「企業における 自律的な安全衛生管理の 進め方」中間報告書

はじめに労働者の安全と 健康を守ることは、 戦後の労働基準行政の 最重点項目のひとっとして行政努力が傾注されてきたが、 昭和 36 年に労働災害による 死亡者数 は ピークに達した。
その後、 高度経済成長期に 入るとともに 産業の質的な 変革と労働者数の 増加が進み、 労働災害は引き 続き高水準で 推移し、 重篤な労働災害も 発生するという 状況が継続した。
このような状況を 踏まえて、 労働安全衛生法が 昭和 47 年に制定され、 新たな産業社会における総合的な 安全衛生確保のための 施策が推進されてきた。
労働安全衛生法では、 労働災害の防止のために、 事業者が遵守すべき 最低基準を設けるとともに、 自主的な安全衛生管理の 推進を図ってきた。 しかしながら、 第 0 次の労働 災害防止計画に 記述されているよ う に、 社会経済情勢の 変化の中で雇用の 流動化、 就業形態の多様化等が 進んでおり、 今後の安全衛生管理の 在り方について 検討が求められ「ている。

生検討会では、 このような背景を 踏まえ検討を 行い、 行政への提言をまとめたものであ る。
「

企業内の安全衛生上の 問題点(1) 職場におけるリスク " の 存在
ア 労働安全衛生法が 制定され、 以来 3 0 年同法に基づき 総合的な労働災害防止対策を 展開してきているところであるが、 今なお、 労働災害による 被災者数は年間約 55 万人 ( 労災保険新規受給者数 ) に達しており、 そのうち休業 4 日以上の死傷者が約「 3 万人を占めている。 また、 死亡者数については、 昭和 3 6 年の 6, 7 1 2 人を 頂点として、 労働安全衛生法が 制定された昭和 47 年から 4 年間で半減に 近い減少を示し、 その後漸減傾向にあ ったが、 平成「 0 年に 2, 000 人の壁を破って 以降、 着実に減少しつつあ る。 しかし、 今なお年間「， 600 人を超える労働者が 労働 災害により死亡している。 他方、 一度に 3 人以上が被災する 重大災害の件数は、年間 200 件 前後で推移しており、 減少の傾向が 認められず、 最近では化学工業、鉄鋼業等において 重大災害が続発している。 また、 厚生労働省の 調査では、 労働災害の発生につながるヒヤリハットを 体験している 労働者は、 製造業では 65%と多く、 機械設備の使用、 作業内容、 有害物の取扱い 等の潜在的なリスクが 作業場所に依然として数多く 存在していると 考えられる。 今後、 労働災害を更に 画期的に減少させるためには、 これらのリスクを 低減していくことが 必要であ る。
イ 労働衛生対策という 観点では、 平成 1 4 年度に脳血管疾患及び 虚血性心疾患等で3 「フ件が業務上と 認定されるなど、 現下の厳しい 経済情勢において、 業務の質的珂

リスク

労働災害の発生する 確率とその災害の 大きさを組み 合わせることによって表す危険性の 指標

1‑・量的な増大などによる 心理的ストレスの 増加や過重労働による 健康障害の発生などが新たな課題として 注目され、 その対策の重要性が 増大してきている。 このような職場に存在する 作業関連疾患等に 関連するリスク 要因に対するリスクアセスメント 等の必要性も 指摘されている。
ウ 化学物質等については、 事業場で製造され、 又は取り扱われる 総数は約 5 5, 00CM 種類を数え、 毎年新たに約 5 0cM 種類以上の化学物質等が 職場に導入されている他 、 近年、 我が国の生産現場が 多品種少量生産型に 移行していることなどに 伴い、化学物質等を 取り扱う形態等も 多様化するとともに、 その種類も頻繁に 変更される傾向にあ る。 このような状況の 中で、 有機溶剤中毒予防規則等の 特別規則によって規制されていない 化学物質等による 健康障害も後を 絶たないこと 等から、 法令の遵守を中心とした 化学物質管理に 加え、 化学物質のリスクに 応じた対応を 企業が自律的に進める必要性も 指摘されている。

(2) 安全衛生のノウハウの 継承が不十分であ ること等による 影響事業場では、 安全衛生パトロール、 ヒヤリハット 報告、 危険予知活動等の 職場に密着した自主的な 労働災害の防止活動が 進められてきている。 しかしながら、 この自主的な活動がマンネリ 化している懸念もあ り、 さらに、 自主的な活動が 安全衛生担当者個人の 知識、 経験、 意欲に負うところが 少なくないという 問題もあ った。 このため、 労働災害が多発した 時代を経験し、 労働災害防止のノウハウを 蓄積した者が 退職又は異動する 際に、 この安全衛生管理のノウハウが 事業場内において 十分継承されないといった 場合には、 従来からの自主的な 安全衛生活動の 継続が困難となるおそれがあ る。 また、 経営環境が厳しさを 増す中で、 安全衛生管理組織の 縮小、安全衛生関係業務以覚の 兼務の増大等が 進展しており、 安全衛生にあ まり経験のない者が担当する 場合や安全衛生活動に 充てる時間が 減少する場合もあ り、 これにより、 事業場の安全衛生水準が 低下し、 労働災害の発生にっながるのではないかといぅ 懸念が指摘されている。

(3) 企業の分社化等による 影響
近年の社会経済情勢の 変化により、 分社化等の組織運営に 関する構造的変化が 増大してきており、 安全衛生管理体制 t この変化の影響を 受けている可能性があ る。
中央労働災害防止協会の「合併及び 分社化にともな う 事業場の安全衛生管理の 実態に関する調査研究委員会」の 報告書 (参考資料 1 ) によると、
7 分社化にともない、 安全衛生担当者の 人材不足や知識、 経験が不足している ケ一スがあ り、 安全衛生活動のレベル 低下が懸念されることイ
分社化された 事業場、 特に事業場の 一部が分社化された 場合には、 安全衛生活動において親会社の 支援を受けるなど、 親会社に大きく 依存している 割合が高いこと。 また、 安全衛生の責任が 不明確になること
ウ 合併した各事業場の 安全衛生活動の 内容や歴史、 及び事業場間のレベル 差がある場合には、 合併後の安全衛生活動が 円滑に実施されず、 安全衛生水準の 低下の懸念が生じること

2‑等の問題があ ることが指摘されている。

(4) 就業形態の変化、 雇用の流動化による 影響労働分野においては、 現在、 業務請負の拡大、 派遣労働者の 増加等の就業形態の多様化、 産業構造の変化や 労働者の就業意識の 変化等による 雇用の流動化が 進んでいる。 特に業務の外注化、 企業の分割化等の 進展により、 同一作業場所における 指揮 命令系統の異なる 労働者の混在や 発注者の施設設備等に 係る業務の一括請負が 増加し、 施設設備等の 管理権 原の所在と安全衛生管理責任の 所在との間で 実態上の「ずれ」が増大しており、 これに対して、 有効な安全衛生管理体制が 取られていないのではないかとの 問題も指摘されている。
また、 我が国では、 従来、 終身雇用制という 雇用慣行の下で、 経営者と労働者がともに企業の 発展を支えてきたといわれているが、経済情勢、 雇用情勢の悪化とともに、 雇用の流動化、 就業形態の多様化等が 進み、 特に若年者を 中心として労働者の企業への帰属意識が 薄れてきている。

(5) 仕様規定による 措置内容の固定化

労働安全衛生法令においては、 危険有害要因を 特定し、 その要因による 労働災害を防止するための 措置の実施を 求める性能要件的な 規定が大部分であ るが、 実施すべき措置を特定し、 具体的な仕様等を 詳細、 一律に定めた 規定も一部あ る。 法令で画一的な措置が 示されている 現状は、 事業者にとっては 対応を容易にする 効果がある反面、 事業者が行うべき 措置内容の自由度が 低く新技術の 導入や工夫によって コストの低減化を 図る余地が小さいことや、 自律的に労働災害防止に 取り組も うとする 意欲を弱めるとの 指摘がなされている。

(6) 企業倫理の低下

昨今、 企業における 様々な不祥事が 発生し、 日本においても 企業倫理について 議諭 される機会が 多くなってきている。 企業倫理に反した 結果、 社会的責任が 厳しく追及されたり、 企業の経営そのものが 破綻に追い込まれるケースも 見られるところであ る。
労働安全衛生の 分野においても、 ボイラ一等の 安全管理が優良であ るとして、 連続運転の認定を 受けた事業者がボイラ 一等の肉厚測定を 実施せず、 測定結果の虚偽の記載を行い 認定の取り消しを 受けた事例もあ り、 企業倫理の低下が、 事業場内の安全衛生の確保にも 影響を及ぼす 懸念があ る。

2

企業におけるリスク 管理

1) 企業の社会的責任 (Corporate Social Responsibil@ty:CSR)
企業の評価は 単に一企業の 評価に止まらず、 企業の属する 国及びその国民に 対する 評価にまで影響を 及ぼすことがあ る。 企業の責任としては、 利益をあ げ、 ステー
クホルダー へ 利益を還元する 責任であ る「経済的責任」とともに、 法令の遵守、 企‑

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業 倫理の確立、 社会的説明責任等の 法的な規範に 加え、 社会的な規範を 尊重する責任であ る「社会的責任」があ る。 そのうち、 企業の評価の 大きな要因として、 企業が「社会的責任」を 如何に果たしたかという 点が重視される 傾向にあ る。
企業の「社会的責任」が 近年クローズアップされることとなった 背景としては、「企業活動のグローバル 化」、 「企業間の競争の 激化」、 「消費者等のステークホルダ 一の意識の変化」、 「欧米価値観の 晋 及 」が考えられる。
企業の社会的責任について、 欧州ではこれを 制度化し、 基準を作るべきだという議論が多くなされており、 現在、 第 3 世代企業社会的責任マネジメントシステム 規格が国際標準化機構 (lSo) で議論されている。
また、 米国では 1 9 8 7 年に連邦量刑ガイドライン (組織に対するガイドラインは、 1 9 9 1 年に施行 ) が定められ、 効果的なコンプライアンスプロバラムを 採用した企業については 罰則を軽くし、 採用しない企業については 罰則を重くする 仕組みを導入した。
企業が安全衛生対策を 自律的に行 う よう促進するための 措置等について 検討する
際には、 背景としてこのような 企業の社会的責任の 取組においてリスク 管理が大きな 要素であ ることについても 留意する必要があ る。

(2) 自律的な安全衛生管理における 内外の動向
ア

諸外国の動向(7) 米国では、(Voluntary Protection
Program:VPP)と 呼ばれる自主安全管理制度を 導入している。 この制度は、 安全衛生管理を自主的に 行っていく意思を 持ち、 この旨を安全衛生 庁 (OSHA)へ 申請をした事業場に 対して、 書類審査と現場査察を 行ったのち、 VPP 参加事業場として 認定するものであ り、 認定の見返りとして 定期監督の免除などのインセンテイブ措置が取られるといった 制度であ る。 この VPP 参加事業場として、 これまでに約 9 00 の事業場が認定されているところであ るが、 この認定については、安全衛生管理制度が 有効に機能しているかというシステム 監査的な事項に 加えて、 過去 3 年間の災害と 疾病の発生率が 同じ産業の平均発生率を 下回っている「

9 8 2 年より自主的予防プロバラムことが要求されるなど、 仕組みだけでなく 実績評価の要素も 有している点が 特徴 であ る。
(7) 企業におけるリスクアセスメントの 手法を核とする 自律的な安全衛生管理に有効な一つの 手法として、 継続的、 組織的なリスクアセスメント 及びこれを 踏まえた改善を 実施することができる 労働安全衛生マネジメントシステム (OSHMS)があ る。 OSHMSlま 、 「安全衛生管理のべテラン 担当者の退職等に 伴い、 その安全衛生に関する 知識や労働災害防止に 関するノウハウが 継承されていない」等の課題に対応し、 特別の個人的能力に 依存せず組織的、 継続的な安全衛生管理活動を段階的に 向上させる仕組みであ る。 この OSHMS については、 国際労働機関 (lLO) や 諸外国等において、 それぞれ検討、 導入等が進められてきたところであy. Ⅰ 0 では、 200年 2 月にガイドラインを 公表したところであ る。 ( 参考 資料 2)「「4 ‑(ゥ )EU においては、

989 年に「労働安全衛生の 改善を促進する 措置の導入に関する欧州理事会指令」(EU労働安全衛生枠組み 指令 ) が採択され、 労働者の安「全と健康の改善を 促進するための 対策を導入すべきであ るとの目的の 下に 、 リ
スク アセスメントの 発想に基づく 体制の構築を 進めることとなった。 このため、EU加盟国においては 国内の法制度等の 整備を 1 9 9 2 年末までに進めることとなった。 (参考資料 3)( )このような状況下において、 英国では、
9 9 1 年に安全衛生 庁 (H5 ) が「成功する安全衛生マネジメント (Successfu@ health and safety management, HS
G 65)」を定め、 その後の OSHMS の原型となっている。 さらに、 EU労働安全衛生
枠組み指令を 国内制度に導入するため、 1 992 年にリスクアセスメントを 基本とする安全衛生管理規則を 整備した。
ェ「三その他の EU諸国においても、 労働安全衛生枠組み 指令に基づく 制度の整備が進められ、 広くこの安全衛生管理の 自律的な取組が 推進されているところであイる。
国内の動向
国内の自律的な 安全衛生管理の 取組として、 厚生労働省でも 1 9 9 9 年 ( 平成「「 年 ) 3 月に労働安全衛生規則を 改正し、 第 24 条の 2 として「自主的活動を促進するため 必要な指針を 公表することができる」旨の 規定を定め、 これに基づき、 「労働安全衛生マネジメントシステムに 関する指針」を 告示として公表し、 事業場への導入を 進めているところであ る。
OSHMS の導入については、 災害防止団体等を 通じて現在進められてきており、 その構築状況については、 現在全国で数百単位の 事業場でシステム 構築済み、 構築中又は構築予定とされているところであ る。 ( 参考資料 4) さらに、 OSHMSの導入により労働災害が 減少した実例があ る。 (参考資料 5)

また、 特定の分野におけるリスクアセスメントの 考え方を導入したものとして、「機械の包括的安全基準」 (参考資料 6) 及び「化学物質管理指針」(参考資料 7)があ る。

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労働安全衛生対策上の 課題に対する 考え方

事業者、 労働者を取り 巻く環境の変化により、 労働安全衛生管理上いくつかの 課題が 生じており、 さらに諸外国の 動向を踏まえ、 これらの課題について、 以下のような考え方を取ることが 適当であ ると考えられる。

(1) 職場におけるリスクへの 対応の問題
重大な災害や 新たな知見が 現れるたびに 規制の追加を 行っているが、 事業場内に存在する全ての 危険有害要因への 具体的な対策を 法規制により 網羅することは 難し。 現在でもなお、 労働災害により 年間「 600 人以上の死亡者数及び 年間約 5 5万人の死傷者が 発生しており、 さらに過重労働等による 健康障害の発生が 新たな 課
題 と注目され、 化学物質等による 健康障害も後を 絶たないことから、 職場におけるいコ5リスクへの対応が 必要であ る。
く 課題に関する 考え方 ノ

労働安全衛生法で 定められた措置は、 必要条件であ って十分条件ではない。 より高い安全衛生水準を 目指すための 仕組みの導入により、 年間約 5 5 万人が労働災害で被災している 現状を打破し、 その着実な減少を 図ることが必要であ る。
一方で、 新しい機械設備や 工法が導入されたり、 毎年数百の新規化学物質が 労働の場に持ち込まれ、 また危険有害要因が 存在する事業場の 実態もそれぞれ 異なっている等の現状を 考えると、 全ての危険有害要因を 網羅し、 その具体的な 防止規定を定める規制は 現実的には難しい。
このため、 事業者が危険有害要因の 特定、 リスクの評価及び 実施事項の検討、 計画の策定、 実施、 評価、 改善を組織的、 継続的に行う 自律的な安全衛生管理の 仕組
みの導入の検討を 進め、 リスクの合理的かつ 体系的な低減を 通じて、 安全衛生水準の向上を図ることが 効果的であ る。

(2) 安全衛生のノウハウの 継承に関する 問題
事業場では、 労働災害防止のノウハウを 蓄積したべテラン 担当者の退職等に 伴い、安全衛生管理のノウハウが 事業場において 十分に継承されていないこと 等により事業場の安全衛生水準の 低下が懸念される。
く 課題に関する 考え方 ノ

従来、 安全衛生管理のべテラン 担当者の知識、 経験に基づいて、 自主的な安全衛生管理が推進されてきたが、 社会経済情勢の 変化により、 企業の事業形態の 変化、安全衛生管理組織の 縮小、 就業形態の多様化等が 進展し、 従来通りの安全衛生管理が困難になっている。 したがって、 事業場の安全衛生管理水準が 特定の個人の ノウハウに依存しない 継続的、 組織的な安全衛生管理のシステムの 構築が必要であ る。

(3) 事業形態の変化による 適用事業場の 単位の問題
企業の分社化等が 進展し、 適用事業場の 単位が実態に 合わない場合があ る。
く 課題に関する 考え方 ノ

労働安全衛生法令においては、 事業場ごとの 労働者数で安全衛生管理体制等の 規制が異なっており、 仮に 5 0 0 名の企業が 5 0 名未満の事業場から 成る十数企業に分社化された 場合、 労働安全衛生法において 義務づけられている「 5 0 人以上規模の事業場に選任義務のあ る安全管理者、 衛生管理者、 産業医」については 選任義務がなくなることになるが、 このような事業形態の 変化が安全衛生水準の 低下に結びっかないよう、 分社化後の実効あ る安全衛生管理体制の 在り方の検討が 必要であ る。
さらに、 分社化等、 様々な企業再編が 行われている 状態を考えれば 資本関係も安全 衛生に関する 責任やリスク 管理の単位になるべきであ り、 商法上の親会社、 子会社に 該当する場合や 連結決算のような 考え方まで拡大し、 「みなし同一事業場」のよ‑6

う な考え方の導入を 検討する必要があ る。

(4) 請負等に対する 有効な安全衛生管理体制等の 問題
就業形態の変化、 業務の外部化等により 指揮命令系統の 異なる労働者の 混在や発注者の施設設備等に 係る業務の一括請負に 対して有効な 安全衛生管理体制等が 取られていない場合があ る。
く 課題に関する 考え方 ノ就業形態の変化、 業務の外注化等による 指揮命令系統の 異なる労働者の 混在には、仕事の一部を 請け負っている 業務請負のような 場合、 さらに混在は 無いが発注者の施設設備等に 係る業務の一括請負があ るが、 このような労働現場において 有効な安全衛生管理体制を 確立し、 的確な労働災害防止対策を 推進するために、 施設設備等の管理権 原を有する者による 下請労働者等をも 含めた「場の 管理」を講じさせることについても 検討が必要であ る。

(5) 仕様規定の規制による 措置内容の固定化の 問題
現行法令の措置義務の 大部分は、 所定の目的を 達成するための 措置を講じることを求める規定 ( 性能基準 ) であ るが、 要求される仕様等を 画一的に定めたもの (仕様 基準 ) も一部あ り、 事業者が講じなければならない 措置の自由度が 低い場合がある。

く 課題に関する 考え方 ノ要求される仕様等を 詳細、 一律に定めた 規定も少なからずあ り、 措置内容の自由度が低い状況では、 コスト低減を 目指した事業活動の 展開が抑制され、 事業者が自らの事業場に 合った安全衛生活動を 行おうとする 場合、 その選択肢を 制限するマイナス面があ る場合もあ ることから、 措置の自由度を 拡大する必要があ る。
さらに、 仕様基準が技術革新の 阻害要因になっていないかをチェックする 必要があ る。

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新たな安全衛生対策の 在り方 (提言 )3 の考え方を踏まえ、 労働者の安全と 健康を確保するためには、 次のような施策を導入することの 検討が必要であ る。
(1) リスクアセスメントを 基軸とした自律的な 安全衛生管理の 導入等について
ア リスクアセスメントを 基軸とした自律的な 安全衛生管理の 導入
リスクの合理的かっ 体系的な低減を 通じて、 安全衛生水準の 向上を図るため、事業者自らの 安全衛生方針の 表明及び労働者の 意見を反映する 仕組みの下で、 危険有害要因の 特定、 リスクの評価及び 実施事項の検討、 計画の策定、 実施、 評価、改善の手順 (PDCAサイクル ) を組織的、 継続的に行う 自律的な安全衛生管理を 実現する有効な 手法であ る OSHMS 等の導入促進の 検討が必要であ る。 特に、 重大災害
7‑

の 続発の原因が、 ノウハウの伝承不足や 施設設備の老朽化等にあ るということが、報道機関等から 指摘されているが、 危険有害な物を 取り扱う業種に 対して、 0SHMS等を早急に昔 及 することについての 検討が必要であ る。
また、 機械の使用段階におけるリスクアセスメントを 的確に行 う ためには、 製造段階でリスクアセスメントを 実施し、 リスクを低減した 上で、 残存リスクの 情報を機械の使用者に 提供することが 重要であ り、 「機械の包括的な 安全基準」の 実
効 性をより高めるための 方策の検討及び 普及促進を図ることが 必要であ る。
さらに、 自律的な安全管理体制の 核となる安全管理者の 選任に当たって 、 研修の 修了を要件とすることについての 検討が必要であ る。
なお、 自律的な安全衛生管理の 導入に際しては、 以下のような 事項について 留意が必要であ る。

(7) 現行法令で規定されている 管理者に加えて、 事業場内の管理を 円滑にするため、社内のラインの 是等、 実際にラインの 安全衛生管理に 従事している 中間管理職の活用が 必要であ り、 これらの者の 教育についての 充実が必要であ る。
(7) 社内における 内部監査制度や 労働安全衛生コンサルタント、 産業医等の専門家 、 社外の安全衛生管理支援機関の 活用等、 実際の安全衛生管理の PDCA
サ
イクルが適切に 機能しているかチェックする 体制の整備等が 必要であ る。
(0) 安全上のリスクに 比して過重労働、 メンタルヘルス 及び化学物質による 健康障害等に関する 労働衛生上のリスクは、 現場の労働者が 実感しにくい 場合が多く、 専門家による 個別の評価、 関与が重要であ ることから、 自律的な安全衛生管理を推進するために 専門家の育成等が 必要であ る。
イOSHMS 導入促進策
OSHMS の導入の際には、 人材の育成、 文書化の推進等負担が 大きいこと等、 最初の ハ 一ドルが高いことから、 OSHMS が適切に導入され、 かっ、 適切に運用されることが企業経営においてメリットを 得ることとなる 仕組み、 つまり企業に 対する法令上の措置に 関するインセンティブ 措置、 公的調達の優遇措置等経済的なインセンティブ措置及び 社会的な評価に 関するインセンティブ 措置の導入に ょ り、 OSHMSの 導入促進を図る 仕組みの検討が 必要であ る。

(2) 請負、 分社化等に対応した 新しい安全衛生管理体制の 在り方について製造業等の作業現場において、 請負作業の増大等による 労働災害の増加が 懸念されることから、 業務請負の実態及び 労働者の混在や 施設設備等に 係る業務の一括 請
負 による労働災害の 発生状況等の 把握に努めるとともに、 混在する労働者等の 安全衛生を確保するために、 下請労働者等を 含んだ施設設備に 関する労働災害防止対策
ほ ついて、 施設設備等の 管理権 原を有する者を 核とした「場の 管理」に基づく 統括的な安全衛生管理を 実現させる体制の 仕組みづくりについて 検討が必要であ る。
さらに、 分社化の進展により 安全衛生法の 適用対象となる 企業・事業場が 分割さね 、 労働安全衛生法令において 求める安全衛生管理体制の 確立が不十分となり、 安全衛生水準が 低下する等のおそれがあることから、 その実態の把握を 行い、 分割前
8‑の 安全衛生水準を 確保するために、 分社化の際の 安全衛生管理体制の 在り方について 検討が必要であ る。

(3) 有効な安全衛生管理対策を 可能とする枠組みについて要求される仕様等を 画一的に定めた 規定も一部あ り、 措置内容の自由度が 低い場合も見られることから、 性能要件化の 促進及び性能要件化に 伴い必要とされるガイドライン、 業界基準等を 整備する仕組みの 促進について 検討が必要であ る。 その際には、 安全衛生水準の 低下を招かず、 事業者の創意工夫を 活かすことについて 留意する必要があ る。

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