土地総合研究 2020年夏号

9特集 不動産、土地利用と災害 

被災者の住まいの確保に求められる新たな自助・共助の視点専修大学 ネットワーク情報学部 教授  佐藤 慶一
さとう けいいち
本稿は、筆者が提案し事業遂行に携わる東京都賃貸住宅の空き家の全てが応急借上住宅となるわ

大学提案事業「首都直下地震後の仮設住宅不足へけではない。例えば、平均家賃以下の物件を借りの対応準備事業」における検討過程（ 年  月

上げるとすると、応急借上住宅の供与可能戸数を時点）の一部を報告するものである。本稿に示さ約  万戸となるのであり、建設型仮設住宅の必要れる分析結果や考察は、筆者個人の中間考察的な戸数ははるかに多くなる。

ものであり、同事業を代表するものではない。文佐藤（）では、 年の内閣府による首都中のワークショップの実施や分析は、中西紹一氏

直下地震の被害想定や、 年住宅・土地統計調（プラスサーキュレーションジャパン）との共同査及び大量の :(% 賃貸住宅情報などを用いて、仮作業の成果である。

設住宅需給量について独自の計算を行った。半壊は定義上修理すれば直るものとして需要数から省「首都直下地震時の仮設住宅不足への対応準き、全壊世帯数と仮設住宅建設可能数と賃貸住宅備」事業について

空き家数を比較してみると、火災被害が最大とな内閣府では  年から  年にかけて大規模る冬夕方時の風速 PV の条件では、東京都（区部）

災害時における被災者の住まいの確保策に関するで応急住宅が約  万戸不足すると算定された。
周

検討会を行い、首都直下地震や南海トラフ地震等

辺  県の余裕分を差し引いても、約  万戸不足すの大規模災害時の被災者の住まいの確保にあたっるという状態で、東京近郊では収まらず、追加的ての課題等について整理し、今後の方向性を検討な対応準備の必要性を認識せざるを得ない結果とした。

なった。

 年  月に公表された論点整理（概要）をみ

東京都は、平成  年より都内の大学に集積されると、首都直下地震では、全半壊戸数約  万～ている知を施策に活用することを目的に「大学研 万戸に対して、その  割を応急仮設住宅の想究者による事業提案制度」を開始した。そこで、定必要量として、約  万～ 万戸と推計してい筆者らは、今後、都県や市区町村で実際に対応にる。そして、賃貸住宅空き家を用いた応急借上住あたる担当者や、仮設住宅暮らしをするリスクが宅の供与可能戸数を約  万戸として、建設型の応ある地域住民らと共に、想定される状況への対応急仮設住宅の必要戸数は約  万戸以内という推計を話し合い、具体的な準備につなげるという事業を示している。しかしながら、応急仮設住宅の想を提案した。

定必要量とされる  割以外の  割の世帯の中にも 件の提案がなされ、 件が採用され、筆者ら自力で賃貸住宅に入居する世帯が想定されるし、の提案もそのうちの  件となった。 年度から

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 ヵ年にわたり、都民ワークショップや、専門家を設け都民一人一人の自発的な防災意識の向上をや関連団体等による検討会を実施し、都民や事業図ること、 年度の同事業のタウンミーティン者へ広く広報したり、具体的な準備策の検討を行グ等で活用することを念頭にコンパクトに折りたったりする都の事業が実施されている。

ためる仕様として携帯性を向上することなどを要

件に制作を行った。

リーフレット「東京仮住まい」について制作したフローチャートは図１に示す通りで、 年  月に、大学提案事業の  年度の取横軸を、平時の防災フェーズから、発災、避難（数組成果として、リーフレット「東京仮住まい」を日～数週間～数ヶ月）、仮住まい（数日～数ヶ月～作成し公開した。これは、大規模地震の発生から数年）、復興という時間軸として、縦軸に、「住ま仮住まい、復興までの流れを被害状況や避難先・いの状況・選択」と「被災市街地とその復興まち仮住まい先の多様な選択肢と合わせて示すことで、づくりの状況」という区分を設けた。トピックと平時からの備えを促すとともに、被災後の円滑なして、⓪住まいの防災、①住まいの被害、②ライ行動につなげることを目的としたものである。

フラインの被害と復旧、③避難先の選択肢、④応検討会でコンテンツの内容について議論を重ね、急危険度判定、⑤り災証明書、⑥応急修理、⑦仮被災後の行動や暮らしがイメージできるよう災害住まいの選択肢、⑧被災後のお金の話などを設け、発生から仮住まいまでの流れに沿ったフローチャそれぞれを説明するコンテンツを裏面に設けた。

ートを提示すること、関係する支援制度や知識を⑦仮住まいの選択肢を説明するコンテンツは、示すこと、住まいや防災対応などの情報の記入欄

図２の左下と右側に示す通りである。首都直下地


図１ 東京仮住まいフローチャート

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11
図２ 東京仮住まい コンテンツの一部

震等による東京の被害想定で、最大約  万棟の建の提供に関する近隣の県等との協定のこと、遠方物全半壊が予測されており、「過去の震災では、全に避難した際の情報収集などについて説明を加え半壊戸数の ～ 割分の世帯の応急仮設住宅が供た。

給」されているが、「残り ～ 割分の世帯は、自図２左上の⑥応急修理については、「応急修理とら住まいを確保していることになる」ことを図示⑦で説明する応急仮設住宅との併用はできません

した。報道等により一般に災害後の仮住まいといので、注意が必要です」と記載したが、令和  年

うとプレハブ仮設住宅のイメージが強いものと考 月豪雨後、内閣府より「応急修理完了までの間、えられるが、実際には自ら確保している人が大半一時的な住まいとしての応急仮設住宅への入居をであることをアピールした。

可能」とすることが発表されており、情報の更新

そして、仮住まいの選択肢として、具体的にどのようなものがあるのかをイラストも交えて紹介した。＜行政による支援＞について、「プレハブ仮が必要となっている。
都民ワークショップについて

設住宅」「木造仮設住宅」「賃貸型応急住宅」のイ

リーフレットの制作と同時並行的に、「首都直下ラストを示し、東京都では「賃貸型応急住宅」で地震時の仮設住宅不足」をテーマにした都民ワーの対応が多くなる可能性が高いことを解説した。

クショップを重ねた。ワークショップは、およそ＜自ら確保する＞方法として、「自力で賃貸住宅を 時間のプログラムで、前半は、首都直下地震の借りる」「親戚・知人宅」に加えて「広域仮住まい」被害想定等を紹介して「住居が被災した場合どうを示した。
「広域仮住まい」については、リーフレするか？」を話し合い、後半に、佐藤（）等

ット末尾にコラムを設けて、都の賃貸型応急住宅の研究成果を交えて仮設住宅が不足する可能性を12

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提示して、今からできる追加的な対策やアクショもらい、避難、仮住まい、生活再建の時期区分にンを発想してもらい、グループごとに提案をまと整理してもらった結果を、図４に示す。どのテーめてもらう、という形式で実施した。渋谷区、世ブルでもほとんどの意見が、避難時期に集中する田谷区、小平市、墨田区で計  回、約  名の参結果となり、仮住まいや生活再建に関して、明確加者を得て、多様な意見が得られた。当日の発話なイメージを持ったワークショップ参加者はほぼはすべてテープレコーダーで記録をして、後日文皆無であった。ワークショップ参加者は、防災意字おこしを行い、質的データ分析を行った。

識の高い地域活動に積極的な方であり、一般の都

民の方においても、住居が被災した場合にどうす住居が被災した場合どうするか？

るか？仮住まいや生活再建についてイメージを持

ワークショップの前半で、「住居が被災した場合っている方は非常に少ないことが想定される結果どうするか？」について、ポストイットを書いてとなった。図５に、意見出しの際の発言例を紹介


第回：
年
月日 金#渋谷6,:

第回：
年月日 水#渋谷

第回：年月日 日 #世田谷

第回：年月日 日 #小平

第回：年月日 土 #墨田



図３ 「首都直下地震時の仮設住宅不足」をテーマにした都民ワークショップ
緊急避難直後f週間
仮住まい
週間fヶ月

生活再建
ヶ月f年以上

渋谷
*世田谷
*


図４ 「住居が被災した場合どうするか？」の意見の分類結果

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13する。
「地盤が固く耐震補強もしたので壊れないだ

確保には多様な選択肢やプロセスがあるというイろ」「土地が平たいから壊れないだろう」「もしかメージをもってもらうことが必要だと考えられる。


したら危険かもしれないが、あまり危険と思って 年度には、制作したリーフレットの内容をいない」など、「自分は大丈夫」という意見が多く、紹介し、用意した住まいや防災対応などの情報のそのような認識が、仮住まいや生活再建のイメー記入欄を用いた意見交換をしたりするオンラインジを持つことを妨げているものと考えられる。

形式のタウンミーティングを予定している。そのこのようなワークショップでの意見や発話記録ようなアウトリーチを継続的に展開していくことが、リーフレット制作の背景となっている。自宅で、自宅が被災するリスクを正しく認識して、そが被災するリスクをあらためて考えてもらうことうならないための備えや、いざ被災した際のスムや、仮に自宅が被災した場合、その後の住まいのーズな対応に寄与することが期待される。
【小平*】地盤が固く耐震補強もしてあるので、我が家は壊れないだろうから、あまり被災したことは考えたことない。

【小平*】小平は土地が「平たい」と⾔われている。なので、「家は壊れないだろう」というイメージがある。

【墨田*】住んでいるのは北千住の荒川のそばなので、もしかしたら危険な地域かもしれないが、あまり危険だと思っていない。楽観視している。

図５ 「住居が被災した場合どうするか？」の意見出しの際の発言例
【世田谷*】 東京が被災すれば治安も悪くなるだろう。治安の⾯からも⼦どもがいる家庭は東京にいない⽅が良いだろう。

【墨田*】困っているところへ行って助ける側になれると良いが、自分が助けてもらう側にもなりかねない。そうなると迷惑をかけないために地⽅へ避難する。もし地元に残って何か役に立つことができれば、そのまま残るだろう。

【世田谷*】

避難候補地の⼈と交流を図っておけば、いざというときに避難しやすい。

【世田谷*】

賃貸がダメという状況では、地⽅などに「第⼆のふるさと」をつくっておいて、交流しておくことが重要だ。世田谷区とどこかの地域がつながりを持ち、林間学校などの交流を行い、もし何かあったら避難できる仕組みがあったらいい。

【渋谷*】被災した後、どうやって働いていくのか。ここが⼤事。現在、働き⽅改⾰の⼀環でテレワークとなっているが、テレワークを災害対策として捉えて、被災した時の働き⽅としてリンクさせていってはどうだろうか。

【渋谷*】防災訓練の⼀環でテレワークをやる、⼀週間に⼀日はテレワーク、そういった訓練を日頃からやっていくことが⼤事だ。

【渋谷*】（生活再建に向けて）家と会社で違う、家族と職場とで行動内容が違うという指摘が多かった。

【渋谷*】勤務先から取るべき行動を決められているので、それに従う。

図６ 仮設住宅が不足した際の追加的な対策やアクション検討時の発言例


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仮設住宅が不足した際の追加的な対策やア声が多数見られた。

クション

それから、コロナ禍前に実施されたワークショ仮設住宅が不足する可能性を提示して、今からップであったが、災害対応策としてのリモートワできる追加的な対策やアクションを発想してもらーク／テレワークを指摘する声が多数あった。企うワークショップの後半のパートでは、自力で賃業に勤めている方からは、「勤務先の指示を仰ぐ」貸住宅を確保することや、親戚・知人宅以外にも、というような発言も聞かれた。首都直下地震で大多様なアイディアが出てくることを期待した。結量の住宅が被災したような場合、オフィスビルが果として、一連のワークショップを通じて見出さ無被害でも、物流やライフラインに影響が出ていれたのは、広域避難への潜在的ニーズの高さである中で、複数の社員の自宅が被災しているようなった。図６に示した発言例のように、東京の治安際に、どのように業務継続をしていくのか？といの悪化への懸念、被災地で迷惑になりたくないとう課題が潜んでいるように見受けられた。被災後いう考え、子どもの安心安全を優先したいなどのの広域避難や生活再建について、適切な「勤務先理由で、広域的な避難に関連する発言をするワーの指示」があれば、より安全・安心で円滑な復旧・クショップ参加者が多かった。

復興が実現されるものと考えられる。

「どこへ避難するのか？」と議論が進むと、遠方に実家がある方は実家と答える人が大半であっ全発話データのテキストマイニング

た。遠方に実家がない方からは、「すでに交流のあワークショップの全発話データを、テキストマる地方であれば避難もしやすい」とか、「行政間のイニングソフト“7H[W9RLFH”を用いて分析を行姉妹都市協定があれば、その協定先に避難したい」なった。パースペクティブ機能（主成分分析）をというような、広域避難先との事前交流を求める用いた分析結果の要約を、図７に示す。図の縦軸
（行政・自治体が中心となる助け合い）

公助・行政支援

想定
可能
生活全般の事前準備

領域$

領域%

これまでの防災対策や訓練、自治体連携（発話多い）

耐震化支援や世帯補助、補助金等（発話多い）

領域&領域'

地⽅や実家への避難、避難を想定した地域との交流（発話多い）

住まい・仕事・学校をどうする？
（発話少ない）想定困難
震災前と後で起こる変化が想定できない自助・共助（個⼈や、個⼈のネットワークを活用した助け合い）
図７テキストマイニング結果の要約土地総合研究 2020年夏号

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は「公助か自助・共助か」、横軸は「想定可能か想佐藤・市古・中林（）で行なった調査デー定困難か」というように解釈した。
「想定可能」な

タによると、東京都にいる世帯主の ％は東京都「公助」や「自助・共助」は多く語られており、生まれであった。現代の東京は、地方から移住し現在行われている防災対策や実家への避難といってきた人の子や孫、さらにその先の世代となってた内容となる。「想定困難」なもし自宅が壊れたきており、地方との関係性が希薄化してきているら？という状況に対し、耐震化支援や世帯補助なものと考えられる。関東大震災当時のように大量

どの「公助」は多く語られていたが、自分の住まの被災者が遠方に避難することは困難な可能性がいや生活をどうするか？という「自助・共助」に指摘でき、事前の準備やコーディネートが求めら関する発話が少なく、具体的な解決施策が語られれると言えよう。ていなかった、ということが可視化された。

ワークショップでは、「いかに自分で選び、自己図２に示したように、過去の震災では、全半壊責任でやるか、をちゃんと考えないと、広域避難世帯の ～ 割分の応急仮設住宅が供給されていなど無理ではないか」といった意見や、「なんでもるが、残り ～ 割分の世帯は、自ら住まいを確保かんでも行政には頼れない。企業がモデルケースしている。応急修理や賃貸住宅、親戚・知人宅等を用意しても良いのではないか」といった意見なでまかないきれない場合、避難所の長期化や壊れど、主体的・能動的広域避難を実現する「新しいた自宅に住み続ける在宅被災者の増加に至ると考自助・共助」を示唆する声が聞かれた。

えられ、その回避策の検討が急務である。広域避

平時にも膨大な業務を抱え、災害直後には対応難はその有効な対応手段の  つと考えられるが、業務が集中する自治体のみで、膨大かつ複雑な広大量の被災者がどこにどのように避難するのか？

域避難を新たに実現することには困難が伴う。広

仕事や学校、病院などはどうするのか？具体的な域避難を「新しい自助・共助」として位置づけ、オペレーションやイメージが確立されているとは民間企業や関係団体等との連携により、主体的・言い難く、都民の考えも及んでいない状況と考え能動的広域避難を実現できる仕組みの構築が有効られる。

な解決策の  つと考えられる。

産官学民連携コンソーシアムの構想

そこで、図８に示すような産官学民連携コンソーシアムを構想しているところである。
「官」は、想定首都直下地震時に仮設住宅が不足する可能地方都市との連携協定等を進めつつ、連携コンソ性が高く、被災地の避難所生活が長期化したり、ーシアムを立ち上げて、事前交流プログラム等の壊れた自宅に住み続ける在宅被災者が大量化した社会実験を主導する。
「産」は、%&3 における広域りするリスクが指摘できる。都民ワークショップ

避難の方法を構築したり、社会実験に協力して、を通じて、追加的な対応を議論したところ、広域保険や旅行等の商品開発につなげたりしていく。

避難への潜在的ニーズが見出された。

「学」は、自助・共助プログラムの影響や課題を 年の関東大震災後には、東京に留まること分析する。
「民」では、132 や関連団体のノウハウができない被災者に対して、鉄道無料乗車が認めやスキルを活用することや、市民参加による共創られ、 万とも  万ともいわれる人が地方へ逃を行う。以上のような枠組みの産官学民連携コンれた、と言われている（北原 ）。当時の資料

ソーシアムを設立して、社会実験を重ねる中で、から群馬県勢多郡への避難民の動向を見ると、実広域避難をスムーズに進めるための方策を具体化

家へ避難した人が ％、親戚宅へ避難した人がしていくことが考えられる。会議をするだけで終％と大半（北原 ）で、当時の東京は地方かわらず、具体策を考えて、実行することが重要でら出てきた人が多く、地方への避難先の目処が立あるが、そのための活動経費や人材をいかに工面ちやすい状況であったことがうかがえる。

するのかという現実問題がある。

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土地総合研究 2020年夏号⚫ %&3プランにおける広域避難の⽅法を、行政や関連団体、⼤学等と連携しながら構築⚫ 地⽅都市との連携協定の促進⚫ 連携コンソーシアムの立ち上げ⚫ 社会実験（事前交流プログラム、仮設住宅仕様検討等）

産官⚫ 民間による自助・共助プログラム
が、被災からの生活再建や地域の復興にどの程度影響するのかを分析⚫ 都市型仮設住宅の設計仕様の検討等

民⚫ 社会実験への協力や商品開発（保険／旅行パッケージ、⼈材育成プログラム等）

学⚫ 都市型仮設住宅の供給⽅策の検討「被災者の住まいの確保に求められる新たな自助・共助」⚫ 132や関連団体のノウハウやスキルを活かす⚫ 市民にも参加を促し、共創的に解決策を検討

図８ 産官学民連携コンソーシアムの構想
水害からの隣接自治体への短期的な避難（≒広域避難）と、地震時の都県をまたいだ中長期的な避難（≒広域仮住まい）など、広域避難という用語には多義性がある。筆者は、地震時でも、住ま月  日）
佐藤慶一：想定首都直下地震後の応急居住広域化の可能性 と 政 策 的 検 討 ， 地 域 安 全 学 会 論 文 集 1R
SS
東京都：「リーフレット「東京仮住まい」を作成しまし

いの被害程度にかかわらず、リモートワークや遠た」報道発表資料 年  月  日，KWWSVZZZ隔教育などで移動できる世帯は、事前に検討してPHWURWRN\ROJMSWRVHLKRGRKDSS\RSUHVV

決めた場所へ広域避難して生活を継続し、ライフKWPO（最終閲覧  年  月  日）ラインが復旧したら地域に戻るというような、比較的短期的なものをイメージしている。それにより、直後の被災地内での過酷な環境による健康被内閣府：応急修理期間中における応急仮設住宅の使用について， 年  月  日 KWWSZZZERXVDLJRMS
SGINDVHWVXMXWDNXSGI（最終閲覧  年  月  日）
0\9RLFH：7H[W9RLFH〜簡単に分析ができるテキストマ

害や、避難所や物資の不足を回避する効果も期待

イニングツール〜，KWWSVZZZWH[WYRLFHMSLQIR

される。

（最終閲覧  年  月  日）ZLWK コロナ時期の広域避難には感染症拡大のリ

北原糸子：関東大震災の社会史，朝日新聞出版，

スクが伴う点に留意が必要であり、広域避難以外

佐藤慶一，市古太郎，中林一樹：「想定首都直下地震後の対応策の検討も必須である。ムービングハウスや都市型仮設住宅など、仮設住宅の供給主体の多様化や供給迅速化も懸案事項として残されているところであり、産官学民連携コンソーシアムの検討事項としてあげることができよう。仮設住宅仕様の検討については、ニューヨーク市役所の実験的事業に関する現地調査などを行なっており、今後検討を進める予定である。

参考文献・情報
内閣府：大規模災害時における被災者の住まいの確保策に関する検討会、 KWWSZZZERXVDLJRMSNDLJLUHSKLVDLVKDVXPDLLQGH[KWPO（最終閲覧  年 の中長期的な広域避難の需要予測モデル」地域安全学会論文集 1RSS