IEEJ：2016年12月掲載 禁無断転載

米国新政権と国際交渉・国内対策上の課題

2016年12月16日
東大公共政策大学院教授
有馬 純

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パリ協定の発効

 2016年4月の署名会合では175ヶ国が署名。15ヶ国（島嶼国が中心）が署名と同時に批准
 米国、中国、カナダ、メキシコ、EU8か国が批准し、「55ヶ国、55％」の発効要件を満たし、11月4日に発効。
 ＣＯＰ２２で決まるのはルール作りの作業計画(2018年にルール採択で合意＠マラケシュ

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欧州環境関係者の「鼻息の荒さ」（10/10＠Chathamhouse）
 パリ協定の早期発効、ICAOのGMBM導入合意、モントリオール議定書改正等、世界は脱炭素化に向けて大きく変化。このモメンタムを維持すべき。
 COP22でパリ協定発効を祝うだけでは駄目。2020年までの1000億ドルの確保、適応基金の詳細、キャパシティビルディング、パリ協定の詳細ルールの作成等、多くの課題あり。期待値のコントロールが必要。

 1.5℃~2℃を達成するためには2050年には脱炭素化を目指すべき。再生可能エネルギーのコストは大きく下がっている。
 各国のＮＤＣは1.5℃~2℃目標達成には全く不十分。2018年のIPCC特別報告書及びそれを踏まえたダイアログを通じ、2020年よりも前に各国の目標の更なる積み上げが不可欠。

 脱炭素化のためには膨大な資金が必要（年間数兆ドル）。化石燃料への資金を締め上げ、再生可能エネルギーに資金が流れるような金融システムを構築すべき。
 現在、策定中のFSBガイドラインを強制力を持ったものにしていくべき。
 カーボンプライスがカギ。中国のETS導入により世界の排出量の半分がカーボンプライスの対象に。
 脱炭素化を阻む化石メジャー、重厚長大産業をどう追い詰めるかが課題
 「温暖化防止」では一般国民に訴求力が弱い。経済、雇用、セキュリティ等を前面に立てた説明が必要。
 欧州のリーダーシップの上でBREXITは懸念材料。

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BREXITのＥＵ温暖化対策への影響

 40％目標への影響
 40％目標合意に当たって、英国は90年比50％削減を主張し、野心的な目標に反対するポーランド等東欧諸国と対立。
 EU全体の12％を占める英国が▲57％とすると残りのEU27で▲37％。英国のEU離脱まではEU▲40％を掲げるが、離脱後は３つの可能性
 EU27で40％を維持→その他の国々の負担増大となり、東欧諸国が強く反対 土地利用変化を読み込み各国の負担を伴わずに▲40％を維持
 パリ協定4条16項に基づきEUと英国で▲40％を達成（バブル） ＥＵ全体の削減目標引き上げを主張していた英国が離脱すると、ＥＵの目標引き上げのハードルは高まる可能性大（東欧諸国の発言力の相対的増大）
 英国はＥＵ内でEU-ETS強化の議論を主導。BREXITにより、EU-ETSの今後の更なる強化に向けた議論に英国は参加できなくなり、EU-ETSの推進力が弱まる可能性。
 来年開始するとされるBREXIT交渉は移民、通商等、多岐にわたり、温暖化（40％、EU-ETS等）はその一部。全体交渉が決着するまで “too early to tell”(英・欧州委関係者）
 BREXITに伴う政治的・経済的影響のマネージすることに英国、ＥＵ双方が腐心せざるを得ない。EUでは経済、難民、安全保障（テロを含む）等の課題も山積。トランプ当選は反ＥＵ政党にとって追い風 → 温暖化アジェンダの優先度の低下

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トランプ次期大統領のエネルギー温暖化対策
 気候変動に懐疑的な発言
 “The concept of climate change was created by and for the Chinese in order to make US
manufacturing non-competitive” （12年6月ツイッター）
 “Obama is talking about all of this with the global warming and the – a lot of it is a hoax,
It’s a hoax” （15年12月）
 「米国第1エネルギー計画」（16年5月）、「米国を偉大にする100日行動計画」（16年11月）
 50兆ドルに及ぶ未開発のシェール、石油、ガス、クリーンコールの開発

 OPECカルテル、米国の利害に敵対する国々からのエネルギー輸入から独立
 連邦所有地の開放、石炭リースのモラトリアム撤廃、シェール資源の開発
 排出削減、エネルギー価格低下、経済拡大につながる天然ガスその他の国産資源の利用拡大
 雇用を阻害するオバマ政権の行政措置を撤廃。責任あるエネルギー生産への規制を削減・撤廃し、年間50万人の雇用、300億ドルの賃金上昇、低廉なエネルギーを確保
 国連気候変動関連プログラムに対する数十億ドルの支払いをキャンセル

 パリ協定の見直しを示唆 オバマ政権が議会の承認を得ずにパリ協定を批准したことを批判。パリ協定のキャンセ
ルを主張

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2016年共和党プラットフォーム

トランプ次期大統領の方向性と共和党プラットフォームはほとんど一致。

 我々は石炭、石油、天然ガス、原子力、水力等、自由経済の下で、補助金なしで経済性を有するあらゆる形態のエネルギー源を支持する。
 化石燃料を採掘せず、地中に留める（keep it in the ground）政策は職を奪う。
 民主党は石炭が潤沢、クリーン、安価、信頼できるエネルギー源であることを理解していない。クリーンパワープランを即時撤廃する。
 エネルギー価格を引き上げるいかなる形態の炭素税にも反対する。
 環境保護庁の権限を州に移管し、独立した超党派委員会に改組する。

 気候変動の議論はデータに基づいた冷静なものであるべき。IPCCはバイアスのかかった政治的なメカニズムであり、科学的な組織ではない。
 署名者（クリントン大統領、オバマ大統領）の個人的コミットに過ぎない京都議定書、パリ協定を拒否する。
 パレスチナを加盟国とする国連機関への資金拠出を禁じた1994年対外関係法に基づき、気候変動枠組条約に対する拠出金を停止する。
 環境問題は経済成長を制約し、職を奪うトップダウンの命令管理型の規制を通じてではなく、技術開発によって解決すべきである。

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トランプ政権はどちらに向かうのか？（１） シナリオ１：極端な気候変動懐疑主義を徹底 気候変動の科学、脅威を否定。枢要ポジションに気候変動懐疑派を任命
 国際的な温暖化防止の取り組みから政治的、法的に離脱（気候変動枠組条約からの離脱を含む）
 クリーンコールプランを含め、オバマ政権の国内温暖化対策の大部分を撤廃
 オバマ政権の全ての資金援助プレッジを撤回
 石炭生産を積極的に推進 大気汚染防止法から温室効果ガスを除外する法令を提案
 クリーンエネルギー促進にも反対（補助金、Ｒ＆Ｄ等）
 シナリオ２：ブッシュ政権のアプローチを踏襲
 気候変動の科学は受け入れるも、脅威をダウンプレイ。枢要ポジションに温室効果ガス削減対策に対する強硬な反対派を任命
 枠組条約からは離脱しないが、パリ協定は無視
 クリーンパワープランに加え、オバマ政権の温暖化対策の一部を撤廃

 オバマ政権の資金援助プレッジの一部を撤回
 石炭推進を標榜しつつも、積極的推進策はとらず。
 クリーンエネルギーには反対せず（補助金、Ｒ＆Ｄ等）

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トランプ政権はどちらに向かうのか？（２） シナリオ３：事前の予測を覆し、温暖化対策に取り組む（例：反共ニクソンの対中政策）
 気候変動の科学を受け入れ、国務長官等の枢要ポストに共和党主流派を任命
 パリ協定に留まるが、目標は下方修正
 石炭生産推進策はとらず、石炭地域における転職を支援
 インフラ整備、税制改革の一環として炭素税を導入

 オバマ政権の資金援助プレッジを維持・拡大
 クリーンエネルギーを促進 最近の動向 11月23日のＮＹタイムズインタビューではパリ協定からの離脱に関し、「オープンマインドで検討」、気候変動については、「何らかの関係はあると思う。企業にどれだけコストがかかるかが問題」と応答
 12月5日にゴア元副大統領とトランプ次期大統領、イヴァンカと会合 環境関係者の間で「トランプ政権は温暖化防止に穏健な立場（シナリオ３）をとるのではないかとの期待感も。

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トランプ政権のエネルギー環境関連閣僚候補を見ると・・・

 12月7日にスコット・プルイット・オクラホマ州司法長官をＥＰＡ長官に指名。
プルイット氏は「地球温暖化の程度と人間活動との関連性については科学的コンセンサスはない」と発言し、クリーンパワープラン提訴を主導。
→シナリオ１？
 12月13日に国務長官にレックス・ティラーソン･エクソンCEOを指名。ティラーソン氏の下でエクソンモービルは気候変動問題の重要性を認知し、パリ協定を支持する旨の声明→シナリオ２？
 内務長官候補としてキャシー・マクモリス・ロジャース下院議員が浮上。
マクモリスロジャース議員はアル・ゴア元副大統領の温暖化に関する議
論は「科学的にはＦ評価、創作としてはＡ評価」と発言→シナリオ１？
 エネルギー長官に指名されると報じられたリック・ペリー前テキサス州知事は「気候変動は人間がもたらしたものであるが故に、温暖化防止のために米国経済を傷つけても良いという議論には与しない。気候懐疑派と呼ばれることを恐れない」と発言→シナリオ１？
 方向性としてはシナリオ１と２の間？

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最高裁判事の顔ぶれ
 2016年2月に最高裁は5対４でクリーンパワープランの差し止め判決
 2016年2月に死去した保守派スカリア判事の後任をトランプ大統領が指名
 ワシントン特別区控訴裁判所で係争中のクリーンパワープランの帰趨に影響
 最高裁判事は終身。その勢力分布は政権交代後にも影響

ジョン・ロバーツ（61)

スティーフン・ブライヤー
（78）

クリントン

アンソニー・ケネディ レーガン
（80）

サミュエル・アリート（66）

Ｇ・Ｗ・ブッシュクラレンス・トーマス（68）

Ｇ・Ｗ・ブッシュ

ソニア・ソトメイヤー
（62)

クリントン

ルース・ギンズバーグ
（83)

クリントン

エレナ・ケイガン
（56）

クリントン

Ｇ．Ｗ．
ブッシュ

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トランプ政権下の温室効果ガス排出見通し（ＮＹＴ）

 2025年▲26-28%目標達成のためには州の施策やオバマ政権下で導入・導入予定の連邦レベル施策を足し上げても不十分 トランプ政権は連邦レベルの施策を撤廃、弱体化可能
カリフォルニア州
省エネ基準・HFC
メタン

クリーンパワープラン

その他施策

出所：New York Times 8 December 2016 “How Trump can influence climate change?”

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温暖化防止への国際的取り組みへの影響

 米国が離脱してもパリ協定体制は崩壊しない（詳細ルールの策定を経て目標の策定、提出、レビュー、目標見直しというプロセスは始動）。
 各国とも、表向きは「温暖化防止に取り組む」との姿勢を堅持するも、世界第二位の排出国である米国が温暖化防止に背を向けることは、米国と貿易競合関係にある国々の今後の野心レベルの引き上げにとって制約要因
 EU： 米国との国際競争力格差に悩んでおり、米国がエネルギーコストの低下を目指す一方で、目標レベルを引き上げることを域内で合意するのは困難。
 中国：もともと容易な目標を出しているので、「引き続きパリ協定の元で努力する」と「責任ある大国」を演出しようとするだろうが、更なる目標引き上げについては「米国を横目で睨みながら」という対応に
 インド：米国が温暖化防止のための資金拠出を停止することを目標未達成の理由に
 国際競争力維持のための米国に対する炭素関税は、フライしない。

 WTO上の疑義があり、貿易戦争に発展する可能性
 各国にとって対米関係の最重要マターは外交・安全保障、経済で温暖化防止ではない（日本の場合、日米同盟の維持）
 全体として温暖化防止への国際的取り組みに冷や水効果となる可能性
 他方、いずれかの時点で米国の政権交代による再度の揺り戻しがあることも確実

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今後の国際スケジュール

2017年
5月 パリ協定特別作業部会（詳細ルール等の交渉）
5月 G7サミット（＠シチリア）7月 G20サミット（＠ハンブルク）
11月 COP23（＠ボン 議長国フィジー）
CMA1（再開会合）
パリ協定特別作業部会（詳細ルール等の交渉）
2018年
2018年
ＩＰＣＣ 1.5度目標特別報告書
進捗確認のための促進的対話
11月 COP24（場所未定 議長国ポーランド）
CMA１（再開会合） 詳細ルール等を採択
2020年まで 各国の目標の更新・提出
2020年まで
長期低排出開発戦略の提出

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国際交渉上の留意点

 詳細ルールの策定
 先進国・途上国二分論を主張する途上国 ｖｓ 二分論に反対する先進国 「米国不在」の交渉の下で途上国の発言力が相対的に増す可能性

 米国が参加できないようなルールにしないよう先進国の連携が一層重要 2017年G7,G20プロセス
 環境NGOの強い欧州（伊、独）が議長国。トランプ政権への対抗上、前のめりになる可能性。G20議長国ドイツは気候変動を重点議題に。
 ＩＰＣＣ1.5度報告
 2度目標のように1.5度目標（350ppmシナリオ）が一人歩きする恐れ 気候感度の不確実性を反映し、複数の削減シナリオが提示されるべき。

 長期戦略 伊勢志摩サミットでは「2020年に十分前もって」提出。
 90年比▲80%＋の欧州と2005年比▲80%を放棄する米国
 NDCの更新・提出
 2020年を待たずに更新との議論が生ずる可能性（2017年G7、G20プロセス、2018年の促進的対話等）

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日本の目標の前提となったエネルギーミックス【基本方針】（１）自給率は震災前を更に上回る水準（概ね２５％程度）まで改善すること（２）電力コストは現状よりも引き下げること（３）欧米に遜色ない温室効果ガス削減目標を掲げ世界をリードすること

出所：総合資源エネルギー調査会資料

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日本にとっての課題 ①

 想定されるシナリオ
 シナリオ１：原子力の再稼動・運転期間延長でエネルギーミックスを実現→実現可能？
 シナリオ２：再稼動が進まない中で電力料金の上昇を避けられる範囲内で化石燃料、再エネを併用→26％目標が達成不可能に（ただしパリ協定上、目標達成や引き上げは法的義務ではない） シナリオ３：再稼動が進まない中で26％を達成するため、省エネ、再エネを大幅に積み増し→ボトムアップで策定された26％目標のトップダウン化。エネルギーコストが大幅に上昇。経済、産業競争力への影響 シナリオ４：再稼動が進まない中で26％を達成するため、排出量取引等の管理経済手法を導入し、不足分は海外クレジットを購入→26％目標のトップダウン化。「空気」を買うための国富の流出（京都の二の舞）。管理経済的手法
 トランプ政権は温暖化対策に否定的。「欧米に遜色のない目標」の事情変更
 最大貿易相手国の米国が国益最優先の政策をとる中で、原発再稼動が進まない場合の対応方針、今後の目標見直しについては日本経済、産業競争力への影響を十分考慮すべき。
 パリ協定の本質は各国は自国の国情に応じて目標を設定するというボトムアップの枠組み。→他国の眼を気にして野心的な目標を設定し、自縄自縛になるリスクの高い国
日本

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地球温暖化対策推進計画IEEJ：2016年12月掲載 禁無断転載

日本にとっての課題 ②

 温暖化対策計画における長期目標（50年80％減）の設定

 「2050年までに80％減」という先進国の目標は「世界全体2050年までに半減」という全球目標の一環。しかしパリ協定では曖昧な温度目標は共有されたが、具体的な全球削減目標 （2050年までに▲40-70％）は共有されていない。
 気候感度にコンセンサスがなく、50年▲80％は根拠薄弱。
 90年比▲80％までに「あと▲55％程度」の英、独と、「これから▲80％」の日本。トランプの米国は▲80%目標を放棄する見込み。
 現在の技術の延長線上では50年▲80％は経済、雇用に多大な影響を与える恐れ（限界削減費用は6000ドル/ｔ-CO2、BAUケースに比して40-70兆円の追加費用）
 原発の新・増設の方向性も見えない中で長期目標だけが先行する不合理 非現実的な▲80％からバックキャストして非現実的な中期目標（26％目標の更なる引き上げ）、それを達成するためのエネルギーコストの上昇、国際競争力低下、管理経済的手法（キャップ＆トレード等）導入につながるリスク
 「主要排出国の参加する枠組み」、「主要排出国の能力に見合った削減努力」という前提条件の変更。
 重要なのは数値目標そのものよりも、長期的な排出削減を可能にする原発リプレー
ス・新増設の方針の明確化とイノベーションの促進

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我が国のとるべき対応

 国際交渉 プレッジ＆レビューにおける日本の経験を建設的なルール作りへのインプットとして共有
 米国が戻ってこられないようなルールにならないよう、アンブレラグループと協力

 技術による貢献
 クリーン技術の海外移転（トランプ政権はオバマ政権のようにクリーンコール技術移転に批判的ではない）
 革新的技術開発の推進（共和党は伝統的にはＲ＆Ｄ重視。米国との接点を探るべき） 米国におけるビジネス機会の追求（エネルギー生産、インフラ、省エネ等）
 約束草案のベースとなったエネルギーミックス実現に引き続き努力 他方、原子力再稼動が予定通り進まない場合、再エネ、省エネ上積みで26%を達成しようとすればエネルギーコストの大幅引き上げにつながり、にエネルギーコストの引き下げを図る米国へのカーボンリーケージを招く。国際競争力への配慮が不可欠。
 「全ての主要排出国が参加する公平で実効ある枠組み」、「主要排出国の能力に応じた取り組み」「温暖化対策と経済との両立」を前提とした2050年80％減についても前提条件が大きく変わったことも考慮すべき。
 安易な目標引き上げ論には慎重な対応が必要（欧州が攻勢をかけてくる可能性）。
 米国の対応にかかわらず、「やるべきこと」、「やるべからざること」は自分で決める。

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ご清聴ありがとうございました

お問い合わせ: report@tky.ieej.or.jp