市町村長・管理職特別セミナー

地方が直面する課題とこれからの自治体経営
明治大学政治経済学部 教授

牛山

久仁彦

杉並区などの木造住宅の多い区は火の海になると-2050年の東京は最も高齢化が深刻な地域にいう予想もあります。都市部の自治体は、こうした問題に向き合っていかなければなりません。

長年地方自治の研究をしてきて、審議会や研究会といった地方自治の現場で感じるのは、本当に首長さんや職員の皆さんが厳しい状況の中で、大ウクライナ問題に象徴される
VUCAの時代

変苦悩しながらお仕事をされているということで２年程前、『ガバナンス』という雑誌で、VUCA

す。また、自治体で何か問題が起こると、大きく（ブーカ）という言葉を巡って特集が組まれました。

報じられ、そんなときも地方の現状の厳しさを改

このVUCAというのは、変動性、不確実性、複雑

めて感じます。

性、曖昧性という４つの英単語の頭文字をとった

今、非常に厳しい状況に直面しているのは、地造語です。もともとは東西冷戦のときに、緊張関方の小規模自治体です。少子高齢化が深刻化し、係が続いて、世界がこれからどうなっていくのか

労働人口が減少していく。議員のなり手不足どこ

不透明な状況を表した言葉だといいます。

ろか、職員が定員を満たせない自治体も出てきて

私の若い頃はバブル時代で、将来何かとても暗います。こうした地域で水害や地震などの激甚災い時代になるというふうには思いませんでした。そ害が勃発した場合には、どのように対応することの点、今の若い人たちは、新型コロナウイルスやができるのでしょうか。深刻な問題が山積みです。

ロシアのウクライナ侵攻をはじめとして、将来に一方、都市部なら安泰かというと、そうとも言希望を持てなくなっているのが気の毒です。

えません。私が勤務しているのは千代田区にある

そういう時代だからこそ、このVUCAという言キャンパスなのですが、千代田区や中央区、港区

葉がビジネスの世界で使われるようになったのだのような都心部の自治体は、確かに現在は財政力と思います。ウクライナ侵攻がエネルギーや食料も豊かだし、高い行財政能力を備えています。での問題と結びついて、日本の物価に大きな影響をも30年後はどうでしょう。いま高齢化が最も深刻与えている。こうしたことはなかなか予測できななのは埼玉県で、少し遅れて神奈川県や千葉県、そいし、それでも乗り越えていかないといけません。

して2050年くらいになると、東京都が、最も高齢

民間企業に就職した卒業生らの話などを聞いてい化の深刻な地域になると予測されています。そうると、企業組織というのは本当に上手に社員をすると、都心の住宅密集地で空家がどんどん増え

使って、利益を上げているなと思わされます。

る。そこに首都直下型地震が発生したら、練馬区、

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こうしたことを踏まえて、自治体行政も、マネ牛山

久仁彦（うしやまくにひこ）

略歴
1961年長野県諏訪市生まれ。中央大学法学部法律学科卒業。2006年より明治大学
政治経済学部教授（行政学・地方自治論）。日本政治学会理事、日本行政学会理事、
神奈川県特別職報酬等審議会会長、相模原市総合計画審議会会長、東京都大田区総合計画審議会会長、中野区公益活動推進協議会会長、埼玉県戸田市公平委員会委員長、愛知県岡崎市協働推進委員会委員長等を務める。

主な著書『大都市制度の構想と課題』（晃洋書房）／『自治・分権と地域行政』（芦書房）など。

ジメントをしっかり考えていかないといけないし、こととできないことがやはりあるのです。どこま

それこそニューパブリックマネジメント（NPM）

で規制するかも難しい問題です。この春は、私のと言われる公共経営の考え方では、いかにして効同僚でも海外に行った人が結構いるのですが、日率よく行政運営をするかということが強調されて本への入国が一番厳しかったそうです。国際的なきました。

スタンダードではどうなのかなど、政府もいろい

地方自治法でもご承知のように、地方公共団体

ろと悩みながら政策を進めていると思います。

は最少の経費で最大の効果を上げるよう努めなけ

自治体の現場を預かっている皆さんの場合は、ればならない、と定められています。その意味でその現場にどう対応するか、国の方針や動きも見いうと、自治体が効率的な行政経営を行うのは当ながら考えていかないといけません。特にコロナたり前ですが、一方で、この先どうなってしまう

対策は、まず国の方針が出ないと動きようがない

か分からない現状にどう対応できるか。私にとっので、ある市長さんは「分権っていうけど最近はては、まだ、ついこの間のように記憶が新しいで国の下請けみたいになっちゃっている」となげいすけれども、東日本大震災の惨状を見ていると、自ていました。とはいえ、自治体の対応が直接的に治体行政ができたこと、できなかったこと、十分

住民の皆さんに影響を与えるので、やはり自治体であったこと、足りなかったこと、いろいろありの問題として考えるべきだと思います。

ました。やはりむしろ、足りなかったことのほう

ウクライナやコロナの問題で、地域経済や消費が多かったんだろうなと思い返すことがあります。

生活への影響がどんどん出てきました。そのときに、国の役割はもちろん大切だけれども、あくま-

国の役割は最低限それ以上は自治体の責任で、国民に最低限これだけはしなくてはいけない、というところに力を尽くすことが重要だと思うの

このVUCAの時代に対して、中央政府の側でもです。例えば国民に一律10万円の定額給付金を出様々な対応をされてきていると思います。もちろ

す、企業や飲食店に休業補償をするなどです。

ん自治体もそうですけども、災害時やコロナ禍であるテレビ番組を見ていたら、お母さんがスナッ

あっても、通常の国民生活を支える仕事をしていクを経営しているという娘さんが登場して、もとかなくてはいけませんので、国はいろいろ苦悩しから商売にはなっていなかったのに、今は毎日何ながら考えていると思うのです。コロナの問題で万円ももらえて、家でごろごろしている、こんなも明らかになったように、日本政府が「こうした税金の使い方は無駄だ、と言っていました。そのい」と思っても、世界的な問題ですから、できる

一方で、本当に休業補償のおかげで何とかぎりぎ

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り生活ができている人もいます。そういった様々

年、真っ先にコロナと向き合わざるをえなかったな状況に対応し、人々を支えるのは、やはり現場のが神奈川県です。豪華客船で一気に700人以上の自治体行政です。激変する今の時代こそ、自治の感染者が出て、緊急事態ということでDMATが体がどんな役割を果たしていくのか改めて考えな派遣され、自衛隊も来ました。その方たちが目のくてはいけないと思います。それと、分権改革の当たりにしたのが、コロナ対応の難しさです。

成果をどう活かしているのかも、考えるべきときに来ています。

最初は、感染者が出たら急ぎ病院に送る。当然、すぐ病院がパンクします。そして県外の病院にまで搬送することになりました。そんなことをして-コロナ問題でも現場の対応がルールをつくった

か後に大阪方式とも言われるようになりましたが、

東日本大震災をはじめ、熊本地震や西日本豪雨

症状に応じて病院、ホテル療養、自宅待機などになど、毎年のように大きな自然災害が起こり、たく振り分ける。こうしたルールを、DMATで派遣ささんの方が亡くなるというのが、残念ながら日本のれた医療チームの報告を受けて厚労省の審議会で現状です。私の研究室ではいくつかのプロジェク

決めていくわけです。だから、自治体がそういうトを進めておりまして、その一つが防災・危機管理経験をして、それを国が集約しながら全国展開をです。今この瞬間に、大地震が起こってもおかししていった。つまり、どう対応するかを決めるのくないのだから、年内にでも研究成果をまとめる

は現場の経験なのです。

くらいの気持ちで努力すべきだと思っています。

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いたら手遅れになりかねないため、神奈川方式ともう一つは、例えばワクチン接種一つにしても、今、研究の最終年度になっているのが市民防災

自治体の現場が担っているわけです。入念に準備です。欧米に行くと、Civil Defence＝市民防災のをして、緊急態勢で職員を配置します。それだけ

取 り 組 み が 盛 ん で す。 ヨ ー ロ ッ パ で は、Civilに、法定受託事務ですから国はしっかりワクチンを

Defenceと記された青灯をつけた車が走っている確保して、漏れなく全自治体に配布してほしかったのを見ます。またニュージーランドには、Civilです。東京辺りではワクチンが足りなくて、予約を

Defence Forceという組織が各地にあって、地域断った例もありました。これは自治体の責任ではなの皆さんが、災害が起こったときはこういうふういですね。国と自治体が手を携えあって、しっかりに対応するといったことを、行政と一緒に取り組と法令を遵守して、住民のための事務を執行する。

んでいました。行政改革等で職員の数も減らされその当たり前のことができていませんでした。

ているような状況の中で、地域を知る住民の皆さ

ウクライナの問題についてですが、ロシアに占んに参加していただきながら地域防災に取り組む

領されているマリウポリ市の、市長や副市長がことが、今まさに求められています。それから、自YouTubeを通じて世界に苦境を発信しています。

助、共助、公助を連携させながら、住民協働で進もちろん、大統領をはじめウクライナ政府の幹部

めていく意識も必要です。

も侵略に対抗して頑張っています。ただし、戦争

また、新型コロナウイルスの問題は、だいぶ状の最前線で地元住民と協力しながら、爆撃で崩壊

況が良くなったと思う一方で、つい最近でも同僚したアパートを片付けたり、住民を救出したりしや学生で感染した人もいるため、やはりまだ過去ているのは自治体や消防の職員にならざるをえなの話ではありません。この問題で思ったことの一いと思います。軍は国防に従事しなくてはなりま

つは、最終的な対応は現場が動かしていくというせんから。万が一、日本が戦争に巻き込まれた場ことです。私は神奈川県に住んでいますが、2020

合も、それは同じです。現場で住民の生命や財産

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を守るのは、警察、消防、自治体職員、そういった人たちであり、その意味でも自治体行政の役割は非常に大きいと思います。

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緊急時に備えるには
行政の冗長性も必要-

国の政策を前提としつついかに住民ニーズに応えるか
中央省庁は全国的な政策に取り組んでいるわけですが、自治体もその政策に見合った具体的な対応が求められます。その点でいうと、ご存じのよういろいろな地域社会の課題を見据えて、自治体に自治体によって人口規模や行財政能力に大きな行政が今後どうあるべきかが問われています。も開きがあることが問題です。政令指定都市などは

ちろん、行政の安定性や公平な行政運営は大切で

経常収支比率が悪化しており、確かに財政の硬直す。前例踏襲も、過去から学ぶという意味では必化は進んでいますが、財政規模が大きいため、投要な場合もあるでしょう。しかし、それだけでは資的経費は、それなりの金額になります。小規模町

コロナや大規模災害のような前例のない問題には村の場合はその逆で、経常収支比率がよくても財対応できません。

政規模が小さいので使える予算は限られてきます。

このような中で、学会で数年前から議論されてその辺の問題をどう考えればいいのか。自治体

いることを紹介します。それは、「行政の冗長性との合併の問題もありましたが、個々の自治体の状

持続可能な行財政運営」です。行政には冗長性況をしっかり把握しないと、表面的な数字だけ見（Redundancy）が必要だというのです。通常このてもわからないことはあると思います。

言葉は否定的な意味で使われ、行政も冗長な部分
は行革などで削ってきました。

職員の能力について見たとき、大きな自治体であれば、それぞれの部門に専門性を持った職員をところが、災害が起こった際などは緊急体制に置くことができます。一方で小規模町村は、一人入ります。昔だったら、職員が走り回って避難をで何役もこなさなければならないので、ジェネラ

促したりしていましたが、今は合併で、現場の近リストが必要です。それぞれの自治体の状況に応くに役所がなかったり、職員の数が足りなかった

じた組織と職員をつくっていかなければいけない

りということが普通にあります。そういう場合にということだと思います。このほか、首長のリー備えて、少し余裕を持った体制にしておく必要がダーシップもあり、議会の会派構成、さらには政あるのではないか。あるいは、いざというときに策を取り巻く環境の変化や政治的な配慮など、備えて社会福祉協議会など民間セクターも含めた

様々な要素が絡まって政策が形成されていきます。

多機関連携を進めておくことが大切ではないか。

その中でも、やはり忘れてはならないのが、地域

それが冗長性を議論する意味です。

社会における住民の皆さんのニーズに応えられる

自治体のマネジメントの柔軟性は、首長のリーダーシップをどう発揮するのか、ということとも関

行政運営をどのようにしていくのか、自分たちで自律的に考えていくことです。

連するし、そのバランスの中で、自治体経営を柔軟

自治体が地域の実情に応じた政策を打ち出してでスピード感があるものにしていかなくてはいけな

いくとき、多くの場合は、国会による立法が前提い、ということだと思います。一方で持続可能といとなります。例えばマイナンバーカードだったら、

うのは、言い換えれば職員の体制や、財政に関わ個人を識別することで各種手続きが簡略化され、ります。その点では、行財政運営のあり方について

市民サービスにつながるといった政策目的がありの検討を十分に進めておく必要があるでしょう。

ます。自治体もその目標に向けて住民に対応していくわけです。その場合でも、自治体はカードにvol.1475

独自のサービスを付加することもできます。国の合があります。

政策目標を踏まえつつも、各地域でその制度をど

総務省などが様々な研究会をつくって、専門家

う活用するかという問題が出てくるということです。

が議論を重ねて方針を打ち出す。それが法律にな

もう一つは、法律の縛りがない分野で自治体がる場合もあるし、ならない場合もあります。例え

独自に政策を行っていく場合があります。これがば少し前に、町村議会のあり方を考える研究会が政策法務の中心的な部分になってくると思います。

つくられて、少数の議員と、住民から選ばれた多政策というのは、地域住民のために、今、何をし数の参画員が一緒に話し合いながら議案を審議すなければいけないかという中身と、その立案、実る仕組みなど、現在の制度に囚われない多様な議施です。行政法の村上順先生が、「住民のためにな

会のあり方が提言されました。しかし、法制度化すべきこと、これを取りまとめたものが政策だ」

はされませんでした。ですが、ある村の議会が村とおっしゃられています。首長さんがやりたいと

人会議というものをつくり、議員と年に数回ワー言っても住民は誰も望んでないよということがあっクショップを開いています。このように、国の動たら、やはりそれはいい政策ではないのです。

向を注視しながら、法律にならなくても学べると住民のために何かをやり遂げようとするとき、条例を制定します。その内容は地方自治法で、法律

ころは取り入れていくということを、自治体の皆さんは意識するといいと思います。

に反してはいけないとされています。ただし、そ私は、自治体の方にどんな学生を採用したいでの法律の立法趣旨があって、それに適合するならすかと聞くことがあります。すると、「いろんなタ適用基準を上乗せしたり、適用範囲を拡大するこ

イプが欲しいけど、指示待ちのタイプだけは欲しとも可能になる。それが政策法務の考え方です。

くない」と言われることが多いです。やはり、住経済産業省の令和２年版「モノづくり白書」を民のために何ができるか、自分で考えて動ける人

見ていたら、国家の政策の、予測しづらい変化がでないといけません。

もたらす不確実性が、ものづくりの現場に混乱を地方自治法第１条の２第１項に、「地方公共団体

もたらしているという趣旨のことが書いてありま

は、住民の福祉の増進を図ることを基本として、地した。国際情勢などが目まぐるしく変化するので、域における行政を自主的かつ総合的に実施する役国もそれに対応していかなきゃいけない。でもそ割を広く担うものとする」と規定されています。この度に自治体が右往左往させられると、現場は混れは分権改革のときに盛り込まれた条文です。国乱します。ですから自治体としては、国の政策をや都道府県からの指示待ちでなく、自主的に政策

きちんと把握しつつ、自立して政策にとりくむ体を実施するのが自治体だと言っているわけです。

制をつくっていかなければいけない、そう申し上

集権的な体制というのは、国―都道府県―市町

げたいのです。

村を貫く縦割りの構造です。法令の解釈に迷った
場合、省庁や県庁に連絡して教えてもらうわけで-国からの指示待ちだと住民本位の政策はできない
ここで改めて、地方分権改革というものに立ちす。ただし役所の中では、市町村長が任命権者なんだから、国や県は上司ではなく対等なパートナー
であることを忘れてはならないのです。

返って考えてみたいと思います。1990年代以前の
中央集権的な体制では、国からの指示を待って何かをするのが当たり前でした。しかしそういう体制だと、住民が望んでいる政策を実現しにくい場

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コンプライアンス・内部統制は
行政経営の基本的前提
この条文の「広く担う」ということが大事です。

集権型の行政体制は、市町村の仕事はこれだけ、あている団体などが、しっかりと成果を出しているとは国や県がやるというふうに、狭く狭くしてきかどうかを評価するわけです。国のほうでエージェたわけです。今は逆で、市区町村が、国や県がや

ンシー化というか外郭団体化を進めて、公務員のる仕事以外は全部やるということが基本でしょう。

数を減らすということをやってきました。自治体

何か問題があった時住民が初めに相談に行くのは、もそれに倣って、外郭団体化を進めて行政効率を市区町村の窓口です。そこで、法律にそう書いて上げていこうということだと思います。しかし、単ないからうちはやりませんと言われたら、誰がやに丸投げしてあとは知らないということでは、無るんですかということになります。県や国の仕事

駄も多いし、住民に対しても効果的なサービスには法令で決まっていて、もちろんグレーゾーンもなっていないということがあるため、成果目標なあるし、新しい仕事が出てきたときに、それをどどを立ててしっかりと評価していくということでこが担うか議論になります。

す。

ですが、基本的な組み立てとしては、市区町村

それから、公共施設の使用料の適正化。公共施が基礎自治体として総合的な役割を果たすという設の老朽化が進み、皆さんの自治体でもいわゆることです。地方分権改革は、地域の住民生活を支

ファシリティマネジメントの視点で施設の統廃合えるための自治体の体制をしっかりつくり、政策や再配置に取り組んでいると思います。その利用の立案や形成を行っていくためのものです。

料が適正かどうかを考えるとき、いろいろな課題

それに加えて、コンプライアンスも重要でしょがあります。例えば、ある市は幾つかの野球場を持っています。少年野球の野球場と一般の人が使う。
昨今は自治体の側でも、弁護士を法務担当としう野球場では大きさが違うわけです。平日の昼間て期限つきで雇ったり、顧問弁護士を通じてコンは、当然ですけど少年野球のほうはほとんど稼働

プライアンスの体制を強化したりしているところ率ゼロ。平日の夜になると、ナイター設備のあるも多くなっています。都道府県と政令市には内部

球場は、会社帰りの人たちなどが結構利用してい統制の制度が義務づけられました。それに倣って、ます。土日になるとほとんど満杯で、くじ引きみ

内部統制に取り組む市町村も増えていると思いまたいな状態になっている。こういう使用状況のア

すが、改めて、コンプライアンスや内部統制の強ンバランスをふまえ、利用料のあり方をどうする化にはしっかり取り組んでいただきたいと思いまのかという問題がでてきます。少年野球の球場をす。

もう少し広くして、ナイター設備も付けて大人も使えるようにするのも一案です。でも、その財源-先を見通した柔軟な
マネジメント力が求められる
今後も、政策の不確実性というものはどんどん

はどうするのか。そういったことを、他の施設の整備状況も考えながら、全体的にマネジメントしていく必要があります。

高まっていくでしょうし、自治体も災害で大きなそういう意味で、トップマネジメントを担って被害を被ったり、危機管理対応が求められることいかれる皆さんが、こうした様々な問題に対してもあるかと思います。VUCAの時代だからこそ、柔どんな方針を打ち出していくのかは非常に重要で

軟で先を見通した対応が求められています。

す。幹部職員の皆さんがいろんな知恵を出し合っ

私が最近関わったことの一つが、外郭団体の評て、首長の方針や総合計画との整合性も図りなが価です。ある特別区ですが、社会福祉協議会や、道ら、リーダーシップを発揮して政策を立案実施し路管理を担っている団体、スポーツ施設を管理していただければと思います。

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