関東大震災100周年企画（その 2 ）首都直下地震における国の対応や対策
内閣府 政策統括官（防災担当） 髙橋 謙司

はじめに今年は、大正12（1923）年に発生した関東大震災から、100年を迎えます。約10万 5 千人にのぼる死者、行方不明者を生んだあの痛ましい大災害以降、首都圏は、我が国の社会・経済の中心として飛躍的な発展を遂げてきました。
一方、我が国は世界でも有数の地震国であり、この首都圏で大規模地震が発生して我が国の行政・経済・金融等の中枢機能に支障が生じた場合、「国難」ともいえる事態になりかねません。
本稿では、我が国の中枢機能を担う首都圏における大規模地震対策の現状について述べます。

首都直下地震の被害想定と対策①被害想定※ 1
現在の首都直下地震対策は、平成24年度から中央防災会議の下に設置されたワーキンググループ（主査：増田寛也・野村総合研究所顧問（当時）、現・日本郵政株式会社取締役兼代表執行役社長）において検討が進められました。対象とする地震については、関東大震災をもたらした大正関東地震タイプ（M 8 クラスの海溝型）の地震は当面発生の可能性が低いことから、当面の脅威として今後30年間に約70％の確率で発生するとされている首都直下地震（M 7 クラス）としています。
平成25（2013）年12月に公表された被害想定では、都心南部を震源として M 7 クラスの地震が発生した場合、死者数は最大約2.3万人（うち、約 7 割が火災、約 3 割が揺れによるもの）、全壊・焼失棟数は約61万棟（うち、約 7 割が火災、約 3 割が揺れによるもの）に及び、さらに、経済被害は算定できるものだけでも約95兆円とされ、まさに国難ともいえる事態を招くものとされています。
なお、大正関東地震タイプの地震については、計画上、津波対策（太平洋側で約 6 〜 8 m）の対象として反映するとともに、中長期的視野に立った対策（まちづくりなど）の対象として位置付けられています（この場合の想定死者数は最大約7.3万人、全壊・焼失棟数は約133万棟、経済被害額は約160兆円。）。
首都直下地震の被害の特徴として
は、①首都中枢機能への影響と②巨大過密都市を襲う被害が挙げられます。
①については、政府機関や経済中枢機能等への影響が、②については、深刻な道路交通麻痺、膨大な数の避難者・

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被災者の発生、物流機能の低下による物資不足、電力供給の不安定化、情報の混乱、さらには復旧・復興のための土地不足が懸念されています。
また、前述の被害想定では、発災直後の被害の様相も示されています。木造住宅を中心に、多くの建物被害が出るとともに、火災が同時多発的に発生し、延焼が 2 日程度続くとされています。
また、ライフラインのうち電力については、 5割の地域で停電し、最悪の場合、 1 週間以上回復しないこと、さらに電話については、携帯電話を含めて不通の状態が 1 日程度続き、停電が長期化すると基地局の停波により携帯電話の使用も不安定となるとされています。
また、インフラについては、主要道路の開通には少なくとも 1 〜 2 日程度要するとともに、一般道はガレキによる不通区間が大量に発生し、復旧には 1 か月を要すること、鉄道については、運転再開には地下鉄で 1 週間、JR 在来線や私鉄では1 か月程度要するとされています。
このような状況を受けて、最大で約720万人の避難者（発災 2 週間後）が発生することで、食料・飲料水などの備蓄について家庭内・公的備蓄を合わせても大量の不足が生じ得るとされています。

②基本計画の概要※ 2
上記のような被害想定やワーキンググループによる対策等に関する報告書などを受け、政府は「首都直下地震対策特別措置法」に基づく首都直下地震緊急対策推進基本計画（以下「基本計画」という。
）を策定（現在の減災目標を掲げた計画については平成27（2015）年 3 月）し、今日に至るまでに国や各自治体、民間企業等もそれぞれの個別計画を策定し、対策を進めてきたところです。
基本計画では、今後10年間で達成すべき減災目標として、想定される最大死者数：約 2 万 3 千人、同建築物全壊・焼失棟数：約61万棟をそれぞれ概ね半減させることを目標に掲げるとともに、これを達成するための施策について具体目標等を位置付けています。次のとおり、その内容について述べます。
1 ）中枢機能の継続性確保
基本計画の特徴は、対策の基本的な方針として「首都中枢機能の継続性の確保」を明示的に掲げていることです。首都中枢機能は、政治、行政及び経済の 3 つについて、発災直後においても最低限果たすべき機能目標を設定し、政府としての業務継続計画の中で具体の対応について定めています。また、ライフライン及びインフラの維持に関して機能目標を定めるとともに、施設の耐震化・多重化や早期復旧体制の整備等を位置付けています。さらに、緊急輸送を確保するなどのために必要な港湾・空港等の機能維持を図るとして、早期の道路啓開、復旧体制の整備等についても定められています。
2 ）膨大な人的・物的被害への対応
関東大震災での被害状況、国が公表した被害想定を踏まえ、揺れ・火災への備えが重要としていま

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す。揺れ対策として建築物、施設の耐震化、家具等の固定化を進めるとともに、火災対策として感震ブレーカーの設置など出火防止対策や、発災時の速やかな初期消火、延焼被害の抑制対策等が位置付けられています。
地域においては、初期消火の成功率の向上が極めて重要であり、国、都県、市町村
等は、常備消防及び地域防災力の中核となる消防団の充実、自身の安全が確保できる範囲内で消火活動を行う自主防災組織の活動体制の充実等による地域防災力の向上に向けた取組を進めることとしています。
これらの取組を進めるため、基本計画においても目標を設定し、関係者が連携して取り組んでいます。
また、ライフライン等については災害時の救命・救助活動、医療救護及び消火活動等を行う上で重要であることから、重要施設の耐震化・液状化対策、供給ルートの多重化・分散化等に加え、特に重要な供給ライン等については優先的に早期に復旧できるよう、人材確保や資機材の配備など体制を強化することとしています。
特に近年は、デジタル技術の発達により社会全体の利便性が高くなる一方で、日常生活において情報収集や決済の手段などとしてスマートフォンが欠かせなくなっている社会環境、電力・通信への依存の高まりといった脆弱性も顕在化しており、この点からも継続的な対策の強化が望まれます。
燃料の供給対策についても、医療施設や避難所となる学校、ライフライン等の重要施設に迅速に供給できるよう取組を促進することとしています。
道路、空港、港湾、鉄道等の交通インフラ等については、発災時の速やかな機能回復や、地震による被害を最小化するため、施設の耐震化、老朽化対策の推進、施設・機能の代替性の確保をはじめ、各種措置により災害に強いネットワークの整備を進めることとしています。具体的には、緊急輸送道路における道路の耐震補強、東京湾臨海部基幹的広域防災拠点との連携、都心部におけるヘリポートの確保や河川舟運の活用等の輸送ネットワークの構築などを掲げています。
実際に地震が発生した際の、円滑かつ迅速な災害応急対策、災害復旧・復興への備えについては、道路啓開、交通渋滞対策、救命・救助、災害時の医療機能をはじめとした災害応急体制等の整備に加え、膨大な数の避難者・被災者、さらには最大で約800万にものぼるとされる帰宅困難者等への対応などについても定められています。さらに、早期の復旧に向けた、広域連携のための防災拠点、交通基盤の確保や、物資の絶対的な不足に対応した物資輸送機能の確保、的確な情報収集・発信などが掲げられています。

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関東大震災100周年企画（その 2）③災害発生時の応急対策活動に関する計画※ 3
災害発生時の応急対策活動については、この基本計画に基づく具体計画（首都直下地震における具体的な応急対策活動に関する計画）が、中央防災会議幹事会で決定されています。この計画のポイントは、以下の 2 点です。
①

人命救助に重要な「発災から72時間」を意識しつつ、「緊急輸送ルート、防災拠点」、「救助、救急、消火等」、「医療」、「物資」及び「燃料、電力・ガス、通信」の各分野でのタイムラインと目標行動を設定。
1 都 3 県における巨大過密都市を襲う膨大な被害の様相を踏まえた対応を反映（例：深刻な道路②

交通麻痺に対応するための道路啓開及び滞留車両の排除や交通規制、救助活動拠点の明確化、帰宅困難者対応など）。
この計画に基づき、国や自治体、関係機関は、東京23区において震度 6 強以上の震度が観測された場合には、被害全容の把握を待つことなく、災害応急対策活動を直ちに開始することとなっています。なお、本計画は中央防災会議が行った被害想定の対象となっている都心南部直下地震を想定して定めていますが、必ずしも想定通りの地震が発生
す る と は 限 り ま せ ん。 仮に、この地震以外のケースが発災した場合でも、被災状況に応じて緊急用ルートや各防災拠点等を適宜修正しながら活動内容を適用していくとともに、毎年、訓練等を通じてその内容を評価し、保有している部隊、利用可能な資機材、施設等の変更等にも応じて、定期的に見直しを図っています。

まとめとして関東大震災が発生した100年前と比較して、過去の地震災害を教訓として住宅の耐震化や防災体制の強化などの事前の備えが功を奏し、人的・物的被害が減少傾向にあります。
しかしながら、このような耐震化や防災体制の強化を行っても、その対応能力を上回る地震が起こり得ます。
最後は、起こり得る災害を自分事としてとらえ、「自分の命は自分で守る」という考えの下、自ら防災対策を考えていくことは欠かせません。
国としては、本稿でも触れた基本計画に基づく対策を、漏れなく確実に進めてまいります。

【参考文献】※ 1 ～ 3 内閣府（Web）：首都直下地震防災対策7