都市自治体の組織力向上−人材マネジメント・人材育成の観点から−

テーマ②

これからの自治体に期待される
政策形成能力と職場内の研修
東京都立大学

都市環境学部

都市政策科学科教授

松井望

自治体職員には時代に応じて期待される能力がある。移り変わる自治体の課題に向き合い、将来を見据えた都市
自治体を運営するためには、あらかじめ決められた固定的な能力を持ち続けるよりも、変化に対応する柔軟さが必要とされるからであろう。政策形成能力はそのような能力の一つである。それでは、政策形成能力とは、なぜ必要とされ、これまではどのような研修を通じて習得が期待されたのか。そして、今後は都市自治体がどのように研修に取り組むべきだろうか。本稿では、自治体職員に期待される能力と職場内・外研修の役割を考えていく。

１ 自治体職員に期待される能力（1）能力主義と職員能力の多様性

る。仮に複数部署での異動を前提とした人事運用を前提とすると、複数存在する人物の能力を一人の職

自治体職員の基本原則は能力主義である。そのた員が満たすような能力が求められてくる。一人の職

め、自治体職員に期待される能力はあらかじめ存在

員が所属する部署によって異なる能力が期待されるすると考えられており、能力は客観的に測定されるため、採用時の試験に採用後に就任する未来の職をべきとされる。例えば、能力を測定する機会には採全て想定し、事前にすべての能力を測定すること

用試験がある。採用試験では自治体職員として業務は、事実上不可能である。能力評価基準の曖昧さを遂行するために必要となる能力を問う。試験科目

は、民間・公務の共通課題である（服部 2016：81）。

には差異があるものの、そこで問われる能力とは、

つまり、専門職を除けば、採用時点では能力主義

教養の修養や法学や経済学等の専門的な学術知の修の原則からすれば、むしろ特定の能力がないことを得状況である。大森（1994）は、採用試験で試され前提に採用する。訓練されていない無能力者を採用る能力とは、「圧倒的に言葉で表現される一定の知する、といえばと表現が極端過ぎかもしれないが、的能力」（大森 1994：5）と喝破した。言葉での表

近 年 の 採 用 試 験 で「 受 験 者 負 担 軽 減 型 」（大谷

現能力は、実務遂行の基本となる能力であるからだ

2019：138）が増加している背景には、採用試験でろう。

は能力を厳密に問わない、または、問えないからだとはいえ、採用時に測定される能力と採用後に期ろう。

待される能力は一致しない。むしろ乖離がある。そ

それでは、自治体職員に期待される能力とはどのれ は 自 治 体 の 業 務 は 多 岐 に わ た る た め だ（ 大 谷

ようなものだろうか。形式的にはその把握は難しく

2023：3）。自治体業務では、人事や予算等の「総務はない。各自治体が定めている「標準職務遂行能系統知識」や各現課に関する「所管系統知識」、さ力」を見ればよい。そっけなく言ってしまえば、自らに働くうえでの心構えやコンプライアンス等のよ

治体職員に求められる能力とは「職制上の段階の標

うな「管理系統知識」（小林 2023：10）が必要とな準的な職の職務を遂行することが求められる能力と60

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これからの自治体に期待される政策形成能力と職場内の研修﻿

して任命権者が定めるもの」（地方公務員法第 15 条

づく能力である。これらの知識は学問ごとの体系的の 2）以上でも以下でもない。

があり、内容は包括的でもある。修得のための手順だが、「標準職務遂行能力」も確定したものではは比較的標準化している。能力習得にはある程度のない。例えば、特別区長会調査研究機構（2021）の

時間と労力がかかるかもしれないし、さらに極めよ調査を見るとよく分かる。特別区が定めた標準職務

うとすると才能が必要となる。しかしながら、ある遂行能力は、特別区人事・厚生事務組合の人事企画程度までの能力は習得が可能である。専門職のよう部が発出した参考例を踏まえて作成されている。特に専門能力と業務が直結した職はある。事務系職員

別区では、職層別に、倫理、構想、判断、企画、説の専門能力は特定業務に即効性がある有効な能力と明・調整、業務運営、組織統率、人材育成、業務遂

いうよりも、仕事全体を俯瞰し仕事の意味や仕組み

行などの能力が必要とされている。倫理や判断のよを自覚することにつながる。古くは読み、書き、算うにいずれの職層でも共通する能力もある一方、職盤、現代であればデジタル技術の操作方法も含まれ層ごとに異なる能力がある。例えば、低い職層にはるだろう。そのため、「特殊体系化された知識・技

知識・技術やコミュニケーションが期待される。こ能」として、「個別の職域の特徴にかかわらず、共れは業務遂行の役割が多いからだろう。中位の職層

通 に 応 用 可 能 な 性 質 が 濃 い 」 能 力 で あ る（ 水 谷には説明や調整、協調性が求められている。上司と1999：359-360）。

部下の間に挟まり一組と束ねるために調整と協調性

第二の職務能力とは、仕事上の書類の書き方からが不可欠だからだろう。高い職層になれば、組織統

始まり、仕事に必要な制度や仕組みに関する知識に率や人材育成が加えられている。個別の事業よりも基づく能力である。いわずもがなだが行政の世界は組織全体を束ねる役割からすれば、上位の職層には法（ルール）に基づき運営される。そのためまずは必要となる能力である（特別区長会調査研究機構

法律、政令、府省令、通知、技術的助言、そして、

2021：25-26）。

業務運営上のマニュアルといったルールの内容や各自治体職員の能力は定型的にまとめることはでき

種 財 政 制 度 や 指 標 等 を 理 解 す る 能 力 で あ る。 法

ず、少なくとも事務分掌と職制という二つの基準ご（ルール）の情報は成文化されたものが大半であとに異なる。
「標準職務遂行能力」ではある程度のる。そのため読解することで能力を習得できる。し能力は定められるものの、職員の能力とは多様性にかし、個々の専門的な知識が実務処理で役に立たせ富むものである。さらに色のスペクトラムのようにるためには、「職場・職域に固有の（または特徴的

一つの能力のなかにも濃淡がある。多種多様な能力

な）事情・約束事」を理解しなければならない。法の一つ一つはゼロ・サム的に能力を取得できるもの（ルール）には成文化されていないものも多い。成ではないだろう。そのため、自治体職員とは期待さ文化されていない職務上の法（ルール）を読み解くれる能力の完全習得はできず、無能力又は限定されためには、先ほどの専門能力という「普遍的」な能た能力であることを自覚しながら能力の習得に励み力に比べれば、「当面する職場・職域の必要に応じ続けなければならない。

て修正・発展」させる能力と言い換えることができる（水谷 1999：360）。これら二つの能力は、専門（2）職員能力の諸類型とはいえ自治体職員の能力にもある程度の共通性

能力は理性に基づく能力、職務能力は紙あしらいに関する能力とも言い換えることができる。

はもちろんある。それは、水谷（1999）が整理した第三の職場能力とは、「さまざまな固有名詞と個専門能力、職務能力、職場能力の三つの能力に尽き体差にかかわる情報を入手し、可能なかぎりそれをる。いずれの能力も知識、とりわけ修得には一定の自己に利用」する能力である（水谷 1999：362）。

自 覚 と 努 力 必 要 な「 専 門 的 知 識 」（ 真 渕 2020：

職場を動かすためには人と人との関係性、組織と組

324）と密接に関わりがある。

織の結びつきなどの実態的な知識が必要となる。文

第一の専門能力とは、学校で修得する法学、経済

字になっている情報はあるが、文字化されていない

学、工学等といった各学問分野にもとづく知識に基情報が圧倒的に多い。これらを読み取り理解する能都市とガバナンス Vol.４１

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都市自治体の組織力向上−人材マネジメント・人材育成の観点から−力が必要となる。いわゆる職場の空気を読み抜く能される職場であるからこそ、従前の職場能力を上回力であり、ハイ・コンテクストな能力である。そのるようなハイパーな職場能力が期待されるとはいえため、「個別には重要ではなく、部外者には意味のなくもない。しかし、あまりにも職場能力が優位で薄い知識・技能」となりがちである（水谷 1999：

あり続けていては、異なるコンテクストにある働く

362）。有り体にいえば、「あの上司は、誰と仲がよ

人々の間では仕事が成り立たなくなる。そのため、い」というような情に基づく能力であり、人あしら

むしろ文字化しないような職場能力は全く役に立たいに関する能力といえる。習得にはまずは特定の職ずロー・コンテクストで業務を果たす能力こそが重場に所属しつづけていることが必要となるため、一視されているかもしれない。三つの能力の間での軽定時間を要する。3. で述べるように同じ職場にいる

重は、行政組織に一度所属すると定年退職までは離からといっても、必ず習得できるわけではない難し

職しないことに基づく、同質性が高く非流動的で継さがある。

続的な職場であった時代の産物である。そのため現職場内ではこれらの三つの能力が渾然一体で動い代の職場に即した能力が必要となるだろう。

ている。いずれかの能力だけでは職場は動かない。
しかし、三つの能力の間には重みは異なる。専門能（3）職員能力の栄枯

力よりも職務能力、職務能力よりも職場能力の重み

自治体職員に期待される能力には固定的なものはが増すとされてきた（水谷 1999：373）。三つの能ない。ある時代に期待された能力があまり重視され力の間には軽重があるものの、いずれも習得は職場なくなり、新しく期待される能力がある。いわば、内であるという点が共通する。とりわけ、職務能力

職員能力には栄枯がある。例えば、総務省が設置しと職場能力は職場で習得せざるをえない。確かに法た「ポスト・コロナ期の地方公務員のあり方に関す

令知識、財務知識等の専門能力は職場外研修が整備る研究会」が実施した『地方公務員行政に関する自されてきた。しかし、実際の職場で使用する法令・

治体アンケート』からは、このことがよくわかる。

財務知識は「所管系統知識」（小林 2023：10）であ

同調査は、都道府県 47、政令指定都市 20、市区り、実際の業務を通じて理解せざるをえない。

町村 944 の合計 1011 自治体を対象に地方公務員に三つの能力は職種間でのポータブル性が低い点も求められる能力を尋ねた。重要度が高い能力では、共通する。同質性が高い組織に居続ければ、いずれ「主体的な課題整理、解決策の導出」が最も高い。

の能力も価値が高い能力ではあるが、行政組織を越その他では、「時間効率を意識して働く」、「新しい境してしまうと全く役に立たない能力となりがちでことにチャレンジ」、「法令理解、正確な業務」、「仕ある。もちろん、早期退職者のなかには行政組織で事の質を上げる工夫」、「住民や民間などとのネット習得した知識や能力を元手に、コンサルティング業

ワ ー ク 構 築 」 は い ず れ も 重 要 度 が 高 い（ 総 務 省等に転職する者もいなくはない。しかし、三つの能2022b：3）。同調査の興味深い点は、過去に比べて力は職場に土着的である。今後は過去にある自治体

現在の重要度が増した能力を尋ねている。もちろんに離職した職員が元の自治体に再度採用されるアル

回答者個人の回顧による認知の結果であるため実際ムナイ採用（出戻り採用）が広がる可能性がある。

の能力の推移ではないが、まさに期待される能力のかつて習得した（習得の途中にあった）能力が組織栄枯が窺える。

を離れて少し古びていても再び使用できるのは、逆重要度が高い能力のなかから「法令理解、正確な説的ではあるが能力のポータブル性の低さからであ業務」を除くと、いずれも 3 割以上の回答で重要度ろう。

を増している。他方で、現在の重要度はあまり高く

現代では一つの職場で働く人々が任用・雇用形態

はなく過去からの重要度が高まっていない能力があが異なる、同一職場・不同一条件が前提となりつつる。例えば、「対外的に粘り強く交渉」、「施策をわある。年齢・属性が多様化することはもちろん離職

かりやすく説明」する能力、「データに基づく分者が増加する現代では、共通するコンテクストが希析」、「専門知識や経験に基づく業務実施」はいずれ

薄になりつつある。多様な属性をもつ人々から構成

も他の重要度が高い能力に比べると高くはない（総62

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務省 2022b：3）。同結果を踏まえて、同調査ではタル化によるアジャイル型の行政を実現するために「コツコツ仕事をするといった能力」は過去からのは、例えば仕様書が地域の課題にあっているかを判

高まりは大きくはなく現在の重要度は高いはないと断し、システム開発では無駄なコストが生じないよ

する（総務省 2022b：3）。

うに管理する能力が必要とされるためである（辻むろん「コツコツ仕事をするといった能力」が不2024：9）。ただし、これら以外の能力を具体的には

要であるわけではないだろう。むしろ、実務を進め明示されていない。四半世紀の前指針から共通してるためにはコツコツと仕事をすることは前提であいる立場ではあるが、やはり、初めに能力がありる。同調査が設定した重要性という尺度からは優先

き、というよりも、初めに人がありき、であり、そ順位が劣位になったと捉えておく方が適切である。

の人が持つさまざまな潜在能力を引き出しながら仕いずれにしても同調査からは職員能力とは決して画事をする、という姿勢は変わらない。

一的ではなく変化があることが分かる。まさに、その時代時代で求められる能力に栄枯がある。
栄枯がある能力の一つが「政策形成能力」であ

２

研修と能力

（1）職員研修制度と能力開発る。自治省が各自治体に人材育成基本方針を策定す

初めに人があり、その人が持つ潜在能力を引き出る際の指針となるよう 1997 年 11 月に策定した『地すためにはきっかけが必要である。潜在能力を向上

方自治・新時代における人材育成基本方針策定指するためのきっかけが研修である。自治体職員には針』では、職員にとって今後重要性が高まる能力と資質と能力が求められているとすれば、資質は教して「政策形成能力や創造的能力、法務能力等」と育・訓練では容易には変えられない。しかし、能力明記した。『地方自治・新時代における人材育成基

は 教 育・ 訓 練 で 向 上 で き る（ 村 上・ 橋 野 2020：

本方針策定指針』でこの様な能力を提示したのは、

79）。潜在能力の教育・訓練のための研修には、職

地方分権推進委員会が『第 2 次勧告』で行政体制の員自身が自発的に取り組む自己啓発、職場で上司・整備・確立の一環として、「政策形成能力の向上等

先輩等が仕事を通じて行う職場内研修（OJT）、日を図る」ことを提示したことが背景にある。

常の職場を離れた所で実施する職場外研修（Off-『地方自治・新時代における人材育成基本方針策JT）があり、いずれも潜在能力を引き出すきっか定指針』の興味深いところは、「政策形成能力や創けとなりうる。

造的能力、法務能力等」以外の能力は具体的には例

地方公務員法 39 条では、「職員には、その勤務能示していない点である。むしろ、職員がもつ潜在的率の発揮及び増進のために、研修を受ける機会が与能力を「最大限引き出していくこと」を強調する。

えられなければならない」と規定する。地方公務員

これは、初めに能力がありき、というよりも、初め法が規定する「勤務能率の発揮及び増進」という目に人がありき、であり、職員が持つさまざまな潜在的を厳密に捉えれば、研修とは個々の職員に知識を能力を、それぞれの職場で引き出し続けることを重付与したり、それぞれの広く一般的な能力を向上し視した。

たりすることが目的ではなく、組織としての能率と総務省は 2023 年 12 月にこの指針を全面的に改正

生 産 性 の 向 上 に あ る（ 石 橋 1991：133）。 そ の た

し、『人材育成・確保基本方針策定指針』を策定しめ、研修の目的とは、初めに組織ありき、と断定した。同指針では 1997 年に例示された「政策形成能てもよいだろう。このように厳密に研修を捉えてい力や創造的能力、法務能力等」という能力は記載さ

くと、任命権者を介さず職場外で職員達が自主的にれていない。政策形成能力はすでに自明の能力と集まり、学ぶ機会は、組織目標との一致が判別困難なったのか、はたまた時代遅れの能力の定かではな

な場合があるため研修に該当しなくなる。任命権者

いが、例示はされていない。他方、具体的に例示しが行う職場外研修こそが研修となる。

た能力がある。職員の「実務能力」や「デジタルだが、公式の職場外研修は厳しい現実がある。例

ツールを活用できる能力」、管理職がもつべき「マえば、大谷（2023）が述べたように、職場外研修のネジメント能力」は期待されている。これは、デジ受講の可否は職場の支援体制の有無次第である。と都市とガバナンス Vol.４１

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りわけ、現代では職場外研修に送り出せるほどに職「地域における新たな課題を発見してその解決に取場の人的余力がない職場が多い。送り出したくてもり組む」（大森 1994：141）とある。実務では当た出せない職場もある。さらに、職場外研修を受講しり前に期待される能力である。

た場合でも、大森（1987）がかつてその風景を表現

鹿児島（1995）が、日々の業務の中で迫られる判としたように「囚われの聴衆（captive audience）」

断 の 一 つ 一 つ が「 政 策 形 成 そ の も の 」（ 鹿 児 島（大森 1987：170）となる可能性も避けられない。

1995：35）であるという指摘は、現場の変化に敏感

つまり、「本人の自発的な意思による参加出ない場に気づき政策形成につなげていくのは、特定の職員

合は、やらされる感が強く、研修効果があがらな

だけではないという思いがあったようである。地域い」（大谷 2023：7）ことになる。

のなかに問題に気づき、政策課題として捉え直し、

他方、職員能力開発では、自己啓発や職場内研修対応方策を考え、関係者との合意形成を経たのちのような「自学」（稲継 2006：94）が重視されてきに、政策を実施する、という、政策サイクルを営むた。二つの指針でもこの立場は共有されている。人ための政策形成能力は、政策形成とは管理職だけの材育成には本人の意欲と主体性があってこそであ

仕事ではなく、まさに「みなが政策形成の当事者」

り、職員本人のやる気がなければ潜在能力を引き出（鹿児島 1995：34）である。当時の自治体職員に期せないからだろう。研修では、初めに自己啓発あり待された政策形成能力をよくあらわしている。

き、との考え方は古くて現代的なテーマであり続け

当時の機運を受けて、現在まで政策形成能力の向ている（鹿児島 1995：165）。例えば任命権者によ上のための研修が設けられてきた（大森 1994：192-

る研修計画では、一定数のグループによる自主的な193）。名称は、政策形成研修、政策立案演習、政策

学びに奨励金を交付するなどより「自己啓発」であ課題研修等とさまざまであった。内容は、自治体がる職員の自主的な学びを、研修として位置づけてき直面する現状や問題を題材に解決するにはどのようた（田中 2012：148-149）。職員の自主的な学びを組

な方策があるかを考えるものであり、複数の職員が織的な研修のなかに位置づけていくことで、個人の集いグループワークを行う場合が多い。いわば、職自己啓発による内発性と研修という外発性の双方を員の主体的、対話的で深い学びの体験を通じて展開実現する取り組みである。

されてきた。

ただし、あまり度が過ぎると、本来は職員個人の総務省自治大学校では、定期的に、都道府県、政修養を目的とした学びの機会が、結果的に組織のた

令指定都市での研究の実施状況を把握している。

めに自発的に能力を開発していく機会になる、とい2003 年度の同調査結果をみると、各自治体の政策

うパラドクスを生みだしていく。自律的な動機づけ

課題や地域課題を研究討議、現地調査、報告書作で始めた「自学」がいつのまにか他律的動機づけと成、研究成果の発表により職員の政策形成能力と課なり、学ぶ意欲の減退にもなりかねない。せっかく

題解決能力の向上を図る研修（「政策課題、地域課の学びの自主性を失わないないように、組織的な位

題研修」）は、都道府県では 16、政令指定都市は 5

置づけには節度が必要である。

であった。さらに、複数の都道府県による合同研修が 2、都道府県職員と市町村職員の合同研修が 4 で（2）政策形成能力と職員研修あった（総務省 2004：29）。

組織のための能力育成が職場外研修の目的とすれ

18 年経過した後の 2021 年度の調査では、「必要ば、政策形成能力とは組織に貢献しうる能力であな政策形成能力などの育成を目的とした研修（政策る。職場外研修で実施されるべき内容である。政策形成研修、企画力開発研修、政策課題研修など）」

形成や政策研究という研修科目は 1980 年代後からを「政策能力向上研修」と定義している。2003 年

普及してきた（大森 1994：141）。当時は、政策形度調査の「政策課題、地域課題研修」と概ね同一の成能力という言葉の目新しさがあったようだが、現対象とみてもよい。調査結果からは、都道府県は同代から振り返ってみると何も特殊の能力ではない。

じく 16、政令指定都市も同様に 5 である（総務省

大森（1994）の表現にならえば、政策形成能力とは2022a：46）。このように研修数では変化がないよう

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これからの自治体に期待される政策形成能力と職場内の研修﻿

ではあるが、演習を含む政策能力向上研修を見る

りは、政治から距離を置くと現実の政策になりえなと、都道府県は 25、政令指定都市は 10 で実施してい。

いる。つまり、演習スタイルで政策形成能力の向上

近年では EBPM が喧伝されている。EBPM はしのための研修が広がっている（総務省 2022a：46）。

ばしば政治とは距離を置くことが強調される。デー

さらには、2019 年度以降に新規に採用したケースタに基づく政策内容の客観化を重視するためだろもある。政策能力向上研修は都道府県では 8、指令う。しかし、大竹・内山・小林（2022）が述べるよ指定都市は 4、遠州を含む政策能力向上研修ではそうに、EBPM の結果を最終的な決定権をもつ者はれぞれ 14 と 2 となっている（総務省 2022a：54）。

政治家である。EBPM とは行政がデータに基づく政策形成能力の習得には、職場外研修を用いている

結果を行政職員が率直に政治家に助言するため手段現状が窺えるだろう。

である。行政職員たちは助言者に留まる。政治家の側が、助言の内容を真摯に受け止める素地と能力が（3）研修を通じた政策形成能力の習得の限界

なければ、EBPM の結果をもとにした政策の決定

しかしながら政策形成研修を受講した者のなかにや 実 施 さ れ る こ と は な い（ 大 竹・ 内 山・ 小 林

は、期待外れであったという感想を持つ場合もなく

2022：35-36）。そのため政策能力には分析能力、運はないという（伊藤 2022：8）。

営能力、そして、政治能力の三つのタイプの能力がその理由の一つには、講師側に原因がある。伊藤

必要なのである（Wo, et al. 2015）。

（2022）によると、研修のなかで政策の中身をどう

ここで改めて考えておかなければならないこと

作るかを触れられていないことに理由があるというは、「政策形成能力」という能力のうち「政策形（伊藤 2022：8）。講師は大学の研究者や、過去に行成」という概念である。西尾（1990）は、「決定作

政職員であった者が務める場合が多い。前者は専門

成（decision making）」という概念を次の二つに分能力には長けているはずだが、職務能力や職場能力

けた。一つは、人間による人間の操作を目的としたは持ち得ない。そのため、政策の現場で何が求めら

行 為 を「 政 策 作 成（policy making）」 と 位 置 付 けれているかを分からない。大学教員はみずからの専た。つまり、問題を解決する手段を定めるために門能力をどのように実務に結び付けるかを分かっては、特定の価値をまずは確定し、その価値のもとにいないためである（伊藤 2022：8）。後者は退職後一元的な体系を作成する行為を「政策作成」と整理も現場の動向把握への自学を継続していなければ、し た（ 西 尾 1990：169）。 も う 一 つ は「 政 策 形 成

自らがもつ職務能力や職場能力は陳腐化してしま（policy formation）」である。これは政策の実現可う。過去に行政職員であったときの能力と現代の政能性を確保するために、人々からの支持や協働を調策課題との間でタイムラグが生じてしまうことは避達する行為とした（西尾 1990：169）。この二つのけられない。そのため、研修内容にリアリティが乏概念を平易に捉えなおしてみると、政策の形をつく

しくなり、現実にありそうな政策をあたり障りのなることが「政策作成」、それを作動させることがい内容でまとめがちであることが、期待外れに終わ「政策形成」といえるだろう。

るのだろう。

自治体職員に期待される「政策形成能力」とはい二つめの理由は、政策とは政治と密接不可分であずれかと問われれば、両方であろう。政策をつくるるためである。政策能力（policy capacity）とは、ために必要な知識、例えば法令や財政等の制度的知政策を分析する能力にとどまらない。政策実施を含

識の修得は必要となる。現代ではとりわけ EBPM

めた日常的な政策の運営を果たす能力も含まれるのようにデータを読み、それを使いこなすデーター（Howlett 2015）。さらに、政策を運営するには政治

リテラリーが必要となる。EBPM のための研修をとの整合性が不可欠である。例えば深谷（2022）に通じた政策分析手法の修得は、経験だけの政策作成

よると、精密な証拠に基づく情報であっても、そのとは区切りをつけるためには有益である。現状を調

情報に政治性を帯びていない場合には政策形成過程

べ、説得的な結果にまとめ上げる社会調査の技法のでは関心が失われてしまう（深谷 2022：78）。つま修得も必要である。しかし形が整っても作動するわ

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都市自治体の組織力向上−人材マネジメント・人材育成の観点から−けではない。西尾（1990）の概念整理にならえば、材となる。よく言えば長期的であり、控えめに言う

EBPM と は そ の 言 葉 の 通 り「 政 策 作 成（policyと抽象的で現実からは少し距離があるものが政策研

making）」であり、「政策形成（policy formation）」

修研修である（大森 1994：191）。

ではないだろう。形作った政策を作動する／させる

その結果、政策形成能力を習得するはずが、大過ための能力、つまりは、職務能力と職場能力が必要なく無難にまとめあげる能力を習得する結果が生じとなる。しかしこれらは職場外研修では習得するもやすい。むろん、そのような能力こそが実務では重のではない。これが政策形成研修が期待外れになり要といわれてきた能力かもしれない。しかし、政策がちな理由の二つ目である。

形成能力を習得するはずが、職務能力、職場能力の三つめの理由は、研修効果の不確実性にある。稲

素地を習得する機会となることはやや皮肉な結果で継（2023）は数多ある研修を四つの類型に分類しある。政策形成能力は机上で学んでも能力発揮にはた。分類の基準は二つである。一つ目の基準は、いつながらず、かといって現場に近すぎては現状追従

つ必要とする能力か、という研究ニーズによる基準的な能力になりやすい。ほどよいタイミングとほどである。この基準に基づき、研修を「短期需要充

よい間合いを保つことで、今後の政策形成研修にも足」型と「長期需要充足」型に分けている。もう一可能性があるのかもしれない。

つの基準は、必要とされる能力の専門性や研修内容の専門性である。専門的な能力を研修する「専門３

これからの自治体職員の能力開発にむけて的」型、自治体職員一般に求められる「一般的」型

職場外研修とは標準的な知識を大過なく学ぶ、まに分けた（稲継 2023：13）。以上の四つの類型から

たは学びなおすきっかけである。実務に利用できる

すれば、政策形成能力に関する研修とは「長期需要ような政策形成能力を学ぶ場では決してない。実務

充足・一般的」型に属する。同類型には交渉能力向で利用できる能力とは働くことを通じて習得するし上研修や問題解決能力向上研修がある。

かない。

稲継（2023）によると、政策形成能力に関する研「ポスト・コロナ期の地方公務員のあり方に関す

修は、問題解決能力向上研修がもつ課題と同様に政る研究会」の調査を再び見てみると、人材育成上の策の基本や手法を学ぶことが目的となる。そのた取り組みを把握した。「職員に対して求められる職

め、「実際にどれだけ身に付いたのか、また、実務員像を明示した上で、職員全般に求められる能力をの中でどれだけ役になっているかはわかりにく」い習得するための研修を計画的に行うことが重要」は結果に陥りやすいとされる（稲継 2023：13）。政策「そう思う」が 51％、「少しそう思う」が 42％と大形成研修とはそもそも答えがない研修である。それ半の回答者が研修に高く期待している。

ゆえに研修の成果が把握しがたいのである。他方、これに対して現状認識は極めて悲観的である。例

稲継（2023）は、職場外研修だけで政策形成能力をえば、「標準職務遂行能力を習得するための体系的習得することは望めないとしても、カリキュラムがな 研 修 の 実 施 が で き て い る 」 は「 そ う 思 う 」 が職員に与えたよい意味での刺激次第では、職場外研

12 ％、「 少 し そ う 思 う 」 が 34 ％ で あ る（ 総 務 省

修後に職場に戻り、自ら学びつづけて、職場内研修

2022：16）。職場外研修への期待が高いものの実施

で使える能力に芽が出ることもあるという。

状況が低調ななかで、自己啓発や職場内研修への期

政策形成研修は特定分野の政策を扱いがちであ待が高まっていく。肝要なことは能力開発をどこでる。課題が現代的であり具体的であればあるほど、行うかである。自己啓発がすべての基盤であり、そ現実の所管体系での業務が研修対象として扱われてのうえに職場内研修があり、職場外研修を仕事のいく。しかし、あまりにも時宜を得た政策課題は、折々のなかに研修を組み入れることが現実的である庁内での政策の優先順位や庁内の反応が推し量られだろう（稲継 2023：13）。

てしまい、研修では優先的には取り上げられない／

他方、現場だけで学ぶことの限界にも留意する必取り上げにくくもなる。結果として、現実に即しな要がある。例えば、現場では非難回避思考が先行がらも研修を通じて行儀よくまとめられた政策が素し、思考停止が生じるおそれがあるという（嶋田66

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これからの自治体に期待される政策形成能力と職場内の研修﻿

2020：11）。さらには、能力開発の機会を職場のコ【参考文献】

ンテクストに大いに依存してしまう。職場内研修で石橋孝雄（1991）『地方公務員制度 4は、見えにくい制約が生じてくる。分かりやすいと
ころでは、現場任せや個人任せになりがちであり、公務能率・研修・勤務評定』ぎょうせい
伊藤修一郎（2022）『政策リサーチ入門

職場によって内容が異なってくることがある（神山による問題解決の技法

2024：32）。最近の用語を用いれば「職場ガチャ」

会「上司ガチャ」に外れた場合は、職場内研修のはずが職場無研修となってしまうだろう。
より深刻な問題は職場内の同質性の問題がある。
佐藤（2023）は公務職場でのジェンダー分析を通じ

定員管理・
仮説検証

増補版』東京大学出版

稲継裕昭（2006）『自治体の人事システム改革』
ぎょうせい
稲継裕昭（2023）「地方公務員の人材育成」『地方公務員月報』719 号、2023 年 6 月号て、性別によって習得する能力の内容と習得時期に

大竹文雄・内山融・小林庸平（2022）「EBPM とは差異があることを解明した（佐藤 2023：28）。政策何か」大竹文雄・内山融・小林庸平『EBPM

形成能力は職場内で学ぶことで実を伴う能力となりビデンスに基づく政策形成の導入と実践』日本うる。しかし、その職場内に存在しているバイアス

経済新聞出版社

が、職員を選別するおそれがある。とりわけ、一つ大森彌（1987）『自治体行政学入門』良書普及会の職場で働く人々の属性が多様化し、生活と仕事と大森彌（1994）『自治体職員論のバランスが人により異なりゆくなかでは、闇雲に現場や職場内での学ぶことを重視しつづける姿勢には限界があるだろう。

エ—能力・人事・研修』良書普及会
大杉覚（2017）「首長・職員関係の行政学」『年報行政研究』第 52 号

本稿でも繰り返し取り上げてきた大森（1994）の大谷基道（2019）「ポスト分権改革時代における自表現にならえば、「革新（イノベーション）」とは治体の職員採用」河合晃一・大谷基道編著『現「現実を無視することなく、しかし現実を望ましい

代日本の公務員人事』第一法規

状態へ一歩でも近づける」（大森 1994：197）こと

大谷基道（2023）「他の人事諸施策と連動した人材にある。職員たちが現実から自らの地域を望ましい育成の展開状態にするためには、職員個人の能力に加えて、職事の中の人材育成」『地方公務員月報』725 号、場の能力もまた必要である。大杉（2017）では、組

2023 年 12 月号

織の自律性が高く、柔軟性も高い職場を政策起業型と呼んだ。現場の職員が政策起業的な行動をとるに−人材マネジメント、トータル人

鹿児島重治（1995）『地方公務員の政策形成』学陽書房

は、意欲と能力、そして、きっかけが必要となる

神山道彦（2024）「人材育成・確保基本方針策定指（Cohen2021：57）。だが、能力と意欲に満ち溢れた針の策定について」『地方自治』No.915、2024 年

職員がいたとしても、職場がそれらを受け入れなけ

2 月号

れば政策を起業するような創造的な活動にはつなが小林悠太（2023）「知識労働としての公務：出版市らない。創造的な活動を発揮するための職場風土は場 か ら の 接 近 」『 季 刊 行 政 管 理 研 究 』No.183、

一日でできるものではない。政策現場、職場、そし2023 年 9 月号て、職員個々人が、現代の地域社会のなかでの課題

佐藤直子（2023）『女性公務員のリアルを把握し、その地域に適した望ましい状態を実現す

は「昇進」できないのか』学陽書房

ることを漸進的でも粘り強く近づけていく能力が必嶋田暁文（2020）「臨床行政学の構想要であろう。

なぜ彼女
行政学のレリバンス向上を求めて」『季刊行政管理研究』
No.171、2020 年 9 月号

本 研 究 は JSPS 科 研 費 22H00805、22H00806
21K01297、20H01456 の助成を受けた。

総務省自治大学校（2004）『「地方公務員研修の実態に関する調査」報告書』2004 年 3 月
総務省自治大学校（2022a）『地方公務員研修の実態

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都市自治体の組織力向上−人材マネジメント・人材育成の観点から−に関する調査』2022 年 3 月
総務省（2022b）「第 4 回ポスト・コロナ期の地方公務員のあり方に関する研究会

資料 1

地方公

務員行政に関する自治体アンケートの結果について」
総 務 省（2023）『 人 材 育 成・ 確 保 基 本 方 針 策定 指針』2023 年 12 月 22 日
田中孝男（2012）『自治体職員研修の法構造』公人の友社
辻琢也（2024）「デジタル時代の人口減少社会において地方公務員として働く魅力を考える」『地方公務員月報』727 号、2024 年 2 月号
特別区長会調査研究機構（2021）『特別区における職場学習の現状と効果的な学習支援のあり方』
公益財団法人特別区協議会
西尾勝（1990）『行政学の基礎概念』東京大学出版会
服部泰宏（2016）『採用学』新潮社
深谷健（2022）「EBPM への道・再考- その客観

的証拠をめぐる組織的諸問題の検討 -」『公共政策研究』第 22 号
真 渕 勝（2020）「 公 共 政 策 に お け る 専 門 的 知 識：
キャリア官僚を中心に」『政策科学』27 巻 4 号
村上祐介・橋野晶寛（2020）『教育政策・行政の考え方』有斐閣
水谷三公（1999）『官僚の風貌』中央公論新社
Cohen,Nissim.（2021）. Policy Entrepreneurship at
the Street Level：PMRA
Howlett,M.（2015）. Policy analytical capacity：The
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