経済安全保障とサイバーセキュリティ

⼤澤淳
はじめに経済安全保障推進法案の検討がいよいよ⼤詰めを迎えつつある。2021 年 11 ⽉ 26 ⽇に始まった内閣官房の「経済安全保障法制に関する有識者会議」は、計 4 回の全体会合と計 8 回の分科会会合（4 分科会で各 2 回）の討議を終え、22 年 2 ⽉ 1 ⽇に「経済安全保障法制に関する提⾔」を発表した。提⾔では、地政学的な緊張が⾼まる中、科学技術・イノベーションが国家間の覇権争いの中核になっている、という問題意識の下で、①サプライチェーンの強靭化、②基幹インフラ機能の安全性・信頼性の確保、③官⺠技術協⼒、④特許出願の⾮公開化、の四分野について政策対応や⽴法措置の枠組みの⽅向性が⽰された。
本稿では、このような「経済安全保障」の概念が、2018 年以降急速に注⽬されるようになった国際政治上の背景を第 1 項で、サイバー空間における経済安全保障上の課題を第 2 項で、サイバーセキュリテ
ィ確保を含む経済安全保障法制議論の推移と課題を第 3 項で取り上げる。
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経済安全保障のナラティブ（国際政治上の背景）
経済安全保障を巡る議論が、2019 年以降⽇本国内で急速に進んだ背景には、国際政治上の⼤きな構造変動があり、その⽂脈で経済安全保障のナラティブを理解する必要がある。
第 2 次⼤戦後の国際政治では、⽶ソの冷戦が 1946 年から 1989 年（ソ連崩壊の 91 年とする場合もある）まで約 40 年間継続した。冷戦の特徴は、ソ連を中⼼とした社会主義体制と⽶国を中⼼とした⺠主主
義⾃由経済体制間の、いわゆる⽣き残りをかけた「体制間競争」であり、経済論理よりも安全保障の論理が優先された。この「体制間競争」の認識は、⻄側では 1946 年 3 ⽉の英国のウィンストン・チャーチル⾸相（演説は⾸相退任後）による「鉄のカーテン演説」と、⽶国のジョージ・ケナン（当時註ソ臨時代理⼤使）による「⻑⽂電報」により象徴的に形成されており、ケナンの「⻑⽂電報」は後にフォーリン・アフェアーズ誌に著者名を伏して「X 論⽂」として掲載された。
1989 年に冷戦が終焉してから 2019 年頃までの約 30 年は、ソ連の崩壊による⽶国⼀強体制の成⽴と、2008 年のリーマンショックを境⽬とした多極化の時代に分けることができる。この時代は、国際政治上の⼤きな緊張が解け、安全保障の論理よりも経済の論理が優先され、ヒト・モノ・カネが活発に国境を越えて⾃由に移動するグローバリゼーションが特徴であった。
しかし、このグローバリゼーションの時代が、中国の台頭と共に終焉を迎えつつある。エコノミック・ステイトクラフトや貿易管理の厳格化などのいわゆる「経済安全保障」を巡る議論が諸外国で活発化してきたのも、中国の台頭により、再び国際政治が「体制間競争」に向かうというナラティブが形成されているからである。中国を競争相⼿と認識し、冷戦期のような「体制間競争」が再び起こるとの認識の変化の潮⽬となったのは、2018 年 10 ⽉に⽶国のペンス副⼤統領（当時）がハドソン研究所で⾏った対中戦略演説である。同演説でペンス副⼤統領は、中国が政治、経済、軍事的⼿段とプロパガンダを⽤いて⽶国に対する影響⼒と⼲渉を強め、⼈権や宗教でも⾃由を抑圧しているとして、中国との⻑期戦を覚悟し、経済・戦略的関係をリセットすることを⽰唆した。演説後、ペンス演説は⽶中新冷戦の開始を暗⽰する、とメディアでは評価がなされている。
さらに、2021 年には、冷戦期のケナンの「⻑⽂電報」にあたる論⽂が、⽶国のシンクタンクアトラン
ティック・カウンシルのホームページに掲載された。同論⽂は、「より⻑い電報：アメリカの新対中戦略に向けて」と題するもので、ケナンの「⻑⽂電報」を意識して⽶国の元政府関係者が匿名で執筆し、⽶国を凌駕しようという中国の⻑期戦略に対抗する⽶国の新対中戦略を同盟国と共に実施すべき、と訴えている。
このように形成されてきた中国との「体制間競争」とも⾔える「新冷戦」であるが、⼀朝⼀⼣には終わりそうにない。中国経済は 2030 年頃⽶国を上回ると分析されており、⼈⼝減少による経済減速で再び⽶国経済が中国を逆転する 2050 年頃まで、中国が世界経済のトップである状態が継続する。少なくともこの 30 年間は、中国型社会主義とデジタル監視社会を併せ持つ権威主義体制と⽶国を中⼼とした⾃由⺠主主義体制が、「体制間競争」を繰り広げることになる。かつての冷戦が 40 年続いたことを考えれば、この競争も 2060 年頃まで継続しても不思議では無い。「新冷戦」でも、かつての冷戦期と同じように、経済論理よりも安全保障の論理が優先されることとなる。そのようなナラティブで経済安全保障を考える必要がある。
では、⽶国ではどのように中国との「新冷戦」を戦うつもりなのであろうか。⽶国の軍⼈や安全保障を学ぶ者は、国益を実現する戦略を DIME を組み合わせて考えるように教育される。この DIME は、外交(Diplomacy)の D、情報(Information/Intelligence)の I、軍事(Military)の M、経済(Economy)の E を組み合わせたものである。⽣存をかけた体制間競争は、この DIME をすべて動員しての真剣勝負となる。⽇本では「経済安全保障」という⾔葉がもてはやされているが、すべての政策を動員する DIME の E だけを議論しているに過ぎないことを認識する必要がある。⽶国ではバイデン政権下で策定が急がれている次期国防戦略で、“integrated deterrence”というキーワードが据えられ、DIME をすべて動員した wholeof-government アプローチで、安全保障戦略を実施することが検討されている。従来の外交と軍事に偏った安全保障から、すべての⼿段を使った安全保障に変わりつつあるという⽶国の現状を知ることが、「経済安全保障」のナラティブを理解する上でもう⼀つの重要な側⾯である。
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サイバー空間における情報窃取型サイバー攻撃と経済安全保障上の焦点
先に述べた 2018 年のペンス演説では、「中国共産党は「中国製造 2025」計画によって、ロボット、バイオテクノロジー、⼈⼯知能など最先端産業の 90％を⽀配することを⽬指しており、（中略）⽶国の知的財産をあらゆる⼿段を⽤いて⼿に⼊れるように指⽰してきた」との警戒感が⽰されている。実際にサイバー空間において顕著となっている⽶中対⽴の焦点は、⽶国の技術⼒・経済⼒の基盤である知的財産を中国がサイバー攻撃で窃取している点にある。
「中国製造 2025」 は、2015 年 5 ⽉に中国政府が発表した中⻑期の産業育成政策で、中国が「製造強国」となるために、①次世代情報技術、②新エネ⾃動⾞、③航空・宇宙、④海洋⼯学（ハイテク船舶）、⑤先進鉄道、⑥ロボット・⼯作機械、⑦電⼒設備、⑧新素材、⑨バイオ医薬・医療機器、⑩農業機械、の10 重点産業育成分野を定めている。サイバー空間においては、「中国製造 2025」の重点分野に掲げられた企業に対する、情報窃取型のサイバー攻撃が多数発⽣している。中国のサイバー攻撃者がターゲットとしているのは、「中国製造 2025」で重点育成分野として定められた①次世代情報技術、②新エネ⾃動⾞、③航空・宇宙、④海洋⼯学、⑤新素材、⑥電⼒設備、といった産業と⼀致している。

このようなサイバー攻撃は、攻撃による結果として、先進国の保有する技術の不公正な強制移転をもたらし、先進国の技術優位を脅かす。また、安全保障上の問題のみならず、⾃由貿易体制の⼤きな脅威にもなっている。このような不公正な⼿段で⼊⼿した技術を⽤いて、途上国向けの製品を中国企業が製造して輸出している事例も発⽣しており、⾃由で公正なルールに基づく⾃由貿易体制の信頼を揺るがすことになりかねない。
中国による情報窃取型サイバー攻撃の⼀例として、2013 年 1 月に発覚した中国人民解放軍によるサイバー攻撃作戦がある。この攻撃を分析した米国のセキュリティ企業マンディアント社の報告書によれば、サイバー攻撃作戦を行った「APT1」と名付けられたグループは、人民解放軍(PLA)総参謀部第三部第二局（当時）傘下の第 61398 部隊であり、この攻撃グループは 2006 年以降 7 年以上の長期にわたって、米国のメディアだけでなく、幅広い産業を標的としたサイバー攻撃を行っていた。標的となった産業は、情報、運輸、ハイテク、金融、法律事務所、エンジニアリング、メディア、食糧・農業、宇宙、衛星通信、化学、エネルギー、医療、など広範囲に渡っている。
先進国の技術を狙う同様なサイバー攻撃グループとして「APT10」が知られている。
「APT10」は、英国・⽶国の司法当局によって、中国の国家安全部と密接な関係がある攻撃グループであることが明らかになっている。「APT10」は、政府機関のみならず、製薬、鉱業、エネルギー、⾦属、エンジニアリング、⼯業⽣産、技術産業、⼩売など多岐にわたる先進国の産業を標的として「情報窃取型」サイバー攻撃を繰り返している。
APT1 や APT10 のように先進国の先端産業を攻撃対象とする中国のサイバー攻撃グループは、サイバーセキュリティの関係者で知られているだけでも数⼗におよび、投資制限条項や様々な政策による外国企業に対する技術移転の強制、最先端技術を有する外国企業の買収による技術の獲得と並んで、ビジネス秘密や知的財産を窃取し外国企業から技術を獲得する中国政府の重要な⼿段となっている。
我が国でも、2021 年 4 ⽉に航空・宇宙分野の技術窃取を狙ったとみられるサイバー攻撃が発覚している。警視庁は、同⽉中国共産党員の男を私電磁的記録不正作出・同供⽤の疑いで書類送検した。この男は、⽇本国内でレンタルサーバーを借りていたが、この男が契約したレンタルサーバーは、宇宙航空研究開発機構(JAXA)をはじめ三菱電機や IHI など、防衛・航空宇宙関連の約 200 の企業や研究機関へ⾏われたサイバー攻撃で使われていた。
サイバー空間では、中国の国家機関が関与するこのようなサイバー攻撃を阻⽌していくことが、先進国の技術・経済⼒を守るために不可⽋となっている。⽶国はこのようなサイバー攻撃に対して、攻撃者の攻撃コストを増加させ⾏動を抑⽌する積極的サイバー防御(ACD)を実施している。ACD は、誰が攻撃を⾏っているのかをアトリビューション（帰属性の解決）に基づいて特定し、外交的圧⼒、司法訴追、経済制裁、サイバー反撃を含むあらゆる政策を動員して攻撃側の負荷を増⼤させ、攻撃に対抗措置を取る政策である。先に述べた“integrated deterrence”戦略による、DIME をすべて動員した whole-of-governmentアプローチを具体化したものとなっている。今後我が国のサイバーセキュリティでも、中国による情報窃取型のサイバー攻撃を防ぐために、積極的サイバー防御のオペレーションを⾏うことを、経済安全保障政策の⼀環として検討する必要がある。
3 経済安全保障法制への道のり
経済安全保障の議論の推移を振り返ると、2014 年 1 ⽉に内閣官房に国家安全保障局が設置されて以降、外国⼈による⼟地取得問題、外国資本の⽇本企業への投資・買収問題による技術移転問題、外国⼈による⼤学や企業からの技術流出問題等が浮上していた。
このような安全保障上懸念される問題や次世代技術、国際規格ルール策定などを検討する必要があるとして、⽢利明衆議院議員を会⻑に「ルール形成戦略議員連盟」が 2017 年に発⾜した。同議員連盟は、2019 年 3 ⽉ 20 ⽇に『国家経済会議(⽇本版 NEC)創設』と題する政策提⾔を発表した。同提⾔では、①
⽶中競争の激化が技術・資源・ルール形成をめぐる対⽴に発展、②ハイテク摩擦、データ（デジタル）覇権争いが⽶中間で発⽣しインテリジェンスを駆使した諜報活動が活発化、③エコノミック・ステイトクラフト（経済的⼿段による国益の追求）が激しさを増している、が情勢認識として提⽰され、中国のエコノミック・ステイトクラフトに対抗するため「国家経済会議(⽇本版 NEC)」創設の必要性を提唱した。具体的には、戦略的外交・経済政策を策定する「国家経済会議」を創設し、最先端技術の輸出規制強化、外国企業の投資監視強化、経済制裁、知的財産管理、国際標準のルール形成に取り組むことが必要である、としている。
この提⾔を⼀部反映する形で、翌 2020 年 4 ⽉ 1 ⽇に国家安全保障局内に経済班が設置された。経済班は、①技術安全保障： 輸出管理、外国からの直接投資規制、技術移転規制、サプライチェーンリスクなど、②サイバーセキュリティ：次期移動体通信基盤（5G）のセキュリティ 、サイバーセキュリティ、サイバーセキュリティの情報共有、データセキュリティなど、③国際協⼒：各国のインフラ整備への国際協調、ハイテクの技術開発に関わる国際協調、④新型コロナ対応：⼈の移動規制（国境）、医療機器の調達などを担当すると、報道されている。
政府内外での⼀連の議論を受けて、⽴法⾯では、2020 年 6 ⽉に、外国為替及び外国貿易法の改正法の施⾏ならびに関連政省令・告⽰の全⾯適⽤が⾏われた。外国為替法の改正では、国の安全等を損なう恐れのある投資への適切な対応として、上場会社の取得時の事前届けの閾値引き下げ（10％から 1％に）、取締役や監査役等の役員の就任ならびに安全保障上重要な指定業種に属する事業の譲渡・廃⽌および⾮公開技術・情報へのアクセスに際して事前届け出制度の導⼊が⾏われた。また、外国⼈等が防衛施設周辺や国境離島の⼟地等を取得し、安全保障上の懸念事項となっている問題に関して、議員⽴法による「国家安全保障上重要な⼟地等に係る取引等の規制等に関する法律」 が 2021 年 6 ⽉に可決成⽴した。同法では、①防衛施設、原⼦⼒施設など国家安全保障上重要な施設の敷地及び周辺区域、②国境離島の区域のうち、国家安全保障上⽀障となる恐れのある地域について、総理⼤⾂が重要国⼟区域に指定し、⼟地取引の届け出および国による買い取りや収⽤などが規定されている。
現在の経済安全保障法制の⼟台を形成したのは、⾃⺠党内での動きである。先に述べた「ルール形成戦略議員連盟」の活動を受ける形で、2020 年 6 ⽉ 4 ⽇、当時の岸⽥政務調査会⻑のもとに、政務調査会⻑直轄の「新国際秩序創造戦略本部」が設⽴され、座⻑に⽢利明議員が就任した。同戦略本部は、2020 年
12 ⽉ 22 ⽇「『経済安全保障戦略』策定に向けて」と題する提⾔を発表している。
同提⾔は、経済安全保障戦略策定の必要性、経済安全保障の定義、各国の経済安全保障環境、基本⽅針、重点的に取り組み課題、の５章で構成されている。第１章の戦略策定の必要性では、①経済的⼿段を⾃国の利益追求の「武器」として利⽤する国の出現、②DX が進む中で、国家の独⽴と⽣存、普遍的価値の維持、同盟国の連携のための戦略的発想が必要、③経済安全保障戦略策定が必要、との情勢認識が⽰されている。第２章で、経済安全保障を「我が国の独⽴と⽣存及び繁栄を経済⾯から確保すること」定義し、経済安全保障確保の基本的考え⽅として「戦略的⾃律性と戦略的不可⽋性」を初めて提⽰した。第４章の

基本⽅針では、①戦略的⾃律性の維持・強化のために脆弱性の把握、強靱性の向上、依存の低減を⾏うこと、②戦略的不可⽋性の獲得のために優位を持つ産業の維持・発展のための環境整備を⾏うこと、③⾃律性・不可⽋性を有する技術の特定、保全・育成を⾏うこと、が⽰され、2022 年の通常国会で「経済安全保障⼀括推進法（仮称）」の制定を⽬指す、との提⾔がなされた。
⾃⺠党の「新国際秩序創造戦略本部」の提⾔では、経済安全保障を実現するために幅広い分野での俯瞰的、総合的対応の必要性が⽰されているのが特徴である。この提⾔では具体的に、資源・エネルギー確保、海洋開発、⾷料安全保障強化、⾦融インフラ整備、情報通信インフラ整備、宇宙開発、サイバーセキ
ュリティ強化、データ利活⽤、サプライチェーンの多元化・強靱化、技術優越確保・維持、イノベーションの向上、⼟地取引、⼤規模感染症対策、インフラ輸出、国際ルール形成への関与、経済インテリジェン
ス能⼒強化、の 16 分野が列挙されている。
この⾃⺠党の提⾔を受けて、内閣官房に「経済安全保障法制に関する有識者会議」が設置されたのであるが、⾃⺠党の提⾔が 16 分野の取り組みを提唱しているのに対して、政府の有識者会議の提⾔では、先に述べたように 4 分野と⼤幅に縮⼩されている。また、政府の有識者会議の提⾔の 4 分野は、ほぼ経済産業省所管事項と⼀致しているなど、⾃⺠党の提⾔からの⼤幅な後退が⾒られる。
「経済安全保障推進法案」は 22 年 2 ⽉末頃閣議決定を予定しているとされるが、今後経済安全保障の推進が 4 分野に留まってしまうのか、それとも徐々に拡⼤されて、⾃⺠党の提⾔のような総合的な経済安全保障法制が形成されていくのか、今後注視が必要である。
サイバーセキュリティの分野では、サイバーセキュリティに留意して、我が国の基幹インフラ機能の維持等に関わる安全性/信頼性を確保することが、経済安全保障推進法案の 2 番⽬の柱として掲げられている。しかし、第 2 項で述べたような、知的財産の窃取を防ぐ⼿⽴てについては、サイバーセキュリティ上の対処は何ら盛り込まれておらず、かろうじて秘密特許の導⼊が 4 番⽬の柱に⼊れられている。今後、推進法案の改定の中で、積極的サイバー防御を実現し、サイバーによる情報窃取を防ぐ法整備が望まれる。
（中曽根平和研究所主任研究員）