市町村アカデミー 講義

Again

入札契約制度の動向

東北公益文科大学公益学部准教授

る。こうしたPPPを実践するうえで、入札契約は極１ はじめにめて重要な役割を担う。適切な契約相手を選定し、自治体職員にとっての入札契約事務の重要性に相手方がもつ能力を引き出しながら、事業を確実ついては多言を要しないであろう。しかし、入札に遂行しうるかは入札契約次第、といっても過言契約に対し、法体系との適合性や整合性を常に意ではなく、実務担当者は制度の詳細まで熟知して識しながら実務が行われているというわけでは必おくことが不可欠である。そして、第三に、自治ずしもない可能性がある。

体の政策実現の手段としての必要性からである。

そもそも、自治体の行政活動はどのような目的

環境や福祉など、自治体が重視する政策を実現すで行われているのだろうか。自治体は住民の信託るために、近年、入札契約を活用する例が多い。具を受け、住民が拠出した税金を用いて活動するた

体的には、総合評価方式の評価項目の中に、政策め、特定の者の利益を図るものではなく、住民全目的による項目を入れたり、公共工事に従事する体の利益を追求する必要がある。この意味で、行建設労働者などの賃金水準を一定以上とすること＊１。税金はを入札契約の中で条件づける公契約条例を制定す「公金」として、その浪費は決して許されない。そるなどといった例がある。入札契約に政策目的のれゆえ、地方自治法その他の関連法規では、その要素を盛り込むに当たり、それがどこまで許容さ収入と支出に厳格な規制や手続を課している。

れるのか、その限界を知ることも必要である。

政の目的は公益の実現にあるとされる

入札契約制度について、ここで改めて学ぶ意義＊２を整理してみたい38

斉藤 徹史。筆者としては、３つの意義

このように自治体実務で入札契約の重要性がいっそう高まっている背景があることにかんがみ、があると考える。第一に、財政支出を削減し、「よ本稿では契約方式の概要とこれに関連する論点やいものを安く買う」手段としての重要性からである。

裁判例を概説する。基本的に、裁判判決は、もっ巷間、「入るを量りて、出ずるを為す」というが、自ぱら目の前にある個別的・具体的事件の事実関係

治体では収入に見合った支出を行うにとどまらず、を前提として、その紛争をどう解決するのが最も支出以上の効果を上げることが望ましい（最少経適正かという見地からなされているため、判例で費最大効果原則：地方自治法２条14項）。そのため一般論を展開しているように見えても、その事件には、入札契約を有効に活用する必要がある。第の個別的な事実関係と切り離して理解することは二 に、 近 年、 自 治 体 で はPPP（Public Privateできない＊３。したがって、過去の判決の内容を直Partnership）の動きが進んでいる。民と連携する

ちに一般化し、各自治体が将来直面する事案に当ための方法には、指定管理者制度、包括民間委託、てはめようとすることには無理がある。しかし、裁さらには、最近の成果連動型民間委託契約方式

判例の理解を深めることは、自治体の入札契約実（PFS：Pay For Success）など、多様な方法があ務で生じる法的論点を考えるうえでの好個の資料vol.136

斉藤 徹史（さいとう てつし）
東北公益文科大学公益学部准教授
専攻は行政法学、とくに入札契約制度・公契約条例・PPP/PFI・公共施設マネジメントに対する法的研究。入札契約制度に関する主な論稿として、「入札制度に係る公法上の論点（序論）：平成の裁判例からの検討」『白鷗法学』26巻１号、「地方自治体の公共調達のあり方についての一考察」（共著）『地域学研究』42巻２号、「公共調達におけるトレードオフ：競争性・透明性・政策配慮の相対的価値」（共著）『フィナンシャル・レビュー』104号、「公共調達、技術革新重視を」（共著）
日本経済新聞（経済教室）平成23年11月３日付け、日本財政法学会編『地方財務判例質疑応答集』（分担執筆）（ぎょうせい）などがある。現
在、東京都入札監視委員会委員のほか、自治体の入札契約に係る審査委員会の委員や公共施設マネジメントに係る検討委員会の委員、指定管理者制度に関するアドバイザーなどを務める。となるため、実務担当者にとって重要である。そ体は、欠格要件として、契約の適正な履行の確保こで、本稿ではこれをいくつか取り上げていくこのために必要となる能力に欠ける者や公正な契約ととしたい。の観点からみて適当でない者を排除する（地方自治法施行令167条の４）。また、積極要件として、契２ 契約方式

約の相手方として最適な要件を具備している者を契約方式とは、「契約の相手方を選定する方法」＊４

選択するために参加資格（実績、経営の規模及び。自治体において、売買、貸借、経営の状況など）を設定し（同令167条の５）、さ請負その他の契約は、一般競争入札、指名競争入らに、必要な資格（技術者の雇用状況、アフター札、随意契約又はせり売りの方法により締結するサービス体制の状況、現在の受注能力など）を個（地方自治法234条１項）。一般競争入札を契約方別具体的事情に照らして設定する（同令167条の５式の原則とし、指名競争入札、随意契約は政令で＊６の２）。いわゆる地域要件は、同令167条の５の定める場合にのみ用いることができる（同条２項）。

２を根拠として設定されている。のことをいう

競争入札では、契約の目的に応じ、予定価格の制

かつて、発注者は、一般競争入札の実施により、限の範囲内で最高又は最低の価格をもつて申込み不良、不適格業者が受注することを警戒して、指をした者を契約の相手方とするものとしている（自名競争入札や随意契約を多く採用していた。これ

動落札方式：同条３項）。

に対し、国は、例えば、平成18年に財務省が財務大臣名で各省各庁の長に宛てて出した通知「公共（１）一般競争入札
一般競争入札とは、不特定多数人の参加を求め、調達の適正化について」（財計第2017号平成18年８月25日付け）などで、その是正を求めてきた。こ

入札の方法によって競争を行わせ、そのうち、自の財務大臣通知は、安易な随意契約の利用を戒め、治体に最も有利な価格で申込みをした者を契約の予算決算及び会計令73条に定める「競争参加資格相手方とする方式であり、公正性と機会均等性をは、競争を適正かつ合理的に行うために必要な限理念とする。しかし、その公開性ゆえ、不信用、不度において設定されるものである」、「随意契約に誠実な者が入札に参加して公正な競争の執行を妨よらざるを得ない場合を除き、原則として一般競げるおそれがある点や、その他の方式に比べて手争入札（総合評価方式を含む。
）による調達を行う続きが煩瑣であり、経費の増嵩を余儀なくされるものとする」などと述べ、法が本来の原則とする点などが短所とされる＊５。

一般競争入札の実施を促す内容であった。その後、こうした短所に対応するため、完全に公開された一般競争入札を行うことは基本的になく、通常は入札参加資格を制限して実施されている。自治本通知などを契機に自治体でも一般競争入札の実施件数が増加したといわれている。
一般競争入札に関して、２つの議論に触れておvol.136

39きたい。まず、一般競争入札を実施した際に、入ます」とし、除算方式に関して、「標準点を100点札参加者が一人の場合でも入札は有効に成立するとして、技術提案に応じた加算点を10点から100点といえるか、である。これについては、入札公告の範囲内で決定されている例があります」としてがあったにもかかわらず、入札者以外の者は競争いる。第二に、技術評価点の中で、自治体が政策に参加する意思がなく、競争への参加を放棄した目的で設定する評価項目にどの程度の配点が許容ことでその競争に敗れたと解され、実質的に競争されるか、である。つまり、技術評価点のうち、品性が発揮されていたことから、有効に成立すると質や技術に関わる評価項目に対する配点と、福祉解されている＊７

や地域振興など政策目的に関わる評価項目に対す。

次に、総合評価方式の運用についてである。一る配点の比率は、どの程度の配分が望ましいかが般競争入札では価格を基準に相手方を選定するが、問題となる。総合評価方式の制度趣旨からすれば、価格基準に加え、価格以外の要素も総合的に評価

あくまでも品質や技術に関わる評価項目が主であして、発注者にとって最も有利な者を落札者とすり、政策目的に関わる評価項目は従に位置づけらる総合評価方式を導入する自治体が近年目立ってれるべきだろう。先のマニュアルに掲載されてい＊８。地方自治法施行令167条の10の２は、「価る「市区町村向け簡易型（特別簡易型）の評価項格その他の条件が当該普通地方公共団体にとつて目及び評価基準の設定例」では、技術評価点20点

最も有利なものをもつて申込みをした者」を落札のうち、政策目的に関わる評価項目に当たる「地者にするとし、ここでの「価格その他の条件」は、域貢献」に4.5点（全体の22.5％）を配点している。

いる「価格」及び「品質」・「技術」を総合的に評価するものとして運用されている＊９。国土交通省の「地方公共団体向け総合評価実施マニュアル（改訂版）」によれば＊10、総合的な評価の方法には、①

指名競争入札とは、自治体が資力、能力、信用その他について適当であると認める特定多数の競入札価格を一定のルールにより点数化した「価格争加入者を選んで入札の方法によって競争をさせ、評価点」と、価格以外の要素を点数化した「技術その中から相手方を決定し、その者と契約を締結評価点」を足し合わせることで、評価値を算出すする方法をいう。これによることは、業者が特定る加算方式（評価値＝価格評価点＋技術評価点）しているため、一般競争入札に比べて不信用不誠と、②価格以外の要素を数値化した「技術評価点」実の者を排除することができ、また参加者の範囲（標準点＋加算点）を入札価格で割って、評価値をが指名された者であるから、手続においても一般算出する除算方式（評価値＝技術評価点／入札価

競争入札に比べて簡単である。しかし、特定の者格＝標準点+加算点／入札価格）がある。の決定に当たり、それが一部の者に固定化して偏＊11。第一に、発重する弊害がないとはいえない点や談合が容易で注者が「価格」よりも「技術」や「品質」を重視ある点などが短所とされる＊12。指名競争入札は、して評価したいと考え、価格評価点と技術評価点

地方自治法施行令167条１号から３号までの要件の比率を１：９や２：８とすることができるか、でに該当している場合にのみ、行うことができる。まある。総合評価方式は価格基準による競争入札のた、自治体の長は、指名競争入札に参加する者に範疇で行われている以上、価格評価点を過剰に低必要な資格を定めなければならない（同令167条のく設定することは許されないであろう。したがっ11）。

これにつき、２つの論点がある

40（２）指名競争入札て、１：１を基本にするべきと考える。なお、先一般競争入札と同じく、指名競争入札を実施しの国土交通省のマニュアルには、加算方式に関した際に、入札参加者が一人の場合でも入札は有効て、「価格評価点と技術評価点の比率についてはに成立するといえるかが問題となる。指名競争入９：１から１：１の範囲で決定されている例があり

札では、入札に参加できる者が指名通知を受けたvol.136

者に限られ、応札者以外の者が競争に参加するこ否に関する基準を定めることができる」。ただし、とを放棄しても、他に入札の意思を有する者が存基準の「内容が合理的で、法、施行令及び適正化在する可能性があるため、実質的に競争性が発揮法の趣旨に沿うものである限り」、「契約担当者のされているとは解されない。参加者が一人だけで裁量は当該基準によって制約され、当該基準に反他の指名された者の全部が不参加であった場合にして随意契約を締結したときは、法及び施行令では、当該入札を有効に執行できないとされる＊13。

自治体が指名を合理的に行うためには、業者の認められた裁量に違反し違法になるものと解するのが相当である」としている。

能力を適正に把握しておくこと、指名に当たって指名停止の法的性質については、「契約自由の原は契約担当者等の恣意を排除して、公正性を確保則の観点から、当該普通地方公共団体の契約担当することが必要となる。そのため、指名基準を策者の合理的な裁量的判断により決定されるべきも定することで、これに従った指名によりその適正の」とする判決（富山地判平成29年２月15日D1-が図られるほか、かつ、契約担当者にとっては、そLaw.com判例体系ID：28260745）があるなど、裁の指名についての責任の軽減にもつながりやす

判例の多くは行政処分と解していない。そのため、

い＊14。指名基準は公表される必要がある＊15。

指名に関しては、まず、指名停止の問題が大き指名停止に不服があれば、国家賠償請求で自治体と争うこととなる。

な議論となっている。指名停止とは、競争契約に次に、指名回避の問題がある。指名回避は、入参加できるいわゆる有資格者が犯罪行為や社会的札への参加を希望する業者にとって、発注者が指に非難される行為などを行った場合に、その者を名回避を行っても、自社が回避されているとはわ

契約の相手方として指名することを一定期間止めからず、いつまでも指名を待ち続けなければならることをいう＊16。令和元年の改正適正化指針は、ない点で、期限の明らかな指名停止以上に深刻な「指名停止については、その恣意性を排除し客観的打撃を受ける。過去の裁判例においても指名回避な実施を担保するため、各省各庁の長等は、あらはたびたび争われているが、その原因は、自治体かじめ、指名停止基準を策定し、これを公表するの長が選挙で戦った対立候補の支援企業を指名回ものとする」、「指名停止を行った場合においては、避の対象としていたケースなど、様々である。

当該指名停止を受けた者の商号又は名称、指名停指名回避の違法性については、「地方自治法等の止の期間及び理由等の必要な事項を公表するもの法令が、普通地方公共団体が締結する公共工事等とする」とし、発注者に手続や措置の公正性・透の契約に関する入札につき、機会均等、公正性、透明性を求めている。

明性、経済性（価格の有利性）の確保を図ろうと指名停止の効果は、一般に、①指名競争入札のしていることからすると、地方公共団体の長が恣相手方として指名を受けることができない、②す意的な指名や指名停止、指名回避をすることは許でに指名されている場合には指名を取り消される、されず、これらの行為がなされたときは、長に与③随意契約の相手方とされない、④下請負人となえられた裁量権の濫用または逸脱として国家賠償ることも認められないなどが挙げられる＊17。この法上違法となる」とする判決（青森地判平成22年

うち、③に関しては裁判例がある。大阪地判平成４月16日判時2086号102頁）などがあり、恣意的な21年１月29日裁判所ウェブサイト掲載判例は、「法指名回避は長の裁量権の逸脱・濫用に当たるとさ令上、入札参加有資格者としての指名停止措置をれる。なお、令和元年の改正適正化指針は、「未だ受けている者（指名停止業者）との随意契約自体指名停止措置要件には該当していないにもかかわを禁止した規定はないことから、各地方公共団体

らず、指名停止措置要件に該当する疑いがあるとは、法、施行令及び適正化法の趣旨に沿って、そいう判断のみをもって事実上の指名回避を行わなの裁量に基づき、指名停止業者との随意契約の可いようにするものとする」としている。

vol.13641他方、指名を回避されている業者に、そもそもことが可能とされている＊19。もっとも、随意契約発注者から指名を受ける権利があるといえるか。

は相手方の選定方法の特例であるから、不利な条これに関する判決として、指名に対する法令上の件による契約の締結までも許容したものではない

制約はなく、本件の市の要綱をみる限り、「資格者と指摘される＊20。

名簿に登載されたからといって、『常に』あるいは

地方自治法234条２項を受け、地方自治法施行『一定の割合』でもって指名を受けることを保障す

令167条の２第１項は、随意契約によることができるものではなく、つまるところは、相手方が指名る場合として、９つの要件を挙げる（１号から９を相当と判断したときに指名を受け得るというも号まで）。このうち、最も議論となるのは、２号ののにすぎないことにかんがみると、そもそも申立「不動産の買入れ又は借入れ、普通地方公共団体が人が豊田市と契約を締結する権利ないしその機会必要とする物品の製造、修理、加工又は納入に使を与えられている権利を当然に有しているとみる用させるため必要な物品の売払いその他の契約でことはできず、仮に申立人が豊田市の発注する契その性質又は目的が競争入札に適しないものをす約に関する指名競争入札のうちのいずれかの指定るとき」である。

を受けることが通例であったとしても、それは単本号に関しては、重要な判例がある。最判昭和なる事実上の期待にすぎない」とするもの（名古62年３月20日民集41巻２号189頁は、「普通地方公屋地決平成17年３月２日裁判所ウェブサイト掲載

共団体が契約を締結するに当たり競争入札の方法判例）があり、多くの裁判例では業者が発注者にによることが不可能又は著しく困難とはいえない

対して「指名せよ」と法的に要求する権利があるとしても、当該契約の目的・内容に相応する資力、とは解されていない。

信用、技術、経験等を有する相手方を選定してその者との間で契約を締結するという方法をとるの（３）随意契約
随意契約とは、競争の方法によらないで自治体る上でより妥当であり、ひいては当該普通地方公が任意に特定の相手方を選択して締結する契約方共団体の利益の増進につながる場合には、右契約法をいう。競争入札に比べると手続が簡略であり、の締結は、地方自治法施行令（昭和49年政令第203かつ、経費負担が少なくすむことに加え、相手方号による改正前のもの）167条の２第１項１号にいが特定した者であるため競争入札によってはそのう『その性質又は目的が競争入札に適しないものすべてを満たすことができないような資力、信用、をするとき』に該当する」、これに該当するか否か技術、経験等相手方の能力等を熟知して選定するは、「普通地方公共団体の契約担当者が、契約の公ことができるから、運用さえよければその長所を正及び価格の有利性を図ることを目的として普通発揮して、所期の目的を達成できる。しかし、いっ地方公共団体の契約締結の方法に制限を加えていたんその運用を誤ると相手方が固定化し、しかもる法令の趣旨を勘案し、個々具体的な契約ごとに、契約自体が情実に左右され、公正な取引の実を失当該契約の種類、内容、性質目的等諸般の事情をする虞もあるとされる＊18。

考慮して、その合理的な裁量に基づいて判断すべ随意契約の特徴はその控除性にある。すなわち、42が当該契約の性質に照らし又はその目的を達成すきものと解するのが相当である」（裁判要旨）とし随意契約は「競争に付することをしない契約」でた。これにより、競争原理の導入が可能な場合であり、「一般競争入札、指名競争入札及びせり売りあってもなお競争に適しない場合がありうるこのいずれにも該当しない契約方式」である。また、と＊21、競争入札に適しないかどうかの判断に契約随意契約に対する手続的な規律が緩いことから、担当者等の裁量が働くことは否定できないとして発注者が工夫をする余地は大きく、公募型プロも、公正を欠く事情がある場合又は調査を怠った

ポーザル方式やコンペ方式など種々の方法を行う場合は違法とされること＊22などが明らかになった

vol.136とされる。この判決は、２号を根拠とした随意契した片務性は解消されるべきものである。PPPの約の可否が争われた事件の裁判で、現在まで定式実践において、そこでの入札契約で受発注者間のとして維持されている（例えば、奈良地判平成25

対等性が確保され、その重要性に対する認識が入年６月６日D1-Law.com判例体系ID：28222934な

札契約全体へと広がっていくことを期待したい。

ど）。
３ おわりに入札契約に関しては、基本的な原則がある。実務では、会計作用面での統制、正確厳正、公正の三大原則に加え、経済性の原則や会計事務の合理的運営等が挙げられる＊23。他方、学説では、公共契約の基本原則として、経済性原則（政府を支える納税者の利益を重視する観点から、歳出予算を有効に使用する）、公正性原則（契約は国民全般の利益のために公正性が必要である、及び、公共部門と契約を締結しようとする者｟競争者｠相互間の公平を達成するために公正性を確保する）、競争性原則（経済性原則と公正性原則を実現する手段として競争性の確保を重視する）、対等性の確保（発注者たる政府部門と受注者たる事業者が対等な関係を築く必要がある）、透明性原則（「外部からの監視可能性」を高めることで公正性を確保する）が挙げられている＊24。
日本の入札契約の特徴には、談合の存在とともに、発注者と受注者の関係に片務性があるとされてきた。前者は公正性、経済性、競争性に明確に反する違法な行為である。これに対し、後者は対等性の確保の問題である。「公共工事においては、2014年の公共工事の品質確保の促進に関する法律（平成17年法律第18号）の改正により、適正な利潤が確保される予定価格の設定や適切な工期の設定、施工条件の変化等に応じた適切な設計変更など、発注者への責務が設けられたこと等を背景として改善しつつあるものの、依然として受発注者間の請負契約には片務性が存在している」ともいわれ＊25、自治体実務の一部にはこれがいまだ実現していない現実がある。
しかし、冒頭で触れたように、自治体ではPPPがいっそう進むと見込まれ、パートナーシップの本質が双方の対等性にあることからすれば、こう＊1 芝池義一『行政法読本』12頁（有斐閣、第４版、2016年）。
＊2 これについては、すでに「入札契約制度の理念と改革の動向（１）」（市町村アカデミー・コーナー｟No.362｠）判例地方自治442号103頁で論じた。
＊3 藤田宙靖「『裁判』とは何か？」日臨麻会誌33巻７号993頁。
＊4 齋藤清史『官庁契約のポイント』13頁以下（全国会計職員協会、新訂増補版、2013年）。
＊5 松本英昭『逐条地方自治法』904頁（学陽書房、第９次改訂版、2017年）。
＊6 参考、前田努『令和２年改訂版会計法精解』441頁以下（大蔵財務協会、2020年）。
＊7 前田・前掲（６）482頁。
＊8 全国の自治体の総合評価方式（試行含む）の導入状況をみると、市区町村では、導入率が令和元年11月１日現在で64.1％とされる（国土交通省・総務省・財務省「入札契約適正化法等に基づく実施状況調査の結果について」｟令和２年８月21日｠総務省
ホ ー ム ペ ー ジ｟https://www.soumu.go.jp/menu̲
news/s-news/01gyosei01̲02000199.html｠）。
＊9 併せて、公共工事の品質確保の促進に関する法律15条など参照。
＊10 国土交通省ホームページ（https://www.mlit.
go.jp/common/000020197.pdf）。
＊11 水田健輔・斉藤徹史「公共調達におけるトレードオフ」フィナンシャルレビュー104号158頁参照。
＊12 松本・前掲（５）917頁。
＊13 前田・前掲（６）520頁。
＊14 参考、前田・前掲（６）515頁。
＊15 閣議決定「公共工事の入札及び契約の適正化を図るための措置に関する指針」（令和元年10月18日）。
＊16 齋藤・前掲（４）58頁。
＊17 齋藤・前掲（４）58頁。
＊18 松本・前掲（５）921頁。
＊19 碓井光明『公共契約法精義』194頁以下（信山社、2005年）。
＊20 前田・前掲（６）522頁。
＊21 碓井・前掲（19）202頁。
＊22 碓井・前掲（19）208頁。
＊23 前田・前掲（６）24頁。
＊24 碓井・前掲（19）８頁以下。
＊25 建設産業政策会議「建設産業政策2017+10」（2017年７月４日）。

vol.13643