市町村アカデミー 講義

Again

活力ある地域づくりとコミュニティの再生
千葉大学大学院社会科学研究院教授昇

人口減少・少子高齢社会の本格的な到来、税収

自治体の現場において、地域コミュニティは、の減少に伴う再分配行政の限界、地域経済の停滞

しばしば「多様な主体の集まり」あるいはそれらといったことが問題とされるなか、行政においてが「連携している状態」といった意味合いでの定も民間・市民においても、「地域コミュニティの義が与えられている。この定義に含意されている再生」ということが唱えられている。しかし、活のは、行政が単独でまちづくりを主導していくに力ある地域づくりに必要とされるこの「再生」とは限界が出てくることから、様々な市民活動団体は一体何を意味しているのであろうか？

や民間企業も多様な形でまちづくりに携わり、思うに、今日のまちづくりを考えるにあたって、極めて欠「協働」でまちづくりを実践していくことが必要落していると思われるのが、この地域コミュニであるという要請である。要するに、多様な主体ティをめぐる理解の深掘りであり、それが様々なが携わり、様々な知恵や行動を出し合うことで、活動の停滞の根本要因にもなっていると考えられその効果を高めていくところに焦点が合わせられる。本稿は、この論点について若干の考察を加え、ているわけである。

いま地域コミュニティの再生ということで何を考このことだけを切り取ってみれば、極めて真っえなければならないかを明らかにすることを目的当なことが指摘されているように見えるであろう。としている。

市民参加や協働のまちづくりも、こうした意味で

１ さまよう「地域コミュニティ再生」論

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関谷

とらえられているのがほとんどである。確かに、「再生」ということを具体的にとらえようとする

地域コミュニティの再生と言えば、例えば、そならば、こうした視点やイメージは、それ自体との地域に多くの人が訪れ、観光・消費活動が盛んして間違いではないだろうし、そうした個々の実になることによって経済効果が生み出され、それ践から活力ある地域づくりがなされていくことはをもって地域に活力が出てくることであるといっ疑いえないところである。

たイメージは、幅広く認識されているところであ

しかし、こうした動きが、もっぱら「事業」とる。また、地域の歴史や伝統・生活慣習や町並して進められ、そのなかで優良事例が評価されてみ・建造物など地域の個性的な諸資源に磨きをかいく一方、その根底にある問いが顧みられること

け、郷土愛に満ち溢れたまちづくりを実践していなく、ひたすら共感と成果を求めていくだけに終くことは、再生への狙いとして注目を浴びている始しているとするならば、地域コミュニティをめところである。あるいは、高齢者福祉や子育て支ぐる理解が極めて表層的に留まっていると言わざ

援を地域ぐるみで実践し、共助や互助の動きを充るをえない。端的に言って、地域コミュニティの実させていくところに、市民力・地域力を見出し再生がこのイメージに留まっている限り、その動ていく理解も幅広く共有されていることであろう。

きは進化していかないし、それどころか停滞ない

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関谷昇（せきや のぼる）

1971年栃木県生まれ。
2000年３月 千葉大学大学院社会文化科学研究科博士課程修了。博士（法学）。
千葉大学法経学部助手、准教授を経て、現職。
古代ギリシアから現代に連なる、また明治期以降の日本にも受容されてきている西欧政治思想史が専門で、主に社会契約説をテーマとしながら、参加・自治・主権・補完性原理・地域共同体の諸思想について研究をしている。一方、こうした基礎研究に基づきながら、国家統治による中央集権政治から脱却した市民自治のあり方を実践的に模索している。これまで千葉県内を中心に、多数の自治体において、市民参加・協働・自治をめぐる条例や制度・環境づくりに携わるとともに、講演・講座・職員研修・各種勉強会・地元メディアなどを通じて、自治のまちづくりへ向けた積極的な提言を幅広くおこなっている。

しは枯渇の一途を辿っていかざるをえないと思わ

ティは、元来、自然と人間が共存する共同体であれるのである。

り、生と死が共在する共同体であった。そのなか少なくとも、行政の現場においては、もっぱらで、生きるということが考えられていたのであり、事業成果を高めることにとらわれすぎて、地域コ地域コミュニティとは生を営む場そのものであっミュニティを道具視する傾向は根強い。
「行政にた。それは、地域コミュニティを基盤とした自治できないことを地域コミュニティによって補完しの営みであり、様々な支え合いの網の目からなるてもらいたい」「市民に協力してもらうことで課生活の実践でもあった。例えば江戸期においては、題解決につなげたい」といった語り口には、その結や講（子安講や頼母子講など）からはじまって、ことが端的に示されていると言えるだろう。しか

寺子屋、家屋や水路の共同管理、道普請、地域葬しそれは、地域コミュニティの再生につながるどなどといった取り組みが地域に根ざした形で存在ころか、地域コミュニティの否定につながりかねしていたが、それらは支え合って生きるというこない矛盾があることに、われわれはもっと留意すとの具体的な知恵であり実践だったのである。

る必要がある。なぜ多様な主体が連携することがところが、明治期以降の近代化の流れは、国民必要なのか、これからのまちや市民生活のあり方

国家の形成・資本主義市場経済の確立・西欧型個において地域コミュニティはいかなる意味を持つ人主義への移行を背景として、地域コミュニティのか、そうした根本的な問いかけと模索がないまの合理化を推し進めた。端的に言えば、地域の自ま、再生という言葉だけがさまよい続けているか

治は行政に回収され、逆に行政主導で画一的に管ぎり、その矛盾は今後のまちづくりの支障になっ理される対象として位置づけられるようになったていくと言っても過言ではないと思われる。のである。もはや生きる場所としての地域コミュ

２ 地域コミュニティを否定してきた歴史
では、その矛盾とは何か。それは、地域コミュニティが縦割り行政の主導の下に置かれ、多様なニティは、封建社会の遺物として、あるいは近代化の足枷としてとらえられ、国家全体の観点からする合理性・効率性の下に、専門分化した体制へと組み換えられていったのである。

主体もその中に位置づけられることによって、そこうした専門分化した体制は、改めて言うまでの閉鎖的関係性が幾重にも連なって構造的に残りもなく、今日まで連綿と維持されてきた縦割り行続け、地域コミュニティの可能性が開花させられ政そのものに外ならない。しかも行政主導というていないという現実である。

ものは、管理統制を通じて社会そのものをも専門

ここで改めて問われるべきは、哲学者の内山節

分化していったのであり、生まれる・育つ・学氏が指摘しているように、地域コミュニティをめぶ・働く・老いる・死ぬといった人生の諸側面が、ぐる歴史的経緯である。日本の伝統的コミュニ

様々な専門機関・団体によって支えられるというvol.126

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構図を作り出していった。人々は、生活のリスク確実な一つの答えがあるわけではないが、少なくを行政によって保障されるとともに、その必要にとも上述した日本の歴史における地域コミュニ応じて専門機関・団体に所属したり、それらを利ティの位置づけを踏まえて言えることは、改めて用したりすることで、自らの生活を成り立たせて「自治」を回復させる必要があるということであきたのであった。

る。地域コミュニティの再生は、この自治の営み

今日の問題は、こうした上意下達の行政構造とが改めて振り返られるとともに、その可能性をこその下における合理的な社会のしくみが、実質的れからの社会状況に即して再構築していくことがに限界に直面しているということである。これま問われているのである。

で自明の前提とされてきた人口増加と経済成長は、このように言うと、中央省庁は地方に対して、もはや縮小へと転じていることは、否定しようの地方行政は市民に対して、それぞれ能力不足や無ない趨勢である。縦割り行政の弊害はこれまでも関心を理由にその不可能性を指摘するであろう。

繰り返し指摘されてきているが、税収の減少に伴そうであるがゆえに、地方や市民が自由に関与でう歳入・歳出バランスの崩壊は、行政構造の根本きる領域や権限を極めて限定し、管理統制の下に的な転換を迫っている。その限界は、行政組織の着実な成果を挙げようとする意向が出てきてしまみならず、専門分化した機関・団体にも共通してうのである。しかし、その能力や関心を失わせて見られる現象である。学校・病院・働く場・福祉きたのが、これまでの歴史を通じてつくり上げら施設・自治会など、これまで自己完結的に運営されてきた縦割り行政と縦割り社会の構造であったれてきたものが、その存在目的の実現にことごととするならば、その構造そのものを根本的に見直く困難を抱え始めている。また、行政主導の裏返していくことは当然のことである。市民参加や協しとしてもたらされた行政依存の構図も限界を迎働は、この意味において理解されない限り、行政えていることから、行政は競争原理と称して依存による動員の域を抜け出すことはないであろう。

を振り払おうとしているし、一方で自治の基盤をそこで克服の視点を与えてくれるのが、自治の失ってきた地域コミュニティは、それでも既存の原点から秩序のあり方を導き出す「補完性原理形を守ろうとして閉鎖的になっている側面がある。

（subsidiarity）」の考え方である。これは、「よりそこに、今日における地域コミュニティ再生論を小さな単位の自主性・自立性を尊重し、その単位掘り下げていく文脈があるのである。

では限界があることについては、同意に基づいて、ところが、多くの再生論は、こうした歴史のなより大きな単位が補完する」というもので、政治かで築き上げられてきた行政主導の形と社会にま思想史的には西欧中世に由来する分析・規範概念で浸透した縦割りの問題とがあまり自覚されないである。現代においては、国家主導による上からまま、地域コミュニティの必要性だけに焦点が合の統治を、自治体主導による下からの自治へと組わされている。それゆえ、市民活動支援、諸団体み換えて行く秩序原理として、しばしば地方分権連携支援、コミュニティ活性化支援が数多く進めにおける権限再配置の論脈で用いられることが多られようとも、こうした問題が繰り返し障壁とない。しかし、その本来の原義は、より小さな単位り、地域コミュニティの再生にはなかなか結びつの自治の尊重であり、家族・近隣・地域・基礎自いていかないのである。

治体・広域自治体・国家・国際社会といった諸コ

３ 自治の回復と補完性原理

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ミュニティを、下からの積み重ねとして重層的にとらえていく考え方にある。しかもこれは、政治

そもそも地域コミュニティの再生とは、何を目や行政に回収されない自由な諸領域を尊重するも指すものなのだろうか。無論、この大きな問いにのとして、市民社会や市場の可能性を切り拓いて

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いこうとするものでもあり、下からの力学と水平回帰ではなく、上述した二つの条件を現代の状況的な力学が交錯しながら、秩序のあり方やそこにに即して再構築していくことである。すでに地域おける実践をとらえていくものなのである。

コミュニティの再生に向けた取り組みはなされてこの考え方が照らし出すのは、行政活動より、いるとしても、この条件に照らして深化させてい市民・民間・地域活動が先行するということであくことこそが、地域コミュニティの再生が陥る矛り、行政活動はそれらの諸相において不可能な事盾、つまり閉鎖的関係性という負の連鎖を突破し柄を補完する役割に徹するということである。そていくことになるのである。

れこそが市民自治の原理に外ならない。地方分権

ここでは、そうした取り組みを「つながり」の論はどうしても行政構造内の権限移譲に焦点が合多角的な創造と呼ぶことにしよう。確かに、「つわされがちであるが、重要なのは、より小さな単ながり」と言ってしまうと、様々なしがらみに位・非政治・行政の領域からつくり出される「小よって自由が抑え込まれ、逆に閉鎖的関係性の連さな自治」を基軸としながら、市民・民間・地域鎖を助長してしまうのではないかと思われるかもにおける自由な諸活動が拡がっていくことである。

しれない。しかし、そうした見方は、逆に、近代つまり、市民がそれぞれの位相（規模・領域）に化の文脈において地域コミュニティの意義を否定おいて、自分たちでできることを考え、その一環してきた発想に囚われているのではないだろうか。

として行政に信託すべきことを判断していく、そけだし、閉鎖的関係性の連鎖が生み出されてしまうした自治の営みを再構築していくことなのである。

うのは、専門性の名の下に、様々に存在する（ししかも留意すべきは、それぞれの単位や領域が、うる）「つながり」が恣意的に断ち切られている

自己完結的にではなく、補完的な関係として考えからである。むしろ「つながり」とは、多角的なる点である。小さな単位からの積み重ねが可能とものでしかないという認識こそが重要であり、そなるのは、各々の単位や領域の自立性が尊重されの一つ一つを尊重していくことが、閉鎖的関係性ていることに加えて、困難な事柄をめぐっては、を突破していく契機となるのである。

同意を介しながら補完関係が網の目のように開か改めて言うまでもなく、ライフステージは、生れているからである。この様々な規模や形態を通まれる・育つ・学ぶ・働く・老いる・死ぬというじた自由な活動と同意を介した相互補完こそ、自ことが時間においてつながっているものであり、治の営みを具現化していく二つの条件と言えるのコミュニティも、家族・近隣・地域・基礎自治である。

体・広域自治体・国家・国際社会など多層的な空４ 「つながり」の多角的創造間が拡がっている。生とは、その時間と空間が交錯するなかで営まれているのであれば、「当事者」

では、改めて小さな単位からの実践ということや「現場」が抱えている問題を克服していくことをどのように考えていけばいいのだろうか。かつも、それらに即したものでなければならないはずて存在していた（そしてその一部は今日においてである。ところが、専門分化した統治と社会は、も継承されている）地域コミュニティに見出されこの「つながり」をとらえるどころか、専門的観たのは、中央集権の垂直的支配に回収されない、点から断面（局面）を切り取り、その限りでの対緩やかな地域自治であり、地域における生の営み応を原則としてきたのであった。行政の諸計画かを相互に支え合うという関係であった。無論、そら社会における専門的分業に至るまで、数々の境れらは近代化以前のものであって、近代化以後に界線に仕切られてきたのである。いま問われていおいてそのまま復活させられるわけではない。むるのは、そうしたことが限界を迎えていることでしろ、われわれが考えるべきは、単なる過去へのあり、そうであるがゆえに、改めて「つながり」

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の回復という視点が重要性を帯びてくるのである。

したNPO活動やボランティア活動が、市民活動小さな単位からの実践が必要なのは、「当事者」の本格的な展開として認識・評価されていくようや「現場」に接近していくことが可能だからであり、地域においてどのような人々がいかなる問題

このように市民活動は、参加する主体・動機・を抱えているのか、どのような資源がいかなる魅形態・方法において様々な展開を遂げてきている力を有しているのか、もっとも身近なところからわけであるが、ここに共通しているのは、公共的実感し、理解し、話し合い、具体的に行動するこ活動の意義を自覚し、主体的に参加していくといとができるからである。社会の縮小が物理的に不う点である。戦後デモクラシーの提唱において、可避の流れだとしても、それは拡大成長の時代にいわゆる「市民」という概念に込められた意味は、はあまり重視されなかった、自己と他者との「つまさにこの規範概念としての主体像であり、そうながり」に目を向けさせるものとなる。むしろ、した主体であるべきことが戦後啓蒙の一環として小さくなる「なり方」に注目していくことによっ教育されたのであった。て、問題を深掘りし、世代・地区・専門分野・業

ただ、そうした意味での市民参加の展開は、参界・組織・権限といった境界線を超える連携と支加する主体が公共的な事柄に関心を有する人々に援を模索していくことが問われる。その探求プロ限られてしまうという傾向を同時に帯びており、セスこそ、「当事者」や「現場」に即して問題をその意味では無関心層との分極化は免れていない。

とらえ、必要とされる「つながり」を多角的に創

このことは、地域コミュニティの再生にとって、造していくという意味での地域コミュニティの再市民参加というものが未だ途上的なものであるこ生なのである。とを物語っていると言える。つまり、参加というでは、こうした「つながり」の多角的創造は、ものは、様々な境界線を突破していくことができどのようにつくり出されていくものなのだろうか。

る行動のはずであるが、それがまだ専門分化した

そこで問われてくるのが、市民参加の拡充であり、行政と社会の縦割りの内側に位置づけられているその前提としての「共有」である。

限り、その本来の力は十分には発揮されていかな

５ 「共有」としての市民参加24になった。

いのである。
これに対して、2000年代に入ってから比較的顕

この市民参加をめぐっては、様々な偏見や固定著になってきているのが、共有という視点を結び観念によって歪曲した形でとらえられがちなとこつけていくことによって、市民参加を拡充させていろがあるが、ここでは、色々な規模や形態を通じく動きである。それこそが、「協働（collaboration

た自由な活動であり、同意を介しながら相互補完or co-production）」のまちづくりに外ならない。

を多角的に紡いでいく営みとしてとらえておくこ

協働と言えば、市民と行政との連携というイメーとにする。

ジが普及しているが、基本的には多岐にわたる目

市民参加の目的や表現手法は時代とともに変遷的や動機、多様な参加形態や手法を伴うものであを遂げてきている。1950年代後半からは自治会・り、立場の異なる多様な主体が、一定の課題を共町内会の再結成の動きが顕著となり、コミュニ有しながら、連携・協力することで課題解決を図ティ政策として市民参加が唱えられた。また60年るものとして理解されている。単独活動には限界

代から70年代には、権力的支配の打倒を目指したのある現実を踏まえ、行政を含めた諸団体がその学生運動や政治運動が社会を席巻した。さらに80

知識・技術・実践力を持ち寄っていくという手法

年代あたりからは都市計画や景観のまちづくりが、である。協働は、まだ市民活動の延長として理解

また90年代からは阪神・淡路大震災をきっかけとされがちなところがあるが、その真の狙いは、豊vol.126

かな担い手や活動が多様に展開される公共空間の与えつつあるし、クラウド・ファンディングなども、構築であり、そのなかでできることを持ち寄りな一定のプロジェクトが有する目的や価値を共有しがら政策づくりとその実践を拓いていく点にある。ていくところに見出される寄付であり、応援なので例えば、学区などを単位として異質な立場を結ある。

びつけていく協議会活動や地域自治などは盛んに

このように市民参加は、「共有」という契機をなりつつあるし、地域包括支援などで取り組まれ媒介しながら、「つながり」を新しく作り出してている多角的な連携などは、「つながり」のあるくという特徴を持っていると言える。それぞれが互助社会を回復させるものとして注目されるとこ問題を深掘りしながら、課題そのものの原因や、ろである。あるいは、建築や都市デザインの領域

支援活動の縦割りによる弊害を克服していこうとで、公と私の「あいだ」に着目しながら、市民がしているのである。それは、参加主体が公共的意多様な形で活動の場に参加していける都市計画や識を持って活動するという固定観念を突破し、環境づくりを具体化していることも興味深いとこ様々な動機や目的を持って関わっていく動きとしろである。て、市民参加の拡充に結びついているのである。

他にも、IT技術の進展や新しい社会制度の開発などによって、（自覚的かどうかはともかく）６ 今後に向けて協働が加速している側面もある。これまでの市民こうした「共有」としての市民参加の拡充は、活動と経済活動の分断状況も大きく様変わりして行政が設定した市民参加の枠組みや既存の地域社おり、例えば、CSR（企業の社会的責任）活動に会の縦割りに留まらない、むしろ社会を変革して見られるように、経済活動それ自体の社会的責任いこうとするものとして、営利・非営利の如何にとして地域コミュニティ活動との積極的な結びつかかわらず、試行錯誤が続けられている。しかも、きを求めていく流れもあれば、プロボノのように、行政主導ではなく、市民・民間・地域のなかから働く者が自ら有する知識や技術をボランティアで自由な発想と目的志向を尊重する「つながり」と活かす手法も注目を浴びている。また、シェアリして、多角的な創造を可能にさせているところがング・エコノミーに象徴されるように、空いていある。

るもの・技術・空間を多角的にシェアしながら、ただ、そうした取り組みも、場合によっては実参加型ビジネスを発展させていこうとする動きも践上のスキル（手法から制度までを含む）論ばか出始めている。あるいは、農業の多角化に見られりが先行してしまっている場合も少なくない。あるように、互酬性や相互扶助を明確に据えながら、るいは、参加者の反応やムードに過剰になりすぎ、われわれの経済として地域内資源循環を創造して参加者の増加それ自体が自己目的化してしまうこいく動きも見られる。とで、事業フレームに還元された短期的な成果主さらには、行政の補助金に依存する市民活動の義に結びついてしまっている傾向も垣間見られる。

傾向を突破すべく、市民自身が寄付を通じて市民

その意味では、改めて世代・分野・スキルに活動を支援していく動きが顕著になりつつある。

よって閉じられることなく、改めて「つながり」税金を介した行政活動への依存ではなく、市民やの意味を深掘りしながら、「われわれ」のまちづ民間が地域課題を共有しながら、自分たちの意志くりを着実に進めていくことが求められている。

を通じて具体的な地域活動を支援していくわけで自分たちとして何を課題とし、どのような意思決ある。地域円卓会議のような取り組みは、個々の定と具体的な実践をつくりだしていくのか、地域取り組みの現状を検証しながら、それらを補完しコミュニティの再生とは、その積み重ねのなかで合っていく動きとして市民活動が進化する環境を問われ続けているのである。

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