参事会制度（西岡）

参

事

会

目

制

次

度

O

1

明治地方自治制度と参事会制度

府県会規則と常置委員制度

久靹

は執行機関1のち副議決機関となる︶として︑それぞれ府県参事会︑郡参事会および市参事会が設けられていたことはすでに周知のことであるが︑それが明治地方制度の全機構のなかでいかなる位置を占め︑またその歴史的展開においてどのよ＿1一

一︑参事会制度の創出過程︵本号︶n1︑地方制度編纂綱領と参事会制度
2︑市制・町村制と参事会制度︵以下未定︶

3︑府県制・郡制と参事会制度
二︑参事会制度の史的展開過程

三︑参事会制度と有力者女配構造

岡山県の﹁傑作﹂とされる明治地方自治制度︵二十一年市制町村制︑二±二年府県制郡制︶のなかに副議決機関︵ただし市参事会

西うな役割を果したかの点になると︑まだ十分には明確にされていないように思う︒およそ地方制度の根本問題として国と地方団体との関係をどのように設定するかの問題があるが︑それは歴史的には中央集権的官治の要請と地方分権的自治の要求※との対抗関係として把えることができるであろう︒この関係は端的にいうならば︑官治機構と民選議会との対置にほかならぬのであるが︑私のみるところでは︑こうした対立契機のまさに接点として参事会は存在したのである︒したがって︑か玉る制度の存在自体重要な意味をもつものといわなければならない︒それはすぐれて明治地方自治制度に特有の制度であったのである︒もちろん︑明治地方自治制度全体がそうであったごとく︑参事会制度も絶対主義プロイセン国家の制度的模倣という側面を否定できないにしても︑それをあえて選択させたものは明治期に特殊な政権の性格であったのであるから︑それ

大島太郎﹁地方制度﹂︵日本近代法発達史樹五二ー三頁︶が︑これを﹁機構と議会という相対立する二つのモメントの結合関連﹂

一2一との関連においてみてゆくことがまず参事会制度解明の基点になるといってよいだろう︒※に求めているのも︑同じ立場といえよう︒とくに︑この論文が常置委員制︵十三年︶にふれて︑﹁議会との対立緩和を計る制度の設置﹂であり︑﹁議会を形骸﹂化する装置として捉えている点︵二〇頁︶が注目される︒

岬︑参事 会 制 度 の 創 出 過 程

府県会規則と常置委員制度

コースが絶対主義的性格をつよく帯びたものであったことは否定すべくもないであろう︒しかし︑おくれて資本主義を発達をゆるす資本主義への過渡的政治形熊をさ陣︵そうよぶことができるならば︑廃藩置県←地租改正を経て辿った明治政権の絶対主義とは何であるかを深く吟味するつもりはないが︑かりに封建的領主権力を打倒し︑統一的中央集権のもとに専制

1

説論

参事会制度（西岡）させることとなった絶対主義政権は︑先進資本主義諸国がきわめて長期間にわたって個人の臼主的活動に委ねたのとは異なり︑きわめて短期間にみずからのイニシヤチブによって資本の本源的蓄積を強行したため︑はじめから官治的軍事的色彩のはなはだ濃いものとなった︒もとより︑明治国家機構は一定の資本主義の発展のうえになりたちえたため︑一定の限度で個人の自由を認めざるをえなかったが︑それはみずからの体制を支えるに必要な限度で認め︑決して体制の基礎として認めたわけではなかった︒

廃藩置県︵三年八月︶︑県治条例︵四年一月︶︑徴兵令︵六年一月︶により封建家臣国を武装解除し︑中央集権的地方統治機構を確立するとともに︑秩禄処分︵三年二刀ー九年八月︶︑地租改正︵六年七月ー十四年︶によって財政的基礎を固めようとした

有司︵天皇制官僚︶専制政府は︑下級武士や農民の反政府闘争をまきおこしたが︑これに対し政府は前者へは仮借なぎ弾圧

を︑後者へはあえて若干の譲歩をせざるをえなかった︒︵1︶
明治十一年七月︑政府はいわゆる三新法︵郡区町村編成法︑地方税規則︑府県会規則︶を制定した︒これは︑ 一面地方有力者︵2︶層に対しある程度の自治的活動領城を認めた点で︑地方自治の萌芽を示すものとみることができたが︑反画かれらを官治機構の末端に組みいれることにより︑天皇制支配の底辺を安定させるねらいをもつものであった点で︑絶対主義的支配の装置であることに変りはなかった︒

府県会は郡または区︵﹁三府五港其他人民幅湊ノ地﹂におかれるー郡区町村編成法第四条︶毎にそれぞれ五人以下の定員をもって迭挙される議員で構成された︵府県会規則第一〇条︶が︑議員の選挙権︑被選挙権は大巾に制限されていた︵同第一三条︑一四条︶うえ︑その議決は﹁府知事県令認可ノ上之ヲ施行スベキ﹂ものとされ︑﹁若し府知事県令其設決ヲ認可スベカラズト思

慮スル時ハ其事由ヲ内務卿二具状シテ指揮ヲ請フベ﹂き旨定められていた︵同第五条︶から︑民選議会といっても官治的色︵3︶
彩のはなはだ濃いものであった︒また︑郡区町村編成法により︑従来の大区・小区制は廃止され︑全国の地方行政区画は府

県ー郡・区−町村として系列化された︵第一条︶︒府知事・県令︑郡長・区長はすべて官選であり︑町村戸長もはじめ民選

一3一であったが十七年官選に改められた︒かくて機構的に整備された地方行政を財政的に裏うちしたものが地方税規則であった︒地方税は︑地租五分一以内︑営業税拉雑種税︑戸数割の三種目につき府県会の議決を経て徴収するものとされた︵地方税規則第一条︑第四条︶が︑自治の名において新しく住艮が負担することとなった地方税は︑実は中央政府の地方統治のための新財源にほかならなかったのである︒

ところで︑三新法下の地方行政の実情はどうであったかというと︑政府の意図に反して混乱をきわめていた︒地方有力者層を天皇制支配の末端に組みいれる目的で設定された府県会は︑皮肉にも反政府闘争︵自由民権運動︶にとって︑好個の舞台を提供した観があった︒それはたんに各府県においてそうであったばかりではない︒府県会議員は地方官会議の傍聴を認め︵4︶られていたため︑平素民権に志を抱くものはみな上京し︑これを機会に国会開設の急務につき相語らい︑帰郷後直ちに奔走

尽力したから︑府県会は自由民権運動の全国的拡大を媒介する媒体ともなったのである︒しかし︑か﹄る状況は絶対主義政

府のとうてい容認しえないところであった︒十二年七月︑山県は伊藤内務卿に宛てた手紙のなかで︑﹁渠︵国会開設論者︶ノ論究スル点ハ︑民権ヲ主眼トシ︑政事ヲ誹誘シ︑官吏ヲ罵署シ︑暴論誹議無所不到︑以テ四方不平士族ヲ誘惑シ︑禍害ヲ天︵5︶

下二蔓延センガ為︑年月ヲ遅延シ︑人心ヲ結合シ︑時機二投ジテ政府ヲ顛覆セントスル﹂陰謀に外ならず︑﹁日一日ヲ稽緩

スレバ⁝⁝遂二不可測知の禍機を醸出スルハ必然之勢﹂と述べている︒当時の政府要人が国会開設を要望する民権派の動き︵6︶にいかに狼狽したかは︑これによっても推察できるが︑政府は翌十三年十一月府県会規則を改正し︑新たに常置委員なる制

度を設けている︒これは︑参事会制度の原型とも目すべきものであるから︑その概要を記しておく︒府県会はその互選にょり︑五人から七人までの範囲内で︑常置委員を置かなければならないが︑その性格は原則として府知事県令の諮間機関であって︑ただ臨時急施を要する事件についてのみ︑府県会に代って議決することができる︒常置委員会議の議長は府知事県令とすること︑および会議の傍聴を認めないことはのちの参事会制度と同様である︒

ところで︑注意すべき点は︑当初の府県会規則には存在しなかった常置委員の制度が︑いかなる目的で設けられるに嬉た

一4一

説
論

参事会制度（西岡）ったかということである︒亀卦川氏の説明によれば︑﹁明治十三年十月大隈︑伊藤︑寺鳥の三参議合印の上︑太政官の決裁を仰いだ書類︵大森文書による︶のなかにも︑従来の制度では府知事県令も﹃日常府県公共ノ事務ヲ経営スルニ当テ容易二府県会ノ意見ヲ知ルノ方ナ﹄く︑したがって﹃府知事県令ト府県会ト互二協和一致シテ地方ノ政治ヲ挙行スルノ便二乏シ﹄いから︑常置委員の制度を設けて﹃府知事県令ハ常二人民ノ意趣二従地方ノ政務ヲ挙行スルヲ得テ官民ノ問二軋礫ノ患ナク自然地方政治ノ一和ヲ得ルニ至ラ﹄しめる旨の言葉があった﹂ことがうかがわれる︵﹁明治地方自治制度の成立過程﹂九三頁︶︒つまり︑これは政府の府県会に対する一種の不信の表明であった︒中央統治の要請を未端にまで貫徹する機構の一環として認められた府県会が︑期待に反して自由民権運動の舞台としての役割を果していることが明らかとなったとき︑なお自治の外見を装いながらも︑事実上︑府県会ほんらいの民意反映機能をすりかえて︑官治機構の支えとすることーそこに常置委員制設定の狙いがあったということができよう︒

ところが︑この制度は﹁委員ト議会トノ間相協和セザル所アリテ為メニ委員ノ論スル所議場二勢力ヲ有スルコト能ハス︒︵大森参事院議官補の山県参事院議長宛﹃地方議会二関スル意見書﹂︵明又然ラサルモ議会ハ委員ヲ信認セスシテ委員ノ報道スル所之ヲ疑ヒ︑身自ラ之ヲ実査セサレバ飽力﹂ないという有様で︑そのほんらいの機能を果すことはできなかったようである︒

治十五年九月︶ー亀卦川︑前掲書八二頁︑九三頁︶︒そもそも︑府県会開設は﹁施政の都合に民議を利用せんとするまでの廟算﹂︵爽﹁時棄勢論﹂盗藩蜷︶写ぎ奈っ奈︑ひとたび開設されると﹁人民の耳目を開て︑政権の真馨嘗るの機会﹂となり︑﹁府知事県令も容易に之を左右するを得﹂なかった当時の情勢︵福沢・同︶からみれば︑常置委員制もこの大勢をいかんともし難かったろうことは容易に想像される︒

地方行政のこうした混乱のなかで︑決定的影響をあたえたのは︑明治十四年の政変であった︒これは︑北海道開拓使の官有物払下事件に端を発したけれども︑自由民権髄国会開設運動に対する絶対主義政府︵薩長政権︶の先制攻撃︵信夫﹁現代政治史年表﹂四五頁︶であり︑その後の絶対主義コ：スを決定的なものとした重大事件であった︒政変の主役は岩倉であるが︑一5一

当時京都で病を養っていた彼のもとへ参議山田顕義が潜行し︑そこで取り交された次の約束は︑この政変の真相を伝えて余すところがない︒﹁顕義日︑官有物件ノ処分二関スル物議ハ枝葉ナリ︒今マ憲法編成二従事シ︑国会開設ノ期ヲ預定スルヲ以テ根幹ト為ス︒因テ車駕還幸ノ日ヲ倹テ速二其議ヲ決行セラレンコトヲ乞フ︒其時二於テ大隈参議ノ意見ヲ採用セラル・カ︑又ハ内閣各員ノ意見ヲ採用セラル・力一二哀断二在リ︒若シ大隈参議ノ意見ヲ採用セラル・二至ラハ︑内閣各員ハ辞官ノ表ヲ捧ケ︑袖ヲ聯ネテ去ランノミ︒又内閣各員ノ意見ヲ採用セラル・二至ラハ︑大隈参議ヲ免黙シ其ノ党与ノ官吏ハ一切排斥セラレンコトヲ是レ願フ︒﹂﹁具視日ク︑憲法編成二従事セラレン

コトハ︑↓昨年以来予ノ率先シテ唱道スル所ト錐︑今団二遣ンテ伽ホ未タ行ハレス︒誠二遺憾ト為ス︒今マ国会開設ノ期ヲ予定スルコトヲ併セテ決議セソコトヲ奏上スルハ︑予ノ尤合意スル所ナリ︒⁝⁝但大隈参議免職ノ一事二至テハ︑予即答スル能ハス︒前日大隈参議ノ建議二関シ予親シク之ト応対シ︑叉伊藤参議ト応対ス︒今日ハ伊藤参議ノ意既二氷釈スト聞ク故ヲ以テ︑予ハ伊藤参議二面曙スルノ後二非レハ合意シ難シ︒﹂︵明治十四年九月十八日夜︶f︵﹁岩倉公実記﹂下巻・七五五−六頁︶︒︵7︶

これはいうまでもなく︑大隈の政党内閣主義︵英国流︶と岩倉の天皇親裁主義︵牽国流︶との対決が伊藤の去就により︑後者への決定的傾斜において処理される過程を示すものであるが︑このことはまた︑明治地方自治制度の創出過租に宿命的影
響をおよぼすことにもなったのである︒

かくて︑白由民権運動は十五年十一月の福島事件を頂点として︑変質し凋落する︒福島事件は︑県令三島通庸の専制的振舞に反溌した県議会︵自由党員河巾広中を議長とする︶が︑県会提出の議案を悉く否決したため︑県令がこれを無視して源案

執行の挙に出たことから激化したのであるが︑豪農層を中心とする農民の組織的抵抗に対し︑県令は容赦なぎ弾圧でのぞんだ︒ご．の直前︵六月︶政府は集会条例の改正追加を行ない︑﹁前項ノ場合二於テ解散ヲ命ジタルトキ地方長官︵東京ハ警視総監︶ハ︑其情状二依り演説者二対シ一個年以内管轄署内二於テ公然政治ヲ談論論議スルヲ禁ジ︑其結社二係ルモノハ侃ホ之ヲ解社セシムルヲ得﹂︵六条二項︶として広範な権限を府知事県令にあたえていたが︑これが自由民権運動の抑圧に威力を発

一6一

説

論

参事会制度（西岡）輝したであろうことは容易に想像される︒十七年九月の加波山事件︵県令・政府要人爆殺未遂事件︶を経て︑自由党が解体した︵同年十月︶後も︑秩父事件︑︑飯田事件︑名古屋事件と地方自由党員による散発的決起が続いたが︑組織の分断変質化と官憲の苛酷な弾圧により︑自由民権運動はついに十九年七月の静岡事件をもって潰滅する︒しかし︑それはこの運動を通じて︑広範かつ深刻によびさまされた人民の民権への自覚までも奪い去ることはできなかった︒かえって︑弾圧にょり体制の内部矛盾は深められていったが︑さらにこれに拍車をかけたのが条約改正問題であった︒

明治政府は︑すでに廃藩置県直後条約政正の下交渉に岩倉らを欧米へ派遣したが︑そのとき携行した国書には︑条約改正︵8︶の前提条件として﹁徐二我政治ト風俗ヲ改良シ︑以テ文明諸国ト平等ノ位置ヲ保ツニ至ラシ﹂める必要のあることが記され︵9︶ていた︒降って十二年から外務卿井上の手でこの事業は引き継がれたが︑十九年五月から二十年四月までの条約改正会議でまとまった井上案には︑﹁我が政府ハ泰西ノ主義二従ヒ︑司法組織及ビ刑法・治罪法・艮法・商法・訴訟法等ヲ制定スルコ︵m︶ト﹂という一項があり︑近代的地方制度を設けることも当然さけられない情勢であった︒これはしかし︑﹁外国籍ノ判事・検事ヲ任命スルコト﹂などわが統治組織の根本にかかわる事項を含んでいたため︑猛烈な反対運動を惹起しついに中止のや

むなきにいたったが︑それはやがて不平等条約︵外圧︶のもとでの民族運動︵大同団結運動︶へと発展し︑国会開設を前に山県が取組んだ地方制度の構想にも微妙な影響をあたえることになった︒かくて︑地方制度をどのように構築するかは︑外圧
︵11︶

︵12︶

︵条約改正←民族的団結︶と内圧︵自由民権運動←民権意識の高揚︶の矛盾契機のもとで︑二十三年国会開設を公約した絶対主義

政府にとって︑﹁中央政局異動ノ余響ヲシテ︑地方行政二波及﹂させないためにも︑ひいては﹁国家ノ基礎ヲ輩固ニスル﹂

明治地方自治制度と参事会制度ためにも︑きわめて緊急の課題であったといえよう︒

n

十四年政変が︑明治絶対主義のライン設定に決定的な意味をもつものであったことはすでにみたとおりであるが︑それは一7一

有司専制の支配機構を︑プロイセン流の近代制度で外装するというかたちですすめられた︒政変の翌年︑府県会中止を訴えて︑岩倉が三条に書き送った意見書︵十五年十二月︶のなかの︑﹁陛下ノ愛信シテ股肱トシ且ツ以テ国家ノ重ヲ為ス所ノ海陸︵13︶

軍及敬一﹄視ノ勢威ヲ左右二提ケ︑凛然トシテ下二臨ミ︑民心ヲシテ︑戦栗スル所アラシムヘシ﹂との一文は︑有司専制の何たるかを伝えて余すところがないが︑かれは条約改正←近代的諸制度の輸入謝はどのような保守主義者でも否定しなかった︶︵14︶に当っては︑英国流の政党政治は﹁我国ノ事情ヲ反照セサルモノ﹂となし︑﹁寧ロ牽国二倣﹂うべきものとしたのである︒

かくて翌十五年三月︑伊藤は勅命をうけて憲法制度取調べのため渡欧するが︑そのとき命ぜられた調査項目のなかに︑﹁地方制度ノ事﹂という一項があったといわれている︒しかし︑伊藤がこれにもとづき︑どの程度の調査をしたかは詳かでない︒

山県の前任内務郷山田顕義の命をうけ︑内務大書記官村田保が地方制度調査に従事し︑十七年五月その報告書︵村田草案︶︵15︶
を山県︵十六年十二月︑山田は司法卿に転じ︑山県が内務卿となる︶に提出した︒﹁条款精備考証詳密﹂といわれた村田草案はな

ぜか山県の容れるところとならなかったが︑このなかに﹁総代人﹂および﹁総代会﹂なる制度があり︑のちの市参事会制度の︵給︶原型ともみられるふしがある︒総代人は町村会で二名ないし四名の定員につき互選により選出された執行機関であるが︑それはまた戸長を議長として総代会なる合議制の機関を構成し︑町村会に提出する議案の事前審議を行なうなど︑副議決機関としての参事会と類似の機能をもあわせもつもののようであった︒村田は独乙留学の際︑グナイストやモッセ等に学び向うの地方制度にも明るかったから︑あとでみるように︑参事会制度を含めて明治地方自治制度の創出にモッセの影響のきわめて大きかったことを思えば︑総代会と参事会との間に一定の類似性がみられてもあながち不思議ではないともいえる︒

ところで︑私の興味をひくのは︑山県は何故村田草案を継承するというかたちをとらなかったかの点である︒山県は内務卿となる以前からすでに地方制度に深い関心をよせ︑部下をして種々調査せしめるとともに︑みずからも一家の見解を持していたようであるが︑村田草案を容れなかった理由の一つとして︑それがかなり旧慣尊重に偏していて︑かれの意に満たぬ

一8一

説

論

参事会制度（西岡）ものがあったことは否定できないにせよ︑それは決定的な理由ではなかったように思われる︒前任者の事案を継受するとい︵17︶

うことは︑彼のとにもかくにも快しとせざるところであったのではなかろうか︒﹁執拗なまでに烈しい権力意志﹂と﹁それによって作り出された巨大な派閥組織﹂の領袖として︑利用価値のあるものを彼はなんでもとりいれたが︑それがないと判断したときすべてを彼は拒否したのである︒

山県はみずからの主体性において︑早速︵同年十二月︶﹁省内少壮気鋭の俊英﹂を選んで陶村法調査委員を命じ︑新しい町

村制の原案作成に当らせた︒その報告書︵町村法草案︶は翌年六月提出されたのであるが︑それは﹁村田案二参酌シ取捨増

減シタルモノ﹂︵﹁市町村制史稿﹂二頁︑自治五十年史九一頁︶にほかならず︑内容的にはほとんど新鮮味のないものであったからである︒

しかし山県は︑みずから設定したプランにもとづき独自の作業を展開する︒かれは早速町村法草案につき内閣雇ドイツ人

ヘルマン・レースラー︵浮§m毒雰亀︒域︶およびアルバート・モッセ︵≧び舞ζ・羅︶両人の意見を求めた︒レースラーは十九

年十月︑モッセは同年七月それぞれ意見書を提出したが︑山県はとくにモッセの見解に深く共鳴し︑従来の方針を一新して新たに陣容を樹て直すことになった︵自治五十年史一〇八頁︶︒

モッセの意見は︑町村法草案それ自体に関する批評というより︑むしろ地方制度制定の根本趣旨を立憲政との関連において︑大綱的に述べたものであった︒モッセは︑憲法の制規ことに上下両院の組織のごとぎは︑地方団体の構成と関連するところが多いし︑かつまた立憲制度を実現しようと思えば︑まず国氏をして公務に習熟せしめ︑党派政争の風波にあたる前︑

あらかじめ地方団体の制を建て︑もって国家の基礎を輩固ならしめる必要がある︒そしていったん︑改革の大綱さえ定まれ

ば︑あとは技術的な枝葉の問題だとする︵﹁市町村制史稿﹂二ー一三頁︑自治五十年史一〇九頁︶︒

モッセのこの提言が︑山県に容れられて明治地方自治制度の基本構想として具体化したことは︑前にも一言したが︑モッセの意見が山県の基本構想に決定的影響をおよぼしたとみるのは正しくない︒絶対主義統治機構の底辺安定装置としての地

一9一

面冊

方制度の基本構想は︑すでに十四年政変いらい定まっていたのであり︑山県はそのライン設定のうえに立ってモッセの意見
を利用価値あるものとして採択したとみるべきであろう︒

山県は︑モッセの提言︵高等の機関を設け︑そこて大網を決めよ︶にもとづき︑さっそく閣議決定を経たうえ︑地方制度編纂委員を置くこととなった︒編纂委員にはモッセを含めて四人−時の政府が動員しうる最も有能なスタフが選ばれ︑山県みずからその委員長となった︒モッセは︑そこでみずから案を起草して二十年二月これを委員長に提出したが︑これが︑﹁地方官政及共同行政組織ノ要領﹂とよばれるものである︒さらに︑モッセはその後初の委員会に︑﹁共同区行政ノ監督﹂︑﹁官政事務上二於テ参事会ノ合議庁タル職権﹂︑﹁行政裁判﹂の三件を提案している︒委員会はこれらをもとに一ヶ月足らず審議を重ねた︒その結果︑若干の修正を施して二月下旬閣議決定をみたものが︑﹁地方制度編纂綱領﹂とよばれ︑明治地方自治制
度の基礎となったものである︒

そこで︑これらの作業を通じて明らかにされたモッセの考え方を︑参事会制度を中心としてみてみよう︒﹁地方官政及共同行政組織ノ要領﹂によれば︑地方の国政事務は︑原則として主任大臣の監督のもとに︑府県知事または郡長が管理するものとし︑行政官庁の組織は独任制によることを原則とする︒合議制による場合は法律に朋記された場合に限るものとし︑そうしてこの合議制の機関としては︑府県に府県常置委員︑郡に郡常置委員を置くものとする︒常置委員

は︑官吏と﹁自治の人員﹂とをもって組織されるが︑﹁臼治の人員﹂は府県会または郡会において︑議員の被選挙権を有する者のなかから選挙される︒常置委員には旅費・日当を支給する反面︑官吏懲戒例により官吏同様これを免職しうるものとされていた︵亀卦川︑前掲書︑一一〇頁︶︒

モッセが︑行政官庁の組織原則として独任制をとりながらも︑例外として法律をもって合議制を設けうるものとし︑その構成に﹁自治ノ人員﹂として一部民選のメンバ⁝を認めている点が注目される︒前にも述べたように︑彼は国家の基礎を団めることをもって︑地方制度の眼目となす絶対主義国家のイデオローグではあるが︑近代的地方制度の基本的要請として自

一10一・

説
芒ム

参事会制度（西岡）治の要素があることを否定するものではなかった︒しかし︑そこでいう臼治とは民主的観念とは無縁なものであった︒﹁国家ノ職務中之ヲ各地二分割シ得ヘキモノハ地方二於テ直接二其利害ヲ感ズル者ヲシテ之二当ラシム︒然ルトキハ則チ︵18︶

隔絶ノ地二在テ利害ノ感二疎キ者ヲシテ之二当ラシムルヨリモ之ヲ処スルコト必ラス良善ナルヘク適実ナルヘク又省費ナルヲ得ヘキナリ﹂と彼が述べたとき︑彼のいう自治の基本が︑このことばの前段にはなく︑むしろ後段に置かれていたことはうたがいない︒それは地方住民の要求を基本とする自治ではなかった︒中央官治の要請を基本とし︑それを貫く統治機構の枠内で︑休制を支えるに便宜な省費の手段として︑はじめてゆるされる自治にすぎなかったといえよう︒︵19︶

されば︑彼のいう﹁自治ノ主眼トスル所﹂は︑﹁人民ヲシテ政治公務二習熟セシメ︑且国家ノ為メ可成不偏無党ノ基礎ヲ立ツルニ在﹂ったのである︒彼はまた︑﹁如何なる国でも民間に公共に尽すべき有為の材が有るが︑これを利用しないこと︵20︶は無駄であるのみならず︑往々政府に対して危険なる反対勢力とならしめる虞が有る︒自治制はこれら民問有為のカを集めて国家全体の利用に供する﹂ものと述べているが︑モッセによって代弁された絶対主義的臼治の論理がいかなるものであったかはこれによってみても朋らかといえよう︒

では︑﹁民間有為の力を集めて国家全体の利用に供する﹂には何が必要であるか︒モッセは名誉および義務の観念だとする︒彼は近代法治国の目的は自治の制度と結合してはじめて完きを得るが︑自治の制度は君主制と矛盾するものではなく︑健全な国家の発展は自治制と結合した君主国制においてはじめて可能だとする︒さらに彼は︑住民の名誉心と義務心こそ自︵21︶

治の原動力であるとなし︑これが役員と一般住民の間に充実する町村は繁栄するが︑反対に徳義のすたれた町村は︑いかに︵99鮪︶

立派な町村制を施行しても︑しよせん凋落の運命を免れないだろうと説いている︒君主政の原理につき︑モンテスキューが﹁名誉は当然この政体に身を置く﹂として両者の不可分関係を説いたことは有名だが︑君主政の論理が名誉と義務の観念を媒体として自治の論理と結びつくことは︑モンテスキューも予想せざるところであったろう︒

一11一

1

地方制度編纂綱領と参事会制度

さて︑地方制度編纂綱傾がモッセの原案にもとづき︑これに若干の修正を施して成ったものであることはすでに述べたが︑参事会制度についての主な修正は次の二点であった︒一︑原案の﹁県常置委員﹂は綱領では﹁県参事会﹂︵郡も同様︶という名称に改められたこと︒二︑その職務権限も︑﹁県ノ共同事務ヲ管理スルコト﹂が﹁県ノ事務ヲ管理スルコト﹂となり︑その内容に﹁殊二県会ノ議案ヲ立案シ及其議決ヲ施行スルコト︑但シ法律若クハ県会ノ議決二依り特別ノ委員若クハ吏員ヲ︵23︶

設ケタル場合ハ此限二在ラス﹂として例外規定を新たに設けたことである︒

かくて確定した綱領につき︑参事会制度を中心として述べると︑大要次のとおりであった︒国の行政区画は従来通り︑

県︵府︶・郡︵区︶とし︑別に町村制︵象馨剛＆8a彦お︶を設け︑町村は自治体とする︵第一款・笛二項︑第四款・第一項策二項︶︒府県・郡の行政庁の組織は独任制とし︑国家行政事務は主任大臣の監督を受けて知事・郡長が管理する︵策一款・第三

項第四項︶が︑地方行政に関し法律で明定した事務については︑それぞれ府県参事会・郡参事会がこれに参与する︵第一款第五項︶︒県郡はその公共事務︵ぎ琶簿§ぎ薦Φ落①昏魯窪︶をみずから処理するための共同体としては︑町村同様自治体としての性格をもつ︵同第六項︶︒府県の機関として︑知事・府県参事会・府県会・特別委員︑町村の機関として︑町村長・町村年

寄・町村会︑人口二万五千以上の町村に参事会を置く︵第二款・第四項︑第三款・第五項︑第四款・第九項︶︒知事︵郡長︶は内務大臣の上奏により天皇これを任命し︑政府の機関として国家行政事務を執行するとともに︑それぞれ参事会の議長として公共事務を統轄する︵第二款第一・第一項︑第二項︑第三款第一・第一項第二項︶︒町村長は町村会が選挙した者につき︑人口規模に応じて︑それぞれ郡長・知翼・内務大臣・天皇の認可を要する︒ただし市長については知事・郡長と同様とする︵第四款・策榊・第一項第項︶︒町村長は名誉職であるが︑人口五千以上の町村長は有給の専務吏員とすることができる︵同第四項第五項︶︒町村長は町村葺務を管理執行し︑外部に対して町村を代表するとともに町村会の議長となり︑議決に加わる︵同策七
項︶︒

一12＿

説

論

参事会制度（西岡）参事会は︑府県・郡・および人口二万五千以上の町村︵事実上市︶に置かれることは︑すでに述べたが︑その組織・権限

府県参事会

は次のとおりであった︒

e

府県参事会は︑知事・県庁所在地に勤める高等行政官二名および県会において県民中県会議員の被選挙資格を有する者のなかから選挙された四名でもって構成され︑知事はその議長となり︑可否同数のとき専決する︵第二款策二・第一項︶︒知事および官選・公選併せて四名以上の会員の出席がなければ議決できず︑議決方法は多数決とする︵同笛二項︶︒その職務権限

は︑県の事務を管理することーとくに県会の議事を立案しその議決を執行する︵例外規定あり︶ほか︑法律によって官の選任・監督に委ねられたものを除き︑県の吏員を選任・監督すること︑地方行政に関し︑法律により委任された事件を議決す

ることおよび官庁の下問に対し意見を陳述することである︵同第三項︶︒つまり綱領の段階では︑参事会は主として執行機関

としての性格を有し︑副次的に議決機関としての機能をもつものとして構想されていた︒

県会議員の被選挙資格要件は︑公権を有し︑禁治産の言渡しをうけていない三十才以上の日本国臣民であって︑一年以上◎ 郡参事会

府県内に住居を構え︑または土地を所有し︑直接国税県税併せて年十円以上を納めた者である︵第二款第三・第四項︶︒

郡参事会は︑郡長および郡会において郡民中郡会議員の被選挙資格者から選挙された者四名︵大郡は六名︶にょって構成され︑郡長および公選会員二名以上の出席があれば議決することができるほか︑郡長が議長となり可否同数のとき専決権を有すること︑議事は多数決によることおよびその職務権限はすべて県参事会と同様である︵第三款第二・第一項第二項篁二項︶︒㊧ 町村参事会

町村参事会は︑郡の区城を脱した人口二万五千以上の町村すなわち市に限り置くものとし︑町村長および町村会において選挙された町村住民四名をもって構成する︒その他はすべて郡参事会に関する規定を適用する︵同款第四・第一項第二項第三

一13一

項︶︒

地方議会について 概説すれば︑まず県会は各郡市毎に少なくとも一名宛選挙された代議人︵県会議員︶をもって構成され︑代議人はそれぞれ郡市会において前述の被選挙資格者のなかから選挙される︵第二款第三・鎗一項から第四項まで︶︒選挙の有効無効の判定は県会みずから行ない︑不服ある者は行政裁判所へ出訴できる︵同第五項︶︒県会の職務権限として主なものは︑①知事の諮問に答えること︑②県を代表し︑とくに次の事件を議決すること︑④条例・規則︑㊥官の徴収物件を県内に賦課すること︑◎定額予算・公債募集・県税賦課︑◎土地の売却譲与︑㊥決算報告の認可︑㊦県共同事務管理上の原則を定めること︑㊦県の職員を設け又其吏員の員数及給料を定めること︑④県治上の事件につき政府に建議し又は抗告をなすこと︑である︵同第六項︶︒

また︑郡会は町村の人口に応じ︑町村会において選挙された者または小町村にあってはその連合選挙区の選挙人によって選挙された者︵代議人︶︑大地主および大営業人によって構成され︑大地主と大営業人は選挙によらず一定の納税要件をみたした者は郡会議員となることができるが︑その総数が町村選出代議人の六分の一を超えるときは互選による︵第三款笙干策一項︶︒そのほか被選挙資格要件︑選挙の効力の判定︑これに対する不服の訴︑郡会の職務権限等はすべて県会と同様である︵同︑第三項から第六項まで︶︒︵24︶

そして︑町村会は納税議員と選挙による議員とで構成され︑前者は町村税の内直接税総額の六分の一を納める人員にぞくしている者︑後者は町村の人口規模に応じて八名ないし三十名の範囲内で︑三級選挙法により選出された者︵選挙人が少なく納税額の差が余りない町村については県参事会の判断で二級選挙とすることができる︶とする︵第四款第三・第一項から第三項まで︶︒

選挙資格の要件は︑日本国籍を有する二十五才以上の村民であって︑一年以上町村内において︑不動産・営業もしくは収入額に対し︑直接税を納め︵ただし︑大学得業生以上の学位を有する者は納税要件の有無にかかわらない︶︑品行方正にして禁治産言渡をうけていないことであり︑選挙資格を有する者は階級にかかわらず被選挙資格を有するが︑当選人ρ半数以上は土地所

一14一

説

論

参事会制度（西岡）

有者でなければならない︵同第四項第六項︶︒有権者数が十五名未満の町村は町村会の代りに︑有権者全部で相談会を設ける︵第七項︶︒町村会または相談会の職務権限は酒町村行政中とくに財産管理上の重要事件を議決し監督することである︵同第
八項︶︒

︵25︶

山県は︑これを二十年三月東京で開かれた地方長官会議に内示した︒ところが︑これに対し地方長官側からつよい反擁が出た︒在京府県知事総代東京府知事高崎五六の名で山県に提出された建議は︑この改革に対する地方出先機関舗官治機構内部からの公然たる反対の意志表示であって︑すこぶる注目に値するものといわなければならない︒

建議は︑﹁然ルニ今回御改正ノ要領二就キ︑其主義ノアル所ヲ考究スルニ︑実二未曽有ノ大変更ニシテ︑︑局部漸次ノ改良ニアラサルヲ

以テ︑地方ノ政制二激変ヲ来タシ︑地方ノ経済ヲ錯雑スルコト浅少ナラス︒是ヲ思ヒ彼ヲ察スレハ実二重大ノ事業ニシテ︑人民禍福ノ分ル・所タリ︒本邦民度ノ下低ナル︑資力ノ微弱ナル︑旧慣沿革ノ異同アル︑頓二欧洲諸国二於テ幾回ノ沿革︑数百年ノ星霜ヲ経テ今H二至リタル完全ノ制度二倣ハント欲スルモ︑事実能ハサルノ嘆アリ﹂

として︑まず︑改革の方向は急激にすぎ︑地方の実情とは程遠いもので︑到底実行でぎないことを訴えたあと︑次いで難点を逐一指摘しているが︑とくに参事会制度につき︑﹁又府県常置委員ヲ廃シ︑府県郡二参事会ヲ興スノ一事ハ︑新且変ノ最モ著キモノニシテ︑十四年二常置委員ヲ置キ︑地方公共事務執行上二付諮問ノ道ヲ開カレタルモ︑猶ホ当初二予期シタル利用ヲ見サルノ感アリ︒今参事会を興シテ頓二諮問二止マラス︑管理施行ノ権及吏員選任ノ権ヲ付与セントス︒蓋シ合議制ノ弊タル施為ノ方向ヲ区々ニシ︑処務ヲ延滞シ︑理事者ノ責任ヲ薄ウシ︑百事誘導改良ヲ要スルノ今ロニ於テ殆ント収拾ス

ヘカラサルノ状況ヲ来タサンコトヲ恐ル﹂と述べ︑﹁府県参事会創設ノ事ヲ止メ︑常置委員ノ現制ヲ存シ︑其権限ヲ適当二拡メ︑必ス諮問スヘキノ条件ヲ予定シ︑其利用ヲ実際二力ル﹂とともに︑また﹁郡ノ参事会モ暫ク止メテ︑府県二準ジテ郡

常置委員二名以上四名以下ヲ置キ︑専ラ郡長ノ諮問二供シ︑府県常置委員ヨリ一層其権限ヲ拡メ其利用ヲ図ル﹂ようにせよと進言している︒

一15一この地方長官の建議が︑明治地方自治制度の形成過程にどれほどの影響を及ぽしたかは明らかでない︒ただ︑二十年九月二十日内閣書記官より﹁市制町村制ノニ法案議了シタルヲ以テ地方制度編纂委員長ヨリ閣議二提出セリ右ハ近日地方官召集︵26︶

二付会同ノ節一応府県知事へ諮間相成ヘキ鰍閣議二供ス﹂として伺いを立てたのに対し︑九月三十日﹁此件ハ今回ノ地方官召集ニハ諮問難相成趣内務大臣ノ命二依リ預リ⁝﹂ということで︑建議の趣旨は山県の胸三寸におさめられることとなった

市制・町村制と参事会制度ようである︒

2

さて︑地方制度編纂綱領が閣議で決定されると︑モッセは直ちに市制・町村制の起草にとりかかり︑八章百六十二条からなるいわゆる﹁自治部落制草案﹂を書き上げた︒これは二十年七月十三日より地方制度編纂委員会の審議に付され︑約ニケ月の審議を経て九月十七日山県委員長から︑市制・町村制の二法案として内閣に提出された︒しかるに閣議で審議の結果︑大綱に異存はないが急変かつ繁雑にすぎ︑実行にたえない憾みがあるから︑簡易かつ実施に便なるよう修正すべしということになった︒そこで︑その趣旨にもとづき再三にわたり加除修正を加えたうえ︑正式政府案として閣議決定をみたのち︑十一月十六日︵町村制案︶︑十八日︵市制案︶としてそれぞれ元老院の審議にかけられることとなった︒

元老院における論議は︑賛否両論すこぶる活溌なものであった︒しかし︑元老院は官選のメンバーで構成され︑議案提出

は政府の専権にぞくしたうえ︑政府が議定案として交付したものについては修正権を有したが︑それも政府を拘束するもの︵27︶

ではなかったし︑また検視案として交付したものについては︑ただ旧法との矛盾などを調査して太政大臣に報告し︑その改正を求めうるにすぎなかったので︑立法機関とはいってもその権限ははなはだ弱かった︒だがそこでかわされた議論には注

目すべぎものが多く︑また実際に影響するところが少なくなかったと思われる︒とくに名誉職制と市長公選に関する意見は参事会制度とも関係するところが大きいから︑その要点を記すことにする︒

すでに述べたごとく︑人民が無給で公務に従事することは︑名誉であるばかりでなく︑義務でもあるとする観念こそ︑自

一16一

説
論

参事会制度（西岡）治の根源という考え方は︑絶対主義的地方統治を貫く根本思想といってよいが︑元老院における論議のなかには︑これに対するつよい反溌がみられた︒地方制度編纂綱領が︑部落制草案の基調となったことはいうまでもないが︑綱領では大綱を．小したにすぎなかった名誉職制に関して草案はこれを具体化した︒すなわち︑自治部落︵町村︶内において住居を有する者は︑すべて部落属民︵ただし現役軍人を除く︶であるが︑このうち独立︵禁治産の言渡をうけていない者︶の口本国民男子であって︑二年いらい部落属民となり︑公私の救助をうけず︑部落の負担を分任した者は部落民である︒部落住民はその住民権を有す

るかぎり︑部落の選挙に参与する権利ならびに部落の代議および行政に関する無給職を担任する資格があると同時に義務があり︑長病︑老令等正当の理由なしに無給職を拒辞し︑退職しまたは無任期の職務を三年間担当せず︑あるいは職務を実際に執行しないときは︑部落会の議決をもって︑三年ないし六年間部落の代議および行政に参与する権利を停止し︑かつ八分の一ないし四分の一の部落費の増課を命ずることができる︒ただし︑国家または部落のため著しく功労のあった者は︑部落︵28︶会の議決で名誉住民とすることができ︑名誉住民は一般住民要件を欠く場合でも︑当然公権を享有するが︑義務を負但しない︑というものであった︒

これに対し︑元老院のなかには﹁今日ノ入情ハ︑府県会議員ト為ルヲ好マス︑又町村会議員タルヲ喜ハサル有様﹂であるが︑﹁元来人民ハ町村長タルヲ好マサルハ何故ナルヤト考フルニ︑即チ町村長トナレバ︑為メニ肝腎ノ農業モ商業モ出来ス︒﹁無給ヲ以テ殊二

農業・商業ヲ営ム能ハサレハ︑直チニ活計上二影響ヲ及スカ故﹂であろう︒このような状況のもとで今名誉職制を実施する︵29︶のは時期尚早であるとする者があり︑またある者は﹁本案ハ町村長ヲ無給ト為スヲ原則ト﹂しているが︑繁劇ナル事務ヲ処理セシムルハ道理二反スルノミナラス︑又大二自治ノ精神二背ケリ﹂とし︑とくに義務条項に言及して︵30︶﹁第八条ニハ名誉職ノ名アルニ法律上之ヲ辞スルヲ得ストハ︑是レ却テ自由ヲ剥奪スルナリ︒加之ナラス其職ヲ拒辞スルト

キハ公権ヲ停止シ︑罰金トシテ町村費ノ幾分ヲ増加スルノ制裁二至リテハ頗ル苛酷ナリ﹂としてこれに反対した︒

市長官選は山県の一貫した方針であった︒二十一年三月二十一日︑閣議はいよいよ市制・町村制の施行を決定した︒元老

一17一

院は市長官選︵三都には特例︶の原案を了承したが︑閣議は前決定をひるがえしてこれを公選とし︑三都にも同様に市制を施︵翫︶

く意見に傾いた︒山県は市長公選制の将来を憂い︑一時ほとんど進退を決せんとする意もあったと伝えられている︒山県は︑町村長は公選でなければならぬが︑市長は執行機関たる市参事会との関連から必らず官選でなくてはならぬと考えていた︒つまり︑市の行政を担当するものは主として公選の名誉職参事会員で構成された市参事会であって︑市長はその議決したところを執行するにすぎず︑また政府の機関としての市長の行政事務は︑町村長のそれに比し︑はるかに重要複雑であるだけでなく︑市長に適任者がえられるかどうかは国家行政にも影響するところが大きいので︑公選によりその保証がない現状では︑官選とせざるをえない︑というのが彼の主張であったと思われる︒しかし︑いま持説を固執して職を蹴ることは︑

永年の努力を水泡に帰するにひとしく︑彼の忍びえざるところでもあったので︑結局︑市会において候補者三名を選出せしめ︑そのなかから上奏裁可を仰いで決定する︑また︑三都にもひとしく市制を施くという大巾な山県の譲歩によって︑市長︵32︶

公選問題は結着をみたわけである︒かくて確定した市制︵七章亘二十三条︶・町村制︵八章百三十九条︶は︑二十一年四月二十

府県制・郡制と参事会制度

五日法律一号として公布されたが︑これに﹁詳細懇篤﹂なる長文の理由書が付けられたことは異例のことであった︒

3

地方制度編纂綱領にもとづき︑地方制度編纂委員会がその草案の起草に当ったことは︑市制・町村制の場合と同様である︒
参事会制度を中心にこの法律の形成過程をみてみよう︒

二十一年九月十二日︑地方制度編纂委員会は府県制・郡制に関する草案を内閣に提出したが︑法制局で若干の修正を施し︑閣議決定を経てそれが元老院へ交付されたのは︑同年十月一日であった︒そこで︑元老院へ交付された法案を綱領と比較してみてみると︑綱領において方向づけられた参事会の執行機関的性格は︑この法案でいっそう明確になったといえる︒

すなわち︑それは第一章総則︑第二章郡会︑第三章郡行政⁝⁝の順となっている全構成のなかで︑第三章郡行政のもとに第一款郡参事会として位置づけられた︵構成は府県法案も同様︶︒また︑郡参事会は郡長と名誉職参事会員四名をもって構成する

一18一

説

論

参事会制度（西岡）として︑綱領では当然予想しながらも女面には用いなかった名誉職参事会員なる表現を用いると同時に︑名誉職参事会nハは郡会議員の被選挙資格を有する郡住民中年令三十才以上の者より郡会が選挙するものとし︑被選挙資格の範囲を︑町村会の選挙権を有する郡内町村の公民︵綱領では︑直接国税県税十円以上の納税要件があった︶と大地主︵郡内において町村税の賦課をうける所有地の地価一万円以上を有する者︶中みずから選挙に加わることのできる者すべてに拡げた︒その職務権限も︑執行機関として広く郡行政を担当するものとし︑主要な権限として郡会の議事を準備しその議決を執行すること︑郡の公共事務を管理すること︑郡の吏員を選任しその事務執行を指揮監督することならびに懲戒処分を行なうこと等その範囲を明確にした︒

府県制法案も︑郡制とほぼ同じ内容であったが︑府県参事会の構成に知事のほか︑官選会員として高等行政官二名が加えられている点︵綱領の線にそったもの︶は︑郡制との顕著な相違である︒

これに対する元老院の審議は︵二十一年十月八日より開始されたが︑第二読会にいたって両法案を廃案にせよとのつよい意見が出たため︑決定にいたらず︑元老院は十二月八日ついにこれを内閣に返上した︒廃案論には︑府県・郡はもともと国の行政区画にすぎず︑自治体ではないから無用であり︑またこれに自治を認めればいきおい国政全般についても自治を要求する傾向を助成し︑ついに国体を破るにいたるであろう︑という無用論と︑市制・町村制すら今日の民度に照せば時期尚早であるのに︑それよりはるかに重要複雑な府県・郡行政に自治を認めることは混乱を招くばかりである︑また市制町村制・憲法・民法・商法等の重要法律が相次いで施行される際に︑府県制・郡制までも施行することはいたずらに紛糾をぎたすおそれがあるので︑いましばらく時期を待って市制・町村制実施の状況をみたうえ︑漸次適当の時期に立法をなすべきである︑という尚早論とがあった︒

山県は︑この事態を深く憂慮した︒そこで︑全く異例のことであるが︑みずから元老院へおもむき︑長時問にわたる演説を行ない︑この立法の必要不可避なるゆえんを縷々説いている︒このなかには︑明治地方自治制に定着せしめられた山県構想の真髄とも目すべき部分が含まれているので︑や瓦長文になるが左にそれを掲げる︒＿19一

まず︑府県郡制に自治を認めれば︑それはいぎおい国政全般についても自治を要求するにいたり︑ついには国体を破るよ
うになるから無用であり︑廃案にすべしとの意見に対して山県は︑

此制度ハ天皇陛下ノ大権ヲ弱メ国家ノ統率ヲ麻痺セシムルニ至ラントノ杷憂ヲ懐カル・者アルカ如シト錐トモ︑⁝⁝自治体公共ノ事務

ハ法律ノ範囲内及政府ノ管督ノ下二立チテ之ヲ処理スルヲ得ルニ過キス︒而シテ官政即チ国ノ行政二関スル事務二至リテハ︑依然旧二従ヒ府県知事郡長其他ノ府県官吏ハ政府ノ機関トシテ政令ヲ奉行スルモノニテ︑官制二就テハ総テ現今ノ制度ヲ存シテ変更セス︒故二郡制

府県制ハ単二公共事務ヲ規定スルニ過キスト謂フ可シ︒而シテ本官地方制度編纂委員長ノ任ヲ受ケ︑本案ヲ編纂スルニ方リテハ︑勉メテ政府ノ管督権ヲ厳密ニシ︑郡会府県会又ハ参事会二委任スル事項二就テハ︑毎条項二於テ其監督ノ法ヲ審議シ︑決シテ国是公益ヲ害シ︑

法律命令二背キ︑職権ヲ超へ工事ヲ議シ行フコトヲ得サラシメタリ︒此点二就テハ実二反覆審議ヲ尽シ満腔ノ精神ヲ注キタリ︒各位若ン

猶ホ我天皇陛下ノ大権ヲ弱メ︑国ノ統率権ヲ麻痺セシム可キ条項アルヲ見出サハ︑宜ク之ヲ指示スヘシ︒本官ハ恰ンテ教ヲ請ハント欲ス﹂と述べ︑また︑今日の民度に照せば︑市制町村制の施行ですら時期早であるうえ︑憲法︑民商法等の重要立法の施行と電複してこれを実施することは︑いたずらに混乱を増すばかりであるから︑今これを施行するのはよくないとの時期尚早論に刻しては︑﹁郡制府県制ハ右二法案︵市制・町村制−筆者︶ト相連関シテ完キヲ得ヘキハ︑一読スル者ノ能ク知悉スル所ナリ︒故二今以テ郡制府

県制ヲ発布セスンハ︑向キノ市制町村制中重要ナル条理ニシテ徒法空文二属スルモノ極メテ多キヲ致サン︒⁝⁝若シ此法律案ヲ実施セサ

ランカ︑奮二地方自治制度設立ノ精神ヲ失フノ︑・・ナラス︑国家ノ基礎ヲ輩固ニシ︑他日帝国議会開設ノ後︑善良ナル結果ヲ見ンコトヲ期

スル政略上ノ目的ヲ達スルヲ得サルニ至ラン︒堵是レヨリ進ンテ両法案施行ノ時期二就キ一言セγ二︑⁝⁝之ヲ急激二実施スルハ固ヨリ本官ノ望ム所二非ス⁝⁝先ッ市制町村制ヲ発布実行シテ︑国家ノ基礎タル自治分権ノ組織ヲ輩固ニシ︑然ル後二徐々郡制府県制ヲ発布施行スルニ如カス︒⁝⁝本官ハ斯ル精神ヲ懐ヶルカ故二︑今郡制府県制ヲ公布セラルレハトテ︑直チニ之ヲ実施スル能ハサルハ予メ観念ス

ル所ナリ︒⁝⁝本官力曲サニ地方ノ情況ヲ査察参酌シテ︑其行ハル可キト否ナトニ注意スルハ固ヨリ其所ノ︑・・︒⁝⁝已二一省令一訓令ヲ

一20一

説
論

参事会制度（西岡）発スルダニ︑猶ホ能ク地方ノ情況ヲ稽ミ注意二注意ヲ加へ︑只管二其実施二支障ナカランコトヲ期セリ︒：：：但已二市町村制二定ムル所

二拠リ︑郡府県ノ制度ヲ更定セサル可ラサルモノ有ルヲ以テ︑宜ク今目二於テ其方針ヲ天下公衆二示サ・ルヘカラス︒是今日本制ノ制定発布ヲ要スル所以ナリ﹂と説いている︒そして︑さらに市制町村制︑府県制郡制は︑いかにして因家の基礎構築たりうるかにつき︑﹁市制町村制及ヒ郡制府県制ノ如キハ︑就中準備中ノ最大最重ナルモノニシテ︑国家ノ組織ヲ堅緻ニシ︑立憲政体ノ基礎ヲ輩固︒一ス

ルハ︑独リ此法二在リト云フモ謳言二非ス︒各位誠二市町村制郡制府県制二於テ規定シタル代議及行政機関ノ組織ヲ見ヨ︑町村制二於テハニ級選挙法ヲ設ケ︑多クノ財産ヲ有スル者二重量ノ権利ヲ附与シ︑市制二於テハ三級選挙法ヲ設ケ︑其第一級ヲ占ム可キ財産家ハ一人

若クハ数人ニシテ市会議員三分ノ一ヲ選挙シ得ヘキコト・為シ︑又郡制ハ町村会ヨリ選挙スル議員ト大地主トヲ以テ組織シ︑殊二大地主

ハ郡会議員ノ三分ノ一ヲ占ムルコ︑トヲ得セシメ︑又府県制二至リテハ︑郡会及市会ヲシテ其参事会ト合同シ選挙会ヲ開キテ議員ヲ選挙セ

シムル等︑鄭重二鄭重ヲ加ヘタリ︒故二若シ各地方二於テ此法ヲ実施セハ果シテ如何ナル景状ヲ呈スル歎︒蓋シ財産ヲ有シ智識ヲ備フル

所ノ有力ナル人物コソ議員タルノ地位ヲ占メン︒此等ノ人民ハ国家ト休戚ヲ共ニスルモノニテ︑随テ社会ノ秩序ヲ重ンスルハ当然ナルカ

故二︑其地方共同事務ヲ処理スルニカヲ致シ︑⁝⁝自ラ責任ヲ負フテ現二地方共同政務一一当ルトキハ︑自ラ実際ノ事務．一練熟シ政治ノ経

験二富ミ来ルカ故二︑他目帝国議会設立ノ時二至リ︑其代議士タル者ハ勢ヒ斯人二在リトセサルヲ得ス︒⁝⁝果シテ此ノ如キ老成着実ノ

人士力帝国議会ヲ組織スルニ至ラハ︑其議事ハ円滑二運ヒ︑政府ト議会トノ軋礫ラ見ル無ク︑随テ国憲ヲ危クスルノ虞ナク︑上下共同シ︵33︶

テ国富ヲ増進シ︑帝国ノ安寧ヲ永遠二保維﹂することができるであろう︒としている︒山県が創出した地方分権H地方代議制目府県会郡会市会・参事会の組識が決して民意を基本とし︑それを反映させるためのものではなく︑国家のため﹁国家ト休戚ヲ共ニスル﹂入士登用の手段にすぎなかったことは明らかといえようQ

山県のかかる弁明にもかかわらず︑元老院の論議は纒らなかった︒そこで︑政府はいったん法案を引き上げ︑政府部内で

＿21一

︵34︶
再検討することとなった︒山県は︑この間欧洲諸国へ︑内務︵とくに地方制度︶︑土木及軍事行政の調査のため出向き︑ベルリンでグナイスト︑ヘルフルト︵プ・イセンの内務大臣︶らから︑元老院に交付した第一次案に対する批評をきいて︑二十二
年十月二日帰国した︒

一方︑政府部内にも反対論があった︒これは︑府県参事会に対しても極度の警戒を表明したものであって︑山県が弁明これ努めたところであった︒反対論の趣旨とするところは︑府県会の外に府県参事会があって︑府県会の議決を執行する︒府

県知事はただ府県参事会の議決を執行する機関にすぎない︒また︑府県参事会の権力は府県吏員に対する懲戒処分権にまで及んでいる︒すなわち︑府県会は府県立法の最上権を有し︑府県参事会は府県行政の最上権を有するが︑これに対して府県︵35︶
知事は府県参事会の機関であって︑立法上・行政上共に他人の余唾を拾ふにすぎない︑というものであった︒

山県は︑﹁是レ亦好ンテ事ヲ誇大二論スルモノ﹂とし︑﹁府県公共事務ノ執行ハ専ラ政府ノ機関タル官吏ノミヲシテ之二任

セシメス宜シク参事会ヲ組織シ之ヲシテ府県会議決ノ執行二任セシムヘキナリ﹂︒現行地方制度にもすでに常置委員制があるが︑しかしこれは知事のたんなる諮問機関にすぎず決して事態に適した制度ではない︒﹁今之ヲ法案ノ如ク更ムルハ公共事務ノ分界ヲシテ始終貫通セシメ事態宜シキヲ得シムルモノ﹂といわねばならぬ︒﹁又参事会ヲ組織スル以上ハ合議体﹂となること勿論だが︑法案によればその組織は﹁単二府県会選挙ノ名誉職員ノミニ限ラス知事並二高等官二名即チ会員三分

ノ一ヲ之二加フル﹂ことになっており︑﹁此三分ノ一ノ官吏ハ其勢力智力以テ充分二事ノ利害得失ヲ会場二弁明シ会議ヲシ

テ軽燥浮薄二流レ﹂ないようにするのに十分である︒﹁加之参事会ノ職務中其常務二係ルモノハ知事二於テ専決処分﹂できるだけでなく︑﹁予算表調製ノ際知事ト参事会卜意見ヲ異ニスルトキハ知事ハ別二其意見書ヲ府県会二出ス﹂ことができ︑︵36︶

また﹁知事ハ参事会ノ議決執行ヲ停止スルノ権﹂限があるので︑﹁知事ヲ以テ只他人ノ余唾ヲ拾フモノトナス如キハ其当ヲ得サルノ観察ト云ハサルヘカラス﹂と反対論の当らないゆえんを説いている︒

かくて政府は︑元老院︑政府部内およびグナイスト︑ヘルフルト︑レースラーらの意見を参酌して︑第一次法案に大巾の

一22一

説

論

参事会制度（西岡）

修正を行ない︑二十二年一月二十一口第二次法案を閣議決定し︑二月十日これを再度元老院の審議にかけた︒元老院はこれに若干の修正を施し︑三月二十口議決上奏︑内閣はほとんどこれをそのま﹄了承し︑諸定の手続を経て︑五月十七日法律三十五号︵府県制︶︑三十六号︵郡制︶として公布した︒

ところで︑第一次法案と公布された法律の正文とを比絞してみると︑参事会制度に関しても︑きわめて注目すべき変化がみられる︒全体としては︑自治的要素が縮少し︑官治的要素の比重が増したといえるが︑なかにはその逆の傾向を示すもの

がないではない︒府県の法人格性︑条例制定権︑府県住民の権利義務に関する規定をすべて削除し︑府県会議員の被選挙権にいっそうきびしい納税要件︵直接国税年二円以上←十円以上︶を課し︑府県会の職務権限を大南に縮少︵包括例示毒制限列挙︶

し︑参事会の執行機関性を否定してこれをたんなる副議決機関となし︑議決機関に対する官の監督権を強化したことなどいずれも前者の傾向を端的に示す例であるが︑府県会の議長を知事から府県会の互選に改めたこと︑郡制にならい第一次法案にはいわゆる大地主議員の制があったのを削除したことなど︑若干後者にぞくするとみられる例もある︒

以上︑明治地方自治制度の準備・確立過程を︑絶対主義との関連においてみてゆくなかで︑それに特有な制度としての参事会制度の意味・役割をほぼ明らかにしえたと考える︒
注︵−︶大森佳一編﹁自治民政資料﹂一三二ー九頁︑自治庁﹁地方制度関係法令沿革史﹂第一編一−三頁︑一二頁︑五七九頁︒︵2︶蝋山政道﹁政治史﹁︵現代日本文明史2︶二九六頁︑小早川欣吾﹁明治法制史論﹂︵公法之部下巻︶七二五頁︒

によって︑旧幕いいらい自然共同体としての一部落をなしてきた町村も制度としての存在を失うにいたった︒﹁地方自治の伝燈︵3︶明治四年四月従来の郡・町村の区域とは関係なく新に戸籍法による﹁区﹂が設けられ︑次いでそれが大区・小区に分れた︒これの惜しむべき抹殺﹁︵﹁自治五十年史﹂三頁︶︑とみる向きもあるが︑いま新な装いのもとに復活したともいえよう︒︵4︶蝋山・前掲書二三三頁

＿23一

︵5︶

自治庁﹁地方制度関係法令沿革史﹂第一編五i六頁︑﹁本年本月第四十八号ノ布告アルニ依り本年四月第十五号布告府県会規則

同書・一四五−六頁

明治十四年七月︑岩倉が太政大臣・左大臣宛上申した憲法意見︵井上毅の起草︶は︑﹁大綱領﹂﹁綱領﹂﹁意見﹂の三部からなる

へ左ノ通追加ス此旨布告候事﹂として︑第五章常置委員が追加された︒

︵6︶

︵7︶

が︑その﹁意見﹂のなかで﹁今若シ俄カニ英国政府ノ法二倣ヒ︑民言ノ多数ヲ以テ︑政府ヲ更替スルノ塗轍ヲ踏ムトキハ︑今日国会ヲ起シテ明日内閣ヲ一変セントスルハ鏡ヲ懸ケテ視ルニ均シ︑議者︵大隈−筆者︶内閣更迭ノ速ナルハ国ノ平安ヲ扶クル所ナリト謂フ︑予ハ議者ノ英国ノ成績二心酔シテ︑我国ノ事情ヲ反照セザルモノナルヲ疑フコトヲ免レス︑立憲ノ大事方二草創二属シ︑未タ実際ノ徴験ヲ経ス︑其一時二急進シテ事後ノ悔ヲ胎シ︑或ハ与ヘテ後二奪フノ不得己アラシメンヨリハ︑寧ロ牽国二

倣ヒ︑歩々漸進シ︑以テ後日ノ余地ヲ為スニ若カス﹂と述べ︑大隈との対決の姿勢を明らかにしたが︑大隈と伊藤との間は曇ったり晴れたりの怪しい空模様であった︒そこで︑岩倉は直接会って伊藤の真意をたしかめたかったのであろう︒一方︑北海道開拓使長官黒田の官有物払下げは︑世論の非難の的となったが︑大隈もこれに反対し政府は苦境に立つにいたった︒十月六日黒田は岩倉に書をおくり︑明日大隈は帰京の由ときくがこれは﹁御還幸前二閣下条公ハ勿論其他伊藤参議へ協議智謀を廻らし︑必す

天下の輿論とて陰二計策ヲ働キ候二万々相違﹂ないから決して動揺されることなく︑また彼の術中に陥ることのないようにと訴えている︒七日伊藤は岩倉に会い︑国会準備の勅諭案等を閣議にかけるよう申請したが︑その際﹁参議大隈重信力近日行為ノ詳ヲ陳ヘテ其免職ヲ要﹂め︑次いで西郷従道も﹁亦来リ謁シテ之ヲ説ク博文ノ言﹂の通りであったので︑﹁是二於テ具視意ヲ決シ

蝋山・前掲書∴O八頁

重信ノ免黙ヲ奏請﹂することになった︵﹁岩倉公実記﹂下巻七〇一ー七六四頁︶︒︵8︶

明治十九年六月十五日︑駐日英独公使9ランケット︑ホルレーベン︶連合の条約改正案が提出され︑井上外務卿はこれを審議

︵日本

︵9︶

項目とすることを受諾し︑二十年四月一日まず裁判管轄条約を議了した︒井上案とはこの裁判管轄条約案のことである︒

近代法発達史21小山博也﹁条約改正﹂一八頁︑小早川・前掲書・二一三八頁︑蝋山・前掲書・二一二〇ー一頁︒

一24＿

説

論

参事会制度（西岡）︵m︶この泰西主義立法化要請条項に地方制度は直接には含まれていない︒しかし︑近代的統治機構の不可欠的要素として近代的地方制度の樹立が急がれねばならなかったことは時期的にみても推察されるL︑条約改正を﹁実現する前提として凡百の立法事業は相侯って一の連鎖をなせるもの﹂で︑﹁自治制定事業の如きも固よりその一たるを失わない﹂とされている︵﹁自治五十年史﹂三八五頁︶のもこのことを示すものといえよう︒︵H︶国家学会編﹁明治憲政経済史論﹂所収i山県有朋﹁徴兵制度及自治制度確立ノ沿革﹂二四頁︒︵12︶例えば︑市制町村制理由︵自治民政資料・三三二頁︑地方制度関係法令沿革史第一編一七三頁︶︵13︶﹁岩倉公実記﹂下巻九四九頁︑小早川・前掲書七二五ー六頁︑﹁自治五十年史﹂六八頁︒︵14︶注⑦参照︵15︶﹁自治五十年史﹂七八頁以下に詳しい︒これにょれば︑四六判全五巻二九八頁にのぼる彪大かつ内容もすぐれたもの︒︵16︶草案には﹁総代人ハ府県に常置委員アルカ如キモノニシテ町村ノ自治二付テハ町村会ヨリ其総代人ヲ選挙シ戸長ヲ補翼シテ白治

なお︑綱領の基礎となったモッセの原案の要旨については︑事務ヲ取扱ハササル可カラス是レ欧洲政治制度ノ国ニハ必ス此設ヶアル所以ナリ﹂との説明がある︵亀卦川・前掲書一〇〇ー一頁︶︒︵π︶岡義武﹁山県有朋﹂四七頁︒

8︶﹁自治制講義﹂二二頁︑亀卦川・前掲書一二頁︒︵1︵19︶﹁自治五十年史﹂二二頁︒︵20︶同上一一五頁︒︵21︶同上一一 四 − 六 頁 ︒

2︶モンテスキユー・宮沢訳﹁法の精神﹂六二頁︒︵2︵23︶﹁自治五十年史﹂一二一！一四一頁にその全文が掲げられている︒

亀卦川・前掲書二〇ー一一八頁をみよ︒

一25一

︵24︶いわゆる等級選挙法の一種で︑有権者を納税額の多い者から順位にならべたうえ︑これをいくつかのクラス︵三級選挙の場合は三クラス︶に分け︑各クラスの有権者の納税額を相等しいようにする︒そうしてそのうえで︑各クラスからそれぞれ同数の議員を選出させる選挙方法︒︵25︶﹁自治五十年史﹂︑一四三−七頁︒︵26︶同上一四七i八頁︵註二︶︒﹁自治五十年史﹂一五一 ー二頁︒

︵27︶しかし︑憲法制定以前の立法において元老院が実際に果した役割は大きかった︒
︵28︶

︵30︶同

井田譲の意見︵同年十二月二十四日︶ー同上二〇七頁︒︵29︶共老院議官・津田真道の意見︵明治二十年十二月二十八日︶ー﹁自治五十年史﹂一九八頁︒

1︶﹁自治五十奪史﹂二二三頁︒︵3﹁自治五十年史﹂茎二頁︑﹁自治民政資料﹂四二三ー四頁︒︵32︶蝋山・﹁政治史﹂三〇一頁︒

3︶︵3

一二七頁︑自治五十年史三四二頁︶︒

4︶辞令はたんに﹁御用有之﹂となっていたが︑随員の顔ぶれから︑これらの用務をおびたものと捲察されている︵亀卦川・前掲書︵35︶﹁自治五十年史﹂三二五頁︒︵3︵36︶﹁自治民政資料﹂四三二−三頁︒

一26一説

論