総合資源エネルギー調査会
電力・ガス事業分科会原子力小委員会
原子力の自主的安全性向上に関するワーキンググループ

第16回原子力委員会
資料第1-3号

原子力の自主的・継続的な安全性向上に向けた提言（案）概要
平成２６年５月
経済産業省

１．本提言の位置付け
議論の出発点
東京電力福島第一原子力発電所事故は、我が国の原子力平和利用におけるリスクガバナンスのあり方に大きな疑問を投げかけた。規制水準を満たすこと自体が安全を保証するものではない。原子力事業者が規制水準を満たすだ
けの対応に終始することは、安全に対する事業者の慢心を呼び、新たな「安全神話」に陥ることになる。一義的に安全に責任を負うのは原子力事業者である。このため、原子力事業者が自主的かつ継続的に安全性を向上させていく意思と力を備えることが必要であり、また、これを備えた存在として認識されなければ、国民の原子力事業への信頼も回復しない。
原子力の自主的な安全性向上に向けた取組は、政府も含めた原子力産業に関わる者の自発的な行動により具体化され、実践されていくべき。これらの主体の今後必要とされる取組の在り方と然るべきロードマップの骨格について提言を行う。
「事故の経験と教訓を活かし世界の原子力安全の向上を主導する立場を獲得する」という目標が共有され、自律的な安全性向上を実現する枠組みの確立へ。
1２．原子力の自主的安全性向上を巡る反省と課題（１） 原子力のリスクとどう向き合うか• 東電福島第一原発事故は、原子力事業が、ひとたび事故が発生すると、避難等、社会的に甚大な被害を生じさせるリスクを内在することを改めて認識させた。
• 原子力関係者は「安全神話」に囚われ、継続的安全性向上の努力を怠ってきた。また、原子力の事故リスクについて「極めて小さい」、あるいは「原子力施設は安全なのか」という素朴な問いに対して「安全だ」との説明を行ってきた。
（２）リスクマネジメントと組織のあり方• 社会に甚大な被害を与え得る原子力事業において、事故リスクの把握と必要な対応策の選択、実施は経営のトップイシューでなければならず、これを実現するリスクマネジメントの確立は原子力事業の大前提であるが、原子力特有のリスクについて原子力事業者は十分なリスクマネジメントを行ってこなかった。
 経営トップのコミットメントの欠如
 非常事態に対応可能な判断能力に長けた人材育成の不足
 リスク情報の整備・活用の不足
 リスクマネジメントへ外部のステークホルダーの積極的な参加を求めるコミュニケーションの不足 等2２．原子力の自主的安全性向上を巡る反省と課題（２）リスクマネジメントと組織のあり方• 社会的リスクを伴う原子力事業のリスクマネジメントは、幅広い利害や要因と関係付けられた適切なリスクガバナンスの下に位置付けられなければならない。
• 適切なリスクガバナンスとは、多様なステークホルダーとのコミュニケーションを行いつつ、リスクのプレアセスメント⇒リスク評価⇒リスクの特徴付け／判断⇒リスクマネ
ジメント⇒その効果の検証⇒新たな社会的位置付けの下でのリスクのプレアセスメン
トへという循環を通じて動態的・継続的にリスクの低減を目指す自律的なプロセス。
リスク意思決定・対応

知識生成・評価

プレ・アセスメント
・ 問題枠組み設定
・ 早期警告（新たなハザードの調査）
・ スクリーニング
・ 科学的な方法論や手順などの決定

リスク評価

リスクマネジメント
実施

リスクアセスメント・ オプションの実現化
・ モニタリングと制御
・ リスクマネジメント活動のフィードバック

コミュニケーション

意思決定・ 対策オプションの同定と生成
・ オプションの多面的分析
・ オプションの評価と選択・ 技術の選択・ 代替のポテンシャル
・ リスク便益の比較
・ 政治的な優先度
・ 補償のポテンシャル
・ コンフリクト管理
・ 社会的動員のポテンシャル

・ ハザードの同定および推定
・ 暴露評価と脆弱性評価
・ 定量的・定性的リスク推定

関心事アセスメント
・ リスク認知・ 社会的関心事項
・ 社会経済的影響

リスクの特徴づけ／判断
リスクの判断リスクの特徴付け・ 受忍性及び受容性の判断
・ リスク削減対策のニーズの決定

・ リスク・プロファイル
・ リスクの深刻度の判断
・ 総合化とリスク削減オプション

リスクプロファイル・ リスク推定値
・ 推定値の信頼幅
・ ハザードの特徴
・ リスクの心理的認知・ 合法化の範囲
・ 社会的、経済的な含意
深刻度の判断・ 法的要求事項への適合性
・ リスクトレードオフ
・ 公平性への影響
・ 社会的受容性（出典）谷口武俊、日本原子力学会標準委員会シンポジウム「原子力安全の基本的考え方について～原子力安全の目的と基本原則～」 講演資料, 2013国際リスクガバナンス協議会、“An introduction to the IRGC Risk Governance Framework”, 2007より43

２．原子力の自主的安全性向上を巡る反省と課題（３）リスク評価とリスク管理目標• 確率論的リスク評価（PRA）は事故に繋がる事象の網羅的な評価、脆弱点の抽出、対策の効果の定量化ができ、プラントの安全性向上に有用な情報を提供。
• 原子力事業者は、手法と知見の大きな不確かさ等の理由から、PRAの積極的活用に至らなかった。特に、津波等、外的事象のPRA の実施が不十分であった。
• PRAの結果を客観的に解釈する上で、定量的な安全目標が未確立なことは課題。
参考 米国におけるリスク評価の活用

グラントンC. R. Grantom
P. E. ＆Assoc. LLC.社長

米国では1979年のスリーマイル島事故後、産業界によるリスク評価実施に向けた真摯な取組が、規制運用の最適化をもたらした。現在、事業者では以下のような取組が行われている。
 経営層のトップダウンの決断の結果、リスク部門の提案を実際の運転・保守等、安全性向上に役立てている。
 経営トップも含め、リスク評価の幅広いトレーニングも実施。
レベル2PRA

原子炉格納容器

環境への放射性物質の放散レベル1PRA火災
炉心損傷

原子炉圧力容器炉心

レベル3PRA
公衆、環境への影響

地震、津波 他

機器故障、人的過誤（出典）「原子力プラントの包括的なリスク評価」 成宮祥介、
4
日本原子力学会2013秋の大会 講演資料

２．原子力の自主的安全性向上を巡る反省と課題（４）リスクコミュニケーション• 適切なリスクガバナンスの枠組みが有効に機能するため、事業者内部及び多様なステークホルダー間で原子力のリスクに関するコミュニケーションが課題。
• 原子力のリスクについて適切なコミュニケーションを実現するために、リスクやコスト等のトレードオフを含めた全体像の情報発信や双方向のコミュニケーションが課題。

（５）自主的かつ継続的な安全性向上に資する原子力産業界全体の仕組み• 事業者の自主保安を牽引する原子力安全推進協会（JANSI）は、一日も早くピアレビューによる各発電所等の評価の手法と体制を確立することが期待される。
• 産業界は原子力規制委員会と規制課題について科学的・合理的な議論が十分に出来ていない現状を踏まえ、以下が必要。
 産業界としての情報発信を科学的に説得力ある形で行うための仕組み
 リスクマネジメントについて技術的側面からサポートするような機能• 原子力事業者の自主的安全性向上の取組は、各事業者のコミットメントに基づくものでなければならないが、併せて、海外の事例を参考にしつつこうした取組を根付かせるための原子力産業界全体としての仕組みを構築していくことも必要。
5参考 米国産業界による自主的安全性向上に向けた仕組み①
共通のゴール：原子力の安全性向上
研究委託

DOE
（エネルギー省）

議会

電気事業者・メーカー等により構成
される規制課題対応や議会対応を行う機関

提言・説明

情報提供・広報

一般国民
評価結果説明（原子力規制委員会）

安全研究成果の提供

NEI

EPRI

（原子力ｴﾈﾙｷﾞｰ協会）（電力研究所）
電気事業者により設立された中立的な安全研究・マネージメ
ント機関③科学的・合理的な提言・議論を通じた安全水準高度化

規制に係る科学的・合理的な議論

NRC②国内外の連携を通じた軽水炉安全研究の高度化

共同研究

共同研究

法的規制、審査
安全目標の提示

意見の集約

電気事業者

①～③の活動を支える共通言語
として確率論的リスク評価の研究・実施

運転データの提供

INPO
ピアレビュー、提言・勧告（原子力発電運転協会）①事業者の自主的な安全性向上取組の促進

電気事業者により設立された自主保安牽引機関

情報交換等（独立かつ補完的）※INPO : Institute of Nuclear Power Operations
NEI : Nuclear Energy Institute
EPRI : Electric Power Research Institute
NRC : Nuclear Regulatory Commission
PRA : Probabilistic Risk Assessment

世界の原子力発電事業者が参加する自主安全規制機関（INPOの世界版）

WANO（世界原子力発電事業者協会）※その他、規制当局、産業界を含めた原子力業界は、学会や規制情報会議（ＲＩＣ）等のオープンな場で、規制、被規制の立場を超えて、専門家としての議論を行っている。
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参考 米国産業界による自主的安全性向上に向けた仕組み②
米国産業界における規制課題対応（NEI）ピエトランジェロNEI上級
副社長兼最高原子力責任者

 原子力エネルギー協会（NEI）は産業界のワンボイスとして、規制課題について建設的な代替案を提案し、NRC 、連邦議会等に働きかける。広
報活動も実施。
 規制に対する事業者のポジション・対応方針を25電力CNOの投票により意思決定（80％以上の同意が必要）。
 意思決定に先立ち、約100の専門家会合で重要課題を検討。
 約120名のプロパー職員によって支えられ、出向者は数名程度。

米国産業界における自主保安牽引（INPO）

スピナートINPO国際部長

 原子力発電運転協会（INPO）は自主保安を牽引する組織としてプラント運転の安全性、信頼性について評価（５段階）を行い、年に1度開催される非公開のCEO会議でINPOのCEOが事業者CEOに直接報告することでピアプレッシャーを与えている。
 INPOのプラント評価の結果が良い場合、原子力発電共済保険（NEIL）の保険料が減免され、経済的なインセンティブも伴う。

米国における安全研究（EPRI）

ウィルムスハーストEPRI
副社長兼最高原子力責任者

 電力研究所（EPRI）が中心となって産業界のニーズにタイムリーに合致した軽水炉の安全研究のロードマップを作成し、それに従ってEPRIがプロジェクトマネージャーとなり研究開発を実施。
 ロードマップ作成段階からEPRIはINPOやNEI、会員等とコミュニケーションを図り、国内外の原子力事業者や研究所、NEI、INPO、DOE、NRCと連携しつつ研究開発を進めている。

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２．原子力の自主的安全性向上を巡る反省と課題（６）軽水炉の安全研究• 軽水炉技術の成熟化により、1990年代以降、研究機関の軽水炉の基礎研究、安全研究は減少。2000年代初期に事業者による自主的なシビアアクシデントに係る対策実施が進められるのに伴い、規制対象ではなかった軽水炉のシビアアクシデントに係る研究開発は事業者による者を含め大幅に縮小。
• 安全に関する技術戦略ロードマップを掲げた産学官、規制側と推進側との連携が不十分であった。
• 諸外国では実施されている推進側と規制側による共同研究は実施されず。

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３．原子力の自主的・継続的安全性に向けた提言•

原子力事業者は、常に安全性向上の更なる高みを目指す「リスクガバナンス枠組み」を構築し、その下で適切なリスクマネジメントを実施することが求められる。

•

各原子力事業者においては、経営トップのコミットメントの下、以下のような抜本的な社内リスクマネジメント体制の改革が求められる。
a.

PRA結果など定量化されたリスク情報を経営判断に活かすメカニズムの導入b.

リスク情報の収集、データベース化と積極的活用

c.

リスク管理目標の設定と継続的な見直し

d.

第三者的な社内安全監視機能の構築

e.

多様な外部ステークホルダーとのリスク認識と課題の共有

9３．原子力の自主的・継続的安全性に向けた提言•

JANSIは事業者から独立した立場で、各事業者のプラント運営の弱点の指摘、各プラント間の運営状況のランキング等に関する米国INPO並のリーダーシップを迅速に確立する必要。
a.
b.
c.
d.

•

職員のプロパー比率の引き上げ
ピアレビューの効果の引き上げ
INPOやWANOとの連携強化
財産保険とピアレビュー結果等の評価結果とのリンケージの確立等

全会一致の意思決定プロセスの下で落としどころを探っていく対応と決別し、効果的な安全性向上策を常に探していく姿勢で、産業界としての意向を一本化していく仕組みが必要。米国NEIのパブリックリレーションのあり方から学ぶべき。

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３．原子力の自主的・継続的安全性に向けた提言① 低頻度の事象を見逃さない網羅的なリスク評価の実施•

各原子力事業者においては経営トップのコミットメントの下、リスク情報を扱う部署や人材を拡充するとともに、既設炉での外的事象も含め対象としたPRAを、実機データを用いて実践することが重要。

•

その際、以下の観点から、原子力リスク研究の人的、知的蓄積を集約した主体を構築することも検討に値する。
a.
b.
c.
d.
e.

ＰＲＡ実施状況のピアレビューによるＰＲＡの質の向上
ＰＲＡデータから読み取れるリスクに関する第三者的警告
ＰＲＡを通じて抽出される脆弱点の事業者間、多国間での情報共有
ＰＲＡ手法の高度化や機器の耐久力等のＰＲＡ基盤データの共有
レベル2、レベル3ＰＲＡ、外的事象PRA等基盤研究、ＰＲＡ活用ロードマップ策定

11３．原子力の自主的・継続的安全性に向けた提言② 深層防護の充実を通じた残余のリスクの低減•

地震、津波、テロ等の事象に起因するシビアアクシデント対策についても強化すべき。原子力事業者は設計レベルの対策で安全性を高めていくことも不可欠。
a.
b.
c.
d.

e.

各原子力事業者経営トップは、安全上プライオリティの高い事項にリソースを適切に配分
メーカーは、他のプラントに横展開すべき安全対策を、他の原子力事業者に提案するとともに、常に原子力事業者に対して積極的な安全性向上対策を提案
各原子力事業者は、設計情報を統合的に管理し設計によるリスク低減に努めた上で、メーカーからの提案をリスクマネジメントの一環として適切に検討
原子力事業者、メーカー、学協会等は、国内外の知見をシビアアクシデント対策の向上や各種規格基準の整備等に活かし、具体的な設備等の安全対策の提案を積極的に実施
炉毎の残余のリスクの存在を、地域住民の方々や規制機関を含めたステークホルダーと共有するとともに、継続的な安全性向上の取組の効果を客観的な形で提示

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３．原子力の自主的・継続的安全性に向けた提言③ 我が国特有の立地条件に伴う地震・津波等の外的事象に着目したプラン
ト毎の事故シーケンス及びクリフエッジの特定と、既存のシステムでは想定されていない事態への備え及び回復を含むレジリエンスの向上•

事業者は外的事象に起因する事故シーケンスとクリフエッジの特定を行い、万が一のシビアアクシデントに最大限備えることが必要。特に、ソフト面でのシビアアクシデントマネジメントが重要。
a.
b.

レベル 3 PRAの高度化研究を通じた、各プラントの自然環境特性に応じた避難計画策定、意思決定者支援機能の拡充
原子力事業者の緊急事態対応チームの能力の継続的な向上、国レベルでの防災体制の拡充などにも注力し、レジリエンスを向上•

原子力事業者においては、緊急時対応を的確にマネージできる判断能力に長けた人材の育成に努めていくことが必要。特に、規制当局を含む政府、地方自治体等も連携し、ブラインド訓練等、実践的な訓練に取り組む必要。

•

これらの取組は、国、地方自治体、産業界の責任境界を明確にしつつ、地域住民の方々などにも透明性の高い形で、継続的かつ着実に進めていくべき。

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３．原子力の自主的・継続的安全性に向けた提言④ 我が国で商業運転されている軽水炉の更なる安全性向上のための研究の再構築と国内外関係機関とのコーディネーションの強化•

我が国においては、政府が場を設け、政府系研究機関、学協会、産業界が広く参加する形で「軽水炉安全研究ロードマップ」を策定し、関係者間の役割分担を具体的に決定し、効率的な研究開発を推進するとともに、そのロードマップを規制当局との間での効果的なコミュニケーションツールとして位置づけるべき。

•規制側と推進側が利害相反を廃した形での共同研究の実施の枠組みについても検討が必要。

•PRAについては、レベル2、レベル3、外的事象など、高度化に向けた課題が残されており、上記の知的・人的蓄積を集約した主体を中心に研究開発が必要。

① 批判的思考や残余のリスクへの想像力等を備えた組織文化の実現② 国内外の最新の知見の迅速な導入と日本の取組の海外発信③ 外部ステークホルダーのインボルブメント④ 産業界大での人的・知的基盤の充実⑤ ロードマップの共有とローリングを通じた全体最適の追求
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