令和５年度調査研究報告書【概要版】

令和５年度「少子化の傾向が顕著な特別区で有効な少子化対策」に関する調査研究

令和６年３月特別区長会調査研究機構

調査研究の目的・方針
わが国では少子化が進展しており、東京都では令和３（2021）年の合計特殊出生率は1.08と、わが国全体の合計特殊出生率よりも0.22ポイント低く、また６年連続で低下している。
調査研究の目的

調査研究の方針

少子化という構造的な社会課題は、社会・経済的な観点で大きな影響を及ぼす。
本研究では、合計特殊出生率の向上につながる有効な対策について検討するとともに、今後課題となると考えられる少子化対策施策・事業の立案上の障壁について、他自治体の事例からその示唆を探る。

1. 国・海外における少子化対策の把握

2. 基礎データの整理による特別区の少子化の現状の把握

3. 区の施策・事業の実施状
況と施策・事業立案時の課題の整理

4. 今 後 の 特 別区の少子化対策の方針の検討

5. 施策・事業立案時の課題・障壁に対する示唆の整理

2

１．国・海外における少子化対策の把握

3

国における少子化対策の経緯○ 少子化対策の検討の前提として、国がこれまで実施してきた主要な少子化対策について、時系列順に時期、背景、大まかな内容を概観した。
○ 包含される少子化対策の範囲は経年的に拡大しており、1990年代は子育て支援施策が中心だったが、2000年
代に入ると妊娠・出産支援施策が実施されるようになり、近年では結婚支援施策も実施されている。

国における少子化対策の経緯
1994年
エンゼルプラン

2000年

2005年

2010年

2015年

2020年

新エンゼルプラン

子ども・子育て応援プラン

子ども・子育てビジョン

第３次少子化対策大綱

第４次少子化
対策大綱

子育て支援（児童手当等の現金給付、保育サービスの充実 等）
雇用・職場環境、働き方の見直し、ワークライフバランス
出産後の再就職支援
放課後児童対策
地域の子育て支援
母子保健・小児医療体制
子育てのための住宅整備・環境づくり
多子世帯支援妊娠・出産に係る経済的支援、妊娠・出産環境の整備
地域の教育環境整備
生命の大切さ等の理解個人の経済的基盤の支援（若者の経済的自立支援）
子育て支援（男性の家事・育児参画 等）
要支援家庭対策
子どもの貧困結婚支援
子育て支援促進・雰囲気の情勢
地域創生政策との連携
結婚・子育て支援でのICT・AI活用

出所：内閣府・厚生労働省資料等を基に作成

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海外の少子化対策の事例○ 少子化対策によって合計特殊出生率が上昇に転じた主な海外事例として、スウェーデンとフランスの施策を調査した。
○ 具体的内容について以下のとおり調査を実施したが、「妊娠・出産」、「子育て」支援が出生率の回復に寄与したことと、少子化対策施策の影響はその他社会・経済的要因の影響を受けやすく、安定しない可能性があることが示唆として得られた。
スウェーデンの少子化対策の具体的内容
時期

1974年

1980年

1988年

施策名称

両親保険制度導入

スピード
プレミア
ム制度導
入

サムボ法
施行

施策の概要
それまで産前産後の母親に給付されていた有給休暇を「両親休暇」に拡大。現在、両親合わせて480労働日の育児休業が取得可能。

子どもを出産した後、２年半以内に次の出産があると、前の出産時休業直前の所得の８割が再び育児休業中に保障され、児童手当も16歳未満児まで支給される制度。

婚姻関係を結んでいない同棲者（サムボア）を保護するため、同棲者に婚姻している夫婦同様の権利や保護（別れた場合でも住居・家財は平等に分け、婚外子の差別なく、父親にはこの養育費を支払う義務が生じる）を与えるための法律を制定・施行。

フランスの少子化対策の具体的内容
時期

施策名称

施策の概要

1977年

出産休暇に引き続き、育児親養育休暇の申請を育 児 親 養 認めるもの。出産休暇と併せ２年まで取得可能。
女性が出産・育児によって労働市場から撤退し育休暇導ないことを重視した施策。1983年、対象を父入親にも拡大し、また取得期間を３年間まで延長。
（1994年には育児親休暇制度が普遍化）

1985年

３人以上の子の養育責任を負う母親が育児親休
育 児 親 休 暇を取得する場合の所得補償（育児親休業手当給付）を導入。その後1990年代にかけ、手当業手当給
給付の要件を段階的に緩和（給付政策の拡充に付導入
より女性の就労率の減少に寄与）。2006年には、育児休業を短縮した場合の手当増額を決定。

2001年

父育児親
女性への家庭責任・育児の負荷の高まりに鑑み、休暇制度父親の育児休暇制度を創設。
導入

2004年

社会保障給付の削減・就労率向上を図るため、
社 会 保 障 労働時間を短縮し早期の復職を促進する「就業選択自由補償」、就労を中断する場合の「就業給付に関選択の自由補償オプション」等の制度を制定。
する立法2012年には両性の平等と女性就労の目標に反するという観点から、「育児分担手当」に改正。

出所：厚生労働省「平成17年版 少子化社会対策白書（本編<HTML形式>）」、国立国会図書館「フランスの家族政策―人口減少と家族の尊重・両立支援・選択の自由―」を基に作成

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２．基礎データの整理による特別区の少子化の現状の把握

6

基礎データの整理による特別区の少子化の現状の把握○ 研究会では、特別区における現状を把握するため、合計特殊出生率や、それに関連するデータを「基礎データ」として、国・東京都・特別区間で比較し、特別区の状況について概観した。
○ 少子化対策を検討するにあたっては「合計特殊出生率」を基準にされるが、合計特殊出生率は要素として、「有配偶率」と「有配偶出生率」に分解することが可能であることから、合計特殊出生率・有配偶率・有配偶出生率のそれぞれの指標について、関連する可能性のある指標とともに提示した。

合計特殊出生率とその要素

7

データの概観結果から得られた示唆○ 特別区の合計特殊出生率は全国の水準を下回って推移しており、また有配偶率も全国を下回る水準である。有配偶率の低さが特別区における少子化の大きな要因の１つである可能性があるという示唆を抽出した。
○ また、特に有配偶率に関連する指標、有配偶出生率に関連する指標について、特別区各区の単位で把握できるデータが少なく、そのため、特別区各区における少子化の現状に関して、どの項目が少子化に作用しているのか、どの項目が特に大きな要因であるのか等について、十分な検討が困難な状況であった。
○ 今後、特別区各区での基礎データの収集に一層取り組んでいく必要がある。

収集が可能であった基礎データ項目（オレンジ色の項目が取得可能なデータを指す）
データの分類人口・出生に関連する指標

有配偶率と関連する可能性のある指標

有配偶出生率と関連する可能性のある指標

データ名
合計特殊出生率
有配偶率
有配偶出生率
人口人口推計
就業者数
結婚年齢にある男女の所得・年収分布
結婚願望を有する男女の割合
初婚年齢
正規・非正規雇用の割合
賃金比率の推移失業率
理想子ども数・予定子ども数
待機児童数・保育所利用率
世帯年収
育休取得率
就業時間

国

東京都

特別区各区

（課税対象所得）（課税対象所得）8

３．区の施策・事業の実施状況と施策・事業立案時の課題の整理

923区アンケートの実施概要○ データによる区の現状の把握に続き、研究会では各区における少子化対策の施策の実施状況について把握することとした。また、自治体の課題として想定される、各区の施策・事業立案時の課題についても把握することとした。
○ 以上を踏まえ、23区に対してアンケートを実施し、「区の施策の実施状況」「施策・事業立案時の課題」について確認した。

23区アンケートの実施概要

調査対象

23区

調査手法

各区に対してメールにてExcel調査票を送付し、メールにて回答を回収

調査時期

令和５（2023）年６月23日～７月14日

回収数

2310

各区の少子化対策の施策・事業の取組状況○ 各区の少子化対策のうち、「結婚支援施策」「妊娠・出産支援施策」の取組状況の回答結果は以下のとおりである。
○ 結婚支援施策については、先進的と考えられる施策を実施していると回答した区は少なかった。
○ 妊娠・出産支援施策については、「ホームヘルプサービス」と、「助産師による妊娠・出産支援事業」は全てもしくはほとんどの区で実施されていた。
「貴区における先進的な結婚支援施策の実施状況」の回答結果（各施策・事業を実施していると回答した区数）「貴区における先進的な妊娠・出産支援施策の実施状況」の回答結果（各施策・事業を実施していると回答した区数）
（区）

（区）
13571

9 11 13 15 17 19 21 23357911131517

不妊治療費助成事業

妊娠前の健康支援事業（ポータルサイトの運営 等）

6妊産婦世帯への現金給付

2（ライフデザインセミナー、シミュレーション等）

妊産婦に対する検診費用助成事業

15（14回の受診を超えた受診分）
妊娠支援のための情報発信

10（ポータルサイトの運営 等）

住宅支援（結婚予定・結婚した男女の公営住宅等への優先入居等）

助産師等による妊娠・出産支援事業

1

住宅支援（妊産婦世帯の（マッチングシステムの導入等）（事業・イベントの開催等）

1
17

里帰り出産支援

男女の結婚に向けたマッチング事業

男女の結婚に向けたマッチング事業

22（両親学級・オンラインによる相談 等）

公営住宅等への優先入居等）

独自の出産費用の助成

3
23

ホームヘルプサービス（家事・育児等）

2

交通費等の補助（電車・タクシー・バス等）

23

6（プレコンセプションケア 等）

若者のライフデザインに関する事業

2117（生殖補助医療への支援等も含む）

結婚情報の発信191511

施策上の課題の認識○ アンケートにおいて、各区が区内において解決すべき結婚支援、妊娠・出産支援、子育て支援施策上の課題について尋ねた。
○ どの項目についても、多くの区が課題であるとは回答しない結果となった。各区が、少子化について総論としては課題を認識しているものの、各論的にどのような事項が課題であるかを特定し、把握することが難しい状況にあると想定される。
「区内において解決すべき結婚支援、妊娠・出産、子育て支援施策上の課題について」の回答結果（各施策・事業を実施していると回答した区数）（区）
135111315171921234

出会いが少ないことにより結婚できない男女の増加

所得の減少・不安定な雇用により結婚のための費用を賄うことができない男女の増加

1

子どもを持つ希望のある男女の減少

1
4

子どもを持つ希望はあるが不妊症・高齢出産等により出産が叶わない男女の増加

所得の減少・不安定な雇用により子育て費用を賄うことができない男女の増加

92

結婚願望のある男女の減少

所得の減少・不安定な雇用により妊娠・出産費用を賄うことができない男女の増加

72312

施策・事業立案時の課題○ アンケートにおいて、各区の結婚支援、妊娠・出産支援、子育て支援施策の立案上の課題・障壁について尋ねた。
○ 前頁で、施策上の課題や有効と考える施策についての各区の回答が少なかったことを補強するものと想定され、またどの項目についても各区が共通して問題意識を持っており、解決策を考える必要があるという示唆を得るに至った。
「各区の結婚支援、妊娠・出産支援、子育て支援施策の立案上の課題・障壁について」の回答結果
135791113151719

区内の施策上の課題及び課題が生じている要因の特定が難しい

18

どのような事業を実施すれば課題解決に結び付くのか想定しづらい

18のが難しい

（区）
23

16

施策・事業の効果やKPIを見込むことが難しい（結婚に向けたマッチング事業等）民業を圧迫する可能性があり事業を構築する

21

1013

各区の施策・事業の実施状況、施策・事業立案時の課題を踏まえた検討の方針○ 前頁までの調査・整理を踏まえ、研究会では、各区の施策・事業の実施状況と、施策・事業立案時の課題について、それぞれ下記の方針で、今後の特別区においてあるべき対応方針を検討することとした。
各区の施策・事業の実施状況、施策・事業立案時の課題を踏まえた検討の方針のイメージ
23区アンケートで確認した内容
各区における少子化対策実施状況

少子化対策事業立案時の課題・障壁※ 多くの区で実施している施策・事業は区民アンケートの選択肢として掲
載、23区アンケートでは実施している・有効と考えている施策・事業について確認※ KPI・進捗管理の方法も含む。少子化対策は中長期的に効果を見ていかなければならない分野である他、予算確保・効果測定が難しく、事業立案も難しいと考えられることによる比較

比較

区民アンケートによる結果との比較

ヒアリングによる示唆から見える解決の方針① 区民のニーズが強い（結婚意向・今後の出産意向に大きく影響するという回答の多い）施策・事業② 区民の結婚パターン・出産パターンから見える、「必要と考えられる施策・事業」① 参考になると考えられるKPI・進捗管理方法（23区アンケートにおいて参考になる回答も活用）② ヒアリング対象における課題・障壁と、それに対する対応方法

特別区においてより重点的に実施すべきと考えられる
具体的な施策・事業やその方針についてまとめ

少子化対策事業立案時の課題・障壁に対する解決策の方針のまとめ
14４．今後の特別区の少子化対策の方針の検討

15

区民アンケートの実施概要○ 各区の少子化対策に関する施策・事業の実施状況を踏まえ、それらの施策・事業が区民に対して有効か（影響を与えられるか）について、区民アンケートにより確認することとした。
○ また、未婚者・既婚者の意向や現在の状況を確認し、回答した区民がどのような考えで、どのような状況にいるかについても把握した。

区民アンケートの実施概要
調査地域

東京特別区

調査対象者

未婚者調査｜東京特別区在住の、20～39歳の未婚者
既婚者調査｜東京特別区在住の、25～39歳の有配偶者

回答者数・割付

未婚者、有配偶者各1,200ss
未婚者、有配偶者それぞれについて、総務省統計局「令和２年度国勢調査」の国籍総数人口構成比に合わせて、性、年代、居住区を加味のうえ割付。
※未婚者 第１ブロック 男性 20～24歳が未達となったため（13ss/15ss）、未婚者の分析時にはウエイトバックを行った。

設問数

スクリーニング調査5問＋本調査30問

調査手法

調査会社の調査パネルを使ったウェブアンケート調査

調査時期

令和５（2023）年８月10日～８月23日（14日間）
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未婚者・既婚者のパターン○ アンケート結果から、結婚意向・出産意向等を分類したパターンを作成した。
○ 研究会では、未婚者のうち、「結婚意向はあるが制約があって婚活ができていない」層、「結婚意向がなくても子どもを持つ意向がある」層につき、制約の除去や、現在の支援の実施状況について検討することとした。
○ また、既婚者のうち、「今後子どもを予定しているが制約があって妊活ができていない」層、「理想の子ども数と現実の子ども数にギャップがある」層については、制約の除去について検討することとした。

結婚意向・出産意向等を分類した未婚者・既婚者のパターン

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結婚意向はあるが制約があって婚活ができていない未婚者への支援の方針○ 「結婚意向はあるが制約があって婚活ができていない層」については、婚活していない理由として挙がっている「活動することが億劫だと感じる」「自信がなくて活動できない」等への対応が必要であると考えられる。
○ この点、マッチングツールの活用や、コンシェルジュ・ボランティアを活用した伴走型支援の実施、さらにはライフプラン講座の実施等が考えられる。

結婚意向はあるが制約があって婚活ができていない未婚者への支援の方針
施策の対象者
結婚意向はあるが制約があって婚活ができていない人

対象者割合
未婚者の25.8％

行政施策による影響の可能性
Q6：婚活をしていない理由（SA）
全体では、「活動をすることが億劫だと感じる」が23.8%で最も高く、「まだ先のことだと考えている(17.7%)」「自信がなくて活動できない(14.9%)」が続く。
➡簡便性を訴求した、伴走型支援の施策が有効である可能性がある。

「億劫だと感じる」「自信がなくて活動できない」層への施策・事業• デジタルツール等を活用した簡便なスタイルの婚活の促進• カップル成立を目指した伴走型支援の実施

例:自治体によるマッチング ツー
ル・民間企業によるマッチング
アプリの活用促進

例:コンシェルジュ・ボランティアを活用した恋活・婚活の伴走型支援の実施18結婚意向はないが子どもを持つ意向がある未婚者への支援の方針○ 「結婚意向はないが子どもを持つ意向がある層」については、例えば結婚をせずに出産する場合であっても、施策・事業による支援を受けられると考えられることに留意する必要がある一方、より広がりを見せる可能性のある家族の形態として認識する必要もあると考えられる。
○ まずは現状、どのような施策・事業の支援が受けられるかを整理する必要があるが、その整理を踏まえつつ、例えばスウェーデンのサムボ法を参考に、婚姻関係を結ばない同棲者への支援を実施する可能性があると考えられる。

結婚意向はないが子どもを持つ意向がある未婚者への支援の方針
施策の対象者
結婚意向はないが子どもを持つ意向がある人

対象者割合
未婚者の3.2％

行政施策による影響の可能性
結婚、妊娠・出産、子育てに係る支援については、結婚している世帯を前提としている施策・事業も存在（ひとり親世帯への支援等の施策・事業も実施されていることには留意する必要）。一方、法律上は結婚しないが、同棲し、子どもを産む「事実婚」「婚外子」の形態も今後より多くなる可能性が考えられる。
※なお、個人年収1,000万円以上で、全体に比べて多い状況➡同棲者、事実婚・婚外子に対する施策・事業を検討する必要がある可能性がある。

法律に留まらない形態を選択する子どもを有するカップルへの支援策の検討• 婚姻関係にないまま同棲し、結果として子どもが生まれたカップルに対する、家族と同等の支援策の実施が考えられるか※ 現行の施策・事業においても、妊娠・出産の支援や、ひとり親世帯への支援策は実施されており、その点に留意したうえで検討する必要がある

参考：スウェーデン「サムボ法」【概要】• 事実婚を法律婚と同等に保護する法律。
⇒婚姻関係を結んでいない同棲者（サムボア）を保護するため、同棲者に婚姻している夫婦同様の権利や保護（別れた場合でも住居・家財は平等に分け、婚外子の差別なく、父親にはこの養育費を支払う義務が生じる）を与える

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理想の子ども数と現実の子ども数にギャップがある既婚者への支援の方針○ 「理想の子ども数と現実の子ども数にギャップがある層」については、アンケートの結果から、理想の子ども数に近づけられるような経済的支援が必要であると考えられる。
○ そのほか、子育て世帯への家事・育児支援や、民間企業の支援サービス活用の促進も有効であると考えられる。

理想の子ども数と現実の子ども数にギャップがある既婚者への支援の方針
施策の対象者

理想の子ども数と現実の子ども数にギャップがある人

行政施策による影響の可能性
Q12：理想の子ども数を持てるようになる条件（MA）
Q19：今後の理想の子ども数を持てるようになる条件（MA）
未婚者、既婚者ともに「経済的に可能である」が約7割と最も高く、「自身の育児の負担が重くならない」「現在の生活レベルを落とさなくてよい」が続く。
※なお、個人年収~300万円台、世帯年収400~600万円台で、全体に比べて多い状況➡理由として経済的実現性が突出して高いことから、現行の経済的支援は一定程度有効であると考えられる。加えて、経済的負担以外の子育て・家事負担を軽減する施策も有効である可能性がある。

① 経済的な支援が必要であると考えられる層への施策・事業② 育児負担等が障壁と考えている層への施策・事業• 継続性のある経済的な支援の実施• 保育・学校教育、学校外活動に対する経済的な支援の実施• 民間企業の家事・育児支援サービスの活用の促進【経済的な支援の実施】
例:住宅支援（公営住宅の提供：継続的な経済的支援）
給食費に対する支援の実施、習い事・塾代に対する助成の実施
ベビーシッター及び家事・育児支援サービス利用料の助成

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今後子どもを予定しているが制約があって妊活ができていない既婚者への支援の方針○ 「今後子どもを予定しているが制約があって妊活ができていない層」は割合は大きくないものの、その制約としてあげられている「活動をすることが億劫だと感じる（6.6％）」「活動方法がない/わからない（5.4％）」「不妊治療が必要だと考えているが、そのための資金がない（3.9％）」などへの対応が必要であると考えられる。
○ この点、現行の不妊治療に対する助成や、相談窓口の活用を否定する結果ではなく、そのような施策・事業をより活用しやすくするための広報等も重要であると考えられる。

今後子どもを予定しているが制約があって妊活ができていない既婚者への支援の方針
施策の対象者

今後子どもを予定しているが制約があって妊活ができていない人

対象者割合

既婚者の9.3％

行政施策による影響の可能性
Q17：妊活をしていない理由
全体では、「まだ先のことだと考えている」が52.6%で最も高く、「現在、妊娠中である(13.6%)」が続く。
制約に関するものとしては、「活動をすることが億劫だと感じる（6.6％）」「健康上の問題で活動できない（5.7％）」「活動方法がない/わからない（5.4％）」「不妊治療が必要だと考えているが、そのための資金がない（3.9％）」があげられている。
➡制約があって妊活ができていない人の割合は多くはないため、行政施策によって大きく向上が見込
めるところではないものの、現行の不妊治療に対する助成や相談窓口を否定する結果ではない。

「制約があって妊活ができていない」層への施策・事業• 既存の施策・事業をより活用しやすくするための広報

例:対象者が利用する情報チャネルを活用した周知活動の実施

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５．施策・事業立案時の課題・障壁に対する示唆の整理

22

少子化対策に係る施策・事業の立案の段階と課題○ 23区アンケートにおける回答結果を踏まえ、少子化対策事業立案時の課題・障壁についても検討することとした。
○ 少子化対策に係る施策・事業の立案上の課題については、主に３つの段階の課題として分けて考えることができるものとして整理し、各段階について、自治体へのヒアリングから示唆を抽出することとした。

少子化対策に係る施策・事業の立案の段階と課題

23

課題の特定から施策・事業につなげるプロセスへの示唆○ 課題の特定から施策・事業につなげるプロセスについては、三重県桑名市へのヒアリング内容から示唆を抽出した。
○ 桑名市は、マッチングアプリサービスを提供している株式会社エウレカと連携協定を締結しているが、その企画立案に至った背景・経緯から、施策・事業立案のプロセスを一般化することで、特別区においても参考にすることが可能であると整理した。
○ ただし、このプロセスの実行のためには、課題認識の前提となる統計データ等を充実させることや、施策・事業の立案までに長期的なプロセスを視野に入れる必要がある点についても留意する必要があると整理した。

課題の特定から施策・事業につなげるプロセスへの示唆

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施策・事業の推進体制への示唆○ 施策・事業の推進体制については、今回ヒアリングを実施した複数の自治体の回答を参考とした。
○ 少子化の要因は複雑かつ多岐にわたるため、少子化対策関連施策・事業は幅広い部局に及ぶことが想定される。
○ このため、施策・事業を推進するにあたっては、首長の指示を受けながら、各部局が実施している少子化対策関連施策・事業の整理や、新規施策・事業 実施の依頼、実施体制の調整等を統括する部局横断組織・プロジェクトチームの設置が重要であると考えられる。

少子化対策分野の施策・事業に係る推進体制（案）25

予算確保と効果・KPIの設定への示唆○ 予算確保については、複数の自治体から「首長がリーダーシップを発揮し、全庁的に少子化対策分野の施策・事業に係る予算確保に努めた」という回答を得た。この点、首長のリーダーシップ、あるいは有識者の意見等を基に、予算要求を実施することが１つの方法として考えられるものと整理した。
○ また、KPIの設定については、妊娠・出産・子育て支援に力を入れている広島県福山市、23区アンケートで回答を得た区の事例を参考にすることが可能であると整理した。
少子化対策分野の施策・事業に係る予算確保の１つの方法（案）

少子化対策分野の施策・事業に係る効果・KPIの設定例
施策・事業名効果・KPIの設定例

ネウボラ相談窓口「あのね」の設置（福山市）

相談窓口「あのね」の認知度（50%⇒90%まで上昇）⇒何かあったときに相談できる窓口が存在することが住民に浸透しているかどうかは、効果を測定する１つの基準になる
福山市で「子育てをしたい人」の割合（94.7%まで上昇）
福山市で「安心して妊娠・出産・子育てができる」と考える人の割合（8割以上）

保育士の確保・待 遇 改 善 （ 23
区中回答のあった区）

認可保育園保育士勤続年数5年以内の割合⇒保育士を確保するのみならず、その後も継続して勤務する年数を目標・KPIに掲げることとしている。

26

研究体制
本研究の研究体制

提案区・リーダー

葛飾区
子育て支援部子ども・子育て計画担当課長
羽佐田 浩介参加区

葛飾区・港区・江戸川区27