市町村議会議員特別セミナー

過去に学ぶ
災害対応と自治体防災
熊本県「どう対応するか？」ではなく「どう準備するか！」が大切

有浦 隆

あります。
首長は防災においては災害が起きる前に「人命第一で準備しろ」と言い続け、結果を確認しなけ防災は誰のためにあるのでしょうか？１つは自ればなりません。災害が起きてからの人命第一か分のため、２つは家族のため。３つは組織上の誰らの発想を変え、命を守るための準備が重要だとかのためです。

認識してください。

そしてもう１つ、忘れてはいけないものがあります。これを忘れるから防災がわからなくなり、失敗の連続になります。防災とは子孫のためでもある、という第４の誰です。
また、「私の住んでいるところは地盤が硬い、雨も多くない」といった考え方は捨ててください。これも子孫をなくす考えです。
防災とは「子孫を守るための術」という感覚でも取り組んでいただきたく思います。
お聞きになったことがあると思いますが「天災は忘れた頃にやってくる」というある教授の言葉があります。私はこれに「災害は忘れる暇なくやってくる」と付け加えます。
どうか「災害は自分のところでも起きる」という感覚で防災をとらえてください。
今までにもいろいろな災害が起きてきましたが、その災害のレベルは上がっています。私たちの子‑

減災オペレーション体制の構築のための、大事な４つのポイント「人命第一で準備する」ためには、「減災オペレーション体制の構築」が必要です。
減災オペレーション体制を整える中で１番目に大事なことは「組織編制の改編」です。
組織として「企画」「訓練」「実動」「通信」「総務」の５つの機能を持たせてください。
よくあることですが「訓練」「実動」を同じ職員にやらせることは間違っています。
２番目に大事なことですが、「防災センター（オペレーションルーム）」を作り指揮台を設置し、全権を与えた「指揮者」を任命しておいてください。
３番目に大事なことは、訓練による対応力の強化です。職員の異動で担当者が代わると対応力が落ちます。

孫は温暖化などを含め、レベルの上がった災害にそれを防ぐためにも、大事なことの４番目は対対応しなければなりません。災害からのリスクを応力の継続です。この４つの大事なことをポイン

いかに下げるか、どんな準備をするのか。そのやトとして、減災オペレーション体制を構築してくり方と結果を子孫に残すのが防災なのです。

ださい。

防災を本当に理解するなら、「どう対応するか？」
ではなく、「どう準備しておくか」が大切です。
災害が起きると首長の方々は「人命第一で、い8

初代危機管理防災企画監

人命救助で重要な「72時間」と「活動調整」ろいろやっています」と発言しますが、起きてか前述の「指揮者」の話ですが、私自身が「指揮ら「人命第一」では間に合わないことがたくさん者」として関わった実戦の中で確信したことをおvol.150

有浦隆（ありうらたかし）

略歴
1981年防衛大学校卒業、同年陸上自衛隊に入隊
1984年幹部レンジャー課程卒
1995年大手広告代理店に出向（１年間）
2011年第47普通科連隊長
2014年熊本県初代危機管理防災企画監（熊本地震オペレーション責任者）
2019年熊本県危機管理防災特別顧問／2020年熊本大学客員教授（兼）2024年退官（単身赴任を解消し、フリーとして講演・コンサルなどを継続）【自衛官としての経験】< 災害派遣対応 >・日航御巣鷹山、長崎普賢岳、阪神淡路大震災、東日本大震災など< 職歴 >
・指揮官（中隊長、業務隊長、連隊長）、幕僚、教官【熊本県職員としての経験】
・着任早々、鳥インフルエンザ対応から始まり不発弾、風水害、熊本地震対応など熊
本県初対応の連続・減災オペレーション概念の導入
・熊本県新防災センター企画構想の立案など【防災関連保有資格】
・防災士、地域防災マネージャー【講義・講演・コンサル実績】
・熊本地震以降 80～100回／年（行政、議会、学校、企業、団体、市民、催事等）伝えします。
企画監として行動した事案は、熊本県初の鳥イす。もちろん、知事以下の上席方々にも聞いていただきました。

ンフルエンザ対応に始まり、平成28年熊本地震（以防災というと「起きてから行う」という感じが下、熊本地震）などたくさんありました。熊本地ありますが、違います。災害対策基本法にあるよ

震では、知事から権限をいただき、オペレーショ

うに、未然の防止、被害の拡大防止、復旧が防災ン責任者として防災センター指揮台に陣取り、指です。
「予防」「応急対策」「復旧」の３段階を防災揮させていただきました。といい、これは危機管理全般の基本でもあります。

このときにも行った１つが「活動調整」という実動部隊を運用するオペレーションです。
自治体に「活動調整」の概念がなければ「住民を救う気はない」と思ってください。
また、人命救助で重要なのは「災害発生から72しかし全国自治体の防災計画を見ると往々にして「起きてから考える」というものが多くあるように思います。だから遅れるのです。この３段階のうち、個人も家族も自治体も重視すべきは「予防（事前準備含む）」です。

時間」という限られた時間です。これは命の限界「行政は住民を、災いなき地に置き、災いの前にを示す時間です。その間に何を行うべきか。

逃がす。住民は疑わしきを察し、災いの前に逃れ実質的に被災者を助けるのは誰でしょうか？

る」災害史を見ると、これを忘れた時、必ず人が消防、警察、自衛隊、国土交通省などの実動部死んでいます。忘れてはいけない言葉です。私が隊です。
ではその部隊を誰が統制しますか？

作った言葉ですが。
停電が起きてから発電機を調達しろという話は自治体の誰かが統制すべきです。全体を統制しないように、予防・事前準備に勝る対策はないと「足りないのは何か」「それをこっちに貸してくれ」

考えています、私の信念です。準備を万全にした「そこはいらない」「いつまでにこれをやってくれ」

計画を作成しておくべです。そして発生後は状況など、部隊運用も含めて統制を行う責任は自治体の変化を考察し微修正して行動します。の職員にあるべきです。「責任は私がもつ！」といまた、インデックスマニュアルなどの職員が即う自治体職員の言葉が必要です。つまり、「活動調動くことができる実効性あるマニュアルも作成す整」をスムーズに行うことで人命が救われるのでべきでしょう。

す。
私が入って翌年から新規採用職員にも防災研修を受けさせるよう提案しました。人事課に「やるべきだ！」と言って始めていただきました。なぜなら彼らは事務的なことは習いますが、「防災とは何か？」と問われても具体的にはわからず、防災の重要性や自らの役割も理解できていないからで防災を考えるうえでの自治体の課題
次に現状認識として「自治体にある不完全性と危機」についてお伝えします。
防災を考える上での自治体の課題は「意識」「体制」「準備」と考えます。
vol.1509さらに自治体には、４つの危機があると考えます。
１つ目の危機は、まず意識が低いこと。

まず、皆さんの市町村はどんなところですか？

「うちでは災害は起きない」という感覚です。意山側か、海側か、半島かなどで違いがあります。

識改革は教育から始めます。
２つ目は防災部署にきた職員にメリットがないこと。

それなのに同じような防災計画です。つまり、「特性分析」をやっていないということです。
わが町にはこんな過去の事例や特性があり、こ「腰かけ２年」が厳しい職務を命じられる配置さんな問題点がある。だからそれをどうやって解決れた職員の本音です。

するか？これが大事なのです。

熊本県は違います。住民を助ける緊張感ある仕執行部は毎年、地域防災計画の見直しでだいた事の意義に気づき再配置を希望する職員が現れ、い満足しますが、それで終わってはいけません。大人事も考慮してくれて、新規採用者からの配置や事な事は特性考察に基づく計画と職員が迷わず動再配置、加えて女性職員の増加をやってくれていくことができるマニュアル（例：インデックスマます。しかも部長以上になられる方々も続出してニュアル）などの作成と対応準備です。

います。こんな形で防災部署に行くイコール立身

熊本県の気象的特性を例にして特性を考えてみ出世の道という流れもつくらなければなりません。

ると、西に海があり、東に山系があります、従っこのため、総合職にぜひ「防災職」をつくってください。出世頭の総合職に防災職をつくり、地位を上げる。それには議員のみなさんにも頑張っていただきたいと思います。
３つ目は人財不足です。指揮者を育てきれていない。
いろいろなことにスムーズに対応できる職員は少なく育てきれない状況です。て、梅雨時には大雨が降ります。
このような地域の特性を知らずして対策は立てられません。
災害派遣経験を含め、北海道から沖縄県まで風水害予防をいろいろ調べましたが、熊本県はその点、先進県といえます。特性分析ができていたから対応を準備でき、このため梅雨対応のみならず熊本地震における初動対応でも最高度の体制で行人財の配置と訓練が必要です。

うことができました。しかし、罹災証明など災害４つ目の危機としては、システムが整っていな

発生後の行政事務には課題が多く、行政事務に関いことです。
全者１系システム、状況判断支援、備蓄・物流する研修や訓練を怠っていたことは反省事項です。
４月１日に人事異動があることについてですが、管理、ヘリ降着適地管理、避難所備蓄管理システ

熊本県では、対応力を高めるために豪雨対応訓練

ムなどのハードの他、操作職員の研修の強化・定を梅雨前までに８回ほどやります。夏場は実戦対期化などたくさんあります。

応、11月は総合防災で地震や火山噴火対応訓練、熊本の特性を考慮した防災思想
特性を考慮した訓練など
熊本県では、知事や危機管理監に「ここをこう変えましょう」と提案し、約５年で熊本県の防災、災害対応の体制を変えさせていただきました。私が企画、構想した「新防災センター」も日本で唯一の「減災オペレーション」ができる態勢が整いました。
熊本地震前に完成していた改革例をいくつか紹介させていただきます。
それは「特性を考慮した防災思想」「減災オペレーション」概念の導入です。

10

持ち込んでみてください。

２月には国民保護の訓練を行うのが年間サイクルです。年中訓練などをやっていることになりますが、これらも、熊本の特性を考えたサイクルに変えました。

実際に行っている減災対策と減災オペレーションについて自然と戦って人が勝てるわけがない。だから県民を自然と戦わせてはいけない。
つまり、災害が起きる時間や場所から県民を逃がす予防的避難、場所的な退避である移転促進を行う考え方も導入しました。
予防的避難、早めの避難の考え方で逃げるタイ

熊本県の特性を考慮した防災思想についてです

ミングを逃がさない。夜に子供を抱えて避難するが、みなさんの市町村にこの思考過程、考え方をような状況にならないよう、昼間に避難する、といvol.150う考え方です。従って、市町村が早めの避難を出首長への状況報告、熊本地震での実例をもとにさない場合、県からも確認と提案をします。
１軒からでも移転できる全国初の補助金制度（最高300万円）もつくりました。国にも補助をす

首長への状況報告はこんな感じでやらねばならる制度がありますが、熊本県では１軒からでも移ないという具体例を、熊本地震の実例で説明しま転できます。平成27年から始まり、毎年10組、こす。

れまで100組以上が大事な命を奪われかねないレッドゾーンから逃げています。

訓練の成果もあり、熊本地震発生直後の「指揮台」には、宿直が丁寧に付箋紙（現在はポイントこれらが事前に準備して予防する防災の例です。

マークと付箋紙）を貼っていました。やがて知事

次に、減災オペレーションの話をします。熊本が登庁され、指揮台に展開されているグリッド地

県では、梅雨対応のために訓練を完了していました。これが地震対応に大いに役立ちました。
減災オペレーション、指揮者の思考環境を整え図を見られていました。
２分後、登庁した私は、この地図を見て全般を容易に把握できましたので、以下のように知事にる指揮台の設置、活動調整会議などを訓練し、「来第１報として報告しました。

年梅雨対応はこれで対応できる」と言っていた翌「知事、恐れ入ります。こちらにお座りください。

年平成28年に熊本地震が起きたのです。

こちらが指揮者席になります。現在の状況につい減災オペレーションの概念の導入の核となるのて報告します。被害状況から見るに、明らかに布は「指揮台の設置」です。被害状況を「状況図」、田川断層をやられています。これから先、西には実動部隊等の動きを「行動図」で把握し、「経過宇土、宇城地域、東には、おそらく湯布院あたり図」、「ハザード図」、「気象台情報」の５つのディまで被害が拡大しているはずです。万が一、このヴィジョン（Division）を並べた地図などを指揮ラインに被害が拡大していた場合は、日奈久断層者の前にヴィジュアル化し、これで全体を俯瞰しまでやられています。熊本県は甚大な被害が起きて「今はどうなっている」「こうなっている」「でているはずです。知事、ご覚悟をお願いします」

はこうしよう！」と考えるのが、指揮台の活用と前震発生の段階でそう伝えたのです。そして知指揮者の思考過程と状況判断です。

事からいただいたご指示は、どんな被害が出て、消防団、消防、警察、自衛「わかりました。県民の命をお願いします。自衛隊はどんな編成で、どんな行動をして、どう動い隊への派遣要請など、全て進めてください」「みなているか、部隊などにどう対応させるか、救助のさん、これ以降は企画監に任せなさい！」

ための体制をどうするか、をヴィジュアルとして今でも責任の重さに武者震いします。

見える化していくのが指揮台です。初動対応の指こんな報告を職員がやらなければならない時代揮を指揮台で行うのです。熊本地震の時は私が全てやりましたが、地震以降は職員ができるよう訓練し、約２年で体制を整えました。
熊本県では現在、全部で年間十数回の訓練を行っています。
どんな流れで災害対応をするのか？になったのです。
それくらい、災害の規模や被害が大きくなってきている。大きくなれば、システマティックにかつ職員自ら行わなければならない時代になってきた。
みなさんの都道府県や地域、市町村の防災部署でこれができますか？

まず情報を収集しますが、実は自治体のほとん防災は組織戦、総合戦、準備戦です。だからみどはこの情報収集でおおむね終わりになります。

んなでやる。その中でも司令塔である防災部署に集めた資料を対策本部会議や首長などへ報告、報はプロがいなければなりません。

道機関へ提出、以上で終了となるのです。しかし、これで終わりではありません、その先が重要です。
状況を判断して意思決定し、対策、処置を出さな

住民150名移転作戦からみる
状況判断の大切さければなりません。しかし「状況判断」ってなに？

次は減災オペレーションの中でも最も重要な救から始まりますから、まずその意味を教え、訓練を命救助について、熊本県の阿蘇地域での“住民150繰り返すのです。人事異動の欠点を補いながら。

名移転作戦”の実例を紹介します。
vol.15011阿蘇地域には、熊本県と大分県を結ぶ重要な幹な感じで全く何もできません。ですから家具やテ道、国道57号があり、外輪山西側には南阿蘇村立

レビは、事前に固定しておかなければなりません。

立野小学校が避難所になっていました。熊本地震

熊本地震では、直接死50名、関連死223名の方がの際に、ここにどんな人たちが何名避難している

亡くなり、消防、警察、自衛隊などが1,714名を救のかは経過図で把握していました。

出しました。

あるとき、県警ＬＯ（情報連絡員）から「企画残念ながら直接死50名の内40名は同じ原因で亡

監、立野地区で、土がぱらぱらと落ちているみた

くなっています、旧建築基準法の建物に住んでおいです」との情報提供を受け、秒刻みでいろんなられたのです。

ことがあった中で数時間後、今度は気象台ＬＯがわが家は新建築基準法で建てたから大丈夫で終「企画監、今晩、阿蘇地区は大雨です。間違いなくわらないでください。子孫のことを考えてくださ崖崩れが起きます」と教えてくれました。

いと言った理由がここにもあります。自宅は大丈

この２つの情報の点が線となり、ふと事の重大夫でも、学校は、遊具は、あの建物は大丈夫でしょさに気づいた私は、臨時の活動調整会議を開き、指うか？そういった発想を４つの誰のため？の中で示したのが“住民150名移転作戦”です。

持ってほしいと思ってます。

「県は、立野小学校避難所の150名を移転させる。
県警は先導を準備、自衛隊は150名の移転を準備しショック死や恐怖死で、それ以外の40～50名の方てもらいたい。総括グループは南阿蘇村と調整しの亡くなった原因が最初はわかりませんでした。て移転先を確保！直ちに調整開始！」

調べてみるとなんと「日用品」が欠けていたの県警のみなさんは自ら判断して一軒一軒を回りです。いちばんわかりやすいのが薬です。毎日、朝一人の残留者も残さず、消防団も消防も加わって昼晩に薬を飲まねばならない人が３日、４日、服１時間後には移動を開始し無事隣町に移転しまし用できない状態などが発生し、亡くなったようでた。

す。また、普通ならば、深手を負ったら消毒薬で後日、同地区の国道57号には崖崩れが起き、そこから３年間通行止となっています。
あの段階で移転できていなければ犠牲者が出ていたかもしれません、また、移転も困難を極めたでしょう。
このような判断や行動が、住民を救うための「救消毒し、包帯を巻いて病院に飛び込みますが、それができず命を落としたという人もいました。常用している薬や日用品があったら助かったかもしれません。
だからこそ皆さんに提案です。日用品をリュックにセットでパックで備蓄してください。

命救助オペレーション」なのです。災害時は、こ個人用として準備するのではなく、家族全員分ういうことにも対応しなければいけない。自治体を少しずつになりますが入れたリュックを玄関や職員が、「消防に任せています」など絶対に言って外の物置に置いておいてください。持てるだけ持はならないのです。他にヘリ統制などの調整も必ち出してください。

要になります。それを指揮できる能力があり、プラス権限を持つ人が必要になるのです。

薬や日用品は、家族全員分、女性・子供目線の備品も必要

女性目線子供目線で必要なものも多くありますよね。
飲み物、食べ物、下に敷く物、防寒品、トイレなど、という答えが多いですが、この女性目線子供目線はなぜか忘れがちです。今の家族に必要な近年「震度７」を観測した地震は７回あり、う物を、例えばキャンプ数日に行ったと思って点検

ち２回が熊本地震です。熊本地震が起きた際、「何してください。子供目線ではアレルギー対策品もか来た」という感じの後、ドンと突き上げられ、冷必要です。

蔵庫や洗濯機はロボットのように動き、テレビは熊本地震・球磨川豪雨などを経験した私が、こ首を振って飛んできそうになりました。窓ガラス

れからの避難所について提案をさせていただきまはガタガタという音からビーンという音に変わりす。公民館や体育館を避難所にする発想は変えたます。

ほうがいい時代になったと思っています。まずは突き上げられたあとは、空中に浮いているよう

12

そして関連死で亡くなった223名の約半分の方はvol.150

避難所を作って、それを公民館や体育館などにするという発想の転換が求められています。公民館②「防災リーダーがいること」

や体育館を避難所にするということはニーズに③「災害発生後の行政事務に滞りがないこと」

合っていません。

です。

避難所には整備すべきものがたくさんあります。

意識改革で職員に持たせるべきは「防災のプロ

憩いのスペース、男女別スペース、受験生エリア、は自治体である」ということです。「防犯のプロはペットエリア、駐車場なども必要です。物資を運警察、防火のプロは消防、防衛のプロは自衛隊」

び入れるトラック用荷下スペースがあれば、スピーそして「防災のプロは自治体」なのです。職員にディに作業できます。

は防災職員教育や研修を行うべきで、幹部になる

必要なものは災害ごとに違いますが、例えば、水時も防災の勉強を必須にすべきです。

害で必要なのは靴洗い場です。風水害では半壊し熊本県の「新防災センター」は減災オペレーショた家屋から泥を出すことが多いのですが、住民はンを継承しています。熊本地震発生から３カ月後

靴に泥がついたまま避難所に来ます。靴が乾いてに、私は構想を書き、上司に「こういうのを作っ風が吹いたら、避難所の中に砂が入ります。靴なていただきたい」と言うと、「わかった」と計画がどの砂を洗い流すことができる場所も考えなけれ進み「新防災センター」ができました。私の考えばいけません。

を多く組み込んでもらいました。なかでも減災オ

危機管理転出者の復帰制度が必要とされる
熊本地震の対応でよかったものの１つに「熊本県庁内危機管理転出者復帰制度」があります。みなさん、覚えていますか？「防災を考えるうえでの自治体の課題」の項目。危機の１つにあった人財不足。
「異動」で、後に誰もいない問題もあります。特に市町村は担当者が一人だけで申し送りできないところもあります。ですから経験者が復帰できる制度があったほうがいいのです。

ペレーションが可能なオペレーションルームを作っていただきましたが、災害対応においてはオペレーションルームがない初動対応はあり得ません。議場のない議会なんてないと思います。
この防災センターの存在は、職員の意識向上にも大いに役立っています。

防災の失敗で奪われる人命をなくすために改めてみなさんにお願いがあります。防災での失敗は命を奪われます。

熊本県は熊本地震の前に職員の３年間「ひもつどうか自治体の職員と一緒に考え、意識させ、減き制度」がありました。今は５年間になっていま災オペレーションの体制を整え、概念の導入と訓す。異動後５年間は、どこに所属していても、大練をさせてください。

災害が起きたら自分の判断で防災センターに駆け無関心、準備不足は最大の敵です。何もできて込み業務につけるのです。そこから現在の所属にいなければその結果、住民の命がなくなるのです。

「防災センターに来ています。以上です」と報告す

命を救うのに大事な最初の72時間をどうするか。

ればよい。そんな制度も必要だと思います。

なくなるその命は皆さんの家族かもしれません。

防災のプロは自治体であるという意識改革が必要
皆さんの市町村の防災計画でも「災害に強いまちを目指す」「災害に強いまちづくり」といった言

特に市町村レベルでのチェックとして、①システム構築、人財確保、教育訓練などはできていますか？防災リーダーはいますか？
②オペレーションルームはありますか？
③訓練は実戦的にやっていますか？

葉を使っているでしょう。では、災害に強いまちやるべきことはいっぱいあります。ですから担当とはどういったまちでしょうか？

者が１人だけとか、課長と２人だけでは、正直言っ行政防災力向上のための「災害に強いまちづくり」とは？てかわいそうです。防災に向き合える環境づくりを考えてください。

①「住民は自ら準備ができていること」「自治体みなさんの家族や子孫が将来も住むまちです。

職員は防災が総合戦、組織戦、準備戦だと理防災というものの本当の意味を、後世に伝えてい解していること」

きましょう、愛する命のために。
vol.15013