名古屋高等教育研究 第 16 号 （2016）

公認心理師法の政策形成・決定過程−日本臨床心理士会の動向を中心に−
丸
＜要

山

和

昭*

旨＞

2015 年 9 月、公認心理師法が成立した。国家資格化は心理職にとって長年の課題であったが、医療団体や、臨床心理士の養成大学院等、関係者の利害が複雑に錯綜する難題でもあった。臨床心理士の事例は、先行する高等教育研究でも、新興専門職による大学院教育拡大の試みとして注目されてきた。特に日本の専門職養成を取り巻く政治構造に着目した研究では、他職種との比較の下、臨床心理士資格を巡る利害対立と権力構造の特徴が考察されてきた。しかし、公認心理師法の成立に至る過去 10 年間の利害調整の過程と、権力構造の変化について
は、手つかずの分析課題として残されている。
本研究では、このような公認心理師法の形成・決定過程について、最大の当事者団体であった日本臨床心理士会の資料を中心に、政策過程論の枠組みから考察を行った。その結果、公認心理師法の成立を左右した権力構造の特徴として、 1）専門職内・専門職間における合意形成の重要性、 2）拒否権プレイヤーとしての先行専門職の影響力、
3）民間資格の効果と限界、の三点が明らかになった。以上の知見は、将来的な資格・養成制度の構築を目指す他の新興専門職に対しても、示唆に富むものであると考える。

1．はじめに2015 年 9 月、心理職の国家資格を定める「公認心理師法」が成立した。
国家資格化は心理職にとって長年の課題であったが、医療団体や、臨床心理士の養成大学院等、関係者の利害が複雑に錯綜する難題でもあった。
心理職の国家資格化の試みは、古くは 1950 年代に遡る。この間、様々に構想された心理資格制度のなかで、顕著な社会的認知と影響力を示した
名古屋大学高等教育研究センター・准教授

133

のが、1988 年に開始された臨床心理士の資格認定事業であった。臨床心理士は、旧・文部省の大学院拡大政策、スクールカウンセラー活用事業を背景に、大学院レベルの養成課程と学校教育分野における職域を急速に拡大させた。しかし、文教行政下における「臨床」の名を冠した心理資格の急
成長は、精神科医療における臨床心理技術者の国家資格を検討してきた医
療行政、医療団体と軋轢も生み出した。
臨床心理士の事例は、先行する高等教育研究でも、新興専門職による大学院教育拡大の試みとして注目されてきた 1)。特に専門職養成を巡る政治構造に着目した橋本編（2009）では、他職種との比較の下、臨床心理士資格を巡る利害対立と権力構造の特徴が考察されている。大学・国家・市場からなる政治的調整の三角図式によって、専門職養成を巡る権力構造の推移を分析した同研究は、ほとんどの職種におけるパワーバランスの重心が、
1990 年代後半以降、三角図式の中央部へと移行しているとの知見を提示した。また同じ枠組みの下に臨床心理士の養成構造を分析した丸山（2009）は、2000 年代における医療団体側からの国家資格構想の具体化、2005 年における「臨床心理士及び医療心理師法案（二資格一法案）」の議員立法の試み、及び同法案の凍結の経緯に触れ、心理職養成を巡る政治バランスもまた、大学・国家・市場のいずれもが決定的な影響力を持ちえない、三角図式の中央へと移行していると指摘した。
しかし、上記の研究が扱っているのは、二資格一法案の凍結に至るまでの権力構造の推移である。その後の 10 年間における関係者間の利害調整の過程と、最終的な「公認心理師法」の成立に至る権力構造の変化について
は、手つかずの分析課題として残されている。本研究の目的は、これら過去 10 年間における公認心理師法の形成・決定過程について、他職種との比較を視野に入れた政策過程論の枠組みの下に分析することにある。具体的には、最大の当事者団体であった日本臨床心理士会の公表資料を中心として、公認心理師法の形成・決定に関わる主たるアクターの主張と影響力を整理するとともに、その背景にある大学・国家・市場の各セクターの権力構造の特徴について考察した。なお、本研究が分析の対象とした基本的な資料は、日本臨床心理士会の会誌である『日本臨床心理士会雑誌』、日本臨床心理士会のホームページにおいて逐次公表されてきた「資格問題の諸情報」等の国家資格関連情報である 2)。

134

公認心理師法の政策形成・決定過程

2．公認心理師法をめぐる政策過程の全体像
本研究では、公認心理師法の形成・決定過程を考察するに当たり、政策過程論の枠組み、特に橋本（2008、2009）が提唱した専門職養成の政策過
程分析の枠組みを援用する。
政策過程論は、ある政策の始まりから終わりまでの過程を、実証的に記述・説明する研究アプローチである。政策過程論における分析手法については、対象とする政策領域や、拠って立つ理論モデルによって様々であるが、本研究では、基本的な分析モデルとして、段階論に則ったイシュー・アプローチを採用する。段階論では、政策過程の全体を、 1）争点認識：
特定のイシュー（争点）が政策関係者によって認識される段階、 2）課題
設定：イシューが解決されるべき政策課題として設定される段階、 3）政
策形成：政策課題を解決するための政策案が作成される段階、 4）政策決
定：政策案が採択され法律として決定する段階、 5）政策施行：決定された政策に基づく施策が実施される段階、 6）政策評価：実施状況の評価に基づいて政策の見直しが行われる段階、の一連のサイクルとして把握する。
この政策過程の各段階について、登場するアクターの主張と影響力を分析するのが、段階論に則ったイシュー・アプローチの基本的な目的である 3)。
橋本（2008）は、この段階論によるイシュー・アプローチの下に、戦後日本における医師養成の政策過程を分析している。その際に、専門職養成の比較分析を企図して提唱されたのが、専門職養成政策に関わるアクターの属性と影響力の分析から、大学・国家・専門職のセクター間の権力構造（レジーム）を照射する、アクター・レジーム論の枠組みであった。同枠
組みは、政策過程論の他、バートン・クラークの調整の三角形、エスピン・
アンデルセンの福祉国家レジーム論から着想を得たものであるが、その後、先述の橋本編（2009）において専門職養成の横断分析に援用された。この際、レジーム分析の対象となる「専門職」セクターの概念が「市場」セクターへと拡大されているが（医師以外の職種では施設団体等も現場利益の代表者となりうるため）、3 つのセクターの相克と調整の過程から、専門職養成を左右する権力構造を解明する点は同一である。
本研究では、以上の段階論によるイシュー・アプローチ、及びアクター・レジーム論の枠組みに基づき、次の手順にて公認心理師の政策過程を分析した。まず、① 最大の当事者団体である日本臨床心理士会の公表資料を俯瞰した結果に基づき、心理職の国家資格化に関わる一連の政策過程を段階135

論に則って区分した。次に、② 主なアクターをセクター別に分類したうえ
で、各政策段階におけるアクターの主張と影響力について記述した。最後に、③ 大学・国家・市場の各セクターのパワーバランスの分析から、心理職の国家資格化をめぐる権力構造と、その変容について考察した。
上記手順により、公認心理師法をめぐる政策過程を概括すると、 1）争
点認識：心理学界による国家資格化の要求が開始された 1950 年代以降、2）
課題設定：文教行政との結びつきが強い臨床心理士の資格認定事業と医療行政下における医療心理職の国家資格化の検討が並行した 1980 年代以降、
3）一度目の政策形成：議員立法による二資格一法案の試みが行われた 2000
年代以降、 4）二度目の政策形成：二資格一法案の凍結後に関係者の調整を経て改めて公認心理師法案が形成された 2005 年以降、 5）政策決定：公認心理師法案が国会に提出され可決される 2014〜15 年の過程、及び今後の展開となる、 6）政策施行、 7）政策評価、の各段階に区分できる。このう
ち、本研究が扱うのは、公認心理師法の形成・決定に直接関係する、2005
年以降の二度目の政策形成、及び政策決定の過程である。
次に、関連アクターについて、当事者側の主な全国組織は、日本臨床心理士会・日本心理臨床学会・日本臨床心理士資格認定協会・日本臨床心理士養成大学院協議会の４団体（臨床心理士関係４団体）、臨床心理職国家資格推進連絡協議会（臨床心理推進連）、医療心理師国家資格制度推進協議会（医療心理推進協）、日本心理諸学会連合（日心連）、精神科七者懇談会（精神科七者懇）であった（このうち、臨床心理推進連・医療心理推進協・日心連は「三団体」と呼称された）。各アクターの構成団体は、表 1 に示す通り、相互に重なっている。また、臨床心理士関係４団体、臨床心理推進連、
医療心理推進協、精神科七者懇は、大学セクターと近しい団体（学術団体
や大学協会）と、市場セクターに近しい団体（職能団体や施設協会）の双方を含む（日心連は学術団体のみの構成）。国家セクター側としては、文部科学省・厚生労働省・衆議院法制局等の行政機関、自民党「心理職の国家資格化を推進する議員連盟」等の各政党議員が、法案の具体化と可決を牽引した。なお上述の日本臨床心理士資格認定協会は、臨床心理士の養成と資格認証の双方に影響を持つ点で、複数セクターの機能を併せ持つアクターでもある。この他にも、日本学術会議（内閣府を上部組織とすると同時に科学者の代表機関）、日本心理研修センター（国家資格成立後の試験・登録機関指定を想定して設立）が、特定セクターに分類しえないアクターとして、公認心理師法の政策形成・決定過程に関わっている。

136

公認心理師法の政策形成・決定過程
表1

臨床心理士関係４団体・三団体・精神科七者懇談会の構成団体一覧 4)
組織・団体名日本臨床心理士資格認定協会
日本臨床心理士養成大学院協議会
日本臨床心理士会
日本心理臨床学会
西日本心理劇学会
日本学校メンタルヘルス学会
日本芸術療法学会
日本ゲシュタルト療法学会
日本心理劇学会
日本精神衛生学会
日本精神分析学会
日本電話相談学会
日本描画テスト・描画療法学会
日本ロールシャッハ学会
包括システムによる日本ロールシャッハ学会
日本カウンセリング学会
日本学生相談学会
日本家族心理学会
日本コラージュ療法学会
日本催眠医学心理学会
日本産業カウンセリング学会
日本人間性心理学会
日本箱庭療法学会
日本ブリーフサイコセラピー学会
日本遊戯療法学会
日本リハビリテイション心理学会
日本臨床動作学会
ＳＳＴ普及協会
国立精神医療施設長協議会
精神医学講座担当者会議
全国自治体病院協議会精神科特別部会
日本精神科病院協会
日本精神神経科診療所協会
日本精神神経学会
日本総合病院精神医学会
全国保健・医療・福祉心理職能協会
日本医師会
日本教育カウンセラー協会
日本作業療法士協会
日本児童青年青年医学会
日本小児科学会
日本心身医学会
日本心療内科学会
日本精神科看護協会
日本精神保健福祉士協会
日本認知療法学会
日本病院地域精神医学会
日本リハビリテーション医学会
リハビリテーション心理職会
日本健康心理学会
日本心理学会
日本認知・行動療法学会
日本臨床心理学会
産業・組織心理学会
日本 EMDR 学会
日本 LD 学会
日本応用教育心理学会
日本応用心理学会
日本学校心理学会

三団体
臨床心理士
推進連
推進協
関係 4 団体 （臨床心理） （医療心理）
○
○
○
○

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○
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○
○
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○
○
○
○
○
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○
○
○
○
○
○
○

日心連

精神科七者
懇談会

○

○
○
○
○
○
○
○
○
○
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○
○
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○
○
○
○

○
○
○
○
○
○
○

○
○
○
○
○
○
○
○
○
○

137

組織・団体名
日本感情心理学会
日本基礎心理学会
日本キャリア教育学会
日本教育心理学会
日本グループ・ダイナミックス学会
日本 K-ABC アセスメント学会
日本交通心理学会
日本行動科学学会
日本行動分析学会
日本コミュニティ心理学会
日本質的心理学会
日本社会心理学会
日本自律訓練学会
日本ストレスマネジメント学会
日本青年心理学会
日本生理心理学会
日本動物心理学会
日本特殊教育学会
日本乳幼児医学・心理学会
日本認知心理学会
日本パーソナリティ心理学会
日本バイオフィードバック学会
日本発達心理学会
日本犯罪心理学会
日本福祉心理学会
日本マイクロカウンセリング学会
日本理論心理学会
団体数（総計 86）

臨床心理士
関係 4 団体

計4

三団体
推進連
推進協
（臨床心理） （医療心理）

計 25

計 26

日心連

精神科七者
懇談会

○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
計 50

計7

3．公認心理師法の政策形成・決定過程
以下、先に検討した主たるアクターの主張と影響力に注目して、公認心理師法の政策形成・決定過程を記述していく。特に、政策形成の過程については、アクター間の関係性の変化に注目して、（1）2005 年における二資格一法案（臨床心理士及び医療心理師法案）の議員立法の試みと凍結の背景、（2）二資格一法案から一資格一法案へと関係者間の利害調整が進んだ
2011 年までの過程、（3）関係省庁や各政党の議員連盟をまじえて具体的な法案が立案され、2014 年の国会提出に至るまでの過程、の別に記述していく。そのうえで、最後に政策決定の過程として、（4）公認心理士法が成立する 2015 年までの過程を記述する。
3.1

公認心理師法案の形成過程（1） − 二資格一法案の凍結

本項では、2005 年における二資格一法案の議員立法の試みと、その後の凍結に至る経過を記述する。議員立法の試みは、臨床心理士の国家資格化

138

公認心理師法の政策形成・決定過程を主張する立場と、医療心理師の国家資格創設を主張する立場の対立により、内閣立法化が停滞していたことを背景とする。具体的な二資格一法案の立案は、 1）医療心理推進協（2004 年 9 月結成）の支持の上に、2005 年
2 月に「医療心理師（仮称）国家資格法を実現する議員の会」（超党派議員
連盟）が立ち上がったのに対し、 2）これに対抗する形で 2005 年 3 月に臨
床心理推進連、及び 2005 年 4 月に「臨床心理職の国家資格化を通じ国民の心のケアの充実を目指す議員懇談会」（超党派議員連盟）が設立されるが、
3）行政改革を背景に二つの議員連盟において資格の一本化に向けた議論が開始され、 4）2005 年 5 月以降、文部科学省や厚生労働省を加えての協議が繰り返された結果として、 5）2005 年 7 月に二資格一法案（表 2 参照）
提出に関する合意が議員連盟の間で成立する、との経緯を辿った。
議員連盟の合意以降、法案は各党において了解を取り付ける段階に入った。しかし、民主党、公明党からは早々に了解が得られたものの、自民党
内（特に厚生労働部会）での調整が成立せずに、法案は凍結されることになった。これは、医療団体が臨床心理士の国家資格化に強く反対したことを背景としていた。たとえば日本精神神経学会は、 ① 心理職が行う業務には多くの医行為が含まれることが明確にされていない、②「心理的な問題を有する者」と「傷病者」は分かちがたく、いずれも精神医学的診断を要する、③ 臨床心理士と医療心理師の権限・資格に格差をつけることに合理的な理由がない、 ④ 現行の臨床心理士の臨床実習ははなはだ貧困である、⑤ 2 つの資格が同一の職場で同一の業務に携わることは現場での混乱の原因となり、当事者に不利益をもたらす、といった点から、拙速な法案上程を避けるよう緊急見解を表明している。その後、2006 年 10 月下旬には、再び二資格一法案を国会に提出する意向が医療心理師の議員連盟より表明されている。しかし、直ちに精神科七者懇から、二資格一法案が修正無しに国会提出されるのであれば反対せざるをえない、との緊急声明が出され、国会提出が見送られている 5)。

139

表2

「臨床心理士及び医療心理師法案」（二資格一法案）の概要 6)

資格の名称（「名称の使用制限」）

臨床心理士（名称独占）

医療心理師（名称独占）資格の性格（「定義」）

教育、保健医療、福祉その他の分野 医師が傷病者（治療、疾病の予防のにおいて、心理的な問題を有する者 ための 措置又 はリハ ビリ テーシ ョの心理的な問題の解消又は軽減を図 ンを受ける者であって、精神の状態るため、臨床心理学に関する高度の の維持又は改善が必要なもの）に対
専門的知識を技術を持って、※「業 し医療を提供する場合において、当務の内容」に掲げる行為を行うこと 該傷病 者の精 神の状 態の 維持又 は改善に資するため、心理学に関するを業とする者の資格
専門的 知識及 び技術 をも って、 ※「業務の内容」に掲げる行為を行うことを業とする者の資格※業務の内容（「定義」）① 心理的な問題を有する者の心理 ①
状態を観察し、その結果を分析すること②② 心理的な問題を有する者に対し、その心理に関する相談に応じ、及び助言、指導その他の援③助を行うこと③ 心理的な問題を有する者の関係者に対し、その相談に応じ、及び助言、指導その他の援助を行うこと

他専門職との連携 ・ 臨床心理士は、その業務を行う ・に当たっては、教員、医師その（「関係者との連携等」）
他の関係者との連携を保たなければならない傷病者の心理状態を観察し、その結果を分析すること
傷病者に対し、その心理に関する相談に応じ、及び助言、指導
その他の援助を行うこと
傷病者の関係者に対し、その相談に応じ、及び助言、指導その他の援助を行うこと

医療心理師は、その業務を行うに当たっては、医師その他の医療関係者との緊密な連携を図り、適正な医療の確保に資するよう努めなければならない

・ 臨床心理士は、病院、診療所その他の主務省令で定める医療提 ・ 医療心理師は、その業務を行うに当たっては、医師の指示を受供施設において、医師が医療をけなければならない
提供する傷病者に関してその業務を行うに当たっては、医師の指示を受けなければならない
試験は 、学校 教育法 に基 づく大 学
受験資格
次のいずれかに該当すること（短期大学を除く。）において主務（「臨床心理士試験」）（「医療心理師試験」）① 学校教育法に基づく大学（短期 大臣の 指定す る心理 学等 に関す る大学を除く。）において主務大 科目を 修めて 卒業し た者 でなけ れ臣の指定する心理学等に関する ば受けることができない科目を修め、かつ、同法に基づく大学院において主務大臣の指定する臨床心理学等に関する科目を修め、当該大学院の修士課
程、博士課程又は専門職学位課程を修了した者② 主務大臣が①に掲げる者と同等以上の知識及び技能を有すると認めた者（主務大臣及び主務省令）文部科学大臣及び厚生労働大臣、文部科学省令及び厚生労働省令

140

公認心理師法の政策形成・決定過程

3.2

公認心理師法案の形成過程（2） −関係者間の利害調整

本項では、二資格一法案から一資格一法案へ、関係者間の利害調整が進んだ 2011 年までの過程を記述する。当事者間の調整においては、特に日心連が重要な役割を果たすことになった。日心連の内部には、当初、日本心理学会を中心とした基礎系の立場（医療心理師に協力的）と、日本心理臨床学会を中心とした立場（臨床心理士に協力的）とで、意見が分かれる状
況があった。しかし、二資格一法案の凍結以後、心理学出身者の就職難や、心理職の職域が他職種に置き換えられてゆく現実などを背景に、所属学会間の調整が進んだ。2008 年 12 月には「国家資格の早期実現を図るために、心理学界の意見を集約し、協調、共存の立案に至ることを目的として日本心理諸学会連合は心理系、医学系各団体との折衝及び国会議員等への働きかけに動き出すこととする」との決議を行うに至っている 7)。
同時に、日本臨床心理士会の側でも、日心連の働きかけに先だって、医療心理師側との交流が進んだ。2008 年初頭には、日本臨床心理士会の会長
他が、臨床心理・医療心理の双方の議連要職者、及び厚生労働省を含む関係省庁の要人に会っている。また 2008 年 7 月には医療団体との水面下での協議が開始されるなど、日本臨床心理士会と役員クラスの精神科医師との意見交換が進んだ 8)。他方、2008 年 8 月には日本学術会議より、医療領域
における心理職の国家資格として「職能心理士（医療心理）」の確立を求める提言が行われた。同提言に対して日本臨床心理士会は、二資格一法案を巡る議論を踏まえていないこと等により、遺憾を示す意見書を公表している。同時に、日本学術会議の動きは、「二資格一法案を留保したまま事態が進展しないと、この職能心理士のように、臨床心理士とはまったく無関係のところから国家資格が作られる」との危惧を強めるものでもあった 9)。
これら国家資格化が進展しないことに伴う情勢変化への危機感と、関係者間の公式・非公式な交流の進展を背景に、2008 年 12 月、心理職の国家資格化に向けた合意形成の場として、日心連、臨床心理推進連、医療心理推進協による三団体会談が開始された。三団体会談では、当初、二資格一法案の微修正による資格の実現を目指して話し合われたが、次第に二資格一法案のままでは実現が困難であるとの認識が共有され、一資格一法案による国家資格化に向けた合意形成が進んだ 10)。一資格一法案に向けた議論の成果は、2011 年 10 月、三団体要望書として公表された。三団体要望書
では、表 3 に示す資格コンセプトが提示されている。

141

表3

『心理師（仮称）』の国家資格制度（三団体要望書）11)

資格の名称

心理師（仮称）とし、名称独占とする。

資格の性格

医療・保健、福祉、教育・発達、司法・矯正、産業等の実践諸領域における汎用性のある資格とする。

業務の内容① 心理的な支援を必要とする者とその関係者に対して、心理学の成果にもとづき、アセスメント、心理的支援、心理相談、心理療法、問題解決、地域支援等を行う。
② ①の内容に加え、国民の心理的健康の保持及び増進を目的とした予防並びに教育に関する業務を行う。

他専門職との連携

受験資格

業務を行なうにあたっては、他専門職との連携をとり、特に医療提供施設
においては医師の指示を受けるものとする。
① 学部で心理学を修めて卒業し、大学院修士課程ないし大学院専門職学位課程で業務内容に関わる心理学関連科目等を修め修了した者② 学部で心理学を修めて卒業し、業務内容に関わる施設において数年間の実務経験をした者も受験できる。

三団体合意に至る過程では、日本臨床心理士会の一資格一法案の支持が、ひとつの画期となった。日本臨床心理士会は 2009 年 4 月から 5 月にかけての理事会にて「二資格一法案をベースにして、一資格一法案の案について検討に入る」ことを議決。2009 年 11 月には代議員会にて「国資格に対する当会の考え方」を賛成多数で採択した。決定には、資格名称を「臨床心理士」に限定しない（「臨床領域の心理職であることがわかる公共性のある名称」）との方針が含まれていた。背景には、「臨床心理士」の名称に対する精神科医療団体の反発があった。国家資格の名称について日本臨床心理士会は、「 …臨床心理士とされたい気持ちは会員の多くがもつものであるが、今回の流れの中で、それを表だって表明することは、進展している国家資格の動きから即、外れることを意味する…」との解説を添えている 12)。
しかし、日本臨床心理士会の方針は、臨床心理士関連団体の内部からの異論も伴った。2009 年 12 月には日本臨床心理士資格認定協会が、2010 年
5 月には日本臨床心理士養成大学院協議会が、それぞれ一資格一法案の方向性について再検討を求める見解を公表した。各見解に共通していたのは、「臨床心理士」とは異なる名称での国家資格化への危惧と、「臨床」心理学の教育基盤が揺らぐことに対する危惧であった。また 2009 年 10 月に開始された臨床心理士関係４団体の定期会議でも、臨床心理士の認定・養成を担う立場と、早期の国家資格化を求める立場で、意見が分かれる展開が続いた 13)。臨床心理士の認定・養成団体の見解は、最終的な三団体要望書に142

公認心理師法の政策形成・決定過程反映されることはなかったが、一資格一法案に対する修正・反対要求として、以降の法案形成・決定過程でも継続的に表明されることになった。
3.3

公認心理師法案の形成過程（3） −議員立法としての立案

本項では、公認心理師法案の国会提出までの過程を記述する。要望書の成立後、三団体による関連議員への陳情や、「心理職の国家資格化を目指す
院内集会」の開催が行われた。三団体合意に対する議員側の反応は素早く、
2012 年 6 月には自民党議連が、8 月には民主党議連が改めて立ち上がることとなった。また同年 7 月、8 月にかけて、三団体関係者、自民党・民主党の若手議員、厚生労働省、文部科学省、衆議院法制局の参加による実務者会議が開催され、国家資格化に向けた論点整理が進められた。その後は、
自民党議連の総会を中心に、各党との調整や、関連団体ヒアリング（臨床心理士の認定・養成団体も含む）を踏まえながら、法案の具体化が進められた。最終的には、自民党議連第 5 回総会での「公認心理師法案」承認（2014年 5 月 20 日）、自民党の文科・厚生労働部会合同会議での法案承認（同年5 月 30 日）、超党派の実務者会議での合意（同年 6 月 11 日）を経て、2014
年 6 月 16 日、第 186 回通常国会に法案が提出されるに至った 14)（表４）。
表4「公認心理師法案」（第一八六国会衆第四三号）の概要 15)

資格の名称
公認心理師（名称独占。公認心理師でない者は、公認心理師という名称又（「名称の使用制限」） は心理師という文字を用いた名称を使用してはならない。）
資格の性格（「定義」）

保健医療、福祉、教育その他の分野において、心理学に関する専門的知識及び技術をもって、※「業務の内容」に掲げる行為を行うことを業とする者の資格※業務の内容（「定義」）①②③④

心理に関する支援を要する者の心理状態を観察し、その結果を分析する
こと心理に関する支援を要する者に対し、その心理に関する相談に応じ、助言、指導その他の援助を行うこと
心理に関する支援を要する者の関係者に対し、その相談に応じ、助言、指導その他の援助を行うこと
心の健康に関する知識の普及を図るための教育及び情報の提供を行う
こと

他専門職との連携 ・ 公認心理師は、その業務を行うに当たっては、その担当する者に対し、（「連携等」）
保健医療、福祉、教育等が密接な連携の下で総合的かつ適切に提供されるよう、これらを提供する者その他の関係者等との連携を保たなければならない
・ 公認心理師は、その業務を行うに当たって心理に関する支援を要する者に当該支援に係る主治の医師があるときは、その指示を受けなければな
らない

143

受験資格
（「受験資格」）

次のいずれかに該当すること①②③

学校教育法に基づく大学（短期大学を除く。）において心理学その他の
公認心理師となるために必要な科目として文部科学省令・厚生労働省令
で定めるものを修めて卒業し、かつ、同法に基づく大学院において心理学その他の公認心理師となるために必要な科目として文部科学省令・厚生労働省令で定めるものを修めてその課程を修了した者その他その者に準ずるものとして文部科学省令・厚生労働省令で定める者
学校教育法に基づく大学において心理学その他の公認心理師となるために必要な科目として文部科学省令・厚生労働省令で定めるものを修めて卒業した者その他その者に準ずるものとして文部科学省令・厚生労働省令で定める者であって、文部科学省令・厚生労働省令で定める施設において文部科学省令・厚生労働省令で定める期間以上、※「業務の内容」①〜③の行為の業務に従事
文部科学大臣及び厚生労働大臣が前二号に掲げる者と同等以上の知識及び技能を有すると認定した者（経過措置等）他、この法律の施行に関し必要な事項は、文部科学省令・厚生労働省令で定める。

公認心理師法案の具体化作業と並行して、三団体の間では、国家資格の早期実現請願署名の集約、国家資格化に向けた学部・大学院カリキュラム
案の検討等、国家資格の早期成立に向けた受け皿整備のための活動が進められた。特筆すべきは日本心理研修センターの設立である。日本心理研修
センターは、三団体会談を踏まえた設立準備委員会の発足（2013 年 1 月）を経て、2013 年 4 月に創設された。同センターの設立は、国家資格と諸資格の関係性・整合性の検討等を目的としていた。その後、2013 年 9 月には、同センターを国家資格化に係る『試験・登録機関』に指定するための要望書が三団体関係団体に送付されており、2014 年 4 月までの段階で、日本医師会を含む 67 の団体からの賛同が得られている 16)。
一方、公認心理師と医師の関係は、三団体要望書とは異なる方針で法案化された。2014 年 4 月に自民党議連が明らかにした「公認心理師法案要綱
骨子（案）」は、公認心理師の業務について「当該支援に係る主治の医師があるときは、その指示をうけなければならない」との文言を含んでいた。
その趣旨について、厚生労働省の担当者は、「心理状態が深刻であるような者に対して公認心理師が当該支援に係る主治の医師の治療方針に反する支援行為を行うことで状態を悪化させることを避けたい」と説明した。これに対し、日本臨床心理士会を含む臨床心理士関連諸団体は、医師の指示が医療提供施設以外に広がることへの懸念を表明した。同様の懸念は、超党派の合意が成立する直前、2014 年 6 月 9 日の公明党政調全体会議でも争点となった。最終的には、自民党との協議のうえ、医師の指示に係る経過措置等として「この法律に規定するもののほか、この法律の施行に関し必要な事項は、文部科学省令・厚生労働省令で定める」との一文が追加された。

144

公認心理師法の政策形成・決定過程

懸念に対しては法案成立後に省令で詳細に対応する、との決着であった 17)。
なお日本臨床心理士会は、2014 年 5 月 11 日の理事会にて、法案骨子案に基本的に賛同する（医師の指示等についての要望は続ける）旨の決議を行っており、以降も公認心理師法の早期成立を目指す立場にて活動を続けた。一方、臨床心理士の認定・養成団体の側は、法案提出の段階に至るまで、医師の指示の範囲等に関する懸念を表明し続けた。たとえば日本臨床心理士養成大学院協議会が、法案提出当日の 6 月 16 日に公表した「公認心理師法案についての声明」では、医師の指示の範囲が広すぎること等の懸念とともに、「臨床心理士資格を損ねることなく、これを継承するような国家資格案になるよう」、慎重な審議が要望されている 18)。
3.4

公認心理師法の決定過程

本項では、公認心理師法が 2015 年 9 月に成立するまでの過程を記述する19) 。
第 186 回通常国会に提出された公認心理師法案は、2014 年 6 月 18 日に衆議院文部科学委員会での趣旨説明の後、閉会中審査の議決を経て、第 187回臨時国会の衆議院文部科学委員会（同年 9 月 27 日）に付託された。しかし、同年 11 月 21 日に衆議院が解散したことをうけて、公認心理師法案は審議入りしないままに廃案となった。
公認心理師法案の国会提出後には、臨床心理士の認定・養成団体等、法案の修正・反対を求める立場からの意見が提出された。たとえば 2014 年 8月 18 日には、日本臨床心理士資格認定協会と日本臨床心理士養成大学院協
議会が共同で、「公認心理師法案の主治医の指示条項についての見解」を発表している。同見解は、主治医の指示条項について「この条項が撤廃されるか、「医師の指導」に修正されない限り、法案そのものに反対せざるを得ません」との立場を示すものであった 20)。他方、法案の早期実現を求める
立場からは、改めて 2014 年提出時点での法案を支持する意見が表明されている。たとえば日本精神神経学会は、2014 年 11 月、「公認心理師法案の無修正成立の要望書」を公表した。要望書は、「（法案修正は）合意形成に向けた多年の努力が水泡に帰してしまうことであり、容認出来るものではありません」との立場を示すものであった。また日本臨床心理士会も、「臨床心理士資格との比較で「公認心理師法案」の“問題点”をことさらに強調することは、2005 年の轍を踏む結果になる」として、再び国家資格化が凍結される可能性についての注意を喚起している 21)。
公認心理師法案は、その後、三団体をはじめとする各団体からの再提出

145

要望を経て、2015 年 9 月 2 日に第 189 回通常国会に再提出された。再提出
法案は、同日の衆議院文部科学委員会を全員賛成で通過、9 月 3 日には衆議院本会議でも全会一致で可決された。再提出された法案は、主治医の指示の扱いも含め、第 186 回通常国会の提出法案とほぼ同一の内容であったが、附則第三条において、「受験資格に関する配慮」の項目が追加されたことは特筆すべき変更であろう。同項目では、大学院の未修了者が、大学院修了者と同等以上の「臨床心理学を含む心理学その他の科目に関する専門的な知識及び技能を有することとなるよう」、十分な期間の実務経験を省令で定めるよう、文部科学大臣及び厚生労働大臣に配慮を求めている。
また 9 月 2 日の衆議院文部科学委員会では「心理専門職の活用の促進に関する件」も全員賛成で決議されている。同決議は、先行する臨床心理士
資格等への配慮を、公認心理師法の施行の際に求める内容であった（表 5参照）。公認心理師法案は、その後、9 月 7 日に参議院に付託、9 月 8 日の参議院文教科学委員会にて全会一致で原案通りに可決されるとの経緯を辿り、最終的には 9 月 9 日に参議院本会議での全会一致による可決となった。
同法の公布は 2015 年 9 月 16 日で、施行期日は公布の日から 2 年以内と定められている。なお、9 月 8 日の参議院文教科学委員会では、表 5 の内容とほぼ同一の内容による附帯決議が、全会一致で決定されている。
表5

衆議院文教科学委員会決議「心理専門職の活用の促進に関する件」

政府は、公認心理師法の施行及び心理専門職の活用の促進に当たり、次の事項の実現に万全を期すべきである。
一 臨床心理士をはじめとする既存の心理専門職及びそれらの資格の関係者がこれまで培ってきた社会的な信用と実績を尊重し、心理に関する支援を要する者等に不安や混乱を生じさせないように配慮すること。
二 公認心理師が臨床心理学をはじめとする専門的な知識・技術を有した資格となるよう、公認心理師試験の受験資格を得るために必要な大学及び大学院における履修科目や試験の内容を定めること。
三 公認心理師法の施行については、文部科学省及び厚生労働省は、互いに連携し、十分協議した上で進めること。また、文部科学省及び厚生労働省を除く各省庁は、同法の施行に関し必要な協力を行うこと。
四 受験資格については、同法第七条第一号の大学卒業及び大学院課程修了者を基本とし、同条第二号及び第三号の受験資格は、第一号の者と同等以上の知識・経験を有する者に与えることとなるよう、第二号の省令を定めるとともに、第三号の認定を行うこと。
五 公認心理師が業務を行うに当たり、心理に関する支援を要する者に主治医がある場合に、その指示を受ける義務を規定する同法第四十二条第二項の運用については、公認心理師の専門性や自立性を損なうことのないよう省令等を定めることにより運用基準を明らかにし、公認心理師の業務が円滑に行われるよう配慮すること。
六 同法附則第五条の規定による施行後五年を経過した場合における検討を行うに当たっては、保健医療、福祉、教育等を提供する者その他の関係者との連携等の在り方についても検討を加えること。

146

公認心理師法の政策形成・決定過程

公認心理師法案に対する反対・修正要望は、主治医の指示条項そのものに変更を加えることはできなかったが、臨床心理士等の先行資格への配慮
や、公認心理師の自立性への配慮等を求める附帯決議として、一定の反映をみたといえるだろう。その他、主治医の指示に関する運用上の配慮、臨床心理士等の資格保持者の経過措置に関する詳細、大学及び大学院における具体的なカリキュラムの指定等については、省令が定める事項として、
今後の施行段階に残された課題である。また公認心理師法には、施行後 5年の状況に基づいて必要な措置を講ずる旨の定めも含まれる。公認心理師法に基づく心理職の認定・養成システムの再構築は、その多くの部分が、今後の政策施行・評価の段階に委ねられた状況にある。

4．考察−公認心理師法の成立を左右した権力構造の特徴

本節では、以上の公認心理師法の政策形成・決定過程の記述を踏まえ、国家・大学・市場の権力構造の変化について考察する。本研究が扱ったのは、 A）大学・国家・市場のいずれもが決定的な影響力を持ちえずに二資格一法案が凍結した 2005 年から、 B）大学・国家・市場による一定の合意のもとに公認心理師法が可決された 2015 年に至る変化である。この間、セクター間のパワーバランスは、大学・国家・市場からなる政治的調整の三角図式において、未だ中央部から移動していないと考えられる。公認心理師法案の具体化と可決を牽引したのは国家セクター側の諸アクターであるが、法案形成の方針は市場セクターと大学セクターを越えて形成された当事者組織（三団体）の合意を前提としていた。同時に、三団体（及び日本
臨床心理士会）もまた、早期の国家資格化を実現するうえで、国家セクタ
ーの協力を不可欠とした。他方、国家資格化に慎重な議論を求めた臨床心理士の認定・養成団体等の主張は、三団体合意の外側において、限られた影響力しか持ち得なかった。総じて公認心理師法は、特定セクター（アクター）の主導によってではなく、各セクターを構成する（あるいはセクタ
ーを越えて構成された）個別アクター間の葛藤と調整の結果として実現したといえるだろう。
公認心理師法に関わる主たるアクター間の葛藤と調整について、政策形
成・決定過程に沿ってまとめると、次のように要約できる。公認心理師法の形成過程では、① 二資格一法案の凍結を受けた三団体による調整の過程
において、② 日本学術会議の「職能心理士」提案に対する危惧等を背景に、

147

日本臨床心理士会が一資格一法案支持の方針を採ることで、③ 三団体間の合意に基づく要望書の提出と、国家資格後の試験・登録事業の受け皿となる心理研修センターの設立が進んだ。④ このような関係者間の一定の合意を受けて、厚生労働省、文部科学省や衆議院法制局も交えた実務者会議での論点検証と、議員連盟（特に自民党議連）を中心とした法案の具体化と調整が進み、⑤ 党派を超えた合意に基づく議員立法として公認心理師法案が国会に上程された。次に、公認心理師法の決定過程では、 ⑥ かねてより
一資格一法案の方針に反対していた臨床心理士の認定・養成団体等から、公認心理師法案に対する反対・修正要望が出されるが、 ⑦ 最終的には、その要望の一部が附帯決議等へと反映される形で、ほぼ原案のままに公認心理師法が成立した。
これら、公認心理師法をめぐる個別アクター間の葛藤・調整プロセスは、
将来的な資格・養成制度の構築を目指す他の新興専門職に対しても、特に以下の 3 つの特徴において示唆に富む。第 1 に、公認心理師法の成立過程
は、国家資格化における専門職内・専門職間の合意形成の重要性を示す事
例として意義を持つ。公認心理師の事例では、複数の担当省庁が国家資格化に関わる情勢を背景に、市場セクター及び大学セクターにおける専門職
内（心理職内部）あるいは専門職間（心理職と医師）での合意形成が、国家セクターを動かす前提として重要となった。このような専門職内・間における合意形成は、特に支配的なセクター（アクター）が存在しない状況下において、他の職種においても重要な課題となるのではないだろうか。
第 2 に、公認心理師法の成立過程では、法案の形成・決定を支配的に牽引した単一のアクターは存在しなかったが、政策案に反対して政策過程を堰き止めることができたアクター（政策決定に至るうえで合意が不可欠なアクター）、すなわち拒否権プレイヤーは存在した 22)。特に、医療団体の反対を契機とする二資格一法案の凍結は、明示的に拒否権が働いた事例といえるだろう。同時に、公認心理師法の形成・決定は、医療団体の基本的な支持（法案の修正要望に対する「無修正」要求も含む）を前提として進行した。国家資格としては後発であった公認心理師の成立過程は、先行専門職の拒否権プレイヤーとしての影響力を示す事例として、及び先行専門職との調整が国家資格化の成否を分けた事例として、他の新興専門職と共有しうる知見を含むと考える。
最後に、公認心理師を巡る三団体の合意形成は、一方で、「臨床心理士」の国家資格化を追求する諸団体の反発を伴っていた。これらのアクターが148

公認心理師法の政策形成・決定過程

提示した反対・修正要望は（主治医の指示条項の修正や、法案の凍結に結びつくことはなかったが）、最終的には附帯決議等において一定の反映をみた。また心理職の国家資格化が、修士課程修了を基本とする広範な職域を対象とした資格法として実現した背景としては、先行する臨床心理士の資格認定事業が果たした役割が無視しえない。この点において、公認心理師の成立過程は、先行する民間資格認定の実績が国家資格化の方向に影響を与えうると知見を、実例をもって示すものである。しかし同時に、民間資格の成果を国家資格に継承する試みが、より広範な関係者の合意を得るための方針変更と内部対立を伴って進行したとの点もまた、公認心理師の事
例から学ぶべき教訓であろう。

5．おわりに
本研究では、公認心理師法の形成・決定過程について、日本臨床心理士
会の動向を中心に考察することで、心理職養成における過去 10 年間の利害調整の過程と、権力構造の変化を明らかにしてきた。特に、専門職養成の政策過程論を援用することで、専門職内・専門職間の合意形成の重要性、
拒否権プレイヤーとしての先行専門職の影響力、及び民間資格の効果と限界など、他職種に適用可能な仮説を提示した。
他方、本研究では、これらの仮説の有効性を他職種との比較分析に基づいて確認する作業、日本臨床心理士会以外のアクターの公表資料に基づく分析、政策の施行・評価に至る政策過程の全体像の描写については、十分に取り組むことができなかった。特に、臨床心理士資格取得者の経過措置、養成課程における具体的なカリキュラムの指定、大学院修了者以外の資格
取得ルートが設けられたことによる影響、主治医の指示の具体的な範囲、及び施行 5 年後の規定の見直し等は、これからの政策施行・評価過程に委ねられた課題である。より幅広いアクターの主張に注目し、公認心理師法に関わる政策過程の全体を描写すること、及び他の新興専門職における国家資格の政策過程との比較分析を行うことが、引き続いての課題となろう。

149

注1) たとえば、第二次大戦後の専門職業教育と大学院政策を歴史的に跡付けた天野（2004）は、臨床心理学の養成課程を、発展途上にある行動科学系の専門
職業教育の一つとして取り上げている。また、就業経験者の専門職大学院における教育・学習実態について調査を行った吉田編（2014）及び田中（2014）
は、臨床心理士養成について、比較的短期間で資格の高度化を実現した分野である一方、卒業生の社会的処遇が不十分であると指摘している。
2) この他、日本臨床心理士会の公表情報を裏付けるため、心理学・医学雑誌における関係者の論稿や、他団体の資料についても、必要に応じて参照した。
3) 本文中の段階区分については橋本（2008: 65-6）を参考にした。政策過程 の段階区分については、この他にも様々なモデルが提唱されてきたが、共通しているのは、政策の形成から評価に至る一連の過程を視野に入れ、各段階におけるアクターの役割や相互作用に関心を向ける点である。この他、高等教
育における政策過程研究のアプローチとしては、近年、政策の窓モデル、断続平衡モデル、唱道連携モデル、政策イノベーション・波及理論など、他分
野の政策科学研究で培われた理論モデルの検証も進んでいる。これらの理論
モデルに比して、段階論に拠る本研究の考察は基本的な内容にとどまる。しかし、わが国の高等教育政策を理解するうえでは、まずは政策過程全体を視野に入れたモノグラフの蓄積が必要である、との指摘もある（橋本 2014：243）。
高等教育政策に対する本研究の意義もまた、専門職養成における政策形成・決定過程のモノグラフを提供することで、政策過程全体を視野に入れた今後の研究や、高度なモデル検証のための足がかりを用意することにあるといえるだろう。なお、政策科学一般における政策過程理論の展開については岩崎編（2012）を、高等教育における政策過程研究の動向については橋本（2014:37-64）を参考とした。
4) 日本臨床心理士会（2015）による関連団体の整理と、同資料添付の「『公認心理師法案』再提出のお願い」（2014 年 11 月 28 日付）に記載された三団体
構成団体一覧をもとに、丸山が作成した。
5) 二資格一法案の凍結経緯、及び日本精神神経学会の見解については、平野（2005）及び日本精神神経学会（2005）を参照。また 2006 年の再提出見送りの経緯については、奥村・今井（2015）及び宮脇（2014）を参照。
6) 平野（2005）に掲載の「臨床心理士及び医療心理師法案要綱骨子」の内容を参考として、丸山が要約して作成した。その際、特に心理職の国家資格化において重要な争点となった事項として、資格の名称、資格の性格、業務の内容、他専門職との連携、受験資格に関する記述に注目した。なお、法案要綱
骨子での該当箇所を、各事項名に括弧書きにて併記している。
7) 日心連の動きは、徳丸（2009）及び資格法制化専門委員会（2009）を参照。

150

公認心理師法の政策形成・決定過程
8) 日本臨床心理士会と医療心理師側との交流の進展については、津川（2008）、
津川（2009）、及び資格法制化専門委員会（2009）を参照。なお、この間に
日本臨床心理士会は、初代会長の河合隼雄氏の逝去（2007 年 7 月 19 日）という、大きな変化を経験している。2008 年以降の関係者との交流は、第二代会長に就任した村瀬嘉代子氏の下で進んだものである。
9) 日本学術会議提言に対する意見書は日本臨床心理士会（2008）を参照。また
日本学術会議提言を受けた危機感については奥村・今井（2015）を参照。
10) 三団体会談における合意形成の経過については徳丸（2009）を参照。
11) 臨床心理職国家資格推進連絡協議会・医療心理師国家資格制度推進協議会・日本心理学諸学会連合（2011）を参照。
12) 日本臨床心理士会が一資格一法案支持に至る経過については、徳丸（2009）
及び奥村・津川（2009）を参照。また「国資格に対する当会の考え方」の解説は奥村・津川（2010a）を参照。なお「臨床心理士」の名称に対する精神科医療団体の強い反応は、2007 年における日心連と日本精神科病院協会との会合などで表明されている（津川 2007）。
13) 臨床心理士の認定・養成団体の見解は、日本臨床心理士資格認定協会（2009）、
日本臨床心理士養成大学院協議会（2010）を参照。臨床心理士関係４団体会
合は、奥村・津川（2010a）及び奥村・津川（2010b）を参照。
14) 三団体要望書から公認心理師法案の国会提出に至る一連の経過については、
奥村・今井（2015）及び日本臨床心理士会（2014d）を参照。実務者会議の構成員については日本臨床心理士会（2012）を参照。なお議員側の対応は、二資格一法案の時点における臨床心理職側、医療心理師側の両議連を基盤として進められた。たとえば自民党議連の会長は河村建夫氏（臨床心理職側議連メンバー）が、会長代行は鴨下一郎氏（医療心理師側議連メンバー）及び岸田文雄氏（臨床心理職側議連メンバー）が務めている。
15) 法案本文に基づき、丸山が要約。要約の方針は表 2 と同一である。
16) 宮脇（2014）及び日本臨床心理士会（2014a）を参照。
17) 日本臨床心理士会（2014a、2014c）を参照。
18) 日本臨床心理士養成大学院協議会（2014）を参照。なお精神科七者懇は、「心理職の国家資格化に関する要望書」（2014 年 5 月 26 日公表）において、法案骨子の主治の医師の指示に関わる部分に関し、異存なし、との見解を表明している（臨床心理士会 2014b）。
19) 国会会議録検索システム（http://kokkai.ndl.go.jp/, 2015.9.25）及び参議院（2015）を参照した。
20) 日本臨床心理士資格認定協会・日本臨床心理士養成大学院協議会（2014）を参照。この他、「臨床心理士の職業的専門性と資格を考える有志の会」が、2014 年 9 月 23 日付の読売新聞の意見広告にて、「公認心理師法案」の修正（医師の指示条項と、学部卒に受験資格を認める仕組みの見直し）を要望してい151る。意見広告には賛同団体として、いくつかの都道府県における臨床心理士会が名を連ねていた。全国組織としての日本臨床心理士会が国家資格の早期成立を求める一方で、県組織のレベルにおいては修正を求める意見も表明されていたとの点を、ここでは指摘しておきたい。
21) 日本精神神経学会の要望、及び日本臨床心理士会の注意喚起については、
日本臨床心理士会（2015）を参照。
22) 拒否権プレイヤー論の展開については寺迫（2012）を参照。

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