称号及び氏名

博士（緑地環境科学）

学位授与の日付

平成２５年９月２５日

論広域公園における樹林管理に着目した指定管理者制度の運用の文

名李婷

あり方に関する研究
論文審査委員

主査

増田昇

副査

上甫木昭春

副査

藤原 宣夫

副査

下村 泰彦

論文要旨
第１章

研究の位置づけ及び目的

1980 年代以降社会資本整備に関して世界各国で「官から民へ」の流れが本格化する中で、我が国においても平成 15 年 6 月に地方自治法が一部改正され、これを受けて都市公園においても平成 16 年には指定管理者制度が導入された。
制度導入の目的は公の施設の管理運営に民間の能力を活用しつつ市民へのサービスを向上させるとともに、財政負担の軽減を図るものであったが、急速な制度導入などによる多くの課題が指摘されている。特に、その多くの空間が樹林や樹木、草地といった植物によって占められている都市公園では、植物の生育に合わせた中長期的な植物管理への対応が重要なファクターとなることや公園内の植物や自然環境を媒体とした市民協働の促進も求められるなど、都市公園の特殊性といえる植物管理を通じた公園機能の増進が課題である。
このような状況の中で、既往研究を見ると、指定管理者の選考基準などの評価のあり方を探った研究、利用満足度や市民協働と公園の管理運営との関係性を探った研究などが見られるものの、主に植物管理に着目し、中長期的課題や市民協働への対応のあり方を論究した研究事例はほとんど見られない。
本研究では、都市公園の一つである都道府県営の広域公園を対象に、主に植物管理に着目し、指定管理者制度の導入に伴う公園の管理運営に係わる課題を明らかにする。次に、公園の管理運営の中で基本となる植物管理、特に樹林管理に着目し、各種の利用形態と樹林形態との関係性を明らかにした上で、その樹林形態を成立させるための樹林管理のあり方を探る。さらに、植物管理を専門とする造園分野が果たす役割を明らかにすることによって、公園管理の基本となる樹林管理に着目した指定管理者制度の運用のあり方を展望する。

第２章

広域公園における植物管理に着目した指定管理者制度の運用上の課題

本章では、44 都道府県に存在する 176 の広域公園の内、制度導入の第１期に当たる 159 公園と第 2 期に当たる 115 公園を調査対象として、公園管理の基本となる植物管理に着目した指定管理者制度の運用上の課題を明らかにした。
指定管理者の公募状況を見ると、非公募の公園が 1 期目から 2 期目に掛けて大幅に減少していることや 1、2 期目ともに 1 公園当たりの応募団体が複数となる公園が大部分を占めていること、選定された管理者は複数の主体で構成されたグループであるものが増加していることが明らかとなり、公平性や競争の原則の下で、従来までの行政の外郭団体単独による指定管理から「産」や「民」の参加が進みつつあると考えられる。また、指定管理者の約 6 割が 1 期と 2 期を継続して選定されていることや指定管理期間が 3 年から 5 年へと長期化が図られていることが明らかとなり、中長期的な対応が求められる都市公園の管理運営に対して一定の配慮が図られつつあると考えられる。
一方、地方自治体の財政基盤の悪化に伴って、選考基準が 1 期目から 2 期目に掛けて経費削減に重きが置かれつつあることや応募資格として公園管理の専門性を揚げる自治体が 2 割末満と少ないこと、選定委員会では公園管理を専門とする造園系の専門家の参画が少ないこと、維持管理計画の事項の中で「植物の健全な育成管理のための工夫」を位置づけている割合が 1 期目から 2 期目に掛けて 2 割程度に低下していることが明らかとなり、継続的な植物の育成管理を可能とするような制度運用のあり方が重要な課題と考えられる。これらのことから、都市公園の指定管理業務の中で植物管理が基本的かつ重要な管理業務の一つであるとの位置づけを明確化させることの重要性が指摘できた。

第３章

大阪府営公園大泉緑地を事例とする樹林管理に関する課題

本章では、第 2 章で明らかにした植物の健全な育成管理、特に樹林管理の課題に着目し、広域公園の一つであり多様な樹林から構成される都市林型の大阪府営公園大泉緑地を対象に、各種の利用形態が想定される樹林形態とその管理実態を明らかにすることによって、樹林管理のあり方を探った。なお、調査対象とした樹林地は、高木層の立木密度や種構成、林床型などから類型化される各樹林形態を代表する 39 カ所の樹林地である。
樹林地の利用形態は、意識調査の結果から「静的利用」、「動的利用」、「自然遊び」、「ピクニック」の大きく 4 つのグループに分類できた。
静的利用に適すると評価された樹林地は、高木層は中密度の落葉高木林で林床は草丈約 20cmの草本から構成され、豊かな林内空間と座るのに適した林床を持つことが明らかとなった。管理実態を見ると、高木層に関しては単位面積当たりの枯れ枝の除伐などによる年間 3 人工未満の中庸管理が実施され、林床に関しては年間 5 回以上除草する高度管理が実施されていることが明らかとなった。動的利用に適すると評価された樹林地は、高木層は立木密度が低密度の単一林で構成され、林床は芝生で、主に林間を利用する広場型の動きやすい林床を持ち、修景用の高木層から形成されていることが明らかとなった。管理実態を見ると、高木層に対しては樹形を維持するような中庸程度の管理が実施され、林床は上記と同様に高度管理が実施されていることが明らかとなり、動的な利用環境を維持しているといえる。自然遊びに適すると評価された樹林地は、高木層は立木密度が高密度で種構成が複合の混交林から構成さることが明らかとなり、学習対象として樹林形態の多様性が重視されたものと考えられる。管理実態と見ると、高木層の管理と林床管理ともに粗放管理が優占するものの、際立った傾向は見いだせなかった。ピクニック利用に適すると評価された樹林地は、高木層は立木密度が中密度の落葉樹林から構成され、豊かな樹林景観が形成されていることが明らかとなったものの、樹林管理に関しては一定の傾向は見いだせなかった。
以上の結果から、各種の利用形態が想定される樹林地の樹林形態とその形態を成立させ、持続させている管理実態を明らかにし、樹林の管理技術を確立させるための基礎的知見を得ることができた。また、管理技術を確立させるためには継続的で柔軟に実施されている管理実態をより詳細に追跡調査することの重要性が指摘できる。

第４章

制度導入後の樹林管理に対する造園分野の役割と課題

本章では、第 2 章で明らかにしたように植物の健全な育成管理、特に樹林管理に着目した中長期的な取り組みや市民協働への対応が課題となる中で、制度導入後の公園や樹林管理を専門とする造園分野の役割を明らかにすることによって、制度運用上の課題を探った。
制度導入後約 10 年が経過し、様々な民間企業が参入している中で、特に従来まで公園建設や樹林管理に対する経験の無い指定管理者が 3 割強参入している実態が明らかとなった。また、植物管理に着目してその管理目的や管理目標像の設定期間、技術面や利用調整面の課題を見ると、特に樹林や樹木管理において、造園分野の場合は他分野と比較して、指定管理期間を越えた中長期的な目標を持って管理に取り組んでいる状況や植物の成長抑制や促進、目標景観の創出を意図した管理に取り組んでいることに加え、生物生息に配慮した利用調整も課題として認識していることが明らかとなり、中長期的な目標を見据えた計画性や植物管理に求められる柔軟性や継続性という専門技術の蓄積が伺えた。また、市民協働に関しては、制度導入後の大幅な進展は確認されなかったものの、造園分野の場合は草花管理を通じた市民協働とともに自然や環境学習系プログラムの企画・実施における市民協働が促進されていることが明らかとなり、植物管理に求められる社会性や信頼性といった専門技術が発揮されているものと考えられる。
従って、「産」や「民」の参画が進む中で、従来まで公園建設や樹林管理に対する経験の無い指定管理者の参入や共同企業体による指定管理が進展していることから、造園分野がこれまで保有して来た樹林管理に関する継続性や柔軟性、社会性や信頼性といった専門的な技術的蓄積を有効に活用するための指定管理者制度の運用のあり方を探ることの重要性が指摘できる。

第５章

樹林管理に着目した指定管理者制度の運用のあり方に対する展望

ここでは、本研究の結論として、広域公園の管理運営の基本となる植物管理、特に樹林管理に着目して指定管理者制度の運用のあり方を展望する。
公園管理の重要なファクターとなる樹林管理の特殊性を考えると、長期的な植物育成の健全化を図り、本来植物が持つ機能を発揮させ、地域の景観形成への寄与や生物生息への配慮を図りつ
つ、多様な利用形態や市民協働に適合させることが必須であり、中長期的な視点を持って、社会情勢や周辺環境に適合させる計画技術とともに生物としての植物への柔軟な対応や継続的な対応といった専門技術に加え、地域や利用者、市民協働に対する社会性や信頼性といった専門技術が不可欠であるといえる。
そこで本研究では、利用者ニーズから捉えた樹林形態とその形態を持続的に維持するための樹林管理に対する基礎的知見をまず明らかにするとともに管理技術を確立させるためには継続的で柔軟に実施されている樹林の管理実態を詳細に追跡調査することの重要性を指摘した。一方、制度導入後 10 年近くが経過し、公平性や競争の原則の下で、従来の行政の外郭団体単体による指定管理から「産」や「民」の参画や共同企業体による指定管理が進む中で、樹林管理に対する経験の無い指定管理者が参入していることや地方自治体の財政負担の軽減を図る目的で効率性が優先されていること、さらに、市民協働も大幅に進展していないことが明らかとなり、中長期的な取り組みが不可欠となる樹林管理への危惧が指摘できた。
従って、今後の指定管理制度の運用に際しては、効率性ばかりではなく、樹林管理に不可欠となる「計画性」とともに「柔軟性」や「継続性」に加え、「社会性」や「信頼性」といった専門技術に対する適切な評価手法の導入が求められる。また、共同企業体による指定管理が進む中で、樹林管理の特殊性に対応した専門技術を基軸に、財政負担の軽減や市民協働を促進させるといった多様な主体との連携のあり方を探ることの重要性も指摘できる。

審査結果の要旨
1980 年代以降、公の施設管理に関して先進諸国では民間企業等の参画が本格化する中で、我が国においても平成 15 年 6 月に地方自治法が一部改正され、平成 16 年には都市公園に対して指定管理者制度が導入され、10 年近くが経過する。制度導入の目的は民間企業等の能力を活用しつつ市民へのサービスを向上させるとともに財政負担の軽減を図るものであった。都市公園に関しては、画一的な制度導入への是非論とともに都市公園の特殊性ともいえる中長期的な植物管理や自然環境を媒体とした市民協働の促進への対応が喫緊の課題となっている。このような状況の中で、制度導入時の指定管理者の選考基準や評価のあり方を探った研究や制度導入に伴う市民へのサービス水準の変化、市民協働の促進状況を探った研究が見られるものの、都市公園の特殊性を踏まえた制度運用のあり方を全国レベルで論究した研究事例はほとんど見られない。
本研究では、全国に存在する全 176 カ所の都道府県営の広域公園とその代表的な大阪府営公園大泉緑地を対象にアンケート調査と詳細なヒアリング調査、植生調査や評定調査を通じて、制度導入に伴う植物管理を中心とした公園管理上の課題とともに植物管理に関する具体的な課題を明らかにし、植物管理を専門とする造園分野が発揮してきた専門技術を明らかにすることによって、樹林管理に着目した指定管理者制度の運用のあり方を探っている。本論文で得られた成果は以下の通りである。
１．全国に分布する 176 カ所の広域公園を対象に、制度導入後の植物管理に着目した制度運用上の課題を探ったところ、公平性や競争の原則の下で従来までの行政の外郭団体単独による指定管理から「産」や「民」の参入が促進されている状況や管理期間の長期化による植物管理への配慮が図られつつあることを明らかにしている。一方、管理者の選定基準
では、地方自治体の財政基盤の悪化に伴って経費削減や経営上の安定性に重きが置かれ、公園管理の専門性を揚げる自治体が減少していることや植物の健全な育成管理のための技術を位置づけている自治体も減少傾向にあることを明らかにし、継続的な植物の育成管理を可能とするような制度運用のあり方を問う必要性を指摘している。
２．広域公園を代表する都市林型の大阪府営公園大泉緑地を対象に、各種の利用形態が想定される樹林形態とその管理実態から樹林管理に関する課題を探ったところ、まず、利用形態は「静的利用」と「動的利用」、「自然遊び」、「ピクニック」の大きく 4 グループに類型化できること。また、それぞれの利用形態に適合した樹種構成や立木密度、樹形、林床形態を明らかにするとともにその樹林形態を維持するための管理実態を明らかにし、管理技術を確立させるための基礎的知見を得ている。一方、樹林管理は業務契約にそった画一的な管理に留まらず植物の生育状況や気象等の自然現象、生物生息への対応など継続的で柔軟に実施されていることを明らかにし、管理技術を確立させるためには管理実態をより詳細に追跡調査することの重要性を指摘している。
３．同じく全国に分布する広域公園への詳細なヒアリング調査から植物管理に着目した制度導入後の課題とともに樹林管理を専門とする造園分野が発揮している専門技術を探った
ところ、公園や樹林管理に対する経験の無い指定管理者が 3 割強参入しており、それらの管理者では植物管理全般に大きな課題を保有していることを明らかにしている。一方、造園分野が参入している場合には、植物管理に求められる中長期的な目標を見据えた計画性や継続性とともに生命体としての植物を対象とした柔軟性という専門技術が発揮されていること。また、市民協働全般の促進は限定されているものの植物を媒体とした市民協働が促進されており、植物管理に求められる社会性や信頼性といった専門技術も発揮されていることを明らかにしている。
４．最後に、本研究の結論として、制度運用に際し、経済的効率性ばかりではなく樹林管理に不可欠となる「計画性」とともに「継続性」や「柔軟性」に加え、「社会性」や「信頼性」といった専門技術に対する適切な評価手法の導入とともに企業共同体による指定管理が進む中で、樹林管理に対する専門技術を基軸に財政負担の軽減や市民協働の促進という新たな技術導入や連携のあり方を探ることの重要性を指摘した。
都市公園への全国一律的な指定管理者制度導入の是非論や植物管理に対する危惧が呈されているものの、全国レベルでの実態が明らかにされていない状況にあった。本研究は課題となっている植物管理に視点を当て、その全容を明らかにするとともに今後の制度運用のあり方を考究しており、本研究で得られた研究成果は造園学や緑地計画学ならびに緑地環境科学の発展に大きく寄与するものであり、最終試験の結果と合わせて、博士（緑地環境科学）の学位を授与することを適当と認める。