わが国PFIの動向と課題
バブル崩壊以降、国・地方ともに財政事情の厳しさが増すなか、イギリスの財政再建に貢献した「ＰＦＩ」（注 1 ）が注目を集めています。わが国でも、99年 7 月の「ＰＦＩ推進法」（注 2 ）の施行を契機に、地方自治体を中心としてＰＦＩ導入の動きが始まっています。もっともこれまでのところ、わが国で進められているＰＦＩ事業は、本場イギリスにおけるＰＦＩに比べ、質量ともに劣っているようにみえます。そこで今回は、イギリスのＰＦＩ事業例との比較を通じてわが国ＰＦＩ事業の問題点とその背景を抽出したうえで、とりわけ地方財政の健全化に繋がるようなＰＦＩ事業を推進するために必要となる施策を検討しました。

1. わが国におけるPFI事業の動向
わが国におけるＰＦＩ事業をみると（図表 1 ）、2001年 6 月15日現在、地方自治体が実施主体となって33件の導入が決定し、このうち22件で事業者が決定・内定しています。さらに、その中で金額の情報が入手できた18件の費用総額は（注１） Private Finance Initiative 。内閣府によれば、「公共施設等の設計、建設、維持管理及び運営に民間の資金とノウハウを活用し、公共サービスの提供を民間主導で行うことで、効率的かつ効果的な公共サービスの提供を図るという考え方」。
（注２） 正式名称は、「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律」。

約2,880億円となっています。もっとも、こうしたＰＦＩ導入の動向を、「財政図表1

わが国のPFI事業案件＜2001年6月15日現在＞

実施主体
大館周辺広域市町村圏組合
（秋田県）
茨城県
木更津市、君津市、富津市、袖ヶ浦市（千葉県）
千葉市（千葉県）

実施主体
岐阜県

廃棄物処理施設
コンテナターミナル
廃棄物処理施設

整備施設
駅前ビル開発桑名市（三重県）図書館

近江八幡市（滋賀県）

病院

泉大津市（大阪府）

駅前ビル開発

大阪府

駐車場

消費生活センター等

神戸市（兵庫県）

教育文化施設埼玉県

市街地開発

神戸市（兵庫県）

ボート係留場

東京都

発電施設

奈良県

道の駅整備

東京都
調布市（東京都）

東京都

発電施設

橿原市（奈良県）

駐車場

学校

八雲村（島根県）

学校給食センター

文化・学習施設等

岡山市（岡山県）

余熱利用施設倉敷市（岡山県）

廃棄物処理施設

藤沢市（神奈川県）

防災センター

神奈川県

衛生研究所

神奈川県

大学

大牟田市（福岡県）

廃棄物処理施設

高知県・高知市病院組合 病院

神奈川県

美術館

北九州市（福岡県）

コンテナターミナル

神奈川県

公園

福岡市（福岡県）

余熱利用施設新潟県市民プラザ

鯖江市（福井県）

8

整備施設

駐車場

大分県

女性・消費生活会館

図表１（資料） 内閣府及び各地方自治体ホームページ
より三重銀総研作成（注１）実施方針を公表し、手続きを開始した事業。但し、「ＰＦＩ推進法」施行前に手続きを開始した事業を含む。
（注２） 斜体字は、事業者が決定・内定に到っていない事業。

支出の削減」と「社会資本・公共サービスの充実」の両者を同時に達成するという本来の趣旨に照らし合わせてみると、ＰＦＩ導入が本格化しているイギリスと比較して、以下の 3 つの問題点を指摘することができます。
第 1 に、そもそもＰＦＩを導入した事業の件数が少ないことです。ＰＦＩ推進法の施行から 2 年が経過したにもかかわらず、事業者が決定・内定した事業は22件と非常に少数にとどまっています。この結果、費用総額（18件の約2,880億円）がＧＤＰベースの公的固定資本形成に占める割合は年間約0.4％と小規模であり、財政支出の抑制に寄与するには力不足といわざるを得ません。一方、イギリスでは、2000年 1 年間で契約締結に到った事業数が63件とわが国の約 4倍に達するうえ、公共部門の資本支出に占めるＰＦＩ

図表2

事業の割合は15％を上回る見込みであり、ＰＦＩが財政支出の抑制に少なからず貢献している様子が窺われます。
第 2 に、採算が劣る既存の公共事業や公共サービスへの導入が遅れていること

項目

コスト比

可燃ゴミ収集44.6

不燃ゴミ収集

54.2

学校給食

22.2

運転手付公用車

16.3

学校用務員

29.8

学校警備員

6.1

庁舎清掃47.6

電話交換

34.7

市役所案内業務

31.6です。地方自治経営学会の守衛54.1

調査によると（図表 2 ）、公庁舎警備58.3

共サービスにおける官民の体育スポーツ施設

72.0

文化会館・市民会館

74.2

児童館

18.4

老人福祉センタ−

86.1

トパフォーマンスの方が公コミュニティセンタ−44.3

共よりも優れています。しゴミ焼却場

76.0

水道事業浄水場

70.3

下水道終末処理

47.6

保育所

27.4

そうした不採算の公共事業・

幼稚園

28.7

サービスへの導入は一部に

学童保育

35.0

コストを比較した場合、多くのサービスで民間のコスかしながら、ＰＦＩの導入が決定した事業をみると、

調査
レポー
ト

公と民とのコスト比較とどまり、大半はコスト削減効果が不明な施設を新設する事業となっています。一方、イギリスにおいては、既存の不採算事業にもＰＦＩが導入され、コスト削減効果を生み出しています。

9例えば、ドーナツ化現象が進行するグラスゴー市では、中学校の施設老朽化や配置のアンバランスを改善するため、学校の再配置とＩＴネットワークの整備をＰＦＩで行い、年間 8 百万ポンドのコスト削減を実現しています。
第 3 に、ＰＦＩの導入が決定した事業においても、「財政支出の抑制」に繋がるかどうか、疑問が残ることです。事業者が決定したＰＦＩ事業全体のコスト削減額とＰＦＩ事業に対する補助金の予算額を比較すると、コスト削減額の総額が数百億円であるのに対し、補助金の予算総額は約1.5兆円と大幅に上回っています。つまり、わが国では、ＰＦＩの推進にあたって、ＰＦＩの導入によるコスト削減効果よりも多額の財政支援を用意しており、かえって財政支出が増加する可能性も否定できません。これに対し、イギリスでは、ＰＦＩ事業へ補助金を支給するに際して、公的機関のチェック機能が働いています。具体的には、地方自治体が主体となって行うＰＦＩ事業に対して補助金を申請する場合、「ＰＲＧ」（注 3 ）と呼ばれる組織の監視の下で補助金交付の認可を得る必要があります。
このように、わが国では、①ＰＦＩの取り組みが本格化するには程遠いうえ、②既存の不採算事業は棚上げされている一方、③ＰＦＩの推進を通じてさらに不採算な事業を作り出す恐れがある、といった問題が生じています。

2．問題の背景
それでは一体、どのようにしてこれらの問題が生じてきたのでしょうか。その背景を、イギリスとの比較を通じて検討すると、以下の 3 点に要約することができます。

（ 1 ）公共事業のコスト削減体制の不備
第 1 に、地方自治体において、次の 2 点から、公共事業のコストを削減する体制が整備されていないことを指摘できます。
一つに、地方財政が、収入の不足分を国からの援助に依存する構造となっていることを背景に、地方自治体において財政支出の削減に対する意識が低いことです。ここで、国と地方の政府における税収と公共事業費の関係をみると、1998年度時点では税収が国対地方で 3 対 2 となっている一方、公共事業費は 1対 2 と比率が逆転しています。つまり、地方財政では自主財源の割合が低く、支出削減意識が高まりにくい構造となっています。
二つに、公共事業の執行に際してコストの評価を行う制度が十分整備されて10（注３）Project Review Group。公共事業への補助金認可手続きを監視する省庁横断型の組織。

はいないことです。2000年 8 月時点での地方自治体における行政評価制

度の導入状況をみると（図表 3 ）、行政評価を導入済・試行中の自治体は、都道府県単位ではようやく全体の約80％に達したものの、指定都市では約50％、市区町村ではわずか約 5 ％にとどまっています。したがって、事業毎のコストを評価する制度が浸透していないなか、地方にとって真に必要か否か十分検討されたとはいえない事業にＰＦＩが導入されていると判断されます。

図表3

図表 ３（資料） 自治省（現総務省）「地方自治体における行政評価の取り組み状況」

地方公共団体における行政評価制度の導入状況
既に導入済み試行中

検討中

考えていない調査
レポート【都道府県】
平成11年 9 月

平成12年 8 月

【指定都市】
平成11年 9 月

平成12年 8 月

【市区町村】
平成11年 9 月

平成12年 8 月020406080100(%)

一方、イギリスでは、79年にスタートしたサッチャー政権下で行財政改革・行政規模の縮小が指向されるなか、コスト削減のための基準作りが進められました。とりわけ、公共部門の民営化や民間委託を実施する際には、厳しい基準・調査が適用され、公共事業費の削減、財政支出の抑制が徹底されました。これ
らは、ブレア労働党政権によって廃止されたものの、公共事業に対するコスト削減意識を高める効果が十分あったと考えられます。
加えて、
「ＮＡＯ」
（注 4 ）が発表するＰＦＩ事業の評価報告書も、コスト削（注４）National Audit Office。英国会計検査局。

減を十分意識させるものです。その内容をみると、ＮＡＯは「入札プロセスにおける事業者間の競争を促進し、コスト削減を図るべき」等の改善点を指摘しており、評価対象の事業や将来の類似事業に対して、「財政支出の抑制」を勧告しています。

11

（２）ＰＦＩ導入のインセンティブの低さ
第 2 に、ＰＦＩ事業は非常に複雑な手続きを要するため、官民の両サイドでＰＦＩ導入のインセンティブが働きにくいことです。
まず、民間サイドでは、従来の公共事業と比べて事業開始までに多くの時間と費用がかかります。すなわち、①ＰＦＩ事業自体の契約のほか、不動産の所有権移転やファイナンスなど様々な契約を締結する必要があることに加え、②入札審査に落選した場合、膨大な時間とコストが無駄になってしまうことの影響も無視できません。後者については、ＰＦＩ事業の事業者選定が通常２回の審査を通じて行われるなか、第２次審査に向けて手間暇をかけて提案を作成した後に落選が決定した場合を想定すると、民間事業者のインセンティブは大幅に低下すると考えられます。
一方、公共サイドにおいても、ＰＦＩが導入される業務に従事する公務員の処遇問題がネックになります。これは、既存の不採算公共事業における官民コスト差の最大の要因が人件費にあるためです。先述の地方自治経営学会の調査によると（前掲図表 2 ）、継続して仕事がない業務にフルタイムの正規職員があてられたり、公務員でなくてもできる業務に給与の高い正規の公務員が配置されたりしています。もっとも、こうした分野へＰＦＩが導入された場合に、引き続き公務員を当該業務に従事させようとしても、現行の法令で対応することは困難な状況にあります。
これに対し、イギリスでは、官民双方におけるＰＦＩ導入のインセンティブを高める方策がとられています。
まず、民間サイドのインセンティブを高めるため、ＰＦＩ事業の実施を決定した公共部門は、多段階の入札審査を設けることによって事業者を徐々に絞り込み、落選事業者の負担を軽減しています。実際、最終審査に残る事業者は、多段階入札方式を使用することによって 2 、3 社程度に抑えられるため、全ての事業者が多大な入札コストを負担することは回避されています。
一方、公共サイドのインセンティブに関しては、行財政改革路線のなかで、公務員処遇の改革が進められてきました。このうち、1981年に制定された「ＴＵＰＥ」（注 5 ）に基づく公務員の転籍制度によれば、ＰＦＩが導入される公共事業・サービスに携わる公務員の雇用は民間事業者に引き継がれるうえ、所得に関しても民間事業者の負担にならない範囲で公務員時代の給与水準が保証されます。

12（ 注 ５） T r a n s f e r o f U n d e r t a k i n g s(Protection of Employment) Regulations。
「事業の移転（雇用の保護）に関する規定」。行政サービスの民営化・業務委託に伴う公務員の雇用対策について定めた規定。

（３）強力な推進主体の不在
第 3 に、ＰＦＩを強力に推進する主体が存在しないことです。
わが国では、内閣府のＰＦＩ推進委員会がＰＦＩ推進役を担っており、現在、事業実施プロセスやリスク分担、「ＶＦＭ」（注 6 ）に関するガイドラインを（注６）Value For Money 。
「支払に対して最も価値のあるサービスを供給する」という考え方。

早急に策定中です。もっとも、事業分野毎の詳細なガイドラインの策定には到っていないうえ、事業を所管する省庁でもガイドラインの策定は一部にとどまっています（図表 4 ）。このような状況に加え、事業推進の参考となる先行事例も少ないため、地方自治体は独自にＰＦＩ事業を推進する必要があり、ＰＦ

図表4

ＰＦＩの導入に関する事業分野毎のガイドライン・ケーススタディの日英比較発表省庁等年月

ガイドライン・ケーススタディ【 日 本 】
関東通商産

2000年3月

廃棄物発電ＰＦＩ事業における官民リスク分担と契約形態のあり方に関する調査

1998年3月

ＰＦＩとＩＴ：実用的ガイドライン

1997年

道路事業におけるＤＢＦＯ契約の価値

図表４（資料） 関東経済産業局、イギリス各省庁資料を基に作成（注１）ＤＢＦＯ（Design, Built, Finance, Operate）とは、設計・建設・資金調達・運営の全てを民間事業者が行う、ＰＦＩの事業形態。
(注２) ＮＨＳ（National Health Service）とは、イギリスの医療保障制度。疾病予防からリハビリテーションまで含む包括的な保健医療サービスを、租税を財源として全住民に提供する。

調査
レ
ポー
ト

【イギリス】
タスク
フォース
環境・交通・地域省

教育・雇用省1998年12月 ＰＦＩ交通事業の追加的ガイドライン
2000年9月

ＮＨＳの官民協力：ＰＦＩ

健康省
会計検査局

学校事業におけるＰＦＩの情報

1997年5月

スカイ・ブリッジ（事例研究）

1997年5月

国民保険記録システムの更新を開発・運営する契約（事例研究）

ブリジェンド、ファザカリー刑務所のＰＦＩ契約
1997年10月 （事例研究）
1998年１月

最初の４つのＤＢＦＯ道路事業（事例研究）

1999年4月

スコットランドのA74(M)/M74（道路）の完工と運営に関する契約（事例研究）

1999年4月

ＰＲＩＭＥプロジェクト：社会保険省の民間部門への業務委託（事例研究）

1999年5月

ダートフォードとグレイブシャムの新病院建設のためのＰＦＩ契約（事例研究）

1999年11月 ニューキャッスル地区の開発事業（事例研究）
2000年3月

防衛用固定通信システムのＰＦＩ契約（事例研究）

2000年5月

国民貯蓄におけるシーメンス・ビジネス・サービスとの官民協力（事例研究）

2000年6月

ベルリンの新英国大使館（事例研究）

音波通信におけるＣＭＧ社とのジョイント・ベンチャー
2000年12月 （事例研究）
ロンドン地下鉄の官民協力事業に関する金融分析
2000年12月 （事例研究）

13

Ｉ導入件数が伸び悩む原因となっています。
これに対し、イギリスでは97年に大蔵省内に設置された「タスクフォース」（注7）、2000年 6 月にその後を受け継いだ第三者機関の「ＰＵＫ」（注 8 ）が強力なＰＦＩ推進主体となっています。これらは、ＰＦＩ事業の基本的なガイドラインを策定したり、ＰＦＩ導入の適否を評価したりするほか、事業を所管する省庁と連携し、事業分野毎のガイドライン策定や、ＰＦＩに適した事業の開発を推進しています。これらに加えて、ＮＡＯがＰＦＩ事業の評価を年 5 件程度実施し、評価結果を先行事例として公表しています。こうして、交通インフ
ラや情報システム、学校整備など、事業分野ごとのガイドラインや評価結果が相次いで発表された結果、97年以降、事業件数が大幅に増加したと考えられます。

3．地方財政の健全化に繋がるPFIの推進に必要な施策
以上述べてきたように、わが国では、社会資本の充実を進めつつ、財政支出の抑制を図るというＰＦＩ事業の目的を実行する体制が構築されるまでには到っていません。今後、ＰＦＩの導入を通じて、効率的な社会資本整備に取り組むとともに、困難な状況に直面している地方財政の支出削減に繋げるには、以下のような施策を早急に実施することによって、ＰＦＩ事業の強力な推進体制を確立する必要があります。

（１）地方への財源移譲と行政評価制度の普及
地方においてコスト削減意識を高めるには、まず、地方財政における受益と負担の関係を見直し、財政支出全体の削減へ向けた意識付けを図ることが必要です。そのためには、歳出と税財源のバランスがとれていないわが国の税制を抜本的に改正し、地方への財源移譲を進めることが喫緊の課題です。
加えて、個別の事業に対するコスト意識を高めるため、全ての地方自治体に行政評価制度の早期導入を促し、既存・新規に関わらず、全ての公共事業・サービスを評価することが求められます。これらを通じて、地域にとって整備する必要性が高く、コスト削減効果の大きい事業から、優先的にＰＦＩを導入していくことが重要です。

（２）ＰＦＩ事業推進に関する情報の提供と公務員処遇制度改革の推進
ＰＦＩ事業への参入に対する官民双方のインセンティブを高めるためには、まず、民間サイドに対して、ＰＦＩ事業の推進に関する様々な情報を提供しな

14（注 ７） 97年に、ＰＦＩに関するガイドラインの策定や事業の評価、関係省庁の支援を行うために大蔵省内に創設された、省庁連携組織。
（注８）Partnership U.K. 。タスクフォースの後を受け、ＰＦＩの推進を担っている組識。民間人も加えたジョイントベンチャー。

ければなりません。すなわち、事業分野毎のガイドラインに加え、イギリスの事業例を含めた先行事業の評価資料を早急に作成し、これらの情報を公開することが重要です。
さらに、公共サイドについては、公務員処遇制度の改革を進めるなかで、ＰＦＩ事業に公務員を円滑に移行できるような制度の設計が望まれます。公務員の人件費が上昇を続けるもとで、官民交流や人員削減、成果主義の導入といった制度改革の動きもみられるものの、今後、ＰＦＩ事業への移行を含め、公務員雇用の流動化をこれまで以上に推進するためには、公務員の民間企業への転籍がスムーズに行われるような制度の整備も不可欠でしょう。
調査
レ
ポート

（３）事業推進・評価主体の機能拡大・新設
地方自治体のＰＦＩ事業策定を支援するためには、事業を強力に推進・評価する主体を整備する必要があります。例えば、現存するＰＦＩ推進委員会に、事業を所管する省庁から今以上の人員の参加を募ることによって、委員会の機能を拡大させ、あらゆる種類・規模のＰＦＩ対象事業に関するガイドラインの策定や導入可否の検討を急ぐことが有効と考えられます。加えて、会計検査院へのＰＦＩ事業評価権限の付与、あるいは評価機関の新設により、先行事例の評価を実施させ、その評価結果を公表させることも求められましょう。
馬場 基記

Miegin Institute of Research.Ltd All rights reserved.

15