『地域政策研究』（高崎経済大学地域政策学会） 第 13 巻

第４号

2011年２月

93頁〜 113頁

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題
大

仲

克

俊

Role and problem of regional agricultural support organizationin regional farm policy

Katsutoshi OHNAKA

要

旨

農業従事者の高齢化・農家の減少が進む中で、効率的な農業経営体を育成するため担い手に農地等を集中させる政策が実施されてきた。しかし、地方分権一括法や三位一体の改革により、地方交付税や地方行政が変化し、地方自治体における農業部門の職員・予算の減少が指摘されており、担い手を育成してきた地方農政の機能の脆弱化が懸念される。そのような中で、地域の担い手に対して、地域の実情に即し、地方公共団体も含めた地域の農業関連機関が連携して担い手への支援を行うことを目的に、担い手育成総合支援協議会が設置された。
しかし、協議会を利用した政策は、国の事業の単純な実施主体となり、結果的に地方公共団体
やJA等の地域農政力を弱めるとの指摘や、国の事業廃止による事業主体の脆弱性も課題である。
そこで、本論文では、地域農業政策において、担い手支援を行っている地域担い手育成支援協議会について、実施主体と担い手支援の取組状況から、役割と課題について明らかにする。

キーワード：担い手支援政策、担い手協議会、交付金、国の事業の廃止

Summary
Policies focusing on efficient agricultural entities assuming roles have been implemented
amid aging farmers and decreasing farm households. However, it is pointed out that the
Omnibus Decentralization Act and the trinity reform resulted in changes in local tax grants andlocal administrations and decrease in officials and budgets of the agricultural sector. Weakening
functions of regional agricultural administration is an issue of concern. Under suchcircumstance, the national regional agricultural support organization has been established for− 93 −

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the purpose of supporting agricultural bearers in the context of the actual circumstance incooperation with regional agriculture-related organizations including regional public entities.
However, as indicated, the support organization working just as an implementing agent ofstate undertaking may lead to weakening of regional agricultural administration powers such as
Japan Agricultural Cooperatives (JA) and local public entities. Weakening of implementing
bodies due to discontinuation of state undertakings is also an issue. Therefore, this paper
examined eﬀorts of regional agricultural support organizations to support agricultural bearers
through regional agricultural policies and demonstrated their roles and challenges.

Key words：supporting policies for agricultural bearers, subsidy,
agricultural support organization, discontinuation of state undertaking

Ⅰ

はじめに

農業従事者の高齢化・農家の減少が進む中で、我が国は地域農業の相当程度を効率的な農業経営体である担い手に集中させる政策を行ってきた。その中で、地域農業を支える担い手として認定農業者や農業法人への担い手支援を行い、地域農業政策において様々な担い手支援策が実施されてきた。2010年において、「食料・農業・農村基本計画」が策定され、一部の農業者（担い手）へ政策支援が集中させる政策から、「意欲ある多様な農業者の営農の継続と経営発展を支援する」と政策が転換されたが、「意欲ある農業者」に対する支援政策は必要とされており、地域農業を支える農業経営体の育成は必要であり、地域の実情に即した政策支援が必要とされている。
しかし、2000年４月施行の地方分権一括法や三位一体の改革により、地方交付税や地方行政が変化し、2007年度食料・農業・農村白書では、地方自治体における農業部門の職員・予算の減少が指摘されており、地方農政の機能の脆弱化が懸念されている。
そのような中で、地域の担い手に対して、地域の実情に即し、地方公共団体も含めた地域の農業関連機関が連携して担い手への支援を行うとして、担い手育成総合支援協議会が2005年に設置された。これは、地域の担い手構造の将来図を地域自ら策定するとともに、国の支援する事業を自ら手上げ方式で採択し、実施することにより、地域に即した担い手支援策を行うとされている。
しかし、このような協議会を利用した政策は、①地方財政の困窮化（事業実施の地方持ち出し）、②地域の農政力の弱まり、③事業ごとに協議会が設置され縦割りの発生、④協議会という寄り合い所帯による無責任体制、⑤国の事業を実施するだけの「地域の政策形成能力」の低下を招くと指摘されている１）。また、昨年に行われた内閣府内の行政刷新会議２）による補助事業等の見直しにより、担い手育成総合支援協議会のソフト事業が廃止されており、事業の継続性も課題である。
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地域農業政策における担い手協議会の役割と課題

そこで、本報告では、地域農業政策における担い手支援のあり方を考察するため、地域農業の施策を行う地方公共団体・JA及び地域担い手育成総合支援協議会について分析するとともに、地域担い手育成総合支援協議会事業を地域の農業公社で実施し、担い手へのソフト支援を行っている財団法人道央農業振興公社（以下、道央農業振興公社）の取り組みについて報告する。

Ⅱ

市町村・JAの広域合併と地域農政の脆弱化（１）地方公共団体と農林水産部門予算・職員の推移とJAの合併・広域化の進展
市町村数は2000年４月に施行された地方分割一括法により合併が進行した。2009年３月末時
点において、市町村数は1,777になり、2000年３月末時点の3,229市町村と比較して45.0％減少
している（表１参照）。
また、表１によると、職員数の減少も進んでおり、2000年３月末から2009年３月末までに、都道府県と市町村の職員数を合わせた地方公共団体の職員数は11.0ポイント減少し、都道府県の職員は6.6ポイント減少し、市町村の職員は16.7ポイント減少している。また、地方公共団体の裁量により職員配置が決定される一般行政職員の数は、地方公共団体は14.8ポイント減少し、

表１

地方公共団体数と職員数及び単位農協数の推移−2000年から2009年−

註１：単位農協数は総合農協のみで集計している
註２：2000年を100として計算している
註３：地方公共団体の全職員は、普通予算会計部門の職員のみである
註４：一般行政とは、福祉部門をのぞき国の法令等の義務による配置水準が設定されておらず、地方公共団体の裁量による職員配置が設定する余地が大きい区分である（出所：地方公共団体定員管理
調査結果概要より）
出所：2009年度地方財政白書、2009年度農業協同組合現在数統計、2005 〜 2009年度地方公共団体
定員管理調査結果− 95 −

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都道府県では17.6ポイント減少し、市町村では13.3ポイント減少している。これに対し、一般
行政における農林水産部門の職員数は地方公共団体で23.6ポイント、都道府県で20.1ポイント、
市町村で28.8ポイントとなっている。つまり、地方公共団体の裁量が大きい一般行政の職員数の減少において、農林水産部門の職員の減少が進んでいる。
一方、農林水産部門の予算も減少が進んでいる。農林水産部門の予算は、都道府県では2003
年度が３兆5,818億円であったのが2008年度は２兆4,355億円となり、約32.0％の減少となっている。市町村の予算は、１兆8,176億円から１兆2,371億円となり、約32.0％減少している。また、農林水産部門でも農業費の予算は都道府県で37.0ポイント減少し、市町村では28.8ポイント減
少している。さらに、農林水産部門の人件費では、都道府県では9.1ポイント、市町村では17.0
ポイント減少している。しかし、都道府県の全予算の減少率が3.2ポイント、市町村の全予算の減少率が2.8ポイントである。また、予算全体の人件費の減少率は都道府県が5.4ポイント、市町村が10.5ポイントである。そのため、農林水産部門の予算は地方公共団体全体の予算に比較して大きい減少率となっており、農林水産部門の人件費においても、全人件費に比べて減少率が大きくなっている（図１参照）。

図１

都道府県・市町村の農林水産予算の推移

出所：2005 〜 2010年度地方財政白書
註１：折れ線グラフで表示しているデータは2000年を100とする（全予算・農業費・人件費（全体・農林））− 96 −

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題

市町村の合併・広域化が進んでいるが、単位農協（以下JA）の合併も進んでいる。2000年３月末時点において1,618あったJAは、2009年３月末時点において779のJAに減少しており、51.9
ポイント減少している。また、JAの職員数は2000年３月末から2007年３月末までに16.0ポイン
ト減少し、営農指導員は11.7ポイント減少している。そのため、JAは市町村よりも合併が進んでおり、広域化も進展している状況にある（表１参照）。
以上から、地域農業において、直接現場での政策遂行を担当することになる市町村・JAの合併による広域化が進展するとともに、都道府県・市町村の農林水産部門の予算・職員の減少が進んでいる。また、農林水産部門の予算・職員の減少は、地方公共団体全体の予算・職員の減少よりも大きくなっており、集中的に削減されており、地域農業を支援する政策実施機能の低下が進んでいると考えられる。

Ⅲ

担い手育成総合支援協議会の目的と展開（１）担い手育成総合支援協議会の目的と概要
担い手育成総合支援協議会（以下担い手協議会）は2005年４月に設置された。担い手協議会の目的は、食料・農業・農村基本法に基づき、2005年３月に閣議決定された食料・農業・農村基本計画で定められた「地域農業の担い手となるべき農業経営の育成・確定を図り、効率的かつ安定的な農業経営が地域の農業生産の相当部分を担う農業構造を確立すること」である。そのため、担い手協議会は認定農業者の育成、新規就農者の育成・確保、農業生産法人及び農業を営む法人の育成、経営構造対策の円滑な推進、女性・高齢者等の多様な担い手支援、農地利用集積の促進といった事業を総合的かつ一体的な事業として実施するとされている。また、担い手協議会
は担い手の確保・育成に向けた５年後の目標と当該期間内における各年度の方針を示した「アクションプログラム」を策定し、実施していくことが目的である。
担い手協議会は全国段階、都道府県段階、市町村段階の３つの段階で構成されており、それぞれが役割分担を行いながら担い手の確保・育成に取り組むとしている。また、担い手協議会に参加する機関・団体が協力して業務を行うことが求められている。

（２）担い手育成総合支援協議会の構成と役割
担い手協議会の構成は、全国・都道府県・市町村段階に分かれているが、段階ごとにより協議会を構成する機関・団体は異なっている。担い手協議会の構成する機関・団体は担い手育成総合支援協議会設置要綱・要領３）によって定められている。
全国段階の担い手協議会は「全国担い手育成総合支援協議会（以下、全国担い手協議会）」であり、全国農業会議所、全国農業協同組合中央会等の22の機関・団体を会員として構成されている。
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全国担い手協議会の役割は会員が相互に連携を図り、全国段階における担い手育成・確保活動のため、アクションプログラムの策定と種々の事業を行っている。2009年度の事業としては、アクションプログラムの策定等を行うソフト事業として「担い手育成支援事業（１億2,800万円）」
を行っている。
アクションプログラムの内容は、担い手育成総合支援協議会設置要領で定められており、①担い手育成の基本方針、②アクションプログラムの実現のために必要な活動に関する事項、③年度
活動目標、④当該年度における対策・課題ごとの取り組みの４つに分類できる。具体的な担い手の育成対象として認定農業者、農業法人、集落営農を掲げており、これらの支援対象にたいして会計ソフトの提供や担い手表彰事業・全国担い手サミット等を開催している。
都道府県段階の担い手協議会（以下、都道府県担い手協議会）は全都道府県に設置されており、都道府県、都道府県農業会議、都道府県農協中央会、都道府県農業法人協会等の機関・団体で構成されている。
一方、市町村段階の担い手協議会（以下、地域担い手協議会）は、市町村、単位農協、農業委
員会、普及センター、商工会、中小企業診断士等の機関・団体で構成されている。地域担い手協
議会は、設置においては義務ではなく、設置されていない地域もある。地域担い手協議会の範囲
は、原則として、地理的条件や広域化された農業協同組合等の活動を反映した複数の市町村範囲とされており、担い手協議会要領によると、地域担い手協議会は、市町村、単位農協、農業委員
会、普及センター、商工会、中小企業診断士等の機関・団体で構成するとされている。2008年
度において、1,315協議会が設置されており、市町村カバー率は84％である。
都道府県担い手協議会及び地域担い手協議会においても、アクションプログラムの策定と種々の事業実施する。2009年度の事業では、都道府県担い手協議会と地域担い手協議会がアクショ
ンプログラムを策定等のソフト事業を行う「担い手アクションサポート事業（30億600万）」がある。また、その他の事業として都道府県協議会では「担い手経営革新促進事業（147億8,000万円）」、「収入減少緩和耕種金にかかる積立金管理（757億5,600万円）」があり、地域担い手協
議会では「地域担い手経営基盤強化総合対策実験事業（81億3,600万円）」、「農地情報共有化支援事業（10億6,170万円）」、「新規就農者定着促進事業（36億2,600万円）が設置されている。
これらの事業は手上げ方式で実施されており、それぞれの都道府県・地域担い手協議会が必要だと考える事業を選択し、申請することにより交付金が交付され、事業が実施されている。
アクションプログラムの内容は、都道府県・地域担い手協議会ともに全国担い手協議会と同じである。支援対象となる担い手は認定農業者や農業法人、集落営農に加えて、農業サービス事業
体、新規就農者、女性・高齢農業者も含まれており、全国担い手協議会に比較して多様な担い手支援の方針・目標を設定している。また、地域担い手協議会のアクションプログラムは、都道府
県担い手協議会のアクションプログラムに準拠することになっている。
また、都道府県・地域担い手協議会の支援事業は各協議会によって異なるが、ソフト事業は、− 98 −

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題

国の交付金事業である担い手アクションサポート事業により行われており、その内容は「担い手育成・確保総合支援事業実施要領」に定められている。その内容は、①担い手育成支援活動、②担い手育成確保活動、③集落営農総合支援事業である。

（３）担い手育成総合支援協議会の事業の廃止
以上のように、担い手協議会は全国・都道府県・市町村（地域）の三段階に分かれており、段階ごとの機関・団体を会員にして構成され、協力して事業を進めるとされている。
また、事業においてはアクションプログラム等の策定や担い手へのソフト支援を行う事業が設置されている。さらに、担い手支援として各種事業があり、都道府県・地域担い手協議会はそれぞれ必要に応じて手上げすることにより事業選択して実施している。
しかし、2010年度において、ソフト事業を行う担い手アクションサポート事業の後継である「農業経営改善総合支援事業」が廃止となり、また、その他の担い手協議会を対象とした事業が立案されておらず、担い手協議会が行う事業は減少している４）。
このような政策変更が行われた背景には、内閣府の行政刷新会議で行われた国の事業の審査において、「協議会方式」での事業実施の責任体制の不明確な点と政策の重複やソフト支援事業の絞り込みが指摘されたためである５）。

Ⅳ

地域担い手協議会における道央農業振興公社の取り組みと役割（１）地域及びJA道央の概況
道央農業振興公社の管区は江別市、千歳市、恵庭市、北広島市の４市で構成されている。農業
所得は耕種は江別市が40億円、千歳市が34億円、恵庭市が40億円、北広島市は13億円である。
耕種が所得全体の過半数を超えるのは江別市、恵庭市の２市である。江別市は米、麦類、野菜が中心であり、恵庭市は野菜、米が中心である（表２参照）。千歳市、北広島市は畜産が過半数を超えており、千歳市は鶏、乳用牛が中心であり、北広島市は乳用牛が中心である。一方、経営耕
地面積を見ると、水田面積の占める割合は江別市が67.7％、恵庭市が70.7％であり、経営耕地面積の大きな割合をしめている。千歳市、北広島市は水田面積よりも畑の面積が大きな割合を占表２

道央農業振興公社管区の農業状況（江別市・千歳市・恵庭市・北広島市

出所：2005年農林業センサス、2005年度生産農業所得統計より− 99 −

2005年）

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めている。耕種の割合が低い地域は水田よりも畑の割合が高い（表２参照）。
以上から、江別市、恵庭市の地域農業は耕種が中心であり、千歳市、北広島市は畜産が中心である。これらから、４市の農業状況は地域により異なっている。
また、各市における農林水産部門の一般行政における市役所の職員数の動向を見ると、北広島市、恵庭市では2006年度から、千歳市では2007年度から、江別市では2008年度から農林水産部門の職員数が全体に比べて高い割合で減少している。
一方、これら４市を管内としているのがJA道央である。JA道央は2001年に５つのJAが合併して誕生した単位農協であり、平成22年１月末時点では、正組合員数が2,408人、准組合員数が15,977人である。農畜産販売事業の取扱高は142億7,830万円であり、農産部門では、35億9,234万円である。その主な品目は、米が48.9％、麦が13.9％、甜菜（種子採取含む）が14.6％、小豆が13.0％となっている。畜産部門は41億8,503万であり、主な品目では、生乳が69.5％、豚が15.2％である。青果園芸部門は65億95万円であり、主な品目では、白菜・キャベツ・ブロッコリー
が23.2％、馬鈴薯が20.4％、大根が13.5％、人参が7.4％なっている。金融の預貯金は1,221億125万円であり、長期共済保有高は2,971億6,451万である。購買事業の取扱高は100億7,323万円であり、内生産資材が47.7％、農機自動車が21.9％、燃料が18.2％である。子会社として株式会社ジャンス（青果加工・農産加工・不動産等）、株式会社道央ファーム（畜産）がある。

表３

江別・千歳・恵庭・北広島市の市役所職員数の動向（2005 〜 2009年度）

註１：2005年度を100として計算している
註２：一般行政全体よりも減少が多い場合は太字にしてある。
出所：各市の給与・定員管理（2005 〜 2009年度）の状況について− 100 −

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題（２）道央農業振興公社の設立経緯と概要
道央農業振興公社設立の背景は、広域農協であるJA道央が設立されたことによる。JA道央の設立後、組合員から市によって農業政策が異なり、受けられる支援内容に格差があると指摘を受け、JA道央は市が異なっても共通した政策が必要と考えた。このような組合員の要望に応える
ため、2002年に千歳市との農業振興公社設立に関する検討会の際に、広域公社の設立ができな
いか提案を行った。その後、４市の担当部課長に新たな農業振興公社の設立と機能について提案
し、４市とJA道央で構成する、JA道央・農政連絡調整協議会（JA道央及び４市の代表による構成であり、道央農業振興公社設立後は、道央農業振興公社を加えた「道央農業振興協議会」に変更された。）において農業振興公社設立検討委員会を設立した。その後、2002年12月から2005
年４月までに15回にわたるJA道央を中心に関係者との会合が行われ、2005年５月31日に北海道知事の設立許可を経て設立された。
以上の経緯から道央農業振興公社は、恵庭市、江別市、千歳市、北広島市の４市を管内とする
農地保有合理化法人として設立された。公社の事業内容は大きく分けて「担い手支援事業」、「農
地集積・経営支援事業」、「その他事業」となる。その他には、各市における農用地利用集積計画⌮஦఍䠄ᆅᇦᢸ䛔ᡭ⥲ྜᨭ᥼༠㆟఍䠅;㎰ᆅ฼⏝㞟✚෇⁥໬ᅋయͿ┘஦ホ㆟఍ᴗົ᥎㐍ጤဨ఍
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道央農業振興公社組織図

出所：道央農業振興公社提供資料より− 101 −

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の共通方針等を策定する「道央農用地利用計画会議」の事務局が設置され、運営を行っている。
また、道央農業振興公社は、2005年７月に設置された、４市の地域担い手協にあたる「道央地域担い手育成総合支援協議会」の業務委託を受けていた。しかし、2007年に「道央地域担い手育成総合支援協議会」を解散し、「地域担い手育成総合支援協議会（以下、道央地域担い手協議会）」を設置した。その際に、道央農業振興公社の理事会が「地域担い手協」となるように認可を受けている。そのため、事実上、「道央農業振興公社＝道央地域担い手協議会」とし、道央地域担い手協議会の事業が、
道央農業振興公社の事業となっている。さらに、2010年度より始まっ
た、農地利用集積円滑化団体の認証を受けており、道央農業振興公社の事業として取り組んでいる。

（３）道央農業振興公社の構成と業務
道央農業振興公社は、理事会を頂点に業務部と総務部がある。業務部は担い手支援課、農地・経営支援課、担い手支援センターに分かれている。担い手支援課は担い手支援業務として担い手協議会のソフト事業や様々な補助事業の実施を行い、農地・経営支援課では農地保有合理化事業
や農地情報共有化事業等を行う。担い手支援センターは４市にあるJA道央の営農センターに設置されており、地域の担い手の経営相談から補助制度の活用、農地保有合理化事業等の農家からの相談に対するワンストップ窓口の機能を果たしている。総務部は総務課と管理課に分かれており、管理課は千歳市、恵庭市の公共牧場の委託管理と酪農・畜産関連事業を受託し、酪農研修会を行っている（図２参照）。
道央農業振興公社の予算は、JA道央及び４市からの運営負担金と地域担い手協及び農地保有
合理化事業等の交付金で運営されている。2009年度の総事業収入は９億7,853万円であり、その内、運営負担金が4,772万円（半分がJA道央、残り半分４市で負担）、農地保有合理化事業等の事業収入が２億6,982万円、地域担い手協議会等の交付金・補助金収入が６億4,774万円である。
一方、総事業費は９億6,014万円であり、その内人件費は6,934万円である。人件費に関しては公社による負担だけではなく、JA道央からの専任出向者の人件費について2/3はJA道央が負担している（図３参照）。
理事会及び監事は、理事は４市からは、各市の農業担当部長・恵庭市を除く各市の農業委員会
事務局長、JA道央組合長・副組合長で構成されている。監事はJA道央の農業振興部の審議役、恵庭市農業委員会事務局長である。この理事会は、道央地域担い手協議会も兼ねている。道央農業振興公社の理事長は、JA道央の組合長が勤めている（表４参照）。
また、理事長に対する諮問機関として評議会が設置されている。評議会は25名以上30名以下とされており、４市の農政担当課長、農業委員会の係長・主査、JA道央の課長、地域内の土地改良区参事、学識経験者、石狩普及センター次長等で構成されている（表４参照）。
さらに、業務推進委員会が設置されており、４市の農政担当課長、農業委員会の職員、JA道− 102 −

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題ϮϬϬϵᖺᗘ஦ᴗ䠄ᐇ⦼䠅䕿ᢸ䛔ᡭᨭ᥼ᴗົ
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図３

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道央農業振興公社の2009年度の事業実績及び2010年度事業計画

出所：道央農業振興公社2009年度事業報告書及び2010年度事業計画書

表４

道央農業振興公社役員の構成

出所：道央農業振興公社資料より作成− 103 −

大

仲

克

俊

央各営農センター長、石狩改良普及センター次長、指導員で構成されている。この業務推進委員
会は、担い手アクションサポート会議と道央地域農用地利用計画会議の役割も兼ねている。また、
道央農用地利用計画会議の下には、市ごとの地区農用地利用計画会議が設置されており、各担い手支援センター（JAの営農センター）が各地区の農用地利用計画会議の事務を担当している（図２参照）。
道央農業振興公社の業務における運営担当者は、公社のプロパー職員が18名、専任の出向者
はJA道央から６名、恵庭市から事務局長兼管理課課長として１名派遣されている。道央農業振興公社の運営及び様々な事業を統括するのは、常勤の常務であり、JA道央から出向している。この常務が、道央農業振興公社の設立において主導してきた。
また、各営農センターにおけるワンストップ窓口では、道央公社のプロパー職員７名と、常勤ではないが、必要に応じて、４市の職員、農業委員会の職員が１名ずつ兼任で業務を行っている。
さらに、JA道央は公社の出向者だけではなく、担い手支援センターにおいて、各営農センターの営農振興課の職員が窓口の業務をJAの仕事と兼務して担当している。そのため、道央農業振興公社が行う担い手協議会の事業は、道央農業振興公社が全体的な事業の企画・調整・実施を行
い、各市での担い手相談のワンストップ窓口や担い手協議会等を通じての行われる各種補助事業の申請等の窓口業務では、公社のプロパー職員とJA道央の営農センターに配属されている営農振興課の職員を中心に業務を遂行しており、必要に応じて市及び農業委員会職員が担当している。

（４）道央農業振興公社が取り組む事業と役割
道央農業振興公社は主要な業務は「担い手支援事業」と「農地集積・経営支援事業」の２つである。2009年度の予算執行の合計金額は９億4,982万円であり、その内、担い手支援業務で６億5,194万円、農地集積・経営支援で２億4,006万円であり、執行予算における全体の93.9％を占めている。本報告では、「担い手支援事業」と「農地集積・経営支援事業」について述べるとともに、道央農業振興公社が事務局として事業を行っている「道央農用地利用計画会議」について述べる。
ａ

道央農業振興公社の「担い手支援事業」の取り組み
2009年度の担い手支援事業では、ソフト事業として担い手アクションサポートを中心に事業を行っており、担い手へのスキルアップ研修としてのパソコン・簿記講習、水稲技術向上等の研修会やワンフロア・ワンストップ窓口での担い手支援を行っている。この他に、ハード事業における支援の「地域担い手経営基盤強化対策事業」を260経営体で実施、新規就農者への機械・設備投資補助を行う「新規就農者定着促進事業」を９件実施している。さらに、都道府県担い手協
議会を通して行う「担い手経営革新事業」を実施している（図３参照）。
また、これらの国の補助事業だけではなく、公社独自予算と北海道の「新規参入促進支援事業」
による新規就農者の育成研修を行っている。これは、３年から４年にかけて新規就農希望者への− 104 −

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題

研修プログラムであり、就農基礎研修として公社施設での技術研修及び座学で１年間、就農技能研修として指導農家での研修及び農業経営計画、居住予定地の策定を１年から２年間、就農地域研修として経営移譲農家及び新規就農予定地域で研修と就農を１年間行うものである。この３年
ないし４年間の研修期間は、研修生に対して月々 15万円（15万円は、道央農業振興公社と受け入れ農家が双方で分担して負担）の支援を行っている。公社は研修生に技術研修だけではなく、経営計画の策定や農地・住居の斡旋、さらに、地域担い手協議会等が実施する国の補助事業等を活用し、就農支援を行っている。
その他に、家族経営体の法人化を推進しており、2006年度から2009年度までに19法人を設立している。法人経営体の育成では、一戸一法人だけではなく、複数戸の農家の経営を統合し、複数戸の農家を構成員とする農業生産法人の設立支援を行っている。この複数戸の農家による農業生産法人は2006年度から2009年度にかけて３法人が設立されている。この複数戸法人の設立支援に当たっては、各農家の経営、機械の保有、負債の状況について整理・確認するとともに、複数戸法人の農業経営計画策定の支援を行っている。

ｂ

道央農業振興公社の「農地集積・経営支援事業」の取り組み
農地・経営支援事業では、農地保有合理化事業による農用地の利用権の設定、農地情報共有化支援事業による農地情報のテータ−ベース化と共有、労働人材確保業務として地域内の担い手の労働支援としてパート希望者の登録等を行っている。その他に、経営支援事業として土壌診断や作物の品種試験・農薬試験を道央農業振興公社の保有する実験圃場で行っている。

図４

道央農業振興公社の農地保有合理化事業の実績の推移

出所：2006年度から2009年度までの道央農業振興公社事業報告書より− 105 −

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担い手への農地利用集積では、農地保有合理化事業に基づいて実施している。2006年度から2009年度にかけて農地保有合理化事業による、農用地の利用権設定面積は増加しており、2009年度までの実績では、水田における利用権設定面積では1,216haであり、畑の利用兼設定面積は691haである。2009年度の農地保有合理化事業の新規利用権設定面積では水田が116haであり、畑が174haである（図４参照）。
以上の業務から、道央農業振興公社としては、担い手支援業務において実施する各種事業により担い手育成・確保を行い、農地・経営支援業務における事業により、育成・確保した担い手へ
農地の集積を進めている。また、2010年度からは、農地保有合理化事業だけではなく、2009年に改正農地制度で新設された、農地利用集積円滑化事業にも積極的に取り組んでいる。
一方、経営支援事業における実験圃場において、大手薬品企業の薬品原材料生産（栽培）における試験栽培（品種の地域・土壌での適正や農薬の試験）を行っている。これは、大手薬品企業
から原料となる薬草の生産及び出荷をJA道央が行っており、この薬草生産における生産性向上

図５

道央農用地利用集積プランの展開方向

出所：道央農業振興公社提供資料より著者作成− 106 −

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題

や農薬適正のチェックを行うことにより、地域の薬草生産農家の生産性向上や、地域の農家の畑
作輪作体系に新しい収益を見込める品目を増やすことができるとしている。

ｃ 「道央農用地利用計画会議」の位置づけと道央農業振興公社の役割
道央農用地利用計画会議は、道央農業振興公社の管内における、担い手への効率的な農地集積・土地利用と地域農業における担い手減少に伴う農村集落機能の維持を目標にした農地利用集積プ
ランを作成するために設置されている。事務局は道央農業振興公社にあり、表２における業務推進委員会と同じ構成員で構成されている。また、この道央農用地利用計画会議の下に、市ごとに地区農用地利用計画会議が設置されている（図２参照）。
この道央農用地利用計画の目的は、地域内における農用地利用集積プランの方針の策定である。
その際に、農地利用集積円滑化事業に基づく地域内の農家に対する将来的な農業・農地に関する意向調査を2009年12月に行っており、このデータと農地情報共有化の事業等を用いて将来的な
地域農業の予測を行い、今後の担い手育成や農用地の維持・確保・集積に必要な計画を策定している。この計画の中で、地域を集落機能と生産活動地区として、500ha程度を１ブロックと想定している。この１ブロックの主たる担い手として「認定農業者・農業生産法人・新規就農者」を育成・確保を行うとともに、地域農業を補完する多様な担い手として「兼業農業者・生涯現役農業者・定年帰農者・農業参入企業・雇用従事者（法人・担い手での農業就業者）」を想定し、将来的に必要な経営体の数を試算している。そして、試算した将来育成すべき経営体の数と必要な面的集積を行うための農用地利用集積の方針を地区農用地利用計画会議に示すとしている（図５参照）。
地区ごとの農用地利用計画会議は、JA道央の各支所長が事務局長を担当しており、道央農用地利用計画の農用地利用集積プランの方針に基づき、農用地利用集積プランの策定・実践を行っている。また、策定されたプランは農業経営基盤強化促進法における農用地利用集積計画に反映することになっている。

（４）道央農業振興公社の支援を受けた農業経営体事例
道央農業振興公社は、先述した通り、地域担い手協議会による国の事業や独自事業の活用や道央農業振興公社の独自事業により地域農業における担い手育成に取り組んでいる。その中でも、新規就農者の育成と家族経営を法人化した経営体の育成に積極的に取り組んでいる。そこで、道央農業振興公社の支援によりした新規就農者Ａ氏と、道央農業振興公社の支援により複数の家族経営体が法人化したＢ法人の農業経営について述べるａ

道央農業振興公社の新規就農者育成事業により新規就農した新規就農者Ａ
Ａ氏は、2010年に就農した32歳の男性である。妻と小学生の子供１人の家族３人で千歳市に新規就農している。就農以前の前職は千葉市における飲食店のマネージャーであった。2010年− 107 −

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の就農までに４年間の農業研修を受けており、最初の２年間は北海道の他地域（１年目は幕別町・２年目は初山別村）で研修を行い、３年目、４年目は道央農業振興公社で就農研修を受け、道央
農業振興公社管内である千歳市で就農した。
道央農業振興公社による新規就農を選択した要因は、幕別町の就農支援では農地の確保が困難であり、参入が難しく、初山別村では独立した農業経営を行いたいと考えたが、村の意向は農事組合法人への構成員としての就農を求められ、自分の目指す方向と異なったためであり、道央農業振興公社の就農支援では独立した農業経営・農地確保ができたため、道央農業振興公社の管内で就農を行った。
Ａ氏が道央農業振興公社で受けた研修期間は２年間である。１年目（Ａ氏にとって研修３年目）の内容は、千歳市における農家研修と月１回の座学による研修である。農家研修は、就農予定地
域の農家において農作業研修であり、研修期間中は月15万円（公社が６万円、農家が９万円を負担）の給付を受けた。座学による研修では、作目の収益性・農業経営・簿記等の農業経営の基礎について学んでいる。研修の２年目である2009年６月に農家住宅を借り、2009年12月に貸借する農地が決定して農業経営を開始している。また、就農にあたり、研修を通じて栽培品目の選定等の農業経営計画を策定している。
Ａ氏の農業経営の内容を表５から見る。現在の経営耕地面積は、水田が4.8ha、畑が3.5ha、育苗ハウスが40坪の２棟である。作付け内容は、水田を利用した春小麦が4.8ha、畑作では、ブロッ
コリーが0.8ha、カボチャが1.7ha、スイートコーンが0.2ha、ゴボウが0.4haである。
農地の確保では、道央農業振興公社・JA道央による斡旋を中心に貸借している。一方で、地域の農業者の紹介によるものも一部にあった。栽培品目の選定では、JA道央による推奨品目であるとともに、新規就農支援における研修で学んだ品目であるためである。農業施設・機械の投資では、育苗ハウス（40坪２棟）、トラック、リフト、80psトラクター等に合計350万円の投資を行っている。この投資に当たっては道の新規就農者支援による利子補給と地域担い手協議会を通して行われる国の補助事業を利用している。これらの補助事業の利用にあたっては道央農業振表５

Ａ氏の農業経営の概況（2010年度）

資料：聞取り調査により作成
註１：聞き取り調査は2010年10月にＡ氏に対してJA道央の営農センターで行った。
註２：総売上高は2010年10月段階の見込みである− 108 −

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題

興公社が事業を推進した。その他に必要となる農業機械は、JAの農業機械の共同利用（麦の刈り入れ・乾燥調整）や近隣農家から借りている。また、農家住宅においては地元の農家の紹介で確保し、家賃は月１万円で借りている。これは、千歳市の農業振興条例に基づく２年間の生活費支援を利用したものである。
農産物の販売先では、麦・ゴボウは全量がJAであり、カボチャ・スイートコーンの一部において卸や消費者への直接販売を行っている。今年度の売上高の目標として830万円としており、
2010年10月時点での見通しでは、750 〜 800万円の売上高を見込んでいる。所得率は３割程度である。その他の所得としては、他農家の農作業の手伝いにより50万円の所得を得ている。
今後の経営展開では、30haで3,000万円の売上高、所得1,000万円を目指しており、効率的な輪作体系を作ることを目標にしている。そのため、ビートや人参、豆類の生産に取り組むことを考えている。
Ａ氏は、道央農業振興公社の新規就農支援について、機械・農地の確保等は新規就農の道筋をつけるのに非常に重要であるとしている。一方、研修内容において不足面を指摘している。それは、農家研修における農作業研修において、防除作業等のリスクのある農作業等をさせてもらえず、作業の経験が積めなかった点が不満に感じている。

ｂ

道央農業振興公社の支援を受けて複数戸法人を設立したＢ法人
Ｂ法人は、江別市に所在する2006年度に７戸の農家で結成した株式会社の農業生産法人である。資本金は760万円であり、７戸の農家が610万円を出資し、７戸の農家の後継者である３人（Ｂ
法人における３人の役員の内、役員２人の子供である。
）が150万円を出資している。７戸の農家の経営耕地面積は最大で20ha、最小で６haであり、合計すると約84haである。
Ｂ法人の設立のきっかけは、後継者が農業を継いだとしても、今後の個別経営では農業経営が大変であることと、農業者（現在のＢ法人の経営者達（Ｂ法人の構成員））が引退するにあたり、

表６

Ｂ法人の農業経営概況（2009年度）

資料：聞取り調査により作成
註１：総売上高には農作物・加工品だけではなく、転作交付金・作業受託を含める。
註２：聞き取り調査は2010年10月にＢ法人の代表取締役社長に対してＢ法人事務所で行った。
註３：総売上高、農業機械・施設の投資状況は2009年度の実績である− 109 −

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法人を設立しておけば、引退後の働き先が確保できると考えたためである。また、農業経営において余剰機械の整理が可能であり、経費削減を将来的に行うためにも、複数戸法人の設立が必要だと考えたためである。
複数戸法人の設立にあたり困難な点は、農業機械の整理、経営方針の意識統一、金融・融資・負債の整理である。経営方針の意識統一では機械の圧縮や、今までの農家としての家計とＢ法人の会社としての会計での意識の統一で困難であった。また、各戸の負債・融資・家計の状況について全参加農家の公開が必要であり、その合意形成が大変であった。現在、個人の負債について
は、Ｂ法人が一端立て替えており、各農家が法人の給与から法人へ負債を返還している。
一方、道央農業振興公社は、法人設立にあたり参加農家の合意形成を目的にした会合の開催、法人設立登記の手続き支援、法人経営スタート時のマニュアル・内規等の作成支援を行っている
2009年度の農業経営を表６から見る。経営耕地面積は140haである。全面積水田であるが、水田として利用しているのは42haであり、畑地として利用しているのが98haである。７戸の農家の合計面積から増加した農地では、20haの農地を法人名義で購入しており、価格は10ａあた
り30万円である。作付け内容は、水稲の作付面積が42haで７品種、畑は20品目で約110ha作付
けしている。主な作付け内容は、大豆が20ha、麦が20ha、トウモロコシが10ha、キャベツが10ha、ブロッコリーが10ha、タマネギが５ha、採種用ビート、エダマメ、アスパラ等の14品目で約35haの作付けである。生産物の販売では、水稲は２〜３ha分はJAに販売し、その他は卸や消費者等へ販売し、3,200万円の売上高である。麦は小豆島の食品加工業者（素麺）、大豆は名古屋の食品加工業者（豆腐・納豆）に販売し、2,000万円の売上高である。野菜類は小売店に大半を販売し、１億7,000万円の売上高である。その他に味噌等の農業加工を行い、1,000万円の売上高である。転作交付金、転作作業受託料金も含めた総売上高は３億2,000万円である。
農業機械・施設の投資では、投資額が１億6,053万円である。主要な機械の装備状況ではトラ
クターが30台、乾燥機が８台、大型コンバイン等を装備している。また、農業施設では温度センサー等が付いたビニールハウスが23棟ある。農業機械・施設の投資においては、道央農業振興公社を通じて地域担い手協議会の実験事業等を利用して5,000万円の投資を行っており、トラ
クター・乾燥機・田植機・自動水利機・ハウス（センサー付き）を導入している。
労働力の投入状況は、正社員が８人で延べ2,000人／日投入し、専属の臨時雇用が10人で2,500
人／日、７月〜９月の収穫繁忙期の派遣アルバイトを10人投入している。また、中国人研修生
が６人で1,500人／日投入している。
今後の経営展開では、現在の役員や構成員である農家が引退する中で、後継者を中心にしながらも若手の雇用労働力の導入していくことを考えている。雇用労働者への給与に対しては、地域のJA・江別市役所の給与を超えられるような経営を目指している。そのために、今後、200haまで規模拡大を目指しており、売上高は５億円を目指している。農地に関しては、20年間借地料金を支払えば農地の購入代金に達することから、200haまで購入することを考えている。また、− 110 −

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題

加工等への取組の拡充を考えており、加工等の分野で3,000 〜 5,000万円の売上高を目指している。

（５）担い手協議会に対するソフト事業の廃止に対する対応状況
道央農業振興公社は、業務におけるソフト事業の人件費等において、担い手アクションサポー
ト事業をもとに実施してきたが、2010年度から行われる予定であった後継事業が無くなり、ワンストップ窓口等の人件費の確保が困難になっている。
しかし、2010年度の道央振興公社の予算は３億3,895万円であり、前年度と比較して６億2,119
万円の減少であるが、人件費は、ほぼ同額を計上している。これは、事業は廃止されても、ワンストップ窓口等の事業の維持を決めているからである。そのため、必要となる経費は、公社の運営負担金及び繰越金、さらに、農地利用集積事業における交付金で補填するとしている。そのため、担い手支援事業における人件費は減少2,328万円から1,990万円まで減少しているが、農地
集積・経営支援事業における人件費は1,337万円から1,661万円に増額しており、農地利用集積円滑化事業の交付金を人件費負担にあてている（図３参照）。
以上の対応により、道央農業振興公社が行ってきた担い手支援事業における人件費について確保しており、ワンストップ窓口等の担い手支援を継続している。

（６）事例小括
道央農業振興公社は、「道央農業振興公社＝地域担い手協議会」とし、道央農業振興公社の事業として地域担い手協議会の事業を実施してきた。その中で、担い手支援事業で地域農業を支える担い手の育成を行うとともに、農地・経営支援事業で育成・確保した担い手へ農地の集積を進めている。また、道央農業振興公社が地域担い手協議会として今まで取り組んできた農家の意向調査や、農地情報等の様々な事業の実績を用いて地域の農用地利用計画や地域コミュニティ作りに活用している。つまり、国から与えられた事業・政策を単純に執行するだけの機関ではなく、事業を基に、自ら地域農業のデザインを描き、政策の立案・実施を行う地域マネジメントを行う機関としての役割を果たしているのである。
しかし、このような機能を発揮するための財源は国の事業による交付金によって賄っており、国の政策変化による事業の存続・廃止により組織・事業の継続が不安定になっている。

Ⅴ

まとめ

地域農業を支える担い手支援政策が行われている中で、地域の現場で事業を実施している都道
府県・市町村の予算及び職員数は減少し、地域農政を支える行政機能の低下が進んでいると考えられる。また、地域の農業支援政策の遂行を支えていた、単位農協の現場で広域合併が進んでお− 111 −

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り、市町村の合併による広域化よりも進んでいる。
その結果、道央農業振興公社の管区である恵庭市・北広島市・江別市・千歳市では４市を管区とするJA道央が誕生する中で、組合員の所在地域によって農業政策が異なり、広域地域全体の共通農業政策が求められることになった。また、道央農業振興公社の管内地域においても、地域農業を支える４市の農林水産部門の職員とJA道央の職員数は減少しており、地域農業における新たな担い手支援の枠組みが必要であった。つまり、
道央農業振興公社は広域化するJAにおいて、地域内の農業政策の共通化と、脆弱化する地域担い手支援の実施主体として誕生したと言える。
そのような目的で設置された道央農業振興公社であるが、実態としては、地域内における農業政策の共通化・実施の枠を超えた役割を果たしており、地域農業における担い手育成・確保の機能から、地域における農用地利用計画や地域コミュニティ作り等、地域農業における地域マネジ
メントを行う機能を持つことになったのである。つまり、担い手支援を中心にした農業政策の実施主体から、農村集落機能の維持・活性化を目的にした地域政策の実施主体になったのである。
道央農業振興公社がこのような機能を持つ中で、JA道央の役割について指摘したい。「地域担い手協＝道央農業振興公社」であり、地域担い手協設立時点においても、道央農業振興公社が事業を受託しており、地域担い手協の開始時点から、道央農業振興公社が事業を担っていた。このように、道央農業振興公社の設立、地域担い手協である道央農業振興公社の事業遂行における運営面・事業実施面において、JA道央は主体的な役割を果たしてきた。また、道央農業振興公社
は地域内における農業政策の共通化・実施の枠を超えた役割を果たしており、地域農業における担い手育成・確保の機能から、地域における農用地利用計画や地域コミュニティ作り等、地域農業における地域マネジメントの役割を果たしている。つまり、JA道央は、道央農業振興公社（地域担い手協）を通じて、農地・担い手における政策推進だけではなく、地域のコミュニティ作り
等の「地域政策」に対しても重要な役割を果たしているのである。
その一方で、課題点も指摘したい。道央農業振興公社は、公社の運営を地域担い手協に対する交付金等に大きく依存している。先述したように、2010年度において地域担い手協のソフト事業における交付金が廃止された。今年度は繰越金や他事業の交付金で対応したが、将来的な財源の確保見通しが難しい。道央農業振興公社に対して運営負担金を交付している千歳市の担当者へのヒアリングでも運営交付金の大幅な積み増しは厳しいと答えており、事業継続への財政基盤の脆弱さが課題である。
（おおなか

かつとし・高崎経済大学地域政策学部非常勤講師）− 112 −

地域農業政策における担い手協議会の役割と課題
註１ ）小池恒男氏は、協議会を基にした農政について、農政の「外付け（飛ばし）」であると指摘し、中途半端な国の統制による農政であり、
結果的に地域の農政力を低下させていると指摘している小池恒男「農政を支える行財政の変質と地域農政」『農業と経済』2010年１月臨時増刊号92頁−107頁参照
２ ）行政刷新会議は、国の予算・制度・行政全般の在り方を検討するために、内閣府に設置された機関である。2009年９月
18日の閣議決定で設置されている。事務局は、内閣府設置法第４条第２項により内閣府に設置している。行政刷新会議の議長は内閣総理大臣であり、副議長は内閣特命担当大臣（行政刷新）、構成員は内閣総理大臣が指名する者及び有識者である。内閣府行政刷新会議『行政刷新会議設置規定』HP：http://www.cao.go.jp/sasshin/rules.html
３ ）担い手育成総合支援協議会は、農林水産省経営局通知により設置要領が定まっている。農林水産省経営局通知「担い手育成総合支援協議会設置要領平成17年４月１日付け16経営第8837号（最終改正平成19年３月30日付け18経営第7888号）」参照
４ ）2009年度においては、全国担い手協議会には担い手育成支援事業（１億2,800万円）、都道府県担い手協議会には担い手
経営革新促進事業（147億8,000万円）、収入減少影響緩和交付金にかかる積立金管理（1,100万円の事務経費交付）、地
域担い手協議会には、地域担い手経営基盤強化総合対策実験事業費（81億3,600万円）、農地情報共有化事業（10億6,170
万円）、新規就農定着促進事業（36億2,600万円）が設置されていた。2010年度においては、全国担い手協議会には事業が無く、都道府県協議会は、収入減少影響緩和交付金にかかる積立金管理（事務経費不明）のみ、地域担い手協議会は、経営体育成交付金（新規就農者補助・融資主体型補助、76億5,900万円）、農地利用集積事業（農地利用集積円滑化団体であること、40億200万円）のみとなっている。
５ ）2009年11月27日の第一回事業仕分けの第３会場において評価が行われた。行政刷新会議事業仕分け第３WG評価コメン
ト「 事 業 番 号3-68各 種 の 農 業 経 営 体 の 育 成 等 」 内 閣 府 行 政 刷 新 会 議HP：http://www.cao.go.jp/sasshin/oshirase/h-kekka/pdf/nov27kekka/3-68.pdf
参考文献
１ ）小池恒男
２ ）小池恒男

農政を支える行財政の変質と地域農政．農業と経済2010年１月臨時増刊号：2010．92-107．昭和堂
なぜ農政に地方分権が必要か．農業と経済2010年４月号：2010．5-17．昭和堂− 113 −