研究論文

大都市圏における近未来的な課題と取り組みのあり方〜『人口減少・高齢化の進行』と『市街地の選択と集中』〜
Issues and Actions in Metropolis in the Near future : “Population decline and Aging progress” and“Selection and concentration of urban areas”
渡邉一成 *

中塚高士 **

大門創＊＊＊

By Kazunari WATANABE, Takashi NAKATSUKA and Hajime DAIMON

₁．はじめに₂．人口減少・高齢化の進行（1）首都圏における人口減少・高齢化の進行

現行の大都市圏制度や都市計画・市街地整備制度
は、高度経済成長期の急激な人口増加・人口集中に

平成 17（2005）年国勢調査結果及びこれに基づ如何に対応すべきかに注力し、増加する人口や新たいた国立社会保障・人口問題研究所による日本の都な土地利用需要に対応して市街地を拡大し、高密度道府県別将来推計人口（平成 19 年５月推計）によで効率的な都市の形成に取り組んできた。

れば、首都圏の総人口は平成 22（2010）年まで微一方、国立社会保障・人口問題研究所による日本増し、その後は緩やかに減少すると予測されている。の将来推計人口（平成 24 年１月推計）では、今後わまた、地域別にみると、北関東地域（茨城県・栃木が国の人口は減少する見通しを示しており、平成 22県・群馬県）では既に平成 17（2005）年から人口（2010）年国勢調査による 1 億 2,806 万人から、平成減少に転じ、南関東地域（埼玉県・千葉県・東京42（2030）年には 1 億 1,662 万人になるものと推計

都・神奈川県）では平成 27（2015）年までは増加しており、未曾有の人口減少期を迎えることとなる。

することが見込まれている（図－ 2）。

本稿は、集中的に基盤整備等が進められてきた大都市圏における、今後の人口減少期の市街地形成の課題・あり方について、定量的分析を交えながら近未来的な方策を考察したものである。
以下、第 2 章では首都圏における人口減少・高齢化の進行状況を把握し、第 3 章では将来的な市街地の「選択と集中」に向けた市街地の類型化を試みた。
さらに、第 4 章では著しい人口減少に至った地域における市街地縮退事例を整理し、第 5 章では人口減

図－2

少期の市街地形成のあり方について事例を交えながら考察を行った。

また、平成 17（2005）年国勢調査結果及び国立社会保障・人口問題研究所による日本の市区町村別

第２章

人口減少・高齢化の進行【今後どの地域で人口が減りそうか？】第３章

市街地の選択と集中【持続可能な都市の一方策としての「縮退」】【すでに「縮退」に取り組まれている事例】

第５章

人口減少期の市街地形成のあり方 【事例を交えたあり方考察】

図－1

34

将来推計人口（平成 15 年 12 月推計）によれば、首都圏における市区町村別の老年人口（65 歳以上人口 ） の 将 来 増 減 数（ 平 成 17（2005） 年 と 平 成 32（2030）年の差）は、高齢者がほぼ首都圏全域で増

第４章

市街地縮退の取り組み＊研究部

首都圏の人口推移 1）

主任研究員

本稿の構成フロー
博士（工学） ＊＊道路・経済社会研究室

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研究活動報告 2012

加する傾向にあり、とりわけ南関東の既成市街地（東京特別区と近隣市）や近郊整備地帯（東京駅から概ね 50 ～ 80km 圏）で増加数が多いことが示されている（図－ 3）。
研究員＊＊＊都市・地域計画研究室

研究員

博士（工学）

Ⅲ．研究論文

図－3

首都圏の老年人口増減数 1）（2）首都圏における人口減少・高齢化の地域偏在
上記（１）で北関東地方と南関東地方では人口減

図－52）
首都圏における高齢者人口増減（H17-H47）

コーホート要因法により平成 47（2030）年人口を推計した。

少や高齢化の進行に差異が認められたことから、首その結果、首都圏では平成 17 年人口集中地区

都圏における人口減少・高齢化の地域偏在をより詳（DID）の区域内で人口が大きく減少する（図－ 4）

細に把握するため、500 ｍメッシュデータを用いてとともに、高齢者人口が大きく増加する（図－ 5）

状況把握を試みた。

こと、平成 17 年は DID であったが平成 47 年には

具体的には、平成 17 年国勢調査 500 ｍメッシュ

非 DID となるメッシュが都市開発区域として指定

人口データ（性別・年齢５階層別人口）を現在人口されている諸都市や、近郊整備地帯の外縁部で認めとし、社会保障・人口問題研究所が設定した生残率られる（図－ 6）といった地域偏在が明らかとなっや純移動率等の市町村別仮定値データを用いて、た。

図－42）
首都圏における人口増減（H17-H47）

図－62）
首都圏における非 DID 化（H17-H47）

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研究活動報告 201235すなわち、人口減少下で現状の市街地面積を維持

₃．市街地の選択と集中

すると、道路・公園・下水道等の都市インフラの維（1）厳しくなる都市経営と市街地集約化

持管理コストが自治体財政に影響を与えるため、今第 2 章で見てきたように、20 ～ 30 年後の近未来

後、市街地を人口規模に見合った広さに変えていくに人口減少や急激な高齢化が進行する可能性は極め「選択と集中」（縮退）が一方策として考えられる。て高く、地方自治体では、こうした傾向に備えた都（2）市街地の選択と集中のための類型化手法市づくりが必要となっている。
また、地方自治体では、こうした人口の量的・質

では、人口減少・高齢化が進展し、都市経営（財的変化とともに、都市経営状況も大きく変化してき政状況）が厳しくなっていくときに、市街地の選択ている。わが国の中枢都市の１つである北九州市でと集中をどのように進めれば良いかを支援する手法

は、昭和 55（1980）年に国勢調査人口がピークをとして、本稿では市街地要件や地形要件等を勘案し迎え、以降、人口減少が続いている。人口減少ととた市街地類型化手法を提案する。

もに市の財政状況も大きく変化しており、平成 20
年 12 月に公表された北九州市経営プラン

3）

類型化手法は図－ 8 に示すとおり、国勢調査等によれ500 ｍメッシュデータを用いて、人口密度・地形条ば「至急、経営改善に取り組まないと平成 25 年に件・交通・生活利便性等に着目して市街地を類型化は財政破綻に至る」という厳しい状況を表明していし、居住条件の劣るメッシュから、市街地の縮退候る。北九州市では平成 14 年以降、高齢者の増加等補地を選定するものである。類型化に際しては、表に伴う福祉・医療費が増加し、地方債元金償還金も－１に示す指標を選定し、各指標に４段階の閾値を微増傾向であるため、都市づくりのための普通建設設定・評点を付け、各メッシュの指標群の合計点に事業費が大幅に削減されてきている。

より市街地の評価をメッシュ単位で行う方法である。

国土交通省は、こうした状況を踏まえ「持続可能な都市を構築するための都市・生活インフラの整備の推進方策」について、都市交通施策や市街地整備のあり方・整備推進方策を検討するため、社会資本整備審議会に都市交通・市街地整備小委員会を設置、新しい時代の都市構造・市街地整備のあり方を審議し、平成 19 年６月に小委員会とりまとめを公表した。このとりまとめでは「都市構造を拡散型から集約型へ転換するイメージ（図－ 7）」が示され、人口規模に見合ったメリハリのある市街地に変えていく考え方が示された。
図－ 8表－1

図－736

集約型都市構造への転換イメージ 4）

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市街地類型化の手順フロー 5）

指標の設定と各指標における閾値設定 5）

Ⅲ．研究論文

ニュータウン

郊外居住

老朽市街地更新

都心機能集約

駅周辺へ集約
市街地縮退

緑地環境維持※市街地類型結果に基づき居住条件の優れた地域へ集中させ、条件が劣る地域を縮退させていく

図－9

市街地類型の結果（横浜市域）と市街地の「選択と集中」イメージ

この方法を用いて、横浜市をケーススタディ地区として市街地類型化を行い、判別結果より市街地の「選択と集中」イメージを示したものが図－ 9 であ人口がピーク時10万人超
現在は1/10の１万人程度る。類型化の結果では、横浜市北西部や鉄道沿線で居住条件が優れていることが示された。

₄．市街地縮退の取り組み 6）
わが国の地方都市では、すでに産業構造転換等に伴う人口減少・市街地の縮退を経験した地域が存す［出典］夕張市まちづくりマスタープラン（平成24年３月）

図－10

夕張市の人口推移

る。ここでは、高度経済成長期に産炭地域として栄えた夕張市、林業で生計をたてていた西都市寒川集
落における市街地縮退の取り組みを整理する。

人口が 10 分の一にまで減少している（図－ 10）。
市街地部の道路、住宅（炭鉱住宅）や病院等は炭鉱会社によって次々と整備されたが、炭鉱閉山後は（1）夕張市における市街地縮退

鉱員向けのインフラを市が買収し、現在も炭鉱住宅

北海道夕張市は、良質な産炭地域として栄え、昭は市営住宅となり、維持管理を含めて夕張市が管理

和 35（1960）年には人口約 10 万人が住む地方都市している。夕張市は、炭鉱により開かれた町で、石であった。昭和 30 年代後半以降、石炭から石油へ炭産業以外の産業基盤がほぼ存在せず、鉱員は炭鉱のエネルギー転換が促進し、鉱山は次々と閉山に住宅に住んでいたことから、現在も市営住宅に住む至った。これに伴い、多くの人々が夕張から転出し、世帯数が市の世帯総数の約 50％を占めるという全国

平成 22（2010）年国勢調査人口は約１万人であり、的にも珍しい「賃貸都市」となっている（図－ 11）。

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研究活動報告 201237

平成17年国勢調査結果

市営住宅に住む世帯割合が約50％
民間借家等を含む賃貸世帯率が約60％→旧炭鉱住宅を市管理としたものを含む［出典］人口減少都市(旧産炭地)における公営住宅の再編に関する研究、Research Report 2011.3
北海道立総合研究機構 北方建築総合研究所

図－11

夕張市の居住種別世帯数・世帯割合↑分散している居住者の集約化［出典］北方建築総合研究所Research Report

図－12

分散して居住している市営住宅

夕張市は、平成 19（2007）年に財政再建団体とスタープラン（都市計画マスタープラン）」の策定なり、事実上財政破綻したことから市の財政状況はに着手し、将来都市構造の再編プロセスにおいて市厳しい状況にあり、また、炭鉱住宅を引き継いだ市街地の縮退を表明する（図－ 13）とともに、公営営住宅は居住者が分散して団地に居住する（図－住宅の再編により市街地更新を進めている。なお、

12）、といった非効率な状況にある。

マスタープランで記されている市街地縮退は、長期そのため、市は平成 22 年度より「まちづくりマ

的には、国道・道道に加え、ＪＲ、下水道、市営住宅、官公庁、その他公共公益施設等の既存ストックが集積する南北軸に市街地を集約化する（南北軸以外の地域での公共サービスを撤退する）ものであり、当面は地区ごとに市営住宅の再編・集約化を中心に市街地のコンパクト化を図り、高齢者も安心して住み続けられる環境づくりを行うこととしている。
（2）西都市寒川集落における市街地縮退宮崎県西都市の寒川（さぶかわ）集落は、市街地から西に約 21 ｋｍ、三財川上流の標高 200 ～ 300ｍの山間部に位置し、近接集落もなく深い谷を挟んだ南斜面に住居が点在した集落であり、かつては林業を生業としていたが、林業が不振となってからは集落外への移転が増え、昭和 50 年代に「がけ地近接等危険住宅移転事業」により集落の一部が移転し、昭和 63 年には「過疎地域集落移転再編整備事業」
により残りの６世帯全部が集団移転し、平成元年には居住者がゼロとなった（撤退した）集落である。
昭和 11 年に火災により村の大半が焼失し、集落より東南に約 6km 下った上三財福王地区へ独自に移った人があった。その後、昭和 50 年代の移転事業により転居した人があり、人口は急激に減少した。

図－1338

将来都市構造の再編プロセス

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移転した人も山林管理等で季節居住者が存在していたが、水源地の清掃と導水管の管理が困難であるこⅢ．研究論文

₅．人口減少期の市街地形成のあり方
前章では、市街地縮退の事例として、マスタープランにて縮退（公共サービスの撤退）を表明し、長期的に都市構造を転換していく夕張市の事例、移転事業により市街地を撤退した寒川集落の事例を示した。ここでは、こうした事例を参考としつつ、人口減少期の市街地形成のあり方として、４つの方策を示すこととする。

図－14

寒川集落の世帯数・人口の推移（1）あり方①：移転（縮退）跡地の利用
集落移転を行った寒川集落では、移転（縮退）跡地の家屋・田畑等の私有財産は、移転後も元の所有と、道路が狭隘でかつ蛇行し、たびたび災害で不通者が所有（建物は生活設備を破棄し、固定資産税をになること、公共交通機関がなく、自家用車保有率免除）しているが、利用者もなく放置されている。

も低いことから医療機関・買物等へは便乗かタク

しかしながら、大都市圏郊外部等で人口減少・高シー利用となり、高齢化も進んだことから、全戸市齢化が進み、縮退（撤退）により空地が生じる場合営住宅への移転に至った。には、固定資産税の負担もあるため、農地（市民農

平成 17 年３月、集団移転から長年が経過し、当園）やメガソーラー（太陽光発電所）、借地による該住宅を持ち家とし安定した生活を送りたい、とい公園・緑地など、新たな土地利用を模索することがう要望により、集団移転先である福王寺地区住宅及必要であると考えられる。

び土地の払い下げの陳情があった。西都市では、入居者が高齢となり、住宅を新築する経済的余裕もな
く、また、すでに過疎債の償還が済んでいることから財産処分を行うこととした。建物及び土地ともに、市不動産鑑定評価による鑑定評価額に「裁量措置として減額（建物は４割引、土地は３割引）」したも

このうち、公園利用として土地を借地契約することにより、地方自治体では、・借地期間中は固定資産税及び都市計画税が非課税になる、・20 年以上の長期間に渡る借地契約の場合は相続税が課税上４割の評価減になる、のを譲渡額とした。その結果、土地・家屋を含めてといった優遇措置を施し、積極的に借地公園に取り110 ～ 150 万円程度（６棟で総額 860 万円程度）の組む団体もある。

価格で払い下げをし、現在に至っている。

［出典］国土交通省都市局「公園緑地行政の新たな展開」

写真－1

移転先の市営住宅（福王寺地区）

図－15

借地による公園・緑地の整備スキーム

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39

図－16

苫小牧市日新団地の建替え・街なか移転イメージ 6）（2）あり方②：公営住宅建替え時に街なか移転
北海道苫小牧市では、郊外部に建つ市営住宅の建替えに際して、街なかに新設する市営住宅へ一部住戸を移転させる取り組みを行っている。

（3）あり方③：公営住宅の住み替え（払い下げ）
災害復興住宅として木造・戸建てタイプの公営住宅が整備されてきている（図－ 17）。
東日本大震災で被災した宮城県山元町では、低廉

昭和 45 年度～ 49 年度に渡って建設された日新団

な家賃で入居できる震災公営住宅（町営住宅）を建地の中耐 27 棟（930 戸）を建替える際、団地建替設し、公営住宅法に基づき、建築から一定期間が経えの基本構想検討段階では、新築戸数として 650 戸過したのち、災害公営住宅の入居者に払い下げるこ程度は必要との結論に達した。しかし、全戸数を現とも可能としている。

地に収めるには敷地条件から難しいため、市で推進している「まちなか再生総合プロジェクト」の意向も受け、まちなかの若草町へ１棟（100 戸程度）の移転建替えを行った後、日新団地での建替えに着手することとした。
街なか移転については、平成 22 年度に、居住世帯を対象とした若草団地への移転に関する意向調査を行い、移転希望者が 120 世帯であったことから、街なかの若草団地へ 120 戸を移転建替えすることに至った。
なお、日新団地から若草団地への移転に際しては、公営住宅法に基づき、移転料を支払うことと予定している。

40

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[出典]「山元町震災復興基本方針」に関する住民説明会・資料 【復興まちづくり土地利用構想（案）】平成23年9月

図－17

木造・戸建てタイプの公営住宅

Ⅲ．研究論文

表－２

田園都市の年間収支構造とが大切であり、くれぐれも強制的に住み替えてもらうのではなく、今の地区に住み続けたい人や住み替えたい人の住む場所の選択肢を満たすようにしたい」との説明を行うことで理解を得ようとしている。
苫小牧市の公営団地建替事業では、基本構想段階より居住者との合意形成を進め、構想・計画の立案とともに、建替え対象団地の居住者を対象とした「まちなか（若草町）居住に関するアンケート調査」を実施しており、コミュニティ維持等の観点からも（4）あり方④：賃貸都市の形成配慮している。

1898 年にイギリスのＥ . ハワードが提唱した田園

さらに、市街地縮退や街なか移転に関する取り組都市は、人口 3 万人程度の限定された規模の自然とみ事例として、地方自治体による街なかへの住み替共生し、自律した職住近接型の緑豊かな都市を都市え支援（富山市ほか）、大規模賃貸住宅の空室への周辺に建設しようとする構想である。

大学生入居斡旋（高島平団地）など、先駆的な取りこの構想を実現したレッチワース地区では、田園都市を運営する土地会社が住民たちに土地の賃貸を組みもあるため、これら取り組みに学び、知見を蓄積していくことが肝要である。

行い、不動産賃貸料で建設資金の償還やインフラの今後、市街地縮退や街なか移転に関する多くの検維持管理を行っている（表－２参照）。すなわち、討が進められ、人口減少・高齢化が進展しても持続レッチワース田園都市では、都市発展による地価上可能な都市が形成されていくことを期待したい。
＊

昇利益が土地所有者によって私有化されず、町全体＊＊のために役立てられるという「賃貸都市」としての本稿は、参考文献 2）、5）、6）に掲げた受託業務特徴を有しており、土地利用の将来的なあり方の選の成果を活用してとりまとめたものである。業務と択肢を示唆している。

りまとめに向けた議論を通じて、多くの示唆を頂きました関係各位に感謝の意を表します。また、地理

₆．おわりに本稿は、大都市圏における今後の人口減少期の市街地形成の課題・あり方について、人口減少・高齢情報システムを用いた解析処理を担当した情報シス
テム研究室佐藤弘子研究員、夕張市・苫小牧市のヒアリング調査を担当した研究部平見憲司研究員に感謝いたします。

化の進行状況を把握し、将来的な市街地の「選択と集中」に向けた市街地の類型化を試みるとともに、参考文献

著しい人口減少に至った地域における市街地縮退事

１）第１回首都圏広域地方計画プレ協議会（H19.10.23）

例を整理し、人口減少期の市街地形成のあり方につ

参考資料２「首都圏を取り巻く諸状況と地域特性」

いて事例を交えながら考察を行ったものである。
今後の人口減少・高齢化の進展により、市街地縮退や街なか移転に向けた本格的な検討に取り組まれ

２）国土交通省都市局「大都市圏戦略の策定に向けた圏域構造に関する検討調査結果を用いた図化作業」
平成 24 年 6 月

るものと考えられるが、取り組むべき課題は多い。

３）北九州市「北九州市運営プラン」平成 20 年 12 月

まず、市街地縮退や街なか移転の具現化に向けて

４）国土交通省「社会資本整備審議会都市計画・歴史は、市民等の関係者による合意形成等が不可欠であ的国土分科会都市計画部会都市交通・市街地整備り、多大な時間を要することがあげられる。

小委員会報告書」平成 19 年 6 月

夕張市は、まちづくりマスタープラン策定に際し

５）独立再生法人都市再生機構「コンパクトシティにて、将来都市構造の打ち出しに向けて住民懇談会を資する郊外再生のあり方検討調査」平成 23 年 3 月

開き、「将来都市構造に向けて 20 年かけて少しづつ

６）国土交通省国土技術政策総合研究所「市街地の縮まちを変えていこうとしており、そのときに住み替退策に関する参考事例収集・整理業務」平成 24 年

えたい人が住み替えることができる環境をつくるこ

２月

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研究活動報告 201241