空港の災害対策に関する国内の課題と米国の動向
藤木

修 1・ドイル

恵美 2

1 個人正会員

京都大学 経営管理大学院（〒606-8501 京都市左京区吉田本町）
E-mail:fujiki.osamu.8r@kyoto-u.ac.jp

2 個人正会員

京都大学 経営管理大学院（〒606-8501 京都市左京区吉田本町）
E-mail:doyle.emi.7m@kyoto-u.ac.jp

空港の災害対策に係る国の方針に従い，全国の空港で新 BCP の策定等の対策が進められている．実情を把握するため，仙台，福岡，高松のコンセッション空港を訪問し，運営権事業者から聴き取り調査を行った．また，米国の２つの空港管理者並びに空港危機管理の専門民間組織を訪問し，主に災害対応に関する取組みについて聴き取り調査を行った．米国には自然災害又は人為的に起きた事故の影響を受けた空港に対して，他の空港が自発的に専門家派遣や物資の支援を提供し合う空港間相互援助グループの活動がある．
そこで，米国における空港の災害対応，空港間相互援助グループの活動，及び空港危機管理の専門民間組織の役割等について調査し，わが国のコンセッション空港への適用可能性について考察した．
キーワード：空港 BCP，コンセッション，空港間相互援助，危機管理

1. はじめにようとしているか，また，② 米国にわが国が参考とすべき取り組み事例があるかの 2 点が，今回の調査の主眼我が国では，民間に運営権を設定するコンセッションである．
方式で，航空系事業と非航空系事業を一体経営するとい
空港経営への民間参入という意味では，米国は先進地
1)う空港経営改革が進められている ．コンセッション方ではない．空港の所有権はもっぱら公的な組織にあるが，式では，リスクが官民に適切に分担されていることが前
形態はバラエティに富んでおり，しかも州の独立性が高提条件として存在し，内閣府も PFI 事業民間提案推進マいことから，わが国地方公共団体の一般の公共施設と比2)ニュアル （平成 26 年度） のなかで，リスク分担にかか較して相互協力の仕組みが利用しにくい環境にある．一
る留意事項を示し，リスク分担のひな型も用意されてい方，わが国の空港では，国の方針としてコンセッションる．一般的には，「最も合理的にそのリスクに対応でき方式の採用が進められてきたことにより，やはり他の一るものが負担する」と明記されているが，リスク分析や般の公共施設に比べて相互協力しにくい環境が生まれつそのリスクに対する対応能力が十分に評価されない場合， つあるように思われる．内容は異なるが日米の空港の共リスク事象が発生した後に，大きなコストとして双方に通点に着目することで，米国の取組み事例が我が国の空被害が生じる可能性も存在する．
港行政にも活かせるのではないかという視点に立って，特に，確率は低いが発生すると巨大な損失をもたらす調査を行ったものである．
大規模災害については，2018年の台風に伴う関西空港被害に続き，2019年には地震による新千歳空港機能障害，2. 調査方法
台風による成田空港機能停止等，近年空港インフラの脆弱性が浮彫りになってきた．また，地方空港のような地空港におけるコンセッション事業（仙台・福岡・高松
域経済と関連性の深い空港での被害は，地域の社会・経空港）の運営権事業者を対象にインタビューを実施した．
済のレジリエンスにも直結し，空港の BCP は喫緊の課
米国では，次の 3 か所で聴き取り調査を行った．
題である．全国的にコンセッション方式が普及するなか Southeast Airports Disaster Operations Groupで，① 空港運営権事業者が BCP の課題にいかに対処し（SEADOG）の設立（2004-2005年）とその後の- 151 -「空港アクセス」といったインフラ機能が停止した場合運用でリーダーシップをとっているの対応指針と，施設整備を含めて一定の予防的処置を準Savannah/Hilton Head International Airport
備するため模索が続いている．
 災 害 等 緊急事 態 に 対して 取 り 組んで い る
Raleigh-Durham Airport Authority(4) 地元地方公共団体との協力
 危機管理を専門とするコンサルタント会社
災害後に災害対策本部が設置されると，地元の地方公Innovative Emergency Management 社の空港管理部共団体からも人員が参集することになっている．他方で，
門 IEMAir
広域的な大規模災害時には地元の地方公共団体がそれ自また，かつて Portland International Airport に在籍し，体で災害対策本部を設置することが想定される．このよWestern Airports Disaster Operations（WESTDOG）の設立に関わった Ross & Baruzzini社の首席コンサルタントに， うな場合，当該地方公共団体の災害対策本部に空港からも参集を求められることになるのか明確でないところがウェブ会議方式でインタビューを行った．
あり，そのことに懸念をもつ空港もあった．
3． 国内空港の調査結果(5) 外国人旅客対応
2018 年の台風 21 号で被災した関西国際空港で起きた
仙台，福岡，高松のそれぞれの地方空港の事業運営会
ように，災害時には外国の領事館等が自国の訪日客の保社を訪問し，現在国の方針で進められている新 BCP（事3)4)護のための活動を行う可能性がある．しかし，現在の業継続計画） の策定状況等についてヒアリング調査を行った．そこで得られた運営権事業者の取組みや懸念事
BCP ではそこまでは考慮されておらず，対応に苦慮する項等を紹介する．
地方空港が見られた．
(1) 関係組織との一体的対応
BCP を国や県と運営権事業者との関係のみで規定するのではなく，空港に乗り入れているエアラインやビルのテナント企業等にまで拡張するための検討が進められている．災害等の有事に当たって関係する様々な組織が一体となって対応できるかが最大の課題となっている．

以上のヒアリング結果は，共同通信社が 2019年 8月に運営会社や空港事務所を対象に行ったアンケート調査 5)とも概ね一致するものである．

4. 空港間相互援助プログラム(1) 日米の比較(2) 人員の動員
我が国では，被災地以外の地方公共団体が，災害対策
空港災害時等には，例えば空港ビル内に滞留する人へ基本法，地方自治法や災害時相互応援協定などに基づき，のサービス等で通常時より多くの人手が必要となるほか， 災害発生直後から職員の派遣，物資等の提供を行うなど通常の営業時間帯以外の業務の発生も想定されることかして被災地を支援する制度が整えられており，近年では，ら，オペレーションの人員が絶対的に足りなくなる恐れ
多くの地方公共団体が積極的な応援・受援を実施するよがある．空港業務の多くは専門性を要するため，応急対うになってきた 6)．このような仕組みは，地方公共団体応としては他の空港に応援を求めることが最も現実的でが所有・管理する空港についても適用可能と考えられる．
あるが，コンセッション空港同士の相互応援は，運用態
しかし，空港改革の流れのなかで，多くの地方空港はコ勢に余力がなければできることではなく，当面は難しいンセッション方式に切り替えられつつある．空港法上のという感想が聞かれた．しかし他方で，時間の経過とと空港管理者は地方公共団体であるとしても，公共施設等もに運営権事業者同士が支援し合おうという気運が醸成
運営権が民間事業者に移った段階では，空港運用の多くされることを期待する声もあった．コンセッション空港の資源やノウハウは，運営権を持つ民間事業者が保有すを含む大多数の空港が相互に出資等して，全国共通のオることになる．当該民間事業者同士の理解と適切な体制ペレーションの専門組織を作るという案に対する意見をが構築されなければ，通常の公共施設のような相互応援求めたところ，特定の業務分野について専門企業を育成を実現させることは，事実上困難と考えられる．
することも考え方としてはあり得るとする回答も得られ
我が国の災害時相互応援協定と類似の仕組みは，米国た．にも存在する．これは，緊急事態管理支援協定(Emergency Management Assistance Compact: EMAC)と呼ばれ(3) 支援インフラの機能喪失への備えるもので，州と準州が災害に対応して，資源を共有する大規模災害等の緊急時に，外部から空港を支えていることを可能にする国家的な州間相互援助協定である 7)．
「電力供給」，「通信」，「上下水道」，「燃料供給」，大統領の連邦大災害宣言（Presidential Disaster Declaration）- 152 -が発令されると，アメリカ合衆国緊急事態管理庁（Federal Emergency Management Agency：FEMA）がその援助活動の全責任を負い，ロバｰト・スタフォｰド災害救助・緊急事態支援法（通称「スタフォｰド法」）のもとで，全ての災害対応資源を管理し，州際をまたぐ支援においても，EMACに基づき FEMAが財政的に支援する仕組みとなる 7)．つまり，広域的な空港間相互援助プログ
ラムは，空港独自の支援であっても，FEMA の財政的支援と EMAC の体制に支えられている面が大きいといえる 7)8)．
米国の空港の所有権は公的な組織とはいえ，運営形態は州や市町村・郡によって異なり，州の独立性が高いことから，わが国に比べて地方公共団体の一般の公共施設と比較して相互協力の仕組みが利用しにくい環境にあるともいえるが，上記の国家的支援体制で，相互支援が可能になる．制度が存在しても，それをいかに活用するかは，事業主体間の協力関係づくり，即ちボトムアップのアプローチによって決まる．その意味で，次節のインフォーマルな米国の空港間相互援助プログラムは，わが国の空港運営事業体にとっても参考になるものである．

互援助グループで，地震災害に焦点を当てていることが特徴である．SEADOGとは異なり，WESTDOGに参加するには当該空港を所有する空港当局(airport authority)，市又は郡の正式な決定が必要である．WESTDOG の活動は，マニュアル化され，公開されている．
c) 空港間相互援助の基本原則
空港間相互援助の基本原則は次のとおりである．
 他の空港からの支援ほどうまく支援できる者はいないということ
 支援は義務的な要求事項ではないということ
 支援者が自発的に展開するわけではなく，技術力のある空港職員と装置・設備に対するニーズを特定し，自発的に提供される職員と装置・設備のマッチングが行われるということ
 派遣される支援チームは自給自足で行動すること．
SEADOG では，援助部隊は自分の空港のキャンピングカーに水や食料を積んで出かけるとのことであった 10)．

5．連邦政府の財政支援の役割と仕組み(2) 空港間相互援助グループ
空港間相互援助グループは，自然災害又は人為的に起きた事故や災害の影響を受けた空港に対して，他の空港が自発的に専門家派遣や物資の支援を提供し合う空港のネットワークである 9)．米国では Southeast Airports Disaster
Operations Group (SEADOG) と Western Airports Disaster
Operations Group (WESTDOG)が代表格として知られている
10)．

空港間相互援助のタイムラインを図-1 に示す．空港間相互援助グループは，互恵関係のグループであるため，財務的な取り決めは組み込まれていない．

a) SEADOG
サバンナ・ヒルトンヘッド国際空港(Savannah-HiltonHead International Airport)とオーランドインターナショナル
図-1 空港間相互援助のタイムライン
空港(Orlando International Airport)のリーダーシップのもとで 2004-2005 年に設立された空港間相互援助グループで，
災 害 に か か る 支 援 は , PA （ 公 的 支 援 ： Public
ハリケーンによる被災から復旧する空港への支援に重点Assistance）とIA（個別支援：Individual Assistance）に分をおいている．2005 年のハリケーンカトリーナの際にけられる．IA では，2019 年 3 月に IAPPG（IndividualSEADOG を通じて支援を受けた空港は 20 カ所以上に及Assistance Program and Policy Guide）11)と呼ばれるガイド
ぶ．SEADOG は，活動の自由度を尊重するため，完全ラインが整備され，これは，個人や核家族に対するにインフォーマルな紳士協定（ボランティア協定）としものから，医療関係者および緊急支援プログラム，て存続している．一般に災害においては迅速な対応が求コミュニティーサービスにいたるまで網羅している．
められるが，法的な書面が存在すると，それに依存して空港災害における支援に関しては，基本的に PA とな自由に動けないことが多い．特に空港は特殊インフラでるため，PAPPG (public Assistance Program and Policy Guide,あることもあり専門家も限られることから，すでに信頼2018)12)というガイドラインに準じている．
関係が醸成されているという背景が，SEADOG の活動
災害対応や公共施設の復旧に要した費用の一部は，を支えている．
FEMAから補償を受けることができる．FEMAからこb) WESTDOGの補償，即ち財政的支援を受けようとする場合，州ポートランド国際空港(Portland International Airport)のリ知事又は州の代表者は，災害発生から 30 日以内にーダーシップののもとで 2007 年に設立された空港間相- 153 -FEMA を通じて大統領に宣言を要請しなければならない．FEMA の支援額は，基本的に要請額の 75％と定められているが，管理費を除く実際の支出額が一定の基準を満たしている場合は，90%まで引き上げることができる．

6．空港危機管理の専門民間組織 13)14)
米国では，公共調達の一定割合を中小企業に優先的に配分する施策の一環として，政府全体の調達の 5％を女性所有中小企業から行うという目標を設定している．
IEM（Innovative Emergency Management）は，そのような女性が所有する危機管理コンサルティング会社のうち全米で最大の企業である．今回の調査では，この企業の空港危機管理部門 IEMAir において聴き取り調査を行った．
IEM は，1985 年に設立，米国運輸省や，連邦道路局を含む多くの交通に関わる連邦行政機関，多くの州および地方の輸送会社，鉄道会社，そして港湾を含む地方行政機関と協力してきた民間会社である．IEMAir は，ハリケーンカトリーナ以降の 2008 年に，空港に特化した緊急支援計画の立案・評価や被災空港へ緊急支援等を行う部門として設置された．表-1 に IEMAir が 2017 年と 2018 年に行った主な災害支援活動を紹介する．

災害を受けた州や団体が十分な資源を持っていない場合，災害を受けた申請者は，相互援助協定を通じて，他の管轄区域の団体に支援を求めることができる．FEMA は，一般的に支援や資源を提供した団体に直接 PA 資金を提供することはなく，法的責任をもって補償を要請した州や団体に提供する．援助を提供した団体が，他州である被災地で援助活動を行う資格を得るためには，被災組織から支援を求められたということを証明する必要がある．州によっては，州政府同士が，互いの災害支援にかかる費用の払戻の責任を担うことを明記した協定を締結しているところもあり，これらの州では，支援を提供する団体は，適用される州の法律および手続きに従って，要請した団体の事前承認を得た上で，協定に基づい
表-1 IEMAir の主な緊急支援活動て，州に直接資金提供を要請することができる．
支援を要請する団体の属する州政府が，その要請【2017 の活動状況】
団体からの要請を承認し，当該州政府が支援提供団
ハリケーンイルマとマリア支援（アメリカ領ヴァー体に資金を支払う場合に，FEMA は要請団体の属す
ジン諸島国内 2 空港とプエルトリコ 5 空港）る州に PA 資金を提供するという手順となる（図-2 参 一般市民と航空医療避難の支援を実施照）．
 島間の支援要員や機材移動の支援

地域外の視認性（In-transit visibility ：ITV）確保
FEMA 合同事務所（Joint Field Office：JFO）の航空作戦支部に上級空輸専門家（Subject Matter Experts :SME）を提供【2018 の活動状況】
スーパー台風「ユーツ」(太平洋中部)支援（グアムの2 空港と北マリアナ諸島の 2 空港）
 人員や機材の島内・島間移動支援
 FEMA JFO に SME を提供
 サイパンとテニアン空港に到着する救援物資の輸送中の視認性（In-transit visibility ITV）の確保
 空港滑走路の安全性とフォークリフトの訓練航空機の荷降ろし支援
 サイパン国際空港に階段を提供

図-2 空港間相互援助プログラムにおける財務支援のメカニズム

以上のように，大統領の連邦大災害宣言の対象である
災害時で，空港が SEADOG 又は WESTDOG を介して展開する場合，スタッフォード法に基づき緊急管理支援コンパクト EMAC の手続きに則って，払い戻しと賠償責任補償が受けられる．このメカニズムが，相互援助の財務的な支えとなっているのである．

IEMAir のプログラム・ディレクターDonald Griffith 氏の説明によれば，米国では危機管理や BCP は，政府機関がコンサルタントなどの民間会社に委託している部分が大きい．災害の大規模な避難においても同様である．空港支援コンサルタントは，災害が起こった 4 時間以内に被災空港に到着し，空港の状況を評価する．資源，特に燃料，施設，施設の中でも滑走路が一番重要である．そ- 154 -

して，近隣の空港の状況および貨物車や倉庫の収容能力
米国で発達してきたような空港間相互援助プログラムを把握し，避難計画を立てる．基本的に，ハリケーンのについては，国のリーダーシップのもと地方公共団体間場合は事前避難，地震の場合は事後避難となる．同氏は， の既存の応援・受援システムとの連携も念頭に政策的にハイチやインドネシアのアチェの地震被害の直後に現地誘導することで，日本でも同様の相互援助体制を構築でに赴いた経験があり，その経験からも，港湾は津波等のきる可能性がある．また，災害をはじめとする空港のリ被害があって活用できる状態ではなく，空港が最も強靭
スク対応は世界共通の課題であり，日本において空港危（レジリエント）なインフラであると信じている．
機管理の専門民間組織が育成できれば，国内はもちろん緊急支援に行く場合，決定権は，被災した空港及び地海外へのインフラ輸出戦略促進の力にもなり得ると期待域の権限を持った担当者となる．被害の状況によっては， される．
時々その権限を譲渡される場合もあるが，基本は現地の空港関係者である．インドネシアの場合でも，米国連邦
謝辞：本調査研究は，一般財財団法人関西空港調査会の政府の依頼のもと，インドネシアに派遣され，インドネ「2019（平成 31／令和元）年度調査研究助成事業」の助
シア軍隊の指示のもとで，地域のコミュニティの安全等， 成を受けて行われたものです．ご支援いただいた同調査
社会的，経済的支援を行った．
会に心から感謝申し上げます．また，ヒアリング調査に平常時は，空港専門の危機管理コンサルタントとして， ご協力いただきました，仙台，福岡，高松の各空港運営
FEMA の合同フィールドオフィスの航空部門運用マニュ
会社のご担当者様，並びにSavannah/Hilton Head International
Airport，Raleigh-Durham Airport Authority，Innovative Emerアル，国家対応枠組（National Resilience Framework）航空
gency Management 社 IEM Air で，著者の訪問調査を快く受作戦支援付属書，航空職員のタスクブック，州・地方航空計画（Special Local Airport Plan：LSAP）等の策定に携わり，さらに地域緊急対応チーム（Integrating Community
Emergency Response teams: CERT）プログラムといった教育プログラムの開発等も行っている．
IEM のような実践的災害支援活動は，危機管理スキルと強固な人的ネットワークをもった退役軍人を受け入れていることで支えられている面がある．米国の軍隊では40 代で退役する人材が多く，その後は民間企業や政府機関に再就職するのである．
空港は，公共施設の中でも特殊な知識や専門的ノウハウを必要とする分野であり，まして危機管理となればなおさらのことである．日本の空港の市場は，米国と比較すると極めて小さいといわざるを得ないが，それ故にこそ，米国等から学びながら高度な専門性を備えた民間組織を政策的に育成していく必要が高いように思われる．

け入れてくださった方々にも，深甚なる謝意を表します．
参考文献
1)

国 土 交 通 省 航 空 局 ： 空 港 経 営 改 革 ，
https://www.mlit.go.jp/koku/koku_tk1_000019.html．

2)

内閣府：ＰＦＩ事業民間提案推進マニュアル，
https://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/tsuutatsu/26fy/pdf/minkanteianmanual.pdf，2014年 9 月．

3)

国土交通省航空局：「A2-BCP」ガイドライン（案）～
自然災害に強い空港を目指して～，https://www.mlit.go.jp/report/press/content/001316344.pdf，2019 年
11 月．

4)

国土交通省航空局：災害多発時代に備えよ！！ ～空港における「統括的災害マネジメント」への転換～，
https://www.mlit.go.jp/common/001284906.pdf，2019 年 4 月 ．

5)

7．おわりに

共同通信社：主要空港 4割「人員不足」 災害時の新事業継続計画,（2019 年 9月 3日朝刊）．

6)

我が国の空港経営へのコンセッション方式導入の施策
7)
は，自然災害をはじめとする不可抗力のリスク対応では不利な条件となるようにも見える．しかし，空港の運営権事業者その他の関係者からのヒアリングでは，実際には有利な面があるとの指摘もあった．第一の理由として， 8)9)コンセッション空港では，大部分の基幹施設が運営権事業者によって管理されることとなるため，緊急事態にお10)いて統一的な運用が可能になることが挙げられる．第二の理由は，多くの運営権事業者のSPCには，建設会社等
11)
施設整備の専門企業或いはその関連企業が参画しているため，災害等で施設が損傷した場合に，迅速に親会社からの支援を受けられる可能性が高いことである．

- 155 -

内閣府（防災担当）：地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン，（2017年 3月）．
国家緊急事態管理協会(NEMA)：緊急事態管理支援協定（EMAC）

https://www.emacweb.org/index.php/learn-about-emac/what-is-emac．
FEMA：About the Agency, https://www.fema.gov/．
IEM, Inc.：Airport to Airport MutualAid Programs,ACRP Report 73,
National Academy of Science, 2012．
Savannah/Hilton Head International Airport における Andy Singhas
氏及びDustin Hetzel氏へのヒアリング（2019年12月9日）．
ア メ リ カ 合 衆 国 連 邦 緊 急 事 態 管 理 庁 （FEMA） ：Individual Assistance Program and Policy Guide, 2019,https://www.fema.gov/media-library-data/1551713430046-

1abf12182d2d5e622d16accb37c4d163/IAPPG.pdf．
12)4-2018.pdf,．

アメリカ合衆国連邦緊急事態管理庁（FEMA）：Public

13)

IEMAir：Disaster Air Response, 2019 ．

Assistance

14)

IEMAir の Donald Griffith氏へのヒアリング（2019 年 12 月 11

ProgramandPolicyGuide,2018,

https://www.fema.gov/media-library-data/1525468328389-

日）．

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