保健医療科学

2015Vol.64 No.5 p.419−425

特集：たばこ規制枠組み条約に基づいたたばこ対策の推進＜総説＞
FCTC5.3条からみた公衆衛生政策の保護とたばこ対策の課題
望月友美子
国立がん研究センターがん対策情報センターたばこ政策研究部

Challenges of protecting public health policy from tobacco industry
interference: implication of FCTC 5.3
Yumiko Mochizuki
Division of Tobacco Policy Research, Center for Cancer Control and Information Services, National Cancer Center
抄録
健康政策としてのたばこ問題はその転帰としての被害の甚大さにも関わらず，多くの国で適切な規制が実現できておらず，我が国はその最たる例であるが，その大きな要因として，WHOや各国における，たばこ産業による政策干渉が証明されている．地球規模での問題解決の方策としてたばこ規制枠組条約（FCTC）が発効しているが，その要となる条項であるFCTC5.3条のもつ意味は，たばこ産業による公衆衛生政策への干渉をいかに回避するか，の具体的な方策を各国に求めるものである．片や命を損なうビジネスと，命を守る政策との間には相容れない利益相反があるが，たばこ産業は長年にわたって様々な試みを行って政策の偏りをもたらしてきた．FCTC5.3条ガイドラインは，そのようなたばこ産業による政策干渉をいかに回避するか具体的な方策が述べられているが，我が国での厳密な実施のためには，たばこ産業の活動監視が望まれる．
キーワード：たばこ産業，政策干渉，政策形成過程，透明性，活動監視
Abstract
Tobacco issue as a health policy is disproportional policy achievement despite the scale of death tollfrom tobacco. Japan is an example. Tobacco industry interference to WHO and many countries has been
proven as a major cause of this disparity. WHO Framework Convention on Tobacco Control entered into
force as a global solution to the global problem and its important article 5.3, whose meaning is how toprotect public health policy from tobacco industry and its practical efforts are required to the Parties.
There is a fundamental conflicts of interests between life losing business and life saving policies but
tobacco industry has distorted health policy through various efforts for decades. Guidelines to FCTC5.3
clearly describes practical measures to escape such policy interference by the industry. Their rigorous
implementation in Japan needs monitor and watch such industryʼs activities.

keywords: Tobacco industry, policy interference, policy development process, transparency, industry
watch(accepted for publication, 6th October 2015)
連絡先：望月友美子〒104-0045 東京都中央区築地5-1-1
5-1-1, Tsukiji, Chuo-ku, Tokyo,104-0045, Japan.
Tel: 03-3547-5201（内線1646/1647）
Fax: 03-3547-8098
E-mail: ymochizu@ncc.go.jp［平成27年10月 6 日受理］

J. Natl. Inst. Public Health, 64（5）: 2015419

望月友美子I.

はじめに

2004年，正確には条約の発効した2005年だが，わが国はたばこ規制枠組条約（FCTC）の19番目の締約国として，国際水準のタバココントロールを実現するグローバル
ゲームに参加した．言い換えれば，FCTC及びそのガイ
ドラインや議定書は世界共通の工程表であり，締約国はそれらを忠実に履行することで FCTCの目指すタバコフ
リー社会に到達することを目指している．2015年にジンバブエが参加して現在180の国と地域がFCTC締約国になり，世界人口の実に89％がこの条約で守られていることになるが（2015年 9 月現在），国際的に大きな政治力と経済力を持つ国の中で（例えばG8），この条約を批准していないのは米国のみとなり，もう一つのたばこ大国，
インドネシアは条約に署名も批准もしていない．本稿では，条約履行の上で，各条項に先立って重要な「一般義務」（第 5 条）の中でも中心的な役割を担う第 5 条 3 項（以下，FCTC5.3条と略す）の意義と，我が国のたばこ政策における課題について述べたい．
FCTCの構成は，第 1 部：序 用語（第 1 条），他の協定等との関係（第 2 条），第 2 部：目的，基本原則及び一般的義務 目的（第 3 条），基本原則（第 4 条），一
般的義務（第 5 条）─5.1条 包括的戦略の策定と実施，
5.2条 国内調整メカニズムの確立と資金供与，5.3条
公衆衛生政策の保護 となっており，第 6 条以下が具体的な規制方策の条項である．FCTC5.3条には，「締約国は，たばこの規制に関する公衆の健康のための政策を策定し・・・・・・・
及び実施するにあたり，国内法に従い，たばこ産業の商・・・・・・・・・・・
業上及び他の既存の利益（傍点筆者）からそのような政策を擁護するために行動する」とあり，履行のためのガイドライン（以下，FCTC5.3条ガイドライン）も策定されている [1]．
健康政策としてたばこ問題を捉えるにあたり，たばこ
製品の依存性，有害性，致死性が一般消費財とは比べものにならない大きさで，本人及び周囲への危害によって，我が国で年間約13万人 [2-4]，世界では600万人[5]が超過死亡していることをまず前提とすべきである．それにも関わらず，何世紀にもわたって合法製品として流通しているという状態こそ異常な事態であり，20世紀半ばに
たばこの害が科学的に証明された半世紀後に，世界中で1 億人の犠牲の上に，地球規模の緊急課題としてFCTCという包括的な規制枠組を生むことができた．そして，
FCTCに基づいて各国が抜本的にたばこの需要と供給を抑制しない限り，その犠牲者は21世紀中には10億人になることが予測されている．WHOの「世界たばこの流行に 関 す る 報 告 書（WHO Report on the Global Tobacco
Epidemic 2015）」によると，WHOの推奨する 6 つの消費抑制効果の高い政策（Monitor＝監視評価，Protect＝
禁煙環境法制，Offer＝禁煙支援提供，Warn＝警告とキャンペーン，Enforce＝広告販促禁止，Raise＝たばこ
増税，以上略してMPOWER）のうち 1 つか 2 つの政策

420

を最高レベルで実現している国は49カ国で，世界人口の20％をカバーし，うち 7 カ国は 4 つ以上の政策を最高レベルで実現している [6]．
このような進捗がある一方で，何故，多くの国は，またWHOは，たばこに対して適切な規制ないし禁止という公衆衛生政策をとれなかったのだろうか，またとれな
いでいるのだろうか．FCTC5.3条ガイドラインには，たばこ規制プロセスの透明性に関する世界保健総会の決議
WHA54.18によると，「長年にわたりたばこ産業は，たばこの害と闘うための公衆衛生政策を実施する政府とWHOの役割を阻害する，という明らかな意図を持って行動してきた」と述べられている．実際，我が国をはじめとする多くの国々やWHOにおいて，たばこ産業が直接・間接に政策を妨害してきた事実がWHOの専門委員会の調査やその他の調査研究によって示され，条約を批准しない米国においても同様であった [7-16]．従って，
FCTC5.3条をガイドラインに沿って忠実に履行すること
は，たばこ対策を公衆衛生政策として本来の方向に導く
上で必要であり，それと照らし合わせた場合に日本の政策形成がいかに歪められてきたかを明らかにすることで，今後の防衛策の提示にも繋ぐことが期待できる．

II. FCTC5.3条の適用範囲と指針となる原則と我が国との関連性
FCTC5.3条ガイドラインは，「締約国のたばこ規制に関する公衆衛生政策の策定と実施」，「それらの政策の策
定，実施，管理，又は遂行に関与する，又は関与する可能性がある個人，機関，又は国家等」に適用され，「官僚，
締約国の管轄権下にある全ての国，州，県，市，町村，
又は他の公的もしくは準公的機関又は団体の代表及び従業員，ならびにその全ての代理人」に適用される．言い換えれば，我が国の場合，厚生労働省はもとより，財務省や文部科学省，警察庁などの関係省庁，そして国のみ
ならず，地方自治体も対象であり，また，これらの組織
代表や職員のみならず，独立行政法人なども想定されると考えられる．代理人については，政策決定に関わる審
議会や検討会等の委員も想定されるが厳密な解釈が必要かもしれない．FCTC5.3条ガイドラインによると，たば
こ産業は政策干渉のために多岐にわたる戦略や戦術を用いていることが立証されており，たばこ産業だけでなく，たばこ産業の利益振興のために活動している組織や個人が行う干渉から公衆衛生政策を保護することも求められている．
FCTC5.3条ガイドラインを履行するには，表 1 に示した指針となる原則を理解することが肝要である．
特に，政策と産業との利益相反に関しては，製薬企業
も含め社会の様々な局面で生じうるのに，FCTCがたばこ産業のみを特別視することに対する意義が唱えられることがある [17]．しかし，致死性のある製品を製造販売しているたばこ産業と，人々の生命を守る公衆衛生政策

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FCTC5.3条からみた公衆衛生政策の保護とたばこ対策の課題
表₁

FCTC5.3条ガイドラインにおける「指針となる原則」

原則 1 ：たばこ産業と公衆衛生政策の間には，根本的かつ相容れない利害の対立が存在する．
原則 2 ：締約国はたばこ産業またはたばこ産業の利益を振興するために活動している者と交渉するときには，説明責任を果たし透明性を保つべきである．
原則 3 ：締約国はたばこ産業またはたばこ産業の利益を振興するために活動している者に対して，説明責任を果たし透明性を保つような方法で活動し，行動するよう要求すべきである．
原則 4 ：たばこ製品は死をもたらす危険があるため，たばこ産業がその事業を興し，運営するための奨励策を認めるべきでない．

表₂

FCTC5.3条ガイドラインにおける「勧告」（1）たばこ製品の常習性と有害性，及び締約国のたばこ規制政策に対するたばこ産業の干渉について関心を高める．
（2）たばこ産業との接触を制限するための措置を確立し，接触が発生する場合の透明性を保証する．
（3）たばこ産業との連携や，拘束力または強制力のない協定を拒否する．
（4）官僚や政府職員の利益相反を避ける．
（5）たばこ産業から収集される情報が透明かつ正確であることを求める．
（6）たばこ産業による「企業の社会的責任」と称する活動を非正規化させ，規制する．
（7）たばこ会社に特権的処遇を与えない．
（8）国営たばこ会社を他のたばこ産業と同様に扱う．

とは完全に利害が対立することは明らかであり，忘れてはならない原則である（原則 1 ）．また我が国の場合，たばこ会社は半ば国営企業であるが（日本たばこ産業株
式会社の前身は専売公社だが，民営化後の現在でも株式の 3 分の 1 を財務大臣が保有），FCTC5.3条ガイドラインの適用の対象である．従って，財務省であっても，その所管するたばこ事業法の範囲において，FCTCの各条項に関わる場合には（例えば， 6 条， 9 条，10条，11条，13条等）たばこ産業の政策干渉を回避すべきであるが，「国内法に従い」との文言の縛りが生じてくる．
原則 2 と 3 は，説明責任と透明性の担保であり，締約国とたばこ産業（または利益振興の活動者）の双方に求められている．FCTC発効後の政府内の政策形成過程では，審議会等へのたばこ産業関係者の直接の参画はなくなった代わりに [18]，参考人として意見聴取の機会を得るのみならず [19]，議会や行政に対して意見表明をなした場合には手交の上，ホームページで公開するようになった [20]．しかし，それ以外の議会や議員への働きかけ（ロビイング）についての説明責任や透明性は担保されていない．一方，政策実施過程においては，連絡協議会の参加団体としてたばこ商業協同組合が加わるなどの事例があるが [21]，行政の関与は関係団体として位置づけられているために微妙な位置づけとなっている．
原則 4 の，たばこ産業の事業運営の奨励策を認めないという原則は極めて厳しい内容であるが，締約国によるたばこ産業への優遇措置（例えば，税制や補助金等）を禁止するものである．

III. たばこ産業の干渉から公衆衛生政策を守るには
FCTC5.3条ガイドラインでは表 2 に示すような活動を勧めているが，まずそれらを列挙した上で，後にわが国の状況について事例検討を行うことにする．
わが国において，日本たばこ産業株式会社は，国営企業から専売公社という歴史を背負い，民営化された今も筆頭株主は財務大臣であり，日本たばこ会社法による「特殊会社」という特別の地位を有する．かつては日本のたばこ政策は，たばこ事業法に掲げられるわが国たばこ産業の発展と財政確保が目的として実施されていたことから，公衆衛生の保護は射程に入っておらず，FCTC
批准後にようやく国策として産業振興と公衆衛生の両立を図る，もしくは公衆衛生を優先する枠組みに入ったといえる．前述したように，FCTC前夜はむしろ，たばこ産業の干渉はおろか，政策形成の場に直接の構成員として組み込まれていたが，FCTC批准後には，一線を引くようになってきた．しかし，わが国においても，他国と同様に，メディアや意見書などを通じたたばこの有害性や依存性及びたばこ政策に対する疑義の反復提示 [20]，研究助成等を通じた学術研究への後援活動 [22, 23]，議会への働きかけなど，国や地方を問わず，様々な局面で起 き て い る． ま ず， こ れ ら を 社 会 の 各 層 が 知 り，
FCTC5.3条ガイドラインを基本としてその弊害を共有す
ることが干渉を受けないための方策を起こす第一歩である．

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望月友美子

たばこ産業はあらゆるチャネルを通じて，政策形成の場に関わり，影響を与えようとする．20世紀には，旧厚生省や旧労働省の検討会にたばこ産業関係者が直接参加
し [24-26]，特に受動喫煙対策として，公共の場や職場の禁煙ではなく「分煙」をたばこ対策の柱に据えることに成功した．しかし，FCTC策定の前後になり，直接参加が難しくなると，既に述べた通り審議会や検討会の参考人として意見を開陳する機会を得るという前例が作られ，またパブリックコメントにも関係者を動員して多くの反対意見を送るような活動が行われた [27]．神奈川県
は松沢成文知事（当時）のリーダーシップにより日本で初めて受動喫煙防止条例を制定したが，政策形成過程は極めて透明性が高く，検討会の議事録や資料の公開のみ
ならず，数多くのタウンミーティングの内容や知事とたばこ産業との面会に至るまでホームページ上で公開されている [28]．それでも，県議会の反対は大きく，県民の強い支持にも関わらず最終的には国際水準を満たす政策レベルには到達できず，抵抗勢力との妥協ラインが条例化された [29]．一連の政策形成過程は知事自らが著書にまとめてあるが [30]，公開情報と突き合わせると県庁のホームページでは詳細が伏せられていた内幕まで明らかにされており，いかに巧妙に日米のたばこ会社が自治体の首長に接触し，政策への影響を与えたか伺い知ることができる．例えば，政策の欠陥がすでに指摘されていたスペインの禁煙法をモデルとして [31]，条例が適用される飲食店や宿泊施設への面積規定の導入（その結果，多くの小規模施設が例外となった）がたばこ会社により提案されたことである．この神奈川県条例は，神奈川モ
デルとして兵庫県での条例設計に利用されたが，スペインでは元々の法律の欠陥が是正され，例外のない完全禁煙法として改正されたにも関わらず，日本の政策には反映されていない．たばこ対策についてはわが国の状況は不透明な政策決定がなされることが多く，たばこ産業側の攻勢に比較して，国民からの意見反映の場も乏しく国民の関心も圧倒的に低い [32]．ちなみに英国政府では，全ての利害関係者に開かれたパブリックコメント（コンサルテーション）の期間が十分に（通常 3 ヶ月）設けられており，背景文書や政策影響評価など政策判断材料が提供された上で，意見表明でき，それに対する政府の分析結果も含めて報告されるという方式が採られている[33]．我が国では行政手続法により意見公募手続の規定が 設 け ら れ [34]，e-Govで 検 索 す る こ と は で き る が[35]，英国方式と比べると，各省庁の背景情報の質・量は乏しく意見表明も意見集約もしにくいのが現状である．
この点の改善が，我が国の政策形成過程の透明化と当事者としての国民の政策参画を促すことになる．
東京都では，2020年のオリンピック・パラリンピックに向けたオリンピック開催都市の禁煙化の国際潮流を踏
まえ，都知事のリーダーシップにより受動喫煙防止条例
制定を念頭においた検討が行われた．2014年の報道番組
で知事が条例化の意向を示したところ，都議会自民党か422

ら直ちに分煙社会を求める緊急提言がなされ [36]，「受
動喫煙防止対策は，喫煙者と非喫煙者の相互理解，都民や事業者の自主的な取組みに基づいて進めることが重要」とされ，様々な関係者の意見を聴取，という条件の下，受動喫煙防止対策検討会が設置された [37]． 6 回の検討会の 4 回はたばこ産業を含む関係団体からの意見聴取に当てられたほか，医学系の検討会委員から受動喫煙の害に関する疑義が出されるなどエビデンスに関する共通認識を最後まで持てず，地方自治体の条例制定限
界論まで法律家である座長により示され，国際都市ビジョンを強く求める意見もあったが条例化は実質見送りとされた．また，検討会の方向性がまだ定まらない時期に，都知事が条例化を断念し，代わりに分煙を進める財政措置を仄めかし，実際には 7 月から産業労働局の観光政策の一環として分煙環境整備補助金が新たに創設された [38, 39]．東京都によると，「本事業の実施にあたっては，分煙に関して技術的な知見を有する日本たばこ産業
株式会社（JT）と事業実施協力に係る協定書を締結しました．JTは分煙コンサルタントの派遣（無料）等を実施
します．
」とあり，勧告 3 に完全に違反する．これまでのアプローチ [20] と大きく異なる点は，協定と補助金により分煙の固定化が図られ，しかも設置された喫煙所や喫煙室がたばこ会社の広告媒体としても活用されることである．屋内外に設置されている喫煙所そのものはブランド化されるとともに，受動喫煙防止条例に代わる政策代替案として，この東京モデルは全国に波及する可能性がある．
たばこ産業による「企業の社会的責任」（CSR）活動は多岐にわたるが，一様に企業にとっては社会的イメー
ジを向上させ，その企業自身や製品やサービスが信頼しうるものであると消費者やステークホルダーに納得させる効果を期待している．WHOの世界禁煙デー資料によると，「多くの産業のCSR活動は，全体の従業員のクォ
リティ・オブ・ライフ，地方の共同体，および社会を改良しながら倫理的に振舞って，経済開発に貢献する正直な委任を反映するが，たばこ産業にとっては利己的な戦略である．」という [40]．我が国たばこ産業のCSRについての考え方は「事業環境および地球環境との調和を図り，社会と共生する『良き企業市民』を目指す観点から，『事業環境分野』『地球環境分野』『社会貢献分野』においても，より広範なCSR（社会的責任）への取り組みを積極的に推進」することにある，という [41]．このことから，上記の「分煙」は事業環境分野の喫煙環境の整備に位置付けられ，事業を通じたCSR活動として展開されており，さらに社会貢献分野では，NPOへの助成や被災地支援が含まれ，長年にわたるアジア奨学金制度をもとにした国内大学奨学金制度の創設に伴い，ジェイティ
奨学財団が設立された [42]．このようなCSR活動の是非について，わが国では説得力のある形での議論は未だ起きていないことから，活動の意味や影響などについて，
監視評価する必要があるだろう [43]．

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IV. わが国のたばこ政策をいかに進めるか
これまでの対策の遅れ，特に近年見られている喫煙率の増加傾向や禁煙希望の低減の背景要因を厳密に分析し，たばこ対策を推進する力とたばこ消費を推進する力のバ
ランスを見極める必要がある．たばこ産業の影響を全て排除することができれば，喫煙率の抜本的低減は可能になり，喫煙者も非喫煙者もすべての人々を守るためのユ
ニバーサルプロテクションの考え方を基本とした政策設計が可能となろう．例えば，FCTC 8 条のガイドラインに沿った見直しにより，喫煙者に対する健康保護効果のない分煙という選択肢への無用な投資を防ぐことができるだろう[44]．また，政府内にFCTC5.3条の国内運用ルールを定め，中央政府であろうと地方自治体であろうとそれを厳密に遵守することが必要である．さらに，
FCTC履行のための一般義務としての第 5 条全般をまず再確認して，個別の条項についてはその下に実行していくという抜本的な見直しもすべきである．それを怠る限り，肝心要の政策形成と実現の場面で，常にたばこ産業の干渉により後退を余儀なくされ，その間にも，喫煙人口は増え，将来的な罹患や死亡の増加をくいとめることができない．次世代に対して責任を持つのは，政策にかかわる全ての関係者（自治体職員やアカデミア，NGOも含む）であり，世界禁煙デー 2012のテーマで示されたように，たばこ産業の干渉を監視し，それを公表し，断固として阻止していくことである [45]．

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