自治基本条例と議会基本条例の整合性―Ｉ県市町村を事例にしてケースではないのか、と興味を持ったところに、その自治体に特有のものなのか、それほど特殊なに違和感をもった。果たしてその規定の違いが、条例を見比べた筆者は、両者の条文の規定の違いたまたまある自治体の自治基本条例と議会基本や捉え方が、両条例で異なっていることであった。

し、筆者が違和感を感じたのは、議会の位置づけ異なる以上、当然とも言えるかもしれない。しか書きぶりの違いは、両者の条例の目的や趣旨がしてしまうのだろうとの疑念がわくこととなった。

え、なぜ条文の書きぶりの違う〈基本条例〉が成立かったのである。ところが、偶然発見したとはい者で規定の仕方が違うとは、まったく考えもしなを象徴する条例であると考えていたので、その二本条例も、いわばその自治体の花形条例、自治体考えてよいのだろうか。

りみたいなものだから、無視してもかまわないとどうであろうか。「最高」というのは、いわば飾の最高意思決定機関である」と書かれていたら、いるのに、議会基本条例では、「議会は、○○市会は、○○市の意思決定機関である」と書かれてなるはずである。たとえば、自治基本条例に「議る。であれば、議会基本条例もそれに従うことに本条例の内容との整合を図ることが求められてい例制定、計画策定、市政運営にあたって、自治基いことを規定している。そして、当該自治体の条廣

この小論の出発点がある。

自治基本条例でも、議会について規定している条克

筆者自身は、少数とはいえ、自治体の自治基本項がおかれていることが多い。議会基本条例は、

藤

条例の策定過程や改訂過程に審議会委員として関案を作る際、ないし、審議する際に、なぜ自治基佐わったことがある。しかし、議会基本条例の策定当然ながら議会の位置づけを規定している。この

本条例の規定にも「最高」を付け加えなかったのはじめに―問題の所在等には、まったく関わったことがない。正直なと二つの規定が異なっているとしたら、住民はどのだろうか。議会は、地方自治法第九六条をわざわ条例も、いずれも議会が議決するものであるから、の最高規範であることをうたい、市民らが、自治多くの自治基本条例は、その条例が当該自治体一例を挙げてみよう。

あろうか。しかも、どちらも「基本条例」である

する際に、他の条例との整合性を気にしないので件」を議決する機関である。なぜある条例を議決ざ引き合いに出すまでもなく、条例の制定改廃「事そもそも、飾り程度のものなら、議会基本条例（１）

ころ、議会基本条例について、丁寧に調べたことように考えたらよいのだろう。

整合性が保たれていない条例が成立するとは想定

基本条例の趣旨を最大限に尊重しなければならな

また、一般論として、自治基本条例も議会基本はなかった。

していなかった。まして、自治基本条例も議会基2

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とした。それにしても、各自治体の条例を網羅的で公開してくださっているので、これを手がかり例側が参照（議参）しているか、両者とも参例側が参照（自参）しているか、議会基本条片方のみが参照している場合は、自治基本条のに。
いろいろ事情はあると思われるが、その事情をに調べるのは、かなり面倒な作業であると思われ（２）探るまえに、まず、右記のような規定の仕方の違各条例の条文を調べ、整合性があるか（整ととなる。

例との整合性を判断できない（比較不能）この規定を置いていない場合には、議会基本条の場合、自治基本条例の条項に議会についてては、議会の位置づけについて調査する。こ合）否か（非整合）を調べる。整合性につい⑷

照していない（無参）かで分類する。

作業る。
両者のご努力には、まずもって敬意を表したい。

また、自治基本条例が先に制定され、その中に１う事例がどの程度あるのかを調べることにした。
議会に関する条項があるのに、後発の議会基本条
例が、自治基本条例について一切言及していない公共政策研究所とフォーラムのデータをも調査にあたっては、以下の手順を踏むこととした。

場合もある。もちろん、自治基本条例に議会に関する事項をまったく定めていない自治基本条例も⑴とにして、全国自治体の自治基本条例と議会ある。その場合は、議会基本条例の中に自治基本条例についての言及がないのは、当然とも言える。

右 記、 ⑶ と ⑷ の 結 果 を 統 合 し、 各 自 治 体について、「両方が参照しつつ整合性がとれ⑸ている場合」（両参整合）、「両方が参照して自治基本条例と議会基本条例を付き合わ基本条例の制定状況を調査する。
せ、どちらか一つのみか、両方を制定していいるものの整合性がとれていない場合」（両⑵ところが、自治基本条例には、議会に関する規定基本条例を参照する条項がある自治体もあるのでるかを確定する。その上で、両方を制定してがないにもかかわらず、議会基本条例の中に自治ある。

参非整合）、「自治基本条例が参照し整合性が例が参照しているが整合性がとれていない場とれている場合」（自参整合）、「自治基本条各基本条例が、お互いの条例を参照していいる自治体の各条例について、以下の調査を⑶行う。

手始めに、自治基本条例と議会基本条例を有している自治体を抽出し、違いのある自治体がどのくらいあるのかを探すこととした。ところが、こ合」（自参非整合）、「議会基本条例が参照しいない場合」（議参非整合）、「両者とも参照る か ど う か を 調 べ る。 参 照 と は、「 議 会 に 関していないが整合性がとれている場合」（無れが意外にも大変な作業で、結局のところ、ある一項については、議会基本条例の定めるところ参整合）、「両者とも参照せず整合性がとれて整合性がとれている場合」（議参整合）、「議公共政策研究所」（以下、「公による」（自治基本条例）、「自治基本条例○いない場合」（無参非整合）に分類する。

会基本条例が参照しているが整合性がとれてては、「ＮＰＯ法人条に定める議会の責務に基づき」（議会基本する事項についての詳細は、別に定める条例共政策研究所」という。）が、全国自治体の例規条例）、「議会は、自治基本条例を推進する市による」（自治基本条例）、「議会に関する事集を調べたリストをホームページで公開してくだ調査にあたっては、まず、自治基本条例についさっているので、これを手がかりとした。議会基の意思決定機関」（議会基本条例）、といったつの県内の市町村についてのみ調べることとした。

本条例については、「自治体議会改革フォーラム」条項があることを指す。各自治体の基本条例⑺

上記について、さしあたりＩ県の市町村に整合性に欠けるかを調べる

整合性が保たれていない場合、どこが特に（以下、「フォーラム」という。）が、全国自治体について、両者が参照（両参）しているか、⑹の議会基本条例制定状況を、やはりホームページ

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3

ついて作業を進める。本来であれば北海道の議会基本条例制定自治体については、フォーラム定しているかどうかについて、各自治体の例規集内全自治体に占める、自治基本条例と議会基が、北海道を調査対象としなかったのは、道は、全国で三九一自治体である。また、フォーラ

月一日現在、自治基本条例を制定している自治体

公共政策研究所の調べによれば、二〇二〇年四条例を制定していない。残り一つの自治体は、本一つの自治体は、本年三月二七日現在で議会基本以前に議会基本条例を制定済みであった。また、その結果、一つの自治体は、自治基本条例制定を参照し確認した。

本条例の両方を制定している自治体の割合がムの調べによれば、二〇一九年四月一日現在を二年四月一日に自治基本条例と議会基本条例を同時のリストを参照した。

比較的少なかったためである。Ｉ県を選んだ〇一九年一一月三日に更新した段階で、全国で八に施行している。公共政策研究所のデータに加え、自治体を対象とすべきであったかもしれない

理由は、両方の条例を制定している市町村の七八自治体が、議会基本条例を制定している。
在となっている。公共政策研究所のデータは、二フォーラムのデータは、二〇一九年四月一日現

治体を含めた、全国の両基本条例制定状況は、図れ、ともに議会基本条例を制定している二つの自この一年間に自治基本条例が制定されたと記載さ（３）

割合が比較的高かったこと、また、両方の条例を制定している市町村数も比較的多かったためである。

〇二〇年四月一日施行の条例まで掲載されてい表１１のとおりとなる。

る。本稿は、両方の条例がともに制定されているケースに焦点をあてるため、公共政策研究所の調名称のほかに、自治体によって「まちづくり基本自治基本条例については、「自治基本条例」の基本データ

査で、この一年間に自治基本条例を制定したと記条例」や「協働のまちづくり基本条例」といった

２
前述のように、自治基本条例制定自治体につい載されている三つの自治体が、議会基本条例を制

4

北海道自治研究 ２０２０年６月（Ｎo.617）－ては、公共政策研究所のリストを活用した。また、〔図表1-1：自治基本条例と議会基本条例の都道府県別制定件数〕

ても、「基本条例」としているところを重視して、条例名を採用している場合がある。これらについのうちＩ県の市町村だけを対象とすることにした。

が、数が多いため、前述の理由により、今回は、そ制定している全国の自治体を調査しようと考えた

議会基本条例のみを制定している市町村は、二である。
⑷⑸

両方を制定している市町村一八の、それぞ両方を制定している市町村は、一八である。

は、一九である。
⑹

図表２のとおりである。図表２の「制定順」

作業結果
Ｉ県の市町村数は五四である。

とあるのは、どちらの条例が先に制定された

３

また、公共政策研究所のデータに掲載されていることを踏まえて、自治基本条例の範疇にいれることとした。議会基本条例については、ほぼすべて⑴

そのうち、いずれかの基本条例を制定してれの条例制定年月日、及び、施行年月日は、全国、及び、各都道府県の基本条例制定自治体⑵の自治体が「議会基本条例」としている。の各都道府県自治体に占める割合は、図表１ ２いる市町村は、三九市町村である。Ｉ県の全かを示している。また、「施行順」とあるのは、に示したとおりである。基本条例が制定されていどちらの条例が先に施行されたかを表していＩ県で自治基本条例と議会基本条例の両方市町村に占める割合は、七二・二％となって⑺ない自治体が全くない都道府県はないが、徳島県自治基本条例のみを制定している市町村る。
⑶

いる。

当初は、自治基本条例と議会基本条例の両方をは、両方を制定している自治体はなさそうである。

－

北海道自治研究 ２０２０年６月（Ｎo.617）5〔図表1-2：自治基本条例と議会基本条例の制定数割合（単位：％）〕

〔図表2：Ｉ県市町村の条例制定・施行年月日：自治基本条例制定日順〕

を制定している一八市町村について、例規集から、各条例の関連する規定を引用して、図表３を作成した。

４

公共政策研究所とフォーラムのデータを総まとめ

自治基本条例か議会基本条例か、あるいはそ合すると、全国的には、一〇一三の自治体で、⑴と議会基本条例に「最高規の両方が制定されている。これは、全国自治

図表３では、自治基本条例範」条項があるかどうかも自治基本条例については、全国的には、ま体の五六・七％にあたる。
⑵

だ二割を少し超える自治体でしか制定されて図表３を元に、各条例の示した。
参照の有無、整合性の有無いないことが、公共政策研究所のデータから⑻を調べ、その結果を図表４含む）において議会基本条例が制定されていおり、全国のほぼ半数の自治体（都道府県を全国的に議会基本条例の制定が進められて明らかとなった。
制定順ごとの類型を、図表ることが、フォーラムのデータから明らかと⑶５にまとめた。Ｉ県においなった。

図表４を元に、各条例のにまとめた。ては、議会基本条例が先に⑼制定されている場合には、となっている市町村はな定されていない府県もある。今回は、こうしいる県もあれば、一割未満の自治体でしか制と、県内の五割を超える自治体で制定されて都道府県別の自治基本条例制定状況をみるかった。また、議会基本条⑷

例が先に制定されている自たばらつきの原因については調査できなかっ議会に関する事項が非整合治体の自治基本条例は、いた。

都道府県別の議会基本条例制定状況をみる
共通する傾向なのかどうかしか制定されていない県もある。このばらついる県もあれば、一割強や二割台の自治体でと、県内の八割を超える自治体で制定されて⑸ずれも議会基本条例を参照
していた。これについても、は、今後調査を進めていききの原因についても、今回は調査できなかっ他の都道府県の自治体にも明らかにしたい。

6

北海道自治研究 ２０２０年６月（Ｎo.617）

〔図表3：Ｉ県市町村の両条例の規定〕
自治体 自治最高 議会最高

自 治 基 本 条 例

議 会 基 本 条 例「まちづくりの基本理念であるＡ市まちづくり基本条例を推進する市の意思決定機関」（前文）「議会は、市政における最高の意思決定機関」（２条）「議会は議事機関としての機能強化のため」
（19条）

Ａ

△

○

自治基本条例に議会規定なし

Ｂ

△

○

「市の意思決定機関である市議会」（１条）「議会は、市民に開か「市議会は、市民の意思を代表し、議決権、調査権等を持つ合議 れた議会を目指すとともに、議会及び市長の二元代表制の下、Ｂ制の意思決定機関として」（７条）
市まちづくり基本条例第７条及びこの条例に規定する責務及び役割を自覚し」（２条）

Ｃ

△

○

「市議会は、市民の直接選挙によって選ばれた議員で構成する市「議会は、直接選挙により選ばれた代表者である議員によって構 の最高の意思決定機関であり、まちづくり基本条例に規定する議成される意思決定機関である」（10条）
会及び議員の責務に基づき」（前文）「議会は、市政における最高の意思決定機関として」（２条）

Ｄ

○

○

「市議会は、市の意思決定機関として」（12条）

Ｅ

○

○

「市民により選ばれた議員と、同じく市民により選ばれた市長と「議会は、市民の意思を反映し、合議制の意思決定機関として」（８条） ともに二元代表制の緊張関係を保ちながら、市民の信託にこたえる重要な役割と責任」（前文）「市議会は、市の最高規範である自治基本条例における役割と責務に基づく市の意思決定機関であり」（前文）

Ｆ

×

○

「住民を代表する意思決定機関として」（７条）「議会は、住民を代表する議事機関であることを常に自覚し」
（２条）

Ｇ

○

△

「議会は、市の意思決定機関として」（10条）「市議会は、自治基本条例に規定する議会の責務に基づき」（前文）

Ｈ△△「地方自治制度の二元代表制の下、選挙により選ばれた市民の代「議会は、選挙により選ばれた議員によって構成される市の意思 表者である議員によって構成される最高の意思決定機関」（前文）
決定機関」（18条）「議会は、市の唯一の議決機関」（２条）「議会は、自治基本条例第18条に規定する議会の役割及び責務を果たす」（３条）

Ｉ

○

○

「議会は、市民の代表による意思決定機関であるとともに」（９条 「市議会は、市民の直接選挙によって選ばれた議員で構成する市１項）「議会は、自らの機能と責務に関する基本的な事項について、 の意思決定機関であり、自治基本条例に規定する議会及び議員の別に条例で定めます。」（９条４項）
役割と責務に基づき、」（前文）

Ｊ

○

○

「議会は、市政の意思決定機関として」（６条）「選挙で選ばれた議員で構成する市の最高の意思決定機関」
（前文）

Ｋ

△

×

「議会は、直接選挙により選出された議員によって構成される法「市民の信託を受けた市長とともに二元代表制の一翼を担う市議の規定に基づく議決機関」（15条１項）「前項に規定する議会の役会は」（前文）「この条例は、まちづくり基本条例第15条第２項の割その他議会運営に関して必要な事項は、別に条例で定めます。」
規定に基づき、」（１条）（15条２項）Ｌ△○「議会は、市民主体のまちづくりを推進するため、行政運営に対「議会は、直接選挙により選ばれた代表者である議員によって構して調査及び監視機能を十分に発揮するとともに、政策立案機能成される意思決定機関であることから」（10条第１項）「議会基本の充実などに積極的に取り組み、市の重要な意思決定を行いま条例で定めるところにより」（10条４項）す。」（前文）

Ｍ

○

△

「議会は、市民の信託を受けた議員によって構成される唯一の議「唯一の議決機関として」（前文）「二元代表制の一翼を担う議会は、決機関」（７条１項）「その他、議会及び議員の基本理念及び基本市の基本事項を議決する団体意思の決定機能を持ち」（３条）
的事項については、別に条例で定める」（７条３項）

Ｎ

△

○

自治基本条例に議会規定なし「住民を代表する唯一の議事機関として」（前文）「市の意思決定機関である市議会」（１条）

Ｏ

○

○

「市議会は、有権者である市民の直接選挙で選ばれた議員で構成「市議会は、市民の信託を受けた議事機関として、市民の意思を する市の最高意思決定機関であり、市長その他の執行機関との緊市政運営に適正に反映させるため、法に定めるところにより、市 張ある関係を保ちながら、二元代表制のもと、それぞれの異なる政運営を監視します」（７条）
特性を生かし、市政に対する市民の信託に応える責務があります。」（前文）「市の意思決定を行う議事機関」（３条）

Ｐ

△

×

「議会は、まちづくりの基本理念及び基本原則にのっとり、政策「議会は、二元代表制のもと、市民の意向を市政に反映させるため、を議論し、責任を持ってその権限に属する事項を議決しなければ議論を尽くし、市政における唯一の議決機関として、」（２条）
なりません。」（８条１項）

Ｑ

△

×

「議会は、議決機関としてその責任を深く認識し、結果について市民に対して説明するよう努めるとともに、市政運営を監視する 「議会は、行政運営について審議し、議決機関としての責務を果役割を果たさなければなりません。」（７条）議会に関する事項は、 たさなければならない。」（２条）
議会基本条例の定めによります。」（７条２項）○「議会は、市民に開かれたわかりやすい議会運営に努め、市民の「意思決定機関である市議会は、市民の多様な意見を代表して議意見を反映した政策立案を行うとともに、市政運営が適切に行わ論し、市長その他の執行機関の活動を監視する機能、市長等の政れているかを監視し、評価します。」（11条）「議会、議員は、こ策を適正に修正する機能、民意を集約し政策を形成する機能などの条例の目的を達成するために、議会基本条例に掲げる原則に基の役割を負っています。」（前文）
づき活動します。」（11条３項）

Ｒ△

凡例：最高規範については、「最高規範」が条文にあれば「○」とし、「尊重する」「整合性をとる」といった文言があれば「△」とした。
〔出典：各市町村例規集より筆者作成〕

7北海道自治研究 ２０２０年６月（Ｎo.617）

〔図表4：各自治体の類型〕〔図表5：制定順と類型〕

自治基本条例と議会基本条

た。
⑹
例の両方を制定している自治体は、全国的には一四・四％とするような文言を記載しているのは、三条例であった。この点について記載のない条例も三条例あった。

一八市町村の自治基本条例と議会基本条例

会基本条例を制定していない基本条例を制定していて、議基本条例を参照しているのが六市町村、どちらているのが四市町村、議会基本条例のみが自治村、自治基本条例のみが議会基本条例を参照し査したところ、両方が参照しているのが二市町が、それぞれの条例を参照しているか否かを調⑼

自治体は、わずか七・五％にのみであった。しかし、自治すぎない。ている一八市町村について、本条例を参照しており、一つはどちらも参照しる市町村のうち、一つは議会基本条例が自治基た。図表４と図表５で「比較不能」となっていの条例も参照条項がないのが六市町村であっ自治基本条例に「最高規範」

Ｉ県で両方の条例を制定しが明記されているのは、七市ていなかった。

⑺

町村に過ぎないことがわかっは明記されていなくても、他と考えられるのが、一一市町村、非整合と考えを調査したところ、両者で整合性がとれているの、それぞれの議会の位置づけについての条項

一八市町村の自治基本条例と議会基本条例の条例制定その他の規則制定られるのが、五市町村、自治基本条例に議会に⑽にあたって「尊重する」や「整ついての記載がなく比較不能だったのが二市町た。 た だ し、「 最 高 規 範 」 と合性をとる」といった文言が村であった。

自治基本条例に「最高規範」が明記されて記載されていた条例は、一〇⑾条例あった。一条例は、こうした記載のない条例であった。の市町村は、いずれも自治基本条例が先行し、県では、二市町村（ＪとＯ）あった。これらいるのに、議会基本条例と非整合なのは、Ｉ基 本 条 例 に つ い て は、「 議 会

同じく、一八市町村の議会に関する最高規範」と明記し約二年ほどのちに議会基本条例が制定されて⑻ているのは、一二条例あった。

自治基本条例に「他の条例や規則を作る際いる。
⑿

他の条例等が議会に関して定めるときには「整合性をとる」

8

北海道自治研究 ２０２０年６月（Ｎo.617）

い」といった文言が入っているのに、議会基には整合性をとるようにしなければならな調査しなければならないだろう。のかについて、当該自治体の基本条例制定過程を二に、こうした非整合が生じる原因がどこにあるなる。このため例えば、今年（二〇二〇年）四月六月一〇日である。しかし、両者の調査日付は異るのも、二市町村（ＣとＨ）であった。これ手がかりにして、自治体における政策形成についてとにあるのではない。むしろ、このような非整合を欠ける基本条例を制定している自治体を非難するこ当然のことであるが、本小論の意図は、整合性にＵＲＬについては、煩雑を避けるため省略する。

されている、といった違いがある。なお、両者のおらず、公共政策研究所のホームページでは掲載

フォーラムのホームページには、まだ反映されてと 自 治 基 本 条 例 が 同 時 に 施 行 さ れ た。 こ れ が、一日に、東京都武蔵野市において、議会基本条例＞らの市町村も、自治基本条例が先行し、数年探求することにある。議会基本条例は、ほとんどの（２） いずれのホームページについても、最終参照は、本条例と自治基本条例が異なる規定をしてい遅れて議会基本条例が制定されている。

場合、議員たち自らが起案し、その作成に関わるもＩ県においては、両基本条例ともに参照して い る の に、 議 会 に 関 す る 事 項 が 非 整 合 と（３） 公共政策研究所のホームページでは、自治基本⒀なっている市町村はなかった。また、自治基のと思われる。それが、「素人の手料理」であるた（４）

本条例が議会基本条例を参照しているのに非めに、整合性を欠いた条例が作られるのであろうか。

さとう かつひろ・北海学園大学法学部教授／当研究所理事長＜

制定日と施行日を補うこととした。

は記載されていない。今回の調査では、それぞれ、会基本条例の制定年が記載されているが、施行日れていない。フォーラムのホームページでは、議条例の施行日が記載されいるが、制定日は記載さ整合となっている市町村もなかった。これが、他の都道府県の自治体にも共通する傾向なのかどうかは、今後調査を進めていき明らかにしたい。
註＜＞

今回の調査は、自治基本条例と議会基本条例とれない。のちに述べるように、現在は、議会基本がそれに従わなければならないことになるかもし例が先に制定されている場合には、自治基本条例〇一九年）、一五二頁。

表として議会に向かうために―』（第一法規、二で、議会についての位置づけ、規定の仕方が異な条例を制定している自治体の数が、自治基本条例（４） 金井利之『自治体議会の取扱説明書―住民の代る自治体があることへの疑問から始められた。両に時間差があることは多い。そして、議会基本条条例を制定している自治体において、議会の位置を 制 定 し て い る自治体の数の二倍を超えている。

（１） もちろん、自治基本条例と議会基本条例の成立づけの規定の仕方が異なるケースがあることがわ

しかし、歴史的には、自治基本条例が先に世に出ておわりにかった。しかし、調査した範囲では、整合性のとれいる。このため、両方の条例を制定している自治体高い。実際には、のちに出てくるように、議会基本

では、自治基本条例が先に制定されている可能性が自治体数を増やして、全国でどれだけの自治体に、条例が先に制定されて、あとから自治基本条例が制

今後の課題としては、第一に、できるだけ調査基本条例における議会の位置づけが異なるケース定される自治体も存在する。ている市町村が大半であることも明らかになった。

があるのかを明らかにすることがあげられる。第北海道自治研究 ２０２０年６月（Ｎo.617）

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