『地域政策研究』高崎経済大学地域政策学会 第巻第号

年月 頁頁

政策課題としての生活支援−児童家庭福祉における生活支援施策の在り方に関する研究−

− 丸 田 秋 男      指導教官

塩 田 咲 子                  
はじめに我が国の社会福祉政策においては、｢生活支援」という概念や定義が確立していない状況にある｡
高齢者福祉をはじめ障害者福祉、母子福祉等の分野では、施策や事業の中で用語として多く用いられてきているが、いずれも食事の世話や生活指導など日常生活上の援助などを指す場合が多い。つまり、社会福祉法の理念に代表されるように、｢自立生活支援」という考え方が上位概念に据えられ、｢生活支援」は日常生活や地域生活に密着した直接サ−ビスという性格を与えられている。
これに対して、筆者は、｢生活支援」という概念を、人々が生活の中で抱える様々な困難や課題を解決するために、生活の保障や安定、地域における個人の自立支援、家庭機能の支援等を図ることを目的とした広義の政策概念として捉えており、このような基本的考え方に立って地域福祉政策研究を行うことをライフワ−クとしている。
本研究は、地域福祉政策における生活支援施策の在り方に関する研究の一環として、児童家庭福祉に焦点を当て、次のことを目的として研究を行った。
政策概念としての「支援」又は「生活支援」の発展過程等を明らかにすること。
 国の生活支援関連施策体系と自治体等の実施体制との間に見られる問題点を検証すること。
生活支援施策のためのソ−シャルワ−ク実践モデルを提示すること。
生活支援施策の在り方について具体的提言を行うこと。
なお、本研究でいう児童家庭福祉における生活支援とは、｢子どもとその家庭が生活の中で抱える困難や課題に対して、個別的かつ直接的な関わりを通して問題解決を図る総合的な援助のプロセスである」と定義する。
丸田秋男

政策概念としての「支援」と「生活支援」
まず、我が国の児童家庭福祉において「支援」という考え方が初めて用いられた昭和
年を起点に、現在までの約年間を段階に分け、その段階ごとに発展過程を明らかにした。
昭和 年以前まで

我が国の児童家庭福祉対策の基本的な考え方は、行政による「援助と指導」であった、昭和年月の中央児童福祉審議会「家庭における児童養育の在り方とこれを支える地域の役割意見具申」において、家庭地域学校行政の協働による家庭養育の「支援」という考え方が初めて用いられた。
昭和 年頃から

昭和 年頃まで生活の主体者である国民の自立自助を基本に置き、国がそれを支援するという政策的な考え方の基礎が形成された時期である。この考え方が児童家庭福祉施策にも大きな影響をもたらし、｢家庭支援」という施策目標が明確化された。
 昭和 年頃から

平成年頃まで

児童家庭福祉施策の具体的な事業名に「支援」という用語が登場した時期であり、平成
元年の「家庭支援相談等事業」を始めとして、｢家庭養育支援事業｣平成年や「乳幼児健全発達支援相談指導事業｣平成年、｢子育て支援短期利用モデル事業｣平成年等の家庭支援施策が積極的に推進された。
平成年頃から

平成年頃まで

児童家庭福祉施策において「社会的支援」という概念が用いられ、子育てにかかる負担は第一義的には家庭が負うにしても、国や地方公共団体が中心的な役割を果たしながら、家庭や地域、企業に必要な支援を行う必要があるとの考え方が明確に示された。企業の役割として、仕事と子育ての両立支援を労働力の確保に必要なコストとして捉える考え方が示されたのもこの時期である。
 平成年から現在まで 平成年

月の児童福祉法改正で、児童家庭福祉施策における「児童の自立支援」の理念と「家庭機能の支援」の考え方が確立された。児童の自立支援とは、児童が自立した社会人として生きていくことができるようになることであり、家庭機能の支援とは、様々な課題を抱えた家庭に対して社会的な仕組みを通して必要な支援を行うことであるとする考え方である。

次に、｢生活支援」の概念の取り扱われ方を検討したが、我が国の社会福祉施策において初めて｢生活支援」という用語が用いられたのは、平成年に厚生省社会局保護課所管の下で組織された生活支援地域福祉事業研究会であると思われる。同研究会の報告書「生活支援地域福祉事業仮称の基本的考え方｣平成年月に基づいて事業化された「ふれあいのまちづくり政策課題としての生活支援事業｣平成年月日付け社庶第号厚生省社会局長通知では、ニ−ズを有する住民世帯等を生活支援対象者といい、生活支援対象者の自立支援方策の策定等を生活支援方法といっている。つまり、生活支援の概念は、生活の中に困難や課題を抱えている人々に対する自立支援方策の策定から日常生活上の援助までを包括しているものと理解でき、政策概念としての「生活支援」の理念や定義が明確化されることを期待させた。
しかし、その一方で、高齢者施策や障害者施策を中心に「自立支援」という概念が個別施策等の中で確立されていくこととなり、平成年月に施行された社会福祉法では、｢自立支援」の概念が福祉サ−ビスの基本的理念として規定された。ここでは、個々人が自らの生活を自らの責任で営むことを基本とし、自分の力だけでは自立した生活が困難な場合に、家族や地域、企業､地方公共団体、国など社会全体で支えるという「自助共助公助」の考え方が前提となっており､人々の生活支援ニ−ズあるいは生活課題に対して総合的かつ有機的なサ−ビス提供を個別的に支援するという「生活支援」の考え方が明確化されているとはいえない。

生活支援関連施策に関する意識調査
子どもとその家庭に身近な地域において生活支援関連施策推進の担い手である主任児童委員、地域子育て支援センターの地域子育て指導者及び児童館放課後児童クラブの児童育成指導者を対象
比較対象群としては児童相談所職員を選定とした調査を新潟県内で行い、生活支援関連施策に関する認知度、利用度、関係機関へのアクセス状況、有効度並びにケアマネジメントの必要性、実施機関と従事者に関する意向の項目について分析した。主な分析結果は次のとおりである。
生活支援関連施策の認知度
生活支援関連施策の認知度については、保育施策や社会保障関連施策の認知度は高いが、母子家庭等介護人派遣事業や子育て支援短期利用事業等に関する施策の認知度が各調査対象者とも割を下回る結果となった。国においては、｢母子家庭等自立支援対策大綱」を策定するなどして施策の充実を図っているものの、事業の実施主体である地方自治体の取り組みが十分整備されていないことが窺われ、今後の児童家庭福祉施策にとって大きな課題であると思われる。
生活支援関連施策の利用度と関係機関へのアクセス状況
生活支援関連施策の利用度については、地域子育て指導者と主任児童委員は約割の者が何らかの形で関連施策を利用しているのに対し、児童育成指導者は全体の 割にも満たない状況であった｡
また、関係機関へのアクセス状況については、地域子育て指導者は地域の社会資源との関係を、主任児童委員は民生委員児童委員や市町村との機関連携を基盤にして関係機関へのアクセスに努めているのに対し、児童育成指導者の場合はほとんど機能していない状況にあることがわかった。
これは、これまで児童館放課後児童クラブの役割が遊びの場の提供や集団指導に重点が置かれていたことによるものであり、生活の中で様々な困難や課題を抱える児童に対する個別的援助や地丸田秋男

域の社会資源とのネットワ−クづくり等は今後の課題であると思われる。
生活支援関連施策の有効度
延長保育などの特別保育や放課後児童クラブ等の新エンゼルプラン関係施策及び児童手当等の社
会保障関連施策の有効度が高く評価されている一方、身近な地域で活動している民生委員児童委員や主任児童委員に対する有効度が低く評価されていることがわかった。また、国の重点政策である母子家庭等自立支援対策に関連した施策については各調査対象者の割が「わからない」と評価し、事業の実施主体である地方自治体の取り組みが不十分で、施策そのものが機能していないことを示していると思われる。
ケアマネジメントの必要性等
児童家庭福祉におけるケアマネジメントの必要性等については、各調査対象者ともに導入あるいは実施の必要性があると回答した者が割以上を占め、実施機関と従事者については、市町村や地域子育て支援センタ−など地域に身近な機関において「児童福祉司」のような専門職がその役割を担う必要があるとの意見が多くを占めた。ケアマネジメントの導入については、プライマリケアという視点から市町村等における実施体制の整備と、それを支える専門職の配置が検討課題になるものと思われる。

生活支援施策のためのソ−シャルワ−ク実践モデル
児童家庭福祉における生活支援施策を具体的かつ効果的に展開するためには、社会福祉援助方法としての実践方法の確立が必要である。著者の主張するつの実践方法、すなわち子ども本位であること個別化の意味、子どもの生活と関わるということ生活支援の意味、家族と関わるということ家族支援の意味、相談助言を越えるということ臨床的な意味、地域と関わるということ地域活動の必要性を基礎にした「生活支援施策のためのソ−シャルワ−ク実践モデル」の枠組みは表のとおりである。

第段階
子どもの「現症」を明らかにする段階であり、生育歴、家族歴、現在の状態に至る経過、主訴本人、家族、関係者等、客観性のある事実としての現在の状態、子どもの生活を取り巻く環境条件、今後起こりうる事態の予測等を理解する段階である。医療の分野でいえば診断の段階であり、｢専門性の確立」が要件であり、心理学的医学的社会学的な診断と家族関係力動に関する診断が重要である。
第段階
援助計画と方針を明らかにする段階であり、医療の分野でいえば治療上の処置及び処方の段階である。第段階で「現症」が的確に捉えられれば、有効で適切な援助計画と方針の具体的内容が個別に明示されることとなる。要件としては、｢援助者個人機関等の体系的知識技術の蓄積｣政策課題としての生活支援や「関係するチ−ムスタッフとの対等な関係によるグル−ププロセス」等がある。
第段階
子どもが抱える困難や課題の問題解決に対する援助過程であり、子どもの生活から出発し、家族はもとより保育所や学校、地域までを彼らの生活の一側面として捉えて援助することになるので、子どもとの個別的な関わりだけでなく、共通の困難や課題をもつ家族を含めた集団指導的な関わり､関係機関との連絡調整及び地域活動的な働きかけなど多面的な関わりを行う段階である。要件としては、援助過程を点検評価修正できる「ケアマネジメントの視点からのス−パ−ビジョン」等がある。
第段階
第段階が援助者による家庭医的な治療の段階であるとすると、この段階は援助者と専門機関等による総合的な予防治療リハビリテ−ションに相当するものであり、個別的な援助から地域活動までの多面的な援助活動を機能的に再統合し、子どもの立場から計画的にプログラムを組んで問題解決に当たる段階である。
子ども本人はもとより、家族、保育所、学校、関係機関及び様々な公私の社会資源にいたる関係者の信頼と支持を得ながら、実証的な体系的知識技術を蓄積していくことが課題である。

表第段

階

生活支援のためのソーシャルワーク実践モデル
第  段 階第  段 階第  段 階まず、子どもあ その生活の中に 援助者は、その 問題をもった子 機能的に統合さり。そして、彼等様々な困難や問題問題と誘因をどうどもの生活に関われた援助体制で問の生活がある。
があり、その誘因理解し、どう取りり、生活を取り巻題解決する。
上げるか。
く環境との関わりがある。
をもつ。
○個別的関わり○援助方法の再統合
カウンセリング等 ○社会資源との機関○集団的関わり連携
グル−プワ−ク等 ○地域の特性等に合○地域的関わり致したシステムづコミュニティワ−ク等
くり○生
○家育族

歴歴

○現在の状況に至る経過

○主○現

在の状訴況

○科 学 的 診 断
家族診断、地域診断等

子どもの生活上､ 具体的援助の実
現在、何が重要か施
援助計画 方針を確認し、子どもとその家及び援助内容の再庭が何を必要とし､検討何が欠けているか 問題の経過及びを知り、解決過程の再検討
子どもの要求に合致する解決方法を立てる。
○援助計画及び方針



同○問 題 解 決 の 過 程

左備考○各専門職員による総合診断○各専門職員間の対等な立場
でのチ−ムワ−ク

丸

田秋男

学校等を拠点とした子ども家庭生活支援センター構想
東京都の「子ども家庭支援センタ−事業」並びに新潟県聖籠町の「子ども健康相談事業」を通して、生活支援施策のための「場」と「方法」について検討したが、生活支援施策の実施体制については、身近な地域に生活支援のための総合相談窓口があること、総合相談窓口は住民のニ−ズや地域の特性等に配慮した場所に弾力的に配置できること、その総合相談窓口は、住民の複合的な生活ニ−ズに対応するために保健、福祉、教育、労働等にわたる様々な生活支援関連施策を機能的に再統合できること、そして、家庭や地域に密着したきめ細かな相談支援サ−ビスが総合的かつ継続的に供給できること等が基本的要件になることから、｢市町村」を実施主体とすることが望ましい。
また、基本的要件の一つとした保健、福祉、教育、労働等にわたる様々な生活支援関連施策の機能的な再統合は、｢市町村」にとって重要な課題である。これまでの「保健福祉」の統合という考え方から、｢保健福祉教育」の統合へと大きく展開する政策的な可能性をもっており、市町村における生活支援施策の拠点づくりは、保健福祉分野の保育所や地域子育て支援センタ−、児童館、市町村保健センタ−等の活用にとどめることなく、地域に開かれた公民館や小中学校等が住民に密着した生活支援機能を担うという新たな施策展開の構想につなげることができると思われる｡
次に、生活支援施策における援助方法については、今日の子どもとその家庭が生活の中に抱える様々な困難や課題に対して、｢新エンゼルプラン」が推進する施策をはじめ保健、福祉、教育、労働等の分野にまたがる多様な生活支援関連施策やサ−ビスを適切に結びつける調整等を通して、総合的かつ継続的なサ−ビスの供給を確保するためには、新たな「社会的仕組みと援助方法」が必要である。児童家庭福祉の大きな課題の一つは、生活支援施策における援助方法の共有化を目指す取り組みが遅れていることであり、児童家庭福祉のソ−シャルワ−ク実践方法を、新たな「社会的仕組みと援助方法」としての「子ども家庭ケアマネジメント」に政策的又は制度的に転換していく時期にきていると思われる。
これらの検討を踏まえ、児童家庭福祉における具体的な生活支援施策として保健福祉教育の機能的な統合による「学校等を拠点とした子ども家庭生活支援センタ−構想」は図に示すとおりである。この子ども家庭生活支援センタ−の実施主体は市町村であり、おおむね人口万人の小地域において、学校等を拠点として「保健福祉教育」の機能的な統合を図り、｢子ども家庭ケアマネジメント」の中核機関としての役割を担うことになる。

政策課題としての生活支援

図

学校等を拠点とした子ども家庭生活支援センタ−のイメ−ジおわりに本研究で提言した「学校等を拠点とした子ども家庭生活支援センタ−構想」については、平成年度から新潟市北地区人口約万人において、地域の関係機関や公私の社会資源等との連携の下に、試行的に実施することとしている。
従って、今後の研究課題は、本研究で報告した新潟県聖籠町の追跡調査と新潟市北地区における試行的実施の事業評価等を基盤に、全国の自治体等における先駆的事業あるいは類似事業の調査
分析等を行い、普遍性のある政策提言に発展させることにある。