市町村アカデミー 講義

Again

地方自治制度の要点―地方自治の意義・歴史と地方公共団体の役割―
武庫川女子大学経営学部教授

１ はじめにのうち固有権説は、自治権は地方公共団体が持つ固有かつ不可侵の権利であるとする。それに対して地方公共団体が提供する行政サービスは国民の伝来説は、地方自治は国の統治権に由来し、国家生活に欠かすことのできないものであり、地方分権が授権ないし委任することによって初めて存在するの進展とともにその重要性は益々高まっている。我とする。現在では国家が憲法で地方自治という制度が国はかつて経験のしたことのない人口減少局面にを保障しているとする制度的保障説が通説的見解入り、多くの未知の課題への対応を迫られているが、となっている。これら地方自治の法的性格は地方自個々の政策課題への対応を検討していくにあたって治制度を国が法律によって廃止することができるのは、課題の本質や解決策を探ることはもとより、地かといった核心的な問題において差異が出るものの、方自治を担う地方公共団体として何が求められるの現在の憲法下における地方自治制度のあり方やそのか、また何をなすべきなのかを、憲法や地方自治法内容に大きな影響を及ぼすものではない。

が地方公共団体に与えた役割やその経緯から辿っ民主主義を採用している近代国家はいずれもそのていくこともまた有効な方策である。本稿では地方統治のシステムとして地方自治を採用しているがその自治の意義とその歴史、そして現在の地方自治制形態は様々であることからも、地方自治制度の設計度が地方公共団体に求める役割について概観する。

は国の統治機構のあり方として考えるべきである。地

２ 地方自治の意義
地方自治とは、一定の地域を基礎とする団体が、域社会における独立した統治システムの側面と、国家統治システムの一部分の側面とを併せ持つ地方自治の役割としては、①地域社会において身近な共通自らの事務を、その構成員である住民の意思に基課題を処理する政治・行政の実践の場であること、②づき、自らの機関によって決定し処理することであ民主主義の学校と言われるように民主主義の実践的る。地方自治の理念を考える際に必ず登場するの教育の場であること、③中央政府が混乱に陥った場が住民自治と団体自治という二つの理念である。

合にも国全体の安定を確保する安全装置としての役「住民自治」とは地域の行政をその地域の住民の意

割、④地域ごとの特色ある魅力を形成することで国思に基づき自主的に処理するということであり民主民生活を豊かにできること、が挙げられる。

主義の原理を包含する。一方「団体自治」とは地域の団体が国とは独立して自主的に地域の行政を

３ 地方自治の歴史（1）〜戦前の地方自治制度〜処理するという理念であり自由主義の原理を包含

我が国の地方自治制度の歴史は、明治憲法下でする。この２つの理念を併せ持つのが地方自治での戦前の制度と、日本国憲法に基づく戦後の制度ある。憲法ではこれらを「地方自治の本旨」とし、との大きく二つに大別することができる。以下戦前これに基づいて制度化を行うべきものとしている。の地方自治制度と戦後の地方自治制度に分けてそ

地方自治の根拠（由来）には諸説が存在する。そ8

金﨑 健太郎vol.135の歴史を見ていく。

金﨑 健太郎（かなさき けんたろう）
京都大学法学部卒業、筑波大学大学院システム情報工学研究科博士課程修了。博士（社会工学）
1992年自治省（現総務省）入省。佐賀県財政課長、佐賀県総括政策監、和歌山市副市長、サッカーＪリーグ（株）サガン・ドリームス取締役、総務省選挙部企画官、札幌市財政局長、内閣官房内閣参事官、東京大学大学院総合文化研究科客員教授、関西学院大学法学部教授等を経て、2020年４月から武庫川女子大学経営学部教授。総務省自治大学校客員教授、全国市町村国際文化研修所客員教授も務める。

表１ 戦前の地方自治制度の変遷
草創期

1871年
1878年

確立期

発展期

衰退期

1888年

廃藩置県
戸籍法制定
三新法（郡区町村編制法、府県会規則、地方税規則）制定

1890年

市制町村制
→明治の大合併
府県制・郡制

1899年
1911年
1921年
1929年

府県制・郡制全面改正
市制・町村制全面改正
郡制廃止
道府県に条例制定権付与

1943年

国の統制権強化
東京都制制定地方総監府設置

1945年②確立期〜明治20年代以降〜
明治20年代以降は戦前の地方自治制度の確立期といえる。当時の状況として高まっていた自由民権運動に対して地方レベルでの住民参政による穏健化への期待とともに、江戸末期に締結された諸国との不平等条約の解消に向けた国内体制の整備として近代的な地方自治制度への志向があった。
1888年（明治21年）に市制町村制が制定され、市町村に独立の法人格が認められ条例・規則の制定権が付与された。市は市長と市参事会（市長・助役・名誉職参事会員で構成）、町村は町村長が執行機関とされた。市会・町村会は等級選挙制に基づ①草創期〜明治初期〜

く公選名誉職議員で構成し、市町村に関する一切明治初期は戦前の地方自治制度の草創期といえる。の事件を議決することとされた。これ以降、いわゆ

1868年（明治元年）の政体書により旧幕領に府県が設る明治の大合併が進められ71,000強あった市町村の置され藩を統治する諸侯に加えて府には知府事、県に数は16,000弱にまで減少した。市長は市会が推薦しは知県事が配置された。翌年の版籍奉還により諸侯は内務大臣が選任、市参事会、町村長は町村会が選知藩事に任命されたが、1871年には廃藩置県が行われ任し知事が認可するなど、内務大臣・知事・郡長

知藩事は免ぜられて全国に３府302県が設置され府知（町村）の強力な監督権が存在した。1890年（明治事、県知事が置かれた。また同年に戸籍法が制定され、23年）には府県制・郡制が制定され国の行政区画全国に行政区画としての区と戸長、副戸長が配置されでもあった府県・郡について地方公共団体としてた。1878年（明治11年）には三新法（郡区町村編制法、の規定が定められた。府県には執行機関として国

府県会規則、地方税規則）が制定され、府県の下にの官吏である知事が、議決機関として名誉職議員

郡・区・町・村が設置され郡長・区長・戸長が配置さで構成される府県会（郡会議員・市会議員等によれた。また府県に公選議員からなる府県会が設置される複選制選挙）と府県会の委任事項などについて地方税で支弁する経費とその徴収方法についての議決議決し知事諮問事項などに意見陳述する府県参事権が付与された。1880年には区町村会法が制定され区会（知事・高等官・名誉職参事会員で構成）が置

町村に公選議員からなる区町村会が設置され公共に関かれた。同様に郡には官選の郡長、町村会選出議する事件とその経費の支出等に関する議決権が付与さ員と高額納税者互選議員で構成される郡会と郡参れている。当時の区町村の主な事務は、地租の徴収、事会（郡長・名誉職参事会員で構成）が置かれた。

地方税の賦課、小学校の設置、公衆衛生などであった。

郡は府県とは違い課税権を持たない。
vol.1359

③発展期〜明治後期・大正期〜
明治後期・大正期は戦前の地方自治制度の発展期といえる。1899年（明治32年）に府県制・郡制の全面改正が行われた。府県の法人格を明定し、府県会の複選制が廃止され直接選挙が導入された。
郡会議員の複選制・高額納税者議員制度も廃止された。1911年（明治44年）には市制町村制も改正され市町村の法人格を明定し市制と町村制とに分離、市の執行機関を市長の独任制とし市参事会は副議決機関とした。1921年（大正10年）には地方

1954年
1956年

→昭和の大合併
自治体警察の廃止
地方交付税法制定
教育委員の公選制廃止
指定都市制度の創設

高度
1962年
経済
1963年
成長期 1974年

新産業都市建設促進法制定
地域開発事業団制度の創設
東京都特別区長公選制

平成期 1993年
以降
1994年
1999年

地方分権の推進に関する決議
中核市制度、広域連合制度の創設
地方分権一括法
平成の合併スタート
指定管理者制度の創設
自治体財政健全化法制定
特別区設置法制定

2003年
2007年
2012年

公共団体としての郡が廃止され地方公共団体を二層化、郡は純然たる国の行政区画となり、その後①創設期〜昭和20年代前半〜

1926年には国の行政機関としての郡長も廃止され昭和20年代前半は戦後地方自治制度の創設期でた。1929年（昭和４年）には道府県への条例・規ある。1946年（昭和21年）に東京都制・府県制・市則制定権の付与、道府県議会、市町村議会での議制・町村制が改正され、都道長官・府県知事・市員の発案権などの議会権限の強化が行われた。

町村長の公選制の導入や住民の選挙権・被選挙権の拡充、選挙管理委員会制度の創設など同年11月④衰退期〜戦前期〜に公布された日本国憲法の理念を踏まえた改正が行

昭和前期（戦前期）は戦時体制の高まりとともにわれた。翌1947年（昭和22年）に地方自治制度の基地方自治制度が衰退していった時期である。1943

本法となる地方自治法が制定され、日本国憲法とと年（昭和18年）に府県制、市制・町村制が改正さもに施行された。また国家地方警察と市及び5,000れ市長の内務大臣選任、町村長の知事認可など中人以上の町村に自治体警察を置く警察法も同年制央統制が強化され、町内会・部落会を市町村長の定されている。その後1948年には地方財政法や教育支配下に置くことが明定された。また同年に東京都委員会法が、1950年には公職選挙法、地方税法、地制が制定され東京府と東京市を合体して東京都が方公務員法、地方財政平衡交付金法など、地方自設置され旧東京市の区域に法人格を有する区と、都治制度の骨格を固める制度が次々と制定された。の長として東京都長官が設置された。連合国の本土上陸が予想される戦局の中で1945 年（昭和20年）②確立期〜昭和20年代後半から昭和30年代前半〜６月に設置された地方総監府は戦時体制の中で設

昭和20年代後半から昭和30年代前半は戦後地方置された応急的な国の地方機関である。
４ 地方自治の歴史（2）〜戦後の地方自治制度〜
終戦により我が国の国家体制は大きく変わった。

地方自治法が改正され特別区長の公選制廃止などの改正が行われた。1954年には国家地方警察と自治体警察が廃止され都道府県警察に一元化された。

それに伴い地方自治制度も日本国憲法と地方自治

1956年（昭和31年）には地方教育行政の組織及び法という新しい枠組みのもと再スタートを切ること運営に関する法律が制定され、教育委員公選制がとなった。

廃止された。また同年に地方自治法も改正され指表２ 戦後の地方自治制度の変遷

定都市制度が創設された。地方交付税法、地方公創設期

営企業法、地方財政再建促進特別措置法などが制

1946年
1947年
1948年
1950年

確立期

10

自治制度の確立期である。1952年（昭和27年）にvol.135

1953年

日本国憲法制定
東京都制・府県制・市制・町村制改正
地方自治法制定
警察法制定
地方財政法制定
教育委員会法制定
公職選挙法制定
地方公務員法制定
地方税法制定町村合併促進法制定

定されたのもこの時期である。一方、1953年（昭和28年）の町村合併促進法と1956年（昭和31年）の新市町村建設促進法に基づき市町村の合併（昭和の大合併）が進められ、1953年に9,868あった市町村数は1961年までにほぼ３分の１の3,472にまで減少した。

③高度経済成長期〜昭和30年代後半から昭和40年代〜

地方公共団体に対する関与を廃止・縮小したりする

昭和30年代後半から昭和40年代の高度経済成長時ことで、住民に身近な行政は出来るだけ住民に近い代には、高度成長に伴う課題に対する地方自治制度上地方公共団体が行えるように行政の仕組みを変えるの対応が行われた。昭和30年代後半から新産業都市ことである。1996年の地方分権推進委員会の中間建設促進法などの地域開発立法の制定がなされ、地報告では地方分権推進の理由として、地域ごとの個方制度においても地域開発事業団制度の創設などが行性ある生活文化を衰退させる中央集権型行政シスわれた。同時に地方公共団体においては過疎過密問テムの制度疲労、変動する国際社会への対応、東題、公害問題などへの対応が必要となった。また1963

京一極集中の是正、個性豊かな地域社会の形成、高年には地方財務会計制度の整備が、1974年（昭和49

齢社会・少子化社会への対応が挙げられている。

年）には東京都特別区長公選制が導入されている。

1993年に衆参両院で地方分権の推進に関する決議が行われて以降検討が加速し、1995年には地方④低成長時代〜昭和50年代以降の昭和期〜分権改革推進法が成立し地方分権改革推進委員会

昭和50年以降は低成長の時代といえる。第１次オが発足した。1999年には475本もの法律を一括してイルショックにより我が国の高度経済成長時代は終改正する地方分権一括法が制定され地方自治法も焉を迎え、同時に国・地方を通じた厳しい財政状況大きく改正された。その大きな柱は地方公共団体という苦難が訪れることとなった。地方公共団体もが処理する事務について、機関委任事務制度（知地方財政対策や行政改革など財政面や行政運営面事や市町村長を国の機関と構成して国の事務を処の課題への対応に終始し、地方自治制度において大理させる仕組み）を廃止して自治事務と法定受託きな変革が行われることはなかった時期である。

事務という二つの事務に再編したこと、そして地方公共団体に対する国の関与についての新しいルー⑤平成期以降そして平成期以降は地方自治制度の改革が活発化する。地方分権改革については次項で詳述するが、それ以外にも1994年（平成６年）には中核市制度と広域連合制度の創設、1997年には外部監査制度の導入などの地方自治法改正が行われた。また2003年（平成15ルを創設したことである。今日では第１次地方分権改革と称されるこの改革による改正後の制度が現在の地方自治制度の柱となっている。
６ 地方公共団体の役割①地方自治制度の法体系

年）には指定管理者制度が導入され、2006年改正で明治憲法には地方自治に関する規定は存在しなかっは出納長・収入役制度の廃止、2011年改正では議員たが、日本国憲法では第８章「地方自治」に４つの条

定数の上限撤廃や議決事件の範囲拡大、2012年改正文が置かれている。そのうち第92条は「地方公共団体では条例による通年会期制度の導入など地方行政にの組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨にとって大きな見直しが度々行われている。一方、夕張基づいて、法律でこれを定める。
」とし、地方公共団市の財政破綻を契機に2007年（平成19年）には地方体の組織、運営に関する事項を法律に委ねている。こ

公共団体の財政の健全化に関する法律（自治体財政れを受け日本の地方自治制度は地方自治法、地方公務健全化法）が、大阪都構想に関する議論の高まりを背員法、地方財政法などの法律によって規定されている。

景に2012（平成24年）には大都市地域における特別区

一方で憲法は第93条で議事機関としての議会の設置の設置に関する法律（特別区設置法）が制定された。と首長と議会の二元代表制を定めている。また第95条

また市町村の行財政基盤確立のため1999年以降全国は「一の地方公共団体のみに適用される特別法は、法的に市町村合併が進められ（平成の合併）、1999年に律の定めるところにより、その地方公共団体の住民の3,232あった市町村数は10年間で1,730にまで減少した。

投票においてその過半数の同意を得なければ、国会は、

５ 地方分権改革
近年における地方自治制度の大きな転換点は地方分権改革に伴う地方自治制度の改正にある。地
方分権とは、国の事務権限や財源を移したり国からこれを制定することができない。
」とし、特定の地方公共団体についての特例を定める法律については、国の立法権の乱用を防止するため立法機関である国会の権能を制約し、直接民主制を採用している。
このように地方自治制度は憲法を基本としつつ多vol.135

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くの法律により構成されているが、その法体系は組ましい国民の活動や地方自治に関する基本的な準則

織に関するものと運営に関するものに大きく分けらに関する事務、全国的規模・視点で行われなければれる。地方自治の組織に関する法律には地方自治ならない施策・事業、その他の国が本来果たすべき法、地方公務員法、地方公営企業法などがあり、地役割を重点的に担うものとされている。また地方自方自治の運営に関する法律には地方自治法、地方治法は国に対し、配慮すべき事項として、住民に身公営企業法、地方財政法、地方交付税法、地方税

近な行政はできる限り地方公共団体にゆだねること法に加え、各分野で多数の行政法規が存在する。こを基本として地方公共団体との間で適切に役割を分のうち地方自治法は地方公共団体の組織及び運営担すること、地方公共団体に関する制度の策定や施の双方に関する大綱を定める地方自治に関する基幹策の実施に当たって地方公共団体の自主性・自立性法である。約500条に及ぶこの法律には、地方公共が十分に発揮されるようにしなければならないこと

団体の区分、地方公共団体の組織と運営の大綱にを定めている。一方で地方公共団体の事務について、加えて、国と地方公共団体の基本的関係が定めら地方公共団体に関する法令は国と地方公共団体とのれ、地方自治制度に関する総合法典となっている。

適切な役割分担を踏まえたものでなければならないという立法原則、地方自治の本旨に基づいて解釈、②地方公共団体の権能運用しなければならないという解釈・運用原則、自地方公共団体には、区域（場所的構成要素）、住民

治事務については地域の特性に応じて処理できるよ（人的構成要素）、法人格と自治権（制度的構成要素）

う特に配慮しなければならないという自治事務の処という三つの構成要素が存在する。地方自治法では区理に関する配慮という三つの原則を国に課している。

域について従来の区域によること、都道府県は市町村を包括することを定めている。また住民とは市町村の④地方公共団体の事務の定義

区域内に住所を有する者とされ、自然人・法人の双方

地方自治法では、地方公共団体は包括的な「地を含み国籍の如何を問わないと解されている。地方公域における事務」と、それ以外に法令で定められた共団体が法人格を有することも地方自治法で明定され事務を処理するものとされ、その事務区分を定めてている。一方、地方公共団体が有する自治権の根拠いる。地方分権一括法制定前の地方公共団体の事は憲法に由来する。憲法第94条は「地方公共団体は、務は、団体事務と機関委任事務とに区分されていた。

その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行す

このうち機関委任事務は法律・政令によって地方公る権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することが共団体の長に国に属する機関として担わせた事務でできる」として地方公共団体の権能を包括的に保障し地方自治法別表に列記されていた。機関委任事務ているが、これによって保障される権能は地方公共団については主務大臣の指揮監督権や取消停止権、職体の自治行政権と条例制定権などの自治立法権である務執行命令訴訟制度、議会の権限に対する制約なとされる。このうち自治行政権には地方公共団体の組ど主務大臣の包括的かつ権力的な指揮監督権が与織機構について自ら決定する権能である自治組織権と、えられ、知事・市町村長は地方公共団体の長として地方公共団体が自ら行う事務の範囲を定めその事務をの役割と国の機関としての二重の役割が課せられた。

遂行する権能である狭義の自治行政権、地方公共団

機関委任事務は国と地方公共団体での行政責任の体の活動のための財を調達し、その収支等を管理運所在が不明確であるほか、国が指揮監督権に基づ営する権能である自治財政権を含むと解されている。

いて瑣末な関与をするなど地方公共団体の自主性を損なうこと、都道府県知事が各省庁に代わって縦割③国と地方公共団体との役割分担の原則

12りで市町村長を広く指揮監督するなどの問題点が地方自治法は地方公共団体と国との役割分担の原あった。地方分権一括法による地方自治法の改正則を定めている。地方公共団体は住民の福祉の増進

では機関委任事務について、既に役割を終えたものを図ることを基本として、地域における行政を自主や社会的意義が乏しくなったものについては事務自的かつ総合的に実施する役割を広く担う。一方、国体を廃止するとともに存続が必要な事務についてはが担う役割は、国際社会における国家としての存立一定の要件に該当するもののみ法定受託事務とし、にかかわる事務、国として統一して定めることが望

それ以外の事務は自治事務とする再構成が行われた。

vol.135

⑤自治事務と法定受託事務経て現在に至っている。戦前には現在の都道府県と市自治事務とは、地方公共団体が処理する事務のう町村の二層制が確立し、戦前、戦後の三回の市町村ち法定受託事務以外のものをいう。法定受託事務と合併の推進を経てその基盤の強化が図られた。さらには、都道府県・市町村・特別区が処理する事務のう

近年では地方分権改革により地方公共団体の役割と権ち、国が本来果たすべき役割に係るもので国がその適限が拡大し、中央政府の関与や義務付けは限定的に正な処理を特に確保する必要があるとして法律・政なっている。1999年の第１次地方分権一括法以来、継令で定めるもの（第１号法定受託事務）、都道府県が続的に進められてきた国から地方公共団体への事務・本来果たすべき役割に係るもので都道府県がその適権限の移譲は都道府県から市町村への事務・権限の正な処理を特に確保する必要があるとして法律・政委譲へと進みつつあり、2020年には第10次となる地方令で定めるもの（第２号法定受託事務）をいう。法定分権一括法が制定されその改革は現在も進行中である。

受託事務と自治事務で大きく異なるのが国の関与であそのようななか今後着目すべきは都道府県の役割る。自治事務については国から地方公共団体に対してであると考える。人口減少が進み、市町村は厳しい助言・勧告や資料提出の要求、是正の要求しか認め

人的・財政的資源のなかで、人口密度が低下し高齢られないのに対し、法定受託事務については是正の化が進む地域の行政サービスを維持することが求め指示、代執行など国の強い関与が認められている。

られている。一般的に人口減少と高齢化は行政サービスの非効率化やサービス水準低下の要因となる可⑥市町村の事務と都道府県の事務能性が高く、とりわけ人口減少が著しい地方の市町

地方自治法では、市町村を基礎的な地方公共団体

村では、IT技術の活用などを以ってしても、きめ細として、都道府県が処理する事務を除いた地域におかな、あるいは専門的な行政サービスの展開やサーける事務を広く処理するとする一方、都道府県は広域ビスの維持・効率化への取り組みに限界が生じるこの地方公共団体として、広域にわたるもの、市町村にとが予想される。事務委託や共同設置・共同処理な関する連絡調整に関するもの、その規模・性質においど市町村同士の横の連携も重要であるが、地域によって一般の市町村が処理することが適当でないものを処てはそれにも限界がある。都道府県の市町村への補理するとし、事務配分における市町村優先の原則を定

完機能を高め、市町村での対応が困難な一部の事務めている。地方分権改革においては、市町村と都道を都道府県が自ら実施することが必要ではないか。

府県の関係として、「対等・協力の新しい関係」（地方特に多額の財源を必要とする事業や専門的人材を必分権推進計画）が志向された。機関委任事務制度を要とする事務、人的負荷が高い事務についてその必前提とする都道府県の市町村に対する後見的な監督要性は高い。個々の市町村の実情に応じて必要な事規定、知事の権限に属する事務の機関委任、市町村務のみを都道府県が担う「まだら集権」が望まれる。

職員による補助執行といった制度は地方分権一括法

もちろん都道府県にとっては人的、財政的負荷が高で廃止され、新たに市町村と都道府県の役割分担とまるが、もとより市町村と都道府県は同じ住民を構事務配分規定が設けられた。また事務処理に際して成員としている。市町村の枠組みを残しつつ必要なは相互に競合しないよう競合回避規定が置かれている。

行政サービスを効率的に維持する意義は市町村と都また新たに条例による事務処理の特例制度が設道府県が共有すべき目的であり、制度としての対応けられた。これは都道府県が市町村に協議した上が必要である。人口減少社会における地方公共団体でその事務を条例で市町村が処理する制度であり、の役割は、さらに進化していくことが期待されている。

地域の実情に応じた柔軟な事務配分を可能とするものである。対象となる事務は都道府県知事に属する事務と教育委員会に属する事務であり、市町村長から都道府県知事に対して特例制度の適用により事務処理を行えるよう要請することもできる。
７ 今後の課題
我が国の地方自治制度は明治以降さまざまな変遷を【参考文献】
阿部孝夫（1999）「地方自治の意義と形態」、『地域政策研究（高崎経済大学地域政策学会）』第１巻第３号249-265.
猪野積（2018）『地方自治法講義（第４版）』第一法規
総務省『地方自治制度の歴史』
https://www.soumu.go.jp/main̲sosiki/jichi̲
gyousei/bunken/history.html
vol.135

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