⾃治体間連携による災害⽀援と防災政策―関⻄広域連合の活動を中⼼に―＊キーワード＊自治体間連携、関西広域連合、復旧・復興支援、防災政策

1（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構 研究員 梶原 晶
kajiwaraa@dri.ne.jp
2012年11月20日 13：30～15：00
21世紀文明セミナー（安全安心・国際貢献）

2◆内容構成◆
１：⼤規模災害における⽀援のあり⽅
２：そもそも関⻄広域連合とは何か？
３：関⻄広域連合の東⽇本⼤震災での活動
４：関⻄広域連合の活動の評価
５：今後の防災⾏政のあり⽅

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１：⼤規模災害における⽀援のあり⽅①
・災害発⽣時に、復旧・復興に必要な⼈的・物的な資源を、必要とされる地域に、迅速、かつ偏りなく届け、被災地をサポートするにはどうしたらよいのか？
・時期によって異なる被災地の需要・誰が、復旧復興⽀援を担うのか？

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１：⼤規模災害における⽀援のあり⽅②
・時期によって異なる被災地の需要
初動期： 被災者救出、⽣活関連物資の供給、緊急医療
復旧期：初動期活動に加え、がれき撤去、⽣活再建⽀援、⾝体⾯に加えて⼼のケアなど
復興期：復旧期活動に加えて、復興計画の作成・実施等も加わる
・誰が、復旧復興支援を担うのか？
⾏政：市町村、都道府県、国、その他⾏政組織NGO・NPO（国内、国外含む）など個⼈（ボランティア、NGO・NPO参加者を含む）

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１：⼤規模災害における⽀援のあり⽅③
本セミナーでは、災害時における⾏政の⽀援のあり⽅を焦点化→どのような⾏政組織だと、復旧・復興の⽀援が円滑化する？
経験として、東⽇本⼤震災における復旧・復興⽀援
特に⾏政の中で、「関⻄広域連合」に注⽬カウンターパート⽅式を採⽤した⽀援⽅式が⾼評価を受ける→関⻄広域連合によるカウンターパート⽅式の検証と今後の課題の提⽰

6２：そもそも関⻄広域連合とは何か？①＜関西広域連合とは何？＞・平成22（2010）年12⽉1⽇に、
関⻄２府5県によって設⽴された、特別地⽅公共団体・「全国初」の広域連合・府県で担うことが難しい広域事務を担当・地⽅分権のさらなる推進をめざす組織※中央出先機関の受け皿

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２：そもそも関⻄広域連合とは何か？②＜組織の構成＞※関西広域連合WEBページより抜粋

8２：そもそも関⻄広域連合とは何か？③＜道州制との違い＞
広域連合：府県との並存を前提 ⇔ 道州制：府県の廃⽌を前提※設置根拠となる法律に違い
複数府県による広域連合設置の根拠・位置づけ
府県制度との関係

道州制

現行の地方自治法に基づく特別公 新たな法律に基づく広域政体（新共団体
規立法の必要）存続（広域連合と並存）

広域連合：選挙以外の⽅法で⾸⻑を選出

廃止⇔

道州制：公選⾸⻑

広域連合は、道州制を全⾯的に否定しているわけではない。⼀⽅で、将来的な道州制への移⾏を前提としたものでもない。道州制移⾏には関⻄内部（および⽇本国内全体）の⾃治体の合意のほか、何よりも国会議員の⽴法が必要。広域連合の活動実績は道州制導⼊に関する有益なデータを提供するものとはなりうる。

“将来の関⻄の広域⾏政のあり⽅は関⻄広域連合の活動を積み重ねたうえで関⻄⾃⾝が考えるもの” 「関⻄広域連合設⽴案」

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9２：そもそも関⻄広域連合とは何か？④＜設立経緯＞
1.

分権改⾰における関⻄のあり⽅に関する研究会（平成15年7⽉〜平成17年1⽉）
・経済6団体が共同で設置。この研究会には関⻄の2府7県3政令市や、研究者も参画
・関⻄が総合⼒を発揮するための分権改⾰の課題や、解決⽅法などを主に検討

2.

関⻄分権改⾰推進委員会（平成17年4⽉〜平成18年6⽉）
・上記研究会の報告をもとに、関⻄の2府7県3政令市と経済界で共同設置された委員会
・関⻄の広域課題を例⽰し、「関⻄広域連合」の実現可能性を検討

3.

関⻄分権改⾰推進協議会（平成18年7⽉〜平成19年6⽉）

4.

関⻄広域機構分権改⾰推進本部（平成19年7⽉〜平成22年8⽉）

・上記委員会の報告を受け、事務の明確化等の課題を検討するために設置された協議会
・上記協議会を引き継ぎ、広域連合の具体化に向けた検討・協議を⾏うために設置された・平成22年8⽉の本部会議において2府5県（滋賀県､京都府､⼤阪府､兵庫県､和歌⼭県､⿃取県､徳島県）
9⽉議会上程案を最終合意するに⾄る

5.

2府5県の平成22年9⽉議会で規約可決、11⽉1⽇設⽴許可申請

6.

関⻄広域連合設⽴
・平成22年12⽉1⽇、総務⼤⾂の許可を受け、ようやく関⻄広域連合が設⽴（平成24年4⽉に⼤阪市と堺市、同年8⽉に神⼾市と京都市も構成団体に参加）

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３：関⻄広域連合の東⽇本⼤震災での活動①
平成23年3⽉11⽇、東⽇本⼤震災発⽣
3⽉13⽇、緊急の広域連合委員会を開催◆⽀援対策に係る緊急声明（第１次）を発表◆①被災地対策
②⽀援物資等の提供③応援要員の派遣④避難⽣活等の受け⼊れ◆カウンターパート方式による応援担当府県を決定◆現地連絡所の開設を決定

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３：関⻄広域連合の東⽇本⼤震災での活動②
カウンターパート方式とは？

・構成団体のそれぞれが、異なる被災地を担当する⽅式。
・中国で四川⼤地震の際に採⽤された「対⼝⽀援」を参考に考案された。
・「顔の⾒える」継続的かつ責任のある災害時⽀援を可能とする。
「関西広域連合広域防災局作成資料」（2011年6月）等より

12３：関⻄広域連合の東⽇本⼤震災での活動③
カウンターパート方式の実際の活動過程
被災地・県

宮城県

設置場所

設置時期

担当府県

宮城県庁内

3月14日（月）10：30

兵庫・鳥取・徳島※3月20日に現地連絡書を現地支援本部に改組(気仙沼市、南三陸町、石巻市に支援本部を23日に設置)※11月1日より現地連絡員を設置(気仙沼市、南三陸町、石巻市など)

岩手県庁内

岩手県

3月14日（月）17：00

大阪・和歌山※4月1日より岩手県庁周辺のオフィスを借りて現地事務所を拡充(現在閉鎖)※5月9日より遠野市役所内に現地事務所を開設※11月1日より沿岸広域振興局釜石合同庁舎内に現地事務所を開設(現在閉鎖)

会津若松合同庁舎内

3月16日（水）9：30

福島県庁内

3月16日（水）13：00

滋賀・京都

福島県

※福島県現地事務所は原発事故の関係で設置時期が3月16日となった※6月25日をもって、福島県庁に事務所を統合

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13４：関⻄広域連合の活動の評価①得られた高評価①迅速で適切な災害時対応
・⾏政組織は、本来的に「緊急時」に対応することが難しい→合法性・公平性・効率性などを前提とする場合、「法律」や「計画」、裏付けとなる予算などに基づいて⾏動しなければならない→災害といった突発的な出来事に対して、以上の特性から⾏政組織はしばしば遅れをとってしまいがち。関⻄広域連合は迅速な形で対応
・「押しかけ⼥房」的⽀援→関⻄広域連合は、被災地から応援要請を受けて⽀援を⾏なったわけではない→広域連合が⾃発的・能動的に、被災地への⽀援を実施②カウンターパート方式という新たな支援方式の提案
・カウンターパート⽅式は新しい災害時・復興⽀援の枠組み→これまでは、近隣の府県・市町村あるいは姉妹都市などとの協定を通じて、災害時⽀援を実施
また、広域的な枠組みから担当を決めるという発想もない→対⼝⽀援を基礎とするカウンターパート⽅式は、現在、新たな災害時⽀援のスキームとして多数の研究者や⾃治体関係者からの注⽬を集める

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４：関⻄広域連合の活動の評価②
課題点①カウンターパート方式の問題・課題（１）選べないパートナー
・被災地は対となるパートナーを選ぶことができない・「送り⼿」中⼼の決定⽅式。「受け⼿」の側の要望に対する応答性の問題
・都道府県とパートナーとする場合、市町村レベルの調整の問題（２）構成団体間の⽀援の相違

・パートナーによって⽀援のあり⽅が⾃ずと規定される・パートナーが⼀旦決まってしまうと変わることは基本的にない・⽀援する側の⾃治体の間での能⼒や資源量の違い。得⼿・不得⼿の問題→パートナーの組み合わせによっては、⽀援の「偏り」も持続する可能性

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４：関⻄広域連合の活動の評価③（３）⺠主主義や地⽅分権とカウンターパート⽅式の両⽴カウンターパート⽅式：中国で取られた対⼝⽀援を基礎
これまではそれほどに注⽬されてはいなかった。
→権威主義的・中央集権的な国家において初めて効果を発揮する⽅式という理解（中央政府が、地⽅政府間のカウンターパートを決め、⽀援を命令する）
地⽅政府（⾃治体）国から⾃⽴している国、⺠主主義国家では効果を発揮しにくいとも考えられる⇔

東⽇本⼤震災における関⻄広域連合の⽀援は⼀定の成功（評価は出来るが、可能な範囲でのみ⽀援を実施したという側⾯も）→カウンターパート⽅式ならば災害時⽀援が円滑化するとは必ずしも⾔えない部分もある

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４：関⻄広域連合の活動の評価④②（関西）広域連合という組織に付随した問題・課題①「⾮公選」⾸⻑であることの限界
関⻄広域連合：国の出先機関からの権限の移譲を⽬指している
関⻄広域連合の⾸⻑（連合⻑）や議会議員は選挙によって選ばれていない。
⺠主的な「正当性」を有さない組織②予算の問題広域連合⾃体に課税権限はなく、必要とする予算は各構成団体の持ち出し独⾃の広域的な事務事業を⾏っていくことは難しい。
③実は決められない組織？
たとえば、規約の変更などを⾏う際には、構成団体全ての同意を得る必要
構成団体が増えれば増えるほど、規約変更や合意形成の可能性は低くなる
さらに、議会定数の問題も→関⻄広域連合が継続的に災害⽀援や広域防災を⾏うには課題も多い

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５：今後の防災⾏政のあり⽅①
カウンターパート方式以外の支援
・個別⾃治体間での⽀援や協⼒
例：災害時相互応援協定による⽀援
姉妹都市協定・友好都市協定、平時・⽇頃の交流を基礎とした⽀援
EX.

⽬⿊のさんま・知事会や市⻑会・町村会など、より広域な⾃治体間組織による⽀援
⾃治体からの⼈的・物的⽀援の窓⼝として機能（初動時よりも、復旧期・復興期に職員派遣などのスキームとして機能）・国による⽀援や援助、復旧・復興活動の調整や援助の統合
⽇本では、⼤規模災害時に救助や復旧・復興活動を統合する国の常設官庁はない対策本部（内閣府）、消防（消防庁・総務省）、警察（警察庁）、⾃衛隊…
縦割り⾏政が復旧・復興活動を遅らせている可能性
アメリカ：災害時の統合機関

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⾮常事態管理庁（FEMA）

５：今後の防災⾏政のあり⽅②
今後の課題
・カウンターパート⽅式の⽀援と他の⽅式⽀援の⽀援との調整
・「⽀援」を円滑化する⽅式としてのカウンターパート⽅式に、「受援」の視点を導⼊する
・⾃治体レベルでの災害⽀援を統合する上で、（関⻄）広域連合カウンターパート⽅式のほかに、国家レベルでの統合のあり⽅を検討する必要。場合によっては、集権的な統合組織も必要とされる。
・事後的な⽀援のほか、事前の（平時の）体制や⽀援計画の確⽴と防災政策の実施
今後、南海トラフ地震・津波など、様々な⼤規模災害の発⽣が予測されている。カウンターパート⽅式⽀援をはじめとする東⽇本⼤震災の経験、さらには阪神⼤震災、台⾵・集中豪⾬の経験も⽣かし、災害に有効に対応できる⾏政制度と組織を構築する必要がある。

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ご清聴、誠にありがとうございました10