寄稿【目「オーバーツーリズム問題」を法律の視点から考える（下）－主として外国人観光客を念頭に置いて－

次】

１

問題の所存

２

具体的な問題の洗い出し（以上、 ８ 月号掲載）

３

問題解決に向けた基本的な視点

４

若干のケーススタディ

５

むすび（以上、本号掲載）

3  問題解決に向けた基本的な視点
前月号では、 7 つのオーバーツーリズム問題を取り上げ、個別にその概要を説明した。本号では、概括的ではあるが、これらの問題を解決するために必要な基本的な視点を提示したい。
⑴

規制手段
オーバーツーリズム問題の解決には現状の是正を伴うが、そのためには必要な範囲で外国人観光客や国内の観光関連企業に規制を課すことも止むを得ない。
もっとも、問題毎に採るべき具体的な規制手段が異なることには、留意を要する。
例えば、民泊制度の見直し（ ２ ⑵）には、国や自治体が制定する法令（ハード・ロー）による規制が実効
あつ れき的である19。他方で、地域住民との感情的な軋轢の解消（同⑷）のためには、地域の枠組みの中で生活習慣の周知徹底を図ることが望ましく、コミュニティが任意に策定したルール（ソフト・ロー）に委ねるのが合理的である。
もっとも、このことはある一つの問題の解決総てをハード・ローまたはソフト・ローのいずれか一方のみに委ねるべきことを意味しない。むしろ実際には、ハード・ローとソフト・ローの協働により問題解決を図る

嶋 拓哉

ことが望ましいケースが多いと思われる。例えば、農（しまたくや）

北海道大学大学院法学研究科教授

1968年和歌山市生まれ。和歌山県立桐蔭高校・東京大学法学部卒。東京大学大学院法学政治学研究科民刑事法専攻経済法務専修コース修了。修士（法学）。日本銀行、金融庁で併せて13年余り実務に従事した後、2004年 8 月より信州大学助教授・准教授。2009年 4 月より現職。専門は国際私法。2017年度に北海道開発協会から研究助成を受けたことを契機として、以降、インバウンド現象に伴う法的課題に関する研究を継続的に行っている。

地への無断立入りやバックカントリー・スキー問題（ 2⑴）、交通ルールの遵守問題（同⑶）等は、刑事法や行政法を制定しその執行を厳格化するだけでは、規律の実効性を確保するには限界がある。農地への無断立入り問題では立入り禁止区域に標識を設置するとか、あるいはバックカントリー・スキー問題ではスキー場入場時に利用客に説明書を交付し、利用条件に関する

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寄稿

同意を書面で求めるといった方策を併せて講じること費用の加重負担を求めるという選択肢もあり得るだろが有効である。また交通ルールの遵守問題では、レンう20。さらには近時、観光施設の利用を巡り、内国居タカーの貸出時に、運営会社が利用者に対して日本の住者と外国居住者との間で異なる料金設定を導入する

交通ルールを書面等で説明することも、事故防止に向動きがあるが、この是非を検討するに当たっては、施けた有効な取組みの一つである。

設の維持管理コストの負担についてどの程度実質的なハード・ローは公的機関による強制力を伴うためエ視点を取り入れて議論するのかがポイントになる。内ンフォースメントの確保が比較的容易であるが、改正国居住者が税金等により恒常的にそのコストを負担し等による整備に時日を要するため機動性が低いというていると捉えるのであれば、一般論として、上記の料欠点が存在する。他方、ソフト・ローは強制力では劣金設定を正当化する余地はあると考えられる。

おとるものの、柔軟性・機動性に富むといった長所がある。

もちろん、コスト負担についても、ある問題の解決現実の問題に対応するに当たっては、多くの場合にハーに要するコストの負担を潜在的な当事者に広く分散さド・ローとソフト・ローの両者を併用し、相互補完的せる方策と、特定の当事者に全額負担または加重負担な形で全体的な規律枠組みを構築することが望ましい。

を求める方策との間で二者択一を迫るわけではない。
例えば、外国規制法への対応（ 2 ⑺）を巡っては、規⑵

コスト負担のあり方

制遵守のための事務処理コストは各事業者の業務実施

被害の原状回復は侵害者による賠償支払によるのに伴うものであるから、各事業者が自身の業務コストが原則である。私法領域では、侵害者が被害者からのとして負担すべきであるが、他方において、外国規制請求に任意に応じない場合には、国家が裁判権および法に関する情報提供や対応指針の検討・策定に伴うコ執行権を行使してその実現を図ることが予定される。

ストは、自治体や観光関連団体（究極的には潜在的なしかしながら、侵害者が外国からの一時滞在者である当事者）が負担するのが適当であるように思われる。

場合には、刑事法に抵触する場合を除き、これを強制的に日本に引き留める手立てはなく、原則論に終始す⑶

問題解決に向けたロードマップの整備
おの おのれば、被害者は「泣き寝入り」せざるを得ない。農地

規制手段、コスト負担の各々に多様な選択肢があるへの無断立入りの事案（ ２ ⑴）では、多くの土地所有中で、問題解決に向けたロードマップの策定が難航す

者は侵害行為と侵害者を特定できたとしても、その原ることが予想される。そもそも「観光業界」と一括り状回復に要するコストを自ら負担しているのが実際で呼称されるが、宿泊施設、旅行代理店、飲食店、小であろう。こうした事態を回避するためには、北海道売店等は必ずしも一枚岩ではなく、これらを系統的にを訪れる観光客総てに広く負担を求め、かかる損害の束ねる上位団体も存在しない。そうしたカオス的な状補填に充当することも選択肢の一つである。また、民態の中で、多岐に亘る複数の問題を集約的・一元的に泊に伴うトラブル（同⑵）や地域住民との感情的軋轢処理するための機関を創設するのは現実的とは言い難の解消（同⑷）についても、同様の方策が考えられる。

い。仮にかかる機関を創設し得たとしても、多様な問他方で、原則論に沿って、特定の当事者に全額負担題を集約的・一元的に処理するためには相当なノウハを求めるのが適当な事案も存在する。バックカント

ウの蓄積と高度な処理能力が要求されることから、そリー・スキー問題（ 2 ⑴）や交通ルールの見落とし等の機関が所期の目的を達成するには相当な困難が予想による事故（同⑶）では、自己責任原則に基づいて、される。

くく

遭難者や運転者が全額そのコストを支弁すべきであ

これに対して、窓口の一本化を図ったうえで、問題る。また、一部の受益者のために公共財を整備する必毎に切り分けて相談先である組織・機関を紹介する体要がある場合（同⑸）でも、その受益者に対して整備制を構築することは、比較的容易である。外国人観光

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●「オーバーツーリズム問題」を法律の視点から考える（下）●客からすれば一時滞在先の日本において、事項毎に「どらざるを得ない。土地所有者や農協、観光協会、地方の組織・機関に相談をすれば良いか」といった情報を自治体等が立入り禁止の看板を設置することや、注意得るのは難しいはずである。そこで、観光客の利便性喚起ポスターを作成し周知することも選択肢の一つで向上を図るために、窓口を一つに集約し、相談内容等ある。もっとも、美瑛町では既にかかる対応を行ってに応じて、具体的な組織・機関を相談先として紹介すいるものの、その抑止効果には限界があるように思わる体制を構築するのが有効かつ現実的な方策である 。

れる23。また発想を転換して、体験型観光等の新たなまた、民泊トラブルに関する問題（ ２ ⑵）であれば、観光需要の創出策（ ２ ⑹）も兼ねて、一定数を募集し何も全道的なレベルでこうした窓口を設ける必要はな

有料で農地への立入りを認めるツアーを創出することい。道内で民泊制度が実際に利用されているのは主に（いわば「農地立入り行為の合法化」である）も、広札幌・小樽地域に限られる ことから、これらの地域にい意味でのソフト・ローによる事前規制として位置付限定して、窓口を設けることで事足りると考えられる。

けることが可能である。

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もっとも、こうしたソフト・ローによる事前規制的
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若干のケーススタディ

手法には、公的機関によるエンフォースメントが期待できず実効性確保に限界があるのが、最大の難点であ⑴

農地への無断立入り問題

る。農地立入りツアーを催行してもこれに参加せず無

美瑛町等では観光客が農地等私有地に無断で立ち入断で農地に立ち入る観光客は一定数居るし、総ての観るなどオーバーツーリズム問題が既に顕現化してい光客が看板等の注意書きに従う保証は何処にもない。

る。土地所有者からすれば、単に私権の侵害に止まら

②

とどどこ

事後規制的手法ず、立入りに伴い病原菌等が持ち込まれ農作物の生育

そうであれば、ソフト・ローによる事前規制的手法に大きな影響をおよぼすリスクがあるだけに事態は深を活用したとしても、結局のところ、無断立入りに伴刻である。農地等私有地への無断での立入りは刑事法

う損害が土地所有者に生じたり、看板や注意喚起ポス上の違法行為（軽犯罪法 1 条32号）であり、民事法上ターの作成・周知等に伴うコストが土地所有者や農協、も不法行為（民法709条）に該当し得るが、現実には観光協会、地方自治体等に発生することは不可避であ立入り行為を捕捉し侵害者を特定することには困難がる。これらはオーバーツーリズム問題がもたらす外部伴う。加えて、侵害者が一時的滞在者である場合には、不経済であるが、最終的には誰がどのようにこれを負土地所有者が侵害者に対して民事訴訟を提起し勝訴判担すべきかが問題となる。

決を得たとしても、そのエンフォースメントに限界があることは既述（ ２ ⑴）のとおりである。

農地への無断立入り行為の捕捉およびそのエンフォースメントに限界がある以上、当該立入り行為に一般論として特定の行為に規律をおよぼすために伴うコストを被害者である土地所有者に負担させるのは、予 め行為規制を課して当該行為の発生を予防・抑は酷であろう。また、注意喚起のための看板等の作成・止する事前規制的手法と、当該行為が発生した場合に設置に伴うコストをこれらの作成主体に負わせるの備えて損害の補償を予定する事後規制的手法が存在すも、作成主体がそれに伴い収入を得ることが見込めなる。私有地への無断立入り問題についても、これら ２い以上、適切ではあるまい。

あらかじ

こく

つの規制手法の併用により、土地所有者の被害軽減をまた、地域の観光振興の問題として捉えて、地域に図るべきである。

コスト負担を求めるという選択肢もあり得る。美瑛町①で発生した問題であるから、同町がコストを負担すべ

事前規制的手法
事前規制に関して言えば、ハード・ローによる抑止きだという主張がそれである。しかしながら、同町にに限界がある以上、かなりの部分をソフト・ローに頼は目立った宿泊施設もなく、観光客は日中に町内の観23

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光スポットを訪れるものの、当日中に別の地域に移動貸出時の審査を厳格化することも止むを得まい。日本するのが大半である 。こうした観光客の行動パターは道路交通に関するジュネーブ条約26に加盟しているンを前提にすると、美瑛町に負担コストに相応しいリものの、道路交通に関するウィーン条約27には加盟してターンを得る方途がない以上、同町にのみコストを負いない。逆に、中華人民共和国は後者に加盟しているわせることも妥当ではあるまい。

が、前者には加盟していないことから、同国が発行す24以上のことから、上記のコストは北海道観光全体のる国際運転免許証は日本国内では通用力を有しない28。

問題として、広く道全体で負担するほかないように思にもかかわらず、同国からの観光客が日本国内でレンわれる。よって、道内を訪れる総ての観光客（「潜在タカー等を運転することにより事故を発生させる事案的な当事者」と言い換えることも可能である）に広くが目立つようになってきた。この背景として、中華人その負担を課すのが適当である。現在北海道では、宿民共和国からの観光客がジュネーブ条約加盟国発行の泊税等観光新税の導入を検討しているが、上記のよう偽造国際運転免許証等を入手し、これにより日本国内なコストを税収で賄うことを念頭に置いて、適正な税でレンタカーを借りている可能性が指摘されるに至っ額水準を設定する必要がある。ている29。中華人民共和国の国籍保有者がジュネーブ条約加盟国発行の国際運転免許証を保持しているから⑵

交通ルールの見落とし等に伴う事故の発生といって、直ちに不正入手と断定することはできない

北海道内でも既に、外国人観光客による自動車事故が、他方で、提示された国際運転免許証について偽造の発生が散見されている が、運転者が非居住者であか否かについて一切確認することなく、日本国内におる場合には、①非居住者であることに伴う運転リスクける自動車運転を認めることが適切とも思わない。行

を如何に最小化するか、②被害者の損害の填補を如何

政機関はレンタカー運営会社に対して、自動車貸出時に図るかという ２ つの問題が強く意識される。主としにおけるチェック項目等の指針を明示することで、こて、前者（①）は事前規制的手法の問題であり、後者うした偽造国際運転免許証等による国内での自動車運（②）は事後規制的手法の問題であるが、いずれか一転を排除すべく努める必要がある30。

方に頼るのではなく、両者の協働により法規範の実効②

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いか性確保を図ることが肝要である。
①

事後規制的手法
外国人観光客がレンタカーにより交通事故を起こし事前規制的手法

た場合、常に損害が保険により填補されるとは限らな

交通事故抑止を目的とする事前規制的手法は、「交い。まず、付保範囲に含まれない態様で事故が発生し通ルールの徹底遵守」に尽きる。外国人観光客と雖も、た場合には損害保険は機能しない。例えば、運転者と日本国内を自動車等で走行する以上は、日本の交通して申請した者以外が運転し事故を起こした場合や、ルールを理解しこれを遵守することが求められること

無免許運転や酒気帯び運転により事故を起こした場合は論を俟たない。そのための方策として、レンタカー

等31は、一般に付保対象外とされる。また、仮に付保範運営会社に対して貸出時に日本の交通ルールを説明す

囲に含まれる事故であったとしても、補償水準が低くることを義務付けたり、案内・交通標識に英語を併記

保険金では実損害を総てカバーできない場合もあり得することにより標識の了知可能性の向上を図る等の取る。これらの場合には、被害者は加害者である外国人組みが考えられる（ ２ ⑶を参照）。

観光客に対して直接に損害賠償請求を行う必要がある。

いえど

まさらには、次項（②）で詳細を論じるとおり、加害被害者が損害賠償を請求するにしても、加害者がそ者が中華人民共和国等からの観光客である場合には、の請求に任意に応じれば問題はないが、さもなくば訴損害が十分に填補され得ないリスクがあること等を踏訟を提起するほかない。被害者が日本の裁判所で訴えまえると、同国等からの観光客については、レンタカーを提起すれば、裁判所は、交通事故が日本国内で発生

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●「オーバーツーリズム問題」を法律の視点から考える（下）●していることから、日本の国際裁判管轄を肯定するのた場合には、被害者は運転者に対して民法709条に基が通常である 。また裁判所は本案審理に当たって、づいて損害賠償請求を行うに止まらず、貸出したレン請求の可否判断の基準となる法（準拠法）を決定する

タカー会社に対して、自動車損害賠償保障法 3 条に基必要があるが、外国人観光客が日本国内で交通事故をづいて損害賠償を請求する余地があると考えられる36。

32

起こした場合には、その結果発生地は日本であり、か5つ日本での結果発生が通常予見可能であることから、むすび日本法が不法行為準拠法に指定されるのが一般的であ

本稿では、オーバーツーリズム問題への対応指針をる 。これらのことを総合すると、加害者が外国人観検討したが、その内容は概括的なものに止まっている。

光客であるとしても、日本国内で交通事故が生じていそれは紙幅の制限だけでなく、問題の所在に対する執る限り、被害者は加害者に対する損害賠償請求訴訟を筆者の認識が不十分であることにも原因がある。自治日本の裁判所に提起し、日本法に基づいて請求を行う体や関連団体による意見・情報収集や実地調査を通じことが可能であることから、純粋な国内事案とほぼ同て、問題の実態がより明確になれば、より具体的で詳様の実体判断が下されることになる。

細な解決策を提示することが可能になると思われる。

33

もっとも、日本の裁判所で日本法に沿って審理が行まずは意見・情報収集や調査を通じて問題点を洗い出われ、判決において請求が認容されたからと言って、し、その実態や根本原因等を克明に探求することが急

直ちに被害者が救済されるわけではない。被害者が日務である。

こく めい

本の裁判所で勝訴判決を得たとしても、加害者が任意もっとも、COVID-19感染拡大に伴う人流規制が緩の履行に応じれば兎も角、そうでない場合には強制執和された結果、世界規模で移動の自由が高まり、日本行手続に移行せざるを得ない。加害者が外国人観光客

でも足許外国人観光客が著増傾向にあることを考慮すである場合に、その資産は主として本国に所在するのると、早急に問題解決の道筋を立てる必要があることが通常である。従って、被害者は日本での勝訴判決をも事実であり、スピード感を以て対応策を検討するこ携えて加害者の本国の裁判所に赴き、その判決の強制とが必要である。国の行政機関、自治体および関連団執行を求める必要がある 。もっとも、日本の判決を体・事業者等が一体となって、短期集中的に意見・情国内で執行することを認めない国も少なくない。中華報を収集したうえで、より具体的な形で問題点の洗い人民共和国もそうした国の一つである 。即ち、中華出しを行い、解決に向けた指針やロードマップの策定

人民共和国からの観光客が加害者である場合に、被害を図る必要があると考える。とかく

おもむ

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者は日本で勝訴判決を得たとしても、中華人民共和国の裁判所がその判決を国内で執行することを拒否する※ 本稿は、北海道運輸局令和 5 年度観光地動向調査

以上、判決の実効性確保には限界がある。その場合、事業「オーバーツーリズム未然防止手法の検討調査

被害者は結局、中華人民共和国の裁判所において損害事 業 」 の 依 頼 原 稿 を 基 に 作 成 し た も の で あ り、賠償請求訴訟を別途提起する必要があるが、外国でのJSPS科研費（20K20415，22K01170）の助成を受け訴訟提起には、コストが嵩む等多くの困難を伴うことています。関係者の皆様に謝辞を申し上げます。

かさが予想される。
なお、前項（①）で既に触れたが、ジュネーブ条約非加盟国の国籍保有者が同条約加盟国の偽造国際運転免許証等を入手し、これを基に日本でレンタカーを借り受ける可能性は否定できない。仮に偽造国際運転免許証等を用いた運転者が日本国内で交通事故を起こし

19 もっとも、このことは民泊に伴う問題総てをハード・ローによる規制に委ねることを意味しない。例えば、民泊利用に伴う騒音・ゴミ出し問題は、民泊事業者や仲介業者等が利用者に注意事項を記載した書面等を交付しその遵守を利用条件にするなど、ソフト・ロー的手法により解決を図ることが肝要である。

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寄稿●「オーバーツーリズム問題」を法律の視点から考える（下）●20 こうした問題は古くは軽井沢等でも見受けられた。外国資本が旧市街地から離れた地域に宿泊施設を建設する場合には、これら宿泊施設の稼働のために新たに公共インフラ（道路、水道、電気・ガス等）を整備する必要が生じ得る。
ところが、宿泊施設までの水道管等の敷設コストを自治体等の財源に求めるとすれば、地域住民から異論が寄せられるかもしれない。実質的な平等の確保という視点に立脚す
もっぱ
れば、公共インフラの敷設が専ら特定の宿泊施設の建設に伴うものである場合には、当該宿泊施設の運営主体にそのコストを加重的に負担させるのも一案である。
21 窓口を一本化し当該窓口が事項毎に相談先を紹介する機
つな能に特化することにより、当該窓口の負荷軽減に繋がるほか、個々の問題の迅速かつ適正な解決の実現や外国人観光客の不安払拭・軽減に資するといったメリットを指摘し得る。
22 道内の民泊施設の 9 割強が札幌・小樽地域に集中しているのが、現状である。
23 美瑛観光協会では既に注意喚起ポスターを作成し周知を 図 っ て い る（https://www.biei-hokkaido.jp/ja/blog/berespectful-enjoy-biei-hokkaido/）が、私有地への無断侵入は後を絶たない。
24 『平成30年度北海道観光入込客数調査報告書』（北海道経済部観光局観光振興課）によれば、美瑛町を訪問した観光客（総入込客数）は同年度226.2万人。うち宿泊客数は19.2万人（総入込客数の8.5％）に止まる一方、日帰客数は207.0万人（同91.5％）に上る。北海道全体をみると、総入込客数に対する宿泊客数の比率が18.8％であることを踏まえると、美瑛町は道内他地域に比べても宿泊客数の比率が著しく低い。美瑛町の総入込客数の水準は、都市圏を除けば道内トップクラスであるものの、日帰り観光がその大部分を占めるため、観光客の増加に伴い同町が受ける経済的恩恵はさほど大きくないと考えられる。
25 実際に過去の統計データをみても、北海道内における訪日外国人のレンタカー運転による事故は比較的多い。2014～18
年の訪日外国人のレンタカー事故件数は全国で330件に上る（約22％）を占め、が、そのうち北海道での事故は72件沖縄（189件、約57％）に次ぐ数字である（交通事故総合分析センター「外国人が運転するレンタカーの事故件数の推移」）。
26 1949年 9 月19日策定。1952年 3 月26日発効。
27 1968年11月 8 日策定。1977年 5 月21日発効。
28 道路交通法107条の 2 。但し、香港とマカオはジュネーブ条約に加盟しているため、これらの地域で発行された国際運転免許証は日本国内でも有効である。また中華民国（台湾）は中華人民共和国とは別の国家であり、同国の国民は同国発行の運転免許証に日本語による翻訳文を添付することにより、日本国内で自動車を運転することが可能である。

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29 「偽造国際免許証によるレンタカー利用に関する質問主意書」（第196回国会・質問107号，大西健介衆議院議員，平成30年 3 月 1 日提出）。
30 ジュネーブ条約非加盟国（例えば、中華人民共和国）の国籍保有者であっても、実際にジュネーブ条約加盟国（例えば、フィリピン）に居住する中で、後者の国が発行する国際運転免許証を取得することはあり得る。その場合には、ジュネーブ条約に基づいて、その者が当該国際運転免許証により日本国内で自動車を運転することは適法である。問題となるのは、ジュネーブ条約非加盟国の国籍保有者が不正に入手したジュネーブ条約加盟国発行の国際運転免許証や偽造国際運転免許証により日本国内で自動車を運転する場合である。これらの場合には日本国内での運転は違法であるが、条約により国際運転免許証のフォーマットが統一されているわけではなく、また精巧に偽造がなされている可能性があるため、レンタカー運営会社による国際運転免許証の真偽確認には多くの労力を要する。詰まるところ、ジュネーブ条約非加盟国毎に、国際運転免許証のチェック項目をマニュアル化するとともに、外国人観光客に国際運転免許証の真正性を確保するための追加書類（例えば、フィリピンの場合には同国への渡航証明書。香港の場合には市民証明書）の提示を求めるほかないと思われる。
31 損害保険契約の内容によるが、借受期間を超えて運転した結果、事故を起こした場合等も付保対象外とされる。
32 民事訴訟法 3 条の 3 第 8 号。外国人が日本国内で起こした交通事故を巡る不法行為損害賠償請求訴訟において、不法行為地管轄に基づいて日本の国際裁判管轄を肯定した裁判例が複数存在する（名古屋地判平成26年 4 月25日平成25年（ワ）1050号，名古屋地判平成26年11月 7 日平成25年（ワ）4026号・平成26年（ワ）335号・平成26年（ワ）519号，東京地判令和 3 年12月10日交民54巻 6 号1604頁等）。
33 法の適用に関する通則法17条。前掲注（32）に掲げる裁判例も、法の適用に関する通則法17条に基づいて、不法行為準拠法が日本法である旨を判示する。
34 日本の裁判所において、外国裁判所の勝訴判決の日本国もと内での効力を一定の要件の許で認め、その判決に基づいて日本国内で強制執行を行うための法制度を設けている（民事訴訟法118条，民事執行法22条 6 号，同法24条）。他の主要国も日本と類似の制度を整備している。
35 大阪高判平成15年 4 月 9 日判時1841号111頁，東京高判
平成27年11月25日平成27年（ネ）2461号等。
36 この点の検討に当たっては、東京地判平成31年 1 月28日
平成29年（ワ）40827号，東京地判令和 2 年10月27日令和 2年（ワ）20927号・令和 2 年（ワ）23561号，東京地判令和3 年10月 4 日令和 2 年（ワ）32463号，名古屋地判令和 4年12月19日令和 4 年（ワ）3201号等が参考になると思われる。

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