市町村議会議員特別セミナー

豪雨災害とその備え
東京大学大学院情報学環特任教授-

頻発する
常識を超えた豪雨災害

敏孝

ところが逆に福岡の方に上がっていき、全く展開が読めなくなったわけです。それでも住民の皆さんは行政からの情報や避難勧告を待ちます。しか本日のテーマは豪雨災害です。少し前まで防災し、気象庁さえ予測できないのに、首長さんは勧といえば、行政に地域の安全を高めてほしいとい告や指示がまともに出せません。市町村合併がう期待が大きく、行政もその責任を果たそうと努あって基礎自治体も大きくなっていますから、本力してきたと思います。しかし、現実はどう頑張っ庁では地域全体で起こっていることが把握しにくても守り切れない時代になっています。今日は、地く、対応し切れないのが現状です。
このような事態の展開が読めない状況は、コロ

域住民が自分の命をどう守るか、その意識をどう持ってもらうのかについて、お話しします。

ナウイルスでも同様です。コロナ禍で気づいたこ

2020年７月、熊本県の球磨川を中心とする地域とは、結局、一人ひとりが安全を確保できるようや岐阜県などを襲った「令和２年７月豪雨」があに努力し、自分の命は自分で守ることが重要だとりました。まず、これらの豪雨を２つの指標で見いうことではないでしょうか。これは、コロナをてみたいと思います。

自然災害に置き換えても全く一緒です。

まず降雨量ですが、観測地点の降雨量の総和がこれまで防災については、災害対策法に規定さ新記録となりました。琵琶湖３杯分、４杯分ともれているように、行政が主導して行ってきました。

言われるものすごい雨量で、それだけの量の雨が水害に備えて堤防を整備する、避難所として安全水蒸気によってもたらされる状況でした。次に雨な場所を確保し、逃げなければいけない時は教えの広さを見てみます。１時間で50mm以上の雨量ます、というように。コロナと自然災害はこうしの発生ポイントを見ると、2019年の「令和元年東た違いがあるにせよ、災害に向かい合うのは自分日本台風」（台風19号）が69回で過去最大でしたが、自身でしかないという事実を考えなければいけなこちらは82回でした。非常に広い範囲に大雨がいと思います。

降ったということです。
しかも、その大雨がどういう事態を招くか予測がつかない降り方をするのです。「令和２年７月豪2片田-

災害避難では自らの判断が何より大事

雨」は九州中西部に発生しましたが、実は気象台

今、日本の社会ですごく大事なのは、自分の安は線状降水帯の発生を予測できませんでした。そ全は自分で守るという意識をどう定着させていくして、発生すると鹿児島の方に下がると予測した。

かだと思います。行政としてしっかり対応する一vol.137

片田敏孝（かただとしたか）

略歴
工学博士。日本災害情報学会会長。災害への危機管理対応、災害情報伝達のあり方等について研究するとともに、地域での防災活動を全国各地で展開。また、内閣府中央防災会議や中央教育審議会をはじめ、国・地方自治体の多数の委員会、審議会に携わり、研究成果を紹介しながら防災行政の推進にあたっている。2012年には２つの内閣総理大臣表彰を受賞。

主な著書『みんなを守るいのちの授業―大つなみと釜石のこどもたち』（NHK出版 2012）『子どもたちに「生き抜く力」を―釜石の事例に学ぶ津波防災教育』（フレーベル館 2012）『命を守る教育 ３.11釜石からの教訓』（PHP研究所 2012）『人が死なない防災』（集英社新書 2012）『人に寄り添う防災』（集英社新書 2020）

方で、住民一人ひとりが自分の命は自分で守る、家して、まずは家が危ないなら躊躇なく家の外に避族の命は家族みんなで守る、地域の安全はみんな難してほしい、避難所ではなく、親戚縁者、ホテで守る、この意識を欠落させたら、災害対応はでル、車等々を利用します。こうした手段が全部かきないのです。

なわない人は、躊躇なく避難所に行ってください。

私は、「日本災害情報学会」の会長をしています

このように、少しでも避難所の密を避けながら、極が、実は昨年来のコロナ禍の中で、自然災害の発力自然災害の難も避けてもらう態勢をつくるため、生をすごく心配しました。避難所には多くの人が分散避難という言葉を提示したのです。

集まりますから、災害が起こっても避難所に行か

これまで避難といえば、行政が準備した避難所ないのではないかというのが理由です。しかし、そに行くことと捉えていたわけですが、状況を見ての時に水が襲ってくれば、大変なことになります。

自宅が安全かどうか、駄目なら他の手段も自分でこれをどう考えるかについてかなり議論し、学会考えなければいけない。このように、自分で考えとして声明文を出しました。

ることばかりなのです。今までは、行政からあな

そこでまず、こういうメッセージを出したのでたはこうしなさい、と言われてきましたが、一人す。
「避難とは難を避ける行動です。避難所に行くひとりの状況に応じた判断となると、自分で考えだけが避難ではありません」と。もちろん避難はるということが大事になります。

してもらわなければいけませんが、避難所でコロナの難を受けたら、それもまた困る。それも含めて難を避けることが避難だということです。これ-

ハードに頼らない
防災への意識転換をまで避難と言えば、行政が避難勧告を出したら避自然災害を取り巻く事態は深刻で、特に気象災難所に行けばいいという受け身でしたから、まず害は今後ますます深刻化するでしょう。気象災害

それを打破するためのメッセージです。

は地球温暖化の中で海水温が高いことによってもその上で、避難所に行く選択肢も残さなければたらされる災害です。海水温が高いと水蒸気が増いけませんが、皆が集まると密になりますから、えて１回の雨量が膨大になるのはお話ししたとお「分散避難」という言葉を定義して示しました。分

りですが、もう１つの問題は台風の強さです。気散避難とは、まずハザードマップを見て、自分の象研究所のデータでは、2020年の10号台風が伊勢家が例えばマンションの３階にあるなら水害は大湾台風級だとされました。

丈夫だとして、家にとどまってもらう。家にとどさらに、台風の発生場所にも問題があります。

まる判断をすることを「在宅避難」と呼びます。そ台風が日本に近いところで発生し、悪さをしていvol.1373

るんですね。1951年から2015年までの間に起こっ対応の限界だと言いたいのですが、言おうものな

た台風の平均発生緯度は、北緯16度、台湾の少しら、関係がぎくしゃくしてしまう。

南のあたりです。ところが最近、台風は日本の近こういうフレームで防災を考えている限りは駄海で発生しています。問題はそこで発生すると台目でしょう。端的に言えば、今、自然災害に向か風は迷走しやすいことです。非常に長く滞留しがい合っているのは地域社会です。その中に行政のちですから、長時間にわたって雨を降らせること役割があり、住民の役割があります。どうにもなになります。地球温暖化で海水温が高いこの状況

らない災害の荒ぶりの中で、住民一人ひとりが自は、簡単には変わりません。少なくとも我々が生分の命は自分で守る行動をし、守り切れないお年きている間は、この事態に向き合わなければなら寄りは地域がみんなで守る。こういう考えで、行ないのです。

政と住民が一体となって自然災害に向かい合う社

こうした状況になると、皆さんは私たち防災の専門家や行政、環境エンジニアに対して、「どうす会をどう構築していくのかが、問われていると思います。

ればいいのか対策を示せ」と要求されるかもしれません。しかし、正直なところ、それは無理な話です。例えば、堤防を造る場合、100年に１回降る

4-

反省と対策強化の繰り返しに意味はあるかか降らないかの雨を想定します。しかし、雨の降そんな中で、日本の防災が今大きく変わろうとり方が変わっていますから、今の基準で造った堤しています。少し国の議論を紹介しましょう。

防は、今後100年間機能するかといえば、そうでは2018年の「平成30年７月豪雨」では、岡山県倉敷ありません。どうやっても水は溢れてしまいます。

市の真備地域で大きな被害が出ました。私はそのそして、この現実、つまり溢れることがあり得災害検証委員会（倉敷市災害に強い地域をつくるることを前提に、地域の防災を考えなければいけ検討会）の委員長をしていますが、被災の現場にないということです。ハード対策はできる範囲で出向き、胸が詰まる思いでした。真備では51人のやるしかありませんが、整備しても溢れるなら、社方が亡くなりました。大半はお年寄りで、自宅に会の対応として、「避難する社会」をつくっておか２階があるにもかかわらず、１階で亡くなっていなければなりません。

ます。

ではどうやってそのハードに頼らない防災をしこの日はものすごい雨になると報道されたことていけばいいのか。ざっと考えると、ハザードマッ

で、避難勧告が出た時に周辺の避難所に６割ぐらプの周知や避難路の整備、避難情報の発出、分散いの方が行き、2,000人もの人で溢れかえりました。

避難や避難先の準備などです。これらは全て行政

一方で逃げられなかった方がいる。寝たきりのおによる対策です。問題なのは、住民の皆さんに対ばあちゃんを抱えたおじいちゃんです。もし水がする視点が全然盛り込まれていないこと。自分のきたら、２階に上げればいいと考えましたが、そ命は自分で守れる国民でなければ、この先どうにこに容赦なく水が襲ってきて、やがて力尽きて、２もならないんですね。

人とも１階で亡くなっていました。

これまでの日本の防災は、災害に対峙するのは水害があるたびに、内閣府の中央防災会議で検行政で、行政の庇護の下に住民がいる形だったと証委員会が開かれます。この時も西日本豪雨を思います。つまり、守る人と守られる人の関係だっテーマにした会議が行われました。私もいつも呼たわけです。ところが、災害の被害が住民を守りばれるのですが、毎回、あれが悪かった、これが切れないレベルまできてしまった。すると、守れ悪かったと同じ議論を繰り返している。もちろん、なかった者、守ってもらえなかった者が出る。そ対策は講じなければなりませんが、姿を変えてやっれを責める者、責められる者もいる。行政はもうてくる災害に対し、対策を強化し続けることに本vol.137

当の解はあるのかと思えてきたのです。

当大臣が挨拶に来て、最後まで残って聞いていかだから、会議の第１回目のときに、最初に手をれました。その後、内閣府から電話があり、大臣挙げて発言しました。「また反省して、また対策をが話を聞きたいということで伺いました。大臣、副立てるのですか」と。私は防災の研究者になって大臣、政務官、内閣府の官僚が集まっていて、「思二十数年です。犠牲者を減らすことに貢献するこいの丈を話せ」と言われました。私が話し終えるとが、実学としては意味があると思って、懸命にと大臣が、「今回はその方向で報告書を書くよう発言するわけです。でも翌年また災害があり、まに」とおっしゃいました。
次の会議では、準備されていた報告書案は捨てた集まって、反省し、対策を講じる。そんなことが続いてきました。
その後、政府の視察団として現地に行きました。

られ、新しいものが出てきました。まず「現状」
で、「行政は災害対応の充実に不断の努力を続けてするといろんな反省点がある。次の会議ではそれいく」とした上で、「地球温暖化が激しさを増してがしっかり盛り込まれ、さらに次の会議では、現いる中で、行政対応だけではどうにもならないの場で見てきたことや会議の議論を踏まえた報告書も事実」「行政主導のハード対策、ソフト対策には案が出来上がってきました。報告書案を読み終え限界がある」と明示し、「これからは住民主体の防て、強烈な違和感がありました。それは、文章の災に転換していく必要がある」と打ち出していま語尾に「国民の皆さんにご理解をいただく」とあした。
そして、「目指す社会」にはちょっと驚きました。

ることでした。しかも、最後には「避難していただく」と書いてある。つまり、避難とは頭を下げ「これまでの『行政主導の取組を改善することによて逃げてくださいとお願いするものなのか、といり防災対策を強化する』という方向性を根本的にうことです。

見直す」「住民が『自らの命は自らが守る』意識を防災とは行政が主体となり、住民がサービスを持って自らの判断で避難行動をとり、行政はそれ受ける客体であるという、受け身の限界ではないを全力で支援する」と書いてありました。これまかと、私は思います。行政が国民を守り、そのフで防災は行政サービスでしたが、これからは違うレームでは守り切れないから対策を強化する。一というのです。住民が動き、その住民に対して行方、住民は対策を強化してくれたのだから大丈夫

政はサポートするという方向性を明確に打ち出しだろうと依存心を高めていく。自分で対応する意たのは初めてでした。
どうか皆さんも各地域に帰って、今の防災が置識を欠落させたところに、旧態依然の対策を続ける問題点がある気がしてなりません。

かれている状況を地域でお話しいただきたいと思

本来、主体も客体もないはずです。災害に向かいます。地域から犠牲者を出さない社会をどうつい合うのは地域社会です。災害は地域共通の敵でくるかを考えた結果、こうした結論に行き着いた

すから、そこにみんなで向かい合う機運なくして、のです。

もはや防災対応はできません。本当に逃げなければいけない時に、避難行動をとるのは住民一人ひとりですから、逃げる意識を持つ住民に、適時適切な-防災教育と地域の協力が生んだ「釜石の奇跡」

情報を出すのが行政であって、その両者があって東日本大震災の被災地・釜石に、震災の８年ほ初めて防災が機能するのではないかと訴えました。

ど前から私は通い続けてきました。その理由は、太-「住民主体の防災」に―大転換した防災行政ある中央防災会議でのことです。当時の防災担

平洋側の津波は周期性を持って必ずくるからです。
ところが、釜石の人たちは逃げなかった。なぜなら、巨大な防波堤ができていて湾を塞いでいたからです。「これで安心だ」。釜石市民にはそういうvol.137

5思いが非常に根強くありました。
そこで、防災教育を始めました。釜石の子どもめ込み、年長さんの手を引いて出てきました。そたちに対する防災教育の始まりです。実際の震災れを見つけた中学生たちが一人ひとり抱きかかえで、子どもたちは一生懸命逃げて命を守ってくれて走り抜き、命を守ってくれました。本当に立派ました。16mの津波が襲ってきた現場で、子どもだったと思います。どうしたら、こういう行動をたちは1.7km離れた高台まで懸命に走って逃げた

とれるのかという観点から皆さんにも考えてほしのです。

いのです。

しかし、考え込む事態もありました。ある消防人間は生まれ落ちる環境を選べません。「逃げな団の若者は、地震の時に高台まで駆け上がってきい」と言ったのは、この子は逃げない子に育まれて、気になっているおばあちゃんを探しましたがたからです。
「津波警報が出たけど立派な堤防があいなかった。だから戻ろうとしました。みんなはるから大丈夫」と言っていると、いつしか逃げず津波がくるから行くなと言います。正義感にあふに命を落とすことになる。これは、学校も地域社れ、職責意識の高い彼は戻っていった結果、帰っ会も含めてこの子を育んだ全ての環境の責任です。てきませんでした。また、ある若いお母さんは、私は高齢者大学で言いました。
「津波警報を無さっきまで下の子がここで遊んでいたと一生懸命視して死ぬのはじいちゃんの勝手です。だけど、孫探したんですね。でもいない。実際は、上のお兄たちは学校で、『だって僕んち、じいちゃん逃げなちゃんが学校で習ったように、下の弟を連れて先いもん』と言っている。じいちゃんは孫の命を奪に逃げていました。しかし、それを知らないお母うんだ」。厳しい物言いですが、聞いていたお年寄さんは最後まで下の子を探して波間に消えていっりたちの目の色が変わりました。
「おい、言うとおたのです。

りだぞ」と。

これは防災意識が低かったということではありお年寄りが一生懸命避難訓練をするようになっません。被災の現場に立ち会うと、こんな言葉がたのは、そこからです。お年寄りたちは孫の手を頭に浮かんできます。
「人は人として逃げられな引いて、40分かけて高台まで歩きました。あの日、い」。最後に災害の現場で起こっていることは、極釜石の子どもたちが一生懸命逃げてくれたのは、めて人間らしいものです。消防団の若者やお母さ「ここに住む限り、揺れたら逃げるのはお作法やかんの思いもよくわかります。彼らは、もし自分でらな」と、子どもたちを育んでいたことが行動にもそうしただろう状況の中で命を落としている。

つながったからだと思います。釜石の子どもたちですから、そこまで全てフォローして初めて防災が逃げたことは「釜石の奇跡」と言われています

対策は実効性を持つと思います。

が、子どもたちを導いてくれたのは、こうしたお震災の時の写真がありますが、中学生が小学生

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おんぶして、小さい子どもたちをベビーカーに詰年寄りや学校の先生方なのです。の手を取って逃げています。逃げる途中で、後ろ防災教育の成果ももちろんあります。子どもたの方ではものすごい音がして津波が襲ってくる。

ちに、「みんなは逃げると思うけども、お母さんは後ろを振り返って、「ああ、僕の家が」と言って泣どうするだろか」と問いかけると、子どもたちは、き叫ぶ小学生もいる。現場は騒然としていました。

はっという顔をします。お母さんは「僕を迎えにしかし、中学生の女の子の作文には、こう書いて来る」と思うんですよね。当然、お母さんがどうありました。「私は後ろを見ちゃ駄目と言った。後なるかわかります。では「どうしたらいいと思ろを見ると、足がすくんで動けなくなるような気う？」と問いかけると、「お母さんに、『逃げてがした」と。中学生が本当に凛としているんです。

ね』ってお願いする」と言う。
「それもいい。でもこの子たちはずっと励ましながら避難しました。

先生はもっといいことを知ってるぞ。それは、君その途中で保育園から保育士さんがゼロ歳児をがちゃんと逃げる子になることだ。そう思ったらvol.137

お母さんは迎えに来ない。君が一人で逃げることは防災の１丁目１番地です。毎回、災害のたびには、お父さんやお母さんの命を守ることでもある高齢者や要配慮者が亡くなっている現実がありまんだ」と話しました。

す。加えてもう１つは、行政が対応し切れない現すると、子どもたちは「僕逃げるもん」という状にどう対応するのかです。

意識を持つようになりました。あの日、釜石ではここで再び倉敷市の話をしたいと思います。倉

約1,000人が亡くなっていますが、3,000人の子ども敷は人口48万人の都市です。そのうち要配慮者のたちの両親の中で亡くなったのは30人ほどです。

台帳に４万人が登載されています。高齢化していしかも、子どもを迎えに行って命を落とした親はますから、大変だと思います。これだけの数がいいません。子どもたちは非常に多くの両親の命をるので行政だけでは対応ができず、地域に丸投げ守ってくれたと思います。

していたわけです。それを受けるのは民生委員や-地域のつながりと災害時の「要配慮者問題」
もう１つ、2017年の「平成29年7月九州北部豪雨」を例に挙げます。大分県日田市の小野地区で地域貢献意識の高い人たちしかいません。しかし、災害のときに一生懸命対応しても、やり切れなくて、民生委員自ら命を落とすという事態が起こりました。
そこで民生委員のトップに「この４万人のうち、は、土砂崩れで集落が壊滅しています。川を閉塞誰かが行って支援しなければならない人はどれくしてしまい、反対側の集落までやられました。こらいいますか」と聞いたら、「10分の１です」と言の地域では、朝はまだ雨が降っていなかったのでうのです。65歳以上が名簿に載っていて、ちょっ集落の若者は町へ仕事に行きました。その後、もと助けてほしい人まで入れると４万人になる。このすごい雨が降ってきて、ある若者がこれはまずれをまとめて名簿として渡すから、現場は苦労すいと思って車に飛び乗って地域に戻り、みんなをることになります。

避難させたのです。その後、地域で崖が崩れて消だから、私は市にこんな話をしました。
「要配慮防団の方が１人亡くなっていますが、住民は１人者のうち、寝たきりや重篤な方々は民生委員に任も亡くなっていない。お年寄りをその若者が連れせるのではなく、全て行政が責任を持って支援す出してくれたからです。

べきです」と。精査したら、2,000人ぐらいでした。

私が政府の調査団として現地に行った時に、そその一方で、80歳になっても元気なお年寄りもいの彼と話をしました。「よくそんなことできたね」

ますから、私はここの線引きを明確にすべきだとという思いで話を聞こうとしましたが、彼にとっ言いました。本当に支援が必要な人には、行政がては当たり前のことなんですね。
「自分が子どものしっかり避難計画も立てて責任を持ってやり、健頃、両親は共働きで、学校から帰ってくると隣の康加齢者は地域の問題として地区防災計画で検討おばあちゃんが声をかけてくれて、おやつをもらっしてもらう必要があります。そこまで含めて行政て食べた。おばあちゃんたちが危ない時に誰が助が支援していたら行政はパンクします。

けるかといえば、それは僕でしょう」。

豪雨災害は極めて荒ぶる状況です。行政にはやこれまで都市部の防災を研究してきて、コミュるべきことをしっかりやってほしいですが、それニティが崩壊しているとか、ぎすぎすした話ばかだけではどうにもならない現実もあります。住民りしていた中で、改めてこの地域社会の強さを感がこの事実をしっかり受け止め、自らの命を守るじました。それは、防災にとって今、本当に必要ためには、自分の家族、地域のお年寄りの問題とだと痛感させられました。

して当事者感を持って、対応できる社会をつくっ最後に、防災の現実的な問題としてすごく大事な「要配慮者問題」についてお話しします。これていくこと。それが必要だということを皆さんにご理解いただきたいと思います。

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