「水辺空間の整備」に関する研究報告

河川敷地利用の拡大に伴う社会的影響について
Social impact of increased use of river-side land
研究第一部

主任研究員

遠井文大

研究第一部

次長

勢田昌功

研究第一部

主任研究員

都築隆禎

㈱日本能率協会総合研究所 塩見一三男

近年、都市再生や地域再生に関する街づくりの中で、河川敷をイベントやオープンカフェに利用する等、水辺空間を活かした賑わいの創出や魅力あるまちづくりのための河川敷地利用拡大の要請が高まっている。
平成16年3月に河川敷地占用許可準則の特例措置（以下「特例措置」という。）が国土交通事務次官通達によって示され、社会実験として、民間事業者がオープンカフェ等に利用する広場等、占用許可の対象範囲が拡大された。
現在、太田川水系（京橋川、元安川、旧太田川）、淀川水系（道頓堀川）、庄内川水系（堀川）の3河川において社会実験を実施しており、併せて、社会的影響の調査が進められている。
本稿は、社会実験が地域社会や河川利用者等に与える影響や効果等を実証的に把握し、特例措置の指定要件（①地域の合意形成、②公平性の確保、③占用施設の適正管理）の現状を把握し、さらには良好な水辺空間の保全・創出のために占用施設から徴収できる施設利用料の運用状況について把握することで、特例措置の全国への普及に向けた研究成果を中間報告するものである。
キーワード：河川敷地占用許可準則、社会実験、太田川、堀川、道頓堀川
There has been a growing social demand in recent years for increased use of river-side land for creating a lively riverfront or building an attractive community, such as using river-side land for various events or as open cafe
sites, as part of urban renewal or regional regeneration efforts.
In March, 2004, exceptional measures under the Rules for Permitting the Occupancy of River-side Land (hereafter referred to as the "Exceptional Measures") were indicated by a circular issued by the Vice-Minister of Land,Infrastructure and Transport so that, as a social experiment, private businesses can occupy tracts of river-side
land as, for example, open cafe sites.
This social experiment is underway in three river systems, namely, the Ota River System (Kyobashi, Motoyasu
and Old Ota rivers), the Yodo River System (Dotonbori River) and the Shonai River System (Hori River), andsocial impacts are also being studied.
As an interim report of research results that can be used for the application of the Exceptional Measures toother rivers in Japan, this study empirically determines the impacts and effects of the social experiment on thelocal community and river users; investigates the present state of the requirements for the designation ofExceptional Measures ((1) community consensus building, (2) maintenance of fairness and (3) proper managementof river-side facilities); and investigates the usage of the charges collectible for the use of river-side facilities for thepurpose of conserving or creating a better riverfront.

Key words : Rules for Permitting the Occupancy of River-side Land, social experiment, Ota River, Hori River,
Dotonbori River−130−リバーフロント研究所報告

1．はじめに第17号

2006年9月

1−3 区域指定の手続きと指定要件

河川法第24条（土地の占用の許可）では、河川敷地都市及び地域の再生等のために河川敷地占用許可準の占用について、あらかじめ河川管理者に許可を得な則の特例措置の適用についての市町村等の要望を受けければならないと記されている。現在、その占用許可た河川管理者が、社会実験計画を作成（図―2）し、基準については「河川敷地占用許可準則」によって運地方整備局長を経由して河川局長に申請することとし用に関する規則が定められているところである。ている。（図−1）。

準則では、一般公衆の多様な利用に供すべきものであるとされ、公共性、公益性を有する者等に限りその占用を認めることとされている。

1−1 特例措置通達発出の背景
大阪市及び広島市が作成した、「水の都大阪再生構想」、「水の都ひろしま構想」の中で、河川敷地をオープンカフェに利用する等により、にぎわいのスペースといった要望がある事を踏まえ、これらの地域において、社会実験としてこれらを可能とすることとされた。
図−1 社会実験における事務手続きのフロー

1−2 特例措置通達制定の概要
都市再生プロジェクト、地域再生計画等の計画に係る地区内において、河川局長が指定する区域について、社会実験として、民間事業者がオープンカフェ等に河川敷地を利用することができるようにされたものであり、その内容には概ね次のとおりである。
①占用施設
広場・イベント施設、日よけ・船上食事施設・突出看板②占用主体
広場・イベント施設については地元市町村等の公的機関
日よけ・船上食事施設・突出看板については一定の民間事業者も占用主体③民間事業者等による営業活動
民間事業者が広場・イベント施設と一体となす工作物として設置された飲食店、売店、オープンカフェ、広告板、広告柱、照明・音響施設等を占用主体と使用契約に基づき営業活動に利用④景観及び社会的環境との調和

図−2 社会実験計画書①に掲げる施設については、治水上又は利水上の基準、景観及び環境との調和についての基準等に該当

なお、区域の指定は、次の要件を満たす必要があるし、かつ、河川敷地の適正な利用に資すると認めらものとされている。

れるときに許可される。

①民間事業者が河川敷地を営業活動に利用することに河川空間であることを踏まえ、特に景観及び社会的環境を損なわず、かつ、それらと調和したものでなければならない。

ついての地域の合意②民間事業者の選定などの調整を図り、河川敷地の利用の公平性を確保③オープンカフェ等を行う民間事業者との使用契約による占用施設の適正な管理の確実な実施−131−

「水辺空間の整備」に関する研究報告

2．特例措置実施箇所の概要
2−1 京橋川（広島市）（1）京橋川の概要
太田川水系京橋川は、延長約6．2kmの県管理一級河川であり、特例措置を実施する区域は感潮区間となる。広島市中心市街地の東側を流れ、比較的広い河幅（Ｗ＝約70ｍ）を持つ堀込河道の都市河川である。また、幅13ｍ程度の広い管理用通路が両岸にあり、河岸に木陰となる緑地が存在し、市民の憩いの場として親しまれ、公園区域にもなっている。沿川には、広島駅を中心とする駅前商業区域が存在し、ビジネスホテルやマンション、企業ビル群が隣立しており、都市の中の水辺空間と緑地空間を兼ねた快適な空間を作り上げている。（写真−1）

写真−2 京橋川のオープンカフェ（3）その他①占用主体：広島市（水の都ひろしま推進協議会）
写真−1 京橋川の河岸の状況②占用施設：・地先利用型オープンカフェ：オープンカフェ（パラソル、テーブル、イス含む）（2）特例措置を適用した区域の概要
京橋川の中で最も賑わいのある地域にあり、京橋川・独立店舗型オープンカフェ：飲食店（パラソル、テーブル、イス含む）

右岸の栄橋〜東広島橋の右岸区間で、河岸緑地においてオープンカフェを実施している。オープンカフェは③占用期間：4箇所実施しており、「ホテルJALシティ前」、「ホテル・地先利用型オープンカフェ：3年間

フレックス前」、「RCC文化センター前」の3箇所では、・独立店舗型オープンカフェ：3年間

地先の地権者等が優先して利用する、「地先利用型のオープンカフェ」を実施している。また、「稲荷大橋2−2．道頓堀川（大阪市）直上流」では区画を設定し公募により決定する独立店 （1）道頓堀川の概要舗型のオープンカフェを実施している。（写真−2）

淀川水系道頓堀川は、延長約2.5km、河幅約30mの市管理一級河川である。大阪ミナミの中心市街地を流れ、川の名前が繁華街の地名にもなっている、全国的にも有名な都市河川である。また、水門によって人為的に水位管理され、常時一定の水位管理が可能な河川でもある。沿川には、ミナミ一番の繁華街で犇めき合う商業店舗ビルが密集・隣立し、また、川にまつわる文化を持つ等、最も有名な河川の一つとして、都市の中の水辺と憩いの空間として快適な空間を作り上げている。（写真−3）−132−リバーフロント研究所報告第17号

2006年9月④「イベントスペース等の管理」
遊歩道上のイベントスペース、電源設備について、公益法人が維持管理のために占用する。
⑤広告占用①のイベント実施に合わせて、イベント協賛企業等に限定し、占用施設（パラソル、ベンチ、ゴミ箱、灰皿等）に広告を掲示する。
（3）その他①占用主体：（財）大阪市都市建設技術財団②占用期間：常設にあっては3年間

写真−3 道頓堀川の状況（整備前イメージ*3）＊3：特例措置の区間に連続する沿川の現在の状況

2−3 堀川（名古屋市）（2）特例措置を適用した区域の概要（1）堀川の概要

道頓堀川の中で最も賑わいのある地域である、戎橋

庄内川水系堀川は、延長約16.2km河幅約18mの県管〜太左衛門橋間の区間（約170m）で、親水護岸整備

理一級河川である。名古屋城築城の際、港より物資をと合わせて、「イベント」、「オープンテラス」、「ワゴ直接運ぶために掘られた川として歴史性を持ち、名古ン（売店等）」「イベントスペース管理」、「広告占用」 屋の発展を支えてきた河川であり、名古屋の中心市街を実施している。（写真−4）

地を流れる都市河川である。沿川には、商業店舗ビルや隣立しているが、繁華街である名古屋駅前と栄地区の間にあり、若干離れているため、人通りは比較的少ないが、近年、マンション等の都市開発が行われており、将来性が高い。（写真―5）

写真−4 道頓堀川の状況（整備後）①「イベント」
遊歩道上のイベントスペースにおいて、地域の伝統行事・祭事、地元振興イベント、民間の販売促進イベ

写真−5 堀川の状況ントを実施する。
〔占用施設：照明・音響施設、バナーポール等〕（2）特例措置を適用した区域の概要②「オープンテラス」

堀川の中でも最も賑わいのある地域にあり、天王崎

遊歩道上にパラソル、テーブル、ベンチ等を常時設

橋〜錦橋間の区間（約400m）で、親水護岸整備と合置する。

わせて、「飲食店」「オープンカフェ」、「日よけ」、「イ〔占用施設：パラソル、テーブル、ベンチ等〕ベント」を実施している。（写真―6）③「ワゴン（売店等）」①のイベント実施に合わせ、イベント期間に限定して物販のワゴンを設置する。
〔占用施設：ワゴン〕−133−

「水辺空間の整備」に関する研究報告

3．社会実験についての評価
社会実験の評価については、以下の観点から聞き取り調査、アンケート調査を実施した。なお、既に市独自で調査しているものもあるため、それについては情報提供してもらった。（※調査内容や調査対象によっては、今後継続調査が必要なものもあり、全てではない。）①一般利用者による社会実験の評価②営業活動を行う事業者等による社会実験の評価③実験地域周辺の事業者等の評価④周辺環境への影響
その結果、以下に記す考察を得ることができた。
（※実験途中であり、今後の推進に影響を及ぼす可能性があるため、個別具体の河川については触れないものとする。）
全体として、利用者のみならず事業者についても社会実験に賛同を得ていることが評価される。しかし、更なる改善への意欲も見られる。
1）利用者による社会実験の評価については全体的にみて好意的な回答を得ている。現状に満足する者は多く、実験継続への賛同割合は高い。（表−2）
表−2 利用者の社会実験の評価
写真−6 堀川のオープンカフェ等①飲食店「愛・地球博」のパートナーシップ事業である仮設屋台村（施設名称「納屋橋環境劇場」）と連携して社会実験を実施している。敷地は名古屋市市有地と河川区域から構成され、市有地上に仮設の飲食店、テーブル・椅子等を配置し、河川区域を部分的に活用している。H17年3月19日からH17年9月25日まで期間限定で開催されたものである。
〔占用施設：飲食店（パラソル、テーブル、イス含
2）社会実験の実施により、売上増加等の効果は出てむ）、照明・音響施設等〕

いないが、利用者の社会実験に対する評価は全般②地先利用型のオープンカフェ・日よけ
リバーウォークでのオープンカフェ（地先利用型）、的に良好である。また、既に完了した飲食店舗に日よけの設置

ついては、半数の者が引き続き飲食店舗を求めて〔占用施設：オープンカフェ（パラソル、テーブル、いる。（表−3、4）

イス含む）、日よけ〕

表−3 沿川商店会からみた社会実験の感想③イベント
限定的、短期的（原則1週間以内）なイベント（実施例：コンサート、歌舞伎）〔占用施設：照明・音響施設等〕（3）その他①占用主体：（財）名古屋市建設事業サービス財団②占用期間：常設にあっては3年間−134−リバーフロント研究所報告表−4 社会実験後の活用策について

第17号

2006年9月

4．「地域の合意形成」の実施状況「都市及び地域の再生等のために利用する施設に係る河川敷地占用許可準則の特例措置について」の河川局長が別途定める要件について〔国河政第99号平成16年3月23日〕」（以下「河川局長指定要件」という）では、地域の合意形成について、以下のとおりに配慮されている事が必要とされている。
一

河川は公共用物であることから、準則においては、公共性又は公益性を有する者を原則的な占用主体としているところであるが、今般、営業活動を行う事業者
3）利用者からは遊歩道でのイベント開催を高く評価するとともに一層の推進を求めている。一方、周辺事業者の意見からは「社会実験への期待」、「イベント実施に際しての関係団体の連携強化」、「独立店舗型ではなく、地先利用型のオープンカフェの希望」といった意見が出されている。

等が河川敷地を利用するに当たっては、地元市町村が、地域住民に対して、当該営業活動を含む河川敷地の利用計画案等を周知し、意見提出の機会を与えた上で、当該利用計画を策定するなどにより、地域の合意が十分に図られていること。
地域の合意形成の評価については、各協議会事務局

4）事業者からはオープンカフェの実施によって地域の魅力向上・治安回復、自店舗のイメージアップに対してヒアリングによる調査を行った。ヒアリング
項目は以下のとおりである。
①

周知の範囲について

5）オープンカフェの開催によって、オープンカフェ②

周知の方法について前後での歩行者交通量の大きな変化（平日のお昼③

周知の際に使用した資料について時と夕方以降、休日の日中が増加）がみられた。

④

意見提出の方法について

（表−5）

⑤

具体的な意見の内容について

表−5 オープンカフェ前での歩行者交通量の変化⑥

利用計画案の修正内容についてに貢献していると評価している。

その結果、以下に記す考察を得ることができた。
全体として、地元自治会や商店会、地元住民を中心に周知し、意見を十分聴取し、できる限り反映するよう務めていることが評価される。
1）合意形成を図る上で利用計画案を周知してもらう
対象者は、商店街組織・地先事業者・自治会・住民等である。
2）利用計画案に対して出された意見は、社会実験による住民生活への影響（騒音、酔っ払い、暴走族、空き店舗放置等）を懸念するものや、事業活動への影響（イベント時の騒音、沿川商業者との競合等）を懸念するものである。
3）3河川ともに、河川敷地の利用計画案等を周知し、意見提出の機会を与えた上で、当該利用計画を策定していく手順は踏まれている。

5．「公平性の確保」の実施状況
河川局長指定要件では、公平性の確保について、以下のとおりに配慮されている事が必要とされている。
二河川敷地利用の公平性を確保する観点から、河川管理者、地方公共団体等で構成する河川敷地の利用調−135−

「水辺空間の整備」に関する研究報告

整に関する協議会等において、営業活動を行う事業者いる。

等の選定手続きを行うなどの調整を図る仕組みが明ら三かにされていること

占用施設の適正な管理が、将来に渡って確実に実施されるように、飲食店、売店、オープンカフェ等の広場、イベント施設と一体をなす工作物については、公平性の確保の評価については、各協議会事務局に対してヒアリングによる調査を行った。ヒアリング項
目は以下のとおりである。

地元市町村等の公的機関が、占用許可を受け、営業活動を行う事業者等と使用契約を締結することにより当該占用施設を使用させるなどの措置を取ることが確実①

河川敷地の利用調整会議の概要について②

協議会の運営状況について③

公平性確保の考え方について④

事業者の選定手続きについて⑤

実施結果について務局に対してヒアリングによる調査を行った。ヒアリ⑥

手続きの参考となった制度について

ング項目は以下のとおりである。

であること

占用施設の適正管理の評価については、各協議会事その結果、以下に記す考察を得ることができた。

①

占用許可条件の概要について

全体として、営業活動を行う事業者等の選定は、学②

営業活動を行う事業者との使用契約の締結状況

識経験者等の第三者を含めた委員会において決定してについており、客観性や公平性について十分配慮されている事③

使用契約に盛り込むべき事項についてが評価される。

④

営業者等の活動をチェックする仕組みについて

1）3河川ともに河川敷地の利用調整に関する協議会をその結果、以下に記す考察を得ることができた。

設置している。

全体として、協議会と民間事業者等との間で使用契

2）メンバーは、行政・学識経験者・市民（地元）代約を締結し、リスクを回避するための条項も盛り込ま表から構成され（観光・経済の専門家も含む市がれている事が評価される。

ある）、事務局は市が担っている。

1）営業活動を行う事業者等との使用契約が締結され3）協議会の傍聴は認められており、議事録等の会議資料は原則公開である。ており、占用施設の適正な管理は行われている
2）なお、同契約においては、「第三者への譲渡」、「他4）営業活動を行う事業者等の選定手続きに関して、人への迷惑行為、河川工作物への損害」、「第三者独立店舗型オープンカフェについては公募・プロに与えた損害」等が盛り込まれている。

ポーザル方式による選定が行われている。地先利用型オープンカフェについては、河川敷地の利用

7．良好な水辺空間の保全・創出の取り組み状況

調整に関する協議会において利用ルールを設け、良好な水辺空間の保全・創出のために占用施設から同協議会が個別に事業者等を選定するケースや、 徴収できる施設利用料の運用状況について、各協議会
上位計画においてオープンカフェのエリアを位置事務局に対してヒアリングによる調査を行った。ヒアづけ、その後協議会が事業者等を選定するケース

リング項目は以下のとおりである。

がみられる。水辺のコンサートについては、協議①

施設利用料の徴収状況について会が公募によって参加者を募集している。

②

施設利用料の使途について

5）「公募」スタイルをとることによって公平性を確③

施設利用料の活用実績について保している地域や、（公平性を保つ位置づけをもつ）④

その他協議会が主体となって「地先利用のルールづくり」、その結果、以下に記す考察を得ることができた。

「上位計画での地先利用エリア指定」を行い、営業全体として、客観的な根拠に基づく施設利用料単価活動を行う事業者等を選定している地域がみられ、 を設定し、徴収し、会計管理されている。また、良好3河川ともに選定手続きの仕組みは明らかにされてな水辺空間の保全創出のために還元されている事が評いる。

価される。
1）営業活動を行う事業者等の占用が行われている実6．「占用施設の適正管理」の実施状況

験地域では施設利用料が設定され、徴収もなされ河川局長指定要件では、占用施設の適正管理について、以下のとおりに配慮されている事が必要とされてている。
2）施設利用料単価の決定根拠は、公園使用料・周辺−136−リバーフロント研究所報告

駐車場料金・流水占用料等さまざまである。

第17号

2006年9月（3）沿川事業者等との利害調整面での課題

3）施設利用料の管理及び使途は占用者が金銭管理している。

一方、沿川事業者の意見をみると、「河川空間を利用する店舗改装に対する行政への要望」、「イベント実4）施設利用料の使途には、イルミネーション設置費施に際しての行政機関等との連携強化の要望」、「河川用、供用灯の電気料金、事業趣旨説明看板設置費

空間において営業活動が行われる際に沿川事業者が優用、損害保険料等がみられる。

先される仕組みづくりの希望」が出されている。その地区の関係者に委ねた柔軟な対応を持たせる事も必要

8．考察であることがわかった。

8−1 社会実験の効果と課題
8−2 3つの指定要件の実施状況（1）賑わいをもたらすための社会実験への期待

今回の社会実験によって「来街者増」、「周辺の店舗 （1）地域の合意形成の売上増」といった効果はまだ現れていないが、社会合意形成を図る上で利用計画案を周知してもらう対実験に対する評価は沿川事業者・利用者とも全般的に象者は、商店街組織・地先事業者・自治会・住民等で良好であることがわかった。

あり、利用計画案に対して出された意見としては、社

社会実験によるイベント開催については、多数の利会実験による住民生活への影響（騒音、酔っ払い、暴用者がより一層のイベント実施を求めていることがわ走族、空き店舗放置）を懸念するものや、事業活動へかった。の影響（イベント時の騒音、沿川商業者との競合）を懸念するものであることがわかった。

（2）新たな水辺空間の誘発効果
水辺に賑わいとなる核を設置したことで、川側に看 （2）公平性の確保板や出入口を設置する店舗が増加している所もある。

営業活動を行う事業者等の選定手続きに関しては基そのため、「暗い」水辺空間のイメージが払拭され、 本的に公募・プロポーザル方式による事業者等の選定新たなスポットとして、水辺空間が再生されている。 が行われている。しかし、敷地前の地権者が優先される地先利用型のオープンカフェについては、協議会に（写真−3、写真−4、写真−7参照）おいて利用ルールを設け、同協議会が個別に事業者等を選定する等、「公募」スタイルをとることによって公平性を確保している地域や、協議会が主体となって「地先利用のルールづくり」、「上位計画での地先利用エリア指定」を行い、営業活動を行う事業者等を選定していることがわかった。
（3）占用施設の適正管理営業活動を行う事業者等との使用契約が締結されており、契約内容も、「第三者への譲渡」、「他人への迷惑行為、河川工作物への損害」、「第三者に与えた損害」等が盛り込まれていることがわかった。

写真−7 水辺空間整備による誘発効果

9．おわりに本研究を実施するにあたり、現在、社会実験を実施（3）社会実験がもたらす二次的効果
実験地域の中には、社会実験実施によって地域の魅力向上に寄与しているところもあった。

している「名古屋市緑政土木局河川部堀川整備推進室」
様、「広島市都市活性化局観光交流部水の都担当」様、昔は歩行者交通が少なく、浮浪者が存在し、風紀 「大阪市建設局土木部河川課」様におきましては、検上・治安上の問題が多い地域であったところで社会実討当初段階より、大変お忙しい中ご尽力下さるととも験を実施したところ、風紀・治安が改善し、不法駐輪に、ご教示賜りまして、この場を借りて厚く御礼申しや駐車台数も減少していることが確認できた。

上げるとともに、社会実験の取り組みが益々推進されますよう御祈念申し上げます。
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