気候 ファイナンス
新しい資金の流れは、途上国を救えるか

発行元：国際環境 NGOFoE Japan
URL:www.foejapan.org/
E-mail:info@foejapan.org
発行日：2011年 3 月
編 集：渡辺 瑛莉／清水 規子／駒井 英吾
表紙デザイン：株式会社ポンプワークショップ
この冊子は独立行政法人環境再生機構地球環境基金の助成を受けて作成されました。

CONTENTS

1

気候資金とは？・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 4
─ 世界・その中の日本

柳井 真結子（国際環境 NGO FoE Japan）

2

クライメート・ジャスティスの視点から・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 8
─ 新たな気候資金に対する市民社会の懸念と提案

カンクン「クライメート・ジャスティス」ブリーフィング・ペーパーから

3

世界銀行と気候資金・ ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 11
─「気候投資基金」への懸念

カレン・オレンスタイン（Friends of the Earth US）

4

日本の気候資金の特徴と問題点・ ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 13

5

途上国の森林減少および森林劣化に由来する・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 18
温室効果ガス排出削減

清水 規子／柳井 真結子（国際環境 NGO FoE Japan）

庄野 眞一郎（国際環境 NGO FoE Japan）

6

事例報告（ケース・スタディ）・ ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 21
Ⅰ REDD＋の現状と課題～インドネシア・中央カリマンタンの事業を例に～・ ・・・・・・・ 21
満田 夏花（国際環境 NGO FoE Japan ／メコン・ウォッチ）

Ⅱ CDM 水力発電事業の課題～インド・アライン・ドウハンガン事業を例に～・・・・・・・ 25
インターナショナル・リバース

Ⅲ 地熱発電事業の環境問題～フィリピン・北ネグロス地熱開発事業を例に～・・・・・・・・ 26
波多江 秀枝（国際環境 NGO FoE Japan 委託研究員）

Ⅳ 適応対策の課題～スリランカ気候変動適応洪水対策事業の事例から～・ ・・・・・・・・・・ 29
柳井 真結子（国際環境 NGO FoE Japan）

Ⅴ インドネシアの気候変動円借款プログラムローン・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 33
フェリ・プリハントロ（ビナ・カルタ・レスタリ財団）

7
2

効果的な気候変動対策のために・ ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 37
─ 従来型の資金フローを見直す視点

満田 夏花（国際環境 NGO FoE Japan ／メコン・ウォッチ）

用語集
温室効果ガス（GHG）

太陽熱を地球に留める働きをするガス。京都議定書により、二酸化炭素、メタン、一酸化二窒素、HFC 類、PFC
類、SF6 を対象の温室効果ガスと定められる。

適応

気候変動による影響を予防、回避、緩和すること。

緩和

気候変動の原因となる温室効果ガスの排出を削減すること。

京都議定書

法的拘束力のある先進国の温室効果ガスの削減義務を約束する国際法。

京都メカニズム

京都議定書で定められている先進国の温室効果ガス削減目標達成のための柔軟性措置。

カーボンオフセット

温室効果ガスの排出に対し、できる限りの削減努力を行った上で、どうしても排出される温室効果ガスについて、
別の場所、事業における削減活動に投資すること等により、自らが排出する温室効果ガスを相殺する仕組み。

クリーン開発メカニズム（CDM）

京都メカニズムの一つ。先進国が途上国において実施する温室効果ガスの排出削減事業からの削減分を、自らの目標達成に活用できるメカニズム。

追加性

プロジェクトがない場合に比べて、温室効果ガスの追加的な削減・吸収をもたらすものを追加性があるという。

国連気候変動枠組み条約（UNFCCC）

1992 年に国連の下で、大気中の温室効果ガスの濃度を安定化させることを究極の目標として設置された国際条約。

バリ行動計画

2007 年にバリで開催された UNFCCC 第 13 回締約国会議（COP13）において、気候変動に対して世界全体で取り組むための行動計画の合意。

コペンハーゲン・アコード

2009 年にコペンハーゲンで開催された COP15 において、一部の先進国により策定された 2013 年以降の次期枠組み案だったが、公式合意に至らずに「留意」された。

短期資金

2010 年-2013 年の先進国から途上国の気候変動対策に対する資金提供。強制力はなく、自主的な支援。

長期資金

2020 年までの先進国から途上国の気候変動対策に対する資金提供。

国連気候変動に関する
政府間パネル（IPCC）

1988 年に人為起源による気候変化、影響、適応および緩和方策に関し、科学的、技術的、社会経済学的な見地から包括的な評価を行うことを目的として設立。

国際金融機関

開発等を目的として、複数の政府が資金を出して設立されている機関。主なものとして、世界銀行やアジア開発
銀行等がある。

地球環境ファシリティ
（GEF）

途上国および市場経済移行国が地球規模の環境問題に対応した事業を実施する際に資金を提供。国際機関ではな
く、世界銀行、国連開発計画（UNDP）、国連環境計画（UNEP）等の既存組織を活用した資金メカニズム。

世界銀行炭素基金

2000 年に世界銀行内に設立された信託基金。途上国、市場経済移行国におけるプロジェクトに投資され、その温室効果ガス削減分は、第三者機関の認証を経て、炭素クレジットとして出資者に返還される。

無償資金協力日本政府等による途上国援助のうち、相手国政府等に贈与するもの。

有償資金協力日本政府等による途上国援助のうち、相手国政府等が返済義務を負うもの。

技術移転

先進国が途上国に対して、気候変動影響への適応および温室効果ガスの削減のための様々な技術を共有すること。

国際協力銀行（JBIC）

財務省所管の公的金融機関。日本企業の海外進出や日本の資源確保等を、融資等の金融ツールにより支援している。

日本貿易保険（NEXI）

経済産業省所管の独立行政法人。日本企業による貿易や海外投資に伴うリスクを保険によってカバーしている。

セーフガード政策

国際金融機関、援助機関、国際協力銀行等の金融機関等が支援する事業によって生じる、負の環境・社会影響に対応するための政策。環境社会ガイドラインと呼ばれることも。具体的には、対応のための方針の他、影響の回避、緩和、回復策が規定されている。

3

1

気候資金とは？

─世界・その中の日本
柳井 真結子（国際環境 NGO FoE Japan）

気候変動は、異常気象や自然災害により、世界中の人々にも満たないが、これらの国における緩和対策を早期にの生活に影響を与えている。また、温室効果ガス（GHG）

導入することによって、将来の対策費用が抑えられ、持排出削減のための対策は、経済や生活様式、価値観さえ続可能な低炭素社会の構築にも貢献できる。このようなも変えようとしている。そして、気候変動は新たなお金の緩和対策のため、先進国が途上国に技術・資金支援する流れも生んだ。その流れはより大規模に、そして多角化さことも、バリ行動計画で約束されている。

れようとしている。このお金の流れにより、気候変動を抑さらに、途上国の熱帯林破壊による GHG 排出も問題

制し、影響を受ける人々や生態系を救うことができるのか。

となっている。国連食糧農業機関（FAO）によると、世はたまた、バーチャルな金額のやり取りに終始し、巨大な界では熱帯林を中心に毎年 1,290 万 ヘクタール（ha）のカーボンオフセット市場に利用されてしまうのか。今後の森林が失われており、※ 2 人為起源の GHG 排出全体の気候資金の制度設計は、世界の気候にも、経済にも大き20％にも及んでいる。森林減少対策を講じることで、何な影響を及ぼすことになる。ここでは、気候資金が必要ともしなかった場合に違法伐採や土地利用転換等で失われされている背景、そしてこれまでの気候資金をめぐる国際る可能性のある森林からの GHG 排出を削減する仕組み

的な議論と今後の課題について概観する。

（REDD+）作りが進められている。しかしながら、途上

なぜ気候資金が必要とされているのか

国の森林減少問題は、国際社会が長い間取り組んできたにも関わらず、解決の糸口が見つかっていない難しい課

2007 年、国連気候変動政府間パネル（IPCC）の第 4題でもある。気候変動対策というインセンティブを含む

次評価報告書が発表され、人為起源の気候変動の緊急ことで取り組みの前進が期待されているが、こちらも莫性に関する警告が発せられた。以来、国連や世界銀行、

大な資金が必要であると言われている。※ 3

NGO 等様々な機関が、気候変動の緩和および適応に必要な資金を試算している。例えば国連気候変動枠組み条

既存の気候資金の問題点と課題

約（UNFCCC）事務局は、2030 年までに、毎年、適応

気候変動における途上国支援のための新しい気候資金に 280-670 億米ドル、緩和に 920-970 億米ドル必要だとを検討するにあたり、これまでの気候資金の問題点と課見積もっている。その他世界銀行や NGO、シンクタンク

題を整理することで、途上国と先進国が公平に参加し、なども独自の試算を出している。異なる視点や前提によかつ効果的な制度のあり方が明らかになる。

る差異は生じているものの、莫大な気候資金が必要であると結論付けていることには変わりない。

まず、既存の気候資金の規模を見てみよう。主要な気候資金には、「地球環境ファシリティ（GEF）
」
、
「適応基

気候資金の確保が急がれる背景には、気候変動の影響

金（AF）」、世界銀行の「気候投資基金（CIF）
」が挙げ

拡大と、
途上国からの GHG 排出量増加という事実がある。

られるが、現状では、上記の試算に比して資金が集まっ2010 年は先進国も含む世界各地で大寒波、猛暑、大洪水ていない。例えば、2010 年 12 月の COP16（気候変動枠等が頻発し、莫大な被害が報告されている。先進国と途組み条約第 16 回締約国会議）に報告された GEF のレポー

上国が同様の影響を被ったとしても、インフラの欠陥やト※ 4 によると、現在まで、GEF が管理する気候変動関防災能力、復興力も不足することから、途上国の方がよ

連基金である「気候変動特別基金（SCCF）」と「後発開り脆弱であると言われている 。※ 1 バリ行動計画では、先発途上国基金（LDCF）」※ 5 を合わせても 4 億 5,900 万米

進国は途上国の気候変動影響に対する適応対策を支援す

ドルが約束されているに過ぎない。京都議定書の下に設ることが定められている。一方で、近年の急速な経済発置されている適応基金（AF）においては、2012 年まで

展により、一部の途上国、特に新興国からの GHG の排に 2.6 億 -4.8 億米ドルしか見積もられていない。これらに出が急増している。世界第 2 位の経済大国となった中国比べて比較的多く拠出されている二国間援助や世界銀行

においても、一人当たりの排出量でいまだ日本人の半分の気候変動関連基金を合わせても、総額で約 270 億 2,000

4万米ドルにしかならない。このように、必要とされる気く報告されている。一部の途上国政府や市民社会からは、候資金の規模は、既存の気候資金では到底対応できない

このような問題を防ぐことのできない認証制度自体に問ことが明らかである。途上国はこのギャップを認識した題があると指摘されている。その他にも、中国など一部

上で、2013 年以降の枠組みに、気候資金の確実な確保をの地域に集中してしまっているという実施地域の偏り、求めている。

また、持続可能な低炭素社会の構築に寄与するような分それぞれの基金の課題を見ていこう。まず、GEF につ

散型のエネルギーや省エネ技術ではなく、簡単に排出権

いてだが、UNFCCC の下で設立が決定された SCCF おを獲得しやすいフロンなどの分野に偏っているという問

よび LDCF はそれぞれ、前述のように、慢性的な資金不題もある。

足に陥っている。これらは、その資金源を強制力のない

同じく京都議定書の下に設置された AF は、途上国が各国の自主的な拠出に依存しているためである。さらに、公平に意思決定に参加できる、より理想的な体制を整え支援を受ける際の煩雑な手続き等による途上国からの不ていると言える。GEF の反省を踏まえ、国連の管理下で満も出ている。国連交渉における新しい気候資金の議論

公平な制度を構築するための努力の結果であろう。しかにおいても、途上国は GEF の根本的な改革がない限り、しながら、AF の資金源は、CDM の排出削減量（CER）

新しい気候資金は受け入れられないと主張してきた。

の 2% からの収益の他は拠出に強制力がなく、抜本的な次に、気候「基金」ではないが、気候資金メカニズムの一種として、京都議定書の下で先進国の緩和行動の

資金規模の拡大がない限り、上述の資金需要を賄うことは困難である。

柔軟性措置として設けられているクリーン開発メカニズ

以上の国連の下にある気候資金の他に、先進国が国連

ム（CDM）を見てみよう。CDM は、先進国の対策費用よりも優先する傾向にある世界銀行などの国際金融機関を抑えつつ、途上国への技術移転を促し、低炭素社会のの気候関連基金や二国間援助による気候変動対策支援が構築に貢献するという当初の期待とは裏腹に、カーボンある。世界銀行世界銀行の気候資金と日本の二国間援助

オフセットの効果が疑わしい事業、追加性に問題のあるの問題に関しては、第 3 章および第 4 章で詳述する。

事業、事業地の環境や社会に負の影響を与える事業も多表１ 既存の気候資金の特徴と課題
資金

運営・意思決定等

地球環境ファシリティ（GEF）

慢性的な資金不足

煩雑な手続き

気候投資基金（CIFs）

先進国が国連の下の基金よりも拠出を優先する傾向

世界銀行が温暖化の原因となる化石燃料開発などに投資
途上国による世界銀行への根強い不信感

適応基金（AF）

CDM の 2％という資金源の他は GEF の基金と同様、強制力がなく、資金不足

理事会が京都議定書締約国会合の下に設置される等により、途上国による意思決定への参加が可能

上記のような既存の気候資金の持つ課題を解決するために、FoE インターナショナルを始め多くの NGO が以下のような新規の気候資金を提案している。

表 2 市民社会の提案する気候資金
資金源
資金規模

● 新規で追加的かつ予測可能な資金源● 公的資金● ニーズに応じた規模● UNFCCCの下に設置される新規の機関により管理、運営

運営体制● 意思決定機関は、途上国と先進国、地域のバランスが取れた構成● 全ての段階におけるステークホルダーの参加を確保● 適応と緩和へのバランスのよい配分

使途● 資金拠出義務とGHG 削減義務をダブルカウントさせないためにも、オフセット目的の事業を含めないこと● 環境保全性に疑いのある事業 ※6 を含めないこと● 国際水準のセーフガードを確保

5

コペンハーゲン・アコードから
カンクン合意へされた。AGF は、長期資金実現のための具体的な資金2009 年 12 月、COP15 で提案されたコペンハーゲン・源の可能性を検討した。AGF による最終報告書※ 7 は、アコードにて、短期資金（ファストスタートファイナンス）

2020 年までに毎年 1,000 億米ドルを確保することは可能

として 2010 年 -2012 年の間に 300 億米ドルと、長期資金であると示し、また実際の資金源の検討材料を提供したとして 2020 年までに毎年 1,000 億米ドルの途上国支援

ことによって、長期資金に関する議論を促進する役割をのための資金集めについて言及された。結局、その文書担ってきたと言えるだろう。

自体が「留意」されるに留まったが、ここでの提案が次

そして、2010 年 12 月、カンクンで開催された COP16

期枠組みに向けた資金目標につながることとなった。こでは、上記の短期、長期資金の規模が正式に採択されたの資金目標のうち特に長期資金については、その後、潘

他、「グリーン気候資金」という新たな気候資金が設置さ

基文国連事務総長のイニシアティブによって「気候変動れることが決まった。

資金に関するハイレベル助言グループ（AGF）」が設立
図 1 新しい気候資金をめぐる動き
国連交渉

コペンハーゲン・アコード

バリ行動計画

途上国への技術・資金・
能力向上支援2007.122008.7

COP13

世界銀行

2010-2012 年までにUS$300 億（短期）2020 年まで毎年US$1,000 億（長期）グリーン気候基金

2009.12G8 洞爺湖サミット

2010.1

COP15

COP16

気候投資基金（CIF）

日本政府

クールアース・パートナーシップ

鳩山イニシアティブ

5 年間でUS$100 億

2010-2012 年でUS$150 億

二国間クレジット

先進国の動向と思惑
前述のように、先進国が途上国の気候変動対策のため

図 2 気候資金の割合の資金や技術を提供することは、気候変動枠組み条約や委託金 計：＄10,163.84 億ドル

バリ行動計画の中で明確に定められている。拠出額や方AF法等に関する気候資金の議論が進む中で、先進国へのプ

1.99％

レッシャーは益々高まっている。より簡易な手続きによる資金へのアクセスや意思決定の公平性を求める途上国側のニーズと、できるだけ公的資金からの負担を押さえ、外交や自国の経済に有利に働くような形で支援したいという先進国の思惑にはずれが生じている。特に、公的資

その他

SCCF

1.09％

22.49％

世界銀行
気候関連基金20.53％

金からの拠出を抑えたい先進国は、民間資金への依存を強く主張している。しかしながら、民間資金が気候資金の中心となった場合、気候変動への脆弱性等よりも経済性が優先されることが予想される。結果として、最も脆

LDCF

1.66％

鳩山イニシアティブ

52.24％

弱な社会や生態系には支援が行き届かず、また利潤の追求を優先させることによる環境や社会への新たな問題が参照：Climat Funds Update（http://www.climatefundsupdate.org/）

発生することが懸念される。
先進国は、国連に比べドナー国としての意向を反映しやす

世界銀行や二国間援助機関等による既存の基金や制度をい二国間援助や世界銀行、アジア開発銀行等の地域開発銀

組み合わせることで目標金額を達成することを提案して行の気候変動関連基金に圧倒的に多く拠出している。
（図 2）いる。すでに始まっている短期資金は、まさに先進国がしたがって、先進国は、新しい気候資金においても、長期資金のあり方として提案している支援方法に近いと6考えられる。だが、短期資金には、国連で気候資金の前資金の拠出と報告に法的拘束力をもつ義務は生じない。

提として合意されている「新規で追加的」な資金でない

また、長期資金の資金源については定められておらず、ものも多く含まれており、その使途も極めて不透明で、二国間と（世界銀行などの）多国間の機関による拠出で国連で認可されていない技術を用いていたり、また緩和あること、また政府および民間からの様々な資金源から支援への偏りも見られる。さらに、支援先もドナー国となるとされるに留まっている。この部分は、先進国の主

当該国の政治・経済的な関係性に左右されている。この張が反映されたと考えられる。また、「グリーン気候基金」

ような傾向があるため、途上国側はより公平な意思決定の制度の詳細に関しては、今後移行委員会により作られが可能な、締約国会議（COP）のガイダンスの下で運営ていくことになっている。

される気候資金を強く求めているのである。

なぜ国連が優先されるべきなのか
世界銀行、地域開発銀行、そして二国間援助機関が支援する事業が、GHG 排出を促進するような事業から、気候変動の影響を削減する事業にシフトしていくのであれ
ば歓迎すべきことである。しかしながら、こうした機関は現在でも GHG 排出増加を助長させるような事業に対して多く支援し続けている。さらに、意思決定等の観点から、

グリーン気候基金の設立● COP のガイダンスの下に設置●先進国、途上国の同数の代表からなる理事会による運営●世界銀行が暫定受託●移行委員会（先進国 15 カ国、途上国 25 カ国）

が、具体的な基金の制度設計を担う

先進国と途上国の関係性が必ずしも公平であるとは言えない既存の機関や制度に対し、途上国が長い間抱いてき長期資金が気候変動に最も脆弱な人々のために、そした不信感は簡単には拭うことはできない。また、法的拘て途上国の低炭素社会の構築に貢献できるかは、グリー

束力のない自主的な拠出や報告制度では、切迫する途上

ン気候基金が公正かつ公平に制度設計され、適切に運用

国のニーズを満たすことができるかも疑わしい。

されるかにかかっている。そのためにも、短期資金の透したがって、気候資金が確実に気候変動対策に資するものになるように、またその受益者であり利用者である

明性を確保し、適切な評価を行うことで長期資金に向けた課題を整理する必要がある。

途上国にはそれを効果的かつ効率的に使うことが求めら

また、短期、長期に関わらず、新たな膨大な資金の流れることから、途上国も納得した形での新たな制度設計

れが、途上国の人々の生活や生態系に負の影響をもたらが求められている。その観点から、気候資金の主要な役

すことのないように、環境社会配慮、特に影響を受ける

割は、途上国も平等な立場で制度設計および意思決定に人々の「十分な情報を提供された上での自由意思に基づ参加できる国連の締約国会議のガイダンスの下に設置さく、事前の同意（FPIC）」が国連の下で確保されなけれれる機関が担うべきではないだろうか。

ばならない。国連および拠出する先進国側の責任として

COP16 の結果と今後の課題
前述のように、COP16 におけるカンクン合意では、気候資金に関する前進が見られた。まず短期資金については、
2010 年 -2012 年までに新規の追加的な 300 億米ドルを先
進国から集め、緩和と適応にバランスよく配分することが記載された。また、長期資金に関しては、特に気候変動に脆弱な途上国の緊急ニーズを踏まえて、新規の追加的な予測可能※ 8 で適切な気候資金の規模拡大と、2020 年までに毎年 1,000 億米ドルを先進国が拠出することが定められた。
さらに、途上国の気候変動対策の実施を支援するために「グ
リーン気候基金」を設立することが合意された。
一方、課題も残っている。短期資金に関しては、2011
年 -2013 年まで、支援額や支援先に関する情報を国連にセーフガード政策をしっかりと構築していくことと、その後の途上国政府の責任ある実施と報告が今後の課題となる。
※ 1 IPCC 第 4 次評価報告書では、途上国の貧困地域は気候変動に脆弱であると報告されている。
※ 2 Global Forest Resources Management 2010
※ 3 「気候変動の経済学：スターンレビュー」（2006 年）によれば、土地利用転換による CO2 排出の 70% を占める 8 ヵ国にとって、森林保護にかかる機会費用だけでも年間約 50 億米ドルと概算される。
※ 4 Report ofthe GEF to the sixteen session of the conference of theparties to the United Nationes framework Convention on Climate
Change（2010 年 10 月）※ 5 2001 年 COP7 のマラケシュ合意により設立される。
※ 6 たとえば、原子力発電、炭素回収・貯留（CCS）、大規模水力発電、大規模ダム、遺伝子組み換え作物・植物栽培、アグロ燃料事業等※ 7 Report of the Secretary-General’s High-level Advisory Group on
Climate Change Financing（5 November 2010）※ 8 いつまでにどれほどの規模の資金が集められるかが確実に予測できる資金源であること。

毎年報告することが推奨されている。しかし、この短期
72

クライメート・ジャスティスの視点から
─新たな気候資金に対する市民社会の懸念と提案

カンクン「クライメート・ジャスティス」ブリーフィング・ペーパーから

前章では、今後必要とされる気候資金のあり方をめぐ

CCC）の中に明記されている「共通だが差異ある責任」

る国際的な議論を概観した。本章では、気候変動に脆弱と公平性の原則に通じる。これは、ボリビア等多くの途な人々の立場を代弁しようとする国際 NGO のネットワー

上国政府の主張の根拠ともなっている。途上国の主な主

ク※ 9 が考える、新たな気候資金のあり方について紹介す張は以下の通りである。

る。国際 NGO ネットワーク は、
気候資金の問題に対し「気●先進国が歴史的な債務を認め、気候危機の解決を約束

候正義（クライメート・ジャスティス）」という観点を重要視し、その確保を目標に、以下のような主張を訴えている。
（＊カンクン「クライメート・ジャスティス」ブリー
フィングペーパーの要約）すること● 2017 年までに、先進国内の排出量の 50％削減を約束すること● 気 UNFCCC の下に設置される基金を通じて、途上国の気候変動対策のための確実な資金源を確保すること

気候債務

気候債務の返済は、単に財政補償ではなく、「公平性
世界中のほんの一握りの裕福な国々や企業が、の回復」、気候変動影響を被る人々の生活と生態系の「全気候変動を促進させてきた。そして、世界の最面的な回復」に焦点を当てるものである。これは、気候も貧しい人々が真っ先に深刻な気候変動の悪影

変動の根本的な要因に取り組むための幅広い努力におけ響を被っている。この基本的かつ紛れもない真る必要不可欠な要素である。

実を前提に、クライメート・ジャスティスを求める国際的なムーブメントが生まれた。
（The climate debt primer）「気候債務」とは、気候変動を引き起こした当事者が、その責任を負うことである。公平で効果的、そして科学に基づいた気候変動の解決のためには、気候債務の考え方が基本とならなければならない。気候変動の原因は明白である。先進国は、世界の人口の 20％しか占めていな
いにもかかわらず、歴史的に圧倒的に多くの温室効果ガス（GHG）を排出してきている。一方で、脆弱な国々やコミュニティ、女性、子ども、年配者、先住民族、小規
模農民、漁業者や林業家等、ほとんど GHG を排出しないで生きている人々が、最も大きな被害に晒されている。

途上国は、経済的施しを求めているわけではない。気候システムを脅かしている先進国に途上国に対して債務を全額支払うことを要求しているに過ぎない。
（ボリビア政府、UNFCCC への意見書）
先進国による排出削減への約束が遅れれば、途上国への気候債務が増大される。それは、大気中の GHG を低いレベルで安定化させることを妨げ、気候変動による損害のリスクを高める。
（後発開発途上国からの UNFCCC への声明）

気候資金

先進国や多国籍企業は、気候変動に脆弱な人々に対し気候資金とは何か。それは、途上国が気候変動の影響て、二重の気候債務を負っている。一つは、歴史的、そしに対応し、公正で持続可能な発展の道へ、また、クリーて現在も続く過剰な GHG 排出に対する「排出債務」であンエネルギーへとシフトするために、「汚染者負担」の原る。によって、途上国は発展の機会を妨げられている。二則に基づき、先進国から途上国へ供与される資金を指す。

つ目は、気候変動を助長させることで、結果的に途上国に気候資金は、先進国が途上国に負っている「賠償」の一

気候変動による影響や損害に対する適応対策を強いること部と見なされる。この「賠償」は、UNFCCC において法になった、「適応債務」である。

的拘束力を伴う義務でもある。

気候債務の考え方は、国連気候変動枠組み条約（UNF8

気候資金は融資ではなく、贈与されるべきである。気候

危機に取り組むにあたり、気候変動に対して責任の少な

適応い途上国の負担を重くしてはならないからである。さらに、先進国には、途上国が被る気候変動による損害に対し適応対策、特に持続可能な再生可能エネルギーは、民間て、賠償を行う法的義務がある。国連の気候交渉では、セクターにとって必ずしも利益を見込める分野ではないこ

公平に決議が行われ、国家主権と人権が尊重される必要とから、安定した資金提供を確保するためにも、気候資金がある。一方、先進国主導の、二国間援助や世界銀行のは市場や民間投資に左右されてはならない。

ような国際金融機関による適応事業では、被影響住民のまた、資金調達と同様、資金が公平かつ効果的なメカ
ニズムを通じて提供されることが重要である。この資金
は、UNFCCC に設置される基金を通じて、過半数の途

声や参加が制限される可能性がある。したがって、適応支援は国連の下で実施されなければならない。
適応を促進するためには、以下のような要素を確保す

上国代表と被影響住民を含む市民社会の参加をもって、る必要がある。

公平に運営されなければならない。そのためにも制度設●新たな基金の一貫性を高めるために助言を行う適応委

計は、公平性と政治的な合意を確保するために、国連交渉の中で行われるべきである。
京都議定書の下に設置された適応基金（AF）は、途

員会●気候変動影響への適応対策、損害、機会の喪失に対する最大限の賠償

上国が直接アクセスできる初めての多国間気候基金であ● UNFCCC に設置される新たな適応のための基金

る。AF の理事会は、途上国代表がわずかながら過半数●損害と損失に対処するメカニズムの実現

を超え、また AF は、途上国のニーズに沿った制度になっ●途上国による脆弱性と適応手段の分析の促進ているため、新しい基金の制度設計のモデルとされるこ●先進国による適応債務に対する全額返済とが望まれる。一方で、より多くの拠出を得るに値する制度にも関わらず、現在までに AF に約束された資金は
短期資金総額の 1％にも満たない。

世界銀行と気候資金

炭素市場の危険性
CDM は、無惨にも失敗したと言える。カーボンオフセッ
トは、先進国による排出の継続を許してしまっている。

先進国は、気候資金の中心的な役割を世界銀行が担う

先進国は、オフセットからの資金調達を途上国支援に含ことが望ましいと考えている。多額の資金管理の経験・めたいと主張している。しかし、これは明らかにダブル実績があること、それから国際的に開発の分野においてカウントになるため、直ちに廃止されなければならない。

影響力があることを、その理由として挙げている。世界

公的資金による途上国支援は、炭素市場よりもはるかに

銀行は、この問題について中立性を保つと述べているが、良い選択肢となるであろう。

世界銀行自身の気候プログラムを増大させ、気候投資基

炭素市場メカニズムの議論をするにあたっては、以下金（CIFs）の拡大や炭素取引ポートフォリオに関連するの点が満たされるべきである。

支援を拡大してきた。一方で、多くの途上国、市民社会、●市場メカニズムに関する議論は京都議定書の交渉の下政策専門家は、世界銀行は途上国やコミュニティ、地球

でのみ行われるべきであり、気候変動枠組み条約の交益を最重要視しているわけではないため、気候資金を任せることができないと主張している。世界銀行は、先進国の経済的・政治的利益が強く反映されている機関である。
「1 ドル＝ 1 票」採決制度は、米国政府のみに理事の投票数の約 16％を与え、中所得国、低所得国は全て合わ

渉に導入することは、議定書の終わりを導く● UNFCCC や京都議定書の下で、新たな市場メカニズ

ムの導入を行うべきではない●京都議定書の下の、現在の市場メカニズムは廃止されるべきである

せても 39％のみしか与えられていない。また、世界銀行● REDD（森林減少と森林劣化による排出量の削減）は、によるプログラムや政策、事業に関する意思決定は透明

市場ベースのメカニズムではなく、基金ベースである性を欠いている。コミュニティや被影響住民は非常に少べきである

ない参加の機会しか与えられていない。多くの批判を受けた結果、改善されたはずの CIFs ですら、気候変動によって最も影響を受け、世界人口の過半数を占める途上国に対して、過半数の投票権を与えていない。

森林と REDD
森林伐採からの排出量を減少させ、最終的に排出を止めることは極めて重要だが、安価で容易な近道はない。

9

性急に、誤った制度に合意するよりも、時間をかけてもすることについて合意しなければならない。セーフガー

着実に取り組むべき課題である。森林保全は、これまで

ドは、奨励ではなく、義務化されるべきである。セーの森林減少に関して対処療法的なアプローチではなく、フガードの MRV のためのガイドラインと、救済メカニ

抜本的な改善をもたらすものにすべきである。先進国を含む全ての締約国は、森林伐採を引き起こす木材と農作物の持続可能とは言えない消費等、根本的な問題に取りズムも設置されるべきである● UNFCCC の締約国会議の下で、新たな気候資金により、森林減少対策が支援される制度が必要である

組まなければならない。このため、先進国は森林保全に●全ての締約国は、天然林の保護を優先し、これ以上の関しても、途上国に対して、新たな基金の下で大幅に拡

森林減少と劣化を止めることを目標に、十分な資金支大された資金源を提供しなければならない。

援と時間もって取り組むべきである

森林減少対策のメカニズムの議論に関しては、以下が必要である。
●資金調達・配分においては、（市場ベースではなく）基

金ベースの森林保護メカニズムを明確に支持し、森林の分野に炭素市場を導入してはならない● 締約国は、全てのセーフガードの MRV（計測、報告、検証）の規定を義務化し、セーフガードを確実に実施

10※ 9 ActionAid、Arab NGO Network for Development、Asian Indigenous
Women's Network、Campagna per la Riforma della Banca Mondiale（CRBM）, Italy、Friends of the Earth International、Institute for
Agriculture and Trade Policy、International Forum on Globalization、International Rivers、JS - Asia/Pacific Movement on Debt andDevelopment（JSAPMDD）、Jubilee South、Nord-Sud XXI、Pan
African Climate Justice Alliance（PACJA）、Sustainable Energy &Economy Network, Institute for Policy Studies、Tebtebba、Third
World Network、Unnayan Onneshan Bangladesh、What Next
Forum

3

世界銀行と気候資金

─「気候投資基金」への懸念

これまで見てきたように、国連気候変動枠組み条約（UNFCCC）の下で、気候変動対策のための新たな基金の設立をめぐって、先進国と途上国の様々な思惑が交錯しながら、国際的な議論が繰り広げられている。そのよ

カレン・オレンスタイン（Friends of the Earth US）
フリカの貧しい人々の一部にとって、エネルギーへのア
クセスを一段と困難にしてしまうという。

エネルギー貧困

うな中、国際金融機関である世界銀行は、気候変動対策

この石炭火力発電所のカーボン・フットプリントが巨に関連する基金を次々と打ち出している。しかし、世界大であることを正当化しようと、世界銀行は、貧しい人々

銀行のこのような動きは、必ずしも国際市民社会から歓のエネルギーへのアクセスと温室効果ガス（GHG）の排迎されているわけではない。ここでは、国際市民社会が、出抑制の必要性は対立するという、誤った二項対立を前

なぜ世界銀行が次期枠組みにおける気候資金の中核を面に押し出している。しかし、実際に貧しいコミュニティ担うべきではないと考えているのか明らかにするために、に役立つのは、世界銀行が利益を得るための Medupi 発

FoE アメリカの論考を紹介する。

電所のようなグリッドベースでかつ輸出志向の大規模はじめに集中型エネルギー開発ではなく、ゼロカーボンまたは低炭素で小規模な分散型エネルギーである。さらに、Oil

世界銀行は、世界最大の化石燃料への投資機関の一つ

Change International による最近の研究によって、「世界である。気候変動による危機が迫っているにもかかわら銀行グループの化石燃料への資金提供は、どれも貧しいず、化石燃料への投資は 2010 年に 44 億米ドルに達し、人々を直接的な対象にしておらず、貧しい人々にエネル

記録的な数字を出している。このような資金供給は長期

ギーの便益が確実に届くようにはなっていない」というに渡り、途上国が大量消費型エネルギー社会へ向かうよ

ことを明らかにしている。※ 10

うに仕向けている。最終的には、気候危機で様々なこと

南アフリカの Eskom 社への融資は、世界銀行自身がが制限された世界で、特に多くの貧困国での開発利益が掲げる世界の貧困削減という目的に反しており、同行の損なわれることになるだろう。

アプローチには重大な欠陥があるということを示してい南アフリカに対する世界銀行の石炭事業への融資の例る。
「開発援助」機関として、
世界銀行は保健、教育、環境、農業などの多くの分野で、持続可能な開発という目標を達成できていないことが多く、複数の報告書や研究がこ2010 年 4 月、事業に対する世界銀行による融資の是

うした失敗を明らかにしている。※ 11 このように誤った開非に関する大論争のさなか、世界銀行は南アフリカの発の傾向がある中で、世界は、今日私たちが抱える最大

電力会社 Eskom 社に対して、37 億 5000 万米ドルの支の危機である気候変動への取り組みを、世界銀行に委ね援を承認した。37 億 5000 万米ドルの大部分は、最大電ても良いのだろうか。

力量 4,800MW の Medupi 発電所に対するものである。
Medupi 発電所は世界最大の石炭火力発電所で、一年間世界銀行の気候投資基金の二酸化炭素排出量は少なくとも 2,500 万 t になる。融日本、イギリス、アメリカの意向を受け、世界銀行は資の主な受益者は、Anglo American 社など、世界最安2008 年に気候投資基金（CIF）を設立した。CIF は「戦値で電力供給している多国籍企業になると言われている。

略気候基金」と「クリーン・テクノロジー基金」で構成

世界銀行による同事業への融資に対して、世界規模でされている。
「戦略気候基金」は、「森林投資プログラム」、

繰り広げられている反対運動を主導する南アフリカのコ「気候適応パイロット・プログラム」、「再生可能エネルギー

ミュニティ、宗教団体、市民団体、環境保護団体、社会拡大プログラム」の 3 つの基金から構成される。
「気候適運動、学術機関、労働組合によると、融資は電力へのア

応パイロット・プログラム」は、適応に焦点を置き、気クセスの向上や貧困削減には貢献せず、実際には、南ア候変動のリスクとレジリエンス（回復力）を開発に組み11

込むことを目的としている。
「再生可能エネルギー拡大プにある支援スキームは、無償援助のみだが、「気候適応パログラム」は、再生可能エネルギーを通して、また一部

イロット・プログラム」には、融資と無償援助の両方がでは民間セクターに焦点を置くことで、貧困国のエネルある。適応対策は無償援助に限られるべきである。適応

ギーアクセスを増やすことを目的としたものである。
一方、対策は、民間企業に利益をもたらす可能性がほとんどな「クリーン・テクノロジー基金」は、中所得国における緩いだけではなく、先進国の GHG 排出によって生じた損害和に焦点を当てている。2010 年 3 月 31 日時点で、13 ヵを補償する意味合いを持つ。さらに、石炭などの化石燃

国が 61 億 3,500 万米ドルを CIF に拠出することを表明し、料ベースの技術に資金提供することがまだ認められていこのうち 70％は「クリーン・テクノロジー基金」への出ないにもかかわらず、
CIF の「クリーン・テクノロジー基金」

資となっている。同時点で日本は、11 億 9,000 万米ドルの投資基準は、こうした技術への投資を認めていることの拠出を約束している。

から、「クリーン・テクノロジー基金」は特に物議を醸し

CIF は、UNFCCC における既存の基金のみならず、ている。

UNFCCC 枠内の気候基金新設に向けた努力をも弱体化

2012 年に廃止予定の「気候適応パイロット・プログラム」

させていると見なされている。したがって、世界銀行

を除いて、CIFs は、UNFCCC の新たな気候資金が構築の CIFs への投資が、UNFCCC 枠内の基金に対する先されるまでの暫定的な基金となる可能性がある。世界銀進国の拠出を縮小させてしまっている。NGO の World行、日本、イギリス、アメリカおよびその他の国々は、もDevelopment Movement によると、これまで先進国が約ともとの取り決め通りに、CIF を確実に廃止することが束した短期資金（2010 年 -2012 年）のうち、42％は世界重要である。

銀行向けである。一方、適応基金（AF）向けは 1% 未満である。※ 12 先進国はたった 2 年未満の間に、CIF の下に設けられた「気候適応パイロット・プログラム」へ 9 億
4,500 万米ドル拠出することを約束している。他方で、後発開発途上国の適応策を緊急に講じる必要性から 9 年前に設立された UNFCCC の「後発開発途上国基金（LDCF）」には、2010 年 4 月末時点で、2 億 2,300 万米ドルの拠出しか約束されていなかった。基金の目標額は 20 億米ドルであり、緊急度の高い多くの適応プログラムが資金提供を何年も待ち続けている。このように CIF の「気候適応パイロット・プログラム」は、UNFCCC の下の AF と
LDCF と真っ向から競合してしまっている。AF と LDCF

12

※ 10 Heike Mainhardt-Gibbs and Elizabeth Bast, “World Bank Group
Energy Financing : Energy for the Poor?” Oil Change International,
2010 年 10 月（http://priceofoil.org/wp-content/uploads/2010/10/
ociwbgenergyaccessfin.pdf）※ 11 例として、（1）World Bank Group - Independent Evaluation Group,“Improving Effectiveness and Outcomes for the Poor in Health,Nutrition and Population: An Evaluation of World Bank Group
Support since 1997,” 2009;（2）World Bank Group - Independent
Evaluation Group, “World Bank Assistance to Agriculture in SubSaharan Africa,” 2007;（3）World Bank Group -The Extractive
Industries Review, “Striking a Better Balance,” 2004.（http://
irispublic.worldbank.org/85257559006C22E9/All+Documents/85257559006C22E985256FF600 6820D2/$File/execsummaryenglish.pdf）※ 12 “A long way to go – An update on the state of fast start climate
finance,” World Development Movement ; 2010 年 9 月（http://
www.wdm.org.uk/sites/default/files/alongwaytogo.pdf）

4

日本の気候資金の特徴と問題点
清水 規子／柳井 真結子（国際環境 NGO FoE Japan）「日本は、途上国の気候変動対策に、すでに多くの支ていることになる。※ 13 この大部分が、2009 年に鳩山首援を行っています。
」昨今の気候変動の国際会議で、日相（当時）が国連総会の場で表明した、2012 年までに約本政府は、発言のたびに繰り返し強調する。日本政府は、

1 兆 7,500 億円（150 億米ドル）を途上国の気候変動対策「気候資金」を、気候変動の国際交渉における日本の主に支援するとした「鳩山イニシアティブ」だ。
「鳩山イニ

張に支持を集めるための切り札と考えている。だが、日シアティブ」をはじめとした日本の気候資金は、二国間本政府がその貢献をいかにアピールしても、国際社会か援助や世界銀行への拠出が圧倒的に多く、国連や地球環らは期待するほどの評価を得られていない。これは一体

境ファシリティ（GEF）への拠出が極端に少ないことが、なぜなのか。本章では、日本の気候資金の傾向を概観し、その特徴となっている（表 3）。

その問題点について考えたい。

このような日本の気候資金の特徴が、国際社会が求める気候資金のあり方に沿ったものでないとすると、日本

気候資金に世界一の貢献？

の貢献が国際的には評価されないのも当然だろう。途上

世界の気候資金の拠出約束額の割合を見ると、日本が公表している気候資金への貢献は、全体の 62.36％も占め国が求める気候資金のあり方と日本の気候資金の傾向を比較するため、まずは、日本の気候資金を概観する。

表 3 日本の気候資金への拠出約束額 合計 : $16,511.64（単位：百万米ドル）
適応基金
地球環境ファシリティ（GEF）

世界銀行

$0.01

GEF 信託基金̶気候変動分野（GEF 4）$100.69

GEF 信託基金̶気候変動分野（GEF 5）$196.69

クリーンテクノロジー基金
森林炭素パートナーシップファシリティ
戦略気候基金鳩山イニシアティブ$0.25

後発開発途上国基金$1,000.00$14.00$200.00

民間資金$4,000.00

公的資金$11,000.00
参照 : Climate Funds Update (http://www.climatefundsupdate.org/)

鳩山イニシアティブとクールアースパートナーシップ

時代に約束された「クールアースパートナーシップ」を継承した資金であり、途上国が求める新規で追加的な公「鳩山イニシアティブ」は、上述の国連総会後、2009

的資金は 10 億米ドルとなる（図 3）。以下、「鳩山イニシ

年 12 月にコペンハーゲンで開催された COP15 において、アティブ」およびその前身である「クールアースパート

具体的な額が示された。途上国や気候変動の影響に脆弱

ナーシップ」の主な問題点を明らかにしたい。

な国への支援を目的として、公的・民間資金を含む総額
150 億米ドルを 2012 年までに支援するというものである。

（1）クールアースパートナーシップの問題点

内訳として、110 億米ドルを公的資金から捻出し、40 億「クールアースパートナーシップ（以下、CEP）」は、

米ドルは、国際協力銀行（JBIC）など民間資金からの投2008 年 1 月、日本政府により、途上国の温室効果ガス

資を期待している。※ 14 しかしながら、公的資金の 110 億（GHG）排出削減と適応のための資金援助として表明され米ドルのうち、100 億米ドルは自民党政権（安倍政権）

た。2008-2012 年の 5 年間で 1 兆 2,500 億円（100 億米ドル）
13

を支援する「新規の資金メカニズム」として設置された。

問題点が明らかになっている。

だが、このメカニズムには三つの重大な問題点がある。

第一に、その支援の詳細が明らかにされていないとい

一つ目は、CEP は新規の追加的な予算として計上された

う透明性の問題である。ODA やその他途上国への資金のではなく、既存の途上国に対する政府開発援助（ODA）の流れにおいても、気候変動関連の事業数が増加していのうち気候変動に関連するものを集めただけであったこ

るが、どの事業が「鳩山イニシアティブ」の一環であるとである。二つ目は、CEP の一環として実施される事業のかは公表されていない。CEP 同様、共通の選考・モニに、共通した選考・モニタリング・評価制度が存在しなかっ

タリング・評価制度もない。また、個別事業においてもたことである。例えば、環境社会配慮に関しても、実施

透明性が不十分である。

機関がすでに環境社会配慮政策を持っていた場合はその第二に、適応対策と緩和対策への支援のバランスに関実施機関の政策が適用されるが、当該実施機関に政策がする問題である。
「鳩山イニシアティブ」の一環として支ない場合、適切な配慮が実施されなかった可能性がある。

援された事業の割合を見ると（2010 年 4 月時点）
、51 億

三つ目は、この支援を受けるためには、「パートナー国」

米ドル（実施された全体のうち 95％）が緩和に振り向けとなること、つまり当該国は日本政府の気候変動政策にられ、適応には 2 億 2,500 万米ドルしか支援されていな

賛同しなければならない。このような前提があることかい。※ 15 日本政府が、適応よりも緩和に高い関心を寄せてらもわかるように、日本政府は気候資金を国連交渉のツーいる背景には、途上国からの GHG 排出を抑制するというルとして使ってきたと言えるだろう。

目的の他にも、支援事業からの排出権の獲得や日本の先進技術やインフラ事業の輸出といった目的が考えられる。

（2）鳩山イニシアティブの問題点

特に、国連で環境十全性等について疑問視され、いまだ「鳩山イニシアティブ」に関する意思決定や評価方法にに十分議論されていない原子力発電や炭素回収・貯留は、透明性や市民参加の確保が完全に欠けており、その（CCS）を「鳩山イニシアティブ」の一環で緩和対策としスキームや使途についても具体的に公表されていないたて促進していることからもその思惑が窺える。

め、全容の把握は困難だが、それでもすでにいくつかの
図 3 鳩山イニシアティブの内訳
クールアース・パートナーシップ
1兆 2500 億円

民間資金
4000 億円

公的資金 1000 億円

鳩山イニシアチブ
1兆 7500 億円
政府開発援助（ODA）
約 8500 億円

その他の公的資金＋民間資金
約 9000 億円

二国間クレジット
このように、日本政府による途上国支援には様々な思惑があると言える。その背景の一つが、日本政府が積極的に推進しており、今後国際的にも大きな議論になることが必至と見られる「二国間クレジット」
である。
ここでは、
その現状および問題点を紹介したい。
昨今、日本政府は京都メカニズムの一つであるクリー
ン開発メカニズム（CDM）を批判する傾向にあり、代わりに「二国間クレジット」という新しいカーボンオフセッ
トの仕組みの導入を進めている。政府は、2009 年のコペ
14ンハーゲン・アコード（「留意」されただけの公式合意でない文書）により、各国独自に制度設計を行うことが認められる可能性が出てきたと理解している。実は、そのような理解に立って経済産業省、環境省、外務省の三省のイニシアティブの下、すでにいくつかの国々との二国間交渉が進み※ 16、二国間クレジットのパイロット事業が選定されている（後に詳述）。
この仕組みが提案された背景には、三つの要因が考えられる。一つ目は、現在の CDM のルールでは、日本の強みである省エネやクリーンコール、原子力等の技術を活かしきれず、日本の産業界等を中心に不公平感があるでのパイロット事業の実施は、周辺の生態系破壊や住民ためである。※ 17 二つ目は、日本政府は京都議定書の第二の権利の侵害等の危険性を伴う。

約束期間自体に反対していながら、一方で、2020 年まで

また、日本は二国間クレジットを、将来、日本の GHGに 1990 年比で GHG を 25％削減するという目標を掲げて削減目標達成に利用できるように国連で認められることいるため、京都メカニズム以外に参加可能で、CDM よりを期待している。現在は制度設計段階であり、詳細はまも日本に有益な新しいオフセットの仕組みが必要だと考だ決まっていないが、日本独自に設定される評価基準やえていると推測できる。三つ目は、今日の日本の不況打

排出権発行手続きによって、排出権を得ていくことにな

開策として促進されている途上国へのインフラ輸出戦略

る。相手国の選考においては日本への有益性が優先され、との関連である。

徐々に厳格化されていく CDM とは逆行して、手続きはパイロット事業には、クリーンコール、地熱、REDD+、

簡素化することを目指している。このように、途上国を

CCS、そして原子力等が含まれ、大規模な社会影響を及巻き込んだ形での国連合意に先行したカーボンオフセッ

ぼす可能性があったり、環境十全性が確かでない事業もト制度の強行導入は、国連交渉における公平な議論に悪対象となっている。にも関わらず、経済産業省には、政影響を及ぼすことが懸念される。しかしながら、結果的

府系金融機関である国際協力銀行（JBIC）や日本貿易保には、日本に都合の良い制度が国際的に受け入れられる

険（NEXI）が持っているようなセーフガード政策が存可能性は低いと考えられ、パイロット事業に関わった日

在しないことから、経済産業省が支援する場合には、環本企業が損益を被る可能性もある。

境社会配慮は被援助国の持つ環境基準に頼らざるをえな

以上見てきたように、日本の気候資金のあり方は、途い。JBIC や NEXI が関与する事業であっても、環境社

上国が求めるそれと大きくかけ離れたものとなっている。

会上の問題が生じる場合があるのに、セーフガード対策

表 4 にその比較をまとめた。

がない場合なおさらである。このため、このような状態
表 4 途上国が求める気候資金と日本の気候資金の比較
途上国の主張資金源

資金管理・運営

使途

日本の気候資金の特徴

新規で追加的

既存のスキームを集めたものと一部追加的な資金

公的資金からの拠出

公的資金と民間資金

COPのガイダンスの下で管理

世界銀行と二国間交渉を優先

条件が課せられてはならない

日本の気候変動政策を支持することが条件（クールアースパートナーシップ）

透明性が確保される

極めて限定された公開情報

途上国が意思決定に平等な立場で参加

途上国と先進国の平等とは言えない関係性

適応支援は無償援助

適応プログラム支援にも有償援助（ローン）を含む

適応と緩和を同等に支援

極端に緩和に偏った支援

環境十全性が高く、持続可能な発展に寄与する事業に支援

原子力、CCS、大規模水力発電等、環境十全性に問題があっても多くのクレジットを確保できる事業を優先

オフセットと気候債務の返済は別オフセットを期待

日本政府による原発輸出促進景の一つだが、気候変動対策という従来なかった原発推

次に、二国間クレジットの対象事業の一環として進め進の主張が、これを後押ししたことは言うまでもない。

られている、日本政府による原発輸出政策を具体例とし

また、原子力を大規模な GHG 削減を 25％削減目標達成て、その問題点を考察してみたい。

のために使いたいという経済産業省の思惑もある。経済

ここ数年、「原子力ルネッサンス」という言葉が一部で産業省は、二国間クレジットの文脈において、原子力発取り沙汰されている。日本では、原子力発電関連産業や電所一基あたりの年間 CO2 削減効果が約 600 万 t にもな

政府が主張する「日本の経済成長に寄与、国内の技術力・ると見積もっている。※ 19 しかし、途上国の原子力発電事

人材の厚みの維持強化の必要性※18」が、その重要な背業から大量の排出権が創出されれば、その分日本国内の
15

排出削減が大幅に滞ることを許容してしまうことになり、を実施していない。現状では、非常に簡易な形式の審査を、大規模な地球規模の排出削減という目標から著しく逆行

経済産業省が行っているのみである。※ 21

する動きとなるのではないだろうか。※ 20
日本において政府レベルでの原発輸出の積極的な政策

その後、国会議員や FoE Japan 等の NGO による働きかけもあり、JBIC は「安全確保、事故時の対応、放射が見られるようになったのは、2010 年 3 月以降である。

性廃棄物の管理等の情報が適切に住民に対して公開さこの時期、アラブ首長国連邦（UAE）の原発受注でトッれていない場合には、貸付等を行うことのないよう、今プ外交セールスを繰り広げた韓国に、日本企業勢が負け

後指針を作成する」ことになった。※ 22 NEXI についてたことに関して、産業界やメディアから日本政府に対すも、JBIC と同趣旨の指針の作成が検討されている。しかる批判が募ったのだ。それ以降、日本の官民一体の原発

し、2011 年 3 月現在この指針は政府内で検討中として、輸出への取り組みが本格的に始まり、その動きは急速に公式な策定プロセスは開始されていない。関係省庁およ

進められている。

び JBIC は、「原発指針がないままには、原発を支援する

すでに、日本政府は、ヨルダン、ベトナム、マレーシア、ことはない※ 23」としているが、その一方で、政府レベル

カザフスタン等の途上国への原発輸出のための政策を打では各国政府との交渉や、前述の経済産業省による二国

ち出している。特に、ベトナムについては、経済産業省

間クレジットのパイロット事業などが着々と進められていの二国間クレジット制度パイロット事業として、東京電る。このように、気候変動対策として、二国間クレジッ

力の「原子力発電の導入」事業が採択されている。今後、

トに原発を含めることの適切性の議論のみならず、非常

二国間で協定が合意されれば、排出削減技術を輸出したに慎重な対応が求められる原発特有の問題への対応がで場合、ベトナムの原子力発電所における「GHG 削減」分

きていないのが現状である。

が排出権として認められることになる。
以上のように、日本政府は原発輸出を進めているがその一方で、輸出支援にあたって、原発特有の重大な問題である、安全確保、事故時の対応、放射性廃棄物の管理、核拡散の防止等に関する審査の制度構築はおざなりになっている。原子力発電は、日本国内でも、事故時の対応や放射性廃棄物の処理などの深刻な問題を抱えてきた。したがって、日本経済や GHG 削減のために、発展途上国への原発輸出を進めるべきではない。
政府が、原発支援の重要な役割を期待しているのが、
JBIC や NEXI である。両機関は、支援する事業が引き起こす環境社会影響への配慮に関するガイドライン（環境ガイドライン）を保有しているが、原発特有の問題に関する基準は持っておらず、そうした問題に関する審査16※ 13 Climate Funds Update（http://www.climatefundsupdate.org/）※ 14 “Statement on Fast Start Finance Presented by Australia, Canada
Japan, New Zealand, and the United States”（2010）※ 15 Climate Funds Update （http://www.climatefundsupdate.org/）※ 16 すでに、ベトナム、インドネシア、インド、フィリピン、ラオス、タイが、日本と交渉を始めており、
これまでに 2010 年 8 月と10 月に二度に渡って事業の選定（総額 8 億 2,000 万円）が行われている。
※ 17 経済産業省資料「二国間クレジット制度について」※ 18 第 2 回パッケージ型インフラ海外展開関係大臣会合資料「資料 2 原
子力発電分野について」平成 22 年 12 月 6 日※ 19 http://www.meti.go.jp/main/genki_yobo/pdf/2229.pdf※ 20 2011 年 2 月 25 日に FoE Japan 主催のセミナー「気候変動でお金はどう動く？ ～ COP16 の結果を受けて～」における、WWF ジャパン
小西雅子氏の発表資料を参照。
※ 21 このような問題意識に基づいて、FoE Japan は他の NGO と共同で、2009 年 7 月「原子力関連プロジェクトの公的信用付与の取り扱い及び原子力固有の問題の確認に関する NGO 提言書」を提出した。
※ 22 社民党近藤正道参議院議員（当時）の原子力関連プロジェクトに関する質問主意書（平成二十年十一月十一日内閣参質一七〇第七七号）※ 23 2011 年 1 月 18 日、社民党服部良一議員と財務省担当者との会合における、担当者の発言より。また、JBIC 担当者も同様の趣旨の発言を繰り返し行っている。

COLUMN

1

国際協力銀行による GHG 削減の取り組みとその課題

2010 年 4 月、日本企業の海外進出を支援している政貯留（CCS）がその対象に含まれている。以上のように、

府系金融機関・国際協力銀行（JBIC）は、「地球温暖化

本来であれば、JBIC の資金フロー全体を低炭素型エネの防止等の地球環境の保全（GREEN）」を設立した。いルギーに振り向けていくような抜本的な方針転換が必要

わば、日本政府による気候変動対策に関する気候資金でだったが、そのような方針は打ち出されていない一方で、ある。以前は、気候変動対策に資する事業であっても、むしろ CCS のような GHG 排出増加を前提とする技術が日本企業に対するものでなければ支援できなかったが、推進されてしまっている。

GREEN の創設によって、日本企業が関与しない気候変

第二に、GREEN の具体的な支援対象セクターは、「再動対策案件に対する支援も可能になった。気候変動に取生可能エネルギー」、「省エネルギー」、「その他 GHG 削減

組み始めたこと自体は歓迎できる。しかし、設立前により

この中に、
真に「環
事業」の 3 つに分類されているが※ 25、議論されるべきだった点が何点かある。

境に優しい」事業とは言えない事業が含まれている点で第一に、GREEN は、JBIC の資金フロー全体を低炭素ある。たとえば、大規模水力発電は、流域の生態系を劣エネルギーにシフトさせる政策ではない点である。JBIC

化させてしまうだけでなく、川の恵みを生活の一部としては GREEN という気候変動対策政策を打ち出す一方で、きた特に途上国の人々の生活状況を悪化させるなど、甚

化石燃料関連の事業にも多く支援している。2009 年の大な被害をもたらすことがあり、世界中で問題が報告されピッツバーグサミットでは、「中期的に、不経済な消費をてきた。また、そもそも水力発電が GHG 排出の観点から、奨励する非効率な化石燃料に対する補助金を合理化し、

気候変動対策に有効かどうかも議論のあるところだ。特段階的に廃止する※ 24」という首脳声明が出ている。にに熱帯地域での水力発電の場合、その貯水池から水没しも関わらず、具体的な取り組みは見えてこない。このようた植生や土壌等の有機物が腐敗することにより、大量のに化石燃料に対する補助金の段階的廃止の戦略がない一

GHG を排出する例もある。熱帯地域諸国で調査した水力方、GREEN には、国際 NGO 等から、本来の GHG 削減

発電所の何カ所かは、同等の発電量を持つ天然ガス火力

努力に対するインセンティブが損なわれることや、環境十発電所よりも、地球温暖化に与える影響がはるかに大き全性に関して懸念が指摘されている二酸化炭素の回収・

いと考えられるという報告もある※ 26。

※ 24 外務省ホームページ「首脳声明 ピッツバーグサミット（仮訳）」平成 21 年 9 月 24 日、25 日（http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/g20/0909_seimei_ka.html）※ 25 株式会社日本政策金融公庫 国際協力銀行「地球環境保全業務の対象事業の考え方」2010 年 4 月 1 日※ 26 国際環境 NGO FoE Japan、IRN「ダムが川と暮らしをこわす 水支配体制が知られたくない事実」2003 年 3 月

175

途上国の森林減少および森林劣化に由来する
温室効果ガス排出削減
庄野 眞一郎（国際環境 NGO FoE Japan）「REDD＋（プラス）」と呼ばれる、途上国での森林減少

関（SBSTA）での技術的問題の検討を経て、2007 年の「バの抑制や保全を通じて二酸化炭素排出を削減しようとす

リ行動計画」※ 30 において、正式な検討事項として承認る取り組みがある。2010 年、カンクンで開催された気候

された。この時点から、REDD は当初の森林減少・劣化

変動枠組み条約第 16 回締約国会議（COP16）において、の抑制活動に、森林保全・持続的森林経営・炭素蓄積増

その制度枠組の大枠が合意された。ここでは、これまで

加の 3 活動を対象として加えて「REDD＋
（プラス）
」※ 31

の経緯とその主な論点を紹介する。

と呼ばれ始める。以来、REDD+ の制度面は「UNFCCC

背景・経緯の下での長期的協力行動のための特別作業部会（AWGLCA）」で、技術面は SBSTA で検討されている。

森林は、樹木が光合成によって大気中の二酸化炭素

次期枠組をめぐる交渉は、結局目標とされた 2009 年、コ（CO2）を取り入れ、有機物を生成し、それを体組織としペンハーゲンで開催された COP15 では合意に到らず、2010て固定する。したがって、成長期の森林は吸収源（sink）

年、
カンクンで開催された COP16 でも決着がつかなかったが、とされる。一方で、森林は、山火事や火入れで木が燃え

REDD+ についてはその大枠に関して特別作業部会で合意たり、伐採して放置された木が腐朽分解されると、固定に達し、他に先駆けて総会で決議された。

していた炭素を CO2 の形で大気中に放出するので排出源（source）ともなる。

REDD+ に関する主な論点

途上国では森林の減少・劣化が進行し、2000 年 -2010

REDD+ を巡る論点は、大きく分けると、（１）途上国

年の平均で、主に天然林で年間 1,290 万 ha もの森林がによる活動の実効性確保の問題、（２）供与する経済的消失している（植林による人工林増加分 560 万 ha を差

インセンティブ原資の手当の問題、そして最後に（３）し引いても 730 万 ha）。※ 27 こうした森林減少に起因する

REDD+ の社会や環境への負の影響を防止するためのCO2 の排出は、世界の人為的な CO2 排出量の 2 割弱をもセーフガードの問題がある。主な論点とカンクンでの決占めるとされる。※ 28 森林減少に歯止めをかけることが環議の内容は表 5 にまとめたが、大きな争点は次のとおり

境保全上も排出削減上も喫緊の課題となっている。

である。

そこで、
途上国による森林の減少・劣化抑制活動に対し、先進国が、技術や能力構築への支援と、成果ベースでの（１）REDD＋活動の実効性確保の問題

経済的インセンティブを供与することで、そうした活動

REDD+ の対価は、排出削減の成果に対して支払われを促進し、それにより CO2 の排出量を削減しようというるので、成果をどう把握するかが問題である。基本としのが、途上国の森林減少および森林劣化に由来する温室ては、何の対策も講じなかった場合（BAU）※ 32 に想定

効果ガス排出削減（REDD）※ 29 の基本的な構想である。

される排出量（参照レベル）と比較し、対策後の排出量

京都議定書の下のクリーン開発メカニズム（CDM）に

実績が下回れば、その差が削減量とされる
（図 4）
。そこで、

は、一定の条件を満たす植林プロジェクトも含まれる。

科学的に正当な参照レベルの設定と、排出量のモニタリ

しかし、森林の減少・劣化抑制活動は対象とされなかった。

ングシステム構築が問題となる。これらは技術的に問題

2005 年の COP11 において、パプアニューギニアとコスが多く、間違えば実質的に排出増加しているにも関わらタリカが連名で、森林減少の抑制による排出削減の重要ず、削減量が発生してしまう恐れすらある。カンクン合性を訴え、そうした活動に排出権の創出を認める制度の意では、これらは今後途上国各国が整備することとした検討を提案したのが REDD の出発点であった。この提案が、同時に SBSTA に対しても基本枠組みの開発を要請

は、緩和対策としてのインパクトの大きさから各国の支している。

持を得ることとなった。気候変動枠組み条約（UNFCCC）

次に、事業をどの単位で捉え評価するかが問題である。

の下部組織である科学的・技術的な助言に関する補助機

成果評価を CDM のようにプロジェクト単位で認めると、

18

とも指摘されている。COP16 では、この問題の結論は先

図 4 REDD＋排出削減量送りされたものの、大勢は市場メカニズム導入に向かっ

削減量

参照レベル

ている。
（３）セーフガードをめぐる問題

排出量

セーフガードの個々の項目は表 5 のとおりである。最大の懸念である森林周辺に居住する人々の権利の問題を排出量実推移含め、幅広く懸念される事態を網羅して言及されている。
したがって、セーフガード条項の決議は、その位置付けと監視体制に弱さが残るものの、COP16 の REDD+ に関する議論のうち、最大の成果だと考えられる。
その位置付けとは、セーフガード遵守を義務とするか否かの問題である。カンクン合意では、セーフガードは
「支

2012

2013

2014

2015

2016

2017

持され、奨励されるべき」※ 33 との曖昧かつ弱い表現に留まり、必須事項には至っていない。

事業地域では森林減少の抑制・防止が達成されるものの、

また、セーフガードも合意文書に書かれただけではお事業地域外では森林減少が一層進むというリーケージ（遺題目に終わる懸念がある。したがって、セーフガード遵漏）が懸念される。国単位で成果を評価すれば、この問守状況を可視化することが必要である。第三者による監題は無視できるが、一方で、国全体を捕捉するモニタリ

視（monitor）導入か、あるいは削減成果と同様の MRVングを行うという難問を克服しなければならない。した実施が望まれる。しかしながら、カンクン合意では「遵がって、COP16 では原則は国単位としながらも、暫定措守状況に関する情報提供制度」が途上国の整備すべき項置として、地域単位の参照レベル設定とモニタリングも目に加えられたのみに留まった。

認められた。

以上のように REDD+ は大枠では大きく進捗はしたが、さらに測定（M:Measure）
・報告（R:Report）された

資金メカニズムという肝心な部分は AWG-LCA に検討委

排出削減量は、第三者により検証（V:Verify）されなけ嘱という形で先送りされた。また、参照レベル設定とモればならない。検証（V）は途上国側からの抵抗がある

ニタリングシステムに係る実施枠組み、セーフガード情ところだが、COP16 では REDD+ の本格実施段階では報提供制度の指針、さらには MRV の細目などの策定は、MRV も完全実施すると決議された。

今後の SBSTA の作業に委ねられている。REDD+ の本

公正なガバナンスの存在が REDD+ 事業実施の前提

質的な部分は、それらの検討の方向性により大きく左右であり、汚職・癒着などは事業の実効性を著しく損なう。

されることから、今後も議論の経過を注意深く見守って

カンクン合意では、途上国が注力すべき項目の一つとしいく必要がある。

てガバナンスに言及はしているが、それは森林ガバナン
スに限定されている。
（２）資金手当ての問題
REDD+ を実施するにあたって、その資金を先進諸国の拠出金で賄うのか、排出権を発行し、市場メカニズムを通じて民間資金を導入するのかどうかが争点となっている。市場メカニズムは、市場経済化を促進し、途上国の地域社会に土地の高騰や買占めなどの負の影響が※ 27 FAO.2010. Global Forest Resources Assesment 2010
※ 28 IPCC 第 4 次評価報告書第 3 作業部会報告書技術要約※ 29 Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation indeveloping countries※ 30 2013 年以降を踏まえた長期的協力行動（次期枠組）を 2009 年のCOP15 で採択することを目指し、採択された文書※ 31 REDD+：Reducing Emissions from Deforestation and forest
degradation in Developing countries; and the role of conservation,
sustainable management of forests and enhancement of forest
carbon stocks in developing countries※ 32 Business As Usual※ 33 “the safeguards referred to in paragraph 2 of annex I to thisdecision should be promoted and supported”

及ぶ懸念がある。また、排出権は、先進国の排出とオフセットされ、本来取り組まれるべき先進国の排出削減努力の低下を招くという問題がある。一方で、市場メカニ
ズムを排して、公的資金だけとすると、資金量が小さく
REDD+ を遂行するのに必要な資金が賄えないというこ
19

表 5 REDD＋をめぐる COP16 での論点と決議
論点

最終決議

排出削減活動の実効性
資金手当ての問題
負の影響予防措置

森林減少・劣化の原因（ドライバー）

森林減少の原因の特定が必要で途上国側の直接の原因だけでなく先進国側を含めた根源的な原因への対処を規定すべき

途上国に原因特定を求める（72 条）とともに先進国を含む全加盟国が原因を特定し森林への人
為的な圧力の軽減に努める（68 条）とした

ガバナンス（行政統治）の問題への取り組み

公正なガバナンスが REDD+ 実施の前提であり、かつガバナンスの不在が森林減少の根本原因の一つ。森林のガバナンスに限らず、広く汚職・腐敗等へ対処する方策が必要

途上国に、セーフガードに関連する事項などとともに森林ガバナンスに取り組むよう求めている（72条）が森林管理以外のガバナンスには言及なし

REDD+ 事業の実行単位

リーケージ（森林減少抑制事業区域の外で森林減少が発生してしまうこと）を防止する必要性から REDD+ は
国家ベースに限定されるべき

REDD+ 活動は国家主導とされ（付属Ⅰ 1.）、途上
国に国家戦略と行動計画策定を求める（71条）

排出削減参照レベル①事業の単位同様に参照規準も国家単位のものに限定
すべき②基準を過去の実績でなく将来の想定値とするならその正当性が問題①参照規準は国家単位のものに加え地域単位のものを暫定的処置（明確な時期限定なし）として容認（71条）②具体的参照レベル策定方法は途上国・SBSTA
で開発（付属Ⅱ（b））

排出量のモニタリング①モニタリングも国家ベースのものが整備されるべき②基本的な方法の指針は COP13 と COP15 で決定されているが実際の技術的体制整備が間に合うのかが問題①モニタリングも国家単位のものに加え地域単位のものを暫定的処置として容認（71条）②SBSTA に方法論詳細の開発要請（付属Ⅱ
（b）
）

MRV
Measurement：測定
Report：報告
Veriﬁcation：検証

途上国により測定・報告された排出量を検証する仕組みが必要だが第三者による検証への抵抗あり

REDD+ 取り組み進展の最終段階である成果ベースの活動については「完全に測定･報告・検証されるべきとされた（73 条）

資金メカニズムの選択（非市場型・市場型・
ハイブリッド型）

市場メカニズム導入の是非が問題−市場メカニズム導入により投機的資金などが流入し土地高騰などの弊害
が地域社会に及ぶおそれと、一方で市場メカニズムを導入せねば資金量が不足するという問題

資金問題に言及しているのは 77 条のみだが、AWG-LCA に最終段階に用いられるべき資金メカ
ニズムの選択肢を検討するよう要請し、結論を先送りしている

クレジットによる先進国の排出量相殺の是非

市場メカニズムを用いればオフセットは必然となるが、オフセットは先進国の削減量を目標より低いものにする抜け穴となるので認めるべきでないとの主張あり

資金メカニズムの決定が先送りされており、クレジットに対する言及もなし

セーフガード条項の位置付けどの程度の義務とするか（保証か尊重か）支持され奨励されるべき（69 条）

森林計画・国際協定遵守

付属Ⅰ2（a）に明記

有効な森林管理体制

付属Ⅰ2（b）に明記

先住民族等の権利尊重

付属Ⅰ2（c）に明記

全関係者の活動参加

付属Ⅰ2（d）に明記

利益の公平な分配

規定なし

生態系・生物多様性保全

付属Ⅰ2（e）に明記

天然林転換の防止−森林の定義に天然林とプランテー
ション林の区別がないことからREDD+ により天然林のオ
イル･パーム林等への大規模転換が起こるおそれがある

付属Ⅰ 2（e）で REDD+ 活動は天然林と生物多様性の保全と調和するものでなければならず、天然林の転換のために行われてはならないとする

逆転（元に戻る）リスクへの取り組み

付属Ⅰ2（f）に明記

排出移転低減の取り組み

付属Ⅰ2（g）に明記

規定の実効性の確保を確保するためには実際にセーフガードが遵守されているかを監視する必要あり−MRVの対象とする議論

セーフガードへの取り組み状況に関する情報提供制度設定（71（d ））を追加している（SBSTAに制度のガイドライン設定を要求−付属Ⅱ）

セーフガードの内容

セーフガード遵守状況のモニタリング

20

問題とされる事項

6 事例報告
ケース・スタディ

Ⅰ REDD＋の現状と課題～インドネシア・中央カリマンタンの事業を例に

満田 夏花

※ 34

国際環境 NGO FoE Japan ／メコン・ウォッチ

前章で見たように、現在 REDD＋に関しては、気候などの分野で排出削減を進めることを重視している。こ

変動枠組み条約締約国会議等で国際交渉が行われていのような認識から、世界銀行、UN-REDD、国際熱帯木る。一方で、多くの国々において、世界銀行の森林炭素材機関（ITTO）、ノルウェー、オーストラリア、ドイツ、

パートナーシップ基金（FCPF）や国連が実施している

The Nature Conservancy（TNC）などが REDD+ に関

REDD（UN-REDD）、二国間援助により、REDD+ のパする支援を行っている。

イロット事業が進められている。中でもインドネシアは2010 年 5 月 26 日、インドネシアおよびノルウェーは、

森林減少率が世界で最も高い国であり、さらに大量の炭

REDD＋に関するパートナーシップの締結に合意した。

素を貯蔵している泥炭地の破壊も進んでいることから、

この中で最も注目を浴びたのが、天然の森林や泥炭地

多くの資金が投じられ、REDD+ の政策や戦略、デモンのプランテーション開発に対する新規承認を 2 年間にわストレーション事業が進んでいる。以下、インドネシア

たって凍結するというモラトリアム条項が盛り込まれたにおける REDD＋の状況について概観する。

ことである。

注目を浴びた「２年間モラトリアム」

るが、「問題はむしろ、すでに乱発されているコンセッショ～天然林や泥炭地のプランテーション開発新規承認を凍結へ

このモラトリアムは、期待を持って受け止められていンにある。新規のコンセッションみを対象にするのでは

インドネシアの CO2 排出量は約 2.1Gt（2005 年）で、問題は解決されない。過去に承認されたものについても

このうち森林減少からの炭素排出が 840Mt、泥炭地の開レビューを行うべき」「開発を凍結すべき森林には、原生発等からの排出が約 770Mt を占めており、この両者で全林のみならず二次林も対象とすべき」等の意見が多くの体の排出の 78％を占めている（DNPI. 2010）。インドネ

NGO から表明されている※ 35。

シア政府は、2020 年までに温室効果ガス（GHG）を何

それでは、REDD＋は事業レベルではどのような影響の努力もしなかった場合（BAU：Business as Usual）にをもたらしているのだろうか。以下、中央カリマンタンに比して 26％、国際的なサポートを得られた場合は、BAU

おいて進展している２つの REDD＋事業を概観する。

に比して 41％削減するとしており、森林や泥炭地の保全

事例１ カリマンタン森林炭素パートナーシップ（中央カリマンタン）「メガライス・プロジェクトで大きな問題が起こったこ「KFCP は、地元の住民が利用している小さな水路とを解決せずに、新たな事業を持ち込むのは疑問だ」

をふさぐようにと言ってきた。今、私たちが森から（WALHI/FoE インドネシアスタッフ）

得ている生活の糧を絶たれて、将来的にお金が入ると言われても、いつどれくらい入るかもわからない
のに、納得できない」（Mantangai Hulu 村住民）

21

事業概要

依存しており、森林は村人にとって重要な生計手段の一「カリマンタン森林炭素パートナーシップ（KFCP）」は、

オーストラリア政府が４年間にわたり 3,000 万ドルの拠出部となっている。※ 36
KFCP では、下記の手法で泥炭湿地林の保全および再を行い、インドネシア政府と共同で中央カリマンタンにお生を目指している。※ 37

いて大規模なデモンストレーション事業を実施するとい●運河の堰き止め：湿地を回復させるために、排水路とうもの（巻末資料 1）。

なっている運河をせき止め、水面を上昇させる。これ

KFCP 事業地は、カプアス川沿いの泥炭地 12 万 ha。
以前、「メガライス・プロジェクト」の名の下に広大な農地開発が進められた地域の一部を対象としている。同事
業は 1996 年に開始し、政府主導の下、食料増産のために、により火災を食い止める●森林被覆の回復：土壌の水分の回復を図るため、荒廃地において植林を実施する●生計への介入：持続可能な土地利用を促進するような100 万 ha の泥炭湿地林を農地に転換することを目的としインセンティブを与えるた。このため、湿地林が伐採され、湿地を排水するため

KFCP が成功すれば、10 万 ha 規模の泥炭湿地が保全、の運河が延べ 4,000km にもわたり開発され、結果、広大回復する効果が期待される。しかし、現段階において、な泥炭湿地林が消失した。

本事業には下記のような疑問もある。

サイトの周辺には 14 の村々が点在し、12,000 人の住民が居住、その多くが先住民族（ダヤック）である。現在、村人の生計は、①ゴムの生産、②ゴム以外の樹液やラタンなどの非木材生産物、③小規模漁業、④小規模農業に事業の課題（１）地元住民への説明・協議
FoE Japan が 2011 年 2 月に実施した聴き取り調査に

2

3

1

地元コミュニティの生計はゴム（写真 1、
2）、
ラタン（写真 3）
、
米作（写
真 5）
、非木材林産物（写真 6）、漁業（写真 4）で成り立っている。
（写真提供：WALHI）

5

6
4

22

よれば、2010 年の中頃から各村でコンサルテーション会

材生産物（NTFP ＝日本で言う特用林産物、森の幸）を合が実施されている。しかし、これは、事業計画を策定

採取する場所として利用していたが、立ち入りが禁止さするための「協議」というよりも、事業が確定したあとれたという。

の「説明」の色彩が強く、国際的に求められている「Freeまた、Mantangai Hulu 村における聴き取りによれば、Prior Informed Consent（情報を十分提供された上での当該村の住民は、事業地の北東部に小さな水路を保有し自由意思に基づく事前の合意）」とはなっていない。会合ており、樹液などの採取のための交通路として利用して時配布資料には「森林＝金」と書かれた概念図が大きくいる。しかし、KFCP は、当該水路が森林に悪影響を与掲載されていた。

えているとして、堰き止めるように要請したという。村人

このような説明の仕方は、村人の本来の生計の場としは将来的には水路が堰き止められ、森林にアクセスするての森林の位置付けを、結果的に過小評価してしまう恐ことができなくなったり、村人が保有している稲畑が水れがある。また、本事業の結果得られるか否か、またそ没したりしてしまうことを恐れている。

の額や分配方法については決まっていない金銭について、村人に過大な期待を抱かせることにつながる。

（３）活かされていないメガライス・プロジェクトの失敗の経験（２）地元住民の森林利用との軋轢

前述のように、当該地域の森林減少・劣化は、メガラ

村人は KFCP プロジェクトにより、森林の利用が制限

イス・プロジェクトによる無謀な農地開発に起因していされるという懸念を持っている。村人の不信感の理由は、る。その失敗の教訓が十分に政策に反映されないうちに、Tuanan 村近隣におけるオランウータン保全のための研新規事業が持ち込まれてきているのが現状である。

究事業の経験に基づく。この地域はもともと村人が非木事例 2 カティンガン泥炭地回復・保全プロジェクト（中央カリマンタン）
もの。期限は 60 年間であり、35 年間の延長が認められる。
「森林の保全や村の生計支援など、この事業の実事業サイトは、生産林（HP）約 20 万 ha、
転換林（HPK）

施者が当初の約束を守るのであれば、事業を歓

約 3 万 ha から構成されている。転換林は、アブラヤシ等迎する」のプランテーションや農地に転換することができ、生産（Terantang Hilir 村村長など）「事業の原則は、透明性、公平性、コミュニケー

林についても伐採や材木用途のプランテーションに転換することができる。

ション、信頼である。とりわけ、コミュニティの現在、当該地域における森林に対する脅威としては、参画は重要であるため、注意深く進めている」①プランテーション開発などによる森林の転換、②森林（RMU 社 President Director）

火災、③鉱物資源の採掘、④違法伐採 ─ が挙げられる。

事業概要
カティンガン泥炭地回復・保全プロジェクトは、中央カリマンタンの Kotawaringin Timur 県および Katingan 県および Katingan 郡にまたがる 22 万 7,260ha を対象としている（巻末資料 2）。当該地域の広大な泥炭湿地林を保全するため、生態系回復コンセッション（ERC）の取得を目指して保全活動を行う。PT. Rimba Makmur Utama 社（以下 RMU 社）が事業主であり、パートナー企業として、
Starling Resources 社が実質の事業開発を担っている。
ERC は、2007 年の林業省令（2008 年に改訂）に基づく
新たなコンセッションであり、今まで生産活動の用途にしか使えなかった生産林を保全用途に用いることができるという森林に対する脅威の一つは、大規模プランテーション開発である（写真提供：RMU 社）

23

①、③に関しては、ERC の取得によって、②や④は、コミュ

まとめ

ニティと協働した森林保全活動によって、防止すること

このように REDD＋は多くの課題を抱えつつも、インドが期待される。具体的には、パトロールや火災防止活動、

ネシアでは、その法的枠組みや個別事業の形成が、同時樹液やゴムのマーケット開拓、荒廃林の植林・回復、川並行的に、かつ急速に進展しつつある。

に沈殿している木材の利用、水路の堰き止めによる水位

前述のように、REDD＋は、その制度やメカニズム、の管理などを検討中だが、各コミュニティと協議した上排出権の発生やその取り扱いには多くの不確実性が伴い、で決定するとしている。

投機的な性格を持っている。よって、コミュニティに不事業の効果・課題（１）ERC の発行による森林転換の歯止め

確かな情報や過大な期待を与え、不和の種や反目の種をまく危険性も高いことに注意が必要である。
本格的な REDD＋の実施段階の前に、現在、実施され2011 年 2 月現在、ERC は中央政府の了解は得られてている多くのデモンストレーション事業やその他の自主いる。しかし、当該地域と重複した形で、オイルパーム・的な REDD 形成事業の影響や教訓を引き出し、REDD＋プランテーション許可の申請がされている。このことによの制度設計にフィードバックすることが必要であろう。

り ERC の発行が遅延している。
また、周辺地域では、9 つの鉱物資源採取許可、6 つのオイルパーム・プランテーション許可が発給されている。したがって、当該事業により ERC の申請が行われていなければ、当該泥炭湿地林でも開発が進められていった可能性が高く、事業が森林転換に一定の歯止めをかけているものと思われる。
（２）地元住民とのコミュニケーションおよび合意
事 業 主 の RMU 社 President Director の Dharsono
Hatono 氏は、本事業実施の原則として透明性、公平性、
コミュニケーション、信頼をあげ、地元住民とのコミュニ
ケーションを注意深く行っていく姿勢を明確にしている。
事業側は、いくつかの村において、村人の生計や森との関わりを認識するために、コミュニティ・マップの作成を行い、また村のリーダーを招いてのコンサルテーションを数回開催している段階である。
今後、本格的なコンサルテーションや説明が行われていく中、本事業のバウンダリー（境界線）や活動内容、
本事業によって何が制限され、何が制限されないのか、
利益分配について、村人と具体的な協議を行っていくこととなる。
（３）資金メカニズム
本事業の特徴は、私企業が事業主であるということである。現在までに事業は利潤をあげておらず、公的な資金や Clinton Climate 財団などが資金提供者となっている。
RMU 社は、現在日本政府が検討中である二国間クレジッ
トや個別企業へのクレジット売却も含め、検討中である。
資金配分に関しては、インドネシア政府も 2009 年にいったん出した法令を見直し中であり、本事業においてもそれを待っている状況であり白紙である。
24※ 34 本稿は、文献調査および 2011 年 2 月に実施した FoE Japan によるヒアリング・現地訪問調査（実施者：満田夏花、安井しづか）に基づき、同時点での情報をもとに執筆した。
※ 35 Chris Lang. 18th January 2011. “Civil society demands meaningful
logging moratorium in Indonesia”, redd-monitori.org および 2011 年
2 月 WALHI への聴き取り。
※ 36 Katunung 村、Tuana 村、Mangtangal Hulu 村における聴き取り調査による（2011 年 2 月）。
※ 37 2010 年 8 月のアジア森林パートナーシップ会合における Wilistra
Danny 氏講演資料およびオーストラリア政府援助プログラムへの聴き取り（2011 年 1月）。
＜参照文献＞● Bernadinus Steni, ed. Beyond Carbon: Rights-based SafeguardPrinciples in Law, HuMa, Jakarta, Indonesia. 2010
● Climate Alliance (IFCA). National Strategy REDD – Indonesia
Readiness Phase 2009 – 2012 and progress in implementation.
February 2010
● DNPI, Indonesia’s greenhouse gas abatement cost curve,
August 2010
● Greenpeace. Protection Money- How industry expansion plans
would use climate funds to bankroll deforestation and undermine
President Susilo Bambang Yudhoyono’s commitment to low-carbon
development. November 2010
● Dharsono Hartono. Katingan Peat Restoration and Conservation
Project, Central Kalimantan. January 2011
● Indonesia REDD Strategy(Draft1 revised version). September 2010
● Jakarta Post. Reportage Locals claim they are uniformed about
REDD. July 27 2010
● Letter of Intent between the Government of the Kingdom of Norway
and the Government of the Republic of Indonesia on “Cooperation
on reducing greenhouse gas emissions from deforestation andforest degradation”. May 2010, Oslo
● David Fogarty. REDD Alert: Making forests pa y in a warming world.
Reuters. December 2010
● Teguh Surya, WALHI – Friends of The Earth Indonesia.
Ruining Ecological Dignity of Developing countries● Minister of Forestry, Centre for Social Economy and Policy
Research(FORDA), Indonesia Forest● Wilistra Danny, GOI-IAFCP Coordinator. Kalimantan Forests andClimate Partnership (KFCP). Asia Forest Partnership (AFP) Meeting.
Bali 5-6 August, 2010
● WALHI, HUMA, Sawit Watch, KpSHK, ICEL, Greenpeace. Common
Platform on Saving Indonesia’s Forest to Protect the Global Climate.
October 2010
● Wandojo Siswanto, Senior Advisor to the Minister of Forestry on
Partnership, Republic of Indonesia. Indonesia REDD+ Readiness,
Demonstration Activities and Governance – progress and lesson
learnt. Bali, Indonesia 4 - 6 August 2010

ケース・スタディ

CDM 水力発電事業の課題
Ⅱ ～インド・アライン・ドウハンガン事業を例に※ 38

クリーン開発メカニズム（CDM）は、先進国の温室効

インターナショナル・リバーズ「CDM による架空クレジットの拡大」

果ガス（GHG）削減のコストを減少させることと、途上国

インド・アライン・ドウハンガンダム開発事業

での持続可能な発展を目的とする、京都議定書で認めら

インドのヒマラヤ山脈に、リンゴ栽培とささやかな観光れたカーボンオフセット制度である。カーボンオフセット

収入によって生計を営むジャガッツ村がある。厳しい気候

が、本当に地球規模での GHG 削減をもたらすのかどうか条件下でも、伝統的な住居と適切な灌漑運営等により、住という根本的な問いもさることながら、これまで実施され民は穏やかで平和的な生活を営み続けてきた。ジャガッツてきた個別の CDM 事業にも、追加性の問題、また CDM

村のそんな平穏な生活を脅かすことになったのが、アライ事業による環境への悪影響などの問題が指摘されてきてン・ドウハンガン事業である。192MW の水力発電事業といる。2013 年以降の次期枠組みに関する国際交渉においして、国連に CDM 登録もされている。ノルウェーと世界ても、カーボンオフセットの議論が進められているが、今銀行が事業への資金援助を行い、排出権の主な購入者は後制度設計を進める上では、すでに実施されている CDM

イタリアである。

事業からの教訓を引き出すことが重要である。本項では、本事業のサイトはビーアス川の支流であり、またインダ

具体的な事例から、CDM が陥る可能性のある問題点を見

ス川の支流でもあるアライン川とドウハンガン川に位置していきたい。

ている。ドウハンガン川からの水流は全てアライン川に供

CDM 事業と大規模水力発電

給され、その両方が地下のトンネルと発電施設を通過する。
また、発電施設からの水は、アライン川の水流に戻される。

京都議定書の第 1 約束期間が終了する 2012 年を目前

一方、本事業により、この地域のライフラインともいえるに控え、日本は、自国の目標達成のために、CDM 事業に

ドウハンガン川の水を干上がらせる可能性があることが指よるカーボンオフセットを加速させている。日本は特に中摘されてきた。周辺地域には、ジャガッツ村以外にも、飲国における 80 件以上の大規模水力発電事業（15MW 以

料水や灌漑用水として河川の水資源に依存している人々が上と定義する）から排出権（クレジット）を購入している。

多い。事業により、農家が依存している小川の流れをも変CDM の対象事業には様々な分野があるが、最も多いえてしまう可能性も指摘されており、いずれも、深刻な影響のは水力発電事業である。水力発電事業は CDM 全体のをもたらし得る。ドウハンガン川はまた、人々の生計のみな

事業のうち 26％ を占めている（巻末資料 3）。しかし一らず、地域の文化や宗教にとっても重要な意味を持ってい方で、Inter Press Service（IPS）の調査によると、環境る。地質が不安定になることによって村や周辺の環境に影や社会への負荷が少ないとして推進されている小規模な響をもたらしたり、リンゴ栽培や観光への影響、そして、環水力発電事業は、世界銀行が融資する事業のうち 6% し境への悪影響による生活基盤の崩壊なども懸念されてきた。

か占めておらず、ほとんどが中・大規模水力発電に集中

さらに、事業は 2,000 人の労働者の流入や違法伐採をもたしていることが明らかにされている。

らし、村にとって深刻な事故や争いも生じてしまっている。

CDM 事業として承認されるには、国連の定める様々

これらを裏付ける証拠として、本事業の環境社会影響な基準を達成しなければならない。しかしながら、厳し

評価（ESIA）に根本的な欠陥があること、また本事業いとさえ言われる審査を経て認可された事業であっても、が、世界銀行グループの民間支援部門である国際金融公

大規模な CDM 水力発電事業等は、環境社会影響や大規社（IFC）の環境ガイドラインにも違反していることが、模な土地利用転換を伴う可能性がある。CDM 事業の持2004 年 5 月 21 日に被影響住民から世界銀行の総裁に送続可能な発展への寄与はほとんど、あるいは全くないとられた書簡において指摘されている。住民によると、事批判されることもしばしばある。また、CDM の追加性や業の影響を受けるジャガッツ村の議会は、開発事業者にGHG 削減効果等の問題も生じる。

対して、事業に合意することを示した法的な証明書を発

ここでは、CDM 事業で指摘されている数々の問題点

行していないという。その後、2004 年 7 月 4 日、村議会の中から、インドの CDM 水力発電事業の事例を取り上は正式に事業への反対を表明した。しかし、IFC と事業

げ、CDM の環境十全性の問題を考える。

者は依然として事業が法的証明書を得ている、すなわち
25

事業は正式に合意されている、と主張している。

上記の他にも問題のある CDM 水力発電事業がいくつもさらに問題の解決を難しくしていることとして、ジャガッ

存在することが明らかになった。CDM 事業であっても、ツ村の住民が強制移転の対象となっていないことがある。

通常の公共事業や ODA による水力発電事業において生そのことが根拠となり、住民がいくら影響に関する懸念点

じているような、環境社会影響や地域住民との衝突を避を訴えても、世界銀行のセーフガード政策は適用されず、けることは困難であると言える。

世界銀行による問題解決のための枠組みが機能せず、企業やコンサルタントも取り合おうとしないのである。

近年、こうした CDM 事業の環境社会影響や追加性の問題に対する外部からの厳しい批判に対応して、登録プ

それだけではない。ダムの脅威はジャガッツ村のみなら

ロセスを厳格化した結果、CDM 事業が承認されない確率

ず、ヒマラヤ山脈の恩恵に預かる多くの村々にも影響を及が高くなっている。CDM 事業の効果と環境十全性が向上

ぼそうとしている。この地域の人々の豊かな文化的多様性

することが期待され、歓迎されるべき傾向だが、それと逆や貴重な生態系、そして驚くほどのヒマラヤ山脈の美しさ

行するように、日本政府は、CDM の手続きの煩雑さ等をは、世界的な遺産として誇りとされている。 また、世界で理由に国連の外でカーボンオフセットを実施する「二国間も最も大きなヒマラヤの氷河は、インド、パキスタン、中国、

クレジット制度」を独自に導入しようとしている（詳細はバングラデシュを流れるインダス、ガンジス、ブラマプトラ、

第 4 章を参照）。カーボンオフセットによるクレジット取得

揚子江というアジアの主要河川の源となり、流域に生きるの誘惑は大型 CDM 事業の増加をもたらした。結果、途15 億人の暮らしを支えているのである。これらの人々に

上国の環境破壊と先進国の排出量削減努力を後退させてとっても、また、生物多様性の観点からも、非常に重要なしまっている。この対策として、規制が厳しくなることで、生態系が、都市のエネルギー需要の拡大によって、アライ

今度は CDM から派生した、新たな規制の緩いオフセット

ン・ドウハンガン・ダムをはじめ、次々と提案される水力制度が作られようとしている。これが実現すれば、今後、発電ダムの脅威にさらされているのである。CDM クレジッ

より環境負荷の高いオフセット事業が増加することが懸念

トの誘惑は、この脅威をさらに高めていることと言えよう。

される。

CDM とカーボンオフセットが抱えるジレンマ※ 38 本稿は、2009 年 FoE Japan「CDM における架空クレジットの拡大 :日本と世界銀行の果たすべき役割り」より一部加筆・編集したものである。

FoE Japan が International Rivers（IR）に委 託して実施した CDM 水力発電事業調査（2009 年 1 月）により、ケース・スタディ

地熱発電事業の環境問題
Ⅲ ～フィリピン・北ネグロス地熱開発事業を例に

波多江 秀枝国際環境 NGO FoE Japan 委託研究員

前章までは、2013 年以降の次期枠組みにおいて新たに認められることになった REDD＋のデモンストレーション事
業、そして、京都議定書の枠組みで進められてきた CDMの大規模水力発電事業を例に、今後のあり方について考察してきた。本章では、再生可能エネルギーであり、気候変動対策に資するとして注目されている地熱開発事業であっても、生態系保全や周辺住民への社会的な影響を及ぼしている事例を具体的に見ていき、このような問題を引き起こさないためにはどのような点に留意すべきか考察したい。

事業概要と問題点
地熱発電所施設の周辺のパイプライン

26

同事業は、
フィリピン中西部に位置するネグロス島（図 5）

図 5 フィリピン・ネグロス島

図 6 事業地とカンラオン山自然公園
地熱開発ブロック
220ha

マニラ

フィリピン

セブ

ネグロス島

カンラオン山自然公園
24,557ha
24,388ha に縮小

バッファゾーン
169ha の設定
（12.52ha で拡張）

※ 39 の発電を目的に計画された。
北部で、40 メガワット（MW）

NIPAS 法の法的要件を満たしたものではなかった。地元

着工前から環境面での懸念が挙げられていたが、1997 年の教会関係者、環境団体、住民団体などは、事業者が同に国際協力機構（JICA）※ 40 が「フィリピン石油公団エネ

地域を地熱開発に利用できるよう、NIPAS 法の違反を回ルギー開発公社」（PNOC）※ 41 に約 145 億円を融資。建設避すべく、保護区解除を政治的に働きかけたと抗議し、大中には、環境汚染、健康被害、農業被害、自然保護区への規模な集会等を展開した。抗議の声は、事業者が「バッ影響、移転住民や地元農民の生活苦、人権侵害など、多く

ファーゾーンには決して入らない。技術評価に基づけば、の環境社会問題が地元住民・NGO 等から指摘されてきた。

バッファーゾーン外（つまり、既存の開発区 220ha）で目

2007 年、商業発電が開始されるのとほぼ同時期に、世標の発電量を確保できる」との声明を出すまで続いた。

界銀行が再生可能エネルギー事業として、炭素基金を通じたCO2 排出削減クレジットの購入に関する契約を締結。
※ 42 その後も、同事業の拡張に伴った自然保護区に隣接するバッファーゾーン内での開発行為など、環境社会面
での地元住民・NGO からの批判が絶えない。

保護区「カンラオン山自然公園」の一部格下げの動き
カンラオン山自然公園（MKNP）は、世界の他地域では見られない、様々な土地固有の種、また、絶滅危惧種が依然として生息する、生物多様性の保全にとって重要な地域である。また、ネグロス島の大部分の集水域としての役割も果たしており、1934 年に、24,557ha が国立公園に指定された。
その後、同地域は、1997 年に国家統合保護地域シス移転地での生計手段に困り、発電施設（写真奥）の側に戻ってきた移転住民の家

バッファーゾーン内での拡張事業

テム（NIPAS）法の下、最も保護されるべき地域である

しかし、事業者は、2007 年 2 月に発電を開始してまも「自然公園」に分類され、24,557 ha が保護区として指定なく、バッファーゾーン 169 ha での開発の準備を始めた。

されたが、うち 1,437 ha は特に地熱開発ブロックとして著しい蒸気の不足により、発電量が 10 MW 以下に留まり、利用できるという条件が付された。また、2001 年には、こうした事態の改善のためにバッファーゾーン内への拡

24,557ha のうち 169 ha の保護区指定を解除し、特に地熱張が不可避とのことだった（図 6）。

開発のためにバッファーゾーンに変更する条項が含まれ事業者に生物多様性調査を委託された専門家は、「可た「カンラオン山自然公園法」が制定された。この結果、

能なあらゆる軽減措置を考慮しても、169 ha のバッファー

MKNP の総面積は 24,388 ha とされた。

ゾーン内での植物の伐採による野生生物への影響は不一方、こうした一連の地熱開発を進めようとする動きは、可避」等の明確な警告を発した。しかし、事業者は、環27

境影響を最小限に抑えるため措置として（1）ルートや工事場所の選定等を慎重に行ない、バッファーゾーン内
169ha のうち、12.52ha のみでの 4,214 本の樹木伐採に留める、（2）すでに MKNP 内および周辺で 344 ha の植林を実施することで、今後も開発を継続する等の方針を打
ち出し、バッファーゾーン内での開発許可をフィリピン
政府関係機関から得た。
こうしたバッファーゾーン内での開発に対し、地元の教会関係者、環境団体等は「Save Mt. Kanlaon Coalition（SMKC：カンラオン山を救う連合）」という幅広い層の

MKNP に隣接する開発ブロック。柵のすぐ向こうが MKNP

参加するネットワークを形成し、地方裁判所で約 290 人
による集団訴訟を起こした。訴訟では、事業の一時差止

環境社会影響については言うまでもなく、事業の実行可めも求められたが、結局、差止め命令は出されず、決着

能性についても、考慮できる関連調査・データ等が公開も見ないまま、拡張事業は始められてしまった。

された上で、
その他の複数の代替案との包括的な
（環境面、

まとめ

討と総合評価が慎重に行われるべきである。融資・援助

社会面、経済面、技術面等のあらゆる側面での）比較検同事業でも明らかな通り、地熱開発は事業の実行可能

機関は、温暖化対策事業の支援決定前に、こうした観点

性の点において、多かれ少なかれ不確実性を伴わざるをから事業のレビューを行なうとともに、相手国・事業者得ないと言える。同事業では、事業者の事前調査に加え、に対しても、温暖化対策で欠落しがちな包括的な視点かJICA も補足調査を実施（1995 年）し、同事業の開発可らの代替案の検討について、より喚起するべきである。

能性および経済性について、万全の評価が行われた。※ 43
また着工後も、事業者は、既存の開発区（220 ha）で目
標の発電量は確保できる、との見解を示してきた。しかし、商業発電の開始後、その見解は一転し、バッファー
ゾーン内への拡張が進められている。事業者は、「地熱源の中心は MKNP 内に位置すると推定される」との見解を示すのみで、有力な地熱源の場所について確信はなく、事業の拡張により発電量が改善される保証はない。また、再生可能エネルギーに分類される地熱であっても、同事
業のように、生物多様性の保全、住民移転※ 44 、農業被害※ 45 等、看過できない環境社会影響を伴う場合もある。
したがって、地熱開発事業の実施決定にあたっては、

COLUMN228※ 39 本現在はより効率のよい発電機の利用により、49 MW が最大出力とされている。
※ 40 融資決定当時は海外経済協力基金（OECF）。その後、1999 年 10月から 2008 年 9 月までは国際協力銀行（JBIC）。組織改編により、2008 年 10 月から現 JICA。
※ 41 2006 年 12 月から民営化が始まった。現在は 100％民間が出資し、エネルギー開発社（EDC）として事業を継続。
※ 42 同事業は依然として CDM 登録されておらず、炭素基金による CO2
排出削減クレジットの取引も行なわれていない。
※ 43 これらの調査は公開されていない。
※ 44 事業施設から 500 メートル以内に暮らす農民 38 世帯が移転。土地対
土地という補償措置がとられながらも、以前の土地の生産性と等価ではなく、また、継続的な雇用が望めない状況の中、持続可能な生計手段を失った移転住民の生活は、以前より向上した、もしくは、以前の水準にまで回復したとは言えない状況が続いている。
※ 45 2009 年 2 月、事業地からの汚水が河川を経由し、周辺の水田 36 haに流れ込む事故が起き、稲は焼かれたように黄ばんで損傷し、また、水田で作業をした農民や灌漑用水路で水浴びをした住民の中には皮膚疾患を被ったものもいた。

暗闇に響いたタタイの怒り

この家は地熱発電所から何キロ離れているだろうか。

小学校を出たタタイは、10 代から地元のサトウキビ農園

歩いて 30 分もかからないはずだが、その家に電灯はまで働き始めたという。重機等の運転を見て学んだタタイは、だなかった。ローソクの灯りで、ノートを取る自分の手数ヵ所のサトウキビ農園で仕事をかけ持ちしながら暮らして

元がほんのり照らされ、木で作った丸椅子に腰掛けた私いた。そんなタタイが、この地熱発電所近くで農業を始めたちの顔も暗闇にやっと浮かび上がる―そんな夜、75

たのは、結婚後。約1.5haでの水稲、そして、2 haでのジャッ

歳になるタタイ（フィリピン語でお父さんの意）の半生

クフルーツ、コーヒー、キャッサバ、イモ、トウモロコシ等、に私は耳を澄ませた。

色々なものを栽培していたが、中でも毎週獲れるバナナは

10 人の子どもを育てる上で、貴重な収入源だった。

ト降下をしたとき以上の勇敢さで、ブルドーザーの前に「パラシュート降下なんかもやって、『何て勇気のある

両手を広げ立ちはだかった。しかし、軍や警察と一緒にヤツだ！』と軍トップからも誉められたんだぞ。
」トレー来ていた PNOC が、タタイの目の前で、バナナや木々

ニング修了証を手に得意気に語ってくれたタタイは、屈をブルドーザーで凪ぎ倒すのは容易なことだった。

強な身体つきをしているわけではない。それでも、そ

そのとき、共に働いてきたカフグの友人らは誰一人との細身に似つかわしくない勇敢さを買われたのだろう。

して、タタイの土地を守ってはくれなかった。果たして、1990 年、市民武装自警団（カフグ）に参加した。カフ

怒りを覚えたタタイは、息子らとともに、事業地をバリ

グは、フィリピン軍の下に創設されている准軍事組織で、ケードする等、地熱事業への抗議活動に加わることを決

同地域でも共産ゲリラの活動が 1980 年代に活発化した

めた。2000 年から 2003 年にかけ、補償・移転措置にことから、軍による住民の積極的なリクルートが行なわ

対して、安価な補償額の設定や、影響住民の優先雇用れていたのであった。

の不備、契約ベースのみでの雇用、不十分な生活支援等、

その頃、時を同じくして同地域で始まったのが、PNOC
による地熱源の探査だった。そして、その地熱発電事業を滞りなく進めるため、最前線で治安維持の役割を担っ地元住民からの不満の声が大きくなり、幾度となく、抗議活動が行なわれていたのだ。
そうして間もなく、タタイと息子 2 人はカフグを「クビ」たのは、フィリピン軍ではなく、タタイに続きカフグに入っになった。

た息子 2 人を含む、総勢 22 人のカフグだった。その給「軍が守るべきものは誰なんだ！」―今も事業地内に料は、軍と PNOC から約半分ずつ賄われていたという。

駐屯地を置くフィリピン国軍。発電所が完成した今、住「PNOC がブルドーザーを連れてきているぞ！」隣人民による抗議活動はもう行なわれておらず、不満の声をの報告に、タタイが 2 ha の土地へ駆けて行ったのは高らかにあげる者も少ない。あの夜、タタイが口にした

2003 年のこと。自分の作物に対する補償金があまりに腹の底からの怒りは、このまま、権力や利権という深いも少なすぎる― 納得のいかないタタイは、パラシュー

闇の中に沈んでいってしまうほかないのだろうか。

タタイの集落の風景

夜、タタイの話を聞いた

ケース・スタディ

適応対策の課題
Ⅳ ～スリランカ気候変動適応洪水対策事業の事例から

柳井 真結子

国際環境 NGO FoE Japan

近年、気候変動の影響が深刻化し、特に脆弱な途上国えることで、適応対策の主流化を図ろうとしている。本における適応対策がますます喫緊の課題となっている。

章では、現在進められているスリランカの洪水制御事業

一言に「適応対策」と言っても、気象観測から水、農業、の計画から、適応対策の課題を考えたい。

漁業、護岸整備、気候難民、そして防災等多岐に渡った分野があり、さらに政策作りからインフラ整備、教育等深刻化する気候変動影響と適応アプローチも広い。二国間援助では、特にこれまで経験

2010 年は世界中で異常気象による甚大な被害が確認さのあるインフラ整備分野等の一部に気候変動の要素を加れた。日本では 30 年に一度の猛暑となり、ロシアでは熱29

波で 5 万 600 人が死亡。同じ頃、南米は大寒波で 220 人

が実質的に動き始めることが期待される。一方で、気候変以上の死者を出し、欧州でも大寒波で都市機能が不能と動の影響をすでに受けている国や地域では、迅速な対応になった。また、パキスタンを襲った洪水は国土の 1/4 を迫られ、二国間援助等で適応を導入している。今後、国連浸水させ、95 億ドルもの損害をもたらした。このように、の下で公正かつ効果的な適応対策の制度を作っていく際に2010 年一年間だけで世界で死傷者、経済的損害をもたらは、それらの事例からの学びを活かしていかなければならした自然災害 950 件のうち 9 割が気象災害といわれていない。以下、スリランカの二国間援助の事例を見ていく。

る。被害総額は 1300 億ドル（約 11 兆円）に上ると見積もられた。※ 46 しかし、異常は昨年だけではない。1970 年

事業概要と主な環境社会影響

代に比べると、最近 10 年間（1995 年 -2004 年）の世界

近年、スリランカでは自然災害が多発しており、特にの自然災害の発生件数、被災者数は、約 3 倍に増加して頻度の多い洪水被害の軽減を目的に、2006 年 10 月 -2009

いると報告されている※ 47。

年 3 月、
国際協力機構（JICA）によってマスタープラン「防このように世界中で異常気象の頻度が増加し、気候変

災機能強化計画調査」が策定された。その中から優先プ

動の影響が深刻化する中、特に脆弱な途上国への適応支

ロジェクトが選定され、2010 年 1 月 -2011 年 9 月、JICA

援の必要性が益々高まっている。すでに国家適応行動計

は「スリランカ国南西部洪水対策・気候変動適応策事業

画（NAPA）を策定している途上国もあるが、適応に必準備調査」を実施した。実現すれば、スリランカ南部を要とされる国連の試算と、実際に国連に集められる資金

流れるカル川、ケラニ川、ギン川、ニルワラ川の 4 河川の乖離※ 48 が非常に大きいため、適応対策の「実施」ま

流域での大規模な洪水対策事業となる（巻末資料 4）。事

でにほとんど至っていない。

業内容は、樋門建設や堤防設置等による大規模な住民移

しかしながら、2010 年の COP16 では新しく設置される

転を伴うものから、既存のポンプ場等の改修など影響が基金が適応対策のために使われることと、そのための運営軽微と予測されているもの、そして、コミュニティ防災体制が整備されることが決まった。※ 49 ようやく適応対策

等多岐にわたり、総合的な流域管理対策となる。

表 6 「防災機能強化計画調査」の優先事業と予想される環境社会影響
対象流域

JICA によって予想される
環境社会影響

事業内容（1）堤防計画●堤防総延長 : 約 27.8km●800 世帯以上の移転●新規樋門（35ヵ所）（2）早期警報、モニタリングシステム

カル川

環境影響評価●宝石採取、砂利採取業への影響●洗濯、炊事、沐浴、家畜飼育のための河川水への（3）都市部開発の規制（4）洪水に強い家屋建設の推進

対象

アクセス、利用が阻害●堤防設置、改修のための森林伐採による土壌侵食（5）水防活動の推進（6）実施機関の組織強化（1）樋門の建設

ケラニ川（改修 9 基、再建 8 基、新規 1基）（2）下流域既存堤防の護岸整備●20〜30 世帯の移転●移転対象住民のほとんどが合法的な土地利用権を持たない●砂利採取業への影響

対象（IEEレベル※50）●生活用水としての河川水へのアクセス、利用が阻害

ギン川

既存ポンプ場の改修（10 基）

対象外

ニルワラ川

既存ポンプ場の改修（3 基）対象外2010 年 10 月、FoE Japan は、前述の JICA による準備調査が実施されている段階で、市民の視点から、現地のニー適応対策を実施する際の主な課題（１）住民移転への懸念

ズの把握と事業に期待される効果を評価するために、現地

カル川、ケラニ川では堤防建設、延長が計画されている調査を実施した。その結果、本準備調査が対象とするそれため大規模な住民移転の必要性が予想されている。しかぞれの事業に、多くの深刻な課題があることがわかった。

しながら、最も多くの移転が予想されるカル川流域のラト
ナプラ地区では、多くの住宅（特に移転対象地域）が二階

30

洪水に対応した建設中の家屋（ラトナプラ地区）

既存堤防の河川側の浸水域に建ち並ぶ違法住居（ケラニ川下流域）

建てに建築され、洪水時に備えた設計になっており、すで砂利採取にも支障を来たすことが予想され、貴重な収入に適応対策を導入していることがわかる。また住民による源を失う可能性がある。また、カル川流域の稲作地は、と、ここ数年洪水の頻度、水位ともに低くなっているとい

洪水によって上流域から運ばれてくる栄養分によって、う。一方、ケラニ川下流域にも約 20-30 世帯の移転が必要

化学肥料を必要としない肥沃な土壌を育んでいる。しかになると予測されているが、実際には河川沿いに主にタミし、新たな堤防により、稲作地へ養分が流れてこなくな

ル人（この地域の少数派）が 3,000 以上もの人々が、非合るなど、農業への影響も懸念される。

法に小屋を建てて生活している。事業計画では、ケラニ川
では堤防を一部拡張するだけだが、堤防の内側や川岸に（４）日本の援助による高速道路事業と洪水影響

住む彼らは、堤防延長により、さらなる浸水の深刻化の恐適応対策とされる同事業であるが、1999 年にアジア開れがある。また、この地域の人々は行政の様々な働きかけ

発銀行、2001 年に国際協力銀行（JBIC）が借款契約をにも応じず、どんなに家が水に浸かったとしても移転しな締結した「南部ハイウェイ建設事業（STDP）※ 52 」の影いという。少なくとも彼らの生命を守る手段は堤防拡張事

響地域と同事業の対象地域は重複している可能性もある。

業ではないことは明らかである。

JBIC が住民に事業影響を説明した当時、排水機能も考慮されており、洪水や浸水が悪化することはないと述べ（２）環境影響評価から外れた 2 河川の二－ズと影響ている。しかし、近隣住民によると、建設工事の始まっ

環境影響評価の対象となるカル川、ケラニ川の事業におたいま、建設地周辺の洪水影響が深刻化している。以前

けるステークホルダー協議の計画は、極めて限定的な住民

は雨が降っても一日で水が引いていた生活道路で、建設参加しか認めていない。※ 51 したがって、地域のニーズに反が始まって以来、一週間以上の浸水状態が続くという。

する、または住民の理解を得られない可能性を生じさせる。

JICA の準備調査には高速道路建設と洪水の因果関係に一方、ギン川、ニルワラ川流域のプロジェクトは、新規堤防関する調査は含まれていない。

設置等が含まれず、既存施設の改修・更新のみになるので、
環境影響評価の対象から外されている。しかしながら、ニ（５）コミュニティ防災

ルワラ川の事業対象ポンプ施設により、稲作地の塩害等のいわゆるソフト事業のコミュニティ防災は、先行事業被害が出ており、住民は大きな不満を抱いている。よって、が 2006 年 -2009 年に実施された。マスタープランの一環

関連する既存の堤防やポンプ施設の影響、そして住民ニーとして行われた、早期警報システム導入等のパイロットズに関して、十分な調査と住民協議を実施する必要がある。

事業である。JICA の報告書※ 53 によると、コミュニティと十分な関係が築けていたように評価されている。しか（３）川と共に生きる人々の生活、洪水がもたらす便益

し、6 つのパイロットコミュニティのうち、現在活動が持4 つの河川流域では、人々は川岸の近くに住み、農業続しているのは、事業前からすでに十分な組織化ができ用水や生活用水、さらに収入源を河川に依存している。

ていたイスラムコミュニティの一つのみである。その他

堤防設置によって、人々の生活様式は変化せざるを得な

は、JICA による単発の研修だけでは組織化や能力向上

くなる可能性がある。合法・違法に関わらず、河川からまではできず、また住民のニーズや意見が反映されていの砂利採取に従事する者も多いが、堤防を設置されると、ないという不満の声も強い。コミュニティ開発事業が 331

高速道路建設により排水機能が低下

雨の後一週間たっても水の引かない生活道路

年間実施された場合、通常は、事業者と受益者の間に強必要とされる地域で実施されない、（2）効果的な対策とい信頼関係が生まれるものである。しかしながら本事業ならない、（3）影響を緩和するどころか悪化させてしまの場合、受益者は JICA から必要な指導やファシリテー

う可能性すらも伴う、の 3 点が明らかとなった。適応対ションを受けたと感じておらず、また協力関係があった策として急がれる事業であったとしても、環境社会影響とも認識していない。したがって、事業の成否は対象コ

や、事業効果の発現等の問題が考慮されることが必要でミュニティの既存の組織力に依存している。

ある。その上で、当該国の包括的な適応計画と、
住民のニー

まとめ

ズに沿う形で計画が実施されることである。さらに、国スリランカでは、2010 年 2 度も大洪水に見舞われ、そ連等で今後定められる環境社会配慮と適応基準を満たし

れぞれ 100 万人 -120 万人以上の被災者、130 人以上の犠ながら、公正に国際的な評価を受けることが重要である。

牲者、20 万人以上の避難民を出す大災害に見舞われた。
また、近年雨季の始まりが 2 ヵ月も遅れており、二毛作
から一毛作へ、またマンゴ等の果物にも大きな被害が出ているという。気象変化をもたらす影響は切迫しており、迅速な適応対策を必要としている。
FoE Japan の調査からは、本事業が期待された適応対策としての効果を発現するためには、抜本的な計画の見直しの必要があると考えられる。しかし、まだ調査事業の段階であることから、改善の余地は十分にある。先行事業ありきの計画にならないように、新規建設物の有無にかかわらず、まずは、対象地域全域の歴史的背景、社会状況、洪水要因、急速に変化している気候、そして住民のニーズ等に関して入念な調査を実施することが重要である。特に、住民ニーズの調査や住民参画の実現、またコミュニティ防災の実施などにおいては、現地の文化や社会状況を十分に把握する必要がある。このため、現地の状況とコミュニティ活動の手法を熟知する現地 NGOのサポートを積極的に得ることで、より事業の効果および持続性を高められるだろう。
FoE Japan は、今後の調査経過および結果を見ながら、住民の意見が反映され、かつ効果的な対策となるように、
JICA への働きかけを継続していきたい。
本事例からは、当該国、地域の政策と、住民の意見が反映された計画に基づいて、影響の要因に関する様々な角度からの十分な調査と代替案を検証しなければ、（1）32※ 46 ミュンヘン再保険会社「2010 年世界の自然災害の概要」（http://www.munichre.co.jp/public/PDF/Press_revised_j_2010_
NatCat.pdf）※ 47 内閣府防衛情報のページ http://www.bousai.go.jp/kyoryoku/world.
html※ 48 UNFCCC 事務局は 2030 年までに毎年 280-670 億米ドル、世界銀
行は 2030 年までに毎年 700 － 1000 億米ドル適応に必要だと見積もっているのに対し、「地球環境ファシリティー（GEF）」の「気候変動特別基金（SCCF）」、「後発開発途上国基金（LDCF）」を 2 つあわせて 4 億 5,900 万米ドルを約束し（GEF COP16 Report）、適応基金は2012 年までに 2.6 億 -4.8 億米ドルを予測（AF Board Secretariat）。
※ 49 Decision-/CP.16 Outcome of the work of the Ad Hoc Working
Group on long-term Cooperative Action under the Convention.
※ 50 Initial Environmental Examination (IEE)：初期環境影響評価※ 51 環境社会影響及び非自発的住民移転に関するステークホルダー協議
は、事業実施段階での地元の混乱および政治的な介入を避けるため、全体に公開した説明会の開催は困難であり、住民によって選出された集落代表者がステークホルダー会議の対象者となる。移転対象の少な
いケラニ川ではヒアリングをもって、ステークホルダー協議とされる。
（JICA 環境社会配慮助言委員会資料参照）※ 52 参考：FoE Japan：http://www.foejapan.org/aid/jbic02/srilanka/index.
html※ 53 国際協力機構「スリランカ国防災機能強化計画調査最終報告書」
2009 年COLUMN

3

ニルワラ川の農夫の声

田舎道の木陰に、十数人の男性が座り込んでいた。しか行されたこともあった。

し、休憩しているという感じでもない。車の窓から声をかけ

ポンプ場を改修する日本の支援について聞くと、ると、あっという間に皆集まってきた。彼らは農夫だが、仕「ポンプ場は何の解決にもならない。日本はあんなものの事がないという。私たちのもとに集まってきたのは、単に外改修を支援するのか。
」

国人が珍しいからでもなかった。誰かに訴えたかったのだ。

「私たちの話を聞いてほしい。でも誰と話せばこの状況を

それは、JICA の洪水対策計画の一貫として行われるニ打開できるんだ。中国政府か？地方政府か？今度は日本

ルワラ川のポンプ場の改修事業の候補地を視察に行く途政府か？誰も耳を貸してくれなんかしない。
」と訴えた。

中だった。環境影響評価の対象にも入っていない小さな事業だ。

実はこの洪水対策のためのポンプ場の受益対象地は、
今ではほとんど農地として使われなくなっている。一度で1970 年代に中国政府の援助によって建設された洪水も現場に足を運べばわかることである。農夫たちが考える対策のためのポンプ場と堤防。話を聞いた農夫たちの農洪水対策や灌漑の提案も聞かせてくれた。住民の声をしっ

地は、事業の受益対象地から外れていた。事業によってかり聞けばニーズに応じた対策も見えてくる。

ポンプ場から 3km 以内にある 1,000 エーカーもの農地が飲み物とおやつまで買ってきてくれて、もっと話をしよ

塩害の被害を受けて使えなくなった。それ以降まともに収うと言ってくれた。お礼とお別れを言って次の視察先へと入を得られる職につけてないという。補償も何も得ていな

急ぐ私たちを満面の笑顔で見送ってくれた農夫たち。彼い。堤防によって家屋が浸水している住民もいる。耐えらはいつでも話し合いを歓迎するという。

られなくなった住民が堤防の一部を壊したことで警察に連

中国の援助により建設された堤防

ただ誰も聞こうとしないだけだ。

被害を訴える農夫たち

堤防建設により塩害を受けた農地

ケース・スタディ

インドネシアのⅤ 気候変動円借款プログラムローン

フェリ・プリハントロ

ビナ・カルタ・レスタリ財団

2007 年のバリの COP13 以来、インドネシア政府は気の下の国際約束として、
気候変動枠組み条約（UNFCCC）

候変動の緩和・適応戦略を積極的に策定してきた。また、に提出された。こうした目標の実現に向けて、インドネ

2009 年 9 月に北海道で開催された G20 の会合において、シア政府は気候変動対策を実施するための国際パート

インドネシア大統領は、同国が 2020 年までに、独自のナーシップ戦略を策定している。そこで本章では、日本予算による GHG 排出の 26% 削減を約束し、さらに国際を含む複数の国際ドナーが支援する「気候変動プログラ

支援によって 41％削減を達成できると表明した。さらに

ムローン」の内容と進捗状況を概観し、その課題についこの目標は、翌 2010 年 1 月、コペンハーゲン・アコードて見ていきたい。

33

背景と概要の場合は、国家開発計画に責任を負う BAPPENAS が実2008 年初め、インドネシア政府は、「気候変動に関する施機関となる。CCPL に関与している省庁は、林業省、

国家行動計画（NAP-CC）」を発表し、大統領自ら、国家

鉱業・エネルギー省、産業省、経済担当調整省、公共事

気候変動評議会（DNPI）を設立した。さらに同年、気候

業省、農業省、環境省、気象・気候・地球物理庁および変動問題を国家開発計画において主流化するための手引

財務省である。

きとして、「気候変動対応開発計画（DPR-CC）」を発表した。
インドネシア政府はまた、同国における気候変動プロ

支援内容と進捗状況

グラム開発支援のための国際パートナーシップ戦略を策CCPL の参考として、インドネシア政府と日本政府の定している。そこでは、国際協力を提案するための 3 つ間で合意されているのが「政策マトリックス」である。

の気候変動戦略がある。
（1）インドネシアにおける緩和

これは、
COP13 に合わせて設立された、前述の「NAP-CC」

対策、（2）主要セクターにおける適応とレジリエンス（回および「DPR-CC」に基づいている。JICA と AFD はイ

復力）の取り組み強化、（3）気候変動対策に必要とされンドネシア政府に対して、エネルギー、林業、産業分野

る機関や多岐にわたる政策枠組みの強化、である。

での政策措置達成のための技術支援および分析・助言活

この、国際パートナーシップが実現されたのが、3 つの動を行った。また、第 1 段階から第 2 段階へ移行する際

国際ドナーから支援を受けている「気候変動プログラムに CCPL に参加した世界銀行は、主要な課題解決に向け

ローン（CCPL）」である。CCPL は、
もともとは 2008 年 1 月、た取り組みの促進、重要な政策課題のハイレベル意思決

日本政府が GHG の排出削減や気候の安定化への貢献に

定者への組み入れ、さらに世界銀行の様々な融資および努めている途上国の支援のために立ち上げた「クールアー

それ以外の支援スキームの間で統合を図った。

スパートナーシップ」（詳細は第 4 章を参照）の一環とし「政策マトリックス」に続いて実施されたのが、「政策て始まった。インドネシアは、
日本の政府開発援助（ODA）

アクション」である。政策アクションの審査およびモニタ

スキームを利用する CCPL の第 1 号である。日本からの借リングは、JICA や AFD との政策協議などを通じて、改款は、
2008 年 -2010 年の 3 段階にわたって供与されている。

善のための助言も取り入れながら、BAPPENAS が行っ

また同年、フランス政府は、フランス開発庁（AFD）

た。JICA はインドネシア政府に対し、政策マトリックス

を通じて CCPL を支援することに関心を示し、国際協力に関連する政策提言および特定の政策アクションに対す機構（JICA）との協調融資に同意している。2009 年 12る技術支援を提供している。AFD の技術支援として雇

月には、インドネシア政府と日本・フランスは、CCPL の用された林業専門家は、モニタリングチームの一員とし

第 2 段階の計画に参加するよう世界銀行に促した。これて、インドネシア政府による林業に関する指標の実施ににより、2010 年、世界銀行はすでに 3 年目を迎えた日 -関する進捗状況のモニタリングを支援している。モニタ

仏融資とともに、CCPL への最初の融資を供与した。3 つリングチームは、次期融資に関わる決定に用いられる評の国際ドナーによる CCPL への融資合計は 20 億米ドル

価レポートを毎年作成することになっている。

に上る。JICA と AFD の融資の償還期間は 15 年、世界
銀行は 24 年である。

インドネシアの気候変動対策および
CCPL の実施機関
インドネシアが気候変動問題に取り組み始めた当初は、

また、インドネシア政府とそのパートナーは、CCPL を通じていくつかの政策文書も策定している。これまで策定された文書と政策アクションは以下の通りである。
●気候変動対応国家開発計画（国家開発企画庁、2008 年）●気候変動のための技術ニーズアセスメント（技術評価

応用庁および環境省、2009 年）

計画策定や実施に至るまで、環境省が主要な役割を担っ● UNFCCC への第 2 次国家通信（2009 年）ていた。しかし、気候変動は、環境問題のみならず開発●インドネシア気候変動セクター別ロードマップ（国家問題にも関連するため、実施機関は、国家開発企画庁（BAPPENAS）に変更され、財務省による財政管理が行われている。
一方、インドネシア政府では、全ての政府間協力およ開発企画庁、2009 年）● COP15 のフォローアップ（2010 年）

また、世界銀行は、以下の政策文書の策定を支援している。
● 財務省グリーンペーパー：インドネシアにおける気候

び融資において、国際協定は外務省が署名を行い、資金変動緩和のための経済財政政策戦略（財務省、2009 年）は財務省が管理するというシステムをとっている。また、●インドネシア炭素削減限界コストカーブ（DNPI、2009 年）

プログラムの実施機関は、関連部門に依拠する。CCPL
34

以下、事例を通して、CCPL の問題点を見ていく。

事例

沿岸地域における気候変動脆弱性アセスメント・適応行動計画の問題点

インドネシア政府は 2008 年 -2010 年の間、海洋・水を訪れ、それ以外はコミュニティから遠く離れた職場での産省を通じて、沿岸地域の適応プログラムを実施した。

机上調査に終始した。したがって、成果物には深みがなく、2008 年、複数の沿岸地域と小島において、科学的データ

とりわけコミュニティの問題を探求することができていな収集のため、気候変動現象を特定するプロジェクトを行っい。コミュニティとの会合は、最初に問題の特定を行った

たが、中部ジャワ州北海岸もその一部に含まれていた。

際、そして行動計画を策定した際の 2 回のみだった。

調査では、2025 年 -2100 年の間の降雨分布、気温上昇、適応対策において、コミュニティの参加は非常に重要

海面レベルの上昇の予測が行われた。予測シナリオは機である。しかし、事業管理の在り方次第では、住民参加

関によっても異なるが、同調査では、過去 5 年間の傾向のプロセスは、単なる行政手続きのように形骸化してしから、
2100 年に 80cm の海面上昇が起きると予測している。

まう。ワークショップに参加したコミュニティメンバーは、2010 年、海洋・水産省は、ジャワ島北海岸の 8 つの地

地方政府の役人が選んだ。すなわち、コミュニティが選域において、脆弱性アセスメントを通じた適応プロジェ

出した代表ではなかった。

クトを継続した。CCPL の政策マトリックスの一部であっ海洋・水産省は、事業の成果物である、沿岸地域の適た同事業では、気候変動に関するコミュニティレベルの応行動計画を地方政府とも共有した。しかし、実施段階

問題のアセスメントや、コミュニティによる問題への対応

では、地方政府は十分な予算を確保できなかった。イン

努力の特定も行われた。それらを基に、同省はコミュニ

ドネシア、とりわけジャワでは、沿岸の管理や環境のたティとともに、適応行動計画を策定した。

めの予算手当ては、非常に少ないからだ。したがって、

しかしながら、このアセスメントに費やされた期間は
3 - 4 ヵ月と非常に短かった。多くの専門家チームのメン

中央政府が気候変動プログラムのための予算を割り当てるまで待つしかない状況である。

バーは、ワークショップおよび短期の調査の時のみサイト

沿岸地の適応プログラム対象地域の浸水の様子

まとめと論点てきた。CCPL は、そのような需要と供給があって設立（１）気候資金は ODA とは区別される必要があるされた。しかし、インドネシア政府は、気候変動対策プ

気候変動は、開発問題に組み込まれた国際的な潮流でログラムのために、ODA の融資による資金援助を受けるある。インドネシア政府は、非附属書 I 国でありながらべきであろうか。気候資金は、途上国もしくは非付属書 I

自主的に GHG 削減を約束している一方、気候変動対策

国に対する、環境改善の支援のための先進諸国による信を計画・実施するための能力および財政支援を欠いてい託基金とすべきである。

る。国際金融機関や附属書 I 国の先進国は、気候変動対Bank Information Center（BIC）のナディア・ハダドは、策プログラムの実施を希望する国々に対して、融資を行っ

気候変動のための資金メカニズムを、ODA から切り離す35べきであると述べている※ 54。これまで、世界銀行や先進手続きの一環に過ぎないことを見てきた。ワークショッ

国からインドネシアに供与されてきた ODA 事業は、低プに参加した「コミュニティの代表」は、地方政府の一炭素社会の構築という気候資金の目的とは矛盾してきた。

員であった。
また、
2 回のワークショップでは、
コミュニティ

例えば、BIC のデータによれば、2007 年 -2008 年にかが直面する真の課題について探求することができなかっ

けて、世界銀行からの支援は化石燃料関連事業へ 60％がた。行動計画を実施するにあたっての意思決定の権限は、充てられ、再生可能エネルギー事業へは約 9％が充てら

中央政府にあるにあるため、コミュニティは事業が実施れているに過ぎない。

されるのかわからないまま、決定を待つことしかできないのである。

（２）国家予算の赤字を補填する CCPL
インドネシア政府は、国家予算の赤字を補填するため（４）CCPL によるインドネシアの債務負担の増加に CCPL を不当に利用しているとも憶測されている。
「プ

インドネシア政府が借りている海外からの融資は、年々

ログラムローン」というスキームが、これを実行可能に増加している。これらは国家予算に割り当てられているするからである。プログラムローンにおいては、インド

が、インドネシア政府の債務負担は毎年払わなければな

ネシア政府は、資金を利用する権限を持っており、貸しらない利子によって増加している。2010 年までに、イン

手の国や機関から課せられた政策「要件」を満たすだけ

ドネシア政府の債務残高は、1864.3 億米ドルに上る。うでよい。これは、プロジェクトの活動を支援するために、

ち、国際分が 680.4 億ドル（36.5%）※ 56、国内分が 1183.9

借り手が資金を利用するプロジェクト・ローンのメカニ

億ドル（63.5%）を占めている。

ズムとは異なっている。後者の場合は、事業の財務レポー

一方、2006 年 - 2010 年の間、世界銀行、アジア開発銀行、トなどにより使途を監視することもできるため、より透明

JICA、AFD からの支援は、100 億米ドル以上に上り、う性とアカウンタビリティが担保されやすい。

ち CCPL がおよそ 20％（20 億米ドル）を占めている。

これを裏付けるものとして、国家の債務管理の責任者

インドネシア政府の年間予算は約 1,120 億米ドルであがジャーナリストに対し、CCPL の資金が国家予算の赤り、うち 6％は債務返済に充てられている。国家予算は字 2.1％を補填するために充てられているのかについて説

赤字傾向であり、2010 年、インドネシア政府は 15 億米ド明している。※ 55CCPL の予算は国庫に入り、開発金融のルの借り入れを赤字補填に充てている。この傾向は額のための他の国家歳入と混合されるため、CCPL スキーム

変更こそあれ継続しており、インドネシア政府が国家歳は国家予算の履行を可能とする。貸し手による管理は、入を増やすため増税したことにより、国民の大きな負担

予算割当の詳細には及ばず、政策マトリックスを通じて、となっている。2010 年には、税収は国家歳入の 70％に達政策の進捗状況をモニタリングするだけである。CCPLしている。

は他の開発融資と比べて低金利の融資を受けられるため、インドネシア政府に利益をもたらしている。AFD、JICA
および世界銀行からの全ての CCPL はこのメカニズムを使っている。

（５）政策改善か、政策介入か
政策介入は、常に投資のエントリーポイントとなり得る。インドネシア政府は、国際的な投資に機会を与える
数多くの政策を CCPL から生み出してきた。例として、（３）市民社会の参加の欠如

電力供給を行う民間セクターからの購入を国家電力公社

CCPL における市民社会の参加は、政策レベルでも、に義務づける電力供給政策が挙げられる。電気料金は、実施レベルでも著しく欠如している。国家レベルで市民投資を行う民間セクターによって決定される。このため社会が果たす役割は、「御用 NGO」が担ってしまっており、高額な電気料金が人々や生産活動に課せられることにな

政府に助言するコンサルタントに過ぎない。また、大学る。電気料金の増加はインフレや生産活動の減少を引きの研究者も、気候変動に関して国内で議論を行うステー

起こすであろう。

クホルダーの一員となっている。しかし、専門家や御用NGO は、市民を代弁するというよりも、科学的視点から、政府に対して助言を行っているため、独立的な監視の役割を果たしていなく、CCPL のプロセスでも市民社会の声は反映されていない。
事例では、コミュニティの参加は、政府にとって行政36※ 54 Berita Sore Newspaper（Oct, 14th, 2008）※ 55 Bisnis Indonesia Newspaper（June, 24th, 2010）※ 56 日本からの融資は 304.9 億ドルに上り、国際分の 44.8% を占め、最大の債権者となっている。

7

効果的な気候変動対策のために
─ 従来型の資金フローを見直す視点

これまでの章では、2013 年以降の次期国際枠組みにおける気候資金のあり方に関する議論や、気候変動対策と満田 夏花（国際環境 NGO FoE Japan ／メコン・ウォッチ）
生物多様性や地元社会など他の環境社会影響に配慮する
ことが欠かせない。

銘打って行われている事例から見えてくる教訓について、考察を深めてきた。本章では、過去に、日本の二国間援（１）気候変動対策の有効性を明確に示すこと

助の枠組みで行われてきた支援を振り返り、今後益々増「気候変動対策」であるならば、実施・支援機関は、事加する気候変動対策支援がより効果的なものとなるため業を採択する前にその有効性を明確に示すことが不可欠に、留意すべき点をまとめた。

である。でなければ、
気候変動対策に貢献しないばかりか、限られた資金を効果的に割り当てるためにさえあり得るのである。

かえって生態系など環境に悪影響をもたらすような場合本冊子に紹介されているように、日本政府は、国際的2008 年、「クールアースパートナーシップ（詳細は第 4な気候変動対策に対して政府開発援助（ODA）や公的資章を参照）の一環として、日本貿易保険（NEXI）の下金、民間資金を動員するとし、2012 年までに官民合わせに「地球環境保険制度」が発足した。この第 1 号案件はて総額 1 兆 7,500 億円（約 150 億ドル）の規模で途上国

カザフスタンのウラン採掘のための硫酸工場プロジェク支援を行う予定である。このうちすでに 72 億ドル以上のトであった。本事業で採掘されたウランが、原発の燃料支援が実施されている。※ 57として利用されるということから、「地球環境保全」とさたとえば、ODA の分野では、日本は、インドネシア、れていると想像される。そもそも、原子力発電について

バングラディシュ、フィリピン、ベトナム、タイなどには、考慮すべき環境社会リスクが多岐にわたり、そのリ

気候変動対策プログラムに対する円借款を供与すること

スクも非常に重大であることから、
たとえ「気候変動対策」を決定している。はじめに気候変動対策の円借款が決定の名の下であっても推進されるべきではない。一方、「地しているのは、インドネシアで、2008 年度に決定した第球環境保険制度」の一貫で進められているにも関わらず、1 期は 307 億円、最近調印された第 3 期の円借款では、本事業の温室効果ガス（GHG）削減効果については、い271 億 9,500 万円を限度額としている。内容としては、気かなる評価もされていない。ここで原発のリスクの議論

候変動に関する国家行動計画の具体化や測定・報告・検をいったん留保したとしても、本事業が「気候変動対策」

証の基礎固め、森林保全・管理、気象予測モデルの改善であるからには、その有効性が明確に示されていなけれなどの「政策アクション」を設定の上、これを達成してばなるまい。

評価し、借款を供与する「政策・制度支援型借款」とす

次に、一般に気候変動の緩和対策に資するとされている※ 58 という画期的なものである（詳細は第 6 章を参照）。

る植林事業やバイオ燃料開発を例に考えてみよう。バイ

すでに第 1 期の供与決定から 3 年が経過しようとしていオ燃料は、石油・石炭などの化石燃料と比べ、ライフサるため、供与された資金が何に使われ、何が達成され、イクルにわたる二酸化炭素純排出量が少ない場合は気候

どのような効果を上げているのか、外務省・国際協力機

変動対策として有効である。しかし、バイオ燃料原料作構（JICA）として説明が求められている。

物のための農地開発が行われるような場合、もともとのODA 以外の公的資金としては、国際協力銀行（JBIC）

自然植生が持っている炭素ストックが大気中に放出されによる融資や日本貿易保険（NEXI）による付保があげらることを考慮に入れなければならない。とりわけ、東南れる。

アジアの泥炭湿地は多くの炭素を貯蔵しているので、そ限られた財源の中で、国際的な気候変動対策に効果的こを開発すると長期間にわたって大量の GHG を発生し続に資金を割り当てていくためには、（1）気候変動対策とけることが指摘されている。ある研究によれば、熱帯のしての有効性を明確に示すこと、（2）エネルギー多消費

泥炭湿地林を破壊して生産されたパーム油由来の燃料の型の経済を促す従来型の資金フローを見直すこと、（3）

場合、放出される GHG は、石油を燃焼したときの 2,000
37倍以上にもなることがある。※ 59
植林事業の場合も、どのような土地で事業が行われる
かによっては、同様の状況となる。たとえば、インドネシ
アのリアウ州においては天然林や泥炭地が大規模に開発りするため、生物多様性に大きな影響が出ることもある。
また住民移転や漁業などへの影響が生じることも多いた
め、事前の慎重な検討が必要とされる。
ベトナムでは、ダム開発に伴う住民移転が非常に大きされ、パルプ用の植林に転換されてきているが、これはな社会問題となってきた。新聞報道によれば、1992 年か

同地の生物多様性に大きな打撃を与えているだけでなく、ら 2006 年までに 22 カ所の大きなダム開発が行われ、19

大量の GHG 排出を伴ってきた。※ 60 インドネシアにおけ

万 3,000 人以上の住民が移転させられた。その多くは山る単位当たりの炭素ストックは、1m 以上の深さの泥炭地

岳地域に住む少数民族だった。※ 62の場合はヘクタール当たり炭素換算 600t に上り、二次林

日本の ODA によって支援されたインドネシアのビリビ

でも 200t、しかしプランテーションの場合は 50t 以下とリ多目的ダム建設は、総額 300 億円以上の円借款が供与いう報告もある。※ 61

されて建設されたが、9,605ha の森林伐採が生じ、1,850haが水没。移転世帯（1990 年 -1997 年度）は 2,085 世帯に（２）エネルギー多消費型の経済を促す

及んだ。移転先では、生計手段の喪失、湿地で作物が育・従来型の資金フローを見直すこと

たない、飲料水が確保できない、地元住民との間で土地より根本的な問題として、従来型の資金フローを見直すことも問われている。
たとえば、ベトナムの電力セクターに対する日本の支援を見てみよう。現在までの電力セクターへの支援総額問題が生じ農地が確保できないなど、多くの問題が指摘されている。※ 63

まとめは 4,100 億円以上、このうち、火力発電所関連が 2,776 億

今まで日本は途上国の開発のために、多額の ODA お

円、水力発電関連が 949 億円を占めている。また、運輸

よび公的融資による支援を行ってきた。しかし、この支部門やセメントなど GHG 排出の多いセクターへの支援も援は、エネルギー多消費型の社会構造を所与として、そ非常に多い。

れを促進してきた面が強い。そういった構造を変えずに、

ベトナムは、現在に至るまで高い電力消費の伸びが続いており、2005 年からの 5 年間で電力消費は倍増し、ベトナ

気候変動対策に別途お金を出しても、全体としての効果には限界があろう。

ム電力公社の予測では、今後 15 年間でさらに４倍近くにこうした点を踏まえ、まずは、既存の気候資金を通じたも増加する。そのため、原子力発電所の計画も進められて途上国支援のあり方を見直す必要がある。また、長期資

おり、そのうち２基については、現在、経済産業省の支援金として期待されているグリーン気候資金の制度設計にあで、実現可能性調査が実施されているところである。

たっては、これらの点に加え、既存の気候資金からの教訓

日本の援助が、高いベトナムの成長を支え続けたといをいかし、一番の受益者である途上国の NGO や市民社会

うのは間違いないが、これが無理なエネルギー開発を促

からの意見も取り入れつつ進めることが非常に重要である。

進し、高エネルギー消費型の社会構造を生んでしまっている面もある。
今までの開発援助や公的資金による融資が、途上国支援の名の下に、時に過大なエネルギー需要の増加を所与とすることによってエネルギー消費型の社会構造を助長
し、地球規模での GHG 排出を増加させていないかといった検証も必要になってくる。
（３）生物多様性や地元社会など
・他の環境社会影響に配慮すること
また、気候変動対策としての事業が、生物多様性や地元社会に大きな悪影響を与えることは回避しなければならない。
たとえば、大規模なダム建設を伴うような水力発電事
業は、野生生物の生息域が水没したり河川が分断された
38※ 57 2010 年 9 月現在。外務省「気候変動分野における日本の 2012 年末までの途上国支援」※ 58 国際協力機構（JICA）の 2010 年 6 月 23 日付プレスリリース「インドネシア共和国向け円借款貸付契約の調印－地球温暖化への対応強化に向けた取り組みを引き続き支援－」より※ 59 UNEP（2009）, Towards sustainable production and use ofresources: Assessing Biofuels※ 60 WWF インドネシアによれば、1990 年から 2007 年にかけて、森林破壊や泥炭地破壊や火災などによる CO2 排出は年平均 0.22Gt であり、これは 2004 年のインドネシアのエネルギーセクターからの排出の79％に該当する（Uryu, Y. et al. “Deforestation, Forest Degradation,
Biodiversity Loss and CO2 Emissions in Riau, Sumatra, Indonesia,”（2008）. WWF Technical Report, Jakarta, Indonesia. Accessed
October 27, 2010）※ 61 Greenpeace International（2010）, REDD ALERT! Protection
Money※ 62 NNA「ダム建設、少数民族など 20 万人移転」（2007 年 4 月 19 日）※ 63 久保康之「（6）ジェネベラン川流域開発とビリビリ・ダム：その現状と問題」（「ビリビリ・ダムから日本の ODA を考える現場からの声を聞く」2005 年 9 月 27 日、上智大学アジア文化研究所主催シンポジウ
ム講演資料）および、Indonesia Alternative Information No.97 Oct,
2007. インドネシア民主化支援ネットワーク

巻末資料 1 中央カリマンタン森林炭素パートナーシップ（中央カリマンタン）

LegendSub District
Village
District Boundary
Sub District Boundary
KFCP Site

LegendProvincial Capital
District Capital
Sub District Boundary
River & Canal

Landcover Type 2007

Kecamatan
Mantangia

River/Water
Agriculture
Clear/Open
Rubber/Mix Garden
Forest in Deep Peat
Forest in Shallow Peat
Swamp

Based on SAR Vission Interpretation of 2007 RADAR Date

巻末資料 2
カンディガン泥炭地回復・保全プロジェクト（中央カリマンタン）

巻末資料 3 今後予定されているCDMプロジェクトのタイプ別割合
運輸 0％

植林 0％

湖力発電 0％太陽光発電 1％

森林再生 1％

風力発電
14％

PFCs 0％N2O 2％ 埋立地ガス 7％

農業
5％ 6％

バイオガス

バイオマス
エネルギー
15％

4％

水力

26％

10％

セメント 1％CO2 固定 0％
炭層、炭鉱メタン

1％

資源分配 0％需要エネルギー効率
供給エネルギー効率

HFCs 1％

地熱 0％

エネルギー転換 3％
逸散排出 1％

UNEP Risoe CDM ／ JI Pipeline Analysis and Database, I Dec 2008

巻末資料 4スリランカ
気候変動適応洪水対策事業計画

39

気候 ファイナンス
新しい資金の流れは、途上国を救えるか

発行元：国際環境 NGOFoE Japan
URL:www.foejapan.org/
E-mail:info@foejapan.org
発行日：2011年 3 月
編 集：渡辺 瑛莉／清水 規子／駒井 英吾
表紙デザイン：株式会社ポンプワークショップ
この冊子は独立行政法人環境再生機構地球環境基金の助成を受けて作成されました。