2016.5.28

法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」

内閣法制局の現在

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス〜舞台に出た「⿊⼦」の逡巡〜
１「⿊⼦」 の流儀

明治⼤学政治経済学部・⻄川伸⼀
nisikawa1116●gmail.com (●→@)
http://www.nishikawashin-ichi.net /①⼯藤敦夫（1931- ）「前に出るな」
内閣法制局⻑官在任：1989.8-1992.12「法制局というのは⿊⼦なんです。⿊⼦が舞台の前に出て踊るなんて、異常なんです。それは、私が徹底して思っていましたね。⿊⼦
が前に出ては、いかん。前に出たように⾒えても、いかん、と」⼯藤（2005：415）。
②阪⽥雅裕（1943- ）「若⼲寂しい」
内閣法制局⻑官在任：2004.8-2006.9「内閣法制局は、このように⾏政機関ではあるのですけれども、国⺠の⽅々と直接接触するということが⼤変少のうございますので、知名度が低いというのが私ども組織の中にいる者にとって若⼲寂しい部分であります。

1（くどう・あつお）

法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」
よく法制局に封書なども来るわけですけれども、封筒のあて名も三分の⼀ぐらいは法政⼤学の「法政」というふうになっております」参院憲法調査会（2001.6.6）における
阪⽥雅裕・内閣法制局第⼀部
⻑の答弁。

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス（2015.12.10阪⽥雅裕元⻑官を囲んで）③『内閣法制局百年史』（1985）「内閣法制局に関連を有する参考書誌名⼀覧」448-454⾴。
内閣法制局についての⾔及箇所が1⾴しかない⽂献も載せている。→⽥中⼆郎（1947）「内閣法について」『法律時報』1947年3⽉号、17⾴。
★「B to B」の役所。「知られざる官庁」であることへの矜持と若⼲の不満。
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衆院予算委員会議録（1991.2.14）

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2001802016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス

２「構図」を⼀変させた湾岸戦争①朝⽇新聞DB（1984-2015）での「内閣法制局」のヒット件数
安保法制→

←湾岸戦争

160

★双峰的に「舞台」へ

140

120

100

80

⼩松⼀郎⻑官就任→

6040

20014 15（年）84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13312345678

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法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」②「湾岸」⽀援と内閣法制局叩き

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス

1990.10.16 国連平和協⼒法案提出。
⼯藤「武⼒⾏使を伴う⾃衛隊の国連軍参加は不可能」
加藤六⽉・⾃⺠党政調会⻑「内閣法制局⻑官を辞めさせてしまえ」
⽯原信雄・内閣官房副⻑官「与党はあなたの更迭を⾔っているよ」
⼯藤「私はクビになるならなってもいい。（⾒解を）変えるわけにはいかない」「憲法解釈をし残している部分はない」（出典）1990.11.5付『朝⽇新聞』

⾃⺠党古参議員が内閣法制局幹部を激励：「法制局の⼤津事件だぞ。圧⼒に屈せず頑張って欲しい」
外務省幹部の与党への憤り：「これではファッショだ。こんなのにはつき合っていられない」★「法の番⼈」内閣法制局に対する与党・官僚機構における「敬意」
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2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス
1991.1.17 湾岸戦争勃発。
⻄岡武夫・⾃⺠党総務会⻑「新聞によると内閣法制局幹部が⾃衛隊機派遣に⾸を傾げているようだが、⾸を傾げるぐらいならば⾸を切ってしまえばいいんだ。そもそも法制局というものは、内閣が決めたことに理屈をつければいいんだ。内閣の⾜を引っ張るようなことをすべきじゃない（略）内閣が決めた政策が法制局によって左右されることがあってはならない」
増岡博之・⾃⺠党衆院議員「あなたも内閣の⼀員ですよ、法律の番⼈だといったって内閣の⼀員であることは間違いないのです。そのことをよく承知しておいていただきたい」★特例政令を閣議決定し、⾃衛隊機派遣を可能に（実際には派遣されず）
1991.7.31 政府がPKO協⼒法の基本案を決定。
三塚博・⾃⺠党衆院議員「内閣法制局がオールマイティーということでは、法制局があって政治がないという批判が起きないとも限らない」
⼯藤「⽬的任務が武⼒⾏使を伴うPKF参加でも、わが国として⾃ら武⼒を⾏使せず、かつPKFの武⼒⾏使と⼀体化しないしないのであれば、わが国の武⼒⾏使と評価を受けることはない」
5★「髪の⽑⼀本のすき」をみつけて「依頼主」の意向を「理屈づけ」

法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」③次の「峰」までの「環境整備」

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス「内閣法制局を廃⽌せよ」『This is 読売』1997.3「⼨⾔」
欄「原理主義的法令固守派」『産経新聞』「内閣法制局って何？」1997.7.15から 5回連載。 →『読売新聞』「内閣法制局 実像と虚像」1997.7.26から19回連載＋番外編4回。
2003.5.30 ⾃由党（党⾸:⼩沢⼀郎）が衆院に「内閣法制局設置法を廃⽌する法律案」を提出。
2009.11.4 平野博⽂官房⻑官
「憲法解釈について、内閣法制局⻑官の過去の答弁にしばられず、『政治主導』で決めていく」
2010.5.14 ⺠主・社⺠・国⺠新の与党3党が衆院に、⻑官らの答弁を禁⽌する国会法改正案を提出。

中野の振り⼦63

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３ 「舞台」に押し出された「⿊⼦」 2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス①異例の「⾸相主導」の⻑官⼈事
内閣法制局設置法2条：
内閣法制局の⻑は、内閣法制局⻑官とし、内閣が任命する。
従来の⼈事慣⾏：
総務主幹→第⼆〜四部（審査部）のいずれかの部⻑→第⼀部（意⾒部）の部⻑→内閣法制次⻑→⻑官
第⼀部⻑：
国会では⻑官とともに⾏動=⻑官
⾒習い。役所では過去の資料を徹底的に読み込む。
内閣法制次⻑：審査部が審査した法案などに「全部⽬を通す」⼯藤（2005：335）
2013.8.2付『読売新聞』1⾯トップ

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法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」
2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス★⼈事の「中⽴的な制度慣⾏」（中野 2015：160）に基づいて「修⾏」を重ねることで、政府の憲法解釈を熟知したプロが⻑官に就いてきた。
→「法の番⼈」に恥じない安定的な国会答弁を担保。
「⿊⼦の⾃覚」を会得。
②⼩松⻑官の「⿊⼦」からの逸脱

2014.3.7 参院予算委終了後、国会内の廊下で共産議員と激しく⼝論。
2014.3.25 参院外交防衛委で、横畠裕介次
⻑から受け取ったメールを携帯電話の画⾯を⾒ながら答弁。
→委員会室への携帯電話の持ち込みは1996年の与野党申し合わせで禁⽌されていた。
与党理事の指摘を受けて「国会のルールに反する⼤変重⼤な誤りだった」と陳謝し、答弁を撤回。末松信介・参院外交防衛委員
⻑が注意。

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法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」③病躯を押しての職務遂⾏

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス

2014.1.24から「検査」⼊院＝閣議、国会を⽋席。
→横畠次⻑が事務代理に。
2014.2.21 退院；週に⼀度は抗がん剤の通院治療を受ける。
2014.3.31午前の参院決算委を通院治療のため⽋席。
→質問通告していた⺠主議員反発。
「安倍晋三⾸相は、尾⽴〔源幸〕⽒から⼩松⽒の適格性を問われると「決算審査に関係ない質問だ」と反論した。⾦⼦原⼆郎委員⻑（⾃⺠党）は⾸相に「従来、いろいろ質問に答えてもらっている。
ご理解を」と指摘した」2014.3.31付共同通信配信記事。
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⼩松⻑官下での「頭の体操」①「できない」を「できる」にする。
「内閣法制局は集団的⾃衛権の⾏使容認に前向きな⼩松⻑官が就任した昨年〔2013年〕８⽉以降、憲法解釈を担当する第⼀部の参事官ら６⼈を中⼼とした対策チームを⽴ちあげた。現在は過去の国会答弁を精査し集団的⾃衛権の⾏使を認めたときの整合性を議論するなど「頭の体操」（⼩松⽒）を進めている。
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法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」
幹部の⼀⼈は「今まで『できない』 2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパスと⾔っていたことを『できる』と１８０度⽅向転換するのは容易でない」と漏らす」2014.4.6付『⽇本経済新聞』。
2014.3.13 ⼩松⻑官が参院外交防衛委員会で「頭の体操をしている」と発⾔。
★「私の⼀存で何か勝⼿にやっている」②⼩松⻑官は孤⽴していたのか？
「従来解釈の⼤幅な変更を⽬指した⼩松⽒は、内閣法制局内で当初から孤⽴していた」2014.5.17付『毎⽇新聞』。
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2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス③朝⽇新聞の調査報道「検証 集団的⾃衛権 内閣法制局編」
2014.10.28から9回連載＋番外編2回。
「「ここは『理屈』の役所だから⼼配する必要はない。新しい⻑官をしっかりとサポートして、恥をかかせないようにしよう」
外務省出⾝の⼩松⼀郎が新しい内閣法制局⻑官に決まった昨年８⽉、浮⾜⽴つ職員を集めて冷静に呼びかける男がいた。
横畠裕介。法制局ナンバー２の法制次⻑。
「エース」と呼ばれ、次の⻑官になることが確実視されていた」2014.10.31付『朝⽇新聞』「〔⼩松は〕部下を居酒屋にも誘い、「来年夏までには歴史的な解釈変更をするからよろしく頼む」と低姿勢で接した」朝⽇新聞政治部取材班（2015：51-52）。
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法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」④横畠裕介次⻑の「予期反応」

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス「集団的⾃衛権の⾏使容認という悲願を実現させるため、⾸相の安倍晋三は⻑年の慣例を破り、法制局⻑官に⾏使容認派の⼩松を送り込んできた。たとえ、法制局が積み上げてきた「憲法上、許されない」という⾒解を守ろうと抵抗したとしても、結果は⽬に⾒えている。
ならば、⼩松とともに法制局として積極的に関与し、過去の政府⾒解を厳密に反映させた憲法解釈をつくり、先達たちが築き上げた憲法の規範を守るべきではないか――」2014.10.31付『朝⽇新聞』。
「内閣法制局⻑官に就任した⼩松⼀郎は、就任後すぐに法制次⻑・横畠裕介を⻑官室に呼んだ。
「９条をないがしろにするような憲法解釈の変更はもちません」「集団的⾃衛権を認めるにしても、今の憲法では、ほんのちょっとしかできません」
横畠は繰り返しこう強調した」2014.11.1付『朝⽇新聞』。
横畠代理答弁「従前の解釈を変更することが⾄当であるとの結論が得られた場合には、これを変更することがおよそ許されないというものでは12ない」2014.2.12衆院予算委員会。 ★解釈変更に含み62016.5.28

法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」★「ほんのちょっと」は論理的にありえない。

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス「根本的に変容〔した〕安全保障環境」=「A図」的環境の出現。
「従来の政府解釈の「基本的論理」を維持したうえで、「当てはめ」を変えただけ」浦⽥（2015：30）「新解釈においては、「憲法の内容」についての新解釈が⾏われたのではなく、「憲法の内容の解釈」についての新解釈が⾏われた」藤⽥（2015：17）
阪⽥（2013：63）

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法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」
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横畠⻑官下での容認閣議決定

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス①「陥落」と報じられた解釈変更
2014.5.15
2014.5.16

安保法制懇が「答申」を提出。
⼩松⻑官退任、横畠裕介次⻑が⻑官に昇格。
→通例の⼈事に戻る。

「横畠裕介・内閣法制局⻑官は１６⽇、憲法解釈の変更について「およそ不可能という前提には⽴っていない」と述べ、集団的⾃衛権の⾏使容認に含みを持たせた」2014.5.16付『毎⽇新聞』⼣刊。
「内閣法制局で約２０年、厳格な法令審査に徹してきた横畠⽒の“陥落”に、政府筋は「もはや法制局に⻭向かう⼒はない」と強調する。
堅調な内閣⽀持率を背景とした官邸主導の⼈事権駆使が、異論ににらみを利かせつつあるのは間違いない」2014.5.17付『京都新聞』。
2015.6.9内閣法制局⾒解：「これまでの政府の憲法解釈との論理的整合性および法的安定性は保たれている」
2014.6.24

⼩松前⻑官死去

2014.7.1

集団的⾃衛権の⾏使を容認する閣議決定1472016.5.28

法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」②「組織プレー」ではなく、⻑官の「個⼈技」だったのか。

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス「昨年〔2014年〕１０⽉、ある法制局幹部は周辺に「横畠さんがこの会合に出ていたなら、教えて欲しかった。知らなかった」と語った。
集団的⾃衛権の⾏使を認める閣議決定案を、⾃⺠党の⾼村正彦副総裁や公明党の北側⼀雄副代表、横畠⽒らによる秘密会合で練っていたと報じた朝⽇新聞の記事を読んでのことだ。法制局⻑官経験者も「内部で議論を積み上げた形跡はない。横畠⻑官１⼈で判断したようだ」と話す。
横畠⻑官は国会答弁で、憲法解釈の変更について法制局内に「反対する意⾒はありません」と述べている。だが、法制局内部で徹底した議論がなかったことは、閣議決定後、安全保障関連法案を作る過程からもうかがえる。昨年末、法案作成のため、外務省や防衛省の担当官僚が法制局を訪れたが、応対した法制局参事官は「この条⽂が合憲と⾔えるのか、横畠⻑官でないと分からない」と繰り返したという。防衛省官僚は「かつて参事官は『合憲だ』『違憲だ』と⾃信満々だったが、法制局の⼈たちから当事者性がなくなっていた」と話す 」
2015.11.24付『朝⽇新聞』。
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2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス③⻑官ポストの再「個性」化？
吉国⻑官以降「予期可能なほどに安定的な⼈事慣⾏が制度化」「内閣法制局の組織としてのつみ重ねと決定が相対的に重要になり、⻑官個⼈のリーダーシップに依る割合が下がっていることを⽰唆している可能性はあるだろう」中野（2013：24）。
★組織資源の蓄積→⻑官の没「個性」化=「定期異動」の必然化→⼩松抜擢以降、再び「個性」化=政治化か？
16（出典）中野（2013：22）に報告者加筆。

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付論：
最⾼裁からみた内閣法制局

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス

David S. Law(2011), “ Why Has
Judicial Review Failed in Japan?,”
Washington University Law Review,
Vol.88, No.6, pp.1424-1425.
「内閣法制局が成⽴法案のおよそ80％を事前審査していることを前提にすれば、内閣法制局の予防的な仕事は制定される｢悪法｣の数を減らす役割を果たしているはずである。しかしながら、内閣法制局が司法部から敬意をもたれているとは思えない。

David S. Law（右）（1972- ;ワシントン⼤学（セントルイス）教授）2013.7.16撮影。

What the CLB does not appear to enjoy, however, is judicial deference.
ある（元）最⾼裁裁判官は、最⾼裁が法律への違憲判決を躊躇すするのは、単にそれが内閣法制局によって審査されたものだからだと指摘するのは「あまりに極端である」と述べた。
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もう１⼈の（元）最⾼裁裁判官は、内閣法制局の審査は最⾼裁に「何らの影響ももたらさない」とよりあけすけに語った。同様に、最⾼裁の判決に影響を与える調査官は、内閣法制局にほとんど注意を払っていないようだ。私がインタビューした調査官は例外なく次のような⽴場であった。すなわち、⾃分たちおよび⾃らの部下の調査官は、内閣法制局であれ他のいかなる⾏政官庁であれ、それらの主張をほとんどあるいは全く斟酌していないと」ロー（2013：117-118）。
One Justice deemed it ― “ too extreme” to suggest that the SCJ
hesitates to strike down laws simply because they have beenreviewed by the CLB; another Justice stated more bluntly that theCLB‘s views carry ― “no influence” with the Court. Likewise, theCourt‘s influential chōs akan, or law clerks, appear to pay the CLB
little heed: those whom I interviewed consistently took the position
that they and their fellow clerks place little or no weight upon what
the CLB or, indeed, any other government agency has to say.
参考）内閣法制局⻑官出⾝の最⾼裁判事 (在任期間)：⾼辻正⼰(19731980)、⾓⽥礼次郎(1983-1990) 、味村治(1990-1994)、⼤出峻郎(1997-2001)、津野修(2004-2008)、⼭本庸幸(2013- 18)、9

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法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」
2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス

まとめ①この４半世紀における「構図」の変化
野党からの批判：
憲法９条を拡⼤解釈し⾃衛隊を合憲化する「三百代⾔」的官僚組織。
与党・保守政党・保守系ジャーナリズムからの批判：
従来の解釈を墨守する固陋な「護憲派の守り神」「政治主導」を阻む元凶との批判： ⺠主党政権による答弁はずし。
★「集合的無意識」としての萎縮の進⾏。
②第２次安倍内閣の登場
改憲・解釈変更意欲が旺盛な⾸相と⾼い内閣⽀持率。
異例の⻑官⼈事による「正⾯突破」→「⿊⼦が舞台の前に出て踊る（略）異常な」の事態。
「安全保障環境」が変わったというよりも、内閣法制局を取り巻く環境が変わった。
19★「もはや法制局に⻭向かう⼒はない」

法社会学会ミニシンポジウム「内閣法制局と最⾼裁判所の現在」③内閣法制局の今後

2016.5.28＠⽴命館⼤学朱雀キャンパス「法の番⼈」としての矜持と権威は？
→「際限のない政治的圧⼒に抗し切れなくなる」（仲野 2012：188）懸念。
「不可逆」な政治化；制度資源より⻑官の「個性」に依存。
→安保法を違憲とする政権ができたら？
⻑官⼈事の不安定化＝憲法解釈の流動化。
引⽤・参照⽂献
朝⽇新聞政治部取材班（2015）『安倍政権の裏の顔』講談社。
朝⽇新聞「湾岸危機」取材班（1991）『湾岸戦争と⽇本』朝⽇新聞社。
浦⽥⼀郎（2015）『集団的⾃衛権限定容認とは何か』⽇本評論社。
⼯藤敦夫（2005）『⼯藤敦夫オーラル・ヒストリー』政策研究⼤学院⼤学。
阪⽥雅裕編著（2013）『政府の憲法解釈』有斐閣。
───（2014）『「法の番⼈」内閣法制局の矜持』⼤⽉書店。
中野晃⼀（2013）『戦後⽇本の国家保守主義』岩波書店。
───（2015）『右傾化する⽇本政治』岩波新書。
仲野武志（2012）「内閣法制局の印象と公法学の課題」『北⼤法学論集』61巻6号。
藤⽥宙靖（2015）「覚え書き──集団的⾃衛権の⾏使容認を巡る意⾒論議について」『⾃治』92巻2号。
間柴泰治（2008）「内閣法制局による憲法解釈⼩論」『レファレンス』2008年2⽉号。
ロー, デイヴィッド S., ⻄川伸⼀訳（2013）『⽇本の最⾼裁を解剖する』現代⼈⽂社。
新聞各紙。
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