地方税における資産課税のあり方に
関 す る 調 査 研 究 報 告 書−将来における固定資産税負担のあり方について−−地価安定期における特別土地保有税のあり方について−

平成13年３月

財団法人 資産評価システム研究センター

地方税における資産課税のあり方に関する調査研究報告書−将来における固定資産税負担のあり方について−−地価安定期における特別土地保有税のあり方について−
目

次

はしがき
地方税における資産課税のあり方に関する調査研究委員会委
員名簿
地方税における資産課税のあり方に関する調査研究委員会[審議経過]
はじめに
第１

将来における固定資産税負担のあり方について

１

負担水準の均衡化、適正化① 負担水準のばらつきの原因② 負担水準の均衡化に向けたこれまでの取組③ 平成12年度税制改正④ 均衡化のスピードアップについて

２

住宅用地課税のあり方① 住宅用地特例の経緯② 住宅用地課税の現状③ 住宅用地課税に関する意見

３ 非課税等特別措置のあり方① 固定資産税における非課税等特別措置の現状② 非課税等特別措置の整理・合理化の要請③ 非課税等特別措置のあり方に関する意見
第２
①
②
③
④
⑤
⑥

地価安定期における特別土地保有税のあり方について
特別土地保有税の創設
特別土地保有税の改正の経緯
特別土地保有税の制度概要及び現状
特別土地保有税の性格
特別土地保有税の必要性
今後の特別土地保有税のあり方

おわりに
資料目次
1 固定資産税の概要
2 市町村税の構成割合(平成11年度決算額)
3 土地基本法以来の経緯
4 固定資産税の土地評価と課税の経緯
5 平成12年度評価替えの状況(推計)6 平成12年度評価替えにおける宅地に係る都道府県別評価
変動の概況(推計)
7 商業地等に係る負担水準の状況(平成12年度推計)
8 小規模住宅用地に係る負担水準の状況(平成12年度推計)
9 商業地等の負担水準の分布状況(Ｈ12評価見込額ベース)
10 商業地等における負担水準の分布状況(平成12年度推計・団体数)
11 小規模住宅用地における負担水準の分布状況(平成12年度推計・団体数)
12 平成12年度の税制改正に関する答申(抜粋)13 固定資産税の平成12年度評価替えの改正のポイント
14 宅地に係る固定資産税の課税のしくみ(平成12年度〜平成14年度)
15 平成12年度以降のスキームのイメージ図(商業地等)
16 主要都市における固定資産税収の伸び率の推移(土地)17 平成12年度増減収見込み(試算)<PDF:41KB>
18 負担水準の分布状況(団体数)の推移＜商業地等＞
19 商業地等の全国の負担水準の割合の推移
20 過去の負担調整措置
21 昭和48年度改正における商業地等に係る負担水準の均衡化措置
22 韓国における総合土地税の概要
23 ｢固定資産税(宅地)の負担水準に関するアンケート｣及び｢負担水準の均衡化のための方策に関するアンケート｣について
24 固定資産税(宅地)の負担水準に関するアンケート集計結果
25 負担水準の均衡化のための方策に関するアンケート集計
結果
26 住宅用地の特例措置
27 住宅用地特例(１／６、１／３)の経緯
28 税制調査会答申(住宅用地関係)
29 全米の各都市における住宅用財産の財産税負担との比較
30 勤労者世帯の家計収入に対する固定資産税(土地・家屋)負担
31 平成12年７月税制調査会中期答申(住宅用地特例関係抜粋)
32 新築住宅に対する固定資産税の減額措置の概要
33 平成12年７月税制調査会中期答申(非課税等特別措置関係抜粋)
34 ｢非課税等特別措置に関するアンケート｣について
35 非課税資産に関する課税状況についての調査結果概要
36 特別土地保有税の概要
37 税制調査会答申(特別土地保有税関係抜粋)
38 特別土地保有税第１案・第２案の具体的内容
39 特別土地保有税(保有分)の課税対象の変遷
40 特別土地保有税の徴収猶予制度の改正(平成11年度税制改正)
41 特別土地保有税収と地価変動率(市街地価格)の推移
42 特別土地保有税の非課税

はしがき
固定資産税は市町村の基幹税としての役割を果たしてまいりました。地方分権一括法が施行された現在、固定資産税は、市町村の財政需要を支える中心的な役割を果たすものとして益々期待されております。
当評価センターは、資産の状況及び評価の方法に関する調査研究等を行い、もって国、地方公共団体等の諸施策の推進に資することを目的として昭和53年5月に設立され、以来、調査研究事業と研修事業を二本柱として展開してまいりました。
このうち、調査研究事業は、資産評価の基礎理論及び地方公共団体等における資産評価技法の両面にわたって、学識経験者、地方公共団体等の関係者をもって構成する研究委員会を設け、「評価の基本問題」、「土地評価」、「家屋評価」、「償却資産評価」、「資産評価システム」、「資産課税のあり方」の分野ごとに調査研究を行い、その成果を公表するとともに、その内容の普及に尽力してまいしました。
本年度の地方税における資産課税のあり方に関する調査研究委員会では、「地価安定期における特別土地保有税のあり方」「将来における固定資産税負担のあり方」について調査研究を実施いたしました。
この程、その調査研究の成果をとりまとめ、ここに調査研究報告書として公表する運びとなりましたが、この機会に熱心にご研究、ご審議いただきました委員の方々に対し、心から感謝申し上げます。
なお、当評価センターは、今後とも、所期の目的にそって、事業内容の充実及び地方公共団体等に役立つ調査研究に努力をいたす所存でありますので、地方公共団体をはじめ関係団
体の皆様のなお一層のご指導、ご支援をお願い申し上げます。
最後に、この調査研究報告書は、財団法人日本宝くじ協会の助成を受けて作成したものであり、改めて深く感謝の意を表すものであります。
平成13年3月(財)資産評価システム研究センター
理事長
小川 德洽

地方税における資産課税のあり方に関する調査研究委員会委員名簿調査研究委員会委員名簿

委員長

金子

宏

東京大学名誉教授・学習院大学教授

委

石島

弘

岡山大学教授岩崎

美紀子 筑波大学教授

小倉輝亮

横浜市財政局主税部長

渋谷雅弘

東北大学助教授

神野直彦

東京大学教授員

関哲夫

新日本製鐵株式会社代表取締役副社長

西野萬里

明治大学教授西村清彦

東京大学教授堀場勇夫

青山学院大学教授

前田高志

大阪学院大学教授

水野忠恒

一橋大学教授持田信樹

東京大学教授吉住

俊彦

三井生命保険相互会社顧問

地方税における資産課税のあり方に関する調査研究委員会
［ 審

議

経

過 ］

○第１回 ［平成１２年６月９日（金）］議題 (1) これまでの検討内容と平成12年度制度改正の状況(2) 今年度の検討項目について(3) 検討項目等についての意見交換(4) その他○第２回 ［平成１２年７月２７日（木）］議題 (1) 地価安定期における特別土地保有税のあり方(2) その他○第３回 ［平成１２年９月１９日（火）］議題 (1) 将来における固定資産税負担のあり方(負担水準の均衡化のスピードアップについて)(2) その他○第４回 ［平成１２年９月２５日（月）］議題 (1) 将来における固定資産税負担のあり方(住宅用地課税のあり方について)(2) その他○第５回 ［平成１２年１０月２３日（月）］議題 (1) 将来における固定資産税負担のあり方(非課税等特別措置のあり方について)(2) その他○第６回 ［平成１３年３月７日（水）］議題 (1) 報告書（案）について(2) その他

はじめに
シャウプ勧告を受けて現行の地方税制が構築されて、およそ50年が経過したが、この間、固定資産税は、市町村の基幹税目として極めて重要な役割を果たしてきた。また、市町村の安定的な税源としての位置付けも、これまで同様、今後も固定資産税に求められていくものと考えられる。
一方で、固定資産税は住民社会に幅広く影響する税であり、社会情勢、市町村財政等の変化に伴い、さまざまな局面で議論を呼び起こすことが多い。特に、最近では、バブル期の前後に土地税制・固定資産税制を巡って大議論が巻き起こり、以降、固定資産税に対して高い関心が持たれるようになった。
また、よりよい固定資産税制度の構築に向けて、不断に評価及び課税の仕組み等の改善を検討していくことが求められる。
当研究委員会は、発足以来、固定資産税の沿革や性格の整理、価格の意義、税負担の水準のあり方、税率、固定資産評価審査委員会制度、情報開示などの議論や、固定資産税と同時に賦課徴収される都市計画税に関する議論等、地方税における資産課税のあり方についての議論を行ってきた。それぞれの課題について、必ずしも結論を得られない場合もあったが、固定資産税及び都市計画税の課題について、幅広く整理してきたところである。
本年度の調査研究に当たっては、当面の課題である負担水準の均衡化に関連した議論や、住宅用地課税のあり方、非課税等特別措置のあり方等について議論を行った。また、これまで採り上げてこなかった特別土地保有税についても、初めて議論を行ったところである。
従来同様、各委員間の自由な議論を中心に検討するというスタンスの研究委員会であり、本報告書においても、広く各委員の意見を紹介しながら、それぞれの課題について整理して
いく。

第１
１

将来における固定資産税負担のあり方について負担水準の均衡化、適正化

現在の固定資産税における最も大きな課題である「負担水準の均衡化、適正化」の問題については、これまで当研究委員会においても、数回にわたって議論してきた。
平成12年度税制改正により、平成12年度から平成14年度までの税負担の調整措置が規定され、現在はこれを着実に実施している段階であるが、現状では平成15
年度評価替え時に負担水準の均衡化が達成されるとは到底見込まれない。
地価の変動がないという前提での単純計算によれば、現行の税負担の調整措置を継続していった場合、例えば負担水準が８％の商業地等が、現行制度において課税標準額が据置となる水準である60％に到達するまでには、36年を必要とすることになる。
資産価値に応じて課税することで公平が保たれている固定資産税においては、
同じ価格の土地であれば同じ税負担とされるべきであり、税負担の不均衡をこのように長期間放置することは、課税の公平の観点から大いに問題があると言わざるを得ない。
そこで、本年度の当研究委員会においては、主として負担水準の均衡化のスピードアップという観点で議論を行った。

①

負担水準のばらつきの原因

まず、負担水準のばらつきの原因について簡単に整理してみる。
「負担水準」とは、地方税法上は、「前年度課税標準額を当該年度の価格で除して得た数値」と定義されている（地方税法附則第17条第６号）が、一般的には
当該年度の価格に対する当該年度の課税標準額の割合として用いられることもある。
この負担水準にばらつきが生じた経緯をみてみると、平成６年度の評価替えにおいて、それまで不統一であった宅地の評価水準について、全国一律に地価公示
価格の７割を目途とすることとされたが、それまでの評価水準の状況を反映して、各宅地の評価額の上昇割合にばらつきが生じた。
一方、この評価替えによって税負担が急増しないようにするため、例えば評価額が２倍になった商業地等の課税標準額は平成６年度から平成８年度までの３年間で13％程度の上昇に、評価額が３倍になった商業地等では同じく15％程度の上昇に抑えられるなどの負担調整措置が講じられた。
この結果、評価額と課税標準額との間に大きな開きが生じるとともに、評価替えによる評価額の上昇が大きかった土地ほど負担水準が低いという状況になった。
さらに、平成４年度以降、全国的に地価の下落が始まり、地価の下落が大きい
土地、すなわち負担水準の分母となる評価額が大きく下がった土地ほど負担水準が高くなる傾向が生じたが、地価の下落の程度は土地ごと、地域ごとに異なっていたため、負担水準のばらつきが拡大する結果をもたらしたところである。
このように、「負担水準」という概念が導入されたのは平成９年度からである
が、実質的には平成６年度の評価替え以降、負担水準にばらつきが生じていたところである。

②

負担水準の均衡化に向けたこれまでの取組

平成９年度の評価替えに伴い、評価額の上昇割合に応じて税負担の調整措置を行ってきた従来の方式を、負担水準に応じた調整措置に改め、負担水準の均衡化に向けた抜本的な取組が始められた。
具体的には、例えば商業地等の場合、負担水準の高い土地（80％超）は課税標
準額を評価額の80％まで引き下げ、負担水準がある程度高い土地（60％以上80％以下）は課税標準額を前年度と同額に据え置き、負担水準が低い土地（60％未満）は負担水準に応じた負担調整措置により税負担をなだらかに引き上げていく（前年度の2.5〜15％増）こととするなどの措置が平成９年度から平成11年度までの３年間、講じられた。

③

平成12年度税制改正

平成12年度の税制改正では、評価替えに伴う税負担の調整措置について、特に最近の地価の下落傾向に伴う都市部の商業地等の税負担感に配慮し、負担水準の高い土地の税負担をさらに引き下げつつ、負担水準の均衡化を一層促進する措置が講じられた。
具体的には、商業地等の課税標準額の上限について、平成11年度までは評価額の80％とされていたものを、平成12年度及び平成13年度は75％に、平成14年度は70％に引き下げる一方、負担水準が60％未満の土地については平成11年度までと同様に負担水準に応じてなだらかに税負担が上昇するような負担調整措置を基本に均衡化を進めることとされている。

④均衡化のスピードアップについて今後の負担水準の均衡化の推進について、政府税制調査会では、「直ちに負担水準の均衡化を図ろうとした場合、均衡化すべき水準の設定いかんによっては、税負担が大幅に急増する土地も生じてしまうことや、市町村によっては大幅な減収となるなどの問題がある
ことから、負担水準の均衡化は納税者の税負担への配慮や市町村財政への影響なども勘案しながら進めていく必要があります。」としている（平成12年７月 「わが国税制の現状と課題」）。
平成９年度以降、負担水準の均衡化は、全国的に見た場合、ある程度進行していると言うことはできる（参考１参照）。
しかしながら、これは負担調整措置によって負担水準の低い土地の課税標準額が引き上げられてきたという要因よりも、地価の下落に伴い負担水準の分母たる評価額が下がったことによるところが大きい。
また、個々の土地についてみれば、依然として負担水準が相当程度低い土地も少なからず存在している。
参考１

仮に地価変動がないという前提で計算した場合、現行の税負担の調整措置を継続していったとすれば、例えば現行制度において課税標準額が据置措置となる水準である60％に到達するのに要する年数は、負担水準が５％の商業地等では39年、８％の商業地等では36年ということになる（参考２参照）。（実際には、現在のように地価の下落があればこの年数は短縮される。）
参考２

負担水準６０％に到達するまでの年数（商業地等）

今回、負担水準の均衡化のスピードアップを図る方策の議論に当たって、都道府県庁所
在市、政令指定都市及びその他の市町村（74市町村を抽出）の合計123市町村に対してアンケート調査を実施した。
アンケートは、「負担水準に関するアンケート」と「負担水準の均衡化のための方策に関するアンケート」に分かれており、前者により負担水準のばらつきの状況及び納税義務者１人当たりの税額の状況を、後者により均衡化のスピードアップに対する意見を調査した。
アンケート調査結果の詳細は後掲の「資料編」を参照されたいが、ここでは後者のアンケート結果について若干紹介しておく。
まず、「例えば平成17年度（注：平成18年度評価替えの直前）の課税標準額に下限（評価額の一定水準）を設けることについてどう考えるか」との問に対しては、「賛成」（84
市町村）が「反対」（32市町村）を上回った。ただし、賛成意見の中には条件付きでの賛成も多く、「全国一律の基準が設定できるのか懸念される」、「増税になるため住宅用地
特例の拡充や免税点の引き上げが必要である」、「事前の十分な周知・ＰＲが必要である」などの意見があった。また、反対意見としては、「急激な税負担の増加となり納税者の理解を得られない」、「地価下落の状況では不要」、「さらに複雑な制度となる」などであった。
次に、「仮に下限を設ける場合の水準はどの程度が可能か」との問に対しては、10％刻
みの選択肢の中では、「40％」との回答が最も多く（32市町村）、次いで「30％」（30市町村）、「20％」（26市町村）となっている。なお、その他としては、「負担水準の全国平均の70％前後」、「負担水準の全国平均の１／２」、「各市町村が条例で定める割合」などの意見があった。
また、「仮に平成17年度に下限を設ける場合、平成15年度及び平成16年度はどうすべきか」との問に対しては、「段階的に下限を設けるべき」（76市町村）が「平成17年度に一気に下限まで引き上げ」（25市町村）を上回った。
なお、「その他の意見」として、「固定資産税は重要な財源であるが、単なる増税ととられないよう、全体のバランスを考えた均衡化を図るべきであり、住宅用地も含め、負担調整率を強化するとともに、特別措置のあり方や税負担の上限なども見直すべきである」との意見があった。
このようなアンケート調査の結果も参考にしながら負担水準の均衡化のスピードアップ
について議論を行った。
均衡化のスピードアップを図るという点では概ね意見が一致し、具体的には次のような意見が出された。
○

負担水準は地価動向が安定期のうちになるべく収斂させてしまうことが必要である。

○

負担水準はいずれは引き上げなければならないのであれば、少しずつ引き上げるよりも一気に行ったほうがよいのではないか。その際、きちんと説明すれば倍くらいになっても理解も得られるのではないか。

○

負担水準が非常に低いところの調整率を思い切って上げてしまっても、調整率の引き上げのパーセンテージは大きくなるが、金額にすればそんなに大きくならないのではないか。例えば、1,000円の税額が1,500円になると言っても、それほど批判は受けないのではないか。

○

韓国の総合土地税においては、ほぼ水準が収斂されているということで、一つの成功例と言えるのではないか。

○

負担水準の均衡化に時間がかかっているのは目標が高すぎるためであり、これをもう少し下げて、韓国の例なども参考にして一気に引き上げていくのがよいのではないか。この場合、財政事情の問題もあろうが、納税者の理解を求めながら上限の引き下げを段階的に行うことで対応できるのではないか。

また、負担水準の均衡化を図ることについての納税者の理解を得るための方策に関して、次のような意見が出された。

○

負担水準の低いところを思い切って上げないと、高いところも下げられないという事情にあり、負担水準が低い人だけではなく高い人も含めて全面的に理解してもらう必要があるのではないか。思い切って引き上げを行うとすると反発もあろうが、引き上げをしないと高い水準のところを引き下げることもできないがいいのか、ということを説明して理解を得るということである○

負担水準の均衡化の議論を醸成するために、例えば市町村内の負担水準に関する情報を納税者に公開するようなことはできないか。

○

納税通知書を見ても、課税標準の特例なども適用された後の課税標準額しかわからないので、その低い課税標準額が普通だとしか思われていないが、本来はもっと高い
課税標準額であるということを示すことで納税者に理解してもらうことができるのではないか。

その他、負担水準の均衡化に関して、次のような意見が出された。
○

法律で負担水準の低い市町村は独自に引き上げを行える仕組みとすることも、地方分権の思想には合うのではないか。

○

負担水準をどの水準に均衡化させるのかという議論がないと、均衡化のスピードア
ップに対する納得は得られないのではないか。よって、併せてどの水準に均衡化・適正化するのがよいのかという議論をしなければならないのではないか。

○

負担調整措置のスピードアップを行った場合、負担水準の低い土地をどんどん上げ
ることになるが、その場合、税率をそのままにしておいてよいのかという問題があるのではないか。よって、税率の自由度についても議論する必要があるのではないか。

負担水準の均衡化はできるだけ早期に達成すべき課題であるが、そのためには、ある程度の税負担の上昇は避けられない。
その際、現状では納税者が十分にその状況を理解しているとは言えない状態にあるので、現状及び負担水準の均衡化の必要性についてさらに理解を求めるべきであり、これによってある程度の税負担の上昇があっても、納税者の納得は得られるのではないかと考えられる。
具体的にどのような方法によって均衡化のスピードアップを図るのかについては、負担水準の上限・下限を設定する方法、調整率を引き上げる方法などが考えられるほか、地方分権の観点から市町村が独自に方策を設定する方法も考えられる。
いずれにしても、これまで行われてきた負担水準の均衡化の方策について、ある程度思い切った是正措置を検討すべき時期にきていると考えるべきである。
地価は依然として下落傾向が続いているが、今後の地価の動向によって負担水準のばらつきの程度も変わってくることから、地価の水準や評価替えの状況、経済情勢の変化なども考慮しながら、幅広い観点から早急に検討していかなければならない。

２

住宅用地課税のあり方

住宅用地に対しては、その税負担を軽減する必要から、課税標準の特例措置が設けられている。
現行の特例措置は、小規模住宅用地（200㎡以下の住宅用地又は200㎡を超える
住宅用地のうち200㎡までの部分）については課税標準を価格の１／６、小規模住宅用地以外の住宅用地については課税標準を価格の１／３とする内容であるが、これを負担水準に置き換えて表した場合、小規模住宅用地は16.7％、その他の住宅用地は33.3％ということになり、75％という商業地等の水準に比べてかな
り低く抑えられている。
この特例措置について、税負担を抑え過ぎではないかといった意見も聴かれる
ところであり、住宅用地課税のあり方について検討を行った。

①

住宅用地特例の経緯

住宅用地に対する課税標準の特例措置は、昭和48年度の税制改正で導入され、以後、昭和49年度、平成６年度（法律改正は平成５年度税制改正）に拡充されてきた。
新評価基準によって行われた昭和39年度の評価替えでは、宅地の評価額が急増（全国平均で約 6.3倍）したが、これに伴う税負担の上昇を調整するための負担調整措置が昭和47年度まで実施されてきた。これによって生じていた土地相互間の税負担の不均衡を是正し、また、土地の保有課税の適正化を図るべきであるという要請に応えるため、昭和48年度の税制改正では、それまでの負担調整措置による課税ではなく、評価額に基づいて課税するための措置が講じられることとなった。
その際、税負担が過重になったり急激に増加することがないようにとの配慮か
ら、住宅用地について課税標準を価格の１／２とする特例措置を講じることとされた。
さらに、昭和49年度の税制改正において、住民の日常生活に最小限必要と認められる小規模の住宅用地（200㎡まで）の税負担について、さらに軽減する観点から、課税標準を価格の１／４とする特例措置が講じられた。
その後、平成６年度評価替えにおいて、公的土地評価相互の均衡を図るという土地基本法第16条の要請を受けて、宅地の評価について地価公示価格の７割を目途とする評価替えが行われた際、住宅用地に対する税負担に特に配慮する必要があるとの観点から、小規模住宅用地に対する特例率を１／４から１／６に、その他の住宅用地に対する特例率を１／２から１／３にそれぞれ拡充するとともに、新たに都市計画税についても小規模住宅用地については価格の１／３、その他の住宅用地については価格の２／３を課税標準とする特例措置が創設された。（なお、これらに係る地方税法の改正は平成５年度税制改正で実施され、平成６年度から適用された。）

②

住宅用地課税の現状

上記のような住宅用地に対する特例措置が講じられていることによって、住宅用地課税の現状がどうなっているかについて概観してみる。
参考３は、全国の宅地の固定資産税収等について、住宅用地と商業地等を比較したものである。
まず、「11価格」の欄でみると、価格の比率は住宅用地を１とした場合、商業地等は約 0.6程
度の割合になっていることがわかる。これに対して、平成11年度の税収でみた場合、商業地等が住宅用地の約 2.6倍になっている。
次に、税収の対比の推移をみてみると、平成元年度においては、住宅用地を１とした場合、商業地等は約 2.3程度であったが、平成11年度では１： 2.6と、格差が拡大していることが読み取れる。ちなみにこの格差が最大であったのは平成８年度の１：2.72であるが、平成９年度税制改正において商業地等の課税標準の上限を価格の0.8とする措置を講じたことにより、以降、若干ではあるがその格差は縮小している。
参考３

続いて、住宅用地と商業地等の負担水準の格差がどうなっているかを示したものが参考４である。
「実質負担水準」の欄は、価格に対して実際の課税標準額の水準がどうであるかを示した割合
であるが、いわゆる７割評価を実施する以前である平成５年度では、商業地等はほぼ100％、住宅用地は30％弱（注：理論上、小規模住宅用地は25％、その他の住宅用地は50％が限度であり、両者を合算したものであるため25〜50％の範囲に入ることになる）であり、その格差は3.45倍であった。
その後、７割評価を実施した平成６年度の段階では 3.5倍に拡大し、さらに平成11年度では4.3倍に拡大しているが、これは前記のとおり、平成６年度から住宅用地に対する課税標準の特例措置を拡充したことによる影響と考えられる。
なお、例えば商業地等と小規模住宅用地との実質負担水準の格差の理論値は６倍（小規模住宅
用地の特例率の逆数）とはならない点に注意する必要がある。つまり、商業地等の課税標準の上限は、平成12年度及び平成13年度は価格の75％、平成14年度は同じく70％とされているのに対して、住宅用地についてはこのような上限がないため、理論上の格差は、例えば平成14年度では、
70対16.7となり、約 4.2倍としかならない、言い換えれば、現行の税負担の調整措置の下では、理論上、６倍の格差はないということになる。
参考４

宅地の実質負担水準の格差

③

住宅用地課税に関する意見

住宅用地に対する課税のあり方全般に関しての意見は次のとおりであった。
○

住宅用地の特例については、昭和48年度の創設の際には緊急避難的な措置であると説明されていたが、いつまで緊急避難的措置で維持、認識できるのかという問題があるのではないか。

○

アメリカの場合も居住用財産に対する軽減がかなりあるが、日本の固定資産税も含めて、物税だということだけでうまく説明できるのか疑問である。

○

日本がなぜ住宅用地の負担軽減を行わなければならないかというのは、税額の上がり方もあるが、住宅用地の絶対額とフローとの関係があるのではな
いか。よって、日本とアメリカの同様の都市同士で比較してみてはどうか。

○

居住用財産に関しては、家屋は新築の３年ないし５年の間しか軽減されていないので、土地と家屋でバランスがとれていないという問題があるのではないか。

○

住宅用地の特例については、事業用・住宅用の財産の負担の比率をどうするかという固定資産税の原則的な問題であり、一般的な特例措置とは別に考えるべきではないか。そもそも、住宅用地に対して１分の１で課税することは現状ではあり得ないことであるので、そこを基準にして減収額を考えること自体に問題があるのではないか。

また、住宅用地に対する特例率を見直すことに関しては、次のような意見が出された。
○

小規模住宅用地は200㎡までであるが、これは都市部ではかなり余裕のある生活条件であり、１／２程度なら不合理とは言えないが、１／６、１／３というのは理論上軽減し過ぎと言えるのではないか。

○

住宅用地は他の資産に比べて軽減し過ぎている。本当は１／４に戻すだけでも足りないと思うが、少しでも元へ復する方向で対処すべきである。

○

住宅用地の特例は１／６、１／３、１／２のいずれがいいのかという点も問題になると思うが、最近は受益と負担ということが強く言われるようになってきているので、あまり１／６に固執する必要もないのではないか。

○

物税としての性格からすれば住宅用地の特例は元に戻すという方向になるのだろうが、現実問題として可能かどうかは疑問である。

○

住宅用地の特例について、もし公平論から議論をするのであれば、負担調
整や家屋との関係をすべて公平にしないと理屈が合わなくなり、公平論だけ
で特例の見直しが保つかどうかは疑問である。

○

特例を元に戻すのは非常に難問であるが、現在は土地だけずっと軽減しなければならないようになっているので、家屋も合わせて居住用資産に対して特例を講じるという方向に転換していくなどして、現在の方法を変えていくことができないかどうか、検討してみてはどうか。

○

特例措置を元に戻していくことは賛成だが、居住用財産はローンを抱えていることが多く、元に戻して固定資産税が多少増えるとなると、ローン利子控除などの別な形の救済措置がまた出てくるなどの跳ね返りが懸念される。

○

時間的な税負担の変化があるので注意する必要はあるが、全体として適正な方向に持っていくという形でレベニュー・ニュートラルでやれば全体としての税負担は変わらないので、問題はクリアできるのではないか。

○

住宅用地の特例により格差が開きすぎたので、レベニュー・ニュートラル
でこれを縮める、ただし抜本的な見直しは当面は困難であるということではないか。

○

住宅用地の特例は大変な減収となっており、これは国民の多くに関係してくるものであり、反対の声は大きい可能性はあるが、負担が低すぎるのではないかという観点から、主としてこれを縮減するにはどうしたらいいかということについて、実証的な家計収入との対比などもしながら、正面から議論する必要があるのではないか。
今回の議論では、現行の住宅用地の特例措置は過大であるため、これを見直していくべきであるとの意見が多かった。
このため、今後の地価の動向等を踏まえつつ、固定資産税収全体のマクロ的な検証や個々の納税者レベルのミクロ的な検証をさらに行いながら、居住用資産に対する課税のあり方について引き続き検討していくべきと考える。

３

非課税等特別措置のあり方

非課税等特別措置は、特定の人々の負担を軽減することにより、特定の政策目的の実現に向けて経済社会を誘導しようとする政策手段として設けられているも
のである。

①

固定資産税における非課税等特別措置の現状

固定資産税における非課税等特別措置は、地方税法第348条第２項、第349条の３、第349条の３の２、附則第15条、附則第16条等において規定されているが、これを項目別に整理すると参考５のとおりとなる。
参考５

固定資産税及び都市計画税における非課税等特別措置の項目分類（平成１２年度税制改正後）

これらの非課税等特別措置のうち、公益法人・特殊法人等に対する措置は、これらの法人が国の予算や法律等に基づき行う公共性の高い一定の業務の用に供する固定資産について当該業務の公共性にかんがみ設けられているものであり、また、電力・ガス・鉄道事業等の用に供する固定資産に対する措置は、これらの事業においては投下資本が多額にのぼり、設備を新設した当初においてはその固定資産税額が極めて多額なものとなるので、相当の期間その負担を緩和し、公共料金を安定させる必要性があること等の理由により設けられているものである。

②

非課税等特別措置の整理・合理化の要請

租税の基本原則は、「公平・中立・簡素」の３点に集約することができるが、非課税等特別措置は、租税負担の公平性を犠牲にして講じられている措置である。
特に、固定資産税は市町村の基幹税目であり、広く土地、家屋及び償却資産の保有一般に対して課される税であることから、従来から非課税等特別措置について極力整理・合理化されるべきであるとの指摘がなされてきた。
平成12年７月の政府税制調査会答申（「わが国税制の現状と課題」）においても、「固定資産税は、市町村の基幹税目であり、その安定的確保が必要であるとともに、納税者の理解を深めていくためにも、負担の公平に向けた努力を行っていくことが必要です。したがって、当調査会として指摘してきているように、非課税等特別措置については、課税の適正化の観点から、政策目的が合理的か、政策手段として妥当か、利用の実態が低調となっていたり一部の者に偏っていないかなどの点について、今後も十分に吟味を行い、引き続き整理・合理化を行うことが必要です。」との指摘がなされている。

③

非課税等特別措置のあり方に関する意見

非課税等特別措置のあり方に関しては、以下のような意見が出された。
○

非課税等特別措置について、地方税法という国の法律で決めて市町村の税収に影響させることが適当なのかどうか、適当な範囲はどこまでかという問題があるのではないか。

○

特例措置は見方を変えると補助金のような役割を果たしており、そもそも国全体にメリットをもたらすような事業であれば国が補助金を出すべきであって、たとえ公益に資するようなことであっても市町村に出させるのは筋違いではないかといったようなことが、地方分権の観点から、ますます厳格に考えなければならなくなるのではないか。

○

これだけ軽減措置が複雑に錯綜している中で、これ以上政策的な配慮をして複雑にすることは慎重に考えるべきではないか。政策的な措置が必要であ
れば、はっきりした支出の形（補助金等）で行うべきではないか。

○

やはり固定資産税は応益課税であり、公益法人といえども公共サービスの利益を受けているので、一般論として非課税は狭く限定すべきであるとは言えるのではないか。

○

法人税で特例が入ると、有効性や金額的な意味を抜きにして、バランス論
でいろいろな特例がどんどん入ってきてしまうので、基本的には特に固定資産税の性格からしても、特例はあまり作らないというのが理想ではないか。

○

何らかの措置が必要だという場合、まず、税でやるべきかどうかの議論があり、さらに税でやるとしても固定資産税でやるのが適当かどうかという議論があり、その際、固定資産税はこういう税だからあまり適切な手段ではないということでいくのが、特例の縮減や今後の拡充を防ぐための理論武装になるのではないか。

○

固定資産税は他の税と違うため特例措置を講じるのは適当ではないとすべきではないか。例えば、固定資産税は物税である、あるいは応益課税である、という考え方もあるが、地方の負担になるという点が強調できるのではないか。

○

固定資産税の非課税等特別措置のあり方を見直す際には、例えば公益法人
税制全体のあり方の見直しの中で固定資産税に関しても考えるというような、大きな視点が必要な部分もあるのではないか。これは学校法人や宗教法
人についても同様ではないか。

○

非課税等特別措置の見直しの視点としては、社会的正義や課税の公正に関する問題から見直すべきという視点と、政策的に実効性があるかどうか、今でも意義があるのかどうかという視点、この２つの視点で見直しておくべきではないか。

なお、非課税等特別措置のあり方に関しては、各都道府県庁所在市及び政令指定都市を対象にアンケート調査を実施しており、その結果について「資料編」に掲載しているので参照されたい。

第２①

地価安定期における特別土地保有税のあり方について
特別土地保有税の創設

昭和30年代に入ってからの高度経済成長の過程において生じた人口や産業の都
市集中に伴い、地価の高騰、土地利用の混乱、住宅用地の取得難等の諸々の問題が惹起されたため、宅地供給の促進を図る見地から、昭和43年７月に政府税制調査会から出された「土地税制のあり方についての答申」を踏まえ、昭和44年度の税制改正において、個人の保有土地に係る長期譲渡所得の分離軽課及び短期譲渡所得の分離重課制度が実施された。
しかしながら、この改正においては、個人に係るもののみを重課し、法人については特段の措置がなされなかったため、個人の手元から放出された土地が有効利用に結び付かず法人の手元に眠ってしまったこと、本来土地税制は総合的な土地政策の一環として補完的役割を果たすべきものであるにもかかわらず土地税制のみが独走してしまったこと等々の批判があり、また、事実、その後の未曾有の金融緩和を背景として、土地の買い占めとこれに伴う地価の高騰が生じ、「１億総不動産屋」とまで言われるまでの様相を呈するようになった。
このような情勢を背景として、土地問題に対処するため、できる限りの手段を尽くすべきであるとの世論の高まりを踏まえて、昭和48年１月に政府税制調査会から、「今後の土地税制のあり方についての答申」が出され、土地税制として新たに土地譲渡税（国税）と土地保有税（地方税）を創設すべき旨の指摘が行われた。
この結果、昭和48年度の税制改正において、国税における法人に対する短期譲渡益重課制度と両輪をなすものとして、特別土地保有税が創設された。
なお、特別土地保有税の検討の過程では、一旦供給された土地が投機的動機で未利用のまま保有されているのを解消するという見地から、「利用を促進すべき地域」に所在する「未利用地」のみを対象として、５〜10％という比較的高い税率で課税するという案も検討された。しかしながら、この方式を採用するためには、「利用を促進すべき地域」の特定が必要となるほか、「未利用地」の判定のために個々の土地のあるべき利用度を設定する必要があるが、これらの前提となる土地利用計画関係の法制が未整備であることから、一律の課税方式が採用されることとなった。
また、いわゆる「政策税制」である特別土地保有税を地方税としたのは、
ア ．審議過程では、試案として、法人所有の土地のうち土地の利用を促進すべ
き地域内の未利用地に対して国税で課税する案と、地域を限定せず全国的に新規取得の土地について利用区分を問わず課税する案とがあったが、前者では課税すべき地域や未利用地の認定が技術的に困難である等の事情があり、後者の案を採用し、国税としての土地譲渡税を組み合わせることにより、土地投機の抑制効果を総合的に得ようとしたこと
イ ．特別土地保有税を実施するに当たって、土地の売買が実際に行われたかど
うかについての情報は、その土地の所在地の市町村が最もよくつかんでいることから市町村税が適している反面、課税標準である実際の取得価額を的確に把握することは市町村では難しく、むしろ国税に向いているという問題があり、本税はいずれにしても国と市町村との協力関係を必要とするものであ
るが、いずれを主体とするかについては、土地取引の実情を把握することが先決であること
ウ ．本税は一般的な保有税であることから、その性格が固定資産税と類似しており、市町村税とすることが自然であること等の理由によるものである。

②

特別土地保有税の改正の経緯

特別土地保有税の主な改正の経緯については、参考６のとおりである。
特別土地保有税の創設後、昭和50年代初めに土地の取引活動や地価の動向が往時に比べて沈静化の傾向となり、また、国土利用計画法の施行等にみられる如
く、土地利用あるいは土地取引規制に関する諸制度の整備が進むなど、創設当時とはその環境条件において、かなりの変化がみられてきた。このため、昭和53年度税制改正において、恒久的な建物、施設等の用に供する土地に係る納税義務の免除制度が創設された。
また、昭和57年度税制改正においては、保有期間が10年を超える市街化調整区
域内の土地を課税対象外とするなどの緩和措置が講じられる一方で、三大都市圏の特定市においては、住宅地などとしての土地の有効利用を促進する必要性が特に強かったことから、これらの都市の市街化区域において特別土地保有税の課税の特例措置（いわゆるミニ保有税）が創設された。
こうした中で、昭和60年代に入り、東京の中心部に端を発した異常な地価高騰に対しては、投機的土地取引の抑制と土地の有効利用の促進を目的とする政策税制である特別土地保有税が、その期待されている役割を十分に発揮していないのではないかとの指摘があったところである。
このため、政府税制調査会の「土地税制のあり方についての基本答申」（平成２年10月）等を踏まえ、平成３年度税制改正において全面的な見直しを行い、三大都市圏の特定市における課税の特例（免税点の引き下げ及び免除制度の対象の縮減）を設けるとともに、保有分の課税期間の限定を撤廃するなど、課税の強化が図られた。また、都市計画法の遊休土地転換利用促進地区制度を踏まえ、低・未利用地の有効利用を促進するため、遊休土地に係る特別土地保有税（遊休土地分）が創設された。
バブル期後においては、平成６年度税制改正でミニ保有税の廃止、平成10年度
税制改正で恒久的な建物等の用に供する予定の土地に係る徴収猶予制度及び納税義務の免除制度の創設、平成11年度税制改正で住宅・宅地供給に資する土地の譲渡に係る徴収猶予制度の創設、徴収猶予・免除制度における自己使用要件の廃止など、土地の有効利用に促進に重点を置いた法改正が行われた。

③

特別土地保有税の制度概要及び現状

特別土地保有税は、土地の取得価額を課税標準として、土地の保有と取得に対して課される税である。納税義務者は土地の所有者又は取得者（土地の所有者等）であり、その土地の所在する市町村（特別区については東京都）に申告納税を行うこととなっている。
税率は土地の保有に対して課するもの（保有分）にあっては 1.4％、土地の取得に対して課するもの（取得分）にあっては３％となっており（いずれも一定税率）、その税額は、課税標準額（取得価額）に税率をそれぞれ乗じて得た額から、その額を限度として、保有分にあっては固定資産税の課税標準となるべき価格に 1.4％を乗じて得た額を、取得分にあっては不動産取得税の課税標準となるべき価格に４％を乗じて得た額を、それぞれ控除した額となる。
また、徴収猶予及び納税義務の免除制度が設けられており、土地の所有者等が、その所有する土地を非課税土地として使用し又は使用させようとする場合、優良な宅地の供給に資する土地の譲渡などをしようとする場合、恒久的な建物等の用に供する土地として使用し又は使用させようとする場合などにおいて、市町村長がその事実を認定したところに基づいて定める日から２年を経過する日までの期間（延長可能）内にその土地について、当該使用者がその使用を開始したことなどの要件に該当することについて市町村長の確認を受けたときは、当該土地に係る特別土地保有税の納税義務を免除することになっている。また、納税義務の免除に係る期間を限って当該土地に係る特別土地保有税の徴収金の徴収を猶予することとなっている。
次に、特別土地保有税の税収規模については、平成11年度は保有分及び取得分の合計で約 475億円となっている。
税収の推移をみると、平成４年度の約 1,635億円をピークに、その後次第に減少してきており、一般的に地価高騰期には増収となり、地価安定期又は下落期には減収となる傾向にある。これは、土地取引の件数及び取得価額の変動が一つの要因と考えられるが、特別土地保有税が土地対策の一環としての政策税制であることから、地価高騰期にはその内容が強化され投機的土地取引を抑制し、地価安定期又は下落期には内容を緩和し未利用地の有効利用の促進という目的に重点を置いた制度改正を行ってきていることも大きな理由の一つとなっている。
参考７

特別土地保有税の税収額の推移

④

特別土地保有税の性格

特別土地保有税は、土地保有に伴う管理費用の増大を通じて、土地投機を抑制
し、併せて土地の供給及び有効利用の促進に資することを目的として創設された政策税制であることから、③で述べたように、土地を巡る情勢の変化に応じて常に見直しが行われており、これに伴いその性格にも変化が生じている。
現在の特別土地保有税は、バブル期に土地投機の抑制のために強化した部分について元に戻すなどの改正が行われ、さらに、恒久的な建物等の用に供する予定の土地に係る徴収猶予及び納税義務の免除制度が創設されたことなどにより、最終的に利用されない土地に対してのみ税負担が生じる仕組みとなっており、今日においては、未利用地の有効利用を促進する目的に重点を置いた税制となっている。
参考８

特別土地保有税の性格参考９

土地の有効利用と特別土地保有税

⑤

特別土地保有税の必要性

最近、地価の下落や景気の低迷を背景に、特別土地保有税の必要性について疑問の声が一部にあるようである。
また、土地の流動化の観点からも、特別土地保有税は廃止又は課税停止とすべきではないかとの意見もあり、これらについて意見交換を行ったところ、次のとおり、特別土地保有税が必要なことについては、共通の認識が示された。
○

地価高騰はこれまで十数年おきに繰り返されてきており、地価が安定している段階で、土地税制をきちんと整理しておくべきではないか。

○

保有課税は土地が値上がりしないで一定するようにつくられるべきものであり、あらかじめ仕組みを設けておいて、投資目的で土地を保有させないということが大事ではないか。

○

地価がもう下がったからといって特別土地保有税を廃止してしまった場
合、地価は必ずまた上がってくると思われるが、その時にもう１度作り直すのは困難であり、特別土地保有税は土地の価格安定化のひとつの手段として整えておくべきではないか。

○

特別土地保有税は地価安定装置として非常に重要な制度ではないか。

○

日本ほど土地の保有にコストがかからない国はないと言われており、地価税が課税停止されていることから、なおさら特別土地保有税が必要なのではないか。

○

特別土地保有税は非常に特殊な土地に対して効果を持たせる政策税制であり、このような土地の流通を阻害することが目的なので、土地の流動化を阻害しているという指摘は当たらない、言い換えれば、遊休地に対して非常にネガティブに経済的な効果を及ぼしており、それは特別土地保有税の政策目的に合致しているので、何の問題もないということになるのではないか。

⑥

今後の特別土地保有税のあり方

今後の特別土地保有税のあり方については、平成12年７月の政府税制調査会答申において、「特別土地保有税の果たしている役割などに鑑み、必要な見直しは適宜行いつつ、今後ともその基本的な仕組みは維持していく必要があります。」との指摘がなされている。
これに関連して、以下のような意見があった。
○

土地の有効利用等については、本来、都市計画や国土全体の土地利用計画
で措置すべきことであるが、これが不完全な状態である以上、特別土地保有税という税制でこれを補完することは今後とも必要ではないか。

○

地価対策なり土地の有効利用なりをわざわざ税制と結び付けて行う必要があるのかどうか疑問があるが、もし政策税制として特別土地保有税が必要だとするのであれば、都市計画や市町村の基本構想と体系付けて議論しておくべきであり、そうでないと使途とのリンクも含めて、なぜ地方税で特別土地保有税を課するのかという疑問がいつまでも残るのではないか。

○

特別土地保有税は固定資産税、不動産取得税との関係で補完的なものであるのか、異なったものであるのかによって位置付けが変わってくるのではな
いか。

○

経済学の立場から言えば、税には特別の意味は与えていないので、現在の税制は現在を出発点として考えるべきであり、過去の税制と現在の税制との公平性を考える必要があるのであれば、税制とは別の高位のもので保障するというようなロジックを考えるべきではないか。

○

特別土地保有税は政策税制である以上、過去の徴収済みのものとの公平の問題は他の税制の中で別途考えるべきではないか。

○

特別土地保有税には自治体によって弾力的に運用されているという面もあるが、現在はアカウンタビリティを高めて透明性を高めることが求められているので、例えばガイドラインなどによりはっきりさせておくべきではないか。

○

いわゆるＳＰＣに関連して、いい出物があったので大企業が土地を取得するという、単に所有者が移動するだけの伝統的な不動産譲渡のような移転に関しては、特別土地保有税は対応する必要はないのではないか。
土地の上物を使うことが本来の土地の需要のあり方であるということを前面に押し出して、土地が使われないまま単に移動していくことがなるべく起きないような仕組みとすべきではないか。

おわりに以上、今回の調査研究は、固定資産税及び特別土地保有税に関して昨今指摘がなされている事項や当面の課題についての議論が行われた。
テーマによって、概ねの意見が一致しその方向性が示されたもの、今後の検討の視点について示唆されたもの、指摘されている課題についての考え方が整理されたものなど、必ずしも当報告書ではまとめ方が統一されていないが、幅広い視点から活発な議論が行われたところである。
引き続き検討を要する課題も多いが、固定資産税においては、平成15年度の評
価替えに向けての検討が当面の課題である。今回のテーマの一つとして「負担水準の均衡化のスピードアップ」という点を採り上げたわけであるが、現実の制度設計に当たってはさまざまな観点を考慮しなければならないことから、さらなる検討が必要である。
当委員会での議論は自由な立場での議論ではあるが、今後の固定資産税等の制
度の見直しの検討の一助になれば幸いである。
また、当面の課題のみならず、中長期的な課題についても、今後の資産課税をどう見据えていくかを念頭に、引き続き検討していくことが重要である。
最後に、個別のテーマの検討の中では整理できなかった意見もあるので、紹介しておく。
○

新しい経済的な理論では、地方政府が行い得る租税の最も好ましいものが土地に関する税であるとされており、負の経済効果が及びにくいので土地に関する税については地方政府がやったほうがよい、よって税源配分は土地に関する税をまず地方に与えるべきであるというのが基本的考え方である。

○

固定資産税の負担の水準を時価のどの程度にするかは政策問題であり、取引価格で評価したとしても税負担はどうしたらいいのかは別個の問題であり、結局は適正な税負担のあり方が一番重要な問題なのではないか。

○

日本の固定資産税は小さな価格の変動によって再評価の問題にいつも悩まされているが、カウンシル・タックスのように、何か工夫して広いバンド制で課税することも考えてみてもいいのではないか。

○

制度をきちんと動かすには納税者の理解が必要であり、制度がどうなっているか、特例がどうなっているかというきちんとした説明が重要ではないか。

○

日本は個人に大変甘い税になっており、企業としても、地域住民として個人がきちんと負担していくべきという要求をしていかないといけないと思う。

○

外国のように、土地の利用状況によって、例えば住宅地、商業地、農地で税率を変えるというほうがわかりやすいのではないか。

○

頻繁に取り引きされているような土地は使用価値と交換価値とがほぼ一致しているが、売買がほとんどされない例えば工業用地などは、現在の固定資産税の評価と実際の価値に相当の違いがあるのではないか。

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