第2章

NATO とウクライナ
合六 強

はじめに
2022 年 2 月 24 日にロシアがウクライナへの全面侵攻を開始してまもなく 1 年を迎える。プーチン（Vladimir Putin）大統領に攻撃の手を緩める気配はなく、いつ、
どのように戦争が終わるのか、その行く末は見えない。それでも長期的観点から確実に言えるのは、この戦争によってヨーロッパは歴史的な転換点を迎えたということである。
ロシア・ウクライナ戦争が各方面にもたらした影響はすでに甚大であり、論点も多岐にわたるが、この間、とりわけ注目されたのが北大西洋条約機構（NATO）とロシ
アの対立構図である。それは、まずプーチンがかねてより NATO、とりわけその東方拡大の歴史とさらなる拡大（つまり、ウクライナの NATO 加盟）の問題をプレイアッ
プし続けているからである。例えば、侵攻直前の 2021 年 12 月には、「NATO 不拡大」
や「冷戦後の新規加盟国への部隊や兵器の配備禁止」などについて法的に保証するよ1

う米国や NATO に求めた 。また 2 月 24 日の演説でも、これまでの米国・NATO の政策（とりわけ東方拡大）への批判を展開したうえで、① NATO がさらに拡大してウクライナ領で軍事開発を始めること、②ロシアと隣接する土地（プーチンによれば「我々の歴史的領土」）で敵対的な「反ロシア」が作られているということは受け入れ
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難いと述べて、侵攻を正当化した 。また全面侵攻開始後も、米国を含め NATO 諸国
が、ウクライナを武器供与の面で支え続けていること、ロシアが NATO 諸国への脅しを（しばしば核戦力を誇示しながら）繰り返していることも、こうした構図を際立たせている。

29こうしたなかロシアの軍事侵攻の一つの「歴史的背景」として膨大な議論が展開されているのが、冷戦後 30 年あまりの NATO 東方拡大のプロセスやロシアとの対立の歴史についてである。とりわけ 1990 年代初頭に NATO 不拡大の約束があったのかという論点は、歴史研究の枠を超えて広く論じられてきた。一方、そうした議論のなかでは、プーチンによって大きな争点に仕立て上げられた「NATO・ウクライナ関係」の変遷については、必ずしも十分に顧みられているとは言い難い。
そこで本稿では、冷戦後 NATO とウクライナが相互にどのような関係を構築してきたのか、その変遷を振り返る。本論で詳述するように、NATO とウクライナの関係は、ソ連解体直後から始まったが、それは独自に完結して存在してきたわけではな
く、NATO の東方拡大及び NATO・ロシア関係から様々な影響を受けるかたちで進展してきた。それゆえ本稿では、NATO・ウクライナ関係をより広い文脈のなかで位置づけながら振り返ることとする。

1．NATO の東方拡大と NATO・ロシア・ウクライナ三角関係（1）NATO の東方拡大と NATO・ロシア関係
冷戦終結の過程でソ連の軍事的脅威が消失するなか、NATO の関心は次第に「力の空白」が生じた中・東欧地域へと移っていった。それは、旧ユーゴスラビアで紛争が勃発するなか、「民族対立や領土問題を含む経済・社会・政治的困難から生じうる中・3

東欧諸国の不安定化 」（1991 年「戦略概念」）が懸念されたからである。そこで、軍事同盟から政治同盟へと変容しつつあった NATO は、1990 年 7 月の「ロンドン宣言」
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において「もはや敵ではない 」と見做した旧東側諸国との対話と協力を通じて、真の意味での東西分断を克服し、変動期のヨーロッパ秩序を安定化させようとした。
まず 1991 年 11 月のローマ首脳会議では、旧ワルシャワ条約機構諸国との安全保障対話フォーラムである「北大西洋協力理事会（NACC）」を創設し、1997 年にはこれを発展させる形で「欧州・大西洋パートナーシップ理事会（EAPC）」を設置した。また、一部の中・東欧諸国がロシアへの懸念から NATO 加盟を熱望するなか、NATO は 1994 年 1 月、加盟を前提としない「平和のためのパートナーシップ（PfP）」
プログラムを発表し、軍事面を中心にロシアを含む参加国との間で個別的な協力を進めていった。これは、平和維持活動（PKO）任務を NATO と共同で実施するための能力構築に主眼が置かれていたが、もう一つの狙いは、顕在化しつつあった東方拡大30

第 2 章 NATO とウクライナをめぐる問題を先送りにすることにあった。NATO 側は当初、迅速な加盟国の増大に消極的だった。
他方、NATO はソ連解体後のロシアとも協調的なパートナーシップ関係の構築を模索した。NATO の東方拡大をめぐっては早い時期から両者の懸案事項となっていたが、それでも NATO は、NACC/EAPC や PfP プログラムを通じてロシアとの間で対話と協力の機会を持った。ただし NATO にとってもはや脅威でなくなったロシア
は中心的課題ではなくなり、ロシアとの関係は数多くあるパートナーシップのうちの一つに過ぎなかった。
しかし、東方拡大がいよいよ政治日程に上り、ロシア側の反発も強まると、NATO
としては、拡大によって欧州に新たな分断が生まれぬよう、個別的な対応をとる
ことが必要となった。そこで 1997 年 5 月、NATO 加盟国首脳とエリツィン大統領（Boris Yeltsin）の間で締結されたのが「NATO・ロシア基本議定書（Founding

Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between NATO and the RussianFederation）」である 5。
こ れ は、 ポ ー ラ ン ド、 チ ェ コ、 ハ ン ガ リ ー へ の 加 盟 招 請 が 決 ま る 同 年 7 月 のNATO マドリッド首脳会議に先んじて締結されたことからわかるように、東方拡大
6をめぐる両者の「手打ち 」文書だった。同時に NATO・ロシア（「NATO+1」）対話の枠組みである「常設合同理事会（PJC）」も設置されることになり、「意見の相違が生じた際には、政治的協議の枠組みで善意と相互尊重に基づいてそれを解決するよう努力する」ということが確認された。

NATO とロシアは、その冒頭で「民主主義と協調的安全保障の原則に基づき、欧州大西洋地域において永続的かつ包括的な平和を共に構築する」という決意を示し、「互いに敵と見做さない」ということを改めて確認した。そして、ロシアの安全保障上の懸念を打ち消すため、まず「NATO 加盟国は、新規加盟国の領土に核兵器を配備する意図も計画も理由もない」と確認し、さらには「NATO は、現在および予見し得る安全保障環境において」、実質的な戦闘兵力の追加的な常駐を行わないとの意
図を表明した。
この基本議定書は、その後長年にわたって NATO・ロシア関係の基盤を提供してきた。そして後述するように 2014 年のロシアによるクリミア占領や東部（ドンバス）
紛争への介入に至ってもなお、基本議定書は破棄されることはなく、NATO は、ここで表明した内容に抵触しない範囲で対ロ抑止・防衛態勢を整えた。

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（2）NATO・ウクライナ関係とウクライナ・ロシア関係
NATO は、東方拡大とともにロシアとのパートナーシップ関係の強化を図ったが、同時にその間に位置する「大国」ウクライナにも配慮を示した。

1991 年 12 月にソ連からの独立を果たしたウクライナにとって喫緊の課題は、主権 と 領 土 保 全 を 確 実 に す る こ と だ っ た。 初 代 大 統 領 の ク ラ ウ チ ュ ー ク（Leonid

Kravchuk：1991-1994 年）は、ソ連末期の 1990 年に最高会議（国会）で採択された「主権宣言」で確認された「軍事的中立」と「非核化」の方針を独立後も堅持し、ロシアとはベラルーシととともに独立国家共同体（CIS）を創設しながらも、ロシア主導の政治・軍事再統合の試みには警戒し、タシケント条約に加わることも拒んだ。
こうしたなか NATO とウクライナとの公式的な関係は、ロシアや他の中・東欧諸国と同じく、同国の NACC 参加から始まった。ウクライナは 1994 年 2 月には他のCIS 諸国に先駆けて NATO の PfP プログラムに加わり、翌年 12 月以降は、NATOが主導するボスニアの和平履行部隊・安定化部隊（IFOR/SFOR）に計 2800 人以上
7の兵力貢献を行った 。

NATO・ウクライナ関係も数多くあるパートナーシップのうちの一つに過ぎなかったが、それが変質するきっかけとなったのが、上述の東方拡大と NATO・ロシア関係の進展である。これによってウクライナは東西間で取り残されることを恐れた。こうしたなか 1994 年 7 月に成立したクチマ政権（Leonid Kuchma: 1994-2005 年）は、
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ウクライナの立場も考慮されるよう NATO に配慮と関係強化を求めた 。
この結果、第一次東方拡大の陰で目立たなかったものの、1997 年 7 月の NATO マ
ドリッド首脳会議では、「NATO・ウクライナ特別パートナーシップ憲章（Charter on

a Distinctive Partnership）」が締結され、協議内容や協力分野が特定された 9。また同時に、さらなる協力を模索するための「NATO・ウクライナ委員会（NUC）」の設置
や、ウクライナ国民が NATO への理解を深めるための「NATO 情報・文書センター」の設置も決まった。1998 年には、治安・防衛セクター改革のための協議と協力を促進するための「防衛改革に関する共同作業部会」が立ち上げられ、1999 年にはこれ10を支援するための NATO リエゾン・オフィスがウクライナ国防省内に設置された 。
なおこれら一連の流れは、ソ連解体直後から拗れていたウクライナ・ロシア関係の
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進展とも連動していた 。独立後まもなくウクライナは、自国に残置された旧ソ連の核兵器の廃棄、クリミア半島の帰属、そしてセヴァストポリを母港とする黒海艦隊分割問題などをめぐって、ロシアと鋭く対立した。
まずウクライナの非核化については、1994 年 12 月の「ブダペスト覚書」によって32

第 2 章 NATO とウクライナ

解決をみた。これを通じて、ウクライナは核廃棄を進めて非核兵器国として NPT に加盟する一方、米国、英国、ロシアの 3 カ国はウクライナの独立、主権、国境を尊重するとともに、同国への経済的圧力や武力行使、そして核の威嚇及び使用を控えることなどを確認した。
またクリミアの帰属、黒海艦隊の分割、そしてロシア黒海艦隊の駐留をめぐる問題については、「NATO・ロシア基本議定書」締結直後にウクライナ・ロシア間で署名された黒海艦隊に関する諸協定や、友好・協力・パートナーシップに関する条約によって処理された。1997 年に締結されたこれら一連の文書によってソ連時代の遺産相続をめぐる問題は一旦決着し、両国は互いの領土保全と国境の不可侵を確認したのである。こうしてクチマ政権は、クラウチューク前政権期に悪化したロシアとの関係を正常化しつつ、NATO とはより一層の協力を進める素地を整えた。

2．ウクライナの NATO 加盟問題浮上
2001 年 9 月のアメリカ同時多発テロをきっかけに、コソボ空爆をめぐり悪化していた米ロ関係及び NATO・ロシア関係には「テロとの戦い」という共通課題が浮上し、両者の関係は改善の兆しを見せた。一方、こうしたなかで再び政治日程にあがったのが、バルト三国を含む国々への第二次東方拡大である。NATO としては改めてロシアとの関係管理が必要となった。

2002 年 5 月、NATO 加盟国首脳は、2000 年 5 月に大統領に就任したプーチン大統領とともに「ローマ宣言（NATO-Russia Relations: A New Quality）」に署名し、PJC
12にかわる「NATO・ロシア理事会（NRC）」を創設した 。これは「NATO+1」の対話枠組みである PJC とは異なり、NATO 加盟国（当時 19 カ国）とロシアが対等な立場で参加するもの（「NATO at 20」）で、共通の課題だったテロ対策を含む危機管理や大量破壊兵器拡散問題、そして軍備管理などを議題とした。NATO の根幹に関わる集団防衛や拡大などは議題から除かれたものの、共通の懸念事項や協力事項について、コンセンサスで「共に意思決定を行い、共に行動をとっていく」とした点で、NRC の創設は画期的だった。その後、NRC における実務的な協力はアフガニスタン
やシリアなどに関しても見られ、ロシアがクリミアに侵攻する直前まで続いた。
こうした取り組みは、ロシアからの大きな反発を招くことなく、新たな拡大の道を開いた。NATO 諸国は、ローマ宣言署名と同じ年のプラハ首脳会議において、エス33トニア、ラトビア、リトアニア、スロバキア、スロベニア、ブルガリア、ルーマニア
13への加盟招聘に合意し、これら 7 カ国は 2004 年 3 月に正式に NATO に加盟した 。
一方、ウクライナは、東方拡大によって複数の NATO 新規加盟国と国境を接することになり、NATO とロシアの狭間に置かれることとなった。クチマは、「テロとの戦い」を契機に米欧とロシアが接近する機会を捉え、2002 年 5 月、将来的に NATOへの加盟を目指す意思を初めて示した。これを受けて、同年 11 月のプラハ首脳会
議における NUC では、政治、経済、軍事など各分野における具体的な改革目標を14設定した「行動計画（Action Plan）」が策定・発表された 。こうしてウクライナのNATO 加盟問題が浮上することになった。
その後、加盟に向けた動きは、2004 年末からの「オレンジ革命」を経て誕生した
ユシチェンコ政権期（Viktor Yushchenko: 2005 − 2010 年）において一気に加速した。ユシチェンコは大統領就任直後の 2005 年 2 月に NATO 本部を訪問し、1999 年に加盟準備のための仕組みとして新たに設けられた「加盟のための行動計画（MAP）」
への参加について立場を明確にし、関係強化の方針を打ち出した。これを受けて、NATO は同年 4 月の NUC で、MAP 招請の前段階に位置づけられる「緊密化対話（Intensified Dialogue）」をウクライナとの間で立ち上げ、政治、軍事、財政、安全保
障面における改革を支援するための枠組みを作った。またウクライナはこれと並行して、コソボ、アフガニスタン、イラク、地中海における NATO 主導の任務や演習に15

積極的に参加し、同盟の「貢献国」になりうることをアピールした 。
しかし、そもそもこの時期、ウクライナの NATO 加盟には 2 つの大きな壁があった。
第 1 は、ウクライナ自身の問題である。まず、長らく問題視されてきた治安・防衛
セクターの改革（例えば、文民統制、汚職対策など）において十分な進展が見られな
16かった。また NATO 加盟に対する国民の支持は一貫して低かった 。ユシチェンコ
政権期における加盟支持は 15%~20% 程度で、不支持の割合は 60% を超えることもあり圧倒していた。さらに政党間の違いも顕著であり、2006 年 8 月に同政権下で首相に復帰したヤヌコーヴィチ（Viktor Yanukovych）率いる「地域党」は NATO 加盟に反対で、彼は 2007 年 10 月までの首相在任中、MAP 不要という立場を明確にして17いた。つまり政権内でも統一見解が得られていない状況だった 。
第 2 は、NATO 内の分裂である。米英、中・東欧諸国がウクライナの加盟を推したのに対して、仏独など一部諸国は慎重な姿勢をとった。すでにユシチェンコの姿勢がロシアの反発を招き、ウクライナ・ロシア関係全体が、他のヨーロッパ諸国にも悪影響を及ぼした「天然ガス紛争」も相俟って悪化するなか、後者の国々は、上記の問34

第 2 章 NATO とウクライナ

題を抱えるウクライナに MAP を付与することでロシアを不必要に刺激してはならな
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いと考えていた 。
こうした分裂の構図は、2008 年 4 月の NATO ブカレスト首脳会議でも変わらなかった。ユシチェンコは同年 1 月、改めてブカレスト首脳会議での MAP を求めた。ブッシュ（George W. Bush）米大統領はキーウでの首脳会談後 MAP 支持を表明し、その足でブカレストに向かって他の同盟国に対してウクライナとジョージアへの MAP 付
与への同意を求めた。しかし、メルケル（Angela Merkel）独首相やサルコジ（Nicolas

Sarkozy）仏大統領の姿勢は変わらず、最終的に両国に対する MAP 招請は見送られ、
19

引き続き 12 月の NATO 外相会議で検討されることになった 。一方、妥協の結果、首脳会議後の声明には、「（両国が）将来的に NATO 加盟国の一員になるだろう」と
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いう曖昧な一文が盛り込まれた 。全加盟国によるコンセンサスが必要なため、実態として加盟プロセスに一切の進展の見込みがないなか、NATO としては玉虫色の決着で問題を先延ばしにするかたちをとったのである。
その後、加盟をめぐる議論は急速に萎んだ。きっかけは、ブカレスト首脳会議から4 カ月後の 2008 年 8 月に起こったロシアによるジョージア侵攻である。よく指摘されるように、ブカレスト声明がその重要な背景を成したかについては今後の歴史的検証を必要とするが、この結果、少なくとも NATO の一部ではロシアへのさらなる配慮が必要だと認識された。2008 年 12 月の NATO 外相会議では、ウクライナ・ジョー
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ジアともに「なすべき重要な仕事を残している」との結論に達し 、翌年 4 月のスト
ラスブール・ケール首脳会議では、ブカレスト声明の立場は確認されたものの、両国22の加盟に向けた具体的な道筋が示されることはなかった 。
さらにロシアのジョージア侵攻によって NRC の公式会合と一部の協力分野が一時的に停止されたが、一年を経ずして再開されることになった。独仏などは当初こそ厳しい姿勢をとったものの、徐々にロシアとの関係正常化を求め、米国もまたオバマ（Barack Obama）政権成立にともなって米ロ「リセット」を模索した。ジョージアにおけるロシアの行動は一部の中・東欧諸国に大きな不安を与えたものの、NATO 全
体として戦力態勢や対ロ姿勢に大きな変化は見られなかった。2010 年に採択された

NATO「戦略概念」においても、ロシアは様々な懸案事項を抱えながらも基本的に協23

力・関与の相手として位置づけられた 。
また、2010 年のウクライナにおける政権交代によって、ウクライナの NATO 加盟
問題は完全に棚上げ状態となった。大統領に就任したヤヌコーヴィチは、対ロ関係の改善と対 EU 関係の強化を両立させようとした一方、NATO 加盟については否定的

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な態度をとり「非同盟」の地位を求めた。同年 7 月には、いかなる政治・軍事同盟にも属さないという内容が盛り込まれた法律を発効させ、ウクライナは自ら加盟の道を閉ざした。これは、ロシアによるジョージア侵攻を経てもなお NATO 加盟支持が広24

がらなかったウクライナ世論の状況も反映していた 。これに対して NATO 首脳は2010 年 11 月のリスボン首脳声明において、「安全保障体制を自由に選択する各国の主権的権利を認識し、我々はウクライナの「非同盟」政策を尊重する」ことを表明するとともに、引き続き対話や改革支援、実務的な協力については継続する意向を示し25

た 。こうしてウクライナの NATO 加盟準備は無期限停止となった。

3．2014 年ウクライナ危機後の NATO・ウクライナ関係（1）ウクライナ危機に対する米欧の対応
2013 年 11 月末から始まった「マイダン革命」による混乱が広がるなか、ロシアがクリミアを占領し、続いて東部紛争に介入していったこと（「2014 年ウクライナ危機」）
は国際社会に衝撃をもたらした。米欧は、ロシアによる主権・領土の一体性の侵害という明白な国際法違反に対して、いかに対応するかという問題に直面した。
まず、米欧は事態収束に向けて仲介や調停を試みると同時に、ロシアに対して政治・外交（G8 からの追放）や経済（個人・団体への資金凍結や渡航禁止）の両面で制裁を科した。しかし、米欧による調停も虚しく東部紛争が激化するなか、7 月に入ると米国と EU の制裁は本格化した。両者はロシア経済に打撃を与えるべく部門別の制裁
26に踏み切り、9 月にはこれを強化した 。
その後、制裁は、2015 年 2 月に独仏の仲介によって締結された東部紛争の停戦と和平の道筋を定めたいわゆる「ミンスク合意」と紐づけられることになった。すなわ
ち、ロシアがこの合意項目を履行しない限り、制裁の緩和・解除はありえないという立場が取られたのである。しかしその後 7 年にわたって、この合意に基づく和平プロ
セスは停滞し、停戦合意すら破られる状況が続いた。米国と EU の対ロ制裁は十分な効果を出せないまま 2022 年まで継続・更新されてきた。
他方、この危機は NATO にも変容を迫った。NATO は冷戦後、長らく域外活動を中心とする「危機管理」任務に注力してきた。また上述のように、「協調的安全保障」
任務のもとロシアとの間で対話メカニズムを構築してきた。NATO にとってロシア
は冷戦後一貫して協力や関与の対象として位置づけられてきた。しかし、ウクライナ36

第 2 章 NATO とウクライナ

危機はこうした前提を覆した。NATO ではロシアを念頭に、「集団防衛」が改めて中心的課題に据えられた。

NATO は危機勃発直後、ロシアとの間で対話の機会を残しつつも、すべての実務的協力を停止した。また軍事面では主に通常戦力面で即応性の強化を重視する対ロ
抑止防衛態勢の構築を図った。具体的には、NATO 即応部隊（NRF）の強化、対ロ懸念を強めるポーランドやバルト三国への多国籍大隊の「ローテーション」配備、NATO 東翼での演習・訓練の強化などである。また、従来の国防費の削減傾向を反転させ、2014 年から 10 年間で各加盟国の国防費を対 GDP 比 2% まで引き上げるという目標が合意された。
しかし、2014 年の危機を経ても、同盟内における対ロ脅威認識をめぐるズレは残り続け、ロシアをどのように扱うべきかをめぐって水面下で対立が続いた。それを端的に示す一例として挙げられるのが、1997 年の「NATO・ロシア基本議定書」の扱いをめぐる対立である。ポーランドなどは、この文書が前提とする「現在および予見し得る安全保障環境」はウクライナ危機によって一変したとして、その破棄とともに自国への大規模部隊の「常駐」を求めたが、ドイツなどはこの文書を遵守し続けるべきと主張した。
その後も首脳声明などでは集団防衛強化の必要性が強調されながらも、それに必要な戦力整備には遅れが見られた。バルト周辺での局地的な戦力バランスは NATO 側に劣勢な状況が続いており、地理的優位性や決意の差からロシアに対する通常抑止の信頼性はいまだ不十分との評価も専門家の間では見られた。また 2014 年以降、すべてのヨーロッパ同盟国が国防費の増額に踏み切り、この結果、米国を除く同盟国全体の国防費も増加傾向にあったが、これに真剣に取り組んだ国とそうでない国の差は歴然としていた。そしてなにより「欧州・大西洋は安定しており、NATO 領域に対する通常戦力による攻撃の脅威は小さい」という情勢認識が記された 2010 年の「戦略概念」はもはや時代遅れになっていたにもかかわらず、改訂されることなく 2022 年
27を迎えたのである 。

（2）深化する NATO・ウクライナ関係
2014 年の危機を経て、ウクライナの外交・安全保障政策の方針も大きく変わった。
同年 6 月に大統領に就任したポロシェンコ（Petro Poroshenko, 2014 − 2019 年）は、NATO 加盟を目指す方針を掲げ、それまでの「非同盟」という地位が「外部からの攻撃や圧力から国を守る上で役に立たなかった」として、同年末には最高会議で可決

37

28

された非同盟を破棄する法案に署名した 。
また 2014 年以降、NATO 加盟に対するウクライナの人々の見方も大きく変化した。
上述のように、
ウクライナ社会では長らく加盟への支持が低く、MAP を付与しない「口実」としても使われてきた。しかしロシアからの攻撃を受けて、自国の安全保障を確保する手段として NATO 加盟を求める声が急速に高まり、加盟への支持が多数に転じた。その後、「侵略国」ロシアとの戦争が 8 年にわたって続くなか、今日に至るま
29

でその状況は逆転することなく続いている 。
ただし、ポロシェンコは政権成立当初、NATO 加盟を実現するための条件整備と、そのための NATO との協力強化を優先させ、MAP 付与の要請を含む「加盟」そのものについては慎重に扱ったことは留意すべきである。それは、あらゆる分野での改革が進まず、また自国軍と NATO 軍の相互運用性が向上しなければ、MAP 付与が見送30られた「2008 年の二の舞になる」ことを恐れたからだった 。
こうしたなかウクライナと NATO は、ウクライナ軍を近代化し、NATO との相互運用性を高めるため、実務的な協力を深化させていった。NATO は危機勃発直後から、ウクライナの自衛能力を強化するための措置に合意したが、同年 9 月のウェールズ首脳会議では、C3（指揮・統制・通信）、兵站・標準化、サイバー防衛、軍人のキャリ
ア移行、戦略的コミュニケーションに焦点を当てたプログラムを新設した。またこの首脳会議では、アフガニスタンでの戦闘任務終了後もパートナー諸国との相互運用性を維持・強化するために、新たに「パートナーシップ相互運用性イニシアティブ（PII）」
が立ち上げられたが、NATO はウクライナをここに加えた（他は日本を含む 23 カ
31国） 。
また、2016 年 9 月のワルシャワ首脳会議では「ウクライナ包括支援パッケージ（CAP）」が採択され、それまでの支援が強化された。NATO はこれ以降、CAP を通じた資金提供を行い、ウクライナ軍の能力構築、国防組織の改革、C4（指揮・統制・
通信・コンピューター）、サイバー防衛、ハイブリッド戦争への対応などへの支援を本格化した。また、米英などを中心に NATO 諸国も、二国間・多国間レベルでウク
32

ライナ軍兵士の訓練や共同演習を行ってきた 。
そして 2020 年 6 月、NATO は、PII の一部としてすでにオーストラリア、フィン
ランド、スウェーデン、ジョージア、ヨルダンに与えていた「高次機会パートナー
33

（EOP）
」の地位をウクライナにも付与した 。これによって NATO・ウクライナ関係はさらに深化し、ウクライナが、NATO の作戦立案や演習の一部により頻繁に参加したり、NATO 加盟国との脅威に関する情報・インテリジェンスにアクセスする38

第 2 章 NATO とウクライナ

ことなどが可能となった。

（3）遠のく「加盟」への道
2014 年以降、NATO とウクライナはパートナーとしてかつてないほど緊密な関係になった一方、ウクライナが望む NATO「加盟」への道はむしろ遠のいた。それは、2014 年以降、ロシアがクリミア及び東部 2 州の一部地域を占領し続け、戦闘が散発的に続いていたからである。
それでも、ポロシェンコ大統領は、次第にその慎重姿勢を変え、加盟申請に積極的な動きを見せるようになった。2017 年 6 月に最高会議が NATO との協力、そして最終的な NATO 加盟を外交・安全保障政策の優先事項とする法案を可決すると、その翌月、ポロシェンコは NATO との MAP に関する交渉開始を求めると発表した。そして 2018 年 2 月にはストルテンベルグ（Jens Stoltenberg）NATO 事務総長に対して34

書簡を送り、NATO 加盟への願望を公式に示した 。さらに政権末期の 2019 年 2 月には、国家の戦略目標として NATO 加盟を実現するという項目が憲法に新たに盛り込まれ、「ウクライナの大統領はこれを実現する保証者である」との一文が挿入された。
35

これは、NATO 加盟路線を「不可逆的な方針」とするための措置だった 。
この路線は、2019 年 6 月に新たに誕生したゼレンシキー（Volodymyr Zelenskyy：

2019 年−）政権でも引き継がれることになった。ゼレンシキー大統領は当初ロシアとの対話を通じた東部紛争の解決を目指し、NATO 加盟への願望を前面には出さなかった。しかし、同年 12 月のパリにおけるプーチンとの直接会談を経ても和平プロ
セスに進展が見られないなか、ゼレンシキーは NATO 加盟方針を強く打ち出すようになり、2020 年 9 月に採択された国家安全保障戦略でもこの点が繰り返し強調され36

た 。
そして 2021 年冬から春にかけて、東部紛争における停戦違反がかつてないほど増加し、大規模なロシア軍部隊がウクライナ国境周辺に集結すると、ゼレンシキーは「ロシアの行動を抑止する」という論理で、ウクライナへの MAP 付与を急ぐよう、

NATO 各国、とりわけ同年成立したばかりのバイデン（Joe Biden）政権に求めた 37。
しかし、NATO は 2014 年以降、一貫して主権と領土一体性についてウクライナの立場を擁護し、同国との実務的な協力を進める一方、「加盟」問題については終始消極的な姿勢をとってきた。例えば、2014 年 9 月のウェールズ首脳宣言及び 2016 年 7月のワルシャワ首脳声明では、ロシアの行動への非難、ウクライナの主権と領土的一体性への支持、そしてウクライナとの対話や協力の必要性が繰り返し言及される一方

39

38

で、加盟に関する文言は一切含まれなかった 。ようやく 2018 年初頭の MAP に関する交渉の要請を受けて、同年 7 月のブリュッセル首脳宣言以降、ブカレスト宣言の原則が再確認されることになったが、むしろ強調されていたのはさらなる改革の必要39性だった 。
また 2008 年段階では MAP 付与に熱心だった米国も、バイデン政権のもとでは曖
昧な姿勢がとられた。その背景の一つに、「安定的で予測可能な関係」を構築したいロ
シアへの配慮があったと考えられる。それゆえ、ゼレンシキーはこうしたバイデン政
40権の姿勢を批判し、MAP 付与、そして加盟の時期についての明確な回答を求めた 。
それでも米国は慎重姿勢を崩さなかった。同年 9 月の米ウクライナ首脳共同声明や11 月の「米ウクライナ戦略的パートナーシップ憲章」でも 41、米国は「ウクライナが外部の干渉を受けずに自国の将来の外交方針を決定する権利を支持する」ことを確認しただけで、NATO 加盟について一切の言質を与えなかった。
このように 2014 年以降、ウクライナは NATO 加盟を不可逆的な目標として追求し、そのための改革を進め、世論も変化したが、NATO は「オープン・ドア」の原則を繰り返すだけで、実際問題として「加盟」に向けた進展はまったく見られなかったの
である。

おわりに
本論で見たように、NATO は冷戦後、東方拡大とロシアとの関係管理の両立を目指して、中・東欧諸国の新規加盟国を受け入れていくのと並行して、ロシアとは関与と協力を通じたパートナーシップ関係の構築を目指した。またそれと同時に、新規加盟国とロシアの狭間に置かれたウクライナとの関係も強化してきた。2000 年代に入り、ウクライナが NATO 加盟の意思を示すと、この三角関係のバランスが揺らぎ始
めた。
とはいえ、
この時期、そもそもウクライナ国民の間では加盟への支持が広がらず、NATO 内でもロシア・ウクライナそれぞれの国との距離感から分裂が見られ、結局
ウクライナに MAP が付与されることはなかった。そして 2010 年にウクライナが「非同盟」の立場をとったことで、NATO 加盟に向けた動きは完全に停止した。
しかし、こうした状況に変化をもたらしたのが、2014 年のロシアによるクリミア
占領と東部紛争への介入だった。これを機にウクライナ社会では、NATO 加盟支持の割合が不支持の割合を上回ることになった。また政府も、非同盟では自国の安全を40

第 2 章 NATO とウクライナ

確保できないとして、NATO 加盟路線を再び歩み始めた。他方、NATO 側も 2014 年
を境に「集団防衛」の重要性を再確認し、東翼における抑止・防衛態勢の強化に着手した。また戦争が続くウクライナとは、軍改革を主として実務的な協力を深めてきた。
その一方、ウクライナの「加盟」そのものについては、「オープン・ドア」の原則を維持しつつも、受け入れる用意はなかった。2014 年以降、NATO・ウクライナ関係
はかつてないほど緊密化しつつも、MAP さえ付与されない状況が続いていたのである。

2022 年 2 月のロシアによるウクライナへの全面侵攻開始は、2014 年以降の流れを加速化させた。NATO は同年 6 月末のマドリッド首脳会議において、12 年ぶりに改42訂された「戦略概念」を採択した 。2010 年の「戦略概念」の情勢認識とは異なり、現状を「欧州・大西洋地域は平和ではない」と評価し、冷戦後初めてロシアを「同盟国の安全保障と欧州・大西洋地域の平和と安定に対する最も重大かつ直接的な脅威」と位置づけた。また NRF を約 7 倍の 30 万人規模に増強する計画や、ポーランドや
バルト三国など NATO 東翼に展開している多国籍「大隊」を「旅団」規模に拡大する計画などが発表され、対ロ抑止・防衛態勢を抜本的に強化していくことが決まった。
「NATO・ロシア基本議定書」が破棄されたのかについては様々な議論があり、今後の動向を注視する必要があるが、いずれにせよ様々な懸案事項を抱えながらも基本的にロシアをパートナーとみなすという冷戦後の方針は正式に転換された。
他方、NATO（加盟国）はロシアに国土を蹂躙されるウクライナに対して、直接の43

軍事介入は避けつつ、武器や情報の面で大規模な支援を実施してきた 。NATO としては、ロシアとの直接衝突は回避せねばならず、全面侵攻前からウクライナへの派兵
オプションは排除してきた。また 3 月にウクライナが飛行禁止区域の設定を求めた際もこれに応じなかった。しかし、NATO（加盟国）はこれら以外にできることをすべて実施してきたと言えよう。当初こそ、対戦車ミサイルなどロシア軍を撃退するための防衛兵器の供与が中心だったが、ウクライナ軍が想定以上に持ち堪えるなか、支援レベルも次第に高まっていった。旧ソ連製戦車、装甲車、榴弾砲などから始まり、夏までには高機動ロケット砲システム（HIMARS）や多連装ロケットシステム（MLRS）も供与され、並行してウクライナ軍兵士に対する訓練も NATO 諸国において実施されてきた。また NATO は、ウクライナ国境に近いポーランド上空を飛行する早期警
戒管制機（AWACS）が得たロシア軍に関する情報をウクライナ側に提供してきたとされる。またロシアの核使用についても、NATO 側はそれがもたらす結果を意図的に曖昧にすることで抑止しようとしてきた（そしてそれが要因かどうかは特定できな

41

いものの、現段階でロシアは使用に踏み切っていない）。NATO とロシアが相互に抑止されているという状況のなか、NATO 諸国のウクライナ支援は慎重ながらも徐々に強化されてきたのである。ウクライナ軍はこれによってロシア軍に苦戦を強い、一部の領土奪還にも成功している。
とはいえ、戦況の行方は予断を許さない。本稿執筆時点（2023 年 1 月）で停戦・終戦への機運はまったく高まっていない。しかし、来るべき交渉の局面に向けて、また終戦のあり方を考えるうえで重要になるのが、いかにウクライナの安全を保証するかという問題である。現在、ウクライナ国民の間で、自国の安全保障を担保してくれる手段として最も期待されているのが NATO 加盟である。本論で見たように 2014
年を境に支持が多数になってから、調査にもよるが 40% 台後半から 60% 台前半で推移してきた。その割合は 2021 年に入って情勢が緊迫化するなかで徐々に増え、2 月の全面侵攻以降、飛躍的に上昇し、最新の調査（2023 年 1 月）では 86% を記録して44いる 。
また、ゼレンシキー政権も、3 月末の停戦協議において、ロシアを含めた関係諸国
によるウクライナに対する新たな安全保障枠組み構築を条件に、NATO 早期加盟の9 月末にプー
断念（すなわち中立化の可能性）を示唆したこともあった。しかしその後、
チンが南部・東部の 4 州（ヘルソン州・ザポリッジャ州・ドネツィク州・ルハンシク州）
を一方的に併合すると宣言したのに対抗して、ゼレンシキーは NATO 加盟申請の意
向を表明した。しかし、NATO 側の立場に変化はみられない。ストルテンベルグ事
務総長も、ゼレンシキーの申請表明を受けて、門戸は開かれているが、加盟 30 カ国によるコンセンサスが必要であり、なにより「現在の焦点は、ロシアの残忍な侵略に45

対してウクライナが自衛するための支援」に置かれていると述べている 。

NATO 加盟の道のりは遠く、またリスボン条約第 42 条 7 項で「相互援助条項」を定める EU への加盟の道のりも、5 月に加盟候補国になったとはいえやはり遠いとな
れば、いかにウクライナの安全を保証していくのか。
こうしたなか、イェルマーク（Andrii Yermak）ウクライナ大統領府長官とラスム
セン（Anders Fogh Rasmussen）前 NATO 事務総長が共同議長を務める国際諮問グループによって提示されたのが、「キーウ安全保障盟約（Kyiv Security Compact）」草案
46

である 。これは、ウクライナが EU や NATO に加盟するまでの間、同国の安全を暫定的に保証する法的拘束力を持つ国際的な枠組みであり、ロシアの行動を抑止し、いざという時のためにウクライナの自衛能力を向上するための諸措置が記されている。

42

第 2 章 NATO とウクライナ

これを構成する「保証国」については、ウクライナ軍支援の明確な義務を負う同盟国からなる「中核グループ（core group）」と、制裁メカニズムを中心に築かれる非軍事保証を提供する「広範グループ（broader group）」に分けられている。前者には、米欧諸国に加えてカナダ、トルコ、豪州などが、後者には、日本や韓国などの名が挙げられている。ロシアが枠組みから外れている点、またウクライナの「中立化」が保証の前提条件となっていない点もこの構想の特徴であろう。
ゼレンシキーは、11 月に示した「和平のための 10 項目」のなかでも「キーウ安全47

保障盟約」について言及しており 、今後、この点をめぐる議論も活発化していくと考えられる。米国をはじめとして「中核グループ」の候補国にこの案に沿った「コミットメント」を用意する予定があるかは現時点で不明である。しかし、「戦後」を見据えた際に、ウクライナの安全をいかに保証するか、つまり、いかにロシアに攻撃・侵略を再開させないかという点は、ヨーロッパ秩序の安定、そして国際秩序の安定を回復・維持していくための伴となろう。
「キーウ安全保障盟約」
構想では、日本に対しても、ロシアが侵略を再開した際に経済制裁を「自動的に」再適用するといった保証への期待が記されている。前例のない「コミットメント」の供与要請にどう対応していくか、
他国の動向を注視しながら検討を進めていく必要があろう。

──注──
1

2

3

The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, “Treaty between The United Statesof America and the Russian Federation on security guarantees,” https://mid ru/ru/foreign_policy/rso/nato/1790818/?lang=en&TSPD_101_R0=08765fb817ab2000bee1477e02a419e3bef
7f153fa5a5561869f5de83f53098482c521454486eeae08b88b413a143000e1c2d5b58ac6596f8e
f7bf62039010b2b842fdb24e5f27895aa271b013ca536a3badc92fbb31068876bbfcd6989a06db;“Agreement on measures to ensure the security of The Russian Federation and member States of
the North Atlantic Treaty Organization,” December 17, 2021. https://mid ru/ru/foreign_policy/
rso/nato/1790803/?lang=en&TSPD_101_R0=08765fb817ab2000381fb65a7296142a97a1c5b8c7
3271dec77e0e6ac6f6f43d149498814189ff8b08414c9286143000fd0f7b08f6a8f7a9766a0b86a131
9b0017f0983678c64a9086a92396f9cbf4b157ebaebebc23ae623c4665429d1f6867（2023 年 1 月
23 日最終アクセス、以下同様）
President of Russia, “Address by the President of the Russian Federation,” February 24, 2022.
http://en kremlin ru/events/president/news/67843
NATO, “The Alliance's New Strategic Concept (1991),” November 7-8, 1991. https://www.nato.
int/cps/en/natohq/official_texts_23847.htm

43

4

5

6

7

8

NATO, “Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance,” July 5-6, 1990. https://www.
nato.int/cps/en/natohq/official_texts_23693.htm
NATO, “Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between NATO and theRussian Federation,” May 27, 1997. https://www.nato.int/cps/su/natohq/official_texts_25468.htm
鶴岡路人「NATO・ロシア基本議定書の亡霊− 3 つの論点」日本国際フォーラム『コメンタリー』
2022 年 8 月 1 日。https://www.jfir.or.jp/studygroup_article/8872/#_edn3
Jefferey Simon “Ukraine Against Herself: To Be Euro-Atlantic, Eurasian, or Neutral?,” Strategic
Forum, 2009, p.3. https://www.files.ethz.ch/isn/98858/SF238.pdf
藤森信吉「ウクライナと NATO の東方拡大」『スラヴ研究』47 号、2000 年。316-317 頁。

NATO, “Charter on a Distinctive Partnership between the North Atlantic Treaty Organization andUkraine,” July 9, 1997. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_25457.htm
10 NATO, “Relations with Ukraine,” Last updated October 28, 2022. https://www.nato.int/cps/en/
natohq/topics_37750.htm
11 このプロセスや内容については、末澤恵美「NATO の東方拡大とウクライナ」『海外事情』第46 巻 1 号、1998 年、藤森「ウクライナと NATO の東方拡大」を参照。
12 NATO, “NATO-Russia Council, Rome Declaration,” May 28, 2002. https://www.nato.int/nrcwebsite/media/59487/2002.05.28_nrc_rome_declaration.pdf
13 広瀬佳一「NATO の拡大」広瀬佳一『現代ヨーロッパの安全保障〜ポスト 2014：パワーバラ
ンスの構図を読む』ミネルヴァ書房、2019 年、62 頁。
14 詳細については、東野篤子「ウクライナの EU・NATO 加盟問題」『法学研究』84 巻 1 号、350-351 頁。NATO, “NATO-Ukraine Action Plan,” November 23, 2002. https://www.nato.int/
cps/sn/natohq/official_texts_19547.htm?
15 東 野「 ウ ク ラ イ ナ の EU・NATO 加 盟 問 題 」351-352 頁。NATO, “Alliance ready to deepen
partnership with Ukraine,” February 22, 2005. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_21612.
htm?
16 Razmukov Centre, “Public Support for Ukraine’s Euro-Atlantic Course: Assessments andRecommendations,” April 2021, p.9. https://razumkov.org.ua/uploads/article/2021-nato-eng.pdf
17 Steven Pifer, The Eagle and the Trident: U.S.-Ukraine Relations in Turbulent Times, Brooking
Institution Press, 2017, p.282.
18 東野「ウクライナの EU・NATO 加盟問題」352 頁、広瀬「NATO の拡大」64 頁。
19 Pifer, The Eagle and the Trident, pp.285-286. Pifer によれば反対した国は同盟国のなかで「少数9派」だっという。

NATO, “Bucharest Summit Declaration,” April 3, 2008. https://www.nato.int/cps/en/natolive/
official_texts_8443.htm
21 NATO, “Allies discuss relations with Ukraine and Georgia and send a signal to Russia,” https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_46747.htm?; “Nato allies divided over Ukraine and Georgia,”
The Guardian, December 2, 2008. https://www.theguardian.com/world/2008/dec/02/ukrainegeorgia
22 NATO, Strasbourg/Kehl Summit Declaration, April 4, 2009. https://www.nato.int/cps/en/
natolive/news_52837.htm
23 NATO, “Strategic Concept 2010,” November 19, 2010. https://www.nato.int/cps/en/natohq/
2044

第 2 章 NATO とウクライナ

topics_82705.htm
24

合 六 強「 ウ ク ラ イ ナ と NATO 加 盟 問 題 」『EUSI Commentary』2015 年 9 月。https://www.

25

hit-u.ac.jp/kenkyu/eusi/eusicommentary/vol59.pdf
NATO, “Lisbon Summit Declaration,” November 20, 2010. https://www.nato.int/cps/en/natolive/
official_texts_68828.htm

26

本節については特記のない限り、合六強「長期化するウクライナ危機と米欧の対応」『国際安全保障』48 巻 3 号を参照。

27

合六強「3 つの「ショック」に揺れる NATO」日本国際問題研究所「混迷する欧州と国際秩序」

2020 年 3 月、101-102 頁。https://www2.jiia.or.jp/pdf/research/R01_Europe/08-goroku.pdf
合六「ウクライナと NATO 加盟問題」。
29 Rating, “Twentieth National Poll. Foreign Policy Moods (January 14-16, 2023),” https://ratinggroup.ua/en/research/ukraine/dvadcyate_zagalnonac_onalne_opituvannya_zovn_shnopol_
tichn_nastro_naselennya_14-16_s_chnya_2023.html
30 Mission of Ukraine to the NATO, “President of Ukraine Petro Poroshenko: "Our strategic goalis NATO membership,” September 7, 2016. https://nato.mfa.gov.ua/en/news/50578-prezidentukrajini-petro-poroshenko-nashoju-strategichnoju-metoju-zalishajetysya-vstup-do-nato
31 NATO, “Factsheet: NATO’s Practical Support to Ukraine,” February 2015. https://www.nato.
int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2015_02/20150203_1502-Factsheet_PracticalSupport.pdf;
NATO, “Wales Summit Declaration,” September 5, 2014 https://www.nato.int/cps/en/natohq/
official_texts_112964.htm
32 NATO, “Factsheet: NATO’s Support to Ukraine,” November 2018. https://www.nato.int/nato_
static_fl2014/assets/pdf/pdf_2018_11/20181106_1811-factsheet-nato-ukraine-sup.pdf
33 NATO, “NATO recognises Ukraine as Enhanced Opportunities Partner,” June 12, 2020. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_176327.htm
34 “Poroshenko: Ukraine Seeking NATO Membership Action Plan,” March 10, 2018. https://www.
rferl.org/a/nato-ukraine-poroshenko-membership-action-plan/29090212.html
35 “Poroshenko signs constitutional amendments on Ukraine's movement to EU, NATO,”
Ukrinform, February 19, 2019. https://www.ukrinform.net/rubric-polytics/2643679-poroshenkosigns-constitutional-amendments-on-ukraines-movement-to-eu-nato.html
36 Alyona Getmanchuk, “Russia as aggressor, NATO as objective: Ukraine’s new National Security
Strategy,” UkraineAlert, Atlantic Council, September 30, 2020. https://www.atlanticcouncil.org/
blogs/ukrainealert/russia-as-aggressor-nato-as-objective-ukraines-new-national-security-strategy/
37 “Zelenskiy to Biden: give us clear 'yes' or 'no' on Ukraine NATO path,” Reuters, June 14,
2021. https://www reuters.com/world/zelenskiy-asks-us-clarity-nato-membership-planukraine-2021-06-14/
38 NATO, “Wales Summit Declaration,” September 5, 2014; “The Warsaw declaration on
Transatlantic Security,” July 8-9, 2016. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133168.
htm
39 NATO, “Brussels Summit Declaration,” July 11, 2018. https://www.nato.int/cps/en/natohq/
official_texts_156624.htm ; NATO, “Brussels Summit Communiqué,” June 14, 2021. https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm
28

45

“Zelenskiy to Biden: give us clear 'yes' or 'no' on Ukraine NATO path.”
White House, “Joint Statement on the U.S.-Ukraine Strategic Partnership,” September 1, 2021.
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/01/joint-statementon-the-u-s-ukraine-strategic-partnership/; U.S Department of States, “U.S.-Ukraine Charteron Strategic Partnership,” November 10, 2021. https://www.state.gov/u-s-ukraine-charter-onstrategic-partnership/
42 NATO, “NATO 2022 Strategic Concept,” June 29, 2022. https://www.nato.int/nato_static_
fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf
43 鶴岡路人「ロシア・ウクライナ戦争と NATO」『安全保障研究』第 4 巻第 2 号、2022 年、42-45 頁。

40
41

バイデン政権の支援については、森聡「ウクライナと「ポストプライマシー」時代のアメリカによる現状防衛」『ウクライナ戦争と世界のゆくえ』東京大学出版会、2022 年、63-66 頁。
Razumkov Centre, “Public Support for Ukraine’s Euro-Atlantic Course: Assessments andRecommendations,” p.7; Rating, “Twentieth National Poll. Foreign Policy Moods (January 1416, 2023).”45 NATO, “Press point with NATO Secretary General Jens Stoltenberg,” September 30, 2022.
https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_207788.htm
46 Anders Fogh Rasmussen and Andrii Yermak The Kyiv Security Compact: International Security
Guarantees for Ukraine: Recommendations, September 13, 2022. https://www.president.gov.ua/
44

47

storage/j-files-storage/01/15/89/41fd0ec2d72259a561313370cee1be6e_1663050954.pdf
President of Ukraine, “Ukraine has always been a leader in peacemaking efforts; if Russia
wants to end this war, let it prove it with actions - speech by the President of Ukraine at the G20
Summit,” November 15, 2022. https://www.president.gov.ua/en/news/ukrayina-zavzhdi-bulaliderom-mirotvorchih-zusil-yaksho-rosi-79141（2023 年 1 月 23 日脱稿）

46