市町村アカデミー 講義

Again

子育て支援策における自治体の役割
関西大学人間健康学部教授

１．子ども・子育て支援制度の背景
子ども・子育て支援制度は、子ども・子育てに関する広範な内容を含むものである。その検討の背景にあった課題を５点に絞るとするなら、以下の内容になる。
１）少子化・人口減少の進行の内容は衝撃的で、同会議が定義する消滅可能性率では、全国基礎自治体のほぼ半数が消滅の可能性があるとしている。
３）幼稚園の後退幼稚園が、全くない市町村が約２割、これに１園のみを加えると３分の１を超える。すなわち、現状においてもすでに３分の１の市町村には、ほ2015年 の 出 生 数 は 微 増 し た と は い え、100万ぼ幼稚園がないといっていい状況となっている

5,656人で、わずかに100万人を超えている程度で（表１）。利用児数の減少も深刻で、1974年には、ある。現在、出産の時期にあたっていると考えら

保育所利用児に比べて74.8万人も多かった幼稚園

れる女性の出生時期である1980〜1985年頃の年間利用児が、24年後の1998年に178万人台でほぼ同出生数は150万人前後で、これがその10年後には数となり、2012年にはすでに58.3万人少なくなる120万人前後と一気に２割も減少する。これは、など、差が開いている。2014年には155.7万人で、さらなる少子化が避けられないことを意味してい前年度より2.6万人の減少であり、今後も差は開る。社会保障・人口問題研究所（2012）による将き続けると考えられる（図１）。

来推計人口（中位推計）では、2025年の出生数は78.0万人と、現在より25万人近く減少するとされている。
２）人口集中化、就労化社会の推進

４）減少しない待機児童
待機児童対策は、子ども・子育て支援制度の課題の一つであったが、実際にはまだまだそれが進んでいないことを如実に示すものであった。待機

少子化は、生活可能圏域と生活非可能圏域との児童数は2010年以降減少していたが、2015年４月区分けを徐々に鮮明にする。それは、後者の拡大には23,167人で、５年ぶりに増加した。これは、という形で実体化する。その結果、生産年齢層は、新しい子ども・子育て支援制度による保育の必要雇用先を求めて、生活可能圏域に生活拠点を移す。

性の認定の考え方が変化したこと、また、それに人口の集中化である。

伴って利用希望者が増加したことなどによると考2014年５月、日本創成会議・人口減少問題検討分科会は、『ストップ少子化・地方元気戦略』という提言を発表した。地方元気戦略とあるが、そ32

山縣 文治

vol.119

えられる。

山縣文治（やまがた ふみはる）
1954年、広島県生れ。大阪市立大学教授を経て、2012年から関西大学人間健康学部教授。
専門領域は子ども家庭福祉学。社会保障審議会児童虐待等要保護児童死亡事例検証委員会委員長、児童部会保育専門委員会委員、子ども家庭福祉人材の専門性確保ワーキンググループ座長などを務める。
主著に、「子ども家庭福祉論」（ミネルヴァ書房、2016）、「よくわかる家庭支援論」（ミネルヴァ書房、2015）など。

表１ 市区町村別幼稚園設置数

全国なし

１園

２〜４園

５〜９園

10園以上

０･ １園率

市区町村数

347312441297344659

1,741（19.9）（17.9）（25.3）（17.1）（19.8）（37.9）（100.0）

資料：文部科学省（2014）。休園数を含む。
総務省（2015）。市町村数は2014年５月１日現在。

図１ 保育所・幼稚園の利用児数の動向

資料：文部科学省（2014）。

５）取り残されたままの地域子育て支援
1987年に保育所機能強化費が予算化されて以降、にも、法律で地域子育て支援が努力義務として位置づけられている。しかしながら、就学前の子ども全体では４割強、３歳未満児だけでみると７割施策としての地域子育て支援は、長らく保育所を以上が在宅子育て層であり、いまだにこの層に十中心に展開してきた。現在では保育所にも幼稚園分に手が届いているとはいいがたい（図２）。

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図２ 就学前の子どもの居場所（３歳未満児）
図２

就学前の子どもの居場所（３歳未満児）

1960年
1970年
1980年

保育所

1990年

それ以外

2010年
2014年
0%

20%

40%

60%

80%

100%

資料：厚生労働省、社会福祉施設等調査、人口動態統計調査各年版

２．子ども・子育て支援制度の課題
１）就学前の子どもの育つ場の確保
社会的使命を終えた資源が減少することは仕方がないかも知れない。しかしながら、子どもの生活からするとこれは深刻な問題で、保育所と幼稚園の二元化制度を維持すると、幼稚園のない地域もはその典型である。地域型保育給付に基づく事業や市町村単費等による認可外保育施設は、定義上、待機児童には含まれないが、そこを積極的に希望する場合でない限り、このことに変わりはない。
３）就学前教育の対等性の確保

では、「保育の必要のない子」は、小学校入学ま保育所も幼稚園も、少なくとも「保育」を目的で日常的に集団で育つ場がなくなることになる。とした施設である。法律上の目的の違いは、保育少子化による人口減少、就労化による人口の都所の場合は、「保育が必要な」という利用要件が市集中、両者の結果として、地方における幼稚園

あ る こ と、 幼 稚 園 の 場 合 は、「幼 児（満 ３ 歳 以の減少への対応は、従来はあまり意識されてこな上）」という年齢の下限があることである。

かった、きわめて大きな政策課題である。すでにしかしながら、両者の社会的イメージは大きく幼稚園がほぼなくなっている自治体においては、異なる。保育所は、子どもの養育をおこなっていこれは、保育所の課題であり、現実には認定こどるところ、幼稚園は教育をおこなっているところも園への移行により、これに対応するしかない。というイメージである。保育所においても、保育

２）待機児童の解消
地域的に限定されているとはいえ、待機児童を抱える家庭にとってこれは生活の維持に関わる非34

認可外保育施設の利用に追い込まれている子ど所保育指針に基づき、教育は展開されている。教育基本法第11条に規定する幼児期の教育は、保育所においても展開されているというのが国自体の解説にもある。

常に大きな問題である。待機児童を保護者の側か両者の違いは、保育所の教育は養護と一体的にらみると、市町村が保育の実施責任を果たしてい「保育」として提供されていること。一方、幼稚ない証左であり、保護者の保育所利用権を侵害し園では、義務教育及びその後の教育の基礎を培うているといえる。結果として、その一部は、適切「保育」として提供されていることである。制度な環境のもとで子どもが育つ権利を侵害すること上、「義務教育及びその後の教育の基礎を培う」になる。という規定が、学校教育か否か、すなわち学校かvol.119

否かを区別する根拠となる。逆にいうと、保育所

る子育て支援の問題である。の子どもたちは「義務教育及びその後の教育の基子育て支援については、保育所および幼稚園に礎を培う」教育を受けることなく、小学校に入学おいて、努力義務あるいは努力目標として位置付することになり、明らかに対等性に欠けている。

けられていた。これに加え、児童福祉法では地域４）教育と保育の一体的提供施設としての認定こども園の推進子育て支援拠点事業を法定化し、社会福祉法上の第２種社会福祉事業としている。これら、３つの事業の内容は、保育所は「保育」、幼稚園は「幼子ども・子育て支援制度では、制度全体の完全児期の教育」、拠点事業では「子育て」と、その一体化ではないが、幼保連携型認定こども園とい対象はそれぞれの事業目的に即した内容とはなっう一体化施設という選択肢が事業者側に与えられているが、方法はいずれも「相談」、「助言」、「情た。これについては、様々な批判もあるが、反対報提供」であり、子育て支援としての専門性が不派も積極派もともに理論的支柱としている倉橋惣明確となっている。

三（日本保育学会初代会長）は、「保育所と幼稚さらに、保育士については、「児童の保育及び園とは、子どもの教育の場所として、何の差別の児童の保護者に対する保育に関する指導」いわゆないことを、つまり幼児の社会境遇によって教育る保育指導または保護者指導が職務としても位置使命には（ママ）少しも差別してならないこと」づけられていた。養成課程でもこれに対応する科（倉橋1953：147）と明記している。これを一体化目が必修とされていたが、幼稚園教諭については、とまで読み込むかどうかは別として、「教育的使そのことが明記されていない。結果として、養成命」は共通であることが少なくとも主張されてい課程での対応もない。拠点事業においては、「子る。

育て支援に関して意欲があり、子育てに関する知シュアスタートやストロングスタートなど、初期の教育の重要性が世界的に指摘されている。かつ日本では、子どもの貧困率が高く、その世代間連鎖の断絶において、教育が大きな意味をもつと識・経験を有する」という専門性を前提としない従事者配置となっている。
３．子ども・子育て支援制度の評価指摘されている。にもかかわらず、教育関係者は、2015年４月、子ども・子育て支援制度は、本格保育と教育の用語の整理過程において、共通性よ実施となった。まだ始まったばかりであり、現場りも異質性を強調することで、幼稚園の優位性をの動きは必ずしも敏感ではないが、少なくとも制主張する結果となり、「学校」教育保障が一部の度設計の基本はできあがった。最後に、筆者が掲子どもに限定されるという矛盾に陥っていること

げた５つの課題と制度設計との関係は、どのようへの気づきが、残念ながら乏しいと感じられる。に評価できるのか、この点について、順に簡単に

５）子育て支援の推進と明確化
マスコミを通じて紹介される子ども・子育て支検討しておく。
１）就学前の子どもの育つ場の確保

援制度の情報や評価は、待機児童対策や認定こど幼稚園が利用できない地域の拡大が予想されるも園制度が中心である。しかしながら、日本の今なかで、育ちの場の確保は、保育所を中心とした後数十年を考えた場合に、この制度において、少対応となる。すなわち、保育所が幼保連携型認定なくともこれらと同等、あるいはそれ以上に語らこども園に移行すると、少なくとも子ども過疎地れるべきは、子ども過疎地の問題や、地域におけにおいても子どもの育ちの場を残すことが可能と

vol.11935

なる。さらに子どもが減少した地域では、小規模教育を提供する学校となり、学校教育が保障され保育事業や家庭的保育という公的な保育制度が実ることとなった。この点は評価できるが、一方で、現した。この点では、子ども・子育て支援制度は保育所や保育所型認定こども園においては、学校評価できる。ただし、開始時点では地方の保育所教育としての教育あるいは「義務教育の基礎を培の動きが必ずしも活発でなく、保育関係者の理解う」という位置付けの教育は提供できず、引き続が求められる。

き、保育所保育指針において「養護と教育の一体さらに、このような地域では、教育標準時間後的提供としての保育」という、保育のなかに埋めに帰宅しても、地域に同年代の子どもはほとんど込まれた教育を提供するという状況のままである。

いないと考えられる。子どもの育ちという視点か別の見方をすると、教育基本法に基づく教育（幼らは、教育標準時間終了後も、引き続き子どもが保連携型認定こども園）、学校教育法に基づく教仲間と育ち合うことのできる環境を整えるために育（幼稚園、幼稚園型認定こども園）、保育のなは、国制度において、少なくとも、地域子ども・かに埋め込まれた教育（保育所、保育所型認定こ子育て支援事業枠での支出、あるいは市町村が一ども園）、の３つが今後は存在するということで般財源から積極的に予算を確保して、子どもの育もあり、制度上対等な状況は確保できたとはいえちを保障することが必要である。

ない。

２）待機児童の解消

４）幼保連携型認定こども園の推進

待機児童の解消は、社会的にはもっとも期待が認定こども園の設置数は、ようやく4,000施設高かったものである。新しい制度では、保育所型を超えたが、その推進は自治体間でかなり差があ認定こども園以外の認定こども園、および地域型る。また、2014年度までは、私立幼稚園中心の動保育事業とりわけ小規模保育事業の設置を積極的きであったが、2015年には社会福祉法人の動きがに図ることで、待機児童は減少する可能性がある。

一気に加速した。これによって、就学前の学校教幼稚園が３歳以上のみで認定こども園を作ること

育の量的中心が幼稚園から幼保連携型認定こどもは、この観点からは無意味であり、幼稚園が３歳園に移行した自治体も増えつつある。しかも、そ未満枠を設定して認定こども園に参入するための、の中身は元保育所ということである。

参入障壁の緩和、あるいは積極的誘導策が求められる。また、保育所や幼保連携型認定こども園設

子どもの貧困の予防に有効であるということが国置の障壁となっている、保育士不足、保育士の労際的にも明らかになってきている。幼保連携型認働環境の改善、さらには、保育所と地域社会・地定こども園はこれに貢献できるものであり、移行域住民との共存への具体的支援策も避けて通るこした保育所関係者の責任は重い。とはできない。

憲法第89条では、「公金その他の公の財産は、新たな課題となるのは、保育の必要性の認定要宗教上の組織若しくは団体の使用、便益若しくは件が比較的緩やかであるため、子育て家庭のこの維持のため、又は公の支配に属しない慈善、教育制度への理解が進むと、さらに待機児童が増加す若しくは博愛の事業に対し、これを支出し、又はる可能性があるという点である。

その利用に供してはならない」としている。たと

３）就学前教育の対等性の確保
幼保連携型認定こども園は教育基本法に基づく

36

子どもの育ちにとって教育は重要であり、かつ、vol.119

え私学助成といえども、原資は税金であることを、学校法人関係者は忘れてはならない。
就学前の学校教育は、施設数で６割強、子ども表２ 設置主体別学校の割合
国立

公立

私立

計施設

子ども施設

子ども施設

子ども施設数

子ども数

幼稚園

0.40.436.5

17.063.1

82.7

100.0（12,905）

100.0（1,557,461）

小学校

0.4

0.6

98.6

98.2

1.1

1.2

100.0（20,852）

100.0（6,600,006）

中学校

0.7

0.9

92.0

92.1

7.4

7.0

100.0（10,557）

100.0（3,504,334）

高等学校

0.4

0.4

73.0

68.5

26.7

31.1

100.0（ 5,014）

100.0（3,365,508）

短大・大学

7.6

20.5

9.8

5.2

82.7

74.3

100.0（ 1,133）

100.0（2,992,063）＊高等学校には中等学校、短大・大学には、大学院を含む。
資料：文部科学省（2014）、平成26年度学校基本調査。

数で８割強が私立幼稚園で提供されており、義務て支援法第59条第１項第１号）と、相談、助言、教育とは全く異なる事情にある（表２）。私立幼情報提供を主たる業務内容とするものとなったた

稚園は民間ではあるが、公教育であるという自覚め、子育て支援の専門性や業務分担がさらに複雑が強く求められる。となった。

５）子育て支援の推進と明確化
子ども・子育て支援制度における子育て支援は、

４．市町村の役割
子ども・子育て支援制度に関する国民一般の関従来の保育所における努力義務、幼稚園における心は必ずしも高いとはいえないというのが実感で努力目標、地域子育て支援拠点事業による実施義ある。マスコミの報道が、待機児童対策や幼保一務に加え、幼保連携型認定こども園における実施体化中心におこなわれていることがその主たる要義務、地域子ども・子育て支援事業の枠組みの中因で、子育て家庭の問題としてとらえられがちででの利用者支援事業など、事業の種類としてはかある。消費税とのリンクが語られると、時には保なり充実した。また、より専門性を高めるため、護者責任を強調する否定的な意見さえ散見される

子育て支援員の配置や研修の実施など、質を高めことがある。

るための努力もみられる。

住民への周知の役割は、国、都道府県、市町村

とりわけ、利用者支援事業は、地域のすべてのの責務である。とりわけ、今後とも国を維持して子どもとその保護者の支援を図る事業として期待いくためには、子育て世代以外への計画理念と意が高い。しかしながら、この事業もまた、「子ど義の周知は必須である。市町村には、計画に基づも及びその保護者が、確実に子ども・子育て支援くサービスの整備のみならず、市町村の将来像を給付を受け、及び地域子ども・子育て支援事業そ見据えた計画の見直しという視点ももつ必要があの他の子ども・子育て支援を円滑に利用できるよる。とりわけ、認定こども園に向けての変革は急う、子ども及びその保護者の身近な場所において、務である。

地域の子ども・子育て支援に関する各般の問題に守るべきは、保育所や幼稚園の歴史ではない。

つき、子ども又は子どもの保護者からの相談に応未来を生きる子どもたちの生活と社会である。日

じ、必要な情報の提供及び助言を行うとともに、本の少子化は、今それほどの危機となっているこ

関係機関との連絡調整その他の内閣府令で定めるとを、国民全体が意識する必要がある。これは、便宜の提供を総合的に行う事業」（子ども・子育

新時代の子育ての社会化であると信じている。

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