避難行動要支援者「個別避難計画」作成
豊島区をフィールドとした都市型モデルの創出佐藤 和彦
大正大学 地域構想研究所 研究員（要旨） 大正大学は東京都豊島区と避難行動要支援者の個別避難計画作成を促進する共同研究に取り組んでいる。本学の役割は、コミュニティの希薄化が進行している都市部において、既存のコミュニティだけに依存することなく、区域内のあらゆる関係者（福祉関係者、在勤・在学者など）を取り込み、福祉防災コミュニティによる都市型モデルを創出していくことにある。本稿では、モデル的に高田地区での取り組みを進めた令和５年度の取り組みとその成果について紹介し、今後の方向性について考察する。
キーワード: 避難行動要支援者、個別避難計画、防災リテラシー、福祉防災まちづくり、コミュニティ

１．豊島区との共同研究についてて災害時要援護者（豊島区では独自条例で定義されているため、本稿ではこの用語も使用する）対

令和５年５月、大正大学は本学が立地し、かね策の検討を深めてきたが、個別避難計画作成などてから連携関係にある東京都豊島区と「豊島区と困難な課題への取り組みを具体化するにあたり、大正大学との災害時要配慮者対策の推進に係る共本学の知見を活用することが望まれ、共同研究を同研究に関する覚書」を締結し、災害対策基本法開始することとなった。

（以下「災対基本法」という）によって市区町村共同研究を推進するにあたっては、住民に「他長の努力義務とされている避難行動要支援者（以人事」ではなく「自分事」と捉えてもらうこと、下、「要支援者」という）の個別避難計画を作成す

防災上の課題と矮小化せずに福祉やコミュニテるために必要な仕組み及び体制づくり並びに社会ィ再生など広い視点で捉えてもらうことを重視

実装に関する共同研究を開始した。

しつつ、都市型モデルの創出を目指すこととし豊島区内では、地縁型コミュニティである町会・ている。本稿では、令和５年度に高田地区を中心自治会がくまなく組織されており、その総数は129にモデル事業に取り組んだ成果を報告し、今後団体である。の方向性について考察する。

町会・自治会は、各種交流イベントや資源リサイクル・町内美化活動などの自主的なコミュニテ

２．個別避難計画作成の進捗状況

ィ活動を展開している。さらに、豊島区では町会・自治会が自主防災組織と位置付けられており、地総務省消防庁による最新の調査結果1)では、全域防災の中核的な担い手としての役割を併せ持っ国1,741市区町村のうち個別避難計画の作成に着ている。

手している（一部作成済み）自治体は1,323団体、しかしながら近年、町会・自治会の加入率は50％76.0%と順調に増えてきている。一方で、要支援者を割り込み、役員の高齢化･担い手不足などの課題全員分の個別避難計画の作成を終えた自治体数はが生じ、コミュニティの希薄化が懸念されている。

151団体、8.7%にとどまっており、全国的に見ても豊島区では、数年前から保健福祉部を中心とし計画作成が思うように進んでいないことが伺える。

意でなく行政発意で進める場合に、押し付けられ感が伴うのは避け難いように思われる。とはいえ、丸投げ感・押し付けられ感は、個別避難計画を他人事として捉えている裏返しだとも言える。自分事として、地域の課題として捉え直してもらう働きかけが必要である。
第三の課題は、避難支援に対する過重な負担感である。経験上、地域住民が抱く負担感には二種
図－１ 個別避難計画の作成状況（消防庁資料）類がある。一つ目は、支援者には要支援者の命を守るために命がけで支援活動をすることが要求さ内閣府は、計画作成を巡る課題として“庁内外れるという負担感である。二つ目は、寝たきりなにおける防災・福祉など関係者との連携、福祉専

ど自力での移動が困難な要支援者に対しても地域

2)

門職の参画、避難支援等実施者の確保” が困難で住民が支援することを要求されるという負担感であることなどを挙げている。

ある。要するに、専門機関の救助隊員並みの活動

豊島区においても、上記のような課題は共通しが要求されるという負担感である。ている。ただし、かつて豊島区の防災課長を務め地域住民に求められているのは、可能な範囲でた筆者の肌感覚としては、上記のほかにも根深いの支援活動であることを丁寧に説明して、誤解を課題があると考えている。

解いていく必要がある。

第一の課題は、個人情報の壁である。災対基本

これらの課題を克服しながら個別避難計画作成

法は要支援者名簿情報について「避難支援等の実を円滑に進めていくには、多少時間がかかっても、施に必要な限度で(中略)避難支援等関係者（筆者

地域住民や関係者に丁寧な説明と協議を繰り返し追記：自主防災組織など）に対し,名簿情報を提供て、合意形成を図っていく必要がある。

するものとする」(第49条の11第2項)と義務的に規高田地区でのモデル実施にあたっては、主に第定しており、要支援者の命を守るために個人情報二、第三の課題に焦点を当て、３つのステップをを活用するという立法趣旨が明確に示されている。 踏んでいくことで、参加した住民が個別避難計画
しかし、行政や地域住民の意識の中には、個人作成の意義や地域全体での取り組みの必要性に気情報の活用について慎重になる傾向がいまだに色付き、福祉防災まちづくりにつながっていく防災濃く残っている。

教育プログラムの構築を試みた。

また、要支援者の側にも自分の情報を近隣の人に詳細に知られることには抵抗感を抱く人も少な３．個別避難計画とはからずいるだろう。
要支援者、支援者などすべての関係者に対して、個別避難計画の意義や個人情報の正しい活用に関して理解を深める働きかけが必要である。

(１) 避難とは本論に入る前に「避難」の定義及び支援者の役割について整理しておきたい。

第二の課題は、住民の側に個別避難計画の作成は行政から「地域に丸投げされ、押し付けられた」という受け止めが強く残っていることだ。
確かに行政は、ともすると要支援者名簿や計画作成のマニュアル、様式案などを自主防災組織に示して、共助の取り組みとして個別避難計画作成を要請するという対応をしがちである。かつての豊島区の進め方も同様だった。このように住民発

図－２ 安全確保行動の分類（中央防災会議3）から）

中央防災会議の専門調査会3)は、「避難とは安全避難することが困難な者であって、その円滑かつ確保行動である」と定義し、具体的な分類として迅速な避難の確保を図るため特に支援を要するも“命を守るための緊急的な行動”と“一定期間仮の」を要支援者と定義している（第49条の10第1項）。の避難生活を送る行動”の２つに大別したうえで、具体的にどのような住民を要支援者とするのか、細分化して４類型を示している（図-２）。
この定義のうち、命を守る“緊急的な行動”に国による具体的な判断基準は定められておらず、市区町村の判断に委ねられている。

ついてもう少し考察してみると、ハザード特性に豊島区の場合、総人口約30万人のうち要配慮者応じて行動の内容に違いがあることがわかる。風

は約6.8万人に上ると推計されている（外国人を水害などリードタイムを確保しやすいハザードの．．．．．
場合、災害が発生する前に安全な場所へ移動することが典型的な行動であるのに対し、突発的に起．．．．．
きる地震津波の場合には地震が発生した後に、いち早く安全な高台に移動することが求められる。

除く）。さらに、要支援者については８類型を定めており、名簿登載者数は約4,900人となっている（図-３）。

本稿では、前者を｢事前避難｣、後者を｢事後緊急避難｣と呼ぶ。
さらに地震に伴う津波リスクを想定する必要性が低い地域では、自宅が被災した住民は揺れが収まってある程度落ち着いた段階で避難先への移動を行うことになる。本稿では、これを「事後避難」と呼ぶ。
以上の考察に基づいて個別避難計画の避難支援
内容を検討してみると、事前避難をする場合には

図－３ 豊島区の要支援者（佐藤作成）「早期の避難の呼び掛け」「避難先までの付き添い」などが典型的であろう。
事後緊急避難をする場合の避難支援は「率先避難しながら要支援者に避難を呼びかける」ことが優先され、「避難先までの付き添い」などは無理なく安全に実施できる場合に限られる。

(３) 豊島区における個別避難計画
豊島区において個別避難計画の作成対象となる要支援者は、前述のとおり約4,900人である。
個別避難計画の内容は、要支援者の心身の状況や家族の状況に応じて多様になるが、どのようなまた、津波リスクのない地域で地震発生後に行ハザードに対応するかによっても異なってくる。

う事後避難の場合の支援は「安否確認」「救出」「避豊島区内では、首都直下地震が発生した場合に難所等への移送」などが典型的となり、事前避難

は区内全域が震度6弱以上の強い揺れに襲われるの場合の支援とは内容が大きく異なる。

ことが想定されており、区内共通のハザードであ個別避難計画作成にあたっては、以上のようにる。ただし、海から離れているため津波は想定さ当該地域で想定されるハザード特性に対応して避れていない。風水害については、神田川の洪水が難支援の在り方が変わることに注意を払う必要が想定される高田地区、その他内水氾濫が想定されある。ている地区、土砂災害警戒区域が指定されている地区などがあり、要支援者の居住地がどこである(２) 避難行動要支援者とはかによって、個別避難計画の内容が分かれてくる。

災対基本法では、「高齢者、障害者、乳幼児その豊島区内では、事後緊急避難の必要はないと考他の特に配慮を要する者」
を要配慮者と定義し（第えられるため、①地震発生時の事後避難に対応し8条第2項第15号）、「要配慮者のうち、災害が発生た個別避難計画、②風水害発生時の事前避難に対し、又は災害が発生するおそれがある場合に自ら応した個別避難計画、③前記①②の両方に対応した個別避難計画、計３パターンの計画作成を進めていくことになる。
なお、令和５年度においては、本学と豊島区との協議の結果、区内で唯一神田川の洪水リスクが第一ステップでは、地域の災害リスクを正しく理解し、自力での避難が難しい人に配慮した福祉防災まちづくりの重要性を学んでもらう座学の防災講習会を開催した。

ある高田地区において、事前避難を想定した個別

第二ステップでは、災害リスクを理解したうえ

避難計画の作成に向けたモデル事業を展開するこで、防災の原点である“自助”について考え、どととした。

うすれば自分の身を守ることができるのかを体験モデル事業を実施するにあたっては、以下の点に配慮した。

的に学ぶワークショップを開催した。
第三ステップでは、災害リスクを理解し、自分a) 丁寧な情報把握と意思確認の身を守る方法を学んだうえで、自力で避難するモデル地区に居住している要支援者全員に対しことが難しい要支援者を地域全体で守ることにつて、豊島区が基礎調査を実施し、同居家族の有無などの詳細な生活状況の把握を行うとともに、個別避難計画作成の意思確認を行った。
基礎調査には、対象者151人のうち77人（回答率51％）から回答を得た。

いて考えるワークショップを開催した。
この３ステップを通して参加した住民は、自然に個別避難計画の必要性やコミュニティ全体での取り組みが欠かせないことを理解してくれるだろうという仮説に基づく構成である。

b) モデル作成は区職員が担当
そのうえで、個別避難計画の作成を希望する要
支援者に対しては、地域包括支援センターと情報(１) 第一弾：防災講習会
第一弾として豊島区の災害リスクについて理解交換しながら、区職員が直接アプローチして個別を深める防災講習会を開催した。

避難計画をモデル作成した。地域丸投げから脱却

・日時：令和５年８月５日（土）14:00～15:30

し、必要に応じて区も直接に関与していくことと・会場：豊島区立雑司が谷地域文化創造館（多目したのである。令和５年の年末までに1件の個別避的ホール）

難計画が作成されており、年度末までに数件の作・参加：80人（定員100人）成を進めて行くことが予定されている。

講習会の効果を測定するため、受講前と受講後

c） 地域の防災リテラシー向上にアンケートを実施した。回答数は84件であった

地域住民向けに、本学の研究者が防災講座と2度（区職員の回答も含む）。のワークショップを実施して、地域の防災リスク受講者の内訳は、町会・自治会役員や民生児童への理解、適切な避難について考える機会を提供

委員が32%、一般区民が35%、その他が33%となってした。本学としてはこのプロセスを通じて、６年いる。

度以降の本格的な全区展開をにらんで、地域全体の防災リテラシー向上を図るための防災教育プログラムの開発を試みたことになる。

４. 豊島区モデル事業
以下では、高田地区でのモデル事業のうち、本学が担当した防災教育プログラム開発について報告する。
防災教育プログラムは、防災リテラシー向上に必要な３つのステップを踏まえて構成することとした。

図－６ 防災講習会アンケート結果（対策）（２） 第二弾：防災ワークショップ第二弾として、災害から自分の命を守る防災行
図－４ 防災講習会募集チラシ

動を学ぶため、豊島区と大正大学が共同制作した「わが家のひなん計画」（豊島区版マイタイムライン1）の作成を行うワークショップを開催した。
・日時：令和５年９月24日（日）10:00～12:00
・会場：豊島区立雑司が谷地域文化創造館（第２会議室）
・参加：34人（定員50人）

図－５ 防災講習会アンケート結果(リスク理解）

災害リスクの理解度については「十分理解」「ある程度理解」が開催前の68%から終了後には81%にまで増えた。一方で「やや無理解」「全く無理解」の回答は開催前の13%から終了後には全く無くなった（図－５)。
さらに、とるべき対策については、期待していたとおり「個別避難計画作成」が受講前後で３人から32人へ、「避難支援する」が21人から32人へと増えた（図－６）。

図－７ 防災ワークショップ募集チラシ

講習会を通じて、参加者が災害リスクを正しく認識し、取り残しのない防災を進める重要性につ

当日は、豊島区のハザードマップや東京都が公いて理解を深めたことが確認できた。

開している防災アプリ（図－９）で自宅の予想浸1になったら、どの避難所に、どうやって（誰に助けてもらって）避難するのかを予め定めておく防災行動計画である。

マイタイムラインとは、台風が接近し河川の洪水発生が予想される場合等に備えて、各個人が自分は、どのような状況水深を確認するなど、参加者の自宅の具体的な災害リスクを自分で調べながら「わが家のひなん計画」(図－８)を作成してもらった。
「わが家のひなん計画」は、個別避難計画を補完する資料として作成したもので、①誰が、②どのリスクに対して、③どこに、④誰と一緒に（誰に手伝ってもらって）逃げるのか、を記載するだけで手軽に作成することができる。

図－10 防災ＷＳアンケート結果（リスク理解）

図－８ 当日使用した「わが家のひなん計画」様式

図－11 防災ＷＳアンケート（取り組み状況）

図－９ 防災アプリイメージ（東京都ＨＰから）

本人・家族が個別避難計画を作成する場合には、この様式を用いて簡潔に作成し、それを豊島区に提出してもらい、区が保有している要支援者情報

図－12 防災ＷＳアンケート結果（対策）を追記すれば個別避難計画を完成させることができるだろうと考えている。

アンケート結果は上々であった。リスクの理解については「十分理解」「ある程度理解」が受講前の75%から97%とほぼ全員に増えた。加えて、受講前に19％いた「やや無理解」が一人もいなくなった（図－10）。自宅の防災対策の取り組み状況については、受講前に44%にとどまっていた「十分対策」

「ある程度対策」が倍近い83%にまで増えた。
「わ福祉事業所が21%と合計68％を占め、一般区民はが家のひなん計画」づくりを行ったことが、対策29%とやや構成が異なる結果となった。の進展と受け止められたものと考えている（図－11）。

なお、第三弾を実施するにあたっては、第一弾、第二弾などこれまでに実施したワークショップ等

とるべき対策については、「避難支援する」が7人から14人へと増えた（図－12）の参加者からファシリテーターとなる協力者を募集した。その結果、４人が応募してくれた。４人座学で聴講するだけの講習会に比べて、体験型の協力者は、事前打合せから参画し、当日は各班のワークショップは当事者意識を高め、理解や満のファシリテーターとして大いに活躍してくれた。

足度を深める成果を上げたと評価している。

一連の企画を通じて、得難い協力者を獲得できた
ことは、今後に向けて大きな成果であったと考え(３) 第三弾：防災ワークショップている。

第三弾として、地域全体で一人も取り残さずにワークショップ当日は、参加者を４班に分けて生き延びるための福祉防災まちづくりについて考実施した。全体は２部構成で、第１部では風水害えるワークショップを開催した。

時の指定避難所である目白小学校までの避難時間

・日時：令和６年１月28日（日）09:30～12:00

を調べる簡略版の「逃げ地図」4)作成のワークを行

・会場：豊島区立雑司が谷地域文化創造館（多目い、ファシリテーターから結果発表を行ってもら的ホール）
・参加：24人（定員50人）った。
「逃げ地図ワーク」は時間の関係で簡略化し、すべての班で目白小学校を起点として20分程度でどのエリアまで高齢者が避難可能なのかを検証してもらった。
具体的には、逃げ地図で提唱されている高齢者の歩行速度129m／3分間に基づいて、地図の縮尺に合わせて長さ6.8cmに切った皮ひもを用いて白地図上の距離を測り、赤色から茶色まで３分毎に経路上を色鉛筆で塗り分ける作業を行ってもらった。
すべての班に高田在住者や近隣の在住者を配置したため、土地勘を生かして斜度のきつい坂や工事中で通行できない階段などの情報が飛び交った。
ぬり絵気分を楽しみつつも真剣に作業が行われ、高齢者が目白小学校まで行くのがいかに大変なことか、実感を持って確認してもらうことができた。
第２部では班ごとに、第１部で確認した避難困難なエリアに住んでいる高齢者等は、どのように

図－13 防災ワークショップ募集チラシ避難すれば助かるのかを話し合ってもらった。そして、参加した区民に発表を行ってもらった。

第三弾のワークショップは、来年度以降に目指第2部でも大変熱心な意見交換が行われ、高台のしている高田地区での福祉防災コミュニティ立上目白小学校に上がる途中の寺院で一休みしたらどげを視野に入れて、前２回に比べて高田地区の町うか、民間のビルを避難所にできないか、少しで会・自治会等を優先して募集をかけ、福祉関係のも早く避難するためには情報が重要なので情報を事業所などにも積極的に参加を呼び掛けた。

得る手段を関係者が共有すべきだ、など活発な意

この結果、前２回と比べて町会・民生委員が47%、見交換が行われた。発表者も要領よく発表してくれて、短時間ではあったが中身の濃いワークショ

５．モデル実施の評価と今後の展開ップとなった。
アンケート結果では、受講前と受講後で顕著な(１) モデル実施の評価変化は認められなかった。あえて言えば、地域み結論から延べると、モデル実施を通じて、３ス

んなの命を守る対策に関する質問で、「地域の全員テップの防災教育プログラムは、豊島区の課題（個が『わが家のひなん計画』を作成し、かつ地域の人情報の壁、地域丸投げ感・押し付け感、過重な避難計画（コミュニティタイムライン）も作成し負担感）のうち、地域丸投げ・押し付け感の解消て、防災訓練を繰り返していく」という回答を選に大きく寄与することが確認できたと考えている。

んだ割合が42%から54%に向上した（図－14）。

第一弾で災害リスクを学び、自分もいざという大きな変化は見られなかったが、必ずしも悲観時には避難しなければならない地域に住んでいる的に評価してはいない。第三弾への参加者のうちのだと理解する過程を通じて、個別避難計画を自前２回の受講経験者（どちらか１回含む）が15人分事、地域の課題として捉える意識が生まれた。と過半数を占め、初参加の人も民生児童委員や福そして、第二弾で自宅の災害リスクを具体的に祉事業所からの参加が多く、もともと防災に関心把握し、適切に避難するための手法として「わがの高く一定の知見を有した層が参加したことが影家のひなん計画」の作成を経験したことで、より響したものと捉えている。

深く自分に引き付ける効果を生んだ。
第三弾のワークショップで、高田地区には指定避難所までの避難が困難なエリアが存在することを実感し、対策について議論する中で、自分たちにもできることがあることに気付いていった。
このことは、専門機関ではない地域住民でもできることがあり、それをやっていけばいいのだという意識を生み、過重な負担感を一定程度解消する効果を生んでいる。
以上のことから３ステップの防災教育プログラ
ムは豊島区の課題を解消するうえで有効であると評価している。

図－14 防災ＷＳ②アンケート結果（みんなを守る）

その一方で課題も残っている。
第一の課題として挙げた個人情報の壁についてアンケート結果には表れないが、別の方法で参加者の意識の変化、防災リテラシーの向上を確認することができた。

は、モデル実施の中では深掘りしていない。この点は、今後の課題である。
また、３ステップの防災教育プログラムは、全ワークショップの最後に、今後、高田地区にお体として多くの時間を要することが難点である。

いて町会・自治会の壁を越えて、福祉関係者（民加えて、事前避難が有効な風水害を前提として構生児童委員、福祉事業者）、地元の事業所や学校な成されているため、高田地区以外での有効性にはどにも加わってもらい、地域での防災対策につい疑問が残る。て勉強会や議論の場を設定していくことを提案し地震が主な想定ハザードである他地区に展開すたところ、参加者は大きな拍手をもって賛同してる場合には、地震への対応と、回数増に対応したくれたのである。

プログラムの簡素化が必要である。
(２) 今後の展開
令和６年度においては、高田地区でのモデル実

施の成果を生かしさらに活動を深めていくとともていくにあたっては、すでに主体的に個別避難計に、区内の他地域においても防災教育プログラム画作成に動き始めている町会・自治会の活動を尊を順次開催し、個別避難計画の作成を本格的に促重していく必要がある。先進事例として紹介する進していく予定である。などしながら、特定の方式を押し付けるのではな

高田地区においては、モデル実施を通じて町会・自治会役員や民生児童委員などのキーパーソく、主体的な活動を尊重できるよう配慮していきたい。

ンに対して、地域住民だけでなく事業所や学生なそのほか、本研究所の客員教授が地元住民の一どを巻き込んで幅広い人材を結集して防災対策に人として個別避難計画作成を先導している藤沢市

ついて学び、議論する場を設けることに一定の理（辻堂地区）との交流などにも取り組み、ともに解を得ることができた。このことを足掛かりとし個別避難計画作成の都市型モデル構築に向けた道て、来年度以降に福祉防災コミュニティを生み出筋を探求していくつもりである。

し、コミュニティ全体で要支援者の避難支援などに取り組むまちづくりを推進していきたい。
一方で、他地区では半日から1日程度に簡素化

都市型モデル創出の挑戦は始まったばかりであるが着実に前進し、より具体的な成果を上げて行けるよう引き続き努力していきたい。

した防災教育プログラムを展開して、「わが家の最後に、本研究にご協力いただいた皆さん、講ひなん計画」をベースにした個別避難計画の作成

習会等にご参加いただいた皆さんに深甚なる感謝を促していく予定だ。

をささげて、本稿を終えたい。

なお、区内全体で個別避難計画作成を呼び掛け皆さん、本当にありがとうございました。

参考文献
1)内閣府・消防庁：個別避難計画の策定等に係る進捗状況の把握について（フォローアップの結果）、pp2、2023．
2)内閣府：「個別避難計画作成モデル事業 成果発表会」資料、pp.2, 2023.
3)中央防災会議：災害時の避難に関する専門調査会報告、pp.11-13，2012．
4)逃げ地図づくりプロジェクトチーム：災害から命を守る『逃げ地図』づくり、ぎょうせい、pp.216, 1989．