資料１−１

個人情報保護法における課徴金制度導入にかかる諸論点－独占禁止法の例を参考に

名古屋大学大学院法学研究科・教授
林 秀弥
shuya.Hayashi@law.nagoya-u.ac.jp1はじめに－サンクションの視点等

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サンクションの目的① 違反の排除② 違反の制裁③ 被害の救済④ 違反の抑止【参考】：現行独占禁止法が用意しているサンクションの種類
a. 排除措置命令→①
b. 課徴金→④c. 刑事罰→②d. 損害賠償責任→③e. 差止請求→①
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あるべきサンクション体系：5つの視点①

実効性：サンクション賦課の目的達成にとって実効的な仕組みであること② 体系性：サンクション相互の関係･機能分担が体系的に整序されていること③ 簡明性：制度はできるだけ簡明な仕組みとすること④ 効率性：制度の運用コストが低いこと⑤ 公平性：実質的にみて公平なものであること

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過剰執行と過少執行の適正なバランス• 過剰規制：法目的（例えば公正競争）の観点から好ましい行
為を､誤って違法としてしまうこと（＝偽陽性（falsepositive））• 過小規制：法目的の観点からは規制すべき行為を､誤って放置してしまうこと（＝偽陰性（false negative））→これらは課徴金賦課の要件・運用の明確性･予測可能性にかかわる。これについては行政による規則やガイドライン作成という方法で補充することも考えられる。
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独占禁止法上の課徴金制度―制度の概要6

独占禁止法上の課徴金制度の概要• 課徴金とは カルテル・入札談合等の違反行為防止という行政目的を達成するため、行政庁が違反事業者等に対して課す金銭的不利益
 公正取引委員会は、事業者又は事業者団体が課徴金の対象となる独占禁止法違反行為を行っていた場合、当該違反事業者等に対して、課徴金を国庫に納付することを命じる（課徴金納付命令）• 課徴金の対象行為

出典：公取委HP※2 公正取引委員会による調査開始日から遡り10年以内に当該違反事業者又はその完全子会社が 同一の違反行為について排除措置命令又は課徴金納付命令等を受けたことがある場合※3 継続して行われた場合

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独占禁止法上の課徴金制度の概要
課徴金の引き上げと性格の変化① 課徴金制度は、「禁止規定の実効性を確保するための行政上の措置として、違法カルテルにより得られた経済上の利得について、その納付を命じようとするもの」として創設（昭和52年独占禁止法改正法案提案理由説明）。そして、違反行為による売上額に一定の率を乗じた額を違反行為による経済的利得と擬制して徴収する方法がとられていた。
② その後、平成17年の法改正で、不当な取引制限等の課徴金の水準は、不当利得を超えるものとされた。従来、課徴金の性格について、カルテルによる不当利得の剥奪とする学説や判決があったことから（東京高判平9・6・6・審決集44巻521頁［社会保険庁シール談合審決取消訴訟］、東京高判平13・2・8・審決集47巻690頁［社会保険庁シール談合不当利得返還請求事件］、東京高判平13・11・30・審決集48巻493頁［機械保険カルテル課徴金事件］）、これによって課徴金の性格が変わったかどうかについて、学説上議論がある。
③ これについて、法改正時の政府答弁は、「これまでもその法的性格は、違反行為を防止するために行政庁が違反事業者等に対して金銭的不利益を課すというものであり、この点は今回の見直し後も変わりはな」いとしており（平成16年11月4日衆議院本会議・細田内閣官房長官）、最高裁判所も平成17年改正以前の課徴金について、「カルテル禁止の実効性確保のための行政上の措置」であると判示している（最判平17・9・13・審決集52巻723頁［機械保険カルテル課徴金上告事件］）。
8独占禁止法上の課徴金制度• 課徴金の計算方法
 違反行為に係る期間中（始期は調査開始日から最長10年前まで遡及）の対象商品又は役務の売上額又は購入額に事業者の規模に応じた算定率を掛けて計算
 不当な取引制限及び支配型私的独占の場合は、対象商品又は役務の売上額又は購入額に密接関連業務の対価の額を加えて算定率が掛けられるとともに、財産上の利益(談合金等)に相当する額と合算(注1)不当な取引制限、支配型私的独占及び排除型私的独占については、違反事業者のものに加え、違反事業者からの指示や情報に基づき対象商品又は役務を供給又は購入した完全子会社等(違反行為をしていない者に限る。)に係るものも対象となる。
(注2)密接関連業務は、不当な取引制限及び支配型私的独占の場合に対象となるもの。不当な取引制限については違反行為に係る商品又は役務の供給を行わないことを条件として行う一定の業務を、支配型私的独占については違反行為に係る商品又は役務を受ける者に対する当該供給を受けるために必要な一定の業務をいい、違反事業者及び完全子会社等(違反行為をしていない者に限る。)が行ったものが対象となる。
(注3)財産上の利益(談合金等)に相当する額は、不当な取引制限及び支配型私的独占の場合に対象となるもの。対象商品又は役務を供給しない又は購入しないことに関して得た金銭等をいい、違反事業者及びその完全子会社等(違反行為をしていない者に限る。)が得たものが対象となる。
出典：公取委HP

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独占禁止法上の課徴金制度• 課徴金の算定率

 カルテル・入札談合等の不当な取引制限に対する課徴金算定率については、以下のような加算要素が規定される。
 違反行為を繰り返した場合(注4)、又は違反行為において主導的な役割を果たした場合にはそれぞれ課徴金額が1.5倍
 違反行為を繰り返し、かつ違反行為において主導的な役割を果たした場合には、課徴金額が2倍(注4)10年以内に違反事業者自身が繰り返した場合だけでなく、1回目の違反行為をした事業者を完全子会社とする事業者による違反、1回目の違反行為をした法人と合併した法人、1回目の違反行為をした法人から対象事業を譲り受けたり分割により承継したりした法人による違反も対象となる。また、私的独占に対しても適用される。

• 課徴金と罰金の調整
 同一事件について、課徴金と罰金の双方が併せて課(科)されるときは、罰金額の2分の1に相当する金額が課徴金から控除される。

• 課徴金の裾切基準
 課徴金算定額が100万円未満のときは納付を命じられない。

出典：公取委HP10

独占禁止法上の課徴金制度• 課徴金減免制度

事業者が自ら関与したカルテル・入札談合について、その違反内容を公正取引委員会に自主的に報告した場合、課徴金が減免される制度
具体的には、減免申請の順位に応じた減免率に、事業者の協力が事件の真相の解明に資する程度に応じた減算率を加えた減免率が適用される。
事業者自らがその違反内容を報告し、更に資料を提出することにより、カルテル・入札談合の発見を容易化し、事件の真相解明を効率的かつ効果的に行うことにより、競争秩序を早期に回復することを目的としている。
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独占禁止法上の課徴金制度：これまでの改正（1977)（1991)（2005)（2009)

平成３年改正平成１７年改正

平成２１年改正（H3.4公布・H3.7施行）（H17.4公布・H18.1施行）（H21.6公布・H22.1施行）

対象行為

対象行為の拡大

対象行為の拡大

不当な取引制限＋ 支配型私的独占
購入カルテル＋ 排除型私的独占
共同の取引拒絶不当廉売・差別対価
再販売価格の拘束優越的地位の濫用昭和５２年改正（課徴金制度導入）（S52.6公布・S52.12施行）

対象・対価に係るもの
・対価に影響があるもの

算定率の引上げ算定率の引上げ

算定率

中小企業軽減算定率の導入

原則

中小企業

製造業

２％

原則

中小企業

卸売業

０.５％

製造業等

４％

製造業等

６％

３％

１０％

卸売業

１％

１％

卸売業

２％

１％

小売業

２％

１％

小売業

３％

１.２％

業種別算定率
算定率

小売業

１％

上記以外

１.５％

（注）算定率は、法人企業統計の経常利益率を基に設定。

（注）算定率は、法人企業統計の営業利益率を基に設定。

（注２）（注１）算定率は、過去の違反事件による不当利得の推計値を基に設定。
（注２）支配型私的独占には適用されない。

加減算
その他

出典：公取委資料

裾切り額の引上げ：５０万円未満

除斥期間：３年課徴金対象期間の限定：３年以内

卸売業

小売業不当な取引制限

１０％
(４％)

２％
(１％)

３％(1.2％)

私的独
占

支配型

１０％

２％

３％

排除型

６％

１％２％

不公
正な取
引方法

不当廉売等の４類型

３％

１％

２％

（注）

優越的地位の濫用

１％（注）括弧内の数字は中小企業に対するもの。

繰返し違反行為：５割増し

主導的事業者：５割増し

早期離脱：２割減
課徴金減免制度の導入

課徴金減免制度の拡充

・最大３社まで課徴金を減免

裾切り額：２０万円未満

製造業等

・適用事業者数の拡大→最大５社・同一企業グループによる共同申請

裾切り額の引上げ：100万円未満

除斥期間の延長：５年

12改正前後の課徴金制度の比較（不当な取引制限）
改正前
算定率

算定基礎

課徴金の額

対象商品・役務の売上額（※）（実行期間：最長３年間）※購入カルテルの場合は購入額減免額

課徴金減免制度による減免10％

基本・軽減算定率（業種別・中小企業）
・割増算定率 あり（減免率は申請順位のみで決定）

課徴金納付命令の除斥期間：５年

改正後

算定基礎１

対象商品・役務の売上額（※）

課徴金の額

＋

密接関連業務の対価（実行期間:始期を調査開始日から最長１０年前まで遡及して計算）（※）※購入カルテルの場合は購入額

出典：公取委資料※算定期間の始期は、違反事業者が立入検査等の処分を最初に受けた日の１０年前の日まで遡ることができる
ため、立入検査等の処分日以後も違反行為を行っていた場合は算定期間が１０年を超えることがある。

算定率
基本10％

算定基礎２

財産上の利益（談合金等）

・割増算定率・中小企業算定率あり

減免額

課徴金減免制度による減免
調査協力減算制度による減算率の付加あり

課徴金納付命令の除斥期間：７年13算定率の見直し
 業種別算定率 ・早期離脱に対する軽減算定率 → 廃止
 中小企業算定率 → 適用範囲を実質的な中小企業に限定
改正後

改正前
製造業等 卸売業

全業種

小売業

基本10％

2％

3％

基本10％

中小4％

1％

1.2％

中小4％
企業グループ

企業グループ大企業（青）大企業グループに属する中小企業にも中小企業算定率が適用される違反行為を行った中小企業（黄）業種別算定率
業種別の算定率を廃止

中小企業算定率
同一企業グループ内の全ての事業者が中小企業である場合に限定して、中小企業算定率を適用

同一企業グループに大企業が１社でもいる
場合は、中小企業算定率は適用されない

出典：公取委資料

 繰り返し違反に対する割増算定率の適用対象を整理○ 調査開始日から遡り１０年以内に完全子会社が納付命令等を受けたことがある事業者による繰り返し違反、納付命令等を受けたことがある事業者と合併した事業者又は納付命令等を受けたことがある事業者から当該納付命令等の対象事業を承継した事業者による繰り返し違反の場合も割増算定率（１５％）を適用○ 一回目違反行為αについての納付命令等の時点で二回目違反行為βを終了していた場合は除外

 主導的役割に対する割増算定率の適用対象を拡大○ ・違反行為等にかかる資料の隠蔽・仮装行為 又は・課徴金減免制度における事実の報告・資料提出若しくは調査協力減算制度における協議の申出を行わないことを他の事業者に要求等し、違反行為を容易にすべき重要なものをした者も割増算定率（１５％）を適用

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調査協力減算制度の概要
調査協力減算制度とは
 申請順位に応じた減免率に、事業者の実態解明への協力度合いに応じた減算率を付加する制度
 事業者による協力の内容とそれに対応する減算率については、事業者と公正取引委員会の間で協議、合意の上で決定される（※）令和２年１２月２５日以降に減免申請を行った事業者に対して同制度が適用される。

調査協力減算制度の目的
事業者が公正取引委員会の事件調査に協力するインセンティブを高めることにより、効率的かつ効果的な事件の真相解明並びに違反行為の排除及び抑止を図る

関係法令等

 課徴金の減免に係る事実の報告及び資料の提出に関する規則（規則） 調査協力減算制度の運用方針（運用方針）
出典：公取委資料

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独占禁止法における調査協力減算制度の概要
適用される減免率
調査開始

申請順位

申請順位に応じた減免率(課徴金減免制度)

１位

全額免除

２位

２０％

３～５位

１０％

６位以下

５％

事件の真相の解明に資する程度に応じた減算率（調査協力減算制度）※
１

適用される減免率

全額免除

最大６０％

前

最大３社
後

（調査開始日前を含め最大５社まで）

上記以下

最大４０％

最大５０％
最大４５％

※２

１０％

最大３０％
最大２０％

５％

※２

最大２５％

※１

調査開始日前１位の課徴金減免申請者は、調査協力減算制度の対象とならない。

※２

課徴金減免申請者数の上限は撤廃された。

出典：公取委資料16

調査協力減算制度の手続※評価における考慮要素（運用方針４（１)）①具体的かつ詳細であるか否か（具体的かつ詳細）②「事件の真相の解明に資する事項」について網羅的か否か（網羅的）③当該事業者が提出した資料により裏付けられているか否か（裏付け） 特定割合及び評価後割合は、事業者が行った報告等の内容による事件の真相の解明に資する程度に応じて判断される。
 事件の真相の解明に資する程度を評価するに当たっては、事件の真相の解明の状況を踏まえつつ、事業者が行った報告等の内容が、上記①②③の各要素をそれぞれ満たしているか否かを考慮する（※） 。
※ 各要素の考慮に当たっては、例えば、調査対象の事件の事実認定において必要となる事件の真相の解明に資する事項について、他の事業者等から収集した事実等から判断した報告等事業者の違反行為への関与の度合いに応じ、その把握し得る限りで報告等がされたか否かといった、事件の真相解明の状況を踏まえることとなる。

出典：公取委資料17調査協力減算制度の手続※事件の真相の解明に資する事項（規則１７条・運用方針４（２)及び別紙）違反行為の対象となった商品又は役務違反行為の態様
違反行為に係る事項

違反行為の参加者
違反行為の時期違反行為の実施状況

その他違反行為に係る事項
課徴金に係る事項


課徴金額の算定の基礎となる額
課徴金額の算定率

審査官等が行う供述聴取等において、従業員等の供述によって公正取引委員会が把握した事実については、上記事項に係る事実としては評価しない。

しかし、当該供述内容を、事業者が報告等を行った場合には、上記事項に係る事実として評価する。

出典：公取委資料18

若干の考察と論点の提示

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課徴金の趣旨（導入の是否）• 一定の法目的（独占禁止法の場合は公正かつ自由な競争の保護、金商法の場合であれば、投資者保護および資本市場の健全性を実現）の実現のため、法規制に違反する行為を抑止し、規制の実効性を確保する必要がある。課徴金制度は、このためのエンフォースメント（法の実現）の手段を多様化する観点から、一定の規制に違反した者に対して一定の金銭的負担を課す行政上の措置であり、そのような割り切りで足りる。
• 金商法の場合も、従前は、開示書類の虚偽記載などやインサイダー取引などの不公正取引に対するエンフォースメント手段は、かつては刑事罰が中心。しかしながら、刑事罰は、（金商法に限らず）どの法分野であれ、その厳格性やそれに伴う高度な立証上の負担などから、謙抑的・補充的に運用される。このため、刑事罰に科すに至らない程度の違法行為は、結果として放置されることになる懸念がある。
• 課徴金制度の導入により、違法行為の程度や態様に応じた最適な手段によるエンフォースメントが推進されている。特に、近時、公正取引委員会や証券取引等監視委員会は、「機動性・戦略性の高い市場監視の実現」を図る観点から、課徴金制度を積極的に活用。
現在では、課徴金制度は、刑事罰の補完的手段ではなく、刑事罰と並列する重要なエンフォースメント手段として位置づけられている。
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課徴金の水準• 独禁法上の課徴金制度について、平成17年独禁法改正による課徴金算定率の引上げを通じて、不当利得相当額以上の金銭を徴収する仕組みとすることで行政上の制裁としての機能をより強めたと説明されていることに異論はない。
• 課徴金制度の目的である違法行為の抑止の観点からすると、経済的利得相当額を超える水準にすることも十分考えられる。この点については、初めて制度を導入することから、独占禁止法も金商法も抑止のための必要最小限の水準として、経済的利得相当額を基準としたと説明されている。
• これは、課徴金と刑事罰との併科と二重処罰の禁止（憲法39条後段）との関係に留意して保守的な考え方がとられたものと考えられる。しかしながら、違法行為抑止を目的とする行政上の金銭的不利益処分は、制裁的意義を有することを否定し得ないとしても、違反行為の反社会性ないし反道徳性に着目してこれに対する制裁として課される刑事罰とは法的性格が異なるものであり、刑事罰と併科しても、二重処罰の禁止に違反しないことは確立された見解（法人税法上の追徴税と罰金の併科を合憲とした最判昭和33年４月30日民集12巻６号938頁および独禁法上の課徴金と罰金の併科を合憲とした最判平成10年10月13日判時1662号83頁参照）。したがって、課徴金制度導入は憲法論としてではなく、立法政策論として検討されるべき問題である。 21

（参考）：課徴金納付を命ずる前提として不当な利得を認定する必要があるか• なお，上記原告主張③（被告による原告に生じた不当な利得の認定の欠如）の点については，課徴金制度は具体的なカルテル行為による現実の経済的利益とは切り離し，一律かつ画一的に算定された金額を，いわば観念的に剥奪すべき経済的利益の額として擬制したものであり，実際に得られた不正な利得の額と一致しなければならないものではないから，被告が原告に対して課徴金納付を命ずる前提として，原告に本件違反行為がある場合となかった場合とを比べ，本件違反行為により原告がどれだけの経済的利益があったかを認定する必要はないものというべきである。東燃ゼネラル石油㈱事件・東京高判2006・2・24平成１７年（行ケ）１１８号
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課徴金の算定基準・方式• 違反行為の類型ごとに、一般的・抽象的に想定し得る経済的利得相当額を基準としつつ、具体的な算定方法が法定されている。したがって、違反者が実際に得た利得額そのものの多寡にかかわらず、違反行為の類型ごとに法定されている算定方式により算定される金額が課されることになる。これは、課徴金制度が行政上の措置であるため、算定基準も明確なものであることが望ましく、また、制度の積極的かつ効率的な運営により抑止効果を確保するためには算定が容易であることが必要であることから、個々の事案ごとに経済的利益を算定することは適切ではないとする考え方による（独禁法上の課徴金制度に関して最判平成17年９月13日民集59巻７号1950頁参照）。
•ただし、対象となる違反行為の類型については、独占禁止法はもちろんのこと金商法においても類型的に違反行為による経済的利得相当額を算定できるものに限定されている。このような観点から、たとえば、不正行為（金商法157条）や相場変動など目的の暴行・脅迫（金商法158条）については、課徴金納付命令の対象とされていない。個人情報保護法上の場合も、まずは経済的利得が観念できる場合に限定するのが、さしあたり適切である。
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課徴金の裁量性• 日本の課徴金納付命令では、一般的に、行政庁の裁量が極力排除されている。課徴金の裁量性という場合、次の3点に留意することが必要である。
•第１に、要件該当性の判断にかかる行政裁量である「要件裁量」が極力排除されている点である。課徴金納付命令の対象となる違反行為が法定されており、特定の行為が法令違反に該当するかどうかは、事実認定と法解釈の問題であるから、行政裁量は原則としてないと考えられる。

•第２に、処分をするか否かの判断にかかる行政裁量である「効果裁量」である。行政庁が要件を認定した場合には、「課徴金を国庫に納付することを命じなければならない」と規定される場合は効果裁量が排除される。

•第３に、処分をする場合にいかなる処分を選択するかの判断にかかる「効果裁量」（選択裁量（または内容形成裁量））がある。課徴金の水準の算定方法が一義的に規定される場合、この選択裁量が排除されている。
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課徴金の加算・減算制度について• 違反行為の的確な抑止を図るためには、繰り返し違反行為を行う者に対する抑止をより強くする必要がある。また、違反者自身が違反行為を自律的に発見する体制の構築を促すとともに、将来に向けて再発を防止することが重要である。このような観点から、独禁法による課徴金の加算・減免制度（リーニエンシー制度）が創設され、そしてそれを参考にして、平成20年法改正により金商法上も課徴金の加算・減算制度が導入された。
• そもそもカルテルや入札談合は、重大な違反行為であるが、密室で行われるため、発見や解明が困難である。したがって、違反行為を自ら報告してきた事業者に対して課徴金を減免しても、そのことにより、カルテルや入札談合の摘発・排除・防止ができるのであれば、社会全体としてはメリットは大きくなる。そのような観点から、リニエンシー制度）は、米国で最初に導入され、その後、EU、欧州各国をはじめ、世界中に広まっている。わが国でも、平成17年の独占禁止法改正で課徴金減免制度が導入され、その後カルテルや入札談合の摘発に大きな成果を上げているのは周知の通り。
• このような立法事実は個人情報保護法の場合にも一定程度妥当しうるのではないか。

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課徴金の加算・減算制度について（補論）
景表法も自発的報告による減額が認められているが、あまり利用されているとはいえない。
※制度の概要• 課徴金対象行為について自発的に報告すれば、課徴金の1/2を減額する（9条）• 当該行為について調査があったことにより課徴金納付命令を予知して報告したときは、減額対象にならない。
自発的報告が少ない理由として考えられること①報告すると措置命令を受けて公表され、課徴金まで課される危険がある一方、報告しなくても見つかる可能性が低い場合には、報告しない方が得②課徴金の1/2減額だけではそもそも報告のインセンティブとして不十分→個情法にもし課徴金制度を導入する際にはこれらの点にも留意する必要がある。
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追加の論点：問題解消措置をとることで課徴金の算定期間の早期終了を認めるべきか※景表法の例：誤認解消措置をとることによる課徴金算定期間の早期終了• 課徴金算定期間は、原則、課徴金対象行為をした期間＋①不当表示行為終了日から6か月経過する日又は②誤認解消措置をとった日までの間に最後に課徴金対象商品等の取引をした日までの期間で、上限3年（8条2項）。それなりに利用されているようである。
効果として①早期に問題解消措置をとれば、課徴金算定期間を早く終わらせることができる②早期に問題解消措置がとられれば、消費者被害の拡大を防止できるというメリットが挙げられることから、もし個人情報保護法上、課徴金制度を導入する場合検討してもよいのではないか。
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さいごに：本日申し上げたいこと28

結論① 個情法違反行為により経済的利得が生じているのであれば、その不法な利得を違反行為者に留め置いたままにするのは、社会的に（あるいは立法政策的にも）望ましくなく、課徴金賦課により収奪すべき。※もちろん不法な利得の収奪だけが問題であるなら課徴金でなくても必要的没収・追徴でもよいわけだが、課徴金の役割はそれに限られない（制裁的機能）。そもそも両者は併存可能なものである。立法政策的には両者併存させた上で、課徴金額から当該没収・追徴の合計額（「没収等相当額」）を控除した額を課徴金額とすることも可能（金商法185条の７第17項参照）。

② 個情法違反行為により経済的利得が生じているような事例は現実には限られているかもしれないが、まずはスモールスタートとして制度を発足させる意義は大きいのではないか。
③ 課徴金制度導入によって事業活動に萎縮効果が生ずるあるいは個人情報の保護と利活用のバランスが崩れると懸念する向きもあるが、課徴金賦課対象行為は措置命令をかけるような事案に限られるから、課徴金制度導入を過大に懸念すべきではない（懸念するにあたらない）。
④ 課徴金制度をスモールスタートとして導入する際には、違反行為を早期に是正させるインセンティブをもたせるような制度にすべきではないか（アメとムチ）⑤ ①のような事案に課徴金制度を導入し続けないでいるという立法態度が、世界からどうみられているかという「外からの視点」も大事なのではないか。
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参考文献
• 公正取引委員会ホームページ（※本文中に引用のもの）
https://www.jftc.go.jp/dk/seido/katyokin.html
https://www.jftc.go.jp/dk/kaisei/r1kaisei/index_files/10katyoukin.pdf
https://www.jftc.go.jp/dk/guideline/unyoukijun/tyousakyouryoku.html• 松尾直彦『金融商品取引法〔第7版〕』（商事法務・2023年）• 西川康一編著『景品表示法〔第6版〕』（商事法務・2021年）• 宍戸常寿「課徴金制度をめぐる論点」法律のひろば73巻10号24頁（2020年）• 林秀弥「裁量型課徴金制度のあり方について」名古屋大学法政論集248号250頁（2013年）30ご清聴ありがとうございました。

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