防災科学技術研究所主要災害調査

第 51 号2018 年 2 月

常総水害における災害広報の実態と課題
増田和順＊・島崎敢＊・佐野浩彬＊・李泰榮＊・水井良暢＊Investigation on Actual Condition and Issues of Disaster Public Relations
in Joso Flood
Kazuyori MASUDA, Kan SHIMAZAKI, Hiroaki SANO, Tai-young YI, and Yoshinobu MIZUI*National Research Institute for Earth Science and Disaster Resilience, Japan
Disaster Risk Reduction and Resilience Social System Research Division

Abstract
In this paper, we investigated the sharing of disaster information in response to the Joso flood damage occurringin September 2015. Joso City had various information media, such as speakers installed on the streets, area mail,publicity vehicles, etc. However, due to the disruptions caused by the disaster, of the city hall, it was impossible totransmit sufficient information. Private community FM stations and information volunteers compensated for thislack by making use of simultaneous internet broadcasting and information sharing sites called “Evacuation centerconcierge sites”. These activities suggested a new means of disaster communication, which goes beyond traditional
public relations methods.
Key words: Joso flood, Local residents, Disaster public relations, Disaster FM broadcasting station, Information
volunteers, Simultaneous internet broadcasting

1. はじめに策本部常総支所，各避難所および物資本部に赴き，2015 年 9 月 7 日に発生した台風は 9 日に東海地方に上陸し，同日夜から 9 月 10 日にかけて関東・東専門組織として災害対応の支援や助言を行うとともに，その動向を観察・調査した．

北地方は 9 月の月平均降水量の約 2 倍に相当する集

この災害が過去の様々な災害（阪神淡路大震災，中豪雨に見舞われた（後に平成 27 年 9 月関東・東北中越地震，中越沖地震，新潟水害，東日本大震災等）豪雨と命名）．これにより鬼怒川が増水し 10 日午前と大きく異なる点は，スマートフォン等の情報端末

6 時 00 分過ぎに若宮戸地区で越水，12 時 50 分にはが普及していたこと，電子メールを使った災害情報

上三坂地区で破堤が生じ，大規模な水害に発展した．

提供サービスや，インターネットを介した個人間の鬼怒川の破綻は 1949 年の台風以来 66 年ぶり，また情報共有ツール（SNS）等が普及していたこと，発災常総市での大規模な水害は，1986 年に発生した小から 4 日という短期間で災害 FM 放送局が設置され

1）

貝川水害 以来 30 年ぶりである．

たことなどである．本稿ではこの点に着目し，自治国立研究開発法人防災科学技術研究所（以下，防体の情報収集や情報発信方法，外部支援者との情報災科研）は，発災直後から避難所閉鎖まで継続して共有状況など，災害広報の実態と課題を分析し，災常総市役所，常総市社会福祉協議会，茨城県災害対害広報のあり方を検証する．

* 国立研究開発法人

防災科学技術研究所

社会防災システム研究部門－ 101 －

防災科学技術研究所主要災害調査

第 51 号2018 年 2 月

3. 常総市の情報発信媒体

2. 常総市の情報収集状況
災害情報を市民に提供するためには，まず正確か

3.1 洪水ハザードマップ

つ迅速な情報の入手を行う必要がある．そこで，若常総市では水害が発生する 6 年前に鬼怒川・小貝宮戸地区での溢水と三坂地区での決壊に至るまでの川の洪水ハザードマップを制作し，ホームページで常総市の情報収集活動について検証する．の公開（常総市洪水ハザードマップ：http://www.city.

豪雨による鬼怒川の河川水位の上昇に伴い，9 月

joso.lg.jp/jumin/anzen/bosai/1419917075752.html） と，9 日 22 時 54 分から 10 日 11 時 42 分まで 7 回にわたり，印刷物の全戸配布を行っていた．しかし，災害時に国土交通省下館河川事務所から常総市に対し，ホッ

このマップを見た住民は 5.4 % にとどまり，住民のトライン（電話）を使って，洪水の危険性が高まっ

61 % はハザードマップの存在を知らなかった．しているため，住民を避難させるべきであるという情たがって，大半の住民は自宅の浸水想定を事前に把報提供が行われた．また，河川事務所から洪水予報

握していなかったと考えられる 3）．と水防警報が FAX で送られていた．しかし，常総

3.2 防災行政無線

市役所にこれらの情報が届いてから，市民に対して常総市には防災行政無線が全域に整備されてい避難準備情報を伝達するまでに約 2 時間半がかかった．今回の水害では防災行政無線で災害広報を聞た．また，後の決壊地点である上三坂地区（図 1）でいたと答えた住民の割合は 50.8 % であり，災害広の土嚢積み作業が遅れていたことを，市は認識出来報を伝えた媒体の中では最も利用の割合が高かっ

2）た 3）．しかし，台風のために戸や窓を閉めきっていていなかった ．

る住宅内では放送が大変聞きづらかった可能性がある．9 月 12 日に防災科研が若宮戸の溢水箇所付近を含む，複数の地区で行った調査では，「防災行政無線はほとんど聞こえなかった」との住民証言があった．この傾向は大雨と濁流の音の影響が大きい河川沿いの地区で顕著であった．
発災後は多くの情報を伝える目的で長文の放送が行われたが，防災行政無線はエコーしやすいという特性があり，「何を言っているのか全く判らなかった」という住民証言も得られた 3）．
3.3 電子メールを使った災害情報提供サービス
常総市では，各通信キャリアと契約して携帯電話・

図 1 常総市堤防決壊箇所（上三坂地区）
Fig. 1 Townscape in the vicinity of Joso City's river
breakdown occurrence.

スマートフォン・タブレット端末に緊急情報を送信できるエリアメール（緊急速報メール）サービスを2012 年 3 月 1 日から導入していた．しかし，電子常総市役所には，他にも消防本部，警察，研究機関，メール配信を行う職員が電話対応に追われ，ほとん企業，市民等から多数の有用な情報が入っていたが，ど配信作業を行えていなかった（常総市情報政策課・安全安心課職員がそれ以外の市民等からの電話対応広報課に対する 9 月 15 日実施のヒアリングによる）．に追われ，適切な情報の取捨選択ができなかった．

また，防災行政無線で放送した内容や J アラートの

このため，安心安全課から災害対策本部に対する重内容を電子メールで送信するサービスの導入も完了

要な情報の伝達が遅れたと考えられる．また，建設していたが，常総水害では発災後比較的早い段階で課では職員を河川の水位が上昇し始めた時点から待市役所が停電したため，これらは一度も使用されな機させ，河川事務所職員とともに河川や堤防の状況かった．

を確認するとともに，消防や警察と直接連絡を取り

3.4 広報車や消防団の車を使った広報活動
今回の水害では，1986 年小貝川水害や東日本大あっていた．しかし，その情報も常総市災害対策本
2）

部には伝わっていなかった ．

震災の時と同様に，広報車や消防車のスピーカーを－ 102 －常総水害における災害広報の実態と課題－増田ほか使った移動放送が行われ，6.2 % の住民がこの放送
3）社（以下，FM ぱるるん）が，常総市長に対して災害を認知していた ．しかし，決壊後に市役所が浸水

FM の設置を提言した．これを受けた常総市は，9被災した際に広報車のほとんどが水没したため，こ月 13 日に総務省から臨時災害放送局（89.2 Mhz，出れ以降は，広報車を使った広報活動は行えない状態

力 50 w）免許を取得した．この免許に基づき，常総となった．

市は FM ぱるるんに対して開局を依頼した．FM ぱ

3.5 ホームページ

るるんは人員とともに，機材を常総市役所に搬入し常総市のホームページにおいて，今回の水害に関連する情報の更新は 9 月 10 日 02:09 から開始され，た上で，翌 14 日 9 時から常総災害 FM としての放送を開始した．

11 日 16:00 頃に市庁舎が停電した後も継続されてい2）

放送ブースは常総市役所 3 階のエレベーター前にた ．

設置し（図 2），FM ぱるるんスタッフとボランティ

3.6 インターネットを介した個人間の情報共有ツール

アスタッフによって，毎日 1 ～ 2 時間の定時放送を（SNS）行なった．この放送は 16 日の市役所の電源全面復情報共有ツールの利用について，常総市では拡

旧以降も，常総市の要請により 11 月 30 日まで継続

散型 SNS と呼ばれる Twitter の公式アカウント（@された．

joso_kouhou）による情報配信がホームページと平行して行われていた 2）．
4. 常総市の情報発信内容
前章で延べたように，今回の水害では常総市の情報発信媒体の大部分が機能せず，そもそも情報が必要としている人に届けられていないという問題があった．これに加え，2 章で指摘したように，常総市災害対策本部には発信できる情報が十分に集まっていなかった．このため，かろうじて情報を受け取ることができた住民からも，「防災行政無線の指示情報等が不足していたために行動を起こせなかっ

図 2 常総災害 FM 放送局仮設放送ブース
Fig. 2 Joso City Disaster FM Broadcasting Station
Temporary Studio.

た」，「広報内容には知りたい情報があまりなかった」などの証言が得られている 2）．また，Twitter の過去ログから当時提供されていた情報を検証したとこ
ろ，ホームページでの更新内容および更新頻度と同

9 月 22 日には，民間の被災地支援団体である一般

じであり，外部の公的機関からの支援状況，避難所社団法人協働プラットフォーム（以下，協働プラッ向けの医療・福祉・支援制度の情報，外部支援者にトフォーム）が常総市災害 FM のホームページを開対する道路状況・支援状況・受付先等，災害対応状設し，インターネットサイマルラジオ用のクラウド

況に応じて刻々と変わる情報はほとんど配信されてシステムを無償で提供した．インターネットサイマ

おらず，プッシュ型情報通知が可能な特性が活かさ

ルラジオは，スマートフォンやタブレット PC に専れていなかった．これらを踏まえると，たとえ情報用アプリケーションをダウンロードすることでイン媒体が機能不全に陥っていなかったとしても，常総ターネットを通じて FM 放送を聴くことができるシ

市では十分な情報発信を行えていなかった可能性がステムである．電波放送は可聴域が限られており，ある．

FM ラジオチューナーがなければ聴けないが，インターネットサイマルラジオ放送が開始されたことに

5. 情報に関する外部支援

より，FM ラジオチューナーを持っていない人や，5.1 災害 FM 放送局常総市災害 FM の可聴域の外に避難した人，可聴域

9 月 11 日に水戸市の水戸コミュニティ放送株式会

外に働きに行ったりしている人でもスマートフォン－ 103 －防災科学技術研究所主要災害調査

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等を用いて常総市災害 FM を聴けるようになった．

運動公園に避難所を設置した．したがって，常総市・

図 3 は常総市災害 FM の専用アプリを簡単にダウン周辺の市・茨城県という 3 つの主体が広域に渡ってロードするための市民向け掲示物である．専用アプ避難所の設置や管理運営を行う状況が生まれた．

リケーションはサービス開始から 2 日間に 800 回ダ

これらのうち，常総市が直接管理している市内の避難所では，常総市災害対策本部からの情報を常総ウンロードされた．

市職員が持ち込み掲示板に書類を貼る，情報を書き出す等の対応が毎日行われていた．しかし，茨城県や周辺の市が設置した避難所に対しては，常総市からの情報は十分に届けられなかった．このような状況を受けて，協働プラットフォームが「避難所コンシェルジュサイト」を構築し（図 4），このサイトを中心に避難所に対する情報提供や避難所からの情報収集を行なった（図 5）．

図3

常総災害 FM 市民用掲示物（出典：協働プラットフォーム）
Fig. 3 Flyer of Joso City Disaster FM Broadcasting Station(Source: Cooperative Platform Association).

防災科研は常総市災害 FM 開局翌日の 9 月 15 日に同放送局で対応を行っていた FM ぱるるんの放送局長に対してインタビューを実施した．その結果，開局当初は役所内が混乱していたこと，災害対策本

図4

避難所コンシェルジュポータルサイト（出典：協働プラットフォーム）
Fig. 4 Shelter Concierge's portal site
(Source: Cooperative Platform Association).

部をはじめ，各課から情報が提供されなかったことが明らかになった．これらの情報不足を解消するた
めに，ラジオスタッフは庁舎の各所で掲示物を調査し，各課担当者を取材し，支援者や住民からのニーズを収集するなどして番組原稿としてとりまとめていた．また，これらの活動はラジオスタッフの東日本大震災の経験に基づいて行われたこともインタビューより明らかになった．一般的に災害 FM 放送
局は首長が免許人を務め，自治体内に担当課を設けることが多い．しかし，常総市では，開局前後の混乱のため，開局から閉局までの情報収集や放送内容に関する全てが FM ぱるるん側に委ねられていた．
5.2 避難所での災害広報
常総水害では市域の広い範囲で浸水被害が発生し，常総市指定の避難施設となっていた学校や役所庁舎等が被災した．このため，隣接する市町村（つくば市，下妻市，つくばみらい市）が避難所を設けて被災住民を受け入れた．また，茨城県も石下総合

図5

常総市以外が設置した避難所に情報提供を行う
ボランティア（出典：協働プラットフォーム）
Fig. 5 Volunteering to provide information at evacuation
centers (Source: Cooperative Platform Association).

－ 104 －常総水害における災害広報の実態と課題－増田ほか

サイトには，防災科研が常総市災害対策本部で集7. 考察約していた道路啓開情報やインフラ復旧情報などの災害発生が予測される段階から被災可能性のある地図情報，ボランティアが撮影した避難所の掲示板

地域の住民に対して，迅速かつ適切に情報提供するの画像およびそこから起こした文字情報，各避難所ことができれば，発災後の被害抑止や復旧・復興期の物資の在庫やニーズ情報などが集約された．各種間の短縮につながると考えられる．しかし，常総水情報は適宜印刷され各避難所に届けられ掲示され害では，水海道本庁舎や石下庁舎に浸水や停電がた．また，タブレット端末を携帯した情報ボランティあったことや，初動期の災害対応のオペレーション

アが，市以外の避難所を訪れ，被災者のニーズを収が想定されていなかったこと，保有している情報発集するとともに，そのニーズに応える情報提供を行

信媒体を有効に活用できなかったことから住民に対うためにも使われた．また物資本部の職員もこのシする災害広報が十分に行えない状況であった．以下，

ステムを使用し，不足物資の把握を行なった．

広報媒体利用の課題と今後のあり方を示す．

このように「避難所コンシェルジュサイト」は避難まず洪水ハザードマップだが，本庁舎，石下庁舎所間の情報格差の改善や，避難所の物資不足情報のとも浸水想定域に位置していることが事前に判明し共有，物資の迅速な充当に貢献した．また，多くのており，1 m 程度の盛土をしてから建設していれば，避難住民が滞在したつくば市設置の避難所，豊里公浸水を免れていた．したがってそれを評価し，浸水民館には，協働プラットフォームが 50 インチの大を想定した庁舎建設を行えていれば，より適切な災型モニターを設置し，「避難所コンシェルジュサイ

害広報が行われた可能性が高い．自治体だけでなくト」を閲覧できるようにしていた．

情報の受け手側である住民も過去の鬼怒川の氾濫の5.3 その他の情報発信

事例を知らない，浸水想定マップを見たことがない

ここまで述べてきた情報発信の他にも，常総市のなど，十分な情報的備えができていなかった．常総

社会福祉協議会・災害支援 NPO・ボランティア団

市域は河川災害の発生リスクが依然高いため，今後体・一般市民等様々な主体が，独自ホームページ・官民連携しての洪水ハザードマップの認知拡大施策

ブログ・Facebook 等の媒体を通じてインターネットが必要である．

上で情報発信をする事例が多数みられた．これらの次に防災行政無線だが，高い認知度という利点を情報は被災者の生活に一定の貢献をしたと考えられ最大限に活かすため，注意・警戒段階での自主避難る一方で，情報の真偽が定かでないものもあった．の呼びかけや，エコー回避のために通知の短文化を防災科研が避難所で行なった被災者に対するインタ図るとともに繰返放送の励行など，運用上での改善

ビューによれば，これらのうちどの情報が正しいのが必要である．

かを判断するのにストレスを感じたという発言が得次に電子メールを使った災害情報提供サービスだ

られ，信頼性の高い情報源からの継続的な情報発信が，常総水害の浸水域外では携帯電話回線が問題なの必要性が示唆された．

く使えたことがわかっており，有効に活用できれば住民にとって最も役立つ広報媒体として使われた可6. 住民の認識能性が高い．今後，情報トリアージ（情報の重要性

鬼怒川は急流河川であり，昭和初期から 1950 年

および緊急性の優先順位付け）による職員負担の軽頃にかけて 2 ～ 3 年に 1 度氾濫していたが，長年に減および，停電時にバッテリー駆動および通信が可渡り国の重要河川として治水工事が行われたため

能なタブレット PC や WiFi ルーターとノートパソコに，66 年前から氾濫していない．防災科研が 6 月

ンの導入，それらを用いた職員の配信訓練および市12 日の被災地調査の際に市職員や被災住民へ行っ民へのサービス加入の促進が急務である．

たインタビューによれば，鬼怒川の過去の氾濫事例

次に広報車だが，住民認知の高い媒体であることを知っている人は，行政職員や年配者も含めていなから，河川水位が一定のしきい値を越えた段階で高かった．

台拠点に移動するなどのルールを策定し，できるだけ利用可能な媒体として確保する必要がある．
次にホームページだが，被災地域は停電していたた－ 105 －

第 51 号

防災科学技術研究所主要災害調査2018 年 2 月

め，主な利用者は非被災地域の住民および市外の支援各種防災計画にも盛り込んでいくことが必要である者等であったと推察できる．そのため，道路の啓開情と言える．

報や支援物資の充足状況など外向けの情報を強化し，媒体特性を最大限に活かす工夫が必要である．

このように，災害広報が有効に機能を果たすためには，使用可能な媒体の確保，正確な情報の把握，次にインターネットを介した個人間の情報共有

適時・的確な指示・伝達等複合的な対応が求められツール（SNS）だが，電子メールと同様に住民個々にる．今後は情報共有と情報トリアージについて，地直接情報を送信できるほか，住民からの情報提供や域防災計画や災害時事業継続計画（BCP）等への位置問い合わせにも対応できる双方向性を持ち．今後ス

づけおよび手段・手法の検討および自治体間の相互マートフォンのさらなる普及と連携し「社会の基盤支援施策等が必要である．といえるツールになりつつ」あると総務省情報通信白書平成 29 年版でも評価されている．民間サービ

謝辞

ス利用という不安定かつ不確実な側面を持つこともインタビュー調査にご協力いただいた常総災害

否めないが，これらを自治体がどう防災に活用してFM の運営を担った FM ぱるるんの皆様，協働プラッいくか，今後の動きを注視すべきである．

トフォームの皆様，ボランティアの皆様，被災者の次に情報に関する外部支援だが，FM ぱるるんに皆様に深く感謝いたします．

よる災害 FM 運営支援，協働プラットフォームによる災害 FM のインターネットサイマル放送支援や避参考資料

難所コンシェルジュサイトの運営，防災科研による

1）木下武雄・水谷武司・八木鶴平・岸井徳雄・佐被災状況地図の提供など，外部からの様々な情報支

藤照子・植原茂次・大倉援が常総市の災害広報を補う形で機能した．これは，1986 年 8 月 5 日 台 風 10 号 の 豪 雨 に よ る 関

自治体の災害広報がうまく機能しなかった際に，そ東・ 東 北 地 方 の 水 害 調 査 報 告． 防 災 科 学 技 術の機能を民間が補完した事例であり，災害広報に関研究所主要災害調査第 27 号，1-155．http://dil-

する市民協働のひとつのあり方を示していると考え

opac.bosai.go.jp/publication/nied_natural_disaster/

られる．

pdf/27/27.pdf（2017.2.27 参照）．

博・幾志新吉（1986）：

なお，被災後の情報発信について，常総水害では

2）常総市水害対策検証委員会（2016）：『平成 27 年

隣接する市にも避難所が開設されたが，これらの避

常総市鬼怒川水害対応に関する検証報告書―

難所には常総市の防災行政無線の音声や災害 FM のわがこととして災害に備えるために―』（平成

電波が届かず，十分な情報が伝わらないという問題

28 年 6 月 13 日 公 表 ），http://www.city.joso.lg.jp/があった．この問題は，広域避難が行われた場合にikkrwebBrowse/material/files/group/6/kensyou_

は他の災害でも発生しうる問題であり，災害応報にhoukokusyo.pdf（2016.10.5 参照）．

おける可聴範囲の限られた情報伝達メディアの限界

3）中央大学理工学部 河川・水文研究室（2016）：平成 28 年 1 月 19 日水害時の避難・応急対策検討ワーを示すものであると言えよう．
次に，その他の情報発信だが，これら新しい形のキンググループ（第 3 回）
『鬼怒川洪水時の浸水・情報発信・共有の試みは，常総水害では半ば自然発

被災状況に関するヒアリング調査結果【単集計結生的に生まれたものであるが，これらは効果的に機果】』，http://www.bousai.go.jp/fusuigai/suigaiworking/

能し，通常の災害広報よりもむしろ質の高い情報発

pdf/dai3kai/siryo4.pdf（2017.2.27 参照）．

信や情報共有を行える可能性があることが示され（2017 年 9 月 20 日原稿受付，た．したがって，今後はこれらの新しい情報発信・2017 年 11 月 20 日改稿受付，共有の仕組みがより円滑で効率的に機能するよう2017 年 11 月 20 日原稿受理）に，官民の垣根を超えた関係や体制づくりを行い，－ 106 －

常総水害における災害広報の実態と課題－増田ほか

要旨

本稿では，2015 年 9 月に発生した常総水害における災害情報の共有について調査した．市は街頭に設置したスピーカー，エリアメール，広報車など様々な情報媒体を持っていたが，災害の混乱と市庁舎の浸水のために，十分な情報発信を行えなかった．一方，民間のコミュニティ FM 局や情報ボランティ
アが，サイマル放送や「避難所コンシェルジュサイト」と呼ばれる情報共有サイトを駆使して情報不足を補った．これらの活動は，従来の広報手法にとどまらない新しい災害広報のあり方が示唆された．
キーワード：常総水害，地域住民，災害広報，災害 FM，情報ボランティア，インターネットサイマル
ラジオ－ 107 －