｢アメリカ合衆国 河川開発と保全のための環境アセスメントとミティゲーション調査団｣報告（財）日本生態系協会

事務局長

関健志

2．アメリカ合衆国の河川開発と保全に関する制度の概要

1．はじめにアメリカ合衆国において、連邦レベルの河川の環境

アメリカ合衆国での、河川の環境保全と開発の基本保全と開発の基本的なコンセプトは環境アセスメント的なコンセプトとなる環境アセスメントとミティゲーとミティゲーションである。連邦政府は1969年に環境ションは、次のような法律によって制度化されている。

に関する国家の基本法である国家環境政策法（NEPA）

1969年に制定されたNEPAにより、環境アセスメントを制定した。NEPAに基づき、翌1970年には、わが国が義務付けられ、同時にミティゲーションが定義されに先駆けること約30年、世界で初めて環境アセスメンた。翌1970年には連邦環境保護庁（EPA）および環境トを法制度として導入した。同時にミティゲーション諮問委員会（CEQ）が発足した。1972年には水汚染防の概念も定義し、1972年に制定した水汚染防止法の指止法（通称CWA）が制定された。同法の404条では、針では、ミティゲーションを義務付けている。

EPAの定める環境ガイドラインに従い、アメリカ合衆

今回、（財）日本生態系協会と（財）リバーフロント

国の河川整備の管轄機関である陸軍工兵隊（COE）が整備センターは｢アメリカ合衆国 河川開発と保全のた開発事業の許認可を行うこと、そのとき、ガイドライめの環境アセスメントとミティゲーション調査団｣を共

ンでは水域の生態系に悪影響が認められる場合には最同企画し、アメリカ合衆国の河川開発と環境保全の制も影響の少ない代替案を実行しない限り許可を与えな度・実態の調査を試みた。本企画では、環境アセスメいことが規定された。これはすなわち、ミティゲーシ

ントとミティゲーションの制度とその運用について、ョンを義務付けるということである。

体系的に把握することを目的とした。連邦・州・地方

これらを軸として、その他の規定が補完していくか自治体の行政当局や、河川・水環境を守るために積極たちで、環境アセスメントとミティゲーションが制度的な活動をしている環境NGOを訪問し、さらに河川開化されている。なお、これらは連邦の制度であるが、発および環境保全の現場の視察を行った。

アメリカ合衆国の各州においても、それぞれが独自に2000年７月４日（この日は、奇しくも20世紀最後の環境アセスメントおよびミティゲーションの制度をもアメリカ独立記念日であった）から11日間に及ぶ調査ち、実行している。

旅行には、コンサルタントや環境NGOで活動している

アメリカには、税金で行われることについての情報方々、その他各方面での専門家の方々19名が参加し、は、国家保安上の秘密以外は納税者に公開されるべきわが国の河川管理行政との比較のもとで、多くの知見である、という建国以来の伝統がある。環境アセスメを得ることができた。

ント同様世界に先駆け、1966年には既に情報の自由に関する法律（FOIA）が制定されている。前述した環境アセスメントおよびミティゲーションの各段階では、市民や環境NGOの監視・参加・提言が制度化されている。これらの前提として情報公開が非常に進んでおり、政府等の事業者と市民および環境NGOが事業に関しての情報を、対等に共有したうえで議論することが当然のこととされている。
環境NGOの存在とその影響力も非常に重要である。
環境NGOは、国民の環境保全に関する意見や情報を集約し、国家の政策にも役割を果たしている。アメリカの歴史は建国以来、あらゆるフロンティアの開拓の歴史であった。しかし、この開発に伴う自然破壊の反省から自然保護に関する全国民的な強い意識が根付いた。

写真−１

ナショナル・オーデュボン協会が1886年に、シェラ・連邦環境保護庁（EPA）でのレクチャー

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クラブが1892年に設立され、これらをはじめとする環類野生生物部（USFWS）、また172万人以上の会員数を境NGOが登場した。現在では会員数が10万人を超える誇る環境NGO、全米野生生物連盟を訪問した。

ような大規模な環境NGOがいくつも活動している。

次に、州レベルでの河川開発・環境保全に関する環こうした情報公開のシステムと、その情報を積極的境アセスメント・ミティゲーションの制度とその運用、に活用し、開発事業に対して、計画段階から意見を述さらに実際の河川管理の現場を視察するために、ミシべる環境NGOの存在が、環境アセスメントとミティゲ

シッピ川上流部のミネソタ州およびウィスコンシン州ーションの制度を効果的に運用していくにあたり、非を訪れた。

常に大きな役割を果たしている。

ミネソタ州では州都セント・ポール市において、ミネソタ州自然資源省で環境アセスメント関連法について説明を受けた。同州では代表的な環境NGOであるナショナル・オーデュボン協会の活動や、ミティゲーションの事例を視察した。
ウィスコンシン州では、環境アセスメントおよびミティゲーションの一般的な手続きや典型事例の説明を、州運輸省から受けた。州自然資源省の担当者により、ミシシッピ川の環境復元のとりくみについて、陸軍工兵隊の担当者も交えて全米野生生物保護区の現場視察を行った。

4．調査報告4−1 国家環境政策法（NEPA）
連邦の環境アセスメントおよびミティゲーションの制度の根幹となるのは前述したNEPAである。このNEPAによって、全米に約１万8000人の職員と年間約76億ドルの予算を擁するEPAの監督の下に、環境への著しい悪影響が懸念される事業については環境アセスメントとして、環境影響評価書（EIS）の作成が義務付けられている。
このEISの結果を受けいれることができるかどうかの判定が行われ、実際の事業許可が発行されることになる。この判定をする権限はEPAのみが有する。EISを作
図−１

ミシシッピ川水系成する過程では、ゼロオプション、つまり開発計画そのものを中止した場合も含めた、考えうる限りの有力な代案との比較検討を行い、もっとも適切な措置をと3．調査の概要ることを義務付けられている。これは、EISの過程で、今回の調査では、環境アセスメントとミティゲーシ十分にミティゲーションを検討し、計画化することにョンが、まずは連邦レベルにおいて、どのように法制他ならない。
NEPAの定める環境アセスメントの手順は以下の通度化され、どのように運用されているかを知るために、首都ワシントンで、連邦環境保護庁（EPA）、内務省魚りである。
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＜環境アセスメントの手順＞

4−2 ノーネットロス

事業者の計画・構想↓

米内務省の発表によると、1780年代から現在までに、カテゴリー別除外→予備的簡易環境評価の免除

アメリカ合衆国ではウェットランドが半減したという。

（あらかじめ用意された環境への影響が軽微な事業のリ

こうした調査結果をもとに、1988年にブッシュ大統領は、ストにしたがった免除審査）

ウェットランドを｢ノーネットロス（No Net Loss、 これ↓以上減らさない）｣ことを環境政策として公約した。

予備的簡易環境評価 → EISの免除、FONSI（顕著な影

ノーネットロスの考え方は環境アセスメントとミテ響は認められないという証明書）

ィゲーションの実効上、大変重要である。の作成↓

環境アセスメントにより一定の環境への悪影響が認↑められた場合、ミティゲーションを行うことになるが、調査範囲・項目の絞り込み ← 公表・意見聴取

その優先順位は、（スコーピング）および可能な代案の洗い出し（１）回 避：影響のない場所に計画地を変更するなど↓すべての影響を未然に防ぐ調査・検討（多角的、総合的に評価）（２）最小化：設計変更等により計画規模を縮小するな↓

どして影響を可能な限り小さくする評価準備書（DEIS）作成 ← 公表・意見聴取（３）代 償：人工的にウェットランドを造成するなど↓して影響を補償する評価書（FEIS）作成 ← 公表・意見聴取という３段階となっている。ノーネットロスは、環境↓アセスメントによって認められるすべての悪影響を、計画決定（認可の可否はこの段階で決定）ミティゲーションによって解消することで実現されることになる。

なお、カテゴリー別除外、FONSI、スコーピング、DEIS、FEISの各段階において情報の公開と住民参加が制度化されている。したがって、環境アセスメント制度においては、悪影響が認められないとして免除される過程でも必ず最低一度、環境影響評価書を作成する
場合は何度にも渡り、市民のチェックを受けることになる。これらの各段階での情報の公開は、新聞、図書館のネットワーク、郵便局での掲示、関連土地所有者への通知、あらかじめ設定しているメーリングリスト参加者（主要な環境NGO等が参加している）への通知等の方法で行われる。
写真−２

また、必要に応じ、事後のモニタリングの実施が求

魚類生息状況のモニタリング調査められ、この段階でも住民参加が制度化されている。

なお、（３）の代償では、代償比率という概念がある。

さらに、各段階での手続きの不備や分析結果に対する例えば、貴重な自然が失われる場合、それとまったく同疑義があれば法廷での争いが通例となっており、スク種の自然を人工的に創出することは困難なことが多いのリーニング段階での｢本来環境アセスメントを実施すべで、別の種類の自然を数倍の面積で代償する場合の考えきところを怠った｣というものや、評価書について｢代方である。あるいは、人工的に自然を復元・創出する技替案の検討が不充分である｣といった訴訟も少なくない術は未確立であり、安易に代償に走ることは危険であるという。との考えから、喪失する自然環境より、創出される自然19

環境の量を多めに代償する場合も考えられる。もともと隊の発給した許可を覆す強力な権限が与えられている

あった自然よりも規模の大きな代償措置を要求すること（第404条ｃ項）。などにより、現在では目標年間10万エーカー（約4万ha）

EPAは1977年以来、この拒否権によって、11件の公のネットゲインを目指しているという。

共事業の許可を覆している。この11件以外にも、このなお、これら自然のノーネットロス（あるいはネッ

間、拒否権を背景に、25件に対して反対意見を述べてトゲイン）を考える場合、個々の事業や措置で失われおり、それらはその後、反対意見を踏まえた修正案がたり、補償される、自然の質・量を、ある程度定量的提出されることで通過している。また、事業者はEPAに捉える必要がある。そのための手法も開発・実践さの強力な拒否権を意識せざるをえないので、事業の計れているが、それに関しては後述する。

画・構想の段階から要件を満たす、つまり、環境に対ミティゲーションを計画に組み入れ、環境への悪影する悪影響とその対策を十分考慮した上で、事業計画響が解消されるとして事業が許可された場合、実際にを提出するようになる。前述の反対意見の実効性とと悪影響が解消されているかどうかを確かめる必要があもに、環境保全の効果は計り知れない。

る。このため、開発後には事業者の責任で開発後のモニタリング調査（写真参照）を行うことになる。その4−4 州レベルでの環境アセスメント・ミティゲー

結果、悪影響の解消が不充分であると認められた場合ション制度には、追加の環境保全措置を行わなければならない。

アメリカ合衆国を構成する個々の州においても、州レベルでの環境アセスメントやミティゲーションの制4−3 水汚染防止法

度が定められている。

水汚染防止法は深刻な公害に対する反省から、1972

今回の調査ではミネソタ州とウィスコンシン州にお年に制定された。全米の河川が「泳げ、釣りができ、ける、環境アセスメントおよびミティゲーション制度飲める」（swimable, fishable, consumable）べきであると実施事例について知見を得ることができた。両州とことを謳っている。この法律で特に注目すべき条項はも、連邦の環境アセスメント制度に概ね準拠しつつ、第404条である。第404条は、河川や湖沼等のウェットさらに、よりきめこまかな州内の環境アセスメント制

ランドにおけるダム等の工作物設置行為を許可事項と度をもち、州レベルでの環境アセスメントおよびミテし（第a項）、予想される環境への悪影響を未然に防止ィゲーションを行っている。

する規定となっている。この規定に基づく許可の発給

ウィスコンシン州では、連邦でのNEPAにあたる業務は陸軍工兵隊およびEPAが担当している。なお、

WEPAを定めている。NEPAの対象となる連邦の事業

内務省魚類野生生物局と商務省全米海洋漁業局もアドが行われる場合、それは同時にWEPAの対象にもなる。

バイザーとして許可不許可の判断に関わっている。

ミネソタ州では1974年に環境委員会（EQB）を設立し、陸軍工兵隊とEPAの関係であるが、陸軍工兵隊は、州全体の環境影響評価を行うことにした。その後、1982

事業者によって提出される個々の開発申請書を点検評

年に関係省庁の該当機関等を責任政府機関協議会（RGU）価し、許可の可否を判断する。この際に、判断を下すとしてまとめて組織し、そこで環境影響評価を行い、さ基準となる環境ガイドラインを作成するのがEPAであらにEQBがそれを審査するという制度を確立した。両州る（第404条ｂ項）。とも、事業計画を市民や環境NGOに公開し、環境アセEPAと陸軍工兵隊との間に見解の相違がある場合は、スメントの必要性の判断をし（スクリーニング）、第404条ｑ項に基づき、両者で調整することになる（Qａ．環境への悪影響の恐れはなく特に手続きをしない

process）。このとき、EPAは実際の運用において、環ｂ．簡易の環境アセスメントである環境影響評価票

境NGOや、権限を持つ他の官庁、事業者、陸軍工兵隊（EAW）の作成を行う等の意見をきいて、介入するかどうかを判断する。こｃ．ミティゲーションの検討も義務付けたEISの作成をのQ processで合意に達しない場合、EPAには陸軍工兵求める
20のいずれかを決定する。EAWやEISの過程でも、公聴ハクトウワシが多く生息するなど、もともと自然が非会を開くなどの情報公開と市民参加が制度化されてお常に豊かな地域であり、広大な領域が野生生物保護区り、市民が事業計画に関わる間口は広く、機会も多い。に指定されている。
こうしたミシシッピ川流域のミネソタ州およびウィスコンシン州での開発・環境保全の現場を視察できた。
ミシシッピ川では穀物の舟運が広く行われている。この舟運は、機関船に15隻の平底の荷舟（barge）を連結し、トレーラー約1,000台分に相当する大量の運搬を行うものである。急流部や浅瀬等の難所を通過するために、陸軍工兵隊によってロック＆ダム（Lock & Dam、図−３、写真−３参照）と呼ばれる水門の付随した堰が、約1,000ｋｍに渡り、29か所設置されている。
この結果、舟運が可能になったが、流域の悪環境への影響も大きかった。ロック&ダムの上流は水位が保たれる（Pool）ため、もともとあった河川流路内外の地形の多様性が損なわれる（図−２参照）。さらに、年間を通して水位変動が乏しくなるため、水位の季節変動に依存していた生物の生息・生育に重大な影響が発生する。

写真−３

ロック＆ダムを通過するバージ

図−２ ロック＆ダムと、その上下流の河川地形
図中央部、左岸は野生生物保護区となっている

4−5 ミシシッピ川の環境復元
ミシシッピ川流域は、アメリカのシンボルでもある

図−３

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ロック＆ダムの構造

物の生息環境（ハビタット）という側面から自然環境を見た場合のもっとも普及している評価手法である、生息環境評価手続（HEP）についての概略と、そのアメリカ合衆国における運用体制についての知見を得ることができた。HEP以外にも、環境の条件や規模に応じた手法があり、状況に応じて用いられている。
HEPの概念であるが、対象とするハビタットの、ある生息生物にとっての、環境の最適状態を仮定する。
この最適状態を基準にし、現在の状態や、事業を実施した場合の状態を、｢ハビタット指数量｣という数値として評価する。これを、その地域の環境を評価するの

写真−４ 人工的に造成した中ノ島（写真左上部）
突き出しているのは、波による侵食を防ぐために造成された堤に適切と考えられる、いくつかの環境評価種それぞれに対して行うことで、その地域への環境影響を見積もるという手法である。
ハビタット指数量は、ハビタットの質と量の積ということができるから、ハビタットの質×量＝ハビタット指数量（式１）ある生物種にとってハビタットの質は餌、隠れ場所、水、繁殖場所などの、ハビタット要素によって規定される。これらの要素を指標とする。ハビタットの質は、評価する種それぞれについて、ハビタット要素に０〜１の値を与えた後、これらのハビタット要素の値を統合し、ハビタット適性指数（HSI）として算出する。

写真−５ 水位調節のためのポンプ
約700エーカーの水域の水位を調節している量は、その評価対象地域の面積であるから、（式1）は、HSI×面積＝環境容量（式２）

この自然への悪影響を解消するためにいくつかの取りとなる。

組みが行われているが、人工島の造成による流路内地形

適切な環境影響の評価のために、理想状態、現状、の多様性の回復と、野生生物保護区内においてのポンプを用いた人為的な水位管理の状況を視察した（写真−４、事業実施後の単純比較だけでなく、影響を受ける年月

写真−５参照）。これらの自然環境回復事業も、土木のという時間的要素についても予測し、事業によるトー専門家集団である陸軍工兵隊と、行政および民間の生態タルな影響（Net Impact）を推定する。

学・生物学の専門家、そして地域に住む市民によるパー以上がHEPの大まかな考え方の概略である。

トナーシップをとることが当然に行われている。

ここで重要なのは、HEPは事業計画の評価の一道具である、と認識されていることである。生物学的、生4−6

態学的な正確さにこだわるあまり、自然環境の定量的自然環境の定量化な評価が行われないのでは、せっかくの環境アセスメ

環境アセスメントやミティゲーションで、自然環境ントとミティゲーションの制度を運用するにあたり、のノーネットロスあるいはネットゲインを考える上で、検討の基準を作ることが非常に困難になる。アメリカ

自然環境を定量的に捉える必要がある。ここでは、な

合衆国でのHEPの運用姿勢は、あくまで「ある程度信にを拠り所として自然環境を評価するかという問題が頼できる定量化を行うこと」が主眼であり、それ以上常に存在する。の予測精度の追求等には消極的である。
HEPは、現在、既に200種以上の生物種について、ハ今回、連邦内務省魚類野生生物部を訪問し、特に生22

ビタット適性指数を求めるためのモデルがつくられてととなっている。

おり、公知性も高く、運用実績もあり、十分に権威のしかし、例えば、アメリカ合衆国のように、ノーネある手法として確立されている。特に、規模の非常にットロス（あるいはネットゲイン）のような、具体的大きい事業計画や、対案の多い事業計画を評価するとな目標を明確に定めていないため、どこまでミティゲきには、HEPが威力を発揮する。

ーションを行うかを規定できていない。自然環境の価値を定量的に捉える手法の導入も含めて、環境アセスメントの結果として認められた悪影響を、正味で補償5．まとめし、環境アセスメントを補完するミティゲーションの今回の調査結果も示す通り、ミティゲーションと環制度の充実が望まれる。当協会もそれに向けて今後と境アセスメントは本来、表裏一体であるべきものであも努力したい。

る。わが国でも1997年６月に環境影響評価法が公布ささらに、今回の視察を通じて痛感させられたのは、れ、1999年６月より施行された。同法の定めにより一アメリカでは情報公開が徹底していること、そして開定規模以上の事業（第一種事業）に関しては無条件に、発事業に際してはほとんど常に、その情報を積極的にそれに準ずる事業（第二種事業）においては環境アセ活用する市民および環境NGOなどの市民団体が、事業スメントの必要性の判定（スクリーニング）が義務付者・行政・政治家とのパートナーシップによる事業をけられ、必要と認められれば環境アセスメントを行うすすめており、また、それがごくあたりまえとなってようになった。

いる点である。

しかし、環境アセスメントの対象となる事業は現在わが国においても情報公開の推進、ならびに市民意識のところ事業規模の大きなものに限られているが、実やNGOの熟成、およびこれらによる共同参画の一層の際に環境影響の評価を行うべきなのは、環境への影響推進が強く望まれる。当協会としても、わが国でのよりが大きな事業である。河川源流部の開発など事業規模一層の情報公開を求めるとともに、普及に努めたい。

はそれほど大きくない場合でも、環境への影響が大きな場合も考えられる。こうした事業にも対応できる制

6．謝度の一層の充実が望ましい。さらに、各地方自治体の環境アセスメント制度の充実により補完していくこと辞

最後になるが、調査団の団員の方々をはじめ、今回も重要である。の調査にご協力いただいた連邦、メリーランド州、ミまた、ミティゲーションに関しては、環境アセスメネソタ州、ウィスコンシン州、地方自治体の各政府機ントの結果、影響があると判断された場合の保全措置

関、そして環境NGOの関係者の皆様に対しこの場を借として、事業者に実効可能な範囲で可能な限り行うこりて深く感謝の意を表したい。

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