ドイツにおけるブラウンフィールド再開発〜用地リサイクルにみる環境リスク管理〜【要旨】

１．ドイツにおける「用地リサイクル」とは、土壌汚染が障害となって都市政策上望ましい土地利用の実現が難しい事態を打開するための公民連携事業を意味する。ドイツ版ブラウンフィールド再開発ともいうべき取組みが改めて注目されている背景には、産業構造の変化や低賃金国への生産移転に伴う産業跡地の処理という旧来の事情に加え、人口減少・高齢化に対応した都市構造への転換という新たな課題への対応がある。低成長下で社会インフラの稼働率を維持し、都市内の消費需要の減少に歯止めをかけるには、中心部の再開発を積極的に進め質の高い生活空間を創出する必要があるが、これに向けて土地利用の転換を進めていくには効率的な環境リスク管理が一層重要になるためである。
２．米国と同様、欧州において土壌汚染問題への対応が本格化したのは 80 年代である。欧州での取組みは、深刻な土壌汚染に対する応急措置の色彩が濃い国主導の浄化対策に始まり、その後、主として官民の役割分担の見直し、リスク管理の効率化の観点から制度上の改良が行われてきた。具体的には、①土地所有者や汚染原因者など民間への浄化責任のシフト、②完全浄化から個々のサイト状態に則したリスク評価に基づく浄化目標への変更、③民間の自主的な浄化を促し、同時に適切なモニタリングを確保する仕組みの導入など、が主要な変更点である。
３．ドイツにおける用地リサイクルは産業跡地での住宅開発を中心に進められてきた。安全性が強く求められる住宅開発は、汚染対策費用が高額になるため開発利益とのバランスを取ることが難しく、これを克服する過程で現在の土壌汚染政策につながる様々なツールが生み出されるなど、公民連携のレベルアップが図られてきた。現在、ドイツでも市町村を主体に PPP プロジェクトが着実に広がりをみせており、用地リサイクルは、今後も拡大が期待される環境分野 PPP の典型例に位置づけられている。
４．わが国の土壌汚染対策は、規制対象を危険度の高い一部の汚染に限定し、大部分を土地取引などに伴う自主対策に委ねている。規制の導入により、わが国の土壌汚染対策は大きく前進したが、同時に、規制の意図と実際の土地取引に乖離が生じ、事実上リスクゼロにしなければ土壌汚染対策として評価されないなど、現行システムの問題点も明らかになりつつある。今後、リスク管理という視点の強化が必要と考えられるが、そのためには①改めて土地利用に則したリスク管理の是非の検討、②モニタリングの強化、③開発利益を浄化費用が上回る場合を対象とする官民役割分担の見直しが課題となろう。この際、用地リサイクルを始め、欧州における取組みは大いに示唆に富むといえる。
フランクフルト駐在員事務所

竹ケ原 啓介 （e-mail： takegahara@dbjffm.de ）

政策企画部

長谷部

1

賢 （e-mail： mahaseb@dbj.go.jp ）１．わが国の土壌汚染対策法を巡る諸問題
・平成15年に土壌汚染対策法が施行されて以来、多くの土地において土壌汚染調査及び対策が実施されてきたが、その多くが土壌汚染対策法及び条例の対象外であるいわゆる「自主調査・自主対策」が中心である。これらの事例については、行政が健康リスクの有無の判断に積極的に関わっていない。
・土地所有者の中には、自主調査・自主対策を含め環境基準を超える汚染が顕在化した場合、行政にも住民に対するリスクコミュニケーションの中心的役割を果たして欲しいという要望が多く、さらに実業界の中には、土壌汚染対策
法にも条例にも規制されない土地について、地方行政の対応がまちまちであるという指摘もある。
図表１−１ 国内の土壌環境関連法規の変遷
時期

法律や規則

昭和４５年
（１９７０）
昭和５５年（１９８０）
昭和５６年（１９８１）
昭和６１年（１９８６）
平成元年（１９８９）「農用地の土壌汚染防止に関する法律」

平成３年（１９９１）
平成５年（１９９３）
平成６年（１９９４）
平成８年（１９９６）
平成９年（１９９７）
平成１１年（１９９９）
平成１２年（２０００）
平成１３年（２００１）
平成１５年（２００３）「土壌の汚染に係る環境基準（１０項目）」（米）ラブキャナル事件→スーパーファンド法制定：１９８０（独）ハンブルク→各州対応→連邦土壌保全法：１９９８（蘭）レッカーケルク→暫定土壌浄化法：１９８２・１９８６・１９９４「公有財産取扱事前協議事務取扱要綱」
国有地に関する「市街地土壌汚染に係る暫定対策指針」
水質汚濁防止法施行令の改正（トリクロロエチレン、テトラクロロエチレンを追加 有害物質の地下浸透禁止）

土壌環境基準の改訂（トリクロロエチレン等１５項目追加−全２５項目）「土壌汚染調査・対策暫定指針」
水質汚濁防止法改正（事業者への都道府県知事による浄化措置命令）「地下水の水質汚濁に係る環境（２３項目）」「土壌・地下水汚染に係る調査・対策指針及び運用基準」
ダイオキシン類対策特別措置法
土壌環境基準の改定（ふっ素・ほう素等２項目追加−全２７項目）

土壌汚染対策法

土壌汚染（広義）

特定有害物質「土壌汚染対策法」が対象とする土壌汚染

ダイオキシン類

その他の化学物質

水銀及びその化合物（うちアルキン水銀）

規制対象候補の物質
・要監視項目（22項目など）︵・条例等において特に規制されている物質
・臭気の強い物質、色のある物質、など

セレン及びその化合物
鉛及びその化合物
砒素及びその化合物
ふっ素及びその化合物
ほう素及びその化合物
シマジン
チウラムチオベンカルブ
PCB
有機りん化合物︵・ガソリン、重油、潤滑油 など︶

油分(mg/L)
指定基準（法第５条）
土壌含有量基準
種 揮 0.002以下
特 発 0.004以下
定 性 0.02以下
有 有 0.04以下
害 機 0.002以下
物 化 0.02以下
質合0.01以下
物
1以下
0.006以下
第１ 0.03以下
0.01以下害 重 0.01以下
物 金 0.05以下
質 属 検出されないこと
等 水銀が0.0005以下、かつ、アルキン水銀が検出
第 されないこと２0.01以下
種0.01以下
特0.01以下
定
有 0.8以下
1以下
害 ３ 農 0.003以下
物 種 薬 0.006以下
質 特 等 0.02以下
定
検出されないこと
有 第 検出されないこと︵26物質

特定有害物質（法第２条）
四塩化炭素
1,2-ジクロロエタン
1,1-ジクロロエチレン
シス-1,2-ジクロロエチレン
1,3-ジクロロプロペン
ジクロロメタン
テトラクロロエチレン
1,1,1-トリクロロエタン
1,1,2-トリクロロエタン
トリクロロエチレン
ベンゼン
カドミウム及びその化合物
六価クロム化合物シアン化合物︶

・重金属等：鉛、砒素など15項目
・揮発性有機化合物：ﾄﾘｸﾛﾛｴﾁﾚﾝなど11項目

図表１−３ 土壌汚染対策法対象物質と基準)

図表１−２ 土壌汚染対策法（２００３年２月１５日施行）

２．ドイツにおける土壌汚染対策
・ドイツの土壌汚染は、99年3月施行の連邦土壌保護法、同7月の連邦土壌保護土壌汚染令によって規律されている。この法律の登場により、それまで州毎の個別規制でばらばらだった土壌汚染リスク管理が統一された。
・連邦土壌保護法が規制対象を「有害な土壌改変」等に定めたことにより、土地が使用中か操業停止中かを問わず、土壌機能への侵害に伴う危険があるかどうかだけが対策判断のポイントとなった。
・土地用途に応じた調査値・規制値が定められており、さらに浄化目標（ゴール）が各カテゴリーの中で、個々の建設計画の内容に沿った形で、規制当局と浄化義務者（投資家）の合意により決定される（個々のプロジェクトにより異なるリスク許容度、これに対応して異なる対策コストがこのプロセスを通じて特定）。
図表２−１ ドイツにおける土壌汚染対策の展開◆州による個別対策（80年代〜）
・州土壌保護法、州廃棄物法などに基づく個別対応
・例外としての旧東独問題◆連邦土壌保護法／連邦土壌保護令の成立（98年成立、99年より施行）
・規制の不整合による問題

・対象物質⇒全ての人工物
ドイツにおける「土壌汚染」の定義①アルトラステン（過去の負荷：Altlasten） ⇒浄化等
・操業を停止した廃棄物処分場等（Altablagerung）
・操業を停止した事業所など環境に有害な物質が取り扱われていた用地（Altstandort）
・旧軍用地や戦場跡地②有害な土壌改変
⇒防止
個人又は公共に対して重大な不利益又は負荷をもたらす土壌機能の侵害

図表２−２ 用途に応じた規制値
暴露経路：土壌→人体（直接）・子供の遊び場
・住宅地
・公園・余暇施設
・産業用地
暴露経路：土壌→有用植物（Nutzpflanze）
・農地・菜園・緑地

調査値Prüfwert）

対策値（Maßnahmenwert）

土壌保護令に定める試験値（曝露経路：土壌→人体）
mg/kg 乾量
子供の遊び場
住宅地
公園・余暇施設 産業用地
ヒ素
2550125140
鉛
200
400
1000
2000
カドミウム
10205060
シアン化合物50
5050100
クロム
200
400
1000
1000
ニッケル
70
140
350
900
水銀
10205080
アルドリン
2410−
ベンゾピレン
241012ＤＤＴ
4080200−
ヘキサクロロベンゼン
4820200
ヘキサクロロシクロヘキサン
51025400
ペンタクロロフェノール
50
100
250
250
PCB
2
410200（出所）Bodenschutz- und Altlastenverordnung Anhang 2

図表２−５ 地区詳細計画（Ｂプランの例）

図表２−３ 経済合理性のある浄化①リスク評価（定量化）−土地・用途別の規制値導入◆一律の浄化ゴールを定めず、個々の用地毎に決定される浄化計画によって個別に設定→完全汚染浄化から用途指向浄化へのシフトという欧米のトレンドッ

パ・把握（いわゆるフェーズⅠ調査を含む）
・概況調査と詳細調査
・専門判断

ーケジ

②浄化計画の策定と実行−建物・リスク評価の結果
・これまでの用途と今後の用途・浄化目標水準とそのための手段
・モニタリングのコンセプト
・対策に要する費用や期間

図表２−４ 地区詳細計画（Ｂプランの例）

・経済合理性のある浄化・都市計画との連動◆それを裏打ちする都市計画制度→市町村が持つ強力な都市計画決定権限
国土計画→建設管理計画
土地利用計画（Ｆ-プラン）→連邦政府
地区詳細計画（Ｂ-プラン）→州政府→浄化ゴールの設定と跡地利用決定に市町村が全面的に関与

３．用地リサイクルの拡大と環境リスク
・80年代に始まったドイツ版ブラウンフィール再開発である「用地リサイクル」が注目を集めている。この背景には、低賃金国への生産移転が拡大するなど足元で進む産業空洞化への対応に加え、人口減少・高齢化が進展する中、新たな課題として浮上しつつある低成長時代に合わせた都市構造の再構築への対応がある。

図表３−１ 用地リサイクル（ブラウンフィールド再開発の意義の変化）

・産業空洞化進展に伴う遊休地対策（ルール地方など）
・深刻な汚染への対応（旧東独など）・人口減少社会に向けた都市再構築（Stadtumbau）の進展⇒都心回帰の動きとそのための環境
リスク管理

〔従来〕

・環境リスクに敏感な再開発の拡大
・官民連携の拡大〔現在〕

図表３−２ 土地利用形態と環境リスク

日本：１基準
経済損失

浄化
コス
ト

●変動費（将来の土地状態（利用形態）に規定されるコスト）：
公共の安全に危険を及ぼさない土壌汚染への対応など●固定費（現在の土地状態により規定されるコスト）：
公法上の義務コスト（公共の安全に危険な土壌・地下水汚染への対応、廃棄物処理等）
or
安全対策費用（土地を使用しない場合の監視費用など）
放棄

産業用地

公園・余暇施設
土地利用形態

住宅地

子供の遊び場

４．用地リサイクルの事例研究（ケーススタディ）
・本ケースは、産業用地・軍事用地という履歴を持つ深刻な汚染サイトを、当初のB-Plan通りに住宅地として再生させた用地
リサイクルの成功事例である（浄化コンセプトの策定、実施にあたってのトリータビリティテスト、多段階のモニタリングの実施など、公的関与の必要性が端的に示された事例）。
・地域にとって望ましい土地利用があり、土壌汚染のために民間だけではその実現が期待できない場合、官民のパートナーシップが必要（都市計画上の支援などの枠組みを官が整え、民はその中で相違工夫を発揮して効率的な汚染対策及び再開発を実現するという仕組み）。
図表４−１ ミュールハイム市（Mühlheim am Main ）図表４−２ サイトの区分
エリア

面積

第１

5,000 ㎡

老人ホームとして供用済み（汚染は軽度）→対象外

第２13,500 ㎡

ガス工場跡地第３

22,500 ㎡

塗料工場跡地第４

11,000 ㎡

連邦政府所有地（州管轄外）→対象外

第５3,800 ㎡

道路

計55,800 ㎡（うち本件対象分：39,800㎡）

状態（出所）HIM Bodensanierung Pionierpark Mühlheimより作成

図表４−３ 対策手段の検討と実際の行政負担（金額単位：百万ユーロ）

ミュールハイム市（Mühlheim am Main）
フランクフルト大都市圏に属する人口26,000人余りの小都市対策工事費(a)

行政負担（予定）分（a-b）

対策後の土地売却収入(b)備①安全対策（舗装等）

11.0

0.0

11.0 対策後地価＝無価値②オンサイト固化・不溶化

18.0

7.6

10.4 対策後地価＝280ユーロ/㎡③オフサイト（場外搬出・処理・処分）

36.0

11.7

24.3 対策後地価＝435ユーロ/㎡

図表４−６ 対策手段の検討とコスト（当初計画時）②対策手法を選択・決定 【結果】25.5

図表４−４ 土地利用及び浄化終了までの変遷

520.5

図表４−５ 土壌汚染対策に係る行政契約の項目（例）
契約者：

時期
1888 H.Leonhard und Co.KG社が塗料工場を建設
1903 市営のガス工場が隣接地に建設
1925 IGFarbe塗料工場を買収→閉鎖
1939 ガス工場閉鎖○ 投資家○市町村（市長）○郡庁（郡長）

契約概要：
１．前文（契約の目的や対象など）
・ 対象不動産の特定（過去の用途、現在の状態、開発地点の特定等）
・ 土壌汚染の存在の確認
・ 契約の目的（投資家による汚染除去と開発、市による都市計画策定などの支援）

２．浄化義務
戦中は陸軍工兵隊の基地として、戦後はアメリカ軍に接収、印刷工場や倉庫として使用

・ 投資家が自己の負担により、契約に定める方法で汚染浄化の義務を負うこと
・ 投資家が契約に定める浄化コンセプト（計画）を遂行する義務を負うこと・ 当該義務の対象範囲の特定

1976 ミュールハイム市がアメリカ軍より土地を購入

３．許認可

1980 居住区としてＢプランを策定、区画整理事業を開始

４．浄化の詳細規定

1986 土壌及び地下水からの汚染発覚（調査）1991 州行政庁が当該用地全体を土壌汚染と判断
1992 州行政庁は浄化をＨＩＭ−ＡＳＧ社（官民共同出資会社）に委任
1995 ＨＩ Ｍ−ＡＳＧ社により浄化作業の枠組計画を策定・ 合意→図表４−５
1995末

対策手段の検討(EU全域で競争入札)→図表４−３

考・ 郡庁が今回の措置に必要な許認可手続きを速やかに行うために必要な手続きを講じること
・ 浄化の開始時期（許認可後開始までの期間など）
・ 浄化の目標値（何年以内に継続的に観測井戸値が○mg／lを超えないレベルまで浄化など）
・ 浄化の終了期限、残存汚染がある場合の期限の延長とその限度など
・ 本規定に定める以上の対策を投資家に要求しないことの確認

５．計画法に係る規定
・ 市による計画地でのＢ-Plan策定
・ 投資家によるＢ-Plan策定のための資料提出義務
・ 自然保護法に基づくミチゲーションについて

６．建築規制に係る規定ほか

1999 浄化作業開始

・ 開発行為に対応する駐車スペースについて（開発エリアに用意できない場合の金銭補償）
・ 開発中に遺跡等が発見された場合の対応

2001 浄化作業終了→図表４−６

図表４−６ 再生された汚染地の現状

５．わが国への示唆と今後
・わが国の土壌汚染対策は、規制の導入により大きく前進したが、同時に、規制の意図と実際の土地取引に乖離が生じ、事実上リスクゼロにしなければ土壌汚染対策として評価されないなど、現行システムの問題点も明らかになりつつある。
・今後、リスク管理という視点の強化が必要と考えられるが、そのためには改めて土地利用に則したリスク管理の是非の検討等が課題となろう。
図表５−１ 我が国への示唆【 土壌汚染情報データ 】

民民官
（行政）
官
（行政）

（現在）
・情報の非対称性
・玉石混交の「指定調査機関」( 目指すべき方針）
・ 行政によるデータベースの構築（ 「 情報の非対称性」の解消）
・ 「 指定調査機関」の選別・ 均質化
・ 用途に基づくリ ス ク評価・ 官民連携（ より 積極的な 行政の関与）

図表５−２ 今後のビジネス展開
土壌汚染対策法の施行
・危険度の高い汚染サイトを対象に規制・制定区域制度の導入
・調査手法等に関する規定

土壌汚染リスク管理の導入
・調査ニーズの拡大
・サービス差別化競争の進展
・金融機関による担保リスク対応
自主対策主体の市場構造・価格低下圧力の増大（低コスト・短工期化・情報獲得競争の激化

自主対策に乗らな い汚染地問題（ B rownfie lds）の発生

・行政によるデータベースの構築
・指定調査機関の選別・均質化
・用途別リス ク評価の導入
・官民連携

土壌汚染リスク管理の高度化／拡大

土壌汚染修復ニーズの拡大
・「エコランドファンド」等