論文

労働基準監督行政の現状と課題

特集●労働者を守る公的機関のいま

労働基準監督行政の現状と課題―労働基準監督署の視点から

池山

聖子（神戸大学大学院博士後期課程，元労働基準監督署長）

本稿では，労働基準行政の第一線機関である労働基準監督署に焦点をあて，労働基準監督
行政の現状と課題を明らかにするとともに，労働基準監督行政のあり方を考察した。戦後の労働基準監督行政の運営方針は時代に応じて変化し，現代においては，労働条件確保のために積極的・計画的な労働基準監督行政が行われている。しかしながら，日本の労働基準監督官は従来から不足が指摘されており，近年は業務の多様化と公務員削減の影響を受けて，労働基準監督官が本来の監督業務に専念できない課題がある。また，労働基準監督官の不足を補完する施策としての民間委託については，監督指導を行う職員の身分や権限に関する問題と委託する業務の性質について依然として議論の余地が残されている。さらに，中小企業等における労働条件の確保について，近年は企業による自主的な改善を求める姿勢が強まっているが，労働者の保護とのバランスを保った監督行政を行うことが期待される。

次（2013 年 5 月 17 日） を受けるなど 1），国内外から

Ⅰ

はじめに

長時間労働の問題への対応が求められている。

Ⅱ

労働基準監督行政の変遷

2019 年 4 月から順次施行されている「働き方改Ⅲ

労働基準監督署の業務

革関連法（改正労働基準法）」は，時間外労働の上Ⅳ

労働基準監督行政の現状と課題

限規制と罰則規定の導入により，長時間労働の是

Ⅴ

おわりに

正が図られることとなった。これは労働者の健康目確保に資するととともに，生産年齢人口が減少す

Ⅰ

はじめに

る日本の社会において，就業意欲を持った労働者が，その能力を十分に発揮できるよう職場環境の1947 年，日本における労働の近代化と国際水整備を促す役割が期待される。このように，労働準の労働基準の樹立を目指して，労働基準法が制

基準法制定から 70 年余りを経てもなお，労働者定された。以後，戦後の日本の労働者の保護は，の保護の実効性を担保するという労働基準行政のその時代の課題に対処しつつ進展している。近年

基本的な役割は変化していないと考えられる。

では，過重労働による脳・心臓疾患の労災請求件

そこで本稿では，労働基準行政の第一線機関で数が増加傾向にあり，また，国連の経済社会理事

ある労働基準監督署に焦点をあて，労働基準監督会から「長時間労働を防止するための措置を強化

行政の現状と課題を明らかにするとともに，労働し，労働時間の延長についての制限の不遵守に対基準監督官のあるべき姿を検討することを目的として制裁が確実に適用されるように」との勧告する。そのため，まず，日本における労働基準監

No. 731/June 2021

25

督行政の歴史的変遷を振り返ることで，その行政止・是正のために厳しい監督指導が行われた。

運営に係る方針の変化と近年の特徴を確認する。

高度成長期，1956 年の労働基準行政運営方針でさらに，労働基準監督署の業務内容の検討を通じは，「労働基準法に基づく監督は……中略……違て，監督業務の負担の背景を提示する。そのうえ

反の実態と原因を把握して，労使の納得と協力をで，労働基準監督業務の現代的課題を 4 つの視点

得る指導的監督を実施する」ことが強調され，から検討し，労働者の保護に資する労働基準監督

1950 年代後半には東京オリンピック関連施設を

行政のあり方を考察する。

はじめとするインフラ建設工事における災害防止

本稿の構成は以下の通りである。Ⅱでは，労働に重点がおかれた。労働時間対策については，違基準行政機関の法的位置づけと労働基準監督行政

反の摘発より，一斉週休制の促進等のソフト路線の歴史的変遷を概観する。Ⅲでは，労働基準監督に転換した。

署の業務における運用上の特徴と問題点を述べしかしながら，1960 年代にはいり，日本経済がる。Ⅳでは，労働基準監督官の意識にも注目し，豊かになるとともに，納得と協力の段階的監督指直面している現代的課題と展望を述べ，最後にⅤ

導行政が，行政の努力の積み重ねを経て，労働基で結論を述べる。

準監督行政の基本的な認識は，「法定労働条件の確保はもはや企業経営の当然の前提として受け入Ⅱ

労働基準監督行政の変遷

2）

れられるべきである」とのスタンスに移行する。
そして 1960 年代後半には，高度成長に伴って労労働保護法規の実効性を保障する労働基準監督

働災害が増加し多様化する中で，労働基準監督行

制度は，イギリス（1833 年）を嚆矢として，19 世

政の原点である全国的な斉一性・公正性を堅持紀にフランス（1874 年）やドイツ（1878 年）に普し，厳正な法の施行を図ることになった。労働基及した。日本では，保護職工を対象とした労働保準監督行政は，法的基準の確保のために強化さ護法規である工場法が 1911 年に公布され，経営れ，的確な監督指導を実施するとともに，重大又者等の反対や財政上の理由により施行まで 5 年をは悪質な法令違反の事案や法令違反を繰り返す事要したのち，1916 年に工場監督のシステムが誕生案に対しては，司法処分に付するなど厳正に対処した。当時の工場監督は，地方行政（都道府県知された（濱口 2019）。

事）の警務部の所掌であり，工場監督官は，独立

1970 年代後半以降，安定成長の時代に入ると，官職ではなく警察官や事務官等が兼任補職されて労働条件の低下がみられるようになり，労働基準いた。監督業務が政治勢力や地方権力に左右され

監 督 行 政 に 対 す る 行 政 需 要 が 増 加 す る。 ま たることも多く，労働者の保護には地域差が生じて1980 年の「新経済社会 7 カ年計画」において，いたとされる。また，工場監督官には，臨検，尋週休 2 日制について 1985 年までに欧米先進国並問や注意の権限が与えられていたが，行政処分のみの水準に近づく目標が定められ，労働時間対策

権限はなく，行政指導の重点は注意や始末書等にが行政の最重点事項とされた（立岡 1997）。これ

置かれており，送検手続きがとられることはな

は，1987 年の労働基準法の改正と週 40 時間制のかった（松本 1981）3）。

制定に結実する。先進国にふさわしい国民生活の第二次世界大戦後，1947 年には労働基準法が制質的向上を実現するため，労働基準監督行政にお定された。これにより，日本の労働基準は国際労

いても，労働条件の確保に重点が置かれ，監督指4）に批准するレベルにまで引導を積極的，計画的に実施する体制がとられてき上げられるとともに，労働基準監督制度が確立さた。その後，2001 年に「労働時間の適正な把握のれた。同法の制定当初における労働基準監督行政ために使用者が講ずべき措置に関する基準」が発では，強制労働や中間搾取，女子年少者の深夜出され，2003 年には「賃金不払残業総合対策要業・長時間労働の排除に重点がおかれ，厳しい経綱」が策定されるなど，労働時間の短縮とそのた済情勢下での賃金不払いや解雇等の法令違反の防めの監督指導は依然として重要な課題となってい働機関（ILO）条約

26

日本労働研究雑誌

論

文

労働基準監督行政の現状と課題の年間計画に基づき，事業場を臨検し調査・指導る（濱口 2018）。
このように，戦後，日本の労働基準監督行政を行うもので，法令違反が認められた場合には是は，労働基準法制定以来，一貫して労働者の保護正を勧告し，危険性の高い機械・設備などに対しを担ってきた。その行政運営の方針は，事業主のて，使用停止等の行政処分を行う。申告監督は，「納得と協力」を求めるソフト路線から「厳格な労働者からの申告に基づき事実確認を行うもの

監督指導」を行うハード路線まで幅があるもの

で，賃金未払いや解雇などの個人的な権利の救済の，現代においては，労働条件確保のために積極を求めるものが多い。

的・計画的な労働基準監督行政が展開されている

一方，労働基準法第 102 条で労働基準監督官に「司法警察官」としての権限が定められている。

と言える。

法令違反を指導しても是正をしないなど重大・悪Ⅲ

労働基準監督署の業務質な事案については，労働基準法等の違反事件として，任意捜査や捜索・差押え，逮捕などの強制つぎに，現在の労働基準行政のなかでも，第一線機関である労働基準監督署の業務実態を検討す捜査を行い，検察庁に送検することになる。これは司法警察事務と呼ばれる。

る。厚生労働省の出先機関として，47 の都道府県

前述の通り，労働基準監督官には，事業場に立労働局と，全国に 321 の労働基準監督署が設置さ

ち入り調査を行う等の権限が与えられている。まれている。労働基準監督署には，労働基準法など

た，労働基準監督官は，賃金未払等の違反に対しの関係法令に関する届出や，相談，監督指導，司て是正勧告を行い，事業場が指導に従わない場合

法警察事務などを行う「方面」（監督課），機械等には司法警察権を行使して送検手続きを行うことの設置に係る届出の審査，労働災害防止や健康のができるが，未払賃金を徴収する権限は与えられ確保に関する指導を行う「安全衛生課」，仕事中ていないため，労働者自身が民事訴訟等を行う必の負傷や疾病等に対する労災保険給付などを行う

要がある。

5）

「労災課」が置かれている 。以下，それぞれの業務について概観する。
１

監督業務

しかしながら，監督署が企業に対して粘り強く行政指導を行っても，経営難等の様々な事情から，法令違反が是正されない場合は少なくないとされる。重大・悪質な事案については，捜査への監督業務は，「労働基準関係法令に基づいてあ

移行によって刑事責任の追及を図ることとなる

らゆる職場に立ち入り，事業主に対し法に定めるが，監督業務体制の現状を論じた全労働省労働組

基準を遵守させることにより，労働条件の確保・合（2020）によると，是正されない場合のすべて

向上，働く人の安全や健康の確保を図ること」をを「事件化」できる体制とはほど遠い状況にある目的としている 6）。そして，そのような業務の担とされる。

い手が，労働基準監督官と呼ばれる厚生労働省のまた，労働基準監督署には，次に見るように専門職員である。労働基準監督官については，「安全衛生課」や「労災課」といった専門性の高

ILO 第 81 号条約第 12 条第 1 において「労働監い業務を行う部署が設置されているが，それらの督官」の事業場への自由な立ち入りと調査，検部署の定員は，公務員改革による人員削減の流れ

査，尋問等の権限が示されるとともに，労働基準を受けて減少している。そのため，労働基準監督法第 101 条第 1 項において，「労働基準監督官」

官が安全衛生業務や労災業務に配置され，本来のの事業場への立入，調査，尋問等の権限について

監督業務に専念できていないという問題が生じて定められている。

いる。

労働基準監督官が行う監督指導には，定期監
督，申告監督，災害時監督，再監督の 4 種類がある。このうち，定期監督は，労働基準監督署ごと
No. 731/June 2021

２

安全衛生業務

安全衛生業務とは，労働安全衛生法等に基づ
27

き，労働災害や職業性疾病の防止や，健康を確保の採用は 2008 年に停止され，2017 年に再開されするための措置が講じられるよう事業場への指導たが，現在も労働基準監督官が労災業務に配置さを行うものである。クレーン等の機械の検査や建れている。この問題もまた，先に述べたように労設工事等の計画届の審査を行うほか，事業場に立働基準監督官が監督業務に専念できていない背景

ち入り，法令違反の観点のみならず，より積極的の一つとなっている。

な安全衛生にかかる取り組みなどの指導を行う。
安全衛生業務は，従来，専門的な知識と経験をⅣ

労働基準監督行政の現状と課題持つ厚生労働技官が担っており，労働基準監督官
が安全衛生部署に配置されることは，キャリア形

前述の歴史的経緯と業務上の課題を踏まえて，成の一環などの一部の例にとどまっていた。しか以下では，労働基準監督行政の現状と問題点につし，2006 年に閣議決定された「国の行政機関の定

いて，次の 4 つの視点から検討する。第 1 に，労員の純減について」などを踏まえた人員削減の流働基準監督官の人員不足の問題である。第 2 に，れを受けて，2008 年以降は厚生労働技官が採用さ監督官の不足を補完する施策としての監督業務のれなくなり，現在では，労働基準監督官が安全衛

民間委託の課題を検討する。第 3 に，環境変化に

生業務に配置されるようになっている。

伴う監督業務の複雑化と，その対応の公正性・斉

３

労災業務

労災業務は，労働者災害補償保険法に基づき，一性について述べる。第 4 に，労働基準法の制定当時から懸案とされてきた中小企業における労働者保護のあり方を巡る課題について考察する。

業務上または通勤による負傷等に対して公正な保考察に当たっては，全労働省労働組合が実施し護を行うもので，聴取や実地調査・医学的意見収た「第 24 回労働行政研究活動アンケート」（以下集などの必要な調査を行った上で，業務上外等の「監督官アンケート」） の調査結果を引用する。こ

認定を労働基準監督署長が行い，保険給付を行っの調査は，労働基準監督署における過重労働の解ている。

消に向けた効果的な行政手法と法整備をテーマと戦後の経済成長と技術革新に伴って，労働災害

し，第一線で法令の施行に従事する全国の労働基の増加のみならず，新たな職業性疾病が生まれて準監督官（非管理職）を対象として，2019 年 7 月

きた。しかしながら，社会情勢の変化から新たなに実施されたもの（回答数は 1053）である。

労災の発生を予測し，速やかに業務上外の認定を行うことには困難を伴う。厚生労働省では，医学１

労働基準監督官の不足と増員の専門家によって構成される検討会の検討結果に

国際労働機関（ILO） では，先進国における労基づき，労働基準法施行規則第 35 条の規定に基働基準監督官の合理的な基準として，監督官 1 人

づく「職業病リスト」を改正してきた。職業病に当たりの労働者数を最大で 1 万人としている 7）。

ついては，労使間の認識の相違や権利意識の変

しかしながら，様々な統計によると，日本の実態化，医学の進歩，労働関係の多様化などが関係すはこの基準を大きく下回るとともに，実際に監督るため，業務上外の認定は現在においても困難で業務に従事する労働基準監督官が不足しているとあり続けている。

いう課題がある。

このような労災業務の遂行には，行政解釈に加具体的に，2017 年 3 月 16 日に開催された「第えて，労働保険審査会の採決や判例，医学的な知

1 回労働基準監督業務の民間活用タスクフォー

見などに関する専門的な知識と経験が必要となス」（以下，民間タスクフォース）資料によれば，日る。そのため，従来，厚生労働事務官が研修や実本の労働基準監督官の定員は，2016 年度は 3,241

務経験を通じて労災業務に関する技能を蓄積し，人であり，雇用者 1 万人あたりの監督官数は 0.62

調査等の業務にあたってきた。しかしながら，公である。諸外国の数値は，ドイツが 1.89，イギリ

務員の定員削減の流れを受けて，厚生労働事務官

スが 0.93，フランスが 0.74，アメリカが 0.28 と28

日本労働研究雑誌

論

文

労働基準監督行政の現状と課題なっており，日本の数値はアメリカに次いで低働白書） に止まるため，仮に全事業場（532 万件，い 8）。民間タスクフォースにおいて，厚生労働省

令和元年「経済センサス」）を一度は臨検監督しよは，「3241 人は労働基準監督署において監督業務

うとすると，約 30 年かかることになる。

に従事する労働基準監督官数である」と説明して9）いる 。一方，厚生労働省「平成 29 年度

しかし，問題は労働基準監督官の定員にとどま労働らない。図 1 の通り，過去 20 年において，労働基準監督年報」によると，同じ 2016 年度の全国基準監督官数は増加傾向にある一方，労働基準監の労働基準監督署の労働基準監督官数は 2923 人

督署における厚生労働事務官や厚生労働技官とである。雇用者数（ILO LABORSTA，6 万 5678 千

いった労働基準監督官以外の職員は約 30% も減人）から計算すると，雇用者 1 万人あたりの監督

少している。さらに，労働局及びハローワークの官数は 0.45 となる。この数値は民間タスクフォ

職員を含めた地方労働行政職員の定員は 20 年でース資料に基づく数値を下回る。この点につい

約 3000 人削減されている。

て，厚生労働省は「労働基準監督年報では，2016

一方で，近年，社会が労働基準監督署や労働局

年から労働基準監督署で監督業務に従事する労働に求める役割の範囲は広がっている。労働関係法

基準監督官数を計上することとなった」としてい

令の履行確保といった役割に加えて，2001 年に10），民間タスクフォース資料における労働は，個別労働関係紛争の解決の促進に関する法律

基準監督官数との相違については明らかではなが施行され，労働局が民事上の個別労使紛争を扱い。また，ここでいう「定員」には，欠員，休業

うようになった。当該法律の施行にあたり，労働や併任等が含まれるため，欠員等を考えると，実基準監督官は民事上の労使紛争を扱わないとしてるが際に監督業務に従事する労働基準監督官数はよりいるが，『労働行政関係職員録』（以下，職員録）

少ないと考えられる。
「研修中の職員を除けば臨をみると，実際には，労働基準監督官が厚生労働検監督に従事している職員は全国で 1500 人くら

事務官に転官し，「労働紛争調整官」としてそのいではないか」とも言われている（森崎 2015a）。

職にあたっている状況である。

試みに，労働基準監督年報の労働基準監督官数かⅢで述べた通り，安全衛生業務をはじめとしら，第 2 回民間タスクフォース資料で示されていて，本来の監督指導業務以外に従事する労働基準

る労働基準監督署長及び副署長の数（467 人） を監督官がどの程度存在するかは明らかではない。

除くと，実際に臨検監督を行う労働基準監督官数

図 1 の通り，労働基準監督官の定員は増加していは推定で約 2500 人となる。現状の人員では，年る一方，監督官以外の定員が減少している。『職平均の監督件数は 17 万 198 件（平成 30 年厚生労員録』をみると，労働基準監督官の定員増が必ず

図１

労働行政定員の推移

地方行政職員
定員数（人）
24000

監督官・監督官以外
定員数（人）
3500

23500

3000

23000

2500

22500

2000

22000
21500

1500

21000

1000

20500

500

97 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013 014 015 016
1
1
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2

20000

19

地方労働行政職員定員

監督署監督官定員

監督官以外

出所：第 2 回タスクフォース厚生労働省説明資料及び「労働行政の現状」（2020 年 10 月）全労働省労働組合より作成

No. 731/June 2021

29

しも監督署の方面（監督課）への配置の増加につべた「民間活用タスクフォース」が設置された。

ながっていない。増員された労働基準監督官が監

民間活用タスクフォースの設置の趣旨は，「労働督業務以外の部署に配置され，監督業務に従事し基準監督官が人手不足のために十分な監督が困難ていない状況が伺える。また，新たに採用されたであるから，働き方改革実行計画を踏まえ，監督

実地訓練中の労働基準監督官が方面（監督課）に業務を補完できるよう民間活用の拡大を図り，労配属され，経験を積んだ労働基準監督官が他業務働基準監督官をより重大な違反の可能性のある業に配属されている例もある。労働基準監督官の定務に従事させる」というものであった。

員の増加が，監督業務の量的・質的な問題の解決

民間活用タスクフォースでは，2006 年の道路交につながっていない可能性がある。こうした状況

通法改正により，放置車両の取締業務に民間事業について，厚生労働省は，第 2 回タスクフォース

者を活用していることを例として取り上げた上において，労災や安全衛生部署の定員削減についで，定期監督業務を社会保険労務士等を雇用するて，「労災業務の効率化により対応し，安全衛生

民間事業者に委託する案が検討された。これに対の部分については工夫しながらやっている状況」

して，厚生労働省は，「定期監督業務は，労働基と説明するに止まっている11）。

準監督官が予告なく事業場に立ち入り，労働基準

労働基準監督官の増員は，一方で，適性を持っ法等の違反の有無を確認し，行政指導や場合にた人材の確保に関する懸念を生じている。労働基

よっては司法処分を行うものである。委託を受け準監督官の新規採用数は，2000 年〜 2008 年は毎た民間事業者が任意の調査を行い，問題がある場

年 70 ～ 90 人であったものが，2009 年〜 2012 年

合に監督官に取り次ぐ場合，タイムラグが生じ，は監督業務が事業仕分けの対象となったために証拠書類の隠滅等の不適切な行為がなされる可能

50 名程度に止まった。しかし，2013 年には再び増性がある。迅速な労働者保護が行えない蓋然性が加して約 230 人となり，その後も，労働基準監督高い」と反論した。しかし，民間活用タスクフォ

官以外の職員の減少を補うほどではないものの，ースは，「入札により決定する民間受託者が，36

新規採用が増加している。こうした労働基準監督

協定未届事業場への自主点検票等の送付や回答の官の採用増は，監督官不足と他の職員の定員削減

通りまとめを行い，指導が必要あるいは回答のなの中で歓迎される一方で，労働基準監督官採用試

い事業場について，同意が得られた場合に労務関験の合格点の低下を招いている。具体的に，労働係書類の確認と相談指導を実施すること，および基準監督官 A（文系） の場合，1 次試験の合格点

問題のある事業場を労働基準監督官に取り次ぐこは，57 人を採用した 2012 年では 468 点であったと」との結論をまとめた（濱口 2019）。

ものが，236 人に採用を増やした 2013 年は 379 点

委託を受けた民間事業者の職員が労働基準監督に，260 人を採用した 2019 年は 204 点となり，合官の職務を遂行することについては，2 つの問題

格ラインが低下している 12）。労働基準監督官にがある。第 1 は，監督指導を行う職員の身分や権は，変化を続ける社会に柔軟に対応し，丁寧かつ限に関する問題である。監督指導を行う職員の分

相手を納得させる能力が必要となる。そのため，

限及び勤務条件について，ILO 第 81 号条約では，筆記試験のみならず人物本位の採用を行っている

第 6 条において「身分の安定を保障され，かつ政面もあると思われるが，適性と資質を備えた人材

府の更迭及び不当な外部からの影響と無関係であを採用し，採用後の研修や実務経験を通じて育成

る公務員でなければならない」とし，第 7 条ですることが期待される。

「必要な資格を考慮して採用し」「適当な訓練を受

２

監督指導業務の民間活用

けなければならない」としている。また，労働基準法では，「中央，地方の監督機関を国の直轄機

労働基準監督官が不足する中，監督業務を補完

関とすること」（第 99 条）および「監督官の資格する政策を検討するために，2016 年 9 月に規制改や分限手続きを定め公正な権限行使」（第 97 条）

革推進会議が発足し，2017 年 3 月 9 日には先に述を担保している。民間活用タスクフォースでは，

30

日本労働研究雑誌

論

文

労働基準監督行政の現状と課題

入札で決定する民間の受託者が雇用する社会保険

時間の範囲」（54%），「常時，遅滞なくの定義」

労務士等に，公務員と同じ権利義務を付与すると（44%），「法定休日の定義」（38%），「労働者の範しているが，監督業務の民間委託を行う場合に，囲」（35%） などである。これらには，さまざま

ILO 条約や労働基準法の解釈上の問題がどのよな事情を総合的に勘案して判断する性質のもの

うに検討されたのかは，民間活用タスクフォース

や，社会の変化や働き方の多様化に伴って，以前の議事録では明らかではない。なお，2017 年 6 月の概念が適合しにくくなっているものなどが含まに日本労働弁護団は「労働基準監督業務の民間委れる。こうした解釈や取り扱いについて疑義が生託に関する意見書13）」を提出し，ILO 基準を満たじた場合には，全国的に統一された基準の下で組すように労働基準監督署の職員の増員を検討する

織的な対応がなされるが，明確な判断基準を公表ことなしに民間活用の拡大（民間委託）が「不可し，行政だけでなく企業や労働者自身が理解した欠」であるとは言えないことや，社会保険労務士

上で運用していくことが必要である。

等に委託する問題点を指摘している。

監督指導の際には，「交付する是正勧告書，指第 2 に，民間事業者に委託する業務の性質に関導票等は，どの文書形式を使い，どのような文言する問題がある。従来の監督指導では，労働基準で記載するかまで細かく定められている。現状は監督官が事業場に立ち入り調査の上，問題や違反

真に必要な監督指導を難しくするほどの要領・マの有無を判断してきた。しかしながら，民間受託

ニュアルの細密化が進んでいる」とされており，者が 36 協定未届事業場への自主点検票等を送付

行政指導の公正性と斉一性が確保されている一

し，事業場から法令違反を疑われないよう記入し方，「マニュアルを少しでも逸脱することが行政た自主点検票が提出された場合，それに基づいて内部でのマイナス評価に結び付く傾向があること問題ないと判断することには，民間受託者が判断や業務の質と量の両立の問題点」が指摘されていすることの問題と，それによって真に監督指導がる（全労働省労働組合 2020）。

必要な対象が漏れてしまうという問題がある。監

また，監督指導を行うにあたり，第一線の労働督業務の民間委託については，第一線の状況や意基準監督官が不安に感じているのが，監督時の事見を集約し，指導実績や指導後の状況から，労働業主等とのトラブルである。「監督官アンケート」

基準法令違反の抑止・是正の効果を検証する必要によれば，回答者の 38％が「トラブル等から身がある。さらに，民間委託の問題点や，委託するを守る安全対策がほとんどない」としている。一

業務の範囲について，引き続き検討が必要であ

般に，労働基準監督官は抜き打ち（予告なし）でる。

事業場を訪問し，監督指導を行う。こうした無予

３

業務の公正性・斉一性・複雑困難化

告の手法については，多くの労働基準監督官がその必要性を認める一方，抜き打ちの訪問が事業主

経済・社会の変化により，労働基準監督官の業等とのトラブルにつながることは珍しくない。

務は複雑になり，監督指導も困難になってきてい「監督官アンケート」によると，「事業主等の言動る。労働基準法等では，要件や定義が曖昧で，除により身の危険・不安を感じたことがある」者が外事由や特例措置も複雑なものも多い。時に労働45％，「事業主等より暴行・脅迫を受けた」者が基準法の解釈や取扱の斉一性について疑問視され17％と合わせて 62% に上っており，「暴言，暴ることがある。ここでは，労働基準監督官が抱え行，脅迫を受けたことはない」者の割合（38%）

る問題について，「監督官アンケート」の結果をを大きく上回っている。こうした問題について森用いて検討する。

崎（2015b）は，「監督官は事業場へ赴く際，原則

法令の解釈や取り扱いについて，「監督官アンとして 1 人で行く。その理由は簡単で，人手が足ケート」によると，労働基準監督官が要件や定義らないからである。行政対象暴力もよく受ける。

の明確化が必要であると感じている事項も多い。

先輩から後輩への技術の伝承も難しい。調査指導

具体的には，「管理監督者の範囲」（68%），「労働も 2 人で行う方が濃密にできる」としている。

No. 731/June 202131

以上より，監督指導の質を担保し，かつ労働基は，主に中小企業の事業主に対して，法令に関す

準監督官の安全を確保するためには，労働基準監

る知識や労務管理体制についての相談の対応や支督官を増員し，原則として複数人での監督が行え援を行う。つまり，「相談・支援班」は支援を行る体制を確保する必要があると考えられる。まい，法令違反の是正を求めることは控えるというた，労働基準監督官が本質的な業務に専念し，能ものである。

力を発揮できる環境を整備することも望まれる。
４

中小企業への監督指導

こうした対応の背景には，働き方改革関連法案
をめぐる国会内外の議論の中で，「中小企業・小規模事業主への配慮」を強く求められたこと（全Ⅱで述べた通り，戦後の日本の労働基準監督行

労働省労働組合 2020）や，時間外・休日労働の上政の運営方針は，「納得と協力」路線から「厳格限規制に対する中小企業団体からの批判に対しな監督指導」へと時代を通じて変化しており，現て，法案提出を容認してもらう代わりに中小企業

在は，労働条件確保のために積極的・計画的な労への配慮規定を盛り込まざるをえなかったこと

働基準監督行政が展開されている。しかしなが（濱口 2019）などがある。

ら，こうした運営方針を全ての企業に一様に適用

しかしながら，大規模な労働基準監督署以外でするかどうかについては，従来からの課題となっは，配置されている労働基準監督官が少ないたている。

め，2 つの「班」を編成できない場合が多い。そ具体的に，労働基準法制定当時から，中小企業の場合には１人の労働基準監督官が 2 つの顔と名に対する法律の適用については，経営者陣営のな

刺を使い分ける必要がある。「監督官アンケート」

かに「過重な負担である」，あるいは「法の受けでは，違反の是正勧告を行わず，相談と支援のみ

入れ態勢が整っていない」とする意見が根強かっを行う「相談・支援班」の業務に，労働基準監督

た（廣政 1997a）。そのため，1952 年及び 1954 年

官が従事すべきではないとの回答も寄せられていの労働基準法改正を経て，1955 年には，労働大臣る。

の諮問に応じて労働基準法の改正の要否を検討

中小企業への配慮は「相談・支援班」だけの問し，関係する問題を調査・審議する「労働基準法

題ではない。2018 年 12 月 28 日には，労働施策総調査会」が発足した。調査会の答申では，「大小合推進法に基づいて「労働施策基本方針 15）」（以

企業の力の格差が極めて大きく従って労働条件の下，基本方針）が閣議決定された。
「基本方針」に格差も著しい現実からみて，経営基盤の脆弱な中おいては，「監督指導に当たっては，中小企業等

小企業に対して大企業と同じ労働条件を一律に要における労働時間の動向，人材の確保の状況，取求することは中小企業の負担能力を超える」との引の実態その他の事情に配慮し，中小企業等の立配慮が示されている。一方，「中小企業への適用場に立った対応を行い，労働基準法，労働安全衛の緩和を肯定する立場に立ち考えることは労働保生法等の労働基準関係法令に係る違反が認められ

護政策の本旨に反する」ことや，「中小企業の労た場合においても，当該中小企業等の事情を踏ま

働条件を低位におくことにより中小企業の状態をえ，使用者に対し自主的な改善を促していく」

改善し得るというのは本末転倒の誤謬である」と（第 2 章 1（3））と定められている。つまり，違反

いった考え方も提示されてきた（廣政 1997b）。

が認められた場合においても，自主的な改善を求

これらの議論から約 60 年が経過した 2018 年 4めるというものである。さらに，「基本方針」を月，労働基準監督署に「労働時間改善指導・援助受けて，2019 年 1 月 11 日には，「労働基準監督官

チーム」が発足した 14）。これは「労働時間調査・行動規範 16）」が策定された。この規範では，「監指導班」と「労働時間相談・支援班」の 2 つの班督官は……中略……中小企業等に法令違反があっで編成され，どちらも労働基準監督官が職務にあた場合には，その労働時間の動向，人材の確保のたる。「調査・指導班」は，長時間労働を是正す

状況，取引の実態をその他の事情を踏まえて，事るための監督指導を行う一方，「相談・支援班」

業主の方による自主的な改善を促します」（第 532

日本労働研究雑誌

論

文

労働基準監督行政の現状と課題項）と定められている。法令違反があった場合に説明と自主的な改善を促すに止まり，必要な措置も自主的な改善を促すことが，行動規範にも規定が行われなければ，労働者に何らかの損害が発生されたのである。

した場合に，必要な措置を行わなかった労働基準

従来，労働基準監督官の服務規範は，1950 年に監督署に対して「行政の不作為」が問われる可能

制定された労働基準監督官執務規範がその根拠と性がある。この点については，さらなる議論が必なっていた。この規範においては，「監督官の第要であろう。

一の使命は，何よりもまず，労働基準法令の施行

以上，4 つの視点から，労働基準監督行政の現を通じて労働者の労働条件を確保することによ状と問題点を考察した。従来，労働基準監督官のり，公共の社会的経済的利益を増進し，以て，国不足が指摘されているにもかかわらず，公務員改民全体に奉仕することにある」とされていた（立革による人員削減を受けて，労働基準監督官が担

岡 1997）。また，労働基準法では，「この法律でう役割と業務は増加し，本来の監督業務に専念で定める労働条件の基準は最低のものであるから，きない状況にある。さらに，近年，社会が労働基

労働関係の当事者は，この基準を理由として労働準監督署に求める役割は多様化している。しかし条件を低下させてはならないことはもとより，そながら，労働基準監督官の不足を民間委託で補うの向上を図るように努めなければならない」（第ことについては，労働基準監督官の権限や身分及1 条第 2 項）としている。

び民間事業者が行う判断にかかる問題について，

実際には，法改正が行われた場合，事業場の規議論が尽くされていると言えない。加えて，「中模によって改正法の施行を留保することは珍しく小企業の労働条件を低位におくことにより中小企はない。しかしながら，施行から相当の期間が経業の状態を改善し得るというのは本末転倒の誤過した法規制まで，中小企業の自主的な改善に委謬」との意見が出された約 60 年前と比較しても，ねて法令違反の是正を留保することは，法の段階

中小企業の労働環境が大きく改善されたとは言い的な適用という論理によっても正当化することが切れない状況にある。そうしたなか，中小企業の難しいであろう。現在，日本の中小企業等で働く

法令違反について事業者の自主的な改善に委ねる

従業者は約 3217 万人おり，従業者全体の約 7 割という近年の基本方針は，日本の中小企業で働くを占めている（2020 年「中小企業白書」）。労働基

労働者の保護の放棄につながることが危惧される。

準法第 1 条が示す「最低の基準」を下回る労働環
境について，事業主の自主的な改善に委ねること

Ⅴ

おわりに

は，こうした中小企業等の労働者を切り捨てることにならないか疑問が持たれる。

日本においては，労働基準監督官の不足が指摘

また，「労働基準監督官行動規範」の策定と同される中で，近年は，労働基準監督署に求められ時期に，厚生労働省のサイトに「労働基準監督署る役割と業務は多様化している。さらに公務員改の監督指導業務に対する苦情・ご要望・ご意見」

革による人員削減の流れを受けて，労働基準監督のメール受付窓口

17）が設置された。自社の経営官が担う業務量は増えており，労働基準監督官がにとって不利な監督指導を，行政の理不尽な言い増員されても，必ずしも本来の監督業務に専念でがかりであるととらえる経営者も少なくないな

きない状況にある。2010 年代後半には，労働基準

か，第一線の労働基準監督官は，使命感と正義感

監督官の不足を補完するために，監督業務の民間をもって，困難な業務にあたっている。こうした委託という施策が検討されているが，それが働く動きによって，監督官の士気が下がることは，引人びとを保護することにつながるのかについては

いては，働く人々の安心が守られないことにつな

さらなる議論が必要である。

がることが懸念される。

本稿で述べたように，労働基準監督行政の歴史

こうした「基本方針」や「行動規範」により，を振り返ると，時代や意識の変化とともにその目

中小企業等の法令違反の状態に対しても，丁寧な的や運営方針を変えてきた。1960 年代に，当時のNo. 731/June 2021

33

労働省は「法定労働条件の確保はもはや企業経営の当然の前提として受け入れられるべきである」との運営方針を示したが，約 60 年後の現在，日本の中小企業の労働環境が改善し，行政指導において法令違反が認められた場合にも自主的改善を促すことで十分であるかについては疑問が残る。
労働組合を頼ることができない中小企業等の労働者を誰が守るのか。いかに時代が変わり，働き方が変化しても，労働基準監督署は労働者の保護の担い手である。今後も，企業に対する理解・支援と，罰則を背後に持つ監督指導の両輪のバラン
スをとりながら，労働基準監督署は，すべての働く人びとが安心して働くことができる環境を守る存在であり続けてもらいたい。
謝辞 本論文の執筆を進めるにあたり丁寧なご指導を賜りました神戸大学大学院経済学研究科勇上和史教授に心から深くお礼申し上げます。また，本研究にあたり，貴重な情報を提供いた
だきました全労働省労働組合元委員長森崎巌氏に心から感謝の意を表します。
1）国連 UN Treaty Body Database https://tbinternet.ohchr.
org/SitePages/Home.aspx
外務省 https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000053172.pdf（最終閲覧日：2021 年 3 月 1 日）
2） 本 節 の 記 述 は， 日 本 労 務 研 究 会， 労 働 省 労 働 基 準 局 編（1997）『労働基準行政 50 年の回顧』を参照している。
3）当時の工場監督制度の詳細については，岡（1913）を一読いただきたい。
4）1919 年のベルサイユ条約 427 条第 9 項において，監督の制
度と女性の参加の規定がおかれ，ILO は，1923 年，「労働者保護を目的とする法令及び規則の実施を確保する為の監督制度の組織についての一般原則に関する勧告（第 20 号）」を採択
し，監督制度の設置の必要性をはじめ，監督の範囲，監督官の職務権限，組織等について示した。以上は，国際労働機関
ILO https://www.ilo.org/tokyo/standards/list-of-recommendations/WCMS_238976/lang--ja/index.htm（最終閲覧日：2021 年 3 月 1 日）
5）会計等を行う「業務課」は , 人員削減により一部の大規模署を除き , 現在は事実上存在していない。
6）厚生労働省労働基準監督官採用試験パンフレット（2020）。
7）Strategies and practices for labour inspection（2006）
https://www.ilo.org/gb/GBSessions/WCMS_GB_297_ESP_3_
EN/lang--en/index.htm（最終閲覧日：2021 年 3 月 1 日）
8）第 1 回「労働基準監督業務の民間活用タスクフォース」厚生労働省説明資料（2017 年 3 月 16 日）。ただし，労働監督官の職務範囲は国により異なる点に留意する必要。
9）第 1 回タスクフォース議事録 https://www8.cao.go.jp/kisei-

34

kaikaku/suishin/meeting/wg/roudou/20170316/gijiroku0316.
pdf（最終閲覧日：2021 年 3 月 1 日）
10）筆者による厚生労働省労働基準局総務課への照会（2020 年
12 月 4 日）の結果による。
11）第２回タスクフォース議事録 https://www8.cao.go.jp/kiseikaikaku/suishin/meeting/wg/roudou/20170406/gijiroku0406.
pdf（最終閲覧日：2021 年 3 月 1 日）
12）採用数は人事院「年次報告書」，合格点は人事院公表資料による。なお，文書保管期限以前の 2012 年及び 2013 年の合格点については「せんせいの独学公務員塾」より提供を受けた。
合格点は，素点ではなく，平均点，標準偏差，試験種目配点
比率を用いた標準点であり，合格ボーダーラインが下がっているものである。https://senseikoumuin.com/roukibairitu/（最終閲覧日：2021 年１月 20 日）
13）日本労働弁護団 http://roudou-bengodan.org/topics/ 4901/（最終閲覧日：2021 年 3 月 1 日）
14）厚生労働省「労働時間改善指導・援助チームを編成します」
https://www.mhlw.go.jp/stf/houdou/0000199557.html（最終閲覧日：2021 年 3 月 1 日）
15）「 労 働 施 策 基 本 方 針 」 https://www.mhlw.go.jp/content/
11602000/000465363.pdf（最終閲覧日：2021 年 3 月 1 日）
16）「 労 働 基 準 監 督 官 行 動 規 範 」 https://www.mhlw.go.jp/
content/11200000/000711719.pdf（最終閲覧日：2021 年 3 月 1日）
17）監督指導業務苦情のメール受付窓口 https://www.mhlw.
go.jp/stf/newpage_03073.html（最終閲覧日：2021 年 3 月 1 日）
参考文献
岡實（1913）『工場法論』有斐閣．
全労働省労働組合（2020）『季刊労働行政研究』45 号．
立岡文雄（1997）「第 2 章 労働基準監督の展開」労働省労働基準局編『労働基準行政 50 年の回顧』日本労務研究会．
濱口桂一郎（2018）『日本の労働法政策』労働政策研究・研修機
構．
―（2019）「労働基準監督システムの 1 世紀」『季刊労働法』
265 号．
廣政順（1997a）「第 5 話 27 年法改正とその意義」労働省労働基準局編『労働基準行政 50 年の回顧』日本労務研究会．
―（1997b）「第 6 話 労働基準法調査会答申とその前後」労
働省労働基準局編『労働基準行政 50 年の回顧』日本労務研究会．
松本岩吉（1981）『労働基準法が世に出るまで』労務行政研究所．
森崎巌（2015a）「誌上研究会 労働基準行政の現状と課題 日
本における労働基準行政の概要」『月刊労働組合』第 611 号．
―（2015b）「誌上研究会 労働基準行政の現状と課題 新
たな事態への対応」『月刊労働組合』第 612 号．
労働新聞社（2008 ～ 2019）『労働行政関係職員録』労働新聞社．
いけやま・きよこ 神戸大学大学院経済学研究科博士後期課程，元労働基準監督署長。最近の主な論文に「最低賃金の引き上げが労働市場に与える影響―県内エリアおよび産業間の変動を利用した実証分析」（神戸大学大学院経済学研究科修士論文，2021年）。労働経済学専攻。

日本労働研究雑誌