本日の論点

東日本大震災から見えてきた災害時要援護者支援の課題

2011年11月10日

同志社大学社会学部教授（人と防災未来センター上級研究員）
立木茂雄

新潟県豪雨水害被災地調査(2004年7月）から見えてきたもの「高齢者が犠牲になる」は妥当な結論か？
「災害弱者」から「災害時要援護者」へ
林 春男・立木茂雄「7.13新潟水害による犠牲者はなぜ生まれたのか」『平成16年7月新潟・福島、福井豪雨災害に関する調査研究中間報告会』（新潟大学）2004年11月19日

1. 最近の災害時における要援護者支援の実態
2. ハザード（災害誘因）とぜい弱性（災害素因）を知る
3. 災害時要援護度の把握に基づく個人・家族・地域への対応戦略
4. 「公・共・私」協働による避難支援体制の整備
5. 東日本大震災における災害時要援護者対応

12 out of 15 victims were over the age of 65
StemLeaf
35 37
40 42455055
60 63
65
70 72,72,7275 75,76,76,78,78
80 82,82
85 85,88

Young Old
前期高齢者
Old Old
後期高齢者

グループ１：中ノ島町

3名

グループ２：三条市破堤点付近 5名

グループ１

グループ２

• 健康な後期高齢者• 3ｍ以上の浸水深• 早い流速⇒大きな流体力家屋倒壊
林 春男・立木茂雄「7.13新潟水害による犠牲者はなぜ生まれたのか」『平成16年7月新潟・福島、福井豪雨災害に関する調査研究中間報告会』（新潟大学）
2004年11月19日• 若年の死者発生• 全員屋外• 避難所に向かう途中 2名
林 春男・立木茂雄「7.13新潟水害による犠牲者はなぜ生まれたのか」『平成16年7月新潟・福島、福井豪雨災害に関する調査研究中間報告会』（新潟大学）
2004年11月19日

グループ３：三条市嵐南地区 4名
グループ３• 自室で死亡• 全員後期高齢者• 全員歩行に困難（要介護独居・老老介護世帯）• 付近にそのとき介助する人存在せず

地域
黒島地区WS行政2007年3月能登半島地震における災害時要援護者への対応について
石川県輪島市門前地区の対応

林 春男・立木茂雄「7.13新潟水害による犠牲者はなぜ生まれたのか」『平成16年7月新潟・福島、福井豪雨災害に関する調査研究中間報告会』（新潟大学）
2004年11月19日

介護保険
事業者

100%
千時
間 90%

26%

80%
百 70%
時
間
60%

27%

47%

30%

避難所運
営開始・
対応

10%

定型業務
アウトソース
新規業務量
急増

緊急サー
ビス調整

十時 40%
間

発
災

41%
福祉避
難所開設
避難所
運営洗
練

災害ユートピ
ア：
要援護者支援が体系化・専門化する

40%

50%

20%

34%
サービス調整ルーチン化

安否確認
が 3日目に済んだ

26%

47%
想定外の避難所運
営
多様な調
整業務
受援・支援
計画づくり

被災地社会
成立 ：
要援護者への組織的対応
始まる

避難誘
導・説得

13%

安否確認
0%

地域の対応

事業者の対応行政の対応（ N=281 ）（ N=235 ）（ N=86 ）失見当：
職員の役割葛藤

災害時要援護度 とは
災害時要援護者の支援の基本「地域のハザード（災害誘因）」「当事者のぜい弱性（被災素因）」の両方を知る必要がある

f(ハザード想定震度は、積算
降雨量、水位、土壌
雨量はどの程度か？

, ｆ（主体の条件、客体的資源）

後期高齢者・障がいなどで訪問看護やヘルパーさんに来てもらっているか？発災時に自力避難が可能か？

地震が起こったり、大雨が続いたら避難支援者がすぐにかけつけられるか？

総合的
総合的ぜい弱度
ぜい弱度

ハザードマップ上に要援護者宅を載せることで危険度を判断することができる

災害への備えの基本（その２）ハザードマップに自宅（災害時要援護者宅）を載せて避難プランを策定する

ハザードマップ上に要援護者宅を載せることで危険度を判断することができるハザード要援護者
災害時要援護者◎◎◎

神戸市兵庫区の災害時要援護者GISデータベース化

2007年度～2008年度◎◎◎◎

兵庫区におけるハザードの同定

神戸市の福祉情報システムから4,411名の市民が母集団として抽出され，その住所を地図上の載せた
N=4,411

想定ハザード暴露圏内に914名の対象者が在住していることが明らかになった
N=914

914名の対象者を訪問し，612 (67%)名が面談による状況調査に回答した

N=612 (67 %)要援護性を測定するために用いた項目
年齢
性別
就業状況

障害の状況
身体障害手帳の等級
障害の種別
療育手帳の判定
要介護認定の有無
福祉サービスの利用状況
要介護度

基本属性

あいさつ・立ち話をする人
趣味・スポーツを一緒にする人
一緒に出かけたりする人
おすそ分けする人
家に遊びにいったことがある人
ちょっとした助け合いお互いに友達になること（市民1万人アンケート結果）
ソーシャル・キャピタル量（郵便番号別平均）

機能減損の程度
世帯人数
世帯構成
緊急時に頼りになる人の有無・誰か・居住地域
緊急時の家族連絡先・居住先・住所
障害者世帯・寝たきり・中間独居
社会的孤立度移動（歩行）の状況
介助に必要な人数
移動の際に必要な道具
階段の上り下りの状況
生活に必要な医療器材・器具等
トイレの状況（和式・洋式？）

年齢・性別・就業状況

機能減損の程度

移動の困難性

移動の困難性

住宅の構造
築年
建物種別
エレベータ設置

社会的孤立度

住宅老朽度等
ソーシャル・キャピタル
量

総合的要援護度地域の要援護度

回答者中99名(17%)が最もぜい弱性が高いと判定
ハザード暴露圏内全体では，総合的要援護度が最も高い対象者は155名（圏内在住914名の17％）と推定
これは兵庫区全体の障害者の3.5%に相当

住宅老朽度等Flood
Landslide
Tsunami要援護濃淡地図は、地域の福祉力・防災力を引き出すための道具として活用できる個別避難支援プランをどのようにして構築していくか？
「公共私」協働型アプローチ

25

地域の多様な要援護者層を、各支援者団体ごとで把握し、情報共有化の本人同意をとりつけることにより、災害時要援護者の避難支援体制が構築できる。

地域の多様な要援護者層を、各支援者団体ごとで把握し、情報共有化の本人同意をとりつけることにより、災害時要援護者の避難支援体制が構築できる。
C

情報共有同意者リスト

民生委員Ｂ

B

介護保険事業者ＣC
D

自主防災組織ＤE

自主防災組織ＡA
民生委員Ｂ

B

介護保険事業者ＣC
D

自主防災組織ＤE

介護保険事業者Ｆ
E

C
D

B

避難支援者・被支援者リスト
情報共有同意者リスト

地域の要援護者台帳(介護保険・障害・難病担当課)
地域の要援護者台帳
A ・要援護者情報の庁内共有（自主防災組織）・母集団リスト作成
地域の要援護者台帳
・協働型の避難支援プラン（民生委員）
地域の要援護者台帳（介護保険事業者）

抜け・漏れ・落ち・重複の確認

A

A

D
B

抜け・漏れ・落ち・重複の確認

自主防災組織Ａ

E

民生委員E
E

C
D

B

地域の要援護者台帳(介護保険・障害・難病担当課)
地域の要援護者台帳
A ・要援護者情報の庁内共有（自主防災組織）・母集団リスト作成
地域の要援護者台帳
・協働型の避難支援プラン（民生委員）
地域の要援護者台帳（介護保険事業者）

地域の多様な要援護者層を、各支援者団体ごとで把握し、情報共有化の本人同意をとりつけることにより、災害時要援護者の避難支援体制が構築できる。
CE

D

当事者の納得・同意が鍵
個別避難支援計画
A
同意＝自助B
A

民生委員Ｂ

B

介護保険事業者ＣC
D

自主防災組織ＤE

抜け・漏れ・落ち・重複の確認

自主防災組織Ａ

個別避難支援プランづくりで大切なこと・当事者の参画
・多様な関係者の連携（当事者・支援者・地域・行政）・連携を促進する中間支援組織の形成・論より証拠

民生委員E
E

C
D

B

介護保険台帳・要援護者情報の庁内共有
障がい者台帳A・母集団リスト作成
難病・特定疾患台帳
・関係機関共有方式の活用
登録外国人台帳

・Disaster makes community（災害がコミュニティを作る）

行政の判断で出来る

東日本大震災を踏まえて

・土手の花見の防災

1. 現行のハザードマップの見直し
最大確率事態（Maximum Probable Event）想定から最悪事態（Maximum Possible Event)想定へ

仙台市が公開していた想定津波浸水域

実際の津波浸水域(2011年3月11日)
六郷中

A

3000m
700m

700m

新聞3紙における「福祉避難所」の出現頻度
802. 福祉避難所運営の事前準備の必要性
Evacuation（移動支援）に加えてSheltering（避難所生活支援）についても事前の充分な対策を講じておく必要がある

70
60
50

読売

40

朝日

30

毎日

20
100
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

仙台市若林区六郷中学校体育館

仙台市若林区八軒中学校の教室

2階の教室に避難する宮城野区中野 (蒲生) 地区住民

（2011年4月6日）

April 6, 2011
1階の教室に避難する荒浜地区住民（2011年4月6日）

宮城野障害者福祉センターに開設された福祉避難所

石巻市遊楽館に開設された大規模福祉避難所

http://road.nippon-foundation.or.jp/2011/04/007-fcd1.html

2011年4月5日

2011年4月24日

気仙沼市の福祉避難所

福祉避難所の開設・運用（１）• 仙台市

特別養護老人ホーム春圃苑(2011年4月7日)– 社会福祉法人を中心に事前に協定を結んでいた– 福祉避難所の具体的な運営については細かいマニュアルがあるわけではなかった。各法人が自分の施設が「福祉避難所になった」という意識が形成されていたことにより、要援護者の受け入れに対する理解や柔軟な対応が速やかに行われた。
– 法人によってはHUG(避難所運営ゲーム）などの避難所運営シミュレーションを行っていた

落合保育所(http://www.toshinkai.or.jp/image/C8EFBAD2C3CFC7C9B8AFCAF3B9F0.pdf)

福祉避難所の運営：仙台市健康福祉局
総務課での聞き取り（2011年4月5日）– 健康福祉局総務課担当者1名で要援護者の二次避難所移送の差配をした– （ａ）介護度高→特養、ｂ）軽度→高齢者・障害者 地域福祉センターのデイケ
ア空間（福祉避難所）、ｃ）徘徊等のある
元気な高齢者→高齢者向けグループ
ホーム、ｄ）医療依存度の高い人→老健施設）– 差配したのは170～180人。このうち整理できたのは150人ほど。斡旋したがつながらない人もいた。
– 当事者のぜい弱性（ニーズの差）は介護度の重さではなく、家族力と自助（自衛をどこまで考えていたか）とに規定されていた。

福祉避難所の開設・運用（2）• 石巻市・気仙沼市– 石巻日赤病院がパンク状態→医療依存度の高くない人の行き場所が緊急に必要となる– 津波で全壊した市立市民病院のスタッフが中心となり開設（石巻市遊楽館）– 「福祉避難所設置･運営に関するガイドライン」を見ると要件（バリアフリー化等）を満たせるとはとても思えず正式な福祉避難指定はしていなかった（石巻市・気仙沼市）– 要援護者を収容した特別養護老人ホームでは費用の請求はどのようになるのか不明のまま対応を続けた（気仙沼市）

見えて来たこと• 仙台市以外は事前の協定を結んでいなかった。
それ以外の自治体では、場所の確保はなんとかなったが、運営する要員の確保に苦労した。
• 「バリアフリー化」などの要件が満たせないと考えて石巻市・気仙沼市では福祉避難所の指定が発災後3週間近く経ってからになった。
• 福祉避難所は「場所ではなく、人である」ことが実感された。
• 「災害救助法＋介護保険制度」のベストミックスを考える必要あり。
• 災害救助法上の特別基準の適用はどの自治体も考えていなかった。

3. 災害発生後の非常時でも、要援護者の個人情報は秘匿され、安否確認のために活用されなかった

災害時要援護者名簿は災害時に活用されなかった障害者の安否• 要援護者ガイドラインは名簿や地図の作成を推奨している。
• 発災後に要援護者名簿は外部提供されなかった。JDFなどの当事者団体が宮城県内の被災自治体に提供を求めたところ、「個人情報」として提供されなかった。
• しかしながら、それぞれの自治体の個人情報保護条例には、例外規定が設けられており、発災時は明らかに「生命、身体を保護する」緊急かつやむを得ない事態として、提供が条例上も可能であった。

• 発災後、JDF（Japan Disability Forum）は1,386名の障害者の安否を独自に確認した（6月17日現在）。
• この数(1,386)は宮城県の被災市町で障害者手帳を交付された人の総数53,511名の2.6 %にすぎない。
• 現時点でも、被災地の障害者についての現況は充分に確認されていない。