北海道空知旧産炭地域における炭鉱遺産を手がかりにした地域再生
An Approach to Revitalization of Old Coal-mining Area by Coalmine Heritage
in Sorachi Region, Hokkaido
吉岡宏高＊

YOSHIOKA Hirotaka
北海道空知旧産炭地域は、基幹産業であった石炭産業が崩壊し、経済・社会的に厳しい状況に追い込まれた。
地域固有の歴史的文脈を表象する炭鉱遺産は、これまでは負の遺産として認識されてきたが、外部からの評価や注目という外的環境の変化を得て、地域再生の有力な手がかりとして認識され、1990 年代後半から市民が先導して実践的な活動が展開されている。
本研究では、これら活動を踏まえて現在策定中の地域政策について、その経緯を整理するとともに中間段階の内容を報告し、今後の政策策定に資するための考察を行う。

キーワード：観光まちづくり、ヘリテイジツーリズム、地域マネジメント、創造都市
１．はじめにしかし、大規模プロジェクトのほとんどが破綻や中(1)北海道空知支庁の旧産炭地域 （以下「旧空知産止に追い込まれた。また、５市１町という枠組の共通炭地域」）では、1960 年代以降、基幹産業であった石項は、最後まで炭鉱が残ったという点だけにあったた炭産業が急激に崩壊し、社会・経済的に極めて大きめ、相互連携の成果は限定的で、各自治体による個な打撃を受けた。炭鉱閉山に伴う地域崩壊を食い止別の取り組みに終始した。

めるため、産炭地域臨時措置法によって、企業誘致・これらの経緯から、今日に至っても地域再生の兆し

産業振興、基盤整備、自治体財政支援を柱とする国は見えていない。当該地域の人口は、1960 年と 2005による産炭地域振興

年を比較すると、不況が著しいとされる６条地域で△炭鉱遺産政策が展開された。

芦別 ５市１町

特に、炭鉱が最後砂川まで残り疲弊の著し

赤平

滝川

芦別

上砂川

奈井江

い夕張市など５市１63.5%、５市１町で△ 80.6% となっている。また、高歌志内

岩見沢

年代後半に入って大21.4%）、財政力指数は６条地域 0.32、５市１町 0.22（同0.45）、生活保護率は６条地域 16.7‰、５市１町 33.3‰

美唄町に対しては、1980

齢化率は６条地域 26.1%、５市１町 36.5%（全道平均（同 22.3‰）となっている (2)。
三笠

基盤整備による企業誘致と大規模プロジェクトによる産業のソフト化という国主導の地域政策は、国の財規模プロジェクトの推進と広域展開が打栗山

政支援が 2001 年度で終了したこともあって、行き詰

夕張

ち出された。これにまったと言える。これに対して、地域独自で新たな地従い、「空知地域振域政策を展開しようとする機運はほとんど見られない

興基本構想」「スカ051020Km

図１ 空知旧産炭地域と炭鉱遺産

イバレー構想」「粗まま、旧産炭自治体の財政は一層厳しさを増し、2007年度には夕張市が財政再建団体となった。

形材タウン構想」など多くの構想・計画が策定され、マウントレースイ大規模リゾート（夕張市・計画総事

２．炭鉱遺産に着目した政策展開の経緯

業費 300 億円）、星の降る里カナディアンワールド（芦このような逼塞した状況の中で、1998 年度に開始別市・同 45 億円）、地下無重力実験センター（上砂川・された北海道空知支庁による独自事業を契機として、52 億円）など、事業費計画で 971 億円にのぼるプロジェ

地域主体で新たな政策の策定形成と具体的な展開を

1)

クト開発が着手された 。
＊

札幌国際大学観光学部

模索する動きが現れた。地域に蓄積された有形・無ヤ マ

形の炭鉱遺産を「炭鉱の記憶」というキーワードで括っその特徴と今後の課題について考察する。

た地域再生に向けた動きは、市民による先導的な活動展開と空知支庁による間断ない支援によって、今日ま３．活性化戦略構想の概要で約 10 年間にわたって継続し展開されてきた。特に、(1) 政策の新たなパラダイム

市民団体の中核的なメンバーたちは、1990 年代後半

旧空知産炭地域が再生するためには、個々の自治から、旧空知産炭地域と同様の歴史的文脈にあるド体単位の努力と自立への取り組みは必要であるが、そイツ・ルール地域で展開された地域再生プロジェクト

れだけでは十分ではない。

「IBA エムシャーパーク構想」に着目し交流を続けて(3)

これまで自律的な地域政策を打ち出し得なかった要

きた 。先行するドイツの取り組みに触発され、独自因として、国や道の政策に対する過度の依存が強く指の地域政策を打ち出そうとした動きは注目される。

摘できる。外的環境の変化に対して自律的に対処すその一方で、これまで国の政策フレームに沿って行る拍動を生むためには、地域内外のつながり（特に地動してきた地域住民や自治体行政には、地域で独自域外からの刺激）を重視すべきであり、自治体行政だに政策を形成することに対する理解が浅いままの状態

けが国・道を相手に窓を開いている従来の構造ではなが続いた。このような、旧空知産炭地域を構成する各く、地域内の各階層・主体が地域外に向けて眼を開き主体相互での認識の食い違いや足並みが揃わないと繋がりを持つ構図の構築が不可欠である。

いう課題を解決しようと、市民団体の連合組織

(4)

は、

また、従来は「暗い炭鉱のイメージを払拭する」こ2005 年 11 月に「炭鉱遺産サミット」を開催した。旧とが地域政策において最大の眼目となっていた。しか空知産炭地域の首長８名が出席し、約 250 名の地域し、「炭鉱ができたからまちが成立した」という出自内外の市民が傍聴した会議では、炭鉱遺産を手がかから目を背けることは、地域が今日ある意義を自ら否りにした地域再生に対して「ネットワーク」「選択と集定してしまうことに他ならない。むしろ、わが国発展中」によって「ともに事にあたる」ことを合意した。の原動力として活躍した誇りを取り戻し、それを地域これら 10 年にわたる活動を通じて、地域内外に対の価値として発揮する考えに転換すべきである。

する炭鉱遺産のアピール度は向上し、その中で次第にまた、旧空知産炭地域は、高齢化・人口減少・財市民が担い手として存在感を高めてきたことが、地元政破綻など、わが国が凝縮社会へ急激に転換する際新聞の報道記事件数の推移からも見てとれる。に発生が懸念されている課題を一身に体現している。

表１ 北海道新聞の記事数

このような最も厳しい地域において再生に向けた仕組

検索語 炭鉱遺産 市民 and 支庁 and 産炭地域
or
and（炭鉱遺産 or （炭鉱遺産 or財政
炭鉱の記憶 炭鉱の記憶） 炭鉱の記憶）
年度

夕張

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

1,326
1,268
1,238
1,366
1,361
1,344
1,527
1,434
1,414
1,202
1,095
2,325
2,335

002
143631113
111
159
6883
71
65

00
182015314457
34
3631
31

0
0
0
10
24
1424
12
13
714
73

1116
82227
30
14
4
10
4
1119
33

単位：件 出所：北海道新聞記事データーベースで検索

しかし、新たな地域政策の策定は容易に具体化しみやストーリーを構築し実行できれば、国や他自治体にとって先導的な取り組みとして認識され、地域存続の価値や意義を主張することができる。
そのためには、少なくても「ともに事にあたろう」という姿勢の一致（＝アコモデーション）と、やるべきことの範囲（＝ドメイン）の明確化が不可欠であり、本構想はそれを誘導するための指針となる。
(2) 基本的な考え方
再生戦略の基本的な視点として、1 まち力・市民力、2 創造都市、3 地域マネジメントの3つを基底にして、地域内外の循環を生み出す。

なかったが、夕張市の財政破綻を奇貨として、市民

1 まち力・市民力：自治の基本である市民が地域側が主体的に関係者へ働きかけることによって、2007課題の解決力を持つことであり、従来の物的な社会年度から空知支庁の独自事業として政策の策定作業基盤の整備に優先して、かつて炭鉱社会が持っていが行われることとなった。

た強固なコミュニティーを再生する。そのためには、

本論は、その政策素案の策定に携わる立場から、
2)中間段階の政策骨子 の内容を報告(5)するとともに、市民力を発揮するための場や契機・刺激が必要となるが、簡単に生成されるものではないため、初期段階

図２ 全体構造

地域外の人々が関心を持つ動機として、「知的好奇心」が最も有力なキーワードとなることが、ここ 10 年

自身の客観化

圏域
総合自治体
個別連携・創発・調整間の市民による活動実績から得られている。

��①まち力・市民力�
発揮の場・契機・刺激③地域マネジメント②創造都市
�集中・象徴���

住んでいて良かった実感

切り分け

見えざる資産の可視化と価値化

価値の源泉としては外の力を内部化する取り組みを基本とする。

次いで外部の力を内部化する局面では、従来の量的・経済的な観点だけではなく、質的・知識的な観点も加味して捉える必要がある。そのための実践的な「場」と「仕組み」を、旧空知産炭地の中で効果的かつ効率的に設定することと、その動きをマネジメントする場・仕組み・組織が大きな役割を果たす。

「モノ」ではなく、見えざる資産など
2 創造都市：

炭鉱遺産の価値化にあたっては、A コンテンツ（各「コト」をもとにした差別化や、結果よりも途中経過を拠点）の充実、B センター機能（ワンストップ拠点と共有することによって、地域外の人の注目を集める。

マネジメント機能の具備）、3 拠点〜センター間のソそのためには、地域アイデンティティーの鮮明化と、フトとハードの仕組みの三点が焦点となる。テーマとそれを表現する地域資源の集中性・象徴性、さらにトレイルの設定、対象者層の同定など具体的な展開方先駆的な取り組みの実践が必要である。炭鉱遺産は、策は、2008 年度末までにアクションリサーチ (6) を伴そのランドマークとテーマになり得る当該地域最大のいながら構想作業が進められている。

資源である。

地域外の対象層は、従来の行政政策で追求してき3 地域マネジメント：1 まち力・市民力を高めるた人数重視の「不特定多数」ではなく、現在すでに地域内のローカルな所作と、2 創造都市として地域地域活動の力となっている「特定少数」を基盤にしな外に打ち出すグローバルな視点での取り組みの相互がら、知的好奇心が強く地域振興に理解がある有為を、調整・連携し地域内外の動きをマッチングさせるな人材を多く含む「特定多数」へと拡大する。

機能である。目指すのは、個々の取り組みの組み合わ(4) 選択と集中による展開せによる創発力の発揮であり、ローカルとグローバル地域外に対し訴求力を持ち、かつ地域内では象徴という相反する視点を時々に上手く使い分け結びつけや場となるための拠点の設定にあたっては、当該地域るための機能と場が必要となる。の限られた地域経営資源の現状を考慮して、場所を2 \ 1：炭鉱の記憶（炭鉱遺産）という見えざる選択し地域資源を集中投入して取り組む必要がある。

資産の可視化と価値化であり、最も明快な形としては、その選択にあたっては、1 ランドマーク（地域アイヘリテイジツーリズムで具体化される。これまで当該デンティティーの象徴）、2 炭鉱遺産価値（資源の賦地域に最も欠けていた外からの眼差しに触れ、自らを存・集積状況、分野のバランス）、3 展開の可能性（立客観化する所作を通じて、1 を促進強化しようする地位置、これまでの取り組みの蓄積や先導性）というものである。

三つの基準で選定した。

1 \ 2：1 は、地域外に訴求する 2 の局面で固検討の結果、13 エリアが選定された。これら拠点有性の源泉となるが、当該地域では現実的に弱体化は一様な重みを持つのではなく、旧空知産炭地域全していることから、物的・経済的な希求水準を抑え縮体で「炭鉱の記憶」の表現として空間的な連続性を小均衡策を取りながら、従来の価値観とは異なる価検討した上で、相乗・補完・代替という関係性によっ値観を実感し発揮できる場を用意する必要がある。て整序化されている。

(3) 具体化のための全体構造
これら 1と2 は相互依存的な関係にあることから、

Å：地域の歴史的文脈を表現するため欠かせない拠点で相乗的に機能する［岩見沢、赤平、美唄（盤の沢）、どこに取り組みの糸口を求めるかが焦点となる。地域

奔別・幾春別、幌内、夕張上流部、南部・清水沢］の置かれている状況から判断して、緊急に着手しなけ

ıÇ：Å への補完関係にある拠点で、優先度は ı ＞

ればならないのは、地域外の人々が旧空知産炭地域

Ç となる［南美唄、美流渡・万字、歌志内上流部、に着目し、それを地域内の動きへとつなげる仕組みづ

国道 452 号北部、上砂川］くりである。

Î：Å のセンター機能を代替する拠点［栗山、滝川］図３ 拠点の選定と相互関係
Ａ２

赤 平
Ｄ２

滝 川

政策とはパラダイムが大きく異なることから、これをＣ１

歌志内上流部理解してもらうことは容易ではない。そのため、新たＣ３

上砂川

な現実を生み出しながら理解を求めるしかないが、それには市民側の小規模散発的な動きだけでは十分で○奈井江 ○砂川

Ａ３

Ｂ１

美唄（盤の沢）はなく、よりダイナミックな動きの創出が必要となる。

南美唄
Ｃ２

国道452号（北）Ａ５Ａ１

岩見沢て、フィジカルな取り組みの早期実現が期待される。

奔別・幾春別

また、地域内外の交流を促進する地域マネジメント

Ａ４

幌 内

Ｂ２

Ｄ１

栗 山

美流渡・万字

そこで、特に人目に触れる機会が多い景観などにおいを担う体制の構築が求められる。今回の政策策定の経緯から見てわかるように、現在の実質的なマネジメ
国道 452号（南）

Ａ６

夕張上流部

Ａ７

清水沢・南部

ント機能は、市民側（特に NPO 炭鉱の記憶推進事業団）がイニシアティブをとっているが、場・組織・機能の一体性は完備されていない。そこで今後は、観光圏整備法のような支援策を導入しながら、いち早い具体化が求められる。

４．まとめ(1) 政策策定の特徴と意義
これまで述べてきた地域政策の特徴として、次の点を指摘できる。
第一に、多様な主体の関与である。市民（NPO）と地方政府（道）は、策定が発意されてから今日まで、密接に関わりながら進めてきた。近年は、当該地域の活動に関わりのあった大学教員６名が、地域内部では自覚し難い視点を補う意図から、積極的に関与していることが特筆される。市民側の幅広い動きを集約するボトムアップ式だけではなく、大学教員の学術的な知見に担保された目標設定型のターゲットシューティン
グ方式の双方から取り組まれている。
第二に、計画概念についてである。計画が決まってから具体的取り組みがスタートする（ハードシステ
ム）のではなく、重ねられた実践をもとに一定の方向性の下で現状を変革するための次の新たな現実を示すための計画（ソフトシステム）として構想されている。
第三に、地域政策として立案されながら、「観光まちづくり」の定義 (7) に合致した典型例としての内容を具備していることである (8)。特に、自治体間を横断する広域的な展開、市民主導、実践を伴いながら策定されていることが特徴的である。
(2) 今後の課題
政策の実効性を担保するためには、具体的な政策案の内容が周到に計画されるだけではなく、地域内の市民・行政・企業に理解や定着を促されなければならない。現在策定中の政策は、従来の産炭地振興

【補注】
（1）
旧空知産炭地域の範囲は、空知支庁 10 市 15 町のうち産炭地域振興臨時措置法第２条（石炭鉱業の不況による疲弊の著しい石炭産出地域及びこれに隣接する地域）に指定された９市７町を指し、このうち同法第６条（特に石炭鉱業の不況が著しい地域）に指定された７市５町または第８次石炭政策（1987 〜 1991 年度）の開始時に坑内採掘炭鉱が残っていた５市１町（夕張市・三笠市・歌志内市・赤平市・芦別市・上砂川町）が中核をなしている。
（2）
人口は国勢調査、財政力指数は 2006 年度総務省決算カード、生活保護率は 2005 年北海道資料。
(3) 2001 年に市民側の主催で構想に係わった専門家を招き札幌市で講演会を開催して以来相互の交流は続いており、市民活動メンバーのルール訪問は延べ 10 回・35 名に及んでいる。
(4) 産業遺産を活かす地域活性化実行委員会。旧空知産炭地域各地の市民団体と札幌圏の学識・有識者で構成され、2003 〜 2005 年度に活動し、2007 年に NPO 法人炭鉱の記憶推進事業団が組織される母体となった。
(5) 空知産炭地域活性化戦略構想（2007 〜 2008 年度）。策定にあたっては、炭鉱遺産と景観の二部門に分かれて検討されているが、本論では、主として全体構造の策定を担う炭鉱遺産部門からの視点に集中して記述した。
(6) 2008 年度のアクションリサーチは、図−３に示した 13 エリアのうちÅ 拠点で集中的に展開されている。夕張市清水沢地区（同 A-7）
で地域資源としての炭鉱遺産部門の再評価と市民の取り組みに向けた端緒を開くための実証、赤平市赤平地区（の拠点 A-2）と三笠市幌内地区（同 A-4）で景観ワークショップが展開されている。
(7) 西村 (2002) による定義「地域が主体となって、自然、文化、歴史、産業、人材など、地域のあらゆる資源を活かすことによって、交流を振興し、活力あるまちを実現する活動」3)。
(8) 観光が夕張市の財政破綻の原因であるという認識が管内自治体に根強く、観光に対する過度な警戒感があることから、「観光まちづくり」の概念を全面的に打ち出せないという制約が存在している。

【参考文献】
1）北海道の石炭編さん委員会 (1993)：北海道の石炭、北海道通商産業局、p.363
2) 北海道空知支庁 (2008)：「元気そらち！産炭地域活性化促進事業」
中間報告書、北海道空知支庁
3) 西村幸夫 (2002)：まちの個性を生かした観光まちづくり（観光まちづくり研究会編『新たな観光まちづくりの挑戦』、ぎょうせい）、p.21