今後の大都市制度に関する諸問題シリーズ

今後の大都市制度に関する諸問題―大阪都制論をめぐって―大都市の地方自治制度をめぐる大阪から県と名古屋市による構想として、注目されての問題提起いる。また、新潟州構想も、2011 年初めに新大阪の府市間では、大都市制度をめぐって、潟県と新潟市の間で提案され、議論が始まっ自治制度論議というよりも政治的な議論が進ている。もちろんみつつある。大都市の権限を一元的に集めより、都区制度型の一元化を基本とする大阪都うとする大阪都構想がそれである。そのほかと新潟州の構想に対して、名古屋市を残しつの地域でも、中京都構想や新潟州構想が提唱つ周辺を合わせて中京都を構想する考え方とされている。こうした大都市制度をめぐる諸いう違いがある。そうした違いにもかかわら論は、今後の地方自治制度の設計に大きく影ず、2011 年響を与える可能性がある。地方分権から地域知事市長会議が開催され、共同宣言をまとめ主権改革、そして新たな地方自治制度の実現て、大都市制度改革への働きかけを強めるこへの動きは、東日本大震災後において、更にとで合意した 1。

つの構想は異なってお

月 31 日には、府県政令市加速されてきたようにも思える。震災復興をそれら新たな大都市制度の構想は、その内含めて国政全体の諸課題に対する解決策の一容においては異なるものの、大都市圏域の自つとして、地方自治法抜本改正を含めた地方治制度を考える新たな動きを示しているし、自治への期待が高まっているからでもある。

今後の地方自治制度の制度設計に大きな影響

こうした激動期の地方自治において、そのを与えるものと予想できる。大都市圏の自治変化の行方を左右しそうな動きの一つが、大制度は、政令指定都市が既に 19 市となり、都市制度論である。2010 年年初来議論を始2012 年度には熊本市の移行準備が進められめ、新たな動きを先導する大阪都制論、そのている。中核市や特例市の指定状況を考え併流れに乗る中京都や新潟州の構想は、日本社せるなら、都道府県と都市との制度の整理を会全体から注目を集めている。中京都構想考える必要性は大きいのである。

は、2011 年初めの愛知県知事選挙と名古屋市

その一方で、地方分権や地域主権改革では、長選挙、名古屋市議会議員選挙などで、愛知基礎自治体優先の原則を掲げて、市町村の権1

大都市の自立と自治

愛知宣言〜地域から日本のかたちを変える！〜、2011 年

月 31 日。

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礎自治体・広域自治体・国のあり方〜直接民主制的手法と大都市制度をめぐる動き〜
基基礎自治体・広域自治体・国のあり方〜直接民主制的手法と大都市制度をめぐる動き〜

同志社大学大学院総合政策科学研究科教授
新 川 達 郎シリーズ 基礎自治体・広域自治体・国のあり方〜直接民主制的手法と大都市制度をめぐる動き〜

限等の充実を進めてきた。そして、住民投票後の地方自治制度改革の方向を検討してみた制度や直接請求制度の改正が議論になっていい。

る。地方自治の枠組みを抜本的に改正しようという国の方向と、大阪都制論などは必ずし大阪都制論の主張と反論：府市の論争をもその方向と改革の速度が一致しているわけ

めぐってではない。

2010 年初頭にはじまった、橋下徹大阪府知

例えば、国の大都市自治制度論議は、いま事による大阪都制論は、同年月には、大阪だ問題提起にとどまっており、地域主権戦略

府自治制度研究会を設置して、大都市制度の会議や地方行財政検討会議での議論も結論に検討を進めさせることになった。その一方では至っていない。地方行財政検討会議の報告

は、大阪都制論をめぐっては、橋下知事と大を踏まえた総務省の地方自治法抜本改正の考阪市との論争があり、都制論による大阪市廃え方においても、論点提起として、 人口規模止に対する有識者による批判を生んだ 3。そによる大都市制度の妥当性 、 大都市への一の一方では、政治的には、橋下知事をリーダー層の権限移譲 、 府県の区域と大都市の区域とする地域政党 大阪維新の会 によって、の在り方、府県と大都市の区域を分離する特大阪都制を推進しようという動きにもつな

別市制の妥当性検討 、 大都市における住民がっていった。

自治 などの検討が掲げられているにとどとりわけ、2011 年月の統一地方選挙でまっている 2。なお、道州制論は具体的な扱は、維新の会から多数の立候補者が、大阪府いにはなっていない。

議会議員選挙、大阪市と堺市の両市議会議員

従来の政令指定都市を強化し特別市化する選挙に立ち、大阪府議会では過半数を占める構想、逆に解体する構想、あるいは新たな大とともに、両政令指定都市でも多数の議席を都市圏自治体の構想は、新たな地方自治の方獲得し第一党の地位を占めた。さらに今年秋向として、どのような姿を描き出そうとしてに予定される大阪市長選挙には、橋下府知事いるのか。一連の大都市制度改革提案の中が出馬することで大阪市側からも都制度実現で、おそらく、大阪での大都市制度論議が最への動きをつくること、そして維新の会の大も進んでいると思われる。大阪府と大阪市の阪都制度提案の実現をめざそうとしてい行政のみならず、政治的な動きも活発である。

る 4。

そして具体的な地方制度改革の方針が提案さ政治的な動向はさておき、この間に議論されている。以下、本稿では、大阪における大れてきた大都市自治制度について、それぞれ都市制度論議を中心に、これからの大都市自の立場からの主張があった。以下ではその論治制度改革の諸課題を探ることを通じて、今点を、簡単にまとめておこう。

2総務省 地方自治法抜本改正に関する考え方（平成 22 年） 2011 年 月。
村上弘
大阪都 の基礎研究―橋下知事による大阪市の廃止構想 立命館法学 331 号（2010 年）。
4読売新聞・2011 年 月 日。
330

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今後の大都市制度に関する諸問題

橋下知事の大阪都制案は、基本的に産業基生活を支える基礎自治体を自治区と位置づ盤の整備や空港問題に端を発し、そして大阪

け、そこには中核市並みの住民サービスが提経済の再生をめざそうとする観点から、その供されるようにするとした。また、広域行政ための政策的な統合を地方自治体の制度改革の一元化を実現して、交通基盤整備や鉄道のを通じて実現しようとするものである。橋下

相互乗り入れ、関西国際空港アクセス鉄道建

大阪都制構想の考え方は、東京都制に範をと設、淀川左岸線接続、北ヤード開発の変更、りながら、大都市圏の一体的行政とインフラ

阪神阪南港の国際コンテナ港湾一元化を達成整備の実現をめざすとともに、基礎自治体のする。そして、経済再生を果たすべく、大阪住民自治強化を果たそうとする。そのため大都市圏の機能を、アジア結節、観光振興、に、大阪市の解体と新たな特別区を設けよう

バイオ産業などに特徴を持つ地域として発展とするものである。橋下都区制度の構想でさせると主張する 6。

は、大阪は〜区、堺は区とし、区長のなお、この間に、大阪府では、2010 年月公選制など区の自治の強化をめざすものであに専門家による大阪府自治制度研究会を組織る。なお、具体的な事務配分や財政制度等のし、大都市制度の検討について諮問をした 7。

詳細は今後の検討課題とされている。また、その報告においては、大阪大都市圏の政策問

大阪都制度は、将来的には道州制に結び付く題解決のために、特に大阪経済の再生に向けものと位置づけられているが、関西州への移ては、従来の府市の活動が障害になっている

行やこれと大阪都制度との関係については、ことを指摘し、その改革のための政策協調や具体的な方策の展望はない。この間の橋下知調整制度、さらには新たな大都市制度の検討

事の主張は、その内容において必ずしも一貫を行った（この点は次節において詳述する）。

しているわけではない。例えば、特別区の取大阪都制論に対して、大阪市長はこれに反扱いについていえば、東京の都区制度とは異論する形で、2010 年には、 地域主権宣言 となる自治型特別区提案や、中核市並みの分市貢献する構想なども登場したことがある 5。

明らかにした。前者では、基礎自治体こそが自治体 ・大阪市という提言を橋下知事をリーダーとする大阪維新の会

住民への直接行政を実施する自治の担い手では、政治運動として、政策目標を大都市制度あり、広域自治体は間接行政として補完的な改革として掲げることになった。維新の会の役割とする基本原則を明らかにした。また、マニフェス ト に よ れ ば、大 阪 都 構 想とは、後者では、大阪市域を超えた大都市圏域行政

ONE 大阪のモットーを掲げ、府と市を一に対する大阪市の貢献が可能だし、これまで体化して都制を布く。市域は自治区（特別区）の集積を活用して周辺自治体にも貢献ができとして公選の議会と長を置くこととし、市民ると主張する。

5以上の構想提案は、橋下知事自身のメディアへの発言などからのまとめであるが、それとともに、主として大阪維新の会ホームページ（http://www.oneosaka.jp/）によっている。
6
地域政党 大阪維新の会 マニフェスト〜もう一つの首都機能〜日本の成長と安心を担う 大阪都 。
7
筆者はこの研究会の座長を務めた。

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また大阪市は、2011 年月に大阪市市政改うかを検討した。第に、政策決定の効率化

革検討会議の報告に基づく改革方針を示しという観点から、府市の政策協議とその制度た 8。その考え方は、地域力の復興と公共の化の必要性を検討し、新たな自治制度へ向か再編であり、小学校区レベルにおける地域活う必然性があるかを探った。第動への市民参加とまちづくりを進め、区役所治体優先原則について、住民に身近な事務を力・市役所力を発揮し、地域力や市民力を引総合的に担うことでよいのか、また大阪市はき出すこととしている。そのために、区政会基礎自治体として適正規模なのかを検討し議の設置など区制改革やコーディネータ職員た。第

養成を掲げるとともに、持続可能な行財政基の補完役割とは何か、市町村自治とその水平盤の確立をめざすという。住民自治の充実が的連携が前提となるがそれでは実現できない困難だという大都市への批判に対応するもの

広域行政、あるいは市町村からの委託によるとして、都市内分権と公共部門の再構築、特広域行政の中身は何かについて検討した。にマルチ・パートナーシップ（多重多元型の協働）型の市政への転換を主張する。に、基礎自に、広域自治体が果たす基礎自治体

こうした論点については、まず、現行の枠組みのままで、解決できないのかを検討した。
大都市圏のインフラや開発拠点整備について

大都市自治制度の論点〜大阪府自治制度は、新たな大都市制度によらなくとも、政策研究会のとりまとめから〜協調や調整がうまく進めば、達成できる目標

大阪大都市圏における大都市制度についてだと考えられた。また、大都市の住民自治問の検討を求められた大阪府自治制度研究会で題も、都市内分権が徹底されれば、解消できは 9、前述のように大阪再生戦略という観点る側面が多いのではないかとも指摘された。

から、経済発展と住民福祉を充実させる政策

しかしながら、こうした政策協調や都市内分と、それを実現できる体制を考えることに権は、これまでにも必要だとされてきながら、なった。そして、現行の府市の体制の問題と実際には達成できなかった。そのことを踏まして、表面的な重行政問題ではなく、大都え、これらを制度的に補強し実現する方策を市圏の行政として、大阪市は市域内を、そし考えること、そして必要に応じて新たな大都て大阪府は市域外をもっぱら考えて政策展開市制度への移行を進めることとした。

をしてきたこと、その結果、資源配分が非効大都市圏域における自治制度の基本的な考率になり、圏域の発展という共通の目標が果え方としては、第たせないでいることを明らかにした。

様性と自主性の確保を前提とし、第こうした問題を解決するに当たって、まず基本的な論点として、第に、大阪経済再生のために府市の政策協調の必要性があるかど
89

大阪市 なにわのルネッサンス 2011 2011 年 月。
以下の記述は、大阪府自治制度研究会 最終とりまとめ

32に、制度選択における多に、住民自治型の広域自治体と基礎自治体の役割分担を基本とする。第に、基礎自治体については、補完性原理や近接性原理に基づいて優2011 年月、に依拠したものである。

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今後の大都市制度に関する諸問題先されることと、基礎自治体の水平連携がやして広域自治体の広域機能純化の仕組みを提はり優先されることとしている。また、基礎示している。

自治体からの委託によって、広域自治体がその任務を果たすことを基本とした。第大阪府自治制度研究会報告は、直ちに大都に、市制度改革を実施しようというものではな

広域自治体については、広域的な大都市機能い。むしろ、大阪市と大阪府の政策協議や政の一元的、一体的、戦略的発揮が可能なもの策協調を着実に進めることができれば多くのとする。第に、基礎自治体と広域自治体間課題は解決できると捉えている。しかしながの協調協議と互恵を原則とし、かつ基礎自治らこうした協調が進まないとき、つまり、自体間の協調と互恵を原則として制度設計をし主協調できない場合の制度対応として、調整ていくこととした。

制度を提案している。さらには、調整制度に研究会においては、大都市制度について、従来から存在するものを含めてよる調整が整わない場合には、新たな大都市つの選択肢制度を提案し、最終的には住民がその導入をについて検討し、それぞれの利害得失を明ら判断する自治の枠組み変更を求めている 10。

かにした。第に、現行の東京都の仕組みである都区制度については、実績はあるものの、不完全な層制であり、特別区の自治権が制新たな地方自治制度へ〜橋下新都構想が問いかけているもの

約されるとともに、都への事務配分が肥大化

大阪における自治制度の改革構想は、そのし、住民自治が適切に働かないという問題指帰結が何であれ、市民自治と府民自治が基本摘があった。第に、政令指定都市制度導入である。そして自治制度としての大阪大都市までの間、法律上存在した特別市制度につい制度構想を考える目的は共通しており、住民ても検討したが、府県と大都市の区域を完全の希望からすれば大阪再生と住民福祉の充実に分離することは、既に連担している都市圏にあることは言うまでもない。こうした諸構の分断になり、また特別市の行政機能の肥大想は興味深いことに、主張の違いがある一方化を招くとともに、住民自治が発揮できないで、共通の理念と、共通の理想像を持ってい可能性が指摘される。第に、従来の府県とる。理念とは、前述した住民自治の原理であ市町村の関係を変えず、大阪市を分割して複り、基礎自治体優先の原則、大都市機能の充数の都市とする案では、もちろん、現行制度実の原則である。そして理想とする地方自治によることになるが、基礎と広域の自治体間制度としては、徹底した身近な地域への分権の役割分担改革の不十分、都市間格差の発生と住民自治の発揮できる制度を希求し、一方が懸念された。第に、抜本的な大都市制度

では、大都市機能を政策的に果たせる広域的再編については、基礎自治体の機能充実、そな自治制度を望んでいるのである。加えて、

10

もちろん研究会報告は、新たな大都市制度の事務配分や財政調整制度、移行のための法手続き整備など、残された検討すべき項目は多いのであるが、大阪における大都市制度の在り方を具体的に検討し提案したことには大きな意味があると考えている。

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シリーズ 基礎自治体・広域自治体・国のあり方〜直接民主制的手法と大都市制度をめぐる動き〜

地方自治制度の選択については、地方分権あめざされているが、関西広域連合は、将来にるいは地域主権改革の考え方によりながら、おいて関西州に移行するのか、またその時に自主的自立的に自治を選び取っていく自己決

既存の府県はどのようになるのかという点で定を理念としているところである。

ある。四つには、そこに登場する地方自治制橋下構想とこれに対抗する大阪市とは、実度が、行財政面で存立可能な仕組みとするたは、基礎自治体の充実と、広域自治体、特にめの条件整備である。それと関連して、五つ関西州の機能の必要性については、考え方はには、国の地方自治法抜本改正とも関わるが、共通しているのである。具体的な区域に違い地方自治体による自治制度の選択を、具体化があるのは、大阪市の区域を存続させるかどする方法であり、法制度上の諸制約を取り除うか、そして最終目標に向けてのその移行手く作業である。最後に指摘しておきたいの順である。理想の大都市圏自治制度にどのよは、大都市圏自治制度の改革が、従来の国とうな段階を経て、どのくらいの時間をかけて地方との役割分担を幅広く改変することで完近づいていくのかに関しては、大阪府の性急成していくという点である。自治制度上の地さに対して、大阪市の漸進主義が目立つこと

方分権にとどまらず、また従来の特区制度でになる 11。

微温的に進められてきた法規制の緩和ではな

もちろん具体的な自治制度の制度設計は、く、様々な分野における政府責任を大都市圏大枠の共通性とは別に、いまだあいまいなまに配置し、そこに政策主体としてまた立法主まであり、この点では論争の余地は大きいの体として機能させる制度改革を検討することである。残された検討課題の一つは、広域行である。

政の範囲やその役割について、どのような広以上のような作業を通じて、大都市圏にお域行政機能を広域自治体に一元化するのか、ける地方自治制度は、国、府県、隣接市とのまた基礎自治体が機能する場合にその区域を相互関係を整理し、大都市への分権と集権、越えるものについてはどこまで水平連携によそして大都市からの分権と集権を、垂直方向る対応が可能なのかという点である。二つにと水平方向で再構築することになる。そこで

は、基礎自治体の役割について、住民サービ重視されるべきは、おそらく府県と大都市のスを充実するうえで、都市内分権でどこまで関係という論点や大都市の分割などといった可能なのか、また都市として提供すべきサー視点ではなく、大都市圏における自治と都市ビスをどのように想定するのかという問題で機能の特性に応じた制度設計であり、その探ある。例えば、大阪市の現在の行政区をどう求が究極の理想となる。そうした自治制度の考えるのかという点である。三つには、現行上に、従来の公共サービス提供の枠を超えるの府県制度の枠を超える広域自治体が共通に多様で多元的なニーズへの対応、区域を超え

11

この点では、大阪市の歴史や文化、自治の蓄積、これまでの大都市としての集積とその価値などを総合して考えれば、当然の選択になろう。なお、同様のことが大阪府にも言えるのであるが、現時点では、政治的リーダーシップによって、それらの価値は無力化されている。

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今後の大都市制度に関する諸問題

るシームレスなサービスの提供、そして地域自治的なサービス提供が実現されることになる。そうしたサービスのためにこそ、大都市圏域における基礎自治体の充実強化、広域行政機能の要請、そしていずれについても住民自治の実現を否定することはできないのである。
大都市圏行政を一元化しようとする動きと基礎自治体である市町村の権限等の充実を進めてきた地方分権の流れは、別々に議論されるべきものでもないし、制度的に相いれない別物ではない。むしろ、地方分権を徹底し、地方自治の権能を拡充しようとすればするほど、必然的に基礎自治体と広域自治体の権能を考慮せざるを得ないし、住民自治の充実を考えざるを得ないのである。その際に留意すべきは、むしろそれぞれの地域の特性であり、歴史、文化、伝統、蓄積、社会経済構造などを踏まえて、その地域に最適な地方自治制度をその地域が主体的に構築し実現していくことであろう。

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