特集 ― アフリカをみる世界の目

ウガンダの分権化と貧困削減︱︱ ドナーの視座の制約
笹岡雄一

また、ウガンダは政府の規模を縮減する公共セクター改革に も 成 功 し、 一 九 九 七 年 に 途 上 国 で 最 初 に 貧 困 削 減 戦 略ていた。内戦からの復興過程にあったとはいえ、当時の経」と呼ばれ望の星 （オルブライト米国国務長官、一九九七）

であるが、一九九〇年代の開発協力の世界においては、「希ウガンダは東アフリカの内陸部に位置する目立たない国

う し た 社 会 経 済 的 な 成 功 と は 対 照 的 に、 政 治 形 態 に お い）
初等教育普遍化政策（ Universal Primary Education: UPEの導入による就学児童数の拡大などを達成した。他方、こ反映した所得貧困の低下、ＨＩＶ／ＡＩＤｓの早期対策、はじめに済成長率六パーセントという数字はサブサハラアフリカ）」ては二〇〇六年までは「無政党政治 （noparty
politics：と 形 容 さ れ た、 Ｎ Ｒ Ｍ （ National Resistance Movement
二 〇 〇 一 年 か ら は ム ー ブ メ ン ト と 呼 ば れ た ）と 呼 称 さ れ る（ Poverty Reduction Strategy: PRS）を作成したが、そのオー
ナーシップぶりでも評価された。さらに、好調な成長率を行をはじめ国際金融機関、国連機関や二国間政府援助機関

唯一の政治勢力の統治が続き、国民の政治的権利は抑制さ（以 下「ア フ リ カ 」）では希少であったので、ＩＭＦ世界銀（以下、「ドナー」と総称）から大きな賞賛を浴びていた。

化の目標に関する政府の公式のスタンスは、地方におけるり実施されてきたが、ドナー側も積極的に支援した。分権ＲＳと同様、ウガンダ政府の内発的なイニシアティブによ

二〇〇六年までの一〇年間のプロセスである。分権化はＰ

あ っ た か ら で あ る。 本 格 的 な 稼 動 期 間 は 一 九 九 七 年 か ら

ともに域内で最も急進的かつ本格的な分権化を進めた国で策のなかでもとくに注目された。ウガンダは南アフリカとウガンダの分権化政策は、九〇年代のアフリカ諸国の政）は 分 権 化 の 貧 困 削 減 効 果 は 三 つ の ル ー ト を 通 じ て2007
実 現 す る と い う。 そ れ は、 公 共 的 な 意 思 決 定 過 程 へ の 参

感 が 否 め な い。 ウ ガ ン ダ を 研 究 し た ス テ ィ ナ ー （ Steiner期の準備期間の必要性を考慮すると暫定的な評価というた。しかし、この見解自体、貧困削減の多面的な要因、長ティング （ Jütting et al. 2004
）らの研究は、分権化の貧困削減への貢献度は総じて「やや否定的」か「否定的」としる。 一 九 ヵ 国 を 対 象 と し た Ｏ Ｅ Ｃ Ｄ 開 発 セ ン タ ー の ユ ッ政策だけで効果を測定することは一般的に困難だからであざまな政策、改革が一体的に作用する必要があり、分権化

サービス・デリバリー体制の構築による貧困削減と民主化）、公共サービスの効率性の向加 （ Crook and Manor 1998）
、および紛争解決能力の形成 （ Crook
上 （ World Bank 2001

れた。

）
。ウガンダの分権化に対の促進であった （ MoFPED 2000
する国際社会の論調も当初は歓迎ムードが強く、「いかな）である。ウガンダの分権化は当初こand Sverrisson 2001
れ ら の ル ー ト そ れ ぞ れ で 高 い 評 価 を 得 て い た が、 ス テ ィ

フリカ民主主義の制度として地方政府（ＬＣ／ＲＣ、後述））。 た だ し、 本 格 稼
な 政 策 」 と 評 さ れ た （ Mitchinson 2003
動から一〇年が経過し、さまざまな問題も露呈した。「ア論的に考察し、分権化のプロセスが集権性を伴っていたこ

本稿では開発援助を通じての分権化と貧困削減の関係を理

ナーは実際にはそのとおり機能しなかったと論じている。

＊）政 策 よ り も 最 も ラ デ ィ カ ル
る 国 の 権 限 委 譲 （ devolutionを創設するという当初の考え方が後退した」のではというあったことを論じる。

）。貧困削減にはさまい （ Jütting et al. 2004 ; Steiner 2007

つ い て の 先 行 研 究 は 多 い が、 貧 困 削 減 効 果 の 研 究 は 少 な

減 の 関 係 で あ る。 低 所 得 国 の 分 権 化 政 策 の 目 的 や 動 機 に検討したい。第一の課題は、手段としての分権化と貧困削全体像をみることができる。しかし、残念ながら、ウガン

明された立場だけであったなら、第一の課題を検討すれば把握する必要性である。もしウガンダ側の動機が公式に表第二の課題は、ウガンダの分権化の政策動機を総合的にと、 そ の 意 味 で 貧 困 削 減 は 分 権 化 と は 直 結 し な い 事 象 で）。
見方もある （斉藤 2007
本稿ではウガンダの分権化について大きく二つの課題を＊

208
209 ウガンダの分権化と貧困削減

２必要がある。最後に、「おわりに」ではウガンダの分権化

権化は行政レベルに留まらず、政治レベルから広く捉える

は分権化の意味を汲み取れないだろう。一般に低所得国にとは何を意味するものであったのか、暫定的な結論を述べ

ダ 側 に 隠 れ た 動 機 が 存 在 し た な ら ば、 第 一 の 課 題 だ け でとって分権化が何であったのかを問うことは、公式の政策ることにしたい。

中央から地方へ。
く合意がとれていなかった （ Piron with Norton 2004 : ）16
九六年一一月にパリで開催された援助国会合で教育大臣は方、初等教育については国際金融機関と政府の間でまった

あ り、 さ ら に Ｕ Ｐ Ｅ を 行 う 余 裕 は な い と 述 べ て い た。 他

年度の予算は重点セクター全般の拡充と道路で手一杯で者が世界銀行の常駐代表に着任挨拶をした際、同代表は来路一〇ヵ年整備計画」が形成され始めた時期であった。筆は、世界銀行をはじめ多くのドナーの協力を得て「全国道と、そこでＵＰＥ政策を公約したことであった。九六年末

ベニが九六年にはじめて公開の大統領選に参加したこと）。
とを確認している （ MoFPED 2000 : 108
ウガンダにおいてＰＥＡＰ策定が急がれた理由は、ムセ

ガンダの民主主義は分権化の文脈のなかで追求される」このひとつにあげており、その改訂版は憲法を引用して「ウた、ＰＥＡＰは地方分権を貧困削減のための重要政策項目

動機に変化があったのかについて検討する。ここでは、分二の課題として一〇年の間にウガンダ側の分権化をめぐるの貧困削減に対する寄与の可能性を論じる。第Ⅲ章では第係について考察する。ここで第一の課題である分権化政策

第Ⅰ章の論述に立脚してウガンダの貧困削減と分権化の関かでドナーが果たした役割について解説する。第Ⅱ章ではたウガンダの分権化政策やＰＲＳの経緯を説明し、そのなる。以下の構成としては、第Ⅰ章で一九九七年を中心とし像すれば、ある程度予測できたゲームと捉えることもでき

政策決定者ないしは権力エリートとドナーの間の関係を想権化のダイナミズムの全貌に近接できると考えた。それはの政策動機という二つの課題を検討することで、同国の分

本稿では、ウガンダの分権化と貧困削減の関係、分権化というのは個別のプロジェクトを超えたセクター全体に対び他のドナーに対して呼びかけた。セクター・プログラム

は教育のセクター・プログラムの実施をウガンダ政府およ（化するとともに、ドナーの内部で新しいタイプの援助様態に対応することを決定した。英国政府はムセベニ支援を強あった。英国は中等支援プログラムを終了させ、初等教育

初 等 教 育 だ と 説 明 し た （ Piron with Norton 2004 : 18）
。こうした状況で、ドナーで真っ先に対応を変えたのは英国で統領は機会あるごとに、ウガンダで優先されるのは道路とし、自分達の努力の姿勢を示す必要があった。ムセベニ大

画省はＰＥＡＰにもとづく中長期的な優先セクターを明示の教員が多く、彼らは無資格教員と呼ばれていた。こうしの資格は初等教員養成学校卒であったが、実際は小学校卒ていたが、未訓練教師の比率の高さに困惑していた。教員）。まな検討が行われたと評価されている （ MoFPED 2001

）進界銀行のＰＲＳＰ （ Poverty Reduction Strategy Paper
捗状況報告書においても「参加型貧困調査などで最も綿密プロセスが始まっていたことになる。ＰＥＡＰはＩＭＦ世で、ウガンダではその二年前からオーナーシップをもったれたのは、九九年のＩＭＦ世界銀行の合同委員会であるのた。国際社会で途上国全体に対するＰＲＳの作成が討議さ中心になって構成される一〇名あまりのチームが作業しこの打ちわせ会議に参加したことがあるが、ウガンダ人が（ Poverty Eradication Action Plan: PEAP）というウガンダ版ＰＲＳの作成が着手されたのもこの年であった。筆者も多 く の 政 策 改 革 が 並 行 し て 進 展 し た。 貧 困 撲 滅 行 動 計 画

一九九七年のウガンダでは財務計画省によって担われた

１ 九七年 の軌跡

ＵＰＥを実施したい旨説明したが、計画はまだ初歩的な段する開発戦略と投資計画のことである。そして、地方の貧Ⅰやプログラムの検証を通じても解明できないことが多い。
また、一〇年という期間が経過することによって分権化のプロセスに変化がうまれることもあろう。もしドナーが看取していないウガンダ側の動機が存在したとすれば、それは開発を進めるにあたってのドナーの視座の制約を意味す
るものになろう。筆者はこの面について動機に変化があっ階で、ドナーの反応も芳しくなかった。ところが、九七年たとの観点から論じる。

になってムセベニ大統領はＵＰＥをただちに実施する旨の

困削減のニーズに応えるコンポーネントとしてバスケット

く、中等教育に対する支援を行っていた。米国の国際開発

質の低下を懸念する声があった。英国は、初等教育ではな教育を支援していたドナーにはＵＰＥによる初等教育の）アプローを呼びかけたが、彼らは地域拠点 （ Area Basedと呼ばれは初等教育の教室建設を対象とし、 School Fundた。英国はオランダ、アイルランドなど北欧ドナーに参加

フ ァ ン ド と い う 新 し い 援 助 モ ダ リ テ ィ を 提 唱 し た。 こ れ）を推進する機会を得たいと考えたのである。
aid modality
一九九七年二月にＵＰＥ政策が公式発表されると、英国た懐疑的なドナーの対応を変えるために、ウガンダ財務計

ラジオ演説を行うのである。

庁は小学校教員、校長に対するスキルアップの支援を行っ

210
211 ウガンダの分権化と貧困削減

で き る と 語 っ た （ President Speech, New Vision, Oct. 10 ,モニタリングおよび地方政府に対する技術支援に限定されチという多セクターの事業を地方で展開しており、単一のるとした。

セクター基金には消極的であった。北欧諸国は従来から多）によってウ
国間債務基金 （ Multilateral Debt Fund: MDF
ガンダの債務の利子払いを代行していた。それが九九年の）。他方、中央政府の役割は、国家政策の実施、国家
1997
的基準の確保、よい統治、腐敗と職権乱用の阻止、検査、ケ ル ン・ サ ミ ッ ト に よ っ て 最 終 合 意 さ れ た 重 債 務 貧 困 国）、無条件（ un-conditional）、
ントには、条件付き（ conditional

一九九三年から中央政府から地方政府に交付されたグラ（ Heavily Indebted Poor Countries: HIPCs）救済措置の導入
によって不必要となることから、ＭＤＦを原資に地方開発）の 三 種 類 が あ っ た。 北 欧 諸 国 は、
平 等 化 （ equalization
地方政府には開発プロジェクトの優先順位の変化に応じてを支える基金を作ろうと議論していたのである。
一九九七年に開始された、もうひとつの重要な改革が分はＰＥＡＰの重点三セクター （初等教育、地方道路および柔軟に支出を変えられる裁量権が重要であるとし、中央政と農業があとで加わった。無条件グラントは、人口と自治権化政策である。九二年から政策実施の準備過程に入り、する原則によって指針を与えられている」と述べている。

体の面積により算出される一般行政経費であり、人件費と府の公務員を地方公務員にする際、給与定員をセクターで）九七年に発布された地方政府法 （ Local Government Actには政治的、行政的および財政的分権化が規定された。同物件費からなる。平等化グラントは、標準より達成度の低

縛らず無条件グラントとして確保するように働きかけた。

年の一〇月九日の独立記念日の演説でムセベニ大統領は、限定される条件付きグラントは、交付金全体に占める比率

地方政府省にデンマークの支援で分権化事務局が設置さ分権化によって中央政府から地方政府に移転された予算にが九四／九五年度の九〇パーセントから九七／九八年度のれ、九五年に発布された憲法には分権化の規定が盛り込ま）
草の根レベルの人びとがアクセスし、準郡 （ sub-county
レベルの歳入の六五パーセントが地元で使える、地方政府

む、とくに権力の分立、司法と議会の強化が必要で、野党

地方政府省はこの要求に応え、交付金に占める無条件グラが中央政府に相談なく計画、財政、案件の優先順位を決定の 活 動 自 由 化 に つ い て は 二 〇 〇 〇 年 ま で に 実 現 す べ き、れた。
「国家目標および国家政策の根本原理」のⅡ―ⅲは、七六パーセントに減少したものの、二〇〇一／〇二年度予まもなく行われる地方選挙は分権化にとり重要なステッ

ントを九四／九五年度の一〇パーセントから九七／九八年

算には八七パーセントに回復し、その後も変化していない。

度予算では二四パーセントに拡大した。条件付きグラント

また、平等化グラントは二〇〇一年度実績でグラント全体

プとの声明を出した。北部地域については南部との格差拡

切なレベルに政府の機能と権限を分権化および権限委譲の一パーセント未満しかなく、現在でもそのままである。

大、治安の不安定化に懸念を有し、反逆集団ＬＲＡ （ Lord

「国家は人びとが最良に運営し、彼らの業務を遂行する適つまり、地方交付金予算の中心は現在にいたるまで条件付）との政治対話が必要と表明した。分権Resistance Army
化については、多くのドナーからの支持表明のなかで米国）を起源としていた。九七
評議会ＲＣ （ Resistance Council
年当時、最大の二国間ドナーのデンマークは、経常予算と村の行政組織 （ＬＣ１）は内戦時代のＮＲＭの末端の抵抗

直接応えることの重要性を痛感したからであった。また、ＡＰと同様、一九九六年の選挙活動を経て国民のニーズにムセベニが急進的な財政的分権化を指向したのは、ＰＥ条件で同意すると注文を付け、独は経常予算支援を大規模が必要性を確認した。英国は同基金が政府財政を構成するると述べた。また、地方開発の基金については世界銀行、

略を立てており、その柱は分権化と民間セクター支援であ論した。国連開発計画 （ＵＮＤＰ）は貧困撲滅を中心に戦は地方政府の能力を確認すべきで、性急な支援は疑問と反い県に対して特別に交付される資金であった。資金使途がプライマリーヘルスケア）の事業経費として開始され、水きグラントであり、デンマークなどが主張したほどには無開発予算の多くの執行権限を地方政府に交付すべきと唱に続けると、支援に際限がなくなる恐れがあるとコメント

条件グラントは拡大されなかった。

え、地方政府省といくつかの地方政府の支持を取り付けてした。

導する必要があるという漸進主義の立場であった。九八年

府にはいまだ十分な行政能力がなく、中央政府が大きく指た。こうしたイニシアティブのもとでムセベニは国際金融サービス・デリバリーを地方政府のもとで実施しようとし大統領選挙勝利を背景に分権化政策を本格的に稼動させ

一九九七年のウガンダはドナーからの厚い支持と前年のオランダ、デンマーク、アイルランド、スウェーデンなどいた。これに対し、ＩＭＦ世界銀行、財務計画省は地方政）と し て の 分 権 化 を 漸 進 的 に 実 施に 権 限 委 譲 （ devolution
し、まず中央に地方に対する貧困削減のための基金を導入

一九九七年一一月にパリで開かれた援助国会合において政策の推進に邁進した。それを開発計画と各省・ドナー協機関の示唆すら無視し、巧みにドナーを取り込んでＵＰＥた。 Ｐ Ｅ Ａ Ｐ に お い て 優 先 セ ク タ ー を 明 示 し、 そ れ ら のするという折衷案が打ち出された。
オ ラ ン ダ は Ｅ Ｕ の 議 長 国 と し て、 民 主 的 な 政 治 改 革 を 求

212
213 ウガンダの分権化と貧困削減

ガンダ政府の政策においては、分権化＝サービス・デリバ

ナーシップが備わっていたと考えられる。この時点で、ウあり、こうした政治から行政にいたるリンクには高いオーの資金が供与され、自主財源ではまかなえない本格的な事ファンドとして蓄えるために、地方政府にかつてない規模が大きな資金をドナーから誘引し、それを通常バスケット

セクター・プログラムと分権化の協調的な部分は、前者

作成に取り掛かった。

リー＝貧困削減の目的と手段は明確にリンクしていたし、業展開が行えることである。地方政府にはインセンティブ

議のうえで支えたのが財務計画省、とくにムテビレ次官でドナー側もそれを支援した。
と使命感がうまれ、本来あるべき執行体制が確立され、運用のルールが組織内に浸透する効果がうまれる。つぎに、九七年に道路と教育セクターにおいて導入され、道路分野

し、結果重視のモニタリングを行うアプローチであった。

は そ の ひ と つ で あ り、 政 府 と ド ナ ー が 共 同 で 計 画・ 投 資助の新規モダリティが試みられた。セクター・プログラム

一九九七／九八年度は、ウガンダにおいてさまざまな援

委 員 会 で ド ナ ー 側 に 対 す る 改 善 策 の 説 明 に 追 わ れ た。 他

求する。セクター省庁と地方政府省はバスケットファンド

対し、ドナー側は次期の資金リリースを遅らせて改善を要

るが、それはしばしば不正確であったり遅延した。これに学校や保健所という現場から上位の機関に順次報告をあげ

方政府に対するセクター省庁の苛立ちである。地方政府は

新 し い援助 の モ ダ リ テ ィは世界銀行、教育分野は英国主導で開始された。この二つ
方、地方政府、とくに県政府はセクターの拘束を受けた予

２は、九七年から開始されたＰＥＡＰにおいて最も高い予算算では自らの裁量権がなく、参加型で計画を作っても活用

両者が衝突する部分は、膨大な業務と予算をこなせない地の伸びを示したセクターであった。セクター・プログラム
できない不満があった。

健、地方道路、水の四セクターに拡大し、世界銀行もファ

一二月の援助国会合においてＰＡＦの対象は初等教育、保）のLocal Government Budget Framework Paper: LGBFP

各県は九九年からこれに合致する形で地方政府予算計画書という整合的な計画を中央で作成することが可能であり、で、ＰＥＡＰ＝セクター・プログラム＝条件付きグラント

試みがパイロット県で行われ、下からの分権化計画や弾力とされ、多くのグラントが統合された。さらなる分権化のラントの利用の弾力化と中央に対する報告の簡略化が狙い）。二セクターはＰＥＡＰの優先
Republic of Uganda 1998
分野であり、条件付きグラントに入っていた。一九九八年

行動基金（ Poverty Action Fund: PAF）の原型となった（ Theバスケットファンドを開始することで合意し、これが貧困

英国はオランダとともに初等教育と保健の二セクターでと分権化は地方の貧困層を削減するという共通の目的を有イナンスの仕方についての留保付きで参加を表明した。Ｐ

的な予算執行と上からのＰＥＡＰ、セクター・プログラム

し、 条 件 付 き グ ラ ン ト は セ ク タ ー 別 の 事 業 予 算 で あ る のＡＦは、ＰＥＡＰを具体化する資金を集めるために一般予の制度趣旨をいかに調和させるか、さらに高度の行政的な（算のなかに特化された基金である。ウガンダ政府はＨＩＰ技術が求められることになった。
根民主主義を推進するために、県以下の単位での地域拠点

北欧ドナーは地方におけるサービス・デリバリーと草のＣｓ救済措置によって浮いた資金をＰＡＦに回すことが義し、政府の貧困削減に向けたコミットメントの高さを示し型開発を支援していた。これらのドナーは総合的な開発と務付けられた。ＰＡＦの政府歳出に占める割合は年々増加た。ＰＡＦは開始された九七／九八年度に歳出の一七パー

はドナー丸抱えとなり、コストがかかるので対象エリアが住民自治などのガバナンスの向上施策を組み合わせて援助縮小され、近隣の地域に成果を広げられなかった。ウガンする傾向があった。このアプローチにおいて問題となった

二 〇 〇 七 年 時 点 で も、 地 方 財 政 の う ち 条 件 付 き グ ラ ン

ダ政府はすべての主要な地域にサービスを提供できないこ

セントの規模であったが、毎年漸増して二〇〇〇／〇一年

ト、 平 等 化 グ ラ ン ト の 九 割 が Ｐ Ａ Ｆ に よ り 担 わ れ て いとがＮＲＭの政治的不支持に繋がる懸念を有していた。両

度には二九パーセントになった。地方政府は四半期毎に予る。 イ ヤ マ ー ク 型 援 助 や 条 件 付 き グ ラ ン ト の 多 様 化 に よ者の思惑が合致して一九九七年までにすべての県に対するのは、県以下の行政単位が政府予算の計画・執行権限を有り、 二 〇 〇 二 年 時 点 で 地 方 財 政 に は 三 〇 の 異 な る 資 金 移

算要求とモニタリング進捗報告を中央政府に対して行うこ

転 シ ス テ ム が 存 在 し、 政 府 の 手 続 き が 非 常 に 煩 瑣 に な っ財政的分権化が開始されたのである。財政の分権化は九〇していないことであった。その結果、プロジェクトの予算た。 予 算 全 体 の 執 行 状 況 は わ る く な か っ た が、 条 件 付 き

年代後半に飛躍的に進捗し、地方政府の政府予算に占めるとになった。

グラントがよい効果をうんでいないことが問題とされた。

／〇一年度に三四パーセントに増加し、現在も維持されている。

比率は一九九四／九五年度の一四パーセントから二〇〇〇）と 準 郡 の 段 階 で 計 画 や 実 施、 予 算 管 理 能 力
県 （ districtをさらに高めることが課題となり、同年にＦＤＳ （Fiscal）が 作 成 さ れ た。 地 方 政 府 の グ
Decentralization Strategy

214
215 ウガンダの分権化と貧困削減

開発支援モダリティの位置づけ

分権化（強）（注）GBS: General Budget Support, Balance of Payment は国際収支のバランスのための支援。

多くのドナーは地域拠点のプロジェクトを撤退させ、その 資 金 を Ｐ Ａ Ｆ に 振 り 向 け た。 ま た、 財 政 支 援 （ Budget）と呼ばれるアフリカでその後普及する援助モダ
Support
リティが開始された。これはＰＡＦ同様に、財務計画省の＊中央銀行の口座にドナーの援助資金を直接投入する方式
で、ウガンダ政府が推進した。とくに一般財政支援というような事業が地方で実施されているのか実情を把握できなきるように支援を行った。財務計画省や一般省庁は、どのジェクトを実施し、農民が自分達の力で開発計画を作成で分 権 化 の 推 進 を 目 的 と し た。 デ ン マ ー ク は 総 合 開 発 プ ロていた。たとえば、アイルランドは地方開発の支援、地方などが実施し、県や市、村の単位でプロジェクトを実施しランド、オーストリア、ベルギー、ＵＮＩＣＥＦ、ＷＦＰ

図１における①の地域拠点型の援助は北欧諸国、アイル

転用される可能性は少なかった。

支出が遅延することはあっても、大規模な腐敗や軍事費にビリティを確保しやすかった。ＰＡＦのイヤマーク資金は監査を可能とし、ドナーにとっても拠出資金のアカウンタ

キームが発達した。これは中央政府の資金コントロールや益者としながら、中央において運営される垂直的な予算スして条件付きグラントにいたるという、地方の一般層を受はＰＥＡＰからセクター・プログラムないしＰＡＦを経由タイプは、使途が完全に自由な予算であった。ウガンダで＊セクター財政支援やセクターバスケットファンドに転換させた。どの省庁もセクター・プログラムを実施したがり、二〇〇一年時点で教育、幹線道路、保健、司法の四つのプとしては、分権指向が弱い中央政府に対するプロジェクト

るが、ウガンダでは主流ではなくなっている。全体の傾向

ビレ次官はコーヒー市場の自由化をあげていた。これにはントに減少した。この最大の要因として財務計画省のムテ

困層は九七年に四六パーセント、二〇〇〇年に三四パーセ

一九九二年に人口の五六パーセントを占めていた絶対貧

貧困の削減

援助と分権指向が非常に強い地域拠点型の援助が減少し、ログラムが完成した。③のプロジェクト援助は継続してい適 度 に 分 権 化 指 向 の あ る プ ロ グ ラ ム 援 助 が 増 加 し た。 ま

二五〇万人の小農が従事しており、彼等の得た現金収入がし、セクター・プログラムは集権性の強い援助で、かつ単サービスを供給しようという一貫した意図は窺えた。しかセスであったり、資金の配分メカニズムであるが、地方にまな援助モダリティが形成された。それは計画作成のプロ

一九九七／九八年度は分権化政策ともリンクしてさまざ

件の悪化により三八パーセントに増加したが （ Economist）。貧困
持 ち 込 ま れ た と 推 測 さ れ て い る （ Economist 2007
率は二〇〇二／〇三年度にＧＤＰ成長率の低下と交易条だ し、 金 は 隣 国 の コ ン ゴ 民 主 共 和 国 で 産 出 さ れ た も の がの 輸 出 が 増 え、 九 九 年 か ら 金 も 主 力 輸 出 品 に な っ た。 た家 計 に 現 れ た。 九 八 年 か ら 同 輸 出 は 減 少 し た が、 魚、 花

一のセクターを対象とするモダリティであった。また、開ントとして供与し直したことで予算執行体制としては集権

融 機 関 か ら の も の で、 経 常 予 算 の 三 割 が 債 務 返 済 に 充 て）。
率の減少が顕著であった （ UBoS 2007
対外債務は九〇年代後半には全体の三分の二が国際金の援助資金を吸収し、かつこれを中央からの条件付きグラ性を強める傾向があった。分権化による地方のサービス・

発資金の枠組みであるＰＡＦや一般財政支援は地域拠点型）、〇五／〇六年度には再び三一パーセントに減少し2007ている。同年度においては都市部と比較して農村部の貧困

現在まで続いている。

た、政府財政の半分を援助で支える傾向が九〇年代末から

Ⅱ

デリバリー強化の目的とは別に、連動した援助モダリティ

ユニセクター

いので熱心に支援しなかった。ＰＡＦと一般財政支援の発③が集権的な性格を有していたことによって、ウガンダの分②

権化政策は中央主導、中央依存の傾向を深めたのである。

セクター・
プログラム

達によりこのアプローチは急減する。②のセクター・プロ

分権化（弱）

グラムは中央政府ベースのプロジェクトの一部を吸収し、

図1

セクター
財政支援、
セクター
バスケット
プロジェクト援助

地域拠点型
①
GBS,
PAF
Balance ofPayment
Support216
217 ウガンダの分権化と貧困削減

クロスセクターら れ て い た。 構 造 調 整 の 努 力 が 評 価 さ れ た ウ ガ ン ダ は、免措置が加えられた。ＨＩＰＣｓの適用後は外国直接投資

その後も主要国首脳会議 （Ｇ８）において二国間債務の減の 学 校 に 届 か な か っ た。 こ う し た 現 状 を 調 べ た の が 世 界

一九九一年と九五年の間は一三パーセントしか最終目的地）も、かった。初等教育の学校運営経費 （ capitation grant
条件付きグラントの一部として地方政府に交付されたが、（笹岡・西村 2007）。
従来の社会セクターの予算は地方の現場には届きにく（ＦＤＩ）も 二〇 〇 一 年 の一 億 五 〇〇 〇 万 ドル か ら 〇五 年

銀 行 な ど の 公 共 支 出 追 跡 調 査 （ PETS: Public Expenditure

一九九八年四月にＨＩＰＣｓ救済措置の適用により以降の二億六〇〇〇万ドルに増加した。債務問題の軽減化は、三〇年間にわたり六億五〇〇〇万ドルの債務が削減され、ＰＥＡＰを通じてウガンダの優先セクター予算の拡充に寄）である （ Reinikka and Svensson 2004）。
Tracking Survey
この調査では、初等教育・保健資金のサービス機関への到し、児童の留年・退学率は高く、内部効率性が問われていは、ジェンダー格差の改善とともに評価されている。ただ〇四年に七四〇万人に増えている。この事業の量的な拡大

一、二年生であった。さらに、二〇〇二年に六九〇万人、（ head-count）が 行 わ れ た。 児 童 数 は 九 六 年 の 二 九 〇 万 人
か ら 九 七 年 八 月 の 五 三 〇 万 人 に 急 増 し、 そ の 四 割 は 小 学

金 （Ｕ Ｎ Ｉ Ｃ Ｅ Ｆ ） の 協 力 に よ り Ｕ Ｐ Ｅ 就 学 児 童 の 登 録に 各 家 庭 の 児 童 全 員 に 拡 大 さ れ た。 九 七 年 に 国 連 児 童 基（一九九六年一二月、大統領声明）、対象は二〇〇二年七月

庭四人の児童まで授業料を無償化するものであったがは 特 別 の 扱 い を 受 け た。 ウ ガ ン ダ の Ｕ Ｐ Ｅ 政 策 は、 各 家

Ｐ Ｅ Ａ Ｐ の 優 先 セ ク タ ー の な か で も、 初 等 教 育 と 保 健

を 定 め た。 県 病 院 は 国 か ら 県 の 管 轄 に 移 行 し た。 ミ ニ マ

テ ィ ヴ・ ヘ ル ス、 公 衆 衛 生 な ど か ら な る。 保 健 サ ー ビ ス

した。対象領域は、感染症、統合的小児疾患、リプロダク

層、女性と子どもを重点対象として、公平に提供しようと

保 健 政 策 も ヘ ル ス ケ ア の ミ ニ マ ム・ パ ッ ケ ー ジ を 貧 困運営委員会の委員長が横領するケースも報告されている。

二〇〇〇年に資金の八〇～九〇パーセントが届くように

対 策 の 流 れ と 合 致 し て 九 七 年 に Ｕ Ｐ Ｅ が 行 わ れ、 九 九 ／を 校 舎 の 壁 に 張 り 出 す こ と が 義 務 付 け ら れ た。 こ う し た

うになった。学校は地方政府から受領したグラントの明細て、政府は月毎に機関間の資金の移転を新聞に公示するよ

達の有無と、受領した資金額を分析した。調査結果を受け与することになった。

）。また、児童の両親の学校へのる （ Nishimura et al. 2007
関わりはＵＰＥの導入後貧しい地域ほど弱くなっているる （九 〇 ／ 九 一 年 度 の 五 四 パ ー
27.4
初等純就学率

50

74

74

84

5 歳未満死亡率

180

160

170

137

（出典）Uganda Bureau of Statistics, Statistical
Abstract 各年版
平均寿命

48

51

42

50.4

セントから二〇〇一／〇二年度の六二パーセント）。大きな傾向としては、所得貧困率の削減
も社会セクター指標の改善も援助の拡大とともに漸進的に進んできた。
一九九八年に実施が開始されたウガンダ参加型貧困調査プ
ロセス （ＵＰＰＡＰ）は九つの県で貧困者の貧困についての見解を集めたフィールド調査である。 こ の 調 査 が 注 目 さ れ た のころが大きい。また、五歳未満死亡率などはアフリカ一般

輸出）、さらにはＵＰＥなどセクター予算の増加によると

ＡＩＤｓ感染率の低下、九〇年代の経済成長 （換金作物の当に改善している。ただし、これは治安の安定やＨＩＶ／

が表１である。とくに九八年から〇六年の間に各指標は相）。
Mutebi 2005
一九八〇年から二〇〇六年までの社会指標を比較したのしても、絶対的な貧困者の参加と受益は限られていた。Ｐが考案されたが、セクター・プログラムにしてもＰＡＦにていたとみなすこともできる。さまざまな援助モダリティ）、二〇〇二／〇三年の家計調査においたが （ McGee 2004て貧困率が増加したので、ＵＰＰＡＰがその予兆を把握し計調査とＵＰＰＡＰの観察結果の違いはおおいに注目されくなる」という貧困者の観察が紹介されたことにある。家

年代末に「富むものはさらに富み、貧しい者はさらに貧し

で も 低 下 し て お り （一 九 九 〇 年 に 一 〇 〇 〇 人 あ た り 四 三 人は、家計調査において貧困が減少しているといわれた九〇

2006
21.0

は、分権化政策を踏まえて複数の行政段階に対応して活動なったとされた。ただし、資金の到着は遅く、校長や学校

ム・パッケージの実践は、準郡以下に多くの役割を期待したが、初等教育と同様に施設設備、人員の配置などの対応が遅れた。ＨＩＶ／ＡＩＤｓはウガンダにおいて他国に先駆けて飛躍的に改善した分野である （一九九二年の感染率
一八パーセントから二〇〇六年の七パーセント）。ウガンダが情報公開に熱心であったことや村レベルの普及活動の対策が効を奏したといわれている。二〇〇一年には基礎保健のコスト・シェアリング制度が廃止され、診察料を政府が支払うことになった。然しながら、サービス提供機関が住民に近くはなっても、多くの住民が保健サービスに満足していたわけではなく、問題があっても同機関や政治家に抗議できなかった。つい最近まで権力の地位にあった者が公衆 を と が め て 威 嚇 し た 社 会 に お い て は、 村 民 は 抗 議 す る

1998

17.8

ＡＦにより地方に施設が建設され、行政の活動経費が提供ことによって何らかの報復が来ることを恐れる （

1990

12.8

から二〇〇二年に四〇人）、初等教育の純就学率も同様であGolooba-1980

人口（百万人）218
219 ウガンダの分権化と貧困削減

ウガンダの社会指標の変化
表1

の奇襲を逃れるために国内避難民が八〇万人以上になった格差は顕著である。北部地域では一九九〇年代末にＬＲＡ（ Lentz 2002）。
貧困の国内格差は大きく、なかでも北部地域と他地域のを 与 え、 小 農 や そ の 地 域 社 会 を 周 縁 化 す る 傾 向 に あ っ た

べての階層を利するものであったが、最貧困層をターゲッ理していた。また、社会セクターの各種利用料の撤廃はすは評判ほどには分権化しておらず、資源を中央に集めて管連結する仕組みが集権的であったので、開発プロセス全般ある。援助モダリティの観点からは、ウガンダは分権化にパクトを特定して評価することは個々の意思決定プロセス

立ったことは推測できるが、予算の増加以外の分権化イン時期もあった。北部地域はＮＲＭにとって内戦期に交戦しされたが、それはもともと資産をもっている者により利益た旧政府軍の輩出地であり、最も政治的な支持の薄い地域
ト化したものではなかった。

Ⅲ

ＮＲＭの動機やアカウンタビリティの実状に立ち入って分析する必要がであった。ムセベニとＮＲＭは南部と西部を支持基盤にしており、北部と東部の支持は相対的に低く、また両地域の方が貧困の度合いは高かった。これに対し、政府は一般的な分権化政策による資源配分に加えて、北部に資源を提供する特別のプログラムを実施し、世界銀行はＮＵＳＡＦと上の統治が続き、政党は結社の自由はあるが集会や活動のムセベニは内外の民主化圧力のなかで一九九六年および自由は著しく制限されていた。ムセベニは九六年の大統領

二〇〇一年の大統領選挙を「無政党政治」のもとで実施し、貧困層の減少は市場の自由化措置の影響が大きく、民営
選挙において七六パーセントの得票を得た。対戦相手は民いう大規模な社会基金借款を供与した。しかし、二〇年に化・市場化も分権化の一部であるという通常の定義づけに
主党の党首セモゲレレで、ムセベニの政権で第二副首相をわたって継続した紛争が社会経済を疲弊させ、さらに人口

従えば、分権化のインパクトだという説明を行うこともで務めた人物であった。九六年と二〇〇〇年の間にドナーとこれに勝利した。これらは候補者が政党ではなく個人の資きる。しかしながら、それは一九九七年以降の地方政府への 増 加 率 や 移 動 率 の 高 さ に よ り、 社 会 指 標 は 低 い ま ま での分権化とは異なる意味である。九七年以降の分権化が地の密接な協力のもとで多数の改革が行われたが、大量の援格で出馬する選挙であった。一九八〇年代のＮＲＭの延長

方政府に多くの予算を配分し、それが社会指標の改善に役な概念を提出し、すべての成人が無政党という政党に所属あった。

助の流入とともに汚職の噂も増加した。ムセベニは疑いのし、政党は存在しても政治活動は妨げられると説明した。
ムセベニとＮＲＭは、二〇〇〇年に複数政党制に対するあ る 閣 僚 に 法 的 処 罰 を 与 え な か っ た が、 報 道 が や ま な い

た。内部は政党政治を行いたい野党ないしはＮＲＭの権力

治 で あ っ た。 無 政 党 政 治 に 対 す る 批 判 は 内 外 か ら な さ れいる地域では、反対派にとっては囲い込まれたなかでの自味したが、ＮＲＭの勢力が地方議会・政府を覆い尽くして分権化は一般市民の行政や政策決定過程への参加促進を意の広汎かつ効率的な提供を目指した。無政党政治のもとで年代の分権化政策は、この全国組織を基礎としてサービス

ピラミッド構造の議会・行政システムであった。一九九〇）で あ っ た。 地 方 に は 五
地 方 議 会 ／ 政 府 （ Local Councils
段階のＬＣシステムが存在し、下位の意見が上位に上がる）。 複 数 政 党 制 のを 推 進 で き る と 述 べ た （ Museveni 1997
不在に対する批判を補うものとしてＮＲＭが重視したのが支持を集めたＮＲＭが宗派や地域などの相違を超えて団結）のム セ ベ ニ は、 複 数 政 党 制 は 党 派 主 義 （ sectarianism
復権に通じるのでウガンダには不適当で、かわりに広範なの前年に反逆やレイプの容疑で逮捕されたが、スウェーデ

い る Ｆ Ｄ Ｃ （ The Forum for Democratic Change）と い う新政党がＮＲＭにとっての脅威となった。ベシジェは選挙

憲法改正動議として承認された。〇六年にはベシジェが率題とされたが、これはＮＲＭが圧倒的多数の議会において

ムセベニの任期が憲法の規定上二期までしかないことも問への移行を宣言し、〇五年の国民投票もこれを承認した。

中二三〇を得た。しかし、〇三年にムセベニは複数政党制

が、却下された。同年の議会選挙でＮＲＭは二八二の議席

選挙後ベシジェは選挙における脅迫と不正を裁判に訴えた

ＲＭを離脱した強力な対抗馬が出現した。結果はムセベニた。投票率は五一パーセントで、九一パーセントが支持にの自由が解除されないことがわかるとボイコットに転じと、辞任させる措置をとった。

基盤から外れている政治集団であり、反政府系の日刊紙モ〇六年一月には釈放された。大統領選は六八パーセントの

国 民 投 票 を 実 施 し た。 野 党 は は じ め は 歓 迎 し た が、 活 動）な ど に 動 向 が 掲 載 さ れ た。 外 部 は 欧 米
ニ タ ー （ Monitor
ドナーやＮＧＯ、人権団体などである。一部の研究者もそパーセントであった。ベシジェは前回より一〇パーセント

投 票 率 で、 ム セ ベ ニ が 五 九 パ ー セ ン ト、 ベ シ ジ ェ が 三 七ン、オランダ、英国が相次いで抗議の意味で援助を停止し、が六九パーセント、ベシジェが二八パーセントであった。

回った。これを受けた〇一年の選挙ではベシジェというＮ）は一九九六年のなかに含まれ、カスファー （ Kasfir 1998のムセベニ圧勝を受けて、「無政党民主主義」という皮肉

220
221 ウガンダの分権化と貧困削減

く議会の選挙でＮＲＭは三一九議席中の一八七議席を獲得

得票率を伸ばしたが、北部地域の支持が最も厚かった。続）、 地 方 政 府 と 議 会、 そ し て 軍 部 で あ っ た。 半 自agencies
治的な組織は、地方政府財政委員会 （ＬＧＦＣ）やウガン

こ で、 注 目 さ れ た の が 半 自 治 的 な 組 織 （ semi-autonomous

した。

安 定 し た 援 助 の 流 入 を 可 能 に し た。 九 七 年 の Ｐ Ｅ Ａ Ｐ は

公共セクター改革が国際金融機関の評価をうみ、その後の九六年の間に一〇万人から四万人に縮小した。このような

ポ ス ト も 三 八 か ら 一 七 に 削 減 し、 軍 部 も 一 九 九 〇 年 か らでの間に三二万人から一五万六〇〇〇人に削減した。大臣

わせるものはなかった。そこで政府の定員を一九九六年ま時、既得権益層とのつながりはなく、政府の縮減をためら

導 入 に 踏 み 切 っ た。 ム セ ベ ニ が 内 戦 後 に 権 力 を 掌 握 し たが、九八年にはコンゴ民主共和国北東部にも防衛を理由に軍部は北部のＬＲＡとの戦闘を理由に軍事費を伸ばした

ポストが増加し、二〇〇一年以降大臣は六七名になった。

する職員は五万人となった。また、一九九六年以降副大臣

統的な公務員は二〇万人に増加し、半自治的な組織に勤務

保健スタッフが増加した。この結果、二〇〇三年までに伝する理由付けを政府に与え、地方政府職員、小学校教員や規程の制約を受けず高給である。ＰＲＳは地方政府を拡充を受けたが、政府と機能が重複し、スタッフは政府の給与

年までに約七〇となり、一部はドナーからも活動費の支援

問・協議・モニタリングの役割が多い。その数は二〇〇二九六年の大統領選挙における貧困削減の公約を集大成した

ダ司法研究所 （ＪＳＩＵ）などが例にあたるが、政府の諮ものでもあった。その手段として公式に強化されたのが分派兵し、二〇〇三年には一時的に五万六〇〇〇人の規模にこのように一九九六年からの一〇年間のあいだにＮＲＭ

権化政策と重点セクター予算の拡充であった。このような拡大した。

は民主化の圧力にさらされ、二〇〇六年には複数政党制の

ＰＲＳ、公共セクター改革と分権化の繋がりをドナー側はしい県を創設することで大量の新しい職を作り、各人にパこうしたポスト作りのなかでも、ムセベニ大統領は「新一九九六年以降のムセベニ政権は持ちうる資源を動員し評価し、さらに支援を増加したのである。
て選挙対策を行う必要があった。その手段がＮＲＭに忠誠）。それによっトロネージの機会を与えた」（ Mwenda 2007て、 潜 在 的 に 反 対 派 に な り う る リ ー ダ ー を 政 府 の 給 与 袋になっている。分権化によってせたが、その変化は表２のよう

員や国会議員を連動して増加さの で、 中 央 政 府 を 再 び 拡 張 す る こ と は で き な か っ た。 そものではなかった。この援助の効果についての開発政策上

野の確認はするものの、特定の支出部門にイヤマークする

始した。この援助は、貧困国の財政全体を支援し、優先分

新しい援助モダリティとして財政支援という援助形態を開）。新しい県といに 引 き 込 み、 中 立 化 さ せ た （ Green 2008
う「選挙区の創出」は、固有の算定式によって地方政府職をつくす人間に社会的に高いポストを与える措置であっ一二年の間に県の数は倍増しの 評 価 は こ こ で は 省 く が、 ウ ガ ン ダ の ガ バ ナ ン ス 全 般 にた。 公 共 セ ク タ ー 改 革 が ド ナ ー か ら 高 く 評 価 さ れ て い た

た。ウガンダの自治体新設は、

とっては二つの意味があった。

でムセベニもＮＲＭもＰＲＳや（ Green 2008）。
もちろん、一九九七年の時点

見返りに提案する傾向が強い

ドル、二〇〇四年に二億ドル前後に増加している。これは）。ウガンダの軍事費は一九九六年にand Tangri 2005
八八〇〇万ドルであったが、二〇〇三年に一億五〇〇〇万）、軍事費を 拡 充 す る こ と に 寄 与 し た が （ Steffensen 2005の増加にも役立ち、使途不明金も含まれていた （ Mwenda

テ ィ と し て 最 も 重 視 し た 財 政 支 援 は、 地 方 へ の グ ラ ン ト

第一は、ウガンダ政府、とくに財務計画省が援助モダリ＊

選挙前にＮＲＭが新しい県候補

それと連動する分権化政策が選ＮＲＭを支える多数の工作資金になりえたし、幽霊兵士のの権力エリートに次回の集票と＊挙前の集票マシーンに使えると（出典）Green 2008: 11（Table 4）.

踏んではいなかった。ドナーの4.1

口座は小型汚職の温床になった。第二は、財政支援やＰＡ

330

側はセクター・プログラムの誕生という契機もあって、Ｎ80

Ｆのような資金援助はプロジェクト援助と比較してドナー

4.4
2008

ＲＭが望む中央主導の分権化政策に同調し、地方政府に条306

が 即 座 に 拠 出 を 拒 む こ と が で き る の で、 政 治 的 コ ン デ ィ

70

ショナリティ （政策付帯条件）を受け取り国に対して強め

5.4
2005

件付きグラントを垂直的に交付する方法を支援したが、こ305

れは国際金融機関や英国も望んだ路線であった。北欧諸国

56

る効果をもった。このことが実証されたのが九八年にウガ

6.5
2002

には、地方政府に無条件グラントを交付し、より地方主導294

ンダがコンゴ民主共和国に侵攻してからの援助減額であっ45た。ウガンダの援助受取額はこの侵攻の後に一九九七年の

7.4
1999

で資金計画を立てる方法を望む傾向にあったが、ＰＡＦを

288

多セクター基金とすることを引き換えに中央主導路線に同

39

八 億 一 三 〇 〇 万 ド ル か ら 九 八 年 の 六 億 四 七 〇 〇 万 ド ル、県あたり国会議員の数1996意した。米国はＮＧＯを通じて地方における開発や保健セ

県と国会議員の数）。
九九年の五億五五〇〇万ドルに減少した （ OECD 2001

国会議員の数クターの支援を行っていた。ドナーはさらにもうひとつの

県の数

表2

222
223 ウガンダの分権化と貧困削減

年

ムセベニ大統領とＮＲＭにとってこの記憶は痛烈なものとＮＲＭは選挙での勝利と見返りに分権化政策という名目だ。これは同質的なパトロネージのネットワークの拡大とる も の で あ っ た （ Crook 2003）
。拡大された地方政府はＮ
ＲＭの支持基盤ではない東部と北部を含めて全国に及んで多数のポストを提供した。これは民主的分権化の本来の加と活力を高める筈であった。そのための参加型の計画作いうよりも、敵対する可能性のある勢力を繋ぎ留めておこなったであろう。さらに、二〇〇二年の隣国ケニアでのモ

成やＵＰＰＡＰという貧困調査も実施された。地方政府の目的である「下からの参加」を促進する内容ではなく、中資金は拡大し、サービスが最終目的地に届くための各種のうとする方針と見受けられる。つまり、ネットワークはよイ政権の平和的な交替が大きく影響し、〇三年の複数政党

努力も行われた。他方で、地方を中央に依存させる政策がり不安定で、短中期的な取引に近い。ただし、この策はム

央と地方のエリートをパトロネージ・ネットワークで繋げ進行した。それは条件付きグラントの増加であり、地方税
セベニとＮＲＭにとっては選挙での勝利を確実にし、得票

地方に目を転じたときに、分権化政策は地方の市民の参の廃止による地方歳入の減少であった。代表的な地方税のの動機は貧困削減から徐々にＮＲＭ体制の維持にすり替え

制への宣言につながったと考えられる。

）は人頭税の流れを汲む
ＧＰＴ （ Graduated Personal Tax
一八歳以上の成人男性 （賃金労働で働く女性を含む）にかられた。
腐 敗 は ド ナ ー と の 間 で 焦 眉 の 問 題 と な っ た。 二 〇 〇 三

率の低い東部と北部での回復を狙うものであった。分権化

けられる税で、徴税コストが大きいという意味で非合理な税であったが、地方政府の最大の収入源であった。ＧＰＴ
年 の 援 助 国 会 合 で は ド ナ ー が ガ バ ナ ン ス と 反 腐 敗 （ anti）に 対 す る 共 同 ス テ ー ト メ ン ト を 提 出 し た
corruption

は二〇〇一年に一万シリングから三〇〇〇シリングに単価が引き下げられ、さらに〇五年に廃止された。これは〇六（

地方政府は中央政府に過度に依存している構図である。

少した。つまり、ウガンダという中央政府は外国援助に、

三五パーセントから〇三／〇四年度の一〇パーセントに減ウガンダの地方政府の自己歳入比率は九七／九八年度の（州）よりも小さな単位の県に対して高度の自治を与える

で地方政府との関係についても言及され、政府予算の三割置きし、緊急に行うべき活動計画が提案された。このなか内の納税者に事態を説明することが困難になっていると前算の七・五パーセントに達しており、ドナーにとっては国）。会計検査院が議会にConsultative Group Meeting 2003
報告した各年の使途不明金は二〇〇〇億シリング、政府予

年の複数政党制での選挙直前の措置であり、人気取り政策

が地方政府に配分されるなかで、腐敗も地方に波及していことは連邦主義の予防になると考えられたのである。新しとみなせるが、同時に地方政府をより中央依存にさせた。

る証拠があると述べた。そして、この問題はサービスの再えられる。

〇二／〇三年度予算の一部が軍事費に流用され、財政支援

ニの複数政党制の宣言を支持した。また、ＥＵやＩＭＦはるべきと論じた。個別の議論では、多くのドナーがムセベ

対極的なものであったし、援助依存路線のさらなる推進で

人件費中心の政府拡張策はもともとＮＲＭの政治姿勢とはになり、貧困削減になるとは考えにくい。議員や行政官の

ただし、地方政府の過剰がサービス・デリバリーの向上

い県の創設はそれと同様の論理が全国展開したものとも考）によって解決されるべきではな
集権化 （ re-centralisation
く、分権化政策が新しいツールをともなうことで対処されが一時停止された問題を提議した。これらの論点はそれぞもあった。ウガンダが当初の分権化路線から撤退してきた

断する時期と前後している。さらに、〇六／〇七年度よりれ当然のように聞こえるが、どの論点も相互の関係や、新政府予算やサービスの拡大にもかかわらず、ムセベニと）などの地
首席事務官 （ CAO: Chief Administrative Officer
方政府の幹部行政官が中央政府任命に切り替わった。この徴候は県の増加という見地から二〇〇二／〇三年には明らＮＲＭに対する政治的支持は一九九六年から二〇〇六年まかになってきた。これは複数政党制への移行をＮＲＭが決で の 間 に 漸 減 し て い っ た。 南 部 地 域 の ブ ガ ン ダ な ど に は

動きには、地方政治家からの危ない誘いかけを回避する意

しい県のパトロネージ・ネットワークとの関連を指摘した

一九六〇年代の連邦制を復活させる動きがあり、連邦主義

味があるかもしれないが、自治の後退であることは否めなものはなかった。

者たちはＮＲＭではなく野党を支持する傾向があった。とい （斉 藤て相当程度変質したと考える。

。筆者はこれらの動きから当初の貧困）
2007 : 37
削減を政策目標として掲げた分権化政策は一〇年が経過しくに二〇〇六年の複数政党制での選挙は、接戦とはいかな
いまでも緊迫した内容となった。このような政治過程において、ＮＲＭは地方政府を政治的資源として活用するようになり、新しい県の創出が全国的に展開された。ムセベニ
は西部出身であり、ＮＲＭは西部と南部から政治的に支持されていたが、分権化政策は当初ＮＲＭの膝元における対）。地域
立 を 封 じ 込 め る も の で あ っ た （ Johannessen 2006

224
225 ウガンダの分権化と貧困削減

という観点からウガンダを支援し、ＰＡＦや一般財政支援を拡大させた。各種セクターにおいては、ドナーの資金を利用して初等教育の授業料や保健の受診料が削減され、税が出るまでに非常に時間がかかる複合的な政策領域であなキャパシティの問題もある。ただし、貧困削減とは成果には経済学的なコストパフォーマンスもあるし、行政学的けるサービス・デリバリーの提供に有用と考えても、それ的な数字なのかどうかが問われている。分権化が地方にお。
平均人口は三八万三〇〇〇人である （ Green 2008 :）2 この数が分権化による貧困削減という目的を果たすのに合理

ウガンダの県政府 （自治体）の数は八〇で、県あたりの貧困削減の促進に繋がらないディレンマがうまれたのであう本来経済の安定にとってセーフガードになる貿易政策が企業と軍にしか利益が届かなくなった。輸出の多角化といなると、コンゴ民主共和国からの搬入に携わる一部の民間出の重点が魚や花になるとその影響は低下し、さらに金には貧困層を含む一般農民に収益が届く産品であったが、輸のブームによって支えられていた。それを支えたコーヒー

ではなくなる。所得貧困の減少は一九九〇年代の輸出作物達成するという論理のもとで正当化されるが、実際には所おわりにり、単一の政策改革ですぐに実現をかなえられるようなもる。

ではＧＰＴが削除された。この流れは分権化が貧困削減をのではない。多くの場合、成果が出るまでの長期的な視点

改革の実績、スーダンが軍事支援するＬＲＡとの戦闘終結

もっていても、従来の経済パフォーマンスや公共セクター

た。その時点では、ドナーはウガンダの民主政治に不満をのサービス・デリバリーと連結することが真摯に期待され持と得票を増やすために分権化が使われ、各種のセクター

一〇年間は、無政党政治のもとでムセベニやＮＲＭへの支以降民主化政策の遅れを補う意図をもっていた。はじめのウガンダの分権化政策の政治学的な含意は、一九九六年

ナーはより眼力を高める必要があるし、民主化 （とくに、という手段の増加はそれ自体が目的となった。ムセベニと明らかになった。貧困削減のために必要であった地方機関に対するサービスがＮＲＭおよび政府の眼目であることが票をとりまとめる権力エリートやそれを支えるブローカーの根拠を失い、地方の市民に対するサービスよりも地方でいう論理により牽引されている。地方政府の増加は合理性

動機を失ったが、より純化したパトロネージ体制の継続と二〇〇六年以降の分権化政策は複数政党制の代替という

得貧困の減少は二〇〇〇年代に入ってからかつてほど明確や忍耐が国際社会には求められることになる。

ＮＲＭは複数政党制を国際社会に示し、地方政府などの政

複数政党制）、分権化や公共セクター改革などの政策改革

しかし、外交的な観点からはドナーの強力なウガンダ支の相互の関係についても分析力を高める必要があるだろ

援は容易に変化しそうもない。スーダンにおけるイスラム

治ポスト提供の手法で二〇〇六年の選挙をなんとか勝利す

合計一一年間の公教育が無償となったのである。しかし、原理主義の浸透と不安定、ダルフール問題、二〇一一年のることができた。二〇〇六年には中等教育の無償化が選挙

ムセベニは三期目になり、野党との票差は縮まり、ＮＲＭう。

の打つ手は限られてきている。ウガンダ政府はドナーから

スーダン南部の独立信任投票、コンゴ民主共和国におけるで公約され、翌年に実現している。初等七年、中等四年での圧力に弱く、ドナーが大挙して資金の供与を停止すれば

題 と し な が ら も、 経 済 的 な パ フ ォ ー マ ン ス は い ま だ に 評

地方集団の抗争と混乱という隣国の状況がそれを物語って

価 し て い る。 分 権 化 か ら 貧 困 削 減 と い う 論 理 は 曖 昧 と な

政府の運営は破綻する。〇五年のベシジェの逮捕時の三カドナーの責任は二〇〇〇年代に入って、とくに二〇〇三り、分権化は政治権力の延命装置と化しつつあるものの、いる。二〇〇七年三月、ウガンダはソマリアにＡＵの軍隊

年あたりからは徐々に明らかになってきた。たしかに以前

ウガンダはドナーにとって地域内の援助の重点対象国での先陣として派兵したが、これは不安定な東アフリカにおからウガンダのガバナンスに対するドナーや国際的な市民

あ り 続 け て い る。 二 〇 〇 六 年 時 点 で 最 大 の 二 国 間 ド ナ ー

国による援助停止は実際にそれを予見させるものであっ社会からの批判には強烈なものがあった。しかし、関心のは 米 国 と 英 国 で あ り、 米 国 が 二 億 四 〇 〇 〇 万 ド ル、 英 国た。そうしたなかで、国際金融機関を中心とした外国借款

中心は腐敗の防止であり、ＮＲＭの開発援助を利用した統が 二 億 一 〇 〇 〇 万 ド ル と 圧 倒 的 な 規 模 の 資 金 を 供 与 し、ける砦としての同国の地位を国際社会に示そうとするも治のあり方に対する基本的な注文は突きつけられなかっ

政府開発援助 （ＯＤＡ）の純支出総額は国際機関を含めての債務は増加し、二〇〇〇年代前半の間に対ＧＤＰ比で六た。 Ｎ Ｒ Ｍ 側 の 分 権 化 に 対 す る 動 機 の 変 化 に 関 し て、 ドの で あ っ た。 Ｉ Ｍ Ｆ も ウ ガ ン ダ の 軍 事 費 増 大 は 大 き な 問

ナー側は自らの視座の制約を認識し、ＮＲＭに誘導された

一五億五〇〇〇万ドルに達している。

割から七割に増加している。

プロセスを自戒しなければならないであろう。分権化政策を推進する政治勢力のさまざまな動機と効果についてド

226
227 ウガンダの分権化と貧困削減

◉注＊１

筆者は一九九六年〜九八年にウガンダの財務計画経済開
もともと財務計画省次官のムテビレ（

発省（以下、「財務計画省」）に勤務した。
＊２）氏の発
Mutebile

くわしくは、一般財政支援やセクター財政支援、ＰＡＦ案であったことが知られている。
＊３
一般支援などのカテゴリーに分かれる。
◉参考文献
斉藤文彦（ 2007）「ウガンダの地方分権再考」『アフリカにおける地方分権化とサービス・デリバリー』二‐二章、国際協力機構、一九―四〇頁。
笹岡雄一・西村幹子（ 2007）「低所得国における教育の地方分権化」『国際開発研究』一六巻二号、二一―三三頁。

da (www.eiu.com/schedule)

Economist Intelligence Unit ( 2007 ) Country Profile 2007 UganGlooba-Mutebi, Frederick ( 2 0 0 5 ) When Popular Participation
Won’t Improve Service Provision: Primary Health Care in
Uganda. Development Policy Review 23 ( 2 ): 165 - 182 .
Uganda. Working paper Series 2 , Crisis States Research

Green, Elliott ( 2008 ) District Creation and Decentralisation inCentre.
Johannessen, Cathrine ( 2 0 0 6 ) Kingship in Uganda: The Roleof the Buganda Kingdom in Ugandan Politics. CMI Working
Paper 2006 : 8 CHR. Michelsen Institute.
ing Countries: Exploring the Impact. Working Paper No. 236 ,Jütting, J. et al. ( 2004 ) Decentralization and Poverty in DevelopOECD Development Centre.
nal of Democracy 9 ( 2 ): 49 - 63 .

Kasfir, Nelson ( 1998 ) “No-party Democracy” in Uganda. Jour-

erty Action Fund: A Participatory Rural Appraisal in Kamu-

Lentz, Andrew ( 2002 ) Assessing the Impact of Uganda’s Pov-

velopment Partners on Governance and Anti-Corruption.

Consultative Group Meeting ( 2003 ) Statement of Uganda’s DeCrook, Richard ( 2003 ) Decentralization and Poverty Reduction
li District. World Learning (www.worldlearning.org).

in Africa: The Politics of Local-Central Relations. Public Ad-

Uganda: A Multidisciplinary Perspective. Development and

McGee, Rosemary ( 2 0 0 4 ) Constructing Poverty Trends inministration and Development 23 : 77 - 88 .
Crook, R and Manor, J. ( 1998 ) Democracy and Decentralisation
Change 35 ( 3 ): 499 - 523 .

in South Asia and West Africa: Participation, Accountability( 2000 ) Uganda’s Poverty Eradication Action Plan: Summary

Ministry of Finance, Planning and Economic Development

and Performance. Cambridge University Press.
Alleviation in Developing Countries: A Comparative Analysis

Crook, R. and Sverrisson ( 2001 ) Decentralisation and Poverty
or Is It West Bengal Unique? IDS Working Paper, 130 . Insti-

and Main Objectives.
―― ( 2001 ) Budget Performance Report, 1998 / 99 - 2000 / 01 .

al Framework and Application to Uganda. Public Administra-

Steiner, Susan ( 2 0 0 7 ) Decentralisation and Poverty: Conceptu-

tute of Development Studies.

Mitchinson, Robin ( 2003 ) Devolution in Uganda: An Exper-（ささおか・ゆういち／国際協力機構）

port 2000 / 01 . Washington D.C.

World Bank ( 2001 ) Attacking Poverty. World Development Re-

tional Household Survey Socio Economic Report.

Uganda Bureau of Statistics ( 2007 ) The 2005 / 6 Uganda Na-lines and Operational Modalities.

The Republic of Uganda ( 1998 ) Poverty Action Fund. Guide-tion and Development 27 : 175 - 185 .

iment in Local Service Delivery. Public Administration andDevelopment 23 : 241 - 248 .
Struggle for Freedom and Democracy in Uganda. Oxford:

Museveni, Yoweri ( 1 9 9 7 ) Sowing the Mustard Seeds: The
MacMillan.
Mwenda, Andrew, M. and Roger, Tangri ( 2005 ) Patronage Politics, Donor Reforms, and Regime Consolidation in Uganda.
African Affairs 104 ( 416 ): 449 - 467 .
Mwenda, Andrew, M. ( 2007 ) Personalizing Power in Uganda.
Journal of Democracy 18 ( 3 ): 23 - 37 .
Nishimura, Mikiko and Takashi Yamano, Yuichi Sasaoka（ 2007） Internal Efficiency under the Universal Primary Education Policy in Rural Uganda. Journal of International Development Studies, 16 ( 1 ): 69 - 81 .
OECD ( 2001 ) Geographical Distribution of Financial Flows to
Aid Recipients 1995 - 1999 .
PRSP approach: Uganda Case Study. Working Paper 2 4 0 .

Piron, Laure-Hélène with Norton, Andy ( 2004 ) Politics and theOverseas Development Institute.
Reinikka, R. and Svensson, J. ( 2004 ) Local Capture: Evidence
from the Central Government Transfer Program in Uganda.
The Quarterly Journal of Economics 119 ( 2 ): 679 - 705 .
tralisation in Uganda, Working Paper, Joint Donor Evalua-

Steffensen, Jesper ( 2005 ) General Budget Support and Decention of General Budget Support: Kampala.

228
229 ウガンダの分権化と貧困削減