RECHTSGUTACHTEN
ZUR
AUSGESTALTUNG
EINESLIEFERKETTENGESETZES

Ein Gutachten der Initiative Lieferkettengesetz
mit Unterstützung von
Rechtsanwalt Robert Grabosch, Kanzlei Schweizer Legal

RECHTSGUTACHTEN
ZUR
AUSGESTALTUNG
EINESLIEFERKETTENGESETZES

Ein Gutachten der Initiative Lieferkettengesetz
mit Unterstützung von
Rechtsanwalt Robert Grabosch, Kanzlei Schweizer LegalInhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis 

6

I. Vorwort 

8

II. Einleitung 

10

1. Zentrale Anforderungen an ein
Lieferkettengesetz 

12

2. Überblick: Das Rechtsgutachten derInitiative Lieferkettengesetz 

14

3. Gründe für ein Lieferkettengesetz 

14

4. Deutsche Unternehmen und die
Menschenrechte – Negativbeispiele 

17III. Mögliche Ausgestaltung eines
Lieferkettengesetzes entsprechend derAnforderungen der Initiative 
1. Ausgangslage im deutschen Recht 

INHALTSVERZEICHNIS

5

20
21

2. Persönlicher Anwendungsbereich: Für welche
Unternehmen soll das Gesetz gelten? 23a) Große Unternehmen 24b) Unternehmen in Hochrisikobranchen 25c) Sitz oder Geschäftstätigkeit in
Deutschland 28d) Nicht in Hochrisikosektoren tätige
Unternehmen und die Ausnahme fürKleinstunternehmen 30
3. Schutzgüter a) Menschenrechte undArbeitnehmerbelange b) Schutzrichtung und Bestimmtheitder Menschenrechte c) Umwelt 
4. Sorgfaltspflicht a) Hintergrund zur Sorgfalt b) Notwendigkeit von Vorgaben für die
Regelung einer Sorgfaltspflicht c) Besonderheiten in derumweltbezogenen Sorgfalt d) Extraterritorialer Geltungsanspruch
der Sorgfaltspflicht 3131e) Der Angemessenheitsbegriff als
zentrales Kriterium der Sorgfalt 47f) Rechtssicherheit, Harmonisierung undfairer Wettbewerb durch grenzüberschreitenden Rechtsanwendungsbefehl  49
5. Dokumentations- undOffenlegungspflichten 
6. Durchsetzungsmechanismen a) Ordnungswidrigkeit b) Zivilrechtliche Haftung 		aa) Rechtsgutsverletzung 		bb) Verursachung 		cc) Verschulden dd) Kein Verstoß gegen das gesellschaftsrechtliche Trennungsprinzip 		 ee) Vergleichbarkeit mit bereits
bestehenden Haftungsgrundlagen,insbesondere der Haftung fürVerrichtungsgehilfen (§ 831 BGB) ff) Möglichkeiten der Haftungsbefreiung(Beweislast) c) Anwendung deutschen Zivilrechts bei
Auslandssachverhalten d) Verknüpfung mit dem Vergaberecht e) Verknüpfung mit dem
Außenwirtschaftsrecht 

50
50
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53
53
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59
61

7. Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz,
Europarecht und Wirtschaftsvölkerrecht 63a) Gesetzgebungskompetenz 63b) Grundrecht der Berufsausübungsfreiheit
und Eigentumsgarantie 64c) Bestimmtheit der Anforderungen 65d) Europäische Warenverkehrsfreiheit 65e) Wirtschaftsvölkerrecht (GATT und GATS)  66

34
36

8. Institutioneller Rahmen 

66

38
39

9. Stärkung von Governance-Strukturen und
Hilfsangeboten 

67

40

IV. Quellen 

68

44

V. Impressum 7445

Abkürzungsverzeichnis

ACT 	Action, Transformation, Collaboration (Initiative fürexistenzsichernde Löhne in der Bekleidungsindustrie)
AdV

7

IMA

IPbpR	Internationaler Pakt über bürgerliche und politischeArchiv des Völkerrechts (Zeitschrift)

AktG

Aktiengesetz

AWG

Außenwirtschaftsgesetz

AWE

Agentur für Wirtschaft und Entwicklung

BAFA

Bundesamt für AusfuhrkontrolleBB

Betriebs-Berater (Zeitschrift)

BDA 	Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände e.V.
BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGH

Bundesgerichtshof

BMAS

Bundesministerium für Arbeit und Soziales

BMZ

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammen-

Rechte (1966)
IPWSKR

Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale undkulturelle Rechte (1966)

ISO

International Organization for Standardization (Internationale Organisation für Normung)

KJ

Kritische Justiz (Zeitschrift)

MSI		

Multi-Stakeholder-Initiative

NACE

Statistische Systematik der Wirtschaftszweige in derEuropäischen Gemeinschaft

NAP		Nationaler Aktionsplan (hier: Nationaler Aktionsplan„Wirtschaft und Menschenrechte“)NGOarbeit und Entwicklung

Non-Governmental Organization (Nichtregierungsorganisation)

BVT		

Beste verfügbare Techniken

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

NUR

Natur und Recht (Zeitschrift)

CCZ

Corporate Compliance Zeitschrift

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NZG

Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht

OECDOrganisation for Economic Cooperation and

CESCR	Committee on Economic, Social and Cultural Rights(UN-Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturel-

Development (Organisation für wirtschaftliche

le Rechte)ABKÜRZUNGSVERZEICHNISInterministerieller Ausschuss

Zusammenarbeit und Entwicklung)

CMS

Compliance-Management-System

CSR		

Corporate Social Responsibility

DGB

Deutscher Gewerkschaftsbund

for Human Rights (Hoher Kommissar der Vereinten

DIMR

Deutsches Institut für Menschenrechte

Nationen für Menschenrechte)

ECOSOCEMRK

OHCHRUnited Nations Office of the High Commissioner

Economic and Social Council (Wirtschafts- und So-

OwiG

Ordnungswidrigkeitengesetz

zialrat der Vereinten Nationen)RabelsZ

Rabels Zeitschrift für ausländisches und internatio-

RdTW

Recht der Transportwirtschaft (Zeitschrift)

nales Privatrecht

Europäische Menschenrechtskonvention

EGMR	Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
ETI		

Ethical Trade Initiative

SEC

United States Securities and Exchange Commission

EU		

Europäische Union

UFK

Ungebundene Finanzkredite

EuGH

Europäischer Gerichtshof

UN

United Nations (Vereinte Nationen)

EuR

Europarecht (Zeitschrift)

UNGP

United Nations Guiding Principles on Business and

EuZWEuropäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

Human Rights (UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und

FESFriedrich-Ebert-Stiftung

Menschenrechte, 2011)

GATS	Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienst-

UNHRC

leistungenUnited Nations Human Rights Council (UN-Menschenrechtsrat)

GATT

Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen

UVPG

Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung

GG		

Grundgesetz

VO		

Verordnung

GIZ

Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

WRegG

Wettbewerbsregistergesetzes

GmbH

WSK-Rechte w
 irtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte

Germany Trade and Invest GmbH

WTO

World Trade Organization (Welthandelsorganisation)

ZaöRV

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und

GTAI		GWB	Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

Völkerrecht

HGB		

Handelsgesetzbuch

HHG		

Haushaltsgesetz

ZD

Zeitschrift für Datenschutz

HRQ

Human Rights Quarterly (Zeitschrift)

ZEuP

Zeitschrift für Europäisches Privatrecht

IDW

Institut der Wirtschaftsprüfer

zfmr

Zeitschrift für Menschenrechte

IDW PS

IDW-Prüfungsstandards

ZPO

Zivilprozessordnung

ILO

International Labour Organization (Internationale

ZUR

Zeitschrift für Umweltrecht

Arbeitsorganisation)

I. Vorwort

Ob brennende Textilfabriken, vergiftete Flüsse oderausbeuterische Kinderarbeit auf Kaffeeplantagen: Vielzu oft nehmen deutsche Unternehmen die Risiken ihrer
globalen Geschäfte für Umwelt und Menschen nicht
ernst genug. Der Grund dafür ist einfach: Für Schäden,die sie verursachen oder in Kauf nehmen, müssen sie
bislang meist keine Verantwortung übernehmen.

I.
VORWORT

Mehr als 90 Menschenrechts-, Umwelt- und Entwicklungsorganisationen, kirchliche Akteure und Gewerkschaften sind der Meinung: Es ist höchste Zeit, dass sichdas ändert. Deswegen haben sie sich zur Initiative Lieferkettengesetz zusammengeschlossen. So unterschiedlich die Akteure dieses Bündnisses sind, so einig sind sie
sich in der Überzeugung: Wer Schäden anrichtet, muss
Verantwortung übernehmen. Verstöße deutscher Unternehmen gegen Menschenrechte, Arbeitnehmerbelange
und Umweltstandards müssen Konsequenzen haben.
Das geht nur mit einem Lieferkettengesetz.
Konkret fordert die Initiative: Unternehmen müssen gesetzlich dazu verpflichtet werden, menschenrechtliche
und umweltbezogene Sorgfalt walten zu lassen. Das
heißt: Sie müssen analysieren, wo in ihrem Geschäftsbereich und entlang ihrer Wertschöpfungsketten Schäden für Mensch und Umwelt drohen. Sie müssen diese
Risiken bewerten und priorisieren, um anschließend
wirksame Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Darüber undüber die Wirksamkeit der Maßnahmen müssen sie berichten. Versäumen sie diese Pflichten, müssen Sanktionen folgen. Und: Betroffene von Menschenrechtsverletzungen im Ausland müssen die Möglichkeit haben,auch vor deutschen Gerichten Schadensersatz von denverantwortlichen Unternehmen einzuklagen.
Doch wie können diese zentralen Anforderungen an ein
Lieferkettengesetz im deutschen Rechtssystem umgesetzt werden? Zur Beantwortung dieser Frage legt die
Initiative das nachfolgende Rechtsgutachten vor. Es

1

9zeigt: Für die Bundesregierung ist ein Lieferkettengesetz machbar – und für Unternehmen ist menschenrechtliche und umweltbezogene Sorgfalt umsetzbar.
Kein Verantwortlicher eines Unternehmens, das sichzu seiner Verantwortung bekennt und entsprechende
Maßnahmen einleitet, steht „bereits mit beiden Beinen
im Gefängnis“, wie es Ingo Kramer, Präsident des Bundesverbandes Deutscher Arbeitgeberverbände (BDA)
kürzlich als Schreckensszenario ausmalte.1 Im Gegenteil: Ein Lieferkettengesetz schafft Rechtssicherheit fürUnternehmen.
Neun Jahre sind vergangen, seit der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen die UN-Leitprinzipien fürWirtschaft und Menschenrechte (UN Guiding Principles on Business and Human Rights, UNGP) verabschiedet hat. Laut der UNGP sind Staaten dazu verpflichtet,
Menschen vor wirtschaftsbezogenen Verstößen gegen
die Menschenrechte zu schützen. In Deutschland ist
seitdem wenig passiert. Im Nationalen Aktionsplan„Wirtschaft und Menschenrechte“ (NAP) zur Umsetzung
der UNGP aus dem Jahr 2016 formuliert die Bundesregierung lediglich die Erwartung, dass alle Unternehmen ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht nachkommen. Die Teilnahme ist freiwillig, die Umsetzung
schleppend.
Dabei gibt es zahlreiche Staaten, die sich längst füreinen anderen Weg entschieden haben: Ob Großbritannien, Frankreich oder die Niederlande – sie alle machen
ihren Unternehmen verbindliche menschenrechtlichebzw. umweltbezogene Vorgaben. Deutschland hinkt
diesem internationalen Trend weit hinterher. Es ist an
der Zeit, dass sich das ändert. Denn mittlerweile ist
klar: Gegen Gewinne ohne Gewissen hilft nur noch ein
gesetzlicher Rahmen.
Johanna Kusch & Johannes Heeg
Koordinationsteam Initiative Lieferkettengesetz

Specht (2019): Arbeitgeber machen Front gegen geplantes Lieferkettengesetz, https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/
menschenrechte-arbeitgeber-machen-front-gegen-geplantes-lieferkettengesetz/25332602.html, letzter Zugriff 28.01.2020.

II. Einleitung

11

WARUM ES NOTWENDIG
IST, UNTERNEHMERISCHESORGFALT IN GLOBALENWERTSCHÖPFUNGSKETTENZU REGULIERENII.
EINLEITUNG

Deutschland hat die völkerrechtliche Pflicht, international anerkannte Menschenrechte mit geeigneten Maßnahmen zu schützen – auch vor Verstößen
durch Dritte wie Unternehmen. Ein Lieferkettengesetz
ist eine geeignete und erforderliche Maßnahme, mit
der die Bundesregierung dieser staatlichen Schutzpflicht gerecht werden kann. Zweck eines solchen
Gesetzes ist es sicherzustellen, dass deutsche undin Deutschland tätige Unternehmen die internationalanerkannten Menschenrechte, Arbeitnehmerbelange und grundlegende Umweltstandards einhalten.
Um die Frage, wie ein solches Lieferkettengesetz in
Deutschland aussehen kann, ist zuletzt eine lebhafte
Debatte entbrannt. Die Initiative Lieferkettengesetz
möchte mit dem vorliegenden Rechtsgutachten einen
Beitrag zu dieser Debatte leisten. Das Gutachten zeigt
auf, welche zentralen Anforderungen ein Lieferkettengesetz erfüllen muss und wie ein Gesetz ausgestaltet

2

sein könnte, um Mensch und Umwelt dauerhaft vor
Schäden durch Unternehmen zu bewahren.
Viele deutsche Unternehmen profitieren von den niedrigeren sozialen Standards oder geringeren Kosten einer Produktion im Ausland. Ihnen entstehen hierdurch
wirtschaftliche Vorteile, die aber oft mit erheblichen
Nachteilen für die Menschen und die Umwelt vor Ort
verbunden sind.
Dürfen Unternehmen negative Auswirkungen auf die
Menschenrechte und die Umwelt entlang ihrer globalen Wertschöpfungskette einfach in Kauf nehmen? Odermüssen sie sich dafür einsetzten, sie vorauszusehen undabzuwenden? Das regelt das deutsche Recht bisher nicht
explizit.2 Ein Lieferkettengesetz würde diese Gesetzeslücke schließen und damit nicht nur den Betroffenen, sondern auch den Unternehmen Rechtssicherheit bieten.

Paschke (2016): Extraterritoriale Sorgfaltspflichten von Außenwirtschaftsunternehmen zur Achtung von Menschenrechten ante portas?,
in: Recht der Transportwirtschaft – RdTW 2016, S. 121-131.

12

II. Einleitung

Ein Lieferkettengesetz muss vorsehen, dass UNTERNEHMEN GEGENÜBER
DEN BETROFFENEN AUF SCHADENSERSATZ HAFTEN für Menschenrechtsverletzungen, die durch ihre Missachtung von Sorgfaltspflichten entstanden sind (siehe dazu Kapitel III.6).

1. ZENTRALE ANFORDERUNGEN AN EIN
LIEFERKETTENGESETZAus Sicht der Initiative Lieferkettengesetz muss ein
wirksames Gesetz für menschenrechtliche Sorgfalt einige zentrale Anforderungen erfüllen, um Menschenrechtsverletzungen und Umweltschäden entlang vonLiefer- und Wertschöpfungsketten zu verhindern sowie
die Rechtssicherheit von Betroffenen, deren Interessenvertretungen, Verbraucher*innen und Unternehmen zu
erhöhen:Ein Lieferkettengesetz muss ALLE GROSSEN UNTERNEHMEN ERFAS-

SEN, DIE IN DEUTSCHLAND ANSÄSSIG ODER GESCHÄFTSTÄTIG SIND. Darüber hinaus muss es auch für kleine und mittelständische Un-

ternehmen gelten, wenn ihre Geschäftstätigkeit besondere Menschenrechts- oder
Umweltrisiken birgt (siehe Kapitel III.2).

Ein Lieferkettengesetz muss regeln, dass es AUCH FÜR FÄLLE GILT, IN DENEN nach internationalem Privatrecht AUSLÄNDISCHES RECHT ANZUWENDEN WÄRE (siehe dazu Kapitel III.6).

Diese Anforderungen an ein Lieferkettengesetz basieren auf der langjährigen Erfahrung und Expertise der im
Bündnis vertretenen Organisationen. Sie entsprechen
zudem den Kernelementen einer wirksamen Regelungzum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch
Unternehmen, wie sie die europäische Zivilgesellschaft
im Jahr 2018 erarbeitet hat.3

Die Anforderungen der Initiative Lieferkettengesetz umfassen keine Vorschläge für eine ebenfalls notwendigeÄnderung strafrechtlicher Vorschriften. Die Initiative verweist diesbezüglich auf den am 15.08.2019 vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV)
vorgelegten Referentenentwurf für ein „Gesetz zur Sanktionierung von verbandsbezogenen Straftaten“.

Die Unternehmen müssen dazu verpflichtet werden, bei ihren Geschäften und Geschäftsbeziehungen im Inland wie im Ausland MENSCHENRECHTLICHE
UND UMWELTBEZOGENE SORGFALT walten zu lassen – entsprechend
der UNGP und der OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen (OECD Guidelines
for Multinational Enterprises, OECD Guidelines) (siehe dazu Kapitel III.3 und III.4).

Die Unternehmen müssen gesetzlich verpflichtet werden, ANGEMESSENEMASSNAHMEN zu ergreifen, abhängig von ihrer Größe, dem Kontext der Geschäftstätigkeit, ihrem Einflussvermögen, der Schwere der drohenden Menschenrechtsverletzungen und Umweltschäden sowie der Zahl der potenziell davon Betroffenen (siehe dazu III.4).

Unternehmen müssen die Einhaltung der Sorgfaltspflichten intern DOKUMENTIEREN sowie regelmäßig in einem Sorgfaltsplan darüber BERICHTEN (siehedazu Kapitel III.5).

Die Missachtung der Sorgfaltspflichten (einschließlich der Dokumentations- und Berichtspflicht) muss an ÖFFENTLICH-RECHTLICHE SANKTIONEN wie
Bussgelder in Höhe von bis zu 10 Prozent des Umsatzes, den Ausschluss von öffentlichen Vergabeverfahren und der Außenwirtschaftsförderung geknüpft werden (siehedazu Kapitel III.6).

Abbildung 1: Ein wirksames Lieferkettengesetz schafft ein Gleichgewicht.

3

European Coalition for Corporate Justice (ECCJ) (2018): Key Features of Mandatory Human Rights Due Diligence Legislation.

14

II. Einleitung

2. ÜBERBLICK: DAS RECHTSGUTACHTENDER INITIATIVE LIEFERKETTENGESETZ
Wie können diese zentralen Anforderungen an ein Lieferkettengesetz im deutschen Rechtssystem umgesetzt
werden? Das zeigt das Gutachten der Initiative Lieferkettengesetz:
 Ein Lieferkettengesetz würde Unternehmen nichts
Unmögliches abverlangen, sondern eine der Schwere
der drohenden Verletzung und der Größe des Unternehmens angemessene Sorgfalt festschreiben. Unternehmen haften nur dann, wenn sie durch mangelnde Sorgfalt Schäden mitverursachen, die sie hätten
vorhersehen und vermeiden können.
 Nicht alle unternehmensbezogenen Menschenrechtsverletzungen sind von den im deutschen Recht bestehenden Deliktsnormen abgedeckt. Daher ist eine
menschenrechtsbasierte Ausweitung der Deliktsnorm notwendig.
 Menschenrechte und Umweltschäden sind häufig
eng miteinander verbunden. Umweltschäden führen
häufig auch zu Verletzungen der Menschenrechte auf
Gesundheit, Wasser, Nahrung und einen angemessenen Lebensstandard.
Das Gutachten (Kapitel III) ist wie folgt gegliedert: Abschnitt 1 beschreibt die Grundsätze und Entwicklungender deutschen Rechtsordnung, die für die Debatte um
ein Lieferkettengesetz von Bedeutung sind. Die Initiative Lieferkettengesetz legt Wert darauf, dass ein
Lieferkettengesetz an bestehende Grundsätze desdeutschen Rechts anknüpft. Abschnitt 2 untersucht

den persönlichen Anwendungsbereich eines Lieferkettengesetzes, also die Frage, für welche Unternehmen
das Gesetz gelten sollte. Abschnitt 3 erörtert die relevanten Fragen, die mit den Schutzgütern Menschenrechte, Arbeitnehmerbelange und Umwelt zusammenhängen. Daran anschließend befasst sich Abschnitt 4
mit der Sorgfaltspflicht und stellt unter anderem den
Angemessenheitsbegriff als zentrales Kriterium derSorgfalt vor. Abschnitt 5 befasst sich mit den Regelungen zu Dokumentations- und Berichtspflichten, die mit
einem Lieferkettengesetz einhergehen müssen. Mit den
Durchsetzungsmechanismen, die ein Lieferkettengesetz braucht, um wirksam zu sein, setzt sich Abschnitt
6 auseinander: Neben der Einführung von Ordnungswidrigkeitstatbeständen, wenn Unternehmen zum Beispiel Anforderungen an die Offenlegung missachten,
gehört zu einem wirksamen Gesetz auch die zivilrechtliche Haftung vor deutschen Gerichten. Anderenfalls
wäre den Betroffenen von Menschenrechtsverletzungen, um die es vor allem geht, wenig geholfen. Dieses
Kapitel macht auch Vorschläge, wie Regelungen im Vergaberecht und bei der Außenwirtschaftsförderung auf
die Einhaltung der Sorgfaltspflicht hinwirken können.
Abschnitt 7 prüft die Vereinbarkeit eines Lieferkettengesetzes mit dem Grundgesetz, dem Europarecht unddem Wirtschaftsvölkerrecht. Die Abschnitte 8 und 9 befassen sich schließlich mit dem institutionellen Rahmen und betonen, dass die Bundesregierung weiterhin
Anleitungen und Hilfestellungen für die Erfüllung der
Sorgfaltspflicht bereitstellen muss.

II. Einleitung

terne Aufklärung zu unterlassen, wenn sie den Ruf desUnternehmens gefährden könnten.8
Hinzu kommt: Geschäftsführer*innen und Vorstände
von Unternehmen sehen sich persönlichen Haftungsrisiken ausgesetzt, wenn sie kostspielige Konzepte zu
CSR-Zwecken erproben oder implementieren wollen,
die nicht gesetzlich vorgeschrieben sind. Ein weiteres
Risiko sind unklare rechtliche Anforderungen im Ausland. Zweifellos muss die Geschäftsleitung dafür sorgen, dass sich ihre Unternehmen auch bei Auslandsgeschäften an die geltenden rechtlichen Vorgaben halten.
Doch die sind im Kontext globalisierter Lieferketten
vielfach ungeklärt und kaum überschaubar.9
So zeigt sich: Kein einziges der 20 größten deutschen
Unternehmen erfüllt zufriedenstellend die Mindestanforderungen der UNGP an die gebotene menschenrechtliche Sorgfalt.10 Zu demselben Ergebnis kommen
Germanwatch und Misereor in einer Untersuchung 15
großer Unternehmen im deutschen Agrarsektor.11 Und
auch der Ende 2019 bekannt gewordene Entwurf deszweiten Zwischenberichts des NAP-Monitorings im Auftrag der Bundesregierung bescheinigte lediglich einem
Fünftel der deutschen Unternehmen mit über 500 Mitar-

415

beiter*innen, die an der Umfrage teilgenommen hatten,
eine ausreichende Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten.12
Für die relativ wenigen ernsthaft um Nachhaltigkeit bemühten Unternehmen ist es offenbar kostspielig, sichim Alleingang um eine angemessene Handhabung vonNachhaltigkeitsrisiken in den globalen Wertschöpfungsketten zu bemühen. Gegen Konkurrenten, diesich darum nicht kümmern, können sie auf dem Markt
nur mühevoll ankommen.13 Das ist nur einer der Gründe, weshalb sich derzeit 61 deutsche Unternehmenöffentlich in einem gemeinsamen Statement für eine
Sorgfaltspflichten-Gesetzgebung in Deutschland undEuropa aussprechen.14
Zwar kann die Implementierung einer nachhaltigkeitsbezogenen Sorgfalt in Unternehmen auch erhebliche
Prozessoptimierungen bewirken. Mit umweltfreundlich
und fair gehandelten Produkten kann ein Unternehmenin der Regel außerdem höhere Verkaufspreise erzielen.
Doch umso mehr sind dessen Konkurrenten dazu verleitet, ein anderes, billigeres Marktsegment abzudecken
und nach Produktionsstätten in Regionen mit niedrigen
Standards und schwachen Institutionen zu suchen.15
Dies wiederum hemmt Staaten des Globalen Südens
häufig, höhere Schutzstandards durchzusetzen.

Andrew (1979): Teaching Ethics, in: The Wall Street Journal; Hetherington (1969): Fact and Legal Theory; Hopt/Teubner (1984): Corporate Governance and Directors‘ Liabilities.

5

EMEIA Fraud Survey – Ergebnisse für Deutschland (2017), https://acfe.de/wp-content/uploads/0073f20171006_012_Studie_2017_EY_
EMEIA-Fraud-Survey-Ergebnisse-fuer-Deutschland.pdf, zuletzt abgerufen am 04.02.2020.

6

Hauschka (2008): Compliance – Praktische Erfahrungen und Thesen, S. 57-59.

7Hauschka (2008), S. 59 f.

8

Klöhn/Schmolke (2015): Unternehmensreputation: Ökonomische Reputation und ihre Bedeutung in Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht, S. 689-697.

3. GRÜNDE FÜR EIN LIEFERKETTENGESETZ
Schon seit den 1970er Jahren ist die freiwillige Achtung
von Menschenrechts- und Umweltbelangen unter derBezeichnung Corporate Social Responsibility (CSR) Teilvon Managementausbildungen, Unternehmenspraktiken und wissenschaftlichem Diskurs.4 Dennoch steht
es um die Wirtschaftsethik in Deutschland nicht besonders gut. Laut einer Studie von Ernst & Young aus
dem Jahr 2017 halten 43 Prozent der Manager*innen
unlauteres Geschäftsgebaren hierzulande für verbreitet. Fast jede*r vierte wäre aus Karrieregründen zu unethischem Verhalten im Job bereit.5 Die Skandale um

manipulierte Diesel-Abgastechnik, die Panama Papers
oder die Cum-Ex-Steuerhinterziehungen zeigen: Der„ehrbare Kaufmann“ ist in Deutschland kein bestimmendes Leitbild für Unternehmensführung. Die Führungsorgane deutscher Unternehmen befassen sich zu
wenig mit unethischen Produktionsbedingungen bei
ausländischen Tochterunternehmen, gerade in Hochrisikoländern.6 Nicht selten werde an Aufklärung interessierten Vorstandsmitgliedern das Vertrauen entzogen.7
Es wird häufig für zulässig und unter Umständen gar
für geboten gehalten, interne Nachforschungen und ex-

9Vgl. Hauschka (2008), S. 57-59, und Paschke (2016), S. 128. Einen EU-weiten Handlungsbedarf sieht Jeffwitz (2018): Redefining directors’ duties in the EU.

10

Winistörfer (2019): Respect for Human Rights – A Snapshot of the largest German Companies: https://www.business-humanrights.org/
sites/default/files/Respect%20for%20Human%20Right_Full%20Report_PUBLIC.pdf, zuletzt abgerufen: 04.02.2020.

11

Heydenreich/Paasch (2020): Globale Agrarwirtschaft und Menschenrechte. Deutsche Unternehmen und Politik auf dem Prüfstand:https://germanwatch.org/sites/germanwatch.org/files/Webansicht%20Bericht%202020%20Globale%20Agrarwirtschaft%20
und%20Menschenrechte_0.pdf, zuletzt abgerufen: 04.02.2020.

12

BMAS: Pressekonferenz vom 11.12.2019: https://www.bmas.de/DE/Presse/Meldungen/2019/wir-brauchen-mehr-fairness-in-globalen-lieferketten.html, zuletzt abgerufen: 03.02.2020.

13

Wettstein (2012): Corporate Responsibility beyond the Business Case, S. 20; Wieland (2012): CSR-Engagement und Wettbewerbsfähigkeit, S. 41.

14Stand: Mai 2020, die Liste der Unterzeichner wird laufend aktualisiert, www.business-humanrights.org/en/statement-für-eine-gesetzliche-regelung-menschenrechtlicher-und-umweltbezogener-sorgfaltspflichten.

15

Rodet (2017): Poor institutions as a comparative advantage.

16

Auch die UN Working Group on the Issue of Human
Rights and Transnational Corporations beschreibt mehrere Ursachen, die auf ein Marktversagen zurückgehen
und Unternehmen von einer menschenrechtlichen
Sorgfalt abhalten.16 Die völkerrechtliche Pflicht der
Bundesrepublik zum Schutz der Menschenrechte unddie Verantwortung der Unternehmen zu deren Achtung
dürfen daher nicht unter den Vorbehalt der Rentabilität
gestellt werden.17 Ob Unternehmen Beeinträchtigungenvon Menschenrechten und der Umwelt vermeiden, darf
nicht davon abhängen, ob sie sich davon einen wirtschaftlichen Erfolg versprechen.
Für Verbraucher*innen ist es kaum möglich, grundsätzlich nur fair und ökologisch hergestellte Produkte zu
kaufen. Hierzu fehlt es ihnen an vergleichbaren undverlässlichen Informationen und oft auch an Zeit oderfinanziellen Mitteln.18 Dennoch wälzen Regierungsvertreter*innen die Verantwortung gerne an die Verbraucher*innen ab und ermahnen sie zu einem achtsamen
Konsumverhalten. Stattdessen sollten sie ihrer eigenen
Verantwortung nachkommen entsprechende Gesetze
zu schaffen, sodass Verbraucher*innen gar nicht mehr
Gefahr laufen, Produkte zu kaufen, in deren Produktion
Menschenrechte oder die Umwelt gefährdet wurden.
Das Recht muss sicherstellen, dass alle Unternehmen– gemeinsam oder selbständig – das nachhaltige Ma-

II. Einleitung

nagement von Lieferketten bewältigen. Hier ist die
Bundesregierung gefordert, sich dem internationalen
Trend19 anzuschließen.
Das Europäische Parlament hat 2016 die EU und auch dieeinzelnen Mitgliedstaaten aufgerufen, eine menschenrechtliche Sorgfalt transnational agierender Unternehmen gesetzlich festzuschreiben und eine entsprechende
Haftung zu regeln.20 Im Oktober 2018 hat sich der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte der Vereinten Nationen (CESCR) besorgt geäußert in
Bezug auf den ausschließlich freiwilligen Charakter der
im deutschen NAP enthaltenen menschenrechtlichen
Sorgfaltspflichten von Unternehmen und das Fehlen
diesbezüglicher Überwachungsmechanismen. Er empfahl Deutschland ausdrücklich, eine menschenrechtliche
Sorgfalt und Haftung von Unternehmen gesetzlich zu regeln.21 Auch die UNGP enthalten die Erwartung an alle
Staaten, auf Freiwilligkeit setzende Anreize sinnvoll mit
gesetzlicher Regulierung zu kombinieren, um Menschenrechte effektiv zu schützen.22

II. Einleitung

17

4. DEUTSCHE UNTERNEHMEN UND DIE
MENSCHENRECHTE – NEGATIVBEISPIELE
Ob der Chemiekonzern BASF beim Bergbau in Südafrika, die Bekleidungsmarke KiK in Textilfabriken in
Bangladesch und Pakistan oder Supermarktketten wie
Edeka, Rewe, Lidl und Aldi beim Anbau von Bananen
in Ecuador: Deutsche Unternehmen sind häufig direktoder indirekt an Menschenrechtsverletzungen in anderen Ländern beteiligt.23 Hierfür werden sie jedoch aufgrund von komplexen Lieferketten und Gesetzeslücken
in den seltensten Fällen zur Rechenschaft gezogen. Die
Initiative Lieferkettengesetz hat einige Fälle von Menschenrechtsverletzungen im Kontext deutscher Unternehmensaktivitäten exemplarisch dargestellt:
Der Vertrieb von Pestiziden der Bayer AG verdeutlicht die Notwendigkeit eines Lieferkettengesetzes. Der deutsche Konzern verkauft in Brasilien
Glyphosat sowie fünf weitere Pestizide, die in der EU
nicht mehr zugelassen sind. Darunter ist auch das
Insektizid Larvin, welches das krebserregende Nervengift Thiodicarb enthält.24 Auch in anderen Ländern
Lateinamerikas, Afrikas und Asiens verkauft Bayer giftige Pestizide, die in der EU nicht auf den Markt dürfen. Für Menschen, die in der Landwirtschaft arbeiten

Mit einem Lieferkettengesetz würde die Bundesregierung diesem Auftrag der Vereinten Nationen nachkommen und dazu beitragen, international gleiche
Wettbewerbsfähigkeit sowie Rechtssicherheit für Unternehmen voranzubringen.

16

oder in der Umgebung leben, besteht damit ein besonderes Gesundheitsrisiko. Pro Jahr werden in Brasilien mehr als 6.000 Fälle von Pestizidvergiftungenregistriert, pro Jahr sterben daran durchschnittlich
148 Menschen.25 In vielen brasilianischen Städten
finden sich Rückstände von mehreren Pestiziden im
Trinkwasser, darunter u. a. der Wirkstoff Carbendazim von Bayer, der Wasserorganismen vergiftet unddas Erbgut von Ungeborenen im Mutterleib schädigenkann.26 Am 14.08.2019 hat das UN-Menschenrechtskomitee befunden, dass Staaten gegen ihre Pflicht
zum Schutz des Menschenrechts auf Leben und auf
Privat- und Familienleben verstoßen, indem sie die
großflächige Behandlung landwirtschaftlicher Flächen mit agrochemischen Stoffen ohne gefahrenmindernde Maßnahmen zulassen.27 Ungeachtet dieses
Staatsversagens führt die Bayer AG ihr gefährliches
Pestizidgeschäft weiter fort. Der Fall zeigt: Umweltverschmutzungen können mit Menschenrechtsverletzungen einhergehen, und eine Sorgfaltspflicht musssich auf die gesamte Wertschöpfungskette beziehen,also nicht nur auf die Produktionsprozesse, sondern
auch auf die Vertriebsseite.

UN Working Group, Bericht A/73/163 vom 16.07.2018, Nr. 36.

17

Wettstein (2012).

18

Buerke (2016): Nachhaltigkeit und Consumer Confusion. Im Rahmen eines Monitorings stellte das Institut für Ökologische Wirtschaftsforschung (IÖW) fest, dass 63 % der CSR-berichtspflichtigen deutschen Unternehmen noch immer keine Angaben zu nichtfinanziellen
Risiken machen, vgl. Hobelsberger (2019): Monitoring der Nicht-Finanziellen Berichterstattung, S. 28. Dies dürfte an der schwachen
Umsetzung der CSR-Richtlinie in Deutschland liegen, vgl. Humber (2019): Critical Assessment of the CSR Directive.

19

Grabosch (2019): Unternehmen und Menschenrechte.

20

Entschließung des Europäischen Parlaments vom 25.10.2016 zur Verantwortlichkeit von Unternehmen für schwere Menschenrechtsverletzungen in Drittstaaten, P8_TA(2016)0405.

21

CESCR (2018): Abschließende Bemerkungen bzgl. Deutschlands sechstem periodischen Bericht vom 12. Oktober 2018, Abs. 7-11.

22

Kommentar zu UN-Leitprinzip 3.

23

Vgl. Menschenrechtsverletzungen durch deutsche Unternehmen: www.oxfam.de/unsere-arbeit/themen/menschenrechtsverletzungen-fuer-profite; www.brot-fuer-die-welt.de/fileadmin/mediapool/user_upload/_Broschu__re_Unternehmen_zur_Verantwotung_ziehen_D_1609_98dpi.pdf.

Abbildung 2: Ohne ein wirksames Lieferkettengesetz fehlt der Wertschöpfungskette der gesetzliche Rahmen.

24

Initiative Lieferkettengesetz, Fallbeispiel Pestizide in Brasilien (2019); Bombardi, A Geography of Agrotoxins Use in Brazil (2019), S. 46.

25

Ebd.; Bombardi (2019), S. 48.

26

Ebd.

27

UN Human Rights Committee, Cáceres v. Paraguay (14.08.2019). Der EGMR sieht ähnliche Verknüpfungen zwischen Umwelt- und Menschenrechtsschutz bereits seit längerem, Meyer-Ladewig, Umweltrecht in der Rechtsprechung des EGMR (2007).

18

Am Beispiel der Kakaoernte zeigt sich, dass Schokoladenhersteller wie Ferrero, Nestlé, Mars und
Mondelez, die Niederlassungen in Deutschlandhaben, von Kinderarbeit profitieren.28 Etwa 70 Prozent der globalen Kakaoernte kommt aus Westafrika,
insbesondere den beiden wichtigsten Anbauländern
Côte d´Ivoire und Ghana. Rund zwei Millionen Kinderarbeiten hier auf Kakaoplantagen unter Bedingungen, die teilweise nach den ILO-Übereinkommen Nr.
138 und 182 verboten sind. Die Kinder tragen oftmals
zu schwere Lasten, arbeiten mit gefährlichen Werkzeugen oder versprühen ohne Schutzkleidung giftige Pestizide. Zudem können viele Kinder wegen derArbeit nicht zur Schule gehen. Rund 16.000 Kinder
im Kakaosektor sind von Zwangsarbeit betroffen.29
Deutschland gehört zu einem der wichtigsten Abnehmer von Kakaobohnen. Keiner der großen Schokoladenhersteller, der Kakao aus Westafrika bezieht undeine Niederlassung in Deutschland hat, kann bisher
ausschließen, dass in seinen Produkten Kinderarbeit
steckt.30
Der Fall der Marikana-Mine in Südafrika ist ein
Beispiel für schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen im Bergbau. Der deutsche Chemiekonzern BASF kauft jährlich Platin im Wert von rund
600 Millionen Euro aus der Marikana-Mine und beschichtet damit Abgaskatalysatoren für die deutsche Autoindustrie. Der deutsche Konzern war der
Hauptkunde der Mine, als im August 2012 34 Arbeiter erschossen wurden, die für bessere Arbeits- undLebensbedingungen gestreikt hatten.31 Auf Druckzivilgesellschaftlicher Organisationen sandte BASF
Unternehmensvertreter*innen nach Südafrika, führte Audits beim Minenbetreiber durch und versuchte
eine Nachhaltigkeitsinitiative anzustoßen.32 Dennoch ist keine messbare Verbesserung der Situation
der Betroffenen vor Ort eingetreten.33 Konsequenzen
wie die Aussetzung des Vertrages oder die Verhängung von Vertragsstrafen hat BASF nicht gezogen.
Ein Dammbruch in Brasilien zeigt, dass Sorgfaltspflichten entlang der Wertschöpfungskette
für die Achtung von Menschenrechten und Umweltstandards unverzichtbar sind. Im September
2018 zertifizierte TÜV Süd Brasilien, ein Tochterunternehmen der deutschen TÜV-Süd-Gruppe, die
Stabilität eines Damms für Minenschlämme einer
Eisenerzmine des Bergbaukonzerns Vale S.A. in derGemeinde Brumadinho.34 Als am 25. Januar 2019 derDamm brach, kamen 272 Menschen ums Leben.35

II. Einleitung

II. Einleitung

19

Das Flussbett ist seitdem mit Schwermetallen verseucht. Anwohner*innen fehlt der Zugang zu sauberem Trinkwasser. Das Sicherheitsrisiko war laut derbrasilianischen Staatsanwaltschaft Vertreter*innen
von Vale wie auch TÜV Süd Brasilien bereits seit November 2017 bekannt.36 Ein Urteil des Gerichts im
brasilianischen Bundesstaat Minas Gerais wirft TÜV
Süd Brasilien Korruption und Irreführung der Behörden vor.37 Die brasilianische Staatsanwaltschaft erhob im Januar 2020 gegen 15 Mitarbeiter*innen vonVale und TÜV Süd, darunter auch ein Mitarbeiter der
TÜV-Süd-Zentrale in München, sogar Anklage wegen
Umweltverbrechen und wegen Mordes. Der Fall zeigt:
Sorgfaltspflichten im Sinne einer menschenrechtlichen und umweltbezogenen Risikoanalyse entlang
der Wertschöpfungskette sind unabdinglich, um präventive Schutzmaßnahmen zu ergreifen.
Der Fall des Textilunternehmens KiK zeigt, dassein Lieferkettengesetz in Deutschland sowohl für
Betroffene als auch für Unternehmen Rechtssicherheit schaffen würde. Im September 2012 starben
258 Arbeiter*innen bei einem Brand in der Textilfabrik Ali Enterprises in der Stadt Karatschi in Pakistan. Die Arbeiter*innen erstickten oder verbrannten,
weil viele Fenster vergittert und Notausgänge verschlossen waren.38 Hauptkunde der abgebrannten
Fabrik war das deutsche Textilunternehmen KiK, dasnach eigenen Angaben im Jahr 2011 bis zu 75 Prozent der Produktion kaufte.39 Man habe regelmäßig
die Arbeitsplatzsicherheit und sonstige Arbeitsbedingungen durch Audit-Firmen begutachten lassen,versicherte KiK.40 Damit kannte das Unternehmen die
Arbeitsbedingungen und baulichen Details der Fabrik– oder hätte sie kennen müssen. Wenige Mittel hätten ausgereicht, um bei dem Brand vielen Menschen
das Leben zu retten. Dies belegt unter anderem eine
Computersimulation.41 Als Hauptkunde wäre es fürKiK einfach gewesen, bessere Brandschutzvorkehrungen durchzusetzen. 2015 reichten vier Betroffene
beim Landgericht Dortmund Zivilklage gegen KiK ein
und forderten je 30.000 Euro Schmerzensgeld. Die
Klage war die erste dieser Art in Deutschland.
Im Januar 2019 wies das Gericht die Klage jedoch
wegen Verjährung nach pakistanischem Recht ab.
Nicht inhaltliche, sondern formale Gründe entschieden somit den Fall. Die eigentlichen Fragen zur Unternehmenshaftung blieben unbeantwortet. Ein Lieferkettengesetz würde hier Rechtssicherheit schaffen.

28 Initiative Lieferkettengesetz, Fallbeispiel Kinderarbeit in Westafrika (2019); Washington Post (5. Juni 2019): „Hershey, Nestle and Mars
broke their pledges to end child labour in chocolate production”, siehe: https://www.washingtonpost.com/graphics/2019/business/hershey-nestle-mars-chocolate-child-labor-west-africa/??noredirect=on.
29

Ebd.

30

Ebd. Washington Post (5. Juni 2019).

31

Initiative Lieferkettengesetz, Fallbeispiel Marikana (2019); Brot für die Welt (2018): Edles Metall – Unwürdiger Abbau. Platin aus Südafrika und die Verantwortung deutscher Unternehmen, S. 14-18.

32

Ebd.: Vgl. Stellungnahme von BASF zu den Reaktionen auf das Massaker: https://www.basf.com/us/en/who-we-are/organization/suppliers-and-partners/sustainability-in-procurement/ensuring-sustainability-in-the-supply-chain.html.

33

Initiative Lieferkettengesetz (2019); Seoka, Rede von Bischof Jo Seoka bei der BASF-Aktionärsversammlung im Mai 2019. Veröffentlicht
unter: http://basflonmin.com/home/wp-content/uploads/2019/04/Rede_Seoka_AGM_BASF2019_final.pdf.

34

Tribunal de Justiça de Minas Gerais (2019): Decisão do Poder Judiciário do Estado de Minas Gerais do 9 de maio de 2019, Processo No.
5000218-63.2019.8.13.0090. Réu: TÜV Süd Bureau de Projetos e Consultoria Ltda., TÜV Süd SFDK Laboratório de Análise de Produtos
Eirele [Gerichtsurteil].

35

Globo (2019): Lista de mortos na tragédia em Brumadinho. Veröffentlicht unter: https://g1.globo.com/mg/minas-gerais/noticia/2019/01/26/veja-quem-sao-as-vitimas-da-tragedia-em-brumadinho.ghtml, letzter Zugriff am 01.08.2019

36

Gude/Hecking (2019): Brasilianische Richterin wirft TÜV Süd Versagen vor. Veröffentlicht unter: https://www.spiegel.de/wirtschaft/

37

Tribunal de Justiça de Minas Gerais (2019).

38

Forensic Architecture (2018): The Ali Enterprises Factory Fire. Veröffentlicht unter: https://forensic-architecture.org/investigation/the-brasilien-richter-werfen-tuev-sued-versagen-vor-a-1269145.html, letzter Zugriff am 01.08.2019.

ali-enterprises-factory-fire, letzter Zugriff am 01.08.2019.
39

Kazim/Klawitter (2012): Zuverlässiger Lieferant, in: Der Spiegel 43/2012, S. 78.

40 KiK (2013): KiK-Nachhaltigkeitsbericht 2013: https://www.kik.de/unternehmen/wp-content/uploads/2018/05/2.-Nachhaltigkeitsbericht.pdf sowie KiK (2017): Nachhaltigkeitsbericht 2017, S.11-13. Veröffentlicht unter: http://www.kik-textilien.com/unternehmen/fileadmin/user_upload_de/Kategorien/Verantwortung/Nachhaltigkeitsbericht/Nachhaltigkeitsbericht_2017_deutsch.pdf, letzter Zugriff
am 01.08.2019.
41

Forensic Architecture (2018): The Ali Enterprises Factory Fire.

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

21

1. AUSGANGSLAGE IM DEUTSCHEN RECHTIII.
MÖGLICHE
AUSGESTALTUNG EINESLIEFERKETTENGESETZESENTSPRECHEND DER
ANFORDERUNGEN DER
INITIATIVEDie Gewährleistung des Schutzes von Menschenrechten, von Arbeitnehmerbelangen und der Umwelt
und die Sanktionierung von Verstößen gegen die geschützten Rechte und Rechtsgüter erfolgt in der deutschen Rechtsordnung mittels verwaltungsrechtlicher
und strafrechtlicher Vorschriften. Daneben bietet die
zivilrechtliche Haftung Geschädigten die Möglichkeit
auf Ausgleich eines erlittenen Schadens. Deutsche
Unternehmen sind außerdem bereits jetzt in gewissem Umfang verpflichtet, gegenüber der Öffentlichkeit regelmäßig Berichte vorzulegen: Besonders große
kapitalmarktorientierte Kapitalgesellschaften müssen
gemäß § 289b HGB bereits regelmäßig gegenüber derAllgemeinheit über ihren Umgang mit Nachhaltigkeitsbelangen Rechenschaft ablegen.
Die zivilrechtliche Haftung ist in der deutschen Rechtsordnung der vorgezeichnete Weg, um bei Rechtsgutsverletzungen den Geschädigten zu angemessenem
Ausgleich zu verhelfen.42 Bei einer schuldhaften – vorsätzlichen oder fahrlässigen – Verletzung von geschützten Rechten und Rechtsgütern bietet das in den §§ 823
ff. BGB geregelte Deliktsrecht den von der Verletzung
Betroffenen die Möglichkeit, einen Schadensersatzanspruch gegen den oder die Schädiger geltend zu machen.
Die von der Rechtsprechung zur deliktsrechtlichen
Sorgfaltspflicht entwickelten Grundsätze sind für eine
Fortentwicklung bezogen auf den grenzüberschreitenden Geschäftsverkehr geeignet. Bereits jetzt ist anerkannt, dass Unternehmen für einen Schaden haften
können, den ein von ihnen beauftragtes selbständiges
Unternehmen verursacht hat. Nämlich dann, wenn dem
auftraggebenden Unternehmen ein eigenes Verschulden gem. § 823 Abs. 1 BGB vorgeworfen werden kann.
Der Bundesgerichtshof (BGH) hat insoweit grundlegende Urteile gefällt: 1964 entschied der BGH den sog. Rohrkrepierer-Fall:
Der Veranstalter eines Großfeuerwerks treffe die
Pflicht, Dritte sorgfältig vor Gefahren zu bewahren,

weil er eine Gefahrenlage herbeiführt, und umso mehr,
weil die Gefährdeten selbst die Gefahrenlage nicht
vermuten würden. Gerade weil der Veranstalter den
technischen Ablauf des Feuerwerks einem (als zuverlässig bekannten) Experten überlässt und selbst nicht
kontrollieren kann, müsse er im Vorfeld überprüfen, ob
der Experte besondere Gefahren hinreichend bannen
wird. Da Rohrkrepierer bei einem Großfeuerwerk kein
Einzelfall sind, müsse auch der Veranstalter als Laieerkennen, dass das beauftragte Fachunternehmen das
Publikum vor den Gefahren eines Feuerwerkskörpers
mit 150 mm Durchmesser (sog. Bombe) durch eine Abschirmung schützen muss. Obwohl das selbstständige
Unternehmen seinem Auftraggeber gegenüber nicht
weisungsgebunden ist, könne und müsse er ihm die
Anweisung zur Installation eines entsprechenden
Schutzes erteilen. Unterlässt er dies, verletzt er eine
ihm selbst obliegende Sorgfaltspflicht und muss Dritten, deren Körper und Gesundheit geschädigt werden,
gemäß § 823 Abs. 1 BGB Schadensersatz zahlen.43
 1965 fällte der BGH ein Urteil über die Sorgfaltspflicht
in einer Wertschöpfungskette. Grundsätzlich könne
sich eine Bauherrin (hier: die BRD) darauf verlassen,dass ihre (ordnungsgemäß ausgewählten und überwachten) Vertragspartner keine Schäden verursachen.
Bei besonders großen Vorhaben mit für sie erkennbaren Gefahren habe sie aber ihre Möglichkeiten der Einwirkung auf die Wertschöpfungskette zu gebrauchen.
So müsse sie ihre Auftragnehmer dazu anhalten, dievon diesen wiederum beauftragten Transportunternehmen zu verpflichten, umfangreiche Mengen Erdaushubs aus der Mosel entweder durch enge Ortsdurchfahrten nur langsam oder aber auf alternativen Routen
zu entsorgen. Andernfalls hafte sie für entstandene
Verunreinigungen gemäß § 823 Abs. 1 BGB.44
 1975 führte der sechste Zivilsenat des BGH aus, dassdie Anforderungen an die Sorgfalt besonders hochseien, wenn der Auftraggeber erkennen kann, dassdas dem Auftragnehmer übertragene Geschäft besonders gefährlich ist. Wenn ein Großunternehmen derPetrochemie große Mengen gefährlicher Mineralöl-

42

Klinger/Krajewski/Krebs/Hartmann (2016): Verankerung menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten von Unternehmen, S. 70.

43

BGH, Urteil vom 14.10.1964 – Ib ZR 7/63, NJW 1965, 197, insbes. III.2,

44

BGH, Urteil vom 30.11.1965 – VI ZR 145/64; ebenso der fünfte Zivilsenat: BGH, Urteil vom 23.2.200 – V ZR 389/99, II.1.

22

abfälle von einem Unternehmen entsorgen lässt, dasüber die erforderlichen Fachkenntnisse und Betriebsanlagen eindeutig nicht verfügt, handelt es sorgfaltswidrig. Es muss einem Wasserwerk den durch die
entstehende Grundwasserverseuchung verursachten
Schaden gemäß § 823 Abs. 1 BGB ersetzen.45
Diese von der Rechtsprechung entwickelte deliktsrechtliche Sorgfaltspflicht bezüglich Dritter ist bis heute anerkannt.46 Sie überspannt nicht die an Unternehmen
gestellten Anforderungen, sondern führt zu einem
gerechten Interessenausgleich. So hat der Bundesgerichtshof 2005 in einem Urteil ausgeführt:Nicht jeder abstrakten Gefahr [kann] vorbeugend begegnet werden. Ein allgemeines Verbot, andere nicht
zu gefährden, wäre utopisch. Eine Verkehrssicherung,die jede Schädigung ausschließt, ist im praktischen
Leben nicht erreichbar. Haftungsbegründend wird eineGefahr erst dann, wenn sich für ein sachkundiges Urteil
die nahe liegende Möglichkeit ergibt, dass Rechtsgüter
anderer verletzt werden können. Deshalb muss nicht füralle denkbaren Möglichkeiten eines Schadenseintritts
Vorsorge getroffen werden. Es sind vielmehr nur die
Vorkehrungen zu treffen, die geeignet sind, die Schädigung anderer tunlichst abzuwenden. Der im Verkehr
erforderlichen Sorgfalt ist genügt, wenn im Ergebnis
derjenige Sicherheitsgrad erreicht ist, den die in dem
entsprechenden Bereich herrschende Verkehrsauffassung für erforderlich hält. Daher reicht es anerkanntermaßen aus, diejenigen Sicherheitsvorkehrungen zu
treffen, die ein verständiger, umsichtiger, vorsichtiger
und gewissenhafter Angehöriger dieser Berufsgruppe
für ausreichend halten darf, um andere Personen vor
Schäden zu bewahren, und die ihm den Umständen
nach zuzumuten sind; Voraussetzung für eine Verkehrssicherungspflicht ist, dass sich vorausschauend für ein
sachkundiges Urteil die nahe liegende Gefahr ergibt,
dass Rechtsgüter anderer verletzt werden können.
Kommt es in Fällen, in denen hiernach keine Schutzmaßnahmen getroffen werden mussten, weil eine Gefährdung anderer zwar nicht völlig ausgeschlossen,aber nur unter besonders eigenartigen und entfernter
liegenden Umständen zu befürchten war, ausnahmsweise doch einmal zu einem Schaden, so muss der Geschädigte – so hart dies im Einzelfall sein mag – den
Schaden selbst tragen. Er hat ein ,Unglück‘ erlitten undkann dem Schädiger kein ‚Unrecht‘ vorhalten.47
Die aufgeführten deliktsrechtlichen Kriterien, die eine
Sorgfaltspflicht begründen, gleichzeitig aber auch be-

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

23

grenzen (Gefahrgeneigtheit einer Tätigkeit; Erkennbarkeit der Gefahr; Schutzmöglichkeit; Vorhersehbarkeit;
Schwere der Schädigung; Zumutbarkeit der Gefahrabwendungsmaßnahmen), eignen sich für eine Anwendung auf den globalen Geschäftsverkehr.48 Sie sindallerdings bisher nicht entsprechend durch den Gesetzgeber verankert worden.

pitel 2 genannten Anforderungen aufgreifen und einen
Ordnungswidrigkeitstatbestand verbunden mit einer
Legalitätspflicht schaffen.

stützung erhalten, oder mit denen der Staat im Rahmender öffentlichen Auftragsvergabe geschäftliche Transaktionen tätigt. Dieser sog. Staat-Wirtschaft-Nexus ist
bei der öffentlichen Beschaffung und der Außenwirtschaftsförderung gegeben und verlangt, dass Nachhaltigkeitsbelange durch ein zukünftiges Lieferkettengesetz stärker gesetzlich verankert werden.

§ 823 Abs. 1 BGB ist nicht die einzige deutsche Rechtsnorm, gemäß der ein Unternehmen für das Verhalten
von Auftragnehmern haften kann. So begründet § 831
BGB die Haftung für Verrichtungsgehilfen, die der Auftraggeber nicht sorgfältig ausgewählt, überwacht undangewiesen hat.49
Auch in verschiedenen besonderen Rechtsgebieten gibt
es spezifische Sorgfaltspflichten (z. B. im Gesetz überdie Umweltverträglichkeitsprüfung, die Generalunternehmerhaftung nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz, in § 3 Abs. 1 Arbeitsschutzgesetz). Eine Haftung
für die Verletzung einer unternehmerischen Sorgfaltspflicht ist daher keineswegs systemfremd. Auf besonderen Gebieten ist sogar eine strengere Haftung als die(verschuldensabhängige) Haftung für Sorgfaltspflichtverletzungen etabliert. Nach dem Produkthaftungsgesetz (ProdHaftG) haftet der Hersteller eines Produktes
für Schäden, die durch Produktfehler entstanden sind,unabhängig davon, ob ihm Fahrlässigkeit vorgeworfen
werden kann. Die Anforderungen der Initiative Lieferkettengesetz beinhalten jedoch nicht eine ähnlich
strenge Haftung, sondern verfolgen einen Ansatz, derUnternehmen Entlastungsmöglichkeiten einräumt.
Neben der Pflichtverletzung muss im deutschen Deliktsrecht auch ein konkreter Schaden gegeben sein,um eine Haftung zu begründen. Die Steuerungswirkung einer deliktischen Haftung erreicht ihre Grenzedann, wenn Menschenrechte oder die Umwelt in einer
Weise betroffen sind, bei der ein individueller Schaden
schwer bestimmbar ist und in Form eines finanziellen
Schadensersatzes kaum oder gar nicht eingeklagt werden kann. Dies betrifft kollektive Rechte wie beispielsweise die Koalitionsfreiheit. Ebenso umweltbezogene
Sorgfaltspflichten, wenn bei deren Verletzung nicht
zugleich Gesundheit und Eigentum verletzt werden.
Verstöße im Umweltrecht werden im deutschen Rechtssystem primär durch das Einschreiten von Behörden auf
Grundlage des Gewerbe-, Umwelt- und sonstigen Verwaltungsrechts sowie des Ordnungswidrigkeitenrechts
reguliert und sanktioniert. Auch diese Systematik sollte
ein zukünftiges Lieferkettengesetz im Sinne der in Ka-

Eine Möglichkeit der öffentlich-rechtlichen Durchsetzung von Nachhaltigkeitsbelangen ist, über das Vergaberecht (Recht der öffentlichen Beschaffung) Nachhaltigkeitsbelange im Verfahren der Auftragsvergabe
zu berücksichtigen. Das Volumen der öffentlichen Auftragsvergabe in Deutschland wird auf bis zu 450 Mrd.
€ pro Jahr geschätzt.50 Sie hat somit eine entscheidende, prägende Wirkung auf die Wirtschaftspraxis. Die
Außenwirtschaftsförderung hingegen ist im deutschen
Recht bisher weitgehend von nicht gesetzlichen, sondern behördlichen Richtlinien geprägt. Die UNGP 4-6
sehen vor, dass Staaten zusätzliche Maßnahmen zum
Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch Wirtschaftsunternehmen ergreifen, die von staatlichen Stellen wie u. a. Exportkreditagenturen erhebliche Unter-

Im Vordergrund der zivilrechtlichen Haftung steht die
Vermeidung der Verletzung von Rechten und Rechtsgütern sowie die Möglichkeit der Wiedergutmachung und
Schadenskompensation für die Betroffenen. Solche
deliktsrechtlichen Sorgfaltspflichten schaffen nichts
Systemfremdes, sondern knüpfen an bereits etablierte
Rechtsgedanken an. Die Pflichten werden mit dem öffentlich-rechtlichen Teilgebiet des Vergaberechts undder Außenwirtschaftsförderung kombiniert, welche bereits jetzt eine Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsbelangen zumindest zulassen.

2. PERSÖNLICHER ANWENDUNGSBEREICH: FÜR WELCHE UNTERNEHMENSOLL DAS GESETZ GELTEN?
Die Vorgaben der UNGP und anderer soft law-Rahmenwerke sind von allen Unternehmen zu beachten. Das
sollte auch für ein zukünftiges Lieferkettengesetz gelten. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet jedoch Ausnahmen für bestimmte Unternehmen. Als Kriterien für die Einschränkung des Anwendungsbereichssollten die Unternehmensgröße und die Gefahrgeneigtheit der jeweiligen Branche, in der das Unternehmen tätig ist, berücksichtigt werden. So sollten Kleinstunternehmen von einem Lieferkettengesetz ausgenommen

45sein und kleine und mittelständische Unternehmen
nur dann erfasst sein, wenn ihre Geschäftstätigkeit besondere Risiken für die Umwelt oder Menschenrechtebirgt. Im folgenden Unterkapitel 2.b. sind Branchen aufgeführt, bei denen davon auszugehen ist, dass solche
Risiken gegeben sind. Räumlich sollte ein Lieferkettengesetz – im Einklang mit völkerrechtlichen Prinzipien– für alle Unternehmen gelten, die in Deutschland ansässig oder geschäftstätig sind.

BGH, Urteil vom 07.10.1975 – VI ZR 43/74.

46 Vgl. Kötz (2017). Für Haftungsfragen in anderen Bereichen (Haftung von Geschäftsleitern gem. §§ 93 AktG, 43 GmbHG oder im Außenverhältnis) mögen hingegen andere Grundsätze gelten.
47

BGH, Urt. v. 08.11.2005 – VI ZR 332/04, unter II.1. Ergebnis dieser Ausführungen des BGH war, dass ein Besucher einer Aufführungvon Goethes »Faust«, in der eine Schreckschusspistole abgefeuert wird, von dem Theaterveranstalter für die Verschlechterung seines
Tinnitus keinen Schadensersatz verlangen kann.

48 Grabosch/Scheper (2015): Sorgfaltspflichten.
49

Kötz (2017); Grunewald (2018).

50

Eßig (2016): Beschaffungsvolumen des öffentlichen Sektors, S. 8.

24

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

25

nehmen zur Sorgfalt im Umgang mit Konfliktmineralien
aus der Große-Seen-Region in Afrika und zur Veröffentlichung von Berichten über diese Sorgfalt verpflichtet.53

diese unterhalten typischerweise komplexe internationale Wertschöpfungsketten. Sie haben eine enormeMarktmacht und können, wenn sie auf dem ausländischen Markt auftreten, veranlasst durch ein Lieferkettengesetz auch den dort aufsteigenden Global Playern
eine nachhaltigkeitsbezogene Sorgfalt abverlangen.
Gleichzeitig haben sie die meisten finanziellen und personellen Mittel, um die Sorgfaltspflichten zu erfüllen.
Zudem sind viele kleine und mittelständische Unternehmen ihre Geschäftspartner; bei Einführung eines
Lieferkettengesetzes ist zu erwarten, dass die großen
Unternehmen bei der Erfüllung ihrer Sorgfaltspflicht
auch diese Geschäftspartner zur Sorgfalt anhalten, sie
entsprechend anleiten und mit Informationen unterstützen werden.

Eine Berichtspflicht zu Nachhaltigkeitsbelangen sieht
auch die geltende Rechtslage schon für einige unterden großen Unternehmen vor, nämlich für kapitalmarktorientierte Gesellschaften mit mindestens 500 Beschäftigten. Diese müssen seit 2017 jährlich gemäß § 289c
HGB über ähnliche Nachhaltigkeitsbelange wie die indiesem Gesetz genannten und ihren Umgang mit ihnen
berichten.
Es ist wichtig und gerechtfertigt, alle großen Unternehmen in den Anwendungsbereich einzuschließen, denn

Abbildung 3: Ein wirksames Lieferkettengesetz erfasst deutsche und in Deutschland tätige Unternehmen.

a) GROSSE UNTERNEHMEN
Ein Gesetz sollte zunächst für alle großen Unternehmengelten, die – unabhängig von ihrer Rechtsform – große
Gesellschaften i. S. d. § 267 HGB sind. Gemäß § 267
Abs. 3 HGB handelt es sich bei großen Gesellschaftenum all jene, die mindestens zwei der drei folgenden
Merkmale überschreiten:
1. 20.000.000 Euro Bilanzsumme;
2. 40.000.000 Euro Umsatzerlöse in den zwölf Monaten vor dem Abschlussstichtag;
3. im Jahresdurchschnitt zweihundertfünfzig Arbeitnehmer*innen.
§ 267 HGB bezieht sich auf Kapitalgesellschaften wie
die GmbH und die Aktiengesellschaft.51 Darüber hinaus sollte ein wirksames Lieferkettengesetz den Anwendungsbereich durch den Zusatz „unabhängig vonihrer Rechtsform“ auch auf Personengesellschaften
erweitern. Dies ist insbesondere relevant, damit auchdie offenen Handels- und die Kommanditgesellschaften
mitumfasst sind. Denn die Gefährdung von Nachhaltigkeitsbelangen durch Wirtschaftstätigkeiten hängt nicht
von der Rechtsform des Unternehmens ab.
Darüber hinaus regelt § 267 Abs. 3 S. 2 HGB, dass eine
kapitalmarktorientierte Gesellschaft stets als „große

Gesellschaft“ gilt. Kapitalmarktorientierte Gesellschaften im Sinne des § 264d HGB sind solche, die von ihnen
ausgegebene Wertpapiere an einem Börsenplatz odereinem anderen organisierten Markt handeln lassen.
Erfüllt ist diese Voraussetzung auch, wenn an einem
deutschen Handelsplatz aktienähnliche Anteile an ausländischen Gesellschaften zum Handel zugelassen sind(Anleihen).52 Insofern würde ein Lieferkettengesetz alsoauch für in- und ausländische Unternehmen gelten, dielediglich auf dem deutschen Kapitalmarkt auftreten.
Völkerrechtlich ist diese extraterritoriale Geltungserweiterung auf auch ausländische Gesellschaften zulässig. Denn mit der Beantragung der Zulassung zum Handel hat das jeweilige ausländische Unternehmen selbst
einen Inlandsbezug zum deutschen Markt geschaffen.

b) UNTERNEHMEN IN HOCHRISIKOBRANCHEN
Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sollten zu den
Adressaten eines Lieferkettengesetzes zählen, wennihre Geschäftstätigkeit besondere Risiken für Menschenrechte, Arbeitnehmerbelange und die Umwelt
birgt.
Bei der rechtlichen Verankerung von menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten im deutschen Recht sollte

51

daher vorgesehen werden, dass das Gesetz auf KMU,
die in diesen Branchen tätig sind, Anwendung findet.
Die Branchen sollten sich an der aktuellen Studie zu
Risikobranchen54 des Bundesministeriums für Arbeit
und Soziales (BMAS), die im Februar 2020 erscheinen soll, und der NACE-Verordnung der Europäischen
Union55 orientieren. Darüber hinaus sollten in der Liste
weitere Branchen aufgeführt sein, die hohe menschen-

Schätzungen gehen von etwa 11.200 große Kapitalgesellschaften mit Sitz in Deutschland (so Karin Binder (Die Linke) in ihrer Rede im
Bundestag zum CSR-Richtlinien-Umsetzungsgesetz am am 20. Oktober 2016 (https://www.linksfraktion.de/parlament/reden/detail/karin-binder-unternehmen-zu-gesellschaftlicher-verantwortung-verpflichten/) aus.

52

Koller/Kindler/Roth/Drüen/Morck/Drüen (2019): HGB § 264d Rn. 3.

53

Grabosch (2019), S. 13.

54

Das BMAS hat eine Untersuchung bei den Beratungsagenturen Ernst & Young und adelphi in Auftrag gegeben, um zu ermitteln, in
welchen deutschen Branchen menschenrechtliche Risiken besonders häufig oder in schwerwiegendem Maße auftreten. Die Branchen

Ferner dient ein mögliches Lieferkettengesetz dem
Schutz bedeutender Gemeinschaftsgüter der internationalen Staatengemeinschaft. Es stellt materielle Verhaltensanforderungen (Sorgfalt) und verlangt diesbezüglich Publizität (Berichte), was wiederum dem Schutz
der Interessen von Investor*innen und Verbraucher*innen an deutschen Börsen dient. Insoweit entsprechen
Konzeption und Adressatenkreis denen der Section
1502 des US-amerikanischen Dodd-Frank Acts, welcher alle in- und ausländischen börsennotierten Unter-wurden auch danach ausgewählt, ob sie eine besondere Bedeutung für den Wirtschaftsstandort Deutschland haben und sich damit füreinen der Branchendialoge eignen, die vom BMAS im Rahmen der Umsetzung des NAP Wirtschaft und Menschenrechte durchgeführt
werden. Die Studie soll Anfang im Februar 2020 erscheinen.
55

Verordnung (EG) Nr. 1893/2006 des Europäischen Rates und des Rates vom 20.12.2006 zur Aufstellung der statistischen Systematik
der Wirtschaftszweige NACE Revision 2 und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3037/90 des Rates sowie einiger Verordnungender EG überbestimmte Bereiche der Statistik. Die Europäische Union hat die Wirtschaftszweige in der NACE-Verordnung systematischklassifiziert, aus ihnen Gruppen gebildet und diese wiederum in 99 Abteilungen zusammengefasst. Diese Klassifizierung wurde zwecks
einer Harmonisierung EU-weiter statistischer Arbeiten vorgenommen und entsprechend vom deutschen Statistischen Bundesamtübernommen. Zweifelsfragen, welcher oder welchen Branchen ein Unternehmen zuzuordnen ist, werden sich nicht gänzlich vermeiden
lassen. Sie dürften aber im Rahmen des EU-Klassifizierungssystems, welches seit 2008 gilt, zu einem großen Teil geklärt sein.

26

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

rechtliche und ökologische Risiken haben. Hierzu zählt
z. B. auch der Waffen- und Rüstungsgüterhandel.56 Auch
Unternehmen, die Sozialaudits ausführen oder Konformitätsbewertungen ausstellen, gehören angesichts
ihrer Rolle, der mangelnden Regulierung57 und der erfahrungsgemäß hohen Fehler- und Korruptionsanfälligkeit58 des Sozialaudit-Geschäftes zu einer solchen
Hochrisikobranche.

5. Finanzdienstleistungen (NACE 64),
6. Gastgewerbe/Beherbergung und Gastronomie(NACE I), Reisebüros und Reiseveranstalter (NACE
79.1),
7. Herstellung von Rüstungsgütern, sofern nicht bereits in anderen Branchen erfasst, Waffenhandel,
8. Herstellung von Spielzeug,
9. Metallerzeugung und -bearbeitung (NACE 24) und
Maschinenbau (NACE 28),
10. Herstellung von Nahrungs- und Futtermitteln, Getränken und Tabak (NACE 10, 11 und 12),
11. Herstellung von Textilien, Bekleidung, Leder, Lederwaren und Schuhen (NACE 13, 14 und 15),
12. Auditierung und Zertifizierung,
13. Bergbau (NACE B),
14. Groß- und Einzelhandel,
15. Bau, Transport und Logistik,
16. Herstellung von pharmazeutischen Erzeugnissen(NACE 21).

Von besonderen Risiken für Menschenrechte, Arbeitnehmerbelange und die Umwelt ist folglich mindestensdann auszugehen, wenn ein Unternehmen in einer derfolgenden Hochrisikobranchen tätig ist:
1. Herstellung von Kraftwagen und Kraftwagenteilensowie sonstiger Fahrzeugbau (NACE 29 und 30) und
Handel sowie Instandhaltung und Reparatur vonKraftfahrzeugen (NACE G),
2. Herstellung von chemischen Erzeugnissen (NACE 20),
3. Herstellung von Datenverarbeitungsgeräten, elektronischen und optischen Erzeugnissen (NACE 26),
Herstellung von elektrischen Ausrüstungen (NACE27) und Dienstleistungen der Telekommunikation
und Informationstechnologie (NACE 61 und 62),
4. Energieversorgung (NACE D),

Dabei sollte diese Aufzählung nicht als abschließend
betrachtet werden. Insgesamt sollte die Normierung
von Risikobranchen vielmehr in einer Weise erfolgen,die offen ist für neue Entwicklungen und Anpassungen.

56

Vgl. hierzu: Schliemann/Bryk (2019): Arms trade and corporate responsibility.

57

Produktzertifizierungen spielen heute im Wirtschaftsleben für die warenvertriebsrechtliche Verkehrsfähigkeit, das Management vonHaftungsrisiken und den Nachweis von Produkteigenschaften gegenüber Kunden eine entscheidende Rolle. Doch anders als bei dem
Produktsicherheitslabel GS (Geprüfte Sicherheit) ist die Auditierung und Zertifizierung von Nachhaltigkeitsbelangen insbesondere im
sozialen Bereich bisher weitgehend unreguliert. Vgl. Schucht, Produkt-Zertifikate beim Warenvertrieb (2019).

58

Vgl. Infokasten 1.

59

Terwindt/Saage-Maaß (2017):,Zur Haftung von Sozialauditor_innen in der Textilindustrie.

60 Initiative Lieferkettengesetz, Fallbeispiel Brumadinho (2019).
61

Schucht (2019): Produkt-Zertifikate beim Warenvertrieb.

62

a.a.O., S. 1338 f.

63

Grüner Knopf: Welche Anforderungen stellt der Grüne Knopf an Unternehmen und Textilien? www.gruener-knopf.de/kriterien.html,
zuletzt abgerufen: 30.01.2020.

64 Deutsche Akkreditierungsstelle (2020): Der Grüne Knopf, www.dakks.de/content/der-„grüne-knopf“-das-staatliche-siegel-für-nachhaltige-textilien, zuletzt abgerufen: 04.02.2020.
65

Deutsches Patent- und Markenamt (2020): Der Grüne Knopf, www.dpma.de/dpma/veroeffentlichungen/hintergrund/erste_gewaehrleistungsmarke/index.html, zuletzt abgerufen: 04.02.2020.

66 Eine Liste anerkannter Siegel der Textilbranche findet sich hier www.gruener-knopf.de/kriterien.html#anerkannte-siegel, zuletzt abgerufen: 04.02.2020.

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

27

RISIKOBRANCHE PRÜF- UND
AUDITUNTERNEHMEN
Wie die Fälle der Textilfabrikunfälle Ali Enterprises und Rana Plaza zeigen, sind sowohl Sozialaudits als auch technische Zertifizierungensehr fehleranfällig. Von deutschen Unternehmen ausgestellte Sicherheit- oder Sozialzertifikate vermitteln immer wieder eine falsche
menschenrechtliche Unbedenklichkeit und verhindern so, dass schwerwiegende Ursachen fürMenschenrechtsverletzungen erkannt und abgestellt werden. Dennoch haften die zertifizierenden Unternehmen derzeit nicht gegenüber
den Arbeiter*innen, die eigentlich von solchen
Zertifizierungen profitieren sollten.59
Betrugsversuche, Kompetenzmängel undBestechlichkeit sind typische Fehlerquellen
von Nachhaltigkeitsaudits. Für Sozialauditoren bestehen bisher keine gesetzlichen
Sorgfaltsanforderungen und keine Haftungsrisiken. Doch in einer arbeitsteiligen Wirtschaft müssen sich deutsche Unternehmen
darauf verlassen können, dass integre undkompetente Auditoren Produktionsprozesse
und Nachhaltigkeitsstandards bei ihren Zulieferern gründlich und gewissenhaft prüfen.
Wie wenig verlässlich Audits sein können,
hat zuletzt im Januar 2019 der Staudammbruch bei Brumadinho in Brasilien gezeigt.
Die Schlammlawine begrub 272 Menschen
unter sich und zerstörte das Ökosystem eines Flusses. Erst vier Monate zuvor hatte einebrasilianische Tochter des deutschen Unternehmens TÜV Süd den Staudamm als sicher
zertifiziert, obwohl Messungen vorlagen, diedem widersprachen.60
Unternehmen, die Sozialaudits ausführen
oder Konformitätsbewertungen ausstellen,
sollten unbedingt in den persönlichen An-

wendungsbereich eines Lieferkettengesetzes fallen. Produktzertifizierungen spielen
heute im Wirtschaftsleben für die warenvertriebsrechtliche Verkehrsfähigkeit, das Management von Haftungsrisiken und den Nachweis von Produkteigenschaften gegenüber
Kunden eine entscheidende Rolle.61 Dochanders als bei dem Produktsicherheitslabel
GS (Geprüfte Sicherheit) ist die Auditierung
und Zertifizierung von Nachhaltigkeitsbelangen insbesondere im sozialen Bereich bisher
weitgehend unreguliert.62
Eine Ausnahme bildet der 2019 vom Bundesministerium für internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) eingeführte
„Grüne Knopf“ für Textilien.63 Das staatliche
Textilsiegel soll sicherstellen, dass Textilien
in Einklang mit Sozial- und Umweltkriterienhergestellt sind und Unternehmen die UNGP
einhalten. Die Einhaltung der Kriterien sollvon der staatlichen Akkreditierungsstelleüberwacht werden und insofern gegenüber
privaten Siegeln mehr Verlässlichkeit bieten.64 Darüber hinaus ist der „Grüne Knopf“
als erste so genannte „Gewährleistungsmarke“ beim deutschen Patent- und Markenamt
eingetragen und genießt daher einen gewissen rechtlichen Schutz.65 Das BMZ steht als
Markeninhaber für seine Qualität ein. Allerdings wird der Grüne Knopf in der Praxis bisher auf Grundlage bereits bestehender anerkannter Siegel vergeben, die zum großen Teil
ebenfalls mit keiner Regelung unterliegenden
fehleranfälligen Sozialaudits arbeiten.66 Es
wird sich noch rausstellen müssen, inwiefern
der Grüne Knopf tatsächlich eine Verbesserung vor Ort bewirkt.
INFOKASTEN 1

28

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzesc) SITZ ODER GESCHÄFTSTÄTIGKEIT
IN DEUTSCHLAND
Ein Lieferkettengesetz sollte für Unternehmen gelten,
die in Deutschland ansässig oder geschäftstätig sind.
Das Anknüpfungsmerkmal „ansässig“ meint den Sitz
der Gesellschaft: Dieser ist in der Satzung der jeweiligen Gesellschaft niedergeschrieben und im Handelsregister öffentlich einsehbar. Er ist nicht abhängig von dertatsächlichen Geschäftstätigkeit des Unternehmens andiesem Ort.
Mit dem Anknüpfungsmerkmal der Geschäftstätigkeit
in Deutschland wird der persönliche Anwendungsbereich des Gesetzes auch auf Unternehmen erstreckt,
die sich durch ihre Geschäftstätigkeit der Hoheitsgewalt der Bundesrepublik unterwerfen. Dies steigert die
Effektivität des Gesetzes, da mehr Unternehmen erfasst
werden, und schützt zugleich die Interessen deutscher
Unternehmer*innen und Verbraucher*innen. Der weite
Anwendungsbereich ist völkerrechtskonform und im
Vergleich zur Gesetzgebung anderer Staaten keineswegs ungewöhnlich. So gilt der englische Modern Slavery Act von 2015 für jedes englische und ausländische
Unternehmen mit einem gewissen Mindestumsatz, dasin Großbritannien geschäftstätig ist.67 Dies ist auch bei
weiteren ausländischen Sorgfaltspflichten-Gesetzen
der Fall (siehe Infokasten 2).
Im Sinne der Normenklarheit sollte der Begriff der Geschäftstätigkeit in einem deutschen Lieferkettengesetz
allerdings im Gesetzestext näher ausgestaltet werden.
Dabei sollten die folgenden (alternativen) Kriterien als
ausreichend betrachtet werden: die Hauptverwaltung: Hier treffen die Vorstandsmitglieder bzw. die Geschäftsführung tatsächlich die
zentralen Leitungs- und Organisationsentscheidungen; eine Hauptniederlassung: Dies ist ein Geschäftsschwerpunkt, der durch die Konzentration bedeutender Personal- und Sachmittel gekennzeichnet ist;Gesellschaften mit mehreren Produktsparten haben
nicht selten mehrere Hauptniederlassungen; eine Betriebsstätte i. S. d. § 12 der Abgabenordnung:
Dies sind u. a. Zweigniederlassungen, Geschäftsstellen, Fabrikations- oder Werkstätten, Warenlager, Einoder Verkaufsstellen;„GESCHÄFTSTÄTIGKEIT IM INLAND“
ALS ANKNÜPFUNGSMERKMALIN AUSLÄNDISCHEN SORGFALTSPFLICHTENGESETZEN die Beschäftigung von ständigen Vertreter*innen i.
S. d. § 13 der Abgabenordnung: Dies sind u. a. Handlungsgehilf*innen und Handelsvertreter*innen;68
 die Lieferung von Waren oder Erbringung von Dienstleistungen an deutsche Unternehmen oder Verbraucher*innen mindestens zweimal im Jahr
 der Besitz von Anteilen an einer Vertriebsgesellschaft; die Zulassung zum Handel mit Wertpapieren am deutschen Kapitalmarkt i. S. d. § 264 d HGB (Kapitalmarktorientierung).

Das niederländische Gesetz Wet Zorgplicht
Kinderarbeid von 2017 regelt Sorgfalts- undBerichtspflichten auch für ausländische Unternehmen, die mindestens zweimal im Jahr
Waren oder Dienstleistungen an Endkunden
in den Niederlanden liefern bzw. erbringen.

Dabei sollte es unerheblich sein, ob das Unternehmen
gewerblich tätig ist oder steuerbegünstigte Zwecke i. S.
d. §§ 52 ff der Abgabenordnung verfolgt.
Ein bloßes Investment allein sollte hingegen nicht als
Geschäftstätigkeit zählen, d. h. der Besitz von Anteilen
an oder Anleihen von deutschen Gesellschaften, ohne
dass mit dem deutschen Unternehmen Geschäfte betrieben werden oder durch das Unternehmen Warenin Deutschland verkauft werden (Vertriebsgesellschaft).69 Betreibt ein Konzern verschiedene Produktsparten (Konglomerat), so sollte ein Lieferkettengesetz nicht hinsichtlich der Sparten anwendbar sein,
in denen das Unternehmen in Deutschland nicht geschäftstätig ist.
Durch seine Geschäftstätigkeit in Deutschland stellt
das jeweilige Unternehmen einen genuine link im Sinne des Völkerrechts her, der es dem deutschen Staat
erlaubt, extraterritorial rechtssetzend tätig zu werden.71
Abgesehen davon erlaubt das völkerrechtliche Weltrechts- bzw. Universalitätsprinzip der Bundesrepublik
sogar dann, Gesetze für Personen und Sachverhaltevöllig ohne Bezug zum deutschen Hoheitsgebiet zu erlassen, wenn dies zur Abwendung besonders schwerer Menschenrechtsverletzungen (gross human rights
violations) beziehungsweise der Strafverfolgung von
Völkerstraftaten im Sinne des Völkerstrafgesetzbuches dienen soll.72 Ein internationaler Vergleich zeigt,
dass Gesetze mit extraterritorialem Geltungsanspruchkeineswegs selten und in der Regel völkerrechtlichzulässig sind. So sind auf den Gebieten des (Völker-)
Strafrechts, der Korruptionsprävention und des Datenschutzes nationale Gesetze mit Geltungsanspruch für

29

Die Sorgfalts- und Berichtspflichten zu Konfliktmineralien im Dodd-Frank Act der USA von 2010
(Section 1502) gelten auch für ausländische
Unternehmen, die an US-Börsen gelistet sind.

Die EU-Holzhandels-Verordnung (2010) und
die EU Konfliktmineralien-Verordnung (2017)
regeln Pflichten auch für ausländische Unternehmen, die die jeweiligen Güter in die EU
einführen.70

Mehrere Staaten haben Berichtspflichten zu
modernen Formen der Sklaverei in Lieferket-

INFOKASTEN 2

ausländische Personen verbreitet.73 Inzwischen regulieren Staaten zunehmend auch menschenrechtliche
Sorgfaltspflichten mit Geltungsanspruch für ausländische Unternehmen (siehe Infokasten 2).
Ein Lieferkettengesetz gemäß den in Kapitel II genannten Anforderungen betrifft die wichtigsten Werte derStaatengemeinschaft, zu deren Schutz die Staaten sich67

ten geregelt. Die Gesetze Kaliforniens (2010),
Englands (2015) sowie Australiens und New
South Wales (beide 2018) gelten ebenfalls fürUnternehmen, die in dem jeweiligen Land geschäftstätig sind, ohne dort präsent zu sein.

gegenseitig verpflichtet und ihre Kooperation zugesagt
haben. Dient ein extraterritoriales Gesetz internationalen Gemeinschaftswerten oder haben die regulierten
Sachverhalte zumindest indirekt Auswirkungen auf das
Inland (Wettbewerb durch Geschäftstätigkeit), toleriert
das Völkerrecht extraterritoriale Gesetze bereits bei
geringfügigen oder gar keinen weiteren Bezügen zum
Inland.74

Sec. 54 (12) MSA 2015: Formulierung aus dem engl. Gesetzestext: „carries on a business, or part of a business, in any part of the United
Kingdom“.

68 Koenig, AO (2014), § 13 Rn. 8 mit weiteren Beispielen.
69 Vgl. UK Home Office (2017): Transparency in Supply Chains, S. 8.
70

Weiterführend: Grabosch (2019).

71

Weber (2009):, Extraterritoriale Staatenpflichten, S. 22 ff.

72

a.a.O., S. 25.

73

Cohen/Holland (2008): US Foreign Corrupt Practices Act, S. 8; Deister/Geier (2011):, UK Bribery Act, S. 12; Uecker (2019): Extraterritorialer Anwendungsbereich der DS-GVO; Zerk (2010): Extraterritorial Jurisdiction: Lessons for the Business and Human Rights Spherefrom Six Regulatory Areas.

30

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass bei einem
Lieferkettengesetz im Sinne der in diesem Gutachten
formulierten Anforderungen der Anknüpfungspunkt
der Regulierung bei in Deutschland ansässigen oderwirtschaftlich tätigen Unternehmen liegen würde unddiesen bestimmte Handlungen auferlegt. Das Gesetz
reguliert also im engeren Sinne territoriale Sachverhalte und entfaltet lediglich extraterritoriale Wirkung,wenn bestimmte von der Konzernspitze eingeführte
Politiken zum Menschenrechtsschutz im Ausland ausgeführt werden.

S. 2 ZPO allerdings auch schon, dass das außereuropäische Unternehmen eine Zahlungsforderung gegeneinen deutschen Schuldner hat – zum Beispiel aus seiner Geschäftstätigkeit in Deutschland.

3. SCHUTZGÜTER

Mit den zuvor dargestellten Kriterien der Geschäftstätigkeit würde auch ein Gleichlauf zur Gerichtszuständigkeit geschaffen. Gemäß Art. 63 der Brüssel Ia-VO
sind deutsche Zivilgerichte für alle Klagen gegen Unternehmen zuständig, die in Deutschland ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder eine
Hauptniederlassung haben. Statt aus der Brüssel Ia-VO
ergibt sich eine Zuständigkeit deutscher Zivilgerichte
für Klagen gegen außereuropäische Unternehmen aus§ 23 der deutschen Zivilprozessordnung, wenn diese
Vermögen in Deutschland haben. An einfachen Niederlassungen oder Betriebsstätten unterhält ein Unternehmen regelmäßig Vermögen. Es genügt gem. § 23

Ein Gesetz, das deutsche Unternehmen anders behandelt als ausländische Unternehmen, die auch auf dem
deutschen Markt tätig sind, wäre im Übrigen aus wirtschaftspolitischer Sicht bedenklich. So würde es deutsche Unternehmen benachteiligen, wenn ausländische
Konkurrenten auf dem deutschen Markt dargebotene
Produkte nicht ebenso sorgfältig herstellen müssten.
Darüber hinaus könnten sie deswegen sogar geneigt
sein, ins Ausland abzuwandern, wenn sie von dort aus
auf dem deutschen Markt auftreten könnten, ohne ein
Lieferkettengesetz beachten zu müssen. Drittens ist es
für Unternehmen schwer, Sorgfaltsanforderungen an
ausländische Lieferanten zu kommunizieren, an diediese nicht selbst schon gesetzlich und sanktionsbewehrt gebunden sind. So äußern sich zuletzt auch zunehmend Unternehmensvertreter*innen aufgeschlossen gegenüber möglichen gesetzlichen Regelungeneiner menschenrechtlichen Sorgfalt, wenn diese Gesetze auch für ihre ausländischen Lieferanten gelten
würden.75d) NICHT IN HOCHRISIKOSEKTOREN
TÄTIGE UNTERNEHMEN UND DIE
AUSNAHME FÜR KLEINSTUNTERNEHMEN
Für nicht in den Hochrisikosektoren tätige KMU sollten
die Vorschriften eines Lieferkettengesetzes nicht gelten. Außerdem sollten Kleinstunternehmen, das heißt
Unternehmen mit weniger als zehn Beschäftigten oderweniger als 2 Millionen Euro Umsatz, von dem Adressatenkreis des Gesetzes ausgenommen werden. Dies bedeutet, dass sie an die Pflichten dieses Gesetzes nicht
gebunden sind, selbst wenn sie in einem der Hochrisikosektoren tätig sind.
Allerdings sollten auch diese Unternehmen dafür Sorge
tragen, dass Nachhaltigkeitsbelange in ihren globalen

Geschäften beachtet werden. Die UNGP wie auch andere soft law-Instrumente beanspruchen nämlich auchfür sie Geltung. Zudem lassen sich bisher geltende gesetzliche Vorschriften im deutschen Recht, aber auchin ausländischen Rechtsordnungen nicht selten so verstehen, dass diese Rechtspflichten und Haftungsrisiken
in Bezug auf Nachhaltigkeitsbelange ergeben. Dass ein
Unternehmen vom Anwendungsbereich eines Lieferkettengesetzes ausgenommen ist, sollte nicht bedeuten,
dass es von jeglicher Haftung auf Grundlage anderer
Rechtsvorschriften befreit ist.

Unternehmen, die in den Adressatenkreis eines den
Anforderungen des Kapitels II entsprechenden Lieferkettengesetzes fallen, sind zur Achtung der Menschenrechte, der Arbeitnehmerbelange und der Umwelt verpflichtet.
Die OECD hat bei der Revision ihrer Leitsätze für multinationale Unternehmen im Jahr 2011 die UNGP in
die Leitsätze integriert und Sorgfaltspflichten (duediligence) von Unternehmen in Bezug auf Menschenrechte, Arbeitnehmer- und Umweltbelange sowie

31auch in Bezug auf Korruptionsvermeidung, Verbraucher*innen-Interessen und die Offenlegung von Informationen entlang ihrer Lieferketten aufgestellt.76 Dieoben genannten Anforderungen für ein Lieferkettengesetz beschränken sich auf die ersteren Belange,
könnten jedoch um Korruptionsvermeidung erweitert
werden.77 Auch die Berichtspflichten nach dem CSRRichtlinie-Umsetzungsgesetz erstrecken sich neben
Menschenrechten, Umwelt- und Arbeitnehmerbelangen ebenfalls auf die Bekämpfung von Korruption undBestechung.

a) MENSCHENRECHTE
UND ARBEITNEHMERBELANGE
Menschenrechte und das internationale Arbeitsrecht
sind eng verwandt.78 Wegen der speziellen Situation,
der Menschen im Arbeitskontext ausgesetzt sind, haben sich ein besonderer institutioneller Rahmen undbesondere materielle Rechtsquellen für den Schutz
der Arbeitnehmerbelange entwickelt, die sich mit dem
Menschenrechtsschutz überschneiden. Menschenrechte sind seit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1949 in einer Vielzahl völkerrechtlicherÜbereinkommen kodifiziert worden. Diese verpflichten
in erster Linie Staaten dazu, die Menschenrechte nicht
selbst zu verletzen und sie vor Beeinträchtigungendurch Dritte – insbesondere Wirtschaftsunternehmen– zu schützen. Zwischen Unternehmen und Menschen74

werden Menschenrechte in der Regel rechtlich wirksam,
indem Staaten sie in nationales Recht transponieren.
Das deutsche Deliktsrecht gewährt zum Beispiel in §823 BGB beim schuldhaften Angriff auf Leben, Leib und
Eigentum dem Geschädigten gegenüber dem Schädigereinen Anspruch auf Schadensersatz. Da bestehende
Gesetze wie § 823 BGB für den grenzüberschreitenden
Geschäftsverkehr jedoch nicht ohne weiteres gelten
und ihre Anforderungen an die Sorgfalt ungeklärt sind,sollte ein Lieferkettengesetz den Menschenrechtsschutz im extraterritorialen Bereich ergänzen. Dabei
ist die Geltungsübertragung auf private Akteure, wie sogleich erläutert wird, weniger problematisch als häufig
angenommen wird.

Basedow (1983): Pipeline-Embargo vor Gericht, S. 164 ff; Zerk listet insgesamt 16 Kriterien auf, in deren Lichte die extraterritoriale Geltung
von Gesetzen für ausländische Personen und Auslandssachverhalte völkerrechtlich als gerechtfertigt (reasonable) angesehen werden
kann: Zerk (2010): Extraterritorial Jurisdiction: Lessons for the Business and Human Rights Sphere from Six Regulatory Areas, S. 213 f.

75

Vgl. Business & Human Rights Resource Centre, List of large businesses, associations & investors with public statements & endorsements
in support of human rights due diligence regulation, abrufbar unter: https://www.business-humanrights.org/en/list-of-large-businesses-associations-investors-with-public-statements-endorsements-in-support-of-human-rights-due-diligence-regulation.

76

Die Umsetzung von Sorgfaltspflichten (due diligence) durch Unternehmen wird durch die Due Diligence Guidance for Responsible Business Conduct von 2018 präzisiert.

77

Vgl. dazu ein von Prof. Carsten Momsen im Auftrag von Transparency International Deutschland erstelltes Gutachten: www.transparency.
de/fileadmin/Redaktion/Publikationen/2019/19-09-01_TI-D_Gutachten_Momsen.pdf, letzter Zugriff am 03.09.2019).

78

Vgl. Art. 22 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte von 1966 und Art. 6-8 des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von 1966. Siehe auch Peters, Beyond Human Rights (2016), S. 464 – 68.

32

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

Nicht alle Menschenrechte werden typischerweise durch
die Aktivitäten von Wirtschaftsunternehmen gefährdet.
Das UN-Leitprinzip 12 nennt die Allgemeine Erklärung
der Menschenrechte und zehn Menschenrechtsübereinkommen, auf die Unternehmen mindestens Acht geben
sollen, nämlich die beiden Menschenrechtspakte derVereinten Nationen von 1966 und die acht Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO).
Ein Lieferkettengesetz sollte Unternehmen zur Achtung
der darin kodifizierten Rechte verpflichten:

Konsultationen der betroffenen Menschen verzichtet
und es kommt zu Enteignungen und Vertreibungenohne angemessenen Ausgleich.81 Zudem finden sich
gerade Frauen häufig in bedrohlichen Situationen, in
denen sie sich selbst und ggf. ihre Familie kaum schützen können; auf die geschlechterspezifischen besonderen Auswirkungen nehmen bisherige Instrumente nicht
hinreichend Rücksicht.82 Daher sollte ein Lieferkettengesetz auch die folgenden Übereinkommen in den Anwendungsbereich einbeziehen:

3. die Behandlung der Kriegsgefangenen;
4. der Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten; Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (1948);
 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische
Rechte (1966);
 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale undkulturelle Rechte (1966);
 ILO-Übereinkommen 29 zu Zwangs- und Pflichtarbeit(1930);
 ILO-Übereinkommen 87 zur Vereinigungsfreiheit(1948);
 ILO-Übereinkommen 98 zu Kollektivverhandlungen(1949);
 ILO-Übereinkommen 100 zur Entgeltgleichheit (1951);
 ILO-Übereinkommen 105 zur Abschaffung der Zwangsarbeit (1957);
 ILO-Übereinkommen 111 zur Diskriminierung (1958);
 ILO-Übereinkommen 138 zum Mindestalter (1973);
 ILO-Übereinkommen 182 zu Kinderarbeit (1999).

 Übereinkommen zur Beseitigung rassistischer Diskriminierung (1965); Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierungen der Frau (1979);
 ILO-Übereinkommen 169 über eingeborene und in
Stämmen lebende Völker (1989) und UN-Erklärung
über die Rechte indigener Völker (UNDRIP, 2007); UN-Kinderrechtskonvention (1989) nebst Fakultativprotokollen;
 UN-Behindertenrechtskonvention (2006).

Abhängig von den Umständen müssen Wirtschaftsunternehmen gegebenenfalls weitere Menschenrechte in
Erwägung ziehen.79 Je nachdem, wie das Unternehmenseine globalen Wertschöpfungsketten und eigenen Geschäftstätigkeiten gestaltet, kann theoretisch das komplette Spektrum aller Menschenrechte gefährdet sein.80
So weist der offizielle Interpretive Guide zu den UNGP
darauf hin, dass Geschäftstätigkeiten mit besonderen
Bevölkerungsgruppen in Berührung kommen können,
deren erhöhte Schutzbedürftigkeit Gegenstand spezieller Übereinkommen der Staatengemeinschaft ist.
Marginalisierte und diskriminierte Menschen können
sich selbst besonders schwer gegen Menschenrechtsbeeinträchtigungen wehren und sind besonders häufig durch Wirtschaftsvorhaben beeinträchtigt. Wollen
Unternehmen landwirtschaftliche Nutzflächen oder an
Bodenschätzen reiche Grundstücke gebrauchen oder
Infrastrukturprojekte wie Staudammbauten durchführen, ist dies in vielen Ländern mit schwachen Institutionen möglich, ohne in ihrer Risikoanalyse auf die
Interessen z.B. indigener oder in Stämmen lebender
Völker Rücksicht zu nehmen. So wird nicht selten auf

In Gebieten mit bewaffneten Auseinandersetzungengilt zusätzlich zu den Menschenrechten das humanitäre Völkerrecht. Laut dem Interpretive Guide zu den UNLeitprinzipien sollen Unternehmen die relevanten völkerrechtlichen Vorgaben in diesen Kontexten ebenfalls
beachten.83 In von gewaltsamen Konflikten betroffenen
Regionen kann es beispielsweise zu Plünderungen natürlicher Ressourcen kommen.84 Unternehmen sind auch an
Landenteignungen und Zwangsumsiedlungen beteiligt.85
Nicht selten werden Sicherheitsdienstleister von Staaten
mit klassischen militärischen Aufgaben wie Unterhalts-,
Logistik-, Sicherheits- oder gar eigentlichen Kampfaufgaben beauftragt, die gegen das humanitäre Völkerrecht
verstoßen.86 Im Übrigen besteht insb. bei Rüstungsgüter
produzierenden und vertreibenden Unternehmen sowie
Unternehmen, die Überwachungstechnologien herstellen und vertreiben die Gefahr, anderen Akteuren die Mittel zur Begehung von Völkerstraftaten zur Verfügung zu
stellen. Deswegen sollte ein Lieferkettengesetz neben
dem ohnehin individuell für Entscheidungsträger*innen
im Unternehmen geltenden Völkerstrafgesetzbuch auchdie vier Genfer Konventionen vom 12.08.1949 in den Anwendungsbereich einbeziehen:sowie die Zusatzprotokolle:
1. Zusatzprotokoll zum Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte (1977); hierin enthaltensind die Verbote von Methoden der Kriegsführung,die überflüssige Verletzungen oder unnötiges Leiden verursachen, und der Ausrichtung militärischer
Handlungen auf zivile Ziele;
2. Zusatzprotokoll zum Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte (1977); hierin enthalten sind Gebote der menschlichen Behandlung vonZivilpersonen und zur Schonung von Verwundeten.
In globalen Wertschöpfungsketten und bei ausländischen Tochterunternehmen kommt es nicht selten zu
schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen, wenn
Arbeitnehmer*innen sich kollektiv organisieren wollen
oder wenn Betroffene von Großprojekten ihren Interessen Gehör verschaffen wollen. Gewaltsam, teils unter
Mitwirkung beauftragter „Sicherheitskräfte“, lassen
Paramilitärs und Mafias Menschen verschwinden odersetzen sie der Folter aus. Zudem ist das Problem nicht-

79

33

existenzsichernder Löhne in den Wertschöpfungsketten deutscher Unternehmen strukturell bedingt. In
Ländern, in denen kein existenzsichernder Mindestlohn gesetzlich vorgegeben ist, müssen Unternehmen
Verfahren der sozialpartnerschaftlichen Vereinbarung
existenzsichernder Einkommen unterstützen. Aus diesen Gründen sollten in einem Lieferkettengesetz auchdie folgenden Übereinkommen zu beachten sein: ILO-Übereinkommen 131 über die Festsetzung vonMindestlöhnen (1972);
 ILO-Übereinkommen 26 zur Einrichtung von Verfahren
zur Festsetzung von Mindestlöhnen; Übereinkommen gegen Folter (1984); Übereinkommen zum Schutz vor dem Verschwindenlassen (2006).
Bei allen zuvor genannten Menschenrechten handelt
es sich um international anerkannte Menschenrechte,
die hinreichend bestimmbar sind (siehe Infokasten 3).
Die Anwendung eines Lieferkettengesetzes ist somit
kein Werteimperialismus. Unternehmen werden auchnicht mit Regelungen überrascht, die der Voraussehbarkeit und dem Vertrauensschutz im internationalen
Wirtschafts- und Rechtsverkehr abträglich wären.

Kommentar zu UN-Leitprinzip 12.

80 OHCHR (2012): Interpretive Guide, Antwort zu Frage 5.
81

Vgl. ECCHR: Bauen ohne Rücksicht: Das Unternehmen Lahmeyer und die Vertreibung beim Staudammbau im Sudan, https://www.
ecchr.eu/fall/bauen-ohne-ruecksicht-das-unternehmen-lahmeyer-und-die-vertreibungen-beim-staudammbau-im-sudan/, zuletzt abgerufen: 04.02.2020.

82 UNHRC (2019): Gender dimensions of the UNGP (23.05.2019); Deva (2019): Slavery and gender-blind regulatory responses; Feminists
for a Binding Treaty (2018): Integrating a gender perspective into the legally binding instrument on transnational corporations andother business enterprises, Stellungnahme (05.10.2018).
83

OHCHR (2012(): Interpretive Guide, Antwort zu Frage 4.

84 Art 33 Abs. 2 Genfer Abkommen IV; Oehm, Grundlagen der strafrechtlichen Verantwortlichkeit von wirtschaftlichen Akteuren für Men-

1. Die Verbesserung des Loses der Verwundeten und
Kranken der bewaffneten Kräfte im Felde;
2. die Verbesserung des Loses der Verwundeten, Kranken und Schiffbrüchigen der bewaffneten Kräfte zur
See;schenrechtsverletzungen (2018), S. 183.
85

Art. 49, 147 Genfer Abkommen IV; Oehm, a.a.O., S. 184; Wisner, International Criminal Responsibility of Business Leaders for Aiding and
Abetting the Forcible Transfer of Population in the Occupied Palestinian Territory (2017).

86 Kälin/Künzli (2019): Universeller Menschenrechtsschutz, S. 188 f.; Farah/Abdallah (2018): Security, Business and Human Rights in the
Occupied Palestinian Territory; Weiss/Shamir (2011): Corporate Accountability to Human Rights: The Case of the Gaza Strip.

34

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

RECHT AUF WASSER
Menschenrechte sind überwiegend in Übereinkommen festgehalten, werden aber teilweise auch durch Verlautbarungen anerkannter
internationaler Organisationen fortentwickelt.
Diese Entwicklungen sind auch für Unternehmen überschaubar. Dies zeigt sich am Recht
auf Wasser.
Über 840 Millionen Menschen weltweit haben keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser.
Die Kinderrechtskonvention von 1989 und die
Behindertenrechtskonvention von 2006 sinddie einzigen Übereinkommen, die ein Recht
auf Wasser ausdrücklich kodifizieren – auch
auf diese beiden Übereinkommen sollte ein
Lieferkettengesetz verweisen. Darüber hinaus äußern sich zahlreiche Verlautbarungen,etwa des WSK-Ausschusses zum Recht auf
angemessene Unterkunft und auf Gesund-heit (Art. 11 und 12 IPWSKR), der UN-Vollversammlung und des Menschenrechtsrats, zur
Existenz und zum Inhalt des Rechts auf Wasser. Basierend auf diesen Entwicklungen hat
sich das Recht auf sauberes Trinkwasser undZugang zu Sanitäreinrichtungen rechtlich
trotz oft fehlender expliziter Verankerungenin Übereinkommen solide als ein Recht aller
Menschen etabliert.
Unternehmen, die sich mit den in einem Lieferkettengesetz genannten Übereinkommen
auseinandersetzen müssen, werden dieseEntwicklung nicht übersehen können. In ähnlicher Weise unterliegt auch der unbestimmte
Begriff des „sonstigen Rechts“ in § 823 BGB
einer ständigen Fortentwicklung.87

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

35

Zwangsarbeit und Folter wie auch andere Normen deszwingenden Völkerrechts (ius cogens) erfüllen dieseVoraussetzungen und binden daher Unternehmen,
und zwar auch in Ländern, in denen die Gesetzgeber
sie nicht in nationales Recht übernommen haben.94Über die zwingenden Normen des Völkerrechts hinaus kann durch ein Lieferkettengesetz eine indirekte
Bindung von Unternehmen an Menschenrechte erreicht werden. Unternehmen könnten aus den für sie
für verbindlich erklärten, beispielsweise im Anhang
zu einem Lieferkettengesetz aufgelisteten Übereinkommen ein hinreichend genaues Verständnis der jeweiligen Schutzgüter ableiten. Die im Internationalen
Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IpbpR)
und in den ILO-Übereinkommen begründeten Men-

schenrechte sind auch für Unternehmen hinreichend
subsumierbar und justiziabel, ohne dass es einer
Konkretisierung mittels Durchführungsvorschriften
bedürfte.95 Hinsichtlich einiger Rechte aus dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPWSKR) erstreckt sich die Umsetzung
wegen des Grundsatzes der progressive realizationüber einen längeren Zeitraum und bedarf mehrerer
Schritte.96 Aber auch im Hinblick auf soziale Rechte
ist zumindest der Kern der Menschenrechte hinreichend bestimmbar und justiziabel. Was menschenunwürdig ist, hängt teilweise von den Umständen sowie
vom Integrations- und Solidaritätsgrad der betrachteten Rechtsgemeinschaft ab, ist aber innerhalb dieser
richterlich überprüfbar.97 Nach Emmerich-Fritsche sind

87

Vgl. Kälin/Künzli (2019): Universeller Menschenrechtsschutz, S. 358 ff; Spiller (2009): Das Menschenrecht auf Wasser.

88 Wirtschafts- und Sozialausschuss der VN (2017): General comment No. 24 on State obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the context of business activities, 10.08.2017.

INFOKASTEN 3

89 Emmerich-Fritsche (2007), S. 554.
90

Geisser (2013): Ausservertragliche Haftung privat tätiger Unternehmen für Menschenrechtsverletzungen bei internationalen Sachverhalten, 2. Kap., S. 52.

91

Entweder wird eine unmittelbare Bindung für unmöglich gehalten, weil Unternehmen die Völkerrechtssubjektivität fehle, oder sie wird im
Ergebnis abgelehnt, weil Menschenrechtsübereinkommen typischerweise nicht ausdrücklich regeln, wer Adressat der jeweiligen menschenrechtlichen Pflichten ist, Schmalenbach, Multinationale Unternehmen und Menschenrechte (2001); dazu kritisch: Schall, S. 480 f.

b) SCHUTZRICHTUNG UND BESTIMMTHEIT
DER MENSCHENRECHTE

92

Nach herkömmlicher Vorstellung gelten Menschenrechte und internationale Arbeitnehmerrechte zwischen Menschen und Staaten. Staaten sind verpflichtet, Menschen vor Beeinträchtigungen durch andere
Akteure zu schützen, indem sie geeignete Maßnahmen ergreifen, zum Beispiel gesetzliche Vorgaben
zur Achtung der Menschenrechte erlassen.88 Zur Erfüllung dieser Schutzpflicht können (und müssen)
Staaten wiederum Unternehmen zur Achtung eben
dieser Menschen- und Arbeitnehmerrechte verpflichten.89 Für die Unternehmen tritt damit eine indirekte
Bindung ein, womit gemeint ist, dass sie durch nationales Recht verpflichtet sind, das ein Staat in Erfüllungseiner völkerrechtlichen Schutzpflicht zur Vermeidung
von gegenseitigen menschenrechtlichen Beeinträchtigungen durch Private erlassen hat.90 Eine unmittelbare Bindung von Unternehmen an Menschenrechte

93

Emmerich-Fritsche (2007), S. 554 ff.

94

Nordhues (2018): Haftung der Muttergesellschaft für Menschenrechtsverletzungen, S. 96; Schall, a.a.O., S. 481; Osieka (2013): Haftungwird dagegen von den meisten Jurist*innen bisher
entweder offen gelassen oder ausgeschlossen.91 Sichdirekt aus dem Völkerrecht ergebende Pflichten vonUnternehmen sind in der Tat nicht offensichtlich, da
die Staatengemeinschaft in der Geburtsstunde der
Menschenrechte vor allem schwere Verbrechen von
Hoheitsträgern im Blick hatte. Doch schon damals
waren die Menschenrechte zwar vor allem als Rechtegegenüber dem Staat, aber auch als Rechte gegenüber anderen privaten Akteuren konzipiert.92 Genauere Untersuchungen differenzieren daher je nachMenschenrecht, ob die Vertragsstaaten lediglichpolitisch-programmatische Zielvereinbarungen getroffen haben oder dem jeweiligen Recht bereits ein
justiziabler, auf konkrete Sachverhalte anwendbarer
Kern beizumessen ist, der seinem Sinn nach auch vonUnternehmen beachtet werden soll.93 Die Verbote derPartsch (1948): Internationale Menschenrechte? S. 159: „Unter internationalen oder völkerrechtskräftigen Menschenrechten sollen hierunter bewußter Beschränkung auf einen juristischen faßbaren Begriff die dem einzelnen Menschen auf Grund seiner Zugehörigkeit zum
Menschengeschlecht durch die Völkerrechtsordnung gewährte Befugnis verstanden werden, von anderen Menschen, gesellschaftlichen
und vor allem staatlichen Organisationen die Achtung einer gewissen Rechtssphäre verlangen und auch erzwingen zu können. (...) Die
Angriffsrichtung dieser Rechte wird in der Regel der Staat oder irgendeine staatliche Organisation sein.“ (Hervorhebung hinzugefügt).

deutscher Unternehmen für menschenrechtsbeeinträchtigende Handlungen ihrer Zulieferer, S. 272 f; Köster (2010): Völkerrechtliche
Verantwortlichkeit privater Unternehmen, S. 269; Geldermann (2009): Völkerrechtliche Pflichten multinationaler Unternehmen, S. 367,
Thesen 7 f. Außerhalb Deutschlands wird nicht selten sogar eine umfassende Bindung von Unternehmen an Menschenrechte vertreten,
siehe Paust (2002):, Human Rights Responsibilities, S. 802 ff. Zum zwingenden Völkerrecht gehören zur Zeit nach Ansicht der Völkerrechtskommission zumindest folgende Normen: das Agressionsverbot, das Verbot des Völkermords, das Verbot der Verbrechen gegen die
Menschlichkeit, das humanitäre Völkerrecht, das Verbot rassistischer Diskriminierung und der Apartheid, die Verbote der Sklaverei undder Folter und das Recht auf Selbstbestimmung, vgl.. Conclusion 23 der Draft Conclusions on peremptory norms of general internationallaw (jus cogens), angenommen von der International Law Commission in ihrem jährlichen Bericht von 2019 an die UN-Vollversammlung,
A/74/10.
95

Emmerich-Fritsche (2007), S. 554.

96

Ohne weiteres hinreichend justiziabel sind jedenfalls folgende WSK-Rechte: Gleichberechtigung von Männern und Frauen (Art. 3),
Gleiches Entgelt für gleiche Arbeit (Art. 7(a)(i), gewerkschaftliche Rechte und Streikrecht (Art. 8), besonderer Schutz von Kindern und Jugendlichen (Art. 10 Abs. 3), sowie die diskriminierende Versagung von sozialen Rechten, CESCR, Concluding Observation, Iraq. 16/05/97.
E/C.12/1/Add. 17, Abs. 21.

97

Emmerich-Fritsche, (2007), S. 555.

36

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

37

Kernbereichsverletzungen an folgenden Merkmalen
erkennbar:98
 die Schwere der Beeinträchtigung des jeweiligen
Schutzgutes,
 der Umfang nötigender Willkür, die Intensität der Beeinträchtigung der Selbstbestimmung durch fremde Zwecke, die Offensichtlichkeit der Rechtsverletzung und die Reduzierung von Abwägungsmöglichkeiten.

Rechtsbegriffe aus. Es ist dann an den Rechtsanwendern, diese in der Vielzahl verschiedenster Lebenssachverhalte anzuwenden. Als subjektives Recht einklagbar
ist jedenfalls eine offensichtlich unangemessene, menschenunwürdige Behandlung im Einzelfall.101

chen mit agrochemischen Stoffen, die Lebewesen undLebensgrundlagen schädigen, ohne gefahrenmindernde Maßnahmen durchführen.105 Auch der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) leitet bereits
seit Mitte der 1990er Jahre aus dem Recht auf Achtung
des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) einen Anspruch auf Schutz vor Emissionen ab.106 Im Rahmen der
EMRK hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass dereffektive Schutz der Konventionsrechte in bestimmten
Fällen eine gesunde und sichere Umwelt erfordert, weshalb sich Umweltbeeinträchtigungen nachteilig auf die
Ausübung der Menschenrechte auswirken können.107

nationale Verfassungen sowie regionale Menschenrechtsabkommen, wie etwa die Afrikanische Charta der
Menschenrechte und der Rechte der Völker, enthalten
ein Recht auf eine bestimmte Umwelt bzw. Umweltqualität.110 In Deutschland bestimmt Art. 20 a GG, dass der
Staat „auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und Tiere“
zu schützen habe. Besonders wird als Schutzdefizit
kritisiert, dass nicht für alle Individuen und Gruppen
angemessener Zugang zu den natürlichen Ressourcen
wie Wasser, Land und Boden, Flora und Fauna sowie
eine gerechte Teilhabe an deren Nutzung gesichert ist,
gerade auch in prozeduraler Hinsicht.111 Aus diesen
Gründen sollte ein Lieferkettengesetz auch die Umwelt
zu den Schutzgütern aufnehmen.

Zum völkerrechtlich anerkannten menschenrechtlichen
Kernbereich zählen u.a. das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, das Folter-, das Sklaverei- unddas Genozidverbot.99 Was das internationale Arbeitsrecht angeht, sind zumindest die ILO-Kernarbeitsnormen ohne weitere Materialisierung im nationalen Recht
bestimmt genug und unmittelbar anwendbar.100 Es ist
nicht zu verkennen, dass sich manche Menschenrechteeine gewisse Unbestimmtheit vorbehalten, so etwa das
Recht auf einen angemessenen Lebensstandard (Art.
11 IPWSKR). Hier tauchen offene Rechtsbegriffe („angemessen“) auf, die einer Auslegung bedürfen undzugänglich sind. In der teilweise bereits mehrere Jahrzehnte währenden Spruchpraxis der Ausschüsse zu den
Pakten und der ILO-Komitees hat eine Konturierung derunbestimmten Rechtsbegriffe stattgefunden und wird
weiter fortgeführt. Unbestimmte Rechtsbegriffe sind im
Kontext des Einzelfalls und anhand der einschlägigen
Verlautbarungen auszulegen. Demnach wird in Staaten
des Globalen Südens in der Regel ein anderer Lebensstandard „angemessen“ und eine andere Bezahlung„fair“ sein als im Globalen Norden. Dieser Auslegungsprozess ist kein anderer als der sonst in der juristischen
Praxis übliche. Wesentliche Entscheidungen trifft derGesetzgeber und drückt sie in der Form unbestimmter

Es ist außerdem nicht zu verkennen, dass Völkerrecht
ganz allgemein von den einzelnen Staaten auf rechtstechnisch und inhaltlich verschiedentliche Weise in nationales Recht umgesetzt wird und dass die nationalen
Rechtsordnungen wegen dieser Unterschiede auch fürtransnationale Unternehmen schwer zu überblickensind. Bevor sie im Ausland Produktionsstandorte erschließen oder Infrastrukturprojekte durchführen, lassen sie deswegen sog. Umfeldanalysen auch im Hinblick
auf die dortige Rechtslage durchführen. Im Rahmeneines Lieferkettengesetzes kommt es auf die nationale Umsetzung der Menschenrechte (und deren Defizite) nicht an. Maßgeblich für die Unternehmen sind dievölkerrechtlichen Vorgaben. Hilfestellungen für deren
Erschließung bieten zahlreiche soft law-Instrumente.
Die Durchsetzung der Menschenrechte durch nationale
Gesetzgebung ist keine „Privatisierung der Menschenrechte“ in dem Sinne, dass die Bundesrepublik ihrer
Pflicht zum Schutz der Menschenrechte nicht mehr auchselbst nachkommt. Vielmehr würde ein Lieferkettengesetz der Horizontalwirkung der Menschenrechte gerecht
werden.102 Es würde deutlich machen, dass die genannten Menschen- und Arbeitnehmerrechte auch horizontal zwischen Menschen und Unternehmen anzuwendensind und durch das nationale Deliktsrecht geltend gemacht werden können. Durch eine solche Fortbildung
des horizontal geltenden Deliktsrechts nähme die Bundesrepublik ihre völkerrechtliche Schutzpflicht wahr.

Da nachweisliche Verletzungen individueller Rechtsgüter erst stark zeitverzögert auftreten können und – wie
nachfolgend dargestellt wird – eine gesunde Umwelt
Grundlage für eine selbstbestimmte Entwicklung ist, ist
die Umwelt als Schutzgut unabhängig von Menschenrechtsverletzungen aufzunehmen. Das Schutzgut Umwelt sollte Wasser, Luft, Boden, Klima und Biodiversität
umfassen.
Ein universell anerkanntes Menschenrecht auf eine intakte Umwelt gibt es noch nicht,108 jedoch wird auf der
UN-Ebene an einem Global Pact for the Environment
gearbeitet, um allgemeine, völkerrechtlich verbindliche Umweltstandards zu schaffen.109 Lediglich einige

Es gibt verschiedene Möglichkeiten, umweltbezogene
Sorgfaltspflichten näher zu definieren. Insbesondere
würde es sich anbieten, an für die Unternehmen schon
in Europa geltende Standards und Begrifflichkeiten anzuknüpfen und diese entsprechend zu modifizieren.
Denkbar wäre auch, auf die Trias von der am Erfolgsort
geltenden Umweltschutzvorschriften, internationalen
Verträgen und dem Stand der Technik zu verweisen,sofern – aufgrund der oben dargestellten Regelungslücken – zusätzlich auch eine Generalklausel geschaffen wird, die schwere Umweltschädigungen verbietet.

98 Ebd.
99

Emmerich-Fritsche (2007), S. 556.

100 Vgl. ebd.
101 Ebd.
102 Vgl. Novak (2002): Einführung in das internationale Menschenrechtssystem, S. 64.
103 Kampffmeyer/Gailhofer (2018): Umweltschutz wahrt Menschenrechte; HRC (2012): Report A/HRC/22/43 vom 24.12.2012.

c) UMWELT
Ein weiterer Zweck eines zukünftigen Lieferkettengesetzes sollte der Schutz der Umwelt sein. Das Gesetz
sollte regeln, dass die Unternehmen auch sorgfältig im
Hinblick auf die Auswirkungen ihrer Geschäftstätigkeit
auf die Umwelt handeln müssen.
Das Umweltrecht ist klassischerweise öffentlich-rechtlich geregelt. Im Vordergrund steht der Schutz vonMensch und Umwelt gegen Gefahren sowie die Beseitigung bereits eingetretener Schäden. Es bestehen
jedoch unter anderem dann Schutzdefizite, wenn Um-

104 Exemplarisch hierfür ist der Fall des US-amerikanischen Konzerns Chevron in Ecuador. Zwischen 1964 und 1992 fördert Texaco (seit 2001
Chevron) im ecuadorianischen Amazonasgebiet Erdöl. Folge hiervon waren schwere Umweltschäden mit mehr als 900 Müllhalden mit
toxischen Stoffen. Mehr als 30.000 Menschen waren von dieser Umweltkatastrophe betroffen, insbesondere Krebserkrankungen habenweltschäden nicht zugleich zu einem Menschenrechtsverstoß führen. In der Praxis treten Umweltschäden häufig gemeinsam mit Menschenrechtsverletzungen auf,103
namentlich, wenn auch absolut geschützte Rechtsgüter
von Individuen betroffen sind (z. B. die Gesundheit)104.
So hat jüngst der Menschrechtsausschuss zum Pakt fürbürgerliche und politische Rechte entschieden, dassStaaten gegen ihre Pflicht zum Schutz der Menschenrechte auf Leben (Art. 6 IPbpR) sowie des Privat- und
Familienlebens (Art. 17 IPbpR) verstoßen, indem sie
die großflächige Behandlung landwirtschaftlicher Flä-stark zugenommen.
105 UNHRC (2019): Cáceres v. Paraguay (14.08.2019). Der EGMR sieht ähnliche Verknüpfungen zwischen Umwelt- und Menschenrechtsschutz
bereits seit längerem, siehe Meyer-Ladewig (2007): Umweltrecht in der Rechtsprechung des EGMR.
106 Grosz (2017), S. 984 ff., mit Fallbeispielen.
107 Ebd.
108 Beyerlin (2005): Umweltschutz und Menschenrecht, ZaöRV 2005, 525. Bestenfalls lasse sich die Auslegung der Art. 11 und 12 IPwskR entsprechend erweitern, Bayerlin, a.a.O.
109 Resolution adopted by the General Assembly on 10 May 2018
110 Grosz (2017), S. 980.
111 Beyerlin (2005), 541. Als besonders schutzwürdig bezeichnet Bayerlin in diesem Zusammenhang die indigenen Gesellschaften in Entwicklungsländern, die auf die Nutzung dieser Ressourcen existenziell angewiesen sind.

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III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

Es gibt im internationalen Kontext eine Vielzahl vonbranchenspezifischen soft law Agreements, welche zur
Auslegung herangezogen werden können. Regelungstechnisch sollte die Umwelt vor Auswirkungen und
Schäden durch eine Sorgfaltspflicht zur Vornahme von
Risikoanalysen, Präventions- und Abhilfemaßnahmen
und entsprechende öffentlich-rechtliche Sanktionen
nebst zivilrechtlicher Haftung geschützt werden. Indemder Umweltschutz mit dem Menschenrechtsschutz indiesem Gesetz zusammengeführt wird, wird zugleicheine insgesamt überschaubare Lösung angestrebt; eine
Regelung in einem gesonderten umweltbezogenen Gesetz würde für die Normadressaten hingegen unnötige
zusätzliche Komplexität verursachen.

Seit 2013 wurde der Schutz der Umwelt in von Konflikten betroffenen Gebieten in das Programm der
Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen aufgenommen. Im Bericht zur 71. Sitzung der Kommission
wurden in Abschnitt VI. entsprechende Grundprinzipien
zur Wahrung des Schutzes vor, während und nach bewaffneten Konflikten aufgeführt, wobei Präventivmaßnahmen (bspw. durch due diligence Maßnahmen) zur
Schadensminimierung beitragen und Wiedergutmachungsmechanismen eingeführt werden sollen. Auchhier handelt es sich um eine durch den Staat zu wahrende Schutzpflicht in Verbindung mit der sich aus dem
Verhalten oder Unterlassen von Unternehmen ergebenden Verantwortung.

a) HINTERGRUND ZUR SORGFALT

4. SORGFALTSPFLICHT
Sorgfaltspflichten sind in verschiedenen Rechtsgebieten des deutschen Rechtssystems seit langem etabliert.112 Vergleichbare Sorgfaltspflichten bestehen auch
auf transnationaler Ebene, was den grenzüberschreitenden Bezug von Unternehmen zu Nachhaltigkeitsbelangen angeht. Als branchen- und menschenrechtsübergreifender Standard lassen sich die OECD Guidelines
und der daran anknüpfende Leitfaden, die OECD-Due
Diligence Guidance for Responsible Business Conduct,

heranziehen. Indes haben die Sorgfaltspflichten insoweit bisher noch weitgehend den Charakter von völkerrechtlich unverbindlichem soft law. Ein Lieferkettengesetz würde das aus Gesetzen und dem soft law bekannte
Konzept der Sorgfaltspflicht in einen rechtsverbindlichen transnationalen Kontext übertragen, der auch die
diejenigen Unternehmen bindet, die ihr freiwillig nicht
nachkommen und somit bisher einen Wettbewerbsvorteil gegenüber fair agierenden Unternehmen genießen.

Die Sorgfaltspflicht ist im deutschen Rechtssystem
in verschiedenen Rechtsgebieten fest verankert. Bereits seit Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuchs
am 1. Januar 1900 ist sie ein Grundpfeiler des deutschen Deliktsrechts: Wann immer ein unternehmerisches Verhalten zu einer Verletzung von Rechtsgütern
führt, muss das Unternehmen dem Geschädigten den
Schaden ersetzen, wenn es nicht „die im Verkehr erforderliche Sorgfalt“ zur Vermeidung des Schadens
angewandt hatte (§§ 823 Abs. 1, 276 Abs. 2 BGB). In
zahlreichen besonderen Rechtsgebieten finden sichSorgfaltspflichten wieder. So müssen Arbeitgeber*innen gemäß dem Arbeitssicherheitsgesetz in jedem
Betrieb regelmäßig und anlassbezogen eine Gefährdungsbeurteilung durchführen und ebenso regelmäßig den Beschäftigten Sicherheitsunterweisungenerteilen. Zur Bekämpfung der Geldwäsche müssen
Unternehmen aus der Finanzbranche, aber auch solche, die Waren handeln, regelmäßige Risikoanalysen
durchführen.113 Als Kriterien für die Beurteilung angemessener Sorgfalt sind in Rechtsprechung und Literatur insbesondere anerkannt:114
 die Gefahrgeneigtheit einer Tätigkeit; die Erkennbarkeit der Gefahr für die betroffenen Menschen und deren Möglichkeit, sich selbst zu schützen;
 die Vorhersehbarkeit einer Schädigung; die Schwere der Schädigung; die Zumutbarkeit der in Betracht kommenden Gefahrabwendungsmaßnahmen (Vermeidbarkeit).
Wohl alle großen und zumindest viele mittelständische
Unternehmen haben inzwischen Compliance-Management-Systeme (CMS) entwickelt und implementiert, anhand derer Regeltreue im Unternehmen gewährleistet
und Rechtsbrüche und externe Schädigungen verhindert werden sollen. Diese Unternehmen werden anhand
ihres CMS die Anforderungen eines Lieferkettengesetzes bereits teilweise erfüllen können.

39

Verschiedene zwischenstaatliche und zivilgesellschaftliche Organisationen haben inzwischen anhand
dergleichen Kriterien untersucht, was eine nachhaltigkeitsbezogene Sorgfalt im Kontext globaler Wertschöpfungsketten beinhalten muss.115 Sowohl die UNGP alsauch die OECD Guidelines definieren eine Risikoanalyse, die Vermeidung von Schädigungen und Abhilfe als
Kernelemente. Empfohlen werden im Einzelnen Maßnahmen der Aufbau- und Ablauforganisation, unternehmensinterne und konzernweite Richtlinien (policies/
Verhaltenskodizes), Schulungen, Hinweisgebersysteme, Vertragsgestaltung, Auditierungen, StakeholderKonsultationen, Hinweisgeberkanäle und regelmäßige
Evaluierungen des Sorgfaltssystems insgesamt.
Ausländische Gesetzgeber haben bereits Sorgfaltspflichten speziell für Nachhaltigkeitsbelange gesetzlich verankert. Die französische Loi de vigilance unddas niederländische Wet Zorgplicht Kinderarbeid verpflichten Unternehmen, Risikoanalysen durchzuführen und geeignete Maßnahmen zur Verhinderung vonBeeinträchtigungen zu planen und zu implementieren.
Der US-amerikanische Dodd-Frank Act verlangt vonUnternehmen, die Herkunft bestimmter Mineralien zu
ermitteln, die aus der Konfliktregion um die Großen
Seen in Afrika stammen. Der EU-Gesetzgeber hat mit
der Holzhandels-Verordnung und der Konfliktmineralien-Verordnung Sorgfaltspflichten geschaffen, durch
die Importeure vermeiden sollen, dass Holz aus illegalem Einschlag oder Mineralien aus den Händen gewaltsamer Gruppen in Konfliktregionen in die Lieferkettegelangen.116
Ein entsprechend ausgestaltetes Lieferkettengesetz
würde das traditionelle Verständnis des 1902 und 1903
vom Reichsgericht geprägten Begriffs der Sorgfalt auf
den Kontext der globalisierten Wirtschaft übertragen.
Eine gesetzliche Regelung ist unbedingt erforderlich,da nach geltender deutscher Rechtslage unklar ist, was

112 Vgl. Grabosch/Scheper (2015).
113 § 5 Geldwäschegesetz.
114 Grabosch/Scheper (2015).
115 Vgl. bspw. den Leitfaden OECD Guidance on Responsible Business Conduct (2018).

Abbildung 4: Ein wirksames Lieferkettengesetz schafft klare Regeln für alle Unternehmen.

116 Für einen Überblick zu elf ausländischen Sorgfaltsgesetzen: Grabosch (2019).

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III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

41

Unternehmen leisten müssen, um die angemessene
Sorgfalt auf die Auswirkungen ihrer Auslandsaktivitäten
anzuwenden. Nach Ansicht einiger Expert*innen müssen Konzernobergesellschaften die Rechtmäßigkeit desHandelns der selbständigen Tochtergesellschaften im
In- und Ausland gewährleisten, indem sie geeigneteÜberprüfungsmaßnahmen durchführen.117 Anderen Jurist*innen zufolge ist die Rechtslage sehr viel komple-

xer und differenzierter zu betrachten.118 Das bloße Versenden von Codes of Conduct der Muttergesellschaft anihre Lieferanten, wie es bisher weitgehend praktiziert
wird, wird jedenfalls für nicht ausreichend gehalten.119
Allein durch ein Gesetz sowie damit einhergehenderzukünftiger Rechtsprechung kann hinreichend Klarheit
darüber geschaffen werden, was im Sinne einer angemessenen Sorgfalt erforderlich ist.

Hinsichtlich der Risikoanalyse ist festzustellen, dassalle großen Unternehmen und wohl auch die meisten
mittelständischen Unternehmen bereits unternehmensinterne Leitlinien und Verfahren des Risikomanagements implementiert haben, und zwar regelmäßig angelehnt an einen der Standards ISO 31000 für
das Risikomanagement, IDW PS 981 für Risikomanagementsysteme oder (ergänzend) an branchenspezifische
Empfehlungen. Die im Folgenden vorgeschlagene Risikoanalyse ist mit diesen Verfahren durchaus vergleichbar und die zu ergreifenden Maßnahmen lassen sich indie bisherigen Risikomanagementsysteme gut einfügen. Bei der Verwendung einer Risikobewertungsmatrix
ist allerdings eine wesentliche Modifizierung zu beachten: Für die Bewertung von Nachhaltigkeitsrisiken ist es
unerheblich, wie wahrscheinlich die Entdeckung eines
Nachhaltigkeitsproblems durch die Öffentlichkeit ist
und ob sich ein wirtschaftlicher Nachteil des Unternehmens durch eine Umstellung der Produktionsprozesse
zwischen mehrfachredundanten Wertschöpfungsketten im Problemfall vermeiden lassen könnte. Stattdessen müssen die Risiken nach der Wahrscheinlichkeit
des Schadenseintritts, dem Umfang des Schadens, derBedeutung des Schutzguts und der Reparabilität bewertet werden. Aufbauend auf diese Bewertung sind die
Risiken zu priorisieren. Dass die konventionelle Risikoanalyse so zu modifizieren ist, wird auch von der OECDin ihrem Leitfaden, der Due Diligence Guidance for Responsible Business Conduct von 2018 dargestellt.122

Unternehmen Korruptionsrisiken bereits jetzt ernst. Die
bei der Korruptionsprävention gewonnenen Erkenntnisse sollten in die Risikoanalyse hinsichtlich der Nachhaltigkeitsbelange einfließen. Anleitungen hierzu sindverfügbar.126 Entsprechendes gilt für Hochrisiko- undKonfliktgebiete im Sinne des UN-Leitprinzips 7.127b) NOTWENDIGKEIT VON VORGABEN FÜR
DIE REGELUNG EINER SORGFALTSPFLICHT
Gesetzliche Anforderungen an den Inhalt der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht sind dringend nötig,da das bisher geltende Recht den geschäftsleitenden
Organen zum einen nicht deutlich macht, dass sieüberhaupt Sorgfaltsmaßnahmen im grenzüberschreitenden Verkehr zu ergreifen haben, und zum anderen
nicht aufzeigt, welche Maßnahmen das wären. Mangels klarer rechtlicher Vorgaben sind Geschäftsführende und Vorstände von Unternehmen ggf. sogar
persönlichen Haftungsrisiken ausgesetzt, da der wirtschaftliche Nutzen freiwilliger Sorgfaltsmaßnahmen
für das Unternehmen schwer kalkulierbar ist. Wegender Business Judgment Rule (§ 43 GmbHG, § 93 AktG)
müssen die geschäftsleitenden Organe persönlich gegenüber der Gesellschaft die Kosten aller Maßnahmen
ersetzen, zu deren Vornahme die Gesellschaft nicht
verpflichtet war und deren wirtschaftlichen Nutzen sie
nicht nachweisen können. Weder in der Betriebs- nochin der Rechtswissenschaft ist einhellig anerkannt,
dass CSR zwingend zum Kerngeschäft gehöre und unabhängig von der Business Judgment Rule und gesetzlichen Vorgaben auch dann zu beachten sei, wenn sie
Kosten verursache. Den geschäftsleitenden Organen
von Unternehmen wird davon abgeraten, freiwillig
interne Untersuchungen und externe Konsultationen
zwecks Aufklärung potenzieller Missstände einzuleiten, wenn dadurch der Reputationswert des Unternehmens geschmälert werden würde. Auch insoweit
besteht für Geschäftsleitende das Risiko, persönlich
haften zu müssen.120
So besteht bisher keine gesetzliche Pflicht, bei Zulieferern für Gesetzestreue (compliance) zu sorgen. Folglich tritt die juristische Literatur der Zuliefercomplianceteilweise entschieden entgegen: Sie sei ein soziales
Druckmittel, eine strafbare Einmischung in Betriebs-

ratsangelegenheiten fremder Unternehmen und ein
kartell-strafrechtlich relevanter Machtmissbrauch: Beispielsweise wird vertreten, dass Geschäftsleitende eineverbotene Betriebsratsbegünstigung begehen, wennsie Betriebsräte freistellen, damit diese sich bei Zulieferern um die Einhaltung von Sozialabkommen bemühen
können.121
Unter diesen Umständen kann kein Verlass darauf sein,
dass Unternehmen freiwillig weitgehende und wirksame
Sorgfaltsmaßnahmen durchführen. Daher sollte ein Lieferkettengesetz die erfassten Unternehmen verpflichten,
Sorgfaltsmaßnahmen im Sinne der UNGP zu ergreifen.
Die Sorgfalt im Sinne der UNGP hat fünf Kernelemente:
1. Grundsatzerklärung zur Achtung der Menschenrechte: Eine öffentliche Erklärung zur Achtung der
Menschenrechte auf Basis der international anerkannten Menschenrechtsabkommen;
2. Risikoanalyse: Die tatsächlichen und potenziellen Auswirkungen ihrer Geschäftstätigkeit auf die
Schutzgüter müssen vor jeder strategischen Geschäftsentscheidung, mindestens jedoch jährlich,ermittelt, bewertet und priorisiert werden;
3. Gegenmaßnahmen: Es sind geeignete Maßnahmen
zu ergreifen, um Beeinträchtigungen zu verhindern
und bereits bestehende zu beenden, abzumildern
und wiedergutzumachen;
4. Berichterstattung: Veröffentlichen der identifizierten Menschenrechtsrisiken und ergriffenen Maßnahmen;
5. Beschwerdemechanismus: Unternehmen sollen
alleine oder gemeinsam mit anderen Unternehmender Branche einen Beschwerdemechanismus einrichten, an den sich Betroffene wenden können.

Insbesondere in korruptionsgeneigten Regionen123
und Geschäftsbeziehungen124 besteht ein besonderer
Nährboden für Nachhaltigkeitsrisiken.125 Wegen dererheblichen Straf- und Bußgeldsanktionen und deren
grenzüberschreitenden Durchsetzung nehmen viele

Insgesamt ist die Risikoanalyse entsprechend der UNGP
entlang der gesamten Wertschöpfungskette durchzuführen und nicht auf die Sphäre der Einflussmacht
zu beschränken. Die Einflussmacht (und die Frage, ob
sie erhöht werden kann) ist allein dafür maßgeblich,welche Präventionsmaßnahmen angemessen sind. Zur
Wertschöpfungskette gehören dabei die Lieferketten
im engeren Sinn, aber darüber hinaus auch alle bearbeitenden Tätigkeiten und Dienstleistungen, die bei
der Geschäftstätigkeit eine Rolle spielen, sowie die Abnahmeseite der Wertschöpfungskette (downstream) in
Richtung der Endabnehmer*innen.
Gemäß UN-Leitprinzip 14 gilt die Sorgfaltspflicht grundsätzlich für alle Unternehmensformen und -beteiligungen, das heißt auch für beherrschte Unternehmen, Joint
Ventures und Anteile an ausländischen Unternehmen.
Umfang und Reichweite müssen anhand der Kontrollund Einflussmöglichkeit auf die jeweilige risikoreiche
Geschäftstätigkeit im Einklang mit nationalem Gesellschaftsrecht bestimmt werden.
Bei Anhaltspunkten für Beeinträchtigungen – z. B. aufgrund substantiierter Hinweise von Nichtregierungsorganisationen, eingehender Beschwerden oder eigener
Recherchen – verdichtet sich die Pflicht zur Risikoanalyse zu einer Ermittlungspflicht. Ermittlungen erfolgen
nicht mehr nur schreibtischbasiert, sondern auch unter

117 Hauschka (2008): Compliance – Praktische Erfahrungen und Thesen, S. 63, Fazit 9.
118 Verse (2011): Compliance im Konzern.
119 Hauschka (2008), S. 60.
120 Klöhn/Schmolke (2015): Unternehmensreputation.
121 Rieble (2013): Zulieferercompliance als soziales Druckmittel, S. 249 ff.
122 Vgl. dort S. 15.
123 Vgl. Transparency International, Corruption Perceptions Index.
124 Nepomuck (2016): Korruption durch Sales Agents und Consultants.
125 Brooks (2018): Corruption in Labor Protection Contracts in Mexico; EcoVadis (2015): The Intertwining Of Corruption And Human Rights,
White Paper.
126 Bündnis für Nachhaltige Textilien (2018); Janke (2015); CCZ 2013, 74.
127 HRC (2011): Business and human rights in conflict-affected regions, Report A/HRC/17/32, 27.05.2011.

42

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

43

Einbeziehung der relevanten Interessengruppen und
ggf. externer Expert*innen (in der Regel) vor Ort (Human
Rights Impact Assessment i. S. d. UNGP).128 Dabei ist besonders auf die Beteiligung von lokalen Gewerkschaftenzu achten, die nach der globalen Gewerkschafts-Datenbank des DGB/FES als legitim gelten. Konsultationsrechte betroffener Anwohner*innen sowie Konsultationsund Zustimmungsrechte indigener Bevölkerungen sind
ebenfalls zu achten. Dass Ermittlungen bei drohendem
Reputationsverlust unterbunden werden,129 darf nicht in
Betracht kommen. In der aktuellen Studie „Menschenrechte vor Profit: So wird’s gemacht“ von ECCHR, Brot
für die Welt und Misereor wird anhand von Fällen ausder Arbeit des ECCHR aufgezeigt, was Unternehmen im
konkreten Fall hätten tun können, um ihrer menschenrechtlichen Sorgfalt gerecht zu werden.130

Häufig haben sich Unternehmen bisher zur Abwendung
von Nachhaltigkeitsrisiken mit Audits und Zertifizierungen begnügt. Wie zahlreiche Katastrophen zeigen, leiden klassische Audit- und Zertifizierungssysteme an zu
vielen Schwächen als dass auf sie Verlass wäre (sieheauch Infokasten 1). Die Vorgaben eines Lieferkettengesetzes sollten deutlich machen, dass die Anwendung derunternehmerischen Sorgfalt nicht einfach auf Akkreditierungsanbieter ausgelagert werden kann, sondern kontinuierlich die Wirksamkeit der gewählten Sorgfaltsmaßnahmen zu überwachen ist (tracking). Das ECCHR hat ineiner aktuellen Broschüre die typischen Schwächen vonAudits und bessere Alternativen aufgezeigt.131

In der Betriebswirtschafts- und Managementlehre werden dem nachhaltigen Beschaffungsmanagement zunehmend umfangreiche Abhandlungen gewidmet.137 FürUnternehmen aller Branchen und Größen stehen umfangreiche soft law-Instrumente und Leitfäden zur Verfügung, die sie bei der Erfüllung ihrer Sorgfaltspflicht
unterstützen. Statt aller werden hier nur die wichtigsten
genannt:

 ILO-IOE Child Labour Guidance Tool;
 ISO 26000 Leitfaden zur gesellschaftlichen Verantwortung.

Die Risikoanalyse sollte mindestens einmal im Jahr undauch anlassbezogen, zumindest vor strategischen Geschäftsentscheidungen, durchgeführt werden.
Auf der Grundlage der durch die Risikoanalyse und ggf.
-ermittlung gewonnenen Erkenntnisse sollten geeignete Gegen- und Präventionsmaßnahmen ausgewählt
und implementiert werden. Hierzu steht inzwischeneine Vielzahl von Werkzeugen und Leitfäden für jede
Branche zur Verfügung.
Eine Mitgliedschaft in einer Multi-Stakeholder- oderBrancheninitiative allein genügt jedoch nicht zur Erfüllung der Sorgfaltsplicht. Nach der praktischen Erfahrung der Zivilgesellschaft kann sie aber hilfreich sein,
wenn u. a. folgende Kriterien erfüllt sind: Governance/Entscheidungsstrukturen: Unternehmen
im Heimatstaat und Gastland und betroffene Gruppen
wie Gewerkschaften oder indigene Gemeinschaften
müssen paritätisch und auf Augenhöhe bei der Planung und Durchführung der Initiativen beteiligt sein.
 Die betroffenen umzusetzenden Standards müssen
auf internationalen Abkommen der UN und ILO beruhen und im Einklang mit internationalem Umweltrecht sein.
 Die Kosten der Durchführung sind von den Beteiligten
gemeinsam zu tragen. Unlautere Handelspraktiken
gegenüber Lieferanten sollten vermieden werden und
Kosten nicht unangemessenen auf Lieferanten abgewälzt werden.
 Der Schwerpunkt sollte nicht auf gewöhnlichen Audits, sondern auf Schulungen auch von Arbeiter*innen und Betroffenen liegen.

Die Verpflichtung zur Einhaltung menschenrechtlicher
Sorgfalt kann ein Treiber für technologischen Fortschritt sein. Der rasante technologische Fortschritt
im 21. Jahrhundert spielt dabei keine unwesentliche
Rolle. Big Data, künstliche Intelligenz und die Blockchain-Technologie erleichtern das Management komplexer Lieferketten erheblich.132 Die Verordnung der
EG Nr. 2368/2002 vom 20.12.2002 hatte ein Zertifizierungserfordernis über die Herkunft von Diamanten
geschaffen, um den Handel mit Blutdiamanten aus
Konfliktregionen zu unterbinden. Dies war letztlichein Anreiz für die Gründung des privatwirtschaftlichen
Unternehmens Everledger, das die charakteristischen
Merkmale von Diamanten in einer Blockchain verewigt
und so die Herkunft individueller Diamanten zuverlässig und mit geringem Aufwand nachvollziehbar
macht.133 Inzwischen wird die Blockchain-Technologie
auch zum Nachweis der Echtheit von Zertifikaten undder Herkunft anderer Waren eingesetzt.134 Die Republik Georgien stellt zurzeit das öffentliche Grundbuch
auf die Blockchain-Technologie um und verbessert soden Schutz der Landrechte der Bevölkerung.135 Insgesamt ist zu beobachten, dass Gesetzgeber nicht
selten anhand neuer Sorgfaltspflichten einen Anreiz
für Prozessverbesserungen und für die Entwicklung
gänzlich neuer Industrien schaffen, die die Erfüllung
der Pflichten erheblich vereinfachen. Nachdem 2013
die Sorgfalts- und Berichtspflichten des amerikanischen Dodd Frank Act zu Konfliktmineralien zu gelten
begannen, veröffentlichte die OECD einen Leitfaden
für die Konfliktmineralienbeschaffung und 2017 berichteten Unternehmensberater*innen von Prozessoptimierungen, Compliance-Verbesserungen und privatwirtschaftlichen Initiativen, die zu so weitreichenden
Optimierungen und Ersparnissen führten, dass die ursprüngliche Kostenschätzung der Aufsichtsbehörde„weit überzogen“ wirke.136

 UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte(2011);
 OECD-Leitsätze für Multinationale Unternehmen(2011) und OECD-Guidance for Responsible BusinessConduct (2018);
 Branchenspezifische Leitfäden der OECD: Due Diligence Guidance Garment Footwear (2017), Due Diligence Guidance Mineral Sourcing (2016), Guiding
Principles on Combatting Corruption Related to Trafficking in Persons (2016); Guidance for Responsible
Agricultural Supply Chains (2016);

Wenn eine Beeinträchtigung der Menschenrechte eingetreten sein sollte, ist für Abhilfe zu sorgen. Dies bedeutet, dass die Beeinträchtigung zu beseitigen oderabzumildern ist und im Übrigen eine Wiedergutmachung bzw. Entschädigung zu leisten ist. Zu diesem
Zweck ist es wichtig, dass Unternehmen einen Beschwerdemechanismus entlang ihrer gesamten Lieferkette einrichten und zugänglich machen, der den Anforderungen des UN-Leitprinzips 31 gerecht wird.138 Hierfür
genügt es nicht, sich bereit zu erklären, im Falle eines
Schadens an den Streitbeilegungsverfahren vor den
Nationalen Kontaktstellen der OECD teilzunehmen. Es
kann jedoch durchaus sinnvoll sein, gemeinsam mit anderen Unternehmen Beschwerdesysteme aufzubauenoder diese auch im Rahmen einer Multi-Stakeholderinitiative einzurichten.139

128 Ein Praxisbeispiel ist das von Oxfam und der schwedischen SOK-Gruppe zu Menschenrechtsrisiken im Tomatenanbau in Italien durchgeführte Human Rights Impact Assessment, vgl. Oxfam, https://oxfamilibrary.openrepository.com/bitstream/handle/10546/620619/
rr-people-behind-prices-tomato-060219-en.pdf
129 Klöhn/Schmolke (2015): Unternehmensreputation.
130 European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR), Brot für die Welt, MISEREOR (2019): Menschenrechte vor Profit: So wird‘s
gemacht. Fallstudien zur Machbarkeit menschenrechtlicher Sorgfalt in Unternehmen.
131 ECCHR (2019): Menschenrechte vor Profit.
132 Moreira/Ferreira/Zimmermann (2018): Innovation and Supply Chain Management.
133 Kharlamov/Parry (2018): Advanced Supply Chains, S. 328.
134 Zum Konfliktrohstoff Kobalt: Bloomberg (2018): Mineral Supply Chain to be Transformed by Cobalt Blockchain and DLT Labs (03.04.2018);
zu Sklaverei in der Nahrungsmittellieferkette: https://uk.reuters.com/article/us-blockchain-coca-cola-labor/coca-cola-u-s-state-deptto-use-blockchain-to-combat-forced-labor-idUKKCN1GS2PY; zu Kaffee u.a. Nahrungsmittel: https://toshitimes.com/ibm-launches-theirblockchain-based-food-tracking-network-gets-first-huge-partner/.
135 Kharlamov/Parry (2018): Advanced Supply Chains, S. 329.
136 ELM Sustainability Partners (2017): Stellungnahme gegenüber der Security and Exchange Commission, Schreiben vom 06.02.2017.
137 Müller/Siakala (2019): Nachhaltiges Lieferkettenmanagement; Moreira/Ferreira/Zimmermann (2018): Innovation and Supply Chain
Management (2018); Fröhlich (2015): CSR und Beschaffung; Müller (2012): Nachhaltigeres Lieferkettenmanagement.
138 HRC (2011): Piloting principles for effective company/stakeholder grievance mechanisms: A report of lessons learned (24.05.2011), A/
HRC/17/31/Add.1.
139 Beispiele für gute Praxis ist der Beschwerdemechanismus der Multi-Stakeholderinitiative Fair Wear Foundation oder der von Nestlé
eingerichtete Beschwerdemechanismus im Bereich Kinderarbeit in Westafrika (https://www.nestle.com/sites/default/files/2019-12/
nestle-tackling-child-labor-report-2019-en.pdf).

44III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

45c) BESONDERHEITEN IN DER
UMWELTBEZOGENEN SORGFALTd) EXTRATERRITORIALER GELTUNGSANSPRUCH DER SORGFALTSPFLICHT

Sorgfaltspflichten-ähnliche Ansätze sind Unternehmen auch auf dem Gebiet des Umweltschutzes nicht
unbekannt. Zum (freiwilligen) Umweltmanagementsystem gemäß der EMAS-Verordnung gehört praktischeine Sorgfalt durch Strukturierung, Organisation und
Dokumentation des Umweltschutzes im Betrieb. Auch
die OECD Guidelines geben in ihrem Abschnitt VI. zur
Umwelt Empfehlungen, wie Sorgfalt anzuwenden ist.
Der ISO 14000 ist ebenfalls ein freiwilliger Standard
mit dem Ziel der Reduzierung des Material- und Ressourcenverbrauchs, des Energiebedarfs, der Abfallproduktion etc. Die darin vorgesehene Idee der Life Cycle
Analysis betrifft den wirtschaftlichen Umgang mit knappen oder schützenswerten Ressourcen in der gesamten
Lieferkette.

Zum Zwecke der Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen der Bundesrepublik ist ein grenzüberschreitender Geltungsanspruch eines Lieferkettengesetzes fürin Deutschland geschäftstätige Unternehmen zulässig
und bezüglich bestimmter Menschenrechte gar geboten. Dass die Regulierung des Verhaltens von ausländischen Personen völkerrechtlich zulässig und in der
Staatenpraxis nicht unüblich ist, wurde bereits oben
beim möglichen Adressatenkreis (III.2) erläutert. Im
Folgenden wird erläutert, dass ein zukünftiges Lieferkettengesetz den betroffenen deutschen und ausländischen Unternehmen auch Pflichten zu deren Umgang
mit Nachhaltigkeitsrisiken auch im Hinblick auf Sachverhalte im Ausland auferlegen sollte.

Bisher fehlt es allerdings auch im Umweltbereich aneinem umfassenden verbindlichen, international anerkannten, materiellen Mindeststandard, um dessen
Einhaltung Unternehmen sich entlang ihrer globalen
Wertschöpfungsketten bemühen müssen. Wie dargestellt gibt es mehrere Möglichkeiten, diese Sorgfaltspflichten näher zu definieren.
Ein Lieferkettengesetz sollte Unternehmen verpflichten,
auch bzgl. Umweltbelangen Sorgfalt in der gesamten
Wertschöpfungskette anzuwenden. Die umweltbezogene Sorgfalt sollte dieselben Kernelemente aufweisen
wie in III.4 dargestellt (Risikoanalyse und ggf. -ermittlung, Prävention sowie Abhilfe). Doch im Unterschiedzur menschenrechtlichen hat die umweltspezifische
Sorgfalt zwei Bezugspunkte. Denn Geschäftstätigkeiten, die sich auf die Umwelt auswirken können, weiseneine Besonderheit auf: Nicht immer ist ein Umweltschaden identifizierbar, auf dessen konkrete Vermeidung
sich die Sorgfalt des Unternehmens hätte beziehen
müssen. Häufig werden „nur“ Stoffe emittiert, die sichverflüchtigen und mit fremden Einflüssen komplex zusammenwirkend Schäden auslösen. Die umweltbezogene Sorgfalt sollte daher explizit an zwei Bezugspunkte anknüpfen:

stand des Klimas oder der Biodiversität beeinträchtigt; und das Emissionsverhalten, also welche und wie viele
Schadstoffe eine Tätigkeit oder Anlage verursacht
bzw. ausstößt.
Für viele Industrietätigkeiten verlangt das europäische
Recht u.a. die „besten verfügbaren Techniken“ (BVT)
anzuwenden.140 Als BVT wird der effizienteste undfortschrittlichste Entwicklungsstand der Anlagen und
Betriebsmethoden bezeichnet, der bestimmte Techniken als praktisch geeignet dafür erscheinen lässt, als
Grundlage für Emissionsgrenzwerte und sonstige Genehmigungsauflagen zu dienen (Art. 3 Nr. 10 IE-RL). Die
anlagenspezifischen BVT-Emissionswerte werden vonder EU-Kommission in Schlussfolgerungen und zugehörigen Merkblättern festgelegt. Im Einzelfall erlaubt die
Industrieemissions-RL die Festlegung weniger strenger
Emissionsgrenzwerte. Diese Auflockerungen müssen
allerdings gerechtfertigt sein. So können befristete Abweichungen für die Erprobung und Anwendung von Zukunftstechniken zulässig sein.141
Ein Lieferkettengesetz sollte außerdem regeln, dass
Unternehmen auch bezüglich ihrer außereuropäischen
Geschäftsvorgänge den gewohnten BVT-Stand zu beachten haben. Wenn eine Abweichung davon in dem
konkreten Auslandskontext gerechtfertigt erscheint,
sollten sie dies festhalten und dokumentieren. Fürdie zuständige Behörde und für betroffene Menschen
bzw. Umweltschutzorganisationen bedeutet der BVTStand eine Erleichterung, da dieser im Ausgangspunktohne weiteres bezüglich der Industrieanlagen und
Betriebsprozesse in jedem Land angewandt werden
kann. Zugleich wird nicht ein europäischer Standard
unreflektiert Sachverhalten im Globalen Süden „übergestülpt“. Denn den Unternehmen ist die Möglichkeit
eröffnet, in begründeten Fällen Abweichungen vom
BVT-Standard in Kauf zu nehmen und diese Gründe zu
dokumentieren.

Die Zulässigkeit der Regulierung von Auslandssachverhalten kann sich aus verschiedenen Umständen ergeben. Unproblematisch ist die Regulierung der Auslandstätigkeiten von deutschen Staatsangehörigen oder sichauf deutschem Hoheitsgebiet aufhaltenden Personen.
Im Übrigen kann sich die Regulierungsbefugnis auchdaraus ergeben, dass ein wichtiger, von der Staatengemeinschaft geteilter Zweck und ein gewisser Bezug derRegelungsadressaten oder ihrer Tätigkeit zum deutschen
Hoheitsgebiet eine extraterritoriale Gesetzgebung rechtfertigen.142 Je wichtiger der Zweck, umso eher genügt ein
geringfügiger territorialer Bezug.143 So verhält es sichauch mit dem Regelungsgegenstand eines Lieferkettengesetzes: Die Staatengemeinschaft ist sich weitgehend
einig über die besondere Wichtigkeit bestimmter Menschenrechte und über einen Bedarf des Schutzes dieser
Rechte vor den Auswirkungen von Wirtschaftstätigkeiten. Ein Lieferkettengesetz würde genau diesen Schutzbedarf erfüllen, indem es in Deutschland geschäftstätigen Unternehmen eine Sorgfalt vorschreibt.

Darüber hinaus sprechen die Entwicklungen der vergangenen zehn Jahre dafür, inzwischen eine völkerrechtliche Pflicht zur Regulierung extraterritorialer Sachverhalte anzuerkennen. Von Bernstorff stellte schon 2011verschiedene dogmatische Ansätze zur Begründung
extraterritorialer staatlicher Schutzpflichten im Kontext
Wirtschaft und Menschenrechte dar.144 Am 28.09.2011
hielten vierzig Völker- und Menschenrechtsexpert*innen ihr Verständnis der extraterritorialen Schutzpflichten von Staaten auf dem Gebiet der wirtschaftlichen,sozialen und kulturellen Rechte (WSK-Rechte) in den
sog. Maastrichter Prinzipien zu den extraterritorialen
Staatenpflichten fest.145 Demnach muss ein jeder Staat
auch auf legislative Weise Menschenrechte außerhalb
seines Staatsgebiets schützen (Prinzip 24). Die Gesetze
wie auch andere regulatorische Maßnahmen müssen
darauf abzielen, dass Menschenrechte nicht von privaten Akteuren beeinträchtigt werden. Diese Staatenpflicht gilt einerseits, wenn eine Verbindung zwischen
dem Unternehmen und dem Hoheitsgebiet des Staates
besteht, nämlich wenn Unternehmen selbst oder deren
beherrschende Muttergesellschaft ihren Sitz im Inlandhaben und wenn sie eine Hauptniederlassung oder lediglich bedeutende Geschäftstätigkeiten (substantial
business activities) im Inland betreiben (Prinzip 25 c).
Die Staatenpflicht, regulatorische Schutzmaßnahmen
zu ergreifen, gilt andererseits ganz unabhängig voneiner Verbindung zu den privaten Akteuren auch, soweit zwingendes Völkerrecht im Ausland verletzt wird
(Prinzip 25 e). Darüber hinaus sind Staaten völkerrechtlich zur Kooperation verpflichtet. Sie müssen einander
unterstützen, um Menschenrechtsbeeinträchtigungenprivater Akteure zu verhindern und für Wiedergutmachung zu sorgen (Prinzip 27). Im Sinne dieser Kooperationspflicht sollte jeder Staat Maßnahmen auf die ihm

140 Art. 3 Nr. 10 der Industrieemissionen-RL 2010/75/EU, in Deutschland umgesetzt in § 7 Abs. 1 BImSchG und in der TA Luft.
141 Betensted/Grandjot/Waskow (2013): Umsetzung der IE-Richtlinie, S. 398.
142 Weilert (2009), ZaöRV, 883 ff.

 den Schaden bzw. die Gefahr eines Schadens für die
Umweltgüter, also einer Immission, die die Qualität
des Bodens, der Luft oder des Wassers bzw. den Zu-

143 Basedow (1983): Pipeline-Embargo vor Gericht
144 Von Bernstorff (2011): Extraterritoriale menschenrechtliche Staatenpflichten und CSR.
145 Vgl. den Kommentar von De Schutter u. a. zu jedem einzelnen der Prinzipien: De Schutter/Eide/Khalfan (2012): Commentary to theMaastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights.

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III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

naheliegenden Aspekte der globalisierten Geschäftstätigkeit von Unternehmen ausrichten. Die Bundesrepublik würde ihre Kooperationspflicht erfüllen, indem sieeine Sorgfalt deutscher und in Deutschland geschäftstätiger Unternehmen reguliert.

2017 hat der Ausschuss für Wirtschaftliche, Soziale undKulturelle Rechte (WSK-Ausschuss) einen General Comment Nr. 24 mit vergleichbarem Inhalt veröffentlicht.150
In Abs. 30 f äußert der WSK-Ausschuss zwar lediglich,dass die Staaten „Schritte“ ergreifen müssen, um Unternehmen, über die sie eine Kontrolle ausüben können, zur
extraterritorialen Achtung der Menschenrechte zu bewegen, und dass zu diesen Schritten auch Gesetzgebung
zählen kann. In Abs. 32 skizziert der Ausschuss jedochsogar die Voraussetzungen, unter denen ein Staat wegen
Nichtergreifens geeigneter Maßnahmen für von Unternehmen im Ausland verursachte Schäden haften muss.

e) DER ANGEMESSENHEITSBEGRIFF ALSZENTRALES KRITERIUM DER SORGFALT

Zunehmend berufen sich auch UN-Ausschüsse auf diese Prinzipien. 2013 verkündete der UN-Kinderrechtsausschuss einen extraterritorialen Geltungsanspruch
der Kinderrechtskonvention in seinem General Comment Nr. 16 zu den Staatenpflichten bezüglich derBeeinträchtigungen von Kinderrechten durch Wirtschaftsunternehmen.146 Laut Abs. 43 des General Comment sind Staaten verpflichtet, Kinderrechte anhand
des Erlasses von Gesetzen zu Sorgfaltspflichten auch
mit extraterritorialem Geltungsanspruch zu schützen,
und zwar auch in Bezug auf Unternehmen, die ihren
Sitz, Verwaltungssitz oder eine Hauptniederlassung
im Staat haben oder lediglich substantial businessactivities im Staat entfalten. Dieser Kommentar war
Anlass für den niederländischen Gesetzgeber zur
Schaffung des Sorgfaltspflichtengesetzes Wet Zorgplicht Kinderarbeid.147 In Art. 8 des Übereinkommens
Nr. 182 (ausbeuterische Kinderarbeit) der ILO wird zudem ausdrücklich die Pflicht der Mitgliedstaaten zur
Unterstützung anderer Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Menschenrechtsschutzes vorgesehen. Extraterritorial konzipierte Pflichten von Unternehmen zur
Achtung von Menschenrechten werden seitdem von
Völkerrechtler*innen nicht mehr schlechthin ausgeschlossen.148
Im Jahr 2015 verfolgten die von einer Expert*innengruppe beschlossenen sog. Oslo-Grundsätze149 zu weltweiten Klimawandelverpflichtungen einen ähnlichen Ansatz. Sie sehen Staaten und Unternehmen im Hinblick
auf den globalen Klimawandel in der Verantwortung,grundlegende Menschenrechte zu schützen. Eine solche (völkerrechtliche) Verpflichtung wird somit ausdrücklich unternehmensbezogen entfaltet und ist mit
dem Bezug auf den globalen Klimawandel auch nicht(räumlich-gegenständlich) territorial begrenzt.

Vertragsstaaten von Menschenrechtsübereinkommen
sind vielfach mit übernommenen Schutzverbürgungeneine schutzbezogene Kooperationspflicht eingegangen.151 So verpflichtet auch das Protokoll von 2014 zum
ILO-Übereinkommen zur Abschaffung von Zwangs- und
Pflichtarbeit die Mitgliedstaaten ausdrücklich, bei derAbschaffung der Zwangs- und Pflichtarbeit miteinanderzu kooperieren.152
Auch auf anderen Rechtsgebieten ist die Zulässigkeit
der Gesetzgebung mit Wirkung für ausländische Unternehmen hinsichtlich Vorgängen, die sich im Ausland
abspielen, anerkannt. Hierzu zählt der Datenschutz153,
die Geldwäsche und die Korruptionsprävention. Mit
dem deutschen Grundgesetz ist die vorgeschlagene
extraterritoriale Regulierung nicht nur vereinbar, sondern geboten.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes anerkannt; dieser Grundsatz
könne es unter bestimmten Voraussetzungen sogar gebieten, dass der deutsche Staat extraterritoriale Sachverhalte reguliert.154 Eine solche verfassungsrechtliche
Regulierungspflicht ist zumindest dann anzunehmen,
wenn in Deutschland niedergelassene Unternehmen in
Regionen geschäftstätig sind, in denen fundamentale
Rechtssätze des Völkerrechts nicht gelten oder nicht
durchgesetzt werden.155

Der Angemessenheitsbegriff ist von entscheidender
strategischer Bedeutung für die Wirkungskraft eines
Lieferkettengesetzes (siehe auch Abbildung 1, Seite 13).
Dafür sprechen mehrere Gründe:1. Der Gesetzgeber überlässt die Entwicklung und Auswahl von Maßnahmen grundsätzlich dem der Sacheam nächsten stehenden Akteur, der einzuschätzen
hat, was für ihn möglich, zumutbar und zweckmäßig
ist: dem Unternehmen.
2. Den Normadressaten wird ein Spielraum eröffnet,
in dem sie eigene zielführende Überlegungen zum
Zweck des Gesetzes, der ihnen bekannten Sachlage und den ihnen verfügbaren Mitteln anstellen
müssen. In diesem Spielraum müssen sie Ermessen
ausüben, um geeignete Maßnahmen zu vergleichen
und auszuwählen. Dies führt zu Kompetenzzuwachs
und steigert das Verantwortungsbewusstsein.
3. Der Begriff der Angemessenheit belässt den Normadressaten, anders als eine abschließende Liste
konkreter Maßnahmen, eine gewisse unternehmerische Gestaltungsfreiheit, und verringert insoweit
die Intensität des Eingriffs eines Lieferkettengesetzes in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 GG) der
Adressaten.
4. Die Nichtfestlegung auf detaillierte Maßnahmeneröffnet Unternehmen einen Raum des freien Wettbewerbs um die Entwicklung der effizientesten Maßnahmen; der freiwilligen Unternehmensverantwortung wird so nicht entgegengewirkt, sie wird in dierichtigen Bahnen gelenkt.
5. Die Adressaten können ihre Ideen und Mittel in ge-

47

meinsamen Initiativen mit anderen Unternehmenoder Interessengruppen bündeln und entwickeln.
6. Die Akzeptanz für selbst entwickelte Maßnahmen ist
i.d.R. höher als für pflichtgemäß und oft unreflektiert ausgeführte Vorgaben. Die Maßnahmen werden im Unternehmen wohlwollender beachtet undsie entfalten eine entsprechend größere Wirkung.
7. Der Angemessenheitsbegriff ist einer Fortbildung
entlang der sich stetig verändernden Realität der
Betriebs- und Volkswirtschaft zugänglich.
8. Der Begriff „angemessen“ ist bereits aus anderen
Gesetzen geläufig (z. B. § 93 Abs. 1 S. 2 AktG).
9. Der Begriff räumt den Normanwender*innen Ermessen ein, dieses ist jedoch auf Ermessensfehler
gerichtlich überprüfbar. Besteht die Maßnahme die
gerichtliche Überprüfung, hat das Unternehmen keine zivilrechtliche Haftung und keine Bußgeldsanktion zu befürchten.
Ohne die Verwendung des Begriffs der Angemessenheit
müsste ein Lieferkettengesetz eine Vielzahl möglicher
Maßnahmen detailliert auflisten, jeweils mit Hinweisen
dazu, unter welchen Umständen, für welche Branchen
und welche Unternehmensgrößen sie in Betracht kommen. Derart detaillierte Vorgaben verleiten die Rechtsanwender*innen allerdings zu unreflektierten formular-bürokratischen Abhakübungen (box-ticking exercise), die
suboptimale Ergebnisse liefern. Der flexible Angemessenheitsbegriff erscheint in jedem Fall vorzugswürdig.
Um den Rechtsanwender*innen Hilfsmittel für eine
Handhabung des unbestimmten Rechtsbegriffs

146 General Comment No. 16 (2013), CRC/C/GC/16, Nr. 39-46, 53 und 62-65.
147 Hierzu siehe Grabosch (2019).
148 Vgl. Windfuhr (2012): Wirtschaft und Menschenrechte als Anwendungsfall, 95 ff.
149 Abrufbar unter https://globaljustice.yale.edu/sites/default/files/files/OsloPrinciples.pdf.
150 E/C.12/GC/24.
151 Von Bernstorff, AVR 49 (2011), 34 ff., und Krajewski, DÖV 2014, 721 ff.
152 Art. 5 des Protokolls 2014 zum ILO-Übereinkommen Nr. 29.
153 Brauneck (2019): Weltgeltung für EU-Datenschutz?
154 BVerfGE 112, 1, 24 – Bodenreform III.
155 Paschke (2016), S. 124 f; vgl. Weilert (2009): TNU im rechtsfreien Raum? S. 895.

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III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

49„Angemessenheit“ unter den konkreten Umständen
des Einzelfalls zu bieten, sollte ein Lieferkettengesetz
Kriterien nennen, anhand derer die Angemessenheit
von Maßnahmen bestimmt werden kann. Die Kriteriensollten an die UNGP angelehnt sein:

Rechtsverletzungen: Sind Risiken als landes-,schutzgut- oder branchenspezifisch identifiziert,
so sollten die gewählten Maßnahmen eine ebenso
weitreichende Wirkung entfalten; der Hinweis auf
systematische Rechtsverletzungen stellt klar, dassinsbesondere auch Rechtsverletzungen in den Blickgenommen werden müssen, die schwerwiegend sindoder strukturelle Ursachen haben und sich mit Präventionsmaßnahmen abmildern oder abwenden lassen (z. B. Sicherheitsmängel oder permanente Mehrarbeit); die Unmittelbarkeit des Verursachungsbeitrages:
Je unmittelbarer ein Unternehmen zur Verursachungdes Schadens beiträgt, umso wirkungsstärker sollten
die Gegenmaßnahmen sein; die Nähe zum Schadensereignis; sowie die Größe des Unternehmens und das tatsächliche und wirtschaftliche Einflussvermögen
des Unternehmens auf den/die unmittelbaren Verursacher*innen.

Das Beispiel Gurtpflicht in Indien (Infokasten 4) zeigt
anhand eines konkreten Falles, was diese Angemessenheitskriterien bedeuten.

chen bereits existierenden Initiativen und Bündnisse
bieten Unternehmen die Gelegenheit, sich über ihre
Strategien und Bemühungen auszutauschen und sichselbst einen Eindruck darüber zu verschaffen, wo sie im
Verhältnis zu anderen Unternehmen stehen und ob sie
dem Proportionalitätsgrundsatz gerecht werden. Wie
unter III.4.b bereits ausgeführt hat die Zivilgesellschaft
zu Brancheninitiativen bereits Kriterien entwickelt undauch Schwächen einzelner Maßnahmen wie Sozialaudits aufgezeigt.

 die typischerweise zu erwartende Schwere, dasAusmaß und die Wahrscheinlichkeit möglicher
Menschenrechtsverletzungen, der Beeinträchtigung
von Arbeitnehmerbelangen und von Umweltschäden:Hier kommen die Ergebnisse der Risikobewertungzum Tragen; ein Gesetz sollte die Unternehmen zu
Maßnahmen verpflichten, die im Verhältnis zu dendrohenden Schäden stehen. Das bedeutet, dass
Unternehmen im Fall von schwerwiegenden und systematischen Risiken für die Menschenrechte, Arbeitnehmerbelange und die Umwelt höhere Anforderungen haben, als wenn nur geringe Risiken bestehen; die länder-, schutzgut- und branchenspezifischen
Risiken unter Berücksichtigung systematischer

HYPOTHETISCHER BEISPIELSFALL:
GURTPFLICHT IN INDIEN
Das hypothetische, kleinere mittelständische
Unternehmen Lift Now GmbH hat eine App fürdie Vermittlung von Taxifahrten entwickelt,
die in Indien besonders erfolgreich ist. Dort
missachten Fahrer*innen systematisch die
Gurtpflicht und fordern auch ihre Kund*innen
nicht zum Anlegen des Gurtes auf, obwohl die
Zahlen der tödlichen Unfälle im Straßenverkehr weltweit unübertroffen sind. Ist Lift Now
für mögliche Todesfälle verantwortlich?
ÜBERLEGUNGEN ZUR ANGEMESSENHEIT: Lifts Risikobewertung ergibt, dass das Problem zu priorisieren ist (schwere Rechtsgutsverletzung, hohe Gefahr); es handelt sich um ein landes-, schutzgutund branchenspezifisches Risiko; die Maßnahme sollte entsprechend gestaltet sein;

 eine wirtschaftliche Einflussmacht hat Lift
zwar kaum; über die App hat Lift aber einen Nähebezug
zu den Schadensereignissen und eine tatsächliche Einflussmacht.
ERGEBNIS: Lift nimmt Kontakt zum Verkehrsministerium
Indiens auf und lässt sich wöchentliche Verkehrsunfall-Statistiken und Bildmaterial zuspielen, die es den Fahrer*innen und Fahrgästen gelegentlich auf dem Handy anzeigt,
verbunden mit der Erinnerung an die Gurtpflicht.
 Die verbleibende, eigenverantwortlicheSelbstgefährdung lässt ein fragliches Verschulden von Lift Now jedenfalls entfallen.

In diesen Merkmalen, insbesondere im letztgenannten,
kommt der Proportionalitätsgrundsatz zum Ausdruck,wie er aus den gesetzlichen Anforderungen zu den Risiko-Frühwarnsystemen bei Finanzinstituten bekannt ist:
Von größeren, leistungsstärkeren Unternehmen werden
anspruchsvollere Vorkehrungen erwartet. Die zahlrei-f) RECHTSSICHERHEIT, HARMONISIERUNGUND FAIRER WETTBEWERB DURCHGRENZÜBERSCHREITENDEN RECHTSANWENDUNGSBEFEHL
Wenn Geschäftstätigkeiten deutscher Unternehmen
Wirkungen im Ausland entfalten und die dortige Rechtslage unklar ist, tragen die Mitglieder des Geschäftsleitungsorgans gemäß § 43 Abs. 2 GmbHG persönlich „einnicht zu vernachlässigendes Haftungsrisiko“;156 dasselbe gilt für Vorstandsmitglieder nach § 93 AktG. Die fürgrenzüberschreitende Wertschöpfungsketten gestalteten Sorgfaltspflichten eines Lieferkettengesetzes wären
zweifelsohne von den Geschäftsleitungsorganen auchbzw. gerade hinsichtlich der Auslandsauswirkungenihrer Geschäfte zu beachten.157 Insofern würde das Haftungsrisiko sowohl für das Unternehmen als auch fürdie Geschäftsleitungsorgane durch die Anwendung derunternehmerischen Sorgfalt erheblich gemindert. Indem die Sorgfaltsanforderungen sich eng an den UNGP
orientieren und mit denen anderer ausländischer Sorg-

faltsgesetze vergleichbar sind, wird ein Flickenteppich
verschiedener Regelungsansätze vermieden und zu einer Harmonisierung beigetragen, die den Unternehmen
die Geschäftstätigkeit in mehreren Ländern erleichtert.
Bei der Erfüllung der Anforderungen der Sorgfalt nacheinem Lieferkettengesetz können bspw. zugleich auchohne deutlichen Mehraufwand die Anforderungen desniederländischen Sorgfaltsgesetzes erfüllt werden.
Letztlich würde durch die Ausbreitung der Sorgfaltspflicht in Frankreich, den Niederlanden, möglicherweise in der Schweiz und mit einem Lieferkettengesetz
in Deutschland ein Mindeststandard für einen fairen
Wettbewerb geschaffen (level playing field), an den sichalle Unternehmen, auch ausländische in Deutschlandgeschäftstätige, halten müssten.

INFOKASTEN 4156 Brock (2019): Legalitätspflicht bei auslandsbezogenen Rechtsverletzungen, S. 1296.
157 Ebd.

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III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

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5. DOKUMENTATIONS- UND
OFFENLEGUNGSPFLICHTEN
Ein Lieferkettengesetz sollte auch die Dokumentation
und die Offenlegung der Sorgfaltsmaßnahmen regeln.

gem. § 810 BGB Einsicht in die Dokumentation von dem
Unternehmen verlangen.

Die Dokumentationspflicht ist eine organisatorische
Vorkehrung. Ohne sie können die Vorgänge nicht zuverlässig im Unternehmen kommuniziert und die Sorgfaltskonzepte nur schwerlich weiterentwickelt werden. Sie
dient auch einzelnen Mitarbeiter*innen als Nachweis,
ihren Aufgaben entsprochen zu haben, indem sie etwa
auf Missstände, Meldungen und Lösungsmöglichkeiten
hingewiesen haben. Gleichzeitig weisen Dokumentenach, wann welche Führungspersonen über Vorgänge
informiert waren. Die Dokumentation dient den Unternehmen daher auch zur Entlastung.

Darüber hinaus sollte – entsprechend den Anforderungen des französischen Loi de vigilance – verlangt werden, dass Unternehmen einen öffentlich zugänglichen
Sorgfaltsplan erstellen. Dieser sollte alle Elemente derSorgfalt, insbesondere die identifizierten Risiken, diegetroffenen Maßnahmen zur Prävention und Abhilfe von
Schäden sowie deren Wirkung und ggf. Wiedergutmachung abbilden. Zudem sollte verlangt werden, dass
der Sorgfaltsplan mindestens jährlich zu aktualisieren
ist.

Damit die Dokumentation die genannten Zwecke erfüllen kann, muss sie sämtliche Schritte der Risikoanalyseabdecken und ersichtlich machen, welche präventiven
Vorkehrungen getroffen und welche Abhilfemaßnahmen ergriffen wurden. Die einzelnen Schritte, Vorkehrungen und Maßnahmen, ggf. unter Hinweis auf die in
Betracht gezogenen Handlungsalternativen, sind darzulegen und zu erläutern.
Wenn die Dokumentationspflicht ausdrücklich im Interesse der betroffenen Menschen geregelt wird, können
diese im Falle einer rechtlichen Auseinandersetzung

Damit Verlass auf die Richtigkeit des Sorgfaltsplans besteht und eine gründliche Erstellung des Sorgfaltsplans
gewährleistet ist, sollte ein Lieferkettengesetz regeln,
dass der Sorgfaltsplan unter Mitwirkung von Gewerkschaftsvertreter*innen zu erstellen ist und sowohl voneinem Geschäftsleitungsorgan als auch von einem/r
Betriebsratsvertreter*in zu unterzeichnen ist. Der Sorgfaltsplan sollte auf der Website des Unternehmens veröffentlicht und einer zuständigen Behörde zur Prüfung
zugeleitet werden (vgl. III.6). Wenn ein Unternehmenselbständige Prüfdienstleister (Auditor*innen) zwecks
Erfüllung seiner Sorgfaltspflicht beauftragt, so sollte es
die Auditberichte ebenfalls offenlegen müssen.

6. DURCHSETZUNGSMECHANISMEN
Für die Wirksamkeit eines Lieferkettengesetzes ist ein
effektiver Sanktionsmechanismus von enormer Bedeutung. Ohne effektive Durchsetzungsmechanismen sindauch die anspruchsvollsten Anforderungen nicht geeignet, ihren Zweck zu erreichen.158 Sanktionen und Durchsetzungsmechanismen sollen dabei vor allem präventiv
die Entstehung zukünftiger Schäden verhindern.
Klassischer Zweck des deutschen Deliktsrechts ist derAusgleich eines erlittenen Schadens, also die Wiedergutmachung, die auch in UN-Leitprinzip 22 vorgesehen ist.
Deliktsrechtliche Schadensersatzansprüche gewähren
damit den betroffenen Menschen zwar einen Anspruch
auf individuelle Wiedergutmachung (Reparation), habenaber kaum eine generelle abschreckende Wirkung (Prävention). Denn der Schädiger steht nach dem Ausgleich
des Schadens häufig nicht schlechter da, als wenn ersich von Beginn an pflichtgemäß verhalten hätte. Anders
als im anglo-amerikanischen Rechtskreis erfolgt die Prävention im hiesigen Rechtssystem klassischerweise überdas öffentliche Recht.159 Insbesondere dienen in Fällen
von organisatorischen Fehlern in Unternehmen Geldbußen gemäß § 30 Abs. 1 OWiG (Ordnungswidrigkeitengesetz) dazu, Missstände nicht nur zu beseitigen, sondern
gar nicht erst aufkommen zu lassen. Geldbußen können
von einer Behörde verhängt werden, wenn dies im Gesetz vorgesehen ist; ein konkreter Schaden bei einer individuellen Person ist keine Voraussetzung hierfür.

Abbildung 5: Ein wirksames Lieferkettengesetz eröffnet im Einzelfall Klagewege.

Pflichtverstöße gegen die oben beschriebenen Sorgfaltspflichten führen teilweise zu individuellen Schäden, etwa wenn ein Unternehmen, ohne die Risiken
ermittelt zu haben, ein extrem giftiges Pestizid in beliebigen Teilen der Welt vermarkten lässt oder landwirtschaftliche Nutzflächen, auf denen Menschen leben,
zu auffällig günstigen Konditionen erwirbt. In diesen
Fällen ist ein zivilrechtlicher Schadensersatzanspruch
der Menschen, deren Recht auf Gesundheit bzw. auf
eine Unterkunft verletzt ist, unerlässlich. Nur so können
sie effektiven Rechtsschutz und Wiedergutmachungerlangen. Auch nach einer ökonomischen Analyse erweist sich ein solches zivilrechtliches Haftungsrisiko
als rechtspolitisch wünschenswert: Danach muss daszivilrechtliche Haftungsrecht einen ausreichenden Anreiz dafür setzen, dass zum Zweck der Schadensvermeidung Vorsorgemaßnahmen ergriffen werden. Ein

solcher Anreiz würde nicht gesetzt, wenn das Haftungsrisiko nur die Geschäftspartner*innen in der Lieferkette träfe, nicht auch das auftraggebende (deutsche)
Unternehmen. Nach Ansicht von Kötz muss deswegen(auch) denjenigen ein Haftungsrisiko treffen, der dieGeschäftspartner*innen beauftragt hat. Das auftraggebende Unternehmen werde durch das Haftungsrisiko veranlasst, geeignete Maßnahmen zu ergreifen und
den Geschäftspartner*innen Mittel, Informationen undInstruktionen zu geben, die ihnen andernfalls fehlen
würden.160
Präventive Wirkung erhält ein Gesetz jedoch insbesondere durch öffentlich-rechtliche Sanktionen. Der präventiven Wirkung eines Lieferkettengesetzes kommt
dabei besondere Bedeutung zu. Denn nicht jeder
Pflichtverstoß führt zu einem konkreten Schaden, birgt

158 Paschke (2016), S. 125.
159 In jüngerer Zeit wird allerdings teilweise auch zivilrechtlichen Ansprüchen eine Abschreckungsfunktion zugeschrieben, beispielsweise
bezüglich des Gewinnabschöpfungsanspruchs (§ 10 UWG), auf den auch der österreichische Gesetzgeber den Durchsetzungsmechanismus im Rahmen des Entwurfs des Sozialverantwortungsgesetzes (2017) stützte.
160 Kötz (2017), S. 285 f.

52III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

aber durchaus das Risiko für enorme Schäden. Darüber
hinaus werden bestehende zivilrechtliche Schadensersatzansprüche in der Praxis oft nicht durchgesetzt.
Bei manchen Pflichtverstößen ist es zudem schwierig, einen individualisierbaren Schaden festzustellen.
Sieht etwa ein Unternehmen untätig zu, wie ein Lieferant Kollektivverhandlungen der Belegschaft verhindert, können die Betroffenen Mitarbeiter*innen unter
Umständen keinen konkreten Schaden beziffern unddaher auch nicht einklagen. Wird ein*e Mitarbeiter*in
aufgrund des Geschlechts diskriminiert, kann es auchschwierig sein, einen finanziellen Schaden darzulegen.
In Fällen der Korruption und bei reinen Umweltschäden
lässt sich oft ebenfalls kein individualisierbarer Schaden ausmachen. Für all diese Fälle muss ein deutsches
Gesetz einen anderen Durchsetzungsmechanismus
als einen Schadensersatzanspruch bereithalten, um
für die Erreichung seiner verfassungsmäßigen Zwecke geeignet zu sein. Nur mit einem hybriden Durchsetzungsmechanismus kann ein Gesetz seine Zwecke
vollumfänglich erreichen. Neben der Regelung vonzivilrechtlichen Ansprüchen geschädigter Menschen
auf Schadensersatz muss ein Lieferkettengesetz daher

Bußgelder und andere öffentlich-rechtliche Sanktionen wie den Ausschluss von öffentlicher Vergabe undAußenwirtschaftsförderung im Fall von Verstößen gegen die Sorgfaltspflichten (einschließlich der Berichtspflichten) vorsehen.

b) ZIVILRECHTLICHE HAFTUNG

Im Fall von öffentlicher Vergabe und Außenwirtschaftsförderung besteht zudem ein staatlich-wirtschaftlicher
Nexus: Indem Behörden Aufträge zur Beschaffung vonProdukten oder Dienstleistungen an Unternehmenvergeben oder ihnen Ausfallbürgschaften für ihre Exportgeschäfte gewähren, unterstützen sie deren Geschäftstätigkeit. Die UN-Leitprinzipien 4 und 6 sehen
daher in diesen Fällen eine gesteigerte Schutzpflicht
vor: Staaten sollen bei der Außenwirtschaftsförderung und bei der öffentlichen Vergabe die Achtung der
Menschenrechte und grundlegender Umweltstandards
fördern.161 Die Verletzung der menschenrechtlichen
Sorgfaltspflicht muss daher auch im Bereich der Außenwirtschaftsförderung und bei der öffentlichen Vergabe
Konsequenzen nach sich ziehen. Dasselbe muss auch
im Fall von Verletzungen umweltbezogener Sorgfaltspflichten gelten.

a) ORDNUNGSWIDRIGKEIT
Als Ordnungswidrigkeit normiert werden sollte sowohl
die Missachtung der Sorgfaltspflichten als auch die
Nicht- bzw. unvollständige Abgabe eines Sorgfaltsplans (siehe auch Abbildung 4, Seite 38). Ordnungswidrig handelt demnach u. a., wer keine regelmäßige
und angemessene Risikoanalyse durchführt, keine
angemessenen Präventions- und Abhilfemaßnahmen
ergreift oder wer seinen Dokumentations- und Berichtspflichten nicht nachkommt. Dazu sollte eine Behörde
bestimmt werden, die anhand der Sorgfaltspläne risikobasierte Prüfungen der Sorgfaltsmaßnahmen vornimmt. Bei Anhaltspunkten für Verstöße muss dieseBehörde weitere Untersuchungen einleiten. Dies entspricht der im Strafrecht bekannten Legalitätspflicht.
Die Untersuchungen umfassen auch die Angemessenheit der Sorgfaltsmaßnahmen. Untersuchungen können auch bei substantiierten Hinweisen Dritter in Bezug

auf mutmaßliche Verstöße gegen die Sorgfaltspflichtenoder in Bezug auf die Unvollständigkeit, Unrichtigkeit
oder Unangemessenheit von Sorgfaltsplänen eingeleitet werden. Dazu gehören auch Hinweise von NGOs,
Medien und engagierten Einzelpersonen.
Ist das Unternehmen seinen Sorgfaltspflichten nicht
hinreichend nachgekommen, so sollte ein Bußgeld
von bis zu 10 Prozent des Jahresumsatzes vorgesehen
werden. Der Bußgeldbescheid sollte zudem vollständig
(mit Begründung) ab dem Zeitpunkt der Bestandskraft
veröffentlicht werden.

Damit eine verhaltenssteuernde und individualschützende Wirkung durch das Deliktsrecht entfaltet werdenkann, sollte der Sorgfaltsmaßstab eines Lieferkettengesetzes in eine deliktsrechtliche Haftungsnorm eingekleidet werden. Dafür müsste ein neuer, an die allgemeine deliktsrechtliche Haftungsnorm § 823 Abs. 1
BGB angelehnter Tatbestand der Haftung für eigenes
Verschulden eingeführt werden.

aa) RECHTSGUTSVERLETZUNG

Nicht alle Menschenrechtsverletzungen, die mit wirtschaftlichen Aktivitäten typischerweise verbundensind, sind bereits jetzt eindeutig vom engen Rechtsgüterkatalog des § 823 BGB erfasst. Wenn ein Lieferkettengesetz die unter III.3 aufgezählten Menschenrechte für Unternehmen für verbindlich erklärt, mussauch jede Verletzung dieser Rechte ein Delikt i. S. d.
§ 823 Abs. 1 BGB darstellen, sei es als Verletzung desKörpers, der Gesundheit, der Freiheit, des Eigentums
oder des allgemeinen Persönlichkeitsrechts oder eines„sonstigen Rechts“.162 Osieka und Heinen zufolge können bereits jetzt deutsche Unternehmen gemäß § 823
Abs. 1 BGB für Menschenrechtsverletzungen bei Zulieferern haftbar gemacht werden, da Menschenrechte
teilweise unter das von der Rechtsprechung entwickelte„allgemeine Persönlichkeitsrecht“ subsumiert werden
können.163 Hier muss ein Lieferkettengesetz für Klarheit
sorgen. Menschen- und Arbeitnehmerrechte, die in vonDeutschland ratifizierten Übereinkommen begründet

53

worden sind, können beispielsweise durch einen Anhang zu einem Lieferkettengesetz den im deutschen
Deliktsrecht geschützten Rechtsgütern gleichgestellt
werden. Der Anhang kann sich an dem unter II. aufgeführten Katalog orientieren. Damit erhalten die Menschen- und Arbeitnehmerrechte, die ursprünglich inerster Linie von Menschen gegenüber Staaten geltend
gemacht werden sollten, eine horizontale Geltung zwischen privaten Akteuren und werden als deliktsrechtliche Schutzgüter anerkannt.
Teilweise ist der Bedeutungsgehalt der Menschen- undArbeitnehmerrechte auch im Verhältnis zu Unternehmen unproblematisch. Dies gilt unter anderem für die
Verbote der Zwangsarbeit und Folter wie auch für andere Normen des zwingenden Völkerrechts (ius cogens)164,
welches nach modernem Völkerrechtsverständnis bereits jetzt auch für Unternehmen verbindlich ist.165
Im Übrigen wird ein „Konturendefizit“ der Menschenrechte beklagt.166 Dasselbe Konturendefizit wohnt auchdem bereits heute von § 823 Abs. 1 BGB geschützten
allgemeinen Persönlichkeitsrecht und Recht auf eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb inne (sog.
Rahmenrechte). Um Menschen- und Arbeitnehmerrechte in konkreten Fällen anzuwenden, ist einerseits ihr
justiziabler Kernbereich zu ermitteln (wie unter III.3.abeschrieben) und andererseits an der Kontur des jeweiligen Rechts eine Abwägung vorzunehmen, wie sie

161 Das Europäische Parlament hat daher auch alle Mitgliedstaaten aufgerufen, in diesen Kontexten Sorgfaltspflichten gesetzlich zu
regeln, Entschließung des Europäischen Parlaments vom 25.10.2016, P8_TA(2016)0405, Nr. 21.
162 Schall (2018): Mutter-Verantwortlichkeit für Menschenrechtsverletzungen, S. 481.
163 Osieka (2013): Haftung deutscher Unternehmen für menschenrechtsbeeinträchtigende Handlungen ihrer Zulieferer (2013), S. 183 f. am
Beispiel der Zwangsarbeit; Heinen (2018): Begründung deliktischer Sorgfalts- und Organisationspflichten (2018), S. 95 ff.

Die festgestellte Ordnungswidrigkeit ist Anknüpfungspunkt für den Ausschluss von der öffentlichen Auftragsvergabe und von der Außenwirtschaftsförderung (vgl.
III.6.d sowie III.6.e).

164 Zum zwingenden Völkerrecht gehören zur Zeit nach Ansicht der Völkerrechtskommission zumindest folgende Normen: das Agressionsverbot, das Verbot des Völkermords, das Verbot der Verbrechen gegen die Menschlichkeit, das humanitäre Völkerrecht, das Verbot
rassistischer Diskriminierung und der Apartheid, die Verbote der Sklaverei und der Folter und das Recht auf Selbstbestimmung, s.
Conclusion 23 der Draft Conclusions on peremptory norms of general international law (jus cogens), angenommen von der International Law Commission in ihrem jährlichen Bericht von 2019 an die UN-Vollversammlung, A/74/10.
165 Köster (2010): Völkerrechtliche Verantwortlichkeit privater Unternehmen, S. 269; Geldermann (2009): Völkerrechtliche Pflichten
multinationaler Unternehmen, S. 367, Thesen 7 und 8. Paust hatte bereits zuvor eine noch umfassendere Bindung vertreten: Paust(2002): Human Rights Responsibilities, S. 802 ff. Eine a.A. vertrat zuvor noch Schmalenbach (2001): Multinationale Unternehmen und
Menschenrechte, S. 63.
166 Wagner (2016): Haftung für Menschenrechtsverletzungen.

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III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

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auch bei den Rahmenrechten üblich ist. Dieser Abwägung dient der III.4.e beschriebene Angemessenheitsbegriff. Folglich führt die Verletzung eines Menschenoder Arbeitnehmerrechts umso eher zu einer Haftung,je schwerer, vorhersehbarer und vermeidbarer sie ist.
In Ländern, in denen etwa generell Löhne unter dem
Existenzminimum liegen, Familien unter Mangelernährung leiden und das betroffene Unternehmen entsprechenden Einfluss auf seine Lieferanten hat, dürfte ein
rechtswidriger Eingriff gegeben sein.

nehmen objektiv zurechenbar ist, ist anhand der in III.4
beschriebenen Kriterien der Sorgfalt und den konkreten
Umständen des Einzelfalls zu beurteilen. Wenn sich inder konkreten Verletzung ein Risiko verwirklicht hat,das durch entsprechende Sorgfalt in diesem Sinne hätte vermieden werden können, so ist die Verletzung –auch auf indirektem Wege – dem Unternehmen objektiv
zurechenbar.

wird kein Unternehmen für die eigenverantwortlicheSelbstgefährdung durch das bewusste Inkaufnehmeneines Risikos durch den Geschädigten haften. Wenn
z.B. Beschäftigte in der Lieferkette beim Fahren vonKraftfahrzeugen den Sicherheitsgurt nicht anlegen,wird ein deutsches, auftraggebendes Unternehmen
dafür regelmäßig nicht für die entstehenden Körperschäden haften.

BEISPIEL 1:
Hat das Unternehmen einen plötzlichen Kälteeinbruch erkannt und den Zugang zum Betriebsgelände mit Splitt gestreut und stürzt dennoch eine
Mitarbeiterin auf dem Weg zur Arbeit, muss es fürden Schaden nicht haften.

Zu betrachten ist daher:

Zudem sollte eine zivilrechtliche Haftung für Schäden
von Personen auch an die Verletzung der umweltbezogenen Sorgfaltspflicht anknüpfen.167

 die Schwere und das Ausmaß der Verletzung; wie wahrscheinlich der Eintritt der Verletzung ex antewar (objektive Vorhersehbarkeit); die länder-, schutzgut- und branchenspezifischen Gegebenheiten, einschließlich systematischer Rechtsverletzungen; insoweit sind die in allgemein anerkannten Leitfäden abgebildeten Erfahrungswerte zu
berücksichtigen; ob die Verletzung in unmittelbarer Nähe zum Verursachungsbeitrag des Unternehmens oder in weiter entfernten Teilen der Lieferkette eintrat und das Unternehmen seiner Größe und seinem tatsächlichen undwirtschaftlichen Einflussvermögen nach auf die Gestaltung der Geschäftstätigkeiten in diesem Teil der Wertschöpfungskette einen erheblichen Einfluss hatte.

Die Schädigung kann ein Unternehmen sowohl als
Haupttäter wie auch als Teilnehmer (§ 830 Abs. 2 BGB)an der schädigenden Handlung eines anderen Akteurs
verursachen. Haften demnach mehrere Unternehmen
gesamtschuldnerisch, können sie einander im Innenausgleich in Regress nehmen.

bb) VERURSACHUNG

Wie bisher im deutschen Deliktsrecht üblich, müsste
auch auf der Grundlage eines neuen Haftungstatbestandes für globale Lieferketten ein Schaden durch
ein Verhalten des Unternehmens verursacht worden
sein. Ein Verhalten kann in positivem Tun oder Unterlassen erkannt werden; relevant sind beispielsweisebesonders dringliche und niedrigpreisige Aufträge an
Lieferanten und das Unterlassen von vorgeschriebenen
Sorgfaltsmaßnahmen.
Es gelten dabei im Ansatz die bekannten deliktsrechtlichen Grundsätze der Kausalität. Zunächst muss dieGeschäftstätigkeit bzw. das Unterlassen nicht hinweggedacht werden können, ohne dass der konkrete Schaden eingetreten wäre (Äquivalenztheorie, conditio sinequa non). Damit die Haftung nicht auf völlig untypische
Geschehensabläufe ausufert, wird die Kausalität zudem auf die nach der „allgemeinen Lebenserfahrungvorhersehbaren Geschehensabläufe“ beschränkt (Adäquanztheorie).
In Lieferketten-Konstellationen kann diese Verursachung auf direktem und indirektem Wege verlaufen:
Entweder die Geschäftstätigkeit bzw. das Unterlassen
des Unternehmens (bzw. seiner Mitarbeiter*innen)
führt direkt zu der Rechtsgutsverletzung, oder zu dem
Verhalten des Unternehmens tritt die Geschäftstätigkeit
eines Tochterunternehmens oder anderer in der Wertschöpfungskette tätiger Dritter, z. B. Zulieferer, hinzu,
wodurch die Rechtsgutsverletzung ausgelöst wird.
In beiden Fällen muss die Verletzung „durch“ das Verhalten des Unternehmens verursacht worden sein. Ob
beim Hinzutreten von Tochterunternehmen oder Dritterin der Wertschöpfungskette eine Verletzung dem Unter-

Hinsichtlich der Fragen nach der objektiven Vorhersehbarkeit und dem Einflussvermögen sind auch die
typischerweise vorgesehenen Sorgfaltsmaßnahmen zu
berücksichtigen. Zu fragen ist auch, welche Erkenntnisse eine MSI oder ggf. ein Human Rights Impact Assessment ergeben hätte. Bei langen, bedrohlichen Auseinandersetzungen im Arbeitskontext in Mexiko oder
Kolumbien etwa ist ein Verschwindenlassen von Arbeitnehmer*innen durch dazwischentretende Dritte nicht
untypisch, sondern fast naheliegend. Solche typischen
Risiken und ihre Erkennbarkeit anhand der Beteiligung
der Interessengruppen und Einrichtung von Meldekanälen sind in die Prüfung der Kausalität im Sinne derAdäquanztheorie einzustellen.

cc) VERSCHULDEN

Eine Haftung tritt im deutschen Deliktsrecht nur ein,wenn das Unternehmen die Rechtsgutsverletzung
selbst verschuldet hat. Eine Haftung tritt demnachdann nicht ein, wenn dem Unternehmen weder ein vorsätzliches noch ein fahrlässiges Tun oder Unterlassen
vorgeworfen werden kann. Von dem Unternehmen wird
dabei lediglich die im Verkehr erforderliche Sorgfalt(§ 276 Abs. 2 BGB) erwartet. Was diese Sorgfalt umfasst, wird in III.4 beschrieben.
War die Verletzung mittels einer Risikoanalyse nicht
vorhersehbar oder mit den angemessenen Maßnahmen nicht vermeidbar, haftet das Unternehmen nicht.
Hier fließen die in III.4 gemachten Ausführungen zur
Sorgfalt und Angemessenheit ein. Anhand der dort
genannten Kriterien ist in Verbindung mit den jeweils
konkreten Umständen des Einzelfalles festzustellen,ob ein Schaden aus der Perspektive des Unternehmens
erkennbar und mit angemessenen Mitteln vermeidbar
gewesen wäre.

BEISPIEL 2:
Die Kläger*innen im KiK-Fall warfen dem Unternehmen vor, dass es nicht angemessen auf augenscheinliche Brandschutzmängel in der Textilzulieferfabrik reagiert habe. Obwohl nach eigenen Angaben
regelmäßig Einkäufer*innen wie auch Audit-Firmen
im Auftrag von KiK vor Ort waren, unternahm das KiKManagement nichts, um beispielsweise die Anzahl
der Notausgänge, die nicht den pakistanischen Standards entsprachen, zu erhöhen. Angesichts dessen,dass fehlender Brandschutz in Textilfabriken in Südasien seit Jahrzehnten als Risiko bekannt ist, wäre
ein entschiedenes Einwirken von KiK auf den Zulieferbetrieb zur Einrichtung funktionaler Notausgänge
ein angemessenes Mittel gewesen.
BEISPIEL 3:
Dem Unternehmen Bayer-Monsanto wurde in der
Vergangenheit vorgeworfen, in Indien Pestizide
wie das Pilzgift Nativo vertrieben zu haben, ohne
Hinweise zu den Gefahren des Einsatzes in die lokalen Sprachen zu übersetzen.168 Für Bayer-Monsanto
war in diesem Fall vorhersehbar, dass sich die Anwender*innen von Nativo nicht vor dem Risiko einer
Pestizidvergiftung schützen können, wenn sie entsprechende Warnhinweise nicht verstehen. Dieses
Risiko kann durch die einfache Übersetzung desWarnhinweises in landestypische Sprachen vermieden werden. Da die Übersetzung des Warnhinweises
mit keinem übermäßigen Aufwand verbunden undzugleich geeignet ist, erhebliche Gefahren für die Gesundheit durch Pestizidvergiftungen abzuwenden,
ist das Mittel angemessen.

Hat sich nach alledem in der konkreten Verletzung
ein Risiko verwirklicht, zu dessen Vermeidung die in
III.4 beschriebene Sorgfalt dient, so ist die Verletzung„durch“ die Geschäftstätigkeit des Unternehmens (direkt oder indirekt) verursacht worden und diesem objektiv zurechenbar.
Dabei sind Umstände zu berücksichtigen, die anerkanntermaßen eine Haftung ausschließen. So

167 Ein Gutachten speziell zur Umwelthaftung wird erarbeitet.
168 Vgl. https://www.brot-fuer-die-welt.de/themen/dossier-wirtschaft-und-menschenrechte/bayer-pestizide-ohne-warnhinweise/

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III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

57dd) KEIN VERSTOSS GEGEN DAS GESELLSCHAFTSRECHTLICHE TRENNUNGSPRINZIP

tatsächlich ausüben: Hängen konzernweite Verhaltensstandards der Mutter, allgemeine Vorgaben oderkonkrete Weisungen an die Tochter unmittelbar mit
der Rechtsgutsverletzung zusammen, sei eine Verantwortlichkeit der Mutter zu bejahen.173 Ähnlich können
bereits nach heute geltendem Recht haftungsbegründende Verkehrspflichten eines Unternehmens in Bezug
auf selbständige Vertragspartner je nach Umständen
des Einzelfalls durch Vertragsbestimmungen, die faktische Übernahme von Aufgaben oder durch Arbeitsteilung entstehen.174 Schall weist in Anbetracht all dessen
darauf hin, dass die Rechtslage äußerst unsicher undunbefriedigend sei.175 Ein Lieferkettengesetz würde
die Rechtslage klären und würde im deutschen Recht
nichts völlig Neues schaffen.

Möglichkeiten, sich von einer Haftung zu befreien, trägt
aber insoweit jeweils die Darlegungs- und Beweislast:

beispielsweise bei der Haftung von Produzenten fürfehlerhafte Produkte auf der Grundlage von § 823 Abs.
1 BGB hat sie die Beweislast „nach Gefahren- bzw. Verantwortungsbereichen“ neu verteilt und im Ergebnis
umgekehrt („Sphärentheorie“ der Rechtsprechung).
Teile der Literatur halten diesen Gedanken für auf das
gesamte Deliktsrecht übertragbar.176 Der Gesetzgeberübernahm diese Beweislastumkehr 1989 in das Produkthaftungsgesetz und ging sogar noch einen Schritt
weiter, indem er die dem Produzenten verbliebene
Entlastungsmöglichkeit weitgehend einschränkte. Seit
langem wird in Umwelthaftungsfällen bei rechtswidrigen Emissionen ein Verschulden des Anlagenbetreibers
vermutet.177 Bei grob fahrlässiger Verletzung von Berufs- und Organisationspflichten, die dem Schutz vonLeben und Gesundheit dienen, kehrt der BGH die Beweislast ebenfalls zugunsten der Geschädigten um.178
Zudem lässt der Bundesgerichtshof einen Anscheinsbeweis genügen, wenn Schäden eintreten, die durcheine verletzte Pflicht hätten verhindert werden sollen
oder durch deren Beachtung hätten verhindert werden
können.179 Für viele besondere Geschäftstätigkeiten hat
der Gesetzgeber eine Verschuldensvermutung oder gar
eine verschuldensunabhängige Gefährdungshaftunggeschaffen.180 Zudem hilft die Rechtsprechung den Geschädigten in Fällen systematischer Beweisnot mit den
Grundsätzen der sekundären Darlegungs- und Beweislast, die im Ergebnis wie eine Beweislastumkehr wirken
können. Mit der Schuldrechtsreform hat der Gesetzgeber zugunsten von Geschädigten gar eine allgemeine
Verschuldensvermutung für Pflichtverletzungen in vertraglichen Schuldverhältnissen geschaffen (§ 280 BGB
in der Fassung von 2002).

Das gesellschaftsrechtliche Trennungsprinzip besagt,
dass Ansprüche gegen ein Unternehmen nicht gegenden Gesellschafter, d. h. das Mutterunternehmen,
durchgesetzt werden können.169 Dies bedeutet nicht,
dass in Fällen der Haftung des Tochterunternehmens
nicht zugleich auch das Mutterunternehmen haften
kann, aufgrund derselben oder einer anderen Rechtsvorschrift. Allerdings sind beide Ansprüche getrennt
voneinander zu beurteilen. Ob ein ausländisches
Tochterunternehmen nach Maßgabe der dortigen
Rechtsordnung und seiner Umstände einen Schaden
verursacht und verschuldet hat, spielt keine Rolle fürdie Frage, ob das deutsche Mutterunternehmen nach
Maßgabe eines hiesigen Lieferkettengesetzes undseiner Umstände den Schaden (ebenfalls) verursacht
und verschuldet hat. Beide Ansprüche sind getrennt
zu beurteilen. Es können beide Unternehmen, keinesoder auch nur eines von ihnen haftbar sein. Ein Lieferkettengesetz würde daher auch keine Ausnahme vom
Trennungsprinzip darstellen.

ee) VERGLEICHBARKEIT MIT BEREITS BESTEHENDEN HAFTUNGSGRUNDLAGEN,
INSBESONDERE DER HAFTUNG FÜR VERRICHTUNGSGEHILFEN (§ 831 BGB)

Bereits seit Inkrafttreten des BGB Anfang des 20. Jahrhunderts gilt: Wer jemanden zur Verrichtung einer
Tätigkeit bestellt, muss den Schaden ersetzen, dendieser in Ausführung der Verrichtung einem Dritten
widerrechtlich zufügt (§ 831 Abs. 1 S. 1 BGB). Eine in
der Literatur vertretene Meinung lehnt die Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf Konzernbeziehungen ab.170
Andere Teile der Literatur und der Bundesgerichtshof
halten jedoch eine Haftung von Mutterunternehmen
für das Verhalten ihrer Tochterunternehmen gemäß §831 BGB für möglich: Ein Mutterunternehmen könne
seine Tochter allgemein oder durch konkrete Einzelfallumstände zu seiner Verrichtungsgehilfin machen.171
Näheres ist allerdings hochumstritten. Abgestellt wird
teilweise auf eine Einflussnahme, auf eine Verlagerungvon typischen Aufgaben der Mutter auf die Tochter(„verlängerter Arm der Mutter“), auf einen konzernrechtlichen Eingliederungs- und Beherrschungsvertragoder ein Abhängigkeitsverhältnis.172 Vertreten wird bisher auch, dass herrschende Unternehmen bezüglich
des Verhaltens der von ihnen abhängigen Töchter Sorgfaltspflichten (Verkehrssicherungspflichten) haben,
wenn sie ihren Einfluss auf das Tochterunternehmenff) MÖGLICHKEITEN DER HAFTUNGSBEFREIUNG (BEWEISLAST)

Nach Vorstellung der Initiative Lieferkettengesetz sollen Unternehmen die Möglichkeit haben, sich von der
Haftung zu befreien, indem sie darlegen und ggf. beweisen, dass ein Schaden bei ordnungsgemäßer Erfüllung
ihrer Pflichten nicht vermieden worden wäre. Zunächst
aber ist es an den geschädigten Menschen, einen Schaden und dessen Verbindung zu dem in Anspruch genommenen Unternehmen nachzuweisen.
Praktisch bedeutet dies, dass Geschädigte zunächst
darlegen und im Bestreitensfall beweisen müssen,dass ein Schaden in einer Wertschöpfungskette eingetreten ist, die zu dem konkret in Anspruch genommenen Unternehmen oder einem Tochterunternehmen
führt. Da die Unternehmen ihre Geschäftsbeziehungennach derzeitigem Recht nicht veröffentlichen müssen,sondern sie in der Praxis regelmäßig durch rechtliche
und technische Vorkehrungen geheim halten, stellt
diese Anforderung für die betroffenen Menschen eine
erhebliche Hürde dar. Insbesondere bei flüchtigen undweniger umfangreichen Geschäftsbeziehungen können
die Betroffenen einen entsprechenden Nachweis nur
schwer erlangen.

 Das Unternehmen kann den Gegenbeweis antreten,
dass es (entgegen den Beweisen der Geschädigten)
doch nicht über eine Wertschöpfungskette mit dem
Schaden verknüpft ist;
 Das Unternehmen kann darlegen und beweisen, dasses seine Sorgfaltspflicht ordnungsgemäß erfüllt hat; Das Unternehmen kann darlegen und beweisen, dassdie Schädigung auch bei ordnungsgemäßer Risikoanalyse und Präventionsmaßnahmen nicht vermieden worden wäre.
Mit dieser (widerleglichen) Vermutung des Verschuldens von Menschenrechtsbeeinträchtigungen in Lieferketten würde der Gesetzgeber eine Beweislastverteilung klar so regeln, wie sie vom Bundesgerichtshof
und Teilen der Literatur heute bereits annähernd vorgezeichnet wird. Nach seiner Neukodifizierung am
Ende des 19. Jahrhunderts sah das deutsche bürgerliche Recht zwar noch immer vor, dass die Geschädigten
darlegen und beweisen müssen, dass der Schädiger
schuldhaft gehandelt hat. Im Laufe der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklungen des 20. Jahrhunderts wurde jedoch immer offensichtlicher, dassdiese Beweislast für die Geschädigten oft unzumutbar
ist. Die internen Vorgänge von Unternehmen wurden
immer komplexer und zugleich hielten sie sie mit immer
raffinierteren technischen und rechtlichen Mitteln geheim. Damit Geschädigten dennoch effektiver Rechtsschutz gewährt wird, hat die Rechtsprechung ihnen mit
verschiedenen rechtlichen Konstruktionen geholfen:

169 Haider (2019): Haftung von transnationalen Unternehmen und Staaten für Menschenrechtsverletzungen S. 556. Ausnahmen hiervon
sind in Deutschland nur anerkannt, wenn das Mutterunternehmen sein Vermögen mit dem der Tochter vermischt hat oder in das Vermögen der Tochter existenzvernichtend eingegriffen hat.
170 kritisch hierzu Schall (2018), S. 490 ff.
171 BGH, Urteil vom 25.4.2012 – I ZR 105/10, ebenso OLG Düsseldorf GRUR-RR 2013, 273, dargestellt von Schall (2018), S. 490 ff.

Wenn den Geschädigten der Nachweis allerdings dochgelingt, kann und sollte davon ausgegangen werden,
dass der Schaden durch einen schuldhaften Verstoß
gegen die Sorgfaltspflicht entstanden ist. Dem Unternehmen kann allerdings der Nachweis freistehen, dasses den Schaden anhand einer Risikoanalyse und Präventionsmaßnahmen nicht hätte vorhersehen bzw.
verhindern können. Das Verschulden wird damit widerleglich vermutet. Damit hat das Unternehmen mehrere

172 Vgl. Schall (2018), S. 490.
173 Görgen (2019): Unternehmerische Haftung in transnationalen Menschenrechtsfällen, S. 486 f.
174 a.a.O., S. 487.
175 Schall (2018), S. 489-508; vgl. ausführlich zur Legalitätskontrollpflicht im Konzern: Verse (2011): Compliance im Konzern, S. 403-413.
176 Zitiert bei Rother, NJ 2012, 317, S. 319.
177 BGH, Urt. v. 19.09.1984 – VI ZR 271/92.
178 Kritisch: Mäsch (2017): Umkehr der Kausalitätsbeweislast bei einem groben Pflichtenverstoß.
179 BGH NJW 1994, 945; 2018, 301, Rn. 31.
180 Vgl. zahlreiche Beispiele bei Rother, NJ 2012, 317, S. 318.

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III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

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Zutreffend meint Rother, dass es inzwischen an der
Zeit sei, diese Beweislastumkehr zugunsten der Geschädigten ganz grundsätzlich auf das Deliktsrecht
zu übertragen. Mit einer solchen gesetzlichen Regelung würde sich über die vielen von der Rechtsprechung geschaffenen Fälle der Beweislastumkehr und
Beweiserleichterung hinaus kaum etwas ändern. Der
Gesetzgeber hat für Pflichtverletzungen in Vertragsbeziehungen eine allgemeine Verschuldensvermutung
geschaffen; in Vertragsbeziehungen kennen Schädiger und Geschädigte einander, sie sind miteinander
willentlich in Kontakt getreten. Erst recht müsse danneine Beweislastumkehr für Schädigungen von Personen gelten, die nur unfreiwillig mit dem Schädiger in
Kontakt kommen.181

der haftungsbegründenden Kausalität werden daher
insbesondere von Görgen eine Beweislastumkehr oder
Beweiserleichterungen (Beweis des ersten Anscheins)zugunsten der Geschädigten gefordert.183 Eine konkrete Beweiserleichterung im Sinne eines Beweises
des ersten Anscheins wäre zum Beispiel, wenn Geschädigte durch Brände in Textilfabriken im Ausland
die Zugehörigkeit des Zulieferers zum deutschen Auftraggeber durch in Überresten der Fabrik gefundene
Produktsiegel mit dem Markennamen als Beweis bei
Gericht einreichen. Dass es an dem Unternehmen ist,seine Sorgfalt nachzuweisen, ist sachgerecht, weil die
Maßnahmen der Sorgfalt in der Sphäre des Unternehmens liegen, von diesem typischerweise geheim gehalten werden, und für die Geschädigten daher nicht
ersichtlich sind.

gerechtfertigt erscheint.“188 Je größer das öffentlicheInteresse an einer zwingenden Anwendung der Vorschrift, umso eher ist die Verdrängung des gem. Art. 4
Rom-II-VO zur Anwendung berufenen Rechts gerechtfertigt.189 Der Gesetzgeber sollte daher zumindest
in der Gesetzesbegründung deutlich zum Ausdruckbringen, dass ein Lieferkettengesetz einschließlich
der Sorgfaltspflicht und Haftungsnorm gerade in Fällen der grenzüberschreitenden Geschäftstätigkeit vonUnternehmen gelten soll, in denen bisher grundsätzlich allein ausländisches Recht maßgeblich ist. Damit
richten sich sowohl Fragen der Rechtsgutsverletzung
und des Verschuldens als auch der Beweislast nachdem Lieferkettengesetz. Eine Aufspaltung des Haf-

tungstatbestands in verschiedene Rechtsfragen, dienach unterschiedlichen Rechtsordnungen zu beurteilen sind (sog. Dépeçage), wird damit vermieden. Daserleichtert und beschleunigt die Fallbearbeitung durch
deutsche Zivilgerichte.

Ganz besonders ist eine gesetzliche Beweislastumkehr in den hier Betrachteten Fällen von Menschenrechtsverletzungen angezeigt. Auf die Beweisschwierigkeiten aufgrund des fehlenden Einblicks
in unternehmensinterne Prozesse und Strukturen ist
vielfach hingewiesen worden.182 Die Interessenlage
ist hier ähnlich wie bei der Produzentenhaftung. Hinsichtlich des Nachweises der Pflichtverletzung und

Die vom Bundesgerichtshof geschaffenen komplexen
Beweiserleichterungen sind nicht im geschriebenen
Recht geregelt. Die betroffenen Menschen sind daher
erheblichen unklaren Beweisfragen ausgesetzt.184 Aus
diesen Gründen befürwortet auch eine vom Europäischen Parlament in Auftrag gegebene Studie die Einführung einer entsprechenden Beweislastumkehr.185c) ANWENDUNG DEUTSCHEN ZIVILRECHTS
BEI AUSLANDSSACHVERHALTENDie Vorschriften zur Sorgfalt und zur Haftung eines
Lieferkettengesetzes müssen auch insoweit gelten,
wie vor Zivilgerichten wegen im Ausland eingetretener
Schädigungen Ersatz verlangt wird.
Bisher führt die Rom-II-Verordnung der EU186 bei der
Frage, wessen Staates Recht Zivilgerichte bei Auslandssachverhalten anzuwenden haben, zu nicht
befriedigenden und unklaren Ergebnissen: Grundsätzlich ist das Recht am Ort des Schadenseintritts
anzuwenden (Art. 4 Abs. 1 Rom-II-VO), es sei denn, derkonkrete Sachverhalt hat zu einem anderen Staat eine„wesentlich engere Verbindung“ (Art. 4 Abs. 3 Rom IIVO) oder – nur in Fällen von Umweltschäden – die Kläger*innen wählen das Recht des Staates, von dem ausder Schaden verursacht worden ist (Art. 7 Rom-II-VO).
Im Rahmen des (grundsätzlich also ausländischen)anzuwendenden Rechts haben die Gerichte gem. Art.
17 Rom-II-VO deutsche Sicherheits- und Verhaltensregeln „zu berücksichtigen“; zu diesen Sicherheits- undVerhaltensregeln können auch Sorgfaltspflichten wie
die hier diskutierten zählen.187 Allerdings bietet die
bloße richterliche „Berücksichtigung“ von Sorgfaltspflichten den Betroffenen weniger Rechtsschutz alsihre Anwendung.

Es ist nicht zu befürchten, dass der deutsche Gesetzgeber durch einen Anwendungsbefehl zugunsten
seiner eigenen Gesetzgebung ausländische Staaten„bevormundet“. Denn ein Lieferkettengesetz dient der
Verwirklichung der von der Staatengemeinschaft anerkannten Menschenrechte, zu deren Schutz die Staaten sich selbst und einander gegenseitig verpflichtet
haben.

d) VERKNÜPFUNG MIT DEM
VERGABERECHT
Die Missachtung der Sorgfaltspflichten sollte ebenso
wie die Nicht- bzw. unvollständige Vorlage eines Sorgfaltsplanes den (zwingenden) Ausschluss von der Vergabe öffentlicher Aufträge zur Folge haben. Der potenzielle Ausschluss vom öffentlichen Beschaffungsmarkt
kann für Unternehmen aufgrund dessen hoher wirtschaftlicher Bedeutung einen starken Anreiz setzen,
den Sorgfaltspflichten nachzukommen. Der Einsatz desöffentlichen Beschaffungswesens als Druckmittel ist als
Bestandteil des staatlich-wirtschaftlichen Nexus auchin den UNGP ausdrücklich vorgesehen.190

Auch die Gesetzgeber anderer Staaten haben menschenrechtliche Sorgfaltspflichten mit dem Vergaberecht kombiniert. Zum Beispiel sind Unternehmen vonVergabeverfahren in Kalifornien und Maryland ausgeschlossen, wenn ihre Konfliktmineralienberichte nicht
den Anforderungen der Section 1502 des Dodd FrankAct und der Börsenaufsichtsbehörde SEC gerecht werden.191 In Oregon müssen öffentliche Auftraggeber im
Rahmen der Ausschlusskriterien berücksichtigen, ob
die Unternehmen die in der OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains192 geregelten

181 Rother, NJ 2012, 317, S. 324 f.

Abweichend von den Grundregeln der Rom-II-VO sindnationale Rechtsvorschriften dann vorrangig anzuwenden, wenn in ihnen eine gesamtgesellschaftliche
Bedeutung zum Ausdruck kommt, die so wichtig ist,
dass die Vorschriften auch den konkret zu entscheidenden ausländischen Sachverhalt zwingend regeln
sollen (Art. 16 Rom-II-VO). Der EuGH hat entschieden,
dass das angerufene Gericht „auf der Grundlage einer
ausführlichen Analyse des Wortlauts, der allgemeinen Systematik, des Telos sowie des Entstehungszusammenhangs dieser Norm festzustellen hat, dass ihr
in der innerstaatlichen Rechtsordnung eine derartige Bedeutung zukommt, dass „ein Abweichen“ vondem gem. Art. 4 Rom-II-VO anwendbaren Recht als

182 Görgen (2019): Unternehmerische Haftung in transnationalen Menschenrechtsfällen, S. 488; Haider (2019): Haftung von transnationalen Unternehmen und Staaten für Menschenrechtsverletzungen, S. 557; Osieka (2013): Haftung deutscher Unternehmen für menschenrechtsbeeinträchtigende Handlungen ihrer Zulieferer.
183 Görgen (2019): Unternehmerische Haftung in transnationalen Menschenrechtsfällen, S. 488.
184 Saage-Maaß/Klinger (2018): Unternehmen vor Zivilgerichten – Ein Bericht aus der Praxis, S. 262 f.
185 Europäisches Parlament (2019): Access to Legal Remedies, S. 109.
186 Verordnung (EU) 864/2007 vom 11.07.2007 über das auf außervertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht.
187 Grabosch (2013): Rechtsschutz vor deutschen Zivilgerichten.
188 EuGH, Urteil vom 31.01.2019 – C-149/18, Abs. 31.
189 Näher hierzu Hartmann (2018): Sicht des Internationalen Privat- und Zivilverfahrensrechts, S. 302 ff.
190 Martin-Ortega (2018), 75 (77).
191 Sarfaty (2015): Shining Light on Global Supply Chains, S. 439.
192 OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict-Affected and High-Risk Areas: https://www.
oecd.org/daf/inv/mne/OECD-Due-Diligence-Guidance-Minerals-Edition3.pdf

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III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

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Sorgfaltspflichten einhalten. In den Niederlanden wiederum sind Vorgaben zu menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten der Unternehmen in den Auftragsausführungen vorgegeben.

lich gerechtfertigte Kriterien anknüpfende Ungleichbehandlungen sind – im Rahmen der Verhältnismäßigkeit– nicht von dem Verbot betroffen.196 Eine gesetzliche
Regelung in einem Lieferkettengesetz, die an die Unternehmensgröße anknüpft, ist mithin nicht-diskriminierend, da sie an allgemeine und sachlich gerechtfertigte Merkmale anknüpft. Aus demselben Grund schiedeauch ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot
nach Art. 3 GG aus.

nach § 122 Abs. 4 Satz 1 GWB erfüllen. Der Gesetzgeberkann Ausschlusskriterien für Unternehmen aufgrund
derer allgemeiner Eigenschaften im Interesse einesöffentlichen Interesses aufstellen, auch wenn sich die
betroffenen Eigenschaften des Unternehmens nicht
in dessen konkreter Leistung bei der Erfüllung desausgeschriebenen Auftrags niederschlagen. So stellt
beispielsweise der rechtskräftig festgestellte Verstoß
gegen die Verpflichtung zur Abgabe von Sozialversicherungsbeiträgen nach § 123 Abs. 4 Nr. 1 GWB einenzwingenden Ausschlussgrund für Unternehmen dar,ohne dass es darauf ankäme, ob beispielsweise die davon betroffenen Arbeitnehmer*innen mit der Erfüllung
des ausgeschriebenen Auftrags betraut werden sollen
oder ein ähnlicher Auftragsbezug vorliegt. Ähnliches
könnte nach Auffassung der Initiative Lieferkettengesetz auch für Verstöße gegen menschenrechtliche
Sorgfaltspflichten eines Unternehmens durch den Gesetzgeber geregelt werden, indem diese Verstöße inden Katalog der zwingenden (§ 123 GWB) Ausschlussgründe aufgenommen werden.

jetzt öffentlichen Auftraggebern, durch eine einfacheelektronische Abfrage im Wettbewerbsregister nachzuprüfen, ob es bei einem Unternehmen zu relevanten
Rechtsverstößen gekommen ist. Dieses Wettbewerbsregister wird gemäß § 1 des Wettbewerbsregistergesetzes (WRegG) beim Bundeskartellamt geführt.
Strafverfolgungsbehörden und die Behörden, die zur
Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten berufen sind,
sind zur elektronischen Mitteilung von Informationenüber Verstöße an das Bundeskartellamt als Registerbehörde verpflichtet (§ 4 WRegG). Ab bestimmten
Auftragswerten sind alle öffentlichen Auftraggeber
verpflichtet (und unter diesen Auftragswerten ist es
ihnen möglich), vor Erteilung des Zuschlags für einenöffentlichen Auftrag beim Register elektronisch abzufragen, ob das Unternehmen, das den Auftrag erhalten soll, eingetragen ist und somit einen Verstoß
begangen hat (§ 6 WRegG). Bei Erweiterung der in § 2
WRegG genannten Ordnungswidrigkeiten um Verstöße
gegen menschenrechtliche Sorgfaltspflichten würde
folglich die o. g. zentrale Behörde (vgl. oben unter 5.a)diese Verstöße elektronisch dem Bundeskartellamt
mitteilen, sodass öffentliche Auftraggeber diese im
Wettbewerbsregister elektronisch abfragen können.

Im deutschen Vergaberecht sind Gründe für einenzwingenden Ausschluss von Unternehmen von der Auftragsvergabe in § 123 GWB abschließend aufgelistet.
Es handelt sich um Rechtsverstöße, die die Erwartunggesetzestreuen Verhaltens des Unternehmens so sehrin Frage stellen, dass das Unternehmen für einen Zuschlag von vornherein nicht in Betracht kommt. Die
Verknüpfung der Sanktion mit der Nichterfüllung vonSorgfaltspflichten reiht sich in diese Liste der sanktionsbewehrten Gesetzesverstöße und Ordnungswidrigkeiten ein. Ob dies durch Ergänzung des Katalogsin § 123 GWB oder in einem separaten Gesetz geregelt
wird, ist eine Gestaltungsfrage, die dem Gesetzgeberüberlassen ist.
Der Gesetzgeber ist nicht aus europarechtlichen Gründen daran gehindert, den Katalog der zwingenden Ausschlussgründe zu erweitern. Zwar stellt die geltende
Fassung des deutschen GWB eine weitgehende Übernahme der Vorgaben in Art. 57 Abs. 1 bis 3 und 5 UA. 1
der Richtlinie 2014/24/EU193 dar194. Die Richtlinie enthält indes keinen Hinweis darauf, dass Mitgliedstaaten
auf den darin vorgegebenen Katalog beschränkt sind.
Der Gesetzgeber hat selbst die Möglichkeit erkannt,über die verpflichtenden Mindestvorgaben hinauszugehen, und sich bisher nur angesichts der „gravierenden
Rechtsfolge“ dagegen entschieden.195 Diese Wertungmuss bei Verstößen gegen die hier vorgeschlagenen
Sorgfalts- und Berichtspflichten angesichts der (weltweiten) Bedeutung zum Schutz von Menschenrechten,
Arbeitnehmerbelangen und Umweltschutz überprüft
und revidiert werden.
Bei der konkreten Gestaltung der Ausschlussgründe ist
darauf zu achten, dass diese den vergaberechtlichen
Maßstäben standhalten.
Der vergaberechtliche Grundsatz der Diskriminierungsfreiheit (§ 97 Abs. 2 GWB) steht einer Sanktionierung
nicht zwingend entgegen. Zwar müssen Kleinstunternehmen nach den vorgeschlagenen Anforderungen an
ein Lieferkettengesetz geringfügigere Anforderungenerfüllen als große Gesellschaften oder Unternehmen
aus Risikobranchen. Indes verbietet der Grundsatz
der Diskriminierungsfreiheit nicht jegliche Ungleichbehandlung. Durch Gesetze zugelassene und an sach-Aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (§ 97 Abs.
1 Satz 2 GWB) ergeben sich Beschränkungen beim
Ausschluss von Unternehmen von öffentlichen Auftragsvergaben, die in §§ 125, 126 GWB berücksichtigt
sind. So darf der Ausschluss zeitlich nicht unbegrenzt
erfolgen, sondern § 126 GWB schreibt ausdrückliche
Obergrenzen fest. Darüber hinaus müssen Unternehmen die Möglichkeit zur Beseitigung des Ausschlussgrundes im Wege einer „Selbstreinigung“ haben, vgl.
§ 125 GWB.
Die Einhaltung menschenrechts- und umweltschutzbezogener Sorgfaltspflichten in der Lieferkette durchein Unternehmen stellt regelmäßig eine Eigenschaft
dieses Unternehmens insgesamt dar und könnte deshalb sinnvoll auf der Ebene der Eignungskriterien berücksichtigt werden. Dieser Umstand könnte bei derBeachtung von menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten in Vergabeverfahren dadurch problematisch sein,
dass von den Auftraggebern aufgestellte Eignungskriterien nach § 122 Abs. 4 Satz 1 GWB einen hinreichenden Bezug zu dem beschafften Leistungsgegenstandhaben müssen. In der juristischen Diskussion wird jedoch durchaus mit beachtlichen Argumenten die Auffassung vertreten, dass sich die Einhaltung solcher
Standards auch auf die konkrete Leistung des Unternehmens auswirkt und somit – alternativ – entweder
als Eignungs- oder als Leistungskriterium berücksichtigt werden kann.197
Für die Gestaltung einer gesetzlichen, vergaberechtlichen Sanktion in Form eines (fakultativen oderzwingenden) Ausschlussgrundes bei Verletzung bestimmter Sorgfaltspflichten stellt die Notwendigkeit
des Auftragsbezugs von Eignungskriterien indes kein
entscheidendes Hindernis dar. Solche Ausschlusskriterien, die in §§ 123, 124 GWB für andere Fälle vonVerstößen gegen gesetzliche Vorschriften bereits aufgestellt sind, müssen – anders als individuelle, vomöffentlichen Auftraggeber aufgestellte Kriterien – nicht
unbedingt den strengen Maßstab des Auftragsbezugs

Die praktische Umsetzung würde keinen erheblichen
Mehraufwand für öffentliche Auftraggeber verursachen: Das geltende Vergaberecht ermöglicht schone) VERKNÜPFUNG MIT DEM AUSSENWIRTSCHAFTSRECHT
Als weitere Sanktion für die Nicht-Erfüllung der Sorgfaltspflichten sollte ein Lieferkettengesetz den Ausschluss des jeweiligen Unternehmens von der Außenwirtschaftsförderung vorsehen. Die staatliche
Förderung der Außenwirtschaft erfolgt in Deutschland
im Wesentlichen mittels Exportkreditgarantien (Hermesdeckungen), Investitionsgarantien und Garantien
für ungebundene Finanzkredite (UFK). Auslandsge-

schäfte mit finanzschwachen Abnehmern im Globalen
Süden bzw. großen politischen Risiken kämen häufig
ohne diese staatlichen Förderinstrumente nicht zustande,198 da über den privaten Versicherungsmarkt oftmals
keine Deckung verfügbar ist. Dies wird besonders deutlich bei der Förderung großer Infrastrukturvorhaben,
wie dem Bau von Staudämmen oder bei Bergbau-, Erdöl- oder Erdgasprojekten, wo es in der Vergangenheit

193 Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur
Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG, ABl. L 094 vom 28.03.2014, S. 65-242.
194 Ley in: Reidt/Stickler/Glahs, § 123, Rn. 4.
195 Bundestag-Drucksache 18/6281, S. 102.
196 Masing in: Reidt/Stickler/Glahs, Vergaberecht, 4. Aufl. 2018, § 97 GWB, Rn. 49.
197 Vgl. nur Gnittke/Reinhardt (2018), S. 5 ff. und S. 9f.
198 Schaltegger/Schock/Buttscher 2009, S. 8.

62

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

63

immer wieder zu zum Teil erheblichen Menschenrechtsverletzungen gekommen ist.199 Die Staatengemeinschaft hat daher 2011 zu dem Konsens gefunden, dassalle Staaten am staatlich-wirtschaftlichen Nexus, d. h.
wenn sie Wirtschaftsprojekte fördern, mit besonders
wirkungsvollen Mitteln einen sorgfältigen Umgang mit
Menschenrechten sicherstellen sollen, einschließlich
gesetzlicher Vorgaben, soweit angemessen.200

teilung der Förderpolitik des Bundes durch zivilgesellschaftliche Organisationen und das Parlament fehlt es
an einer demokratischen Legitimation der Außenwirtschaftsförderung.

falt und der Berichtspflichten durch Außenwirtschaftsförderung beantragende Unternehmen in das Vergabeverfahren einzubringen.

nämlich die Einhaltung der Sorgfaltspflicht und damit
die Vermeidung der Verletzung von Menschenrechten,
Arbeitnehmerbelangen oder Umweltschäden bzw. unmittelbaren Gefahren von Umweltschäden oder die
Durchsetzung der entsprechenden Dokumentationsund Berichtspflichten, würde einen Eingriff ohnehin
rechtfertigen. Die Regelung kann diskriminierungsfrei
ausgestaltet werden.

Der Bundestag verabschiedet jedes Jahr ein Haushaltsgesetz, in dem er auch die rechtliche Grundlage für die
Gewährung staatlicher Förderungen schafft. In § 3 Abs.
1 S. 1 Nr. 1 bis 3 des Gesetzes über die Feststellung desBundeshaushaltsplans für das Jahr 2019 (HHG)201 ist
ein Ermächtigungsrahmen für die Übernahme exportbezogener Bürgschaften, Garantien und sonstiger Gewährleistungen vorgesehen.202 Die Entscheidung überzu fördernde Exporte, Projekte und Investitionen liegt
bei einem Interministeriellen Ausschuss (IMA). Bei derGestaltung und Anwendung ihrer Exportkreditsysteme
sollen die Mitgliedstaaten gemäß Verordnung (EU) Nr.
1233/2011203 u. a. die allgemeinen Vorschriften derUnion für Maßnahmen im Außenbereich einhalten,
darunter die Achtung der Menschenrechte und die Bekämpfung des Klimawandels. Zudem ist im Rahmen
des Entscheidungsverfahrens über die Gewährung derFörderung das Übereinkommen der OECD über öffentlich unterstützte Exportkredite (sog. Arrangement)204
anzuwenden. Aus diesem ergeben sich jedoch keine
Vorgaben für die relevanten Belange eines Lieferkettengesetzes.
Für menschenrechtliche Aspekte wird aus dem Bereichdes soft law die Recommendation of the Council on
Common Approaches for Officially Supported Export
Credits and Environmental and Social Due Diligence(The „Common Approaches“) der OECD herangezogen.
Nach derzeitiger Rechtslage regelt weder ein deutsches
Gesetz noch eine Verwaltungsvorschrift die Bewilligungskriterien. Es fehlt damit an der Gewährleistungeines transparenten oder durch eine weitere Instanz
kontrollierbaren Verfahrens und einer Regelung spürbarer Sanktionen in Fällen von Nachhaltigkeitsschäden.
Die Prüfverfahren bleiben in der Praxis weitgehend geheim, um die Betriebsgeheimnisse der Unternehmen
zu wahren.205 Transparenz ist aber gerade die Voraussetzung für öffentliche Debatten und Beschwerden bei
menschenrechtlichen Problemen, insbesondere wenndie Bearbeitung und Abwicklung der Anträge regelmäßig auf private Dienstleister übertragen wird.206 Ohne
die Möglichkeit der Überprüfung und kritischen Beur-

Daher sollte ein Lieferkettengesetz vorsehen, dass die
für die Entscheidung zuständige Stelle im Falle einer
Missachtung der Sorgfaltspflichten oder der Nichtbzw. unvollständigen Abgabe eines Sorgfaltsplansdurch ein Unternehmen die Förderanträge solcher
Unternehmen nicht bewilligen darf. Hat die zuständige Behörde einen Sorgfaltsplan für unzureichend
befunden, dementsprechend einen Bußgeldbescheid
gegen das Unternehmen veröffentlicht, und ist seitdem kein den Vorgaben der Behörde entsprechendernachgebesserter Sorgfaltsplan veröffentlicht worden,
so hat der IMA den Antrag auf Außenwirtschaftsförderung schon deswegen abzulehnen. Andernfalls fragt
der IMA die zuständige Behörde an, ob die von den
Antragstellern vorzulegenden Sorgfaltspläne angemessen sind und das Unternehmen die menschenrechtliche Sorgfaltspflicht eingehalten hat. Erfüllt der
Sorgfaltsplan nicht die Anforderungen oder liegt sonsteine Verletzung der Sorgfaltspflicht vor, hat der IMA
den Antrag abzulehnen. Des Weiteren ist ein Unternehmen für einen bestimmten Zeitrahmen von der
Außenwirtschaftsförderung auszuschließen, wenn es
wegen Missachtung der Sorgfaltspflicht rechtskräftig
verurteilt wurde. Denn mit den Mitteln der Außenwirtschaftsförderung unterstützt der Staat indirekt auchdie Geschäftstätigkeit eines Unternehmens insgesamt und gerät dadurch in Verbindung zu etwaigen
Menschenrechtsverletzungen, an denen das Unternehmen beteiligt ist. Zudem steigt die Wahrscheinlichkeit, dass es auch im Zuge des mit Mitteln der
Außenwirtschaftsförderung geförderten Projekts zu
Menschenrechtsverletzungen kommt, wenn das beteiligte Unternehmen insgesamt seiner Sorgfaltspflicht
nicht nachkommt.

Eine solche Regelung in einem Lieferkettengesetz würde auch im Einklang mit dem Grundgesetz stehen. Aus
dem Grundgesetz oder anderem höherrangigem Recht
ergibt sich grundsätzlich207 kein Anspruch von Unternehmen auf Außenwirtschaftsförderung. Der Gesetzgeber kann daher Unternehmen ohne weiteres von der
Außenwirtschaftsförderung ausschließen, solange dabei Grundrechte nicht verletzt werden.
Auch die durch Art. 12 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit würde dadurch nicht verletzt. Die Versagung
von Fördermitteln, auf die kein Anspruch besteht, ist
kein Grundrechtseingriff. Der Zweck der Sanktion,

Ein Ausschluss von der Außenwirtschaftsförderung
eines Unternehmens stellt auch keinen Verstoß gegendas Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 GG dar. Die unterschiedliche Behandlung großer Gesellschaften i. S.
d. § 267 HGB, besonders gefährdeter Unternehmen und
Kleinstunternehmen stellt keine Ungleichbehandlung
dar, da sie an allgemeine und sachlich gerechtfertigte
Merkmale anknüpft.

7. VEREINBARKEIT MIT DEM
GRUNDGESETZ, EUROPARECHT UND
WIRTSCHAFTSVÖLKERRECHTa) GESETZGEBUNGSKOMPETENZ
Für den Erlass eines Lieferkettengesetzes hat der deutsche Gesetzgeber die erforderliche Kompetenz. Die
ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Euro-päischen Union für den Außenhandel (Art. 3 Abs. 1 lit.
a und e AEUV, Art. 207 Abs. 1 AEUV) ist nicht betroffen.

199 Scheper/Feldt (2010), S. 9 und 32.
200 Leitprinzip 4 der UN Guiding Principles on Business and Human Rights von 2011, A/HRC/17/31.

Eine solche pauschale Regelung (unabhängig vonder Höhe der beantragten Deckung) und die bindende Rechtsfolge (ohne behördliches Ermessen) verhilft
einem Lieferkettengesetz zu erhöhter Wirksamkeit,
indem es für Unternehmen einen zusätzlichen Anreiz
schafft, ihrer Sorgfaltspflicht nachzukommen. Zusätzlich sollte durch künftige ergänzende Regelungen die
Vergabe der Außenwirtschaftsförderung transparentergestaltet werden, um zivilgesellschaftlichen Organisationen und dem Parlament die Möglichkeit zu geben,
etwaige Missachtungen der menschenrechtlichen Sorg-

201 Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Jahr 2019 v. 17.12.2018, BGBl. I S. 2528.
202 Grundlagen der Exportkreditgarantien: www.agaportal.de/lexikon/abschnitt-a-grundlagen-der-exportkreditgarantien/i-rechtlichegrundlagen
203 Verordnung (EU) Nr. 1233/2011 vom 16.11.2011 über die Anwendung bestimmter Leitlinien auf dem Gebiet der öffentlich unterstützten
Exportkredite.
204 Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits, 1.1.2018.
205 Paul (2010), 4.3.
206 Scheper/Feldt (2010), S. 58. Wenn keine Grundsatzfragen betroffen sind und der Deckungsumfang nicht besonders groß ist, werden
die Euler Hermes Kreditversicherungs AG und die PricewaterhouseCoopers AG mit der Prüfung und Abwicklung der Anträge beauftragt.
207 Ausnahme: Wegen des Willkürverbots (Art. 3 GG) kann ein Unternehmen einen Anspruch darauf haben, dass der IMA von einer steten,
gleichen Ausübung seines Ermessens entsprechend seiner Verwaltungsrichtlinie nicht grundlos abweicht.

64III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sichaus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Die Regelungsmaterie desGesetzes gehört zum „Recht der Wirtschaft“ im Sinne
dieser Vorschrift.

c) BESTIMMTHEIT DER ANFORDERUNGENb) GRUNDRECHT DER BERUFSAUSÜBUNGSFREIHEIT UND EIGENTUMSGARANTIE
Das deutsche Verfassungsrecht erfordert es, extraterritoriale Sorgfaltspflichten von in Deutschland ansässigen Unternehmen in Einklang mit den Anforderungen
und Schranken insbesondere des Eigentumsschutzes(Art. 14 GG) und der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12
GG) dieser Unternehmen zu bringen. Die Privatnützigkeit der unternehmerischen Betätigung muss dabei
in einem ausgewogenen Verhältnis zum Anliegen desSchutzes des Gemeinwohls und der Menschenrechte
stehen.208 Grundsätzlich verfügt der Gesetzgeber wegen des bedeutenden Stellenwertes des Schutzes vonMenschenrechten über einen erheblichen Spielraum
bei der Umsetzung der UNGP.209 Innerhalb dieses Spielraums entnehmen Boor/Nowrot der Verfassung gar eine„staatliche Einwirkungsverantwortung“, aus der „rechtliche Impulsgebungspflichten“ erwachsen könnten.210
Gesetzliche Pflichten sind ausgewogen, wenn sie den
Schutz der Menschenrechte in der (internationalen)
Geschäftstätigkeit der Unternehmen verbessern undzugleich zumutbar sind.211 Hingegen dürfen sie keine
Erfordernisse aufstellen, deren Einhaltung und Umsetzung wesentlich von Umständen abhängen, auf die die
Unternehmen keinen bestimmenden Einfluss haben.212
Das Ausgewogenheitserfordernis rückt nicht zuletzt die
Frage nach der (internationalen) Wettbewerbsfähigkeit
von deutschen Unternehmen im Verhältnis zu ausländischen Wettbewerbern in den Fokus.213 Einer potenziellen Gefährdung der Wettbewerbsfähigkeit deutscher
Unternehmen kann mit einem Lieferkettengesetz in angemessener Weise begegnet werden. Erstens sollte derAdressatenkreis so geregelt sein, dass auch ausländische Unternehmen die Pflichten erfüllen müssen, wenn
sie in Deutschland geschäftstätig sind, indem sie etwa
ihre Produkte auf dem hiesigen Markt in Konkurrenz

zu den deutschen Unternehmen anbieten. Zweitens
würden deutsche Unternehmen ab Geltung eines Lieferkettengesetzes Sorgfaltsanforderungen leichter bei
ihren ausländischen Lieferanten durchsetzen können,
da diese dann schon von Gesetzes wegen zur Erstellung
und Implementierung eines angemessenen Sorgfaltsplans verpflichtet sind, ganz gleich welche Kunden in
Deutschland sie beliefern. Drittens wird die Qualität der
Produkte deutscher Hersteller im In- und Ausland nochangesehener sein, was Nachhaltigkeitsaspekte angeht.
Indes fehlt es bisher in Deutschland an den rechtlichen
Anreizen, die Sorgfaltsanforderungen auf das eigene
Unternehmen zu übertragen und anzuwenden (vgl. II).
Wenn ein Lieferkettengesetz wie hier vorgeschlagen in
Kraft tritt, dürften durch weitere Initiativen der Interessengruppen und aus der Privatwirtschaft zusätzlicheHilfsmittel entwickelt werden.
Der Begriff „Angemessenheit“ ermöglicht auch eine Berücksichtigung der Größe des Unternehmens und anderer relevanter Faktoren wie der Risikogeneigtheit derGeschäftstätigkeit bei der Bestimmung der erforderlichen Maßnahmen. Da großen, umsatzstarken Unternehmen regelmäßig mehr finanzielle und personelle
Mittel zur Verfügung stehen, ist bei ihnen umso eher
zu erwarten, dass sie in ihrer Aufbauorganisation eine
Unternehmenseinheit für die Achtung der Nachhaltigkeitsbelange einplant und mit umfangreichen Mitteln
ausstattet.
Im Ergebnis ist daher davon auszugehen, dass die
Grundrechtseingriffe durch ein Gesetz entsprechend
den Anforderungen der Initiative Lieferkettengesetz gerechtfertigt wären.

Bei der Beurteilung der hinreichenden Bestimmtheit
abstrakter Rechtsbegriffe betrachtet das Bundesverfassungsgericht die Bedeutung und Eingriffsintensität
der Norm einerseits und die sachlichen Eigenarten desRegelungsgegenstands andererseits.214
Dabei ist zu berücksichtigen, dass Gesetze notwendigerweise abstrakt-generell und unbestimmt sein müssen, um auf eine lange Zeit in einer Vielzahl von Fällen
angewandt werden zu können. Aus diesem Grund sollte
ein Lieferkettengesetz Kriterien nennen, anhand derer65

der Angemessenheitsbegriff konkretisiert werden kann(vgl. Vorschlag III.4.e). Überzeugende Gründe sprechen
im Kontext der globalisierten Wirtschaft und der Menschenrechte dafür, statt einer spezifischen Auflistung
von Sorgfaltsmaßnahmen den Normadressat*innen offene, an das soft law anschlussfähige Anforderungenzu nennen.
Die Anforderungen an die Bestimmtheit können so erfüllt werden.

d) EUROPÄISCHE WARENVERKEHRSFREIHEIT
Gemäß Art. 34 EU-Vertrag sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen und alle Maßnahmen gleicher
Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Ein
zukünftiges Lieferkettengesetz würde die Einfuhr jedenfalls nicht direkt beschränken. In den Warenverkehr
wird nicht eingegriffen, nur setzen sich Unternehmen
einem Bußgeld- und Haftungsrisiko aus, wenn sie nicht
hinreichend in ihren Wertschöpfungsketten auf Sorgfalt
hinwirken. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat inlängerer Rechtsprechung immer wieder und mit dogmatisch unterschiedlichen Begründungen Beschwerden
gegen nationale Gesetze wegen vermeintlicher Verstö-

ße gegen die Warenverkehrsfreiheit zurückgewiesen.215
Er dürfte auch die Sorgfaltspflicht in einem zukünftigen
Lieferkettengesetz kaum als eine Maßnahme auffassen,
die wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung zwischen den Mitgliedstaaten wirkt. Eine etwaige indirekt
spürbare Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit wird
auf Grundlage der Rechtsprechung des EuGH jedenfalls
als durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls
ausreichend gerechtfertigt angesehen werden können,216 zumal nicht ersichtlich ist, dass sie den Binnenmarkt stärker als für die Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels notwendig beeinträchtigen würde.

208 Paschke (2016), S. 125.
209 Ebd.
210 Boor/Nowrot (2015): Rechtspolitische und verfassungsrechtliche Betrachtung, S. 50 f.
211 Paschke (2016), S. 125.
212 Ebd.
213 Ebd.
214 Maunz/Dürig/Grzeszick, GG (2017) Art. 20 Rn. 60.
215 Holst (2018):, Keine einheitliche Dogmatik des EuGH für die sachgerechte Begrenzung des Anwendungsbereichs der Warenverkehrsfreiheit.
216 EuGH, Urt. v. 20.2.1979, Rs. 120/78 – Cassis de Dijon.

66III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes

III. Mögliche Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzese) WIRTSCHAFTSVÖLKERRECHT (GATT UND
GATS)In jedem Fall müsste die Behörde mit hinreichenden
Ressourcen ausgestattet werden, um die Durchsetzungeines Lieferkettengesetzes zu ermöglichen.

Die in GATT217 Art. I verankerte Meistbegünstigungsklausel verbietet die Diskriminierung bei der Ein- und
Ausfuhr zwischen gleichartigen Waren verschiedener
Vertragsparteien. Erfasst werden Regelungen wie Zölle
und Belastungen aller Art, die anlässlich der Ein- oderAusfuhr erhoben werden. Ebenso dürfen innere Abgaben wie Steuern, sonstige Belastungen sowie auchalle Gesetze und sonstige Vorschriften nicht Waren bestimmter Vertragsparteien begünstigen. GATT Art. III
verbietet die Diskriminierung zwischen inländischen
und eingeführten Waren. Erfasst werden ebenfalls einerseits innere Abgaben wie Steuern und sonstige Belastungen sowie jegliche Vorschriften über den Verkauf,
das Angebot, den Einkauf, die Beförderung, Verteilung
und Verwendung von Waren sowie Mengenvorschriftenüber die Veredelung oder Verwendung von Waren. Nachherrschender Meinung in Literatur218 und Rechtsprechung des WTO-Schiedsgerichts219 fallen nur solche
Regelungen in den Anwendungsbereich der genannten
GATT-Bestimmungen, die zwischen „gleichartigen Waren“ unterscheiden, das heißt produktbezogen sind.
Ein Lieferkettengesetz ist jedoch keine solche produktbezogene Regelung, sondern regelt das Verhalten vonUnternehmen, indem es ihnen die Einhaltung einer
menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht vorschreibt. Es
fällt zunächst aus dem Anwendungsbereich der genannten GATT-Bestimmungen heraus. Auch nach dersich im Schrifttum verbreitenden Auffassung, dass auchsog. PPM (process and production methods), das heißt
Regelungen, die sich mehr auf die Herstellung als auf
die Qualität des Produkts beziehen, vom Anwendungsbereich des GATT Art. I und III erfasst seien, also zum
Beispiel Einfuhrverbote für Produkte, die mit Kinderarbeit hergestellt wurden220, fiele ein Lieferkettenge-

9. STÄRKUNG VON GOVERNANCESTRUKTUREN UND HILFSANGEBOTEN

setz nicht in die Gruppe der erfassten Regelungen. Ein
Lieferkettengesetz bezöge sich nicht auf Herstellungsprozesse, sondern stellt Verhaltensregeln für Unternehmen für seinen Umgang mit Tochtergesellschaften undLieferanten auf, bei deren Verstoß inländische Sanktionen drohen.
Selbst wenn jedoch der Anwendungsbereich der
GATT-Diskriminierungsverbote eröffnet wäre, fiele ein
Lieferkettengesetz zur Regelung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht nach vordringender Auffassung
in der Literatur221 unter die allgemeine Ausnahmeklausel des GATT Art. XX a), die Maßnahmen zum Schutzeder öffentlichen Sittlichkeit erlaubt. Auch die jüngste Rechtsprechung des WTO-Schiedsgerichts im USGambling222 und im EC-Seals Fall223 ist so auszulegen,dass Regelungen zum Schutze der Menschenrechtevon der Ausnahmeklausel zum Schutz der öffentlichen
Sittlichkeit erfasst werden und damit nach WTO-Recht
erlaubt sind. Besonders offensichtlich wird die Richtigkeit dieses Ergebnisses an Beispielen auf dem Gebiet des zwingenden Völkerrechts (ius cogens)224: Die
Warenverkehrsfreiheit als einfaches Völkerrecht verdient keinen höheren Schutz als beispielsweise das
Verbot der Sklaverei.225

Als wichtige Aufgabe der Entwicklungszusammenarbeit
muss weiterhin die Stärkung staatlicher Institutionen und
zwischenstaatlicher Partnerschaften und Initiativen mit
dem Zweck der Kompetenzsteigerung verfolgt werden.
Für eine praktische Umsetzung wichtig ist außerdem,
dass die Regierung weiterhin Unternehmen Anleitungen und Hilfestellungen für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht bereitstellt.228
Durch ein Lieferkettengesetz kann bspw. das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) ermächtigt

67

werden, durch Rechtsverordnung nähere branchenspezifische oder schutzgutbezogene Bestimmungen zu Inhalt, Verfahren und Reichweite der Sorgfaltspflichten zu
erlassen. Diese Bestimmungen kann das BMAS unter
Beteiligung der Interessengruppen, beispielsweise im
Format eines Runden Tisches, entwickeln.
Zudem ist es unerlässlich, dass die Informations- und
Vermittlungsangebote der Außenhandelskammern, vonGermany Trade and Invest (GTAI), der GIZ, der AWE undder Alliance for Integrity weiter gefördert werden.

217 Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen von 1947 (GATT, General Agreement on Tariffs and Trade, 1947) ist als GATT 1994 gemäß
Art II des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation Bestandteil des Übereinkommens und findet sich in Anhang 1
A (Multilaterales Übereinkommen zum Warenhandel). Die Vertragstexte finden sich zum Beispiel in World Trade Organization, The Marrakesh Agreement establishing the World Trade Organization and its annexes, 2. Auflage Cambridge 2017 oder auch auf der homepage
der WTO (www.wto.org).

Nichts anderes kann im Fall des GATS gelten. Der Fall
US-Gambling hat hinreichend dargelegt, dass jedenfalls solche Vorschriften für grenzüberschreitende
Dienstleistungen zulässig sind, die die öffentliche Moral oder Ordnung schützen und dass diese Begriffe im
Sinne der Menschenrechte ausgelegt werden können.
Damit wäre ein Lieferkettengesetz auch im Fall vonDienstleistungen WTO-konform.
226

218 Siehe statt aller: van den Bossche/Zdouc (2013): The Law and policy of the World Trade Organization, S. 325-328.
219 Siehe zum Beispiel Japan–Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, 4 October 1996.
220 Siehe zum Beispiel weitere Verweise bei Humbert (2018): WTO and Child Labour, S. 99; Howse/Regan (2000):, The pro-duct/process
distinction, S. 249–289.
221 Marceau (2006): WTO dispute settlement and human rights, S. 206; Humbert (2018): WTO and Child Labour, S. 101; Bartels (2009):
Trade and Human Rights, S. 585.
222 WTO, United States – Measures Affecting the Cross border Supply of Gambling nd Betting Services, Report of the Panel, 20 April 2005,
WT/DS285/R.
223 WTO, European Communities–Measures Prohibiting the Importation and Marketing of seal Products, Report of the Appellate Body, 22
May 2014, WT/DS400/AB/R, WT/DS401/AB/R.

8. INSTITUTIONELLER RAHMEN

224 Zum ius cogens zählen nach Ansicht der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen u.a. das humanitäre Völkerrecht, das Recht

Strenge Gesetze sind ohne starken institutionellen Rahmen wirkungslos. Dies zeigt ein Vergleich mit dem Problem der Geldwäsche: Deutschland hat zwar ein strenges
Geldwäschegesetz. Die zuständigen Behörden habenaber keine Kapazitäten zur Prüfung und Umsetzung. In
der Folge gerät die Geldwäsche außer Kontrolle.227 Ähnlich verhält es sich mit der Steuerfahndung.

225 Cottier (2002):, Trade and human rights, S. 114.

Für die Durchsetzung eines Lieferkettengesetzes kämen
folgende Behörden in Betracht:

auf Selbstbestimmung sowie die Verbote der Rassendiskriminierung, der Folter und der Sklaverei, siehe ILC, Annual Report 2019,
Chapter V, Conclusion 23.
226 Das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services) ist als Anhang 1 B
gemäß Art. II des Übereinkommens zur Errichtung der WTO Bestandteil des Überkommens.

 das Zollamt;
 das Umweltbundesamt;
 das Bundesamt für Justiz; neu zu schaffende Behörde.

227 Handelsblatt (2018): „Kaum Überwachung: Geldwäsche in Deutschland – ein Staat verliert die Kontrolle“.
228 Die UN Working Group on the issue of human rights and transnational corporations beobachtet, dass weltweit sowohl aus Wirtschaftskreisen als auch aus der Zivilgesellschaft beklagt wird, es seien zu wenig Anleitungen seitens der Regierungen verfügbar, UN Working
Group, Bericht A/73/163 vom 16.07.2018, Abs. 33.

IV. Quellen

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V. Impressum

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Die Initiative dankt insbesondere Heike Drillisch, Annelie Evermann, Dr. Franziska Humbert,
Johanna Kusch, Maren Leifker und Dr. Miriam Saage-Maaß für ihre Mitwirkung bei der Erstellung
des Gutachtens.
Ein besonderer Dank gilt Rechtsanwalt Robert Grabosch der Kanzlei Schweizer Legal für die
rechtliche Recherche und Beratung in Einzelfragen.
Die Schlussfolgerungen, die die Initiative daraus gezogen hat, geben ausschließlich Positionen
des Bündnisses wieder.

HERAUSGEBERV.
IMPRESSUM© Initiative Lieferkettengesetz
Februar 2020, Aktualisiert im Mai 2020
Die Rechte an den Abbildungen 1-5 liegen bei der Initiative Lieferkettengesetz.

REDAKTION:

Johannes Heeg, Michelle Trimborn

LAYOUT:

Bertram Sturm, www.bertramsturm.de

Initiative Lieferkettengesetz
Stresemannstr. 72, 10963 Berlin
Kontakt: Johanna Kusch, info@lieferkettengesetz.de
www.lieferkettengesetz.de

DIE INITIATIVE LIEFERKETTENGESETZWIRD GETRAGEN VON:

Ein Gutachten der Initiative Lieferkettengesetz
mit Unterstützung von
Rechtsanwalt Robert Grabosch, Kanzlei Schweizer Legal