．特 集

特集

人口減少下の都市計画の課題

人口減少下の都市計画制度の課題
Issues of Urban Planning Policies in a Depopulating Society
黒川洸＊By Takeshi KUROKAWA

１．はじめに私が都市計画・歴史的風土分科会の会長を務めさせて頂いている社会資本整備審議会で、昨年、諮問された『新しい時代の都市計画はいかにあるべきか』の第一次答申が出され、国会の論議を経て「まちづくり三法」の法改正が行われた。
本稿では、人口減少に至るまでの都市計画制度に関する背景と課題を概観すると共に、今回の法改正だけではなく、その先を見越した対応について、個人的な認識と見解を交えて、述べたい。

２．我が国の人口の推移
我が国における戦後からの人口推移をみると、昭和２０年（１９４５年）に７，２００万であった人口が１億

出典：社会資本整備審議会
都市計画・歴史的風土分科会
第４回中心市街地再生小委員会補足説明資料

図−１ 都市圏別の人口推移（平成１２年を１００とする指数）

２，７００万程になり、都市圏を中心に５，０００万人位増加している。そして、それと共に１人当たりの GDPも増えている。この急速な変化に追いつくために、日本の都市は困難な対応を強いられてきていた（図−１）。
このような中で、日本の都市計画は都市における経営や運営の視点が欠け、都市の建設計画となってしまった面がある。又、短期間に人口が都市に集中したことによって、多くの人々は現在の生活が都市的な生活と思いつつ生活している様に見受けられる。
しかし、これが本当に都市的な生活なのかという疑問がある。例えば、先進国の中で見ると、日本人の都市的生活とは実は大いなる田舎であって、本当は違うのではないか、とも思える。
この増加を辿ってきた人口が一昨年ピークを迎え、１４歳以下の子供が減り、６５歳以上の人口が増えていくという少子高齢化の社会へと向かいつつあるのが現状である（図−２）。

資料：国立社会保障・人口問題研究所のデータ

図−２ 日本における人口割合＊財団法人 計量計画研究所理事長

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６7又、世帯構成から見ると、これまで標準世帯は夫婦２人に子供２人であったが、東京２３区で は、１４．土地利用の推移

人の世帯が３分の１、２人の世帯が３分の１、その更に、農業の分野で１９６０年代に肥料や農耕機具他の世帯が３分の１になってきている。今後は１人が急速に発達して、農業が石油漬けになるに従い、世帯あるいは２人世帯が主力となり、夫婦２人に子それまでの薪炭林の炭や枯れ葉などが不要となって供２人というのは必ずしも代表的な世帯ではあり得いった。このため、里山や平地林も必要がなくなり、なくなる。

新たに住宅地として利用できる土地が供給されるこ

これから都市のあり方を考える場合には、これまととなった。

での標準世帯という概念を考え直す必要がある。今この農業における変化が、都市公団などによる郊では、１人世帯では入居出来なかった公営住宅にお外でのニュータウン事業において、都市が発展する

いて、１人でも入居が可能になったり、身障者の方々一つの大きな原因ともなった。

やドメスティックバイオレンスを被った人たちも公そして、昭和４３年の都市計画法の大改定により、的住宅に入れて、救済できる様になってきているの線引きという概念が導入された。この時、市街化区である。

域内においては、スプロール地域の再整備よりも人口増加による新市街地の整備が優先されることと３．モータリゼーションの進展
次に、自動車の保有台数の推移をみると、昭和なった。一方、市街化調整区域となった地域は都市的整備が出来なくなり、適時、様々な修正を施しつつ、平成１４年の改訂で若干見直された。

４８年に社会全体の生産性がカタストロフィー的にこの期間の産業別生産額の推移を見ると、第３次下がったオイルショックがあったにもかかわらず、産業が非常に大きくなり、第２次産業の伸びが鈍化

自動車保有の台数と運転免許保有者数は一貫して伸して下降傾向となり、農業は微小な額で留まっていびている（図−３）。

る（図−４）。

資料：国土交通省陸運統計要覧平成１６年版

図−３ モータリゼーションの進展

資料：内閣府「国民経済計算年報」

図−４ 産業別国内生産額の推移

このことは、日本社会において、車が必要不可欠

第２次産業における生産額の鈍化は、工場跡地をなものとなり、特に大都市の都心部以外は自動車が発生させ、その跡地に、昨今、問題となっている大ないと生活できない、又は、自動車があるからこそ型ショッピングセンターが進出してきた。この工業

様々なところに住むことが可能になっていると考え区域に指定されている地域（跡地）に大型商業施設られる。現在は、概ね７，０００万台の保有があって、が建つことが都市計画として問題視され、今回の改７，０００万人が車の運転免許を持ち、数の上では運転正の一つのキーポイントになっている（図−５）。

免許を持っている人は車を１台持っている状況である。

一方、第１次産業である農業は総面積が減り、耕作放棄地が増えてきている。このことは、都市の人口の減少にともなって、これまでの住宅用地を再び

8

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６

．特 集

５．地球温暖化対策
一方、地球的規模の視点に立つと温暖化対策があり、京都議定書で日本は国際公約をしている。地球温暖化の原因となる温室効果ガスの削減目標は平成２年時排出量の ６％ であるが、排出量の現状から、（これまでの超過分を含めて）累積で１３％ 程の削減が必要となる。この数値は産業界の努力だけでは達成困難であり、住宅や運輸の部分でもかなり削減しなければならないと思われる。例えば、国土交通省担当分の中で、住宅の CO２ 削減は一番大きな要素
資料：平成１６年度「土地白書」
土地白書による「工場廃棄面積」を「工場跡地面積」としている

図−５ 工場の跡地面積の推移

であり、省エネ住宅とするために密閉度の高い住宅などを推進する政策などが予想される。
現在、COP３（Third Session of the Conferenceof the Parties：気候変動枠組条約第三回締約国会

農地に転用するという意見もあるが、その意見は現実的ではないことを意味していると思われる。
更に、中心市街地を空洞化した原因の一つとして、公共施設の郊外立地の問題がある。
市役所などは未だ中心市街地に多いが、文化施設や美術館、図書館は郊外へ移転し、病院も大規模な駐車場を確保するために中心地から外へ行く。高校に至っては市街化調整区域に建設が可能であり、予算の関係から高い土地よりは安価な市街化調整区域へ出て、中心市街地から人が集まるような施設が郊外に出ていく状況にある。最近になればなる程、その傾向が顕著となっている（図−６）。
今回改正した新しい都市計画法では、この様な状
況がベースとなり、公共施設も開発許可の対象として制約をかけることになった。

出典：環境省資料、気象庁資料、経済統計要覧２００４年版
温室効果ガス世界資料センター（WDCGG）HP

図−７ 二酸化炭素排出量と大気中濃度の変化

議、以下同様）では１９９０年基準で ６％ 減であるが、今 後 の２０〜３０年 の 間 に CO２ 排 出 量 を４０％ か ら
５０％ 減らすような施策を考えなければならないと思われる。既に、実はヨーロッパを中心として、その検討が始まっている。
今後、地球温暖化対策として、都市にも何らかの規制が更に必要になると考えられる。
これまでの我が国における住宅立地や交通手段の選択は基本的に個人の自由選択であり、大規模商業は事業者のビジネスを中心とした自由選択に任せた
結果が今の都市であると、私は認識している。
今回の見直しでは住宅や交通には直接触れずに、第

出典：人口移動等社会経済動向と土地利用に関する調査（平成１５年度国土交通省土地・水資源局）

１歩として大規模商業について制約をかけることになった。

図−６ 農地転用面積の推移

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６9

次に、医療施設、社会福祉施設、学校の建築を目

６．まちづくり三法の見直し的とする開発行為に対しても、開発許可が必要と「まち」について、社会資本整備審議会を始め、なっている。

様々なところで議論され、景観法ができたり、最後都市計画区域制度の見直しでは、新たに準都市計の国土総合計画などを考え合わせると、今後の進む画区域を決めることができる。要するに、都市計画べき方向は、区域外では制限がないので、準都市計画区域という地域をつくり、立地の制限をかける。市町村だけで●過度に自動車に依存しないは隣の市町村と調整が困難な場合があり、広域的観●安全・安心で美しいコンパクトなまち点から指定権者を都道府県とする。地方分権から見●再編整備に向けた都市運営

ると、規制のレベルとしては上位の決定機関が出てきたことが大きな見直しの方向である。

を目指すことが適切と考えられる。
殊に「再編整備に向けた都市運営」とは、前述したが（２．我が国の人口の推移）、今までの都市計画

７．安全安心で美しい中心市街地とするにはは、都市計画法というよりは都市建設計画法に近く、「まちづくり三法」の改正だけで、中心市街地をこれからは都市の運営や経営という視点で対応して見直すには不十分であり、その次の対策が必要であいく必要があるということである。

る。このことは、審議に関わった都市計画・歴史的今回の「まちづくり三法」の見直しにおいて、改正されたのは都市計画法と中心市街地活性化法であり、都市計画法を中心に見直しが図られている。

風土分科会の全ての方が認識している。
しかし、具体的な対策としては、種々様々な意見がある。

時代の趨勢である規制緩和や地方分権の観点から私としては、都心（まちなか）居住、冗長な商店

みると、今回の改正は規制強化であり、時代に逆行街の再編と公共公益施設の導入、質の高い公共交通していると思われるが、規制が必要な場合もある。

サービスの提供が重要なポイントと考えている。

新たな都市計画制度ではゾーニングを強化してい都心（まちなか）居住という点で、以前とは逆のる。大規模集客施設で１ha 以上の商業施設は、商流れがあり、高齢の女性の人たちが郊外からまちな業地域か近隣商業地域、又は、準工業地域においてかでの生活を希望している。例えば、御主人が亡くのみ立地可能となっている。即ち、工業地域にはそなった後、どこが一番安全、安心できるかという時のままでは立地できない。準工業地域についても、に、郊外の戸建て住宅より都心のマンションに来た特別用途で見直す必要がある。

ほうが良い。その人たちが都心に住めば、商業でもその基本計画は国が認定するが、準工業地域でも色々なマーケットができ、まちなかが活性化する要

基本的には立地の抑制を条件とする。要するに都市因となる。現在、東京の都心に居住しているのは、計画としては、商業地域や近隣商業地域が商業の立その様なご夫婦か若い高額所得者である。今後、商地すべき地域ということである。

店街とか公共施設を含めて、再編整備の議論を生活

また、非線引きの白地地域でも、原則として立地できない。但し、地区計画を立て、事前に承認をえの観点から深めていく必要があると考えている。
次に、質の高い公共交通サービスの提供であるが、れば立地できる、即ち、都市計画が先行する仕組み

具体的なところで解決すべき問題があり、土地利用である。と交通の連携が上手くいっていない。例えば、身障
２

大規模集客施設というのは１万 m を超える施設者や高齢者、自転車、歩行者が安心して動ける道路であり、これらは限定的に都市計画で決めたところや出会った人々が会話できる歩道などのサービスを以外は立地できないようにするのが今回の大きな特提供する道路が、今後、都心の道路として要求され徴である。このために民間利用者には都市計画の提てくると考えられる。それは、必要な車線数で道路案制度を認め、その提案に対しては１年以内に都市幅員を決めるような現状の道路ではない。

計画審議会は、回答しなければならないとなっている。

10

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６

私たちが掲げている都市計画道路の見直しというのも、都市計画決定している道路建設を止めるとい．特 集

うことではなく、４車線を２車線の道路にして歩道を拡げる等のことも含めて見直すべきであると考えている。

ないかと考えている。
一方、将来の公共交通として、LRT（Light RailTransit：軽量軌道交通、以下同様）が非常に有力

更に、地方の都市や大都市の郊外では、公共交通視されており、社会資本整備審議会でも都市整備関機関の乗客は高校生と高齢者で、多くの人々の交通連部会からではなく、環境部会や技術部会で整備の手段の対象になっていない現実がある。このことか必要性が議論されている。

ら、魅力的な公共交通について考えていく必要があ

しかし、日本では昭和４０年代の後半に路面電車る。例えば、ピーク時に５分〜１０分間隔。オフピーが廃止され、LRT の基礎的な技術が既に失われてク時で１０分〜２０分間隔。早朝深夜は２０分間隔。

いるために、再度、路盤をストックして、新しい形運賃は３キロ以内ではワンコイン。これ位のことがの LRT をつくらなければならない。そのためには、必要と思われる。今後、公共交通を建設、運営する整備のルールなどが必要であり、都市計画の上からためには、PFI などの民間を活用した様々な工夫がも、質の高い公共交通サービスとしての LRT に期必要であるが、これまでの建設と運営と一緒にした待すると共に、LRT 事業制度の確立を望む次第で採算性を中心とした基準ではなく、サービスを基本ある。とした新しい概念による基準にした方が良いのでは

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６11