道州制と鳥取県−鳥取県を視点とした道州制の影響と制度案−
調査研究ディレクター

千葉雄二



【要旨】
政府の道州制の基本目標は地方分権の確立であり､ これを実現するための制度改革案の要点は､ 都道府県を廃止し､ 国の地方内政機能を受け継ぐ広域自治体として道州を設置し､ 県を含めた地域行政にかかわる機能を基礎自治体に移管し､地方政府の財源として地方税を中心に偏在度の小さい税財源制度を実現する､ ことに集約できる｡
これに対する地域側の道州制案は､ 経済格差など諸種の制約条件を踏まえつつ､
地域行政の質を維持し､ 持続可能な税財政制度でなおかつ地方と都市が受け入れることができる制度でなくてはならない｡ 鳥取県をはじめ県民所得の低い県が制度設計において特に考慮すべきは､ 県が支出主体として地域経済に大きな位置を占め､ 基礎自治体以上に地域間の経済格差縮小効果を持っていることである｡ 地域の道州制案の第一の課題は､ 都道府県制度が廃止されても県の存在による経済効果を引き続き地域内に確保できる制度設計である｡
第二の課題は､ 制度基盤となる徴税と再分配制度の設計である｡ 関東､ 関西､中部以外の地方は､ 国税をすべて地域に移譲しても､ 地域の財源自立は確保できない｡ かといって所得の低い県の税負担が経済力に比べ軽いわけではない｡ 地方の経済力格差による担税力格差は､ ｢地方税中心の偏在度の小さい財源確保｣ を
困難なものとしている｡
これに対する地域財源の確立の方策は､ 徴税では地域区分を設けず全国の企業､個人の担税力に応じて徴収し､ 税分配において国と地方分をまず定率で分割し､地域間の分配は省庁を経由せず客観基準によって分配することである｡ 同時に地方は財政の持続性を確保するため､ 新規長期公債発行を原則取りやめ､ 税収変動に対応できる柔軟な歳出体制とする｡
第三の課題は以上のような税財政制度の上に､ 基礎自治体､ 道州､ 国の設計を行うことである｡ 基礎自治体は､ 地方行政の主体として県の経済効果と機能を最大限引き継ぎ､ 福祉､ 教育など地域行政サービスの本質部分をより強化し､ 最適
費用効果を発揮できる人口と領域規模へ集約する｡ これは通勤圏・経済圏単位とし鳥取県であれば2〜3市へ集約する｡ 道州政府は基礎自治体の補完機能と国の支分局機能を中心とした軽量構造とし､ 議会は区域内市町村長により構成し､ 知事はその持ち回りとし､ 執行責任者は議会が任命し､ 道州は区域内の市町村の下部組織とする｡ 区域割りは特定地域に経済的影響を及ぼさないことを目標とする｡
首都圏は地方道州とは隔絶した経済力を持つことからグローバル化対抗の拠点､
再分配財源確保の拠点として政府の直轄とする｡ 国は地域に関わる内政機能を財源とともに地方に移行することで､ 残余の全国共通の内政機能､ 外交､ 防衛､ 首都圏管理に特化する｡






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はじめに立場から主張していくことが求められる｡

地方を巡る論議の主題は､ 過去一年をみて本論では政府や経済団体の道州制案を検証

も地域格差､ 道州制､ 地域財源､ 道路特定財

しつつ､ 現行制度と制度改革による影響を鳥源と時々刻々変わってはいるが､ 常に政策論

取県にとどまらず47都道府県から検証し､ 地

議の中心にある｡ その根底には地域のあり方､

域行政の本質機能を強化し､ 持続可能な道州

国と地方､ 都市と地方､ さらには地域の中で制､ 地方制度を考察する｡ 以下では､ 第一にの郡部と市部などの関係をどう捉え､ どう形

政府の道州制案とその他の主な案から制度の成していくのかということが､ 問われている

ポイントを集約し､ 本論での道州制､ 地方制

ことがあろう｡

度の問題意識､ 視点､ 主題を提示する｡ 第二道州制における地域側の論議は､ 当初道州に道州制の最大の制度変更である県廃止の経区分､ 道州政府の位置といった本筋からやや済的影響を考察する｡ 第三に都道府県の税負離れたものであった｡ 道州制を各地域が地域担と再分配について定量的分析を行い､ 都道

活性化の絶好の機会と捉えたのは無理からぬ

府県あるいは道州の持続的な財政運営を可能

ところがある｡ しかし道州制はもともと国ととする条件を検討する｡ 第四に上記分析､ 考

地方の新たな関係を探るものである｡ さらに察を踏まえ､ 鳥取県を視点としつつ地域と都道州制導入の有無に関わらず､ 地方制度は新市が適合的に存続できる基礎自治体､ 道州､

たな仕組みを形成していかざるをえないこと

国家の制度案を提案する｡

は間違いない｡ その難しさは､ 道州制あるいは地方制度の抜本改革が47都道府県やこれを1. 道州制案の概要と問題の所在構成する市町村､ それぞれに異なった影響を

1.1

もたらすことにある｡

1.1.1

第28次地方制度調査会の道州制
基本方針

中央政府､ 都市圏が地域の実情を誤った情

現在論議されている道州制案は､ 第28次地報で判断し､ これによって道州制や地方制度方制度調査会が2006年2月28日に当時の小泉を決めた場合､ 山陰2県あるいは人口の少な

首相に提出した ｢道州制のあり方に関する答い県は深刻な影響をこうむる恐れがある｡ 地

申｣ (以下､ 28次地制調案と称する) を基本

方制度論議､ 道州制､ 地域財源問題において､案としている｡ 本答申の詳細､ 経緯は公表文

47都道府県中最小人口の鳥取県は他県以上に､書等に別に譲るとして､ そのポイントを抜き地域の実情､ 存在意味を的確な比較指標を用出し､ 問題を定義すれば以下のようになろう｡

いて公表し､ 制度提案を地域の立場から提言

28次地制調案の前文では､ ｢わが国では人していく必要がある｡ 同時に鳥取県､ 県内市

口減少・超高齢化社会の到来やグローバル化

町村は､ 他都道府県に遜色のない住民サービの進展など時代の潮流に適切に対応するととスを提供し､ 目的適合的政策・企画力をもっもに､ 将来の創造的発展を図るため…国と地た自治体として活動できる体制を､ 形成して方が適切に役割を分担し､ 地域における行政いくことが求められる｡ 道州制論議において､は地方が自主的かつ総合的に担うとの視点､地域にとってこの制度がどういう影響を及ぼ

すなわち地方分権の視点が欠かすことはできし､ どのような道州制､ あるいは地方制度でない｣ と地方分権確立を基本目標と提示してあれば地域住民や地方､ 都市､ 日本の関係にいる｡ この地方分権の確立を妨げている背景
・・・・
を ｢分権社会に相応しい役割分担が実現しておいて最適なものとなるのか､ これを地域の

いるとはなおいい難い｡ 政策の企画立案から・・・・・・・・・
管理執行に至る流れは､ 国と地方の間で複雑・・・・・・・・
・・・に入り組んだものとなっているため､ 行財政
・・・・・
上の非効率や行政手続きの重複が生じ､ またがあることである｡

責任所在があいまいとなっている｣ と指摘す引き継ぐ基礎自治体と道州の制度設計が､ 地る｡ 傍点は論者による強調であり､ 制度・組域への影響度とそのあり方を決定する｡ 鳥取

織設計の視点を提示したものである｡

県などの低所得県は､ 県の歳入・歳出による本案では､ 県の地域内機能はほとんど基礎自治体である市町村に移管することを想定している｡ 県の廃止を前提としたとき､ これを要約すれば､ 道州制の基本目標は地方分権

経済的効果が県域に最大限維持できる基礎自の確立であり､ そのためには国と地方の役割

治体の設計を､ 提案する必要がある｡ 道州制を峻別しそれぞれの役割に特化し､ 行財政効における鳥取県の実質的な主テーマは基礎自率を向上させ､ これによって持続可能な行政治体の設計である｡

制度を確立していく､ ということになろう｡

道州制の表向きの主題はいうまでもなく､この具体的役割分担として､ 地方に関わる内

道州政府の設計である｡ 28次地制調案では､

政機能は基礎自治体である市町村と､ 新たな内政機能を移管する道州の設置理由を経済圏､広域自治体となる道州政府に移管し､ 国は全

生活圏は県域を越えて拡大しているとの認識

体構想と対外機能に特化することを提案してを根拠としているが､ 独自の制度形成､ 運用いる｡ 複雑化した行財政システムを整理統合

権限など高度の自律権限を持つ連邦制は採用

し組織効率を高め､ 行政費用の削減も重要なしないことを明言し､ しかも道州政府の機能狙いとしている｡

は､ 国の支分局の移管を中心に､ その機能を制限的､ 列挙的なものとし､ なおかつ従来の1.1.2

基礎自治体､ 道州､ 国の制度案

県機能を含めて地域行政は､ 基本的には市町

道州制の最大の制度変革は､ 現行の都道府村が担うとしている｡ また､ 道州単位は独立

県制度が広域自治体として細分化され過ぎ非した国にも相当する経済力を持ち､ 独自に海効率であるとしてこれを廃止し､ その機能を外との結びつき等によって東京一極へ対抗で基礎自治体である市町村と道州政府に移管す

きると位置づけている｡

ることにある｡ 道州政府には､ 地方が行うに

しかし道州が現実に東京に対抗できる軸とふさわしい国の内政機能の移管も予定されてなりえるのか､ さらにはなるべきなのかは､いる｡

地域と東京との関係を考えていく上で重要な

抜本的な地方制度改革を提案している最大問題である｡ 地域の活動単位､ 経済的実力なの理由は､ 国民の財政負担力が高齢化や人口どを考慮しないまま道州制への期待を列挙し減少によって低下すると同時に､ 社会保障給た単なる美辞麗句に過ぎないものであれば､付は逆に増加し､ 再分配財源の減少と財政資

新たな財政負担など地域に混乱をもたらすだ

金需要の増大が同時に見込まれる中で､ 行政

けになりかねない｡ いわば制度の根幹となるサービスの質､ 量を維持していくことが求め

道州のコンセプト､ 目指すべき姿に混乱があられているためである｡ 地域にとっての道州

るといわざるをえない｡ 基礎自治体の制度案

制の直接的問題は､ 地域生活を支える行政サーを具体的化し､ ここから道州政府のコンセプ

ビスが確保できるかということと､ 県の廃止

トを浮かび上がらせ､ 制度案を形成していくが地域経済に重大なマイナスをもたらす恐れことが課題となる｡
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また､ 鳥取県など低所得県に大きな影響をどで利害対立が深刻化するおそれがあり､ 税及ぼす提案として､ 地方分権を推進するため制・再分配制度などで意見が異なりあえて集に ｢偏在度の低い税目を中心とした地方税の約しなかったことに原因があろう｡

充実｣ という案があげられる｡ 現在の地域の知事会案における重要な問題提示として､経済的実力からいえば､ 無理な財政的自立､国の機能としての省庁再編､ 地域の課税自主

税負担は経済構造を､ むしろ疲弊させてしま権の強化と財政調整制度､ 経済格差を背景とう恐れがある｡ この点では国家における都市

した地域間調整をどのように取り扱うかなどと地域の関係を徴税､ 再分配という視点からがあげられる｡

明確にしておかなければならない｡ 地域は客観的にその存在意義を提示できなければ､ な

1.3

し崩し的に従来の再分配体制から放り出され経団連の主張は明確である｡ 企業が多様なる危険性がある｡

日本経済団体連合会案

努力を払って得た利益から､ 国に納める税金を低く抑えることに主眼を置き､ 小さな政府､

1.2

全国知事会案

財源の地域間再分配規模を抑制することに主都道府県の行政部門のトップの意見ではあ張の力点が置かれている｡ 道州制を行政組織

るが､ 28次地制調案の都道府県制度廃止を正改革､ 過大とみなしている地方交付税交付金

面からは否定していない｡ 道州､ 市町村の2をはじめ財政資金削減のチャンスと捉えてい段階制を支持しつつ､ 国の内政機能の道州へる｡ 特に人口当たりで見た財政支出や再分配の移管､ 国の地方支分局の地方移管､ 同時に金額が多い県を､ 非効率として効率化すべき省庁の整理再編を強く主張している｡ こうしことを強調している｡ これは鳥取県や島根県､た主張の裏には､ 省庁権限を脅かす中央政府

東北諸県の低所得県を念頭に置いているといへの強硬な再編主張によって道州制自体の実えよう｡ 一方で､ 企業の活動基盤である東京

行を困難なものとする思惑も見え隠れするが､の効率性の確保は重視する｡

新しい国の形､ 地域がその特性に基づいた政こうした認識から地域の結果責任､ 自助努策を実施していくためには､ 中央省庁が関与力を原則とし､ 地域の収入に応じて地域経営してきた地域に関する内政機能を道州政府､を行うべきことを主張している｡ その手段と基礎自治体が担うべきとする主張は正当といして､ 地方のインフラ整備は､ 地方に決定権える｡

限を与え､ その資金はあくまで自主財源と地内政機能を担ってゆくために道州､ 基礎自域間の財源調整で行い､ 中央からの資金投入

治体の制度形成権限の強化や課税自主権の確は限定し､ 地域が真に必要とするインフラを保と財政調整制度の確立を優先度の高い課題

整備することを求めている｡としている｡ 知事会の主張は､ 財政効率､ 組

さらに行政の効率性向上のために､ NPO､織効率については必ずしも強くはなく､ 道州

民間活用による政府人員の縮小､ 市町村数を

政府の内政機能の確保に主眼が置かれている｡

300から500程度まで合併を進めることなどでまた､ 道州と基礎自治体の機能分担や税財政

組織､ 人員効率化をはかることを提言してい制度については明確ではない｡ これは都道府る｡ 組織効率化によって財政資金の圧縮を図県間では経済力が大きく異なるために､ 都道

るものであり､ 収入が減少するなかでコスト

府県を集約した道州単位間でも､ 財源調整な切り下げを国､ 地方の制度変革によって進め

ることを主張している｡ 再分配制度は定常的金需要を抑制し､ 持続的な地域行政を形成しなものではなく､ 自立が困難な小規模自治体ていく制度設計が主題となる｡

に対してのみ､ 最低限のセーフティーネット

次章以降これらの問題について鳥取県を視として設けることを提案している｡ 企業方式

点として47都道府県の動向を確認しながら考による地域の財政効率化案が提案されている察していく｡といえよう｡
こうした主張には､ 地域固有の存在意義を2. 道州制と都道府県

見出す余地はほとんどなく､ 効率化対象とし

2.1

県の存在と国からの財政資金移転てのみ捉えられているといえよう｡ 一方で経鳥取県や島根県など人口が少なく経済力が団連案は､ 地域への決定権限附与によって地弱い県にとって､ 道州制案の制度転換の中心

域適合的な支出体制とし､ 財政効率を達成すともいうべき都道府県制度の廃止は､ 大きなるという点では､ 有効な視点を提示している｡

インパクトをもたらす｡

民間・NPO活用､ コストパフォーマンス上で2005年度 (以下の財政データは断りのない

最適な市町村規模の実現などは､ 基礎自治体

限り2005年度データに依拠する) の市町村の改革の重要な実現手段となる｡ ただし､ 行政歳入を除いた県民一人当たりの県の歳入は､サービスは経済性のみで判断できないために､

図1にあるように島根県､ 鳥取県がそれぞれ1

行政が行うという面があり､ 支出における効位と3位を占め､ その額は一人当たりそれぞ

率性と財源確保を地域はバランスをもって判れ75.5万円､ 63.1万円である｡ 2位は徳島県6

断しなくてはならない｡

7.1万円､ 4位福井県60.0万円､ 5位高知県58.
3万円､ 6位秋田県58.1万円である｡ これらの1.4

本論での道州制の主題

県のうち山陰2県､ 秋田県､ 高知県などに共上記の各案のポイントとそこに包含される

通するのは県民所得が47都道府県平均を大き問題点から､ 本論の考察対象を整理すれば以く下回り､ また人口も少ないことである (図下のような関係となる｡

2､ 図3)｡ 一人当たり県民所得が低いほど県

道州制議論の基本課題は ｢基礎自治体､ 道

歳入は高い｡ こうした典型的特徴を持つ地方

州､ 国の機能､ 制度設計｣ である｡ このなか

県は北東北､ 四国､ 九州などにみられ決してでも地域にとっての最大の現実的問題は､ 県

少数ではなく､ これら諸県にとって都道府県の廃止による経済効果を県域内に確実に帰属制度は重要な制度となっている｡

させる基礎自治体の制度設計である｡ 第二は歳入の中で都道府県固有の財源である地方

都道府県間でも道州間でも生じる経済格差を

税は､ 東京都を除けば歳入に占める比率､ 金原因とする税収格差と再分配の実態把握とこ

額は小さい｡ 全国平均で35％であるが東京都

れへの取り組み方である｡ 再分配問題は都市を除くと30％にとどまり､ 最低の島根県は12と地域の一国における関係を再確認すること％である｡ 当然であるが､ 低所得県ほど地方である｡ 第三に財政資金制約が強まるなかで､税の歳入に占める比率は低い｡ 28次地制調案

自治体は行政サービスの内容を取捨選択し本で提案している地方税を中心とした ｢偏在度質部分を維持､ 強化することが求められる｡の低い税目を中心とした地方税の充実｣ は必

この点は地域行政サービスの本来の役割を明ずしも簡単なことではなさそうである｡

らかにし､ この役割を維持強化しつつ財政資

県民一人当たりの歳入が多い県で他県に比



図1

一人当たりの都道府県別歳入金額 (2005年度)

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出所：総務省 地方財政統計年報 (2005年度) より作成｡
注1 県歳入のみ｡ 市町村歳入を除く｡

図2

県民所得と県の歳入金額 (東京都を除く)

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資料：総務省 地方財政統計年報 (2005年度)､ 内閣府経済社会総合研究所国民経済計算部
度) より作成
注1 歳入は2005年､ 県民所得は2004年である｡
注2 人口は､ 2006年3月31日現在の住民基本台帳人口である｡

県民経済計算年報(2004年

べ目立つのは､ 国から移転される地方交付税

歳入を膨らませているといえよう｡ 鳥取県の交付金であり､ これに次いで国庫支出金と都場合は､ 地方交付税交付金が歳入を押し上げ

道府県が発行する地方債収入である (図１)｡ている｡ では国からの移転資金である交付税

国からの財政資金移転と借金がこれら諸県のの根拠となっているのは何か｡

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鳥取県の人口は､ 東京都の23区の一つより口は一般に少なく面積が広いため､ 大都市圏

少ない｡ それでも県が存在するのは国の制度の都府県と同様な人口割合に準じ行政人員をとして地方自治法によって､ 市町村と共に普比例的に伸縮することは難しく､ 都道府県制

通地方公共団体として位置づけられているた度を前提とする限り､ 人口あたりの効率性にめである｡ 国の制度要請から都道府県制の組大きな差が生じる｡

織が維持されている｡ 同法によって議会､ 執国庫支出金は､ 国民がどの地域に居住して行機関､ 委員会､ 付属機関等の設置が国の法

いようが国の義務として国民に提供すべき行律として決められ､ さらに地方交付税法によっ

政サービスである｡ 行政サービス本体の地域て都道府県ごとの経済状況､ 担税能力にかか差はないが､ サービス供給地の場所､ 地勢､わらず､ これらが確保できるように国による

人口密度などにより､ 行政サービス実行の付財源確保が決められている｡ 地域が必要とす

帯費用の差は生じる｡ こうした財源の機能問る行政費用は､ 地域がその行政サービスを自題とは別に､ 県が存在していることで国を経ら決定し負担するのが本来的姿であるかもし

由して他の地域が生産した付加価値金額の移れないが､ 経済力の差が厳然と存在し､ 国税転が法律として確保されていることは､ 低所の徴収地域とサービス供給・需要地域が一致

得県にとっては大きな経済的な効果をもたらしない現状で地方制度を維持していくには､している｡

地域間での税の再分配の仕組みが必要となる｡
地方自治体が経済力にかかわらず独自の活動

2.2

県制度による地域経済への影響を保証するための財源として地方交付税交付

鳥取県の歳入総額は2005年度で3854億円である｡ この金額は県内で生産された付加価値金がある｡
地方の事情に目を転じれば､ 地方諸県の人
図3や資産から得られた地方税､ 同様に県内外か県民一人当たり歳入と人口 (東京都を除く)

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島根県

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徳島県
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出所：総務省 地方財政統計年報 (2005年度) より作成
注1 人口は､ 2006年3月31日現在の住民基本台帳人口である｡

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ら国税として徴収され地域に再分配された交域､ すなわち産業力の弱い地方諸県に共通す付税や､ 県の将来収入をあてにした公債等にるものである (図2)｡ 地方諸県にとって､ 県よって構成されている｡ 資金の出所は多様で制度は地域経済を支えているともいえる｡

あるが､ これは中間投入が含まれない付加価
値金額であり､ 県の資金としてほとんどが地

2.3

域内で支出される｡ これは職員の給与を通じ

県内総支出から鳥取県の経済構造をみるとて民間最終消費支出､ 県のサービス・物品購

家計最終消費支出に偏り移輸出はマイナスで入を通じて政府最終消費支出､ 公共事業を通ある｡ 県内総支出は生産部門の売り先でもあじて公的固定資本形成として計上され､ 県内

るが､ 支出の中心が個人の消費であるという総支出の約20％を占める｡ 鳥取県内でこれだ

ことは､ 商業やサービス業など消費関連産業

けの付加価値金額を獲得し支出できる企業はが中心で､ 製造業など産出型産業が弱いこと存在しない｡ 製造業に置き換えれば､ 県内のを示す｡ 産出型企業の地域内生産力が高けれ30人以上の企業の粗付加価値率25.7％から逆ば､ 企業の設備投資への支出など産業資本の算すれば売上 (生産) 金額1兆5000億円規模

蓄積や移輸出に向かい､ これは同時に地域内のメーカーに相当することになる 1 ｡

より妥

で使い切れない資金をもたらし県外､ 海外へ

当な比較対象であるサービス業であれば6000

移転される｡ 他県からの移転資金や県の支出億円の売上をもつ企業と同等である｡ 県は地が多いことは､ 地域の生産力以上の消費を行っ域の経済単位として極めて大きな役割を有していることである｡ている｡

鳥取県の歳入と経済構造

鳥取県は国からの地方交付税交付金､ 国庫

この県の歳入のうち他地域が生産した付加支出金や国債､ 地域債などの借金､ また年金価値金額から移転された金額は､ 地方交付税を含めた社会保障給付など県外の資金によっ交付金､ 国庫負担金､ 地方譲与税の合計からて地域の生活と消費産業が維持されていると県内で国税等として徴収された金額を差し引いえよう｡ もとよりサービスや商業も生産活くことによって概算額が把握される｡ 鳥取県動であり､ これによって多くの人は給与を得の2005年度の地方交付税交付金と国庫支出金ているが､ こうした構造は都道府県制度の安等による移転収入は1993億円でありこれに対

定性､ 持続性に依拠するところが大きい｡ 道

して国税負担額は1017億円あり､ 国税負担を州制はこの制度を根本的に変える可能性を持超過する額は976億円であり､ 歳入の4分の1

つのである｡

近くが他県の生産に依存していることにな

なお､ 本論後段でも触れるが､ 地域の産出る 2 ｡ この金額は県にとって生産の純増と同力格差と資金移転は､ その是非､ 適否を問う様であり､ 大きなプラス効果を地域にもたらべきものではなく､ 制度論議の基礎となるも

している｡

のである｡

このような経済構造は､ 鳥取県に限らず､
北東北､ 四国､ 九州などの県民所得の低い地

1 メーカーの売り上げには中間投入が含まれ､ これが関連産業の活動を喚起し産業全体を活性がするが､ 移転された付加価値金額にはこうした活動は含まれない｡
2 特定財源の負担受け取りなどは含めていないため､ 必ずしも厳密なものではない｡

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図4

県内総支出構成比

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図5

都道府県別の県と市町村歳入差
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出所：総務省 地方財政統計年報 (2005年度) より作成｡
注1 人口は､ 2006年3月31日現在の住民基本台帳人口である｡

2.4

県と市町村の経済的影響度

市町村は県からの財源移転もあるが､ それ

四国4県､ 鳥取県､ 島根県､ 佐賀県などであり､ 県民所得の低い県が多い｡

ぞれが歳出､ 歳入を行い､ 地域に対し個別の

また県と県内市町村の歳入規模を比較した

経済的影響を与えている｡ 地域住民の生活にとき注目すべき点に､ 都道府県間の格差が都

とっては市町村が行政サービスの主たる供給

道府県単位で合計した市町村間格差に比べて者であるが､ 歳出歳入規模では47都道府県中大きいことがある｡ これは都道府県と県単位

22都県が､ 県の財政規模がその県内の市町村でまとめた市町村の一人当たり歳入格差を標

合計より大きい｡ その22都県の内訳を見てい準偏差で計測することである程度確認できる｡

くと､ 青森県､ 岩手県､ 秋田県､ 和歌山県､

表1にあるように両者の国民一人当たり全国



平均金額はほぼ等しいが､ 格差の程度を示す

差是正効果を引き継ぐことができる制度形成

分散､ 標準偏差は､ いずれも都道府県間が大とすることが重要である｡

きい｡

28次地制調案では､ ｢国からの事務移譲にこれがなぜ重要かというと､ 都道府県で歳伴う…適切な税源移譲を行うことに加え､ 偏入が多いのは､ 地方の低所得県であることを在度の低い税目を中心とした地方税の充実な指摘したが､ 47都道府県の分散､ 標準偏差がどを図り､ 分権型社会に対応し得る地方税体

大きいということは､ 県は県間の経済格差是系を実現する｣ と答申している｡ この答申の正において市町村以上に大きな役割を果たし

前段部分は､ 道州政府への事務に相当する国ている､ ということである｡ この点で道州制税の移譲は行う､ と理解され､ これは､ 現行が意図する基礎自治体中心の運営は､ 県の存の国の役割と道州政府へ移管する役割の分担

在による経済格差是正効果を縮小させる可能によって自動的に決まる｡ 地域にとって重要性をもつ｡ 市町村間格差が小さいのは､ 市町

なのは､ 後段である｡ 都道府県機能を含め基村の領域が限定的で､ 住民に密着した行政サー

礎自治体は､ 地方税を中心に地域行政を担う

ビス供給が中心であるために､ 比較的住民数ことを求められている｡ しかしこれは､ 現実に比例した歳入・歳出規模となる一方で､ 広に可能な提案なのか､ 検証が必要な重要な問域的調整機能をもつ都道府県は､ 地勢や経済題である｡

状況､ 特に産業集積度､ 県民所得などに大き3.1な差があるためとみられる｡

地域の国税の徴収額と国からの財源移譲

表1

地域の財政的自立に関しては､ 歳入､ 歳出

県と市町村の歳入のばらつき

全国歳入平均 (千円/人)
分散
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両面で多様な方策が考えられる｡ 歳入への方

都道府県

県単位市町村437

434

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属にすることや､ あるいは法人税や源泉所得

116

59

税などが､ 東京に過度に集中してしまうこと

資料：総務省 地方財政統計年報 (2005年度) より作成｡
注1 人口は2006年3月31日現在の住民基本台帳人口である｡

策として､ 地方税だけではなく国税を地域帰を踏まえ､ 企業活動の地域帰属を精緻化し､これを地方税化していくという考え方があろう｡ 28次地制調案や経団連案が主張している

低所得県では､ 県の存在が地域経済を支え､｢偏在度の低い税目を中心とした地方税の充格差縮小に重要な役割を果している｡ 道州制実｣ へ移行するという方策は､ 消費税のウエの設計で地域が､ 重点を置くべきことは県のイトを高めながら､ 既存税収と併せ地方と国経済的機能を地域内に引き継ぐことにある｡

が自立できる税制度といえる｡ このうち地域が自立を求められている財源の対象は､ 交付

3. 道州制の財政基盤と地方分権税や国庫支出金である｡ これに対する地域の地方諸県にとって道州制は､ 制度設計を的

財源自立の課題は､ 地域の経済力である支出

確に行なわなければ､ 経済的マイナスが大き

力や生産力から判断して､ 国税､ 地方税を問くなると同時に､ 行政サービスの水準の低下

わず税負担が､ 適正かということになる｡ 交を招くおそれがある｡ このようなリスクを避付税などは､ 基本的には国税から支出されるけるためには､ 地域内に都道府県間の経済格が､ そこで最初に検証すべきことに､ 各地域

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で徴収されている国税を地域帰属にした場合､

根県､ 高知県の国税徴収額は､ 交付税金額に地域財政需要を充足できるのか､ さらに不足すら達しない｡ 国税徴収額が交付税､ 国庫支する財源を地域内の消費税で充当した場合､出金を上回るのは､ 関東､ 中部､ 関西のみで経済力から47都道府県間の比較で妥当か､ とある｡ 県と市町村の交付税を合計すると､ 30いうことが問われよう｡

県が国税徴収額に達しない｡ 県と市町村歳出

地方交付税交付金や国庫支出金は､ 基本的を国税と地方税で賄えるのは関東だけであるには47都道府県から国税としていったん集め(図7)｡ 47都道府県の歳出合計は､ 見かけ上られ､ その一定割合が地域に再度還流される｡の計算であるが､ 国税と県税合計 3 の85％に都道府県､ 道州に相当する地方の地域内税源も達し､ 国税の中央政府の残余は､ 15％といによる自立は､ その区域内で徴収される国税

うことになる｡

を100％その区域内に移管するケースをシミュ

現実の都道府県には､ 諸収入､ その他収入

レートすることで確認できる｡ これは､ 現行があるほか､ 国､ 地方とも公債依存が少なかの税制度下における負担の上限となる｡ 2005

らずある｡ いずれにしても､ 県を単純にまと年度の各県の国税徴収額 (消費税を税徴収地

めてその地域で徴収される国税を移譲し道州域に帰属調整) と､ 県が受け取る地方交付税としても､ あるいは基礎自治体に移譲しても､交付金と国庫支出金を合計し､ その過不足を地域の財政自立度は改善しない｡ 人口数でみ

図6でみると､ 北海道､ 東北､ 北陸､ 四国､れば､ 地域が細分化される県単位のほうが､九州・沖縄は､ 交付税と国庫支出金の受取額

財政自立度はむしろ高いぐらいである｡ 国税

が､ 国税徴収額を上回るか､ ほぼイコールでの地域帰属は､ 多くの地域で国税総額が地域ある｡ 青森県､ 岩手県､ 秋田県､ 鳥取県､ 島の財政需要に及ばず､ また東京に集中してい図6

県民一人当たり国税負担と受取

出所：総務省 地方財政統計年報 (2005年度)､ 国税庁 ｢各国税局統計情報｣ (2005年) より作成｡
注1 人口は､ 2006年3月31日現在の住民基本台帳人口である｡
注2 一人当たり国税負担額は､ 各国税局別国税徴収額を都道府県別に分解し､ 作成した｡

3 揮発油税などの目的税は除く｡

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図7

都道府県別県民一人当たりの税負担と歳出

出所：総務省 地方財政統計年報 (2005年度)､ 国税庁 ｢各国税局統計情報｣ (2005年) より作成｡
注1 人口は､ 2006年3月31日現在の住民基本台帳人口である｡
注2 消費税は発生地へ帰属した｡

る国税の地域帰属精緻化は､ 東京に企業が集3.2中する現状があり､ 徴税手続きの煩雑さが増

地域偏在度の低い税は､ 一般的には消費税

す割に､ 実効性は必ずしも期待できない｡ でを指そう｡ 消費税の都道府県格差は､ 図8には ｢偏在度の低い税目を中心とした地方税のあるように極めて小さい｡ 消費税率と一般に充実｣ はどうか｡ これは､ 国税を移譲したう

理解されている5％のうち1％は､ 地方消費税

えで､ 不足があれば地方税を増やすというこ分である｡ この1％分は､ 国が集め地域の消とになる｡ ここでの問題は､ 地域の担税力と費実態に応じて県税として分配され､ そのうなろう｡

ちの半分､ 消費税率にして0.5％分は､ さら
図8

偏在度の低い税と地域の担税力

都道府県国税徴収額と消費税負担

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出所：総務省 地方財政統計年報 (2005年度)､ 国税庁 ｢各国税局統計情報｣ (2005年) より作成｡
注1 人口は､ 2006年3月31日現在の住民基本台帳人口である｡
注2 消費税地域帰属後⇃ ᮏ ┴厑㛗 ᓮ ┴厑

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㻜㻜㻑に市町村へ分配される｡ 一方､ 国税である消ここで問題となるのは､ 税の絶対額ではな

費税の4％のうち､ 29.5％が､ 地方交付税財

く地域の税負担が､ 生産力と支出力に対して源であり､ 国税と地方の消費税5％のうち他都道府県に比べ重いか軽いか､ ということ

43.6％は地方分であり､ すでに消費税は地域である｡

にとって重要な財源となっている｡

これを検証するために47都道府県の国税と鳥取県の地方消費税は122億円である｡ こ

地方税の合計を､ 生産力を示す県民所得と支れは地域の消費実態を反映した1％の消費税

出力を示す県内総支出によって回帰し 5 ､ そ相当である｡ これから鳥取県が負担しているの回帰式から推計した負担額を適正税額とみ国税としての消費税を推計すれば､ 488億円

なして実際の税負担額と比較し､ 超過､ 過小となる4｡ また鳥取県の国税徴収額は､ 760億

負担額を消費税率で示した｡ その結果は図9円であるが､ 国税である消費税を地域負担とに示すように､ 生産力を示す県民所得に対しして帰属調整すれば､ その額は1017億円となては鳥取県だけではなく国税に占める消費税

る｡ 鳥取県の国税に占める消費税比率は､ 47

負担率の高い県は､ 適正な税負担額を超過し都道府県中でも突出している｡ 国税に対するている｡ 支出力を示す県内総支出では鳥取県

消費税比率が高いのは､ 他の税負担が相対的は､ 消費税率換算で2％程度の余力があるこに低く､ 総額も低いためと考えられる｡ それとが分かる｡ 青森県､ 岩手県､ 秋田県､ 高知

では鳥取県は､ 消費税以外の税負担が他県に県など一般的低所得県は､ 生産力ベースでも比べ過小なのであろうか｡

支出力ベースでも適正負担額を超過している｡

図9

県民所得､ 県内総支出から見た適正税負担からの乖離

出所：総務省 地方財政統計年報 (2005年度)､ 国税庁 ｢各国税局統計情報｣ (2005年) より作成｡
注1 人口は､ 2006年3月31日現在の住民基本台帳人口である｡
注2 乖離率は消費税率換算

4 消費税以外の国税も地域帰属調整を行うことが､ 本来必要であるが､ 本分析では煩雑さのために行っていない｡
この煩雑さは､ 地域帰属精緻化の障害でもあり､ 後段でふれる分配制度を重視する理由でもある｡
5 回帰式の係数は､ 47都道府県の上下乖離をゼロとする値である｡

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担税力で比較すると国税・地方税の県民一人

取県の負担は､ 403億円､ 消費税率で3.3％と当たりの負担額が名目上低くても､ 生産力､なる｡ この場合消費税率は､ 既存分5％に加支出力から見て軽いわけではない｡ 偏在度がえ8.3％となり､ 県内総支出に対する負担力低い消費税は､ 支払いの原資となる所得が低を約1％上回るがほぼ実力に近くなる｡ このい県にとっては､ 大きな負担となる｡

ケースでも鳥取県の国税負担額は1420億円となお､ 東京都と大阪府の税負担が高過ぎる結果となっているが､ これは､ 大都市に売上・なる｡ 現実的な増分であるが､ これでも現行の国税負担が1.44倍となる｡

利益・給与総額が突出した大企業が集中し､地方が交付税を地域内の増税で賄う一方で､これに伴い高所得者も多く､ いわば生産に特

現在交付税を受け取っていない東京都には､化した地域であり､ これを住民当たりに換算

負担の増加は生じない｡ それだけではなく､した数値が､ 他地域と同列には律しきれない

高所得県から低所得県への再分配は､ 低所得ためである｡

地域の支出を純増させ､ 地域内の産業の拡大､所得の増大をもたらすが､ 地域内で増税しこ

3.3

鳥取県の消費税による財政自立度試算

れを地域政府の支出に充当すれば､ 地域内で交付税等の受け取り金額を､ 消費税で地域の付加価値金額の移転に過ぎず､ 経済効果はが自ら負担する場合を試算すると､ 以下のよ

基本的には発生しない｡ 鳥取県が交付税の赤うになる｡ なお､ 鳥取県にとって消費税１％

字を地域相当分として403億円負担した場合､は､ 122億円であり､ これを基準として試算

県外からの資金移転が純減し､ 最終的には65する｡

0億円から700億円の鳥取県経済の縮小をもた鳥取県の交付税総額は､ 1331億円であり､らす｡ 偏在度の低い税源として地域内課税を

これをすべて地方消費税で負担すれば､ 消費強化すれば､ 県民所得の低い県の税負担率は､

税率11％に相当する｡ その他の税負担を変え急速に上昇し消費支出を減らすことになる｡

ず､ 交付税を地域の消費税で負担すれば消費都市圏と地域諸県の格差は､ 加速される｡

税率は16％となる｡ ただし､ 国の歳入となっこれに対して､ 交付税の赤字5兆2872億円

た消費税のうち交付税分が元来29.5％あり､を全都道府県で支出能力に応じて負担すれば､これに相当する144億円を鳥取県の財源とす

消費税の引き上げ率は1.1％の上昇ですむ｡

れば消費税率は1.1％下がり14.9％となる｡

市町村､ 都道府県といった地域区分で税収としかしこの数値は､ 前節で鳥取県の県内総支支出の均衡をとることは､ 現実には困難であ出から計測した消費税の上乗せ余力2％､ 消る｡

費税率にして7％を､ 大幅に上回る｡
より現実的な数値を試算する｡ 国の交付税総額のうち税収から賄いきれない経常収支不3.4

地方分権の基礎となる税制度と再分配制度

足額は､ 2005年度で7兆5129億円ある｡ この道州制や地方制度形成に当たって､ 産業集

うち建設投資に充当される財源対策債1兆7600

積力の格差による都市圏と地方諸県の経済格

億円を除くと､ 5兆2872億円あり､ これは借差､ 担税力格差を､ 基本条件として改めて確入金などに依存するものであり､ 本来は､ 税認する必要がある｡ 企業本社の東京立地､ 事収で充当されるべき金額である｡ この額を各業所集中､ また工場と本社による給与格差な

県の交付税交付額に応じて負担した場合､ 鳥

ど､ 地域間に基本的な担税力差がある限り､

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地域偏在度の低い消費税であっても､ 負担にするためには､ 効率性と公平性に基づいた徴は限界があり､ 地方自治体の財源の中心とな

税と､ 省庁政策から独立した客観的基準によることは困難である｡ 地域の自己決定権の確る財源再分配制度の確立が必要である｡

立や地域適合型の地域経営は､ 地域の実力に不相応な自立型税制によるのではなく､ 適正な税負担と再分配を基礎とすることが､ 求められる｡

4. 地方制度の展望
本章では､ 前章までの分析結果を踏まえ､地方､ 大都市圏いずれにも持続可能で､ 地方全国一律で消費税率を引き上げる場合でも､分権を確立できる道州制案を提案する｡ この地方の担税限界の考慮が必要となる｡ また､

提案は道州制にとどまらず､ 今後の基礎自治支出に対する課税を高めていく場合､ 支出力

体､ 地方制度に共通するものである｡ 道州制への影響度の高い個人資産の把握や相続税のの本質は､ 基礎自治体､ 道州､ 国の役割分担

課税強化など､ これに相応しい制度を整備しの徹底化とこれに基づいた制度､ 組織設計でていくことが必要となろう｡ ただしこの場合ある｡ この制度､ 組織設計は､ 経済格差､ 担

でも東京圏や大都市圏の実質的な担税力は､

税力格差､ 再分配という構造の上に成り立つ｡

他地域に比べ高いであろう｡ さらに現実的問

これは一国において隔絶した経済力をもつ大題として､ こうした制度転換がスムーズに導都市圏とこれに否応なく従属的に存立する地入しえるかということもある｡ 結局､ 本章の方という事実を前提として認識することであ

冒頭で挙げた ｢偏在度の低い税目を中心としる｡ この意味では道州制や地方制度を提案すた地方税の充実｣ は､ これを実現することはるにあたっては､ 一国における大都市と地方困難といわざるを得ない｡の関係を､ まず再確認する必要があり､ これ

このように考えると､ 生産力､ フロー所得への課税を中心とする現行の累進課税と再分はまたグローバル化､ 国際競争への対処という一国と世界との関係へ通じる｡

配制度は､ 依然有効である｡ 税徴収はむしろ道州制､ 地方制度の将来展望はこれらの内地域区分にこだわらず､ 担税力を基礎に消費的､ 外的両面での制約条件があるなかで､ 最税を含め効率的な制度とし､ 地方分権を保証

適な､ 組織機能と制度を同時に見出すことにできる再分配制度整備に､ より重点を置くべある｡

きである｡ 鳥取県や地域諸県は､ 税の地域的偏在､ 東京における企業､ 税徴収の集中は､制度の前提として､ 国､ 省庁の政策介入に制

4.1

グローバル化と一国における大都市と地域

約されない客観的分配基準の形成に､ 注力す

大都市､ 特に東京に対して､ 地方はこれとべきである｡ 一方で地方は､ 国が地方の行政

対立的に捉えられることが多い｡ 一方でグロー資金を保証する制度から決別し､ 総額制約､バル化が一段と進展しつつある現代にあって､財源額の変動への対応力を､ 高めていかなく

世界は国家間の競争に直面している｡ 一国のてはならないであろう｡

競争力を地方と大都市圏から測れば､ その平地方分権の確立､ 地域の自己決定権を確保

均値として現れる｡ この場合､ 都市圏とりわ

6 WTOやFTO交渉でこれにブレーキをかける国内農業､ 地域は重要な問題であるが､ 本論では東京圏の強化を論点とし､ この点は別の機会に改めて論じる｡

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け東京圏の競争力は､ 重要である 6 ｡ 企業のこの点で考慮すべきことに､ 道州の期待機頭脳が集中し金融をはじめ高度サービス産業

能の一つとして､ 東京一極集中への対抗が､が集積している東京圏は､ 内外に認められた挙げられていることである｡ この概念自体は､グローバル化､ 国際競争の拠点である｡ 東京

多極分散構造の考え方に近いものであり､ 地

圏は､ 日本の競争力の源泉であり､ ここに人域が東京に対抗し､ あるいはミニ東京をめざ

材､ 資金を集中し競争力を維持することは､してインフラ投資を行うのであれば､ 財政支

日本の国際競争力にとって重要である｡ しか出の膨張を招くおそれがある｡ よく引き合いも先に指摘したように国内での再分配制度をに出されるが､ 人口が極めて少ないにもかか前提としている現状で､ この原資となる付加

わらず活性化しているアイスランドなどを例

価値金額を確保するためには､ 国際競争に勝に､ 経済規模や人口が同じであるとして､ 同

ち抜いていくことが求められる｡ 日本の付加様なことができるとの意見もある｡ しかし､

価値金額産出の動力として､ 東京圏の経済力

完全な制度形成権や外交権をもった国家と､は､ 一段と強化すべきといえる｡ ただし､ こ

道州は全く異なる制度である｡ 道州制案では､の東京圏の隔絶した力は､ 大都市圏が生産特国家に近い権限を持つ連邦制は否定され､ ま化の場､ いわば国内の付加価値金額獲得の原た推進する意見は強くない｡ 東京圏と地方圏

動力としての機能に注目した評価であり､ 他に求められる関係は､ 日本という国のなかでの視点からの反論の余地を否定するものではそれぞれの地域特性､ 地勢に応じて両立させない｡ていくことにある｡

一方､ 地域は都市を支える躯体､ 後背地とただし当然ながら地域は､ 資金再分配のみ

しての機能を有し､ 原動力である産出力と同に依存すべきではない｡ 地域が都市圏との関等の機能でもって比較評価されるものではな係で注力すべきは､ 東京圏の産業集積強化が､い｡ 比喩的表現となるが､ 車のエンジンは馬地域産業の衰退と裏腹の関係にあると考える力によって評価されるが､ 燃料タンクは全くのではなく､ 東京圏が獲得した付加価値金額

異なる評価法､ 位置づけをもつが､ 車の不可を所得再分配だけではなく地域固有の産業を欠な構成部分である｡ 一国においても地方､通じて直接流入させることである｡ それは､都市圏がそれぞれの特性に応じて､ 一体の役

地勢に適合した事業所の誘致や､ 高度な自然割を果たしていると考えるべきである｡ 地域

環境と融合したサービスの供給などであろう｡

は生産に直結しなくとも住むための場として､都市圏と地方諸県が､ それぞれ特性に応じて保育､ 高校以前の教育など人の涵養､ 森林・産業を強化し､ 新たな産業連携､ 結合を進め､緑地保全､ 環境を維持し､ 食糧を供給する地

これに及ばないところを再分配によって補完域として､ 国家の躯体を形成している｡ それすべきである｡ 東京と地域が固有の役割を果は､ 必ずしも明示的な形で市場評価ができる

たし､ 日本全体がグローバル化の中で高度なものではないが､ 国を構成する不可欠の要素

社会構造を形成していくべきといえよう｡

である｡ これを維持するために､ 公的部門を経由した資金再分配の仕組みがある｡ 地方制

4.2

度は､ こうした認識を前提とするとともに､

4.2.1

地域側はこれを積極的にアピールしていく必

3章で偏在性のない地方税中心の税制実現

要がある｡




税財政制度案
税の分配の仕組みは困難であり､ 地域区分にこだわった税徴収

ではなく､ 一国内で担税力に応じて効率的には､ 避けるべきである｡

税を徴収し､ 再分配において､ 国と地方そし複数の研究で指摘されているように､ 基準て地域間で客観的指標によって機械的に分配

財政需要は人口と面積によってほぼ説明でき

すべきことを示した｡

る｡ しかし地方交付税交付金をそのまま人口

この機械的分配処理を担う組織は､ 国税庁と面積で回帰すると決定係数は低下する｡ 東的組織が､ 法律に従い客観的に行うことが望京都のように交付を受けない地域があり､ 経まれる｡ あるいは､ 現行の交付税方式のよう済力格差によって交付金と財政需要が直接結に､ 国税科目別に地域分を法律で決めておけ

びつかないためである｡ 交付税の地域間でのば効率的である｡ この国と地方間の分配に際配分格差は､ 本論の重要なポイントである｡

しては､ 地域固有の政策を実施するための財

都道府県への地方交付税交付金配分において源である交付税部分と､ 国が全責任を負う国は､ 一人当たりの県民所得と老齢人口比率の庫支出金部分を､ 峻別することが重要である｡

影響力が強く､ 総人口､ 合計特殊出生率がこれに次ぎ､ 雪日数や森林面積割合も､ ある程

4.2.2

地方交付税交付金の分配

度説明力がある｡ しかし総面積の影響度は小

現在の地方交付税交付金の分配は､ 河川やさく､ また鳥取県の受取金額の多さは､ これ道路の長さや面積など多様な指標に基づき､

ら指標によって説明しきれない｡

整備すべき組織､ これに要する人員数や給与

また地方交付税交付金は､ 交付される地域

単価､ また施設整備に要する原単位費用が設とされない地域があるが､ これは､ 地方税の定され､ さらに地域ごとに各種の補正係数を

地域格差が原因である｡ 国税､ 地方税の徴税用いて財政需要を算出し､ これに地域固有の地域と分配地域が一致しない現状では､ 国税､財源と不足額を勘案し､ 地方交付税交付金が地方税を問わず徴税､ 分配を政策から独立し決定されている｡ 建前上は客観的根拠によった機関が行い､ 地域の特性を財政需要に的確て財政需要が､ 決定されている｡ ただし実際に反映できる基準によって､ すべての地方自には複雑な補正係数等により外部から分かり治体に分配する方式であれば､ 財源格差によにくく､ 客観的とは言いがたい｡ このため人る地域ごとに地方分権の基盤格差は生じない｡

口と面積を基準としたより簡便な分配方法のその上で地域がそれぞれ固有の地方税を､ 住割合が､ 高まりつつある｡ しかしこの点では､

民合意の下に設定する制度が､ 考えられる｡

極端に簡便にも複雑にもなりすぎない客観指道州制という地方制度の大改革は､ 既存の制標とすべきである｡ 例えば人口､ 年齢構成､度枠組みから脱却し､ 最適な制度を考える絶出生率､ 道路､ 河川・海岸長､ 天候など､ 地好の機会である｡

域差をより確実に反映できるものとし､ 同時に国民の間にその差が妥当なものと､ 認識で4.2.3

国庫支出金の主体整理きる指標であることが重要である｡ 人口当た

国と地方の役割を整理する必要があるもの

りで非効率性と短絡的に理解されがちな基準に､ 国庫支出金がある｡ 国庫支出金には義務

7 経常的な国庫負担金､ 公共事業に関わる国庫負担金､ 災害に関わる国庫負担金は､ 地方財政法第十条〜第十条の3で､ 国と地方公共団体が共同して行う事務や建設事業では､ 国が経費の全部または一部を負担すべきことを決めている｡ 具体的支出基準は義務教育費国庫負担法などの支出項目別の法律によって決められている｡ これらが国庫負担金である

教育や生活保護制度に関する経常的な国庫負となり､ この段階で地方､ 国は歳出の不足に担金 7 ､ また国の計画によって実施される公対して､ 公債発行や借入金による対応がなさ

共事業に関わる国庫負担金､ 災害に関わる国れよう｡

庫負担金がある｡ これらは地方分権を推進す

しかし現在､ 地域も国も膨大な債務を抱え､るに際し､ 国もしくは地方の役割分化を徹底

経常歳入においても､ 公債への依存度は低くすることが求められる｡ また国が独自に施策ない｡ 経常歳出に対しては､ 借金に依存しなを行う場合に支出する ｢国庫補助金｣ がある｡

い歳入の範囲で歳出を行ういわゆるプライマ

これは ｢国が､ その施策を行うため特別の必リーバランスの維持が求められる｡ 新規の長要があると認めるとき又は地方公共団体の財期公債発行は､ 原則禁止すべきである｡ この

政上特別の必要があると認めるときに限り､

場合でも､ 景気変動による税収増減と財政需当該地方公共団体に対して､ 補助金を交付す

要の間の過不足の発生は､ 避けられない｡ こることができる｣ 8 ものである｡ しかしこのれに対しては､ 上記原則を維持しつつ､ 別に国庫補助金は､ 国の政策を実行するに際して､短期の景気変動による税収過不足を対象とし地域の財源負担と人材投入を強いるものであて､ 期間5年以内の短期の調整公債を発行しり､ 本来はその政策目的を明示して､ 地域にて対応する｡ これは期間内に必ず返済を行う

政策立案と実行を一任するか､ 逆に全国共通ものとする｡

政策として､ 国が一貫して実行するか､ いず
れかに整理すべきである｡

現行の財政需要と財源の乖離は､ 地域行政
サービスの本質部分に支出を集中し､ 県機能

国が責任をもって実行すべき事務は､ 国がの基礎自治体移管による組織統合､ 効率的な予算を全額確保し実行すべきであるが､ 道州

基礎自治体規模への集約統合などによって､制で打ち出されている ｢近接性の原理｣ では､

管理､ 共通部門を圧縮し､ 資金需要を縮小し提供地に近い行政サービスは､ 地域に任せる

均衡を回復する｡ 道州制が想定している県のとされる｡ この原理に従えば､ 最低限の執行

廃止は､ この手段の一つとして位置づけるこ

基準を設定したうえで､ 地域に必要財源を附とができる｡

与して､ 地域に施策権限を全面的に移管した

ただしこれによって地域行政サービスの質

ほうが､ 効率的であろう｡ これは詳細規則にを低下させるのではなく､ 住民生活に密着しよる事前関与ではなく､ 事後評価によって成た行政サービスは､ むしろ強化することが重果内容を評価しつつ､ 地域がこれに沿って内要となる｡ このため組織統合だけでなく小額容を改善していくことが望まれる｡ 地域が重の補助金や国の政策に追随した補助金支出の視する政策は､ 地域固有の財源を投じること

整理や統合､ 民間と競合する外郭団体､ 箱もも考慮できる｡の建設削減を徹底していくことが求められる｡
インフラ建設は､ 財政的に持続可能な設備

4.2.4

財政制度の持続性確保

整備､ 施設運営体制とすることが必要である｡

地方と国がその固有政策に応じて予算の編

地域の財政問題は､ 吉弘 (2008) が指摘する成を行うのは､ 徴収された税分配が済んだ後ようにむしろこちらが中心であり､ この原則

8 地方財政法第十六条｡



は､ 一般会計以上に財政規律が必要となる｡

るこれらの行政サービスに集中していくこと

インフラ建設とその運営は､ その供給サービが原点といえよう｡ こう考えると､ 国の地域

スから回収される直接収入とプライマリーバ

関与､ 資源誘導を断ち切り､ 都道府県制を再ランスを確保した一般会計からの資金投入､編し､ 財源､ 人材を効率化しながら､ 地域生

場合によっては地域内住民の特別負担によっ活に直結する市町村の充実強化へ振り向けるて､ 投資回収と人件費・光熱費など運営資金ことを主張している制度改革の方向性は､ 評を確保できる設備に限定すべきである｡ また価し得ることである｡

設置・運営基準を投資決定時に開示し､ 年々の資金回収､ 償却・借入金残高を､ 毎年の運

4.3.2

基礎自治体の設計

営報告によって地域住民に開示し､ その意見

道州制では基礎自治体を行政の主体と位置を反映していくことが求められる｡ 本質的なづけ､ 県機能を基本的に引き継ぐことを想定

地方分権､ 地域行政サービスは､ こうしたプしている｡ その役割は､ 住民への直接的行政

ロセスを通じて､ 地域ごとに確立されていくサービスを拡充しつつ､ 広域的自治体の機能ものといえよう｡

も効率的に発揮することである｡ 一方財源制
約等､ これまで触れてきた諸条件を踏まえれ

4.3
4.3.1

基礎自治体の制度設計

ば､ 行政サービスと費用が最適な組み合わせ｢補完性原理｣､ ｢近接性原理｣ と地となる基礎自治体の領域と人口規模としてい域行政の主体くことが重要となる｡ この基礎自治体の概念

28次地制調案では､ 地域の行政は､ これまは､ 道州制のみの課題ではなく地方制度の基で国の法令､ 補助金から誘導され､ 地域の自本的課題でもある｡ 今後､ 地域が自主的に町立性が確保されていなかった､ との認識を示

村合併を進めるに際しても､ 不可欠な前提とした上で､ 内政機能は､ 国から道州政府､ 基なる｡ では基礎自治体の領域は､ どのように礎自治体に移管し､ さらに ｢補完性原理｣ と考えるべきか｡｢近接性原理｣ によって､ 地域行政は基礎自

地域のまとまりは､ 経済圏と生活圏から成治体である市町村が自ら決定し､ 実行してい

り立っていると考えられる｡ これは､ 既存のくことが提案されている｡ 道州制案では､ 基

市町村と必ずしも一致はしない｡ 経済圏は､礎自治体が､ 地域行政の主役として位置づけ

主に生産活動の範囲であり､ 人に注目すればられている｡ 住民からみてもこれは､ 肯首で通勤圏がベースとなる｡ 製造業や公的サービ

きることである｡

スなどは､ 地域の労働力と一体であり工場､地域住民が行政に切実に求めているのは､行政機関等への通勤範囲､ 農水産業であれば､医療・福祉の充実､ ゴミ処理対応､ 学校・保

産地・集荷・出荷単位であり､ 商業やサービ育所の充実､ 通勤・通学・生活のための地域

ス業は､ 事業者の大小規模によって異なる商

交通網・交通手段の確保､ 安全で良好な地域圏をもつ｡ しかし､ これらはいずれも､ 地域環境の保持､ 消防など身近な問題である｡ この中核的都市を中心とし､ 周辺の町村を包含

れらは､ 通勤､ 通学､ 生活領域において求めした範囲が､ 自然に成り立っている｡ 中核的られるものであり､ 道州区域や県域単位で求都市には､ 大規模病院､ 公的機関､ サービス

められる行政サービスではないであろう｡ 地

業等が立地し､ 周辺町村等は公共交通網､ 道

域の財源は､ 本来､ 地域住民の生活に直結す路網によってこれと連結されている｡ 生活圏は､ 日常の消費､ 生活範囲であり､ 小中学校

スの向上に結びつくことが本来求められる｡

区や地域内スーパーなどを拠点とし､ 町村領

道州制において､ 県の機能を基礎自治体に移域やより狭い範囲あるいは集落単位のことも管するにあたり､ 住民への行政サービスといある｡ 一方で大規模病院や大規模店舗とも結う視点から業務を見直したとき､ 投入資源のびつき､ 二重構造を形成する｡ 道州制が意図

整理､ 統合が生じ､ これは財政需要の圧縮とする基礎自治体の規模は､ 経済圏単位であろ

同時に住民サービスへの資源集中を可能とすう｡ 地域にとっても今後の基礎自治体の規模

る財源となる｡

は､ これに近いものとなろう｡
民間企業が担う交通網の維持や行政が担う

4.4

道州政府の設計と区域設定

道路投資､ 病院建設・運営､ 図書館整備・運4.4.1

用､ ホール建設・運用､ ゴミ処理施設などの道州制案では連邦制度は､ 採らないことが建設・安定的操業､ 学校・保育所の最適配置､明言され､ また国内においてこれを求める意

警察・消防署配置などは､ 一定以上の人口と見も､ ほとんど聞かない｡ また近接性原理､領域において質､ コストとも満足なものとな

補完性原理で考えれば､ 州政府は､ 限定機能る｡ 鳥取県であれば､ 人口と経済圏､ 通勤圏と調整機能を主体とした軽量組織が､ 想定さから判断すれば､ 2市､ 多くても3市程度が､れる｡ これは､ 地域の経済的影響､ 税・分配

妥当と考えられる｡ ただしこの経済圏的な基制度､ 基礎自治体主体の地方制度からも導か

礎自治体の領域は､ 既存の県域に限定されるれる｡

道州政府設計のではなく､ 鳥取県東部は兵庫県西部を含め2章で述べたように､ 地域における県の経た地域､ 鳥取県西部は島根県の東部市町村を済的影響度の強さを考えれば､ 県の財源やそ含んだ地域となる｡の経済効果は､ 県内の市町村が最大限引き継

人口の少ない小規模自治体では､ インフラ

ぐべきであろう｡ そうすると道州政府の機能建設､ 施設運営は非効率であり､ 実行組織には､ 補完性原理に示されるように限定的､ 列比べ､ 管理部門比率が高くならざるを得ず､挙的なものとなる｡ その中心機能は国の支分

住民への直接サービスの財源､ マンパワーが局の機能と､ 市町村が広域的調整を必要と判限定される｡ 行政規模が小さいほど､ 地域適断した機能のみを､ 担う機関となる｡ 道州の合的な行政ができる可能性もあるが､ 物理的

財源と人材は､ 28次地制調案で提案されてい限界は避けられない｡ こうした機能は､ 基礎

るように､ 国からの移管を中心としたものと自治体内で分市庁組織として継承し､ 議会､なる｡

管理部門を､ 地域住民に直結する簡略なもの

基礎自治体との関係では､ 市町村の自律性とし､ 行政サービスにより重点を置いたものを確保するために管理的役割ではなく､ 区域に転換していくことで対応できる｡ 倉持

内市町村の総意を反映し､ 国と交渉し､ 区域(2006) の研究でも指摘されているように､内の基礎自治体の事務局的機能を目指すべき

平成の市町村合併では､ 議員などの旧市町村といえる｡ 国から移管した支分局以外の機能の管理人員を温存する一方で､ 住民への直接は､ 区域内の基礎自治体の予算供出によって的行政サービスを簡略化､ 統合したことで､運営し､ 基礎自治体による管理を徹底したも住民の合併への失望感が強まった感がある｡のとすることが望まれる｡ 意思決定・管理機

行政組織の統合は､ 地域適合的な行政サービ

関は公選の議員による議会ではなく､ 基礎自

治体の長会議がその機能を果たし､ 道州知事

管し､ 国庫支出金は､ 財源確保と事業評価をも基礎自治体の長の持ち回りとし､ 執行責任

残し､ 実質機能は､ 基礎自治体に移管される

者は州政府内外から意思決定機関が決定､ 任ことになる｡ 地方に関係する内政のうち残る命する方式とする｡ 基礎自治体の長は選挙をのは､ 税率､ 徴収された国税の分配率､ 地域

経ているため民意は確保され､ これによって間分配に関する法律の国会提出が中心となる｡

機能重複を避け管理費用を抑制できる｡

国庫支出金も地域性とは関係のない全国共通の国の行政サービスの提供となる｡ 高速道路

4.4.2

道州区分

道州制度で最初に関心を呼んだのは､ 道州網の整備､ 国際空港・港湾､ 基幹となる情報・通信網などがこれに相当しよう｡

区分､ 州政府の所在地であった｡ 州政府は､税徴収と再分配､ 国際競争力から首都圏は､その区域の首都として行政組織､ サービス機

特別な意味を持つことを論述してきた｡ この関が集まることで､ 大きな経済効果をもたら

点で政府の役割として､ 都市圏を管轄するこす｡ この場合､ 地方道州の区域内での経済格とが重要な機能として加えられる｡ 東京都あ差が拡大し､ 対立の原因ともなる｡ こうしたるいは東京圏は､ 東北､ 中国､ 四国､ 九州と懸念に対する意味も踏まえ､ 道州政府は軽量

いった地域とは隔絶した経済力を持つ｡ 47都組織であることが､ 妥当であると主張した｡

道府県の中で地域諸県と同列に扱うことは困

そうなると道州の区分は､ 必ずしも重要では難である｡ 東京圏は､ 国際競争に勝ち残り日

なく､ むしろその区分が基礎自治体に対して本を支える経済力を高め､ その成果を国内に極力影響度の低いものとすることが重要とな還元していくべき地域である｡ また､ 再分配

る｡ しかも現在､ 想定されている道州区域やにおける道州政府間や都道府県間の当事者間

その州都と基礎自治体との交通は意外に不便

調整の困難を考慮すれば､ 東京都､ 東京圏はである｡ 新幹線で一列に並ぶ都市では時間的地域ではなく､ 国の管理する特別州､ 都市とには近いが､ 山陰2県の主要市と岡山市や広して位置づけることが妥当である｡ 国として島市の時間距離は､ 予想外に遠い｡ 空路によの共通の内政､ 外交､ 防衛など独自の機能はる首都圏との連結のほうがむしろ時間的には変わらず､ さらに道州制提案にあるようにこ便利である｡ 九州､ 四国､ 北陸などの諸県間

れら国固有の機能に特化していくことが求めの鉄道､ 自動車による県外連結は､ 予想外にられる｡

不便である｡ 関東圏を除いて､ インフラ､ 人の交流では､ 予想される州政府の立地は良好ではない｡ また州政府整備のための交通イン

5. 結語 道州制に対する鳥取県の政策姿勢

フラの再整備などは､ 道州制の趣旨からは逆

基本姿勢行するといえよう｡

鳥取県や島根県､ その他の人口が少ない低所得県にとって､ 県の存在､ 財政需要を保証

4.5

国の機能

する交付税制度､ この基盤である都道府県制

本論での制度案では､ 国の地方に関する行

度は､ 適合的なシステムである｡ その意味で政機能のうち､ 地方交付税交付金の分配は､は道州制は､ 必ずしも望ましい制度ではない｡

客観化することで中央政府の政策関与の余地

しかし国､ 地域の財政赤字､ 高齢化の進む諸は大幅に縮小し､ 省庁の支分局は､ 道州に移環境から､ これが持続的に維持されるのは困



難である｡ しかも繰り返し述べたように､ 山

ここに地域行政の主導権､ 財源を集中するこ陰2県は､ 非効率地域の象徴とみなす意見がとが求められる｡ 道州制において地域は､ 国少なからず存在し､ 現状を放置すれば､ そのに対して地域行政に関する機能と財源を､ 最反動は厳しいものとなるおそれがある｡ であ大限基礎自治体に移管することを主張すべきれば､ 鳥取県は県の機能と経済効果を地域にといえよう｡ 一方で地域は､ 自ら適正な人口引き継ぎ､ 同時にコストパフォーマンスに優規模と領域をもった基礎自治体を形成し､ まれた質の高い地域行政を､ 提供できる地方制

た公債依存から脱却し､ 税収から客観的基準

度､ 道州制を自ら提案し､ 形成していかなけ

によって分配された財源に基づき､ 歳入変動

ればならない｡に対応できる柔軟で高質な地域行政サービスの提供を行うことが､ 同時に要請される｡ さ

道州制案に対する地域の主張

らに､ 移転財源に依存するだけではなく､ 大地域がまず主張すべきことは､ 地方制度の都市圏との補完的共生関係による経済取引を基盤である税制と再分配制度である｡ 地方分

通じ､ 経済価値を直接獲得していくことに注権を確立するための税分配制度として､ 道州力すべきである｡

制案が掲げた ｢偏在度の低い税目を中心とした地方税の充実｣ は､ 現在の都道府県の経済地方からの道州制形成にむけて格差を前提とする限り､ 現実政策としては実本論では､ 諸種の分析を通じ前提とせざる

現困難である｡ 徴税は､ 地域区分にとらわれを得ない条件を絞り込み､ これを起点に地域､ず国税､ 地方税を一体として個人や企業の担

鳥取県からの道州制案を提案した｡ 鳥取県を

税力に応じた制度とし､ 分配において地域のはじめ47都道府県のうち3分の1の県は､ 人口

行政ニーズを客観的に反映した分配制度の整

当たり財政効率が低い県とみなされる状況に備に注力すべきである｡

ある｡ こうした意見に対して､ 地方諸県はそ

このような主張をするにあたり､ これが地の効率性の悪さには正当な理由があることを域エゴによるものではなく､ 一国における地主張しなくてはならない｡ 鳥取県や地方諸県

方と都市の存在意義から発したものであるこ

は道州制という地方制度の抜本改革の機会にとを､ 地域側から論拠をもって主張し､ 全国

おいて､ 国等の制度案を所与の前提として無共通の認識として浸透させていくことが求め条件に受け入れるのではなく､ 他都道府県以られる｡ これは､ セーフティーネットとして上に地域実態分析を深め､ これに基づいて率

恩恵的に分配されるのではなく､ 地域で幼年先して制度提案を行い､ 国や他の地域に対し者や高齢者など人を涵養し､ 海岸､ 森林､ 河

持続可能な地域発の制度案を､ 提示していく

川などの国土､ 環境を維持しているなど､ 正ことが求められる｡

当な理由をもって主張すべきである｡【参考文献】
基礎自治体､ 道州､ 国の設計への主張
これを基盤として道州制案の中心主題である道州政府､ 基礎自治体､ 国の役割､ 機能を第28次地方制度調査会. 2006. ｢2006年2月28日道
州制のあり方に関する答申｣
全国知事会. 2007. ｢2007年1月18日道州制に関す決めなくてはならない｡ 地域がその設計におる基本的考え方｣

いて最も重視すべきは､ 基礎自治体であり､(社) 日本経済団体連合会. 2007. ｢2007年3月28

日道州制の導入に向けた第1次提言｣
地方交付税制度研究会編. 2006.
交付税制度解説2006年版地方単位費用篇 . 地方財務協会.

青木昌彦・鶴光太郎. 2004.

日本の財政改革

東洋経済新報社.
新藤宗幸・西尾勝・松下圭一 (編著). 2002.
治体の構想 (2) 制度
土井丈朗. 2007.

自

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地方債改革の経済学

日本経赤井伸郎・佐藤主光・山下耕治. 2003.

地方交済新聞出版社.

付税の経済学

有斐閣.

松本英昭監修・地方自治制度研究会編. 2006.
道州制ハンドブック

ぎょうせい.

出井信夫・参議院総務委員会調査室編. 2007.
図説地方財政データブック

2005年度版

学陽書房
倉持裕彌. 2006. ｢ポスト市町村合併の地域づくりに関する考察｣

TORCレポートNo.28：

100-111.
吉弘憲介. 2007. ｢鳥取県における公的負担からの分析｣

TORCレポートNo.28：89-99.

2008. ｢鳥取県内市町村の土地開発公社に関する研究｣ TORCレポート No.29：8598.

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