市町村アカデミー 講義

Again

障害者の自立支援と障害者福祉施策
筑波大学人間系教授

１．
「障害者の権利に関する条約」（以下、障害者権利条約）の批准に至るまでの歩み

20

小澤

温

障害者基本法の抜本的な改正、障害者差別禁止法の制定、「障害者総合福祉法」の制定などの法改正に加えて、障害者政策関連分野（労働・雇用、1975年の「障害者の権利宣言」では、国連憲章

教育、所得保障、医療、障害児支援、虐待防止、において宣言された人権、基本的自由、平和、人建築物・交通アクセス、情報アクセス・コミュニ間の尊厳、社会的正義などの原則を再確認し、各ケーション、政治参加、司法手続、国際協力な国に対して権利保障のための国内的、国際的行動ど）の法制度に関しての検討の必要性を指摘した。

を要請することを目的とした。1993年には「障害その後、障害者権利条約の批准に必要な障害者基者の機会均等化に関する基準規則」が国連で採択

本法の改正案を含んだ「推進会議」の第２次意見され、障害者施策において実施すべき基準に関し書が2010年12月に示された。この中では、「社会ての指針を示された。2001年に、メキシコ政府にモデル」の考え方を踏まえた障害の定義の見直し、より障害者権利条約の制定の提案がなされた。そ

「地域社会で生活する平等の権利」の確認、必要の際、障害者権利条約制定のための特別委員会がな支援を受けた意思決定に基づく社会参加の権利

国連に設置され、2006年には国連総会において正の確認、手話等の言語の使用及びコミュニケー式に採択された。批准国が20か国になった2008年

ション手段の利用、は障害者権利条約の批准の前５月には国連の条約として正式に発効した。

提として重要であった。

国連で障害者権利条約が発効後、政府は障害者この２次意見書を基にした障害者基本法の改正権利条約の批准の基盤づくりとして国内におけるは2011年８月に成立した。この法律は障害者権利法制度の整備を優先的に進めて行くことに力点を条約を意識したわが国で初めての法律であり、こ置くこととした。2009年には、障害当事者委員がれまでの障害者福祉の基盤を大きく変える可能性半数以上を占める「障がい者制度改革推進会議」

を含んでいる点で意義深いものであった。

（以下、推進会議）が内閣府に設置された。推進

障害者の人権保障に関連する法律では、2011年会議では、障害者権利条約の批准に向けての国内６月に「障害者虐待防止法」が成立した。この法法の整備を目的として、障害者基本法の抜本的なにより、障害者の虐待防止に対して国と自治体の改正、障害者差別禁止法、障害者自立支援法に代責務が定められ、市町村、都道府県の窓口として、わる障害者総合福祉法（当時の新法の名称）の制それぞれ「市町村虐待防止センター」、「都道府県定、などの検討が2010年１月より行われた。

障害者権利擁護センター」としての機能を果たす「推進会議」の１次意見書（2010年６月）では、ことが義務づけられた。「障害者差別解消法」は、vol.117

小澤 温（おざわ あつし）
1960年東京都生まれ
東京大学大学院・医学系研究科・博士課程修了、博士（保健学）、現在、筑波大学人間系教授。
専門は、障害福祉論【主な著書等】「障害者福祉の世界」（第４版改訂版）有斐閣、「よくわかる障害者福祉」（第５版）ミネルヴァ書房、「障害者福祉論」（第２版）ミネルヴァ書房、「発達障害とその周辺の問題」中山書店、「障害者福祉論−障害者に対する支援と障害者自立支援制度」全社協、「障害の理解」中央法規出版、「概説 障害者権利条約」法律文化社、「生活と福祉」建帛社など。
【現在の主な行政委員】
厚生労働省・社会保障審議会・障害者部会・委員
群馬県・自立支援協議会・会長、および、特別アドバイザー
東京都・障害者施策推進協議会専門部会・副部会長
神奈川県・障害者施策推進協議会・委員長
茨城県・障害者施策推進協議会・委員長

2012年 ９ 月 に 推 進 会 議・ 差 別 禁 止 部 会 に よ り

目的、第２条：定義、第４条：一般的義務、第６「『障害を理由とする差別の禁止に関する法制』に条：障害のある女子、第７条：障害のある児童、ついての差別禁止部会の意見」がまとめられ、そ

第９条：施設及びサービス等の利用の容易さ、第の後の審議を経て2013年６月に成立した。この法12条：法律の前にひとしく認められる権利、第13律の施行は2016年度からであり、その間に、差別

条：司法手続の利用の機会、第16条：搾取、暴力と合理的配慮の不提供に関しての具体的なガイド及び虐待からの自由、第19条：自立した生活及びラインを作成することとした。
「障害者雇用促進

地域社会への包含、第21条：表現及び意見の自由法」の改正は、障害者差別解消法の成立と同じ

並びに情報の利用、第24条：教育、第25条：健康、2013年６月に成立した。この改正法の施行も2016

第26条：ハビリテーション（適応のための技能の年度からであり、その間に、差別の禁止と合理的習得）及びリハビリテーション、第27条：労働及配慮の提供義務に関して具体的に検討していくこ

び雇用、第30条：文化的な生活、レクリエーショとが求められている。「精神保健福祉法」の改正

ン、余暇及びスポーツへの参加、第33条：国内には、先の２法と同じく2013年６月に成立した。こ

おける実施及び監視、はわが国の国内法に大きなの法改正のもっとも大きな点は、長い間にわたっ影響を与える内容を含んでいる。て精神保健福祉法制度に存続してきた「保護者制これらの条文のうち、第１条、第２条は条約の度」の廃止である。保護者制度に関しては、精神目的、用語の定義に関してふれている。第１条で障害者の自己決定を尊重する観点から人権上問題は、障害者権利条約の目的を記載しているが、障ではないかという批判があり、その批判に対応す

害者の定義に関して、「障害者には、長期的な身る形で廃止となった。

体的、精神的、知的又は感覚的な機能障害があっこれらの法制度の整備によって、政府は障害者て、様々な障壁との相互作用により他の者との平権利条約批准の基盤が整ったと判断し、2013年12等を基礎として社会に完全かつ効果的に参加する月の国会での条約批准の承認を得て、2014年１月ことを妨げ得るものを有する者を含む」としていに国連で条約に批准し、同年２月に国内で正式にる。この内容は、これまでの「障害者の権利宣条約が発効した。

言」などの国連文書の定義以上に、障壁となる環

２．障害者権利条約の内容と特徴

境との相互作用を強調していて、「社会モデル」の考えをより強く意識したものとなっている。第

「障害者権利条約」は前文と本文50か条から構

２条では、この条約における用語の定義（「意思成されている。条約の主な条文のうち、第１条：疎通」、「言語」、「障害に基づく差別」、「合理的配vol.11721慮」、「ユニバーサルデザイン」）がなされている。

う」（第２条第２項）としている。また、「地域社特に、「合理的配慮」では、「障害者が他の者との会で生活する平等の権利」では、「全ての障害者平等を基礎としてすべての人権及び基本的自由をは、可能な限り、どこで誰と生活するかについて共有し、又は行使することを確保するための必要の選択の機会が保障され、地域社会において他のかつ適当な変更及び調整であって、特定の場合に人々と共生することを妨げられないこと」（第３おいて必要とされるものであり、かつ、均衡を失条第２項）としている。手話等の言語の使用及びした又は過度の負担を課さないものをいう」としコミュニケーション手段の利用では、「全ての障ている。

害者は、可能な限り、言語（手話を含む）その他

これらの条文は、これまでの国際人権法におけの意思疎通のための手段についての選択の機会がる人権規定を踏襲しているものであるが、この条確保されるとともに、情報の取得又は利用のため約においては、障害者の権利として明確化したこの手段についての選択の機会の拡大が図られることは、障害者の権利保障を実効のあるものにすると」（第３条第３項）としている。

点で重要である。また、この条約で重要視されて「障害者権利条約」の中で重視された「合理的いることは「合理的配慮」という考え方である。

配慮」に関しては、「社会的障壁の除去は、それこれは障害者が権利を行使できない環境に置かれを必要としている障害者が現に存在し、かつ、そている場合、個々の状況に応じて、その環境を改の実施に伴う負担が過重でないときは、それを怠善したり調整したりする必要がある。個々の状況ることによって前項（ここでは差別と権利侵害のに応じた環境の改善、調整を怠った場合は差別と禁止規定のことを指す）の規定に違反することがして位置づけることができる点は重要である。まないよう、その実施について必要かつ合理的な配た、条約および規定の実行のために、国内モニタ慮がなされなければならない」（第４条第２項）

リングを行う中心機関を政府内、国際的なモニタとしている。環境のバリアフリーに関しては、第リングを行う中心機関（委員会）を設置すること21条において、公共施設のバリアフリーに関してを規定したことは、条約の実効性の面で大きな推言及しており、第22条では、情報の利用における進力となる。

バリアフリーに関して言及している。なお、障害３．障害者基本法の改正と第３次障害者基本計画の推進
2011年８月に改正成立した障害者基本法では、「障害者」の定義を「身体障害、知的障害、精神22者権利条約では、障害の有無に関わらないすべての国民にアクセスを保障する「ユニバーサルデザイン」の考え方を強調しているが、これに対して、障害者基本法では、障害者に焦点を当てたバリアフリーに力点を置いており、相違がみられる。

障害（発達障害を含む）その他の心身機能の障害

この改正障害者基本法に基づいて、2013年９月（以下「障害」と総称する）があるものであって、に、国の第３次障害者基本計画（2013年度〜2017

障害及び社会的障壁により継続的に日常生活又は年度）が公表された。この計画は、これまで２回社会生活に相当な制限を受ける状態にあるものを策定された障害者基本計画と異なり、障害者権利いう」（第２条第１項）としている。「社会的障条約をかなり意識した内容になっている点で特徴

壁」とは「障害がある者にとって日常生活又は社的である。この計画の基本理念は障害者基本法の会生活を営む上で障壁となるような社会における理念を踏襲し、共生社会の実現を目指すこととし事物、制度、慣行、概念その他一切のものをいている。基本原則は、地域社会における共生、差vol.117

別の禁止、国際的協調であり、分野横断的な視点間程度の期間で見直し、などが示された。その後、では、障害者の自己決定の尊重及び意思決定の支

この法案に関しては、障害者団体を中心に、障害援、当事者本位の総合的な支援、障害特性等に配者自立支援法の廃止にはほど遠く、総合福祉部会

慮した支援、アクセシビリティの向上、総合的かの提言をほとんど勘案していないなどの批判が数つ計画的な取り組みの推進の５点である。

多くなされたが、障害者総合支援法として2012年

分野別施策の基本的方向としては、①生活支援、６月に成立し、2013年度より施行された。

②保健・医療、③教育、文化芸術活動・スポーツ

難病への対象の拡大により、障害者自立支援法等、④雇用・就業、経済的自立の支援、⑤生活環成立時の身体障害、知的障害、精神障害、障害者境、⑥情報アクセシビリティ、⑦安全・安心、⑧自立支援法の改正時の発達障害、高次脳機能障害

差別の解消及び権利擁護の推進、⑨行政サービスに加えて、難病の追加により計６領域の障害に等における配慮、⑩国際協力、があげられている。

なった。また、2014年度から障害程度区分を障害

これらの項目は、障害者権利条約の国内における支援区分に変更され、「障害の程度」ではなく、推進と密接に関わりがあるものも多いので、第３「標準的な支援の度合を示す区分」に変更した。

次障害者基本計画の進捗の点検によって、障害者本来、障害者自立支援法が目指したものも「標準権利条約の遂行の状況をモニタリングしていく事的な支援の度合を示す区分」をもとに、支援の必ができる。このうち、⑧差別の解消及び権利擁護要量を測定することにあったが、使用された障害の推進、⑨行政サービス等における配慮、は第３程度区分の項目があまりにも機能障害に力点を置次障害者基本計画で新たに加わった項目である。

いており、この目的が達成されなかった経緯が差別の解消及び権利擁護の推進は権利条約を明確あった。特に、知的障害、精神障害に関しては支に意識した事項であり、障害者差別解消法と障害援の必要性の測定には妥当な項目ではないという者雇用促進法における差別解消の取り組みの強化批判が多くなされ、障害程度区分の変更は大きなに言及している。行政サービス等における配慮で懸案になっていた。そのため、障害者総合支援法

は、選挙や司法手続きにおける配慮といったこれでは障害程度区分の項目の見直しを行い、それにまで国内法で対応が明確にされてこなかった事項代わる障害支援区分を導入した。に言及しており、障害者権利条約の推進の点で重要である。
４．障害者総合支援法施行後３年見直しについて
障害者自立支援法に代わる新法に関しては、その後、2012年３月に、「障害者総合支援法案」と障害者総合支援法施行後３年目の見直しについては、2014年度において社会保障審議会・障害者部会のもとにワーキンググループを設置して見直しの論点を検討することにした。その結果、以下の10の論点と各論点における検討の視点を整理した。

して閣議決定された。この法案に関しては、障害①常時介護を要する障害者等に対する支援につ者自立支援法の名称の変更、対象の拡大（難病をいて、②障害者等の移動の支援について、③障害対象にする）、介護給付・訓練等給付に分かれて者の就労支援について、④障害支援区分の認定をいたケアホームとグループホームの一元化、重度含めた支給決定のあり方について、⑤障害者の意

訪問介護の利用拡大、障害福祉計画の定期的な見思決定支援・成年後見制度の利用促進のあり方に直し、障害程度区分（2014年度より障害支援区分

ついて、⑥手話通訳等を行う者の派遣その他の聴に名称変更）の在り方および支給決定方法の３年

覚、言語機能、音声機能その他の障害のため意思vol.117

23疎通を図ることに支障がある障害者等に対する支利用者が複雑な２つの制度の違いを十分理解した援のあり方について、⑦精神障害者に対する支援上で選択できるのか、従来から障害福祉サービスのあり方について、⑧高齢の障害者に対する支援を利用している人がそれ以外のサービスを選択すのあり方について、⑨障害児支援について、⑩そる可能性があるのか、逆に、従来障害福祉サービの他の障害福祉サービスのあり方等についてスを利用したことのない障害者が65歳以上になっここでは、このうち今日的に大きな課題になりつつある、⑧高齢の障害者に対する支援のあり方か、など課題が山積している。

について取り上げる。この論点に関しては、さらこの問題は、2006年の障害者自立支援法の施行に、７つの検討事項が示されている。このうち、以降、ずっと懸案だったこともあり、障害福祉制

障害者総合支援法第７条における介護保険優先原度と介護保険制度との関係に関して、この見直し

則、障害福祉サービス利用者が介護保険サービスでどこまでできるのかは非常に重要な注目点であに移行する際の利用者負担、65歳前までに自立支る。

援給付を利用してこなかった者が65歳になって自立支援給付を受けること、いわゆる「親亡き後」

24て障害福祉サービスを選択できる可能性があるの

５．相談支援の人材育成の取り組み

といった支援者の高齢化、死亡後も地域において障害者自立支援法では、支給決定後にかなり限安心して生活すること、の４点は、障害者総合支定された条件の利用者に対してのサービス利用計援法と介護保険法のあり方にふれる重要な課題で画作成だったため、サービス等利用計画の作成実ある。

績がきわめて少ない現状がみられた。計画作成の介護保険優先の原則に関しては、2007年の厚生ための制度的な誘導のないことは、実践現場での労働省の通知で、障害福祉サービスの種類や状況ケアマネジメント推進の大きな障壁になっていた。に応じて一律に介護保険サービスを優先的に利用

障害者総合支援法では、通所、入所、居宅サーするものとはしないこととしている。さらに、ビスの利用者全員に対して、障害者相談支援従事

2014年には、市町村において障害者に適切と判断者研修の修了者である相談支援専門員によりされる支給量が介護保険サービスによって確保で「サービス利用計画書」を作成することが義務づきない場合、地域において介護保険サービスの利けられた。ただし、これまでほとんど作成されな用が困難な場合には、障害福祉サービスを利用でかったため、サービス利用計画書の作成は、2012きることを提示している。このような事態の場合年度から３年間かけて徐々に対象者を拡大するこには、介護保険サービスと障害福祉サービスとがととした。あわせて、地域移行・地域定着支援の併給されることも多いため、２つの制度の整合性ための相談支援事業が創設され、精神科病院からの問題が問われてくる。特に、事業所の指定基準、の退院促進と入所施設からの地域移行促進を強化

業務に関わる人材の研修等による認定、利用者のすることになった。

負担額といった点で２つの制度の違いが大きく、現在では、サービス等利用計画作成の割合は高

この２制度の併存は一般市民にとって著しく理解まっており、その質の評価が大きな課題になってしにくい制度運用を生み出している。

いる。サービス等利用計画の質の評価に関しては、介護保険サービスと障害福祉サービスの選択に日本相談支援専門員協会（2013年）によってサーは行政的な判断ではなく、利用者の選択の重要性

ビス等利用計画評価チェックシートが作成されてがいわれている。ただし、このことに関しては、いる。この評価シートのチェック項目は、1）エvol.117

ンパワメント・アドボカシーの視点、2）総合的になり、その中に市町村行政担当者が参加する形

な生活支援の視点、3）連携・チーム支援の視点、式をとっている。

4）ニーズに基づく支援の視点、5）中立・公平性

具体的なプログラムは、事例を記入したストレの視点、6）生活の質の向上の視点、の６項目にングスアセスメント票をもとに、事例提供者からよって構成されている。さらに、この６項目につの簡単な報告、質問セッション、アイデアセッき、それぞれ５つの下位項目があり、合計30項目

ション、アイデアの公表、事例提供者からの応答、の下位項目から構成されている。

アイデアの中から実行できそうなアイデアの選定、

このうち、1）エンパワメント・アドボカシーの視点の第２の下位項目に本人の強み（ストレンといったグループスーパービジョンを用いた一連の流れで行っている。

グス）への着目がある。この項目では、「本人がその際、障害者のリカバリーのプロセスを重視持っている力、強み、できること等が、潜在的なして事例を共有すること、過去の資源利用の情報ものも含めて評価され、前向きな言葉や表現で記は重要な判断根拠になること、現状について簡単載されているか。『・・・できない』といったマイに否定しないこと、本人の問題と環境の問題の相ナスの言葉、表現で埋め尽くされていないか」と互作用、ストレングス（強み）とウィークネスいうチェックポイントが示されている。特に、機（弱み）は別の事象ではなく、同じ事象の表と裏能障害、医学的な判定に着目する従来型のアセスの関係にあることの重要性が示された。ただし、メントでは、「・・・できない」といったマイナス実際の適用の際には、障害特性（精神障害、知的の言葉、表現で埋め尽くされることがしばしばあ障害、身体障害等の障害の種別も含む）ではなくるので、このポイントは重要である。て、虐待、自己破産など緊急性、介入性の高い事

筆者はカンザス大学メンタルヘルス研究・イノ

例、触法・犯罪に関係する事例、支援者との間にベーションセンターに、2007年と2014年にストレ不信感のある事例では適応しにくいことが示されングスモデルによるケアマネジメントの研修を受た。このことから、ストレングスモデルの有効性ける機会を得た。特に、ストレングスの探索との前提には、利用者の潜在力への信頼があり、前チームメンバーの共有の視点で、グループスー提が満たされない場合は難しいことが理解できた。

パービジョンが有効であると考え、日本の相談支これに対して、長期的な支援事例（就労支援、地援専門員に対しての研修への導入を考えた。その域移行支援、地域自立生活支援など）、趣味、レ

後、筆者は2010年度から現在に至るまで、埼玉県、クリエーション、友人関係などインフォーマルサ

新潟県、群馬県、神奈川県の市、広域圏域、県なポートに期待できる事例、援助目標が不明確な事

ど６か所で、行政と相談支援事業所とが共同して例、見えない場合では効果的であり、このことか研修を企画し、それの助言・指導の役割でかから、ストレングスモデルの前提としては、相談支わってきた。研修は、どの地域も、月１回（ある援専門員と障害者（利用者）との（信頼）関係づいは２か月に１回）程度（３〜４時間程度）、年くりの重要性を改めて認識した。

６〜12回実施、参加者は市内（圏域）関係の相談

さらに、これらの実践を通して、グループスー支援事業所（相談支援専門員）と市町村担当者、パービジョンを用いる効果として、障害者相談支毎回15〜25名前後で実施している。参加者は、同援専門員同士のチームアプローチの強化に貢献しじ地域内で活動をしている相談支援専門員が中心ていることが示されている。

vol.11725