行政の危機管理 ―大震災からみえた課題

探りで始めた。政権交代に伴う政治空白を避ける

主党は政権発足に備え、霞が関との事前協議を手

いまほど関心を集めていなかった事実を示す好例でした。このことは、当時の日本では危機管理が足のときは危機管理が問われることはありません

処をする」と表明しています。一方、細川政権発

弘試みだが、そのルールは日本にはない」「『与野党一で連絡協議会を設けて危機管理に対処をする』。

といえます。

野「行政の危機管理」をタイトルに、そして、副鳩山氏は七月一〇日の講演で、与党に政権移行期

浅

題を「大震災からみえた課題」としていますが、の協力を呼びかけると表明していた」と報じてい１ はじめに 政権交代と危機管理レジュメでは東日本大震災について記載している

阪神・淡路大震災の後も、何らかの危機的状況がかし議長選出などをめぐり自民党が反発。結局、別国会召集は総選挙から一八日後の八月五日。し

多いため、議長や閣僚の人事にも手間取った。特

それでは、いったい、いつ頃から日本で危機管

２ 日本における「危機管理」への関心ました。

起こったときに、毎回同じような課題が指摘され

細 川 首 相 が 指 名 さ れ た の は、 一 九 日 後 の 六 日 夜

そして記事の後半では「連立に参加する党派が部分はわずかです。それは結局のところ、行政のているにもかかわらず、ほとんど改善がみられな理に対する関心が高まるようになったのでありま

危機管理を考える場合に、今回の大震災に限らず

いままになっているという、私の問題意識があるだった。この間、危機管理が問われることもなく、しょうか。

防衛・軍事的文脈からの危機管理からにほかなりません。ですから、行政の危機管

政権移行のルールも議論されなかった」と記事をさて、二〇〇九年九月二日の『朝日新聞』は政で、鳩山さんの政権交代のときは、総理になる以二〇〇九年鳩山連立政権誕生とを比較した内容

一九七六年八月三〇日の「ぺんざら」というコラ

むもっとも古い記事を調べてみたところ、それは、ベースを用いて、「危機管理」という言葉をふくたとえば、『朝日新聞』の全文検索型のデータ⑴

理の課題は大震災以前から共通しているものが、結んでいます。

鳩山内閣発足ムでした。

こ れ は、 一 九 九 三 年 の 細 川 連 立 政 権 発 足 と

いまなお数多く未解決のままの状態になっている

権交代にともなって「（政権交代前に「与野党で連絡協議会を設けて危機管理に対といえます。

へ）政治空白回避へ手探り」という見出しで、「民8北海道自治研究 ２０１２年６月（Ｎo.521）－

戦略爆撃機や横須賀

その内容は「朝鮮半島・板門店で米軍将校の傷す。ところが、時代の流れとともに、危機の概念

域において、危機管理の研究が進展してきたのであくまでも、冷戦を意識するなかで、軍事的な領

このように、冷戦を戦っていたアメリカでは、井 さ ん の「 拒 否 戦 略 と 戦 力 的 収 拾 ― 危 機 管 理 のを 修 得 し、 そ の 成 果 を 日 本 に 紹 介 し ま し た。 桃ときアメリカに留学をし、当時最先端の危機管理

前出の桃井さんは、防衛庁防衛研修所研究員のにおいてです。

の米空母『ミッドウェー』が出動したり、米軍のが多様化していくにつれ、危機管理の語は軍事以害事件が起こってから、Ｂ思わないでもないが、その背景には『危機管理』『力の示威』がつづいている。『大げさな……』と理をタイトルに使っている書籍を調べてみると、国 立 国 会 図 書 館 の 蔵 書 検 索 シ ス テ ム で、 危 機 管

つぎに、和書のタイトルに着目してみましょう。

また、国会の議事録のなかで、危機管理の語がセンスを日本に導入されたのです。

危機管理という学問に直接ふれられて、そのエッは、キューバ危機以降、アメリカで発展してきた、初に危機管理の語が登場したものです。桃井さん一考察」『防衛論集』第七巻一号（防衛研修所、

このように、もともと、危機管理の語はアメリ

二 〇 一 二 年 五 月 二 二 日 の 時 点 で、 一 一 三 八 件 の登場しているものは、二〇一二年五月二二日の段

外の分野でも、幅広く使われるようになってきまカにおいて、軍事的な分野で発展してきたものでヒットが得られました。これを一九九四年までのの思想があるように思う」とあり、軍事的な文脈す。その契機が、一九六二年一〇月のキューバ危

期間で区切ると、わずか一〇九件のヒットしかあ

一九六八年八月）は、雑誌タイトルのなかで、最機です。第三次世界大戦が起こるかもしれないと

階で、三五二二件ありますが、九四年までですと、した。

いう緊迫した状況が出現したこともあって、それりませんでした。要するに、日本では、阪神・淡わずか二九三件だけとなってしまいます。ここかで危機管理という用語が使用されていることに留以降、アメリカでは、いかに危機を管理していく

路大震災が危機管理の言葉を定着させたきっかけ

意する必要があります。

かに人々の関心が集まることとなりました。しからも、日本では、阪神・淡路大震災以降、ようやく、危機管理の語が、ポピュラーなものとなったとなったといっても過言ではないわけです。
具体的に、国会図書館の検索システムでヒットも、長きにわたって、東西冷戦という厳しい状況に直面していたことも手伝って、アメリカでは、統領に万一のことがあった場合に、副大統領が大いってよいでしょう。この法律は、冷戦下で、大継承法が制定されたのも、危機管理の文脈からと

ちなみに、冷戦の始まった一九四七年に大統領

タイトルも拾っているようです。ちなみに、書籍のタイトルだけでなく、なかに収められた論文の巻）でした。国会図書館のシステムでは、背表紙

本にとっての軍備コントロールと危機管理」（下「危機管理論」（上巻）、桃井真「日本の戦略―日研究所、一九七三年）に収められている、桃井真真編『多極化時代の戦略（上下）』（日本国際問題ていらっしゃる桃井真さんという人が解説をした

これは防衛庁の防衛研修所の第五研究室長をやっ略』という本のいわばリコピーがございまして、及したときです。すなわち、「ここに『日本の戦関して、社会党の岩垂寿喜男衆議が次のように言われたのは、先ほどの桃井さんが著された論文にちなみに、国会の場で初めて危機管理の語が使という事実が浮き彫りになってきます。

統領職に就くものの、その新しい大統領にも職務『日本にとっての軍備コントロールと危機管理』したもののうち、最古のものは、高坂正堯・桃井

不能の事態が生じたときには、下院議長、その次のタイトルそのものに危機管理の語がはじめて登という本の写しがございます」（『第八四回国会、危機管理を重視した研究が著しく進展していくこ

は上院仮議長、そして、その次は国務長官という場したのは、片山善治『危機管理の技術―不安の衆 議 院、 災 害 対 策 特 別 委 員 会 議 事 録 第 一 二 号 』ととなったわけです。

ように、万一に備えて、誰が大統領職を継承して時代を確実に生き抜く法』（ごま書房、一九七八年）

いくかを定めたものです。

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952阪神・淡路大震災から危機管理の語

一九七八年四月二一日）。

⑵

しても、危機管理の語が用いられるようになりまも増加率が低いのは、それまでも、危機とリスク

なお、東日本大震災が起きた前後一年間の『朝らで、そこには、完全に、危機とリスクの混在が題との関連で、危機管理の語が用いられていたかを混同した使い方がなされていたためであると考

日新聞』の記事で、危機管理の語を検索すると、「震みられます。

した。さらに、ＪＣＯ臨界事故、同時多発テロ事『朝日新聞』で、危機管理の語が用いられてい災前」の二〇一〇年三月一一日から二〇一一年三に よ る と、 雑 誌 の タ イ ト ル に 危 機 管 理 の 語 が 盛

えられます。と申しますのは、九四年の危機管理る記事を検索すると、二〇一一年一二月三一日時

月一〇日までは八四六件しかなかったものが、「震ら れ て い る の は、 二 〇 一 二 年 五 月 二 二 日 現 在、件、集中豪雨、新型インフルエンザなどに対して点で一万三九七七件あることがわかりました（表災後」の一一年三月一一日から一二年三月一〇日

六三五一件です。九四年までが一六四件しかないという語をふくむ日経の記事件数が二七〇件と他１）。一九九〇年に湾岸危機、そして、一九九一までの期間には、実に一八一〇件と、倍以上に増ことからみても、先述したように、阪神・淡路大紙より多いのは、株、保険、金融といった経済問

年に湾岸戦争があったことで、軍事的な文脈におえています。このように、今回の震災そして原発も危機管理の語が一般的に使用されるようになっ

い て こ の 言 葉 が 用 い ら れ る 記 事 の 件 数 が 増 え、

事故を報じる記事においても危機管理の語は、ひてきました。

九五年に急増しています。これは、阪神・淡路大震災をさかいに、危機管理という語が一般化したが一般化

震災が起き、自衛隊の出動をめぐる議論がなされんぱんに用いられていたのです。

先 ほ ど い い 忘 れ ま し た が、 国 会 図 書 館 の 検 索たからです。

理の語をふくむものは、震災前『 朝 日 新 聞 』 の 記 事 中、 危 機 管うになり、その後、自然災害以外の領域でも、何かけに、危機管理の言葉が一般的に用いられるよ

このように、日本では阪神・淡路大震災をきっことがわかります。

の一九九四年に八七件しかならかの大きな問題が起きるたびに、危機管理の語

ま た、 阪 神・ 淡 路 大 震 災 に 着 目 し て み る と、

か っ た も の が、 震 災 の あ っ たが多用されるようになってきたわけです。

区別できない危機とリスク）とリスク管理（management

crisis）はrisk management

い ほ ど、 金 融 関 係 の 方 か ら 危 機 管 理（

危 機 管 理 の 話 を す る と き、 必 ず と い っ て い⑴

３ 危機管理とリスク管理

一九九五年には四八四件と五・五 六 倍 に 増 え て い ま す。『 日 本
経済新聞』では九四年に二七〇件 だ っ た も の が、 九 五 年 に は
六 五 一 件 と 二・四 一 倍 と な り、
『 北 海 道 新 聞 』 で は、 九 四 年 の四五件から、九五年は三三六件と 七・四 七 倍 に な っ て い ま す。
日経のほうが、朝日や道新より

10

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こうしたこともあって、日本では自然災害に対表１『朝日新聞』で危機管理の語が用いられている記事件数（2011年12月31日現在）

学会のホームページをみても、言葉の定義は学会

葉を使った学会が数多くありますが、それぞれの

日本には危機管理あるいはリスク管理という言と思います。

危機管理とリスク管理は区別できないのが現実だ

何が違うのか、との質問をいただきます。ですが、区別しています。

というように、危機管理とリスク管理を時間軸で災対応へのクラウド活用』同友館、二〇一一年）

智憲『中小企業のための危機管理・事業継続・防などが発生した『後』の対策になります」（戸村理というのは何かと言えば、危機・不祥事・災害

災害などが発生する『前』の対策です」「危機管事 件 や 災 害 が 起 こ る か は 予 測 が つ か な い、 と いる 』 と い う 返 事 は 期 待 で き な い。 ま た、 ど ん な

ンピュータにインプットしておいても『いつ起きる。これらは、予測のしようがないし、いくらコな意図によって引き起こされるものを想定していうな自然現象や、ハイジャックのように人間の邪が全く不可能で、いつくるかわからない地震のようことだ」（佐々淳行『危機管理』ぎょうせい、

ア大学教授は次のように説明しています。すなわ

たとえば、アイアン・ミトロフ南カリフォルニ

ク管理の一部であって、クライシス・マネジメン

ます。つまり、同社の説明では、危機管理はリスをリスクマネジメントと呼びます」と定義していに、危機管理・緊急時対応のすべてを含めたもの

リスク・マネジメントを「主として自然災害に対すが、最初の例にあげたミトロフ教授のほうは、

は「地震のような自然現象」ということになりま佐々さんによれば、クライシス・マネジメント

一九九七年）とも論じておられます。

ち、「リスク・マネジメントが主として自然災害処するもの」としており、両者の考え方は完全に

ムページ上で「日常の予防・抑制活動や復旧活動

東京海上日動リスクコンサルティングは、ホーごとに異なっています。これは、クライシスとリスクを明確に区別することがいかに難しいかを物に対処するものであるのに対して、クライシス・

トはリスク・マネジメントの円のなかに包含され異なっています。これは、日米両国による定義の語っています。

マネジメントは人間によってもたらされるもの、るということになります。

違いが原因というだけではありません。と申しま

すのも、アメリカにおいても、佐々さんと同じ定を起こした企業、あるいは組織に対しては非常によいものだからだ。この理由により、世間は危機はずである。それはある意味で、起こらなくてもよってもたらされる危機は、避けることができる

イシスは生死にかかわる問題である。リスクはあ

いえば、リスクは損得に関することであり、クラ件・事故であり、リスクとは異なる」「ひと言で財産や組織の名誉あるいは存続にかかわる重大事

なかで「危機管理でいうクライシスとは、生命、初代内閣安全保障室長の佐々淳行氏は、著書の年にロンドンにコーヒーハウス（『ロイズ・コー

す。エドワード・ロイドという人物が、一六八八ら生まれた学問領域又は経営の分析手法のことで末に海上保険（保険の始まりは海上保険です）か

史的に、『リスク・マネジメント』は、一七世紀

は、次のように述べておられます。すなわち、「歴

また、元東京都危機管理担当参与の金重凱之氏

危機とリスクの領域拡大と重なり厳しい評価を下す」（アイアン・ミトロフ著、上る程度予測可能で、未来推計学や確率、コンピュー⑵

例えばコンピュータ・システムへの不法侵入、環境汚染、経営幹部の誘拐、詐欺行為、製品変造、
セクシュアル・ハラスメント、職場暴力といった

野正安・大貫功雄訳『危機を避けられない時代のヒーハウ ス』）を開き、ここに船長、船主、貿易義をする研究者がおられるからです。

クライシス・マネジメント』徳間書店、二〇〇一

タになじめる。また一定の割合で損害をヘッジす

ものを取り扱う点だ。自然災害と違って、人間に年）と。

報、気象情報、積荷情報等の情報交換をし、保険業者、金融業者、投資家などが集まり航海関連情
さらに、「危機管理でいうところの危機は予測ることもできる」と述べておられます。

また、日本マネジメント総合研究所の戸村智憲
理事長は、「リスク管理については、危機・不祥事・

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るおそれがある緊急の事態への対処及び当該事態

こでは、『リスク』がどの程度の確率で発生する

ました。これが『ロイズ市場』の始まりです。そト』といわれるグループを作っている）が出てき

われる個人保険引受業者。それぞれが『シンジケー

もむしろ、それぞれの関心に応じて研究するべきのもの」「定型的に定義して研究対象とするより個々の状況に応じて実践的に研究されるべき性格「『危機管理』を明確に定義づけることは難しく、的対応へ』ミネルヴァ書房、二〇〇六年）。

害、航空・鉄道・原子力事故等の重大事故、ハイ

地震災害、風水害、火山災害等の大規模な自然災に目をやると、そこには、「緊急事態については、

なってきます。そこで、内閣官房のホームページ

では、緊急の事態とは何かということが問題とる」（大泉光一『危機管理学総論―理論から実践かという確率を計算して保険料を決めたのです。

ものであると考えられる」（山口祥義「国の危機ジャック、ＮＢＣを引き受ける者（後に『ロイズ・メンバー』とい

これが『リスク・マネジメント』の始まりです。

「『危機』のように、ある時、突然一般用語とし管理と地方公共団体」『自治研究』第七四巻第八号）。

の発生の防止をいう。）」と定義づけています。

ロイドは、一六九六年に『ロイズ・ニュース』とます」（金重凱之「危機管理総論」青山佾編『自識 が 違 っ て い る こ と が 多 い の で、 あ ま り 神 経 質て 使 わ れ る よ う に な っ た 言 葉 は、 人 々 の 間 で 認

脅かす様々な事態が想定されます」との記述があ事件、新型インフルエンザの発生等、国民生活を爆･ 弾テロ、重要施設テロ、サイバーテロ、武装不審船や弾道ミサイル等の重大いう海運情報を掲載した新聞も初めて発行してい治 体 職 員 の た め の 危 機 管 理 読 本 』 都 政 新 報 社、

さらに、同ホームページには、「緊急事態の主ります。

敏 右『 危 機 管 理 ― し あ わ せ の 条 件 』 東 洋 書 店、に定義をしようなどと考えない方がよい」（平野

佐々氏と金重氏とでは、リスク・マネジメント

二〇〇二年）。

が示されています。この分類をみても、緊急事態な分類」（表２）と「緊急事態等の事例」（表３）の領域が多様化してきている事実がわかります

二〇〇七年）。
それぞれの識者が述べておられるように、危機し、それ故、危機とリスクが混同されることもおの定義は似通っています。ですが、これまでみた
ように、クライシスとリスクの定義は、人によっあまり意味がないということになります。それほ（クライシス）とリスクを区別しようとしても、どまでに、両者は密接に関わり合いをてまったく異なります。それ故、「危機（クライ
難といわざるを得ません。これは、社会が複雑化もつようになってきたということでシス）管理」と「リスク管理」の区別は極めて困するなかで、クライシスの領域とリスクの領域が危機概念の多様化

す。

⑶

ともに拡大し、両方の領域が、重複し合うようになってきたために生じた現象といってよいでしょう。
こうした状況を識者はそれぞれ以下のように述なことを想定しているのでしょうか。

さて、危機といった場合、どのよう「過去三〇年間にわたって多くの研究者によっは、「 危 機 管 理（ 国 民 の 生 命、 身 体 又

べておられます。
て『危機の概念（ the concept of crisis）』に関する
学際的な研究が行われてきた。しかしながら、未は財産に重大な被害が生じ、又は生じた と え ば、 内 閣 法 第 一 五 条 第 二 項

だにその明確な定義付けがされていないのであ12

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わかりいただけるかと思います。
では、自治体が対象とする危機には、どのようなものがあるのでしょうか。
自治体危機管理研究会が編んだ『実践から学ぶ
危機管理』（都政新報社、二〇〇六年）では、自治体行政における危機の事象として、⑴自然災害（地震、火山噴火、台風、大雨、崖崩れ）⑵大事故（火災、飛行機、船舶、電車、自動車、工場）⑶都市施設の事故・故障（電気、ガス・水道・電話などライフラインや遊園地等施設）⑷食品衛生（食中毒、Ｏ１５７、鳥インフルエ

ンザ、ＢＳＥ、違法薬品販売）⑸犯罪（凶悪事件、頻発事件、少年犯罪、ＤＶ）⑹テロ（ＮＢＣ、暗殺、爆弾）⑺戦争（着上陸侵攻、ミサイル着弾）⑻不祥事（汚職、職員の犯罪、情報流出、コン

プライアンス違反）があげられています。先ほどの内閣官房のホーム

ページにはなかった、⑻の「不祥事」が入っているのが注目されます。

このように、危機の概念は、どんどんと多様化してきているのです。ちなみに、離島でヒアリン

グ調査を行ったとき、高齢化率の高いことが危機だとの回答を得ました。具体的には、島外への急患の輸送、高齢者に対する振り込め詐欺、一人暮らしの高齢者を狙った訪問販売などが、離島における危機となっているようでした。これも、近年、危機概念が多様化してきている具体例といってよ

大震災と予想だにしない危機の出現

いでしょう。

⑷

東日本大震災後の状況で、これまで予想だにし

福島第一原子力発電所の事故は、私たちが、予なかった危機も出現しています。

想だにしないと思い込まされてきた危機が出現してしまったといったほうが適切かもしれません。

それは、従来の政府の説明では、発生自体が想定

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原発事故と震災のため、北海道をはじめ全国規機の出現といえます。

からです。その意味で、これは予想だにしない危

めて、札幌へと移り住む人が増え、さらなる過疎自治体の財政悪化などもあり、充実した医療を求とにみてとれます。また、自治体立病院の赤字と過疎化がすすみ、道立高校の廃校が増えているこ

このように危機が危機をよぶ負のスパイラルがいった具合です。

による福祉サービスのカット→自殺者の増加、とき不振→景気の冷え込み→税収の減少→税収減少

発生→風評による観光客の減少や農作物の売れゆ見方も存在します）→原発事故による風評被害の模で観光危機とよぶべきものが出現しました。で化が生じるおそれも想像に難くありません。こういったん生じると、後になればなるほど被害も大機といえるでしょう。それは、札幌以外の地でのすが、実は、同様の事態は、すでに二〇〇一年のしたコミュニティの崩壊、過疎化の問題を危機とされていなかったような事故が起こってしまった

同時多発テロ事件後の沖縄でもみられ、修学旅行

ここでいう危機管理的なアプローチとは、まずこのことを裏づけるような報道がありました。

きくなっていき、対応の費用もかさんでいくこと

行政の縦割りを排して対応するということです。

それは、岩手県が震災と関連した自殺者の増加をになります。危機管理は、いかに迅速・的確に対そして戸籍（正本）が消失するという危機も出

道庁の対応をみていても、過疎化に対しては、各々

懸念し、その対策をとるというものでした。すな

してとらえ、危機管理的なアプローチで対策を講現しました。岩手県の陸前高田市、大槌町、さらの部署ごとで対応するという従来型の思考様式かわち、「達増拓也知事は一三日、自らが本部長をじることが必要ではないかと考えています。

に宮城県女川町、南三陸町の四市町は津波の被害

ら抜け出せておらず、危機管理の視点をもった総務める県自殺総合対策本部を設置すると発表しのキャンセルなどによって、観光業が大きな打撃

により戸籍が失われてしまいました。これは、ま合的アプローチがなされていないのが実情ではな

た。県内の二〇一〇年の人口一〇万人当たりの自を受けたことがありました。

さに、これまで想定されていなかった危機です。

いでしょうか。これでは、事態は深刻化の一途をと述べた。二〇日に対策本部の初会合を開く」とセットで被災者に寄り添っていくことが大事だ』

は『震災で自殺の増加も懸念される。行政がフル

殺率は三二・二人で全国ワースト二位。達増知事もおわかりいただけるかと思います。

応していくかがカギということが、この事例から

そのため、総務省は二〇一三年度から、全国の市たどっていきかねません。

東日本大震災からみた危機の連鎖

行政の危機管理

区町村がコンピュータで管理している戸籍データ⑴

４を遠隔地で保管する方針を固めることとなったようです（『朝日新聞』
二〇一一年一〇月一五日夕刊）。
このように、危機とは、いまの時点では何事もなかったとしても、突然、危機に変化するものなのです。あるいは現在危機と認識されていなかっこのほかにも、「いわき市の精神科・心療内科（『朝日新聞』岩手全県版、二〇一一年六月一四日）。
危機管理を考える場合に、危機が新たな危機を専門の新田目病院では新規患者が二割増えた。うたとしても、知らないうちに、危機は進行しているかもしれません。要するに、私たちの周辺のあ

つは自殺の要因にもなる。同県内の五、六月の自殺者の人数は計一一八人と昨年の一・二倍だった」

引き起こすという、危機の連鎖にも留意しておく
東日本大震災を例に考えると、地震の発生→津

（『朝日新聞』二〇一一年八月三日）や「心のケア必要があります。

さて、ここで、北海道における危機について考

波の襲来→原発事故の発生（ただし原発事故の原で実績がある東北会病院（仙台市）によると、来らゆることが危機になり得るということです。こえてみましょう。札幌に北海道の三分の一以上の因は、津波だけでなく地震の揺れにあったといううした点を十分認識しておく必要があります。

人口が集中している現状も、北海道にとっての危

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今後は、行政が危機対応に不向きな組織である

防災力の明確な低下傾向を目の当たりにして、被く、政府・自治体の関係者も知りました。社会のう言葉がいかに幻想であるかを、研究者だけでな「阪神・淡路大震災が起こった途端、防災といことを住民に訴え、理解してもらうことが大切で害をゼロにするという非現実的な防災を引っ込くみ』学陽書房、二〇〇三年）。

はないでしょうか。この事実を住民に知ってもら

院者のうちアルコール依存症の割合は震災前後でうことによって、住民の意識を改善していくこと

三割から四割に増えた」（『朝日新聞』二〇一二年
もちろん、これらのすべてが震災と直接結びつめ、被害をできるだけ少なくするにはどうすれば一月二一日）という報道がみられました。
くかはわかりません。ですが、東日本大震災が何にもつながります。

よいかという減災の考え方への変更が自然に進みました。防災ではなく減災を目指す対策への変更を未然に防止し、災害が発生した場合における被災害対策基本法第二条第二号は防災を、「災害がわかる本』岩波書店、二〇〇八年）とおっしゃっではないか」（河田惠昭『これからの防災・減災

災』の中で、被害がゼロになる特殊な場合が『防災』しかも、河田教授は、「被害を極力減らすという『減が、阪神・淡路大震災ではっきりしたのです」と。

害の拡大を防ぎ、及び災害の復旧を図ることをい⑶ 防災という言葉の魔力と幻想、「減災」へ

らかのかたちで影響を及ぼしているような気がしてならないのです。とりわけ、日本ではこのような危機の後の心のケアが不十分です。阪神・淡路
大震災以降、心のケアへの関心が高まったとはいえ、これから改善していくべき点が多々あるように思われます。

う」と規定しています。

いるのは明らかです。しかしながら、行政機関ほ

行政機関は、様々な危機への対応を求められてする政令で定める原因により生ずる被害をいう」

その他その及ぼす被害の程度においてこれらに類の異常な自然現象又は大規模な火事若しくは爆発

雨、豪雪、洪水、高潮、地震、津波、噴火その他

はなく、災害時の被害を最小化する『減災』の考

自然災害を完全に封ずることができるとの思想でます。そこでは、「今後の復興にあたっては、大提言―悲惨のなかの希望」にも同様の文脈がありなっていることもあってか、同会議の「復興への河田先生は東日本大震災復興構想会議の委員に

行政機関は危機管理に不向きな組織

ど、危機に不向きな組織はありません。これを私と定めています。表２でみた内閣官房の緊急事態

え方が重要である」と提言されています。

⑵

たちは認識する必要があります。現に、板橋区のの分類と比較すると、災害の範囲を狭くとっていているのです。

防災課長をつとめた鍵屋一さんは、著書で以下のることがわかります。このため、近年では災害とそして同法の第二条第一号で災害を「暴風、豪「行政は、もともと危機に対して脆弱です。継ように述べておられます。

ここからもわかるように、私たちが防災というぐという誤ったメッセージを発することになっていう語より、危機という言葉が多様されるようにしまい、住民に誤解を与えているのではないかと

続性、安定性を求めて法律や手続きが重視される

一方、防災という言葉は、行政機関を中心に、言葉を使うと、行政が一〇〇パーセント災害を防依然としてよく使用されていますが、最近では「減なってきたわけです。

形式が優先されます。一方で、危機が発生したとからです。そして文書主義、先例重視、画一性やきには、通常のルールを適用せずに臨機応変に適危惧してしまいます。ですから、減災という言葉

しなければならないという具合に、住民の意識変をもっと前面に出した方が、自分自身がしっかり災」という考え方が出てきています。
うに述べています。

関西大学の河田惠昭教授は減災について次のよ

切な対処をする必要があります。それは、行政職
よくわかる自治体の防災・危機管理のし員には不慣れで困難な仕事になります」（鍵屋一『図解

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応急、復旧という局面が若干軽視されてきたきら

おいては、予防、事前準備という局面が重視され、こうした点と関連して、これまでの防災対策にえて当面の飲用水は自身で用意しておくことなど

理において自分でできること、たとえば災害に備くことが必要となってきます。自助とは、危機管れます。そうではなく、自助の精神を涵養していす。これができないところでは、残念ながら、危これができるか否かが大きな分かれ道になりま

住民、企業ともども、認識する必要があります。

て、「〝絶対〟はあり得ない」ということを、職員、繰り返しになりますが、危機管理の世界においです。

いがあるように思えてなりません。このことは、をさします。共助はコミュニティで助け合う、た機管理は進展していきません。

に頼りがちで、公助の意識が相当強いように思わ

従来の防災対策で、ハード面にばかり力点がおか

とえば、救急車や救助隊が到着するまでは、周り

革もうながされていくように思われます。

れ、ソフト面が軽んじてこられてきたという事実の人が助け合うような意識へと変革していくこと

普段の自由な意見交換と実践的訓練です。そのためにも、行政は、公助に頼り切った⑸を意味します。要するに、公共事業重視の対策が住民にとって、耳の痛いことでもきちんと言う姿中心であったというわけです。
阪神・淡路大震災の折り、救援物資の受付・配

この発言は、これまで、住民一人ひとりが自主ました。

うソフト面は追いついていない」と語っておられ無線などのハード面は整ったが、住民の意識とい査をしたところ、「阪神地域においてさえ、備蓄、

絶対と思ってしまうと、そこから先、危機管理は

震は起きない」と応じてくださいましたが、一度、査のとき、防災担当の職員が「ここでは絶対に地すことができるかどうかです。あるヒアリング調

から「うちでも起こる」へと、意識変革をうながその際に重要なのは、「うちでは起こらない」

あるものを、全庁的視点から最低でも二〇出し合合います。次に、今後、危機となり得る可能性の分たちで、これまでに経験した二〇の危機を出し危機をどうやって認識するかですが、まず、自て、対策を打ち出すことになります。

ることから始めて、つぎに、危機を共有し、そし管理していくのでしょうか。まずは危機を認識す

そうしたなかで、行政機関自体は、危機をどう的に行動しなければならない、という意識変革が

まったく進展していきません。ですので、「〝絶対〟うのです。これが、危機管理の第一歩です。

勢が求められます。

軽視されてきたことの証左にほかなりません。今はあり得ない」のだという意識を常日頃もつよう送の担当をされた神戸市職員の方にヒアリング調

後は、こうした意識変革ができるかどうかが、大にしていただきたく存じます。

も関西では地震が起こらないと思っていました。

おられました。正直申しまして、大阪市出身の私

起こらないとの〝思い込み〟があった」といって先ほどの神戸市の職員の方は「関西では地震がの会話もそのうちの一つです。アメリカの自治体

場で危機を共有することです。昼食をとりながらすが、これ以上に重要なのは、インフォーマルな練などといったフォーマルなものもあります。で内の研修会、防災計画の策定、マスコミ対応の訓

そして危機を共有していきます。それには、庁

きなポイントとなってきます。と同時に、先にふあるという事実も、積極的に住民に知らせていくですが、現実に、地震は起きました。そして、大で は 危 機 管 理 に つ い て 論 じ る と き に、 ハ ン バ ー

れましたように、行政機関が危機管理に不向きでことが重要です。

きな被害が出てしまいました。結局、「危機時のガーを食べながら、どのようなことが危機で、いはあり得ない公助から自助・共助へ意識変革、絶対

役割は、地域防災計画でわかっているが、シミュま危機が起きたら君はどう対応し行動するのかと⑷

レーションをしていなかった」つけがみられたの危機時において、住民はともすれば何でも行政16

北海道自治研究 ２０１２年６月（Ｎo.521）

いったことを気軽に話し合って、頭の体操をします。実は、こうした意見交換が、実際の危機時に、意外に役立ったという話です。

くださいました。
アメリカの地で、危機管理で重要なことは何かと行政職員に尋ねても、ほぼ全員といっていいくが重要です。ですが、日本では、困ったことに、訓練をしただけで終わってしまっているケースが多いように思えてなりません。

そこで、日本でもブラインド型の訓練を積極的とが必要です。もちろん、危機時に、携帯電話が事前に携帯電話に相手方の番号を登録しておくこ

たとえば、国、道、近隣自治体の関係者の携帯に採用してはどうでしょうか。ブラインド型とは、通じないかもしれません。とはいえ、こういった

番号はわかっているかもチェックする必要がありが出てくるはずです。気楽な場で危機をテーマに事前に訓練のシナリオを知らせずに、実際の危機ところから、意識を変えていくことが重要なのでらい、訓練だとおっしゃいます。アメリカの訓練した話を積み重ねていく、そうした経験をしていと同じ状況をつくり、その場その場で情報を付与す。

は、日本と比べて、ほんとうに実践的な要素が強るかどうかで、いざというときの対応も違ってくしていくやり方をいいます。また、危機はいつ起の対応にも留意しなければなりません。これには、

日本の自治体の場合、危機の共有となると、つるはずです。

きるかわかりません。ですので、お正月のように、防災セクションと福祉セクションの縦割りを排す

いついフォーマルな場だけで終わってしまいがち

また、自治体間の連絡は、メールだけのやり取

役所に人がおらず、参集も困難なときの訓練や、ることができるかどうかが、カギをにぎっていまます。危機が起きたときには、マニュアルや便覧

りになるきらいがありますが、一度でも実際に顔首長や管理職を除いた一般職だけの訓練を採り入す。

いものです。だからこそ、訓練こそが危機管理でを合わせたことがあるかどうかが重要となってきれていく必要もあります。と申しますのも、危機です。そうではなく、もっとインフォーマルな場ます。最近の危機管理はハイテクに頼りがちです

時には、管理職が参集できるとは限らないからでをみて電話をする余裕などありません。ですので、が、ローテクを重視して、生身の人間対人間の関

また、訓練のＰＤＣＡサイクルを確立していく

もっとも重要とおっしゃるわけです。

係を構築することができれば、いざというときにす。その場合、現場の一般職が最終判断をするこ

なかで、様々な智恵をストックしていくことがでで、気楽に考えて話し合うほうが、いいアイデア

役立つはずです。そうなれば、効果的な自治体間とになります。ですので、権限の分散をふまえたきます。そこでは、職員・住民・企業で情報を共携をはかっていくのです。

域のパイプ役となってもらい、危機管理面での連ておられます。そこで、こうした方々に行政と地ていて、地域で生活している人の気持ちもわかっでしょう。この方たちは、行政のことをよくわかっるＯＢ、ＯＧとの連携にも目を向ける必要がある

職員が減少していく時代にあっては、退職者であ加えて、訓練時においては、災害時要援護者への協力も達成できます。

有していくことも可能となります。また、自治体

危機管理におけるＰＤＣＡサイクル

一般職だけの訓練も重要不可欠となってくるので⑹

す。

さて、先ほども申し上げましたが、危機を共有しないことには、いくら対策を講じてもいざとい
うときに効果を発揮しません。つまり、危機の共有なくして、対策の効果なしというわけです。
先ほどの神戸市の職員は「皮肉なことであるが、危機管理は、経験しないとわからないことである。
しかし、経験しないにこしたことはない。そのた）、 そ れ を マ
Check

訓練を Plan
し、実際に Do
します。そして、訓練 に お け る 課 題 を 洗 い 出 し（めには、体験者の話を聞くと同時に、シミュレー

ニュアルに反映させる（ Action）などして、次の訓練では問題点を克服できるようにしていくこと

ションや訓練をしておくことが大切だ」と応じて

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送る、これが情報伝達の基本です。

記者会見についても、気をつけなければならないます。
しかしながら、日本政策金融公庫の調査では、

自治体の業務継続計画

いことがあります。たとえば、神戸市では、危機⑺
ＢＣＰを策定している中小企業は、東日本大震災

見そのものを聞きに来てもらって、対応するなど時に、「市長秘書らも含めて、関係部局に記者会

最 近 注 目 さ れ て い る の は Ｂ Ｃ Ｐ（ Business 後でさえも、まだ一〇・六％にとどまっています。
二〇〇九年の数字ですが、大企業のケースでは、

新しい形をとりいれた」そうです。

一七五〇の市区町村を対象に情報システムに関す

他方、総務省が震災前の二〇一〇年四月、全国

このように、記者会見を開く場合、行政機関外部ることで、的確な対応ができるからだそうです。

たときに、実際に市の職員も記者会見を聞いていいうのです。それは、市民からの問い合わせがあっ

二七・六％がＢＣＰをつくっていました。おそらるＢＣＰ策定調査を行っていますが、計画を策定との情報共有はもちろん、行政内部の情報共有に）、業務（事業）継続計画です。危Continuity Plan
機的な状況が起きたとしても、それ以前と同じよ

通例、記者会見はマスコミを想定して行います。

ど遠隔地におくというのもＢＣＰの一つです。阪していたのは全体のわずか五・八％という結果でも留意しなければなりません。

く、大企業の場合、震災後、この数字はさらに増神・淡路大震災以降、民間企業が事業を途絶えさした。行政機関と比べると、企業のほうがまだ、

また、阪神・淡路大震災の折り、神戸市が災害うに事業を継続することを目的として、ＢＣＰはせずに継続していくため、ＢＣＰがつくられるよ

危機管理とＢＣＰ策定がすすんでいます。そこで、対策本部を設けたとき、会議室の真ん中にホワイですが、その内容を市の職員にも聞いてもらうとうになってきました。

行政機関の職員を企業で研修させ、そこで得たもトボードを置き、半分を対策本部、片側の半分を加していることでありましょう。

中小企業庁のホームページでは、ＢＣＰを「企のを行政に反映させるというのも、ＢＣＰ策定の策定されています。たとえば、民間企業の場合、業が自然災害、大火災、テロ攻撃などの緊急事態ための一つの方法でしょう。

東京本社のバックアップ機能を、関西や北海道なに遭遇した場合において、事業資産の損害を最小

マスコミの控室にしたために、対策本部の議論はすべてまる聞こえになってしまいました。ですが、そして、ＢＣＰ策定の意義は「緊急時に倒産やの言葉は短かければ短いほどいいと考えがちです

確な行動が求められるなかで、住民への情報伝達ばならないことがあります。それは、迅速かつ的

危機時の情報伝達において、一つ留意しなけれ報が提供されたそうです。したがって、普段から、スコミから、行政機関に対して、様々な現場の情れたようです。そのため、情報収集力にまさるマ

ちなマスコミとの間で好ましい協力関係が構築さていないとマスコミの側から信頼され、敵対しが情報の一元化と記者会見の重要性

事業縮小を余儀なくされないためには、平常時かが、けっしてそうとはいいきれないという点です。

⑻

限にとどめつつ、中核となる事業の継続あるいは早期復旧を可能とするために、平常時に行うべき活動や緊急時における事業継続のための方法、手らＢＣＰを周到に準備しておき、緊急時に事業のマスコミとの円滑な意思疎通をはかっておくこと

このことによって、対策本部は何一つ隠し事をし継続、早期復旧を図ることが重要となります。こ

簡潔であることも重要ですが、それによって、誤も重要といえます。

段などを取り決めておく計画のこと」と説明してうした企業は、顧客の信用を維持し、市場関係者

解が生じては、大変なことになりかねません。誤います。

から高い評価を受けることとなり、株主にとって解を生じさせないようなかたちで、メッセージを危機時におけるマスコミとのつき合い方に関し企業価値の維持、向上につながるのです」として

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ことは、なぜ言えないかを説明する』、『調べて返「『分からないことは、分からない』、『言えない会とのコミュニケーションが重要である」。

「危機管理は、危機への対処そのもの以外に、社ように指摘しておられます。

危機管理について論じる際、こうした二つの大き

すすんでいくという矛盾があります。私たちは、

のに、被害が大きければ大きいほど、危機管理が管理は被害を少なくするためのものであるはずな

よっても危機管理が進展しています。本来、危機

みせ始めました。そして、今回の東日本大震災に阪神・淡路大震災があって危機管理策が充実をた一九九五年一月一七日午前五時四六分直後の意となのかと申しますと、阪神・淡路大震災のあっ

摘しておきたいと思います。これは、どういうこも、危機管理にとって、重要な点であることを指最後に、時間的な意識の「差」を改善することとを私たちは意識しておかなければなりません。

す。ですが、「天災は忘れた頃にやってくる」こて、神戸市保健福祉局長の桜井誠一さんは、次の事することは、すぐに調べる』。ニュースの時間

一一日午後二時四六分直前の意識とでは、危機管識 と、 東 日 本 大 震 災 が 発 生 し た 二 〇 一 一 年 三 月

ところで、私は常日頃、自治体にとって、必要な矛盾を意識しておくことが重要です。

理に対する意識に大きなギャップがあるという事

帯や、新聞の締め切り時間は、こちらも意識して不可欠な要素として、ＴＡＰＥ（テープ）をあげ

おかなくてはならない」。
「最悪の結果は、記者側に『本当は、何か情報が実をさしています。さらに、東日本大震災直後の意識と、今後起こるかもしれない大震災直前まで

ています。
（透明性）
Transparency

あるのに、それを隠している』と思われることです。そのためには、なぜ分からないのか、その情

Equity （公平性）
これは自治基本条例の重要な四本柱でもありま

管 理 に「〝絶 対〟は 存 在 し な い 」 と い う 事 実 も 忘

管理そのものなのです。そして、私たちは、危機機を管理することですが、危機は、管理できない

ふれておきましょう。一つ目は、危機管理とは危れば熱さを忘れる」のが実情です。現に、大震災の通りです。ですが、私たちは、「のどもと過ぎですが、「備えあれば憂いなし」というのは、そ

危機管理に関して、古くからいわれていることの内容をまとめたものです。文責・編集部

本稿は二〇一二年五月二三日の所内研究会＜

からこそ危機なのであって、管理できれば危機で

かずひろ・札幌大学法学部教授

すが、これら四つの要素を危機管理に当てはめてはないという点です。二つ目は、危機管理の目的を経験した阪神・淡路地域においてさえも、震災

あさのれてはなりません。
くと思われます。今後は、これらＴＡＰＥの要素

いくと、危機管理が住民本意のかたちになっていこの意識の差をうめていけるかどうかが、危機の意識との間にも、残念ながら、差が生じるはず報を得るためにどのような手段を取っているのかです。

など、具体的に説得力と根拠のある材料を示すこ（説明責任）
Accountability
Participation（住民参加）とが大切です」（桜井誠一『新型インフルエンザ
神戸市担当局長の体験的危機管理』時事

おわりに

通信社、二〇〇九年）。

国内初

５を危機管理の議論に組み入れられるかが、重要なは被害をできる限り少なくすることですが、実際直後にみなが用意していたはずの避難袋がどこにポイントとなってくるに違いありません。

は被害を受けないと危機管理が進展していかない

いってしまったのかわからないという人が大半でここで、危機管理の抱える二つの矛盾についてという事実です。

北海道自治研究 ２０１２年６月（Ｎo.521）

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