1954 年の厚生年金保険法改正における二階建て構造の創設―なぜ定額部分と報酬比例部分に分けたのか―
愛知県立大学教育福祉学部社会福祉学科 3 年
石上剛、加藤侑香、加藤里穂、桑原康汰、佐藤衣舞梨、渋谷碧依
１ はじめに
1954 年 5 月に、戦後初の大改正となる厚生年金保険法改正が行われた。この改正では、年金給付を定額部分と報酬比例部分とに分け、定額＋報酬比例という二階建て構造となった。なぜ厚生年金保険の給付方式は、二階建て構造となったのか。
厚生省が定額＋報酬比例という二階建て構造を初めて公にしたのは、1952 年 10 月の社会保険審議会に提出した「参考案」である。とりわけ「参考案」をめぐって、村上貴美子は、事業主側をはじめとする各方面の意見を明らかにしている（村上 2000：121-151）。また、山崎弘明は、「ワンデル報告、ベヴァリッジ報告の影響を強く受けた社保審『勧告』と諸構想が対立する中で、厚生官僚がアメリカの制度の実質的機能や西ドイツの制度そのものに学んで作り出したのが、この二本立て方式であるとみるべきであろう」と述べ、「参考案」で二階建て構造が明示されたおおよその経緯について明らかにしている（山崎 1985：180）。さらに、小山進次郎は、「松田君と岩動君が一九五〇年から五一年（昭和二十五年から二十六年）にかけてヨーロッパを視察研究した結果」、定額＋報酬比例という「西ドイツの型に変えた」と述べ、海外視察の影響を指摘している（小山 1980：28）。しかしながら、これらの先行研究によっても、厚生官僚らがどのような経緯で定額＋報酬比例という二階建て構造を構想したのかは明らかになっていない。
そこで本研究では、定額＋報酬比例を構想した松田と鈴木をはじめとする厚生官僚らの証言に着目し、厚生官僚らが二階建て構造を構想した経緯と、とりわけ新たに規定された定額部分にはどのような意図があったのか、明らかにしたい。用いた資料は、『社会保険時報』、『月刊社会保障』、『社会保険旬報』等の専門雑誌に掲載された厚生官僚らの証言である。
２ 厚生省による「参考案」（1952 年 10 月）作成の過程
厚生年金保険制度における給付方法を、従来の報酬比例制に定額制を加味して定額＋報酬比例という二階建て構造にすることを、厚生省が最初に明示したのは、1952 年 10 月の社会保険審議会に提出した「参考案」であった。そこで第 2 章では、厚生省が「参考案」において二階建て構造を明示するまでの過程を明らかにしたい。
２－１ 「参考案」作成に携わった厚生官僚たち
1954 年 5 月の厚生年金保険法改正に深く携わったのは、当時、厚生省保険局厚生年金保険課長であった松田盛進と、同数理課長であった鈴木正雄である。
松田は、1948 年 7 月に課長補佐として、崩壊の危機にあった厚生年金保険制度の存続をかけて、「インフレ対策としての応急措置」として「保険給付を引きあげること、そして保険料率を引き下げること、この二点を実現」した厚生年金保険法改正を主導した人物である（松田 1957a：38）。同改正では、まだ支給が開始されていなかった養老年金を「最低限度まで圧縮」したために（松田 1957a：38）、そのままでは「月にピース一箱ぐらいの金額しかでない」（久下・松田・鈴木ほか 1968：22）、「年額最高一、二〇〇円というようなナンセンス」な年金となっており、松田は、「その後始末をやれといわれれば、お断りをするという訳にも行かない仕儀」になっていた（松田 1957b：25）。他方で鈴木は、戦前期から逓信省簡易保険局統計課等で技師を務め、1948 年 11 月に厚生省保険局数理課の初代課長となった保険数理の専門官である。
厚生省は、戦後 1950 年にようやく社会保障に関する海外視察を実現させ、その第一陣として松田は、同年 8 月から 12 月まで、アメリカ、スウェーデン、デンマーク、スイス、トルコ、香港の社会保障制度について、鈴木は、同 10 月まで、アメリカの社会保険数理について視察していた。
２－２ 二階建て構造の構想
二階建て構造の構想は、1950 年頃からあったようである。鈴木は、1950 年度中に「いつか後廻しになっている長期給付の問題」を考えるための準備として、「厚生年金保険及び船員保険の現在被保険者及び年金受給者に対する責任準備金を、数種の給付決定方法について計算し保険料との関連を調査」するとして、「現行の本則を変更せずに、平均標準報酬に基いて給付の額を決定する場合」のみならず、「最低保障を置く方法、フラット制を加味す6る方法」も試算しようとしていた（鈴木 1950：9）。
松田もまた、1950 年の海外視察の際に、ジュネーブの国際労働機関で「社会保障部のミス・ボードマーさんにお目にかかって」、「日本では農民が副業として農閑期に働きに出る」ために「賃金の額に大きな開きがあって、フラット・サムにする場合には、イギリスのようにうまく行かない」から、「フラット・サムに賃金の額に基くサップルメントをつけたらどうだろう」と相談し、「外の国でも、そういう解決の方法をとっている国があるが、それも確かに一つの方法」だとのアドバイスを受けていた（松田 1951：32）。
二階建て構造は、給付方法を構想する上で考慮すべき選択肢の一つであったといえよう。
２－３ 二階建て構造の具体化
鈴木は、1951 年 1 月に数理課で、「給付額をフラットと報酬比例の組合せで決めること」等を盛り込んだ「厚生年金保険改正参考案」を作成し、それを局内に配った（久下・松田・末高ほか 1958：866）。鈴木が定額＋報酬比例という案を提案したのは、賃金格差が激しかったことに加えて、「絞られた財源からできるだけ多数の年金受給者に対して、生活保障の獲得の道を開く」ためには、「最低額を引上げ、そして最高の額に制限を加える」こと、「最高最低の幅をできるだけ狭くすることが、老令年金の一番有効な給付の仕方ではないか」と考えたからである（鈴木 1958：5）。
その後、鈴木の案に「当時の局長の安田さんも興味を持たれて、庶務課でそれをもとにして年金法案」を作成したが、「たまたま安田局長が洋行され」、立ち消えになった（久下・松田・末高ほか 1958：866）。しかし、なおも鈴木は、数理課作成の「厚生年金保険改正参考案」を基に財政計算を続け、それを 1952 年の夏までに終えた。
後の「参考案」の財政計算は、このときの財政計算を修正したものであった（久下・松田・末高ほか 1958：866）。
ところで、鈴木の案が「フラット部分を国庫負担にする、標準報酬比例部分はかけ金でまかなう」案であった
ことは興味深い（久下・松田・鈴木ほか 1968：25）。松田は、鈴木の案について、「非常におもしろいと思ってそれはちょうだいしたが」、将来、「フラットの額を拡張していきたいという気持ち」があったために、「国庫負担の問題とかみあわせるとやっかいなことになる」と危惧して、「理論的なことをいうのはひかえていた」と述べている（久下・松田・鈴木ほか 1968：25）。
松田は、1952 年 3 月に厚生年金保険課長となると、「自分自身の基本的姿勢」を決めるために、「社会保障の将来像をどのように考えるか」、「年金制度をどうするか」等 4 点について「局議の形でフリー・トーキング」してもらい、「厚生年金保険は、他制度との関連を十分考慮しながらも、単独の改正を行う」と決めた（松田 1979：2223）。その上で、「(1)社会保障の体系を整えることを第一とし、内容の充実は経済の発展を見ながら将来において行うこと、(2)所得再分配を通じて、国民所得の平均化をはかるとともに、後代に巨額の負担を残さないよう配慮すること」等を改正方針とし、具体的な立案に着手した（松田 1979：23）。
松田はまず、家田新一を主任として、「根本的改正の基礎となるべき改正案の要点」を作成した（松田 1957b：26）。この「改正案の要点」こそが、1952 年 10 月に社会保険審議会に提出された「参考案」であった。
２－４ 「参考案」における定額＋報酬比例とは「参考案」では、①標準報酬の枠について、現行の 2,000 円から 8,000 円を 3,000 円から 3 万 6,000 円に引き上げること、②年金額について、定額部分と報酬比例部分で構成することとし、定額部分は月額 1,000 円、報酬比例部分は資格期間 1 年につき平均報酬額の 100 分の 1 とすること、③保険料について、6 段階に分けて漸次給付に見合う額に戻すこと、等が明示された。
松田が給付方法として定額＋報酬比例を「参考案」としたのは、「低額所得の勤労者にも一定限度の年金を保障することができるし、高額所得の勤労者すなわち年金保険に多数のコンツリビューションをした者にも、ある程度その賃金に比例した年金額が支給され、また被保険者であった期間に応じて増額されるという利益がある」からであった（松田 1952：4）。
年金額については、「生活保護費のバスケット方式による計算を頭におきながら、大阪商大の篠原教授の貯蓄性向の調査を参考にしたり、国民生活基礎調査を検討したり」、「いろいろ迷った」という（松田 1979：24）。
「農閑期の比較的労働力の不必要な時期には、都市あるいは漁港に出て、工業労働者あるいは漁業労働者となって働かざるを得ない」ことが原因で、「わが国の勤労者の賃金は、熟練労働者から不熟練労働者、さては副業的労働者への限りない幅を持つに至っている」ために、「フラットの年金額は自然最低の線まで低下」せざるを得なかった（松田 1952：2）。社会保障制度審議会が定額で月額 2,000 円程度の養老年金を勧告していたのに対して、月額 1,000円と低額であったのはそのためであろう。
なお、松田は、給付方法を定額＋報酬比例とすることについて、「各種の調査から十分の自信をもっていて、終7始動揺するようなことはなかった」と述べている（松田 1979：24）。
３ 「改正法案要綱」（1953 年 12 月）における標準報酬の枠の上限および年金額の修正
1954 年 5 月の厚生年金保険法改正までに、「参考案」は大きく 2 回修正されている。1 回目は 1953 年 12 月の「改正法案要綱」における修正で、2 回目は 1954 年 4 月の「修正案」における修正である。ここでは、このうち1 回目の修正を取り上げたい。というのも、2 回目の修正は、第 19 回国会の衆議院厚生委員会で自由党、改進党および左右社会党が共同提案して実現した修正であり、厚生官僚らによる修正ではないからである。
「参考案」から「改正法案要綱」への修正のうち、年金額に関わる修正は、とくに事業主側からの強硬な反対を受けて行われた、①標準報酬の枠について、上限を 3 万 6,000 円から 1 万 8,000 円に引き下げたこと、②年金額について、定額部分は月額 1,500 円、報酬比例部分は資格期間 1 年につき平均報酬額の 1000 分の 5 とし、定額部分を引き上げ、報酬比例部分を引き下げたことの 2 点である。そこで第 3 章では、この 2 点の修正理由について明らかにしたい。
３－１ 標準報酬の枠の上限の修正理由
鈴木によれば、標準報酬の枠の上限を 1 万 8,000 円まで引き下げたのは、「当時の政治的な理由もあって、給付の最高を抑える」ためであった（鈴木 1958：6）。具体的には、「高額所得者に高額の給付をする必要は、社会保険としては、薄いのではないか」、また、「フラットのウエイトが大きくなると、高い保険料を掛けても給付が余り増えないのは不公平じゃないか」等と考えられたからである（鈴木 1958：6）。
1 万 8,000 円という金額は、「当時労働者の平均賃金が一万五千円程度であったので、これに二割加えた一万八千円程度が、一番妥当ではないか」（鈴木 1958：6）、あるいは、「当時の平均賃金が一万二、〇〇〇円位」で、「これに五割増」した等と説明されており（久下・松田・鈴木ほか 1968：25）、いずれにしても賃金の実態を考慮して決定されたようである。また、参考として、「終始最高額で払い込みをした者が、払い込んだ総額（＋その利息）が、六十歳支給開始で受取る年金額の総額（平均余命で計算）に達するかどうかを計算」していた（松田 1979：24）。
３－２ 年金額の修正理由
保険数理の専門官たちが後に、「2,000 円は期間比例ではありませんから、何年加入していても 2,000 円、年額24,000 円ですね。ここで大分コストを削ってあると思う」と述べ、定額は「期間の短い人に出す年金として非常に意味があった」と評価する一方で、定額部分を引き上げ、報酬比例部分を引き下げた修正は、コスト削減でもあったことを指摘している（竹内・大瀧・田村 1988：54-55）。
さらに、従来の予定利率は 3.5 であったが、「現実に 5.5 という利率が資金運用部に出て来たし、たまたま 5.5 を使うと、給付を挙げて料率を動かさないで済むということにもなった」という（竹内・大瀧・田村 1988：57）。保険料率を 3％に据え置いたまま、標準報酬の枠の上限を引き下げたことによる財源不足は、このような操作でも補われていた（竹内・大瀧・田村 1988：55）。財源の確保が不充分なまま、「取り敢えずそれらしい給付を作」れたのは、松田と鈴木の海外視察の成果であった（竹内・大瀧・田村 1988：55）。とはいえ、「この頃の給付のレベルは低かった」という（竹内・大瀧・田村 1988：57）。1951 年 7 月に国際社会保障協会総会に出席し、そのまま欧米を視察した当時保険局長であった安田巖は、イギリスに「行って自分で金を使ってみて」、イギリスの年金額が実は生計費を賄えていないことを痛感しており（安田 1951：14）、厚生官僚らにも、安田のこの感覚は伝わっていたと考えられる。
４ おわりに松田は、1948年の厚生年金保険法改正で養老年金の機能を事実上失わせたことに責任を感じていたようである。
そのため、1948 年の改正の後始末は、松田にとって当然関わるべきものであった。
厚生年金保険改正における二階建て構造は、鈴木の調査や松田の発言からもわかるよう 1950 年頃から構想されていた。厚生省が厚生年金保険の給付方法を考える上で、まず検討していたのは、報酬比例制のみの場合である。
しかし同時に、考え得る他の給付方法についても、鈴木は試算していた。その中の一つが定額＋報酬比例という給付方法である。1950 年当時において定額＋報酬比例という発想は必ずしも厚生省の中では主要な考えではなかった。
しかしながら鈴木は、1951 年 1 月に作成した「厚生年金保険改正参考案」に、給付方法を定額＋報酬比例にすることを盛り込んでいた。このような給付方法をとった背景には、賃金格差が激しかったこと、年金の財源が限8られていたこと等があげられる。なお、鈴木は、定額部分を国庫負担にする考えだったが、定額部分を後に拡張していくことを考えていた松田は、鈴木の考えを財政面から特別に取り上げることはなかった。その後、局議においては、改正方針の第一を「社会保障の体系を整えること」とし、給付内容の充実は後の改正に委ねることとなった。したがって、1954 年改正では、定額＋報酬比例という給付方法による年金制度の枠組み作りを最優先し、長期間存続しうる年金制度を目指したといえよう。
他方で、ボードマーの発言からも、二階建て構造は諸外国でも取り入れられていたことがわかる。しかし、日本における年金制度の二階建て構造は海外の制度をそのまま取り入れたのではなく、長期給付の問題や賃金格差という日本の状況から、最適な制度として二階建て構造をとったと考えられる。
二階建て構造自体は低所得者を考慮して考え出されたが、1954 年改正全体としては、年金受給者の最低生活を考えた改正ではなく、とくに事業主側の保険料負担を軽減することを目的とした改正だったのではないだろうか。
文献
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