都市政策法務コーナー

新しい研修で政策法務力の向上を図る
関東学院大学法学部非常勤講師（横須賀市役所） 大石

貴司

2000 年地方分権は、明治維新、戦後改革に次ぐ第 3 の大改革と言われたほどの改革で、自治体に大きな変化をもたらしたが、長い年月が経った現在の状況はどうなっているか考察するために、職員に対する法務研修について、
地方分権前、地方分権時、地方分権後の内容を比較してみた。
法務研修の比較を通して、研修の問題点を見出し、より研修効果を高めるための手法として、グループワークの構成人数の少人数化、条文を書かない条例案の策定などの新しいタイプの研修方法を提言する。
また、政策法務を推進する上での心構えとして、あらためて法令遵守の重要性を確認し、疑問を生じたときの解決方法を紹介し、最後にプライベートの研究会の活用について述べた。

１

地方分権の前と後が時代の証人（というのは、いささかオーバーであ2000 年地方分権は、当時、明治維新、戦後改革

るが）として、分権の前と後で自治体の何が変わっに次ぐ第 3 の大改革と言われた。機関委任事務が廃たのか、自治体職員の意識はどんな変化をしたの止され、自治事務と法定受託事務が創設され、自治か、現在に及ぼしている影響はどのようなものか、

体が自ら考え、自ら条例をつくり、執行する、とい

職員向けの法務研修を中心にして考察していくこと

う変化は大改革と言われるに足りるものだと実感すとする。

るが、20 年以上たった今は、自治体職員にどのように思われているのだろうか。過去にあった出来事
として片付けられているのだろうか。

２

地方分権前の法務研修

2000 年地方分権前に行われていた法務研修は伝「2000 年は、まだ、学生でした」と年下の職員に統的なもので、現在でも継続して行われているもの言われるのは、もう、とっくに慣れたが、最近ではである。研修の内容は、法律、政省令、条例、規則「まだ、生まれていませんでした」などとも聞くよ

等の体系や、条文の構成など基本的な知識を学ぶもうになり、さすがに長い時間がたってしまったと痛のであるが、中心となっていたのは法制執務とい感する。

う、いわば、条文の文法というべき複雑なルールを2000 年地方分権前に自治体で課長、部長として学ぶことである。

働いていた者、つまり、機関委任事務が中心だった

法制執務は、多くの決め事があり、条文に使用す

時代に自治体の中核を担っていた職員は、すでに、る法令用語についても、用法や意味について細かに自治体を去っている。当時、係長だった者も、次々決められている。

と定年退職を迎えつつある。担当者だった者は、分

例えば「直ちに」「速やかに」「遅滞なく」という権時は若手で当時の状況を十分にわからないまま働

用語は、いずれも「すぐに」という意味で使われるいていたため、分権の印象は薄いのかもしれない。

ものであるが、「直ちに」は即時に処理しなければそこで、2000 年地方分権当時、係長だった筆者

違法の対象となり得るものであり、「遅滞なく」は

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合理的な理由があれば遅滞が許されるものとされ、しかし、分権前は、新旧対照表による改正は行わ「速やかに」は訓示的な意味を含み、「できる限り早れておらず、改め文の理解、習得が求められていく」という意味合いで使われるなどの決め事があた。研修では、これも、また、理解度を測るためり、場合に応じて使い分けられる。

に、改め文を実際に書く問題が出され、受講生は四「その他の」と「その他」の二語は、「の」が付く

苦八苦しながら解答をつくっていた。

か付かないかの違いであるが、「A、B、C その他の改め文方式が最善のものとして採用されていた理D」というのは、A，B，C は D の例示であり、「A，由としては、比較的短い文章で既存の法令を改正す

B，C その他 D」というのは、A、B、C、D は独立ることができ、議案の枚数も多くなることはないか関係にあるものである。この二語については、必らというものであった。たしかに、新旧対照表方式

ず、研修で取り上げられるものであるが、印象が薄では、条文を引用して新旧を左右に並べ比較する形

いのか、自治体の条例を見ると、誤った使い方をしで示すので、引用する条文の部分がある程度の分量ているのではないかと思われる条文を見つけることとなり議案の枚数も大量になる可能性が高い。しかが珍しくない。

しながら、現在では、業務の大部分でペーパーレス

また、「and」の意味として使う用語は「及び」「並びに」の二語、「or」の意味として使う用語は化が実現しているため、議案の枚数を理由とすることもなくなっていくだろう。

「又は」「若しくは」の二語に、それぞれ限られる以上のとおり、改め文を研修で学ぶ必要性は低くが、これらの用語の使い方については困難を極め、なりつつあるが、法令用語についてはどうだろう

法制担当の職員でさえ間違えてしまうことがあるもか。法令を理解するのに逐条解説などに頼る自治体のである。ましてや、研修の受講生にとっては簡単

職員が多いように感じているが、担当している事務に理解できるものではなく、研修を受けていて憂鬱をより深く理解するためには、当該事務に関係するな気持ちにさせられてしまう元凶である。これは、法令の条文を「読む」必要がある。逐条解説を頼ら国語的に考えると頭の中がこんがらかってしまってずに自分の力で読むには、当然として法令用語の意

頭の整理をするのが困難なので、筆者は、数学の場味を知っておく必要があるが、すべてを暗記しなく合分けの考え方を応用したり、使用されている条文てもいい。記憶が怪しくなったら参考書で確認しなを大かっこ、中かっこ、小かっこに分けて、少しでがら条文を読めばいいのである。参考書の確認を少も簡単に考えられるようにアレンジして受講生に教なくするために、研修で基本的な法令用語を学ぶ必えている。

要性はあるものと言える。

研修では、多くの法令用語の使い方や意味を解説した後は、理解度を測るために、穴埋め問題を解く

３

地方分権時の法務研究というメニューが用意されている。その代表的なも地方分権前の法務研修では行っていなかったもののは、条文の途中にかっこが挿入され、「及び」「並で、地方分権時の法務研修で新たに組み入れられた

びに」
「又は」
「若しくは」のどの用語が入るかといものの一つに条例案の策定演習がある。なぜ、法務うようなものである。

研修のプログラムに条例案の策定演習が追加される

難解な法令用語の次は、条文の改正の仕方を学ぶ。これは、既存の条文の一部を改正するにあたことになったのか、その理由を 2 つ挙げ、研修の問
題点についてもあわせて述べる。

り、〇〇条例の一部を改正する条例という名称のものが議案とされ、可決、施行されると、既存の条例（1）要綱行政の変化に溶け込む形で改正されるもので、改め文と呼ばれ2000 年 地 方 分 権 前 に は、 法 律 や 条 例 だ け で なる。あまりにも難解な決め事が多いので、事務の効く、要綱によって、住民や事業者に対する規制を行率化や一般の理解を高めるという観点から、最近でうことが珍しくなかった。その代表的なものであっは、新旧対照表を使用した改正方法も一部導入された開発指導要綱は、1970 年代の高度成長期につくている。

られた。当時の開発ラッシュのスピードに法令の整

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備が追い付かず、短期間で策定できる自治体の要綱

りかかる職員は多かったが、肝心の研修の成果はいをもって、開発区域内に、公園、集会施設等の整備かほどであったのだろうか。

をさせたり、学校用地の提供や寄付金を求めるなど

政策法務研修は、受講生募集時に条例案策定の演開発業者に対する義務規定を定めた。実質的に開発習を行うことが予告され、条例案のテーマを 3 つほ

許可の基準となっていたもので、「要綱行政」といど挙げて募集を行い、各人の希望に沿って受講生をう言葉を生んだ。

テーマごとのグループに分け、後に詳細を述べるグ

要綱行政を一変させたのは、2000 年地方分権のループワーク形式の演習を行うスタイルが多い。

一環で、地方自治法が改正され、同法 14 条 2 項の筆者が初めて政策法務研修のグループワークを指規定により義務を課し、権利を与えるものについて導することになったとき、最初に、受講生が条例案

は条例で規定することになったからである。開発指を検討していく様子を注意深く観察したが、やが導要綱における規制の条項も条例化する必要が生て、失望に包まれた。そして、どうやって、研修をじ、他の要綱も同様に条例化の検討を行うこととな

進めていくか、試行錯誤しながら政策法務研修の改り、一気に、新しい条例の制定、既存条例の一部改革を進める、長い闘いが始まることとなった。

正の作業を行う必要が生じた。このように、条例案失望した点の一つは、受講生が A3 横長の資料を策定の対象が増えたことが、第一の理由である。

用意してきたことである。研修が始まる前に事前準備をしてきた努力は評価すべきではあるが、その使（2）お手本の不存在

い方は褒められたものではなかった。A3 横長の資

地方分権前には、全国の自治体が策定する必要の料は、横に様々な自治体の名称が並び、縦に条例のある条例については、題名から附則まで条例のすべ

条文が 1 条ずつ並んでいた。第 1 条の総則、第 2 条てが書かれているモデル条例が国から提供されていの定義、以下、自治体の責務、住民の責務、事業者

た。これは、「標準条例」や「条例準則」と呼ばの責務などの規定について、すでに当該条例が制定

れ、全国の自治体は、標準条例や条例準則にあるされている自治体の実際の条文を並べて一覧表にし〇〇市を書き換えるぐらいで、その他の大部分につてあるものであった。

いては、一言一句書き写して、そのまま条例案としそして、資料の使い方は、1 条ずつ、各自治体のて議会に提出することも多かった。現在でも、ほと条文を比較して、どれがいいか、多数決のようにしんど内容が同じ条例が何本も全国の多くの自治体にて選んでいく「いいとこ取り」をするというもので見られるのは、このことが原因である。

あった。受講生たちは、案を策定しようとしている

地方分権を境に、原則として、標準条例や条例準条例に係る状況や課題の本質などを検討することな則といった「お手本」は国から提供されなくなっ

く、ただ、条文を集めて条例の形にするための作業た。それまで、ただ、書き写しをすればよかった条を熱心に進めていく。結果として、出来上がった条例案策定作業が、急に、一から考えなければいけな

例案は、それなりの条文が並んでいて、見た目は完

くなり、自治体は慌てたことと想像される。このよ成度が高いものとなる。しかしながら、つぎはぎで

うに、条例案策定の作業の仕方が変わったことが、つくったものであるから、条文の内容について質問

第二の理由である。

するとまともな答えは返ってこない。学生が論文やレポートにインターネットで検索した結果をそのま（3）研修の問題点
主に二つの理由によって、法務研修に条例案を策まコピペしたものを使うことが問題になるが、それと全く同様のものである。

定する演習が入れられるようになり、主に基礎的な資料だけでなくグループワークの進め方にも失望

知識を学ぶという、これまで行ってきた法務研修とさせられたが、それらの問題点は何か、どのようなは一線を画すものとなり、「政策法務研修」という解決策を見出していったか、次に述べる。

新たな名称が使われるようになった。政策法務研修を受講した後、すぐに、実務として条例案策定に取106

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４

分権後の研修 ‐ 新たな研修への追求

き留めていく役割である。多くの人が感じることで筆者は、途中、数年間の中断はありながらも 20あろうが、話し言葉を議事録としてまとめていくの

年以上の長い期間、政策法務研修の講師を務めてきは骨が折れる。ましてや、グループワークの記録た。ずっと、政策法務研修の講義をしながら、既述

は、その場で記録していきながら、どんどん、議論

した問題点を解決するために、もっと、研修の効果は進行していくので大変な作業となる。

を高めることはできないか、より受講者の理解を深司会進行は、議論の順序を考えたり、途中で問題めることはできないかと考えながら試行錯誤を繰り点を指摘したり、議論を整理して成果物への完成に返してきた。そして、最近になって、ようやく長い導く役割である。単に議論の交通整理をする場合

間の悩みを払拭するような新しいタイプの研修のスと、議論を自身が思う方向へ誘導する場合が見られタイルを創り出すことができた。以下、その新しいるが、筆者の印象では、後者のほうが多いように感タイプの研修スタイルについて述べる。

じる。
それぞれの役割を果たしながらグループワークを（1）グループワーク

行うことには一定の効果を期待することができる。

ア

職場で担当業務を行っている日常とは違い、日頃、

オーソドックスなグループワーク

これまで行われてきた研修の多くにおいて、グ

仕事を一緒にやっていない、研修で初めて組んだ者

ループワーク形式が採用されている。その基本的なとグループを組んで、一緒に検討し、成果物の完成

形は、6 〜 7 人のグループをつくり、グループごとへ作業することで、他人の意見をよく聴き、調整すに課題を検討して、検討結果を発表し、他のグルーる力を身に着けることが期待される。また、研修のプは質問したり意見を述べるというものである。

中の限られた時間の中で、一定の成果を出さなけれ

政策法務研修においても、例にもれず、受講生をばならない状況に置かれることで、時間の使い方を

6 〜 7 人のグループに分け、グループごとに課題を工夫し、作業の順番や手法を考えるのはグループ検討し、課題を解決するための条例案をつくり、出ワークならではのことかもしれない。

来上がった条例案をグループごとに発表し、他のグ

しかし、グループワークのデメリットも大きい。

ループとの質疑応答の後、講師が講評を行う、とい

ずっと、しゃべり続ける積極的な司会進行や一部のうのが一連の流れである。

発言者に圧倒され、満足に意見を言うことができな

研修においてグループワークを始める際には、まくなり、すっかり、見学客のようになってしまう受ず、自己紹介などでアイスブレークした後、グルー講者も出てきてしまう。何よりも、記録を担任した

プにおける各人の役割を決める光景が見られる。具者は、作業に追われ、意見を発言することはおろ

体的には、司会進行、記録、タイムキーパー、発言

か、議論の内容を考えることもできない場合が多者を決めるのである。

い。また、役割分担として、成果を発表する役割と発言者は、自由に、課題に関する意見を発言し、なった者は、自分が参加していない議論の内容を他

他の者の意見に対する賛否を表明しつつ、検討を重

人ごとのように説明するアナウンサーのようになっねていく役割である。

てしまう場合もある。

タイムキーパーは、研修講師に与えられた時間の

筆者は、一部の受講者がグループワークに参加し中で、課題検討を行い、成果物を完成させるまでのない形となっていることを憂い、研修を終えた後、段取りを考え、必要に応じて、議論を区切ったり、一緒に講師を務めていた相棒講師と「どうにかなら議論が途切れてもさらなる議論を求めたりする役割

ないかな」と話し合ったのも一度や二度ではない。

である。決して、発言してはいけないということで悩んでいても、なかなか、解決策を見いだせないまはなく、時間管理をしながら、自身の意見を発言す

ま、多くの年月が過ぎていってしまったが、やっることは可能である。

と、解決策を講じることができた。やってみれば単記録は、行われた議論をふり返って、論点の整理や成果物の構築に役立てるために、議論の概要を書

純なことであったが、その実現には、時間を要した。内容については次のとおりである。

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イ

新しいタイプのグループワーク（2）条文を書かない条例案

まず、解決のスタートとして、グループワークの既述したように、研修における条例案の策定演習

構成人数を減らすことに着手した。しかし、一気にについて、条文のつくりかたに問題があり、筆者

構成人数を減らすわけにはいかず段階的に行った。

が、ずっと試行錯誤を繰り返したが、あわせて、条すなわち、6 〜 7 人だった構成人数を、まず、5 人

文を書くこと自体に問題が含まれているように思っとし、次に 4 〜 5 人としたが、これだけでも年数をていた。この問題についても、近年になって、やっ要した。それは、研修の受講生の全体の人数が変わと解決策を見出すことができた。それは、条文を書らないまま、グループワークの構成人数を減らす

かない条例案の策定演習である。

と、結果として、グループの数が多くなり、貸し出

現在行われている政策法務研修のほとんどは、条すパソコンの数を増やしたり、グループごとに成果文を 1 条ずつ書かせて、条例の形にすることを求めを発表する時間を多く取らなければならなくなるかている。研修の限られた時間の中で条例の形にするらである。また、これまで職場の事情で研修の全日ことができるようになったことを大きな成果だと評程に参加できない受講生もいたが、グループワーク

価する講師も多い。しかし、分権前の研修の項で取の構成人数を減らしたことにより、グループワーク

り上げたように、法制執務は複雑で理解しにくい。

に必要な人数を欠いてしまうことになるので、全日

せっかく、研修で条文をつくっても、内容の審査に程参加を研修参加の条件に入れてもらった。最終的至る前に法制執務上のミスに触れないわけにはいかには、グループワークの構成人数を 3 人にしたのでず、難解なルールを復習することに多大なエネル

あるが、これには、研修の主催者の理解と協力がな

ギーを使ってしまう。

ければ絶対にできないことである。

政策法務研修における条例案策定とは、「地域固グループワークの構成人数を大幅に減らすことに有の課題の解決や政策の推進を図るために地域特性

よるメリットは何か、それは、既述したようなグに応じた独自の条例を創る」 １ 演習である。した

ループにおける役割分担がなくなり、ただ座っていがって、法制執務のルールに基づいた条文をつくるるだけの「お客さん」と化す者はいなくなり、常という形式的な部分にエネルギーを使わず、課題解に、全員が検討に参加している形になることであ決のための地域特性に応じた工夫を考えることにエる。常に参加しているのは緊張し、疲労をともなう

ネルギーを使うべきである。

ものであるが、政策法務研修の肝である「考えること」を成し遂げることにつながるものである。

筆者の政策法務研修の条文を書かない条例案は、・自治体の責務は、○○すること。

少人数によるグループワークの効果は、成果発表

・〇〇してはいけない区域を設定する。

のときに顕著に表れた。これまでの構成人数が多い

・規定に違反した者には、過料を科す。

グループワークの成果発表では、質問が出るたびにのように、箇条書きで内容を示せばよいこととして答える受講生がくるくる変わり、全員が成果に至るいる。その他、関係する法令を調べたり、実効性確

議論を理解していないことが明らかだった。しか保の手段などを検討して調書に書いてもらうので、し、少人数によるグループワークの成果発表では、

条文を書かない分、必ずしも楽になるわけではな

一つの質問に対して全員が次々と答える場面も見ら

く、かえって、より深く検討する必要があり、骨がれ、グループ全員が議論を共有していることが見て折れる方法とも言えるものである。

取れた。何よりも、慣れない少人数のグループワー

また、条例案の内容としては実際に執行可能な、

クで疲れていた表情も見せていた受講生が目を輝か

現実的な内容を考えよ、と注文を付けている。研究せて成果発表をしていたのは、少人数にしたことの者ではなく、実際に自治体に勤務している職員であ成功を強く感じさせるものだった。

るのだから、夢を描くのではなく、「使える」条例案を考えてもらっている。予算を自由に使うことが１

出石稔（2008-9）「はしがき」『自治体職員のための政策法務入門シリーズ』第一法規

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できたら、当該事務に投入する職員が無尽蔵であっに何を考えているんだ。法令を遵守するのは基本中

たら、課題の解決への道はいくらでも考えられるかの基本ではないか。」

もしれない。予算やマンパワーといった現実的な要

鈴木庸夫先生は、温厚で、筆者の拙い意見に対し素を含めて課題解決を図ろうとすると、解決への道ても、ニコニコ笑いながら、「そういうのもあるか

は非常に狭いものとなってしまう。当該条例の執行もしれないね。」などと優しく指導していただいに使える予算やマンパワーに限界があることを前提た。先生に叱られたのは、後にも先にもこの 1 回のとして条例を策定すると、条例による課題解決度はみである。それだけに、深く肝に銘じ、二度と言わ低くなるかもしれない。

ないようにしている。政策法務に対する誤解も、こしかし、条例は、1 回つくったら終わりではなのような軽口が原因の一つとなっているのではと思い。条例の執行に関し、事業者の協力があり、職員

い、研修の中でも注意を払うよう言い続けている。

の事務も効率化し、条例にかける予算やマンパワーに余裕ができたら、条例を改正し、条例による課題（2）頼りにするもの

解決度を上げることができる。いきなり解決とはい

今も、自治体の事務室に必ずある加除式の図書

かないものの、少しずつステップアップして、最終で、自治体職員の質問に国の職員が答える形で編纂的には解決することができる。

されているものがある。自治体職員が業務を行う上

これまでの研修では、条例案を策定する立法法務で生じる疑問を国の職員に投げかけているが、自治の側面でしかなかったものが、現実的な条例案を策

体職員の考えが正しいときには「お見込みのとお定することで、執行法務についても学ぶことができり」とお墨付きを与えてくれている。筆者も、手にるのである。

取り、業務上の疑問について調べることがあった。
あるとき、財務関係の業務の中で取り扱いに迷っ５

政策法務推進の心構え

た際に、市役所内の財務セクションの職員に聞いて政策法務研修における新しい形式を提言したとこ

みたところ、加除式図書を取り出し「ここに載ってろであるが、最後に、受講する際の心構えや、普段います。」と類似の質問とそれに対する回答が載っからできる努力を紹介したい。

ているページを開いて、嬉しそうに見せてくれた。
また、法令の執行上迷いが生じると、県や国に電話（1）政策法務に関する誤解
政策法務は、2000 年地方分権前のように、ただ、法律、政省令に関する国からの通知・通達に従い、で聞く職員も多かったが、相談する場合は、必ず、加除式図書で調べて掲載されていないことを確認した上で相談するようなルールだった。

自治体職員が事務を行っていたのとは異なり、自筆者は、財務セクションの職員に感謝を伝えたもら、法令を解釈し、地域の特性に応じた条例をつくのの、取り扱いの迷いが完全には消えなかったた

るものであるが、これが法令に反するもののようにめ、後述する研究会で、他の自治体の職員に相談し一部で誤解されている。

ながら、その時の様子も話していたところ、北村喜自治体の長の中には、パフォーマンスとしての意

宣先生（上智大学教授）に「いつまで、そんなもの

味合いも強いのだろうが「住民が抱えている問題解を読んでいるんだ」と諭された。これは、自身の努決にあたり、違法も覚悟のうえで取り組んでいく」

力を怠っていることに対する叱咤激励のお気持ちなどという発言をしている者もいる。筆者も、以だったと思っている。

前、目の前にある課題を解決しようと一生懸命なあ北村喜宣先生に諭されて以来、筆者は、ただの一まり、同様のセリフを言ってしまうことが度々あっ

度も、例の加除式図書を開けていない。もちろん、た。ある日、鈴木庸夫先生（千葉大学名誉教授）とそのすべてを否定しているわけではない。掲載してご一緒した時も、つい、調子に乗って、「違法覚悟いる内容を鵜呑みにするのではなく、自身が考えるで」と言ってしまったことがある。そのとき、鈴木際に参考にするために使用すればよいのだと思って庸夫先生から強い叱責を受けた。
「自治体職員なのいる。また、筆者は、自分の力だけですべての問題

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を解決できるほどの知識、能力等を持ち合わせているわけではない。例の加除式図書を使わない代わりに、関係のある知識や情報を持っていると思われる
他の自治体の職員に相談して解決へのアプローチにしている。

（3）研究会
筆者が他の自治体の職員に相談するというのは、日頃から、研究会の場で色々なやり取りをしている者に相談しているものである。
筆者は、北村喜宣先生を最高顧問とし、2000 年に設立された「かながわ政策法務研究会」に設立時から在籍している。同研究会は、神奈川県内の自治体職員を中心に、千葉県内の自治体の職員、その他
遠く県外の自治体の職員も集い、北村先生のほか、
山口道昭先生（立正大学教授）、礒崎初仁先生（中央大学教授）、津軽石昭彦先生・出石稔先生（いずれも関東学院大学教授）、岩崎忠先生（白鴎大学教授）などの研究者も一緒に研究会に参加しているものである。
同研究会は、これまで、北村先生による政策法務の圧倒的な推進力を礎として活動してきた。新型コロナの影響で、対面式の研究会の開催を一時期自粛していたが、最近になって、対面式を再開し、恒例の正月合宿も無事に終えることができた。メールや電話では伝えにくいことも対面ではお互いの顔を見ながら遠慮のない話ができ、著名な先生方にもアドバイスをいただける研究会に、ここまで育ててもらったと、筆者は感謝している。
かながわ政策法務研究会以外にも、全国に、同様の研究会がある。一人で勉強していくのには限界があるので、近くの研究会を見つけて、色々な人と一緒に学んで切磋琢磨するのも政策法務力を向上させる近道になるのではないかと思っている。

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