特集

土砂災害と防災・減災（その２）□土砂災害に備える観点からの地区防災計画のあり方と参考事例

名古屋大学森林水文砂防学研究室

田中隆

文

ティスを紹介し、第５章では留意したい一点を記

１．誰が担うのか、土砂災害への備えした。

大規模施設には消防法施行令に基づいて防災管理者が配置されるが、その役割である防災管理の対象となる災害に、実は風水害が入っていない。
全国１万施設の防災管理者、全国108万施設の防２．従来の防災対策の延長では何が限界か【①ハザードマップの無着色の地の安全性】
図１は内閣府と消防庁が作成したビラ（http://

火管理者にも風水害のリスクと備えの必要性を、www.bousai.go.jp/pdf/colonapoint.pdf）で、新型コ本稿でお伝えできれば幸いである。
さて、起伏のある地域では、ハザードマップを広げればレッド（土砂災害特別警戒区域）やイエロー（土砂災害警戒区域）の表示が目に飛び込んでくる。
テレビのニュースで「土砂災害警戒情報」が報道され、スマホのキキクルで土砂災害の危険情報を確認できる時代となった。
では、これらの情報を見落とさなければ、土砂災害の備えとして万全なのだろうか？

残念ながらＮｏである。次章では、なぜ万全ではないのか、①～⑥の６点を挙げたい。先んじて言えば、この６点の課題のいくつかを解決する妙案が、地区防災計

図１

内閣府・消防庁作成のコロナ禍の避難に関するビラ画制度であり、第３章で紹介し（上）１枚目（縮小表示）、（右）２枚目たい。第４章ではグッドプラク

http://www.bousai.go.jp/pdf/colonapoint.pdf№152 2023（春季）－13－ロナウイルス感染症が収束しない中での、災害時相当の危険があることもありうる。の避難を説明したものである。まず一枚目の上部
で、「災害時には、危険な場所にいる人は避難す【②土砂災害警戒情報はＣＬ災害が対象】ることが原則です」という文字、そのすぐ下の地中にどのくらい水が溜まっているのかを、１「安全な場所にいる人まで避難場所に行く必要はkm に区切ったメッシュ毎にタンクモデルで計算ありません。」という文字が目を惹く。では、危した土壌雨量指数を横軸にとり、60分雨量を縦軸

険な場所や安全な場所はどこかという問いは、２にプロットした図を用いて、土砂災害警戒情報の枚目のフローチャートに導かれ、まず、「ハザー発表は判定される。大雨が降ると図の右上に、雨ドマップで自分の家の位置に印をつけ」、次に、が少ないと左下にプロットが動いていく。過去の自分の「家がある場所に色が塗られて」いるかど豪雨についてもプロットし、既往の災害の発生・うかの確認が促される。土砂災害特別警戒区域

非発生をプロットに重ねその境目を線引きしてお（レッド）かまたは土砂災害警戒区域（イエロー）く。これをクリティカルライン（略称ＣＬ）と呼かどうかの確認である。しかし色の塗られていなび、これを超える可能性をもとにキキクルの土砂い場所がビラ１枚目の「安全な場所」というわけ災害の色判定がなされ、土砂災害警戒情報が発表ではなく、説明が続く。フローチャートの右側にされる。既往の災害の発生・非発生データが CL

は「着色されていないところでも災害が起こる可曲線を決め、色判定に大きく影響する。災害発生能性があります」という記載がある。さらに「色としてプロットする災害は CL 対象災害と呼ばれ、が塗られていなくても、周りと比べて低い土地やどんな土砂移動現象が該当するかは細かく定めら崖のそばなどにお住いの方は避難してください」

れている（中谷・瀧口，2022）。地すべりや深層と記されているのである。

崩壊や落石については、土砂量が大きくてもある

実際、レッドやイエローの着色の区域の指定のいはその発生個所数が多くても CL 対象災害とし判定のための基礎調査は場所を限定して実施されてプロットされない。単発の表層崩壊は被害が大ており、そもそも基礎調査の対象となっていない

きくても CL 対象災害として拾われない。多数の場所は多い。2000年に施行された「土砂災害警戒表象崩壊が発生していても被害がなければそもそ区域等における土砂災害防止対策の推進に関するも災害として計上されてこない。豪雨によって土法律」は、「急傾斜地の崩壊等が発生した場合に砂が移動する現象が発生していても CL 対象災害は住民等の生命又は身体に危害が生ずるおそれがにならない場合は少なくない。

あると認められる土地の区域で、当該区域におけ2021年８月、スマホ画面に表示されたキキクルる土砂災害（括弧内略）を防止するために警戒避の土砂災害の危険度の紫色の外縁が愛知・静岡県難体制を特に整備すべき土地の区域として政令で境とピッタリと一致した（図２）。静岡県側が紫定める基準に該当するものを、土砂災害警戒区域色、愛知県側が赤色になっている。

（括弧内略）として指定」するとしている。従っ愛知県の東三河では CL 対象災害に該当する既て人家がなく今後の開発の可能性もないところは往災害が少ないなかでＣＬが描かれているという基礎調査の対象外である。そのため着色されてい事情がある。地元市町村の地域防災計画に掲載さなくても土砂災害のリスクが大きい場合もある。

れている昭和28（1953）年台風13号災害（山くずレッド・イエローを避けた避難経路の選択を推奨れ830ヶ所）や昭和36（1961）年梅雨前線豪雨災している地区防災計画もあるが、イエローを避け害（山くずれ501ヶ所）や昭和41（1966年）東三て迂回したルートが着色されていなくてもレッド河集中豪雨などは CL 対象災害からは外れている。

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消防防災の科学発表を待って避難の開始のタイミングとすべきではないとこのビラは示唆しているといえよう。地区によっては土砂災害発生の２、３時間前の警報ではもはや避難は無理という状況のところもある。
中山間地では指定避難所への移動は徒歩が難しい
場合も多く「避難のチャンスは息子の出勤前に車で送ってもらえる場合に限られる」という高齢者の場合もある。夜に大雨が予想される場合は当日の朝の時点で避難が決断できる指標が必要である。
「避難に早すぎるということはありません。自ら避難することが他の人の避難をうながします。」などが地区防災計画に挙げられていても、避難を受け入れる避難所の対応を役場側がいつ着手すればよいのかというタイミングの共有の問題を解決
図２

愛知・静岡県境附近のキキクルの画面

しなければ、避難の受け入れ態勢は整えることが（2021年８月18日08時00分）できない。
レーダー雨量計が運用された2006年以降が対象となり、2000年の東海豪雨は愛知県の CL 災害に【④インクルーシブな避難】入っていない。

障害者総合支援法に基づき障害者の公共交通機

キキクルの色分けや土砂災害警戒情報は CL 災関を用いた移動を支援するガイドヘルパーの事業害に特化した情報であり、多様な土砂災害には多が各市町村で実施されている。移動の際に同行者様な対応が必要である。

による支援が必要であるということは、公共交通機関の設備や人々の理解がまだ不十分であり、そ【③土砂災害警戒情報と豪雨下の避難の危険性】
豪雨時の土砂災害は、危険が累積的に進行し限の早急の改善が容易でないことを物語るものである。災害時にはどうなるのであろうか？

誰が、界に達すると災害が発生するという「進行災害」

誰を支援し何時、何処に、どの様にして避難するに分類され、災害モードへの切り替えのタイミンのかを、仮名でマス目を埋めただけの計画書ではグをつかみにくい点が、地震や火山噴火などの実効性が得られない。日常の支援・同行の担い手「突発災害」とは異なる。そのため土砂災害に備と警戒・避難時の担い手の情報交換も重要である。

えた避難では、発災後ではなく発災前の早めの行

避難計画立案や訓練の際、避難する人、それを支動開始が重要である。だれが、いつ、どこへ、ど援する人の顔が見えている必要がある。のように、避難するのか、地区毎の避難の難易や制約の実情を踏まえて計画する必要がある。前項【⑤ソフト対策はハード対策の代替にならず】で紹介したコロナ禍の避難のビラの一枚めの「下多様なハザード（災害を引き起こす自然の脅方には「豪雨時の屋外の移動は車も含め危険で威）は、多様な被害のリスクを招き、多様な災害す。」と書かれている。土砂災害警戒情報が豪雨事例をもたらすが、リスクの多様性は、ハザード下で発表されることが多いことを踏まえれば、危の多様性だけに対応したものではない。国連の国

険な避難を避けるためには、土砂災害警戒情報の際防災戦略（UNISDR）では、災害のリスクを次№152 2023（春季）－15－

以上、①～⑥を指摘した。①と②は土砂災害の式で表現している。
災害リスク＝ハザード × 脆弱性 × 露出
レジリアンス(1)規模や形態などの実態が多様であることに起因し、③と④は避難の実態が多様であることに起因し、自然の脅威というハザードに脅かされる人間社⑤と⑥は災害と日常社会との関わりが多様である会の脆弱性（バルナラビリティ）を補い、人間社ことに起因する。これらの解決は、単一の想定や会の災害への露出（エクスポージャ）を減らすこシナリオ、そして単一の対策では限界がある。いとにより、人間社会への災害リスクを減らすことずれも「多としての対応」が必要である。

ができることを、この (1) 式は表す。 右辺の露出の項は人間社会と災害が及ぶ時間・空間との重なりを意味する。災害が及ぶところに住居があるのか、生業の場があるのか、避難路やライフライン

３．課題を解決する妙案、それは実によく出来ている地区防災計画制度がそこを通るのかなどさまざまな“露出”の仕方

地区防災計画制度について本誌の No.124（2016があり、その種類と大きさは、就寝時間帯、就業春号）で特集が組まれている（室崎，2016，矢守，時間帯、通勤通学の時間帯など、災害が生起する

2016，西澤ら，2016, など）。内閣府の地区防災

時刻によっても変動する。

計画ガイドライン（西澤・筒井，2014）は、地区

警戒・避難は、ハザードへの人間の露出を減ら

防災計画制度の特徴として、「１）地域コミュニそうとするものであるが、発災時またはその間際ティ主体のボトムアップ型の計画」、「２）地区のに実施される危うさは否めない。(1) 式のハザー特性に応じた計画」、「３）継続的に地域防災力をドや脆弱性の項を減じるためにはハード対策が必向上させる計画」の３つを挙げている。この３つ要である。しかしハード対策は予算的な制約で整の解説は上述の文献で詳述されているので、本稿備率はまだ低い。

では「課題を解決する妙案」としての視点からこの３つを解説したい。まず、１）に関してである【⑥日常生活の延長としての災害への備え】

が、本稿の前章で「多としての対応」の必要性を土砂災害は、『小規模なものを含めても再起期指摘したが、これは行政の単一の部署では対応で間が長いので、緊張感を持続しづらい』という問きない。福祉、土木、地域振興、産業、生活、学題が生じる。地震は小規模なものはときどき揺れ

校、資料室、施設、税務など、様々な部署が防災るし、河川の増水を目の当たりにし洪水災害の不の取組みで関わってくる。市町村役場だけでなく、安を感じることもある。振り返ってみると地震や都道府県や国が分担している事業もある。様々な河川の増水は小規模なものも含めれば頻繁に発生縦割りの行政（市町村、県、国、多様な部局・部していることに気づく。これに対して、土砂災害署）のどこかが取り仕切るのではなく住民が主とは、地震・津波や洪水よりも再起期間が長く、数なることで、様々な縦割りの行政と接することに十年あるいは数百年、全く兆候のないところでもよって、縦割りを超えることができる妙案となっ災害が発生する。記録がなく災害と無縁と認識さている。

れていた地区でも起き得る。非発生期間が人の寿本稿２章では、土砂災害警戒区域や土砂災害警命を超える長期となることも珍しくなく、世代を戒情報についての問題点を挙げたが、これらは全超えた息の長い対応が必要となる。そのためには国統一の基準として現在の科学水準としてはベス緊張感を次世代に継承できるシステムを構築してトのものである。指摘したような個々の地区の特いく必要がある。

性に合わない部分については地区防災計画制度を－16－

消防防災の科学活用し、地区の実状に応じて補う必要がある。

よいとしている（室崎，2022）。市町村の防災部

２）の地区の特性への対応については、当該の局は、住民に対して完成された地区防災計画策定市町村内の全域の足並みが揃うのを待つ必要はな案を求めては、この制度の意義が薄れてしまう。

い。住民が防災上の懸念を抱く地区があり、地区小出しの計画策定であっても、災害対策基本法に防災計画の策定を進め、市町村役場に提出した後、基づき市町村の防災会議で地域防災計画に位置づ市町村の地域防災計画に組み込まれることになる。

けられた後は廃止手続きをするまでその効力を有地区を絞ることにより、自然的および社会的特徴し、継続的な見直しや加筆の取組みにつながる。

や災害脆弱性を反映させることができ、また地区住民の取組みが断続的となってしまっても、取組のローカルノレッジに基づく経験や知恵を活用すみが忘却されない妙案といえる。取組みの記録やることが可能となる。多様な災害に対する多様な資料の散逸を防ぐためには、公民館や図書館など対策を、地域防災計画全体に反映させることは時社会教育施設の協力も重要である。

間的にも技術的にも簡単ではないが、地区防災計画制度は必要な地区に必要な対策を地域防災計画に掲載できる妙案といえよう。

４．地区防災計画の策定事例

３）の地域防災力の継続的な向上については、まず地区の特性への対応についてのグッドプラ

地区防災計画の策定をゴールとするのではなく、クティスを挙げたい。図３に示すいわき市平城山

計画に基づく活動の実践、定期的な評価や見直し

地区は、海抜10ｍほどの平地が広がる同市の中心など、活動の継続”を求めている点にも特徴があ部の一角にあるが、標高40ｍ弱の高台に位置する。

る。小出しの策定が可能な点が重要である。地区

ここは戊辰戦争の攻防戦後に解体された平（たい防災計画制度の提唱者である室崎益輝地区防災計ら）城の城跡で明治期に住宅地として分譲された画学会名誉会長は、地区防災計画は、避難所生活地区であり約600世帯を擁する。各地のニュータ

初日の晩御飯のメニューを書いたＡ４用紙１枚でウンが直面している高齢化問題や空家問題などの

図３

平旧城跡地区の地図

城跡にちなむ町名表示（左）と土砂災害警戒区域の分布（右）№152 2023（春季）－17－先進地でもある。洪水が懸念される周辺の平地部とは異なり急傾斜地の警戒区域のイエローゾーンを多く含む。こういう地区特有の自然的条件や社会的条件を踏まえて全国に先駆けて地区防災計画に取り組み、策定を実現している（田中ら，2021）。
松山市高浜地区では地区内の町内会ごとに災害脆弱性が異なることに留意して、「1) 海に面している町内会」、「2) 標高3.8m 以下を有する町内会」「3) 土砂災害警戒区域を有する町内会」「4) 昭和56年以前築の木造家屋の密集地・危険な空き家が放置された町内会」という区分ごとに地区の特性を捉え対策の基本や避難の原則をまとめているのは俊逸といえる。高浜町２丁目のように1) ～4)

写真１

住民の主体的な避難先となるグリーンホテル（三重県菰野町、写真は同 HP より転載）の全てに該当している地区があるが、適切な判断である。これをただ一つに絞ってしまっては意味マナーを守る。」（以下、略）。

がない。
次に、２章で指摘した①と②についてのグッド

岐阜県恵那市三郷地区の地区防災計画では、風プラクティスとして、２例を挙げたい。
土砂災害のレッドやイエローの指定箇所の多い

水害タイムラインを【台風版（台風の接近に伴う三重県菰野町神明区の地区防災計画は、住民自身場合）】と【豪雨版（前線による大雨の場合）】のの判断による早めの避難を、その際の避難先の受２通りを記載している。後者では、「夜間から早け入れ体制を含めて実効化している。住民が危険朝に大雨になることが予想される」場合は「前日を感じたら、そのタイミングが避難情報発令前での明るい時間帯」にレッド・イエローの「住民はあっても地区内のグリーンホテル（写真１．鉄筋

自主的に危険な場所から退避避難を開始する」とコンクリートのビル）へ避難できる。ホテルが営記されている。明るい時間帯の避難のトリガーは、業中でもよく、その手順も以下のように詳しく室

タイムラインの表では「夜間から早朝に大雨にな名まで挙げて記載されている。

ることが予想される」と記されている。同地区の1) 町が神明区に避難情報を発令又は（筆者注、自治会ごとの「逃げどきマップ」では、複数のシ住民が）危険を感じた場合は、区長（又はナリオを記載したフローチャートが示され、状況副区長）へ連絡。の変化とともに避難先および避難ルートを変えて

2) 近所の人に声をかけ、ライト、飲食物、着危険を避けている。地図上に緑の矢印で避難路を替え、貴重品などを持って、グリーンホテ明記しているが、土砂災害特別計画区域（レッルへ避難。

ド）を横断している個所もあるが、「前日の明るい時間帯の避難」の場合に限られている。

3) ロビーで、避難者名簿に記入する。

④のインクルーシブな防災のグッドプラクティ

4) 避難場所は、ロビー突き当りの座敷「うぐスとして、東京都あきる野市の網代地区を挙げたいすの間」。
5) ホテルは営業しているため、避難者としてい。同地区は多摩川水系の秋川右岸にあり、山や－18－消防防災の科学

川で囲まれた一体感を有する地区であるが、古来小出しの策定の初回として認識の共有という地区

より南北に鎌倉街道、東西に古甲州街道が、地内防災計画はよいアイデアである。

で交差していた。図４に示すように崩壊のイエ

神奈川県相模原市は、都市域をもつ旧相模原市ローゾーンも多い。網代自治会は、地区内の特別と丹沢山地の北部に広がる旧津久井郡の４町とが養護老人ホーム福楽園（図４の地図中の円内）と平成に合併した人口70万人を超える政令指定都市災害時の相互応援を進めるため、平時から合同防である。平成27年12月までに市内のまちづくり区災訓練を実施している。これらの取組みを踏まえ域全22地区で地区防災計画の策定を終え、平成28た地区防災計画をめざしている。

年３月に地域防災計画への位置付けを実現してい継続的な策定の取組みについて二つのグッドプる。地区防災計画制度の開始後の早い時期での市ラクティスを示したい。愛知県岡崎市藤川西部地

内全地区の策定であったが、全22地区の地区防区では、藤川小学校区防災カルテより藤川西部部

災計画は構成も内容も印字のフォントやフォー分を抜粋して掲載するとともに、「住民意見・認マットも様々であり、想定される災害やその対識」として挙がった多くのコメントを並べ地区防応策および日常の取組みも各地区の特性が反映災計画として掲載している。防災計画というと災されたものとなっている（田中ら，2017）。現在

害時の役割分担などの取り決めがまず頭に浮かぶは、策定した地区防災計画をそれぞれの地域のかもしれないが、住民がどう認識しているのかと実情に応じて見直していく取組みを支援するたいう情報の共有は、住民自身にとっても地区の認め、相模原市役所作成の手引きがある。
（https://識を防災の視点から深める一助となり重要である。

www.city.sagamihara.kanagawa.jp/kurashi/1026529/

図４

網代地区周辺図（東京都土砂災害警戒区域等マップから転載）

網代地区は秋川右岸（南側）にあり、特別養護老人ホームはその南東にある（円内）。

№152 2023（春季）－19－bousai/1008824/1008828.html ）そこには、「修正ながら、なんどでもいじくり、予期していなかっした地区防災計画を地域に広く周知し、訓練・研たねじれや変化を受け入れながら状況の改善を試修会などの取組みを進め、（中略）訓練を行うこみ、改善することに何が伴うのかを問い続ける。とで新たな課題が見つかることから、その課題に病状の改善についてのモルの指摘は、防災においどう対処していくのか、次の地区防災計画の修正ても通じる。住民主体の防災は、モルのいう「選につなげていく体制を地域で作りあげていきま択のロジック」であってはならない。そして、地しょう。」と記され、修正を継続していくことが区防災計画を何度も見直すことは、まさに「ケア促されている。これは後述するケアのロジックにのロジック」の防災における実践といえよう。

通じるものといえよう。

５．行政主導と住民の主体的な防災は車の両輪
行政によるトップダウンの防災と、地区防災計画によるボトムアップの防災は、車の両輪として機能することが大切である。本稿の第１章で、土砂災害警戒区域や土砂災害警戒情報の問題点を指摘したが、この二つの制度自体は現代の科学水準におけるベストの解であり、指摘した問題点はこの制度の見直しで解決するには限界がある。車の両輪をなす住民主体の地区防災計画で補うべきものである。
アネマリー・モルは医療における「選択のロジック」を批判し、「ケアのロジック」の重視を提案する。前者は、患者に治療方法を選択させ、その効果に対して「あなた自身が望んだことです【引用文献】
モル，アネマリー，田口陽子・浜田明範訳（2020）
ケアのロジック 選択は患者のためになるか．水声社，pp.285.
西澤雅道・金 思穎・筒井智士（2016）地区防災計画制度創設の経緯とその概要．消防防災の科学
124(2016春号），16-22
西澤雅道・筒井智士（2016）地区防災計画制度入門。
NTT 出版，pp.253.
田 中 隆 文・ 大 津 悠 暉・ 西 田 結 也・ 佐 保 田 哲 平（2017）「相模原市における災害脆弱性の継承と地区防災計画の策定」地区防災計画学会誌，10，38-69
田 中 隆 文・ 中 村 清 美・ 大 村 さ つ き・ 小 穴 久 仁 編（2021）土砂災害に備える地区防災計画．ブイ
ツーソリューション，pp.196.
室﨑益輝（2016）地区防災計画の理念．消防防災の科学124(2016春号 )，7-10.
室崎益輝（2022)「巻頭言 できるところから始めよう」地区防災計画会誌，25，1-2．
矢守克也（2016）地区防災計画をめぐる４つの誤解とホント．消防防災の科学124(2016春号），11-15.

よね。」と迫る。後者は、反復しながら、調整し－20－

消防防災の科学