証券経済研究第83号（2013 . 9）

破綻処理スキームの国際的枠組みの構築
佐

要

賀

卓

雄

旨

2007年からの金融システム危機の過程で，多数の大手金融機関が経営破綻に追い 込 ま れ た。こ の 間，ア ジ ア 通 貨 危 機 を 契 機 に 創 設 さ れ た FSF (Financial
Stability Forum)（国際金融フォーラム）は効果的な対策を講じることができなかったため，初めて開催された G20において，参加国および参加機関の拡大と，任務の拡大が図られ，FSB (Financial Stability Board)（金融安定化理事会）が創設された。FSB は G20，IMF，IOSCO，各 SSB との関連を明確化するとともに，それらの結節点としての役割を与えられた。かくして，FSB は国際金融アーキテクチャーの要の位置を占めることになったと評価される。
2008年11月にワシントンにおいて開催された最初の G20において，国際金融機
関の改革（具体的には，IMF (International Monetary Fund)の改革，FSF の参加国の拡充と権限の拡大），OTC デリバティブ改革，格付会社の監視の強化などと並んで，グローバルに活動するクロスボーダー金融機関の秩序ある破綻処理を実現するために，破綻処理スキームを見直すことがアクション・プランの一つとして掲げられ，FSB, IMF, BCBS (Basel Committee on Banking Supervision)（バーゼル銀行監督委員会）において検討が続けられている。
今回のグローバルな金融機関の破綻から明らかになったことは，金融機関の業務がグローバルに展開しているにもかかわらず，その破綻処理スキームは比較的整備されている場合でも一国内での処理に限られ，クロスボーダーの破綻処理ス
キームは大きく立ち遅れていることである。
FSB は2011年10月に「金融機関の効果的な破綻処理制度のための主要な特性」（KA）を提示し，各国はそれを指針に制度の見直しと整備を進めている。その後の進捗状況の調査から明らかになったことは，各国において破綻処理スキームの見直しと整備が進んでいるものの，クロスボーダーの破綻処理は各国間での制度のすり合わせと協力が必要であるため，余り進展していないということであ1syoken09.mcd

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る。国家間の法制の調整が必要なクロスボーダーの破綻処理制度については困難
な課題が山積しているのが現状である。
FSB は抽象的な KA の提示から，より具体的な指針を提示する段階に至っている。特に，破綻処理戦略については，シングル・ポイント・オブ・エントリーとマルチプル・ポイント・オブ・エントリーの二つの戦略モデルを提示し，議論の焦点を絞り込もうとしている。
また，アメリカ，イギリス，EU における破綻処理戦略の方向性についても収斂する傾向がみられる。これらの主要先進国が金融機関の海外業務のほとんどを占めている現状を考えれば，FSB の提示した破綻処理戦略を軸に今後の取組みが進むものと考えられる。

目
はじめに

次
プ」（CBRG）の取組み

Ⅰ．国際金融アーキテクチャーの構築
１） FSF の FSB への改組
２） 調整の枠組み
Ⅱ．破綻処理スキームの構築

２） FSB の『金融機関の効果的な破綻処理制度の主要な特性』（KA）
３） FSB の破綻処理戦略
終わりに

１） BCBS の「クロスボーダー銀行破綻グルーがアクション・プランの一つとして掲げられ，はじめにFSF が 改 組 さ れ た FSB (Financial Stability
Board)（金 融 安 定 化 理 事 会），IMF, BCBS

グローバルな金融システム危機の進行を背景(Basel Committee on Banking Supervision)に，国際機関および各国において金融規制改革（バーゼル銀行監督委員会）において検討が続に向けた取り組みが精力的に行われてきた。

けられている。

2008年11月にワシントンにおいて開催された最FSB は 様々 な SSB (Standard Setting

初の G20において，国際金融機関の改革（具体Bodies)（基準策定機関）を統括する役割を重的には，IMF (International Monetary Fund)

要 な 任 務 と し て お り，国 際 金 融 ア ー キ テ クの改革，FSF (Financial Stability Forum)（国

チャーの中心としての内実を備えていると評価

際金融フォーラム）の参加国の拡充と権限の拡することができる。破綻処理スキームについて大），OTC デリバティブ改革，格付会社の監視も，2011年10月に効果的な破綻処理スキームがの強化などと並んで，グローバルに活動するク備えるべき主要な特性を提示し，それを指標にロスボーダー金融機関の秩序ある破綻処理を実各国において整備が進んでいる。

現するために，破綻処理スキームを見直すこと

しかし，FSB と IMF，BCBS はそれぞれ独2syoken09.mcd

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自にこの課題に取り組んでおり，最終的にどの報交換を改善する」ことである。しかし，各国

ような形で集約されるのかが必ずしも明確だとの監督当局，SSB，および国際金融機関が脆弱はいえない。他方，アメリカ，イギリス，EU性を特定し強力な規制上，監督上，およびそのではそれぞれ破綻処理スキームの整備を進めて他の政策を遂行するためのメカニズムとして有いる。もちろんこれらは FSB が提示した枠組

効性を高めるために，より強力な制度的基盤がみに沿う形で進められているため，決して齟齬必要であるという認識が G20を構成するリーをきたすものではないが，FSB，BCBS の報告

ダーの間で共有されるに至り，ロンドン G20の書においても示されているように，この課題に会議において，FSF の参加者を拡大し，任務はいくつかのアプローチがあり，一つに集約さを拡大した FSB に改組することを決定した

れている訳ではない。

（FSF と FSB の権限，参加国，SSB との関連

また，2012年12月には，FDIC (Federal De-などについては図表１を参照されたい）。国際

posit Insurance Corporation)（ア メ リ カ 連 邦

金融アーキテクチャーの中での FSB の位置づ

預金保険公社）とイングランド銀行が破綻処理けについては，図表２を参照されたい。

スキームについて共同の報告書を作成してい

FSB は，FSF のメンバーに G20の他のメンる。ア メ リ カ の SIFIs (Systemically Impor-

バー，それにスペインと欧州委員会（EC）がtant Financial Institutions)（シ ス テ ム 的 に 重

新たに参加が認められた。また，任務として,要な金融機関 ) の海外業務の８−９割がイギリ

従来のグローバルな金融システムに影響を及ぼ

スに集中している現状から判断すれば，この両す脆弱性の評価，金融の安定性に責任のある規国によって破綻処理スキームの方向性が示され制・監督当局間の調整と情報交換の促進に加えた意義は極めて大きいといえる。

て，以 下 の 項 目 が 新 た に 加 え ら れ た（FSB

本稿では，FSB の調整機能を分析したうえで，破綻処理スキームの国際的枠組みの構築に向けた取組みを評価し，その課題について分析する。

Charter, Article 2）。
①規制政策に対する市場の発展と意味について監視し助言する②規制基準に適合するベスト・プラクティスについて助言し，監視するⅠ．国際金融アーキテクチャー1)の構築③国際基準策定機関の作業が優先順位に従いギャップを処理するように適時に調整されて行われるように，その方針発展作業の合同戦

１） FSF の FSB への改組
FSF はアジア金融危機を契機に G7の支持の略評価を行う④監督団体の設立のためのガイドラインを策定
し設立を支持する下に創設された。その任務は「国際金融システ⑤特にシステム的に重要な企業に関してクロス

ムにおける脆弱性に対処し，それらの脆弱性を

ボーダーの危機管理のためのコンテンジェン

処理するために必要な行動を確定，監視し，金シー・プランを管理する

融安定性に責任ある監督当局の間での協力と情⑥早期警報措置（Early Warning Exercises）

3

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破綻処理スキームの国際的枠組みの構築
図表１
権限

FSF と FSB

FSF

FSB

・
「グローバルな金融システムに影響を及ぼす問題と脆弱性を評価し，必要な場合には，・グローバルな金融システムに影響を与える
脆弱性を評価し，適時かつ継続的に，それら国際的なベスト・プラクテイスと基準を発展・強化させ，それらを実現させるための優の結果に対処するのに必要な規制上，監督上

先順位を定めるのを促すなど，それらを特定の，そして関連する行動を特定し見直す・金融安定性に責任ある当局間の調整と情報するために必要な行動を監督する」（G7声明） 交換の促進
・「各国，国際機関，関連する国際監督機関 ・市場の発展とその規制政策への意味につい及び専門家のグループがより効果的に国際的 て監視，助言するな金融安定性を促進するためにそれぞれの責 ・規制上の基準に適合するベスト・プラクテ
任を認識かつ調整し，市場の機能を改善しシイスについての助言と監視

ステミック・リスクを低減させることを可能にする」（G7声明）

・国際基準策定機関の政策開発作業が，適時に調整され，優先順位に焦点を合わせ，不一致を埋めることができるように合同戦略評価を行う・監督団体の設置についての基準の設定とその支援・特にシステム的に重要な企業について，クロスボーダーの危機管理のためのコンテン
ジェンシー・プランニングに対する支援・早期警報措置（Early Warning Exercises）
を実施するために IMF との協力
・FSB は基準策定機関が重複や欠落を認定
し，会 計 や 監 査 だ け で は な く，シ ス テ ミ ック・リスク，市場の健全性，投資家と消費者の保護，インフラストラクチャに関連して，
国および地域の規制構造の変化に照らして境界を明確にする活動の調整を推進する参加国（代表者数）・G7⑶・1999年にオーストラリア⑴，シンガポール⑴，香港⑴，オランダ⑴・G7⑶，ブラジル⑶，ロシア⑶，インド⑶，中国⑶，オーストラリア⑵，メキシコ⑵，オランダ⑵，スペイン⑵，韓国⑵，スイス⑵，・2007年にスイス⑴アルゼンチン⑴，香港⑴，インドネシア⑴，シンガポール⑴，サウジアラビア⑴，南アフリカ⑴，トルコ⑴他のメンバー（代表者数）

IMF ⑵，世 界 銀 行 ⑵，BIS ⑴，OECD ⑴，BCBS ⑵，IOSCO ⑵，IAIS ⑵，GCFS ⑴，CPSS ⑴，ECB ⑴

左記に欧州委員会（European Commission）
を加えた

参加者のレベル「代表はハイレベルであるべき（具体的には， 「総会の出席者は中央銀行総裁あるいは副総大臣や総裁に準じる者，国際金融機関のトッ 裁，主たる監督／規制機関のトップあるいはプに準じる者，国際機関の議長や任命された 準トップ，副大蔵大臣である。総会の出席者者）」（Tietmeyer [1999]）は他に主たる基準策定機関，中央銀行専門家
委 員 会 の 議 長，IMF，世 界 銀 行，BIS，
OECD のトップである」

内部ガバナンス

議長
事務局長
事務局（バーゼル所在）
総会（合意による決定）
アドホックなワーキング・グループ

議長
事務局長
事務局（バーゼル所在）
総会（合意による決定）
アドホックなワーキング・グループ
運営委員会
常任委員会

説明責任

G7各国の大蔵大臣と中央銀行総裁への報告

G20リーダーへの報告

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FSF
基準策定機関（SSB）との関連第83号（2013 . 9）

FSB
・「SSB は現行の報告の取決めあるいは独立への先入観を持たずに業務について FSB に言及なし報告する。このプロセスは基準策定過程の独立性を損なうものではなく，より広範な説明責任の枠組みを提供することによって強力な基準策定への支持を強めることである」
・FSB は「国際基準策定機関の政策開発作業が，適時に調整され，優先順位に焦点を合わ
せ，不一致を埋めることができるように合同戦略評価を行う」
・FSB は「基準策定機関が重複や欠落を認定
し，会 計 や 監 査 だ け で は な く，シ ス テ ミ ック・リスク，市場の健全性，投資家と消費者の保護，インフラストラクチャに関連して，
国および地域の規制構造の変化に照らして境界を明確にする活動の調整を推進する」
国際基準の策定

SSB に付託・SSB に付託
・FSB

コンプライアンスの仕組み

・任意の IMF ／世界銀行による監視・市場圧力
・「名 前 と 恥」，オ フ シ ョ ア・フ ィ ナ ン シ ャ
ル・センター（OFC）に対する処分・IMF ／世界銀行による監視（参加国に対しては，５年ごとの強制的な「金融部門評価プ
ログラム」（FSAP）と，「基準と規則の遵守に関する報告」（ROSC）の基礎として使用される評価の公表）
・市場圧力
・「名前と恥」，すべての非協力的な国に対する処分・国際基準を実行することが参加国の必要条件
・参加国間の強制的なピアレビュー（注） FSF については，主として，1999年のティトマイヤーの報告による。FSB については，憲章とその後の声明による。
〔出所〕 Helleiner [2010]

図表２

国際金融アーキテクチャーの構造〔出所〕 Giovanoli [2009]5syoken09.mcd

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図表３分

FSB が定める健全な金融システムのための12の基準

野

基

準

策定主体

マクロ経済政策とデータの透明性
１．金融政策の透明性

Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial IMF

２．財政政策の透明性

Policies
Code of Good Practices on Fiscal Transparency

IMF

３．データの普及

Special Data Dissemination/General Data Dissemination System

IMF

４．銀行監督Core Principles for Effective Banking Supervision

BCBS

５．証券規制
６．保険監督Objectives and Principles of Securities Regulation
Insurance Core Principles

IOSCO
IAIS

７．危機への対処と預金保険
８．破産

Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems
Insolvency and Credit Rights

CBS/IADIWorld Bank

９．コーポレート・ガバナンス

Principles of Corporate GovernanceOECD

10．会計と監査International Financial Reporting Standards (IFRS)International Standards on Auditing (ISA)

IASB
IAASB

11．支払い，決済と清算
12．市場の健全性

Principles for Financial Market Infrastructures
CPSS/IOSCOFATF Recommendations on Combating Money Laundering and the FATF
Financing of Terrorism & Proliferation

金融規制と監督制度及び市場インフラ〔出所〕 FSB

図表４

FSB『金融機関の効果的な破綻処理制度の主要な特性』（KA）の概要●範囲：スキームはシステム的に重要ないかなる金融機関もカバーすべきである●破綻処理当局（以下，当局と略）：独立した存在で，明確な権限，役割，責任を持つべきである●手段：破綻処理当局は広範な破綻処理権限を持つべきである●セットオフ，ネッティング，担保化，顧客資産の分別：当局が適切なセーフガードに従って業務を停止することができるとしても，これらの取り決めは守られるべきである●法的なセーフガード：当局は請求権のヒエラルヒーを無視することができるかもしれないが，債権者に対して補償を行わねばならず，それらの決定は司法の判断に委ねられるべきである●破綻処理中の企業の資金調達：当局は企業を破綻処理するために必要な公的資金を最少化すべきである●クロスボーダーの協力のための枠組み：当局は外国の破綻処理当局と協力して解決するように努めるべきである●危機管理グループ（CMG）：G-SIFIs の本国と主要なホスト国の当局は，G-SIFIs のレゾルバビリティ（解体可能性）および回復・破綻処理計画プロセスについて積極的にレビュー誌報告を行う CMG を持つべきである●業態毎のクロスボーダー協力についての協定：関連した各当局はすべての G-SIFIs に関して情報を共有し責任を明確にすべきである●レゾルバビリティの評価：当局はすべての G-SIFIs について定期的にレゾルバビリティの評価を行い，事業慣行，構造あるいは組織の変化を求めることができるようにすべきである●回復・破綻処理計画：当局はシステム的に重要な企業の回復・破綻処理計画を求めなければならない●情報の共有：当局は平常時においても，危機の時においても，当局間での国内およびクロスボーダーの情報交換についての障害を排除すべきである〔出所〕 FSB [2011]を行うために，IMF と協力する

長，および事務局から構成される（Article 6）。

これらの任務を遂行するために，FSB は総

総会は FSB の意思決定機関であり，その方法

会，運 営 委 員 会（Steering Committee），議はコンセンサスによる（Article 7）
。運営委員

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証券経済研究
図表５第83号（2013 . 9）

G20への報告のための CFIM 情報フローの構造（注） CMIF: Coordination Framework for Implementation Monitoring
SCSI: Standing Committee on Standards Implementation（基準実行に関する常任委員会）
IMN: Implementation Monitoring Network
SSB: standard setting bodies（基準策定組織）〔出所〕FSB [2011]

会は総会と FSB の方向性の間の業務上の指針る。事務局はバーゼルの BIS (Bank for Inter-を提供する（Article 13）。総会は必要に応じて

national Settlement)（国際決済銀行）内に置

常任委員会（Standing Committee）とワーキかれる。

ング・グループを設置する。2013年７月時点でFSB は国際金融アーキテクチャーの要の位

は，４つの常任委員会（①脆弱性の評価，②監置を占めており，各国際基準策定機関が定める

督上，規制上の協力，③基準の実施，④予算）

基準を金融システムの健全性の実現の拠り所とと７つのワーキング・グループが設けられていしており，既に FSF が準拠すべき12の基準とる。これらの常任委員会とワーキング・グルー

して掲げたものをアップデートして引き継いで

プには IMF も参加し，連携して取り組んでいいる（図表３を参照）。

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図表６

FSB と SSB の監視メカニズム範⑴

囲

金融改革へのコミットメントに ・すべての G20勧告

ついての G20への進捗状況報告

頻

度

・毎年
・G20開催時

結

果

報

告

・G20サミットへの一覧表の報告書（公表）
・進捗状況報告書（公表）⑵

FSB の 実 行 監 視 ネ ッ ト ワ ー ク（IMN）・す べ て の G20/FSB 勧 告

・毎年の国別実行状況・G20サミットへの進捗状
況報告書（公表）
・国別サーベイ（公表）⑶

FSB のピアⅰ）国別レビューレビュー

・FSAP 実施後２−３年

況フォローアップ表）

・FSB が決定

・進捗状況報告書（公表）

・SSB の 基 準（し ば し ば ・SSB が決定
G20/FSB 勧告も）・実行状況のサーベイ＋監
視報告書（公表/非公表）

・合意に達した国際基準とビュー

政策の実行状況

SSB の実行監視・ピアレビュー報告書（公・FSB-SCSI が決定ⅱ）テ ー マ 別 レ⑷ FSB の個別問題（例えば，OTC
デリバティブ）についての進捗状況
報告⑸

・国別 FSAP 勧告の実行状

・特定分野についての G20/FSB 勧告の国別実行状況

・SSB によって範囲と関心の強さは大きく異なる（注） FSAP: Financial Sector Assessment Programs（金融部門評価プログラム）〔出所〕 FSB [2011]２） 調整の枠組み
FSB はグローバルな整合性の取れた破綻処
理スキームの構築に向けて，2011年10月に『金のである。この間，OTC デリバティブ，シャドー・バンキングなどの個別改革テーマについて，このフロー・チャートに基づく取り組みが続けられている。

融機関の効果的な破綻処理制度の主要な特性』

FSB の G20 や SSB と の 関 係 の 明 確 化 は，

（KA）という文書を公表（その概要について

FSF がアジア通貨危機を契機に創設されたには，図表４を参照されたい）し，各国の制度がもかかわらず，2007年以降のグローバルな金融

満たすべき基準についての基準を提示し，そのシステム危機に効果的に対応できなかったこと

後，進捗状況を G20に定期的に報告している。

への反省を踏まえたものである。既に指摘した

さらに，2011年10月に『実行のモニタリングのように，FSB は既に FSF が各 SSB が策定し合た め の 調 整 の 枠 組 み』
（Coordination Frame-

意をえている基準を集約していたものをアップ

work for Implementation Monitoring, CMIF）

デートし，「健全な金融システムのための12のについての文書を公表し，G20および SSB と基準」として定式化している（図表３参照）。

の 関 連 を 提 示 し た。図 表 ５ は FSB 参 加 国 と

FSB と G20，IMF，IOSCO，SSB と の 関 係，

SSB 参加国がそれぞれの国内での採択努力にそしてそれぞれの役割が明確化されたことによ

基づき，FSB の総会に汲みあげられ，G20が承りようやく国際金融アーキテクチャーとしての認する流れを図示している。また，図表６は，内実を備えるに至ったと評価できる（ちなみSSB および FSB の監視メカニズムについて範に，図表７は FSB を最も歴史が古く実績のあ

囲，頻度，および結果報告についてまとめたもる国際機関の一つである IMF と，政策の焦点，

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証券経済研究
図表７

政策の焦点

第83号（2013 . 9）

IMF と FSB―政策の焦点，手段およびガバナンス―
IMF

FSB

・為替制度と国際収支の均衡
・加盟国のマクロ経済及び金融・金融規制と監督のための国際的基準とベスト・プラクティスの安定・グローバルな金融の安定性

・グローバルな経済金融の安定
政策手段

・国際収支の資金調達ファシリ
ティ・グローバルな金融の脆弱性の特定と評価

・二国間及び多国間の監視・安定性の維持・回復のための・テクニカルな支援

救済策の整備・参加国間の金融システム政策の調整の促進ガバナンス構造・187加盟国の代表（通常は財・総会（G20の中央銀行総裁あ務大臣あるいは中央銀行総裁）

るいは副総裁，主たる規制当局からなる理事会・役員会のトップあるいは準トップ，副財 務 大 臣，SSB の 代 表，中 央・IMF の役員とスタッフ
・IMFC

銀行委員会，IMF，WB，BIS，
OECD で構成）

・開発委員会

・総会が選任した運営委員会
・議長
・参加国
・参加国から選ばれた事務局

説明責任

・加盟国の政府

・G20参加国〔出所〕 Schinasi and Truman [2010]

手段およびガバナンスを比較したものである。

ろ，急激な環境変化に曝されている国際金融市

どちらも罰則規定がある訳ではないが，IMF

場での規律づけには，市場規律（market disci-

は条件を満たさなければ融資の延期や中断といpline）や 評 判（reputational discipline）と い っう強い制裁措置を持っている点が異なる）。

たソフトロー的なアプローチの有効性が評価さ

もっとも，FSB を規則や罰則規定を備えた国

れている2)。

際金融機関（International Financial Organiza-

破綻処理スキームの問題については，FSBtion）として再組織し直すべきだという意見もが2013年４月11日にピア・レビューを公表し，

依 然 と し て 根 強 い。し か し，WTO (World

各国の詳細な取組み状況が明らかにされていTrade Organization)（世界貿易機関）が各国る。しかし，FSB が提示した「主要な特性」の利害の対立や個別事情から合意に至らず，事（KA）は特定の破綻処理制度の型を指図して実上，機能麻痺の状態に追い込まれ，それを代いないので，範囲，当局の任務と権限について替あるいは補完するものとして FTA や TPP

は国によって様々なのが現状である。このたなどの地域経済協力の動きが活発になっている

め，FSB は2013年７月13日に二つの指針（ガのをみても，いわばハードロー的なアプローチイダンス）文書を公表（FSB [2013c], [2013d]）は現実には必ずしも有効とはいえない。むしし，各国の制度の調整について明確な結論が引

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破綻処理スキームの国際的枠組みの構築

き出せるように環境の整備に取り組んでいる。

てのより良い理解のための基礎として，関係国

さらに，IMF や BCBS も独自に進捗状況にの現行の破綻処理政策，責任の所在，および法ついての報告書を公表している（IMF [2012],

的な枠組みについて分析するように求めた。さBCBS [2011]）が，これらとの関連が必ずしもらに，2008年12月には，分析範囲を拡大し，特明 確 で は な い。と は い え，IMF，IOSCO，各に関係当局による重要な行動についてのケー

SSB はそれぞれが関係した FSB の会合には参ス・スタディにも言及しつつ，金融危機時にお加し，相互の情報交換は活発に行われ，各報告

ける危機管理と破綻処理の発展とそのプロセス

書の中で FSB の KA を指針とすることが表明を評価することを求めた。

されているから，最終的には FSB において集この成果である『討議文書』（BCBS [2009]）

約され，G20で承認されることになると考えらと『報告書』（BCBS [2010]）は，2009年４月れる。その意味で，FSB は国際金融アーキテの FSF の「危 機 管 理 に つ い て の ク ロ ス ボ ー

クチャーの結節点としての役割を担っている。

ダーの協力のための原則」を実現するために，実際的で詳細なアプローチを提供することにⅡ．破綻処理スキームの構築

よって改組された FSB の作業と調整し，それを補完することを目指すものである。

１） BCBS の「クロスボーダー銀行破
綻 グ ル ー プ」（Cross-border Bank
Resolution Group, CBRG）の取組み

BCBS の二つの文書はバーゼル委員会の要請を受けて，フォルティス（Fortis），デクシア（Dexia），カウプシング（Kaupthing），リーマ
ン・ブラザーズ（Lehman Brothers）の４つのG20の第二ワーキング・グループは2009年３

クロスボーダー金融機関の破綻についてのケー

月 27 日 の 報 告 書（Reinforcing International

ス・スタディを踏まえて，10の勧告を提示してCooperation and Promoting Integrity in Finan-

いる（図表８）。報告書は，これらのケース・

cial Markets）において FSF（当時）とバーゼ

スタディからは，特にグループの構造，流動ル委員会に対して，「リング・フェンシングを性，そして監督当局間の情報の共有について改含めた，各国の未調整の対応にともなうマイナ

善が必要なことを指摘している。

スの影響を低下させるために，クロスボーダー

さらに，翌2011年には破綻処理制度についての破綻処理スキームのための受け入れ可能な指の改革の進捗状況に関する報告書を公表し針として，共通の基準と原則の実行可能性を検（BCBS [2011]），以下の10点を指摘している。

討」することを要請した。

第一に，近年の改革は金融の安定性の維持とこれを受けて，FSF は同年４月２日に危機

リテール預金者の保護のような「公共利益」目管理についてのクロスボーダーの協力のための標を目指した特別破綻処理制度とツールの導入

一連の専門的な原則を公表した。バーゼル委員に向かう傾向が明確である。しかし，BCBS の会はこれに先立って，2007年12月に CBRG に

勧告の完全実施に至るまでには多くの措置が必

クロスボーダーの銀行破綻処理における協力に要で，参加国間で大きなバラツキがある。

対する潜在的な障害とその改善の可能性につい第二に，各国の破綻処理のためのツールには10syoken09.mcd

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証券経済研究
図表８
勧第83号（2013 . 9）

BCBS の「クロスボーダー銀行破綻処理グループ」の勧告

告

内

容

勧告１

各国の実効性ある破綻処理権限

勧告２

調整された金融グループの破綻処理のための枠組み

勧告３

各国の破綻処理方法の調整

勧告４

各国の破綻処理方法のクロスボーダーの効果

勧告５

グループの構造と事業の複雑性と相互連関性の低減

勧告６

秩序立った破綻処理に向けての事前計画

勧告７

クロスボーダーの協力と情報共有

勧告８

リスク低減メカニズムの強化

勧告９

契約関係の移転勧告10

出口戦略と市場規律〔出所〕 Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) [2010]

かなりの相違がある。たとえば，多くの国で破依然として政府や中央銀行のアドホックな取決

綻状態にある金融機関を破綻処理するための重めに依存している。

要な法的権限が欠如している。一例として，必第六に，預金者と他の顧客についての保護の要な契約を継続させ不必要な契約を終了させ枠組みについて重大な格差が存在している。保る，資産を売却し負債を移転させる権限がない

護される預金の範囲，また保険契約者とリテーため，破綻処理を困難でコストのかかるものにル証券投資家に関してはもっと大きな差異が存している。

在している。

第三に，クロスボーダーの金融グループとコ

第七に，多くの国が国内の破綻処理制度に必ングロマリットの破綻処理における問題は大部

要な改善を行っているが，クロスボーダーの分

分，手付かずの状態である。現在の改革は預金野での適用については不確実性が残っている取扱銀行と，単一の法人の破綻処理に焦点が合（たとえば，ブリッジ・バンク，ベイルインなわせられており，依然としてクロスボーダーのど）。また，多くの国で，クロスボーダーの情破綻処理に関しては欠点がある。

報共有には重要な変化がほとんどみられない。

第四に，有効なベイルインとブリッジ・バン

さらに，いくつかの国は金融危機に対処するた

クに向けたより一層の措置が必要である。これめに協力と調整のための協定を結んでいるが，には，金融グループの株主や債権者の取扱いとこれらは通常は二国間あるいは多国間の覚書

損失の負担について明確にすることが必要であ（MoU）の形を採り，拘束性がなく金融機関のる。

業態を特定したものではない。この点について第五に，破綻処理を支えるための一時的なは，FSB も危機の様々な段階における当局のファンディングの源泉についても不確実性が役割と責任，情報共有の範囲と方法，特に危機残っている。多くの国で破綻処理基金がなく，管理グループ（CMG）に参加していない所在

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破綻処理スキームの国際的枠組みの構築

国 の 当 局 と の，金 融 機 関 の 種 類 ご と の RRP

グ・フェンシングについての議論がほとんど進(Recovery and Resolution Plan)（回復・破綻

展していないことを反映しているのかもしれな

処理計画）に関連する情報の共有，について明い。あるいは，FSB の指針で大きく取り上げ

確化の必要性を指摘している。

られている，シングル・ポイント・オブ・エン

第八に，各国の当局は SIFIs の RRP については様々な段階にある。

トリ（Single Point of Entry, SPE）とマルチプ
ル・ポ イ ン ト・オ ブ・エ ン ト リ（Multiplu

第九に，レゾルバビリティ（解体可能性）のPoint of Entry, MPE）という二つの破綻処理改善としては，リスクの管理あるいはグループ戦略に関する議論でカバーされているという認内の保証，および決定的なサービスを含む協定

識によるものであろうか。

における柔軟な対応が求められる。クリアリン

確かに，両者の議論は重なる部分も多いが，グや清算のサービスの継続も効果的な破綻処理

FSB の破綻処理戦略の議論は破綻処理法制をの重要な側面である。

持株会社などの金融機関グループのトップ組織

第十に，クロスボーダーの破綻処理に対する阻害要因の特定は優先度の高い政策である。

に適用するのか，あるいは傘下のそれぞれの法人に適用するかの問題であるのに対して，リン以上が BCBS の進捗状況に関する報告書のグ・フ ェ ン シ ン グ の 議 論 は，証 券 化 の 際 の概要である。全体としては，各国が国内の破綻

SPE（特 別 目 的 会 社）の「倒 産 隔 離」（bank-

処理スキームの見直し，整備に取り組んでおruptcy remoto）の効果を期待するもので，いり，一定の進展がみられるものの，クロスボー

わば破綻処理の前提となる条件の整備に関わるダーの協力および調整については大きくは進展問題で論点は微妙に異なっている。また，「監しておらず，依然として課題が多いのが現状で督上のリング・フェンシング」ということであある。

れば，古くからある「法人分離主義」（corpo-BCBS の『討 議 文 書』，『報 告 書』，そ し て『進捗状況に関する報告書』の三つの文書をみてやや奇妙に感じる点がある。つまり，前二文
書では，「国のインセンティブと破綻処理：属地主義（territorial）と国際主義（universal）
アプローチ」3) という項目があり，そこでリン
4)

rate separateness）と同じで，金融機関に対する監督上の考え方の一つである。

２） FSB の『金融機関の効果的な破綻処理制度の主要な特性』（KA）
既にみたように，FSB は2011年10月に破綻

グ・フェンシング をめぐる賛否両論の内容に処理スキームについての基本的な枠組みを提示

ついて詳しく紹介し，BCBS としては「中道的した文書『金融機関の効果的な破綻処理制度の5)
なアプローチ」（“middle ground” approach）

主要な特性』（KA）を公表している。現在まを支持するとしているのに対して，最後の文書

での，IMF6)，BCBS などの SSB，そして各国においては，リング・フェンシングは，クロスの取り組みは基本的にこの枠組みにしたがってボーダーのファンディングと並んで，ユニーク

行われており，FSB は必要に応じて指針（ガな課題であると述べているだけで，それ以上のイドライン）を定めている。また，実行状況に言及がないことである。これは，この間，リンついて定期的に報告書を公刊している。

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証券経済研究2013年４月に公表された初めてのピア・レ第83号（2013 . 9）⑥破綻処理における金融契約の取扱い

ビューをみると，予想通り，破綻処理スキーム

参加国の大部分は，破綻処理の開始を理由にの整備状況は各国のこれまでの歴史などを反映

金融契約の契約上の繰上げや早期終了の実行をして区々である。今後，より一層の整備が必要

一時的に停止する権限を欠いている。

な分野として，次の10分野があげられている。

⑦ファンディング
ファンディングの取決めは部門により，また①銀行に対する包括的な破綻処理権限
銀行についての破綻処理制度は他の金融機関

国により大きく異なっている。ほとんどの国がの場合と較べて整備されている。しかし，監督

破綻処理のための民間基金に依拠しているが，当局が，ベイルインによる破綻処理に必要な償その規模と範囲が適切であるかどうかははっき

却や債務の転換などの完全な権限を与えられてりしていない。したがって，SIFIs についてはいるケースは少ない。

公的な金融支援が破綻処理のためのファンディ②非銀行金融機関についての破綻処理制度

ングの重要な構成要素である。

銀行と較べ，保険，証券，金融市場インフラ⑧ RRP（回復・破綻処理計画）およびレゾル

ス ト ラ ク チ ャ（financial market infrastruc-

バビィティ（解体可能性）を改善するための措ture）についての破綻処理スキームの整備は遅

置

れている。
③金融グループを破綻処理する権限

ほ と ん ど の 国 で，D-SIFIs（ド メ ス テ ッ ク
SIFIs）の RRP についての明確な法律上の規定

参加国の大部分は破綻した金融機関の親会社がない。さらに，ほとんどの国で，当局は企業

あるいは系列会社を処理する権限を欠いていにレゾルバビィティを改善し破綻処理に先んじる。これは統合され高度に複雑な構造を持つ傾て組織上および金融上の構造を変化させる権限

向 の あ る G-SIFIs（グ ロ ー バ ル SIFIs）の 場を持っていない。

合，特に問題である。監督当局が複数の場合，⑨複雑な SIFIs を破綻処理するための業務能力

その調整の枠組みを欠いている場合がほとんど

破綻処理制度がいかに優れていても，複雑なである。

金融グループや SIFIs を破綻処理するための当④破綻処理手段のクロスボーダーの有効性

局の業務上の能力（専門的な能力を持つスタッ破綻処理のためのクロスボーダーの協力に関フや適切な資金など）がなければ効果はない。

する各国の法的な枠組みは特に遅れている。外しかし，この問題はピア・レビューのようなデ国当局によって採られた行動の承認と施行のた

スク・ワークでは評価できない。IMF と世界めの迅速な手続きを定めている国はほとんどな

銀行の KA についての国別評価による必要が

い。

ある。

⑤破綻処理を目的とする情報の共有⑩ FSB の「特性」に沿った実行状況の厳格な自国の当局が外国の破綻処理当局と極秘情報を共有するための明確な法律上の規定を有する国はほとんどない。

モニタリング
いくつかの国では破綻処理制度についての改革が実行されたり，検討されている。KA との整合性を維持する上で，その初期段階から進捗

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破綻処理スキームの国際的枠組みの構築

状況の包括的な報告を保証する厳格なモニタリ

９．破綻に直面した時の調整

ングの枠組みを発展させることが必要である。

10．戦略遂行に必要な認可と権限

そして，３項目の勧告を行っている。それら
は，KA の完全な実施，KA の適用についての

11．主要な機能とサービスの維持（「代替的オプション」（“full back option”））

一層の明確化と指針，そして実行状況の継続的

12．情報システムとデータの必要性なモニタリング，である。

13．破綻処理後の戦略

３） FSB の破綻処理戦略

総じて，これらはピア・レビューで指摘された課題の迅速な達成を求めるものといって良い

FSB はこの報告書に続いて，７月16日にはであろう。その上で，KA が創設を指示した

二つの指針に関する文書を公表している。一つ

7)「危機管理グループ」（CMG）
によって行われは SIFIs の破綻処理戦略に関する指針（FSBてきた破綻処理戦略の発展は大きく二つのアプ[2013c]），もう一つは重要な機能と共用サービ

ローチに依拠してきたという。それはシング

ス の 特 定 に 関 す る 指 針（FSB [2013d]）で あ

ル・ポ イ ン ト・オ ブ・エ ン ト リ ー（single

る。要するに『主要な特性』で示したやや抽象

point of entry, SPE）戦略とマルチプル・ポイ

的な指針を具体化する作業に着手する段階にン ト・オ ブ・エ ン ト リ ー（multiple point of

入ったということであろう。

entry, MPE）戦略の二つである。

ここで重要で興味を引くのは，先に BCBS

SPE 戦略は，グループのグローバルに統合の『進捗状況に関する報告書』では言及されなされた監督に責任のある単一の破綻処理当局

かった破綻処理戦略についてである。その前が，トップの親会社あるいは持株会社レベルでに，『指針』（FSB [2013c]）があげる破綻処理

ベイルインあるいは移転のツールなどの破綻処戦略の発展のための共通の考慮すべき事項につ理権限を行使することである。SPE 戦略はグいてみよう。『指針』は深刻なシステム上の混ループ内で株主や債権者の損失負担によって吸乱と納税者の負担を避けつつ実行可能な破綻処収され，業務子会社はゴーイング・コンサーン

理を行う権限を有効に行使するためには，破綻として業務を継続することができる。

処理戦略において以下の13項目について考慮する必要があるとしている。

SPE 戦略では，破綻処理の対象となるトップの親会社あるいは持株会社を決定しなければ１．十分な損失吸収能力（LAC）

ならない。同時に，トップ組織が損失を吸収

２．債権者の優先順位における LAC の位置

し，子会社に資本と流動性を供給すれば破綻処

づけ
３．業務及び法的構造と業務の継続性
４．戦略を遂行するための破綻処理権限

理の間にも業務を継続できる業務子会社や系列会社を決めなければならない。
そのために，LAC は十分か，またその質は５．ベイルインの執行能力

適切なものであるかどうかを確認する必要があ

６．破綻処理における金融契約の取扱いる。

７．ファンディングの取決め
８．クロスボーダーの協力と調整

SPE 戦略の成功は，本社所在国の破綻処理
当局が業務子会社が所在する国の当局に十分な

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証券経済研究第83号（2013 . 9）

資本と流動性が提供されるのを確信させること

す る 共 同 文 書（FDIC and BoE [2012]）を 公ができるかどうかに依存している。

表した。この共同文書は，金融安定性を脅威にMPE 戦略は，二つ以上の破綻処理当局がグ曝すことなく，そして公的資金をリスクに曝す

ループの異なる組織に破綻処理権限を適用し，ことなく，大規模かつ複雑なクロスボーダー企

グループは地域別に，事業内容に沿って，ある業を破綻処理しうる戦略を構築することを目的

いは両者を考慮して，二つ以上の別々の組織ににしており，FSB の KA の実行に関連して企分離されることになる。MPE 戦略は，別々の図された。

破綻処理行動にともなう矛盾や不一致によってこの共同文書では単一の破綻処理当局が金融

その効率性が削がれるのを避けるために，主権グループのトップ，つまり親会社にその権限を国間の調整が必要になる。

適用する「トップ・ダウン」破綻処理戦略の採SPE 戦略は，グループのトップで発行され用に焦点を当てるとしているが，これは FSB

た負債がグループの損失を吸収し業務子会社のの SPE 戦略と同じものである。また，アメリ

活力を保証するのに十分であれば，最も効果的

カではドッド＝フランク法において FDIC をシな選択肢である。したがって，SPE 戦略は高ングル・レシーバーシップとした「秩序立った度に統合された方式で活動している企業に適合

清算手続き」（Orderly Liquidation Authority,

的な戦略である。他方，分散的な構造と，地域

OLA）が定められ，FDIC はシステム上重要な別により大きな金融的，法的，業務上の分離が業務を行う部分を存続させるために，ブリッジ行われ，相対的に独立し資本的に分離したサブ金融会社の設立，他の会社への合併・売却など

グループから構成される企業に適している。

の手段が規定され，ファンディングについてもこの二つのアプローチは二者択一の戦略では

民間金融機関からの拠出に基づく清算ファンドない。実際には，企業の構造と業務を行っていが規定されている。つまり，アメリカの破綻処る主たる国の制度を調整するために，両者の併理スキームは基本的に FSB の KA に沿ったも用が必要である。たとえば，MPE 戦略は企業のである。イギリスでも，2009年の銀行法にの分離可能な異なる組織に複数の SPE 戦略をよって認められた権限に基づき整備され，そし

適用することもありうる。グローバル MPE 戦て EU の回復・破綻処理指令によってさらなる

略では，子会社や支店は所在国の管轄下に置か権限が認められる見通しである。この中には，れ，それぞれの国の SPE 戦略あるいは MPE

グループ全体の健全性を回復するためにグルー戦略に服することになる。

プのトップ・レベルの債権者のベイルイン（償

この二つの破綻処理戦略はどちらかが優れて却あるいは転換）の規定がある。

いるという性格のものではない。金融グループ

このように，主要先進国の破綻処理戦略はのそれぞれの構造に適合的なものを選択するとSPE 戦略に大きく収斂する傾向が認められる。

いうことになろう。

しかも，FDIC の「システミックな破綻処理にと こ ろ で，ア メ リ カ の 連 邦 預 金 保 険 公 社

関する諮問委員会」（Advisory Committee on（FDIC）とイギリスのイングランド銀行は2012

Systemic Resolution）に提出された資料によ

年12月10日に G-SIFIs の破綻処理戦略を提示

ると，アメリカの主要 SIFIs の海外業務の８−15

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破綻処理スキームの国際的枠組みの構築

９割がイギリスに集中しているといわれる8)。

FSF の FSB の改組を機にクロスボーダーの破このような実態を考えれば，この両国の間で破綻処理スキームの構築に向けた試みが本格的に綻処理戦略の方向性について一定の合意が達成開始されたのである。

されれば，クロスボーダーの金融機関の破綻処

FSB は抽象的な KA の提示から，各国の取理スキームの枠組みについて大きな前進が期待

組みの進捗状況を定期的に G20に報告し，よりできると思われる。

具体的な指針を提示する段階に至っている。これまでの進捗状況をみると，国別の破綻処理制

終わりに

度の改革はかなり進んでいるものの，国家間の法制の調整が必要なクロスボーダーの破綻処理

2007年からの金融システム危機の過程で，多数の大手金融機関が経営破綻に追い込まれた。

制度については困難な課題が山積しているのが現状である。

この間，アジア通貨危機を契機に創設された

その一方で，アメリカ，イギリス，EU におFSF は 効 果 的 な 対 策 を 講 じ る こ と が で き な

ける破綻処理戦略の方向性については収斂する

かった。このため，初めて開催された G20にお傾向がみられる。これらの主要国が金融機関のいて，参加国および参加機関の拡大と，任務の海外業務のほとんどを占めている現状を考えれ

拡 大 が 図 ら れ，FSB が 創 設 さ れ た。FSB はば，FSB の取組みも加速することが期待され

G20，IMF，IOSCO，各 SSB と の 関 連 を 明 確る。

化するとともに，それらの結節点としての役割
を 与 え ら れ た。か く し て，FSB は 国 際 金 融アーキテクチャーの要の位置を占めることになったのである。
FSB は G20 の ア ク シ ョ ン・プ ロ グ ラ ム に沿って，OTC デリバティブ，格付会社規制，
経営者報酬問題などの改革項目に取り組んでい注1）「国際金融アーキテクチャー」という言葉は，クリントン大統領時代のロバート・ルービン財務長官が1998年に初めて使ったと言われている。この言葉を著書のタイト ル に 借 用 し た バ リ ー・ア イ ケ ン グ リ ー ン（Barry
Eichengreen）は，それがプロセスの性格について誤った印象を与えるとして注意を促している。
つまり，アーキテクチャーという言葉は辞書的には形式や構造の統一性や首尾一貫性を意味し，金融について使われる時には現実には備えていない金融市場，金融制

るが，中でもクロスボーダーの破綻処理スキー

度そして政策が持っていない統一性や首尾一貫性を意味

ムの構築は最も重要な金融改革項目の一つであの意図せざる帰結として展開してきたものであり，誰かる。
今回のグローバルな金融機関の破綻から明らかになったことは，各国の破綻処理は金融機関の業務がグローバルに展開しているにもかかわすることになる。われわれの国際的取決めは過去の行動の意図的な行為の結果ではないからである（Eichengreen [2011]）。
アイカングリーンの指摘する通りであるが，その後のFSB の活動をみれば，国際金融アーキテクチャーとしての内実を十分に備えるに至ったと評価できる。
なお，「国際金融機関」（International Financial Institution, IFI）という言葉は WTO のような規則，罰則，

らず，その破綻処理スキームは比較的整備されおよび裁定機能を備えた国際組織をイメージしており，ている場合でも一国内での処理に限られ，クロワシントン G20において FSF の改組が提案された際にスボーダーの破綻処理スキームは大きく立ち遅のスキームはソフト・ロー的なアプローチが採用された

れていることである。このため，それは G20の金融システム改革の最優先項目の一つとなり，も IFI の創設という表現が採られている。現実の FSB（佐賀［2013］）。国際金融の分野においても WTO のよ
うなハードロー的なアプローチに基づく組織を求める意見は依然として根強いが，WTO の現状がそうであるよ16

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証券経済研究第83号（2013 . 9）

うに，多様な参加国から構成される国際機関の場合，意見が集約することが困難で機能不全の状態に陥る可能性【引用・参考文献】

が強いことも事実である。
2） 佐賀［2013］。一例として，銀行の自己資本比率についてのバーゼル規制をあげることができる。定められた自己資本比率を達成できなくとも特に罰則はないが，借入などの取引で不利な条件を受け入れざるを得なくな
り，事実上，国際業務から撤退を迫られることになる。
3） 国際主義アプローチ（universal approach）は，破綻金融機関の本社所在国の破綻法制が企業グループ全体に適用される。これに対して，属地主義アプローチ（territorial approach）は，企業グループの各拠点が所在す

小立

敬［2013］，「米英当局が明らかにした金融機関の破綻処理戦略―シングル・ポイント・ア
ブ・エントリー・アプローチ―」，『野村資本市
場クォータリー』Winter

佐賀卓雄［2013］，「金融システム危機と国際金融る各国がそれぞれの判断に基づき，自国の破綻法制にアーキテクチャーの再構築」，『月刊

則って破綻処理を行う。

場』，８月

4） BCBS の文書では “the ring fencing or territorial ap-

資本市

proach” という表現から分かるように，両者を同じ意味

淵田康之［2012］，「クロスボーダー金融グループので使用している。ただし，別の個所では，「監督上のリ

破綻処理―新たなアプローチ―」，『野村資本市

ング・フェンシング」（supervisory ring fencing）は，
広く資産の移転，伝染（contagion）の防止，法人の債権者の保護を含む，子会社間の取引に関連した制限を指す も の と し て 使 わ れ る，と も 述 べ て い る（BCBS[2009], pp.15-6）。
5）「中道的なアプローチ」は，危機の際にはリング・フェンシングの強い可能性を意識し，金融機関同様，本社所在国と拠点所在国が国境内で必要な柔軟性に焦点を当てるアプローチで，それには金融の安定性と国境間の主要な金融機能の継続性を容易にするより補完的な法的な枠組みを創りだすために，各国の法律と破綻処理の枠
組 み の 具 体 的 な 変 更 が 必 要 で あ る（BCBS [2009] p.
19）。
6） FSB の KA は，ベイルインやブリッジ・バンクなどのツールを利用して株主や債権者に負担を求めているた

場クォータリー』，Summer
Basel Committee on Banking Supervision (BCBS)[2009], Report and Recommendations of the
Cross-border Bank Resolution Group−Consultative Document−, Sep.
______[2010], Report and Recommendations of the
Cross-border Bank Resolution Group, March______[2011], Resolution Policy and Frameworks−Progress So Far, July
Board of Governors of the Federal Reserve

め，クロスボーダーの破綻処理のために公的資金を投入

System (FRB) [2011a], Study on the Resolu-

しなければならないかもしれない国家間の負担の分担にtion of Financial Companies under the Bank-

ついて原則を定めていない。IMF [2012]はこの枠組みの実行が課題として残っているという。そして，IMF
は，破綻処理の手段，クロスボーダーの協力，回復・破綻処理計画（RRP）の３分野に関心があるが，特に新たな国際基準である「主要な特性」の実行状況を評価する
方法を開発することに関心があると述べている（IMF[2012]）。
7）「危 機 管 理 グ ル ー プ」
（Crisis Management Group,

ruptcy Code, July______[2011b], Study on International Coordination Relating to bankruptcy Process for Nonbank Financial Institutions, July
Eichengreen B. [2011], Reforming the Internation-

CMG）は，FSB [2011a]の KA8.1および8.2に規定され

al Financial Architecture, 2011 ed. (Keynoteている。
「すべての G-SIFIs の本社所在国および主たる

address delivered to the annual research con-

進出先国の当局は，企業に影響を及ぼすクロスボーダー
金融危機の管理および破綻処理に備え，それを容易にするために，CMG を維持すべきである。CMG は，監督
当局，中央銀行，破綻処理当局，財務大臣，そして破綻処理に重要であるグループの企業にとっての本社所在国

ference of the Bank of Korea, Seoul, May 26)
Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)
and Bank of England (BoE) [2012], Resolvingと進出先国の補償スキームに責任のある公的な当局が参Globally Active, Syatemically Important, Fi-

加すべきである」（KA8.1）。

nancial Institutions, 10 Dec.

8） 淵田［2012］

Financial Stability Board (FSB) [2011a], Key
Attributes of Effective Resolution Regimes for17

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破綻処理スキームの国際的枠組みの構築
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（当研究所理事・主任研究員）

Institutions: Guidance on Identification of18

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