論考

国土総合開発計画・国土形成計画の「総合性」に関する一考察
一般財団法人国土計画協会専務理事

太田秀也（1）計画全般及び国土計画以外の他の計画の総1 ．本論考の目的

合性

国土総合開発計画及び国土形成計画（全国計（行政）計画は、「目標を設定し、その目標を達画）（以下「国土計画」という）は、総合的かつ長成するための手段を総合することによって示され期的な国土のあり方を示すものであるとされる（最る人の活動基準」、すなわち、目標設定と手段総近のものでは国土形成計画（全国計画）中間とり合性を二要素とする活動基準とされ、手段総合性

注1）

まとめ（令和 4 年 7 月国土審議会計画部会）） 。

は、専門分化した手段に全体としてのまとまりや法律においても、国土総合開発計画は「国又は地統一を図るために必要とされる（西谷 5 頁・13頁）。

方公共団体の施策の総合的且つ基本的な計画」と計画に関する総合性に関して、国土計画以外され（国土総合開発法 2 条 1 項）、国土形成計画の他の計画でみると、自治体の総合計画の総合性

も「国土の利用、整備及び保全…を推進するためは、ⅰ）地域社会生活のあらゆる側面にかかわっの総合的かつ基本的な計画」（国土形成計画法 2ていくという総合性とⅱ）目的と手段を体系的に総条 1 項）とされている。

合的に組み立てているという総合性とされる（西尾注2）

近年のように、人口減少・少子高齢化、巨大災

勝・村松岐夫（1995）『講座行政学 第 4 巻 政策と害や気候変動のリスク、国際競争の激化など、国管理』（有斐閣）249頁）。そして、総合計画の総合

土を取り巻く状況が複雑化し、様々な課題がある性については、個別計画を枠づける役割が果たせ中で、それらに的確に対応するためには、国土計ているかが問われ、また、国からの指示による施画が総合性を発揮する必要がある。

策により自治体の総合行政が阻害されないように

ただし、この国土計画の総合性に関しては、する機能が期待されるとともに、片や、総合計画「計画において取り上げる…広範な政策分野につに位置づけのない施策が首長の意向で行われ総合いて、国土づくりの観点から方向性を総合的に提計画が機能していないという批判がされたりする示するものである」（前述の中間とりまとめ）とさ（田中富雄（2016）「個別計画との比較に見る総合れたり、「共通の方針の下、国土の形成に関連する計画の特質と役割」地域政策研究19巻 2 号参照）。

施策が総合的、整合的に実施されることが求めら

また、内容が総花的であるという批判も多い。

「市民の希望しれる」（川上 7 頁）とされたり注 3 ）、

都市計画マスタープランに関して、総合性を備たものを美しく書き並べる」国土計画は避けるべ

えるには都市の将来像を示すに足りるだけの網羅き（下河辺349頁）と指摘されたりするが、国土計性・包括性が求められるのに対し、都市の構成要画の総合性が発揮されるにはどのような内容が必素の一部分を扱うに過ぎない点、公益的施設の方要とされるかなど、国土計画の総合性について全針がほとんど記述されていない点などの問題点が般的に分析した研究は管見の限り見当たらない。

指摘されている（瀬田史彦（2013）「人口減少局

そこで、本稿では、国土計画についての言説に面の都市計画マスタープランの総合性についてのおける総合性に関連する記述を分析することによ一考察」都市計画論文集 48（3））。

り、国土計画の総合性に関し考察を行うこととしたい。

2 ．計画の「総合性」

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人と国土21－2022.9（2）国土計画の「総合性」の分析の視点
上記 1 及び 2（1）を踏まえ、本稿では、計画の「総合性」を、計画で示された目標・理念達成のため、㋐必要な施策が網羅され、㋑計画の統制が（2）の視点から、総合性に関連すると考えられる

とれ、㋒施策が体系的で統一性があることと捉え記述を抽出し、分析を行う注 6 ）。

る。加えて、㋓他の国の計画との調整も考慮する。より具体的には、下記の内容と考える。
㋐ 計画において、必要・適切な施策が漏れな。

く、カバーされていること

注4）（2）国土計画の総合性に関する分析
国土計画についての言説における総合性に関連する記述を抽出した結果は、次頁の表のとおりで

 計画の目標・理念が明確で欠けている点がある。今回抽出した言説が、国土計画の総合性にないこと（結果その関係の施策が漏れるよう関連する言説を全て網羅しているとは言い切れなことがないこと）。

ず、断片的のものである点に留意が必要である㋑ 計画の統制がとれており（グリップが効が、その結果をみると、下記のような点が明らかき）、計画の目標・理念と施策の整合性がとになった。

れており、計画の目標・理念に反する施策がⅰ）計画の総合性を肯定的に評価する言説より、。計画に位置づ問題点を指摘する言説の方が多く、五全総まで行われることがないこと

注5）

けのない施策は（事情変更など特別の場合以の各国土計画について問題点の指摘がある。

外は）行われず、行うことができないこと。

 その内容を、上記 2（2）の視点別にみると、㋒ 計画に盛り込まれた施策間の調整がとれて肯定的評価は、㋑では各施策にグリップを効かいること、施策間の整合性が確保されているせたとするもの（④）、㋒では総花的でないよこと（矛盾した施策が調整されることなく列うにしたとするもの（⑱）であった。他方、問挙されていないこと、施策間の一貫性がある題点を指摘する言説では、㋐では、文化（①こと）。

⑥）、自然保護（⑤）、環境整備（⑤）
、国際性 施策間のバランスがとれていること（特定（⑩）等の視点が無かったり乏しい、重要なの施策が偏重されていないこと、一部の施策テーマを放棄している（㉒）、目標設定が誤っが具体性に欠けることがないこと）。必要にている（㉓）ことから、その関係の施策が欠け応じて施策の優先順位が示されていること。ている、㋑では、計画の外で施策が決定された

 施策間の連携による（プラス）効果が発揮

り（③）、計画の目標・理念に反して大規模プされていること。

ロジェクトが進められたり（⑧⑨⑮⑰）、国土 逆に、施策が単に総花的に羅列されているの均衡ある発展の理念に合致しない施策が盛りもの（単なるホッチキス）ではないこと。

込まれている（⑯）、㋒では、施策が総花的に㋓ 国が策定する国土計画として、国が策定す羅列されている（⑬⑭⑳）、施策に偏重がある

る他の計画と調整がとれ、矛盾していないこ（②）、具体性のない施策がある（⑫⑲）といと（矛盾した施策が他の計画において盛り込うものであった。また、㋓については、経済計

まれ、国土計画の総合性が害されないこと）。

画との連携がないこと（㉑）や、（国の計画で3 ．国土総合開発計画・国土形成計画の 「総合性」に関する分析はないが）日本列島改造論に関する指摘（⑦）
もある。
ⅱ）問題点の指摘の数でみると、限られた数の指

本稿では、上記 2（2）の視点に基づき、これま摘であるが、視点別では、㋐㋑㋒について差異で策定されてきた国土計画が「総合性」を発揮しはない。また、個別の国土計画でみても、指摘ているかについて、以下の方法で分析を行うとと数は同程度であるが、指摘の内容では、四全総もに、あわせて、総合性が確保されていない場合

では全て㋒、五全総では全て㋑となっている点の要因を抽出することとしたい。

が見受けられる注 7 ）。
ⅲ）総合性が確保されていない要因として、国土（1）分析の方法
国土計画について総合性の観点から全般的に分庁の計画調整能力の弱さが指摘されている（⑨⑪）。

析した研究は上述のように見当たらず、分析の方

言説の整理・分析は上記のとおりであるが、筆法も確立していないと思われることから、本稿で者の考えを加えると、㋒の点で、施策間の連携には、国土計画についての言説において、上記 2よる（プラス）効果が発揮されている、あるいは人と国土21－2022.9

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発揮されていないことに関する指摘がみられなかったが、例えば国土形成計画（2008）における4「新たな公」のような施策を横串で横断的に束ねる視点や、各府省の施策の連携によりシナジー効果を発揮するような視点も、総合性を発揮するために重要であると考えられる注 ８ ）。
（3）まとめと若干のコメント

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本稿においては、国土計画についての言説における総合性に関連する記述を、設定した視点で抽出することにより、国土計画の総合性に関し分析6を行い、国土計画の総合性について問題点が指摘されていることを明らかにするとともに、その問題点を視点別等に整理し明らかにした。
以上の点を踏まえて、現在検討されている新たな国土形成計画について、若干のコメントを行う。

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近年の国土計画は、記載される施策の数が多くなっているところ、上記 2（2）の視点や、 3（2）の問題点の指摘にも留意し、国土計画を総合的計画として策定するという原点を再確認し、各施策が、総花的な羅列になることなく、計画の目標・理念達成のための体系的で統一性があり、施策間の連携による効果をもつこと等により、総合性が発揮される計画となることが期待される。
また、デジタル田園都市国家構想、地方創生等の取組みが推進されているところであるが、国土計画と関連する内容も多いと考えられ、上述のような指摘も踏まえると、それらの取組みとの連携・調整がとれ、一体となって効果が発揮されるようにする必要があると考えられる注 9 ）。
※本 稿の内容は、筆者個人の見解であり、筆者の属する組織としての意見ではないことを申し添える。

〈注〉
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 土計画の総合性については、過去からも指摘され国ており、例えば、石川栄耀（1942）『国土計画－生活圏の設計－』（河出書房） 6 頁において、（当時の国土計画に関する著書を通読した上で）国土計画は総合計画であると記述されている。
昭 和25年に制定された国土総合開発法は、我が国計画行政の嚆矢であるとされる（西谷剛（2003）『実定行政計画法』（有斐閣）120頁）。なお、全国総合開発計画は、同法の原案では盛り込まれていなかったが、計画体系上、全国計画が欠落していることは説明がつかないということで位置付けられたとされている（川上50頁）。
同 書では、「国際化に向けて建設される空港の整備が、都市との接続交通の計画や周辺地域における業務施設や宿泊施設などの整備と有機的に連携していくことが考慮に入れられていなければならない」との例示が挙がられ（同 7 頁）、施策間の連携の必要性

89が例示されている。
こ の点に関しては、国土計画を網羅的なものにしなければならないという網羅主義が時代に適合していないという指摘（大西（2008） 5 頁）がある（なお、
この指摘は、本稿で取り上げる総合性に着目したものではなく、また、その後の記述において、「国土計画という一つの傘のもとにやや薄められた政策が網羅されても、現実にフィットした有効な政策であると実感させる迫力を持たない」とされている点で、施策の単なる羅列を問題としているものとも思われる）。
個 別の施策が計画に基づいて行われている場合に、上位計画・下位計画の整合性の問題も関係するが、本稿では取り上げない。
国 土政策の評価は論者によって大きく異なり（瀬田史彦（2002）「国土政策の転換期における地域格差概
念の再定義」2002年度第37回日本都市計画学会学術研究論文集）、論者の独断が強いものもある（佐野浩祥・十代田朗（2003）「過去20年間におけるわが国の国土計画に関する言説の変遷」都市計画論文集 38）という指摘もあるが、本稿では、個別の言説に（0）ついての評価を行わず抽出した。
本間186頁では、三全総は計画のための計画であり、国土にインパクトをもたらしたとはいえない、四全総も（そうした側面を有するが）中曽根民活とドッキングすることによりバブルを引き起こしたとの指摘があり、本文で記した国土計画の総合性の問題点が関連している面が考えられる。
前 述の中間とりまとめ（令和 4 年 7 月国土審議会計画部会）においても、分野の垣根を越えた横串の発想での取組みの必要性が指摘されている。
なお、宮沢弘（1968）『新国土計画論』（有斐閣）111頁において、経済計画と国土計画は、一国の最上位の計画として、一体的なものとして矛盾なく構成されていなければならないとされている。

〈参考文献〉
家田仁（2015）「『 5 つの危機感』と国土形成計画のリアリティ」人と国土21 第41巻第 4 号
梅田勝也（2015）「ガラ計70年の軌跡と展望」UEDレポート2015夏号
大西隆（2008）「国土形成計画と地域振興」地銀協月報576号
大西隆（2010）「広域計画と地域の持続可能性」（大西隆編
著『広域計画と地域の持続可能性』（学芸出版社）収録）
川上征雄（2008）『国土計画の変遷』鹿島出版会
黒川紀章（1979）「田園都市構想と三全総について」人と国土第 4 巻第 6 号
下河辺淳（1994）『戦後国土計画への証言』日本経済評論社
田村亨（2016）「国土計画の変遷と今後の課題」土地総合研究2016年春号
中村英夫（2012）「国土計画の過去と今後」土木学会誌
97（1）糠谷真平（1987）「四全総の基本的視点」日本不動産学
会誌 第 3 巻第 2 号
本間義人（1999）『国土計画を考える』中公新書
森地茂ほか（2008）「座談会 国土形成計画について」人と国土21 第34巻第 4 号
森寛史（2008）「三全総から四全総へ国土政策はどう変わったか」宇都宮共和大学論叢 9 （0）矢田俊文（2017）『国土政策論《上》』原書房
山崎朗（1998）『日本の国土計画と地域開発』東洋経済新報社

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