調査研究報告
地域の生活空間

住 民 投 票 と 住 民 自 治―平成の大合併における鳥取県内の住民投票の事例から―
研究員

はじめに

松

田

真

治

あるが、住民投票も代表民主制を補完し、さ1990年代から進められてきた地方分権改革
は、国と地方の関係における地方の自立はもらに強化する機能の一つとしてその重要性が高まってきているのである。

とより、地方自治のあり方にも大きな変化を

このような観点から、本稿では、まず日本もたらした。地方自治体の自己決定能力の強における住民投票の状況を概観し、次に鳥取

化とともに地方自治体の政策形成過程に住民

県内において実施された住民投票の事例を示

自らが積極的に参画し、自ら決定したいといす。さらにその効果と課題を見ながら、住民

う欲求を高め、これまで、議会と行政が中心自治における住民投票の位置づけを整理し、に担ってきた政策を決定するまでのプロセス

住民投票が間接民主制の地方自治をどのように、住民が参加する機会を保証することが求に補完し、強化するのか検討してみたい。

められるようになった。
2000年頃を境に加速的に進められてきた平Ⅰ

市町村合併と住民投票制度

成の大合併の過程の中で、鳥取県内各地で合１

住民投票の制度化の動き

併協議会の設置、あるいは合併の是非を問う

日本における住民投票は、1996年8月に新住民投票条例制定を求める直接請求運動が行

潟県巻町で町独自の住民投票条例を制定してわれ、いくつかの自治体で住民投票が実施さ実施された「原子力発電所の建設の是非を問れた。このような動きは市町村合併という地

う住民投票」に端を発している（上田2003：

方自治体の将来を左右する重大な政策につい

16）。巻町以前にも住民投票条例はいくつかて、住民投票を通じて住民自らが直接意思表

公布されているが、投票は実施されていな

示をしたいという欲求の高まりであると言えかったため、事実上、巻町のものが最初に行る。

われた特定事項に関する住民投票ということ

住民投票は、間接民主主義を基本とする地になる。鳥取県内においては、巻町以前に米方自治制度の中で、住民自らが首長や地方

子市で「中海淡水化賛否についての市民投票

議会に対して直接意思表示を行う手段としてに関する条例：1988年7月15日公布」が制定考えられるが、住民投票をめぐっては、一般されている（住民投票は未実施）。

的に「間接民主主義を否定するもの」、「住民

巻町の住民投票を契機に、原発施設や産業は感情に流され合理的な判断ができない」と廃棄物処分施設などの建設の是非などをめいった常套句で片付けられることが多い。果ぐり、いくつかの住民投票が実施された。こたしてそうであろうか。地方自治制度上の直れらの各地で行われた住民投票が条例を制定

接請求制度や住民監査請求は、住民不在の行して行われているのは、日本の地方自治制度

政や議会機能をチェックする直接的な手段で上、特定の争点の是非について住民の意思を―3―

政府は当初、合併の可否を問う住民投票の問う住民投票制度が規定されていないためで

結果によって、合併を実現する制度化を検討ある。
2000年10月に出された第26次地方制度調査したが、地方議会が反発した結果、合併協議会の「地方分権時代の住民自治制度のあり方

会設置に係る住民投票のみに限定されたとい及び地方税財源の充実確保に関する答申」
（以

う（上田

2003：86）。

下「地制調答申」とする。）において、住民合併を強力に進める国の立場としては、市投票制度に関し、「我が国の地方自治制度の町村合併という特定の事項に関してのみ住民

根幹は代表民主制であり、住民の意思の反映

投票制度を導入したかった意図は伺えるが、手段として、住民の直接選挙を通じて選ばれ

合併そのものを決する住民投票の制度化にはた長や議会が中心的な役割を果たすことを前至らなかった。また、その他の事項について提としている。しかしながら、複雑化した現も制度化まで至らない理由は、住民投票の重代社会において、多様な住民のニーズをより

要性は共通認識として認められるが、制度化

適切に地方公共団体の行政運営に反映させる

するとなると議会制民主主義との関連から多ためには、代表民主制を補完する意味で、直くの議論があり、コンセンサスを得るのが難

接民主制的な手法を導入することも必要であしいからである。

り、このため様々な住民意思の把握手法が活２

住民投票をめぐる議論

用されているところである。」とされ、さらに、伊藤（2002：129‑133）は、第26次地方制「いくつかの地方公共団体において実施され度調査会における住民投票の制度化をめぐるている住民投票も、こうした観点から行われ論点を次のように分類している。

ているものと考えられるが、住民が投票によ①

住民投票の必要性と地方議会との関係

りその意思を直接表明するという住民投票の②

住民投票の対象となる事項はなにか

制度化の検討は、住民自治の充実を図るとい③

投票結果の拘束力をどうするのかう観点から、重要な課題である。」とその重こうした論点から伊藤の記述に基づき地方要性について言及している１。

制度調査会における委員の主な意見を整理ししかしながら、その制度化に当たっては、たのが表１である２ 。

さまざまな議論の中で、成案には至っていな

すなわち、①代表民主制を基本とする地方い。ただし、地制調答申では、市町村合併に自治制度の中で、議会や首長の機能と責任を関して、⑴地方公共団体の存立そのものに関どのように考え、住民投票をどのように位置わる重要な問題であること、⑵地域に限定さづけるのか、②国家的な政策を対象とするのれた課題であることから、その地域に住む住かしないのか、住民投票の対象となる事項を

民自身の意思を問う住民投票制度の導入を図

ポジティブリスト（対象を列挙する方式）とることが適当であるとしている。

するか、ネガティブリスト（対象としないもこうした地政調答申を具現化したものが、のを列挙する方式）とするか、③投票の結果「市町村合併の特例に関する法律（以下「合にどこまで拘束力を持たせるのかなどが主な併特例法」という。）」の一部改正によって規論点となっている。こうして、論点を列挙し定された住民投票制度である。

てみると、それぞれが関連して複雑なパター

改正合併特例法には、住民発議により法定合併協議会の設置についての直接請求が議会ンが想定され、全体を網羅した制度化を困難にしていることがわかる。

で否決された場合において住民投票の直接請求を行うことができる規定が設けられた。
―4―

表1

第 26 次地方制度調査会における住民投票に関する委員の意見（要旨）

住民投票の必要性と地方議会との関係
住民投票の対象事項

肯定的な意見

慎重を期すべき立場･ 住民自らが関わりたい欲求に対し、民意を確認できる場所があることが必要ではないか。

･ 国家的政策を一地域の住民意思で拒否することにならないような仕組みを整理する必要が･ 地方議会の機能を補完する意味で住民参加を進めるべきであり、住民投票を肯定的に捉えるべきである。

ある。
･ 地方議会の権限強化を進める一方で、住民投票は矛盾する。現行制度でも、リコールや住･ 地方議会と住民意思との間に乖離が生じているのも事実である。住民投票の結果と議会の判断が異なる場合の救済、あるいは政策に考民監査請求など直接な住民参加の仕組みは充実している。
･ 選挙により民意が確認されているにもかかわ慮を促す方法を検討すべきである。
･ 国家政策に否定的なものやリコールなどが多いが、むしろ政策面でポジティブな住民意思を示す住民投票を考えるべきである。

らず改めて住民投票が必要な理由は何か。
･ 代表民主制の機関である議会の議決を覆すよ
うな形になることをどう捉えるのか。

･ 議会と首長の意見が対立して議決が得られな
いような重要な事項は、緊急事態として住民･ 国の直轄事業の場合、国の範囲と地方の範囲を明確に区分して住民投票の対象を限定するのは困難である。

意思によって決することが適当ではないか。
･ ポジティブリストの場合は、リストに該当する項目について住民投票を推し進める印象にならないようにする必要がある。
･ ネガティブリストの場合は、リストに該当しない項目で国家的政策に関わる問題が生じる
可能性があり、住民の範囲や区域などの定義を厳格に考える必要が出てくる。

投票結果の拘束力･ 首長が自ら決定できるような事項について住民投票に委ねる場合は、あまり法的な拘束力にこだわらなくてもよいのではないか。住民
投票の入り口を広くして、拘束力のあるもの
やないものがいろいろあってもよいのではないか。
･ 諮問的に住民投票を行う場合の原則を制度化するというような住民投票の環境整備を行うことは可能ではないか。

出所「新時代の地方自治３３･ 住民投票をしなくても、事前の段階で民意が吸い上げられていくような他の制度の充実が必要。

･ 住民投票を制度化し、拘束力を与えることになれば、対象事項の絞込みが必要であり現在行っている国・県レベルの課題について市町村が住民投票を実施できなくなる。
･「施設等の設置に反対するもの」ではなく「施設の設置を求める」場合は、成立すると予算措置が必要になるということになるのではな
いか。

住民主体の地方行政システム」

住民投票のメリット・デメリットにいくら回避しようとしても避けられないリ

では、住民投票が地方自治体の政策形成にスクを背負っているものもあれば、制度設計

もたらす影響はどのようなものがあるのか。

によってある程度回避できそうなものもあ

そのメリットとデメリットについて整理して

る。

おきたい。

市町村合併をめぐって鳥取県内で行われた

上田（2003．172‑182）は、国内における住民投票の中にもこれらのメリット・デメ

住民投票に関する論文、文献等から住民投票

リットを顕著に現したケースがいくつか見らのメリット・デメリットについて整理していれる。こうした観点から、実際に行われた事る。それらの記述の中から主なものを抜粋し例を見ていくと住民投票のもつ効果と課題がたのが表2である。ここに列挙したデメリッ

自ずと見えてくるはずである。

トには、僅差となった場合の問題などのよう
―5―

表2

住民投票のメリット・デメリット

メリット

デメリット

・個別の重要政策について住民の意思表示を行 ・少数の犠牲のうえに多数の利益を擁護する、うことができる。
あるいは少数のエゴによって行政が左右され・住民の議論や参画の機会が提供できる。
る危険性がある。
・投票までのプロセスで住民の教育的効果があ ・首長や議会が果たすべき責任の回避につながる。
りかねない。
・特定の項目に対して明快な選択が行える。
・単純多数決は、地域内の対立を激化させ、し・執行部と議会が対立し、議決が得られない場
こりが深まる。
合等の打開策になる。
・行政の一貫性を妨げ、首長や議会の責任体制
をおびやかす。
・間接民主制の停滞、機能障害の打開に寄与できる。
・住民の自己決定権が拡充される。

・理性より情緒に左右され、非合理的な決定をする恐れがある。
・僅差の結果は感情的対立を残す。
・長期的検討を要する問題や高度に専門的判断を要する問題が二者択一の選択になじまない。

出所：「自治を問う住民投票」（2003）

Ⅱ１

鳥取県内における市町村合併をめ
ぐる住民投票決されている。
（表３参照 ３）⑴

合併特例法に基づく住民投票

合併協議会設置の直接請求手続き
まず、合併協議会の設置を求めるには、選住民が望む合併を推進する場合、合併特例

挙権を有する者の総数の50分の１以上の連署法の規定により住民発議により法定合併協議により、合併を想定する相手先の市町村名を会の設置についての直接請求を行うことがで示したうえで合併協議会の設置を請求する。

きるが、改正合併特例法による住民投票制度

相手方の全ての首長が、議会へ付議することは、この請求が議会で否決された場合の救済を同意した場合は、それぞれの市町村議会を的な制度である。

召集し、関係全ての議会が設置を可決すればこの制度化には、合併協議会設置に係る住合併協議会が設けられることになる。

民発議が行われても合併協議会設置に至らな

相手方のすべての市町村議会で可決され、いケースが多かったということを背景として

当該市町村議会が否決した場合は、当該首長いるとともに、合併を円滑かつ積極的に推進

は合併協議会の設置の賛否について住民投票

したい国の意向が見て取れる。

の請求ができるが、首長がこの請求を行使し合併協議会設置を求める直接請求は、首長なかった場合には、住民は有権者の6分の1のまたは議会が合併に消極的な場合あるいは単連署により合併協議会の設置を問う住民投票

独存続方針を固めている場合に、住民が自発の直接請求が可能になる。すなわち、住民投的に合併の意思をアピールするための制度で票に至るまで2度の署名活動を経なければなある。したがって、執行部や議会とは対立的らない。

な関係になり、否決される可能性が高いこと

表４のとおり、合併協議会設置請求を否決は容易に推測できる。実際に鳥取県内においされた各市町の住民団体は、次の段階としてて実施された合併協議会設置を求める直接請

合併協議会設置の賛否を問う住民投票の直接

求は、本請求に至らなかった淀江町、青谷町

請求まで至っており、4市町で住民投票が実の例を除き、議会に付議されたもの全てが否施されている。

―6―

表3

鳥取県内における合併協議会設置を求める直接請求運動の事例

市町村

請求
年月

請求団体名

請求内容

結果

請求前の執行部・
議会の方針

岩 美 町

2003.１

岩美町合併推進の会

鳥取市など４市町村による合併協議会の設置

否決

単独町制存続の意向

智 頭 町

2003.１

智頭町政に住民の声 鳥取市など５市町村によるを活かす会
合併協議会の設置

否決

単独町制存続の意向

会 見 町

2003.１

米子市を合併対象市 米子市との合併協議会の設町村とする合併協議 置否決

西 伯 町 と の2町 合 併の意向

会設置を求める会
淀 江 町
（※1）

―

淀江町の合併の枠組 米子市との合併協議会の設 請求取り 町長は米子市を含むみを考える佐陀地区 置
やめ
周辺市町村との合併住民の会の意向。議会はこれ
を否決。

境 港 市

2003.３

境港市の将来を考え 米子市との合併協議会の設
る会
置

否決

単独市制存続の意向

会 見 町

2003.７米子市を合併対象市 米子市との合併協議会の設町村とする合併協議 置
会設置を求める会

否決

西 伯 町 と の2町 合 併
の意向

青 谷 町
（※2）

―

「気高町との合併を 気高町との合併協議会設置
考える町民の会」※１※２

請求取り 鳥取市を含む周辺市
やめ
町村との合併の意向

米子市との合併協議会設置の方針を決定したため請求を取りやめ。
気高町の住民投票の結果により請求取りやめ。

条件を満たす有効な直接請求があった場合性があることである。

は、合併請求市町村の選挙管理委員会は、議これらの指摘を踏まえて鳥取県内で合併特会の議決を経ることなく合併協議会設置協議

例法に基づいて実施された住民投票を見てみについて住民投票を実施しなければならな

たい。

い。また、投票の結果、有効投票の総数の過⑶

鳥取県内における投票の事例

半数の賛成があったときは、合併協議会の設

住民投票に至った背景には、境港市、岩美置を議会が可決したものとみされるなど、法町、智頭町は単独存続、会見町は西伯町との的な拘束力をもつこととなる。

2町合併の方針を打ち出していたことがあっ⑵た。直接請求を行った住民団体は、それぞれ、

合併特例法による住民投票の特徴
上田（2003：89‑90）は、改正合併特例法

執行部、議会の方針を覆して大規模合併を目により規定された新しい住民投票の問題点と指す合併協議の場につくことを求めたものでして次の4点を指摘している。

ある。

①合併を推進するための制度であり、自治体

結果を見ると境港市、岩美町、会見町ではが住民の望まない合併を推進している場合にそれぞれの自治体の方針に賛同する意思を

拒否の意思表示をするための制度ではないこ

示す投票結果となっている。市・町の方針にと。②合併そのものの可否を決定することは反して合併を推進したい住民の意思であった

できないこと。③合併協議が進んでいない時が、多数の住民はそれを望んでいなかったと点で具体的な条件等が提示されないままの投いうことであり、結果的に自治体が進める方票であり、判断材料が明確でないこと。④合

針にお墨付きを与えた格好となったのであ

併協議会の設置の可否を問う投票が、そのまる。

ま合併そのものの意思として解釈される危険―7―

合併協議会設置の反対票は、合併そのもの

表4

鳥取県内における合併特例法による住民投票の直接請求運動

市町村

請求年月

請求内容

有効署名数
（必要署名数）

岩 美 町

2003.１

鳥取市など４市町村による合併協議会の設置2,818名（1,904名）

智 頭 町

2003.１

鳥取市など５市町村による合併協議会の設置

2,405名（1,282名）
606名

会 見 町

2003.１

米子市との合併協議会の設置

境 港 市

2003.３

米子市との合併協議会の設置

6,233名（5020名）会 見 町

2003.12米子市との合併協議会の設置

690名（561名）

に対する「反対」として、既成事実化し、そ（562名）⑷

備考※請求代表者の資格をめぐり、法に抵触し、請求却下事例から見る課題の後の合併協議の可能性や具体的な合併の条

住民参加の観点から境港市の投票の結果を件提示の下での住民の選択の道を完全に閉ざ

もとに課題を整理しておきたい。2003年7月

してしまったことになった。

に鳥取県内で初めて実施され、県西部地区の一方、智頭町は、票差107票、得票率にし合併の枠組みを左右するものとして注目されて1.74ポイントの僅差の票決によって、町がた境港市の住民投票であったが、表5のとお決めていた鳥取市などとの合併協議会への不りその投票率の低さが目に付く。他町の例や参加の方針が覆り、合併協議会へ参加するこ

直近の2003年4月に行われた県議選の境港市ととなった。住民投票の結果が法的な拘束力における投票率が66.03％、直後の同年11月を持つことから、たとえ僅差であっても合併に行われた衆院選（小選挙区）が66.46％で協議会へ参加しなければならない。したがっあったこと４に比べると、低調な投票率であて「合併を推進する」という制度が意図するる。

結果そのものであるが、首長及び議会の方針

住民投票の実施が決まってから市内では賛と住民投票の結果が真っ向から相反する結成派、反対派がそれぞれ地域で説明会を行い、果となり、「住民と議会」、「賛成派、反対派」

さらに7月6日には賛成派、反対派による討論の微妙な対立関係を生んでいる。（第2項で記会が催され、約850人が参加している。また、述。
）この時点では大きな混乱は生じていな

投票の告示以降は街宣車やチラシでそれぞれ

いのは、合併協議会への参加という合併の１の主張を訴えるなど、投票への関心は高まっ

つの過程のみの票決であり、合併そのもののていたという。
山陰中央新報朝刊（「特集

議決は議会の手に委ねられていることが背景迷走の行方にあったと言える。あくまでも合併の最終決

境港・迫る合併協住民投票」2003.７.10）に定は、間接民主主義制度の代表機関である議よれば、討論会の場では、『合併協設置賛成会であり、裏を返せば、合併協議会設置のよ派は「就業など広域化の時代に、合併は志向

うな議決に至るプロセスを方向転換させるこせざるを得ない」と米子市を含めた合併を示とや住民意思をアピールすることが、制度上唆した上で、「合併協は合併の是非を含めての住民投票の限界点であるといえる。

協議する場」とあらためて強調。これに対し、反対派は「単独で空港や港湾、漁港の特性を―8―生かしたまちづくりを」と単独存続を主張し、た。合併協議会の設置の是非というあいまい「合併協に入ると、合併へどんどん進んでいな争点が、合併特例法で制度化された住民投く」とブレーキをかけ、お互いの主張が鮮明票の限界であり、2度の署名活動を通じて住５になった。』とある 。

民発議を行った一部の住民の熱意とはかけ離合併か、単独かの議論はもちろん重要だが、れた投票率に、住民投票の技術的な難しさが肝心の住民投票の争点である合併協議会に対見て取れる。

する議論が噛み合っていなかった節がある。

２

条例制定による合併の是非を問う住民投票の事例

あくまでも推測の域ではあるが、こうした合併協議会そのものに対するお互いの主張の違合併特例法による住民投票では合併自体のいや合併そのものの是非を問うものではない

賛否は問えないことは先に述べた。現在実施ということから争点がわかりにくく、具体的されている「合併の賛否」を問うような特定な条件提示の下での判断材料がないことが少の事項に対する住民投票は、自治体独自の住なからず投票率に、影響しているのではなか

民投票条例を制定して行う方法によって行わ

ろうか。

れている。

いずれにしても、無効投票を除いて12,000

地方自治制度上、条例制定議案を地方議会人以上が投票を棄権しての票決は、住民の関に付議する方法は、首長発議、議員発議、若心を高め、多くの住民の参画による意思表示

しくは住民による直接請求の3つである。住を目指す住民投票が、その期待される効果を

民自らが住民投票で合併の賛否について意思十分に発揮したとはいいがたい結果となっ表示しようとする場合、住民投票条例の制定

表5
市町村

境

岩

智

会

港

美

頭

見

実施日

市

町

町

町

2003.７.20

2003.10.５

2003.10.５

2003.12.28

合併特例法による住民投票実施事例

住民投票実施まで各自治体が進めてきた方針

住民投票の内容及び結果

自治体の方針と投票結果の整合性

単独市制存続「米子市との合併協議会設置の是非」
投票率 57.91％
賛成：6,736票（40.84%）
反対：9,756票（59.16%）
票差：3,020票○

単独町制存続「鳥取市など4市町村との合併協議会設置の是非」
投票率67.45％
反対：3,979票（53.03%）
賛成：3,525票（46.97%）
票差： 454票○

単独町制存続「鳥取市など5市町村との合併協議会設置の是非」
投票率82.34％
賛成：3,134票（50.87%）
反対：3,027票（49.13%）
票差： 107票

×

西伯町との2町合併「米子市との合併協議会設置の是非」
投票率77.2％
賛成： 963票（37.65%）
反対：1,595票（62.35%）
票差： 632票○

出所：山陰中央新報社ホームページ「平成の大合併」（2005）
―9―

表6

鳥取県内の住民投票条例制定を求める直接請求事例（地方自治法に基づく直接請求）

市町村

請求年月

東 伯 町

2002.９大 山 町

2004.９

若 桜 町

2004.６

請求内容

有効署名数

結果

合併の是非

1,339名否決

名和町、中山町との合併の賛
否

740名

否決

合併の是非

表7

2,416名備考※別団体より「単独存続についての要望」提出。署名2,234名

否決

首長、議会への住民投票条例制定を求める請願・要望

市町村

請願年月

内容

結果

羽 合 町

2002.９

東郷湖周辺地域の合併の是非

不採択
2003.３

智 頭 町

2004.３

合併についての意思採択
2004.３

鹿 野 町

2004.３

鳥取市など９市町村との合併の
是非

不採択

江 府 町

2004.３

日野町との合併の賛否

採択
2004.３

住民投票条例案が首長提案され可決

住民投票条例案が首長提案され可決ことになる。

を直接請求する方法がある。
住民投票条例案を直接請求する場合は、有これらの事例がそうとは言えないが、ある権者の50分の1の連署により行わなければな

程度住民投票を恣意的に利用しようとする意

らない。全国各地で実施された住民投票を求向が働くとすれば、住民の票決で決めたとい

める住民運動もこうした条例制定によるもの

うアリバイ作りのために都合良く住民投票をであるが、住民発議で直接請求された案件は利用することも可能であると言えないだろう

ほとんどが議会で否決されている。

か。

表6 〜表9のとおり、県内で行われた住民⑴

鳥取県内における住民投票の結果

投票条例の制定をめぐる動きは、確認できた①

村の方向性を決めた日吉津村の住民投票

だけで12例あり、条例案が可決され住民投票

日吉津村は、周辺市町村の合併の枠組みがの実施に至ったケースは4例である。これら

固まりつつある中、前村長の病気休養などものうち住民発議による直接請求が行われた３あり、合併協議に参加するか、否かの判断が例はすべて否決されている。すなわち、議会先送りされてきた。鳥取県西部地域で合併のの方針に異議を唱えた形で住民投票条例の直方針が唯一白紙の状態であり、村としての合接請求を行ったとしても、元々議会との対立

併の方針を決めるに当たって、単独か、合併関係にあるものは否決される可能性が高い。

か、どちらかの住民の意思を問うたものであ

住民投票条例案が可決されたのは、住民発る。

議ではなく、陳情・請願等による住民の意を

特に住民投票を求める直接請求があったも汲んで首長が議会に提案したものか、議員発のでもなく、村長が住民の意思により合併の議により可決されたものかいずれかである。

判断を行うために住民投票条例案を提案し行言い換えれば、執行部、議会の意向に合致しわれたものであり、諮問的な投票の色合いがた形で提案された案件のみが可決されている強い。

― 10 ―

表8

議員発議による住民投票条例制定の動き

市町村

発議年月

内容

結果

関 金 町

2003.12

合併の是非

否決

気 高 町

2004.３

鳥取市などとの合併の是非

可決

青 谷 町

2004.３淀 江 町

2004.９鳥取市との合併か、気高郡3町合
併かの意思
米子市との合併の賛否

表9

否決

備考

賛成、反対同数となり議長採決
で否決

否決

首長提案による住民投票条例制定の事例

市町村

提案年月

内容

結果

日吉津村

2003. ９

市町村合併の是非

可決

備考

住民投票条例が制定された後も投票の告示というプロセスを経なければならず、住民が後も、単独派による住民への街宣活動はあっ選択した合併が成就しないリスクも背負ってたものの、合併推進派を交えて住民間で議論いたと言える。

をするための目立った動きはなかったとい②う。

盛り上がりに欠けた気高町の住民投票
鳥取市を含む合併協議会に参加し、合併のいずれにしても鳥取県内ではじめて行われ意思を表明していた気高町で、大規模合併をた合併の賛否を問う住民投票は、「単独存続」

見直し、気高郡3町での小規模合併を目指そを支持する票が「合併」を大きく上回る結果

うと町議有志が「気高郡域合併を考える会」となった。この多数の意思を反映して、村制を立ち上げたのは、すでに合併協議が進み、の単独存続の方針が固まることになり、住民

大詰めの段階の2004年2月であった。同年3月の意思を尊重した決断を下したことにより、定例議会に鳥取市を含む９市町村の合併の是

住民、執行部、議会の三者が責任を共有し、非を問う住民投票条例案が議員提案され、賛一体となって単独存続によるまちづくりを進

成多数で可決（一部修正の後）された。

めていくという効果が期待できるだろう。

時期を同じくして、郡域内の青谷町でも住

しかし、この投票自体に問題がない訳では

民投票条例制定の議員発議がされたが、こちない。まず、村の方針が住民に示されていならは否決、また、鹿野町でも住民有志によるいことである。このことは、そういう意図は

住民投票条例制定を求める請願が出されたがなくても執行部や議会の責任回避と受け止め

こちらも不採択となった。したがって、当初る住民もいるだろう。

目指していた郡域内での合併の可能性は消滅

合併議論が進んで住民の熟度が高まった時期に行われた他の市町村の事例とは異なり、し、事実上 ､ 投票の争点は大型合併か単独存続かということになった。

比較的早い段階で実施されている。したがっ合併という町の未来を左右する問題を議員て、具体的な合併相手や合併の条件は示されだけで選択するのでなく、住民の意思表示にていない下での投票であり、判断材料に乏基づいて決めようとする議会の態度は誠実なしく、争点が非常にあいまいであったといえものと言える。しかし、住民の反応は冷ややるだろう。合併の相手先が示されないままのかだった。投票告示後の気高町のホームペー

投票は、仮に合併することを是とする結果にジ上の掲示板では、合併が大詰めとなった時なった場合、それから具体的な合併先を探す

期での議員の行動を疑問視する声や在任特例― 11 ―

表 10
市町村

実施日

住民投票条例による住民投票実施事例

住民投票まで各自治体が進めてきた方針住民投票の内容及び結果

自治体の
方針と果
の整合性

投票結果
の反映

―

○

○

○

○

×

×

○

「市町村合併の意思を問う住民投票」
日 吉 津 村 2003.11.30

白紙

投票率 78.32％
単独 1,283票（63.6%）
合併
717票（35.6%）
票差

鳥取市を含む気 高 町 2004.４.18 周辺市町村と
の合併

566票

「９市町村で合併することの是非」
投票率 70.97％
賛成：4,045票（70.21%）
反対 1,716票（29.79%）
票差 2,329票「智頭町の合併の意思を問う住民投票」
鳥取市を含む投票率：79･59％
智 頭 町 2003.４.25 周辺市町村との合併

賛成：3,143票（51.56%）
反対：2,953票（48.44%）
票差： 190票「日野町との合併の意思を問う住民投票」
投票率 82.01％
日野町との2
江 府 町 2004.５.23
賛成： 643票（23.87%）
町合併
反対：2,017票（74.87%）
票差：1,374票
出所：山陰中央新報社ホームページ「平成の大合併」（2005）を主張していた町議が保身のために条例を可③ 住民投票の結果が反映されなかった智頭町決したのではないかといった批判が相次いで智頭町では二度目の住民投票となった。最

投稿されている。

初の住民投票は、鳥取市などとの合併協議会

すでに合併協議が大詰めの段階で、大規模の設置を問うものであった。したがって、合合併が既成事実となっている中での住民投票

併について是か非か決めかねている住民もであり、いまさらという戸惑いが強かったよ「とりあえず協議会を設置して議論を深めてうである。何よりも財政シミュレーションでから判断する」という意向が賛成票へ動いたは、単独存続は困難との結果が示されており、可能性も否定できない。一度目の住民投票結

郡域の合併の可能性が消滅したこともあっ

果は、僅差ながら賛成票が反対票を上回ったて、すでに既定路線だった大規模合併の方針

が、合併特例法により法的な拘束力をもつこを覆すほどの説得力はもはやない状況であっとから僅差であれ合併協議会に参加せざるをた。こうした状況から住民の関心が高まった

得なかった。

とは言えず、投票率が50％を割って、投票自二度目の投票は、最終的な合併の賛否は住体が無効になることを危ぶむ声さえあった。

民投票で決めたいという住民グループから町

結果的に他の事例と比べ投票率も低くなって長あてに請願書が提出され、それに応じる形いる。投票の結果、住民は大差で合併を選択

で町長が住民投票条例案を提案し、可決されし、民意と議員の温度差が浮き彫りになった。

たものである。
2004年4月25日に実施された二度目の投票― 12 ―

は、合併そのものの賛否を問う住民投票であしたからには、住民に負担を強いる場面も増る。合併協議も終わり合併協定書の調印を残えてくるに違いないが、今後、対立が解消さ

すのみとなった時期であり、具体的な条件もれ、行政、議会、住民が一体となったまちづ

全て提示され、合併の具体的議論も住民の熟くりを進めていくには、まず、住民に理解を度も上がっている中での投票である。

求めるのに相当な努力を要するだろう。

一度目の住民投票以降、町は賛成派、反対

住民投票の効果である「住民の意思による派のチラシの配布による舌戦が続き、時には明快な選択」という期待も、法的な拘束力が誹謗中傷、流言飛語が飛び交う異様な雰囲気ないために住民の選択は尊重されなかった。

であったという。町を真っ二つに割ったキャ

また、僅差であるだけに48％を超える反対票

ンペーンのもとに実施された投票の結果、表をどうとらえるかということも住民投票の難10のとおり、合併を支持する票が上回った。

しさであり、こうした住民投票の弊害が最も

１回目より投票率は下がってはいるものの結顕著に現れたケースといえるだろう。

果的に票差、得票率ともに差は開いている。

④

住民の意思で単独存続を決めた江府町

この結果を受けて５月15日には智頭町を含

日野郡４町は郡域内の合併研究会を設置しむ10市町村による合併協定書の調印式が行わていたが、米子市を含む大規模合併、郡域れ、17日にはそれぞれの議会で合併関連議案

４町での合併、隣接町同士の合併など当初かが可決される運びとなっていた。他の９市町ら合併に対する足並みが揃わず、溝口町が岸村が議案を可決する中、住民投票による町民

本町との合併意向を示したことにより、残るの選択とは別に智頭町議会は、賛成６、反対３町は飛び地となる米子市との合併が困難と９で合併関連議案を否決した。

なった。さらに日南町が単独の意向を示した

合併の最終的な決定は議会に委ねられているため、住民投票の結果に従う義務はない。

ため、江府町の選択肢は日野町との2町合併
か単独存続かの二者択一しかなかった。

反対に回った町議は信念に基づいて元々の主江府町は、日野町との２町合併の方針を固張を変えることはなかったということであろ

め、合併協議会を設置し、合併協議を進めてう。しかし、住民投票の結果に従わないのでいたが、町議の在任特例や合併後の本庁舎のあれば、何のために住民投票を行ったのかと位置等をめぐって、両町の温度差が表面化すいう町議会への不信感が増すことは必至であるなど、協議が進むにつれて、小規模合併のる。お互いの立場で主張をし尽くした上でのメリットが疑問視されるようになり、町民の票決であるだけに、その結果は尊重するべき間に徐々に単独存続への機運が高まっていたであろう。合併が既成事実化される中で、そようである。

れを覆すために住民投票を恣意的に利用しよ

住民投票に至ったのは、住民投票で合併のうとする意図があったのかと疑われても仕方

賛否の意志を示したい住民団体が、町及び議がない。

会に対して陳情・請願を行うため、署名活動

二度の住民投票を通じて、住民投票のデメを開始したことに始まる。町長は2000人を超リットの部分を数多く示した。住民と議会、える署名があれば住民投票条例案を議会に付

執行部、合併協議を続けてきた周辺市町村と議する旨明言しており、2200人を超える署名の関係に大きなしこりを残すこととなった。

をもって請願書が提出された。これを受けてなによりも賛成派、反対派に住民を２分した

町長提案による条例案を議会も承認し、住民対立は、感情的な溝をつくり、議会への不信

投票が実施されることとなった。

感を増幅させた。単独という厳しい道を選択― 13 ―

２町合併の条件提示もある程度行われ、住民投票に付する争点も明確であった。大差をよる住民投票ではなく、真に住民が求める住

もって町の進める合併に「NO」の意思を示

民投票を基本とするべきであろう。また、③した結果となったが、町の方針に反対を示す

は、間接民主制との整合性の問題であり、ど意思は８割を超える高い投票率に現れていのような案件ならどこまで拘束力をもたせらる。スケールメリットの乏しい合併をするよ

れるかということが整理され、制度化されれりも同じ苦労をするなら単独で個性を活かしば解決できる問題である。④の課題は、票差

たまちづくりを進めたいという意思を示したが僅差であるだけに難しい課題であるが、仮ものであった。この票決には、法的な拘束力に議決が投票結果に従っていたらどうであっはなく議会で否決することも可能であるが、ただろうか。町を二分する対立に加えて、投住民投票がここまで大差になれば住民の意志票結果が尊重されなかったことで、住民と議は明確であろう。住民の意思で町の合併方針

会との間にさらなるしこりを残したといえるを覆し、単独存続が決したケースである。

のではないだろうか。

⑶

事例から見る効果と課題

いずれにしてもこれらの課題は、住民と議

前項で見てきた4例について、期待される効果とその課題を整理しておきたい。

会の関係、間接民主制における住民投票の位置づけの問題に大きく関わっているといえよ

まず、住民投票がもたらした効果は、①民う。

意が反映された選択を行ったこと、②住民が望まない合併を拒否したことが挙げられる。

Ⅲ

住民投票と住民自治（日吉津村、気高町、江府町）

１

住民投票と議会

すなわち、住民が示した意思が議決に反映

市町村合併など自治体の将来や住民に直接されたことになり、また、合併という重大な関わる重大な事項について議員同士がどのよ選択に多くの住民が参加し、自らの責任の下うに議論し、何を争点として採決しようとしに自ら決定したことは、住民自治の本旨ともているのか、実質的な審議の経過が住民に伝言える。こうした合意に基づく決定によってわることは少ない。

未来に向けて住民と行政が一体となったまち

住民による直接請求は、
間接民主主義の下、づくりが期待できる。また、住民が住民投票

住民の付託を受けた議員が、４年に一度の選を求め、結果的に町の進める方針に反対の意

挙で民意をどれだけすくい上げられるか、議思表示をした江府町の例は、民意と行政及び会の審議や議決の過程についてどれだけ住民

議会の乖離を正す効果を示している。

に説明責任を果たしているかなど議会の機

また、課題として現れたのは、①具体的な能や透明性に対する不信感から民意を直接表

合併相手や条件が示されない投票であった

明したいという欲求の高まりであると言えよ

こと（日吉津村）、②住民が自ら求めた住民う。

投票でなかったこと（気高町）、③法的拘束

このことを顕著に現した例がある。淀江町

力がないために民意が反映されなかったこと

では、町長が米子市を含む周辺町村との大規（智頭町）、④町を二分して対立としこりを残模合併の方針を表明し、住民アンケートでもしたこと（智頭町）などが挙げられるだろう。

米子市との合併を望む回答が最も多く寄せら①〜②は、住民投票を制度設計と運用の仕れていたが、町議会特別委員会は非公開でこ方で十分回避できる課題である。具体的な争の方針を否決したことに始まる。この否決に点の提示とそれに対する中立的な情報提供の対し、米子市との合併を望む住民団体は、議下で投票を行い、また、首長や議員の都合に決の不透明さに対する不信から審議経過につ― 14 ―

いての公開質問書を提出。さらに議会との対2000年に高浜市で初めて制定された常設型

話集会を要請し、議会側がこれに応じる形での住民投票条例は、富士見市、広島市、我孫対話集会が開かれ、参加した議員は住民から子市など各地に広がりを見せ始めている。表批判を受けた。さらに、住民グループは合併

11は高浜市と我孫子市の住民投票条例の規協議会の設置を直接請求する運動を始め、こ定の主な項目を抜粋して比較したものであうした一連の動きを受けて否決方針が白紙にる６。
まず「高浜市住民投票条例」では、住民投

戻り、市民の対話の下に米子市との合併協議票の請求は、住民発議、議員発議、首長発議

会設置へ方針転換がされている。
こうした例を見てみると住民投票を視野にの方法により、住民発議による場合は、投票入れた直接請求活動は、間接民主主義を補完

資格者（18歳以上で３ ヶ月以上住民登録をするだけではなく、直接請求が担保されていしている者。永住外国人を含む。）の３分のることによって、議会と住民との間に緊張関

１の連署（署名に係る手続きは地方自治法の係を生み、議会の透明性を増す効果があるの規定による）をもって請求することとしていではなかろうか。すなわち、住民投票のメリッる。

ト・デメリットで示したようにこうした議会対象となる事項は、市が行う事務のうち、の機能不全を補完して民意を表明する手段と市民に直接その賛否を問う必要があると認いうことのみならず、議会そのものの質を高められる事案であって、市及び市民全体に直めるための手段としても、住民投票は活用で接の利害関係を有するものと限定した上で住きるのではないかと思えてくる。

民投票の対象としないネガティブリストを規

裏を返せば住民投票を必要としない住民と定している。投票成立要件は、「投票した者

議会の関係を築くことが先決なのであり、議の総数が当該住民投票の投票資格者数の２分

会側も常に民意に敏感になり、透明性を高めの１に満たないときは、成立しないものとすることができれば、直接請求により住民投票

る。
」とし、住民投票の結果は、「有効投票総を求める動きも減少してくるはずである。

数の過半数をもって決するものとする」と規２定している。さらに「市民、市議会及び市長

住民投票と住民自治
市町村合併をめぐる住民運動は、政策決定

は、住民投票の結果を尊重しなければならなの過程における住民参画の機会を与え、住い。
」と住民投票の結果の尊重義務を規定し民間の議論を喚起するきっかけとなった。投ている。

票によって自己責任に基づく意思表示を可能

2004年３月に制定された「我孫子市市民投にし、住民自治を強化するための手段の一つ

票条例」の特徴的なことだけ挙げると、住民となった。合併という重大な案件を契機とし発議の要件として「投票資格者の８分の１のて活発化したこうした住民投票を求める動き

連署を持って請求できる」こととし、対象は、今後、他の場面においてもますます加速となる事項のポジティブリストを規定してい化していくことが予想される。

る。また、投票成立要件を規定しない代わり

このような中、全国各地では、住民発議なに、「一の事案について投票した者の賛否いどの方法で要件を満たした請求が行われた

ずれか過半数の結果が投票資格者総数の3分場合に議会の議決を経ることなく自動的に住の１以上に達したときは、市長、市議会及び民投票が実施されるいわゆる「常設型」の住

市民は、市民投票の投票結果を尊重しなけれ

民投票条例を制定する自治体が増えてきていばならない。
」としている。
これらの両市の制度は、現行制度上、間接る。
― 15 ―

表 11
条例の名称

高浜市と我孫子市の住民投票条例の比較

高浜市住民投票条例

我孫子市市民投票条例

公布日 平成14年7月9日

平成16年3月30日

施行

日 平成14年9月1日

平成16年4月1日

対 象 事 項 市が行う事務のうち、市民に直接その賛否を問う必要があると認められる事案であって、市及び市民全体に直接の利害関係を有するもの

次のいずれかに該当する事項であって、かつ、市民に直接その賛否を問う必要があると認められる事項
・市の存立の基礎的条件に関する事項
・市の実施する特定の重要施策に関する事項
・その他現在又は将来の市及び市民全体に重大な影響を与える政策上の具体的事項

非 該 当 事 項 ・市の権限に属さない事項
・法令に基づき投票に付することができる
・議会の解散その他法令の規定に基づき住事項
民投票を行うことができる事項
・もっぱら特定の市民又は地域のみを対象
・もっぱら特定の市民又は地域にのみ関係
とする事項
する事項
・市の組織、人事及び財務に関する事項
・前各号に定めるもののほか、住民投票に付することが適当でないと明らかに認められる事項
市民投票事項 二者択一で賛否を問う形式のものの形式

二者択一で賛否を問う形式のもの

住民投票の請 住民…投票資格者名簿に登録されている者 住民…投票資格者名簿に登録されている者
求要件の総数の3分の1以上の者の連署をもって請 の総数の8分の1以上の者の連署をもって請求することができる。
求することができる。
市議会…議員の定数の12分の1以上の者の賛 市議会…議員の定数の4分の1以上の者の賛成を得て議員提案され、かつ、出席議員の 成を得て議員提案され、かつ、出席議員の過半数の賛成により議決された事項。
過半数の賛成により議決された事項。
市長…自ら住民投票を発議することができ 市長…市議会の同意を得て、自ら市民投票る。
を発議することができる。
請 求 要 件 市民請求又は議会請求があったときは、そ 市民請求又は議会請求があったときは、市の 成 立 の請求の内容が除外要件に該当する場合を 民投票を実施しなければならない。
除き、住民投票の実施を拒否することができない。
投 票 資 格 者 ・年齢満18年以上の日本国籍を有する者で、 年齢満18年以上の日本国籍を有する者で、引き続き3月以上市内に住所を有するもの 引き続き３月以上本市の住民基本台帳に記・年齢満18年以上の永住外国人で、市内に 載されているもの
引き続き3月以上住所を有するもの
年齢満18年以上の永住外国人で、3月以上住所を有するもの投 票 運 動 住民投票に関する投票運動は、自由とする。 住民投票に関する投票運動は、自由とする。
成 立 要 件 等 ・投票した者の総数が当該住民投票の投票
資格者数の2分の1に満たないときは、成立しないものとする。この場合においては、開票作業その他の作業は行わない。
・住民投票の結果は、有効投票総数の過半数をもって決するものとする―

投票結果の尊 市民、市議会及び市長は、住民投票の結果 ・投票した者の賛否いずれか過半数の結果
重を尊重しなければならない。
が投票資格者総数の3分の１以上に達した
ときは、市長、市議会及び市民は、市民
投票の投票結果を尊重しなければならない。
出所：「高浜市ホームページ」、「我孫子市ホームページ」― 16 ―

民主制の補完の形を取っているが、市長、市住民投票は、住民自治の機能を高めること

民、議会の投票結果の尊重義務を設けているが目的であって、住民投票で決することを目ことに、「重要事項は住民の総意と合意の下的とするものではない。事例から見るようにに決する」という理念が伺える。また、先に結果よりもプロセスが重要なのである。すな

整理した住民投票の制度化の論点をある程度

わち行政も議会も十分な情報公開により透明クリアしていることがわかる。

性を確保し、あらゆる手段を通じて市民参画

両市の規定を、2004年に合併して20万都市

機会を充実させ、行政や議会に対する信頼性となった鳥取市に当てはめてみるとどうなるを高めながら住民の合意の下に政策を決定すだろうか。住民請求に必要署名数は、鳥取市

ることが重要なのである。住民投票を行わず

における2004年12月時点の有権者数158,755

とも多くの住民が政策形成に参画し、自己責人 ７ の３分の１では52,918人、８分の１では任のうえに自ら決するための多様な住民自治

19,844人であり、仮に18歳以上と永住外国人の仕組みを充実させることが先決である。

を対象とした場合はプラスαの署名を１ ヶ月以内に集めて提出しなければならないことおわりにになる。さらに、高浜市の規定では79,378人

事例から見るように住民投票には大きな課以上が投票に参加しなければ投票は成立しな題がある。住民投票の制度化や住民投票そのいこととなり、我孫子市の場合では住民投票

ものの位置づけについては、憲法の解釈からの結果の尊重義務が発生するためには、過半

技術的なものまでさまざまな論点があり筆者数の票が52,918人以上なければならない。

はそれを整理しきれていない。

この数字が現実的なものかどうかはともか

いずれにしても現行制度上では間接民主制

く、住民発議によって議会で否決されることを補完する位置づけにとどまるが、その位置なく住民投票を実施する代わりに、請求手続づけをはるかに上回る効果をもたらす可能性

きにはかなり高いハードルを課し、さらに投を秘めていることがわかった。

票結果を尊重する代わりに、同様な厳しい条

鳥取県内の住民投票が残した課題は、合併件を設けていると言える。言い換えれば、こという大きな変化の中で、われわれが得た貴れだけの条件をすべてクリアして得られた結重な経験である。住民投票によってもたらさ

果は、住民が重大な関心を寄せる極めて重みれたものは、新しいまちづくりに活かしていのあるものといえるだろう。住民投票が軽易

かなければならない。

に頻繁に行われるのではなく、住民が署名

今後、住民の欲求の高まりとともに自治体活動に踏みきるに当たって熟慮の機会を与え

独自での住民投票を求める動きも活発になるることにもつながるはずである。もし仮にこと思われるが、決して住民投票をはじめかられを首長や議会が恣意的に活用しようとした

否定するだけではなく、また、住民投票あり

り、果たすべき責任を住民に転嫁しようとしきでもなく、こうした経験をもとに十分な議ても住民が関心を示さなければ、その結果は論を尽くすことが重要と思われる。

無効となり、その意図は果たせなくなる。
こうした制度が担保されることによって、たとえ住民投票が行われなくても、住民、議会、行政に緊張関係を持たせ、間接民主制を

１

総務省ホームページ「地方制度調査会」より引用。

２

伊藤（2002）の記述を要約して作成した。

３

表3 〜表10は、山陰中央新報社ホームページ「平成の大合併」の掲載情報をもとに、筆者が各市町村に照会して得たデータを加えて作成。同サイトでは合併の関連記事

強化する効果が期待できるのではなかろうか。
― 17 ―

を時系列的に整理、掲載している。
４

境港市における過去の選挙の投票率は鳥取県選挙管理委
員会ホームページ「選挙に関する各種データ」より引用。

５

山陰中央新報朝刊記事（2003.７.10）「特集

迷走の行方

境港・迫る合併協住民投票」を引用。
６

表11は高浜市、我孫子市のホームページの情報をもとに作成。

７

鳥取市の有権者数は、鳥取県選挙管理委員会ホームペー
ジ「平成16年選挙人名簿登録者数」より引用。

参考文献

五十嵐敬喜．2002．
「住民投票と市民立法」『岩波講座2自治体の構想 制度』岩波書店
伊藤祐一郎（編）．2002．
『新時代の地方自治3 住民主体の行政システム』
上田道明．2003．
『自治を問う住民投票〜抵抗型から自治型の運動へ』自治体研究社
財団法人社会経済生産性本部（編）．2001．『地方分権と住民参加を考える〜住民投票の論点をめぐって（住民参加有識者会議報告書）』財団法人
社会経済生産性本部
山 陰 中 央 新 報 社 「 特 集 迷 走 の 行 方 境 港・
迫 る 合 併 協 住 民 投 票 」『 山 陰 中 央 新 報 朝 刊 』．
2003.７.10

参考 web サイト

我孫子市ホームページ「我孫子市市民投票条例」：
http://www.city.abiko.chiba.jp/
山 陰 中 央 新 報 社 ホ ー ム ペ ー ジ「 平 成 の 大 合 併．
2005.２」：http://www.sanin-chuo.co.jp/
総 務 省 ホ ー ム ペ ー ジ「 地 方 制 度 調 査 会 」http://
www.soumu.go.jp/
高 浜 市 ホ ー ム ペ ー ジ「 高 浜 市 住 民 投 票 条 例 」：
http://www.city.takahama.lg.jp/
鳥 取 県 東 部９市 町 村 合 併 協 議 会 ホ ー ム ペ ー ジ：
http://www.tottori-gappeikyo.jp/
とりネット―鳥取県公式ホームページ「選挙管理委員会」：http://www.pref.tottori.jp/― 18 ―