災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より
後藤至功〔 抄 録 〕
2016 年 4 月 14 日以降に発生した熊本地震により、南阿蘇村では最大震度 6 強を観測し、大動脈であった国道 57 号線や阿蘇大橋及び俵山トンネルの崩落、JR 豊肥本線の寸断等の被害を受けた。住民の生活導線が途切れる中、4 月 30 日、「みなみ阿蘇福祉救援ボランティアネット
ワーク」が立ち上がり、村内の福祉施設等 9 か所を対象に、延べ 1,600 名を超える外部支援者が派遣されることとなった。本稿では、この内、緊急入所等または福祉避難所等の対応を図った社会福祉施設・事業所に対し、震災当時の状況及び今後の課題等を明らかにすることを目的として、ヒアリング調査を実施した。本調査結果を通して、災害が全国各地で多発する昨今、社会福祉施設における災害時の BCP/BCM 検討の足掛かりとしたい。

キーワード：災害ソーシャルワーク

福祉避難所

災害時要援護者支援

社会福祉施設における BCP/BCM

1．平成 28 年（2016 年）熊本地震における熊本県内の被害状況
2016 年 4 月 14 日 21 時 26 分、熊本県熊本地方にてマグニチュード 6.5（暫定値）の地震が発生（以下、「熊本地震」）、熊本県上益城郡益城町（以下、「益城町」）で震度 7 を観測した（前震）。翌々日の 4 月 16 日 1 時 25 分には、同地方にてマグニチュード 7.3（暫定値）の地震が発生し、最大震度 7（益城町）、震度 6 強（阿蘇郡南阿蘇村（以下、「南阿蘇村」）、熊本市、菊池市、宇土市、合士市、上益城郡嘉島町、菊池郡大津町、宇城市）を観測した（本震）。国は熊本県内 45 市町村に災害救助法を適用（4 月 14 日適用）
、併せて激甚災害の指定（4 月 25日閣議決定、4 月 26 日公布・施行）、特定非常災害の指定（4 月 28 日閣議決定、5 月 2 日公布
・施行・一部改正 6 月 21 日閣議決定、6 月 24 日公布・施行）を行った。その後、5 月 10 日閣
議決定において、大規模災害からの復興に関する法律に基づく非常災害の指定を 5 月 13 日公布・施行している。なお、今回の地震における人的・物的被害の状況については、表 1 の通り1）である。
発災後、11 月 13 日までの間に震度 4 以上の地震が 140 回、震度 1 以上にあっては、4,140
回と余震の多さが際立った地震であると言えるが、そのため、多くの避難者が自宅に戻れず、避難所生活が長引く要因となった。ちなみに、発災後 4 月 17 日（本震の翌日）時点で最大855 ヶ所の避難所開設、183,882 名の避難者が避難を行っている（表 2）。現在の避難指示・避― １６３ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より難勧告の発令状況としては、11 月 14 日現在、避難指示 2 市町（179 世帯 408 名）、避難勧告 3
市町村（740 世帯 1,730 名）であり、宅地危険度判定で危険とされた地域については、未だに自宅に戻ることができない状況にある（表 3）。
表1

人的・物的被害状況（熊本県）

人
的
被
害

死亡

154 名

19 名

12 月 2 日現在

重傷

974 名

11 月 14 日現在

軽傷

1,433 名

149 名
（重傷 14・軽傷 53・未分類 82）

住宅被害（全壊）

8,320 棟

650 棟

11 月 14 日現在（熊本県）
10 月 7 日現在（南阿蘇村）

被害内訳

物
的
被
害

表2

熊本県

南阿蘇村

住宅被害（半壊）

31,475 棟

714 棟

住宅被害（一部破損）

135,613 棟

1,165 棟

非住家被害（公共建物）

311 棟

非住家被害（その他）

4,185 棟

避難所開設状況（熊本県・内閣府情報）
避難所状況

熊本県

南阿蘇村

避難所数
（施設）

4/17

855

20

6/15

123

9

避難者数
（名）

4/17

183,882

3,043

6/15

6,241

971

表3

備考

避難指示・避難勧告発令状況（熊本県・消防庁情報）
発令

熊本県

南阿蘇村

避難指示

179 世帯 408 名

−

避難勧告

740 世帯 1,730 名

730 世帯 1,705 名

備考
11 月 14 日現在

今回、多くの被災者が避難所への避難を余儀なくされたが、その中で「車中泊」にて避難を行う者が極めて多く、被害状況をまとめる熊本県は「今回の地震は車中泊が多い特殊ケース」と説明するが、理由としては、「屋内が怖い」、「避難所のストレス」、「子どもがいる」
、「ペッ
トがいる」
、「避難所がいっぱいであった」等が挙げられる2）。持病があって、硬い避難所の床では眠れないと回答する者、子どもがいるために避難所を避けたケース、犬や猫などのペットがいることを理由にする者もいた。車中泊を続ける避難者の中には、少なからず要配慮者性の高い者がいることが推察される。
また、熊本地震では、多くの医療機関、社会福祉施設が被災に見舞われているが、主な被災状況は表 4 の通りである3）。

― １６４ ―

福祉教育開発センター紀要

表4

第 14 号（2017 年 3 月）

医療施設・社会福祉施設の被災状況
施設種別

被災状況

医療施設

・病棟の損壊等により、入院診療に制限がある病院が 7 施設（厚生労働省情報、10
月 14 日現在）

高齢者福祉施設

・熊本県全域の 1,234 施設について県庁及び厚生労働省にて確認したところ、人的被害は 14 施設 24 名（人命に係る被害は無し）、建物被害が 354 施設（半壊、屋根の倒壊、壁の損傷等）
・阿蘇広域行政事務組合が運営する南阿蘇村の養護老人ホームが閉鎖（筆者調べ）

障害児・者入所施設

・熊本県全域の 78 施設について、県庁及び厚生労働省現地対策本部等にて確認したところ、全施設に人的被害は無し。また 2 施設の一部が建物損傷した

児童福祉施設・児童入所施設：熊本県全域の 30 施設について、厚生労働省が県と市に確認した
ところ、全施設に人的被害は無し。物的被害は 13 施設
・保育所等：熊本県全域の保育所等の開園状況について、厚生労・働省が市及び施設に確認したところ、保育所 563 施設、認定こども園、地域型保育事業 71 施設全てが開園

その他社会福祉施設

・救護施設：熊本県全域の 7 施設について、厚生労働省が県等に電話により確認したところ、全施設について人的被害はなく、軽微な損害（3 施設）以外の物的被害は無し

発災後、主に避難生活期以後で体調悪化や過労等の間接的な原因で死亡することを震災関連死というが4）、今回の地震では、熊本県の市町村が関連死と認定したのは 11 月現在で 82 名に上ることがわかった。熊本市が最多で 51 名であり、80 代 18 名、70 代 11 名、90 代 10 名、60
代 6 名、30・50 代 各 2 名、100 歳 以 上・新 生 児 各 1 名 で あ っ た（性 別 は 男 26 名、女 255）。東日本大震災においても、実に震災関連死と認定されたのは、3,089 名に上り、2,755
名）

名が 66 歳以上の高齢者であった（平成 26 年 3 月現在）
。今回は熊本県内の社会福祉施設では幸いにも死亡者が出ることはなかったが、震災関連死を防ぐために大きな役割を果たすことから、災害時の被災状況の如何によって、震災関連死の増減に大いに影響があると言っても過言ではないであろう。

2．みなみ阿蘇福祉救援ボランティアネットワークの立ち上げ
筆者は、熊本地震後、約 1 週間後の 4 月 23 日に被災地入りを行っている。当初、余震が多かったことから現地入りが遅れたが、災害ボランティア活動支援プロジェクト会議（以下：支6）が南阿蘇村での福祉事業者への支援活動を展開することとなり、4 月 25 日より南阿蘇援 P）へ入ることとなった（筆者は支援 P 事務局である NPO 法人さくらネットの理事であること
より支援要請を受けた）。
現地では、既に混乱期ながらも要介護高齢者の緊急対応にあたっていた株式会社南阿蘇ケアサービス（参考資料②参照）の副ホーム長をカウンターパートナーとし、支援のあり方を模索している状況であった。当初、熊本地震で阿蘇大橋や俵山トンネルなどが崩落し、鉄道も寸断、重要な交通インフラは復旧のめどが立たない状況であり、熊本市など県西部から村の中心― １６５ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より部に入るには山道（2 コース）を迂回しなければならなかった。元々、3 村（長陽村、久木野
村、白水村）の合併により誕生した南阿蘇村であったが、甚大な被害を受けた長陽地区の被害状況はこの時点では明らかになっておらず、手探りの支援状況が続いていた。
ついては、被災した社会福祉施設の支援を行う中間支援組織を立ち上げ、具体的な職員派遣やその他支援を行うべく、4 月 30 日に様々な団体の協働による「みなみ阿蘇福祉救援ボラン
ティアネットワーク」（以下、「ネットワーク」）を立ち上げるに至った。開設期間については、
4 月 30 日から約 2 か月とし、6 月 30 日までをめどとした（その後、大雨による土砂災発生にため、7 月末まで期間延長することになった）。また、本ネットワークは当面、南阿蘇ケアサービスの事務所にて業務を行うことが確認され、発足にあたって管内社会福祉施設の被害状況の可視化を行うこととなった。

1）管内支援マップの作成
管内社会福祉施設の位置関係を把握するため、既存にあった観光マップを活用し、支援マップを作製した。これにより、社会福祉施設の位置及び生活導線の確認を行うことができた。支
援マップはこの後、外部からの専門職ボランティアのオリエンテーション資料としても大いに活用できた。
〈発災当初、作成した支援マップ〉〈宣伝のために作成したチラシ〉

2）管内社会福祉施設の被害状況調査
4 月 28 日、管内社会福祉施設 7 か所（この後、社会福祉協議会、阿蘇市内にある社会福祉施設が対象として追加される）に対し、ヒアリング調査を行う。この際、行政関係者（介護保険課担当者、地域包括支援センター担当者）と東日本大震災で被災経験があり、専門職ボラン
ティアとして支援を行った看護師と共に、管内社会福祉施設を訪問し、状況の確認を行った。
その際の聞き取り結果をまとめたのが表 5 である（これは資料として作成し、派遣を行うため― １６６ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）の検討の場で活用された・筆者作成）。ほとんどの被災施設において、外部支援者（介護職・看護職等）のニーズがあがっていた。本ヒアリング内容を基に派遣職員の割り振りを行うこと
となった。
表5

管内社会福祉施設のヒアリング結果（2016/4/28）
事業所名

介護ニーズ 看護ニーズ① 陽ノ丘荘夜勤 2 名（特養等）
長陽地区（参考資料①）

その他

夜勤 1 名

備考
計 3 名で調整。
長陽地区の施設であり、最も緊急性が高い。現在、緊急的に利用者を食堂に集めてケアを実施。感染症、廃用症候群の可能性。広域特養、地域密着型特養、GH に 1 名ずつ配置する方向で調整。支援者に対して宿泊場所提供は可能。

② A 事業所（サ高住等）
白水地区

1 名程度

掃除ボランテ 特に切迫はしていないが、掃除等をしてもらえ
ィア（V）
る人がいれば助かる。災害ボランティアセンタ
ーにつなぐ。

③ B 事業所
（有料等）
白水地区

1 名程度

他団体が支援。その隙間を埋める方向（介護職員 1 名程度）で調整。震災後、大量に職員が退職し理事長より支援要請あり。

④ C 事業所（特養）
白水地区

日勤 1 名1 階の入り口に要援護者等の避難者が一時居住。ぎりぎりの中で職員の疲労が高い。支援者に対して宿泊場所提供は可能。

⑤ D 事業所（老健）
白水地区⑥ E 事業所
緊急時に 1（グ ル ー プ ホ 名
ーム）
白水地区

現在は支援の必要はない。GW 明けにデイケ
アが再開されたら、ニーズがあがるかもしれな
い。GW 明けに改めて状況を確認する。
買い物ボラン 現在 2 ユニットのうち 1 つが閉鎖。比較的利用
ティア（V） 者の状況は落ち着いている。買い物 V のニー
ズあり（災害ボランティアセンターにつなぐ）
職員の忌引き等緊急時に利用したい。また、閉鎖している GH で福祉避難所が実施された場
合派遣の必要あり。

⑦ 南阿蘇ケアサ 各事業所に 2 名程度
数名
ービス（グ ル ー プ ホ
ーム等）
久木野地区
（参考資料②）

外部支援団体を各事業所に配置する。ノロ等の対応のため、看護職の配置は必須。福祉避難所
開設を見込んで 10 名程度の派遣が必要か。

3）独自の事務所（拠点）を設置（プレハブ）
5 月のゴールデンウィークにプレハブによる独自の事務所を設置（南阿蘇ケアサービスの敷地を無料貸借）した。ここで本格的に専門職ボランティアのコーディネート業務を行うこととなった。相談及び会議スペース等も確保されており、オリエンテーション時の説明場所や後の復興と福祉の支援会議の会場としても使用した。

― １６７ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より〈ボランティアネットワーク事務所〉〈事務所内風景〉（筆者撮影）（筆者撮影）

4）IT 技術による専門職ボランティア募集システムの開発・実施
外部より広く専門職ボランティアを募るため、募集システムを開発、実際に運用した。結果
として、本システムも活用しながら、専門職ボランティアの派遣は 6 月までで 1,688 名（7 法7）となった。また、ボランティアのコーディネートについては、移動手段、宿泊場所、食人）

事・携行品等の調整も併せて行う必要があった。

5）福祉避難所立ち上げ・運営支援
福祉避難所開設にあたって、南阿蘇ケアサービスが行政折衝を行う際の助言等を行う。実際に当初、行政において福祉避難所及び災害時の社会福祉施設における緊急対応の認識は決して高いとは言えず、一つひとつを説明する中で、理解促進を図った。

6）「復興と福祉の検討会議」の開催協力
熊本地震発生前まで、管内の社会福祉施設が一堂に会する機会は無いに等しかったという。
今回、横の連携の必要性と今後の恒常的な地域ケア会議の開催を視野に入れ、「復興と福祉の検討会議」の開催を促した。本会議においては、管内の社会福祉施設が出席するのと同時に行政担当者の出席も促し、これまでに 2 回開催している（5/31、6/13）。

3．ヒアリング調査を通じた考察支援に入り半年を過ぎた時点で、特に災害時緊急対応を迫られた 2 つの法人にヒアリング調
査を改めて実施した。本調査結果を通して、災害時における社会福祉施設の役割を考察していきたいと思う。
1）調査の目的
熊本地震における社会福祉施設（被災施設）を対象とし、被災当初の状況を明らかにす― １６８ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）

ることで今後の社会福祉施設の災害時における緊急対応ならびに BCP・BCM 策定にあたって、その視点およびノウハウの蓄積に寄与することを目的とする。
2）調査の対象
みなみ阿蘇福祉救援ボランティアネットワークが専門職ボランティアを派遣した経験のある社会福祉施設（2 か所）①社会福祉法人②株式会社

順和会（定員超過、緊急入所等の対応を実施）

南阿蘇ケアサービス（福祉避難所を開設・実施）

3）調査の方法
質的調査により、半構造化面接法を活用
4）調査の項目①発災当初の状況と対応（緊急対応、福祉避難所対応含む）②利用者の状況③職員の状況
④安否確認の状況⑤ケア（衛生・食事・健康管理を中心に）の具体的状況⑥備蓄・救援物資の状況⑦日常の取り組み⑧その他
5）調査時期
平成 28 年 10〜11 月

1）「避難所→福祉避難所」だけでない避難生活期の層別化
現在、全国各地で災害時における福祉避難所開設に向けた事前協定が進められているが、今回の調査を踏まえ、いわゆる「避難所→福祉避難所」というスクリーニング後の振り分けの考
え方だけによらず、要援護者の状況に応じて、避難生活期の対応が変わることがわかった（図1：避難生活期の層別化）。

― １６９ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より

重度緊急入院（病院）
定員超過入所（福祉施設）
─介護保険・障害者総合支援法─

スクリーニング

緊急入所（福祉施設）
─介護保険・障害者総合支援法─

福祉避難所（福祉施設等）
─災害救助法適用─

福祉スペース（一般避難所）
─在宅サービス・災害救助法適用も可能─

軽度

図1

在宅サービス（在宅）─介護保険・障害者総合支援法も可能─

避難生活期の考え方（筆者作成）

今回、①特別養護老人ホーム陽ノ丘荘では、福祉避難所開設を行わず、緊急入院、介護保険制度上の定員超過による入所等の対応を行った。また、②南阿蘇ケアサービスでは、災害時の要援護者スクリーニングとして、緊急入院搬送、既存施設への定員超過受入れ（グループホーム）、空きスペース、有料老人ホーム等を活用した福祉避難所対応が図られた（緊急入所は
元々、サービスを実施していなかった為、実施には至らなかったが、陽ノ丘荘では短期入所の緊急入所対応が図られている）。今後の災害時要援護者の避難生活期については、事前にこうした対応を理解しながら速やかにスクリーニングしていく一つのモデルを確立することができた。

2）多様性、具体化する福祉避難所
福祉避難所とは、要援護者のために特別の配慮がなされた避難所8）のことであり、災害救助法が適用された場合において、概ね 10 名の要援護者に 1 名の生活相談職員等の配置、ポータ
ブルトイレ、手すり、仮設スロープ、情報伝達機器等の器物、日常生活上の支援を行うために必要な紙おむつ、ストーマ用装具等の消耗機材の費用について国庫補助が可能である。これまでの災害を振り返り、社会福祉施設以外にも様々な形態の福祉避難所が開設されていることがわかっている。
【福祉避難所の形態・例】
社会福祉施設が行政から受託し、運営を行うパターン
総合体育館、公民館等を使用して、福祉避難所を設置するパターン
宿泊施設を利用して福祉避難所を設置するパターン― １７０ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）

指定避難所の一室を利用して、福祉スペースを設置（ここを福祉避難所扱いにする）するパターン
特別支援学校等を活用するパターン

等

今回、南阿蘇村では宿泊施設の他に、②南阿蘇ケアサービスが福祉避難所の指定を受け、開設することとなったが、株式会社の福祉事業所による福祉避難所開設といったケースは極めて珍しく、また、小規模多機能型施設、通所施設による開設の具体化が図られた。これは今後の災害時における要援護者支援の大きな可能性を示唆するものである（現状では、全国的に社会福祉法人等が受託事業者となるため、福祉避難所の開設に限界をきたすことが課題として上がっていた）
また、②南阿蘇ケアサービスについては、福祉避難所入所者における自立支援計画を作成
し、計画に基づいた支援を行うことができた（福祉避難所開設にあたっては、計画作成の義務はない）。これは災害時においても入所者の自立支援・生活支援の質の担保に寄与しており、宿泊施設における福祉避難所ではなしえなかった点である。
一方で、今回、福祉避難所としては宿泊施設が受け入れを行うこととなり、多くの要援護者
が緊急的に入所することとなった。しかし、宿泊施設を利用した福祉避難所については、もともと、ケア職員がおらず、南阿蘇村では開設後も外部支援者等によるケア職員の派遣が行われなかったため、入所者の心身機能の低下が見られた（関係機関からのヒアリングによる。②南
阿蘇ケアサービスにおいては、介護予防的観点から、生活リハビリの視点を重視し、入所者の心身機能の維持に努めることとした）。今後について、宿泊施設を福祉避難所とするのであれ
ば、ケア職員の配置を前提とした開設を行う必要があろう。
また、今回、福祉避難所開設にあたっての判断として、グループホームの定員超過という選択肢もあったが、利用者に係るホテルコスト（食事、宿泊費等）が全て利用者の自己負担となることから福祉避難所開設の道を探ることとなった。現在の特例措置では、利用料についての減免、免除規定はあるが、こうしたホテルコストの免除等に関する取り決めはない。今後の検〈福祉避難所くぎの〉（南阿蘇ケアサービス撮影）― １７１ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より討事項として、この点についての配慮対応をどのように図っていくかがあげられる。

3）災害時における外部支援者
災害時には様々な機関、団体が被災地に入り救援活動が展開される仕組みが少しずつ具体化されてきている。医療でいえば DMAT（災害派遣医療チーム）、JMAT（日本医師会災害医
療チーム）、福祉でいえば DCAT（災害派遣福祉チーム）等が組織化されている。
今回、①特別養護老人ホーム陽ノ丘荘では、南阿蘇内の同法人施設 3 か所で 1 名ずつの外部支援者、また、デイサービスセンター再開後に 2 名の外部支援者、最大計 5 名の外部支援者を導入し、4 月 30 日〜6 月 30 日までで 263 名の外部支援者が派遣されている（この後 8 月まで
外部支援者は続いた）。当初はボランティアネットワーク独自の支援として実施をしていたが、5 月中旬より、厚生労働省による外部支援者の派遣システムが稼働したため、要望書を提出、本システムにより、外部支援者が派遣される仕組みとなった（コーディネートは協議の結果、引き続き、ボランティアネットワークが担うこととなった）。
本仕組みは、東日本大震災においても導入されており、人件費、旅費等について、一定の金額について補助される仕組みが適用されている（平成 23 年 4 月 15 日付厚生労働省文書）。本
事務連絡は今回の熊本地震でも適用されており、人件費、旅費等が支弁されるようになっていた。

（人件費）被災施設に対し、施設種別ごとに介護サービス費、自立支援給付又は措置費等が支弁される。その支弁された介護サービス費から派遣職員に対する人件費を支払うことになる（旅費等）介護職員等の派遣に要する旅費および宿泊費（実費）は、災害救助費から支弁。

図2

厚生労働省のマッチングシステム（筆者作成）②南阿蘇ケアサービスにいたっては、発災後 3 か月間で専門職ボランティア等が総計 1,200名派遣されたことがわかった。特に、発災後、職員も被災者でありながら休むことが難しい状
況にあり、結果、①特別養護老人ホーム陽ノ丘荘では発災後、21 名もの退職者を出すことと― １７２ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）なった。本事例から、発災後、様々な外部支援者が入ってくることになるが、外部の力を活用しながら、被災者でもある職員の勤務シフトを調整し、休ませる（休息を取らせる）ことも重要である。災害時における労務管理のあり方として、職員の労務管理を疎かにしない（常に退職予備軍がいることを念頭に）こと、大量に退職者が出ることを防ぐためのリーダーシップ、勤務シフトを組むことが重要であることがわかった。

4）災害時における社会福祉施設の BCP・BCM
通常、企業等が策定する災害時の BCP（事業継続計画）
・BCM（事業継続マネジメント）
は事業を一旦縮小していかに継続的に持続させていくかがポイントとなるが、保健・福祉・医療の場合は、発災後、ニーズが爆発的に拡大することが前提となり、縮小することは困難である。こうした状況の中、①特別養護老人ホームおよび②南阿蘇ケアサービスでは、全国のネットワークを活用しながら（外部支援の仕組みを活用しながら）、継続的な計画・マネジメントを行ってきた。また、双方とも、救援物資等についても多大な外部援助があり、困難を乗り切ることができている。こうした点を踏まえて、事前より災害時における社会福祉施設の BCP
・BCM 策定に取り組む必要があろう。
また、①特別養護老人ホーム陽ノ丘荘では、日常的な消防団との関わりから、発災後、消防団が来荘し、救出・救助、避難誘導にあたっている。このことより、地域との連携体制を日常時より確立していくことが重要である。地域に信頼され、日頃よりギブ＆テイクの関係性が災害時に必ず活きることを忘れてはならない。

4．おわりに上記考察を行う上でのヒアリング調査詳細は、参考資料①および②の通りである。今後の災害時における社会福祉施設の BCP・BCM 策定の際の参考にされたい。現在、日本社会福祉士養成校協会では、災害ソーシャルワークの理論化、実践化を目指し、「災害福祉支援活動基礎研修」や様々な事業が展開されているし、他の領域、関係機関においても取り組みが進められつつある。筆者についても、今後、実践を踏まえて災害ソーシャルワークの理論化へ向けて、寄与していきたい。

注・参考文献１）「平成 28 年（2016 年）熊本県熊本地方を震源とする地震に係る被害状況等について（平成 28 年 11 月
14 日・内閣府非常災害対策本部）」資料及び「平成 28 年（2016 年）熊本地震等に係る被害状況について（第 198 報・平 成 28 年 12 月 2 日・熊 本 県 災 害 警 戒 本 部）
」資 料，広 報「南 阿 蘇」
（11 月 号 2016・
Vol.140）から数値を抜粋・集計した．また，死亡者については，警察が検視により確認した者，市町村において災害弔慰金法に基づき災害が原因で死亡したと認められる者，6 月 19 日〜6 月 25 日に発生し― １７３ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査よりた被害のうち熊本地震との関連が認められた者，震災後における災害による負傷の悪化または身体的負担により死亡したと思われる者が対象である．
２） 毎日新聞が熊本地震の被災地で車中泊をする避難者 50 人（15〜81 歳）にアンケートを実施（2016 年 4
月 21〜23 日）．アンケートは車中泊の避難者が多い熊本県益城町や熊本市を中心に男性 28 人，女性 22人から回答を得た．
３） 厚生労働省情報（2016 年 11 月 14 日現在）の資料から一部抜粋
４） 東日本大震災以前は，明確な震災関連死の定義はなかったが，東日本大震災後に設置された復興庁により，「東日本大震災による負傷の悪化などにより死亡し，災害弔慰金の支給等に関する法律に基づき，
当該災害弔慰金の支給対象となった者」と定義がなされた．
５） 毎日新聞が熊本市へ情報公開請求し，判定理由や死因，死亡経過が記された「答申結果一覧」などの開示を受けた結果集計である．
６） 災害ボランティア活動支援プロジェクト会議（以下：支援 P）は企業，NPO，社会福祉協議会，共同募
金会等により構成されるネットワーク組織であり，2004 年の新潟中越地震の後，2005 年 1 月より中央
共同募金会に設置された．平常時には，災害支援に関わる調査・研究，人材育成や啓発活動を行うとともに，災害時には多様な機関・組織，関係者などが協働・協力して被災者支援にあたる．
７） 内訳：1,688 名（①陽ノ丘荘：263 名，②B 事業所：0 名，③C 事業所：66 名，④D 事業所：27 名，⑤E
事業所：0 名，⑥F 事業所：18 名，⑦南阿蘇ケアサービス：1,200 名，⑧村社協：20 名，⑨阿蘇市内の福祉事業所：94 名）
８） 2013 年 6 月に災害対策基本法を一部改正し，災害対策基本法 86 条の 6 に避難所における生活環境の整備等に関する努力義務規定を設け，また 49 条の 7 に基づき指摘される指定避難所のうち，災害対策基本法施行令第 20 条の 6 第 1 項第 5 号にいわゆる「福祉避難所」の指定基準「主として高齢者，障害者，乳幼児その他の特に配慮を要する者（以下この号において「要配慮者」という．
）を滞在させることが想定されるものにあつては，要配慮者の円滑な利用の確保，要配慮者が相談し，又は助言その他の支援を受けることができる体制の整備その他の要配慮者の良好な生活環境の確保に資する事項について内閣
府令で定める基準に適合するものであること．
」を設けた．

謝辞
ヒアリング調査に応じて頂いた順和会総合施設長

ビス

吉村氏、池田氏ならびに南阿蘇ケアサー

松尾氏に心より感謝いたします。

（ごとう― １７４ ―

ゆきのり

福祉教育開発センター）

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）

【参考資料①】
ヒアリング事業者：特別養護老人ホーム

陽ノ丘荘

ヒアリング対応者：社会福祉法人順和会

総合施設長

特別養護老人ホーム陽ノ丘荘
法人の概要

社会福祉法人

吉村浩介氏

事務長

池田征司氏

順和会

法人設立

平成元年

職員数

158 人（正職員・准職員・パート）

運営事業（南阿蘇村） ・特養 陽ノ丘荘（定員 40 名）
・地域密着型特養 陽ノ丘荘さくら館（定員 20 名）
・グループホーム 陽なたぼっこ（定員 18 名）
・短期入所事業（定員 16 名）
・通所介護事業（定員 50 名）
・居宅介護支援事業
・上村ぬくもり診療所（平成 28 年 6 月〜開設）
・その他、地域密着型特養順心館（阿蘇市）を運営
当 日（4/16 午 前 1 ○入所利用者 90 名の状況
時半頃）の状況・特養 40 名、短期入所 12 名⇒食堂ホール避難・地域密着型 20 名⇒2 ユニットから 1 ユニット集合
・グループホーム 18 名⇒デイサービスホール避難○職員 108 名（正職約 86％）南阿蘇村事業所のみ
・当日夜勤の職員数は 6 名（3 事業）、当直 1 名（内 5/6 が正規職員、看護師は 0 名）
・総合施設長、事務長は施設へのルートなし
熊本地震における 緊急入院
法人としての福祉対 短期入所
応
定員超過

在宅 S 再開

発災 3 日後、医療機関へ緊急搬送
発災当日から受入（ショート 3 名）
6 月中旬より特養、短期入所で受入。6 名までを目途に受入（行政との調整を行った上で）※短期入所については最大 22 名を受け入れ
デイサービスを 5/9 に再開。
居宅支援・在宅利用者の安否確認

外部受入
村内・養護老人ホームが避難区域となり、45 名を受入（場所提供のみ）（16〜20 日）■発災からの動き
日時

動き・対応

4/16

・ライフライン（電気・ガス・水道）⇒使用不可
・入所者の緊急避難を実施
・短期入所⇒受入開始（当日は 3 名）
・養護老人ホームより 45 名が緊急避難（〜4/20）
・役場総務課（後の食料支援班）への支援依頼

4/17

・DMAT が来所（4/21 まで毎日、但し人は変わる）
・役場（対策本部）へ発電機、投光器等を依頼⇒×・通りかかった国交省に依頼。発電機等が夜間到着
・役場（対策本部）で支援物資を受取り（水・食料等）

4/18

・緊急入院⇒大分県医療機関へ搬送（入所者 15 名）
・支援物資の供給が本格化。また、日常的に関係のあった業者等から物資が届く― １７５ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より

日時

動き・対応

4/19

・警察関係より被災状況の確認、安否確認
・ライフライン（電気）⇒一時復旧（しばしば停電有）・固定電話が復旧
・医療関係者からの支援有（随時）4/20

・ライフライン（ガス）⇒復旧（床暖房、給湯、空調等）
・ライフライン（水）⇒による給水車により支援

4/21

・大雨で避難指示発令（AM 停電状態〜4/22 AM）
・ライフライン（水）⇒自衛隊による給水（不定期）・徐々に被災が大きかった職員が出勤可能へ

4/24

・歯科チーム口腔ケア支援（〜5/17 毎日）
・感染症予防、清潔保持等の衛生管理を強化
・国、各種団体より調査、また、随時、マスコミ対応

4/25

・JMAT が来所（〜4/30）
・ライフライン（水）⇒本格供給開始。シャワー浴開始

4/26

・対策本部、保健師と今後の話し合いを実施
・目標設定【5 月上旬に各居室へ】・風呂が稼働

4/27

・JRAT が来所
・災害 V センターによる支援（〜4/30）※主に清掃

4/30

・専門職 V 受入開始（3 名）※宝塚あいわ苑より⇒調整をみなみ阿蘇福祉救援 V ネットワークが実施

5/2〜
5/7

・特養入所者を各居室へ戻す
・地域密着型、GH 入所者を居室・ユニット対応へ戻す

5/9

・デイサービス再開（3〜5 時間・入浴中心）

5/16

・利用者が大分県医療機関から帰荘（〜5/18）

6/1

・上村ぬくもり診療所が開設（阿蘇立野病院休止）

6/21

・定員超過受入⇒特養、短期入所にて受入開始■ライフライン状況
電気

4/19（発災 3 日後）より一時復旧。通電後、トラブル多発。しばしば、停電になる状態であった）

ガス

4/20（発災 4 日後）より復旧（施設では、床暖房、給湯、空調等で使用）

水

4/25（発災 9 日後）より自衛隊による本格供給開始。水道は 6/10 より復旧

情報網

4/17 停電。直通電話の使用可【非常用】4/19（発災 3 日後）より固定電話復旧。Line 電話は使用可能■職員の状況
・今回の熊本地震、多くの職員が被災者であり、住居の全壊・半壊等、車中泊、施設泊、通勤困難の状況あり。時間が経過するにつれて、避難所からの勤務、みなし仮設、仮設住宅、避難指示区域、転居（通学等の問題）、退職増といった課題が顕在化してきた。
・当初、南阿蘇村在住の職員は陽ノ丘荘（南阿蘇村）へ勤務、阿蘇市在住の職員はひのおか順心館へ勤務（阿蘇市）シフトを組んだ。
・デイサービスセンター職員は、当初、休止していたため、他事業所への応援に回った。

― １７６ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）

・夜勤専門、短時間勤務の職員、退職予備軍（通常勤務より退職を検討している職員）を中心に退職が相次ぐ（平成 28 年 11 月現在で 21 名の退職）・通勤困難者（代替の迂回路使用者）は法人 36 名（南阿蘇村 22 名・阿蘇市 14 名）
・勤務形態の変更を行う。夜勤の増員 2 名⇒3 名【特養陽ノ丘荘（広域）】・勤務時間の変更を行う。職員負担の軽減、安全な通退勤の確保
・給与補償【6 月賞与・夜勤手当・通勤手当】を実施■利用者の避難行動※特養陽ノ丘荘の場合

日時

動き・対応

4/16
1 : 25

・1 : 25 に本震発生（南阿蘇村最大震度 6 強）・本震発生直後、棟内巡視してご利用者の安否確認・負傷者、死亡者なし⇒誘導場所検討（室内 OR 外）

1 : 30・食堂ホール内外壁等を確認。安全と判断し食堂ホールへ避難開始。夜勤者 2 名・当直者 1 名
で誘導。
・職員 1 名、職員家族 1 名到着。ホール見守り依頼。
・約 10 名の方はベッドのままで誘導。他、車椅子の対応。タンス等の家具を避けながらの誘導。

2 : 10・食堂ホールへ避難完了
・避難誘導終了時まで施設内の誘導灯が点灯。完了後に誘導灯も消えて真っ暗となる。
・ご利用者の数名は「怖い、怖い」と不穏状態となる。
・余震が続く中、朝まで過ごされる。

3 : 00・職員 2 名（1 名は副施設長）と村の消防団到着。

■利用者の安否確認※居宅介護支援事業の場合

日時

動き・対応

4/16
2 : 00（地域）
7 : 00（施設）

・1 : 25 に本震発生（南阿蘇村最大震度 6 強）・居宅介護支援事業・利用者 107 名の安否確認を実施。居宅支援所長 1 名にて対応【通常 3 名
体制】⇒地域包括支援センター・役場保健師・避難所担当者【役場職員】と連携して安否確認を行
う。

4/17

・避難所訪問【1 次避難所】
・親戚への確認
・自宅訪問 ・電話確認【可能な範囲】

4/18

・避難所訪問【1 次避難所】
・親戚への確認
・自宅訪問 ・電話確認【可能な範囲】

4/22

・利用者の安否確認終了【約 1 週間】■備蓄・物資・発災直後の必要であった物資としては、発電機、投光器、ガソリン、水が挙げられる
・また、発生当時、村の災害対策本部から優先的に水、食料（米、うどん）、毛布類がもらうことができた。
・3 日目には、日頃、関係している業者より介護に必要な物資（おむつ、お尻拭き、ウェットティッシ
ュ、手指消毒、口腔ケア用品、とろみ剤、流動食等）の提供があった。その他、紙皿、紙コップ、ラップフィルム、使い捨てエプロン等も提供があり、大変助かった。

― １７７ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より

・様々な形体のウェットティッシュ（身体用・口腔用・トイレ用等）や冷却ジェルシート（熱発、夏場対策）、生理用品が必要であった。
・行政からの物資は、受取りに行く必要有
・課題としては、必要な時期に必要な物資をどう確保するのか、物資の管理と仕分け（受取り搬入⇒選別・管理等）、支援物資の情報共有（施設に届いた物資の把握）、外部からの問い合わせ対応等が挙げられ
る。

■衛生管理
・食堂ホールの一ヵ所の空間で、寝る・食べる・排泄ケアを行う環境は衛生管理においては不十分。また、プライバシーの観点からも配慮に欠けていた。
・汚染用水と生活用水の区別を徹底。洗濯は汚染物と他の衣類等を確実に分別して処理を行う。
・4 月下旬、嘔吐者が数名認められる。症状がある方を居室保護として、こまめに環境整備を行うように努めた。次亜水を使用した清掃を実施した。
・介護職員の手指消毒を頻回に行うことを徹底した。
・使用していないトイレについて毎日の清掃を行う。常時使用しているトイレが詰まった際にも臨機応変に対応できた。

■食事管理《外部委託なし》
・4/16 時点で、常食 32 名、ソフト食 32 名、経管栄養 14 名であった。
・発災は 4/16（土）深夜のため、週明けまでの食材納品（通常）があったために対応できた。
・発災当日の食事：
朝：全粥・のり佃煮・牛乳ゼリー、昼：全粥・レアオムレツ、夜：全粥・味噌汁
・約半数が嚥下困難な利用者なためにミキサーが使用できないことで提供に苦労した。
4/17 嚥下困難な利用者には備蓄を使用。
・味や栄養のバランスを考える余裕もないため、とにかく空腹にならないように安全な食事を提供した。
・ディスポ容器⇒食器にラップ、使い捨手袋使用。
・4/18 より発電機使用により冷蔵庫・冷凍庫・ミキサーのみ使用（通常の冷却能力は無かった）。4/20 より厨房内のガス台を使用開始。
・生鮮は管理等に苦慮した。
・短期入所は利用者の情報が少なく対応（嚥下や食物アレルギー等）が困難であった。
・当初、自宅に帰れない職員や泊り込みで勤務する職員等の食事準備も必要となった。
・厨房内の電化製品、スチコン、食器洗浄機、乾燥機等の大型機器の破損や故障なし⇒後の業務が円滑に行えた大きな要因となる。

■健康管理
・4/16・17 は職員不足もあり、利用者全員の検温は不可能であった。身体面・精神面の観察を行いながら、体調不良者のみバイタル測定を実施（広域特養）。
・4/18 早朝に意識消失 1 名。他 1 名に脱力があった。同日、DMAT が来荘、相談の結果、状態悪化の可能性が考えられる 9 名（広域特養）を大分県の病院へ緊急入院することになった。
・4/20 より早朝の検温を再開、有熱者の把握に努めることが出来るようになる。毎日 3〜4 名程の発熱者や食思低下、下肢の浮腫の悪化を認める方も見受けられた（広域特養）。
・連日 DMAT・JMAT 等の診察が行われていたため、体調不良者の診察が継続できた。指示により時には搬送・入院を勧められることで重篤者を出さずに済んだ。
・食思低下が見受けられた場合、ストック分の高カロリードリンク等を飲用して体調不良なく経過。

― １７８ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）

・歯科医師や歯科衛生士により口腔ケア等の継続支援あり（4/23〜5/17）。職員に対する衛生指導の徹底により、誤嚥性肺炎予防にもつながった。同時に口腔ケアの支援物資もあった（貴重な健康管理）。
（機能低下を防ぐために取組んだこと）
・発災後に生活不活発病等の予防目的にて以下の機能訓練を実施【理学療法士】①車椅子に乗車が出来る方には起立・立位保持・方向転換の動作訓練②歩行が出来る方には杖・シルバーカー・歩行器を使用して歩行訓練③経口摂取が出来る方には食事の前に口腔・嚥下体操（パタカラ）及びマッサージ④車椅子及び椅子座位の保持が出来る方には上肢の体操（手指のグーパー運動・肘の屈伸運動・バンザ
イ運動・肩分回し運動）と下肢の運動（足関節底背屈運動・膝屈伸運動・足踏み運動・キッキング運動）⑤寝たきりの方にはオムツ交換時・更衣時・入浴時に四肢の関節可動域訓練■平時からの取り組み
・地域消防団との連携：
消防団の夜警に同行（年度初めと年末）及び運営推進会議への参加依頼。4/16 熊本地震発生後、午前 3時 00 分過ぎに 2 名が来荘。午前 4 時 30 分 6 名が来荘。避難誘導及び環境整備を担っていただく。
・職員家族との連携：
発災後、職員家族のボランティア及び物資支援があった
・行政との関係づくり：
普段の業務から情報交換や提案等々で関係性を構築していた（顔と顔の見える関係）⇒発災後、状況に応じた支援の依頼ができた（役場に出向いての直接依頼）■ボランティア受入・4/27〜30 南阿蘇村災害ボランティアセンターより清掃ボランティアの受入
・4/28 行政及びみなみ阿蘇福祉救援ボランティアネットワークが調査訪問。
協議の結果、4/30 より広域型特養、地域密着型特養、グループホームに各 1 名のボランティアを受入決定。当初は、職員間でも受入について不安の声が多く聞かれたため、当面 3 名を受け入れることになった。（当初は看護職 1 名、介護職 2 名を希望）
・5/8 から加えて、デイサービスセンター再開にあたり、2 名のボランティア（介護職）の受入を実施。
本受入は、その後、厚労省のマッチングシステムを活用して実施（県・全国〈県〉老施協と調整）・支援者（専門職）延べ数：※南阿蘇村の事業所のみ
月

支援者数

4・5 月

138 名

6月

115 名

7月

101 名

8月

50 名

合計

404 名

・課題や検討点（以下、箇条書き）□安全な宿泊拠点の確保や提供及び交通手段・安全なルートの確保・食事の確保□休日の必要性（長期間の場合、支援者自身の体調管理やリフレッシュ、精神的不安の回復等々）□余震や豪雨（2 次災害）等による支援者の安全確保□支援者に対する連絡調整等への負担（みなみ阿蘇福祉救援ボランティアネットワークにより大幅軽減）□自分達だけで踏ん張ろうとする職員や支援の受け入れは甘えではないかと考える職員への外部支援者
導入の理解促進― １７９ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より□勤務を休む事が申し訳ないという思いへの対応□支援者への業務等の説明や指示、協同による業務で発生するコミュニケーション不足□被災に関係のない通常の施設運営が災害時に一気に露呈する（人員不足・職員配置や体制・勤続年数
等の経験値・業務内容）□短期間の支援者及び夜勤の支援者への対応（全体が見えない中で）□災害等に関する BCP やマニュアル作成への取組みの必要性（日常からの備え） 等
・受け入れに対して心掛けたこと（以下、箇条書き）□共通の理解や認識として、可能な限り現地（被災の大きい地域）へ案内した。また、説明資料等の配布（熊本地震関連の資料（特に南阿蘇村の情報）、地方紙新聞、施設概要や職員状況、施設の現状、発災後の経過記録等）□施設に残って業務等に従事する職員への敬意（特に何か具体的なことが出来た訳ではないが、常に感
謝の気持ち持ちながら受け入れを継続）■その他（デイサービスセンター事業）
・デイサービスについては、地域からのニーズが高まるのを受けて、まずは入浴を中心とした事業を再開した。発災約 3 週間後では 5 時間までの運営（入浴中心）、発災約 1 か月半後では、7〜9 時間運営（通常）・5 月における利用実績（5/9〜）□営業日・・・20 日間（震災前の登録者 120 名）□延利用者・・・270 名（1 日平均 13.5 名／定員 50）□デイ利用登録者約 120 名の内、半数以上が県内外へ避難、他施設入所・入院という状況⇒他施設でも同様の傾向が見受けられた・デイサービス再開までのアセスメント①安否確認【避難所まわり・自宅訪問・電話連絡・担当の介護支援専門員へ確認】②各居宅介護支援事業所への連絡【状況確認（他事業所への利用開始等）
・再開後の利用の希望確認・
再開後のサービス提供について説明・他事業所の営業について情報収集③送迎ルートの安全確認【危険箇所の確認・代替ルートの確認・送迎時間の確認・避難所への車両進入
等】④震災後の片付け【デイホールの片付け・安全確認・お風呂場の点検（設備機器・給水の確保、お湯の確認）
・人員体制の確保】■その他
・災害（熊本地震）により被災した要介護高齢者の対応については、□災害等による定員超過利用の承認。その場合、特例的に所定単位数の減算は行わない。
□居宅サービスは自宅以外（避難所等）でも可。
・熊本地震〜災害における介護報酬の取扱いについては、□一時的に基本サービス費や加算の算定要件を満たすことができなくなる場合⇒例示あり、その他の柔軟な取扱いを妨げるものではない□概算請求（通常請求が困難場合）□介護職員処遇改善加算の取扱い（提出期限延長）□平成 28 年熊本地震で被災した被保険者に係る利用料の負担等の取扱いについて⇒介護サービス係る利用料免除【10 割請求】
□介護保険施設等における食費・居住費の自己負担分の取扱いについては現行どおり。

― １８０ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）

【参考資料②】
ヒアリング事業者：株式会社

南阿蘇ケアサービス

ヒアリング対応者：南阿蘇ケアサービス

副ホーム長

法人の概要

株式会社

法人設立

平成 12 年

職員数75 人（正職員・准職員・パート）

松尾弥生氏

南阿蘇ケアサービス運営事業（南阿蘇村） ・地域密着型デイサービスみなみ阿蘇
・訪問介護事業・ヘルパーステーション結・定期巡回・随時対応型訪問介護看護・はな「24 時間介護看護はな」
・グループホームみなみ阿蘇 2 ユニット（定員 18 名）
・サービス付き高齢者向け優良賃貸住宅結の家（10 戸）・住宅型有料老人ホームはなしのぶ・はなみずき（11 戸・18 戸）・居宅介護支援事業ケアマネみなみ阿蘇（熊本地震後）・介護保険適用外自宅訪問サービス結＋（熊本地震後）・宅配事業菜々かまど（熊本地震後）・のんびり福幸カフェ（熊本地震後）
当日（4/16 午前 1 時 ○利用者 54 名の状況（6 か所の建物）
半頃）の状況
・グループホーム、住宅型有料老人ホームはなしのぶ⇒車中泊
・デイサービスおとまりデイ利用 1 名、サ高住⇒住宅型有料老人ホームはなみずきへ
避難○職員 73 名の状況
・当日夜勤の職員数は 5 名（GH 2 名、はなしのぶ、はなみずき、デイ）、当直 2 名
熊本地震における 緊急入院
法人としての福祉対 福祉避難所
応

発災後、常時、急患者を病院へ搬送（3 名）誤嚥性肺炎、吐血、胸痛
4/16 最大 18 名を受け入れ（行政との調整を行った上で小規模のため、場所を分散して受け入れ）

定員超過

グループホームにて受入。

在宅 S 再開

デイサービスを 5/2 に再開。（在宅の利用者）
居宅介護支援事業を 6/1 に開始。

その他

発災後、制度外事業を実施
無料入浴サービス 4/21〜5/8■発災からの動き
日時

動き・対応

4/16

・本震発生
・夜明け後、はなみずき等に 43 名避難。11 名は隣接する福祉センターへ避難。
・職員 73 名⇒初日に 33 名が参集。
・訪問介護事業サービス提供責任者がヘルパーと 2 人体制で在宅独居の方など安否確認を実施（立野地区の利用者は道路被害が大きく、訪問できなかった）・体育館で活動していた TMAT 2 名に夜勤補助を依頼・承諾（〜4/21）
・東日本大震災での支援活動の経験から、ボランティアコーディネーターとボランティアの必要性を感じ情報発信。岩手県大船渡災害派遣福祉チーム DCAT。

4/17

・専門職がすることを明確化する
介護職：食事、排泄、心のケア
看護職：薬、体調管理、処置・ライフラインとして、ガスは使用可能。発電機 2 台と太陽光発電（屋根上）を日中使用。

― １８１ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より

日時

動き・対応

4/18

・宮崎県高千穂町から 3 名、次々と全国から支援の連絡が入る。
・支援物資が届く（ガソリン、食料、水等）
・厚生労働省がヒアリングのため訪問。

4/19

・電気・水道復旧（不安定な状況は続く）
・ボランティアコーディネーター到着（岩手県大船渡町から DCAT 4 名、熊本県菊池市から2 名が到着。約 3 ヶ月間ほぼボランティアとして活動）
・災害ボランティアセンターの立ち上げ運営支援をしていた NPO 法人さくらネットとつながる⇒みなみ阿蘇福祉救援ボランティアネットワークの立ち上げ協力（続々と他法人・事業所より協力依頼が本法人に入っていたため）・デイサービス再開に向けたプランを作成。
・託児所再開に向けた検討（保育園が再開されていないため、出勤できないスタッフがいた。
託児の先生、ボランティアで対応）

4/20

・ボランティアの力を借りて、入居利用者 52 名が入浴

4/21

・福祉避難所として申請・認可の方向で調整（5 名の要介護高齢者を受け入れ）
・福祉センター（避難所）から要介護者 3 名を受け入れ。
・認知症介護指導者が来訪、続々と支援物資が入るようになった。
・再度停電（大雨・土砂崩れにより避難指示の警報サイレン。ミルクロード、グリーンロード
が通行止め）
・無料入浴サービス開始（4/21〜5/8）

4/22

・第 1 回全体ミーティング実施（方針設定、認知症介護指導者のファシリあり）。「支援の目処を決めて欲しい」と職員から提案、週会議を行うようになった。

4/23

・午前中に福祉避難所 9 床満床となる。その後も問い合わせあり。

4/24

・第 2 回全体ミーティング実施（避難所運営、ボランティアコーディネート、現状と介護保険制度の基準の兼ね合い等）。
・グループホーム（北、南）入居者が結の家から GH 南に移動（1 ユニットで対応）。
・KDDI 携帯電話 5 台無料提供

4/25

・入所者に加え、要介護状態の高齢者 10 名が避難。

4/27

・南阿蘇村の各福祉事業所の被災状況の調査を依頼。

4/30

・みなみ阿蘇福祉救援ボランティアネットワークが介護看護ボランティアの募集を開始する。
・久留米大学の医師団が日中急変時に連絡、かかりつけ医との連携を図る。
・J-MAT 看護ボランティア団体「ジャパンハート」をサ高住へ配置。

5/1

・職員募集の声掛け（報酬金制度の導入）
・梅雨対策について文書を配布

5/2

・避難所へ出向き、ニーズ調査を行う（入浴ニーズが高いことがわかる）

5/3
〜5/8

・入浴サービス無料実施（要介護高齢者に限る）

5/5

・福祉避難所から最大 5 名がグループホームへ移る。

5/6

・敷地内にネットワークの事務所が設置される。

5/10

・熊本県より電動ベッド 2 台（貸与）・福祉避難所等避難者のケアプランを作成（ボランティアが対応）

5/15

・福祉避難所くぎの開設（現場スタッフはボランティアが担当、生活相談員の役割は職員が担
当）

5/16

・デイサービス通常再開。

5/17

・経営会議開催。サ高住利用者の重度化について検討する。

― １８２ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）

日時

動き・対応

5/22

・利用者 55 名、定員超過 3 名、福祉避難所 15 名（この時点ではまだ正式な契約は締結できていない）
・有料老人ホームはなしのぶの改修終了・再開。はなみずきから 10 名の利用者が元の住まいに戻る。
・（新）リフレッシュ休暇制度を創設（スタッフの休養を図るため）

5/23

・外部講師職員向け研修会「ストレスケアマネジメント」〜今の気持ちに素直になる〜開催。

5/24

・支援ボランティアを「専門職支援」という名称に変更
・熊本県長寿社会局来訪。現状を調査。

5/27

・厚生労働省来訪。現状を説明。カーテンレール設置。

6/1

・居宅介護支援事業「ケアマネみなみ阿蘇」開始。

6/30

・福祉避難所閉鎖■ライフライン状況
電気

4/20（発災 3 日後）より一時復旧（不安定な状況が続く）。発電機 2 台と太陽光発電（屋根上）
を日中使用

ガス

プロパンガスであったため使用可能

水

4/20（発災 3 日後）より復旧

情報網

しばらくは固定電話が使用不可。Line 電話は使用可能
タブレットのデザリング機能を用いてインターネットが使用可能
携帯電話（ソフトバンク×、ドコモ○）→3 日後可能。

■職員の状況
・4/16 出勤状況は 33/75 名であった。職員のうち、22 名は俵山トンネルや阿蘇大橋を通勤ルートとしていたため、当初、通勤ができていなかった。絶対的な人員不足の中、ボランティアの力を借りて、3 勤
1 休を徹底した。
・4/24 時点で職員 9 名の復帰がめど立たず
・発災後、退職者は 11 名。離職理由としてほとんどが通勤困難者であった。また、新規採用を行い、13名が入職。（9/15 現在）
・職員同士の軋轢、通勤困難者と仮設居住の職員の疲労蓄積→有給、ストレスケア研修会、マッサージ、アンケートを配布し個別面談■利用者の避難行動
日時

動き・対応

4/16
1 : 25

・1 : 25 に本震発生（南阿蘇村最大震度 6 強）・本震発生直後、グループホーム、住宅型有料老人ホームはなしのぶ利用者はデイ送迎車、職員の車で車中泊・サ高住⇒住宅型有料老人ホームはなみずきへ避難

夜明けまで

・職員は車脇にポータブルトイレを置き、暗い中、トイレ誘導を行う。駐車場にてカセットコ
ンロで湯を沸かし、温かい飲み物を提供する。

― １８３ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より

日時

動き・対応

明け方

・18 戸の建物に 54 名の利用者は手狭となるため、福祉センター（村社会福祉協議会）職員に相談し、11 名の利用者は職員とともに移動。11 名はケアサービス内で一番 ADL の高い 5
名とオムツ交換対応の 6 名をえらぶ（段差のある和室の提供だった為）3 日間滞在。
・9 : 00 定期巡回・随時対応型訪問介護看護の利用者を施設へ避難させる。

■利用者の安否確認※訪問介護事業の場合

日時

動き・対応

4/16

・1 : 25 に本震発生（南阿蘇村最大震度 6 強）・訪問介護事業サービス責任者はヘルパースタッフとともに独居高齢者宅を訪問。立野地区へ
は道路の状況により、安否確認ができなかった。

4/19

・避難所へ避難していない利用者の自宅を訪問する
・この後、居宅介護支援事業所に介護支援専門員が出勤できていない状況から、在宅利用者の安否確認に困難を極めた。在宅高齢者に弁当をつくり配達。避難所生活している人も多く利用者は 1/4 まで減る。

4/21

3 件確認

4/22

3 件確認

■福祉避難所の開設
・定期巡回・随時対応型訪問介護看護の利用者の支援を検討することをきっかけとして、また、デイサー
ビス利用者家族からの要望が相次いだことより、福祉避難所開設を村に申請。すぐに許可とはならず（元々、村では社会福祉法人と宿泊施設が福祉避難所指定となっていた点、行政内でも福祉避難所の認識が低かったこと等が背景としてある）、許可の方向・調整を行うこととし、ひとまず 5 名の要介護高齢者を受け入れた。
・福祉避難所受け入れの経路としては、①在宅で訪問介護を利用している自力避難困難者（2 名・4/16〜17）②体育館等に避難されている要介護高齢者（9 名・4/21〜23）③避難先であった施設がデイサービス再開に向けて避難所を閉鎖したため（7 名・5/5〜）のパターンであった。計 18 名の要介護高齢者を職員と介護看護ボランティアで支えることになった。
・福祉避難所開設にあたって、1 か所のスペースで受け入れるということではなく、敷地内の建物を全て視野に入れ、何人の要介護高齢者を受け入れることはできるか検討を行う（この際、建物の構図を可視化する）。
・段ボールベッドをフェーズブックで依頼発信し、グループホーム協会の協力を得て、迅速に物資が届いた。応急的に居住空間をつくる。地元業者に依頼し、カーテンレールを取り付け最低限のプライバシーを確保した。
・要介護高齢者を受け入れた施設は以下の通り。
受け入れ先

人数

グループホーム

4名

デイサービス

3名

サービス付き高齢者住宅

6名

有料老人ホーム

1名

事務所

4名

合計

18 名

― １８４ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）

・18 名のうち、10 名が法人として初めて関わる人であったので十分なインテークがない状態であった。
十分な食事が摂られておらず衰弱されている方や服薬管理が出来ていない高齢者もいた。
・生活する中で、認知症の症状が進行した方、ADL が低下する方が顕在化してきた。土砂災害危険地域
より避難してこられた方からは、「家が何ともないのに無理やり連れてこられた」との声が挙がったため、週 3 回、日中は自宅で滞在していただく対応を図った。
・6/30 の福祉避難所閉鎖にあたって、7/18 は自宅、2/18 は他の福祉施設入所、2/18 は他の福祉避難所
入所へ移動し、5 名は法人内のグループホームへ定員超過として入所、2 名はおとまりデイサービス利用となった。

■備蓄・物資・発災後、足りた：食べ物、生鮮食品、投光器（職員が一部持ってきた）
補 充：ガソリンは福岡から提供（自家発電機は合計 5 台あるが足りなかった）・簡易ベット（4/22 日）は、20 個ダンボールベットが認知症介護者の会、GH 協会から提供あり。
・定期薬がきれた 4 名の利用者の薬は、外部支援団体の協力により 2 名分を確保。
・備品として必要であったものは、ホワイトボード（ボランティア受け入れによる情報共有のため）、敷
布団、横シーツ、バスタオル、シャンプー、リンス、高カロリーゼリー、OS 1（経口補水液）、とろみ剤、手袋、ゴミ袋、おむつ、尿取り等。

■ケアについて・介護の現場で当たり前にできていたこと（配薬、排泄チェック、インスリン対応等の基本的なことが出来なかった。そこで、「介護職のする事：食事、排泄、心のケア」、「看護職のする事：薬、体調管理、処置」を紙に書いて掲示した。それ以外のことはしなくて良い、この 3 つだけを重点的にするように呼びかけた。
・グループホームの職員は有料老人ホームの利用者の顔と名前が一致しないので、利用者の胸に名前を貼付し、各部署長に対し、「名前、排泄方法、食事形態、その他（共通認識しておきたいこと）、リスク（認知症の状態等）」を利用者別にまとめてもらった。この利用者状況は常時更新し、後に、介護看護ボ
ランティアに配布して大変有効であった。

■食事管理・衛生管理・健康管理
・食事管理について
他の事業所と同じ食事。流動食が必要な方はなし。
・衛生管理について
外部支援者の指導により、衛生管理の徹底を図る。しかし生活の場と医療の場の考え方が違う。生活の場を確保したいが、早期の場合は衛生管理が必要。
・発災後、村内のデイサービスは 5 月に入るまでどこも再開しておらず、在宅利用者の入浴が行えていなかったため、デイサービスの浴室を使って無料入浴サービスを実施した。
・発災後、ストレスからくる利用者の体調不良が続出した。食欲不振からの衰弱や、ストレスによって熱発や気分不良を訴えられる方、認知症が悪化される方が多かった。全体的な ADL の低下や認知症の進行は否定できず。震災直後、利用者は 1 週間、ほとんど体を動かす機会がなかったため、その後、介護予防を意識しながら散歩やレク等の取り組みを進めていった。
・かかりつけ医と JMAT などの外部支援者とのかねあいが困難だった。体調不良者がいた場合の処方を
どの Dr が責任もつのか、立野病院がかかりつけの利用者をどうするか。
・救急搬送先が 1 時間以上かかっており家族が遠方の場合職員が同乗することもなかなか困難であった。
・震災直後かかりつけ医は閉院しており定期薬の手配が難しかった。
― １８５ ―

災害時における社会福祉施設・事業所の災害対応──熊本地震・阿蘇郡南阿蘇村のヒアリング調査より■ボランティア受入・ボランティアの経路は次の 3 つに分類される。
①法人から派遣されている団体ボランティア②災害ボランティアセンターを通じた一般ボランティア③ボランティアネットワークを通じて参加された個人ボランティア
・4/19 京都からボランティアコーディネーター 1 名が入ってもらう（外部資金により活動費を確保）。
約 3 か月間、ボラティアのコーディネート業務を依頼する。
・4/18〜7/16 までのボランティア数は介護看護ボランティアが実人数 305 名、延べ人数 1,206 名、一般ボ
ランティアが実人数 250 名であった。
ボランティア内容

介護看護
ボランティア○日勤・夜勤業務（福祉避難所の見守り、利用者の見守り、介護、看護）○環境整備（清掃、物資の管理）○感染症拡大防止（ノロ、インフルエンザ蔓延防止）
その他：医師、リハビリの専門職、口腔ケア

一般
ボランティア○施設内外の環境整備（掃除、草取り、ゴミ捨て、家具の移動）○物資の整理、利用者の話し相手、見守り、散歩、厨房での調理補助、イベント実施など（介護・看護以外の部分を支えていただいた。
）○職員向けのマッサージ、施設内託児所での保育補助（南阿蘇村内の保育園小学校休校だったため。
）

ボランティアコーディネーター○ボランティア活動の日程調整・送迎○オリエンテーション○環境整備（ルール作り・宿泊場所・シフト）○災害ボランティアや各団体との連携○ボランティアやスタッフの思いの傾聴■その他（福祉避難所利用者のケアプランの作成及び記録）
・介護看護ボランティア（支援者）が変わっていくことと本人の状態も変わるので福祉避難所利用のプランは必要。また、日々の記録を簡潔につけることが大事。
・ケアプラン作成にあたってはボランティアで生活相談員を募集した。主に社会福祉資格支持者が対応してもらうことになる。
・ケアプランを作成してもらったが家族説明や職員Ⓥ共有までには至らずプラン通りにはいかなかった。
・災害時のケアプランについて□緊急時なので、ケアプランに縛られすぎない必要な支援を展開する必要あり。
□ケアプランに縛られると柔軟な対応が難しくなる。
□初めての方への支援で起きた例…通常起きる痛みなのか、災害時の症状なのか判断ができない。
例）胸の痛みを訴え搬送すことになったが、搬送後、ご家族と連絡がとれ元々心配事が増えると症状が出ていたとの情報を得る。
・福祉避難所の場合□福祉避難所の記録の取り方の指定がなかった。※事業所判断□福祉避難所のサービス記録表の作成はボランティアへ依頼した。
□特記事項で書く形式がわかりやすかった。（日誌のように文章が長くなると共有しにくい。
）
・事業所の場合□通常よりも負担が大きく記録までできていなかった。
□記録については、部署によっては 3 週間くらいまで通常通り実施できなかった。

― １８６ ―

福祉教育開発センター紀要

第 14 号（2017 年 3 月）

■その他（震災きっかけで生まれた事業）・新規事業□個別支援…配食サービス、ヘルパー自主事業□地域づくり…地域の居場所づくり のんびり福幸カフェ
・震災中に取り組んだこと□みなみ阿蘇福祉救援ボランティアネットワーク立ち上げ協力□託児サービス□無料入浴サービス□福祉避難所くぎのの開設― １８７ ―