市町村長・管理職特別セミナー

大規模災害から命を守る
コミュニティ防災社会をどう作るのか？
〜市民が考え市民が行動する自律型のコミュニティをタイムライン防災で作る〜

東京大学大学院 情報学環総合防災情報研究センター 客員教授

松尾一郎

南海トラフ巨大地震や日本海溝巨大地震も、東-「タイムライン防災」は努力義務

日本大震災が起こったからもう起こらないわけではありません。歴史的なことを含め、それもお話「タイムライン防災」という言葉を聞かれたことししたいと思います。

があるかと思います。私が日本に持ち込んだものです。このタイムライン防災は、2022年６月の中央防災会議で、国や地方公共団体等の防災計画に「コミュニティ防災」への転換を急ぐべき理由位置づけることが努力義務化されました。市町村

大規模災害が、私たちが生きる日本で起こるのにとってタイムラインについては、交付税を活用は仕方ない。小手先の対策では通用しないと私はしながら、地域の防災力を高めていくことが重要思います。行政もそうですが、住民が自ら考えて自です。

ら動く社会にしない限り、有効な対策は打てません。

災害は、様々な地域で発生します。その地域で政治家は「自助」とよく言いますが、それを言発生する災害に対して、命を守るために、そこでいすぎるのはよくない。防災に求めるなら「自助」暮らす住民が自らどんな防災をやるべきか。何が「共助」「公助」の全てで、それぞれやるべきこと足りないか。命を守るためにどんな行動をすればがある。そこでコミュニティ防災への転換を急ごよいのかが重要です。私はそのような取り組みを、うという提案をお話ししたいのです。

いくつかの自治体でやっています。
震災、水害それぞれの災害に対して命を守るには何が重要かという話をさせてください。

災害は多発しています。約２万人が亡くなった2011年の東日本大震災から毎年のように死者数十人から100人規模の災害が発生しています。台風や今日お伝えしたいのは「コミュニティ防災」で前線性の雨など様々な風水害、震災、津波災害がす。これをキーワードとした取り組み、国の新し襲いかかりましたが、大きな災害から命を守る取い支援が、おそらく2023年あたりから動き出すとり組みとして、私は重要な３つの柱があると思っ思います。ています。

私は「目を覚ましましょう」と皆様に伝えたい。

2-

１つ目は地域、市町村エリアの人々があまねく

南海トラフ地震では、国の被害想定で最大32万人危機感を持てる社会であるべきだということ。２つが亡くなるとされており、東日本大震災の死者数

目は、危機的な状況が起こるとわかった時にどんである約２万人の16倍の犠牲者が出ます。国難級な被害が起こるか把握すること。市町村もハザーの災害ですから日本経済はすぐには立ち直れず、沈ドマップを公表するなど災害リスクを伝えていま没するかもしれない。それでも人が生きながらえすが、それを読み解く力も必要です。３つ目はどんることが重要です。

な災害が起こるか想像でき、それに対し正しい行

vol.146

松尾一郎（まつおいちろう）

略歴
東京都板橋区総合防災センター／東京都足立区総合防災行政アドバイザー／三重県
紀宝町総合防災行政アドバイザー

主な社会活動
大規模災害時における消防団活動のあり方に関する検討会委員 消防庁／荒川下流域タイムライン検討会座長 関東地方整備局、3市13区／石狩川滝川地区水害タイ
ムライン検討会座長 開発局、滝川市／浅間山噴火に備えたタイムライン検討会座長 群馬県嬬恋村／太田川水害タイムライン検討会座長 中国地方整備局、広島市／球磨川流域タイムライン検討会座長 九州地方整備局、熊本県／水害時のリスク
コミュニケーション懇談会座長 国土交通省／タイムライン防災全国ネットワーク
国民会議技術顧問

主な著書「火山に強くなる本」（山と渓谷社）／災害危機管理入門３（弘文堂）／地球温暖化図鑑（文溪堂）／タイムライン―日本の防災対策が変わる―（日刊建設工業新聞社）／命を守る水害読本（毎日新聞出版）／風水害と防災の事典（丸善出版）

動ができるかどうか。
この３つの柱を考える時、唐突に「こうする」と伝えるだけでは不十分で、日頃から地域で一緒に議論し合う場を作らなければいけません。そのための取り組みが重要だとご理解ください。
以前、私は科学技術振興機構が公募した研究テーマの研究代表者として、３年間のプロジェク間隔は約1100年でした。兵庫県南部で阪神淡路大震災が1995年に発生しましたが、ほぼ同じ場所で４世紀頃に地震が発生しています。
日本付近は４つのプレートがせめぎあっていま
すから地震や火山噴火が多く、それはプレートの動きで決まり、一定周期で繰り返します。1000年サイクルの「1000年災害の時代」です。

トで、コミュニティ防災の取り組みはどうあるべ

水害も1000年周期です。降雨量の情報を処理す

きか、名古屋大学などと連携して取りまとめていると、同規模の大雨が1100年サイクルで降る。西ました。その時、自主防災会、学校、社会福祉協

日本豪雨の時は四国の野村町で、九州北部豪雨の議会、民生委員、国や自治体の河川管理者、役場

時は朝倉市で900ミリ近くの雨が降りました。それの福祉課、教育委員会、警察、消防、消防団などらも確率処理すると1050年周期でした。極端に大の人たちがどんなつながりを持っているかアンケー

きな災害は、1000年サイクルで起こる。災害は繰トした結果を定性化し、連携が強い組織間は線をり返されますが、過去を振り返ると巨大地震の前太く、そうでなければ線を細くしました。

後に内陸地震が活発化しています。南海トラフ地

行政の防災課と自主防災会は日頃から顔の見え震が2035年前後に発生すると専門家が言っていまる関係が必要ですが、河川管理者と消防本部のつすが、私はもう少し早く発生すると思います。

ながりが低く、連携の度合いが弱い。社会福祉協

南海トラフは、静岡から九州の日向灘沖合、琉議会と防災係、福祉課もそうです。窓口が異なる球列島まで続きますが、過去、発生した大地震はからです。

戦時中の1944年と1946年の南海地震で、前後にマ線が全て太くないと災害に強い社会にはならな

グニチュード7.0規模の内陸地震が散発しました。

い。災害だけでなく福祉も教育も全ての取り組み

海側で起こるプレートの動きにより大地震の前後に対し線の太さが一律同じであることが重要だとに内陸でも地震が発生し、戦時中なのであまり記いうのが結論で、そのためにどんなコミュニティ録が残っていませんが、私はそれを整理しました。

を作ればいいのかがポイントになります。

震災のピークは西暦800年前後、1600年前後と今です。たとえば江戸時代初期の1605年に慶長地震-「1000年災害の時代」の到来という南海トラフ地震があり、２つの地震が同時に発生しました。これは地震の大きさの割に津波

東北の太平洋沖で東日本大震災が2011年に発生が高い津波地震でした。別名ゆっくり地震、ぬるしました。同じ場所で貞観地震が869年に発生し、ぬる地震で、揺れは小さくても津波が高くなる。
vol.1463

1896年の明治三陸地震もゆっくり地震で、東北沿ロ、10秒で30キロ先まで伝わりますから、最も揺岸の揺れは震度２ぐらいで小さかったため、みんれる場所から半径30キロのエリアでは緊急地震速な逃げていなかったところへすごく高い津波が来報が間に合いません。
では、どうすればいいか？

ました。これが津波地震です。
1611年には東北の三陸沖でも慶長三陸地震が発震の時、３日後に現地で被災者に「どんな揺れで生し、1616年には仙台沖、1628年から1635年にかしたか？」と聞いたら「ぐるぐる回されるようなけて関東、江戸を中心に地震が発生しました。

揺れだった」「最初はドーンと突き上げられた後、平成から令和にかけて2003年の十勝沖地震、グーンと下がった」という答えでした。

2005年の宮城沖地震、2011年の東日本大震災、そ上下に揺れる縦揺れが来た時、重要なのは「いして2016年の熊本地震と、1600年前後で起きたこかに身を守る格好ができるか」です。４秒しかなとが繰り返されています。今後、南海トラフ地震

い。緊急地震速報は10秒後まで来ません。

は確実に発生し、直下地震も発生します。大きな

私は住民に家具を固定するように言いたいので海溝型地震の前後に直下地震が発生するからです。

す。揺れても落ちるものがない対策をしなければプレートの構造で、日本は、太平洋プレート、南ならない。これが命を守るのに重要です。少なくは九州、四国の沖合から入り込むフィリピン海プともベッドや布団を敷いて寝る場所では、高い位レート、北海道が乗る北米プレート、西日本が入置に家具を置かない。倒れてくるからです。2009

るユーラシアプレートの４つがせめぎ合う真ん中

年の岩手・宮城内陸地震の時、本が落ちてきて圧にあるため、地震や火山噴火が発生するのは仕方死した人がいました。物が落ちたり飛んできたりない。それを頭に置いておいてください。

しないよう対策しなければなりませんが、家具固関東地方の地下では北米プレートとユーラシア定の機械を補助するのは行政でできるでしょう。

プレートにフィリピン海プレートが入り込み、地住宅を全部耐震化するのには多額の費用がかか震は浅いところでも深いところでも発生します。

りますが、１部屋耐震は60万円ぐらいあればできそれが内閣府の首都直下地震の想定震源域です。

ます。家具固定を全部つけるだけでも５〜６万円

東海地震はフィリピン海プレートと北米プレートぐらいでできるでしょう。それを誰がやるのか。の間で発生する浅い地震です。東から潜り込む太名古屋市消防局は３億円かけて、中区の一般家

平洋プレートとフィリピン海プレートがすり合う庭を消防本部の職員が訪問して家具を固定してい場所で発生する深い地震は、そんなに大きな揺れます。高齢者も含め全世帯に家具固定を促進してにはなりません。日本周辺では、プレートの動きいます。私はアドバイザーとして三重県の紀宝町で頻繁に地震が発生するのです。

長に「これをやりましょう」と言いました。消防-

地震発生！
命を守るにはどうする？
命を守るために重要なことは何でしょうか？

団の人が高齢者のお宅を訪問し、倒れてこないように家具を固定する。それをしないと命を守れません。役場から数千円を補助すればできます。逃げるための時間は４秒しかありません。

内陸直下地震の阪神・淡路大震災の地震の波形を処理し、震度に換算したグラフによると、震度０から、立ち上がって実際に人が動けなくなる震-

津波が来るまでに消防団員も逃げる

度６まで、その間はわずか４秒です。地震計で揺次は津波です。ユーラシアプレート、北米プレーれを検知し、気象庁でコンピュータ処理して届けトがずれて津波が発生しますが、少なくとも大きる緊急地震速報では間にあいません。地震計の波な揺れが発生した時は、１秒でも早く、１ミリで形を処理して送るのに４〜10秒かかります。携帯も高い場所に上がることが重要です。

電話に送られるまで10秒です。地震は１秒で３キ

4北海道胆振東部地vol.146

気象庁の津波情報は沖合の津波高で、遡上する

高さではありません。遡上すると地形によって津したが、地域を守る強い使命で活動する消防団員

波はより高くなる。それが遡上高です。気象庁はの命を守ることは重要です。津波が来るまで20分遡上高を言うのではないので、３メートルと言っだとしたら、消防団の活動は、その半分の10分をたら、３倍ぐらいの高さの津波になると思ってく過ぎたら団長さんが退避命令を出す。私は消防庁

ださい。内湾でも津波が来たら、反射波もありどの委員会でそんな話もしましたが、10年たてばみんどん真ん中に集積され遡上高が高くなります。

んな忘れてしまう。消防団の人でもいざという時地形によって変わるという基礎的なことをぜひ理には逃げる。「消防に助けてもらえばいい」と思っ解していただきたいと思います。て残ってしまうような人たちも、みんなが逃げる

過去、東北の三陸地方では津波地震が発生しました。明治三陸津波も昭和三陸津波もそうでした。

社会を作れば、みんなが助かる。それが重要なコミュニティ防災です。

東日本大震災も太平洋プレートが下に潜り込む日

津波は川も遡上し、東日本大震災では北上川が本海溝で発生しました。そのように沖合で発生す河口から40キロまであふれました。揺れたら逃げるのがアウターライズ地震で、これからも発生しるは鉄則で、「津波てんでんこ」といって、てんでます。その津波高は東日本大震災とおそらく変わばらばらに逃げる。この思想は重要です。学校でらないと思いますが、東日本大震災プラス10分かの津波避難は校庭に集まり、高学年の子が低学年20分ぐらいの逃げるための時間があります。の子の手を引いて逃げるのではなく、みんな１秒

南海トラフ地震について、内閣府が津波のシでも早く逃げるべきです。高学年も低学年も関係ミュレーションを行っています。津波は大阪湾ななく一斉に逃げる訓練を子供の時からやるしかな

ど内陸にも入り込みますが、海を伝わるので90分い。それを頭に置いていただきたいのです。

ぐらいかかります。しかし沿岸部は早いところで５、６分。私が関わる三重県紀宝町は10分以内に13メートルの津波が来ます。10分でどう逃げるか-「自助」では限界があり「公助」が必要は切実な問題であり、その取り組みを始めました。

地震の揺れは発生４秒後。阪神・淡路も４秒、東日本大震災の時は東北４県440万世帯が、大き中越沖地震も一番揺れた柏崎市で４秒でした。震な揺れが収束すると同時に停電しました。胆振東

度６の揺れは立てない状態ですが、それでもこの部地震では北海道全域が停電しました。震度５強４秒で助かった人がいました。大阪北部地震ではから６の大きな地震の時は停電すると思ってくだ

ブロック塀が倒壊し、小学生の女の子がはさまれさい。停電するとテレビは見られません。電話は、て亡くなりました。日頃のブロック塀対策は重要

携帯電話も固定電話も輻輳制御といって通信が10ですが、個人所有では行政が指導するしかない。

〜20％ぐらいに絞られ、連絡できなくなります。

中越沖地震では、古い建物は倒壊しても隣の建重要な設備に発電機をつけていた自治体では、てたばかりの家はびくともしていなかったことが使用できたところもありましたが、発電機が燃料ありました。新しい耐震基準で建ったか、そうで管路の損傷などで使えなかったところもあります。

ないかで、こんなに違うのかとよくわかりました。

防災無線はバッテリーが数時間しか使えず、市民柏崎市の避難所にいた50人に「家具の固定はしへの情報伝達機能もなくなってしまいます。ていましたか」と聞くと40人はほとんど固定して守り手も亡くなってしまう。岩手県、宮城県、福いませんでした。自宅家屋の損壊は住めないほど島県の３県で、合わせて消防団員254人、民生委員の全壊が半分で、大規模半壊が10世帯。塀や灯ろ56人が活動中に亡くなりました。なぜなのか、津うが崩れてきた。たんす、ステレオ、テレビが飛波に向かっていったのです。助けてと言われたらんできて倒れたといい、揺れの最中にケガをした

守り手の皆様は向かって行くのです。

人は42人でした。震度６強ぐらいの揺れでは必ず常備消防でも消防本部の方が20数名亡くなりまケガをする人が出ます。物が飛んできてケガをしvol.1465

た人は18人で、ガラスが割れて破片が腕に刺さっも地球温暖化に影響されます。実は2023年は東北たようなケガが多い。あわてて転んだ人もいまし

沖合の海水温が平年より５、６度高くなっていまた。当時30歳の男性は家が崩れると感じ、大きなす。黒潮が蛇行するからでして、東北で雨が多く揺れの中、とっさに子供を抱いて外に飛び出しまなり、台風も成長するでしょう。地球温暖化に加したが、これが結果的によかった。
「家が壊れるかえて日本周辺の海面水温が高くなり、雨の量が確もしれない。外に出ようと必死だった」と言って実に増え、極端な大雨の回数も増える。大型台風

いますが、それが現実です。

も増えるかもしれません。海面水温が上がると、上なぜ、耐震化していなかったのか？３年前に中空に水蒸気成分が多くなり雨も増えますが、海水越地震があり柏崎も大きな揺れを経験しましたが、が膨張するので潮位も高くなります。そうなると「もう起こらない」と思って固定していなかった。

高潮など海沿いの災害も増えます。

だから、日頃から消防団や消防本部の職員が押し雨の降り方が変わり、高潮も来ると、水害も増かけて「あなたの命を守るためにこういうことをえます。2020年の熊本水害で亡くなった方は約90やってください」と伝えることが重要です。

人でしたが、65歳以上の高齢者がその内80％でし

やはり、突発災害から命を守るには日頃の備えた。2019年の東日本の台風水害は65％、前線性のしかない。日頃の備えをいかに行政が指導するか

西日本豪雨は57%。九州北部豪雨は朝倉市で76%

は「自助」でやるには限界があると思います。個でした。日本は高齢化率が高いので、すぐに逃げ人では進まないから「公助」でやるしかない。

られない高齢者が亡くなる事例が増えています。

家具固定を行えば死者が減ります。内閣府の計

熊本水害では球磨川に線状降水帯がかかり500算では、現状では4400人が亡くなるが、屋内でのミリ近い雨が降りました。球磨川は300ミリの雨が転倒、落下防止を行えば死者は1600人減の3000人降っても危ない川ですが、450ミリ、500ミリの雨ぐらいに減らせるそうです。耐震化率を100％までが降って大変なことが起きた。それでも、コミュもっていけば、もっと命が助かる。既存の建物にニティ防災に６年間取り組んでいたため、これがは、50万円ぐらいするが「制震ダンパー」を設置生きました。多くの方が亡くなってしまいました

して揺れを吸収する方法もあります。部屋の改装、が、この取り組みがなければ犠牲者はもっと多かっ

改造の他にも取り組み方はいろいろあるとご理解たと思います。

ください。
一般市民の方は、まず耐震診断を実施してどんな被害が起こるかイメージしていただき、「一部屋タイムラインが国の防災基本計画に入った耐震でいいからやってください」とお願いします。

球磨川の取り組みは2015年から検討を始め、避避難路を確保するためにブロック塀の倒壊に留意

難行動計画のタイムラインづくり、コミュニティし、飛んできそうなものは固定する。これらは日防災を行いました。コミュニティ防災が地域を守頃から住民でもできますし、行政も一緒になってります。熊本で命を守った、効果が実証されたのやれます。これらは「自助」「共助」ができてこそ、で、全国で展開しようとしています。

できることだと思います。

海水温上昇で高齢者中心に水害の犠牲者が増える

まず、地域住民が集まってどんな対策をするか住民視点で話し合いました。避難所の強化やヘリポート開設などを話し合って地域の行動計画をまとめました。国土交通省、熊本県、消防本部、消水害についてです。地球温暖化は確実に起こっ防団も警察も入って議論した、熊本県球磨村で取ています。気象庁のデータでは日本周辺の海面水り組んだ「村民防災会議」、つまりコミュニティ防温が年ごとに上昇しています。それで台風が発生

災会議が、2020年７月の水害で生きました。

し、前線が発生し、大雨がもたらされます。雨量6-vol.146

まずは人づくりで、自衛隊出身の防災管理官を

2017年に登用し、村を５ブロックに分け、防災課げ、対策をみんなで考える「コミュニティ防災会だけでなく各ブロック出身の役場職員をブロック議」を立ち上げ、コミュニティ防災にぜひ取り組会議担当にしました。住民が議論する場に役場のむべきです。自発的にやろうとしている自治体に関係者全員が入りました。学校施設を避難所としは、国から支援がつくと思います。て強化し、ヘリポートを防災公園として整備しま

起こる災害を想像し、それに対しどう行動すれした。駐車場、体育館を整備し、役場の防災機能ばいいか。逃げる場所がなければ避難場所を決めも強化し、避難所を改修しました。熊本地震の復る。堤防を強化する。取り組みは住民だけでなく、興資金を使って県の都市局、住宅局などにお願い地域に関係する行政も役割を果たせる形を作らなし、国交省のルートで調整もしていただきました。

ければいけません。市町村単独ではハードルが高町内会、自治会ごとの地区別タイムラインをいかもしれませんが、県や国と話をしつつ取り組作った５年間の取り組みが、球磨川の水が堤防をみを進めていくのが必要ではないかと思います。

越えた水害の時に生きました。当時の球磨村は478

私は「コミュニティ・レジリエンス」と言って世帯、人口1400人で、過半数の世帯の800〜900人いますが、真ん中にいるのは住民や消防、自主防は低い場所に住んでいました。水害で全壊189世帯、災組織、民生委員、児童委員です。それを国や県大規模半壊13世帯など261世帯が被災し、家屋被などが下支えし、一緒にやっていく。それぞれの害率は55％でしたが、おそらく300人、400人は助メニューで、それぞれの事業で展開できることをかりました。

行う。今、そんな取り組みが少しでも前に進むよ

渡地区は家屋の２階に逃げても助からないぐらいうな状況になっていると思います。の被害を受けましたが、全員が高い場所に逃げてまずは話し合いにより、地域住民で課題を共有無事でした。当時、渡地区だけがタイムラインを実することが必要で、その取り組みをひろげていき施していました。なぜなら球磨川が氾濫すると最もたい。これが結果的に、災害、防災を考えている被災すると予想されたからです。避難を決めてか住民のためになると、私は思います。

ら逃げるまで８分と早く、すぐ逃げました。そのため危険遭遇率は他地区より低くなっています。

2022年５月に「タイムライン防災・全国ネットワーク国民会議」を立ち上げまして、50ぐらいの早く逃げることができたのは、情報で逃げたか自治体が参画しています。内閣府、総務省消防庁、らです。村役場の防災無線を通じた避難放送で、国土交通省水管理・国土保全局、気象庁の関係者村長、防災管理官が泣きながら「逃げてくれ」とや、都道府県が支援するために北海道、福井県、熊伝えました。それを聞いた人が隣近所に声をかけ本県、三重県、長野県の知事もアドバイザーとして一緒に逃げました。て参画しています。

私は発災１週間後に現地に入りましたが、コロ私はタイムラインを日本に最初に持ち込んだ責

ナ禍でなかなか再訪できず、１年４カ月後にタイ任もあるので、生きている限りはそれをひろげてムラインを一緒に作った各区長さんの話を聞けまいきたい。骨太方針2022において、タイムラインした。全員「タイムラインを生かせた」と言いま防災の充実強化を図る取り組みを推進すると記載した。自分たちでタイムラインを書き直し、それされ、国の防災基本計画にタイムライン防災を位を使って声をかけて逃げてもらい、確実に助かっ置づけることが努力義務化されました。

たという話が聞けました。そこで私は「タイムラインは絶対に使える」と思ったわけです。

球磨川の水害対応で確実にタイムラインが使えて、効果もわかっているので、皆様もぜひ参加し災害は地域で発生し、コミュニティを襲います。て、一緒にやりましょう。大きな災害は確実に目命を守るために重要なのは災害に強いまちづくり、の前にありますから、命を守るために、住民一人人づくりを住民と共に考えることです。行政が主ひとりが意識を持って動く社会を作らなければな

体的に動いて、専門家も入り、地域の声を拾い上りません。
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