戦禍のヨーロッパ
─日欧関係はどうあるべきか─
日本国際問題研究所編

戦禍のヨーロッパ
─日欧関係はどうあるべきか─
日本国際問題研究所編

はしがき

本報告書は、当研究所が令和 2 〜 4 年度外務省外交・安全保障調査研究事業（発展型総合事業）「国際秩序の転換期における日本の秩序形成戦略─台頭する中国と日米欧の新たな協調」のサブ・プロジェクトの 1 つとして実施した研究会プロジェクト「米中覇権競争下の日欧連携」研究会の研究成果を取りまとめたものです。
米中の対立と戦略的競争は、軍事・安全保障から先端技術、サプライチェーンの支配、新型コロナ対応をめぐるナラティブに至るまで、あらゆる分野で一層激化し、ルールに基づく国際秩序は一層激しい試練に直面しています。

2020 年には Brexit（英国の EU 離脱）が完遂され、また、トランプ大統領以降の米欧関係が試練に直面する中で、2022 年 2 月にロシアによるウクライナ侵略が始まりました。欧州においてはナショナリズムの動きが高まっていましたが、侵略開始以降は「西側」の結束が注目されるようになりました。大国間ヘゲモニー競争とグロー
バル化の変調に加え、ロシアによるウクライナ侵略がもたらした様々なインパクトについても研究される必要があります。
以上のような問題関心を踏まえ、本研究会では政治・経済・安全保障の面から今日のヨーロッパを重層的にとらえるとともに、ヨーロッパ諸国及び EU の対外政策の方向性を検討することを試みており、また、本報告書には委員諸氏の専門的知見と研究
会での議論の積み重ねが反映されております。
なお、ここに表明されている見解はすべて個人のものであり、当研究所の意見を代表するものではありません。今回の研究成果が、包括的な関係の発展を目指す我が国の対ヨーロッパ外交にとって有益な視座を与えるものとなることを期待します。
最後に、本研究に真伨に取り組まれ、報告書の作成にご尽力いただいた遠藤乾主査
及び研究会委員各位、ならびにその過程でご協力いただいた関係各位に対し、改めて深甚なる謝意を表します。

令和 5 年 3 月
公益財団法人 日本国際問題研究所
理事長

佐々江

賢一郎

目

序章

次

国際秩序の転換期における日本の秩序形成戦略
──台頭する中国と日米欧の新たな協調──「米中覇権競争下の日欧連携」研究会 2020-22 年度 . . . 遠藤乾・髙島亜紗子 . . . . . 1
はじめに . . . 1
大国間ヘゲモニー競争 . . . 2
グローバル・サウスの存在感 . . . 3
日欧の戦略的な位置 . . . 4

EU の規制力 . . . 5
日本外交とのかかわり . . . 6
構成 . . . 7

第1部

第1章

2022 年戦略概念にみる NATO の対露・対中戦略 . . . . 鶴岡

路人 . . . . 15

1．対露抑止・防衛体制の強化 . . . 16
2．対中国の態勢づくり . . . 20
おわりにかえて . . . 25

第2章

NATO とウクライナ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 合六

強 . . . . . . 29

はじめに . . . 29

1．NATO の東方拡大と NATO・ロシア・ウクライナ三角関係 . . . 30
2．ウクライナの NATO 加盟問題浮上 . . . 33
3．2014 年ウクライナ危機後の NATO・ウクライナ関係 . . . 36
おわりに . . . 40

第3章

ロシアによるウクライナ侵攻と中・東欧 . . . . . . . . . . . . . 東野 篤子 . . . . 47
はじめに . . . 47

1．中・東欧諸国における対ロシア脅威認識 . . . 48

2．侵攻開始後の中・東欧諸国 . . . 50
3．制約のなかでの対ロシア制裁と対ウクライナ支援 . . . 53
おわりに：欧州政治の重心の移行？ . . . 54

第4章

ドイツの戦略的転換 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 板橋 拓己 . . . . 57
──ショルツ政権の課題──
はじめに . . . 57

1．「時代の転換点（Zeitenwende）」. . . 57
2．本当にドイツは変わるのか . . . 61
おわりに . . . 66

第5章

フランスと「戦略的自律」をめぐる政治 . . . . . . . . . . . . . 宮下 雄一郎 . . 71
はじめに . . . 71

1．「戦略的自律」概念を支える「深層の諸力」. . . 72
2．「戦略的自律」を実現するための政治 . . . 75
3．「対応外交」に追われるフランス . . . 76
おわりに─言説としての「戦略的自律」と日本への示唆 . . . 78

第6章

ブレグジット後のイギリス . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 小川 浩之 . . . . 81
はじめに . . . 81

1．ブレグジットとグローバル・ブリテン構想 . . . 83
2．イギリスの対外経済政策と TPP 加盟申請 . . . 85
3．安全保障面でのインド太平洋地域への関与 . . . 87
おわりに . . . 90

第2部

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス . . . 太田 瑞希子 . . 95
はじめに . . . 95

1．EU 単一金融サービス市場と英国 . . . 97
2．株式市場における変化 . . . 100

3．中央清算機関（CCP）をめぐる動向 . . . 101
4．金融取引税 . . . 104
5．EU のさらなる挑戦とイギリスが狙う新機軸 . . . 107
おわりに . . . 110

第8章

欧州における規制力の展開 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 佐藤 智恵 . . . 113
──海洋資源・環境法──
はじめに . . . 113

1．EU におけるプラスチック規制と循環型経済の実現 . . . 114
2．EU における農薬規制と食品の安全性確保 . . . 118
EU の規制力̶展望 . . . 122

第9章

REPowerEU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 市川顕 . . . . . 129

──危機への対応と 3 つの E ──

1．はじめに：REPowerEU COM(2002)108 final. . . 129
2．REPowerEU：序論 . . . 130
3．REPowerEU：Chapter 1「緊急事態への対応」. . . 132
4．REPowerEU：Chapter 2「ロシア産化石燃料依存解消」. . . 134
5．REPowerEU：結論 . . . 136
6．REPowerEU Plan COM(2022)230 final. . . 137
7．おわりに：日本外交への示唆 . . . 138

第 10 章 ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか . . . . . . 宮井 健志 . . . 143
──避難民保護にみる課題と展望──
はじめに . . . 143

1．欧州共通庇護体制の展開 . . . 144
2．ウクライナ侵攻と EU の一時的保護 . . . 146
3．EU における「連帯」の持続性 . . . 150
4．おわりに：日本外交への含意 . . . 154

終章

政策的含意・提言 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .遠藤乾・髙島亜紗子 . . . 159
本プロジェクトの目的 . . . 159

ヨーロッパにおける外交安全保障政策の持続と変化 . . . 159
ヨーロッパにおける規制力の展開 . . . 161
日本外交への含意・提言 . . . 162

序章

国際秩序の転換期における日本の秩序形成戦略
──台頭する中国と日米欧の新たな協調──「米中覇権競争下の日欧連携」研究会 2020-22 年度

遠藤 乾・髙島 亜紗子

はじめに
この 3 年間のヨーロッパを振り返るとき、「激動」というクリシェでは捕捉しきれないほどの展開だった。2020 年はほぼ 5 年越しの Brexit（英国の EU 離脱）で幕明けた。新型コロナ感染症で欧州連合（EU）諸国は国ごとの緊急対応を余儀なくされ、一時ナショナリズムも高まったが、巨額のコロナ復興基金の創立という形で EU の結
束と統合路線は維持された。米トランプ政権後期に激化した米中対立は、不可避的にヨーロッパにも波及し、貿易、技術、投資、そして再びコロナなどあらゆる面で「中国」が争点となった一方、中国を経済やグローバル・ガバナンスのパートナーと見なす国も（当時は）多く、米欧関係にも影をおとした。もとよりヨーロッパに対する視線が厳しいトランプ大統領の時代には、北大西洋条約機構（NATO）の「脳死」（仏1

マクロン大統領）が語られ 、バイデン政権になっても米軍のアフガニスタン撤退などで同盟が疑問視される時期が続いた。ただしこれらは、2022 年 2 月末のロシアによるウクライナ侵攻（とそれにかかわる米国の同盟国重視路線）により一変した。累次にわたるウクライナへの軍事支援にくわえ、前例を見ないほどの制裁がロシアに科されるにつれ、伝統的な東西対決が復活した感がある。その際、「西側（The West）」
は──世界全体ではグローバル・サウスや中国の比重が増したぶんいくらか軽量級に2なったものの──おおむね結束して現在にいたる 。
当初、このプロジェクトは、米中対立の激化という文脈を踏まえ、日欧（米）の連1

携を通じて中国の、必ずしも平和的とは言えない台頭にどう対処するか検討するものとして企図された。すでにトランプ政権の誕生や Brexit に向かう動きは織り込み済みであったが、コロナ危機の世界化やロシアによるウクライナ侵攻まで見通して立ち上げた企画ではなかった。けれども、とりわけ後者のウクライナ戦争の余波はあまりに大きく、それを無視してヨーロッパ情勢を語り、日欧関係の将来を占うことはできないと判断した。そこで、当初の企画に加え、今般のウクライナ情勢も踏まえつつ、報告書をまとめることとした。
その当初の問題意識は、具体的には大国間ヘゲモニー競争とグローバル化の変調という二重のものであった。以下では、それに加え、ロシアによるウクライナ侵攻がもたらしたインパクトやコロナ危機の政治的な含意を加味し、本報告書の趣旨として詳述する。

大国間ヘゲモニー競争
なによりまず、この数年の国際政治における顕著な特徴は、大国間ヘゲモニー競争の激化である。その要素を分解すると、①アメリカの力の相対的な低下、②中国の力の台頭、③インドなどの新興国の比重の高まりに分けられよう。もとよりアメリカが世界のすべてを差配できたわけではない。しかし、21 世紀初頭の一極集中の時代は過ぎ去り、いまだ世界最強の軍隊や復元力のある経済を抱えるとはいえ、力の相対的な衰えはぬぐえない。とりわけヘゲモニーとの関連でいえば、価値や文化の面における「正しさ」をかつて以上に体現できなくなったことが大きい。ヘゲモニーとは、古代ギリシャ語の原義にさかのぼれば「先に立つものが教え示すこと」を指し、よく使われる訳語の「覇権」が軍事的な勝者の属性を意味するのとは異なる。それは、先回りして被支配者の合意を取りつける能力のことであり、支持する内容に一定の「正しさ」を含み、それゆえに支配されるものが自ら受容してゆくメカニズムが内包される3概念である 。20 世紀のアメリカ（あるいは 19 世紀のヘゲモンであるイギリス）は、
自由主義、民主主義、資本主義のトリアーデからなる近代主義を体現しており、そこにどこか「正しさ」が見てとれるぶん、アメリカの支配を容易にする構図があったわけである。
しかしその点、痛恨だったのがトランプ政権の誕生であった。トランプ大統領は、
アメリカを世界への関与から撤退させるという点では前任のオバマ大統領と同じ路線

2

序章

国際秩序の転換期における日本の秩序形成戦略であったが、彼以前の大統領と異なり、アメリカが掲げた「正しさ」からも撤退し4た点が新しかった 。加えて、実態として、人種主義、ジェンダー、LGBTQ、報道・表現の自由など、多くの面で自由主義を後退させ、民主主義を支える諸制度を攻撃していった。その典型が、再選に失敗したのちに敗北を認めないどころか、議会（人や副大統領）への物理的な攻撃を教唆したように受け取れる行動に出たことである。おりしも、コロナ対策において、当時の中国など非民主国と比べてパフォーマンスが悪かったこともあり、世界中からモデルとみなしえないような国となってしまった。バ
イデン政権になって、いくらかアメリカの威信は回復されたかもしれないが、これら5の出来事は、アメリカからヘゲモニー（先導する力）を削いでいったといってよい 。
その反面、中国はリーマン・ショック後に世界経済の中心に躍り出て、世界の工場から世界の市場へと発展をつづけた。1995 年から 2020 年までの四半世紀で、日本は国内総生産（GDP）が 1 割減ったのに対し、中国は 17 倍以上に増えている。ゼロ
コロナ政策の下で経済成長が鈍ったとはいえ、2030 年までに中国はアメリカを抜いて世界一の経済体になるといわれる。並行して、軍事費はこの 30 年で約 40 倍へと拡大の一途をたどり、東アジアにおける軍事的な力の配置は一変した。コロナに関しても、2022 年末までは比較的成功裏に抑え込んでいると広く考えられ、非民主国の6

ほうがうまく統治しているというイメージが流布する背景をなした 。
つまり、米中対立は、ただ単なる大国間の力比べではなく、効率的な統治、ひいてはどちらが体制として優位しているのか、モデルや「正しさ」を競う体制間競争の側面をもつ。米中のあいだで、軍事力、経済力の面で相対的な比重がかわるなか、先導し教え諭すような体制モデルとして受容されるかどうか、ヘゲモニーの根幹にかかわる競争が進行中とみてよい。

グローバル・サウスの存在感
こうした米中の動きに加え、いわゆるグローバル・サウスといわれる国々が存在感を増している。その定義はいささかあいまいだが、一般に発展途上国の集合体を指し、ときに東西冷戦の時代に「第三世界」と呼ばれた国々のイメージが投射される。具体的には、インド、インドネシア、南アフリカ、サウジアラビアなどの発展が目覚し
い、あるいは見込まれる国々にあって、米中対立、それに基づくあらたなグループ化・ブロック化に対して是々非々の態度で臨む国々のことである。たとえば、インドは3

2030 年までに名目 GDP で中・米に次ぐ世界第 3 位に躍り出、購買力平価（PPP）でみればアメリカを抜くという見通しもある。かの国は一方で QUAD（日米豪印）などのグループに属し、他方でウクライナ戦争後もロシアの原油を大量に購入し、上海条約機構の参加国ともなっている。2023 年になってからは、グローバル・サウスの7

指導国としてそのサミットを組織してもいる 。

日欧の戦略的な位置
この米／中を中心とする両陣営とグローバル・サウスという緩やかなグループ分けになりつつある世界にあって、日本とヨーロッパは、全体としてアメリカを中心とする西側諸国に数えられる。このグループは、資本主義が世界全体を覆う中で、中国を含めた濃密な経済相互依存のネットワークを形成する一方、自由民主主義の理念を掲
げ、実践し、中国のような権威主義国の一方的な現状変更に対して警戒心を持ちあわせている国々の集まりといえよう。付言すれば、お互いにアメリカに対して安全保障の大枠を負っており、安全や環境、福祉といった社会的な価値において相対的な親和性をもっている国々でもある。
とはいえ、ヨーロッパといっても広大かつ多様であり、EU 一つとってみても一枚岩でないのは周知のことである。価値や理念においてもハンガリーやポーランドなどの異端がおり、ブリュッセル（EU 本部）とのせめぎ合いはときに苛酷ですらある。
コロナ危機の初期においては、南北、とりわけ独仏とイタリアの対立は激しいものであった。ましてや EU とその他のヨーロッパ諸国ともなると、脱退したばかりのイギ
リスのみならず、
セルビアなどのバルカン諸国やウクライナ・モルドヴァなどの東ヨー
ロッパ諸国とは、世界観からガバナンス・人権意識に至るまで、さまざまな乖離が見いだせよう。したがって、ヨーロッパの多様性や域内対立を意識しながら、そのなかで中核となる国々や組織のゆくえを注視し、そこから「ヨーロッパ」の方向性を抽出することになる。
米中その他の三つ巴という構図は、ロシアによるウクライナ侵攻でより明瞭になった。まず「西側」は復活し、対ロ制裁であれ対宇支援であれ、その結束は多くの予想を上回る強固なものとなった。その最前線でもあるヨーロッパ諸国は、ハンガリーなどの例外を除くと、エネルギー、経済、金融などの面で大きな犠牲を払いつつ結束を維持している。対して、中露の関係はより複雑な様相を呈しており、一方で様々な理

4

序章

国際秩序の転換期における日本の秩序形成戦略

由から中国は軍事的な対露支援には踏み込んでいないが、他方で対米対決という意味
では一定の連携が見られる。
ここでは、以上のような文脈に照らして、日本とヨーロッパがいかなる世界を志向すべきか、そのアプローチはいかなるものであるべきか、そしてとりわけ日本はどのような位置取りをし、いかなる方向・分野で指導性を発揮すべきか、検討するのが基本的な課題となる。とりわけアメリカとの同盟を基礎としつつ、中国との間合いをどうとるのか、その際に、友好国との関係をどのように構造化していくのか、が問われよう。この問いに答えるにあたり、インド太平洋地域における豪州、インド、

ASEAN 諸国、韓国、そして台湾などとの関係について考えるのと同時に、この地域に近年関心を示し、インド太平洋戦略やガイドラインを策定し、艦船や戦闘機などの派遣を含め軍事的な展開までを見せるにいたったヨーロッパ諸国の意向や動向を追跡するのは、今後の日本の戦略を考えるうえで大事なことである。

EU の規制力
さらに関連して第 2 に、ヨーロッパのもつ世界への影響力が EU の一大市場・通貨圏に拠っており、その規制力の影響が日本にも及ぶことから、この点を掘り下げ考察
8

したいという問題意識があった 。上記の第 1 の点が、優れて戦略的な側面にかかわるものであったのに対し、この第 2 点は、政治経済的な側面にかかわる問題といってよい。
考察すべきその要素は、①米中対立のもとのグローバル化のゆくえ、② EU の規制
力の現況、③日本の対応に分けられよう。
最初に、先に触れた米中対立は、経済的な相互依存、グローバル化のあり方を変調9させた 。それは、経済安全保障というテーマを前景に押しだし、半導体や 5G などの基幹的・先端的技術の移転を争点化した。さらに、貿易や投資の流れにも影響を与え、中国から本国や第三国への逆流・転流がしきりに語られるようになった。リショア（re-shore）やフレンドショア（friend-shore）といった言葉がそれを言い当てている。
しかしながら、グローバル化自体が終焉したという言説には相当な留保が必要である。トランプ政権の保護主義的政策や米中対立が、とりわけ 2019 年に米中間、ひいては世界貿易、直接投資の停滞を招いたのは事実だが、その分アメリカと ASEAN
諸国との間の貿易は増え、米中間の貿易も 2021 年には過去最高額に上っている。米5

中間の投資も枯れたわけではなく、金融投資家の間のバック・チャネルは水面下で生き続けている。アメリカ主導の対中制裁や制限も技術移転などを梃子としたもので、その射程は末広がりで、中長期にまたがるインパクトは軽視できないものの、全面的な経済制裁、ましてや封鎖からは程遠い。ウイグルにおける強制労働などの人権面を理由にした欧米諸国の対中制裁も同様である。
グローバル化が変容しつつ、形を変えて持続するのだとすると、そこで力を発揮してきた EU の規制力にもまだ将来があるのではないかという推察が成り立つ。なんとなれば、EU は、約 4 億 5 千万人の人口と高度に発展した豊かな市場を背景に、一大市場へのアクセスと自ら設定する基準や規制とをリンクさせ、グローバルな世界におけるアジェンダやスタンダードの設定に大きな影響力を発揮する枠となってきた。環境や人権などの分野でそれは顕著であった。
日本においても、化学物質、食品安全、そして気候変動などに関する EU の規制の影響は、多くの産業セクターで感じられ、またモニターしてきたものである。概して、EU の設定する基準に振り回される側という役回りとなるが、他方で、世界を見渡したとき、日欧はともに、環境や安全などを重視する高度な成熟社会であり、「安かろう悪かろう」といった製品やサービスが世界を席巻するのを好ましいと思わない。一定の質を確保する基準を維持し、共闘して推進し、そのことで高度に発展した自国産業を守るという志向性もまた共有している。その意味で、ただ単に EU の規制力を受動的に受け入れ、あるいは警戒するのではなく、ともに協働して日欧が生きやすい世界を作るという可能性もまたそこに開けていよう。EU の規制力の動向をウォッチするゆえんである。

日本外交とのかかわり
日本は、国際社会の一員として、一方的・暴力的な現状変更に反対する立場にある。

2023 年には、国連の非常任理事国となるとともに、G7 の議長国を務めている。ウクライナ戦争を受け、法の支配、なかんずく現状の平和的変更の原則を守っていけるのかどうかが問われるなか、指導力を問われる局面を迎えている。
中国やロシアという権威主義国が近くにあって力をつけ、現状変更への意志をあらわにし、その国内で指導者が独裁を深めるとき、警戒のガードを下げるわけにはいくまい。ただし、国際社会の協調はまったく所与のものではない。それは、ひとつひと6

序章

国際秩序の転換期における日本の秩序形成戦略

つ勝ちえていかねばならぬ性格のものだ。その国際社会で、国連であれ G7 であれ、
あるいは他の場であれ、ヨーロッパ諸国と機関がもつ影響力は無視しえない。その主要国がインド太平洋への関心を高めているいまは、日欧連携を深める絶好のチャンスともいえよう。
その芽がどこにあり、何を深掘りしていけばよいのか。本報告書では、ヨーロッパの主要国や機関をカバーし、その近年の展開を追い、彼らの思考と行動を内在的に理解するよう努めることで、日本の外交努力の投資先を指し示したい。同様に、現代国
際政治は、軍事や戦略のアリーナだけでなく、経済や技術、エネルギーや環境といった分野でも戦われている点にかんがみ、EU の規制力の現況を追跡し、日本外交の気を付けるべき課題と追求すべき機会を探求する。

構成
最終報告書は、以下のように構成される。
この序章で報告書の趣旨・背景について明らかにし、そのことで全体を貫く問題関
心を明らかにする。
第 1 部では、おもに戦略的な主題について扱う。
第 1 章は、「2022 年戦略概念にみる NATO の対露・対中戦略」（鶴岡路人・慶應義塾大学准教授）と題し、新しい NATO の戦略概念を分析し、対露・対中戦略がどのように変化したかを明らかにする。2010 年の戦略概念と比較して、2022 年の戦略概
念では明確にロシアが脅威として名指しされ、欧州大西洋地域の安全保障の危機に言及があった。一方で、1997 年 5 月に署名された NATO・ロシア基本議定書については一切言及がないなど、軍事面でのロシアとの本格的な対峙に突き進むことには依然として躊躇があることが見受けられる。また、対中認識についてもかなり先鋭化した
一方で、具体的に NATO がどのような方策を取れるのかは未知数である。
続く第 2 章「NATO とウクライナ」（合六強・二松学舎大学准教授）では、NATOとウクライナがこれまでどのような関係性を築いてきたか、歴史的な分析を重ねる。

NATO は冷戦後、東方拡大とロシアとの関係管理の両立を目指して、中・東欧諸国の新規加盟国の受け入れと並行して、ロシアとはパートナーシップ関係の構築を目指してきた。それと同時に、新規加盟国とロシアの狭間に置かれたウクライナとの関係も強化してきた。2000 年代に入り、ウクライナが NATO 加盟の意思を示すと、この7

三角関係のバランスが揺らぎ始め、2014 年のロシアによるクリミア占領と東部紛争への介入に至った。NATO はロシアに国土を蹂躙されるウクライナに対して、直接の軍事介入は避けつつ、武器や情報の面で大規模な支援を実施してきたが、ウクライ
ナの NATO 加盟の道のりはいまだ遠いと言わざるを得ないのが現状である。
第 3 章からは、こうした劇的な変化の中で欧州各国がどのように政策を転換してきたかを分析する。第 3 章「ロシアによるウクライナ侵攻と中・東欧」（東野篤子・筑波大学教授）では 2022 年のウクライナ侵攻の前から、中・東欧諸国がどのようにロシアに対する脅威認識を高めてきたかが示される。また、しばしば言及される「NATOの東方拡大」についても、当該諸国の主体性や自律といった観点から、説得的な反論が加えられる。こうした脅威認識に基づいて侵攻以降、多くの中・東欧諸国がウクラ
イナに連帯する一方、V4 諸国の中のハンガリーの立ち位置や、ロシアからのエネル
ギーに依存してきた各国の制約についても考察が加えられる。しかしながら、これらの国々がウクライナ侵攻以降、「西側」の連帯に果たしてきた役割を見過ごすことはできない。
第 4 章「ドイツの戦略的転換─ショルツ政権の課題─」（板橋拓己・東京大学教授）
ではドイツを取り上げる。ロシアによるウクライナ侵攻を受けて 2 月 27 日にショルツ首相が行った演説の中で提示された「時代の転換点（Zeitenwende）」という言葉はそのまま同国の 2022 年流行語となり、同演説内で今後毎年 GDP の 2 パーセント以
上を防衛費として投じることが約束されると、それまでのドイツ外交の抑制的な方針が大きく変更されたように受け止められた。一方で、武器供与に関するスピードの遅さ、連立政権内の意見の不一致、ショルツ首相の説明力不足など、ドイツが十分に変化したのかを疑われるような問題点も散見されている。しかしながら、2022 年の武器輸出約 84 億ユーロ（歴代 2 位）のうち 4 分の 1 以上がウクライナ支援に使われていることを考えると、やはり大きな変化があったと言うべきだろう。
第 5 章「フランスと『戦略的自律』をめぐる政治」（宮下雄一郎・法政大学教授）
ではフランスの外交政策におけるキーワードとなってきた「戦略的自律」について、
その国内政治的背景・歴史的背景を分析する。しばしばフランスの大国意識に裏打ちされると考えられる「戦略的自律」であるが、世論調査や歴史的文脈から、同盟や他国への過度の依存を避けようとする現実的な目線が見て取れる。一方で、国連安保理
常任理事国の一員であり、核兵器を保有し、海外領土を持つフランスはやはり「ミドルパワー」以上の外交的存在感を持つ国でもある。しかしながら、米中対立が激化する中で、今まで以上にその存在感を示すことに苦労していることもうかがえる。

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序章

国際秩序の転換期における日本の秩序形成戦略（小川浩之・東京大学教授）ではブレグジッ
第 6 章「ブレグジット後のイギリス」
ト後のイギリスを分析する。2020 年 1 月 31 日に EU 脱退を実現したジョンソン首相（当時）は、「イギリスの潜在力を解き放つ（Unleashing Britain’s Potential）」というスローガンを掲げ、ブレグジット後に向けて、コモンウェルス（英連邦）諸国との関係（特に経済関係）を強化する方針を積極的に打ち出した。この構想は「グローバル・ブリテン」とも呼ばれ、イギリスの CPTPP への加盟やインド太平洋地域への安全保
障上の深い関与を後押ししたと考えることができる。一方で、こうしたスローガンに対しては、それ自体が新しい戦略ではなく、漠然としたイメージにすぎないという批
判も寄せられている。
続く第 2 部では、規制力の担い手としての EU に注目し、EU が各分野でどのような影響を与えているかを考察する。第 7 章「金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス」（太田瑞希子・日本大学准教授）ではブレグジット後の金融市場に焦点を当て、EU がどのような規制力を発揮して金融市場で競争力を強化させているかを分析する。EU の規制力は単一金融市場から株式市場、更には金融取引税の導入にまでおよび、これによって City を擁するイギリスから多くの資本が EU に移動していることは指摘に値する。一方で、金融規制をめぐる国際協調枠組みにおいて、米国と共に高度な専門性を提供し議論を主導してきた英国が EU 域外国となったことで EU自体の競争力が低下する可能性も指摘され、注意が必要である。
第8章「欧州における規制力の展開─海洋資源・環境法─」（佐藤智恵・明治大学教授）
では海洋資源・環境法を取り上げ、EU の規制力がいかに EU 域外にも影響を与えるかを考察する。とりわけ EU におけるプラスチック規制と農薬規制を取り上げ、具体的な規制力の発露を考察した。例えば 2020 年 3 月 11 日に公表された新たな「循環型経済行動計画」では最優先課題の 1 つとしてプラスチックが挙げられたため、EU
域内で製品を製造・販売する日本企業も EU のプラスチック規制を考慮した上で対応しなければならない。さらには 2022 年 3 月に開催された国連環境総会で、海洋プラ
スチック汚染を始めとするプラスチック汚染対策に関する条約について議論するための政府間交渉委員会（INC）を立ち上げる決議が採択され、この条約作成交渉にあたって EU が関連法や政策を反映しようとする可能性が高いことも示され、注目に値する。
第 9 章「REPower EU ─ 危 機 へ の 対 応 と 3 つ の E ─ 」（ 市 川 顕・ 東 洋 大 学 教授 ） で は 2022 年 3 月 8 日 に 欧 州 委 員 会 か ら 発 表 さ れ た REPowerEU（European

Commission 2022a）の概要を整理することで EU のエネルギー政策について分析を加える。REPower EU による方針転換の柱は、EU 域内における「クリーンエネルギー」

9

への移行を劇的に加速化させることで、欧州のエネルギー自立を高める必要性が示されたことである。一方でエネルギー価格高騰にともない大きな影響を受けるアクター
や産業に対して加盟国が実施可能なメニューを示すとともに、ガス貯蔵に関する共同・協調的行動の重要性も指摘された。 更に、ロシア産のガス輸入量の代替可能性について分析し、Fit for 55 の目標を強化するものとして用いることで、最終的には欧州グリーンディールを補強する目標が掲げられており、今後の展開に注意する必要がある。
第 10 章「ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか─避難民保護にみる課題と展望─」（宮井健志・成蹊大学客員准教授）ではロシアによるウクライナ侵攻が生んだ大量の難民とそれに対する EU の政策について、一時的保護の展開を基礎に分析する。2015 年の難民危機以降、EU の共通庇護体制は問題を指摘されていた。大量の庇護希望者の流入を受け、庇護希望者が域内で最初に入国した国が難民認定の責任を負うというダブリン規則は麻痺し、また、各国が独自に域内国境管理を再導入・厳格化したことも批判されていた。加盟国間の調整もうまくいかない中でウクライナ侵攻が始まり、各国の庇護体制が対応しきれない中で発動されたのが「一時的保護指令」
であり、これによって欧州が共通庇護体制の失策を補ったことを明らかにする。
これらの報告を受け、終章では日本外交に対する含意を考察し、いくつかの提言を
試みる。

10

序章

国際秩序の転換期における日本の秩序形成戦略【研究会開催実績】• 2020 年 7 月 21 日
, “European,
ホセ・イグナシオ・トレブランカ（欧州外交問題評議会上級フェロー）
Europe, and COVID-19”• 2020 年 9 月 28 日
アントワーヌ・ボンダズ（仏・戦略研究財団（FRS）研究員）, “A new paradigm:

the American and European awakening on China’s reality”• 2020 年 11 月 26 日
タマス・マチュラ（CEECAS 創設者 / ブダペスト・コルヴィヌス大学准教授）,“Central Europe in the age of US-China rivalry”• 2021 年 6 月 4 日（1）市川顕・東洋大学教授「EU 複合危機と NPE（Normative Power Europe）の揺らぎ─規範パワーはレジリエントか？─」（2）遠藤乾・北海道大学教授「ヨーロッパのパワー再考 : Still an economic giant,political dwarf & military worm?」• 2021 年 8 月 6 日（1）東野篤子・筑波大学准教授「中・東欧諸国（V4 および 16+1 参加諸国）と中国の関係」（2）合六強・二松学舎大学専任講師「欧州の戦略的自律と米欧関係の展望：安全保障分野を中心に」• 2021 年 10 月 14 日
（1）宮下雄一郎・法政大学教授「フランス外交とアジア─歴史と現状分析」（2）宮井健志・成蹊大学客員准教授「EU の移民・庇護政策の対外的影響とその含意」• 2021 年 12 月 15 日
（1）鶴岡路人・慶應義塾大学准教授「NATO・欧州における核兵器をめぐる議論の新展開」（2）板橋拓己・成蹊大学教授「ドイツ政党政治の新局面 ─ 2021 年連邦議会選挙をめぐって」• 2022 年 2 月 21 日
（1）佐藤智恵・明治大学教授「EU の環境保全政策の対外的影響」（2）高安健将・成蹊大学教授「ジョンソン政権の内政と外交」• 2022 年 5 月 13 日
（1）遠藤乾・東京大学教授「2022 年フランス大統領選挙─結果と展望─」（2）宮下雄一郎・法政大学教授「マクロンとフランス外交」• 2022 年 8 月 4 日
蓮見雄・立教大学教授「脱ロシア依存の罠−欧州とロシアの中国依存」

11• 2022 年 10 月 3 日
メルテム・イネリ＝サイガー（欧州大学院ジャンモネフェロー / スュレイマ, “Temporary Protection of Ukrainians in Europe.
ン・デミレル大学法学部准教授）

Beginning of a new era in EU Asylum law and policy”• 2022 年 12 月 22 日
ジュリオ・プグリエーセ（欧州大学院非常勤教授）, “Europe’s maritime security

engagement in the Indo-Pacific”【公開ウェビナー・シンポジウム】• 公開ウェビナー「ブレグジットと日英関係の未来」‘Brexit and the Future of JapanUK Relations’2021 年 1 月 25 日
司会：遠藤乾（北海道大学教授 / 日本国際問題研究所客員研究員）
パネリスト：
アナンド・メノン（英ロンドン大学キングス・カレッジ教授）
ロバート・ウォード（英国際戦略研究所ジャパン・チェア）
高安健将（成蹊大学法学部教授）
鶴岡路人（慶應義塾大学総合政策学部准教授）
太田瑞希子（日本大学准教授）• 公開シンポジウム「インド太平洋地域におけるセキュリティダイナミクス」
2021 年 6 月 23 日
司会：バーバラ・フェルクル（コンラート・アデナウアー財団、アジア・太平洋担当）
パネリスト：
ヘニンク＝ゲーオルク・ジーモン（独連邦外務省アジア太平洋局日本・韓国・北朝鮮・
モンゴル・オーストラリア・ニュージーランド・太平洋諸島担当課長）
野口泰（防衛省防衛政策局次長）
サラ・キルヒベルガー（キール大学安全保障政策研究所アジア太平洋地域戦略的開発部門代表）岩間陽子（政策研究大学院大学教授）• 公開ウェビナー「インド太平洋における欧州軍事プレゼンスの政治的意味」
2021 年 11 月 8 日
司会：遠藤乾（北海道大学教授 / 日本国際問題研究所客員研究員）
パネリスト：
アントワーヌ・ボンダズ（仏・戦略研究財団（FRS）研究員）
アレクサンドラ・サカキ（独・学術政策財団（SWP）シニアアソシエイト）
クレオ・パスカル氏（英・チャタムハウス アソシエイトフェロー）
ディスカッサント：
鶴岡路人（慶應義塾大学准教授）

12

序章

国際秩序の転換期における日本の秩序形成戦略• 公開ウェビナー「ウクライナ侵攻から三ヶ月─国際秩序のゆくえ─」
2022 年 5 月 24 日
司会：遠藤乾（東京大学教授 / 日本国際問題研究所客員研究員）
パネリスト：
合六強（二松学舎大学准教授）
鶴岡路人（慶應義塾大学准教授）
東野篤子（筑波大学教授）
神保謙（慶應義塾大学教授）• 公開シンポジウム「ロシアのウクライナ侵略と、日独協力の展望」
2022 年 11 月 14 日
司会：遠藤乾（東京大学教授 / 日本国際問題研究所客員研究員）
パネリスト：
クラウディア・マヨーア（ドイツ学術政策財団（SWP）国際安全保障研究部長）
アレクサンドラ・サカキ（ドイツ学術政策財団（SWP）アジア研究部次長）
中村仁威（外務省欧州局参事官）
鶴岡路人（慶應義塾大学准教授）• 公開ウェビナー「ロシアのウクライナ侵攻が欧州、アジア、国際秩序に与える影響」
2022 年 11 月 28 日
司会：市川とみ子（日本国際問題研究所所長）
パネリスト：
パヴェウ・ミレフスキ（駐日ポーランド共和国大使）
セルギー・コルスンスキー（駐日ウクライナ共和国大使）
中村仁威（外務省欧州局参事官）
レイモンド・グリーン（駐日米国大使館首席公使）
マレク・メンキシャク（東方研究センター（OSW）ロシア部長）
神谷万丈（防衛大学校教授）
益尾知佐子（九州大学教授）
ブラッド・グロッサーマン（多摩大学ルール形成戦略研究所（CRS）副所長 / パ
シフィック・フォーラム シニア・アドバイザー）

──注──
1

2

‘Emmanuel Macron warns Europe: NATO is becoming brain-dead,’ The Economist, 7 November
2019.
この間の動きを包括的に論じたものはまだないが、ヨーロッパの 2010 年代における危機を論じたものとして、遠藤乾『欧州複合危機』中公新書、2016 年、米中関係の悪化を概観したものとして、佐橋亮『米中対立』中公新書、2021 年、Brexit やウクライナ侵攻に関するものとして、
鶴岡路人『EU 離脱』ちくま新書、2020 年および『欧州戦争としてのウクライナ侵攻』新潮選

13

書、2023 年などを参照されたい。
3
4

中村研一「帝国と民主主義」坂本義和編『世界政治の構造変動』岩波書店、1994 年。
「トランプ政権の新しさは、規範的にも撤退していること」。鈴木一人＋遠藤乾＋池内恵「『自分ファースト』化する世界のゆくえ」『公研』2018 年 7 月号参照。

5

中山俊宏『理念の国がきしむとき : オバマ・トランプ・バイデンとアメリカ』千倉書房、2023
年（3 月 31 日発刊）。

6

典型的な例として、以下のような議論を参照。上久保誠人「中国の権威主義的な政治体制が世界のモデルに !?2020 年の米中を総括」ダイヤモンド・オンライン、2020 年 12 月 29 日。

https://diamond.jp/articles/-/258235
7

この点については、議論もかまびすしいが、ひとまず以下を参照。恒川惠市『新興国は世界を変えるか』中公新書、2023 年。

8

遠藤乾・鈴木一人『EU の規制力』日本経済評論社、2012 年。欧米のアカデミアにおいても、この点が注目されている。アニュ・ブラッドフォード『ブリュッセル効果 EU の覇権戦略─いかに世界を支配しているのか』白水社、2022 年［2020］。

9

遠藤乾「コロナ危機とグローバリズム（中）遠藤乾・北海道大学教授─経済の安全保障化、焦点に（経済教室）」『日本経済新聞』2020 年 6 月 19 日、朝刊。

14

第1部

第1章

2022 年戦略概念にみる NATO の対露・対中戦略
鶴岡 路人

2022 年 2 月 24 日からのロシアによるウクライナ全面侵攻を受けて、欧州の安全保1

障環境は激変した 。この戦争への欧州諸国による対応としては、対ロシア制裁や対ウクライナ支援が注目されることが多いが、NATO（北大西洋条約機構）としてより喫緊の課題は、加盟国の安全の確保だった。これは、考えてみれば当然のことである。
ロシアが脅威であれば、自らの安全保障が問われて当然であるし、それが確保できないとすれば、ウクライナ支援どころではなくなる。
そこで本稿ではまず、欧州の安全保障における中心的枠組みである NATO が、今回のロシアによる戦争を受けて、「脅威」としてのロシアにいかなる戦略を立てているのかを分析する。抑止・防衛態勢の強化、なかでも特に、NATO 諸国をいかに防衛するのかに関する考え方の転換が焦点になる。結論を先取りすれば、「前方防衛」の重要性が強調され、NATO はそのための態勢構築に舵を切ることになった。
続いて、ロシアの脅威の先に存在する「挑戦」としての中国を取り上げる。というのも、今回の戦争がなければ、NATO にとって中国にいかに対処するかという課題は、
より大きな部分を占めることになっていたはずであるし、当面は NATO としてロシアへの対処に傾注せざるを得ないとしても、そのことは、中国の挑戦が弱まることを意味しないからである。
対露戦略と対中戦略の双方に関して大きな一歩を踏み出したのが、2022 年 6 月
末にスペインの首都マドリードで開催の首脳会合で採択された新たな「戦略概念2（Strategic Concept） 」である。以下では、この内容に沿って NATO の対露・対中戦
略を分析する。そのうえで、NATO によるインド太平洋関与の方向性や NATO の新たな戦略が日本に有する意味などについても検討したい。
なお、2022 年 6 月の NATO による新たな戦略概念の採択が、同年 2 月からのロシ

15

アによるウクライナ侵攻と重なったのは偶然である。この前の戦略概念は 2010 年 11月に採択されており、すでに 10 年以上が経過していた。何年ごとに改訂するかについて明文の規定はないが、冷戦後は概ね 10 年で新たなものが作成されてきた。2010年の戦略概念は、2014 年のロシアによるクリミアの一方的併合や、中国の台頭がグ
ローバルな課題として認識される前の世界に基づくものであり、改訂が望まれる時期には達していた。しかし、2017 年から 2021 年は、NATO からの離脱すら示唆するようなトランプ（Donald Trump）政権の時期であり、この間に戦略概念の改訂をおこなう意思は、NATO 内ではほとんど皆無であった。そのため、2021 年 1 月のバイデン（Joseph Biden）政権発足を待って作業が開始されたのである。

1．対露抑止・防衛体制の強化 3（1）NATO による加盟国防衛
今回の戦争において NATO は直接の交戦国ではない。そうしたなかで、加盟国の防衛とウクライナ支援の調整において極めて重要な役割を果たしているが、語弊を恐れずにいえば、この二つのなかで、NATO にとってより重要なのは、同盟の中核任務である加盟国の防衛である。バルト三国やポーランド、ルーマニアといった、ロシ
アやウクライナと国境を接する諸国── NATO ではこれら地域を「東方前線（Eastern

flank）」と呼ぶ──を中心に、米国を筆頭とする NATO 諸国の部隊が展開され、万一の事態に備えている。
防衛態勢をみせつけることで、ロシアによる NATO 加盟国への攻撃を抑止し、NATO として軍事介入せざるを得ない状況になった場合には、すぐに行動できるよ
うにしている。詳細は不明だが、以前からの計画に基づき、NATO は加盟国防衛のための危機対応措置（crisis response measures）を発動している。
米軍についてはウクライナに派兵されないことがバイデン政権の方針として強調されるが、NATO 加盟国の防衛強化のために、すでに 2 万名以上が欧州に増派され、最高度の警戒態勢がとられている。特に、ウクライナと国境を接するとともに、ウクライナへの武器供与の中継拠点は、世界で最も厳戒態勢の前線拠点だといってよい状
況にある。
今回の戦争に関する報道で、こうした NATO 側の態勢が注目を集める機会は少な
いが、加盟国の安全が守られている──つまりロシアが NATO 加盟国を攻撃してい16

第 1 章 2022 年戦略概念にみる NATO の対露・対中戦略

ない──裏には、こうした多大な努力がある。NATO としての対露抑止である。バ
イデン米政権は、ウクライナへの派兵を否定しつつも、NATO 加盟国には「1 インチ
4たりとも手を出させない 」と繰り返しており、それについてはまさに有言実行といえる。

（2）戦略概念における情勢認識の変化
2022 年 6 月に採択された新たな戦略概念は、ロシアを「最も重大かつ直接の脅威（themost significant and direct threat）（8 パラ）」と位置づけた。NATO 加盟国への攻撃はなされていないとはいえ、NATO 加盟国の隣国を全面侵攻しているため、当然の認識である。そして、より具体的に、「強要、転覆、侵略、併合などの直接的手段で勢力圏をつくろうとしている（同）」として強い警戒心を示した。
なお、2010 年の戦略概念は、ロシアとの「真の戦略的パートナーシップを目指す（335パラ） 」としていた。「目指す」である以上、現状はそれに到達していないということではあったが、パートナーとしてのロシアの扱いは、当時の NATO の既定路線であった。
欧州の戦略環境全般について 2022 年戦略概念は、「欧州大西洋地域は平和ではない（6 パラ）」とし、「同盟国の主権と領土の一体性への攻撃を排除することはできない（同）」と述べている。これらは、「欧州大西洋地域は平和であり、NATO 領土への通常戦力による攻撃の脅威は低い。これは歴史的成功だ（7 パラ）」と謳った 2010年 11 月の戦略概念の記述と好対照をなしている。欧州の戦略環境が大きく悪化し、NATO としての情勢認識もそれによって変化したのである。要点は上述のとおりだ
が、二つの戦略概念の主な相違点をより詳しくまとめたのが次頁の表である。

（3）それでも残る NATO の躊躇
もっとも、こうした変化は 2022 年 2 月のロシアによるウクライナ侵攻によって一夜にして生じたものではない。2014 年のクリミアの違法かつ一方的な併合とドンバス地域への介入を受け、NATO は、対露抑止・防衛態勢の強化に段階的に舵を切りつつあった。それには、2014 年 9 月の英国ウェールズでの NATO 首脳会合における「即応性行動計画（Readiness Action Plan: RAP）」や、2016 年 7 月のワルシャワ NATO
首脳会合で合意された「強化された前方プレゼンス（enhanced Forward Presence:eFP）」によるバルト三国およびポーランドへの大隊規模の NATO 部隊のローテーション展開などが含まれる。そうしたプロセスの、いわば到達点が 2022 年 6 月の戦略概172010 年と 2022 年の戦略概念の比較

2010 年戦略概念

2022 年戦略概念

全体情勢 「欧州大西洋地域は平和であり、NATO 「欧州大西洋地域は平和ではない。ロシ認識
領土への通常戦力による攻撃の脅威は低 アは安定的で予測可能な欧州安全保障秩い。これは歴史的成功である」

序を支える規範と原則を破った。同盟国の主権と領土の一体性への攻撃を排除することはできない」

ロシアと 「NATO・ロシア協力は平和・安定・安 「ロシアは同盟国の安全と欧州大西洋地の関係
全のための共通の空間に貢献するために 域の平和と安定に対する最も重大かつ直戦略的に重要。NATO はロシアに脅威

接の脅威である。強要、転覆、侵略、併をおよぼさない。逆に我々は NATO と合などの直接的手段で勢力圏をつくろう

ロシアの間の真の戦略的パートナーシッとしている」

プを目指す。我々はそのように行動する 「ロシアを我々のパートナーと考えるこ
ため、ロシアにも相互主義を期待する」 とはできない」「NATO・ロシア関係は、NATO・ロシ（NATO・ロシア基本議定書への言及は

ア基本議定書の目的、原則、約束にもと

一切なし）

づく」
「共有の利益となるミサイル防衛、テロ対策、麻薬対策、海賊対策、その他国際安全保障の促進という共通の利益を有する領域で、ロシアとの間の政治協議と実務協力を強化する」
出典）筆者作成念であった。
変化が遅すぎたとの批判は NATO 内にも当然存在する。NATO の対応は慎重すぎ1997 年 5 月に署名された NATO・ロシア基本議定書（Founding
たともいえる。例えば、
Act）の扱いである。ここでは紙幅の関係で詳細には立ち入れないが、NATO への新
規加盟国の防衛を「実質的な戦闘部隊の追加的常駐」ではなく増派などによって確保するとした内容が含まれるために、その是非をめぐって以前から論争が続いてきた。
上記 eFP における NATO 部隊の展開が常駐ではなく「ローテーション」とされる主たる理由は、この基本議定書の存在である。
そして 2022 年 6 月のマドリード首脳会合でも、同文書の破棄はなされなかった。
ただし、戦略概念においても、首脳会合宣言文書においても、NATO・ロシア基本議定書への言及は一切なかった。これは、文書破棄のコンセンサスは存在しなかったものの、文書がまるで存在していないかのように「無視した」ということであり、いま18

第 1 章 2022 年戦略概念にみる NATO の対露・対中戦略
6

だに有効であると明言するのを慎重に避けたものと考えられる 。
このことは、NATO（諸国）の対露姿勢を理解するうえで、極めて示唆的である。
ロシアを「最も重大かつ直接の脅威」としつつ、軍事面でのロシアとの本格的な対峙に突き進むことには、NATO 内で依然として躊躇があるということである。
これも当然である。冷戦時代のようなロシア（ソ連）との対峙の態勢を再び整備するには莫大な費用がかかる。そうしたことが必要になる事態を避けようとするのは政治の姿勢としても自然だったはずだ。しかし、NATO 側による 2014 年以降の、そうしたいわば煮え切らない姿勢が、2022 年 2 月の侵攻を招いてしまったことも事実かもしれない。この因果関係については詳細な検証が必要になる。

（4）「前方防衛」に舵を切る NATO
いずれにしても、2022 年 2 月以降のロシアによる侵略行為は、NATO 側の想定を大きく超えるものだったといってよい。そのため、NATO としてもそれまで以上の大規模な変化を迫られることになった。
ロシアによるウクライナ侵攻を受けて、2022 年 6 月のマドリード首脳会合（戦略概念、および首脳宣言）が打ち出した最大の決定は、「前方防衛（forward defence）」への転換だった。ロシアと国境を接するバルト諸国では、「ウクライナの次の標的は自分達かもしれない」との懸念が高まっていた。しかし、バルト諸国は、ロシアとバ
ルト海に挟まれ、限られた地理的広がりしかない。仮にロシアが地上侵攻した場合、防衛するにも国土が狭すぎるのである。

NATO の防衛計画は秘密文書であり、具体的内容は不明だが、バルト諸国については、一度撤退した後に再上陸・解放を目指すという計画だったようである。最善ではなくても、現実問題として防衛し切れないとすれば、やむを得ないものだったのだ
7

ろう。180 日かけて奪還を試みる想定だったともいわれる 。
しかし、首都キーウ近郊のブチャでの大量殺戮など、ウクライナでの戦争で明らかになったことは、ロシア軍占領地域における殺戮・破壊の凄惨さだった。多くのウクライナ人がロシアに強制的に連行されているとも指摘される。そのため、たとえ一時的ではあっても、ロシア軍の占領を許すわけにはいかないとの考え方が NATO 内で強まることになった。例えばエストニアの人口が約 130 万人であることを考えれば、一時期でもロシアによる占領を許してしまえば、国家・国民が消滅してしまう、とい8

う危機感はリアルである 。
そうしたなかで、NATO は前方防衛への転換を決定した。戦略概念は、「1 インチ19

残らず全ての領土を守る（20 パラ）」と宣言した。しかもこれは、同盟としての中核
9任務の冒頭、さらに「抑止と防衛」というセクションの第 1 文である 。一時的にでも占領を認めないという強い意思表示だと解釈できる。
詳細が公表されることはないが、こうした前方防衛に関する基本方針は、今後、実際の防衛計画に反映されていくことになる。バルト諸国の防衛に関しては、バルト海の対岸に位置するフィンランドとスウェーデンが NATO に正式加盟する方向である
ことも大きな支えになる。バルト海地域で NATO が作戦を実施する際に、フィンラ
ンド軍やスウェーデン軍の支援を受けるのみならず、両国の領域をいままで以上に使うことができることの利点は大きい。北欧 2 カ国の NATO 加盟をバルト諸国が最も10

強く歓迎したゆえんである 。
ただし、ウクライナにおける戦闘での破壊や殺戮をみるまでもなく、戦闘による撃退よりは、攻撃の抑止が NATO の主眼であることに変化はない。何よりも抑止が重要であることは、今回の戦争の重要な教訓でもあろう。それでも、抑止のためにも、それが崩れたときの防衛態勢の構築、そしてその姿を平時においても「みせる」ことが重要になる。

2．対中国の態勢づくり（1）「体制上の挑戦」としての中国
NATO は欧州大西洋地域の同盟である。アフガニスタンで国際治安支援部隊（ISAF）の指揮をした経験はあるものの、やはり欧州大西洋地域の安全保障のための地域的枠組みである。しかも、2022 年 2 月以降は、ロシアによるウクライナ侵攻への対処に追われている。
「中国どころではない」という思いが欧州に存在したとしても、不思議ではない。どれだけグローバル化が指摘されても、課題の優先順位は、やはり地理的な近さに影響される。
だからこそ、そうしたなかにあっても、2022 年戦略概念が中国についてかなり踏NATO が「AP4」と呼ぶ、アジア（インド）
み込んで言及し、
マドリード首脳会合には、
太平洋の 4 つのパートナー諸国、つまり、日本、豪州、韓国、ニュージーランドの首脳が招待されたことは、注目に値する。NATO としては、ロシアによるウクライナ
侵攻にもかかわらず、グローバルな安全保障上の問題に関与し続ける意思と能力を有することを示し、なかでも特にインド太平洋地域は重要であるとのメッセージを出し20

第 1 章 2022 年戦略概念にみる NATO の対露・対中戦略

たことになる。
もっとも、ウクライナ侵攻がなければ、戦略概念に関して、中国への言及がより注目されたであろうことは想像に難くない。メディアでの注目度は下がってしまったかもしれないが、実際の文書における中国の扱いは内容の濃いものだった。具体的にみ
ていこう。
まず、
「中華人民共和国の示された野心や強要的政策は我々の利益、安全保障、価値に挑戦している（13 パラ）」と述べ、続けて、「中国は、自らの戦略や意図、軍備拡張については秘密を維持しながら、広範な政治的、経済的、軍事的ツールを使い、グローバルな存在感を高め、パワーを投影している（同）」と、警戒感を示す。そのうえで、サイバー、ハイブリッド、ディスインフォメーション（偽情報の意図的な流布）などを挙げ、技術や重要インフラ、戦略物資、サプライチェーンの支配、さらにはロシアとの関係の深まりに懸念を表明している。
直接的な軍事的懸念というよりは、文章からは、中国が NATO にとって異質で不気味な存在であるような印象が強く滲み出ている。なお、
文中では中国のことを「PRC」と表現している。「China」ではなく「PRC」が明確な意図をもって使われているかは不明だが、英語では、北朝鮮を「DPRK」や中国共産党を「CCP」と呼ぶときなど、対象を無機質なものとして突き放すような意図が（意識的にでも無意識的にでも）込
められることがある。
なお、中国との「建設的関与（14 パラ）」の可能性にも触れているものの、中国による「欧州大西洋の安全保障への体制上の挑戦に対処し、同盟国の防衛と安全保障を保証する NATO の能力を確保（同）」すると述べ、NATO として、
「我々の共有する
価値と航行の自由を含むルールに基づく国際秩序のために立ち上がる（同）
」と宣言
している。
また、中国は「透明性の向上や軍備管理、リスク低減への関与なしに核兵器を急速に増強し、より洗練された運搬システムの開発を進めている（18 パラ）」として、中国の核戦力への懸念も示した。この言及は重要であり、後にまた戻ってきたい。

2022 年戦略概念で最も重点が置かれているのは、やはり対露抑止・防衛態勢の強化であり、上述のように前方防衛への転換こそが目玉なのだが、中国関連箇所も、詳細にみていくと、かなり踏み込んでいることがわかる。

（2）欧州における対中懸念の高まりと NATO
ただし、中国に関する認識や同国の位置づけを戦略文書で記載することと、同盟と

21

11

しての NATO が実際に中国に関して何かをおこなうことは、やはり別問題でもある 。
この点には注意が必要だ。というのも、NATO は、少なくとも現段階において、中国に関して何らかの具体的行動をとる用意があるようにはみえないからである。
それでも、NATO という場において、中国に関する議論が当然のように行われるようになったこと自体が、まずは大きな変化だといえる。それだけ「中国問題」がグ
ローバルになったということでもある。
このような NATO の変化の背後に存在するのは、2010 年代半ば以降に、ドイツを含めて欧州各国で急速に悪化した対中認識がある。まずは経済・技術面で、競争相手である以上に、欧州企業の合併・買収を通じた技術流出への警戒が高まった。
その後、自由や人権といった価値の問題に関して、中国への反発や警戒感が高まることになった。EU や英国は、米国やカナダと一緒に、2021 年 3 月には新疆ウイグ
ルでの人権抑圧、強制労働に関して人権制裁を発動したし、香港における自由の侵食にも米欧は声をあげ続けてきた。関連して、欧州では台湾への関心が急速に高まっている。半導体産業における台湾の重要性も注目されているが、それ以上に、中国の共産主義や人権抑圧と台湾の自由・民主主義を対置させ、後者への連帯の表明という側面も強い。欧州の政治家による台湾訪問の頻度も上昇している。

（3）インド太平洋時代のなかでNATO がインド太平洋地域において実際に何を行うかについては、まだ不明確な部分も多い。NATO 側からは「アジア側は何を期待しているのか？」という声がよく聞かれるが、インド太平洋への関与が NATO（および加盟国）の戦略的利益なのだとすれば、「要望に応える（demand-driven）」姿勢ではなく、自ら何を実現したいかを定めることが求められるはずだ。

NATO（特に欧州の加盟国）としては、同盟の盟主である米国のインド太平洋シフ
トが──ロシア・ウクライナ戦争が継続するなかでも──進む以上、対中国における
米国、および日米同盟や米豪同盟などの役割を正しく把握し、地域で何が起きているのかという、状況認識能力の向上がまず求められる。戦略概念も、「我々は共通の状況認識能力を強化し、レジリエンスと準備を高め、中国の強要的戦術や同盟を分断しようという試みに対抗する（14 パラ）」と述べている。これはなかなか激しい文言である。
そのうえで、より具体的なインド太平洋関与について、サイバー分野などは日本との関係でもすでに実績があるが、艦艇や航空機といった軍事アセットの展開という意

22

第 1 章 2022 年戦略概念にみる NATO の対露・対中戦略

味では、前面に出るのは NATO ではなく、加盟各国である。それでも、日本を含めたインド太平洋の観点で重要なのは、NATO が米国の同盟だという事実だ。当たり
前のことではあるが、NATO 加盟国はすべて米国の同盟国である。
インド太平洋地域で米国は、日本の他、韓国や豪州と同盟関係にある。そこで欧州に所在する米国の同盟国が関与するのであれば、インド太平洋地域の既存の米国の同盟網との連携が自然な出発点になる。相互運用性などの軍事的観点では、欧州の NATO 加盟国が、日米や米豪などの枠組みに、「プラグイン」するという発想であ12る 。
実際、2021 年にインド太平洋に展開した英海軍の最新鋭空母「クイーン・エリザ
ベス」を中心とする空母打撃群は、空母艦載機を含めて英米合同だったことに加え、オランダ海軍のフリゲート艦も参加していた。そして、日本や豪州、韓国といったイ
ンド太平洋の米国の同盟国と共同訓練・演習を繰り返したのである。
また、英海軍に加え、フランス海軍やドイツ海軍がインド太平洋に展開する際にも、シンガポールやグアム、横須賀などを拠点に、米海軍が手厚い支援をおこなっている。
欧州諸国艦艇の整備や休暇でのグアムの米海軍基地寄港は常態化している。こうしたネットワークは、運用上の必要性をもとに、現場においてすでにできあがりつつあり、
日本も参画している。今後は、運用上の必要という技術的な部分を超えて、いかに戦略的に発展させられるかが問われることになる。

（4）対中抑止における NATO
最後にもう一点検討すべきは、NATO にとっての抑止の対象はロシアのみなのか、という問題である。

NATO の目的は繰り返すまでもなく、加盟国の防衛である。ただし、集団防衛を規定する北大西洋条約第 5 条には、地理的適用範囲の限定があり、「北回帰線以北の北大西洋地域の加盟国領土」と規定されている。米国に関してこれに含まれるのは、
米本土西海岸までだと通常は理解されている。つまり、ハワイやグアムは NATO の集団防衛の適用外である。
こうした規定が置かれた背景には、北大西洋条約の交渉段階で、米国が欧州の植民地独立戦争に巻き込まれるのを嫌ったという事情がある。結果としては、例えば英国が米国のヴェトナム戦争に参戦するのを拒否する論拠の一つになるなど、当初の想定とは異なる結果をもたらした。何とも皮肉である。

NATO の集団防衛がインド太平洋地域におよばないこと、特にハワイやグアムが23

集団防衛の適用外であることが、現実の問題になるような事態はこれまで発生していないが、中国においては、ハワイやグアムで第 5 条が適用されるか否かが話題にされることが少なくない。何かを物語っているのだろうか。
ただし、第 5 条の地理的範囲は、NATO として対応する脅威が「どこからか来るものか」を限定するものではない。どこからの脅威であっても、加盟国への脅威であ
れば、NATO として対処可能である。それゆえ、2001 年 9 月 11 日の米国に対する
13

同時テロ事件を受けて、第 5 条が発動されたのである 。
そこで問われるのが、NATO の抑止・防衛態勢において中国をいかに位置付けるかである。端的にいえば、NATO の核抑止の対象はロシアだけなのだろうか、という問題だ。
中国は、NATO 諸国を射程に収める大陸間弾道ミサイル（ICBM）などの核戦力を増強している。もちろん、主たる標的は米国だと考えられるものの、欧州のほとんどの地域は、米国東海岸よりも地理的には中国から近い。また、英国やフランスといった、独自の核兵器を運用する欧州諸国は、ロシア以外の標的を従来から視野に入れてきたはずであり、潜水艦発射弾道ミサイル（SLBM）を搭載した原子力潜水艦が、中国を射程に収めるインド洋に展開することもあるとみられる。また、英国のキャメロ
ン（David Cameron）首相（当時）は、核兵器を保有し続ける理由の一つに、北朝鮮
14の核兵器開発を挙げたこともある 。
そうである以上、NATO が核抑止において中国を視野に入れることは、荒唐無稽な議論ではまったくない。さらに、2022 年戦略概念は、上述のとおり、中国の核戦力増強にも懸念を示しているのである。「核同盟」である NATO が中国の核戦力増強を懸念するのであれば、当然、単に懸念を言葉で表明するのみならず、何らかの対処をすべきということになる。ただし、NATO 内ではまだこの点について、具体的な検討が行われる段階ではないようである。
もちろん、これは基本的に米国が対処する問題という理解があるかもしれない。米国自身、対中抑止に NATO を組み込むのか否か、組み込む場合にいかなる役割を期待するかについて、確固たる考えを欠いているのだろう。それでも、中国による挑戦
がグローバルな性質を有すると考えるのであれば、NATO もいずれは対中抑止という課題に取り組む必要が出てくると考えられる。

24

第 1 章 2022 年戦略概念にみる NATO の対露・対中戦略

おわりにかえてNATO 戦略概念が中国に関する懸念を高め、さらにはロシアと中国の連携強化に懸念を示す一方で、岸田総理は、「（今日の）ウクライナは明日の東アジアかもしれな
15い 」と警戒する。NATO はロシアのみ、日本は中国のみに対処すればよいという単純な世界ではなくなったのである。
米国のいう「統合抑止（integrated deterrence）」の全貌はまだ分かりにくい部分があるが、同盟国をいままで以上に取り込んで抑止態勢を構築していくのが大きな柱の16一つであることは明らかである 。これは、先に述べた NATO による対中抑止の可能性ともつながる議論であろう。
そしてもし、NATO の抑止態勢において中国が対象になるのであれば、日米同盟
における対中抑止とどのような相互補完関係があり得るかを真剣に検討する必要が出てくるだろう。加えて、その際には、日米同盟が対中抑止のみならず対露抑止でいかなる役割を果たし、NATO による対露抑止といかなる関係にあるかについてもアジェンダになる。
従来、日本における NATO や欧州諸国との安全保障・防衛協力に関しては、「防衛交流」的な発想が強く、日本の国益のために何かを達成するという真剣味が欠けることが少なくなかった。しかし、2022 年 12 月に決定された日本の「国家安全保障戦略」
17

は、欧州を含む同志国との間で「抑止力を強化 」するとしており、連携の中身が引き上げられる可能性が示されている。これは日本にとっても大きな挑戦であり、知的な構想力も問われる。

NATO の 2022 年戦略概念は、ロシアによるウクライナ侵攻という、欧州安全保障
秩序の転換点に出されたものであり、対露抑止・防衛態勢の強化が柱でありつつ、その先に存在する挑戦としての中国を捉えている。今後は、これを基礎に NATO として、ロシアと中国の両方を見据えた具体的な対応をいかに作り出していけるかが課題にな
る。

──注──
1

今回のロシアによる戦争の呼称について、ここでは深入りしないが、ウクライナの観点では、
ロシアによる侵攻は 2014 年から継続しており、2022 年 2 月からのものは、従来からの継続である。小泉悠は、「第 2 次ロシア・ウクライナ戦争」との呼称を使っている。同『ウクライナ

25

戦争』（ちくま新書、2022 年）。日本政府は、開戦当初こそ用語法が揺れたものの、その後は「ロシアによるウクライナ侵略」で統一している。これらの点については、鶴岡路人『欧州戦争としてのウクライナ侵攻』（新潮選書、2023 年）、72-74、268（注 53）頁参照。
NATO, Strategic Concept 2022, adopted by the heads of state and government meeting at theNorth Atlantic Council in Madrid, 29 June 2022.（以下、本文中ではパラグラフ番号で引用。）
https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf（2023 年 2 月 11 日アクセス）3
本節および次節の記述の一部は、鶴岡路人「NATO『新戦略概念』とインド太平洋」『外交』
第 77 号（2023 年 1-2 月号）をもとに、大幅に加筆修正したものである。
4
White House, “Statement from President Biden on the Extraordinary NATO Summit,” 24 March
2022. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/24/statementfrom-president-biden-on-the-extraordinary-nato-summit/（2023 年 2 月 11 日アクセス）
5
NATO, Strategic Concept 2010, adopted by heads of state and government meeting at the NATOsummit in Lisbon, 19-20 November 2010.（以下、本文中ではパラグラフ番号で引用。）https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_publications/20120214_strategic-concept-2010eng.pdf（2023 年 2 月 11 日アクセス）6
詳しくは、鶴岡路人「NATO・ロシア議定書の亡霊── 3 つの論点」コメンタリー（日本国際フォーラム、2022 年 8 月 1 日）を参照。https://www.jfir.or.jp/wp/wp-content/uploads/2022/08/220801tsuruokamichito.pdf（2023 年 2 月 11 日アクセス）
7“Estonia’s PM says country would be ‘wiped from map’ under existing Nato plans,” Financial
Times, 23 June 2022. https://www.ft.com/content/a430b191-39c8-4b03-b3fd-8e7e948a5284
2（2023 年 2 月 11 日アクセス）
8
9

Ibid.
「NATO は防衛的な同盟であるが、1 インチ残らず同盟国の全ての領土を防衛し、全ての同盟
国の主権と領土的一体性を守り、いかなる侵略者にも勝利する我々の強さと決意に誰も疑問を挟むべきではない」と、極めて強い調子で書かれている。NATO, Strategic Concept 2022,
para. 20.
10 “Baltic states hail Finland and Sweden’s expected Nato accession,” Financial Times, 13 May
2022. https://www.ft.com/content/9ed8f71f-ebf1-4c39-95ae-3f504e8c3cc2（2023 年 2 月 11 日
アクセス）
11

Meia Nouwens, “What next for NATO and China?” Analysis, IISS, 18 June 2021; Meia
Nouwens, https://www.iiss.org/blogs/analysis/2021/06/nato-china（2023 年 2 月 11 日 ア ク セス）“NATO and China: Addressing new challenges,” Policy Brief, 04/2022, Centre for Security,
Diplomacy and Strategy (CSDS), Brussels School of Governance, 9 March 2022. https://brusselsschool.be/publications/policy-briefs/nato-and-china-addressing-new-challenges（2023 年 2 月 11
日アクセス）

12

この点については、鶴岡路人「日本と NATO ──米国の同盟国を結ぶ新たな可能性」nippon.

com（2022 年 7 月 13 日 ） 参 照。https://www.nippon.com/ja/in-depth/d00820/（2023 年 2 月
11 日アクセス）
13 鶴岡路人「欧州における同盟、集団防衛、集団的自衛権──新たな脅威への NATO、EU による対応」『国際安全保障』第 44 巻第 1 号（2016 年 6 月）。https://www.jstage.jst.go.jp/article/26

第 1 章 2022 年戦略概念にみる NATO の対露・対中戦略

14

15

kokusaianzenhosho/44/1/44_64/_pdf/-char/ja（2023 年 2 月 11 日アクセス）
David Cameron, “We need a nuclear deterrent more than ever,” The Telegraph, 3 April 2013.
https://www.telegraph.co.uk/news/politics/david-cameron/9969596/David-Cameron-We-need-anuclear-deterrent-more-than-ever.html（2023 年 2 月 11 日アクセス）
首相官邸「シャングリラ・ダイアローグ（アジア安全保障会議）における岸田総理基調講演」（2022 年 6 月 10 日）。https://www kantei.go.jp/jp/101_kishida/statement/2022/0610speech.html（2023 年 2 月 11 日アクセス）

White House, National Security Strategy, October 2022, p. 22. https://www.whitehouse.gov/wpcontent/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf（2023 年 2 月 11 日アクセス）
17 首相官邸「国家安全保障戦略」（2022 年 12 月 16 日）、13 頁（別紙）。https://www.cas.go.jp/
jp/siryou/221216anzenhoshou/nss-j.pdf（2023 年 2 月 11 日アクセス）
16

27

第2章

NATO とウクライナ
合六 強

はじめに
2022 年 2 月 24 日にロシアがウクライナへの全面侵攻を開始してまもなく 1 年を迎える。プーチン（Vladimir Putin）大統領に攻撃の手を緩める気配はなく、いつ、
どのように戦争が終わるのか、その行く末は見えない。それでも長期的観点から確実に言えるのは、この戦争によってヨーロッパは歴史的な転換点を迎えたということである。
ロシア・ウクライナ戦争が各方面にもたらした影響はすでに甚大であり、論点も多岐にわたるが、この間、とりわけ注目されたのが北大西洋条約機構（NATO）とロシ
アの対立構図である。それは、まずプーチンがかねてより NATO、とりわけその東方拡大の歴史とさらなる拡大（つまり、ウクライナの NATO 加盟）の問題をプレイアッ
プし続けているからである。例えば、侵攻直前の 2021 年 12 月には、「NATO 不拡大」
や「冷戦後の新規加盟国への部隊や兵器の配備禁止」などについて法的に保証するよ1

う米国や NATO に求めた 。また 2 月 24 日の演説でも、これまでの米国・NATO の政策（とりわけ東方拡大）への批判を展開したうえで、① NATO がさらに拡大してウクライナ領で軍事開発を始めること、②ロシアと隣接する土地（プーチンによれば「我々の歴史的領土」）で敵対的な「反ロシア」が作られているということは受け入れ
2

難いと述べて、侵攻を正当化した 。また全面侵攻開始後も、米国を含め NATO 諸国
が、ウクライナを武器供与の面で支え続けていること、ロシアが NATO 諸国への脅しを（しばしば核戦力を誇示しながら）繰り返していることも、こうした構図を際立たせている。

29こうしたなかロシアの軍事侵攻の一つの「歴史的背景」として膨大な議論が展開されているのが、冷戦後 30 年あまりの NATO 東方拡大のプロセスやロシアとの対立の歴史についてである。とりわけ 1990 年代初頭に NATO 不拡大の約束があったのかという論点は、歴史研究の枠を超えて広く論じられてきた。一方、そうした議論のなかでは、プーチンによって大きな争点に仕立て上げられた「NATO・ウクライナ関係」の変遷については、必ずしも十分に顧みられているとは言い難い。
そこで本稿では、冷戦後 NATO とウクライナが相互にどのような関係を構築してきたのか、その変遷を振り返る。本論で詳述するように、NATO とウクライナの関係は、ソ連解体直後から始まったが、それは独自に完結して存在してきたわけではな
く、NATO の東方拡大及び NATO・ロシア関係から様々な影響を受けるかたちで進展してきた。それゆえ本稿では、NATO・ウクライナ関係をより広い文脈のなかで位置づけながら振り返ることとする。

1．NATO の東方拡大と NATO・ロシア・ウクライナ三角関係（1）NATO の東方拡大と NATO・ロシア関係
冷戦終結の過程でソ連の軍事的脅威が消失するなか、NATO の関心は次第に「力の空白」が生じた中・東欧地域へと移っていった。それは、旧ユーゴスラビアで紛争が勃発するなか、「民族対立や領土問題を含む経済・社会・政治的困難から生じうる中・3

東欧諸国の不安定化 」（1991 年「戦略概念」）が懸念されたからである。そこで、軍事同盟から政治同盟へと変容しつつあった NATO は、1990 年 7 月の「ロンドン宣言」
4

において「もはや敵ではない 」と見做した旧東側諸国との対話と協力を通じて、真の意味での東西分断を克服し、変動期のヨーロッパ秩序を安定化させようとした。
まず 1991 年 11 月のローマ首脳会議では、旧ワルシャワ条約機構諸国との安全保障対話フォーラムである「北大西洋協力理事会（NACC）」を創設し、1997 年にはこれを発展させる形で「欧州・大西洋パートナーシップ理事会（EAPC）」を設置した。また、一部の中・東欧諸国がロシアへの懸念から NATO 加盟を熱望するなか、NATO は 1994 年 1 月、加盟を前提としない「平和のためのパートナーシップ（PfP）」
プログラムを発表し、軍事面を中心にロシアを含む参加国との間で個別的な協力を進めていった。これは、平和維持活動（PKO）任務を NATO と共同で実施するための能力構築に主眼が置かれていたが、もう一つの狙いは、顕在化しつつあった東方拡大30

第 2 章 NATO とウクライナをめぐる問題を先送りにすることにあった。NATO 側は当初、迅速な加盟国の増大に消極的だった。
他方、NATO はソ連解体後のロシアとも協調的なパートナーシップ関係の構築を模索した。NATO の東方拡大をめぐっては早い時期から両者の懸案事項となっていたが、それでも NATO は、NACC/EAPC や PfP プログラムを通じてロシアとの間で対話と協力の機会を持った。ただし NATO にとってもはや脅威でなくなったロシア
は中心的課題ではなくなり、ロシアとの関係は数多くあるパートナーシップのうちの一つに過ぎなかった。
しかし、東方拡大がいよいよ政治日程に上り、ロシア側の反発も強まると、NATO
としては、拡大によって欧州に新たな分断が生まれぬよう、個別的な対応をとる
ことが必要となった。そこで 1997 年 5 月、NATO 加盟国首脳とエリツィン大統領（Boris Yeltsin）の間で締結されたのが「NATO・ロシア基本議定書（Founding

Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between NATO and the RussianFederation）」である 5。
こ れ は、 ポ ー ラ ン ド、 チ ェ コ、 ハ ン ガ リ ー へ の 加 盟 招 請 が 決 ま る 同 年 7 月 のNATO マドリッド首脳会議に先んじて締結されたことからわかるように、東方拡大
6をめぐる両者の「手打ち 」文書だった。同時に NATO・ロシア（「NATO+1」）対話の枠組みである「常設合同理事会（PJC）」も設置されることになり、「意見の相違が生じた際には、政治的協議の枠組みで善意と相互尊重に基づいてそれを解決するよう努力する」ということが確認された。

NATO とロシアは、その冒頭で「民主主義と協調的安全保障の原則に基づき、欧州大西洋地域において永続的かつ包括的な平和を共に構築する」という決意を示し、「互いに敵と見做さない」ということを改めて確認した。そして、ロシアの安全保障上の懸念を打ち消すため、まず「NATO 加盟国は、新規加盟国の領土に核兵器を配備する意図も計画も理由もない」と確認し、さらには「NATO は、現在および予見し得る安全保障環境において」、実質的な戦闘兵力の追加的な常駐を行わないとの意
図を表明した。
この基本議定書は、その後長年にわたって NATO・ロシア関係の基盤を提供してきた。そして後述するように 2014 年のロシアによるクリミア占領や東部（ドンバス）
紛争への介入に至ってもなお、基本議定書は破棄されることはなく、NATO は、ここで表明した内容に抵触しない範囲で対ロ抑止・防衛態勢を整えた。

31

（2）NATO・ウクライナ関係とウクライナ・ロシア関係
NATO は、東方拡大とともにロシアとのパートナーシップ関係の強化を図ったが、同時にその間に位置する「大国」ウクライナにも配慮を示した。

1991 年 12 月にソ連からの独立を果たしたウクライナにとって喫緊の課題は、主権 と 領 土 保 全 を 確 実 に す る こ と だ っ た。 初 代 大 統 領 の ク ラ ウ チ ュ ー ク（Leonid

Kravchuk：1991-1994 年）は、ソ連末期の 1990 年に最高会議（国会）で採択された「主権宣言」で確認された「軍事的中立」と「非核化」の方針を独立後も堅持し、ロシアとはベラルーシととともに独立国家共同体（CIS）を創設しながらも、ロシア主導の政治・軍事再統合の試みには警戒し、タシケント条約に加わることも拒んだ。
こうしたなか NATO とウクライナとの公式的な関係は、ロシアや他の中・東欧諸国と同じく、同国の NACC 参加から始まった。ウクライナは 1994 年 2 月には他のCIS 諸国に先駆けて NATO の PfP プログラムに加わり、翌年 12 月以降は、NATOが主導するボスニアの和平履行部隊・安定化部隊（IFOR/SFOR）に計 2800 人以上
7の兵力貢献を行った 。

NATO・ウクライナ関係も数多くあるパートナーシップのうちの一つに過ぎなかったが、それが変質するきっかけとなったのが、上述の東方拡大と NATO・ロシア関係の進展である。これによってウクライナは東西間で取り残されることを恐れた。こうしたなか 1994 年 7 月に成立したクチマ政権（Leonid Kuchma: 1994-2005 年）は、
8

ウクライナの立場も考慮されるよう NATO に配慮と関係強化を求めた 。
この結果、第一次東方拡大の陰で目立たなかったものの、1997 年 7 月の NATO マ
ドリッド首脳会議では、「NATO・ウクライナ特別パートナーシップ憲章（Charter on

a Distinctive Partnership）」が締結され、協議内容や協力分野が特定された 9。また同時に、さらなる協力を模索するための「NATO・ウクライナ委員会（NUC）」の設置
や、ウクライナ国民が NATO への理解を深めるための「NATO 情報・文書センター」の設置も決まった。1998 年には、治安・防衛セクター改革のための協議と協力を促進するための「防衛改革に関する共同作業部会」が立ち上げられ、1999 年にはこれ10を支援するための NATO リエゾン・オフィスがウクライナ国防省内に設置された 。
なおこれら一連の流れは、ソ連解体直後から拗れていたウクライナ・ロシア関係の
11

進展とも連動していた 。独立後まもなくウクライナは、自国に残置された旧ソ連の核兵器の廃棄、クリミア半島の帰属、そしてセヴァストポリを母港とする黒海艦隊分割問題などをめぐって、ロシアと鋭く対立した。
まずウクライナの非核化については、1994 年 12 月の「ブダペスト覚書」によって32

第 2 章 NATO とウクライナ

解決をみた。これを通じて、ウクライナは核廃棄を進めて非核兵器国として NPT に加盟する一方、米国、英国、ロシアの 3 カ国はウクライナの独立、主権、国境を尊重するとともに、同国への経済的圧力や武力行使、そして核の威嚇及び使用を控えることなどを確認した。
またクリミアの帰属、黒海艦隊の分割、そしてロシア黒海艦隊の駐留をめぐる問題については、「NATO・ロシア基本議定書」締結直後にウクライナ・ロシア間で署名された黒海艦隊に関する諸協定や、友好・協力・パートナーシップに関する条約によって処理された。1997 年に締結されたこれら一連の文書によってソ連時代の遺産相続をめぐる問題は一旦決着し、両国は互いの領土保全と国境の不可侵を確認したのである。こうしてクチマ政権は、クラウチューク前政権期に悪化したロシアとの関係を正常化しつつ、NATO とはより一層の協力を進める素地を整えた。

2．ウクライナの NATO 加盟問題浮上
2001 年 9 月のアメリカ同時多発テロをきっかけに、コソボ空爆をめぐり悪化していた米ロ関係及び NATO・ロシア関係には「テロとの戦い」という共通課題が浮上し、両者の関係は改善の兆しを見せた。一方、こうしたなかで再び政治日程にあがったのが、バルト三国を含む国々への第二次東方拡大である。NATO としては改めてロシアとの関係管理が必要となった。

2002 年 5 月、NATO 加盟国首脳は、2000 年 5 月に大統領に就任したプーチン大統領とともに「ローマ宣言（NATO-Russia Relations: A New Quality）」に署名し、PJC
12にかわる「NATO・ロシア理事会（NRC）」を創設した 。これは「NATO+1」の対話枠組みである PJC とは異なり、NATO 加盟国（当時 19 カ国）とロシアが対等な立場で参加するもの（「NATO at 20」）で、共通の課題だったテロ対策を含む危機管理や大量破壊兵器拡散問題、そして軍備管理などを議題とした。NATO の根幹に関わる集団防衛や拡大などは議題から除かれたものの、共通の懸念事項や協力事項について、コンセンサスで「共に意思決定を行い、共に行動をとっていく」とした点で、NRC の創設は画期的だった。その後、NRC における実務的な協力はアフガニスタン
やシリアなどに関しても見られ、ロシアがクリミアに侵攻する直前まで続いた。
こうした取り組みは、ロシアからの大きな反発を招くことなく、新たな拡大の道を開いた。NATO 諸国は、ローマ宣言署名と同じ年のプラハ首脳会議において、エス33トニア、ラトビア、リトアニア、スロバキア、スロベニア、ブルガリア、ルーマニア
13への加盟招聘に合意し、これら 7 カ国は 2004 年 3 月に正式に NATO に加盟した 。
一方、ウクライナは、東方拡大によって複数の NATO 新規加盟国と国境を接することになり、NATO とロシアの狭間に置かれることとなった。クチマは、「テロとの戦い」を契機に米欧とロシアが接近する機会を捉え、2002 年 5 月、将来的に NATOへの加盟を目指す意思を初めて示した。これを受けて、同年 11 月のプラハ首脳会
議における NUC では、政治、経済、軍事など各分野における具体的な改革目標を14設定した「行動計画（Action Plan）」が策定・発表された 。こうしてウクライナのNATO 加盟問題が浮上することになった。
その後、加盟に向けた動きは、2004 年末からの「オレンジ革命」を経て誕生した
ユシチェンコ政権期（Viktor Yushchenko: 2005 − 2010 年）において一気に加速した。ユシチェンコは大統領就任直後の 2005 年 2 月に NATO 本部を訪問し、1999 年に加盟準備のための仕組みとして新たに設けられた「加盟のための行動計画（MAP）」
への参加について立場を明確にし、関係強化の方針を打ち出した。これを受けて、NATO は同年 4 月の NUC で、MAP 招請の前段階に位置づけられる「緊密化対話（Intensified Dialogue）」をウクライナとの間で立ち上げ、政治、軍事、財政、安全保
障面における改革を支援するための枠組みを作った。またウクライナはこれと並行して、コソボ、アフガニスタン、イラク、地中海における NATO 主導の任務や演習に15

積極的に参加し、同盟の「貢献国」になりうることをアピールした 。
しかし、そもそもこの時期、ウクライナの NATO 加盟には 2 つの大きな壁があった。
第 1 は、ウクライナ自身の問題である。まず、長らく問題視されてきた治安・防衛
セクターの改革（例えば、文民統制、汚職対策など）において十分な進展が見られな
16かった。また NATO 加盟に対する国民の支持は一貫して低かった 。ユシチェンコ
政権期における加盟支持は 15%~20% 程度で、不支持の割合は 60% を超えることもあり圧倒していた。さらに政党間の違いも顕著であり、2006 年 8 月に同政権下で首相に復帰したヤヌコーヴィチ（Viktor Yanukovych）率いる「地域党」は NATO 加盟に反対で、彼は 2007 年 10 月までの首相在任中、MAP 不要という立場を明確にして17いた。つまり政権内でも統一見解が得られていない状況だった 。
第 2 は、NATO 内の分裂である。米英、中・東欧諸国がウクライナの加盟を推したのに対して、仏独など一部諸国は慎重な姿勢をとった。すでにユシチェンコの姿勢がロシアの反発を招き、ウクライナ・ロシア関係全体が、他のヨーロッパ諸国にも悪影響を及ぼした「天然ガス紛争」も相俟って悪化するなか、後者の国々は、上記の問34

第 2 章 NATO とウクライナ

題を抱えるウクライナに MAP を付与することでロシアを不必要に刺激してはならな
18

いと考えていた 。
こうした分裂の構図は、2008 年 4 月の NATO ブカレスト首脳会議でも変わらなかった。ユシチェンコは同年 1 月、改めてブカレスト首脳会議での MAP を求めた。ブッシュ（George W. Bush）米大統領はキーウでの首脳会談後 MAP 支持を表明し、その足でブカレストに向かって他の同盟国に対してウクライナとジョージアへの MAP 付
与への同意を求めた。しかし、メルケル（Angela Merkel）独首相やサルコジ（Nicolas

Sarkozy）仏大統領の姿勢は変わらず、最終的に両国に対する MAP 招請は見送られ、
19

引き続き 12 月の NATO 外相会議で検討されることになった 。一方、妥協の結果、首脳会議後の声明には、「（両国が）将来的に NATO 加盟国の一員になるだろう」と
20

いう曖昧な一文が盛り込まれた 。全加盟国によるコンセンサスが必要なため、実態として加盟プロセスに一切の進展の見込みがないなか、NATO としては玉虫色の決着で問題を先延ばしにするかたちをとったのである。
その後、加盟をめぐる議論は急速に萎んだ。きっかけは、ブカレスト首脳会議から4 カ月後の 2008 年 8 月に起こったロシアによるジョージア侵攻である。よく指摘されるように、ブカレスト声明がその重要な背景を成したかについては今後の歴史的検証を必要とするが、この結果、少なくとも NATO の一部ではロシアへのさらなる配慮が必要だと認識された。2008 年 12 月の NATO 外相会議では、ウクライナ・ジョー
21

ジアともに「なすべき重要な仕事を残している」との結論に達し 、翌年 4 月のスト
ラスブール・ケール首脳会議では、ブカレスト声明の立場は確認されたものの、両国22の加盟に向けた具体的な道筋が示されることはなかった 。
さらにロシアのジョージア侵攻によって NRC の公式会合と一部の協力分野が一時的に停止されたが、一年を経ずして再開されることになった。独仏などは当初こそ厳しい姿勢をとったものの、徐々にロシアとの関係正常化を求め、米国もまたオバマ（Barack Obama）政権成立にともなって米ロ「リセット」を模索した。ジョージアにおけるロシアの行動は一部の中・東欧諸国に大きな不安を与えたものの、NATO 全
体として戦力態勢や対ロ姿勢に大きな変化は見られなかった。2010 年に採択された

NATO「戦略概念」においても、ロシアは様々な懸案事項を抱えながらも基本的に協23

力・関与の相手として位置づけられた 。
また、2010 年のウクライナにおける政権交代によって、ウクライナの NATO 加盟
問題は完全に棚上げ状態となった。大統領に就任したヤヌコーヴィチは、対ロ関係の改善と対 EU 関係の強化を両立させようとした一方、NATO 加盟については否定的

35

な態度をとり「非同盟」の地位を求めた。同年 7 月には、いかなる政治・軍事同盟にも属さないという内容が盛り込まれた法律を発効させ、ウクライナは自ら加盟の道を閉ざした。これは、ロシアによるジョージア侵攻を経てもなお NATO 加盟支持が広24

がらなかったウクライナ世論の状況も反映していた 。これに対して NATO 首脳は2010 年 11 月のリスボン首脳声明において、「安全保障体制を自由に選択する各国の主権的権利を認識し、我々はウクライナの「非同盟」政策を尊重する」ことを表明するとともに、引き続き対話や改革支援、実務的な協力については継続する意向を示し25

た 。こうしてウクライナの NATO 加盟準備は無期限停止となった。

3．2014 年ウクライナ危機後の NATO・ウクライナ関係（1）ウクライナ危機に対する米欧の対応
2013 年 11 月末から始まった「マイダン革命」による混乱が広がるなか、ロシアがクリミアを占領し、続いて東部紛争に介入していったこと（「2014 年ウクライナ危機」）
は国際社会に衝撃をもたらした。米欧は、ロシアによる主権・領土の一体性の侵害という明白な国際法違反に対して、いかに対応するかという問題に直面した。
まず、米欧は事態収束に向けて仲介や調停を試みると同時に、ロシアに対して政治・外交（G8 からの追放）や経済（個人・団体への資金凍結や渡航禁止）の両面で制裁を科した。しかし、米欧による調停も虚しく東部紛争が激化するなか、7 月に入ると米国と EU の制裁は本格化した。両者はロシア経済に打撃を与えるべく部門別の制裁
26に踏み切り、9 月にはこれを強化した 。
その後、制裁は、2015 年 2 月に独仏の仲介によって締結された東部紛争の停戦と和平の道筋を定めたいわゆる「ミンスク合意」と紐づけられることになった。すなわ
ち、ロシアがこの合意項目を履行しない限り、制裁の緩和・解除はありえないという立場が取られたのである。しかしその後 7 年にわたって、この合意に基づく和平プロ
セスは停滞し、停戦合意すら破られる状況が続いた。米国と EU の対ロ制裁は十分な効果を出せないまま 2022 年まで継続・更新されてきた。
他方、この危機は NATO にも変容を迫った。NATO は冷戦後、長らく域外活動を中心とする「危機管理」任務に注力してきた。また上述のように、「協調的安全保障」
任務のもとロシアとの間で対話メカニズムを構築してきた。NATO にとってロシア
は冷戦後一貫して協力や関与の対象として位置づけられてきた。しかし、ウクライナ36

第 2 章 NATO とウクライナ

危機はこうした前提を覆した。NATO ではロシアを念頭に、「集団防衛」が改めて中心的課題に据えられた。

NATO は危機勃発直後、ロシアとの間で対話の機会を残しつつも、すべての実務的協力を停止した。また軍事面では主に通常戦力面で即応性の強化を重視する対ロ
抑止防衛態勢の構築を図った。具体的には、NATO 即応部隊（NRF）の強化、対ロ懸念を強めるポーランドやバルト三国への多国籍大隊の「ローテーション」配備、NATO 東翼での演習・訓練の強化などである。また、従来の国防費の削減傾向を反転させ、2014 年から 10 年間で各加盟国の国防費を対 GDP 比 2% まで引き上げるという目標が合意された。
しかし、2014 年の危機を経ても、同盟内における対ロ脅威認識をめぐるズレは残り続け、ロシアをどのように扱うべきかをめぐって水面下で対立が続いた。それを端的に示す一例として挙げられるのが、1997 年の「NATO・ロシア基本議定書」の扱いをめぐる対立である。ポーランドなどは、この文書が前提とする「現在および予見し得る安全保障環境」はウクライナ危機によって一変したとして、その破棄とともに自国への大規模部隊の「常駐」を求めたが、ドイツなどはこの文書を遵守し続けるべきと主張した。
その後も首脳声明などでは集団防衛強化の必要性が強調されながらも、それに必要な戦力整備には遅れが見られた。バルト周辺での局地的な戦力バランスは NATO 側に劣勢な状況が続いており、地理的優位性や決意の差からロシアに対する通常抑止の信頼性はいまだ不十分との評価も専門家の間では見られた。また 2014 年以降、すべてのヨーロッパ同盟国が国防費の増額に踏み切り、この結果、米国を除く同盟国全体の国防費も増加傾向にあったが、これに真剣に取り組んだ国とそうでない国の差は歴然としていた。そしてなにより「欧州・大西洋は安定しており、NATO 領域に対する通常戦力による攻撃の脅威は小さい」という情勢認識が記された 2010 年の「戦略概念」はもはや時代遅れになっていたにもかかわらず、改訂されることなく 2022 年
27を迎えたのである 。

（2）深化する NATO・ウクライナ関係
2014 年の危機を経て、ウクライナの外交・安全保障政策の方針も大きく変わった。
同年 6 月に大統領に就任したポロシェンコ（Petro Poroshenko, 2014 − 2019 年）は、NATO 加盟を目指す方針を掲げ、それまでの「非同盟」という地位が「外部からの攻撃や圧力から国を守る上で役に立たなかった」として、同年末には最高会議で可決

37

28

された非同盟を破棄する法案に署名した 。
また 2014 年以降、NATO 加盟に対するウクライナの人々の見方も大きく変化した。
上述のように、
ウクライナ社会では長らく加盟への支持が低く、MAP を付与しない「口実」としても使われてきた。しかしロシアからの攻撃を受けて、自国の安全保障を確保する手段として NATO 加盟を求める声が急速に高まり、加盟への支持が多数に転じた。その後、「侵略国」ロシアとの戦争が 8 年にわたって続くなか、今日に至るま
29

でその状況は逆転することなく続いている 。
ただし、ポロシェンコは政権成立当初、NATO 加盟を実現するための条件整備と、そのための NATO との協力強化を優先させ、MAP 付与の要請を含む「加盟」そのものについては慎重に扱ったことは留意すべきである。それは、あらゆる分野での改革が進まず、また自国軍と NATO 軍の相互運用性が向上しなければ、MAP 付与が見送30られた「2008 年の二の舞になる」ことを恐れたからだった 。
こうしたなかウクライナと NATO は、ウクライナ軍を近代化し、NATO との相互運用性を高めるため、実務的な協力を深化させていった。NATO は危機勃発直後から、ウクライナの自衛能力を強化するための措置に合意したが、同年 9 月のウェールズ首脳会議では、C3（指揮・統制・通信）、兵站・標準化、サイバー防衛、軍人のキャリ
ア移行、戦略的コミュニケーションに焦点を当てたプログラムを新設した。またこの首脳会議では、アフガニスタンでの戦闘任務終了後もパートナー諸国との相互運用性を維持・強化するために、新たに「パートナーシップ相互運用性イニシアティブ（PII）」
が立ち上げられたが、NATO はウクライナをここに加えた（他は日本を含む 23 カ
31国） 。
また、2016 年 9 月のワルシャワ首脳会議では「ウクライナ包括支援パッケージ（CAP）」が採択され、それまでの支援が強化された。NATO はこれ以降、CAP を通じた資金提供を行い、ウクライナ軍の能力構築、国防組織の改革、C4（指揮・統制・
通信・コンピューター）、サイバー防衛、ハイブリッド戦争への対応などへの支援を本格化した。また、米英などを中心に NATO 諸国も、二国間・多国間レベルでウク
32

ライナ軍兵士の訓練や共同演習を行ってきた 。
そして 2020 年 6 月、NATO は、PII の一部としてすでにオーストラリア、フィン
ランド、スウェーデン、ジョージア、ヨルダンに与えていた「高次機会パートナー
33

（EOP）
」の地位をウクライナにも付与した 。これによって NATO・ウクライナ関係はさらに深化し、ウクライナが、NATO の作戦立案や演習の一部により頻繁に参加したり、NATO 加盟国との脅威に関する情報・インテリジェンスにアクセスする38

第 2 章 NATO とウクライナ

ことなどが可能となった。

（3）遠のく「加盟」への道
2014 年以降、NATO とウクライナはパートナーとしてかつてないほど緊密な関係になった一方、ウクライナが望む NATO「加盟」への道はむしろ遠のいた。それは、2014 年以降、ロシアがクリミア及び東部 2 州の一部地域を占領し続け、戦闘が散発的に続いていたからである。
それでも、ポロシェンコ大統領は、次第にその慎重姿勢を変え、加盟申請に積極的な動きを見せるようになった。2017 年 6 月に最高会議が NATO との協力、そして最終的な NATO 加盟を外交・安全保障政策の優先事項とする法案を可決すると、その翌月、ポロシェンコは NATO との MAP に関する交渉開始を求めると発表した。そして 2018 年 2 月にはストルテンベルグ（Jens Stoltenberg）NATO 事務総長に対して34

書簡を送り、NATO 加盟への願望を公式に示した 。さらに政権末期の 2019 年 2 月には、国家の戦略目標として NATO 加盟を実現するという項目が憲法に新たに盛り込まれ、「ウクライナの大統領はこれを実現する保証者である」との一文が挿入された。
35

これは、NATO 加盟路線を「不可逆的な方針」とするための措置だった 。
この路線は、2019 年 6 月に新たに誕生したゼレンシキー（Volodymyr Zelenskyy：

2019 年−）政権でも引き継がれることになった。ゼレンシキー大統領は当初ロシアとの対話を通じた東部紛争の解決を目指し、NATO 加盟への願望を前面には出さなかった。しかし、同年 12 月のパリにおけるプーチンとの直接会談を経ても和平プロ
セスに進展が見られないなか、ゼレンシキーは NATO 加盟方針を強く打ち出すようになり、2020 年 9 月に採択された国家安全保障戦略でもこの点が繰り返し強調され36

た 。
そして 2021 年冬から春にかけて、東部紛争における停戦違反がかつてないほど増加し、大規模なロシア軍部隊がウクライナ国境周辺に集結すると、ゼレンシキーは「ロシアの行動を抑止する」という論理で、ウクライナへの MAP 付与を急ぐよう、

NATO 各国、とりわけ同年成立したばかりのバイデン（Joe Biden）政権に求めた 37。
しかし、NATO は 2014 年以降、一貫して主権と領土一体性についてウクライナの立場を擁護し、同国との実務的な協力を進める一方、「加盟」問題については終始消極的な姿勢をとってきた。例えば、2014 年 9 月のウェールズ首脳宣言及び 2016 年 7月のワルシャワ首脳声明では、ロシアの行動への非難、ウクライナの主権と領土的一体性への支持、そしてウクライナとの対話や協力の必要性が繰り返し言及される一方

39

38

で、加盟に関する文言は一切含まれなかった 。ようやく 2018 年初頭の MAP に関する交渉の要請を受けて、同年 7 月のブリュッセル首脳宣言以降、ブカレスト宣言の原則が再確認されることになったが、むしろ強調されていたのはさらなる改革の必要39性だった 。
また 2008 年段階では MAP 付与に熱心だった米国も、バイデン政権のもとでは曖
昧な姿勢がとられた。その背景の一つに、「安定的で予測可能な関係」を構築したいロ
シアへの配慮があったと考えられる。それゆえ、ゼレンシキーはこうしたバイデン政
40権の姿勢を批判し、MAP 付与、そして加盟の時期についての明確な回答を求めた 。
それでも米国は慎重姿勢を崩さなかった。同年 9 月の米ウクライナ首脳共同声明や11 月の「米ウクライナ戦略的パートナーシップ憲章」でも 41、米国は「ウクライナが外部の干渉を受けずに自国の将来の外交方針を決定する権利を支持する」ことを確認しただけで、NATO 加盟について一切の言質を与えなかった。
このように 2014 年以降、ウクライナは NATO 加盟を不可逆的な目標として追求し、そのための改革を進め、世論も変化したが、NATO は「オープン・ドア」の原則を繰り返すだけで、実際問題として「加盟」に向けた進展はまったく見られなかったの
である。

おわりに
本論で見たように、NATO は冷戦後、東方拡大とロシアとの関係管理の両立を目指して、中・東欧諸国の新規加盟国を受け入れていくのと並行して、ロシアとは関与と協力を通じたパートナーシップ関係の構築を目指した。またそれと同時に、新規加盟国とロシアの狭間に置かれたウクライナとの関係も強化してきた。2000 年代に入り、ウクライナが NATO 加盟の意思を示すと、この三角関係のバランスが揺らぎ始
めた。
とはいえ、
この時期、そもそもウクライナ国民の間では加盟への支持が広がらず、NATO 内でもロシア・ウクライナそれぞれの国との距離感から分裂が見られ、結局
ウクライナに MAP が付与されることはなかった。そして 2010 年にウクライナが「非同盟」の立場をとったことで、NATO 加盟に向けた動きは完全に停止した。
しかし、こうした状況に変化をもたらしたのが、2014 年のロシアによるクリミア
占領と東部紛争への介入だった。これを機にウクライナ社会では、NATO 加盟支持の割合が不支持の割合を上回ることになった。また政府も、非同盟では自国の安全を40

第 2 章 NATO とウクライナ

確保できないとして、NATO 加盟路線を再び歩み始めた。他方、NATO 側も 2014 年
を境に「集団防衛」の重要性を再確認し、東翼における抑止・防衛態勢の強化に着手した。また戦争が続くウクライナとは、軍改革を主として実務的な協力を深めてきた。
その一方、ウクライナの「加盟」そのものについては、「オープン・ドア」の原則を維持しつつも、受け入れる用意はなかった。2014 年以降、NATO・ウクライナ関係
はかつてないほど緊密化しつつも、MAP さえ付与されない状況が続いていたのである。

2022 年 2 月のロシアによるウクライナへの全面侵攻開始は、2014 年以降の流れを加速化させた。NATO は同年 6 月末のマドリッド首脳会議において、12 年ぶりに改42訂された「戦略概念」を採択した 。2010 年の「戦略概念」の情勢認識とは異なり、現状を「欧州・大西洋地域は平和ではない」と評価し、冷戦後初めてロシアを「同盟国の安全保障と欧州・大西洋地域の平和と安定に対する最も重大かつ直接的な脅威」と位置づけた。また NRF を約 7 倍の 30 万人規模に増強する計画や、ポーランドや
バルト三国など NATO 東翼に展開している多国籍「大隊」を「旅団」規模に拡大する計画などが発表され、対ロ抑止・防衛態勢を抜本的に強化していくことが決まった。
「NATO・ロシア基本議定書」が破棄されたのかについては様々な議論があり、今後の動向を注視する必要があるが、いずれにせよ様々な懸案事項を抱えながらも基本的にロシアをパートナーとみなすという冷戦後の方針は正式に転換された。
他方、NATO（加盟国）はロシアに国土を蹂躙されるウクライナに対して、直接の43

軍事介入は避けつつ、武器や情報の面で大規模な支援を実施してきた 。NATO としては、ロシアとの直接衝突は回避せねばならず、全面侵攻前からウクライナへの派兵
オプションは排除してきた。また 3 月にウクライナが飛行禁止区域の設定を求めた際もこれに応じなかった。しかし、NATO（加盟国）はこれら以外にできることをすべて実施してきたと言えよう。当初こそ、対戦車ミサイルなどロシア軍を撃退するための防衛兵器の供与が中心だったが、ウクライナ軍が想定以上に持ち堪えるなか、支援レベルも次第に高まっていった。旧ソ連製戦車、装甲車、榴弾砲などから始まり、夏までには高機動ロケット砲システム（HIMARS）や多連装ロケットシステム（MLRS）も供与され、並行してウクライナ軍兵士に対する訓練も NATO 諸国において実施されてきた。また NATO は、ウクライナ国境に近いポーランド上空を飛行する早期警
戒管制機（AWACS）が得たロシア軍に関する情報をウクライナ側に提供してきたとされる。またロシアの核使用についても、NATO 側はそれがもたらす結果を意図的に曖昧にすることで抑止しようとしてきた（そしてそれが要因かどうかは特定できな

41

いものの、現段階でロシアは使用に踏み切っていない）。NATO とロシアが相互に抑止されているという状況のなか、NATO 諸国のウクライナ支援は慎重ながらも徐々に強化されてきたのである。ウクライナ軍はこれによってロシア軍に苦戦を強い、一部の領土奪還にも成功している。
とはいえ、戦況の行方は予断を許さない。本稿執筆時点（2023 年 1 月）で停戦・終戦への機運はまったく高まっていない。しかし、来るべき交渉の局面に向けて、また終戦のあり方を考えるうえで重要になるのが、いかにウクライナの安全を保証するかという問題である。現在、ウクライナ国民の間で、自国の安全保障を担保してくれる手段として最も期待されているのが NATO 加盟である。本論で見たように 2014
年を境に支持が多数になってから、調査にもよるが 40% 台後半から 60% 台前半で推移してきた。その割合は 2021 年に入って情勢が緊迫化するなかで徐々に増え、2 月の全面侵攻以降、飛躍的に上昇し、最新の調査（2023 年 1 月）では 86% を記録して44いる 。
また、ゼレンシキー政権も、3 月末の停戦協議において、ロシアを含めた関係諸国
によるウクライナに対する新たな安全保障枠組み構築を条件に、NATO 早期加盟の9 月末にプー
断念（すなわち中立化の可能性）を示唆したこともあった。しかしその後、
チンが南部・東部の 4 州（ヘルソン州・ザポリッジャ州・ドネツィク州・ルハンシク州）
を一方的に併合すると宣言したのに対抗して、ゼレンシキーは NATO 加盟申請の意
向を表明した。しかし、NATO 側の立場に変化はみられない。ストルテンベルグ事
務総長も、ゼレンシキーの申請表明を受けて、門戸は開かれているが、加盟 30 カ国によるコンセンサスが必要であり、なにより「現在の焦点は、ロシアの残忍な侵略に45

対してウクライナが自衛するための支援」に置かれていると述べている 。

NATO 加盟の道のりは遠く、またリスボン条約第 42 条 7 項で「相互援助条項」を定める EU への加盟の道のりも、5 月に加盟候補国になったとはいえやはり遠いとな
れば、いかにウクライナの安全を保証していくのか。
こうしたなか、イェルマーク（Andrii Yermak）ウクライナ大統領府長官とラスム
セン（Anders Fogh Rasmussen）前 NATO 事務総長が共同議長を務める国際諮問グループによって提示されたのが、「キーウ安全保障盟約（Kyiv Security Compact）」草案
46

である 。これは、ウクライナが EU や NATO に加盟するまでの間、同国の安全を暫定的に保証する法的拘束力を持つ国際的な枠組みであり、ロシアの行動を抑止し、いざという時のためにウクライナの自衛能力を向上するための諸措置が記されている。

42

第 2 章 NATO とウクライナ

これを構成する「保証国」については、ウクライナ軍支援の明確な義務を負う同盟国からなる「中核グループ（core group）」と、制裁メカニズムを中心に築かれる非軍事保証を提供する「広範グループ（broader group）」に分けられている。前者には、米欧諸国に加えてカナダ、トルコ、豪州などが、後者には、日本や韓国などの名が挙げられている。ロシアが枠組みから外れている点、またウクライナの「中立化」が保証の前提条件となっていない点もこの構想の特徴であろう。
ゼレンシキーは、11 月に示した「和平のための 10 項目」のなかでも「キーウ安全47

保障盟約」について言及しており 、今後、この点をめぐる議論も活発化していくと考えられる。米国をはじめとして「中核グループ」の候補国にこの案に沿った「コミットメント」を用意する予定があるかは現時点で不明である。しかし、「戦後」を見据えた際に、ウクライナの安全をいかに保証するか、つまり、いかにロシアに攻撃・侵略を再開させないかという点は、ヨーロッパ秩序の安定、そして国際秩序の安定を回復・維持していくための伴となろう。
「キーウ安全保障盟約」
構想では、日本に対しても、ロシアが侵略を再開した際に経済制裁を「自動的に」再適用するといった保証への期待が記されている。前例のない「コミットメント」の供与要請にどう対応していくか、
他国の動向を注視しながら検討を進めていく必要があろう。

──注──
1

2

3

The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, “Treaty between The United Statesof America and the Russian Federation on security guarantees,” https://mid ru/ru/foreign_policy/rso/nato/1790818/?lang=en&TSPD_101_R0=08765fb817ab2000bee1477e02a419e3bef
7f153fa5a5561869f5de83f53098482c521454486eeae08b88b413a143000e1c2d5b58ac6596f8e
f7bf62039010b2b842fdb24e5f27895aa271b013ca536a3badc92fbb31068876bbfcd6989a06db;“Agreement on measures to ensure the security of The Russian Federation and member States of
the North Atlantic Treaty Organization,” December 17, 2021. https://mid ru/ru/foreign_policy/
rso/nato/1790803/?lang=en&TSPD_101_R0=08765fb817ab2000381fb65a7296142a97a1c5b8c7
3271dec77e0e6ac6f6f43d149498814189ff8b08414c9286143000fd0f7b08f6a8f7a9766a0b86a131
9b0017f0983678c64a9086a92396f9cbf4b157ebaebebc23ae623c4665429d1f6867（2023 年 1 月
23 日最終アクセス、以下同様）
President of Russia, “Address by the President of the Russian Federation,” February 24, 2022.
http://en kremlin ru/events/president/news/67843
NATO, “The Alliance's New Strategic Concept (1991),” November 7-8, 1991. https://www.nato.
int/cps/en/natohq/official_texts_23847.htm

43

4

5

6

7

8

NATO, “Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance,” July 5-6, 1990. https://www.
nato.int/cps/en/natohq/official_texts_23693.htm
NATO, “Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between NATO and theRussian Federation,” May 27, 1997. https://www.nato.int/cps/su/natohq/official_texts_25468.htm
鶴岡路人「NATO・ロシア基本議定書の亡霊− 3 つの論点」日本国際フォーラム『コメンタリー』
2022 年 8 月 1 日。https://www.jfir.or.jp/studygroup_article/8872/#_edn3
Jefferey Simon “Ukraine Against Herself: To Be Euro-Atlantic, Eurasian, or Neutral?,” Strategic
Forum, 2009, p.3. https://www.files.ethz.ch/isn/98858/SF238.pdf
藤森信吉「ウクライナと NATO の東方拡大」『スラヴ研究』47 号、2000 年。316-317 頁。

NATO, “Charter on a Distinctive Partnership between the North Atlantic Treaty Organization andUkraine,” July 9, 1997. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_25457.htm
10 NATO, “Relations with Ukraine,” Last updated October 28, 2022. https://www.nato.int/cps/en/
natohq/topics_37750.htm
11 このプロセスや内容については、末澤恵美「NATO の東方拡大とウクライナ」『海外事情』第46 巻 1 号、1998 年、藤森「ウクライナと NATO の東方拡大」を参照。
12 NATO, “NATO-Russia Council, Rome Declaration,” May 28, 2002. https://www.nato.int/nrcwebsite/media/59487/2002.05.28_nrc_rome_declaration.pdf
13 広瀬佳一「NATO の拡大」広瀬佳一『現代ヨーロッパの安全保障〜ポスト 2014：パワーバラ
ンスの構図を読む』ミネルヴァ書房、2019 年、62 頁。
14 詳細については、東野篤子「ウクライナの EU・NATO 加盟問題」『法学研究』84 巻 1 号、350-351 頁。NATO, “NATO-Ukraine Action Plan,” November 23, 2002. https://www.nato.int/
cps/sn/natohq/official_texts_19547.htm?
15 東 野「 ウ ク ラ イ ナ の EU・NATO 加 盟 問 題 」351-352 頁。NATO, “Alliance ready to deepen
partnership with Ukraine,” February 22, 2005. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_21612.
htm?
16 Razmukov Centre, “Public Support for Ukraine’s Euro-Atlantic Course: Assessments andRecommendations,” April 2021, p.9. https://razumkov.org.ua/uploads/article/2021-nato-eng.pdf
17 Steven Pifer, The Eagle and the Trident: U.S.-Ukraine Relations in Turbulent Times, Brooking
Institution Press, 2017, p.282.
18 東野「ウクライナの EU・NATO 加盟問題」352 頁、広瀬「NATO の拡大」64 頁。
19 Pifer, The Eagle and the Trident, pp.285-286. Pifer によれば反対した国は同盟国のなかで「少数9派」だっという。

NATO, “Bucharest Summit Declaration,” April 3, 2008. https://www.nato.int/cps/en/natolive/
official_texts_8443.htm
21 NATO, “Allies discuss relations with Ukraine and Georgia and send a signal to Russia,” https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_46747.htm?; “Nato allies divided over Ukraine and Georgia,”
The Guardian, December 2, 2008. https://www.theguardian.com/world/2008/dec/02/ukrainegeorgia
22 NATO, Strasbourg/Kehl Summit Declaration, April 4, 2009. https://www.nato.int/cps/en/
natolive/news_52837.htm
23 NATO, “Strategic Concept 2010,” November 19, 2010. https://www.nato.int/cps/en/natohq/
2044

第 2 章 NATO とウクライナ

topics_82705.htm
24

合 六 強「 ウ ク ラ イ ナ と NATO 加 盟 問 題 」『EUSI Commentary』2015 年 9 月。https://www.

25

hit-u.ac.jp/kenkyu/eusi/eusicommentary/vol59.pdf
NATO, “Lisbon Summit Declaration,” November 20, 2010. https://www.nato.int/cps/en/natolive/
official_texts_68828.htm

26

本節については特記のない限り、合六強「長期化するウクライナ危機と米欧の対応」『国際安全保障』48 巻 3 号を参照。

27

合六強「3 つの「ショック」に揺れる NATO」日本国際問題研究所「混迷する欧州と国際秩序」

2020 年 3 月、101-102 頁。https://www2.jiia.or.jp/pdf/research/R01_Europe/08-goroku.pdf
合六「ウクライナと NATO 加盟問題」。
29 Rating, “Twentieth National Poll. Foreign Policy Moods (January 14-16, 2023),” https://ratinggroup.ua/en/research/ukraine/dvadcyate_zagalnonac_onalne_opituvannya_zovn_shnopol_
tichn_nastro_naselennya_14-16_s_chnya_2023.html
30 Mission of Ukraine to the NATO, “President of Ukraine Petro Poroshenko: "Our strategic goalis NATO membership,” September 7, 2016. https://nato.mfa.gov.ua/en/news/50578-prezidentukrajini-petro-poroshenko-nashoju-strategichnoju-metoju-zalishajetysya-vstup-do-nato
31 NATO, “Factsheet: NATO’s Practical Support to Ukraine,” February 2015. https://www.nato.
int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2015_02/20150203_1502-Factsheet_PracticalSupport.pdf;
NATO, “Wales Summit Declaration,” September 5, 2014 https://www.nato.int/cps/en/natohq/
official_texts_112964.htm
32 NATO, “Factsheet: NATO’s Support to Ukraine,” November 2018. https://www.nato.int/nato_
static_fl2014/assets/pdf/pdf_2018_11/20181106_1811-factsheet-nato-ukraine-sup.pdf
33 NATO, “NATO recognises Ukraine as Enhanced Opportunities Partner,” June 12, 2020. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_176327.htm
34 “Poroshenko: Ukraine Seeking NATO Membership Action Plan,” March 10, 2018. https://www.
rferl.org/a/nato-ukraine-poroshenko-membership-action-plan/29090212.html
35 “Poroshenko signs constitutional amendments on Ukraine's movement to EU, NATO,”
Ukrinform, February 19, 2019. https://www.ukrinform.net/rubric-polytics/2643679-poroshenkosigns-constitutional-amendments-on-ukraines-movement-to-eu-nato.html
36 Alyona Getmanchuk, “Russia as aggressor, NATO as objective: Ukraine’s new National Security
Strategy,” UkraineAlert, Atlantic Council, September 30, 2020. https://www.atlanticcouncil.org/
blogs/ukrainealert/russia-as-aggressor-nato-as-objective-ukraines-new-national-security-strategy/
37 “Zelenskiy to Biden: give us clear 'yes' or 'no' on Ukraine NATO path,” Reuters, June 14,
2021. https://www reuters.com/world/zelenskiy-asks-us-clarity-nato-membership-planukraine-2021-06-14/
38 NATO, “Wales Summit Declaration,” September 5, 2014; “The Warsaw declaration on
Transatlantic Security,” July 8-9, 2016. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133168.
htm
39 NATO, “Brussels Summit Declaration,” July 11, 2018. https://www.nato.int/cps/en/natohq/
official_texts_156624.htm ; NATO, “Brussels Summit Communiqué,” June 14, 2021. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm
28

45

“Zelenskiy to Biden: give us clear 'yes' or 'no' on Ukraine NATO path.”
White House, “Joint Statement on the U.S.-Ukraine Strategic Partnership,” September 1, 2021.
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/01/joint-statementon-the-u-s-ukraine-strategic-partnership/; U.S Department of States, “U.S.-Ukraine Charteron Strategic Partnership,” November 10, 2021. https://www.state.gov/u-s-ukraine-charter-onstrategic-partnership/
42 NATO, “NATO 2022 Strategic Concept,” June 29, 2022. https://www.nato.int/nato_static_
fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf
43 鶴岡路人「ロシア・ウクライナ戦争と NATO」『安全保障研究』第 4 巻第 2 号、2022 年、42-45 頁。

40
41

バイデン政権の支援については、森聡「ウクライナと「ポストプライマシー」時代のアメリカによる現状防衛」『ウクライナ戦争と世界のゆくえ』東京大学出版会、2022 年、63-66 頁。
Razumkov Centre, “Public Support for Ukraine’s Euro-Atlantic Course: Assessments andRecommendations,” p.7; Rating, “Twentieth National Poll. Foreign Policy Moods (January 1416, 2023).”45 NATO, “Press point with NATO Secretary General Jens Stoltenberg,” September 30, 2022.
https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_207788.htm
46 Anders Fogh Rasmussen and Andrii Yermak The Kyiv Security Compact: International Security
Guarantees for Ukraine: Recommendations, September 13, 2022. https://www.president.gov.ua/
44

47

storage/j-files-storage/01/15/89/41fd0ec2d72259a561313370cee1be6e_1663050954.pdf
President of Ukraine, “Ukraine has always been a leader in peacemaking efforts; if Russia
wants to end this war, let it prove it with actions - speech by the President of Ukraine at the G20
Summit,” November 15, 2022. https://www.president.gov.ua/en/news/ukrayina-zavzhdi-bulaliderom-mirotvorchih-zusil-yaksho-rosi-79141（2023 年 1 月 23 日脱稿）

46

第3章

ロシアによるウクライナ侵攻と中・東欧
東野 篤子

はじめに
2022 年 2 月 24 日のロシアによるウクライナ侵攻から 1 年が経過し、欧州の安全保障環境は劇的に変化した。また、2014 年のロシアによるクリミア半島の違法な占領と、同年夏以降のドンバスにおける戦闘に対する欧州の反応が極めて抑制的であったことと比較すれば、2022 年の新たなウクライナ侵攻に対する欧州の対応はそれとは全く異なる厳しいものとなった。クリミア占領時の欧州諸国の対ロシア制裁はイン
パクトの低い領域に留まったのに対し、2022 年 2 月の侵略開始のわずか数日後にはSWIFT 制裁やロシア中央銀行に対する制裁、天然ガスや石油などのエネルギー制裁
等、EU は広範な制裁を 10 段階にわたってロシアに科してきた。さらに、ウクライ
ナに対する前例のない規模の経済支援や兵器供与も継続中である。制裁の実施範囲や手法、兵器支援の可否をめぐって欧州諸国間の見解の相違がしばしば浮上することも事実ではあるものの、この戦争を巡って 1 年間にわたって欧州が結束しつづけてきた
意味は大きい。さらに、永世中立国であるスイスがロシアに対して経済制裁を行い、また長年にわたって軍事的非同盟を貫いてきたスウェーデンとフィンランドが方針を転換し、NATO 加盟申請に踏み切ったことは、欧州における国際政治の大転換を意味していたと言える。ストルテンベルグ NATO 事務総長もしばしば示唆しているとおり、今次のロシアによるウクライナ侵攻は欧州における安全保障環境を根本的に変1化させたのである 。
これに対し、ロシアによるウクライナ侵攻後の欧州国際政治において「変わらなかった」ものはなんだろうか。それは、とりわけポーランドやバルト三国などの一部の47

2

中・東欧諸国が長らく共有してきたロシアに対する脅威認識と注意喚起である 。フランスやドイツなど西欧の大国にとって、ロシアによるウクライナ侵攻は直前まで明確なリアリティを持って受け止められてはおらず、危機の回避は可能であると認識していた節がある。これに対し、中・東欧諸国は NATO や EU への加盟を果たした後も、ロシアの脅威を長年にわたって説き続けてきた。フランスやドイツなどにとって、2022 年 2 月のさらなる侵攻は予期せぬ事態であったのに対し、中・東欧諸国にとっては長年の懸念が最悪の形で現実となってしまったと言える。まさにこのために、「ロ
シアによるウクライナ侵攻は、中・東欧諸国のロシアに対する懸念を裏付けるだけの3

結果となった」のである 。
本稿では、ロシアによるウクライナ侵攻と中・東欧諸国との関係について論じる。
まず、2022 年以前の中・東欧諸国が欧州国際秩序をどのようにみなし、なにを脅威ととらえ、また中・東欧諸国間でどのような認識の違いが存在していたのかについて検討する。冷戦後の欧州秩序における中・東欧諸国独自の安全保障認識と立ち位置が理解されなければ、この侵略に対する中・東欧諸国の顕著な発言力とリーダーシップ
もまた、理解することが難しいからである。そのうえで、侵攻開始以降に中・東欧諸国がどのような役割を果たし、この侵攻への取り組みにどのような課題を投げかけてきたのかを概観することとしたい。

1．中・東欧諸国における対ロシア脅威認識
そもそも中・東欧諸国が冷戦崩壊後次々に NATO 加盟申請に動いたのは、ロシアへの脅威認識が根本的な動機となっていた。冷戦時は自らの希望に反してソ連の「衛星諸国」としてワルシャワ条約機構に加盟していた諸国にとって、冷戦終結は必ずしもロシアの脅威の消失を意味しなかったのである。このため、中・東欧諸国は「米国
4との軍事同盟」である NATO に所属することで自らの安全を保障する道を選んだ 。
その上で、ロシアに対する配慮を理由に消極的な立場をとっていた多くの NATO
諸国を説得し、加盟実現にこぎつけたのである。この説得の際に中・東欧諸国は、「欧州への回帰」「西側民主主義世界への回帰」等のロジックを掲げて既加盟諸国にNATO 東方拡大を強く迫り、NATO 諸国はそうした声をもはや無視することが出来5なくなったと指摘されている 。

1990 年のドイツ再統一交渉の際に、米国を中心とした NATO 諸国がソ連に対して、

48

第3章

ロシアによるウクライナ侵攻と中・東欧

NATO を東方拡大しないと「約束」していたにもかかわらず、NATO はその「約束」
6を破って拡大したとの主張を 、ロシアは従来からしばしば繰り返している。しかし、困難な交渉プロセスを経て NATO 加盟を果たした中・東欧諸国の立場からすれば、そうした主張は中・東欧諸国の主体性や自律的な選択を軽視しているといえる。ドイツ再統一交渉において「NATO 不拡大」関連の発言を行ったとされるのは米国のベイカー国務長官や西ドイツのゲンシャー外務大臣などに限られていた。当然のことながら中・東欧諸国は交渉の当事者ではなく、さらにその交渉の内容を知る由もなかったのであり、仮にこうした「NATO 不拡大」をめぐる議論が中・東欧諸国の「頭越し」に行われていたとすれば、同諸国としては到底受け入れられるものではなかったのである。そして実際に中・東欧諸国が自らの主体的な選択として NATO 加盟を目指したとき、受け入れ側の NATO がそうした中・東欧諸国の選択を否定し妨げることは、「同盟選択の自由」を規定した 1975 年のヘルシンキ議定書に照らしても極めて困難であった。中・東欧諸国の選択を決定するのは、あくまで当事者である中・東欧諸国と受け入れ側の NATO 諸国であり、第三者であるロシアではない──冷戦後の NATO 拡大は、安定的な安全保障環境を求める中・東欧諸国の強い意志が貫徹されたものなのである。

NATO および EU への加盟を果たした後、中・東欧諸国の対ロシア認識は徐々に、
ポーランドやバルト三国のように厳しい認識を保ち続けた諸国と、ハンガリーのよう
7に対ロシア警戒を緩めた国とに分岐していくことになる 。前者のグループに属する
中・東欧諸国の対ロシア脅威認識は、一部の北欧諸国との連携も生み、EU の対ロシ
アや旧ソ連諸国政策に確実に反映されていった。一例を挙げれば、2008 年のロシア・
ジョージア戦争は、当時のフランスのサルコジ大統領の仲介により短期間で停戦に持ち込まれたこともあり、欧州全体の安全保障認識や対ロシア脅威認識に与えた影響はさほど大きくはなかった側面はある。しかし、ポーランドやバルト三国は、同戦争の勃発とそのインプリケーションを他の欧州諸国よりも深刻に捉えていた。これら諸国
は、今後は類似の出来事が他の旧ソ連諸国や EU/NATO に加盟済みの中・東欧諸国へも及ぶ可能性があると見なしていた。まさにこのために、ポーランドとスウェーデンの両政府から同戦争の数か月前に提案されていた、ロシアを除く旧ソ連の主要 6諸国向けの政策は、このロシア・ジョージア戦争の勃発を機に上記両政府による検討
8が加速し、同年末には「東方パートナーシップ政策」として結実している 。これはロシアによる侵略の予防を直接に試みるものではなく、また将来的な EU 加盟に向けてのステップですらなかったが、対象諸国と連合協定を結び、「欧州展望（European49

perspective）」を与えるかたちで EU との連携を強化することを目指していた 9。
2014 年のロシアによるクリミア併合および同年夏以降のドンバスでの戦闘激化に際しても、EU 全体としての対ロシア批判（およびその結果としての制裁）が比較的マイルドなものにとどまった一方、ポーランドとバルト三国は対ロシア批判の急先鋒
10に立っていた 。このクリミア占領が、ロシアやウクライナと国境を接するこれら諸国が自らの領土防衛にこれまで以上に不安を抱く直接的な契機となったことには疑いの余地はない。こうしたバルト三国とポーランドの脅威認識の高まりに応える形で、NATO は安心供与として「強化された前方プレゼンス（eFP）」の部隊を NATO の「イースタン・フランク」（東縁）に位置するとされる同諸国にローテーションで展開することになった。こうした動きは対ロシア脅威認識を唱え続けていた当該諸国にとっては一定の進歩ではあったものの、その後も当該諸国はロシアによるさらなる侵攻の開始まで、NATO のイースタン・フランクにおける防衛体制の増強を訴え続けていくことになる。
さらに指摘しておくべきは、ポーランドとリトアニアの二カ国は、すでに EU 加盟
直後からウクライナとの協力関係を独自に進めていたことである。この三カ国の間では、2005 年には議会間協力枠組みが形成され、2019 年以降は 4 つの議会間委員会（経済協力、文化、欧州統合、防衛）が始動している。さらに、2020 年 7 月には、「安全保障上の懸念を共有する」この 3 カ国で、「ルブリン・トライアングル」と呼ばれる協力枠組みを策定し、情報の共有や合同演習などを実施するようになった。この「安全保障上の懸念」がロシアを指していることは自明であり、また厳密にこの三カ国で11運営することにこそ意味があると見なされてきたと考えられる 。また、ドイツ政府とロシア政府との間で進められていたガスパイプライン「ノルドストリーム 2」計画
12に関しても、ポーランドはウクライナと共に、同計画批判の急先鋒に立っていた 。

2．侵攻開始後の中・東欧諸国
すでにこうした素地が整っていたからこそ、ロシアが 2022 年 2 月にさらなる侵攻を行った段階で時をおかずして、エストニア、ラトビア、リトアニアのバルト三国とポーランドにチェコを加えた諸国が、厳しい対ロシア制裁を呼びかけ、対ウクライナ
13

支援を先導する構図が出来上がったと言える 。侵攻開始直後、ポーランドを始めとした一部の中・東欧諸国においては、戦禍がウクライナに留まらず、NATO 加盟済

50

第3章

ロシアによるウクライナ侵攻と中・東欧

みの中・東欧諸国にも及ぶことが恐れられており、これが厳しい対ロシア制裁と、兵14器支援を含む大規模な対ウクライナ支援を実施し 、他の米欧諸国にも呼びかける重要な動機となっていた。
しかしこの一方で指摘しておくべきは、侵攻開始直後の段階においては、G7 および EU 加盟国が一致して厳しい対ロシア制裁に踏み切った一方で、侵攻後のウクライ
ナの状況に対しては極めて悲観的な見通しを持ち、ウクライナに対する支援には消極15的な姿勢を見せていた国も散見されたことである 。現時点で実施されているような
ウクライナに対する軍事・財政両面での手厚い支援は決して既定路線だったのではな
く、なによりウクライナの必死の抵抗と、本稿において指摘するような中・東欧諸国の対ウクライナ支援の呼びかけが他の米欧諸国を動かした側面が大きい。
極めて象徴的であったのが、2022 年 3 月 15 日に電撃的に実施されたポーランド、
チェコ、スロベニアの三首脳のキーウ訪問である。キーウ方面の安全が全く確保された状況とはいえなかったなか、これらの三首脳が陸路でキーウに到達し、ウクライナ
16のゼレンスキー大統領を直接激励し、支援を約束した 。リトアニア等バルト三国は、危険を賭してキーウ訪問を成し遂げた三首脳に惜しみない賛辞を送った。しかし多くの EU 加盟諸国は三首脳のキーウ訪問に特段の反応を見せることはなかった。
さらに、兵器支援の面でも中・東欧諸国は侵攻開始直後から重要な先導役を担った。
侵略開始後まもなくの 3 月 8 日、ポーランドは、ウクライナに対して自国が有する

Mig29 戦闘機の提供を検討している旨を明らかにした。ウクライナに対する最初の兵器支援の表明であったが、ポーランドの所有する MiG29 全機をドイツ国内の米空軍基地であるラムシュタイン基地に直ちに無償で供与し、ウクライナへの供与に向けて米国の管理下に置く、というポーランドの提案方式は米国からの賛同が得られず見送られ、NATO 加盟国によるウクライナへの戦闘機提供の動きはこの段階で一旦立
ち消えとなる。
しかし 4 月 5 日、今度はチェコが旧ソ連型戦車 T72、歩兵戦闘車、榴弾砲等をウクライナに対して提供し、同時に戦闘によって損傷した戦車等の修復やメンテナンス
17

を、チェコとスロバキアの協力の下で請け負うことが明らかになった 。ロシアによるウクライナ侵攻開始以降、ウクライナに外国政府が兵器を提供した最初の例となった。同月下旬には、ポーランドが少なくとも 240 両の T72 戦車をウクライナに既に18提供していたと報じられた 。チェコやポーランドからウクライナに提供された T72
戦車はウクライナでも使用されており、即座に実戦に投入できるという利点はあった
ものの、他の NATO 諸国が逡巡する中で、中・東欧諸国が対ウクライナ兵器供与に51

踏み切った意味は大きかった。
こうした物心両面においての支援、とりわけ兵器支援を中・東欧諸国が先導するという構図は戦争を通じて継続されている。すなわち、中・東欧諸国が積極的に対ウクライナ支援姿勢を打ち出し、他の EU/NATO 諸国が徐々にそれに応えるかたちで対ウクライナ支援姿勢を固める構図がほぼ定着しつつある。非常に論争的となった例としては、2023 年に入ってからウクライナに対するレオパルド 2 戦車の提供許可を製造国であるドイツに対して強く迫ったのもポーランドであったことが挙げられよう。
ポーランドが自らの所有するレオパルド 2 をウクライナに提供する意向を表明し、かつ同様にレオパルド 2 を所有する国々でウクライナへの戦車に関わる「国際的な連19

合（international coaltion）」を構築することを呼びかけたことは 、ドイツが対ウク
ライナ兵器支援に関する従来の慎重姿勢を転換させて、提供（および他国に対する提供許可）に踏み切った大きな契機となった。
ウクライナが強く求めている戦闘機の提供も遅々として進まない中、スロバキアとポーランドは 2023 年 3 月、ウクライナに対して MiG29 戦闘機の提供の用意がある20と言明している 。仮にこれが実現すれば、ウクライナに戦闘機を提供する最初の例
も中・東欧諸国となる。
中・東欧諸国がその経済規模に比して多くのウクライナ支援を行っていることは、

NATO 諸国との比較からも明らかである。キール世界経済研究所による NATO 加盟
諸国の GDP 比ウクライナ支援額（2023 年 2 月 21 日時点）では、エストニアが 1.07%、
ラトビアが 0.98%、リトアニアが 0.65% と、バルト三国が上位を占めており、続いてポーランドが 0.63%、ブルガリアが 0.36% となっている。アメリカの 0.37%、イギリスの 0.32%、ドイツの 0.17%、フランスの 0.07% と比しても侵略開始後安定的
21に高い数値を保っていたといえる 。
一方、この侵略の直接的な帰結として、NATO 加盟の中・東欧諸国の防衛力は著
しく増強されている。一例を挙げれば、2022 年 6 月の NATO 首脳会議では、イース
タン・フランクにおける既存の戦闘部隊を旅団規模に拡大し、当時 4 万人だった即応部隊を 30 万人に増強することに合意した。また同時に発表された NATO 戦略概念で
22

は、NATO の防衛体制を前方防衛に転換し、増派受け入れ能力を強化している 。

52

第3章

ロシアによるウクライナ侵攻と中・東欧

3．制約のなかでの対ロシア制裁と対ウクライナ支援とはいえ、中・東欧諸国による厳しい対ロシア制裁と積極的な対ウクライナ支援は、
複数の制約や困難に直面している。以下では、ロシアによるウクライナ侵攻に際し、中・東欧諸国が直面している制約や困難、背景を二点に限って指摘しておくことにする。
第一に、中・東欧諸国は決して一枚岩ではない。すでにロシアによる侵攻開始以前
から、ハンガリーのオルバン政権が対ロシア脅威認識を他の中・東欧諸国と共有せず、ロシアのプーチン政権に対して融和的な立場を取ってきたことはよく知られてきたが、こうした傾向は侵攻後も継続している。このため、これまでの 10 回にわたる

EU の対ロシア制裁において、ハンガリーは度重なる反対を表明してきたし、EU としても合意形成のために制裁内容を妥協せざるを得ない状況に追いこまれることもあった。これは EU の団結を揺るがせる要素の一つとなり続けていると同時に、中・東欧諸国においてハンガリーと厳しい対ロシア姿勢を取るポーランドやチェコとのあいだで深刻な軋轢を生んでいる。チェコ、ポーランド、スロバキアとハンガリーの 4
カ国は 1991 年に、EU および NATO への同時加盟を目指してヴィシェグラード・グ
ループ（V4）という枠組みを結成し、様々な問題を巡って共同歩調をとることをめざしていたが、ハンガリーによるロシアとの融和的外交を巡って V4 内部の亀裂が顕在化している。2022 年 11 月にはチェコとポーランドの両議会が、ハンガリーの対ロシア融和的外交に反発して V4 の議会間会合をボイコットするという動きに出てい23る 。
第二に、ウクライナ支援に積極的な中・東欧諸国にも、チェコやスロバキアのようにロシアへのエネルギー依存が高く、したがってロシアに対する厳しいエネルギー制
裁には乗り切れない国も存在することは事実である。まさにこのために、2022 年 5月に決定された EU の対ロシア石油禁輸に関しては、ハンガリー、チェコ、スロバキ
アが依存する石油パイプラインであるドルジバ・パイプラインを通じた輸入について
24

は制裁の対象外となっていた 。とはいえ、同年 8 月には同パイプラインを通じた中・東欧向けの石油輸送が一時止められたこともあり、チェコやスロバキアは侵攻開始以25

降エネルギーの脱ロシア化を進めつつある 。そのようななか、2022 年 9 月にはチェ
コ国内でエネルギー価格高騰に反対し、「チェコ・ファースト」を掲げる大規模デモが発生していたこともあり、対ウクライナ支援や対ロシア制裁に積極的な中・東欧諸
国政府と民意との乖離が発生しつつある傾向は見て取れる。

53

おわりに：欧州政治の重心の移行？
本稿では、ロシアによるウクライナ侵攻をめぐる中・東欧諸国の対応を概観してきた。中・東欧が対ロシア制裁と対ウクライナ支援の重要アジェンダを提唱し、自ら実践に移し、他の米欧諸国にも同様の行動を取るよう促す構図は侵略開始以降一貫して観察可能となっており、今後もこの構図は継続すると考えられる。
こうした一連の状況から、欧州全体における中・東欧諸国の影響力はこの侵略を機に増大し、欧州の重心（centre of gravity）がかつてのフランスやドイツから中・東欧に移行しつつあるのではないかとの指摘が、侵攻開始直後からなされるようになっ
26

た 。現状ではそうした中・東欧の影響力は、この戦争への対処と言う側面に限定されており、欧州政治全体における影響力の増大を必ずしも意味しない。一方で、そのような役割を牽引してきたポーランドやバルト三国の議論は、往々にして「ドイツ批27判」の形を取る傾向があることには留意しておく必要がある 。この戦争に対する欧州の対応が、結果的に欧州内部の力学を変容させていくのか否か、今後とも注視していく必要があろう。

──注──
1

一例として以下を参照。NATO, “Newsroom: NATO and European Union leadership sign third2

本稿における中・東欧諸国とは 2004 年および 2007 年に EU に加盟した 9 カ国（ポーランド、

joint declaration,” 10 January 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_210523.htm
チェコ、スロバキア、ハンガリー、エストニア、ラトビア、リトアニア、ルーマニア、ブルガリア）であるが、そのなかでも主にポーランド、リトアニア、チェコの分析に重点を置く。
3

4

5

Pepijn Bergsen and Valdon侁 Šniukait侁, “Central and Eastern Europe become hawkish on China,”
Chatham House Expert Comment, 16 September 2022, https://www.chathamhouse.org/2022/09/
central-and-eastern-europe-become-hawkish-china
たとえば、以下の中・東欧諸国の団体の合同声明を参照。NATO 加盟が米国との同盟関係の構築とほぼ同義で語られている。Central and East European Coalition, “CEEC Statement on
NATO Enlargement and Supporting the Open Door Policy,” April 2009.
こういった認識に基づく代表的な研究として以下参照。Frank Schimmelfennig, The EU, NATOand the Integration of Europe: Rules and Rhetoric, Cambridge University Press, 2009. また、東野篤子「『ヨーロッパの東』における EU 規範 ─リベラルな秩序の変容と中国の台頭」臼井陽一郎編著『変わりゆく EU ─永遠平和のプロジェクトの行方』明石書店、2020 年、173-179
頁も参照。

6

54

この点を巡る研究は多いが、日本における最新の研究成果として以下を参照。板橋 拓己『分第3章

ロシアによるウクライナ侵攻と中・東欧

断の克服 1989-1990 ──統一をめぐる西ドイツ外交の挑戦』、中公選書、2022 年。
7

この点については拙稿「欧州国際秩序における中・東欧諸国─地域内のダイナミズムと外部ア
クターとの相互作用─」『国際安全保障』第 48 巻第 3 号、2020 年で論じている。

8

EaP 対象諸国はウクライナ、ジョージア、モルドバ、アルメニア、アゼルバイジャン、ベラルー
シの 6 カ国。

The Group of the European People's Party, “Eastern Neighbourhood,” https://www.eppgroup.eu/
how-we-make-it-happen/outside-eu/eastern-neighbourhood
10 Ainius LaŠas, “When History Matters: Baltic and Polish Reactions to the Russo-Georgian War,”
Europe-Asia Studies, Vol. 64, No. 6 (August 2012), pp. 1061-1075.
11 リトアニアのリナス・リンケビチウス元外務大臣は 2022 年 1 月 27 日に実施された日本・ウ9

クライナフォーラムで講演した際、「ルブリン・トライアングル」を他国も含めて拡大する意
図はないかと聞かれ、現参加国間の協力、とりわけウクライナとの協力の進展が同枠組みの最重要目的であり、それには設置国であるポーランドとリトアニアが緊密に協力しながら比較的
若い枠組みを発展させる余地がまだあるとして、拡大の意図をあっさりと否定していた。

Diane Francis, “Poland is leading Europe’s response to the Russian invasion of Ukraine” 28
January 28 2023.
13 IISS, Strategic Survey 2022: the Annual Assessment of Geopolitics, Routledge, pp. 21-22.
14 “Why Washington shut down Poland’s offer to give Ukraine fighter jets,” The Washington Post,
10 March 2022.
15 “Ambassador says German minister was against helping Ukraine, thought it would fall within
hours,” The Kyiv Independent, 29 March 2022. https://kyivindependent.com/uncategorized/
ambassador-says-german-minister-was-against-helping-ukraine-thought-it-would-fall-withinhours; “Foreign Minister Dmytro Kuleba: No matter how difficult it may be, we cannot give up,”
The New Voice of Ukraine, 16 March 2022.
16 “‘Europe stands with you’: EU leaders vow support for Ukraine during Kyiv visit,” The Guardian,
16 March 2022.
17 “Ukraine Quietly Receives Tanks From Czech Republic to Support War Effort,” The Wall Street
Journal, 5 April 2022, https://www.wsj.com/articles/ukraine-quietly-receives-tanks-from-czechrepublic-to-support-war-effort-11649160666
18 “Poland Has Sent More Than 200 Tanks to Ukraine,” The Wall Street Journal, 29 April 2022,
https://www.wsj.com/livecoverage/russia-ukraine-latest-news-2022-04-29/card/poland-has-sentmore-than-200-tanks-to-ukraine-Krwar3DCPzHJJk4UMVh4
19 “Poland promises to send German-made Leopard tanks to Ukraine,” EURACTIV.pl, 12 January.
なお、ポーランドのドゥダ大統領がこうした呼びかけを正式に行ったのは、2023 年 1 月 11 日
12にウクライナのリビウで開催されたルブリン・トライアングル首脳会合の場である。

“Slovakia and Poland 'ready' to send MiG-29 fighter jets to Ukraine,” The Kyiv Independent, 9March 2023.
21 Kiel Institute for The World Economy, The Ukraine Support Tracker: Which countries help
Ukraine and how?, Kiel Working Papers, 2218, https://www.ifw-kiel.de/topics/war-againstukraine/ukraine-support-tracker/?cookieLevel=not-set
22 この点の詳細については鶴岡路人『欧州戦争としてのウクライナ侵攻』新潮選書、2023 年を
20

55

参照。

“Czech executive, legislative leaders split over V4 Hungary boycott,” EURACTIV, 18 November
2022, https://www.euractiv.com/section/politics/news/czech-executive-legislative-leaders-splitover-v4-hungary-boycott-2/
24 “EU reaches agreement on a Russian oil import ban,” The New York Times, 30 May 2022,
https://www.nytimes.com/live/2022/05/30/world/europe/eu-reaches-agreement-on-a-russian-oilimport-ban.html
2325

なお、リトアニアはかねて対ロシアエネルギー依存からの脱却のため、同国内のクライベタ港に LNG ターミナル「インデペンデンス」を建設している。「オーレリウス・ジーカス

リト

アニア大使 『戦争する国と貿易しない』 ソ連時代の迫害の記憶残る」『産経新聞』2022 年 2月 24 日。
26

そ う し た 指 摘 の 主 な 例 と し て 以 下 を 参 照。Petr Tůma, “Central Europe Leads the Way inBacking Ukraine. Here’s its Game Plan for What’s Next,” New Atlanticist, 30 March 2022;
Julian McBride, “Central and Eastern Europe Takes the Lead in Ukraine War,” Geopolitical
Monitor, Situation Reports, 1 September 2022; Dimitar Bechev, “Amid the War in Ukraine,
Eastern Europe is Growing Stronger,” Aljazeera, 26 Dec 2022; Steven Erlander, “Ukraine War
Accelerates Shift of Power in Europe to the East,” The New York Times, 26 January 2023.
27 たとえばポーランドの対独批判については以下を参照。“Pressure mounts on German ministers
to embargo Russian energy,” The Guardian, 4 April 2022.

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第4章

ドイツの戦略的転換──ショルツ政権の課題──

板橋 拓己

はじめに
2022 年 2 月 24 日のロシアによるウクライナ侵攻はドイツの世論を大きく変え、それまで消極的であったウクライナへの軍事支援が決定された。防衛費の対 GDP 比

2% の達成も約束されたが、予算の振り分けについては連立政権内でも意見が分かれている。また、ウクライナへの軍事支援についても、引き続きその「遅さ」に批判が集まることが多い。変化していくヨーロッパの安全保障環境のなかで、ドイツはどこへ向かうのか。本章では、ロシア・ウクライナ戦争を契機に転換したと言われるドイ
1ツの外交・安全保障政策について考察する 。

1．
「時代の転換点（Zeitenwende）」（1）ドイツを変えた「プーチンの戦争」
2022 年 2 月 27 日、ドイツのオラフ・ショルツ（Olaf Scholz）首相が連邦議会の特別会議で行った演説は画期的なものとなった。それまでの政策を転換し、ウクライ
ナへの武器供与、ロシアに対する厳しい経済制裁、防衛費の増額、ロシアへのエネル
ギー依存からの脱却などに踏み切ることを表明したのである。この演説は、ドイツの安全保障政策の劇的な変化を予告するものであり、国際的にも大きな反響を呼んだ。
あるいは、衝撃を与えたと言ってもよいかもしれない。

57

無理もなかろう。2021 年 12 月に発足したショルツ政権──社会民主党（SPD）、
緑の党、自由民主党（FDP）の 3 党連立。各党のシンボルカラーから「信号連合」と呼ばれる──は、ロシアがウクライナ国境付近に軍を集結させるなか、ロシアに対して曖昧で煮え切らない態度をとり、同盟国から不信の目で見られていた。ショルツは、
ロシアとドイツを結ぶ海底ガス・パイプライン「ノルト・ストリーム 2」の認可停止を渋っていたし、ウクライナへの武器供与も拒んでいた。2022 年 1 月 26 日、ドイツ
はウクライナに連帯の証として軍用ヘルメット 5000 個を送ったが、これは逆にウクライナおよび同盟国の失望ないし失笑を招いた。同月末には駐米ドイツ大使エミリー・ハーバー（Emily Haber）が本国に向けて、合衆国でドイツは「信頼できないパートナーと見なされている」と忠告したし、ラトヴィアの国防相にいたっては、ドイツは「非2

道徳的で偽善的だ」とまで発言していた 。他方で、インフラテスト・ディマップ社
による 2 月 3 日時点での世論調査によると、ドイツ人の 71% はウクライナへの武器供与に反対し、「ノルト・ストリーム 2」の停止に賛成するドイツ人は 29% に過ぎな3かった 。つまり、ショルツ政権の躊躇は、ドイツ世論を反映していたとも言える。
しかし、「プーチンの戦争」がドイツを変えた。すでに 2 月 22 日、ショルツは「劇的に変化した状況」に鑑み、「ノルト・ストリーム 2」の認可手続き停止をついに表明した。そして、24 日のロシアによるウクライナ侵攻を受けて、ドイツの動きも加速する。26 日にベルリンを訪問したポーランドのマテウシュ・モラヴィエツキ（Mateusz Morawiecki）首相が、ドイツは「エゴイズム」から脱却せよとカメラの前で叱咤したことも刺激となった。その日、ショルツは対戦車兵器 1000 基、携帯型地
対空ミサイル「スティンガー」500 基をウクライナに供与すると発表した。また、やはりそれまで躊躇っていたロシアの SWIFT 排除にも同意した。そして、27 日のショ
4

ルツ演説にいたる。
「ほんの数日間でドイツの外交政策が 180 度転換した」のである 。

（2）ショルツ演説の骨子
5

ここで 2 月 27 日のショルツ演説の具体的な中身を確認しよう 。まず印象的なのが、約 30 分の演説のなかで「時代の転換点（Zeitenwende）」（公式の英訳版では

watershed）という語が 5 回も出てくることである。「2022 年 2 月 24 日は、われわれの大陸の歴史における時代の転換点になりました」という文で演説は始まる。まさにプーチンの侵略によって時代が変わってしまったのだ。ショルツは言う。「もはや世界は、それ以前の世界とは同じではありません」。「プーチン大統領はウクライナへの侵攻によって新しい現実を創り出したのです」。この「新しい現実」を前にして、「わ

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第4章

ドイツの戦略的転換

れわれの自由、民主主義、豊かさを守る」ために、「われわれ自身に強さが必要です」とショルツは主張する。
このショルツ演説は、ドイツが取り組むべき課題を 5 つ挙げ、それぞれに対する具体的対応を論じるという構成をとっている。まず第 1 の課題は、「絶望的な状況にあるウクライナを支援する」ことである。このためにドイツは、紛争当事国に殺傷能力のある武器を供与しないという原則を覆し、ウクライナへの武器供与を決断した。
第 2 の課題は、プーチンに戦争をやめさせることである。そのためドイツは、ロシ
アの SWIFT 排除などを含む「未曽有の規模の制裁パッケージ」を決定した。ここで注意すべきは、ショルツがあくまでこの戦争を「プーチンの戦争」と呼び、ロシア市
民には連帯を呼びかけていることである。
「第二次世界大戦後のドイツ人とロシア人との和解は、われわれ共通の歴史の重要な一章であり続けます」とショルツは強調している。
第 3 の課題は、戦争が他のヨーロッパ諸国に波及するのを防ぐことである。ここで求められるのは NATO の結束であり、そのためにドイツは NATO 東方、すなわちリトアニアやルーマニアやスロヴァキアの防衛強化への貢献にいっそう努めるとされる。
第 4 の課題は、ヨーロッパの平和を守り、「われわれの自由と民主主義を守る」ことである。それには連邦軍の強化が必要であり、そのためにショルツは、2022 年に1000 億ユーロ（約 14 兆円）の「特別基金」を計上し、さらに「今後毎年、GDP の
2% 以上を防衛費として投じる」とした。ここでポイントは、こうした措置が、同盟国からの要請というだけでなく、「われわれ自身の安全保障のため」に必要だと説明されたことである。
またショルツは、NATO の核共有のため、老朽化した「トーネード」の後継として、
ステルス戦闘機 F-35 の購入も視野に入れると述べた（実際、翌 3 月にはクリスティー
ネ・ランブレヒト［Christine Lambrecht］国防相が F-35 の調達を表明）。
さらに、ロシアに依存しない、安全なエネルギー供給の確保も強調された。「将来を見通したエネルギー政策は、われわれの経済や気候にとって決定的なだけでなく、われわれの安全保障にとっても決定的に重要なのです」とショルツは主張する。そのために、たとえばガス備蓄の拡大や、LNG 基地 2 つの新設が約されている。
第 5 の課題としては、引き続き可能な限り外交での問題解決を追求することが挙げられる。もちろん、現在のロシア側に対話の姿勢は欠けている。しかし、ドイツとしては、あくまでロシアとの対話は拒まず、「この極限状況でも対話のチャネルを開け59

ておくことが外交の使命です」とショルツは述べている。
こうして 5 つの課題を説明したショルツは、最後にドイツの歴史的な責任について強調する。
「われわれ自身の歴史に鑑みても、われわれが何に責任を負うのかは明らかです。われわれはヨーロッパの平和に責任を負っています」と。

（3）主要政党・政治家の賛同
ドイツ外交には、冷戦期の西ドイツ時代にまで遡り、半世紀以上をかけて根付いていた 2 つの原則がある。ひとつはヴィリー・ブラント（Willy Brandt）首相（在任1969-74 年）の「新東方政策」以来のロシア（冷戦期のソ連）に対する「接近による変化」政策であり、もうひとつは軍事的な面では自己抑制に努める原則である。ショルツ演説は、この 2 つの原則からの逸脱を意味していた。
6

この衝撃的な演説の後、連邦議会は一種異様な雰囲気で進んだ 。自党の選挙公約
で「防衛費 GDP2%」に反対し、ウクライナへの武器供与にも反対していた緑の党のアンナレーナ・ベアボック（Annalena Baerbock）外相も、次のように述べて路線転換を正当化した。「このプーチンによる国際法違反の侵略戦争を経て、われわれの世界はいまや別のものになってしまった。... われわれの世界が別のものになったのな
7

らば、われわれの政策もまた、別のものにならねばならない」 。財務相であり FDP
党首のクリスティアン・リントナー（Christian Lindner）は、ロシアへの経済制裁がドイツ経済に打撃を与えるとしても、それは「自由に伴う代償（Preis der Freiheit）」
8

だと言い切った 。SPD の連邦議会院内総務であり、平和主義者で知られるロルフ・
ミュッツェニヒ（Rolf Mützenich）も防衛費 GDP2% に賛成した。緑の党のローベル
ト・ハーベック（Robert Habeck）経済相は、「無条件の平和主義という立場」につい9て、「わたしは尊重するけれども、それは間違っていると考える」と発言した 。

（4）首相の決断と世論の支持
2 月 26 日から 27 日にかけての政策転換について、ショルツ首相は、首相府長官や10

政府報道官ら 4 人の側近との協議を経たうえで、ほぼ独りで決断していったようだ 。
閣議もなく、個別の案件について担当閣僚に電話で承諾を得る程度であった。また、

27 日の演説内容についても、連立相手はおろか、自党 SPD の閣僚にも、ほとんど事
11前に知らせていなかったという 。
とはいえ、演説の直後は、最大野党のキリスト教民主同盟・社会同盟（CDU/

CSU）を含む主要政党も世論も、ショルツ首相の決断を概ね支持した。連立与党内

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第4章

ドイツの戦略的転換で反対したのは、SPD 内の左派や、緑の党の青年部くらいである。また、演説翌日の 28 日の世論調査（Forsa 社調べ）では、ウクライナへの武器供与について「正しい」と答えたドイツ人が 78%（「正しくない」は 16%）。同じく、防衛支出の即時増額に12賛成するドイツ人も 78% であった 。わずか数週間で世論も逆転したのである。

2．本当にドイツは変わるのか（1）言葉に追いつかない行動
かかるドイツの変化を前にして、内外の識者は次々に驚きを表明した。高級週刊紙『ツァイト』の編集者は、ドイツの外交・安全保障政策の「青春時代ないし未成年期
13は終わった」と評した 。米ジョンズ・ホプキンス大学の現代ドイツ研究所（AICGS）の所長ジェフ・ラスキは「プーチンは意図せずしてドイツに革命を起こした」と表現
14した 。ドイツ・マーシャル財団（GMF）の著者たちは「いま世界が目撃しているのは、
自由民主主義的な諸価値を守るためには軍事力を行使することを厭わない、第 6 のドイツの誕生である」と述べた（歴史家のフリッツ・スターンが言う「5 つのドイツ」、
すなわちヴァイマル共和国、ナチ体制、西ドイツ、東ドイツ、統一ドイツに次ぐ「新15

しいドイツ」の誕生ということ） 。
同盟諸国も「眠れる巨人」ドイツの「覚醒」を歓迎した。だが暫くすると、本当にドイツは「起きた」のか、懐疑的な声が広がっていく。実のところ、ドイツには「前科」がある。たとえば、2014 年のミュンヘン安全保障会議でドイツの指導者たちは「新しい責任」を自覚し、軍事力の行使も含む連邦軍の積極的な活動を約束したが、それは口だけで果たされなかった。ドイツ外交を観察してきた者のなかには、この 2014
年の再来ではないかと当初から懐疑的な向きもいた。
それゆえにドイツの初動に注目が集まったが、結局のところそれは、ショルツ演説の内容の革命性に比して、鈍いと受け止められても仕方ないものとなった。とりわけ批判の的となったのが、武器供与の問題である。まず、ゲパルト自走対空砲といった重火器の供与が決定されたのは 4 月 26 日で、ショルツ演説から 2 か月かかった。そのゲパルトがウクライナに到着したのは 7 月末であり、さらに 3 か月かかったことになる。いわゆる「リング・スワップ（Ringtausch）」（ポーランドやスロヴァキアなど旧東欧諸国が冷戦時代のソ連製兵器をウクライナに供与し、その埋め合わせとしてドイツが西側の兵器を旧東欧諸国に供与するというもの）も遅れた。8 月 24 日にショ61

ルツ首相は防空システム Iris-T をウクライナに供与することを発表するも、到着は10 月だった。ウクライナやポーランド、バルト諸国の厳しい非難もあり、ドイツの武器供与の鈍さは国際的にも注視され、非難された。5 月には前述のラトヴィアの国
防相が、ドイツへの信頼は「ゼロに近い」と述べている。
その他の領域でも「言行不一致」は指摘される。たとえば、今後継続的に防衛費GDP2% を達成することは、どうやらできそうにない。ケルンのドイツ経済研究所の16

試算によれば、2023 年および 2026 年以降は 2% 目標を達成できないという 。

（2）平和主義の分岐──緑の党と SPD
なぜこうした状況が生じるのか。本当にドイツは「覚醒」するのか。戦争の帰趨や国際的な状況も重要だが、ここでは、ドイツの安全保障政策の「転換」（あるいは継続ないし停滞）を規定する重要な要因として、連立政権内の緊張関係に着目したい。
前述のようにショルツ政権は、「信号連合」という、志向の異なる 3 つの政党の連立政権である。そして、
此度の安全保障政策の転換をめぐっては、連立 3 党はそれぞれ、自党のアイデンティティに反する決定を受け入れる必要があったし、これからもある。

SPD は、もともとロシアとの経済交流を通した和解（前述の「接近による変化」）を重視してきた政党だし、平和主義的傾向も強い。緑の党も、そもそも平和運動に源流をもつ政党である。さらに FDP は緊縮財政を重視してきた政党である。
すでに FDP は、2023 年以降の「債務ブレーキ」（原則として起債によらずに財政を均衡させねばならないという基本法の条項）の遵守を求めている。とはいえ、最も注目すべきは、どちらも平和主義的な政党と見なされてきた連立第 1 党の SPD と第2 党の緑の党が、ロシアのウクライナ侵攻後に見せた分岐である。
何よりも、緑の党の「変貌」は、多くの識者も驚かせた。そもそも緑の党は軍事支出には抑制的で、ウクライナへの武器供与にも否定的であった。それが前述のように、ロシアによるウクライナ侵攻によって態度に変化が見られ、ブチャでの虐殺が明るみに出てからは、ウクライナへの重火器供与に最も積極的な政党となった。驚くべきは、党指導部や議員たちだけでなく、一般の支持者層もそうした路線に概ね肯定的なことである。
とはいえ、緑の党には、人権を守るためならば武力行使もやむを得ないと考える、
いわゆるリベラル・ホーク的な側面が以前からあった。古くはヨシュカ・フィッシャー
（Joschka Fischer）外相（在任 1998-2005 年）が、「アウシュヴィッツを繰り返させてはならない」という理屈で、1999 年の NATO によるコソボ空爆への参加を正当化し

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第4章

ドイツの戦略的転換ている──このときは党内から強い批判を浴びたが。緑の党の人びとは今回のロシアによる侵攻を「帝国主義戦争」あるいは「植民地主義的戦争」と見なしており、「帝国主義」や「植民地主義」に対抗するための軍事力ならば正当化されるというのが彼らの論理であるように思う。しばしば指摘されるように、緑の党内には「原理派（フンディ）」と「現実派（レアロ）」という二つの潮流が存在し──ベアボック外相やハーベック経済相は後者に属する──、前者のほうが平和主義的色彩は強い。しかし、今
回は「原理派」に属する人びとも、重火器を含むウクライナ支援に賛同しているのが特徴である。
このように「覚醒」した緑の党に対して、SPD の動きは微妙である。そもそも対ソ・対ロ関係重視は、戦後初の自党出身の首相であるブラントの「東方政策」以来、SPD のいわば伝統であった。それゆえ、SPD の重鎮の何人かは過去のロシアとの関係の清算を迫られた。たとえば現大統領のフランク＝ヴァルター・シュタインマイアー（Frank-Walter Steinmeier）は、4 月 13 日にバルト 3 国の首脳とともにキーウを訪問する予定だったが、外相時代（在任 2005-09、2013-17 年）のロシア宥和政策を問われ、ウクライナ側から拒否された。また、元首相（在任 1998-2005 年）のゲルハルト・
シュレーダー（Gerhard Schröder）は、プーチンと親密な関係を築き上げ、首相退任直前にノルト・ストリーム計画に署名し、退任後にロシア国営ガス会社ガスプロムの招きに応じ、ノルト・ストリーム AG の取締役会議長に就任、以後ロシアのエネルギー
関連会社の重役（たとえば国営石油会社ロスネフチの監査役会会長など）を歴任した。
クリミア侵攻後もプーチンを擁護し続けるシュレーダーのような人物はさすがに例外的とはいえ、SPD の重鎮の多くが対ロ関係重視である（であった）こともまた否め
17

ない 。

SPD 党内の平和主義も根強い。2022 年 6 月 22 日に党の集会で党首のひとりラルス・
クリングバイル（Lars Klingbeil）が「時代の転換点」について演説し、ドイツはヨー
ロッパにおける「指導国（Führungsmacht）」とならねばならないこと、また「現実主義的な平和政策」として「軍事力も政治の正統な手段として考える」必要があるこ18とを説いた 。この演説に対し、カーチャ・マスト（Katja Mast）ら党内左派に属する連邦議会議員たちがすぐさま反発した。たとえば、党内左派で連邦議会議員のゼバ
スティアン・ローロフ（Sebastian Roloff）は「そうしたテーゼは党内で話し合わなけ
ればならない」と批判し、同じく連邦議会議員で左派のラルフ・シュテグナー（Ralf

Stegner）も「われわれの歴史に従えば、ドイツは軍事的な指導的役割など引き受けるべきではないと思う」と述べている。また、SPD の青年部であるユーゾーのリー

63

「ドイツの役割に関する
ダー、ジェシカ・ローゼンタール（Jessica Rosenthal）も、
19

全く誤った理解だ」と非難した 。
このように、これまでどちらも左派的で平和主義的とされてきた SPD と緑の党だ
が、ロシア・ウクライナ戦争における「平和」の意味をめぐっては、鋭く対立していると言えよう。
こうしたなか連立与党のなかで唯一、緑の党が、2021 年総選挙時よりも支持率を伸ばしている。インフラテスト・ディマップ社による 2023 年 1 月 5 日の世論調査では、緑の党は支持率 19% で、SPD（18%）を上回っている（21 年総選挙時に緑の党
は 14.8%、社会民主党は 25.7%）。さらに、政治家への満足度でも、緑の党のベアボッ
ク外相とハーベック経済相が 1 位と 2 位（「きわめて満足／満足」が前者は 49%、後者は 44%）で、ショルツ首相（40%）、FDP 党首で財務相のリントナー（32%）、最20

大野党 CDU 党首メルツ（29%）を大きく凌いでいる 。

（3）ショルツ首相の問題
上述の 3 党連立という構造は、政権内では、首相（SPD のショルツ）、外相（緑の党のベアボック）、財務相（FDP のリントナー）間の相違として象徴されている。当
初から、この主要 3 ポスト間の意思疎通の無さは目立った。たとえばウクライナ侵攻
直後のロシアの SWIFT 排除決定をめぐっても、首相と外相と財務相は相矛盾したことを述べていた。
そうした懸隔は現在もまだ解消されていないように見える。ドイツは 2023 年 2 月をめざして外務省を中心に「国家安全保障戦略（Nationale Sicherheitsstrategie）」の策定を急いでいるが、22 年 12 月末現在、これに首相府と財務省が容喙して作業が頓21

挫しているという 。
またショルツは、
国家安全保障戦略の策定に先駆けて、2022 年 12 月 5 日付の『フォーリン・アフェアーズ』に「グローバルな Zeitenwende ──多極時代にいかにして新し
22

い冷戦を避けるか」という論考を寄稿している 。真相は分からないが、このタイミ
ングでの包括的な外交・安全保障に関する論文の発表は、ベアボック主導の国家安全保障戦略に対して機先を制しようとしたと受け止められても仕方ない。
この『フォーリン・アフェアーズ』への寄稿に代表されるように、ショルツは──
たとえば前任のアンゲラ・メルケル（Angela Merkel）と比べれば──メッセージを打ち出そうという姿勢はあるものの、意図が不明瞭なものも多く、それが混乱を招いている面がある。たとえば、ショルツはメルケルとは違い、連邦首相として公式の

64

第4章

ドイツの戦略的転換

Twitter アカウントを開設した。しかし、その運用の仕方は決して巧みなものではない（英語でツイートするなどの工夫は見られるのだが）。一例を挙げると、重火器の供与を決定して 1 か月後の 2022 年 5 月 27 日、ショルツは「戦争は多くの問題を投げかけている。暴力は暴力によって撲滅されるのだろうか？」などとツイートして批23

判を招いた 。また、重火器供与に対する躊躇いの理由についても、ドイツが所有する兵器数を挙げたり、ウクライナ兵を訓練する必要性を挙げたり、一貫性がなかった。
さらに、本稿では詳しくは立ち入らないが、2022 年 11 月 4 日にショルツが国内からの批判を浴びつつも中国・北京を訪問したことは、本当に首相は「転換」する気があるのかどうかという憂慮を国内外に抱かせた。
こうしたショルツとは対照的に、緑の党のベアボック外相やハーベック経済相の主張は確かに明快である。ウクライナへの武器供与に積極的で、ロシアへのエネルギー24

依存からの脱却を推し進め、首相の北京訪問にも釘をさす 。ただ、それがかえって25

政府としての姿勢の一貫性のなさを際立たせている面もある 。
そうしたなか、2023 年 1 月 5 日にバイデン（Joe Biden）大統領とショルツの電話
会談後に発表された米独共同声明で、アメリカはブラッドレー歩兵戦闘車、ドイツは26

マルダー歩兵戦闘車（Schützenpanzer）をウクライナに供与することを発表した 。
また、同声明ではアメリカに続きドイツも地対空ミサイル・パトリオットをウクライナに供与することも告げられている。すでに同月 4 日にフランスが AMX-10RC 装輪
装甲車の供与を発表しており、それに続くかたちとなった。ウクライナはドイツに対し、マルダー歩兵戦闘車とレオパルト 2 戦闘戦車の供与を繰り返し要請してきたが、前者には応えたわけである。ショルツは武器供与に関しては「単独」では行動しない
方針を繰り返し表明しており、裏を返せば西側の主要国──なかんずくアメリカ──と足並みを揃えることを重視していると言えよう。
また実のところ、武器供与も含むウクライナ支援について、ドイツは米英に次いで3 番目に大きな支援国である。2022 年の武器輸出は額にして約 84 億ユーロ（歴代 2 位）
27

で、その 4 分の 1 以上の約 22 億ユーロがウクライナへのものである 。ショルツ政
権は発足時の連立協定（21 年 12 月締結）で武器輸出の抑制を約しており、そうした
28

事情を考えると、かなり大きな変化ではある 。

65

おわりに
ドイツ外交論の分野でよく言われるように、ドイツの外交・安全保障政策には、歴29

史的に培われた三つの基本原則がある 。第一は、「単独行動（Alleingang）」の回避であり、多国間枠組み（とくに国連、NATO、EU）の重視である（多国間主義）。第二は、「二度と戦争は起こさない（Nie wieder Krieg）」という原則であり、そこから生じる武力行使に対する抑制の原則である（不戦主義）。そして第三が、「アウシュヴィッツを繰り返さない（Nie wieder Auschwitz）」、すなわち大量殺戮行為のような
巨大な人権侵害を許さないという原則である（人道主義）。人道的介入の事例を考えればわかるように、この三つの原則すべてが満たされるとは限らない。
ロシアによるウクライナ侵攻後のドイツの「転換」も、この三つの原則のいずれを重視するかで揺れ動いているように思える。前述の SPD と緑の党の分岐は、不戦主
義と人道主義のどちらを重視するかの違いと言えよう。また、批判が集まるショルツ
首相のリーダーシップも、第一の原則である多国間主義を堅持しながら、彼なりに不戦主義と人道主義のバランスを取ろうとしているのかもしれない。
ロシア・ウクライナ戦争を経ても、ドイツの安全保障政策が上記の三つの基本原則
から大きく離れることは考えにくい。そのうえで、ショルツが演説で示した「時代の転換点」を本当に「転換点」にできるかは、最終的にはドイツ国民の意思にかかっていると言えよう。世論の支持がなければ、ドイツの政治は動かない。
すでに見たように、2022 年 2 月初頭にウクライナへの武器供与に慎重だった世論（71% が反対）
は、ロシアによる侵攻直後の 2 月末には変貌した（78% が賛成）。しかし、こうした世論の支持がどこまで続くかはわからない。マルダー歩兵戦闘車供与発表前の 1 月 2 日から 4 日にかけて行われた世論調査（インフラテスト・ディマップ社調べ）
では、ウクライナへの武器供与について、現状では不十分と考える者が 25%、適切30

が 41%、行き過ぎが 26% となった 。また、SPD の支持率は 20% 前後を横ばいし、連立 3 政党を足しても 5 割に満たなくなった。代わりに CDU/CSU が 22 年 4 月以来
ずっと支持率で第 1 党を維持する一方、じわじわと右翼ポピュリズム政党「ドイツのための選択肢（AfD）」の支持率も上がっている。もし本当にショルツ政権が「転換」を推し進めたいのであれば、そうした転換の必要性を世論に説明し、広範な理解を得ようとする努力が必要だろう。たとえば、ロシア・ウクライナ戦争がドイツ社会にも痛みや倦みをもたらしたとき、それらに耐えうる論理を政治は用意する必要がある。
日本にも同じことが言えよう。2022 年 12 月、日本政府が大幅な防衛費拡大を閣議

66

第4章

ドイツの戦略的転換

31

決定したとき、ドイツの新聞は「日本の Zeitenwende」と報じた 。第二次世界大戦の敗戦然り、ここでも日本とドイツは似たような出発点に立ったわけである。それゆ
え、ドイツの動きは変わらず重要な参照点となるだろう。とりわけ、本稿で分析したように「平和」の意味をどう考えるか、歴史的経緯に基づく外交原則を新しい時代に合わせてどのように再解釈していくか、ドイツから学べることはまだ少なくないはずである。

※本稿脱稿後、いくつか重要な動きがあったが、そのうち二つを挙げておく。第一は、ランブレヒト国防相が自らの不適切な言動で辞任し、後任にボリス・ピストリウス（Boris Pistorius）前ニーダーザクセン州内相が就任した（2023 年 1 月 19 日）。第1 月 25 日にショルツ政権はウクライナへの「レオパルト 2」供与を発表した。
二に、いずれも大きな動きであり、詳細は別稿で論じる予定だが、本稿の議論の大枠に影
響はない。

──注──
1

本章は、以下の拙稿と記述が大きく重なることをお断りしておく。
「ドイツは本当に『覚醒』するのか──ロシア・ウクライナ戦争と『時代の転換点（Zeitenwende）』」細谷雄一（編）『ウ
クライナ戦争とヨーロッパ』東京大学出版会、2023 年（近刊）所収。また、注に記したウェ
ブ上の資料はすべて 2023 年 1 月 10 日にアクセス確認をしている。

2

3

4

5

6

7

8

Matthias Gebauer u.a., “Der Ampel-Eiertanz und seine Folgen,” Der Spiegel, Heft 5/ 2022 (28.
Januar 2022).
Infratest dimap, ARD-DeutschlandTrend, 3. Februar 2022. <https://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend/deutschlandtrend-2897.html>
Rachel Rizzo, “German Wunderkind,” IPG-Journal, 4. März 2022. <https://www.ipg-journal.de/rubriken/aussen-und-sicherheitspolitik/artikel/german-wunderkind-5766/>
Regierungserklärung von Bundeskanzler Olaf Scholz am 27. Februar 2022. <https://www.
bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/regierungserklaerung-von-bundeskanzler-olaf-scholz-am27-februar-2022-2008356>
Kristin Becker, “Entschlossen wie nie,” tagesschau, 27. Februar 2022. <https://www.tagesschau.
de/inland/regierungserklaerung-ukraine-russland-scholz-putin-101.html>
Rede von Außenministerin Annalena Baerbock bei der Sondersitzung des Bundestags zum
Russlandkrieg, 27. Februar 2022. <https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/-/2513950>
Rede von Christian Lindner während der Sondersitzung des Bundestags zum Krieg inder Ukraine, 27. Februar 2022. <https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/

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9

Reden/2022/2022-02-27-bundestagsrede-lindner-ukraine.html>
当 日 の 連 邦 議 会 の 議 事 録（Plenarprotokoll 20/19: Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode.
Stenografischer Bericht, 19. Sitzung am 27. Februar 2022）および動画は下記からダウンロード

10

こ の 点 に つ き、 詳 細 な 記 事 は 以 下。Peter Dausend u.a., “Waffenlieferungen an die Ukraine:可能。<https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2022/kw08-sondersitzung-882198>

Der Kanzlermoment,” Die Zeit, Ausgabe Nr. 11 / 2022 (10. März 2022). <https://www.zeit.
de/2022/11/waffenlieferung-ukraine-russland-krieg-bundeswehr-olaf-scholz-bundeswehr>
11 一方、野党 CDU の党首メルツには前日に根回しがあったという。2022 年 3 月 17 日に放送されたドイツ第 2 テレビ（ZDF）のドキュメンタリー番組を参照。Kehrtwende in Berlin.
Waffen, Schulden, Wohlstand. <https://www.zdf.de/dokumentation/zdfzeit/zdfzeit-kehrtwendein-berlin-100.html>
12 “Große Mehrheit befürwortet Waffenlieferungen an Ukraine,” Die Welt, 1. März 2022. <https://www.welt.de/politik/ausland/article237226647>
13 Ferdinand Otto, “Das Ende der Unmündigkeit,” Die Zeit, 27. Februar 2022. <https://www.zeit.
de/politik/deutschland/2022-02/olaf-scholz-rede-regierungserklaerung-russland-ukraine>
14 Jeff Rathke, “Putin Accidentally Started a Revolution in Germany,” Foreign Policy, February 27,
2022. <https://foreignpolicy.com/2022/02/27/putin-war-ukraine-germany-scholz-revolution/>
15 Sudha David-Wilp and Thomas Kleine-Brockhoff, “A New Germany: How Putin’s Aggression
Is Changing Berlin,” Foreign Affairs, March 1, 2022. <https://www.foreignaffairs.com/articles/
germany/2022-03-01/new-germany>
16 Hubertus Bardt / Klaus-Heiner Röhl, “Budeswehr und Inflation: Was bleibt von der Zeitenwende?
IW-Kurzbericht 94/2022, 5. Dezember 2022. <https://www.iwkoeln.de/studien/hubertus-bardtklaus-heiner-roehl-was-bleibt-von-der-zeitenwende.html>
17 2022 年 5 月 19 日に連邦議会は、首相経験者としての事務所使用権利をシュレーダーから剥奪することを決定した。その翌日、シュレーダーはロスネフチの監査役会会長を辞任し、また予定されていたガスプロムの監査役就任も撤回された。

Rede von Lars Klingbeil bei der Tiergartenkonferenz 2022 der Friedrich-Ebert-Stiftung„Zeitenwende – der Beginn einer neuen Ära“, 22. Juni 2022. <https://www.spd.de/aktuelles/
detail/news/zeitenwende-der-beginn-einer-neuen-aera/22/06/2022/>
19 “SPD-Linke gehen auf Distanz zu Parteichef Klingbeil,” Der Spiegel, 22. Juni 2022. <https://www.spiegel.de/politik/deutschland/lars-klingbeil-mit-fuehrungsmacht-rede-spd-linke-gehenauf-distanz-zum-parteichef-a-17ce053b-8109-4017-a70c-6be0d3a0dd99>
20 Infratest dimap, ARD-DeutschlandTrend Januar 2023. <https://www.infratest-dimap.de/fileadmin/user_upload/DT_2301_Report.pdf>
21 “Wer hat das Sagen in der Außenpolitik?” Der Spiegel, Heft 1/2023, 29. Dezember 2022.
18<https://www.spiegel.de/politik/deutschland/ukraine-china-mali-aussenpolitik-der-ampel-spielauf-zeit-a-ba4ebfb6-78ac-4b52-87d4-de76f872434d>
22 Olaf Scholz, “The Global Zeitenwende: How to Avoid a New Cold War in a Multipolar Era,”
Foreign Affairs, January/February 2023. <https://www.foreignaffairs.com/germany/olaf-scholzglobal-zeitenwende-how-avoid-new-cold-war>
23 2022 年 5 月 27 日のツイート。https://twitter.com/Bundeskanzler/status/1530141812509364224

68

第4章

24

25

ドイツの戦略的転換?s=20&t=XEUIHb98veWRWzHDxsDD-Q“Peking als »Wettbewerber und systemischer Rivale«. Baerbock ermahnt Scholz wegen
Chinapolitik,” Der Spiegel, 1. November 2022. <https://www.spiegel.de/politik/deutschland/annalena-baerbock-olaf-scholz-soll-deutschlands-haltung-in-china-deutlich-machen-a-417b6f32654f-4cf7-9cb9-1a5ea9206cf5>かかる事情を背景に、首相府に安全保障問題を担当するスタッフを充実させる必要性、また外交・安保・防衛政策に関する省庁間調整を司るプラットフォーム構築の必要性が、多くの専門家によって指摘されている。たとえば以下を参照。Nicole Koenig, “The Zeitenwende:

Germany’s Reluctant Revolution,” American Institute for Contemporary German Studies(AICGS), July 6, 2022. <https://www.aicgs.org/publication/the-zeitenwende-germanys-reluctantrevolution/> Sophia Besch and Sarah Brockmeier, “Waking a Sleeping Giant: What’s Next
for German Security Policy?” March 9, 2022. <https://warontherocks.com/2022/03/waking-asleeping-giant-whats-next-for-german-security-policy/>
26 Gemeinsame Presseerklärung im Anschluss an ein Telefonat zwischen dem Präsidenten
der Vereinigten Staaten, Joseph R. Biden Jr., und dem Bundeskanzler der Bundesrepublik
Deutschland, Olaf Scholz, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (BPA), 5. Januar
2023. <https://www.bundesregierung.de/breg-de/suche/gemeinsame-presseerklaerung-imanschluss-an-ein-telefonat-zwischen-dem-praesidenten-der-vereinigten-staaten-joseph-r-biden-jrund-dem-bundeskanzler-der-bundesrepublik-deutschland-olaf-scholz-2156622>
27 “Deutschland genehmigte Rüstungsexporte für mehr als acht Milliarden Euro,” Der Spiegel,
27. Dezember 2022. <https://www.spiegel.de/politik/deutschland/deutschland-genehmigteruestungsexporte-fuer-mehr-als-acht-milliarden-euro-a-93811503-4312-4353-9eaec1bba3630b2d>28

なお本稿では立ち入れないが、ドイツの安全保障政策の「転換」を阻む要因として、制度的障害の問題がある。とりわけ軍備の調達は深刻である。ドイツの軍備調達は連邦国防技術調達庁（BAAINBw）が司っているが、厳しすぎる入札規制をはじめ、同庁の評判は最悪
で あ る。Oliver Moody, “Germany’s military defeated by an army of bureaucrats,” The Times,

June 24 2022. <https://www.thetimes.co.uk/article/germanys-military-defeated-by-an-army-ofbureaucrats-5vgpvqzm3>
29 たとえば邦語では以下を参照。中村登志哉「ドイツの安全保障規範の変容── 1999-2011 年の海外派兵政策」『言語文化論集』（名古屋大学大学院国際言語文化研究科）第 35 巻 1 号、2013 年、
105-124 頁、とくに 107-109 頁。また、今次のウクライナ侵攻をふまえた論考として次を参照。
髙島亜紗子「欧州安全保障環境の変化とドイツ」（国問研戦略コメント 2022-05）日本国際問題研究所、2022 年 3 月 24 日。<https://www.jiia.or.jp/strategic_comment/2022-05.html>
30 Infratest dimap, ARD-DeutschlandTrend Januar 2023. <https://www.infratest-dimap.de/fileadmin/user_upload/DT_2301_Report.pdf>
31 “Japans „Zeitenwende“ – Vorbild für Deutschland,” Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18.
Dezember 2022. <https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/japans-zeitenwende-ein-vorbild-fuerdeutschland-18540659.html>

69

第5章

フランスと「戦略的自律」をめぐる政治
宮下 雄一郎はじめに「戦略的自律」とはフランスの外交政策の公式の目標ではないものの、同国の外交を論じる際に頻繁に登場する用語である。エマニュエル・マクロン（EmmanuelMacron, 1977-）大統領が「ヨーロッパの戦略的自律」を唱えて以来、脚光を浴びるようになった概念である。厳密な定義があるわけではなく、マクロンも「戦略的自律」
を目指すべき対象分野として「経済、産業、技術、そして軍事的側面」と論じ、その範囲は広大である。
マクロンが理想としているのはヨーロッパの「戦略的自律」であり、より自律的な欧州連合（European Union, EU）である。だが、EU の加盟国が一致してマクロンの思惑を支持しているわけではなく、27 か国という複数の国家で構成される地域統合体らしく、「戦略的自律」に対する政治的距離は多様である。「戦略的自律」はすぐれてフランス的な概念といえよう。そして EU の自律を支えるのはフランスの自律である。他の多くの EU 加盟国と異なり、フランスには核兵器とインド洋や太平洋にまで及ぶ海外領土があり、世界で有数の大国であり、軍事力を海外に展開できる能力を有している。そうした性質ゆえにマクロンに限らず、とりわけ国家主権の要である安全保障の分野では自律への傾向が強いのが特徴である。さらには国際連合の安全保障理事会の常任理事国でもあり、典型的な大国でもある。ミドルパワーと称される場合もあるが、そう呼ぶには国際政治の舞台での影響力があまりにも大きく、世界レベルでの外交のみならず、安全保障面での活躍がありすぎるともいえよう。
フランスは大国ゆえに自律を求め、その拠り所とする地域統合体である EU の自71

律を求めている。だが、マクロンが「戦略的自律」を声高に唱えたのには、国際環境が変化したこともある。具体的には、アメリカのドナルド・トランプ（Donald J.

Trump, 1946-）大統領が「アメリカ第一」を掲げた外交を展開し、さらにはアメリカとヨーロッパとを結びつける北大西洋条約機構（North Atlantic Treaty Organization,

NATO）に苦言を呈し、結びつきの弱体化の兆しが見えたことがある。その結果、アメリカのプレゼンスの減じたヨーロッパというものを考えなくてはならなくなったことが挙げられる。そして中国の台頭も大きな要因である。経済の分野や各産業の動向から考えた場合の「戦略的自律」には多分に中国を念頭に置いたものが多い。だが、それだけではなく、対中関係においてアメリカの立場にあまり寄り添いすぎたくない
1という思惑も働いている。中国を過度に刺激したくないというわけだ 。
本報告書では、フランスの唱える「戦略的自律」の歴史的な背景を踏まえながら、その実効性を検証する。

1．「戦略的自律」概念を支える「深層の諸力」「戦略的自律」の概念を分析した研究によると、この用語がフランスで公式に登場
2

したのは 1994 年の『防衛白書』である 。だが、すでに 1994 年の時点で実際にはフランスの政治的土壌にこの概念は深く根付いていたといえよう。いわば、フランスの政治エリートが「戦略的自律」を唱えながら政策を立案し、決定する条件は整っていたのである。政治エリートの判断に及ぼす様々な影響を「深層の諸力」と表現したのは国際関係史の大家のピエール・ルヌーヴァン（Pierre Renouvin, 1893-1974）とジャ3

ン・バティスト・デュロゼル（Jean-Baptiste Duroselle, 1917-1994）である 。この歴史学の系譜の枠組みに従って論じると、「深層の諸力」が「戦略的自律」をフランスの安全保障思想に組み込む土壌を準備していたのだ。つまり 20 世紀初頭からフランスが経験した出来事に根差しているのであり、「戦略的自律」は総力戦の時代の危機意識から芽生えた意識である。というのも、第一次世界大戦で国土をドイツに蹂躙されたフランスは、自力ではなく同盟国の軍事的介入があって、ようやく勝利することができたからである。それは同盟国の大切さだけではなく、自国の軍事力だけで敵を打倒することへの渇望を生じさせた。にもかかわらず、1940 年には再びドイツの侵攻を受け、敗北するに至り、フランスの自国の軍事力への自信のなさに拍車がかかったのである。「戦略的自律」との文脈でこの敗北を見てみると、1940 年の同盟国であ

72

第5章

フランスと「戦略的自律」をめぐる政治るイギリスの対応も見逃すことはできない。敗戦必至のフランスから撤退したのみな
らず、フランスがドイツとイタリアと休戦協定を締結してしばらくした 7 月 3 日から 6 日にかけてアルジェリアのオラン港に停泊中であったフランスの艦隊を攻撃し、1295 名が死亡したのである。フランスがイギリスを置き去りにするかたちで独伊両国と休戦したとはいえ、わずか約 1 週間前までは同盟国であった相手から攻撃された衝撃は大きかった。メール・セル・ケビール事件であり、フランスの艦隊を枢軸勢力に使用されることを恐れての行動であった。イギリスとの同盟が機能せず敗北したという事実だけではなく、同盟を締結していた国家の「背信」に直面したのがこの1940 年の出来事であった。短期的にはフランス国民の軍への不信に直結することはなかったものの、フランスの社会のなかでは、敗戦もあり、安全保障上の深刻な自信喪失につながったのだ。その一方で、軍事的に自律する必要性も切実な課題として受け止められ、それを体現したのが、独伊への屈服を許容せず、戦争完遂を目指し、自由フランス運動を立ち上げたシャルル・ド・ゴール（Charles de Gaulle, 1890-1970）
将軍であった。敗戦から自律の必要性を実感していたド・ゴールが戦時から戦後にかけて強力な政治的指導力を発揮し、第 4 共和制の最後の首相で第 5 共和制の初代大統領となったことは重要である。戦後フランス外交の代名詞ともいえるド・ゴール主義は「戦略的自律」の概念を内包しているのである。
戦後フランス史に目を転じると、ドイツ再軍備が実現したのは西側の大国が消極的なフランスを説き伏せたことによるもので、フランスの政治エリートのなかには少なからず不満を抱くものがいた。1954 年から 1962 年にかけてのアルジェリア戦争においても国際連合の総会の場では非難轟轟であり、1956 年のスエズ危機においても同盟国であるアメリカの協力を得られず、理解されなかった、というのがフランスの4視点で見た一連の出来事である 。
こうした 20 世紀をとおしての安全保障上の不満が「戦略的自律」への渇望を強化した。現在では経済や産業面でも「戦略的自律」が論じられるが、何よりも軍事的な思考に基づく自律への渇望が根底にある。こうしたフランスの経験がド・ゴールだけではなく、他の政治エリートの政治的判断に影響を及ぼしたのであり、「深層の諸力」といえるものだ。
フランスの唱える「戦略的自律」が空虚な遠吠えにならないための根拠がある。
この根拠があってはじめてフランスだけではなくヨーロッパレベルでの「戦略的自律」の探究を主張できる。それは第 1 に核兵器であり、第 2 に海外領土である。フ
ランスが世界レベルでの「大国」を自任するために必要不可欠な兵器と領域である。

73

1945 年にフランス原子力庁が設立された当初から、民生用だけではなく軍事用の兵器を保有することがフランスの多くの政治エリートにとって悲願であった。核兵器は抑止だけではなく、大国の地位を保障するための道具でもある。海外領土は脱植民地化の過程から漏れたフランスの領域である。フランスはヨーロッパの国家であるが、歴史的に本来領域的に所属するはずではなかった土地を持つことがパワーに還元されるのだ。植民地帝国を保有していた時代、それは国際政治上の優越意識へとつながり、列強としての地位を担保するに至った。現在では、「遠洋のフランス（France ultra-

marine）」を領域として保有することで、その地域への関与を正当化する。フランスの「インド太平洋のパワー」としての自覚はこうした点から生じる。
時期によって核兵器と海外領土との二つの要因が重なる場合もあれば、重ならない
場合もある。フランスはアルジェリア戦争を終わらせ、同国を独立へと導いた 1962
年 3 月のエヴィアン協定を締結するに際し、1967 年までサハラ砂漠の 4 か所の核実
験場を維持し、協定締結前の時期も含めると、1960 年 2 月から 1966 年 2 月までの間、17 回の大気圏と地下核実験を実施した。そして 1966 年からはフランス領ポリネシア
で核実験を実施することになった。アルジェリアという領域を失いつつも、それを補うパワーの機能を果たした核兵器の性能を高める場を確保したわけであり、それがか
なわなくなると、太平洋上の海外領土を実験場としたのである。フランスの世界的レベルでの関与の担保となる海外領土はパワーの源泉である核兵器の性能を高める場としても活用されたのである。フランスの「戦略的自律」への意志は、こうしたパワーの源泉を総合的に活用することによって維持されたといえよう。
またこれまで政治エリートを軸に議論を展開してきたが、フランスの世論の動向も
また政府が「戦略的自律」の理想を追い求めるための追い風となっている。2021 年

12 月の外交に関する世論調査を見てみると、「外国」に対する態度に関する問いに、「信
頼を寄せている」が 37% にとどまったのに対し、「不信感を抱いている」という答え
が 61% に達した。非常に粗削りな質問であり、それがフランス政府、あるいは外交エリートに対する信頼につながっているかどうかは不明であるものの、外国への不信の念からは「依存」の拒否、あるいは「同盟」の効果に期待していないことがうかがえる。さらにフランスの国際的立場を強化するための望ましい外交方針の在り方として、EU を軸とした外交を展開するのを最上と考えるのが 20%、EU を含め、北大西洋条約機構（North Atalntic Treaty Organization, NATO）、あるいはアジアの友好国などとの対話と答えたのが 21% にとどまったのに対し、中国やロシアなどの権威主
義国家も含めた国家との対話との答えが 44% にも及び、フランスの国民がイデオロ

74

第5章

フランスと「戦略的自律」をめぐる政治

ギーによる峻別を行わず、多角的な外交を展開することで、国際政治の舞台で国家として活動することを希望していることがうかがえる。その一方で、国際連合や G20などの国際機関や制度的枠組みを足掛かりに外交を展開することによってフランスの
5

外交上の存在感を向上させることを希望しているとの回答は 14% に過ぎなかった 。
ルヌーヴァンとデュロゼルが提唱した、政治指導者の判断に及ぼす「深層の諸力」には「国民意識」が含まれているが、上記のような国民の外交に対する考え方は、フランスが民意を踏まえて政治を展開する民主主義国家である以上、「戦略的自律」の追求を助長することはあれども、妨げることはないと言えるであろう。

2．
「戦略的自律」を実現するための政治
こうした「深層の諸力」がマクロン大統領の政治判断に影響を及ぼし、フランスの外交が展開されている。とはいえ、世論の動向を踏まえるまでもなく、フランスの国
際政治上の地位と直結する理想の外交については、歴代の大統領と同じく、マクロン
もこうした世論の考え方を共有しているといえよう。すなわち理想的な国際政治アクターとしてのフランスは、バランサーとしてのフランスであり、NATO のような集団防衛機構、同盟枠組みは必要だが、同盟に過剰に依存するような状態にフランスを陥らせるような事態は避けたいというものである。イデオロギーを国家間関係の性質を定めるための判断材料とはせず、多角的な外交を展開することを是とする姿勢である。そこからロシアとの関係に突破口を求めたり、アフリカを重視したりする外交へとつながる。
フランスにおいて外交は大統領の専管事項であると言われており、たしかに大統領の特徴が色濃く出ているが、外務省と国防省（軍事省）もれっきとしたアクターであり、だからこそアクター間の軋轢も生じるのである。マクロンは大統領に就任早々、統合参謀総長と対立し、軍との衝突がメディアを賑わせたが、統合参謀総長の辞任とその後の国防予算の増額によってマクロンと軍との関係は劇的に改善した。人員の増員をはかり、そのうちの大半が IT 分野やサイバーの部門を補強し、情報部門を強化するためであった。さらに宇宙における情報収集活動の向上をはかるため、宇宙司令部の創設を決めたが、これは宇宙における軍事面での「戦略的自律」を目的としたものであった。ウクライナとロシアとの間の開戦を待たずしてマクロンは軍事力の充実を大々的に行ったのである。

75

マクロンは外交面でも独自性を出そうとしたが、こちらは順風満帆とはいかなかった。マクロンは軍との関係を早期に修復した一方で、外務省とは度々衝突した。上級
公務員改革が外務省の懸念材料となり、2022 年 6 月 2 日、ついにストライキにまで及んだ。それだけではなく、フランスの対ロシア外交をめぐり対立したのである。ト
ランプ大統領の下で、アメリカ外交が迷走していたと受け止められるなか、マクロン
はシリア、ウクライナ、軍縮の問題に打開策を見出すため、ロシアを大国間協調主義の場に戻そうとしたのである。2014 年に欧州評議会での投票権を停止されたロシアは 2019 年 5 月に制限措置が撤回されたが、マクロンはロシアが制度的枠組みに戻ってくることを歓迎したのである。だが、外務省は、マクロンが大統領になる以前から、
度々ロシアの懐柔を試みていたが、ことごとく失敗していたのであり、マクロンが努
力したところで成果は出せないと見ていたのだ。マクロンと外務省、どちらの予測が当たったかについては、2022 年 2 月 24 日のロシアのウクライナ侵攻によって明らかになった。
マクロンは、就任早々の 2017 年 5 月 29 日にプーチン大統領をヴェルサイユ宮殿に招き、さらに 2019 年 8 月にはブレガンソン要塞に招くなど、ロシアを協調的な国
際秩序構築に参画させるべく尽力した。しかし、ロシアがフランスの思惑に配慮を示
すことはなかったのである。それどころか、ロシアはフランスが最も「外交的土地勘」のあるアフリカにおいて敵対的な行動をとるようになった。マクロン大統領の思いとは裏腹に、「戦略的自律」どころではなかったのが実情である。

EU の「戦略的自律」を目指す前にフランスの「戦略的自律」を実現させる必要があったのだが、その下準備を整える間もなく、マクロンは国際情勢の変動に直面したのである。

3．「対応外交」に追われるフランス
ロシアのウクライナ侵略によって、ヨーロッパはロシアに翻弄されることとなる。
とりわけロシアを国際協調の枠組みに囲い込むことを目指していたマクロンにとって、その外交構想が崩壊したことを意味する。実際にはロシアはフランスと協調するどころか、関係悪化に構うことなく、自国の利益を追求するようになっていた。それが顕著に出たのがアフリカにおいてであり、ウクライナ侵攻以前からロシアの攻撃的な外交は展開されていたのだ。

76

第5章

フランスと「戦略的自律」をめぐる政治

脱植民地化の過程を経たアフリカにおいてフランスは依然として最も影響力のある国家の一つであった。中国の経済的なプレゼンスが急激に高まっているとはいえ、紛争が起きた際に軍事的な介入を行うのはフランスであり、まさにフランスの実体的な外交と軍事の力が発揮される地であった。
そうしたこともあり、イスラム過激派が跋扈し、政情不安に悩まされていたマリ政府の要請に基づき、マクロンの前任のフランソワ・オランド（François Hollande,

1954-）大統領は 2013 年 1 月 11 日、派兵を決断し、「セルヴァル作戦」を決行したのである。イスラム過激派勢力の活動範囲はマリの国境にとどまるものではなく、「バ
ルカンヌ作戦」としてフランス軍の活動はサヘル地域の広範囲に拡大された。アフリカはフランスの自律的活動が地球上で最も発揮されやすい場のはずであったが、「戦略的自律」の実現が遠のく一方であることが明らかとなった。まず、イスラム過激派との紛争に収拾が付かなくなり、フランスは EU を巻き込むかたちで事態の改善をはかったのである。2020 年 3 月、EU のタスクフォース「タクバ」をフランス主導で編成し、「バルカンヌ作戦」に編入した。だが、マリ政府とフランス政府との間の信頼関係にひびが入るような事態が起きており、作戦そのものの基盤が揺らぐこととなった。というのも 2019 年 6 月、ロシアとマリの両政府の間で軍事協力協定が締結され、ロシアによる軍事専門家の養成が行われるようになったからだ。そしてロシアの民間軍事会社ワグネルの構成員が派遣されたのだ。それにとどまらず、ロシアはフ
ランスのマリでの影響力の低下をはかり、反フランスのプロパガンダ活動を行ったのである。マクロンの対ロ外交の挫折が色濃くうかがえる出来事であった。
フランスの苦境をよそにアフリカに介入するロシアの姿は他の地域でも見られた。
安定を喪失したリビアにおいては、国民合意政府を支持するトルコとリビア国民軍を支えるフランスとの間で対立が起きていたが、リビア国民軍の指導者であるハリファ・
ハフタル（Khalifa Haftar, 1943-）元帥の立場が不利になると、ワグネルがハフタルの支援に入ったのである。ロシアがアフリカにおいて恒常的な影響力を行使できるよ
うな状態になってはいないものの、フランスにとっては攪乱要因であり、自律した外交を展開する余地の最もあったアフリカにおいて、プレゼンスを低下させている。
フランスとオーストラリアとの間で生じた「潜水艦危機」
についても、フランスの「戦略的自律」の実現の難しさを示している。2021 年 9 月 15 日、オーストラリアがフランスの通常動力型のアタック級潜水艦 12 隻を購入する契約を破棄し、米英支援の下での原子力潜水艦の導入と米英豪安全保障協力（AUKUS）の発足を発表したという出来事だが、これはフランスの防衛産業の要であるナヴァル・グループにとって経済77

的打撃であったというだけでは済まない問題を含んでいる。まず米英に出し抜かれてオーストラリアに袖を振られたのだが、それに加え AUKUS に加わらないフランス
6はインド太平洋の主要なアクターではないとみなされたことも意味している 。ニュー
カレドニアとフランス領ポリネシアを領域として抱え、世界レベルでのパワーとして活動することを標榜している国家としては手痛い打撃であった。

おわりに─言説としての「戦略的自律」と日本への示唆
本報告書では、フランスにおける「戦略的自律」の概念の史的変遷を踏まえながら、国際政治アクターとしてのフランスがどれだけ「戦略的自律」を実践できているか否かについて見てきた。
「戦略的自律」の度合いは数値化できるようなものではな
く、何をどこまで達成したら自律といえるのかについても曖昧である。だが、本報告書で見てきた事例、なかでもサヘル地域での状況を見た限り、フランスのレベルでも、EU のレベルでも「戦略的自律」を実現することの難しさが色濃く露呈したといえよう。
列強と呼ばれるヨーロッパの大国を軸にした国際政治が終焉して久しい。つまりフランスが五大国としての地位で自らの勢力圏を構築し、国際政治アクターとして活躍していた時代はだいぶ前に終焉している。自律したアクターとして勢力均衡のパワーゲームに加わるような状況にはないということだ。それでも「戦略的自律」という概念がフランスの政治エリートの間で受容されるのは、それが実現すべき状況というよりも、外交的な言説として効力を持っているからであろう。たしかにフランスは海外領土を有し、核兵器を有し、安保理の常任理事国であり、フランスがこだわる国際社
会のなかでの「序列（rang）」では上位に位置している大国に区分することが可能であり、ミドルパワーという分類では片づけられない存在感を放っている。だが、アメリカのような規模の国家ではない。そして国際政治の舞台では、ポスト第二次世界大戦の主要なアクターのなかから中国とロシアが現状変更勢力として跋扈しているのが現状である。そうしたなか、植民地帝国の残滓である海外領土を維持することに力点を置いているフランスは、いわば究極の現状維持国家である。他のどの大国よりも旧態依然とした要素を基に大国の地位を維持しているのであり、そのためには自らの力で地位を守る必要があり、自律を実現することが望ましい。だが、現実の国際政治は、
アメリカと中国が「戦略的自律」に最も近い状態にあるといえよう。ようするに、フ

78

第5章

フランスと「戦略的自律」をめぐる政治

ランスは国際政治アクターとして埋没してしまうことに危惧を抱いたのである。国家単位でも EU レベルにおいても自律を唱えることで、埋没に抗っているように思える。
だからこそ「戦略的自律」は実現可能な目指すべき課題というよりも、地位を守る意
志表示のための概念であるといえるのだ。
日本とフランスは、ともに同盟に依存しているアクターである。日本は日米同盟であり、フランスにとっては NATO である。だが、依存状態を当然視している日本と、パワーの差が歴然とした 21 世紀に入っても、そうした依存に居心地の悪さを感じているフランスとの間では大きな違いがある。

──注──
1

2

“L’Europe en quête d’une « autonomie stratégique» encore contestée et peu tangible, ” Le
Monde, le 12 juin 2021, URL: https://www.lemonde.fr/international/article/2021/06/12/l-europeen-quete-d-une-autonomie-strategique-encore-contestee-et-peu-tangible_6083824_3210.html
George David, “Le mythe de l’autonomie stratégique: une perspective de l’extérieur sur lacapacité des puissances d’agir seules,” Revue Défense Nationale, Idées de la guerre et guerre
des idées, Regards du CHEM- 71e session (2022), p. 142. URL : https://www.cairn.info/revuedefense-nationale-2022-HS3-page-141.htm

3「深層の諸力」に関しては、次の文献が最も体系的に論じている。Pierrre Renouvin, Jean-

Baptiste Duroselle, Introduction à l’histoire des relations internationales (Paris: Agora, 2007
[premiêre édition publié en 1964 chez Armand Colin])
4

す で に 引 用 し た 次 の 論 文 が 参 考 に な っ た。George David, “Le mythe de l’autonomie

5

stratégique,” p. 142.
http://harris-interactive.fr/wp-content/uploads/sites/6/2022/01/Rapport-Harris-Les-Francais-etla-politique-etrangere-de-la-France-MGH.pdf（2022 年 2 月 20 日閲覧）

6

フランスのアフリカとインド太平洋における動きについては、次の拙稿を参照。宮下雄一郎「海洋国家としてのフランス─『インド太平洋』をめぐる国際政治」、森聡編著『国際秩序が揺らぐとき─歴史・理論・国際法からみる変容』（千倉書房、近刊予定）
。

79

第6章

ブレグジット後のイギリス
小川 浩之

はじめに
イギリスは 2020 年 1 月 31 日（イギリス時間午後 11 時）に EU から離脱し、同年 12 月 31 日（同じくイギリス時間午後 11 時）には EU 離脱後の移行期間が終了した。イギリスの EU 脱退（ブレグジット）後、特に供 給網や人材確保の面での混乱など経済面における負の影響が目立つが、それらには新型コロナウイルス感染症（COVID-19）のパンデミック（世界的大流行）や労働組合によるストライキの頻発なども複合的に影響しており、ブレグジットの負の作用の度合いについてより正確に評価するためには、もう少し時間が必要になるかもしれない。他方、外交・安全保障
面では、2022 年 2 月 24 日にロシアのウクライナ侵攻が始まった後、イギリスのジョンソン（Boris Johnson）政権は、北大西洋条約機構（NATO）加盟国や主要先進 7
カ国（G7）の中でも率先して対ロシア強硬路線をとり、ブレグジットによって EUに直接関与することができなくなった状況でも、国際的に一定の存在感を発揮したといえる。ジョンソン政権が、アメリカのバイデン（Joe Biden）政権と並んでウクライナに大規模に武器、資金、情報（インテリジェンス）、訓練などを提供したこと
が、ゼレンスキー（Volodymyr Zelensky）大統領率いるウクライナの粘り強い抵抗を支える重要な要因となった。そうした結果、ロシアのウクライナ侵攻は、プーチン（Vladimir Putin）政権の思うようには進まず、ロシア軍は大きな人的、物的損失を被っている。さらにイギリスは、国防省が中心となりウクライナ戦争に関するインテリジェ
ンスや戦況・情勢分析を積極的に公表することで、ロシアに対する国際的な非難や制裁を維持・強化し、各国からのウクライナへの支援を後押しする役割も担っていると

81

いえる。
だが、ウクライナ戦争──プーチン政権は「戦争」と呼ぶことを避け、「特別軍事作戦」という表現に固執した──は、仮に長期化したとしても、永続するものではない以上、
ブレグジット後のイギリスの国際的な存在感や影響力について評価する際に、「戦時」の状況を所与のものとして考えることはできない。また、ロシアのウクライナ侵攻と厳しい対ロシア経済制裁の実施は、数十年ぶりの深刻な物価上昇の一因となっており（さらに、それは上記のようなストライキ頻発の最大の原因となっている）、ジョンソ
ン政権は困難な国内政治経済状況に直面した。そして、新型コロナウイルスの感染拡大を受けたロックダウン（封鎖措置）の最中に首相官邸を含む政府機関で飲酒をとも
1

なうパーティーが繰り返し行われていたという「パーティーゲート」事件は 、ジョンソン政権への支持を切り崩し、最終的に 2022 年 7 月 7 日にジョンソンは辞意表明に追い込まれた。9 月 5 日には、保守党党首選挙の決選投票でトラス（Liz Truss）外相がスナク（Rishi Sunak）前財務相を破って保守党党首に選出され、翌日にはスコッ
トランドのバルモラル城で、エリザベス 2 世（Elizabeth II）によって新首相に任命
2された 。
ところが、その後もイギリス政治の混乱は続いた。トラスが首相に就任した後、彼女が保守党党首選挙の際に繰り返し主張していた大幅減税などを含む「ミニ・バジェット」を発表したところ、ポンドの価格が外国為替市場で大幅に下落し（この間、ポンドは対ドルで史上最安値さえも更新した）、イギリスの国債も大きく売り込まれ、長期金利は急上昇した。トラスはクワーテング（Kwasi Kwarteng）財務相を解任し、いくつかの政策を撤回したものの、保守党内部と金融市場での信頼回復はもはや困3難で、イギリス首相として史上最短の 49 日間の在任期間で辞任を余儀なくされた 。
そして、スナクが後任の保守党党首に選出され、2022 年で 3 人目の保守党政権の首相に就任した（クワーテングの後任の財務相に就任したハント〈Jeremy Hunt〉は、
スナク、ザハウィ〈Nadhim Zahawi〉、クワーテングに次ぐ 2022 年で 4 人目の財務相である）。スナクは、1960 年代に東アフリカからイギリスに移住したインド系の両親のもと、イギリスで生まれ育った同国初のアジア系の首相である。彼は、オックス
フォード大学を卒業後、米金融大手ゴールドマン・サックスで勤務した経験を持ち、2020 年 2 月に 39 歳の若さでジョンソン政権の財務相に抜擢されると、その直後から深刻なコロナ禍に見舞われたものの、休業者への給与補塡を大胆に実施したことなどで評価を高めた。
ブレグジットを経たイギリスは、環太平洋パートナーシップ（環太平洋連携協定、

82

第6章

ブレグジット後のイギリス

環太平洋経済連携協定などとも訳される。以下では TPP と略記）に加盟を申請し、安全保障面でも、最新型の空母クイーン・エリザベスを中心とする空母打撃群を長期派遣したことに象徴されるように、インド太平洋地域への関与を強めている。本稿では、ブレグジットとグローバル・ブリテン構想について概観した後、経済面と安全保障面でのイギリスのインド太平洋地域への関与について具体的に分析を行う。

1．ブレグジットとグローバル・ブリテン構想
2016 年 6 月 23 日にイギリスで行われた国民投票では、離脱 1741 万 742 票（約51.9%）、残留 1614 万 1241 票（約 48.1%）と僅差（得票率で約 3.8%、票数で約 1274万票の差）ではあったが、「ブレグジット」の選択がなされた 。国民投票を実施し、そこで EU 残留派が多数を占めることで、保守党内部の欧州懐疑派を抑え込むことを狙ったキャメロン（David Cameron）首相は、投票日の翌日に辞意を表明した。そして、キャメロン政権の後を継いだメイ（Theresa May）政権、ジョンソン政権（ともに保守党政権）は、ブレグジットに向けた動きを進める中で、グローバル・ブリテン（Global

Britain）構想を打ち出した。この構想が最初に披露されたのは、2017 年 1 月 17 日のメイ首相の演説においてである。
その後、メイ政権は 2018 年 11 月にブリュッセルで行われた EU 特別首脳会議で、EU 諸国との間で離脱協定とそれに付随する将来のイギリスと EU の関係に関する政治宣言について合意したが、2019 年に入り離脱協定はイギリス議会で三度にわたり否決された。結局、メイは EU 離脱協定に関してイギリス議会での批准を得ることができず、2019 年 7 月に首相辞任を余儀なくされた。そうした際に、保守党内の強硬5離脱派や北アイルランドのユニオニスト強硬派政党の民主統一党（DUP） は、EU離脱協定に含まれる「アイルランドのバックストップ（安全策）」条項に激しく反発した。それは、イギリスの EU 離脱後、イギリスと EU 諸国の唯一の陸続きの国境（約500 キロメートル）となる英領北アイルランドと EU 加盟国のアイルランド共和国の国境に税関検査、出入国管理、検疫など物理的な障壁（ハードボーダー）を設けるのを避け、自由な往来を維持するために、具体的な解決策が見つかるまで、北アイルラ
ンドを含むイギリス全体が EU の関税同盟に残るというものである。さらに「バックストップ」条項では、北アイルランドだけに EU 諸国と同様の食品安全基準などを適用することも定めており、そうすれば、北アイルランドとアイルランド共和国の間で83税関検査などの国境管理は不要になる。しかし、それでは、イギリス国内でグレート・ブリテン島と北アイルランドの間に経済的、社会的な分断が生じることになる。保守
党内の強硬離脱派や DUP は、彼らがブレグジットによって獲得しようとした EU からの「独立」の価値と北アイルランドとグレート・ブリテン島との統一ないし一体性── DUP が最も重視する北アイルランドとイギリス（連合王国）との「連合」（ユニオン）──がともに大きく損なわれるとして強く反発したのである。
しかし、2019 年 7 月にメイの後任首相に就任したジョンソンは、EU 側との交渉で、「合意なき離脱」も辞さない強硬な姿勢で臨みつつ、北アイルランドを経済面や人の移動の面で実質的にグレート・ブリテン島から切り離すことを含む措置を受け入れる
ことで、EU 諸国との間で新たな離脱協定に関する合意に漕ぎ着けた。2019 年 12 月

12 日には、イギリスで総選挙が行われた。最大の争点は、新たな EU 離脱協定に基づき 2020 年 1 月末の EU 離脱を強く訴えていたジョンソン率いる保守党が過半数を獲得して、ブレグジットを実現させるか否かであった。ある意味で「二度目の国民投票」の性質を帯びた総選挙であったが、それまで少数政権であった保守党にとっては、

650 議席中 365 議席（得票率約 43.6%）を獲得したのは、十分な結果であったといってよい。左派のコービン（Jeremy Corbyn）が党首を務めていた労働党は、203 議席（得票率約 32.1%）と惨敗を喫した。ただし、保守党の得票率が 2017 年の前回総選
挙から約 1.2% しか増加していないことを考えると、ブレグジットの実現を掲げた保守党が有権者の支持を大きく集めたというよりも、労働党の深刻な後退に助けられたと評価することがおそらくより適切であろう。だが、いずれにせよ、ジョンソンは、

2020 年 1 月 31 日に EU 脱退を実現し、その直後の 2 月 3 日には、グリニッジで行った演説で、「イギリスの潜在力を解き放つ（Unleashing Britain’s Potential）」というス
ローガンを掲げ、ブレグジット後に向けて、コモンウェルス（英連邦）諸国との関係（特6に経済関係）を強化する方針を積極的に打ち出した 。そして、ジョンソン政権期にも、ジョンソン首相自身や彼の内閣の閣僚たち、さらにはイギリス軍の高官らによって、グローバル・ブリテンというスローガンが繰り返し用いられた。
だが、グローバル・ブリテン構想に対する研究者の評価が高いとはいえないことには、注意が必要である。鶴岡路人によれば、グローバル・ブリテン構想は、「単一の新たな対外戦略ではなく、EU 離脱によりイギリスは、「EU の足かせから自由にな
7

り、世界に羽ばたく」という、ある意味漠然としたイメージである」 。ベル（Duncan

Bell）とヴセティック（Srdjan Vucetic）は、英語圏諸国の連携強化を目指すアング
ロスフィア（アングロ圏）──特にカナダ、オーストラリア、ニュージーランド、

84

第6章

ブレグジット後のイギリス

イギリスの経済・政治・安全保障などの分野での関係緊密化を打ち出すカンザック（CANZUK）──という言説ないし構想について、その限界も含めて分析したが、グ
8

ローバル・ブリテンに関しては、「テリーザ・メイの空虚な表現」と切り捨てた 。ダッドウ（Oliver Daddow）は、グローバル・ブリテンの主唱者と批判者双方の議論を整理・分析したが、前者は「何人かの評論家」を除けば、保守党政権の閣僚や欧州懐疑主義
9

的なマスメディアのジャーナリストが中心となっている 。
しかし他方で、2017 年以降、イギリス政府や軍がグローバル・ブリテンというスロー
ガンを繰り返し積極的に用いる中で、徐々にその表現はイギリス国内外で広く浸透してきた観がある。また、イギリス政府の実際の対外政策においても、グローバル・ブ
リテン構想に沿うような動きがいくつか見られるようになってきた。そこで、以下では、イギリスの対外経済政策と安全保障政策に着目し、近年のグローバル・ブリテン構想の展開について具体的に検討を行いたい。

2．イギリスの対外経済政策と TPP 加盟申請
2021 年 1 月 1 日、イギリスの EU 離脱後の移行期間終了とともに、イギリスとEU の間の自由貿易協定（FTA）──正式名称は貿易・協力協定（TCA）──が発効した。イギリスと EU が FTA に関する合意に達するのが移行期間の終了間際の 2020
年 12 月 24 日まで遅れたため、欧州議会での批准が間に合わず、EU 側では FTA は暫定適用される形となった。しかし、移行期間の終了とともにイギリスが EU の単一市場と関税同盟から離脱するという状況で、イギリスと EU の間で関税と数量制限を課さない自由貿易が確保されたことは、双方である程度の安堵感をもって受け止められたといえる。
しかしこれは、物の貿易を中心とする最小限の FTA ──「瘦せこけた FTA（skinnyFTA）」とも表現される 10 ──であり、イギリスは EU の単一市場と関税同盟だけでなく、EU が域外諸国と締結してきた多数の FTA や経済連携協定（EPA）からも離脱した。また、イギリスと EU の間の FTA は、両者間の貿易の約半分を占める物の貿易をカバーするだけで、イギリスが国際競争力を持ち、その国内総生産（GDP）の約 80% を占める金融とサーヴィスのほとんどは合意の対象外である。
それでは、ブレグジット後のイギリスは、TPP への加盟申請を含むグローバル・
ブリテン構想から、EU への加盟によって得られていた経済的利益と同等またはそれ85

以上のものを引き出すことはできるのだろうか。実際の経済状況は、偶発的なものを含む複合的な要因によって左右されるため、正確な予測や評価は容易ではないが、ブレグジットに関する議論でもしばしば用いられてきた経済学の重力モデルによれば、
11

地理的距離は貿易に対して大きな負の効果を及ぼす 。ブレグジットと新型コロナウ
イルス感染症のパンデミックよりも前で、相対的に安定した時期の数字であると考えられる 2019 年の統計では、イギリスの貿易額に占める割合は、EU 諸国の 47.3% に対して、TPP 加盟国はわずか 7.8% と限定的である（そのうち日本が 2.2%、オース12

トラリアが 1.3%） 。イギリスが地理的に近接する巨大な EU の単一市場と関税同盟から離脱し、インド太平洋地域に軸足を移そうとすることに、経済面で積極的な効果を見出すのは、少なくとも短期的には極めて難しいだろう。
環太平洋地域では、カナダ、オーストラリア、ニュージーランド、マレーシア、シンガポール、ブルネイ（以上の 6 カ国はコモンウェルス加盟国）、日本、アメリカ、
ベトナム、メキシコ、ペルー、チリという 12 カ国間での TPP 交渉が 2015 年 10 月に大筋で合意に達し、翌年 2 月にニュージーランドのオークランドで TPP 協定の署名式が行われた。ニュージーランドは、シンガポール、ブルネイ、チリとともに、2006 年に発効した TPP の原型となる 4 カ国協定の段階から参加しており、TPP の事
務局の役割も担っている。TPP につながる初期の動きは、コモンウェルス内の経済水準が高い小国──そうした国々は国内市場の規模が小さく、往々にして貿易依存度が高いため、FTA や EPA を積極的に推進する傾向が強い──が牽引した面が大きい。
ところが、関税引き下げによる輸入増がアメリカの製造業や雇用に悪影響を及ぼすと主張するトランプ（Donald J. Trump）が、実質的に大統領就任後初の行動として、

2017 年 1 月 20 日の就任初日に TPP 協定からの離脱を正式表明し 13、その 3 日後にTPP から離脱する大統領令に署名したことで、世界最大の GDP を持つアメリカを含
む TPP 発効は困難になった。それに対して、同年 11 月には、アメリカを除く 11 カ国が先行して新協定を締結する方向で大筋合意し、TPP ルールの一部の実施を凍結したうえで、アメリカが復帰した場合に凍結項目を解除する方針をとることになった。2018 年 12 月には、環太平洋パートナーシップに関する包括的及び先進的な協定（CPTPP。TPP11、TPP11 協定とも呼ばれる）が 11 カ国間で発効した。そして、EU離脱後の移行期間終了を経た 2021 年 2 月 1 日に、ジョンソン政権が CPTPP への加盟を正式に申請したのである。イギリスの加盟が実現すれば、CPTPP は、特に経済規模で見れば、かなりの程度までコモンウェルス（イギリスが加わると 12 カ国中 7
カ国）と日本のパートナーシップになる。イギリスが CPTPP に加わることは、TPP

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第6章

ブレグジット後のイギリスを推進してきた主要国のひとつである日本にとって、経済面に加えて、政治面でも歓迎すべき動きと考えられ、また今後、日本外交におけるコモンウェルスの重要性が高まっていく可能性もあるだろう。しかし他方で、既に議論した通り、イギリスにとっては、CPTPP への参加によって、ブレグジットの経済面での負の影響を補うことは容易ではないと考えられる。

3．安全保障面でのインド太平洋地域への関与
安全保障面では、グローバル・ブリテン構想の一環として、イギリス軍をインド太平洋地域に再び配備・派遣する動きが見られる。既に見たようにグローバル・ブリテ
ン構想に対して厳しい評価を下した鶴岡も、「国際関係におけるイギリスは、経済だけの存在ではない。むしろ、安全保障や軍事（防衛）において、さまざまな比較優位を有するのがイギリスである。この点は「グローバル・ブリテン」においても強調されている。その一つが、アジア太平洋、インド太平洋地域への安全保障・防衛上の関14

与の拡大である」と指摘している 。歴史を遡れば、1976 年 3 月までに英軍のスエ
15ズ以東（East of Suez） における常駐戦力はいったん撤退したが、英領香港や英保
護領ブルネイなどへの駐留は例外的に継続された。例えば、1977 年 4 月、当時は野党保守党の党首であったサッチャー（Margaret Thatcher）が香港を訪問した際、香港
16

島南部のスタンレー・フォート（赤柱炮台）基地を視察しており 、英軍の香港駐留
は 1997 年 7 月 1 日の香港の中国への返還まで続いたのである。また、ティル（GeoffreyTill）が明らかにしたように、1975 年以降も、イギリスは友好国への海軍艦艇の寄港、共同演習の実施、在外イギリス人の保護などの形で、スエズ以東への関与を行ってき17た 。しかし近年、英軍をスエズ以東（インド太平洋地域）に再び関与させる動きがより明確に見られるようになってきている。
第 1 に、ペルシャ湾岸地域を中心とする中東及びインド洋への関与の拡大がある。
例えば、2018 年 4 月には、バーレーンのミナ・サルマン（Mina Salman）港にイギ
リス海軍補助施設（Naval Support Facility）──しばしば一般に「海軍基地」と表現される──が開設された。英国防省は、「この海軍補助施設は、当該地域において作戦行動をするイギリスの能力に関して中心的役割を果たし、ペルシャ湾、紅海、インド洋での英海軍の作戦のハブとなるだろう。……この施設は、イギリスの新型空母で将来の旗艦たるクイーン・エリザベスとプリンス・オブ・ウェールズを含む、この地

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域で軍事行動をするいかなるイギリスの軍艦の必要性も満たすことができる常設の独立した作戦拠点を提供するだろう。……この施設は、イギリスとその同盟国、〔有志〕
連合のパートナーのためのスエズ以東の主要な戦略拠点も提供するだろう」としている（〔〕内は引用者による補足）。その際、同盟国とともに対処すべき地域的脅威18として挙げられたのは、イスラーム国（IS, ダーイシュ）による脅威であった 。な
お、バーレーンには米海軍第 5 艦隊の司令部も置かれており、米軍との連携という観点からも好立地といえる。さらに、ペルシャ湾（特にホルムズ海峡）で民間船舶を護衛し、航行の自由を維持する目的で、英海軍の 23 型フリゲート艦モントローズとケント、45 型駆逐艦ダンカンが交代で、バーレーンに駐在するスタッフと連携しつ
つ同地域に常駐することも発表された。ダンカンは、2019 年 7 月末にペルシャ湾に到着するまでに、地中海と黒海に展開しており、シリア沖ではフランスの空母打撃群
19の支援にもあたった 。なお、ダンカンの到着前の同月 10 日には、イギリス政府が、
ホルムズ海峡を通過しようとした BP の石油タンカー「ブリティッシュ・ヘリテージ」の航行をイラン船舶が妨害しようとしたが、モントローズがそれを阻止したと発表し20た。ただし、イラン政府はそうした事態は起きていないと主張している 。
第 2 に、中国が海洋進出の動きを強める南シナ海、東シナ海（さらには西太平洋）などへの英海軍艦艇の派遣がある。英海軍艦艇は、アメリカ軍による南シナ海での「航
行の自由作戦」を支援する形での活動もしており、2020 年 9 月 16 日には英仏独 3カ国政府が共同で、南シナ海における中国の管轄権の主張を退けた 2016 年 7 月の常21

設仲裁裁判所の判決の有効性を確認する声明を国連に提出した 。2020 年 12 月には、
イギリス海軍史上最大の艦艇である新型空母のクイーン・エリザベス（6 万 5000 ト
ン、2017 年 12 月就役）を中心とする空母打撃群が東アジアに長期展開する見通しであると報じられた。この動きは、緊張の度合いを増す東アジア情勢の渦中にある日本
でも広く報道され、『日本経済新聞』では、「香港情勢をめぐって関係が険悪化する中
国を強くけん制するとともに、米軍を側面支援することで東アジア地域での発言権拡
22

大を狙う動きとなりそうだ」と論評された 。 その後、イギリス政府は、2021 年 3月に発表した安全保障・防衛・開発・外交政策に関する政策文書である「統合レビュー（Integrated Review）」──「競争下の時代におけるグローバル・ブリテン」と題する23

もの──において、インド太平洋地域への関与強化を表明した 。
そして、クイーン・エリザベスを中心とする空母打撃群は、2021 年 5 月 22 日にイギリス南部の母港ポーツマスを出港した後、地中海とスエズ運河、紅海を経てインド太平洋の各地（インド、シンガポールなど）に寄港し、各国との共同訓練も行いつ

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第6章

ブレグジット後のイギリス

つ、9 月 4 日に米海軍横須賀基地に入港した。遠方展開能力の向上を目指したクイーン・エリザベス型空母 2 隻──既存のインヴィンシブル型空母 3 隻に代わるもので、計画時の名称は CVF であった──の建造計画は、ブレア（Tony Blair）労働党政権期の 1998 年の「戦略国防見直し（Strategic Defence Review）」で打ち出され、201224− 15 年の就役が目指されていた 。2021 年にインド太平洋地域に長期派遣されたク
イーン・エリザベスを中心とする空母打撃群は、米海軍の駆逐艦とオランダ海軍のフリゲート艦を加えた多国籍編成であり、クイーン・エリザベスに搭載された F35B（短距離離陸・垂直着陸型のステルス戦闘機）には米海兵隊所属の機体も含まれるなど、
25

特に英米間の連携が重視された 。さらに、2021 年 9 月にイギリスを出港した英海軍の哨戒艦スペイは、インド太平洋地域に 5 年間常駐する予定であり、既に同地域での複数の多国籍演習に参加し、2022 年 1 月に南太平洋（同地域でも中国の影響力拡
大や海洋進出が活発化している）に位置するコモンウェルス加盟国のトンガで発生した海底火山（フンガトンガ・フンガハアパイ火山）の噴火を受けた災害救助活動などにも従事した。スペイは、2022 年 11 月 10 − 19 日に南西諸島を中心に実施された
26

日米共同統合演習「キーン・ソード 23」にも参加している 。
なお、インド太平洋地域以外でも、地球温暖化の影響もあり利用が容易になってきた北極海航路の開設や北極圏での液化天然ガス（LNG）開発事業における中露間の連携など、中国の急速な海洋進出は北極海──さらには南極海（南氷洋）も加えた両極地方（南極の場合は南極大陸も含む）──においても見られる。それに対してトランプ政権は、2020 年 5 月に、30 年以上ぶりに北極圏での軍事演習を行うために、ロシア北西部沖のバレンツ海に米海軍艦艇 4 隻を派遣した。そして、ジョンソン政権も、この演習に英海軍のフリゲート艦 1 隻を参加させている。
第 3 に、北朝鮮の「瀬取り」（英語では ship-to-ship cargo transfer などと表現される）に対する多国籍の警戒監視活動への英海軍艦艇の参加がある。「瀬取り」とは、国連
安全保障理事会決議で定められた経済制裁から逃れるために、北朝鮮船舶に別の船から海上で積み荷を移し替える行為で、北朝鮮は国連安保理の制裁決議に違反し、年間 50 万バレルの上限を超える石油精製品を密輸しているとされる。2018 年 5 月から2019 年 3 月にかけては、英海軍フリゲート艦サザーランド、揚陸艦アルビオン、フリゲート艦アーガイル、フリゲート艦モントローズが交代で、海上自衛隊との共同訓練などを行うとともに、北朝鮮船舶による「瀬取り」の警戒監視活動にあたった（また、その機会に、例えばモントローズが東京の晴海埠頭に停泊し、新型コロナウイル
スの感染拡大前だったため一般市民にも公開されるなど、日英間の交流にも一役買っ

89

27

た） 。2018 − 19 年の北朝鮮の「瀬取り」に対する警戒監視活動には、米軍、英軍に加えて、カナダ海軍フリゲート艦カルガリーと補給艦アステリックス、オーストラリア海軍フリゲート艦メルボルン、フランス海軍フリゲート艦ヴァンデミエール、カ
ナダ哨戒機 CP140、オーストラリア哨戒機 P-8、フランス哨戒機ファルコン 200 な
28

ども参加した 。なお、これらの国々の艦艇や航空機が北朝鮮の「瀬取り」に対する警戒監視活動のための拠点となった米軍嘉手納基地などを使用する際の法的根拠は、
朝鮮戦争の休戦協定の締結（1953 年 7 月 27 日）を経て、1954 年 2 月に日本が米英
仏加豪など 10 カ国と締結した「日本国における国際連合の軍隊の地位に関する協定」（国連軍地位協定）である。確かに、イギリスは、日本、アメリカ、韓国などと異なり、北朝鮮と外交関係を結んでおり、ロンドンと平壌には双方の大使館が置かれるなど、
北朝鮮と一定の関係を維持している。しかし他方で、歴代イギリス政府は、北朝鮮の核兵器・弾道ミサイル開発に対する非難や制裁を積極的に推進してきており、イギリ
スが国連安保理の常任理事国であることや近年のインド太平洋地域への関与強化などを考えると、日本にとって直接的な安全保障上の脅威となっている北朝鮮の核・ミサ
イル問題に関しても、イギリスはこれまで以上に重要なパートナーとなりつつあるといえるだろう。

おわりに最後に、本稿でのブレグジットとグローバル・ブリテン構想をめぐる経済、安全保障両面の動向に関する具体的な分析を、より長い歴史的な視点も交えつつあらためて考察すると、以下の 3 点にまとめられるような結論を導くことができると考えられる。
第 1 に、イギリスのインド太平洋地域への関与は、アメリカ、コモンウェルス諸国、西欧諸国との協力や役割分担などを通して推進されてきた。そのことは、歴史的には冷戦下での東側陣営との対立、近年では中国の急速な台頭といった厳しい国際環境から必要とされたとともに、イギリスのパワーの相対的低下によって単独での関与が困難になったことにも起因している。ただし、アメリカ、コモンウェルス諸国、西欧諸国の三者との関係の間で齟齬が生じ、イギリスのインド太平洋地域への関与が制約や困難に直面することもある。例えば、2003 年のイラク戦争の際には、アメリカのブッシュ（George W. Bush）政権とともに対イラク武力行使に踏み切ったブレア政権は、
イラク攻撃に批判的な仏独など複数の西欧諸国との関係を、結果的には一時的では

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第6章

ブレグジット後のイギリスあったが深刻に悪化させた。2021 年 9 月には、米英豪 3 カ国が AUKUS（オーカス）という新たな枠組みで、オーストラリア国内での原子力潜水艦 8 隻の建造・配備への技術支援を含む安全保障協力強化の動きを見せた際に、オーストラリアがフランスとの通常動力（ディーゼル）型のアタック級潜水艦 12 隻の共同開発計画を破棄したことにフランス政府が強く反発するなど、イギリスが、アメリカ、コモンウェルス、西ヨーロッパという「3 つのサークル」の間でバランスをとることの難しさがあらためて浮き彫りとなった。
第 2 に、インドと中国という、インド太平洋地域の大国（新興大国）との関係の難しさがある。インドは、1947 年の独立以来コモンウェルスの加盟国であり、イギリスと協力することもあるが、ナショナリズムや大国意識の強さに加えて、冷戦期以来、非同盟政策を掲げており、しばしばイギリスの外交・安全保障政策と合致しない立場をとってきた。イギリスでの中国経済への（ときに過大で楽観的な）期待は多くの時期に見られてきたが、政治体制の相違や中国における自由、人権、民主主義などをめぐる問題から、様々な困難に直面することも少なくない。対中関係は、歴代イギ
リス政府が重視してきた対米関係との齟齬を生じやすいものでもある。そしてここ数
年は、新疆ウイグル自治区での「強制労働」や「強制収容所」の問題、香港での自由や人権の抑圧の問題──特に 2020 年 6 月末の香港国家安全維持法（国安法）の施行
──などから、英中関係は悪化の一途をたどっている。他方、日本との関係は、第二次世界大戦から戦後しばらくの間に見られた敵対・対立や摩擦から、安全保障、経済両面での協力へと大きく変化してきた。だが、イギリスがブレグジット後の有力なパートナーとして日本に接近し、日本も「自由で開かれたインド太平洋」戦略の下でそれに積極的に応じる構図は、両者がそれぞれの近隣諸国との関係を適切に構築・維持できていないこと（それはむろんイギリスと日本だけの責任ではないが）の裏返しでもあり、必ずしも望ましいとばかりはいえない面もあると考えられる。
第 3 に、イギリスのインド太平洋地域への関与のあり方は、ヨーロッパへの関与のあり方としばしば裏表の関係にあるといえる。1976 年のスエズ以東からの英軍の常駐戦力の撤退に至る過程は、イギリスが欧州共同体（EC）への加盟を目指し、1973
年にそれを達成するとともに、安全保障面で NATO の枠組みに集中する方針が明確になる中で進んだ。他方、近年のイギリスのスエズ以東ないしインド太平洋地域への回帰の動きは、（イギリス政府の NATO 重視の方針は変わらないとしても）ブレグジッ
トにともないヨーロッパから相対的に距離をとる動きと重なり合いつつ進められている。しかしながら、CPTPP への参加が EU 加盟国であったことへの有効な代替策と91なり得るかどうかは心許なく、安全保障面でも、イギリスがインド太平洋地域で大きな役割を果たすには、そもそも財政的、人的資源の制約が大きい。イギリスは空母 2隻体制で「グローバル・ブリテン」を掲げる一方で、中国は南シナ海、東シナ海、西太平洋といった相対的に限られた海域を中心に 3 隻の空母を運用する体制に近づいている。英海軍のフリゲート艦モントローズ、駆逐艦ダンカン、哨戒艦スペイなど限られた数の艦艇が既に広い海域で多くの任務に就いていることは、イギリス軍にとってインド太平洋地域に割きうる余力がそれほど大きくないことを間接的に示していると考えられる。
アメリカ元国務長官アチソン（Dean Acheson）が 1962 年の演説の中で述べた「イ29

ギリスは帝国を失い、いまだに役割を見つけていない」という一節は 、過去 60 年
間、おそらく過度に頻繁に引用されてきた。だが、それが 60 年間、繰り返し引用され続けてきたことは、イギリスが「ブレグジット後」はいうまでもなく、いまだに「帝国後」の役割も十分に見出し得ていないことの証左といえるのではないだろうか。日本としては、2016 年の国民投票後、国内政治の混乱が長引き、国際的にもブレグジッ
ト後の模索が続くイギリスとの協力関係を深めることは、日米同盟を補完し、また日本外交のあり方を（イギリスやコモンウェルス諸国との関係強化を含む）より多角的なものにするという意味で大きな可能性を持つとともに、少なからぬ限界も孕むものであることを認識する必要があると考えられる。

──注──
1

2

当時イングランドは 2 度目のロックダウン期間中で、屋内での 2 人以上の集まりは、業務上の目的のために「合理的に必要な」場合を除き禁止されていた。“Boris Johnson Pictured
Drinking at No 10 Lockdown Event,” BBC News, 23 May 2022 <https://www.bbc.com/news/ukpolitics-61557064>, accessed on 13 December 2022.
エリザベス 2 世は静養中であったバルモラル城で、その 2 日後の 9 月 8 日に 96 歳で亡くなった。9 月 19 日には、ロンドンのウェストミンスター寺院で女王の国葬が執り行われ、ウィンザー
城での埋葬に至るまでの数時間にわたる一連の葬儀が世界中に同時中継された。

3

なお、クワーテングは、イギリス史上 2 番目に短い在任 38 日間で財務相を辞任した。最も在任期間が短かったのは、ヒース（Edward Heath）保守党政権の財務相マクラウド（Iain N.
Macleod）で、1970 年 7 月に就任 30 日後に心臓発作で死去した。

4

ブレグジットについては、日本語でも、以下のような優れた研究が発表されている。細谷雄一『迷走するイギリス─ EU 離脱と欧州の危機』慶應義塾大学出版会、2016 年；須網隆夫・21 世紀
政策研究所編『英国の EU 離脱と EU の未来』日本評論社、2018 年；鶴岡路人『EU 離脱─イ

92

第6章

ブレグジット後のイギリス

ギリスとヨーロッパの地殻変動』筑摩書房、2020 年；スティーブン・デイ、力久昌幸『「ブレグジット」という激震─混迷するイギリス政治』ミネルヴァ書房、2021 年。
5

メイが率いる保守党は、2017 年 6 月 8 日の総選挙で 318 議席（得票率約 42.4%）にとどまり過半数を確保することができず、10 議席を獲得した DUP の閣外協力に頼る少数政権として発足したため、DUP からの協力維持が重要な課題となっていた。

6

7
8

Prime Minister’s Office, 10 Downing Street and The Rt Hon Boris Johnson MP, “PM Speech inGreenwich: 3 February 2020,” 3 February 2020 <https://www.gov.uk/government/speeches/pmspeech-in-greenwich-3-february-2020>, accessed on 13 December 2022.
鶴岡『EU 離脱』224 頁。
Duncan Bell and Srdjan Vucetic, “Brexit, CANZUK, and the Legacy of Empire,” The British
Journal of Politics and International Relations, vol. 21, no. 2 (May 2019), p. 367.

Oliver Daddow, “Brexit and Britain’s Role in the World,” in Patrick Diamond, Peter Nedergaard,
and Ben Rosamond, eds., The Routledge Handbook of the Politics of Brexit (Abingdon, Oxon:
Routledge, 2018), pp. 213-218.
10 鶴岡『EU 離脱』204 頁。
11 Bell and Vucetic, “Brexit, CANZUK, and the Legacy of Empire,” p. 377.
12 『日本経済新聞』2020 年 9 月 16 日。イギリスの他の主要貿易相手国では、アメリカが 16.2%、
中国が 5.6% となっている。
13 Barry Eichengreen, “Versailles: The Economic Legacy,” International Affairs, vol. 95, no. 1(January 2019), p. 19.
14 鶴岡『EU 離脱』225 頁。
15 インド洋と太平洋という 2 つの大洋とそれらの周囲の大陸や島嶼を包摂する、主にイギリス帝
9

国時代に用いられた地政学的概念で、現在のインド太平洋地域と地理的に大きく重なる。キプリング（Rudyard Kipling）が 1890 年に書いた詩「マンダレー」で用いられたことで人口に膾炙するようになった表現である。
16

South China Morning Post, 19 April 1977.

Geoffrey Till, “The Return to Globalism: The Royal Navy East of Suez, 1975-2003,” in Greg
Kennedy, ed., British Naval Strategy East of Suez 1900-2000: Influences and Actions (London:Frank Cass, 2005), pp. 244-268.
18 Ministry of Defence and The Rt Hon Sir Gavin Williamson CBE MP, “New Royal Navy
Operations Hub Opens in Gulf,” 5 April 2018 <https://www.gov.uk/government/news/new-royalnavy-operations-hub-opens-in-gulf>, accessed on 28 November 2022.
19 Ministry of Defence, Department for Transport, The Rt Hon Grant Shapps MP, and The Rt Hon
Ben Wallace MP, “HMS DUNCAN Arrives in the Gulf,” 28 July 2019 <https://www.gov.uk/
government/news/hms-duncan-arrives-in-the-gulf>, accessed on 31 August 2022.
20 Bethan McKernan, “Iranian Boats ‘Attempted to Impede’ British Oil Tanker in Strait of
Hormuz,” The Guardian, 11 July 2019 <https://www.theguardian.com/world/2019/jul/11/iranianboats-harass-british-oil-tanker-in-strait-of-hormuz>, accessed on 31 August 2022.
21 “Note Verbale,” UK NV No. 162/20, New York, September 16, 2020.
22 『日本経済新聞』2020 年 12 月 9 日。
23 Cabinet Office, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security,
17

93Defence, Development and Foreign Policy,” 16 March 2021 <https://www.gov.uk/government/
publications/global-britain-in-a-competitive-age-the-integrated-review-of-security-defencedevelopment-and-foreign-policy>, accessed on 14 December 2022.
24 Lawrence Freedman, “Defence,” in Anthony Seldon, ed., The Blair Effect: The Blair Government
1997-2001 (London: Little Brown, 2001), pp. 291-296; The International Institute for Strategic
Studies, The Military Balance, 2003-2004 (Oxford: Oxford University Press, 2003), pp. 32-34.
25

日本では、米海兵隊岩国航空基地（嘉手納基地などと並ぶ東アジア最大級の米軍基地）に 32
機の F35B が配備されており、海上自衛隊の「いずも型」護衛艦の「いずも」と「かが」を事
実上の空母に改修し、F35B を運用する計画も進められている。2017 年 8 − 9 月に初来日した
当時のメイ首相は「いずも」の視察を行っている。

26 「日米共同演習参加の英哨戒艦副長「今後の連携、有効に機能」」『毎日新聞』

2022 年 12 月 4

日 <https://mainichi.jp/articles/20221203/k00/00m/030/279000c> 2022 年 12 月 4 日アクセス。

2019 年 3 月 19

27 「「瀬取り」を含む違法な海上活動に対する英国による警戒監視活動」外務省、

日 <https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_007210.html> 2023 年 1 月 9 日アクセス。

2019

28 「
「瀬取り」を含む違法な海上活動に対するオーストラリアによる警戒監視活動」外務省、

年 4 月 26 日 <https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_007375.html> 2023 年 1 月 9日アクセス。
29“Dean Acheson, Extract from a Speech at West Point, 5 December 1962,” in John Baylised., Anglo-American Relations since 1939: The Enduring Alliance (Manchester: Manchester
University Press, 1997), p. 129. 冷戦史研究者のギャディス（John Lewis Gaddis）は、2001 年にロンドン・スクール・オブ・エコノミクス（LSE）で行った講演で、アチソンは「不愉快な現実に関する簡潔で、ときに残酷だが、たいてい正確な観察で知られていた」とし、彼の最も有名なコメントのひとつとして、「イギリスは帝国を失い、いまだに役割を見つけていない」という一節に言及した。John Lewis Gaddis, “Prospects for American Hegemony in the

21st Century,” lecture at the Hong Kong Theatre, the London School of Economics and Political
Science, 14 February 2001 <https://digital.library.lse.ac.uk/objects/lse:cor816zet>, accessed on
25 August 2022.

94

第2部

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス
太田 瑞希子はじめに継続的な拡大を経た EU が圧倒的経済圏となり、グローバル市場における標準（スタンダード）を形成する主要アクターとなって久しい。一国レベルでは持ち得ない巨
大な単一市場を創設したことで、EU 規制の域内での厳格な運用は、EU 市場で経済的活動を営む全ての多国籍企業がその規制基準の対象となり、結果として市場原理のみでグローバル・スタンダードを「欧州化」させていく。このグローバルな市場を規制する EU の一方的パワーをアニュ・ブラッドフォードは「ブリュッセル効果」と説1

明する 。これはいわゆる市場の引力とほぼ同義であろう。また前提として、EU の規制が域内において共通に有効である必要があり、その規制の強弱が、EU が集合的行動能力という別の力を十分に発揮できるかを左右する。加えて、アジェンダ・セッ
ティング能力および説得力が必要であり、EU が規制力を発揮するためにはこの 4 つ2の力が必要であると説明される 。
この指摘は金融サービスの分野においても有効である。世界金融危機やユーロ危機
を経て、EU は域内の金融規制・監督システムの強化・改革を進めてきた。世界金融危機で金融機関の連鎖的な破綻リスクが表出した各国は、相次いで大規模な公的資金の注入を行ったが、必然的に財政収支は著しく悪化、国の信用力が大きく損なわれ、その後のユーロ危機へとつながった。このプロセスにおいて金融サービス業に世論の厳しい批判の目が注がれたことは、金融システムの安全性の向上が喫緊の課題として認識されていた EU が金融サービス規制の強化と適切な運用のための組織改革に積極95

的に取り組む姿勢を後押しした。ユーロ圏では、共通の銀行監督・破綻処理・預金保険を 3 つの柱とする銀行同盟の整備を進めてきた。一部未完成ではあるものの金融システム上重要と判断される金融機関を全て対象とすることで、関連する EU 規制の有効性は強力に確保されることとなった。EU の金融サービス市場へ参入している非EU 系金融機関も適応を迫られ、さらにバーゼル銀行監督委員会（Basel Committeeon Banking Supervision: BCBS）、G20 財務相・中央銀行総裁会議、金融安定化フォー
ラム（Financial stability forum: FSF）、国際通貨基金（International Monetary Fund:IMF）など国際的な取り組みの場における議論を EU 加盟国（主に英国）が米国と共に主導した。ここでもアジェンダ・セッティング能力・説得力・市場の引力（ブリュッセル効果）
・集合的行動能力が発揮されてきたと言えよう。
一方で、EU が域内外で保持するようになった大きなルール規定力に対する反発も大きい。EU 加盟国の中で 2 番目の GDP 大国であった英国が 2020 年 1 月 31 日に

EU を離脱したことは 1 つの表れである。EU と英国はこれまで長く Win-Win の関係であった。EU 加盟国である英国は、非ユーロ圏ながら EU 単一金融サービス市場への無条件アクセスとサービスの提供の保証を受けて EU の共通通貨ユーロの地位向上に大きく貢献してきた。EU における金融サービス規制の議論の主要アクターであった英国の離脱は、今後 EU・英国の双方に少しずつ看過できない影響を及ぼしうる。
上述のように、金融システムの安定化のための規制や監督の標準作りを長くリードしてきたのは米英であり、近年は英国にフランスやドイツなどの EU 加盟国が加わり、EU として代表権を持たない場でも大きな役割を果たすようになった。英国が中心的な役割を維持してきたのは、ヨーロッパ最大の金融市場であるシティ（ロンドン金融市場）を有するからである。Brexit によりシティを喪失した EU は、今後も変わらぬ
影響力をこの分野で発揮し続けることができるのであろうか。英国にとっても当然、EU からの離脱は自国の有力産業である金融サービス業における優位性の維持という意味では大きな課題である。EU との離脱交渉の中で英国政府はここに重点を置かなかったが、EU の金融サービス規制に対する英国の影響力は維持されるであろうか。
そして EU はそれを許容するであろうか。
以下本稿では、EU を離脱した英国への影響を例に、金融規制に関する EU の規制
力がいかに効力を発揮しているか確認した上で日本及び世界の金融規制や金融機関への示唆を考察する。

96

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス

1．EU 単一金融サービス市場と英国
ヨーロッパ最大の金融サービス市場であるロンドン金融市場「City」を抱える英国
3は、長きにわたり EU の金融サービスの要として機能してきた 。世界の OTC（店頭）
金利デリバティブ取引における英国のシェアは 50% に上り、米国の 32% を大きく引4

き離してきた （図表 1 参照）。外国為替取引や国際債券の発行、通貨スワップ、取引関連の清算・決済（クリアリング）業務まで、シティの総取引の約 25% がユーロ関連取引とされる。英国のシンクタンク Z/Yen グループが発表する国際金融センター
5

指数（The Global Financial Centres Index: GFCI） でも長くヨーロッパで最も高い評価を得てきた。
図表 1

金融市場のシェア（国別）

英国

米国

日本

フランス

ドイツ

16

10

13

10

7

43

17

5

2

50

32

2

資産管理

6

45

保険

6

28

シンガ

その他

3

5

36

2019 年
第 3 四半期

2

8

8

17

2019 年 4 月

2

1

1

6

6

2019 年 5 月

7

4

-

-

-

-

2018 年末

8

5

5

1

1

45

2019 年末

622019 年
第 1 四半期

クロスボー
ダー
銀行貸付
外国為替取引

＊備考

香港

ポール

算出期

金利店頭
デリバティブ取引

国際債券取引

13

10

2

6

5

1

1

（出典）The City UK, Key facts about the UK as an international financial centre 20196

英国にとっても GDP の約 7% を占める金融サービス業の重要性は言うまでもなく、業界団体「The City UK」は「英国で最も国際競争力を持つ産業」と自賛する。これ
7は総経済生産（total economic output）の約 8.7% を占め、法務・会計・コンサルティ
8ングなどの関連サービスも含めれば 230 万人超 の雇用を抱える。2019/2020 年の関連税収は約 756 億スターリングポンド、税収全体の 10.1%、GDP の 3.4% を占める
9

重要産業である 。
しかしながら、上述のように非ユーロ圏の国でありながらユーロ建取引の中心となってきたのは、あくまでも EU 加盟国としての立場が前提であった。2016 年の

97

図表 2

GDP における金融サービス（金融・保険、2018 年）（出典）OECD, National Accounts of OECD Countries より筆者作成

EU 離脱を問う英国国民投票後、英国側でメイ首相（当時）が国内合意の形成に手間取る一方、Brexit を見越した動きを次々に打ち出した。欧州銀行監督局（European

Banking Authority: EBA）など英国に本部を置く 2 つの EU 機関を他の加盟国に移転する方針を打ち出し同 11 月にはパリへの移転を決定、EU 域外に所在するクリアリ
ングハウスに対して EU が直接監督を行う法案を提案、英国を本拠地とする金融機関への単一パスポート不適用の方針も早々に打ち出した。英国の金融サービス業は EU
単一サービス市場への自由なアクセスが失われることに関する懸念を表明はしたものの、その後の交渉段階でも英国側は金融サービスにおける現状維持を積極的に追求しなかった。その理由については諸説あるが、国民投票に際して英国の金融業界が全力で EU 残留運動を展開しなかったのは、世界金融危機及びユーロ危機以降の EU 金融
規制の厳格化によりグローバルな金融センターとしての競争力を喪失することを懸念したことに加え、税制（法人税）に関する EU の規則からも自由になって国際競争力
10の強化を狙う思惑もあったとの指摘もある 。その後 EU と英国の離脱交渉が本格化する中で、離脱に伴う雇用の喪失、金融部門の資産移転、運用・管理コストの上昇などによる優位性の喪失が懸念されるようになった。
まず課題となったのが単一パスポート制度からの離脱であった。単一パスポー
トとは、EEA 域内の監督当局から免許を与えられかつその監督を受けるいかなる金融機関も、その業務が免許の範囲に含まれているのであれば、支店の設立またはサービスの提供により業務を EEA 領域において営むことができる規定である。
これを喪失した英国は、EU 域内へのサービス提供を「同等性評価」に依拠することとなった。EU（欧州委員会）が EU 域外の第三国の金融規制が EU 規制と同等であ

98

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス

り、金融サービス業者がこれに準ずると認証する制度で、第三国の金融サービス業
者が域内サービス提供にはこの承認を取得する必要がある。米国や日本の金融機関などは同等性評価制度に基づいて EEA 域内で営業を展開している。金融サービスにおける同等性評価の技術的アセスメントは、欧州委員会の金融安定・金融サービス・
資本市場同盟総局によって実施されるが、ESFS の分野別のミクロ・プルーデンス
監督を担う欧州銀行監督局（EBA）、欧州証券市場監督局（European Securities andMarkets Authority、ESMA）および欧州保険・年金監督局（European Insurance andOccupational Pensions Authority: EIOPA）にアドバイスを求める場合が多い。アセス
メント結果は、場合によっては欧州議会や閣僚理事会による反対を受ける場合もある。
同等性評価における「同等」は、第三国の規制が EU の該当規制の目的（金融安定性の促進等）を充たすことを意味しており双方が同一である必要はないが、同等性評
価自体は単一パスポートと比して以下の点において圧倒的に後退である。
①個別の規制（法案）毎に取得が必要である。
② 1 つの審査に年単位を要する場合がある。
③同等性評価の範囲が規則や指令の一部に限定される場合も多く無条件で全てのサービス提供が可能になるわけではない。
④欧州委員会による一方的取消が可能である。
このように、同等性評価制度は EU が非常に強い一方的権限を持つものである。

EU は金融サービス規制に加え、新たに金融取引に関する課税の導入を検討するな
ど金融サービス関連の規制強化の手を緩めることは考えにくく、英国側が受ける影
響は小さくない。本稿執筆時点で同等性評価が認められたのは中央清算機関（CCP:

Central Couterparty）（後述）のみであり、それも 2025 年 6 月末日までの時限的措置である。その他に関しては、通商交渉が遅れたことで EU 英の FTA に金融サービス
はほとんど含まれず、同等性評価の協議も遅れた結果としてほとんど認定を得られな
いままの離脱となった。2021 年 3 月に、EU と英国は金融サービス分野での規制協力に関して覚書を締結することで合意、情報共有・協議の場として「英・EU 共同金
融規制フォーラム」の設置にも合意したが、覚書には法的拘束力もないため実効性は低いと予測せざるを得ない。
英国側からは、離脱前に単一パスポート制度を利用して英国に進出している企業に限り、2023 年 12 月末までサービス提供を許可する一時的認可制度（Temporarily

Permissions Regime: TPR）が設定されているが、これは英国側が一方的に導入しているものであり相互的ではない。よって、2021 年 1 月 1 日以降、それまでに EU 域

99

内に拠点を設立するなどの対策を講じていない在英金融機関は EU 域内の顧客に対する金融サービスの提供ができない状況となった。これは EU 側の規制がいかに強固であるか、そして EU 側がいかに原則を維持して英国側に対峙したかを示すものと言える。

2．株式市場における変化
上述の結果、最も早く変化が現れたのは株式市場であった。2021 年の年明け取引初日である 1 月 4 日に約 60 億ユーロ、取引初週は平均して 1 日あたり約 65 億ユーロ
11の売買高分のユーロ建て欧州株取引が EU 側の市場へ移動したことが報道された 。
ロンドンから流出した株式の行き先はアムステルダム、マドリード、パリ、フランク
フルトなどの取引所であり、4 日に取引された欧州全体の取引の 6 分の 1 に相当した。
また同日、EU の規制当局が英国を拠点とする格付け会社 6 社と、デリバティブや証券
12取引に関するデータを当局に提供する 4 つの取引情報蓄積機関の登録を抹消した 。
残された抜け道とも言えた、EU 加盟国が域外の金融機関に EU 向けサービスの提供を許可できる特例も制限をより厳格にする方針を欧州委員会が発表し、英国から大陸やアイルランドへの金融機関の移転を強力に促している。
英国もすぐさま対応策を打ち出した。2019 年 7 月以降 EU 域内で禁止されていたスイス株の売買取引を可能とするため相互的に金融市場へのアクセスを認める交渉に乗り出した。EU・スイス間の通商交渉の決裂により両者間の証券取引所に関する同等性評価が 2019 年 6 月末に失効、株式などを相手側市場で取引できない状態が継続していた。スイス株は欧州市場の人気銘柄を含んでおり、この失効はロンドン
13

金融市場から 1 日あたり約 12 億ユーロの取引喪失につながっていたとされる 。ス
イス側も積極的に呼応した結果、2021 年 1 月 27 日に両国の間で同等性評価を相互14

承認する方針に合意 、2 月初めにスイス連邦金融市場監督機構（Eidgenössische

Finanzmarktaufsicht: FINMA）はロンドン証券取引所などをスイス株式を取引可能な
15

証券取引所のリストに追加したと発表した 。これは EU の規制により不可能だった取引が EU 離脱による規制からの解放によって自由化されたケースと言え、英国の金融サービスに一部の取引を引き戻す効果があった。同年 3 月には、英国政府はロンドン証券取引所のプレミアム市場への上場規則を緩和する方針を発表して、国をあげて一部失われた国際競争力の回復と金融サービスのさらなる成長を狙う方針を明らかに

100

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス

した。
しかしながら、英国の株式市場の地位低下は免れない事実である。2022 年 11 月には、ヨーロッパ最大を維持してきたロンドン株式市場の時価総額がパリ株式市場に追い抜かれ首位から陥落した。2022 年の IPO による資金調達額は前年比で 98% 減という大幅な減少となり過去最低額を記録した。
この事態に対応するため、英国政府は 2022 年 12 月、さらなる金融規制の緩和策を発表、銀行のコスト負担削減のため、投資銀行部門とリテール（個人向け）部門を分離させ別法人化する「リングフェンス」規制を見直すことや、保険会社に適用さ16れる資本規制であるソルベンシー II の緩和を表明した 。このように規制緩和を進める英国の動きは、金融規制の強化を進めてきた EU とは逆方向に進むものであり、EU の同等性評価を得ることをより困難にするものである。
金融機関にとっても EU 市場でのサービスを放棄しない限り、EU 金融規制と EUの金融監督の下にサービス提供を行わざるを得ないため、少なくとも欧州株取引に関して英国側へ戻る要素はない。英国の EU 離脱に関する交渉で EU 側の主席交渉官を務めたバルニエ

17

元欧州委員（域内市場・サービス担当）はこの点に関し「利益はロンドンにとどまるのなら、なぜ EU がリスクを負わねばならないのか」と述べ、同
18

等性評価自体も「グローバルでもなければ永遠な措置でもない」と断言しており 、
この見方は EU 側に広く共通するものと推定できる。繰り返しとなるが、同等性評
価は EU が一方的な判断権限を保持するものであり、英国の金融機関は離脱前には
約 50% 弱を依存していた EU に十分に代替する金融サービス市場を確保しない限り、

EU の金融規制と監督に従属する以外の選択肢はないと言える。

3．中央清算機関（CCP）をめぐる動向
CCP は証券取引において利用者間、すなわち売り手と買い手の間に入り決済の保証を行う機関である。債務の引き受け、証券の受け渡し、ネッティングを基本業務としており、取引によって発生する債権・債務を買い手と売り手の双方から引き受ける。
それにより売り手にとっては債務者となり、買い手にとっては債権者となるわけである。CCP 側は、清算業務（ネッティング）の手数料収入と、取引の債務不履行保証を行うことによる証拠金収入を徴収する。
図表 3 は単独の CCP が利用されるケースを示している。デリバティブ取引には、

101

①取引所で取引が行われる上場デリバティブと②相対取引（取引当事者間で行われる取引）である OTC デリバティブがあり、後者がデリバティブ取引の 90% 以上を占める。OTC デリバティブは取引当事者のニーズに応じたカスタマイズが可能であるという利点があるが、その実態を金融規制当局や市場参加者が把握することは難し
く、一旦、金融市場でショックが生じると取引控えによる流動性の枯渇やデフォルトが伝播して金融システムが機能不全に陥るシステミック・リスクが顕在化しやすくな
19

る 。ここに CCP が間に入ることで、システミック・リスクの連鎖の防止、資金効率の向上や決済事務の効率化、資金決済と担保管理による取引の安全性確保といった役割を果たしており、デリバティブ取引において不可欠な存在である。
図表 3 中央清算機関（CCP）の役割（注）実際には複数 CCP が介在するケースもある。
（出典）CCP12.org より筆者一部改訂

2008 年のリーマンショックから信用収縮が発生、金融機関が貸出を抑制し市場全体で流動性が枯渇したため、中央銀行が大規模な流動性供給を行うことで対応した。
これを契機に 2009 年の G20 ピッツバーグサミットで全ての OTC デリバティブ取引
は清算機関を通じて決済されるべきとの方針が合意され、その後 CCP での集中清算と証拠金規制が導入された。

2022 年 11 月時点で ESMA が認定している CCP は域内に 13 社、EEA 域外に所在20する CCP は 54 に上る 。後者に含まれるロンドン証券取引所グループ（LSEG）は、世界全体でも圧倒的シェアを占める。2021 年末の金利スワップの証拠金の徴収金額
21

ベースでは LSEG が全体の約 75% を扱う 。またユーロ建て OTC 金利デリバティ

102

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス。
ブ取引では英国 CCP のシェアは圧倒的であり、その中心は LSEG である（図表 4）
図表 4 ユーロ建て OTC 金利デリバティブ取引（1 日平均、2019 年 4 月）

（出典）国際決済銀行

2023 年 1 月には、パリ、アムステルダム、ブリュッセルの 3 つの証券取引所が合22

併して 2000 年 9 月に設立されたユーロネクスト（Euronext） が、これまでロンドン証券取引所グループ（LSEG）の CCP に委託していたデリバティブなどの決済業
23

務契約を早期解除し、グループ参加のイタリアの CCP に移行することを発表した 。
ユーロネクストは 2021 年にミラノの CCP（CC&G Clearing House）を含む Borsa

Italiana を LSEG の CCP である LCH クリアネットから買収しており 24、ここに関連決済業務を移行することで LSEG への決済業務の依存を排除する。2027 年までの 10
年契約を早期契約解除の違約金 3600 万ユーロを支払って解消し、2024 年第 3 四半
期には完全にイタリアへ移行させる計画である。
特定の CCP が極端なシェアを占有する状態は、CCP を取引に介在させる本来の目的とは逆にシステミック・リスクを増大させる。さらにそのシステミック・リスクを一手に引き受けているのが非ユーロ圏かつ EU 加盟国ですらない英国の CCP である
現状は、上述のバルニエ主席交渉官の指摘に説得力を持たせる。2022 年 12 月、欧州委員会は一部のユーロ建てデリバティブ取引に関し EU 域内の CCP を利用することを義務付ける法案を提出した。金融規制により金融機関の移転をさらに促す方針であ103

り、同法案は 2025 年 7 月の施行を目指している。EU はこの強力な金融規制は、ユー
ロネクストが打ち出した LSEG との対抗姿勢を後押しするもので、LSEG 及び英国の CCP は今後厳しい局面を迎える可能性が高い。

4．金融取引税
そんな中で、CCP への対応と共に EU がユーロ建て取引の中心を EU 側に徐々にシフトさせる手段として利用することも考えられるのが金融取引税（Financial

Transaction Tax: FTT）である。金融取引に課税する同税は、元々は世界金融危機やユーロ危機で金融機関に対する公的資金の注入が相次ぎ批判を集めた結果、将来の破綻処理の原資の 1 つとして注目された。その導入に関する議論は過去 10 年以上にわたって行われてきたが、EU レベルでの合意に至らず議論の歩みは遅かった。しかし、新型コロナウイルスによる大打撃を受けた EU で加盟国の復興のため欧州復興基金の創設が決定したことで実現化の見込みが高まってきた。欧州復興基金は、欧州委員会
が資金調達のために償還期間 3 〜 30 年の共通 EU 債券を発行、調達した資金は加盟
国の復興計画に応じて配分され。債券償還の原資として環境税やデジタル税と共に

FTT が浮上したためである。
EU における初期の議論は以下のように進んできた。
2010 年 6 月 EU 首脳会議で、カナダ・トロントで開催された G20 において金融
取引税（Financial Transaction Tax：以下 FTT）の導入を提案することで合意するも、G20 では FTT のグローバル連帯税としての性質か
ら課税主権に関わる点などが敬遠され合意などには至らず（「非決定」）

2011 年 1 月 G20 カンヌ・サミットのホスト国であるフランスが FTT を議題として提案

6 月 EU 予算のリソースとして FTT を当てる案を公表
9 月 欧州委員会が EU 域内での FTT の導入を提案。フランスが主導した指令案が公表：対象は金融機関間で行われる株式・債券・投資信託・デリバティブ・証券化商品など全ての取引。2014 年 1 月 1 日までの導入。
国内・国際取引の別なし。英国（すでに譲渡印紙税あり）
・スウェー
デン（過去に同様の税導入で資本流出を招いた）の反対

2012 年 6 月 全加盟国での導入を断念（於：ECOFIN）

104

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス

2012 年 8 月 フランス：株式に対する FTT を導入：時価総額 10 億ユーロ以上のフランス国籍の上場株式の国内取引に対し購入代金の 0.2% を課税（2017 年〜 0.3%）。

2013 年 2 月 欧州委員会が FTT 指令案を提案 25
2019 年 6 月 金融取引税指令の修正案がドイツのショルツ財務相より提案
2019 年 7 月 イタリアとスペインが税収の対象と配分をめぐって抵抗2020 年 7 月 メルケル独首相（当時）EU-FTT に COVID-19 対策の財源として言及2021 年 2 月 EU-FTT を欧州理事会の重要アジェンダに設定
2011 年提案の背景は、世界金融危機およびギリシャ危機に端を発するユーロ危機
である。危機国の銀行支援、財政赤字補填、国債償還などのための巨額の財政支援が相次ぎ、ユーロ崩壊論が唱えられた時期でもあった。加盟各国の財政赤字は GDP 比で約 80% にまで上昇、一方で金融セクターのベイルアウト（bail-out：主に公的資金の注入による救済のこと）には 4.6 兆ユーロが計上された 。
欧州委員会は FTT 指令案において、その具体的な導入理由の第一を「金融セクターが公平な（金銭的）貢献を行うこと」、第二を「EU レベルでの協調枠組みを構築す26

ることで EU 単一市場の強化を促すこと」とした 。特に第一の目的の説明で金融セクターが経済危機の発生要因であり、金融セクター支援のために巨額のベイルアウト
が政府やヨーロッパ市民の税金を元とする資金によって拠出された上に、金融セク
ターは「undertaxed」と指摘した。第二の目的では、最低税率を導入し税制の調和を促進することで域内市場における競争歪曲を削減、危険な取引を抑制し将来の危機を回避する規制枠組みを補完するとされた。この時点で EU27 カ国（当時）のうち 10
カ国で FTT もしくは類似の税が導入されていたが、税率や対象がバラバラであったからである（図表 5 参照）。
同指令案では、株式・債券取引に対して 0.1%、デリバティブ関連取引に対して 0.01%
27の税率を課すことで毎年 570 億ユーロの税収を推計していた 。また、2014 年 1 月

1 日までの導入を実現するという目標も示された。しかし、この指令案に英国（すでに譲渡印紙税あり）やスウェーデン（過去に同様の税導入で資本流出を招いた）は強28

く反対し交渉が難航した結果 、翌 2012 年半ばには全会一致での採択が断念され、FTT 導入を支持する 11 カ国による「強化された協力（enhanced cooperation）」手続
29

きによって指令案に則り推進されることとなった 。これを受けて 2013 年 1 月の欧州理事会で承認され、同 2 月 14 日に欧州委員会が改めて指令案を提案したが、この105

図表 5 金融セクター課税の類別と世界における導入例

FSC

FAT

FTT

（金融安定負担金）（金融活動税）（金融取引税）

目的：将来の F.I. 破綻処理の財源 目的：F.I. の過度なリスクテ 目的：リスクの高い投機的イクの抑制 & 肥大化の抑制 取引の抑制 & 高頻度取引

確保 & 過度なリスクテイクの抑制

課税対象：F.I. のバランスシート

課税対象：F.I. の利益および （HFT）の抑制
課税対象：幅広い金融取引

報酬

・欧州単一破綻処理基金（SRM） ・英ボーナス課税
・仏ボーナス課税、賃金税

・米金融危機責任料
・英銀行税

・伊ボーナス課税

・独銀行負担金・ギリシャボーナス課税・仏システミック・リスク税
・スウェーデン金融安定化基金

・EU-FTT*・仏 FTT・スウェーデン証券取引税

・伊 FTT・アイルランドボーナス課税 ・日本有価証券取引税
・イスラエル賃金利潤税
・米株式流通税
・独有価証券取引税（注）F.I. は Financial Institution（金融機関）の略。
（注）* 本稿で述べる EU-FTT は未導入
（出典）一般社団法人

全国銀行協会

金融調査研究会「金融セクターに対する課税のあり方」

2016 年 3 月より筆者一部改定

時点で 2014 年 1 月 1 日の導入は先送りとなった。その後、エストニアの「強化された協力」（図表 6 参照）グループからの離脱により 10 カ国となったものの、2019 年には金融取引税指令の修正版がドイツのショルツ財務大臣によってまとめられた。同修正案では、フランスですでに導入されている FTT をベースに、本社の時価総額が前年の 12 月 1 日に 10 億ユーロを超えている有限会社の株式を取得する際に課税の30対象とするなど、課税対象をより限定している 。2020 年末に合意が形成されない
場合、欧州委員会はインパクトアセスメントに基づいて 2024 年 6 月までに新たな提案を行い、2026 年 1 月の EU-FTT 導入を目指すとされて31

現在に至っている。

これに先立ち、すでに FTT を導入していたベルギーやギリシャに加え、いくつかの加盟国では独自の FTT を先行導入した。FTT 構想を当初より主導してきたフランスは、2012 年 8 月に課税対象を株式に限定した FTT を施行した。フランス国籍で時
価総額 10 億ユーロ以上の上場株式の国内取引を行う場合、購入代金の 0.2% を課すものである。イタリアは 2013 年 3 月に、株式購入（税率 0.1%）に加え、デリバティ
ブ取引（税率はスライド式。取引額により最小 0.01875 ユーロ〜最大 200 ユーロ）や準株式なども対象とする FTT を導入した 。スペインは、2020 年 10 月に株式の購入に対し税率 0.2% の FTT を導入した。

106

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス

図表 6 EU 条約第 20 条「強化された協力」（注）「強化された協力」には後からの参加も可能である。
（出典）庄司克宏、リスボン条約（EU）の概要と評価：「一層緊密化する連合」への回帰と課題、
慶應法学、No.10、p.195-272、2008 年

EU-FTT の課税対象は取引に関連する双方の金融機関であるが、ここで金融機関の「国籍」によって違いが生じる。EU-FTT の導入が、ユーロ建て取引を EU 域内に引き寄せる手段として利用しうると先述したのは、EU-FTT は域内取引と域外取引を区別して課税するからである。欧州委員会が 2014 年に提示した具体例では、EU-FTTの「強化された協力」に参加していない英国の市場で第三国を本籍とする金融機関同士が実行した取引であっても、ギリシャ国債のように発行主体が EU-FTT 課税の管轄内であれば、課税対象取引として取引の両側にいる金融機関も納税義務が生じるケースも紹介されており、非常に強力な課税権限を課税当局が保持することが想定される。これは、全加盟国での導入断念により租税回避対策が必須となったことも影響しており、同時に第三国金融機関への課税を最大限に確保することを目的としているためである。将来的に英国の金融機関や投資家へ与えるインパクトは小さくないと想定され、EU の規制力の強さを証明する可能性が高い。

5．EU のさらなる挑戦とイギリスが狙う新機軸
上述のように、英国の金融サービスセクターは、金融商品の種類により状況は異な107

るものの、EU 離脱による影響を大きく受けていることが明らかである。EU が巨大な単一金融サービス市場を統合したことは、EU に強力な規制力を与えた。欧州株式取引に続きユーロ建とデリバティブ取引も、EU が域外 CCP での清算を認めない方針である以上、もはや EU 内での調整を行う議論に発言権を持たない英国側の金融機関は今後 EU から打ち出される規制方針に従うのみである。また、金融サービスにおいても EU 一般データ保護規則（General Data Protection Regulation: GDPR）の適用を受ける。
さらに、EU は金融同盟の完成も視野に入れる。金融同盟は、EU が元々は 2025 年までの達成を目指してきた新たな経済通貨同盟（EMU）の柱の 1 つである。①銀行
同盟の完成、②資本市場同盟（Capital Markets Union）の始動、の 2 要素から成る。
銀 行 同 盟 の 3 本 柱 は、 単 一 監 督 メ カ ニ ズ ム（Single Supervisory Mechanism：

SSM）、 単 一 破 綻 処 理 メ カ ニ ズ ム（Single Resolution Mechanism：SRM）、 欧 州 預
32

金保険スキーム（European Deposit Insurance Scheme：EDIS）である 。ドイツな
どの反対によって EDIS 始動の目処は立っていないが、ERM の SRF では資金が不足した場合に追加的な資金を提供するという意味で欧州安定メカニズム（European

Stability Mechanism: ESM）と銀行同盟が補完関係を形成するなどすでに重要な役割を担っている。
資本市場同盟の目的は、①銀行融資を補完し、より深く発達した資本市場を備えた
多様な金融システムの発展、②欧州をめぐる硬直的な資本を解放し経済のために機能させることで貯蓄者に対してより投資機会を提供するとともに、事業者に対してより低コストでの資金調達の選択肢を提供する、③投資家が国境を超えて障害なく資金を投資可能かつ企業がそのロケーションにかかわらず多様なソースから必要な資金を調達できる「真の単一資本市場」を EU に創設する33ことである。ユーロ圏の市場性

調達比率は 28% と米国の比率の 4 割に留まる。非市場性調達への依存度が高いということは適切なリスク分散とは程遠く、世界金融危機やユーロ危機に際してリスクが銀行部門に集中し、銀行部門の回復の遅れが企業にとっての資金調達環境の回復の遅れを導いた。投資サイドにおいても、銀行危機発生時には市場性調達（直接調達）と銀行ベース調達（間接調達）では投資の落ち込みは近似するが、回復ステージにおいては市場性調達の方が回復が早い（図表 7。しかしながら、EU の資本市場は統合という意味では銀行市場に比して不完全である。

108

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス

図表 7 金融危機と投資行動（出典）European Investment Bank, ‘Unlocking Lending in Europe’, October 23, 2014.

資本市場同盟の構想は、既述の通り間接金融への依存度の低減（民間セクターによるリスクシェア）と分断された各国資本市場の統合等を目的として、英国の EU 離脱という決定はその実現にさらなる課題を生み出した。ユンケル体制のもとで資本市場同盟構想をリードしてきたのは英国出身のヒル欧州委員（金融安定・金融サービス・
資本市場同盟担当）だったが国民投票後早々に欧州委員を辞任し、以降の単一資本市場へ向けた議論に英国は参加しなかった。EU 資本市場は英国抜きでは大きく縮小するわけだが、故に資本市場同盟の実現の必要性はより高まったと言える。各国レベルで分断された資本市場を統合し、イノベーション企業・スタートアップ企業・非上場企業への資金調達の向上、市場への参入と資金調達の容易化、事業法・金融法などの各種法制度や税制等を統一することで、EU 域内への投資の刺激、民間資金の有効活34

用が促されるからである 。英国から欧州株式取引を流出させることに EU が成功したことは、資本市場同盟にとって好材料である。
英国はこのような地盤低下や将来の課題に対する打開策として、急速に拡大する環
境金融の分野での主導的立場を狙う。イギリスは EU に先行してスタンダードを作り出せるかがポイントと言えるが、EU が後発的立場になったとしても EU が規定する関連規制がより規制力を発揮すれば徐々に代替されうることも考えられるため楽観視はできない。
また中国株取引や人民元取引の拡大を意図するとの見方も一時期指摘されたが、2020 年 12 月と 2023 年 1 月の人民元関連取引のデータを確認すると、同期間のオフ
ショア経済（人民元）に占めるシェアは英国が 6.14% から 5.55% へと低下させたのに対して、フランスは 1.77% から 2.00% へ増加、オランダも 0.32% から 0.42% へ
35微増させており 、この点において早期の人民元取引拡大への過大な期待は控えるべきであろう。また、金融サービス分野での協力を推進する役割を果たしていた英中の経済金融対話は、毎年の開催を予定されていたものの 2019 年を最後に開催されてい109

ない。スナク首相の対中強硬姿勢を鑑みればこの点で直ちに大きな動きは見られない
であろう。

おわりに
本稿では、金融サービスセクターに焦点を絞り、EU の強力な規制力が EU から離脱した英国の金融セクターにどのような影響を及ぼすのかを考察するとともに、EUが指向する今後の金融規制について整理した。明らかになったのは、英国の金融セクターが今後厳しい局面を迎えかねないという予測である。一方で、冒頭で指摘したよ
うに、これまで金融規制をめぐる国際協調枠組みにおいて、米国と共に高度な専門性を提供し議論を主導してきた英国が域外となったことで、金融サービス面におけるEU のグローバルルールへの影響力が削がれるという見方もできる。
また、EU と英国では金融規制への方針が明らかに異なる故の新たな懸念も生まれ
36

る。内野（2016 年） が指摘するように、リーマンショック後の世界金融危機以降の国際間協調と合意によって進められてきた金融規制分野における政策協調が喪われ、英国が今後さらなる規制緩和を進めれば、規制強化を基本方針とする EU との間に、異なる金融システムが衝突する Fault Lines が発生し、金融システムの不安定化を招くリスクである。日本の金融機関にとっても様々な意味でコストが増加するシナリオが考えられる。すでに Brexit に際して事前に大陸側へ拠点を設置するなどの対応は行ってきたが、異なる基準で異なる商品に強みを持つ両市場で異なる規制に対応することになればコストは純増であり、それを超える利潤を確保するための戦略が求められるであろう。金融規制における新たな動きとそこから生じる課題を迅速に認識した上で、日本として BCBS や G20、IMF などの国際的協調の場においてどのようなバランスを追求するのか十分に検討する必要があろう。

──注──
1

アニュ・ブラッドフォード『ブリュッセル効果

EU の覇権戦略 いかに世界を支配しているのか』庄司克宏訳、白水社、2022 年。なお、ブラッドフォードは 2012 年に「ブリュッセル効果」を最初に論じた。
2110

遠藤乾・鈴木一人『EU の規制力』日本経済評論社、2012 年

第7章

金融規制にみる EU の規制力と英国の金融サービス

3

本節では EU 離脱前の英国の金融サービス業を解説するため、意図して主に 2019 年（場合に4より 2018 年）のデータを取り上げている。
The City UK, Key facts about the UK as an international financial centre 2019 による 2018 年デー

5

国際金融センターの実力を表す指数として評価されている。

タ。

OECD, National Accounts of OECD Countries.
Georgina Hutton, Financial services: contribution to the UK economy, September 1, 2022.
8
The City UK, Key facts about UK-based financial and related professional services 2021 による2019 年データ。
9同上。イギリスの会計年度は日本同様 4 月 1 日〜 3 月 31 日である。
10 植田健一「EU は生き残れるか（下）経済・金融の統合を急げ」『日本経済新聞』2016 年 7 月
29 日
11 例えば、Philip Stafford, “EU share trading flees London on first day after full Brexit,” Financial
Times, January 05, 2021. および同 “City of London to bring back Swiss stock trading following
6
7

EU exit,” Financial Times, January 9, 2021.
Ibid.
13 Ibid.
14 UK Treasury, “UK and Switzerland to deepen cooperation on financial services,” January 27,
2021.
15 FINMA, “Trading in Swiss shares: recognition of various trading venues,” February 3, 2021.
16 HM Treasury, “Government response to the independent review on ring-fencing and proprietary
trading,” Policy paper, December 9, 2022.
17 2010 年〜 2014 年。
18 European Commission, “Speech by Michel Barnier to the students at ESCP Europe: Cooperationin the Age of Brexit.” February 26, 2020.
19 吉川浩史・岡田功太「金融規制改革により重要性が増すデリバティブ清算機関（CCP）−シス
12

テミック・リスクの集中とストレステストの導入 –」野村資本市場研究所レポート

ECB, “Central Counterparty Clearing Statistics,” ただし非 EEA 圏の 2021 年 1 月時点。
日経産業新聞「欧州デリバティブ、ユーロネクストが LSEG を追い上げ」2023 年 3 月 4 日。
22 2002 年にはリスボン証券取引所とロンドン国際金融先物取引所（LIFFE）を統合、2007 年にはニューヨーク証券取引所を運営する NYSE グループと合併し、NYSE ユーロネクストとし
20

21てユーロネクスト・パリ市場に上場した。

Nikou Asgari, “Euronext to switch derivatives clearing to Italy in 2024,” Financial Times,
January 17, 2023.
24 LCH の過半数株式を LSEG が保有する。
25 European Commission, Proposal for a Council Directive (2013/0045/CNS), February 14, 2013.
26 European Commission, Press release IP/11/1085

2327

これを最低税率とした上で、加盟国はより高い税率を設定することが可能とされた。

28

他にルクセンブルク、キプロス、フィンランド、アイルランド、マルタ、オランダが反対した。

29

ベルギー、ドイツ、エストニア（のちに離脱）、スペイン、フランス、ギリシャ、イタリア、オー
ストリア、ポルトガル、スロベニア、スロバキアの 11 カ国。2012 年 9 月に欧州委員会に対し111

て申請、同年 12 月に「強化された協力」が欧州委員会より承認された。これにより税収試算
は年 300~350 億ユーロと修正された。
Council of the European Union, FISC 287/ECOFIN 598, June 7, 2019.
31 Council of the European Union, Outcome of the Council meeting, 10336/19, June 14, 2019.
32 銀行同盟の詳細と制度構築の過程については太田瑞希子「EU 銀行同盟―3 本柱から考察する
統合の深化と展望」『経済学論纂』中央大学、第 55 巻第 5・6 合併号、21 〜 43 ページ、2015 年、を参照。EDIS の発足は確定していないため、ECB は銀行同盟を SSM と SRM の 2 本柱から30成ると表現している。
33

欧州委員会「資本市場同盟」website

34

金融同盟及び資本市場同盟の詳細については、太田瑞希子「ユーロの今後−ユーロ制度改革の成果と課題−①金融同盟」須網隆夫・21 世紀政策研究所編『EU と新しい国際秩序』日本評論社、2021 年、を参照。
SWIFT, RMB Tracker, December 2020; January 2023.
36 内野逸勢「Brexit による国際金融規制の協調の綻びの懸念」大和総研レポート、2016 年 7 月 7 日。
35

112

第8章

欧州における規制力の展開
──海洋資源・環境法──

佐藤 智恵

はじめに
本章では、EU の環境法とその対外的影響について分析を加えることで、その規制力について考察する。環境に関する EU の規制はいわゆる環境保護（生物多様性、生態系を始めとする自然環境の保護）にとどまらず、2019 年 12 月に公表された「欧州1

グリーンディール」 にみられるようなエネルギー分野、建造物のエネルギー効率性
2の向上、商品リサイクルなど幅広い規制が含まれ 、今日では EU の環境規制は EU
域内外の国家のみならず、EU 域内外の個々の消費者にも大きな影響を与える。広範な影響力を及ぼす EU の環境規制の例として、ここでは国連で新たな国際条約の作成作業が開始されたプラスチックに関する EU の規制と近年日本政府が力を入れている日本の農産物輸出に影響を与える農薬に関する EU の規制を概観する。プラス
チック規制については、2022 年 3 月に国連環境総会（United Nations Environment

Assembly of the United Nations Environment Programme, UNEP の意思決定機関）で
3

4

新たな国際条約の作成が決まった ばかりであるが 、プラスチックを世界に先駆けて規制している EU における議論をフォローすることは条約交渉の行方をうらなうという意味でも、さらには、プラスチック規制に関する世界水準をいち早く察知して対応するという意味でも日本政府及び関連事業者にとって重要である。農薬規制につい
5ては、REACH 規則 に基づいて規制されている化学物質と同様の対応を日本の関連事業者に迫るものであるとともに、今後 EU 主導で国際ルール形成が進む可能性も否定できない。EU の環境規制を国際ルールに反映させようとする EU の政策への日本

113

の対応を考える上で EU の環境関連規制は今後もさらなる分析が必要となる。

1．EU におけるプラスチック規制と循環型経済の実現（1）EU におけるプラスチック規制と循環型経済政策
2020 年 3 月 11 日、欧州委員会は「欧州グリーンディール」の関連政策として新た
6

な「循環型経済行動計画」 を発表した。これは、2015 年に発表された最初の「循環7

経済行動計画」 に続く政策である。循環経済とは、製品・材料及び資源の価値が可
8

能な限り長期間維持され、廃棄物を最小限化する経済を意味し 、実現のための政策
9

は事業者の生産行動のみならず、一人一人の消費行動にも影響を与える 。2015 年の「循環経済行動計画」
は EU における廃棄物処理の優先順位を明記する。それによると、廃棄物を抑制すること（Reduce）、仮に廃棄物が出た場合に、再利用すること（Reuse）、
10

再利用できない場合にはリサイクルすること（Recycle） 、それでも対処できない場
合には廃棄物によるエネルギーとして回収すること（energy Recovery、熱回収）を11増やすことが重要である 。2020 年 3 月に公表された新たな「循環型経済行動計画」
は、2015 年に公表された「循環経済行動計画」と比較すると、加盟国レベルでのリサイクル率などの目標値のみならず、製品や素材の設計といった製造レベルの措置に焦点を当てている点に注意が必要である。EU 法の規律が名宛人である加盟国から製造者等の事業者に直接影響を与えるような詳細な内容となっている。
新たな「循環型経済行動計画」は、目的の 1 つとして、持続可能な製品を EU の規範とすることを挙げ、持続可能な製品政策に関する EU レベルでの新たな法を作成す12ることが規定された 。そのような EU 法により、EU 域内に上市される製品を長期間利用可能な製品にするとともに、製品の再利用・修理・リサイクルを推進すること、そのために EU 域内で流通する製品の素材に関し、可能な限りリサイクル材の使用を推進することを規定する。同時に、製品の使い捨てを制限し、早期陳腐化への対策を
13

進め、売れ残った耐久消費財の廃棄を禁止することも盛り込まれた 。新たな「循環型経済行動計画」は、循環型モデルへ移行できる可能性が高い資源集約型産業に関する具体的な施策も規定しており、プラスチックに関する措置や、プラスチックの廃棄問題と密接に関連する包装に関する措置が挙げられている。
プラスチックについては、包装・建築資材、車両に使用されるプラスチック素材へのリサイクルプラスチック含有量に関する要件を EU レベルで強制力を持つ形で規定

114

第8章

欧州における規制力の展開することで廃棄物を減らすこと、意図的か非意図的かを問わず製品に添加されるマイ
クロプラスチックの環境への流出に対する措置や生物由来・生分解性プラスチックの14使用に関する政策枠組の制定が規定されている 。
包装については、包装・包装廃棄物に関する既存の EU 指令 94/62/EC

15

の見直し

を提唱するとともに、包装材に関するリサイクル目標として、2030 年までに EU 市
場で流通する全包装の再利用またはリサイクル（2019 年の包装リサイクル率の EU
平均は 42%）を目標に掲げた。さらに、EU 全域での分別回収制度の調和を目指して

EU ラベルの実現可能性に向けた評価を行うこと、食品接触プラスチック（PET 以外）向けのリサイクル物質の安全性に関する新たなルールの制定、食品サービス分野
における使い捨て包装の規制と再利用可能な食器への置き換え促進のための法的イニ16

シアチブが盛り込まれた 。EU の容器包装廃棄物指令 94/62/EC は、容器包装廃棄物の発生を抑制する施策を規定するとともに（1 条 2 及び 4 条）
、その再利用（リユース、5 条）、回収（リカバリー）及びリサイクル（6 条 1a 及び b）の促進を定めており、容器包装廃棄物の最終処分は、最後の手段として位置付けられている（1 条 2）。
指令 94/62/EC は、EU 域内市場に上市されたすべての容器包装とすべての容器包装
廃棄物を対象にしており、工業、商業、事務所、店舗、サービス、家庭その他どのレベルで使われたかにかかわらず（2 条 1）、加盟国は容器包装材の削減・再利用・回収・リサイクルを推進しなければならなかった。指令 94/62/EC には、包装廃棄物のリサ
イクル率目標や（6 条 1a 及び b）、返却収集システムの整備とそのための条件（7 条）、
容器包装に付されるラベル表示要件（8 条）、有害物質含有に関する規制を含め、容器包装に係る材料要件（11 条 1 及び 2）などが設けられていた。しかしながら、指令 94/62/EC 採択後も、EU 域内における容器包装材の削減・再利用・回収・リサイ
クル率の向上は十分ではなく、2020 年 3 月 11 日の新たな「循環型経済行動計画」では指令 94/62/EC を見直し、包装、建設資材、自動車等の主要なプラスチック製品について、再生材料の含有量の必須要件を提案するとしている。
このように、2020 年 3 月 11 日に公表された新たな「循環型経済行動計画」でも循
環経済を実現するための最優先課題の 1 つとしてプラスチックが挙げられているが、EU は既に 2018 年に、「欧州プラスチック戦略」17 を発表し、プラスチックの廃棄削
18減、リサイクルの促進、海洋投棄の抑止などを提唱していた 。「欧州プラスチック
戦略」の具体化として、例えば、2019 年 6 月 5 日、使い捨てプラスチック製品規制
指令 2019/904

1920が採択された 。同指令は、EU における循環経済達成のみならず、
21

グローバルな課題である海洋プラスチックごみの削減をも視野に入れている 。指令

115

2019/904 の適用対象となるプラスチックは EU の海岸に漂着する使い捨てプラスチッ
22

クの約 86% にあたり 、海洋ごみの削減に向けて使い捨てプラスチック製品 10 品目と漁具を規制する。欧州の海岸で最も多く見られるプラスチックごみのうち、他の素23材への代替可能なものは流通を禁止し 、そうでないものは使用を抑制するなどの措置24を規定した。その結果、指令 2019/904 に基づき、2021 年 7 月 3 日から生分解

性プラスチックの中でも分解性が弱い「酸化型生分解性プラスチック」の使用が禁止され、プラスチック製の食器などが規制対象となった（5 条及び Annex Part B）。さらに同指令に基づき、2024 年 7 月 3 日からは飲料などの容器について、キャップまたは蓋つきの製品のみの上市が可能になるなど（6 条及び Annex Part C）、EU 域内
における使い捨てプラスチックの許容範囲は狭くなる一方である。
このような EU のプラスチック関連政策において注目すべき点は、EU はプラスチッ
ク規制を含む循環型経済を実現するための様々な規制を EU レベルで行うことによっ
25て、加盟国別であった法や制度を調和し、EU 全体としての競争力を高めながら 、新たなビジネス機会と雇用を創出することで、持続可能な成長の実現に向けた EU 域内
26

市場のグリーン化や消費者の負担軽減が可能となること 、域外からの資源に頼る割合を減らすことができるため、よりレジリエントな（強靱的な）経済を実現できる27と指摘している点である。つまり、規制によって経済成長の実現を目指すとともに、様々な影響（外因）から EU 経済を守る方策として規制を活用している点である。その上で、その成果として、2050 年気候中立などの EU の環境目標の実現や生物多様性の回復、環境汚染の防止に貢献できると強調している。経済成長の一環として、及び、経済強靱化の方策として規制が位置付けられていることから、「規制による事業者・消費者の負担＜ EU の成長可能性」が EU の姿勢として顕著であり、これが EUのゆるぎない規制力の源である。したがって、一時的には EU 域内市場で経済活動を行う事業者や製品などを購入する EU 域内の消費者にとって負担となる規制であっても、その結果として経済成長・経済の強靱化が成し遂げられるという展望がある限りは、EU が規制を緩めることはないと思われ、日本を含む第三国も適切な対応をしなければ、引きずられるだけになりかねない。

EU の新たな「循環型経済行動計画」は着々と法制化に向けた取り組みが進められ2022 年 11 月 30 日、欧州委員会は EU 市場で流通しているすべての包装材を、ており、2030 年までに完全にリサイクル可能にするための規則案 28 を発表した。EU で使用29

されるプラスチックの 40%、紙の 50% は包装材が占めているため 、規則案が採択されたあかつきにはプラスチックのリサイクル率が飛躍的に向上し、循環型経済の実

116

第8章

欧州における規制力の展開

現に大きく貢献することとなる。規則案では、再利用（リユース）とリサイクルにより、2040 年までに一人当たりの包装廃棄物を 2018 年比で 15% 削減するとの目標を30掲げている 。また、事業者は自社製品の一定割合を再利用可能な容器で提供するか、または、詰め替え可能な包装で消費者に提供することが求められる（13 条 1(a)）。さらに、EU 域内で効率よく包装材の抑制（削減）、リユース、リサイクルを実現する
ため、包装形態の標準化（32 条 2）と再利用可能な包装の明確な表示の導入（11 条）が規定されており、事業者は表示義務も負うことになる（13 条 1(b)）
。新たな規則案は、レストランやカフェで飲食する際の使い捨て包装、果物や野菜の使い捨て包装、ホテ
ルでのシャンプーボトルなどのミニチュア包装などの包装形態を禁止することにつな
31

がり 、EU 市場からの不必要な包装の排除を目指す。特定の包装形態の禁止以外にも、2030 年にはペットボトルとアルミ缶の返却制度（回収）を創設することや、生産者がプラスチック包装を使用する際に義務付けられる再生材の含有率の導入（7 条1）なども規定されている。欧州委員会によると、本規則案により、2030 年までに温室効果ガス排出量を 2300 万トン削減し、環境破壊コストを 64 億ユーロ削減できる
32とともに、約 60 万人の雇用が生み出されるという 。

（2）EU におけるプラスチック規制の影響
まず、EU 域内で製品を製造・販売する日本企業も EU のプラスチック規制を考慮した上で対応しなければならないという点では他の EU 法と同じである。すなわち、

EU のプラスチック規制は、これまでのところ、EU 加盟国に使い捨てプラスチックの禁止やレジ袋の有料化を義務付け、さらには、プラスチックのリサイクル率の達成を義務付ける等、加盟国の国内法や EU 域内で活動する事業者、EU 域内へ製品を輸出する域外事業者、特定プラスチック製品を使用できなくなる EU 域内の消費者への影響が大きいと言える（純粋な EU 法に基づく規律）。
しかしながら、影響は EU 域内にとどまらない可能性が高い。2022 年 3 月に開催された国連環境総会（UNEP の意思決定機関）では、海洋プラスチック汚染を始めとするプラスチック汚染対策に関する法的拘束力のある国際文書（条約）について議論するための政府間交渉委員会 (INC) を立ち上げる決議が採択され、2024 年を目指してプラスチックを規制するための新たな国際条約の作成が決定された（本章「はじめに」を参照）。新たに作成されるプラスチック汚染対策に関する国際条約は、プラ
スチック廃棄物の海洋流出を防止する措置のみならず、製品の設計から廃棄までプラスチック製品の「ライフサイクル全体」を対象にした包括的な対策を盛り込むことを117

想定している。また、各国政府がプラスチック廃棄物対策に係る行動計画を策定し、定期的に計画を更新することも求める予定である。このように、想定されている条約の内容は、EU がこれまで行っているプラスチック規制と類似の方式である。プラス
チック規制に関する新たな国際条約の作成に関する第 1 回の政府間会合は 2022 年 11月 28 日から 12 月 2 日に開催されたが、条約作成交渉にあたって EU は、EU の関連法や政策を反映しようとする可能性が高い。日本として、これまでの EU の政策を振り返るとともに、最新の EU の関連規制を分析することにより、EU の主張を予測し、日本としてどのような立場をとるのか、検討が必要となると思われる。
さらに、海洋プラスチックごみの多くは、もともと陸で廃棄されたプラスチック製
33

品が河川などを通じて海洋に到達した結果であり 、プラスチックを規制するための新たな国際条約は、陸にある発生源からの汚染を防止し、軽減し及び規制するための国家の義務を規定する国連海洋法条約 207 条（執行については同 213 条）等既存の国際条約との整合性の確保にも影響を与える可能性が高く、新条約作成の議論にあたっては、国連海洋法条約を含む既存の条約との整合性についても詳細な検討が必要と思われる。したがって、始まったばかりのプラスチック規制に関する新たな国際条
約の作成作業であるが、関連する EU 法及び EU の政策の検証を含め、幅広い検討が重要である。

2．EU における農薬規制と食品の安全性確保（1）農薬規制の概要 34
一般的に農薬規制は大きく 2 つに分類できる。1 つは農産物などを育てるために使用する農薬について安全性の観点から行う規制であり、もう 1 つは食品などの残留農薬規制である。EU の農薬規制も同様であり、農薬に関する規制については、欧州食品安全機関（European Food Safety Authority、EFSA）を中心とした許可制度が構築されている。

EU の農薬規制の第 1 の類型が、使用する農薬に関する EU の規制である。第 1 に、農薬の個別の有効成分及びこれを使用する製品について危険性の評価を行い、上市を認可する制度がある。この制度は、古くは「特定の有効成分を含む植物防護製品の上35

市及び使用を禁止する 1978 年 12 月 21 日の理事会指令 79/117/EEC」 、1991 年に36制定された「植物防護剤の上市に関する理事会指令 91/414/EEC」 に基づく EU 統

118

第8章

欧州における規制力の展開

一の農薬許可制度であり、最新バージョンは規則 1107/2009（「植物防護剤の上市に37関する規則」） である。規則 1107/2009 は予防原則に基づいて（1 条 4。EU 運営条
38

約 191 条 2 が規定する EU 環境法の基本原則である。
） 、人・動物の健康と環境のハイレベルな保護を確実にすること、植物防護剤の上市に関するルールを調和することによって域内市場の機能を促進すること、そして、農業生産性を向上することを目的とする（1 条 3）。そのために、有害な成分を含む農薬類の EU 域内での上市を禁止し、加盟国を越えた EU 域内市場での農薬の流通を図るための相互承認ルール（前文パラ9。EU 域内市場の基本原則）を導入した。
使用する農薬に関する EU の規制として、第 2 に、2009 年に制定された「農薬の39

持続可能な使用を達成するための EU の行動枠組みに関する指令 2009/128/EC」 に基づく広範な農薬の安全対策が重要な意義を有する。指令 2009/128/EC は、野鳥指4041

令（Directive 79/409/EEC） や生息地指令（Directive 92/43/EEC） 等の環境保護に関する既存の EU 法及び農薬に係る規制を補完する法として位置づけられている（前文パラ 3）
。そのため、農薬の使用による人の健康と環境に対するリスク及び影響を減らすために農薬への依存から、総合的病害虫管理（IPM）の推進や化学農薬に替わる方法・技術の推進により、農薬の持続可能な使用を実現する仕組みを策定することを目的とする（1 条）。指令 2009/128/EC は、環境保護と共通農業政策とを橋渡しするような指令ということができる。EU は 2022 年 6 月、欧州グリーンディールの一環である「Farm to Fork」の推進策の一環として、指令 2009/128/EC では十分な実
42

行がなさなれていないとして 、指令ではなく加盟国に直接適用可能な規則を制定す
43

べく、新たな法案を提示した（後述（2）） 。

EU の農薬規制の第 2 の類型が、消費者保護のための EU レベルでの残留農薬規制
であり、具体的には規則 396/2005

44が規定する。規制の対象となる製品は生鮮・加工・混合食品（飼料を含む）であり（2 条 1）、製品 1kg 当たり許容される残留農薬
45

値が設定されている 。具体的な残留農薬値は、規則 396/2005 の付属書に明記されており、付属書に記載のない場合には、原則として一律 0.01mg/kg の残留農薬値が46適用される（18 条 1(b)。原則の適用除外リストは付属書 V を参照） 。同規則で設定された残留農薬値は、EU 域内で販売されるすべての製品（食品・飼料、動物製・植物製の製品）に適用されるため、EU 市場向けに日本産品を輸出する場合には、原則として規則 396/2005 が設定する残留農薬値を遵守しなければならない。なお、人体へのリスクなどを理由に残留農薬値の設定が不要とされている農薬については付属
書 IV が明記する（5 条 1）。残留農薬基準は適宜アップデートされ、欧州委員会の公119

式ホームページで EU Pesticides Database として公表されている。
もっとも、規則 396/2005 が規定する残留農薬基準が対象とする農薬は、規則

1107/2009 に基づいて EU 域内で使用が認められている農薬を対象としているため（6条 1）、EU 域外で使用が許可されている農薬等の残留農薬基準が明記されているとは限らない。その場合、EU 域外で使用が許可されている農薬等を使用した製品を EU
域内で上市しようとする者は、規則 396/2005 に基づいて当該農薬等の EU での許容範囲について、加盟国の農薬等の評価を担当する当局に申請しなければならない（6条及び 7 条）。評価を実施する加盟国の当局は、申請内容を確認し、申請者が提出したデータを評価し（8 条）、評価レポートを EFSA に提出し、EFSA がその内容を検証する（9 条）。通常、EFSA は消費者へのリスクと農薬の影響等に関するモニタリン
47

グ方法の適切性等（10 条 1）について 3 か月以内に見解を示す（11 条 1 の前段） 。
審査のために EFSA には追加情報を要求する権限があり、その場合は EFSA の見解を示すまでの期間を遅らせることができる（11 条 2）。EFSA の見解がまとまった後、すべての EU 加盟国が参加する欧州委員会の部会（Standing Committee on Plants,

Animals, Food and Feed, RAFF Committee）で EFSA の見解が協議され、票決によって諾否を決定する。新たな基準は EU 内の手続きを経た後、EU 官報に掲載されるこ48とになる 。したがって、EU 向けに日本産品を輸出する場合には、EU の残留農薬基準を確認し、基準が設定されていない場合には、規則 396/2005 に基づく申請を行ってからでないと輸出できない。もっとも、残留農薬基準については、CODEX による
国際的な指標が存在するものもあるが、強制力を持つものではなく、現状では各国独自の基準が制定されており、EU のみが特別な規制を行っているという訳ではない。
注意すべき点は、環境政策の目的に人間の健康を含む（EU 運営条約 191 条）EU が、環境政策に係る基本原則であった予防原則を食品関連分野にも適用することにより、厳格な残留農薬基準を制定するのではないかという点である。

（2）EU の農薬規制が及ぼす様々な影響
第 1 に、他の分野の規制と同様に、ものの自由移動に立脚する EU 域内市場の機能を確保する観点から EU 域内市場への影響がある。EU の巨大な域内市場の経済的効
果を最大化するためには、共通ルール（条件）に基づく加盟国間で障壁のない経済活
49

動が必須であり、このことは農業分野においてもはてはまる 。
第 2 に、農業を環境、気候変動、汚染の軽減といった他分野の政策と密接に関連づけることにより、フォン・デア・ライエン欧州委員会委員長が掲げる「欧州グリー

120

第8章

欧州における規制力の展開

ンディール」のより一層の推進に貢献する。2020 年 5 月、欧州委員会は「欧州グリーンディール」の一環として、食品分野の環境保護や持続性の確保を進める政策として、「A Farm to Fork Strategy for a fair, healthy and environmentally-friendly food system
50（Farm to Fork、農場から食卓戦略）」 を公表した。
「Farm to Fork」の目標は、第 1に EU の食品分野の環境及び気候変動への負荷を削減し、食品分野の自発的な回復力（resilience）を強化すること、第 2 に食の安全保障を確保すること、第 3 に食品分野における競争力と持続可能性の両立に向けた世界的な移行を先導することの 3 つである。EU の規制力の観点からは特に第 3 の目標が重要であり、
実際、「Farm to Fork」は、EU の貿易政策を通じて、動物福祉、農薬の使用、抗生物質耐性等に関する第三国との協力を強化するとともに、食品分野の研究・技術革新で国際協力を促進することを盛り込む。
「Farm to Fork」では、農薬規制については、持続可能な食糧生産を確保する中で、2022 年第 1 四半期に「農薬の使用・リスク・依存度を大幅に削減し総合的病害虫管理（IPM）を強化するため、持続可能な農薬の使用に関する指令の改正を提案」する
51とされていたところ 、2022 年 6 月、欧州委員会は指令 2009/128/EC に代わる新た52

な規則案を提示した 。その中では、2030 年までの目標として、化学合成農薬や環53

境に有害な農薬の使用量を 50% 削減すること（4 条 1） 、化学肥料の使用量を 30%削減することが規定されるとともに、農地の 25% 以上を有機農場にすることを目標にしており（8 条 1(d)）、EU 加盟国は「欧州グリーンディール」の一環として、農薬の削減や残留農薬規制に加え、農業の持続可能性を実現するためにこれまでの農業方
54

法そのものを変革し、有機農法の促進に取り組まなければならない 。
第 3 に、EU の農薬規制は、EU 域内に農産物及び関連製品を輸出しようとする第三国に与える影響が大きい点である。特に EU では EU 域内で求められる基準より低い基準で生産された製品（農産品や飼料を含む関連製品やその他商品）を区別し、EU 域内外の製品基準に関連する競争条件を公平にすることが求められるという考え方が提起され始めている。既に人権分野において、労働者の人権を十分に保護しない環境で製造された衣服の購入を控えるように呼び掛けるなどが見られる。また、パリ協定を実施するために導入が検討されている国境調整措置などもこのような EU の考えを体現する政策である。このような考え方を EU の農薬基準に当てはめると、将来
的には、EU の規則に基づいて許可されていない農薬（＝ EU より緩い農薬規制とみなす）を使用している製品については、残留農薬の水準にかかわらず、EU 域内での55

上市を認めないということにつながる恐れもあり 、EU 向けに農産物等の輸出を促

121

進したい場合には、今後も EU の農薬規制及び食品関連の規制には注意すべきである。
第 4 に、EU の農薬規制の在り方は、EU レベルでの政策である「欧州グリーンディー
ル」を実現するための措置であるのみならず、より草の根レベルである、食品の安全56

性確保に関する EU 市民の関心と深く関係している 。EU は環境保護の基本原則として予防原則を基本とすることから、仮に環境（または人の健康）への悪影響が科学的に証明されていなかったとしても、悪影響を与える可能性があると思われれば規制措置を講じてきた。このような EU の姿勢は、例えば、米国と EU の間で 2000 年前
後に顕著になった遺伝子組み換え植物に関する見解の相違に既に見られた（米国は遺伝子組み換え植物を積極的に導入する姿勢であったのに対し、EU は遺伝子組み換え
植物の安全性や人の健康に与える影響可能性を考慮して積極的な受け入れには否定的であった）。つまり、EU の農薬規制や「Farm to Fork」が提唱する有機農場の拡大な
どは食品の安全性を重視する EU 市民の関心事であると考えるべきである。このことは、EU が各種の規制（EU 法及び政策）を作成する際、事前にステークホルダーや57

市民から意見を募る機会が設けられていることからもうかがえる 。したがって、確
かに EU の農薬規制は場合によっては WTO などの国際法上の貿易障壁とみなされ、その法的正当性に疑義が生じる可能性は否定できないが、一般消費者の嗜好に合わない（EU 市民の支持を得られない）食品は、EU 規則をクリアして EU 域内で上市できたとしても購買にはつながらず、経済的には失敗となる。したがって、EU の農薬規制については国・EU 地域レベルでの対応以外にも、消費者としての EU 市民の関心も考慮して対応しなければならない。単に EU の農薬規制は日本と比較して厳格である等という規制分析のみならず、農薬が使われている食品等の製品を直接消費する EU の消費者の支持を得るような食品・製品を日本としても輸出しなければならないという観点から検証する必要がある。この点、グローバルな対応策が求められるプ
ラスチック規制とは若干異なる EU 規制の影響を加味しなければならないかも知れない。

EU の規制力̶展望
本章では、EU の環境規制力の例としてプラスチック規制と農薬規制を例に考察した。EU の環境規制については、第 1 に EU 域内への影響が重要である。これは、1958 年に欧州経済共同体が発足して以降、EU の基礎には人・もの・資本・サービ

122

第8章

欧州における規制力の展開

スの自由移動を基盤とする巨大な域内市場があるからである。域内市場は非関税障壁も含めた国境なき EU 市場を実現することで、EU 経済全体の効率化を図ることを目的としており、加盟国の国境を越えた EU レベルでの公平な競争を実現するためには、
58

共通ルールとしての EU 法（＝ EU 規制）が不可欠であった 。現在の EU の規制力は、
多くの利害の違いを乗り越え、多数の EU 加盟国を対象に適用してきた EU 法の成功
体験に基づいていると言える。
さらに、グローバリゼーションが進むとともに一国・一地域では解決できない諸問題が増え（環境、自由貿易、金融規制、人権等）、世界を規律する国際ルールの必要性が認識されるようになっている。その際、ゼロから国際ルールを作ることは現実的ではなく、議論のたたき台をどうするのかを含め、国際ルールの作成をリードする国・地域の影響力が大きくなることは否定できない。この点、EU は 27 の加盟国に共通する法として EU 法を制定し、実効的に適用してきた経験に裏打ちされた調整力を有しており、EU が新たな国際ルール作りに与える影響力は過少評価すべきではな
59

い 。したがって、EU の規制力に関する第 2 の重要な点は、EU が今後の国際社会のルール作りにどのような影響を与えようとしているのか注視しなければならない点である。
日本は日 EU 間での EPA の締結を機に、プラスチック規制問題でも国レベル、企業レベルなど様々なレベルで EU との対話が促進されているが、EU の姿勢に日本としてどのように対応するのか、日本の国内法制度と国際社会の動向を注視しながら判断する必要がある。

──注──
1

2
3

4

European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament,
the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and theCommittee of the Regions The European Green Deal, com(2019) 640 final, 11 December 2019.
概要については、Ibid., Figure1:The European Green Deal, p.3 を参照。
United Nations Environment Assembly of the United Nations Environment Programme, Fifthsession, Resolution 5/14 adopted by the United Nations Environment Assembly on 2 March
2022, End plastic pollution: towards an international legally binding instrument, UNEP/EA.5/
Res.14. 決定事項 1（p.3）に基づき、条約作成作業のための政府間交渉委員会を 2022 年後半に開始し、2024 年末までに作業を終える。
第 1 回の政府間交渉委員会の会合は 2022 年 11 月 28 日から 12 月 2 日まで開催された。交123

渉 の 詳 細 は UNEP の 公 式 ホ ー ム ペ ー ジ（Intergovernmental negotiating committee (INC) on

5

6

7

8
9

Plastic Pollution, https://www.unep.org/about-un-environment/inc-plastic-pollution. 2023 年 1 月
9 日アクセス）で公開されている。
Regulation (EC) No 1907/2006 of the European Parliament and of the Council, OJ L 396/1, 30
December 2006.
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, theCouncil, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions A
new Circular Economy Action Plan For a cleaner and more competitive Europe, COM(2020) 98
final, 11 March 2020.
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament,
the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
Closing the loop - an EU Action Plan for the Circular Economy, COM(2015) 614 final, 2
December 2015.
Ibid., p.2.
詳細について、事業者政策に関し Ibid., 1 Production、消費者政策に関し Ibid., 2 Consumption
を参照。

10

Ibid., 3. Waste management, p.8. いわゆる 3R 政策のことである。日本法では「循環型社会形
成推進基本法」（平成十二年六月二日法律第百十号）5 条、6 条、7 条 1 項及び 2 項が規定する。

11

最初の「循環経済行動計画」は、リサイクルできない廃棄物の処理策としての熱回収に係る検討をエネルギー連合の枠組みで行うと述べており、廃棄物を廃棄することが廃棄物処理の最終手段であることが分かる。Ibid., 3. Waste management, p.10. 熱回収に関し、日本法では「循環型社会形成推進基本法」7 条 3 項を参照。

12

新たな「循環型経済行動計画」（注 6）6 頁を参照。

13

同上。

Ibid., 3.4. Plastics, pp.9-10.
Directive 94/62/EC of 20 December 1994 on packaging and packaging waste, OJ L 365/10 31
December 1994. 日本語の文献として、例えば、中西優美子『概説 EU 環境法』（法律文化社、
2021 年）228-230 頁参照。
16 新たな「循環型経済行動計画」（注 6）3.3. Packaging, pp.8-9.
17 European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, theCouncil, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions A
European Strategy for plastics in a Circular Economy, COM(2018) 28 final, 16 January 2018.
18 そのため、「2030 年までに EU に上市されるプラスチック包装のすべてをリサイクル可能か、
または容易にリサイクルできるようにする」こと（Ibid., p.7）や「2025 年までに最低 1000 万トンのリサイクルプラスチックを毎年、新たな製品に使うようにする」こと（Ibid., p.9）等の14
15

数値目標を明記した。

Directive (EU) 2019/904 of the European Parliament and of the Council of 5 June 2019 on the
reduction of the impact of certain plastic products on the environment, OJ L 155/1, 12 June 2019.
20 この点に関し、
例えば、中西優美子『概説 EU 環境法』（法律文化社、2021 年）229-233 頁参照。
21 Directive (EU) 2019/904, paras.3 & 4.
22 Ibid., para.7.
19

124

第8章

欧州における規制力の展開

Ibid., para.15.
Ibid., para.14.
25 例えば、Ibid., para.2; 新たな「循環型経済活動計画」（注 6）1. Introduction、2 頁及び 2.3.
Circularity in production processes、6 頁参照。
26 Ibid., 1. Introduction、2-3 頁参照。
27 例えば、Ibid., 3 頁；Directive (EU) 2019/904, para.2; European Commission, Commission Staff
Working Dokument, SWD (2020) 100 final, 11 March 2020, p.9.
28 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on packaging andpackaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, andrepealing Directive 94/62/EC, COM(2022) 677 final, 30 November 2022.
29 Ibid., Explanatory Memorandum, 1. Context of the proposal, reasons for and objectives of the
proposal, p.1 を参照。
30 Ibid., Article 38(1).
31 European Commission, Press release, European Green Deal: Putting an end to wastefulpackaging, boosting reuse and recycling Brussels, 30 November 2022.
32 Ibid.
33 UNEP, From Pollution to Solution: A global assessment of marine litter and plastic pollution
reveals the impact of marine litter and plastic pollution, 2021, p.46.
34 EU の農薬関連規制と日本との比較に関し、例えば、植月献二「農薬の持続可能な使用に向けて ─ 2009 年 EU 農薬指令制定をめぐって─」『外国の立法』247（2011 年 3 月）は、EU の農23
24

薬規制は日本と比較すると各段に厳しいと指摘する。

Council Directive 79/117/EEC of 21 December 1978 prohibiting the placing on the market anduse of plant protection products containing certain active substances, OJ L 33/36, 8 February
1979.
36 Council Directive 91/414/EEC of 15 July 1991 concerning the placing of plant protection
products on the market, OJ L 230/1, 19 August 1991.
37 Regulation (EC) No 1107/2009 of the European Parliament and of the Council of 21 October
2009 concerning the placing of plant protection products on the market and repealing Council
Directives 79/117/EEC and 91/414/EEC, OJ L 309/1, 24 November 2009.EU 加盟国に統一的に適用するため、規則（Regulation）として制定された。Regulation (EC) No 1107/2009 の前文
パラ 5 参照。同規則に関する日本語の解説として、例えば、白戸洋章・鶴居義之・早川泰弘「農薬登録に関する欧州連合の法制度」『農薬調査研究報告』6 号（2015 年 1 月）pp.45-52 を参照。
38 規則 1107/2009 の制定経緯について、植月献二「農薬の持続可能な使用に向けて ─ 2009 年
EU 農薬指令制定をめぐって─」『外国の立法』247（2011 年 3 月）pp.5-8。
39 Directive 2009/128/EC of the European Parliament and of the Council of 21 October 2009
establishing a framework for Community action to achieve the sustainable use of pesticides, OJ L
309/71, 24 November 2009.
40 Council Directive 79/409/EEC of 2 April 1979 on the conservation of wild birds, OJ L 103/1, 25
April 1979.
41 Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild
fauna and flora, OJ L 206/7, 22 July 1992.
35

125

European Commission, Commission Staff Working Document impact assessment reportaccompanying the document proposal for a regulation of the European Parliament and of theCouncil on the sustainable use of plant protection products and amending Regulation (EU)2021/2115 Part 2/2, SWD(2022) 170 final, 22 June 2022, p.36.
43 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the sustainable useof plant protection products and amending Regulation (EU) 2021/2115, COM(2022) 305 final,
22 June 2022.
44 Regulation (EC) No. 396/2005 of the European Parliament and of the Council of 23 February2005 on maximum residue levels of pesticides in or on food and feed of plant and animal origin
and amending Council Directive 91/414/EEC, OJ L 70/1, 16 March 2005. 日本語の解説として、
42

例えば、白戸洋章・早川泰弘「農薬残留基準値の設定に関する欧州連合の法制度」『農薬調査
研究報告』5 号（2014 年 2 月）pp.19-23 を参照。
378 の食品・食品群に係る約 1300 種類の農薬が規制対象である。Luis Carrasco Cabrera andPaula Medina Pastor (EFSA), “The 2020 European Union report on pesticide residues in food”
EFSA Journal, Volume 20, Issue 3 (March 2022) p.6.
46 国際的な残留農薬基準制定機関として CODEX があり、EU でも CODEX 基準が考慮されるが（規則 396/2005 の前文パラ 25 及び 14 条（2）（e））、CODEX の値に拘束される訳ではない。なお、
0.01mg/kg の残留農薬値が適用される品目は約 690 である。Ibid.
47 例外的な場合、EFSA は加盟国当局と協議し、見解を示すまでに 6 か月の期間が与えられている（11 条 1 の後段）。
48 手続きの詳細は、European Commission, Technical Guidelines, SANTE/2015/10595 Rev. 6.1,
23 September 2021 を参照。
49 こ の 点 に 関 し、Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on
the sustainable use of plant protection products and amending Regulation (EU) 2021/2115,
COM(2022) 305 final, 22 June 2022, p.2 を参照。
50 European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, theCouncil, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions A
Farm to Fork Strategy for a fair, healthy and environmentally-friendly food system, COM(2020)
381 final, 20 May 2020.
51 Farm to Fork Strategy, Annex farm to fork strategy draft action plan, No.4 参照。
52 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the sustainable useof plant protection products and amending Regulation (EU) 2021/2115, COM(2022) 305 final,
22 June 2022.
53 なお、これは EU における生物多様性の喪失を防ぐためでもある（この点に関し、Proposal fora Regulation of the European Parliament and of the Council on nature restoration, COM(2022)
304 final, 22 June 2022; European Commission, Press release, Green Deal: pioneering proposals
to restore Europe's nature by 2050 and halve pesticide use by 2030, 22 June 2022 を参照）。規則案（注 52）は、2022 年 2 月のロシアによるウクライナ侵攻が引き起こした食料供給不安を踏まえ、規則案の再評価を欧州委員会が行うよう、2022 年 12 月末に理事会が決定しており、原案通り採択されるかは不透明である。理事会の要請に関し、Council Decision (EU) 2022/2572
of 19 December 2022 requesting the Commission to submit a study complementing the impact
45

126

第8章

欧州における規制力の展開

assessment of the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on
the sustainable use of plant protection products and amending Regulation (EU) 2021/2115 of theEuropean Parliament and of the Council, and to propose follow-up actions, if appropriate in viewof the outcomes of the study, OJ L 331/6, 27 December 2022.
54

もっとも、農業関連団体からは、農業における農薬の有用性や農家の安定的な収入確保などを理由として、新たな EU の政策に批判的な意見があることも否定できないが、この点について
は、2021 年に採択された共通農業政策で「Farm to Fork」政策を実施する農業従事者への財政支援が盛り込まれた。

55

もっとも、このような一方的措置の適法性については、国際経済法（WTO 規則）の観点からの検証も必要である。なお、EU の残留農薬規制が変更される場合、WTO の SPS 事務
局を通じて WTO 加盟国に周知され、各国は意見を述べることができる。詳細は Technical

Guidelines（注 48）を参照。
EU は 2021 年 4 月から 2022 年 5 月の間、ヨーロッパの将来に関する会議を開催した。同会
議では、EU 市民、政治家、ステークホルダー等様々な人が集まり、EU の将来について議論の上、提案を作成した。「提案 1 農業、食品生産、生物多様性とエコシステム、汚染」には、有機農法等の環境と気候変動にやさしい農業の導入（パラ 1）、
食料確保とともに化学的な農薬・肥料の削減（パラ 4）が挙げられており、これらの施策が EU における幅広い支持を得ている
ことがうかがわれる。Conference on the Future of Europe, Report of the Final Outcome, May
2022, p.43（https://futureu.europa.eu/en/pages/reporting?locale=en, 2023 年 1 月 9 日アクセス ).
57 2022 年 6 月に欧州委員会が提案した農薬の持続可能な使用に関する規則案については、2020
年 5 月に規則案作成に係る予定（Roadmap）を欧州委員会のホームページで公開し、市民や
ステークホルダーは同年 8 月 7 日までの 10 週間にわたって意見を提出し、欧州委員会は提出56

された意見を踏まえて加盟国の関係当局等と新たな規則の作成について話しあった。その後もステークホルダー等が参加する意見交換の場を設けて、最終段階として多くの場合、オンライン上で新たに作成しようとする規則案に関するパブリックコメントが募られ、ようやくEU 法草案が完成するのである。パブリックコメントの結果は、オンライン上で公表され、容易に閲覧することが可能である。2021 年 1 月から同年 4 月に行われた農薬の持続可能な使用に関する新たな規則案に関するパブリックコメントでは、有効なコメント数 1696 のうち、約62% が EU 市民からのコメントである。詳細は、欧州委員会の公式ホームページ上の Better
Regulation, Have Your Say, Published initiatives でテーマごとに閲覧することができる。
58 この点に関し、
例えば、臼井陽一郎「EU の標準化戦略と規制力」遠藤・鈴木編『EU の規制力』（日本経済評論社、2012 年）90-93 頁を参照。また、EU も域内市場がグローバルスタンダードを規定するために重要な大きさであることを認識していることも無視すべきではない。この点に関し、新たな「循環型経済行動計画」（注 6）2.1. Designing sustainable products、
第 1 段落参照。
59

この点に関し、EU は新たな「循環型経済行動計画」の中で、EU のルールが世界的な製品仕様やバリューチェーン管理に係る世界的な影響を与えることを意識している点に注意を要する。同上参照。

127

第9章

REPowerEU──危機への対応と 3 つの E ──

市川 顕

［キーワード］ロシアによるウクライナ侵攻

エネルギー安全保障

気候変動

欧州連合（EU）

1．はじめに：REPowerEU COM(2002)108 final
本章では 2022 年 3 月 8 日に欧州委員会から発表されたコミュニケ REPowerEU（European Commission 2022a）の概要を整理したい。REPowerEU の副題は、「より安価で安全かつ持続可能なエネルギーのための欧州共同行動」となっている。欧州委
員会は、これまで EU エネルギー政策において重要視されてきた経済性（Economy）、
エネルギー安全保障（Energy Security）および環境（Environment）という 3 つの Eを維持しながら、そのバランスを適切に現状に適合させることで、2 月 24 日に発生したロシアによるウクライナ侵攻が EU（およびその加盟国）におよぼす影響に対応しようとした。
当コミュニケ発表にあたってのプレスリリースでは、3 名の欧州委員会首脳からのコメントが寄せられている（European Commission 2022b）。
ウルスラ・フォン・デア・ライエン（Ursura von der Leyen）欧州委員会委員長は、
以下のように強い調子のコメントを掲載した。コメントの柱は、ロシア産化石燃料か
らの独立、短期的なエネルギー問題への対処、そして再生可能エネルギーと水素への切り替えの促進と、エネルギー効率の向上を通じた脱化石燃料の推進である。

129

「私たちはロシアの石油、石炭、ガスから独立しなければならない。露骨に私たちを脅かす供給者に依存することはできない。私たちは今すぐ行動を起こす必要がある。
エネルギー価格上昇の影響を緩和し、次の冬に備えてガス供給を多様化し、クリーンエネルギーへの移行を加速させるために、今すぐ行動を起こす必要がある。再生可能
エネルギーと水素への切り替えが早ければ早いほど、また、エネルギー効率を高めれば高めるほど、わたしたちの生活はより豊かになり、私たちは真の意味で自立し、エネルギーシステムを使いこなすことができるようになる」
フランス・ティママンス（Frans Timmermans）気候行動総局担当執行副委員長は、
欧州グリーンディールを担当しているという背景もあり、強い調子で再生可能エネル
ギーへの移行を強調した。
「私たちは今こそ、エネルギーの脆弱性に対処し、その選択において、より独立すべき時である。再生可能エネルギーに今すぐ飛び込もう。再生可能エネルギーは安価でクリーン、かつ無限の可能性を持つエネルギー源であり、他の場所で化石燃料産業に資金を供給する代わりに、ここ（欧州）で雇用を創出するのだ。プーチンのウクラ
イナ戦争は、クリーンエネルギーへの移行を加速させる緊急性を示している」
エネルギー総局担当の欧州委員であるカドリ・シムソン（Kadri Simson）は、今回European Commission(2022a) で提案した水準（2022 年 10 月 1 日までに 80% のガス貯蔵率）以上の 90% のガス貯蔵率を提案し、エネルギー価格の高騰による欧州社会への影響を懸念して、次のように述べた。
「ロシアによるウクライナ侵攻は、エネルギー供給の状況を悪化させ、その価格をかつてない水準に押し上げた。この冬の残り数週間については、欧州には十分な量のガスがあるが、来年に向けて緊急に備蓄を補充する必要がある。そのため欧州委員会
は、10 月 1 日までに、EU 域内のガス貯蔵量を、少なくとも 90% まで充塡されなけ
ればならないよう提案する。また異例の価格高騰の影響から欧州の家庭や企業を保護するための価格規制、国家補助、税制上の措置も検討する」

2．REPowerEU：序論
このコミュニケは「ロシアによるウクライナ侵攻後、急速なクリーンエネルギーへの移行を求める声はかつてなく強く、明確になっている」という文章から始まる。明らかに化石燃料から再生可能エネルギーへの転換を強く意識した書きだしである。

130

第9章

REPowerEU

そして、① EU はガス消費量の 90% を輸入に依存していること、②ロシアは EUのガス消費量の 40% 以上を供給していること、③ロシアは石油輸入の 27%、石炭輸1入の 46% を占めている、ことを挙げる 。ロシアに偏重した欧州諸国の化石燃料輸入が、今回のロシアによるウクライナ侵攻で、エネルギー安全保障の問題として急速に浮上したことを示した。
そこで欧州委員会はこの問題への対応として、EU はどのようなシナリオにも対応できるよう準備する必要がある、とした。具体的には、①エネルギー供給先の多様化、②クリーンエネルギー技術の導入加速化、③エネルギー需要の削減、ができれば、EU は 10 年以内にロシアのガスから独立することができるとした。
ここで重要な点は、「10 年」という具体的な年限を区切ったことである。「10年」という猶予期間と「ロシア産ガスからの独立」という決断は、ロシア産ガスに大きく依存する（ドイツをはじめとする）EU 加盟国と、即時の脱ロシア化（De-Russianization）を強く主張する EU の東縁諸国の間の妥協を図ったものといえる。
ただし、エネルギー需要の削減（Energy Efficiency）、エネルギー供給先の多様化（Diversification）、再生可能エネルギーの普及（RES: Renewable Energy Sources）という 3 つの方針は既存の政策の通りであり、ここでも、これまでの EU エネルギー政策の正当性を主張しつつ、それを活用して、問題解決を図ろうとする姿勢が読み取れる。
そして、欧州委員会は「グリーンな移行（Green Transition）」の加速化によって、この危機を乗り越えることを提案する。「グリーンな移行」を加速させることは、

CO2 排出量を削減し、輸入化石燃料への依存度を下げ、エネルギー価格の高騰から身を守ることになる。化石燃料の価格上昇は、貧困層やエネルギーに脆弱な地域の消費者を特に直撃することとなり、これらの人々は総所得におけるかなりの割合をエネ
ルギー料金に費やし、EU における格差と不平等を悪化させることとなる。企業、特にエネルギー多消費型産業や農業食品部門では、生産コストの上昇に直面している。
企業や家庭に安価で安全なクリーンエネルギーを提供するためには、価格緩和と冬に備えたガス貯蔵という、断固とした行動が必要であるとした。

EU では従来、アメリカなど他国とのエネルギー価格の違いが、世界経済におけるEU の競争力を損なうものであるという認識が強く、エネルギー価格についてのセン
シティビティが高い。再生可能エネルギーの価格が下がりつつある現在、クリーンエ
ネルギーを「安価で安全」なものとし、「脱化石燃料」を図ることが、化石燃料の輸入に多くを依存する EU におけるエネルギーの脆弱性からの脱却において重要である131とされた。

3．REPowerEU：Chapter 1「緊急事態への対応」
REPowerEU の第 1 章は「緊急事態への対応」と題されている。欧州委員会は、一時的な価格制限など、ガス価格の電力価格への波及効果を抑制するための緊急措置のあらゆる可能な選択肢を検討する、とした。また、この問題は緊急の課題であるとして、すべての関係者と協議し、今後数週間のうちに選択肢を提案する予定であるとも記してある。そして、そのたたき台として大きく 2 つのテーマに焦点を当てている。1 つ目が「エネルギー小売価格の高騰緩和とエネルギー脆弱性の高い企業への支援」であり、2 つ目が「十分なガス貯蔵量の確保と冬への備え」である。

（1）エネルギー価格の高騰緩和とエネルギー脆弱性の高い企業への支援「エネルギー価格の高騰緩和とエネルギー脆弱性の高い企業への支援」については、
以下のような政策オプションを提示した。
第 1 に、電力指令第 5 条に基づき、現在の例外的な状況において、加盟国が家庭
2や零細企業に対して小売価格を設定することが認められていることを確認した 。
第 2 に、EU 国家補助規則に基づき、加盟国に対して、エネルギー価格高騰の影響を受けている企業や農家を短期的に救済し、中長期的にエネルギー価格の変動に対するリスク度合いを減らすことを支援するためのオプションが存在することを確認した。なかでも農業分野では、国家補助規則により、持続可能なエネルギーへの投資補助が認められている、とした。
第 3 に、EU 排出権取引制度の国家補助ガイドラインに基づき、加盟国は、間接的な排出コストのために炭素リーケージのリスクが最も高いセクターを特別に支援することができることを確認した。
上記 3 つの支援制度の存在を確認した上で、欧州委員会は、加盟国が、現在の地政学的展開により深刻な影響を受けている産業部門や企業を支援することが可能となる
よう、国家による補助の柔軟性を十分に活用する用意がある、とした。加盟国が、ロシアによるウクライナへの軍事侵攻に起因する深刻な経済的混乱を是正できるようにするため、欧州委員会は間もなく、新たに独立した一時的な危機管理枠組みの必要性と、その適用範囲について加盟国と協議を行う予定である、という。この枠組みによっ

132

第9章

REPowerEUて、危機の影響を直接的または間接的に受けたすべての事業者に対する流動性支援は、
特にエネルギー多消費型の事業者に対して、ロシアによる軍事侵攻以降のエネルギー
価格上昇の一部を補償するための支援を可能にすることができる、とした。
このように、EU レベルでの諸々の規制が、「加盟国による」国内産業・企業の支援の妨げになることがないよう、欧州委員会が中心となって「加盟国が」採り得る政策オプションを提示している。

（2）十分なガス貯蔵量の確保と冬への備え
3次に、「十分なガス貯蔵量の確保と冬への備え」 について、欧州委員会は、今すぐにロシアからのガス供給が完全に途絶えたとしても、2021-22 年の冬のガス供給は十分に賄えるとした上で、次の冬に備えて、EU 全域でガス貯蔵量の確保を今すぐ始めるべきであるとした。ガス貯蔵により、冬季に消費されるガスの 25-30% が供給できるという。
欧州委員会は、ガス貯蔵量の確保を重点的な政策として考えていた。事実、当コミュ
ニケによると、欧州委員会は、毎年適切な水準のガス貯蔵量を確保するための法案を4 月までに作成するとし、この提案は、EU 域内の既存の貯蔵施設が、毎年 10 月 1日までに少なくとも容量の 80% を満たすことを義務付けるものになるとした。その上で、EU のガス貯蔵政策は、公平性を確保し、既存のインフラを賢明に利用することを可能にするものである―すべての加盟国が自国にガス貯蔵施設を持つわけではな
いので、新規インフラ建設の必要性を促すものではない―とし、法案では、供給安定化費用の公正な配分を確保するためのメカニズムも組み込まれる予定である、とした。
ここではガス貯蔵の確保に関する義務が、あくまでも既存のガス貯蔵インフラを活用するためのものであることが強調され、ガス貯蔵施設の重要性を鑑み、その供給安定化のためのコストについては、加盟国内で公正に配分する方針が示された。
また、ガス貯蔵施設の安全保障上の重要性についても指摘された。つまり、現在の地政学的環境を参照し、欧州委員会はこの法案により、ガス貯蔵施設を重要なインフラとして特定し、ガスインフラの所有者リスクに取り組むための規定を導入することを検討している、とした。加盟国は、規制当局または加盟国が指定するその他の権限ある当局に対して、第三国の人物による所有がガス供給の安全保障を脅かすものではないことを証明しなければならない。これは、既存および将来のすべてのガス貯蔵事
業者について実施されなければならない、とした。
これは一見平凡な提案のように感じられるが、欧州委員会が EU エネルギー政策を133これまで域内自由化（Liberalization）政策として、その後は気候変動・エネルギー政策との関連として、市場重視の政策として把握してきたことを考えると、重要な変化である。
さらに、欧州委員会がロシアからのガス輸入に対して安全保障上の脅威を感じてい
ることがわかる記述もある。欧州委員会は、欧州のガス市場で活動する企業、特にロシアのガス供給会社であるガスプロムによる競争の歪みが存在する可能性に関する懸念に対応するため、ガス市場に関する調査も進めている、とした。EU 域内のガスプ
ロムが運営するガス貯蔵施設の平均充塡率は約 16% であるのに対して、ガスプロム
以外のガス貯蔵施設の平均充塡率は 44% であるという事実に基づき、欧州委員会は現在、優先的な課題として、ガスプロムによる反競争的商行為の可能性に関するすべての疑惑を調査し、市場関係者から情報を収集している、という。欧州委員会がガス
プロムを名指しして、EU における反競争的商行為およびガス貯蔵というエネルギー
安全保障への毀損の可能性に触れている点は注目すべきことである。

4．REPowerEU：Chapter 2「ロシア産化石燃料依存解消」
4

欧州委員会は、ロシア産化石燃料依存の段階的解消 は、「ガス供給の多様化」と「化石燃料への依存軽減の加速化」によって 2030 年よりもかなり前に可能であるという見解を示した。そのための中心的行動指針としては、以下の 2 点を柱とする EU 全体のエネルギーシステムの弾力性を高めることが大切であるとする。
第 1 の柱は、① LNG 輸入の増加、②ロシア以外のガス供給源からのパイプライン
輸入の増加、および③バイオメタンおよび水素利用の増加、によるガス供給の多様化である。そして第 2 の柱は、家庭やビル、産業、および電力システムの各レベルにお5いて、エネルギー効率の向上 、再生可能エネルギー割合の増加、さらにはインフラのボトルネックへの対処により、化石燃料への依存を加速度的に減少させることである。
この 2 つの柱を通じて欧州委員会は、エネルギー効率と再生可能エネルギーに関す
6

る「より高い」「より早い」目標を設定することで、REPowerEU と Fit for 55 の目
標を調和させようとしている。

134

第9章

REPowerEU（1）ガス供給の多様化
ロシアからのガス輸入量 155bcm をどのようにして置き換えることが可能なのか。
まず検討されたのが、ガス供給の多様化により、ロシア産ガスから脱却する方法である。その方法の第 1 は、非ロシア産ガスへの転換である。欧州委員会の試算によれば、

LNG の輸入先多様化により 50bcm、パイプラインでの輸入先多様化により 10bcm
が置き換え可能であるとされた。LNG に関しては、カタール、米国、エジプトおよび西アフリカ諸国などから、また、パイプラインからのガス輸入に関しては、アゼル
バイジャン、アルジェリアおよびノルウェーなどからの輸入増加が検討された。
第 2 の方法は、天然ガスを再生可能ガスに転換するという方法である。欧州委員会が検討を開始したのは、バイオメタンガスおよび再生可能水素の利用である。まず、
バイオメタンガスについては、計算上 Fit for 55 での目標を倍増することで、2030
年までに 35bcm の生産が可能となる。そのため、加盟国に対して、特に農業廃棄物や残渣を含む持続可能なバイオマス資源から生産されるバイオメタンに資金を振り向けるべきであるとした。また、再生可能水素についても、Fit for 55 で検討された

560 万トンに加え、さらに 1500 万トンの再生可能水素があれば、2030 年までに 2550bcm のロシア産ガス輸入を代替できるとした 7。これについて欧州委員会は、欧州
における水素市場を推進するための規制的枠組みをさらに整備するとともに、ガスと水素の統合インフラ、水素貯蔵施設、および港湾インフラの整備の支援に乗り出す。
新たに建設される国境を越えるインフラについては水素に適合したものでなければならないとした。地中海諸国を手始めとして、EU の近隣諸国との再生可能な水素製造と輸送に関する試験的プロジェクトの支援を通じて、加盟国が再生可能な水素を安価に入手することができるよう、産業界との協力を推進する意思を示した。

（2）化石燃料への依存軽減の加速化
ガス供給の多様化と共にロシア産化石燃料依存の解消のために必要とされたのが、EU そのものの化石燃料依存軽減の加速化である。そのための方法としては、「太陽光、
風力およびヒートポンプの利用拡大」と「産業の脱炭素化」が挙げられた。
太陽光、風力およびヒートポンプの利用拡大については、以下のような試算が示されている。Fit for 55 では、EU の太陽光発電および風力発電の設備容量の増加を見込
み、2030 年までに 17bcm のガス消費量を削減できると予測していた。この増加の速度を上げるため、欧州委員会は 2022 年に屋根設置型太陽光発電システムの普及を最
大 15TWh 促進するとした。このイニシアティブを REPowerEU では「太陽電池戦略」

135と呼び、EU 全域における太陽電池の普及状況の分析をもとに、現在存在する各種障壁を除去することで、太陽光発電の普及を加速させ、加盟国民が太陽光発電による恩恵を十分に受けられるようにするとした。これによるガス消費削減量は 2.5bcm と試算された。
ヒートポンプについては、EU が今後 5 年間で 1000 万台のヒートポンプを導入する（従来の 2 倍のペース）ことで、1.2bcm のガス消費量削減が可能になると試算された。ヒートポンプの市場展開を加速させるために、サプライチェーン全体の急速な拡大や建物の改築、および地域暖房システムの近代化を促進することが必要となる。
そのためには原材料の供給確保などが課題となることから、欧州委員会、加盟国および産業界が戦略的パートナーシップを推進し、必要に応じて戦略的備蓄が行えるようにする。

（3）産業の脱炭素化
REPowerEU では、革新的な水素ベースのエネルギー・ソリューションと、コスト競争力のある再生可能エネルギーの産業分野への展開を加速させることで、産業全体の脱炭素化を企図している。欧州委員会は、電化や水素転換を支援するため、電気分
解機、次世代太陽光発電、および次世代風力発電などの革新的なゼロ（低）炭素装置の導入を積極的に推し進めるとした。

5．REPowerEU：結論
結論部において、欧州委員会は REPowerEU の主要な論点について再度強調している。
第 1 は、ロシアによるウクライナ侵攻にともなう安全保障環境の劇的な変化は、

EU 域内における「クリーンエネルギー」への移行（いわゆるグリーン移行）を劇的に加速化させることで、欧州のエネルギー自立を高める必要があるとしたことである。
第 2 は、とはいえ短期的に影響を被るアクターへの配慮から、エネルギー価格高騰にともない大きな影響を受けるアクターや産業に対して加盟国が実施可能なメニューを示すとともに、ガス貯蔵に関する共同・協調的行動の重要性を指摘した。
第 3 に、ロシア産のガス輸入量（155bcm）の代替可能性について、輸入先の多様化のみならず非ガス資源の活用、グリーン水素、および再生可能エネルギーの導入

136

第9章

REPowerEU

加速化について具体的な数値を用いながら議論したことである。REPowerEU を、Fit

for 55 の目標を強化するものとして用いることで、最終的には欧州グリーンディール
を補強する（促進する）推進力になることが期待された。

6．REPowerEU Plan COM(2022)230 final
REPowerEU が発表されてから約 2 ヵ月後の 2022 年 5 月 18 日、欧州委員会から
REPowerEU Plan（European Commission 2022e）が発表された。当コミュニケは、副題が「ロシアの化石燃料への依存を急速に減らし、グリーン移行を促進する計画」となっている（European Commission 2022d）。

REPowerEU Plan では、REPowerEU を「ロシアの化石燃料への依存解消」のための政策であると明記し、それを①エネルギー源の多様化、②省エネルギー、③クリー
ンエネルギーへの移行の加速化、によって達成しようという。そして、その 3 つを支えるものはスマート投資であるとし、イノベーションの加速化をともなう「グリーン移行」を目指す内容となっている（European Commission 2022e: 1）。
この詳細な中身については別稿で詳細に検証すべきであるためここでは触れない
が、結論部の印象的な一文を紹介しておきたい。
「ロシアによるウクライナ侵攻によって深刻化した気候危機と、ロシアが経済的・政治的武器として利用している EU の対露化石燃料依存という、二重の緊急事態が存在する。欧州のエネルギーシステムの「グリーン移行」は、経済成長と産業のリーダー
シップを強化し、2050 年までに欧州を気候ニュートラルへと導くものである。欧州委員会は、すべてのアクターに対して、この REPowerEU Plan の実施を通じて、欧州のロシアへのエネルギー依存を軽減するよう呼びかける」（European Commission

2022e: 20）。
この一文から、欧州委員会の「EU 気候変動・環境・エネルギー政策のさらなる発展による EU の対露エネルギー依存からの脱却」が強く意識されていることが理解で
きよう。

137

7．おわりに：日本外交への示唆
本章では、3 月 8 日発表の REPowerEU の内容とその意味合いについて中心的に考察した。その特徴を簡単に述べれば、これまでの EU エネルギー政策の「3 つの E」という方向性を堅持しつつ、「グリーン移行」の動きを加速させることで、「10 年」
以内に「ロシア産化石燃料からの脱却」を図るというものであった。
本章での議論から、日本外交への示唆があるとすれば、以下の 3 点にまとめられる。
第 1 に、エネルギー安全保障に関する国民的議論の必要性である。例えば 2022 年

5 月 5 日に発表されたユーロバロメーターの結果 8 によると、来年の冬に向けてリス
ク回避のために EU 内のガス貯蔵量を増やすこと、については 86% の支持が、EUがエネルギー効率を高めるための措置をとること、については 85% の支持が、ロシアによるウクライナ侵攻によって再生可能エネルギーへの投資がより急務になっていること、については 84% の支持が示されている。ウクライナからの距離的な位置やエネルギー構成によって、加盟国毎の意識の違いはあるものの、REPowerEU の方向性は支持されていると言ってよい。日本国内においてエネルギー安全保障や今後のエ
ネルギー調達に関する方向性が十分に議論され、国民に理解されているとは考えづら
く、より開放的な議論を展開することが望まれる。
第 2 に、今回のロシアによるウクライナ侵攻は、いくつかのエネルギー産業に「機会の窓」を提供しうる。それは洋上風力発電、バイオマス、地熱発電、原子力発電といったサプライサイドのみならず、断熱住宅やスマートメーターなどのディマンドサ
イドにも及ぶ。この機会を日本経済再生のための産業育成と輸出促進の契機とできるかどうかは、日本の産業政策およびイノベーション政策の実施面の力が問われていると言ってよい。
そして、第 3 に、そして最もセンシティブなこととしてはエネルギー政策におけ9る「ロシア産化石燃料からの脱却」の問題 である。EU 気候変動・エネルギー・
環境政策を振り返ってみると、単一欧州議定書以降の域内エネルギー市場の自由化（Liberalisation）（Godzimirski and Nowak 2018, 228 お よ び Kustova2018, 205）、
リ ス ボ ン 条 約 以 降 特 に 顕 著 に な っ た EU 域 外 へ の 規 制 ガ バ ナ ン ス（Regulatory

Governance）（Andersen et al.2016, 51）の拡大による規制ブーム（Regulatory Boom）（Landry 2018, 279）、という流れが確認できる。そして、パリ協定の 2050 年までのカー
ボンニュートラルに向けて、「つなぎ」の化石燃料としての天然ガス需要が高まり（天然ガス黄金時代）（IEA2011, 9）、これに比例してエネルギーの対露依存の高まりが生

138

第9章

REPowerEU

じてきた。

REPowerEU で検討されたことは、今回のロシアによるウクライナ侵攻を踏まえ、次の一歩をどの方向に踏み出すか、というものである。そしてそれは、「つなぎ」のエネルギー輸入の代替地を検討すること（供給源の多様性）であり、エネルギー効率向上であり、再生可能エネルギーによるエネルギー自給達成への速度を高めることである。そしてそれらの方針の根底を貫いているのは、気候変動に対するコミットメン
トに他ならない。
気候変動・エネルギー・環境外交は、これからますます重要性を高めていくことになろう。外務省・経産省・環境省そして内閣府などの関連機関が綿密に連携し、部門政策をパッケージ化した、経済安全保障の要素も加味した、気候変動・エネルギー・
環境に関する国家戦略が形成されることが求められる。

──参考文献──市川顕 (2022)「対ロ経済制裁に関する EU の対応―グローバル・ガバナンスの変容可能性―」『ロ
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──注──
1

EU のガス輸入相手国の割合は、ロシア 45.3%、ノルウェー 23.6%、アルジェリア 12.6%、アメリカ 6.6%、カタール 4.9%、その他 7.1% となっており、ロシアに対するガス依存の大きさ

2これについては、当コミュニケの ANNEX1(European Commission 2022c) において詳述されがわかる。
ている。ここでは、統合市場の利点を生かし、①消費者にとってアフォーダブルなエネルギー
価格、②高い供給安定性、③持続可能な低炭素エネルギーシステムへの公正な移行の確保、という電力指令の目的が確認された。その上で、電力指令第 5 条の目的を、①エネルギー貧困層
やエネルギーに脆弱な家庭の顧客の保護の確保、と②消費者の利益となる効果的な競争の確保、であるとし、今般の欧州におけるエネルギー供給不安を受けた状況において、例外的かつ期限付きで規制価格を実施することができるとした。特に ANNEX1 の第 4 節では、「現在、エネ

140

第9章

REPowerEU

ルギー価格が高騰かつ変動している。加盟国が小売価格を規制する場合、EU エネルギー政策と電力指令のより広い目的を損なわないようにすることが重要である。この目的としては、競争市場、消費者の権利拡大、再生可能エネルギーの増加、柔軟な電力システム、エネルギー効率の向上が含まれる」とした。ここでは加盟国に既存の化石燃料利用は含まれていない。加盟
国の一部（ポーランド）などから発せられる自国の化石燃料利用という声に対しての、欧州委
員会なりの回答であるとも読み取れる。
3

ここでは、ガス貯蔵のみならず送電システム運用者にも以下のような要請がある。
「また送電システム運用者は、EU の東側からの電力流量や圧力が減少またはゼロになった場合に備えて、ネットワークで利用可能な容量を更新し最適化するための対策を行う必要がある」

4

EU のロシアからのガス輸入量は 155bcm（1550 億立法メートル）であり、各種政策で具体的にどのようにこの量を減らすことができるかが課題となる。

5

欧州委員会は、「エネルギー効率第一主義は、これまで以上に重要であり、すべての部門と政策に適用されるべきである。このような需要政策は、供給政策を補完するものである」とし、即効性のある対策として「エネルギー効率」対策の重要性が増したことを指摘する（European

Commission 2022a）。
6

欧州委員会が 2021 年 7 月 14 日に発表した気候変動に関する政策パッケージのこと。2030 年の温室効果ガス排出目標について、1990 年比で少なくとも 55% 削減を達成するよう求めている。この目標は、現在の欧州委員会の優先政策項目第 1 位となっている欧州グリーンディールを推し進めるものとされる。

7

なお、この試算には原子力による水素が含まれている点については注意が必要となる。ロシアによるウクライナ侵攻前の 2022 年 2 月 2 日に、欧州委員会は EU タクソノミー規則において、天然ガスと原子力を（一定の条件はあるものの）共に持続可能な経済活動に含めるとした（詳細については、BBC 2022.2.3 および JETRO 2022.2.4 を参照のこと）。これについては、フランスなどの原子力産業を持つ国々と、脱石炭のためには天然ガス利用が不可欠な東欧諸国との間の妥協を図るものとして、ドイツやオーストリアなどが反対していた。なお、ウクライナ侵
攻後の 7 月 6 日には、このタクソノミー規則に対する反対案が、欧州議会で審議され、賛成

89278 票、反対 328 票で否決された（European Parliament 2022.7.6）。
この調査は 2022 年 4 月 13 日から 20 日の間に実施され、加盟 27 カ国の 26066 名からの回答をもとに集計された、EU におけるロシアによるウクライナ侵攻についての包括的世論調査である（European Commission 2022f）。
例えば、2022 年 4 月 8 日に発表された EU の対露経済制裁パッケージ第 5 弾では、加盟国間でなかなかまとまらなかったエネルギー禁輸の嚆矢として（一定の移行期間は設けたものの）石炭禁輸に踏み切った（Council of the EU 2022a）。その後の 6 月 3 日の対露経済制裁パッケー
ジ第 6 弾ではロシアからの石油輸入の原則禁止（European Commission 2022g）、さらに 10 月

6 日の同第 8 弾ではロシア産石油に対する価格上限設定（二次制裁条項）を盛り込んでいる（European Commission 2002h）。なお、EU による対露制裁をめぐる政治過程については市川2022 参照。

141

第 10 章

ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか 1──避難民保護にみる課題と展望──

宮井 健志

はじめに
2022 年 2 月 24 日にロシアがウクライナに侵攻して以来、戦禍を逃れるために多数
2の避難民が発生している 。2022 年 12 月現在、約 790 万人が周辺諸国に逃れており、
3

国内外で移動を強いられた避難民の総数は 1000 万人をゆうに超える 。これは戦後欧州における最大の強制移動であり、近隣諸国だけでなく国際社会全体が多面的な対応を迫られている。
突如発生した人道危機に際して、欧州もまた前例のない対応を見せた。侵攻開始か
ら間もない 2022 年 3 月 2 日、欧州委員会は大規模な避難民流出への応答として「一45

時的保護指令」 の発動を提案し、その翌日に理事会は全会一致でそれを採択した 。
それ以来、欧州におけるウクライナ避難民保護は本指令を中軸として成り立つ。中長期的な保護については様々な課題が残るものの、本指令を中心に避難民保護が効率的かつ迅速に進められたことは特筆すべきである。それだけでなく、一時的保護を通じた欧州連合（EU）と加盟国の対応は、官民を横断する熱意と努力によって支えられていた。加盟国間の対立や緊張がむしろ常態である共通庇護体制の経緯に鑑みれば、今次の欧州の対応が何を意味するのかは慎重な検証が求められよう。
そこで本稿では、EU を中心とするウクライナ避難民への対応をこれまでの共通庇
護体制の文脈に位置づけ直した上で、その課題と含意を検討する。それにより、避難民対応を含めた今後の欧州の共通庇護政策を展望すると同時に、そこに見られる問題の多くが、日本を含むグローバルな難民保護体制の改革という課題と不可分だと示す。

143

本稿の構成は次の通りである。第 1 節では、ウクライナ侵攻以前の共通庇護体制の展開を確認する。第 2 節では、今回のウクライナ避難民支援の展開を分析する。第 3
節では、ウクライナ避難民保護をより巨視的観点から分析する。具体的には、（1）欧州におけるウクライナ避難民保護の見通し、（2）一時的保護の他の避難民への適用可
能性、（3）ウクライナ避難民保護のグローバルな含意について検討する。末尾では、本稿の議論がもつ日本外交への含意を論じる。

1．欧州共通庇護体制の展開
本節では、「難民危機」以降の欧州共通庇護体制の展開を概観し、ウクライナ避難民保護のアジェンダがいかなる文脈で出現したのかを確認する。
欧州全体で庇護政策を共通化する取り組みは 1990 年代に遡るが、その取り組み
6の構造的な問題点を露呈したのが、2015 年からのいわゆる「難民危機」であった 。

2015 年から 2016 年の間に EU 全体で行われた庇護申請数は 250 万件に上る。これは EU 域内に入国し正規に申請が受理された数であり、潜在的な希望者数ははるかに多い。それでも、大量の庇護希望者の流入を受け、域内で最初に庇護希望者が入国した国が難民認定の責任を負うというダブリン規則は麻痺した。また、各国が独自に域
内国境管理を再導入・厳格化した結果、欧州の自由移動体制全体が危機に陥った。
この危機の過程で、EU は無策ではなかった。2015 年 5 月に欧州委員会は「欧州
移民アジェンダ」を発表し、加盟国間での 12 万人の庇護希望者の再配置、前線国家への緊急対応のためのホットスポットの設置、域外国境の警備・救難体制の強化、域外諸国との外交的協調の模索など、数多くの対策を打ち出した。しかしそれでも、「危7機」を真に食い止めたのは、2016 年 3 月の「EU ─トルコ間合意」であった 。トル
コへの資金協力やビザ免除と引き換えに、欧州域内への難民の流入を水際で抑止する
この合意には批判も少なくない。しかし、この合意の結果、2017 年の庇護申請件数
は 2015 年よりも約 9 割減少する。これにより庇護を求める人びとの数自体が減った
わけではないが、EU のガバナンスの危機に小康状態がもたらされたのだった。
難民危機によって露呈した共通庇護体制の問題は多岐にわたる。ここではボトル
ネックに的を絞って 3 つ指摘したい。いずれも危機以前から指摘されてきた問題だが、今もなお抜本的改革の見通しは立っていない。これが今回の避難民保護の文脈となる。
第 1 に、EU 次元での庇護審査の枠組みの欠如である。1999 年の欧州共通庇護体

144

第 10 章ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか制の創設以来、難民認定者や補完的保護対象者の地位は共通化されつつあるが、認定手続きの基準設定は各国の裁量に任されている。この基準設定が各国で異なる結果、庇護申請の処理件数当たりの認定数の割合に大きな差異が生じている。EU は、欧州庇護事務所（EASO）の EU 庇護機関（EUAA）への改組や EURODAC による庇護申請データベースの刷新といった取り組みを進めているものの、ほとんどは加盟国間の情報共有・処理の円滑化を目指すものであり、肝心の審査基準の標準化を含む加盟
国裁量の調整は手付かずのままである。
第 2 に、難民認定処理の割り当てに関するダブリン規則の代替案の欠如である。ダブリン規則に基づく難民の割り当てがイタリアやギリシャといった一部の「前線国家」の過度な負担になりうることは、制定当初から懸念されていたし、難民危機はそれを現実化したにすぎない。しかし、その改革は難航しており、全加盟国が納得できるよ
うな代替案は見つかっていない。現状のところ、ダブリン規則を前提に EU 次元で機能する補完的な送還・再配置のメカニズムが模索されているものの、その範囲は限られている。2019 年 9 月に仏・独・伊・マルタ間で結ばれた再配置協定など、一部の加盟国での一時的な割り当て合意はみられるものの、EU 次元での恒常的な枠組みは存在しない。
第 3 に、域外国境管理と対外協力に依存したガバナンス構造である。加盟国間での認定基準と処理割り当ての標準化が難航する中で、EU は、域外国境管理の強化や対8

外協力による規制の「外部化（externalization）」に注力してきた 。EU は、2016 年に欧州域外国境管理庁を欧州国境沿岸警備機関に改組（いずれも名称は FRONTEX）
するなど、海上パトロールを含む域外国境管理を強化してきた。また、資金供与やビザ規制との抱き合わせで難民不認定者の送還を認める「再入国パートナーシップ」を第三国と締結することで、送還の円滑化に努めてきた。これらは第三国による水際抑止への EU の依存を示すものであり、再び大量流入が起きた場合にどう対応できるかは不透明であった。2020 年にトルコが難民を意図的に流出させたスキャンダルは、
9

この EU の弱みを突いた外交カードだったのである 。
以上のように、難民危機以降の共通庇護体制は、審査手続きと割り当ての恒常化の難航と水際抑止・対外協力の重視を特徴としている。この基調は、2020 年 9 月に改10定された「新移民・庇護協定」でも引き継がれている 。それに先駆けた同月の一般教書演説において、ウルズラ・フォン・デア・ライエン（Ursula von der Leyen）欧州委員長は「我々はダブリン規制を廃止し、新しいヨーロッパの移民管理システムに11置き換えていく」と力強く語ったものの、そこに新基軸は見られない 。それが強調145

するのは、常設クオータ制度のない、資金供与と危機管理を中心とする「柔軟な連帯
12」であり、域外国境管理と第三国協力のさらなる強化であった 。
（flexible solidarity）
加盟国間の基準統一や抜本的改革が難航すること自体は、EU が移民・庇護分野でも13

つ権限不足と、EU 加盟国内での合意形成の難しさから予期できたことである 。共通庇護政策の形成主体となるのは依然として加盟国であり、共通化への反対が根強い
中では、EU としても危機対応のための水際抑止と対外協力の強化に注力せざるをえなかったとも言える。
しかし、こうした傾向は、共通庇護体制が「組織的偽善（organized hypocrisy）」
14を体現しているとの批判に力を与える 。この表現は、EU が難民の自由や安全の保護を目指すと主張しながら、実際にはその締め出しと送り返しに注力しているという矛盾を突くものだ。EU は、難民問題において普遍的人権の擁護者たるべく野心的な言説を生み出す一方で、加盟国の利益を追求する保護主義的な政治的実践との間の乖離を埋めることができていない。こうして、EU 機能条約の第 80 条に謳われるような、

EU 加盟国間の「連帯」と「公平な責任分担」といった原理は骨抜きとなっていたのである。
ウクライナ侵攻の以前、欧州の移民・難民政策の綻びは幾度も露呈していた。

2020 年以降の Covid-19 のパンデミックでは、危機対応を理由とした加盟国の集権的
2021 年 8 月のカブール陥落によるアフガン難民の流出、な単独行動が目立った。また、
同年 11 月頃からのベラルーシによる難民の戦略的な送り込みと「武器化」は、新たな「危機」の到来とも囁かれた。EU は、こうした危機を前にして、その度に現実と建前の間での分裂を抱えながら、加盟国との調整に取り組んできた。もっとも、そうした努力は、ポスト難民危機にふさわしい共通庇護体制の確立からはほど遠いというのが、ウクライナ侵攻前夜の現実であった。

2．ウクライナ侵攻と EU の一時的保護
上記のような文脈のもとで起きたのが、ロシアによるウクライナ侵攻であった。庇護政策に関する内部調整が頓挫し、水際抑止と対外協力に頼らざるをえない状況下で、避難民の大量流出の発生は「危機」の再来を予兆させた。ところが、ウクライナ侵攻に際した欧州の対応は大胆であり、また効率的で迅速であった。人道危機を受けて、まず必要なのは避難民の安全と自由を確保する緊急策である。むしろ驚くべきは、難146

第 10 章ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか

民危機を凌駕する規模の避難民が加盟国に流出したにもかかわらず、大きな政治・外交的な混乱なく保護が提供されたことである。本節では、欧州のウクライナ避難民保護の展開を分析する。
ロシアのウクライナ侵攻後、何十万人もの避難民が国境を越えるなか、各国の庇護体制が対応しきれないことは明らかであった。そこで発動されたのが、「一時的保護
15指令」であった 。本指令は、保護対象となる避難民に対して、居住権、就労権、住宅支援、医療、社会的扶助、教育へのアクセスなどを一時的に保障するものである。
一時的保護は、対象地域から逃れる人びとに対して集合的に保護資格を認める。これにより、避難民は個人単位での申請書類の準備や手続きに悩まされることなく、教育や安全にアクセスできる。その一方、保護期間は原則 1 年間（最大 3 年間）とされ、保護期間を終えた後は帰国が前提となる。
保護対象者となるのは、2022 年 2 月 24 日以降にロシア武装勢力による軍事侵攻の結果、ウクライナから避難した次のカテゴリーの人びとである。（a）2022 年 2 月 24日以前にウクライナに居住していたウクライナ国籍の者。
（b）無国籍者およびウクラ
イナ以外の第三国の国民で、2022 年 2 月 24 日以前にウクライナにおいて国際的保護または同等の国内的保護の受益者であった者。（c）（a）および（b）に該当する者の家族。
なお、ウクライナで永住権をもつ無国籍者あるいは第三国の国民で出身国への帰還が困難な人びとについては、「加盟国は、この決定または自国の国内法に基づく適切な16

保護のいずれかを適用しなければならない」と一定の裁量を認めている 。
一時的保護は、難民認定や補完的保護といった個人単位での資格認定を前提とする手続きとは異なり、集団を対象として即時的に一時的な保護資格を付与することで、面倒な手続きを経ることなく迅速な保護を提供する。両者の違いを確認しておこう。
一時的保護は、EU 加盟国全体に対して保護責任が発生し、保護対象者はどの国家で保護を受けるかを選択できる。保護期間中はいつでもウクライナ本国に帰国が可能であり、また、EU 加盟国内の自由訪問権（3 カ月以内）を行使できる。対照的に、難民申請の場合には、最初に入国した加盟国で申請を行わなければならず、また、申請
後 6 カ月間は他の加盟国に移動することが禁じられている。これらの規則は、加盟国間での難民申請の繰り返しを防ぐための措置だが、家族が離散した状態で難民申請をした場合の再結合すら認めないこと、認定審査自体も 6 カ月以上かかることから、大規模な難民流入への対応には不向きであった。このように一時的保護は、恒久的な保護の代わりに、一時的ではあるが広く迅速な保護を EU 単位で約束する画期的な枠
17組みなのである 。

147

実際にも、ウクライナ避難民に対する「一時的保護」の発動は決定的な効果をもたらした。2022 年 12 月現在、国外に避難した約 600 万人の避難民のうち、これまで
18

約 480 万人が一時的保護の対象者として登録されている 。登録者数でみると、ポーランドでは約 155 万人、ドイツで約 100 万人、チェコで約 47 万人が保護されている。
難民危機での EU 全体で処理した庇護申請数に匹敵する避難民をポーランドとドイツの 2 カ国で保護しているわけであり、一時的保護指令の発動は、EU や加盟国が大規模流入に対応する能力を持ち合わせていることを示した。本指令が発動されて以降、EU 全体での大きな転換はなく、前線国家に対する資金供与や資源供給、あるいは職業訓練や言語教育といった社会支援が中心となっている。
避難民保護が迅速に進んだ背景には、市民やボランティアの意識も大きい。ウクラ
イナ侵攻が開始した当初では、避難民を積極的に受け入れるべきとする回答はほとん
どの加盟国で 80％を超えていた。制度的な対応が追いつかない中でも、数多くの市
民が家や店を貸し出し、保護に協力した。2022 年の 5・6 月に行われた中東欧 8 カ国
に関する世論調査によれば、すべての国家がウクライナ避難民の受け入れを肯定的に19捉えており、また政府の方針を支持する傾向があった 。この支持の割合は、シリア難民などの他の難民グループをはるかに上回っていた。紛争と保護が長期化しつつある中での「保護疲れ」による意識変化の可能性はあるものの、こうした市民による積極的な対応が重要な役割を果たしたことは間違いない。
今回のウクライナ避難民保護において、一時的保護の発動は EU が取りえた最も現実的で有効な手段であった。避難民の再定住は円滑に進みうるか、戦争が長期化した場合の対応はどうするかなど不透明なところは残るものの、EU の対応はおおむね評価されてよい。
しかし、一時的保護がこれほど有効な制度であるならば、これまでの難民危機においてなぜ一度たりとも発動されてこなかったのだろうか。もともと本指令は、ユーゴ
スラビア紛争の経験から、難民の「大量流出」という緊急時の対応策として 2001 年に策定されたものである。本指令は、2011 年初頭以降の「アラブの春」、2015 年の難民危機、2021 年カブール陥落後のアフガン危機でも発動が検討されたものの、提案すら見送られていた。本指令の発動には欧州理事会で特定多数決（EU 人口比 65％以上、最低 15 の加盟国）での同意が必要となるが、賛同を得る見込みはなかった。
実際にも、「新移民・庇護協定」の一環として、欧州委員会は発動の見込みがない「一時的保護」を廃止し、より緩やかな「即時的保護（immediate protection）」に転換す
20ることを提案したほどである 。

148

第 10 章ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか一時的保護の発動に賛同が得られなかった理由は、いくつか考えられる。第 1 に、大量流入の定義や保護対象の範囲について解釈の余地が広く、誰がどのように決定するのかが不透明だったことである。第 2 に、より重要なのは、一時的保護が、避難民を EU に招き入れる引力を強めることへの忌避感だろう。長らく EU は、第三国との再入国協定や域外国境管理の強化による水際抑止に力を入れてきたが、一時的保護は
その方向性に逆行するように映ったと考えられる。第 3 に、指令に含まれる「連帯」
21

条項をめぐる懸念がある 。指令には、それぞれの加盟国が自国の受け入れ能力を理事会と欧州委員会に通知し、能力に応じた保護対象者の移転・融通を通じて各国負担を平準化する内容が含まれる。この加盟国間の「連帯」を求める再割り当て策は、共通庇護政策でも特に論争的な内容であり、強い反発は必至であった。
今回の「危機」と以前の「危機」の分水嶺となったのは、EU の庇護政策の共通化に後ろ向きだった加盟国が一転して支持に回ったことである。この賛否の急速な転換がなぜ起こり得たのかは、今後さらに検討すべき主題であるが、2 点は指摘できるだろう。第 1 に、自民族・自文化中心主義である。すなわち「ウクライナの人びと」を、「他地域の人びと」とは異なる形で認識する「身内贔屓」の価値観が効いている。政治言説でも、ウクライナ人がいかに自分たちに「近い」かが強調され、その裏面とし
22て、中東やアフリカ系のウクライナ避難民への差別的処遇も報道されていた 。この二重基準の問題は軽視できない。第 2 に、共通化に後ろ向きだった加盟国が、EU からの支援を必要としていることである。ウクライナ国境に隣接する中・東欧諸国は避難民の「ホットスポット」となっている。これらの国家が、一国家のみで持続的に対応することは現実的ではなく、欧州全体での解決策が必要とされたのは自然な流れであった。
結局のところ、一時的保護を発動するための最も大きなハードルは、加盟国と加盟
国市民が同じ方向を向けるかである。一時的保護を研究する国際法学者のメルテム・
イネリ・サイガー（Meltem Ineli Ciger）は、これまで同指令が発動されてこなかった理由を丁寧に吟味した上で、今回の欧州の対応について次のように総括した。「一時的保護指令が 2022 年以前に実施されなかったのは、欧州委員会と理事会にそれを23発動させる政治的意志がなかっただけのことである」 。今回のウクライナ侵攻では、同族的な仲間意識と、共通庇護体制に反対してきた諸国による実利的賛成といった要因が重なるなかで一時的保護が発動され、有効に機能した。こうして、危機において「連帯」は現実化したのだった。

149

3．EU における「連帯」の持続性
ロシアのウクライナ侵攻による避難民受け入れをめぐって、EU は連帯している。
それは、共通庇護体制のこれまでの展開を踏まえれば、驚いてしかるべきである。問題は、この連帯がどこまで持続可能なものであるのか、そしてその連帯は「誰との連帯か」にある。以下では、（1）欧州におけるウクライナ避難民保護の見通し、（2）
一時的保護の他の避難民への適用可能性、（3）ウクライナ避難民保護のグローバルな含意をそれぞれ検討する。

（1）欧州におけるウクライナ避難民保護の見通し
まず、EU 加盟国内で保護されているウクライナ避難民は、今後どのような展開が考えられるか。ルール上では、最長で 3 年間は一時的保護の対象となる。すでに EU は、一時的保護の期間を 2024 年 3 月まで延長する決定を行っており、2025 年 3 月までは延長される可能性が高い。すでに一部の避難民の帰国移動が始まっており、戦況次
第では相当数が期限内に帰国するとみられる。一時的保護が有効に機能した例とされるコソボ紛争の場合には、紛争開始から 1 年で 90％以上の避難民が帰国を選んだと24される 。それでも、今回流出したウクライナ避難民の全員が帰国を選ぶことは考えにくく、保護期間を越えて滞在・定住を希望する人びとも一定数は残るだろう。
一時的保護は、あくまで「一時的」な資格である。その運用にあたっては、期限を適切に設定する必要があり、また保護対象者に帰国を強制してはならない。もとより一時的保護は「恒久的な解決策」にはなりえないのであり、いかなる地位への移行を25

どう認めていくかが問われていくことになる 。
そこで、いくつかの道筋を考えてみよう。まず、通常の難民認定手続きを経て条約難民として保護されるルートである。一時的保護の対象者であっても、難民申請をすることは妨げられないため、定住を目指す場合には通常の難民申請を行うことは考え26

られる 。しかし、ウクライナ避難民の場合、出身国における「迫害のおそれ」を重27視する条約難民の定義には該当しにく、難民性は不明確である 。また、条約難民として認められない場合には、補完的保護の対象として滞在が認められる可能性もある。
こちらも補完的保護に該当するかは、個人単位で行われる庇護申請の審査次第であり、ウクライナ避難民全員に認められることはないだろう。審査にかかる手間や期間を考えると加盟国の反発も予想される。そのため、どちらのルートもあまり現実的とは言
えない。

150

第 10 章ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか

通常の難民認定手続きを経ないルートとしては、一定期間の滞在をもって「定住者」
28など難民以外の地位に移行することが考えられる 。その場合には、同一の加盟国内
29に合法的かつ継続的に 5 年以上居住した人びとに適用される「長期居住者指令」 などが援用されることになろう。このルートの政治的な利点は、ウクライナ避難民を通常の難民とは別途のカテゴリーに留めおくことで、その是非はともかく「例外」にできることである。ウクライナ避難民を「難民」としないならば、難民認定をめぐる加盟国の裁量の問題に踏み込まずに済むため、実施上のコストも少ない。同様に、仮にウクライナの EU 加盟が認められた場合には、EU 市民権の取得に伴い非難民カテゴ
リー化が図られることになる。
ウクライナ避難民保護は、戦争の終結の見通しに大きく左右されるものの、大筋では自主帰還を前提に、残留者には非難民カテゴリーで定住を認めていく可能性が高い。

（2）一時的保護の他の避難民への適用可能性
ウクライナ避難民保護は、一時的保護の発動なくして成立しなかった。一時的保護
はウクライナ避難民以外の人びとにも今後適用される可能性はあるのだろうか。これまでの欧州共通庇護体制の展開を踏まえると、その可能性が高いとは言えない。
第 1 に、加盟国における「二重基準」の存在である。一時的保護指令では、ウクラ
イナ国籍の避難民だけでなく、無国籍者やウクライナでの難民認定者などを保護の対象に含めており、また難民資格のないウクライナの永住者や定住者に対しても保護を拡張するよう求めている。スペインやフィンランドはこの勧告に従い広い範囲に一時的保護を認めているが、これらはむしろ例外であり、他の加盟国のほとんどは後者の人びとには認めていない。すなわち、一時的保護による「連帯」の範囲は、戦禍を逃れた「人びと」ではなく、戦禍を逃れた「ウクライナ人」なのである。ここに自民族中心主義を読み取ることは容易いが、その克服は容易ではない。
第 2 に、ウクライナと EU との関係である。先に確認したように、難民危機以降のEU の庇護体制の基調は、水際抑止と対外協力による「外部化」であった。現状、シリアやアフガニスタン、イラクからの庇護希望者は、合法的に EU 域内に入るだけでなく、域外国境に近づくことすら困難な状況にある。ウクライナ国籍者は、一時的保護が発動される以前から加盟国へのビザなし渡航が認められており、またシェンゲン圏に直接接していることから、大量流入は合法的に行われ、「外部化」によって阻止するような経由地もなかった。水際で入国を阻止できる人びとを加盟国があえて招き入れるインセンティブは少ないだろう。

151

第 3 に、今回の侵攻が「ロシア」によるものだった点である。フォン・デア・ライ
エン委員長は、一時的保護を発動する会見でこう述べた。「欧州は保護を必要とする
人びとの側にいる。
プーチンの爆弾から逃れてきた人びとはすべて欧州に歓迎される。
我々は避難所を求める人びとに保護を提供し、安全な帰路を探している人びとを支援30する」 。ロシアにとってウクライナ侵攻の理由がウクライナの EU と NATO への接近にあるとすれば、欧州とはこの戦争の当事者である。このような差し迫った当事者
意識は、他の文脈では共有されにくい。
したがって、ウクライナ避難民への一時的保護の発動が功を奏したとしても、共通庇護体制全体との関係で考えれば「例外」的な措置にすぎないのは確かである。しかし、紛争や暴力からの保護が普遍的なニーズに立脚する限りで、保護するか否かの判断を、共感の有無や文化的・人種的な近接性に依拠させるべきではない。その論理が非合理な「二重基準」を示す以上は、その論理構造を批判的に捉えていく必要がある。
つまり、ウクライナ避難民保護を「例外」とする言説自体を見直すべきなのである。

（3）一時的保護のグローバルな含意 31
一時的保護は、本来的に不完全な措置であり、難民問題の恒久的な解決策ではない。
しかしそれは、従来の難民保護体制を「補完」する可能性を持つ。この視角が、ウクライナ避難民保護を「例外」にしないための伴である。
現在の国際難民保護体制の基軸となるのは、1951 年の「難民の地位に関する条約」である。本条約は、難民を「人種、宗教、国籍、政治的意見やまたは特定の社会集団に属するなどの理由で、自国にいると迫害を受けるかあるいは迫害を受けるおそれがある」ために「国籍国の外にいる者」だと定義した。この定義に基づけば、「迫害のおそれ」と「他国に逃れた」という 2 点を中心に難民性が認定される。
本条約の定義は、長らくその硬直性が批判されてきた。というのも、明白な「迫害」がない人々、例えば自然災害や飢饉、紛争から逃れる人々や、また「迫害」を受けても国内に留まる国内避難民は、「難民」として保護する対象ではないと解釈しうるか
らである。大半のウクライナ避難民もこの定義には当てはまらない。人権侵害や生存の危機から逃れようとする人々を広く「難民」として捉える立場からすると、この定義は確かに狭い。
32「難民」という概念をめぐっては、長らく 2 つの見方が対立してきた 。難民を広い意味での避難民とする「人道的」な見方と、難民をあくまで出身国での「迫害」によって居住地を追われた人々として狭義に捉える「政治的」な見方である。1951 年

152

第 10 章ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか

難民条約の定義は、基本的に後者の見方に立つ。
どちらの見方も問題がある。人道的な見方に基づくと、各国家が避難民に対して負う責任は「慈善」の問題として回収されやすい。難民受け入れが「慈善」だとすると、保護を提供する責任は不完全義務となり、義務を履行するかについて国家に裁量を広く認めることになる。まともな国家は、危険や窮乏に苦しむ人びとに対して救済の手を差し伸べるべきだが、過剰な負担を通じてまで受け入れる義務はないとし、責任逃れを原理的に許容するのである。
かたや政治的な見方にも問題がある。政治的な見方は、考慮要素が厳格である分、一部の避難民に対しては国家裁量の範囲を限定できるが、保護対象が狭量になりやすい。人道的な見方に含まれる確かな規範は、私たちが避難民に対して負うべき責任の範囲は、必ずしも政治的な「迫害」によるものに限らないということだ。
「迫害」にのみ着目し、保護の範囲を狭く解することは、制度上は筋が通っていると言い張れても、諸国家が負うべき責任から目を背けるものでしかない。
私たちが追求すべきは、2 つの対立する見方を無理に「統一」するのではなく、一貫した見方のもとで適切に「配置」することであろう。つまり、広義の避難民と目される人々が、どんな要因で避難し、何を求めているのかに着目し、それぞれのニーズに応じて保護を複合的に提供する枠組みを考えるべきなのである
この点で参考になるのが、政治哲学者のデイヴィッド・オーウェンが近著で提唱す33

る「国際正義」に基づく第 3 の構想である 。オーウェンは、国際国家システムを、一方では国家主権と不介入、他方では普遍的人権という二重の規範に基づいた秩序とみなす。この秩序は、人権保護の任務が領土内の人口に責任をもつ各国家に割り当てられた、グローバル・ガバナンスのシステムとして理解される。この秩序の正統性は、
各国家が人権保護の任務を全うできることに存しており、もしある国家がこの任務に失敗する場合には、国際秩序自体の正統性が問われてくる。ここからオーウェンは、人権保護が行き渡らない避難民を救済することは、人道的責任とも、政治的責任とも異なる、「正統性の修復メカニズム」として国際社会全体で責任を負うべきものだと
34

再定位する 。
オーウェンの議論の興味深い点は、「正統性を修復」する方式を、保護内容に応35

じて区分したことである 。具体的には、構成員資格自体の回復を要する「庇護（asylum）」、基本的な安全・自由・福祉に対する脅威から保護する「聖域（sanctuary）」、
飢饉や自然災害などの事態に対して安全地帯を提供する「待避（refuge）」の 3 つである。オーウェンは、これら 3 つの救済策を組み合わせながら、各国家が国際社会の153

一員として負う一般的な責任と、地政学的関係や社会的紐帯を通じて負う特別的・個
別的な責任とを複合的に履行していく難民保護構想を提示している。
オーウェンの図式で言うならば、従来の「庇護」を通じた保護は、「聖域」と「待避」
を通じて補完していくことが望ましい。通常の難民認定手続きによる「庇護」は、個人単位での審査がどうしても必要となる。そのため、戦争や紛争などの暴力や、自然
災害や飢饉といった緊急事態による大規模な避難民保護には、一時的であれ「聖域」
や「待避」の機会を認めるほうが効率的かつ適切な場合も多いだろう。今回のウクラ
イナ侵攻による一時的保護の発動は、その一つの証左となった。これは「庇護」を軽視するものではない。問題は、「庇護」か「送還」かという二者択一を避難民に強いることなく、必要な保護を適切に提供していくシステムをどう構築するかである。
もちろんオーウェンの提案は一案にすぎず、避難民のニーズをどう区分し、各国家36にどう責任を割り当てるかという問いに魔法の答えがあるわけではない 。しかし、「難民とは誰のことか」をめぐる論争に終結の兆しがないなか、必要な人びとへ公正に保護を提供するための一つの捉え方として参照する価値は大きい。

4．おわりに：日本外交への含意
危機のなかで醸成される連帯に水を差したいわけではない。また、避難民保護が最優先課題である点も言うまでもない。ウクライナ侵攻による避難民保護でみられた「連帯」が、共通庇護体制の方針転換に繋がりうるかはさらなる検証が必要である。
今回の欧州の危機対応は、人びとの痛みに寄り添う感情や情念がいかに政治を変えうるかという教訓を示した。慈善、憐憫、義憤の意識は、ときに合理的な損得勘定では達成しえない変革を可能にし、その意識に基づく非合理な差異化をも正当化する。
ここで伴となるのは、連帯の持続性である。危機の中で生まれた一時的な連帯は、危機を乗り越えた後に持続するとは限らない。協力を支援し調整する制度なしの連帯は、心もとない。ウクライナは救い、アフリカ・中東は見放す、この姿勢を冷笑することは容易い。しかし考えるべきは、ウクライナ避難民の保護を最大限に重視しつつ、制度に媒介された普遍的な避難民保護のアジェンダへと連帯のエネルギーをどう結びつけるかである。
このことは、
日本の難民受け入れとも無縁ではない。2022 年 3 月に岸田文雄首相は、ウクライナ避難民を日本で受け入れていく姿勢を示した。それ以来、日本は 2500 人

154

第 10 章ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか

37余りのウクライナ避難民を保護している 。それぞれのウクライナ避難民には、更新可能な 1 年間の「特定活動」の資格が付与され、就労を含む幅広い活動が認められている。従来の難民に対する排他的な歴史を踏まえれば、これを「偽善」と捉えるのも38

無理はない 。しかし、「偽善」であっても、日本が難民問題について新たに責任を引き受ける姿勢を示したことを評価することは可能だろう。
日本の避難民受け入れが「二重基準」をはらむことは誰の目からも明らかであった。
しかし見逃すべきではないのは、この「二重基準」であるという批判を受け、難民保護を拡充する流れが他の国籍者へも波及しつつあることである。2021 年 5 月以降に半年間の滞在が認められていた在留ミャンマー人に対しては、2022 年 4 月よりウクライナ避難民と同等の権利資格が認められ、日本版の一時的保護ともいうべき基準の39

調和が図られた 。さらに同年 8 月にはアフガニスタン避難民 98 名が難民認定され40るなど、長らく「難民鎖国」と形容されてきた日本にも変化が見られる 。
もちろん、このことを手放しに称賛することはできない。ウクライナやミャンマーの人びとへの一時的保護が中・長期的保護とどう結びつくのかは現状はっきりしていない。もし一時的保護が中・長期的保護の提供を渋る政府の意向を単に反映しているとすれば、批判されて然るべきである。今回の場当たり的とも見える対応が、定住や帰還という避難民自身の選択を保障する不可欠なワンステップとなるように今後も注視していく必要がある。

EU でも日本でも、ウクライナ避難民保護が「例外」的な性質を持つことは明らかだ。しかし、そうした「例外」が実際に機能し、人びとに安全を提供しうることを私たちは理解している。必要なのは、なぜそれが「例外」なのかを問い続けることである。ウクライナ避難民は特別扱いでした、ということで終わらせてはならない。一時的な連帯を「偽善」で終わらせず、言葉にした責任を政府が果たすべく不断に働きか
けていかなければならないのは、私たちなのである。

──注──
1

本稿の内容は、本プロジェクト期間中に執筆された拙稿の内容と一部重複している。宮井健志「『難民』をどう捉えるべきか」日本国際問題研究所研究レポート（2022 年 2 月）
；宮井健志「『難民』をどう捉えるべきか（2）：ウクライナ侵攻と EU の一時的保護」日本国際問題研究所研究
レポート（2022 年 3 月）。

2

本稿では、侵攻の直接的・間接的な影響により居住地を離れた人々を「避難民」と総称し、155

1951 年の難民条約に基づく「難民」と区別して扱う。現状、ほとんどのウクライナ避難民は「一時的保護」の対象であり、今後「難民」と認定される可能性がないわけではないものの、概念上の混同を避けるためである。
3

UNHCR, Operational Data Portal< https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine>2023 年 1 月 9 日
アクセス ; IOM, Displacement Tracking Matrix <https://dtm.iom.int/ukraine>2023 年 1 月 9 日

4“Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on Minimum Standards for Giving Temporary
Protection in the Event of a Mass Influx of Displaced Persons and on Measures Promoting
a Balance of Efforts between Member States in Receiving Such Persons and Bearing theConsequences Thereof,” 212 OJ L § (2001), http://data.europa.eu/eli/dir/2001/55/oj/eng.
“Council Implementing Decision (EU) 2022/382 of 4 March 2022 Establishing the Existence ofa Mass Influx of Displaced Persons from Ukraine within the Meaning of Article 5 of Directive
2001/55/EC, and Having the Effect of Introducing Temporary Protection,” 071 OJ L § (2022),
http://data.europa.eu/eli/dec_impl/2022/382/oj/eng.
難民危機については、さしあたり次を参照。遠藤乾『欧州複合危機』（中央公論新社、2016 年）
第 3 章；佐藤俊輔「難民危機と変調する EU」『令和元年度外務省外交・安全保障調査研究事
業 混迷する欧州と国際秩序』（日本国際問題研究所、2020 年）。
European Council, “EU-Turkey statement,” 18 March 2016, <https://www.consilium.europa.eu/
en/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/> 2023 年 1 月 6 日アクセス。
佐藤「難民危機と変調する EU」88-90 頁 ; Sandra Lavenex, “‘Failing Forward’ Towards Which
Europe? Organized Hypocrisy in the Common European Asylum System,” Journal of Common
Market Studies 56, no. 5 (2018): 1195–1212.

アクセス。

5

6

7

8

9

Ayhan Kaya, “Migration as a Leverage Tool in International Relations: Turkey as a Case Study,”
Uluslararası İlişkiler / International Relations 17, no. 68 (2020): 21–39.

https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/promoting-our-europeanway-life/new-pact-migration-and-asylum_en
11 https://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/mandatory-relocation-still-point-ofcontention-in-new-eu-migration-pact/
12 「 新 協 定 」 に 関 す る 包 括 的 な 検 討 と し て、 次 を 参 照。Sergio Carrera and Andrew Geddes,
eds., The EU Pact on Migration and Asylum in Light of the United Nations Global Compact on
Refugees (Florence: European University Institute, 2021).
10

13

Lavenex, “‘Failing Forward’ Towards Which Europe?”; Natascha Zaun, “States as Gatekeepers
in EU Asylum Politics: Explaining the Non-Adoption of a Refugee Quota System,” Journal of
Common Market Studies 56, no. 1 (2018): 44–62.

14

Lavenex, “‘Failing Forward’ Towards Which Europe?”
Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary
protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balanceof efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences
thereof, 7 August 2001, OJ L 212, 2001/55/EC (http://data.europa.eu/eli/dir/2001/55/oj). ウ ク
ライナ侵攻との関係では、Steve Peers によるブログ解説が詳しい。Steve Peers, “Temporary
Protection for Ukrainians in the EU? Q and A,” EU Law Analysis, 27 February 2022 <http://

15

156

第 10 章ウクライナ侵攻は欧州共通庇護体制を変えるか

eulawanalysis.blogspot.com/2022/02/temporary-protection-for-ukrainians-in.html> 2022 年 10月 25 日アクセス。
16 Council Implementing Decision (EU) 2022/382, Art. 2(2).
17

なお、一時的保護認定者はいつでも難民申請が可能であり、一時的保護は難民認定について「予断を与えるものではない」とされる。Directive 2011/95/EU, Art. 3.

18

UNHCR, Operational Data Portal< https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine>2023 年 1 月 9 日
アクセス。

Lenka Dražanová and Andrew Geddes, “Attitudes towards Ukrainian Refugees and Governmental
Responses in 8 European Countries,” ASILE, 6 September 2022, <https://www.asileproject.
eu/attitudes-towards-ukrainian-refugees-and-governmental-responses-in-8-europeancountries/.>2022 年 12 月 12 日アクセス。
20 Meltem Ineli-Ciger, “Immediate Protection in the New Pact on Migration and Asylum: A
Viable Substitute for Temporary Protection?,” in Reforming the Common European Asylum
System: Opportunities, Pitfalls, and Downsides of the Commission Proposals for a New Pact on
Migration and Asylum, ed. Daniel Thym (Baden: Nomos, 2022), 149–60.
19

Directive 2011/95/EU, CHAPTER VI: Solidarity.
“People of colour fleeing Ukraine attacked by Polish nationalists,” The Guardian, 2 March 2022.
23 Meltem Ineli Ciger, “Reasons for the Activation of the Temporary Protection Directive in 2022:
A Tale of Double Standards,” ASILE , 6 October 2022, <https://www.asileproject.eu/reasons-forthe-activation-of-the-temporary-protection-directive-in-2022-a-tale-of-double-standards/>2022
年 12 月 20 日アクセス。
24 UNHCR,“Kosovo Albanians in Asylum Countries: UNHCR Recommendations as Regards
Returns,” 1 October 1999 <https://www.unhcr.org/news/updates/1999/10/3c3c4b8c5/kosovoalbanians-asylum-countries-unhcr-recommendations-regards-returns.html> 2023 年 1 月 10 日 ア
21
22

クセス。
25

難民問題への「恒久的な解決策」とされるのは、「自主帰還」「庇護国社会での統合」「第三国定住」の三つである。

26

一時的保護対象者が難民申請を行いうるかどうかは、各国の法制度によって異なる。トルコの場合、一時的保護の対象者（例えばシリア難民の多く）は通常の難民申請を行うことが認められず、そのため滞在が長期化しても権利が不安定な状態が続いている。次を参照。Meltem

Ineli-Ciger, “Is Resettlement Still a Durable Solution? An Analysis in Light of the Proposal for a
Regulation Establishing a Union Resettlement Framework,” European Journal of Migration and
Law 24, no. 1 (2022): 27.
27 ウクライナ避難民の難民性については、次を参照。Hugo Storey, “Are those fleeing Ukraine
refugees?,” ASILE, 28 June 2022 <https://www.asileproject.eu/are-those-fleeing-ukrainerefugees/> 2022 年 12 月 26 日アクセス。
28 日本国際問題研究所欧州研究会における Meltem Ineli-Ciger 氏のリプライから示唆を受けた。
29 “Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 Concerning the Status of Third-Country
Nationals Who Are Long-Term Residents,” 016 OJ L § (2003), http://data.europa.eu/eli/
dir/2003/109/oj/eng.
30 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_1469

157

31

本節の記述は、宮井「『難民』をどう捉えるべきか」の一部を再構成し加筆したものである。

David Owen, What Do We Owe to Refugees? (Cambridge: Polity, 2020).
Ibid.
34 Ibid., 47.
35 Ibid., chap. 3.
36 他の有力な構想として、次を参照。Alexander Betts and Paul Collier, Refuge: Transforming a
Broken Refugee System (London: Allen Lane, 2017).
37 出入国在留管理庁「ウクライナ避難民に関する情報」< https://www.moj.go.jp/isa/publications/materials/01_00234.html> 2022 年 12 月 10 日アクセス。
32
33

38

レジス・アルノー「日本『ウクライナ難民受け入れ』偽善に聞こえる訳」東洋経済オンライン、

2022 年 3 月 16 日 <https://toyokeizai.net/articles/-/539064> 2023 年 1 月 10 日アクセス。
出入国在留管理庁「本国情勢を踏まえた在留ミャンマー人への緊急避難措置」< https://www.
moj.go.jp/isa/publications/materials/10_00036.html> 2023 年 1 月 10 日アクセス。
40 「アフガニスタンからの 98 人を難民認定」朝日新聞、2022 年 8 月 23 日。
39

158

終章

政策的含意・提言
遠藤 乾・髙島 亜紗子

本プロジェクトの目的
近年、ヨーロッパを巡る状況は様々な側面で急激に変化している。序章でも述べた通り、2020 年には約 5 年をかけてようやく Brexit が完遂されるも、新型コロナウ
イルスの流行によって各国は想定外の対応に追われることとなった。そして 2022 年

2 月 24 日のロシアによるウクライナ侵攻によって、全ての安全保障環境が一変した。
また、この間米中対立は継続して国際政治の焦点であり続け、ヨーロッパもその文脈から逃れることはできなかった。
本プロジェクトは、こうした環境変化に対してヨーロッパ各国、あるいは EU や

NATO がどのように対応してきたのかを分析することを目的としてきた。当初は米中対立の激化とその中でのヨーロッパを分析対象としていたが、コロナ禍やウクライ
ナ侵攻といった新たな変数が増える中でのヨーロッパ各国の変化や EU・NATO の果たした役割について改めて検討した。また、EU の持つ規制力にも注目し、改めて、日本外交がどのような姿勢で EU ／ヨーロッパと向き合うべきかについても一定の示
唆を与えることを目標としている。

ヨーロッパにおける外交安全保障政策の持続と変化
第 1 部では激変する環境の中で、NATO や各国がどのように政策を変更してきたかを分析した。第 1 章と第 2 章では、ロシアによるウクライナ侵攻によって再び国159

際政治の中心的アクターとなった NATO が、どのように現在の危機に対応しているが明らかになった。2010 年の戦略概念と比較して、2022 年の戦略概念では明確にロシアが脅威として名指しされた。一方で、1997 年 5 月に署名された NATO・ロシア
基本議定書については一切言及がなく、軍事面でのロシアとの本格的な対峙には未だに躊躇があることが見受けられた。

NATO のこうしたアンビバレントな対応は、歴史的にも継続してきた。 NATO は
冷戦後に東方拡大を進める一方で、ロシアとはパートナーシップ関係の構築を目指してきた。しかしながら、このバランスが崩れたのがウクライナが NATO 加盟の意思を示した 2000 年代であった。そして 2014 年のロシアによるクリミア占領と東部紛争への介入へと至ったのだが、その後の対応の「甘さ」は現在指摘されている通りである。当然 2022 年のウクライナ侵攻は 2014 年の反省を導き出し、NATO は武器や情報の面で大規模な支援を実施している。一方で、ウクライナの NATO 加盟の道のりはいまだ明確にできたとは言い難い。
米中対立も継続している中で、ロシアとウクライナの戦いでウクライナが敗れることはあってはならない。NATO の新しい戦略概念の中で、中国の脅威が言及され始めたことからもわかるように、ヨーロッパにとってもロシアの脅威の背景には中国の台頭があることは明らかである。この点で日本とヨーロッパは視野を共有しており、NATO のインド太平洋地域への注目の高さがうかがえる。一方で、具体的に当該地域で NATO が今後何をするか、できるかといった視点はいまだ欠如していると言わざるを得ない。
第 3 章からは、こうした劇的な変化の中でヨーロッパ各国がどのように政策を転換してきたかを分析した。2008 年から継続してロシアに対する警戒を訴えてきた中・東欧諸国は、2022 年のウクライナ侵攻でも率先してウクライナを支援してきた。彼
らの姿勢は、エスカレーションを避けるためにロシアに対して曖昧な態度を取り続けてきた「西側」の結束を固めるために重要な役割を果たした。このため、欧州における当該諸国の重要性は以前にもまして強化されており、日本も中・東欧諸国との関係強化を考える必要があることが示唆された。一方で、一口に中・東欧諸国といってもその対応は一枚岩ではなく、こうした差異にも気を配る必要がある。
第 4 章で取り上げたドイツの対外政策は、歴史的にも頻繁に日本と比較されてきた。
基本構図としては、両国とも、軍事安全保障をアメリカに外部化し、その枠の中で平和的な国家として再生し、民生・経済分野を中心に指導性を発揮するにとどめて戦後を生きてきた。ロシアによるウクライナ侵攻を受けて、ドイツが今後毎年 GDP の 2

160

終章

政策的含意・提言

パーセント以上を防衛費として投じることを約束したことは、日本政府の閣議決定を後押しする形となった。一方で、武器供与のスピードの遅さ、連立政権内の意見の不一致、ショルツ首相の説明力不足など、ドイツに対するヨーロッパ各国からの批判も明らかになった。ドイツがさらされている批判は、日本にとっても有用な先行例となりうるだろう。
第 5 章で取り上げたフランスの事例からは、フランスの大国意識を支える「戦略的自律」の考え方の背景にある文脈が示された。これは単なる言説にとどまらず、先の大戦での歴史的経緯にも関わり、さらには世論調査にも表れているように、フランスに根強い「同盟への過度な依存を避けようとする態度」であると見ることができる。
核保有国であり、海外領土を持ち、国連安保理の常任理事国ではあるものの、実質的には同盟や EU に頼らざるを得ないフランスがこのような根本的な不信感を見せることは、翻って日本にとっても大変示唆的である。第 6 章で取り上げたイギリスの例からは、いまだにブレグジット後、或いは「帝国後」の世界観を形成しきれていないことがうかがえた。2020 年 1 月 31 日に EU 脱退を実現したジョンソン首相（当時）は、
ブレグジット後に向けて、コモンウェルス（英連邦）諸国との関係（特に経済関係）を強化する方針を積極的に打ち出した。
「グローバル・ブリテン」とも呼ばれたこの構想は、イギリスの CPTPP への加盟やインド太平洋地域への安全保障上の深い関与を後押ししたが、漠然としたイメージにすぎないという批判も寄せられている。日本としても、今後イギリスとどのような関係を築けるかが問題となってくるだろう。

ヨーロッパにおける規制力の展開
続く第 2 部では、EU が各分野でどのような影響を与えているかを考察した。
第 7 章では金融サービスセクターに焦点を絞り、EU の強力な規制力が EU から離脱した英国の金融セクターにどのような影響を及ぼすのかを考察した。明らかになったのは、英国の金融セクターが今後厳しい局面を迎えかねないという予測である。また、世界金融危機以降の国際間協調と合意によって進められてきた金融規制分野における政策協調が喪われ、規制強化を基本方針とする EU との間に、異なる金融シス
テムが衝突する Fault Lines が発生し、金融システムの不安定化を招くリスクがある。
日本の金融機関もこうした事態から否応なく影響を受けるだろう。
第 8 章では海洋資源・環境法を取り上げ、EU の規制力がいかに EU 域外に影響を161

与えるかを考察した。とりわけ EU におけるプラスチック規制と農薬規制を取り上げ、具体的な規制力の発露を考察した。明らかになったのは、EU 域内での各種規制への取り組みの早さである。海洋プラスチック規制にしても、農薬規制にしても、その基準はその他の地域よりも先行していると言わざるを得ない。そしてこうした規制を加盟国 27 カ国で先に「すり合わせて」いることこそが、国際政治の世界での規制大国

EU を生み出しているという事実である。
第 9 章で取り上げられたエネルギー政策についても同様である。REPowerEU の柱は、EU 域内における「クリーンエネルギー」への移行を劇的に加速化させることで、
ヨーロッパのエネルギー自立を高める点にある。ロシアによるウクライナ侵攻で明らかになったのは、ロシア産ガスに依存していたヨーロッパの経済構造の脆弱さであった。経済安全保障の観点からこれを解消する必要があり、また、新たなヨーロッパ経
済の起爆剤とするために、ヨーロッパのエネルギーのクリーン化は今後ますます加速度的に進むだろう。
最後に第 10 章ではロシアによるウクライナ侵攻が生んだ大量の難民と、それに対する EU の政策について、一時的保護の展開を基礎に分析した。2015 年の難民危機
以降、EU の共通庇護体制は問題を抱えていた。大量の庇護希望者の流入を受けてダブリン規則は麻痺し、各国が独自に域内国境管理を再導入・厳格化したことも批判されていた。加盟国間の調整もうまくいかない中でウクライナ侵攻が始まり、大量の避難民がどのように扱われるかが焦点となったが、この危機を救ったのが「一時的保護指令」であった。結果として一時的保護指令はかつてない規模でウクライナからの避難民を救い、断固としてウクライナを支援するヨーロッパの姿勢を示したものとしても機能してきた。EU のこうした対応は、ウクライナ避難民を例外的に受け入れてきた日本にとっても示唆に富むものである。

日本外交への含意・提言
米中対立、コロナ危機、ウクライナ侵攻といった国際政治上の劇的な展開は、ヨー
ロッパだけではなく日本にとっても大きな変化である。とりわけ、ウクライナ侵攻は冷戦後の国際秩序を大きく揺るがす大転換点であり、その影響はヨーロッパだけにとどまるものではない。ここでは、国際政治全般にわたる影響とヨーロッパの文脈における影響とに分け、論じよう。

162

終章

政策的含意・提言

全体としては、①戦争と暴力（安全保障の問題群）の前景化、②国連安保理の（想定通りの）機能不全、③「核」の妥当性の回復、④「西側」の結束の復活、⑤社会不安のせり上がり、といった５点が挙げられる。これらは、そのまま日本や東アジアにも当てはまる。
他の報告書とも重なるところなのでごく簡潔に言うと、第１に、約１世紀にまたがる戦争の違法化と戦争犯罪の抑制の試みにもかかわらず、ウクライナに対する赤裸々な侵略戦争、虐殺・暴行が起きた。これはそれ自体衝撃的なことであるが、現状変更
への希求、力の均衡の変化、独裁の進行など類似の構図を見出しうる事例が世界に散在している。言い換えれば、ほかの地域においても起こりうることを、ウクライナ侵攻は可視化した面がある。第２に、国連安保理常任理事国がみずから侵略に手を染めたとき、国連は基本的に機能しないようにできている。いわば、世界の安全保障の「公助」機能が未達となり、いきおい「共助（同盟）」「自助（自衛）」の比重が高まる。
第３に、核兵器が実際に使われるに至っていないが、それは露骨に他の大国の介入の仕方を抑止するよう威嚇に使われた。のみならず、原発が直接の攻撃対象となり、戦争の中で武器化された。これらは、核の有用性（≒リスク）を改めて世に知らしめた。第４に、そうした事態を前に、米欧日などのいわゆる「西側」諸国は団結し、対
宇支援、対露制裁にあたってきた。軍事支援が質量ともにせり上がり、制裁の返り血が激しくなるにつれて、内部の齟齬は明らかとなり、グローバル・サウスと総称される国々が力をつけ、西側の方針には是々非々で臨んでいるけれども、「西側」の連帯や連携は維持されている。最後に、インフレ、エネルギー・食料価格高騰などが世界を覆い、社会不安や民主政の（再）動揺のリスクをはらんでいる。これらが、米中対立のすえのフレンドショアやコロナ危機の際の貿易や投資の停滞などと複合危機をなしており、行方が注視される。
本報告書で分析された、より具体的なヨーロッパの文脈に即し、日本との関連を抽出すると、ウクライナの安全をどう保証するのかが、戦争の遂行のうえでもその終結を展望するうえでも重要である。具体的には、EU・NATO 加盟未満の安全提供のかたちが課題になる。こうしたなか、国際諮問グループによって提示されたのが「キーウ安全保障盟約（Kyiv Security Compact）」草案である。これはウクライナが EU や

NATO に加盟するまでの間、同国の安全を暫定的に保証する法的拘束力を持つ国際的な枠組みであり、ロシアの行動を抑止し、いざというときのためにウクライナの自衛能力を向上するための諸措置が記されている。
これを構成する「保証国」については、ウクライナ軍支援の明確な義務を負う同盟

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国からなる「中核グループ（core group）」と、制裁メカニズムを中心に築かれる非軍事保証を提供する「広範グループ（broader group）」にわけられている。前者には米欧諸国に加えてカナダ、トルコ、豪州などが、後者には日本や韓国などの名が挙げられている。
「キーウ安全保障盟約」構想は、日本に対しても、ロシアが侵略を再開した際に経済制裁を「自動的に」再適用するといった保証への期待が記されており、「コ
ミットメント」の供与要請にどう対応していくか、他国の動向を注視しながら検討を進めていく必要がある。
また、東西の安全保障の一体性という課題がある。岸田文雄首相が、「（今日の）ウクライナは明日の東アジアかもしれない」と警戒することからもわかるように、

NATO はロシアのみ、日本は中国のみに対処すればよいという単純な世界ではなくなった。仮に NATO の抑止態勢において中国が対象になるのであれば、日米同盟における対中抑止とどのような相互補完関係があり得るかを真剣に検討する必要が出てくるだろう。加えて、日米同盟が対中抑止のみならず対露抑止でいかなる役割を果た
し、NATO による対露抑止といかなる関係にあるかについても課題になる。2022 年

12 月に決定された日本の「国家安全保障戦略」は、ヨーロッパを含む同志国との間
で「抑止力を強化」するとしており、日欧連携の中身が引き上げられる可能性が示されている。資源の制約下で挑戦が多重となるなか、これが実際に何を意味するのかは、
日本にとっても大きな挑戦であり、知的かつ実践的な構想力が問われている。
さて、安全保障環境の激変を受けて大きく政策を変更したヨーロッパ各国の転換は
日本にどのような知見をもたらすか。ドイツの外交・安全保障政策には、歴史的に培われた基本原則があると言われてきた。第 1 に「単独行動（Alleingang）」の回避、
第 2 に「二度と戦争は起こさない（Nie wieder Krieg）」、第 3 が「アウシュヴィッツ
を繰り返さない（Nie wieder Auschwitz）」である。しかし、この 3 つの原則すべてが常に満たされるとは限らない。 ロシアによるウクライナ侵攻後のドイツの「転換」も、この 3 つの原則のいずれを重視するかで揺れ動いている。
そのうえで、ショルツが演説で示した「時代の転換点」を本当に「転換点」にできるかは、最終的にはドイツ国民の意思にかかっている。もし本当にショルツ政権が「転換」を推し進めたいのであれば、そうした転換の必要性を世論に説明し、広範な理解を得ようとする努力が必要だろう。たとえば、ロシア・ウクライナ戦争がドイツ社会にも痛みや倦みをもたらしたとき、それらに耐えうる論理を政治は用意する必要がある。 2022 年 12 月に大幅な防衛費拡大を閣議決定した日本についても同様のことがいえる。「平和」の意味をどう考えるか、歴史的経緯に基づく外交原則を新しい時代

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終章

政策的含意・提言に合わせてどのように再解釈していくか、ドイツから学ぶことができるだろう。
ドイツとウクライナの関係は、同一ではないものの、日本と台湾とある程度パラレルの関係に立つ。とりわけ、武器供与から難民受けいれまでの支援、侵略国への制裁のあり方は、台湾有事への日本の構え方に具体的な示唆を与える。その有事が起こらないようにするためにも、上記の安保の一体性にかんがみて、日米のみならず日米欧で、台湾有事への対応をいまからシミュレートしておき、侵略を許さないという戦略
的コミュニケーションを普段から心がける必要があろう。
別途、ブレグジットとグローバル・ブリテン構想をめぐる経済、安全保障両面の動向をあらためて考察して明らかになったのは、イギリスがいまだに「帝国後」の世界の構築に苦慮しているということである。日本としては、2016 年の国民投票後、国内政治の混乱が長引き、国際的にもブレグジット後の模索が続くイギリスとの協力関係を深めることは、日米同盟を補完し、また日本外交のあり方をより多角的なものにするという意味で大きな可能性を持つとともに、少なからぬ限界も孕むものであることを認識する必要がある。
これは、イギリスのインド太平洋シフト（tilt）がどのような具体的な形を取り、あるいは取らないかという問題とも言える。日本から見ると、CPTPP へのイギリス加盟から ACSA・役務協定を経て、その先さらにイギリスを UAD に組み込んだり、逆に AUKUS やファイヴアイズへの日本の参加を企図し、日英関係の準同盟化を目指すのか、判断が求められることを意味する。

こうした主に外交安全保障分野での日欧協力の模索と並行して、国際政治経済分野
における EU の規制力は注目に値する。グローバリゼーションの進行・持続とともに、世界を規律する国際ルールの重要性が認識されるようになって久しい。その際、ゼロから国際ルールを作ることは現実的ではなく、議論のたたき台をどうするのかを含め、国際ルールの作成をリードする中心国・地域が出てくることになる。この点、EU は

27 の加盟国に共通する法として EU 法を制定し、実効的に適用してきた経験に裏打ちされた調整力を有しており、市場の規模や成熟度も相まって、EU が新たな国際ルール作りに与える影響力は大きい。
したがって、日本としては EU が今後の国際社会のルール作りにどのような影響を与えようとしているのか注視しなければならない。 日 EU 間での EPA・SPA の締結を機に、プラスチック規制問題に典型的にみられるように、国レベル、企業レベルなど様々なレベルで日本と EU との対話が促進されているが、EU の姿勢に日本として

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どのように対応するのか、日本の国内法制度と国際社会の動向を注視しながら判断する必要がある。
特に大事なのは、日欧のバイの関係をマルチないし国際政治経済全体の視点から位置づけることであろう。ときに自地域のスタンダードや規制をまるで優越するかのよ
うに交渉に持ち込む傾きがあるＥＵではあるが、日欧は世界的に見れば、高い水準の生活を維持している共通項を抱える。ともに自由貿易を求めつつ、「安かろう悪かろう」の商品やサービスが席捲するよりもむしろ、「生活の質（quality of life）」を重んじる。
とりわけ、環境、安全、健康などのスタンダードを守りつつ、自由貿易を志向するという意味では、同志ともいえる存在である。米中対立やウクライナ戦争の結果、自由貿易が脅かされるなか、それを守り、同時に自由な世界が質的に保全されていることがお互いにとって望ましく、そのような世界を共に作っていくという共通利益を併せもっているといえよう。
他方、REPowerEU の形成過程で EU で検討されたことは、今回のロシアによるウ
クライナ侵攻を踏まえ、次の一歩をどの方向に踏み出すか、というものである。そしてその解答は、供給源の多様化であり、エネルギー効率向上であり、再生可能エネル
ギーによるエネルギー自給の加速である。そしてそれらの方針の根底を貫いているのは、気候変動に対するコミットメントに他ならない。エネルギーをめぐる国際競争がますます盛んになる中で、気候変動・エネルギー・環境外交は、これからますます重要性を高めていくことになろう。日本も外務省・経産省・環境省をはじめ、国交省や内閣府などの関連機関が綿密に連携し、部門政策をパッケージ化し、さらに経済安全保障の要素も加味した、気候変動・エネルギー・環境に関する国家戦略が形成されることが求められる。このことはまた、クリーンな経済への移行過程にあって、たとえば天然ガスなどの確保などの局面で、日欧が過度に競争を激化させ、お互いの利益を棄損することのないよう、十分気を配っていかねばならないことをも意味する。
最後に、人の移動について一言しよう。EU の一時的保護令は功を奏し、加盟国の社会的混乱なく大量のウクライナ難民が EU 域内に流入することを可能とした。一方で、危機の中で生まれた一時的な連帯が危機を乗り越えた後に持続するとは限らない。
このことは、日本の難民受け入れとも無縁ではない。2022 年 3 月に日本の岸田首相は、ウクライナ避難民を第三国定住により受け入れていく姿勢を示した。それぞれのウクライナ避難民には、更新可能な 1 年間の「特定活動」の資格が付与され、就労を含む幅広い活動が認められている。従来の難民に対する排他的な歴史を踏まえて、こうした対応は「二重基準」との批判を受けた。しかし、そうした批判を受け、難民保護を

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終章

政策的含意・提言

拡充する流れが他の国籍者へも波及しつつあるのは注目に値する。
日本政府としては、
今後も「例外」を「例外」たらしめている原則にきちんと向き合いつつ、ルールや施策を柔軟に変化させていく必要がある。

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研究体制「米中覇権競争下の日欧連携」研究会
主

査：

遠藤

乾

委

員：

板橋 拓己

東京大学大学院法学政治学研究科教授

市川

東洋大学国際学部グローバル・イノベーション学科教授

顕東京大学大学院法学政治学研究科教授／
日本国際問題研究所客員研究員

太田瑞希子

日本大学経済学部准教授

合六

二松學舎大学国際政治経済学部准教授

強

佐藤 智恵

明治大学法学部教授

高安 健将

成蹊大学法学部教授（2020 年度〜 2021 年度）

鶴岡 路人

慶應義塾大学総合政策学部准教授

東野 篤子

筑波大学大学院人文社会科学研究科教授

宮井 健志

成蹊大学法学部客員准教授

宮下雄一郎

法政大学法学部国際政治学科教授（敬称略、五十音順）

委員兼幹事： 市川とみ子

担当助手：

日本国際問題研究所所長

尾﨑壮太郎

日本国際問題研究所研究調整部長

髙島亜紗子

日本国際問題研究所研究員

大山 美幸

日本国際問題研究所研究助手

尚、本研究会に講師として以下の先生にご参加頂き、執筆もお願い致しました。
ここに改めて感謝申し上げます。
小川 浩之

東京大学大学院総合文化研究科教授

戦禍のヨーロッパ─日欧関係はどうあるべきか─
発

行：

2023 年 3 月 31 日

編者：（公財）日本国際問題研究所
公益財団法人 日本国際問題研究所〒 100-0013 東京都千代田区霞が関 3-8-1 虎の門三井ビル 3 階

TEL：03-3503-7261（代表）

FAX：03-3503-7292

URL：https://www.jiia.or.jp
ISBN978-4-8193-0035-3

写真：AP/ アフロ

ISBN978-4-8193-0035-3