『地域政策研究』高崎経済大学地域政策学会 第巻

第号



頁頁

総合計画と行政評価のリンケージ
広島市行政評価制度をもとに

佐

藤

徹

                 −               − 

要約

わが国自治体における行政評価は、職員の意識改革、コスト削減、成果重視の行政運営などの有効な手段として、近年、急速に導入が進められてきたが、さまざまな課題が残されている。とりわけ、システム上の課題として指摘されているのが、総合計画と行政評価の連動である。
本稿では、まず、総合計画と行政評価の連動に関する基本的な考え方を示し、つぎに、具体的な事例研究の対象として、広島市の総合計画と行政評価制度を取り上げ、その内容を分析したうえで､
広島市が行政評価と総合計画の連動を図るための課題を明らかにした。最後に、これらを踏まえて､広島市が連動システムの構築に向けて取るべき具体的な方策を考察した。
〔キーワード〕行政評価、総合計画、連動、システム

 
          





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                         

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 

                           

佐藤徹                                                                      

              !          

本研究の背景と目的
わが国自治体における行政評価は、職員の意識改革、コスト削減、成果重視の行政運営などの有効な手段として、近年、急速に導入が進められてきた。
こうしたなか、総務省では、平成年度以降、地方公共団体における行政評価についての研究会を設置し、行政評価を円滑に導入するための方策を提示することを基本的な目的とした検討を進めている。平成年度には、自治体における行政評価の導入の現状と課題等について全国調査と抽出調査を実施し、自治体の行政評価の今後の展開について方向性を検討した。その結果、導入にあたっての課題と改善策として、｢評価指標の改善、評価対象に合った評価手法｣、｢評価に係る作業軽減、職員の理解｣、｢評価システムプロセスそのものの体系化や改善｣､｢外部からの視点、住民との協働」の点を提示している。このうち、｢評価システムそのものの体系化やプロセスなどの仕組みの改善についても、これを課題として捉え、何らかの取組をしているのとの回答があった。特に行政評価システムと総合計画の関連においては、多くの団体がその連携と体系的な整理の必要性を指摘している｡」ということが明らかになった。
一方、昭和年、地方自治法の改正に伴い、基本構想の策定が市町村に義務づけられて以来、年以上が経過し、総合計画の意義がいま一度問い直されようとしている。
この点に関して、大森は、総合計画の策定に際して今日的な前提条件というべきもの
として、人口の扱い、歳出の徹底した削減、計画期間と財務情報、そして、行政評価との連動を挙げ、さらに「自治体では、その活動を事務事業施策政策といった順序で評価していく、いわゆる行政評価の仕組みを導入し始めている。今後、総合計画の策定を機に、各事務事業の評価にあたっては総合計画との関連を明示すべきである｡」としている。また、新川も、｢総合計画あるいは計画行政は、その計画の策定過程のみならず、実施過程や評価過程をも含めて、再編を考えなければならない状況にある。この計画過程が機能するためには、市民参加の必要性と行政評価
総合計画と行政評価のリンケージシステムとの連動とが必要条件になりつつある｡」と指摘している。
本稿では、この点に着目し、具体的な事例研究の対象として、広島市の行政評価制度を取り上げる。広島市を分析対象としたのは、平成年度に行政評価制度を導入したばかりであり、総合計画との連動が今後の課題となっているからである。
本稿では、まず、広島市の総合計画と行政評価制度の内容を分析し、つぎに、広島市が行政評価と総合計画の連動を図るにあたっての課題を明らかにし、これを踏まえて、連動システムの構築に向けて取るべき具体的な方策を考察する。

総合計画と行政評価の連動に関する基本的な考え方
システム連動の必要性
そもそも、なぜ、総合計画と行政評価の両者を連動させる必要があるのだろうか。
その理由としては、大きく、つぎの点が挙げられる。
第は、行政評価が、総合計画の実効性の確保に大きく貢献できると考えられるからである。
行政評価の導入段階では、職員意識や組織運営の変革、無駄なコストの削減、説明責任の確保や透明性の向上、住民とのコミュニケーションツールとしての活用など、実に様々な目的が掲げられる｡
しかし、住民にとっては、このような評価過程によって獲得される成果よりも、むしろ、評価活動の結果、自分たち市民の生活水準がどのように向上し、地域社会にどのような便益があったのか､
つまり、自治体政策の根幹たる総合計画に掲げた目標にどれだけ到達できたかに最大の関心があるだろう。行政評価は、どちらかと言えば、行政内部の改革改善に目が向けられがちであるが、決して行政の自己満足のみに終わらせてはいけない。
第は、新たに行政評価を導入したことによって、総合計画が再構築の必要性に迫られるからである。これは、実務上の課題でもあるが、新旧のシステムが整理されないまま併存していることによって、行政評価に対する理解や協力が進むばかりか、逆に職員の混乱と反発を招きかねない。
現在のように行政評価がブームになる以前は、自治体内でまったく評価がおこなわれていなかったわけではなく、多くの場合、企画課が中心となって、実施計画の策定を通じ、総合計画の進行管理評価をおこなっていた。その際、企画課は実施計画を策定するための事業計画書を各課に配布
し、各課は事業計画書の作成をおこなう。その後、企画課と各課とのヒアリングや調整を経て実施計画を策定する。
しかしながら、各担当課にしてみれば、行政評価と実施計画の調査票の両方が配布され、調書作成にかかる事務的な労力や負担が大きく、しかも類似した記入項目が多数存在するとなれば、これらに困惑してもいたしかたないであろう。
こうした背景には、多くの場合、総合計画と行政評価の担当部局又は担当者が異なること、両者のコミュニケーションが十分でないこと、互いの担当者に問題意識はあったとしてもシステム連動


佐

藤

徹

に関する有効な方策を持ち合わせていないことなど、様々な要因が考えられる。

総合計画と行政評価の連動化のための諸要件
行政評価と総合計画とのシステム連動化にあたっては、大きく分けて、｢基本計画体系」と「実施計画策定」の各系統について検討する必要がある。以下では、それぞれについては、検討すべき
論点と課題を提示したい。
基本計画体系との連動性
第に、施策評価の対象となる「施策」を確定する必要がある。先行自治体では、その多くが総合計画の基本計画体系に評価対象を見出しているが、総合計画の下位にある個別分野別計画との整合性を重視する余り、これらの計画の集合体として再構成されたにすぎない基本計画であるならば､計画体系に基づく施策評価は困難である。それゆえ、基本計画体系が施策評価に耐え得るように、目的と手段によって階層的に構成された戦略体系になっているかどうかの検証をおこなう必要がある。
第に、施策の実現手段としての事務事業を選定する必要がある。事務事業評価で対象とした事
務事業の目的が、基本計画に掲げられた施策のどの部分に該当するかを見極めることにより、施策に事務事業をブランチさせることができる。
しかし、事務事業評価の事業単位は微細であるため、通常は評価対象となる事業数も千本以上に

図総合計画基本計画体系と行政評価の連動システム

総合計画基本計画体系
政策

施策

大項目

基本事業

資源分配

基本事業

中項目

事務事業
事務事業
事務事業

小項目

基本事業

事務事業
事務事業

基本事業

政策評価

優先順位付け

政策評価

事務事業

事務事業評価注一例として基本計画体系が大中小のつの階層構造になっている場合を示した。
出所佐藤徹「自治体総合計画と連動した施策評価システムの構築に関する基礎的考察｣『日本評価研究』
第巻第号、、 年

総合計画と行政評価のリンケージなると考えられ、つの施策にブランチする事務事業の本数も平均して数十本にのぼるであろう。
それゆえ、事務事業を多角的に相対比較して重み付けや優先順位を付与することは容易なことではない。
そこで、施策と事務事業の中間レベルにこれらを連結させる基本事業を設定する必要があるだろう。設定に際しては、施策評価を定着させるためにも、施策を所管する関係部署で議論し合い、基本事業を設定するプロセスが重要である。その際、目的たる施策を実現する手段が何かを考え、そこから基本事業を導出するトップダウンアプローチと、個別の事務事業の目的に着目し、類似の目的を有する事務事業を一括りにすることで基本事業を導出するボトムアップアプローチがある｡
このようにして、図に示したように、｢政策−施策−基本事業−事務事業」からなる目的手段の体系図ツリー図を完成させることができる。
ここでは、施策と基本事業を目的と手段の関係として捉え、基本事業の優先順位付けをおこなうことで、予算や人員などの行政資源を効率的に配分しやすくなる。これにより、基本計画体系施策評価事務事業評価の連動を図ることが可能となる。
さらに、施策評価では、できる限り、組織の目標とリンクさせて、組織としての目標達成へのイ
ンセンティブを高めることが必要である。
その前提として、施策を所管する組織部課を確定し、責任の所在を明らかにしておかなければならない。ただし、このとき基本計画体系と組織体系のズレが問題となるであろう。なぜならば､基本計画体系と組織体系は、必ずしも対の関係にはなく、かなりの部分で対の関係になっているからである。これは、施策は、個々の事務事業とは異なり、複数の部や課が担当するケースが多いということに起因している。
このように複数の部課に関係する施策を評価する場合には、それぞれの組織が相互に横断的な連携を図りながら議論や調整をおこなうための機会や場を設定することが重要である。こうした取り組みは、縦割行政の弊害を克服することにも大きく貢献することになるであろう。
実施計画策定との連動性
総合計画は自治体の最上位に位置する行政計画であるが、一方では、｢どの自治体の総合計画も､公表される計画書を作成するまでは、全体の関心が集中して注がれても、それが出来上がってしま
えば、後は日常業務の中で忘れ去られ、ほとんど放置された状態が続いているといっても過言ではない」との指摘もあった。
こうした要因としては、第に自治体総合計画と予算編成の連動性が十分でなかったこと−、第に定量的な評価指標や数値目標がほとんど設定されなかったこと、第に前回の計画改定はバブル期ないしそれ以前であったため評価に対する行政側の認識が希薄であったこと､第に住民に対する説明責任が現在ほど要請されていなかったことなどが考えられる。それゆえ、計画の進捗状況や事業の執行状況を把握することに主眼が置かれ、計画目標からみた成果の達成度を問う姿勢はあまりみられなかったといえる。


佐

図

藤

徹

 サイクルによる自治体総合計画の進行管理システム
 
自治体総合計画
基本構想の策定←長期計画凡そ年毎に策定

基本計画の策定←中期計画凡そ年毎に策定

実施計画の策定←短期計画凡そ 年毎に策定



予算編成

←単年度計画

評価結果の反映
決算額成果等の把握
事業の実施

行政評価





出所佐藤徹「自治体総合計画と連動した施策評価システムの構築に関する基礎的考察｣『日本評価研究』
第巻第号、 、年

しかし、これからの自治体行政は、総合計画をいかに活用し、政策主導型の行政運営への転換を図ることができるかにかかっている。近年の総合計画は多様な住民参加手法を駆使しながら策定をおこなっており、総合計画に掲げた将来像や目標を決して画餅に帰さぬようにするためには、事業実施と計画策定との間に行政評価を組み込んだ サイクルの構築が必要である図。そして、総合計画の進行管理システムに位置付けられた行政評価には、将来に向けて実施する事業の選択を明らかにするという事前評価の側面と、過年度において実施した事業の成果を検証するといった事後評価又は途中評価の側面があることがわかる。
このように総合計画の進行管理を視野に入れた行政評価システムを構築する際には、実施計画策
定システムとの連動が不可欠である。そして、実施計画の策定過程では、個別事業の絶対評価だけではなく、効率性、需要性、公平性、緊急性など、多様な角度から複数の事業を相対比較し選択する必要があるため、とりわけ、施策評価システムとの連動が重要である。
ところで、一般的に、実施計画は基本計画に掲げた施策を実現するため、財政部局が作成する財政計画との整合を図りながら、おおよそ年の計画期間内に行政各部局が着手又は実施する事
業を企画部局が明らかにした計画であり、予算編成の拠り所となるものである。
しかし、これまでは、必ずしも実施計画への事業登載基準や事業の優先順位が明確ではないこと
総合計画と行政評価のリンケージが多かった。前述のような施策評価システムを実施計画の策定過程に導入することにより、事業選
択に客観性と合理性を付与するとともに、住民に対する説明責任と意思決定プロセスにおける透明性を確保することが可能になる。

広島市総合計画
総合計画の体系と構造
現在、広島市の総合計画は、基本構想基本計画実施計画の階層から成っている。
市では、昭和年に、初めて基本構想と基本計画を策定し、その後、社会経済環境の変化や市の発展方向等を踏まえながら、概ね年ごとに計画の改定をおこなってきた。
そして、平成年月、｢広島市は、築城以来四百有余年の歴史、とりわけ五十有余年という被爆の廃墟からの復興と発展の歴史の上に立ち、今日をつくり上げ平和を訴え続けてきた
先人の意思を受け継ぐとともに、豊かで美しい自然環境を守りかつ生かし、次の半世紀を展望した
新しい時代の都市づくりを進めていかなければならない｡」という考え方のもとに、基本構想を策定した。
基本構想では、｢国際平和文化都市」をめざすべき都市像に掲げ、これを具現化するために、｢共に生きる人づくりまちづくり｣、｢個性と魅力ある都市「ひろしま」の創造｣、｢世界への展開と広域的な交流と連携の促進」というつの柱を広島のアイデンティティの形成を図るものとして示すとともに、｢平和をつくりだす、世界に開かれた都市づくり｣、｢水と緑を生かした住みよい都市づくり｣、｢生き生きと人が輝く都市づくり｣、｢豊かさと活力を生み出す都市づくり」のつを施策の構想として打ち出している。
平成年月には、この基本構想に基づき、長期的展望に立った新しい都市づくり
や都市経営をおこない、総合的かつ計画的に施策の展開を図っていくため、平成年を目標年次とする第次広島市基本計画を策定した。策定にあたっては、第次基本計画の評価をおこなうとともに、広島のアイデンティティ形成のための基本方向と具体的な取組内容を示したう
えで、つの章からなる分野別計画と図

つの章からなる区別の計画を明らかにした。

広島市総合計画の策定年月及び計画期間

基本構想

基本計画第次

策定年月平成年
月 日議決

平成年月

平成年月

計画期間

明記されていない

平成年度
平成年度
年間

平成年度
平成 年度
年間

出所広島市資料をもとに作成



実施計画第

次

佐

図



藤

徹

広島市総合計画の構成と項目間の関連性
基本構想

目的の設定

都市像の設定理念の確立
広島のアイデンティティの形成
施策の構想基本構想の推進姿勢

広島のアイデンティ
計画フレームティ形成を主導する
重点施策

分野別計画

区の計画

計画の推進管理背景の分析
計画策定の基本姿勢の確立
第次基本計画の評価
主な行政目標の達成状況
市政に対する評価、市政に対する要望の推移

基
本
計
画

計画の対象地域、計画の目標年次と計画期間の設定
計画の指標の設定

基本方向
取り組み内容
ねらい主な内容

現状と課題
基本方針
施策の展開キャッチフレーズ
将来像
魅力づくり事業
主要施策

人口総人口 年齢別人口 世帯数 区の人口
経済市内総生産 従業地による就業者数 市民所得

都市像及び都市づくりの理念再掲
新たな時代を築いていくための対応の提示

実
施
計
画

計画の趣旨の提示
計画期間
計画の対象範囲
計画事業数計画事業費及びその財源内訳全会計ベース
大規模プロジェクト事業
主な普通建設事業費の推移一般会計ベース

具体化

事務事業名事業説明出所広島市資料をもとに作成



具体化

事業名
事業概要
年間の主な取組
年間の事業費

具体化

事務事業名事業説明

総合計画と行政評価のリンケージ

図

第次広島市基本計画における分野別計画の体系第章部分
被爆体験の継承
核兵器のない世界の実現に向けた取り組みの推進第節

核兵器の廃絶に向けた国際世論の醸成
世界平和連帯都市の推進
国際連合等との協力
関係の強化

世界平和の

創造への貢献
平和の創造

国際協力、国際貢献の推進
平和問題に関する研究調査の推進

市民がつりだす平和の推進

平和情報の受発信
平和文化の振興
国際交流の推進

多様な国際交流や国際協力の推進
国際協力の推進
第章 平和をつくりだす、世界に開かれた都市の創造

国際交流基盤の整備
第節

国際協力の
外国人の暮らしやすさに配慮した推進

まちづくりの推進

多文化共生意識の高揚
メッセコンベンション施設等の整備、充実

メッセコンベンショ
ンの拠点となる施設等の整備、充実

アクセス機能の強化
第節

メッセ

コンベンション
機能の充実

国際会議、見本市等の開催誘致とアフターコンベンションの充実

国際会議、見本市等の開催誘致アフターコンベンショ
ンの充実

市民の文化社会活動の活性化

章

節

基本方針

出所広島市資料をもとに作成



施策の展開

佐

藤

徹

実施計画
一般的に、実施計画は、基本計画で示した施策に基づき、実施主体である市町村が着実に実行していくための具体的な事務事業を明確にするものであり、毎年度おこなう予算編成の指針となるものである。したがって、実施計画は基本計画と予算編成の橋渡し役となる計画である。
広島市では、平成年月、平成年度から年度までのヵ年を計画期間とする新しい実施計画を策定した。実施計画の対象範囲は、原則として、市が実施主体となるもの及び市の負担又は助成を伴うものであり、これには、新規継続、ソフトハードのすべての種類の事業が含まれている。また、計画に掲載された事業数はであり、このう
ち、新規事業数はである。
一方、実施計画の策定方式は、ヵ年の固定方式を採用しており、平成年月現在、第期実施計画計画期間平成年度 平成  年度を策定中である。
計画内容に着目してみると、まず、計画の概要において、全会計ベースの年度別計画事業費及びその財源内訳、｢道路街路整備｣、｢下水道整備一般会計繰出金 ｣「ごみ処理リサイクル施設
整備｣「保健医療福祉関連施設整備｣「公園整備｣「住宅整備｣「市街地再開発土地区画整理」
といったカテゴリー別年度別の主な普通建設事業費の推移一般会計ベースといった財政情報を示している。大規模プロジェクト事業に関しては、平成年度以降新たに着手する
ものと、平成年度までに完成するものとに区分して、事業名及び概算事業費を記載している。
こうした計画フレームを踏まえ、第次基本計画を一層具体化するために、｢分野別計画」と｢計画の推進管理」では、事業名、事業概要、年間の主な取り組み、年間の事業費を明らかにしている。また、｢広島のアイデンティティ形成を主導する重点施策」及び「区の計画」では、事業名と事業概要を示している。
なお、自治体によっては実施計画を公表しないケースもみうけられるが、広島市の実施計画は公表されている。

広島市の行政評価制度
導入の目的と経緯
行政評価の目的
一般的に行政評価導入の目的は自治体によって様々であるが 、広島市では行政評価を推進する目的として、次の 点を掲げている。
第は、職員の意識改革である。ここでいう意識改革とは、主として、成果 重視

型意識への転換をさす。
第は、効率的効果的行財政運営の実現である 。当初の目標を達成できたかどうかという観

総合計画と行政評価のリンケージ点から行政活動の実績を評価反省し、職員がコスト意識と成果意識を持って事業等を段階的に分析見直しをおこなう。
第は、行政の説明責任の確保である。行政活動の目的や目標のみならず、その達成状況を公表することにより、行政サービスの内容とそれにかかるコストおよび成果を市民に知ってもらうことをねらいとしている。
上記のつの目的のうち、第の職員の意識改革は第第の目的の前提であるとしたうえで､評価制度の推進を通じて、職員が仕事の価値と意味を再認識し、より効率的効果的に仕事をする
こと、仕事を行った結果生み出される成果に着目すること、これらの意識を日頃から持つようになることを目指す、としている。さらに、市民の満足度
員の満足度   だけでなく、職   を向上させることも意図としている。

導入までの経緯
平成年月に広島市長に就任した秋葉忠利氏は自らの公約に行政評価制度の導入を掲げていた。市では、平成年度に評価制度導入にあたっての全庁横断的組織を立ち上げ、施策評価に用いる帳票や施策レベルの評価指標と目標値ベンチマークの検討を始めた。
また、第次基本計画の第編各論にある基本方針を施策評価の対象である施策と定義し、当初
本であった施策を検討のすえ、最終的に本とした。
平成年度には、各課に照会し、施策に関連する予算事業の洗い出しをおこなった
事務事業の棚卸し。さらに、平成年月から月にかけて、市はベンチマークに関する市民アンケート無作為抽出、千人、回答率を実施し、｢ベンチマークへの関心｣､｢わかりにくい言葉の有無｣、｢追加してほしい指標の有無」の点を調査した結果、市の原案に指標が新たに追加された 。
平成年度には、市の施策項目に数値目標を設定するとともに 、棚卸しされた事務事業の目標目標値を含むを設定し、評価制度の部分的な試行がおこなわれた。



佐

分類
基本計
画の章

平
和
を
つ
く
り
だ
す
︑
世
界
に
開
か
れ
た
都
市
の
創
造

図



目

標

藤

徹

広島市のベンチマーク第章部分
目標値の単位、数値等

中分類

平
和
へ
の
取
組

国
際
交
流

協
力

ものさし【指標】

値

単位

現 状
年度

目標年度
平成

目標値についての説明

数値



少子化と旅行先の多様化により、修学旅行等団
体の入館者数は減少傾向にあり、全国の生徒総数に占める入館者数割合も、過去 年間は概ねと減少傾向にある。
こうした状況の中、入館者増加対策を行うこと
により、過去 年間の最高値である を回復するよう目標値を設定。
具体的な目標値は「平成年度の生徒数推計
値    人」× ＝  人
≒ 
人とする。



平成 年度から未加盟都市に加盟の呼びかけ
文書を郵送している。過去年間 平成  年度 の新規加盟都市数が約 都市年であることから、 都市年の新規加盟がされるよう目標値を設定。



平成年度の国内のインターネット普及率
人口 の伸び率はと見込まれる。
この伸び率は今後は鈍化が予想されるが、年のアクセス増となるよう目標値を設定。



過去の実績を基にした平成年度以降の新規
資料貸出分の増加及び効果による増加を見込み、目標値を設定。

修学旅行等の平和記念資料館入
館者数を増やす修学旅行等の平和記
念資料館入館者数人





ヒロシマの核兵器廃絶運動に賛同する核兵器保
有国の都市数を増やす

核兵器保有国 印パを含む か国 における平和市長会議の
加盟都市数

都市





ヒロシマの発する平和に関するメッセージを受け取る人の数を増やす

ピースサイト等アク
セス件数件

 



市民の自主的な平和活動に関する支援件数を増やす

原爆展、平和学習用
資料貸出件数件



平和学習を基に自主的、実践的
な取組を行う児童生徒の割合を増やす

こどもピースサミッ
トへ作品応募した児
童の割合
応募児 童数小 学
校第学年児童数







過去年間における応募率の伸びを基に目標値を設定。こどもピースサミットとは、平和に  ついての意識を高揚するため、｢平和の大切さ｣についての意見作文を募集し、平和の歌声意見発表会を行うもの｡

被爆実態の正確性を高める 氏名の判明

本市が公式に使用している原爆死没者の推計約万人に対する原爆被爆者動態
調査における「昭和 年死没者」として氏名が判明した人
数

人



 

原子爆弾による人的被害については、現在も正確に把握されていないが、その実態を解明していくことで、本市が現在公式に使用している原爆死没者の推計数約万人に近づくべきものと考えられる。
平成年度以降、新たな被災資料の収集が困難な状況にあるが、現在氏名が判明している死  人を、平成年度には  
没者数人にするよう目標値を設定。

市内の外国人留学生の数を増やす

市内の外国人留学生
数

人







国が進める「留学生受入れ 万人計画」の目
標達成が目前に迫り、今後大幅な増加希望が見込まれることから、現在の割程度の増加を見込んで目標値を設定。

国際交流協力事業を行う団体の数を増やす｢国際交流ネットワー
クひろしま」加入団
体数

団体







平成年の発足以来年が経過し、今後急激な増加は望めないが、毎年 団体程度の増加を目指し、目標値を設定。

広島を訪れる外国人の数を増やす

外国人来広者の数人



アジア大会の開催された平成年の万 千
人が過去最高である。過去最高値を 千人上回った 万人を目指し、目標値を設定。

暮らしやすいと考える外国人を増やす

広島が外国人にとって暮らしやすいまちだと思う人の割合
アンケート調査



 





年 月

 

 











アンケート調査の結果、｢はい」と答えた人の を倍増するよう目標値を設
割合
定。

佐

藤

徹

以上のような準備段階を経て、平成年度に施策評価と事務事業評価を同時期に導入した。わが国自治体の行政評価は、事務事業評価を実施する自治体の割合に比べ、政策評価及び施策評価を実施する団体の割合が現状では低く、施策評価先行型自治体としては大阪府箕面市の例など数少ない。広島市が施策評価と事務事業評価を同時に導入した背景には、政令指定都市のなかにあって行政評価の導入に関し後発グループに属していたため図、他都市へのキャッチアッ
プを一気に図ろうとするねらいがあったものと推察される。

評価制度の構造
広島市では、行政活動の体系を「都市像理念−政策−施策−事務事業」としている。このう
ち、施策と事務事業の双方のレベルを行政評価の対象としており、施策レベルの評価としては「施策評価」が、事務事業レベルの評価としては「事務事業評価」と「執行評価」がある。いずれの評
価も、事後評価を基本としている。
なお、執行評価は、主として、内部管理事務や窓口サービス業務などを評価対象とするものであ
るが、現時点では導入されていない。
施策評価
施策評価における「施策」とは、第次基本計画の第編各論にある基本方針のレベルを指し、計本を評価対象としている。
各担当課は､毎年度自らが担当する施策に関し、施策評価票の作成を通じて、ベンチマークの設
定、目標値の達成度、施策目標達成のための事務事業のリストアップ、事務事業の施策目標に対する有効性などを分析し、施策の取組方向や改善策を総合評価する第次評価。このように各担当課が自己評価をした後、主管課以外が次評価をおこない、その結果を公表することにしている｡
事務事業評価事務事業評価における「事務事業」とは、施策評価において設定した施策目標の達成に関係する
事務事業基本的に予算事務事業である、としている。事務事業評価対象事業の種類は、ハードとソフトを問わないが、業績評価    がねらいであるため、継続事

業が評価対象となっている。
事務事業評価では、施策評価と同様、各担当課は毎年度評価票を作成し、ベンチマークに対する有効性や当該事務事業の妥当性などの観点から事業の実績評価と見直しをおこない、その後各担当
課の次評価自己評価に対し、主管課以外が次評価をおこなう。
なお、評価指標についてであるが、事務事業評価で設定する指標は、アウトプット指標活動量
と事務事業に関連するベンチマーク施策評価指標と施策目標を設定するようになっている。



総合計画と行政評価のリンケージ

図

施策評価票と事務事業評価票の記載項目の連関性
施策評価

施策名→施策目的
 政策名↓
 施策の対象何又は誰が→施策の意図どのような状態になればいいのか↓
手段具体的にどのような方法で意図を表現するのか
施策目標ベンチマークの指標選定→指標の選定理由なぜこの施策にこの指標を設定したのか
施策目標ベンチマークの目標値の設定
調査時期
単位
目標数値実績値達成率
コスト計千円
施策目標ベンチマーク達成のための 目標値についての説明目標値の水準内容等
事務事業の選定
 施策目標の評価
 事務事業名
目標値の達成度及び妥当性次評価→次評価
 コスト千円 措置次次↓↓
未達成の場合の要因分析
社会経済状況国、県、民間、市民の役割
その他

妥当性の判定事務事業の施策目標ベンチマークに対する有効性 緊急性及び効果性
次評価→次評価

総合評価次評価→次評価
 取組方向及び改善策事務事業の見直し施策目標ベンチマークの変更修正

事務事業評価 事務事業名→根拠法令
 事務事業の目的及び概要必要性を含む→事務事業の対象何又は誰が
施策目標ベンチマークの指標
施策目標ベンチマークの目標値
施策名
 事務事業の目標
調査時期単位目標数値実績値達成率活動量
当初予算額千円決算額千円人件費千円トータルコスト計千円
定数上の人役人役時間外実績時間
 事務事業の目標選定理由 → 事務事業の目標値の説明
 予算の積算根拠等→要求額うち一般財源国県支出額その他
 目標達成度の評価
目標値の達成度及び妥当性未達成の場合の要因分析次評価→次評価事務事業の目標の妥当性
 施策目標ベンチマークに対する有効性の評価
事務事業の効果性次評価→次評価事務事業の緊急性次評価→次評価 当該事務事業の妥当性の評価
経済性効率性次評価→次評価市関与の必要性次評価→次評価 設定した目標以外での成果や目標の達成では測れない事務事業の必要性
 事業を縮小廃止した場合に生じる影響
評価に基づく今後の措置次評価→次評価
継続
拡大
縮小
出所広島市資料をもとに著者作成

手段等の改善
休止
廃止

佐

藤

徹

広島市における総合計画と行政評価の連動可能性
以上これまで、広島市の総合計画第章と行政評価制度第章の内容をそれぞれ概観してきたが、本章では、第章で示した基本的な考え方に沿って、広島市における総合計画と行政評
価が有機的に連動するための課題を明らかにするとともに、システムの連動化に向けた具体的方策について考察してみたい。
なお、一般的に、総合計画と行政評価の連動化にあたっては、新たな総合計画の策定改定に伴い、行政評価との連動を図るケースと、既に策定済みの総合計画を前提に、行政評
価との連動を図るケース、の大きくつが存在するが、広島市の場合は、後者のケースにあたる。

基本計画体系との連動性
まず、施策評価の対象となる「施策」が総合計画の基本計画体系のどのレベルを指すものであるのかについてであるが、この点、第次基本計画の分野別計画に掲げた基本方針を「施策」と定義し、施策評価の対象を確定している。
つぎに、施策の実現手段としての事務事業の選定に関しては、評価対象としての施策を確定後、施策に結びつきが強いと思われる事務事業の選定を、企画調整課が各課に検討するように要請している。このときの事務事業を事務事業評価の対象事業とすることによって、施策に事務事業をブランチさせるだけでなく、事務事業評価と基本計画体系との連動を図っている。
このように、行政評価と基本計画体系との連動性を確保するうえで一定の前提条件は整備されているが、いくつかの課題も残されている。
第は、基本計画体系に内在する課題である。第次基本計画における分野別計画の体系は、｢章−節−基本方針−施策の展開」というように階層から成り立っている図 。すなわち、基本方針のもとに施策の展開が存在している。このとき、施策評価対象である基本方針のすぐ下に事務事業をブランチさせたため、施策の展開が宙に浮いてしまい、施策の展開と事務事業との関係性が不明確となっている。これを回避するためには、たとえば、施策の展開を施策と事務事業を連結するための基本事業として中間レベルに位置づけるなど、基本計画体系の再構築を検討するとよいであろう。
またその際、往々にして、従来の総合計画の基本計画体系は、計画書の目次としての価値はあるが、評価体系としての機能性に乏しいため、評価軸となる基本計画体系が目的とそれを実現するための代替案あるいは手段からなる階層構造として体系化されたものであるかどうかを検証することも必要である。
第は、ベンチマークの設定に関する課題である。一般的に、計画体系の各階層を評価するため総合計画と行政評価のリンケージには、政策レベルに応じた評価指標の設定が必要である。つまり、基本計画体系と整合させながら､評価指標の設定とその体系化をおこなうことが、総合計画と行政評価の連動化を図るポイントである｡
現在の広島市のベンチマークのなかには、アウトカム指標とアウトプット指標の混在がかなりの程度見受けられる。たとえば、｢修学旅行等の平和記念資料館入館者数人」や「市民人あたりの公園緑地整備面積」などは、量的な客観指標であるがゆえに市民にとってはわかりやすい
ものではあるが、基本計画に掲げた施策内容と照合し、矮小化されたものでないか、妥当であるかどうかといった観点からの再検討が必要であろう。こうした指標は、むしろ、オペレーショナル
レベルのものであり、事務事業評価で用いる評価指標と考えたほうがよい。施策内容が、入館者数
自体を増やすこともよりも、入館した人々が平和に対する関心や理解を深めることを重視するというのであれば、｢入館者のうち、平和に対する関心や理解を深めた人々の割合」や、市内ある
いは国内における「平和への関心度」といったベンチマークのほうが望ましい。
しかしながら、施策評価の導入当初から、基本計画体系との連動を念頭に入れて評価指標の体系化をおこなうことは困難を伴うことが多い。今後は、ロジックモデル



の活用

などを通じて、施策内容を評価するのにふさわしいベンチマークへと進化させればよいだろう。

実施計画策定との連動性
広島市の実施計画は計画期間ヵ年の固定方式である。第次実施計画〔平成年度−平成年度〕は、年前に策定された計画で、当時は行政評価が導入される前であったため、現行の実施計画と行政評価との連動性はない。しかし、今後、総合計画と行政評価との連動を図るうえでは、実施計画策定と行政評価との連動が不可欠である。以下では、施策評価と事務
事業評価の各評価が実施計画と連動するための課題と今後の方策について考察してみたい。


実施計画策定と事務事業評価との連動
第に、実施計画掲載事業と事務事業評価対象事業との対応関係を明確にする必要がある。対応関係が不明確であることの最大の要因は、実施計画に掲載されている事務事業本と事務
事業評価の基本単位である予算事業約本とが、必ずしも対の対応関係にはなっていない点にある。
これは、事務事業評価の対象範囲や基本単位の設定方法に起因する問題である。事務事業評価の対象範囲や基本単位を確定する際には、大きく分けて、まず事務事業多くの場合は予算事
業の棚卸しをおこない、それをもとにした取捨選択や統合によって確定するケースと、実
施計画に掲載されている事務事業を評価対象とするケース、の種類がある。広島市では、前者のケースに該当し、すべての事務事業予算事業ベースで約本の中から、施策に直結していると思われる事務事業を各課が取捨選択して約本にまで絞り込み、それを事務事業評価の基本単位としている。そのため、実施計画掲載事業と事務事業評価対象事業との対応関係が明確でないのである。


佐

藤

徹

いずれにしても、事業単位をどちらか一方に統一するか、あるいは、統一しないまでも対の関係に整理し直すことによって、実施計画と事務事業評価の連動のための前提条件を整備することができる。
第に、事務事業評価の情報と結果を活用して、実施計画を策定する必要がある。実施計画が毎
年ローリング方式の場合には、毎年度実施する事務事業評価の結果を機動的に実施計画に反映させることができる。
しかし、広島市の実施計画は、ヵ年の固定方式であるため、事務事業評価の結果、事業の廃止
停止が確定したとしても即座に対応できない。そのため、計画の記載内容と評価結果に乖離が生じ､実施計画そのものが形骸化するおそれがある。実施計画が固定方式である場合は、ローリング方式に比べ、策定に係る事務量は軽減されるが、こうした点にも留意しておかなくてはならない。
さらに、実施計画の掲載対象は、継続の事務事業だけでなく、新規の事務事業も対象となるため､事後評価と事前評価の両方が必要である。特に、ハード系の新規事業公共事業に関しては、別途、現行の事務事業評価とは異なる評価をおこなう必要があるだろう。


実施計画策定と施策評価との連動
現在の施策評価は、施策目標ベンチマークの達成度及び妥当性、施策目標達成のための事務

事業の抽出とコストの算出、事務事業の施策目標に対する有効性評価などを踏まえて、事務事業の見直しや施策目標の変更修正などを総合的かつ事後的に評価するものである。この施策評価が実
施計画の策定とどのような関係にあるのかについて、評価と計画のサイクルに着目し、検討してみよう。
施策評価のサイクルが年であるのに対して、実施計画の改定サイクルは年である。
したがって、事務事業評価の場合と同様、施策評価の結果が即座に実施計画に反映されるわけではない。むしろ、ヵ年分の施策評価の結果をもとに、継続事業の見直しと新規事業の立案をおこない事務事業のラインナップを再構築し、実施計画の策定過程に活用する、と考えたほうがよいだろう。ヵ年固定の実施計画の策定では、年先を見据えた十分な議論と政策形成が求められるため、評価結果がプランニング段階での有用な情報となる。またこのとき、上述のように、実施計画に掲載する事務事業と、事務事業評価の対象とする事務事業の対応関係を明確にしておくことが望まれる。
さらに、計画期間内に実施すべき重要な事務事業を選択し、予算編成を先導するという実施計画の本質的な機能に着目すると、事務事業の選択基準、すなわち、実施計画の掲載基準を明らかにしておく必要がある。さらに、ベンチマークだけでは、優先順位づけや重点化を図ることができない
ので、優先順位付け評価機能を有する施策評価のあり方も検討の余地があるだろう。
ところで、施策評価を毎年度おこなう意義はどこにあるのだろうか。たしかに、評価制度の初動期では、実際に制度を動かし、その結果をみて、柔軟に見直し改善していく必要がある。しかし､一定期間経過し制度が安定してくれば、ベンチマーク型の施策評価を毎年度実施する意義は乏しい
総合計画と行政評価のリンケージのではなかろうか。ベンチマーク自体の数値が毎年度大きく変動することは考えにくく、データの測定調査にかかるコストや労力も大きいからである。ただし、施策目標に対する事務事業の貢献度を評価したり、施策にブランチする事務事業間の相対比較によって優先順位付けをおこなうタイプの施策評価であるならば、予算編成システムとの連動性という観点からも、毎年度実施する意義
はじゅうぶんにある。
以上の内容を総合化し整理したものを、図に示す。

図  事務事業評価施策評価実施計画の連関図

施策評価は公共事業再評価

継続事務事業の見直しが必要

新規事務事業の立案が必要    

事務事業評価事後評価
休止廃止

事務事業評価事前評価

継続拡大縮小

公共事業事前評価    

事業実施後、
一定期間が経過優先順位付け評価多基準分析

実施計画には掲載せず
実施しない
実施の
判断

低い

優先度の
判断
高い

実施する

実施計画に掲載  

実施計画に掲載
されていない事務事業

注  ハード系新規事務事業ハード系継続事務事業
  ソフト系新規事務事業 ソフト系継続事務事業

 
 

出所筆者作成

全事務事業



佐

藤

徹

謝辞
最後になりましたが、広島市企画総務局企画調整課の佐藤幹氏には、業務多忙のなか、ヒアリン
グや資料提供に応じていただきました。心から感謝申し上げる次第です。なお、本稿における誤り
は筆者に帰するものです。
さとうとおる高崎経済大学地域政策学部専任講師

注
 大森彌、｢自治体計画の課題転換｣、松下圭一西尾勝新藤宗行編『岩波講座

自治体の構想』、

− 、岩波書店を参照のこと。
 新川達郎、｢自治体計画行政の現状と課題｣、『都市問題』第巻第  号、 、年  月号、

東京市政調査会を参照のこと。
 「実効性」については、斎藤が指摘するように、計画に盛られた内容が、どのように実現されたかに着目した概念であり、計画によって事前に想定されたものとは関係なく、実際に計画の実行の結果から生み出された効力効果を指す。『総合計画の管理と評価』斎藤達三著、勁草書房、

年参照。

 この小節は、拙稿「自治体総合計画と連動した施策評価システムの構築に関する基礎的考察｣『日本評価研究』第  巻第  号、 年、− の一部分を加筆補正したものである。

 山 中 俊 之 、『マ ネ ジ メ ン ト の ツ ー ル と し て の 行 政 評 価』、 
−

    、日本総合研究所を参照のこと。

 斎藤達三､『総合計画の管理と評価』､



 総務省の行政評価研究会がおこなった調査によると、行政評価の導入目的について、比較的共通して見ら

年､ 勁草書房、参照

れる回答としては、｢行政の説明責任の確保｣、｢行政の効率化｣、｢総合計画の進行管理や行政運営のツールとしての活用」の 同市の第点があげられるとしている。

次基本計画の第章で「効率的な都市経営」を掲げ、第一の基本方針として「効果的、効率的な行財政運営の推進」を提示しており、そこには、｢施策の重点化や事務事業の抜本的見直し、財政の健全化などにより、成熟社会における都市経営を効率的に進めることができる行財政システムを構築する｡」とある。
 市民アンケートの結果を踏まえ、｢暴走族の数を減らす｣、｢市内の交通事故による件数を減らす｣、｢光ファイバー網を普及させる」の指標が市の原案に追加され、 項目は今後の検討となった。また、

項目についてはベンチマークとして設置しないことが決定された。なお、市民アンケートでは、ベンチマークに関心があると回答した者は 未満であった。
目標値設定に関する基本的な考え方は、部門計画等ですでに定められている数値を目標値として設定
 目標値、全国平均、政令市平均、国の目標値などを参考として設定 目標値、広島市における過去の最高値を参考として設定
別に判断して設定  目標値の目標値、!過去からの実績の推移を参考として設定、"その他個パターンがある。なお、

指標に対し、  の目標値を設定している。
「地方公共団体における行政評価の導入の実態と今後の展開について−平成  年度地方公共団体における行政評価についての研究会報告−｣総務省自治行政局行政体制整備室、平成  年
事業評価を実施する団体は都道府県

政策評価を実施する団体は都道府県  団体、政令指定都市実施する団体は都道府県

月によると、事務団体、政令指定都市  団体、市区町村  団体であるのに対し､団体、市区町村  団体、また施策評価を団体、政令指定都市  団体、市区町村   団体となっている。

施策評価の機能には、ベンチマーキング#$%&、有効度分析'(()−*+,、優先順位付け-.),−/))&のつが存在する拙稿、｢総合計画の統合的評価体系の考え方と手法｣、『総合計画と政策評価』、 − 、年、地域科学研究会を参照。広島市の施策評価は、ベンチマーキングと有効度分析のつの機能を含んでいる。
 財政状況の厳しさが増し、平成   年度から、公共事業に関しては、公共事業見直し委員会を設置し、外部の専門的かつ客観的視点で、将来にわたる公共事業のあり方及びその見直し方法について検討するとともに、個々の公共事業を再検証し、その結果を公共事業の見直しに反映させることになった。



総合計画と行政評価のリンケージ拙稿、｢自治体の政策施策評価指標の設定過程におけるロジックモデル活用法の提案−大阪府豊中市の実践事例を通じて−｣、『日本地域政策研究』創刊記念号第  号、−、 年を参照のこと｡