたのであった[27]．
また，「アウトプットや中間アウトカムに関する評価
指標の充実」については，2022 年度予算執行調査の中で，2023 年度の評価結果を用いた分析[28]が実施され，現行のアウトカム指標である要支援・要介護認定率と評価指標との相関関係が見られなかったことから，アウトカム
指標については継続した分析が求められている．
2024 年度の指標は，こうした見直しや提言を受ける
中で，プロセス項目が縮約され，政策的なアウトプット
指標が活動指標として追加されるなど，大幅な見直しがなされた．

IV．保険者機能評価の活用に向けた今後の課題
1 ．評価の信頼性を高める取り組みの推進
インセンティブ交付金制度においては，2020 年度から 2021 年度の研究事業において，自己評価に基づく評価結果の地域差の大きさが指摘されてきた[19,23]．すでにこのような評価者による差は，制度開始前年の 2017年度の研究事業で第 3 者評価を試行した結果，自己評価との乖離が報告され，これを是正するための方策が 3 つ提案されている[17]．
一つ目は，第三者による委員会等の組成や，国または都道府県単位で自己評価結果をランダムサンプリングし，点検するといった妥当性を検証するための方策である．
二つ目は，指標の定義や考え方についてのQ&Aをデー
タベース化するといった，市町村が自己評価をする際に役立てられるような仕組みを構築することである．三つ目として，書面評価のみでは取組の実態を正確に評価できない可能性もあるため，都道府県担当者による実地訪
問や対話により市町村の実情を把握することで，評価の公平性・信頼性を担保する仕組みである．
このうち，都道府県担当者による市町村の自己評価結果の平準化の取り組みとしては，2021 年度に調査研究が実施されマニュアルが作成された[24]．この中で様々な取り組みが紹介されている．たとえば，評価結果を取りまとめる担当課の工夫や，取りまとめに向けた情報共有，疑義解釈などを通じた指標の解釈（取組の棚卸し），
前年度の評価結果との関係の考察，県内評価結果の整合性の調整による自己評価結果の確認といった取り組みであり，これは，平準化をすすめるというだけでなく，市町村と都道府県間の規範的統合の第一歩ともいえる．
全国一律の基準で評価が実施され，他自治体との比較

保険者機能強化推進交付金と介護保険保険者努力支援交付金の役割分担について〈最終的な政策目標〉
高齢者がその状況に応じて可能な限り自立した日常生活を営む〈地域包括ケアの実施体制〉
質の高い介護サービスを提供する※ 制度的なシステムが確立しているため評価の対象外

介護予防日常生
活支援を推進する

公正・公平な給付を行う体制を構築する

認知症総合支援を推進する

在宅医療・在宅介護連携の体制を 構 築する

介護人材の確保その他のサービス提供基盤の整備を推進する〈地域包括ケアを進めていく上での基盤〉
持続可能な地域のあるべき姿をかたちにする

図 6 2024 年度評価指標の構造と交付金の対応関係 [26]
高齢化等が進展する中、地域における人口動態等の変化を見据えながら、
保険者機能を強化し、政策目標の実現を図ることが必要

402

J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023

努
力
支
援
交
付
金
で
評
価
推
進
交
付
金
で
評
価



介護保険制度における保険者機能の評価の考え方と課題が可能となるメリットを生かすためには，自治体にとって，その評価の考え方や結果の解釈が納得いくものとなることが必須である．特に人口や財政規模が大きく異なる自治体間の評価のあり方については，十分な検討がされなければならない．今後も，評価の信頼性を高めるた
めには，先行調査で指摘されたような仕組みの導入に向けた継続な検討が必要と考えられる．
2 ．規範的統合にむけた評価結果の共有
都道府県では，国や地方厚生（支）局とともに，市町村に対する様々な支援が行われている．目指す地域の姿は多様であり，カバーすべき分野も多岐にわたる．全国統一の指標によって市町村の取組内容及び都道府県の市
町村支援の実施状況を棚卸しし，進捗状況を可視化することで，関係者間で共有すべきことが明確になる．
また，市町村が目指す地域の姿の実現に向けた取り組
みを行うことに対して，都道府県として何を支援する必要があるのかといったことを，両者で定期的な情報共有を行うためのコミュニケーションツールとして，評価指標を活用していくことが期待される（図 7 ）．これは，2013 年度の研究事業で開発された保険者機能評価を活用したツールにおいて強調された規範的統合にむけた取り組みであり，協働の第一歩といえる．市町村や都道府県の庁内関係者（交付金担当，地域支援事業担当課，介護保険担当課），の他，関係機関（保健所，地方厚生局等）との共有以外にも，地域住民を始めとした外部への公表
も政策のアカウンタビリティを高める観点から重要となる．
すでに，厚生労働省ホームページにおいて，中項目レ
ベルの得点は公表されているが，今後，介護保険制度の見直しの意見を受け，個別項目ごとの該当有無についても公表される予定であり，このデータを活用した施策改善の取り組みを共有し，関係者のチームを組んで取り組
んでいく必要がある．こうした評価結果の活用は市町村
内，あるいは，市町村と都道府県を始めとした関係機関

図7間の規範的統合を進めるものとなる．
現行のインセンティブ交付金における評価結果は，介護保険事業（支援）計画の策定プロセスとは別に実施されている．しかしながら，2022 年度指標より，指標の構造は介護保険事業計画策定期間にあわせて大きく変えないという方針が示された．このため，政策間の調整を図っていく上でも，インセンティブ交付金の取り組みの評価結果の変化を計画期間に合わせて振り返りを行うとともに，その結果を用いて次期計画の施策の改善を図っていく取り組みが求められる．具体的には，介護保険事
業計画の進捗管理を策定する際にとりまとめる「取組と目標に対する自己評価シート」の記載内容や計画における自立支援・重度化防止の目標設定と整合性を図っていくことなどが求められよう．
3 ．科学的な検証に基づくアウトカム評価指標の設定
インセンティブ交付金制度は，全国統一の基準で実施される国レベルの施策であるがゆえにアウトカム評価指標の設定に際しては，その公平性を担保するための以下に示す 3 要件が必須となる．第一に，全国的に整備されるデータから設定される指標であること．第二に，指標となる項目の構成やその妥当性の継続的な検証がなされること．第三に，実証的データの分析によるエビデンスに基づいて指標の設定がなされることである．
このうち，第一，第二に関しては，評価結果のデータを用い，2012 年の調査研究と同様の探索的因子分析・確証的因子分析の実施と構造化モデルによる項目の検証が必要である．
また，求められている「アウトプットや中間アウトカ
ムに関する評価指標の充実」に際しては，すでに示されているアウトカム指標とストラクチャー，プロセスとの関係性が明らかにされなければならないが，この方法としては，図 8 のような「構造化モデル」の堅固さの検証が必要である．すなわち，現行の評価指標とアウトカム
指標の構造化に際しては，評価指標の背後に共通して存

保険者機能評価を活用した規範的統合イメージ [19]J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023403

筒井孝子，大夛賀政昭

評価指標（プロセス）

指標に共通して存在する因子指標A因子と関係性のある
中間アウトカム指標

アウトカム指標

中間アウトカム

アウトカム

因子①

指標B
指標C
因子②

指標D
指標E
指標F

因子③

指標G
指標H
指標I

削除・変更
の検討

アウトカムとの直接的な関係性が見えない
場合、中間アウトカム
を設定

因子分析

分析
手法

共分散構造分析

図8

評価指標とアウトカム指標の構造化モデルイメージ

在するいくつかの因子を抽出し，評価指標の因子と関連するアウトカム指標との関係性を確認する．このプロセスから，アウトカム指標との関連性が見られなかった場
合には，中間アウトカム指標候補を網羅的に探索することになる．以上のような中間アウトカム指標と関係性が強い内容を最終的なアウトカム指標として設定するといった科学的，客観的な手続きが行われなければならな
いし，この構造化に際しては，特に，プロセスからアウ
トカムに至る時間軸をいかに考慮すべきかが課題となる．
また，保険者の多様性を鑑み，全国統一のアウトカム
指標の設定に加えて，都道府県・市町村レベルでも独自に保有するデータを活用することも検討すべきである．
地域性を加味したアウトカム指標を追加的に設定することは，地域特性に適した評価ができることを意味しており，より地域包括ケアシステムの構築の取り組みが推進される可能性がある．
たとえば，長野県では，介護保険事業計画策定に係る各種調査を県で実施しており，このデータを県レベルの地域包括ケアシステム構築に向けた指標として活用している[29]．
この他にも先行研究では，自治体におけるマネジメン
トの程度を示す指標として，「第 1 号被保険者 1 人当たり
給付月額／要介護認定等基準時間」が提案されている[30]．この指標は 2016 年度に実施された調査結果[16]を用いて，任意の都道府県を抽出して，この数値をアウトカムとし，保険者機能評価の取り組みを分析した結果，
当該指標が悪い自治体では，保険者機能評価の取り組みの実施率も低い傾向にあることが示されている[30]．この指標は，要介護認定データに含まれる要介護認定等基
準時間というケアの必要量を時間に換算した指標と利用サービスの関係性に着目しており，特に，在宅介護サー404

ビスを利用する要介護高齢者を対象としたサービスマネ
ジメントを示す一つの指標として活用できる可能性が高い．
さらに，保険者機能のアウトカムについては，2024
年度指標において整理されたインセンティブ交付金における保険者機能評価の構造において「持続可能な地域のあるべき姿をかたちにする」，「高齢者がその状況に応じて可能な限り自立した生活を営む」という 2 つの政策目
標が示された．このことからは，こうした目標に対して適切なアウトカム指標を見つけ，これを用いるのだという合意形成（規範的統合）が求められる．
一方，健康・医療・介護情報利活用検討会等においては，国レベルで利用可能なパーソナルヘルスレコードの活用が検討されている[31]が，国レベルで活用できる
データの拡充やこのデータを活用して価値あるデータを創り出すことは継続して検討すべき課題である．
4 ．介護保険の理念である自立支援を実現するためのイノベーティブなサービスの創造
高齢者が地域で生き生きと暮らせるように必要なサポートを提供するケア提供システムとして地域包括ケアシステムの構築を推進してきたが，WHO（世界保健機関）やEU（欧州連合）をはじめとする先進諸国でも高齢化に伴うヘルスケアシステムのイノベーションの必要性は強調され，高齢者が家庭でも社会でも日常生活の活動に積極的に参加できる支援が提案されてきた[32,33]．
そして，こういった活動への参加を可能にするため，
EUでは医療・介護・福祉サービスがリエイブルメント（Reablement）を提供することが推奨されてきた[32]．
このリエイブルメントは，「高齢者の日常生活における有意義な活動への自立性を維持・向上させ，長期にわた

J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023

介護保険制度における保険者機能の評価の考え方と課題るサービスの必要性を減らすことを目的とした，個人を中心とした総合的なアプローチ」と定義され，複数回の訪問によって提供され，目標指向の計画に基づくとされるプログラムである[34]．すでに欧米のいくつかの国では，高齢者のサービスへの依存度を減らすためのリエイ
ブルメントに基づくプログラムが実施され，この効果が報告されている[35,36]．
現行の保険者機能評価の仕組みにおいては前述したような 2 つの政策目標が設定されたが，これらの目標に対応するアウトカムは未だ設定されておらず，これを説明する政策効果としての中間アウトカムも設定されていな
い状況である．
「高齢者がその状況に応じて可能な限り自立した生活を営む」ことに対応する政策としては現行の介護予防・日常生活支援にかかわるサービスや取り組
みが対応することになるが，一方で，従来の介護保険制
度下のサービス提供システムにおいては，高齢者の可能性に焦点を当てた支援というよりは，現行の高齢者の心身の状態像に対応し，支援するサービスが主となってきた．これを鑑みると，従来のサービス提供の考え方や，
サービスそのもののイノベーションの要素を持つリエイ
ブルメントの考え方は中間アウトカムの設定に向けた取り組みとして一定の効果があるものと考えることができる．
ただし，各国で実施されてきたリエイブルメントの効
果に統一的な見解が示されていない[37]ことからも，この新たな考え方に基づくサービスの導入を日本において進めていくには，一定の試行期間を設けた効果検証が必要となるだろう．

V．おわりに
地域包括ケアシステムのような構造化された複雑なシステムの実現には，これが必要という認識を共有させるための戦略が必須であると指摘されている[38,39]．また，
このイノベーションには，利害関係者の対立を効果的に調整していくための関係者間のビジョンの共有が重要とされている[40]．これらの知見は，ケアシステムの構築
における市町村の保険者機能や，保険者機能評価を活用するなどして関係者間のビジョン共有を進めていくことの重要性を示唆している．
こうしたことからも現在，保険者機能の強化に向けた施策として，全国一律の評価指標での評価が実施され，その結果に対して関係者が容易にアクセスできるインセ
ンティブ交付金制度は有用といえ，評価結果を用いた庁内外の協働への活用に向けたさらなる取り組みがなされることが期待される．
以上のように，保険者機能の評価結果が介護保険制度の持続性や地域包括ケアシステムの推進にも実効性があるとされるためには，全国一律の基準という政策上の利点だけでなく，現行のアウトカム評価を科学的に実証して納得性を高めることや地域性を反映した工夫をしていくこと，そして，リエイブルメント等の新たな理念や方法論を基盤としたサービス導入といった挑戦を続けることが必須要件となると考える．

利益相反なし注 1 ）この地域包括ケアシステムの構築に向けた市町村の保険者機能は，2018 年度の研究事業によると「地域におけるサービスの提供体制の構築や，専門職の連携，地域づくりなど，それぞれの地域の実情に応じて仕組みや取組をデザインする業務」する「地域デザイン機能」や「地域づくりや多職種連携のための仕組みや取組を担う」と説明される「地域マネジ
メント」という用語によって説明されることもある[41]．
注 2 ）2020 年 4 月に，保険者機能強化推進交付金制度の仕組みを用いて交付金を支給する介護保険保険者努力支援交付金が制度化された．本文中で 2020 年度以降においてインセンティブ交付金と表記している
際，両交付金について言及している．
注 3 ）ここから読み取れるのは，24 項目版には含まれていた「地域連携の仕組みづくり」に関する 2 つの設問（地域ケア会議等の連携促進のための会議の開催，
地域連携パスの作成）と，そして「自治体としての地域包括支援センター職員への支援」の 3 つのうち地域包括支援センターの評価を除く，2 つの設問
（地域包括支援センターとの定期的な情報共有，地域包括支援センターからの要望に基づく講座や事業の実施）が簡易版の項目からは除外された．これらについては，この当時の保険者機能としては，他の取り組みとの関係性が示されず主要な機能としては抽出されなかったものと考えられる．また，唯一抽出された地域包括支援センターの評価も同じ因子に含まれているのは，高齢者虐待に関するマニュアル
作成や対応となっており，自治体が地域包括支援センターと共に行う内容としてはこれら高齢者虐待に関する諸対応が大きかったことが示されている．こ
うしたことからも，地域包括支援センターの機能強化に関しては，別途自治体と地域包括支援センターの関係性を重視した評価指標が開発に係る調査研究[42-45]が実施され，インセンティブ交付金が制度化された 2018 年度にその評価が制度化されることとなった[46]．
注 4 ）前年度調査においてアウトカム指標は 14 項目が候補としてあげられていたが，翌年，調査結果を踏まえて設定された 59 の指標においては，要介護状態の維持・改善にかかわる 2 項目（要介護認定等基準
時間の変化，要介護認定の変化）のみとなった[17]．

J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023405

筒井孝子，大夛賀政昭

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J. Natl. Inst. Public Health, 72 (5) : 2023

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hoken jigyo suishinhi to hojokin rojin hoken kenko zoshin
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介護保険制度における保険者機能の評価の考え方と課題
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