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科学研究費補助 金基盤研究 ( A ) 「グローバ ル化 と開発途上国の ガバ ナ ンス構築 ― ア ンデ ス諸 国の比 較研究 」 ( 研究代表者 : 村 上勇介)

DESPUÉS DEL CONSENSO
DE WASHINGTON:DINÁMICA DE CAMBIOSPOLÍTICO-ECONÓMICOSY ADMINISTRACIÓN

DE RECURSOS NATURALESEN LOS PAÍSES ANDINOSCIAS Discussion Paper No.2

Yusuke Murakami (editor)

Center for Integrated Area Studies, Kyoto University
Kyoto, Japón 2007

CIAS Discussion Paper No.2

© CENTER FOR INTEGRATED AREA STUDIES, KYOTO UNIVERSITY
Yoshida-Honmachi, Sakyo-ku, Kyoto-shi,
Kyoto, 606-8501, Japón
TEL: +81-75-753-9603
FAX: +81-75-753-9602
E-mail: ciasjimu@cias.kyoto-u.ac.jp
http://www.cias.kyoto-u.ac.jp
Marzo, 2007
Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente el punto de vista del Center for
Integrated Area Studies, Kyoto University.
Prohibida la reproducción total o parcial, por cualquier medio, sin la autorización explícita y escrita de la organización.
Esta publicación puede ser citada siempre y cuando se coloque el respectivo crédito.
La presente obra representa la opinión de los autores, no necesariamente de la del editor.
Foto de la carátula (Ayacucho, Perú, 2002): Yusuke Murakami

Contenido
PrólogoYusuke Murakami

5

Primera Parte: Nuevos desafíos de la política y economía
1. La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006
Efraín Gonzales de Olarte
2. Del Consenso de Washington a la Asamblea Constituyente: crisis social
y política en Bolivia
José Blanes Jiménez
3. Partidos políticos de Bolivia, Ecuador y Perú: un estudio comparado
Yusuke Murakami
4. La región andina en el siglo XXI: entre el hegemonismo de Estados Unidos
y los “Vientos del Sur”
Consuelo Ahumada

11

39
59

77

Segunda Parte: Administración de recursos naturales
5. Logros y desafíos en la gobernabilidad forestal de la Amazonía norte boliviana
Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

91

6. ¿Cómo pueden los indígenas eludir la intervención estatal?: el caso de los Urosen la Reserva Nacional del Titicaca
Atsushi Murakawa

103

Anexo

121

Prefacio

En los últimos años, en diferentes países de América Latina han ascendido al poder las fuerzas
críticas al neoliberalismo impulsado desde la segunda mitad de los años ochenta. Casi todos
los países latinoamericanos han adoptado las políticas económicas neoliberales —caracterizadas principalmente por la liberalización del mercado, reforma estructural y regularización, llamadas el Consenso de Washington. Aunque el neoliberalismo contribuyó a la estabilidad
macroeconómica, como por ejemplo la realización de finanzas solventes, en muchos casos nollegó a superar los problemas estructurales como la pobreza, desigualdad, el desempleo y lossueldos bajos. Incluso, en algunos casos, estos problemas empeoraron durante los años
neoliberalistas. El estancamiento económico ha elevado las tensiones y generado conflictos enla sociedad. Esta situación, por su parte, ha estremecido el proceso de democratización que
surgió en toda la región desde finales de la década del setenta. Al mismo tiempo, debemos
señalar que las tensiones y los conflictos sociales, como consecuencia del neoliberalismo, ponen en relieve el desafío de integración nacional —sueño por cumplirse desde la independencia de América Latina a principios del siglo diecinueve— que se basa en la diversidad étnica
y regional.
En este contexto, desde finales de la década del noventa, en un gran número de países latinoamericanos los grupos críticos al neoliberalismo han ganado fuerza y han logrado subir alpoder, causando una “izquierdización” de América Latina. Sin duda, esta región del mundoestá buscando nuevos rumbos en la época pos-Consenso de Washington. Cinco países andinos—Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela— han sufrido dichos problemas con mayor
intensidad y profundidad. Su política, economía y sociedad se han puesto inestables y dicha
situación subregional podrá influir en el futuro de América Latina en su totalidad.
Por otro lado, gran parte de la población rural, y hasta la urbana de América Latina, que
siente directamente los cambios económicos y sociales, es dependiente de los recursos naturales, sus condiciones y accesibilidad. Los cambios relacionados con el neoliberalismo de los años
de 1980 y 1990, así como sus más recientes contrapesos, han afectado a la administración delos recursos naturales; y esta a su vez, a la accesibilidad de ellos por los grupos de bajos recursos. Durante el auge del neoliberalismo, muchos países promovieron la propiedad privada y la
explotación comercial de sus recursos. Frente a respuestas agresivas de sectores rurales y sus
representantes políticos, los gobiernos iniciaron reformas legales con el objetivo de democratizar el acceso de los recursos naturales.
Center for Integrated Area Studies (CIAS), Kyoto University, organizó una conferencia internacional como reflexión sobre la situación político-socioeconómica y la administración derecursos naturales en la etapa pos-Consenso de Washington. Los académicos invitados, mediante
ponencias y discusiones en foros, enfocaron desde una perspectiva interdisciplinaria la dinámica de los países andinos con el objetivo de elucidar la situación actual de inestabilidad, sus
caracteres, causas y posibles escenarios de evolución en el futuro.
Esta publicación reúne la mayoría de las ponencias presentadas en la conferencia y revisadas
por cada autor luego de recibir las opiniones de los comentaristas y participantes del evento.
La primera parte consiste en los artículos que tratan sobre la economía, política y relaciones internacionales. En el capítulo 1, Efraín Gonzales analiza la economía neoliberal adopta-

Prefacioda por el Perú desde la década de 1990. El resultado de ella ha sido que el Perú ha logrado
una estabilidad y un crecimiento económico, pero sin resolver los problemas de desigualdad,
pobreza y exclusión. Esta situación se atribuye tanto al mismo modelo económico primarioexportador y de servicios que no ha logrado integrar a una parte importante del aparato productivo en la economía de mercado, como a la debilidad del Estado, que debido a su reducción de tamaño y funciones no cumple la función de redistribuidor de recursos y oportunidades. Gonzales enfatiza la necesidad de que el Estado recupere su capacidad redistribuidora ycuente con un plan estratégico de desarrollo a largo plazo.
En el capítulo 2, José Blanes analiza el proceso político de Bolivia desde la aplicación de lasmedidas económicas neoliberales en 1985 hasta la actualidad. Luego de una aguda crisis
socioeconómica, Bolivia experimentó la aplicación de las políticas neoliberales, lo que dio inicio
a una política de pactos y de este modo a la estabilidad relativa, basada en la política de partidos. Se realizaron tanto la descentralización como la reforma para mayor participación política
del pueblo, mientras los problemas estructurales persistían. Con el paso del tiempo, los partidos
políticos impulsores del neoliberalismo perdieron la confianza y el apoyo popular, abriendo elpaso a nuevas fuerzas políticas y sociales críticas de dicha línea económica en este siglo. En la
actualidad, el mapa político boliviano está dividido en dos: oeste y este que están enfrentados.
Según Blanes, el desafío de la Bolivia actual es cómo reconstruir el Estado y desarrollar la acción de los movimientos sociales sin un eje que no sea un Estado personalizado y autoritario.
En el capítulo 3, Yusuke Murakami compara los partidos políticos de Bolivia, Ecuador yPerú desde la perspectiva de las “instituciones”. Aunque los partidos políticos de los tres países tienen en común algunas características principales, en Bolivia y Ecuador se desarrolló la
política de coaliciones y alianzas entre los principales partidos en los años neoliberales; encambio, en el Perú no se observó tal comportamiento. Esta diferencia en el nivel de “institucionalización” produjo diferentes resultados en la estabilidad política y económica entre losdos primeros países y el tercero. Coincidiendo con el argumento de los dos autores anteriores,
Murakami concluye que para una sociedad fragmentada como Bolivia, Ecuador y Perú, serequiere una política de alianzas entre las fuerzas políticas principales sobre la base de una
política realista y eficaz de mediano y largo plazo; solo así se logrará hacer realidad la justicia
social. Sugiere también una perspectiva distinta para el estudio de los partidos políticos latinoamericanos.
En el capítulo 4, Consuelo Ahumada analiza la situación general de la política internacional de la región latinoamericana. Dicha situación se caracteriza principalmente por la consolidación del poder hegemónico de los Estados Unidos, y también por el surgimiento de una
corriente alternativa que se opone al Consenso de Washington. La segunda está representada
por Hugo Chávez de Venezuela, Evo Morales de Bolivia, y recientemente, Rafael Correa deEcuador. Ahumada, indica la posibilidad de que los planteamientos de estos tres países representen una alternativa real a la crisis económica y social que viven los países, agobiados por
dos décadas de neoliberalismo.
La segunda parte colecciona tres artículos relativos a la administración de los recursos naturales. El capítulo 5 de Wil de Jong y Sergio Ruiz enfoca la Amazonía norte de Bolivia para
evaluar el impacto de las reformas legales y administrativas de la década de 1990 en la administración de los recursos forestales y su uso económico. Según su evaluación, la seguridad
jurídica de los usuarios comuneros ha aumentado; pero todavía existen deficiencias y vacíos

legales que no permiten la realización de una gobernabilidad forestal. Para tal objetivo, losautores señalan también que además de lo legal, se necesitan superar unas dificultades de otra
especie: desigualdad de relaciones de poder y falta de confianza entre los actores.
En el capítulo 7, Atsushi Murakawa investiga el caso de una comunidad del altoandino peruano con el objetivo de analizar la situación conflictiva entre la concepción de los indígenas
sobre su espacio de vida y el control estatal y legal. Frecuentemente se acude al Convenio 169 dela OIT (Organización Internacional del Trabajo) “Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales,
1989” para superar la mencionada situación. Sin embargo, Murakawa concluye que el mismo
Convenio no es perfecto, y adolece de imperfecciones, particularmente para los nómadas.
La realización de la conferencia internacional se debe a diversas organizaciones y personas.
El evento fue posible gracias al fondo especial asignado por el rector de Kyoto University.
Como organizador del mismo, expreso mi profundo agradecimiento al rector Kazuo Oike. Agradezco también al director Koji Tanaka, a mis colegas y personal administrativo del CIAS porsu colaboración y ayuda eficiente antes, durante y después de la conferencia. Especialmente
expreso mi reconocimiento a Noriko Iizuka y Kanako Nishi. Para preparar la ejecución del evento,
la disposición de los miembros del Comité Organizador fue sumamente valiosa. Doy gracias a
Testuya Inamura, Shigeo Osonoi, Hisanori Futamura y Noriko Hataya. Tsuyoshi Yasuhara generosa y gentilmente aceptó ser comentarista. Al mismo tiempo, expreso mi gratitud a Silvana
Lizarbe, Lourdes Abanto y Manuel Fernández por la corrección de estilo. Quedo agradecido
con Mario Popucce por la diagramación.
La conferencia internacional y esta publicación son productos también de Grant-in-Aid for
Scientific Research (A) de Japan Society for Promotion of Science, titulado “Globalización yconstrucción de gobernabilidad en los países en desarrollo: estudio comparado de los países
andinos” a cargo de mi persona.
Las opiniones y posiciones expresadas en cada artículo corresponden exclusivamente a su
autor; las entidades de financiación y publicación no se responsabilizan por su contenido.

Yusuke Murakami

Primera ParteNUEVOS DESAFÍOS
DE LA POLÍTICAY ECONOMÍA

Efraín Gonzales de Olarte—10—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANACAPÍTULO 1

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANADE LA ERA NEOLIBERAL 1990-2006
Efraín Gonzales de Olarte*
Resumen: El trabajo trata de analizar los cambios económicos ocurridos en el Perú bajo la inspiración y preceptosdel “Consenso de Washington”, cuyo fundamentalismo neoliberal empujó a una serie de reformas y cambios
económicos, sin tomar mucho en cuenta las estructuras prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin evaluar
adecuadamente las repercusiones sociales e institucionales directas e indirectas que provocarían dichos cambios.
El resultado alcanzado ha sido que el Perú ha logrado estabilidad y crecimiento económico, pero sin resolver los
problemas de desigualdad, pobreza y exclusión, lo que ha generado una tensión entre estabilidad-crecimiento
económico y la gobernabilidad del país. Las principales razones de estos resultados están en el mismo modelo
económico primario-exportador y de servicios (PESER) que no ha logrado integrar a una parte importante delaparato productivo en la economía de mercado y a la debilidad del Estado, que debido a la reducción de su tamaño
y funciones no logra cumplir la función de redistribuidora de recursos y oportunidades. Por estas dos razones, elcrecimiento macroeconómico ha tenido impactos sólo sobre una parte de la población, lo que ha hecho persistente
la desigualdad y la pobreza. El artículo trata de explicar las causas que llevaron a esta situación y explora algunas
salidas para resolver el problema de la falta de conexión entre crecimiento y desarrollo humano.
Palabras claves: Economia Politica, Neoliberalismo, Perú, Crecimiento y Desigualdad

INTRODUCCIÓN

nacionalista anti-neoliberal, fruto de la crisis derepresentación política y de la crisis distributiva
exacerbada por el modelo neoliberal en el Perú.
El resultado mayor del nuevo modelo económico, generado por la aplicación de las recetas del Consenso de Washington en un país con un sistema
político debilitado, es: estabilidad económica con
desigualdad distributiva y fragilidad política. Existe
siempre la posibilidad latente de que se generen escenarios de inestabilidad que retracen las posibilidades de desarrollo que tiene el Perú, frente a una
coyuntura internacional muy favorable y si tomamos
en cuenta el cambio de su estructura productiva. El
propósito de este artículo es tratar de explicar cómo
se ha llegado a esta situación, qué factores no permiten entrar el círculo virtuoso de crecimiento yestabilidad económica con mayor equidad y gobernabilidad y qué perspectivas futuras tiene el Perú dealcanzar mejores condiciones de desarrollo humano.
En estos últimos 16 años en el Perú han habido cambios importantes, sin embargo estos cambios no han logrado conmover algunos problemas
estructurales, quizás los más importantes. La des-Pocos países pueden ser tan imprevisibles comoel Perú, desde una perspectiva económica como
política. Este país sudamericano estuvo al puntodel colapso económico y social, hacia fines de los
años ochenta del siglo pasado, con una hiperinflación y crisis fiscal aguda provocada por una
mala administración económica en una difícil coyuntura internacional, una profunda crisis estataly, por si fuera poco, con el asedio de una violencia política y terrorista inédita. Pocos años después, el país alcanzó altas tasas de crecimiento con
una inflación de menos de un dígito y comenzó apacificarse, generando una estabilidad económica
pocas veces vista en los últimos cincuenta años.
Lo notable es que el crecimiento y la estabilidad económica de inicios del milenio no logró generar un sistema político paralelamente estable, sino
todo lo contrario, a tal punto que aquel presidenteque dejó al país en situación de emergencia en 1990
volvió al poder el año 2006, marcado por el síndrome del “mal menor” frente a una alternativa*

Pontificia Universidad Católica del Perú. Agradezco los comentarios recibidos de Yusuke Murakami, Tsuyoshi Yasuhara,
Noriko Hataya, Javier Iguiñiz y Shigeo Osonoi que me han permitido mejorar y precisar mis argumentos. Obviamente, todos
los errores y debilidades del documento son sólo atribuibles al autor.
—11—

Efraín Gonzales de Olartea. La situación previa

igualdad, la pobreza y la exclusión siguen sin resolverse y, aún más preocupante, no parece ser
fácil resolverlos manteniendo ciertos parámetros
políticos y de políticas económicas. Bajo estas
circunstancias, la consolidación de la democracia
peruana puede tardar.

Varios analistas se preguntaban a inicios de 1990,
si el Perú era un país con futuro1, pues, la crisis
económica y política era de tal magnitud, que elpaís amenazaba con colapsar. Entre 1988 y 1989
el PBI per-cápita cayó en 23%, la inflación llegó
a bordear 2,800% en 1989, la presión tributaria
llegó a reducirse al 7% sobre el PBI, la balanzade pagos llegó a tener un déficit de 12.5% sobre
el PBI en 1988, todos estos resultados se reflejaron en un incremento del desempleo urbano de
4.8% en 1987 a 7.9% en 1989 y una disminucióndel índice del salario real promedio de 100 en 1987
a 41 en 1989. El primer gobierno de Alan García(1985-1990) terminaba en medio de la más profunda crisis económica de después de la segunda
guerra mundial, debido a una coyuntura económica
internacional desfavorable, pero sobre todo debido a una política económica “heterodoxa” aplicada sin tomar en cuenta las restricciones económicas internas y externas. La distorsión de losprecios relativos generados por la política monetaria y fiscal, condujo a graves desequilibrios
macroeconómicos: las brechas: externa, ahorroinversión y fiscal se incrementaron sustantivamente. Pero lo más grave es que el gobierno no tuvo
ni el ánimo ni los instrumentos para efectuar un
drástico ajuste, pues, eso hubiera equivalido a
volver al sistema financiero internacional, del cualel Perú había salido cuando el FMI lo declaró
inelegible en 1986, ante la decisión unilateral delpresidente García de no seguir pagando la deuda
en los términos previamente pactados. Sin acceso al crédito internacional el gobierno no puedo
resolver el déficit de la balanza de pagos y estabilizar la economía.
La inestabilidad e incertidumbre económicas,
acarreadas por la hiperinflación y la recesión, tuvieron efectos sobre la credibilidad no sólo de las políticas económicas “heterodoxas”, sino también sobre el sistema de partidos existentes hasta entonces.
Para autores como Cotler (1990; 1993) Grompone(1995), el fracaso del gobierno de Alan García, fue
también el fracaso de una débil estructura de partidos resucitados en 1980, después de la dictadura
militar de 1968-1980. Quizás por esto en las elec-

1. EL MODELO NEOLIBERAL: CRECIMIENTOSIN REDISTRIBUCION 1990 - 2005
En 1990, el “péndulo peruano” se movió delpopulismo heterodoxo al neoliberalismo ortodoxo(Gonzales y Samamé 1994). Fue el año del“turning-point” de un modelo económico y de untipo de estado que habían llegado a su agotamiento. A partir de entonces, el Perú entraría en la era“neoliberal” en lo económico, que los cuatro gobiernos que se han sucedido han mantenido en sus
principios básicos.
Pero también, en 1992, se movió el péndulo
político: de la democracia al autoritarismo, pues elgobierno de Alberto Fujimori disolvió el Congresoy gobernó con un régimen que fue calificado de“democradura” (López 1993). Sólo después de 10
años, en septiembre del 2000, el “fujimorato” cayó
estrepitosamente bajo el signo de la corrupción, lacrisis económica y política. Se instaló así un gobierno de transición que, bajo la experimentada ydiestra mano del Presidente Paniagua, logró el retorno a una democracia plena y a elecciones en
2001, que hasta ahora se ha mantenido.
Por otro lado, debido a los drásticos cambios
económicos, políticos e institucionales que sesucedieron en los años noventa, también se movió el “péndulo de largo plazo”, es decir, el Perúcambió de modelo de funcionamiento económico,
de reglas del juego y de régimen de acumulacióndel capital. Estos cambios han sido profundos y
estructurales, sin embargo no han logrado conmover los cimientos de la desigualdad, la pobreza yla falta de empleo “decente”. Obviamente, el problema es que el nuevo modelo económico bajo
régimen neoliberal no ha logrado, por lo menos
hasta ahora, sentar las bases para resolver estos
problemas, que están en el origen del conflictosocial, el cual hace difícil consolidar la gobernabilidad democrática.

1. Ver Dornbusch (1988b), Cotler (1990), Gonzales (1991).
—12—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA

ciones municipales de 1989, un independiente como
Ricardo Belmont derrotó a todos los partidos políticos y dio la voz de alerta sobre las preferencias electorales en contra de los partidos políticos.
Por otro lado, la hiperinflación debilitó las instituciones públicas, debido a la reducción de losrecursos fiscales, que ocasionó un abandono progresivo de las funciones económicas y sociales delEstado, generando su encogimiento, aún antes delas reformas liberales. Pero, como sucede con el
fin de las hiperinflaciones la economía se dolarizó,
hacia mediados de 1990 2/3 del dinero en circulación eran dólares americanos, lo que significaba que pese a la crisis externa no había una escasez absoluta de divisas. Paradójicamente, un gobierno pro-estatista y nacionalista, como el de Alan
García, redujo el tamaño del Estado, a través delos efectos perversos suscitados por sus propias
políticas. Al final de este gobierno, la mayor parte de organismos públicos no funcionaban normalmente por falta de recursos.
Como en el Perú las desgracias no vienen solas, a la crisis económica y política se agregó laviolencia de los grupos insurgentes y terroristas,del Partido Comunista del Perú “Por el sendero luminoso de Mariátegui”, más conocido como Sendero Luminoso, y el Movimiento Revolucionario
Tupac Amaru (MRTA), que comenzaron sus acciones a inicios de la década de 1980. Su lucha
armada y sus actos terroristas habían ido creciendo año a año, hacia fines de los ochenta la mitaddel territorio peruano estaba en situación de emergencia y, estos movimientos, se constituyeron en
amenaza al Estado y la sociedad peruanas. Desdeun punto de vista económico las acciones terroristas tuvieron un costo en stocks de capital, en
producción y en el empleo. Entre 1980 y 1990,
el Senado de la República (1992) estimó una pérdida de 20 mil millones de dólares de capital (fábricas bombardeadas, centrales y torres de electricidad inutilizadas, puentes, edificios, centros deinvestigación, vías de transporte, y costos deoportunidad), que constituía la mitad del PBI anual.
Esta destrucción de recursos y de capital tuvo un
impacto en el empleo, los ingresos, las migraciones2. Estas pérdidas contribuyeron al debilitamientodel Estado, del sistema económico y a la reducción de las inversiones (Gonzales 1998).
Desde un punto de vista ideológico, Sendero Luminoso contribuyó a la polarización. Hacia fines delos años ochenta había sólo dos ideologías en pugna, el neoliberalismo de la extrema derecha representada por el Movimiento Libertad, liderado por
el escritor Mario Vargas Llosa y el maoismo deextrema izquierda de Sendero Luminoso. La ideología de otras organizaciones políticas, de centro,
derecha e izquierda, se vio diluida en la crisis delos partidos políticos. Ante el mortífero accionar de
Sendero Luminoso, muchos pensaban que sólo
había el neoliberalismo como alternativa.
Así, la situación previa al ajuste estructural se
caracterizó por una profunda crisis económica, combinada con la crisis de partidos políticos, en un
ambiente de violencia y terror, que en su conjunto
generaron la mayor crisis del Estado peruano, después de la segunda guerra. El país parecía estar alborde del colapso y las soluciones eran escasas. Así,el Perú había llegado al fin del ciclo del modelointervencionista-populista (Gonzales 1995) y se habían creado las condiciones apropiadas para que el“péndulo peruano”3 se moviera en la dirección opuesta, hacia el neo-liberalismo, considerado como un“mal menor” frente a las pretensiones de sendero
luminoso y su líder Abimael Guzmán.
b. El Neoliberalismo a la peruana
El tipo de reformas y sus resultados posteriores
dependen en buena medida de las condiciones previas, tanto económicas como institucionales y políticas. Si bien en el Perú se aplicaron las recetasdel Consenso de Washington, la forma como sehicieron las reformas y sus resultados, dependieron de cómo estaba el Perú y de cómo somos losperuanos. Pero también influyó de manera decisiva el entorno internacional que, marcado por elsigno de la globalización y la apertura comercialfinanciera, “obligó” de cierta manera a ir en una
dirección única, sin mucho matiz y sin mucha negociación. Quizás por la debilidad interna y la fortaleza externa es que el modelo económico liberal
se instaló para durar 16 años sin cambios funda-

2. Ver Gonzales (1991).
3. En Gonzales y Samamé (1994) hemos analizado las características del movimiento oscilante de las políticas económicas
peruanas, de liberales a intervencionistas, desde los años sesenta.
—13—

Efraín Gonzales de Olartementales, más de lo que muchos esperaban, y por
lo que se observa, para seguir durando varios añosmás, en la medida que las alternativas o son inconsistentes, son muy débiles o tienen el karma delpopulismo y la heterodoxia pasadas.
Este neoliberalismo ha estado bajo la conducción de cuatro gobiernos, Alberto Fujimori (19902000), Valentín Paniagua (2000-2001), Alejandro
Toledo (2001-2006) y Alan García (2006-2011).
Los principios económicos del modelo han sido
mantenidos por estos gobiernos, en verdad, con
muy pequeñas variantes. Lo más notable es quese ha conformado un “saber convencional” basado en la doctrina neoliberal y en sus recetas.
Como hemos señalado líneas arriba, bajo estemodelo, en el Perú se ha generado estabilidad económica con desigualdad social y exclusión, lo que
hace latente el conflicto y la violencia social, enla medida que el modelo económico no genera
mecanismos fluidos de movilidad social, sobre
todo a través del mercado de trabajo y porque el
Estado no ha logrado reformarse y reestructurarse fiscalmente para ser un “igualador de oportunidades” y un buen árbitro de conflictos. Desdeeste punto de vista, el principal resultado delmodelo del Consenso de Washington ha sido el nohaber logrado reformar y reforzar las bases fiscales y financieras del Estado4, por lo que su rol
redistribuidor y regulador es insuficiente para resolver las brechas sociales y generar el principio
de autoridad necesario para arbitrar conflictos.

(crisis de las reglas de comportamiento social).
Cumplió un ciclo de diez años que comenzó yterminó con crisis, aunque el Perú había cambiado económica y socialmente.
En otros trabajos5 hemos analizado con detalle las condiciones bajo las cuales un gobierno
como el de Fujimori pudo emprender un drástico
ajuste económico, conocido como el fujishock, y
un conjunto de reformas neoliberales bastante radicales. Debido a varias circunstancias previstas
e imprevistas se generó una coalición entre
Fujimori-militares-organismos multilaterales, que seconstituyó en la clave para que un país casi
desintegrado pudiera ser gobernado y pudiera
emprender el largo camino de la estabilización, lasreformas y la recuperación económica y política.
Los militares se constituyeron en una mezcla departido político6 con fuerzas del orden que facilitaron la aplicación de las políticas económica ysocial. Los organismos internacionales le dieron
viabilidad financiera a un país que, en aquel momento, estaba considerado como “paria” del sistema financiero internacional. Así, con esta inusual
alianza, el frente interno, donde el accionar terrorista y guerrillero había puesto en situación deemergencia más de la mitad del territorio nacional, y el frente externo pudieron ser controlados.
Ante la orfandad de planes e ideas económicas delgobierno Fujimorista, los organismos multilaterales
propusieron la aplicación de las recetas del “Consenso de Washington” (Williamson 1989), comoúnica posibilidad de solución a los agobiantes problemas que tenía el Perú. A mi modo de ver, este
apoyo teórico y doctrinario fue el mayor aporte
de los organismos de Washington, pues éste lespermitiría controlar la aplicación de las reformas
y obtener ganancias gracias a los diversos préstamos que ofrecieron al Perú7.
Una vez establecidas las alianzas y coaliciones
el gobierno de Fujimori se lanzó en un largo proceso de ajustes de corto y largo plazo con tres
fases bastante definidas:

El ciclo del Fujimorato
Cuando el Ingeniero Alberto Fujimori llegó a lapresidencia en 1990, encontró un país sumido encrisis económica (hiperinflación), política (pulverización de los partidos políticos y terrorismo) ysocial (proceso de desintegración). Cuando se fue
en octubre del 2000, dejó al país en crisis económica (recesión y desempleo), política (corrupcióndel gobierno), social (pobreza y exclusión) y moral

4. La presión tributaria, medida por el ratio impuestos/PBI, no ha aumentado por diversas razones entre otras por una serie
de exoneraciones y falta de registro de un mayor número de contribuyentes informales, y las finanzas del Estado han sido
menoscabadas por el peso del servicio de la deuda externa pública.
5. Gonzales (1993; 1994; 1998)
6. En esta coalición con las militares, la intervención e intermediación de Vladimiro Montesinos fue importante, aunque a la
postre su presencia en el gobierno generaría uno de los episodios con mayor corrupción que registra la historia del Perú.
7. Esta tesis la hemos desarrollado en una investigación realizada en el Woodrow Wilson Center (Washington) entre 1998 y
1999, que pronto aparecerá en un libro cuyo título es: “El modelo de Washington exportando desarrollo” (en preparación).
—14—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA• 1990-92
Del shock económico al autogolpede estado

al final de las reformas, con dos fines, en primer
lugar para no distorsionar el tipo de cambio y en
segundo lugar, para complementar el ahorro interno, una vez que se ha estabilizado la economía y,sobre todo el sector externo real.
Lo cierto es que también había prisa en los funcionarios del gobierno de “hacer todo lo antes
posible”, bajo la premisa de que en un ajuste estructural hay que proponer como 100 para lograr
como 40 ó 60 (Boloña 1996). Es por ello, que laliberación del mercado de capitales se hizo antes
de iniciar las reformas propiamente, generando
efectos adicionales sobre los precios y sobre el
nivel de actividad.
El efecto de todas estas medidas es obvio que
generó una recesión importante con una caía delPBI de -5.1% el año 1990, con un rebote al año
siguiente y estancamiento el año 1992. El aspecto político más remarcable del fuji-shock fue ladébil resistencia de las organizaciones sindicales,políticas y sociales a cambios que los estaban
afectando en sus salarios, en sus niveles de vida,en su empleo y en su bienestar. Probablemente,esta baja resistencia es la que permitió que se siguiera adelante con medidas más radicales: lasreformas.
Con el cambio de ministro de economía en febrero de 19918 se intensificó el proceso de reformas, entre marzo de 1991 y diciembre de 1992
fueron aprobados 923 decretos-leyes que impulsaron las privatizaciones, la desregulación, la liberalización de los mercados, sobre todo el mercado de trabajo, la reforma de la administración
tributaria. El Consenso de Washington en toda su
intensidad se había hecho presente en el Perú. Sin
embargo, el Congreso, en el cual el gobierno no
tenía mayoría, se resistió a apoyar las medidas sin
debatirlas. Esto y otros factores de tipo político
(Cotler 1993; López 1993) sirvieron de pretexto
para que en abril de 1992 el presidente Fujimori
se inflingiera un “autogolpe” cerrando el Congreso e interviniendo una serie de otras instituciones,
como el poder judicial, para establecerse en loshechos una dictadura. A partir de aquel momento, se estableció un régimen neoliberal en lo económico y autoritario en lo político. La nueva fórmula se parecía bastante al régimen del general

Agosto de 1990 será un mes de penosa recordación, pues los peruanos comenzaron a pagar loscostos de malos resultados y gestiones económicas anteriores. En un mes la inflación alcanzó a397% y el año cerró con 7,650%. Fue el resultado del shock aplicado para revertir los principales
desequilibrios macroeconómicos: déficit fiscal,
baja presión tributaria, déficit externo en la balanza de pagos, hiperinflación y desalineamiento delos precios relativos.
La opción de la política macroeconómica fue
la del sinceramiento de los precios de bienes y servicios públicos, ajuste fiscal y la elección de un
ancla monetaria, en lugar de una cambiaria, conlo cual la devaluación fue bastante pequeña. El
efecto de esta combinación fue muy recesivo parala economía (ver cuadro 1) pero cortó la inercia
inflacionista. Viendo este tema 16 años después,
hay que reconocer que la situación previa obligó
a un esquema de política macroeconómica queposteriormente estaría en el origen de la baja creación de empleo, pues se prefirió ajustar los mercados de bienes y capital, a costa del ajusterecesivo del mercado de trabajo. Los problemas
ulteriores de falta de conexión de la producción
con el empleo se originaron en esta primera etapa, sobre todo porque en ella se sentaron las bases para la fijación de los precios relativos: el tipo
de cambio con tendencia a la sobrevaluación, losprecios públicos caros, las tasas de interés elevadas y los salarios relativamente bajos.
La relativa escasez inicial de divisas, en una
economía dolarizada por la inflación, se resolvió
obligando a los tenedores de dólares a cambiarlos
para pagar las altas tasas de impuesto que se impusieron para resarcir la caja fiscal. Pero se hizo
aún más, se abrió la cuenta de capitales, es decir
se liberalizó la entrada y salida de capitales. Esta
medida fue también crucial para los resultados
futuros del nuevo modelo, pues atrajo gran cantidad de capitales generando una sobreabundancia
de dólares, que presionó el tipo de cambio a la baja.
En general se aconseja que esta medida se haga

8. El Economista Carlos Boloña, graduado en Oxford, reemplazó al Ingeniero Juan Hurtado Miller.
—15—

Efraín Gonzales de Olarte

Manuel A. Odría (1950-56), aunque el contexto
internacional era bastante diferente y el Perú era
un país muy distinto.
En septiembre de 1992 fue capturado Abimael
Guzmán, cabeza de Sendero Luminoso, y su cúpula. Lo que cambió drásticamente el panoramasocial y político y mejoró ostensiblemente las
expectativas de negocios, lo que favoreció el avance de las reformas, particularmente el de las privatizaciones. Coincidentemente, la coyuntura financiera internacional se caracterizó por la abundancia de capitales en búsqueda de oportunidadesde negocio, lo que permitió que los inversionistas
miraran al Perú como un país con muchas posibilidades de hacer ganancias.

reinstalar el Congreso y otras instituciones propias a la democracia. La forma de hacerlo fue a
través de la redacción de una nueva constitución
en 1993, que permitiría la elección de un nuevo
Congreso. Esta Constitución fue hecha a la medida de los requerimientos neoliberales desde elpunto de vista económico y en función del proyecto político del fujimorato. Por un lado, se redujo la ingerencia del estado en la economía y sedesconectó la política monetaria de las necesidades fiscales. De otro lado, se aprobó un Congreso unicameral, reemplazando a la bicameralidad
anterior y se disminuyó el peso del estado del bienestar –presente en la anterior Constitución–.
La nueva Constitución fue aprobada por un
referéndum cuyos resultados fueron significativos:
un poco más de un tercio votó a favor, un tercio
en contra y un poco menos de un tercio se abstuvo. Este resultado fue muy importante para definir el estilo político del gobierno, a partir deentonces. Como quiera que la Constitución había
reducido la intervención del Estado al suministro
de educación, salud, infraestructura básica, programas de alivio a la pobreza y seguridad, el gobierno comenzó a focalizar el gasto público demanera asistencialista, en aquellos lugares donde
el referéndum había perdido o se había abstenido(Graham y Kane 1998). Esto llevó al progresivo
establecimiento de un asistencialismo populista departe del presidente Fujimori, pues, él en persona
se encargó de repartir víveres, de inaugurar escuelas y postas de salud, de ser el principal actor
y líder de apoyo a los pobres, en un estilo que fue
caracterizado como “neo-populista” (Grompone
1998). Los recursos para todas estas políticas
sociales provinieron del incremento de la presión
tributaria y de los recursos generados por las
privatizaciones, es decir, las reformas y el ajuste
estructural comenzaban a ser funcionales a unproyecto político de perpetuarse en el poder, que
se descubriría en el año 1995 y, con más claridad el 2000.
Es en esta etapa, que los empresarios a travésde sus gremios apoyaron de manera decisiva al
fujimorato, entre otras razones porque trataron decuidar sus intereses y aprovechar las oportunidades que generaban las privatizaciones. Sin embargo, los capitalistas y empresarios peruanos no
tenían los suficientes recursos financieros propios
o la suficiente capacidad de apalancamiento finan-

• 1
993-9
7
1993-9993-97
Crecimiento con reformas y ajuste estructural, bajo contexto internacional favorable
A partir de 1993 la economía se comenzó a recuperar rápidamente, llegando a picos inesperadamente altos entre 1994 y 1996 (ver cuadro 1). Es
en esta etapa, en las que se consolidaron las reformas económicas, la nueva estructura de propiedad y la estructura productiva, se comenzó aconstituir un nuevo modelo económico: primarioexportador y de servicios (PESER) (Gonzales yLévano 1999). Este modelo se estableció sobre labase de la estructura de empresas estatales privatizadas o dadas en concesión, que estando principalmente en los sectores extractivos como la
minería y en los de servicios como la electricidad
y la telefonía, al cambiar de propietarios éstos las
modernizaron y comenzaron a invertir. Fueron
estas inversiones, los cambios tecnológicos incorporados y la progresiva estabilización de la economía –hacia 1994 la inflación había caído a
15.4%– los factores explicativos de esta primera
ola de crecimiento durante la era neoliberal. Porello, durante estos años la balanza comercial fue
deficitaria y hubiera sido insostenible si la balanzade pagos no hubiera sido positiva, debido a laentrada neta de capitales del exterior. Digamos quela economía peruana creció agregadamente por una
combinación de reformas económicas hechas en
un contexto internacional, comercial y financiero, muy favorable (Dancourt 1998).
Debido al auto-golpe de 1992, la comunidad
internacional presionó al gobierno fujimorista a
—16—

—17—

82,032
-5.1
3,771
-7.0

0.205

7,650

Producto Bruto Interno
PBI en soles constantes de 1994
Tasa de crecimiento en %PBI per cápita
Tasa de crecimiento en %Tipo de Cambio (S/. Por US$)Fin de períodoÍndice de Precios al Consumidor
Acumulada (Variación porcentual)

Fuente: MEF, BCRP, INEI , 1999-2003-2005 MMM

GT: Gobierno de Transición Valentín Paniagua

3,320.7
2,922.0
398.7
-4.7
-2.4

-8.2
9.3

Exportaciones bienes y servicios
Importaciones bienes y servicios

Balanza Comercial (Millones de US$)
Exportaciones de Bienes
Importaciones de Bienes
Saldo balanza comercial
Balanza en cuenta corriente % del PBI
Balanza de pagos % del PBI

-3.6
-4.6
-8.1
8. 2
6. 6
-16.7

Demanda interna
Consumo privado
Consumo público
Inversión bruta fija
Priv ada
Públic a

Demanda y Oferta Global (Variación % real)

21,753
2. 1

Población (miles de habitantes)
Tasa de crecimiento anual

1990

4.4
8.8

0.2
-0.3
2.8
0.9
-4
20

56.7

1.25

83,401
-0.4
3,691
-2.3

22,597
1.9

1992

3.1
3.8

4.8
3. 4
3. 1
11.1
9.1
17.4

39.5

1.989

87,375
4. 8
3,797
2. 9

23,0101.8

1993
23,775
1.6

1995
24,156
1.6

1996
24,518
1.5

1997
24,886
1.5

1998
25,234
1.4

1999
25,587
1. 4

2000

GT

25,9201.3

2001
26,257
1. 3

2002
26,577
1.2

2003

26,896
1. 2

2004

Gobierno Alejandro Toledo

27,219
1.2

2005

19.4
26.6

14
9.8
8.7
33. 7
39. 4
17.7

15.4

2.196

5.5
27. 1

11. 8
9. 7
8. 5
21.8
27.4
3.1

10.2

2.256

8.9
0.1

1.4
3.1
4.4
-2.9
-2.2
-5.7

1 1. 8

2.454

13.1
12.2

7
4. 5
7.6
15.3
16
12.2

6.5

2.664

5.6
2.3

-0.9
-0.9
2.5
-1.4
-2.4
2.9

6

2 . 9 29

7. 6
-15.2

-3.1
-0.4
3. 5
-11.1
-15.3
7. 2

3.7

3.38

7.9
3.6

2. 4
3.9
5.1
-5.0
-2 . 0-15.4

3. 7

3 . 497,025.7
7,220.6-194.9
-2.3
2.9

7.2
1.5

-0.7
1.3
-0.3
-8.3
-5.6
-18.7

-0.1

3.51

7,713.9
7,421.8
292.1
-2.0
3. 2

6.3
4.4

3.7
3.7
3.7
0. 4
1.0
- 2.3

1.5

3.52

6.8
6.5

4. 9
4.8
1. 1
7. 9
8. 0
7. 5

3.5

3.41

9. 0
7. 5

5.2
4. 9
1.8
7.9
7. 8
8.2

1. 5

3.30

9,090.7 12,809.2 17,336.3
8,237.8 9,804.8 12,076.1
852.9 3,004.4 5,260.2
-1.6
0.0
1.4
1.1
0. 1
0.2

3.6
5.8

4.4
4.0
0.4
7.6
8.4
3.9

2.5

3.48

98,577 107,064 109,760 117,294 116,522 117,587 121,057 121,314 127,569 132,546 139,463 148,458
12. 8
8.6
2.5
6.9
-0.7
0. 9
3.0
0.2
5.2
3.9
5.2
6. 4
4,213
4,503
4,544
4,784
4,682
4,660
4,731
4,68 04 , 8 58
4,987
5,185
5,454
10. 9
6.9
0.9
5.3
-2.1
-0. 5
1. 5
-1.1
3.8
2.7
4.0
5. 2

23,401
1. 7

1994

II. Gobierno Alberto Fujimori

3,406.4 3,661.0 3,384.5 4,424.9 5,492.4 5,877.6 6,824.6 5,756.8 6,087.5 6,954.9
3,595.0 4,002.0 4,122.8 5,584.2 7,749.8 7,868.6 8,503.0 8,194.4 6,743.0 7,365.9-188.6 -341.0 -738.3 -1,159.3 -2,257.4 -1,991.0 -1,678.4 -2,437.6 -655.5 -411.0
-4.4
-5.8
-7
-6.2
-8.7
-6.5
-5.7
-5.8
-2.7
-2.9
-0 . 2
2.4
5.1
8. 6
7
7.0
9. 8
3.2
1.1
1. 9

5.8
17.2

3.5
3.4
2
1.5
-0.2
8.5

139.2

0.778

83,760
2. 1
3,776
0.1

22,1802.0

1991

I. Gobierno Alberto Fujimori

PERÚ: INDICADORES GLOBALES 1990-2005

Cuadro 1

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANAEfraín Gonzales de Olarte• 1998-2000
Crisis económica externa, crisis política
interna y la gran corrupción

ciero internacional para, por ejemplo, participar enla compra de empresas grandes del Estado, porello su participación casi siempre fue minoritaria
y en asociación con capitalistas extranjeros e, incluso, con las organizaciones multilaterales. Es por
ello, que la nueva estructura de poder económico
en el Perú es mixta y está dominada por capitalistas extranjeros, con poca ingerencia política
directa, pero con influencia a través de sus asociados con los capitalistas nacionales9.
Con todos estos ingredientes, durante esta etapa, se constituyó un modelo de gobernabilidad
sustentado en dos premisas: las políticas macroeconómicas y las reformas permitían hacernegocios a los inversionistas y empresarios, y las
políticas sociales permitieron aliviar a los pobres
y desempleados. Lo perverso de esta combinación es que debido a los precios relativos generados por la políticas macroeconómica y las reformas la inversión nativa era baja, la demanda
de trabajo fue limitada y los salarios fueron contenidos (Verdera 1996), con lo cual compensaciones a través de las políticas sociales se hacían necesarias. Fujimori había descubierto elsecreto de la gobernabilidad: tener una alianza estratégica con los militares, los empresarios y losorganismos multilaterales, que le daban credibilidad internacional y tener una combinación depolíticas que favorecían a los miembros de laalianza y aliviaba a los no favorecidos o excluidos del dinamismo económico, que eran la mayoría. Basado en estos logros es que Fujimori fue
a la reelección en 1995 y venció al ex Secretario
General de Naciones Unidas Javier Pérez deCuellar, en unas elecciones en las cuales gracias
a la “influencia” del gobierno sobre los medios,su estilo “neo-populista” y un intento de fraude
electoral, pudo obtener la victoria, que se completó al alcanzar mayoría absoluta en el nuevo
Congreso unicameral. Ello le dio la posibilidad degobernar el país casi de manera autocrática y con
un creciente enfrentamiento con las organizaciones políticas y de la sociedad civil.

El principal efecto de la crisis asiática fue laretracción de la entrada de capitales y la disminución del ritmo de las privatizaciones, lo que redujo la inversión privada, pero sobre todo la pública(ver cuadro 1).
El gobierno fujimorista tenía, sin embargo, el fondo acumulado de los ingresos por privatizaciones que
hacia 1997 había alcanzado casi 7 mil millones dedólares. Estos recursos10 comenzaron a ser utilizados de manera poco transparente, primero en programas de lucha contra la pobreza, luego en compra de armas y en otros gastos poco claros.
La crisis asiática de 1997 no afectó inmediatamente al Perú, fue el año 1998 y 2000 que laeconomía entro en recesión. Durante es período
la economía no creció, al contrario el PBI percápita se redujo en 1%. Las bases de la gobernabilidad fujimorista comenzaban a tener amenazas
en el horizonte económico y financiero. En 1997,
la retracción fue debida a la reducción del consumo privado, al año siguiente descendió la inversión privada, por efecto de la disminución de laentrada de capitales como secuela de la crisis
asiática, con un fuerte déficit de la balanza decuenta corriente. El 2000, año electoral, la economía se recuperó por efecto del ciclo económico de origen político, es decir por aumento delconsumo corriente del gobierno, con recursos
ordinarios y con los recursos de las privatizaciones, y un incremento de las exportaciones. En esta
etapa, la economía y el modelo de crecimiento
generado comenzó a mostrar sus debilidades: por
un lado, sus posibilidades de crecimiento reposanen buena parte en la inversión extranjera, pero por
otro lado se comenzaba a mostrar que la política
fiscal no tenía ya el peso de influir el ciclo económico con la baja presión tributaria existente, sólo
con recursos exógenos o extraordinarios (comolo fueron los recursos de la privatización o endeu-

9. El decreto ley de promoción de las privatizaciones señala que en cualquier licitación el consorcio que se presente debe
obligatoriamente tener un capitalista peruano.
10. Teóricamente los recursos recaudados por la venta de empresas del estado o por concesiones de recursos naturales
estatales, deben ser reinvertidos en otros tipos de capital: capital físico o capital humano. Utilizarlos en gastos corrientes,
por más que sean para luchar contra la pobreza, constituye una insensatez económica.
—18—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANAEl gobierno de transición:
octubre 2000 - julio 2001

damiento público) sería posible conmover el nivel de actividad económica. De una manera más
general, los determinantes de la acumulación delcapital habían cambiado.
El año 2000 el presidente Fujimori intentó una
tercera reelección, basado en una ilegal “interpretación auténtica” de la Constitución de 1993,
mostró sus deseos de perpetuarse en el poder, bajo
la asesoría del hasta entonces misterioso asesor
Vladimiro Montesinos. En el proceso electoral
comenzó a demoler a sus adversarios, uno a uno,primero Alberto Andrade, luego Luís Castañeda y
finalmente Alejandro Toledo, cuyo ascenso en lasencuestas de intención de voto fue rápido, pero
sobre todo pocas semanas previas a la elección,lo que no permitió su total demolición. Fue enaquellas elecciones en que comenzó a desnudarse
de manera clara y contundente la baja catadura
moral del gobierno fujimorista, pues, manipuló losresultados de unas elecciones en las que Toledo
había ganado, hasta darle la victoria a Fujimori en
uno de los conteos de voto más escandalosos que
cuenta la historia política peruana y también lahistoria de las estadísticas. Así es como empezó
su tercer período de gobierno en un contexto deprotestas y efervescencia política que alcanzó su
pináculo cuando en el mes de septiembre se reveló en un programa de televisión el grado decorrupción al que había llegado del gobierno dela mano de Montesinos, el gobierno compraba
candidatos, directores de diarios, dueños de canales de televisión y, curiosamente, los gravaba en
una suerte de recibos electrónicos (videos) quiénes, cuánto y cuando habían sido sobornados con
el dinero de todos los peruanos. Este fue el comienzo del fin de dicho gobierno. Aprovechando
de una invitación a una reunión en el sud-este
asiático, el presidente Fujimori se quedé en Japóny renunció a la presidencia de la república por fax.
En ese mismo momento el Perú constataba una
sospecha que había sido siempre ocultada: Fujimori era también ciudadano japonés.

Finalmente, la “dictablanda” o “democradura” cayó
no tanto por el régimen político autoritario, sino
por la corrupción a la que llegó el gobierno de
Fujimori, calificado como el más corrupto de lahistoria del Perú (Bowen 2000; Rospigliosi 2000).
Sin embargo, hay que señalar que después de lacrisis asiática y los efectos devastadores del fenómeno del niño de 1998, el descontento social
era creciente sobre todo porque había una clara
desigualdad en la repartición de los beneficios delcrecimiento y de la estabilidad económica, que noestaba llegando a más de la mitad de la población
que seguía bajo la línea de la pobreza. Dada lapobreza y la desigualdad, el descubrimiento de quelos recursos fiscales y de la privatización habíansido utilizados para corromper y para provecho deun puñado de funcionarios, hizo perder apoyo
político al gobierno fujimorista y precipitó su caída,
generando momentos de gran incertidumbre política y social.
Felizmente, el debilitado sistema político tuvo
la capacidad de declarar la vacancia de la república y nombrar un “gobierno de transición”, encabezado por un hombre providencial: el Presidente
Valentín Paniagua Corazao11. A fines del año 2000
se conformó el nuevo gobierno, con la participación de Javier Pérez de Cuellar como Presidentedel Consejo de Ministros, además lo acompañaron como ministros y funcionarios importantes
personalidades de trayectoria democrática, de calificaciones profesionales de primera y de calidadética, que dieron inmediatamente al gobierno credibilidad nacional e internacional, con lo que tuvo
la legitimidad suficiente para poder juzgar al gobierno fujimorista y llevar a los tribunales a Vladimiro
Montesinos y otros funcionarios civiles y militares,
como no recuerda la historia del Perú.
Como principal tarea, el gobierno de transición
se comprometió a realizar elecciones generales al

11. En caso de vacancia de la presidencia de la república correspondía a los vicepresidentes hacerse cargo, sin embargo el primer
vice-presidente renunció a tal eventualidad y el segundo vicepresidente hacía tiempo que se había alejado del gobierno.
Correspondía entonces al presidente del Congreso, pero éste era del partido del presidente renunciante, en consecuencia elCongreso se vio forzado a buscar un hombre de consenso, dada la alta polarización que había generado la renuncia delpresidente y el manto de corrupción que cubría al gobierno. Valentín Paniagua que apenas había obtenido 12mil votos
preferenciales, gracias a los cuales alcanzó un sitio en el Congreso, se constituyó en el hombre de consenso, sobre todo
porque además de sus dotes de hombre de principios éticos y de sólida formación jurídica, era un político cuajado pueshabía sido varias veces ministro y tenía en su palmares el haber sido el diputado más joven de la historia del Perú.
—19—

Efraín Gonzales de Olartesiguiente año, dando así la oportunidad a que serehicieran las representaciones políticas y emergiera un nuevo gobierno democrático, después deocho años de autocracia fujimorista.
Durante el gobierno de transición no se modificó la orientación económica básica, tampoco
hubo algún cambio drástico en la política económica. La misión del gobierno era mas bien de orden
político: el retorno a la norma democrática.
El año 2000 terminó con un resultado positivo, mientras que el 2001 tuvo un crecimiento casi
cero, debido a la retracción de la inversión pública y a una balanza de cuenta corriente negativa yelevada. Se podría decir que también, desde un
punto de vista económico, fue un momento detransición de una economía que durante el período fujimorista funcionó y creció basada sobre losfactores de la liberación económica y financiera
provocados por las reformas mismas, mientras
que después de la crisis asiática y sobre todo apartir del 2000 los factores de crecimiento provinieron de la dinámica de países como la China,
los Estados Unidos y los países de América delSur, cuya demanda supo aprovechar el Perú en la
medida que durante la década anterior se había
incrementado notablemente su oferta exportadora,
gracias a las nuevas inversiones sobre todo en minería. La cautela económica del gobierno de transición parecía sintonizar con estos cambios, pues
su política económica siguió los fundamentos
convencionales bajo la estrecha supervisión de losorganismos de Washington.

falta de transparencia y su carácter dictatorial. Sin
embargo, el retorno del ex-presidente Alan García,
luego de varios años sin poder volver al Perú, alteró
el curso electoral, pues su propuesta sintonizaba
con el descontento popular y prometía cambios
en la política económica y social, frente a las propuestas de continuismo neoliberal tanto de Toledo
como de Flores. Los resultados de la elecciones
fueron de gran tensión, pues en la primera vuelta
cuando parecía que Toledo y Flores eran los favoritos, García repuntó y desplazó a Lourdes Flores
al tercer lugar y pasó a la segunda vuelta con
Toledo, en la cual podría haber triunfado si su
imagen como mal gobernante y el desastre de la
hiperinflación de su primer gobierno, no lo hubieran estigmatizado. Lo cierto es que Toledo ganóde manera muy apretada, porque un buen número de peruanos votaron en contra de Alan García,
mas bien que a favor de Toledo. Nuevamente,
como en 1990 el electorado peruano tuvo que elegir entre un malo conocido y uno bueno por conocer, es decir el ya histórico voto negativo12.
Así en julio del 2001 juramentó el gobierno de
Toledo y de su partido Perú Posible, que llegó algobierno sin tener mayoría en el Congreso, porlo que tuvo que negociar una alianza con el Partido Frente Independiente Moralizador. Alejandro
Toledo, economista, cholo, provinciano con una
exitosa carrera académica con grados en importantes universidades americanas, constituía el símbolo del excluido que logra el sueño de la movilidad social de los pobres, provincianos y mestizos(cholos) del Perú, llegó a la presidencia en su tercer intento. Durante su campaña en contienda con
Fujimori el llegó a señalar que si el presidente
Fujimori se alejara del gobierno, el construiría elsegundo piso sobre la base del modelo neoliberalvigente. Es decir, desde un inicio su opción era
neoliberal, aunque con una mayor preocupación
por los pobres.
Por estas razones, la composición de su gabinete en el que destacaba Pedro Pablo Kuczinsky
y la elección de Richard Webb en la Presidenciadel Banco Central, marcaron la pauta sobre la po-

Vuelta a la democracia y crecimiento
sostenido: el gobierno de Alejandro Toledo
2001-2006
Una vez convocadas las elecciones por el gobierno de transición, el principal candidato fue Alejandro Toledo, quien había perdido en las fraudulentas elecciones del 2000, su principal opositora
inicial fue Lourdes Flores, candidata de una alianza política de derecha que apoyaba el esquema
económico del fujimorismo, aunque recusaba su

12. Desde 1980 las elecciones se han definido por votaciones no afirmativas de una determinada opción política, sino por
votaciones en contra, para que alguien no salga elegido, pese a que el contrincante o no era muy conocido (Fujimori, Toledo)o generaba temor (Armando Villanueva en 1980 y Ollanta Humala en 2006). Elegir por una opción con cierto margen deriesgo ha sido hasta ahora una elección racional frente a una opción que es una amenaza por su pasado o por sus propuestas.
El miedo ha jugado un papel importante en la política peruana.
—20—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA

lítica económica y social. Tanto Kuzcinsky como
Webb fueron los únicos peruanos que participaron en la célebre reunión de 1989 en el Institutode Estudios Internacionales en Washington, quedio lugar al Consenso del mismo nombre. Eran nosólo creyentes sino también teóricos y doctrinariosdel neoliberalismo, a parte de ser tecnócratas dereconocimiento internacional.
Obviamente, habría continuismo en la orientación económica y monetaria.
Al asumir el gobierno, Alejandro Toledo, prometió reducir la pobreza, mejorar la educación,
descentralizar el estado y mantener la disciplina fiscal. La condición sine qua non de gobernabilidad,
en aquel momento era mantener los equilibrios
macroeconómicos y recuperar el crecimiento económico para luego encarar el problema de la pobreza, la educación, la salud y la infraestructura.
La cercanía del ministro Kuczinsky con los medios financieros y políticos de Washington y New
York permitió tranquilizar los mercados, los capitales se volvieron a interesar en el Perú, las privatizaciones fueron relanzadas con nuevos bríos,
se definió metas fiscales en concordancia con el
FMI y se comenzó a impulsar varias políticas
sociales. Por su lado, el Banco Central de Reserva adoptó el esquema de “meta inflacionista” parala política monetaria, lo que constituyó uno de lospilares de la estabilidad económica. El efecto deestas medidas permitieron alcanzar tasas de inflación de un dígito durante todo el período, todo unrecord en la historia económica del Perú.
El principal problema del gobierno toledista era
la baja presión tributaria heredada de la administración anterior13, que alcanzaba apenas al 13% delPBI, con la cual no era posible mejorar el gastosocial ni hacer grandes inversiones públicas. La
solución a este problema fue la de atraer más
capitales privados a través de las privatizaciones

y concesiones, e incrementar la deuda pública,
para lo cual se estableció un programa de endeudamiento. Con estas medidas se comenzó a definir una política fiscal anti-cíclica que le dio más
estabilidad al período (Jiménez 2005). Es verdad
que los recursos fiscales se diluían entre los pagos de la deuda externa (1.5% del PBI en promedio al año, ver cuadro 2), en el pago a los jubilados, en gastos de la administración central, lo que
dejaba poco margen tanto para el gasto social
como para la descentralización.
Precisamente, el año 2002 se relanzó la descentralización, para lo cual se modificó la Constitución y se aprobó la ley de descentralización, según la cual al año siguiente debería llevarse a cabo
elecciones para nombrar a los nuevos gobiernos
regionales, para lo cual se adoptó temporalmentecomo regiones a los viejos departamentos14. Esta
reforma prometida por todos los políticos y con
una larga experiencia de fracasos anteriores(Contreras 2000), se inició bajo los designios dela improvisación y el tanteo, con dos problemasde base: por un lado la falta de recursos humanos, administrativos e institucionales para llevarlaa cabo y, por otro, la escasez de recursos fiscales salvo en aquellas regiones con actividades
extractivas que tienen el canon como recurso
adicional. Sin embargo, durante este gobierno seincrementó la participación de los gobiernos locales en los ingresos estatales (ver cuadro 2) y
los gobiernos regionales comenzaron a recibirtransferencias (Gonzales 2004)
La profundización del modelo neoliberal vendría
por la búsqueda de tratados de libre comercio, sobre
todo con Estados Unidos, con el cual se firmó el
ATPDEA, un tratado de liberalización de partidas
arancelarias para el mercado americano, con lospaíses productores de coca (Bolivia, Colombia yPerú) como un incentivo para la erradicación de los

13. La baja presión tributaria, que durante años no pudo superar 13% sobre el PBI, se ha debido a varios factores: 1. A loscontratos de estabilidad tributaria que fijaron ciertas ventajas tributarias para atraer a inversionistas extranjeros en algunos
sectores y, en varios casos, como parte de los incentivos en las privatizaciones. Incluso hay empresas que, como parte desus contratos de concesión, no pagaron o no pagan impuestos por plazos determinados. 2. Debido a la disponibilidad de losingresos de la privatización, el gobierno fujimorista prefirió utilizar parte de estos recursos para programas de lucha
antipobreza, compra de armas y pago a pensionistas, lo que constituyó una forma fácil de no crear impuestos, lo que
generaba popularidad entre los empresarios y entre los sectores pobres.
14. Debido a la promesa electoral de iniciar rápidamente el proceso de descentralización, el gobierno postergó para el futuro laconformación de regiones, definidas como la aglutinación de dos ó más departamentos, lo que permitiría tener “masas
críticas” en términos de economías regionales con pesos importantes capaces de generar crecimiento regional basados ensus potencialidades materiales y en sus capacidades humanas.
—21—

—22—

3 0 ,7 90

3 3 ,1 50

3 2 ,4 42

3 4 ,2 21

3 7 ,2 68

4 1 ,5 94

4 7 ,8 15

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

1 8,3

1 7,5

1 7,4

1 7,1

1 7,1

1 7,8

1 7,7

1 8,9

1 9,0

1 8,6

1 7,8

1 7,3

1 6,6

1 6,7

1 5,5

1 3,4

1 3 ,6

1 3 ,1

1 2 ,8

1 2 ,01 2 ,4

1 2 ,2

1 2 ,7

1 3 ,9

1 4 ,2

1 4 ,01 3 ,6

1 3 ,2

1 2 ,4

1 2 ,3

1 1 ,2

1 0 ,9In g r es ost r i b u t ar i os d el GC(% PBI)E la b o r a c ió n p r o p ia

F u e n t e : B a n c o C e n t r a l d e R e s e r v a d e l P e r ú , M e m o r ia A n u a l, v a r io s a ñ o s .

3 1 ,4 23

2 1 ,5 18

1995

1998

1 7 ,0 51

1994

2 9 ,9 00

1 1 ,4 65

1993

1997

7 ,5 251992

2 5 ,4 30

4 ,1 3 7

1991

1996

730

d el GG (m i l l .S/.)

1990

AÑOS

In g r es os c or r i en t es

In g r es osc or r i en t es d el GG(% PBI)

1 ,8

1 ,8

2 ,0

2 ,0

2 ,1

2 ,2

2 ,1

1 ,9

1 ,8

2 ,5

3 ,3

3 ,6

4 ,2

4 ,4

4 ,0

7 ,7

d el GC (% PB I)

In t er es es t ot al es

6 ,45 7

5 ,37 5

4 ,63 1

4 ,11 3

3 ,69 2

3 ,62 4

3 ,32 93 ,48 5

3 ,14 92 ,53 4

2 ,15 7

1 ,70 0

1 ,32 4

825

495

49

In g r es os c or r i en t es
d e Gob i er n os
L oc al es (Mi l l . S/.)

2 ,5

2 ,3

2 ,2

2 ,0

2 ,0

1 ,9

1 ,9

2 ,1

2 ,0

1 ,8

1 ,8

1 ,7

1 ,9

1 ,8

1 ,9

0 ,9

In g r es os c or r i en t es
d e Gob i er n os
L oc al es (% PB I)

1 3 .5

1 2 .91 2 .4

1 2 .01 1 .4

1 0 .9

1 0 .81 1 .1

1 0 .5

1 0 .01 0 .01 0 .01 1 .5

1 1 .01 2 .0

6 .7

In g r es os c or r i en t es
d e Gob i er n os
L oc al es / Gob i er n o
Cen t r al %PERÚ: ECONOMÍA FISCAL 1990-2005, PRINCIPALES INDICADORES

Cuadro 2

1 6 ,11 6

1 4 ,09 7

1 1 ,81 8

1 1 ,07 2

1 1 ,61 0

1 2 ,91 4

1 0 ,70 0

9 ,52 4

1 1 ,38 8

1 2 ,30 4

1 2 ,48 6

1 1 ,27 2

8 ,91 7

6 ,10 5

4 ,08 3856

In g r es os c or r i en t es
d e Em p r es as
Es t at al es No
Fi n an c i er as(Mill. S/.)

0 ,2

0 ,1

- 0 ,1- 0 ,20 ,2- 0 ,6- 0 ,0- 0 ,20 ,60 ,1- 0 ,20 ,30 ,4- 0 ,0- 0 ,6- 0 ,9Res u l t ad oec on óm i c o d e
Em p r es as Es t at al es
No Fi n an c i er as(% PBI)

33 .7

33 .9

31 .7

32 .4

35 .8

39 .0

34 .8

30 .3

38 .1

48 .4

58 .0

66 .1

77 .8

81 .1

98 .7

11 7 .3

In g r es os c or r i en t es
d e Em p r es as
Es t at al es /In g r es osc or r i en t es GC

Efraín Gonzales de Olarte

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA

cultivos de coca y de la producción de sus derivados. Este tratado tenía como fecha de término en
diciembre del 2006. Luego, el gobierno toledista,
trató de negociar un tratado de libre comercio con
los Estados Unidos, para lo cual un ministro y una
comisión especial trabajaron y negociaron intensamente con funcionarios americanos los términos deltratado, que no sólo contenía aspectos comerciales, sino que además incluía temas de inversión, propiedad intelectual y patentes. Este tratado, que hasta
el momento no ha sido suscrito, se constituyó enla manzana de la discordia entre los partidos políticos, los gremios y los sectores intelectuales y secreó cierta polarización en torno a su aprobación.
Lo que estaba detrás de este tratado era, en evaluación de Toledo y su gabinete, la oportunidad detener al servicio del Perú el mercado más grandedel mundo, donde los productores peruanos podrían fácilmente hacer negocios, en otras palabras,la liberalización y globalización llevadas a la acción. Obviamente, varios otros no pensaban de lamisma manera y veían mas bien en el tratado unjuego de suma negativa para el Perú, en la medida de su débil oferta exportadora no tradicional(Schuldt 2004) y debido a que se incluirían aspectos no comerciales en los cuales el Perú llevaría una clara desventaja.
Así, el neoliberalismo entró en una fase de mayor complejidad durante el gobierno toledista. Por
un lado, se impulsó mayores niveles de aperturacomercial y financiera, se comenzó a buscar tratados y acuerdos de libre comercio con distintos
bloques de países, pero al mismo tiempo se pretendía impulsar la descentralización estatal, que es
una fuente de turbulencia política y que genera un
ambiente social agitado, dando señales contradictorias a los inversionistas, a quienes les gusta lospaíses estables y sin mucho conflicto social. Por
otro lado, la mayor apertura comercial combinada con el atraso cambiario originó la reconversióno cierre de muchos negocios industriales, pues se
comenzaron a volver poco competitivos frente a
productos importados, y como resultado se fue
generando un problema de desempleo y menores
ingresos en la mayor parte de regiones. Se estableció una relación directa entre mayor aperturacon mayor desigualdad.
Los resultados macroeconómicos, durante este
gobierno, han sido los más continuos, estables yprometedores, al punto que el Perú pasó a ser con-siderado un país emergente, en busca de la calificación de inversión a nivel internacional. ¿cuál ocuáles han sido los factores que llevaron a este
resultado? Se podría atribuir a tres factores básicamente: 1. El mantenimiento de la vigas maestras de la política económica: equilibrio fiscal,
política monetaria por meta inflacionaria, y apertura externa. 2. El crecimiento mundial, sobre todo
de las economías china, americana e india, que
permitió incrementar la demanda por materias
primas, sobre todo de minerales. 3. La estabilidad
del crecimiento de la inversión privada. Ninguno
de estos factores tienen que ver con una política
macroeconómica pro-activa, al contrario la política económica se ciñó a las normas del FMI, enconsecuencia, la estabilidad y el crecimiento fueron el resultado de factores mas bien exógenos al
gobierno. Quizás ésta sea una razón importante porla que el ciclo económico se separó del ciclo político, generando un proceso de crecimiento económico muy poco afectado por la permanente turbulencia social, aunque de baja intensidad, quehubo durante todo el gobierno toledista. Es bueno recordar, que en algún momento la popularidad del gobierno llegó a menos de 10% y la delcongreso a un porcentaje similar, sin que ello hayallevado a deslegitimar al gobierno y, eventualmente,
a su caída, como fue el caso de los países vecinos: Bolivia y Ecuador.
El retorno de Alan García y su necesidad
de continuismo económico
Pocas veces en el Perú se ha visto que se dé uncambio de gobierno democrático bajo condiciones
de expansión económica y, al mismo tiempo, bajo
una tensión social de una población que espera
más de la economía, de la democracia y de sus
gobiernos. El retorno al gobierno de Alan García,
16 años después de su inolvidable gobierno, se dio
en unas elecciones llenas de suspenso, por lavolatilidad de las preferencias electorales en presencia de otro “out-sider” el Comandante (r)Ollanta Humala, que se dio maña para convertirse en el representante de los desfavorecidos porel neoliberalismo, de los nacionalistas y de los
descontentos con el sistema democrático. En una
dramática primera vuelta Alan García desplazó, por
segunda vez en cinco años, a la candidata de laderecha conservadora Lourdes Flores al tercer—23—

Efraín Gonzales de Olartelugar y logró pasar a la segunda vuelta junto con
Humala, quien tuvo la mayor votación. En la segunda vuelta, el electorado peruano voto, una vez
más, en contra de la amenaza que representaba
Humala y su movimiento nacionalista, siendo elegido Alan García con una plataforma electoral más
cercana del neoliberalismo que del pensamiento
aprista. La historia del voto “por el mal menor”
se volvió a repetir.
La imagen de populista, de promotor de hiperinflaciones y actos imprevistos, pesaba mucho enla memoria colectiva. Por ello, Alan García “derechizó” su discurso y sus promesas, se acercóa los organismos internacionales y, ya en el gobierno, firmó una carta de intención con el FMI(cuando ya no es técnicamente necesario), prometió continuidad jurídica sobre todo para la inversión extranjera, escogió a un economista ortodoxo para el puesto de Ministro de Economía,
le ofreció la presidencia del Banco Central a la conservadora Unidad Nacional y conformó su gabinete con una mayoría no aprista, con un importante contingente de neoliberales. Al parecer, quería
dar una señal clara, sobre todo hacia fuera, de queen su gobierno habría sobre todo continuidad y,eventualmente, algunos cambios que no alterarían
las expectativas económicas.
Durante estos primeros seis meses, la política
económica en lo esencial ha continuado. Hay algunas iniciativas de políticas sectoriales como el“plan sierra” que podrían ir en la dirección quese necesita para crear más empleo, sobre todo enlas zonas más deprimidas. La otra medida importante es la exoneración de impuestos a la importación a los bienes de capital, lo que constituye
una clara política de apoyo a la inversión en capital físico para mejorar la productividad y competitividad de varios sectores. García ha apoyado
decisivamente conseguir la firma del Tratado deLibre Comerció con los Estados Unidos, le pidió
al ubicuo Hernando de Soto que impulsara personalmente el tratado en Washington, dada la famay el predicamento que tiene en los medios políticos y de desarrollo.
Es también destacable el énfasis de austeridad
en la administración pública, que ha impuesto Alan
García, para reunir fondos para los programas delucha contra la pobreza, que constituye el desafío para este gobierno.
En líneas generales, hay continuidad en la política macroeconómica, algunos cambios alentadores en las políticas sectoriales y pocas variaciones en las políticas sociales. Por el momento,la tendencia al crecimiento ha seguido el 2006 con
una alta tasa de crecimiento gracias a una coyuntura internacional excepcionalmente favorable.
c. Crecimiento sin redistribución
el resultado del neoliberalismo
a la peruana
Los buenos resultados económicos entre 2001 y2005 tuvieron, sin embargo, su punto débil en laparte distributiva y de empleo, de manera mucho
más clara a la que se dio en la década anterior15.
Este es el principal problema del modelo neoliberal:la macroeconómica va bien, sin embargo la microde la mayoría de peruanos no ha tenido las mismas tasas de crecimiento y estabilidad, o también
conocido como el “crecimiento sin chorreo”. Se
tiene la sensación, hasta cierto punto, de que laestabilidad macroeconómica se ha logrado a costa de la pobreza, o en el mejor de los casos que
dicha estabilidad no es incluyente a todos y favorece sólo ciertos sectores productivos y sociales.
Este es el problema fundamental, sobre el que
volveremos en la siguiente sección.
Los datos, al respecto, son elocuentes: durante el período en cuestión el PBI ha crecido en
20%, no obstante, la pobreza se ha reducido sólo
en 2.7%, del 54.3% a 51.6% del total de la población peruana. Esto insinúa, que para reducir lapobreza a la mitad se requeriría de 40 años decrecimiento a estas mismas tasas. Por su parte,la pobreza extrema ha bajado en 4.9%, de 24.1%
al 19.2%, esto significa que se requeriría de 10
años para reducirla a la mitad. Obviamente, lasmetas del milenio no podrían alcanzarse con estemodelo económico en los plazos acordados.
El otro problema es el débil efecto de este crecimiento productivo sobre el empleo. MendozaGarcía (2005) afirman que el empleo ha crecido ydan como ejemplo la expansión del empleo en lasempresas con más de 10 trabajadores16, (las que

15. Para un análisis del problema distributivo ver: Sheahan (1999)
16. Los datos sobre la fuerza laboral corresponden a Lima-Metropolitana.
—24—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA

han crecido en 3.5%) como indicador de dicha tendencia. Sin embargo, es necesario señalar que estas empresas emplean solamente al 30% de la fuerza
laboral, mientras que el restante 70% trabaja en
empresas y unidades productivas de menos de 10
trabajadores, en las cuales el crecimiento ha sido
sólo de sólo 0.3%. Estos datos señalan que el mayor
crecimiento del empleo se estaría dando en el sector moderno de la economía, mientras que en lossectores tradicional e informal el incremento delempleo es menor. Esto plantea que existe una débil
articulación entre sectores y que hay segmentaciones en los mercados laborales, que reducen losmultiplicadores del empleo. En este sentido, el crecimiento económico ha sido de poca calidad, pues
no ha generado crecimiento del empleo de manera
más o menos homogénea.
El tercer efecto del crecimiento es la escasa
reducción de la desigualdad. Mendoza-García afirman que el índice Gini17, ha pasado de 0.536 el
2001 al 0.525 el 2004. Estamos frente al mismo
problema anterior: se ha requerido de un granesfuerzo económico para reducir la desigualdad enescalas muy pequeñas, pues para disminuir ladesigualdad en 0.9% se ha necesitado de un crecimiento del 14.3% del PBI. Pero, aún más, el
coeficiente Gini sólo recoge los ingresos por trabajo (sueldos y salarios) y deja de lado los ingresos por capital (ganancias, intereses y rentas, delas personas)18. Como no hay encuestas ni estudios que incluyan estos ingresos, se puede plantear la hipótesis siguiente: la desigualdad se habríamantenido, e incluso aumentado, si observamos
que los niveles de ingreso y consumo de los sectores sociales altos han aumentado de manera muy
visible19 y al mismo tiempo observamos la creciente mendicidad callejera, la emigración y el aumentode la delincuencia común. Este crecimiento se
caracteriza por su de baja capacidad redistributiva
y requiere de tasas de crecimiento muy elevadas
para conmover la desigualdad.
Un problema central de la era neoliberal ha sido
el crecimiento sectorial selectivo. Si bien, en las es-

tadísticas hay similitud de las tasas de crecimiento
de los sectores primario y no primario, sin embargo cuando se desagrega el crecimiento a un nivel
sectorial encontramos que, en el mismo período,el sector agrícola, incluyendo el sector empresarial y el campesino, ha crecido apenas en 2.2%,
mientras que la minería lo hizo al 34.6% y la manufactura al 13.9%. Obviamente, no hubo crecimiento generalizado y esta es la razón por la cual,el empleo ha tenido un comportamiento segmentado, la pobreza apenas ha retrocedido y la desigualdad sigue persistente Cabe preguntarse ¿porqué elcrecimiento de la minería o de la manufactura no
se disemina a toda la economía? La respuesta es
que la economía peruana no está suficientemente
articulada o eslabonada entre sectores y entre regiones, razón por la cual cuando crece un sectoro una región, no necesariamente arrastra en su
crecimiento a otros u otras (Gonzales 2006). Sobre este tema volveremos más adelante.
Por su parte, Iguiñiz (2005) sostiene que lasprincipales deficiencias de la economía, son: la baja
calidad de la inversión privada y de la inserción
internacional, la débil conexión entre la evolución
de la producción y la calidad de vida y las escasas oportunidades de empleo adecuado. Encuentra que los sectores más capitalizados de la economía (el sector moderno) tiene tres desconexiones básicas: con el mundo, con las partes bajas
de la sociedad y con las regiones. Una alternativa
económica a la actual, debería proponer los medios y los procesos capaces de reducir estas desconexiones.
No hay unanimidad conceptual sobre estos resultados, en realidad hay dos puntos de vista diferentes sobre los efectos redistributivos del modelo. Por un lado, hay autores como MendozaGarcía (2005), Pasco-Font y Saavedra (2001) que
afirman que es cuestión de persistir en el modelo
y que progresivamente vendrán la inclusión y elchorreo, sin mayor intervención del estado, pero
hay otros que piensan que con algunos cambios
en ciertas políticas el modelo podría ser más in-

17. El Gini oscila entre 0 (total desigualdad) y 1 (igualdad perfecta)
18. Esta forma de medir ha sido impulsada tanto por el Banco Mundial y el BID, lo que no permite comparar las desigualdades
con estudios de los años 60 o 70 en las que sí se incluían los ingresos patrimoniales. Se ha debatido muy poco sobre estetema y, en verdad, se ha soslayado la discusión sobre los conflictos distributivos.
19. El consumo de automóviles de lujo ha aumentado ostensiblemente, la construcción de balnearios de lujo como Asia, al surde Lima, el incremento de los viajes de placer ha crecido, en parte incentivado por el atraso cambiario.
—25—Efraín Gonzales de Olarte

cluyente (Iguiñiz 2005; Schuldt 2004; Gonzales
1998). Es obvio, que tras de estos diagnósticos
hay dos posiciones políticas distintas y hasta contrapuestas, por un lado los liberales que piensan
que en el largo plazo el mercado debe asignar recursos y factores para incluir a todos, los otros
que pensamos que los únicos mercados que logran tal propósito son los mercados de competencia perfecta, que sólo existen en muy contados lugares y ocasiones limitadas, mientras que elmundo mercantil real está compuestos por mercados imperfectos e incompletos, cuya capacidad
de asignación llevará siempre a la desigualdad económica y a la divergencia en el crecimiento, amenos que se dé una intervención reguladora ypromotora del Estado para reducir las desigualdades de desigualdad que genera. Es más, en la
medida que no hay una libre movilidad internacional de la fuerza de trabajo, los mercados no pueden asignar eficientemente y lo que sucederá es
que habrá desempleo abierto, subempleo y emigración informal e ilegal.
En el fondo, la promoción de un liberalismo
bajo condiciones de desigualdad sólo puede favorecer a quienes tienen más, pues además tienen
los medios económicos para influenciar políticamente. Esta es una opción conservadora en el
fondo. Por el otro lado, la promoción de un desarrollo humano o un socialismo moderno, que propone que la acción colectiva de cooperación y solidaridad y un Estado incluyente son las únicas maneras de contemporizar las fuerzas divergentes ydesniveladotas de mercados imperfectos y pocodesarrollados.
Las fuerzas sociales y políticas son el resultado de estos procesos económicos. El achicamientodel estado y la primacía de los intereses privados
e individuales están generando una reestructuración social y cultural distinta a la generada por
el anterior ajuste estructural estatista de los años
70s. En Gonzales (1998) hicimos un primer balance de la estructura social que genera el nuevo
modelo económico en relación al anterior. Cuatro
hechos notables caracterizan esta nueva estructura social: 1. La propiedad del capital más moderno es extranjera, a la que se asocian los capitalistas nacionales, generando una suerte de subordinación entre capitalistas y un debilitamiento del“poder” político” del capital, en la medida que loscapitalistas extranjeros no pueden participar en po-

lítica. 2. La drástica reducción del poder adquisitivo y patrimonio de la clase media, que ha ocasionado una suerte de pauperización de dicha clase como resultado de la hiperinflación, de ladesregulación del mercado de trabajo. De ahí, lapersistencia del nivel de pobreza. 3. La concentración de la fuerza laboral en los sectores deservicios formales e informales, lo que hace menos proclive a generar organizaciones sindicales
y gremiales. Esto hace que los interlocutores con
el gobierno estén fragmentados y muestren debilidades de representación de sus intereses. 4. El
establecimiento de una cultura privatista e individualista, como resultado de los cambios institucionales e ideológicos, que genera comportamientos menos solidarios.

2. RELACIONES ASIMETRICAS ENTRE
ECONOMÍA Y POLÍTICA, Y LA DEBILIDAD
DEL ESTADO
En los 16 años de neoliberalismo en el Perú, se haestablecido nuevas formas de relación entre economía y política, que es necesario entender y analizar. La principal característica de esta etapa, al respecto, es que os acontecimientos económicos parecen haber determinado los procesos políticos.
Las relaciones entre economía y política, entendidas como ciertas correspondencias entre laevolución de la actividad económica y el comportamiento del proceso político, han sido inestables
a lo largo de la historia reciente. Entre 1950 y el
2006 se han alternado regímenes civiles y militares, gobiernos democráticos y de facto, gobiernos conservadores y progresistas, gobiernos
neoliberales y socialistas-populistas (Gonzales ySamamé 1994), con un patrón de inestabilidad
política asociado a fluctuaciones económicas intensas. Sin embargo, en los últimos quince años
se ha observado estabilidad económica, pero no
estabilidad ni continuidad política, lo que constituye un cambio parcial en la causalidad histórica.
Este cambio afecta las condiciones económicas ypolíticas en las que se construye la democracia,
de ahí la importancia de analizarlo.
Intuitivamente, podemos afirmar que el crecimiento económico es una condición necesaria
para el funcionamiento democrático, sin embargo la evidencia empírica no es concluyente al—26—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA

respecto (PNUD 2002: 36). Empero, la desigualdad y la pobreza pueden fácilmente dar lugar al
cuestionamiento de la democracia. En consecuencia, habrá tensión social si el crecimiento no lleva a menor desigualdad y pobreza y la democracia puede retroceder.
El desafío, para el Perú y para otros países
latinoamericanos, es cómo corregir el divorcio
entre crecimiento económico y mejoras distributivas, que constituye en nuestro criterio la condición para que la democracia funcione. Para queesto se logre es necesario contar con los recursos económicos y con las capacidades institucionales adecuadas. Es aquí donde la democracia se
hace funcional al crecimiento económico y a laredistribución, pues sus reglas de igualación deoportunidades entre ciudadanos, deben servir también para dar estabilidad política y jurídica a losinversionistas y a los consumidores.
La sabiduría convencional asume que el desarrollo económico20 es una condición para la democracia. Esta causalidad propone que es necesaria la existencia de condiciones materiales parael funcionamiento y progreso de la democracia,
Alexis de Tocqueville y John Rawls (1971) fueron los primeros en darse cuenta de ello. Si ampliamos el concepto de desarrollo y lo entendemos como es el proceso de creación de oportunidades iguales para que todas las personas puedan tener capacidades y derechos en libertad (Sen
2000), es obvio que el crecimiento económico con
redistribución es su condición material. Por ello
es importante cómo se llega a estos resultados, lo
que depende de las reglas distributivas y redistributivas, que constituyen una cuestión política y,
por ende, son la base de la democracia, como sistema de igualación de derechos y oportunidades que
hacen gobernables a las sociedades modernas. En
otros términos, la economía debe tener capacidad
de incluir a las personas a través de los distintos
mercados, mientras que el Estado debe cumplir elrol de corrector de las fallas de mercado y de lasdesigualdades extremas generadas por la economía,
a través de mecanismos fiscales y de la provisiónde bienes y servicios públicos.
Pero a la inversa, la democracia en si misma
puede ser una condición para el desarrollo, como

propone Sen (1999; 2000), es decir que la existencia de un sistema democrático, donde impera
la regla de la mayoría pero con derechos para laminoría, ayuda a modelar la economía para queésta genere dinámica y equidad. Igualmente, lademocracia es mejor garante de los derechos depropiedad y de los contratos, lo que propicia estabilidad para la inversión. Bajo esta óptica ycausalidad, la organización y estructura política deun país podría tener la capacidad de ir modelando la economía manteniendo, reglas de acceso aoportunidades para todos o de equidad distributiva.
Autores como Robert Barro (1996) han sostenido que el crecimiento económico capitalista,
en sus primeras etapas requiere de autoritarismo,pues, la democracia no logra disciplinar la acumulación primitiva del capital. Tomó como ejemplo los países del sud-este asiático, que han llegado a la regla democrática tardíamente, después dehaber pasado por procesos de crecimiento acelerado bajo regimenes autoritarios. El caso más reciente es China. Por su lado, Amartya Sen (2000),
ha señalado que ninguna democracia ha sufrido
nunca una gran hambruna, incluidas democracias
que no han sido muy prósperas históricamente,
como la India. En general, la democracia impide
los peores resultados aunque no garantiza losmejores. En consecuencia, en estos temas nos
movemos en terrenos complejos y de difícil generalización, prácticamente hay que hacer análisis caso por caso.
En el caso peruano existe evidencia histórica
y empírica para ambas causalidades. Durante elFujimorato se experimentó el primer modelo (liberalismo económico con autoritarismo político)generando crecimiento sin redistribución, y durante
el Toledismo, si bien el gobierno volvió a la regla
democrática, no logró demostrar de manera convincente que en democracia las desigualdades yla pobreza tienden a reducirse sostenidamente,pese a que hubo crecimiento económico bastantemás sostenido y estable.
El caso peruano parece respaldar la hipótesis
según la cual la economía subordina a la política,
es decir, el sistema político peruano no logra optar por dos cambios que generarían mayores oportunidades para todos. 1. Influir en el sistema pro-

20. En este punto, entendemos por desarrollo económico al crecimiento productivo con mejoras distributivas que reducen lasdesigualdades y la pobreza.
—27—

Efraín Gonzales de Olarte
Figura 1
ductivo para que éste genere proPERÚ, PRESIÓN TRIBUTARIA SOBE EL PBI 1970-2003
porcionalmente mayor empleo
21
decente , del que genera hoy.
16.0
Esto significaría cambiar algunos
15.0
14.514.5
14.1
12.7 14 .1
incentivos para promover la inver14.0
13.9
13.6 13.8 13.5
13.6
13.6
13.0
sión en ciertos sectores produc12.8
12.7 12.512.7
12.3 12.2 12.4
12.3 12.1
12.0
12.0
11.9
11.6
11.7
11.7
tivos intensivos en el uso de la
11.6
11.5 11.5
11.2
11.3
11.0
fuerza laboral, sectores como la
10.0
agroindustria, la agricultura, la pe9.0
9. 0
8.9
queña empresa, algunos servicios.
8.1
8. 0
7.0
Esta sería una intervención esta7. 0
6. 0
tal en la producción, sobre los de5. 0
terminantes directos de la distri4. 0
bución. 2. Cambiar las bases y1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
mecanismos que permitan una viFuente: BCRP, SUNAT
gorosa política redistributiva. Para
ello se requiere de dos ingredientes, por un lado
dad es hasta cierto punto un resultado de esta deincrementar la presión tributaria y por otro cambilidad. Tampoco logra disciplinar al sector emprebiar algunas reglas fiscales y de gasto público desarial y no ha logrado generar una organización
cómo hacer más efectiva la redistribución.
capaz de cumplir a cabalidad sus competencias y
El Estado peruano es, hasta cierto punto, chifunciones básicas como la educación pública, laco pero también débil, por ello no es capaz de gesalud pública y la infraestructura básica.
nerar ni condiciones para que el problema de desPor estas razones, la reforma del Estado es una
igualdad y pobreza se resuelva no como parte decondición sine quanon para encarar el problema
las políticas sociales estatales, tampoco es capaz
descrito.
de generar una política de desarrollo concertada
Sin embargo, es necesario analizar cuáles soncon el sector privado.
los factores que explican la debilidad del Estado,
Si bien la presión tributaria recién en 2006 hasu tamaño y su disminuida capacidad de constialcanzado el 15% sobre el PBI, esto debido a latuirse en un conductor del desarrollo en democraexcepcional coyuntura de los precios de los mecia. Al explicar estos factores, también estaremos
tales a nivel mundial, en situaciones normales noplanteando la hipótesis según la cual la reforma
ha logrado sobre pasar el 14% (ver cuadro 2 y
del Estado peruano, no solamente es un problema
figura 1). Esto define al Estado como pequeño,
de reforma administrativa, como a menudo secomparado con otros países del continente. Con
plantea, se trata en realidad de una reforma del siseste nivel de ingresos es relativamente difícil retema político que sustenta al Estado. Este tema esvertir la situación de desigualdad y de pobreza,
crucial, en la medida que involucra una ingeniería
22
pues el gasto social apenas alcanzó en total 5.5
social y política que va más allá de reformas del% del PBI el año 2004 (Cotlear 2006: 52-55). Se
funcionamiento del aparato gubernamental.
requeriría de por lo menos el doble (12%) para que
Los principales factores explicativos son: el delas políticas redistributivas comiencen a revertir labilitamiento de los partidos políticos, la ambivapobreza. Pero para ello, habría que llegar a una
lencia de las reglas para los inversionistas, el depresión tributaria cercana a 24% sobre el PBI,
bilitamiento de los liderazgos empresariales naciocomo la tiene Chile.
nales, el retroceso de los sindicatos, el predomiPero además de pequeño, el Estado peruano es
nio del pensamiento único neoliberal sobre el padébil en la medida que no logra imponer el cumplipel del Estado, crisis de la burocracia y de la camiento de la ley en muchos aspectos, la informalirrera pública.

21. Empleo decente en el sentido que le da la Organización Internacional del Trabajo, es decir, trabajo formal, bien remunerado
y con condiciones laborales humanas.
22. El gasto social comprende el gasto en educación, salud y asistencia social.
—28—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANAEl debilitamiento de los partidos políticos y, en
general del sistema político, ha sido analizado por
Cotler (1993; 1995 [ed.]), Degregori (2000),
Tanaka (1999), Wise (2003). El consenso es quela intensidad de la crisis de los años ochenta y elajuste estructural neoliberal debilitaron a las representaciones políticas y, como consecuencia, laspropias organizaciones políticas, a tal punto que ya
en 1989 los partidos políticos tradicionales comenzaron a perder en las elecciones, lo que se confirmó en 1990, cuando un auténtico “outsider” como
Alberto Fujimori derrotó a una alianza de partidos
liderada por Mario Vargas Llosa. Desde otro ángulo, las duras políticas de estabilización y ajuste estructural no tuvieron respuesta institucional y política de los partidos como el APRA, Acción Popular o el Partido Popular Cristiano (PPC), es decir
no tuvieron la fuerza para dar alternativas, o simplemente como en el caso del PPC estaban de acuerdo con ellas. Sin embargo, el “autogolpe” de 1992
y el establecimiento de un régimen político autoritario fue el principal enemigo de la reconstituciónde los partidos, que fueron descalificados y denostados desde el poder. Por ello, tanto en las elecciones de 1995 y en las del 2000, los partidos políticos tuvieron muy bajas votaciones, y fueron losmovimientos electorales como la Unión por el Perú,liderada por el ex - Secretario General de las Naciones Unidas Javier Pérez de Cuellar, en 1995 y
el movimiento Perú Posible liderado por Alejandro
Toledo el 2000-2001, que disputaron las elecciones a Alberto Fujimori. Como dice Degregori (2000),
fue la década de la anti-política. Es obvio, que
cuando los partidos políticos doctrinarios son reemplazados por movimientos electorales, la construcción del Estado se hace desde una perspectiva
puramente electoral y coyuntural y no desde una
perspectiva de sistema político constituido por partidos organizados, con vida social partidaria, conelecciones internas, con formación de líderes. El
resultado es que el Estado se asienta sobre
epifenómenos electorales y los vaivenes políticos
se definen sobre todo en base a estados de ánimo,
de liderazgos espontáneos, de “salvadores de la
patria”, lo que no fortalece al Estado constitucio-

nal e institucional. Precisamente, Alberto Fujimori
aprovechó de estas circunstancias e, incluso, lasprovocó para provecho propio.
Por alguna razón, los empresarios peruanos
nunca han logrado instalar en el poder algún gobierno que los represente, salvo en el caso del
Fujimorato el cual nunca los representó pero que,por razones de conveniencia política, abogó ypromocionó sus intereses a partir de las políticas
neoliberales que implementó. Un rasgo particulardel empresariado peruano ha sido su fragmentación y segmentación (Cotler 1998), Gonzales ySamamé (1994), Durand (2003; 2004). Sin embargo, quizás por estas mismas razones, los empresarios usan una serie de mecanismos para obtener ventajas del Estado, ya sea ventajas
tributarias especiales, tratamientos legales especiales, exoneraciones y en muchos casos subsidios,
pero todo a nivel particular de empresa, nunca a
nivel de gremio.
Además de ello, una de las principales razones
por las que los liderazgos empresariales nativos sedebilitaron fue por la creciente presencia de capitalistas extranjeros que, en circunstancias de alto
riesgo lograron concesiones legales y tributarias
especiales, se convirtieron, en la práctica, los interlocutores empresariales válidos. En este ordende cosas, el gobierno fujimorista tuvo una doble
regla, una para los extranjeros que incluía contratos de estabilidad jurídica y tributaria, y otra paralos nacionales que no tenían ventajas parecidas23.
Por esta razón, una de las causas por las cuales
la presión tributaria no ha logrado superar ciertas
vallas, es por la existencia de estos contratos deestabilidad tributaria, lo que debilita la economía
fiscal y, por cierto, debilita al Estado. Los empresarios nacionales no parecen haber sido conscientes del efecto de esta ambivalencia sobre la debilidad del Estado, pues hasta cierto punto en este
aspecto el Estado peruano se ha comportado comoprebendario, por razones de conveniencia para laestabilidad económica y para el éxito del ajuste
estructural neoliberal, y los empresarios nativos se
han comportado mercantilistamente, siempre queha podido (Durand 2003).

23. Hacia 1997, el gobierno fujimorista quiso incentivar a los capitalistas peruanos, permitiendo que estos pudieran comprar
empresas estatales al crédito, dado su escaso acceso al crédito internacional. Sin embargo, la experiencia fue un fracaso, pues
buena parte de las empresas adquiridas al crédito fueron devueltas al Estado posteriormente, por falta de capacidad de pago
y con pérdidas para la caja fiscal.
—29—

Efraín Gonzales de Olarte

El retroceso del sindicalismo data, en realidad,
de los años 1985-90, cuando la alta inflación ohiperinflación, redujo la actividad sindical debido a la necesidad de los trabajadores de buscar
fuentes de ingresos adicionales, dado que sus
salarios eran fijos frente a una inflación que
erodaba diariamente sus ingresos reales, por lo
cual su participación en la vida sindical se fue
reduciendo por la fuerza de las circunstancias.
Tal fue su debilitamiento, que cuando se dio elFujischock no tuvieron capacidad de respuesta,
pues no tenían la fuerza suficiente para proponer alternativas o para oponerse con alguna huelga
general nacional. Hoy la tasa de sindicalización
es muy baja (Verdera 1996). Los sindicatos han
sido tradicionalmente actores principales en la
fijación de salarios y de condiciones de trabajo,
lo que los hacia interlocutores válidos frente al
Estado y a la patronal empresarial. En consecuencia, el Estado debía estar preparado para
arbitrar los conflictos laborales (salariales y nosalariales), para lo que debía estar organizado administrativa, legal y políticamente. Ante laflexibilización laboral promovida por los organismos de Washington, el papel del Estado, de árbitro en las negociaciones salariales, se debilitó
y fue transferido hasta cierto punto al mercado,a la negociación empresa por empresa.
Desde inicios del ajuste estructural en 1990
el pensamiento neoliberal, por varios denominado“el pensamiento único”24, fue impulsado directa e
indirectamente. Los propios organismos de Washington, con el FMI a la cabeza, se encargaron
de difundir el pensamiento económico predominante en las Universidades anglosajonas, la privatización, la desregulación y la liberalización demercados fueron medidas concretas que se sustentaron en la doctrina del libre mercado y de la
reducción de las funciones del Estado, aunque enel fondo se sustentaban en las teorías del equilibrio general estático y dinámico, de las expectativas racionales y de las soluciones óptimas, cuyas
premisas provienen más de la abstracción teórica
que de la cuidadosa observación empírica. Perotambién participaron los que hemos denominadocomo: “la corporación de economistas neoclásicos” (Gonzales 1999) constituida por los gradua-dos (M.S., M.A. y PhD) de las universidades,
sobre todo americanas, que se colocaron como
funcionarios públicos (ministros, vice-ministros,
consejeros), en los organismos internacionales(FMI, BM, BID), en los institutos de investigación y consultoras y en la prensa especializada.
Todos ellos generaron una corriente de opinión yuna ideología anti-estatista, es decir de reducciónde las funciones del estado al mínimo, sin otra
razón que los dictados de la teoría, la doctrina yde la ideología neoliberal (Conaghan 1998). Obviamente, se generó una corriente de opinión quede tanto repetirla, se comenzó a convertir en nuevo
saber convencional. En el Perú, el predominio delpensamiento único fue grande, y todavía lo es, ypermitió al gobierno fujimorista tener una doctrina muy ligada a su política, muy acorde con losorganismos multilaterales y bastante funcional asu visión de gobernabilidad: el libre mercado paralos empresarios y las políticas asistenciales paralos pobres.
Ya desde el inicio del proceso de alta inflación, a fines de los años ochenta, la administración del Estado peruano comenzó a sufrir losestragos de la crisis fiscal. Por un lado, los cuadros más calificados con carrera pública comenzaron a salir del Estado debido a los sueldos
extremadamente bajos y debido a las condiciones de trabajo. De otro lado, los trabajadores
menos calificados del estado comenzaron a buscar distintas ocupaciones complementarias, y,
finalmente, los mecanismos institucionales que
permitían una carrera pública comenzaron a serdesmantelados. Con todos estos ingredientes la
burocracia del estado se hizo mediocre, pocoprofesional, sin mística y, sobre todo, sin esperanza en una carrera pública. Es claro que con
estas características, el aparato burocrático yoperativo del estado se debilitó a tal punto, quelos distintos gobiernos comenzaron a buscar
soluciones “temporales”, por ejemplo, como lanormatividad de la carrera pública tenía topes en
los sueldos, se comenzó a contratar a profesionales competentes bien pagados (en algún momento del gobierno de Fujimori incluso ministros)
a través del PNUD o el BID, quienes oficiabande empleadores circunstanciales, con recursos

24. Frase acuñada por el periodista Ignacio Romanet, Director del periódico Monde Diplomatique, en 1995
—30—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA

que le proporcionaba el Estado. Además, la falta
de capacidad de operación de los organismos delEstado se convirtió en obstáculo para su propia
reforma o para recibir apoyo de la cooperacióninternacional.
La convergencia de todos estos factores diolugar a que el Estado peruano se debilitara en extremo. Hoy está claro, para una gran mayoría, quees necesario repensar y rediseñar el Estado, y por
la fuerza de las circunstancias su tamaño fiscal
debe crecer, para afrontar los desafíos del crecimiento sin redistribución y pobreza. Sin embargo, no hay consenso sobre la estrategia para reformar el estado, salvo en lo referente a la descentralización de los niveles de gobierno.
La pregunta clave es ¿un estado débil y chico es capaz de autoreformarse? En una entrevista
reciente Durand (2006) responde así, ante la pregunta si se pude reformar el Estado peruano: “Actualmente creo que es muy difícil que se haga una
reforma del Estado, debido a que los grandes
grupos de poder económico y las mafias burocráticas son las más interesadas en que no hayareforma alguna porque han logrado hacer de ese
Estado un instrumento que les permite defender
ciertos derechos o ampliarlos. Para emprenderuna reforma hay que enfrentarse a esos intereses, se requiere voluntad política y apoyo popular. Esa sería la verdadera reforma si lo que sequiere es tener un Estado eficiente basado en la
meritocracia con capacidad técnica y homogénea. No se puede hacer una reforma en SUNATy no en Aduanas. No puedes tener un Ministeriode Economía con una unidad de estudio muy
avanzada mientras el resto de ministerios sigue
viviendo en la era de la máquina de escribir25.
Durand tiene razón hasta cierto punto, pues
hay intereses internos y externos al estado que noles favorecería una reforma. Sin embargo, existen otros interesados en su reforma, como son los
excluidos, los pobres y los sectores modernizantes, que creen que la reforma es un paso esencialpara transformar al estado en un agente de cambio, de promoción de la equidad y de las oportunidades. Es evidente que la reforma del estado
entendida básicamente como la modernización desu organización, de sus procedimientos de su tec-

nología, es un desafío a los poderes oscuros dela burocracia, para lo cual se requiere de un gobierno con liderazgo moral y con apoyo político
mayoritario. Sin embargo, la mayor dificultad parala reforma del estado es “disciplinar” al empresariado, cuyos intereses puedan ser afectados porla reforma. El gobierno que la inicie requiere, nosólo de un fuerte apoyo político, sino que requiere negociar con los sectores empresariales condiciones para que ellos se allanen a las nuevas reglas de buen gobierno. Esta será la verdadera
modernización del estado. Para ello se requiere deun fuerte liderazgo político y social, que cualquiergobierno que tenga la intención de reformar elestado debe construirlo previamente.
En verdad, la reforma del Estado pasa por una
reingeniería social y política, que incluye la recuperación o refundación de los partidos políticos,
el fortalecimiento de las organizaciones empresariales y el retorno de liderazgos de empresarios
nacionales, la reconstitución de sindicatos y organizaciones laborales, la reforma de la administración y de la carrera pública en paralelo con ladescentralización. Si todo esto sucede, deberíamos
esperar que el pensamiento único sea reemplazado por un pensamiento menos dogmático, de búsqueda de consensos y cooperación y, sobre todo,
se podría establecer una agenda de reforma delEstado que sea el resultado de la combinatoria deestos factores. Así, la reforma debería partir deuna suerte de “pacto-socio político” por la reestructuración y refundación del Estado, para queeste sea más grande fiscalmente, más eficiente enla aplicación del gasto y focalizado en la gran tarea de igualar oportunidades de consumo y deinversión.
Es aceptable que la debilidad del sistema político y del Estado peruano, el que constituye elprincipal factor de divorcio entre la dinámica económica y la política. No se ha logrado generar un
ajuste estructural del sistema político equivalente
al llevado a cabo en la economía. Los cambios económicos no han generado los cambios políticosque esperaban los teóricos de Washington, quizás
porque los mismos cambios económicos no han
incluido en el sistema social a vastos sectores dela población.

25. Entrevista en: http://usodelapalabra.blogspot.com/2006/03/francisco-durand.html.
—31—

Efraín Gonzales de Olarte

3. REFLEXIONES FINALES. ¿ES POSIBLE
EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
CON IGUALACIÓN DE OPORTUNIDADESEN DEMOCRACIA?

tuvo un capitalismo de estado, hoy tiene un capitalismo privado. Sin embargo, el estado se ha encogido y, de su debilidad, se recupera muy lentamente, a una velocidad que no es acorde con laspresiones y conflictos sociales de un crecimiento
sin igualdad de oportunidades, con desigualdad deingresos y pobreza, generados por el propio ajuste estructural. Paradójicamente, el Consenso deWashington exigía una reducción del Estado a
funciones básicas como: educación, salud, asistencia social e infraestructura básica, que ahora
por su tamaño fiscal y sus compromisos de endeudamiento, no los puede brindar, en consecuencia, es necesario hacer crecer los recursos delestado para, por lo menos, cumplir con sus funciones básicas, frente a una sociedad cuya mitad
está por debajo de la línea de pobreza.
A parte del crecimiento sin redistribución, el
otro resultado del neoliberalismo a la peruana, hasido la incompatibilidad del Estado con los cambios económicos en el sector privado y con latransformación de la sociedad. Algunos, como losorganismos multilaterales (Burqui y Perry 1998),
han señalado que ello se debió a que no se llegó ahacer las denominadas reformas de segunda generación o reformas institucionales (Naim 1995),
varias de las cuales apuntaban a la reforma delEstado. En el caso peruano, varias de las reformas
institucionales habrían colisionado con el régimen
político, por ejemplo la reforma del poder judicial
hubiera sido un obstáculo para el gobierno fujimorista, igualmente la descentralización era contradictoria con un gobierno autoritario. Obviamente, estas reformas tenían un componente político sólocompatible con gobiernos democráticos.
Las reformas emprendidas bajo las recetas delConsenso de Washington minimizaron las características previas de la economía y de la política
peruana26. La estructura productiva dominada por
empresas estatales antes de las reformas, se convirtió en la base del nuevo modelo de crecimiento
primario-exportador y de servicios (PESER).
Como el Estado tenía muy pocas empresas industriales y muchas mineras y de servicios, la nueva
estructura productiva tiene un sector industrial
más débil, que contribuye relativamente menos a

El Perú goza de condiciones económicas excepcionales: el año 2006 el crecimiento del PBI ha sidodel orden del 6%, la tasa de inflación apenas hasido 1.14%, las exportaciones han sobre pasado
los 22,000 millones de dólares (record histórico),
los ingresos fiscales han crecido y la presión tributaria ha llegado al 15%. Todo esto dentro un año
electoral en el que se ha elegido al nuevo gobierno nacional, por primera vez en la historia se harenovado a los 25 gobiernos regionales y se haelegido a 2,028 alcaldes provinciales y distritales,
es decir la democracia electoral ha funcionado sin
sobresaltos, como pocas veces se recuerda.
Es necesario resaltar que el largo proceso electoral, caracterizado por alguna turbulencia política y por momentos de incertidumbre, no afectó
el nivel de actividad económica ni las inversiones
programadas. La economía ha estado divorciadade la política este divorcio no es, sin embargo
nuevo, pues durante los últimos 14 años este fenómeno ha constituido una de las características
más importantes de la historia peruana reciente(Gonzales 1998b). Así, mientras por el lado político se dieron acontecimientos impactantes, tales
como el autogolpe de 1992, la toma de la Embajada del Japón por el MRTA, la fuga de Fujimori
al Japón, el gobierno de transición, la caída drásticade la popularidad del presidente Toledo, por el lado
económico se daba un comportamiento muy estable. Pero cuando se dieron cambios económicos importantes, tales como la crisis asiática, la recesiónde 1999-2000, estas si tuvieron efecto en la política, siendo éstas factores importantes de la caídade Fujimori. Al parecer, el “neoliberalismo a la peruana” ha generado este resultado.
Durante estos dieciséis años de neoliberalismo,el Perú ha cambiado ciertamente. La estabilidad
económica y la sanidad fiscal son dos logros que
ya hacen parte del sentido común. También se hadado un proceso de privatización de la economía,a diferencia de los años 70 y 80 en que el Perú

26. Rodrik (2006), uno de los economistas críticos a propuestas muy ortodoxas, señala que las recetas del Consenso deWashington fueron aplicadas de manera muy mecánica y que es necesario afinar la teoría y también hacer un buen
diagnóstico por cada país, para que las reformas puedan generar resultados efectivos en términos de desarrollo.
—32—

LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA

la articulación sectorial, razón por la cual existenbajos multiplicadores de la inversión y el empleo
y, en el plano territorial, se da la divergencia regional. Por otro lado, la desigualdad distributiva
era ya un problema estructural antes de las reformas, obviamente éstas no han logrado conmoverlos determinantes de la desigualdad y, en consecuencia, de la pobreza. También el Estado Providencia jugaba un rol redistribuidor bastante importante, antes de las reformas, papel que no ha logrado ser igualado por el “estado mínimo” que seplanteó en la agenda neoliberal. El pasado pesa ysi los cambios no aprovechan de estas estructuras y no corrigen sus fundamentos es que el diagnóstico previo no ha sido adecuadamente hecho.
Es evidente que las reformas, tanto en su composición como en su secuencia, no fueron planteadas tomando en cuenta estas consideraciones(Gonzales 1998).
Sin embargo, hay factores y tendencias de largo plazo que serán favorables al desarrollo futurodel Perú: la presión demográfica está descendiendo, el Perú ha entrado en una fase económica
expansiva de largo plazo (Gonzales 2006), la coyuntura internacional es también prometedora y,
por fin, el Perú ha emprendido un proceso dedescentralización.
Qué hacer? Tomando en cuenta este panorama. Tres son las cuestiones que debe resolver el
Perú para remontar los resultados del “neoliberalismo a la peruana”, que amenazan con la viabilidad y sostenibilidad del crecimiento de largo plazo y con la consolidación de su democracia. Obviamente, las planteamos como hipótesis de trabajo: 1. Redefinir las relaciones existentes entre
crecimiento económico y distribución, que es una
condición sine quanon para reducir la base de losconflictos sociales. 2. Reconectar la política conla economía, como condición para la gobernabilidad democrática. 3. Reformar el Estado, para convertirlo en el agente de concertación que resuelva
los dos problemas anteriores. Aquí hay que entender la reforma del estado en su doble dimensión,como un fin en si misma y como un medio para
resolver otros problemas.
El limitado impacto del crecimiento económico en vastos sectores sociales populares se debea los siguientes factores que las reformas y políticas neoliberales no han logrado resolver parcial
o totalmente: La desigual integración física y eco-nómica del Perú (Gonzales 2006) que inhibe la articulación de mercados y, en consecuencia, limita
los efectos multiplicadores del crecimiento, haciendo que la distribución del ingreso esté determinada por la integración de la población en los distintos mercados de bienes y factores. A la débil ydesigual integración estatal, que no permite incluir
a toda la población en los servicios públicos y a
los que incluye lo hace de manera limitada. Esto
hace del estado un débil redistribuidor.
El medio para lograr estas integraciones es establecer una matriz de políticas públicas, en la cualla política macroeconómica esté a cargo del gobierno central así como el diseño de la política dedesarrollo, las políticas sectoriales productivas acargo de los gobiernos regionales y la ejecución
de las políticas sociales a cargo de los gobiernos
locales. La idea es establecer una matriz de funciones en distintos niveles de gobierno, de las distintas políticas, para que, en su conjunto, permitan una mayor inversión, la promoción de tecnologías y sectores generadores de empleo, la ampliación de mercados y una mayor eficiencia enla asignación del gasto público corriente y de inversión (Gonzales 2004).
Para lograr los anteriores objetivos se requiere acuerdos de varios tipos, entre el Estado y elsector privado, entre el estado y la sociedad civil
y entre el sector privado y la sociedad civil. Estos acuerdos deben tener como fin definir metas
de interés común entre las partes, los principales
acuerdos debería girar en torno a: la inversión que
promueva la asociación privada-estatal, la tributación (se requiere una reforma fiscal), las políticas sociales y la responsabilidad social de las
empresas, a cambios tecnológicos e incrementos
de productividad, para en su conjunto generar una
mayor competitividad. Es en función de estos temas concretos que las políticas públicas se deberían definir, pero al hacerlo mediante acuerdos deinterés común, lo que se está haciendo es reconectando la economía con la política. Esta reconexión consiste en buscar resultados económicos
mediante acuerdos políticos, dentro de los marcos de un estado democrático. Como dice Wade
(1990) las políticas públicas deberían ayudar areconstruir “la” Política.
Teniendo en cuenta este nuevo contexto, la reforma del estado resulta siendo una necesidad, que
debería hacerse en función de los cambios que—33—

Efraín Gonzales de Olartevayan ocurriendo en las estructuras económicas,
distributivas, institucionales y políticas. Para ello
se requiere de un plan estratégico de desarrollo
económico e institucional de largo plazo.
El crecimiento con redistribución e inclusión,que debería ser la base del desarrollo humano enel Perú, es posible. Pero tiene condicionantes: Es
necesaria la concertación económica y política, enla cual los que más tienen deberían desprendersede parte de sus ingresos (pagando más impuestos) en el corto plazo, para contribuir a reformarel Estado. Los que menos tienen deberían organizarse para mejorar sus condiciones de vida y paraabogar por sus derechos, entre ellos un saludmínima, educación de calidad y servicios básicos.

La reforma del Estado debe ser entendida comola reforma de la política, en función de la cual sedebe reformar la administración pública. La descentralización debería ser un medio para ayudara desconcentrar regionalmente la estructura productiva y para reconstruir la participación política desde las provincias y regiones.
El Perú está en una situación histórica de privilegio para dar el salto hacia el desarrollo con democracia, pues los determinantes de corto y largo plazo son favorables. La agenda ha sido definida en el Acuerdo Nacional, sólo falta un liderazgo
claro y con visión de largo.
Lima, febrero 2006

—34—

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—37—CAPÍTULO 2

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEACONSTITUYENTE: CRISIS SOCIAL Y POLÍTICA EN BOLIVIA
José Blanes Jiménez *Resumen: Desde 1985 el gobierno de Bolivia aplicó la estabilización y el control monetario, la privatización delas principales empresas públicas y el cierre de la Corporación Minera de Bolivia. Las reformas descentralizadoras siguieron a partir de 1993, junto a los cambios inclusivos en la participación política electoral, impulsaron lamodernización del Estado y sobre todo la participación ciudadana en la política. Con ello se inició un periodo deestabilidad política, gracias a un sistema de partidos organizados en dos bloques hasta su crisis. Desde el año
2002 se consolida una etapa marcada por el surgimiento de un nuevo rol político de movimientos sociales y eltriunfo electoral a Evo Morales, líder cocalero y jefe del MAS con el histórico porcentaje del 54% en las elecciones de 2005. La Asamblea Constituyente, la principal bandera político electoral del MAS, se convirtió en el
principal nudo de aglutinación política de estos movimientos. La propuesta de autonomía departamental impulsada por las organizaciones cívicas regionalistas del Oriente del país se constituyó en el otro polo para enfrentar a la propuesta de Asamblea Constituyente del MAS, con lo que el país se polariza geográficamente en una
coyuntura de profunda crisis de los partidos políticos.
Palabras claves: Sistema político, Movimientos sociales, Medidas de ajuste Asamblea Constituyente, Descentralización, Autonomía.

I. EL CONTEXTO DE LAS MEDIDASDE AJUSTE

anteriores. Las medidas facilitaron la recomposición
del sistema político, el que permitió el reordenamiento
privatizador de la economía estatal. Un requisitopara implementar las medidas fue el control de losmovimientos sociales y su desconexión del sistema político, con lo que se fue profundizando el
distanciamiento entre la sociedad y el sistema político, entre los movimientos sociales y el Estado,
característica de este periodo que duró 20 años
(BLANES 1993; FLACSO 1986; MARSHALLBLANES 1991; PACHECO 1993)

A continuación se analiza el momento social ypolítico que antecedió a las medidas de ajuste,
calificado de crisis económica, social y política quejustificaron la implementación de las medidas deajuste después de la renuncia del Presidente Hernán
Siles Suazo y la convocatoria anticipara a elecciones que llevaron al gobierno a Dr. Paz Estenssoro.
La implementación de las medias de ajuste fue
posible gracias a la desactivación de los movimientos
sociales que caracterizaron los años anteriores a las
políticas de ajuste estructural. La implementaciónde las medidas adquirió un primer significado deordenamiento de la economía en un contexto deglobalización para viabilizar un camino de crecimiento sostenible en el país tras la crisis de los años*

A. El retorno a la democracia y la crisis
Varios factores merecen ser destacados para caracterizar el momento de aplicación de las medias
de ajuste estructural: 1) lo reciente y precario dela instalación de la democracia en Bolivia y laJosé Blanes J., Master en Ciencias Sociales por la Universidad Católica del Perú, es Director del Centro Boliviano deEstudios Multidisciplinarios CEBEM. Sus áreas de investigación y docencia son políticas sociales, desarrollo regional,
local y urbano y movimientos indígenas. Entre sus publicaciones destacan “El reto de la Planificación descentralizada”,
CEBEM y Sociedad Boliviana de Planificación. La Paz, 1991; “Crisis y Ajuste en el Mercado de Trabajo”, CEBEM, La
Paz, 1993; “Las regiones Hoy. Desequilibrios Institucionales y Financieros” CEBEM, La Paz, 1993; “Mallkus y Alcaldes”, PIEB-CEBEM, La Paz, 2002. “Descentralización en América Latina, Logros y Desafíos. El Papel de la Cooperación
Europea” CEBEM, 2005 y “Bolivia, Áreas metropolitanas en clave de desarrollo y autonomía”, ILDIS, La Paz, 2006. Es
coordinador de la Red de Investigación y acción en Desarrollo Local, RIADEL, de la Red de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente REDESMA y de la Red de Postgrados en Políticas y Estudios Territoriales” RIPPET.
—39—

José Blanes Jiménez

debilidad del Estado; 2) la crisis económica provocada principalmente por la caída de los preciosdel estaño; 3) la crisis de los partidos políticos que
intentaban constituir un sistema después de lossiete años de dictadura militar.
La huelga de hambre de las mujeres mineras
a finales de 1978 contra el régimen del General
Hugo Banzer Suárez, que ya duraba 7 años desdela Asamblea Popular de 1971, fue un símbolo delpoder de los movimientos sociales en Bolivia. Este
hecho quedó por mucho tiempo en el imaginario
de sociedad civil en defensa de la democracia, lasmujeres, es decir, “la sociedad le arrancó la democracia a los militares”. Además es importanteresaltar que estas mujeres pertenecían a la minería, espacio de fuerzas sociales y políticas organizadas a partir de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia la importante (FSTMB),
por años la columna vertebral de la Central Obrera Boliviana (COB).
Entre las consecuencias de estos factores, destaca en lo social el quiebre de la COB, el eje que
por muchos años fue estructurador de los movimientos sociales, particularmente la FSTMB. La
dependencia de la economía boliviana respecto dela minería le confirió a este sector y por consiguiente a la FSTMB y a la COB un papel central en lasociedad, hasta el punto de que la sociedad civil se
reducía al sindicalismo minero, eje vertebral delresto de los movimientos sociales. Junto con ladependencia económica de la minería en lo social
ocurría lo propio, la subordinación de los movimientos sociales al sindicalismo minero.
Como consecuencia de la centralidad del movimiento minero hegemonico dentro de la COB
conviene destacar la invisibilidad del resto de lasociedad, en particular del movimiento indígena
originario, el que va a permanecer en la sombra
hasta los años 90 en que se realiza la marcha porla vida y la FSTMB desapareció de la escena social gracias a las medidas de ajuste estructural,
concretamente del cierra de la Corporacion Minera
de Bolivia (COMIBOL). Igualmente la baja visibilidad de los movimientos urbanos y otros movimientos que recién son visibles y activos desde
mediados de los años 90. Pero la otra cara de la
medalla será, en años posteriores, una emergen-cia descontrolada, segmentada de todos estos
actores o movimientos sociales. (LAVAUD 1989)
La precariedad de la democracia y sus instituciones facilitó la acción descontrolada de los movimientos sociales, los que en el contexto de la crisis
de los precios de los minerales, especialmente delestaño, impulsaron un movimiento reivindicativo
sin precedentes, años 1984 y 1985. Esta situación
impulsó la mayor hiperinflación que se conoció en
Bolivia e hizo inviable el control de la economía ypuso en contra del Gobierno no sólo al movimiento obrero, que adquirió su máximo nivel de politización, sino al sistema político, al Parlamento, alos empresarios y a las capas medias; desencadenó la renuncia de Presidente Siles y el llamado aelecciones anticipadas para 1985. A la crisis económica proveniente, en primer lugar de la caída delos precios internacionales del estaño, se le agregan las presiones sindicales que se expresó en las
más altas tasas de inflación de la historia del país,
en el cuestionamiento de la economía de Estado yel debilitamiento de la COB, que tampoco pudo
controlar el movimiento social a pesar de identificarse como el articulador más importante de lossectores sociales, en la ruptura de la comunicación
con el partido en el Gobierno, en la ruptura delempresariado con el Estado y en el aislamiento delGobierno en el congreso. (BLANES 1993)
La enorme debilidad del Estado para manejarla situación de caos generalizada llevó al Gobierno a un acuerdo político con los principales partidos que con el beneplácito de los sectores empresariales proponen un acuerdo sobre la base deladelantamiento de elecciones presidenciales. La
ingobernabilidad económica, social y política delpaís alcanzó límites inmanejables poniéndose demanifiesto la ausencia de instituciones de gobierno elementales, como era la independencia delBanco Central y de la Corte Nacional Electoral. El
modelo de economía basado en empresa pública
estatal estaba en crisis.1
B. Las reformas del Estado
El Presidente Víctor Paz Estenssoro, jefe delMNR ganador de las elecciones no alcanzó el porcentaje del 50% más uno y fue elegido en el

1. Basta mencionar que la subvención del Estado al déficit de COMIBOL era superior a toda la inversión pública.
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DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

Congreso con el apoyo de Acción Democrática
Nacionalista (ADN), partido que fundó el general Banzer Suárez. Con esta alianza histórica con
ello se da inicio a un modelo de pactos políticosque hicieron posible la gobernabilidad del país
por más de 20 años y sobre todo hicieron posible la implementación de las políticas de ajuste
estructural.
Las medidas de ajuste pudieron ser implementadas gracias a dos políticas: a nivel social
con la desarticulación de las principales instituciones laborales y otros sectores sociales; a nivel político con la constitución de un sistemade acuerdos de gobernabilidad entre los partidos políticos, que contaron el beneplácito de losempresarios. Las medidas tuvieron tres etapas:
las más urgentes, de estabilización económica; lasreformas estatales institucionales entre las que
destacan, reforma de la Constitución Política delEstado, la Ley de Participación Popular, la Leyde Descentralización y la Ley Electoral; finalmente la privatización o capitalización de la economía estatal.
A continuación se destacan algunos aspectosde las mismas por sus impactos posteriores en el
momento actual: aquellas que impulsan la emergencia social y de desborde el Estado y del sistema político y aquellas otras que sustentaron la
propuesta de un sistema de Estado fuerte y dereclamo contra la privatización.

contra las tendencias impulsadas, tanto desde lasdécadas anteriores, como desde la tendencia
estatista de la economía defendida por la COB.
• Cierre de COMIBOL y su entrega los empresarios privados y cooperativistas• Independencia del Banco Central de Bolivia
y las regulación monetaria y de control decambios• Desregulación de precios de los productos
protegidos de la canasta familiar• Liberalización del mercado de trabajo
De todas las medidas la liberalización del mercado de trabajo, que afectaba principalmente al
sector estatal fue la que más oposición enfrentó. Esta medida estuvo acompañada por el cierre de la COMIBOL, dejando fuera a aproximadamente unos 45.000 trabajadores mineros en
todo el país. Muchos de ellos se dirigieron al
sector minero como cooperativistas, otros se dirigieron a las ciudades o a las zonas de producción de hoja de coca. 2 Esta medida facilitará
posteriormente el proceso de fortalecimiento dela minería privada que surge con fuerza años
posteriores.
El principal beneficio del Decreto a favor dela economía y en gran medida de los sectoressociales fue la estabilización de la monetaria, delos precios, reducción drástica de la hiperinflación,
reducción de las subvenciones a los productos dela canasta básica y de los combustibles, entre
otros. Estas medidas fueron aceptadas por el empresariado y los partidos políticos, incluida laoposición política. El país salió de la temida hiperinflación que empobreció a una buena parte dela población, particularmente a los asalariados y
empleados públicos.3
En estas medidas, que no pudieron ser resistidas en un primer momento se apoyaron los movimientos outsiders, asistemicos y populistas que
dieron lugar a partidos políticos de corto alcance, pero que sirvieron para el modelo de alternancia
en el gobierno de los principales partidos, al tiempo que facilitaron la volatilidad del voto.

1. Las primeras medidas de ajuste
economico
Fueron medidas destinadas a frenar la hiperinflación, a manejar el déficit fiscal y controlar la economía hasta ese momento en manos de las principales empresas estatales productivas.
El Decreto Supremo 21060
Es la primera de las medidas de ajuste orientada
a revertir la situación generada por los dos años
de crisis económica y de movilización social, que
facilitará a su vez la implementación de medidas

2. Es importante destacar que para implementar dicha medida se envió momentáneamente al confinamiento a varios de los más
importantes dirigentes mineros, para frenar su capacidad de enfrentamiento social a las medidas, sobre todo habida cuenta
de su capacidad demostrada años anteriores.
3. Los datos con que se cuenta indican del vaciamiento del empleo en el sector público, sobre todo de los puestos deempleados profesionales que se trasladaron al sector privado. Ver BLANES (1993).
—41—

José Blanes Jiménez

2. Las reformas sociales e institucionalesdel Estado

senadores en el gobierno (1992) de Jaime Paz Zamora(1987-1993)4. Esta reforma de la Constitución política del Estado (CPE) de 1994 define que el Prefecto, jefe del Ejecutivo Departamental, será nombrado
por el Presidente de la República.5 Este fue un golpe al movimiento descentralista de los comités cívicos, el siguiente golpe fue la Ley de Participación
Popular con la que se eliminaron las corporaciones
regionales de desarrollo y se afectaron seriamente a
los movimientos cívicos que dependían en buena
parte de ellas (BLANES 2006).
El Estado central inició, al igual que lo hizo enla revolución del 52, una nueva territorialización,no sólo del aparato administrativo, sino también
de institucionalidad de la sociedad civil. Se constituyeron los comités de vigilancia, paralelos en
varios aspectos a los concejos municipales, encargados por ley de la fiscalización municipal. Se
organizó la administración local con la creaciónde 3116 municipios y los nueve departamentos ya
existentes.7 El proceso de implementación de la Leyde Participación Popular (LPP) llegó hasta los más
recónditos rincones del país; los recursos delEstado llegaron a los pueblos más alejados; lasinstituciones de la sociedad civil fueron afectadas
todas ellas sin excepción en su existencia diaria
al ser incorporadas por la planificación participativa
al quehacer municipal y miles de seminarios yactividades se desarrollan en todo el país a lo largo de los siguientes cuatro años. El principal aspecto, pertinente a nuestro tema, fue un proceso
ascenso de la participación social y política sin
precedentes en Bolivia. A raíz de la participación
social y política generalizada se desarrollaron nuevas posibilidades y formas de liderazgo con altopotencial político.8

8 años después el gobierno de Gonzalo Sánchez
de Lozada implementó una serie de reformas que
regulan la relación entre la población y el Estado,
así como en relación con la representatividad y elsistema político. Se pretendía una modernización
necesaria no solo de la economía sino de la estructura de la sociedad de del Estado, una modificación de la relación entre ambos niveles y e
incorporación de ambos niveles al mundo moderno; Bolivia era todavía un país sin instancias institucionales estatales a nivel local. Pero al mismo
tiempo, se requería de un Gobierno central con
amplia capacidad para ordenar la economía deforma desconcentrada, descentralizando al máximo el gasto, incentivando el ingreso fiscal y generando capacidad de inversión.
a. Municipalización y descentralización
administrativa
La adecuación de Bolivia al mundo globalizado implicaba una serie de acciones complementarias a lasrelacionadas con la estabilización monetaria y a las
de la privatización. Esta adecuación del país en términos institucionales y administrativos no se podía
llevar a cabo con el nivel de centralización existente, sobre todo porque el modelo concentraba el problema del déficit en el gobierno central (BLANES
2004, 2006; FUNDACIÓN MILENIO 1998, 2000).
La primera de las llamadas reformas sociales fue
la reforma de la Constitución Política del Estado, una
respuesta e Gonzalo Sánchez de Lozada contra el
proyecto de ley de descentralización, aprobado en

4. En este Proyecto de Ley de Descentralización, calificado como la propuesta de los comités cívicos, se estipulaba la elecciónde prefectos y de Asambleas departamentales.
5. ARTÍCULO 108.- El territorio de la República se divide políticamente en Departamentos, Provincias, Secciones deProvincias y Cantones. ARTÍCULO 109. - I. En cada Departamento, el Poder Ejecutivo está a cargo y se administra por un
Prefecto, designado por el Presidente de la República. II. El Prefecto ejerce la función de Comandante General del Departamento, designa y tiene bajo su dependencia a los Subprefectos en las provincias y a los Corregidores en los cantones, asícomo a las Autoridades Administrativas Departamentales cuyo nombramiento no esté reservado a otra instancia
6. Actualmente son un total de 327.
7. Hasta ese momento el país sólo contaba con instancias administrativas en una parte del territorio. Unos 25 municipios decentros urbanos importantes era todo lo que existía en el país. A partir de entonces el país comienza un proceso deinstitucionalidad estatal en todo el país, lo que hace de esos años una etapa historia de gran importancia, así reconocido
dentro y fuera del país.
8. A partir de ese momento cualquier líder local es un buen candidato a concejal, alcalde o funcionario municipal a través de unpartido político, de una organización ciudadana o de una organización de un pueblo originario. Las reformas al sistema
electoral van a alimentar esta tendencia.
—42—

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

Compensación12, creado por Ley 1551. Recursos específicos de las entidades públicas, administrados y percibidos de acuerdo a disposiciones legales vigentes y que les permite financiar
su presupuesto de inversión.13 Recursos externos, contratados por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) de instituciones de financiamiento externo y de la cooperación internacional: crédito y donación. Otros recursos provenientes de la comunidad internacional, ONG oinstituciones privadas, las mismas que apoyan almunicipio en sus distintas inversiones en la modalidad de cofinanciamiento.
• Los fondos de desarrollo e inversión, que canalizan gran parte de los recursos originados
en créditos y se constituyen en instrumentos
de primera línea para alcanzar los objetivos dela política del Gobierno Nacional a nivel global
y con más especificidad en el sector social.

Las tendencias anteriores se reforzaron con la
redistribución de recursos fiscales por parte delgobierno central hacia los municipios, generándose
así múltiples posibilidades de clientelismo no existentes hasta ahora a favor de los partidos y otros
mecanismos políticos en los gobiernos municipales.
Con la descentralización municipalista se creó:• La LPP (Ley 1551) establece un marco legal e institucional para la implementación deun modelo de descentralización en el que resaltan aspectos que favorecen la inversión deinfraestructura social a nivel local.
• Las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs)9
participan en las decisiones de gasto público
local, así como en la fiscalización y control delas acciones. Para ello se establece el reconocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y campesinas del área ruraly de las juntas vecinales en el área urbana; finalmente se asignan responsabilidades y derechos sobre las acciones locales a las mismas.10• Recursos para los municipios. Se distribuye,a título de coparticipación, el veinte por ciento de los recursos originados por la recaudación de tributos nacionales de Renta Interna yRenta Aduanera para su posterior distribución
entre los 327 municipios, en función al tamaño poblacional de cada jurisdicción territorial
municipal (recursos de coparticipación).11 Adicionalmente, las atribuciones de recaudación ygasto de los impuestos sobre propiedad rural,
inmuebles urbanos y vehículos automotores
pasan a ser exclusivamente de dominio municipal (recursos propios).
• Nuevos recursos para los municipios y una
estructura institucional para su administración,
ejecución y control: Recursos del tesoro, administrados por el Gobierno Central y transferidos
a instituciones de su dependencia y al Fondo deb. Descentralización administrativa
Tras un año de implementación de los municipios,
se aprobó la Ley de Descentralización Administrativa por la que se nombra al Prefecto como representante del Presidente de la República; le acompaña un Consejo Departamental compuesto por un
representante por provincia y nominado por las
alcaldías del departamento. Su estructura viene a
ser una suerte de expansión del Ejecutivo nacional,
caracterizándose también por ser una instancia
política de gobierno, a pesar de que su definición
debía ser técnica como corresponde a un mecanismo de descentralización administrativa.
c. Representación territorial
La reforma entre 1994 y 1996 intentó contrarrestar el creciente divorcio entre electores y elegidos

9. Comunidades indígenas originarias del occidente del país, los sindicatos campesinos, las organizaciones territoriales indígenas y las juntas de vecinos, entre las más importantes. El sindicalismo campesino rechazó en 1994 este denominativo
genérico por intuir que con ello se desconocía la estructura de la organización.
10. Ley 1551, Capítulo II que establece su participación El Plan de Desarrollo Municipal (PDM)
11. Actualmente, añadidos los municipios de frontera que se han creado con estatuto especial, suman 327 los municipios delpaís. El territorio del municipio se define como el de la sección de provincia, la que es a su vez parte del departamento.
12. Es un fondo mediante el cual el gobierno central compensa a las regiones (departamentos) cuyo nivel de regalías por
habitante este debajo del promedio nacional. la compensación esta a cargo del tesoro general de la nación, y es hasta un
monto que permita alcanzar el promedio nacional a la región.
13. Impuestos a la propiedad de bienes, a la transferencia de inmuebles y vehículos, a las tasas por la prestación de servicios
públicos y patentes a los municipios. además, también dispone la transferencia del 20% de la renta nacional coparticipable,
sobre la base de criterios de reparto per capita.
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José Blanes Jiménezy hacer posible una cierta autonomía de los diputados frente a las organizaciones partidarias con larepresentación territorial se introdujo la diputación
uninominal. A partir de 1997 se aplicó el sistema
electoral de doble circunscripción y representación
proporcional personalizada. El Congreso está dividido: el Senado, compuesto por cinco representantes
por cada uno de los nueve departamentos y la cámara de diputados. Esta última se divide en dos
mitades, la primera corresponde a los representantes elegidos de forma plurinominal, es decir ligados a las listas de presidente y vicepresidente y la
segunda, de los uninominales, los que son elegidos
en cada una de las 73 circunscripciones electorales en que se dividió el país. Con esta medida sepretendió incrementar la inclusión y adaptación
política a las nuevas tendencias de las demandassociales. Estas tendencias a las que respondían, en
gran medida a la lógica y los impactos participativosde la LPP. (MAYORGA 2004)14

Más de una decena de empresas estatales productoras de bienes y servicios básicos se transfirieron al sector privado bajo la forma privatizadorade capitalización. Se trató de contratos por loscuales se les dio a las empresas el 51% del paquete accionario, comprometiéndose éstas a desarrollar inversiones por montos establecidos en
cada sector. Un monto aproximado de US$ 2.000
millones fue el valor transado en la capitalización.
(FUNDACIÓN MILENIO 1998, 2000) De todaslas reformas ésta, de la capitalización, fue la máscriticada y combatida junto con la desregulacióndel mercado de trabajo perteneciente al paquete deldecreto supremo 2106. A esta última se le atribuye, sobre todo en el campo político, la profundización de la precariedad del empleo dominante enla estructura económica de Bolivia durante losúltimos 20 años.

3. Las segundas medidas de ajusteeconómico

Reforma del sector de pensiones y creación de un
fondo de compensación para la población mayor
de 65 años con el que se distribuye los dividendos de las acciones, el 49% pertenecientes el
Estado Boliviano y que por consiguiente son detodos los bolivianos, entregadas en fideicomiso alas AFP.
Esta reforma impactó en dos niveles diferenciados: en el sistema de las cajas de salud, por lasque muchos sectores habían desarrollado sistemas propios corporativos, que desarrollaron privilegios sectoriales, diferenciaron internamente a
los asalariados y reforzaron el sistema prebendal
en la gestión pública. Maestros, mineros, petroleros, Corporaciones de Desarrollo, etc., desarrollaron las cajas privadas de salud que hasta el
momento persisten y son defendidas con fuerza
por los sectores. De todos modos se consolidó laadministración de pensiones y sus correspondientes sistemas de capitalización a través de los sistemas individuales y administrados por las AFP.

b. La reforma de pensiones

Las medidas económicas de los años 90, pusieron
en marcha un vasto grupo de leyes orientadas aredefinir el peso del Estado en la economía. Estas
medidas alimentarán las principales propuestas anti
neoliberales de los últimos años, por su carácter dedesmanteladoras del Estado, sobre todo en los sectores estratégicos: recursos naturales, servicios,
energía, transporte, entre los principales.
a. La privatización y la capitalización
Fue la segunda fase importante dentro del paquete
medidas económicas de privatización que se había
iniciado en el gobierno de Jaime Paz Zamora (19891993). Poco antes (1985) se había cerrado la CMIBOL
se transfirió a muchos de sus ex trabajadores y acooperativistas los campos de minerales que hasta
entonces eran propiedad de la empresa estatal.15

14. La reforma constitucional de febrero de 2004 incorporó la cláusula de que “agrupaciones ciudadanas” y “pueblos indígenas” puedan postularse directamente en elecciones presidenciales y municipales.
15. En ese momento no repercutió mucho este hecho, debido al bajo precio de los minerales. En la actualidad con la subida delos mismos, este sector ha crecido hasta la cifra aproximada de 66.000 cooperativistas, frente a los 25.000 y a los actuales
17.000 trabajadores asalariados de COMIBOL. En los últimos años se han instalado varias empresas modernas con capitalinternacional en parajes de explotación de Oro, Plaza.
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DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

II. LOS IMPACTOS POLÍTICOS

Si el desenlace final de la crisis de la primera
década de los 80s fue la reconstrucción del sistema político y el alejamiento de los movimientos
sociales (gobierno de Víctor Paz Estenssoro,
MNR), a partir del 2000 el proceso fue el inverso: la crisis del sistema político y el intento reconstrucción de la acción política a partir de losmovimientos sociales (gobierno del MAS). El dilema al que se asiste hoy es sobre las posibilidades de gobernabilidad sin partidos políticos, habida cuenta del gran debate actual sobre las intenciones de reconstrucción del país sobre bases
autoritarias partiendo del sistema democrático.
Pero no se comprendería el comportamientodel sistema político y la respuesta de los movimientos sociales si no se toma en cuenta que eldesempeño de los gobiernos fue decreciendo paulatinamente, sumándose a ello la crisis económica de finales de los años 90. Las gestiones gubernamentales del General Banzer y de Gonzalo
Sánchez de Lozada pueden ser calificadas de desastrosas y que favorecieron las situaciones deconflicto y de confrontación de los movimientos
sociales contra el Estado, pero sobre todo contra
el sistema político que estaba en el gobierno.

Las medidas de ajuste guardan una estrecha relación con la situación actual de movilización social:· Las medidas relacionadas con la participación
popular, la reforma del sistema electoral y ladescentralización administrativa están más relacionadas con las condiciones de participacióny emergencia de los movimientos sociales y delos procesos de erosión de sistema político.
· La creación de un campo de relaciones deconflicto y de contestación de parte de los movimientos sociales frente al Estado y al sistema político tradicional que administró estas
medidas durante los últimos años. Este aspecto es particularmente importante por la forma
como las principales medidas de ajuste económico alimentaron los imaginarios de los movimientos sociales en sus propuestas nacionalistas, antiimperialistas e incluso el movimiento
indígena.
Este capítulo divide los impactos de las medidas de ajuste en dos grandes temas: por un lado
la generación de un sistema político para los 20
años siguientes y su crisis final, y por otro lado,
un movimiento social emergente altamente politizado y en proceso de fragmentación creciente.
Ambos, los partidos y los movimientos sociales
van a disputarse la escena política los años siguientes, especialmente a partir de 2000.
Las medidas de ajuste económico y las políticas de reforma social y del Estado posteriores
pusieron sobre la mesa los temas centrales que
dieron contenido tanto a la crisis política actual
como a la emergencia social que dará cuenta de
un final de “empate catastrófico”,16 donde se disputan el escenario no tanto los partidos políticos
cuanto los movimientos sociales, situación en que
lo que ocurra tanto dentro del Ejecutivo como dela Asamblea Constituyente sea un reflejo de unforcejeo político que ocurre en las calles. Comoresultado de ello, la polarización política se tradujo en una polarización social y geográfica del paísy en una situación de conflictos sociales generalizados y sin solución.

A. El sistema de partidos políticos ylas Medidas de Ajuste Estructural
A partir de las elecciones de 1985 el sistema
multipartidista de Bolivia descansó entorno a uneje compuesto tres partidos principales –MNR,
MIR y ADN– cada uno de los cuales sirvió parala formación de acuerdos durante los cuatro gobiernos siguientes de coalición.
1. La conformación del sistemade partidos
Con la transición a la democracia y tras media
década de crisis de transición se consolidó unsistema que apoyándose en consensos o pactos
entre partidos que hicieron hizo posible la democracia representativa y la economía de mercado,
sin que ninguno de los tres partidos tuviera un

16. Término por el que una situación no se resuelve mediante la derrota de una de las partes. Ambas partes se enfrentan y serequiere de una suspensión del conflicto, lo que generalmente ocurre por la intervención de algún factor externo que lo
facilita. Ultimamente han intervenido en estas soluciones, llamados a elecciones, la Iglesia Católica o la “intervención” deorganismos internacionales.
—45—

José Blanes Jiménez
Cuadro 1
PARTIDOS ELECTORALES YPARTIDOS PARLAMENTARIOS

dominio hegemónico.17 Desde entonces se impuso
la negociación y la competencia en lugar de laconfrontación en el sistema de partidos; el pragmatismo en política fue el signo a partir de entonces: propuestas de gobierno frente a la confrontación, sustitución de los modelos utópicostanto en lo social como en lo político de antaño;“el gran viraje político a mediados de los ochenta se produjo gracias a la implantación de una
lógica democrática de acuerdos y consensos
entre partidos que reemplazó la lógica tradicional de guerra implacable entre los adversarios
políticos, desbrozando así el terreno para una“democracia pactada” (MAYORGA 1991). Sineste cambio no se hubieran podido implementar
las medidas de ajuste.
Algunos de los rasgos particulares del sistemade partidos: (MAYORGA 2004)• Se redujo el número de partidos y se formó
un “sistema multipartidista moderado en torno
a cinco partidos con representación parlamentaria importante”.18“El aspecto esencial de este proceso no sólo
fue el descenso del número de partidos, sino
la emergencia de una estructura de tríada partidista (MNR, MIR, DN), es decir, de tres
partidos relevantes en los cuales estuvieron
concentrados el potencial de gobierno y lacapacidad de coalición.19• Un sistema de partidos cada vez más orientado
hacia el centro, menos fragmentado y polarizado que permitió la formación de mayorías relativas, sin una hegemonía clara de uno o dos
partidos, aunque al final del periodo (2002) requirió del concurso de hasta cinco partidos formando las llamadas megacoaliciones.
• La nueva política económica, que logró la in-

Partidos
electorales

Año

Partidosparlamentarios

8
13
18
10
14
10
11
8

1979
1980
1985
1989
1993
1997
2002
2005

7
11
10
5
8
7
6
4

Fuente: En base a Mayorga (2004) y la CNE

clusión de todos los partidos en el gobierno alo largo del periodo. Al final de mismo se incluyen los partidos antisistémicos y también ala izquierda tradicional (UCS, CONDEPA,
NFR, MBL). Ello reafirmó frente a los sectores sociales la imagen de pragmatismo y deescasa diferencia entre partidos, descalificándolos a todos en su conjunto con el denominativo de partidos tradicionales.
Con la reducción de las diferencias o contradicciones tradicionales entre la izquierda marxistapopulista y las corrientes de derecha antidemocráticas, el espectro político quedó definido por
los partidos del “centro democrático” y un ambiguo proceso de resurgimiento y simultáneamente de rápida absorción de actores y movimientos neopopulistas que se favorecieron de la granvolatilidad electoral, en ausencia de distancias ideológicas relevantes. Este aspecto fue muy importante para la elaboración de alternativas políticas,
no incluyentes de los sectores sociales, como los

17. “A partir de 1985, y coincidiendo con las reformas estructurales de la economía, el sistema de partidos empezó a perfilarsecomo un sistema multipartidista moderado, caracterizado por tres elementos claves: una distancia ideológica relativamente
leve entre los partidos grandes, una tendencia a la formación de coaliciones entre partidos de distintas posiciones, y una
competencia partidaria predominantemente centrípeta.” (MAYORGA 2006)
18. En las elecciones de 1985 a 1997, estos tres partidos lograron conquistar conjuntamente el 65 por ciento y el 57 por ciento
de los votos y el 86 por ciento y el 54 por ciento de los escaños, formando con la ayuda de partidos menores dos bloques(ADN/MIR y MNR) que se alternaban en el gobierno en coaliciones de diversa índole”. “Nuevas agrupaciones políticas
como Conciencia de Patria (Condepa), Unión Cívica Solidaridad (UCS) y otros partidos menores sólo complementaron el“eje político” de tres partidos decisivos para la formación de gobiernos. En efecto, los resultados de las elecciones de 1993y 1997 ampliaron el espectro de partidos con importancia parlamentaria de tres a cinco partidos, con la inclusión deCondepa y UCS” (MAYORGA 2004).
19. Un factor decisivo para la formación de las coaliciones de gobierno ha sido la aplicación del art. 90 de la Constitución, porla que el Presidente deberá ser elegido en el Congreso cuando no ha obtenido el 50 mas uno de los votos.
—46—

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

partidos políticos MAS y el MIP que plantean
constituirse en hegemónicos20 (MAYORGA 2004).
Las elecciones de junio de 2002 representaron
un hito importante en el sistema de partidos políticos, acosados por la idea del derrumbe del mismo, sobre todo por la dualidad que se planteó entre
los partidos del sistema y los nuevos de corte
indigenista como el MAS, el MIP y en otros aspectos la NFR21. Aunque estos últimos admitieron
en principio el orden democrático se ingresó a un
a desgaste sin precedentes del sistema en su conjunto llevando a la desaparición de algunos de losmás importantes.
A partir de esas elecciones el eje estructurantedel sistema compuesto por los tres partidos tradicionales importantes se deshizo. Habiendo obtenido en las elecciones de 1997 el 22,26 por ciento de los votos y 45 escaños, ADN y el MIR nosólo que sufren derrotas significativas sino que
desaparecieron en años posteriores.
Esta derrota, muy relacionada con la mala gestión del Gobierno, sobre todo la correspondiente al
General Banzer, también afectó a los demás partidos sostén del sistema durante los últimos años. Sin

embargo, éstos, aunque debilitados lograron formar
un nuevo gobierno después de las elecciones de2002, el MNR ganó las elecciones con un 22,46%
de los votos, lo que le dio una bancada de 47 escaños, el MIR, con el 16,32 un total de 31 escaños. Ambos partidos alcanzaron 79 escaños de un
total de 157, lo que mostró una difícil coalición,
alcanzando a 83 escaños con el apoyo de UCS, esdecir el 52,85 % de los mismos para poder elegira Gonzalo Sánchez de Lozada en el Parlamento parasu segundo mandato. Si bien no se desbarató elsistema de partidos llegó a su más bajo nivel, aunque no surgió todavía un nuevo eje político alternativo. El gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada
fue calificado de pésimo, no solo por su lentitud
en la gestión sino por el prebendalismo e ineficiencia incluso en las medidas sociales que le engrandecieron en la gestión anterior como el tema municipal, entre otros. El sistema de partidos llegó anivel más bajo si se le compara con gestiones anteriores en que logró 75% de los congresales en
1985, 60% en 1989. A ello contribuyó la caída ymuerte de partidos como CONDEPA que contribuyó en 1997 al triunfo del General Banzer.

Cuadro 2
1985
FPU
PDC
FNP
MNR
POR
ADN
MNRI-1PS - 1
MNRV
AUR
IU
MRTKL
ACP
MRTK
MIR
FSB
ARENA
MNRI

1989
2,53
1,60
0,64
30,36
0,91
32,83
0,78
2,58
4,80
0,63
0,72
2,11
0,86
1,08
10,18
1,33
0,58
5,48

MFD
MKN
AP
CONDEPA
VR-9
ARBOL
Independientes
ASD
MNR - MRTKL
EJE
FSB
IU
MBL
UCS

0,38
0,77
1,05
14,29
1,28
1,87
0,49
1,84
35,55
1,10
1,27
0,98
5,36
13,77

1993

1997

MBL
3,09
PDB
0,48
IU
3,71
Eje Pachakuti
0,84
VSB
1,39
ADN-NFR– PDC 2,26
UCS
16,11
MIR–NM
16,77
CONDEPA/ MP 17,16
MNR
18,20
MNR–MBL
22,46

MBL
PDB
IU
Eje Pachakuti
VSB
ADN-NFR-PDC
UCS
MIR- NMCONDEPA/
MNR

2002
3,09
0,48
3,71
0,84
1,39
2,26
16,11
16,77
17,16
18,20

MIR–NM
ADN
MNR
MAS
UCS–FSBNFR
MCC
CONDEPA
PS
MIP
LJ

2005
16,32
3,40
22.46
20,94
5,51
20,91
0,63
0,37
0,65
6,09
2,72

UN
FREPAB
MIP
NFR
MAS
MNR
USTB
PODEMOS

7.79
0.30
2.15
0.68
53.74
6.46
0.25
28.59

Fuente: En base a la CNE

20. El periodo anterior a las medidas de ajuste estructural, se había consolidado la derrota social y política de los partidos dela izquierda tradicional y del movimiento sindical, con ello se fueron consolidando los sectores centristas y que propugnaban cambios graduales.
21. NFR, continuaba con un discurso anti neoliberal y propugnaba la economía de Estado.
—47—

José Blanes Jiménez

Esta situación de desprestigio y mal gobierno,
que ya venía desde 2000 con el General Banzer,
facilitó el ambiente para el mayor ataque y asediode parte de los movimientos sociales en todo elpaís. Destacan los meses de abril y septiembre del2.000, enero del 2002, febrero y octubre del 2003
(LASERNA y ORTEGO 2006).22

ción de una parte considerable de la población,
especialmente rural, con el rendimiento de los partidos y de la política económica, sino que fue también un efecto del resurgimiento de tensiones étnico-culturales que estuvieron latentes desde la transición a la democracia y que asumieron ahora una
forma política con los movimientos sociales de loscocaleros del Chapare y de los campesinos aymarasdel norte de La Paz” (MAYORGA 2004).
También contribuyó a la recomposición delsistema de partidos la reforma del sistema electoral con la aprobación de doble circunscripción yrepresentación proporcional personalizada que seaplica desde 1997. Esta reforma demostró grancapacidad de inclusión y adaptación política a lasnuevas tendencias y demandas sociales, reforzando
las tendencias impulsadas la Ley de Participación
Popular. Por primera vez en la historia los movimientos indígenas del Occidente alcanzan una
presencia político electoral importante. El 20,94
por ciento obtenido por el MAS en 2002 fue una
pista muy importante para la construcción de un
símbolo de su posibilidad. A ello se unen, como

2. La recomposición del sistema
e inclusión de los sectores sociales
al sistema político
La recomposición del sistema político con fuerzas políticas nuevas originadas en movimientos
sociales y especialmente de campesinos, permitió
al MAS una representación histórica, con 35 escaños, el MIP con otros 6, lo que hace un total
de 41 escaños. Es decir, el 26 por ciento. Por su
lado, la Nueva Fuerza Republicana (NFR), en
tercer lugar con el 20,91 por ciento de los votos(ver cuadro 2).
Por la precariedad de la coalición de gobierno,siguiendo el modelo de pactos políticos, ésta necesitaba cuatro partidos para lograr la mayoría quele facilitaría la gobernabilidad, lo que era ya de una
fuerte transformación del sistema.23 Como resultado cambió la naturaleza de la polarización, trasladándose ésta del interior del bloque de partidos
tradicionales, a hacer frente a las nuevas emergencias desde los movimientos sociales, campesinos y cocaleros. Así, la principal polarización,que había comenzado con los enfrentamientos delos años anteriores entre partidos políticos y cocaleros, se institucionalizó en un enfrentamiento entre los movimientos sociales encabezados
ahora por el movimiento cocalero y todo el sistema político, en el gobierno.
Otro aspecto fuertemente apropiado por el bloque opositor se refiere a las dimensiones étnico
culturales, las cuales adquieren gran importancia por
darle significación masiva a la propuesta indígena
de la Asamblea Constituyente: “… la polarización
no fue sólo el resultado coyuntural de la insatisfac-

MAPA
ELECCIONES GENERALES 2005
Ganador por municipio
PodemosMAS
UN
MNR

Fuente: Romero 2005

22. Destacaron los movimientos de las guerras contra la erradicación, del agua en abril del 2002, de los mercados de la coca en
septiembre de 2002, los enfrentamientos entre policías y ejército y la guerra del gas en octubre de 2003. En estos conflictos
se fue resolviendo un nuevo liderazgo que emergió con fuerza creciente y convenció a los bolivianos de que había que darmarcha atrás a los gobiernos entreguistas.
23. En Agosto de 2003 el NFR pasa a componer el bloque en el Gobierno, que le permitirá a éste una mayoría de dos tercios en
el Congreso.
—48—

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

Cuadro 3
RESULTADOS ELECTORALES POR LA AC Y EL REFERÉNDUM
POR LAS AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES

Nacional

Asambleístas

Referéndum Si

Referéndum No

137

43,8

1.284.190

5,2

1.470.439

649.632

1.363.710
62.2
73,4
63,2
75,5
73,1

59.557709.848331.6
121.564141.141

39,2
28,9
26,2
42.3

53.49818.62226.247
8.362

OCCIDENTE
Chuquisaca
La PazCochabamba
Oruro
Potosí

14
32
23
13
18

78%
64%
66%
65%
62%

98.135265.664
194.46139.48651.886

37.8
26.6
37,0
24,5
26,9

TIERRAS BAJAS Y CHACO

634.558

TarijaSanta Cruz
Beni
Pando

60,8
71.1
73,8
57,7

10
20
3
4

50%
45%
15%
10%

106.729
82.272466.826
74.05911.401

Fuente: En base a la CNE

temas complementarios desde entonces, lo étnico
cultural y la lucha por la reconstrucción el Estado. En los dos años siguientes el MAS, a travésde sus movimientos sociales logró articular ambas cosas: la guerra del agua, la guerra del gas, lalucha anti neoliberal, la re estatización, temas que
articulan a indígenas y clases urbanas.
Los partidos kataristas que nunca habían superado antes el 2 por ciento de la votación, conla territorialización del voto y la representación por
semejanza, a partir de la reforma electoral de
1994-1996, y de la aplicación de la ley de participación popular, se crearon nuevos espacios decompetencia política en el ámbito local-municipal
lo que fue un salto cualitativo. Grandes sectores
campesinos e indígenas participaron con opciones
propias como el MAS y el MIP.
Se produjo un alto nivel de politización delprincipio de identidad étnico-cultural, por el cual
un sector social o étnico-cultural tiende a elegir
representantes que reflejan sus propias características sociales y culturales: El 2002 los aymaras
eligieron a representantes aymaras y los cocaleros del Chapare a sus dirigentes sindicales. Este

fenómeno se extendió rápidamente por todo el paísy los movimientos indígenas transformaron su
movilización social en poder político ingresando
incluso al sistema político-institucional, con loque elecciones robustecieron también la lucha depueblos indígenas por una representación política propia.
Aunque los partidos políticos no le cerraron el
acceso de nuevas fuerzas sociales emergentes, notuvieron fue capacidad para absorber su representatividad, siendo en gran medida aprovechada por
los nacientes partidos antistémicos.
Así, tras la Ley de Participación Popular y la
Ley Electoral se profundizó la tendencia a laterritorialización de voto con efectos inmediatos
sobre todo en materia de alcaldes y concejales. En
las elecciones generales de 2002 el diputado
uninominal, muy relacionado con las políticas
municipales, reforzó aquellos partidos con bases
locales, así como las dinámicas corporativas y lasorganizaciones étnicas. De ello quienes sacaron
más ventajas fueron el MAS y el MIP que incorporaron en sus listas a candidatos indígenas con
fuerte presencia en sus distritos rurales.24

24. En las elecciones de 1997, se aplicó por primera vez, el nuevo sistema electoral de representación proporcional personalizada
para la elección de diputados, que combina distritos plurinominales y distritos uninominales. Sus efectos principales noradicaban tanto en la disminución de la desconfianza hacia los partidos o en la reducción del número de partidos políticos
y de la volatilidad electoral. La reforma constitucional de febrero de 2004 incorporó la cláusula de que “agrupaciones
ciudadanas” y “pueblos indígenas” puedan postularse directamente en elecciones presidenciales y municipales.
—49—

José Blanes Jiménez

III. DE OCTUBRE DE 2003 A LA ASAMBLEACONSTITUYENTE

Corrientes fundamentalistas en el MAS y el
MIP apoyaron en la idea de ruptura con el sistema democrático, más allá de una de democracia
multicultural de reconocimiento de las diversas
identidades étnico-culturales dentro del contexto
constitucional y normativo del sistema democrático-representativo. Con ello se profundizaron las
fracturas que estos partidos quisieron introducir
oponiendo la participación política con la representatividad democrática. “Es en este contexto que
el MAS y el MIP surgieron como movimientos
identitarios, definiendo su acción política y movilización según la lógica de la demarcación étnicade límites”. Estos movimientos comenzaron a
explotar políticamente códigos discursivos insertos en el principio de la defensa de identidades
colectivas indígenas para refundar el sistema político. Como vimos, entre estos códigos están principalmente la democracia del ayllu, la hoja decoca como símbolo cultural, la idea de la apropiación y el control integral de “territorios originarios”, y sobre todo la recuperación de un pasado indígena considerado como época de oro.
(MAYORGA 2004)
Esta nueva geografía política, que aparece ya
en las elecciones de 2005, dividió electoralmente
el país entre Oriente y Occidente, tendencia que
se manifestó con mayor claridad en las elecciones de la Constituyente y el Referéndum por lasautonomías, en julio de 2006, (ROMERO 2005)
oculta otra conclusión que es la pérdida de importancia relativa de los partidos políticos en el sistema de representación. A partir de entonces ya
no se produce en una contienda entre partidos
políticos sino entre movimientos sociales organizados en torno a partidos a asociaciones ciudadanas, lo que será a partir de ahora entre movimientos sociales.
Esta situación coincidió con el tema ya mencionado y de extraordinaria importancia, la desestructuración del sistema político, culminacióndel fracaso y mal desempeño del periodo del General Banzer acosado a su vez por la crisis económica y los movimientos sociales. Este panorama lo heredó Gonzalo Sánchez de Lozada el
2002 y fue el que precipitó su caída, pero sobre
todo selló el final de un sistema de partidos definitivamente caduco.

2005 Diciembre, se estrena un Congreso con
90% de nuevos representantes.
Sólo 17 de los 157 parlamentarios de la última
legislatura mantienen sus curules. 140 son nuevos. El cambio coincide con la nueva etapa quese busca en el país.
El MAS asegura que más del 80 por ciento desu bancada es nueva y proviene de todos losrincones del país. Del mismo modo, el ex candidato presidencial de Podemos, Jorge Quiroga
Ramírez, señaló que “El 75 por ciento de los
56 parlamentarios de Podemos son gente que
nunca ha estado en legislaturas”
En este nuevo panorama, sólo cuatro fuerzas
políticas tienen representación parlamentaria: elMAS, Podemos, UN y MNR. De las cuatro sólo
una representa al antiguo régimen partidario, el
MNR y en parte el MAS aunque todavía es más
un movimiento que un partido sobre todo en suúltima configuración.
Evo Morales y Álvaro García Linera son los primeros, Presidente y Vicepresidente, respectivamente, en recibir sus credenciales como ganadores en democracia.

El triunfo electoral del MAS en las elecciones
presidenciales del 2002 trazó el camino de su rápido ascenso político y acumulación de poder, quele llevó la victoria en diciembre del 2005. Estaúltima fecha es un punto de inflexión que permite
entender al alcance, tanto de la acumulación depoder político de los movimientos sociales, comode las proyecciones en la misma que se abren apartir de diciembre de 2005. Es el proyecto político del MAS y su oposición al mismo en el campo político, social y económico que se abre desde el triunfo electoral del MAS.
Los “movimientos sociales en el gobierno” y“el gobierno de los pueblos indígenas” son consignas e imágenes que se va construyendo a partir del 2005; los movimientos sociales están enel centro de la escena mientras se va construyendo o consolidando un nuevo tipo de instrumento político en torno la persona de Evo Morales Ayma.
—50—

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

1. El MAS en el Gobierno y el retorno delos movimientos sociales
El tiempo transcurrido en los últimos tres años
consolidó el imaginario colectivo de la crisis irreversible del sistema político tradicional y de la alternativa del proyecto de los movimientos sociales que dio impulso al valor político de sus movilizaciones.25 Este imaginario se fortaleció y facilitó la de acumulación de poder político en torno
al proyecto del MAS. En la misma medida frentea este imaginario emergieron otros actores, tantopolíticos como sociales, en un primer momento
como respuesta a las iniciativas política del MAS.
Pero ya se había incubado desde enero de 200426
Con el MAS retornan con fuerza los movimientos cívicos que diseñan el panorama de enfrentamiento político entre movimientos sociales.
Este periodo entre 2003 y la Asamblea Constituyente es denso en acontecimientos de profundosignificado y consecuencias políticas. En este caso
se hará una síntesis que resalte lo más importante.
– Derrocamiento de Gonzalo Sánchez de Lozada,bajo el simbolismo de la persona que ha entregado el país. (Octubre de 2003)– El MAS tras la sorpresa de las elecciones del2002 alcanza un gran éxito en las elecciones
municipales de diciembre de 2004, ganando enmunicipios pequeños. Los más grandes que seresisten a dar confianza a Evo.
– Logra imponer con éxito una posición en elReferéndum del Gas del 18 de julio del 2004,
la posición de Evo de NO a las preguntas 4 y
5 tiene éxito en un 40%.
– El MAS apoya en momentos a Carlos Mesa,

–

–

–

–

insertándose en el sistema político sistémico,
pero al mismo tiempo lo enfrenta en las calles
a lo largo de 2004 y 2005.
El MAS participa en la elaboración de la nueva Ley de Hidrocarburos y trabaja con éxito
político en un congreso en que aún está en minoría. Fue alta la visibilidad del MAS en las discusiones de sus propuestas.
El MAS se pronuncia el 2005 con claridad afavor de la Renuncia de Carlos Mesa y se diferencia del resto del Congreso, con lo que fue
ganando presencia propia.27
Después de la renuncia de Carlos Mesa tomó
posición independiente frente a Rodríguez
Velzé (2005) y se prepara para las elecciones
nacionales.
Durante la campaña electoral, logró identificar
a PODEMOS como al enemigo principal, lo
que le dió un perfil claro a su propuesta de retornar a un Estado fuerte en la economía.

Tras los resultados electorales de 2005, muy
por encima de sus expectativas aunque con restricciones importantes, el MAS se planteó la posibilidad de un proyecto de mayor concentraciónde poder político. El MAS dominó la Cámara de
Diputados pero era minoría en el Senado y sólo
ganó tres de los nueve prefectos. Esta victoria que
no definió las posibilidades de cambiar el país
mediante la democracia:– El objetivo central, a partir de entonces, fue ir
al poder total en la Asamblea Constituyente
como último recurso democrático.
– Transó con la oposición para lograr la aprobación de la Ley Especial de Convocatoria a

25. Las declaraciones y amenazas del entonces embajador de los EE.UU. en El Chapare, en presencia del presidente Jorge
Quiroga Ramírez, contra el candidato cocalero Evo Morales, lograron el objetivo de ganarle en el departamento de Cochabamba al candidato del NFR que se perfilaba segundo en las encuestas, pero tuvo también el efecto de llevar a Evo Morales
a casi el 21% en 2002. ¿Pensaba la Embajada de los EE.UU. que era más fácil apoyar a Gonzalo Sánchez de Lozada teniendocomo segundo a Evo Morales que a Manfred Reyes Villa. Efectivamente se le presionó a esta a incorporarse al gobierno delGoni el mes de agosto del 2003, cuando éste estaba ya gastando sus últimas fuerzas. Este apoyo sólo le duró dos meses.
Esta coalición desesperada final selló el desprestigio del sistema que se inauguró en 1985.
26. En Enero de 2004 el presidente Carlos D. Mesa tiene que enfrentar las dos principales agendas de los movimientos sociales:
la de la Asamblea Constituyente impulsada por el MAS y la de las Autonomías regionales impulsadas por los cívicos
cruceños.
27. No le fue difícil al MAS convencer a los movimientos de la identidad entre Carlos D. Mesa y el viejo sistema político e ir
construyendo con ello las bases de su alianza electoral. Aunque tuvo que luchar contra su personalidad que gozó de granapoyo de la población, lo alcanzó a través de las constantes movilizaciones que lograron paralizar el país en varias
oportunidades y sobre todo dividirlo entre dos consignas que hicieron historia hasta hoy: las dos agendas, la de la Asamblea
Constituyente, del MAS y la de las Autonomías de los movimientos cívicos.
—51—

José Blanes Jiménezla Asamblea Constituyente28 y de convocatoria
al Referéndum Autonómico, como condición
para la aprobación de la Ley y finalmente aceptó
que los resultados del Referéndum sean vinculantes para la Asamblea Constituyente y que
la nueva constitución sea aprobada con 2/3 delos votos de los asambleístas.
– Ganó la mayoría de los escaños en la AC pero
no consiguió los dos tercios, viéndose prisionero de las condiciones de 14 pequeñas fuerzas entre él y PODEMOS para aprobar su proyecto de CPE en la Constituyente, lo que obligaba a negociar en la formación de consensos
con los partidos chicos, sus potenciales aliados y otros no aliados.
– A partir de esa constatación el MAS intentó
imponer el carácter originario y fundacional dela Asamblea, lo que le permitiría a ésta disolver los poderes del Estado. Ello que despertó
la oposición del movimiento cívico y de todos
los paridos y fuerzas políticas.
– Después corrigió ese planteamiento y decidió
manejar la situación tratando de imponer laaprobación de la Constitución Política del Estado por simple mayoría. Finalmente ha aceptado que la todo el articulado de la C.P.E, seapruebe por 2/3.
En todo este periodo que sigue a las elecciones de julio de 2006, el MAS se constituyó en la
principal fuerza política y logró que se constituyan con mayor firmeza los movimientos cívicos
en el frente opositor. Las elecciones del 2 de julio
de 2006, tras una campaña gubernamental a favor del NO a las autonomías le dieron la victoria
a los cívicos en el Referéndum autonómico en 4
de los departamentos, pero en 5 apoyaron la propuesta de Evo Morales, lo que se constituyó en
una suerte de plebiscito a su favor.
A partir de ese momento la oposición política
y cívica concentró los esfuerzos de la casi mitadde la población en contra del gobierno, con lo quese crea un argumento anti MAS con claridad, lalucha contra el centralismo. Por su lado el MAS
se propuso atacar lo que hasta ese momento ya
estaba más definido, el movimiento regionalista alque intenta identificar con PODEMOS. Sin embargo, los resultados del Referéndum indican que
podía perder espacio en otros departamentos como
Cochabamba y posiblemente en La Paz donde
existen prefectos de oposición. El Gobierno de Evo
logró unir en su contra tres frentes de la oposición, los seis prefectos, los movimientos cívicosde 4 departamentos y la población civil que luchó
a favor de los 2/3 en la Asamblea Constituyente.
2. Elementos del nuevo escenario
En el actual enfrentamiento entre movimientos
sociales se perfilan dos escenarios, uno real y elotro virtual:
El primero, el más importante, es el de la confrontación de los movimientos cívicos y de losprefectos de oposición contra el Gobierno delMAS, que ven en el centralismo de Evo una real
amenaza y levantan la bandera de la lucha por lademocracia frente al autoritarismo y la defensa delas autonomías. Por su lado el MAS levanta en el
enfrentamiento el débil imaginario de que la posición es la oligarquía y los terratenientes, concentrando su lucha contra los prefectos y los comités cívicos. 29
El segundo, el escenario virtual, donde se formaliza el resultado de las confrontaciones, una
veces es la A.C. otras veces es el Parlamento. El
débil desempeño de estos dos espacios lleva al
gobierno a apoyarse en los movimientos sociales
para presionar al Parlamento, en particular al Senado y a prescindir de la Asamblea como espaciode refundación del país proponiendo un gobierno
mediante decretos.
Frente a estas disposiciones la Oposición civil
y política identificó la necesidad de frenar el in-

28. Para ello necesitaba 2/3 del Congreso, por lo que requería de una negociación con PODEMOS segunda gran fuerza en el
Congreso y mayoría en el Senado.
29. Ello explica la fuerza del gobierno de enfrentar a los prefectos de Cochabamba y de La Paz cuando el primero propone
repetir el referéndum sobre la autonomía en el departamento donde tienen asiento sus dos principales fuerzas, los cocaleros
y el movimiento de regantes. Cochabamba es departamento de frontera por la que puede desequilibrarse el poder que
mantiene en occidente. En esta confrontación en que se llegó a un empate peligroso tuvo que intervenir la comunidad
internacional expresando su preocupación por el futuro de la democracia en Bolivia. Este hecho obligó al Gobierno y a losprefectos de Cochabamba y La Paz a abandonar sus propuestas de referéndum, departamental en Cochabamba y nacionalen La Paz.
—52—

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

3. De la década de los 80 al 2005

tento de Evo de imponer al país su proyecto deConstitución y se concentran, con el mismo método del MAS, en las calles, en los cabildos, en elbloqueo a la Asamblea y llegado el caso en el bloqueo del Parlamento. La oposición ve en peligro
los logros alcanzados por el Referéndum autonómico y tras una CPE de la hechura del MAS, ve
en peligro el poder acumulado.
La extrema politización e instrumentalizaciónde la Asamblea Constituyente y tanto por partedel gobierno como del MAS, ha reducido el carácter autónomo de la misma, perdiendo legitimidad ante la militancia y ante la población engeneral. La principal piedra de toque en el temade la Asamblea es la posibilidad real de que lanueva CPE anule los resultados del Referéndum.
Estos expresan el poder, no tanto de los partidos sino de los movimientos cívicos, los que profundizan el enfrentamiento frente al Gobierno
obstaculizando su desempeño, su independencia.
Cada vez más los partidos políticos han quedado subordinados a los movimientos en el enfrentamiento.
La Asamblea Constituyente, inicialmente concebida como una reivindicación de los pueblos
originarios de Oriente para logar una mejor incorporación al Estado nacional, ha ido cambiando de significado en los sucesivos procesos electorales y bajo la apropiación de los partidos populistas hasta convertirse en la principal consigna política del MAS, es vaciada del contenido
original y colonizada por el proyecto de la vieja
izquierda marxista, lo que le impedirá incorporarla mayor parte los principales de los movimientos sociales.
La Asamblea Constituyente ha provocado una
división dentro del MAS, donde para un sector
importante constituido, por la vieja escuela marxista ya no es concebida como el escenario adecuado para acumular poder necesario para unproyecto revolucionario aprovechando el estrecho espacio de la democracia, mientras quepara sectores sindicales y otros sigue vigente
como el único espacio valido para la refundacióndel país. De fallar este proyecto del MAS sobrela Asamblea, posiblemente sea pronto un campode confrontación abandonado y el Gobierno seconcentre a gobernar impulsando con mayor
fuerza aún la confrontación social como medio
de imposición.

Queda muy incierto el futuro de los movimientos
sociales reducidos a un papel instrumental delproyecto revolucionario del MAS, colonizados
tanto por los partidos, tanto del gobierno como dela oposición.
Dos situaciones con grandes diferencias y similitudes entre estos 25 años entre los que seaplicaron las medidas de ajuste.
1. Durante los años que precedieron a las medias
de ajuste, la presencia de los movimientos sociales impidieron la constitución de un sistema político capaz de reconducir el proceso de la democracia que se reiniciaba después de siete años degobierno militar. Su fracaso se debió a su radicalismo, a su carácter anárquico y a su carencia deun eje político sindical articulador. Influyó en ello,
no sólo la crisis económica, sino sobre todo elcentralismo de la Central Obrera Boliviana y elvacío posterior en la institucionalidad sindical, al
quedar el conjunto de los movimientos sociales sin
un eje articulador, desapareció la columna vertebral de los mismos que era la Federación Sindical
de Trabajadores Mineros de Bolivia. Todo ello llevó a que el momento de mayor movilización hasta entonces de la historia del movimiento obrero,
se convirtió uno de sus tiempos de mayor debilidad. Ello facilitó la puesta fuera de escena de losmovimientos sociales con una simple acción delgobierno de Víctor Paz Estenssoro. Ello facilitó
el cierre de la COMIBOL y el futuro desmantelamiento de la economía de Estado.
Las medidas de ajuste en Bolivia no implicaronnecesariamente un incremento de la pobreza de la
población cuanto un quiebre entre las expectativas
y sus posibilidades, pero es ese tiempo ocurrieron
varias cosas importantes que cambiaron profundamente los parámetros de su accionar histórico delmovimiento sindical, caracterizado por la centralidad
minera. Durante ese periodo el escenario se hacomplejizado y diversificado los sectores con pretensiones hegemónicas. La población transitó deuna mayoría rural a una mayoría urbana; la Ley deParticipación Popular y la emergencia de nuevos
movimiento; la diversificación de las fuentes deliderazgos y de los campos de incidencia política
pusieron al movimiento social en una etapa de extraordinaria movilización; de volatilidad de los—53—

José Blanes Jiménez

liderazgos, en los que se fueron imponiendo por
razones de política gubernamental el liderazgo delos cocaleros, de los movimientos urbanos tanto de
Cochabamba como de El Alto. También es importante la gran dependencia del Estado y de los partidos políticos, los movimientos sociales en su conjunto quedaron reducidos a la reacción y negociación sectorial con el Estado político.

Los impactos de estas políticas son limitados,
dado que los escasos márgenes que le permite elcontexto internacional, aquellos tardarán bastante
tiempo en dejarse sentir por los sectores sociales
más pobres del campo y de las ciudades. Mientras tanto la pobreza sigue acumulada en las principales ciudades de Bolivia donde vive ya más dedos tercios de la población. Las capas medias son
los principales aportantes a las migraciones internacionales, arrojando cifras cercanas a los 15.000
migrantes semanales a España. Ello da una imagen adversa que cuestiona la eficiencia del gobierno
del MAS.
El desafío del gobierno de Evo Morales pormantener el capital político logrado en las elecciones, le está llevando a poner el énfasis en las acciones políticas generando expectativas sociales enla población, así como respuestas a las demandas
de empleo de sus militantes del MAS en el aparato del Estado, en desmedro de un gobierno eficiente. En estas circunstancias la mayor dificultad y debilidad, será la política aunque parezca contradictoria con la actitud del gobierno de Evo Morales de enfatizar este aspecto en su gestión. Debilidad política que repercute en su gestión y resultados económicos en una coyuntura internacional favorable en lo económico.
El proceso de construcción del instrumento
político de los movimientos sociales, el MAS, es
una difícil tarea y está chocando con el principal
obstáculo que es la extraordinaria diversidad y
fragmentación del campo social. La diversidad delos sectores y movimientos sociales necesariamente choca con la necesidad de centralización delpoder, que a momentos ha sido objetado por lasociedad y los propios movimientos sociales. Antes de las medidas era el carácter central de la
COB y de la FSTMB una limitante de los movimientos sociales, aunque no tan diversificados y
fragmentados; hoy el MAS pretender ejercer ese
papel, pero no como sindicato, sino como partido, en un contacto de la mayor diversificación,
diferenciación y fragmentación. Todo ello en momentos en que ha culminado un periodo de altavaloración política de los movimientos sociales.
Esta es una tarea difícil para el MAS y pero aón
para el propio movimiento social
Esta situación y la necesidad de enfrentar a laoposición ha llevado al gobierno del MAS a ponerel énfasis en el campo político y en el inevitable

2. En 2005 los movimientos sociales retoman elescenario contra los partidos tradicionales aparentemente divididos y fragmentados, tanto fuera
como dentro del MAS, partido que se constituyeen el único instrumento político del movimientosocial, sea este urbano, rural indígena y capas
medias urbanas. Esta pretensión de hegemonismo
por parte del MAS sobre los movimientos sociales puede convertirse en el mediano plazo un serio problema para el manejo del impacto político
de la acción social.
En los años 80 y la década de los años 90, el
principal justificante de la emergencia social fue
la crisis económica. Dos decenios después Bolivia atraviesa el mejor momento de la macroeconomía, por la elevación de los precios de lasmaterias primas en la minería, las reservas, el
precio del gas y la bonanza de los precios agrícolas de exportación. Todo ello puso la macroeconomía de Bolivia en uno de sus mejores momentos. Después de una década Bolivia abandona eltemor del déficit presupuestario que en 2002 osciló en torno al 9,0% del PIB, para llegar a un
superávit de más del 1,5% en 2006. Las divisasdel país registran las cifras más altas gracias a lasexportaciones de hidrocarburos y minerales.
Esta situación representó un gran alivio parael gobierno del MAS y justifica sobre manera las
propuestas de éste reconstruir el aparato económico del país dentro del Estado, por lo que elimaginario de las nacionalizaciones cuenta consustento real.
Las acciones del Estado se orientan a fortalecer el papel del Estado en la economía lo que lleva a una serie de confrontaciones que ya no pasan necesariamente por la política, sino por laeconomía externa confrontando a las grandes
empresas internacionales de hidrocarburos y de laminería, pero también a un amplio sector de laminería pequeña, mediana y cooperativa que haemergido con fuerza los últimos años.
—54—

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

centralismo. El Gobierno está fuertemente desafiado por la oposición que ha construido su principal
frontera y cavado trincheras en la defensa de descentralización autonómica, que limite al máximo elpoder centralista, convirtiéndose este en el principal escollo para el gobierno, que para alcanzar sus
objetivos se ve impulsado a acumular la mayor
cantidad de poder centralizado posible.
Este será el escenario de los éxitos o fracasos

tanto en la reconstrucción del Estado como deldesarrollo de la acción de los movimientos sociales después de las medidas de ajuste estructural,el escenario de la deconstrucción al menos ideológica y parcialmente en el campo económico. Lainterrogante es como podrá hacerlo sin un eje queno sea un estado personalizado y autoritario. Este
es el nuevo desafío y significación de la lucha porla democracia.

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—56—

DEL CONSENSO DE WASHINGTON A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTESIGLAS
ADN
CEBEM
CNE
COB
COMIBOLCONDEPA
CPE
FSTMB
ILDIS
LPP
MAS
MBL
MIP
MIR
MNR
MNRI
NFR
ONG
OTB
PDD
PDDI
PDM
PIEB
REDESMARIADELRIPPET
SINP
UCS

Acción Democrática Nacionalista
Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios
Corte Nacional Electoral
Central Obrera Boliviana
Coporacion M inera de Bolivia
Conciencia de Patria
Constitución política del Estado
Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia
Instituto Latinoamericano de Estudios Sociales
Ley de Participación Popular
Movimiento al Socialismo
Movimiento Bolivia Libre
Movimiento Indígena Pachakuti
Movimiento de la Izquierda Revolucionaria
Movimiento Nacionalista Revolucionario
Movimiento Nacionalista Revolucionario de Izquierda
Nueva Fuerza Republicana
Organización No Gubernamental
Organización Territorial de Base
Plan de Desarrollo Departamental
Plan de Desarrollo Distrital Indígena
Plan de Desarrollo Municipal
Programa de Investigación Estratégica de Bolivia
Red de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente,
Red de Investigación y acción en Desarrollo Local
Red Iberoamericana de Postgrados en Políticas y Estudios Territoriales
Sistema Nacional de Inversión Pública
Unidad Cívica Solidaridad—57—

PARTIDOS POLÍTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PERÚCAPÍTULO 3

PARTIDOS POLÍTICOS EN BOLIVIA, ECUADOR Y PERÚ:UN ESTUDIO COMPARADO
Yusuke Murakami*
Resumen: Bolivia, Ecuador y Perú (parte de los llamados “países andinos”, junto con Colombia y Venezuela)
comparten semejanzas en diversos aspectos, entre ellos, geográficos, históricos, culturales y étnicos. Respecto
de sus partidos políticos, se señala también ciertos caracteres en común. La sociedad política está fragmentada
en múltiples partidos, sus organizaciones son débiles, y determinado personaje impone una dinámica personal
dentro de su partido. Asimismo, la preferencia de los ciudadanos por algún partido es volátil, lo que causa una
migración masiva de votos de un partido a otro en cada proceso electoral. Uno de los más importantes estudios
sobre los partidos políticos en América Latina, desde la “transición a la democracia”, iniciada a fines de la década
de los setenta, categoriza a los tres países en el sistema de partidos políticos “incipiente” o “rudimental” –encontraste con el “institucionalizado”–. Dicha clasificación se hace sobre la base de cuatro criterios: estabilidad
y regularidad en la competencia entre los partidos, arraigo de estos en la sociedad, existencia de elecciones
abiertas, y dinámica propia de las organizaciones partidarias.
Efectivamente, los partidos políticos de los tres países andinos mencionados comparten los caracteres generales
antes descritos. En ese sentido, en los últimos años, Bolivia y Ecuador han experimentado el deterioro de sus
partidos, así como una creciente inestabilidad política; al igual que el Perú de fines de la década de los ochenta
y comienzos de los noventa. Sin embargo, se debe indicar también que fue en este último país en donde lospartidos políticos principales perdieron la confianza y el apoyo de los electores más tempranamente, lo cualprecipitó la crisis de gobernabilidad y emergencia de los políticos “independientes”. Mientras tanto, en Bolivia
y Ecuador continuaba la política de partidos relativamente estable.
El artículo enfoca esta diferencia, atribuyéndola a la existencia o no de políticas de alianzas. Enfatiza su
importancia desde una perspectiva analítica de instituciones, definidas como los patrones de comportamiento,las reglas, las normas, el entendimiento y/o el consentimiento, explícitos o implícitos, que son aceptados,reconocidos o compartidos como legítimos por los miembros de una sociedad, con el objetivo de conseguir
ciertas metas o valores. Al mismo tiempo, hace hincapié en el mencionado aspecto con el objetivo de pensar lamanera de cómo superar o aliviar la dinámica centrífuga, causada por el sistema de partidos múltiples.
Palabras claves: democracia, autoritarismo, partidos políticos, instituciones, neoliberalismo, Bolivia, Ecuador, Perú.

INTRODUCCIÓN

En ese sentido, lo político no constituye una
excepción. Los tres países andinos presentan algunas similitudes en su historia política. Una revisión de algunos aspectos políticos, desde la segunda mitad del siglo XX, nos ilustra la semejanza entre dichos países. En ellos —a diferencia deotros países latinoamericanos, donde los militares
se mantuvieron en el poder político hasta la década de los sesenta y se impusieron sobre las fuerzas reformistas o de izquierda— ascendieron al
poder los militares reformistas, o civiles apoyados
por los primeros. Estos gobiernos reformistas
pusieron fin a la dominación oligarca iniciada desde
finales del siglo XIX.
En el Perú, desde 1968 hasta 1980, las Fuer-

Bolivia, Ecuador y Perú —considerados “países
andinos” junto a Colombia y Venezuela— comparten similitudes en diversos aspectos, entre ellas,
geográficas, históricas, culturales y étnicas. La
mayor parte de su territorio consiste en extensiones de sierra y selva amazónica; Ecuador y Perútienen, además, una zona costeña. Demográficamente hablando, la mayor parte de sus poblaciones es indígena y mestiza. En cuanto a lo económico, dependen principalmente de la extracción derecursos naturales y de la exportación de materias primas. Por otro lado, son sociedades caracterizadas por una enorme brecha de desigualdad.

* Profesor asociado del Center for Integrated Area Studies (CIAS), Kyoto University.
—59—

Yusuke Murakami

zas Armadas tomaron el mando político del país.
Siendo marcadamente reformistas hasta 1975, lapso en el que promovieron una serie de políticas
como: la reforma agraria, la dirección económica
a través del Estado, la estatización de las principales industrias, así como la atención y protección de los sectores desfavorecidos social y económicamente. En Ecuador, los militares se encontraron en el poder tanto entre 1963 y 1966, como
entre 1972 y 1979, períodos en los que ejecutaron
políticas reformistas, aunque más moderadas quelas del Perú.1 Finalmente, en Bolivia, la dominación
oligarca se remeció cuando este país fue derrotado por Paraguay en la Guerra de Chaco (19321935), que estalló por un conflicto territorial. Desde entonces, las fuerzas reformistas, que incluían
una parte de los militares, emergieron políticamente y, en 1952, llegaron al poder luego de una lucha
en las calles de La Paz, sede del gobierno central.
En los años siguientes, múltiples políticas
reformistas se llevaron a cabo. Estas fueron conocidas como la “Revolución Boliviana”. Sin embargo, la discrepancia entre las fuerzas reformistas se
agudizó gradualmente y, como resultado de esta
situación caótica, los militares tomaron el poder através de un golpe de Estado en 1964. Gran partede los gobiernos instalados durante la dominación
militar de dieciocho años siguió la línea reformista, aunque algunos de ellos reprimieron a las fuerzas populares. Especialmente, entre 1969 y 1972,
la facción reformista de los militares fue dominante y puso en práctica dichas políticas.
Posteriormente, luego de la “transición a lademocracia”, entre fines de la década de los setenta y comienzos de la siguiente, los tres países
han mostrado, en términos generales, tendencias
inestables similares, aunque sus procesos no seannecesariamente simultáneos (véase al respecto el
cuadro 1). De este modo, la sociedad política estáfragmentada y no permite la consolidación de unsistema de representación política basado en lospartidos políticos. El Perú fue el primero en caer
en una situación crítica hacia fines de la década

de los ochenta. Durante ese periodo, su política
aparentó ser la de los partidos políticos. Cuatro
fuerzas principales —Acción Popular (AP), Partido Popular Cristiano (PPC), Partido Aprista Peruano (PAP) e Izquierda Unida (IU)— sostuvieron el orden democrático constitucional y recibieron el apoyo de la mayoría de los peruanos. Sin
embargo, no lograron superar una serie de problemas socioeconómicos, entre ellos, inestabilidad,
una fuerte caída económica, desigualdad, pobreza y subversión terrorista. Como consecuencia deello, y con el paso del tiempo, perdieron la confianza y el apoyo popular. Fue así que en 1990
Alberto Fujimori, un “independiente” sin lazos con
los partidos políticos existentes, resultó elegido
Presidente de la República. Fujimori logró estabilizar la economía peruana, introduciendo y poniendo en práctica una línea neoliberal, y controlar elterrorismo, mientras su gobierno se revistió de un
carácter autoritario luego del autogolpe de 1992
(y más aún en su segundo mandato, entre 1995 y2000). En el año 2000, a menos de cuatro mesesde su forzada toma de posesión por tercera vez
consecutiva, el gobierno de Fujimori cayó estrepitosamente debido a un escándalo político. De
este modo, en la etapa posterior a la relativa estabilidad autoritaria de la década de los noventa, lasociedad política peruana quedó aún más fragmentada y con un futuro incierto, sin partidos políticos sólidos con arraigo a nivel nacional.2
Por otra parte, Bolivia y Ecuador experimentaron una crisis política durante la segunda mitadde la década de los noventa y el comienzo de lasiguiente. Después de la “transición a la democracia” (en 1982, en el caso de Bolivia, y en 1979,
en el de Ecuador), en ambos países se ejecutaron
políticas neoliberales con el objetivo de enfrentar
serios problemas económicos, mientras la sucesión presidencial institucional se realizó sin mayores dificultades políticas en cuatro veces consecutivas. En Bolivia, se ejecutaron estas sucesiones en 1989, 1993, 1997 y 2002; y en Ecuador
en 1984, 1988, 1992 y 1996.3 Sin embargo, tan-

1. Debemos anotar que el gobierno militar de 1963-1966 optó por una política de represión contra las fuerzas de izquierda.
2. Debemos recordar que en el Perú nunca ha existido un partido con arraigo social a nivel nacional. El PAP es el partido más
organizado en toda la historia peruana, pero sus bases de apoyo relativamente sólidas se encuentran solo en la costa nortedel país (Murakami, 2007: 130-155).
3. De este cálculo excluimos la sucesión presidencial de 1985. En aquel entonces, Bolivia sufrió una inestabilidad socioeconómica
extrema y el presidente Hernán Siles se vio obligado a acortar un año su mandato de 1982 a 1986. Las elecciones realizadas
en 1985 fueron justas, y la sucesión presidencial se produjo de acuerdo con su resultado y las normas constitucionales. Por—60—

PARTIDOS POLÍTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PERÚCuadro 1
PRESIDENTES DE LA REPÚBLICA

Bolivia

Ecuador

Perú

PeriodoPresidente (Agrupación)

Observaciones

1982-1985

Hernán Siles Zuazo (UDP)

1985-1989
1989-1993
1993-1997
1997-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2005

Víctor Paz Estenssoro (MNR)
Jaime Paz Zamora (MIR)
Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR)
Hugo Bánzer Suárez (ADN)
Jorge Quiroga Ramírez (ADN)
Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR)
Carlos D. Mesa Gisberto (Independiente)2005-2006
2006-

Eduardo Rodríguez Veltzé (Independiente)
J. Evo Morales Ayma (MAS)elegido en el Congreso /redujo su mandato en un año
por la situación social
elecciones
elecciones
elecciones
elecciones/renunció por enfermedad
sucesión constitucional (vicepresidente)elecciones/renunció por presión social
sucesión constitucional (vicepresidente) /renunció por
presión social
sucesión constitucional (presidente de la Corte Suprema)elecciones

1979-1981
1981-1984
1984-1988
1988-1992
1992-1996
1996-1997
1997
1997

Jaime Roldós Aguilera (CFP)
Osvaldo Hurtado Larrea (DP)León Febres Cordero (PSC)
Rodrigo Borja Ceballos (ID)
Sixto A. Durán Ballén (PUR)
Abdalá J. Bucaram Ortiz (PRE)Fabián E. Alarcón Rivera (FRA)
Rosalía Arteaga Serrano (MIRA)|1997-1998
1998-2000
2000

Fabián E. Alarcón Rivera (FRA)
Jamil Mahuad Witt (DP)Lucio Gutiérrez Borbúa

2000
2000-2003
2003-2005
2005-2007
2007-

Carlos Mendoza Poveda
Gustavo Noboa Bejarano (DP)Lucio Gutiérrez Borbúa (PSP)
Alfredo Palacio González (Independiente)
Rafael V. Correa Delgado (PAIS)

1980-1985
1985-1990
1990-1992
1992

Fernando Belaúnde Terry (AP)Alan García Pérez (PAP)
Alberto K. Fujimori Fujimori (C90)
Alberto K. Fujimori Fujimori

1992-1995
1995-2000
2000
2000-2001

Alberto K. Fujimori Fujimori
Alberto K. Fujimori Fujimori (C90-NM)
Alberto K. Fujimori Fujimori (P2000)
Valentín Paniagua Corazao (AP)

2001-2006
2006-

Alejandro Toledo Manrique (PP)
Alan García Pérez (PAP)

to las políticas neoliberales, como otras, no lograron superar graves problemas socioeconómicos ypolíticos, particularmente los estructurales, y lapolítica de ambos países empezó a desestabilizarse.
En Bolivia, se intensificó el conflicto entre la zonaoeste altoandina, donde viven indígenas y mesti-

elecciones/fallecido en el cargosucesión constitucional (vicepresidente)elecciones
elecciones
elecciones
elecciones/derrocado, golpe de Estado
interino por 4 días (presidente del Congreso)
sucesión constitucional (vicepresidenta)/por 2 días/renunció
por presión social
interino
elecciones/derrocado, golpe de Estado
militar/por 1 día/ presidente de la Junta Gubernamental
de Salvación Nacional
militar/por 2 días/ presidente del Consejo de Estado
sucesión constitucional (vicepresidente)elecciones/renunció por presión socal
sucesión constitucional (vicepresidente)elecciones
elecciones
elecciones
elecciones
autogolpe, presidente del Gobierno de Emergencia y
Reconstrucción Nacional
reconocido por el Congreso
elecciones
elecciones/destituido por el Congreso
nombrado por el Congreso, presidente del Gobierno
de Transición
elecciones
elecciones

zos, y la zona este de la selva, ocupada por población blanca y beneficiada por la economía neoliberal. Gonzalo Sánchez de Lozada, presidente
elegido en 2002, se vio forzado a renunciar al
cargo un años después de asumirlo, debido al intenso conflicto sociopolítico. Fue reemplazado por

otro lado, en el mandato 1997-2002, en el caso de Bolivia, y en 1979-1984, en el de Ecuador, el presidente democráticamente elegido no pudo terminar su periodo debido a enfermedad, en el primer caso, y muerte por accidente, en el segundo. Sin
embargo, en ambos casos, la sucesión se llevó a cabo dentro de lo previsto por las normas constitucionales. La reforma
constitucional de 1994 modificó el mandato presidencial de Bolivia de cuatro a cinco años.
—61—

Yusuke Murakami

su vicepresidente, quien a su vez no pudo soportar dicha situación y fue obligado a dejar el cargoen 2005. Aunque el presidente de la Corte Suprema lo sucedió, según lo estipulado en la Constitución Política, tuvo que adelantarse un año laselecciones generales. En los comicios de 2005
resultó elegido Evo Morales, dirigente del movimiento indígena, radical opositor a la línea neoliberal y aliado del presidente de Venezuela, Hugo
Chávez. Bajo su presidencia, el conflicto este-oeste
se ha agudizado.
Del mismo modo, en Ecuador, el intenso conflicto sociopolítico causó la caída de tres presidentes antes de culminar sus respectivos mandatos. En 1997, el presidente Abdalá Bucaram fue
cuestionado como consecuencia de comportamientos impropios y destituido del cargo por el Congreso. Lo sucedió su vicepresidenta, empero, lapresión social hizo que luego de dos días cediesela Presidencia al presidente del Congreso. En el año
2000, Jamil Mahuad, elegido en 1998, fue derrocado —por temas de corrupción y otros problemas socioeconómicos— de la Presidencia por un
golpe de Estado. Aunque el poder estuvo en manos ilegales por unas horas, finalmente, fue devuelto
al vicepresidente, sucesor constitucional y legítimo
del Presidente de la República. En 2005, Lucio
Gutiérrez, ex militar y uno de los protagonistas delgolpe de Estado contra Mahuad, se convirtió en el
tercer presidente consecutivo que no logró finalizar su mandato. Se vio precisado a dejar el poder
frente a la movilización social contra un gobierno
que no logró mantener su alianza con las fuerzas
indígenas y que se volvió cada vez más autoritario. En las recientes elecciones de 2006, Rafael
Correa, académico sumamente crítico al neoliberalismo, fue elegido Presidente de la República,
aunque sin contar con mayoría en el Congreso.
De este modo, los tres países andinos han
pasado por una crisis política, aunque en distintos momentos, que ha sumido su futuro político
en la incertidumbre. Son parte de la región “másproblemática en América Latina” (Crandall et al.,2005: vii), cuyo “Estado y sociedad en conflicto”(Drake and Hershberg [eds.], 2006) o representación democrática está en crisis (Mainwaring et al.
[eds.], 2006).
De la misma manera, respecto de los partidos
políticos de la actualidad —después de la “transición a la democracia”—, se considera que los tres

países andinos tienen en común caracteres básicos. Mainwaring y Scully (1995), uno de los más
importantes estudios y el más esquemático sobre
los partidos políticos en América Latina desde la“transición a la democracia”, categoriza a Bolivia,
Ecuador y Perú —junto con Brasil— en el sistema de partidos políticos “incipiente”, “rudimental”
o “embrionario”; en contraste con el “institucionalizado” de Argentina, Colombia, Costa Rica,
Chile, Venezuela y Uruguay. Este estudio utiliza
cuatro criterios para clasificar los sistemas de partidos políticos: estabilidad y regularidad en la competencia entre los partidos, arraigo de estos en lasociedad, existencia de elecciones abiertas y dinámica propia de las organizaciones partidarias.
Aunque somos de la opinión de que los partidos políticos de los tres países andinos comparten algunas características principales, consideramos importante señalar que hay un aspecto que
diferencia a Bolivia, Ecuador y Perú después dela transición a la democracia que merece ser destacado: la existencia o ausencia de la política dealianzas o coaliciones entre los partidos políticos.
Esto no solamente explica la diferencia del momento en que comenzó la crisis política en los tres
países, sino también implica una dirección a seguir para superar la actual situación crítica, asícomo otro ángulo para hacer estudios comparados de partidos políticos latinoamericanos.
En particular, el mencionado aspecto reviste
importancia desde la perspectiva analítica de lasinstituciones, o la institucionalidad política. A esta
la definimos como los entendimientos, las reglas,
las normas y los patrones de comportamiento,
explícitos o implícitos, en torno al proceso de
cumplir determinados objetivos o lograr ciertos
valores en la vida política, que sean aceptados,reconocidos o compartidos, incluso en forma tácita, por los miembros de una sociedad. Mediante un proceso de acumulación de experiencias,
ensayos y errores, en el tiempo, se van forjando
instituciones políticas. Estas son cualitativamentediferentes de las organizaciones que se forman
artificialmente con el objetivo de cumplir eficazmente ciertas metas o funciones previamente definidas. Cuando se habla de la institucionalidad
política, uno tiende a suponer que se trata de algoescrito o formal. En realidad, como nuestro análisis lo describirá, las instituciones políticas no selimitan a lo que está escrito en documentos, ma—62—

PARTIDOS POLÍTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PERÚnuales o leyes, sino que también incluyen normas,
reglas, y patrones de conducta no escritos; algunos incluso entendidos tácitamente. Las instituciones hacen previsibles los comportamientos de losmiembros de una sociedad y cumplen la función
de dar estabilidad, consolidación y continuidad ala política.4 Podemos decir que en el comportamiento de los partidos políticos y las relaciones
entre ellos hubo diferencia en el nivel de la institucionalización de la política entre Perú, Bolivia y
Ecuador.
En este estudio, analizaremos los partidos políticos de Bolivia, Ecuador y Perú, dando importancia al referido aspecto de diferencia. En la sección 1, veremos los caracteres principales y comunes de los partidos políticos en los tres países
andinos. En la siguiente sección, analizaremos algunas diferencias existentes, tanto en un índicellamado volatilidad electoral, como en las relaciones entre los partidos. Enfatizaremos la dinámica
de la política de alianza o su inexistencia paraanalizar los partidos políticos de los tres países,especialmente en relación con la ejecución de lapolítica económica neoliberal. En las conclusiones,señalaremos las implicancias de nuestro estudio,
tanto para el futuro desarrollo de los partidos
políticos en dichos países, como para el estudiode los partidos políticos latinoamericanos.

se busca el poder político (cargos del Estado ybienes públicos) para satisfacer intereses propios,
particularmente demandas y exigencias de la clientela de cada uno de ellos, estructurados como estánsobre la base del clientelismo (Mainwaring y
Scully, 1995: 16-20).5
Algunos datos reflejan la debilidad estructural
y el poco arraigo social o geográfico. Por ejemplo, en los tres países, el Presidente de la República ha sido elegido pocas veces en primera vuelta.
En estos países, se requiere, constitucionalmente, más de la mitad de los votos válidos para ser
proclamado Presidente; en caso de que ningún
candidato obtenga dichos votos, se procede a una
segunda elección entre aquellos que hayan obtenido la primera y segunda votación más alta (sistema denominado ballotage o segunda vuelta electoral). En el caso boliviano, la segunda votación
se realiza en el Congreso, mientras que en los
otros dos países los ciudadanos acuden a las urnas nuevamente.
El cuadro 2 indica los porcentajes de la primera
mayoría en primera vuelta, los nombres del presidente elegido por voluntad popular y su agrupación, así como el orden del puesto conseguido por
este en la primera vuelta. En caso de que el orden del puesto en la primera vuelta no sea 1, lacifra de la primera mayoría corresponde al candidato de la otra agrupación. Vale decir, en la segunda vuelta perdió el candidato con la primera
mayoría en la primera vuelta.
Luego de la transición a la democracia, Bolivia ha experimentado seis procesos electoralespresidenciales (1985, 1989, 1993, 1997, 2002 y
2005), de los cuales solamente en el último, el
Presidente de la República fue elegido sin necesidad de una segunda vuelta. En el Perú, de siete
procesos electorales presidenciales (1980, 1985,
1990, 1995, 2000, 2001 y 2006), solo en 1995 elpresidente ganó las elecciones en la primera votación. En 1980 y 1985, el candidato con la primera mayoría no logró superar el 50% de los votos.
Sin embargo, respecto de las elecciones de 1980,
la Constitución Política entonces vigente había
hecho una excepción a la regla y permitía, sola-

1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE
LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN BOLIVIA,ECUADOR Y PERÚEn términos generales, los partidos políticos de lostres países andinos presentan ciertas características principales comunes. Las organizaciones partidarias son sumamente débiles, sin arraigo social
sólido o amplio. Están sometidas a una volatilidad
electoral alta. Los personajes de la vida partidaria
dominan todos o, al menos, los principales procesos internos de sus partidos, ya sea en la tomade decisiones o en la selección de dirigentes partidarios y candidatos a cargos públicos. La dinámica política tiene un aspecto patrimonial, pues

4. Sobre nuestra definición y detalles de las instituciones, véase otro trabajo del autor (Murakami, 2007: 42-47).
5. Mainwaring y Scully (1995) señala estos caracteres para los casos de Bolivia, Ecuador y Brasil. Sin embargo, creemos quelos partidos políticos peruanos también los ostentan. Sobre los partidos políticos peruanos véase también Murakami(2007: 130-155).
—63—

Yusuke Murakami
Cuadro 2
PRESIDENTES ELEGIDOS POR VOLUNTAD POPULAR
Año electoral

1a. mayoría

Presidente elegido (agrupación)

Orden en 1a. vuelta

Bolivia

1985
1989
1993
1997
2002
2005
Promedio

20.2%
23.0%
33.8%
22.3%
22.5%
53.7%
29.3%

Víctor Paz Estenssoro (MNR)
Jaime Paz Zamora (MIR)
Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR)
Hugo Bánzer Suárez (ADN)
Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR)
Evo Morales Ayma (MAS)

2
3
1
1
1
1

Ecuador

1978
1984
1988
1992
1996
1998
2002
2006
Promedio

27.7%
28.7%
24.7%
31.9%
27.2%
34.9%
20.6%
26.8%
27.8%

Jaime Roldós Aguilera (CFP)
León Febres Cordero (PSC)
Rodrigo Borja Ceballos (ID)
Sixto Durán Ballén (PUR)
Abdalá Bucaram Ortiz (PRE)
Jamil Mahuad Witt (DP)Lucio Gutiérrez Borbúa (PSP)
Rafael Correa Delgado (MPAIS)

1
2
1
1
2
1
1
2

Perú

1980
1985*
1990*
1995
2000
2001
2006
Promedio

45.3%
45.7%
27.6%
64.4%
49.8%
36.5%
30.6%
42.8%

Fernando Belaúnde Terry (AP)Alan García Pérez (PAP)
Alberto Fujimori Fujimori (C90)
Alberto Fujimori Fujimori (C90-NM)
Alberto Fujimori Fujimori (P2000)
Alejandro Toledo Manrique (PP)
Alan García Pérez (PAP)

1
1
2
1
1
1
2

* Véase la nota 6 del texto

mente para esta vez, que el presidente se eligiera
con mayoría simple. Con relación a los comicios
de 1985, el candidato con la segunda mayoría
renunció a la carrera electoral, y no se realizó lasegunda vuelta.6 En otros procesos electorales,
excepto el de 1995, la contienda terminó en la
segunda vuelta. En el caso ecuatoriano, todos losprocesos electorales han tenido que pasar a lasegunda vuelta. En promedio, en los tres países,el candidato más votado en la primera vuelta solamente tiene la fuerza política para obtenermenos de la mitad de los votos válidos.
En las elecciones congresales, la tendencia es
similar. El cuadro 3 indica la bancada con mayor
votación, el porcentaje de sus escaños en el Congreso, su posición política (oficialismo u oposición), el número de partidos políticos que consiguieron escaños, así como el número de partidos

que obtuvieron más de 20% y entre 10% y 20%
de los votos. El caso más notorio es ecuatoriano,
que nunca ha experimentado una bancada demayoría absoluta. Bolivia recién ha tenido experimentado dicha mayoría en los comicios recientes. En el Perú, los mandatarios elegidos en ladécada de los ochenta, y en 1995, gozaron demayoría absoluta en el Congreso, empero, en este
siglo, el oficialismo no ha ocupado más de la
mitad de los escaños. En promedio, en los tres
países, la primera bancada ha ocupado solamente
entre el 30 y 45% del total de escaños.
Los partidos políticos de Bolivia, Ecuador yPerú no solamente se han mostrado incapaces dereunir la mayoría del apoyo popular en las elecciones presidenciales y congresales, tampoco hanlogrado mantener un determinado nivel de apoyo
por más de diez años. La volatilidad electoral re-

6. Se debe tomar en cuenta que entre 1985 y 1991, en el cálculo oficial, a diferencia de la tradición electoral del país, los votos
blancos y viciados fueron incluidos en los votos válidos, debido a la sentencia del Tribunal de Garantías Constitucionales
emitida en el primer año. Si calculamos sobre la base de la tradición (el criterio vigente ahora también), excluyendo los votos
blancos y viciados de los votos válidamente emitidos, el porcentaje del PAP en 1985 se eleva al 53.1%.
—64—

PARTIDOS POLÍTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PERÚCuadro 3

PARTIDOS PARLAMENTARIOS
Año electoral 1a. bancada*% escaños

Tendencia# de partidos

Más de 20%

Entre 10% y 20%

Bolivia

1980
1985
1989
1993
1997
2002
2005
Promedio

UDP
MNR
MNR
MNR
ADN
MNR
MAS

38.7%
33.1%
30.8%
40.0%
25.4%
28.0%
55.4%
35.9%

oficialismo
oficialismo
oposición
oficialismo
oficialismo
oficialismo
oficialismo

10
10
5
8
7
8
4
7

2
2
3
2
2
1
2
2

1
1
0
2
3
3
0
2

Ecuador

1979
1984
1986*
1988
1990*
1992
1994*
1996
1998
2003
2006
Promedio

CFP
ID
ID
ID
PSC
PSC
PSC
PSC
DP
PSC
PRIAN

44.9%
33.8%
23.9%
43.7%
22.2%
27.3%
33.8%
32.9%
26.4%
24.0%
28.0%
31.0%

oficialismo
oposición
oposición
oficialismo
oposición
oposición
oposición
oposición
oficialismo
oposición
oposición

10
13
13
11
11
13
14
13
20
24
10
14

2
1
1
1
1
1
1
2
2
1
2
1

1
1
1
3
4
2
3
1
2
3
2
2

Perú

1980
1985
1990
1995
2000
2001
2006
PromedioAP
PAP
FREDEMO
C90-NM
P2000
PP
UPP

54.4%
59.4%
34.4%
55.8%
42.1%
37.5%
37.5%
45.9%

oficialismo
oficialismo
oposición
oficialismo
oficialismo
oficialismo
oposición

5
7
10
13
10
11
7
9

2
2
1
1
2
2
2
2

0
0
3
1
0
1
2
1

* Resultado electoral

fleja este aspecto. Este es un índice calculado
sobre la base de los cambios de los porcentajes
de los votos (o escaños) conseguidos por lospartidos políticos de un proceso electoral a otro.
Comparando los porcentajes (aumento o disminución) entre los dos procesos electorales de cadapartido, se suman sus valores absolutos y luego
la suma se divide entre dos. La volatilidad se eleva, si los partidos experimentan altibajos en losvotos conseguidos. En otras palabras, el índice
resulta bajo cuando los partidos mantienen el mismo
nivel de apoyo en cada proceso electoral. La elevada volatilidad se traduce en debilidad y pocoarraigo social de los partidos, pues no tendrían
establecidos vínculos fuertes y duraderos con loselectores o estarían en proceso de perderlos.
En ese sentido, los países en cuestión registran un alto nivel de volatilidad electoral. El cuadro 4 señala los resultados de dos estudios sobrela volatilidad: uno de diversos países latinoamericanos hasta los primeros años de la década de losnoventa y otro de los cinco países andinos hasta
comienzos de la siguiente. Ambos estudios demuestran que los tres países estudiados tienen alta
volatilidad electoral. La de Bolivia y Ecuador esde más de 30 y la del Perú, más de 40 o 50.7

7. Debido a su origen —para comparar a los países europeos—, el índice se calcula en muchos casos usando los resultados
electorales del Congreso, particularmente los de la Cámara Baja. Mainwaring y Scully (1995) usa no solamente los resultados
de la Cámara Baja, sino también los de las elecciones presidenciales, y calcula la volatilidad electoral que podemos denominar“integral”. Según su cálculo, Brasil registra la volatilidad más alta (70.0), frente a Bolivia (36.1), Ecuador (37.9) y Perú (54.2).
La cifra de Brasil es alta debido a la alta volatilidad en las elecciones presidenciales (99.0), en contraste con la de la Cámara Baja,comparable al nivel de los tres países andinos (40.9). El problema del cálculo de Brasil es que para la volatilidad de laselecciones presidenciales, el estudio compara las elecciones de 1960 y las de 1989. En ningún otro caso, existe un intervalo detiempo tan largo. Por esta razón, este estudio cita solamente la volatilidad de la Cámara Baja.
—65—

Yusuke Murakami
Cuadro 4

VOLATILIDAD ELECTORAL
País

PeríodoVolatilidad*

Colombia
UruguayArgentina
Chile
Venezuela
Costa Rica
MéxicoParaguay
Ecuador
Bolivia
BrasilPerú1970-1990
1971-1989
1983-1993
1973-1993
1973-1993
1970-1990
1982-1991
1983-1993
1978-1992
1979-1993
1982-1990
1978-1990

8.5
9.1
12.7
15.8
17.7
18.2
22.4
25.8
32.5
33.0
40.9
54.4

País

PeríodoVolatilidad**

Colombia
Venezuela
Bolivia
EcuadorPerú

1978-2002
1978-2000
1980-2005
1978-2002
1980-2001

31.6
34.2
41.0
47.1
49.1

* Elecciones parlamentarias** Elecciones presidenciales
Fuentes: Mainwaring y Scully eds. (1995: 5); Roncagliolo y Meléndez eds. (2006: 263-275)

Estas cifras son altas, no solamente en comparación con los países desarrollados (por ejemplo, el
promedio de la volatilidad electoral en los trece
países de Europa occidental entre 1885 y 1985 es
de 8.6), sino también con otros países latinoamericanos (Mainwaring y Scully, 1995: 6-9; Mainwaring et al. [eds.], 2006: 19).
De este modo, los partidos políticos de los tres
países estudiados han tenido la fuerza para convocar, en el mejor de los casos, entre 30 y 40 por
ciento del electorado tanto para elecciones presidenciales como congresales, excepto en ciertas
ocasiones, cuando unos pocos gozaron del apoyo de los votos flotantes. Además de esto, tampoco han podido contar con el mismo nivel deapoyo más allá del corto plazo. Los partidos nocuentan con bases organizativas amplias ni arraigadas en la sociedad como para mantener un nivel de apopo popular estable; y en caso de quelas tengan, están restringidas a ciertos sectores dela sociedad o a determinadas regiones del país.
Consecuentemente, después de la “transición a lademocracia”, en los países de nuestro estudio, no
ha aparecido ningún partido de arraigo nacional.
Por otro lado, debemos señalar que al interior deestos partidos políticos no se cuenta con un espacio democrático amplio. El fundador carismático o

los fundadores de importancia tienen un peso indiscutible en su agrupación. Él o un puñado de dirigentes tienden a dominar el proceso interno, tantode la toma de decisiones, como de la selección delos candidatos para cargos públicos o dirigencias
partidarias. En ese sentido, las decisiones importantes o finales suelen ser tomadas “desde arriba”. Comoconsecuencia de ello, la participación efectiva de lasbases partidistas, o de sus militantes, en el procesode la toma de decisiones, está sumamente limitada
o simplemente no existe. En muchos casos, la existencia, y subsistencia, del partido depende de unpersonaje, usualmente su fundador. En caso de que
el fundador fallezca, debe ser reemplazado por otro
dirigente igualmente carismático o de gran envergadura; de no ser así, el partido pasa por una crisis desobrevivencia, entrando muchas veces en un proceso de agonía y desaparición. La presencia y necesidad de un personaje debilita la estructura partidista e impide la institucionalización de procesos internos en el partido.8
En el caso boliviano, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), la Acción Democrática Nacionalista (ADN), y el Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) fueron los principales partidos entre la década de los ochenta y la siguiente. El dirigente de peso del primer partido fue

8. Sobre el carácter autoritario de los partidos políticos peruanos véase Murakami (2007: 130-155). Con relación a Bolivia y
Ecuador véase Alcántara y Freidenberg eds. (2003); Freidenberg (2005); y Freidenberg y Alcántara (2001).
—66—

PARTIDOS POLÍTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PERÚ2. DIFERENCIAS ENTRE BOLIVIA, ECUADORY PERÚ

Hugo Bánzer; el del segundo, Víctor Paz Estensoro(fundador), luego de su retiro y fallecimiento, Gonzalo Sánchez de Lozada; y el del tercero, Jaime Paz
Zamora.9 En la actualidad, en el oficialista Movimiento al Socialismo (MAS), el liderazgo fuerte deEvo Morales es incuestionable. En la política ecuatoriana, cuatro partidos, Democracia Popular (DP),Izquierda Democrática (ID), Partido Roldosista
Ecuatoriano (PRE) y Partido Social Cristiano (PSC),
prevalecieron hasta los años noventa. En DP e ID,
Osvaldo Hurtado y Rodrigo Borja, respectivamente, siempre tuvieron peso en asuntos partidistas. El
PRE ha sido dominado por su fundador Abdalá
Bucaram. Respecto del PSC, León Febres tiene
fuerte influencia en la vida del partido junto con
algunos dirigentes. Por otro lado, en el Perú de ladécada de los ochenta, Acción Popular (AP), el
Partido Popular Cristiano (PPC), el Partido Aprista
Peruano (PAP) e Izquierda Unida (IU) fueron protagonistas políticos. AP fue controlado por su fundador Fernando Belaúnde. Otro caso de control delfundador es el del PPC, cuyo fundador, Luis
Bedoya, ejerce fuerte influencia en el proceso interno (incluso en la actualidad). En el PAP, Alan
García ha seguido el ejemplo del fundador Víctor
Raúl Haya de la Torre, y por más de veinte años
su presencia ha sido indispensable para el partido.
IU fue liderado por Alfonso Barrantes. Alberto
Fujimori fue el jefe indiscutible del oficialismo enla década de los noventa.

Aunque en términos generales, los partidos políticos de Bolivia, Ecuador y Perú tienen características comunes y después de la “transición a lademocracia” no han logrado consolidar una política democrática basada en un sistema de partidos, debemos prestar atención también a algunas
diferencias entre los primeros dos países y el último. Una primera diferencia se observa en la tendencia de la volatilidad electoral.
La volatilidad electoral es alta en los tres
países. Sin embargo, la volatilidad peruana esmás alta que la de los otros dos países. El promedio de la volatilidad electoral del Perú, Ecuador y Bolivia es de 68.0, 55.3, 52.2, respectivamente, entre la “transición a la democracia” yla actualidad (véase el cuadro 5).10 Esto indica
que los partidos políticos del Perú tuvieron mayor debilidad y menor arraigo social que los otros
dos países.
Respecto de la diferencia entre Bolivia, Ecuador y Perú, podemos mencionar otro punto: laexistencia de altibajos en el patrón de volatilidad
electoral. Los gráficos 1 y 2 señalan la volatilidad
de las elecciones presidenciales y la de las elecciones parlamentarias, respectivamente. Aunqueno hemos logrado conseguir algunos datos de laselecciones parlamentarias del Ecuador, podemos

Cuadro 5

VOLATILIDAD ELECTORAL (cálculo propio)
BOLIVIA

1985-1989
30.8

1989-1993
59.8

1993-1997
46.3

1997-2002
54.4

2002-2005
69.7

Promedio
52.2

ECUADOR

1978-1984
39.6

1984-1988
40.6

1988-1992
51.4

1992-199646

1996-1998
84.2

1998-2002
86

PERU

1980-1985
63.3

1985-1990
68.1

1990-1995
65.4

1995-2000
97.1

2000-2001
62.1

2001-2006
51.7

2002-2006
39.5

Promedio
55.3
Promedio
68.0

Fuentes: Véase la nota 10 del texto

9. En 1999 se dio comienzo a la “democratización interna” de estos tres partidos políticos, y se realizaron elecciones internaspara elegir dirigentes partidistas. Aunque en el MNR se ejecutó una renovación de los liderazgos regionales y locales,
Sánchez de Lozada fue reelegido como jefe nacional del partido entre los delegados territoriales, funcionales y sectoriales
en la Convención Nacional, lo que fue cuestionado por los nuevos dirigentes. En los otros dos partidos, los procesos fueron
irregulares e injustos. En relación con la “democratización interna” véase Mayorga (2002: 201-204).
10. Esta volatilidad electoral está calculada según los resultados de las elecciones presidenciales de Payne et al. (2003: Apéndice 3); y fuentes de Internet. Véase las siguientes líneas, así como la siguiente nota.
—67—

Yusuke Murakami
Gráfico 1

Gráfico 2

VOLATILIDAD ELECTORAL-PRESIDENTE

VOLATILIDAD ELECTORAL-CONGRESO(Índice de porcentaje)(Índice de porcentaje)

100

84.2

80
60
40

90

97.1

63.3
39.6

68.1

65.4
59.8
51.4

40.6
30.8

70
69.7
62.1
54.4

46.3
46

83.5

80

86

51.7
39.5

60
50

67.1

30

69.8

59.9

56.7
47.2

40
20

20

70.6

36.2

30.8
24.9

56.4
51.2

47
40.1

50.9

10
0

0

1978-1985 1984-1990 1988-1995 1992-1997 1995-2000 1998-2002 2001-2006

1978-1985 1984-1990 1988-1995 1992-1997 1995-2000 1998-2002 2001-2006
Perú

BoliviaPerú

Ecuador

Bolivia

Ecuador

Nota: Faltan los datos de Ecuador en 1998 y 2002.

el Perú pasó de una situación política cada vez más
inestable en la década de los ochenta a una estabilidad autoritaria de corta duración en la década
siguiente bajo el liderazgo de Fujimori.
Un aspecto importante que debemos destacar
en relación con esta etapa de relativa estabilidad
es que en la política de Bolivia y Ecuador se observó el desarrollo de una política de alianzas ocoaliciones entre los partidos. Esta consistió nosolamente en el reparto de cargos públicos, sinotambién en un entendimiento o consenso respecto de la adopción de ciertas políticas, como lasmedidas económicas del neoliberalismo.
El caso boliviano es el más notable y conocido. Al aplicar en 1985 la llamada Nueva Política
Económica —las políticas de ajuste económico yreforma estructural— para controlar y revertir laextrema inestabilidad económica (cuyo simbólico
indicador es la inflación anual de 1985: 20,560%),
Paz Estenssoro (MNR) se alió con la ADN sobrela base del “Pacto por la democracia” para tenermayoría en el Congreso y de este modo facilitarla ejecución de las medidas neoliberales. En 1989,
Paz Zamora (MIR) llevó a cabo una alianza con
el ADN-PDC12 mediante el “Acuerdo Patriótico”,
con el fin de ser elegido Presidente de la República en la votación en el Congreso. En 1993,
Sánchez de Lozada (MNR) —que ya en el proce-

decir que la tendencia de ambos gráficos es
igual.11
Entre los tres países, el Perú registra el nivel
más alto de volatilidad electoral hasta alrededor delaño 2000. Entre la década de los ochenta y laprimera mitad de la siguiente, el apoyo a los partidos políticos peruanos fue altamente volátil, y enla segunda mitad de ella, esta tendencia se intensificó. Por otro lado, en el Ecuador, la volatilidad
fue relativamente estable hasta mediados de ladécada de los noventa. En la segunda mitad dedicha década, esta se alzó hasta un nivel comparable al del Perú, que se mantuvo durante los primeros años de este siglo, hasta descender, últimamente, al nivel más bajo entre los tres países. El
caso boliviano mostró una tendencia gradualmente creciente desde la “transición a la democracia”
hasta alrededor del año 2000, continuando con la
misma en los últimos años, al parecer, con mayor fuerza. La relativa estabilidad de la volatilidad
de Bolivia y Ecuador hasta la primera mitad de los
años noventa coincide con la descripción de lasituación general en la introducción de este texto.
Para entonces, en estos países, la sucesión presidencial fue llevada a cabo sin dificultad política
fuerte, excepto la boliviana de 1985. Desde la
segunda mitad de la década del noventa, la política empezó a agitarse mucho más. En contraste,

11. Las cifras sobre la base de las elecciones presidenciales tienden a sobreestimar la volatilidad en comparación con las de laselecciones parlamentarias. En nuestro cálculo, esta tendencia es intensificada por la manera de calcular: considerar mecánicamente que una agrupación es distinta a la otra, en caso de que tengan diferentes nombres, aunque sus líderes o dirigentes
sean los mismos. Por ejemplo, en las elecciones peruanas, Cambio 90 (1990), Cambio 90-Nueva Mayoría (1995) y Alianza
Electoral Perú 2000 (2000) fueron dirigidos por Fujimori. Para calcular la volatilidad entre 1990 y 1995, las dos agrupaciones son consideradas las mismas; pero para hacerlo entre 1995 y 2000, distintas.
12. Entre 1993 y 1996, el PDC (Partido Democrático Cristiano) se unió con ADN para formar una agrupación partidista.
—68—PARTIDOS POLÍTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PERÚso electoral hizo coalición con el MRTKL (Movimiento Revolucionario Túpac Katari de Liberación)— firmó el “Pacto por la gobernabilidad” conel MBL (Movimiento Bolivia Libre) y la UCS(Unión Cívica Solidaria) con el objetivo de ganarla Presidencia. Durante su mandato, promovió
tanto las políticas neoliberales como la descentralización y el multiculturalismo. En 1997, con la
firma del “Compromiso por Bolivia” con el MIR,
la UCS, el PDC y la CONDEPA (Conciencia de
Patria), Hugo Bánzer se convirtió en ganador dela contienda presidencial. En resumen, mientras el“Acuerdo Patriótico” de Paz Zamora y el “Compromiso por la Democracia” fueron las coaliciones para el reparto de cargos, los otros acuerdos
se inclinaron básicamente por las políticas concretas (Gamarra, 1996; Mayorga, 2005: 154-155;
Tanaka, 2003: 50-53).
En Ecuador, las coaliciones entre partidos seconformaron principalmente para crear una mayoría en favor del gobierno en el Legislativo. Apartede la coalición conocida, para triunfar en las elecciones y gobernar establemente, en el caso ecuatoriano, hubo coaliciones legislativas ocultas, noconocidas públicamente. Debido a su carácter secreto, un estudioso denomina el caso ecuatoriano
como “coaliciones legislativas de fantasma”. Peroal igual que en el caso boliviano, estas facilitaron
diversas políticas y medidas concretas, entre ellas,las de la reforma económica neoliberal.13
Las “coaliciones de fantasma” se basaron enel intercambio entre el presidente con el oficialismo
minorista y unos partidos o legisladores de laoposición en el Congreso: el primero les ofrecíacargos públicos o facilidades en la asignación delpresupuesto y los segundos recompensaban el acto
presidencial con el apoyo a las iniciativas legislativas del Ejecutivo en el momento de la votación.
Las transacciones se dieron en secreto, porque lospartidos o legisladores de la oposición no deseaban ser llamados “gobiernistas”, calificación dañina particularmente para sus campañas en las
subsiguientes elecciones. Esto se dio en el contexto en el que los presidentes ecuatorianos sevieron obligados a tomar medidas de austeridad
fiscal y a promover la liberalización económica,lo cual provocó críticas y movilizaciones contra
el gobierno de parte de gente que se sintió traicionada por la ejecución de dichas políticas enabierta contradicción con los compromisos electorales.
En el gobierno de Hurtado (1981-1984), su
propio partido (DP) hizo una “coalición de fantasma” con el Partido Demócrata (PD) y el llamado Grupo Roldosista por casi dos años. Gracias a esta coalición, Hurtado logró que el Congreso aprobara propuestas de importancia para el
Ejecutivo. El gobierno de Febres Cordero (19841988) fue un ejemplo de alianza multipartidista
pública —de derecha— que incluyó además delpropio PSC, al Partido Conservador, al Liberal, ya otros cuatro partidos más. El gobierno de Durán
Ballén (1992-1996) fue otro ejemplo de “coalición
legislativa de fantasma”. El oficialista Partido dela Unidad Republicana (PUR) se alió secretamente con el PSC, al cual Durán Ballén había pertenecido hasta antes de las elecciones de 1992.
En contraste, en el Perú nunca se observó undesarrollo de la política de coaliciones comparable a los casos boliviano o ecuatoriano.14 Los partidos políticos peruanos son caudillescos, es decir, liderados por los caudillos sobre la base deverticales relaciones clientelistas; en ese sentido,
tienden a competirse como rivales por el poder,en vez de buscar un consenso. En caso de quese conforme una coalición, esta suele ser nada más
que un acuerdo de reparto de cargos públicos,
incapaz de trascender hacia algún compromiso
para la ejecución de determinadas políticas efectivas y factibles. Entre los partidos políticos principales —AP, PPC, PAP e IU— que dirigieron lapolítica peruana de los años ochenta, mientras
existió un mínimo consenso en torno al marco
general y constitucional de la democracia, solamente “hubo reuniones, conversaciones y una
retórica de acuerdos que no se cumplía en loshechos” (Tanaka 1998: 68, 84).
Además de los matices caudillescos y personalistas de los partidos peruanos, la consecución
de una mayoría parlamentaria no obligó a los presidentes a buscar una coalición con la oposición.
El gobierno de Belaúnde (1980-1985), de AP, for-13. La descripción sobre las “coaliciones legislativas de fantasma” de esta parte se basa en Mejía (2006).
14. El autor hizo un análisis más detallado sobre los partidos políticos y la política del Perú desde la década de los ochenta en
otro trabajo (Murakami 2007).
—69—

Yusuke Murakami

mó una alianza con el PPC para asegurar la mayoría en el Senado (que sí consiguió a través delas urnas en la Cámara de Diputados). Sin embargo, la presencia del aliado menor en la toma dedecisiones fue marginal. Las políticas principales
fueron decididas por el presidente y su entorno
cercano. Además de ello, el gobierno acciopopulista no tomó medidas políticas claras con relacióna los graves problemas del país, como la inestabilidad económica y el terrorismo. Respecto deltema económico, aunque el gobierno de Belaúnde
aplicó políticas económicas liberales, estas quedaron a medio camino.
Por otro lado, Alan García del PAP (19851990), sucesor de Belaúnde, fue elegido presidente con mayoría en el Congreso, y no necesitó
contar con un aliado político. Al igual que su antecesor, García y sus cercanos colaboradores tomaron las decisiones principales, como la de aplicar medidas económicas “heterodoxas” contrarias
al neoliberalismo. Estas finalmente empeoraron
aún más la situación socioeconómica.
En 1990, Fujimori resultó elegido presidente
con minoría en el Congreso. Este hecho produjo
una situación conflictiva entre el mandatario y laoposición que se agudizó con el paso de tiempo,
ya que la oposición se mostró poco dispuesta acolaborar y el presidente impuso su estilo autoritario de gobernar. Como culminación del enfrentamiento político, en 1992, el mandatario forzó un“autogolpe”, que contó con gran respaldo popular. Tanto en las elecciones congresales de 1992,
como en las generales de 1995, logró ocupar másde la mitad de los escaños. En el transcurso de ladécada del noventa, bajo el gobierno cada vez másautoritario de Fujimori, se ejecutaron una serie demedidas de ajuste económico y reforma estructural basadas en el neoliberalismo, además de otras
políticas, entre ellas, las contrasubversivas.
Respecto de la estabilidad económica, la existencia o ausencia de una política de coaliciones
causó diversas consecuencias en Bolivia, Ecuadory Perú. El cuadro 6 indica variaciones en el índice de precios al consumidor de los tres países enla década de los ochenta y la primera mitad de ladécada siguiente. Bolivia experimentó un alza deprecios sumamente fuerte en la primera mitad dela década de los ochenta que gracias a la ejecución de medidas económicas basadas en coaliciones entre los partidos políticos, en la segunda
mitad de la misma, logró bajar el nivel de inflación. En Ecuador, las medidas de disciplina fiscal
y otros aspectos aplicados por los sucesivos gobiernos en una coalición pública u oculta con otros
partidos opositores controlaron el aumento deprecios en toda la década.
En contraste, el Perú registró una inflación altaa lo largo de los años ochenta, con cifras aunpeores en su segunda mitad. Debido al empeoramiento continuo durante esta década respecto dela estabilidad económica (junto con otros problemas como el terrorismo), el pueblo peruano perdió la confianza y retiró su apoyo a los partidos
que fueron protagonistas de la política de partidos después de la “transición a la democracia”,
allanando, de este modo, el terrero para el surgimiento de políticos independientes, que no tenían
vínculos con los cuatro partidos antes mencionados. Entre ellos, figuraba Fujimori, quien se convirtió en el triunfador de las elecciones de 1990 e
impulsó en los siguientes diez años —con un estilo autoritario para gobernar— las políticas económicas neoliberales y otras medidas como lasantisubversivas. Gracias a ellas, el Perú recuperó
la estabilidad económica y social en la primera
mitad de la década de los noventa.
En otra palabras, mientras Bolivia y Ecuador
lograron controlar la situación económicamente
inestable sobre la base de una política de coaliciones entre partidos en la década de los ochenta;
Perú no logró hacerlo con la política de partidos,
sino a través del surgimiento de un gobierno autoritario en la primera mitad de los años noventa.
El logro de una estabilidad económica relativa en
Bolivia y Ecuador constituyó un factor importante que sus electores evaluaron positivamente ycontribuyó a mantener la volatilidad electoral deambos países en menor grado que la del Perú.
La política de coaliciones favoreció también el
impulso gradual de la reforma estructural de laeconomía. El cuadro 7 señala el índice de la reforma estructural de los tres países, así como elpromedio regional del mismo.15 Aunque en Ecuador la reforma estructural no se profundizó como

15. Otro índice de la reforma estructural indica la misma tendencia (BID 1997: 104).
—70—

PARTIDOS POLÍTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PERÚCuadro 6
VARIACIONES EN EL ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR

Bolivia
EcuadorPerú1970-80

1980-85

1985-90

1990

1991

1992

1993

1994

1995

18.8
12.6
30.3

610.9
27.5
102.1

46.5
45.8
823.8

17.1
48.5
7481.7

21.4
46.4
409.5

12.2
57
73.5

8.4
45
48.6

7.9
27.3
23.7

10
22.9
11.1

Fuente: CEPAL (1995: 100-101; 1996 104-105; 1997: 100-101; 1998: 96-97; 1999: 92-93; 2000: 94-95; 2001: 94-95)

en los otros dos países, este y Bolivia registraron
un incremento constante de dicho índice desde
mediados de la década de los ochenta, excepto en
algunos años.16 En cambio, el índice del Perú salta
entre 1990 y 1991: durante este período Fujimorisubió al poder y llevó a cabo con iniciativa diversas medidas neoliberales.
Por otro lado, desde la perspectiva analítica delas instituciones, definidas como los entendimientos, las reglas, las normas y los patrones de comportamiento, explícitos o implícitos, la existencia
o ausencia de una política de coaliciones en los tres
países constituye una diferencia en el grado de institucionalización. En Bolivia y Ecuador, las relaciones entre los partidos políticos estaban másinstitucionalizadas que en el Perú desde la década

de los ochenta hasta mediados de la siguiente. La
institucionalización se observó en dos aspectos. En
primer lugar, los partidos políticos de Bolivia y
Ecuador desarrollaron una política de coaliciones.
En el caso ecuatoriano, en algunos casos, estas nose dieron a conocer al momento de pactar. Fue unentendimiento y al mismo tiempo un patrón deconducta, explícito en el caso boliviano, e implícito en algunos casos ecuatorianos. En segundo lugar, hubo también entendimiento respecto de lanecesidad de aplicar medidas de ajuste económico
y reforma estructural basadas en el neoliberalismo.
De este modo, se produjo un entendimiento sobrelas políticas y medidas económicas por tomar entre los partidos políticos en los dos países.17 En
cambio, en el Perú, no se observó tal institucionalización entre los partidos políticos.
Para concluir esta sección, debemos señalar
que el límite de la política neoliberal, al final,
mermó el apoyo popular a los actores impulsoresde la misma. Aunque el neoliberalismo contribuyó a la estabilidad macroeconómica (como en elcontrol de la hiperinflación y la disciplina fiscal),no llegó a superar los problemas estructurales omicroeconómicos (entre ellos, la pobreza, la desigualdad, el desempleo y los bajos sueldos). Contrariamente, en algunos casos, estos problemas
han empeorado durante los años de aplicación demedidas neoliberales. Con el paso del tiempo, lagente se fue acostumbrando a la estabilidad económica y empezó a reclamar solución para dichos problemas. Sin embargo, los impulsores delneoliberalismo no supieron responder a esta exigencia o convencer a la gente sobre la necesidad de llevar a cabo políticas reformistas deCuadro 7ÍNDICE DE LA REFORMA ESTRUCTURAL

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995

Bolivia

Ecuador

Perú

Promedio

0.551
0.578
0.542
0.534
0.510
0.445
0.555
0.659
0.655
0.634
0.779
0.787
0.810
0.815
0.830
0.816

0.518
0.540
0.548
0.549
0.543
0.556
0.549
0.553
0.548
0.565
0.610
0.626
0.782
0.789
0.795
0.801

0.460
0.500
0.479
0.447
0.414
0.394
0.437
0.458
0.479
0.484
0.537
0.758
0.809
0.828
0.841
0.845

0.548
0.560
0.555
0.539
0.533
0.541
0.567
0.595
0.608
0.640
0.683
0.734
0.780
0.799
0.808
0.821

Fuente: Morley, et al. (1999: 24)

16. Algunos investigadores indican que los Presidentes ecuatorianos pudieron frecuentemente llevar a cabo, de una u otra
manera, importantes reformas fiscales, financieras y bancarias (Mejía, 2006: 69).
17. Aparte de las políticas económicas, hubo entendimiento sobre otros temas, como descentralización, multiculturalismo yreconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, etc.
—71—

Yusuke Murakami

mediano y largo plazo, perdiendo la confianza yel apoyo de los electores. En Bolivia y Ecuador,
los partidos protagonistas después de la “transición a la democracia” disminuyeron sus niveles
de apoyo en las últimas elecciones; incluso, algunos de ellos, desaparecieron del mapa electoral. En el Perú, Fujimori perdió popularidad ensu segundo mandato (1995-2000), y después deforzar una tercera elección como presidente, fue
destituido en medio de una confusa situación
desatada por escándalos de corrupción. Su sucesor, Alejandro Toledo (2001-2006) mantuvo elrumbo neoliberal, pero tampoco supo respondera los reclamos de la gente y perdió rápidamente
su popularidad.18

dos países se desarrolló una política de coaliciones entre los partidos políticos (en algunos casos
ecuatorianos estas fueron implícitas). El producto de dicha política fue la puesta en práctica deciertas políticas, entre las cuales se destacan laseconómicas, basadas en el neoliberalismo, en ladécada de los ochenta y la primera mitad de lasiguiente. Durante este período se logró la continuidad de una política económica de un gobierno
a otro. En este aspecto, se observó un determinado nivel de la institucionalización política en losdos países. En contraste, en el Perú, la política
fue un escenario donde prevaleció la competencia, la imposición y la discrepancia, más que lacolaboración y el consenso o el entendimiento. No
hubo institucionalización alguna en este país. Tampoco hubo continuidad de la política económica
entre los gobiernos hasta la década de los noventa. Los dos gobiernos de los años ochenta fracasaron al tratar de controlar una situación
socioeconómica inestable, preparando el terreropara el surgimiento de fuerzas independientes enla década posterior. De estas, Fujimori fue elegido presidente en 1990 e impulsó con su liderazgo
e iniciativa las políticas económicas neoliberales,además de otras. En los tres países, el neoliberalismo económico estabilizó la economía y la sociedad, pero no logró superar los problemas estructurales y microeconómicos, precipitando deeste modo la pérdida de apoyo popular de las agrupaciones impulsoras de la mencionada línea económica.19
Nuestro estudio propone algunas sugerenciaspara el futuro político de los tres países, así como

CONCLUSIONES
Hemos analizado a los partidos políticos de Bolivia, Ecuador y Perú después de la “transición ala democracia”. Aunque los partidos de los tres
países presentan características comunes, comouna representatividad limitada sumada a la dificultad para contar con el apoyo mayoritario de losciudadanos a mediano y largo plazo, una estructura interna basada en relaciones clientelistas, debilidad organizativa sin bases amplias ni arraigosocial sólido, y control interno fuerte de un personaje o pequeños grupos de dirigentes; hemos
señalado que se han observado ciertas diferencias.
La volatilidad electoral fue relativamente menor en
Bolivia y Ecuador que en el Perú hasta la década
de los noventa. Además de esto, en los primeros

18. El límite del neoliberalismo es una de las razones de por qué los actores impulsores del mismo perdieron el apoyo popular.
Hubo otras, como corrupción o autoritarismo (por ejemplo, en el caso de Fujimori). Pero, de todas maneras, el factor
económico fue la razón básica. Por otro lado, en el Perú, el entonces Presidente Toledo dio comienzo a un proceso de diálogo
entre las fuerzas políticas y las organizaciones sociales desde fines de noviembre de 2001, en respuesta al surgimiento cadavez más frecuente de protestas sociales contra su gobierno. Al año siguiente, el proceso culminó en un documento
denominado Acuerdo Nacional, que se convirtió en un foro de diálogo más formal que existe hasta ahora. Sin embargo, su
problema principal radica en la enorme brecha entre lo acordado y su puesta en práctica. Según uno de los promotores delforo, “[m]ientras el mencionado foro siga funcionando, es posible que vaya cobrando aun mayor fuerza y visibilidad
pública para que la brecha existente entre las políticas y su implementación planificada se concreten definitivamente”(Roncagliolo y Ponce 2005: 248). Sin embargo, parafraseando lo expresado por un estudioso sobre la política peruana dela década de los ochenta (Tanaka 1998: 68, 84), esto significa que, hasta el momento, en el Acuerdo Nacional, ha habido
reuniones, conversaciones y una retórica de acuerdos que no se han cumplido en los hechos. Debemos agregar que no se hapresentado ningún indicio para que seamos optimistas sobre el futuro del mismo.
19. Un tema por indagar es si la distinta dinámica histórica anterior a la “transición a la democracia” tuvo alguna influencia en
el desarrollo (o ausencia) de la política de alianzas o coaliciones posterior a la misma. En Bolivia y el Ecuador, han existido
dos ciudades rivales: en el primero, Potosí-Sucre y La Paz hasta la primera mitad de la década de los setenta; y desdeentonces, La Paz y Santa Cruz; en el segundo, Quito y Guayaquil. Esto ha configurado una condición distinta a la peruana,—72—

PARTIDOS POLÍTICOS EN ECUADOR, BOLIVIA Y PERÚuna perspectiva distinta para el estudio de lospartidos políticos latinoamericanos. Respecto delprimer tema, podemos referirnos a tres puntos que
se relacionan mutuamente.
El primer punto es la necesidad de conformar
coaliciones en una sociedad política fragmentada
como la de los países descritos, con el objetivo
de forjar una base duradera para la estabilidad ygobernabilidad política, así como para la continua
ejecución de ciertas políticas. En estos países, encaso de que un partido logre conseguir el apoyo
mayoritario de los electores, es difícil mantenerlo
en un mediano y largo plazo (entre 15 y 30 años).
Es necesario hacer coaliciones, que sean explícitas o implícitas, con el fin de establecer relaciones colaborativas entre los partidos. Este punto nos
remite a uno de los caracteres de la “democracia
consociacional” (consociational democracy) propuesta por Lijphart (1977), quien analizó el mecanismo para lograr una democracia estable en
algunos países europeos con sociedades marcadamente fragmentadas.20
El segundo punto es que las coaliciones deben
basarse en un consenso o entendimiento sobre
determinadas líneas políticas o medidas eficaces
y factibles con relación a temas específicos oproblemas de importancia. El pacto no debe limitarse al consenso sobre el marco democrático, la
distribución del poder o el reparto de bienes, porel contrario, debe extenderse hacia políticas concretas y factibles. Este punto es importante para

responder a las exigencias de los ciudadanos, lamayoría de los cuales son pobres y electores flotantes en estos países.
El último punto es el contenido de las líneas
políticas o medidas concretas. Esto tiene que incluir a las que respondan a la solución, o por lomenos al alivio, de los problemas estructurales,además de los inmediatos. Sobre este punto, el
aspecto económico es importante. En relación con
este, se debe buscar una línea balanceada entre laeconomía de mercado y el intervencionismo estatal, dada la experiencia latinoamericana de que
el péndulo suele pasar de un extremo al otro (oen algunos casos, queda en medio, sin un claro
norte). Las experiencias del desarrollo del Este
Asiático pueden dar pautas al respecto.
En lo que se refiere a una perspectiva distinta para los estudios de partidos políticos, podemos resaltar la importancia de prestar atención
a las relaciones entre partidos y tomar en consideración el grado de su institucionalización. Este
aspecto ha constituido un ángulo de análisis útilpara dilucidar algunas diferencias entre Bolivia,
Ecuador y Perú en nuestro estudio. Sin embargo, no se toma en consideración este punto en
los principales estudios existentes (Cavarozzi yAbal [eds.] 2002; Mainwaring y Scully [eds.]
1995) sobre los sistemas de partidos políticos
latinoamericanos. Pensamos que la introducciónde esta perspectiva agregará una dimensión nueva
para el estudio del tema.

donde la capital Lima ha sido siempre la única hegemónica, y posiblemente ha creado diferentes experiencias históricas
entre los dos países y Perú. Por ejemplo, tanto Ecuador, como Bolivia, registraron un período largo de la estabilidad
oligárquica (1860-1925 y 1880-1930, respectivamente), en comparación con el Perú (1895-1930). Está por comprobarse
si la mencionada condición distinta tiene que ver con la formación o ausencia de coaliciones entre los partidos políticos.
20. Lijphart señala como condición importante la existencia de una “gran coalición” entre diversos partidos para que una
sociedad política profundamente dividida se estabilice. Otras tres son la proporcionalidad en la composición de diversos
aspectos como Gabinete, Congreso y personal del Estado y municipalidades; autonomía o autoridad segmental de cadagrupo territorial o funcional; y reconocimiento de vetos mutuos entre estos grupos. Respecto de las críticas contra elargumento de Lijphart, véase Andeweg (2000).
—73—

Yusuke Murakami

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PAYNE, J. Mark, Daniel ZOVATTO G., Fernando CARRILLO FLÓREZ, y Andrés ALLAMAD ZAVALA
2003 La política importa: democracia y desarrollo en América Latina. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral.
PACHANO, Simón
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—75—

Yusuke Murakami
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ANEXO: SIGLAS
ADN
AP
C90
C90-NM
CONDEPADPFRAFREDEMO
ID
IU
MAS
MBL
MIR
MIRE
MNR
MRTKL
PAIS
PAP
PD
PDC
P2000
PP
PPC
PRE
PSC
PUR
UCS
UDP
UPP

Acción Democrática Nacionalista (Bolivia)
Acción Popular (Perú)
Cambio 90 (Perú)
Cambio 90-Nueva Mayoría (Perú)Conciencia de Patria (Bolivia)
Democracia Popular (Ecuador)
Frente Radical Alfarista (Ecuador)
Frente Democrático (Perú)Izquierda Democrática (Ecuador)
Izquierda Unida (Perú)
Movimiento al Socialismo (Bolivia)
Movimiento Bolivia Libre (Bolivia)
Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (Bolivia)
Movimiento Independiente para una República Auténtica (Ecuador)
Movimiento Nacionalista Revolucionaro (Bolivia)
Movimiento Revolucionario Túpac Katari de Liberación (Bolivia)
Patria Altiva y Soberana (Ecuador)
Partido Aprista Peruano (Perú)Partido Demócrata (Ecuador)
Partido Democrático Cristiano (Bolivia)
Alianza Electoral Perú 2000 (Perú)
Perú Posible (Perú)Partido Popular Cristiano (Perú)Partido Roldosista Ecuatoriano (Ecuador)
Partido Social Cristiano (Ecuador)
Partido de la Unidad Republicana (Ecuador)
Unión Cívica Solidaria (Bolivia)
Unión Democrática y Popular (Bolivia)
Unión por el Perú (Perú)—76—

LA REGIÓN ANDINA EN EL SIGLO XXICAPÍTULO 4

LA REGIÓN ANDINA EN EL SIGLO XXI:ENTRE EL HEGEMONISMO DE ESTADOS UNIDOSY LOS “VIENTOS DEL SUR”
Consuelo Ahumada*
Resumen: En los inicios del nuevo siglo, los procesos políticos y sociales de la región andina están signados
por dos factores centrales. El primero, la consolidación del poder hegemónico de Estados Unidos, que les plantea a sus países nuevos retos en lo que respecta a la intervención política y militar. Estos retos provienen de lapuesta en práctica de políticas como el Plan Colombia, la Iniciativa Regional Andina, el Plan Patriota y el proceso de liberalización económica y comercial que debía concretarse en el ALCA y/o en los acuerdos bilaterales delibre comercio entre el país del Norte y las naciones andinas. Segundo, el surgimiento y afianzamiento en estospaíses de una tendencia, representada por movimientos sociales y políticos que reflejan el descontento de amplios
sectores de la población frente a la situación económica y social. Se trata de una corriente que, nutriéndose delllamado movimiento altermundialización, plantea alternativas a los postulados del Consenso de Washington,que prevalecieron en el continente desde fines de los ochenta. El inicio de esta corriente en la región lo marcó
la llegada al poder de Venezuela Hugo Chávez y de la Revolución Bolivariana. El presente trabajo plantea quela aplicación de las políticas derivadas de las estrategias de Estados Unidos en la región andina, que ha tenido
como eje central a Colombia, han provocado la exacerbación de los conflictos sociales y políticos de estospaíses, lo que incide de manera notoria en la polarización política que vive la región.
Palabras clave: región andina, hegemonismo, Plan Colombia, Plan Patriota, TLC.

INTRODUCCIÓN

movimientos sociales y políticos que reflejan el descontento de amplios sectores de la población antea la crisis económica y social que vive la región.
Se trata de una corriente, denominada por algunos como los Vientos del Sur, que, nutriéndose delllamado movimiento altermundialización, presenta alternativas a los postulados neoliberales. Así,en diciembre de 1998 llega al poder de Venezuela
Hugo Chávez, al frente del Movimiento V República, y meses después da inicio a la Revolución
Bolivariana. En enero de 2003 comienza su gobierno en Ecuador Lucio Gutiérrez, quien gana laselecciones con el apoyo de la CONAIE y su partido, el Pachakutik, pero es derrocado por elmovimiento popular a mediados de 2004. En enero de 2007, en el mismo país, inició su gobierno
Rafael Correa, quien irrumpe como una nueva
alternativa a las políticas neoliberales. Un año atrás,

La cruzada antiterrorista lanzada por Estados
Unidos a partir del 11 de septiembre del 2001 yla consolidación de su poder hegemónico global
han representado para la región andina nuevos
retos en lo que respecta a la intervención política, económica y militar del país del Norte. Estos retos provienen de la puesta en práctica depolíticas como el Plan Colombia, la Iniciativa Regional Andina, el Plan Patriota y el proceso deliberalización económica y comercial que debía
concretarse en el ALCA y/o en los acuerdos bilaterales de libre comercio entre Estados Unidos
y las naciones andinas.
Frente a este contexto internacional, al despuntar el nuevo siglo cobra cada vez mayor fuerza
en los países andinos una corriente marcada por*

Profesora Titular y Directora de la Maestría en Estudios Latinoamericanos y del Observatorio Andino de la Facultad deCiencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana de Bogotá. Directora del Grupo de Investigación de Relaciones Internacionales, América Latina e Integración. Directora de la Revista Nueva Gaceta. Ph.D. en Ciencia
Política de New York University (1994). Quiero agradecer los comentarios de la profesora Noriko Hataya a la primera
versión de esta ponencia.
—77—

Consuelo Ahumada

el 22 de enero de 2006 en Bolivia arrancó el mandato de Evo Morales, al frente de una alianza electoral comandada por el MAS, convirtiéndose enel primer mandatario indígena de la región. Entretanto, en Colombia se consolida el segundo gobierno de Álvaro Uribe Vélez, quien es el principal aliado de Estados Unidos en la región y hadesarrollado un proyecto de extrema derecha, tanto
en cuanto a lo económico, como a lo político.
El presente trabajo plantea que la aplicación delas estrategias de Estados Unidos en la región
andina, cuyo eje central ha sido Colombia, ha
provocado la exacerbación de las contradicciones
de la región, lo que se expresa en una aguda polarización política y social. Los polos de esa contradicción son los gobiernos de Venezuela y Bolivia, de un lado, y el de Colombia, en el otro extremo. El trabajo está dividido en dos partes. En
la primera se examinan algunas de de las principales estrategias de Estados Unidos para la región
andina, y en la segunda se analizan los planteamientos de los gobiernos alternativos de Venezuelay Bolivia, en el plano del desarrollo y de la integración regional.

ciones de una comisión del gobierno norteamericano que estuvo dos meses en Colombia, y fuera
discutido y aprobado en el Congreso de los Estados Unidos antes de que se conociera siquiera ennuestro país.
La aprobación del Plan Colombia en el Congreso de los Estados Unidos estuvo precedida por
un intenso cabildeo, apoyado por cuantiosas
donaciones para las campañas políticas de loscongresistas, por parte de firmas norteamericanasproveedoras de material y servicios bélicos, ansiosas de quedarse con una buena porción de losrecursos asignados al país. Sin embargo, más alládel aspecto puramente militar, resulta claro que laestrategia antinarcóticos del Plan Colombia, centrada en la aspersión aérea masiva con productos
tóxicos como el glifosato, ha generado rechazo en
los ámbitos nacional e internacional. Han sido
fumigadas extensas zonas del país, pero en especial el Putumayo y Nariño, en el sur. Se propuso
aplicar esta política a 22 de los 33 departamentos
que son productores de coca o de amapola, como
medida principal para la erradicación de los llamados cultivos ilícitos. Igualmente, el gobierno anunció que fumigaría los parques naturales del país,lo que despertó el rechazo de numerosos sectores, en especial las organizaciones defensoras delmedio ambiente.
Los graves efectos de la fumigación aérea
sobre las condiciones de vida y de salud de la
población y la destrucción del medio ambiente,de los cultivos de supervivencia y de las fuentes
de agua, no solo en Colombia sino en los territorios limítrofes de Ecuador, han sido objeto dedenuncia permanente y de tensión entre los dos
países. Tampoco podría dejar de mencionarse su
impacto nefasto sobre las condiciones sociales
de la región, que se expresa en el incremento deldesplazamiento forzado de familias enteras hacia
los países vecinos, pero especialmente hacia
Ecuador. Esta política es en el momento actual
la principal fuente de conflicto entre los gobiernos de Colombia y Ecuador, en la medida en que
el presidente colombiano, Álvaro Uribe Vélez
insiste en continuar con las fumigaciones en lafrontera, aduciendo la existencia de cultivos decoca. Entretanto, el gobierno de Ecuador ha demandado a su vecino ante la Organización de
Estados Americanos por lo que considera unatentado contra la salud y la vida de su pobla-

I. ESTRATEGIAS DE ESTADOS UNIDOSEN LA REGIÓN ANDINA
A. La estrategia antinarcóticos
y antiterrorista
La aprobación y puesta en práctica del llamado
Plan Colombia en 1999 despertó una fuerte controversia nacional e internacional. Desde un comienzo se manifestaron dos posiciones opuestas
frente a esta estrategia norteamericana. La primera, por parte de sus defensores, los gobiernos delos dos países, que lo presentaron como un “Planpara la paz, la prosperidad y el fortalecimiento delEstado”, y como una panacea para todos los males
que afligen a Colombia. La segunda posición, defendida por diversas organizaciones políticas ysociales, entre ellas los sindicatos y numerosas
ONG del país y de fuera, insistía en que el Plan
Colombia no haría más que incentivar el conflicto interno y la crisis económica y social del país,debido a su carácter marcadamente militarista. Sin
embargo, menos atención provocó el hecho de que
este plan fuera elaborado a partir de las aprecia—78—

LA REGIÓN ANDINA EN EL SIGLO XXI

ción. Igualmente, se han agudizado las contradicciones con el gobierno de Hugo Chávez deVenezuela, ante la decisión del gobierno de fumigar también la frontera con ese país vecino.
La Iniciativa Regional Andina, aprobada en el
2001 por el Congreso de Estados Unidos, tuvo
como objetivo extender la estrategia antinarcóticosdel Plan Colombia a los países limítrofes con
Colombia. Se buscaba crear una especie de murode contención en las fronteras y aumentar significativamente el pie de fuerza en los países más
afectados por el conflicto colombiano y por el
desplazamiento de cultivos ilícitos. Además de laregión andina, el proyecto incluye también a Brasil y Panamá. De acuerdo con documentos oficiales del gobierno de los Estados Unidos, la región andina es importante para ese país por lassiguientes razones: primera, en ella se encuentran
los tres principales productores de droga, que
responden por el ciento por ciento de la cocaína
y el 60 por ciento de la heroína que entran almercado de los Estados Unidos; segunda, en laregión hay tres importantes productores de petróleo, Venezuela, Colombia y Ecuador; tercera, losEstados Unidos es el principal socio comercial detodas las naciones andinas y, cuarta, allí se encuentran algunos de los países de mayor población de Latinoamérica, incluidos Brasil y Colombia (US 2003: 9).
El Plan Patriota, concebida como la más grande
operación militar emprendida contra las FARC enlos últimos cuarenta años, se adelanta desde mayo
de 2004 en un territorio de 260.000 km2, conformado por cuatro departamentos del sur del país:
Meta, Guaviare, Caquetá y Putumayo. Esta región
corresponde al 20 por ciento del territorio nacional y es estratégica, tanto por sus recursos naturales, en especial la biodiversidad, el agua y elpetróleo, como por ser un escenario de guerra por
el control del territorio entre el ejército, los paramilitares y la guerrilla.
La participación de los mercenarios y de lastropas de Estados Unidos en el Plan Patriota hasido fundamental. Se trata de una operación que
se ha manejado con mucha reserva, sobre la cualsolo se tuvo alguna información más precisa cuan-

do cumplió su primer año. El Plan preveía unaporte de 110 millones de dólares en tres años porparte de los Estados Unidos, para entrenamiento,
compra de armas, visores nocturnos y equipos decomunicación para las brigadas élite del ejército ypara las Brigadas de Fuerzas Especiales (FUDRA),
que comandan la ofensiva (Ruilova s.f.)1. Para
Colombia, este proyecto representó un esfuerzo
económico extraordinario, pues debió invertir recursos equivalentes al 7 por ciento del PIB.
Pese a la propaganda oficial en torno a losresultados positivos del Plan Patriota, estos fueron muy cuestionados por diversos sectores, incluso dentro de las filas oficiales. Alfredo Rangel,muy cercano al gobierno y, sin duda el analista
militar más importante del país, señala que lasfuerzas militares parecen haberse equivocado “delugar y de tiempo”, por cuanto con los mismos
recursos se podrían estar desarrollando campañas
similares y simultáneas en varios departamentosdel país, como Antioquia, Valle, Cauca y Nariño,
con el objeto de golpear a la guerrilla en zonas más
pobladas y más importantes, desde el punto devista económico y político. Destaca, igualmente,
que el Plan parte de una apreciación equivocada,y es la de que las FARC están derrotadas en el
resto del país (Rangel 2005).
Desde una perspectiva opuesta, Marcelo Torres (Torres 2005) afirma que el Plan presenta su
mayor debilidad en dos factores: el primero, decarácter político, por cuanto golpea los cultivosde coca, que son la base de la economía de laregión, sin que se planteen alternativas para reemplazar este cultivo. Esta situación se agrava conla profundización de las políticas neoliberales porparte del gobierno, que tienden a reducir cada vez
más el tan menguado gasto público y social en
dichas regiones apartadas. Por ello, el ejército es
percibido por los habitantes como una fuerza extraña y enemiga. El segundo factor es de carácter militar, y se expresa en la debilidad resultantede la concentración de 17 mil efectivos del Ejército en un territorio relativamente pequeño y selvático. Ello ha permitido que la guerrilla contraataque y proporcione golpes a las fuerzas militares en diversas regiones del país, en territorios

1. El 9 de octubre de 2004 el Congreso de los Estados Unidos levantó la restricción en el número de soldados de ese país que
pueden operar en Colombia, el cual estaba en 400. Así, se duplicó la cifra a 800, al tiempo que se incrementó el número decontratistas a 600.
—79—

Consuelo Ahumada

ajenos al teatro de operaciones, en zonas aledañas, e incluso dentro del mismo territorio escogido como núcleo del Plan Patriota. Los atentados
realizados por la guerrilla durante los últimos seismeses en Cauca, Nariño, Putumayo y la Macarena,
han puesto de presente esta debilidad.

bal. Por ello, la Doctrina es muy clara en lo que
respecta a la importancia de las políticas de libre
mercado, anuncia una estrategia comprehensiva
para alcanzar acuerdos comerciales con todos
los países del mundo y menciona específicamente el objetivo de la creación del ALCA, que debía
empezar a funcionar en el 2005" (US State
Department 2002: 18).
A partir de la Cumbre de las Américas celebradaen Miami en diciembre de 1994, en la cual se dio
inicio formal al proceso que debía culminar con
la conformación del ALCA, Estados Unidos
incrementó su presión sobre las naciones del hemisferio para que modificaran la Constitución ylas legislaciones nacionales con el objeto de favorecer cada vez más la inversión extranjera. Sin
embargo, a finales de 1993, ante el rotundo fracaso de las negociaciones tendientes a establecer
dicho proyecto continental, la potencia del Nortebuscó una vía alterna para acceder al “libre comercio” en la región y optó así por el TLC andino.
Después de un proceso de casi dos años, losgobiernos de Perú, primero, y Colombia, algunos
meses después, terminaron las negociaciones delacuerdo comercial con Washington. Ecuador, que
inicialmente participó del proyecto, se retiró delmismo bien antes de que concluyera. Luego de la
firma, se espera la ratificación del tratado por partede sus respectivos Congresos, así como en el paísdel Norte2.
Si en los escenarios globales el poder de negociación de los países del Sur es tan reducido,¿qué podía esperarse del TLC andino con Estados Unidos? La superpotencia logró imponer en
este ámbito más reducido y controlado todo aquelloque no ha podido alcanzar en la OMC, en lo quetiene que ver con comercio, inversión y protección de la propiedad intelectual. De nuevo, tanto
el tema de los subsidios agrícolas, como el delfortalecimiento de los derechos de propiedad intelectual, fueron los asuntos cruciales y los demayor controversia en el texto del TLC. A continuación se examinarán brevemente tres asuntos

B. El Tratado de Libre Comercio TLC
La Oficina del Representante de Comercio deEstados Unidos, USTR, considera que el comercio ha sido fundamental para la prosperidad delpaís, al “incentivar el crecimiento económico,
apoyar la creación de buenos empleos en casa,
elevar los niveles de vida y ayudar a que los estadounidenses puedan proveer a sus familias con
bienes y servicios accesibles”. Señala que durante la última década, el comercio ha incrementado
el PIB del país en cerca del 40 por ciento y que
los dos principales acuerdos comerciales de losnoventas, el TLCAN y la Ronda Uruguay, generaron beneficios anuales de entre $1.300 y $2.000
dólares para la familia estadounidense promedio.
De la misma manera, si las barreras comerciales
que aún existen fueran eliminadas, el ingreso anualde Estados Unidos podría mejorar en $500 billones de dólares adicionales (Office 2006).
En medio de la aguda competencia entre laspotencias, Para Estados Unidos, la primera economía del mundo, los acuerdos comerciales, bilaterales o regionales, son un asunto de seguridad
nacional, al igual que el acceso y control de las
fuentes de petróleo. Se trata de mejorar las perspectivas de comercio para sus multinacionales,
pero sobretodo, de proporcionarles las mejores
condiciones de inversión en todos los sectores yregiones. Dicha prioridad aparece explícita en laDoctrina de Seguridad Nacional, aprobada en septiembre de 2002 por el Congreso. Este documento, más conocido como la Doctrina Bush, se centra
en la lucha contra el terrorismo como objetivo
central, pero su proyecto de fondo es la consolidación hegemónica de Estados Unidos a nivel glo-

2. Con el control del Congreso de Estados Unidos, asumido por los demócratas a partir del 2007, la aprobación del TLC con
Colombia y Perú parece incierta. Por una parte, un importante grupo de parlamentarios del partido mayoritario se opone
a los acuerdos firmados y, mientras que algunos lo rechazan por completo, otros piden su renegociación. Por la otra, la
ratificación de la Autoridad de Promoción Comercial (TPA, Trade Promotion Authority), más conocida como “Fast track”,
que expira en julio de 2007, no será fácil. La TPA le confiere poder al presidente para presentar acuerdos comerciales al
Senado, que deben ser votados sin posibilidad de enmendarlos.
—80—

LA REGIÓN ANDINA EN EL SIGLO XXI

fundamentales del acuerdo: las normas de inversión, el sector agrícola y las normas de propiedad intelectual.

ca, también en este campo aquellos resultan favorecidos por sus mayores facilidades para competir. Con ello, se da al traste con cualquier intento
por parte de un Estado de adelantar una política dedesarrollo centrada en los sectores productivos
nacionales. De la misma manera, el Estado renuncia a toda facultad para imponer requisitos en cuantoa la inversión misma por parte de las multinacionales, tales como exigir un nivel mínimo de participación nacional, transferencia de tecnología o el
uso de insumos nacionales. Este punto quedó consagrado en el texto del TLC, y no fue una concesión bilateral entre los dos países sino una concesión unilateral de parte de Colombia.

1. Las normas de inversión
Tal como se afirma en la presentación del texto
final del TLC, las normas de inversión que fueron aprobadas van más allá de las exigencias dela OMC. Sin duda, una de las más lesivas es elllamado arbitramento comercial internacional. De
acuerdo con el gobierno colombiano, lo que sebuscaba mediante este mecanismo era que uncuerpo de especialistas resolviera, de manera “imparcial y transparente”, las diferencias que puedan surgir en el desarrollo de una relación comercial (Ministerio s.f.: 32). No obstante, la realidad
es que Estados Unidos logró imponer tribunales
internacionales privados, controlados por sus
multinacionales, como mecanismos para solucionar las controversias entre estas y los Estados.
Mediante dicha medida, Washington pudo hacer realidad el controvertido Acuerdo Multilateralde Inversiones, AMI, hasta ahora rechazado porla mayoría de los países del mundo. Con ello elpoder de los Estados se subordina a los intereses de las empresas transnacionales, lo que significa que estas podrían demandar a aquellos por
aprobar una ley que les represente una pérdida
económica o por ganancias dejadas de obtener.
Así, la aprobación de un salario mínimo o de una
ley de protección ambiental podría ser considerada por una empresa como perjudicial para sus
intereses. De la misma manera, si esta decide que
su actividad o su imagen han sido afectadas porlas políticas de un Estado, podría denunciarlo y,en ambos casos, acudir a un tribunal internacional y conseguir indemnizaciones multimillonarias.
Con el TLC se pretende que las multinacionales
estadounidenses adquieran un estatus jurídico
equivalente al de los Estados y se busca imponer su autoridad por encima de las legislaciones
nacionales.
Otro de los puntos centrales del AMI, que también se impuso en el TLC, es el principio de Nación Más Favorecida. En teoría, este principio consiste en que los Estados firmantes se verán obligados a darles a los inversionistas extranjeros un tratamiento “por lo menos similar” al que se les otorga a los productores nacionales, pero en la prácti-2. El sector agropecuario
El gobierno aceptó el desmonte de los aranceles
más rápido de lo que en principio se había anunciado. De acuerdo al texto aprobado, las exportaciones agrícolas de Estados Unidos a Colombia que
recibirán franquicia inmediata incluyen la carne deres de alta calidad, algodón, trigo, soya, alimentode soya; frutas y verduras, incluidas manzanas,
peras, melocotones, y cerezas; y muchos productos alimenticios procesados como papas fritas ygalletas congeladas. En síntesis, más del 80 por
ciento de los productos procedentes de ese país
ingresarán sin arancel inmediatamente se ponga en
marcha el acuerdo, un 7 por ciento lo hará en unplazo de cinco años y los productos restantes en
diez años. En este punto, Colombia fue más lejos
en concesiones que los países centroamericanosque suscribieron el CAFTA, los cuales lograronunos plazos de desgravación más lenta para un
mayor número de productos.
Recordemos que uno de los sectores más
afectados como consecuencia de las políticas
neoliberales ha sido el agrario. En el marco de laaplicación de dichas políticas, a los cultivadoresde cereales de los países de la región se les trató
de ineficientes y sobreprotegidos y, aparte de la
reducción de aranceles para la importación de alimentos, se produjo el desmonte de los precios desustentación para los productos agrícolas. En eltranscurso de la negociación del TLC, los países
andinos aceptaron eliminar la Franja Andina dePrecios, que era un mecanismo importante deprotección de los productos agrícolas frente a las
importaciones.
—81—

Consuelo Ahumada

Por último, en un estudio de próxima publicación, Luis Jorge Garay, Fernando Barberi e Iván
Cardona presentan un análisis detallado sobre el
resultado de las negociaciones del TLC y su impacto en el sector agrario (Garay et al. 2006).
Después de hacer un balance pormenorizado sobre los intereses de los dos países en la negociación, y sobre las perspectivas de cada uno de lossectores agropecuarios una vez se ponga en práctica el acuerdo, el estudio concluye que Colombia
no logró ninguna concesión significativa. Señala que
dicho resultado representa un obstáculo adicionalpara la solución del conflicto sociopolítico del país,sobre todo, si se tiene en cuenta que se preve ladesaparición de productos que en una altísima proporción corresponden a economía campesina.

El segundo punto importante, igualmente controvertido, tiene que ver con la extensión del período de la patente a los medicamentos de marca.
Mediante el Decreto 2085 de 2002, el gobierno
colombiano había incrementado en cinco años laprotección contemplada por la OMC a las multinacionales farmacéuticas (veinte años), limitando asíla producción y comercialización de medicamentos genéricos. La letra y el espíritu de este mismo
decreto fueron el punto de partida del texto que
impuso Estados Unidos en la negociación del TLC
y los intermediarios del gobierno de Uribe trabajaron mucho para convencer a Perú y a Ecuador desus bondades. La medida viola de manera flagrante la Decisión 486 sobre protección intelectual,
adoptada conjuntamente por la CAN a comienzos
de la década del noventa, para cumplir con lo estipulado por la OMC en este respecto.
El efecto negativo sobre el acceso a los medicamentos por parte de la población, resultantedel incremento de la protección a las patentes
contemplado en el Capítulo 16 del acuerdo con
Colombia, ha sido documentado por diversos sectores, entre ellos organismos internacionales y
ONGs. La Organización Panamericana de la Salud, OPS, patrocinó un estudio sobre el impacto
potencial de las disposiciones de ADPIC-Plus,contenidas en el TLC. De acuerdo con este estudio, adelantado por Ifarma, los derechos depropiedad intelectual confieren exclusividad demercado en el sector farmacéutico, lo que permite cobrar precios más altos de los que resultarían de unas condiciones de competencia. El
estudio señala que el gasto de los hogares por
este concepto es altamente regresivo en dos aspectos: primero, porque las enfermedades tienden a ser más frecuentes y severas en los sectores de bajos ingresos, lo que incrementa sus
necesidades de adquirir medicamentos; y segundo, porque la población tiene que invertir una
proporción más alta de sus ingresos para adquirir medicamentos (Ifarma y PAHO 1994). El
mismo documento se refiere a las disposiciones
sobre propiedad intelectual, que entonces se negociaban y luego fueron aprobadas, y señala quela protección de los datos de prueba, resultantedel Decreto 2085 de 2002 y consagrada en el

3. La propiedad intelectual y las patentes
También en el plano de la protección a la propiedad intelectual y las patentes, Estados Unidos estableció unas condiciones todavía más estrictas delas contempladas en la OMC y por eso al acuerdo propuesto se le considera ADPIC-Plus. El interés de Washington en este campo es doble: enprimer lugar, quiere tener acceso privilegiado y
exclusivo a la gran riqueza de biodiversidad que
poseen los países de la región, en especial la cuenca amazónica, riqueza que es la materia prima parala industria de la biotecnología, uno de los renglones de la tecnología de punta que ha tenido unmayor crecimiento y desarrollo en las dos últimas
décadas. Controlar el acceso a valiosos recursos
animales y vegetales, mediante su patentamiento,
es una prioridad estratégica. Se trata de una vieja
ambición de Estados Unidos, que ahora se harárealidad mediante la aplicación del tratado, en la
medida en que el gobierno colombiano se comprometió a “hacer todos los esfuerzos razonables”
para otorgar patentes de plantas y animales (Colombia 2006)3. En ese respecto, el Plan Colombia, la Iniciativa Regional Andina y, en los últimos
años, el Plan Patriota, concebidos como parte desu estrategia antinarcóticos y de su cruzada antiterrorista, apuntan también al control territorial delsur del país y de los territorios limítrofes de lospaíses vecinos.

3. Capítulo 16.sobre propiedad intelectual, Artículo 9.2 sobre patentes, p.15.
—82—

LA REGIÓN ANDINA EN EL SIGLO XXITLC, tendrá un impacto en Colombia calculado
en 280 millones de dólares en 2010, lo que representará el no acceso a los medicamentos porparte de al menos 400.000 personas.

En lo interno, la Política de Seguridad Democrática y todas las medidas que derivan de ella,pero en especial la salida exclusivamente militar y
represiva al conflicto interno de Colombia, expresada en el Plan Colombia y en el Plan Patriota, hasido foco permanente de tensión con los gobiernos de los países vecinos, como ya se señaló. Adicionalmente, los escándalos desatados por la cercanía de las organizaciones paramilitares de extrema derecha con el gobierno y su presencia en
algunos de los altos cargos del Estado, han sido
objeto de controversia permanente, tanto en elámbito nacional, como en el internacional. La
aprobación de la segunda fase del Plan Colombia
y del Tratado de Libre Comercio con los Estados
Unidos, por parte del Congreso de este país, seha visto entorpecida por la reticencia de los demócratas que lo controlan a seguir apoyando a ungobierno tan vinculado a los grupos paramilitares,
ligados al narcotráfico y responsables de numerosos crímenes contra dirigentes sociales y populares en Colombia4.
Por el contrario, la República Bolivariana deVenezuela se ha erigido como el principal obstáculo para la puesta en práctica de las estrategiasde Washington en la región andina. Acorde con lasprioridades de la política exterior venezolana, sus
esfuerzos se han orientado a reforzar sus relaciones políticas y económicas internacionales con
otras regiones del globo. En América Latina, el
mandatario venezolano viene liderando proyectos
alternativos de índole económica y política a las
estrategias de los Estados Unidos. Los países del
sur del continente, en mayor o menor medida, hanvenido secundando dichas iniciativas.
En mayo de 2006, durante una reunión con
su homólogo boliviano y con el vicepresidente deCuba, realizada en el Chapare, Bolivia, el mandatario venezolano presentó las bases del proyecto denominado Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe, más conocido como
ALBA. En la misma ocasión, el presidente boliviano dio a conocer los principales lineamientos
del Tratado de Comercio de los Pueblos, TCP.
En su intervención Hugo Chávez señaló lo si-

II. AMÉRICA LATINA Y LOS VIENTOS
DEL SUR
En lo que va corrido del presente siglo, el descontento de la población latinoamericana se ha
venido expresando no sólo en el incremento de laprotesta social sino en el giro evidente de los resultados electorales en varios de estos países, lo
que refleja la búsqueda de una salida política yeconómica diferente al conjunto de medidas puestas en práctica durante la última década en la región, en el contexto del afianzamiento del poderío hegemónico de los Estados Unidos. El episodio reciente más significativo de esta tendencia fue
la Cuarta Cumbre de los Pueblos del Mundo, realizada en Mar de Plata, Argentina, en noviembrede 2005, en la cual fue notorio el repudio al mandatario estadounidense y la consagración del presidente venezolano Hugo Chávez como líder de lossectores populares de toda la región. Esta Cumbre se realizó de manera paralela a la V Cumbrede las Américas, que reunió a los presidentes delcontinente en la misma ciudad, en la que se pusode manifiesto también la polarización política quese vive en América Latina. El intento del entonces
presidente mexicano Vicente Fox, de revivir el
ALCA, despertó una fuerte controversia con otros
mandatarios, en especial con el venezolano. Lo
cierto es que Estados Unidos encuentra crecientes dificultades para sacar adelante sus proyectos
estratégicos para la región.
En el contexto andino, los gobiernos colombiano y venezolano han respondido de una manera muy diferente a los imperativos políticos derivados de las estrategias estadounidenses en el áreaandina. Bajo la presente administración, Colombia
ha estado más subordinada que nunca a Washington y, de alguna manera, se ha convertido en la
punta de lanza de sus políticas para la región.

4. Como reflejo de la influencia de los llamados Vientos del Sur y como resultado de los mencionados escándalos del gobierno
de Uribe Vélez, en Colombia se ha venido fortaleciendo el Polo Democrático Alternativo (PDA), como un proyecto que
agrupa a la gran mayoría de las organizaciones de izquierda democrática del país. En las elecciones presidenciales de mayo
de 2006 el PDA se convirtió en la segunda fuerza electoral de Colombia.
—83—

Consuelo Ahumada

guiente, al caracterizar la situación de la región
en el contexto mundial:
El imperialismo neoliberal, la fase superior delcapitalismo, ha llegado a la fase de la locura. Porello, en este siglo los pueblos de Latinoamérica
tienen que echar abajo al imperialismo para salvar
al mundo. El socialismo es el camino a la redención de los pueblos, a la verdadera liberación, ala igualdad y a la justicia5.
Sin duda, frente a la polarización que se vive
en América Latina con respecto a los proyectosde Washington en la región, tanto el ALBA comoel TCP aparecen como parte de un proyecto de
integración no solo alternativo, sino opuesto al
ALCA y al TLC. En el documento oficial del proyecto bolivariano se explica que este se basa enla creación de mecanismos que generen ventajas
comparativas entre los países, con el objeto decompensar las asimetrías existentes entre ellos.
Así, la puesta en práctica de este proyecto de
integración requerirá de la cooperación, mediantela asignación de fondos compensatorios para lospaíses y los sectores más débiles. De la mismamanera, el ALBA privilegia la negociación conjunta
de los países latinoamericanos, mediante la construcción de alianzas estratégicas, basadas en laidentificación de intereses comunes por parte delos mismos. Es presentado así como una propuesta
para construir consensos, repensar los acuerdosde integración en función de alcanzar un desarrollo
endógeno nacional y regional, de manera que sepueda erradicar la pobreza, corregir las desigualdades sociales y garantizar una mejor calidad devida para los pueblos6.
Pero la diferenciación no es solo con el proyecto de integración planteado por el imperio.
Para el mandatario venezolano, el ALBA toma distancia también de los otros acuerdos regionales
como la Comunidad Andina de Naciones (CAN)y el Mercado Común del Sur (Mercosur), por
cuanto la propuesta de Chávez pretende trascender la esfera del intercambio comercial y basarse en nuevos principios y valores para el desarrollo de las relaciones entre las naciones, comoson la cooperación, la solidaridad y la complementación económica. Por ello, este proyecto sepresenta como más radical que los demás acuerdos regionales:
Martí decía que la palabra radical viene de laraíz; debemos ser radicales porque debemos volver a nuestras raíces, a las raíces profundas dela América india, negra, mestiza, esos somos nosotros, radicales, y por eso hoy más que nunca,
más vivos que nunca, hombres y mujeres que
dieron vida a la más grande civilización que hubo,
la inca7.
Una vez planteados los principios que dan fundamento al ALBA, presentaremos una síntesis delos diez puntos en los cuales se basa el TCP: 1)
Es una respuesta al agotamiento del modelo dedesarrollo neoliberal y a sus estrategias centrales;2) No concibe el comercio y la inversión comofines en sí mismos sino como medios del desarrollo; 3) Promueve un modelo de integración
comercial integral entre los pueblos, que limite yregule los derechos de los inversionistas extranjeros y las transnacionales; 4) El TCP no prohíbe
el uso de mecanismos para fomentar la industrialización ni impide proteger el mercado interno; 5)Reconoce el derecho de los pueblos a definir sus
propias políticas agrícolas y alimentarias; 6) El
TCP considera que los servicios vitales deben
depender de empresas públicas como proveedoras exclusivas, reguladas y manejadas por el Estado. La negociación de cualquier acuerdo de integración debe tener en cuenta que la mayoría delos servicios básicos son bienes públicos que nopueden ser entregados al mercado; 7) El TCP
defiende la complementariedad frente a la competencia; la convivencia con la naturaleza en contraposición con la feroz explotación irracional derecursos, propia del neoliberalismo; la defensa dela propiedad social-comunitaria frente a la privatización extrema; 8) El TCP insta a los países
participantes de un proceso de integración solidarioa dar prioridad a las empresas nacionales como
proveedoras exclusivas de los entes públicos; 9)
Con el TCP Bolivia se propone alcanzar una ver-5. Bolivia, Venezuela y Cuba sellan el proyecto de integración más ambicioso de América, el proyecto ALBA-TCP
www.boliviasoberana.org.blog/archives/2006/5/29
6. Ibid.
7. Bolivia, Venezuela y Cuba sellan el proyecto de integración más ambicioso de América, el proyecto ALBA-TCP
www.boliviasoberana.org.blog/archives/2006/5/29.
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LA REGIÓN ANDINA EN EL SIGLO XXI

dadera integración que trascienda los campos
comercial y económico y, 10) El TCP plantea una
lógica distinta para las relaciones entre los seres
humanos, es decir un modelo de convivencia diferente que no se base en la competencia y el afánde acumulación que aprovecha/explota al máximo
la mano de obra y los recursos naturales8.
Tanto el ALBA como el TCP empezaron amaterializarse mediante la firma de decenas deconvenios estratégicos entre los tres países, incluida Cuba. Posteriormente, con la llegada de Daniel Ortega al poder en Nicaragua, este país centroamericano se integró también al ALBA. Los convenios suscritos abarcan diversos sectores, desde la minería hasta la industrialización de los hidrocarburos. Se estableció que el desarrollo detodos estos acuerdos estaría bajo el control total
de los Estados nacionales. En el área energética,
Venezuela le ofreció a Bolivia cuatro proyectos
avaluados aproximadamente en 1.500 millones dedólares. Dentro de estos se incluye la construcción de una planta petroquímica, una de GTL (Gas
To Liquids) y otras dos plantas para la separaciónde líquidos y para aumentar la producción de Gas
Licuado de Petróleo (GLP). Además, la estatal
petrolera venezolana PDVSA invertirá 800 millones de dólares en exploración y explotación dehidrocarburos. Los acuerdos que se firmarán con
PDVSA implican la formación de sociedades mixtas con YPFB (Yacimientos Petrolíferos Fiscales
de Bolivia), en los cuales la empresa boliviana tendrá el 51 por ciento y la petrolera venezolana el
49 por ciento. En el sector minero, Bolivia y Venezuela conformaron la compañía estatal mixta
Minera del Sur (Minsur), que permite a la Corporación Minera de Bolivia (Comibol) participar en
toda la cadena productiva de la industria minera.
En el sector agrícola, Venezuela planea invertir más
de 23 millones de dólares en diversos proyectos
en Oruro, Potosí, Beni, Pando y La Paz, entre ellos
la instalación de una planta en el Chapare paraindustrializar hoja de coca y otras industrias de laquinua, textiles, lácteos, madera, turismo, miel ycuero, entre otros proyectos. Se planea también

constituir una organización de pequeños y medianos productores de soya, con el objeto de ayudarles a construir una planta en Santa Cruz,
avaluada en 14 millones de dólares.
Se espera que estos convenios de cooperación
con Bolivia tengan un impacto social definitivo. Se
calcula que entre los sectores agrícola y textil sepodría generar más de 230 mil empleos, 450 delos cuales serían en la rama de industrializaciónde coca. En el programa de salud en Bolivia cooperan 700 cubanos y se incluye la donación de
20 hospitales equipados con tecnología de punta,
así como de seis centros oftalmológicos, de loscuales ya hay cinco en funcionamiento. En elmomento en el que se suscribió el acuerdo, ya
habían sido operados 11.125 bolivianos y se preveía atender a un total de 100 mil. Al mismo tiempo, se puso en marcha un programa de alfabetización y un paquete de 6.000 becas para estudiar
medicina en Cuba. Así, la firma de todos estos
acuerdos comerciales, sociales y políticos representó la puesta en marcha de uno de los procesos de integración más ambiciosos del continente. De acuerdo con Manuel Morales Olivera, asesor de YPFB, con estos acuerdos Bolivia empezó
una nueva etapa de su historia, por cuanto dejaráde ser “un país mendigo” y cuenta ahora con
nuevas posibilidades de desarrollo9.
El presidente venezolano afirmó que el Alba es
un proyecto en contra del ALCA impulsado por
Estados Unidos, que encontró un fuerte rechazo
popular, en tanto que el TCP, por su parte, va encontra de los TLC suscritos por el mismo país con
algunos países latinoamericanos. Así, “mientras el
ALCA responde a los intereses del capital trasnacional y persigue la liberalización absoluta delcomercio de bienes y servicios e inversiones, el
ALBA pone el énfasis en la lucha contra la pobreza y la exclusión social y, por lo tanto, expresa
los intereses de los pueblos latinoamericanos”10. Porsu parte, Evo Morales declaró lo siguiente en lamencionada reunión en Chapare:
El acuerdo constituye un paso más en las aspiraciones de cambiar el sistema neoliberal que

8. TCP: La propuesta boliviana para un comercio justo entre los pueblos, abril 22 de 2006, en http://www.boliviasoberana.org/
blog/_archives/2006/4/13/1884087.html
9. Ibid.
10. Bolivia, Venezuela y Cuba sellan el proyecto de integración más ambicioso de América, el proyecto ALBA-TCP
www.boliviasoberana.org.blog/archives/2006/5/29.
—85—

Consuelo Ahumada

A manera de conclusión

predomina en el continente, y un impulso al proceso de descolonización que se vive en Bolivia…
significa, además, un encuentro de tres generaciones, tres revoluciones que esperan profundizarse más todavía, tres pueblos que trabajan por hacer
más grande su amistad11.
La revisión de los principios que sirven defundamento al ALBA y al TCP, así como de losconvenios que se firmaron y están en operación,y de las declaraciones de los mandatarios de Venezuela y Bolivia, nos permite afirmar que se trata evidentemente de propuestas alternativas, en
cuanto al desarrollo nacional, a la integración comercial y a la relación entre los países, frente a
los principios que rigen la OMC y los acuerdos
bilaterales y comerciales impulsados por Estados
Unidos. En dichas propuestas el énfasis está puesto
en políticas que contradicen el núcleo de la estrategia neoliberal: Fortalecimiento de la función económica y social del Estado, control por parte delEstado de los recursos naturales y de las empresas y servicios públicos estratégicos, desarrollo delmercado interno, control a la inversión extranjera
y su supeditación a las prioridades del desarrollonacional, reivindicación de la soberanía nacionalde los países, fuerte inversión social. Algunas deestas propuestas retoman los postulados estatistasde la CEPAL, mientras que otras, como la reivindicación de la soberanía nacional, apuntan hacia
un proyecto más avanzado. En el plano específico de la integración, se plantean principios, comola complementariedad, la solidaridad y la cooperación entre países, que chocan abiertamente conlas normas vigentes del comercio internacional,
fijadas por los países poderosos y se orientan hacia
el afianzamiento de criterios diametralmente opuestos a estos. En el plano específico de la integración, se plantean principios, como la complementariedad, la solidaridad y la cooperación entre países, los cuales chocan con las normas vigentesdel comercio internacional, fijadas por los países
poderosos. De la misma manera, se insiste en laidentificación y defensa de los intereses nacionales y en la conformación de alianzas entre lospaíses latinoamericanos.

Las estrategias desarrolladas por Estados Unidos
en la región andina derivan de las prioridades trazadas por la superpotencia en las últimas décadas,
pero en especial a partir de S-11. Dichas prioridades están consagradas en la Doctrina de Seguridad Nacional y contemplan la cruzada contra elterrorismo en la esfera mundial, ligada a la lucha
antinarcóticos, la profundización del modelo
neoliberal, mediante la aplicación de las disposiciones de los organismos internacionales y la suscripción de los acuerdos comerciales todavía más
ventajosos para sus empresas multinacionales.
Las principales estrategias de Estados Unidos
en la región andina han tenido como eje a Colombia, cuyo gobierno es también el mejor aliado conque cuenta la potencia en la región. Estas estrategias han sido el Plan Colombia, la Iniciativa Regional Andina y el Plan Patriota, en el plano político y militar, y el TLC andino, en el plano comercial. Sin duda, los acuerdos comerciales, regionales y bilaterales, que se han desarrollado en
especial en América Latina, son impulsados por lapotencia del Norte como una alternativa para tratar de atenuar sus crecientes dificultades económicas y comerciales. En ellos, Estados Unidos halogrado imponer sin mayor objeción todo aquelloque no ha conseguido que le aprueben en el escenario multilateral. De esta manera, estos acuerdos son mucho más lesivos para los países débiles que las decisiones que se adoptan en el ámbito de la OMC.
En ese contexto, los llamados gobiernos alternativos de la región andina, los de Venezuela y
Bolivia y más recientemente Ecuador, vienen planteando propuestas que se oponen a los postulados básicos del neoliberalismo y a los proyectos
de integración diseñados por Estados Unidos parael continente. Por ello, el proyecto de la Revolución Bolivariana y los planteamientos de los gobiernos de Bolivia y Ecuador parecen representar
una alternativa real a la crisis económica y social
que viven los países, agobiados por dos décadasde neoliberalismo.

11. “Bolivia se integra al ALBA”, en www.rebelion.org, 30 de mayo de 2006.
—86—

LA REGIÓN ANDINA EN EL SIGLO XXIBIBLIOGRAFÍA

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—87—Segunda Parte

ADMINISTRACIÓN
DE RECURSOS
NATURALES

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

—90—

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTALCAPÍTULO 5LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD
FORESTAL DE LA AMAZONIA NORTE BOLIVIANA
Wil de Jong* y Sergio Antonio Ruiz**

INTRODUCCIÓN

ma parte de esta reforma. Dichos cambios incidieron en gran medida sobre la gobernabilidad delos bosques bolivianos. En detalle, el uso del bosque después de la reforma esta normado por un
paquete institucional, constituido por la Ley deParticipación Popular (1994), la Ley de Descentralización Administrativa (1995), la Ley de Municipalidades (1999), la Ley del Servicio Nacionalde Reforma Agraria (Ley INRA, 1996), y la nueva Ley Forestal (1996). Aunque dichas instituciones contemplaban objetivos y ámbitos de acción
distintos, todas ellas influenciaron de una u otra
manera la gobernabilidad sobre los recursos forestales. Una evidencia de las diferencias institucionales, es la adaptación de los contenidos entre
unas y otras: La Ley Forestal tuvo que adecuarse
a la Ley de Participación Popular, y de igual manera, la Ley INRA tuvo que considerar el marco
de la Ley Forestal (Ruiz 2005).
El presente artículo considera el impacto delpaquete institucional que de aquí en adelante se
denomina “la reforma”, que incluye las revisiones
de la Constitución del Estado Boliviano, la Ley
Forestal, la Ley INRA y la Ley de Participación
Popular. Esta última ley da la opción de obtenerpersonería jurídica a muchos asentamientos forestales en la Amazonia Norte Boliviana y regula lade gobernabilidad en los municipios de Bolivia(Fuentes et al. 2005) y por lo tanto es importantede ser considerado aquí. Nuestra fuente de información es un número considerable de investigaciones científicas con trabajos de campo realizados en los últimos 10 años (p.e. Stoian 2006; Ruiz
2005; Gottwald 2006; Fuentes et al. 2005; de Jonget al. 2004; Bojanic 2001).1 Dichos estudios en-

La preocupación mundial sobre los problemas depobreza y el uso sostenible de los bosques tropicales está muy relacionada con temas de gobernabilidad. Como gobernabilidad entendemos losprocesos formales e informales en la toma dedecisiones, que involucra tanto a actores públicos
y privados, con intereses similares u opuestos. En
los últimos años la gobernabilidad de los recursos naturales está ampliamente definida en las normativas de descentralización así como en las reformas políticas y legales. Con descentralización
se entiende la transferencia de autoridad en la tomade decisiones y disponibilidad de recursos, desde
niveles jerárquicos altos hacia niveles bajos. Este
proceso generalmente coincide con una reubicación geográfica de las autoridades, que se desplazan del centro de gobierno hacia lugares más remotos. La descentralización, sin embargo, es partede una reforma más amplia de gobernabilidad sobre el uso de los recursos forestales, y en muchos
casos incluyen una redefinición de los derechos depropiedad, y democratización en la toma de decisiones. Muchos países han integrado al sector forestal en sus reformas políticas como parte de su
estrategia hacia el desarrollo económico nacional,
y hacia la reducción de la pobreza.
En Bolivia se inicio una profunda reforma política y legal durante la década de 1990. Algunos
autores consideran dicha reforma como una respuesta a las políticas económicas neo-liberales delos años 1980 (Ruiz 2005). El proceso de participación popular que delegó autoridad, responsabilidad y recursos a los gobiernos municipales, for-*Centro para Estudios Integrados de Áreas, Universidad de Kyoto, Japón. wdejong@cias. kyoto-u.ac.jp.
Instituto de Políticas Forestales y Ambientales, Universidad de Freiburg, Alemania.
1. Organizaciones contribuyentes fueron: el Centro Internacional para la Investigación Forestal (CIFOR), el Instituto de
Política Forestal y Ambiental, Sección de Mercados y Mercadeo de la Universidad de Friburgo, el Programa de Manejo de
Bosques de la Amazonía Boliviana (PROMAB), el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), yotras organizaciones colaboradoras de la región.

**

—91—

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

focaban aspectos políticos, económicos, ambientales y sociales relacionados con el sector forestal regional.
A continuación se introduce brevemente a lahistoria socioeconómica del área de estudios, seguida por una sección resumida sobre los antecedentes de la reforma legal y política de Bolivia
desde los años 90. Luego se analiza los logros y
desafíos de dicha reforma, para concluir en una
sección que hace un balance de su aplicación.

precatoria), cuyo comercio al momento va endescenso, debido a que el Brasil acabo con las
importaciones de palmito boliviano como consecuencia de la crisis económica de los 90.
Como región periférica, el norte amazónico
boliviano se caracteriza por tener la situación socio-económica y política precaria. Usando losindicadores de necesidades básicas insatisfechas
Fuentes et al. (2005), reportan que el 70% de la
población vive en pobreza. No solo las relaciones
sociales intra-familiares demuestran ser violentas,
también las relaciones entre grupos sociales productivos son conflictivas debido a la histórica disputa por el acceso a los bosques (Ruiz 2005). Las
elites locales sometían a la población originaria aregímenes laborales semi-feudal, casi esclavistas,sobre todo en los establecimientos forestales controlados por un patrón, comúnmente denominados como barracas. Actualmente en áreas remotas de la región, todavía persisten ciertas condiciones semejantes que privilegian los derechos delas elites locales.
La integración regional con los mercados nacionales e internacionales del Perú y Brasil generan cambios sociales y económicos. La conexión
caminera entre Riberalta y La Paz en 1990 explica en parte el aumento de exportación de castaña(Bojanic 2001). Aun con poca accesibilidad enépocas de lluvia, dicha carretera permite que lacastaña procesada y madera aserrada se exportea través de Chile y Brasil. Se espera que la conclusión de la carretera inter-oceánica que pasa por
el Perú favorezca a la exportación de los productos regionales.
El desarrollo económico generó fuertes migraciones intra-regionales (Llanque 2006; Stoian y
Henkemans 2000). En el tiempo de la explotaciónde la goma y castaña, las poblaciones rurales tenían actividades forestales durante todo el año,
justificando su residencia permanente en el bosque. Con la caída paulatina de los mercados de lagoma, los habitantes regionales solo están ocupados adentro del bosque tres o cuatro meses al año.
Como consecuencia, muchos pobladores abandonaron las barracas y se asentaron en las ciudades(Riberalta, y Cobija) o fundaron nuevas comunidades rurales donde se dedican a otras actividades el resto del año.
Todos estos cambios ocurrieron sin mayor
influencia de la reforma aquí analizada. Como

1. LA AMAZONIA NORTE BOLIVIANA
La Amazonia Norte Boliviana es un área de bosque continuo de aproximadamente 100,000 km2
que cubre el departamento de Pando, la provincia
Vaca Diez, en el departamento del Beni, y una partede la provincia de Iturralde, del departamento de
La Paz. La región limita con el departamento de
Madre de Dios (Perú) y con los estados de Acrey Rhondônia (Brasil). Debido a su aislamiento
geográfico y a su desvinculación política y económica con el resto de Bolivia hasta finales del siglo
pasado, Ruiz (2005) califica al área de estudios
como “región periférica”.
Tradicionalmente la actividad económica regional se basa en la extracción de productos forestales no maderables, con demandas en mercados internacionales: La historia extractivista
comienza con la recolección de la quinina(Cinchona spp.) a mediados del siglo XIX, siendodesplazada por la producción de goma (Hevea
brasiliensis) a partir de los años 1880. Si bien la
extracción de goma se reduce drásticamente a
partir de 1910, su producción para el mercado
internacional continuó hasta finales de los años
1980 (Stoian 2000). A partir de los años 1930
hasta nuestros días la extracción de laBertholletia excelsa (comúnmente denominada
nuez de Parà o castaña) es la principal fuente deingresos regionales. Los valores de exportación
aumentaron de US$ 3 millones en 1985 a US$
37 millones en 2003. La recolección y el procesamiento de la castaña ofrecen trabajo a casi la
mitad de la población económicamente activa deRiberalta, la ciudad más grande de la región(Bojanic 2001). Otras actividades económicas
importantes son la extracción de madera, que en
1999 contribuyo con US$ 10 millones a la exportación, y la extracción del palmito (Euterpe—92—

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

mostraremos en este articulo la reforma y su implementación gradual en la región también contribuye al proceso del cambio regional.

boliviana de los 90 en la Amazonia Norte Boliviana. Nuestras investigaciones revelan que la reforma aquí tratada recién empezó a implementarse a
finales de la década pasada. Nos interesa saber si
las nuevas instituciones contribuyeron a lograr losobjetivos subyacentes. Nuestra inquietud es valida, dada las condiciones peculiares de la región,diferentes a las del resto de regiones tropicales
bolivianas. La reforma fue formulada para atender las necesidades del sector forestal de regiones como Santa Cruz, lugar de establecimiento delas más importantes empresas maderables, sinconsiderar la realidad de la región norte (Bojanic
2001; Ruiz 2005).
A nuestro modo ver, los avances en la gobernabilidad forestal obedece a la incorporación delos grupos menos privilegiados, que ahora gozan
de una mayor oportunidad al acceso a los recursos forestales, lo que a su vez podría incidir en elaumento de sus beneficios económicos. La incorporación de la población local estaría contribuyendo a mejorar las condiciones de conservación delbosque. Sin embargo estos resultados son difíciles de predecir o de ser derivados de las reformas a la gobernabilidad. Existen pasos intermedios, que son resultados directos de los cambios
institucionales, y que se encuentran más relacionados con los objetivos de fondo de la reforma.
Aquí se presenta algunos indicadores que evalúanel progreso de implementación de las actuales leyes boliviana.
Primero se analiza el efecto de los cambios en
los derechos sobre la propiedad del bosque. Los
promotores de la reforma claramente proponen
una redefinición de los derechos hacia el uso delos recursos, como factor importante para lograr
los objetivos de desarrollo sostenible. Bajo lascondiciones de región periférica, el saber quién
tiene derechos de propiedad y considerar sus alcances es de suma importancia. Por ser una zona
remota con poca densidad poblacional, y por serun área mayormente cubierta con bosque, losderechos de propiedad no están bien definidos, olos derechos de propiedad informales han sido el
resultado de pugnas entre diferentes grupos deinterés, fuertemente influenciados por las elites depoder político y económico. Por eso, la
redefinición de los derechos de propiedad tiene
gran influencia sobre el éxito o fracaso de lasreformas analizadas aquí.

2. LA REFORMA DE LOS AÑOS NOVENTAY SU IMPACTO EN EL NORTE
La reforma boliviana fue inspirada en tiempos delauge de la descentralización, y participación democrático, incorporando así las demandas de los grupos campesinos e indígenas. En un primer instante, Bolivia reformuló su Constitución política, yreconoció paralelamente el Convenio 169 de laOrganización Internacional del Trabajo, donde seincorporan los derechos originarios de los pueblos
indígenas (Garzón 2004). La nueva Ley Forestal,promulgada en 1996, tiene objetivos conservacionistas, ya que promueve un aprovechamiento forestal sin llegar a una degradación del bosque, democratizado el acceso y el uso de los bosques (Ruiz2005). La ley abre la opción del aprovechamiento
forestal en tierras comunitarias indígenas y campesinas, y crea una nueva figura legal, las Asociaciones Sociales del Lugar (ASLs), que permiten alos grupos locales, no empresariales, solicitar concesiones forestales. Además, reorganiza la administración y la fiscalización de las tierras forestales.
Encarga a una agencia estatal, independiente de lasfuerzas políticas de turno, la asignación del 20%
de los bosques públicos de los municipios, ha seradministrados por los gobiernos municipales. Así,la nueva Ley Forestal contribuye al proceso dedescentralización administrativa. Como consecuencia de las movilizaciones campesinas e indígenas
se declara el Decreto Supremo 25848, que asignaáreas forestales significativas a las comunidades
campesinas en la Amazonia Norte Boliviana. Dicho
decreto establece que la titulación de tierra comunales, definido por la Ley INRA, en la Amazonia
Norte Boliviana otorgue un mínimo de área comunal equivalente al numero de familias de la comunidad multiplicado por 500 ha. En el área política,
la Ley de Participación Popular incorpora al estado un gran número de asentamientos rurales anteriormente no registrados, creando un mecanismo
para que sus pobladores participen en la planificación del gasto público local y fiscalicen la toma dedecisiones.
Bajo esta nueva situación, nuestra preocupación se centra en conocer el efecto de la reforma—93—Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

3. LOGROS Y DESAFIOS DE LA REFORMA
EN LA AMAZONIA NORTE BOLIVIANA

Otro tema considerado aquí es el análisis de laadministración de los recursos naturales. La administración y fiscalización de tierras y bosquestiene relación directa con la propiedad. Una administración adecuada de los recursos no solo permite entregar derechos de propiedad de forma
transparente, sino que también proporciona mejores mecanismos de control. Al mismo tiempo
podría facilitar el cobro de impuestos y la distribución de los mismos. La nueva legislación define, por ejemplo, que los municipios perciban una
parte importante de la patente forestal que se cobra a cualquier usuario forestal con Plan de Manejo Forestal (PMF). Estos fondos, por lo menos
en el caso del área de análisis, se convierten en la
principal fuentes de ingreso municipal, influenciando la gestión de los gobiernos locales. La administración y la fiscalización también son importantes para el cumplimiento de las normas técnicas,
como por ejemplo los PMFs, y de igual manera
para la atención adecuada a los usuarios del sector civil, quienes desean acceder a los beneficios
que ofrecen las leyes.
Al mismo tiempo las reformas de gobernabilidad, debería incluir la participación democrática
de los grupos más pobres y vulnerables, o deaquellos que fueron marginados en el proceso detoma de decisiones políticas. La reforma boliviana incorpora estos objetivos, a través de la Leyde Participación Popular, que garantiza la participación activa de las comunidades en el proceso
político y administrativo del Estado.
Como lo mencionamos anteriormente, la nueva Ley Forestal intenta democratizar el aprovechamiento forestal más allá del uso tradicional delbosque. Crea la oportunidad para que grupos locales no empresariales también participen en el
aprovechamiento comercial de la madera, sea a
través de concesiones en tierras fiscales, u organizándose como ASLs.
No obstante todavía existen obstáculos para su
implementación, debido a la novedad y consecuente falta de experiencia de los pobladores locales.
Según como evolucione la participación de losgrupos no tradicionales en el uso del bosque, secontará con mayor información sobre las posibles
implicaciones hacia el sector forestal, a sus efectos en la reducción de la pobreza y a la conservación del bosque.

La siguiente sección resume el impacto de la reforma sobre la Amazonia Norte Boliviana, contestando a cuatro preguntas. (1) ¿Cómo ha cambiado la participación democrática en los procesos
políticos y administrativos? (2) ¿Que cambios en
los derechos de propiedad sobre el bosque y latierra han ocurrido? (3) ¿Cómo ha evolucionado
la administración y fiscalización de los recursos
forestales? (4) ¿Cual es el impactado sobre el bienestar de la población rural y el la condición delbosque de la región?
Participación Democrática
Los primeros cambios en la Amazonia Norte Boliviana fueron causados por la Ley de Participación
Popular. Hasta 1994 el número de gobiernos municipales elegidos democráticamente aumento decuatro a 15 gobiernos, con el respectivo aumentode los ingresos de administración e inversión local.
A nivel de las comunidades rurales, fue de mucha
importancia el reconocimiento del estatus legal que
dio la ley a un gran número de asentamientos humanos, por ejemplo antiguos centros de acopio, ootros establecimientos productivos, anteriormente
indocumentados. Con la dotación de personería
jurídica, ellos fueron integrados al Estado. Su participación democrática fue consolidada a través dela figura de Organizaciones Territoriales de Base(OTBs), el equivalente a una directiva comunal con
representación ante el municipal. Los actores locales
forman parte además del Comité de Vigilancia, organización civil que actúa como supervisor de lasacciones de los nuevos gobiernos municipales(Fuentes et al. 2005).
A pesar del avance obtenido con la participación popular en los procesos políticos y administrativos en la Amazonia Norte Boliviana, el proceso todavía está lejos de ser perfecto (Albornoz etal. 2007). Como indica Gottwald (2004; 2006),
un proceso de participación popular no puede llevarse a cabo fácilmente cuando un porcentaje
importante de la población no está registrada oficialmente. Según un censo realizado en 77 comunidades que hizo CIPCA Norte (citado por Gottwald2004), casi la mitad de la población no está registrada en ningún registro civil; un poco más de—94—

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

la mitad no tiene partida de nacimiento, y más del
80% no tiene documento de identidad. Atender esta
deficiencia no está previsto en ninguna de las leyes promulgadas en los años 1990.
Hasta ahora, en las comunidades de la zona,
todavía se están consolidando los mecanismos derepresentación democrática. Históricamente este
fue un proceso muy susceptible al dominio de laélite local. Por lo menos en los primeros años, losrepresentantes regionales para cargos municipales, prefecturales y nacionales prestaban atención
a comunidades rurales en la medida en que estas
les aseguraban su voto. El conocimiento de lanueva legislación y las posibilidades que esta ofrecea los pobladores rurales en la Amazonia Norte
Boliviana es muy bajo (Gottwald 2004; 2006).

Otro tipo de problemas relacionados con las
TCOs tienen que ver con la gobernabilidad al interior de las comunidades indígenas. Ruiz (2005)
menciona varios desacuerdos entre miembros dela TCO “Multiétnico II” para autorizar a sus dirigentes las negociaciones con terceros en la venta
de sus recursos maderables. Igualmente, Garzón(2004) menciona la falta de coordinación en latoma de decisiones entre los Yaminahua y los
Machineri, resultado de largas distancias y falta
de un mecanismo adecuado para la toma de decisiones. Maldonado et al. (2004) hacen una evaluación similar y concluyen que la falta de organización podría ser una razón de la migración de
50 familias Machineris al Brasil.
La falta de gobernabilidad interna genera a una
severa crisis de aceptación colectiva de las TCOs.
Maldonado et al. (2004) no sólo mencionan la
migración de las 50 familias a Brasil, también
observan la reubicación de los habitantes de la TCO
Yaminahua-Machineri hacia el norte de su territorio, dejando la zona sur despoblada. Esto no sólo
resultaría en un aumento de la explotación ilegal
de los recursos, también incrementaría el asentamiento de poblaciones ilegales no indígenas. Ni el
Estado, y aun menos los mismos indígenas cuentan con las capacidades y los recursos para controlar territorios tan extensos.
No queda claro, si los problemas de las TCOs
en la gestión de los recursos pueden derivarse alas tierras comunales de campesinos, o los otros
tipos de propiedades pequeñas. A pesar que cadafamilia campesinas que habitan en comunidad
cuentan con un equivalente de 500 ha, muchas deellas, principalmente las más antiguas, se muestran más estables en la gestión de los recursos, yen muchos casos la población comunal está enaumento (Gottwald 2004). Al mismo tiempo, seobserva un proceso de urbanización en la región(Llanque 2006). Probablemente no habrá problemas de abandono de tierras comunales, aunque nose descarta que continúe la tala ilegal de madera.
Sin embargo se prevé que ocurran similares problemas como en las TCOs, sobre todo si los líderes campesinos o ciertas familias influyentes,
mantengan su dominio ante el resto de miembros
comunales. Más aun si se considera que las nuevas instituciones públicas favorece el surgimiento de pequeños grupos de dirigentes que conozcan las gestiones administrativas y los requerimien-

Propiedad de Tierras y Bosques
La Ley INRA tenía como objetivo clave consolidar la propiedad de tierras, y lograr un reconocimiento y registro formal de la propiedad existente. Adicionalmente esta ley persigue una redistribución más equitativa de las tierras. En la
Amazonia Norte Boliviana su implementación obedece a dos enfoques. Por un lado, las autoridades nacionales definieron un número de territorios
con presencia de Indígenas (TCOs; Martinez
2000). La consolidación de la TCO YaminahuaMachineri, al noroeste del área de estudios, es un
ejemplo de ellos, caracterizado por se un proceso
relativamente lento; los indígenas tuvieron que
adaptarse a las exigencias legales, y el INRA tuvo
que ganar experiencia con la carencia respectiva
de instrumentos técnicos necesarios (Garzón
2004; Martinez 2000). Al igual que otros TCOs
en Bolivia, un problema clásico a resolverse fueron los conflictos sobre la propiedad de la tierra
con terceros. En el caso de Yaminahua-Machineri,
los conflictos fueron resueltos sin muchas dificultades. No se puede decir lo mismo de otros TCOs
en la región, por ejemplo del “Multiétnico II”, cuya
demanda nace con una extensión superior al medio millón de hectáreas y su aprobación estatal
reconoce “únicamente” cerca de la mitad de lasuperficie. En otros TCOs del país, debido a lamayor densidad de población y al peso político yeconómico de terceros partidos, los problemas dereclamos sobre propiedad resultan mucho más
complicados de resolver (Martinez 2000).
—95—

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

tos exigidos para el aprovechamiento forestal(Hentschel 2004). El riesgo es mayor en las comunidades campesinas más jóvenes, cuyos habitantes todavía están acostumbrados a un sistema de autoridad dominado por un el patrón(Maldonado 2004).
Sin embargo, igual se prevé que la asignación
y clarificación de los derechos de propiedad en laregión (formalmente denominado como saneamiento) todavía demanden tiempo. De Jong et al.
2004 especula que la propiedad de barracas y delas tierras comunales seguirá en conflictos por
mucho tiempo. En 2007, el término “barraca”
parece haber pasado a la historia, aunque la explotación de castaña no es actividad exclusivamentede las comunidades. Mas bien, parece que se esta
iniciando un nuevo periodo de conflictos sobre
acceso a los recursos (de Jong y Evans 2005; Ruiz
2005), esta vez no en base a los reclamos de exclusividad territorial, sino más bien al control mismo
de los productos del bosque. Aquí se confirma una
vez más, que la reforma no fue concebida para
aplicarse en el norte boliviano. El derecho informal de las barracas, era una forma de propiedad
muy antigua, que se adapta a los cambios económicos y sociales regionales. Existían percepciones de que las barracas eran el equivalente de latifundios, opiniones que son parcialmente ciertas.
En las ultimas décadas, muchos barraqueros controlan áreas forestales menores, y en parte las tierras comunales, coincidan con las aspiraciones
barraqueras (de Jong et al. 2006; Ruiz 2005). La
reforma hasta ahora no ha contribuido a dar soluciones significativas hacia aquellos productoresrurales con establecimientos productivos relativamente pequeños de castaña.

y normativas, y con un servicio publico eficiente
y transparente otorgado a los usuarios forestales.
Sin embargo, hasta que no concluya el saneamiento, será imposible contar con un catastro sobrela tierra. A pesar de que el catastro de tierras es
responsabilidad del INRA, a nivel local son los gobiernos municipales los encargados de su ejecución. En la Amazonia Norte de Bolivia los municipios no cuentan con las facultades técnicas y lacapacidad humana para establecer o mantener esta
responsabilidad. Los municipios, además, no serán capaces de registrar las nuevas propiedades
de usuarios individuales, cuya propiedad esta caracteriza por una alta informalidad y dinámica. En
cuanto al registro de concesiones forestales entierras municipales (ASL), sean estas maderableso en el futuro de castaña, también es atribución
municipal, siempre y cuando los agentes localesestén en capacidad de hacerlo y las áreas identificadas estén libres de conflictos. El registro de otro
tipo de concesiones, es decir, en tierras fiscales
forestales ajenas al municipio, la Superintendencia
Forestal seguirá siendo la encargada de su aplicación. A nivel de la Superintendencia Forestal, existen también problemas técnicos y financieros quede igual manera impiden la implementación legal.
En relacionado con el cumplimiento de trámites administrativos como exige la ley, Hentschel(2004) describe los desafíos que encuentran lospobladores de comunidades campesinas para preparar por ejemplo un PMF. Los procedimientos soncomplicados y costosos, y no están al alcance delas capacidades de la mayoría de las comunidades rurales. De igual modo, las exigencias de losPMFs para la explotación de castaña significan unprocedimiento con un costo por hectárea demasiado alto, comparando con los ingresos por hectárea que se obtiene de la extracción de dicho
producto.
En resumen, los diferentes requisitos administrativos impuestos por la reforma promueven un“no-cumplimiento” legal y hasta incita a recurrir
a la ilegalidad. Muchos de los empresarios con
concesionarios forestales en la región no pagan su
patente forestal: el aprovechamiento selectivo con
pocas especies forestales valiosas, no les permiten recuperar sus costos de producción (Ruiz2005). De allí que las actividades ilegales siguen
siendo la principal forma de aprovechamiento delbosque. La mejor muestra es la extracción de

Administración y Fiscalización
La administración y fiscalización de los recursos
naturales, según como se estipula en la reforma,
todavía no ha sido implementada en el área deestudios; es más, si se considera los últimos tiempos de transición política y social, su aplicación
podría registrar mayores desaciertos. De forma
ideal, una administración efectiva y eficiente debería contar con un registró de tierras, con unsistema de cobro de impuestos y patentes, con unprocedimiento administrativo correcto del sector
civil hacia el cumplimiento las directrices técnicas—96—

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

castaña, principal fuente de ingresos regionales,cuya actividad está plenamente respaldada por
acuerdos informales, que son menos complicados
y más efectivos al momento de usar el bosque(Ruiz 2005).
Dada la inseguridad jurídica hacia los bosques,varios actores regionales se acomodan a la ley enla medida de sus posibilidades. Aquí se observa
la tendencia de las empresas forestales de alejarse de sus concesiones forestales y dedicarse a lacompra de madera en troza proveniente de áreas
remotas o comunales. Por eso Ruiz (2004) concluye que: “... en un futuro cercano los aserraderos
de la región pasarán a ser protagonistas principales del manejo forestal comercial”. Un escenario
futuro probable, es que la mayoría de las áreas debosque queden en manos de comunidades campesinas e indígenas, pero que el aprovechamientodel bosque continúe en manos de los empresarios
regionales, transformándose de esta manera laforma de los conflictos sociales.

portante va a la administración departamental.
Entre 1999 y 2003 varios municipios de la región
obtenían mejores ingresos bajo esta figura que delos mismos fondos del tesoro general (Ruiz 2005).
El Decreto Supremo 27024 reduce el pago de lapatente a un pago por área aprovechada, y no porla totalidad de la concesión. Con las nuevas medidas, la demora en el pago de las patentes y laspérdidas de los derechos forestales de las empresas regionales, municipios como el municipio de
Bolpebra, que garantizaban su gestión en base alas patentes forestales, han perdido gran parte desus ingresos.
Hasta la fecha, la reforma boliviana ha tenido
poco impacto sobre el ingreso de las familias enlas áreas rurales (Ruiz 2005; Gottwald 2006;
Hentschel 2004; Stahl 2004). Si bien la población
local percibe ahora mayores ingresos por la venta de castaña (de Jong y Evans 2005), esta situación puede atribuirse de mejor manera al aumento de su precio en el mercado internacional, que
al control de las áreas productivas por parte delas comunidades rurales. Con o sin reforma, losgrupos más privilegiados que perciben el 75% de
los ingresos de las actividades extractivistas podría seguir siendo aquellos usuarios sin derechos
directos sobre el bosque, es decir: fabricas beneficiadoras, comerciantes, transportistas, contratistas, zafreros, quebradoras de castaña y agentes
de crédito (Bojanic 2001).
En cuanto al impacto ambiental del nuevo régimen forestal, Ruiz (2005) y Llanque (2006) señalan que las tasa de deforestación en la región
todavía se mantienen bajas. Sin embargo, Ruiz
menciona que existe poco control y fiscalizaciónpara cumplir las regulaciones hacia el uso sostenible de los recursos naturales promovido por lasleyes. Maldonado (2004) observa que existe una
protección ineficaz de áreas protegidas, por un lado
por que se ignora la conservación de los recursos según las normas técnicas establecidas por ley,y por otro, porque no existen mecanismos denegociación y resolución de los innumerables conflictos entre la administración de los parques nacionales y los usuarios forestales. El nuevo régimen forestal lleva el rotulo de conservacionista,
pero fracasa en la práctica, debido a la carencia
de respaldo técnico y financiero de los agentes
públicos. La conservación de los recursos se encuentra favorecida por la disponibilidad limitada deBeneficios y Conservación
El objetivo de esta sección es responder a dosinterrogantes: (1) ¿En qué medida la reforma hacontribuido a mejorar los ingresos regionales engeneral, y en especifico de los pobres de la región? (2) ¿En qué medida la reforma ha contribuido a la conservación del bosque tropical de laAmazonia Norte Boliviana?
Uno de los principales efectos de la reforma
es que la región se beneficia de la descentralización administrativa. Con la Ley de Participación
Popular los municipios reciben fondos importantes del tesoro público a través de la coparticipación tributaria, y últimamente del impuesto sobre
los hidrocarburos (Albornoz et al. 2007). Estos
fondos están a la disposición de los gobiernos
locales para su “buena o mala” inversión, principalmente en obras públicas, salud y educación(Fuentes et al. 2005).
Un segundo efecto de importancia es la redistribución de la patente forestal que paga cualquierusuario forestal. En su versión original la nueva
Ley Forestal normaba una patente de US$ 1 porhectárea por año al total del área bajo concesión;el 25% de estos ingresos son distribuidos a losmunicipios donde estaban ubicadas las concesiones, mientras que otro porcentaje no menos im—97—

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

infraestructura de servicios existentes en la región,que ha mantenido bajo el impacto del aprovechamiento sobre el bosque, y limita el desarrollo delas actividades agropecuarias. Estas dos condiciones podrían cambiar fuertemente, en caso de queen la región se construyan más y mejores vías deacceso. La tendencia hacia el aprovechamiento
forestal no controlado y la expansión de las actividades agropecuarias podrían convertir el área deestudio en una nueva frontera agrícola, similar a
las experiencias deplorables en otras regiones dela cuenca amazónica (Browder y Geoffrey 1997).

sido inadecuada, pero también a que el régimen
tiene deficiencias estructurales al no contemplar
las características propias de la región. Esto es
valido sobre todo para la Ley Forestal y Ley INRA,
donde extensas zonas de bosque son distribuidas
bajo criterios agrícolas, apropiados para zonas
occidentales de Bolivia. En este punto la Ley deParticipación Popular podría ser una excepción,
aunque el registro de ciudadanos sigue siendodeficiente, principalmente en zonas rurales remotas, lo que conduce a problemas de representatividad y participación.
La reforma ha entregado derechos de aprovechamiento sobre tierras y recursos forestales apoblaciones originarias y comunidades campesinas,
pero no otorga opciones de transferencia de losmismos. Estas limitaciones por un lado dan seguridad a los pobladores rurales, pero a la vez limitansu actuación económica. Todavía no está claro si
el impacto de estas limitaciones es positivo o negativo. Como hemos señalado, es posible que las
TCOs muy extensas, relacionadas con el número
de pobladores, sufra en algún momento la falta deaceptación de otros sectores que tienen necesidad
de tierras. La legislación al respecto no ha previsto
que tener en propiedad extensas áreas de tierras
implica un costo económico de monitoreo y control. Aquí otro tema a ser catalogado como una
deficiencia estructural de la reforma.
La reforma ha ignorado a un grupo importante de usuarios de los bosques de la Amazonia
Norte Boliviana, es decir a los barraqueros,
categorizados como latifundistas, con derechos
informales, que no tienen lugar en la Bolivia
moderna. No se considera la existencia de usuarios de bosques que practican la extracción decastaña como actividad empresarial familiar, ni
tampoco el tamaño mínimo del área, para queestas empresas familiares puedan rendir económicamente. Este cálculo sí se hizo para una familia rural que vive de producción integrada entre la agricultura y extracción forestal, y esta
normado en el Decreto Supremo 25848.
La reforma ha modificado de manera importante la industria maderera. Cambios centrales sonel pago por área en vez de un pago por volumen,la creación de la figura legal de ASLs y la opción
que comunidades indígenas y campesinas participen en el aprovechamiento de madera en sus propiedades. Estos cambios han logrado una verda-

4. UN BALANCE DE LA REFORMAA diez años de aplicación de la reforma es posible identificar algunos de sus impactos. El aspecto positivo en la Amazonia Norte Boliviana es elaumento en la seguridad jurídica de los usuarios
comunales. Esto permite que ellos ahora aprovechen mejor sus recursos y gocen de las facilidades que brinda la administración descentralizada.
La reforma ha contribuido a una redistribución delas tierras y recursos forestales. Cuando concluya el saneamiento en la región, cerca de dos millones de hectáreas tendrán el estatus legal de tierra comunal indígena o campesina (Ruiz 2005).
En esta área las comunidades gozaran el derecho
exclusivo del aprovechamiento del bosque. La
creación de la nueva figura legal, de ASL, que
permite a otros grupos sociales, anteriormente
marginados, a beneficiarse de la democratizacióndel sector forestal boliviano. Respecto a la patente forestal, el cambio de su cobro por área, y no
por volumen disminuye la posibilidad de la explotación selectiva de los bosques. Aquí también seha logrado una distribución más equitativa de losingresos forestales. Los gobiernos municipales ylas prefecturas, al recibir un porcentaje predefinido
de la patente, se encuentran más identificados con
el régimen forestal, que les permite destinar dichos
ingresos en proyectos productivos o sociales que
beneficien a la población local. Por último, la creación de la Superintendencia Forestal como instancia estatal independiente, permite hacer transparente la dotación de los derechos forestales.
Sin embargo, la implementación de la reforma
en la Amazonia Norte Boliviana todavía está lejosde lograr los objetivos para la cual ha sido formulada. Esto se debe a que su implementación ha—98—

LOGROS Y DESAFIOS EN LA GOBERNABILIDAD FORESTAL

dera democratización del sector forestal en Bolivia. Sin embargo, cabe la pregunta si las nuevas
instituciones no han contribuido al fomento de la
ilegalidad. El cambio del pago de la patente por
volumen en lugar del pago por área, intentaba
reducir el área bajo concesión, promover el uso
de especies no tradicionales, y así mejorar la contribución del sector forestal a la economía nacional. El mecanismo de cobro y distribución depatentes a las instancias gubernamentales deberíagarantizar control y fiscalización.
Este escenario todavía no se ha implementado.
El aprovechamiento forestal de madera en el norte sigue muy limitado por los precios de las maderas en el mercado nacional e internacional, y por
los altos costos de transporte, que no permiten la
extracción de otras especies de menor valor comercial. Esta situación ha dado como resultado,
que la mayoría de los concesionarios no cancelen la patente forestal, que a su vez repercute enlas acciones de fiscalización de la Superintendencia
Forestal.
Como consecuencia, Ruiz (2005) estima quelas áreas en concesiones se reduzcan en un 50%
de la superficie distribuida en 1997. No queda muy
claro cuál será la alternativa. Un escenario optimista es que comunidades campesinas e indígenas tengan completo control sobre sus asuntos
forestales, que manejen sus áreas forestales con
un buen Plan de Manejo Forestal, que tengan lacapacidad gerencial instalada para hacer la planificación, negociación, y administración necesaria, y que garanticen una distribución e inversión adecuada de los ingresos forestales (de Jonget al. 2006). Este cuadro, sin embargo, todavía
está lejos de poder realizarse. En escenario más
probable, es que las empresas forestales se asocian con las comunidades, en la mayoría de los
casos en relaciones en que las empresas dominen las decisiones, y tengan influencia directa
sobre las condiciones de cooperación. Revisando la historia de la región, no se requiere tenermucha imaginación para prever nuevas relaciones de dependencia que, según Gottwald (2004;
2006) son estructuras de poder antiguas adaptadas a una realidad diferente.
Por último, la implementación de las diferentes oficinas de asistencia, control y fiscalización
significan un gran desafío. Ya señalamos los problemas que encuentra la Superintendencia Fores-

tal con un financiamiento inadecuado en un escenario de no-cumplimiento del pago de la patente
forestal. Poco se ha ejecutado en lograr el funcionamiento las Unidades Forestales Municipales,
propuestas en la Ley Forestal, y que deben atender aspectos técnicos dentro del municipio. Los
municipios de la región cuentan con poco apoyo
en el establecimiento de estas unidades, y ellos
también tendrán problemas de financiamiento cuando el sistema de patente no sea implementado
como ha sido previsto. Por último, los procesos
administrativos que deberán regir cualquier uso
forestal parecen requerir conocimientos y capacidades que muchos de los posibles usuarios notienen, y de añadir costos de transacción que fácilmente podrán convertir en no rentables a ciertos tipos de aprovechamiento forestal. Citando a
Gottwald (2004), la reforma esta cambiando la vidade los pobladores más pobres de la Amazonia
Norte Boliviana, aunque el progreso es muy lento. El bosque mismo no estará adecuadamente
protegido frente a los nuevos saqueos que soportara la región.
CONCLUSIONES
Considerando la situación actual de la Amazonia
Norte Boliviana, una de las deficiencias de la reforma parece de ser que la redistribución de tierras y la democratización no caminan en forma
paralela. Los nuevos derechos de propiedad sobre los recursos están limitados al aprovechamiento
económico pero no permiten un mecanismo derepresentación democrática fuera de los límites
comunales, o del grupo de interés, que permita
influenciar la toma de decisiones que afectan a másde un grupo de actores. Esta situación impide que
diferentes intereses y conflictos sean resueltos por
medio de un mecanismo democrático y no por
medio de acciones civiles.
Tampoco queda claro cómo se debería resolver esta debilidad. Principalmente es resultado deuna desigualdad de relaciones de poder, y una
falta de confianza (capital social) que existe desde muchos antes de las reformas. Modificaciones tan fundamentales como una redistribución
de derechos de propiedad son difíciles también
en una situación más favorable que la de laAmazonia Norte Boliviana. Hasta que no se resuelva esta deficiencia en el mecanismo demo—99—

Wil de Jong y Sergio Antonio Ruiz

crático, que debería institucionalizarse por medio de modificaciones legales que consideranmejor las particularidades de la región, no va a
funcionar. La desigualdad de relaciones de podery falta de confianza posiblemente pueden ser
atendidas cuando se negocia los puntos contundentes. Esto permitirá también atender las deficiencias que señala nuestro artículo, por ejemplo en los servicios a las comunidades que intentan de formular su PFM. Además de crear
capital social por medio de la facilitación de negociaciones, será necesario invertir mucho encrear la capacidad que permite a varios de losactores claves cumplir mejor sus nuevas responsabilidades, pero también lograr condiciones denegociación más equitativas.
En resumen, atender los problemas de gober-nabilidad que observa este artículo requiere una
estrategia amplia. El marco legal, que ha sido
nuestro enfoque principal en nuestras investigaciones, es solamente un elemento que influye enla gobernabilidad de los recursos forestales en la
Amazonia Norte Boliviana, también es un elemento clave y de suma importancia. Hemos señalado
que el marco legal que actualmente existe tiene
fuerzas importantes pero también deficiencias estructurales. Algunas de ellas se pueden atender,
pero semejantes medidas en aislamiento no tendrán
el efecto requerido. Tiene que estar acompañada
por medidas más amplias, que crearan la capacidad y disposición adecuada de los diferentes actores para implementar una gobernabilidad mejor,
permitida por un régimen legal adecuado a lascondiciones de la región.

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—101—CAPÍTULO 6¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIR LA INTERVENCIÓN ESTATAL?

¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIRLA INTERVENCIÓN ESTATAL?: EL CASO DE LOS UROS
EN LA RESERVA NACIONAL DEL TITICACA
Atsushi Murakawa*
Resumen: Este artíclo analiza el conflicto entre los indígenas llamados “Uros” y la “Reserva Nacional del Titicaca(RNT) ”, bajo la siguiente pregunta como un eje central: ¿Cómo pueden los indígenas eludir la intervención
estatal? Los Uros vivían en los totorales del Lago Titicaca, dedicándose a la pesca, caza, y recolección de huevos
de aves con sus propios métodos. En 1978, el gobierno militar estableció la RNT rodeando todos los totorales
y comenzó el control estatal del uso de los recursos naturales de los indígenas lacustres, basándose en el “derecho occiedental” como lo es el derecho de propiedad, posesión, usufructo, etc. Habiendo transcurrido más de
25 años después de la creación de la RNT, recientemente los Uros comenzaron a reclamar que el estado respetesu “derecho ancestral”, es decir, están tratando de recuperar las “libertades” que tenían antes de la intervención estatal, mediante el reconocimiento de su “jurisdicción territorial”. Actualmente, para la reivindicación delderecho de los indígenas, está dispuesto el Convenio 169 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo)“Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989”, el cual generalmente se considera el mejor remedio para
resolver este tipo de conflictos. Sin embargo, este artículo muestra la dificultad que los Uros, quienes viven sin
confinarse en un terriotorio determinado, encuentran al enfrentarse con la intervención estatal recurriendo al
Convenio 169 de la OIT. Para ello, se presentará el contexto histórico del conflicto, en particular el cambio de lasituación antes y después de la intervención de la RNT.
Palabras claves: vida nómada, derecho occidental, Convenio 169 de la OIT, Los Uros, Reserva Nacional delTiticaca

INTRODUCCIÓN

cidar la tendencia actual en el contexto de los indígenas bajo la doble influencia del Estado moderno
y la globalización.
Profundizando el tema, primero se debe aclarar que las comunidades indígenas no están aisladas del mundo exterior. A fin de defenderse de intervenciones amparadas en legislaciones nacionales, algunos indígenas están recurriendo a instrumentos internacionales, en particular, el Convenio
169 de la OIT (Organización Internacional delTrabajo) “Convenio sobre Pueblos Indígenas y
Tribales, 1989”.
“Al aplicar la legislación nacional a los pueblos
interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario” (Art. 8).1

En Latinoamérica, la expansión de explotaciones
a través de empresas internacionales, funcionarios
burocráticos, etc., está provocando protestas porparte de los indígenas quienes han vivido y viven
de sus propios medios dependiendo fundamentalmente de los recursos naturales para su subsistencia. A pesar de que en diferentes países se han
producido cambios políticos a nivel nacional llevados a cabo por gobiernos anti-neoliberales, estos no han calmado las protestas ni la indignaciónde los indígenas (no se oponen al cambio de agentes de explotación según el criterio de “racionalización”, sino a la explotación por ajenos). Es por
ello que existe una importancia creciente de dilu-*

Investigador de la Facultad de Agricultura de la Escuela de Postgrado de Universidad de Kyoto. Aunque debo la completaciónde este trabajo a la ayuda de mucha gente, me abstengo de hacer enumerarlos. Solo me permito expresar mi agradecimientoa los comuneros del Centro Poblado de Los Uros Chulluni, en particular a los habitantes de la isla de “Wariki Tata” por su
amabilidad al acogerme, y a los (ex) funcionarios de la RNT por su trato sincero. Igualmente doy mi reconocido a la Srta.
Paula Rossi por sus consejos en el proceso de redacción.
1. Es elaborado con el fin de modificar el principio de integración del Convenio 107 “Convenio sobre poblaciones indígenas
y tribales, 1957”.
—103—

Atsushi Murakawa

Nadie puede ignorar la importancia primordialdel derecho internacional, que facilita la base legal a los indígenas quienes se hallan en una situación injusta bajo el derecho nacional.
Particularmente en el Perú, que es el objeto delpresente trabajo,2 el Convenio 169 fue ratificado
en el año 1994, y actualmente existen varios trabajos que critican el incumplimiento por parte delEstado peruano (ej. Farfán 2002; Racismos deUngurahui 1995).3

tierras que tradicionalmente ocupan. Además, enlos casos apropiados, deberán tomarse medidas
para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este
respecto, deberá prestarse particular atención ala situación de los pueblos nómadas y de losagricultores itinerantes”.

“Por la ratificación del convenio 169, el Gobierno
está obligado a desarrollar una acción coordinada y sistemática para la protección de los derechos indígenas (...) ” (Yrigoyen 2002: 72)

Presentando el contexto histórico del conflicto, este trabajo estudiará si es que los Uros pueden eludir la intervención estatal, amparándose
en el mencionado convenio.
En relación con este trabajo, son más relevantes los estudios de Orlove (1991; 2002) y Escobar (2004) entre tantos trabajos hechos con referencia a los Uros, los cuales han analizado el mismo conflicto introduciendo la “autonomía” de losindígenas como factor clave. Sin embargo, ambos han adolecido de omisión de contemplar qué
significa la “autonomía”, ignorando las diferencias
entre los Uros y los indígenas que habitan en las
orillas del lago aprovechando los recursos naturales con el fin de actividades agropecuarias. En
otras palabras, sin ahondar la relación compleja
respecto a la jurisdicción de los totorales entre los
Uros (en el lago i.e. dentro de la RNT actual) y
los indígenas circunlacustres (sobre tierra firme
i.e. fuera de la RNT), han descrito el conflicto
entre el Estado y los “indígenas”. Para ordenar lasituación actual en torno al reclamo de los Uros,es menester analizar la relación tripartita,5 especialmente cómo influyó la intervención de la RNT enla relación consuetudinaria entre los indígenas.
Desde la perspectiva metodológica, se enfoca
cómo los indígenas reaccionaron y reaccionan alas legislaciones nacionales (Sugishima [ed.] 1999).
Los funcionarios no pueden difundir las legislaciones en todo el territorio estatal sin acciones

Sin embargo, ¿no constituye un problema sobrevalorar su alcance? El presente trabajo discute si las protestas de los indígenas encontrarán una
respuesta, cuando realmente se ponga en práctica el Convenio 169. Con ese fin, se expondrá el
conflicto entre los indígenas4 llamados “Uros” yla “Reserva Nacional del Titicaca (RNT) ”.
Los Uros vivían en los totorales del Lago Titicaca,
dedicándose a la pesca, caza, y recolección de huevos de aves con sus propios métodos. En 1978, el
gobierno militar estableció la RNT rodeando todos
los totorales y comenzó el control estatal del uso
de los recursos naturales de los indígenas lacustres,
basándose en legislaciones nacionales.
Habiendo transcurrido más de 25 años despuésde la creación de la RNT, recientemente los Uros
comenzaron a reclamar que el Estado respete su“derecho ancestral”, es decir, están tratando de recuperar las “libertades” que tenían antes de la intervención estatal, mediante el reconocimientode su “jurisdicción territorial”, al amparo del Art.
14-1 del Convenio 169.
“Deberá reconocerse a los pueblos interesados
el derecho de propiedad y de posesión sobre las

2. El presente trabajo se basa en investigaciones hechas desde octubre de 2004 hasta enero de 2005, desde agosto hasta
noviembre de 2005, y desde junio hasta septiembre de 2006.
3. El Art. 149 de la Constitución peruana también dispone que “las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas,(...) , pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario”.
4. En este trabajo, se utiliza la palabra “indígena” para definir a los “campesinos”, como legalmente se los llama en el Perú.
5. Para simplificar la descripción del conflicto, el autor no se refiere a otros factores que influyen en este conflicto. Porejemplo, el hecho que dentro de la comunidad de los Uros existe cierta diferencia social entre los comuneros generada por
el turismo.
—104—¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIR LA INTERVENCIÓN ESTATAL?

concretas, ni pueden controlar la existencia delas diversas interpretaciones acerca de las legislaciones una vez promulgadas, lo que genera una
situación complicada entre los indígenas: algunos
no se enteran de ellas, y otros no las entienden
por su analfabetismo. Algunos las interpretan“mal”, otros las interpretan “bien”. Algunos nolas aceptan respetando la justicia comunal, y otros
las aceptan, etc. En el presente trabajo se describe, de un lado, la presión difusora de las legislaciones nacionales por los funcionarios, y porotro, las diversas reacciones a ella por parte delos indígenas.
Se tratará la relación consuetudinaria entre los
Uros y los indígenas circunlacustres (Sección 1),el cambio de la situación bajo el gobierno militar(1968-1980), en especial, el reconocimiento oficial de la Comunidad campesina de los Uros
Chulluni en 1975 (Sección 2), el establecimientode la RNT en 1978 y el control en la década de1980 (Sección 3), y la situación tripartita en la
actualidad (Sección 4).

lago todas las precipitaciones caídas en la cuenca. El lago tiene solo una salida por el río Desaguadero. La evaporación por el fuerte sol genera más de un 90 % de la pérdida de las aguasdel lago (Roche 1992: 81-82), lo que causa muchas variaciones en su nivel.
En la época de sequía, baja el nivel rápidamente debido a la mayor evaporación y el menor ingreso fluvial, y luego este proceso se revierte en laépoca de lluvias. Anualmente el nivel del lago varia
unos 0.7 m aunque durante los últimos 90 años seobservó una oscilación en el nivel de unos 6.37 m.
Mapa A
LAGO TITICACA

1. “LOS UROS” EN EL LAGO TITICACA
a. El Lago Titicaca
Elaboración propia en base a “Producciones Publi Rex, Circuito
turístico del lago Titicaca.”

El Lago Titicaca se ubica en el altiplano confinado entre la cordillera oriental y occidental de losAndes, a una altitud promedio de 3,810 msnm. Se
extiende unos 8,560 km2 entre las repúblicas dePerú y Bolivia.
Debido a la altura, el clima es de temperaturas
extremas y ventoso. Asimismo, la radiación solar
es muy fuerte, lo que genera un paisaje monótono de plantas bajas.
El año se divide en 2 épocas: la época de sequía desde mayo hasta septiembre, en la que nollueve casi nunca, y la época de lluvia desde octubre hasta abril, cuando la temperatura es relativamente alta. Las precipitaciones anuales exceden
los 600 mm.
La época de lluvias es la más adecuada paralas actividades agrícolas. Sin embargo, ocasionalmente las heladas y granizos destrozan las cosechas. En las inmediaciones del Lago Titicaca,
existen numerosos humedales los que posibilitan
las actividades ganaderas.
El Lago Titicaca se encuentra en la cuenca
endorreica. Mediante 5 ríos principales, afluyen al

FiguraNIVELES DEL LAGO TITICACA
3 813.00
3 812.00
Cota (msnm)

3 811.00
3 810.00
3 809.00
3 808.00
3 807.00
3 806.00

19
15
19
20
19
25
19
30
19
35
19
40
19
45
19
50
19
55
19
60
19
65
19
70
19
75
19
80
19
85
19
90
19
95
20
00

3 805.00

Elaboración propia en base a la información conseguida en la oficina
de PELT-Puno

b. Una planta milagrosa llamada “totora”
Dentro del Lago Titicaca, en las áreas calmadas
y de poca profundidad, crece una planta emergente
llamada “totora”. Particularmente, en la bahía de
Puno del lado de Perú (véase el Mapa A, B1 y B2),
existen totorales gigantescos, que constituyen un—105—

Atsushi Murakawa
Mapa B1
BAHÍA DE PUNO (SIN TOTORALES)

Mapa B2BAHÍA DE PUNO (CON TOTORALES)

Elaboración propia en base a “Puno, escala 1:200.000 (Servicio
Geográfico del Ejercito 1927)”.

ecosistema peculiar con diversas especies ictiológicas y avifaunas.6
La totora se caracteriza por su vigor y crecimiento rápido. Tiene un tallo espigado de color
verde, 7 que, con el paso del tiempo, se tornaamarillo, secándose gradualmente debido a losfenómenos naturales.
A los indígenas lacustres, esta planta les significa oportunidades de pescar, cazar y recolectar huevos de aves. También tiene varios usoscomo alimento, forraje del ganado, materia primapara la fabricación de las balsas, quesanas yartesanías, combustible, etc.8

Cabe enfatizar que esta planta milagrosa (demucha utilidad y abundante en la zona) no puede
crecer sin agua. Cuando baja el nivel del lago,
la tierra donde se encuentran los totorales queda
descubierta. En el caso de los totorales de la bahía de Puno, el límite del lago incluso se traslada
unos Km. con solo 1 m de cambio en el nivel delas aguas.
c. Los Uros en los totorales
En los totorales de la bahía de Puno, viven losindígenas Aymaras llamados “Uros”, 9 quienes

6. Existen 87 especies de aves y 26 especies de peces (RNT 2002: 21).
7. Crece entre 0.5 y 1.5cm por día (Reyes 2002: 107) alcanzando una longitud máxima de 6 m (Iltis 1992: 244).
8. Según la fase de su crecimiento, que se clasifica en “totora joven”, “totora madura” y “totora vieja”.
La “totora joven” sirve como alimento de los indígenas y también como forraje para el ganado (vacas, ovejas, chanchos,etc.). A medida que los indígenas lacustres se fueron involucrando en el mercado nacional e internacional, especialmente enla segunda mitad de la siglo XX (Orlove 2002: 182-184), ha aumentado su valor como forraje.
La “totora madura” posibilita la fabricación de las balsas, quesanas y artesanías (para profundizar sobre este tema más,véase Yamamoto [1978; 1981]). Anteriormente las balsas eran imprescindibles para los indígenas, ya que sin ellas no
podían realizar sus actividades lacustres. Pero, debido a la influencia del mercado, las balsas han sido sustituidas por botesde madera más veloces y durables. Pocas comunidades sin tierras cultivables aún dependen de la fabricación de quesanas yartesanías.
La “totora vieja” sirve como combustible. Pero ya no tiene otro uso después de secarse. Frecuentemente los indígenas
queman la “totora vieja”, para que vuelva a rebrotar la “totora joven”.
Por último, la rizoma de totora tiene sabor dulce. Dicen que durante la sequía severa en la década de 1940, los indígenas
pudieron sobrevivir gracias a ella. También sirve de alimento para los chanchos.
9. Estos “Aymaras” llamados “Uros”, sobre quienes se trata en el presente trabajo no son los Uros (Urus) de Desaguadero aquienes muchos cronistas, padres y estudiosos se han referido (ej. Acosta 1962; Basadre 1884; La Barre 1947; Polo 1901).
Estos Aymaras comenzaron a vivir en los totorales de la bahía de Puno más recientemente, ante la usurpación de tierras
luego de una guerra (Romero 1949: 41) o la intervención de latifundistas (García 1949: 54); o para aprovechar los recursos
naturales (Cano 1952: 67; Macedo 1950: 85).
Anteriormente los Uros se llamaban a sí mismos Ccapiños, haciendo referencia al lugar en donde viven: Ccapi, pero
actualmente adoptaron su nuevo nombre de “Uros” para promocionar el turismo.
—106—¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIR LA INTERVENCIÓN ESTATAL?

mantienen las islas flotantes de totora,10 utilizando esta única planta disponible para comer, fabricar balsas y casas, hacer fuego, etc.
Anteriormente todos los Uros se dedicaban a lapesca, caza y recolección de huevos de aves, permaneciendo en el Sector Ccapi (véase el Mapa C).
Sin embargo, luego de que un adventista construyera una escuela primaria en 1963, algunos comuneros comenzaron acoger a los turistas, mientras
que otros mantuvieron su forma de vida, alejadosde las actividades turísticas.11 A partir de 1986, losprimeros se trasladaron unos tras otros hasta conformar la zona turística (véase el Mapa C).
Actualmente, en el Sector Ccapi viven los que
se dedican a la pesca, caza y recolección, y en lazona turística viven los que dependen del turismo
en mayor o menor escala,12 obligados a mostrar

una vida en armonía con el medio ambiente paraasí poder contentar a los turistas.13
Gracias al dinero obtenido en la zona turística, algunos de los Uros se trasladaron a un pueblo en las orillas del lago llamado “Chulluni” (véase el Mapa C).14 Aun así, la mayoría de quienes
se asentaron en Chulluni mantienen sus ocupaciones en las islas, ya que les es difícil ganarse elsustento de vida sin las actividades turísticas.
A pesar de estas diferencias en la comunidad
de los Uros nacidas durante los últimos 40 años,los Uros, más que ningún pueblo siguen dependiendo de los recursos naturales en los totorales.
d. La relación consuetudinaria entre
los Uros y los indígenas circunlacustres
Al norte de la orilla de la bahía de Puno, viven losQuechuas y al este los Aymaras,15 es decir, lasúnicas poblaciones aledañas a los totorales son losQuechas, no así los Uros (Aymaras) en Chulluni.16
Esta sección ordena la relación consuetudinaria
entre los Uros y los indígenas que habitan en las
orillas del lago en torno al aprovechamiento de losrecursos del lago, tomando en consideración lasvariaciones de nivel del lago. Primero se comienza por mencionar la situación antes de 1963, hasta cuando los Uros vivían menos influenciados por
el turismo.

Mapa CBAHÍA DE PUNO CON DETALLE

Los recursos naturales de los totorales
Los indígenas circunlacustres, en general, se sustentaban a través de las actividades agropecuarias.17 Para alimentar a su ganado, sacaban las
totoras y una planta acuática llamada “llachu” deElaboración propia en base a “Puno, escala 1:200.000 (Servicio
Geográfico del Ejercito 1927)”. A fin de lograr mejor explicación, el
autor ha especificado el “Sector Ccapi”.

10. En el Sector Ccapi, los Uros no vivían sobre las islas flotantes, sino en el bosque de totora donde hay menor profundidadque otras partes del lago (Marden 1971; Yamamoto 1978, 1981). Debido a la influencia del turismo, comenzaron a construir
las islas realmente flotantes, utilizando un bloque de raíces de totora llamado “Kili” como flotador.
11. La primera escuela se encontraba en una isla llamada “Toranipata” cerca de Puno (Velásquez 1977). Los turistas comenzaron a visitar las islas de los alrededores también.
12. Actualmente en la Zona Turística, existen unas 30 islas flotantes, en cada una viven un máximo de 15 familias. 3,550
comuneros pertenecen al Centro poblado de los Uros Chulluni (CUC 2004/09/04).
13. Por lo que deben mantener las islas flotantes, balsas y casas construidas con pura totora, no permitiéndose la introducciónde otros materiales.
14. Unos pocos de ellos han abandonado completamente la vida en las islas flotantes, trabajando como lancheros.
15. La ciudad de Puno tiene 109,805 habitantes (INEI HP). En los pueblos adyacentes a los totorales de bahía de Puno viven
unas 3563 familias (RNT 2002: 28, 84).
16. Otros Aymaras también aprovechan los recursos naturales de los totorales, que se encuentran cruzando la bahía exterior de
Puno.
17. Se dedican a la pesca como actividad secundaria.
—107—

Atsushi Murakawa

los totorales adyacentes a su pueblo, ya que que
eso les facilitaba el transporte en grandes cantidades. En consecuencia, su campo de aprovechamiento era limitado.
A diferencia de los indígenas circunlacustres,
los Uros se dedicaban a la pesca, caza y recolección y por ende, requerían campos extensos, ya
que la fauna no vive en un territorio determinado,sino que traslada su hábitat según la condición dellago. Por esta razón, los Uros debieron ingresaren las cercanías de los pueblos circunlacustrespara ganarse su sustento de vida, viajando largas
distancias desde el Sector Ccapi.18

Uros se hayan confinado en ese territorio. Una vez
que subió el nivel del lago, los ganaderos y hacendados tuvieron que retirarse a su pueblo y los
Uros pudieron volver a pescar, cazar y recolectar
fuera de “su territorio” nuevamente.
Esta costumbre no ha cambiado, después de que
algunos de los Uros se trasladaron a la Zona Turística a partir de 1986. Para los Uros, su “territorio” sigue siendo los totorales centrados en Sector
Ccapi, aunque fuera de su “territorio” también pueden pescar, cazar y recolectar normalmente.
2. LA CREACIÓN DE LA COMUNIDADCAMPESINA DE LOS UROS CHULLUNI

Las tierras descubiertas
Hasta la época del gobierno militar, los Uros no
tenían ningún documento oficial que delimitara sus
territorios, es decir no tenían ninguna base legal
para enfrentarse con invasores como los ganaderos que habitan en las orillas del lago. Sin embargo, bajo la situación política extraordinaria delgobierno militar, los Uros consiguieron un informe oficial territorial.

Con la llegada de la sequía, la situación cambió.
A medida que las tierras del lago quedaron expuestas debido al descenso del nivel, los ganaderos delas orillas ingresaron a esas tierras con el fin delpastoreo. En algunas comunidades, era común
hacer documentos notariales sobre las tierras expuestas de totorales, para asegurar su derecho (En1947, se reconoció legalmente el derecho de lastierras dejadas al descubierto por el descenso delas aguas del lago).19
Al mismo tiempo, los Uros pasaron a vivir enlas tierras descubiertas quedándose en el Sector
Ccapi y allí comenzaron a practicar la agricultura
y ganadería como actividades secundarias.
Cuando los ganaderos avanzaron hacia el Sector Ccapi surgieron los conflictos porque para los
Uros eran ni más ni menos que invasores. Cuando quedaron totalmente descubiertas las áreas con
los totorales durante los años cuarenta, los Uros
se enfrentaron con los ganaderos y hacendados,
utilizando piedras como armas.
Así, los Uros tienen alguna consciencia de su
territorio, aunque no es compartido ni reconocido oficialmente. Además, esto no significa que los

2.1 La época del gobierno militar(1968-80)
El gobierno militar del general Velasco, quien tomóel poder tras un golpe de estado en 1968, realizó
una reforma agraria que, en principio, beneficiaría a los campesinos,20 con el fin de “sustituir losregímenes del latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación dela tierra”.21 Sin embargo, paralelamente el gobierno impulsó la nacionalización en varios campos,
entre ellos, el agua, los recursos forestales, lafauna, etc. En el caso de los totorales en el Lago
Titicaca, esta ambivalencia dio origen a los conflictos actuales en torno a los totorales.
Los indígenas circunlacustres fueron afecta-

18. Analizando el manejo comunal de los recursos ictiológicos en las comunidades de Lago Titicaca, Levieil (1990) menciona
que los comuneros insisten en la exclusividad territorial de los totorales. Sin embargo, su trabajo no analizó profundamentela peculiar situación respecto a los totorales de la bahía de Puno, ignorando a los Uros quienes viven en los totorales y a losconflictos históricos que surgieron con el cambio del nivel del lago.
Los datos obtenidos por el autor del presente trabajo muestran que no se oponen en lo absoluto al ingreso de los Uros con
fines de pesca, caza y recolección, si bien todas insisten en que es obligatorio respetar su propio territorio ancestral, cuando
baje el nivel del lago. Por otro lado, los Uros dicen que no hay ningún problema para ingresar fuera de su “territorio”,
aunque, no es recomendable dejar redes ahí debido a la existencia de “ladrón”.
19. La Ley Nº 10842 promulgada el 14 de marzo de 1947.
20. En el proceso de la reforma agraria, los beneficiarios no eran los indígenas, sino los “campesinos”.
21. Art. 1 de la “Ley de Reforma Agraria” promulgada el 24 de junio de 1969.
—108—¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIR LA INTERVENCIÓN ESTATAL?

dos directamente por la nacionalización de losrecursos naturales. El 24 de julio de 1969, se promulgó la “Ley general de aguas”, cuyo Art. 1 indicó que “las aguas, sin excepción alguna, son depropiedad del Estado, y su dominio es inalienable
e imprescriptible”. Asimismo, el Art. 5 dispuso quebien eran los únicos que podían reclamar su dominio sobre los recursos naturales del Lago
Titicaca, aprovechando el principio del gobierno
militar “para que la tierra constituya, para el hombre que la trabaja”24. Evidentemente solo los Uros
vivían en los totorales. Enfocando este estatusespecial de los Uros, a continuación se describelo que pasó en el proceso del reconocimiento oficial de la “Comunidad campesina de los Uros
Chulluni” (CUC) que concluyó el 23 de octubre
de 1975, bajo el gobierno militar.

“Son igualmente de propiedad inalienable e
imprescriptible del Estado.
a. La extensión comprendida entre la baja y la altamarea, más una faja no menor de 50 metros deancho paralela a la línea de alta marea;
g. Los terrenos ganados por causas naturales o
por obras artificiales, al mar, a los ríos, lagos o lagunas, esteros y otros cursos o embalses de agua”.

a. Antecedentes
Desde el año 1972, los promotores de la Oficina
Regional de Apoyo a la Movilización Social(ORAMS)-VIII comenzaron a visitar el Sector
Ccapi (donde todos los Uros permanecían todavía) para “lograr la consciente y activa participación de la población nacional”.25 Manteniendo lasvisitas periódicas, a los Uros les explicaron el nuevo
sistema legal para persuadirles de la necesidad deadquirir personería jurídica.26
Así, los Uros comenzaron el trámite del reconocimiento,27 juntándose con los pobladores de“Chulluni” con quienes se vinculaban por sangre,28
lo que generó la necesidad de la determinación desu territorio conforme a lo establecido en el “Estatuto especial de comunidades campesinas”29.

Mediante estos artículos, cualquier lugar donde creciera la totora, cayó bajo la jurisdicción delEstado, aun cuando estas estuvieran expuestas
debido a las sequías.
Asimismo, el Art. 1 de la “Ley forestal y defauna silvestre”22 indicó que “los recursos forestales y la fauna silvestre son del dominio público
y no hay derechos adquiridos sobre ellos”.
Así los totorales quedaron bajo el control estatal legalmente,23 aunque los indígenas circunlacustres no se enteraron de la invalidación de sus
documentos notariales.
2.2 El proceso del reconocimiento oficial
de la “Comunidad campesina de los
Uros Chulluni”

b. La ambivalencia
Sin embargo, los funcionarios confrontaron “lacomplejidad del elemento territorial de esta Comunidad”.30 A pesar de que no pudieron otorgarles
ningún derecho legal sobre los totorales a nivel

Los Uros no sufrieron una invalidación como lade los indígenas circunlacustres, puesto que entonces no tenían ningún documento territorial. Más

22. Promulgada el 13 de mayo de 1975. Se derogó esta ley con la promulgación de la nueva “Ley forestal y de fauna silvestre”
el 7 de julio de 2000.
23. Hasta el establecimiento de la RNT, no hubo un impacto real por las promulgaciones de esas leyes.
24. Art. 1 de la “Ley de Reforma Agraria”.
25. El Art. 2 de la “Ley orgánica del Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social” promulgada el 4 de abril de 1972.
26. Un ex funcionario de la ORAMS comentó que ellos mismos comenzaron esa promoción, mientras que el primer profesor
de la escuela adventista comentó que él y unos comuneros fueron quienes la solicitaron a la ORAMS.
27. Existen dos tipos de explicaciones acerca de este proceso. Algunos comuneros comentaron que debido a promociones de la
ORAMS, se habían unido con los pobladores de Chulluni, es decir, para conseguir el reconocimiento era indispensable
unirse con alguna comunidad circunlacustre; mientras que otros negaron la existencia de tales presiones.
28. Chulluni tiene una extensión de 50.25 ha., que son aptas para el cultivo del secano (ORAMS 1975b: 7), y sus habitantes
se dedican a la agricultura y ganadería de menor escala, pesca, caza, recolección y al turismo. Según una entrevista con loscomuneros, cuando se encontraban en trámite del reconocimiento oficial, solo existían unas 10 casas. Actualmente habitanmás de mil personas.
29. El Decreto Supremo Nº 37-70-AG.
30. ORAMS 1975b: 1.
—109—

Atsushi Murakawa

nacional, se vieron obligados a contribuir con los
Uros que “históricamente han habitado y lo siguen
en las islas flotantes del Lago Titicaca”31 a travésde una reforma agraria. Un informe de la ORAMSVIII mencionó la dificultad de esta ambivalencia.

2º.- Sector Los Uros (Lago Titicaca) es de once
mil trescientos ochenta y tres hectáreas, con cinco mil metros cuadrados de superficie”(ORAMS,1975b)
Mapa DDESLIDANCIÓN EN 1975“(...) en sector del Lago Titicaca Islas flotantes
de los Uros y totorales está incurso dentro dela Ley de propiedad del Estado, es también cierto
la necesidad de Organización y Consolidaciónde esta comunidad” (ORAMS,1975b :8)c. La delimitación
Entre agosto y septiembre de 1975, los funcionarios de la ORAMS-VIII citaron a las comunidades colindantes a una reunión deslindadora, en lacual decidieron determinar los límites de posesiónde los Uros en las áreas acuáticas.
Pero, ¿a cuál comunidad deberían citar para
fijar su territorio? No existía ninguna comunidad
colindante en el Lago Titicaca, ya que, conforme
a la “Ley general de aguas”, las áreas con totoras
pertenecían al Estado. Por lo tanto, los funcionarios no tenían ninguna razón para tomar en consideración los documentos conseguidos por losindígenas circunlacustres.
Sin embargo, bajo su propio criterio, los funcionarios solo citaron a una comunidad circunlacustre llamada “Chimu”, cuyos comuneros sededicaban a la fabricación de artesanías de totora
debido a la falta de terreno cultivable. Para la determinación de otros límites, a los Uros les permitieron llevar a cabo una delimitación “unilateralcon Lago Titicaca”32, es decir, los Uros pudieron
declarar su territorio como quisieron, sin sufrir laintervención de las comunidades circunlacustres(véase el Mapa D). Terminadas todas las delimitaciones, la ORAMS-VIII hizo el informe final.

Elaboración propia en base al ORAMS 1975 (b).

De esta manera, los Uros obtuvieron un informe oficial que les permitiría enfrentar la invasiónde los ganaderos en caso de juicio.
Cabe aclarar que, aun después de esta deslindación, también los Uros continuaron pescando, cazando y recolectando fuera de su “territorio”, razón por la cual, según dicen los comuneros, solo cuando se expongan las tierras, ocurren conflictos entre las comunidades. En ese
proceso de reconocimiento, los Uros determinaron su territorio el cual sus antepasados habían
protegido de los ganaderos y hacendados en ladécada del cuarenta.
d. El reconocimiento oficial
Sin embargo, el citado informe final no contistituía
reconocimiento oficial. Aún quedaba por resolver
la ambivalencia antedicha. El 23 de octubre de1975, se promulgó la “Resolución Jefatural Nº 26175-AE-ORAMS-VIII” para dar terminación al proceso de reconocimiento.

“En resumen las áreas que encierran los perímetros de los dos sectores de la Comunidad de los
Uros Chulluni son de
1º.- Sector Chulluni (Tierra firme) es de setenta yocho hectáreas con dos mil quinientos metros cuadrados de superficie.

31. ORAMS 1975b: 1.
32. ORAMS 1975a.
—110—¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIR LA INTERVENCIÓN ESTATAL?
“Primero: Reconocer oficialmente a la Comunidad
Campesina de Uros-Chulluni (...), y disponer su
inscripción en el Registro Regional de Comunidades Campesinas, acto con el cual quedará perfeccionados su personería jurídica.
Segundo: Aprobar el plano del área de la Comunidad Campesina e indicación de linderos
con una superficie de 78.250 has. (...)”“Las empresas campesinas y personas naturales
en posesión de parcelas en las Islas dentro delárea, seguían realizando sus actividades agropecuarias habituales, estando obligados a acatar
las normas técnicas que imparta el Ministerio deagricultura y alimentación (...)” (Art. 2)
Mapa EJURISDICCIÓN DE LA RNTFinalmente la ORAMS-VIII solo les reconocióel territorio de “Chulluni” en la tierra firme, dando más importancia al marco legal a nivel nacional que al estatus especial de los Uros. Así, los
Uros consiguieron la personería jurídica de la“Comunidad campesina de los Uros Chulluni”,
renunciando a su territorio con 11.383,5 ha. en elLago Titicaca.
De esta manera, los Uros supusieron que noles pasaría nada sin ese derecho, porque su
situación era la misma antes y después delreconocimiento, en el sentido de que no tenían
ningún documento territorial sobre las áreas
acuáticas.
Elaboración propia en base a RNT (2002)

3. LA INTERVENCIÓN ESTATAL POR LA
RESERVA NACIONAL DEL TITICACA
3.1 Los objetivos del establecimiento
El 31 de octubre de 1978, mediante el “Decreto
Supremo Nº 185-78-AA”, el gobierno militar estableció la Reserva Nacional del Titicaca (RNT),33
que comprende el Sector Puno (29.150 ha.) y el
Sector Ramis (7.030 ha.) (véase al Mapa E).
El Art. 1 del decreto determinó los límites por
coordenada geográfica. En el caso del Sector
Puno, colocaron 10 hitos para rodear todos lostotorales. Así, entre todos los indígenas lacustres,
solo los Uros se vieron forzados a vivir en el Sector
Puno de la RNT.34
Basándose en el territorio jurisdiccional, losfuncionarios intentaron garantizar la conservaciónde los recursos naturales y paisajísticos. A losindígenas lacustres se les permitió seguir aprovechando los recursos naturales, pero bajo el control estatal.

Según un informe para establecer la RNT (MA1977), se comenzó un estudio preliminar a principios de la década de 1970 y se elaboró el anteproyecto en junio de 1976. En ese entonces, la
CUC recién creada aún no había manifestado oposición al establecimiento de la RNT, participando
en el proceso de determinación del ámbito de la
RNT (MA 1977: 2).
El mismo informe justificó el establecimientode la RNT por cambios en las costumbres indígenas.
“En las últimas décadas por excesivo pastoreo,
extracción indiscriminada y quemas incontroladas estas áreas han empezado a disminuir y en algunos lugares a desaparecer” (MA 1977: 2)

33. Justificó el establecimiento por “la existencia de excepcionales características de la flora y fauna silvestre y de bellezas
paisajísticas, así como de peculiares usos tradicionales de los recursos naturales en armonía con el medio ambiente”.
34. En otras palabras, se estableció la RNT, comprendiendo la extensión de 11.383,5 ha. que los Uros habían deslindado en el
proceso del reconocimiento oficial.
—111—

Atsushi Murakawa
Mapa FZONIFICACIÓN (1984)

Se observó “la excesiva explosión demográfica” y “la aparición de necesidades crecientes generadas por una sociedad de consumo”, las cuales hicieron que “se vea forzado, en un ciclo creciente, a destruir sus recursos naturales, los que
paradójicamente constituyen su primaria y fundamental fuente de supervivencia” (MA 1977: 15).
Para evitar ese círculo vicioso, no se pudo dispensar de la intervención estatal, según el informe. Sin embargo, esa no era la única razón.
“Desde hace muchos años se tuvo la idea de (...)
que, aprovechando de las manifestaciones culturales de las poblaciones del área y de la fabulosa belleza escénica de la región se obtengan beneficios
mediante un turismo integrado” (MA 1977: 2)

Para proceder al cobro por derecho de ingreso a la RNT también era necesario incorporar lostotorales a la Unidad de Conservación.

Fuente: Orlove (1991: 235)

3.2 El control en la década de 1980

77-AG”,36 eran infracciones en las Unidades deConservación, incluidas las Reservas Nacionales,“invadir o usurpar su territorio”, “provocar incendios forestales”, “incumplir las disposiciones relativas a la conservación de la fauna silvestre, asícomo la destrucción de nidos o madrigueras”,“transitar en zonas no autorizadas”, etc. Por ende,no pudieron quemar los totorales ni tampoco recolectar los huevos.
En síntesis, los indígenas necesitaban permiso de los funcionarios solo para tener acceso alos mismos recursos naturales que se encontrabanbajo su control antes de la intervención estatal.
Era el Estado quien tenía soberanía sobre los recursos naturales, como indicó claramente el Art.
17 de la “Ley forestal y de fauna silvestre” refiriéndose a las Reservas Nacionales: “el aprovechamiento de sus productos será realizado por el
Estado”.37
Hacia 1980, esta medida entró en práctica en
el Sector Puno. Se instaló un puesto de control38
y se ejecutó patrullaje para “regular el uso actualde la totora, transformándolo en uso racional”.39

Los funcionarios decidieron controlar, particularmente, “los totorales más grandes, que se conocen en el territorio peruano“ y las “aves acuáticas, muchas de ellas rarísimas”.35 El primer Plan
Maestro (RNT 1979) manifestó la estrategia decontrol del aprovechamiento de la totora mediante las zonificaciones: Zona de Recuperación, Zonade Utilización Directa, Zona de Recreación y Zonade Servicios.
Con excepción de la prohibición estricta en laZona de Recuperación, se permitió aprovechar losrecursos naturales en la Zona de Utilización Directa. Aun así, para cortar la totora en la zonadelimitada para la realización de control rotativo(véase el Mapa F), era obligatorio firmar un contrato con los funcionarios y pagar el importe correspondiente. Asimismo la caza de aves requeríade un carné.
Legalmente los indígenas ni siquiera podían
ingresar a la jurisdicción de la RNT sin registrarse. Según el Art. 70 del “Decreto Supremo Nº 160-

35 RNT (1979: 26).
36 Promulgado el 31 de marzo de 1977.
37 Promulgada el 13 de mayo de 1975.
38 Isla Foroba en el Mapa B1.
39 RNT (1979: 113).
—112—¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIR LA INTERVENCIÓN ESTATAL?

Según los comuneros de los Uros, los guardaparques de la RNT confiscaron los instrumentos de cortar totoras, los huevos recolectados, lasaves cazadas, etc.

reclamo de la CUC, decidieron entregarles la mitad del monto recolectado, y finalmente les concedieron todo el derecho de cobro a partir de 1992
(RNT 01/2000: 2).
4. LA RELACIÓN TRIPARTITA ENTRE
EL CUC,41 LOS INDÍGENAS
CIRCUNLACUSTRES Y LA RNT.

“(...) nos quita, según ellos es porque nos culpan
de exterminadores de recursos naturales. (...) según
ellos era la forma de mantener la flora y fauna”

Antes del establecimiento de la RNT, los Urosno se imaginaron tal situación (los indígenas
circunlacustres tampoco).40 Ya no era ocasión deenfrentarse entre los indígenas, sino con los funcionarios de la RNT.
Sin embargo, los Uros no tenían ninguna baselegal para defenderse de este “engaño” de los funcionarios. Según el Art. 2 del “D.S. Nº 185-78AA” citado anteriormente, los indígenas pudieron
aprovechar los recursos naturales solo bajo elcontrol estatal. Los funcionarios monopolizaron
toda la competencia y con su base “científica”
juzgaron el manejo de los recursos que hacían losindígenas.
Asimismo, los Uros eran incapaces de reclamar basándose en la jurisdicción territorial, porque habían renunciado a su “territorio” de una
extensión de 11.383,5 ha. Así, no les quedó ningún medio a través de cual poder eludir la intervención estatal.
Pero este control intimidatorio no llegó a durar mucho en la práctica. El frondoso bosque detotorales dificultó la vigilancia de los guardaparques. Además, la inmensidad de la jurisdicción dela RNT requería un buen financiamiento paramantener los patrullajes y, debido a la precaria
situación nacional, los controles dejaron de ejercerse en 1986 (Orlove 2002: 206-208).
Ese mismo año, los funcionarios comenzarona cobrar a los turistas por el derecho de ingresoa la RNT para financiar el reactivamiento de su
control. Sin embargo, al año siguiente, ante el

En la década de los noventa, bajo el gobierno de
Fujimori, se ordenaron las leyes acerca de la conservación de la biodiversidad y protección ambiental, centralizando la competencia en el Instituto
Nacional de Recursos Naturales (INRENA).42 Parala gestión de las Áreas Naturales Protegidas, el 17
de junio de 1997, se promulgó la “Ley de ÁreasNaturales Protegidas”, en la que se reconoció al
INRENA como ente rector. Al amparo de la nueva legislación ambiental, se comenzó la reorganización de la RNT a partir de 1995.
4.1 El reclamo del CUC
El 27 de abril de 1999, los funcionarios inscribieron oficialmente en el registro público la extensióndel Sector Puno con 29.150 ha. delimitado segúnel D.S. 185-78-AA, conforme a lo establecido enel Art. 4 de la “Ley de Áreas Naturales Protegidas”: “Las Áreas Naturales Protegidas (...) son dedominio público y no podrán ser adjudicadas en
propiedad a los particulares”.
Este acto equivalió a declarar a los Uros “inquilinos”43 a los que se les permite permanecer enla RNT que es propiedad del Estado.44 Reaccionando ante esta actitud represiva, la CUC comenzóa pedir que el Estado “respete el derecho ancestral que han adquirido sus antepasados”, 45 es
decir, reclamaron (y reclaman) por qué los Uros,
quienes viven en los totorales desde mucho antesdel establecimiento de la RNT, tienen que pedir
permiso solo para seguir aprovechando los recur-

40. Según Orlove (1991: 217), “Mediante la amenaza de la detención y la perspectiva de las multas y la prisión los guardias
podían exigir sobornos”.
41. El 11 de mayo de 2001, mediante la Resolución Municipal Nº 013-2001-CMPP, la CUC se convirtió al “Centro poblado
menor de los Uros Chulluni”.
42. Se creó por el Decreto Ley Nº 25902 del 28 de noviembre de 1992.
43. CUC 04/09/2004.
44. Hasta entonces no se ha inscrito oficialmente, si bien el Art. 5 de la Ley general de aguas indicó que son de propiedad
inalienable e imprescriptible del Estado las tierras con totorales.
45. CUC 19/06/2002.
—113—

Atsushi Murakawa

sos naturales, e incluso trasladarse hasta una oficina muy alejada de donde se encuentran.46

se les están enviando los memoriales ignorando el
marco de las legislaciones nacionales al amparo delos instrumentos internacionales como Convenio
169 de la OIT.

“En la actualidad la Reserva Nacional, pretende
ingerencia respecto al manejo y aprovechamiento de los recursos de las islas flotantes (...), pensamos que la INRENA no tendría competencia ni
autoridad sobre las islas de nuestra propiedad”(CUC 23/11/1999)“ (...) es inprescindible que respeten nuestra titularidad de nuestros territorios, conforme lo dispone el Convenio 169 de la OIT y otros instrumentos de derecho internacional” (CUC 17/11/2004)48

Para ello, se ven obligado a mostrar su jurisdicción territorial (bajo el sistema legal actual, cualquier derecho requiere el límite de su aplicación).

Por otro lado, se está recurriendo a medios
más radicales como la toma del puesto de control,49 la detención de un guardaparque de la RNT
que se encontraba en su “territorio”,50 movilizaciones en las calles de Puno, e incluso el bloqueode carreteras.51
Cabe mencionar que este reclamo del CUC haprovocado el enfrentamiento no solo con el Estado, sino también con los indígenas circunlacustres,
ya que el “territorio” reclamado por el CUC abarca las tierras que mencionan los documentos notariales de los ganaderos (véase 2-2 acerca de la
determinación “unilateral” de los Uros).
A pesar de que el gobierno militar los invalidó,
los indígenas circunlacustres nunca renunciaron asu derecho. Para ellos, es injusta esa invalidación
coactiva y su derecho merece ser respetado. Lesparece que el CUC solo pretende “monopolizar
todo el lago”.

“Pedimos que se nos reconozca oficialmente nuestra jurisdicción que por cientos de años nuestros
antepasados poseeron” (CUC 05/08/2002)

De esta manera, recurren al informe territorial
de ORAMS-VIII que determinó los límites de su
territorio con una extensión de 11.383,5 ha. (entotal, 11.461,75 ha., adicionando la extensión de
Chulluni),47 puesto que no poseen otro documento territorial.
“Actualmente contamos con todos los documentos necesarios para que se nos respete con un áreatotal de 11461.75 hectáreas” (CUC 19/06/2002)

La CUC mantenía las conversaciones con la
RNT hasta una reunión que se llamó “Uso y manejo de totorales en la Reserva Nacional delTiticaca” celebrada el 15 de febrero de 2000. Sin
embargo, el nuevo presidente de la CUC elegido
en junio de 2001, endureció su actitud y comenzó a buscar una solución, negando todo el diálogo con los funcionarios de la RNT.
Actualmente, al presidente de la República, lospolíticos, la sede central del INRENA en Lima, etc,

4.2 La participación de los indígenas
circunlacustres
Si bien es cierto que volvió la intervención de la
RNT en la segunda mitad de los años noventa, su
actitud fue diferente a la de antes.52 El nuevo Plan
Maestro publicado en el año 2002 comenzó por
reconocer sus errores.

46. Este reclamo, en parte, proviene del cambio social. Habiendo transcurrido unos 40 años desde la construcción de la escuela
primaria, ya muchos comuneros son hábiles en el castellano, lo que les posibilita enfrentarse con la RNT con sabiduría legal.
El nuevo presidente pertenece a la primera generación que recibió enseñanza en la escuela adventista (Velásquez 1977).
47. También se debe tomar en consideración el impacto de la liberalización del mercado de tierras bajo el gobierno de Fujimori.
48. Hasta el 2002, la CUC reclamaba la creación de la “Reserva Comunal” en la categoría baja de las ANP conforme el marco dela “Ley de Áreas Naturales Protegidas”. Sin embargo, este reclamo no compatibiliza con el Art. 4 de la misma ley: “nopodrán ser adjudicadas en propiedad a los particulares”.
49. El 10 de septiembre de 2002, el INRENA otorgó el derecho de administrar ese puesto de control al CUC (INRENA 10/09/
2002).
50. El 26 de enero de 2005.
51. El 17 de noviembre de 2004 y el 24-25 de mayo de 2005.
52. Aunque en el 2001 los funcionarios seguían intentando cobrar a los indígenas mediante contratos de corte (RNT 2001 :2527), el Plan Maestro (2002) no ha mencionado nada sobre el cobro para el aprovechamiento de los recursos naturales.
—114—¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIR LA INTERVENCIÓN ESTATAL?
“ (...) se cometieron errores que llegaron a aislar a
la RNT del contexto social regional” (RNT 2002: 7)

mentos conseguidos antes de la época del gobierno militar (véase el Mapa G),56 con el fin de satisfacer a los indígenas lacustres que insisten con
los documentos notariales. La línea de control
actual se basa en ese territorio el cual identifica
sus “derechos y deberes”(RNT 2002: 7).
El “Decreto Supremo Nº 009-2006-AG” promulgado el 23 de febrero de 2006, definió losderechos de los participantes.57

Por lo tanto, es menester realizar un “modelo
de manejo participativo” con las poblaciones locales, conforme lo declaró la nueva estrategia anivel nacional del Art. 31 de la “Ley de ÁreasNaturales Protegidas”.53“La administración del área protegida dará una
atención prioritaria a asegurar los usos tradicionales y los sistemas de vida de las comunidades
nativas y campesinas ancestrales (...)”“Reconocer y respetar los derechos de posesión, uso y usufructo, ancestrales y tradicionales de pueblos originarios vinculados al aprovechamiento sostenible de la totora (Schonoplectus totora), los llachos (Myriophyllum
elatinoides) y recursos naturales (...) ” (Art.1)

Los funcionarios comenzaron a celebrar talleres informativos, incentivando el cambio de larelación con los indígenas, de “Estado-Usuario” a“Estado-Socios”,54 lo que genera la participaciónde los indígenas circunlacustres del Sector Puno,a excepción del CUC.55“Precise que los usos ancestrales y tradicionales tienen carácter gratuito al relacionarse con
el autoconsumo y subsistencia de los usuarios(...) ” (Art.4)

a. Los derechos
En la jurisdicción de la RNT, los funcionarios hannombrado a la comunidad responsable del territorio delimitado. El CUC nunca ha participado en el
proceso de delimitación hecho por la RNT, como
así tampoco los funcionarios nunca han revisado
el mapa de la ORAMS (1975b) que delimitó el territorio de los Uros. En el caso de algunas comunidades (parcialidades) que no tienen ningún documento territorial, los funcionarios esbozaron loslímites aprovechando los documentos de comunidades colindantes, luego establecieron los lími-

Aunque los funcionarios se encargan de la“coadministración” de la RNT con los indígenas
locales, no pueden otorgar el derecho de propiedad en las Áreas Naturales Protegidas. Por lo tanto, el 17 de junio de 1999 los funcionarios inscribieron oficialmente en el registro público la extensión del Sector Puno con 29.150 ha. conforme ala “Ley de Áreas Naturales Protegidas”.
Posteriormente comenzaron a delimitar los territorios de “uso ancestral”, revisando los docu-

Para el autofinanciamiento de la RNT, los funcionarios están tratando de recobrar el derecho de cobro que habían concedido
a la CUC (RNT 2001: 18-19; RNT 2002: 39). Actualmente, al CUC les están exigiendo “abstenerse de realizar cobros
ilegales, por concepto de ingreso al área natural protegida” (RNT 20/03/2002) al amparo de la Resolución Jefatural Nº 09898-INRENA-J, que les había autorizado a cobrar.
53. El 20 de enero de 1997, el lado peruano de Lago Titicaca ha sido reconocido por la Convención Ramsar (RNT 2002 :18).
54. RNT 2002: 34.
55. Según un informe titulado “Conflicto aparente con la Comunidad campesina Uros Chulluni”, los funcionarios consideraron
que el reclamo del CUC no procede del manejo de los recursos naturales sino del “manejo económico”,y no representa laopinión comunal.
“ (...) un conflicto local se da con la Directiva de la comunidad campesina Uros Chulluni, debido a la desorganización a nivel
comunal, primando intereses personales o de grupos ante manejos económicos (...) ” (RNT 02/2000: 1).

Por ende, está justificado el control de los recursos naturales “en beneficio de la mayoría de comunidades y poblaciones
humanas circunlacustres del Lago Titicaca” (RNT 02/2000: 4).
Sin embargo, se debe contemplar el hecho de que existen muchos opositores a la RNT dentro de los indígenas circunlacustres también, quienes organizan el “Frente Regional por la Defensa de los Recursos Naturales y Medio Ambiente delAltiplano” (FREDERNMAA) en colaboración con el CUC.
56. A pesar de que el CUC nunca participó en estas reuniones delimitadoras, declaraciones de otras comunidades posibilitaron
determinar los límites de los Uros.
57. Desde el establecimiento de la RNT, nunca se ha promulgado un decreto con un rango tan alto.
—115—

Atsushi Murakawa
Mapa G
MAPA DE USO ANCESTRAL

Fuente: INRENA HP

De esta manera, en su territorio, las comunidades circunlacustres pueden aprovechar los recursos naturales libremente, salvo uso comercial.
Es necesario aclarar que los funcionarios promulgaron este derecho amparándose en el Convenio 169 de la OIT.

tes mediante diálogo con ambas partes (de esta
manera, los funcionarios pudieron delimitar el territorio de los Uros sin participación del CUC). Los
funcionarios determinaron la Zona Silvestre sobrela base de un “estudio científico”, en el que “elaprovechamiento de recursos en esta zona será
restringido y limitado” (RNT 2002: 47) o “está totalmente prohibido ingresar” según comentan algunos guardaparques.

“El INRENA (...) reconoce sus derechos ancestrales y tradicionales (...), para lo cual elaborará—116—¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIR LA INTERVENCIÓN ESTATAL?

4.3 La situación actual en torno alreclamo de los Uros

los mapas respectivos cuyo contenido acredita elejercicio de su derecho conforme al Convenio 169
de la OIT (arts. 14º y 15º) (...)” (Art. 5)

a. Las diferencias entre los indígenas

Actualmente, el proyecto Especial de Titulaciónde Tierras y Catastro Rural (PETT) está implementando las titulaciones de esos territorios(Art.6), las cuales satisfacerán las exigencias delos participantes quienes se sustentan mediante lasactividades agropecuarias.

Cabe enfatizar que estos deberes son menos dañinos para los indígenas circunlacustres, dado que,a diferencia de los Uros, su campo de aprovechamiento es limitado (véase 1 (d)). Para cumplir con
sus deberes no necesitan cambiar su forma de vida
drásticamente, lo que facilita su diálogo con losfuncionarios. Indudablemente, son los pescadores,
cazadores y recolectadores, quienes sufren másante este control que interfiere con las costumbresde los indígenas, forzando la exclusividad territorial aun cuando el nivel de lago sea el normal.
Aún la nueva estrategia de la RNT no desvanece totalmente las desconfianzas de los indígenas circunlacustres inspiradas por el control represivo de los años ochenta. Sin embargo, ya algunas vienen confiscando redes de pesca dejadas
en su “territorio” en colaboración con la RNT,
por 2 razones principales.

b. Los deberes
A cambio, los participantes se ven obligados acumplir “deberes”.
“El aprovechamientos de los recursos naturales
se realizará bajo planes de manejo a través decontratos de aprovechamiento y permisos para
actividades menores” (RNT 2002: 49)

Pueden aprovechar su “libertad”, pero solo bajo
la supervisión de la jefatura de la RNT luego deregistrarse. Deben aprovechar los recursos naturales solo en su territorio como fue delimitado.

–El reclamo del CUC está amenazando el “territorio” que mencionan los documentos notariales
sobre los totorales, mientras que la RNT estáasegurando su “uso ancestral”.
–Están siendo influenciados por una “educación
ambiental” que les es impartida por la RNT, quelos concientiza de sus deberes de proteger “losvalores, importancia y potencialidades de la RNT”
(RNT 2002: 58).

“El derecho de aprovechamiento de los recursos
naturales de las comunidades, parcialidades, ayllus
y grupos familiares, se respetarán sobre las áreas
de uso ancestral en las cuales no exista conflicto
con otras poblaciones” (INRENA 08/02/2004)

Asimismo, deben asumir toda la responsabilidad de su territorio, obligándose a “ordenar el uso
de los recursos, resolver los conflictos al interior
de la comunidad, apoyar el control y vigilancia”(RNT 2002: 37) mediante “guardaparques voluntarios” elegidos entre los comuneros.
Es decir, los indígenas circunlacustres pueden
vivir solo en su territorio, realizando un uso planificado de sus recursos naturales, excluyendo aotros de su territorio, y no ingresando en los territorios ajenos, sin permiso de la RNT.58

Con el tiempo, a medida que logren su titulación, es probable que estén aun más involucrados
en esta estrategia, llevando a cabo el control que
nunca pudieron poner en práctica los guardaparques de la RNT.
b. ¿El manejo participativo?
Cabe enfatizar que los funcionarios, que promulgan el “modelo de manejo participativo” de la

58. Este control es muy ventajoso para los funcionarios por varias razones.
Primero, será posible eliminar la quema de totorales que afecta los nidos de la avifauna. Los funcionarios suponen que serealizará un uso “racional” evitando la quema (véase una referencia de 1 b), si cada uno tiene más conciencia de sus recursos.
Asimismo, en el caso del incendio, pueden identificar a los culpables por su ubicación, ya que es obligatorio asumir todaslas responsabilidades de su territorio, defendiendo la exclusividad de su territorio.
En segundo lugar, podrán ejercer un control sobre la pesca, caza y recolección que dañen directamente a las faunas.
Por último, este control posibilita reducir el costo del control de la RNT (RNT 2002: 39).
—117—

Atsushi Murakawa

RNT, no permiten el aprovechamiento de los recursos naturales, sin el empadronamiento y autorización de la jefatura de la RNT.

Cabe aclarar que la dificultad que los Uros
encuentran al enfrentarse con la intervención estatal, no proviene de la imperfección de su reclamo, sino de la preponderancia del derecho occidental,59 que está dispuesto a garantizar solamente los derechos de las tierras deslindadas. Bajo elsistema actual, no existe ningún remedio para
asegurar la forma de vida de los Uros, quienes
se sustentan de la fauna del lago, la cual no viveen un territorio determinado, sino que traslada su
hábitat según la condición del lago.
Por lo tanto, aun cuando los Uros obtengan una
jurisdicción territorial, les quedan solo 2 alternativas:
renunciar a su forma de vida o mantener el diálogo
con la autoridad competente para pedir permiso deacceso “fuera de su jurisdicción”, acudiendo a una
oficina de la RNT alejadas del lugar donde se encuentran. Aun cuando establezcan un Estado soberano, los Uros, amparándose en el derecho occidental, no pueden eludir la intervención estatal.
Lo que debe tenerse presente es esta diferencia de posición entre los “juzgadores” y los “juzgados” quienes se ven obligados a acudir a la justicia de los invasores, la que ni siquiera está dispuesta a garantizar su forma de vida.

“ (...) reiteramos a usuarios de totora que no cuentan con autorización escrita por esta Jefatura (...) ,serán considerados como infractores a la ley”
(INRENA 12/06/2001)

Los funcionarios para con los Uros, quienes
no participan de la coadministración de la RNTtiene una actitud represiva y aún estando autorizado a juzgar el manejo de los recursos que hacen los indígenas. Es decir, los indígenas no tienen otra alternativa más que aceptar la“coadministración”.
Aunque el cambio de actitud de los funcionarios ganó la participación de algunos indígenas
circunlacustres, no se trata de un real cambio derelación de “Estado-Usuario” a “Estado-Socios”,
sino que se trata de una coincidencia de interesesde ambas partes.
CONCLUSIÓN
1. Los Uros, amparándose en el derecho
occidental, no pueden eludir laintervención estatal.

2. El Convenio 169 de la OIT adolece deimperfecciones para garantizar la vidade los indígenas.

Actualmente los Uros, quienes sufrieron el control intimidatorio de la RNT en los años ochenta,
están reclamando que el Estado respete su “jurisdicción territorial” con una extensión de 11.383,5
ha. a fin de aprovechar los recursos naturales sinla supervisión estatal, es decir, sin participar en
reuniones de la RNT, sin registrarse, sin pedir
permiso, etc., como lo hacían antes del establecimiento de la RNT.
No obstante, se concluye que de esta manera,
no podrán eludir la intervención estatal, ya que
quedarán incapaces de seguir pescando, cazando
y recolectando “fuera de su jurisdicción”, bloqueados por los guardaparques de la RNT y los indígenas circunlacustres involucrados en la “coadministración”. Esto significa que obtener la jurisdicción territorial equivale a someterse a la presión del control estatal.

Por las razones expuestas, se concluye que elConvenio 169 de la OIT adolece de imperfecciones para garantizar la vida de los indígenas.
El Art. 14-1 citado en la introducción del presente trabajo distingue muy claramente las “tierras
que tradicionalmente ocupan” de las “tierras que
no estén exclusivamente ocupadas por ellos”. No
hace falta aclarar que el Convenio 169 es una
variación del derecho occidental, que favorece a
los que viven en territorios deslindados. Por lotanto, el convenio no contribuye a resolver la dificultad de los Uros.60
Para concluir el autor considera que es fundamental reconsiderar el por qué los indígenas, aligual que todos nosotros, se ven obligados a vivir
bajo el sistema del derecho occidental siendo que
no es compatible con su tipo de vida nómada.

59. Procedente del derecho romano.
60. Véase que El Art. 5 de D.S. Nº 009-2006-AG que se refiere al Convenio 169 de la OIT (4-2 (b)).
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—120—¿CÓMO PUEDEN LOS INDÍGENAS ELUDIR LA INTERVENCIÓN ESTATAL?

Anexo
PROGRAMA DE LA CONFERENCIA
CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL CIAS (Center for Integrated Area Studies):“DESPUÉS DEL CONSENSO DE WASHINGTON:DINÁMICA DE CAMBIOS POLÍTICO-ECONÓMICOS Y
ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS NATURALES EN LOS PAÍSES ANDINOS”
26-27 DE ENERO DE 2007

26 DE ENERO (VIERNES)
Inauguración
Moderador: Yusuke Murakami (Kyoto University)
10:00-10:10 Palabras inaugurales
Koji Tanaka (Director del CIAS, Kyoto University)
Primera Parte: Administración de recursos naturales
1ª. Sesión: Casos del altoandino
Moderador: Yusuke Murakami
10:10-10:50 “Resurgimiento de una tradición incaica: el Chaco o captura de las vicuñas, y cambio
socio-económico en la sociedad indígena de los Andes”
Testuya Inamura (Aichi Prefectural University)
10:50-11:30 “¿Cómo pueden los indígenas eludir la intervención estatal?: El caso de los Uros en la Reserva
Nacional del Titicaca”
Atsushi Murakawa (Kyoto University)
11:30-11:40 Comentarios: Wil de Jong (Kyoto University)
11:40-12:20 Discusión
12:20-14:00 Almuerzo
2ª. Sesión: Casos de la Amazonía
Moderador: Tetsuya Inamua
14:00-14:40 “La economía política de la gestión de recursos naturales en Bolivia: la emergencia de nuevas
visiones, actores y desafíos”
Pablo Pacheco (Center for International Forestry Research, Bolivia)
14:40-15:30 “Instituciones contra actores: La reubicación de agendas forestales en el norte amazónica
boliviano”
Wil de Jong (Kyoto Univesity)
15:30-15:50 Pausa
15:50-16:30 “Administración voluntaria e involuntaria de los recursos naturales en bosque pruvial tropical:
vista de perspectiva de la economía humana de los nativos amazónicos”
Yoshiki Kobayashi (Hosei University)
16:30-16:40 Comentarios: José Blanes (Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios)
16:40-17:20 Discusión
18:00-

Recepción—121—

Atsushi Murakawa

27 DE ENERO (SÁBADO)
Segunda Parte: Nuevos desafíos de la política y economía
3ª. Sesión: Nuevas tendencias en las relaciones internacionales
Moderador: Hisanori Futamura (Nagoya University)
10:00-10:40 “La region andina en el siglo XXI: entre el hegemonismo de Estados Unidos y los ‘Vientosdel Sur’”María Consuelo Ahumada Beltrán (Pontificia Universidad Javeriana, Colombia)
10:40-11:30 “Anti-americanismo y la diplomacia de Presidente Chavez”
Atoo Tomita (Yokkaichi University)
11:30-11:50 Comentarios: Noriko Hataya (Sofia University) y Yusuke Murakami
11:50-12:20 Discusión
12:20-14:00 Almuerzo
4ª. Sesión: Política y economía en encrucijada
Moderador: Wil de Jong
14:00-14:40 “La economia politica peruana en la era del neoliberalismo: 1990-2006”
Efraín Gonzales de Olarte (Pontificia Universidad Católica del Perú)14:40-15:20 “Del Consenso de Washington a la Asamblea Constituyente: crisis social y politica en Bolivia”
José Blanes (Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios)
15:20-15:40 Pausa
15:40-16:20 “Partidos políticos de Bolivia, Ecuador y Perú: un estudio comparado”
Yusuke Murakami
16:20-16:40 Comentarios: Tsuyoshi Yasuhara (Nanzan University) y Shigeo Osonoi (Tsukuba University)
16:40-17:20 Discusión
17:20-17:30 Palabras finales: Wil de Jong y Yusuke Murakami—122—