被災住宅再建にかかる公的支援と民間共済保険の役割について（社）農協共済総合研究所
上席専門職

目次

はじめに

わた

べ

渡

部

ひで

英

ひろ

洋

（１） 効率的な税負担のための公的支援の

１．住宅再建への公的支援制度の経過と課題

方向性（１） 被災者生活再建支援制度を巡る議論（２） 民間地震共済保険分野のあり方（２） 被災者生活再建支援法の成立と経過（３） 民間地震共済保険のイメージ（３） 東日本大震災発生により顕在化した

３．現行枠組みを前提とした公的支援を受け課題

る地震担保の要件（４） 福祉的性格の生活再建支援金と民間共済保険との関連

４．共済と保険の特性と公的支援おわりに２．将来的な住宅再建に関する公的支援・民間の役割

いては、都道府県と国の負担を折半とする原

はじめに則に基づく第１次補正予算では対応できず、

災害リスクの大きいわが国においては、被平成23年７月29日公布・施行の第２次補正予災者に対する支援策として、様々な公的支援

算で国の補助率を80％に引き上げ、3,000億制度が導入・拡充されてきている。「災害救円を措置したところである。

助法」による仮設住宅の供与などの現物支援

これらが被災者の災害復旧に大きな支援となどに加え、「災害弔慰金支給法」による弔なることが望まれるが、将来的な視点から考

慰金（生計維持者死亡時500万円）・障害見舞

慮した場合、巨大地震の発生の可能性等が議金（生計維持者重度障害時250万円）、住宅

論されている中で制度論的な観点からの冷静の被害程度・再建方法に応じて支給する「被な検討が必要となろう。また、公的支援が強災者生活再建支援制度」などの現金支援が導まることで、地震による住宅損害を保障する

入されてきた（図１に自助・共助部分を含め民間の共済・保険への加入や耐震化という事た全体像）。

前の自助努力を阻害することにならないかとしかし、東日本大震災においては、被害がいう問題がある。これらの視点から本稿では広範囲に及び、支援・支給規模が立法当時の被災者生活再建支援制度を中心とした公的支想定を大きく上回るものとなり、特例的な予援制度と民間共済保険の関わり方を考えるこ

算立法措置等が採られている状況にある。

ととしたい。

とりわけ、「被災者生活再建支援金」につなお、本稿は、被災者の生活再建に関して

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（図１）自然災害による被災者への支援の全体像

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資料より

公的支援・民間の役割という観点から、「将確保できない被災者が多く発生した」とされ、来的なあり方」として考えられる方向性も示

現金給付の拡充を求める動きが出てきたといしており、その他にも意見の記述部分がある

う事情にある。

が、いずれも個人の責任として執筆したもの

当初、政府としても、私有財産に関しては、「私有財産制のもとでは、個人の財産が自由である。

かつ排他的に処分し得るかわりに、個人の財

１．住宅再建への公的支援制度の経過と課題

産は個人の責任のもとに維持することが原則」（1995（平成７）年10月４日参院本会議（１）被災者生活再建支援制度を巡る議論

村山総理答弁）としていた。一方で、「被災「被災者生活再建支援制度」の現状・課題者が求めているのは生活基盤の回復であってを考えるにあたり、まず制度の発足経過を概失われた財産の回復ではないことから支援金

観することとする。

は政府による個人の財産形成への補助には当

当制度は、1995（平成７）年の阪神淡路大たらない」という意見や「大規模災害時の住震災に端を発する。それまでは仮設・公営住宅再建の支援は、対象となる行為そのものに宅等の現物給付による被災者支援が中心であ

公共の利益が認められること、あるいはそのったが、同震災では「手持ち資金不足から自状況を放置することにより社会の安定の維持

宅再建できず遠隔地の公営住宅にしか住居をに著しい支障を生じるなどの公益が明確に認

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められるため、その限りにおいて公的支援をの原則は維持されたことになるが、附則にお行うことが妥当である。
」という提言もなされいて住宅再建支援のあり方については総合的ている（2000（平成12）年12月「被災者の住見地から継続的に検討することとされた。し

宅再建支援のあり方に関する検討委員会」報

かし、国の議論の結論を待たず、被災した自告書）。

治体を中心に住宅再建費用を補てんする独自「防災体制の強化に関する提言」（2002（平の支援制度を設定する動きが広がることとな

成14）年７月中央防災会議）では、「行政とった。

しては、（中略）真に支援が必要な者に対し、（中略）総合的な居住確保を支援していくこ

このような流れを受け、2004（平成16）年とが重要」とした上で、「生活様式の多様化に被災者生活再建支援法が改正された。年齢・等を踏まえて、現物支給について支給内容の年収要件は継続し、全壊に加えて「大規模半充実・多様化、現金制度の活用」など多様な壊」も対象とし、住宅の解体費・生活必需品支援施策を提示するべきとした。あわせて同の購入費などの実費を最高300万円まで支給

提言では、「私有財産である個人の住宅が全するものであった。

半壊した場合に、その財産の損失補てんを公しかし、前述の原則から住宅本体の建築・費で行うことは、持家世帯と借家世帯との公修理費は支援対象からはずされ、実費精算手平性が確保されるか、自助努力で財産の保全

続きの煩雑さとともに、「制度目的を達成すを図る意欲を阻害しないかなどの問題があるための機能が発揮されていない」などの不る。これに対する備えとしては、地震保険や満が全国知事会などから多く出されることと共済制度への加入により対処することが基なった。

本」としている。
このため、2007（平成19）年に改正され、（２）被災者生活再建支援法の成立と経過①実費精算方式が「渡し切り」方式に改めら

以上のような議論がなされる状況下においれ、住宅本体の再建を含め使途を制限しなて、1998（平成10）年に「被災者生活再建支い、②支給額は住宅の損壊程度と再建方法の援法」が成立した。経済的理由等により自立

みでの定額、③年齢・年収要件の撤廃が行わ

再建が困難な者に対して支給されるものであれ、現在に至っている。

り、①自然災害によって住宅が全壊、倒壊防

この改正後も、各方面から支給限度額の引止等のために解体が必要になった世帯、②災

上げや半壊世帯の対象化が実現されなかった害が継続し、長期に亘って居住不可能な状態ことへの意見が出され、改正時の付帯決議でが継続することが見込まれる世帯に対して、も、「支援金の支給限度額については、被災

年収に応じて最大100万円が支給されること者の住宅再建に対する意欲に十分応えうるよとなった。

う、今後の実績等を踏まえ、引き続き検討す「個人補償（住宅再建支援）はしない」とること」、「本法施行後四年を目途として、

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内閣府において「被災者に対する国の支援の＜被災者生活再建支援制度の現行内容（概要）＞①

あり方に関する検討会」が設置され、2011

支援の対象となる自然災害
 …住宅全壊被害世帯数が市町村・都道府（平成23）年２月３日に第１回が開催された。

県単位で一定数以上となること等の要件あり②

その直後に東日本大震災が発生し、その被災対象となる被災世帯と支給額状況を踏まえた議論を行う必要から、第２回（基礎支援金）※住宅の被害程度に応じて支給が再開されたのは同年12月22日となった。

ⅰ

住宅が全壊…100万円

ⅱ

住宅が半壊等により解体…100万円

まず東日本大震災での支援金の支給総額

ⅲ

住宅が居住不能で長期避難…100万円

ⅳ

住宅が半壊し大規模補修要…50万円

が、平成23年７月時点で4,400億円程度（注１）に達すると見込まれた。全都道府県が拠出し（加算支援金）※住宅の再建方法に応じて支給
ⅰ

建設・購入…200万円

た基金残高が平成21年度末で538億円であり、

ⅱ

補修…100万円

国との負担が折半という原則に基づき、23年

ⅲ

賃借（公営住宅以外）…50万円

度第１次補正予算で520億円を手当てした。

③

基金と国の補助

さらに、東日本大震災に限り、国の補助率を 被災者生活再建支援法人（財団法人都道80％とする特例措置を設け、第２次補正予算

府県会館）が、都道府県が相互扶助の観点から拠出した基金を活用し、支援金を支給。

において3,000億円を追加計上することとな

 基金が支給する支援金の１／２に相当すった。

る額を国が補助。
（資料

さらに、「その上で、なお地方負担となる880億円について、国が特別交付税で手当て

筆者作成）することが決まっている342億円を除き、残対象及び負担のあり方を含め、制度の見直し

りの538億円（基金残高分）も政府が95％をなどの総合的な検討を加えること」とされて実質的に負担する。全国知事会の求めに応じいる。

た。」（平成23年７月21日・朝日）とされ、実一方で、国・地方の財政の逼迫状況下での質ほぼ全額を国が負担することとなった。

税金を財源とする制度の是非論や、事前対策・

このように、都道府県の脆弱な基金残高規

自助努力を損なうこと、耐震対策の有無・建模から、支払額のほとんどを国庫負担とする

物強度に関係なく被害状況に応じた定額払いという特別措置が講じられた結果、制度の目を行うことの不公平性等が指摘されてきたこ

的が安定的に機能し、被災地域の復旧に多大とも事実である。

な貢献ができていることは大いに評価できる点といえる。

（３）東日本大震災発生により顕在化した課題

その一方で、今回の未曾有の災害を教訓と－支払の巨額化と支援対象の妥当性－して、今後の巨大災害発生時の損害規模につ

上記の付帯決議を受けた検討を行うため、

いては、表１の数値により、従来の想定より（注１）地方自治体における諸手続きが遅延せざるを得ない状況や、未だに仮設住宅等での避難生活者が多く、移転計画も未定のため、再建方法が未確定であること等によって、額の確定にはなお時間を要する。

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（表１）東日本大震災と今後発生が見込まれる地震との建物被害の比較
地震名

建物被害
地震の概要
出典
（全壊） （発生日時等、被害想定の前提条件）

東北地方太平洋沖地震（東日本大震災）

発生日時
・H23.３.11㈮14:46
約12万棟※１
震源及び規模（推定）・三陸沖、深さ24km、Mw9.0

首都直下地震（H17. ２月被害想定）

被害想定の前提条件
約85万棟 ・東京湾北部地震、Mw7.3
・冬夕方18時、風速15m/s

東海・東南海・南海地震
約94万棟（H15. ９月被害想定）※２

被害想定の前提条件
・想定東海地震、東南海地震、南海地震の震源域が同時に ※３
破壊される場合、Mw8.7
・冬夕方18時、風速15m/s※１ 『平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震（東日本大震災）について』
緊急災害対策本部※２ 中央防災会議 首都直下地震対策専門調査会 第15回資料※３ 中央防災会議 東南海・南海地震等に関する専門調査会 第14回資料（出典）
「被災者に対する国の支援のあり方に関する検討会」（第２回・平成23年12月22日）資料が取られない場合）238万棟が全壊・焼失するという試算であり、その場合は10兆円水準の支給規模となる。
このような給付の巨額化の問題に加え、東日本大震災において特に顕在化した点としては、生活再建支援の給付が「住宅建物」の損
壊程度と再建の面に偏っている点にある。すなわち、東日本大震災では特に（以前の災害でも課題となってきたものであるが）避難が長期に亘る場合の生活費の負担とともに、生業など就労機会の喪失なども深刻な問題となった。

相当に大きく見積もられ、今回のように国庫

東日本大震災以降、災害対策にかかる各検の負担での対応が可能か懸念される状況にあ討会で様々な議論がなされているが、このよる。

うに、住宅の復旧等に重点が置かれた現行の表１の全壊建物想定件数によれば、仮に、支給方式を再検討し、より支援が必要な分

首都直下・三連動地震が同時期に発生した場

野・段階を体系的に整理する必要性が提言さ

合、給付要件・内容が現行のままという前提れている（注２）。これは、「日本の災害対策制

で、東日本大震災の179万棟／ 12万棟＝約15

度は、制度上各省庁の法律がばらばらに組み倍を想定する必要があり、被災者生活再建支入れられており、災害対策全体の調整が不十

援金は数兆円の支給規模となる計算である。

分なまま、災害のたびに新たな救済制度が拡充してきた。」（注３） ことも一因と指摘されて※本年８月29日の内閣府の公表によれば、南いる。

海トラフ沿いで起こりうる最大規模の地震・津波が、冬の午後６時の時間帯に起き

以上のような支払の巨額化の懸念や、総合る最悪のケースを想定すると、（減災対策的・体系的な支援制度の構築が必要な現状か（注２）
・「被災者への救難・救助から生活再建・自立までの支援を実施することを目的として、災害対策基本法等で各段階における支援内容を体系的に提示することが必要ではないか。なお、～被災者生活再建支援法においては、住宅の復旧を念頭に置いた規定となっている。
」（内閣府「災害対策法制のあり方に関する研究会－中間論点整理－平成23年12月６日」抜粋）
・「現行の災害対策基本法においては、被災者に対する応急、復旧、復興の各段階における支援内容が、応急段階の一部を除き～、規定されていない。～また、被災者生活再建支援法は、居住する「家」に着目して支援を行うものとなっている。
しかしながら、本震災を踏まえれば、被災者に対して、就労面なども含めた幅広い「生活」支援が必要とされているといえる。
」（内閣府「被災者に対する国の支援のあり方に関する検討会中間整理」（平成24年３月）抜粋）（注３）内閣府経済社会総合研究所「経済学的視点を導入した災害政策体系のあり方に関する研究」報告（平成21年３月）（佐藤主光・宮崎毅ほか）（以下「佐藤ほか報告書」）Ｐ．
137より抜粋

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ら、前回改正時の付帯決議に基づく「限度額前年度（平成５年度）末の全世帯における地引上げ」や「対象損害の拡大（半壊等）」等

震保険の加入率は約７％（全国計）と地震保の支出増につながる議論は慎重に検討すべき

険発足以来最低水準となっていた。このたと考えられる。特に災害が巨大化するほど国め、多くの被災者が無保険者であったことがの負担が（特別交付税等の形で）増加し、東制度発足への動きを強めることとなった。
（そ日本大震災では実質全額を国が負担することの後も地震保険の普及が十分に進まず、地震となり、「結局、政府が助けてくれる」とい発生の都度、各地方自治体独自で住宅再建のうシグナルを人々に送り、事前の自助努力見舞金制度が設定され、全国統一制度として（地震共済保険加入・住宅の耐震化等）の誘の被災者生活再建支援制度の改定の誘因とな因を損ねかねない（注４）。

ったのも前述のとおりである。）

この点は、本来の制度の根幹（都道府県が

このような民間地震共済保険の保障内容は相互扶助の観点から拠出した基金による支援

復旧額の全額をてん補できる水準ではなく、制度であり、国庫による補助は１／２まで）

また、保険料負担の関係等から、これらを補が変質することになり、都道府県の防災努力

完する位置づけとして被災者生活再建支援金の阻害要因（＝災害時の損害の巨大化要因）が機能することの意義は肯定できるものであともなる。他の災害時の見舞金的性格を持つる。また、個人資産の復旧が目的であっても支援金との比較でも少ない額ではなく、「定生活再建に最低限必要な水準の給付は、一般

額渡し切り」方式では支援の必要度の低い税からの捻出といえども生活保障論の立場か

人々（自己再建が可能な富裕層等）に対してら、法律論的にも了解されるというのが一般も支払うこととなる側面もある。

的な考え方である。同支援金は一般税から積結果的に国・地方自治体トータルとしてのみ立てる基金を原資とするいわば福祉的な性

災害対策費が膨れ上がる結果も想定され、財格の給付であり、所得の再分配機能を持つと政面からの社会保障費負担や電気料金の増嵩解することもでき、地域復興施策の一環としなど個々人の税負担等が増していく中で、一ての役割も持つといえる。

般税の負担による個人資産再建への給付の妥

しかしながら、個人資産の損害の保障は、当性が従来以上に慎重に議論される必要があ

税金を拠りどころとする制度でなく、事前のろう。

共済保険加入による自助努力が基本であることはいうまでもない（＜他国の制度の現状＞（４） 福祉的性格の生活再建支援金と民間共済保険との関連
前述したように、被災者生活再建支援制度
は、阪神淡路大震災に端を発する。当時、「地震保険」の火災保険への付帯率は低く、震災参照）。
＜他国の制度の現状＞－保険方式が大勢－
以下のとおり、諸外国においても、保険方式でなく、わが国の被災者生活再建支援制度（注４）佐藤ほか報告書Ｐ．
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と同様、全額、税負担による補償方式が設けられている場合があるが、給付対象には条件策が考えられよう。それによって、「災害にあっても国が面倒を見てくれる」というモラがある。（※参考文献：高橋康文著「地震保ルハザードを防止でき、トータルコストの抑険制度」（平成24年１月刊））制も可能となる。

••

メキシコ「自然災害基金」…民間の自然

この考え方をとれば被災者生活再建支援制

災害保険に加入できない低所得者および度と地震共済保険制度との棲み分けが可能と公共物を対象とした国家補償制度

なるが、両者については、保障水準の低さかノルウェー「自然災害支援国家基金」…

ら（損害てん補の観点から言えば）重複によ

民間の自然災害保険の対象となる範囲のる過剰給付の問題は実質生じない。しかし、被害や被害額については、保険加入の有

民間の住宅用の共済保険（ＪＡの建物更生共

無にかかわらず補償されない。

済や損保の主力タイプの住宅火災保険など）

このように、給付には条件があり、わが国

は地震以外の自然災害（風・雪・水害等）にのように一定規模の災害における全ての被災

ついても保障しており、しかもこれらの災害者に対し、民間共済保険への加入の有無に関は直近では実損てん補（損害額の100％保障）

係なく、税金を財源に定額で給付する制度を型で、復旧・修理費以外の諸費用も保障する

法定化している国は主要国では見られない。

ケースが多くなっている。その意味で、被災

また、アイスランドにおける「自然災害保者生活再建支援制度を「家」の再建に比重を険」は、過去の大災害において一時的な国家

置く位置づけを継続する限りにおいては、同による基金の創設で行われていたものを、保険方式の方が持続可能であるとして創設されたものである。
このほかに、大災害において政府が支払を保証（一部は無限）する制度を設けている国があるが、政府出資法人等に再保険が前提であるか、保証料の拠出を国が受けているか、
自然災害リスクが僅少である国のいずれかである。

制度を地震保障に特化する（あるいは地震以外の給付を削減する）ことにより財源問題を緩和する方向性もあり得るであろう。

２．将来的な住宅再建に関する公的支
援・民間の役割
現時点では各検討会等で、被災者支援制
度、地震保険のあり方が議論されており、中間的な整理として、当面の方向性を整理する

保険理論に即し、建物の価額や構造・強度ための論点等が公表されている段階である。

に応じて保障金額を個別に定め、共済掛金・

ここでは、東日本大震災等の巨大災害を教

保険料を予め負担し、罹災時に共済保険金を訓とし、抜本的な制度変更を含めた将来的な受け取る原則が優先であり、一定の自助努力

方向性・あり方について、試論として整理すが認められる場合に、それを条件として必要ることとしたい。

最小限の福祉機能として被災者生活再建支援制度の適用を受けられるようにするなどの方

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（１） 効率的な税負担のための公的支援の方
向性

公・民のいずれが実施主体となるべきかについて、査定の実務等の事務の煩雑さを伴う「被災者に対する国の支援のあり方に関す

分野は、民間への一元化が効率的であるといる検討会」中間整理（平成24年３月）におい

う面も考慮すべきであろう。

ては、被災者に対する支援金のあり方について、前述のように住宅被害のみを支給要件と（２）民間地震共済保険分野のあり方するのでなく、就業機会の喪失や生活費の保現行の被災者生活再建支援制度は国民すべ

障など、真に被災者の自立支援、生活再建にてが対象となり得る制度であるため、この制つながるよう、体系的に見直していくことも度の現行機能を民間の地震共済保険に委ねる考えられるのではないかとしている。また、場合には、多くの者が加入できる（注５）ような今後発生すると言われる巨大地震に対応する制度設計とする必要があり、そのためには以ための膨大な費用の負担が最終的に国民負担下の点を要件とすることの検討が必要と考え（税負担）となることも念頭に置かなければられる。

ならないとも指摘している。
また、被災者生活再建支援金の支払にあたっては、地方自治体の罹災証明および被害認定事務に基づいているが、自治体職員による対応負荷の限界や、各自治体ごとの認定のば

イ 掛金・保険料が低廉であり、契約者間の納得性（公平性）が高いこと
ロ 基礎的な水準の保障金額から加入できることらつきが生じていることや、民間団体の共済

ハ 民間での独自再保険等による担保力強化保険での査定基準との相違も指摘されているが望ましいが、大規模災害時における支払

ところである。

の確実性を担保するため、公的関与を制度

これらの点から、現行の被災者生活再建支化すること援金については、個人資産である住宅の損壊

ニ ハの担保を各契約間で同一水準とするな程度に着目しての再建支援としての性格を無ど、契約間の公平性を確保すること（たとくすか、あるいは弱めて、真に必要な分野へ

えばロの基礎的水準の額の部分についてのの配分の移行も将来的な方向として検討すべ

支払の確実性を担保することなど）きではないだろうか。その上で、住宅再建保
障は、基本的に、住宅所有者の拠出する掛

なお、ハの公的関与を強化すれば財源の問金・保険料を原資とする民間の地震共済保険

題が生じることとなるが、現行の被災者生活分野に委ねる方向にすることも考えられる。

再建支援金が全額、一般税からの捻出である（注５）無支給者を生じさせないためには皆保険（強制保険）が望ましいが、一般の住宅向けの地震以外を保障する共済保険
への加入自体が自由・任意であり、義務化は難しい面がある。ただし、住宅向け共済保険に加入する契約者の場合には、保険付保意識の強い契約者であり、一定額については自動・強制付帯とすることも異論は出にくいと考えられる。これは他のリスクと一体的な保障方式とすることによるリスク平準化と料率低廉化につながるというメリットをもつことにもなる。
（例えばＪＡの建物更生共済は自動付帯でリスク分散を図っている。
）国民的合意が条件とはなるが、大震災後の連帯意識が高まっている状況下で、検討すべき課題であろう。

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のに対し、それを代替する位置づけで地震共低い額）～○○○万円の契約に原則加入。

済保険を設定するのであり、現行の地震再保（極力低い額から加入できるようにし、負険特別会計で可能な一般会計からの借入れの担感を緩和する。）

ような機能の強化などの施策であれば、財源② ①の部分については、大規模災害時の政規模面からも可能と考えられる。

府再保険等による公的支払保証部分とし、支払に要する積立金が不足する場合の一般（３）民間地震共済保険のイメージ

会計からの無利息借入れ等の形で、税負担以上の要件を充足する視点から制度をイメができるようにする。（現行の地震再保険

ージすると、以下のような体系が一つの案と制度のような高額部分も公的支援とする

して考えられる。（図２に概念図）と、高額契約者（現行5,000万円まで可能）への再分配（＝低額資産保有者から高額資① 基礎部分としての地震相互共済制度（注６）

産保有者への富の逆移転）となる問題がある。）

を設定し、住宅所有者（利用者）は○○○万円（または住宅価額の○○％のいずれか③ ①の基礎水準の額を超える部分について（※）（図２） 災害時の住宅再建保障を現行の全額税負担から将来的に保険方式へ移行する一例のイメージ図

原則、民間の責
任保有のみで、
税 負 担 なし
政府再保険
または 政府保証（巨大災害時に一部税負担の可能性）

全額税負担

地震共済保険の 
上乗せ部分
地震相互共済制度（基礎部分）（ex.○○○万円以上）

任意加入（各社独自保障内容）

原則必須加入
（新たな地震相互共済制
度または地震共済保険の基礎部分）

地震の復旧費保障部分を移行⿕⅏⪅⏕ά෌ᘓᨭ᥼ไᗘ

住宅の復旧費支援
Ѝ 廃止へ

住 宅 損 壊 等に伴う生 活 費支援（就業支援・収入補償等）
Ѝ 重点（※）このイメージは、｢生活再建支援制度の見直しに対する意見（永松伸吾）｣（2007（平成19）年５月28日・
被災者生活再建支援制度に関する研究会（内閣府）第３回資料）の提言が、【基礎保障分】＋【任意保障分】の枠組みとしているのを参考にしたものである。なお、同提言では ｢基礎保障分｣ を生活再建支援制度によって保障するとしているが、前述のように今回の震災で同制度の課題が顕在化したため、本稿では共済保険方式の ｢地震相互共済｣ を基礎保障分の位置づけとした。
また、「自動車損害賠償責任共済・保険（ＪＡ共済等も実施し、共同プールに参加する必須保険である。）」+「上乗せの任意自動車共済・保険」の方式と類似の体系である。
（注６）地震相互共済制度としての新規の形態が困難な場合には、現行の地震保険・ＪＡの建物更生共済や各種共済について、各々の独自性を継続しつつ、それぞれの契約個々の一定額部分までを政府再保険対象とする方法も考えられる。

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は、民間共済保険団体が独自に任意加入のような公的支援の継続が当面必要ということ

保障上乗せの商品を設定し、契約者の判断であれば、それを前提に「損害保険」というで契約する部分とする。この上乗せ部分に範ちゅうでなく、一般概念として地震損害のついては高額資産保有者が恩恵を受けるこ保障のあり方はどのようにあるべきかを考えととなることを回避する意味で、（担保力ることとしたい。

検証の上）基本的に政府再保険無しの各団
体自己責任保有部分とする。（現行の地再社が継続する場合は地再社の保有のみとす

公的支援（税負担）を受けるには制度上、以下の点が充足されるべきと考えられる。

る方法もあり得る。）
なお、ニュージーランドにおける制度は、①

支払対象の範囲の広さ

民間の火災保険加入時に、一定額部分までに保障漏れとなる被災者を生じさせないよ

ついて政府認可法人のEQC（地震委員会）

う、提供する共済保険は自動付帯等、皆保の地震保険を強制付帯させ、政府がEQCに険制を基本とすることが適切と考えられ対して無限支払保証しているものであるが、る。また、財源の制約を考慮の上、被災者

民間がさらに上乗せ保険を広く提供しているが幅広く救済されることが望ましく、これという面で、図２も類似の方式であり、基礎は日本の地震保険法の「目的」（「～保険部分を政府認可法人に一元化しているという会社等が負う地震保険責任を政府が再保点と合わせて、同国の制度は参考になると考険することにより、地震保険の普及を図えられる。

り、もって地震等による被災者（＊）の生活の安定に寄与すること」）にも合致する。

３．現行枠組みを前提とした公的支援を受ける地震担保の要件＊被災者の範囲を特定していない。
（なお、ＪＡの建物更生共済は導入当初（昭図２のイメージは将来的に抜本的に制度を

和36年）から損害割合５％以上から支払と組み替える場合の一つの方向性を示したもの

するとともに、地震を自動付帯としている。
）

であるが、現在、財務省「地震保険制度に関するプロジェクトチーム」で東日本大震災を②

相互扶助意識が醸成される制度踏まえた当面の地震保険制度の強靭性・商品

地震という巨大災害時における国内での性を高めるための検討が進められている。本

（他地域を含む）生活基盤全体・経済秩序年７月に中間整理が公表されているが、特別への影響の大きさや、いつ、どこで、どん会計の事業仕分けを受けたワーキンググルーな災害が起きてもおかしくない状況下で、プの論点整理も踏まえ、現行の地震保険制度

自己所有財産の損害有無・大小に拘らず、の枠組みについては、政府再保険を含めて基より困っている人に助けの手を差しのべる

本的に維持する方向を前提に、今後さらに議という相互扶助理念により設けられている

論されていくようである。現行の地震保険のという意識が醸成される制度内容であるこ39
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とが望ましい。

④ 制度としての納得性（財産共済保険）－
支払の簡便化は運用で－③

これまで地震保険に加入している者は支保険料体系の納得性・公平性
日本は複数のプレートが複雑に入り組払時の公平性・納得性も期待している。火み、全国いたるところで様々な圧力が生じ災保険に付帯する契約形態であることからる立地であり、大地震がどこで起きてもお損害額を適正に評価し、それに見合う水準

かしくない状況が特に強い。特に今回の東の支払がなされるものと解しているのが通日本大震災や平成７年の阪神淡路大震災

常と思われる。実際に１％刻みの積み上げで、その意識は強まり、料率均一化（また方式の査定基準が設定されているにも拘らはそれに準じた簡素化）の理解は得られやず、支払の際に３段階に区分する現行方式

すい状況にある。→リスクの平準化のためはほとんどの加入者にとって理解できる制に他の災害や火災事故との一体提供によ

度とはいえないと考えられ、再考の必要がるリスク分散・低廉化が望ましい。（ニュあるのではないだろうか。

ージーランド方式やＪＡの建物更生共済

３段階の区分は支払の迅速化のためとされているが、それは大規模地震時の「運用」

方式）※ニュージーランドにおいては、日本ほどのとしてなされるべきで、大多数の件数を占プレートの入り組みの複雑さがなく、発生める中小規模の地震では査定の正確性を加リスクの地域的格差が比較的明確であるに入者は求めると考えられる。迅速な支払とも拘らず、強制加入部分（EQC）・任意上

適正な査定のいずれがより優先されるか乗せ部分（住宅契約）ともに全国一律料率

が、発生規模、罹災契約分布・集中度、災となっている。社会保障意識に関して両国害の甚大性等に応じて柔軟に判断されるこ

国民の相違はあるとしても、日本ではこのとは、被災者の立場からも理解できる部分

ような地域別リスクの不確実性等から地震であろう。

対応への相互扶助意識は特に根付きつつあ

また、仮に地震保険が「物保険」（＝物り、均一化は理解が得られやすいと考えらの損害の復旧費を補てんする保険）でなくれる。

「費用保険」（＝罹災時の諸費用を補てんす※その他諸外国を見ると、トルコ災害保険・る保険）であり、精緻な損害額の査定は必

米国加州地震保険等の場合は、極端な料率

須でないとする考え方も一理あるという見格差があり、危険とされる地域が（強制加方もあり得るであろうが、その場合、企業入制度という名目であっても）加入困難と物件向けの地震拡張担保特約が実損害額をなる。その結果、災害発生時に未加入者問

基本に支払うのに対し、住宅物件において題が生じ、財政出動機会が大きくなること

は地震罹災時に損害額に比例して直線的にから、結果的にトータルとしての財政負担

支払う損害保険が存在しないことが明確にが軽減され難くなる問題が想定される。

なることを意味し、これも保険のあり方と40
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意味する。

して問題となるのではないだろうか。
（地震保険と同額を上乗せで支払うこと

災害での公的支援の目的は、今回の東日本により100％補償を標榜している損保商品

大震災のように損害規模が甚大となり、国民があることとも矛盾するのではないか。

生活全般に影響を及ぼす状況において、国策

なお、ＪＡ建物更生共済は１％刻みで損として、日常生活・経済活動を早期に正常な害割合を算出して支払う点で、基本的に状態に回復させることにある。加入が共済契「物共済」の性格である。）

約か保険契約かによって、仮に公的支援の取扱いを変えるとすれば、そのような巨大地震⑤

共済保険数理面での妥当性の場合の社会全体としての秩序維持の目的が地域的・時間的な不確定性が非常に強果たせなくなることを意味する。

く、大数の法則が成り立ちにくく、民間の

例えば、ＪＡの建物更生共済の加入者であみでの責任保有が明らかに困難なリスクでれば、地震保障が自動付帯され、かつ、均一あることの合意形成が必要である。

掛金率という簡明な仕組みとなっていること

また、構造的に耐震基準を満たす建物等などに魅力を感じて加入しているものと思わへの掛金・保険料優遇等、明らかにリスク

れ、損保の地震保険の目的である「地震等にが異なる部分の料率の差別化は必要と考えよる被災者の生活の安定」のために加入してられ、防災インセンティブともなり得る。

いるという意味では何ら異なる点はないと考このことにより、トータルコスト削減につえられる。基本的に組合員であることから加ながることは考慮すべきであろう。

入しているという利便性に基づいているに過ぎない。

４．共済と保険の特性と公的支援
最後に、組合員の間での相互扶助理念を基＜共済と保険の利用者保護としての同質性＞盤とする共済と、不特定多数を対象とする保また、昨今、共済と保険を「契約」として

険とでは、公的支援の取扱いが異なってくるは同等に見なす考え方が一般化してきておかという点を考察する。

り、平成22年４月施行の保険法でも両者を同等の位置づけで適用している。同法の目的＜公的支援は契約集団を特定しないことによは、主に契約者（利用者）の権利を保護する

り本来の目的を実現＞ことにあるとされており、このような面から公的支援とは、現在の地震保険制度でいえの共済と保険の同質性には疑義を挟む余地はば、特別会計での積立金等による支払が１地ないと思われる。その概念からも、巨大地震

震6.2兆円の支払上限額に対応できない場合

発生時の共済契約上の支払を万全なものとすに、一般会計からの無利息借入れを実施し、るという「利用者保護の趣旨からの公的支

その利息相当分（返済不可能な事態が生じれ援」を共済契約にも適用することは、全く理ばその元本も）が税負担となるということをに適った取り扱いといえよう。

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＜損保・共済の不均衡状態の解消を＞様の理念が、地域復興により日本再生に貢献

参考となる制度として、自動車損害賠償責するという形で、全国に行き渡りつつあると

任共済・保険があるが、（政府再保険は廃止もいうことができよう。特に、統一料率・自となったものの）損保・共済の区分なく共同動付帯方式を基本とするＪＡ建物更生共済のプールとなっている。これは「被害者救済」

思想は、利用者の多くから共感を得られていという国策の実現のためには、集団の特定・るようにも思われ、この点からも巨大地震の不特定の区分は無関係という概念に基づいて際の公的支援の趣旨に合致しているといえる

いることによると思われるが、共同プールののではないだろうか。

目的は「リスクの平準化・収支の均衡」にあり、地震災害においては、時間的・地域的変動の大きさ・予測困難性から、より必要度が高いといえよう。

おわりに国や地方公共団体が、私有財産制の下でも、災害により財産に損害を被った個人に対

平成23年度末において、損保の地震保険保してその再建に支援金を給付することは、憲

有契約件数が約1,409万件であるのに対し、法上許されないとする考え方は見当たらな

ＪＡ建物更生共済の保有契約件数は約1,087

い。特に巨大災害において、共済・保険団体万件に達しており、この双方の契約実態の現としては、自ら提供する共済・保険によって状を勘案すると、損保のみが政府再保険の形

自己責任により直ちに実損害額を保障するこで公的支援を受けていることは国民経済全体とは担保力から難しい面もあり、国が被災者の視点からも著しく不均衡な状態となってい住宅の再建を支援するための現金給付を行う

るといえよう。他の共済を含めて共済と保険ことは補完的位置づけとして政策的にも望まを同等の取扱いとするれるものであったと考えられる。

（注７）

ことが被災時の社会秩序維持の点から、必要と考えられる。

しかしながら、今後起こりうる巨大災害を※ ＪＡ建物更生共済が、たとえば政府再保念頭におけば、財政負担を前提とした現行の険へ参入すればリスク分散効果などによ

被災者生活再建支援制度は破綻をきたす懸念

り、長期的には保障の安定化につながるながある。国家財政の健全性を高めていくこと

どの利点がある。（拙稿「東日本大震災をが求められている状況下にあることに加え、教訓とした地震損害担保のあり方」（「共済

わが国の場合には、近い将来起きる可能性が総合研究№63」（2011年10月））ほか）指摘されている３連動型地震や首都圏直下型
地震対策という課題を抱えている事情もある

また、今回の東日本大震災ほど国民の間にため、なおさらである。このような国の負担

助け合いの精神が浸透した災害は過去に例がによる支給を安易に行なうことは、結果的にないと思われる。まさに共済の相互扶助と同個々人の税負担となってはね返ってくるので（注７）仮に、同一の保障内容とすることが条件となるのであれば、図２のように、現行の地震保険に代わる新たな保障制度として基礎部分のみの保障（地震相互共済）を設定し、上乗せ部分を各団体独自提供とすることも考えられる。

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社団法人 農協共済総合研究所（http://www.nkri.or.jp/）ある。そのような意味で、民間団体の共済・保険による保障を国民に広範に提供できるよう民間の担保力を充実させる政策が急務と思われる。民間団体は大規模罹災時の住宅の査定実務等の対応力を備えており、迅速な支払が可能となる面もある。
各国の制度でみたように、当初は災害発生時の住宅再建支援として、特例的に税金から財源を捻出していたが、現在ではこの適用を最小限の範囲に縮小し、安定的な保険方式へ移行させているのが世界的な趨勢である。
基本的に「保険方式」で事前自助努力イン
センティブを付与しながら個人財産を保障する方向の強化が、最終的な災害時のコストを最小化でき、最小限の税負担・健全な財政を維持できる点を重視すべきであろう。
この点を踏まえ、抜本的制度変更を含めた幅広い議論がなされることを期待したい。
（平成24年９月11日 記）（参考文献・資料） ※公表・発行順
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2011年10月共済総合研究№63
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・ 佐川果奈英「ニュージーランドの地震保険」2012年１月損保総研レポート第98号
・ 高橋康文「地震保険制度」2012年１月金融財政事情研究会
・ 大塚英明「自助としての地震保険・共済と公助のあり方」2012年３月10日日本保険学会関東部会特別シンポジウム（東日本大震災と保険）資料
・ 被災者に対する国の支援のあり方に関する検討会（内閣府）「中間整理」2012年３月 ※その他各回会議資料・議事録・ 田近栄治「震災時の生活支援について」2012年３月９日被災者に対する国の支援のあり方に関する検討会（内閣府）第４回資料・ 宮地朋果「巨大災害時における協同組合・共済の役割」
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・ 江澤雅彦「東日本大震災における保険と共済の取り組
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・ 甘利公人「公開研究会を終えて－残された検討課題－」2012年５月生活協同組合研究Vol.436
・ 内閣府「平成24年版防災白書」2012年６月
・ 損害保険料率算出機構「地震保険保有契約件数（2011年度末）」2012年６月18日
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これまでの議論の中間的整理」2012年７月 ※その他
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第３回資料
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