2010 年 12 月６日

税と社会保障の抜本改革調査会「中間整理」
民 主 党
１．社会保障を取り巻く社会・経済情勢の変化
現在、多くの国民が我が国の社会保障に対して不満・不信・不安を抱いている。それは政治や行政自体に対する不信、各種の社会保障制度の運用に対する不満によるものもあるが、最も大きな原因は社会保障制度が近年の社会や経済情勢、国民の価値観やライフスタイルの変化に適合していないことである。
我が国の社会保障制度、特に従来の社会保障の中核である年金、医療が整備された 1970 年代前半は、我が国経済に高度成長期の余韻が強く残り、出生率は2.0 を超え、若年層が多く、高齢者が少ない人口構成であった。また、何より家族、地域の支え合いが機能すると同時に、有能な人材を確保する目的から企業が積極的にセーフティネットの機能を強化している時期であった。
この時期に基盤を形成した社会保障制度は、人口増、経済成長やそれによる税収の大幅な伸びを見込み、家族や企業のセーフティネット機能を前提にしている。そのため、我が国は、財政面も含めて比較的小さな社会保障制度にとどめることができたとも言える。
しかし、現在の社会保障を巡る社会・経済情勢は、1970 年代前半に比べて大きく変化した。代表的な変化を列記してみると①バブル崩壊以降の経済の低迷、デフレの長期化の中で度重なる減税を実施し、経済・財政とも異常事態にある。
②出生率の低下が進み、人口、とりわけ現役世代の減少は顕著である。
③高齢化が加速し、社会保障に関わる費用が急速に増大している。
④企業の国際競争が激化し、企業のセーフティネット機能が減退している。
⑤都市化、核家族化、単身化が進み、地域・家族のセーフティネット機能が減退している。
⑥雇用の流動化が進み、終身雇用・安定雇用の前提が崩れてきている。などが挙げられる。いずれも社会保障にとっては極めて重要な変化である。

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２．抜本改革の方向性
国民が安心して生活し、将来に希望を抱ける社会を創ることは政治の大きな役割である。この役割を果たすためには、前述のような社会・経済の変化を十分に踏まえた上で、これに的確に対応する社会保障制度のあり方を、抜本的な改革を通じて追求していかなければならない。
抜本的な改革は、少子高齢社会を克服する日本モデルに向けて、社会保障の水準を現在より引き上げることで、国民が社会保障のメリットを実感でき、現在の安心と将来への希望を抱ける豊かな福祉社会を構築し、これをデフレ脱却を含めた経済成長に結びつけていくことを目標とする。
現在の社会保障制度では必要な人に必要な社会保障サービスを提供できておらず、国民は不安を抱いている。厳しい財政状況を十分に認識しつつも、民主党としては、社会保障の水準を現在よりも切り下げるという選択肢は断固として排除し、国民の安心感、生活を高めるための社会保障の量的・質的な拡充を実現していく。
また従来、社会保障は経済・財政にとって負担であるとの印象を与えがちであったが、この認識を改めることが必要である。巨大な潜在需要がある社会保障分野には成長の可能性が高い産業が数多く存在し、この潜在需要を顕在化させることによって、雇用を生み、デフレ脱却を含めた経済成長や財政健全化に結びつける。家庭内で提供されていた社会サービスを経済化することは内需拡大を通じて新たな経済成長の原動力となることが期待できる。
【社会保障改革の方向性】①全世代を通じた安心の確保
年金・医療・介護など高齢者に関わる制度の改革・充実を進める中で、生活の基盤となる住宅を含め、現金給付と現物給付をバランスよく、効率的に提供することで、高齢者の安心感を高めるべきである。
一方で、我が国の社会保障に対する不信・不満の理由のひとつとして、現役世代にとっては負担感が大きく、受益の実感に乏しいことが指摘されている。
現役世代が主な対象となる子育て支援、雇用対策を含めた社会保障全体の中で、現役世代への支援を拡充し、社会保障に対する受益感覚を醸成することが必要である。
国民のライフスタイルが多様化する中で、社会保障が個人のライフスタイル、2

職業、就労形態などに選択に中立的な制度とすべきである。
②国民一人ひとりの安心感を高める
雇用の不安定化、家族・地域の機能低下、これらを通じた孤独感が一人ひとりの国民の不安感をさらに高めている。個人に対する社会保障の重要性にも配意しつつ、若者、女性、高齢者、障がい者など幅広い就労支援・雇用の安定化を進めると共に、社会保障分野のみならず「新しい公共」に関わる政策を強力に進めることによって、一人ひとりの「居場所と出番」を創り、誰もが参加し、身近に相談できる人のいる社会の構築を目指す。
③包括的支援家族や地域など個人を全人格的に支援する機能が低下する中で、現在の社会保障制度は年金、医療、介護、生活保護、障がい者支援などが縦割りになっており、個々人のニーズに適切に対応できているとは言えないばかりか、制度の間で必要なサービスを全く受けられない人がいる。また、社会保障サービスがあっても、そのサービスを知らない、使えないという事例も多い。国民の安心感を高めるためには、支援を必要とする人の立場に立って、積極的、一元的かつ面的にサービスを提供することが重要であり、社会保障制度間の縦割りを超えたサービス提供体制が必要である。
④納得の得られる社会保障制度
巨額の税金を投入する社会保障制度は、効率化に常に努めることが国民の理解を得るために必要であり、同時に受益と負担の関係に納得を得ることが必要である。そのためには、ライフステージの各段階における負担と受益の関係など、「どの程度の負担でどの程度の受益を得られるのか」を国民にわかりやすく提示することが必要である。
年金、医療、介護、雇用は社会保険制度によって運営されているが、財政悪化の中での少子高齢化の進展、現役世代の所得の低迷や保険料に特有の逆進性などから負担感が増大している。高齢者の生活の基礎を支える部分の年金給付など所得の再分配機能が特に必要とされる分野については、税の役割をより拡大していくことが必要である。
「必要な人に必要なサービスを適切に提供する」観点から、個々人の所得や社会保障サービスの受給状況を的確に把握する必要がある。そのためには社会保障と税に共通して利用できる番号制度の整備が不可欠であることから、速やかに番号制度の創設に着手すべきである。

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⑤自治体、企業との役割分担
医療、介護、保育などは国・地方自治体の役割分担を明確にした上で、それぞれが権限と責任を持つ体制を構築することで「必要とする人が、いつでも必要なサービスを受けられる」環境を整備することが重要である。また企業は社会の安定性確保や企業にとっての人材確保の観点から、社会保障に対しても一定の責任を負うべきである。ただし、企業の経済活動については、その自由を保障することが必要である。
３．個別の社会保障の課題と方向性（１）サービス給付（医療、介護）＜課題＞
医療は国民の生命に直結する課題であり、国民の関心も高い。我が国の医療制度は国際的には高い評価を受ける一方で、救急や産科・小児科・外科などの医師不足、地域医療の困窮などの医療提供体制や、高齢化の進展に応じた財源確保のための保険料、自己負担額の増大に対する国民の不安が高まっている。
介護保険は 2000 年にスタートした、比較的新しい保険制度であるが、その需要の伸びは著しく、介護保険料が累次にわたり引き上げられ、その負担が課題となっている。また、保険スタート時に示された「在宅介護中心」は、在宅サービスの不足などから未だに実現していない。
＜方向性＞
世界に先駆けて実現した、我が国の「皆保険」制度は将来にわたって堅持していかなければならない。病気やけがなどで医療を必要とする人がいつでも適切な医療サービスの提供を受けられる「フリーアクセス」は国民の安心感の基盤であり、引き続き、堅持していく。現在の国民の不安に対しては、医師不足が深刻な急性期医療を中心に、「病床機能の効率化・高度化」「地域における医療機能ネットワーク化」「地域医療支援センターなどを通じた医師の適正配置のための効果的な仕組み」「急性期からポストホスピタルの一体化」「ガンをはじめとする生活習慣病対策の強化」などに効率的・重点的に資源を投入することによって対応していくことが必要である。また、規制制度の改革などによるドラッグ・ラグ、デバイス・ラグの解消、在宅での医療介護の充実など、国民がより良質の医療サービスを受けられるようにすべきである。
介護については、24 時間の介護サービス提供など地域におけるトータルケアの充実などの在宅介護サービスの質的・量的な拡充や家族介護者へのサポートなど在宅支援の強化に引き続き取り組むと共に、介護人材の養成や待遇改善に4

よる介護従事者の確保を行っていく必要がある。
「介護予防」については、引き続き、その効果の検証を踏まえ、行っていくべきである。
医療、介護いずれについても、増大する需要を支える財源をいかに求めるかが最大の課題である。不要・過剰なサービスの根絶、診療報酬審査機関を含めた関連事務体制の効率化などに最大限努めつつ、国民の理解を得られる財源確保の手段を検討すべきである。
一方で医療、介護の分野の潜在需要は大きく、量的な不足の解消、多様なサービスの提供など国民ニーズに基づき潜在需要を顕在化させることで、医療、介護に係わる産業の成長を促し、雇用の拡大を図ることができる。社会保障全体の改革、特に医療、介護分野の改革は、成長戦略の一環と位置づけるべきである。
なお、現在政府において「高齢者医療の見直し」「介護保険制度改革」の議論が進んでいるが、これらの改革は抜本改革と平仄を合わせたものでなければならない。
（２）現金給付（年金、生活保護など）＜課題＞
公的年金制度の最大の課題は、いかに国民の信頼を取り戻すかと言うことにある。年金制度は過去 20 年間にわたり、負担増・給付減が繰り返されてきたことで不信感が高まり、さらに「グリーンピア」に代表されるムダづかいや年金記録問題が明らかになり、国民の不信感が頂点に達した。その結果、国民年金納付率は非常に低い水準にとどまっている。未納・未加入者の増加に歯止めがかからない現状は「国民皆年金」の理念から大きく乖離している。また、「基礎年金国庫負担率引き上げ」の安定財源が確保されていないことも喫緊の課題である。
生活保護受給世帯はバブル崩壊以降、右肩上がりに増加してきた上、近年は雇用状況の悪化を背景にさらに加速しており、その財政負担は非常に重くなっている。同時に生活保護の不適正受給に対する国民の不信感は根強く、「最後のセーフティネット」の機能を維持するためには、適切な運用が不可欠である。
＜方向性＞
基礎年金国庫負担率の問題については、今年の予算編成の過程で 2011 年度における対応について結論を得た上で、税制抜本改革に一刻も早く着手すること5

によって、早急に 2 分の１国庫負担を実現するよう、政府与党一体で全力を挙げなければならない。その際、今後の年金制度の抜本改革についても一定の結論を得なければならない。
民主党はすでに「社会保険方式である所得比例年金を基本に、それだけでは年金額が十分ではない高齢者に税を財源とする最低保障年金を補足給付する新年金制度」を提案している。高齢者の生活の安定、特に独居老人の増加に対応するためには最低限の年金を税で保障する制度が必要であると考えている。
生活保護については、就労支援策の拡充などにより失業による生活保護受給者の増大を抑制すると共に、早急に「第二のセーフティネット」である「求職者支援制度」を制度化することが重要である。
また生活保護受給者が就労した場合に収入に応じた生活保護受給額の減額によって受給者の手取額が増加しないことによる就労意欲低下への対応や、生活保護費の約半分を占める医療扶助について、医療機関への重点指導を含めた適正化への取組の強化も検討すべきである。
住宅の確保は生活の安定に特に資することから、生活保護の住宅扶助による対応だけでなく、失業者、年金受給者も含めた低所得者に対する住まい対策を充実させるべきである。
現役世代、高齢期を通じて基礎的な生活を支える一手段として、「給付付き税額控除」を積極的に検討すべきである。所得税における所得控除は、最高税率の高い高所得者に有利である一方で、低所得の人にはメリットが乏しい。これを「給付付き税額控除」に転換することによって、収入の無い人にも一定の給付を行うことができる。低収入の現役世代、高齢者が増加する中で、年金や生活保護との関係に留意しつつ、「給付付き税額控除」を検討する意義は大きくなっている。
また、年金と生活保護の受給水準について、国民の納得が得られる見直しもしくは説明を行うとともに、地方自治体と協力して、生活保護を真に必要とする人が受給できることを確保することを前提に、生活保護受給者への受給サービスのコスト通知などを通じて過剰・不適正な受給の是正を図り、また受給期間を通じて所得把握を厳格にすべきである。
（３）幅広い世代へのセーフティネット（子育て、雇用など）＜課題＞
国家の存続や経済成長、社会保障の基盤確保に重要な影響を及ぼす少子化は6

日本が直面する最大の課題であり、政府のみならず国を挙げて取り組むべき課題と認識しなければならない。
子育て支援策については、民主党政権では「子ども手当」の創設、「子ども・子育て新システム」の検討など積極的に取り組んできているが、さらなる強化が必要である。現在でも約 2 万 6000 人もの待機児童が存在する他、短時間保育や病児・病後児の保育など多様な保育サービスが十分には提供されておらず、子育てのしやすい環境が整っているとは言い難い。また男性の育児休業の取得率は低迷したままである。
雇用については、失業率が高止まりしている。昨年の政権交代以降、累次の対策を講じてきているが、景気が踊り場に入っていること、企業にとって将来の展望が十分に見通せないことなどから、新卒者の就職内定率も低迷している。
雇用の課題の一つは、今後の望ましい雇用形態をどう考えるかということである。小泉政権による過度の規制緩和によって、現在では就業者の 3 分の１が非正規雇用となっているが、国民のライフスタイルや価値観の多様化、企業の置かれた状況などから、過去と同様の「正規雇用中心」「終身雇用中心」という状況に戻すことは容易ではない。我が国の社会保障は「企業が正規従業員を中心に雇い、一定のセーフティネットを提供する」ということを前提に組み立てられおり、その観点から、今後の雇用形態のあり方は社会保障制度全体に大きな影響を与える重要な課題である。
障がい者福祉制度は、支援費制度、自立支援制度と 2 度の大きな制度改正を行ってきた。現行の自立支援制度については、応益負担が導入されたことから「障がいの度合いが重いほど、負担が重くなる」という根本的な問題に加え、導入に際して当事者の意見を十分に聞かなかったことが、関係者の不信を大きくした。現在、政府において新たな総合福祉制度の検討が進んでいるが、その検討にあたっては過去の反省を踏まえ、十分に関係者の意見を聞くことが重要である。
＜方向性＞
子育て支援については、民主党としてはマニフェストに掲げた「月額 2 万 6000円の子ども手当」の実現にギリギリまで努力すると共に、当面は、恒久財源を確保できた範囲内でその充実を図る。その際には、国民の間から現物サービスの充実を望む声も多いことから、現物サービスとのバランスを十分に勘案していくことが必要である。同時に、現在政府で検討している「子ども・子育て新システム」について早期に内容を詰め、関係者の理解を得た上で、実施に移す7ことが重要である。その中で、子育て支援の充実が、保育サービスの充実自体による雇用増をもたらすことに加えて、子育て家庭が働きやすい環境を整備することで子育て世代の就労増を可能とし、経済活性化へ繋がることを踏まえるべきである。さらに教育政策の充実とも連携しつつ、子育てを社会全体で支援することで、将来の我が国を支える有為な人材を確保することが可能となる。
雇用については、新卒者を含めた就労支援に引き続き全力を挙げることが重要である。同時に、雇用保険のあり方を検証しつつ、離職者や雇用保険受給が終了した人に対するセーフティネットが生活保護しかないという現状を改めるため、「第二のセーフティネット」の仕組みを早急に整備し、就労を通して社会に迅速に復帰できる環境整備が必要である。とりわけ、民主党がかねてから掲げてきた「求職者支援制度」については、次期通常国会で法案を成立させ、制度を確立させなければならない。
雇用形態のあり方については、すでに民主党政権として国会に提出している「労働者派遣法改正案」を速やかに成立させた上で、国民の価値観、ライフスタイルの多様化の中での望ましい雇用形態や有期雇用のあり方について議論を進めなければならない。その中では、均等待遇の実現、最低賃金の引き上げの具体化、また高齢者の就労支援の強化策なども議論するべきである。
今後の経済成長を実現するために我が国の産業構造を転換していくことが必要であるが、この構造転換を円滑に進めるためには雇用のセーフティネットが不可欠である。その意味で、雇用のセーフティネット強化は、単なる失業対策
ではなく、将来に向けた構造改革の大きな柱となる政策である。
子育て支援、雇用問題は我が国の将来を左右する極めて重要な課題である。
特に女性の就労支援やその基盤としての子育て支援の充実は喫緊の課題であり、これらを通じて、労働力人口の維持を図るとともに将来のわが国を支える人材を育成していかなければならない。そのためには、現金・現物のバランスのとれた子育て支援策や正規・非正規を通じた働きやすい環境の整備などに重点を置き、いわゆる「Ｍ字カーブ」の解消など労働力の確保を確実に実現できる大胆な施策に取り組む必要がある。
障がい者福祉制度については、様々な障がいの間に隙間を生むことのない総合的な福祉体系を整備すると共に、障がい者の就労支援の強化を含めて、障がいや難病などがあってもなくても同様の生活ができるような社会の構築に向け

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て全力で取り組むべきである。
４．社会保障を支える財源
民主党は 2008 年度税制改正において、今後の税制改革の理念や方向性を網羅的に示した「税制改革大綱」をまとめ、翌 09 年度改正ではあるべき税制改正の手続きを「アクションプラン」にまとめた上で、昨年は政府として「2010 年度税制改正大綱」をとりまとめた。その方向性を今後も引き続き、堅持していくことが重要である。
その意味では、今回の「税と社会保障の抜本改革」においても、これまで民主党が主張してきた原点に戻り、これを丁寧に繰り返し説明することで国民の理解を得ていくことが基本であると考えている。
民主党の税に対する基本理念は「公平・透明・納得」である。特に、仮に今後、国民の負担を求めざるを得ない状況になった場合には、その負担増を国民に納得してもらえるかが最も重要であり、そのためには必要性や負担の配分、そして社会保障などを支える租税負担は単なる負担ではなく、国民同士で支え合い、共に生きる社会を創るための分担であるということについて国民に十分に説明することが不可欠となってくる。
現在の仕組みでは、消費税（国分）を社会保障の高齢者 3 経費と言われる年金・高齢者医療・介護に充当することとなっているが、現実にはこの 3 経費に対しても約 10 兆円の財源が不足している。さらに、今後も高齢化の進展などにより社会保障関係費は毎年 1 兆円程度の増加が見込まれており、不足分は更に拡大していく。将来にわたり社会保障制度を安定的に運営していくためには、現在の財政構造は極めて不安定であり、まずは早急にこれを安定・強化していくことが必要である。
社会保障は主に社会保険料と税を財源としていることから、その財政基盤の安定・強化には社会保険料もしくは税の引き上げは不可避となる。これへの国民の納得を得るためには、国会議員定数の削減、歳費削減といった国会議員自身の率先垂範した身を削る努力をはじめ、全般的な税金のムダづかい根絶に徹底的に取り組むとともに、将来の社会保障がどのような姿になり、それによって個々の国民がどの程度のサービスを受けられるのか、その場合の税と社会保険料の役割分担や国民負担率などで見た国民負担はどの程度になるのかを明らかにした上で、国民の判断を得なければならない。

9そのような考え方に立ち、社会保障の将来像と負担のあり方の提示を一体的に行うことを前提に、今回の抜本改革における税制の基本的な考え方を以下に示す。
○政策の時間軸と共に、速やかに一体的な改革案を示す
先に記したように、現在の社会保障の財源の多くは赤字国債、すなわち将来世代の負担で賄われている。このような現状は、危機的ともいえる国の財政の面からもこれ以上放置しておくことはできず、「現在の世代が受ける社会保障は、現在の世代で負担する」状態へ回帰させるために、できるだけ速やかに税制と社会保障制度一体での具体的な改革案を示し、財政健全化にもつなげる。
○国民が安心できる福祉社会は公正な国民負担の上で成立する「現在の世代が受ける社会保障は、現在の世代で負担する」ことを目指す中で、現在の世代に負担を求める時には、国民の納得を得られる実質的に公正な負担のあり方とする。
社会保障の財源は、税制全体で「所得・消費・資産」のバランスのとれた改革を行う中で確保していく。社会保障全体の財源は税制全体で確保していくが、その中でも「国民全体で広く薄く負担する」「安定した税収」という特徴を有する消費税は非常に重要である。
「公平・透明・納得」の税制を築き、社会全体が支え合う新しいモデルを構築していくためには、およそ所得税改革だけでなし得るものではなく、消費税を含む抜本改革に政府は一刻も早く着手すべきである。
○消費税は社会保障目的税に社会保障の安定・強化を目的に消費税の引き上げを提起する場合には、国民の理解と納得を得るためにも、消費税を社会保障の目的税とすることを法律上も、会計上も明確にする。その際の「社会保障」とする給付費の範囲は、まずは高齢者 3 経費を基本としつつ、現役世代のセーフティネットの安定・強化についてどこまで対象とすることが適当か、検討を行っていく。将来的には「社会保障」全体について安定財源を確保することにより、制度の一層の安定・強化につなげていく。また消費税率が一定の水準に達し、税・社会保障全体の再分配を見てもなお「逆進性対策」が必要となった場合には、制度が複雑となり、また政治的な要因が働きやすい「複数税率」よりも、制度が簡素で、透明性の高い「還付制度」を優先的に検討する。
５．今後の進め方10本年の参議院選挙以降、社会保障の全体像について財源を含めた本格的な検討を、政府与党で開始した。今回の中間整理では個別の社会保障制度の具体的な将来像やその必要財源及びその必要財源を確保するための具体的な税制改革の方策まで示すに至っていないが、社会保障に対する国民の信頼を早急に回復する必要があること、財政状況が極めて厳しいことを踏まえれば、税と社会保障の抜本改革は一刻の猶予もならない課題であり、少子高齢社会を克服する日本モデルに向けて、早急に政府与党で検討を行った上で、国民的な議論に付さなければならない。また、社会保障制度が長期にわたって安定的に国民に安心を与えるものとなるよう、早期に政府与党の考え方を取りまとめた上で、党派を超えた議論を呼びかけていく。民主党としては、現役世代を中心に、自らの生活の中で社会保障サービスによるメリットが実感できるという国民の受益感覚を高めつつ、その実感の高まりに合わせて漸進的かつ着実に社会保障制度改革を進めていく所存である。

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