21世紀文明シンポジウム報告書

迫り来る巨大災害への備え
首 都 直 下 地 震 や 南 海トラ フ
地震の減災復興戦略
配信会場

日 時

令和 4
（2022）
年

2月 19

13：00～
日（土） 17：30

朝日新聞東京本社
東京都中央区築地５－３－２

主催：朝日新聞社、東北大学災害科学国際研究所、(公財)ひょうご震災記念２１世紀研究機構

後

援 : 内閣府政策統括官（防災担当）、復興庁、総務省消防庁、東京都、兵庫県、関西広域連合

世紀文明シンポジウム報告書

21

迫り来る巨大災害への備え

首都直下地震や南海トラフ地震の減災復興戦略（公財）ひょうご震災記念 世紀研究機構

2121世紀文明シンポジウム報告書

迫り来る巨大災害への備え
首都直下地震や南海トラフ
地震の減災復興戦略

目次

開催概要…………………………………………………………………………… ２
プログラム………………………………………………………………………… ３
講師等プロフィール… …………………………………………………………… ４
開会挨拶…………………………………………………………………………… ６
基調講演Ⅰ………………………………………………………………………… ７
基調講演Ⅱ……………………………………………………………………… 20
パネルディスカッション… …………………………………………………… 32
総括………………………………………………………………………… 50

開催概要

開催概要
■趣

旨

阪神・淡路大震災以降、地震の活動期に入ったといわれる日本列島では、広域にわたる複合災害をもたらした東日本大震災をはじめ、新潟県中越地震、熊本地震など、地震災害が多発しています。
今こそ、人口減少・高齢社会を見据えた復興を成し遂げるとともに、「災後」の教訓や知見を「災前」の備えにつなげ、人と自然との共生、安全安心を優先する “ 災後の文明 ” の創造へと歩みを進めていか
なければなりません。
こうした認識のもと、我が国の社会に甚大なダメージをもたらすおそれのある首都直下地震や南海ト
ラフ地震などの巨大災害を見据え、社会の総力をあげていかに備え、被害軽減や早期の復旧・復興につなげていくべきかについて考えるため、「21 世紀文明シンポジウム」を開催します。

テーマ：「迫り来る巨大災害への備え～首都直下地震や南海トラフ地震の減災復興戦略」

日時：令和４年２月19日（土）13：00～17：00

主催：朝日新聞社・東北大学災害科学国際研究所・‌

配信会場：朝日新聞東京本社新館スタジオ（東京都中央区築地５－３－２）

後（公財）ひょうご震災記念 21 世紀研究機構（順不同）

援：内閣府政策統括官（防災担当）、復興庁、総務省消防庁、東京都、兵庫県、‌
関西広域連合視聴者：700名

掲載写真提供：朝日新聞社、ひょうご震災記念 21 世紀研究機構

2プログラムプログラム
13：00

開 会 挨 拶
なかむら

しろう

中村

13：05

史郎‌朝日新聞社代表取締役社長

基 調 講 演 Ⅰ 「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」
なかばやし

いつき

中林

一樹

‌‌東京都立大学・首都大学東京名誉教授／‌‌明治大学復興 ･ 危機管理研究所研究員

13：50

基 調 講 演 Ⅱ 「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」
よねだ

まさこ

米田

雅子

‌防災学術連携体代表幹事／東京工業大学特任教授／‌‌日本学術会議会員

休憩（14：30 ～ 14：40）
14：40


パネルディスカッション 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」＜コーディネーター＞
みくりや

たかし

御厨

貴‌

‌ひょうご震災記念 21 世紀研究機構副理事長兼研究戦略センター長／‌
東京大学名誉教授

＜パネリスト＞
ひらた

きょうこ

こばやし

しげる

平田

日本女子大学家政学部住居学科教授

茂‌

前東京都危機管理監／現東京都参与

毅‌

NPO 法人事業継続推進機構副理事長

英輔‌

朝日新聞社編集委員

小林

京子‌

いとう

伊藤
さ

さ

たけし
き

えいすけ

佐々木

16：30

総

い

括
お

き

べ

五百旗頭

まこと

いまむら

ふみひこ

こばやし

まいこ

今村
小林

真‌

ひょうご震災記念 21 世紀研究機構理事長／兵庫県立大学理事長

文彦‌

東北大学災害科学国際研究所長・教授

舞子‌

朝日新聞社東京科学医療部次長（医療担当）

3

プロフィール

プロフィール■基調講演Ⅰ※プロフィールは開催当時のもの

中林

一樹（なかばやしいつき）

東京都立大学・首都大学東京名誉教授／明治大学復興･危機管理研究所研究員

福井県出身。工学博士。酒田大火（1976）の直後に現地入りした衝撃から、都市防
災・災害復興研究を始める。都市計画学会、建築学会、地域安全学会、日本災害復興
学会などで防災・復興研究に関わり、阪神・淡路大震災直後から提唱し、東京都とともに実践的に事前復興研究を継続してきた。東日本大震災では、宮城県南三陸町の復興計画策定を支援し、内閣府中央防災会議専門委員として首都直下地震対策の検討にも携わり、内閣官房ナショナルレジリエンス懇談会委員などを務めている。平成26年‌
防災功労者‌内閣総理大臣表彰。

■基調講演Ⅱ

米田

雅子（よねだまさこ）

防災学術連携体代表幹事／東京工業大学特任教授／日本学術会議会員

山口県出身。お茶の水女子大学数学科卒業。博士（環境）。2007年慶應義塾大学特任教授、2021年に東京工業大学特任教授に就任。防災減災、地域建設業、農林業、森林再生、地方公共政策など幅広い分野で、フィールドワークを重視し、分野横断的な研究に取り組む。2006年建設トップランナー倶楽部設立、代表幹事。2011年から日本学術会議の防災に関する学会連携、釜石市・大槌町・遠野市の森林再生・復興住宅に取組む。
2012年に「インフラの町医者」「異種の道ネットワーク」を提言。2016年「防災学術連
携体」を設立、代表幹事。

■コーディネーター
御厨貴（みくりやたかし）

ひょうご震災記念21世紀研究機構副理事長兼研究戦略センター長／東京大学名誉教授

1951年東京都生まれ。東京大学法学部卒業。専門は近代日本政治史、
オーラル・ヒストリー。東京
都立大学教授、東京大学先端科学技術研究センター教授、放送大学教授などを歴任し、現在、東京大学先端科学技術研究センターフェロー、
放送大学客員教授、サントリーホールディングス取締役。2017年よりひょうご震災記念21世紀研究機構現職。2018年紫綬褒章受章。2011年４月より
東日本大震災復興構想会議議長代理、続けて2012年２月より翌年３月まで復興庁復興推進委員会委員長代理を務める。主な著書に『「戦後」が終わり、「災後」が始まる。』（千倉書房2011年）、『別冊アステイオン「災後」の文明』（共編、
阪急コミュニケ－ションズ2014年）などがある。

■パネリスト平田

京子（ひらたきょうこ）

日本女子大学家政学部住居学科教授

1990年日本女子大学大学院家政学研究科住居学専攻修了。博士（学術）。日本建築学会奨励賞（2003年）。ゼネコン集合住宅設計部等を経て、1998年日本女子大学家政学部住居学科着任。専門は市民防災と住宅の安全性、リスクコミュニケーション。生活
復興と住宅再建、避難所について現在研究中。文京区空家等対策審議会座長、文京区
地域防災計画策定や神栖市大規模避難所計画に参画、避難所の住民自治運営のための人材育成として「文京避難所大学」「妊産婦・乳児救護所の教室」等を実施中。アフ
リカの女子教育のためルワンダとエチオピアでの村落調査活動も実施。

■パネリスト小林茂（こばやししげる）

前東京都危機管理監／現東京都参与

宮城県出身。1983年防衛大学校卒業。陸上自衛隊に入隊。防衛省陸上幕僚監部運用第一班長、第９特科連隊長（岩手）等を歴任し、2011年の東日本大震災時には、陸上幕僚監部運用支援・情報部長として陸自部隊の全国運用を担当。その後、第15旅団長（那覇）、第3師団長（伊丹）、中央即応集団司令官（座間）等を経て、2018年３月初代陸上総隊司令官。同年８月退官、10月から東京都危機管理監に就任、都の災害対応や新型コロナウイルス対応に携わる。2022年１月より現職。

4プロフィール■パネリスト

伊藤

毅（いとう

たけし）

NPO法人事業継続推進機構副理事長

1982年富士通株式会社入社。新規事業企画、危機管理コンサルティング部門責任者を経て、2017年より株式会社レジリエンシープランニングオフィス代表取締役。2009年
よりNPO法人事業継続推進機構副理事長に就任し、企業の事業継続強化に向けた主に人材育成の責任者として普及啓発活動を進めている。企業や自治体、各種団体等に向けたコンサルティング経験は数百社以上。政府系の災害対策及び事業継続に関わる各種委員も歴任している。

■パネリスト佐々木

英輔（ささきえいすけ）

朝日新聞社編集委員

1994年朝日新聞社入社。東京、大阪の科学医療部を中心に、災害、環境、医療など科学に関連する分野をおもに取材。2011年に発生した東日本大震災では、地震・津波や
東京電力福島第一原発事故の取材を担った。東京本社科学医療部次長（デスク）を経て、2016年から編集委員。災害への備えを特集する紙面企画「災害大国」に携わっている。過去に松山、大津、福岡でも勤務。

■総

括

五百旗頭

真（いおきべまこと）

ひょうご震災記念21世紀研究機構理事長／兵庫県立大学理事長

京都大学法学部卒業、同大学院法学研究科修士課程修了。広島大学を経て神戸大学法学
部教授。
その間、
ハーバード大学、
ロンドン大学客員研究員、
日本政治学会理事長などを歴任。
2006年防衛大学校長に就任。2011年内閣府復興構想会議議長、復興庁復興推進委員会委員長なども歴任。2012年からひょうご震災記念21世紀研究機構理事長。2018年から兵庫県立大学理事長、2020年から宮内庁参与。文化功労者。著書に『日本政治外交史』、『 米国の日本占領政策』（サントリー学芸賞）『日米戦争と戦後日本』（吉田茂賞）『占領期一首相たちの新日本』（吉野作造賞）
など多数。

■総

括

今村

文彦（いまむらふみひこ）

東北大学災害科学国際研究所長・教授

1989年東北大学大学院工学研究科博士後期課程修了。2004年東北大学大学院工学研究科
附属災害制御研究センター長などを経て、2014年より東北大学災害科学国際研究所長、2015
年より東北大学副理事（震災復興推進担当）。主な専門分野は津波工学、
津波防災・減災技術
開発、津波数値解析を始めとした流体波動解析、災害被害状況など。津波数値モデル移転国際プロジェクト（TIME）責任者。2015年文部科学大臣表彰（科学技術振興部門）、
2016年防災功労者内閣総理大臣表彰などを受賞。主な著書に『逆流する津波』（成山堂書店2020年）、『東
日本大震災を分析する』（共編、
明石書店2013年）などがある。

■総括小林舞子（こばやしまいこ）

朝日新聞社東京科学医療部次長（医療担当）

北海道生まれ。信州大学大学院工学系研究科博士前期課程修了。2001年朝日新聞社入
社後、北海道報道部、津総局（三重県）、東京科学医療部、西部報道センター（福岡県）などを経て、2020年４月より現職。福岡勤務だった2016年４月、阿蘇山の火山企画を取材中に熊本地震に遭遇。

5

開会挨拶

開会挨拶
年、日本列島では気候変動危機の深刻さをうかがわせる巨大化、激甚化した台風や集中豪雨に毎年のように見舞われています。コロナの終息が見通せない中、私たちは巨大災害にどう備えればいいのか、ぜひ皆さんと一緒に考えていきたいと思い
ます。

中村

史郎

朝日新聞社代表取締役社長
２年前の３月11日にWHO（世界保健機関）がパンデミックを宣言してから、私たちは新型コロ
ナウイルスと向き合い続けています。世界の感染者数は４億人を超え、死者は600万人に迫ろうとしています。日本国内でも２万人以上が亡くなっています。当初からこれほどの惨禍を想定できた人はいないのではないでしょうか。危機、災害は往々にして想定を超えて襲いかかります。あの東
日本大震災もそうでした。
以来、私たち朝日新聞社は、皆さんと同じように想定外に備える必要性を心に刻みました。そして、災害にどう備えるかを伝えていくために、阪神・淡路大震災を機に生まれたひょうご震災記念
21世紀研究機構の皆さんと共にこのシンポジウム
を始め、６年前からは東北大学災害科学国際研究所にも加わっていただいています。
第１回を東京で開いて以来、今日が９回目になります。この間、阪神・淡路大震災から20年、25年の節目に神戸で、東日本大震災から５年、10年の節目には仙台で開催しました。この他、熊本では熊本震災の復興を考え、名古屋では産業集積地の地震への備え、新潟では少子高齢社会における復興の在り方を考えました。そして今回は東京に戻り、迫り来る巨大災害への対策を議論します。
首都の中枢機能をどう守り、企業活動をどのようにして続けられるのかといった難題の答えを探っていただけるものと思います。
災害は地震や火山噴火だけではありません。近6

基調講演Ⅰ「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」
基調講演Ⅰ

中林

一樹

東京都立大学・首都大学東京名誉教授／明治大学復興・危機管理研究所研究員

１．荒ぶる自然と脆弱化する地域社会21世紀に入って、
毎年どこかで人が亡くなったり、家を失ったりするような自然災害が続発しており、まさに大地動
乱、大気乱流、大水氾濫といった状況がわが国では起きているのではないかと思います。しかも、それを迎え撃つべきわれわれの社会は脆弱化しているのではないでしょうか。

１．21世紀－荒ぶる自然と脆弱化する地域社会●自然災害が続発する“自然が荒ぶる21世紀！”• 大地動乱・・・・多発する大震災・火山噴火• 大気乱流・・・・多様化する気象・超巨大台風• 大水氾濫・・・・多発する豪雨・土砂災害・洪水• 大病蔓延・・・・世界に蔓延する新型コロナ感染症●要支援者が増大する“社会が脆弱化する21世紀！”• 高齢社会・・・・高齢者比率が急増する社会• 国際化・・・・・外国人が激増する国際社会化• コミュニティの崩壊・・・地域の人間関係の喪失
・・・高齢化による地域関係の崩壊

2

20世紀に比べて21世紀は高齢社会化が一層進展しています。また、コロナ禍で最近は国際交流が止まっていますけれども、やがて反動で国際交流が活発になることで、災害文化が異なる方々と共住しながら日本の災害に備えなければならないという課題も脆弱化の一つです。
高齢化は本当に厳しい状況であり、これからも進んでいきます。その超高齢化により、地域における人間関係、特に災害時に頼りにしていた地域
コミュニティが崩壊してしまいます。既に山間部
では、集落の自治組織を解散する事態に陥っているところもあります。そこに新型コロナがしぶとくまん延しているのです。

自然災害が荒ぶる21世紀
東日本大震災（18,536人＋3,784人）

日本経済の高度成長は、幸運にも防災体制の整備と災害の少ない４０年間だった。

阪神･淡路大震災（5,502人＋919人＋15人）

1959伊勢湾台風（5,098人）
1961災害対策基本法

犠牲者：死者と行方不明者
死者には、事前災害による直接死と避難生活などにおける関連死を含む
出典：防災白書（令和３年）「自然災害における死者・行方不明種数」（内閣府２０２１）3

上図は「防災白書」に出ている「戦後における自然災害による犠牲者・行方不明者数のグラフ」です。グラフにするとあまり多くないように見えるかもしれませんが、20世紀後半よりも21世紀に入ってから少しずつ増えてきていることが読み取れます。その中で赤い楕円で囲んだのが、日本の高度経済成長期です。まさに日本の高度経済成長
期は、災害対策基本法に基づいて防災体制が整備されたと同時に、幸運にも大きな災害自体が発生していませんでした。その結果、災害対応や復興に使う費用も経済発展・地域発展に投資できたのです。
多発する最近の地震災害・風水害とその複合災害化
発生日

災 害

Ｍ

最大震度

1995.1.17

阪神･淡路大震災

7.3

2004.9.4～8

平成16年台風18号－

2004.9.20 ～21

平成16年台風23号

－

−

7

2004.10.23

新潟県中越地震

6.8

7−

死者･不明者(関連死)

負傷者

全壊･全焼・流失

半壊・床上

5,502人（932人）

43,792人

111,941棟

45人

1,301 人109棟

2,446棟

98人

555人

909棟

144,274棟
22,099棟

16人（52人）

4,805人

3,175棟

13,810棟

2004.12〜05.3

豪雪*１

－

−

86人

758人

2007.7.16

新潟県中越沖地震

6.8

6強

11人（4人）2,346人1,331棟5,709棟2011.3.11

東日本大震災*２

9.0

718,536人(3,784人)

6,242人

122,005棟

283,156棟

113人

5,879棟

−

55棟

19棟

2011.8.30〜9.5

平成23年台風12号*３

2014.8.19〜20

広島土砂災害*４－−

77人（3人）

68人

179棟

1,303棟2016.4.16

平成28年熊本地震*５

7.3

7(2)

50人（223人）

2,809人

8,667棟34,833棟

2016.8.30

平成28年台風10号*６

－

14人

518棟

2,560棟2017.6.30〜7.4

九州北部豪雨*７－−

29人（4人）
44人（1人）

39人

338棟

2018.6.18

大阪府北部の地震*８

6.1

6弱

5人（1人）

462人

21棟

454棟

2018.6.28~9西日本豪雨災害*９－256人(15人）

484人

6,783棟

18,328棟2018.9.4-5

平成30年台風21号*10

－

14人

980人

4
68棟

1,077棟2018.9.6

北海道胆振東部地震*11

6.7

2019.10.12-13

令和元年台風19号*12－

2020.7.3-4

令和２年7月豪雨*13

－

－

−

−
−
7

−
−

98人(6人)3,159棟1,323棟41人（2人）

782人

469棟

1,660棟121人（21人）

388人

3,263棟37,714棟

86人（－）

80人

1,620棟

6,161棟*1今冬の雪の被害状況等2005.3.23 *2東日本大震災2018.9.7第158報*3平成23年台風12号2017.8.29最終報 *4広島土砂災害2016.6.24第47報*5熊本地震2019.4.12第121報*6平成28年台風10号2018.11.8第43報 *7平成29年九州北部豪雨2019.10.31第77報 *8大阪府北部の地震18.11.6
第30報*9平成30年7月豪雨2019.8.20第60報 *10平成30年台風21号2018.8.20第10報 *11北海道胆振東部地震2019.8.20第35報 *12令和元年
台風19号2019.12.12第67報 ＊13令和2年7月豪雨2021.2.7第55報 ★関連死は朝日新聞19.1.28 参照 東日本大震災関連死は復興庁2021.9．30 4

阪神・淡路大震災以降、最大震度７を記録した地震が五つあります。阪神・淡路大震災の９年後に新潟県中越地震、その７年後に東日本大震災、その５年後に熊本地震、その３年後に北海道胆振東部地震と、その間隔が縮まってきているのです。その間には、これまで想像していなかったよ
うな水害が続発し、100人を超える犠牲者が発生するような大水害になっています。しかも、最近
は水害でも必ず災害関連死が発生しています。高
齢者が大部分を占める関連死は間違いなく高齢社
会化によって増えていくと考えられます。
「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」 7

基調講演Ⅰ

２．スーパー高齢社会の到来と広域巨大災害
日本で高齢化が問題になったのは1970年頃で、1970年代、80年代は人口の７％以上を65歳以上の高齢者が占める高齢化社会でした。それが1994年には14％となって高齢社会になったのですが、それ以降は2012年21％を超える超高齢社会に、2018
年28％を超えて超・超高齢社会にと加速度的に高齢者の割合が高まっています。国の推計によれ
ば、2040年ごろまでに35％に達するとも言われ、
まさにスーパー高齢社会の到来なのです。

２．脆弱化している21世紀：「スーパー高齢社会」• 人口は、２０１０年１２,８０６万人をピークに減少し、高齢者が急増、２０４５年以降は高齢者人口も減少。
• ６５歳以上の高齢者人口は２０１２年には ３,０００万人を突破し、２０１８年には ３,４５０万人を超え、
２０４０年頃に ３,９２０万人でピークと推計される• 高齢化率は1970７％高齢化、1994１４％高齢社会、
2012２１％超高齢社会、2018２８％超・超高齢社会、2040年までに３５％スーパー高齢社会、に達する。
5

②

③ ④⑤
①阪神･淡路大震災②新潟県中越地震③東日本大震災④平成28年熊本地震⑤北海道胆振東部地震

令和３年度版「⾼齢社会⽩書」

6

上図は、令和３年度の「高齢社会白書」に出ている社会保障・人口問題研究所の推計のグラフです。①～⑤は、図中の右側の凡例にある、震度７の大地震がいつ起きたかを示しています。東日本
大震災が発生した2011年がちょうど人口のピークの時期で、それ以降は人口が減少しています。この先20年、30年を考えると、確実に人口が減って
高齢者の割合が増えていきますから、そうした時代を想定してわれわれは首都直下地震や南海トラフ地震の対応を考えなければならないと思います。
このような状況の中で、最近起きている災害から二つの死への対策を考えなければならないのです。

超超高齢社会の災害は、自宅での生活を失うと、二つの「死」が待っている①直接死： 圧死・窒息死・焼死・溺死
阪神・淡路大震災では、地震から15分以内に自宅倒壊で5,500人の直接死が発生した。
東日本大震災では津波で約１万８千人が溺死｡②災害関連死 ：東日本大震災の震災関連死と高齢者
関連死の年齢比(％)
65歳以下 66歳以上

関連死
の時期

関連死者
数（人）

５,７８７人
４７０人 １３.８％ ８６.２％
１０,８５５人
９２９人 １２.９％ ８７.１％
１,８３１人 ２,３２９人 １０.１％ ８９.９％
６３人
５６人 ２３.２％ ７６.８％
１８,５３６人 ３,７８４人 １１.５％ ８８.５％

総計

３,７８４ 100

直接死
岩手県
宮城県
福島県
７都県
合 計

関連死

震災～３ｹ月
４ｹ月～1年
２年～５年
６年～10年

１,９０１
９０７
８４５
１３１

％

50.2
24.0
22.3
3.5

①被災で直接犠牲にならなかったのに、避難生活・仮設生活期に慢性疾患等が悪化し、震災関連死に至る。
心身の「疾病状況」が悪化し、関連死の予備軍は激増。
②高齢社会の災害では、多様な慢性疾患の悪化は必ず発生する。
③福島県以外の関連死は震災後３年以内に99%、福島県は４年目以降にも14%
資料：総務省消防庁（2021.3.9）「H23年東北地方太平洋沖地震」(災害報161号)
復興庁（2021.9.8）「東日本大震災における震災関連死の死者数」

高齢化率・高齢者支援人口比率の推移と震度7の地震①

一つは「直接死」です。これは従来から言われていた死で、阪神・淡路大震災では5,502人が壊れた家の下敷きになるなどして直接死したと言われています。
しかし、その後に避難所等で亡くなった方の多
くは、この地震がなければこんな所で亡くなっていなかったはずだという声を受けて、兵庫県を中
心にいろいろな働きかけがあり、新聞にも取り上げられて、「災害関連死」の制度が作られました。区市町村が関連死と認定した場合には犠牲者として認められ、国から弔慰金が支払われます。

阪神・淡路大震災で、初めて認定された「災害関連死」、大部分が高齢者です。
「自宅でのいつもの生活を失い」、過酷な避難所生活を余儀なくされ、持病の悪化、体力低下で死亡。最大は、東日本大震災で３,７８４人。
78 「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」

8

現在、関連死が最も多い災害が東日本大震災です。最新のデータでは3,784人に上り、岩手・宮城・福島県の中で福島県だけが直接死よりも関連死の方が多くなっています。これは、原子力発電所事故に伴い長期的・広域的避難を余儀なくされたためであり、しかも関連死の90％を高齢者が占めています。
支援力を「被災地人口 VS 非被災地人口」でみると？
●日本の現在の人口規模・・・・・・・・・ １２,６００万人＊中越地震（２００４）・・・・・・・・・
３５万人
被災地人口：被災地外人口＝ １：４００＊阪神･淡路大震災（１９９５）・・・・・・
３５０万人
被災地人口：被災地外人口＝ １：４０＊東日本大震災（２０１１）・・・・・・・
７５０万人
被災地人口：被災地外人口＝ １：１６☆首都直下地震（都心南部直下）・・・・・ ３２００万人
被災地人口：被災地外人口＝ １：３☆南海トラフ巨大地震（陸域)・・・・・・・ ４７００万人
被災地人口：被災地外人口＝ １：２★被災地外にも要配慮者が増えるし、被災地内には元気な高齢者がいる！

9

阪神・淡路大震災が発生した年は「ボランティ
ア元年」と言われています。どれだけの人がボラ
ンティアとして被災地を支援できる可能性があるのか、災害救助法が適用された被災地の人口と被災地以外の人口の比率を見てみると、新潟県中越地震は１対400、阪神・淡路大震災は１対40、東日本大震災では沿岸地域を中心に被災が顕著だった地域とそれ以外の人口比で１対16ぐらいです。
ただ、今日考えなければならないのは、首都直下地震や南海トラフ地震という超巨大災害時にどうなっていくのかです。首都直下地震の中で被害が最大規模となる「都心南部直下地震」では、震度６弱以上が想定されている地域に約3,200万人が居住し、その他の地域の人口は9,000万人ほどしかいませんから、１対３という状況が想定され

基調講演Ⅰ

高齢社会化による「ボランティア支援力）の低下
被災地と非被災地における要配慮者と支援可能者
被災により
増大した
要配慮者

非被災地

被災地
平時

被災時

平常時

要配慮者
要配慮者

要配慮者
要配慮者
潜在要配慮者

要配慮者
潜在要配慮者
健常者

支援可能者

潜在負傷者
支援可能者

支援可能者

支援不可能者

自立者

支援不可能者

被災地にい
る支援の
担い手
健常者

非被災地
からの
支援可能者
非被災地に
平時にいる
要配慮者
10

要支援者と支援可能者の人口比を大ざっぱに計算すると、首都直下地震では現在１対４ぐらい、
南海トラフ巨大地震では１対2.7ぐらいになるだ
ろうと想定されています。それが25年後になると、首都直下地震で１対2.1ぐらい、南海トラフ巨大地震では１対1.9となり、巨大災害を前提にしてこの先の人口減少・高齢社会を考えると、応援団になり得る方がおよそ１対２の割合しか存在しなくなるのです。現場に駆けつける人だけでな
く、さまざまな形で経済活動などを通して応援してくれる人の数もどんどん減っていくと思います。
☆首都直下地震の被災地人口・・・３２００万人
要支援者 ／ 支援可能者 ＝ １ ／ ４.０☆南海トラフ地震の被災地人口・・・４７００万人
要支援者 ／ 支援可能者 ＝ １ ／ ２.７☆首都直下地震の被災地人口・・・３０００万人
要支援者 ／ 支援可能者 ＝ １ ／ ２.１☆南海トラフ地震の被災地人口・・・４３００万人
要支援者 ／ 支援可能者 ＝ １ ／ １.９

切迫する巨大地震と事前防災
原図：確率論的地震動分布図2020(文科省地震対策推進本部・防災科学研究所 2021.3.26)

震度６弱以上の地震動が30年以内に発生する確率
２６％～
６～２６％

11

その中で、巨大地震が切迫しています。2020年の最新版の確率論的地震動分布図によると、首都・名古屋・大阪の三大都市圏がいずれも最も発生確率の高い地域になっています。それは、首都直下地震と南海トラフ巨大地震のせいなのですが、こうした図を作って国民に地震対策を呼び掛けるようになったきっかけは、阪神・淡路大震災でした。
‌

阪神･淡路大震災

全国各地でM７級
直下地震が頻発
中越地震

３〜６％
０.１～３％
０～０.１％

熊本地震

首都直下地震誘因

これが震災の

南海トラフ巨大地震

1212

この震度６弱以上の強い揺れが30年以内に発生する確率の地図の上に震度７を記録した地震の被災地を示してみると、まず阪神・淡路大震災、そして新潟県中越地震が起き、東日本大震災では海溝型のマグニチュード９の巨大地震が発生しました。震源は星印の辺りだと思いますが、内陸の宮城県北部の栗原市役所では震度７を記録しました。でも、被害の大部分は津波であり、沿岸地域で発生しています。そして熊本地震、北海道胆振東部地震が発生しました。
つまり、震度７を記録した五つの地震のうち四つは、内陸で起きた直下型の地震なのです。マグニチュード７クラスの地震ですから、マグニ
チュード９の東日本大震災の500～1000分の１ぐ
らいのエネルギーなのですが、直下で発生するので真上は非常に激しく揺れ、大きな被害を及ぼしたのです。
このような災害発生状況の中で、われわれは首都直下地震や南海トラフ地震をいかに迎え撃つのかが今日のテーマです。しかし、首都圏と南海ト
ラフのエリアだけが問題なのではなく、日本のどこでマグニチュード７クラスの直下地震が起きても不思議ではないのです。最大震度７の四つの地
震がそのような発生確率の低い場所で起きていることを考えると、本当に全国の皆さん一人ひとりが自分事として大きな地震に見舞われることを考える必要があると思っています。
‌
最大震度７の大震災の被害状況●被災地の前期高齢者50%と健常者の70%が支援人口となり、被災地外の前期高齢者と健常者すべてが支援人口となるしか、 要支援者よりも支援可能者は多くない。それが、超・超高齢社会で、自助が共助を可能とする。

北海道胆振
東部地震

東日本大震災ます。さらに南海トラフ巨大地震では１対２ぐら
いの割合しか被災地の支援はなく、その中で対応していかなければならなくなるのです。
しかも、被災地外の方々が全員応援していただ
けるかというと、高齢化の進行によって被災地外の地域でも日常的に支援を必要とする方々は増えているので、被災地に向かって支援活動してあげられる人、ボランティアしてくれる人はさらに減っていくことが想定されるのです。

本震発生

阪神・淡路
1995.1.17

新潟県中越
2004.10.23

東日本
2011.3.11

熊本
2016.4.16

北海道
2018.9.6

本震のＭ

M７．３

M６．８

M９．０

M７．３

M６．７

最大震度

震度７

震度７

震度７

震度７×２

震度７

全壊･全焼
火 災
半 壊

１１１,９４１棟
２８５件/7,100棟

直接死者

５,５０２人

１６人

１８,５３６人

関連死者

９３２人

５２人

３,７８４人

２２３人

２人

負傷者

４３,７９２人

４,８０５人

６,２４２人

２,８０９人

７８２人

１４４,２７４人

３,１８４棟 １２２,００５棟

８,６６７棟

４６９棟

６件/８棟？

３３０件/不明１５件/1棟２件（非住家）１３,６１０棟 ２８３,１５６棟

３４,７１９棟

１,６６０棟

５０人

４１人☆「東北地方太平洋沖地震（総務省消防庁第161報：2021.3.9）」、「東日本大震災における震災関連死の死者数（復興庁：2021年9月30日）」、 「熊本地方を震源とする地震（総務省消防庁第121報：2019.4.12）」、「北海道胆振東部地震（第35報：2019.8.20）」

13

先ほどお話しした最大震度７を記録した五つの震災は、赤字で示したように関連死が発生しています。
東日本大震災では福島県は関連死の方が直接死よりも多いと話しましたが、最初にそのような状況を来したのは実は新潟県中越地震でした。高齢「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」 9

基調講演Ⅰ

南海トラフ巨大地震（2013想定）

首都直下地震（2013想定）

東日本大震災（2011）

阪神・淡路大震災（1995）

南海トラフ５連動（陸側）

都心南部

日本海溝

淡路島～宝塚

地震の規模

M9.0

M7.3

M9.0

風

速

8m/秒

8m/秒

－

3m/秒

時期・時刻

冬

冬18時

冬14時46分

冬5時46分
5,500人（930人）

震

源

M7.3

死者

320,000人（深夜）（関連死 不明)

16～23千人（関連死 不明）

18,600人（3,700人）

負傷－ 人

123,000人

6,200人

44,000人

全壊

1,632,000棟（津波146千棟）

200,000棟

122,000棟

105,000棟－

283,000棟

144,000棟

焼失棟数

750,000棟(夕刻)

410,000棟（出火330件）

7,300棟（285件）

避 難 者

4,900,000人

7,200,000人

470,000人

320,000人

帰宅困難者

3,800,000人

640～800万人－(出勤困難)

経済被害

238兆円

107兆円

36兆円

16兆円

人的
被害
建物
被害

半壊

14

南海トラフ地震による全壊・焼失棟数

津波対策
特別強化地域

南海トラフ巨大地震＆首都直下地震の被害想定

南海トラフ地震対策特別措置法
南海トラフ地震
防災推進地域化が進んだ旧山古志村を中心とする山間地域が激しく揺れた地震でした。直接死が16人に対し、3.5倍の52人が関連死と認定されました。そして熊本地震も益城町を中心に激しい揺れが起き、熊本市ではなく阿蘇山に向かって被災地が広がる中で、直接死50人に対し4.5倍の223人が関連死として認定されています。いずれの地震でも高齢者が80～90％近くを占めました。
さて、南海トラフ巨大地震と首都直下地震の二つが、これまでわれわれが経験した東日本大震災
や阪神・淡路大震災に比べてどれほどのものなのかというと、南海トラフ巨大地震では東日本大震
災とは比べようもない被害想定がなされています。また首都直下地震はどこで発生するのかがわ
からない直下地震ですが、特に都心南部直下地震
は、都市直下地震としては阪神・淡路大震災がその教本となるべき災害だと思うのですが、その５倍あるいは10倍近い影響を及ぼす可能性がある巨大直下地震災害だと考えられます。

南海トラフ地震防災対策推進基本計画(中央防災会議）
南海トラフ地震防災対策推進計画(指定機関・都府県/市町村防災会議）
津波避難対策
緊急事業計画(強化地域の市町村）

・避難場所・避難経路
・集団移転促進事業
・移転に必要な要配慮者利用
施設（高齢者施設等）の整備
・国庫補助のかさ上げ
・移転促進法の特例

南海トラフ地震防災対策計画(不特定多数の利用施設）

16

実はその中で、私が今日お話ししようと考えていた『事前復興』が取り込まれています。「津波避難対策特別強化地域」の整備メニューに「津波避難対策緊急事業計画」があり、東日本大震災では１万８千人を超える犠牲者が発生した後の復興として高台移転を進めてきたわけですけれども、それを事前に行うための防災集団移転のメニューが取り込まれています。その移転に併せて、高齢者と要配慮者が必要とする施設なども同時に高台へ移転します。従来の防災集団移転は住宅に限っていたのですが、関連施設についても補助してい
くとしています。実際、東日本大震災で、津波被害の甚大さからどのように復興するかということについて、高台移転による復興の取り組みが西日
本の沿岸の人に見える化されました。東日本大震
災が津波からの事前復興のアクセルを大きく踏み込むことにつながっていったと思います。
こうした事前復興等の対策を講じることによって被害を減らし、災害対応を速やかに行うこと
で、関連死を含めた死者の拡大を防ぐことが特別措置法の目的ですけれども、特別措置法による「地震防災対策推進地域」には29都府県707市町村が指定されています。

南海トラフ地震対策推進地域
住家全壊大破 1,482千棟
住家津波流出
146千棟
住家全焼
750千棟
死者(関連死除) 320千人
陸域地震・冬夕刻・風速8m.s・津波（ケース①）
ケース①：満潮時で駿河湾～徳島沖で大すべり）

15

上図は、南海トラフ巨大地震によって陸域側で被害が最大になるという想定の建物被害分布図です。名古屋・大阪圏をはじめとして、内陸では揺れとその後の火災、沿岸では津波により、合わせて240万棟の全壊・焼失・流出が想定され、最悪の事態では32万人が犠牲になるかもしれないと想定されています。
この想定を基に「東南海・南海地震対策特別措置法」を全面改正し、「南海トラフ地震対策特別措置法」という全く新しいと言ってもいい法律が整備されました。
‌

10 「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」

推進地域の指定区域
２９都府県 ７０７市町村
17

日本の市町村は1,700余りですから、ほぼ４割の市町村が南海トラフ地震対策を進める地域に指定されているわけです。「地震津波避難対策特別強化地域」にも139自治体が指定されています。

基調講演Ⅰ

南海トラフ地震津波災害特別強化地域■ 特別強化地域の指定区域
１４都府県 １３９市町村〇津波により３０cm以上の浸水が地震発生から３０分以内に生じる地域〇特別強化地域の候補市町村に挟まれた沿岸市町村〇同一府県内の津波避難探索の一体性の確保※浸水深、浸水面積等の地域の実情を踏まえ、津波避難の困難性を考慮
18

南海トラフ地震の被害想定と耐震化・避難訓練の効果

基 本 深 夜ケース 夕 刻被害想定

31万棟 26万6千人

対策後
6万人

121万棟 43万7千棟 22万6千人 3万2千人
182万棟

52万棟 32万3千人 10万5千人

238万棟

80万棟 27万8千人 5万9千人

しかし、耐震化１００％でも、未曾有の巨大災害ではないか!

19

被害想定では、事前に対策をしたらどれぐらい被害が減るかということが初めて想定されました。建物被害が最も多くなる陸側・夕刻のケース
では、耐震化を100％進めることができれば、３分の１の80万棟まで減らすことができ、人的被害（死者数）についても、津波からの避難訓練を含
めたさまざまな避難対応を取ることで、３分の１の10万人ぐらいまで減らせるのではないかと想定されています。
建物被害と人的被害をいかに減らすかが、現在でも最大の課題です。それは一言でいえば、一人ひとりの国民が自分事として訓練に参加し、わが家を耐震化するような取り組みをしない限り、このような成果は生まれないでしょう。いくら国が旗を振っても、一人ひとりが自分の家族を守る、自分の家を守ることに取り組まなければ被害の軽減はできません。しかし、そのようなことに取り組んでも、80万棟あるいは10万人の被害は阪神・淡路大震災や東日本大震災の被害をはるかに超え
る未曾有の事態です。災害で10万人亡くなったことは関東大震災以降ありません。つまり、関東大
震災クラス以上の被害になると思います。
都心南部直下地震による全壊＋全焼棟数(冬夕方・風速8m）（内閣総理大臣指定）

陸 側 深 夜ケース 夕 刻97万棟

対策後

〇首都直下地震対策特別措置法の構成〇
首都直下地震緊急対策推進基本計画 （閣議決定）
首都中枢機能維持基盤整備等地区の指定 （内閣総理大臣指定）

被害想定

人的被害
（死者数）

首都直下地震緊急対策区域の指定

冬・風速8m/s

建物被害（全壊焼失住家数）

京の都心は取り囲まれています。その結果、20万棟が揺れによって全壊し、40万棟余りが火災によって焼失して、合わせて60万棟が失われます。
阪神・淡路大震災は揺れと火災を合わせて全壊・焼失が11万2000棟、東日本大震災もほとんどが津波ですが、全壊家屋が12万棟余りでしたから、それに比べると５倍ほどの建物被害が都心南部直下
地震でも想定されていることになります。
この被害想定を前提に、2013年に国は初めて「首都直下地震」の名称をつけた「首都直下地震対策特別措置法」という法律を作りました。

行政中枢機能の維持に係る緊急対策実施計画（政府業務継続計画 ： 閣議決定）【計画事項】①緊急対策の円滑・迅速な推進の意義②政府が実施すべき施の基本方針

首都中枢機能維持基盤整備等計画③首都中枢機能の維持に関する事項＜整備等地区内の地方公共団体＞④首都中枢機能維持基盤整備等地区の指定と整備等計画の認定の基本事項

地方緊急対策実施計画⑤地方緊急対策実施計画の基本事項＜緊急対策区域内の都県知事＞⑥特定緊急対策事業推進計画の基本事
項

特定緊急対策事業推進
計画＜緊急対策区域内の地方公共団体＞⑦緊急対策区域で政府が講ずべき措置⑧その他･･「地震防災戦略」等
21

それまで首都直下地震という名前のついた法律は皆無で「地震対策特別措置法」という一般法で対応していたのですが、ここでようやく首都圏あ
るいは首都直下地震の特殊性に国も本腰を上げたのだと思います。国はこの法律ができて初めて、自分事として政府業務継続計画（政府ＢＣＰ）、国としての中枢業務をいかに継続するかという計画の策定に着手しましたし、都県・市町村を含めてさまざまな対策に取り組むように要請しています。
ところが一番の課題は、首都直下地震がどこで起こるかがわからないことです。従って、人が居住している所全てをカバーする形で「首都直下地
震対策特別措置法」の対象エリア（緊急対策区域）が設定されています。
首都直下地震対策特措法と緊急対策区域〇震度６弱以上の地域〇津波高３ｍ以上で海岸堤防が低い地域〇防災体制の確保、過去の被災履歴への配慮

緊急対策区域の指定
１０都県 ３１０市区町村

住家全壊大破
200千棟
住家全焼
410千棟
死者(関連死除) 230千人
負傷者
1,230千人20

一方、首都直下地震では、揺れとその後の火災によって大きく被災する木造住宅密集市街地に東22

10都県、310市区町村がその区域になり、首都直下地震対策に取り組むことになっています。その中でも特に東京の都心４区については、霞が関
も含めて日本の中枢機能を維持するための取り組
みがこの法律で定められています。
‌「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」 11

基調講演Ⅰ

た時に自動的に電気を消すことができれば、まず出火の６割を抑えられます。

首都中枢機能維持基盤整備等地区の指定○首都中枢機能維持基盤整備等地区 は、
・首都中枢機能の維持に必要な基盤の整備
・滞在者等の安全の確保に必要な施設の整備等を緊急に行う必要がある地区

都心南部地震での耐震化と火災対策の効果想定
耐震化率（1981年新耐震基準適合建物の割合）

耐震改修対策○首都中枢機能維持基盤整備等地区 は、
・首都中枢機関の集積状況、昼夜間人口を考慮して、下記の４区を指定
・千代田区 ・中央区 ・港区 ・新宿区

（２００８）○ 指定時期：平成26年3月28日（内閣総理大臣）
23

国のＢＣＰ、都道府県の地方緊急対策実施計
画、市町村の特定緊急対策事業推進計画など、計画の枠組み・体系としては整備されました。ただ、私の感覚かもしれませんが、300を超える市
町村のどこまでが自分事としてこのような対策を考えているのでしょうか。
地方公共団体が作成する各種計画①⾸都中枢機能維持基盤整備等計画○基盤整備等地区は、首都中枢機関の集積状況を勘案して指定○基盤整備等地区内の地方公共団体が作成○首都中枢機能の維持等に寄与し、円滑かつ確実に実施されるもの等を認定→ ライフラインやインフラ施設の整備等基盤整備事業に係る開発許可等の特例＊→ 備蓄倉庫等の安全確保施設に係る都市再生特別措置法 の適用等
＊都市再生緊急整備地域外でも、基盤整備等地区内であれば活用可能②地⽅緊急対策実施計画○緊急対策区域内等の都県知事が作成○計画には、区域・目標・計画期間・必要な対策を記載○集客施設の安全確保、建築物の耐震化、災害応急対策の備え、住民等の協働など幅広く記載③特定緊急対策事業推進計画○緊急対策区域内等の地方公共団体が作成○首都直下地震対策の推進に寄与し、円滑かつ確実に実施されるもの等を認定→ 避難施設等の建築基準法の特例、補助金等交付財産の処分制限に係る承認手続きの特例

24

自治体よりもむしろ事業所や施設が、例えば緊急事態で必要な機能を持つ病院や通信の中継局では、非常発電機を72時間（３日間）回すために、危険物処理の法律を緩和して３日間の燃料確保ができるようになり、それに努力しているところも出てきてはいます。しかし、それには自治体が関連する計画を策定しなければなりません。全体を見るとまだまだ自分事になっていない趣も感じられます。
地方公共団体が作成する計画に基づく特別～活用イメージ～
首都中枢機能維持基盤整備等計画○開発許可の特例、土地区画整理事業,
市街地再開発事業の認可の特例○道路の占用の許可基準の特例（例）緊急輸送確保の看板・標識の設置
1km（例）公共施設等の整備（道路拡幅や公園等）

まちづくりと併せた緊急輸送のための道路拡幅・公園整備

緊急時の駐⾞場
⼀時滞在場所

全国 ７９％
東京 ８７％

2km○都市再⽣特別措置法の適⽤（例）容積率規制の緩和により、備蓄倉庫・⾮常⽤発電設備室等の設置

備蓄倉庫
非常用発電設備

特定緊急対策事業推進計画

全国 １００％
東京 １００％

全壊の棟数

１７５，０００棟

９８，０００棟

６３，０００棟

２７，０００棟

その犠牲者

１１，０００人

６，１００

３，８００人

１，５００人

出火延焼対策

現状（2008年頃）

全焼の棟数
その犠牲者

電気関係の出火防止（感震遮断ブレーカー）

家具固定と訓練で初期消火成功率向上

４３０，０００棟

２３９，０００棟

２１，０００棟

１６，０００人

９，０００人

８００人
26

さらに、建物は耐震化されていても揺れますから、家具が倒れては困るので、家具を固定し、かつ消火訓練などで電気以外の出火初期消火成功率が高まれば、想定される全焼棟数は43万棟から20分の１の2万1千棟まで、死者も1万6千人から800
人まで減らすことができるのではないかと想定しています。家具の固定により、重傷者も軽症者も大幅に軽減できるのです。今日のシンポジウムを通じて、こうしたことを多くの方が一人ひとりの自分事として捉え、わが家、わが部屋を見直してみるきっかけにしていただけるといいと思います。
家具固定による死者数の軽減＊

1000

1100人
・

6000

700人
・
500

6400人 重傷者数の軽減＊
・
5200人
・
3500人
・

3000

400人
・

現状

７５％固定 １００％固定

現状

７５％固定 １００％固定＊都心南部地震被害想定(中央防災会議2013)での家具固定効果の推計

27「これからの災害に備える」という意味では、
阪神・淡路大震災の最大の教訓は、朝の５時46分に皆さんわが家で寝ている姿で、わが室で亡くなったことなので、もし耐震化が進んでいたらこ
んなに多くの死者が出なかっただろうということ
で、耐震改修促進法がその年にでき、全国で耐震化を進めることになりました。
原図：首都直下地震の被害想定と対策について（最終報告2013） 内閣府中央防災会議→ 補助金等を受けた様々な施設を交付の目的以外に使用（例）廃校を避難場所（避難所）や備蓄倉庫に転用、など

新耐震基準改修

避難場所/避難所
備蓄倉庫

全国 ９５％
東京 ９７％

被害想定の木造建物の被害（全壊率）曲線と「耐震化」の意義○建築基準法の特例→用途地域規制 ○補助金等交付財産の処分制限の承認手続の特例

重油等の燃料備蓄

全国 ９０％
東京 ９４％

25

都心南部直下地震の被害想定でも、もし東京およびその周辺を含めて耐震化率が100％になれ
ば、揺れによる17万5千棟の全壊を2万7千棟まで減らすことができ、犠牲者も1万1千人を1,500人まで減らす対策効果を示しています。火災についても、阪神・淡路大震災は火災の６割は電気に起因することが判明し、東日本大震災でも電気が原因と思われる火災が６割でした。もし全世帯に感震遮断ブレーカーが設置され、大きな揺れを感じ

12 「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」

2000年基準改修

震度５強

震度６弱

震度６強

震度７
28

上図のグラフの真ん中にある黄緑色のグラフが新耐震基準の1981年６月以降の木造建物全壊率です。しかし1981年から既に40年たっています。新基調講演Ⅰ

耐震基準の建物も経年劣化しており、そろそろリ
フォームかという時期を迎えています。
2000年に木造の耐震性能がなかなか上がらないということで、国は改めて金物を使って耐震強化を確実にする2000年基準を定めています。この1980～90年代の住まいの耐震強化こそ、これからやるべきだろうと思っています。それを目指しての改修を自治体も支援し、もっといえば国の耐震改修促進法も木造についてはそろそろ2000年基準
へ向かう方向に拡充することで、さらなる被害の軽減につなげられるだろうと思っています。
首都直下地震対策の取り組みの、特別措置法による枠組みはできたのですが、自治体にとってそれがどれぐらい自分事になっているかが問題です。さらに民間でいえば、復興というよりも、防災というよりも、ＢＣＰとしてどれだけ取り組みを進めているのか、特に中小企業についてはそれを推進し加速させたいところです。木造住宅については、これから耐震強化と感震ブレーカーの普及により被害を減らすことが重要です。

地域別にみた「日降水量２２ミリ以上の発生日数」の変化■2076〜95■1980～99

出典：気象庁

31

それを受けて国は「流域治水」という取り組みを行うことを2020年に決め、法律も改正したところです。風水害も実は三大都市圏と全く無縁ではなく、むしろ大きな危機に三大都市圏はさらされています。大都市圏に広がるゼロメートル地帯
は、一度浸水すると水を排出するためにポンプアップして汲み出さなければ水が抜けないようなエリアなのです。

三大都市圏のゼロメートル地帯
大都市圏
０m地帯
居住人口

大 阪
１２４ ｋ㎡
１,３８０,０００

首都直下地震対策の取り組みの現状

OSAKA• 首都直下地震は待ったなしである。 国の取り組みである｢基本計画の策定｣｢実施計画（政府BCP）｣にとともに、• 緊急対策区域の都県・市区町村の取り組みは見えない• 「地方緊急対策実施計画」 都県• 「特定緊急対策事業推進計画」 市区町村
• 「首都中枢機能維持基盤整備等計画」 都心４区
★どう地方公共団体の取り組みを促進・加速できるか？
★中小企業の民間BCPをどう進めるか？
★木造住宅の“2000年耐震化”“感震ブレーカー”の進捗も？

名古屋
３３６ ｋ㎡
９００,０００
NAGOYA東京
１１５ ｋ㎡
１,７６０,０００
TOKYO

32

29

３．激化する風水害と「流域治水」
そのようにして地震災害を減らしていただきたいのですが、最近は風水害が非常に激化していて、これからさらに激化していくのではないかと想定されます。

３．激化する風水害と「流域治水」の事前防災
ー水蒸気量と日降水量２００mm以上の年間日数の増大ー

荒川氾濫の浸水区域の想定
最大浸水深（1000年確率）33

上図は、荒川の1000年確率での最大規模の浸水区域想定ですが、10ｍを超える浸水深となる場所がある一方、水を抜くのに２週間以上かかる場所もあります。

▲測器変更の誤差あり

1500mの空気1kgあたり水蒸気の重量比

緑：各年/青線：5年移動平均/赤線：回帰線

出典：気象庁30

荒川氾濫の浸水継続時間最大継続時間（1000年確率）

34

さらに、川の堤防に沿った所では、激流で家もなぎ倒されるような状況も起こり得ます。

「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」 13

基調講演Ⅰ

激化する水害対応を｢河川治水｣から｢流域治水｣の展開で流域治水に取り組む１０９水系(１級河川)と１２水系（２級河川）

流域構成
河川区域
・安全流下

氾濫域
・浸透・遊水・調整・耐水集水域

荒川建物倒壊等
氾濫想定区域

・浸透
・保水
・貯水

（1000年確率）

土地利用
河川地域
・河道/堤防都市地域
・市街地/緑地

農地地域
・水田/畑地/溜池

森林地域
・森林/草地/ダム

39

35

名古屋市をぐるりと回り込む庄内川や大阪市の淀川も同じような状況です。
淀川氾濫
浸水想定区域（1000年確率）

庄内川氾濫
浸水想定区域（1000年確率）36

一度浸水を起こすと、なかなか水が引きません。
淀川氾濫
浸水継続時間（1000年確率）

庄内川氾濫
浸水継続時間（1000年確率）37

同じように川沿いの市街地はえぐり取られるよ
うになります。東日本の津波がものすごい勢いで建物をえぐっていったような激流の洪水も起こり得ることを示しています。

首都圏の「流域治水」13地域

項目
機能と役割
流域 集水域＋河川区域＋氾濫域
①浸透
②保水
③貯水
機能
④遊水
⑤調整
⑥排水
氾濫 (1)浸透する (2) 貯留する防止 (3) 緩和する (4) 排出する
(1)氾濫・浸水区域の縮小(高台まちづくり)被害(2) 氾濫・浸水区域外へ移転軽減(土地利用規制・集団移転等）
防止(3) 耐水対策の実践(耐水建築など）
復旧 (a)避難体制(b) 支援体制
復興 (c) 浸水排出(d) 復旧･復興
40

河川整備だけでなく流域全域で防災をしようという取り組みなのですが、わかりやすくいえば、上流の村が山や田んぼの手入れをして、そこに水をためて下流の水害を防ぐことなど、上流の自治体が下流の自治体のために防災対策を行うような取り組みが前提となっています。それは流域内の自治体が上流から下流まで連携して、河川整備のみでなく様々な役割を分担して、リスクを分散し、洪水を防ごうという取り組みです。流域とは、昔から日常的にも生活圏として相互に関係の深い地域であったことが、この取り組みの背景にあります。
流域治水のモデルとなった鶴見川流域の治水・親水の取り組み＜流域治水の６の鍵＞①流域自治体の連携②自治体間の信頼③自治体間の役割分担

淀川建物倒壊等
氾濫想定区域●上流が下流のために（1000年確率）●下流が上流のために④行政*住民*企業の信頼⑤自助*共助*公助の連携
41

庄内川
建物倒壊等
氾濫想定区域（1000年確率）38

このような巨大水害を防ぐために「流域治水」という取り組みに舵を切りました。全国の１級河川、国管理109河川、県管理12河川、合わせて121
水系は流域で治水対策を行うことになりました。

14 「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」

４．複合災害への対応
この流域全体で水害に取り組む枠組を、私はぜ
ひ今後、地震対策も含めて防災全般の枠組にしていくべきだろうと考えています。それは、地震の後に水害が襲うような複合災害という状況がいつ発生してもおかしくないからです。

基調講演Ⅰ

対応人員①c
同時被災型複合災害： 災害 AB： 災害 B

時間の推移② 台風②が単独に発生した時の対応業務量③ 複合化によって増大した対応業務量と不足する対応人員

東日本大震災も複合災害： 激甚化した被害 C
43

台風②

地震①

＜複合災害による被災拡大イメージ＞• 東日本大震災：2011年3月11日14:46• 地震動で 半壊建物 ２８３，０００棟(40〜60分後以降に巨大津波が来襲)• 巨大津波で 全壊流出 １２２,０００棟以上
死 者
１８,０００人以上• 原子力発電所水素爆発（放射能飛散）
１２日１５：３６ － １号機。
１４日１１：０１ － ３号機。
１５日０６：１４ － ４号機。
• 震災関連死 3,7８４人中、原発事故関連2,200人以上！
46

これからの時代とは、単独で地震や水害を考えるのではなく、これを複合災害として捉えて複眼的に防災を考えていく発想が必要でしょう。

首都直下・南海トラフ地震も複合災害化の可能性
地 震
複合化する病禍・
災害・
事故

複合災害のイメージを図化すると、左上はＡという災害で被災し、まだ復旧する前に次の災害Ｂが襲って被害が重複し、その結果として被害Ｃが激甚になってしまう同時被災型複合災害。左下
は、一つの自治体の行政区域の中で２カ所連続して災害が発生し、二つの災害に同時対応しなければならなくなる同時対応型複合災害。こんな事態
が、これから21世紀の日本では待ち受けているのではないでしょうか。特に首都直下地震あるいは
南海トラフ地震は広域巨大災害であり、その被災地に台風が来れば必ず同時被災・同時対応型の複合災害になるだろうと思います。

風水害

火 山

直接被害①

◎新型コロナ蔓延◎新型コロナ蔓延①大規模火災①大規模火災(強風)①地震・津波②津波②高波②大規模林野火災

③風水害

③地震

③風水害

④高波

④津波

④雪害・巨大雪崩⑤危険物等の爆発・流出・漏洩⑤危険物等の⑤鉄道・交通災害
爆発・流出・漏洩⑤原子力災害⑥鉄道・交通災害⑥航空機事故47

複合災害＝南海トラフ地震＋巨大台風＋コロナ対応
直接被害②（自治体の地域資源）◎新型コロナ蔓延③①

45

東日本大震災もそういう意味では地震動と巨大津波に、福島は原発事故も複合した同時被災・同時対応型複合災害と言えます。

同時被災･同時対応型
複合災害

C

③

① 最初の地震災害①によって生じる対応業務量C

同時対応型複合災害②

不足した人員③

42

A

①
対応人員②

自治体の人的資源①「複合災害：同時被災型」
同じ被災地が、復旧復興途上において再び災害を被り、被害が甚大化する空間的複合災害②「複合災害：同時対応型」
同じ自治体内で、異なる複数の災害が異なる地域で発生し、同時対応が必要な対応的複合災害③「広域巨大複合災害：同時被災･同時対応型」
複合化による被害拡大で３都道府県以上が、同時に各々１000人以上の犠牲者を出し、近隣からの支援なく、同時災害対応を強いられる。関東地震(1923)と東日本大震災(2011)のみ。

＜同時対応型複合災害の対応業務拡大イメージ＞

台風②

地震①

４．「複合災害」と「広域巨大災害」の捉え方②①②

先の地震災害の直接被害①によって生じた間接被害
後の台風災害の直接被害②が単独に発生させる間接被害③

複合化によって増大した間接被害（時間の推移）44

上図のように、同時被災というのは一つの災害が収まる前に次の災害が起きることで、単独なら②で済むぐらいのものが複合して直接被害も間接
被害も拡大してしまうわけです。また下図のように、同時対応は、一つの災害が収まる前に次の災害が別の場所に発生することで人員不足を来し、対応に苦慮し、結果として復旧・復興が遅れて間接被害が増えていくのです。

伊勢湾台風のルート
室戸台風のルート
陸域地震・冬夕刻・風速8m.s・津波（ケース①）
ケース①：満潮時で駿河湾～徳島沖で大すべり）

48

上図は、南海トラフ地震の建物の被害想定です
が、その被災地を、災害対策基本法を作るきっかけになった伊勢湾台風が襲来すると、強風域が伊勢湾にかかり、伊勢湾の湾奥に海水を吹き寄せて、６ｍ近い高波が地震動と津波に被災したゼロメートル地帯を襲います。室戸台風も同様のコー
スで大阪湾に入ってくると、地震動と津波に被災した大阪を襲うのです。少し想像していただきたいのですが、震災で被災し、多くの被災地でがれ「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」 15

基調講演Ⅰ

きがまだ十分に処理できていないうちに台風シーズンを迎え、このような台風が来るイメージです。それは起こり得るということを想定しておかなければいけない時代にわれわれは生きているのです。
首都圏も同じです。首都直下地震の発生後に、2019年の台風第19号もよく似たコースですが、狩
野川台風のようなコースで台風が上陸してくると、強風域となる東京湾でも高潮が発生し、地震で建物が被災した市街地では強風で引き倒されたり雨漏りで被害が激甚化、さらに荒川も洪水を引き起こすかもしれません。

鶴見川洪水想定区域・想定浸水深（最大規模） ＆ 慶長地震津波の浸水想定
家屋倒壊等氾濫区域

51

震度想定（元禄地震）＜横浜市わいわい防災マップ＞

複合災害＝
都心南部地震＋巨大台風＋コロナ対応（東京湾に巨大高潮）
狩野川台風のルート

52

液状化想定（東京湾北部地震）＜横浜市わいわい防災マップ＞

49

５．「流域治水」から複合災害に備える「流域防災」へ
流域をもう一度見直してみると、流域とは、降った雨が川になって海に流れ込む集水地域です。川沿いの平野は、川が洪水を繰り返して作った沖積地盤（砂と泥の地盤）です。水害の時はこの地域が洪水想定区域です。
下図は横浜市・川崎市・町田市にまたがる鶴見川流域ですが、もし元禄地震が発生すると河口側
では津波も押し寄せてくるのです。しかも、そのエリアは実は地震で最も揺れやすいエリアであり、液状化も最も起きやすいのです。つまり、浸水エリアは水害対策と同時に、地震の耐震対策、液状化対策もしなければならない地域なのです。

５．水害と震災とに備える『流域防災』の発想を53

その複眼的防災対策とは、例えば短期的には避難その他の災害対応を、地震対策と水害対策の両方をにらみながら考えることになると思いますが、長期的にはこれから人口が減る中でどこに住むのか、より安全な所に住むとすれば地震からも水害からも安全な場所に住む、あるいは震災にも水災にも安全な空間を改造的に作り上げてそこに住む、そのような長期的戦略が求められていると思います。「流域治水」という言葉では治水だけになってしまうので、私は、これからは「流域防災」をみんなと一緒に考えて、ぜひそのような観点で取り組みを進めていかなければならないのではないかと思います。

同時被災型複合災害にどう備えるか－事前防災＆事前復興による『流域防災』－（鶴見川水マスタープラン2016）50• 複合災害には、短期的修復と、長期的改造で備える。
• 短期的には、現状を前提とする、震災対策と風水害対策を複眼的に取り組む「修復型事前防災」の実践である•長期的には、複合災害を軽減し、複合災害化を防ぐ、複眼的な「都市づくり」、「流域づくり」、「国土づくり」を、「改造型事前復興」のとして取り組むのである。
54

16 「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」

基調講演Ⅰ

複合災害(地震×水害)に備える「流域防災」
として実践する流域での「複眼的防災まちづくり」を• 水害と地震への「複眼的防災まちづくり」①水害と地震のハザードを知る②耐水整備と耐震整備を検討する③水害と地震に共通整備を整理する④水害と地震の個別整備の相反性を確認⑤国土・流域・都市の共通整備事業を優先⑥国土・流域・都市の個別整備事業を追加⑦地域のリスク評価で個別整備を推進する

この自治体連携が巨大災害を迎え撃つのに重要。
安全な避難場所/避難所・まとまった仮住まいの場/
備蓄品の相互利用/自治
体間支援/災害廃棄物処理など災害時の可能性大共助

公助(ｺﾐｭﾆﾃｨ：まち)(自治体：とし)

・自宅の耐震化 ・細街路整備
震災
・自宅の耐火化 ・防災公園・広場
対策
・家具の固定・避難支援体制・自宅の高台移転 ・防災集団移転
水害
・敷地の盛土化 ・避難ビル
対策
・住宅の高基礎化 ・避難支援体制
・自宅の高台移転 ・防災集団移転
津波・敷地の盛土化 ・避難タワー・ビル
対策
・自宅の高基礎化 ・避難支援体制

災害対策基本法に「自治体相互間地域防災計画」の仕組みがある。

55「複眼的防災整備のいえ・まち・としづくり」とは自助「流域治水」の仕組みを『流域防災』へ展開すれば「流域治水」の推進体制は
自治体間連携が不可欠。

皆さんもぜひ水害のハザード図と地震のハザー
ド図をわが家の問題として見てください。「うちは高台だから水害は来ない」と言う人は、安心してください。しかし、水害が来る所に親しい人がいるのであれば、あなたはその人を助ける側なのです。自宅への縁故避難を受け入れる。そのこともぜひ自覚していただきたいと思います。
自分一人でできる自助、地域で取り組む共助、行政が行う公助、これらにそれぞれ震災対策、水害対策、津波対策としてやることがたくさんあると思います。
下図に、自助・共助・公助の複眼的防災の取り組みイメージを整理しましたが、これらの取り組
みを自助・共助・公助ごとに縦に見る見方が求められています。複合災害に対して複眼的防災整
備、地震を見る目で水害も見る、あるいは地震を前の目で見たら必ず後ろの目で複眼的に水害を見る、そういう見方でこれからの防災は進めていく
べきではないかと私は思っています。

(市民･企業：いえ)ます。

・防災都市づくり
・公共施設の耐震化
・避難場所の不燃化
・高台の都市づくり
・公共施設の耐水化
・避難場所の高台化
・高台の都市づくり
・公共施設の耐浪化
・避難場所の高所化
56

そして流域では、隣接自治体が協力してまず治水を進めようということです。実は「災害対策基本法」第43、44条に「相互間地域防災計画」という、都道府県あるいは市町村という地方公共団体が連携して防災に取り組む仕組みは既にあるのです。これをぜひうまく活用して、隣の自治体の小中学校が近くにあれば、隣の自治体の小学校に緊急避難してもいいではないか、という取り組みも
この相互間地域防災計画に基づいてきちんと確立
しておくことで、この避難場所は地震時には使えるが水害時には浸水するので使えない、というよ
うな多くの自治体の現状から、地震でも水害でも同じ避難場所に安全に避難することができるような流域防災をぜひ進めていただきたいと思ってい57

６．首都直下地震に備える東京都の「事前復興」
巨大災害に備えるもう一つの取り組み課題として「事前復興」があります。私は東京都と共にこれを阪神・淡路大震災で学びました。東京都は当時初めて首都直下地震の被害想定をしていました
が、概算で55万棟が全壊・焼失するという想定でした。
阪神・淡路大震災の５倍ぐらいの被害からどう
東京を復興するかということで、神戸市など被災自治体への現地調査から提案し、取り組みが始まったのが事前復興対策でした。
それは現在では５段階に展開しています。
６． “巨大災害”に備える東京都の事前復興～５段階の事前復興計画の取り組み～（１）どのような復興を目指すのか

復興デザイン・ビジョン論：復興目標像づくり「震災復興グランドデザイン（復興計画論）」（２）どのように復興計画を策定するのか
計画・事業ガイドライン論：復興計画・政策づくり「震災復興マニュアル（復興施策編）」（３）どのように復興を進めるか
復興プロセス・運営論：復興プロセス管理「震災復興マニュアル（復興プロセス編）」（４）どのように継続するか
復興まちづくり訓練論：復興訓練からの新しい防災の発想「都市復興図上訓練・復興まちづくり訓練・事前実施論」（５）どのように事前に実践するか
事前復興まちづくり実践論：復興まちづくりの事前実践論「地籍調査・復興まちづくりの地区計画策定・事前高台移転・・・」

58

まず、どのような復興を目指すかというビジョンとして「震災復興グランドデザイン」を策定し、それをどのように施策として展開するかという都職員のためのマニュアル「震災復興マニュア
ル（復興施策編）」、復興計画を行政と市民と企業がどう進めるのかという「震災復興マニュアル（復興プロセス編）」を策定しました。
しかしここで終わったらすぐに忘れられるので、マニュアル策定後にもう一つ提案したのが復興訓練でした。しかもその訓練は、職員研修訓練と地域で住民と一緒に行う復興まちづくり訓練です。
そして、そこから見えてきた課題は、事前復興をただ単に準備して待つだけではなく、事前に実施する事前復興にしていけないかということでした。例えば、都市計画マスタープランに復興ビ
ジョンを位置づけたり、地籍調査を実施したりする区市も出てきました。

「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」 17

基調講演Ⅰ（１）震災復興グランドデザインの構成
目標

理念

戦略プロジェクト

被災を繰り返さない、環境と共生した国際都市

安全都市
の構築

環境共生都市の創造

国際文化都市の整備

共助､連携の都市づくり

内容

安心安全な市街地としての再生

復興土地区画整理事業・再開発事業
・地区計画等で市街地基盤の確保

緑の環状市街地の構築

水と緑のネットワーク・街路樹や歩道
空地整備・共同再建で空地創設

安全な地盤の構築

ガレキの最終処分でスーパー堤防・
土地区画整理事業で嵩上げ市街地

都市のバックアップ公園の新設拡充

ライフスポットの防災公園の新設・既存公園の整備拡張で避難場所増設

親水河川の再生河川緑地の再整備・清流復活・緩傾
斜堤防等新たな下町の街づくり

国際ビジネスセンターの拡充

安全・安心のＩＴ都市形成・都心居住の推進で24時間都市化

基幹交通ネットワークの形成

主要幹線道路・駅前広場・高速道路
ネットワークと地下化･連続立体交差の整備

スーパー堤防プロジェクト 👆👆
親水河川プロジェクト
59（２） 震災復興マニュアル（復興施策編）＜ガイドライン＞：計画基準と計画事業の枠組み◎被害状況、基盤整備状況、地域特性による、復興地域の区域区分・事業区分など、施策・計画立案の理念と手順などを整理しマニュアル。

＜構成＞
１.復興体制の構築
２.都市の復興
３.住宅の復興
４.くらしの復興
５.産業の復興＜ポイント＞
・阪神大震災と同じスケジュール(スピード)で、阪神大震災の３倍の被害から、どのように復興するのか。
・地域住民とともに進める｢地域協働復興｣のための計画策定マニュアル
・災害直後から始める行政における｢復興｣の取り組みの手順
60（３）震災復興マニュアル(復興プロセス編)

63

東京以外でも、被災してからの防災集団移転を、事前復興として行う取り組みがあります。Ｕ
Ｒ（都市再生機構）のパンフレットを紹介します
が、徳島県美波町では既にそういうことに取り組んでいます。
防災集団移転促進事業の事例
災後ではなく
災前にまちづくり
それが犠牲者ゼロの
事前復興まちづくり＜復興プロセス＞：復興計画策定から復興事業推進へ、住民参加による合意形成と復興実施のプロセスを事前に公表している。

東日本大震災の復興まちづくりの主役
高台移転
64

UR Press

Vol.672021

特集

安全安⼼なまちを地域とともに

61

もう一点、21世紀の複合災害の時代を先取りしているように、「東京都復興グランドデザイン」の中に、実は複眼的な事業が戦略復興事業として位置づけてあります。ゼロメートル地帯をガレキで嵩上げしてスーパー堤防を造る、水害にも震災にも強い復興プロジェクトです。このような複眼的復興ビジョンをもっと進めていくべきではない
かと思います。
複眼的に目指す防災まちづくりとは、被災後の「復興目標」を事前に目指す「事前復興」である
東京都震災復興グランドデザイン(2001)

65

東京でもゼロメートル地帯を中心に「高台のまちづくり」ということで、水害に強いまちづくりに取り組もうとしています。震災と水害を併せて考える「流域防災」の発想でこれらの取り組みを戦略的に進めていくことが、被害を減らし、被災後の復旧・復興も楽にする。そういう強靱な国土をつくることにつなげられるのではないかと思います。
大都市域でも事前防災！「高台のまちづくり」

62

66

18 「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」

基調講演Ⅰ

もっとも、この巨大災害に対する防災戦略も、
基本は国民一人ひとりが実践する防災だと私は思います。わが家を強くし、家族をいかに守るか、それを全員がやることで被害を最小に軽減できます。ぜひ誰もが自助を自分事として考えていただ
きたいと思います。
「事前復興」としての「流域防災」で巨大災害に備える• 長期的目標は、複眼的防災まちづくりで、被災後の復興目標を事前に取り組む『実践する｢事前復興｣』である。
• その実現が、究極の「防災都市」となる。
• 「実践する事前復興」のための、事前復興の計画論・事業論・地域論の構築が必要である。
• 短期的には、 「流域治水」の枠組みを活用して、自治体連携でリスク分散と安全確保で命を守れる『流域防災』へ、の制度化を推進すべきである。
• 最も基本は、国民一人一人の「実践する防災」だ！
67

南海トラフ地震の被害想定では、従来の耐震化、避難訓練だけで全壊240万棟を80万棟、死者32万人を10万人に減らせるとしました。しかし、高台移転など従来は被災した後の取り組みであったが、そのような被災後の復興で目指すまちづく
りを事前に実現すればもっともっと被害を減らせるはずです。これが「実践する事前復興」で、究極の防災ビジョンであり、事前に防災目標として位置付けた基本方針を、そのまま復興につなげていくことができるまちづくりビジョンであると思っています。
首都直下地震で最も被害が集中する木造住宅密集市街地で取り組んでいる防災まちづくりとは、現状の街を修復する取り組みですが、残念ながら大きく被災してしまったら、もっと安全で快適な街への改造を目指す改造型復興まちづくりの方向も、事前に検討しておくべきなのです。すぐには実現できませんが、被災後に、「あの時にみんなで考えていたあの街を目指そう」と、合意も迅速に形成できるのではないかと考えてきました。
地震

西日本の首都圏・西日本
さらなるの現実
安全・安心へ南海トラフ地震想定
２４０万棟の全損
３２万人の死亡

事前復興の地域づくりとして・高台移転が事前にできれば？
・建て替えで耐震強化が進めば？
被害の更なる軽減が・全損家屋 ３０万棟？
・犠牲者
３万人？

防災対策の推進
・耐震強化の達成
・避難対策の充実軽減された被害・８０万棟の全損・１０万人の死亡
69

最後にもう一点、首都直下地震と南海トラフ地震に対する究極の事前復興の発想です。首都直下
地震といえば必ず東京一極集中の問題が議論されます。
このことに関連して、私の発想ですが、現在、
コロナ禍で東京から史上最も多く本社が地方へ移転しています。これはこれまでの一極集中規制の必要性の論理に対し、規制ではなく自ら分散化していく十分性の論理が出てきたと思います。東京
一極集中を解決する必要条件ではなく、解決に向かう十分条件が出てきていると思うのです。「規制が必要だ」ではなく、自分事として「移転しよう」という動機が出てきた。この機を逃すのではなく、このようなトレンドをいかに展開するか。
私は、南海トラフ巨大地震で被災した後の復興事業としてでしか、首都機能の移転分散事業はできないと思っています。首都直下地震が先に起きてしまうと、首都機能を移転する事業費が出ません。むしろ南海トラフ巨大地震が先に起きて、復興のプラスアルファ、創造的復興として受け皿を作ることで、次の首都直下地震の備えにもなるという時に初めて可能なのではないか。南海トラフ
巨大地震の事前復興でもぜひ首都移転の受け皿としての取り組みを考えてほしいと思っています。

都心直下地震と南海トラフ巨大地震の発生順と国土の強靱化の基本方向• 都心直下地震の最大の課題は「一極集中問題」• その“分都”の必要性はこれまでも議論され、立法されている･････必要条件• 新型コロナの蔓延が、地方分散化を国民の自分事にしている・
本社の首都圏以外への移転過去最大･･････十分条件の芽生え• ポストコロナと６Gデジタル化で地方分散化の定着と加速化のト
レンドを• 南海トラフ地震の復興で「首都移転」の受け皿づくりを• 都心直下地震の復興では、首都機能の回復が基本となろう

70

そもそも首都直下地震はもちろん南海トラフ巨
大地震も我々が知っている大震災とは比べようがない未曾有の巨大災害です。首都直下地震も南海トラフ地震もまだ起きていないことですから、どうなるかわかりません。でも、その備えは、二つの「そうぞう力」でもっと実効性を高めることが可能だと考えます。それは、 未曾有の災害様相を想像する「想像力」と、その対策を創り出す「創造力」です。
二つの巨大災害の被災状況、その巨大震災と巨大風水害の複合的被災も想像することから、「複眼的防災」である「流域防災」の発想で「事前防災」として取り組むことができる。さらに、その事前防災で目指すべき国土・流域・都市づくりの基本方向とは、被災後に必要な「複眼的復興」の発想でもあり、それを事前に実践していく創造的な「事前復興」の取り組みの基本方向でもある、と考えているのです。
2023年、来年の９月１日で関東大震災は100年を経過します。この100年に学びながら、次の100
年をどう備え、迎えるのか。「想像」（イメージ）ができなければ全て想定外になります。その「想像力」によって、新しい安全・安心できる国
土・流域・都市を「創造」していかねばならない
時代に、我々は今いると思っています。
「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」 19

基調講演Ⅱ「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」
基調講演Ⅱ

米田

雅子

（一社）防災学術連携体代表幹事／……東京工業大学特任教授／日本学術会議会員
跳ね上げられるように起こるのがプレート境界の地震です。平成23年東北地方太平洋沖地震はその代表例です。当時、地震学会の先生から「自分が生きている間に大きくプレートが動くのを見るとは思っていなかった」と言われるぐらい、はっきりとプレートテクトニクスを実証した地震でもありました。
地震の起こる仕組み（気象庁ホームページより）

１．巨大地震・地球温暖化・自然災害
千島海溝地震プレートと地震

日本海溝地震東北地方太平洋沖地震
南海トラフ地震

トンガ

出典：気象庁ホームページ「地震の起こる仕組み」から転載
4

東北地方太平洋沖地震の影響はいまだに続いて
出典：気象庁ホームページ「地震の起こる仕組み」から転載

3います。あれから今日まで11年といっても、地球

上図は、プレートと地震の震源地をプロットしの命から見ればわずかな間で、今は、プレートがたものです。世界中の地震の発生場所を見ると、大きく動いた後の余震段階にあるということは認

地震が発生する場所と発生していない場所がはっ識しておかなければならないと思います。

きりと分かれます。地震が沢山発生している場所

地震は、プレート境界だけでなく、いわゆる活は、別々のプレート同士が接しているプレート境断層と言われる陸域の浅い所で起きるものもあり界といわれるところです。プレートテクトニクス

ますし、地中深いプレート内部の地震もありまによると、地球上のプレートはゆっくり動いていす。平成7年兵庫県南部地震、平成‌ 28年熊本地震

ます。大西洋、太平洋の海底にあるプレートの割は陸域の浅い地震でした。プレート境界で発生す

れ目からマントルが出てきて、毎年数センチずつる地震に比べると規模の小さい地震が多いです

プレートを動かしています。長年のプレートの動が、‌ 人間の居住地域に近いところで発生するときで、日本列島は形成されてきました。

大きな被害を伴うことがあります。

日本は四つのプレートが衝突している場所にあり、世界中の地震の約１割が集中しています。日
本周辺では、海のプレートである太平洋プレー
ト、フィリピン海プレートが、陸のプレート‌ である北米プレートやユーラシアプレートの下に沈み込んでいます。海のプレートが沈み込む時に陸のプレートを地下へ引きずり込んでいきます。‌
陸のプレートが引きずりに耐えられなくなり、「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」
20 「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」基調講演Ⅱ

われわれは過去に学んで、東北地方太平洋沖地

地震の起こる仕組み（気象庁ホームページより）

震の後の首都直下地震、南海トラフ地震に備えなければならないと思います。
地球温暖化と気候変動、豪雨災害の激化

世界の平均気温

出典：気象庁ホームページ「地震の起こる仕組み」から転載

5

このような中で、火山活動にも注意が必要です。陸のプレートの下に沈み込んだ海洋プレート

世界の海面水位から水分が分離し、マントルを溶かしマグマが形

出典：内閣府防災担当「自然災害に関する保険・共済を取り巻く状況及び現状と課題」

8

成されます。このマグマが噴き出す所に火山がで

近年は地球温暖化に伴い、気象災害が激化してきます。こうして海溝にほぼ平行に火山フロント

います。世界の温度は産業革命以降、0.85℃上昇ができます。最近では小笠原諸島の西之島をはじしており、海面も1901～2010年の間に0.19ｍ上昇

め、いろいろな火山が噴火しています。海底火山

しています。世界における自然災害の発生件数のの噴火による軽石の漂流問題も起こっています。

グラフを見ると、やはり気象に関する災害（風水われわれが理解しておかなければならないのは、

害や洪水、地滑り、干ばつ、森林火災など）が地

世界の火山の約７％が日本周辺にあるということ

球規模で増えていることは一目瞭然です。

です。日本は火山国だということを常に認識して世界における異常気象の増加
生おかなければならないと思います。

1980年及び2015年に発 した災害数に占める各events 発 割合
生

気候 象
（ 常高温、
干 つ、森林火災
異監視・観測体制の充実等の必要がある５０火山

現

約12%

洪水、地滑り約42%

プレートの沈み込みは、火山の原因となるマグマを発生させる。プレートの運動は、世界の地震・火山活動の源である。

暴風（熱帯低気圧、対流性嵐等）
地震、津波、噴火

約10%
約23%

約40%

約55%
約12%

約 6%
生

界

世

自然災害発 件数
出典：内閣府防災担当「自然災害に関する保険・共済を取り巻く状況及び現状と課題」
9

日本において地球温暖化の影響が現れるのは、

小笠原諸島の西之島噴火 2013年11月〜
日本には１１１の火山が存在
出典：「気象庁の火山観測・監視体制」

6

まれる水蒸気の量が多くなり、雨が降る時にはよ東日本大地震と首都直下・南海トラフ地震の連動

り多く大雨となるからです。この傾向は気象庁の過去二千年間の東日本太平洋側のＭ8以上の地震との関係
４例とも、首都圏地震と連動（１０年以内）
４例中３例が、東海・南海・東南海地震と連動（１８年以内）

西日本側
887年仁和地震（Ｍ8.0-8.3）東海・東南海

首都圏

東日本側

867年
貞観噴火

878年相模・武蔵地震（Ｍ7.4）

869年貞観地震（Ｍ8.3-8.6）

1615年江戸地震（Ｍ6.1）

1611年慶長三陸地震（Ｍ8.1）

1894年明治江戸地震（Ｍ7）

1896年明治三陸地震（Ｍ8.2-8.5）

1923年関東大震災（Ｍ7.9）

1933年昭和三陸地震（Ｍ8.2-8.5）

1707年宝永地震（Ｍ8.6）東海・東南海・南海 1707年
宝永噴火

1944-46年 昭和南海・
東南海地震（Ｍ7.9-8.0）

発表資料にも表れています。日本の平均気温は上

富士山

1605年慶長地震（Ｍ7.9-8.0）東海・東南海・南海

局地的豪雨の増加です。温暖化すると大気中に含昇し、猛暑日も増えており、１日に200mm以上の雨が降る日数や、１時間に80mm以上の豪雨の発生回数も増加しています。

2011年東北地方太平洋沖地震（Ｍｗ9.0）
出典：京都大学藤井聡研究室「日本復興計画」をもとに作成

7

上図の右側は、東日本側で起こったマグニ
チュード８以上の大地震です。これらの中で首都圏に地震が連動したのは４例中４例で、西日本側の地震に連動したのが４例中３例です。また、富士山が噴火したこともありました。
「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」 21

基調講演Ⅱ

日本学術会議について

近年の局地的豪雨の増加
猛

気温

現

（温暖化で大雨が増える理由)地球温暖化が進むと、大気中に含まれる水蒸気の量が増加する 。そうなれば、雨が降るような気象状況
では、より大雨となり、集中豪雨も増加する。すなわち、地球温暖化の進行に伴い、突然の豪雨や洪水も増加することが予想される。

■年平均気温は1898～2015年において、1.16℃上昇。 暑日の日数は、増加傾向が明瞭に れている。（※）

暑日）※棒グラフは年々の値、折れ線は5年移動平均値、直線は期間にわたる変化傾向。

生※細線（黒）は各観測点での年平均気温の基準値からの偏差を平均した値
太線（青）は偏差の5年移動平均、直線（赤）は長期的な傾向を示す。

猛

日最高気温35℃以上の年間日数（

日本における年平均気温の経年変化

降水量 ■日降水量 200mm 以 上の日数は増加傾向が明瞭。また、1時間降水量80mm以上の発 回数も増加している。（※）

1時間降水量80mm以上の年間発※棒グラフは年々の値、折れ線は5年移動平均値、直線は期間にわたる変化傾向。

生

日降水量200mm以上の年間日数

回数※棒グラフは年々の値、折れ線は5年移動平均値、直線は期間にわたる変化傾向。

出典：内閣府防災担当「自然災害に関する保険・共済を取り巻く状況及び現状と課題」

日本学術会議(昭和24年設立)は、 我が国の科学者の内外に対する代表機
関として、科学の向上発達を図り、 行政、産業及び国民生活に科学を反映浸透させることを目的に、内閣総理大臣所轄の下、独立して職務を行う「特別の機関」として 内閣府に設立されています。 我が国の約85万人の科学者の代表として選出された210名の会員と 約2,000名の連携会員で組織されて
います。

10

日本学術会議リーフレットから転載

13

日本では毎年のように自然災害が起こっていま「防災学術連携体」には、現在61学協会が加盟す。2017年九州北部豪雨で、単位時間当たりの降しています。日本地震学会や土木学会、日本建築

水量の記録を更新しました。2018年西日本豪雨で学会だけでなく、日本災害医学会、日本救急医学

は、記録的な豪雨が広い範囲にわたって同時多発会、日本災害看護学会、日本都市計画学会、日本

的に降りました。西日本豪雨以降、学術界におい社会学会など、いろいろな学会が情報共有をしてても、地球温暖化の影響による豪雨の増大を、科巨大災害に備えるために集まっています。

学的エビデンスをもって認めることになりまし防災学術連携体 61学協会 Japan Academic Network for Disaster Reduction

た。気候変動は、地球温暖化とは別に起こる現象
ですが、地球温暖化によって気候変動が激化する傾向があります。それが顕著になってきています。
日本は地震が多い国であり、火山もあり、さらに気象災害も激化しているという非常に過酷な状況になっています。

近年の自然災害
平成27年9月関東・東北豪雨

平成29年7月九州北部豪雨

平成28年8月台風10号

平成28年熊本地震

14

～

平
成
27

氾

状

①鬼怒川の堤防 壊による浸水被害（茨城県常総市）②土砂災害の 況（熊本県南阿蘇村）③小本川の 濫による浸水被害（岩手県岩泉 ）
町

決

29
年

防災学術連携体

2011年3月11日14時46分東北地方太平洋沖地震④桂川における浸水被害（福岡県朝倉市）

北海道胆振東部地震

7月豪雨

台風第21号⑤小 川における浸水被害（岡山県倉敷市）⑥神戸港六 アイランドにおける浸水被害（兵庫県神戸市）

平
成
30
年
状

令
和
元
年

⑦土砂災害の 況（北海道勇払郡厚真 ）
町

甲

田

東日本台風

房総半島台風

７月豪雨

令
和
2
年

岩手県釜石市鵜住居20110423米田撮影状⑨千曲川における浸水被害 況(長野県長野市)

球状

状⑧電柱・倒木倒壊の 況(千葉県鴨川市)⑩ 磨川における浸水被害 況(熊本県人吉市) 出典：国土交通省水管理・国土保全局資料

11２．防災学術連携体

宮城県仙台市20110324米田撮影

15

本日、「防災学術連携体」という学会のネット

本団体は2011年３月の東北地方太平洋沖地震をワーク組織をご紹介します。その要は「日本学術きっかけにしています。日本は災害多発国ですの会議」です。「日本学術会議」は日本のアカデ

で、世界の中でも防災系の科学技術は進んでいま

ミーを代表する内閣府にある組織です。210名のす。しかし、学会の縦割りの弊害がありました。

会員と2,000人の連携会員がおり、海外のアカデ学会内で研鑽が積まれ、研究発表が学会大会で行ミーとの国際的な活動、提言活動、科学者間のわれていたので、学会の壁を超えて科学者みんなネットワークの構築活動などをしています。

が最新の情報を共有することは難しい状況にありました。そこで起こったのが、私たちの想像をはるかに超える東日本大震災でした。そこで、学会ごとに閉じていないで、学会を超えて連携する場が必要ではないかということでできたのが、30学「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」
22 「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」基調講演Ⅱ

会が集まった「東日本大震災の総合対応に関する学協会連絡会」でした。
何故、大自然災害は止められなかったか？

専門分化した
科学・技術
学会

自然

16

防災学術連携体を2016年１月に結成してすぐに起きたのが熊本地震でした。熊本地震は、活断層

防災学術連携体

東日本大震災の総合対応に関する学協会連絡会
巨大災害から生命と国土を護る -三十学会からの発信-型の地震です。４月14日に前震、４月16日に本震がありました。防災学術連携体は、まず本震２日
後の18日には各分野の専門家が集まって記者会見をし、今回の熊本地震がどういうメカニズムで起
こって、どういう影響があるのかという科学的知
見をお伝えしました。それから、学会はいろいろなことが起きるとすぐに調査などを始めていろい
ろな知見を蓄えるので、緊急報告会や３カ月報告
17

会などを開きました。１周年記念の報告会は熊本

この学協会連絡会で30学会の皆様と共に、地震

県庁で熊本県と共催で行いました。科学的知見を

災害を対象として情報共有を進めながら活動して被災地に届けるという意味でも、こうした活動をいたのですが、やはり地震災害だけでなく風水害続けていくことは重要だと思っています。

についても対象に加えるべきだとの意見が出てきました。そこで自然災害全般に対象を広げて2016
年１月に結成したのが「防災学術連携体」です。

防災学術連携体

2016年 熊本地震 4月14日前震、16日本震
震度７が２回観測された熊本県益城町

先ほどご講演いただいた中林先生、後でパネリス
ト等として出ていただく平田先生、今村先生など皆さんのご協力を得てつくりました。
日本学術会議にも防災減災学術連携委員会を設け、内閣府の防災担当をはじめ省庁や自治体と連携して、学術におけるさまざまな研究成果を社会

熊本地震の犠牲者
死亡 49名
負傷1496 名（2016年4月28日時点）[撮影：防災学術連携体 米田雅子]に広く還元するとともに、社会のニーズを的確に学術に取り込むために、いろいろなネットワーク
活動を行なっています。

20

平成28年（2016年） 熊本地震 4月14日前震、16日本震
2016年熊本地震は、二田川断層、日奈久断層の活動により発生した活断層型の地震であり、震源は浅い。隣接する二つの活断層が連動することで発生したと考えられる。震源は大分県まで広がっている。M 3.5 以上の地震が、２０日間で２２８回発生するなど余震が多発。

防災学術連携体

2016年１月 防災学術連携体の創設へ
Aso

沖縄トラフの拡大

フィリピン海プレートによる圧縮：Observation

震源分布 2016/04/14 21:00~2016/04/22 06:00[出典：防災科学技術研究所 地震津波火山ネットワークセンター][source:Prof.Kato et al.,GRL, 1998 , revised]21

４７学会の代表・防災連携委員と日本学術会議の会員一同（2016年1月9日設立フォーラム終了後）

18「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」 23

基調講演Ⅱ

防災学術連携体

防災学術連携体

熊本地震 学会・政府・自治体と 連携を図り、情報発信

防災学術連携体 市民への緊急メッセージ

2018年７月22日

１ 地球環境の変化は、自然災害として身近に迫っています
２ 西日本豪雨の降った地域では二次災害に備えて下さい
３ あなたには災害の危険性を知る義務と、
自分と家族を守る責任があります
４ 複合災害に目を向けましょう

22

24

その後、大きな災害が起きるたびに緊急報告会を開いていますし、ホームページにも各学会の情報を掲載しています。2018年の西日本豪雨の時

防災学術連携体

NHK 解説スタジアム ２０１９年 ２月１１日

は、報告会を2018年９月10日に開きました。開催の１週間前に台風第21号が上陸し、４日前に北海
道胆振東部地震が起きたので、台風や地震の緊急報告も追加して、この報告会で全ての発表を行いました。
防災学術連携体

25

2019年には令和元年東日本台風が上陸し、それについてもシンポジウムを開いたり、特設ページを作ったりして情報共有をしました。
防災学術連携体

2019年 東日本台風

地球温暖化の影響で、日本近海が温暖化し、大気中の水蒸気量も増えつつある中、豪雨や台風の発生頻度が高まり規模も大きくなる傾向にある。深刻な豪雨災害が毎年起きており、日本中どこでも、地形や河川の特性、土地利用によって、洪水氾濫や浸水、土砂崩れなどの危険性が高まっている。

台風２１号（９月４日、５日）
北海道胆振東部地震（９月６日）の報告を急遽追加
23

また、学会から市民に緊急メッセージを伝えなければならない時もあります。西日本豪雨の時は、地球環境の変化は自然災害として身近に迫っており、豪雨で相当地盤が緩んでいるため、そこに新たな台風や豪雨が来ると非常に危ないということで、二次災害に備えてくださいというメッ

令
和
元
年
台
風
第
1
9
号

26

セージを出しました。書いてあれば当たり前に見2018年の夏は本当に大変な夏でした。大阪府北えると思いますが、メッセージの一文一文に全て部で地震が起こり、西日本豪雨が起こり、記録的

科学的なエビデンスを付けて、科学的に説明する

猛暑もありました。台風が連続発生し、最後は北ことにも努めました。その中で「あなたには災害

海道胆振東部地震で北海道がブラックアウトにの危険性を知る義務と、自分と家族を守る責任がなったわけです。ですから、複合的に連続する災あります」という一文を入れました。通常は義務

害にどう備えるかというのがわれわれにとってもと権利ですが、権利を「責任」に置き換えて、自大きなテーマになりました。

助の大切さを訴えました。

「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」
24 「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」基調講演Ⅱ

３．人口減少と国土利用の転換

防災学術連携体

2018年の夏〜 複合的に連続する災害にどう備えるか

今後、進むべき方向とは？
大阪府北部地震 ６月１８日

地球温暖化の影響もあり、激甚化する風水害・土砂災害から
国土と生命と社会経済を守るためには？

西日本豪雨 ７月
記録的猛暑

連続発生する台風 ７月〜

東北地方太平洋沖地震の余震、首都直下地震、南海トラフ
巨大地震等から、国土と生命と社会経済を守るためには？

台風21号 ９月４日、５日

新型コロナウィルスなどの感染症から、生命と社会経済を守るためには？

北海道胆振東部地震 ９月６日
27

いろいろな学会が集まっているので、その点でこれらの厳しい課題を解決するために、どうすれば良いのか？
31

は複合的な災害への対応を総合的に検討する場とそれでは、この厳しい時代の進むべき方向とはして、防災学術連携体は良い場ではないかと思いというテーマですが、注目して頂きたいのは人口ます。ところが、自然災害の複合災害を研究してが減少することです。日本の人口は、明治維新のいた所に、降りかかってきたのが2020年の感染症

頃に3,300万人だったのが今は４倍近くに増えたでした。新型コロナウイルス感染症と自然災害ののですが、これから100年間で100年前の水準に戻

複合災害にどう備えるかという新たな重大問題がると予想されています。もちろん急激な少子化は起きました。防災学術連携体で活動を続けてき止めるべきで、みんなが働きながら子どもを育てて、災害は多様で、毎年、形を変え、顔を変えてられる環境をつくっていくのは重要なことです。

起きるのだということを実感しています。

ただ、人口が減少するということを直視する必要があるのではないかと思います。

防災学術連携体

2020年 感染症と自然災害の複合災害

国土交通省「国土のグランドデザイン2050」から抜粋

新型コロナウイルスと自然災害同時に見舞われた時はどうすれば？

1億人

５千万人

1868年

2020年

28

2020年５月１日、「沖縄が梅雨に入る前に発表

32すべきだ」という日本気象学会の意見を受けて、歴史を振り返り、下図の縄文時代の関東をご覧

日本災害医学会や日本災害看護学会、日本公衆衛ください。斜線部が海です。「縄文海進」といっ

生学会の先生方と一緒に考え、分散避難や避難所て海面が上昇した時代の陸地ですけれども、これの密を避けるという市民へのメッセージをいち早から地球温暖化が起こって海面が上昇することをく発表しました。

考えた時に、こういう図面も検討する必要があると思います。

防災学術連携体

2020年5月１日 防災学術連携体から市民への緊急メッセージ
ビデオメッセージ → 手話、英語字幕に展開増えた人口の大半が、縄文時代に海であった所を埋め立て、住み着いたのが、日本の国土構造の特色

29
縄文時代の関東平野 斜線部分は縄文時代には海だった地域‐
東木龍七 (1926)「 地形と貝塚分布より見たる関東低地の旧海岸線 (一) (二) (三)」33

「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」 25

基調講演Ⅱ

縄文時代の人は、海の近くの丘の上に住んでいました。海の近くや河口は危ないので住む人は少なかったと聞きます。食や生活で海や川を利用し大都市だけでなく、中小の都市でも、戦後の人口の急激な増加とともに、自然災害の起こりやすい危険な土地に人々が暮らすようになった。

つつも、安全な丘の上に住んでいたわけです。その後、日本の人口はどんどん増えました。平野の少ない日本は、海を埋め立てて土地を広げていきました。長年にわたり、東京湾、伊勢湾、大阪湾、瀬戸内海などを埋め立て、臨海部に多くの人が住むようになりました。

2018年7月西日本豪雨
岡山県倉敷市真備町（朝日新聞提供）

東京の臨海部の埋め立ての変遷

2014年８月広島土砂災害（国土交通省資料）
36

ところが、巨大な災害や洪水が発生すると何が起きるかというと、自然は元の姿に戻ろうとします。西洋の近代的土木建築技術は自然を克服する
ことを前提にしてきました。しかし、近年の自然災害の激化は、その限界を知らしめているのではないでしょうか。

1909年

巨大な地震や洪水が発生すると、自然はもとの姿に戻ろうとする。

2018年

西洋の近代的土木建築技術は自然を克服することを前提にしてきた。しかし、近年の自然災害の激化は、その限界を知らしている。

今昔マップ on the web 谷謙二研究室（埼玉大学）
34

東京は延々と埋め立てを続けた世界でも稀にみる大都市です。多くの人が危ない臨海部や河口に住み着いています。特に東京のゼロメートル地帯の中には、戦前には居住が禁止されていた場所
が、近代西洋の建設技術が進んで堤防を造り、戦後に居住が解禁された場所もあります。名古屋や大阪も同様です。縄文時代に海だった所に多くの

東京湾 埋立地の高層マンション
撮影：田村和夫

東京湾 埋立地の高層マンションのプ
ロット
マンションジャーナルより引用

37

日本人が住んでいることをぜひ認識していただき

そうした中で100年後に人口が半減した日本をたいと思います。これは大都市だけではありませ考えると、「自然災害の危険性の小さい地域へのん。中小都市でも戦後の人口の急激な増加ととも移動を進めて、６千万人が安全に暮らせる国、豊に、自然災害の起きやすい危険な土地に人々が暮な自然と人間が共存できる国をつくろう」というらすようになっています。

大きな国家ビジョンを描くべきときに来ていると思います。国の政策でコンパクト＆ネットワーク

戦前には居住が禁止されていた洪水の常襲地帯が、戦後に居住が解禁された。 人口が急増し、地価は暴騰する中で、堤防を作り、治水技術を駆使して海面より低い場所に人が住める状態を作った。例えば、東京、名古屋、大阪のゼロメートル地帯の一部。

が推進される中で、より安全な所にコンパクト化
していくことが重要です。それと同時に、コンパ
クト化の対象以外のところは豊かな自然に戻していくことも大事だと思っています。

人口減少→国土利用の方針転換が必要
日本の人口が減少し、百年後に半減すると予想され、日本列島のどこへ住み着くかという新しいテーマが出てきた
今、台地などの安全な地域に住むことを提案する。

昭和51年9月の集中豪雨による冠水の様子(津島市、愛西市地
内)

国土利用の新方針：自然災害の危険性の少ない地域への移動

出典 愛知県ホームページ「海抜ゼロメートル地帯の防災」
35

自然回帰を推進する土地利用制度の創設
自然に還す地域における土地の公有化の推進

目標：100 年後に、 6000万人が安全に暮らせる国
豊かな自然と人間が共存できる国を作ろう
38

もちろん短期・中期的には、私たち防災学術連「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」
26 「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」基調講演Ⅱ

携体でも努力していますが、科学の力を結集して地元建設企業が震災後に初動対応を開始した時期

地球温暖化を緩和し、災害に強い社会を営々とつ

70

120

60

100

50

80

津波警報

大津波警報

40

津波注意報

［72H］

１４時

８時
１０時
１２時

２時
４時
６時

２０時
２２時
１４日０時

１４時
１６時
１８時

８時
１０時
１２時

２時
４時
６時

２２時
１３日０時

10

0

１６時
１８時
２０時

20

20
４時
６時
８時

30

40

１０時
１２時
１４時

60

科学技術と国土利用は、防災の両輪

0

3月18日までに活動を開始した地元建設企業のうち、411社から回答
そのうち、6割（242社）が、発災後４時間以内に活動を開始

私たちが直面する課題に総力で取り組む

出典：東北地方整備局「東日本大震災における地元建設企業の活動調査」
東日本大震災発生後の３月１１日～３月１８日までに実施した活動について、
東北建設業協会連合会会員を対象にアンケートを実施
42

生命科学・理工学・人文社会 短期・中期に大きな課題への対策実行
科学の力を結集し、地球温暖化を緩和し災害に強い社会を構築しよう

私は「建設トップランナー倶楽部」の代表を務めていますけれども、インフラを守り、雇用を守り、そして災害から地域を守っている地域建設業の役割にもっと目を向けていただきたいと思いま

百年後の国土づくりにぶれずに取り組むす。

中長期計画 国土利用の新方針：自然災害の危険性の少ない地域への移動を促す政策
自然回帰を推進する土地利用制度の創設
自然に還す地域における土地の公有化の推進
中長期の国土づくりのビジョン

80

13日
17:57

13日
7:30

12日
20:20

２２時
１２日０時
２時

最も申し上げたいことであります。

90

140

１６時
１８時
２０時

も大事ではないかと思います。これが今日、私が

160

１１日１４時ジョンを掲げ、それに向かってぶれずに進むこと

100

4時間後までに6割の会社が
活動を開始

180

割合 （
％）

長期の計画として100年後の国土づくりというビ

200

企業数 （
社）

くっていかなければなりません。その一方で、建設トップランナー倶楽部の取り組み
39

馬の飼育と馬力大会

４．自身の研究活動から畜産業への参入

インフラの町医者をめざして

私の研究活動から、本日のテーマに関係のある

地域建設業は、複業により雇用を創出する地域の総合産業

ところについてお話ししたいと思います。
無農薬ハーブ栽培・加工・販売

地域建設業は老朽化す
る社会インフラを点検し維持する地域の町医者

地域建設業は、災害が多発する日本列島の地域防災の最前線

定置網漁への参入

うなぎ養殖への参入
地元材による仮設住宅

地元材による堰堤

藻場の再生事業43

それから、「異種の道ネットワーク」という取り組みも行なっています。異なる種類の道をつなぐ活動です。パイロット事業を幾つか展開し、国土交通省の道路局に連絡会をつくっていただいています。
41

上図は、私と地方建設記者の会の共著である『大震災からの復旧

知られざる地域建設業の闘い』という本です。東日本大震災が起こった時、下呂市全域の道路地図と「異種の道」
道路地図（国・県・市道・農道・林道）
下呂市の道路地図には公道しか載っていない。

異種の道の地図（公道＋民間道＋国有林道）
下呂市の道路地図に載っていない多くの道（民間道と国有林道等）がある。

発災から４時間までに、復旧にあたった建設業者の６割が復旧活動を開始し、道路啓開に入ったことを大きな声で伝えたいと思います。自衛隊や警察や消防が入るための道を地域建設業者が開いたわけです。やはり重機を持っていてその土地をよく知っている地域の建設業者の方がいないと、この国は守れないということを申し上げたいと思い
ます。

45

45

日本には地図に載っていない道がたくさんあります。下呂市の地図をご覧ください。左側の地図
はいわゆる道路地図、公道の地図です。右側は航空デジタル測量で把握した道の地図です。右図では、青色の公道以外に、赤色、緑色の道（国有林
道、民間道など）があります。公道以外に多くの道が存在することがわかります。公道だけで避難「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」 27

基調講演Ⅱ

ルートを考えるのではなく、どこに道があるのか尾根筋に林業の道が入っています。尾根筋は災害を航空レーザー測量で調べた上で、避難ルートをがあっても崩落しにくいので、尾根の道を補強し考えるべきと提案しています。民間の道や農林業てネットワークしていくのが良いと思います。南海の道を加えて「防災・命の道」を検討したり、森

トラフ地震の津波から山に逃げた時に、その後ど林整備や国土保全のための道をつなぐことが大切こに行ったらいいのかが課題となります。道がどです。ただ、国道・県道は国土交通省、農道は農こにつながっているのかがわかっているのといな

林水産省、林道は林野庁というように縦割りにいのとでは全く違います。道は現在地図に載ってなっており、それを超えて道をつなぐ難しさがあいる公道だけではないので、ぜひ異種の道を含めるので、省庁横断の連絡会をつくっています。

た道路の地図を作っていただければと思います。

異種の道をつなぐネットワークづくり

南海トラフ地震対策（三重県尾鷲市周辺）

全ての道（公道＋民間道）を把握しよう

凡 例
新規接続道
民間道
作業道
林 道
県・市町村道国 道

異種の道をつなぎ、最少コストでネットワークを作ろう「防災・命の道」の実現へ•防災・命の道 ・国土保全、森林整備のための道

官（公道）

地図に載っている道
国道（国土交通省）
県道（都道府県）
市町村道（市町村）林道（市町村）農道（市町村）

国・県・市町村道、農道、林道

国有林の作業道
砂防施設管理道

向けて、ネットワーク化を！

地図に載っていない道
国有林 林道・作業道
河川管理道（国または都府県）
砂防管理道（国または都府県）
臨港道路（国または地方公共団体）
自転車道（国または地方公共団体）
里道・赤道（多くが不明）
地図に載っていない民間道
林業専用道・林業作業道（森林組合・企業・個人など）
農業の作業道
電力管理道（電力会社）
通信管理道（通信事業社）
製紙会社道（製紙会社）
私道・・・

官民連携
民（
民間道）

電力管理道、
通信管理道等

林業作業道
私道等

凡例
公道（国・県・市道・農道・林道）
民間道

異種の道の基盤情報

行政界・海岸線

異種の道ネットワークづくりは、最小のコストで地域の防災、産業の基盤づくりに貢献

46

高知県の室戸岬では、海岸沿いに大きな道が異種の道の制度上の課題通っており、半島の内陸には道はあまりありませさまざまな異種の道には、異なる準拠法令、定義、管理者、利用対象車両、道路構造、適用規定があるため、異種の道をつなぐた
めには法制度上の工夫が必要。
異種の道

準拠法令

種類

公
国・県道
道

道路法第5
条、7条

・国道（指定区間、指定区間外）、都道府県

道路の定義

管理者

利用対象車両全国的な幹線道路網や地方的な幹線
国土交通大臣 乗用車、トラック、バスなどが道路網を構成し、かつ一定の法定要件
又は、都府県 一般車両の通行するに該当する道路

道路構造

技術的な課題に赤い点々がありますが、それをつなげば東から

法制度上の課題

西に抜ける道ができます。自治体は自分たちの町

・道路管理に関するルール・協定の策定の条例で都道府県道の構造の技術的基準

自転車道の・自転車専用道路
整備等に関・自転車歩行者専用道路
する法律

もつぱら自転車の通行の用に供することを目的とする道路又は道路の部分。 国土交通大臣
自転車及び歩行者の共通の通行の用 又地方公共団 自転車に供することを目的とする道路又は道路 体
の部分。

里道

国有財産法 ・里道

敷地が国有地
通常「赤道」といわれ、道路法の適用の であるものにつ 車両の通行ができない場合
幅員２ｍ未満の道路
ないいわゆる認定外道路の一つである いては、都道 が多い
府県知事

特定の森林整備を行うための施設
林道の支線で一時的な施設

んが、林道や農道は入っています。図の北部の方

検討課題

道路法第30条道路構造
令で規定；国道の一般的・接続箇所の構造（幅員、線技術的基準及び道路管形など）理者である地方公共団体

自転車道

・基幹作業道・作業道
・作業路のどこに道があるか知っていると思っておられる

自転車道の整備等に関・構造的（幅員、舗装など）に ・道路管理に関するルール・する法律および道路構造
車両の通行可否の確認
協定の策定
令に規定される構造のですが、実は知らない道がまだたくさんあると・道路構造として接続に適しな ・管理者が不明の場合が多いく、適さないいうことを強調したいと思います。

森林組合等の目的とする森林整備に
長又は森林所
林業施業車両、トラックなど あった簡易な構造
有者

作業道

-

民
道 電力管理道--

電力施設（鉄塔、ダムなど）の日常管理
電力事業者のための道路管理車両、トラックなど

製紙会社道

-

-

森林整備を行なうための施設道路

林業施業を目的とし、作林業施業車両、トラックなど 業車両が通行可能な構
造

製紙会社

49

・一般車両走行による幾何構 ・日常通行の可否
施設管理を目的とし、管・常時開放した場合の管理責
造上の整合
理車両、点検車両などが・幅員、舗装など整備レベル 任の所在
通行できる構造・補修などの費用負担の一貫性への対応

高知県 室戸市・東洋町を対象とした「異種の道」検討会
47

東日本大震災では、釜石市では林道が「命の南海トラフ地震・津波対策道」になり、陸前高田市では山側の農道が「命の道」になりました。そう考えると、農道も林道も一般道も民間の道も全て考えつつ、みんなで南海

室戸事務所管内の道路の整備状況を把握し、管内図に記載

トラフ地震の避難道を考えていくことも大事では

・道路（県道、市道、農道、林道等）
・人口の分布状況
・室戸市、東洋町の地震・津波時の避難施設の位置ないかと思います。

異種の道をつなぐ提案道路（接続道の開設、既存農道の補強を検討）

東日本大震災での事例「命の道」として利用された林道・農道

50

東日本大震災では、大津波により沿岸の道路が寸断され、多くの集落が孤立状態となった。その際、集落の山側にある林道・農道・林業作業道が「命の道」となり、住民の避難路、救助・復旧路として利用された。
釜石市では、林道が「命の道」となり、住民の避難路、救助・復旧路として利用された。

５．次世代林業システム

陸前高田市では、災害時に農道①〜⑤が国道や県道等の迂回路として利用されたそれから、森林についてもぜひ考えていただき平田尾崎白浜地区たいと思います。実は、私は産業界と林業を結ん

津波被害エリアで「次世代林業システム」というものを長年推進しており、できるだけ企業の投資を入れて森林を

「命の道」
林道

再生していこうとしています。

大規模自然災害時における「代替輸送路・避難路」の確保が必須
48

三重県尾鷲市の地図です。黄色が公道で、赤色が民間道です。特に林業が盛んな地域ですので、「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」
28 「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」基調講演ⅡJAPIC森林再生事業化委員会 次世代林業システム（森林林業と産業界の連携）

2010年3月

シームレスな広域の森林整備
広範囲な企業の力を結集し、循環型ビジネスで森林再生・環境再生を実現しよう
林建共働の推進

国産材利用推進

建設

金融

機械
林業機械・車両開発
架線集材の改良

利用間伐の拡大林地残材極小化

小面積皆伐・更新

全木集材システム

高性能林業機械の導入

商社

地域産業の創出
地域バイオマス
中間土場

運輸

木材加工業

外材からシフト国産材50％目標
製造業

集成材工場
合板工場

製材工場
チップ工場

国産木材利用商品

鉄鋼

国産材輸出

多様な森林資源ビジネス創出電力ガス

製紙

エネルギー利用

バイオマスの用途開発
広葉樹の多様な活用

需要の動向に応じた山側の供給体制をつくる

森林資源のマテリアルとエネルギーのバランスを取ろう
森林資源

全木材100％カスケイド利用

モデル地域づくり

原木
林
地
残
材

製材

林地の境界と所有者を明らかにして、森林の荒廃を防ぐこと、林地の集約化により森林を整備し、森
林資源の循環利用を進めることが重要である。しかし現状では地籍調査は遅れ境界と所有者が不明な林地が増えている。

・国・公・私有林の区別を越える
・省庁の縦割りを越える
・自治体の境界を越える・広葉樹、針葉樹の区分を越える
・一部の不在不明所有者を越える

国土の保全
水源かん養

施業の集約化

全木材カスケイド利用

住宅・建築

CO2吸収
低炭素化

観光

持続可能な森林経営

流通・物流
改革

多様な森林整備と循環型利用を森林全体（針葉樹・広葉樹の区分なく）に展開しよう

目印となる木「平成検地」で境界確定を加速し、森林状況を把握するために、全国土デジタル情報基盤を整備しよう

3次元表示

森林整備、国土保全、生物多様性保全のために広域マスタ－プランを作り、基幹的な作業道を整備しよう

チップ
製紙
燃料／エネルギー
灰・残さ

ボード

エネルギー

→ 既に林野庁事業で確認された林地境界を、所有者の合意があれば、地籍調査における土地の境界とみなせるように、地籍調査の運用を見直す。
→ 今後は森林境界の明確化の精度を向上させることにより、地籍調査の成果と同等として扱い、登記に反映させることができるようにする。そのために、早急に基準点の測量を国で一括実施する。

次世代林業推進のための
省庁連携のしくみをつくろう

52 ○○省
経産省

52

国交省

林野庁

→ 主要な筆界点情報の取得（現地杭設置、位置情報把握)→ 公図と新旧の航空写真、航空レーザ測量等のデータ統合等（3）国交省「地籍調査」と林野庁「森林境界の明確化」の整合性を確保する。

森林資源を活かし農商工連携で産業・観光振興しよう
森林バイオマス利用の野菜工場・製造業等第１歩として、大規模社有林、森林組合、林業経
営者、国有林等が連携し、2000haクラスの団地化を進める。
森林再生を目指す実効性のある仕組みを試行する。

（1） 航空写真や航空レーザ測量のデータや地形図等を活用し、現地に行かずともデジタル上で境界確認ができる仕組みを実現する。
（2）将来の地籍調査に備えて、現存の公図情報や最先端の測量技術を活用して、土地境界情報を集約、整理する。

公図・杭
航空写真（新）航空写真（旧）
地形データ

次世代を担う新しい資源の造成
毎年一定面積の皆伐・造林を実行

マテリアル

合板

H27年度JAPIC
森林再生事業化委員会提言

現状の課題

生物多様性
の保全

CO2排出権、カーボン
オフセット

林業
高密路網化

（付録）平成のデジタル検地の加速化を提案

森林の健全
化

54

52

国土の３分の２を占める森林が健全に維持され（付録）デジタル地図上での境界確認が実現へていくことが、低炭素化にもつながり、国土保全（提案） 航空写真や航空レーザ測量のデータや地形図等を活用し、現地に行かずともデジタル上で境界確認ができる仕組みを実現する。

にもつながり、そして林業や林産品で地域が豊かになるわけです。日本は森林国家であり、木を植えて育てて切って、また植えて育てるという循環

日本経済新聞 2019年8月19日

ができる国です。そういうことを考えると、森林を大事にすることは日本にとってこれから切り札的な存在になるのではないかと思います。
森林整備を促進し、総合的な効果をめざしたい

55

CO2吸収
低炭素化

生物多様性
の保全

６．所有者不明土地問題への提案

観光振興

もう一つの大問題が、所有者不明問題です。みんなが安全な場所に住もうとした時に、住みたい

国土の保全
水源かん養

地域が誰の土地かがわからないために住めないと

地域振興

循環型の
森林経営
林業再生

いう問題がこれから大きくなるのではないかと思っています。もちろん空き家問題も深刻です53
53

ただ、そこで大きな問題があるのは土地の境界がわからない林地が多いことです。どこからどこまでが私の土地か、隣の土地は誰のものかがわからないという問題です。十数年前に、平成のデジ
タル検地を提案しました。この中で「デジタル地
図上で地籍を確認できるようにしてはどうか」という提言をしましたが、ありがたいことに今はこが、森林は所有者不明の割合が高いので大変です。

森林・農地の有効利用と自然地の公有化（課題）人口減少社会においては、これまでの人口増や経済成長下の状況において前提としてきた土地利用圧力が低下し、利用目的のなくなる土地が発生しその対応が必要となる。

政府の方針：コンパクト＆ネットワーク
人口減少⇒小さな拠点づくりと拠点間の公共交通の整備の提言が実現しています。しかし、地籍調査全体はまだ進んでいません。東日本大震災の復旧でも土地情報は大問題になったと思います。やはり地籍のような基本的な問題に平素から対応しておくことが大事だと思います。

疑問：コンパクト化の対象外である自然資本（農地や森林等）は？
山奥にあった家や施設を除去し森林や農地に戻す、廃村の集落を森林に戻す等が必要となる。従来の開発型ではなく、自然回帰型の変更への誘導が必要になる。しかし、日本には自然回帰を推進する土地利用制度はまだない。
57

人口減少社会においてはコンパクト＆ネット
ワークで、みんなが安全な場所に固まって住んで、残りは豊かな自然に戻していくことが求められると思います。ここで考えていただきたいのは、今まで日本は人口増加に伴い開発優先で来ましたが、これからは自然に返すことがとても大事になるということです。しかし、開発型の土地利用制度はあっても、自然回帰型に誘導する土地利「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」 29

基調講演Ⅱ

用制度がまだありません。この仕組みをきちんと得時効という、空き家に10年、20年住んで誰も現作っていく必要があるのではないかと思います。

れなかったら自分のものになる制度があります。

自然資本の中でも条件のいい所は、例えば人工林ですから、自治体の管理下において10年、20年誰などのように手をかけて林業を成立させるけれども何も言わなければ公有地化するという方法もあも、斜面のきつい所や奥山などは自然に返すようるのではないかと思っています。

にして、そこはあまり手をかけずに防災上の措置だけをして返すような土地利用がいいのではない
かと思います。
（提案）人口減少⇒自然資本にもマスタープランづくりが必要
自然資本＜人手をかける地域＞
農地・人工林・牧野（草原）観光・保養・健康等のために利用する土地

土地の所有と管理の方法。新提案は⑤と⑥による公有地化① 土地の所有者の管理の義務を強化する。
② 土地の所有者が、管理を放棄した場合には、固定資産税を強化する。
③ 土地の所有者・相続人が、自治体等への寄附や低価格な譲渡を行いやすい仕組みをつくる。
④ 所有者への連絡が困難な土地（所在が不明、相続人が多数で登記未了等）は、一定の公告などをへて、所有権と利用権を分離し、利用権を自治体の管理下におく。
⑤ 自治体が所有者を捜し出せず、一定期間公告しても権利者が現れない場合、所有者不明の土地を公有地とする。ただし、公有地とする際に、その地価担当分を基金としておき、一定の期間内（例えば10年間）に所有者が判明した場合には、土地を返却もしくは補償する。
⑥ 所有者不明の土地は、いったん自治体の管理下におき、取得時効（10年または20年）をもって、公有地化する。

＜自然に還す地域＞
地域の自然に調和し、あまり人手をかけずに多面的機能を発揮するように誘導

自然資本の利用・自然資本から産物を得る第一次産業
・自然資本を使う観光・健康・保養等のサービス業
・水源かん養・温暖化防止等の多面的機能の発揮
ただし、自然に還す地域でも危険箇所への防災措置は必要
58⑦ 土地の登記の義務づけを強化する。

60

戦前の長子相続の時には土地はそのまま相続されたのですが、戦後の民主主義における兄弟分割相続では、相続権はねずみ算式に増えていきま

前述のように、最近増えているのが、誰の土地す。その中で、登記にかかる費用の方が、実際にかがわからないという問題です。根本に戻って考もらう土地の評価額より高くなるケースが増えた

えると、実は自然資本に近い森林は、江戸時代まのが今の問題です。そうしたところは、公有地にで、封建領主による領主権があったり、村などに戻して自然に戻していく政策を打つ必要がありま

よる共同所有が行われたりした土地でした。それす。空き家問題だけでなく、多くの方に森林問題が明治の地租改正によって、自分の土地であるこにも目を向けて頂ければと思います。

とを申告することになったのですが、みんなあまり税金（地租）を払いたくないので、土地の境界を丸くした「団子図」を書いてなるべく小さく申告しました。その当時から奥山の土地境界は不明
確なのです。ですから、このような土地の境界は、昔から今日までずっと不明確であり、一度も明確になったことはありません。

農地や林地と異なり、自然に還す地域からの直接的収益が期待されない。
明治以降、自然資本の所有権は「地域から個人」に移行してきた。地域が管理する体制は、長子相続が行われていた戦前までは維持されてきたが、戦後の分割相続の導入とともに、構造的に維持しがたくなっている。

財産権のタブーを越えて、所有権のあり方から見直す必要有（提案）自然に還す地域は、個人所有から地域の公有へ移行しよう⑤ 公告の後に公有化、地価担当分を基金として一定期間補償⑥ 取得時効による公有地化「後は野となれ、山となれ」温暖で湿潤な日本は放っておけば草地や森林になる地域が多い。危険箇所には防災上の措置を行い、人手をかけずに、多面的な機能を発揮するように誘導していく仕組みが、人口減少化の日本にふさわしい。

自然資本における所有権と管理について
自然資本の所有権
江戸時代 封建的な土地保有形態。
封建領主による領主権や村などの地域共同体による共同保有

地域

明治６年（1873年）地租改正
日本に初めて土地に対する私的所有権が確立した。土地に課税されると共に、土地の自由な売買が解禁された。

既存の仕組みの簡素化も必要：不在者財産管理制度、相続人不在による国庫帰属、相続税の物納、自治体への土地の寄附、公共事業における土地収用など
61

７．持続可能な地球をめざして測量技術が未熟で、地租を少なくするために面積の過小申告をした者が多く、「団子図」という不正確な公図が作られた。境界は不明確。

明治以降、自然資本の個人所有が増加。現在では国土面積の3分の２を占める森林の約6割が92万戸による個人所有（平成20年調査）。森林の地籍進捗は４割。６割は「団子図」のまま。戦後の植林（提案）自然地の公有化を進めよう

グレートアクセラレーション（大加速）で、20
個人の境界は比較的明確だが、自然に近い森林の境界は昔から今日まで不明確

現代の問題は、自然資本の所有権をもつ個人が、地域を離れ、その管理を放棄している所にある。
所有者と連絡が取れないために、農地や林地の集約化の難航、防災・災害復旧での支障、土地の放置、地域の不安の増大、周囲の土地の自然環境の悪化や経済的価値の低下など、様々な問題が発生している。
59

そうであるならば、そうした土地は公有地化した方がいいと私は考えます。公有地化するための一つの方法として、自治体が公告しても権利者が現れなかったら公有地化して、その分の土地代は基金として置いておき、「私の土地です」と言う人が来たら返してあげる方法もあるでしょう。取「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」
30 「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」

世紀後半から人口増加やエネルギー・水の使用量の増大がどんどん加速しているという問題があります。プラネタリーバウンダリー（地球の限界）の問題もあって、ＳＤＧｓ（持続可能な開発目標）に向けて、世界中で取り組もうという気運が高まっています。

基調講演Ⅱ

科学技術と国土計画

持続可能な地球と人類をめざして
グレートアクセラレーション：大加速（仮説）

私たちが直面する課題に総力で取り組む

社会経済と地球に関する12の指標（人口、国内総生産、対外直接投資、都市人口、一次エネル
ギーの使用、化学肥料の使用、巨大ダム、水利
用、製紙、交通、遠隔通信、海外旅行）が、２０世紀後半から急速に上昇傾向にある。

科学の力を結集し、官民連携で 短期・中期：防災減災対策を実行
地球温暖化を緩和し災害に強い社会を構築しよう

地球の限界／プラネタリィ バウンダリィ

中長期計画

百年後の国土づくりにぶれずに取り組む

目標：100 年後に、 6000万人が安全に暮らせる国
豊かな自然と人間が共存できる国を作ろう
・「人の住む地域」と「自然に還す地域」の誘導
・自然災害の危険性の少ない地域への移動

地球の変化に関する各項目について、人間が安全に活動できる範囲内にとどまれば、人間社
会は発展し繁栄できるが、境界を越えることがあれば、人間が依存する自然資源に対して回復不可能な 変化が引き起こされる。
63

65

これまで地球上の人口は過去200年で急増して短期的・中期的に科学技術の力を駆使して防きました。今後は、国連の人口推計によると、低災・減災対策をしっかり行うこと、長期的に100位推計では2040年頃をピークに下がり始めます。

年後を見据えて6000万人が安全に暮らせる国づく

高位推計ではこのまま増大し続けるとされていまりに取り組むこと、その両方が大事ではないかとす。高位推計・低位推計は、アフリカのサハラ以思っております。安全な所に住んでいる人が増え

南の出生率によって相当変わるといわれています

ればその分、災害の被害に遭われた方を助けられが、やはり地球の限界、食糧の限界を考えると、ます。

このままサハラ以南の出生率が高止まりすることは難しいのではないかと考えます。
つまり、長期的に地球全体の人口は減っていくのではないかと思っています。そういう中で、日地質学から提唱された 「人新世」という概念
人類は豊かな生活を実現してきた。人類の活動は飛躍的に拡大し、 1人当たりの環境負荷は増大し、爆発的に増加した人口との相乗的な効果により、地球の環境は改変されている。人類は、地球に負の影響を与え、自ら、その変化に翻弄されている。
地球誕生
４６億年前

本が人口減少の課題解決先進国として望ましい国
土をつくることができれば、地球全体にも何らか▷ 先カンブリア時代

５億４２００万年前▷ 古生代
２億５０００万年前▷ 中世代 三畳紀
ジュラ紀
白亜紀
６６００万年前 ▷ 新生代 第三紀
２５８万年前▷第四紀 更新世
１万1700年前 ▷
完新世
現在
▷
人新世

の示唆を与えることができるのではないかと考えます。
世界人口は過去２００年に急増。国連推計によれば、サハラ以南のアフリカの出生率が低下すれば、２０４０年から減少する可能性もある。日本は人口減少の課題解決先進国をめざしてほしい。

66

地質学で提言されている「人新世」という概念

国連高位推計があります。人類が豊かな生活をし、人口が飛躍的に増えたために地球の環境が改変されていま

国連中位推計す。人類は地球に負の影響を与え、自らその変化
2011年 70億人
1998年 ６０億人
1987年 50億人
1974年 ４０億人
1961年 30億人
1927年 20億人
1802年 １０億人に翻弄されています。現在の日本列島に１億２千

国連低位推計800万人という人口は多過ぎるかもしれません
し、現在の地球上の人類の数は多過ぎるかもしれ
出典：国連世界人口展望2004
64

ません。

新型コロナは人と獣共通の感染症です。人間の私たちはもう少し自分たちのなりわいを謙虚に世界が広がり過ぎたということも、要因の一つに客観的に見て、人口減少をプラスに捉えて、豊かありますので、人と自然の境界を見直すことが大な自然と安全な国づくりにまい進していけたらと事であると思います。日本がそれを実践し、地球思います。

全体に影響を与えていくことも大事なのではない
かと思います。

「首都直下地震と南海トラフ地震に備える事前防災と事前復興」「巨大地震・地球温暖化・人口減少にどう備えるか」 31

パネルディスカッション「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」
パネルディスカッション
パネリスト
平田 京子
小林
茂
伊藤
毅
佐々木 英輔コーディネーター
御厨貴

御厨（日本女子大学家政学部住居学科教授）（前東京都危機管理監／現東京都参与）（NPO 法人事業継続推進機構副理事長）（朝日新聞社編集委員）（ひょうご震災記念 21 世紀研究機構副理事長兼研究戦略センター長／
東京大学名誉教授）

われわれは今、コて、経験すると人は教訓を得て、それを学びに変ロナ禍で非常に不安な生活

えて防災文化として伝え、未来に継承していくとを送っていますが、お二人いう流れがあることがわかりました。その中からの基調講演をうかがって、四つのこと－社会の回復力、事前復興、産業やコ

自然災害のことも思い出さ

ミュニティの再生、まちの復興とひとの復興のバ

なければいけないと思いまランス－が大事であることもわかりました。

した。コロナになる３年前
は、自然災害の問題が非常に重要だと言われてい2019,2020年シンポジウム報告書から経験→教訓→学び→防災⽂化→未来へ
1

たのに、どこかで忘れていたと思うのです。コロナが来たら自然災害は来ないわけではないということをつくづく感じさせられました。
今日は、巨大災害に対する事前防災と復興のあり方を主軸として、主催者が三者協定を結んで５年間共同で開催してきたこのシンポジウムを総括

レジリエント社会（回復⼒）構築が必要

2

事前復興の⼤切さ

3

インフラ、住宅再建＋産業・なりわいの再⽣＋家族・⽣活・コミュニティの再建

4

まちの復興とひとの復興のバランス

・事前に想定する／練習する などが重要
・東京の事前復興―地域協働復興―を啓発する⼤きな⼀歩にしていく、
⾸都圏の住⺠が主体となって取り組むイベント【⾸都防災week】など、さまざまな活動が⾏われている

⼈は、経験すると学ぶ。しかし普段から防災・復旧・復興に⾼い関⼼をもっているわけでも、だれもが災害を経験するわけでもない。
⽇本は災害⼤国。持続可能な防災戦略を構築し、発信すべき、これからの世界に向けてする形になっています。首都直下地震や南海トラ

人は経験すると学びます。しかし、普段から防フ地震などの巨大災害を見据え、社会の総力をい災に特別関心が高いわけでも、誰もが災害を経験かに上げて備えていくのか、被害軽減や早期の復するわけでもありません。そういう人たちとこれ

旧・復興につなげるにはどうしたらいいのか、それからどう備えていけばよいのでしょうか。日本はぞれ専門の方からお話しいただきたいと思います。

災害大国です。今はカーボンニュートラルなどの

それではまず、パネリストの皆さんから「私は考えを踏まえた、持続可能な形での防災戦略が望今日ここを話したい」ということを簡潔にお話し

まれています。それをどのように構築すればいいいただきたいと思います。

のでしょうか。そして、それを世界に向けて日本がどう発信していくのかが問われています。

「減災復興戦略＝事前復興×市民協働」
平田京子

震災ごとの復興⽬標
21世紀に対応した福祉のまちづくり

災害に強く、安⼼して暮らせる
都市づくり

被災した住宅の復興にあわせ、⼤震災の反省と教訓を踏まえて災害に強い
⾼齢者や障害者をはじめとするすべての⼈々が、安全なまちづくり をめざして、
地域防災計画を⾒直し、防災体制の充実強化を
安⼼して暮らせるコミュニティの形成をめざし、「すこやか⻑寿⼤作戦」にもとづき、図るとともに、総合的な防災情報システム、
社会福祉施設等の整備を進めるほか、防災拠点など防災機能の整備を進める。
地域活動やボランティア活動のネットワーク化などを通じて、共に⽣きるノーマライゼーションの理念を基調とし、保健・医療・福祉機能が連携した
⽣き甲斐のもてる地域づくり を進める

（日本女子大学
家政学部住居学科教授）

復興庁：「復興・創⽣期間」における東⽇本⼤震災からの復興の基本⽅針の⾒直しについて（概要）熊本市：熊本市震災復興計画について
兵庫県：阪神・淡路震災復興計画
東京都：「都市復興の理念、⽬標及び基本⽅針」について
阪神・淡路⼤震災(1995年)

被災者⽀援

東⽇本⼤震災（2011年）

住まいとまちの復興

避難⽣活の⻑期化に伴う⼼⾝のケア、住まいの再建 （岩⼿県・宮城県において復興・創⽣期間中に仮設⽣活を解消）、
交通・物流網の構築など
住宅・⽣活再建⽀援、コミュニティ形成、「⼼の復興」など、
⽣活再建のステージに応じた
切れ⽬のない⽀援

被災者の⽣活再建に向けたトータルケアの推進「おたがいさま」で⽀えあう
協働によるまちづくり①被災者の暮らしの安⼼や ⽣活再建を ①互いに⽀えあう ⾃主⾃⽴のまちづくり
・地域のまちづくり活動⽀援
⽀える取組 の推進
・⽣活再建に向けた⽀援・相談・情報提供・地域における⽀えあい活動
・就労⽀援・職業訓練②復興を⽀える担い⼿ の育成
・⼼のケア
・地域の担い⼿の発掘・育成
・応急仮設住宅等における⽣活⽀援・市⺠公益活動の推進②恒久的住まい の確保③市⺠・地域と⾏政のパートナーシップの推進
・安全・安⼼な⽣活環境の確保
・市⺠・地域と⾏政の関係強化
・新たな住まいの確保
・市⺠参画・協働の推進
・将来の地震発⽣に向けた備え

共助、連携の都市

既存産業が⾼度化し、次世代産業もたくましく活動する社会づくり

農業・⽣業の再⽣

熊本地震（2016年）
防災・減災のまちづくり「くまもとの元気・活⼒」を創り出す①地域産業への多様な⽀援と復興需要による地域経済の再⽣と活性化
・中⼩企業や商店街の事業活動再開⽀援
等②農⽔産業関連施設の早期復旧と営農再開に向けた⽀援による 農⽔産業の復興
・農地及び農業⽤施設等の復旧
等③震災からの再⽣をアピール し集客を図る
国内外へのシティセールスと観光戦略の展開
・復興をアピールするシティセールス

等

⾸都直下地震都市の復興を通じ、被災者⼀⼈⼀⼈が助け合い、
被災地域を中⼼として、耐震性等を有する建築物のコミュニティの結束⼒を⾼めることで地域の復興を整備促進や、道路 、河川などの整備はもとより、進め、それが都市全体の復興に結びついていく構図を 地域のコミュニティを育み、災害発⽣時にはつくりあげていく。
防災活動拠点にもなる公園等のオープンスペース
これらの取組を進め、により、 の確保や有効活⽤を図る。
⾃助・共助・公助の連携
東京に関わる⼀⼈⼀⼈の思いが結実した都市を⽬指す。加えて 、⽣活や業務等の継続に必要なエネルギー
また、国、区市町村、近隣県市とも連携して、が安定供給できるエネルギーインフラの整備を
東京圏全体を視野に⼊れた復興を進めていく。
促進する。
これらにより、強靭な 都市施設や建築物を形成することで、被災を繰り返さない、
安全でゆとりある都市 を⽬指す。

平田

２年間のシンポジウムの報告書を拝見し

32 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」

多核・ネットワーク型都市圏の形成「新しい東北」の創造

原⼦⼒災害からの復興・再⽣

観光振興（平成32年までに外国⼈宿泊者数
企業・⼤学・NPOなどの⺠間の⼈材や①事故収束（廃炉・汚染⽔対策）
150万⼈泊⽬標）、ノウハウの活⽤により取組を推進。
②放射性物質等の除去等
農林⽔産業の再⽣、企業⽴地の促進、⼈材の確保などこれら取組で蓄積したノウハウ等を普及・展開 ③避難指⽰の解除と帰還に向けた取組の拡充等④福島イノベーション・コースト構想を軸とした産業集⑤事業者、農林⽔産業者の再建⑥⾵評払拭・リスクコミュニケーションの推進①災害に強い都市基盤 の形成
・インフラの復旧・機能強化
・被災施設の復旧・耐震化等 など②市⺠・地域・⾏政の災害対応⼒の強化
・市⺠の災害対応⼒の強化
・地域
〃
・⾏政
〃
③避難環境 の⾒直し・強化
・避難所の指定・運営⽅法等の⾒直し・穂難所の機能強化・備蓄物資確保

安全でゆとりある都市

世界に開かれた、
⽂化豊かな社会づくり

阪神・淡路地域は、すぐれた⽣活環境のもと、 被災した阪神・淡路地域の復興にあたり、21世紀の成熟社会に向けた新たな産業構造 を構築するため、既存産業の⾼度化、海外⽂化を積極的に受け⼊れ⽇本を代表する
新たに都市核の整備が進む⼤阪湾ベイエリア地域や新分野進出といった従来からの取り組みに加え、個性あふれる市⺠⽂化を形成してきた。
⼭陽⾃動⾞道沿線の内陸部との新産業創造システムの形成、⾼度集客都市群の形成、今後、⽣涯学習のネットワーク化などをを形成し、多核・ネットワーク型都市圏
国際経済⽂化機能ネットワークの形成を本格復興の 通じて⽂化豊かな、ゆとりとアメニティに富む 安全で環境保全に配慮したゆとりある地域整備 を
3つの重要課題とし、計画的な復興に取り組む。
進める。
国際性豊かなまちづくり を推進する。
また、事業推進の際には、⺠間能⼒の活⽤を図りつつ、多様な産業基盤整備プロジェクトの適切な推進を図る。

都市圏全体の復興をけん引する
取組の推進①連携強化 と近隣⾃治体 への⽀援
・本市東部地区と近隣⾃治体との復興ビジョンの共有 等②都市圏全体の 復興実現
・⾷の魅⼒発信による農⽔産業の復興⽀援
・観光の振興・リーディング産業の育成
・中⼼拠点施設の整備等

持続的な発展を遂げる都市

世界中の⼈から選択される都市

東京の復興に当たっては、最先端技術も東京の復興に当たっては、強靭なインフラストックなどを活⽤しながら、⻑期的な観点から、環境への
最⼤限活⽤して 、「 安全でゆとりある都市 」に配慮、社会への貢献、都市のマネジメント、
⾼度な都市機能を集積し 、更にそれを伸ばし、いわゆる「ＥＳＧ4」の概念を取り⼊れて都市づくりを進める。あわせて、みどりを守り、グローバルな⼈・モノ・情報の活発な交流をまちを守り、⼈を守るとともに、促進する。
これにより、新たな価値を⽣み続ける活動の舞台
東京ならではの価値を⾼める。
としての東京のブランド⼒をより⼀層⾼めることで 、
これらにより、
持続的な発展を遂げる都市・
世界中の⼈から選択される都市 を⽬指す。
東京を⽬指す。

震災ごとに復興目標を並べてみると、少しずつパネルディスカッション

目標が変わっていることがわかります。首都直下
地震はまだ起こっていませんけれども、共助の都
市、持続可能な都市、世界から選ばれる都市を目指すことがうたわれています。これをどのように達成し、災害が起きても復興していくかが私たちに問われています。
防災・復旧の基本要素
防災（新築の耐力確保・耐震補強など）

外力の理解
の深化

主体性

訓練

災害後のことが想像できない、
わからない

知識
参加

⽀援
協働

運営
意思決定

専⾨知識と経験をもつ⽀援者の活⽤

ここを強化する必要
地域リーダー⼈材育成ら、自分を守るだけでなく、他のために動き出す

大地震
発生
支援体制
（バックアップなど）

社会の回復力上の階段図をご覧ください。不安で仕方ないと、まず参加して知識を蓄えていきます。それか＜専門家・行政が中心＞

強み

⼈は災害を想像しにくい• 不安はあっても、災害後をイメージしにくい• 事前復興が機能するために「住⺠の主体性と協働」

方々がどうやって一歩ずつ上がっていくかという

防災意識・知識・技術向上

被害抑止

復旧・復興

普段から防災・復旧・復興に⾼い関⼼をもっているわけでも、だれもが災害を経験するわけでもない

⼈と⽣活を迅速に復旧する→住⺠主体に＜住民や地域コミュニティなどが主体＞

対象物の強化

case1

課題

人を一人でも多く生み出す必要があります。そして、共に動く協働の姿勢が大切です。それから、避難所などでもそうですが、住民を束ねて運営やそのためには基本要素を整理しておく必要があ

意思決定をしていくことが必要です。日本中でこります。まず、上図中央の「大地震発生」より前

うした点を強化する必要があるので、地域のリーにやっておく防災関係のことは上段に、起こってダーを一人でも多く発見し、育てていく必要があからの復旧・復興のことは下段に書いてありまります。

す。防災はいろいろなところで対策を取る必要がまた、運営していくためには経験がものをいいあり、被害を小さくすること、例えば建物を強くます。今は経験を持ったＮＰＯなども優れた働きすることや、外力としての災害への理解を深めるをしているので、行政や自治体、私たち研究者とことが大事なのですが、起こった後の支援体制の共に動く時代に来ていると思います。そうして一迅速さも大事です。先ほど米田先生のお話にも人ひとりが動き出すことが必要です。

あったように、東日本大震災では４時間後までに６割の地元建設会社が頑張っていました。そうした体制をこれからも保っていかなければなりません。
しかし、それだけでは足りません。やはり住民
や地域コミュニティが主体にならなければ解決しないのです。地震が起こる前には、一人ひとりが防災意識を高め、知識を持ち、技術を向上させ

case2

問題解決のために動く⼈を⼀⼈でも多く避難所を題材に、問題解決するには︖• ⾸都直下地震発⽣１⽇後、東京都内の避難所で⽣活する⼈数の想定
約３３８万⼈• 避難所は、復旧・復興への第⼀歩となる「共助の場」、「災害関連死」もある、「居住環境はよくない」、東京23区の避難所の⾷料備蓄は１⽇分→ ⼀刻も早く解消して仮設住宅や住宅再建へ• コロナの影響で、収容⼒は低下→あふれ、過密、感染症拡⼤• ライフラインが⽌まると暮らしを継続できない、⼤多数は「⾃宅滞在型避難⽣活者」、帰宅困難者も１都４県で 約695万⼈※• ⾃宅にいる避難者への⽀援計画は︖→情報・物資拠点へ※東京都、埼⽟県、千葉県、神奈川県、茨城県南部る。それには訓練などの普段の行動を主体的に行問題解決のために動く人を一人でも増やすためう必要があります。そして起こった後には、社会に、データを基にして問題解決を考えていきまの回復力を早く取り戻すことが大切です。支援体

しょう。避難所を題材にしてデータをお示ししま

制の強みは既にありますし、被害の抑止も先進的すので、一緒に考えてみてください。首都直下地なレベルで進んでいるので、それは維持しなが震の１日後、都内の避難所で生活する人は何とら、赤丸で囲んだ部分を強化していくことが現在338万人もいます。膨大な数字です。この人たちの課題となっています。

の食事と水、命を守っていく必要があります。

ですが、私たちは普段から高い関心を持ってい避難所は、復旧・復興の第一歩となる共助の場

るわけでも、経験しているわけでもありません。

です。最初の中林先生のお話にもあったように、そうすると、人々に不安があっても災害発生後を

災害関連死が増えています。せっかく災害で助イメージしにくいと考えられます。起こった後のかった命もここで失われることがあります。しか復興の姿を事前に考えておくことは非常に大事なし、既存の学校を使うので、居住環境は決して良のですが、イメージしにくい性質を克服していく

くありません。何とかして改善する必要がありまためにはやはり住民の主体性と協働が大切です。

す。また、東京23区の避難所に必要な食料は膨大ですので、１日分しか各場所に備蓄がありませ「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」 33

パネルディスカッションん。２～３日目は東京都の倉庫から調達することる支援者とつながっておくことが大切です。熊本になります。それでうまくいくでしょうか。

地震などでうまく運営したところは、バックアッ

避難所生活を一刻も早く解消しなければ、苦しい生活が続きます。ところが、今はコロナの影響プする人と一緒に運営していきました。こうしたことが私たちに求められています。

でそもそもの避難所収容力が低下しています。感下表は文京区内のある小学校の収容可能人数で染症も拡大しています。これらに対する一刻も早す。下の赤いところを見ると、国の基準通りとすい対策が望まれています。

ると600人程度しか収容できません。しかし、先また、避難所で暮らせる方は、23区では住民のほどのシミュレーションの結果、1,500人ぐらい

２割程度しかいません。８割は自宅で過ごしていが来ることになると、あぐらをかいて寝ること

ただくことになります。この方々をどうすればいができない状態になります。コロナが発生した

いのか、みんなで一緒に考える必要があります。

場合、パーティションがなければ270人しか入れ

この他に帰宅困難者も約700万人います。こうしません。パーティションがあっても500人程度でた人たちを支援していくことを考えた時に、避難す。ホテルなどとの協定締結を進めていますが、所も物資救援の拠点へと変わろうとする動きが少こうした人々の対応はどうするのでしょうか。

しずつ始まっています。

収容可能人数（人）

⽂京区の避難所にみる
過密状況

荒川区

北区

収容可能⼈数（区⽴A⼩学校） 教室

六義園

1階

2階

豊島区

台東区

護国寺
小石川
植物園

3階

目白台運動公園4階

避難所
 町会単位（155町会）で避難所を振り分け→協議会が運営

新宿区
：
：
：
：
：
：
：

湯島駅

 区立小・中学校など33か所の後楽園駅

小石川後楽園区境
避難所地域境避難所
主要幹線道路
⽣活幹線道路
鉄道
鉄道駅

千代⽥区

使⽤できる教室をすべて使⽤した場合（廊下を含まず。机椅⼦等を⽚付けるとした場合）

Ｎ

出展：文京区地域防災計画（平成27年度修正）算定の条件：

面積(㎡）

避難者予想人数を収
容する場合
（あぐら）

感染症の配慮あり（パーテション
なし）

感染症の配慮あり（パーテション
あり）

0.9×1.8m/人
通路幅最小 0.75m

0.7×0.7m/人
通路幅最小 0.75m

0.9×1.8m/人
通路幅（前後左右）
最小 1m

0.9×1.8m/人
通路幅（開口部のみ）
最小 1m

①教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

②教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

③生活科室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

④教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

⑤教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

⑥多目的室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

体育館

28.0×18.4

515.2

224

576

78

189

⑦教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

⑧教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

⑨教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

⑩教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

⑪教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

⑫教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

⑬教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

21

⑭教室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

⑮学習室

8.0×8.0

64.0

24

63

12

⑯児童会室

8.0×7.82

62.6

合計

7

計画時
（1人１畳）

21

21
21

24

63

12

21

608

1584

270

525

9

東日本大震災の避難所の様子を示しますが、首上図は、文京区の避難所の過密状況です。文京

都圏では東京以外の大都市でももっと過密になる

区は小中学校など33カ所の避難所が町会単位で振と思います。そこで命を守っていけるのかどう

り分けられています。住民が主体的に運営するこか。人数を入れるのでしょうか、それとも一人ひとになっており、訓練が始動しています。下図

とりのスペースを守るのでしょうか。スペースをは、避難所１カ所当たり何人の避難者が発生１日

守ると多くの人を断らなければならなくなりま

後に来るか、当研究室でシミュレーションした結す。食料や物資の圧倒的な不足もありますし、ト

果です。各避難所で最低でも500人、一番多い所

ラブルも連続するでしょう。そして、いろいろなで2,500人もいることがわかります。赤い折れ線

ことを決定していかなければなりません。

に注目すると、床面積から想定した収容力をはるかに超える避難所もあります。住民だけでも1,000～1,500人を扱わなければならないような経験を私たちはしたことがあるのでしょうか。
文京区各避難所の避難所生活者数（避難原因別） 東京都被害想定
（人）

2500

2000

⼈
数

東京湾北部地震 冬18時、風速8m/秒、Ｍ7.3、発生１日後

避難所生活者数

収容力

約500～2,500人／避難所

コロナ考慮せず

ライフライン支障
半壊避難
焼失避難
全壊避難

1500

⽂京区

1000

避難所開設訓練（住⺠ネットワークが機能している湯島地区）

そこで私たちは、共助という武器を使いましょ500う。目に見えない絆ですけれども、つながって共

0

A B C D E F G H I

J K L M N O P Q R S T a b c d e f g h ij α β

助を日頃から訓練しておくことが必要です。普段

避難所






共助という、目に見えない絆
住民の普段のネットワークが災害時に機能する「あなたからやってみる、参加する」、そして「支援者とつながっておく」
私たちは一人じゃない、みんなと一緒に避難所生活者は５００～２５００人程度まで、１０００～１５００人が多い
21ヶ所の避難所で避難所生活者があふれる、収容率45～215%（N)：コロナ考慮せず住民だけで混乱を乗り切れるか？ 運営の人手不足、経験のある支援者が必要
このほか、帰宅困難者もいる

古川洋子，平田京子，石川孝重：文京区の32避難所地域を単位とした避難所生活者発生状況と避難所運営協議会による避難者受け入れ準備体制の把握－首都直下地震に対する文京区での住民の地域防災力向上に関する研究－ ，日本建築学会計画系論文集，第80巻，第713号，pp.1587～1596，2015年7月．

からつながっておかなければ、いざというときに8備えるだけでは、備蓄を持つだけでは救えませですから、避難所の運営スキルと人手不足の解ん。ですから、非常時に機能するためには普段の消が住民に問われているわけで、やはり経験のあ

ネットワークが必要です。これを私たち一人ひと

34 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」

パネルディスカッション

りが動き出して一緒に取り組んでいきましょう。

東京都の特性

私たちもやっていますが、皆さんも一歩ずつ今日からやってみてください。

政治経済
の中枢

１４００万人＋
通勤・通学者

木造密集
高層ビル街
地下街

インフラの集中（交通、生活）御厨 続きまして小林茂様、よろしくお願いします。
「首都直下地震に対する取り組み」
小林茂（前東京都危機管理監／

外国人（居住者・観光客）

現東京都参与）3

首都直下地震の被害想定は現在見直し中で、今年春には新しい想定が出る予定です。現在の想定のうち、最も大きな被害が予想されるケースが下
小林茂

今私は昨年10月末まで、東京都の危機図です。冬の夕方６時、東京湾北部を震源とする管理監として勤務していました。その経験から、

マグニチュード7.3の地震が発生した場合の被害

首都直下地震に関する都の取り組みについてご説です。東日本大震災と比較しても非常に大きな被明します。

害が発生することがわかります。

東京都は政治経済の中枢であり、東京が大きな

首都直下地震の被害概要

被害を受け、復興に時間を要すると、政治や経

今後３０年で７０％の発生確率

済、外交、安全保障といった国の重要事項に非常

東京湾北部地震 （M7.3）
冬１８時
風速８ｍ/秒に大きな影響を及ぼします。従ってまず被害の発生を防ぐこと、そして速やかに復興することが求められます。それから、1,400万人の都民と多数の通勤・通学者がいます。狭い地域に多数の人が居住していることに加え、500万人ともいわれる
通勤・通学者が存在するため、非常に多くの避難者や帰宅困難者の発生が想定されます。また、木造建造物密集地域や高層ビル、地下街が非常に多

死者等
⾸都
東⽇本

負傷者

建物被害

9700⼈ 14万7600⼈ 30万4000棟
1万8500⼈

6100⼈ 12万7000棟

避難者

帰宅困難者

339万⼈

517万⼈

47万⼈

350万⼈
4

く存在し、これらの建造物は救出・救助活動の困そのような被害に適切に対応するために、自難さを増大させることになります。そして、交助・共助・公助のそれぞれが一層災害対処能力を

通・生活インフラが集中しており、インフラに被高め、それらを連携していくことが極めて大切で害が発生すると非常に多くの人に影響が及びます。都としてはこの考え方に基づいて各種の施策

す。最後に、居住者や観光客である外国人の存在を推進しています。ただし、都の特性と被害想定があります。地震に慣れていない方も多くいるのを考えると、これで足りるということは恐らく永で、この方々も災害弱者と言っていいでしょう。

遠にないでしょう。

外国人の方々への適切な対応が必要で、ここで対応を誤ると、国際的にも非常に大きな影響を及ぼす恐れがあります。このような特性を踏まえて、
都ではさまざまな対策を講じているところです。

災害対応の基本的考え方

⾃助

共助

⾃らの⽣命を⾃らで守る取組

⾃分たちのまちを
⾃分たちで守る取組

公助

⾏政機関による
平素の取組や応急対策・復旧等5

災害による被害を最⼩限に抑えるには、
⾃助・共助・公助のそれぞれが災害対処を⾼め、連携することが重要「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」 35

パネルディスカッション

ここからは都の代表的な取り組みについてご紹介します。まず、ハード面の対策です。第１に、平素の取組 －災害予防－（ソフト面）
情報発信ツールの充実

地域の防災力の向上・普及啓発

物資支援体制の確立

帰宅困難者対策

建物の耐震化の推進です。地震の揺れによって被害を受けないよう、都営住宅、病院、体育館、浄水施設といった生活や医療、避難所として非常に大切な施設の耐震化を進めています。第２に、不燃化の推進です。火災による被害を少なくするために、木造建造物密集地域の区画整理や道路の拡張、公園などの空間づくりを推進します。第３に、道路の防災機能の強化です。道路の拡幅や障予想される帰宅困難者数：５１７万人⇒ うち行き場のない帰宅困難者：９２万人

害物でふさがれないための措置、都心に一般車両が入らないようにする特殊な信号機の設置などにいわゆる行き場がない帰宅困難者は約92万人いより、道路の通行を確保します。第４に、救出・ると想定されています。この方々が一斉に帰宅を救助活動を迅速に展開するための整備です。陸上開始すると、大量の歩行者が道にあふれ、緊急自からの救出拠点、水上からの救出のための船着き動車が通行できなかったり、群衆雪崩などが起き場などの整備、自衛隊の活動拠点となる公園等のて二次災害が発生したりといった被害が予想され整備、病院の耐震化、電気や水道などのインフラます。こうした被害を防ぐために、東京都では当の耐震化を推進しています。

初の72時間は帰宅することなく都心にとどまるこ

平素の取組 －災害予防－（ハード面）
建物の耐震化の推進

不燃化の推進とを推奨しています。
具体的には、啓発のためのチラシ・動画の作成
や一時帰宅困難者用の物資の備蓄、一斉帰宅抑制
推進企業の認定、歩いて帰る皆さんを支援するコ
ンビニなどの帰宅支援ステーションの協定締結などを行っています。帰宅困難者の受け入れについ道路等の防災機能の強化

救出救助活動の迅速な展開のための整備ては、現在のところ施設数1,137、人数にして44万５千人分を確保しています。ただし、これでも92万人分の半数にも達しないので、今後とも取り組みが必要だと認識しています。
帰宅困難者対策

ソフト面では第１に、防災無線やホームペー

９２万人の一斉帰宅による弊害・危険性

ジ、ＳＮＳ、デジタルサイネージといった情報発

一斉帰宅
抑制策
が必要

信ツールを充実させます。外国語への対応も併せて実施しています。第２に、地域の防災力の向上
や普及啓発です。主として自助・共助に関わる分

帰宅困難者対策

野の充実のために、セミナーや核となる人材の研修、消防団の育成、防災訓練などを進めています。第３に、物資支援体制の確立です。物資の備
蓄・保管や払い出し、輸送訓練などを行っています。、第４に、大都市特有の課題である帰宅困難者への対策です。それぞれの会社や学校などにお都では意識啓発のために「東京防災」という冊ける対策のほか、行き場のない帰宅困難者を受け子を作成し、全戸配布しました。併せて女性向け

入れるための対策をします。

の内容を抜粋した「東京くらし防災」という冊子も発行しました。これらはスマホアプリでも見ることができるので、ぜひご活用ください。

36 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」

パネルディスカッション「東京防災」「東京くらし防災」の作成

発災時の対応：東京都災害対策本部の編成
本部長：知事
副本部長
副知事
警視総監
消防総監

区市町村等
警視庁
東京消防庁

本部員
（本部長指名職員）

生活文化局

財 務 局

水 道 局

港 湾 局

建 設 局

福祉保健局

都市整備局

ＮＰＯ等

政策企画局

各事業者等

各部門・
チーム

各管理者等

総 務 局

海上保安庁

応急対策指令室「東京防災」を
女性の視点で女性に役立つ
内容に編集

本部員（各局長等）

危機管理監
救出救助統括室

自衛隊

防災に役立つ情報をまとめた
冊子
全戸に配布

本部員

地震が発生すると、当初の72時間は人命救助を復興対応に関しては、都では「東京都震災復興

最優先に活動します。救出・救助・消火・医療救マニュアル」というものを作成しています。都民

護活動のほか、交通規制や道路啓開、帰宅困難者

一般向けの「復興プロセス編」、行政職員向けの対策を行います。また、避難所の運営や生活支「復興施策編」の二つがあり、協働と連帯、住民援、ライフラインの復旧、応急危険度の判定など

主体の復興、多様なプロセスをキーワードとしても当面の応急対策になります。罹災証明書の発行います。

や災害廃棄物の処理など、復旧に向けて生活再建支援を行っていく流れになります。

す。都市の復興から産業の復興まで各分野を広くカバーする形でまとめてあります。ただ、これま

発災時の対応 －応急対策－
発災

72時間

救出・救助・消火
医療救護
交通規制・道路啓開
帰宅困難者対策

１～２Ｗ

1ｶ月…

行方不明者捜索・道路啓開等

での被災地の取り組みなどを見ると、これらをバ
ランス良く、関連付けながら速やかに進めていくのは非常に難しい課題であると認識しています。
復興対応：「東京都震災復興マニュアル」

避難所運営・生活支援（給水・給食・医療救護等）
ライフライン復旧
応急危険度判定・罹災証明書発行
がれき処理・防疫
仮設住宅用地確保
応援職員の受入
ボランティア受入
生活再建支援 等

これらの活動を円滑に実施するために、都では災害対策本部を設置します。下図が災害対策本部の編成です。危機管理監は、本部事務局の長として事務局を統括し、都庁全体の活動の総合調整や都庁外の関係機関などとの連携に当たります。当初は危機管理監が主体となって全体の調整を行いますが、事後復旧・復興へと進むに従い、各局の通常の体制で行う業務が多くなるので、危機管理
監は全体のスケジュール感をまとめていく形に移行していきます。

マニュアルの具体的な内容は下図のとおりで

東京都震災復興マニュアル

復興プロセス編（都民一般向け）

復興施策編（行政職員向け）

１ 復興の基本目標
協働と連帯による「安全・安心なまち」「にぎわいのある首都東京」の再建

２ 復興を進める５つの視点①自助・共助に基づく住民主体の復興と公助による支援②被災者の状況に応じた多様な復興プロセスへの対応③本格復興までの時限的な生活の場の確保④平常時からの地域づくり活動への支援⑤生活再建、都市づくり及び経済再建の連携による総合的な地域づくり
Considering wide-area evacuation in event of large復興マニュアルの項目
scale flooding disaster１ 復興体制①震災復興本部②復興方針・復興計画③財政方針④人的資源の確保⑤用地の確保・調整 ⑥がれき等の処理⑦広報・相談体制⑧学校教育⑨文化・社会教育⑩外国人への支援⑪ボランティアや専門家との連携⑫消費生活
２ 都市の復興
３ 住宅の復興
４ くらしの復興：福祉、保健、医療
５ 産業の復興復興に際しては、都は知事を本部長とする復興本部を編成します。併せて、復興に関する有識者「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」 37

パネルディスカッション

による震災復興検討会議も設置する予定です。本

経験するわけですから、そうした方々に対する企部の事務局は政策企画局が取りまとめることにな

業としての責任という視点でも見なければならなりました。従前は総務局が担っていたのですが、いのが現実だと思います。

総務局は災害対策本部を運営するので、業務の集企業を取り巻く脅威の拡⼤中を避けるために政策企画局で担当します。ただ、実際に開催したことがないので、災害が起き

⼤規模地震

情報漏洩／不祥事た時には他の被災地の教訓などをしっかり踏まえながら進めていく必要があると思います。総務局

新型ウイルス感染症

⼤規模⽔害

危機管理監としても積極的に関わる必要があると認識しています。

東京都震災復興検討会議（本部長の諮問機関）

本部長：知事

震災復興について知見を有する者で構成

副本部長
副知事
復興本部会議（本部員会議）本部員（各局長等）

政策企画局

今後30年以内に時間降⽔量５０mm
以上の⼤⾬

過去30年間で

⇒

70%以上
1.4倍

新型インフルエンザ
COVID19

効率的・効果的に実施しなくては維持できない
2

Resiliency Planning Office Ltd. 2022

その中でいろいろなことを考えて取り組んでいるのですが、皆さんおっしゃるように、脅威イ
コール影響・被害ではありません。間に脆弱性（環境）があるわけです。特に企業を取り巻く環

復興総局
事務局

９0%程度

⾸都直下地震
発⽣確率

新型感染症の発⽣組織が存続する限り「備え続ける」必要

復興対応：東京都復興本部の設置

今後４0年以内に

南海トラフ地震
発⽣確率

以上

企業

境は激変しています。そう考えた時に、いろいろ
概ね発災３日後から本部設置準備

生活文化局

財 務 局

水 道 局

港 湾 局

建 設 局

福祉保健局

都市整備局

政策企画局

総 務 局

発災後、約１週間を目途に本部設置

な取り組みにおいてものすごい勢いで対応の仕方を変化させていかなければならないのも事実なのです。例えばスタティックに現状を切り取って、何かあっても今の状況にすぐ戻せるようにするという考え方は、社会インフラにとっては非常に重御厨 それでは次に伊藤様、よろしくお願いします。

要なのですが、企業活動においては本当に重要なことなのか、という視点も求められます。

「事業継続力を向上させるこれからのBCP／
BCMのあり方について」伊藤毅（NPO 法人事業継続推進機構副理事長）影響（被害）を⼤きくする原因
脅威 ⼤規模地震
 ⾵⽔害
 感染症
 情報セキュリティ テロ・事故等
脅威⾃体の発⽣
頻度や被害範囲は
増加傾向

社会環境

影響

 ⼈⼝増加 成⻑鈍化による冗⻑性削減
 サプライチェーンの⾼度化 インフラ⽼朽化

影響範囲の爆発的な拡⼤ICTの劇的進化による効率化と情報伝達スピードの⾶躍的進展

社会的/経済的混乱の伝達スピードと影響範囲の⾶躍的拡⼤
社会や経営環境変化が影響の甚⼤化を促進している

3

Resiliency Planning Office Ltd. 2022

昭和の時代にはBCPという言葉はありませんで伊藤

災害と一言で言っても、地震も、水害した。何かあった時に早期復旧のための計画が要

も、情報セキュリティのようなものもあります。

るとは誰も言っていませんでした。実際、阪神・今はコロナ禍もあります。私が申し上げるまでも

淡路大震災が発生した時にBCPを持っていた人はなく、恐怖というモチベーションは短距離走には

ほんの数パーセントです。当時は大量の経営資源

効きますが、マラソンは続けられません。そう考をいくらでも使ってもいいし、在庫をたくさん抱えた時に、まずは計画を作っておけばいいだろ

えても誰も文句を言わないし、今ほどビジネスのう、から「どう続けるか」に考え方がシフトしてスピードが速くなかったからです。

きています。瞬間風速的に計画を作るのは非常に

ただ、残念ながら平成になって高度成長期が終

簡単なのですが、30年以内に首都直下地震か南海

わり、だんだんビジネスで儲けられなくなると、

トラフ地震のどちらかが発生するということは前効率化を進めなければならなくなり、必然的にプ提にしなければなりません。ということは、逆にロセスを速くする必要が生じます。その背景に言えば今日明日にも起きるかもしれない一方、30あったのが情報システムの爆発的な発展です。平

年、40年備え続けなければならないということ

成になるとビジネススピードが上がり、何かあっを、企業がどこまで真剣に考えているでしょう

た時に発生する影響範囲が爆発的に大きくなったか。もっと言えば、20代、30代の人たちは絶対にわけです。そこで出てきた考え方がBCPという計

38 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」

パネルディスカッション

画作りだったのです。

事業継続⼒とは何か

⾼度経済成⻑期

1950年代〜1980年代

1990年代〜2010年代

資源増強
余剰と多⾓化

縮退・コスト削減
効率化追求と集中

2020年代〜

変化への適応⼒
柔軟性と対応スピード▼阪神淡路⼤震災 ▼ＢＣＰ策定 ▼東⽇本⼤震災 ▼熊本地震
ガイドライン①
事
前対策▼COVID19

商⽤インターネット開始〜ＩＯＴ普及〜ＡＩの進化

昭和
リスク環境

常態的な不安定期

→

事業環境

⻑期低迷期

被害

事業環境変化と企業の取り組みの変化

災害
発⽣

平成

ＢＣＰ１．０

令和

ＢＣＰ２．０

停⽌時の影響の爆発的な増⼤＝ＩＣＴの進展によるサプライチェーン⾼度化・効率化の実現
コンプライアンスの強化＝リスク対策の⾒える化の要請

平時の枠内で有事対応が可能（間に合った）な時代
から⼤きく環境が変化

平時
有事

ビジネス機会獲得・拡⼤のためのリスク管理へ

有事

平時
4

有事

常在戦場

平時
Resiliency Planning Office Ltd. 2022

復旧
再開

⼈的被害
事業活動停⽌②事後対応⼒
時間経過→

事業継続⼒の２つの要素

想定外の事態発⽣に備え、①効果的な事前対策により被害の発⽣確率及び規模を低減し、②発⽣時の迅速な事後対応により、被害を抑え早期に再開できる。
5

Resiliency Planning Office Ltd. 2022

ただ、残念ながら事前対策は想定内の世界でしかし、BCPを作ると企業は救われる、早く復す。こういうことが起きるからこういうことをし旧できるという幻想がありました。なぜなら、ておけば大丈夫だろうという前提の下で作り上げ

BCPという言葉が取り沙汰された時期は阪神・淡る世界です。かなり限界を迎えているのは確かで

路大震災が発生してからかなりたっていて、東日あり、かつ想定を大きくすればするほど企業に

本大震災はまだ起きていなかったからです。被害

とってはコストが非常にかさみます。やはり企業

想定はこう立てて、被害が起きたらこう準備し活動を考えた時に、災害対策に無限にお金を注ぎて、こういうふうに活動すれば元の状態にすぐに込むわけにはいきません。逆に言えば、こういう戻れるという幻想が非常に強くありました。

ことしか起きてほしくないということを想定する

被害想定を基本にBCPの作り方を考えることは決して否定するものではありませんが、東日本大

考え方が自然と生まれてしまいます。
そこから大きく舵を切って、想定内の世界の外

震災ではふたを開けてみると想定外だったわけで側には想定外の世界が大きく広がっているというす。自分が被害を受けていなくても社会が止ま考え方を持つことによって、想定外に対応するとり、計画停電が繰り返されるとは誰も想定していは一体どういうことか、真剣に考え始めたのが今ませんでした。では、そうしたありとあらゆる事の大きな流れとしてあるわけです。これは別に答象を想定内にして、計画を作り、迅速に復旧できえがあるわけではないのですが、想定外に対応でる状態をつくればいいかというと、それでは会社

きる事後対応力とは何かというと、いろいろな状況がつぶれますよね。ここで限界が露呈したのが、を想定するわけではなくて、非常にシンプルです。

現状のBCPのリアルな姿だと思います。

何が起きたかを捉え、どんな影響があったのかを

ところが、平成になるとだいぶ環境が変わった

早く見極める力です。ですから、ほとんど情報量でわけです。スピードが速くなると同時に、情報格す。そうしたところにシフトする動きが今の企業の差がなくなり、ビジネスのあり方が大きく変化し

BCPの傾向としてだんだんと出てきています。

ました。つまり、企業に求められるのは迅速に変化するスピードであるとされ、固定的に考えずに想定困難

事前対策＜事後対応⼒

いかに迅速に環境変化に適応していくのかが平常【想定外＝無限⼤】

時においても非常に重要なスキルになってきたの 原因も発⽣も想定できない
 発⽣後の被害を制御する
 対応スピードを向上させるです。逆に言えば、災害対応において固定的に起きる事象を考えずに、いかに迅速に対応できる企業をつくっていくのかが求められるようになりました。ですので、従来は平常時の経営活動のお荷

事後対応⼒

危機管理⼿法【想定内】
リスク管理⼿法
 原因と被害を想定
 被害を制御する

想定可・制御可出たとこ勝負を前提と考える
対応の柔軟性・迅速性強化

事前対策
想定とおりに事態が発⽣することを前提

6

制御困難

Resiliency Planning Office Ltd. 2022

物であった災害対策・災害対応が、考え方を変えそれから、事前対策を競争力強化につなげる視

るとこれからの時代、平常時の競争力を高める手

点がとても重要です。いろいろなものが壊れない段になり得るという大きなマクロの流れはしっか

ように強化することや、例えば情報システムを二り押さえておかなければならないでしょう。つま重化することは、実は現状を固定化します。企業

り、何かあった時に対応できる力は、事前の予防にとって重要なことは、資源を柔軟に変化させな力（事前対策）と、予定されたとおりのことが予

いと企業間の競争に勝ち残れないということで定調和的に起きないことを前提とした事後対応力

す。ところが、災害対策を強化すればするほど現の二つなのです。

状を固定化することにつながりかねません。これを同じベクトルにする考え方があるわけです。例「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」 39

パネルディスカッション

えば、特殊なものを持っているから壊れてしまっ

30年続けられることを考えていかないと続けら

たら時間がかかるとします。そもそも特殊なものれません。30年続ければいいというわけではなを持っているということは、平常時において環境

く、組織がある限り続けないといけない取り組みの変化が発生した時に、環境に最適化する阻害要ではありますが、膨大な文書や非常にしっかりと因になっています。これは平常時においてもまずした考えを持って取り組んでいる人がいるほど、

いと考えられるという視点です。そうした視点をその人が辞めた時に誰も何もわからないという状持つことで、平常時の競争力強化と事前対策を一

況が非常に簡単に発生します。人に依存した方法

体化する考え方がとても重要になります。トヨタは絶対に駄目です。仕組みの中にどう入れていく

自動車は、「トヨタ流BCP」と銘打ってこうしたのかということが重要であり、堅苦しく考えるの考え方を非常に強く打ち出しています。現場の改ではなく、もっと軽く改善していく考え方がこれ善を考えている企業であればあるほど、必然的にからは絶対に必要になるでしょう。

BCPの取り組みはそのようになっていくでしょう。

事前対策を競争⼒強化につなげる視点

３０年続けられる取組みの必要性
情報漏洩/不祥事

⼤規模地震

短期的な視点【強化・⼆重化】

競争⼒を⽀える根幹の資源でなければ変化への適応を妨げる課題⇒３０年以内に７０％以上

企業
新型ウイルス感染症

⼤規模⽔害

時間降⽔量５０mm以上の⼤⾬⇒過去３０年間で１．４倍

新型感染症の発⽣⇒新型インフルエンザ、COVID19

競争⼒強化の視点
復旧に⻑時間を要する特殊な資源や業務プロセス⇒４０年以内に９０％程度

⾸都直下地震確率

 ボトルネックの耐震・免震対策
 ボトルネックに対する強化対策
 ボトルネックの⼆重化対策 等
資源を固定化する視点＝変化を妨げる原因ともなり得る

南海トラフ地震発⽣確率

外部環境変化に柔軟に対応可能な組織への変化＝競争⼒強化設備及びプロセスの標準化、外部化
によりボトルネッ
クを解消
7Resiliency Planning Office Ltd. 2022

膨⼤な⽂書、詳細なルール、⼈に依存した取り組みは続かない

環境が変わり、組織が変わり、担当者が変わっても３０年間続けることができる
取り組みであることが重要
Resiliency Planning Office Ltd. 2022

私もいろいろな企業をお手伝いしていますけれ

そうした企業は非常にシンプルに考えます。今ども、続かない取り組みとしては、半年かかってはどちらかというとプランやマニュアルを作ると電話帳のようなBCPを作る、誰も中身がわからないう考え方が最初に出てきますが、企業によっていといった事例が見られます。つまり、「how」

行動能力は全く違いますし、抱えている環境や従ばかりを求めて、「why」が元々浸透していない

業員のモチベーション、スキルも全く異なりまのです。しかし、先ほども申し上げたように環境す。一つはっきり申し上げておきたいのは、不測は変化していますから、あっという間に使えなくの事態が発生したとしても、BCPがないからとなってしまいます。訓練はするけれども、目的がいって何もしない企業など存在しません。必ず対訓練をすることになっていて、課題が全く出てこ

応行動を取ります。当然ながら人命の安全を確保

ない、毎年やっても同じ課題が出てくる、そのう

し、被害状況を確認し、復旧方法を考え、再開に

ちにこれでは駄目だということで全部やり直すけ

導いていくわけです。それが現状の能力です。

れども、また元に戻る、こうした継続的改悪がとでは、BCPとは何かというと極めてシンプルても多いです。BCPを作って３年でやめる企業がで、そうした能力を見える化した上で、いかに早多いという現実はしっかりと認識しておかないとくできるようにするか（出来る化）を考えるため

いけません。

の計画なのです。ということは、現状能力の可視化が最初のプロセスとして出てきます。これがなくばかりです。訓練によって出来る化を図り、迅速に行動する力を上げることが必要です。

事後対応⼒の強化とは見える化⇒出来る化（引き出しを増やす）によるスピードの向上
⾒える化
発⽣

⾏動原則の共通化

出来る化（カイゼン）

役割分担

役割分担
⾏動⽬標の共有

⾏動⽬標の共有
判断基準

判断基準

発⽣

訓練によるカイゼン（引き出しを増やす）

⼆次災害防⽌復旧再開

⼈命安全確保対応体制設置
⼆次災害防⽌被害状況確認対応時間

被害状況確認⽅針決定と情報発信

対応時間

対応時間

⼈命安全確保対応体制設置

⽅針決定と情報発信
復旧再開
840 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」

発⽣
⼈命安全確保対応体制設置
⼆次災害防⽌被害状況確認⽅針決定と情報発信
復旧再開

Resiliency Planning Office Ltd. 2022

電話帳サイズのＢＣＰが半年がかりで完成

⽂書作成の⽬的化

現場認知度が低く、⾼コストの対策や訓練も実施されず数ヶ⽉放置されたまま現場不在の進め⽅

なんとか訓練に漕ぎ着けるが、マニュアル通りの訓練実施で課題も対策も不明確なまま

訓練の⽬的化

環境変化で業務内容や経営資源が⼤きく変更されわずか１年後には⼤幅な修正が必要

改善の負荷が増⼤

災害発⽣時に役に⽴たたず、新たな脅威や想定を加え作り直しさらに⽂章が複雑化

場当たり的な改善

事業継続⼒の継続的後退

いうちに計画ばかり考えても、現状と乖離してい続かない取り組みの代表例
コンサルタントやガイドライン通りの進め⽅でResiliency Planning Office Ltd. 2022

基本的な考え方として、インフラ企業のようにあまり大きな変化をしない、またはやらないとい
けないことが明確に定められており、それを必ず実施しないといけない企業と、一般の会社では大きく環境が異なりますから、決してマニュアルをパネルディスカッション

作ることを否定しているわけではありません。例「特集記事『災害大国』」
佐々木英輔

Principleという考え方が求められます。つまり、佐々木

災害の取材をしてきた立場から考えてどんな状況であれ共通であることを明確にし、いることをお伝えしたいと思います。

えば今の組織や経営資源、あるいはいろいろな製品・サービスをお客さんに合わせてマニュアルを（朝日新聞社編集委員）

個々にしっかり作り上げて、それを後生大事に守りながらひたすら汗をかいて改善するやり方も一つですが、これからはBCPといってもBusinessContinuity Planではなく、Business Continuity

なぜこれを行っているかというprincipleとしての特集記事「災害⼤国」「why」をしっかり込めることです。それを組織内にちゃんとインストールし、あとは訓練をすることです。しっかりしたマニュアルがなければ訓練ができないという考え方は全くの誤解です。

2012年9⽉1⽇〜

事後対応⼒のあり⽅

顧客

継続的改善
現状に合わせ⽂書を最新化

環境変化⼩（インフラ企業型）

訓練主体

組織

製品サービスＢＣＰ共通ルール

資源変化が多い環境組織

以前の記事

ＢＣＰ2.0

ＢＣＰマニュアル

変化が少ない環境

ＢＣＰ1.0

資源

顧客

11

継続的改善
訓練により
⾏動⼒最適化

製品サービス

⾏動⽬標
対応体制
初動⾏動

環境変化⼤
（⼀般企業型）

Resiliency Planning Office Ltd. 2022

最近の記事

災害が起こる前に⼗分に伝えられていたか、が出発点
⼀⼈ひとりの備えに結びつく内容も意識

われわれ朝日新聞は、2012年９月１日の防災の日から「災害大国」という特集記事を組み、災害の備えについて紹介してきました。前年にあった
東日本大震災を踏まえて始まった特集です。震災

実際に20年続いている中小企業の事例は、極めの時にあれだけの被害が出て、新聞はその前にどてシンプルです。１年に２回、社長が全社員を集れだけリスクや備えについて伝えることができてめ、震度７が発生した時に何をするか、みんながいたかという反省から、普段から備えに関する記

自分のやるべきことを一生懸命考えて付箋紙に書事をきちんと載せていこうと考えました。ですの

き出し、壁に貼っていきます。そして、もっとス

で、一人ひとりの備えに結び付くような内容を意

ムーズにするためにやらなければならないことを識しながら続けています。

考えていくのです。こういう話し合いを年に２回

2012年当初は、地域の活断層や地盤の状況を地行います。私はこれが理想型だと思います。なぜ

図で解説するような記事を載せていました。ハ

この社長はこんなことができたかというと、BCP

ザードマップの少し大きな感じのものです。さらという形を20年前の当時に知らなかったからでに、地震や津波、洪水、火山の噴火など、テーマ

す。とても皮肉なことですよね。

ごとに特集を組んでいきました。いろいろな識者

２０年以上続くシンプルな改善の事例
中⼩企業Ｂ社事例（製造業社員３０名）

 年に２回全従業員を集め、様々なケースの災害発⽣時の対応の段取りを皆で話し合いながら模造紙に書き出し事務所に張り出しておく。
 段取りを効果的に⾏うための事前対策を全員で話し合い、対策担当と完了予定を決める。
 対策完了状況は年度末に社⻑が確認する。
 作成する⽂章は、対応の段取り⼀覧表（やることリスト）と、解決すべき課題⼀覧表（やっておくことリスト）、⾮常時連絡先リスト
のみで、後は各担当が必要に応じて⾃分なりのメモ（⼿順など）を作っている。
 この活動を２０年以上続けているが社⻑はＢＣＰを知らない。
12の方にもご協力いただきながら、過去にどんな災害が起きたか、これからどういう災害が起きる
か、さらにどんな備えが必要かということを特集しています。

Resiliency Planning Office Ltd. 2022

いろいろ申し上げましたが、実効性を考えるのであれば、プランから能力を磨くところに大きく切り替えることが必要であり、これは決して企業に限定したことではないと考えています。

当初は地域ごとにハザードマップを掲載

御厨 最後に佐々木様、よろしくお願いします。
「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」 41

パネルディスカッション

所が足りない中、マンションは建物の中でも耐震性が比較的確保されているので、きちんと日頃から備蓄しておいて、マンションにとどまって過ごすという選択肢もあるのではないかという提案をしたものです。
災害別に教訓や課題
2013年9⽉

2014年3⽉

マスメディアには多くの人に対して伝える役割があるので、個別の町のこの地域にどんなリスクがあるのかということを伝えるのはなかなか難しいのですが、今はスマートフォンなどいろいろな

在宅避難
⼤都市は避難所不⾜
とどまる選択肢も2018年1⽉

手段がありますから、自分の町がどんな場所で、どんなことを備えればいいのかを知ることができ

昨年10月にも首都圏で震度５強の地震が起き、ます。ですので、そうした手段をお伝えしていま

日暮里・舎人ライナーが脱輪したり、水道が漏れす。あとは、先進事例をいろいろ取り上げながたり、帰宅困難の列ができたりしました。久しぶら、備えにつながるヒントを提供しています。

りの大きな地震だったので騒ぎにはなりました

ただ、なかなか難しいのは、例えば先日のトンが、実際には震度５強は一部であり、震度４や３ガの噴火のようなことがあると、記事がすごく読の地域が多くありました。ですので、首都直下地まれるのですが、普段何もない時に地震の備えが震が起きた時には一体どうなるのか、これをきっ必要だという記事を載せてもなかなか読んでもらかけに想像を巡らせていただけるといいと思いま

えなくて、そうした悩ましさをわれわれメディアす。

として感じているところです。
一つの工夫として、イラストを使うことで、必ずしも防災にあまり関心がない人でも見ていただ
けるような仕掛けを取り入れています。朝日新聞社には漫画を描けるデザイナーがいるので、デザイナーとこうしたらわかりやすいのではないかな
どといろいろ議論しながら作っています。
⼤型イラストやマンガで伝える2021年の記事

右側の「死者最悪19万9000人想定」という記事
は、北海道・東北の太平洋沖の千島海溝や日本海溝でマグニチュード９という巨大な地震が起きた

事前復興計画らどうなるかという想定を示したものです。寒冷地区防災計画地ですから、冬場の避難は大変です。一方で、対地域での平時からの取り組みがカギに策をすれば死者を３万人まで減らせることも示さ

2018年11⽉

上図は、2018年に掲載した「事前復興計画」の記事です。地域でワークショップを開き、模型をれているのですが、そうはいっても３万人は結構大きな数字ですので、さらに減らすにはどうすればいいかということも今後考えていかなければならないと思っています。

実際に置いてみて、次に震災が起きた後はここが下の記事は、秋の首都圏の地震を受けて、都市避難所になる、応急仮設住宅はどこに置くか、その地震に対してどんな備えが必要かということをの後どうするかという議論を進めていきます。こ幾つか示しています。屋内外で落下物があった

うした具体例を示すことでイメージが湧きやすく

り、意外にきちんと固定されていない看板があっなると考えています。下図は、「在宅避難のありたりするので、そうしたことにも注意が必要だと方」について特集した記事です。大都市では避難いうことを伝えています。また、「帰宅困難」を

42 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」

パネルディスカッションテーマとし、留まる場所を紹介しています。
ある家族のケースと備え

武村雅之・名古屋⼤特任教授「品格ある街づくりを⽬指したのに、戦後は⻑期的なビジョンを持つことなく、『とりあえず』で進めてしまった。科学技術で災害リスクをゼロにはできない。⾸都の街はどうあるべきか、
もう⼀度考える必要があるのではないか」

関東⼤震災100年

2022年1⽉31⽇付(2023年)

最近の記事から流域治⽔(2020年~全国で)

島⾕幸宏・熊本県⽴⼤特別教授「流域ということは国⼟全部です。そこに⼿を付けるのは国の全体を変えること。国交省が考えているよりも広がりがある政策で、⼤きな転換です」

一方で、「流域治水」という考え方が広がり、各地で取り組みが始まりつつあります。治水をずっとやっていた専門家の方は「流域ということ
は国土全部であり、そこに手を付けるのは国全体を変えることである」とおっしゃっています。やはり土地のあり方から、防災につながるような土地の使い方を考えていかなければなりません。地
震と治水と両方、さらには環境や人口減の時代に合った形で進めていかなければならないと感じ、取材を続けています。
御厨

それでは、これから残された時間で少しいろいろとディスカッションしてみたいと思います。平田さんの報告の中で、帰宅困難者をどうしたらいいかという話がありました。仮に巨大災害
下図は、東日本大震災10年に向けた特集で、都市が起きた時に帰宅困難者が多数発生したと仮定すだけでも家屋倒壊やブロック塀倒壊、渋滞、脱ると、伊藤さんは避難所や帰宅困難者の問題をど

線、断水などいろいろな問題があるとわかりまうすべきとお考えでしょうか。

す。大都市は人や物が密集しているので、水害でも孤立の問題が生じ、火山噴火によってもたくさ

伊藤んの問題が起こります。ここに載っている写真はで、帰宅困難者もたくさん出ます。事業者は３日

阪神・淡路大震災、東海豪雨、桜島の噴火、福岡間、自分たちの従業員が事業所で避難できる状況の地下街の浸水の様子ですけれども、こうしたこをつくることになっていますが、現実的には従業とが他の都市でも起こる可能性があるわけです。

員が３日間過ごすのに必要な備蓄をオフィスのど

⼤都市の課題避難所が足りないのは間違いない一方

こに置くのか、逆に大企業になれば帰宅困難者は就業者だけでなく買い物に来た方々などもいらっ
しゃるので、そうした方々をどのように引き受けてくれるのかという課題があります。
そこで、共助の関係性でいろいろ組み立てようとしているのですが、一にも二にも自助の意識が低ければ共助は当然ながら混乱します。ですか2020年12⽉

ら、基本的なルールとして、避難所は誰が入るものか、就業者はどういう行動を取るべきかという関東大震災からあと１年半で100年になりまことを考えた時に、何かあった時の個人の振る舞す。この間、高度成長期を中心に都市がどんどん

いはどうあるべきかという部分はまだ議論が十分膨らみ、脆弱な場所が増えてしまいました。そこではないと思っています。そこをきちんと考えたをどうするか、首都の街はどうあるべきか、もう上で共助を組み立てないと、共助の能力を持って一度考える必要があると思います。

いるところに、自助ができていない人たちがみん
な寄りかかる構造は正しくはないので、それはや「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」 43

パネルディスカッション

り方の順番かなと考えています。

かも課題となっています。公表することにより、
地震発生時にキャパシティを超える人数が集まっ御厨

今のお話を受けて平田さん、どのようにお考えでしょう。

てしまう可能性もあるためです。
災害が起きた時には、これらの帰宅困難者と地域の避難者の支援を並行して行う必要がありま

平田

自助と共助の関係はおっしゃるとおりだ

す。避難所は、平田先生からあったように、人がと思うのですが、今まで調査してきた結果からあふれる可能性があります。特にコロナ禍では、は、自助ができる住民が一人でも多いことは理想

その傾向が大きくなります。このため、自助・共でありながらも、それには限界があって、備蓄の助の部分で、都外へ避難していただいたり、ホテ

実施率などを見ても半分ぐらいしか達成できていル・旅館を活用いただいたり、自宅にとどまってません。私どもが行った調査では、共助をしよう

いただいたりと、幅広い避難の形を進めていくことする意識の高いリーダー気質を持った方は、自とが必要だと思っています。

助をきちんとできていない人も含まれているのです。ですから、自助も進めていくべきですが、共御厨助も並行して進めていく必要があるでしょう。共ん、どのようにお考えでしょう。

そこまで話が発展したところで、伊藤さ助は心意気でできますし、必ずしも技術が高くな
くてもいいのです。つながっておくだけでいいと

伊藤

思っていて、支援者の手を借りればうまくできる

考え方やルールをどれだけの方がちゃんと認識しノウハウは伝えてもらえるので、自助と共助を並ているかがそもそも非常に大きな問題です。本来

行して行うことが望まれると思っています。

自分たちが受け入れてもらえる場所はどこで、そ小林さんがおっしゃったような基本的な帰宅困難者についてはとてもかわいそうな状態のときにどんなケアをしてもらえるのかというこで、首都圏の場合、避難所はいっぱいで、多分なとに対する意識を持ってもらえるように、誰がどかなか入れてもらえないでしょう。住民の方は入ういう形で徹底・指導するのでしょうか。行政がれたいと思っていらっしゃるのですが、人があふ

随分いろいろなことをしているのは私もよく存じ

れて混乱した状況で帰宅困難者を入れている余裕

上げていますし、企業は企業で従業員に対する教はないと思います。そうすると、どこに行けばい

育をしっかりしないといけないと言っています

いのかもよくわからないと思うのです。例えば身が、まだ十分足りていないと思います。逆に自助

近な大学などに押し寄せる可能性もあります。その意識として皆さんがちゃんと受け取ることはと

こは避難所ではないので準備していないのですても大事なことだと思います。

が、今度は大学や高校などが受け入れる準備をす
る必要もあるのではないかと思っています。

御厨

だいぶ見えてきたところがありますけれども、佐々木さん、こうした問題に関して新聞は御厨

小林さんは行政のお立場でこうした問題

どのような態度を取ることになるのでしょうか。

に関してどのようにお考えでしょう。
佐々木
小林茂

新聞としてできることは、災害が起きた

災害時に支援が必要な方には、帰宅困直後に起きたことを伝えるだけではなくて、どこに難者と地域の避難者があり、帰宅困難者の中にも行けばどんな支援が受けられるかということや、

自分の学校や会社がある方と、買い物などで外出

今の段階で支援の必要がない人は自宅にとどまる

した方がいます。外出中の方は災害時には行き場などの選択をしてくださいということを伝えること所がありません。

なのかなと思います。やはりどこかに人が集まっ

行政では帰宅困難者と避難者は別のカテゴリーていて、そこに行けば物資をもらえると聞けば、今として、それぞれの対策を講じています。地域の後避難が長引くかもしれないと思ったら、そこに避難所は基本的には地域住民を対象としており、行ってしまいそうな気もするのです。そこをいか

帰宅困難者については一時滞在施設を別に用意しに冷静に行動できるようにするかという点で情報ています。

の役割は非常に大きくて、熊本地震のときにもデ

現在、一時滞在施設の協定は1,137施設と結んマの話がありましたが、今はこういう状況だからでいますが、この施設を平素から公表するかどう

しばらく我慢してほしい、しばらくすればこういう44 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」

パネルディスカッション

形で供給があるというような情報を積極的に発信いう平常時の考え方や方法論とすごく通じる部分することが求められていると思います。

があると思います。そういう意味で、先ほどもあった地域を盛り上げるためのお祭りと防災の活動を

御厨

そういうことかもしれませんね。自助・一体化するのは、一つの方法だと思います。

共助のところで、佐々木さんが言われたように、それと、今日聴いていらっしゃる方はこうしたどうもあそこに物資がありそうだと聞いてどっとことに対するリスクを十分認識されているので、押し寄せると、結局そこがまたパンクすることにものすごく危機感を持っていると思うのですが、なるのですが、事が起きる前からこうしたことは災害の怖さという危機感ではなくて、災害時（特お互いに情報共有ができるものなのでしょうか。

に72時間以内）に行政はそんなに役に立たないということを感じてもらうことも非常に大切なので

平田

事前に情報共有するのは、防災に関心がす。首都直下地震が起きた時は道路の問題もあっ

高い人の間では可能だと思うのです。情報共有はて、多方面から人が助けに来てくれるのはまず無続けていくべきですし、情報もいろいろな手段を理ですから、だからこそ共助により周りで助け合使ってみんな得ています。若い人はSNSを通じて

わないといけません。阪神・淡路大震災の時に救ニュースを見ていますし、世代によっていろいろ出活動を行った人は、ほとんど地域の人でした。

得意不得意があるので、それに応じて情報を渡す

そうしたことが同じように首都圏でも起こり得るべきであり、そうして雰囲気を醸成しておくことということを、リアルとして感じさせなければなが大事だと思います。

りません。

ところが、関心のない人たちはそれにも反応し行政の立場として「われわれはそんなにできる

てきません。私たちは「深海魚」と呼んでいるのことがない」とはなかなか言いづらいと思うのでですが、実際に非常事態が起こると急にクレーム

すが、そういうことをみんなが認識することがまを出すような人々もいるわけです。そうした人たず第一歩であり、行政も「ちゃんとやってくれな

ちをどうするのかというのは頭の痛い問題だといのか」という批判に対して「そんなことはあり思ったのですが、この人たちも巻き込んでしまうません」と言うのではなく、「そうなのですよ。

ことが今の解決策かなと思っています。つまり、できないのですよ。」と言えるかどうかも一つ重

イベント型のものを行って、来てもらうのです。

要ではないかと思います。

別に本人に防災を意識してもらわなくてもいいのですが、巻き込まれてもらうようなものを仕掛け

御厨

小林さん、どうですか。

ていくしかないのではないかと思いました。
小林茂
御厨

東京都で勤務している立場からは言い関心がない人に関心を持ってもらうのはにくいのですが、最初の72時間は非常に混乱を来確かに難しいし、そういう人がいざ事が起きた時している中で、人命救助活動を最優先で行いまに最もノイジーになるのもよくわかります。だかす。まず、警察、消防、自衛隊、海上保安庁と連ら、事前にどこまでというのはこの問題一つ取っ携をとって全力で救助することになります。ただてもなかなか難しいと思います。

し、都心部もかなり混乱するので、全国からの応では、事前に何をどこまで知っていると当座の援部隊をスムーズに受け入れ、救援活動を開始す

危機を乗り越えることができるのでしょうか。伊ることで手一杯になると思われます。

藤さん、どの辺のことまでみんな知っていれば、従って、少なくとも最初の72時間は皆さんには自何となく最大多数がうまくいくと思いますか。

力で生き残って対処できるように備えていただく
ことが極めて大事だと思っています。72時間を過伊藤

難しいですね。首都圏ならではの問題が比ぎれば街中もある程度落ち着いてくるでしょう較的多いと思っていて、首都圏で一つの地域を切し、公共交通機関も動き始めると思うので、そこり取っても、高層マンションもあれば、木造住宅もからは組織的に避難者支援も行える状況になるとあれば、就業者もいるわけです。全くお互いに関考えています。

係がないところが一つの地域として括られていると考えた時に、意識をどう高めるかというのは、ま御厨

さにこれから町をどうやって盛り上げていくかとを始めるといっても自分から近い避難所はどこか

やはり最初は人命救助でしょうし、避難「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」 45

パネルディスカッションという話から始まるだろうと思うので、そこはや町村とも連絡を取り、区市町村役場がしっかりとはり一番大変なところです。今日なぜそういう話機能できているかを確認し、もし連絡がつかないをしているかというと、発災してすぐに人はどん

ところがあれば、そこに職員を派遣して対処にあな行動を取るのかという話なのではないかという

たらせることになります。

気がしたからなのです。
私自身、南海トラフ地震の対策を考えていた時

御厨

そうすると、同じ業務をしている人をに、尾崎知事の時代の高知県に行って感心したの

ずっと張り付けるのですか。それとも、交代しなは、発災から１時間後、何時間後、何日後というがらになるのですか。

ふうにマップを作って、その間に人員をどのように配置していくかを考えていたのです。緊急避難

小林茂

時に今までと同じ体制ではできないから、新しいぐらいまではある程度継続して勤務せざるを得な

人のつながりをつくって全部そこに人を当てはめいと思っていますが、その後は２～３交代で勤務ていき、それを大きくしていって３カ月ぐらいのできる形でシフトを組んで、長期間対応できるこ

マップにする作業をしているのを見て、そこまでとを目標に体制を組んでいます。

基本的に最初の24時間ないしは72時間

やるのだなと思いました。
それから、先ほどお祭りの話が出たので思い出

御厨

なぜそういうことをうかがったかというしたのですが、今はちょっと小休止しているかもと、東日本大震災の時、首相官邸の地下に集めらしれませんけれども、４～５年前にすごかったのれた若い職員がたくさんいて、その連中からヒアは、高知県のいろいろな所で当座の津波に耐えらリングをしたのですが、各省から来た若手はみんれるように避難タワーが造られたわけです。そのな有象無象なわけです。とにかく半分ぐらい電気

時に避難所に上っていくと南京錠が掛けてあっが消えているし、スマートフォンはつながらないて、私は「南京錠なんか掛けていたら、いざとい

し、そういう所に集められて一体何をするのかとうときに役に立たないでしょう。みんな一斉に逃いう時に「これはすごかった」と後でみんな言っげなければいけないのに鍵が掛かっていたらどうていたのですが、まずは整列をして、やるべきこするのですか」と聞いたら、「そんなことを言っとを挙げて、分担を順番に分けていくという作業ても住民はこれが避難台であることも忘れていを、官庁から来た若い人間がやって、みんながそる。鍵を掛けないでいたらみんなそこにごみを投れに従ったというのです。

げ込んでいくので、鍵を掛けているのです」と言

それはどこの若手かというと自衛隊なのです。

われたのです。避難所のようなものも、すぐに使

自衛隊の諸君はそこで何をすればいいのかがわ

われるならみんな認識があるのですが、しばらくかっているから、まずは有象無象の連中をきちん来なくなるとみんな忘れてしまいます。ですかと並べさせて、仕事をポンポンと与えて、しかもら、祭りやイベントをすることで、ここは避難所

１日置きぐらいに人を交代させたのです。そうでですよ、次の災害が来るためにはこういうものをもしないと、若い連中は不眠不休で没頭して、自備えなければいけませんよということを知らせな分が相当疲れていることにも気付かずに仕事をし

いと、これはこのまま無駄になってしまうというようとするからです。非常に原始的だけれども、ことを強く認識したことがあります。

そこからスタートしたのだという話を何人もの人

東京都では、１時間ごとに配置を替えるようなから聞きました。これは訓練を受けているからでレベルまで、避難体制や緊急体制をつくっておらきるのだと思うのですが、そういう状況があった

れるのでしょうか。

と私は聞いています。小林さんはこの話を聞いてどのようにお考えですか。

小林茂

都庁の例を申し上げると、都庁では危機管理監をはじめとする初動対処要員が約150名

小林茂

おり、そのうち約半数が発災後30分以内に登庁で場面で後輩が活躍してくれるのは嬉しく思いま

きるよう、都庁から歩いて30分以内の場所に常駐す。都庁では、ホワイトボード一面に登庁した順するように指定されています。この体制で、夜間にとるべきファイルが貼ってあり、登庁した職員でも必要な要員が集合して２時間以内に対策本部

は順にそのファイルを取り、そこに書かれた内容

会議を開催するのを目標に業務を進めます。区市に従って業務を進めます。概ね50業務くらいある46 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」

私も自衛隊ＯＢですので、そのようなパネルディスカッション

ので、最初に登庁した50人はファイルに書かれたたことがあるのですが、やはり日常のフェーズと内容をまず行います。当初は区市町村との連絡や非常時のフェーズを分けずにバリアフリーのよう被害状況の把握、次に国との連絡などになりますにつながっていく形に、いろいろな組織でも、日が、これで当初の２時間の業務を進めます。これ頃の家庭における備えでもなっていけばいいと思を定期的に訓練して、誰がどの順番で登庁してもいます。

少なくとも２時間業務まではできるような態勢をとっています。その後は、体制を本来の部門編成

御厨に再編成して、全体として組織的な活動を継続ししたけれども、このセッションに幾つか質問をいて行える体制に移行します。

ただいています。例えば地下鉄に乗っていて地震なるほど。だいぶ時間が押してまいりまに遭遇した時に、地下鉄の乗務員は実際どういう
御厨

伊藤さんから見てそうした取り組みはどのようにお感じですか。

指示をするのでしょうか。津波の時は外に出るよ
うに言われるのでしょうけれども、地下鉄に乗っていて地震が起きた時には自分たちはどのように伊藤

もちろん素晴らしい取り組みだと思いま

逃げたらいいのでしょうか。

すし、それによって都民の安全が支えられているという思いを強くします。産業界の観点で見る

小林茂と、それは生産管理の基本的な考え方なのです。

けではないのですが、恐らく津波被害の可能性がいかに短い時間で効率を上げて多くの製品を作っあるかないかで大きく対応は分かれるだろうと思ていくかという中で、この100年来発展してきたいます。例えば南海トラフ地震の場合、東京都で方法論がたくさんあるわけです。

は津波の想定が最大2.5ｍ程度で、実際には防潮

私も正確なことが全てわかっているわ

私は災害が発生するたびにオペレーションを見堤で防げる想定になっています。従って、都内のているのですが、大企業で生産管理をしていた人

地下鉄の場合はまず緊急停車をして、恐らく簡単がここに入ったら全然違うなという印象は持ってな点検をすることになると思いますが、最寄り駅

います。先ほどコーディネーターがおっしゃってまで行ける状況であれば最寄り駅まで前進して、いた時間の目標を作るというのも、最近では「タそこで乗客に降りてもらいます。そういう状況に

イムラインコントロール」と言います。時間の目ない場合は、当座電車は止まった状態になると思標をきちんと入れるが故に、何かあった時だけでいます。どこかの時点で本社の判断が下り、線路はなく訓練をした時に、時間をかければ何でもでに乗客を降ろして最寄り駅に誘導する形になるときてしまうわけですから、それを時間内にできた思います。その時に地上が非常に混乱しているかどうかを確認することによって課題が具体的にと、地下鉄の駅の構内か改札を出た辺りに一度となり、それが改善につながるという考え方も、生

どまっていただく形になると思います。

産工程をよりスムーズにする方法論なのです。こ津波の恐れがある場合には速やかに避難する必

うした産業界における方法と危機対応がもっとつ

要がありますので、恐らく地下鉄としても速やかながる必要があると感じました。

に乗客に降りていただいて、津波被害が出ないよ
うに地上に誘導するのではないかと思います。

御厨

そうですよね。産業界でやっていることと行政がやっていることは、もちろん目標は全然御厨違うのですが、全体としての危機管理というか、真っ暗になってしまうのではないかという心配が地震などが起きた時にどうするかという時には、あるのですが、どうでしょう。

でもその場合、地下鉄は電気が消えてお互いに知恵をかなり融通できるところがあるのではないかと強く思ったのですが、この辺は佐々小林茂

木さん、いかがですか。

を持っていると思うのですが、もしもない場合は少恐らく地下鉄であれば非常時の発電設備なくとも懐中電灯等は駅員が携帯したり駅等に備佐々木

平時と非常時をつなげるような取り組

みと、普段やっていることが非常時に生きる形

え付けられていたりすると思うので、その程度の明かりは確保できるのではないかとは思います。

をうまくつくっていくといいと思います。去年「フェーズフリー」という考え方について取材し御厨

ありがとうございました。
「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」 47

パネルディスカッション

もう一つの質問です。火災の延焼クラスターか報道でできることはなかなか限られると思うのでら逃れるために木造建造物密集地域としてはどのす。火がどんどん広がって囲まれてしまって、本ような対策を図るのが理想でしょうか。この点は人が囲まれた中にいることに気付かないで、気が平田さん、どうでしょうか。

付いたら手遅れということもあります。そういうも平田「木密地域」と呼ばれることが多いのではするのですが、例えばヘリコプターであるとか、すが、初期消火対策や一斉避難対策などの啓発活

SNSであるとか、通信手段を組み合わせて状況を動は本当に大事なことです。例えば首都直下地震

伝えることはできると思います。ただ、実際はそのが起こると、東京消防庁の力をもってしても初期場にいる本人が風向きなどの周辺状況を踏まえて消火に一軒一軒駆け付けることはほとんど不可能

判断して生き延びるのが一番だと思います。

のに対して報道でできることは限られるような気だと思うのです。限られた現場にしか行けない状
御厨

伊藤さんはどうですか。

ドパイプを使って火災を止める訓練をしていない

伊藤

これは別に地震に限らず平時にも起き得と、誰も止めることができない状態が継続して火ることなので、それだけ住んでいる方が危機感をがどんどん広がっていくので、初期消火のための

しっかり持っていただくことと、その危機感から隣近所との協働の集いや消防訓練を繰り返す必要

来る対策・対応の仕方としてまず逃げること、そがあるでしょう。

れから火を消すために住民が一丸となってバケツ態の中で、消火できる人は住民しかいないということになります。ですから、住民の方々がスタン

これはどこの地域も同じだと思うのです。木密地域でなくても、みんなで力を合わせれば、小さリレーをするというのは当然進めるべきだと思います。

いうちなら消せます。関東大震災の時も、奇跡的

バケツリレーで思い出したのですが、首都直下にその一画だけバケツリレーでしのいでみんなが地震が起きた時に、特に高層マンションの上層階

生き残った地域があります。危険な時は避難するに住んでいる方に備蓄がない場合、誰がそこに食判断も必要ですが。

料や水を運ぶのかという問題があるのです。実はそれから、火災の水平方向の進展速度は津波ほ

割と上の方に住んでいるのは高齢者が多いので。

ど速くないので、みんなで頑張って初期に抑えれ20階も30階も歩いて下りるのは現実的でないとす

ば小さく収まることもあります。ですから、日本

ると、２フロアか３フロアごとにバケツリレーの中みんなでバケツリレーですかね。バケツリレー

ように運ぶケースが出てくるのだろうなという気や初期消火を本当にやり始めるとだいぶ変わってがします。火災とは全然関係ありませんが、こうくると思われます。

したところにもキーワードがあるなと思いました。国民的なスポーツか何かにして、大会でも開御厨

これはやはり自助ですよね。

くといいのではないでしょうか。

平田

そうですね。共助でもあるのですが。

御厨

御厨

そうすると、これもやはり事前に訓練をやはり楽しくないとみんなやりませんからね。今日もずっとお話を聞いていて、事前にこしておくことが必要ということになりますね。

ういうことをしたらいいけれどもなかなかみんなが関心を持たないところに、何か人を引き込むような工夫が小さなことから少しずつできると、だ平田

はい。今、学校での訓練も東京では始まっ

いぶ違うような気がします。

ています。若者に期待するのはどうでしょうか。
小林茂
御厨

東京都では、木密地域を再整理してな

そうですね。若くてしっかりした人にるべく解消する施策を取っています。ただ、これやってもらった方がいいのかもしれませんね。こについては住民の生活や財産に非常に大きく影響の辺は、報道でうまく皆さんに知らせることはでするので、本当に住民の皆さんの協力が不可欠なきるのでしょうか。

のです。なかなか時間のかかる施策になっているので、ぜひ再整理の取り組みにご協力いただけれ佐々木リアルタイムで火災が起きている最中に

48 「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」

ばありがたく思います。

パネルディスカッション

それから、実際に火災が発生した後なのです

蓄です。特にコロナ関係のいろいろな衛生関係のが、平田さんからあったように初期消火に当たっ物資も併せて備蓄しておいてほしいということていただくことは非常に大切ですが、消し切れなと、都外への避難や自宅での避難もご検討いただ

かった時には火災旋風の恐れが出てきます。都とけるとありがたく思います。

してもどう情報を集めてその先を予測し、住民の皆さんに情報提供するかは、知恵を絞ってもなか御厨

なか名案がないのが実態です。従って、消し切れ

を少しずつ口にしてみると難しい話ではなくて、なかった時には速やかに逃げていただくこと、特

実は昔からこういうふうになっているのだというに環状７号線沿いで発生の恐れが高いので、指定情報が出てきます。これから起こり得る巨大災害

された避難場所に全力で逃げていただくことが極に対して何もできないと言うのではなく、その中めて重要になります。住民の方にぜひともお願いで少しでもできることが出てきて、案外知恵の共したいことの一つです。

有のようになっていきます。そこがこれからの事

地震の問題は、皆さんが感じていること

前復興なり事前防災なりの一人ひとりができる小御厨

やはりその場から一刻も早く逃げることが大切であることがわかりました。いろいろなことが今日は見えてきた気がします。

さな努力であり、それが案外大きなところに結び付くかもしれません。
今日もそれぞれお立場の違う方からたくさんの

実は、もう一つ、ただ、これは恐らく誰に振っ意見が出ましたので、私は決してこうしたシンポても答えるのが無理という質問です。仮にコロナ

ジウムは無駄ではないと思うし、こういうものをと首都直下地震が複合的に現れた場合、救援体制

積み重ねていくことで巨大災害への備えが出てくを政府は考えているのでしょうか。また個人の備るのではないかと思います。今後ともこのシンポえとしては、防災プラス減災プラス備蓄で良いのジウムは形を変えて続けていくことになると思うでしょうか。コロナと首都直下が一緒に来てしので、こうした問題をすべからく取り上げていき

まったらどうなるかという想像力の世界ですが、たいと思っています。皆さん、どうもありがとう

これはどうでしょう。

ございました。

小林茂

コロナ禍が出始めた２年前から、首都直下地震が起きた時にどうするかというのはずっと検討課題として考えていました。実際にはコロナ禍が起きたからといって医療資源や救援体制が総体的に大きくなるわけではないので、コロナ禍
以前のような支援はできないのが実態です。
一方で、全てをコロナ禍に費やしているわけでもないので、一定の支援ができることは間違いありません。医療に関して言えば、都内でも被害が出る所と出ない所があるので、その間で災害医療のコーディネートを都として行ったり、都外で他府県などに協力を仰いだり、患者を域外に搬送したり、医療従事者に支援していただいたりといった取り組みを行うことになります。
避難所に関しては、今でも満杯のところにディスタンスを設けることになると、当然入れる人数には限りが出てきます。従って都としては、避難所はこれまで公共施設が主体でしたが、民間施設で協力していただけるところを広げたり、ホテルや旅館への避難、あるいは車両での避難についても検討しているところです。
自助・共助の中でお願いしたいのは、やはり備「巨大災害に対する事前防災と復興のあり方」 49

総

括

総

括

五百旗頭 真 （ひょうご震災記念 21 世紀研究機構理事長／兵庫県立大学理事長）
今村 文彦（東北大学災害科学国際研究所長・教授）
小林 舞子（朝日新聞社東京科学医療部次長）

小林舞

本日、基調講演とパネルディスカッションで議論を進めてきて、今後の災害への備えの方向性とし

国難災害（巨大災害）は，被害像は想像を超える；
防災＝＞減災＝＞レジリエンスへ
苦難を乗り越え，早く回復し，よりよい社会を創る力（自助，共助，公助）；レジリエンスは想定を上回るような様々なリスクを対象て、基調講演で中林さんがおっしゃったように、人の復旧・復興が遅れる＝＞
ボトルネックがある命を守るためには一人ひとりが取り組まなければならないというのは本当に基本的で大事なことだと思います。では、生き延びた後に何があるかという

内閣府ガイドライン引用と、またさらなる困難があるというのを東日本大
震災後にわれわれは知ったわけですが、御厨さん

その時に、残念ながら復旧・復興が各フェーズがおっしゃったように、発災後にわれわれはどので遅れる場合があります。チェックしておきたい

ような行動を取るのか、それから避難生活をどう点として、必ずいろいろなところでボトルネックがするのか、復興まちづくりをどうするのかといっあるということです。これを事前の経験や想定のた大きな課題に向けて、私たちが日々どう備え、中でいかに見つけておくかというのは難しいので

事後行動力をどうやって身に付けるのかなど、いすが、ポイントをあらかじめ把握しておくことは大ろいろな課題があると思います。これについて今切です。

村さん、五百旗頭さんにお話をうかがっていきた
いと思います。

レジリエンスは事前、直後、または復旧・復興のフェーズで対応するわけですが、これはまさに2015年の「仙台防災枠組４優先行動のメカニズ

今村 今回は複合・巨大災ム」の中に入っています。まずは計画を立てて、害をテーマに、災害に対しそれに対してハードにもソフトにもきちんと投資て何ができるのか、今後何をします。また、いつ起きるか、どんな災害が起をすべきなのか、さまざま

きるかもわからない中、応急、復旧、より良い復興に議論していただいたとこをすることが一つのサイクルになっているのです

ろだと思います。改めて国が、この中にきちんと科学的知見を入れることが難を考えた場合、災害は必必要です。

ずわれわれの想像や想定を超えると思っています。従来は、想定できれば防災ができ、減災に向かっていましたが、その中でいろいろな困難があるので、できるだけ早く回復
し元に戻るのではなく強い社会を目指すレジリエ
ンスがキーワードとなっています。

50

総

仙台防災枠組
４優先行動のメカニズム②事前対策について

３．事前投資（対策）；
災害リスク削減のための投資：公助による防災インフラ整備と重要インフラ強化。保険やESG投資で公助を補完。
仕組みと組織づくり

２．ガバナンス；
地域防災計画，優先政策，ルール，標準化

括• どのような被害が予想されるか？
• 具体的な課題・資源の整理，優先順位作成，
そしてロードマップ（タイムライン？）

支援・サポート

4. 応急対応，復旧，より良い復興（Build Back
Better)

効果的な
DRR推進
サイクル

• 自助・共助・公助（産業助）で，どのように低減・削減できるか？

貢献

１．リスクの理解；科学的知見・評価，モニ
タリング・予測人づくり
5

本日は第一に「事前復興」について議論してわが国の国難の一つが、昨年12月に発表された

いただきました。これは東日本大震災において、

日本海溝・千島海溝での大地震と津波です。東北

われわれが最もできなかった課題であります。当

地方では3.11の時のような大災害はこの付近ではも時、あれだけの大きな被害や影響は残念ながら考う起きないと思いたいという気持ちもあり、今回えていませんでしたし、どんな方々に参画してもの結果に非常に驚いています。

らって、どのように進めたらいいのかさえもわか

切迫する大地震と津波 ー日本海溝と千島海溝での被害評価

りませんでした。地域づくりの基本は命を守ることではあるのですが、生活や営みをどう再建するのか、さらには地域の歴史文化をどのように継続するのか。全く新しい地域では想像ができず、つくったとしても恐らく継続が難しいと思います。こ
うした大きなテーマに関して、日本各地で取り組まれていることはわれわれにとって本当にありがたく、その経験をつないでいただきたいと思います。

内閣府資料・日本海溝・千島海溝沿いの巨大地震対策検討ワーキンググループ
http://www.bousai.go.jp/jishin/nihonkaiko_chishima/WG/index.html
6①事前復興について今回出された被害想定はさまざまな数字がありま• 東日本大震災での課題の１つ• 如何に，前もって地域づくりのビジョンを共有しておけるか？
• 思いはそれぞれ，長期的なゴールを定めておく• 計画を進めるメンバー・議題・課題を整理しておく• まちづくりの基本；– 命を守る，生活・生業を再建する– 歴史･文化を継承する

すが、われわれが最も低減できるのは人的被害です。最悪で19万人の死者が想定されていますが、事前対策によって３万人に減らすことができるとされています。しかし、この３万人をゼロにしなけ
ればいけないという思いは同じです。他の大規模災害においても、人的被害は努力によって軽減できます。新たなリスクではありますが、事前の目標に対して、特に命を守ることに関しては、われわ

4

次のテーマが「事前対策」でした。事前対策をれはいろいろな協力・努力ができるのではないかと思っています。

するためには目標が必要です。首都直下地震や南海トラフ巨大地震の被害想定が既に出されており、それに対して具体的な課題や資源の整理、優先順位の作成、そしてロードマップが必要になります。その対応に関しては、本日も出ていた自助・共助・公助に加えて、産業・企業の力が四つ目の助けとして必要ではないかと思っています。

51

総

括

噴火ですが、遠い所でもいきなり日本に影響する

新たなリスク＝＞
事前防災の目標

わけです。地域も北海道から九州・沖縄まで本当に多様であり、激甚化しています。これに対して、このように多くの災害が発生しておりどうしたらよいのかわからなくなるという、われわれは思考停止にはなりがちです。中林先生から複眼的な視点が必要だという話もありましたので、そのことを意識していきたいと思います。

近年の主な自然災害
朝日新聞（２０２１/12/22）
7東日本大震災当時の教訓を他の地域にもお伝えするために、まずはどのような災害が起きるのかを見ていただきます。内閣府にも出している南海
トラフ地震での想定では、揺れの後の津波が東京湾にも確実に来ます。実は川崎の沿岸部に埋め立て地があり、海に近い地域は非常に危機意識が高くて訓練もされていますが、ここで見られる浸水

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2014年8月 広島豪雨・土砂災害
2014年9月 御嶽山噴火
2015年5月 口永良部島噴火
2015年9月 関東・東北豪雨
2016年4月 熊本地震(Mj7.3)
2016年8月 平成28年度台風10号
2016年10月 鳥取県中部地震(M6.6)
2016年11月 福島沖地震・津波(M7.4)
2017年7月 九州北部豪雨
2018年6月 大阪北部地震(Mj6.1)
2018年7−9月 西日本豪雨，高潮・台風
2018年9月 北海道胆振東部地震(Mj6.7)
2019年6月 山形県沖・新潟県沖地震
2019年10月 台風15号，19号による暴風雨
2020年7月 九州豪雨（令和２年7月豪雨）
2021年２，３，５月 東北地方での連続余震
2021年7月 熱海市土砂災害
2022年1月 トンガ火山噴火と津波

は、埋め立て地よりも奥にある本来の沿岸部で、いわゆる地盤が低い所になります。ですから、
スーパーコンピューターで避難シミュレーション

近年の主な自然災害の空間分布をしてみると、残念ながら全ての人が避難できな
いことがわかります。また、都市の構造は複雑で、陸上だけでなくパイプや下水管などを通じて逆流する場合もあります。
そこで、新しいツールとして、避難を後押しするスマホアプリも非常に重要となっています。今、自分がどこにいて、周辺には何人ぐらいいるのか

北海道胆振東部地震(Mj6.7

複眼的な視点が必要；
中林先生から広島豪雨・土鳥取県中部
砂災害
地震(M6.6)

九州北部豪雨
令和２年7月豪雨
熊本地震(Mj7.3）
口永良部島噴火

平成28年台風10号
福島沖地震・津波(M7.4)
御嶽山噴火

関東・東北豪雨
台風15・19号（千葉県，東
日本での被害）大阪北部地震(Mj6.1)
西日本での豪雨，高潮・台風

自然災害（被害）の多様化と激甚化

がわかります。また、写真機能があるので、それを使って情報を共有することができます。実は、高校生や大学生などの若者が主体となって、地域のレジリエンスを向上させるのは、忘却との闘い方にこのような使い方があるのではないかというだと考えています。われわれは経験しているはずことで協力をしていただいているところです。

なのに忘れてしまったり、世代が替わるとなかな

避難を後押しするスマホアプリ①川崎市役所
からの情報

④避難完了
⼈数の情報

か伝わりにくかったりすることがあります。まず
は災害の危険性を知る義務と命を守る責任があるというのは、米田先生から本日いただいたキー
ワードです。

スパコンによる津波計算②現在地の浸⽔可能性を判定するAI③レジリエンス向上；忘却との闘い

津波予測

沖合観測

③避難経路での避難者からの情報

改めて近年の主な自然災害を振り返ると、毎年複数の災害が発生し、地震と豪雨が本当に交互に起きています。最も新しいのは先日のトンガ火山• 過去の災害経験，教訓も伝承しているはずなのに，住民は（避難）行動できずに，被害を受けてしまった．なぜ？
• これだけの被災を受けて，教訓を学んでいる
はずなのに，我々は忘却していく．
災害の危険性を知る義務• 人間は忘却する生物である！ と自分と家族を守る責任：
米田先生より• 個人での記憶・記録は無くなるのか？
• さらに，世代が変わると伝わっていかない
13

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総

われわれは最終的に個人として、また地域としいうことを研究課題とする研究機関です。阪神・て、生きる力を共に認識して高めなければならな

淡路大震災をきっかけに生まれ、あらゆる災害現

いと思います。さまざまな危機から生き残る力、場に行って資料を集めるとともに、助言活動をし逆境を生き抜く力のベースは、災害を学ぶ力だとてきました。東日本大震災10年にあたり今村先生

思っています。災害への意識は、発災直後は高い

ともご一緒しながら総合検証を行い、岩波書店かのですが、それをどう日常化していくのかが課題

ら出版しました。

です。お祭りや集会、もしかしたらスポーツも絡

加えて、これから南海トラフ地震にどう対処す

めて新たな災害文化が必要ではないかということ

るかというところに力が入っているわけですが、を今日は学ぶことができました。

私ども機構の共同研究の仲間で、先日三重県に視③生きる力いるのです。伊勢湾では数十分後に３～４ｍの津括察に行ったら、思っていた以上によく対策をして波を想定しています。そういう所でも海辺に避難• （災害も含め）様々な危機から生き残る力• 逆境を生き抜く力• 災害から学ぶ力

タワーをかなりたくさん造って、御厨さんが言っていたようにごみ置き場になるのを回避するよう– 災害経験や災害への備えの必要性を、逆に国民の生きる力の強靭化に活かす• 日常化していく• →災害文化の醸成な対応をしている所も多かったです。つまり、マップを作ってこの地域の人は所定時間内にどう逃げるかをちゃんと考えて解を出し、そのために必要な施設を造っていました。

人新生：米田先生より中林先生の資料を見ていると、東京、大阪より14

も名古屋のゼロメートル地帯の方が広いのですね。名古屋は日本の産業の中枢であり、その点に小林舞

続いて五百旗頭さん、よろしくお願いいたします。

ついてももっと考えなければならないと思ったのですが、伊勢湾内はともかくとして、太平洋に面した外海はもっと深刻です。例えば三重県南伊勢

五百旗頭 今日は基調講演

町を視察したのですが、財源がなくて大変だろう

を中林先生、米田先生からと思っていたら、避難路を整備して、地震後速やいただき、大きな枠組みをかに安全な丘へ逃げられるようにマップを作って示していただいた後、御厨いるのです。あまり大きな町ではありませんが、そさんのコーディネートでパれでも町の中心の海辺には避難タワーを造って、ネルディスカッションを行そこへ逃げられるようにしていました。そういうい、非常に有益だったと思対応が随分できているなと思いました。

います。特に南海トラフ地「補助は出ているのですか」と聞いたら、「出震や首都直下地震になると、通常の防災対応ではているけど、自己負担があってきついです」とどうしようもならないぐらい問題が大きいです。中言っていました。高知県では黒潮町をはじめ避難

林さんもおっしゃったように、自然災害は近年苛タワーが幾つも林立していますが、国が国土強靭

烈化の一途であり、地殻が動くだけでなく、温暖化で半分出すといってもあまり進まなかったので化に伴って気候変動も激しくなっています。それす。ところが、当時の尾崎知事が残りの半分を県に対して社会は脆弱化しているのではないでしょが持つと言った後、一気に整備が進みました。

うか。高齢化が進み、災害関連死の９割が実は高徳島県美波町では、徳島大学の先生と一緒に高齢者となっています。少子高齢化と社会の脆弱

台移転のいろいろな可能性を検討していますが、化、さらに災害の苛烈化に対してわれわれはどう

何年か前に「実施可能性は？」と聞いたら、「財対応したらいいのか。ほとんど返答不可能に近い源がありません。関西財界で寄付を募りたい」とような大災害への対処についてわれわれは考えて言っていたので、これは無理だなと思っていたの

おり、今日のシンポジウムから随分学ぶことがでですが、中林先生にお話を伺うと、国から７～８きたと思っています。
私どもひょうご震災記念21世紀研究機構は、将来の災害から市民を守るにはどうしたらいいかと

割まで公的補助が出るようになって、少し頑張れば動くようになってきたそうです。これは非常に大事なことだと思います。

53

総

括

米田先生からは防災学術連携体について紹介していただきました。各学会は縦割りではありまけしながら考えていらっしゃることに、いささか
ほっとしました。

すけれども、その壁を超えて知識を共有するムー

しかし、火災が起きて、72時間以内といってもブメントは非常に貴重だと思います。そして大き火が迫ってきたらそんなことは言っていられませな考え方として、人口が減少する中、コンパクトん。明暦の大火では、72日雨が降らずカラカラに化する方向性は必然でしょう。それを進めながら乾いたところで本郷の寺から火が出たため、当時

豊かな自然に返すわけです。今までのように人口

まだそれほど大都市でもなかったのに10万人が亡が増える中でどんどん居住地にするのではなく、くなりました。関東大震災でも、地震で亡くなった

安全な場所に絞りながら、持続可能な国土、人間

人は１万人ほどですが、９万人が火災で亡くなりと自然の共生が可能な国土にしていく、そのためました。小林茂さんがおっしゃったように、都の中の公有地に関する方策まで提案していただきまし

央部は近代的なビルが多く、公園も結構あるけれた。

ども、その周りのドーナツ状の木造建造物密集地

伊藤さんは、「企業がマニュアルを作ってそれ域で火が出た場合、外に向かって逃げろというのを遵守しようとしても余り役に立たない。そうでは大事な点でしょうね。でも、外に向かって逃げはなくて、事が起こったらどうするのかということられたらいいのですが、内側にいた人は火を突っを、みんなその気になってアイデアを出して、白い切っていくことはできません。そうすると内側へと紙に書いていくといいのだ」とおっしゃったので向かいます。風向きによっては明暦の大火、関東

すが、まさに東日本大震災の時にそれを実行した

大震災と同じ悲劇が起こり得るわけです。

のが相馬市の立谷市長でした。立谷市長は津波にそういうことに対して、大変牧歌的なバケツ

市の沿岸部が洗われたその夜、市職員だけでなくリレーという提案が出ました。小林舞子さんか町の有力者たちも集めて、今ただちにすべきことらも、熊本地震の時にトイレ水のためのバケツリは何なのかというのを壁に貼った白い模造紙に書レーを経験したという話がありましたけれども、いて、中期的には何が要るか、長期的には何が要

そういうことは大事にしなければいけないと思う

るか、みんな思いついたことを全部書き入れていのです。明暦の大火では、幕府の火消しでも大名

き、朝までかけて大きなプランを作ったのです。

火消しでも結局抑えられなくて、何が抑えたかと

このように、普段から想定して考えることは非常

いうと町火消しだったのです。住民たちが「火のに大事で、そうした本気のアイデアをみんなで出用心」と言って回りながら、火が出たらすぐに桶していくことが非常に大きな意味を持つのだろうで消火しました。10万人という死者が、やがて千と思います。

人以下になり、100人もなかなか超えなくなるとこ

ただ、そういう対応ではもたないのではないか

ろまで抑えたのは、実は町火消しなのです。

と思われるのが首都直下地震です。首都直下地震

現代社会には自主防災組織があります。自主防災のすさまじさは途方もないものだと思います。例

組織は火災も視界に入れながら、町内での防災対

えば、わが家で地震が起こったらどうしよう、何策、とりわけ火については早く対応し、防災全般

かが起こったらどうしようということを出したとについてもしかるべき器具を公民館の倉庫で維持して、それがそのままできるわけではないのが東しながら対応していかなければなりません。大変京です。避難所は地元住民のためであり、72時間

な首都の地震に加え、火災を伴うような事態は気は自分で水・食料を確保して耐えられるようにしが遠くなるほど大変ですが、都でいろいろ考えててもらいたいといっても、どうしても帰宅困難者

くれているものの、最後の決め手はやはり町火消があふれ出てきます。その人たちがどう動くかにしではないか、自主防災を住民レベルで行うこと

よって、自分のもくろんだプランを実行できるかど

しか、この列島において厳しい災害に対して安全

うかわからない大変な事態です。小林前東京都危を得る術はないのではないかと感じました。

機管理監は、さすがにあらゆることをよく想定し

54ていらっしゃるとお話を聴いてわかりましたが、ま小林舞ず外からの人は道路に入ってこないようにして、ちになり、待ち受けるものに重いものを感じざる

３日間は人命救出に全力を挙げながら、交通機関

を得ないのですが、その中でもいろいろ光を見いも動かなくなるというむごい事態の中で何ができだすことができました。私たちは備えを続けなけるのか、何をすべきなのかということを随分仕分

ればいけません。どこに向かって続けていくのか

お話を聴いているととても深刻な気持

総というキーワードが今日はいろいろと出てきた中くなったといっても、タテ割の役所にとって変えるで、総括していただきました。町火消しは自助でのはとても難しいことで、自分たちの慣れたルーあり、もうちょっと小さな意味での共助がつながティンの仕事でいきたいわけです。

るところでもあると思いますし、そういったものを続けていくことが大事なのだろうと思いました。

括

しかしそれでは駄目で、危機管理的な防疫の専門家を集めて分析し、オミクロン株はどうかとい最後に短く全体の総括、この先の大きな災害にうことについても集中的にタスクフォースで分析向けてコメントをいただければと思います。今村

して、的確に政府が動けるように、国民が動ける

先生、よろしくお願いします。

ようにしていくべきです。そういう意味で、防災と防疫の危機管理的な機関を持つべきだと思いま

今村

国難は非常に大きく、われわれの想像を超す。

えるわけですが、課題を解決するためには個々のアイデア、具体的なアクションが必要だというこ

小林舞 ありがとうございました。

とを本日学びました。そのことを日本だけでなく、世界の皆さんに伝えたいと思います。
五百旗頭

自助・共助については多く語られたのですが、公助を甘く見てはいけないと思います。
大きな試練に対して、あらゆる資力にせよ、人力にせよ、何でも最終的にたくさん持っているのは公なのです。公がしっかり市民のため、人々のために働かなければいけません。そういう意味でおかしいと思うのは、これほど災害が頻発しているのにいまだに防災庁もないことです。
私も防衛大学校長を務めていたので知っていま
すが、めったに起こらない対外危機に対しても、首相の下に防衛相がいて、統幕長がいて、危機が起こった場合にどういうふうに対応するのか、そのために何が要るかというのを専門家が真剣に協議しているわけです。それに比べて災害は、起こったその時に首相を支えるという程度のままというのでは、駄目だと思います。中央防災会議といった形で学者を組み込んでやっていて、今村先
生がいろいろなところで活躍されるのは結構です
が、そういうものを組み立てた防災参謀本部のよ
うなものに首相官邸が支えられなければなりません。想定外のことが起こってからあたふたして、世論に叱られながら一生懸命やっていますと弁明するのでは駄目なのです。
防災庁を持つべきだし、防疫庁も必要でしょう。新型コロナウイルスの死者は２万人に上り、
東日本大震災の犠牲者数と同じくらいになってきました。100年前にはスペインインフルエンザで40万人もの日本人が亡くなっています。それなのに、いまだに防疫についての機関がしっかりしていなくて、厚労省は日頃の健康医療をしながら、ついでに感染症も担当しています。日頃のルー
ティンを変えたくないのです。たくさんの人が亡

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21世紀文明シンポジウム報告書

迫り来る巨大災害への備え

首都直下地震や南海トラフ地震の減災復興戦略
発 行 日 令和４年３月
編集発行 （公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構研究戦略センター〒651‐0073

兵庫県神戸市中央区脇浜海岸通１－５－２
人と防災未来センター

TEL. 078‐262‐5713

FAX. 078‐262‐5122

東館６階

(公財)ひょうご震災記念21世紀研究機構
21世紀文明シンポジウム報告書