チャイルドサイエンス, 2018, 16, 36-40● 研究論文投稿

公立保育所の子ども保育士比率縮小施策を規定する要因に関する研究
山中拓真（筑波大学大学院院生） 野村祐介（筑波大学大学院院生）

要約

本稿の目的は、市町村における保育所の所管と財政状況によって公立保育所の子ども保育士比率縮小施策にいかなる相違が現れるのかを明らかにすることである。子ども保育者比率は保育構造の質を表す典型的な指標として国際的に広く用いられており、子ども保育士比率の縮小は保育士 1 人当たりの受け持つ子ども数を少なくすることを意味し、実施には多額の財政支出を要する。長野県の市町村を対象に収集したデータからは、第一に、財政力のある市町村ほど子ども保育士比率縮小施策を有する傾向にあること、第二に、保育所の所管を教育委員会に位置付ける市町村ほど子ども保育士比率縮小施策を有さない傾向にあることが明らかになった。幼保小連携や指導助言の推進を理由として保育所の所管を教育委員会に編入する形での幼保一元化を支持する通説的見解に対し、本稿の第二の知見は保育所の所管が教育委員会に編入されると保育予算の獲得が不利になる可能性が高まることを示唆している。保育士が一人ひとりの子どもに十分向き合うために重要な子ども保育士比率縮小施策の推進という観点から、保育所の所管が首長部局に位置付くことの積極的意味は決して小さくないと考えられる。
キーワード：幼保一元化、所管、子ども保育士比率縮小施策、保育の質

Ⅰ．問題の所在と本稿の目的考察することであると指摘されている（田澤 2011）。

幼児教育・保育がその成立当初から実践上・概念上

しかしながら幼保一元化をめぐる諸研究は、幼保一元多くの点で分裂してきたことは国際的にも問題視され化によって保育の質が向上するかいなかを検証するこている。一般的に政府は年長児に対する教育条件を整とにあまり関心を示してこなかった。

備する行政上の責任を引き受けることから、年少児に幼保一元化をめぐる研究から少し離れてみると、地対する福祉支出よりも年長児に対する教育支出が優先

方交付税が特定財源ほどには公営保育所の設置に作用されてきた。ユネスコは、福祉部門から教育部門へ編しないこと（増田 2013）や、私立保育所設置をめぐっ入する形をとる幼保一元化が、より多くの財源の調て市町村が近隣市町村の動向を相互に参照している達を可能にすると示唆している（Kaga ／ Bennett ／こと（足立／上村 2016）が明らかにされている。しMoss 2010）。例えばニュージーランドでは、1986 年

かしながらこれらの研究は、保育所が建設されるかに教育部門への幼保一元化を実施して以降、着実に保いなかという保育供給の量にその関心を集中させてお育予算が増加し（ibid 83-84）、特に 2002 年から 2006

り、幼保一元化をめぐる研究と同様に、提供される保年にかけて、保育者 の給与は 6 割上昇した（Education

育の質についての検討が十分であるとはいえない。そInternational 2010：61）。のために、保育の質や保育に投入される資源にとって136のは制度論ではなく子どもの視点に立って保育内容を日本においても幼保一元化への志向性を持つ研究は重要な指標であるとされる子ども保育者比率（OECD多い。網野ら（2012）は、乳幼児期の保育に関して、2017：110）を縮小する施策は、どのような条件に規法令、行政所管、保育施設、基準・指針、保育専門職、定されるのかに応答できない。

保育内容・カリキュラム、保育料の 7 項目からなる体保育の質は「構造の質」と「過程の質」「結果」の系が一部ないし全て総合化されていることを幼保一元3 局面から構成されると考えられており（鈴木 2014：

性の定義として用いている。また秋田（2017：85）に85）、保育者 1 人当たりが受け持つ子どもの人数を意よると、幼保一体化には、管轄行政・規制、施設制度、味する子ども保育者比率は、構造の典型的な指標の一財源、カリキュラム、情報公開、保育職、評価の 7 次つとして国際的に使用されている。アメリカ国立小児元があるという。両者による幼保一元化・一体化の解

保健・人間発達研究所による大規模な縦断調査研究で釈に共通する事項のうち、所管に着目する従来の研究は、構造に相当する「規定的特徴」として、「大人とは子どもの視点を欠いているとして近年批判されてお子どもの人数比率」「グループの大きさ」「保育者の教り（井上ら 2005：125）、幼保一元化にとって重要な育レベル」が調査対象になっている（日本子ども学会

おり、より手厚い側である公立保育所に対してさらにの施設型保育の質を測定した論文をメタ分析したフェ

市町村が財政支出を促進させることは、公私格差是正

ルメールら（Vermeer et al. 2016）によって、子どもを理由に私立保育所が公立並みの補助を市町村から引保育者比率の小ささが保育過程の質の高さと結びついき出す契機になるとも考えられる3。ていることが明らかにされている。

投編 2009：19）。保育環境評価スケールを用いて世界中状況によって、公立保育所の子ども保育士比率縮小施（1946 年厚生省令第 63 号）によって、認可保育所の策にいかなる相違が現れるのかを明らかにすることを保育士配置基準を定めている。地方政府レベルに目を目的とする。

稿

そこで本稿は、市町村における保育所の所管と財政

国は児童福祉施設の設備及び運営に関する基準

転じると、独自の子ども保育士比率縮小施策 を有し、2

国基準より手厚く保育士を配置している自治体もあることが分かる（若林 2013）。保育所の子ども保育士比率を縮小するには、保育士の増員に伴う経常的な財政支出の増加を要することから、当該施策はより多くのⅡ．分析の枠組み
本章では、研究の対象・選定理由、調査内容・手続き、仮説、分析モデルを提示する。

財源の調達を背景に実施されると推察される。小泉・
貞広（2012）は長野県内の市町村を対象に、財政力が〈研究の対象と選定理由〉あり、債務の少ない市町村ほど、小学校の 30 人規模

対象は長野県の市町村である。長野県は幼稚園より学級政策を導入する傾向にあることを明らかにした。

も保育所が圧倒的に多い県の一つである。また、保育その一方、市町村にとって少なからぬ財政支出を要す所のうち公立保育所の占める割合も非常に高いことかる保育料軽減施策が政令市・中核市を除く市と町におら、域内の公立保育所で子ども保育士比率縮小施策をいてのみ財政力と結びついていることを明らかにした

実施するには市町村が相当な財政支出を要すると考え研究（濱本 2007）はあるものの、保育料「軽減率のられる。したがって、市町村の財政力と当該施策の関高低は、財政規模というよりも、その周辺地域の状況係を明らかにするために、長野県を対象県とすることに左右されて」おり（逆井 2017：70）、「保育料の設は妥当である。

定を決定づけている要因」（上村／足立／金田 2016：23）についての検討が不十分であることも依然として〈調査内容・手続き〉指摘されている。したがって、子ども保育士比率縮小

子ども保育士比率縮小施策の有無については、次の施策と財政力が結びついているかいなかは、検証され質問を長野県の全市町村の保育所所管部門への電話、るべき基本的な課題として残されているといえる。

メール、書面により行い、一つの市町村を除く全市町

また、幼保一元化を実現するにあたって保育所の所村から回答を得た。なお、回答が得られなかった市町

管をどこに置くべきかは長年議論されてきたが、指村に関しては、欠損値として処理・分析を行った。質導的行政職による指導助言の充実や幼保小連携の促

問は、①各市町村の公立保育所に適用される保育士配進、保育の質の向上への期待を根拠として、教育委員置基準について、児童福祉施設の設備及び運営に関す会へ保育所の所管を編入する見解が通説的地位を占める基準を上回って保育士を配置するよう定めているかつつある（島田 2009、村上 2016：81-82、北野／中野

いなか、②定めている場合、何歳の子ども何人につき2009）。しかしながらこれらの研究は、保育所の所管保育士 1 人を配置するよう定めているか、であった。

が教育部門以外に位置付くときにはどのような利点が③保育所所管部門の所在については、市町村役場のあるのかにあまり関心を払っていない。特に近年、首ホームページだけでは明確に判断できない場合、市町長にとって子育て支援政策の優先順位が高くなりつつ村に電話をかけて直接確認した。なお、一連の調査はあり（島田 2010：146）、「福祉部局や保育所側からの2018 年 4 月から 8 月にかけて実施した。

検討」を行う必要性が提起されており（島田 2014：

市町村の財政力については総務省（2016）のホーム

121）、「幼保一元性と幼保三元性を併せもつ世界的にページより入手した 2016 年度の財政力指数4 を用いも希少なシステム」（網野ら 2012：9）をもたらすこた。とになった認定こども園制度の創設は幼児教育・保育施設をどの部門が所管すべきなのかに応答する知見の〈仮説〉必要性を高めているといえる。保育所の所管によって仮説 1：財政力のある市町村ほど、子ども保育士比率子ども保育士比率縮小施策に相違があるのかを明らかにすることを通して、幼保一元化をめぐる議論に新たなエビデンスを提供することができるだろう。
さらに、私立保育所よりも公立保育所は子ども一人縮小施策を有する傾向にある。
仮説 2： 保育所所管部門を教育委員会に位置付ける市町村ほど、子ども保育士比率縮小施策を有する傾向にある。

当たり市町村の単独支出額が多いことは広く知られて37

〈分析モデル〉

縮小施策を有さない傾向（ p <.05）にあることが明らかとなった。

仮説 1 を検証するため、独立変数に財政力指数、従投属変数に、子ども保育士比率縮小施策を有する場合をⅣ．考察

1、有さない場合を 0 とするダミー変数を設定し、ロ稿ジスティック回帰分析を行う。
仮説 2 を検証するためにまず、独立変数に、保育所まず、本稿の第一の知見は、「財政力のある市町村の所管が教育委員会にある場合を 1、そうではなく首ほど、子ども保育士比率縮小施策を有する傾向にある」

長部局にある場合を 0 とするダミー変数を設定する。

ことを見出した点にある。

従属変数には仮説 1 と同様の施策の有無を表すダミー

しかしながら子ども保育士比率の縮小によって保育変数を設定したうえで、二項ロジスティック回帰分析

過程の質の向上が期待される一方、それ以外の保育を行う。これに先立ち、財政力によって保育所の所管構造には看過できないほど深刻な事態が生じている。

が異なる可能性を検証するため、保育所の所管が教育2011 年公立小・中学校の教員定数に占める臨時的任委員会にある場合と首長部局にある場合とで両者に財用教員の割合は 7％なのに対し（文部科学省 2012：4）、政力の差があるかいなか t 検定を行う。

2012 年公営保育所の管理職を除く保育者に占める非正規保育者の割合は 54.2％に上っている（ベネッセ教Ⅲ．分析の結果

育総合研究所 2013：8）。保育所所管部門に対する電話・メールによる聞き取りからは、国の基準を上回って配置される保育者のなかには保育士資格を有していない

本章では、IBM 社の SPSS ver.25 を用いて既述の仮者が含まれていることも分かった。

説を検証する。

賃金額とそれが生計を立てるのに十分であるという

表 1 は、子ども保育士比率縮小施策の有無を表頭、保育者の意識は、彼らが受け持つ子どもの肯定的な情保育所の所管を表側とするクロス集計表である。

動的表現・行動と結びついている（King et al. 2016）。
〈仮説１の検証〉

カリフォルニア州で学級規模縮小政策が断行された結結果は表 2 の通りであり、財政力のある市町村ほど果、教員資格や教職経験の点で質の低い教員が大量に子ども保育士比率縮小施策を有する傾向（ p <.01）に雇用され、その傾向は家庭が貧困で人種的にも不利なあることが明らかとなった。したがって、仮説 1 は支子どもの多い学区において顕著であった（Jepsen ／持されたと言える。

Rivkin 2009）。保育者の教育歴は保育過程の質と結びついていることも、メタ分析（Manning et al. 2017）〈仮説２の検証〉によって明らかにされている。小尾（2015）は東京都

表 3 は、保育所の所管が教育委員会にある場合と首の公立保育所において、正規保育者と保育補助者の職長部局にある場合とで市町村の財政力に有意な差が認務が判然と分断されていることを明らかにした。保育

められないことを示している。したがって、保育所の補助者の職務は直接保育にあたるほかには雑務に限定

所管を教育委員会と首長部局のどちらに置くかは市町されており、彼らの多くは保育計画の作成に関与する村の財政力が規定しているとはいえない。

ことも、会議・打ち合わせへ参加することもなく、研修・講習を受けた経験もない。公立保育所の子ども保表 4 より、仮説 2 は棄却され、保育所所管部門を教育委員会に位置づける市町村ほど、子ども保育士比率表
表
表
表1．クロス集計表
1．クロス集計表
1．クロス集計表
1．クロス集計表

表 1．クロス集計表
表 1：クロス集計表

0.なし
0.なし
0.なし
0.なし

0.首長部局
0.首長部局
0.首長部局
0.首長部局

1818
18180.なし
1.教育委員会
1.教育委員会
1.教育委員会
1.教育委員会
31313131
0.首長部局
18
合計
合計
合計
合計
4949
49
49
1.教育委員会
31
合計

49

育士比率縮小施策が、保育士資格を持たず、保育経験

1.あり
1.あり
1.あり
1.あり

合計
合計
合計
合計

171717171.あり
1010
1010
1727
2727
27
10

35
35
35
35
合計
4141
41
41
35
76
76
76
76
41

2776

表
2：各市町村の財政力と子ども保育士比率縮小施策の関連
表
2.
表
表
表
2.
2.
2.各市町村の財政力と子ども保育士比率縮小施策の関連
各市町村の財政力と子ども保育士比率縮小施策の関連
各市町村の財政力と子ども保育士比率縮小施策の関連
各市町村の財政力と子ども保育士比率縮小施策の関連

B
BB
BBB

Wald
Wald
Wald
Wald
Wald
Wald

Exp(B)
Exp(B)
Exp(B)
Exp(B)
Exp(B)
Exp(B)

表 2. 各市町村の財政力と子ども保育士比率縮小施策の関連

38

標準偏差
標準偏差
標準偏差
標準偏差
標準偏差
標準偏差

自由度
自由度
自由度
自由度
自由度
自由度 有意確率
有意確率
有意確率
有意確率
有意確率
有意確率

財政力
財政力
財政力
財政力
財政力
財政力

3.793
1.379
111111.006
44.411
3.793
3.793
3.793
3.793
3.793
1.379
1.379
1.379
1.379
1.379 7.563
7.563
7.563
7.563
7.563
7.563
.006
.006
.006
.006
.006
44.41144.41144.41144.41144.411
標準偏差
自由度
有意確率
BWaldExp(B)

定数
定数
定数
定数
定数
定数
財政力-2.135-2.135-2.135-2.135-2.135-2.135
3.793.623.623.623.623.623.623
1.379

11.76611.76611.76611.76611.76611.766
7.563

1111111.001.001.001.001.001.001.006.118.118.118.118.118.118
44.411

定数-2.135.623

11.7661.001.118

ば、子ども保育士比率縮小がもたらすはずの保育の質係を持つ項目は第 5 位までにも挙げられていない（ベの向上は低賃金や無資格によって低減される可能性がネッセ教育総合研究所 2013：8）。東京都においても、高い。さらに、そのような保育補助者の大量雇用は、「研修機会の充実」より「職員数の増員」を求める保保育者養成課程を修了していなくても十分にこなせる育士が圧倒的に多い（東京都福祉保健局少子社会対策

専門性の低い仕事として保育職を捉える社会的観念を部保育支援課 2014：60）。保育士は指導助言よりも子助長する結果、保育支出の増額に対する社会的合意をども保育士比率縮小を選好しているのである。以上よ調達することをますます困難にするだろう。

り、保育所の所管が首長部局に位置付く場合に保育士

次に、本稿の第二の知見は、「保育所所管部門を教のニーズがより反映される要因の一つは、教育委員会育委員会に位置付ける市町村ほど、子ども保育士比率と異なり、首長部局に保育士出身の指導的行政職が配縮小施策を有さない傾向にある」ことを見出した点に置されていることであると考えられる。

稿の充実」といった、指導的行政職の指導助言と深い関投の乏しい者の雇用に依存する形で実施されるのであれさらに、保育所の所管によって指導助言と子ども保ある。
島田（2009）は、保育所の所管を教育委員会に置く育士比率縮小のうちどちらの施策を有する傾向にあると、小学校との接続、教育長と保育施設の結びつき、のかに相違が生じることは、保育予算の獲得可能性に指導助言といった点で優れていることを示した。とこ関係していると思われる。保育所の所管が教育委員会

ろが、彼はあまり着目していないものの、「予算関係」にあるとき、子ども保育士比率縮小よりも財政支出の事務が幼保を首長部局で所管するとき指導的行政職に少なくて済む指導助言に重点が置かれることは、保育とって担当業務の一つであるのに対し、幼保を教育
表 1．クロス集計表

財源を確保しがたい状況の表れであると捉えることができる。

委員会で所管するときには担当業務でないこと（ibid135、138-139）に加えて、指導的行政職が首長部局で0.なし
表表
1．クロス集計表
1．クロス集計表

は保育士出身、教育委員会では小学校教員出身である

0.首長部局

18こと（ibid 136、140）の意味は軽視できない。

1.あり
17

したがって本稿の第二の知見は、保育所の所管が教合計育委員会に編入されると日本の場合、ユネスコ（Kaga35／ Bennett ／ Moss 2010）の見解に反し、保育予算の0.なし1.あり
1.あり
合計
合計
1.教育委員会 0.なし
31
10 獲得にとってかえって不利になる可能性が高まること
41
代表的官僚制論によれば、ある社会集団のための政策を形成・実施するには、その社会集団の出身者が公0.首長部局
0.首長部局
1818
1717
3535
合計
4927 を示唆するものである。
76
務員組織に雇用されていることが重要であるという
1.教育委員会
1.教育委員会
3131
1010

保育の質を高めるために必要な保育構造は子ども保4141

育士比率縮小と研修のどちらか一方で十分であるとは
合計
合計
4949
2727
7676
思われない。様々な保育構造を整備するための財源確団に属していれば、類似の経験を積み、同様の価値観（Grissom ／ Kern ／ Rodriguez 2015）。同一の社会集

表 2. 各市町村の財政力と子ども保育士比率縮小施策の関連保が求められる。
を涵養することになる。その価値観にしたがって形成・標準偏差B
Wald実施される政策は、その価値観を生み出した社会集団

自由度

有意確率

Exp(B)に利益を与えることになる可能性が高い。すなわち、
財政力
3.793
1.379
7.563 Ⅴ．本稿の限界と今後の課題
1.006
44.411表表
2.
2.各市町村の財政力と子ども保育士比率縮小施策の関連
各市町村の財政力と子ども保育士比率縮小施策の関連
保育士のニーズに最も共感しそれを満たそうとする者
標準偏差
標準偏差
定数

B B-2.135

財政力
財政力

3.793
3.793

自由度1 有意確率
有意確率
WaldExp(B).118.623 Wald
11.766 自由度.001 Exp(B)は、誰よりも保育士であると考えられる。保育者の資

本稿が明らかにした子ども保育士比率縮小施策に対質向上のために管理職にある保育者が必要と思うことする財政状況と保育所所管部門の所在の結びつきは、

1.379
1.379

7.563
7.563

1 1.006.006

44.41144.411定数
定数-2.135-2.135.623.623 11.766
11.766 いずれも相関関係にすぎない。因果関係を明らかにす
1 1.001.001.118.118
として、「職員配置基準の改善」が公営保育所では第1 位、私営保育所では第 3 位となっているのに対し、「園るためには、経年変化を追うことが求められる。さら外研修に参加する機会の保障」や「園内研修の内容に、財政力と保育所所管部門の所在以外に、どのよう
表 3. 保育所所管部門が教育委員会にある市町村とそうでない市町村の財政力平均のF値

有意確率

t値

自由度

有意確率(両側)

表3.
3：保育所所管部門が教育委員会にある市町村とそうでない市町村の財政力平均の差等分散を仮定する.380.543-.962
24.345
表表
3.保育所所管部門が教育委員会にある市町村とそうでない市町村の財政力平均の保育所所管部門が教育委員会にある市町村とそうでない市町村の財政力平均の等分散を仮定しない
等分散を仮定する
等分散を仮定する

F値
F 値 有意確率
有意確率

t 値t-.876
値 自由度
自由度
有意確率(両側)2.431 有意確率(両側).459.380.380-.962-.962

24 24.345.345-.876-.876

2.431
2.431.459.459.543.543

等分散を仮定しない
等分散を仮定しない

表 4：保育所所管部門の所在と子ども保育士比率縮小施策の関連表
4. 保育所所管部門の所在と子ども保育士比率縮小施策の関連

B

標準偏差

Wald

自由度

有意確率

Exp(B)

教育委員会-1.074.497
4.679
1.031.342
表表
4.
4.保育所所管部門の所在と子ども保育士比率縮小施策の関連
保育所所管部門の所在と子ども保育士比率縮小施策の関連
定数

標準偏差
自由度1 有意確率
有意確率
B -.057
B 標準偏差Wald.338 Wald.029 自由度.866

教育委員会
教育委員会 -1.074-1.074
定数
定数-.057-.057

Exp(B)
Exp(B).944.497.497 4.679
4.679

1 1.031.031.342.342.338.338

1 1.866.866.944.944.029.029

39

な要因が子ども保育士比率縮小施策を規定するのか明らかにすることも重要である。また、本稿が提示した投

知見は長野県の市町村のみを対象とするデータに依拠している。本稿の知見が長野県以外の自治体に対して稿一般化できるのかを検証するためにも、より多くの自保育白書

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〈備考〉
第Ⅰ・Ⅱ・Ⅳ・Ⅴ章は筆頭著者、第Ⅲ章は第 2 著者が執筆し、全体の調整は両者の協議により行った。
〈謝辞〉
本稿の執筆に当たり、長野県と市町村の保育担当職員の方々にはデータ収集へのご協力、筑波大学大学院教授庄司一子先生には懇切丁寧なご指導、筑波大学大学院院生本田辰雄さんと吉川実希さんには数々の助言をいただいた。ここに記して深謝の意を表する。
〈注〉
1本 稿では、「保育士」を児童福祉法第 18 条の 4 が規定する意味で、また、「保育者」を、保育専門職の資格の有無や国内外を問わず、幼児教育・保育施設で乳幼児を相手にして働く職員の意味で用いる。
2本稿では、子ども保育士比率縮小施策を次のように定義する。すな
わちそれは、児童福祉施設の設備及び運営に関する基準が定める保育士配置基準を上回って公立保育所に保育士を配置する明確な比率基準を内規または運営上・運用上の基準もしくは内部決済として市町村が独自に規定するものである。例えば国の基準では、認可保育所において、1 歳児 6 人につき保育士 1 人を配置するよう定めているのに対し、1 歳児 4 人につき保育士 1 人を配置するよう市町村独自の明確な比率基準として定めている場合がこれに該当する。定員割れや年度途中入所受入れ等といった運用状況は問わない。
32001 年 6 月 27 日の長野県議会では、国の基準を上回って公営保育所に保育士を配置している自治体が県内に 22 市町村あることが紹介され、翌年度から県は、私立保育所で 1 歳児 4 人に対し保育士 1人を配置するのに要する経費の半額を補助する事業を実施するようになった。
4地方公共団体の財政力を示す指数で、基準財政収入額を基準財政需要額で除して得た数値の過去 3 年間の平均値のことであり、財政力指数が高いほど、財源に余裕があることを意味する。