山形大学大学院社会文化システム研究科紀要

第 9 号（2012）83−96

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題
山田（社会システム専攻

1

浩

久

地域政策領域）や非合理性が公共政策の合理的な策定に対して障はじめに壁になることが指摘されてきた。前掲の足立が，「政策」は policy の訳語であるが，決定的な定地域の概念を取り入れ，「政策策定」ではなく敢え義がなされているわけではない。ただし，日本語て「政策デザイン」という言葉を用いて論を展開

で「政策」という単語が使われる場合には，それしているのも，複雑化する公共問題や多様化するは何らかの目標を達成するために行われる一群の政策主体に対応していくためには，全体の一般化

決定や行動の全体を導く指針を指す（宮川，1995）。

に徹するよりもスケールやレベルごとの一般化政策科学では，一般性を意識した「政策」の定義（個々の一般化）にシフトしていく方が，不確実性

づけがなされた上で，「政策」の目標，価値，実践や非合理性を取り込んだ理論を確立しやすいと考が議論される。公共政策学は，政策科学のこのよえているためにほかならない1）。

うなコンテクストの中で位置づけられており，よ一方，地域政策学は，政策科学の一分野としてり目的を明確にした政策科学，あるいは政策科学

位置づけられるというよりは，地域科学の一分野の中心領域と考えることができる。つまり，公共として位置づけられる。元来，地域は観察者の問政策学とは，「公共問題の解決するために行われ

題意識によってスケールを変えて定義される。地

る一群の決定や行動の全体を導く指針を公共政策

域問題と呼ばれる事象も，国境問題にまで発展すと呼び，その目標，価値，実践を議論する科学」

るよう地域紛争から農村域における土地利用問題となる。足立（2009）は，公共問題とは社会（＝市まで様々であり，それらを解決するための方策が民）が解決しなければならないと認めた問題と定

地域政策とされるが，それらを一般化する必要性

義したうえで，それらは「様々なレベルの地域社

は現在までのところ指摘されていない。全国の地会（学区，市町村，都道府県，広域）での対処が域間格差を地域問題とし，全国総合開発計画を地十分に可能であり，それがむしろ望ましいものも

域政策の一つと考えるような研究は，同計画の策少なくない。」として，「どのレベルの社会の管轄定に対応して 1970 年代から蓄積されているが（地とするか，これを決めるのも，究極のところ市民

域科学研究所，1978；矢田，1996；森川，2012 な

自身の意思である」（原文引用）と述べている。

ど)，体系化されてこなかったために学問の一領

公共政策学の根幹は，公共政策の論理的な策定域としての地位を確立できなかったと考えられにある。使われる用語が厳密に定義されるのも，る。

一般化されたモデルが多用されるのも，策定され地域政策学は，生じている問題に見合ったス

た公共政策が法律や制度といった規範に盛り込ま

ケールで地域を捉え，当該地域に対する地誌的なれて実践されることを想定しているからであり，観察（自然，産業，歴史，文化，民俗等の把握）

構想から実践までの過程やそのダイナミズムに関と系統的な分析（地域間比較）から，地域の問題する精緻な理論構築は，他の科学（とくに人文諸を生じさせている要因やその発生過程を明らかに科学）も見習わなければならない姿勢である。しし，一般要因と特殊要因を個々に解消していく方

かし，それ故に，公共政策学が提起され始めた策を地域政策と称して提言していく科学である。

1990 年代から既に，現実社会に内在する不確実性

公共政策学と同様な言い方をすれば，「地域問題― 83 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）の解決するために行われる一群の決定や行動の全るためにも，理論的な体系化が望まれるところで体を導く指針を地域政策と呼び，その目標，価値，ある。この点に関しても，前記のように，公共政実践を議論する科学」となろうが，ここで示され策学においては，理論の体系化が個々の現実を読る「指針」は必ずしも法律や制度に規定されるもみ飛ばしてしまうといった相反する問題を指摘すのではなく，そのような形式で実践されなければることができる。公共政策学において必要とされならないというものでもない。

る多様性への対応と，地域政策学において必要さ戸所（2000）は，「明治期以降 1970 年代までは，
近代日本の建設や敗戦からの再生を図るため，絶れる一般化への試みは，両分野の乗り入れによって充足しあうことが可能と考える。

対量が不足していた社会資本の整備が国家目標とそこで，本研究では，市町村の総合計画を対象して優先された時代であった。その結果，環境やにして，主に地域政策学的な観点から，その意義

生態系への配慮や個人や小地域の幸福は無視されを整理し，今後の課題を指摘することを目的とすやすかった」（原文引用）としたうえで，社会の発る。総合計画は，国土政策や地方分権政策の中に展の仕方が大きく変わってきている現在において位置づけられ，公共政策の一つとして議論されては，都道府県レベルさらには市町村レベルで地域きた。その一方，近年においては，市町村レベルを捉え，個々の問題解決に対応できる地域政策学

での諸課題に対応する施策，事業の大綱として，が必要であると述べている。また，地域政策を公

各自治体の裁量に任される部分が大きくなってい私協調のもとで策定する必要性を説き，その過程

る2）。また，同計画は，市町村内における最上位で生まれる個性（画一性からの脱却）が自律的な計画とされてきたが，国土政策との整合性を図る

成長にも繋がるとしている。地方分権や自立分散

過程で凡庸な内容になってしまい形骸化している型社会への移行が提唱され，実際にそれらが市民という問題を指摘することができる。地域政策学の協働によって進行している現在の状況を見る的な観点から，同計画の意義を整理し，実質的なと，戸所の指摘は的確であり，時代の潮流に対応

内容に改善するために必要な課題を指摘することしたものであると言える。

は，公共政策学，地域政策学双方の発展に寄与す

公共政策学が，社会をコントロールしていくた

ると考えられる。

めの普遍的な規範を作り出していく学問領域だと

以下，次章で同計画を取り巻く状況を整理する。

すれば，地域政策学は，公共政策学によって引か

次に，総合計画の位置づけと意義をまとめ，最後れる規範にとらわれずに，実質的な効果を優先しに，各自治体に求められる今後の課題を指摘する。

て地域の諸課題を解決していく学問領域である。

2

しかし，独自の方策を考えるうえでも，最終的にそれを実践していくためにも，社会全体のシステ

2.1

総合計画を取り巻く状況

国土政策の変遷

ムを理解し法律や制度を遵守することが前提にな

現在におけるわが国の国土計画は国土形成計画

る。地域政策学の研究者は地域を知るために，法と国土利用計画によって形成されることや，両計令や制度を理解しなければならず，逆のことが公画で分散型社会の相互作用によって持続可能な成共政策学研究者にも指摘される。また，地域政策

長が強調されていることは，既に周知されているとして提起される方策は，特定分野の理論や個々ため，ここではその歴史的背景から国土計画の垂の研究者が独自に構築したモデルによるものが多直的関係をまとめてみたい。

く，地域政策学という学問領域の一理論として組

わが国において，国土の概念が生まれるのは，み込むことが難しいものもある。諸課題に対する1871 年（明治 4）の廃藩置県後である。鉄道の敷個別対応策の集合にすぎないという批判を回避す

設はわが国初の計画的国土利用であったと考える― 84 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）こともできるが，明治政府は土地の私的所有を原から国土を捉える姿勢は維持されており，国土形

則としており，土地は私的利潤の追求によって改成計画においても機能的な発展を総合的に提起す変されていくものとされてきた。「国土計画」とる国土計画であることに変わりはない。

いう言葉が公的に用いられるようになるのは，

一方，内務省から建設院を経て建設省に引き継1940 年（昭和 15）に企画院が示した「国土計画設がれた国土計画立案の姿勢は，1974 年に制定され定要項」以降のことである。ただし，同要綱は，た国土利用計画法が定める国土利用計画に反映さ統制的な色彩が強い物資動員計画であり，空間的れている。同法は，高度経済成長期における国土な構造を直接変化させるようなものではなかっの乱開発と地価高騰を背景に制定され，国土総合

た。一方，同時期に，内務省は都市計画を発展さ開発法よりも全国の土地利用に直結する方向性をせ，それを補完する地方計画を積み上げることに示す。国土利用計画が全国計画，都道府県計画，

よって国土計画的施策への接近を目指した（川上，

市町村計画で構成されるのも，内務省時代からの1995）。1943 年に企画院が廃止されると，国土計流れを汲むものであるが，全国計画からのトップ

画の立案は内務省に一元化されたが，戦時下でのダウン型の構造は内務省時代のそれと逆行する。

計画立案は限定的なものに止まり，終戦直後の

また，国土利用計画法で都道府県が定めるとされ1945 年 9 月に「国土計画基本方針」を提起した。

る土地利用基本計画は，都市地域，農業地域，森しかし，その後，国土計画策定の中心は GHQ の林地域，自然公園地域，自然保全地域を定め，各監督下で発足した経済安定本部に移り，1950 年に地域の土地利用に対する個別規制法が各種基本計

国土総合開発法が制定され，1962 年には第 1 次全画を規定する（図 1）。「都市地域」を例にとると，

国総合開発計画が策定された。

それは都市計画法によって規定され，都市計画マ

川上（前掲）が論じているように，法律が制定

スタープランが策定される。さらに，建築基準法，

されてから 10 年以上経過して全国計画が策定さ

土地区画整理法，都市再開発法等の下位法によっれたのは，「国土」の全域を対象にする計画よりもて制限や罰則などが定められる。

省庁横断的な「総合」計画に重点が置かれ，経済安定本部の方針が優先されたためである。全国総

2.2

まちづくり条例による個別事業の提案

合開発計画は，1987 年に策定された第 4 次全国総

国土利用計画法を最上位法とする法体系に基づ合開発計画（四全総）まで継続し，1998 年に 5 期

き，自治体側からの施策に基づいて定められる個目の全国総合開発計画が「21 世紀の国土のグラン

別事業とは別に，近年では「まちづくり条例」とドデザイン」と名称を大きく変えて策定された。

呼ばれる条例によって，住民の意見や要望を直接

国土総合開発法は 2005 年に改正され，国土形成的に反映する個別計画が策定されるようになって計画法に名称を変え，2008 年，国土形成計画が策きた。住民の合意に基づき，地域の実状に応じた定された。
「21 世紀の国土のグランドデザイン」

施策を提案するといった観点から見れば，都市計

は，国土軸の概念が提唱されたことが特徴であり，画法で言うところの地区計画等に類似するが，法国土の「均衡ある発展」から「特色ある発展」へ

律によって規定されない部分を住民が決めるまちの転換が示された。これは，国土全域の発展を地づくり条例は，よりきめ細やかなまちづくりに繋

域間格差の是正によって一方向に導くことへの限がる点が評価されている。換言すれば，地区計画界を示したものであり，国土形成計画が全国計画

制度を活用するためにまちづくり条例が存在すると広域地方計画に分けて策定される国土計画転換という見方もできる。

の嚆矢となった。しかし，名称が変わり「総合」

内海（2010）は，まちづくり条例を，都市計画行の文字は無くなったとはいえ，省庁横断的な観点

政の上に立脚する「狭義のまちづくり」に対応す― 85 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）

図１．国土利用計画法と国土形成計画の法体系

る条例と，住民の自治やそのための手続きにまでの難しさがあると述べている。

踏み込む「広義のまちづくり」に対応する条例に両者の意見は一見対立しているように見える

分け，前者の条例の限界から提起されるようにが，実際は，法体系に基づく行政計画の策定と住なった後者の条例の代表的なものとして自治基本

民の自治を最優先に考える条例制定とのずれを問

条例を位置づけている。内海よれば，まちづくり

題視している点で一致している。住民自治が最優

条例は都市計画行政を補完するものであり，自治先されることは理想かもしれないが，現実にはそ基本条例によって住民自治が体系的に示される。

うではない。自治体内で実施される多種多様な事

そのうえで，内海は，①法律と条例との矛盾，②

業をまとめて一つの方向に導くためには，全体の条例間の整合性や方向性の不一致，③議会の議決バランスや他自治体との関連を考える自治体の論と住民の自治とのずれ，が課題であると指摘して理が優先されなければならない場合も多い。まいる。一方，野口（2012）は，基本的な理念等を定た，自治体と住民との協働理念やその実践手順がめた自治基本条例や市民参加条例をあえて含めすべて一つの自治基本条例に集約されてしまう

ず，個別施策に直結するもののみをまちづくり条と，次期のまちづくり条例は既成の自治基本条例

例と呼んでいる。野口は，法律と条例，あるいはに規定され，新たな問題に対する住民の自由な活

自治体業務と住民自治が必ずしも整合するわけで動が阻害される可能性も生じる。条例の適用範囲はないことを強調し，そこにまちづくり条例制定が広くなりすぎることによって，法体系に基づく― 86 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）

行政計画との関連が曖昧になってしまうことも危「都道府県が本来果たすべき役割」（同第 2 条 9 項

惧される。地域政策の一貫性といった観点から見二）に対する法解釈に論点が移行するものの，国ても，まちづくり条例の制定に関わる課題は，既が管理していた地方行政事務の多くが地方自治体

存の法律や計画との整合性であると言える。

の管理下に置かれるようになった意義は大きい3）。これを受け，2000 年代に入ると，国庫補助

2.3

補助事業の活用負担金，地方交付税，税源の移譲を含む税源配分

市町村が行う補助事業は，国や都道府県などかのあり方を同時に見直そうとする三位一体改革がらの補助金を得て行う公共事業と民間業者や個人進められた。同改革は国と地方自治体とを結ぶ行の活動に対して補助を行う事業に大別されるが，財政システムに対する総合的な改革であり，地方

本稿においては前者を補助事業として扱うことに交付税の削減する代わりに税源を地方に移譲し，する。

国庫負担を軽くすることが目的であったが，その補助事業のうち，国庫補助事業は，各省庁が全過程で削減される財源もあり，多くの地方自治体

国的プロジェクトとして推進するものが多いた

において財政状況を逼迫させる結果になった。さめ，多方面にわたり補助金の額も高額になる。結

らに，2007 年の地方分権改革推進法に始まる第二果的に，補助事業を申請し認可された自治体では，期地方分権改革では，地方自治体の自主性に応じそれが施策の中核になる。財政的に余裕のない地

た権限の移譲と国庫補助金に関する見直しが進め

方自治体の多くは，財源確保のために補助事業をられ，2009 年に地方分権改革推進計画が閣議決定

申請せざるをえず，その分だけ地方自治の自由度された。

は失われる。しかし，地方自治とはいえ，全国的

このような地方分権改革によって，地方自治体

な方向性は加味されるべきであり，申請から認可は「自動的に」下りてくる一定額の地方交付税をまでの過程でそれがチェックされる体制は必要で使い，余裕をもって計画を進めることが出来なくある。問題は，次期の計画策定時に同様な補助事なり，補助事業を適宜行いながら財源を確保し，業が認可される確証がないこと，全国的プロジェ

メリハリのある計画を立案していかなければならクト自体が打ち切りになる場合があることであなくなった。2004 年に創設され，2010 年からはる。認可による財源の確保は一時的なものであ

社会資本整備総合交付金に統合されて，現在ではり，補助事業は次の計画に繋がる起爆剤的な性格

都市再生整備計画事業と呼ばれているまちづくりを持つことを自治体やその住民が強く認識しない

交付金事業や，それを利用した中心市街地活性化

限り，補助事業によって施設や機材を整備したも基本計画の実施内容などを見ると，地方自治体がのの，それらを活かしきれずに放置され老朽化し補助事業を現況に合わせて使いこないし始めていていくことが繰り返されるであろう。地方分権をることは明らかである。地方自治体には，多様な進めるためには，それを受ける自治体側の用意が補助事業を選択する目が必要であり，長期計画に重要である（中藤，2008）。

おける適正な時期にそれを確実に認可させる経営

地方分権政策の経緯を整理すると，1995 年の地

戦略的なビジョンが求められている。

方分権推進法に始まる第一期地方分権改革は，2009 年に政権交代が行われたこともあり，自民2000 年の地方分権一括法によって機関委任事務

党政権下で進められた第一期地方分権改革による制度が廃止されたことで一応の成果を見た。機関変化よりも，第二期地方分権改革による政権交代

委任事務は自治事務と法定受託事務に分割され，後の変化の方が格段に大きなものとなっていその後は地方自治法に規定される法定受託事務のる4）。一方で，2011 年に発生した東日本大震災は，「国が本来果たすべき役割」（同第 2 条 9 項一）と国直轄の復興事業が優先される状況を生み出して― 87 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）いる。地方分権への動きは，地方分権改革推進計を失った総合計画に関しては，自治基本条例（函画に示された枠組みに沿って進行中であるが，政館市，厚木市など）や議会基本条例（鹿児島市，

権交代や復興事業の問題から，先行きはきわめて

川崎市など）に総合計画の策定を議決事項として不透明であるといえる。地方自治体における予算取り込む方法が一般的になりつつあるほか，豊岡の実質的な削減率は大幅に拡大し，規模の小さな市のように総合計画条例を別に定めている自治体

市町村では，真の意味で「生き残りをかけた改革」

もある。いずれにおいても，議決の必要性が強調が不可欠になっている。

されているが，総合計画が果たす役割を考えると，

3
3.1

自治体内における同計画の位置づけと，国土利用総合計画の位置づけと意義

計画の市町村計画（以下，市町村計画）との関連

地方自治法第 2 条 4 項の削除がもたらした性がまず明文化されるべきと考える。

もの

市町村計画は，国土利用計画法に従って全国計

総合計画は市町村で策定されるすべての計画の画，都道府県計画を基礎に策定される。さらに，中で最上位に位置づけられる行財政計画とされて都道府県が定める土地利用基本計画とも密接な関きた。同計画は，社会・経済の動向を見ながら今連を持ち，下位法によって定められる各種基本計

後 10 年程度の方向性を示す「基本構想」，それを画とともに市町村の土地利用を規定する。一方，実現するための施策を分野別に体系化し具体的な総合計画は，その名称が示すとおり，市町村内で目標を示「基本計画」，それぞれの施策の実施機関

施行される土地利用計画以外の施策，事業をも包や規模を示す「実施計画」によって構成される場

括する総合的な指針であり，本来，市町村計画と合が多い。基本計画の実施計画の名称や内容は各は区別されるべきものである（図 2）。しかし，土自治体に任されるが，当該市町村の特徴や目指す

地利用改変による景観の変化はイメージしやすい

べき方向性を理念的に謳う基本構想は，「市町村ことから，総合計画では土地利用改変による将来

は，その事務を処理するに当たっては，議会の議像が強調されやすい。そのため，市町村計画が持決を経てその地域における総合的かつ計画的な行

つ上記の性格も併せ，総合計画と市町村計画は同政の運営を図るための基本構想を定め，これに即列に扱われることが多く，構成や内容も類似する。

して行うようにしなければならない。
」という地

これが総合計画に対する認知度を低下させ，互い

方自治法第 2 条 4 項によって規定されていた。

の趣旨を見出しにくさせている最大の要因である

地方分権改革推進計画に基づき，地方自治体のと考えられる。

自主性を尊重するとの考えから，2010 年に同項が地方自治法第 2 条 4 項が削除されたことで，総削除され，総合計画の策定義務は無くなったが，合計画の策定を条例で定める市町村が増えている

2010 年前後に同計画の改正を予定していた自治が，このことは，住民の参画意識や行政職員の業体の多くは，従来どおり，同計画を個別事業の大務分担の意識を高揚させることに繋がると思われ

綱として位置づけ，議会の議決を経て策定している。残念なことに，総合計画に対する住民の認知る。今期の計画が終了する 10 年後に，どれほど度は低い。また，職員の多くは担当する業務に追の自治体が再度総合計画を策定するかは不明であわれ，担当業務と当該自治体の方針との関連性にる。しかし，前章までに述べてきたように，地域

ついて深く考える余裕がない。住民，職員の全員政策の必要性や立案のための手法は多様化する傾とまではいかないが，自身の手で条例を策定する向にあり，個別事業を整合させて大きな目標に導ことは，総合計画の存在を知り，その役割についく指針は今後も必要である。

て考える機会を持つという点において極めて重要

地方自治法第 2 条 4 項の削除により，法的根拠な作業であると考えられる。また，総合計画の位― 88 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）

図２．総合計画の位置づけと役割

置づけや市町村計画との関連を条例で明示するこされる単語は統一される。ただし，目標達成のたとは，地域の問題に対処していく独自の姿勢を内めの措置においては，全国計画で示された 3 つの外に表明することにもなる。

視点に，「地域力を生み育てる県土利用」が加えら
れている。

3.2

山形県 35 市町村のうち，25 市町村の市町村計

総合計画の策定時期

国土利用計画法に基づき 2008 年に策定された

画が 2011 年度内に策定，あるいは策定予定であ

国土利用計画の全国計画は，「1, 国土の利用に関り（2011 年 2 月時点），残り 10 市町のうち，2 市する基本構想 」，「2, 国土の利用目的に応じた区町が 2012 年，6 市町が 2013 年以降に策定が予定

分ごとの規模の目標及びその地域別の概要」，「3,2

されている5）。既に策定された市町村計画を見るに掲げる事項を達成するために必要な措置の概と，構成は全国計画，都道府県計画を踏襲してお要」の 3 部構成になっており，1 で地域類型別とり，使用される単語も統一されているが，対象と利用区分別の基本方針が示され，2 で目標とする

する範囲が狭くなっていることもあり，かなり具

土地利用の面積が利用区分別と地域別に示され体的な指針が示されている。Ä基本Åとすることる。3 では，目標達成のための措置が「安全で安が，計画を画一的で理念的なものにしているとの心できる国土利用」，「循環と共生を重視した国土指摘もされようが，構成や用語が統一されている利用」，「美しくゆとりある国土利用」の視点からため，全国計画，都道府県計画，市町村計画を並それぞれ提示される。基準年次は 2004 年，目標

べてみることで「縦の関係」が理解でき，都道府

年次は 2017 年である。

県計画同士あるいは町村計画同士を比較することこれを受け，山形県は 2010 年に第 4 次都道府

で「横の差異」も見出しやすい。

県計画を策定した。同計画は，基準年次を 2007

現行のシステムを批判することはたやすいが，年，目標年次を 2019 とし，全国計画の構成に土地利点を活かせば，山形県の視点や市町村間の特徴

利用の現状が加えられた 4 部構成となっている。

を主張しやすいシステムだともいえる。同様なこ

都道府県計画は全国計画をÄ基本Åとして定めるとは，総合計画にも指摘できる。法改正によってものとされており（同法 7 条），計画の構成や使用法的根拠を失い，位置づけが不安定になったと考― 89 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）

図３．国土利用計画の策定時期によって発生するタイム・ラグ

えるのではなく，法的枠組みから離れ，自由に策間を一期だけ 5 年程度の中期計画とし，次期の総定することが可能になったと考えることで，同計

合計画で調整することも選択肢の一つである。総画の認知度を高め，形骸化を抑える方法が見えて合計画において個性的な方向性を事前に打ち出すくる。

ことができれば，全国計画や都道府県計画をÄ基

山形県の市町村に限らず，市町村計画と総合計

本Åとしながら，市町村計画に当該自治体のオリ画はほぼ同時に策定されている（図 3）。これは，ジナルな取り組みを付け加えることが可能にな「縦の関係」で進められる市町村計画の策定に総る。策定時期をずらし，それぞれを個別に扱うこ

合計画の策定を合わせた方が，総合計画の内容にとが，両者の関係を明確にすることや当該市町村

説得力を持たせやすく，両者の整合性も維持しやの存在感を高めることに繋がると考えられる。

すいと考えられているためである。しかし，総合

4

計画は，福祉や教育など，土地利用以外の計画を含めた自治体内で行われる施策を総括する大綱で4.1

各自治体に求められる今後の課題
ソーシャル・キャピタルの活用ある。むしろ，総合計画の内容を反映する形で市

市町村には，原則的に議事機関として議会が置

町村計画を策定し，市町村計画に当該自治体の政

かれる6）。議会は，市町村の長（首長）と議員から策的個性を組み入れることで「横の差異」を強調構成され，いずれも住民の選挙によって選出されすべきと考える。

る。首長は所管する委員会又は委員（以下，委員

市町村計画の策定までに 4〜5 年のタイム・ラ会等）と一体となり，執行機関として行政機能をグが生じる点は改善しなければならない問題の一発揮しなければならないため，その主張は自らのつであるが，国土利用計画の策定手順を考えると，マニフェストと予算や法規制を勘案した委員会等

ある程度のタイム・ラグが生じることは致し方なの意向との調整によって生まれる。一方，議員のい。ただし，総合計画がそれに倣う必要はないと主張は，基本的に選出地区の住民の声を代弁する考える。国土形成計画や国土利用計画といった全ものであるが，政治的な関係の中で調整されるこ

国レベルで進行する計画にスケジュールを合わせとも少なくない（図 4）。

るならば，概ね 10 年とされる総合計画の実施期― 90 ―

一般に，執行機関の意見は市町村域全域や場合

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）

図４．議事機関と執行機関の合意形成

によっては全国を見渡したものとなり，議員の意

い。そのような場合，議会での討議や執行機関内

見は局地的な改善に基づくものになりやすい。両での調整だけでは問題解決のための糸口すら見い者は議会での討議を通じて修正し合い，一応の合だせず，住民への意見聴取も無意味なものになっ意に至るが，その過程で住民の生の声が消えてしてしまう。戸所（前掲）が「公私協調」と呼んだ

まうといった問題が指摘されてきた。そのため，協働の概念は，行政と住民が互いの不足を相互に

例えば，1992 年の都市計画法改正によって規定さ補い合うことの必要性を説くものであり，将来をれた都市計画マスタープランの策定においては，模索する自治体には不可欠な概念となっている。

住民の意見を反映させるために必要な措置が義務

その意味で，住民ができることを住民自らが考づけられ（同 18 条の二），公聴会やパブリックコえ実践していくまちづくりは，住民の主張を具現

メント，アンケート調査などで住民意見の集約が化したものであり，地域活性化という難問に対処図られるようになった。しかし，これらは，既にしている行政に具体的な指針を与える大きな補助形になっているものに対する住民意見の掌握にはになる。まちづくり活動から地域再生のための議適しているが，何か新しいものを生み出そうとす論が活発化し，行政計画の立案に結びついた事例

る場合や従来とは異なる視点が必要な場合には不は枚挙にいとまがない（井上，2000 など）。また，

適である。問題を提示せずに答えを聞くようなも新たな施策に行き詰まりを感じていない自治体にのだからである。

おいても，NPO やボランティアの活動が行政活

激変する時代の中で，何が問題で何をしなけれ動を補完しているケースも多く，住民との協働はばならないかが分からなくなっている自治体は多行政活動の合理化を図るうえでも重要な役割を果― 91 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）る。総合計画の策定段階において，基本理念にはたしている。
ただし，いずれの場合においても，住民との協

住民の直接的な希望を積極的に反映させなければ

働が自然発生的に進行することはなく，活動の中ならない。首長のマニフェストは基本計画に反映

心になる団体や個人の存在が前提になる。彼らやされることはあっても，基本理念には反映させる

彼らを中心とするネットワークの関係性はソー

べきではない。

シャル・キャピタル（社会関係資本）と呼ばれ，

4.2.2

課題解決に対するイメージの共有

その充実は住民間の合意形成を円滑化，実質化す

あらゆる行政施策に共通して求められるのは，る た め，協 働 に よ る 行 政 活 動 を 活 性 化 さ せ る

合意形成までのスピードである。そのためには，（Coleman, 1988; Putnam, 2000））。

行政と住民との協働が効果的であり，それはソー市町村計画のような大きな政策はもちろん，法シャル・キャピタル効果的な活用によって促進さ的な義務づけは無くなったものの，総合政策も議れることは既に述べたとおりである。しかし，決を経て決定されることが一般であり，議会内でソーシャル・キャピタルは広範で漠然とした概念の合意形成には住民との協働が効果的である。そであり，固定的なものでもない。住民，議員，行して，その効果をさらに高めるためには，地域内

政職員が対処しなければならない課題を共通してに形成されているソーシャル・キャピタルを活用

理解しない限り，活用すべきソーシャル・キャピする仕組みづくりが必要になる。

タルを見出すはできず，ソーシャル・キャピタル
自身の成長も見込めない。机上での学問（理論）4.2

が現場での対応（現実）に直結しないことは真理

自治体の経営戦略からの課題

計画策定の過程や手法は，法令で定められていであるが，抱えている現実が互いに異なる三者間たり，国や上位自治体からの指示や説明がある場

では，課題に対する共通理解は理論によるイメー合が多い。これらの事務手続き上の規定を遵守す

ジの共有によってのみ達成される。

ることはもちろんであるが，自治体経営のための課題に対するイメージの共有とは，課題解決ま

戦略的視点による策定も考慮する必要があろう。

でのプロセスを客観的な現況把握に基づいて想定4.2.1

することであり，統計資料の計量分析やモデルを弾力的な長期計画の策定

総合計画は，概ね 10 年間の長期計画として策用いたシミュレーションによって可能になる。住定される一方で，世情の変化に対応できる弾力性

民との協働やソーシャル・キャピタルは，自治体が求められる。世情の変化には，首長の交代によの合理的な経営に不可欠であるが，万能薬ではなるマニフェストの変化といった定期的に生じるこい。行政や住民が課題に対するイメージを共有とが予測されるものと，政権交代や大規模災害とし，理論と現実とのずれを理解することができれいった予測しにくいものがある。いずれの場合にば，必要なソーシャル・キャピタルや協働の具体おいても，事前に具体的な対応を用意しておくこ的内容に関する議論が可能になり，計画の不足部とはできず，逐次，総合計画の修正といった形で分や限界が見えてくる。さらに，この段階に至れ対応していくしかない。ただし，基本理念は政変

ば，ソーシャル・ビジネス（コミュニティ・ビジ

や政治的な思惑によって大きくブレるものであっネス）への展開や PFI 法によるリスク移転などもてはならない。地域の個性を強調しながらも，全議論の対象になりうる7）。官学連携による理論教

国レベルで進行する国の補助事業等を適時自治体

授が必要な所以はここにある。

内の地域政策に組み込めるような体制に整えてい

4.2.3

事業評価の活用

くためには，理念的な骨格を保ちつつ，世情の変

地域政策の方向性を明示し，それを実践してい化は基本計画の見直しで吸収すること必要であくためには，総合計画のような大綱の整備に加え，― 92 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）

現行事業の効果的な統廃合と新規事業の提案が必

試みは，両分野の乗り入れによって充足しあうこ

要になる。例えば，筆者が山形県長井市に対してとが可能と考えられる。本研究では，両分野の共行った調査によると，同市では 370 余りの個別事

通テーマとなりうる市町村の総合計画を対象にし業が実施されている。これらの事業に対する行政て，主に地域政策学的な観点から，同計画の意義

評価の方法とその結果の反映のさせ方が，今後のを整理し，今後の課題を明らかにした。研究の結大きな課題である。

果は以下のように要約される。

総務省によれば，行政評価の導入率は，2002 年

総合計画は，市町村で実施される個別事業の大度の調査開始以来，上昇し続けており，2010 年 10

綱として機能する。それには，国土利用計画に月時点において，全国市区の 78.1％，全国町村のよって規定される土地利用改変だけではなく，福

29.8％がなんらかの形で行政評価を導入してい祉や教育等に関する各種行政施策はもちろん，まる8）。これらの評価結果は主に「予算要求や査定」

ちづくり条例で定める事業や財源確保のために申に活用されており（行政評価を導入している市区

請する国庫補助事業等も含まれる。総合計画のこの 94.0％，町村の 93.6％），「総合計画等の進行管のような役割を考えると，本来，総合計画と市町理」に活用している比率は，市区 64.8％，町村

村計画とは区別されなければならないが，土地利57.9％である。これらの数値が高まることは望ま

用改変による景観の変化はイメージしやすいこと

しいが，個々の事業の中には目に見える成果は上から，総合計画では土地利用改変による将来像ががっていなくても，他市町村との交流や部署間の強調されやすい。そのため，両者は同列に扱われ連携に深く関わるようなものもあり（山田，2012），

ることが多く，構成や内容も類似する。これが総総合計画との関連性を数的指標だけで強引に評価

合計画に対する認知度を低下させ，互いの趣旨をすることは避けるべきであろう。

見出しにくさせている最大の要因である。

PDCA サイクルによる行政評価の活用手法が地方自治の自主性を尊重することを目的に，定着し，個々の施策に関しては，評価から活用ま2010 年，地方自治法が改正され，総合計画の法的での流れが統一されつつある。また，ベンチマー

根拠を示した同法 2 条 4 項が削除された。そのたキングを導入する自治体も多く，政策の方向性やめ，同計画の策定を条例によって議会の議決事項

達成度が評価される仕組みも一般化している。行

に定める市町村が増えている。法律と条例との整

政評価の活用は一層強化される傾向にあるが，総合は常に争点となるが，総合計画の位置づけを明

合計画に対する評価のように，総体的な政策と示するためには，条例の活用は不可欠である。ま

個々の施策との関連性が重要な検討箇所になる場

た，条例によって独自の取り組みを自治体の内外合については，手法が確立されているとは言えなに主張していくことは地域アイデンティティの創い。今後は，個別施策同士の関連性や基本理念に出にも繋がるため，条例の制定はまちづくりの観対する充足度を表す指標の考案が期待される。同点から見ても効果的である。

時に，基本理念が新規計画の立案に及ぼした影響

元来，総合計画は自治体のために立案されるもに対する評価も必要と考えるが，行政評価に限らのであり，当該自治体の実状に合わせて，その存ず，上部組織を下部組織側から評価することは嫌在意義は理解されなければならない。地方自治法

われる傾向があり，実現は難しい。

の改正より，総合計画の位置づけはますます不安

5

定になったことは否めないが，法的規定が外されおわりにたことで自由度が増し，策定時期や策定方法を独

公共政策学において必要とされる多様性への対自に定められるようになったと考えるべきであ

応と，地域政策学において必要される一般化へのる，これを機に，全国レベルで進行するプロジェ― 93 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）

クトとのタイム・ラグを短縮させ，市町村内での理念無くしては制度の体系化は出来無い。地域に最上位計画としての位置づけを明確にすべきと考見合った政策理念を精査し，形骸化しない総合計

える。

画を策定することが，自治体レベルで進められる総合計画は，概ね 10 年間の長期計画として策地域政策の基本となると考える。

定されるが，全国レベルで計画される国庫補助事

注

業等を適時自治体内の地域政策に組み込んでいく
ためには，世情の変化に対応できる弾力性が求め

1 ）批判を顧みずに，大雑把な言い方をすれば，られる。そして，変化に対して弾力的な長期計画

このような展開は，マクロ経済の枠にもミクロを策定するためには，基本理念を固定し，世情の経済の枠にも入りきれなくなった地域経済学が変化は基本計画の見直しで吸収するような体系を学際的な一領域に発達していった過程と類似す

完成させなければならない。

る。

変化に対して俊敏な合意形成は，自治体内の2 ）本研究では，秋吉（2010）に倣い，公共政策のソーシャル・キャピタルを活用した住民との協働

階層性を政策，施策，事業の順で示すこととすによって達成される。しかし，ソーシャル・キャる。

ピタルは広範で漠然とした概念であり，固定的な3 ）地方自治法 2 条 8 項で「この法律において「自ものでもない。活用すべきソーシャル・キャピタ

治事務」とは，地方公共団体が処理する事務のルを的確に見出すためには，課題に対する共通理

うち，法定受託事務以外のものをいう。」とした

解が必要であり，それは理論に基づく客観的な現うえで，同 9 項「この法律において「法定受託況把握から始まる。行政や住民が課題に対するイ

事務」とは，次に掲げる事務をいう。」，同項一

メージを共有し，理論と現実とのずれを理解する「法律又はこれに基づく政令により都道府県，

ことができれば，必要なソーシャル・キャピタル

市町村又は特別区が処理することとされる事務や協働の具体的内容に関する議論が可能になり，のうち，国が本来果たすべき役割に係るもので計画の不足部分や限界も見えてくる。

あつて，国においてその適正な処理を特に確保

総合計画に関わる今後の最も大きな課題は，行する必要があるものとして法律又はこれに基づ

政評価の方法とその活用である。PDCA サイク

く政令に特に定めるもの（以下「第一号法定受ルの定着やベンチマーキングの導入によって，託事務」という。），同項二「法律又はこれに基

個々の政策や施策に対する行政評価の方法とそのづく政令により市町村又は特別区が処理するこ活用は一般化しつつある。しかしながら，総合計ととされる事務のうち，都道府県が本来果たす画に対する評価のように，総括的な政策と個々のべき役割に係るものであつて，都道府県におい施策との関連性が重要な検討箇所になる場合につてその適正な処理を特に確保する必要があるもいては，明確な手法が確立されているとは言えなのとして法律又はこれに基づく政令に特に定めい。導入率や活用率といった数値を高めること自るもの（以下「第二号法定受託事務」という。
）」

体が目標にならないよう，個別施策同士の関連性とされる。

や基本理念に対する充足度を表す指標の考案が期4 ）補助金の削減を目的にする事業仕分けは，即待される。同時に，基本理念が新規計画の立案に時的効果があり相応の意義も見出せるが，自治及ぼした影響に対する評価も必要と考えるが，実体経営の側から見れば，申請あるいは継続を予現は難しい。

定していた補助事業が突然無くなるのは他の事

総合計画の策定は理念の羅列に終始し，労多く業も含めた計画の遂行に支障をきたす。行財政して実が少ないと否定的な指摘もある。しかし，の両面に関わるシステマチックな改革が望まれ― 94 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）

野口和雄（2012），『市民のための まちづくり条例

る。

のデザイン』，UNIBOOK，64 頁．

5 ）残り 2 町うち，金山町は総合計画内に市町村計画の内容を包含するとし，真室川町は 2012

宮川公男（1995），『政策科学入門』，東洋経済，281

年 2 月の時点で未定である。

頁．

6 ）憲法第 93 条には「地方公共団体には，法律の森川洋（2012），『地域格差と地域政策−ドイツと定めるところにより，その議事機関として議会を定める」とあるが，地方自治法第 89 条「普通の比較において−』，古今書院，236 頁．
矢田俊文(1996)，『国土政策と地域政策』，大明堂，

地方公共団体に議会を置く。」としたうえで，第241 頁．

94 条「町村は，条例で，第八十九条（議会の設

山田浩久（2012），「自治体間の交流事業が災害救置）の規定にかかわらず，議会を置かず，選挙援活動に果たす役割」，山形大学紀要（人文科学権を有する者の総会を設けることができる。」

編），17-3，71-80．

とある。

Coleman, J. (1988).“Social Capital in the Creation

7 ）PFI 法とは，1999 年に制定された「民間資金of Human Capital”. American Journal of等の活用による公共施設等の整備等の促進に関Sociology (The University of Chicago Press)する法律」を指す。

94, Supplement: Organizations and Institutions:
Sociological and Economic Approaches to the8 ）総務省が 2011 年 3 月 16 日に発表した「地方Analysis of Social Structure S95-S120.

公共団体における行政評価の取組状況（平成 22

Putnam, R. D. (2000) , “Bowling Alone: The

年 10 月 1 日現在）」による。

Collapse and Revival of American Community”,

参考文献

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秋吉貴雄（2010）「公共政策とは何か，公共政策学とは何か」，秋吉貴雄，伊藤修一郎，北山俊哉，『公共政策学の基礎』，3-21．
足立幸男（2009），『公共政策学とは何か』，ミネル
ヴァ書房，226 頁．
井上繁（2000），『日本まちづくり辞典』，丸善，651
頁．
内海麻利（2010），『まちづくり条例の実態と理論―都市計画法制の補完から自治の手だてへ−』，第一法規株式会社，376 頁．
川上征雄（1995），「戦前から戦後国土総合開発法
制定までの国土計画の経緯に関する史的研究」，
土木史研究，15，61-70．
地域科学研究所(1978)，『三全総と地域政策』，ぎょうせい，243 頁．
戸所隆（2000），『地域政策学入門』，古今書院，212頁．
中藤康俊（2008），『地方分権時代の地域政策』，古今書院，157 頁．

― 95 ―

地域政策学的観点から見た総合計画の意義と課題（山田浩久）

Significance and Problems of Municipality Comprehensive
Planning from a Regional Policy Perspective
Hirohisa YAMADA(Professor, Regional Policy, Social Systems Course)

In a Japanese municipality (shi, cho, son) , there is an administrative plan called “comprehensiveplan”, that is formulated as an outline of the individual products of a municipality. Although thecomprehensive plans of municipalities have often been discussed in public policy science, this study clarifies
the significance and problems of such planning from a perspective of regional policy science. The results
are summarized as follows:
Comprehensive planning must be distinguished from municipal planning (the national land use
planning of each municipality). Since modifying land use is easy to imagine, the future of urban landscape islikely to be emphasized in a comprehensive plan. Therefore, both plans are often treated in the same
category and are similar in configuration and content. This similarity is the main factor that reduces theawareness of the comprehensive plan.
The plan is done for about ten years. At the same time, elasticity is required to respond to socialtransformations. Thus, in order to design an elastic long-term plan, permanent ideals and flexible policies
are both essential. The flexibility is achieved by a collaboration with residents, a process that takes
advantage of social capital. Social capital is a broad, vague, and unstable concept. To accurately identify
social capital, it is necessary to understand objectively the current state of a region.
The most important issue for comprehensive planning is administrative assessment and its utilization.
With the establishment of the PDCA (Plan, Do, Check, and Act) cycle and the introduction ofbenchmarking, the administrative evaluation method for individual policies and projects is becoming morecommon. However, methods have not yet been established to gauge the relationship between projects and aplan. An objective assessment of this type requires a third-party evaluation.
Some point out that the formulation of a comprehensive plan is the mere enumeration of an ideal.
However, without ideals, the system cannot be codified. The regional policy conducted in a municipality isbased on an ideal commensurate with regional conditions. Municipalities must present such a concept tounderstand the future of their regions and to formulate their comprehensive plans.

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