こ う えいフ ォ ーラ ム第 29 号 / 2021 . 4

地方自治体における総合計画に求められる根幹的機能－ビジ ョン共有機能と行財政マネジメント機能に着目して－CORE FUNCTIONS OF LOCAL GOVERNMENT MASTER PLAN
-FOCUSED ON VISION SHARING AND ADMINISTRATIVE AND FINANCIAL MANAGEMENT横山 徹 * ・ 佐久間 萌 * ・ 渡辺 聖也 * ・ 小林 勇輝 *Toru YOKOYAMA, Megumi SAKUMA, Seiya WATANABE and Yuki KOBAYASHI

Local government master plan is composed of vision, policies, strategies, and projects in a
structured way. Many local governments in Japan began seeking a purpose of master plan after
its formulation became a non-mandatory condition due to the amendment of the Local Autonomy
Act.
Based on the case study of Toda city, this paper aims to clarify how “vision sharing” and“administrative and ﬁnancial management” can work as the core functions of a master plan,and how the functions can be applied to multiple planning models.

Keywords ： local government, master plan, participation, vision sharing, administrative andﬁnancial management, policy evaluation, Toda city

1． はじめに（1） 背景と目的

機能を総合計画の根幹的機能として付与することの重要性について考察し、 これからの時代における総合計画の在り方について展望するものである。

筆者らは、 わが国の地方自治体における総合計画等、 行
政計画の策定支援に携わっている。

（2） 論文の構成

総合計画とは、 行政各分野における政策 ・ 施策 ・ 事業を体

本稿は、 次の構成としている。 第 2 章では、 筆者らの着眼系的に整理した計画であ り、 多 く の場合、 基本構想 ・ 基本計点である総合計画の根幹的機能としての 「ビジョン共有機能」

画、 および実施計画から構成されている。 総合計画は、 地方と 「行財政マネジメント機能」 の付与につき、 概ね 2010 年以

自治体 の最上位計画 と して 位置付け ら れて き た が、 他方で降の地方自治体取組状況を、 既往文献から概観する。 第 3“金太郎飴 （全国どこも同じ）” 等の批判も受けてきた。

章では、 2 つの機能を備えた好例である、 埼玉県戸田市 「戸2012 年の地方自治法改正に伴い、 地方自治体のうち基礎

田市第 5 次総合振興計画」 を実例として紹介する。 第 4 章で自治体 （市区町村） における基本構想の策定義務が撤廃さは、 概ね 10 年以内に策定された総合計画からケースの抽出れた。 これにより、 総合計画の策定は、 “義務” から “そこにを試み、 2 つの機能の重要性について考察する。 最後に第 5意義を見出し、 自治体が自律的に行う事務” となった。

章では、 第 4 章までの考察等を踏まえ、 ポストコロナ時代にお以降、 総合計画にどのような意義を見出すか、 言い換えると、ける総合計画の在り方について展望している。

総合計画にどのような機能を求めるかは自治体に委ねられた。
このような背景から、 各自治体は創意工夫を凝らしつつ、 第 4章にて一部類型化を試みたような、 特色ある総合計画を創り上げてきたところである。
自治体が見出した意義、 求めた機能は様々である。 本稿執筆のきっかけは、 “総合計画に求められる最も基本的な、 根幹となる機能とは何だろうか？” という疑問であった。

2． これまでの総合計画における取組状況と課題
第 1 章で述べた通り、 筆者らは、 総合計画には 「ビジョン共有機能」 「行財政マネジメント機能」 の 2 点を根幹的機能として付与すべきと考えている。
前者の機能は、 計画策定過程における市民参加や職員参

筆者らは、 この根幹的機能として、 「ビジョン共有機能」 と、加等の取組を通じて付与されると考えられる。 このため、 本章「行財政マネジメント機能」 に注目している。 本稿は、 上記のではまず （1） 計画策定過程での市民参加および職員参加の状況を取り上げる。

* 株式会社コーエイリサーチ＆コンサルティング
コンサルティング事業部 地域計画グループ

他方、 後者の機能は、 総合計画を基幹とし、 行政評価や予算編成等も関連付けた、 総合的な行財政マネジメントシステ
25地方自治体における総合計画に求められる根幹的機能－ビジョン共有機能と行財政マネジメント機能に着目して－ムを構築することを通じて付与される。 このため、 （2） 総合計

2） 総合計画策定における市民参加の現状と課題

画と行政評価システムとの連動についても、 わが国の自治体

このように、 各自治体では市民参加の機会の拡充が図られてきた。 この過程では、 市民の参加意欲を高める工夫に加え、における取組状況を概観する。

参加市民の偏りや固定化を克服し、 サイレント ・ マジョリティー
（1） 計画策定過程での市民参加および職員参加の状況たる層の参加を促す工夫等がなされてきた。

総合計画策定における市民参加手法としては、 一般的に、

例えば、 東京都三鷹市が最初に取り入れたとされる 「プラー市民アンケート、 市民会議、 審議会市民公募委員、 パブリック・

ヌンクスツェレ」 では、 参加市民の固定化を防止し広く参加をコメント等が挙げられる。

募るため、 対象者を住民基本台帳から無作為抽出した市民と

これらのうち、 市民アンケート、 パブリック ・ コメントは一方通し、 かつ、 有償とした。 この手法は、 サイレント ・ マジョリティー

行のコミュニケーションとなりがちな手法であり、 審議会市民公たる層の参加を促す上で有効とされる。 事実、 筆者らの経験

募委員にしても、 代表性等の観点から見ると、 市民意見を代においても、 例えば甲府市総合計画策定に際して市が設置し弁しているとは言い難い。

た目的型市民会議 「私たちが考える 『甲府市の未来』 市民

このため、 本項では、 市民・行政による双方向のコミュニケー

ワークショップ」 （2014 年） では、 それまで参加経験がなかっ

ションが可能な市民会議に着目する。 市民会議は、 地域課題

たサラリーマン層等を中心に無作為抽出の市民 40 名以上が全般につき通年にわたり議論する 「常設型市民会議」 と、 総参加し、 熱心な議論の上で提言書をまとめ、 高い満足度を得

合計画等の策定を目的とした 「目的型市民会議」 に大別され、ることができた。
このほか、 「ワールド ・ カフェ」 方式を導入する自治体も増

ここでは後者を取り上げる。
1） 総合計画策定における市民参加の変遷

加している。 この 「ワールド ・ カフェ」 方式は、 1995 年に開まず、 市民会議を含む総合計画策定における市民参加全発 ・ 提唱された比較的新しい手法であり、 居心地の良いカフェのような空間で自由に意見を出し合うことを主眼としている。 多般につき、 その変遷を概観する。
1969 年、 地方自治法により、 基礎自治体 （市区町村） に対し基本構想の策定が義務付けられ、 全国自治体で総合計
画の策定が開始された。 以来、 市民の意向を反映させるため

くの場合、 1 日数時間のみの参加であり、 市民参加の “ハードル” を下げる効果がある。
このような市民参加を実効性あるものとするためには、 参加
機会の確保や計画への市民意見反映等に関する、 行政職員に、 市民アンケート等が実施された。
先行研究 （2013） 1） によれば、 90 年代後半から、 それまの努力が欠かせない。 しかしながら、 十分な環境整備が進んで有識者等で占められていた審議会委員の一部を、 公募市

でいないのが実情であり、 先行調査 （2012） 2） によれば、 市民とする取組がなされた。 続いて 2000 年代には、 審議会委

民参加のための行政経営体制 ・ 手法の確保、 市民参加推進員としての市民参加とは別途、 公募市民が中心となった 「目担当職員の育成等に取り組む自治体は、 全市区町村の半数的型市民会議」 が設置され、 全国的な広がりを見せた。 「みに満たない。

たか市民プラン 21 会議」 等が先駆的事例である。 更に 2010

また、 筆者らの経験では、 市民参加の広がりとともに、 市民

年代には、 計画策定過程のみならず、 計画の進行管理や評参加の場を設けることが目的化し、 市民との議論や意見の反価に関しても、 市民参加が広がりを見せている。

映に職員が消極的である等、 参加そのものの形骸化も懸念さ

市民会議の運営手法にも工夫が加えられており、 公募市民による KJ 法を応用したワークショップから、 無作為抽出市民にれるところである。
3） 職員参加の取組

よるプラーヌンクスツェレ （プランニング ・ セル、 市民討議、 市基本構想の策定義務撤廃後も、 自主条例等により、 自治体

民熟議等と訳される）、 ワールド ・ カフェ、 SNS の活用等、 よでは “総合計画は市政運営の指針であり、 最上位計画である”

り多くの市民の参加が得られるよう努力が続けられている （図－といった趣旨の位置付けをしている。 このため、 本来であれば、

1 参照）。
これまでの市民参加の手法

行政職員は総合計画を意識しながら日々の業務にあたることが・審議会
・市民意識調査・ヒアリング・手紙等による意見募集

望ましいと言える。 しかしながら、 筆者らの経験では、 総合計
一部の意欲的な市民の参加による計画の策定けられた施策 ・ 事業の実効性を高める上で不可欠である。 こショップ等、 職員参加のための様々な手法が工夫されている。

潜在ニーズも含めより多くの市民の参加による計画策定

図－１
図－ 1 市民参加の手法の変化
市民参加の手法の変化

26

総合計画に対する職員のオーナーシップは、 計画に位置付のため、 職員アンケートや職員提案の募集、 職員によるワーク

新たな市民参加の手法
・プラーヌンクスツェレ・ワールド・カフェ
・SNS による意見募集
・職員の主体的な関与

画の存在を知らない職員も一定の割合でいる。

（2） 総合計画と行政評価システムとの連動
行政評価の先駆けは三重県と言われており、 その後、 自治体の財政危機等を背景に、 急速に普及した。 わが国自治体

定員管理要求、査定
次 年 度 の重 点 施 策 や重点方針
事務事業の見直し

5.2

50.9

44.1

22.4

59.9

18.0

34.9

59.3

5.9

出典：総務省調査（2017）4)をもとに筆者ら作成

こ う えいフ ォ ーラ ム第 29 号 / 2021 . 4の行政評価は、 施策 ・ 事業の事後評価を中心に、 達成度や今後の課題を把握 ・ 分析し、 施策 ・ 事業の改善に役立てようというものが主流であり、 PDCA サイクルの Check （評価） 機

0

Action （改善） と連動せず、 評価が目的化して職員の負担感

40

80（％）

60

行政評価事務の効率化

79.5

評価指標の設定78.5

能を期待されている。
ところが、 この “C” が Plan & Do （計画立案、 実施） や20

予算編成等への活用

71.3

だけが増している状況が生じている。 京都府の研究 （2015） 3）

4)
出典 ： 総務省調査（2017） 4） をもとに筆者ら作成
出典：総務省調査（2017）をもとに筆者ら作成によれば、 評価に供する施策 ・ 事業の個票作成に要する事務

図－2 行政評価の課題（上位項目のみ）
図－２
行政評価の課題（上位項目のみ）

量の多さに加え、 職員や組織の行政評価に対する理解度や取組姿勢の不十分さに起因する徒労感等を挙げている。 また、

2） 総合計画と行政評価の連動に向けた課題

同調査では、 こうした職員負担を軽減するため、 事務量の軽Plan&Do （計画立案、 実施） や Action （改善） と Check

減と同時に、 職員や組織の理解度や取組姿勢を改善する必（評価） を結びつける仕組みとして、 総合計画と行政評価の連要性に言及している。

動を図る動きが広まっている。 この総合計画と行政評価の連動

1） 自治体の行政評価の取組状況について、 稲沢による研究 （2011）5） をもとに課題を整理する。

まず総務省調査 （2017） 4） から自治体における行政評価のまず、 計画体系を整理する必要性がある。 総合計画策定過取組状況をみる。 平成 28 年 10 月 1 日現在、 行政評価実施

程からロジックモデルを常に意識し、 「施策－事業」 を正しく済みの自治体は 60% を超える。 都道府県、 指定都市、 中核「目的－手段」 の関係にすることで、 総合計画の施策 ・ 事業

市、 特例市は、 順に 100%、 95.0%、 93.6%、 97.3% と高い体系と、 行政評価の体系との整合を図ることができる。

導入率で、 市区は 83.5%、 町村は 38.9% と年々上昇してい次に、 評価指標と目標値を適切に設定する必要がある。 総る。 評価の対象は、 事務事業が最も多く、 95.7% に上ってい合計画策定の際、 指標設定に苦慮する余り、 施策 ・ 事業にる。 なお、 事業の上位目標である施策評価を実施している自対する代表性を欠く指標を設定してしまう例が散見される。 例

治体は 61.0% である。

えば、 「義務教育の推進」 という施策の成果指標として、 「小また、 同調査によれば、 行政評価の結果は、 75.9% の自学校トイレの水洗化率」 のみを掲げる等である。

治体が 「総合計画等の進行管理」 に活用してはいるものの、

上記のような取組を通じ、 “行政評価との連動に耐えうる総職員定員の管理や、 重点施策 ・ 方針、 事務事業の見直し等

合計画” を策定することが重要である。 これまでは、 総合計画

については 「参考」 程度にとどまっている例が多い等、 活用の進行管理、 行政評価、 予算編成 ・ 財政経営、 首長意向のが進まない実態が垣間見える （表－ 1 参照）。 さらには、 行

反映等、 各種システムが独立的に存在して互いの整合 ・ 連動

政評価の課題として、 80% 近くの自治体が 「行政評価事務のが図られておらず、 非効率な行政経営が行われてきたという実効率化」 「評価指標の設定」 を挙げる等、 評価の過程におけ態がある。

る課題も浮き彫りになっている （図－ 2 参照）。

こうした背景から、 総合計画を基幹としたマネジメントシステ

このように、 自治体における行政評価を有効に機能させる

ムを構築し、 行政経営の効率化と質の向上を目指す自治体

た め に は、 評 価 結 果 が 活 用 さ れ る よ う、 PDCA サ イ ク ル のが現れている。 第 3 章では、 市民参加を通じて 「ビジョン共

Plan&Do （計画立案、実施） や Action （改善） と Check （評有機能」 を高め、 計画と行政評価との連動を図って 「行財政価） 結びつける仕組みを確立するとともに、 職員の負担を軽

マネジメント機能」 を付与した例として、 埼玉県戸田市を紹介減しつつ、 取組意欲を高めることが必須である。

する。

表－ 1 行政評価結果の活用方法
行政評価結果の活用方法
表－１
活用している
(%)
75.9
43.9

総合計画等の進行管理
トップの政策方針

活用していない
(%)
24.3
56.3

直接反映
(%)

参考
(%)

26.0
5.2

58.9
50.9

活用して
いない
(%)
15.2
44.1

22.4

59.9

18.0

34.9

59.3

5.9

当該年度の事業の執行
定員管理要求、査定
次 年 度 の重 点 施 策 や重点方針
事務事業の見直し4)
出典：総務省調査（2017）をもとに筆者ら作成
4）

出典 ： 総務省調査 （2017） をもとに筆者ら作成

0
行政評価事務の効率化

20

40

60

80（％）
79.5

3． 戸田市における総合計画策定の実例（1） 戸田市の概要
戸田市は、 埼玉県南部に位置する人口 140,789 人 （住民基本台帳人口、 2020 年 9 月 1 日現在） の都市である。 現在、 2021 年度開始の 「戸田市第 5 次総合振興計画」 を策定中であり、 筆者らは企画段階から策定支援に携わっている。
（2） 市民参加によるビジョン共有プロセス
1） 協働会議
戸田市は、 2014 年に自治基本条例を制定し、 「協働の原則」 等を位置付けた。 その実践の場として設置された 「協働27

地方自治体における総合計画に求められる根幹的機能－ビジョン共有機能と行財政マネジメント機能に着目して－会議」 （表－ 2） では、 参加者の議論を促進するための工夫

当事者の目線をいかに取り入れることができるかが施策成功のがなされている。

大きな鍵となる。

1 点目は、 各グループに市民 ・ 議会 ・ 行政を代表する参加

この若年層ミーティング （表－ 3） は、 総合振興計画策定

者がバランス良く配置され、 それぞれの視点から意見交換した過程における市民参加として、 大きな 2 つの意義があると考えことである。 今後の施策 ・ 事業の推進において重要な役割をられる。

担う三者が、 相互理解のもと将来ビジョンを共有しつつ議論し

1 点目は、 若年層から質の高い意見が提案された点である。

たことは、 協働の取組や事業を具体的に考える上で非常に有本ミーティングでは、 公募による参加形式だったこともあり意欲用であった。 実際、 参加者からは 「違う立場の意見を聞くことある市民が多く、 限られた時間の中ではあったが深堀りされたができたことが、 会議の大きな収穫である」 との声が多く聞か

良質な提案が多くなされた。 例えば、 「もっと遊ぼう！戸田市」

れた。

をコンセプトに、 イベントアイデアを市民に募集することや、 公

2 点目は、 グループメンバーを固定し全 8 回の会議を重ねたことである。 毎回顔を合わせ継続的に議論することを通じ、園や水辺をレジャーができるおしゃれな空間にする等、 若い世
代のニーズを反映した提案がなされた。

相互理解が高まって、 率直な意見を交わしやすい雰囲気が醸

2 点目は、 本ミーティングが今後のまちづくりへの参加を促成されていった。 また、 将来のビジョンやそれに至る取組方針

す契機となり得るという点である。 本ミーティングへの参加者は等が共有されているため、 スムーズに議論が進行された。 な15 名であり、 量的なインパクトは小さいと言わざるを得ないが、お、 各グループのファシリテーター役は主に市職員が務めた。

終了後のアンケートでは 「今後同じような市民参加の機会があ

市職員の参加は、 ビジョン共有を円滑にするものであり、 市職

れば参加したい」 という声が多く、 まちづくりへの参加促進に員が総合振興計画に関わる意欲を高めることにもつながる。

つながることが期待される結果となった。 上記 2 点に加え、 若

3 点目は、 議論するテーマをグループごとに割り当てたことである。 各グループが議論するテーマの範囲を絞ることにより、

年層ミーティングでの意見が協働会議でも共有されたことから、世代を超えたビジョンの共有も期待される。

各テーマを深く議論する時間を確保することができた。 この工

表－ 3 若年層ミーティングの開催概要
若年層ミーティングの開催概要
表－３

夫によって、 理念的な提案に留まらず、 総合振興計画に反映
しやすい具体的で建設的な取組が数多く提案された。

開催時期

2018 年 10 月 13 日（土）13 時～17 時

参加者

20 歳～39 歳の市民（公募による申し込み）15 名。う ち １ 名は、 若年層ミーティ ングを 代表
し協働会議にも参加

手法

KJ 法によるグループワーク（2 グループ、各グループ 2 テーマを議論）

協働会議でのビジョン共有プロセスは、 総合振興計画が実施される上でも、 協働のまちづくりのために有用に作用すると考えられる。 各主体が、 協働会議での共有されたビジョンや取組を日々の活動の場に持ち帰り、 ともに活動する人に情報を共有することにより、 ビジョンが浸透していくことが期待される。 市民においては地域活動に、議会においては政策立案に、行政においては施策や事業実施の場で共有されたビジョンに基づく実践が期待される。
表－ 2 協働会議の開催概要
表－２
協働会議の開催概要（3） 行政評価を核とした行財政マネジメント
戸田市では、 次の①～⑤を主な目的として、 行政評価を継続的に実施している 6）。

開催時期2018 年 11 月～2019 年 7 月
全 8 回（概ね月 1 回、平日 19 時～21 時）①

業務の徹底的な振り返り②

成果の重視と資源の有効活用

参加者

公募市民、地域活動団体等からの推薦者、市議会議員、市職員 計 41 名③

PDCA サイクルによる総合振興計画の進行管理④

職員の経営能力の強化

手法

4 グループに分け、グループごとに総合振興計画の各テーマを担当して議論⑤

市民への説明責任戸田市の行政評価は、 総合振興計画の実施計画 （事務事業） を評価する 「事務事業評価」 と、 基本計画 （施策） を

2） 若年層ミーティング

評価する 「施策評価」 から構成されている。

市民参加において、 参加率が少なく意見が反映されにくい、

1） 事務事業評価

いわゆるサイレントマジョリティーは 20 代～ 30 代の若年層で概要は、 表－ 4 の通りである。 事後評価シートには、 毎年ある。 特に、 戸田市は市民の平均年齢が低い “若いまち” での実績額と予算、 成果指標の達成状況が記載されており、 事ある （2020 年 1 月 1 日現在で 41.1 歳と、 25 年連続埼玉県業の費用対効果は次年度予算の編成に参考として活用されて内で最も若い） ことから、 若年層の意見はまちづくりにおいている。 また、 新規事業についても事前評価シートを作成するた重要である。 一方、 若年層の転出入による入れ替わりが激し

め、 同様に費用対効果を検証することが可能である。

く、 長く定住してもらうための施策の立案が課題となっており、
28

つい
改善

度か

こ う えいフ ォ ーラ ム第 29 号 / 2021 . 4

表－ 4 事務事業評価の概要
表－４
事務事業評価の概要

め」 としている。 また、 外部評価報告書 7） には、 「指摘事項

施 策 を実 現 する手 段 である事 務 事 業 について、立案、進行管理、業績・成果の確認、改善を行う。また、施策評価の材料とする。
前年度に実施された全事務事業と、次年度から新たに開始される予定の全事務事業。ただし、庶務・調整・予算管理的な性質の事務事
評価対象
業は事 業 内 容 等 の評 価は行 わないが、予算編成の参考とするため、事務事業評価シートの作成のみを行う。
所属において、成果や改事務事業を所管する事務事業を所管する部局において、成果や改所属長 が、 所属 で評価
善点等を話し合う。その後、
善点等を話し合う。その後、部局長が、部局でプロセスの協議を基に、評価と今後の方向性を決定する。
事務事業評価シートを評価ツールとして作成する。シートで記載・評価する主な項目は以下の通りである。
上位施策／事業目的／事業内容／
評価ツール
事業費／人件費／事業目標（活動指標）／
施策への貢献度／経費水準／事業手法／
前年度の見直し内容・効果／
事業の方向性／今後の取組方針
6)6)を基に筆者ら作成
出典：令和元年度戸田市行政評価報告書
出典： 令和元年度戸田市行政評価報告書 6） を基に筆者ら作成については、 次期総合振興計画の策定過程において活用さ目的

れる」 ことが望まれており、 陥りがちな “評価のための評価”
ではなく、 行財政運営に活用されることが強く意識されている。
外部評価のプロセスとしては、 まず対象施策の選定を行う。
次に、 外部評価委員が、 施策評価シート、 事務事業評価シー
トを基に担当部局からヒアリングを行う。 ヒアリングにおいては、
内部評価結果における事務事業の妥当性、 施策の進捗状況、資源の方向性 （人員 ・ 予算） 等について、 明確な根拠により妥当な評価結果となっているかを検証する。 多角的な視点を職員にフィードバックすることで、 将来の事業 ・ 施策の見直しや実行に効果的に活用することができる。
（4） 総合計画策定における各システムの連動
施策体系構築に先立ち、 現行施策・事業の総括が行われた。
総括においては、 事業 ・ 施策の達成度だけではなく、 ロジッ
クモデルを活用し、 事業 ・ 施策が手段 ・ 目的の関係性になっているかを各担当職員が検証した。 後日、 職員が施策レベルに置く成果指標を検討する際も、 事業 ・ 施策における手段 ・目的の関係性や、 近位のアウトカム ・ 遠位のアウトカムの関係

2） 施策評価

性等を意識することが習慣化されているため、 適切な指標設

施策評価 （内部評価） は、 事務事業評価結果を踏まえて定が行われた。

実施される。 その概要は、 表－ 5 の通りである。
表－５
施策評価（内部評価）の概要
表－ 5 施策評価（内部評価） の概要

目的
評価対象
評価
プロセス
評価
プロセス

評価ツール

基本構想を実現するための方策を示した施策について、施策の進行具合を評価し、課題や対応策を整理するとともに、施策の目的に応じて事業の取捨選択の判断材料とする。
基本計画に位置付けられている全施策

また、 施策体系構築にあたっては、 計画策定事務局 （戸田市経営企画課）、 コンサルタント （筆者ら） により、 各担当職員に対するヒアリングが実施された。 ヒアリングでは、 戸田市の外部環境 ・ 内部環境、 施策 ・ 事業の目的、 課題、 取組方針
等について、 広汎な議論を行った。 特筆すべきは、 施策 ・ 事業の内容に係る議論に終始することなく、 必要な人員体制についても意見交換されたことである。 このように、 戸田市にお所管部局の次長等が、進捗状況、成果、課題と対応策、事務事業の方向性について、評価
シートを作 成 する。その後、部 局長が施策評
価と事務事業の方向性を決定する。
さらに、これらの結果を基に、外部評価委員会
による外部評価を行う。

いては、 行政評価、 すなわち総合振興計画に位置付けられた施策評価シートを評価ツールとして作成する。
シートで記載・評価する主な項目は以下の通りである。
基本目標／施策の目的／主な取組／
主な指標の結果／課題／対応策／
進捗状況（ABC 評価）／人員・予算の今後の方向性（増加・維持・削減）

的を踏まえた成果指標の設定、 事業実施を可能にする組織体

6)

出典：令和元年度戸田市行政評価報告書を基に筆者ら作成
出典： 令和元年度戸田市行政評価報告書 6） を基に筆者ら作成

施策 ・ 事業の評価と見直しを中核として、 行財政マネジメントが行われている。
行財政マネジメントの中核たりうる総合計画とするためには、
ロジックモデルに基づいた施策 ・ 事業体系の構築、 手段 ・ 目
制 ・ 人員の確保、 外部からの多様な視点も含めた施策評価 ・
事務事業評価、 そして評価結果を予算編成に反映させる仕組
み等、 それぞれのシステムが有機的に連動するようなシステム
デザインを構想し、 実装する必要がある。
第 4 章では、 地方自治法改正後の総合計画策定事例から、様々な工夫を凝らしつつ、 総合計画への 「ビジョン共有機能」「行財政マネジメント機能」 の付与を試みたと考えられる策定

この施策評価は、 内部評価を経て外部評価に付される。 戸

ケースをあげる。

田市の外部評価は、 2008 年から 2015 年という試行期間を経て、 2016 年に本格実施された。 条例では、 外部評価委員会
設置の目的を 「市が実施する行政評価について、 市民等の外部の視点で評価することにより、 客観性および透明性を確保するとともに、 職員の行政評価に係る能力の向上を図るた
29

地方自治体における総合計画に求められる根幹的機能－ビジョン共有機能と行財政マネジメント機能に着目して－
表－ 6 策定義務撤廃後の総合計画策定ケース
策定義務撤廃後の総合計画策定ケース
表－６

4． 総合計画に求められる根幹的機能 （ビジョン共有機能と行財政マネジメント機能） の重要性

ケース

（1） 策定義務撤廃後の総合計画
民間シンクタンク調査によれば、 2012 年地方自治法改正後も、 総合計画 （うち、 特に計画の中核である基本構想） を策定している自治体は 95% 以上にのぼる 。 策定義務撤廃後も、

Ａ

8）

ほぼ全ての自治体が、 総合計画の策定を継続しているのであ

政治・行政
一体型

る。
第 1 章で述べた通り、 策定義務の撤廃により、 総合計画は“義務であるから策定する計画” から “意義があるから策定する計画” へと変容している。 策定を継続しているからには、 自治体は、 そこに重要な意義を見出しているものと思われる。
わが国の自治体数は 1,700 超に及び、 全自治体の総合計
画を子細に調査することは困難である。 このため筆者らは、 業
務を通じて地方自治法改正後の総合計画策定事例を調査する
中で、 表－ 6 のようなケースを抽出した。

Ｂ
市民提案
型

ケースの抽出にあたっては、 策定義務の撤廃後に自治体が策定根拠とした自主条例 （自治基本条例、 総合計画 策定条
例、 総合計画条例等） や、 総合計画書本文の記載事項を参照すると同時に、 策定の過程や計画の構造にも注目した。 な
ぜなら “自治体が総合計画に見出した意義” は、 策定の意図や目的として、 策定根拠となった自主条例や総合計画書本文に記載されるほか、 策定の過程や計画の構造として顕れるからである。
まず、 ケース A は 「政治 ・ 行政一体型」 とも言うべきものである。 岐阜県多治見市総合計画を嚆矢とするもので、 政治家である首長のマニフェストと、 行政計画である総合計画の重点政策との整合が図られている他、 従前は基本構想 10 年間・基本計画 5 年間であることが殆どであった計画期間を、 首長
任期にあわせ 8 年間 ・ 4 年間としている等の特徴がある。

Ｃ
行政計画
プラットフォ
ーム型

代表的事例と特徴等<事例>
岐阜県多治見市ほか<特徴>・首長マニフェストと総合計画重点政策との一体的整合・首長任期と計画期間の連動（４年単位）<メリット>
・政治家である首長が掲げる政策と、行政 機関の中長期計画である総合計画との整合が図られ、一体的行政運営が可能となる。
<事例>
神奈川県藤沢市ほか<特徴>・広 汎 かつ重 層 的 な市 民 参 加 を実 施 、 市 民（住民）が自ら総合計画を提案
・提案には、将来像実現のための施策のほか、市民目線による評価指標等も含む。
<メリット>
・地方自治の主権者である市民（住民）の意向が最大限に尊重される。
・策定過程における議論を通じ、市民・行政それぞれの責務や、役割分担が確認される。
<事例>
東京都三鷹市ほか<特徴>
・総合計画と行政各分野における個別計画とを有機的に連動（総合計画の改定にあわせ、個別計画も一斉に改定）
・近年では「まち・ひと・しごと地方創生総合戦
略等との一体化を図る例も。
<メリット>
・個々別々に策定されていた総合計画と個別計画の間で、目標・方向性が共有される。
・目標・方向性のみならず、施策・事業、成果指標等が共通化されれば、自治体運営の簡素化につながる。

次に、 ケース B は 「市民提案型」 とも言うべきものである。
神奈川県藤沢市が代表的であるが、 市民による総合計画検討

計画や健康福祉計画といった個別計画も改定されている。

組織を置き、 アンケートのみならず地域住民の意見反映も図る
等広汎かつ重層的な市民参加を実施して、 地方自治の本来（2） 総合計画に求められる根幹的機能の主権者たる市民 （住民） が自ら総合計画を提案する形となっ（1） のケースの抽出は筆者らの試みであり、 該当しない事ている。 提案には、 地域の将来像にとどまらず、 実現のため

例や、 複雑な性格を併せ持つ事例も存在する。 これら事例ののプログラム （施策） やプロジェクト （事業）、 市民目線から

子細にわたる整理や類型化、 各事例の評価は、 本稿の目的検討された評価指標と目標値等も含まれることが、 大きな特徴ではない。 ここでは、 ケース A から C の各事例が意図したとことなっている。

ろ、 すなわち、 総合計画にどのような意義を見出すか、 につ

ケース C は 「行政計画プラットフォーム型」 とも言うべきもの

いて整理し、 求められる根幹的機能について考察する。

である。 東京都三鷹市では、 総合計画の総合的 ・ 網羅的な

ケース A の事例が強く意図するところは 「ビジョンの共有」

上位計画としての性格に着目し、 それまで個々別々に策定さと考えられ、 特に総合計画への首長意向の反映に特色があれていた行政各分野における個別計画と、 総合計画を有機的る。 第 7 次多治見市総合計画では、 “基本構想と基本計画はに連動させている。 総合計画の改定にあわせ分野別計画の改その期間を 8 年間 （平成 28 年度から 35 年度まで） とし （中定も行われるのが大きな特徴であり、 最近では、 2019 年度に略） これらの期間は、 市長の任期と連動しており、 市長マニ行われた第 4 次三鷹市基本計画の改定に伴って、 土地利用

フェストを通じて、 市民の政策選択が総合計画に反映される仕30

こ う えいフ ォ ーラ ム第 29 号 / 2021 . 4組みとなっています。” とあり 9）、 主権者である市民 ・ 市民のシステムと理解し、 これに計画の進行管理、 行政評価、 予算代表である市長 ・ 市長をトップとする行政とでビジョンの共有が編成 ・ 財政経営、 首長意向といった他のシステムを連動させなされるよう、 工夫されている。 なお、 市議会は市民のもう一ることにより、 「行財政マネジメントシステム」 として機能させる方の代表であるが、 総合計画 （うち、 特に中核となる基本構

ことに成功しているものと捉えることができる。

想） への議決権を行使するので、 市議会ともビジョンの共有が図られることになる。

総合計画は、 行政各分野を対象とした文字通り “総合的な”計画であり （総合計画の総合性）、 また、 多くの自治体におい次にケース B の事例が強く意図するところも、 「ビジョンの共て “最上位の” 計画と位置付けられている （総合計画の最上有」 であろう。 ただし、 ケース A では市長を介し間接的に市位性）。 このために、 「行財政マネジメント」 の基幹システムと民と行政のビジョン共有が図られるのに対し、 ケース B ではよ

しての活用の仕方、 機能付与の仕方が可能なのである。

り広汎かつ重層的な市民参加等を通じてビジョン共有が図られることになる。 藤沢市新総合計画基本計画 （2010 年度策定。
なお、 現在ではこれに替わる新たな指針を策定済。） では、（3） 総合計画に 「ビジョン共有機能」 と 「行財政マネジメント機能」 を付与するために総合計画の策定の仕組みとして、 “市民と行政等が共有する

最後に、 総合計画に 「ビジョン共有機能」 と 「行財政マネ

新総合計画” を謳い、 “本市の 「新しい都市経営システム」

ジメント機能」 を付与するため、 策定過程において留意すべきを示した新総合計画を市民と行政等が共有し、 まちづくりに親点、 実施すべきメニューはどのようなものか。 第 2 章 ・ 第 3 章

しみと関心を持ってもらうことを前提に、 協働のまちづくりを推を踏まえて整理すると、 概ね表－ 7 の通りとなる。

進していくための計画とします。” としている 10）。
他 方、 ケ ー ス C の 事 例 が 意 図 す る と こ ろ は、 総 合 計 画 を「行財政マネジメント」 の基幹ツールとすることのように思われ

5． 今後の展望る。 三鷹市の場合における特徴的な点は、 総合計画を個別計“VUCA の時代” と言われる不確実 ・ 不安定な時代背景に画のプラットフォームとして機能させ、 目標とその達成手段でああって、 近年、 社会経済の安定を前提とした計画のあり方にる施策・事業の整合・連動を図っている点である。 具体的には、疑問が呈されている。 シンクタンクによると、 民間企業の経営「第 4 次三鷹市基本計画第 2 次改定に向けた基本方針」 に、計画の場合、 3 ～ 5 年程度の中期的計画スパンでは変化の“「施策の方向」 および 「現状と課題」、 「事業の体系」 のみ

後追いに終始してしまうとされている 12）。

を示すこととする。 （中略） 詳細な取組内容等は個別計画で掲同じことが総合計画にも言える。 例えば、 基本計画は 5 年

載することとし、 基本計画と個別計画の機能的な役割分担を図

程度の計画期間とするケースが多いが、 折からの新型コロナ

るものとする。” あるいは、 “個別計画の改定についても法令等

ウィルス感染症の世界的流行とそれに伴う社会経済環境の変の定めがあるものを除き、 基本計画の第 2 次改定と同時並行化、 想定外の事務の発生等により、 策定済み計画を固持する的に進めることとする。 また、 改定を行う個別計画については、だけでは、 もはや対応不可能な状況と考えられる。

その体系や主要事業等について基本計画との整合 ・ 連動を図るものとする。” と明記されている通りである

11）。

それでは、 これからはどのような総合計画が望まれるのか。
目指すべきビジョンを明確に掲げつつ、 社会経済環境の変化

以上のように整理すると、 これからの総合計画には、 その根に柔軟に対応できる、 そんな計画が求められるのではないか。

幹的機能として、 まず 「ビジョン共有機能」 が求められると考ここでも、 「ビジョン共有機能」 と、 「行財政マネジメント機能」

える。 ここでビジョンを共有すべき主体は、 単に 「市民と行政」

は、 総合計画の根幹的機能として重視される。 なぜなら、 長といった単純な関係性にあるものではない。 プリンシパル＝期計画としての総合計画の将来ビジョンとしての性格は、 変転

エージェント理論で言う主権者としての市民 （住民） ・ その代著しい時代にあって目指す目的地を見失わないための目標と理人である首長 ・ 首長の代理人としての行政 （職員）、 更にして機能するであろうし、 社会経済環境の変化に対応していく

は市民 （住民） のもう一方の代理人である市議会等もビジョン

ためには、 迅速かつ的確な意思決定を可能とする行財政マネを共有すべきであろうし、 更には、 地域で活動する団体や事ジメントが不可欠と考えられるからである。

業者といったステークホルダーも、 ビジョンを共有すべき主体となろう。

実際、 コロナ禍により計画策定の前提が劇的に変化したという理由により、 総合計画の構成を大幅に変更した事例も顕れ

根幹的機能として求められる機能のもう一つは、 「行財政マ始めている。 その事例では、 施策 ・ 事業に関する詳細な記述

ネジメント機能」 であると考える。 第 2 章で指摘した通り、 従を廃し、 方針レベルに留めてビジョン性を確保した上で、 行財来、 多くの自治体では “総合計画の進行管理、 行政評価、

政運営 （＝行財政マネジメント） 関連施策に多くの紙面を割予算編成 ・ 財政経営、 首長意向がバラバラで整合が図られていている。

おらず” という実態にあった。

目指す姿 （ビジョン） を掲げつつも、 その実現に至る戦略 ・

この点、 第 3 章で取り上げた 戸田市や、 本章で触れた三戦術 （施策 ・ 事業） は、 社会経済環境の変化に対応し柔軟

鷹市の事例では、 総合計画を 「行財政マネジメント」 の基幹に選択する。 その選択を迅速かつ的確に行える行財政マネジ
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地方自治体における総合計画に求められる根幹的機能－ビジョン共有機能と行財政マネジメント機能に着目して－メントシステムを持つ。 そのような自治体経営が今後は求めら

参考文献

れるのであろうし、 そのような経営を可能とする総合計画－す1） 財団法人地方自治研究機構 ： 市区町村における住民参加方策に

なわち、 「ビジョン共有機能」 と、 「行財政マネジメント機能」を有した総合計画―が、 今後は求められるのである。

関する調査研究、 2013
2） 財団法人地方自治研究機構 ： 市区町村の政策形成における住民参加方策に関するアンケート調査、 2012

表－ 7 機能付与のため策定過程において留意すべき点等
機能付与のため策定過程において留意すべき点等
表－７3） 京都府立大学京都府政策研究センター ・ 京都府総務部自治振興課 ： 行政評価の推進に関する課題についての研究～職員負担に着機能①「ビジョン共有機能」②「行財政
マネジメント機能」

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留意すべき点、実施すべきメニュー等<留意すべき点>・抽象度の高い文言にて表現されがちである。
目標を実現するための戦略（政策・施策・事業体系）の根拠となるものであるため、可能な限り具体的に記すべきである。
・全ての関係者が十分満足できるビジョンの策定は困難である。このため、「参加と議論」を重視し、参加者が“納得感”を得られるよう留意すべきである。
<実施すべきメニューの例>
・首長：首長ヒアリング
・議会：計画の議会上程、議会説明、市民会議への参加
・市民：市民意識調査、目的型市民会議、
市民ワークショップ（無作為抽出型等）
・職員：策定組織への参加（部会等）、
職員ワークショップ、各課ヒアリング・団体・事業者：団体ヒアリング等<留意すべき点>
・例えば、総合計画上の事業単位と、予算上の事業単位に相違があれば、これを統一しなければならない。このような地道な作業を多分に含み、また試行期間も必要なので、中期的な観点で着実に進めることも必要である。
・結果的に職員の負担増に結びつくと、取組は継続しない。効果と職員負担のバランスへの注意が必要である。
<実施すべきメニューの例>
・施策：ロジックモデルの構築（職員参加で実施することが望ましい）・事業：事業単位の統一（計画と予算等）
事業の統合、改廃等の見直し
・評価：施策評価（事務事業評価に多大な労力を費やすのは疑問）
・予算：評価・予算編成の紐づけ
・首長：首長意向反映手法の明確化

目して～報告書、 20154） 総務省自治行政局市町村課行政経営支援室 ： 地方公共団体における行政評価の取組状況等に関する調査結果、 20175） 稲沢克祐 ： 行政評価の効果的活用－予算編成、 総合計画の策定 ・進捗管理、 全国市町村国際文化研修、 第 17 号、 20116） 戸田市 ： 令和元年度戸田市行政評価報告書、 20207） 戸田市外部評価委員会 ： 平成 30 年度戸田市外部評価報告書、
20198） 三菱 UFJ リサーチ & コンサルティング ： 基本構想策定義務付け廃止から 5 年 自治体総合計画の最新動向、 2017https://www.murc.jp/report/rc/column/search_now/sn170512/（最終閲覧日 ： 2020 年 9 月 11 日）
9） 多治見市 ： 第 7 次多治見市総合計画、 p.17、 201610） 藤沢市 ： 新総合計画の策定の仕組み、 2010https://www.city.fujisawa.kanagawa.jp/kikaku/shise/kekaku/
kakushu/kako/sakute.html （最終閲覧日 ： 2020 年 9 月 11 日）
11） 三鷹市 ： 第 4 次三鷹市基本計画第 2 次改定に向けた基本方針、
p.3、 201912） 三菱総合研究所 ： 長期ビジョンで企業変革を実現する 第 1 回 ：変革スイッチとしての長期ビジョン、 2019https://www.mri.co.jp/knowledge/column/20190702.html （最終閲覧日 ： 2020 年 9 月 11 日）