2019.7.7

社会主義理論学会第81回研究会/2019.7.7＠慶應義塾大学

内閣法制局の現在――小松長官以降の変容
明治大学政治経済学部・西川伸一
nisikawa1116@gmail.com

はじめに〜「黒子」の矜持工藤敦夫（1931- ）内閣法制局長官在任：1989.8-1992.12「法制局というのは黒子なんです。黒子が舞台の前に出て踊るなんて、異常なんです。それは、私が徹底して思っていましたね。黒子が前に出ては、いかん。前に出たように見えても、いかん、と」工藤（2005: 415）。
小松一郎（こまつ・いちろう：1951-2014）★ 「人知れず微笑まん」を美学とする官庁であることへの誇り

阪田雅裕（1943- ）内閣法制局長官在任：2004.8-2006.9「内閣法制局は、このように行政機関ではあるのですけ
れども、国民の方々と直接接触するということが大変少のうございますので、知名度が低いというのが私ども組織の中にいる者にとって若干寂しい部分であります。よく法制局に封書なども来るわけですけれども、封筒のあて名も三分の一ぐらいは法政大学の「法政」というふうになっております」参院憲法調査会（2001.6.6）における阪田雅裕・内閣法制局第一部長の答弁。
★「B to B」の役所。「知られざる官庁」であることへの若干の焦り・不満。
衆院予算委員会議録（1991.2.14）

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朝日新聞社「聞蔵IIビジュアル」による「内閣法制局」の各年ごとのヒット数（報告者作成）←湾岸戦争（177件）

安保法制→（202件）「黒子」をはぎ取られた「二つの峰」←（194件）

小松長官就任→
（90件）

1984

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2019

1 第一の「峰」〜 「湾岸」支援と内閣法制局叩き① イラクのクウェート侵攻（1990.8.2）
1990.10.16 国連平和協力法案提出
工藤：「武力行使を伴う自衛隊の国連軍参加は不可能」
加藤六月自民党政調会長：「内閣法制局長官を辞めさせてしまえ」
石原信雄内閣官房副長官：「与党はあなたの更迭を言っているよ」

出典：1990.11.5付『朝日新聞』
工藤：「私はクビになるならなってもいい。（見解を）変えるわけにはいかない」「憲法解釈をし残している部分はない」
自民党古参議員が内閣法制局幹部を激励：★「法の番人」内閣法「法制局の大津事件だぞ。圧力に屈せず頑張って欲しい」
制局に対する与党・官僚機構における「敬意」
外務省幹部の与党への憤り：「これではファッショだ。こんなのにはつき合っていられない」

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1990.11.9 国連平和協力法案廃案→主導した小沢自民党幹事長に「怨念」残す
② 湾岸戦争勃発（1991.1.17）
西岡武夫自民党総務会長：「新聞によると内閣法制局幹部が自衛隊機派遣に首を傾げているようだが、首を傾げるぐらいならば首を切ってしまえばいいんだ。そもそも法制局というものは、内閣が決めたことに理屈をつければいいんだ。
内閣の足を引っ張るようなことをすべきじゃない（略）
内閣が決めた政策が法制局によって左右されることがあってはならない」
増岡博之自民党衆院議員：
第4次安倍改造内閣（2018.10.2発足）「あなたも内閣の一員ですよ、法律の番人だといったって内閣の一員であることは間違いないのです。
最後列一番左が横畠裕介
そのことをよく承知しておいていただきたい」
内閣法制局長官★特例政令を閣議決定し、自衛隊機派遣を可能に（実際には派遣されず）

1991.7.31 政府がPKO協力法の基本案を決定。
三塚博自民党衆院議員：「内閣法制局がオールマイティーということでは、法制局があって政治がないという批判が起きないとも限らない」
工藤：「目的任務が武力行使を伴うPKF参加でも、わが国として自ら武力を行使せず、かつPKFの武力行使と一体化しないのであれば、わが国の武力行使と評価を受けることはない」★「髪の毛一本のすき」をみつけて「依頼主」の意向を「理屈づけ」

くどう・あつお③ 評価〜独立・中立・公正「〔内閣法制局〕は、内閣に附属する機関であるが、独自の高度な法令解釈と立案能力によって、内閣とは独立した判断をとってきた。とりわけ自民党と社会党とが安全保障政策をめぐって鋭く対立していた時代には、政府の憲法解釈を長官が国会で答弁することによって、両党の合意形成を補佐した。（略）政府の方向性を前提としつつも、社会党が是認しうる解釈をどう編み出すかが歴代の長官には問われた。そのときに内閣法制局は、政治的中立を事実上標榜したのである」（牧原 2018ｂ: 68）。

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阪田：「国会で長年にわたり議論を積み重ね、風雪に耐えてきた解釈だ。政権が交代すればまた変更できるということになり、憲法はあってなきがごとき存在になる。９条は法規範として意味がなくなり、諸外国と変わらなくなる。
それは国民が常識としてきた平和主義とは随分違うのではないか」（2014.2.17付『信濃毎日新聞』）
佐藤達夫（1904-1974 ）

さかた・まさひろ

法制局長官在任：1947.6-1948.2/1952.8-1954.12「法制局の意見とちがった解釈が閣議できめられることも観念上はあり得るでしょう。（略）そのときは、仕方がないから法制局職員は、辞表をたたきつけるか（略） 法制局の専門家の公正な判断というものが、内閣から一顧もされないということになったら、法制局制度としてはすべて墓場への道に追いやられたことになるでしょう。
そして、それは大げさにいえば、法治主義の墓場への道にもつながるわけですよ」（内閣法制局史編集委員会 1974: 299）
さとう・たつお

2 第二の「峰」までの「環境」の変化① 保守系メディアによる「注目」「内閣法制局を廃止せよ」『This is 読売』1997.3「寸言」欄「原理主義的法令固守派」『産経新聞』「内閣法制局って何？」1997.7.15から 5回連載。 → → → → → → →『読売新聞』「内閣法制局 実像と虚像」1997.7.26から19回連載＋番外編4回。
② 「僭越」な存在ゆえに「政治主導」で排除へ
1997.10.13衆院予算委員会
小沢一郎新進党党首 vs. 大森政輔内閣法制局長官

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小沢：湾岸戦争時と新ガイドラインとで、「武力行使との一体化論」について憲法解釈を変えたことを認めよ
大森：「私どもの基本的な考え方は何ら変わっておらないということでございます」小沢：「何ら政府は変わっておりません、こういう話ですね。だが、それはちょっと僣越でありましてね」
2003.5.30 自由党（党首:小沢一郎）が衆院に「内閣法制局設置法を廃止する法律案」を提出。

大森政輔；1937（おおもり・まさすけ）
長官在任：1996.1-1999.8

2006.9.29 安倍首相所信表明演説：「いかなる場合が憲法で禁止されている集団的自衛権の行使に該当するのか、個別具体的な例に即し、よく研究してまいります」「「部分的にせよ、容認できないのか」「無理です」。安倍と宮崎の間では、こんなやりとりが繰り返されていた。（略）別の元長官は「辞表を出すか出さないかという緊張した時期が続いた」と明かす」2014.3.17付『愛媛新聞』。

2009.9.16 鳩山由紀夫内閣成立
2009.11.4 平野博文官房長官：「憲法解釈について、内閣法制局長官の過去の答弁にしばられず、『政治主導』で決めていく」→2010.1召集の通常国会から、内閣法制局長官を政府特別補佐人から排除
2010.1.15 宮﨑礼壹内閣法制局長官が辞職「今回の人事と答弁禁止との関連について、平野博文官房長官は記者会見で「まったくない」と否定した。ただ、組
みやざき・れいいち
閣時が通例の法制局長官人事をこの時期に行うタイミン（1945- ）グの悪さは否めない。自民党の町村信孝元官房長官は「極めて異常な交代だ。法案審査で法制局が一番忙しい 長官在任：2006.9-2010.1
時期なのに」といぶかった」2010.1.16付『毎日新聞』
参考）安全保障関連法違憲訴訟の証人尋問（2019.6.13）「前橋地裁（渡辺和義裁判長）であり、宮崎礼壹元内閣法制局長官が「安保法は長年の政府解釈や国会の議論に明白に反しており、違憲だ」と述べた」2019.6.13「共同通信」配信記事。

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2019.7.7★法曹資格のある大臣を「法令解釈担当」に充てる：枝野幸男行政刷新相（鳩山内閣）→仙谷由人官房長官（菅内閣、菅第1次改造内閣）→枝野官房長官（菅第2次改造内閣）→平岡秀夫法相（野田内閣）
2010.5.14 民主・社民・国民新の与党3党が衆院に、長官らの答弁を禁止する国会法改正案を提出（→2011.5取り下げ。「ねじれ国会」で成立のめど立たず）③ 評価〜「政治的恣意」はらむ「危ういねらい」「政治主導を標榜した民主党は、鳩山内閣の時期、独立性の高い機関の長として国会答弁が認められる「政府特別補佐人」から、内閣法制局長官を除外する国会改革法案の成立を図った。そこには、官僚たる内閣法制局長官ではなく、政治家が憲法解釈を行うという、今から見れば危ういねらいが存在していた。／自民党は（略）正しい批判を民主党に加えていた。「憲法は、主権者である国民が政府・国会の権限を制限するための法であるという性格をもち、その解釈が、政治的恣意によって安易に変更されることは、国民主権の基本原則の観点から許されない」」中北浩爾 2015.10.29付『朝日新聞』。

3 第二の「峰」と内閣法制局の変質① 異例の「首相主導」の長官人事
内閣法制局設置法2条：
内閣法制局の長は、内閣法制局長官とし、内閣が任命する。
従来の人事慣行：
総務主幹→第二〜四部（審査部）のいずれかの部長→第一部（意見部）の部長→内閣法制次長→長官
第一部長：
国会では長官とともに行動＝長官見習い。役所では過去の資料を徹底的に読み込む。
内閣法制次長：
審査部が審査した法案などに「全部目を通す」工藤（2005: 335）

2013.8.2付『読売新聞』1面トップ62019.7.7

大森政輔「幹部ポストは、総務主幹と、部が四つありますから四人の部長、それから法制次長、長官という七人で、「七人の侍」と言っていました。その七人の幹部をどこから採るかということでは不文律がありまして、「四省庁責任体制」と言っていました。
昭和二七年四月、平和条約発効とともに法制局が法務府から内閣に復帰した後の慣行として、長官・法制次長は、法務省、大蔵省、通産省、自治省（庁）の四省庁のどこかからの出向者がなる。だから、長官・法制次長には四省庁以外の出身者は就任したことがありません。これは不文律です。部長職にはもう一つ農水省が入りまして、五省体制になります。だから農水省から来た部長は第一部長までで、第一部長が終われば、そこでリタイアするなり原省に戻るなりするという人事慣行になっていました」（牧原編 2018ａ: 97）。
★人事の「中立的な制度慣行」（中野 2015: 160）に基づいて「修行」を重ねることで、政府の憲法解釈を熟知したプロが長官に就いてきた。
→「法の番人」に恥じない安定的な国会答弁を担保。

『毎日新聞』「黒子の自覚」を会得。

② 小松抜擢に至る経緯
2011.12.22 梶田信一郎内閣法制局長官退任（政府特別補佐人として国会答弁ができなかった唯一の長官。政府参考人としては答弁）。後任には山本庸幸（つねゆき）次長が昇格。
2012.1.20 野田内閣が内閣法制局長官の国会答弁復活を閣議決定
2012.12.26 第2次安倍内閣成立→山本長官留任
2013.7.19 竹内行夫最高裁判事（行政官枠）定年退官
2013.7.21 参院選で与党が勝利し「ねじれ」を解消
2013.8.1 閣議人事検討会議（官房長官+3官房副長官）で小松人事承認
2013.8.8 閣議で小松一郎駐仏大使を内閣法制局長官に、山本庸幸内閣法制局長官を最高裁判事に充てる人事を決定（小松は同日発令、山本は20日付で発令）。
★最高裁が「判事の空席は１週間でも異例で、好ましくない」と政権に後任を早期に決めるよう催促「この人事で役人の質が変わりますよ」（外務官僚）
2014.5.30 内閣人事局設置

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2019.7.7「首相には第１次安倍内閣当時、解釈見直しを検討したものの、内閣法制局長官が一切譲らず、断念に追い込まれた苦い経験がある。このため、長官を内部から登用せず、外務省から起用する案を以前から温めていたという。／白羽の矢が立った小松一郎駐仏大使は外務省国際法局長時代、有識者会議「安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会（安保法制懇）」を首相が設置する際に中心的な役割を演じ、首相とともに集団的自衛権の憲法解釈見直しに取り組んだ。
（略）先送りができない状況の中で、菅氏も最後は「首相がそこまでこだわ 出典：西川（2017: 53）るなら」と小松氏の起用を受け入れたという」2013.8.3付『読売新聞』。

★

★竹内最高裁判事の定年退官、山本内閣法制局長官の在任期間、さらに参院選日程を周到に計算した上での人事★民主党政権による内閣法制局への政治介入も安倍人事の地ならしに③ 評価〜「政権への従属」★

出典：西川（2017: 55）「安倍首相の側は、すでに第一次政権時代に、集団的自衛権の憲法解釈変更をめぐって内閣法制局と激しく対立した経緯があり、第二次政権ではこれへの徹底的な統制を目指し、長官を財務、経産、旧自治、法務から抜擢する従来の慣行を破って、外務省出身者の小松一郎を据えた。これによって、従来の憲法解釈を変更するといういまだかつてない閣議決定を根拠づけた内閣法制局は、民主党政権やそれ以前の小泉政権時代と比べても、国会での長官の発言回数を増大したが、その内実は従来のように政権とは距離を置いた立場からの法制執務ではなく、政権への従属であった」（牧原 2018ｂ: 69）。

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2019.7.7④ 小松抜擢の「代償」
2014.3.7 参院予算委終了後、国会内の廊下で共産議員と激しく口論。
2014.3.25 参院外交防衛委で、横畠裕介次長から受け取ったメールを携帯電話の画面を見ながら答弁。
→委員会室への携帯電話の持ち込みは1996年の与野党申し合わせで禁止されていた。
→与党理事の指摘を受けて「国会のルールに反する大変重大な誤りだった」と陳謝し、答弁を撤回。
末松信介・参院外交防衛委員長が注意。
2014.1.24から「検査」入院→閣議、国会を欠席。
→横畠次長が事務代理に。
2014.2.21 退院；週に一度は抗がん剤の通院治療を受ける。
2014.3.31午前の参院決算委を通院治療のため欠席。
→質問通告していた民主議員反発。

＠参院外交防衛委員会（2014.3.25）「安倍晋三首相は、尾立〔源幸〕（おだち・もとゆき）氏から小松氏の適格性を問われると「決算審査に関係ない質問だ」と反論した。
金子原二郎委員長（自民党）は首相に「従来、いろいろ質問に答えてもらっている。ご理解を」と指摘した」2014.3.31付「共同通信」配信記事。
2014.3.13 「答弁完結に」＠参院外交防衛委員会

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4 政権に寄り添う横畠内閣法制局① 横畠次長の「貢献」〜朝日の調査報道から「検証 集団的自衛権 内閣法制局編」 2014.10.28から9回連載＋番外編2回。
「「ここは『理屈』の役所だから心配する必要はない。新しい長官をしっかりとサポートして、恥をかかせないようにしよう」
外務省出身の小松一郎が新しい内閣法制局長官に決まった昨年８月、浮足立つ職員を集めて冷静に呼びかける男がいた。
横畠裕介。法制局ナンバー２の法制次長。
「エース」と呼ばれ、次の長官になることが確実視されていた」2014.10.31付『朝日新聞』「〔小松は〕部下を居酒屋にも誘い、「来年夏までには歴史的な解釈変更をするからよろしく頼む」と低姿勢で接した」朝日新聞政治部取材班（2015: 51-52）。
「集団的自衛権の行使容認という悲願を実現させるた
め、首相の安倍晋三は長年の慣例を破り、法制局長官に行使容認派の小松を送り込んできた。たとえ、法制局が積み上げてきた「憲法上、許されない」という見解を守ろうと抵抗したとしても、結果は目に見えている。
ならば、小松とともに法制局として積極的に関与し、過去の政府見解を厳密に反映させた憲法解釈をつくり、先達たちが築き上げた憲法の規範を守るべきではないか――」2014.10.31付『朝日新聞』。

よこばたけ・ゆうすけ（1951- ）
長官在任：2014.5-「集団的自衛権を認めるにしても、今の憲法では、ほんのちょっとしかできません」
横畠は繰り返しこう強調した」2014.11.1付『朝日新聞』。

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横畠代理答弁「従前の解釈を変更することが至当であるとの結論が得られた場合には、これを変更することがおよそ許されないというものではない」2014.2.12衆院予算委員会。
2014.5.15 安保法制懇が「答申」を提出。
2014.5.16 小松長官退任、横畠裕介次長が長官に昇格。 →通例の人事に戻る。
「内閣法制局で約20年、厳格な法令審査に徹してきた横畠氏の“陥落”に、政府筋は「もはや法制局に歯向かう力はない」と強調する。
堅調な内閣支持率を背景とした官邸主導の人事権駆使が、異論ににらみを利かせつつあるのは間違いない」2014.5.17付『京都新聞』。
2014.6.24 小松前長官死去
2014.7.1 集団的自衛権の行使を容認する閣議決定「新解釈においては、「憲法の内容」についての新解釈が行われたのではな
く、「憲法の内容の解釈」についての新解釈が行われた」藤田（2016: 17）② 横畠長官の異例の長期在任による「歪み」
2014.5.16就任 →すでに5年を経過「予期可能なほどに安定的な人事慣行が制度化」（中野 2013: 24）した吉国一郎長官以降で異例の長期在任
その「歪み」の影響：
2017.3.31 松永邦夫（旧自治出身）第一部
長が定年退官→第一部長経験者で「四省庁責任体制」の省庁出身者ではじめての例。
現在、一般財団法人地方公務員安全衛生推進協会理事長。
2014.5.23 近藤正春（1956.1生）第一部長が法制次長に昇格→2018.3.31、2019.3.31
二度にわたる定年延長：はじめての長官になれなかった次長を回避できるか。

出典：中野(2013: 22）に報告者加筆112019.7.7

2019.3.6 参院予算委員会
小西洋之議員（立憲民主党）が安倍首相の答弁姿勢を批判し、国会議員が行う質問は国会の内閣に対する監督機能の表れであることの確認を横畠裕介内閣法制局長官に求めた。
横畠長官：「国会が一定の監督的な機能（略）はもちろんございます。ただ、このような場で声を荒げて発言するというようなことまで含むとは考えておりません」
こにし・ひろゆき：1972野党が猛反発
横畠：「委員会において判断すべき事柄について（「声を荒げて」と）評価的なことを申し上げたことは越権」と発言を撤回
伊吹文明（自民）元衆院議長：「国会議員に対して姿勢や態度を批判するなんてことはあり得ない。少し思い上がっている」2019.3.8付『読売新聞』★蟻川恒正「崩された内閣法制局の自律」 2019.4.11付『朝日新聞』

おわりに〜与野党の調停者から与党の補佐者へ
野党からの批判： 憲法9条を拡大解釈し自衛隊を合憲化する「三百代言」的官僚組織。
与党・保守政党・保守系ジャーナリズムからの批判： 固陋な「護憲派の守り神」「政治主導」を阻む元凶との批判： 民主党政権による答弁はずし★異例の人事で「陥落」させる→政権に寄り添う政治的存在に
参考文献＝「黒子」の矜持の喪失

朝日新聞政治部取材班（2015）『安倍政権の裏の顔』講談社。
工藤敦夫（2005）『工藤敦夫オーラル・ヒストリー』政策研究大学院大学。
中野晃一（2013）『戦後日本の国家保守主義』岩波書店。
───（2015）『右傾化する日本政治』岩波新書。
内閣法制局史編集委員会（1974）『内閣法制局史』。
西川伸一（2017）「「アベノ人事」を検証する」『葦牙』43号。
藤田宙靖（2016）「覚え書き──集団的自衛権の行使容認を巡る違憲論議について」『自治』92巻2号。
牧原出編（2018a）『法の番人として生きる 大森政輔元内閣法制局長官回顧録』岩波書店。
───（2018b）『崩れる政治を立て直す』講談社現代新書。

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