市町村議会議員特別セミナー

防災と危機管理―地方議会の役割と課題―
明治大学名誉教授-

議員個人ではなく議会として何ができるか考えてほしい

章にもうしますと、日本で住民は公助依存がきわめて強い。自助意識が希薄という特徴があります。
2011年３月12日、東日本大震災が起こった翌日、私が今日、皆さんにお伝えしたいメッセージはアメリカで唯一の全国紙である「USA TODAY」

２つあります。１つ目は、地域防災について議会という新聞が、仙台市の状況を伝える２葉の写真として何ができるかを考えていただきたいというを掲載しました。写真は私たちにすれば当たり前ことです。皆さんの中には、個人としてボランティの光景ですが、世界に大きな衝撃を与えました。

アをやっておられたり、自主防災組織のメンバー

被災した住民が飲料水や救援物資を受けるためとして活動されている方もいらっしゃると思いまに並んでいる写真です。これは大震災という混乱す。しかし残念ながら、個人の活動にとどまる限の直後でありながら、住民は秩序を守って列に並り、住民からは議会の役割が見えにくく、防災にんで、順番を待つ。これは他の国ではあまり目に関する議会の評価は低いのが現状です。議員ではしない姿です。世界的には非常に珍しい様相です。

なく、議会としてどのような役割を果たせるのか

例えば2005年にアメリカのルイジアナ州をカトリーを考える必要があると思います。

ナという台風が襲いました。２万人近くの人びと

２つ目は、地方制度は二元代表制といいながら、が被災する大きな災害になったわけですが、救援首長の権限が強いのが実態です。率直に言います

物資が届くと被災者は一斉に物資に殺到し大混乱と執行部は災害対応の分野で、議会の役割は当てが起こりました。これはアメリカに限らず、どこにしていません。しかしながら、執行部がつくっの国でも目にする光景です。

た計画や施策が万全かと言うと、実際はいろいろなぜそうした混乱が日本では起こらなかったのと問題があります。自治体議員の皆さんには厳しでしょうか。律義に整然と列を作って並ぶ、他のい目でそういう欠陥をチェックしていただきたい国では考えられないことです。と思います。そうすることで、議会としての機能を果たしていただければと考えております。
-20中邨

震災直後でも秩序を守る
日本人の姿に世界が驚嘆

その理由の１つは、住民が自治体職員を信用しているからです。日本で住民は自治体職員を信頼しています。他の国では、救援物資が届くと職員が一部を家族のために隠す、それを闇市場で売るなどのことが公然と起こります。まじめに並んで私が最初にお話しするのは、皆さんが日頃おついたのでは、物資は手に入らないのです。ところ

き合いをされている有権者、納税者、市民、住民が、日本で公務員が救援物資を家族のために秘匿と呼ばれる方々のことです。日本において一般のするなどのことは起こりません。自治体職員は、法住民は、他の国々に比較して、どのような特色を律に基づいて事務を処理し、公平性に重点をおい持つか、それを探って行きたいと思います。端的て災害対応に向き合います。家族であれ友人であvol.133

中邨章（なかむらあきら）

略歴
1970年、カリフォルニア州立大学（フルトン校）講師。1973年、明治大学政治経済学部講師を経て、助教授。1982年、同大学教授（行政学担当）。明治大学大学
院長、副学長を経て、2011年、明治大学名誉教授。一般財団法人地方公務員安全衛生推進協会理事長を経て、現在同協会顧問。
2006年、マレーシア政府叙勲（The Most Outstanding Defender of the Realm）。
2008年、国際協力機構 緒方貞子理事長表彰。2015年12月、日本人として初めて、アメリカ国家行政院のフェローに就任。

主な著書『アメリカの地方自治』（学陽書房 1991）『東京市政と都市計画〜明治大正期・東京の政治と行政』（敬文堂 1993）『行政の危機管理システム』（中央法規出版 2000）『官僚制と日本の政治〜改革と抵抗のはざまで〜』（北樹出版 2001）『危機管理と行政〜グローバル化社会への対応〜』（ぎょうせい 2005）『自治体主権のシナリオ〜ガバナンス・NPM・市民社会〜』（芦書房 2007）『危機発生！そのとき地域はどう動く〜市町村と住民の役割〜』（第一法規 2008）『自治体議会の課題と争点〜議会改革・分権・参加』（芦書房 2012）『危機管理学〜社会運営とガバナンスのこれから〜』（第一法規 2014）『地方議会人の挑戦〜議会改革の実績と課題〜』（ぎょうせい 2016）『自治体の危機管理〜公助から自助への導き方〜』（ぎょうせい 2020）

れ、特別待遇はしない。それが日本の自治体運営ません。ところが災害が起こると、例えば100人がの特色です。長い時間並ばなければならないかも救援物資を受け取ろうと並んでいるとします。で知れない。しかし、救援物資は並んでいれば手にもおにぎりが70個しかない。さあ、どうするか。法入る。そう住民は信じています。だから混乱した

律主義と公平性を重視する公務員は、絶対数が足状況でも、被災者は列を作って並んだのです。未りない状況では、おにぎりを配布することに躊躇曽有の大震災の中でも秩序、法律が守られたといします。

うことは、日本人として誇るべきことだと思いまそうした異例の状態が出てくると公務員は３つす。公務員が住民の信頼に応えて一生懸命、被災の方法を採ります。１つ目は、前例がないかを調者の支援に努力した、これも特筆すべき成果だとべる。２つ目は、他の自治体がどうしたかを調べ思います。他の国では、こうはならない。

る。３つ目は、どうしても分からない場合、総務-

イレギュラーな状況でこそ議員の役割が期待される省に電話をかける。しかし、非常事態ではそのような余裕はありません。
大きな災害が起こると、法律や公平性を後回し何故、日本の公務員が粛々と仕事をするかといにしないといけない状況が出てきます。日本の公う点に関して、OECDが次のようなことを指摘し務員は優秀ですが、そういうイレギュラーな状況ています。２つあります。１つは、日本の公務員については弱い。それを誰がカバーするか、議員は法律に従って業務を執行する。もう１つは、公の皆さんです。
100人が並んでいておにぎりが70個しかない。議平性を非常に重視する。
他の国では、住民が並んでいると、職員は後ろ員の皆さんが「とりあえず70個配れ。足りない30のほうに同級生がいることを見つけた。そうする個は必ず何とかする」と言えばいいのです。イレと、この同級生には本当はおにぎり１つのところ、ギュラーな状況の下では、法律や公平性にこだわっ５つあげることも起こります。日本では、これがていたら間に合わない。そういうときこそ、議員起こらない。法治主義と公平性の重視が自治体職の皆さんに大きな期待と役割があるのだろうと私員にしっかりと定着しているからです。日本の公は思っています。

務員が評価される理由は、そこにあります。
議員の皆さんは、その話が私たち議員とどう関係するのと思われるかもしれません。実は大きな関係があるのです。

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自助の重要性は理解しても行動に結びつかない現状
私は2011年12月、被災した東北３県以外の住民

日本の公務員の皆さんは、今お話ししたように3,000人にアンケート調査をしました。何を聞いた

法律によって仕事を進め、公平性を重視して業務かというと、１つは自然災害が発生したときに、まを実施します。平静時にはそれで何の問題もありず誰を一番頼りにしますかということです。そのvol.13321

結果は、「自分自身」が約75％。それから「家族」

国と違うのです。同じように政治家や国、自治体が約８割でした。つまり、住民は災害が発生するを信用していない日本人ですが、住民にそれではと自分と家族が頼り、自助が一番重要と頭では分公共サービスはどうするのかと尋ねますと、他のかっています。

国と異なり、それは行政がやることという回答が次に、では一体どのような準備をしているかを出てきます。つまり、日本では政治や行政に関し質問しました。注目していただきたいのは、次のて悪口を言いながら、将来はということになると、２つです。１つは、水や食糧など非常物資の備蓄住民の口から行政でしょうという意見が出てくるをしているかという質問です。これだけ大きな災のです。他の国とは大きく異なるレスポンスです。

害が起こった後ですから、それぞれのおうちで３それだけ日本では公助依存が強いのです。大き日分の食糧、飲料水を確保するというのは、ほぼな災害が起こっても、119番にかければ救急車がく常識です。メディアでも盛んに必要性を説いている、110番に電話をすれば警察が来ると思っている。

ます。にもかかわらず、備蓄をしているお家は20％

大きな災害になればなるほど、ユニホームを着てを切るという結果になりました。

いる人は当てにならないのです。そのことを知ら２つ目は、家電・家具類が地震で倒れないようないといけません。警察、消防、自治体職員、あ耐震補強をしているかという質問です。大きな地

るいは自衛隊もそうですが、災害が起こると公助震が起こると、テレビが飛んできて凶器になりまは１割。自助が７割、共助が２割と言われています。あるいは、タンスが倒れる可能性があります。

す。

だから、そういった危険物は固定しなければなりません。自治体も補助金を出しています。ところが、その補助金を利用している人びとは15％程度にしか過ぎません。

手厚い公助が当たり前と思われている日本の現状
ここでちょっと衝撃的な事例を紹介します。ア

住民は自助が重要だということは頭で理解してメリカ・テネシー州にOpion Countyという県があいる。そこで、自助のために何をするかというと、ります。ここでは、消防車、救急車、警察は有料

それが行動に結びつかない。それが住民の実像でです。それらを必要とする住民は年に75ドルを収す。

めないといけません。しかし、クラニックという私はこういう状況を、議員の皆さんの力で変え住民は、75ドルを払わなかった。10年前、この人てほしいと思います。議会の報告会など、住民にの家が火事になったのですが、911に電話をかけて向けて話をされる機会は多いと思います。そうし消防車を呼んだ。消防本部は「75ドル払ったか」た場を利用し自助の重要性を伝えていただきたい。と聞く。払っていないというと、「残念だが行けな自助が成り立たなければ、コミュニティーでの共い」。今払うから来てくれと言っても、もう遅いと助というのも成り立ちません。自助があって初め言われました。結果、自宅は全焼です。て共助が成り立つのです。

これはYouTubeの動画で見られますが、実際に別の国際比較をした資料を紹介します。残念なは火災の現場に消防車が多数、出動しています。

ことですが、今、世界的に政治家の評判がよくあしかし、何もしない。どうして消防車が来たかとりません。政府も自治体も信用されていません。

いうと、隣の家が75ドル払っていたからです。消そこで、住民や市民に政治家や自治体を信用でき防隊は隣家に引火すればすぐ活動を始められるよ

ないのなら、消防、警察、福祉といったサービスうに準備しているのです。

はどうすればいいかを尋ねます。フランスは自分

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日本ではとても考えられません。アメリカでは、たちでやると回答します。それはアメリカでも同捉え方が全く違います。どういう捉え方をしていじです。とりわけアメリカでは、自治体は税金のるかというと、消防車や救急車は、住民が75ドル無駄使い、いろいろなサービスはNGOをつくっずつ出し合って共同で運営している公共財だといて自分たちでやると答えます。しかし日本は他のう考え方です。消防車やパトカーは単に走っていvol.133

る自動車ではない、それらは地方自治を体現するも人事権も拒否権も持っています。強首長制と呼車であり、公共財という見方です。それらの維持んでいますが、防災とか危機管理、災害対策につに協力しない人びとが、被害を受けても助ける必

いても、成果は首長の手腕にかかっているのです。

要はない。酷い目にあうのは、仕方がないことと、首長が防災に大変関心がある人なら、その地域の冷めた意見が大半を占めます。

災害対策は進化します。ところが、そういう首長日本でも今、緊急を要しないのに救急車を呼ぶは少ない。最近少しずつ増えてきていますが、内事例が増えています。お母さんから、「息子が言う閣府や消防庁も首長を対象にした危機管理の訓練ことを聞かない、何とかしてくれ」というようなを実施しています。

電話がかかってくることもあるそうです。私は、そろそろ救急車は有料化すべき時期にきているのではないかと思います。そうでないと、救急出動のこれまでの仕組みがもたないと思います。もちろ-

身近な相談相手として期待される市議会議員
2017年に全国の自治体を対象に調査をしました。

ん難しい問題です。交通事故に遭われて重体の人その結果、次のようなことがわかりました。アンに、お金を払えとは、なかなか言えるものではあ

ケートの質問の１つは、執行部の皆さんに対して、りません。

自治体議会や議員と防災について相談や意見交換

私は、アメリカに留学しているときこんな経験をしたことがありますかというものでした。そうをしました。１ドル360円の時代で非常に苦労してすると、92％の自治体では議会に相談したことがいたのです。あるとき、お金がないので御飯に生ないと回答を寄せました。したことがあると答え卵を乗せ、しょうゆをかけてお腹を満たしました。

たのは、４％しかありませんでした。都道府県に後でわかったのですが、生卵を食べられるのは日限ると、議会と議論したことがあると答えたとこ本しかない。私は猛烈な食中毒にかかりました。

ろはゼロです。これでおわかりのとおり、議会は高熱が出て、どうにもならないので911番に電話を

特に防災とか災害については、執行部からほとんかけた。救急車は来たのですが、私を一目見て学ど役割を期待されていないのです。

生だとわかると、「幾ら金を持っている」と聞かれ地震や豪雨、土砂崩れなど被災経験のある自治たのです。何十ドルか持っていたのですが、「それ体、被災経験のない自治体に分けて調査をしてもではとても足りない。車を運転できるなら自分で結果はほぼ同じです。被災経験があるから議会と運転して病院へ行け」と言われました。

相談するのかというと、そんなことはありません。

アメリカで救急車を呼ぶと、一般的に60万円ほ

経験のあるなしに関わらず、執行部は議会に相談どかかります。市営の救急車は10〜20万円ですが、を持ちかけていないのです。その割合はおよそ９一番近い病院にしか連れて行ってくれない。自分割の自治体に及びます。の希望する病院に行ってもらおうとすると60万円。

一方、これは住民を対象にしたアンケートです

この点でもアメリカでは自助が基本で、公助にはが、災害が起こったとき議員に何を期待しますかお金がかかるということです。日本人はいかに手という質問をしました。そうすると、県議会につ厚い公助の国に住んでいるか、皆さんにはぜひ知っいては「情報を集めてほしい」、「食糧の確保に努ていただきたいと思います。

めてほしい」という２点に期待が集中しているこ-

防災や危機管理政策も首長の手腕にかかっているとがわかりました。市議会議員の場合は、「助言がほしい」、「相談に乗ってほしい」という２点に関して期待感が高い。このように、住民が期待する

次に、二元代表制と危機管理について話を進め内容は同じ議員でも県議会と市議会では違うことます。指摘しましたように、日本では二元代表制がわかります。特に市議会議員については、身近と言われながら、実質的には首長の権限が非常にな存在として相談に乗ってほしい、助言をほしい強いシステムになっています。首長は予算編成権という点に期待されるところが大きいのです。

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基礎自治体の議会議員には身近な問題で役割

そこで、議会の皆さんに提案したいのは、地方を期待する住民ですが、その一例に岩手県のあ自治法第96条２項に基づいて、地域防災計画を議る市で最近起こった災害があります。高齢者比決事件にすることです。あるいは地区防災計画も率の多い地域ですが、そこが被災しました。支

議決事件にする。96条２項は、議会が積極的に防援のため東京から若いボランティアの皆さんが災とか危機管理に関われる唯一の手段です。

やって来ました。被災した高齢者の家には、他もう１つ、危機管理には意識、認識、知識、組人の目にさらしたくないものや資料があったり織の４識（織）が必要と言われています。どういします。ボランティアはそんなことに構わず、そうことかというと、現在、全国にＪアラートといれこそ土足で応接間に踏み込むような感じで支う即時警報システムが設置されています。北朝鮮

援に入ります。

からミサイルが飛んできたりしますと、すぐにそそのため被災者からボランティアに強い反発がれを察知して情報を即座に自治体や住民に伝達す起こったのです。そうした場合、両者の中を取りる仕組みです。ところが、ある県ではＪアラート持ち、緩衝役になるのが自治体の議員です。ボラの電源を入れていなかった。そのため、システムンティアに対しては、「手伝ってくれるのは非常にが役に立たなかった。あるいは、ミサイルが飛んありがたいが、住んでいる方の気持ちにも配慮しできたとき担当者が慌ててマニュアルを読んでいてください」、住民には「純粋に助けたいという気たという事例もあります。

持ちで来てくれているのだから安心してください」。

どれだけ立派な機材を入れても、最終的には、そそういう風に両者をつなぐ役割、これが自治体議れが稼働するかどうかは、人の問題です。だから、員の重要な役割です。

議員の皆さんには、住民の防災や危機管理に対す-

地域防災計画をぜひ議決事件にしてほしい

る意識、認識、知識を高め、行政組織を強固にする施策を展開することが期待されます。議員の皆さんは、ぜひこの４識を高めるための啓発活動を残念ながら、議会は災害問題に関わることがで進めていただきたいと思います。例えば、KYTきないというのが実情です。しかし、やり方によっ（危険予知トレーニング）と呼ばれる図上訓練や、ては積極的に関われる方法もあります。

シェイクアウトという、簡単に言えば机の下に身日本には災害対策基本法という法律があります。

を隠す訓練があります。議会報告会の後などに、この法律に従って自治体では地域防災計画をつく機会を設けて住民の皆さんと一緒に防災対策に取ることが義務づけられています。最近ではさらにり組んでいただけたらと思います。

それを地域ごとに区切った地区防災計画もつくらなければならない。ところが自治体の地域防災計画を読まれた方はまずいないと思います。なぜ読災害対策本部の運営は他地域の事例を教訓にまれないのでしょうか。地域防災計画というのは次に、災害対策の高度化についてです。災害対

18の災害について書く決まりです。地震、原子力、策本部の運営について見直したかどうか、被災経鳥インフルエンザなどですが、18の災害の名前が験ありと被災経験なしの自治体とに分けて尋ねま挙がっています。

した。既に見直していると答えた自治体は、被災それぞれの災害について、予防、対応、復旧・経験あり43％、被災経験なし32％です。それほど復興という３つの段階での計画を記すことになっ大きな違いはないことがわかりましたが、議員のています。そうすると地域防災計画はどの自治体皆さんにはそれぞれの地元自治体が災対本部のあでも膨大な量の文書になります。全国平均では780り方をどう考えているかを検証していただきたいページです。したがって、地域防災計画は読まれと思います。

ない計画として有名です。もう少し使いやすいマニュアルに変えないといけないと思います。

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２つの事例を紹介します。まず熊本県宇土市のケースです。市役所で平常時には230台ほどのパソコンを使っていました。災害が発生すると、本庁はどうなっているかなど確認していただくことが舎を災害対策本部にする予定でした。本庁舎が地求められます。

震で使えなくなったのですが、急遽、災対本部を別棟に移すことにしました。そうなると、使えるパソコンは50台に激減したのです。別棟も耐震構-

地方防災会議や災害対策本部にも議会が参加すべき造になっていなかったため、災対本部はさらに庭喫緊の課題と思われる点を、いくつか指摘しまにテントを張った場所に移動しています。そうす

す。避難所の問題です。どの自治体でも指定避難ると、使えるパソコンは２台になりました。これ所を設置していますが、その内、約43％は指定はでは災害復旧に対応できません。

しているが中身がないのが実状になっています。

もう１つは岩手県岩泉町の例。受話器が11台あ住民が避難所に行ってみると、食糧もテレビも空りましたが、水害のとき各地域の住民から電話が調も充電設備もない。そういった事例が、2019年殺到し、電話は全部ふさがってしまいました。その台風19号の際も見られました。のため外部との連絡がとれなくなったのです。結また、避難勧告や避難指示を受けて住民が避難局、県は２名の職員を町に派遣し、やっと被災自所に殺到するのですが、施設を開ける鍵がないと治体と連絡がとれたのです。

いうのもよくあるケースです。避難所の鍵は誰がこうした事例を教訓として生かせるよう、皆さ持つか、どう管理するか、住民にわかりやすく決んはぜひ執行部に対して、非常時にパソコンは確めておくことも、皆さんから執行部に投げかける保できるか、外部との連絡体制は大丈夫かといっべき質問です。

たことを確認していただきたいと思います。

自治体には災害対策基本法に基づいて地方防災外部との連絡に関連して、外国人への対応も大会議の設置が義務づけられています。首長が中心

きな問題になります。熊本地震のとき、大分にあとなり警察、消防、自衛隊、それに幹部職員や企る大学も被害を受けました。外国人留学生はどう業などで構成される組織です。現在、これに議員していいかわからず、各々が自国の大使館に電話が参加することはありません。それを改め、議長、するという状態になったようです。各国の大使館副議長も会議に参加するようにすべきかと思いまは留学生に警察や消防本部に行くよう指示をしたす。災害対策本部についても同じです。もし議長と言われています。その結果、警察や消防本部にが参加できないのなら、議会事務局長が参加して留学生が殺到し、機能が麻痺しかかったという事情報を集め、それを議会議員に伝達する仕組みを例があります。また東日本大震災のときも、大使制度化する必要があります。それから、議会内に館の指示を受けた中国人が仙台市役所のロビーに災害対応の常任委員会を設置してはどうかと思い集まったことがあります。そのことを市役所は知ます。

りませんでした。中国大使館はバス20台を手配し、さらに、議会としてぜひ業務継続計画（BCP）

中国人の救助を行ったのです。こうした事例を見を策定してはどうかということも提案します。はますと、皆さんの地域でも、日頃から外国公館とじめに、議員の皆さんの安否を確認する方法を記連絡をとることが重要ということが分かります。

載する。そして、何名の議員が何時に対策本部にその点を議員の皆さんは執行部に問い質すことが想定される議会棟に参集できるかも明記すること必要かと思います。

が望まれます。議会の対策本部の場所を確保する

また、最近、受援体制という表現が注目されてことも必要です。それから、議員が全員集まれないます。これは自身が被災者になったとき、どのいときに備えて、緊急の議会開催の権限や意思決ようにして各地からの支援をうまく受け入れるか定の手続きについても明確にしておく必要がありの態勢作りを意味する言葉です。受援態勢を事前ます。例えば議長、副議長、議運委員長の３名をに整えておくことが重要ですが、この点について主軸にして、当面いろいろな政策をお考えいただ

も執行部に受援担当者を決めているか、その役割くのがいいかもしれません。

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