21世紀文明セミナー

東日本大震災を踏まえた
これからの津波防災について
阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター
主任研究員

奥村 与志弘 （津波防災、巨大災害）

1

2

3

将来のスーパー広域災害に備え
これらの教訓をどのように踏まえるべきかを考える

4

5

「想定」と「実際」のギャップ 『津波の高さ』

6（出典）平成２３年度防災白書

「想定」と「実際」のギャップ 『浸水範囲』

7（出典）平成２３年度防災白書

日本の国土の成立ち

8～10cm/年

4～5cm/年

89

断層面上のすべり分布
地震波形（8s‐50s）
鈴木ら（2011）

http://www.kyoshin.bosai.go.jp/kyoshin/topics/TohokuTaiheiyo_20110311/inversion/images/fig5.jpg

10

断層面上のすべり分布
津波波形
佐竹ら（2011）

12なぜ連動したのか？
なぜこれだけ滑ったのか？
従来のメカニズムで説明がつかない現象？？

2011.3.11 東日本大震災

地震発生2011.3.11
14:46頃2011.3.11 東日本大震災

14:49 Mj7.9

2011.3.11 東日本大震災

14:49 Mj7.9
14:49 津波警報の発表
14:50 岩手3m、宮城6m、福島3m
14:59 観測情報 大船渡 第1波0.2m 最大波0.5m
15:01 観測情報 釜石沖 第1波0.3m
最大波（今後最大波到達）沿岸推定0.5m

（出典）宮城県HP

（出典）宮城県HP

2011.3.11 東日本大震災

14:49 Mj7.9
14:49 津波警報の発表
14:50 岩手3m、宮城6m、福島3m
14:59 観測情報 大船渡 第1波0.2m 最大波0.5m
15:01 観測情報 釜石沖 第1波0.3m
最大波（今後最大波到達）沿岸推定0.5m
15:12 釜石沖で6.7mの津波観測※（GPS波浪計）※沖合 20km 水深204m
沿岸では2～3倍になる9分（出典）釜石港湾事務所HP（出典）気象庁HP

2011.3.11 東日本大震災

14:49 Mj7.9
14:49 津波警報の発表
14:50 岩手3m、宮城6m、福島3m
14:59 観測情報 大船渡 第1波0.2m 最大波0.5m
15:01 観測情報 釜石沖 第1波0.3m
最大波（今後最大波到達）沿岸推定0.5m
15:12 釜石沖で6.7mの津波観測※（GPS波浪計）

15:14 岩手6m、宮城10m以上、福島6m
15:40 Mw8.8を推定※沖合 20km 水深204m
沿岸では2～3倍になる我が国の防災対策に欠けていたもの「既存の理論を疑う目」•••

東日本大震災では、想定をはるかに超える津波が来襲した地域がある固定化した想定と対策では、壊滅的な被害を生む
二重、三重の避難体制

宮城県南三陸町の事例から

（出典）ニューヨークタイムズ

Minamisanriku is submerged after Friday's strong earthquake‐triggered tsunami in Miyagi
24
prefecture, northern Japan, March 12. (Kyodo News)岩手県野田村の事例から

野田村保育所の避難•

概要
–––
–

園児約９０人、職員１４人
月１回のペースで避難訓練（火災、地震、津波）
津波のケースは、15分以内に500m離れた「高台の家」に避難「大地震がきたら『源平坂』へ逃げろ」という伝承••

源平坂は避難場所からさらに奥にある高台へと向かう坂。登り切れば津波でも安全とされていた。

状況– 地震発生時。午後３時からの避難訓練の準備中。園児の昼寝を早く切り上げ、着替えをさせていた。
– 0歳児はひもで背中にくくり、1歳児の10人は乳母車に乗せた。
– そのあと、上履きのままの園児たちが続いた。
– 500m程進み、避難場所である「高台の家」に辿り着いた時、黒々とした波の塊が防潮林を超え、海岸沿いの国道を走る車を飲み込もうとしていたのを目にした。「高台の家」も危ないかもしれない。
– 一行はさらに約500m離れた源平坂を目指すため、ビニールハウスの間を突っ切ろうとした。
– 乳母車のタイヤが畑にめり込み焦ったが、必死で走り源平坂を登り切った。
– そのとき、坂の登り口で津波が止まったのがみえた– 一人の犠牲も出さずに済んだ

26（出典）産経ニュース2011年4月28日付

我が国の防災対策に欠けていたもの「既存の理論を疑う目」•••

東日本大震災では、想定をはるかに超える津波が来襲した地域がある固定化した想定と対策では、壊滅的な被害を生む
二重、三重の避難体制

「命綱」
•
•

ぎりぎりの状況におかれる場合を考えてこなかった
100%で役に立たなくても、極限状態で希望となる道具や施設を用意する– 救命胴着、ロープ、浮き輪などを避難ビルの屋上に設置するなど（海難事故対策などが参考になる）

東日本大震災を踏まえて■東日本大震災の教訓• 最大規模の被害を算出した被害想定やハザードマップでさえ、実際にはそれを上回る脅威にさらされることもある■これからの津波防災• ゴールのない防災を！
• 少しでも高く↑ とにかく高所を目指す。
• 蓄積される防災を！ 安全な高所を増やす。
• あなたの避難行動が犠牲を減らす！ 逃げるタイミングを失わない。
• あなたの慎重な行動が犠牲を減らす！ 帰るタイミングを間違わない。
• あなたから子へ、そして孫へ！ 持続力のある防災対策を。

29

2011.3.11 東日本大震災

複数都道府県型巨大災害
山形
群
馬神奈
川東
京
千葉

栃木
茨
城

福島

岩手
宮城

青森

北海道

北海道

1959.9.26 伊勢湾台風高潮災害

青森
秋 岩
田 手

福
複数都道府県型巨大災害
新島

山
口

広島
愛媛
高知

富福
山
鳥井京
岐
取 兵 都 滋
阜
賀岡 庫
奈
山
大良
阪和
歌
徳山
島

三重潟

長野

愛知

埼
玉東
静 山
京
岡 梨 神奈
川群
馬

栃木
茨
城千葉

災害救助法が発動された市区町村数：563
名古屋市 伊勢湾台風災害誌（1961）に基づく

両災害は別カテゴリー

複数府県型巨大災害
周辺も巨大災害

災害対応課題の特殊性

単独府県型巨大災害
自分だけ巨大災害
32

2011.3.11 東日本大震災

死者
15,799名
行方不明者
4,053名
9月20日 警察庁発表

『東北地方太平洋沖地震津波合同調査グループ』による調査結果

34

浸水範囲
（国土地理院資料）35

宮城

３県の合計：880km2

岩手（国土地理院による推定値を元に作図）

青森

浸水面積

[ km2]（参考）
神戸市の面積552 [km2]

福島36

（環境省による推定値を元に作図）

岩手

災害廃棄物

[ 千t]

5,078

宮城
15,691福島（参考）
阪神・淡路大震災
20,000 [千t]

2,280
37

浸水被災者率
岩手県
（右軸）

38

浸水被災者率
宮城県

（右軸）

39

複数都道府県型巨大災害としての特殊性

複数都道府県型巨大災害の特殊性• 対応限界・応援限界– 避難者支援の限界• 利害対立– 漁業の再開• 対応方針の調整で混乱– 高台移転• 資源調達・配分で混乱– 自治体の広域応援• 課題が具体化されず調整できない– 政府現地本部
41

対応限界・応援限界（避難者支援の限界）
2011.3.11 東日本大震災（出典）ニューヨークタイムズ

42対応限界・応援限界（避難者支援の限界）
2011.3.11 東日本大震災
直後の様子（約１週間後）• 被災県による被災市町の状況把握が難航– 庁舎・職員の被災行政機能に大きなダメージを受けた市町村が多かった• 国レベルの広域支援体制– 岩手、宮城、福島の3県に現地の出先機関（現地対策本部など）を設
置• 地方自治体レベルの広域応援体制– ブロック協定は破綻。全国規模で都道府県や市町村が被災地に複数入り、広域的な支援体制を構築。
43

対応限界・応援限界（避難者支援の限界）
2011.3.11 東日本大震災
直後の様子（約１週間後）• 被災者の手元に十分な物資が届かない状況– 災害救助が難航し、燃料や食料でさえ被災者の手元に行き渡らず、さらなる犠牲を出しかねない状況– 一日一食（パン・おにぎり）という地域もあった（参考）伊勢湾台風（⇔阪神・淡路大震災）• 発災後3日程度、被災者の手元に救援物資が届かなかった– 被災者が複数県に広く分散していた– 避難者数が非常に多かった（50万人以上）– 長期湛水などにより交通ネットワークが機能停止
44

50万

内閣府 被災者生活支援チーム ７月２２日段階

40万

30万

20万

10万

0
45

対応限界・応援限界（避難者支援の限界）
1959.9.26 伊勢湾台風高潮災害• 避難者支援の限界– 莫大な避難者が広域的に分布。孤立避難者も多数発生。

伊勢湾台風災害における炊出し人員の推移

46

対応限界・応援限界（避難者支援の限界）
1959.9.26 伊勢湾台風高潮災害

47

利害対立（漁業の再開）
2011.3.11 東日本大震災（出典）ニューヨークタイムズ

48

利害対立（漁業の再開）
2011.3.11 東日本大震災
漁港内のがれき除去• 漁港内のがれきを同時に撤去できるだけの資機材がない• 優先順位が必要• どこを優先するべきなのか

49

資源調達・配分で混乱（自治体の広域支援）2011.3.11 東日本大震災

50

資源調達・配分で混乱（自治体の広域支援）2011.3.11 東日本大震災• ブロック協定の破綻– 地方ブロック毎に、被災県と応援県（他県の応援県の調整を含む）のペアが決まっていた– 複数の県が同時に被災することを想定していなかった• 応援県の調整を行う県の不在– 複数の応援県⇔被災県• 自治体による応援状況の把握不能– どこの自治体がどこでどのような支援をしているか、全貌が把握できず– 宮城県庁に連絡調整員を置いている県（１３）から支援状況を把握し、毎日表にまとめ、これを資源調達・配分調整のための基礎資料として宮城県・応援県に提供
51

課題が具体化されず調整できない
2011.3.11 東日本大震災• 単に関係者が集まっているだけでは、何も調整できない– 行方不明者の捜索（自衛隊、米軍、海保、警察）– がれき除去（環境省、国土交通省、農水省、林野庁）

52

課題が具体化されず調整できない
2011.3.11 東日本大震災• 単に関係者が集まっているだけでは、何も調整できない– 行方不明者の捜索（自衛隊、米軍、海保、警察）– がれき除去（環境省、国土交通省、農水省、林野庁）

53

課題が具体化されず調整できない
2011.3.11 東日本大震災• 単に関係者が集まっているだけでは、何も調整できない– 行方不明者の捜索（自衛隊、米軍、海保、警察）– がれき除去（環境省、国土交通省、農水省、林野庁）– 水産廃棄物除去（環境省、水産庁、海上保安庁）– 炊き出し支援（被災市町、自衛隊、NGO/NPO）（参考）伊勢湾台風• 政府現地本部に連絡小委員会が設置される– 仮締切・排水– 災害救助– 住宅復興54

課題が具体化されず調整できない
1959.9.26 伊勢湾台風高潮災害
中部日本災害対策本部• 愛知県庁内に設置（9月30日 5日目）•

ココから 実際に機能しはじめる

救助復旧対策を一元化– 締切排水連絡小委員会を設置（10月5日 10日目）– 災害救助連絡小委員会を設置（10月7日 12日目）– 住宅対策連絡小委員会を設置（10月7日 12日目）••

政府機関の業務の大半を現地処理
構成員
 本部長
 本部長代理
 副本部長
 本部員
 本部員

副総理
国務大臣
大半の省庁の次官
それらの省庁の部局庁クラス
愛知・三重・岐阜の各県、名古屋市
名古屋港管理組合、日本国有鉄道
日本電信電話公社、中部電力 職員

55

これからの防災・減災

被害の巨大性 （巨大災害）• 戦後15年間の巨大災害多発時代• 2011年は東日本大震災のみ考慮。9月20日段階の警察庁の数値。
57

被害の巨大性 （巨大災害）

戦後67年間の自然災害のうち巨大災害による犠牲者の割合• 約７割が巨大災害による犠牲• ただし、巨大災害の周期を考えると、データのサンプリング期間が短すぎる

58

被害の巨大性 （巨大災害）• 戦後の７分の１以下にまで減少• 今後、巨大災害による犠牲者の割合が増大すると予想される
59

被害の巨大性 （巨大災害）

これからの日本の防災
1. 数百/年をいかに維持するか– 土木構造物の老朽化– 技術力の低下

2. 数百/年をいかにゼロにするか– 「公」による防災の限界– 国民主導の防災

3. 巨大災害による被害をいかに軽減するか– 現在の防災力でも太刀打ちできない– 経験主義の限界

これからの防災・減災（スーパー広域災害）• 都道府県単独の災害を前提とした我が国の防災体制の見直し• 複数都道府県型巨大災害（スーパー広域災害）の特徴把握• 市町村や関係機関の防災力強化（自助力）– 庁舎や学校の立地

61