藤沢市辻堂地区における避難行動要支援者の個別避難計画推進について
加藤 照之
大正大学 地域構想研究所 客員教授

（要旨） 昨年の報告では災害時における避難行動要支援者の個別避難計画について、これまでの国の政策の経緯や先行する実践の事例、考えうる課題等について報告した。筆者は自身の住まいである藤沢市の辻堂地区で個別避難計画の策定を実践してきたので、その活動の推移と見えてきた課題等について報告する。 辻堂地区では地区防災協議会が主体となって個別避難計画の策定に取り組んでいる。取組は2022年夏頃より開始し、準備段階として、関係者の研修や市側との協議をふまえつつ、ワークショップなども交えて住民の意識を高める活動を行った。また、地区内の積極的に活動してくださる町内会をモデル町内会として先行して個別避難計画の作成を行った。こうした経験から学んだことをふまえ、地区内そして市内の町内会・自治会へと活動を展開していこうとしているところである。
キーワード: 避難行動要支援者、個別避難計画、藤沢市辻堂地区

１．はじめに支援者の状況は一人ずつ異なっており、また、協力する側も多くの関係者がいるため計画の策定が昨年、筆者は最近の自然災害において災害弱者難しい、⑥要支援者の側が、周囲からの支援を受の被害が大きいことからいわゆる避難行動要支援けることに消極的、ないし、否定的であることが者の個別避難計画の推進が図られていることを紹あり、理解を得ることが困難なことがある、など、1介した 。近年の顕著な自然災害に伴い、災害弱者いくつものハードルがあって、計画の推進が難しが健常者に比べて数多く犠牲になることが課題といことを指摘した。

して取り上げられていること、そのための対策と筆者は、2021年４月に本学に赴任してきたが、して災害対策基本法が改訂され、災害時の避難行

それまで理学の立場から地震の研究などを行って動要支援者に対する個別避難計画の作成が市区町きたことから、本学においてはより防災の先端的村の義務とされたことなどを紹介し、この計画にな取組を行いたいとの希望もあってネットや防災対して行われている取組や課題について概説した。 関係者との意見交換から、この避難行動要支援者
課題としては、①防災と福祉の行政が縦割りでの問題が防災の上からも喫緊の課題であることをなかなか協調できない、②法律では“市町村の努認識して取組をはじめたところである。最初はネ

力義務”となっているが、実際には自治体がやるットや各種文献調査などで昨年の記事をとりまとには人手が足りない、③地域住民はあくまでもボめたが1、やはり具体的な取組を行いたいとの思い

ランティアという意識が強く、困難な問題に立ちもあり、筆者が住んでいる神奈川県藤沢市の辻堂

向かうことに対して忌避感が強い場合がある、④地区の防災協議会のアドバイザーとして参画した

市民の取組として行うことが重要だが先頭に立っことをきっかけとして、この取り組みを行いたいて行える人材がいないとなかなか進まない、⑤要との申し出を行って活動を開始した。本稿ではこれまでの１年半の取組の経緯や新たに見えてきた産業もあり、ある程度バランスした産業構造を持課題などについて触れてみたい。っているといえる。

なお、同時期には豊島区からも本学に同じ課題

人口は表－１に示すように44万人を超えており、について相談を持ち掛けられたことから、こちら人口の減少が国家的課題になっている中、藤沢市は同区の危機管理課長をされていた佐藤和郎研究の人口は戦後一貫して増加傾向にある。辻堂地区員が対応することになり、こちらにも参加させては図－１に示すように、藤沢市の南西部にあって、いただき、同時並行で取組を開始した。辻堂地区

東海道線辻堂駅の南側に位置する。駅前付近は商の活動は住民組織からの活動であり、まさしく“共業地区であるが、その他はほぼ住宅街となってお助”の取組であるが、豊島区の場合は“公助”のり、人口は4.4万人強（2024年１月１日現在）であ取組でもあり、その違いが大変興味深いものである。

るが、両方の取組には一長一短があるようで、どこのように、住民としてはとても住みやすい環ちらがよいか、はもう少し経験から学ぶ必要があ境にあると言えるが、一方、自然災害リスクの面るように思うので本稿では触れないでおく。

からみると、藤沢市は1923年関東地震の震源位置の真上に位置しており、関東地震に際しては甚大

２．藤沢市・辻堂地区の状況と災害リスクな被害を被った。神奈川県の相模湾沿岸地域は全域がほぼ震度７に相当する揺れとなり2、藤沢市で藤沢市は神奈川県の相模湾に面した、江の島を代表とする観光地を有する湘南地方の中核的な都市である（図－１）。東京・横浜などへの通勤者の多い近郊型都市であると共に、内陸部では近郊型の農業や自動車会社を中心とする工業などの地場図－１：藤沢地の行政区と地区．辻堂地区は東海道線辻堂駅の南側に位置する。数字は2024年１月１日現在の辻堂地区の人口。右側写真は江の島

図－２ 日本列島の地震動予測図。2020年１月を起点とした30年以内に震度6以上の地震が発生する確率を示す3

表－１ 2024年１月１日現在の藤沢市の人口統計

図－３ J-SHIS（地震ハザードステーション）による神奈川県の地震動予測地図。色は図－１と同じ

３．活動の経過
前述したように、筆者がこの問題に取り組んだのは2022年の夏ころからである。この年の２月に辻堂防災協議会からの依頼で「辻堂を襲う地震と津波に備えよう」と題した講演を行った。この講演で、はじめて避難行動要支援者の個別避難計画について触れることになった。これをきっかけと図－４ 辻堂地区（黒枠内）の津波ハザードマップ

して同年５月に開催された防災協議会の総会においてアドバイザーとして地区の防災活動に参画することとなった。以下、筆者の活動経過を表－２にまとめておく。
表－２ 辻堂地区における避難行動要支援者に関する個別避難計画策定の活動経過
2022年2月

2022年5月
図－５ 辻堂地区（黒枠内）の水害ハザードマップ

2022年8月
2022年10月

は多くの地域で建物の５割以上が倒壊したほか、相模湾沿岸地域には津波が襲来したため、これらによって多くの死者が出た。
図－２には日本列島の地震ハザードマップであ2022年12月
2022年12月
2023年3月

る地震動予測地図、図－３にはその神奈川県地域の拡大図を示すが、藤沢市のみならず南関東全域が地震リスクの大変高い地域であることがわかる。

2023年6月

また、図－４は神奈川県が策定した津波のハザードマップであるが、沿岸だけでなく辻堂地区の東端を流れる引地川に津波が遡上することがわかる。
シミュレーションによって示される最大水深は11ｍに達する。
図－５は水害のハザードマップである。辻堂地区では東側に隣接する鵠沼地区との境に引地川があって、この川が氾濫すると最大数ｍほど浸水す

2023年9月
2023年11月
2024年1月
2024年2月

辻堂地区防災講演会で辻堂の災害リスクと共助の重要性を指摘、個別避難計画に関して説明
辻堂地区防災協議会にアドバイザーとして参画“個別避難計画”推進のための自主防災組織内の検討会の立ち上げ
住民側組織（検討会）と市側担当者（危機管理課他）の意見交換
ビデオ視聴を通じての理解深化と方針についての意見交換
藤沢市危機管理課と意見交換。
「個別避難計画」の様式の作成を要請
市側から「個別避難計画」様式＆作成説明書（案）の提示と辻堂地区をモデル地区としたいとの提案。検討会として受諾。
辻堂地区での活動計画作成に着手
辻堂地区での活動計画（案）の提示とモデル町内会選定。避難行動要支援者への接触と説明を依頼⇒課題・問題点の洗い出し
辻堂西地区民児協で講演とワークショッ
プ
モデル町内会からの経過報告を聴取し、課題等の洗い出しを行う
辻堂東地区民児協で講演とワークショッ
プ
検討会開催。今年度のまとめと次年度計画に向けて市側と協議る地域があるほか、地区の各所に内水氾濫の危険地域がある。一方、土地が海岸に近く平坦な地形

個別避難計画は当初から関係者がよく理解してであるため土砂災害の危険地区はほとんどない。

いるとは限らないことや、多くの関係者が協働しこれらの辻堂地区の災害リスクをふまえた上でなくてはならない、という課題があるため、慎重避難計画を作成していく必要がある。

な下準備や根回し等が必要になる。大雑把に言うと、次の３つの段階を経なくてはならないと考えている：①準備段階：個別避難計画を推進するた

して、次に課題となるのは、どのように進めていめの母体となる組織の構築。また、その中での勉くのか、について方針を決めておく必要がある。

強会や研修などを通じての課題の理解。市民組織

辻堂地区においては、地区の防災協議会の中に検と行政の間の連絡関係の構築。②始動段階：モデ討会が立ち上げられ、市側と協議を進めることかル町内会などの設定と少数人数での試験的な個別ら始めたため、藤沢市からモデル地区の位置づけ避難計画の作成。それらを通じての問題点の把握を与えられた。また、市側によって個別避難計画とよりよい計画作成の進め方の確立。③展開段階：の記入様式（図－６）が、記入マニュアルと共に本格的な計画作成への展開。地区内の町会等への渡されたので、これをどう使っていくのか、につ協力依頼と活動推進に対するマネジメント。以下、これらの各段階の要点について述べる。
（１） 準備段階
表－２の我々の活動では、2022年8月の防災協議会内の検討会の立ち上げにはじまり、10月の市側との協議、12月のビデオ視聴の勉強会などがそれにあたる。こうした活動によって、個別避難計画の策定が“共助”原則にのっとって行うことや、行政と市民組織の連携の重要性、要支援者に対する接し方の理解、等が涵養されると考えている。

図―６ 藤沢市の避難行動要支援者の個別避難計画
様式：（左）表面、（右）裏面

ただ、この段階ではその理解が検討会内部に限定されたものであるので、これらのほかに防災講演いて検討会内部で話し合った。

会や民生委員・児童委員連絡協議会等の福祉関係

この結果、辻堂地区内で個別避難計画を積極的組織での研修により、より広範な関係者への理解に推進してもらえそうな２つの自治会をモデル町促進が求められる。

内会として、試験的に個別避難計画の作成を実施一方、市側の準備として、防災担当部局と福祉してもらうこととした。

担当部局の連携も必要であり、行政当局内部でどところで、個別避難計画の作成においては次にのようなことが行われているのか、市民側からの述べる４つの条件が重要となる4。図－７にこれを希望・要望があるのか、など市民側組織と行政側まとめておく。

組織が情報交換しつつ緊密に連携していく必要がある。しかしながら、これをどう組織化し、進めていくのか、については大きな課題がある。
“共助”の枠組みの中で個別避難計画を推進するには住民組織の中にリーダーシップをとる人材が必要である。単純に町内会や自主防災組織に投げかけてあとはお任せということでは、うまくいかないだろう。この準備段階においては、各地域において“誰が”推進役となるのかについて、一定の役割付与のステップが必要となる。
（２） 始動段階
仮に、町内会や自主防災組織において、その地域において個別避難計画を進めることを決めたと(1)防災リテラシー
・当事者自身が災害に関する情報を正しく理解する
・３つのポイント「脅威の理解」「備えの自覚」「とっさの行動への自信」(2)タイムライン
・あらかじめ時系列的に何をするのか考え，明らかにする
・避難場所の設定や警報レベルに基づき，支援者や行動を起こすタイミング等を設定する(3)地域との調整
・当事者，ケアマネージャー，自主防災組織や町内会関係者，市町村の防災・福祉担当者，等当事者の避難計画策定に関わる人が調整会議を設定し，タイムラインに沿って支援のあり方を調整し避難計画を策定する(4)避難訓練・個別避難計画に基づく避難訓練を実施する（避難訓練において避難計画を実行する・課題を抽出し，避難計画の改善につなげる

図－７ 個別避難計画の作成の重要なポイント。NHK
福祉ビデオライブラリーの DVD4 を参考

a) 防災リテラシーておくことはとても重要と考えられる。地震の場

要支援者も支援者も、自分たちにどのような災合は、発災後からの行動に対してタイムラインが害リスクがあるのかを知らないことには避難行動設定される。この場合は、避難所等への避難行動もままならない。ハザードマップなどを参考に、くらいがとりあえずのタイムラインとなる。内閣

近くの川の洪水警戒区域なのか、内水氾濫の可能

府のガイドライン5には兵庫県のタイムラインの性はないのか、自分の住まいは津波ハザードマッ

様式事例などもあるので参考にされたい1。

プの警戒区域内なのか、外なのか、等々の情報を避難行動が完了したら避難所等での生活をどう得て、理解しておく必要がある。また、それに対するかという次のステップへと移っていくが、本する“自助”としての様々な対策（防災リュック

稿は避難が完了するまでのことを問題としている。などの用意、食料・水などの買い置き等、また場まずは、どう命をつなぐのか、というところが重合によっては家の耐震診断を行って、震度6弱以上要と思うからである。

程度でも倒壊の恐れはないのか、等）をできる限

このタイムラインについては要支援者と支援者り実施して“安心感”を高めておく。これらの作がどの時点で避難を開始するのか、についてその業を通じて、要支援者自身に降りかかる脅威の理タイミングを合わせておく必要がある。風水害に解、それへの備え、そして、災害が発生した時のおいては、気象庁から注意報や警報が発出される

とっさの行動ができるかどうか、について自信をが、それらが５段階の警戒レベルとして表現され得ておくことがまず第一に重要である。ている。図－８に示されているように、この警戒レベルに従ってタイムラインを作成するのがよいb) タイムラインと考えられる。
「警戒レベル１」では台風や低気圧

タイムラインという言葉は、米国でのハリケーが接近していることなどの早期注意情報が気象庁

ン襲来に際して、事前に対策を順次講じていく計から出されてメディア等を通じて住民に周知され画を前もって作成しておき、大きな被害を防ぐこる段階である。この段階では、我々はメディア等1とができたことから出てきた言葉である 。特に風水害の場合には事前にある程度将来予測が可能であり、台風や低気圧の接近において、注意報、警報などの気象情報がメディアを通じて流されるため、住民もそれに合わせて行動を起こすことが可能である。タイムラインという言葉は前記のように行政対応の時系列について用いられた言葉であるが、住民もそれに対応して、自らのタイムライン（マイ・タイムライン）を作っておくことが災害に際して被害を未然に防ぐことのできる重要な作業と言えよう。
図－８に示しているのは藤沢市におけるマイ・タイムラインの様式事例である。これは風水害の場合に適用できるように警戒レベルごとに何をすべきか、を各自で記入するようになっている。地震や津波の場合は、現象が急なので、災害発生前期間のタイムラインは作成が難しいが、それでも地震が発生してインフラが止まった場合にどうするのか、津波警報が出たらどうするのか、等を事前に決めておき、平常時の避難訓練などで確認し図－８ 藤沢市のマイ・タイムライン様式記入例

の情報に注意をして、自らの防災に心構えを高め援の留意点、避難場所への経路等の図、を記載する段階である。
「警戒レベル２」は大雨・洪水注意るようになっている。裏面の避難支援の留意点の報などが気象庁より発表され、注意喚起がなされ欄がこのくらいで十分か、等については、以下のる段階である。この段階では要支援者も支援者も、避難訓練等を実際に行ってみて、よく確かめてお自らの避難行動を確認し、いつでも避難ができるく必要があるだろう。

ように準備を整える必要がある。個別避難計画に一番難しいと思われるのは「誰と」（支援者）のおいては、この段階で支援者が要支援者に連絡を選定であろう。個別避難計画を作成する対象者は取り、避難のタイミングや避難所までの行動につ「避難行動要支援者名簿」に記載されている方々いて確認をしておく必要がある。このことをタイであるが、多くは一人では避難が困難な方々であムラインに両者が記載しておくことが望まれる。

り、独居の方が大半であると考えられる。平常時「警戒レベル３」は気象庁から大雨警報や洪水警に近隣住民とのコミュニケーションが取れている報などが出される段階であり、この段階で市町村場合はそれらの方々にお願いするのがよいと思わから「高齢者等避難」の避難情報が発出される。

れるが、近所付き合いのあまりない方々が多いと注意しておかないといけないのは、警戒レベルと思われる。平常時に一番身近にいるのは介護など避難情報は同時に発出されるわけではない、といで訪問されているヘルパーの方々であろうと思わうことである。市町村では気象庁からの情報だけれるが、災害の際にはこれらの方々も被災されてでなく独自に雨量や河川の水位のモニターを行っいる可能性もある。一番よいのは近隣の方々であている場合があり、避難所開設の準備等の関係もろう。平常時からの付き合いがない場合、その選あり、これらを踏まえて避難情報を発出するとい考はなかなか困難かもしれない。そのような場合うことである。また、夜間の避難は危険が増大すは無理に氏名を書き入れるのではなく、まずは避ることから、早めに出すこともあるが、一方、深難訓練や安否確認訓練などを行って、そこでマッ夜に警戒レベルが上がっても避難情報が出せないチングをするなどのことを考えてもよいだろう。という状況も生じることがある。こうしたことかまた、当然のことながら、この様式の作成には要ら、住民としては過度に避難情報に依存すること支援者の本人の承諾なく進めてはいけない。本人なく、早めに避難するように心がける必要がある。の理解と賛同があって初めて有効な計画となるの早めの避難といった場合、必ずしも指定の避難所である。

が開設されていない場合も考えらえるので、支援者や福祉関係者は避難所開設の担当者等と、平常

d) 避難訓練

時よりよく連携して、避難所の開設を早めにする

記入された様式は要支援者本人、支援者のほか、とか、個別に避難する場合はホテルや宿泊場所な民生委員や介護事業者、町内会関係者や市町村のど、避難所とは別の避難先を考えておくなどの対担当部局で保管されることになる。しかしながら、策をとることも考えたほうが良いであろう。

これで完結ではない。書かれた避難計画が実際の災害時に機能するかどうか、について避難訓練をc) 地域の調整通じて確認しておく必要がある。地区等で企画さ以上のことをふまえて、要支援者、行政関係者、れる避難訓練に参加することなどを通じて確認し、町内会、社会福祉協議会関係者、民生委員、等が必要であれば計画を改善していく必要がある。ま

調整会議を開催し、要支援者の個別避難計画を作た、本人の状況も年と共に変化する可能性も高い成することとなる。図－６は藤沢市によって作成ので、毎年最低一度くらいは計画内容の確認を行されている個別避難計画の様式である。様式は比う必要がある。いわゆるPDCAサイクルを回すとい較的簡潔で、表面は誰が（要支援者）、どこへ（風う活動が必要である。このために各町内会や自治

水害と地震・津波の場合に分けて記入）、誰と（２会では継続的に計画を見直すための恒常的な組織名の支援者）を記載し、裏面は配慮すべき避難支も必要と考えられる。

さて、こうした4段階をふまえて、個別の要支援いて図－７で示したタイムラインの様式を配布し者に対して避難計画を作成するわけであるが、いて、災害を想定しながら各自の思いつくタイムラ

きなり地区全体なり、市町村全体の町内会に号令インを記入してもらった。その際に、担当する要をかけて作業開始というわけにはいかないことは支援者への対応を考えながらタイムラインを作成目に見えている。要支援者の側にどうアプローチするようにお願いした。こうした作業を通じて、するか、はかなりデリケートな問題である。すで災害が近づいてきている時に、どのように行動すに課題として指摘されているように、要支援者はべきなのか、について少しでも実感してもらう、周囲からは孤立している場合が少なくない。こうということを目指した。

いう方たちにいきなり避難計画を作りたいので面一方、47ある辻堂地区の全町内会・自治会に対会したい、と言ってもお断りされる可能性がある

しても個別避難計画の作成を依頼しなくてはならし、実際そのような事例を既に聞き及んでいる。

ない。本来の経緯からするとこれは藤沢市から依面会を実現するには、普段から交流のある介護職頼するというのがよいのかもしれない。しかしな員や民生委員からの声掛けをしていただくのがよがら、そうすると、行政からの依頼ということにり適切であろう。とはいえ、それが誰であるのかなり、場合によっては忌避したいという意向が出わかっていない場合もある。そのような情報を開てくる恐れもある。そこで、災害弱者に寄り添う示してほしいと行政に依頼しても個人情報の壁がという観点からは、
この個別避難の実施が“共助”あって簡単に開示されない場合もあるのではない

すなわち“ご近所による助け合い”という観点かだろうか。こうした問題に対する一つの最良の解ら行われるものである、ということを意識づける決策というのはないように思われた。そこで、とために、辻堂地区防災協議会から各町内会・自治もかく、やってみようということになり、辻堂地会への依頼、という形をとることを提唱している。

区でも比較的通常時から町内会で要支援者とのコ

この方式はまだ決定ではないが、既に協議会ではミュニケーションを積極的に実施している２つの賛同を得ており、今年度中には実施ができると考町内会をモデル町内会として、個別避難計画の作えている。

成をお願いした。依頼したのは2023年６月頃であ

ここまでは、あくまでも地区のボランティア活る。対象となる要支援者の数はそれぞれ６件程度動として実施していくのであるが、このあと、藤と20件程度とかなり差はあるが、ともかくとりか沢市の全地区に同様の活動を広げていく必要があかってもらうこととした。それから半年余りが経る。
できることならば他の地区においても、“共助”

過し、どうやらそれぞれ全数に近い方に計画を作の観点からの取組を行ってほしいと考えているが、成していただけたとのことである。現在その成果

あいにくそこにいたるまでにはハードルが高いとを共有し、困難であった点、工夫した点、改良す考えられる。また、行政側としても、法令上は努べき点などについて情報を共有していただき、次力義務が課せられているわけであるから、何もし年度に予定されている辻堂地区全体への展開をどないというわけにもいかないだろう。現在、他地のようにしていくかの検討を行おうとしていると区への展開については藤沢市と協議中であるが、ころである。

可能性としては、他地区への協力依頼は藤沢市からやっていただくこととし、説明会等の開催にお（３） 展開段階
モデル町内会での成功事例をふまえ、次の段階

いて私が同席して辻堂地区での活動について紹介する、というような形態を考えている。

は辻堂地区全体に活動を展開していくフェーズとなる。既にこのための準備は進めており、そのた

４．おわりにめに、まず民生委員の協力を得るためにワークシ
ョップを開催した。このワークショップでは、ま辻堂地区での個別避難計画の作成に関するこれず筆者が地元の災害リスクについて解説をし、続までの活動を紹介してきた。開始したのが一昨年

夏なのでほぼ１年半の活動であるが、まだ始動段

謝辞

階が終わろうとしているところであり、これから本稿を草するにあたっては藤沢市の担当課や辻の展開段階でどのような課題が出てくるのか、は堂地区防災協議会及び個別避難計画を策定するた未知である。また、本稿では触れなかったが、めに構成した個別避難計画検討会のメンバーの“公助”が中心となっている豊島区での試みもほ方々との意見交換が大変有用であった。これらのぼ同時並行的に進んでおり、両者の比較検討もこ方々に謝意を表する。

れからの課題である。これらの経験を踏まえつつ、“一人も取り残さない防災”のあり方について考えていきたい。
参考文献
1) 加藤照之：災害時における避難行動要支援者の個別避難計画推進にあたっての課題、大正大学地域構想研究所紀要、第5号、1-8、 2023．
2) 武村雅之：関東大震災

大東京圏の揺れを知る、鹿島出版会、139pp、 2003．

3) 文科省地震調査研究推進本部、全国地震動予測地図、2020．
4) NHK厚生文化事業団：福祉ビデオライブラリー「ひとりも取り残さないために～インクルーシブ防災」（DVD2枚組）、
2021．
5) 内閣府、避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針、pp125、2021．