６６西川智

特集 ● 社会資本における防災危機管理／報告

日本の防災行政システムの進展と今日の課題
西川

智＊




 
  
 



 



    

 







 


 

 ＊

＊ 内閣府災害予防担当参事官

Ｄ
ｉ
ｒ
ｅ
ｃ
ｔ
ｏ
ｒｆ
ｏ
ｒＤ
ｉ
ｓ
ａ
ｓ
ｔ
ｅ
ｒＰｒ
ｅｐ
ａ
ｒ
ｅｄｎｅ
ｓ
ｓ，Ｐｕｂ
ｌ
ｉ
ｃＲｅ
ｌ
ａ
ｔ
ｉ
ｏｎｓａｎｄＩ
ｎ
ｔ
ｅ
ｒｎａ
ｔ
ｉ
ｏｎａ
ｌＣｏｏｐ
ｅ
ｒ
ａ
ｔ
ｉ
ｏｎ, Ｃａｂ
ｉｎｅ
ｔＯｆ
ｆ
ｉ
ｃ
ｅ，Ｇｏｖｅ
ｒｎｍｅｎ
ｔｏ
ｆＪ
ａｐ
ａｎ
原稿受理 ２０
０７年３月１６日
東京大学都市工学科修士号取得後、１
９８２年国土庁に入庁。８９年より防災局に勤務し国際防災の十年（ＩＤＮＤＲ）を担当。９２年より国連ジュネーブ本部にて国際緊急援助を担当し、帰国後は東京都庁、国土庁、国土交通省に勤務。２００１年〜０４年までア
ジア防災センター所長、０４年７月より現職。０４年１
０月には新潟県中越地震に対応、０５年１月には国連防災世界会議（ＷＣＤＲ）
を成功に導く。現在、ＢＣＰ、減災の国民運動などを担当。

までの災害による犠牲の苦い経験の上に成り立って

１．はじめにいる（Fig.1）。本論ではそれらを中心に日本の防災

平成１
６年には７月の新潟・福島、福井の豪雨、そ行政システムの進展と今日の課題について紹介する。

れに続く１０個の台風の本土上陸、１０月の新潟県中越

２．戦後日本の防災行政の第一の転換点

地震、平成１
７年には３月の福岡県西方沖地震、７月―伊勢湾台風と災害対策基本法の千葉県北西部を震源とする地震、８月の宮城県沖を震源とする地震、９月の台風１４号、１７年末から１８

５
９年９月、伊勢湾台風が名古屋を中心とした地域

年初にかけては戦後２番目の豪雪被害と改めて自然を直撃、死者・行方不明者５，０
９８名、さらには戦後復災害の脅威を認識させられる出来事が続いた。

興を遂げつつあった中京工業地帯に深刻な打撃をもさらに、首都直下地震、東海地震、東南海・南海

たらした。それまでも４５年以降毎年のように１，０００地震、日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震いずれも人規模での自然災害による犠牲者があったが、伊勢が、いつ発生してもおかしくないと言われており、湾台風の被害は、突出して大きく、かつ名古屋を中

これに対してどれだけ事前の準備ができるか、わが心とする広範囲を高潮と暴風雨で壊滅させ、その惨国は「巨大災害までの時間との競争」に直面してい状は日本をゆるがした。伊勢湾台風は、それまでのる。

日本の防災行政の弱点を浮かび上がらせ、その抜本

他方、２
００５年１月に神戸で開催した「国連防災世的な強化を促す大事件であった。この災害を契機に、界会議」の成功、その成果文書である「兵庫行動枠

従来の防災体制の不備が指摘され、総合的かつ計画

組みＨＦＡ」が日本の防災システムをベースにした防的な防災行政体制の整備を図るための基本法の制定

災体制構築を各国に呼びかけていること、さらにイの機運が高まった。

ンド洋大津波災害の被災国に対する日本の防災面で

伊勢湾台風から２年間、政府および与党内でさまの助言などもあり、世界各国が日本の防災システム

ざまな議論がなされた結果、６１年１０月に災害対策基を手本とするべく、東京、神戸、つくば、京都、静本法が成立した。この法律では、総合的かつ計画的

岡、和歌山など各地での防災活動を勉強に訪問してな防災行政の整備及び推進を図るため、①防災に関いる。筆者がいる内閣府防災には０５年１月以降２年する責任の所在の明確化、②国および地方を通ずる間で７０か国７国際機関から５７５名の防災の専門家が防災体制の確立、③防災の計画化、④災害予防対策

来訪している。

の強化、⑤災害応急対策の迅速・適切化、⑥災害復そのような機会に日本の防災行政の進展について

旧の迅速化と改良復旧の実施、⑦財政負担の適正化、外国の方々からよく質問されるいくつかの共通のポ⑧災害緊急事態における措置等災害対策全般にわた

イントがある。日本の戦後の防災行政の進展は今日る施策の基本の確立を行うこととしている。

国際交通安全学会誌 Ｖｏ
ｌ．
３
２，Ｎｏ．
２

（６）

平成１９年７月

６７

日本の防災行政システムの進展と今日の課題
（人）
7,000

年
人
昭和２０ ６，
０
６
２
２１ １，
５
０
４
２２ １，
９
５
０
２３ ４，
８
９
７
２４ ９
７
５
２５ １，
２
１
０
２６ １，
２
９
１
２７ ４
４
９
２８ ３，
２
１
２
２９ ２，
９
２
６
３０ ７
２
７
３１ ７
６
５
３２ １，
５
１
５
３３ ２，
１
２
０
３４ ５，
８
６
８
３５ ５
２
８

6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0

昭
20

25

30

35

40

45

年
３
６
３
７
３
８
３
９
４
０
４
１
４
２
４
３
４
４
４
５
４
６
４
７
４
８
４
９
５
０
５
１

人
年
人
９
０
２
５
２ １
７
４
３
８
１
５
３ １
５
３
５
７
５
５
４ ２
０
８
３
０
７
５
５ １
４
８
３
６
７
５
６ ２
３
２
５
７
８
５
７ ５
２
４
６
０
７
５
８ ３
０
１
２
５
９
５
９ １
９
９
１
８
３
６
０ １
９
９
１
６
３
６
１ １
４
８
３
５
０
６
２ ６
９
５
８
７
６
３ ９
３
８
５ 平成元 ９
６
３
２
４
２ １
２
３
２
１
３
３ １
９
０
２
７
３
４ １
９

50

55

年
人
５
４
３
８
６
３
９
７ ６，
４
８
２
８
８
４
９
７
１
１
０ １
０
９
１
１ １
４
１
１
２
７
８
１
３
９
０
１
４
４
８
１
５
６
２
１
６ ３
２
０
１
７ １
７
７

60

平
元

5

10

15 17
（年）

注）平成７年の死者のうち、阪神・淡路大震災の死者については、いわゆる関連死９１２名を含む。平成１７年の死者、行方不明者数は速報値。
資料）昭和２０年は主な災害による死者・行方不明者（理科年表による）。昭和２
１〜２
７年は日本気象災害年報、昭和２８〜３
７年は警察庁資料、昭和
３８年以降は消防庁資料による。

Fig. 1 自然災害による死者・行方不明者数

この法律は「基本法」の名のとおり、その後、現

災害対策基本法では、国、都道府県、市町村、

在に至るまでの日本の防災行政の骨格を作る上でい

指定公共機関、住民等、それぞれについて防災上のくつかの大変重要な要素を持っており、その基本的責務を定めており、それを担保する手段の一つとしな考え方は、今日でも自然災害に悩まされている各て、それぞれの当事者が防災に関する計画を策定す

国が手本とするほどの画期的な特徴が３点含まれてることを義務づけたこと。
戦後、伊勢湾台風までの間にも日本は大規模な台いる。
内閣総理大臣を長として、全閣僚および防災に

風や地震の甚大な被害を被り、そのたびに、それぞ関係の深い半公的機関（現在は、日本赤十字社、日れの災害の反省を踏まえて、個別の法律が制定され

本銀行、日本放送協会、日本電信電話株式会社）をてきた。災害対策基本法は、これらの個々の法律に構成員とする中央防災会議という、国レベルでの防基づく個別の施策の上に、国全体としての防災への

災行政の最高の調整組織を設置したこと。また、電取り組みを総合的・体系的に進めるための制度的な気、ガス、輸送、通信その他の公益的事業を営む法枠組みを定めた画期的な基本法であった。

人で内閣総理大臣が指定する法人を指定公共機関とまた、災害対策基本法の制定と前後して、６０年にし、防災への責務を有することを明確にしたこと。

は治山治水緊急措置法が、６２年には激甚災害に対処

これにより「防災」が幅広い関係者が、それぞれ責するための特別の財政援助等に関する法律が制定さ任分担を明確にして取り組むべき国家の重要事項でれ、それぞれ災害の予防と復旧に関する投資を担保あり、かつ、関係する民間部門が協力する責務が明する制度も確立した。また、６０年には関東大震災の確にされたこと。

記念日でありかつ二百十日に当たる９月１日を「防政府が毎年、防災に関する計画および防災に関

災の日」
と定め、
以後毎年、
地震や台風等に対する国してとった措置の概況を国会に報告することを義務

民の防災意識の喚起を図る各種行事や広報活動が展づけたこと。これは政府の「法定白書」のさきがけ

開されることとなった。

となるものであり、災害の少ない年であっても、「防これらの努力があいまって、６０年代半ばからは、災」が国家の重要議題として必ず国会で審議される

日本の風水害や土砂災害等による犠牲者数は、４０年仕組みができたこと。以来、衆議院、参議院ともに代、５０年代に比べて劇的に減少した。この間、日本「災害対策特別委員会」が各国会で必ず設置される制に来襲する台風の数には長期的な変動はなく、国を度化がなされたこと。また、この計画およびとった挙げての防災への投資と努力が効果を発揮したとい措置については予算額、決算額を国会に報告するこえるであろう。

とにより、結果的には防災関係予算の安定的な確保につながったこと。

ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
ｉ
ｅｗ Ｖｏ
ｌ．
３
２，Ｎｏ．
２

（７）

３．防災行政第二の転換点―阪神・淡路大震災

Ｊｕ
ｌ
ｙ，
２００７

６
８

西川

智

９
５年１月１
７日早朝、阪神・淡路地域が直下の地震

長が指定行政機関の長等に指示をすることができるに襲われた。この地震での建物倒壊・火災等を直接こと、非常災害対策本部および緊急災害対策本部に原因とする死者は５，５２１人、これに関連死を含める

現地対策本部を置くことができること、国および地と６，４３７人の犠牲者という大惨事となった。直下の方公共団体は、自主防災組織の育成、ボランティア

地震により、神戸市役所の旧庁舎は６階がつぶれ、による防災活動の環境の整備、高齢者・障害者等に兵庫県庁も被害を受け、また市内の消防署や警察署

特に配慮すること、地方公共団体の相互応援に関すも被害を受け、真っ先に被害情報を収集し緊急対応

る協定の締結に関する事項の実施に努めなければなを始めるべき、警察、消防の初動は遅れた。地震のらないことなどであった。これらは主に、阪神・淡震度情報も当初は、「京都で震度５」とＮＨＫで速報

路大震災直後の政府の対応についてさまざまな教訓され、最も激しい揺れが生じた神戸市内の震度情報をもとに、発災後の速やかな対応を可能とするためが外部に伝わるには時間を要した。被害の激しかっの準備および緊急時の対応の円滑化に資するものでた東灘区をはじめとした各区役所も最初の数時間はあった。

十分な人手もなく、庁舎も被災し電気もなく、まさ

阪神・淡路大震災以前は、大きな地震があるとすに手さぐりの対応しかとれなかった。これらのこと

れば、東海地方や首都直下の地震であって、関西はにより、伊勢湾台風以降日本で構築してきた災害緊

地震とは無縁であり、神戸では地震が起こらないと急対応のための仕掛けの初動が機能不全に陥った。

いうことが根拠なく一般市民の間でも、また消防職

１９６
１年の災害対策基本法では、災害対応は、まずは員の間でも信じられていた。筆者が９０年夏に神戸そ市町村がこれにあたり、市町村の能力を超える場合

ごうで防災フェア開催の準備を進めていた際には、には都道府県がこれにあたり、さらに大災害の場合

当時の地元の消防関係者から「神戸では山津波はあには、都道府県知事の要請に基づいて国が動くといっても地震はないので地震の展示パネルを多数出しうボトムアップの災害対応を基本としていた。自衛ても見る人はいない」と指摘されたことが記憶に残隊の災害派遣も知事の派遣要請があって初めて可能っている。この地震が、それまで地元ではほとんどとなる制度となっていた。このため、朝７時過ぎに意識されていなかった野島断層の活動により引き起空が明るくなりＮＨＫのヘリコプターからの中継で、こされたことから、全国を対象とした地震に関する

神戸市内数カ所から黒煙が立ち上っている映像が伝調査研究の促進のための体制の整備と、全国の都道

えられ、初めて、これは神戸市を中心とした地域が府県を対象として地震防災緊急事業五カ年計画の作

激しい被害を受けたことが目で見て取れ、他方、地成およびこれに基づく事業に係る国の財政上の特別

元の消防・警察から上がってくる犠牲者数は正午前措置について定める地震防災特別措置法が、平成７までは２けたの数字に過ぎないというミスマッチが年に制定された。

現れた。市内の水道管の破損により消防水利が失わ

阪神・淡路大震災では、８１年の耐震設計基準の改れ、家屋倒壊により道路は寸断され、また、発災当

定以前に建てられた建築物の被害が甚大であったこ

初は交通規制が満足にかけられなかったため、通行とから、建築物の耐震改修の促進に関する法律が、可能な道路は渋滞し、消火作業や救急搬送は難航し同じく平成７年に制定された。阪神・淡路大震災をた。

契機としたこれら一連の法律の整備により、日本の阪神・淡路大震災は、伊勢湾台風以降、日本の大防災行政体制は大幅に拡充された。

都市の中心部が初めて大地震に襲われた災害であり、さらに、平成１３年１月の中央省庁再編を機に、そそれまでの日本の防災体制のさまざまな弱点をあぶれまで中央防災会議の事務局を司っていた国土庁防り出した。この震災を契機に、防災体制全般の見直

災局は内閣府に移行し、以後、防災担当大臣が常にしの必要性が指摘され、政府は、平成７年６月、災内閣府に置かれるようになった。このことは、政府

害時の緊急通行の確保に関する災害対策基本法改正の中で、中央防災会議の長である内閣総理大臣を補を行い、さらに平成７年１２月、災害対策基本法の大佐する立場とはいえ、常に防災行政について責任を改正が行われた。その主な内容は、著しく異常かつ持つ者が明確に任命されていることになり、政府の激甚な災害の場合には、災害緊急事態の布告がなく

災害緊急対応、さらには、予防施策の拡充の上で大ても、内閣総理大臣を本部長とする緊急災害対策本

きな効果があった。平成１３年以降に発生した主要な部を設置することができること、緊急災害対策本部

災害では、常に、直後に防災担当大臣が被災地に入国際交通安全学会誌 Ｖｏ
ｌ．
３
２，Ｎｏ．
２

（８）

平成１９年７月

６９

日本の防災行政システムの進展と今日の課題【住宅】国土交通省調べ（H15推計値）
住宅の全体戸数約4,700万戸【病院】厚生労働省調べ（H17年度）

S56年以前
うち耐震性が不足する
建築の戸数 と推計される住宅戸数
約1,850万戸
約1,150万戸

全体の25％
全体の39％

回答なし
不明 83病院
57病院（1.2％）（8.4％）
すべての建物が新耐震基準
新耐震基準に従って建設に従って建設された病院
された建物がない病院
2,494病院（36.4％）
1,209病院（17.7％）
一部の建物が新耐震基準に従って建設された病院
2,482病院（36.3％）【学校】文部科学省調べ（H17年度）
耐震診断未実施建物
36,582棟（27.9％）
昭和57（1982）年以降建物
47,190棟（36.1％）

全体棟数
130,853棟

耐震性がある建物（改修済みを含む）
20,562棟（15.7％）
耐震性あり
67,752棟（51.8％）

昭和56（1981）年以前の建物
83,663棟（83.9％）【防災拠点となる公共施設】消防庁調べ（H17年度見込）
耐震診断未実施
59,783棟（31.2％）

耐震性がない建物で未改修のもの
26,519棟（20.3％）

耐震性なし＋未診断
63,101棟（48.2％）

診断済47,081棟（56.3％※）
47,081棟（耐震診断実施棟数）※56.3％＝
83,663棟（昭和56年以前）

耐震性なし（耐震診断実施済）
23,585棟（12.3％）

昭和57年以降建築
80,593棟（42.1％）

耐震性あり（耐震診断実施済）
11,548棟（6.0％）

耐震性未確保
（耐震診断未実施含む）
83,368棟（43.6％）

耐震性確保
108,059棟（56.4％）

改修済（耐震診断実施済）
15,918棟（8.3％）

注）学校の対象は、公立中学校。病院の対象は、災害拠点病院および救急救命センター。公共施設の対象は、地方公共団体が所有または管理する防災拠点となる庁舎、文教施設、診療施設、消防本部等。

Fig. 2 建築物の耐震化の現状データ

り、政府として万全の対応を図る姿勢を明確にする

物倒壊等によること、また、そのほとんどが、地震ことができてきている。

発生後約１５分以内の死亡であったことが明らかにな

４．迫り来る大規模災害への備えと地震防災戦略

り、しかも、昭和５６年の耐震設計基準改訂前の住宅に被害が多かったことが判明し、そしてこの事実が、阪神・淡路大震災以降、日本に近い将来大きな被広く国内で知られるようになってから、「地震によ害をもたらすと予想される地震について、中央防災

る犠牲者を減らすには、まず建物の耐震化だ」とい会議の下に置かれた専門調査会において、人的・物

ういわば当たり前のことが平成１３年ごろから広く理的・経済に関し定量的な被害想定を順次実施してき解されるようになった。阪神・淡路大震災直後にはている。東海地震の被害想定は平成１５年３月に、東政府や自治体の緊急対応の迅速化により被害の拡大

南海・南海地震については平成１５年９月に結果が公をどう食い止めるかが大いに議論されたが、むしろ表された。首都直下地震については、平成１６年１２月

予防的な対策を講じることによって被害規模をいかと１
７年２月に結果を公表した。繰り返しＭ７〜８クに小さくするかという「減災」の重要性が認知を得

ラスの地震が発生している日本海溝・千島海溝周辺

るようになった。
現在の日本の建築物の安全性は万全ではない。住

海溝型地震については、平成１８年１月に結果を公表

宅については、現行の建築基準が施行された昭和５６

した。
いずれの被害想定結果も、現状のままでは、阪神・年以前に建てられたもののうち耐震性に乏しいと推

淡路大震災を超える深刻な事態の発生を示唆してい定されるものが全国で約１，
１５０万戸あり、全住宅ス

る。このような大地震への対策として、命を救うた

トックの約２５％を占める。また、日頃多くの人々のめに最も効果が見込まれるのは、建築物の耐震化で命を預かり、また、災害時に応急対策活動の拠点とある。阪神・淡路大震災の死者の原因についての兵なる学校や病院、防災拠点となる公共施設等につい

庫県監察医による調査結果で、犠牲者の約８割が建ても、半数近くは耐震性に問題があると指摘されて

ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
ｉ
ｅｗ Ｖｏ
ｌ．
３
２，Ｎｏ．
２

（９）

Ｊｕ
ｌ
ｙ，
２００７

７
０

西川

智

東海地震の地震防災戦略

東南海・南海地震の地震防災戦略（減災目標）
今後10年間で死者数、経済被害額を半減
約9,200人（減災目標）
今後10年間で死者数、経済被害額を半減
約17,800人

約4,500人

死者数 （うち、揺れによる

死者数約8,600人 約8,600人減少

死者数約7,900人）約4,700人減少［約4,700人減少の内訳］［約8,600人減少の内訳］

住宅等の耐震化（※）
津波避難意識の向上
住宅の耐震化に伴う出火の減少
海岸保全施設の整備
急傾斜地崩壊危険箇所の対策

住宅等の耐震化

約3,500人減
約700人減 （※）具体目標の例
住宅の耐震化率75％→90％へ
約300人減（平成15年）（10年後）
約100人減 ・「地域住宅交付金制度」の活用
・税制 等
約90人減

経済被害額 約37兆円

約9,100人

死者数 （うち、津波による

津波避難意識の向上（※）
海岸保全施設の整備

経済被害額 約57兆円

約19兆円

地域外等への波及約12兆円減
約3兆円減

生産活動停止（労働力、事業用資産の確保）
東西幹線交通寸断（新幹線高架橋・道路橋の
耐震化等）

約31兆円
約27兆円減少［約27兆円減少の内訳］［約18兆円減少の内訳］
資産喪失（住宅棟の耐震化等）

約3,600人減（※） 津波避難意識の向上

約800人減
具体目標の例
急傾斜地崩壊危険箇所○津波ハザードマップの作成・周知の対策
約300人減策定率100％へ○津波防災訓練の実施
住宅の耐震化に伴う出火の全沿岸市町村で実施等減少
約300人減さらなる推進化方策を検討中（国土交通省）

約18兆円減少

約3,700人減

資産喪失（住宅等の耐震化等）
地域外等への波及約19兆円減
約4兆円減

約2兆円減

生活活動停止（労働力、事業用資産の確保）

約3兆円減

約2兆円減

東西幹線交通寸断（新幹線高架橋・道路橋の
耐震化等）

約1兆円減

注１）被害想定の数字は最大のケース。
２）数字は四捨五入の関係で合計が一致しない場合がある。

Fig. 3 東海地震、東南海・南海地震の地震防災戦略【減災目標】
今後10年間で死者数（想定）を半減
・風速15m/s
約11,000人→約5,600人（半減）・風速3m/s
約7,300人→約4.300人（4割減）【減災目標】
今後10年間で経済被害額（想定）を4割減
・風速15m/s
約112兆円→約70兆円（4割減）
・風速3m/s
約94兆円→約60兆円（4割減）

具体目標

具体目標

住宅・建築物の耐震化：
耐震化率 75％→90％

復旧費用軽減対策：
・住宅・建築物の耐震化率 75％→90％
・緊急輸送道路の橋梁の耐震補強を概ね完了
・耐震強化岸壁の整備率 約55％→約70％

家具の固定：
家具の固定率 約30％→60％
密集市街地の整備：
不燃領域率 40％以上
初期消火率の向上：
自主防災組織率 72.5％→96％
急傾斜地崩壊危険箇所の対策：
急傾斜地の崩壊による災害から保全される戸数 約1.3倍

避難があれば犠牲者は減らすことが可能となる。このような考え方の下、
平成１７年３月の中央防災会議において、東海地震と東南海・南海地震について、人的被害、経済被害の軽減について達成時期を含めた具体的目

企業による事業継続：
・BCP策定企業の割合
大企業：ほぼ全て 中堅企業：50％以上
交通ネットワーク早期復旧対策：
・住宅・建築物の耐震化率 75％→90％
・緊急輸送道路の橋梁の耐震補強を概ね完了
・耐震強化岸壁の整備率 約55％→約70％

Fig. 4 首都直下地震の地震防災戦略の概要

標（減災目標）を定め、これを達成するために重点的かつ戦略的に取り組むべき事項を取りまとめた地震防災戦略が策定された（Fig.3）。
さらに平成１８年４月には首都直下地震の地震防災戦略を策定し、住宅の耐震化等の対策の「選択と集中」
により、効果的、効率的な対策の実施に努めることとしている（Fig.4）。
平成１７年９月には、中央防災会議

において「建築物の耐震化緊急対策方針」を決定し、いる（Fig.2）。
しかしこのことは、建築物の耐震化を進めること

全国レベルの目標として今後１０年間に住宅の耐震化により、現状で想定される被害を減少させることが率を９０％に向上させることを位置づけ、また、学校可能であることを示している。さらに、海溝型地震や病院等の公共建築物の耐震化についても具体的なでは、大津波の発生が想定されるが、迅速で的確な

数値目標の設定に努めるとともに、緊急性の高い施

国際交通安全学会誌 Ｖｏ
ｌ．
３
２，Ｎｏ．
２

（１０）

平成１９年７月

７１

日本の防災行政システムの進展と今日の課題

設を絞り込み、重点化を図りながら着実に耐震性を住者が、自らの安全の問題として、耐震診断を申し確保することとした。これに基づき、平成１７年１１月込むという行動を起こし、また、その結果に問題がには、「建築物の耐震改修の促進に関する法律」があれば改修のための投資をしなければならない。津

改正され、各地方公共団体において、建築物の耐震

波対策についても、海底を震源とする地震の発生と化目標や相談窓口の設置、耐震診断、耐震改修に対ともに気象庁が津波警報を発し、それがテレビ・ラする助成制度等を盛りこんだ、自「建築物の耐震化緊急対策方針」（中央防災会議決定、H17.9）
建築物の耐震化を国家的な緊急課題と位置づけ○住宅の耐震化率 75％→90％（今後10年間）○公共建築物等の耐震化 具体的な数値目標の設定に努める 等

治体毎の耐震改修促進計画を定めることになった。また、住宅の耐震診断や耐震改修のための費用の支援措置として、平成１７年度補正予算および１
８年度予算において、耐震診断、耐震改修に対する補助事業を大幅に拡充・増額するとともに、平成１
８年度より、住宅や事
業用建築物に係る耐震改修促進税（下線部は拡充部分）

建築物耐震改修促進法の改正（H17.11） 基本方針、耐震改修促進計画の作成（目標を設定して耐震化推進）○地方公共団体による耐震改修促進計
画の策定
その他
特定建築物
○耐震診断、耐震改修の指示の対象に（事務所、賃貸マンション等） （住宅等）
学校や老人ホーム等を追加
指導等○指示に従わなかった建築物の公表
病院、百貨店、ホテル等【追加】学校、老人ホーム、危険物を取扱う工事等制を創設するなど、建築物の耐震

５．災害被害を軽減する国民運動
さて、このように建築物の耐震化の促進のための行政による制度的な促進策は整備されつつあるが、実際には、その建物の所有者や居指導員

指示、立入検査等＋公表

化の促進のための環境整備が充実されている（Fig.5）。

道路閉塞

耐震診断、耐震改修に対する補助事業の大幅拡充・増額○住宅・建築物耐震改修等事業の拡充・増額
・地域要件撤廃（全国に適用）、緊急輸送道路沿道建築物の補助率拡充（H17補正、H18）
・予算20億円（H17）→30億円（H17補正）、130億円（H18）○地域住宅交付金制度の活用
住宅、事業用建築物に係る耐震改修促進税制の創設（H18）○住宅：所得税（工事費用の10％（20万上限）税額控除）、固定資産税（最大3年間1/2減額）○事業用建築物：所得税、法人税（所得価格の10％の特別償却）
Fig. 5 建築物の耐震化方策の強化

３ 企業や家庭等における安全への投資の促進（投資のインセンティブ）

はじめに −安全・安心に価値を見いだし行動へ−
・安全､安心を得るために自助､共助､公助の取組が必要

・職場や自宅で安全への投資を促進

・個人や家庭、地域、企業等が減災のための行動と投資を息長く行う国民運動へ

・ビジネス街、商店街における防災意識の醸成（「守る防災から攻める
防災へ」）
・事業継続計画（BCP）への取り組みの促進

１ 防災（減災）活動へのより広い層の参加（マスの拡大）耐震補強工事の一例

・地域の祭りに防災のコーナーを４ より幅広い連携の促進（様々な組織が参加するネットワーク）

・防災訓練の際に家具備品の固定
・防災教育の充実

・国の機関、自治体、学校、公民
館、ＰＴＡ、企業、ボランティア団
体などの連携学校教育の充実､大学生の課外活動の促進､公民館の防災講座の開催
ぼうさい探検隊

ガソリンスタンドを使った帰宅困難者支援訓練

２ 正しい知識を魅力的な形でわかりやすく提供（よいコンテンツを開発）

５ 国民一人ひとり､各界各層における具体的行動の継続的な実践（息の長い活動）

・絵本や写真集、紙芝居、ゲーム等
多様な媒体の活用

・地域ごとに防災活動の推進会議の設置を促進

・災害の体験談の活用

・地域、学校、職場等における防災活動の優良事例の表彰
紙芝居「いなむらの火」

防災ポスターコンクール防災担当大臣賞

Fig. 6 国民運動の推進に関する基本方針の概要

ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
ｉ
ｅｗ Ｖｏ
ｌ．
３
２，Ｎｏ．
２

（１１）

Ｊｕ
ｌ
ｙ，
２００７

７
２

西川

智

ジオで報道され、自治体の防災無線で避難指示が呼動の展開を図っていくことが、平成１８年４月の中央

びかけられても、それを聞いた住民が、避難場所が防災会議で決定された。

どこか、安全な避難路はどこかを事前に把握した上中央防災会議では、この基本方針を受けて、災害で、迅速に避難しなければ、人命は救われない。行

被害を軽減する国民運動の具体化に向けた取り組み

政による公助に加え、個々の自覚に基づいた自助、について検討を進め、その結果を平成１８年１２月に取さらには、地域コミュニティにおける共助の取り組

りまとめ公表した。そこでは、各地域の防災活動に大みが、減災には必要である。

きな役割を占めていた団体の他に、
公民館、
ＰＴＡ、

平成１
６年は、巷間「災」の年と言われるほど、記

青年会議所、商工会議所等の防災活動への参加を促録的な災害により全国各地で甚大な被害が発生し、し、それぞれの得意な分野を生かして、互いに協力

平成１
６年の自然災害による死者・行方不明者数はしながら、各地域での防災活動を展開することなど

３
０
６名にのぼり、平成７年以来の記録となった。被の方法論を提案している。

災地では、「ここは地震のない土地なのに」「ここ６．企業防災とＢＣＰ

は普段台風が来ないのに」という声も聞かれた。平
成１７年３月には、これまで地震活動が活発でなかっ最近、日本で死者をもたらした大きな地震は、偶た九州北部の福岡県西方沖で最大震度６弱の地震が然、平日の通常の勤務時間帯に発生していない。阪

発生した。

神・淡路大震災は３連休明けの月曜日の未明、新潟

改めて、世界でも稀有の多様な災害の巣にある日

県中越地震は土曜日の夕刻、福岡県西方沖地震は日

本列島に生きていく以上は、いつでもどこでも自然

曜日の昼前に発生している。しかしながら、もし、災害の脅威から逃れることはできないことが認識さこれらの地震が平日の昼に発生したならばどのようれることとなった。自然災害からの安全・安心を得な被害が発生したであろうか。その場合の従業員やるためには、行政による公助はもとより、個々の自顧客の安全確保は、その空間を持っている企業が行覚に基づいた自助、身近な地域コミュニティ等によわなければならない。企業は、工場、店舗、事務所

る共助が必要であり、社会のさまざまな主体が連携

等という形で、地域の中の場所を占有しており、地して、減災のために行動すること、それらの主体が域の良き隣人として、地域の防災に協力しなければしかるべき安全のための投資を行うことが必要であならない。企業が提供する財やサービスの円滑な供る。そしてこの行動と投資を持続させるための社会給がなければそれだけで、経済被害が発生する。新の仕組みを作っていかなければならない。この動き

潟県中越地震に際しては、地震後、早期に業務を再が社会全体に広がっていき、個人や家庭、地域、企開できた企業とできなかった企業とで明暗がわかれ、業、団体等が日常的に減災のための行動と投資を息そのことが地域の雇用にも重大な影響をもたらした。

長く行う国民運動を展開することにより、災害の被０１年のアメリカでの９．
１１テロ事件、さらには、新潟害を軽減し、一人でも多くの人を救うことにつなげ

県中越地震の教訓から、日本で急速にＢＣＰ（Ｂｕｓｉ-ていかなければならない。

ｎｅ
ｓ
ｓＣｏｎ
ｔ
ｉ
ｎｕ
ｉ
ｔ
ｙＰ
ｌ
ａｎｎ
ｉ
ｎｇ：事業継続計画）の必要性

これまで、防災への取り組みは、ともすれば専門が認知されるようになった。Fig.7にＢＣＰの概念を家や防災担当者に任せて行うものと考えられていた示す。ＢＣＰとは、災害時にその企業にとっての重要が、最近、さまざまな主体の連携による新しい防災への取り組みの萌芽が見られる。国民運動の展開に当たっては、防災活動へのより幅広い層の参加を確保し、参加者に正しい知識をわかりやすく提供することが必要である。さらに、防災知識を身につけ、防災意識を持った参加者が、企業や家庭において防災のための投資を促進し、幅広いネットワークを組織することが必要である。このような取り組みを、
国民一人ひとり、各界各層において、息長く続けて

災害発生
100％
操︵
業製
度品
供
給
量
な
ど
︶

いかなければならない。このような考え方の下、
Fig.6で示す事項を基本方針として、減災の国民運

国際交通安全学会誌 Ｖｏ
ｌ．
３
２，Ｎｏ．
２

事前

事後

復旧

許容限界
目標の回復時期 現状の回復時期 時間軸
現状の予想復旧曲線
BCP実践後の復旧曲線

Fig. 7 事業継続計画（ＢＣＰ）の概念図（１２）

平成１９年７月

７３

日本の防災行政システムの進展と今日の課題

業務が中断しないこと、また万一事業活動が中断し東地方を襲ったカスリン台風がもし再来し、東京がた場合には、目標復旧時間内に重要な機能を再開さ

大規模水害に見舞われたらどうなるか、また被害のせ、業務中断に伴う顧客取引の競合他社への流出、軽減のために今後どのような措置を講じるべきか、

マーケットシェアの低下、企業評価の低下などから

中央防災会議の場で検討を始めたところである。

企業を守るための経営戦略をいい、バックアップシ

他方、減災のための新しい技術も次々と実用化さステムの整備、バックアップオフィスの確保、安否れている。地震のＰ波とＳ波の伝播速度の違いを利確認の迅速化、要員の確保、生産設備の代替などが用して、地震発生直後に震源と規模を推定し、被害その典型である。ＢＣＰが策定されていることにより、をもたらすＳ波の到達時刻を予測し速報する「緊急事業が早期に回復することで、雇用の確保による社

地震速報」が平成１９年秋から一般に供用されること

会不安の軽減、取引停止による連鎖的な影響を抑制

が、平成１９年３月の中央防災会議で発表された。すすることができ、地域や国全体の経済、社会の安定

でに平成１６年より、鉄道事業者や建設業者などへのにつながることとなる。企業も防災のための自助、情報提供は試験的に開始されてきたが、今後は、専共助の取組には欠かせない。

用受信機器やテレビを通じて広く国民に速報される

日本の企業は、地震等の自然災害の経験を踏まえ、ことになる。この緊急地震速報が有効に活用できれ事業所の耐震化、防災訓練の実施などでは、諸外国

ば、特に、地震発生時の交通機関での被害の大幅なに比べて先進的と評価されている。しかし、大手企減少に役立つことが期待されている。一方、この速業のＢＣＰの策定率が欧米企業では５〜６割なのに対報の意味が広く市民に理解され、発令時の行動ルーし、平成１７年時点では１割程度となっている。このルが共有されなければ、たとえば高速道路上で緊急ため、中央防災会議では、平成１５年よりこの分野の地震速報に驚き、後続車を意識せず急ブレーキをか検討に着手し、平成１７年８月には、事業継続ガイド

ければ玉突き事故を引き起こしかねないなど無用のラインを公表した。これを受けて政府では平成１８年

社会的混乱や被害をもたらすことにもなりかねない。

度より、企業の防災への取り組みの評価に基づいて、この周知と活用も減災のための国民運動の大きな課

日本政策投資銀行が政策的な低利融資を行う「防災題である。
昭和３４年の伊勢湾台風を契機に、中央防災会議と対応促進事業（防災格付）」融資制度を創設した。

いう場を通じた総合化により防災行政を進歩させて

７．おわりにきた日本は、今後減災に国を挙げて取り組むことに

平成１
７年末から１８年初の冬季には、戦後２番目に成功すれば、来るべき巨大災害までの時間との競争

多い１５２名が豪雪により亡くなった。また、平成１８に勝つことができるであろう。そのための国民的関

年９月には宮崎県で竜巻により３名が、１１月には北心をいかにして持続させ、災害の教訓と防災文化を

海道で竜巻により９名が犠牲になった。政府では高次の世代にいかにうまく伝えることができるか、あ齢化社会を踏まえた豪雪に対する対策の検討を進め、らゆる知恵と工夫を駆使することが求められている。

平成１８年１
１月に、豪雪地帯対策基本計画を改定した。

災害はいつも突然にやってくる。しかしこの文章

１２月からは、内閣府と気象庁を中心に関係省庁が竜をご覧になっているあなたはまだ間に合うはずです。

巻等突風災害対策の検討をはじめ、０７年６月にはそまずは、今夜お休みになる前に、寝室の家具が固定の中間取りまとめを行う予定である。

されているか、そうでなければどちらに倒れてくる

また、平成１
７年のアメリカでのハリケーン・カトのか、ぜひ注意していただければ幸いです。

リーナ災害などを契機として、将来、昭和２２年に関ＩＡＴＳＳ Ｒｅｖ
ｉ
ｅｗ Ｖｏ
ｌ．
３
２，Ｎｏ．
２

（１３）

Ｊｕ
ｌ
ｙ，
２００７