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わが国の地震防災上の最重要課題の解決に向けて−既存不適格構造物の耐震改修を促進させる
環境整備について一
目黒 公郎…＝‖‖＝‖‖‖‖‖＝‖‖‖‖＝‖‖＝‖‖‖‖＝‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖＝‖‖＝‖‖‖‖川‖‖‖＝‖…………‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖＝＝‖‖‖‖‖‖‖‖州Ill…＝‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖＝‖‖‖‖‖＝‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖‖州l‖…………服‖l

不適格構造物の耐震補強対策の優先順位づけとその効

1．はじめに果を定量的に評価する手法を提示する．なおこの研究

わが国の地震防災上の最重要課題は，既存不適格建は，従来ほとんど実施されてこなかった不確実性を伴物（1981年の耐震基準改定以前に建設された建物でった予知情報を防災対策に有効活用するための研究の耐震性が不十分なもの）が膨大に存在し，この耐震改先駆けとしての意味も持っている．

修が一向に進んでいないことである．いかに充実した事後対応システムを持とうが，復旧・復興計画を準備していようが，地震直後に発生する被害の量を減らす

2．阪神・淡路大震災の被害の実態
神戸市内の犠牲者（地震から2週間後まで）を対象

努力なしでは，地震被害を抜本的に軽減することはでとして，兵庫県南部地震による犠牲者の詳細な調査分きない．兵庫県南部地震の最大の教訓は，「復旧・復析が，兵庫児監察医によって行われている［1］．これ興期までを含めて，発現してくる様々な問題の根本的によると，兵庫照南部地震で直後に亡くなった人々のな原因は，地震直後に発生した大量の構造物被害とこ多くは，建物の崩壊（脆性破壊）や家具などの転倒／れを原因として生じた多数の人的被害であった」こと

落下を原因とする窒息死（約53．9％）や圧死である．

（12．4％），打撲・挫滅傷死（8．2％），頭部や首・内臓

地震直後の被害を軽減するには，地震が襲う前に構の損傷死（6．6％），外傷性のショック死（2．2％）な造物を強くしておく以外に術はない．すなわち，強度どであり，これらが全体の約84％を占める．死亡推の不十分な施設の耐震補強を実施することである．し

定時刻を見ると，地震直後の15分以内．（監察医によかし現実問題としては，耐震補強対策はなかなか進展れば実際は5分程度）で犠牲者の約92％が亡くなっしていかない．特に公的ではない一般住家の耐震補強ている．この比率は高度焼損死（火事で骨だけになっが全然進まず，これらが将来の地震発生時に大量の死てしまい，直接の死因や死亡時刻が特定できない）な傷者を出すことも確実視されている．なぜ一般住家のどのケースを除くと96％まで増加する．兵庫児南部

耐震補強対策が進展しないのだろうか？

地震では，地震の発生時刻が早朝であったことから，著者には，この原因は耐震補強の技術的な問題とい自宅の被害によって亡くなった人が87％にのばる．

うよりは，耐震補強対策をとりまく制度やシステムのこれは，補修や補強を含めて，事前のハード対策がな問題ではないかと思われる．そこで本研究では，耐震い限り，事後対策では救えない被害が人的被害の多く補強の普及を目的として，そのドライビングフォースを占めていたことを示している．火事による焼死者となるような制度／政策（案）について考えてみたい．

（高度焼損死体を含め15．4％）についても，彼らの多すなわち，補強対策の効果／便益が行政サイドからもくは倒壊した建物の中から逃げ出すことができずに犠

市民サイドからも容易に理解できるデータを示すとと牲者となっている．自由に動き回れる状況であったにもに，新しい制度（案）を提案する．そしてさらに，長もかかわらず，適切な誘導がなかったために多数の死期地寅予知情報を有効に活用することによって，既存者を出してしまった1923年の関東大震災との大きな差がここにある．消防活動の問題を指摘する前に，構めぐろ きみろう
東京大学生産技術研究所都市基盤安全工学国際研究セン
ター〒153−8505 目黒区駒場4−6−1
2002年7月号

造物の問題があったことを強く認識しなくてはならな

い．そしてこのような被害建物の多くが，最新の耐震基準の改定（1981年）よりも前に建設された建物で© 日本オペレーションズ・リサーチ学会. 無断複写・複製・転載を禁ず.

（5）引丁表1対象地城の建物の分類あり，これがわが国の建物ストッタの半数以上を占めていることも強く認識しなくてはいけない．そしてさ構遁種別らにいえば，古い建物の数と比率は大都市圏で大きく，この耐震改修が一向に進んでいない．
地お後に繰り返し指摘された「もし，あの時に，災普情報システムがあ

建築年代

棟数 平均床面積 資産率（％）（新築に対する（ポ／棟）割合）

1971年以前 14．031

72．3

34．0

1972−1981年 8，416

80．3

53．3

1982年以降 8，317107．g

75．7

1981年以前 10．490

207，964．1

1982年以降 11．703

287．3

85．8

木

ったならば…，内閣総理大臣に被造害の情報がきちんと伝わっていたら…，自衛隊がもっと早く出動していたら，あるいは早く出動できる仕組

非未造

みになっていれば…，犠牲者の多くを肋けることができたのに，彼らの多くは死ななくてすんだのに」という見方は，状況認識が十分ではない．さらに付け加えると，地震後に発生した「仮設住宅」「孤独死」「ゴミな形で公的資金が使われる．これらの経費の多くは，処理」「PTSD」…，などの問題はいずれも膨大な数建物が被害を受けなければ費やす必要のない公的資金の構造物が被害を受けてしまったこと，またこれを主である．

因として発生した5500余名の犠牲者によって引き起

そこで私が提案する制度は，「しかるべき耐寅補強こされたものである．つまりこれらの問題は建物被害を済ませた建物が被災した場合に，建て直しを含めてがもっと少なければ，あるいはもっと少なくする対策被災建物の補修費用の一部を行政が負担することを保を事前にとっていれば，これほど重大な問題として顕障する」というものである．もちろん，「しかるべき在化しなかった可胎性が高い．

耐震補強」を済ませた物件か否かを判定する中立な組

3．新しい提案制度とその効果の分析法織をつくるなど，確認システムの整備は不可欠である．
この制度は以下で説明するような幾多のメリットが，3．1提案する制度（案）

行政サイドからも市民サイドからも期待される．ここ

兵樺県南部地震の経験を踏まえ，幾つかの自治体ででは，川崎市中原区（人口19．2万人，画板14．8

は耐震改修の推進を目的として，一般住家の耐震診断km2）を対象として，本制度の有無による地震被害のや耐震補強にかかる費用に対する補肋制度や低利の融違いをシミュレーションし，その有効性を示すことを資制度を始めたが，これらの制度が有効に機能してい試みる．なおこの地区を選択した理由は，構造種別・る自治体は見られない．原因は幾つも考えられるが，建築年代がバランスよく存在しているからである（表その1つに耐震補強対策の効果が見えにくいことがあ1）．

げられる．一般の人々に耐震補強することの意義とそ

3．2 分析のためのデータの効果／便益を分かりやすく伝えることができれば，（1）建物被害額の算定

耐震補強対策に取り組む人の数は大幅に増えると考え建物を建築年代（建築基準法の改正を囁として）ごられる．しかし上記の制度では，耐震補強対策に取りとに分類し，それぞれのグループごとの地震被害関数組む人が大幅に増えると，今度は財政上の問題が生じ（フラジリティーカーブ）から，想定地震動の強度にる．すなわち地震の前に，行政が地震対策に巨額の予応じた全壊数・半壊数を見積もる．被音量は金額とし算措置を講じることが難しいという問題に突き当たる．て評佃するが，その際には構造別の床面積当たりの資この予算規模は，存在している既存不適格建物の数を産額を算定することにより金額への変換を図る．また考えると，自治体の規模によるが，100〜200万円／棟構造物資産価値は，新築で木造が15万円／m2，非木の予算増置でトータル数千億円から数兆円規模となる．

造が30万円／m2，また減価償却については，木造はところでわが国では，自然災害に関しては「自力復25年間（年平均約2．7％の償却），非木造は40年間興の原則」があり，地震による被災建物の建て替え・（年平均約1．7％の償却）で価値が50％になるものと補修蟄用は基本的に個人負担である．しかし地震で建する［2］．

物が大きな被害を受けたり，家を失ってしまった被災（2）耐震補強による被害額変化の見積もり

者には，直後の救命・救急活動から，避難所や仮設住

ここで耐震補強策を考慮し，施策による建物の耐震宅，公的住宅などの整備，緊急物資の配給など，様々性の上昇，及び被晋額の減少を評価する．耐震補強策

朋8（6）© 日本オペレーションズ・リサーチ学会. 無断複写・複製・転載を禁ず.

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補強実施率及び地震動別のシミュレーションを行い，算し，最適な耐震補強案を求めた［5］．その際，床面積当たりの改修費用は，木造で1．5万円／m2，非木造で4．0万円／m2とする［2］．すなわち，耐震補強を行政策の有無による被害額の変化や投資効果を検討する．

うことによって建築年の古い建物が現行基準の構造物の実施費用は，単位面積当たりで構造別に設定する．
耐震補強率に応じて被害建物数が変化するため，耐震（3）仮設住宅・がれき撤去／処理費用の見積もり

仮設住宅については，兵庫県南部地震のデータから，と同等の強度を有し，その結果としての被害額の減少と，耐震補強を行うに当たっての投資費用を比較する

初期建設経費280万円（神戸市はこの中の13万円／戸ことにより効果を求める．

を負担）が，予想される仮設住宅数に応じて発生するものとする（ちなみに，その後の改修費や撤去費を入れると仮設住宅関連の経費はずっと高くなる）［3］．がれきの撤去並びに処理については，神戸市の事例より，処理建物一棟につき327万円の費用が，予想される建3．3 提案制度の効果の分析法
提案制度の有無により，地震を受けた際の行政・住民の負担が変化する．今匝＝ま表2に示す「耐震補強物解体棟数について発生するものとする［3］．
（4）最適補強策の決定

耐震補強の効果を比較することにより，最適な補強案を決定する．本研究では，表1に示すように，構造物の建築年を基準として，木造3分類・非木造2分類の合計5分類に分類し，それぞれの分類について兵庫
児南部地震の被書分析結果に基づいて得られた被害関数［4］を用いる（図1）．
さてここでは，上で説明したような5分類の構造物に対して，以下に示す3ケースの対策（図2）を想定し，それぞれについて単位費用当たりの滅災効果を計
100％
gO％
80％70％掛…

費」，「家屋被害額」，「仮設住宅建設費」，「がれき撤去／処理費」，「家屋再建費」の5要素について考えてみる．また本研究では，提案制度による耐震補強は，
節3．2において最も効果の高かったCasel（1971年以前の木造を対象）の補強を施すこととするが［4］，このケースで対象とする建物グループは地震防災上一番問題が大きい建物群である．提案制度が適用される以前においては，家屋被害と家屋再建（被害建物では補修費，大破建物では新築費）は個人負担，仮設住宅・がれき撤去／処理は行政負担とした．被害建物の補修費は実例に基づいて，新築の場合の1／3，すなわち木造で5万円／m2，非木造で10万円／m2とした．
次に，本制度を適用することにより，地域住民の一部が耐震補強を実施することを仮定する．補強の実施により，家屋被害が減少し，その結果，仮設住宅設置・がれき撤去／処理費用が減少する．既に説明した−t852−8tO

ように，事前に耐震補強策を講じ，「しかるべき耐震−1掴2一TlムーーtOT2−8t●補強」を済ませたと判断された建物については，その肇5隅
朝4肪

建物の被害については再建管用の一部を行政が負担す30％ることとなる．以上の要素を総合的に判断して，本制2仇10鶏0‰0 20 ヰ0 80 80 100 120 川0 160 180度の有効性を判定する．

PGV（cm／s）

図1兵庫鼎南部地震の被菩分析による被曹関数例［5］（木造構造物の築年代別の全壊率，横軸のPGVは地表最大速度であり地震動の強さを表す．単位cm／s

表2 提案制度の有無による対策費用分担主体の変化

はkineと同じ）

制度なし
非木造

木造

1982年− 〜1981年

Casel：1971年以前の木造を耐震補強 1．40万棟
Case2：1972〜1981年の木造を耐震補強0．84万棟
Case3：1981年以前の非木造を耐震補強
図2 建築年代別建物数と提案制度の場合分け2002年7月号

1．05万棟

制度あり

住民

耐震補強

住民

住民

建物被害

住民

行政

仮設住宅建設行政

行政＊ （建物の）ガレキ撤去

行政＊

※※

住民

＊：兵庫県南部地震の事例に準拠．
※※：基本的には住民負担．
但し，耐震補強を済ませた建物が被災した場合には，行政による補助が受けられる．

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（7）朋9

4．提案制度の効果のシミュレーション

震動が50kineの場合の制度あり・なしの例を比較す

4．1シミュレーション結果

ると，事前の耐震補強によって，行政の負担が減るだ
けでなく，全壊棟数は1830棟から750棟に大幅に減

ここでは仮に耐震補強を行った建物が被害を受けた少することがわかる．全壊数が大幅に減少するという場合，全壊については300万円／棟（仮設住宅建設費相当），半壊については150万円／棟の補肋（この額は，1棟の床面横を100m2とした時に補強に要する費用大幅に削減できるということである．仮設住宅に関しであり，掛けた分のお金が戻ってくることに相当すいることから，この意味は大きい．

る）が行政からなされる場合の結果を示す．この時のことは，発生する死傷者と必要となる仮設住宅の数をていえば，首都圏ではその建設用地が非常に限られて次に本提案制度による住民側のメリットを見てみる．

行政側の負担は，上記の補助に加え，被寄規模に応じ

図5は，中原区全域の1971年以前の木造構造物を対た仮設住宅の設置と倒壊建物のがれき撤去及びその処象として，本提案制度による耐震補強の普及率と想定理署となる．

地震動強度（地表速度：kine）別の住民負担額の変化

図3は，提案制度による耐寅補強の普及率と想定地を比べたものである．ここでは，住民側の負担額とし震動強度（地表速度：kine）別の行政負担額の変化をては，事前耐震補強費・家屋被害・家屋再建賛を考慮示したものである．このグラフより，提案制度の有無している．また，提案制度の条件を満足する物件が地による行政の負担額の差は，想定地震動が大きくなる

震被害を受けた際には，その建物の再建には行政からほど大きくなることがわかる．また図4を見ると，地の補助が得られることとした．図5を見ると，想定地震動30kineを境として，それより大きな地震動にお住民負担額︵億円︶

行政側負担額︵億円︶

図3 耐震補強普及率と地震動別の行政の負担額の変化
図5 提案制度普及率と地震動別の住民負担額の変化

住民側負担額︵億円︶

0O OO n︶0O0︵U0

全壊建物数︵棟︶00
ハリ00208 0400

100 90 80 TO 80 50 40 30 20 106地震動強度（kine）

図6 提案制度普及率と地震動別の住民負担額の変化

4

図4 提案制度普及率と地震動別の全壊建物数の変化
420（8）（家財の損失までを考慮した場合）© 日本オペレーションズ・リサーチ学会. 無断複写・複製・転載を禁ず.

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いては，提案制度により事前に耐寅補強を行っておくことが，住民側から見ても大きなメリットがあることがわかる．地震動30kineは行政が地震対策として通常考えるべき地震動強度（例えば，建物被害の程度から推定された兵庫県南部地震における地震動の強かった地域の地表最大速度は150kine以上［6］）であることから，この程度の地震動以上からはメリットが生じることの意味は非常に大きい．次に建物内の資産の損失［7］についても考慮すると，図6のように提案制度の効果はさらに高いことがわかる．

5．地震予知情報を活用した場合の評価
図7 東海地震発生時に予想される各地の地霞動（地表に5．1用いる地震予知情報おける最大速度分布）

ここでは静岡娼を対象として，地震予知情報を有効活用することで，耐震補強対策の実施効果を評価する手法を提案するが，一般に地震予知とは，地震の大きさ，場所，発生時間を予知することである．また予知期間の長さに応じて，直前予知・短期予知・中期予知・長期予知という4種類がある．ここでは実現性の面から他に比べて可能性が高いと思われる数年から数十年以内の地震発生を予測する長期地震予知情報を対象とした．特に予知情報の対象期間内での地震発生確
1g由地震動（最大速度：kine）

率情報に焦点を当て，この確率を用いて耐震補強対策の実施効果を評価する手法を提案するとともに，静岡

図8 木造建物の築年別被害関数

児下の住宅への耐震補強対策が東海地震に対して発揮しうる期待損失軽減効果を予測し，有効性の高い予知

5．3 耐震補強策の効果の評価法

情報の活用法を検討する．なお静岡児下には，1999

地震発生までの猶予期間と発生確率をパラメータと年時点で，木造戸建住宅が約84．6万棟存在し，そのして，耐震補強対策に要する管用と，その対策によっ中で1981年の新耐震以前に建築されたものが約て軽減される被害額の期待値の比をとり，これを費用62．8％（約53．2万棟）を占めている．

対効果の期待値として定義し，この値を用いて，地域

5．2 東海地震による各地の地震動と建物被害関数（地震動）別，建物別に耐震補強対策の効果を評価す

歴史地震や断層の調査を含めて，地震予知研究の進る．

んでいる地域では，発生する地震の大きさと場所に関5．4 耐震補強策の効果のシミュレーション

しての予知／予測は信頼できる精度で可能であるし，図7と図8から，評価対象建物の住所と構造タイプ

それが発生した場合に各地がどの程度の地震動に見舞や築年がわかると，その建物が受けるであろう地震動われるかも同様に評価できる．図7は静岡現による東とその地震動に応じた被害状況がわかる．この結果か海地畏による各地の予想地震動（第3次想定）である．

ら，東海地震を対象として耐震補強対策の効果を評価

また地震動の程度に応じた建物被害量も過去の事例かしたものが表3であり，地震の発生確率と予知期間にら評価できる．図8は兵庫県南部地震の建物被害デー応じて評価したものが図9である．図9を用いること

タを基に，吉村・目黒によって求められた木造建物ので，一軒一軒の建物に対して，地震発生までの猶予期建築年代別の被害関数［8］である．

間と発生確率をパラメータに耐震補強地震防災対策の問題は発生時間であるが，ここでは，地震調査研究効果を評価することができる．すなわち，建物のオー推進本部による東海地震の長期予知情報（30年以内ナーが，自分の建物の場所と建物の耐震性に応じて，に発生する確率36．7％）を用いることにする．

いつの段階でいくらのお金を掛けることが，いくらの2002年7月号© 日本オペレーションズ・リサーチ学会. 無断複写・複製・転載を禁ず.

（9）421

表3 東海地震に対する耐震補強対策の要用対効果（木造したにもかかわらず，全・半壊したオーナーに，行政建物を対象として：地震動別，建築年別）が受けた便益の半分を保証金として払い戻すことを考PGV（kine）
建築年

1960

100．23

えた場合，その額の比を全壊（2）：半壊（1）とすると，そ20

30

40

50

れぞれの保証金は2400万円，1200万円となる．この

1．18

2．56

4．34

6．28

額は多すぎると思われるが，耐震補強のメリットが行

1975 0．09● 0．72 1．85
1985 0．04 0．30 0．72

3．26 4．75 政の視点から非常に高いことはよくわかる．
1．23 1．80
6．おわりに本稿では，わが国の地震防災上の最重要課題である既存不適格構造物の耐震改修の推進制度を提案するとともに，提案制度が行政と市民の両者の視点から効果的であることを示した．また長期地質予知情報を有効活用することによって，地域別・建物別に耐震改修の効果を定量的に評価する手法も紹介した．著者は紹介したような研究成果によって耐震改修が大きく推進することを願ってやまない．
提案制度は，「行政側の視点からは，地域の防災ポテンシャルを具体的に高め，地震発生時の被害を大幅各所有者が補強効果を把握可能であるに軽減する効果的な対策であり，公的資金の効果的な

図9 木造建物の地域（地震動）別，建物別耐震補強効果運用という観点からも優れている．住民側からは十分想定しうる規模の地震動においても，負担額の軽減に大きく貢献する」制度であるが，より具体的な長所を以下にまとめておくと，・現状の耐震診断・耐震補強の肋成制度と違い，行政は地質の前に巨額な資金を用意する必要がない．

・公的資金の個人資産への運用を伴うが，行政として当然想定すべき地震動強度の地震発生時に，被普を大幅に軽減する効果が期待でき，結果として公的資金の有効活用が実現される．
・地寅直後の被書軽減（人的・物的）への貢献は，事後対応の量と困難さを大幅に軽減する点で重要であ
2020年地雷発生時：公的費用の軽減額の分布
図10 行政の視点からの地域別耐震補強効果る．
・「現状の『やりっぱなし』の体制から『継続的な品質管理』の方向へ」の動きが生まれ，建物ストックの品質維持につながる．

効果として現れるかが個別対応で評価できる．
次に図9の結果に基づいて，耐寅補強効果の高い建・今回考慮しなかった災害弔慰金等の支給，災書援讃資金の貸付，災害復興公営住宅等の供給，自力住宅物のオーナーが耐震補強を実施してくれた場合に，行再建等の支援，さらに住宅再建にかかわる低利融資，政が地域別にどの程度の便益を得るかを評価したもの

住宅被普に直結する税収の減少（減免含む）などのが図10である．この例は，2010年から2020年にか費用までを考えると，提案制度の有効性はより高くけて，耐震補強対策の費用対効果の高い（1．0を超え評価される．

る）建物オーナーの5％が毎年耐寅改修をしてくれた

・本提案制度と地震保険との決定的な差は，地震保険ことを条件として，2020年に束海地震が発生した場契約を結ぶことは地寛直後に発生する被害を軽減す合を想定した例である．このケースでは，耐震改修をることには直接結びつかないが，提案制度は地震被422（10）© 日本オペレーションズ・リサーチ学会. 無断複写・複製・転載を禁ず.

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書を軽減することに直結している，など．

第54回土木学会年次学術講演会講演概要集第1部（B），土木学会，pp．80−81，1999．9．
参考文献［6］山口直也・山崎文雄：1995年兵庫県南部地震の建物［1］西村明儒・井尻厳・上野易弘：く特集〉集団災晋救急

一死体検案より−，救急医学別冊，へるす出版，1995．
［2］建築行政研究会：建築物の耐畏改修の促進に関する法

被嘗率による地衣動分布の推定，土木学会論文集，No．

612／ト46，pp．325−336，1999．
［7］安田火災海上保険株式会社HP（世帯主年齢・家族人数別家財再調達価格の平均を用いた）．

律の解説，大成出版社，1996．5．
［3］神戸市：阪神・淡路大震災一神戸市の記録，1996．1．

［8］吉村美保・目黒公郎：既存建物の耐震補強に対する費［4］村尾修：兵庫県南部地震の突破書データに基づく建物

用対効果評価に関する地震予知情報の利用法，生産研究，

被害評イ削こ関する研究，2000．1．

東京大学生産技術研究所，第53巻11・12号，pp．16−20，［5］高橋健・目黒公郎：活用性の高い地霞被害想定／支援

2001．12．

システムに関する基礎的研究一川崎市を対象として−，2002年7月号© 日本オペレーションズ・リサーチ学会. 無断複写・複製・転載を禁ず.

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