第624回 地方財政研究会（地方財務協会，2022年11月8日）

移民政策と政府間関係―― 国際比較の視点 ――
池上 岳彦（立教大学）
日本財政学会第79回大会（2022年10月8日）における報告「移民と財政制度」の資料に加筆修正を行った。
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１．はじめに ― 現代の移民と移民政策
移民の受入れ拡大に伴い，移民の権利も拡大してきた。
経済のグローバル化が加速し，各国で少子高齢化と財政ストレスが進行するなかで，移民に対する見方も変化する。
2020年からのコロナ禍によりヒトの移動が制限されたが，それも緩和されてきた。移住を望む人々，国外出身の人材に期待する企業・地域のニーズは絶えない。国際的な所
得・資産格差，少子高齢化の進行に鑑みれば，移民の再拡大が予想されるが，受入国の事情と政策課題は多様である。
移民と財政制度の国際比較研究の論点を明示し，移民政策の現代史的展開を解明することは重要な意義をもつ。
2２．移民と財政制度に関する国際比較研究の論点(１)移民の分類 （→ 入国・滞在の条件につながる）①経済移民
・高度人材（経営･管理，技術等）⇒ 経済活性化へ貢献
・短期の単純労働力受入れ (例)日本の｢技能実習｣②科学者・文化人・芸術家など・留学生も,卒業･修了後,高度人材･科学者等へ継続可能性③家族（移民の家族，従来からの国民の家族）④難民（政治的迫害，軍事的殺戮，経済・環境危機等）
・受入国が何を正当な理由と認めるかの方針は多様。
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２．移民と財政制度に関する国際比較研究の論点(２)移民政策の視点 [差別禁止,居住･就業権,社会保障･教育の前提]①経済・財政指標の視点
・「移民の経済成長・税収への貢献」と「移民サービスに伴う従来からの国民の税負担」を比較。
・しかし,サービスは納税の見返りではない(一般報償原理)。
②人権保障の視点（← 法体系・公共サービス）・生活の多様性を保障しつつ，国民(居住者)全体を対象とする差別禁止制度と普遍主義サービス体系の整備。
・困難を抱えた個々の移民への選別主義サービスも給付。
③多文化共生の視点・集団としての移民の権利・サービスを充実できるか。
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２．移民と財政制度に関する国際比較研究の論点○MCP指数(Multiculturalism Policy Index)→「多文化」の評価［クイーンズ大学(カナダ)のバンティング＝キムリッカ等］(A)認識政策 → ①法律･議会が多文化主義承認，②学校教育が多文化主義採用，③公共メディアがエスニシティに配慮。
(B)受容政策 → ④服装規制・日曜日休業法などの適用免除，⑤二重国籍の容認。
(C)支援政策 → ⑥文化活動の財政的補助，⑦二言語教育･母語教育の財政的補助，⑧移民集団への積極的差別是正措置。
［｢1－0.5－0｣の３段階評価。その合計値(0～8)も提示］ [表1]＊多様性の歴史的背景と展開を比較研究する出発点。
＊国家とマイノリティの関係が多様である実態の検証手段。
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２．移民と財政制度に関する国際比較研究の論点.

6２．移民と財政制度に関する国際比較研究の論点○MIPEX(Migrant Integration Policy Index) → 主にEU基準［Barcelona Center for International Affairs (CIDOB) & Migration Policy Group (MPG)］①移民が職に就いて技能を高める権利と機会はあるか。
②家族と離れた移民が再び一緒に暮らせるか。
③教育システムは移民の子どものニーズに対応できているか。
④保健医療システムは移民のニーズに対応できているか。
⑤移民が政治に参加する権利と機会はあるか。
⑥移民が永住権を取得する可能性は高いか。
⑦移民が国籍・市民権を取得する可能性は高いか。
⑧すべての生活分野で人種･民族･宗教･国籍による差別がないか。

＊基本的人権,機会の平等,安全な将来の視点から,各国の移民統合が「望ましい」かどうかを評価している。[表2] 7

２．移民と財政制度に関する国際比較研究の論点.

8２．移民と財政制度に関する国際比較研究の論点○MCP指数・MIPEX等の指標を用いた国際比較の評価＊指標に用いた事項は移民政策の特徴を示すものとして重要。
＊しかし，数値の精粗，算定基準の明確さ，各分野に同等のウェイトを付すことの適切さ等に問題がある。
＊MIPEXとMCP指数の対応にズレがある(米･英･豪･葡)。[表3]＊数値の高低で移民政策を評価するよりも重要なのは，受入国の歴史的･地域的事情に応じた政策の意義・限界の解明。
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２．移民と財政制度に関する国際比較研究の論点(３)移民政策決定システム○中央政府は出入国管理,永住権･市民権,年金等
州･地方政府は教育･文化,医療,保育,生活支援,社会扶助○政府間財源移転（中央政府 ⇒ 州･地方政府）
・中央が設計/認証するプログラムへの特定補助金
・州･地方の標準的プログラムを想定した財政調整制度○移民政策の政治争点化 「排斥か，受入れ･連帯か」
・元首/議員選挙における焦点化
・国民/住民投票の実施［直接民主主義の活用］
・市民権取得前の移民が政治参加する権利→ 地方選挙権付与,移民ニーズ調査･意見聴取 10２．移民と財政制度に関する国際比較研究の論点○政党の政策路線との対応＊保守政党 → ・伝統文化を重視して移民増大を警戒
・経済団体の人材確保要請により移民容認＊社会民主主義政党 → ・人権保障/再分配重視の立場からは移民･難民受入れに肯定的。
・国内労働者の雇用確保を重視して移民受入れに慎重になりうる◎各国の政策がどのような理由により，どのような政策決定システムの下で進められるか，また移民政策が各国の政治・経済・社会にどのような影響を与えるのかを具体的に考察することが課題である。
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３．カナダの「多文化主義」における移民の位置づけ(１)カナダの「多文化主義」（Multiculturalism）○1982年憲法の｢権利･自由憲章｣→「多文化主義」条項
・多様な文化の保全・増進
・人種・出身国・エスニシティ・肌の色・宗教・性・年齢・障害による差別の禁止
・積極的差別是正（アファーマティブアクション）の許容○1988年,カナダ多文化主義法(Canadian MulticulturalismAct)は「カナダ社会すべての成員が自らの文化的遺産を保持し,高め,共有する自由」を明記。
○ 「多文化主義」の焦点は, ケベック州, 先住民, 移民。
［本報告は移民のみを取り上げる。］
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３．カナダ「多文化主義」における移民の位置づけ(２)移民受け入れの推移○16世紀末からイギリスとフランスの植民地がつくられた。
○1763年パリ条約→カナダ地域はイギリス植民地 (⇐英仏戦争）○アメリカ独立に伴い，反独立派(Royalists)はカナダに移住。
○1867年，カナダ自治領（Dominion of Canada）成立。
[アメリカの動きに対抗したイギリス植民地統合＝連邦結成]○西部開拓のため移民促進(最多:1913年40万人[人口の5％])⇒ 第一次大戦後も移民受け入れを継続。
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３．カナダの「多文化主義」における移民の位置づけ○20世紀中盤までの選択的移民政策
・“Whiteness” “Britishness”を重視し，欧州出身移民が８割。
・とくにイギリス系を優遇。非欧州系移民は制限・冷遇。
○1960年代以降の開放的移民政策＝経済重視路線
・1967年，永住する経済移民の審査に「ポイント制」導入→ 年齢,学歴,公用語能力,職種への需要,職業訓練度,カナダ在住家族の有無等を点数化して認定。人種，出身国による選別は廃止。
・1976年の移民法改正→難民を含む移民の地位を明確化。
○経済移民が市民権を取得すれば，家族を呼び寄せられる。
○1960年代以降，難民保護にも力を入れている。

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３．カナダの「多文化主義」における移民の位置づけ(３)移民受け入れの現状 [表４・表５]○移民は増加傾向にあり，2019年の永住移民は34万人(人口の0.9％)。経済移民の割合が高いが，難民が移民の1割以上。

○出身地域：イギリスは減少。アジア･中東･アフリカが急増。

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３．カナダの「多文化主義」における移民の位置づけ○2021年国勢調査 (Census of Population [2022年10月26日発表ﾃﾞｰﾀ])＊人口3,633万人中,永住移民 836万人(23.0％),非永住者92万人。
＊永住移民割合は史上最高(2001年18.4％) ⇒ 2041年[予測]31.8％＊永住移民(836万人[うち市民権取得者610万人])の出生地域・国・米州 120万人(米国26,ｼﾞｬﾏｲｶ15,ﾊｲﾁ10,ﾒｷｼｺ9,ｶﾞｲｱﾅ9,ｺﾛﾝﾋﾞｱ8,ﾌﾞﾗｼﾞﾙ5)
・欧州 197万人(ｲｷﾞﾘｽ46,ｲﾀﾘｱ20,ﾎﾟｰﾗﾝﾄﾞ14,ﾎﾟﾙﾄｶﾞﾙ13,ﾄﾞｲﾂ13,ﾌﾗﾝｽ12,ﾙｰﾏﾆｱ9,ﾛｼｱ8,ｳｸﾗｲﾅ8,ｵﾗﾝﾀﾞ8,ｷﾞﾘｼｬ5)・アフリカ 82万人(ﾅｲｼﾞｪﾘｱ8,ﾓﾛｯｺ8,ｱﾙｼﾞｪﾘｱ8,ｴｼﾞﾌﾟﾄ7)
・アジア 431万人(ｲﾝﾄﾞ90,ﾌｨﾘﾋﾟﾝ72,中国72,ﾊﾟｷｽﾀﾝ23,香港21,ｲﾗﾝ18,ﾍﾞﾄﾅ
ﾑ18,韓国14,ｽﾘﾗﾝｶ14,ｼﾘｱ10,ﾚﾊﾞﾉﾝ10,ｲﾗｸ8,ﾊﾞﾝｸﾞﾗﾃﾞｨｼｭ7,台湾7,日本3)・オセアニア 6万人(ｵｰｽﾄﾗﾘｱ3,ﾌｨｼﾞｰ2,ﾆｭｰｼﾞｰﾗﾝﾄﾞ1）＊難民(2016年以降) 22万人(ｼﾘｱ6,ｲﾗｸ2,ｴﾘﾄﾘｱ1,ｱﾌｶﾞﾆｽﾀﾝ1,ﾊﾟｷｽﾀﾝ1)。
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３．カナダの「多文化主義」における移民の位置づけ○移民の労働市場への影響＊2010～2019年の間，労働者は185万人増加した。そのうち外国出身者の増加は155万人（寄与度84％）。とくに永住移民労働者の増加が132万人（寄与度71％）と大きく寄与。
＊入国後５年以内の永住移民が労働者に占める割合は，運輸･倉庫，宿泊･飲食をはじめ，多くの業種で上昇。[表6]17３．カナダの「多文化主義」における移民の位置づけ○難民の受入れ
①難民キャンプ(UNHCR等が運営)からの再定住プログラム。
連邦が支援者(sponsor)と契約して援助。2019年は約3万人。
②入国時・在留中の難民・亡命申請。移民･難民･市民権省（Immigration, Refugees and Citizenship Canada [IRCC]）の移民･難民委員会(Immigration and Refugee Board)が審査。
＊2019年は ・前年からの繰越7.2万人，新規申請5.8万人。
・決定 4.2万人，うち承認2.5万人（59％）。
・未決（翌年へ繰越）8.7万人。

＊コロナ禍で入国時申請が減り,2021年末の繰越は5.6万人。
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３．カナダの「多文化主義」における移民の位置づけ○移民受入れ支持が拡大している理由 （Banting 2021等参照）①移民･難民の主な出身地(アジア･中東･アフリカ･中南米)から距離があり,想定外の大量流入が生じにくい。入国時･滞在中の難民申請はあるが，基本的には計画的受入れが可能。
②経済状況が他国に比して良好であり，失業率が低い状態が続いてきたため，労働市場で国内労働者と競合しにくい。

③世論調査によれば，移民の経済活動(高度人材としての労働･起業等)が経済成長に貢献するとの意識が高まっている。
④移民増大がカナダ文化を破壊する，との意見は強くない。
⑤保守党は移民に厳しい態度。しかし，自由党(中道)と新民主党(社会民主主義)は積極的な移民受入れ方針。 19

３．カナダの「多文化主義」における移民の位置づけ○現在の移民受入れ方針
・2015年に自由党のジャスティン･トルドー政権が成立して以来，カナダは移民受入れの方針を強めている。

・2020年代前半,年40万人台(人口の1.1％)の受入れが目標。
経済移民が半分以上。[表7］⇒ 2025年50万人(11月1日発表)

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４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州(１)移民政策の政府間関係○1867年憲法第95条 → 移民は連邦と州の共管事項(連邦法と州法が対立する場合，連邦法が優先する。)○ 連 邦 と 州 ･ 準 州 は 移 民 担 当 相 会 議 (Forum of Ministers
Responsible for Immigration[FMRI]）を設置し,毎年開催。

＊ FMRI ｢連邦･州･準州の移民戦略2020-2023｣
・移民は地域社会･経済に貢献し,カナダ社会に参加する。
○移民の分類：①連邦技能労働者,②連邦技能職種,③カナダ就業経
験,④州推薦,⑤ケベック州選抜技能労働者,⑥大西洋地区移民プ
ログラム,⑦介護者,⑧スタートアップビザ,⑨自営,⑩農村･北方
移民,⑪農業･食料,⑫家族後見,⑬国内滞在者の永住申請,⑭難民
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４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州(２)移民政策と財政（ａ）連邦政府 ［表８］
○歳入の約７割は所得課税。財･サービス税（VAT）は１割。
○歳出 → ＊移民･難民･市民権省(Immigration, Refugees and[移民関連] Citizenship Canada[IRCC])35億カナダドル(以下ドル)(2019年度) ＊カナダ遺産省(Canadian Heritage [CH]) 45億ドル

22４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州○移民･難民･市民権省 (IRCC) ［表９］＊市民権･移民局(Department of Citizenship and Immigration)
・移民選考，居住･生活開始の支援，投融資，パスポート/ビザ取得支援，国際移住機関拠出，短期滞在者対応等＊移民･難民委員会(Immigration and Refugee Board)
・移民・難民の認定審査など＊IRCC の2019年度歳出35億ドルのうち,移転支出18億ドル。
そのうち州政府向け９億ドル，地方政府向け１億ドル，NPO向け７億ドル,個人向け１億ドル。
［移民･難民の居住･生活開始支援は,IRCCが資金的支援を行いつつ,州･地方政府とNPOがプログラムを運営する。]
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４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州.

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４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州○カナダ遺産省 (CH) ［表10］＊カナダ遺産局(Department of Canadian Heritage)
・創造性･芸術･文化･スポーツ支援事業,社会の多様性/包摂促進イベント，遺産保全，公用語政策等。
＊放送番組･映画･文化･芸術･科学技術･人権保障･移民･歴史･図書･史料･自然等の保全と継承を担う組織･施設
・移民政策としては,公用語,文化の多様性/包摂促進イベ
ント,移民博物館,放送･映画における移民の人権尊重等。
＊CH の2019年度歳出45億ドルのうち,移転支出13億ドル。
そのうち州政府向け 3億ドル，NPO向け 8億ドル。
［CHと州･準州の共同プログラムの大部分は公用語関連。]
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４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州（ｂ）州・準州政府 → 移民受入れを主導するプログラム○州推薦(Provincial Nominee Program)
・州･準州が必要な人材として永住権の有資格者を推薦し，連邦は原則としてそれを承認する。
○ケベック州選抜技能労働者等
・ケベック州が運営する独自の移民選抜を連邦が承認。
○大西洋移民プログラム（ニューブランズウィック州,ノヴァスコシア州,プリンスエドワードアイランド州,ニューファンドランドアンドラブラドル州に適用）
・州政府が認定した企業が永住移民として行う雇用を，連邦が入国手続き・研修・生活の面から支援。
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４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州.

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４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州＊2019年の経済移民20万人のうち，州が推薦/選抜の形で主導的に関わる移民が約半分に達する。［表11］（連邦審査10万人，州推薦が７万人，ケベック独自制度が２万人，大西洋移民プログラムが0.4万人。）＊州･準州は，移民向けに，公用語学習，就業支援，居住・生活支援などのプログラムを展開する。その際,連邦と協定を結んで財源補助を得るケースもある。
◎州・準州は，連邦と連携しつつ，移民受け入れに重要な役割を果たしている。
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４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州(例)オンタリオ州（2019年に移民15万人［移民の45％］を受け入れた[表11]）の2019年度決算［表12］＊租税（個人/法人所得税，売上税等）が歳入の７割。

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４．カナダの移民政策と財政制度における連邦と州＊オンタリオ州は，州内各地域の移民サービス団体に補助金を支出して，移民の州内地域への定着を支援する。
＊2022年時点では,労働･移民･訓練･技能向上省（Ministry ofLabour, Immigration, Training and Skill Development）が｢州推薦｣の“Ontario Immigrant Nominee Program”を運営するとともに,移民定着支援も担う。[移民担当部門の一元化]＊ 市 民 権 ・ 多 文 化 主 義 省 （ Ministry of Citizenship andMulticulturalism）が，移民も含む文化政策を推進する。
＊2022年現在，オンタリオ州は保守政党である進歩保守党政権だが，移民受け入れは積極的に推進されている。
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５．カナダ移民政策の特徴――MCP指数の視点〇カナダ移民政策を特徴づけるために，MCP指数の事項を確認。［表13］31

５．カナダ移民政策の特徴――MCP指数の視点(A)認識政策（① １，② １，③ １）① 1976年移民法,1982年憲法,1988年カナダ多文化主義法により，移民受入れ積極化と多文化遺産保全/増進の方針確立。
② 教育を所管する州･準州が，多様性･平等･多文化主義のカリキュラムを実施。カナダ教育相協議会がその方針を確認。
③ 放送法は，公共放送(CBC)が多文化的･多人種的性格を反映することを義務づけ。放送免許条件のなかに文化的/人種的マイノリティ等の存在を反映したシステムへの貢献を要求。
(B)受容政策（④ 0.5，⑤ １）④ 宗教的理由による休業･服装を認める判例｡しかし,ケベッ
ク州は公務員と公共サービス利用者の宗教的服装を禁止｡
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５．カナダ移民政策の特徴――MCP指数の視点⑤ 市民権法は，1977年以来，二重国籍を容認している。

(C)支援政策（⑥ １，⑦ 0.5，⑧ １）⑥ 連邦は言語・文化保全をはじめ，エスニック/人種的/宗教的/言語的マイノリティの統合と包摂のための補助を行う。
⑦ 移民の多い地域では，民族集団･民間団体が母語/先祖言語プログラムを実施している。ただし，教育は州の専管事項なので，教育の範囲とレベルは多様である。
⑧ 人権法は人種/民族/宗教/言語による差別を禁止し，雇用平等法はマイノリティ保護も含めて雇用差別を禁止する。
[雇用･居住･社会サービスに関する差別禁止は進んでいる｡]
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６．カナダの移民政策と財政制度の課題○ カナダは毎年人口の１％強の永住移民を受け入れる方針をとる。高齢社会が進行するなかで，技術者・科学者・事業者・投資家などの高度人材を経済移民に求めている。

〇 難民が移民の１割以上を占める。難民は，流入する人々を入国後に審査する例も絶えないが，基本的には難民キャンプ等で事前審査を行って計画的に受け入れる対象である。
〇 移民の生活開始への援助は推進されているが，児童手当と公的年金を受給するためには一定以上の居住期間が必要
なので，期限付き滞在者と中高年の移民には不利益が生じている。
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６．カナダの移民政策と財政制度の課題〇 公用語習得・教育，文化保全・継承等は州・地方レベルの取組みであり，アジア・中東・アフリカ等からの移民増
大が地域における生活文化・宗教等の多様性を拡大させることの社会的影響は明らかではない。
この問題に対応する財政制度のあり方は，カナダにおいても問われている。

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７．日本の「多文化共生」(1)総務省「地域における多文化共生推進プラン」(2020年改訂)

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７．日本の「多文化共生」(2) MCP指数 (Wallace, Tolley and Vonk 2021; Westlake 2021)［①～⑧すべて０＝｢多文化主義ではない」］(A)認識政策① 外国人の日本地域への同化が社会的調和につながるとの姿
勢。少数派の文化的伝統と文化の相互交流は重視されない。
② 学校のカリキュラムと文化活動は，多文化主義と少数派の文化的伝統を重視しない。外国人の子の義務教育が未確立。
③ 放送メディアに,国内の文化的･民族的多様性(diversity),人種的少数派コミュニティ,多文化主義を重視するものがない。
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７．日本の「多文化共生」(B)受容政策④ 宗教的理由による法的規制の例外はない｡宗教に基づく服装による差別,制服の強制などの例が報告されている。
⑤ 重国籍は認められていない。

(C)支援政策⑥ 期限付き外国人の組織化が困難。民族集団も，主なテー
マは多文化･権利拡大ではなく，国際開発，母国との交流。
⑦ 日本語教育の充実と日本人への英語教育は重視されるが，外国出身者への二言語教育･母語教育は取り上げられない。
⑧ 外国出身者への人種差別禁止は積極的に取り組まれていない。昇進差別，ヘイトスピーチはまだ見られる。 38

８．おわりに○ 日本も少子高齢社会が進行するなかで，カナダほどではなくても，労働力維持（とくに高度人材の確保）の源泉を永住タイプの移民に求める可能性は否定できない。また，難民の受入れ拡大を前提とした制度整備も課題となる。
〇 MCP指数，MIPEXなどは，国を順位付けする手段ではないものの，日本が取り組むべき課題を示すきっかけ及び制度改善の参考事例を示す。(二言語･母語教育，教育･メディアの少数派文化尊重，人権保障･差別禁止など)〇 公用語習得・教育，少数派文化保全等は地方自治体の課題となる。世界中の地域からの移民増大が生活・宗教等の多様性を拡大させることの影響は明らかでない。
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参考文献
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