特集１

公務における自律的労使関係制度の樹立の意義と課題
し み ず

清水さとし

敏

●早稲田大学・社会科学総合学術院・教授

核となる国公労法案の意義、内容および課題につはじめにいて私見を簡略に述べてみたい。

１．現行制度の概要
2011年６月３日、いわゆる「国家公務員制度改革関連四法案」が閣議決定され、国会に提出された。この制度改革の目的の一つは、公務における戦後、公務の非現業部門において勤務条件を労自律的労使関係制度の樹立である。すなわち、国使の自主的交渉−労働協約によって規律するとい家公務員の勤務条件を原則として労使の集団的交う自律的労使関係は確立されることはなかった。

渉と合意によって律しようとするものである。こ

その主たる要因は、現行国家公務員法（以下では、れは、主として「国家公務員の労働関係に関する「国公法」という。）が自律的労使関係の形成に法律案」（以下、国公労法案という。）によって規対して抑制的な政策を採用してきたからである。

律されることになるが、これに関連して人事院・たとえば、国公法は、交渉の余地を全面的には否人事院勧告制度が廃止されるために、「国家公務定していないとはいえ、登録を受けた職員団体の員法等の一部を改正する法律案」が、またあらたみに交渉当事者を制限し（国公法108条の５第１に使用者機能を果す公務員庁が設置されるために、項）、管理運営事項など交渉対象事項に制約を設「公務員庁設置法案」が、そして今次改正にともけている（同条３項）ほか、交渉手続きに関するなう関係法律の整備のために、「関係法律の整備規制（同条５項、６項）を設けるなど労使交渉を等に関する法律案」が用意された。一連の改革は、抑制している。さらに、当局の交渉拒否に対する必然的に公務における労働基本権規制の見直しを適切な救済制度を欠いていることに加えて、このともなうものとなる。それゆえ、この制度改革は、交渉権には、団体協約を締結する権利を含まない戦後の公務労使関係制度の法的枠組みを変革する（同条２項）とされているため、かりに合意に至大きな意義をもつものといえよう。四法案の行方っても、それを法的に保護する仕組みが存在しなはいまだ予断を許さないが、本稿では、改革の中い。そして、職員団体にとって交渉を有利に展開

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集▼特これからの公務員制度するために不可欠な争議行為は、全面一律に禁止公務員の労働組合に争議権を含む労働基本権を付されているのである（98条２項）。この労使間合与することも可能であることを示唆していた ２ 。

意の否認と争議行為の禁止は、交渉の機能を著し

これは、立法政策として、公務においても自律的く縮減し、勤務条件の決定にあたり職員団体の影労使関係の確立を展望できることを意味していた。

響力を制約し、自律的労使関係の形成を妨げてき

２．制度改革の背景た。他方、現行法は、労働基本権を制約する代償として、人事院の給与勧告制度（28条２項）に象徴される代償措置を設けている。また、労働基本権を制約する立法政策は、民間の整理解雇に該当戦後の公務労使関係を支配してきた、いわばする「廃職または過員を生じた場合」による分限「自律的労使関係抑制策」は、20世紀末から見直免職処分（78条４号）の運用に関して、当局に実しを迫る内外の圧力が強まるとともに、民主党政際上慎重な姿勢を採らせてきたことも否定できな権の誕生は、この流れ一気に加速させたといえよい。

う。

いうまでもなく、労組法に代表される労使関係法制は、労働条件に関する団体交渉を積極的に促

１）国際的圧力進することによって合意に基づく秩序形成を目的

まず国際的な圧力としては、ＩＬＯの条約監視としている。これに対して公務における勤務条件機関からの一連の報告または勧告を挙げることがを規律する原理は、いわゆる「勤務条件法定主できよう。とりわけ、結社の自由委員会の2002年義」（63条）であると解されてきた。このようなの報告には留意する必要がある。すなわち、同委

勤務条件法定主義を採用する根拠について、最高員会は、わが国の連合および公務労協等の提訴に裁は、次のように述べている。すなわち、公務員係る2177号および2183号事件の329次報告においの勤務条件は、その給与その他の勤務条件が国民て、次のように述べた。の税収で賄われているがゆえに、「すべて政治的、「本委員会は、ストライキ権に関するたくさん財政的、社会的その他諸般の合理的な配慮によりの原則の中で、この権利は労働者およびその組織適当に決定されねばならず、しかもその決定は民の基本的権利であり、かつ公務員は、次の許され主国家のルールに従い、立法府において論議の上る例外を除いて、それを享受すべきであることをなされるべきものであって、労使間の自由な交渉想起する。すなわち、それは、軍隊および警察のに基づく合意によって定めることはでき」ないと構成員、国家の名において権限を行使する公務員、

１いうものである 。ただし､最高裁は､他方におい言葉の厳密な意味の不可欠業務においてまたは急て、公務において自律的労使関係を構築する可能迫した国家的危機の状況において雇用される労働性を全面的に否定することはなかった。すなわち、者である。」。

公務員にどこまで労働基本権を保障すべきかは、

この報告は、公務員に関しては、代償措置が完立法裁量の問題であり、国会が法律において政府備されていれば争議行為を禁止することもやむをに公務員の勤務条件の決定権限を委任するならば得ないとも解されるような結社の自由委員会の従１．全農林警職法事件・最高裁大法廷 昭和48年４月25日判決
２．全逓名古屋中郵事件・最高裁大法廷 昭和54年５月４日判決

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来の見解とは一線を画する意義をもつものであっ考察の対象を地方公務員を含む公務全般に拡大すた。そして、原則として公務員にもストライキ権るならば、一層顕著である。こうして、従来民間を保障すべきであるというこの見解は、明らかにの労使関係とは「別世界」と考えられてきた公務公務員の争議行為を全面一律に禁止するわが国の労使関係は、市場化の波に洗われ、民間労使関係現行政策の見直しを迫るものであった。との差異は著しく縮減されてきたといえよう。今また、団体交渉権についても、結社の自由委員や公務労使関係を取り巻く環境の変化は、上記最会や専門家委員会は、すでに1980年代から団体交高裁判決が依拠してきた現行制度正当性の前提条

渉権は、公務員を含むすべての労働者の基本的権件を動揺させている。

利であることを前提として、警察、軍隊および３．制度改革の概要「国の行政に従事する公務員」についてのみ例外が許されるにすぎないとの見解を表明していた。
これは、勤務条件法定主義を根拠に非現業の公務部門において一律に団体交渉を抑制する政策の再検討が政府の喫緊の課題であることを意味していた。

１）団体交渉今次改革の目標は、公務の非現業部門において自律的労使関係を促進することにあるが、具体的には、原則として勤務条件を労使の自主的な交渉

２）国内事情の変容によって決定するという原則を樹立しようとする

他方、国内の状況としては、近年における一連の行政改革の推進を挙げることができよう。

ものである。そのために団体交渉を促進するための諸措置が用意されている。すなわち、まず、公かつて上記の最高裁判例は、公務部門において務にも不当労働行為制度を導入し（国公労法案９は競争的市場原理が機能せず、公務員に団体交渉条）、団交拒否に対して中労委による救済の途を権および争議権を認めた場合、勤務条件決定にあ開こうとしている（同19条）。また、交渉当事者たり労働組合側に強大な影響力が与えられることに関しては、従来の職員団体の登録制度に替えて、となり、適正な行政運営を阻害するのみならず、新たに中労委が認証した労働組合に団交権を付与議会制民主主義をゆがめる結果となりかねないとすることとしている。認証されるためには、労働の認識を示していた。しかし、近年における市場組合の構成員の過半数が非現業の職員でなければ化テスト法や指定管理者制度などに象徴されるよならないとの要件が含まれており(同５条４項)、

うな事務・事業を民間へ移譲する施策は、公務部引き続き団結権に対する規制が残されたが、登録門も全体として競争的市場原理と無縁ではないこ制度に比して規制の程度は緩和されている。また、とを明らかにしてきた。これらの施策によって国団交を促進する観点から、団交を行う当局を明確家公務員の雇用および勤務条件に大きな影響が生にした点も評価できよう（同11条）。

じていることは否定すべくもなく、とりわけ、社

これに対して、団交の促進という観点からやや

会保険庁の廃止にともなう分限免職処分者の発生気にかかるのは、引き続き、交渉対象事項から管は、労働基本権制約の代償と認識されてきた職員理運営事項が除かれていること（同10条２項）おの身分保障制度の運用の変更を示唆するようにもよび団交の手続きに関して予備交渉が義務づけら見える。このような公務部門における市場化は、れていること（同12条１項）等である。これらの6

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集▼

特これからの公務員制度規定に関しては、今後の中労委の運用に注目したる場合、内閣は法律案を提出することを義務づけい。

られず、努力義務にとどめられている（41条）点も問題である。

２）団体協約等
国公労法案では非現業部門に団体協約（労働協３）団体協約と勤務条件法定主義約）の締結がはじめて認められることになり、給上記のように、団体交渉に比して労働協約に厳与、勤務時間等の勤務条件について団体協約の締しい規制が加えられているが、その要因の一つに結が可能となる。この点は、大きな前進面であり、は、今次の改正において勤務条件法定主義が維持高く評価できる。しかしながら、団交権とは異なされたことが挙げられよう。すなわち、国公労法

り、団体協約の締結に関してはきわめて重大な制案は、一方で勤務条件を団体交渉−労働協約で規約が課されていることは否定できず、自律的労使律する原則を掲げながらも、他方において勤務条関係の確立という目標に照らすと、なお検討を要件法定主義を維持している。このことは、現在のする諸点を残している。それは、第一に、団体協国公法が両者を相対立するものとして捉えている約には規範的効力が与えられていないことである。のに対して、国公労法案は両者間の調整を図ろう

すなわち、法律の制定または改廃を要する勤務条としている点で一定の前進があると評価できよう。

件事項についての団体協約は、内閣にその実施にしかしながら、勤務条件法定主義が維持されたこ必要な法律案の国会への提出を義務づけるにすぎとによって、団体交渉はともかく、前記のように、ず、協約の締結によってただちに個々の組合員の団体協約は重大な制約を課せられる結果となった。

勤務条件の変更を生ずることにはならないのであ特に、団体協約に対して国会が干渉する余地を広る（17条１項）。政令の制定または改廃を要する範に残したことは、自律的労使関係の確立という事項についても同様である（17条２項）。第二に、目標に照らすと疑問が残る。公務員の給与等の勤協約を締結できる事項について制約が設けられて務条件について国会が予算面から統制をかけるこいることである。すなわち、国公労法および国公とは当然としても、果たして国家公務員の給与や法等の改廃を要する事項については団体協約を締勤務時間等の勤務条件の詳細を法律で定める必要結できないとされていること（13条但書き）であがどこまであるかは今後さらに検討の余地があろる。第三に、法令の制定または改廃を要する事項う。周知のように、現在、国公法の特別法としてについて協約を締結しようとする当局側交渉担当「特定独立行政法人等の労働関係に関する法律」

者は、事前に内閣の承認を要することとされていがあり、また地公法のそれとして地公労法が存在ることである（14条２項）。第四に、団体協約をしているが、これらの法律は勤務条件法定主義を実施するために国会に提出された法律案は、当該採用していないからである。

法律案が提出された国会の会期中に成立しなかっ４．今後の課題た場合には、失効するとされていること（18条１項１号）等である。
なお、仲裁裁定の実施は、争議行為が禁止されている職員にとって重大な関心事となるが、仲裁振り返ってみると、1948年の国公法改正以降今裁定の実施にあたり法律の制定または改廃を要す日まで、60年以上にわたって公務非現業部門にお2011.9

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いて自律的労使関係の確立を抑制する政策が一貫って勤務条件を規律する原則が確立するならば、して採られてきた。その意味では、今次の改革案

非現業公務員の争議行為を禁止する重要な論拠のは、残された課題も少なくないものの、現行制度一つが失われることになろう。したがって、今次の原理的転換を図ろうとするものであり、画期的改革は、理論的には争議権の確立の展望を切り開な意義をもつものと評価できるように思われる。

く内容を有していると見ることもできよう。また、残された課題としては、すでに触れた論点のほか法案において明示されていないが、勤務条件法定に、まず争議権問題がある。自律的労使関係の確主義がひき続き採用されることから雇用契約によ立は、理論的には争議権の確立をもって完遂される勤務関係の成立は否定されることとなろう。しることになる。争議権に関しては、すでに「国家かし、勤務関係を非契約関係と把握することは、公務員の労働基本権（争議権）に関する懇談会報自律的労使関係の形成を妨げる要因の一つとなっ告」が検討すべき論点を指摘していることは周知ており、今後の検討課題の一つといえよう。の通りであるが、本法案が成立し、団体交渉によ労働組合のための調査情報誌『労 働 調 査』

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