市町村長・管理職特別セミナー〜これからの自治体運営と首長の役割〜

地方分権の現状と課題〜５年目を迎えた提案募集方式 〜
法政大学法学部教授
地方分権改革有識者会議提案募集検討専門部会長

２度のヤマ場を経験した
地方分権への取り組み

滋変わる地方分権を象徴する提案募集方式

地方分権の取組は、平成が始まった頃からすで第２次分権からは私も本格的に有識者として参になされていますが、２つの大きな山場がありま加しましたが、基本的には内閣府の担当局、さらした。１つが、諸井委員会による第１次地方分権には有識者、それから、地方公共団体の連合体が、の改革です。機関委任事務といってこれまで地方いろいろと委員会の中で議論し、それを各省庁に公共団体を事務執行上、国の下級機関として位置ぶつけ合う。ある意味では分権といいながらも、づけ、国の法令所管官庁の指揮監督下に置く制度委員会の第三者勧告の形で上から集中的に分権のがありました。これを全面的に廃止し、その半分体制につくっていく経緯があったわけです。それを自治事務に、その半分を法定受託事務にというで大きな課題が達成できたということで、現在は、形で改革しました。

それを受けて地域の実情に合わせ改革をしていく

これが非常に大きな改革です。現在では自治事段階となっています。かつ、以前は時限の委員会務中心ということで、法令所管官庁の色々な通知で、５年の時限立法がなされたわけですが、息のがされますが、これは地方の実情に沿って、道理長い取り組みとして、地方分権を続けていく段階があれば別の取り扱いをしていいことになっていに変わってきました。さらに、基本的に２次の分ます。前は拘束的な通知であったものを、現在は権は法令を変え、全国一律の改正を目指すことで技術的な助言という形で位置づけ直したことになしたが、現在は、地方の実情、多様性を重んじたります。

取組、分権に取り組んでいこうと理念を変えてき次に行われた第２次改革が丹羽委員会の改革でています。

す。ここでは、議会の関係を変えて、議会の条例加えて、住民と協力・協働し合いながら現在ので基本的に地方の事務を動かせるようにする、義制度を変えていく提案をしていただいて、それを務づけ・枠づけの廃止が行われました。

制度改革に結びつける意味で、住民自治、住民とこの大きな２つの波を受け現在、私どもがやっている地方分権改革の内容、新しい時代における6

髙橋の協力・協働を重視した改革へと変えていこうというのが、現在の動きです。

分権の意味合い、特に提案募集方式の意味は何か、併せて、世論の喚起を委員会方式で行なってきということにつき、お話をさせていただきたいとましたが、もう少し積極的に、効果的にしていく思います。

改革を現在、考えています。その中心が提案募集

vol.127髙橋滋（たかはししげる）

略歴
徳島大学教育学部専任講師
徳島大学総合科学部助教授
一橋大学法学部教授
一橋大学大学院法学研究科教授
一橋大学国際・公共政策大学院院長
一橋大学副学長 などを経て現在に至る

主な著書
現代型訴訟と行政裁量（弘文堂）
行政手続法（ぎょうせい）
先端技術の行政法理（岩波書店）
行政法事例演習教材（第２版）（有斐閣、共著）
行政法（弘文堂）

方式で、現在、地方分権の改革はほぼこの提案募集方式で実施しています。とになります。
また、制度を所管する官庁も、現場の実情をよ提案募集方式では、まさに地方自治の現場で起く知らないところがあります。現在は制度を所管きている様々な声を提案の形に結びつけていただ

する官庁も現場とのギャップを埋め、制度の改正き、地域の実情に合わなくなったような制度、さをみずから考える場として、受けとめていただいらには新しい政策を行う上で、今までは問題にています。

なっていなかった法令上の規制、これが新しい取今回の改革は、現場に根差した支障を解消するり組みの桎梏になっている点などについて、改革ことが重点です。法律、政令、省令を変える必要課題を見つけ出し、それを提案募集に結びつけてがなくても、通知、要綱や要領という役所の取りいただくこと、それが作業の内容となります。

扱いのレベルで、実際に支障が解消できる場合に各省庁は、所管法令について責任を持っている立場から、制度を変えることについては、その改ついても、柔軟に支障を変えていただくことを重点に行ってきています。

正の必要性や正当性を根拠づける事実を求めます。

これまで高度成長を前提とした様々な法令がそ提案募集では、現場で具体的に生起している具体の解釈のままずっと運営されてきました。しかし、的な支障、もしくは新しい政策を実現していくと世の中の動きが変わっている中で、解釈が変わらきに、新たな制約となっている事象を具体的に踏ないのでは、非常に大きな問題です。そういう意

まえていただき、それを理論的に整理して、各省味では、具体的な解釈適用の変更といった形で提に提案の形にしてぶつける作業となります。

案を受けて変えるということがあります。

各省の回答決定を受け、さらに議論を進める形

一方、まさに新しいことをやろうとしている時で内閣府が各省庁と調整をします。非常に重要なに、現場の担当者が新しい取り組みを躊躇するよ事項と考えられる場合は、有識者会議で受け取り、うな場合について、その取り組みは問題ないこと

２次にわたる各省とのヒアリングを通じ、実際のの確認をあらかじめ求める提案も、今回の有識者改革に結びつけていく形になります。

会議の提案募集では受けつけています。

現場で直面する制度面の課題を、現実の支障を体制は、本部長が安倍内閣総理大臣を中心に、通じて解決することが特徴だと思います。さらに副本部長として菅官房長官、内閣府特命担当大臣

は、毎年度の作業を通じて、１年ごとにきちんととして地方分権担当、地方創生を兼ねている梶山

成果を出し、１年で成果が出ない場合は、必要な大臣がおられます。本部員はその他の全閣僚となフォローアップを行いながら改革を行っていくこります。内閣に地方分権改革推進本部が置かれ、vol.127

7その下に実際の作業を進める組織体として地方分す。主に三大都市圏の一部の床面積の基準に限っ権有識者会議が梶山大臣のもとで、開催されるこては、現在、標準という形で緩めることが例外的とになります。に認められています。厚生労働省としては、待機提案募集はわずかずつ増大傾向に今年は２月から５月まで事前相談を受け付け、整理のうえ、重点事項、各省に投げかける事項を、６月29日に決めました。取り上げるべき提案を決めて、各省との調整をします。ここで調整できな
ければ、梶山大臣まで上げていただきます。最終的には、12月の地方分権改革推進本部及び閣議で、対応方針を決めることになります。

やめることを予定していましたが、平成26年の東京都等からの提案により５年間延長され、さらに平成29年の大阪府等からの提案により３年間延長されることになりました。

具体化する提案募集方式の成果
次が、新しい政策課題や対応ということになります。例えば地域公共交通会議の運営については、実際の提案ですが、最初はたくさんの提案をい地方公共団体が主宰するのが基本ですが、法令でただきました。しかしながら、翌年度から少し減定まっている運営原則の解釈が曖昧なために、結少しました。幸いなことに事務局、その他分権の局、全員合意で運営しなければならず、過半数の関係者の努力もあり、徐々に上向きになっている議決が必要である、また全員一致のような形でし状況です。平成30年に提案をしていただいた市区か運用できないという制限がありました。

町村数が256で、これまでの５年間で提案をいたそれを合意手続や協議手続を明確化することで、だいた市区町村の累計は369となり、約２割の市地域の実情に応じた交通体系の円滑化を進めるこ区町村に提案をいただいている状況です。とができました。自動車運送事業者が、旅客や貨最も強調したいこととしては地方からの提案に物の運送に特化し、事業のかけ持ちはできない規対する対応率です。当初は、各省が身構えていた制があることに対し、提案を受け、乗用タクシーのですが、法令改正に至らなくても、現実の障害における貨物の有償運送を可能にし、タクシーでを解決する柔軟な解決方策が可能であることをも貨物を運送できるように、過疎地域における人徐々に理解していただき、対応率が上りました。

や物流の流れを可能にする改革を実現することが昨年の段階では、提案団体の皆様方の意向についできました。て、ほぼ９割は実現・対応する状況になっています。

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児童解消までの一時的措置として、平成26年度にさらに、停留所については、基本的にはコミュニティバスの停留所にとめてはいけませんと、安具体例として、義務づけ・枠づけの緩和で保育全性の観点から厳格に運用していたのに対し、警所の運営基準が緩和されました。しかし、例外と察を含む会議で認められた停留所については、基して保育所の設備運営基準でも、受け入れ乳幼児本的にコミュニティバスと兼ねることができる柔

当たりの床面積の基準や保育士の配置基準が残っ軟な運用を可能としました。ています。こちらは、保育の安全にかかわること次に新しい政策への課題ですが、先ほど申しまとして厳格に省令で定める基準になっています。

したように、法律は右肩上がりの時代にできていしかしながら、今、待機児童問題は非常に深刻でます。膨張圧力があるときに、なるべく規制をvol.127

しっかりし、問題がないようにしようと法令がでとっては、非常に大きな制限になっています。最きています。例えば、地方創生で、空き家へＪ終的には、決まっていませんが、現在、厚生労働ターンやＵターンを進めたい時に、自治体が空き省に緩和を検討していただいている状況です。

家を、Ｊターン・Ｕターン希望者に紹介する場合さらには、今、災害で大変な自治体がたくさんであっても旅館業法の許可を得なければならないあると思いますが、熊本地震の際、熊本県が区域と厚生労働省が解釈していました。そこで、Ｊ内の市町村と一体として災害対策を進めようとターン・Ｕターンを進めるために地方公共団体が思ったが、費用負担の問題や、連携がうまくいか空き家を紹介したい場合には、一定の要件を満たない問題が生じました。この提案を受け、一体的せば旅館業法の適用がないことを明らかにしていな支援ができるよう都道府県知事が区域内の市町く改革をすることができました。これなどは、象村に要請することにより、都道府県と市町村が緊徴的だと思います。

密に連携して被災地支援をできる体制を構築する

また、さらなる行政の効率化や合理化に資する制度改正が、実現されました。

提案もいただいています。例えば予防接種の保護提案の特徴ですが、提案数が平成29年の311件者同意要件です。児童福祉施設等に預けられていから平成30年には319件に増加しています。事前たお子さんについては、保護者と連絡がつかない相談の数においても497件から530件に増加しまし場合があります。保護者の厳格な同意がとれないた。ただ、一番問題であったのが、やはり市区町ので受けさせられないということで、児童福祉施村の皆様から改革の提案をしていただくというと設等では色々と苦労をされていました。これにつころであり、平成29年の段階で223であったものいて、同意要件を基本的に緩和できることを厚生が現在、累積で369まで増加しましたが、まだ２労働省に認めていただきました。そういう意味で、割という状況です。

提案募集には、新しい効率化や合理化にも資するという大きな意味があります。

もう一つの特徴は、都道府県と都道府県内の市区町村で、共同提案をしていただく形が増加して平成29年度において、提案募集方式の主な成果いることです。提案内容としては、現在、大きなとしては、放課後児童クラブの従うべき基準の緩政策の重点となっている子供・子育て関係が非常和の検討があります。厚生労働省は、放課後児童に多くなっています。その内容も都道府県が音頭クラブの安定的な運営について、かなり厳格な人をとるだけではなく、近場の市町村が連携して提員基準を設けています。例えば放課後児童支援員

案されるようになっています。さらには、関西広を必ず国の基準に従って設置しなければ補助金を域連合や町村会などの地方団体に共同提案をしてうけられないということでは、地方の実情に合わいただいていることが、１つの大きな特徴となりないことになります。放課後児童支援員になるたます。

めには、実務経験者であっても、認定資格研修の受講が必要であり、また、先ほど申しましたように、かなり厳しい過疎地で小規模なものであって受け身のままであると地方自治空洞化の懸念もも、必ず放課後児童支援員を２人以上置かなけれ再び遡りますが、2001年頃と、現在の2018年でばならない決まりになっていました。放課後児童は地方自治制度が、大幅に変わったことを強調しクラブを中山間地で運営しようとする自治体にたいと思います。繰り返しますが、機関委任事務

vol.1279のように、地方を下級機関とするような上下関係びつけていくのかが次の問題です。高度成長期のの制度が、基本的には根絶され、自治体職員の方余韻の残る時代は、分権についても国が決めていは、地域の実情に沿って法令を、みずから運用でた時代でした。

きる体制ができました。
さらには、義務づけ・枠づけ条項についても、権では、もう行い得ることはほぼできてしまって１万条項のうちの約１割に該当する項目についています。その中でどのように分権を進めていくかは、枠づけ・義務づけが緩和されて、みずからのですが、やはり地方の側から積極的に行っていた条例で地方公共団体がさまざまな重要な事項につだくことが重要です。

いて定められるようになりました。これは、非常に大きな理念上の改革です。

そうなると、地域住民や職員の意識改革をする
自治体と、そうでない自治体との対応の差が極めしかし、それを実際に使いこなすことが極めてて大きくなります。市町村で２割、都道府県は全重要です。まさに、現在の地方分権は、この理念てですが、それでも熱心な都道府県と、そうでもの改革を現実に移すという、極めて重要な段階だ

ない都道府県との温度差は、大きいのです。分権と私は受けとめています。法令所管官庁から出てもしくは、分権で得られた成果を生かすところのきた全国一律の通知を、地域の実情に合わせたと温度差が極めて大きい時代であると思います。

きに、問題点の有無を確認し、本当に国の通知どそして、提案がない自治体では、みずから地域おりに執行することで、自分の自治体の現状にを発展し解決することに、まだまだ受け身の状況合っているかを再点検することが重要です。それにあるわけです。さらに申しますと、提案募集方が、まさに提案募集につながっていくことになり式を、まだご存じではない自治体もあるようです。

ます。

自治大学校で地方分権について講義をしてきま

国の法令が問題ではなく、全国一律の通知が地した。同校には、都道府県、政令指定都市、それ域の実情に合わないときに、他の自治体ならば問から市町村の職員が派遣されて、必ず地方分権の題なくできるのに、みずからの自治体では支障が前提として、この話をします。しかし、半数の方出るところを捉え、それを提案に結びつけていたにはストレートには受け入れていただけない状況だくことが、極めて重要です。提案募集方式は通があります。

知の改正もできるところに、極めて大きな意味があります。

制度として地方分権をつくり上げたが、自治体職員の方に必ずしも根づいていないのではないか

もう１つの重要な点は、提案をする段階で住民と思います。このままでは与えられた地方分権にと話し合うことです。住民を巻き込み、幅広くなり、結果的に空洞化してしまう懸念があります。

ワークショップや様々な討論会を開いて地域の実

今でも国の通知を拘束的なものだと受け取り、そ情、地域を活性化させるためには何を変えなけれれを機械的に執行していればよいと思っている自ばいけないかを、住民と一緒に職員が考え、提案治体職員が、かなり多い現状にあります。に結びつけていただきます。そういう点では、住そこでまさに提案募集だと思います。自治体職民自治の拡充にもつながり、その中核として、提員の行っている事務は、法定受託事務又は自治事案募集方式が意味を持ち得ると思います。

務のどちらなのか。そこから始めて、国の通知は職員、住民を巻き込んで、どのように提案に結10しかしながら、現在は、今のような国主導の分vol.127

拘束的なものなのか、拘束的なものではないのか

を考えます。そして、運用で変えられる事務であの一環となりますが、市町村長、地方職員のためれば変え、法令で定められ変えることが難しいのの研修会なども、どんどんやらせていただいていであれば、その法令改定の道を探ってみるのです。

ます。さらに、ワークショップや個別意見交換を、これを、多くの自治体職員の方に取り組んでいた

希望する方には、こちらから出向いてお話をしてだくことが、１次、２次の分権の成果を今に生かいます。

すことではないかと私自身は思っています。

自治体みずからが地方分権を変えるどのように変えるのかは、地域によって差があります。まだ認知していただいていない自治体で提案募集の内容をお話しすると、「このような提すでに平成30年の提案は、先ほど申し上げまし案でもよかったのか、このような提案であればたように終了しています。これからは平成31年度

我々でもできる」という声が、多数ありました。に向けて提案を募る状況になります。提案という提案に積極的な自治体の特徴は、３つあると言のは直前になってできるわけではないので、ぜひわれています。１つが、やはりトップマネジメント先を見据えた取り組みをしていただきたいです。

です。自治体の首長の方に、国の通知を変えるこそれが重要だと考えています。提案募集方式は、とで、住民のニーズをよりよく捉えることができる具体的な地域の課題の解決手法として、市町村にことはないか、職員の方に仕事をチェックしてみる開かれている制度です。どんどん提案をしていたことを提起していただきます。そういうことに積極だきたいと思います。

的に取り組む市町村が、提案に結びついています。

本年も事前の論点整理を含め、８月６日までの国の通知は参考にし、法令の限度で地域の実情約10日間をかけて内閣府が各省とヒアリングを行に応じてできることはないか常に探し、新しい政います。時間をかけ丁寧にやりますので、各省が策と、実現可能性を探っていただきます。

応えてくれます。かつ、提案のプロセスは、住民さらにもう１つは、関係者の情報共有です。職員を孤立させるのではなく、組織内でさまざまに検討し、横のつながりも重視しつつ、提案まで結びつけていくことです。

や事業者の声を聞く場であり、職員の人材育成の絶好の場になります。
幹部職員が、地方分権の仕組みをまだ本当に理解していない状態では、地方分権は将来空洞化し内閣府も、戦略的な取り組みをしています。具てしまいます。そういう意味では、提案募集を使体的に４つの支援ツールがあります。１つがハンいながら地方分権を充実させていきます。提案募

ドブックです。どのような提案があるのか、実際集は地方分権の学びの場であるのです。の例を細かく記したハンドブックがあり、また成果事例集を用意しています。

また、地域の実情に沿って地域づくりを進めていく自治体行政の１つの大きな武器になります。

さらには、データベースを構築し、過去の提案住民を巻き込む点では、この提案募集は住民自治を検索することができます。加えて、内閣府の地の学びの場でもあります。この２つの学びの場で方創生のホームページにアクセスしていただくと、あることを意識していただいて、リーダーシップこのようなお話や知識をeラーニングで閲覧するを発揮していただき、皆さんの職員の意識を変えことができます。

る手段として、ぜひ、地方分権を推進してくださ積極的に全国説明会も行っています。本日もそい。

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