気候変動を踏まえた「流域治水」への転換―氾濫を未然に防ぐための事前防災対策の加速化―
国土交通省水管理 ・ 国土保全局 河川計画課 河川計画調整室１

和２年７月豪雨により九州地方を中心に災害はじめにが発生するなど、毎年のように水災害が起こっています。

国連気候変動に関する政府間パネル（IPCC）の第５次評価報告書（2013 年～ 2014 年公表）

平成 30 年７月豪雨では、気象庁が「地球温では、気候の温暖化には疑う余地がないこと、暖化による気温の長期的な上昇傾向とともに、21 世紀末までに極端な降水がより強く頻繁と大気中の水蒸気量も長期的に増加傾向であるなる可能性が非常に高い地域があることなどことが寄与したと考えられている」として、が示されており、気候変動に伴う降雨の増加

個別災害について初めて気候変動の影響に言や海面水位の上昇等による水災害の頻発化・及されました。
近年、豪雨によって洪水が氾濫危険水位を激甚化が懸念されています。
近年、我が国では、平成 27 年関東・東北豪

超過したり、河川整備の目標とする計画規模

雨をはじめ、平成 28 年北海道・東北地方を襲っを超過したりする河川数も増加傾向にあり、た一連の台風、平成 29 年九州北部豪雨、平成降雨量の増加等の気候変動による影響が河川

30 年７月豪雨、昨年度は８月に九州の六角川整備の進捗を上回るようになっているとも考での水害、10 月には令和元年東日本台風によえられています。

り多数の堤防決壊による大規模な浸水被害や将来にわたって水災害に対する地域の安全・土砂災害が発生しました。さらに今年度も令安心を確保していくためには、降雨量の増加

図 -１

令和元年東日本台風（台風第 19 号）における被害

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等の気候変動の影響を踏まえるとともに、人さらに、気候変動による水災害の頻発化・口減少や少子高齢化の進展や ICT、AI、ビッ激甚化に対し、外力の増大に対する整備のス

グデータ等の著しい技術革新等、我が国の社

ピードを考えると、従来の管理者主体の河川会状況の変化にも対応した治水対策を行って区域を中心としたハード整備だけでは、計画いくことが求められています。

的に治水安全度を向上させていくことは容易

このような中、令和元年 10 月に国土交通大でありません。このため、従来の管理者主体臣から社会資本整備審議会会長に対して「気の事前防災対策を加速させると同時に、降雨候変動を踏まえた水災害対策のあり方についが河川に流出し、さらに河川から氾濫する、て」が諮問され、令和２年７月に答申がとりという水の流れを一つのシステムとして捉えまとめられました。答申では、近年の水災害られるよう、集水域と河川、氾濫域を含む流による甚大な被害を受け、これまでの「水防域全体で、かつ、これまで関わってこなかっ災意識社会」を再構築する取組をさらに一歩た流域の関係者まで含め流域全員参加で被害進めて、社会のあらゆる関係者が、意識・行を軽減させていくことが必要です。新しい水動に防災・減災を考慮することが当たり前と災害対策は、以下の２つの柱によって構成さなる、防災・減災が主流となる社会の形成をれています。

目指し、流域の全員が協働して流域全体で行（１）水災害対策を過去の現象から気候変動をう持続可能な治水対策（「流域治水」）への転考慮したものへ転換換が提言されました。

治水計画等に反映する気候変動のシナリオ

本稿では、その「流域治水」の考え方や、の選定にあたっては、2016 年 11 月「パリ協その中心となっている事前防災対策等につい定」において、「世界の平均気温上昇を産業革て内容を紹介いたします。

命以前と比べて２℃未満に抑え、1.5℃までに２抑える努力をする」との目標が掲げられ、温新しい水災害対策の方向性

室効果ガスの排出抑制対策が進められている
気候変動による将来の予測として、短時間ことを考慮する必要があります。また、ほと強雨や大雨の頻度・強度の増加、総雨量の増

んどの河川等が最終目標とする安全度から比加、平均海面水位の上昇、潮位偏差や波浪の較すると、現在の安全度は低い安全度にとど極値の増加が想定され、それぞれの水災害のまっており、最終目標に到達するまでには相頻発化・激甚化に加え、土砂・洪水氾濫、高潮・当の期間を要します。これらのことから、現洪水氾濫など複合的な要因による新たな形態

時点において治水計画等に反映させる外力のの大規模災害の発生が懸念されています。

基準とするシナリオは、２℃上昇相当のシナ

図－２

気候変動による降雨量等の変化倍率

15リオにおける平均的な外力の値を基本とする仕組みに防災・減災を考慮することが当たりべきと考えています。ただし、2℃上昇相当

前となる、防災・減災が主流となる社会の形のシナリオにおける外力の変化にも幅がある成を目指し、流域全員が協働して流域全体でこと、また、２℃以上の気温上昇が生じる可行う持続可能な「流域治水」へ転換していく能性も否定できないことから、４℃上昇相当ことが必要です。
ここで「流域治水」について、以下のとおのシナリオの平均的な外力の値も参考とすることが考えられます。このため今後、気候変り定義します。

動の進行具合（気温や極端ハザードの増大等）「河川、下水道、砂防、海岸等の管理者が主を監視していくことも重要であり、４℃上昇体となって行う対策に加え、集水域と河川区相当のシナリオは、治水計画等における整備域のみならず、氾濫域も含めて一つの流域とメニューの点検や手戻りの検討、減災対策をして捉え、その流域全員が協働して、①氾濫行うためのリスク評価、河川管理施設等の危をできるだけ防ぐ・減らす対策、②被害対象機管理的な運用の検討の参考として活用するを減少させるための対策、③被害の軽減、早ことが適当です。

期復旧・復興のための対策、までを総合的か（２）事前防災対策を加速化させ「流域治水」

つ多層的に取り組むこと」①氾濫をできるだけ防ぐ・減らす対策

へ転換

氾濫をできるだけ防ぐための対策につい

近年の水災害による甚大な被害を受け、施設能力を超過する洪水が発生することを前提ては次章で詳細に説明します。に、社会全体で洪水に備える「水防災意識社会」②被害対象を減少させるための対策の再構築を進めてきました。今後、この取組

治水施設の能力を上回る大洪水が発生しをさらに一歩進め、気候変動による影響や社た場合を想定して、被害を回避するための会の変化などを踏まえ、住民一人ひとりに至まちづくりや、住まい方の工夫などの被害るまで社会のあらゆる関係者が、意識・行動・対象を減少させるための対策です。

図－３ 「流域治水」の施策のイメージ

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■気候変動を踏まえた「流域治水」への転換 ―氾濫を未然に防ぐための事前防災対策の加速化―■
具体的には、水災害リスクが高い区域にてきた取組をこれまで以上に加速することがおける土地利用や住まい方の工夫や二線堤必要です。の整備や自然堤防の保全によって浸水範囲

これらの対策の実施にあたっては、大河川を限定する、宅地の嵩上げや建築物の構造は一度氾濫すると経済的損失の影響が大きいの工夫などの対策を講じることが挙げられことや、中小河川は相対的に安全度が低く浸ます。

水被害が発生しやすいことなど、水災害リス③被害の軽減、早期復旧・復興のための対策

クの地域分布状況を考慮し、上流下流、本川災害の発生が避けられない場合でも、的支川など、流域全体で地域の安全度を向上さ確・適切に避難できるようにするための体せていく必要です。

制の充実といった被害軽減のための対策と、氾濫をできるだけ防ぐための対策について、被災地における早期の復旧・復興のための図に示すとともに、これからの取組について対策です。

代表的なものを紹介します。

具体的には、土地等の購入にあたっての（１）利水ダム等の事前放流の本格化

水災害リスク情報の提供や、安全な避難一級水系を対象に、河川を管理する国土交先の確保やマイ・タイムラインの作成と通省と全てのダム管理者及び関係利水者とのいった避難体制の強化、ＢＣＰ（Business間において、事前放流の実施方針等を含む治

Continue Plan: 事業継続計画）の策定、鉄道・水協定を締結し、令和 2 年の出水期から運用

河川・道路事業者等の連携による交通ネッを開始しています。

トワークの確保、関係者と連携した早期復（２）流域の雨水貯留浸透機能の向上

旧・復興の体制強化が挙げられています。

都市部の内水氾濫対策の強化として、河川対策のイメージを図に示します。

事業と下水道事業との連携や地下空間を活用

まずは計画で位置付けられている治水対策

した大規模な雨水貯留施設等の整備を推進、を加速化し、流域治水の考え方も踏まえて、国、地方公共団体、更には個人・民間の雨水貯留地方公共団体、企業、地域住民等と当面の目浸透施設の活用や整備を含めた雨水流出抑制

標を共有したうえで、連携を図って効果が高等の更なる推進が必要です。

いハード・ソフト一体となった実効性のある

また、特定都市河川浸水被害対策法に基づ事前防災対策を行うことが重要です。

き、保全調整池の指定や開発者に対する雨水３

浸透阻害行為等の許可等の流域と一体となっ氾濫をできるだけ防ぐ・減らすための対策

た浸水被害対策に取り組んでいる鶴見川では、令和元年東日本台風の際に地方公共団体や民地域の安全度を向上させるためには、流域間開発者が整備した防災調整池等が大きな効全体で雨水や流水等を貯留する対策や洪水を果を発揮しました。

流下させる対策、氾濫水を制御する対策をそ

さらに、このような都市部のみならず地方れぞれ充実させるとともに、効果的に組み合部においても、既存のため池や田んぼ、耕作わせていく必要があります。まずは、河川管放棄地等の活用を含め、様々な主体の協働を理者による堤防整備、河道掘削や引堤、ダム進め、被害の防止・軽減を目指す必要がありや遊水地等の整備、下水道管理者による雨水ます。

幹線や地下貯留施設の整備等、管理者が行っ17により、氾濫発生を防止・被害を軽減する等、（３）「粘り強い堤防」を目指した堤防強化
令和元年東日本台風では全国 142 箇所で堤対策の効果が明らかとなっています。このよ

防が決壊し、うち８割以上が堤防の上を水がうに効果が高いハード・ソフト一体となった流れる「越流」が要因で決壊していることが実効性のある事前防災対策を加速していくたわかりました。施設の能力を超えて堤防天端めには、国、地方公共団体、企業、地域住民を越流・越波した場合であっても、決壊しに等と当面の目標を共有したうえで、連携を図っくく、決壊するまでの時間を少しでも長くすて実施することが有効です。

るなどの減災効果を発揮する、「粘り強い構造」

既に、令和元年東日本台風により甚大な被の堤防の整備や技術研究開発も進める必要が害が発生した７水系（阿武隈川、鳴瀬川水系あります。

吉田川、久慈川、那珂川、荒川水系入間川、

４多摩川、千曲川を含む信濃川）においては、流域治水プロジェクト等による事前防災対策の加速化

緊急的に実施すべき対策の全体像を明らかにした「緊急治水対策プロジェクト」に基づい

治水安全度の向上のため、堤防や河道掘削、て、国、県、関係市町村のみならず流域の様々ダム、放水路や遊水地等の整備をこれまで実な関係者が連携しつつ、「流域治水」の考え方施しており、地域によっては、過去に甚大なを取り入れた対策を集中的に実施しています。

被害が発生した災害の降雨規模を上回った令

具体的には、河川における対策としては、概和元年東日本台風でも、事前防災対策の実施

ね５年～ 10 年間で被災した堤防等の復旧のみ

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■気候変動を踏まえた「流域治水」への転換 ―氾濫を未然に防ぐための事前防災対策の加速化―■

ならず、河道掘削、遊水地の整備、堤防の整備・れからも長い戦いが強いられますが、その間強化等の改良復旧を集中的に実施する。また、には社会の変化や国民の価値観の変化、技術流域における対策として、雨水貯留施設の整の革新など、時代とともに想像できないよう備やため池の治水活用等により雨水の流出抑な様々な変化があるかもしれません。しかし、制を図るとともに、家屋移転や住宅地の嵩上防災・減災対策へ継続的に投資するとともに、げ、浸水が想定される区域の土地利用制限な流域のあらゆる関係者にも持続可能で包摂的ど、土地利用や住まい方の工夫を行っていくな対応の実施を求めていかなければならないこととしています。

ことは疑いの余地はありません。むしろ、ここれら７水系以外の河川においても、同様の新たなチャレンジは、成熟した安定成長のの取組を進めていきます。すなわち、達成す時代における持続可能な経済成長と国民の豊べき目標とこれに対応したハード・ソフト一かさを向上させるための機会と捉えて、世界体となった対策について実施内容、効果などにも誇れる豊かな国土を次世代に提供する足を明確化し、中長期的な事業の全体像をわかがかりとなるものと確信しています。施策やりやすく発信することで地域住民、企業等の技術が、水災害を防ごうという想いの下、一関係者の理解促進や意識向上を図り、対策を日も早く実現するとともに、それらが不断に計画的に推進、加速化していきます。

検証され、よりよい施策や技術へと昇華して５いくことに努めてまいります。

おわりに気候変動による水災害の激化への対応はこ19