総務文教厚生常任委員会調査報告書
1

調査事件
危機管理について

2

調査目的
記録的な集中豪雨による水害や土砂災害、東日本大震災のような地震等の甚大な被害が発生している。本町においても豪雨災害があり、課題が山積していることから災害に対する危機管理について調査することとした。

3

調査の経過
平成 31 年3 月 11 日(会期中：聞き取り）

平成 31 年3 月 15 日(会期中）

平成 31 年4 月 23 日

環境防災課聞き取り

令 和 元 年 6 月 12 日

(会期中）

令 和 元 年 6 月 17 日

(会期中）

令和元年 7 月

町内現地調査、環境防災課・建設課聞き取り

4 日

新庄河川事務所 立谷沢川砂防出張所聞き取り
令 和 元 年 7 月 17 日

環境防災課聞き取り

令和元年 8 月

保健福祉課聞き取り

5 日

令 和 元 年 8 月 16 日
令和元年 9 月

5 日

(会期中)

令 和 元 年 10 月

3 日

視察調査

新潟県長岡市令 和 元 年 10 月

4 日

視察調査

東京都武蔵野市

視察調査

新潟県村上市令 和 元 年 10 月 15 日
令 和 元 年 10 月 29 日
令 和 元 年 11 月 13 日
令 和 元 年 11 月 15 日
令 和 元 年 11 月 22 日
令 和 元 年 12 月 10 日

中間報告

令 和 元 年 12 月 12 日

(会期中：最上川土地改良区、環境防災課・保健福祉課
聞き取り)

令 和 元 年 12 月 16 日
令和 2 年1 月 10 日

令和 2 年1 月 17 日

令和 2 年

1 月 31 日

令和 2 年2 月

令和 2 年2 月 18 日

(会期中)

7 日

1

4

調査状況
［現

況］

(1) 国等の現況
ア

大規模災害に対する国土交通省の取り組み(ｱ)国土交通省による大規模水害対策の取り組み
平成 29 年 9 月の関東・東北豪雨をはじめ、この 30 年間で時間雨量 50 ㎜を上回る大雨の発生率は約 1.4 倍、同じく 80 ㎜は約 1.7 倍、同じく 100 ㎜も 1.7倍に増加している。
近年においても国土交通省の直轄管理区間 109 水系のうち、81 水系で氾濫危険水位を超過しており、いつ決壊してもおかしくない状況であった。
対策として、水害リスクの高い地域を中心に、スマートフォンを活用したプ
ッシュ型の洪水予報の配信や、気象庁、国土交通省、市町村、住民が連携した
時系列行動計画を策定し、洪水時の浸水深や避難場所に関する情報を洪水関連標識として「まちなか」に設置した。
氾濫するリスクが高いにも関わらず、未だ整備されていない河川の堤防整備と流下能力向上対策を進めるとともに、整備が遅れる区間においては堤防決壊までの時間を少しでも引き延ばすよう、堤防構造を工夫するとしている。

(ｲ)

新たなステージに対応した防災・減災のあり方
ここ数年の雨の降り方が変化していることを「新たなステージ」と捉えるとともに、地震大国であり津波のリスクを抱えながらも、都市機能が海抜ゼロメートルなどの水害リスクの高い地域に集中していることなどの現状からすると、最大クラスの大雨や津波に対して施設で守りきるのは、財政的にも、社会
環境・自然環境の面からも現実的ではないとしている。
そこで、施設での防御を超える降雨や津波に対しては、ある程度の被害が発生しても「少なくとも命を守り、社会経済に対して壊滅的な被害が発生しない」
ことを目標とし、危機感を共有して社会全体で対応することが必要であるとし
ている。

(ｳ)

災害に関するリスクコミュニケーションの取り組み
身のまわりにどんな災害が起きる危険性があるのか、どこへ避難すればよいのか、事前に備えておくことが重要であることから、平成 19 年 4 月から全国各市町村のハザードマップポータルサイトを公開している。
平成 26 年 6 月からは様々なリスク情報を一つの地図に重ねて表示できる「重ねるハザードマップ」を公開している。
また、平成 29 年 8 月からは、東京オリンピック・パラリンピック開催を支えるために国土交通省及び各関係機関の防災情報提供ツールを一元化し、多言語やスマートフォン対応により、平時から容易に防災情報を入手できるように
防災ポータルを開設している。

イ

避難勧告等に関するガイドラインの改定
内閣府が平成 31 年 3 月に、平成 30 年 7 月豪雨の教訓を踏まえ、住民が「自らの命は自らが守る」という意識を持って自らの判断で避難行動をとり、行政はそ

2

れを全力で支援するという、住民主体の取り組み強化による防災意識の高い社会の構築に向け、これまでの避難勧告等の発令基準のガイドラインを、警戒レベルを用いたガイドラインに改正した。（図１参照）
図１：５段階の警戒レベル（避難勧告等の発令基準のガイドライン）

ウ

福祉避難所の確保・運営ガイドライン
内閣府では、平成 20 年 6 月に作成した「福祉避難所設置・運営に関するガイ
ドライン」を平成 28 年 4 月に東日本大震災の教訓を生かし、実質的に改訂・修正する形で「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」を作成した。
「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」の概要
はじめに
1 福祉避難所の意義と目的
1

福祉避難所の定義と対象

2 ガイドラインの活用法
第1章

平時における取り組み

1 福祉避難所の対象となる者の把握
2 福祉避難所指定
3 福祉避難所の周知
4 福祉避難所の整備
5 物資・機材、人材、移送手段の確保
6 社会福祉施設、医療機関との連携
7 福祉避難所の運営体制の事前整備
8 福祉避難所の設置・運営訓練等の実施
第2章

災害時における取り組み

1 福祉避難所の開設
2 福祉避難所の運営体制の整備
3 福祉避難所におけるよう配慮者への支援
4 福祉避難所の解消

3

同ガイドラインで福祉避難所の定義とは、大規模な風水害や震災等の災害発生時に要配慮者などの対象者が相談し助言を受け、良好な生活環境の確保に資する施設としている。
なお、対象者とは、高齢者、障がい者、乳幼児、妊産婦、傷病者、難病患者、及びその家族としている。
また、社会福祉施設のように現況において要配慮者の避難が可能な施設が望ま
しいが、機能を整備することを前提に利用可能な場合を含むとしている。
エ

要配慮者トリアージの開発
トリアージとは、大事故・災害などで同時に多数の患者が出たときに、手当ての緊急度に従って優先順位をつけることである。
要配慮者トリアージとは、大規模災害時に、避難所で発生する恐れのある災害
関連死を回避するために、要配慮者の振り分け先を、広域避難所か、福祉避難所
か、医療機関かを判断することである。現在、文部科学省の助成金を受け、日本
赤十字看護大学と武蔵野市防災安全部防災課が連携し、要配慮者トリアージを開発している。

オ

防災・危機管理セルフチェックシステム（総務省消防庁）
消防庁は、平成 28 年 8 月の台風 10 号の災害を踏まえ、すべての地方公共団体に地域防災計画、マニュアル等の必要な見直しを行うように要請している。
平成 29 年 3 月に、危機管理体制の取り組み状況を自己診断するセルフチェッ
クシステムを作成し、各自治体にその結果を総務省に報告させている。
全 79 項目あるセルフチェックの本町の結果は、対応できているが 68 項目、対応できていないが 11 項目であった。

カ

令和元年台風 19 号の浸水被害とハザードマップ
神奈川県箱根町では、19 時 30 分までの 1 時間に約 100mm の猛烈な雨が降り、さらに降り始めからの雨量が 1,000mm を越え、10 月の観測史上最大の記録的な大雨となっている。また、日降水量としても 900mm 超と、全国の観測史上 1 位の記録になったことから、ライフライン等に甚大な被害が発生している。
全国の人的被害は、10 月 20 日現在で、死者 80 人、行方不明者 11 人、けが人395 人となっている。
国土交通省によると、令和元年台風 19 号による堤防決壊は、71 河川 128 箇所となっている。この他、川の水が堤防を越える「越水」などで氾濫が発生した河川も 16 都県の、延べ 265 河川となっている。
なお、千曲川など 8 河川の流域にある約 40 市町村の浸水状況が、国土地理院の調査で判明し、各自治体が作成したハザードマップとほぼ一致し、その有効性が裏付けられた。

キ

田んぼダムの技術的可能性と経済効果
新潟県村上市では、下流域の浸水被害を軽減するために田んぼダムを実施している。
田んぼダムとは、田んぼがもともと持っている水を貯める機能を利用し、大雨が降ってきたときに田んぼに一時的に水を貯め、時間をかけてゆっくり流すこと

4

で、洪水被害を軽減する取り組みである。この取り組みは、水田耕区の排水マスに「落水量調整板」と呼ぶ板を設置し、落水量を安定的に抑制する技術である。
村上市神林地区では、平成 14 年から、土地改良区が中核的役割を果たし、市、農協、流域の農家組合が連携し、624ha において取り組みが始まった。検証期間中の平成 19 年に市街地排水路溢水が予想された日降水量 101.8mm、最大 1 時間降
水量 20.8 ミリの大雨が降ったが、調整板設置率 90％の条件下で溢水が発生しなかった。
神林地区における田んぼダムの経済効果を、評価額の試算事例で試算すると、田んぼダムと同等の排水能力をもつ排水機場を建設した際の減価償却費と、その年間維持管理費の合計額は 1 億 3900 万円であり、10ａ当たりの年間評価額は39,000 円となる。この額は水稲 10ａ当たりの農家所得 24,000 円（農林水産省大臣官房統計部 2010 年調査）を大きく上回り、当該地区における田んぼダムの洪水調節による効果の大きさを示している。
新潟大学災害・復興科学研究所の吉川夏樹氏、同大学農学部の有田博之氏・三沢眞一氏、同大学大学院自然科学研究所の宮津進氏の四氏による研究「田んぼダムの公益的機能の評価と技術的可能性」(別添資料 1 参照 P14)による技術的検証や普及性を備えた落水量調整技術の開発によって、田んぼダムは、現在、新潟県内の約 12,000ha で取り組まれているほか、北海道、富山県、福井県でも新潟県の事例を参考に取り組みの導入が進んでいる。
(2) 町の現況
ア

地域防災計画本町では災害等の予防対策、応急対策及び復旧・復興対策について必要な事項を定めることにより、町民の生命及び財産、町土を災害等から保護することを目的に、災害対策基本法の規定に基づき地域防災計画を策定している。
なお、令和 2 年の新庁舎開庁に伴う災害対策本部機能の向上や、近年の豪雨に対応するため、同年中に大幅な改定をするとしている。
また、町内の危険地域と特別警戒地域にある 315 世帯に戸別受信機を貸与することを検討している。
平成 28 年度に、総務省災害情報共有システムのＬアラート※を整備し、携帯電
話各社、テレビ・ラジオ各局を通じ、町の防災情報をオンタイムで配信できる体制を整えている。なお、導入時の県への負担金として 1800 万円、年間の保守管理負担金が 30 万円、月額通信費が 7,700 円の定額である。なお、役場本庁舎が完成した後のパラボラアンテナや端末器機の移設費用が 2100 万円ほどかかる見通しである。
※Ｌアラート（ローカルアラート）
総務省が所管・推進する災害情報共有システム。中央省庁・地方公共団
体・交通関連事業者などが災害情報を共有し、該当する地域住民に、迅速かつ効果的に伝達することを目的とする。共有した情報は、テレビ・ラジ
オ・インターネットなど、多様なメディアを通じて住民に公表される。

イ

洪水ハザードマップ

5

(ｱ)

作成の経緯
平成 21 年に最上川と京田川、平成 27 年には立谷沢川の洪水ハザードマップ
を作成し、また、平成 29 年には、最上川と京田川の洪水想定の見直しにより改訂を行い各集落に１部だけ配布している。
平成 30 年の 8 月豪雨を受け、令和元年 6 月 27 日に更新され、町内の三つの1 級河川を 1 枚にまとめたハザードマップを作成し、7 月中旬に全戸配布して
いる。

(ｲ)

マップ作成の根拠
庄内町が作成した最上川ハザードマップの想定雨量は、最上川を所管する国
土交通省が最上川水系に関連する置賜、村山、最上、庄内の 7,040 ㎢の面積に降る 2 日間総雨量を最大 252 ㎜としている。これは、昭和 44 年に 2 日間総雨量 166 ㎜という観測史上最多、150 年に 1 回といわれる大雨が降った記録があり、これを大幅に上回る想定雨量としている。なお、県が所管する京田川と立
谷沢川は、
国土交通省が試算した最上川の 2 日間総雨量 252 ㎜の数値を引用している。すなわち、それぞれの水系の 2 日間総雨量が 252 ㎜に達したときに、町が作成したハザードマップに示された浸水深となる。

(ｳ)

浸水深危険エリア
マップにおける洪水災害の凡例を見ると、最上川洪水ハザードマップでは、
余目の市街地地域を除き、ほぼ全ての地域が 0.5m 未満から 3.0m 未満の浸水深、特に榎木、西野、深川、臨空工業団地周辺は 5.0ｍ未満の浸水深が想定されている。
京田川洪水ハザードマップでは、西野から生三までの流域右岸が、0.5m から 3.0m 未満の浸水深が想定されている。
なお、最上川には国土交通省が設置した監視用定点カメラが町内に 2 箇所、立谷沢川には 10 箇所あり、ネット環境のある各家庭ではインターネットで河川の動画をオンタイムで確認できる。
立谷沢川流域は、永年にわたり砂防事業が実施されてきた。現在、工藤沢、
松野木、興屋、生繰沢、中島、片倉のごく一部は 0.5m 未満の浸水深が想定されているが、それ以外の居住地域は浸水地域になっていない。反面、急傾斜の特別警戒区域になっており、崖崩れの危険性があるとしている。なお、浸水深0.5m は、人が歩行し、自動車が走行できる限界と言われていることから、0.5m以上を浸水深の危険地域としている。
特に近年の集中豪雨によって、流域の河積阻害や流木化で下流施設への被害が懸念されるとし、国土交通省新庄河川事務所では、令和元年度事業として立
谷沢川瀬場下流域の流域保全工（床固工の補修、河道内の土砂掘削及び樹木伐採工事）を行っている。

(ｴ)

避難所
これまで水害と地震の二通りの災害に対応するため一時（いっとき）避難場
所、広域避難所を指定してきたが、それぞれの状況により的確に対応するために土砂災害、水害、地震の三通りに細分化し、災害ごとの一時避難場所と広域

6

避難所を示している。また、福祉避難所と救護所については AED 設置の有無とともに別枠で記載しているが、災害時に要配慮者になることが想定される対象者や家族が、この存在や内容を理解していない。
(ｵ)

避難行動マニュアル
内閣府が策定した、5 段階の警戒レベルの避難勧告等に関するガイドラインに沿った避難行動マニュアルを、水害と土砂災害の個別に表記している。

(ｶ)

洪水ハザードマップの形体
サイズは、A1(594×841)八つ折で、表面には、最上川の洪水ハザードマッ
プと水害時の避難行動マニュアル、余目地域と立川地域の避難所一覧が標記されている。裏面は、京田川と立谷沢川の洪水ハザードマップと土砂災害時の避難行動マニュアル、立谷沢地区と清川地区の避難所一覧が記載してある。しかし、洪水災害と土砂災害で、似た色分けが混在し、判別しにくいところがある。

ウ

過去の豪雨災害
平成 25 年 7 月 6 日に豪雨があり、人的被害と建物等の被害はなかったものの水田への土砂流入、水稲・大豆・花卉等の圃場に冠水するなど、その被害額は 1688万円。道路や林道の欠損等の被害が 7 箇所、その被害額は 1585 万円。河川の欠壊等が 6 箇所、被害額は 3630 万円となっている。
平成 30 年度は、8 月 5 日、6 日と 8 月 30 日、31 日の 2 度の豪雨があり、これまで経験のない避難勧告を 2 度とも発令した。幸いなことに人的被害はなかったが、水田への土砂流入、水稲・そば、花卉等の圃場に冠水するなど、その被害額は 6430 万円。道路や林道の欠損等の被害が 60 箇所、その被害額は 2 億 5200 万円となっている。平成 30 年度の豪雨については、今後の防災対策に生かすために時系列で災害対応・被害状況・避難状況の検証と、今後の対応について総括した報
告書をまとめている。

エ福祉避難所と運営
本町では、令和元年度の「庄内町災害時職員初動マニュアル」に災害時要配慮
者支援として、要配慮者支援に係る項目はある。しかし、実際に災害が起きた際の環境防災課と保健福祉課等の人的対策部の担当課との連携やシミュレーショ
ンが不十分であり、要配慮者の振り分け先を判断する基準(要配慮者トリアージ)が示されていない。
ハザードマップにおいて、学区公民館や老人福祉センターなど 6 施設を指定しているが、バリアフリーを含め各施設の体制が整備されていない。

オ

浸水常習地域(ｱ)

現況
平成 30 年 8 月 5 日、6 日と 8 月 30 日、31 日の 2 度の豪雨は、排水能力の限界を越え、余目市街地で以下の 7 箇所に浸水被害が発生している。

a

茶屋町 だいこく綿屋前の水路
地盤が低いため 20cm～30cm の浸水となる。排水ポンプ制御盤が設置され、浸水時には JR 羽越本線の南側の水路へ排水ポンプで排水している。しかし、この都市下水路も溢れることになり、ポンプで排水した雨水が、元に戻ってし7

まう逆流現象が起きている。
b

猿田町 企業課庁舎の交差点水路
10 ㎝～20cm の浸水となる。水路が余目グラウンド脇のゴミ受けの柵にゴミが溜まり排水を堰止めるようになるなど、満水時における排水がスムーズにできない。この水路は和光町につながっているが、和光町も浸水していることか
ら、排水が困難になっている。

c

和光町 庄内警察署の北側十字路の水路
水路がサイホンとなっている。雨水が集まってくる形になっているが、排水が追い付かなくなっている。

d

表町

御殿町の栃形橋手前の丁字路の水路

20 ㎝～30cm の浸水となる。大雨になると常に浸水する箇所で、床下まで浸水する家屋がある。
e松陽

松陽 3 丁目の中心にある十字路の水路

10 ㎝～20cm の浸水となる。新しい住宅が建築されているところでもある。
排水ポンプ制御盤が設置されており、ゲリラ的集中豪雨時で機能を発揮しているが、排水が追い付かない状況である。
f

御殿町 山谷町営住宅の前の水路
街中から流れてくる雨水が集まって浸水し、水路から溢れでる。現状では自然排水となっている。

g

興野

庄内町保健センター前の水路

二つの水路（都市下水路と用水路）が並行している。四方から雨水が集まってくるところで、水路から溢れる。現状では自然排水となっている。
(ｲ)

排水対策
余目市街地における排水の状況は、基本的に雨水は町の東側から流れ、毒蛇排水路へ流れてきた雨水は最上川へ排水され、西野排水路へ流れてきた雨水は京田川に排水され、河川水位上昇による排水機場の操作は最上川土地改良区が対応している。
余目市街地において、時間雨量 40mm を超える降雨が 2 時間くらい続くと、上記したａ～ｇのような浸水被害が発生する。なお、この程度の雨には毒蛇排水機場も西野排水機場も十分に対応できる能力を持っているが、これを超える
雨量にも対応すべく、平成 24 年に西野排水機場の補完装備として大型ポンプ
車 1 台（3700 万円）を配備し、運用は最上川土地改良区に委託している。平成 30 年 8 月の豪雨では 2 回の運用があり、上記の浸水被害は軽減されたが、解決には至っていない。特に、計画高水位※から設定した水位（毒蛇排水機場
では、最上川の水位が 6.1m、西野排水機場では、京田川の水位が 5.5m）を越えると、排水される最上川、京田川の堤防決壊の恐れがあることから排水を停止することを定めている。
なお、市街地の浸水の状況によっては、消防団が出動し、可搬ポンプによる排水を行っている。
また、近年の降雨量の増加や宅地や商業施設の増加等により、各排水機場

8

には排水能力以上の雨水が流入し、冠水被害が発生している。対策として、
国営かんがい排水事業により管内の 5 箇所の排水機場を改修、1 箇所を新設する工事を、平成 29 年から令和 7 年までの工期で実施している。
国営かんがい排水事業による機能増強
最上川 排水機場別排水量
施設名称[単位：㎥/ｓ]

現 況

計

画

増 減

毒蛇排水機場

9.33

12.90

＋3.57

大和排水機場

6.66

12.20

＋5.54

二段割排水機場

2.83

2.90

＋0.07

計

18.82

28.00

＋9.18

京田川 排水機場別排水量
施設名称

備考

1.5 倍

[単位：㎥/ｓ]

現 況

計

画

増

減

備考

中央排水機場

5.30

11.20

＋5.90

西野排水機場

4.45

8.80

＋4.35

生田排水機場

－

6.40

＋6.40

新設

計

9.75

26.40

＋16.652.7 倍※ 計画高水位
河川管理上の基準とする水位の一つであり、この水位以下であれば計
画高水流量を安全に流下させることができる。
カ

自主防災組織(ｱ)

設置状況
平成 26 年度から町内 115 集落すべてに自主防災組織が設置されている。
平成 30 年度に避難訓練・消火訓練・防災訓練や講習会等を実施した集落は58 集落で 3,230 人が参加、県が実施する自主防災組織リーダー研修等は 6 回開催し、131 人が参加している。

(ｲ)

支援施策
「住みやすい地域づくり活動交付金」の防災備品整備事業で、情報連絡用具、消火用具、救出用具、救護用具、避難用具、給食給水用具、防災用具等の備品を購入する際に 2 万円以上の場合、集落が管理するものについては購入費の 2分の 1 以内、集落内の住民に配布するものについては 3 分の 1 以内で、1 会計
年度につき 10 万円を限度に交付している。
また、
県が実施するリーダー研修会等へ参加するための実費弁償と交通費で、
平成 30 年度予算で 68,700 円を計上していたが、研修会が平日であったため参加者が少なく、同年度決算では 2,560 円の支出となっている。
特に、自主防災会の運営に重要な役割を果たす防災士の資格取得者数は、平成 28 年度に 4 人、平成 29 年度に 2 人平成 30 年度は 1 人に留まっている。

［課

題］(1) ハザードマップの周知、避難勧告及び避難指示の発令基準

9ア

ハザードマップの周知
庄内町防災マップを戸別配布しているが、その内容の説明や周知が不十分である。

イ

避難勧告及び避難指示の発令基準
平成 30 年度は、2 度の豪雨があり、これまで経験のない避難勧告を 2 度とも発令したが、避難した世帯が少なかった。

ウ

防災マップ
防災マップの色づかいで、洪水災害と土砂災害が似た色分けが混在し判別しにくいところがあるうえ、八つ折で A1(594×841)サイズの両面印刷は、家庭で壁に貼り付けることを想定していない。

エ一時避難場所と広域避難所の指定
土砂災害、水害、地震の三通りに細分化したが、土砂災害と大雨は密接な関係があることから、ハザードマップに記載してある清川地域の土砂災害の広域避難所は、指定河川の近くの避難所と離れた避難所が併記してあり理解しにくい。
また、一部の水害時の一時避難場所が指定河川の近くにあるなど、避難所として適正なのか精査を要する避難所がある。

(2) 福祉避難所の運用と指定
ア

福祉避難所の運用「庄内町災害時職員初動マニュアル」に災害時要配慮者支援として、要配慮者支援に係る項目はあるが、実際に災害が起きた際の環境防災課と保健福祉課等の人的対策部の担当課との連携やシミュレーションが不十分である。
また、要配慮者の振り分け先を判断する基準が示されていない。

イ

福祉避難所の指定
学区公民館や老人福祉センターなど 6 施設を福祉避難所に指定しているが、バリアフリーを含め各施設の体制が整備されていない。

ウ

対象世帯に対する周知
要配慮者リストに記載してある人やその家族に、福祉避難所の機能や対応の詳細を周知していない。

(3) 自主防災会と防災設備
ア

自主防災会
各集落の自主防災会で、防災訓練を実施していない組織が多数ある。

イ

防災設備
(ｱ)

Ｌアラート
発信する防災情報は、町の担当者が直接に災害情報を発信しているが、発信するメディアの責任で放送されることから、東北総合通信局が事務局となり、県、導入自治体及び放送局で構成する「山形県Ｌアラート利活用連絡会」※を設置しており、
そこで定めた定型文に対象地域の情報を打ち込むスタイルのため、現在の定型文は切迫感を感じる内容になっていない。
※山形県Ｌアラート利活用連絡会
Ｌアラートの効果的な利用法を検討し、実施することを目的とする会。

10

(ｲ)

防災無線
町内全地域に防災無線を整備したが、無線設備との距離や方角、高齢者の難聴などから、防災情報が聞き取りにくい世帯がある。

(ｳ)

監視用定点カメラ
最上川には、国土交通省の監視用定点カメラが設置してあるが、その設置は2 箇所であることから、町が指定河川等の状況を確認し、災害対策に活用するには十分とは言えない。なお、県管轄の京田川は設置されていない。

(4) 町内の浸水常習地域の対策
平成 21 年度から令和元年度までの間、町内の浸水常習地域の市街地排水対策工
事が実施されたが、時間雨量 40mm 超が 2 時間くらい続く豪雨には効果が薄い。
平成 29 年度から令和 7 年度までの工期で実施している国営かんがい排水事業に
より排水機能が強化され、一定の改善は期待される。しかし、計画高水位から設定した水位を越えると排水する最上川や京田川の堤防決壊のおそれがあり、排水を停止しなければならないことから、浸水常習地域の根本的な解決にはならない。
「意見」(1) ハザードマップの周知、避難勧告及び避難指示の発令基準
ア

ハザードマップの周知
防災マップを全戸配布しているが、その内容の説明と周知が不十分であることから、各集落の防災訓練等に積極的に出向き、しっかりと啓発すべきである。

イ

避難勧告及び避難指示の発令基準
現状では広範囲に一律の避難勧告や避難指示を発令せざるを得ないことから、警戒レベル 4 までが、町が対応できる限界であり、警戒レベル 5 での避難はさらなる危険を招く可能性が高いことから、警戒レベル 4 で避難することの重要性をさらに周知すべきである。
なお、町独自の監視用定点カメラを設置（P12「(3)イ 防災設備(ｳ)」参照）したうえでこれを活用し、レベル 4 から 5 の段階においても、各地域にタイムリー
で、きめ細かな勧告や指示を発令できる体制を整えるべきである。

ウ

防災マップ
今後、更新する際は、視覚的に判別しやすい色づかいをしたうえで、家庭で壁に貼り付けることを想定した片面刷りの適正サイズにすべきである。

エ一時避難場所、広域避難所の指定
ハザードマップに記載してある、清川地域の土砂災害の広域避難所が 2 箇所併記してあり理解しにくい。更新の際は理解しやすい標記とし、その内容を周知すべきである。
また、一部集落の水害時の一時避難場所が、指定河川の近くであることから、現在の一時避難場所が適正であるのかを該当集落とともに精査すべきである。

(2) 福祉避難所の運用と指定
ア

福祉避難所の運用
実際の災害をシミュレーションしたうえで、環境防災課と保健福祉課はもとよ11

り、各課、各係、各職員単位の全職員で役割分担と連携を明確化した体制を整えるべきである。（長岡市視察報告書参照 P22）
また、福祉避難所運用に必要な要配慮者トリアージや、要配慮者トリアージフ
ローチャートを作成し、町職員がトリアージすることを前提に運用を検討すべきである。（武蔵野市視察報告書参照 P30）
イ

福祉避難所の指定
福祉避難所に指定している学区公民館や老人福祉センターなど 6 施設をバリアフリー化すべきである。

ウ

対象者世帯に対する周知
災害時に要配慮者になることが想定される対象者やその家族が、災害時に迷わずに安心して避難行動ができるよう、福祉避難所の機能や対応の詳細を丁寧に周知すべきである。

(3) 自主防災会と防災設備
ア

自主防災会
防災訓練を実施していない自主防災会については、防災訓練や講習会に効果的なビデオの制作や、資機材等の貸し出し、並びに担当課による指導等人的支援のオプションを提示したうえで、訓練を実施していただくよう積極的に働きかけるべきである。
また、各自主防災会の住民から防災士を輩出できるように、現在ある支援制度を拡充したうえで啓発すべきである。

イ

防災設備
(ｱ)

Ｌアラート
発信する情報(避難勧告・指示)が、町の防災担当が直接発信していることが伝わるような切迫感のある文言も選択し、発信できるように、利活用連絡会を通して要請すべきである。なお、発信する情報が町からの直接の情報発信であることを周知すべきである。

(ｲ)

防災無線
防災無線が聞き取りにくい世帯に対応するために、対象世帯に戸別受信機を貸与すべきである。

(ｳ)

監視用定点カメラ
管内の指定河川等に町独自の監視用定点カメラを設置し、各地域の詳細な情報を収集できるシステムを構築すべきである。（長岡市視察報告書参照 P22）(4) 町内の浸水常習地域の対策
浸水常習地域の改善や、各排水機場に流入する雨水を抑制するために、田んぼダムを実施できるように検討すべきである。
なお、実施に向けて最上川土地改良区と連携し、対象地域の農家との調整を図るべきである。
また、今回提言した田んぼダムの他にも、貯留池などの浸水常習地域を根本的に解決するための施策を引き続き調査検討すべきである。

12

以上、今回の調査の意見とするが、令和 2 年 2 月 6 日の山形新聞に「避難勧告、
正しく理解が 27％」との記事が掲載された。その内容は、令和 2 年 1 月に国が実施した被災地を対象としたアンケートによると避難勧告の発令について「避難を始める」と正しく理解していたのは 27％にとどまった。なお、避難勧告について政府が導入した 5 段階の大雨・洪水警戒レベルで、より切迫度の高い避難指示と同じ「レベル 4」に区分し「全員避難」を求めているが、その周知が進んでいな
いことが分かったとしている。
一方、平成 25 年 6 月に改正された災害対策基本法により「指定緊急避難場所」と「指定避難所」の定義が示された。本町で言う「一時避難場所」と「広域避難所」にあたるが、特に本町では、一時避難場所が各災害に応じた室内であるべき避難場所と、室外であるべき避難場所が整理されていない。整理したうえで、ガイドラインに沿った避難勧告や避難指示とともに、より一層の周知が望まれる。
また、ガイドラインの「レベル 5」は、すでに災害が発生している状況であり、命を守るための最善の行動をとるとしている。そこで、本町も「レベル 4」のう
ちに避難をすることの重要性を周知している。言い換えれば「レベル 4」以内が自治体の対応の限界であり「レベル 5」では各自の判断にゆだねることになる。
しかし「レベル 4」から「レベル 5」の移行段階においても、まだ避難できるところや、外に避難するには手遅れで垂直避難が最善であるところなど、エリア
によって異なる場合もあると考えられる。本報告書では「レベル 4」から「レベル 5」においても自治体対応の限界を高めたうえでの「町民の命を守る情報発信のあり方」について提言した。今後「命を守るための最善の行動」についての一考になることを期待したい。

13

資料 1

14

15

16

17

18

19

20

21

[視察調査報告書(参考資料)]

視察地

新潟県長岡市

1

視察年月日

2

視察の目的

令和元年 10 月 3 日

記録的な集中豪雨による水害や土砂災害、東日本大震災のような地震等、甚大な被害が発生している。本町においても自然災害による被害等があり、課題が山積していることから、災害に対する危機管理について、先進地である長岡市を調査することとした。
3

視察地の概況
(1) 人
(2) 世
(3) 面
(4)

帯

口

269,920 人（平成 31 年 4 月 1 日現在）

数

107,654 世帯

積

891.06km²

財政規模等1353 億 6200 万円（平成 31 年度一般会計当初予算）

長岡市は、平成 17 年に中之島町、越路町、三島町、山古志村、小国町の 5 町村と合併、平成 18 年に和島村、寺泊町、栃尾市、与坂町の 4 市町村と合併し、28 万都市となった。さらに平成 22 年には、川口市と合併しより広域となり、あらたな地
域資源を得た長岡市は、新たなまちづくりをスタートさせている。
4

取り組みの現況
長岡市は、平成 16 年 7 月 13 日に新潟・福島豪雨災害があり、刈谷田川ダム（旧栃尾市）に 24 時間最大降雨量 426 ㎜（500 年に 1 度といわれる記録的な集中豪雨）で刈
谷田川の堤防が決壊し、住宅地が冠水している。また、同じ年の 10 月 23 日に新潟県
中越大震災（Ｍ6.8）が発生し、上越新幹線の脱線、線路の崩壊、液状化現象、信濃川や小河川の堤防に広範囲な亀裂、法面崩れ、旧国道 17 号の崩落、住宅地の地滑り、建物の崩壊等甚大な被害に見舞われている。さらに、その年の冬期に、豪雪による二次災害で多数の家屋が倒壊している。このような未曾有の大災害から復旧・復興を経て、長岡市は、防災体制強化を図っている。
(1) 防災体制強化
長岡市は、防災体制強化の指針として 1.災害予防と減災対策 2.地域防災力の強化 3.災害情報伝達体制の整備 4.応急対策と避難環境の整備 5.災害対策本部機能の強化の五つの柱をあげている。また、五つの柱に基づく具体的な取り組みとして
1.地域防災計画の見直し 2.各種災害対応マニュアルの作成 3.市民向け防災パンフ
レットの作成 4.災害情報伝達体制の整備 5.避難所環境の整備 6.中越市民防災安全大学の開講としている。
ア

地域防災の見直し
見直しのポイントとして 1.災害経験を踏まえた見直し 2.市町村合併に対応し22た見直しとしている。さらに 1.災害予防と減災対策を①災害予防と減災対策を重視②地域防災力の強化③災害情報伝達体制の整備④応急対策と避難環境の整備⑤災害対策本部機能の強化とし 2.地域防災力の強化を⑤災害対策本部機能の強化と⑥地域特性に配慮としている。
(ｱ)

災害予防と減災対策を重視
危機管理の原点は災害の予防であり、減災の仕組みである。震災・津波災害対策予防編に 19 の節を新設し、風水害・雪害災害対策予防編に 18 の節を新設
している。

(ｲ)

地域防災力の強化
自主防災会の結成を促進し、中越大震災後、結成率は平成 16 年 31％、平成19 年 52％、平成 21 年 88％、平成 29 年 92％と急上昇している。また、各地域
における防災訓練を実施し、訓練をした自主防災会に対して、世帯数に応じて13,000 円から 35,500 円（10 段階）の活動報奨金を支給している。

(ｳ)

応急対策と避難環境の整備
平成 16 年に全国から寄せられた 10ｔトラック 445 台相当の救援物資の内、中身がわからない物資の仕分け・保管が負担となり、結果として支障になったことを教訓とし、
災害発生直後における個人からの救援物資を受け取らないことを地域防災計画に明記している。平成 26 年には、災害時応援協定の締結を民間企業等 59 件、自治体、官公庁等 25 件とし、協定により必要とする被災者に、必要なときに、必要なものを、必要な量だけ供給できる体制を整えている。
避難環境の整備として、市民が備蓄しにくいもの（非常用発電機、投光機、
簡易更衣室・授乳室、携帯トイレ等）を地区防災センターに備蓄し、食糧・飲料水は備蓄しないとしている。

(ｴ)

災害対策本部機能の強化
事業費 1 億 7400 万円で災害対策本部会議室を設置し、大型ディスプレイに
定点カメラ（約 300 箇所）映像をリアルタイムで閲覧できるなど、迅速な対応が可能としている。

イ

各種災害対応マニュアルの作成
本庁・支所が一体となった災害対応を目指すために、市災対本部設置・運営マ
ニュアル、市災対本部事務局員マニュアル、避難所開設マニュアル、物資調達・
救援物資対応マニュアルを作成している。

ウ

市民向け防災パンフレッドの作成
市民防災のしおりの作成、自主防災会の育成・強化のための自主防災会結成と活動の手引きの作成、洪水・土砂災害・津波ハザードマップの作成をしている。

エ

災害情報伝達体制の整備
災害情報伝達体制の整備としては、緊急告知ＦＭラジオの緊急割り込み放送、
衛星携帯電話の配備、ＮＰＯとの連携によるメール配信としている。緊急告知Ｆ
Ｍラジオは、町内会に各 3 台、避難行動要支援者、民生委員・児童委員、学校・公的施設等に約 10,000 台を無償貸与している。

オ

避難所環境の整備

23

既存学校施設対策としては、出入り口にスロープ設置、体育館に電話とＣＡＴＶの接続口を設置、トイレの洋式化、受水槽に蛇口を設置、ＬＰガスの変換装置の接続口を設置している。
改築学校施設対策としては、学校を避難所として使いやすくするため、三つの新たな試みをしている。一つ目は、体育館と校舎の間に屋根付き広場（約 360 ㎡）を作り、雨や雪でも、支援物資の搬入、ケガ人の搬送や仮設トイレの設置が可能としている。二つ目は、体育館の隣を給食室にし、炊き出し用の食事を迅速に提供する場所として整備している。三つ目は、避難エリアと教育エリアを分離し、避難者と生徒がお互いに活動しやすくしている。
カ

中越市民防災安全大学の開講（平成 18 年度開講）
地域の防災リーダーの育成と中越大震災の貴重な体験や教訓を後世につなぐために開講している。開講は 8 月、9 月で 20 講座、対象は高校生以上の長岡市民等で定員 70 人、受講料 10,000 円（学生 5,000 円）で、年間約 50 人が卒業している。卒業後は、中越市民防災安全士会へ加入ができ、地域に根ざした防災活動を展開している。

(2)

福祉避難所・福祉避難室（開設・運営マニュアル）
このマニュアルは、高齢者、障がい者、乳幼児、妊産婦など災害発生時に配慮を要する方が避難する福祉避難所及び福祉避難室を開設・運営するために作成している。
作成には、平成 16 年 7 月 13 日に発生した新潟・福島豪雨災害、及び同年 10 月
23 日に発生した中越大震災において避難所を運営した経験、並びに平成 23 年 3 月
11 日に発生した東日本大震災の被災者向けに福祉避難所を運営した経験を踏まえるとともに避難者同士がお互いに助け合う互助の精神が発揮され、自主的な避難所
運営がなされることを念頭に置いている。

ア

避難所・避難施設体系(ｱ) 避難所・避難施設の種類a

指定避難所（地区防災センター）
一般の方で、発災直後に避難する地域の身近な避難所としている。

b

福祉避難室
高齢者（要支援１～要介護１）障がい者（軽度～中度）乳幼児・妊婦、介護士等の支援が不要な人が避難する、主に地区センター内に設ける体育館等から区切られた要配慮者向けスペース（小中学校の特別教室など）としている。

c 福祉避難所
高齢者（要支援１～要介護１）障がい者（軽度～中度）新生児・産婦など、介護士等（県で 60 人位派遣可能）を必要な人が避難する、複数の福祉避難室の拠点となり、お風呂等の設備や専門スタッフの体制が整った施設（高齢者センター）としている。
d 緊急受入施設
高齢者（要介護 2 以上）障がい者（重度）の人で、避難所生活が困難な重度者を受け入れる高齢者・障がい者入所施設等（特別養護老人ホーム 28 法人、

24

64 施設）としている。
e子育てあんしん避難所
0 歳児とその母親、妊婦が避難する、母子特有の物資（液体ミルク、粉ミル
ク、オムツ等）の提供や相談対応等を行う母子限定の場所（発災から概ね 72
時間は子育てあんしんの避難所として機能）としている。

(ｲ)

災害時における要配慮者の避難等の流れ

a 災害時は、指定避難所の福祉避難室に避難する。
b 指定避難所や福祉避難室での生活が難しい場合は、福祉避難所に移動する。
c(ｳ)

より専門的な支援が必要な場合は、緊急受入施設を利用する。
避難所・避難施設の開設までの流れ

a 発災から 1 時間までは、災害状況に応じ、指定避難所を開設・受入開始する。
b

発災から 3 時間までは、福祉避難室を地区防災センター長の判断で開設・受入開始する。福祉避難所は、災対福祉部で開設判断する。

c

発災から 6 時間までは、福祉避難所の開設が必要な場合、介護・看護等専門スタッフ派遣を要請する。緊急受入施設には、災害協定に基づき、施設に状況を確認しながら受入開始する。

d

24 時間から 72 時間までの間に福祉避難所の開設準備を行い、必要に応じ開設・受入開始する。

イ

災害時のタイムライン(ｱ)

福祉避難室タイムライン
福祉避難室の開設・運営にあたり、避難所にて実施する行動と災対福祉部等が実施するその他の行動を時系列で表している。（別表 1 参照）(ｲ)

福祉避難所タイムライン
福祉避難所の開設・運営にあたり、避難所にて実施する行動と災対福祉部等が実施するその他の行動を時系列で表している。（別表 2 参照）(ｳ)

災対福祉部のタイムライン
福祉避難所（室）の開設・運営にあたり、災対本部が実施する行動と避難所等にて実施するその他の行動を時系列で表している。（別表 3 参照）

ウ

災害時の対応
(ｱ)

福祉避難室

a

位置付け
指定避難所に設置する要配慮者向けの小規模な部屋である。

b 設置
地区防災センター長の判断で設置する。受入は、本人の心身の状態、本人・家族の申し出や希望などを踏まえて行っている。受付は、本人や家族に要配慮者名簿の記入を依頼している。
c運営
運営主体は、避難所運営委員会になっているが支援は、救護チーム等の担
当チームが行っている。なお、詳細については、避難者情報の整理、要配慮
者の避難状況等の調査・報告、要配慮者対応、要配慮者向け物資、福祉避難

25

所・緊急受入施設の移動に分けまとめている。
d

閉鎖
原則 1 週間程度の一時的な避難の場所である。

(ｲ)

福祉避難所

a

位置付け
畳敷きの和室など、
過ごしやすい部屋がある高齢者センターを中心に指定しており、体育館など大部屋での生活が困難な要配慮者のうち、何らかの介助を必要とする人を想定している。

b

開設
災害発生後、災害規模、要配慮者の避難状況、介護士・看護師等の専門スタ
ッフの確保状況等を踏まえ、災害福祉部長の指示に基づき災害福祉部の担当職員が開設している。

c 運営
運営主体は、災害福祉部職員、介護士・看護師等の専門スタッフ、地区防災センター職員、施設の管理者等により構成される避難所運営委員会が行っている。なお、詳細については、避難者情報の整理、要配慮者の避難状況等の調査・報告、要配慮者対応、要配慮者向け物資、福祉避難所・緊急受入施設の移動に分けまとめている。
d 閉鎖
要配慮者が仮説住宅等に移転を完了するか、またはライフラインの復旧により、自宅での生活が可能となった時点で災対福祉部の決定に基づき、閉鎖・統合することとしている。
エ

平常時の準備(ｱ)a

福祉保健部による事前準備
要配慮者の把握
毎年、避難行動要支援者名簿を作成し、町内会、自主防災会、民生委員等に配布している。

b

福祉避難所・福祉避難室の見直し
要配慮者の概数等を踏まえ、必要に応じて福祉避難所・福祉避難室の指定数や配置等を見直している。

c

災対福祉部の体制整備
災対福祉部職員の中から、福祉避難所の担当職員や福祉避難室巡回の担当保健師をあらかじめ定めるなど、災対福祉部の体制を整備している。

d専門スタッフの確保
災害時に介護士・看護師等の専門スタッフを確保する方法（行政間の応援協
定、関係機関・団体との派遣協定等）についてもあらかじめ検討している。

e

要配慮者向け物資等の管理及び確保
定期的に備蓄されている物資が使用できる状態か確認するとともに、使用期限が過ぎた物資の入れ替えを行っている。

ｆ

マニュアルの見直し

26

避難所運営訓練等を踏まえ、適宜当該マニュアルを見直している。
g

住民への周知要配慮者及びその家族に福祉避難所・福祉避難室の情報を周知している。

(ｲ)a

避難所担当（災対福祉部避難所担当及び地区防災センター長）による事前準備
避難所運営方法の確認
避難所担当は、福祉避難所・福祉避難室の開設から運営までの手順について確認している。

b

備蓄物資の確認
備蓄されている要配慮者向け物資が使用できる状態か現地で確認している。

c

訓練の実施
年１回以上行う地区防災センターの開設・運営訓練に、福祉避難所・福祉避難室の設置・運営訓練を行っている。

d

住民への周知地域関係者に対して福祉避難所・福祉避難室に関する情報を伝達し、要配慮者及びその家族への情報提供について協力を仰いでいる。

5考察
長岡市は、平成 16 年 7 月 13 日に新潟・福島豪雨災害があり、同じ年の 10 月 23 日に新潟県中越大震災（Ｍ6.8）が発生し、さらに、その年の冬期に、豪雪による二次災害で多数の家屋が倒壊している。このような未曾有の大災害から復旧・復興を経て、長岡市は、防災体制強化（地域防災の見直しと各種災害対応マニュアルの作成、市民向け防災パンフレットの作成、災害情報伝達体制の整備、避難所環境の整備、中越市
民防災安全大学の開講）を図っている。特に災害対策本部会議室は、定点カメラ約 300
箇所からのリアルタイム現地映像が閲覧できるなど、本部機能が充実している。
災害発生時に配慮を要する方（高齢者、障がい者、乳幼児、妊産婦）が避難する福祉避難所・福祉避難室についても、開設・運営マニュアルを作成し、避難等の流れ、避難施設開設の流れ、災害時のタイムライン等詳細にまとめている。
本町では、大災害に見舞われてはいないが、長岡市の経験による防災の取り組みや要配慮者の避難マニュアルは、参考にすべき内容である。

27

28

29

[視察調査報告書(参考資料)]

視察地

東京都武蔵野市

1

視察年月日

2

視察の目的

令和元年 10 月 4 日

記録的な集中豪雨による水害や土砂災害、東日本大震災のような地震等、甚大な被害が発生している。本町においても自然災害による被害等があり、課題が山積している。特に福祉避難所の設置・運営についての対応が十分とは言えないことから、福祉避難所開設・運営マニュアルや、要配慮者トリアージを整備し防災訓練に生かしている武蔵野市に視察調査することとした。
3

視察地の概況
(1)

人

(2) 世

口

146,931 人（令和元年 7 月 1 日現在)

数

77,374 世帯

積10.98 ㎢

帯

(3)

面

(4)

財政規模等

679 億 6600 万円（平成 31 年度一般会計当初予算）

武蔵野市は、東京 23 区の西部に接し、11 ㎢の面積に 14 万人以上の人口が密集する、人口密度全国第 2 位の市である。都心より 20km の距離であり、東京 23 区（人口約 960 万人）と多摩（約 420 万人）を結ぶ接点に位置している。吉祥寺エリアは、デパート等大型店舗があり集客力のある街、三鷹エリアはオフィス街、武蔵境エリ
アは学生の街と、地域ごとに特色のあるコンパクトで利便性の高い、暮らしやすい街と評価されている。
4

取り組みの現況
東日本大震災の教訓や防災対応指針に基づき、平成 25 年 4 月に「武蔵野市地域防災計画（平成 25 年修正）」を策定し、同計画において福祉避難所の運用方法等の整備を掲げたことから、平成 25 年に福祉避難所開設・運営マニュアルを作成している。
平成 27 年 10 月には、
「武蔵野市地域防災計画（平成 27 年修正）」を策定し、同計画において「介護トリアージ（仮称）」の検討を掲げ、大規模災害時に、避難所で発生する恐れのある災害関連死を回避するために、日本赤十字看護大学と連携し、避難所における要配慮者トリアージを共同開発することとし、平成 28 年度より総合防災訓練等
で実践的に訓練している。
(1)

業務体制
防災全般を所管する防災安全部、健康福祉部(2)ア

福祉避難所開設・運営マニュアル（平成 25 年 3 月作成）
福祉避難所の定義
大規模な風水害や地震等の災害発生時に、高齢者や障がい者等で、一般の避難所での生活において特別の配慮を必要とする災害時要援護者等を対象に開設す30

る避難所としている。
なお、災害時に一般の避難所での避難者の状況を判断したうえで、必要に応じて開設される二次的避難所であり、最初から避難所として利用することはできな
いとしている。
イ

福祉避難所の対象者
高齢者や障がい者で一般の避難所での生活において、特別の配慮を必要とする方とし、その介護者を含める。ただし、特別養護老人ホーム等の入所者は、当該施設で適切に対応されるべきであるので、原則として福祉避難所の対象とはしな
いとしている。
(ｱ)a

福祉避難所対象者の具体像
身体障がい者（視覚障がい者、聴覚障がい者、肢体不自由者等）

b 知的障がい者
c 精神障がい者
d 高齢者
a～d で一般の避難所での生活において特別の配慮を必要とする方とし、平常時において福祉避難所対象者の概数の把握に努め、これを最大規模の対象者と捉え、その人数の入所を可能とすることを目標に、福祉避難所として利用可
能な施設の把握及び福祉避難所の整備・指定を行うとしている。
ウ

福祉避難所の指定（平成 30 年 12 月 1 日現在）
バリアフリー等に対応し、福祉避難所としての機能を有している市内の特別養
護老人ホーム 7 施設、デイサービスセンター3 施設、介護老人保健施設 3 施設、生活介護・自立訓練施設 2 施設、ケアハウス 1 施設、有料老人ホーム 1 施設、看護小規模多機能型居宅介護施設 1 施設、私立小学校 1 校の 19 施設を指定している。

エ福祉避難所の物資、人材、移送手段の確保(ｱ)

福祉避難所の物資の確保
市は、福祉避難所の施設管理者と連携し、必要な生活用品、物資、機材の備蓄に努めるとしている。

(ｲ)

人材の確保
市は、要援護者の避難生活を支援するために、必要となる専門的人材の確保に関し、協定書を締結した各福祉団体と連携を図り、災害時において人的支援を確保できるよう努めるとしている。

(ｳ)

移送手段の確保
要援護者が避難所へ避難する場合は、原則として、要援護者及びその家族が地域の支援を受けて行う。市は、避難所で対応が困難な要援護者を福祉避難所へ移送する場合や、福祉避難所から緊急に入居施設等へ移送する場合は、福祉車両、救急車両の手配も含め、要援護者の状態に配慮した適切な移送手段を確保できるように努めるとしている。

オ

社会福祉施設、医療機関との連携
福祉避難所での生活が困難な要援護者については、緊急入所、緊急ショートス

31

テイ等で対応する。また、医学的措置が必要と判断される場合は、医療機関等に搬送することが必要となる。このため、市は、社会福祉施設や市医師会、医療機関等との連携強化を図るとしている。
カ福祉避難所運営体制の事前準備
市災害対策本部の災対健康福祉部に要援護者対策班を設置する。市は、災害時にはこの要援護者対策班を中心に、災害時の要援護者の安否の確認、救護、避難誘導その他、安全の確保に関すること、福祉避難所の開設及び運営に関することなど、要援護者の避難支援業務を的確に実施する。災害時に福祉避難所の速やかな開設及び運営ができるように、あらかじめ福祉避難所担当を定めるなどの体制を整えておくとしている。

キ設置・運営訓練の実施等
総合防災訓練などで、関係機関と協力し、災害時を想定した図上訓練や実践型の福祉避難所設置・運営訓練について、企画・実施する。実施後は、訓練を通じて明らかになった問題・課題を整理し、その結果を本マニュアルの改訂や次回訓練に活用するとしている。

ク

福祉避難所運営の流れ
福祉避難所の開設期間は、原則として、災害発生日から最大 7 日以内とする。
しかし、やむを得ず 7 日間の期間内で福祉避難所を閉鎖することが困難なときは、必要最小限の期間を延長するとしている。
災害救助法が適用された場合は、福祉避難所ではおおむね 10 人の要援護者に 1
人の生活相談員等の配置、要援護者に配慮したポータブルトイレ、手すり、仮設
スロープ、情報伝達機、パーティション（仕切り）等の器物、日常生活上の支援を行うために必要な紙おむつ、ストーマ（人工肛門）装具等の消耗機材の費用について、国庫負担を受けることができるとしている。
(ｱ)a

初動活動期（発災直後～72 時間）
開設
避難所に避難してきた者で福祉避難所の対象となる者がいて、福祉避難所の開設が必要と判断する場合は、当該施設の状況を確認し、利用できる施設の中から福祉避難所の開設を要請する。

b

対象者の受け入れ
福祉避難所の施設管理者は、受け入れ態勢が整い次第、市災害対策本部に福祉避難所を開設できる旨を連絡し、市の要請に応じて対象者を受け入れる。市
災害対策本部は、要援護者の受け入れを要請する際には、必要な事項を明らかにして書面で行う。ただし、緊急を要する場合は、この限りではない。

c

運営体制の整備
市災害対策本部は、福祉避難所を開設したときは、福祉避難所担当職員を派遣するように努める。当面は 24 時間対応が必要な場合も考えられるために、
福祉避難所担当職員の交代要員を確保するよう努める。
大規模災害発生当初には、福祉避難所に派遣する職員を確保することができない場合があるため、施設管理者の協力を得て対応を図る。このほか、福祉医

32

療関係者や自主防災組織、要援護者支援協力団体等の連携を図り、福祉避難所
における要援護者支援の体制を確保する。また、当該施設の入居者等の処遇に支障を生じたり、施設の運営体制を阻害することのないように配慮する。
(ｲ)a

応急活動期（72 時間から 1 週間）
避難者名簿等の作成・管理
福祉避難所に要援護者を受け入れた場合は、緊急連絡先や心身の障がい、特別な配慮が必要な事項等を記載した避難者名簿を作成する。名簿は随時更新し、名簿の整理集計を行い、市災害対策本部に報告する。また、物資の受払簿や福祉避難所開設に要した支払い書類、生活相談員等の名簿や出勤簿を作成する。

b

福祉サービス等の提供
福祉避難所におけるホームヘルパーの派遣等福祉サービの提供については、各福祉法による実施を想定しており、災害救助法による救助としては想定して
いない。
このため、
要援護者が災害発生前に受けていた福祉サービスや医療を、
災害時も継続的に受けることができるよう対応を図ることが重要であるため、
市災害対策本部は、福祉サービス事業者、保健師、民生委員、児童委員との連携を図り、福祉避難所に避難している要援護者に対し必要なサービスを提供する。

c

緊急入所等の実施
市災害対策本部は、福祉避難所での避難生活が困難な要援護者については、
緊急入所、緊急ショートステイ等により適切に対応する。要援護者の症状の急変により医療処置や治療が必要となった場合は、医療機関に移送する。

(ｳ)a

撤収期（1 週間目以降）
福祉避難所の統廃合
市災害対策本部は、福祉避難所の利用が長期化し、避難所によって避難者数にばらつきが出るなどした場合、統廃合を図る。なお、福祉避難所の統廃合について理解と協力を求めるため、避難している要援護者及びその家族に十分に説明をする。

b 福祉避難所の撤収、閉鎖
福祉避難所の開設期間は、原則として、災害発生の日から最大 7 日以内とする。しかし、やむを得ず 7 日間の期間内で福祉避難所を閉鎖することが困難なときは、知事の事前承認（厚生労働大臣の承認を含む）を受け、必要最小限の期間を延長する。避難している要援護者が撤収し、福祉避難所としての目的を達成したときは、市災害対策本部は、必要な原状回復を行い、福祉避難所を閉鎖する。
(3) 要配慮者トリアージ（介護トリアージの名称を、平成 30 年度に変更）
ア

開発の経緯
健常者であっても厳しい状況が予想される避難所において、配慮が必要な方に対しての対応を考える必要があることから、避難所の受付において、避難所での対応が難しい方をおもいやりルーム（福祉避難室）、福祉避難所や医療機関等への振り分けを行うための基準を、日本赤十字看護大学の小原真理子教授（現・清33

泉女学院教授）と連携して開発している。この研究の成果を生かし、平成 28 年度から毎年 10 月に実施される総合防災訓練において、要配慮者のトリアージ訓練を実施している。平成 29・30 年度には、武蔵野市介護トリアージ（仮称）検討会を設置し、同年度に 10 回開催し、平成 31 年 3 月に、これまでの経緯や今後の方向性と課題をまとめた報告書を作成している。
イ

要配慮者トリアージフローチャートと要配慮者トリアージの判断基準(ｱ)

要配慮者トリアージフローチャート
市民が、避難所に入る動線上に、自己トリアージのための看板を設置し、避難者が自ら健常者か要配慮者かを判断した後に、要配慮者受付において行うト
リアージの手順を記載している。（別表１参照）(ｲ)

要配慮者トリアージの判断基準
フローチャートで判断する際の補助資料として、4 段階のトリアージ区分別の要配慮者の状態、判断基準の実例、移動先・搬送先を制作し、要配慮者トリ
アージ判断基準を作成している。（別表２参照）

ウ

トリアージの実践（訓練）(ｱ)

平成 28 年度総合防災訓練
境南小学校の体育館を会場に、市民・訓練協力団体の関係者約 150 人が参加し実施された。訓練内容は、日本赤十字看護大学と連携し、寸劇方式による介護トリアージ（仮称）の検討と具体的運用に向けた訓練と、福祉避難所の開設
訓練と連動した「特養ホームケアコート」との通信訓練を実施している。

(ｲ)

平成 29 年度総合防災訓練
本宿小学校の体育館を会場に、市民・訓練協力団体の関係者約 200 人が参加し実施された。訓練内容は、日本赤十字看護大学の「チーム小原」が作成した
動画「発災直後の避難所における要援護者トリアージ」を用いた介護トリアージ（仮称）訓練、福祉避難所の開設との連動した「特養ゆとりえ」との通信訓
練、
避難行動支援者対策訓練と連続性を持たせるための一体的訓練を実施して
いる。

(ｳ)

平成 30 年度総合防災訓練
第四中学校の体育館を会場に、市民・訓練協力団体の関係者約 100 人が参加し実施された。訓練内容は、「要配慮者トリアージフローチャート」に基づく
トリアージ訓練、福祉避難所の開設訓練との連動した障害者総合センターとの通信訓練を実施している。

エ今後の課題と方向性（武蔵野市トリアージ（仮称）検討会報告書より）(ｱ)

市民が判断しやすい具体的な基準の検討
フローチャートだけでは、具体的な状態像をイメージすることは難しいだろうと考え、
トリアージを行う際の補助資料として要配慮者トリアージ判断基準を示した。検討にあたっては、専門的知識を持たない市民がトリアージを行うことを想定していることから、できるだけ平易かつシンプルな基準とすることを目指した。
専門的な用語や細分化した実例を挙げることでトリアージの精度を上げることはできるが、難解すぎて実施者が使いこなせない基準を作成して34

も活用されないことから、そのバランスをどこでとるのかが難しい点だとしている。
また、要介護（要支援）認定、障がい者手帳、母子手帳、ヘルプカードをはじめとするシンボルマーク入りのものなどは、判断の一助に資する大きな手掛かりになるとしている。
これらを踏まえて、判断基準表については、引き続きブラッシュアップしていく必要があるとしている。
(ｲ)

受付表の作成トリアージにおいては、把握した本人や家族等の情報を記録し、その後の避難所生活へつなげるために受付表が必要となる。検討会において、その必要性について議題に上がったものの完成まで至らなかった。今後、実践的な受付表を検討していく必要があるとしている。
また、個人単位の受付表を集約した一覧表や避難所状況報告者（日報兼アセ
スメントシート）など、その他必要な様式についても検討が求められる。避難所運営側の負担を少しでも軽減するために、受付表をベースにして避難者の情報を追加していくことができるなど、事務処理の省力化・効率化にも配慮した
いとしている。

(ｳ)

専門職による二次トリアージ
福祉避難所における一次トリアージの後に、保健師、看護師等による二次トリアージの仕組みが必要である。
避難者にとっても一次トリアージの実施者にとっても、専門的知識を持つ者が再トリアージを行う可能性があることを担保することは大きな安心材料になるとしている。
医療関係者は病院等において医療行為にあたることが優先されるため、専門職の確保が課題となる。例えば、平常時から地域において離職した看護師等とのネットワークを持ち、災害時に活動してもらうなどの新たな取り組みについて検討していくことが求められるとしている。
なお、トリアージにおける責任の所在についても、判例等を踏まえてしっかり把握していく必要があるとしている。

(ｴ)
a

周知と実践

～訓練参加者アンケートの結果分析から見えてきたこと～

フローチャートの評価
トリアージを実施するうえでフローチャートが有効であることが明らかとなった。一方、フローチャートの内容については、難しい、もう少し具体的であればという意見もあり、判断基準と併せて検討を加えていく必要がある。

b 実施する者の戸惑い
トリアージの実践にあたり、専門知識の不足による判断の難しさ、初めての訓練に対する戸惑い、判断しなければいけないプレッシャーがあることが分析から明らかになった。
このことから、要配慮者トリアージについて広く市民に周知し、その方法について一定の合意を得ておくことや、専門職による二次トリアージについて準備しておく必要性が示された。トリアージを実施することによる不安、責任、35

重圧が大きな阻害要因であることから、トリアージ実施者に対する精神的なフォローアップ体制を構築していくことが重要である。
c 訓練実施をひろげるためのフォロー
防災訓練を経て、各地域に持ち帰っての訓練について前向きであることが分
かった。
その際、
地域への事前説明と周知、映像などによる訓練内容のガイド、フローチャート、看板などの訓練の助けになるアイテムを必要としていることが明らかとなり、そのような支援をしていくことでの訓練実施の広がりにつなげていく必要がある。
d

人材育成
訓練に参加するグループにファシリテーター（促進者）として、本検討会メンバーを配置したことが大変有効であったとしている。
このことから、要配慮者トリアージを広めていくための人材の育成について、重点的に行っていく必要性が明らかとなった。今回の訓練参加者をフォローア
ップしたり、本検討会メンバーが開催するセミナーを活用したりするなど、人材確保・育成が災害時の支えあいの取り組みを進めていくうえで、最も大きなテーマであるとしている。

e

総括
要配慮者トリアージを運用するにあたっては、個々の避難所の状況だけでなく、全体の状況を把握するコーディネーターの役割を担う人材が必要となる。
一つの避難所や市域にとどまらず、高齢者、障がい者、子どもなど配慮が必要
な方の状態に応じた居場所への振り分けが求められる。併せて、移送にあたっての手段や人員についても検討が必要である。訓練の実施にあたっては、「訓練のための訓練」にならないよう、実際に想定される被災状況に合わせた実践型の訓練を進めていく必要がある。

カ

武蔵野市民防災協会(ｱ)設立目的
市民の防災思想の普及高揚をはじめ、実践的防災行動力の向上を図り、地域社会の安全性と福祉の増進に寄与することを目的とする。具体的には、防災対策の原点に立ち、市民自身が「ケガをしない」「火を出さない」「3 日分の水と食料を蓄える」ことを最低の心得とし「自分の命、自分のまちは、自分たちで守る」ため、平常時における市民への啓発、指導を主眼としつつ地域による避難所運営組織等の設立等にも積極的に関わり、発災時においては周辺状況の把握に努め、情報の収集・提供及び一時集合場所・避難所の開設維持に協力するとしている。

(ｲ)
a

事業の概要
防災意識の普及・啓発事業
協会・市が作成、発行する防災啓発パンフレット、チラシ等の配布、支部内
または支部相互連携による防災推進員としての地域防災啓発活動をしている。

b 地域の防災点検事業
防災タウンウォッチングなど、町なかの安全点検と情報収集をしている。

36

c 防災器具等の点検・整備事業
地域設置消火器の点検・調査活動として、市が設置した消火器の定期的巡回
点検・調査報告をしている。
d 防災活動に必要な知識・技術の普及事業
地域における防災訓練・講習会の共催、後援及び資機材等の貸し出し、並びに防災推進員による指導等人的支援をしている。
e

防災用品の斡旋・販売普及事業
家具転倒防止器具、非常持出品等の販売・普及並びに日頃の備えについての啓発をしている。

f 研修・普及事業
防災知識の普及・啓発に必要な知識及び技術の習得を目的とし、防災推進員
としての資質向上のための研修・講座及び訓練・体験講習を実施している。
g 一時集合場所・避難場所の運営支援事業
発災時に開設する一時集合場所・避難所の機能維持・運営への協力支援及び避難行動支援コーディネーターとしての活動をしている。
(ｳ)

防災推進員
防災協会の目的である「市民の防災思想の普及高揚をはじめ、実践的防災行
動力の向上を図り、地域社会の安全性と福祉の増進に寄与する」を自覚し、協会事業の推進者として、(ｲ)の事業概要に記載した事業を担う。
防災推進員の人数は、市内全域で 102 人であり、年間報酬額は 6 万円である。
また、防災推進員証、腕章、ベスト、ジャンパー、帽子、ヘルメット、リュッ
ク、雨合羽、防災用トイレ・かまどベンチの組み立て工具が貸与されている。

(ｴ)

年間予算
2450 万円（平成 31 年度予算）

5

考察
武蔵野市は、強固な地盤の上にあることから地震に強く、海に面していないことから津波の心配もなく、豪雨で氾濫する恐れのある大きな河川もないなど、比較的災害に強い環境にあるにもかかわらず、防災意識の大変高い自治体である。特に東日本大震災の教訓から、災害時要援護者を適切な避難場所へ避難させることで、対象者の安心と安全を確保し、災害関連死を軽減させることができることから、平成 25 年 3 月に「福祉避難所・運営マニュアル」を作成、平成 28 年に、福祉避難所の開設訓練と連動した要配慮者トリアージ訓練を実施、平成 30 年には、要配慮者トリアージフローチャートと要配慮者トリアージ判断基準を作成し、総合防災訓練で活用し、その結果を検証して改善している。
また、市の防災体制にとどまらず、市民レベルで防災意識が高いことに驚かされた。
今回の視察で一番の収穫は、やはり要配慮者トリアージの重要性である。被災し混乱する避難所で、目に見えにくい深刻な問題を抱える要配慮者に対するトリアージは、
その人の生死にかかわる。訓練参加者のアンケートにも表れているように、トリアージを行う市民のプレッシャーは大きいことから、フローチャートと判断基準をいかに37改善していけるのか、結果責任をどうするのか、突き詰めるほどハードルが高くなると感じた。この武蔵野市の先進的取り組みを本町で導入する際は、トリアージ実施者を誰にするのかを検討することが必要と思われる。武蔵野市では、トリアージの実施
者を市民としていたが、本町もトリアージの実施者を町民とするのであれば、トリア
ージの結果責任は町にあることを明確にし、実施者の不安を払拭する必要があるのではないか。そのためにも武蔵野市のように、フローチャートと判断基準を精査し、その根拠とする必要があると思われる。また、人口約 2 万 1 千人の本町であれば、町職員がトリアージ実施者になることも可能ではないだろうか。一定の町職員が十分な研修をすることを前提に、より専門的で高度なフローチャートと判断基準を作成することで、トリアージの精度を上げることができるのではないだろうか。
そして、これらの判断と対応してゆく先に必要となるのが、二次トリアージである。
武蔵野市との連携で得た一次トリアージのデータを、二次トリアージ判断基準の開発につなげている、日本赤十字看護大学の小原真理子教授（現・清泉女学院教授）の、更なる研究開発に期待したい。

38

別表 1

39

別表 2

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