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SNDS252221231（2006）
自然災害科学 J

寄稿
報告
牧ハリケーン・カトリーナの災害対応と復旧・復興－米国の危機管理システムは如何に機能したのか－

紀男＊・林春男＊

１．はじめに復興対策の確立，大規模水害発生時の対策の的確

２００５年８月末に米国メキシコ湾岸地域を襲ったな実施のための事前の備え」に関する検討を行う

カテゴリー５のハリケーン・カトリーナ災害から事がこの委員会の設置の目的である。

一年が経過する。この災害では，ルイジアナ，ミまた，日本は今世紀前半に東海・東南海・南海

シシッピー，アラバマの３州を中心にして，強地震というハリケーン・カトリーナのような被災風・降雨・高潮による甚大な被害が発生した。

地が広域にわたる災害に見舞われる事が予想され特に大きな被害を受けたのはニューオリンズ市ており，こういった広域災害に対してどのようにであった。堤防が決壊し中心市街地の８割が水没備え，対応するのかは今後の日本の防災を考えるし，さらに災害対応においても，避難できない市上での重要課題となっている。

民が数万人も取り残され，衛生環境や治安の悪化

ハリケーン・カトリーナ災害は，今後の日本の危など，時間の経過とともに状況が悪化する事態が機管理体制，さらには災害後の対応，復旧・復興対発生，連邦政府をはじめとする災害救援活動の遅策のあり方を考える上で重要な示唆を与えてくれさ・貧弱さが多くの非難を浴びた。災害からほぼる。本稿は，ハリケーン・カトリーナ災害では，米一年が経過した現在も，特に低所得者が居住して国の危機管理システムに基づき，どのように災害いた地域では被災した人々が地域に戻ってこな対応，復旧・復興が行われたのか，さらにはその問い，被災した住宅の取り壊しが行われていない，題点は何であったのかについて，２度に渡る現地調

どの組織が復旧・復興を主体的に進めていくのか

査（２００５年１２月１０１７日，２００６年３月１８２６日）と文を巡っての混乱が続く等，復旧・復興に関して多献調査の結果から明らかにするものである。

くの問題が山積している。

２．被害の概要

日本の３大都市圏はハリケーン・カトリーナで大きな被害を受けたニューオリンズ市同様，一度ハリケーン・カトリーナは８月２４日にカリブ海堤防が決壊すると市街地の大半が水没する低地にで発生，一旦，フロリダ半島に上陸し，その後，位置している。内閣府はハリケーン・カトリーナ

メキシコ湾で勢力を強め一時カテゴリー５のハリによる災害，さらには近年の水害が多発する状況ケーンとなり，その後，８月２９日ルイジアナ州にを踏まえ，２００６年６月に「大規模水害対策に関す上陸し，８月３１日前線の一部にとなった。
被害は人的被害：死者１，４２０人（ルイジアナ州９３２る専門委員会」を設置した。
「大規模水害発生時の被害像の想定，大規模水害が予想された場合の各人，ミシシッピー州２２１人，２００５年９月３０日現在

機関の緊急的な体制・行動のあり方，被害想定に（RobertLindsay調べ），被害総額：USD７５０億（AIG基づいた応急・救援体制のあり方，緊急的な復旧・の推定）というもので，１９２８年以来，米国では自＊京都大学防災研究所巨大災害研究センター

２２１

２２２

牧・林：ハリケーン・カトリーナの災害対応と復旧・復興

然災害により約８０年ぶりに１０００人を越える死者が住宅被害も発生した。この災害による人々の避難発生した。死者の大部分は市域の８割が冠水した

先は全米各州に及んでいる。図１にニューオリン

ニューオリンズ近辺で発生し，ミシシッピー州のズの浸水状況，図２にミシシッピーにおける高潮

メキシコ湾岸では最大９ mを越える高潮による被害を示す。

図１

ニューオリンズの浸水状況（出典：BringBackNew Or
leansCommiss
ion,htt
p://
www.
bring
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wor
leans
back.
org/
Portals/Bring
NewOrleans
Back/
Resources/Urban%２０Pl
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l%２０Re
port.
pdf）

図２

ミシシッピー州の高潮被害（出典：FEMA,htt
p://www.
gis
ma
ps.
fema.
gov
/
２００５g
r
aphi
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/
dr
１６０４/
r
s
_MS_Floodpo
p_０９０８０５_１８００.
pdf）

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３．３つの連続する災害事象による複合災害

では８割の市民が避難をし，避難できない人々のための施設としてスーパードームを最終避難所と米国は２００
１年の同時多発テロを契機として，１９９０して開設した（ニューオリンズ市の EOCでのヒア年代に確立した自然災害を中心とする防災体制からリング）。従って，ハリケーン前，さらには通過テロリズム対策を中核に据えた対策へと大幅に危機後に備えた対応は従来通りに行われていたと考え管理体制を改変した。それまで防災対策の中心られる。そのため大きな被害ではあったが予想さに あ っ た 連 邦 危 機 管 理 庁（FederalEmergency

れていた通りの被害（強風・高潮）による被害がMa
nagementAgency,FEMA）は，新体制の下で発生してミシシッピー州では直後から災害対応活は，災害発生後の対応を所管する一局として国家動が行われ，連邦・州政府に対する非難は発生し安全保障省に組み込まれた。国家安全保障省は防ていない。また，９月中旬に再度被災地を襲った災体制の一元化を目指して，２００４年に全米各州にハリケーン・リタに対しては，ハリケーンの被害，標準的な災害対応体制（NIMS）ならびに，その際さらにニューオリンズでの洪水災害に備えた準備の連邦政府各省庁の対応を規定する計画（NRS）が行われ，スムーズな対応が行われた（ルイジアを発表した。どちらも計画としてはよく考えられナ州 J
ointFieldOfficeでのヒアリング）。ハリケー

た精緻な計画である。しかしながら，カトリーナ

ン・カトリーナという災害を考える場合には図３にの災害対応では FEMAの災害対応の拙さに批判示すような３つの事象による複合災害としてハリが集まり，その原因として FEMA（連邦危機管理

ケーン・カトリーナ災害を考える必要がある。

庁）が国家安全保障省（Departme
nto
fHomelandSecurity）の一外局に格下げされた事等が指摘され，FEMA長官が更迭された。

４．国家危機対応計画（NationalRes
ponsePlan,NRP）に基づく災害対応

FEMAの災害対応の失敗の原因の一つとして，米国の危機管理システムは２００１年９月１１日の同報道等では FEMAが DHCの外局に格下げになっ時多発テロ以降，大きな改革が行われている。そた事による１）大統領との間の緊密な連携が失われの一つとして先述の国家安全保障省の創設が挙げた事，２）FEMA長官のリーダシップが欠如していられるが，それ以外にも危機管理システムに関すた事が指摘された。しかしながら，現地での災害る大きな改革が行われており，２００４年には連邦機対応従事者へのインタビューの結果明らかになっ関の危機対応計画である国家危機対応計画

た事は，災害対応が失敗した事の最大の原因は（NationalResponsePlan,NRP）と全米の全ての公ニューオリンズ市での堤防の決壊という想定外の的機関の危機対応システムとして国家危機対応シ事象が発生した事にあった，という事であった

ステム（NationalInc
identMa
nagementSystem,（ル イ ジ ア ナ 州 バ ト ン ル ー ジ ュ に 設 置 さ れ たNIMS）が公表された。

JointFieldOfficeでのヒアリング）。

NRPは連邦政府機関におけるマルチハザード対一時カテゴリー５と成ったハリケーン・カト

応型の総合的な危機管理システムであり，１）人命リーナに対する備えとしては，FEMAはルイジアをまもる，２）被災者・対応者の安全と健康をまもナ州への上陸以前から，ルイジアナ，ミシシッ

る，３）国土をまもる，４）災害（含むテロリズム）

ピー等の各州へ専門官（FederalCoordinator）をを未然に防ぐ，５）重要な社会基盤と主要な資源派遣し，さらに部隊を州に派遣し上陸に備えた配をまもる，６）犯罪捜査をおこなう，７）財産をま備を行っていた（ルイジアナ，ミシシッピー州でもる，８）早期の復旧・復興を支援する，という７の FEMA職員へのインタビューによる）。さらにつの達成目標を持つ計画となっている。NRPはニューオリンズ市を初めとする地元自治体は８月

２００４年１２月から導入開始（１２０日間は試用期間，４２８日には最上位の避難対策である「避難命令」月まで）され，ハリケーン・カトリーナの災害対（evacuationorder）を発令し，ニューオリンズ市

応においては実際に利用されている 。

１）

２２４

牧・林：ハリケーン・カトリーナの災害対応と復旧・復興

一方，NI
MSは I
nc
identManagementSystem,２）は利用が行われていなかった 。

I
CSに基づく，全米標準（地方政府も含む）の危先述のようにハリケーン・カトリーナの災害対応機対応システムであり，２００７年度までに全米で完においては，国家災害対応計画（NationalResponse

全導入（２００５，２００６年度は部分的）という事になっPlan）が本格的に利用されるようになり，この計画ており，ハリケーン・カトリーナの災害対応におに 基 づ く１５の 連 邦 政 府 の 支 援 機 能（Emergency

いて，一部の機関では利用されたが，完全な形でSupportFunctions,ESF）に基づく地元自治体，被図３

図４

３つの事象による複合災害としてのハリケーン・カトリーナ

NationalResponsePlan,NRPと Na
tiona
lInc
identManagementSystem,NIMS

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災者への支援が行われた。連邦の支援機能は以下の１）対応を示す。

ans
portation），② 通 信通 り で あ る 。① 輸 送（Tr

米国の危機管理体制は，日本と同様，図６に示（Communications），③公共事業（PublicWorksand

すように地元自治体が基本的責任を負い，自治体

Engineering），④消防（Firefighting），⑤危機管理の対応能力を超えた場合には州，州の対応能力を（Emergenc
yManagement），⑥ 避 難 者 支 援，住超えた場合に連邦が支援するという仕組みとなっ宅，生活支援（MassCare,Housing,andHumanている。日本と大きく異なるのは連邦による支援

Services），⑦資源支援（ResourceSupport），⑧保の方法である。日本の場合，政府による支援が開健医療（PublicHealthandMedicalServices），⑨始されても主として財政的な支援であるのに対し，人命救助・遺体捜索（UrbanSearchandRescue），米国の場合，連邦による支援が開始されると ESF⑩石油・危険物質（OilandHazardousMa
terialsの規定に基づき，被災者に対する支援は連邦直営

Response），⑪ 農 業・天 然 資 源（Agricultureandで，さらに自治体に対する連邦政府の職員による

NaturalResources），⑫エネルギー（Energy），⑬大規模な支援が行われる。連邦による支援は被災治安維持（PublicSafetyandSecurity），⑭地域の者に対する支援（Indiv
idualAssistance，IA）と被長期的復興・減災（LongTerm CommunityRecov-災自治体に対する支援（PublicAssistance,PA）

erya
ndMi
tigation），⑮対外問題（ExternalAffairs）に分類され，被害の程度により，どこまでの支援

図５に災害対応のフェーズと ESFの各機能の図５が連邦により受けられるかが決定される。

EmergencySuppo
rtFunctionsに基づく災害対応と復旧・復興

２２６

牧・林：ハリケーン・カトリーナの災害対応と復旧・復興

図６

米国の危機管理体制（出典：FEMA,NationalIncide
ntMa
nage
mentSystem OverView,
htt
p://www.
nimsonl
i
ne.
com/
docs/
NIMS_AH.
ppt）

５．自治体に対する支援
先述のようにハリケーン・カトリーナについては大統領による「災害宣言」が行われたため，大き な 被 害 を 受 け た 自 治 体 に 対 し て は，Stafford３）

Actに基づく連邦政府による支援が行われた。支援の実施方法については先述の ESFに規定された通りであるが，支援の内容については自治体の被害程度により支援の内容が異なる。大きな被害を受けた自治体はカテゴリー AG，それほど大きな被害を受けていない自治体についてはカテゴリー ABのみという形式で行われた。
連邦政府による最も手厚い支援を受けた自治体
では，カテゴリー A：がれき処理，カテゴリー B：応急復旧対策，カテゴリー C：道路・橋梁の復旧，カテゴリー D：堤防等治水施設の復旧，カテゴリー E：公共建物，備品の復旧，カテゴリー F：上水道・下水道の復旧，カテゴリー G：公園等のレクリエー
ション施設の復旧について連邦機関が ESFの項目に基づき復旧作業支援を行う事になる。自治体と連邦の間の費用負担については，通常，連邦７５％

図７

連邦政府による支援状況（出典：FEMA,
htt
p://www.
gisma
ps.
fema.
gov
２/００５gr
aphi
cs/
dr
１６０３/
dec_１６０３.
pdf）

であるが，カトリーナについては甚大な被害が発生した事から，カテゴリー A，Bについては連邦１００％，その他の項目については７５％とされた。

かった地域であり，Indiv
idua
lAssistance＋全て（Billing Code ９１１０１０P，DEPARTMENT OFの PublicAssistanceの項目（カテゴリー A～ G）

HOMELAND SECURITY）について連邦政府による支援が行われている。

図７はルイジアナ州における各郡に対する支援

ベージュ色の地域は中程度の被害を受けた地域で状況である。オレンジ色の地域は最も被害の大きあり全ての PublicAssistanceの項目（カテゴリー２２７.JSNDS252（2006）
自然災害科学 JA～ G），グリーン色の地域は PublicAssistanceA-

応急居住（Temporaryhousing）→④恒久住宅というBの項目についての支援を受けている地域である。

流れで行われ，各段階で運営機関が異なる。短期的

６．被災者に対する生活支援

な居住（一時避難所，避難居住）については基本的に米国赤十字が担当する事になっており，地元自治St
affordActによる災害対応支援のもう一つの体と州が米国赤十字と協力して避難所の運営を行

柱は I
ndiv
idualAssistanceである。ハリケーン・カう。中期的な居住（最大１８ヶ月）に関する支援につトリーナのように大統領による「災害宣言」が行いては，大統領による「災害宣言」が発令された場

われる大規模災害の場合，個々の被災者に対する合 は FEMAが 支 援 を 行 う。FEMAの I
ndiv
idual

生活支援業務は自治体ではなく FEMAが直接実As
sistanceは恒久的な住宅再建につながる住宅の施する事になる。被災した人が支援を受けるまで修理，保険でカバーされていない住宅再建支援もの流れは図８の通りである。RecoveryCenterと含まれるが，支援金額は最高１０，５００ドルまでに制呼ばれる被災者支援のための全てのプログラムに限されている。図９に居住関連支援のフレームを

つ い て の 申 請・相 談 の 全 て を 行 う 事 が で き る示す。以下ハリケーン・カトリーナの際の各段階「OneStopCenter」が設置され，被災した人はあにおける支援内容について詳述する。

らかじめ電話・インターネット等で被災登録を行った上でセンターを訪問する。FEMAが担当す

２）一時避難所・避難居住るI
ndiv
idua
lAssistanceはあくまでも応急復旧期

ハリケーン・カトリーナの災害対応ではハリ（最大１８ヶ月）の生活支援であり，恒久的な復旧・ケーン上陸の一日前の８月２８日にニューオリンズ復興をカバーするものではない。また，米国ではならび周辺の郡に対し，「避難命令」が発令され，避難所の運営・給食サービスは規定により米国赤約８割の市民が避難を行った。なんらかの理由で十字が行う事になっており応急期（Relief）の支援

避難を行えなかった市民のための最終避難地は米国赤十字により行われている。

（ShelterofLastResort）としてニューオリンズ市
５）

以下，生活支援の中心となるハリケーン・カトのスーパードームが指定された 。しかしながリーナ災害に関する居住関連支援について詳述す

ら，一万人近い避難者が集まり，さらに堤防の決る。

壊によりスーパードームの周囲も冠水したため，ヘリコプターを利用して被災者を浸水していない

１）居住関連支援のフレームワーク

地域へ移送さらに，バスでテキサス州のアストロ

米国の被災者に対する居住関連支援は①一時居ドーム等への移送を行うという措置がとられた。

住（Emergenc
yShelter）→②避難居住（Shelter）→③

通常のハリケーン災害ではハリケーン通過後，

図８

政府の支援を受けるための流れ（出典：FEMA,
http://www.
fema.
gov/about/process/）

２２８

牧・林：ハリケーン・カトリーナの災害対応と復旧・復興

図９３）

居住関連支援のフレームワーク

図１０ ハリケーン被害による避難者（出典：FEMA）

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写真１

BlueRoofProgram（出典：FEMA提供）
写真２

St.Be
rnardPar
ishのトレーラハウス団地

写真３

自宅の庭に設置されたトレーラハウス，ニューオリンズ

避難していた人々は自宅を戻る事によりこのフェーズの対応は終了するのであるが，ハリケー
ン・カトリーナの場合，被害が甚大であり，避難していた人々は住宅に戻る事ができず，図１０に示すように全米各地で避難生活を余儀なくされた。
一時的な避難施設としてモーテル，ホテルを利用させ，その宿泊代金を支払うプログラムは米国赤十字が行ってきたのであるが，避難生活が長期化してきたため，１０月２５日から FEMAが引き継ぐこととなった 。このプログラムは最終的に２００６年２月７日をもって終了されたが，個々の事情を考慮し，期間の延長が行われた事例も存在する。
また，ハリケーン・カトリーナの場合，短期的な居住を可能にするための施策として BlueRoofProgramと呼ばれる屋根にブルーシートを貼り，わせて支援を受ける事が可能であるが，支払金額一時的な居住を可能にする支援が陸軍工兵隊の元の上限は１０，５００ドルに制限されている。居住関連で行われた。

支援について，これまでの米国の災害では近隣で容易にアパート等を見つける事が可能であったた

３）応急居住め，トレーラハウスでは無く，賃貸住宅により応応急居住が対象とする支援期間は基本的には急居住を行う事例が多かったが，今回の災害では

１８ヶ 月 で あ り FEMAが 担 当 す る。Individuals

被災地域のほぼ全ての住宅が被害を受けた事かandHouseholdsprogram，IHPと呼ばれるこの支ら，トレーラハウスによる居住支援が行われた。

援プログラムは，１）応急居住（家賃補助，トレールイジアナ・ミシシッピー州におけるトレーラハラーハウス），２）住宅修理＜ただし保険未支払＞，ウス，アパートの供給戸数を表１に示す。トレー

３）住宅建替＜ただし保険未支払＞，４）新規恒久

ラハウス，モービルホームはルイジアナ・ミシ

住宅建設（ほとんど事例は無い），５）その他：医シッピー州併せて８万５千戸以上供給されてお療費，家財，車，引越等，という５つのメニュー

り，阪神・淡路大震災の４９，６３８戸を超す規模でのから構成されており，これらのメニューを組み合仮設住宅の供給が行われている。

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牧・林：ハリケーン・カトリーナの災害対応と復旧・復興

表１

応急居住の状況（２００６年３月２８日ルイジアナ，２００６年１月６日ミシシッピー）（出典：FEMA，ルイジアナ州 http://www.
fema.
gov
/
ne
ws/
ne
ws
release.
fema?
id=２４７５９
ミシシッピー州 ht
tp://www.
fema.
gov
/
ne
ws/
ne
ws
release.
fema?
id=２２２４２）

トレーラーハウス
モービル・ホーム
アパート

ルイジアナ州

ミシシッピー州

計

５６２０５

２９６３７

８５８４２２８

不明

連邦の住宅

３０１０不明計５９２４３不明

この制度を利用したトレーラハウス，モービル支援施策が異なる。

ホームは１８ヶ月間のレンタルという方式で提供

ルイジアナ州では特にニューオリンズを中心とされる。一律的な所得制限，さらに設置場所につした地域における人口の減少が顕著でありルイジいても規制はなく，自宅の庭にトレーラハウスをアナ州に人が戻ってくる事を主眼に据えた住宅再設置している事例も数多くみられる。高齢者・身建支援施策が展開されている。住宅再建支援の実

体障害者には米国の障害者用住宅の基準に合致し行機関はルイジアナ復興局（LouisianaRecoveryたモービルホームが提供された。

Authority）であり，住宅再建支援として以下のようなオプションが用意されている。１）修理する：

４）住宅再建災害以前の住宅の価格まで保証・不足分について

今回の災害では住宅所有者に対して１５０，０００ドは低金利融資，２）再建する：災害以前の住宅の価ルを上限（FEMAの先述の支援も含める）とする

格まで保証・不足分については低金利融資，３）買支援が行われる事が決定された。今後，決定の経上移転（危険地域の住宅）：災害以前の住宅の価格

緯に関わる詳細な調査が必要であるが，公的な支まで保証・不足分については低金利融資，４）売却

援を行う事が決定された背景には①ニューオリン

する：ルイジアナ州内で住宅を求める場合６０％のズ近郊の住宅被害の原因が堤防決壊という人為的価格で買上。ただし，すべてのオプションにおいな原因によるものである事，②米国の水害に対すて 上 限 は１５０，０００ド ル で 従 前 の 住 宅 が 氾 濫 源 にる住宅再建施策の基本となる全米洪水保険プログ建っており洪水保険に加入していなかった場合はラムが想定する洪水危険地域を越えて高潮による３０％の減額となり，また，洪水保険でカバーされ浸水が発生したため，洪水保険に加入していないる部分の費用についても減額される。こういった

多くの住宅に被害が発生した，という事が挙げら支援を行った結果として再建された住宅が災害にれている（ミシシッピー州でのヒアリングによ対して以前よりも強くなる事もこの施策の大きなる）。

ポイントであり，再建する住宅は新たな州の建築

住宅再建支援は CDBG（CommunityDevelopment
BlockGrant）という実際の利用の方法については基準並びに FEMAの規定する床の高さを遵守する必要がある。

自治体の意志決定に委ねられる連邦の財源によりミシシッピー州で住宅再建支援の対象となるの行われるもので，住宅再建支援は州の政策としてはハリソン，ハンコック，ジャクソン，パールリ実施される。連邦から両州に対する支援額は４２億

バー郡に居住し FEMAが規定する洪水氾濫源以ドルにのぼる。

外の地域に居住していた人であり，ルイジアナ州最大１５０，０００ドルという支援金額は同じである
が，ルイジアナ州とミシシッピー州で被害の特徴や復興上の問題点が異なるため，州毎に住宅再建同様，防災性の確保が条件として求められている。
２００６年３月にミシシッピー州，ルイジアナ州の

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両州で上記の住宅再建プログラムが発表された。

参考文献

しかしながら，上限１５０，０００ドルという住宅再建

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支援を行うための予算が十分に確保されていない
ため被災者に対する支援金の支払いは未だ行われておらず，連邦に対して追加的な予算措置の申請を行うと共に，被災者に対して支援金額の５０％を最初に支払い，残額にていては第２段階で支払う等。実際のプログラムの実施に関する検討が現在も行われている。

７．今後の検討課題
本稿ではハリケーン・カトリーナ後の災害対応，復旧・復興の現状ならびにその問題点について２００５年１２月，２００６年３月に行った現地調査から得られた成果を中心にまとめてきた。
ハリケーン・カトリーナの災害対応において，連邦政府の各機関の標準的な危機対応計画である国家危機対応計画（NationalResponsePlan）は実際に 利 用 さ れ た が，国 家 危 機 対 応 シ ス テ ム（NationalIncidentManagementSystem,NIMS）
は完全に利用されていたとは言えず，広域災害に対する標準的な危機管理システムの有用性については今後の検証課題である。しかしながら，現地におけるヒアリングではI
ncidentCommandSystem,ICSに基づく標準的な危機管理システムを多くの機関が利用する事で，災害対応機関相互の連携が上手く機能したといったコメントも得られており，広域災害における標準的な危機管理システムの有用性について今後より詳細な調査を行っていく必要があると考えられる。
また，大規模水害からの復旧・復興という課題にどう取り組むのか，という問題については現在，ステークホルダー参加型での長期的なビジョ５）ンを持った復興計画の策定 が行われている状況にあり，今後継続的な調査を行い，大規模水害時の復旧・復興の課題について明らかにして行きた
いと考える。

（投 稿 受 理：平成１８年７月１９日）