資料１－３
Ⅲ

年金分野の改革

１ 社会保障・税一体改革までの道のりと到達点、残された課題（１） 社会保障国民会議による定量的シミュレーションの実施とその含意
社会保障・税一体改革に連なる動きの起点とも言える 2008 年に開催された社会保障国民会議においては、年金制度に関して、社会保険方式で運営されてきた歴史をもつ年金を税方式に転換する際の「移行問題」を可視化する定量的シミュレーシ
ョンが行われた。具体的には、当時提唱されていた４つの移行方法を対象にシミュレーションが行われ、政策のフィージビリティを考える材料が提供された。
この中で納付率の低下（未納の増加）の影響もシミュレーションされ、そこで得られたファクトをもとに、社会保障国民会議においては、
1) 納付率低下（未納の増加）が原因で現行制度が財政的に破綻することはない
こと
2) 未納問題はマクロの年金財政の問題というよりは、将来の低年金者、無年金者の増大によって、国民皆年金制度の本来機能である「すべての国民の老後の所得保障」が十全に機能しなくなるという問題であること
3) その観点から、非正規労働者への厚生年金適用拡大や免除制度の積極的活用などの未納対策の強化、基礎年金の最低保障機能の強化等が大きな課題となることなどの考え方を示した。
その後行われた閣議決定（持続可能な社会保障構築とその安定財源確保に向けた「中期プログラム」）では、社会保障国民会議で別途行われた医療・介護費用のシミュレーション結果も踏まえ、社会保険方式による制度運営を前提とした基礎年金の最低保障機能の強化、医療・介護の体制の充実、子育て支援の給付・サービスの強化など機能強化と効率化を図る諸改革に取り組むこととされた。
その後、政権交代を経て、社会保障・税一体改革の検討が進められたが、これらの社会保障国民会議において行われた議論は、短時間労働者に対する被用者保険の適用拡大や、最低保障機能の強化（最終的には、三党協議により、低所得・低年金高齢者等への福祉的な給付金として実現）等の改革メニューの下地となった。また、改革推進法の立法過程では、「社会保険方式を基本とする」ことが三党で合意された。
（２）2012 年の社会保障・税一体改革による年金関連四法の成立による到達点
2012 年の社会保障・税一体改革により年金関連四法が成立した。これにより、基礎年金の国庫負担割合 2 分の 1 の恒久化や年金特例水準の解消が行われ、2004 年改革によって導入された長期的な給付と負担を均衡させるための年金財政フレームが完成をみた。
また、短時間労働者に対する被用者保険の適用拡大や低所得・低年金高齢者等への福祉的給付の創設が行われ、雇用基盤の変化など社会経済状況の変化に対応した

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社会保障のセーフティネット強化の取組みにも着手することとなった。
（３）今後の年金制度改革の検討の視点
わが国の年金制度は、2004 年改革の年金財政フレームで、将来的な負担の水準を固定し、給付を自動調整して長期的に財政均衡する仕組みとしたことで、対 GDP比での年金給付や保険料負担は一定の水準にとどまることとなった。その意味において、今後の社会経済情勢の変化に対応して適時適切な改革を行っていくことは必要であるものの、基本的に制度の長期的な持続可能性は確保されている。この認識は、一体改革関連法案の審議の過程で、当時の総理大臣をはじめ関係閣僚が答弁で明らかにしている。
2012 年の改革では、実施を見送るものの、改革に至る中でマクロ経済スライドや支給開始年齢のあり方についての検討が課題として上げられ、また、年金機能強化法の附則においても短時間労働者に対する被用者保険の適用拡大が検討事項としてあげられている。
これらの課題は、上記の年金関連四法による到達点を踏まえると、「長期的な持続可能性をより強固なものとする」、「社会経済状況の変化に対応したセーフティネット機能を強化する」という２つの要請から検討すべき課題と整理できる。
今後は、2004 年改革の年金財政フレームの中で、長期的な財政均衡を前提に、限られた資金をどのような形で年金給付として分配すれば、社会的厚生を高め、国民生活の安定に寄与するか、就労インセンティブを強化するなど、年金制度においては与件である経済や雇用の活性化にいかに寄与するかといった観点で検討を行い、前述した２つの要請に応えていくことが求められている。
２ 年金制度体系に関する議論の整理（１）年金制度の本来の性格と制度体系選択に当たっての現実的な制約年金制度の本質的な役割である「稼働所得の喪失の補填」という考え方から敷衍するならば、負担も給付も現役時代の所得に応じた形の制度とすることは、一つの理想形である。この点については、定額負担・定額給付体系を選択した国民年金創設時の議論においても意識されていたところである。
しかしながら、当時においても、また、現時点においても、我が国において、自営業者を含めた所得比例型の年金制度を目指していくために必要となる、正確で公平な所得捕捉や事業所得と給与所得を通じた保険料賦課ベースの統一（現在、給与収入全額が被用者保険料の賦課対象となっている給与所得者と課税所得ベースで保険料が賦課される事業所得者との間での公平な賦課ベースの設定）等の条件は整っていない状況にあり、現時点での政策選択は、この現実的な制約下で実行可能な制度構築を図る観点から行わなければならない。

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（２）具体的な改革へのアプローチ
本会議における議論を総括すると、負担も給付も現役時代の所得に応じた形の制度とすることは、一つの理想形としてとらえることができるものの、そのための条件が成就するフィージビリティや、定年による労働市場からの引退が稼得機会の喪失を意味する被用者と、引退年齢を自分で決めることができ、多くの場合事業資産を有したままゆるやかに引退していく自営業者との違いを踏まえた年金制度の一元化をどう考えるかに関しては、その距離感や妥当性について、委員の間で認識の違いが存在した。
同時に、このような認識の違いはあるものの、条件が満たされた際にはじめて可能となる将来の議論で対立して改革が進まないことは、国民にとって望ましいものではないという認識は、共有されたところである。
一方で、本来自営業者を対象者として発足した国民年金については、被保険者像は大きく変化し、農地や商店等の稼得手段を有する自営業者は減り、短時間労働者等稼得手段を持たず、被用者としての保障が必要な者が増加している状況にある。このような状況に対応するためには、被用者にふさわしい保障を実現するために被用者保険の適用拡大を進める必要がある。
それとともに、国民年金について、低所得者層が制度の保障の網からこぼれ落ちないようにし、負担能力に応じた負担を適切に求めていく観点から、国民年金保険料の多段階免除の積極活用や負担能力を有する滞納者に対する徴収強化を行う必要がある。
これらの対応は、所得比例年金に一元化していく立場からも通らなければいけないステップであることが、以前より、指摘されている。すなわち、年金制度については、どのような制度体系を目指そうとも必要となる課題の解決を進め、将来の制度体系については引き続き議論するという二段階のアプローチを採ることが必要である。
これに合わせて、本会議における議論を通じて、低所得者に対するセーフティネットの強化に関しては、年金制度だけで対応するのではなく社会保障全体で対応すること、各種制度において重点的かつ公平に低所得者対策を強化していく際に必要となる所得捕捉強化について取り組んでいくべきことについても、認識が共有されたところである。
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長期的な持続可能性を強固にし、セーフティネット機能（防貧機能）を強化する

改革に向けて（１）マクロ経済スライドの見直し
マクロ経済スライドによる年金水準の調整は、2009 年の財政検証では約 30 年間かけて行われることとなっているが、このような長い期間の間には当然に経済変動が存在する。このため、デフレ経済からの脱却を果たした後においても、実際の物価や賃金の変動度合いによっては、スライド調整が十分に機能しないことが短期的に生じ得ることとなる。
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他方で、将来の保険料負担水準を固定した以上、早期に年金水準の調整を進めた方が、将来の受給者の給付水準を相対的に高く維持することができる。
このため、マクロ経済スライドについては、仮に将来再びデフレの状況が生じたとしても、年金水準の調整を計画的に進める観点から、検討を行うことが必要である。
2009 年の財政検証においては、約 10 年間で水準調整が完了する報酬比例部分に比べて、基礎年金の調整期間が約 30 年と長期間にわたり、水準の調整の度合いも大きくなっている。本会議における議論の中では、基礎年金の調整期間が長期化し水準が低下することへの懸念が示されており、基礎年金と報酬比例部分のバランスに関しての検討や、公的年金の給付水準の調整を補う私的年金での対応への支援も含めた検討も合わせて行うことが求められる。
（２）短時間労働者に対する被用者保険の適用拡大
年金制度体系をめぐる議論の整理のところに記述したように、国民年金被保険者の中に被用者性を有する被保険者が増加していることが、本来被用者として必要な給付が保障されない、保険料が納められないというゆがみを生じさせている。
このような認識に立って、被用者保険の適用拡大を進めていくことは、制度体系の選択の如何に関わらず必要なことである。
実際に、パートタイム労働者のうち、自らが主たる生計維持者となっている（主に自分の収入で暮らしている）者の割合は約３割に達しており、若年層の非正規雇用者の約４割が正社員への転換を希望しているなど、いわゆる非正規労働者についても被用者としての保障の体系に組み入れていく必要性は高くなっている。
一体改革関連法によって、一定の条件下の短時間労働者約 25 万人を対象に適用拡大が行われることとなったが、被用者保険の適用対象外となる週 20 時間以上 30時間未満で働く短時間労働者は全体で 400 万人いると推計されている。さらに今後も、適用拡大の努力を重ねることは三党の協議の中でも共有されており、法律の附則にも明記された適用拡大の検討を引き続き継続していくことが重要である。
（３）高齢期の就労と年金受給のあり方
高齢化が進展し、生涯現役社会に向けた取組が進められていく中で、高齢者の働き方と年金受給のあり方をどう組み合わせるかについても、今後の検討課題となってくる。
2009 年の財政検証では年金制度の持続可能性が確認されている。また、現在 2025年までかけて厚生年金の支給開始年齢を引き上げている途上にあり、直ちに具体的な見直しを行う環境にはないことから、中長期的課題として考える必要がある。
この際には、雇用との接続や他の社会保障制度との整合性など、幅広い観点からの検討が必要となることから、検討作業については速やかに開始しておく必要がある。
一方、世界に目を向けると、高齢化の進行や平均寿命の伸長に伴って、就労期間を伸ばし、より長く保険料を拠出してもらうことを通じて年金水準の確保を図る
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改革が多くの先進諸国で取り組まれている。
わが国の将来を展望しても、65 歳時平均余命でみると、基礎年金創設時（昭和61 年）には男性 15.52 年、女性 18.94 年だったが、現時点（平成 23 年）には男性18.69 年、女性 23.66 年と３～５年程度伸びており、直近の人口推計（平成 24 年1 月、中位推計）では、2060 年時点で男性 22.33 年、女性 27.72 年と、現在よりもさらに４年程度伸びると推計されている。
労働力人口の推計（平成 24 年）をみると、現在の労働力率（15 歳以上人口比約60%）を維持するためには、雇用継続が義務化された 60 歳代前半はもとより、60歳代後半の労働力率をかなりの程度（男性で 2010 年 48.7%→2030 年 65.0%）引き上げることが必要となることが示されている。
また、これまで、年金の支給開始年齢については、将来の年金の給付規模の伸びを抑制する観点から、専ら年金財政上の問題として議論されてきた。しかし、2004 年の制度改革によって、将来の保険料率を固定しているため、支給開始年齢を変えても、長期的な年金給付総額は変わらない。
以上のような状況を踏まえると、今後、支給開始年齢の問題は、年金財政上の観点からではなく、平均寿命が延び、個々人の人生が長期化する中で、ミクロ的には一人一人の人生における就労期間と引退期間のバランスをどう考えるか、マクロ的には社会全体が高齢化する中での就労人口と非就労人口のバランスをどう考えるかという問題として検討されるべきものである。その際には、生涯現役社会の実現を展望しつつ、これを前提とした高齢者の働き方と「年金受給」との組み合わせについて、他の先進諸国で取り組まれている改革のねらいや具体的な内容も考慮して議論を進めていくことが必要である。
なお、この検討に当たっては、職務の内容と高齢者の対応可能性等も考慮し、高齢者の就業機会の幅を広げることに取り組むとともに、多様な就業と引退への移行に対応できる弾力的な年金受給のあり方について、在職老齢年金も一体として検討を進めるべきである。
（４）高所得者の年金給付の見直し
マクロ経済スライドの発動による年金水準の調整は、中長期にわたって世代間の給付と負担のバランスを図ることを通じて、年金制度の持続可能性を高めるものと言える。このことを考慮すると、今後は、年金制度における世代内の再分配機能を強化していくことが求められる。
この点に関して、当初一体改革関連法の内容の一部として提案された、高齢期の所得によって基礎年金の国庫負担相当分に係る給付を調整する規定については、三党協議を踏まえた修正に伴い、検討規定に移されることとなった。
世代内の再分配機能を強化する観点からの検討については、この検討規定に基づく検討のみならず、税制での対応、各種社会保障制度における保険料負担、自己負担や標準報酬上限のあり方など、様々な方法を検討すべきである。一体改革
関連法には年金課税のあり方についての検討規定も設けられており、公的年金等控除をはじめとした年金課税のあり方について見直しを行っていくべきである。
5また、これに併せて、公的年金等控除や遺族年金等に対する非課税措置の存在により、世帯としての収入の多寡と低所得者対策の適用が逆転してしまうようなケースが生じていることが指摘されており、世代内の再分配機能を強化するとともに、負担と給付の公平を確保する観点から検討が求められる。
４ 世代間の連帯に向けて（１）国際的な年金議論の動向
先進諸国の年金制度やその改革動向をレビューしている OECD のレポート（Pensions at a Glance 2011）では、
1) 年金政策は常に「給付額の十分性」と「制度の持続可能性」という相矛盾する要請を抱え、そのディレンマの中での舵取りがより困難になっていること
2) このディレンマから抜け出すルートとして、「就労期間の長期化」、「公的年金の支給努力の対象の中心を最も脆弱な人々とすること」、「進行中又は今後必要となる公的給付の削減を補完するために、退職後のための貯蓄を奨励すること」の３つがあげられることを指摘している。これらは先進諸国の年金改革に共通する事項であるが、わが国が直面する課題とも一致する。
また、本年 1 月に IMF の主催で開催された「世界危機後のアジアにおける財政的に持続可能かつ公平な年金制度の設計」と題した会合において、
1) 年金制度で鍵になる変数は将来の生産物であり、積立方式と賦課方式は、単に、将来の生産物に対する請求権を制度化するための財政的な仕組みが異なるに過ぎず、積立方式は、人口構造の変化の問題を自動的に解決するわけではないこと
2) 年金財政問題の解決策は、①平均年金月額の引下げ、②支給開始年齢の引上げ、③保険料の引上げ、④国民総生産の増大政策の４つしかなく、これらのアプローチが含まれていない年金財政改善方策はいずれも幻想にすぎないことが明快にプレゼンテーションされている。
これらは、国際的な年金議論の到達点ともいえるものであり、わが国における改革の議論も、このような考え方に立脚して進めるべきものである。
（２）世代間の公平論に関して個人が納付した、あるいはこれから納付することとなる保険料累計額の現在価値と、受け取った、あるいはこれから受け取ることとなる年金給付累計額の現在価値を比較して、世代によってこの関係が異なることをもって、世代間の不公平を指摘されることがしばしばある。
しかしながら、いわゆる中立命題の本質である私的な扶養と公的な扶養の代替を考えれば、年金制度の中だけで自分が払った保険料と自分が受け取る年金給付6

を比較する計算は、本来の意味での世代間の公平を表すものではない。仮に、公的年金が存在しなければ、その分同様に私的な扶養負担が増えることとなるだけであり、私的扶養の代替という年金制度が持つ本来機能を踏まえた議論が必要である。
さらに、公的年金制度は、寿命の不確実性のリスクや生涯を通じた所得喪失（障害年金、遺族年金）への対応といった保険としての機能を有しているが、例えば障害年金の周知度は 50%程度にとどまって（平成 23 年国民年金被保険者実態調査）おり、このような機能の再認識が必要である。
残念ながら、世間に流布している情報だけではなく、公的に行われている年金制度の説明や年金教育の現場においてさえも、給付と負担の倍率が何倍だから払い損だとか、払った以上にもらえるとか、私的な扶養と公的な扶養の代替性や生涯を通じた保障の価値という年金制度の本質を考慮しない情報引用が散見され、世代間の連帯の構築の妨げとなっている。年金教育、年金相談、広報などの取組みについては、より注意深く、かつ、強力に進めるべきである。
一方で、世代間の不公平の主張の背景には、給付は高齢世代中心で負担は現役世代中心というわが国社会保障の構造や、必要な給付の見直しに対する抵抗感の強さ、制度に対する信頼感の低下や不安感の増加があるとの指摘もなされた。諸外国では、家族政策や就労支援等現役世代を給付対象とした給付も一定の規模を占めるほか、年金制度において給付と負担の均衡度合いや平均寿命の伸長等にリンクして給付の調整を行うメカニズムの導入が進められている。わが国においても、次世代支援など未来への投資の拡充による「全世代対応型」への転換を進めるとともに、持続可能性と将来の給付の確保に必要な措置を着実に進めるメカニズムを制度に組み込んでいくことも求められるところである。
（３）将来の生産の拡大こそが重要
IMF 会合における指摘を待つまでもなく、年金制度の持続可能性を高めるためには、年金制度にとって与件である経済の成長や雇用の拡大、人口減少の緩和が重要である。
このため、高齢者や女性、若者の雇用を促進する対策や、仕事と子育ての両立支援の強化に取り組むとともに、年金制度においても、働き方に中立的な制度設計、働いて保険料を納付したことが給付に反映する形で透明感、納得感を高める改革が必要である。
例えば、第３号被保険者制度については、多くの女性の生涯設計に影響を持つ制度となっており、国民の間にある多様な意見に耳を傾けつつ、方向性としては、短時間労働者の被用者保険適用を拡大していくことなど、制度の支え手を増やす方向で検討を進めるべきである。また、一体改革関連法で検討規定とされた第１号被保険者の出産前後の保険料免除に関しても、年金制度における次世代育成への配慮を強化する観点からの対応が求められる。

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（４）財政検証と制度改正の議論
少なくとも 5 年に 1 度実施することとされている年金制度の財政検証については、来年実施されることとなっているが、一体改革関連で行われた制度改正の影響を適切に反映することはもちろん、単に財政の現況と見通しを示すだけでなく、上記に示した課題の検討に資するような検証作業を行い、その結果を踏まえて遅滞なくその後の制度改正につなげていくべきである。

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