120 土地総合研究 2018年秋号

連載
 


農業関係法における「農地の管理」と「地域の管理」
―沿革、現状とこれからの課題―（５）


東京大学名誉教授  原田 純孝
はらだ すみたか


【目次】
Ⅰ 課題と考察の視点 １ 上記「研究会」の問題意識と与えられた課題について ２ 考察の対象と視点について
Ⅱ 農地制度の基幹部分の沿革のなかでの「農地管理」
 １ 農地法（ 年）の構成要素
 ２ 農地法（ 年）における「農地統制」
・「農地管理」の特徴 ３ （昭和 ）年農業基本法と農業構造政策の展開の下での農地制度
 ４  年新都市計画法と  年農振法 ５ （昭和 ）年農地法改正 ６ 農用地「利用権」設定制度の創設とその発展   （以上、本誌  年夏号）
 ７  年「食料・農業・農村基本法」とその後の制度改正 ８ （平成 ）年農地制度改正
 ９  年「農地中間管理機構法」
   年農業委員会法改正と農業生産法人制度の改正、並びに「特区」での「法人農地取得事業」の導入  グローバル化のなかでの農地管理の新たな課題   （以上、本誌  年秋号）
Ⅲ 遊休不耕作地対策、相続未登記・所有者不明化農地への対処、並びに地域集団的な農地利用の保全施策――その「農地管理」の沿革と現状 １ はじめに――対象と問題の整理  （１）本章の対象事項
  （２）問題と課題の内容に関する若干の整理
 ２ 遊休不耕作地対策制度の整備の経過と現状  （１） 年代前半まで
  （２） 年代後半以降～ 年農地制度改正の前まで
  （３） 年農地制度改正
  （４）農地中間管理機構の創設と  年農地法改正による現行制度  （５）制度整備上の特徴と問題点、その運用と実績
・効果、補完的措置と制度の機能上の限界について  （６）小括   （以上、本誌  年春号）
 ３ 相続未登記・所有者不明化農地への対処策  （１）問題と課題の性質について  （２）相続未登記農地の賦存状況とその実態について  （３）農地制度上での相続未登記農地対策の経緯  （４） 年  月経営基盤強化法及び農地法改正の内容と特徴  （５）残されている問題と今後の課題  （６）小括   （以上、本誌  年夏号）


３ 相続未登記・所有者不明化農地への対処策
（７）追補――不確知共有者の探索手続（案）、「相続登記」促進方策と相続未登記の解消方策（案）、及び「遺産共有の解消」と「遺産共有における遺産の管理権者」（案）の検討状況について
本連載の前回（ 年夏号。以下「前稿」
、
「夏
号」
と略称）
で論述した標記の事項にかかわって、前稿の脱稿後に幾つかの新しい事態の進展が見られた。前稿の論述を補う意味で、それらについて
多少の追加的検討を加えておきたい。
１）不確知共有者の探索手続案の公表 年  月の改正経営基盤強化法  条の  に基づき、共有者不明農地（ 分の  以上の共有持分を有する者を確知することができない農地）について農業委員会が「共有者不明農用地等に係る公示」を行うための前提となる不確知共有者の探索手続（同法  条  項。夏号 、 頁参照）
を定める政令及び省令の案が、 年  月末に公土地総合研究 2018年秋号 121

図５ 所有者の探索手続（フロー図）

住民票
入手





名義人
死亡

探索
終了

他の相続人の住所が判明す
れば、その住所に書面を送付

の戸
戸籍
籍に
簿記
又載
はさ
除れ
籍た
簿配
の偶
確者
認・
子

附配
票偶
又者
は・
除子
附の
票戸
の籍
請の
求

相続人（配偶者と子）の生
死が判明

判
明
し
た
住
所
に
書
面
送
付



登記名義人の生死と相続人（配偶者と子）の存在が判明

※戸籍の附票には、現住所が記載され
ている。







農地台帳により判明した権利者や当該農地の占有者から聞き
取り等

本い
籍ず
地れ
がの
判方
明法
せで
ずも

戸
の籍
請の
求附
票




登記名義人
が死亡、又は
転居後５年
以上経過し
ている等に
より住民票
が入手不可

登
記
除名
籍義
簿人
のの
請戸
求籍
簿
又
は



登記名義人
の氏名、
（登
記時の）住
所が判明

名義人
生存





登
記
名
義
人
の
本
籍
地
判
明





当
該
農
地
の
土
地
登
記
簿
の
請
求

登記名義人が生存しており、住所が変わっていない場合



登
（記
本名
籍義
地人
がの
記住
載民
）票
の又
請は
求除
票

※同一市
町村内の
場合は直
接訪問可

戸籍の附票又は除附票が存在しない
場合

返信有 所有者

判明

返信無

探索
終了

探索
終了


注及び出所：本文の注  に記したパブリックコメント募集で公表された「政令案等の概要」における相続未登記農地の所有者の探索手続（案）のフロー図。図それ自体は、同じく注  に記載した  年  月  日の自民党「農林・食料戦略調査会、農林部会、農業基本政策検討委員会、農林水産災害対策委員会合同会
議」で配布されたものである。


表された（）。その内容及び特徴は、以下のよう③当該農地の登記名義人の死亡が判明した場である。

合は、当該登記名義人の戸籍を取得し（登記名義ａ）政省令案の内容（「図５」参照）

人の相続人である配偶者とその子が記載されていⅰ 農業委員会は、①当該農地の登記事項証
明書の交付を請求し、②省令で定めるところによる）、④その相続人の戸籍の附票を取得する（相続人の現住所が記載されている）（省令）。り、登記名義人又はその相続人その他の一般承継

この③と④が、②にいう「省令で定めるところ」

人が記録されている住民基本台帳を備えている市の基本的な内容である。要するに、市町村からの町村その他の不明な共有者を確知するために必要

住民票の入手、登記名義人の戸籍の入手、登記名な情報を備えていると思料される者に対し、当該義人死亡の場合はその戸籍に記載されている配偶

不明な共有者の情報の提供を求める（施行令）。

者と子の戸籍の入手までの手続を行って、登記名
義人又はその配偶者と子の現住所を判明させると 年  月  日付けのパブリックコメント募集の公示（農水省ＨＰ：「農業経営基盤強化促進法等の一部を改正する法律の施行に伴う関係政令の整備及び経過措置に関する政令案等についての意見・情報の募集につ
いて」
）中では、
「政令案等の概要」のみしか記されていないが、同年  月  日の自民党「農林・食料戦略調査会、農林部会、農業基本政策検討委員会、農林水産災害対策委員会合同会議」では、施行令及び省令の規定案を記載した文書も配布されている。なお、施行日は同年
 月  日の予定という。

いうことである。
なお、④省令案には明記されていないが、
「図５」
を見ると、
「登記名義人が死亡、又は転居後  年以上経過している等により住民票が入手不可」の場
合は、「農地台帳により判明した権利者や当該農地の占有者から聞き取り等」を行うことも、②にいう「省令で定めるところ」の一部として規定され

122 土地総合研究 2018年秋号

るようである。

せよ、この規定が法律上での一個のみなし規定たⅱ 次いで農業委員会は、以上により取得した

る実質をもつことは明らかである。知れた共有者

不明な共有者の情報に基づき、当該不明な共有者

中に反対者がいる場合について、結局はこのように対する書面の送付を行う（政令）。当該不明な共な見なし規定を置くことが必要になるのであれば、有者の住所地が同じ市町村内にあるときは、直接

省令レベルにおいてではなく、
むしろ  年改正

訪問して確認してもよい（省令）。書面送付又は直法自体の中で所要の手当を施しておいたほうが適接訪問に対して返信がないときは、当該不明な共切であったように思われる。

有者についての探索は終了する。

また、知れた共有者の反対がない場合は市町村

また、 ⅰ の①から④までの手続で不明な共有

レベルの手続で済むのに対して、知れた共有者に者の現住所が判明しなかったときも、当該共有者

 人でも反対があるときは、知事裁定を求める手についての探索は、そこで終了する。

続に進むしか道がないことになるが、農業委員会

そして、以上の手続を行ってもなお当該共有農が容易にその道に踏み込めるかどうかも、気にか

地の  分の  以上の持分を有する者を確知するこ、、、、、とができないときは、農業委員会は、「知れている、、、、、、、、、、、
ものの全ての同意を得て」「共有者不明農用地等にかるところである。

係る公示」
を行うことになる（前掲 条の 柱書。

間管理機構への「利用権」設定の知事裁定を求め

傍点は筆者）。るために必要な不確知共有者の探索手続（夏号ⅳ 最後に、経営基盤強化法と同時に改正された農地法の「遊休農地に関する措置」において中ⅲ 一方、上の傍点部分の要件が満たされない

 頁）についても、農地法施行令と施行規則で、場合を考慮して、省令ではさらに、「探索の結果、上の ⅰ ⅱ と同様の手続を定めることとされて耕作もせず、単に貸付けに反対する共有者が現れいる。

た場合には、遊休農地のおそれのある土地として、

ｂ）特徴点

農地法に基づく知事裁定の対象となるが、その際、再度農業委員会の探索は不要とすること」を定め

上記の手続の特徴に関して、次の  点を指摘しておきたい。

る。これは、前稿で指摘した、「知れた共有者中に第  に、この手続は、所有者不明土地の利用円

一人でも反対者がいると、この制度は動かないこ

滑化特措法（ 年  月  日公布。前稿では年とになるのではないか」という問題（夏号  頁）に誤植があった。以下「特措法」）の政省令（案）に事前に対処することを意図したものと言える。

における探索手続案（）と比べると、より簡素化・したがって、その意図はよく理解できる。しか軽減されたものとなっている。同特措法  条  項

し、上記の規定（案）によると、当該農地は、自では、ある土地を同法にいう「所有者不明土地」

動的に農地法  条  項の「耕作者不在となるおそとして取り扱うための前提となる「不確知所有者

れのある農地」となり、かつ、農業委員会は、同の探索の方法」が、経営基盤強化法のそれとまっ

法  条  項（ 年改正後の規定）及び  条 

たく同じ文言で規定されているが、しかし、「不確項の定める探索手続を省略して、直ちにそれら 知所有者の探索」が問題となるそれら  つの制度

つの条項に基づく「所有者が確知できない旨の公の実質的内容や性質は大きく異なる。それ故、筆示」を行うべきことになる（前掲「参考図２」の者は前稿で、「一見類似して見える両法の手続を安

Ⓑ系列参照。本誌  年春号  頁）
。その公示を行う旨を「反対する共有者」に通知すること（条  項柱書の後段）も省略されるのかどうかは、
上記の規定（案）からは定かでない（この通知は、なお必要と解される可能性がある）が、いずれに

国交省ＨＰの  年  月  日付けの公示：「所有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別措置法施行令（仮称）案」及び「所有者不明土地の利用の円滑化等に関する特別措置法施行規則（仮称）案」に関する意見の募集（パブリックコメント）について」。土地総合研究 2018年秋号 123

易に同列視して捉えることは避けるべきであり、のになっているか。特措法の場合は、地域福利増

上記特措法における探索の方法と経営基盤強化法

進事業の実施者による「土地使用権」の取得（知における探索の方法とではその具体的な内容に程事裁定による）は、たかだか「施行後  年間で累度の差があってしかるべきもの（後者のほうが前計  件」程度が想定されるに過ぎない（）のに者よりも、より簡素化・軽減されたものであって対して、基盤強化法の場合には、同法  条の 

よい）」と説いていた（夏号  頁）。両法の政省以下の「利用集積計画の同意手続の特例」の適用

令案においても、それと同様の考え方が採られたが要請される件数は、はるかに大きなものとなるものと見てよいであろう。

蓋然性が高い。仮に  市町村当たり年に  件とし

ちなみに、特措法の政省令案における探索手続ても、年に  件を上回る数になる。先に見た相（案）の概要を以下に紹介しておく。基盤強化法

続未登記農地の賦存量の大きさを考えると、今後のそれと比べると、下記（ⅱ の②及び③の事項の 年間の適用件数は、膨大なものとなる可能性も範囲がより広くなっていることを見て取れよう。

ある。探索手続は、農業委員会にとって使いやすⅰ 「所有者特定必要情報」（所有者と思料されいものである必要がある。

る者の氏名又は名称及び住所又は居所その他所有

この点、新しい探索手続（案）は、 年改正

者を特定するために必要な情報）を取得するため、農地法の「遊休農地に関する措置」における不確

以下の①～③の全ての措置をとる。

知所有者等の探索手続（前掲「参考図３」、本誌①当該土地の登記事項証明書の交付を請求す 年春号  頁）と比べると、かなり簡素化さる。②当該土地の所有者特定必要情報が記録され、基本的には、一定範囲に限定された書類上でれた書類で省令で定めるものを備えていると思料の探索作業で済むように配慮されている。また、される市町村長その他の省令で定める者に対し、不明な共有者の所有権の尊重（手続的保障）とい所有者特定必要情報の提供を求める。③当該土う法律的な観点からみると、少なくともこの程度

地の所有者特定必要情報を保有していると思料さの探索作業を行うことは必要とならざるをえないれる者で省令で定めるものに対し、書面等の方法とも言えそうである。

により照会する。
（以上、政令）

一方、図５の「フロー図」を見ると、それでもⅱ 上の②の「書類」は、住民基本台帳、戸籍 件当たりかなりの作業量を要することになりその附票、戸籍、固定資産課税台帳、地籍調査票等うである。しかも、その作業は、農業委員会の通とする。同じく②の「省令で定める者」は、市町常の業務内容とは異質なもので、委員会（農業委

村長、都道府県知事等とする。

員、
農地利用最適化推進員及び委員会事務局）
は、上の③の「省令で定めるもの」は、親族、当該そのような事務作業に必ずしも馴れてはいないの

土地を現に占有する者、当該土地に関し所有権以ではないか。とすると、この探索手続を手際よく外の権利を有する者、当該土地にある物件に関し処理し、上記「同意手続の特例」をよく機能させ所有権その他の権利を有する者等とする。
（以上、ていくためには、
市町村の関係部局及び専門家
（司

省令）

法書士、行政書士等）の連携協力と支援体制（財ⅲ 以上の措置により取得した所有者特定必政的支援を含む）を用意することが必要になるで要情報その他自らが保有する全ての所有者特定必あろう（）。社会的にも大きな問題となっている

要情報に基づき、当該土地の所有者と思料される者に対する書面の送付又は訪問を行う（政令及び省令）。第  に、では基盤強化法の前記の探索手続は、
農業委員会にとって十分に簡素化・軽減されたも



特措法案の閣議決定（ 年  月  日）後に国交省が行った報道発表の添付資料中の「概要」説明による。
ZZZPOLWJRMSUHSRUWSUHVVWRWLNHQVDQJ\RBKKBKWPO基盤強化法の改正法案の国会審議において予算や人員の手当の如何が問われたのに対し、政府は、費用に124 土地総合研究 2018年秋号、、、
所有者不明・相続未登記土地問題における農地に、、、、、、、、、
関する対処策の一環として位置づければ、国としを考えれば、登録免許税の二重払いに加えて、贈可能かと思われる。

与税を課税される恐れもありうるから、
「上記の意
、、、
味での相続登記を安易に勧奨することは、現状で、は必ずしも適切な方策とは言いがたいのではない

２）「相続登記」促進方策としての「登記手続の簡か。
」（傍点は、この引用で追加）。てそのような支援措置を講じることも十分に説明略化」案

「研究会資料 」の当該提案――「登記手続の筆者は、前稿の３（５）３）②ⓐ（夏号  頁）

簡略化について」の「第１法定相続分による所有

で、農地相続の場合を念頭に置きつつ「相続登記権の移転の登記がされた後に遺産分割等が行われの促進」という「課題」に関して若干の検討を加た場合における登記手続の簡略化／１遺産分割

え、その課題がそう簡単な問題ではないことを指（）――は、まさにこの論点にかかわる。
の場合」

摘した（）。その指摘中で筆者が言及した論点にだだ、当該提案が持つ意味内容を的確に理解する

かかわって大変興味を惹く提案が、 年  月 には、上の引用に言う「現状では」の中身をより

日開催の法務省「登記制度・土地所有権の在り方

詳しく押さえておく必要があるので、そこから見等に関する研究会」第  回会合の「研究会資料ていこう。

」でなされている。筆者の指摘した論点に直接かかわる事柄に限ってその提案（以下「当該提案」という）の内容と意味合いを簡単に紹介し、読者の参考に供することにする。

②「現状では」の中身は、大要、以下のようなものかと、筆者は理解している（）。
相続人全員の名での法定相続分による「相続登記」（相続を原因とする所有権の移転の登記で、相①上記箇所で筆者が行った指摘は次のような続人全員の名での共有登記を言う）が、㋑遺産分ものであった。
「相続登記の促進」という課題につ割協議を経ることなく、いわばとりあえずなされ

いては、「それが相続人全員の名による法定相続分た共有登記であるか、それとも、㋺共同相続人のでの『相続登記』であるとすれば、その登記自体

分割協議の上でなされた共有登記であるかによっは、相続発生からさほどの時間を置くことなく行て、その後の登記実務及び税務上の取扱いに違い

うことが法律的には可能である。
」しかし、その後が出てきうる。

の遺産分割協議により経営の跡継ぎが農地所有権

ⅰ まず、いずれも「相続登記」として行われ、を一括的に取得することとなり、登記名義も跡継登録免許税は、不動産の価額の  分の 
（％）

ぎ名義に変更する必要が生じる場合等があることである。
ⅱ ㋑又は㋺の相続登記がなされた後に、遺産ついては機構集積支援事業（平成  年度予算は  億 万円）による支援を考えている、人員については、 年農業委員会法改正の結果、農地利用最適化推進
員を含めた総人員数が以前（約  万  人）より増加する見込みである（約  万  人程度）ので、その増加人員を有効活用していく考えである、と答弁していた（第  回国会参議院農林水産委員会会議録第  号 頁、平成  年  月  日）。以上は、天野英二郎「農業経営基盤強化促進法改正案をめぐる論議」（『立法と調査』
1R、 年  月） 頁の整理による。
なお、相続未登記土地で既に  次以上の相続未登記となっているものの相続登記の促進のため、すでに死亡した個人（相続人であり、かつ被相続人でもある）を当該土地の所有権の登記名義人とするために受ける登記については登録免許税を免除する措置が、 年  月 
日から  年間の時限措置として実施されているが、本稿では省略した。

分割協議に基づく跡継ぎへの所有権（持分権）の移転登記が申請された場合、その申請手続及び移転登記の内容は、㋑でも㋺でも共通である。跡継ぎと他の共同相続人との共同申請により、「遺産分割」を登記原因として、その日付で跡継ぎへの共有持分の移転登記が行われる。いずれでも、他の共同相続人の協力を得ることが必要となる。


上記「研究会資料 」 頁以下。
出所は、KWWSVZZZNLQ]DLRUMSVSHFLDOW\UHJLVWUDWLRQKWPOこの点については、前稿の脱稿後、さらに複数の専門家（司法書士、税理士）に質問して現在の実務のあり方につきご教示を受けた。以下は、それをもとに筆者が整理したものであり、内容については筆者に責任がある。


土地総合研究 2018年秋号 125ⅲ 持分の移転登記の登録免許税は、㋑でも㋺

相続分での相続登記」をすることを勧めることはでも、通常は不動産の価額の  分の （％）なく、実際にもそのような「相続登記」は稀であが適用されるようである。㋺の場合も、遺産分割るという。

を原因とする持分移転登記は、相続による所有権③以上のような「現状」に対して、前記「研究の移転・帰属を確定するためのものとみうるから会資料 」の当該提案は、「⑴法定相続分によるである。ただ、登録免許税の二重払いは避けられ

所有権の移転の登記がされた後に遺産分割等が行ない。

われた場合における登記は、錯誤による更正の登ⅳ 相続税の課税上では、㋑の共有登記は、実記により行うものとすることが考えられるが、ど質的な分割行為ではなく、遺産は未分割の状態にうか。
」と問題提起している。更正の登記の登録免あったものとして取り扱われるのが通常であり、許税は不動産  個につき  円であるから、相続㋑の共有登記があったことが相続税に影響を及ぼ

人の負担は大きく軽減される。そうすることによ

すことはない。また、その後の遺産分割と持分移り、相続発生後、相続した不動産の帰属をどうす

転登記を理由として贈与税が課されることもない。


るかの協議・判断がつきかねる状態であっても、ⅴ 問題は、㋺の共有名義の登記が実質的な遺相続人がとりあえず法定相続分による相続登記を

産分割の結果を登記したものとみなされる場合で行うことをためらわなくても済むようにし、相続ある。例えば、相続税の申告において、㋺の共有登記を促進するというのが、この提案の狙いと見名義の登記と同じ内容の配偶者相続分に基づき、られる。

配偶者の税額軽減の特例の適用を受けた場合であ

遺産分割協議による遺産の分割は、実体法上でる。この特例の適用を受けるには、遺産分割協議

は「相続開始の時にさかのぼってその効力を生ず

書を提出する必要があるから、すでに遺産分割がる」（民法  条本文）
。この点に着目すれば、最なされたことは、はっきりする。

初の相続登記による各相続人への法定相続分でのⅵ そしてこの場合（共有名義の登記が実質的所有権の移転は、その後にそれと異なる遺産分割

な遺産分割の結果を登記したものとみなされる場がなされた場合には、「登記事項に『錯誤』（不動合）には、その後に改めて遺産分割協議書（ここ

産登記法第 条第 号）があったもの、
すなわち、では、農地の所有権を跡継ぎに集中帰属させる内登記記録に本来されるべき記録の代わりに誤った容のもの）が作られたときは、それは、遺産の再記録がされているものとみることもでき」るとい

分割・再配分であり、他の共有者の持分の無償移

うのが、当該提案の法律的論拠である（同提案の転を伴うと見られる可能性がなくはない。そうな「補足説明」のイ）。法定相続分による相続登記がると、登録免許税は  分の （％）が適用さなされた後に「相続させる旨の遺言」に基づきそれ、加えて、贈与税が課せられる恐れも出てくるの遺言の名宛人のために行う登記については、現のではないか。前稿で筆者が指摘した問題点（上在の登記実務上でも、所有権の更正の登記による記の引用箇所）は、このケースを念頭に置いたも（「相続」
を登記原因とする所有権の移転の登記と

（）

のであった

。

ⅶ そのような問題が生じる恐れもありうる
ので、通常、司法書士や税理士は、安易に「法定なる）とされていることも、上記のような取扱いの導入を根拠づける材料として指摘されている（同前「補足説明」のウ）。
このような提案が実現されれば、法定相続分で

前稿で引示した山野目・前掲（注 ） 頁も、遺産分割協議に基づき「遺産分割」を登記原因としてなされる共有持分の移転登記について、登録免許税の税率が 分の  で運用されている実態があることとを指摘しているから、やはりこのケースを念頭に置いていたものと思われる。

の相続登記は、原則として、いわば保存行為たる
形式的な登記とみなされることになる。
「錯誤による更正の登記」に伴って贈与税の問題が発生する

126 土地総合研究 2018年秋号

こともない（）。法定相続分での相続登記がなさ映させるための方策の一つとして、検討に値するれた後に遺産分割協議により異なる分割内容が合ことではないかと思われる。

意される場合には、その全体の過程を「相続の決３）「遺産共有の解消」（遺産分割等）の促進と「遺済行為」とみることが現実の相続の実態に即して産共有における遺産の管理権者」の提案

いると見られること（筆者はそのように考えてい法務省の前記「研究会」の「研究会資料 —１」

る）を踏まえれば、当該提案のような方向での制

（）
も、標記
（ 年  月  日の第  回会合）

度改正がなされることは、望ましいことのようにの  つの問題について、興味を惹く提案を行って思われる（）。

いる。いずれも、前稿で筆者が多少論及した事柄

また、上記の事柄に加えて、当該提案は、「第１」にかかわる。上の２）で見た問題が登記制度の改の１⑵において、上記の「錯誤による更正の登記」

正で可能となる事柄であるのに対し、標記の  つを「登記権利者が単独で申請することができるもの問題は民法レベルの改正を要するとみられる事のとするため、必要な法制上の措置を講ずること」

項であるので、最終的にどうなるか見通しがたいも、検討課題として示している。法定相続分によ

ところがあるが、参考までに簡単に紹介しておく。
る相続登記の後に「相続させる旨の遺言」に基づ

ａ）「遺産共有の解消の在り方等」

き更正の登記を行う場合も、現在の登記実務では、「研究会資料 —１」の「第５」は、上の表題

前記② ⅱ の場合と同様に、登記権利者と登記義の下に、「遺産共有の状態につき、遺産分割を促進

務者の共同申請によるものとされているが、これし、遺産共有を解消する方策として」、「①遺産分

も単独申請ができるようにするという（）。他の

割の協議
（合意）
及び遺産分割の申立ての期限は、共同相続人の利益が害されることがないように必相続の開始時から【 年】とする。／②相続の要な配慮を施せば、相続の発生とそれによる権利開始時から【 年】を経過するまでに、遺産分割

取得・権利移転の結果を円滑かつ迅速に登記に反の協議（合意）及び遺産分割の申立てがない場合
は、法定相続分（又は指定相続分）に従って、遺もっとも、法定相続分での相続登記が実質的な分割行為（遺産分割の合意）の結果を反映したものであると判断される場合も、残らざるを得ないのではないかと思われるが、そのような場合をどうするのかについては、
当該提案はとくに言及していない。
なお、そうした方向での制度改正がなされたとしても、「そのような相続登記を―例えば相続発生後一定期
間内に―行うことを義務づける」ことができるかどうか
は、また別個の問題である。
「相続登記の義務化」という「課題」は、多くの論者が比較的安易に言及しているが、その「義務」の実効性確保の問題等も含めて考えれば、決してそう簡単な問題ではない。そのことは、法務省の前記「研究会」の「研究会資料 」（ 年  月 
日の第  回会合）の「第１相続による物権変動を登記に反映させる仕組み」の「３相続が生じた場合における登記申請の義務化について」及び「４」（義務を課す際の期限の定め方の検討）、「５」（義務を懈怠した場合の制裁のあり方の検討）の内容を見れば、容易に見て取れる。本文で検討した制度改正の提案は、そのこと（「相
続登記の義務化」のむずかしさ）を踏まえた上で、「相続登記の促進」のために「義務化」とは別になしうる可能な方策の一つとして、検討課題に取り上げられたものであろうと、筆者は捉えている。この資料の所在は、前出注  と同じである。

前出注  所掲の「研究会資料 」 頁。

産の分割がなされたものとみなす。
」とすることはどうか、と問題提起している（同「資料」 頁以下）。
これは、要するに、遺産分割協議等による相続の確定的な決済＝遺産分割を早くせよ（そして、その結果を早く登記に反映させよ）ということである。そして、例えば「 年」以内にそれがなされないときは、法定相続分での分割が確定的になされたものとみなすという。
このような方策も検討される余地があることは、、、、、、、、、、、
否定しないが、こと農地の場合には、それは実態、、、的には、経営の跡継ぎへの農地所有権の一括帰属を早く決定し、その旨の登記を経由せよということになるのではないか、という問題がまた別にある（本誌夏号  頁参照）
。経営は跡継ぎが一括継承するが、農地所有権は共同相続人に分割帰出所は、前掲注  と同じである。

土地総合研究 2018年秋号 127

属してもそれでよいとう考え方に立つ制度があれ権者は、共有者の持分の価格の過半数で、選任すば、その問題は生じないが、日本の農地制度には、ることができるものとする。
」ことはどうか、と問そのような考え方に基づく農業経営資産の相続・題提起している（同前「資料」 頁）。現行法でも、（）。もし仮に、遺産

共有物の管理に関する事項を委ねるため、管理権

分割に期限が付され、期限を徒過すると農地所有者を選任できると解されているが、そのためには権は共同相続人に法定相続分で確定的に分割帰属

共有者全員の同意を要するとする見解も有力であするという制度が出来た場合には、農地制度はこる。しかし、「管理者の権限を原則として共有者のれにどのように対応するのかという問題が生じる持分の過半数で決することができる事項に限るののではないかと思われる。

であれば、共有者の持分の過半数で選任することｂ）「遺産共有における遺産の管理権者等」

ができるとしても、特段不都合はないと考えるこ

継承の明確な仕組みがない「研究会資料 —１」の「第２」は、上の表題ともできる。
」（同前「資料」 頁）という立論での下に、「遺産共有における遺産の管理権者等に関ある（）。これは、筆者の見方（本誌夏号  頁

し」「①遺産全体の管理権者を置くことができる、

参照）と共通する見解と言えよう。

ものとする。選任の方法や、個々の財産の処分権

ⅱ ㋑共有者中に不明者がいる場合、及び、賛限等は、第１（通常の共有における場合。筆者挿否を明らかにしないものがある場合については、入。内容は後述）と同じとする。／②遺産に属す「同意擬制」の手続を用意する案が示されているる個々の財産に、第１と同様の管理権者を置くこ（上の ⅰ の提案の注、及び第３の２⑵・第３のとができるものとする。
」という提案を提示してい１⑵）。また、㋺「同意擬制を用いる際には、共有る（同「資料」 頁）。者全員に賛否の機会を付与することを前提に、積この提案、とりわけ②の部分は、筆者が前稿（本極的な賛成（同意）が積極的な反対を上回ってい誌夏号  頁以下）で検討した論点と直接的にかることを要件とすることについて、更に検討する。
」

かわる問題である。筆者の提示した論点は、「＜一としている（同「資料」第３の２⑶本文の注。

定の実態的な基準・要件に基づいて、共有者（相頁）。続人）の  人（複数もありうる）に対して『農地

このうち、㋑は、持分の過半を有する不明共有

管理者ないし農地管理代表者たる地位ないし資格』

者がある場合の共有農地への利用権設定についてをあらかじめ認めておくことができるような仕組

は、基盤強化法 条の 以下の「同意手続の特例」

み＞を農地制度の中に組み込むことは考えられなにおいてすでに処理されている事柄である。

いか」というものであった。
「ここに言う『農地管一方、＜共同相続人の持分の過半数の合意に基理』は、当該農地の耕作・利用、管理費用（固定づき、かつ、管理・耕作の実態を踏まえて、農業

資産税・水利費等）の負担から第三者への貸付け委員会又は市町村長が「農地管理者」をあらかじ（一定の期間を限度とする利用権の設定等）までめ認定するといった仕組みを用意するに際して、を含む管理行為のことであり、所有権にかかわる同様の手続を履践する必要があるかどうか＞とい事柄は含まない。
」（引用は本誌夏号  頁）。これ
と対比して見た場合の上記提案の内容について、注目される点を指摘しておこう。
ⅰ 「研究会資料 —１」は、「第１通常の共有における管理権者等」の１⑴で、「共有物の管理

前出注 、 で触れたフランスの農業経営資産相続特例制度には、そのような仕組みが精緻な内容をもって用意されている。

なお、「研究会資料 —２」（同日付け。出所も同じ）の「第３」では、遺産共有状態の相続財産について裁判所が相続財産の管理人を選任するという方法も検討課、、、、、、、
題とされている（ 頁）。しかし、相続未登記農地については、そのような方法が広く利用されることは期待しがたく、むしろ前稿で説いたように、共同相続人の持分の過半数の合意に基づき、かつ、管理・耕作の実態を踏まえて、農業委員会又は市町村長が「農地管理者」を認定するといったより簡易な方法のほうが、適切なのではないかと思われる（本誌夏号  頁参照）
。128 土地総合研究 2018年秋号

う論点については、筆者は、消極的な意見を提示

クリアされている。 年改正後の基盤強化法でした（前出注  参照）。上記「研究会資料」の ⅰ

は、民法  条本文と民法  条  号との関連性の提案が民法レベルでの「共有物の管理権者」一

の如何にかかわらず（）、持分の過半数を有する

般の選任手続に係るものであるのに対して、筆者共有者の同意があれば、期間  年までの利用権設のいう「農地管理者」は、相続未登記農地の耕作・定ができることが法定されているからである。

管理の実態を踏まえ、その遊休農地化を可及的にただし、上記提案の制度改正が実現された場合防止するための仕組みであること（管理の内容もには、農地法  条許可による賃貸借はどうなるの目的も限定されている）を勘案すれば、仮に前者かという問題が改めて浮上するであろう。一方、の制度（共有物の管理権者の一般的な選任制度）

筆者が試論を提示したような「農地管理者」の仕が実現された場合にも、相続未登記農地について、、、、、、は、それに加えてまた別立ての簡易な仕組みが農組みが農地制度中に導入される場合には、その「農地制度中に用意されてもよいのではないか（そし間  年以下」に限定することも考えられてよい。

てその場合には、「同意擬制」の手続の履践まで要相続未登記農地の遊休化防止のための、いわば「繋求する必要はないのではないか）と、筆者は考えぎ」たる意義を持つこの利用権では期間が短かすている。

ぎるという場合は、持分の過半数を有する者の同地管理者」の申出による利用権設定は、例えば「期他方、㋺は、基盤強化法  条の  以下の「同意意を取り付けるか、又は改正基盤強化法の「同意手続の特例」において知れた共有者中に反対者が手続の特例」を適用して、より長い期間の利用権出た場合の処理方法について、ありうる  つの考を改めて設定すれば済むからである。

え方として筆者が提示した意見と共通する考え方

ⅳ 以上の ⅰ ～ ⅲ で見た提案の内容は、のように見受けられる（本誌夏号  頁参照）
。ま「通常の共有」についてのものであるが、同提案た、㋺の後段の部分は、「農地管理者」の認定には、、、、、、、、、、、、、
少なくとも「知れた共有者の持分の過半を有するは、本項冒頭の引用で示したように、これを「遺者の合意」が必要となるだろうという筆者の見方「遺産共有」の場合には、とくに「遺産に属する（同前  頁）と相通じるところがある。
ただし、個々の財産」（ここでは農地が問題となる）につい

最後の点については、上で指摘した「同意擬制」て「管理権者」を選任できるものとする（同②）の手続の履践を前提とするのかどうかという点で、としている。本項で農地を念頭に置いて行った論違いが残る。

述は、このことを前提としたものである。

産共有」にも適用するものとした上（引用の①）、

ⅲ 「通常の共有における共有物の管理権者」

ⅴ 以上のように、相続未登記・遺産共有状態の権限については、上記の提案は、かなり広いもにある財産とりわけ不動産の管理について、民法のを想定した上、「他の共有者全員の同意を得なけの現行規定では不十分さがあり、その管理権者のればすることができないもの」を列記するという選任制度を設けることが検討されてよいのではな

アプローチを取っている（同「資料」の第１の２。

いかという問題は、今日の社会における一般的な 頁）。そして、共有物の賃貸借に関しては、「例

課題ともなっている。ただ、民法改正には、当然

えば、短期賃貸借の期間を超えず、かつ、借地借ながら時間がかかる。一方、相続未登記農地の管家法の適用がないものについては、持分の過半数

理問題は、当該農地の賦存量の大きさや、それをで決することができることを明確にすることが考えられる。
」としている（同前第３の１⑴のウ、及びその補足説明。 頁）。
この最後の論点は、幸いにも、基盤強化法上の農地の利用権については、今回の法改正ですでになお、上記「研究会資料」も、共有不動産について
短期賃貸借の期間を超える賃貸借や、借地借家法の適用を受ける賃貸借をするには、共有者全員の同意がなければならないかどうかについては、「明確な判例はない。
」と記している（ 頁）。土地総合研究 2018年秋号 129

めぐる諸問題の今後の趨勢の見通し（前稿参照）

集落営農組織は、 年の旧品目横断的経営対を考えると、喫緊の対応を要する課題である。今策が経営規模による選別政策を導入する一方、一回の基盤強化法改正の効果がどうなるかを見据え定の要件を満たす集落営農組織（「特定農業団体」

つつ、農地制度としても独自の対応をさらに進めと呼ばれる）には支援措置（交付金）の受給資格ていくことが要請されよう。その際には、例えばを認めたことから（）、一挙に急増した。また、筆者が試論として論じてみたような「農地管理者」

交付金の受給要件の一つに、原則として「 年以の制度化が、農村及び農地行政の現場からのほぼ内の法人化」という条件が付加されたこと（ 回一致した強い要請であることも、十分に考慮されのみ、更に  年の延長が認められる）に伴って、てよいのではないかと思われる。

法人化した組織も漸次増加していき、 年の集
落営農組織の総数は  万  件、うち法人化し
４ 地域集団的な農地利用と地域資源の保全管理

ているのは  件となる（以下、双方を合わせ（１）本節の課題と若干の前提的な事柄

て「集落営農」という）。
法人化の期限との関係で、

１）本節の課題認識について、、、、、、、、、、、、、、、①本節では、主には中山間地域を念頭において法人化できる組織は、現在ではほぼ法人化を終え（）も、 年前と比べて集落営農は増加しており（

を取り上げる。

万  組織で、 年前より ％増）、とくに中、地域集団的な農地利用の保全・管理の問題たものと見られている。 年の農業センサスで前節で見た相続未登記・共有者不明化農地への山間地域での伸びが大きい（ 組織で、増加対処策も、現在は耕作・利用されている農地が近率は ％）（）。法人化の有無を問わず、集落営

い将来に遊休不耕作地化することを未然に防止し、農は、家族経営の大規模農家、家族経営の域を脱その農地利用を維持継続するための措置であるが、した農業生産法人（農地所有適格法人）と並んで、そこでの農地利用の維持継続は、中間管理機構を、、、、、、
介する特定の担い手（モデル的には一定規模以上

今日の日本農業を担う重要な組織経営体となっての大規模経営者。集落営農法人を含む）への利用

しかし、そのような集落を基礎とした組織経営いるのである（）。

権設定によって行われる。それに対して、そのよ
うな特定の担い手を確保すること自体に困難がある中山間地域などの地域では、
いわばむらぐるみ、集落ぐるみでの農業生産と農地利用の継続の途が追及されてきた。 年頃からの集落営農組織の登場と増加は、そのような農家と農村集落の対応の姿を示すものであった（）。
中山間地域は、国土の総土地面積の ％を占め、人口の ％が居住し、農地面積（約  万 KD）と農業算出額は、ともに全国の  割を占めている。
『平成 
年度食料・農業・農村白書』（平成  年版、 年 月） 頁。
集落営農は、 年『農業白書』で取り上げられ、 年『農業白書』では、その「維持・発展」が項目として掲げられ、 年農業センサスから農業集落調
査で集落営農が把握されるようになり、 年から「集落営農実態調査」が開始された。この点をも含めて、集落営農の位置づけと各地域の具体的な事例については、
田代洋一『地域農業の持続システム』（農文協、 年）「第  章集落営農」 頁以下参照。



支援措置の対象は、経営規模が KD 以上の認定農業者（法人を含む）と、経営規模が KD 以上の集落営
農組織に限定されたことから（面積は都府県の場合。中山間地域では面積要件の緩和あり）、前者の要件を満たさない個別経営が集落営農組織を作る動きが急増した。
そして、後者の組織化を容易にするため、一定の基幹作業の受託と経理の一元化がなされていれば、任意組織であっても一個の経営体たる集落営農組織（特定農業団体）
として交付金の受給資格を認めるという緩和措置が取られたのである。

橋詰・前掲（注 ） 頁、品川優「中山間地域における担い手形成・農地集積」の②（ 年  月  日
付け『全国農業新聞』
）参照。

もっとも、経営体としてのその実態は様々であり、中には、形式上では組織体制を備えているものの、農作業の実質は、構成員が個別経営として行っているものもある。旧品目横断的経営対策への対応として組織された集落営農（政策対応型集落営農）にはそのようなものも少なくなく、「枝番管理型集落営農」とも呼ばれている。
安藤光義「はじめに――本格的な縮小再編に突入した日
本農業」（前掲『日本の農業』・ 号＝注 ）
頁参照。

130 土地総合研究 2018年秋号

体であっても、その構成員たる農家・農業者の高それを受けて  年  月に
「中山間地域等直接支

齢化、離農、集落人口の減少という一般的趨勢の払制度検討会」設置された。この検討会報告を踏影響は免れない。そのことは、とりわけ中山間地

まえて、この制度が新基本法の制定と併行して準域において顕著である。要するに、集落それ自体

備され、 年度から予算措置で創設されたのでの脆弱化が進行するのである。

「基本法に基づく政策」と位ある（）。現在では、

それ故、集落営農を組織した後にも、その営農活動をいかに維持継続させていくかが、追加的か置づけられている（注  所掲の「実施要綱」
頁）。

つ持続的な課題となる。水田農業の場合について

制度の基本的な内容は、一定の要件を満たす中言えば、例えば、㋑基幹作業を担う―できれば壮山間地域等の条件不利地域において、農地や地域

年の―オペレーターをいかに持続的に確保するか、資源の維持管理等について取り決めた「集落協定」㋺大幅に拡大した経営地の水管理をどうするか、（その当事者は農業者に限られない）に基づき農㋩畦畔の草刈り（傾斜地の多い中山間地域では畦

業生産活動を  年以上継続する農業者等に対し、畔の面積が平坦部より多くなる）、農道や用排水協定対象農地の面積に応じた交付金を支払うこと

路・ため池、土地改良施設等の維持管理の人手・である。(8 で早くから導入されたいわゆる直接所

労力をいかに手当するか、などの問題である。こ得支払の一形態であるが、(8 のそれと比べると、のうち、とくに㋩は、従来は集落の構成員の共同

集落協定の締結を要件としたことに日本の直接支作業（共同出役）により行われてきた「農作業」
・払の特徴がある（）。

「むら作業」の一部であったが、上記のような趨

そして、そのことが、集落を核とした地域集団

勢の下では、その共同作業の維持継続もむずかし的な農地利用と地域資源の維持管理の取組みを促

くなっていく。しかし、そのような「農業資源」

し、かつ「見える化」し、その面での集落機能の（ 年新基本法  条参照）――広くは「地域資発揮を下支えする機能を果たすことになった。そ源」（その意味は後出２）②）――の維持管理なくれ故、早くから、「中山間地域直接支払いの本質的しては、農業生産と農地利用を維持継続すること

機能は『集落機能維持活性化交付金あるいは地域もできない。それ故、以前は共同作業で担われて資源管理費助成金』といえる。
」という評価がなさきたそれらの「農作業」
・「むら作業」の部分を誰れていた（）。中山間直接支払のそのような機能が、どのように担っていくのかが当然に問題となり、各地域で様々な工夫や取組みが積み重ねられてきた。
②そのような客観的な問題状況との関係で重要な役割を果たしてきたのが、 年  月から導入された「中山間地域等直接支払」制度である（以下、「中山間直接支払」という）。 年  月に成立した新基本法は、 条  項において、「国は、中山間地域等においては、適切な農業生産活動が、、、、、、、、、、、、
継続的に行われるよう農業の生産条件に関する不、、、、、、、、、、、、
利を補正するための支援を行うこと等により、多、、、、、、、、、、、、、、、、、
面的機能の確保を特に図るための施策を講ずるものとする。
」と定めている（傍点は筆者。
以下同様）。
このような施策の必要性は、 年  月の「食料・農業・農村基本問題調査会」の答申で明記され、当初の根拠規定は、「中山間地域等直接支払交付金
実施要領」（平成  年  月  日付け  構改Ｂ第  号農林水産事務次官依命通知）及び同「実施要領の運用」（同日付け 構改Ｂ第  号農林水産省構造改善局長通知）。
現在でも、改正されたこの「実施要領」と「実施要領の運用」が具体的な施策上の支払態様を規律している。最終改正は、平成  年  月  日付け  農振第  号農林水産事務次官依命通知と同日付け 農振第  号農振局長通知である。なお、本文に記した成立の経緯は、岩崎・後掲（注 ） 頁による。

制度上では個別協定も認められるが、農水省ＨＰの「平成  年度中山間地域等直接交付金の実施状況」
頁（ 年  月公表）によると、同年度までに締結された総協定数＝ 協定中、集落協定が  協定、
個別協定が  協定である。それ故、本稿では、個別協定は視野の外に置く。なお、この資料は、「平成  年度の実施状況」と略称して本文中でも引用する。
田代洋一『農政「改革」の構図』（筑波書房、
年） 頁。

土地総合研究 2018年秋号 131

は、その支払対象協定数  年度で  協定

不可欠であると考える。以下は、他の研究者の論が中山間地域の集落営農の数（ 年では 

文等に依拠して行う（）、当該課題への筆者とし組織）を大きく上回っていることに示されるようての端緒的なアプローチである。

に、当該集落が集落営農を組織化している場合になお、中山間直接支払にせよ多面的機能支払に限られるものではなく、より一般的な広がりを持せよ、その制度的内容や政策としての実施・適用

つものである。
（３）で見る集落をベースとした地のあり方については、種々の問題点や課題も指摘

域資源管理組織や地域資源管理法人等も、そうしされているが、本稿ではその点にはあえて立ち入た実態のなかから登場してくるのである。

らない。また、環境保全型農業直接支払も、本稿

中山間直接支払のその機能は、 年  月  日
施行の「農業の有する多面的機能の発揮の促進に

では視野の外に置く。
２）若干の前提的な事柄について

関する法律」（ 年  月制定。以下、「多面的機

ところで、以下の考察を行うに当たって、あら能促進法」という）に基づいて新たに再整備されかじめ多少の説明を行っておいたほうがよいと思た「日本型直接支払」制度――「多面的機能支払」、

われることが、 つある。

「中山間地域等直接支払」及び「環境保全型農業（）① つは、多面的機能支払の位置づけである。

―

前記の日本型直接支払制度は、 年  月決定―の下でも受け継がれ、現在まで農地を含む「地の「農林水産業・地域の活力創造プラン」で打ち域資源管理」のために重要な役割を果たしている。


出された「 つの改革」の  つとして、農地中間③本節では、以上のような認識の下で、中山間管理機構の創設などと並んで整備された（）。多

直接支払と集落協定が果たして来た機能、及び、

面的機能促進法も、その「改革」の具体化としてそれとも強くかかわりつつ登場してきた地域資源

制定されたもので、同法における各直接支払の位管理組織や地域資源管理法人の意義と役割につい置づけは、次のようになっている。

直接支払」という  つの交付金制度の総称て多少の考察を行ってみたい。また、多面的機能

ⅰ まず全体としては、同法  条が、「農業の促進法で導入された多面的機能支払も、その目的有する多面的機能の発揮の促進を図るための取組や対象地域は中山間直接支払とは異なるところがに対して、…集中的かつ効果的に支援を行うこと」

ある（次の２）①参照）が、地域集団的な地域資を定めた上で（同条  項）、
「農業の有する多面的源管理の支援・助長という点では、類似した役割

ただ、これまで筆者は、上記のテーマについて機能の発揮の促進に当たっては、その発揮に不可、、、、、、、、、、、、、、
欠であり、かつ、地域における貴重な資源である、、、、、、、、、、、、、、、
農用地の保全に資する各種の取組が、長年にわた、、、、、、、、、、、、、、、、、、って農業者その他の地域住民による共同活動によまとまった研究作業をしたことがなく、手持ちのり営まれ、良好な地域社会の維持及び形成に重要を果たしているので、併せて取り上げることにする。

情報や知識は多くない。とはいえ、今後における農地の管理と農村空間の管理の課題を考えていく
上では、上記のような事項を視野に入れることがもっとも、 つの交付金の名称や内容は、多面的機能促進法やその政省令中では明記されず、各交付金は、同法制定後も、それぞれの出自となった「交付金実施要領」又は「要綱」（農林水産事務次官依命通知）で規律されている（各交付金に関する脚注参照）。なお、新制度は、多面的機能促進法の成立を待つことなく  年
度から予算措置で実施され、 年度から法律に根拠を持つ措置となった。

中山間直接支払の制度的内容とその展開過程については、岩崎由美子「中山間地域等直接支払制度の現状と課題――福島県西会津町の山間集落の取組みから」（楜澤能生・佐藤岩夫・高橋寿一・高村学人編『現代都市法の課題と展望―原田純孝先生古稀記念論集』日本評
論社、 年） 頁において、的確かつ要を得た
整理がなされている。また、その制度の全体像と地域での適用・実施事例をわかりやすく伝えるものとして、橋口卓也著・小田切徳美監修『中山間直接支払制度と農山村再生』（-& 総研ブックレット、1R、 年）参照。

他の  つは、
「経営所得安定対策の見直し」と「水田フル活用と米政策の見直し」である。

132 土地総合研究 2018年秋号、、、、、
な役割を果たしてきているとともに、農用地の効、、、、、、、、
率的な利用の促進にも資するものであることに鑑、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
み、当該共同活動の実施による各種の取組の推進

や対象活動の具体的内容は後に見るが、その多くが図られなければならない。
」とする（同  項。傍は、中山間直接支払のそれらと広くオーバーラッ

点は筆者）
。

プしている。しかも、第  に、それらの支払の対ある。
第  に、農地維持支払と資源向上支払の対象者

その取組みのため農業者等の組織する団体（「農

象地域には、特段の限定はない。加えて、第  に、業者団体等」）が実施する事業を「多面的機能発揮

農地維持支払の対象者については――資源向上支促進事業」と呼び（ 条  項）
、その中に  つの事

払の場合とは異なって――「農業者のみ」で組織業が含まれる。

される団体・活動組織でもよいとされた。
そして、ⓐ「農業用用排水施設、農業用道路その他農用地の保全又は利用上必要な施設（これらの施設と一体的に管理することが適当な…土地を含む。以下同じ。
）の管理に関する事業」（同条  項  号）。
この事業には、「イ当該施設の維持その他の主と、、、、、して当該施設の機能の保持を図る活動」
と、
「ロ当
、、、
該施設の改良その他の主として当該施設の機能の、、増進を図る活動」の  つが含まれる。

第  に、とくに農地維持支払については、制度創、、、、、、、、、、 、、、、
設の当初から、「担い手に集中する水路・農道等の、、、、、、、、 、、、、、、、、 、 、、
管理を地域で支え、農地集積を後押し」し、「規模、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
拡大に取り組む担い手の負担を軽減し構造改革を、、、 、、、、
後押し」することがその制度の目的であることが特記された（）。
要するに、この最後の点が  年の日本型直接支払制度の整備、とりわけ多面的機能支払の創出

この規定が多面的機能支払の根拠条文であり、の最大の狙いだったのである。だからこそ、この具体的な施策上では（）、イは、多面的機能支払制度整備は、中間管理機構の創設などと並ぶ「

中の「農地維持支払」、ロは、「資源向上支払」とつの改革」の  つとされ、「農業の構造改革」の推呼ばれる。

進手段として位置づけられたわけである。対象地ⓑ「中山間地域等（括弧内省略）における農業

域に限定を付さず、「農業者のみ」の組織でもよい

生産活動の継続的な実施を推進する事業」（同 （集落機能の維持・強化は直接の狙いとはしない）

（）

。


としたことも、その目的と対応している。また、ⓒ「自然環境の保全に資する農業の生産方式と他の  つの直接支払が、多面的機能促進法の制定

して農林水産省令で定めるものを導入した農業生後も、その出自となったそれ以前の交付金実施要

産活動の実施を推進する事業」（同  号）。
これが、領又は要綱によって規律されている（前出注 、

環境保全型農業直接支払の根拠条文である（）。

）のに対して、多面的機能支払については、新ⅱ 最初のⓐ＝多面的機能支払の内容と位置しい要綱が発布された（）が、それも、そのよう号）。これが中山間直接支払の根拠条文であるづけに関して、注意しておきたいのは以下の点で




具体的な施策上での支払態様は、「多面的機能支払交付金実施要綱」（平成  年  月  日付け  農振第 号農林水産事務次官依命通知）及び同「交付金実施要領」（同日付けの  農振第  号農林水産省農村振興局長
通知）で定められている。いずれも、最終改正は、平成 年  月  日付け。
具体的な施策上での支払態様については、前出注
 参照。この直接支払は、すでに  年から「環境保全型
農業直接支払交付金実施要綱」（平成  年  月  日付け
 生産第  号農林水産事務次官依命通知）で導入されていたものであり、具体的な施策上での支払態様は、現在でも同要綱に拠っている。

『平成  年度 食料・農業・農村白書』（平成 
年版。 年  月  日公表） 頁、 頁参照。本文に記した点は、多面的機能支払（とくに農地維持支払）制度の導入の当初――つまり、多面的機能促進法の制定前の  年  月から予算措置でその制度を導入する方針が決定したとき――から、明示的に強調されていた。
そのこと、及び、そのことが伴う問題性については、小田切徳美「『活力創造プラン農政』と地域政策」（田代洋
一・小田切徳美・池上甲一『ポスト 733 農政』、農文協
ブックレット、 年  月） 頁以下参照。

多面的機能支払は、＝平成  年に始まった「農地・水・環境保全向上対策」を組み替えた「農地・水保
全管理支払交付金」制度（後者の実施要綱は、平成 
年  月  日付け  農振第  号の通知）の延長上で整土地総合研究 2018年秋号 133

な目的の変更があったからではないかと推測され『食料・農業・農村白書』（平成  年版）は、第る。

 章に「地域資源を活かした農村の振興・活性化」

とくに水田農業の場合、経営規模を拡大していという表題を付し、「第  節農業・農村の持つ多く経営にとって水管理、畦畔、農道、用排水路等

面的機能の維持・発揮」の「（）集落機能の維持の維持管理の作業負担が大きくなるのは必然であと地域資源の保全」の冒頭では、「農業集落によるるから（規模拡大の負の追加コストないし外部不

健全な農業生産活動や共同活動を通じて、農村に

経済）、そこを他の農業者や元農業者等との「役割存在する地域資源の保全や有効活用が図られると分担」でカバーするという発想は、 年の新政

ともに、農業・農村の持つ多面的機能が維持・発

（）

が、そのよ

揮され、国民全体の生活に寄与しています。
」と記うな発想が実際の制度上で具体化されたわけであしている。そこにいう「地域資源」が農地を含める。

てのものかどうかは定かでないが、上記のような策のときからすでに登場していたとはいえ、そのような農地維持支払を含む多面的機能支払による諸事業が「地域における貴重な「農業資源」を強く意識してその言葉が使われていることは間違いない。

資源である農用地の保全に資する…取組」（前記法

一方、 年の同『白書』（平成  年版。

 条  項）として積極的な意義を持つものである

年  月）の第  章（表題は平成  年版と同じ）のことは間違いがない。また、中山間地域では、中「第  節中山間地域の農業の活性化」では、「特

山間直接支払と併せて多面的機能支払を受給し、色ある地域資源」＝「地域の『宝』」を活かすこと共同活動組織の財源とすることができ（ただし、を通じて「地域ならではの収益力ある農業」を実単純に上乗せされるわけではない）、
実際にもその現させるという政策方針が書かれている。 年

ような運用がなされている（後述）。 年度の度から導入された「中山間地域農業ルネッサンス

多面的機能支払の予算規模は約  億円であり、事業」は、その発想に基づく施策の具体化と言え同年の中山間直接支払の予算額（約  億円）をる（同前『白書』 頁参照）
。しかし、ここ（）

大きく凌駕するものとなっている。②いま  つは、「地域資源」という言葉の含意にいう「地域資源」は、上記のそれとはまた別の視点からみたものであろう。

である。農地法  条は、「農地が…地域における貴「地域資源」という言葉のこのような多義性を重な資源である」と規定しており、多面的機能促

勘案し、かつ、後に見る「地域資源管理法人」と進法の  条  項も「地域における貴重な資源であいう用語の登場などをも考慮して、以下の本稿でる農用地」という表現を用いている。一方、畦畔、は、その言葉を次の意味で使用する。すなわち、農道、用排水路等も、農業生産の維持継続に不可

農地が「貴重な地域資源」であることは踏まえつ

欠な「農業資源」であり（新基本法  条参照）
、そつも、本稿でいう「地域資源」は、基本的には、れらを指して「地域農業資源」という言葉が使わ農地以外の様々な「農業資源」ないし「地域農業（）

れることもある。

また、日本型直接支払制度を導入した  年の備されたものであるが、 年には、それに代えて新たに前出注  の要綱及び要領が定められた。
原田・前掲（注 ）の⑴（『法律時報』 巻  号）
 頁参照。
なお、同年の環境保全型農業直接支払の予算額は、
 億  万円である。
「環境」という課題に関する日
本の農政の配慮の弱さを窺い知ることができよう。
例えば、伊庭治彦「近畿地方の農業構造の変化」（前
掲『日本の農業』・ 号＝注 ） 頁。

資源」を含意するものとする。関連するテーマを扱う研究論文でも同様の使い方をしているものが多いから、それで大過はないであろう。
（２）中山間直接支払と集落協定の機能、及び多面的機能支払の機能
１）中山間直接支払制度の基本的な仕組み
中山間直接支払制度は、 年間を  期としてその内容が見直し・変更され、現在は第  期対策

134 土地総合研究 2018年秋号（～ 年度）が進行中である。期ごとで農業者の育成、集落営農の育成等の、選別主義的

種々の変更がなされているが、第  期対策に即しな要素を含むかなり厳しい要件を内容とし（ 種てその基本的仕組みを祖述すれば、以下のようで
ア制度の対象となる地域はいわゆる地域振興

類のものがあり、
「Ａ要件」
「Ｂ要件」
と呼ばれる）、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
それを満たしてはじめて満額の交付金＝「体制整、、、 、、、、、、、、
備単価」を受給できるものとした（その要件を満立法  法の地域であって、対象農用地は、
急傾斜、たさない場合には、 割減額された「基礎単価」

緩傾斜、自然条件による小区画・不整形などによしか受給できない）。しかし、そのような要件は、り生産条件が不利で、耕作放棄地発生の懸念が大中山間地域の実態にそぐわないという現場からのきい（高齢化率や耕作放棄地の発生率の高さも 

批判が強く、第  期対策からは、新たに「Ｃ要件」

つの要件充足事由となる）、農振農用地区域内の が追加され、耕作継続が困難な農地が生じた場合

KD 以上の一団の農用地である。都道府県知事が定に、誰がどのように農地を管理するかをあらかじめる基準により対象農用地を特認することも認め

め集落協定に位置づけることにより、満額＝「体られる。

制整備単価」を受給できることになった。これは、

（）

ある

。

イ制度の対象者は、「集落協定に基づき、 年
間以上継続して農業生産活動等を行う農業者等」「集団サポート型」要件と呼ばれ、第  期対策でも維持されている。

であり、支援対象となる行為は、その協定に基づ

加えて、第  期対策では、従前の「Ａ要件」といて「 年間以上継続して行われる農業生産活動「Ｂ要件」の内容を再編して「Ａ要件」とすると等」である。協定の参加者の構成する団体が多面

同時に、新たな「Ｂ要件」として、「集落協定に新的機能促進法  条  項にいう「農業団体等」に当

規参加者（女性、若者、132 法人等）を得る取組」

たり、その農業団体等は、実施しようとする事業が新設された。これは、新規就農者の確保や、新に係る「農業生産活動の内容、当該農業生産活動

規参加者による地場産農産物等の加工・販売、都の継続的な実施を推進するための活動の内容」等

市生活者の呼び込み・交流活動等を前向きに追加を記載した「事業計画」と「実施計画」を作成し、していくことを狙いとしている。

集落協定と併せて市町村に提出して市町村長の認そのような要件緩和の結果、体制整備単価（満定を受けなければならない（同法  条  項、 項 額）の受給要件を満たす交付面積の割合は、

号ハ、 項、及び「実施要領」の第  の ）。

年度では ％となっている（前掲「平成  年度

ウ集落協定には、㋐協定の対象となる農用地のの実施状況」（注 ） 頁）。範囲、㋑構成員の役割分担、㋒農業生産活動等とエ交付金の額は、“平場との生産コストの差のして取り組むべき事項、㋓集落マスタープラン、

 割を補填するもの”として D 当たり単価で設㋔農業生産活動等の体制整備として取り組むべき定され、傾斜度や小区画など条件不利の度合に応事項、㋕加算措置を受ける場合にはそれに係る取じて、段階的な交付単価が地目別に定められてい組事項、㋖交付金の使用方法、㋗当該市町村におる。第  期対策の交付単価は、例えば急傾斜の田

いて特に必要と認められた事項、㋘集落戦略が規では、①国の交付金による単価が 円／D、定される。

②それと併せて地方公共団体が一体化して行う交

このうち、㋔の「体制整備」に係る事項は、第付金の単価の上限額が ／D、また緩傾斜 期対策から導入された。当初は規模拡大、認定の田では、①が  円、②が  円である。
加えて、「集落連携・機能維持加算」、「超急傾斜農以下の叙述は、岩崎・前掲（注 ） 頁以下の整理に依拠している。また、橋口 小田切・前掲（注 ）、及び、この交付金の前掲「実施要領」並びに「実施要領の運用」（注 ）も参照した。

地保全管理加算」といった加算措置もある。
交付金の使途には、通常の補助事業のような使途制約はなく、各集落の課題に応じて協定に定め

土地総合研究 2018年秋号 135

る諸事業・諸活動に利用できること、また、その 年度から概ね  分の  以上を個人配分に充て使用について「単年度主義」を取っていないことることを原則とすると変更され、個人配分割合がが、この制度の大きなメリットである。

次第に増加してきた。とはいえ、 年度でもなオ他方、 年間の期間中に集落協定への違反等

お、共同取組活動への配分割合が ％となってがあった場合、例えば協定の対象農地の一部でもいる（）。また、全集落協定について、共同取組

耕作放棄や転用があった場合には、原則として、活動への配分割合別の協定数の分布をみても、協定対象農地の全てについての交付金を協定の認

％以上～％未満のものが  協定（％）定年度に遡って返還する義務が課せられる。多面と、最も多くを占めている（前掲「平成  年度の的機能を増進する活動が行われなかった場合も同

（）
。
実施状況」 頁）

様である。高齢化等が進んだ集落では、このよう集落協定の参加者も、農業者の年齢や経営規模な義務は相当に重い負担であり、そのこと――すの如何を問わず（「農家非選別主義」と評される）、

なわち、向後  年間にわたって農業生産活動等を農家・農業者であるか否かにかかわらず、集落の継続できる見通しが立ちがたいこと――が 構成員が広く参加できる仕組みである。参加者中

年からの第  期対策における協定数の大幅な減少の「非農業者」の比率は約 ％と少ない（中山間（）の大きな原因の  つとなったことから、

地域の集落では、
もともと非農家の比率が小さい）

年度からはその義務規定の緩和措置が取られていが、「女性」が約 ％を占める（前掲「平成  年

（）

る

。

２）制度と集落協定の特徴点（）
第  は、制度の仕組みに表れているように、集落の存在を前提にし、その構成員による合意形成

度の実施状況」 頁）。また、１）ウで見たように、第  期対策では、新規参加者を得て農業生産以外の活動を活性化することも、明示の課題とされている。

と共同活動を重視していることである。
交付金も、

第  は、この制度の持つ柔軟性である。上で見集落協定の参加者が構成する組織に交付され、協た交付金の配分割合の決定、１）エで見たその使

定参加者の合意に基づき、共同取組活動分と各農途の自由度の高さ、「単年度主義からの脱却」、協業者への個人配分分に分けられる。

定参加者の幅広さなどは、いずれもその表れであ配分の仕方も、地域の自主的な判断に委ねられる。そしてその故に、集落協定に基づく共同取組

るが、第  期までは、概ね  分の  以上を共同取

活動の範囲や内容は、各地域の状況と課題に応じ組活動に充てることが指導された。しかし、民主て自発的かつ多様に創意工夫して合意・決定され、党政権による戸別所得補償制度の実施に合わせて、実践されることになる（「制度の自己デザイン性」と評される）。
農地及び地域資源の保全管理に関す 年に  件に達していた協定数は、
年には  件に減少した。ただし、この減少数中には、集落間連携・広域協定化による減少も含まれており、直接支払の交付面積は、協定数の減少幅ほどには減少していない。

一定の要件を満たした集落協定（とくに広域集落協定）においては、例えば一部の農地の耕作放棄があった
場合にも、協定対象農地の全てについての遡及的返還ではなく、当該農地のみについての遡及的返還義務に変更された。詳細は、前掲「実施要領の運用」（注 ）
頁の「第 交付金の返還等」参照。しかし、その後の協定数の増加は僅かである。
以下の叙述は、岩崎・前掲（注 ） 頁以下、
橋口＝小田切・前掲（注 ） 頁以下の分析を踏まえつつ、筆者なりの観点から整理してみたものである。

る活動の内容は後にみるが、それ以外にも、「幅広く集落や地区の『くらし』（生活・経済・文化の全領域）にかかわる活動」が取り組まれている。そ前掲「実施要領の運用」（注 ） 頁も、本文で記した「原則」を掲げつつも、「なお、交付金の使途は協定参加者の合意により決定されることから、これまでと同様に地域の状況に応じた交付金の活用が可能である」と記している。

とはいえ、 年代に入ってからの共同取組活動への配分割合の減少傾向は明らかであり（その直前の 
年間は、都府県でも ％を上回っていた）、橋口＝小田切・前掲（注 ） 頁は、今後における共同取組活動の後退への懸念を記している。

136 土地総合研究 2018年秋号

終的には、そのことが農業生産継続の重要な要素、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
とも農業生産活動等の自律的かつ継続的な実施が、、、、、、、可能となるよう、集落等に対して、必要な指導を（）となるからである。
」

行うものとする。
」と記述している（ 頁）。つまの活動が「地域内の定住条件と活力を確保し、最第  は、行政の関与の面でも、都道府県や市町り、現在の政策・施策を推進していけば、＜条件

村に広く裁量が認められていることである（「地方

不利な中山間地域でも、交付金に頼らない自律的裁量主義」と呼ばれる）。実態に即した具体的評価

かつ継続的な農業生産活動等ができるようになるをする材料は持ち合わせていないが、そのことも、＞という想定と考え方の下で、現在の政策・施策

各地域・各集落が「自己デザイン性」を持つ多彩が進められているのである。 年度から始まっな活動を柔軟に行っていく上で積極的な役割を果た「中山間地域農業ルネッサンス事業」も、同じたしているとみられる。

考え方に基づくものとみられる。

第  は、他方において、この制度・政策の目的・また、 年度以降、交付金の個人と共同取組理念にある種の“曖昧さ”が生じていることであ、、、、る。もともとは、中山間地域における「農業の生、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
産条件に関する不利を補正するための支援を行う、、、、、、、、、、、、、、、
こと等により、多面的機能の確保を特に図るため、、、の施策」ということが、この制度の目的・理念でへの配分割合の原則の変更（前述）と併せて、共あった（新基本法  条  項）
。しかし、第  期対り一般的な制度である多面的機能交付金の活用に

策以降、平坦部における構造政策の目的と相通じ努めることとされている（前掲「実施要領の運用」

る要素が追加された。満額＝体制整備単価の受給

 頁）。多面的機能交付金は、前述したように、要件として「Ａ要件」と「Ｂ要件」が追加された＜規模拡大に取り組む担い手の農地集積を支え、のがそれである。とくに「Ｂ要件」の内容（集落

後押しすること＞を重視したものである。

同取組活動の実施に当たっては、一般的な＝対象
地域の限定のない農地・水保全管理支払交付金（前出注 ）を活用することが指導された。この方針は、第  期対策でも引き継がれ、現在は、やは

営農組織の育成又は担い手への利用権設定）は、

他方、多くの集落協定の現場では、第 、第 

平場における農地利用集積・規模拡大政策と共通の特徴点で見たように、交付金を活用して集落機するものであった。ただし、第  期対策からの「Ｃ能を可及的に維持・活性化し、共同取組により地要件」の新設により、集落にとって満額交付を受

域資源を保全管理しながら、いかにして生き残っけるハードルは低くなっており、実際にも、

ていくかが最重要な課題として意識されている。

年度では、「Ｃ要件」を選択した協定が全協定中の「競争力のある農業経営を育てる」という政策論％を占めている（前掲「平成  年度の実施状

理にはとうてい乗れる見通しがない地域において

況」 頁）。は、とりわけそうであろう。その意味では、構造

しかし、構造政策的な要素は、現在でも残って政策的な発想による制度・政策の位置づけと集落いる。例えば、前掲「交付金実施要領」の「第 交の課題意識との間には一定のズレがあることを否

付金の基本的考え方」は、「交付金の交付は、生産めないのではないか。また、そもそも、＜構造政性の向上、付加価値の向上等による農業収益の向策的な目的が達成されれば、中山間直接支払は打上、生活環境の整備等により、生産条件が不利な、地域における農業生産活動等（括弧内省略）の自、、、、、、、、、、、、、、、、、、
律的かつ継続的な実施が可能となるまで 実施す、、、、、、、
る。
」、したがって、「将来的には、交付金に頼らずち切る＞という考え方は、＜中山間地域の生産条





小田切徳美「中山間地域等直接支払制度の評価と課
題」（『農業と経済』 年  月号  頁。橋口＝小田切・前掲（注 ） 頁からの孫引きである。

件に関する自然的な不利を補正するための特別の支援＞という制度の基本理念にもそぐわないものではないか（）。(8 の条件不利地域対策では、こ岩崎・前掲（注 ） 頁以下は、山間地の小規模・高齢化集落の実情を踏まえて（後出注  の本文参照）
、現在の中山間直接支払制度の曖昧さと不十分さを

土地総合研究 2018年秋号 137のような発想が示されることはないように思われの衰退の防止・再活性化と維持保全を図るという（）タイプの取組みが各地で試みられ、一定の政策・第  は、農業関係の研究者からはほとんど指摘

制度的な対応の枠組も登場してきつつある。出自

されていない点であるが、集落＝地域コミュニテ

は異なり、性質的に違うところもあるが、中山間ィをベースとした柔軟な協定と協定参加者への財直接支払の集落協定も、一定の範囲では共通した政的支援を梃子として、地域の諸活動の活性化と要素を含む状況と事態に対する類似したアプロー

地域空間の維持保全を図るという仕組みは、縮退

チの仕組みであると言えるのではあるまいか。

の時代に入った都市空間を対象とする都市サイド

実際、集落協定に定める共同取組活動には、上でのアプローチとも共通するところがあることで記のような都市部での取組み・諸活動と共通するある。

内容・性質のものが含まれており、これまでにまる。

ここで詳細は触れられないが、都市部（ここでだ触れていないものを含めてみれば、農村の地域

はとくに市街地縁辺部を意識している）でも、地空間（農地以外の部分も含む）の全体的な維持・

域人口の減少と社会・経済活動の後退により低利

保全・管理にかかわる諸活動をそこに包摂するこ

用化し縮退していく地域空間が広く発生してきてともできるようになっている（次の３）参照）。こいる。そして、その事態に対処するため、当該地のような両者の間の共通性は、今後に向けて農村域で必要とされる諸活動を行うことを目的に地域

地域空間全体の管理のあり方を考えていく上でのコミュニティをベースとした組織を立ち上げ、一一つの取掛りになるかもしれないと思われる。の定の協定の締結等を前提にその組織の活動に対しちに改めて掘り下げてみたい論点である。

て行政主体が公的な支援を行い、地域の都市空間

３）農地利用と地域資源の保全管理にかかる共同取組活動の機能

指摘し、「原因は、条件不利地域の農業支援施策としての政策理念も中山間地域の意義や位置づけも曖昧かつ不十分だったからに他ならない。多面的機能に対する直接支払の対象が中山間地域のみならず農村全体に広がった現在、中山間地域が独自に有する『多面的機能』の意義を明確に定義づける必要があろう。
」（ 頁）、「中山間地域農業を維持するには、定住条件の確保に加え、競争力向上だけでないオルタナティブな理念の提示が求められる。
」（ 頁）と説いている。

条件不利地域対策の直接支払についてのことではないが、(8 の直接所得支払制度に対するフランス農業者の反応に関して、強く筆者の記憶に残っていることがある。周知のように (8 では、 年の共通農業政策の改革により農産物の支持価格を引き下げ、それに代えて一般的な直接所得支払制度を導入した。その結果、フランスでは「青年農業者自立助成金」（'-$：一人前の農業経営者として自立する青年農業者に交付される助成金）の申請件数が激減したのである。筆者は、 年夏から  年春まで在仏研究に出ていたので、その間に多くの農業者と話す機会があり、'-$ 申請件数の激減の理由を各所で尋ねた。答えは、要するに、＜直接所得支払
は、いつまでどのように続くかわからない。(8 委員会
が蛇口を締めれば、それで終わりだ。そういう状態になった下で、若い農業者が、果たして農業に自分の一生の職業をかけてよいものかどうか、ためらうのは当然だ＞というものであった。そのような点から見ても、日本の中山間直接支払制度においても確固たる目的・理念が明確に確立される必要があると、筆者は考えている。

集落協定の中核には、当然にも、１）ウに記した「㋒農業生産活動等として取り組むべき事項」が置かれている（「実施要領の運営」 頁）。
その中の「必須事項」の例示は、㋑「耕作放棄の防止等の活動」（荒廃農地の復旧や畜産的利用、
高齢農家・離農者の農地への利用権設定、法面の保護・改修、鳥獣被害の防止、林地化等を含む）、㋺「水路、農道等の管理活動」（管理・補修、泥上げ、草刈り等）であり、そのうち  つ以上を記載する。 年度の実際では、農地の法面管理が最も多く（集落協定総数中の ％）、次いで鳥獣被害防止の柵・ネット等の設置（％）、賃借権
設定・農作業の委託（％）となっている（「平成  年度の実施状況」 頁）。「選択的必須事項」の例示は、「多面的機能を増進する活動」として、㋩「国土保全機能を高める
取組」（土壌流亡の防止、農用地周辺の林地の管理等）、㊁「保健休養機能を高める取組」（景観作物の作付、市民農園・体験農園、棚田オーナー制度、
グリーン・ツーリズム）、㋭「自然生態系の保全に

138 土地総合研究 2018年秋号

図６ 中山間直接支払：共同取組活動の交付金の使途（支出割合： 年度）
出所：農林水産省「平成  年度 中山間地域等直接支払交付金の実施状況」（農村振興局、平成  年  月） 頁

資する取組」（ビオトープや鳥の餌場の確保、粗放

費が ％と最も多く、次いで農地管理費が的畜産、環境保全に資する活動）の  つが挙げら

％となっている。
かなり大きな割合（％）

れ、そのうち  つ以上を選択・記載する。 年

を占める積立・繰越の使途内訳でも、農道・水路・度の実際では、周辺林地の下草刈が最も多く

農地整備費用が ％で最も多い（同前「実施状況」（％）、次いで景観作物の作付け（％）、堆厩 頁。なお、 番目は機械購入費用で ％）。こ

肥の施肥（％）となっている（同前「実施状況」

こからも、交付金が地域の農地利用と地域資源の

 頁）
。

保全管理に資する機能を果たしていることを見て各協定に記載された活動には、上記のような主取れる。

だった事項のほかは、かなりのバラつきがある。

ただし、中山間地域の農村を取りまく現下の社とはいえ、 年度の交付金の交付面積は、約 

会経済情勢の下では、将来に向かっての見通しは、

万 KD となっているから（同前「実施状況」

決して明るいものではない。
農水省が  年に全頁）、
中山間地域の農用地区域内農地の相当程度の集落協定を対象として実施したアンケート調査

部分については、以上のような共同取組活動のい（回答数は  協定）によると、㋑ 年度

ずれか（ほとんどは複数）が交付金の支援を得てからの次期対策に取り組めるとした回答は行われているわけであり、それが地域の農地利用％あったものの、㋺そのうちの半数近くは、と地域資源の保全管理に資する機能を果たしてい「取り組めるが、荒廃が懸念される農用地を除外

ることは確かである（上記の面積が十分なものかする」としている（ 回答）。また、㋩ 年

どうかはさて置く）。この点に関しては、集落協定

後の協定対象農用地については「一部、荒廃しての ％が前記の「Ｃ要件」（「集団サポート型」

いるかもしれない」とした回答が ％に達した。

＝耕作放棄地発生の防止への事前の対応）を選択「担い手が不在、または不足」、「高齢化・後継者

していることも、併せて留意されてよい。

不足によるリーダー等の不在」、「高齢化や人口減

図６は、 年度に共同取組活動に配分された少により、農道・水路等の管理が困難」等がその交付金の使途の支出割合である。農道・水路管理理由であり、協定対象農地の維持に向けてそれら

土地総合研究 2018年秋号 139の問題に政策上でどう対処していくかが重要な課（）題となっている。

栽による景観形成や生態系保存などの農村環境保
全活動等）／施設の長寿命化のための活動等」。４）多面的機能支払の意義と機能

ⅱ ロのうち、前段の活動への交付金は「資源多面的機能支払は、すでに述べたように（前出向上支払（共同活動）」、後段の活動への交付金は（１）２）①）、政策上での位置づけが中山間直接「資源向上支払（長寿命化）」と略称して区別され、支払とは異なり、「『農業の構造改革』の推進手段」

イの「農地維持支払」とあわせて  種類の交付金という役割を与えられている。したがって、そのがある形になる。 者の中では「農地維持支払」「機能」については、＜規模拡大に取り組む担いが基礎的なベースとなり（基礎的な保全管理にか手の負担を軽減して農地集積を後押し、構造改革

かわるもの）、
それに取り組む活動組織がイの活動を推進する＞という面でのその機能がどうなってに重ねて「資源向上支払（共同活動）」の活動に取いるかを検討することが、本来必要であるが、こり組み、さらには「資源向上支払（長寿命化）」のこでは、その側面での機能の問題は割愛し、「地域活動にも取り組むという、いわば三層の構成にな

集団的な農地利用と地域資源の保全・管理」といっている（）。詳しくは後にみるが、各支払＝交う面から見た場合のその機能を、中山間地直接支付金による取組面積（農用地面積）は、農地維持払との関係及び異同を意識しながら、簡単に見て支払が最も大きく（ 年では約  万 KD）
、そ

（）

おくことにする。①まず、制度の基本的な仕組みと内容を見ておこう。

の大部分について資源向上支払（共同活動）が取り組まれ（約  万 KD）、相対的に限られた部分
で資源向上支払（長寿命化）が取り組まれる（約ⅰ 各支払の対象者と対象活動は、以下のよう 万 KD）という状況である。交付金の基礎的単価である。なお、その活動による保全管理等の対象は、都府県の田についてみれば、農地維持支払がとして位置づけられる農地は、原則として農用地

KD 当たり  円、資源向上支払の共同活動

区域内農地に限られる。

が同  円、長寿命化が  円である。前 、、、、、イ：農地維持支払――対象者は、「農業者のみ又は農業者及びその他の者（地域住民、団体等）で者に合わせて取り組む場合は単純に加算されるが、
 者を合わせて行う場合は、 円となる。

構成される活動組織」。対象活動は、「農地法面のⅲ 活動組織については、「農業・農村の有す

草刈り、水路の泥上げ、農道の路面維持など地域る多面的機能の維持・発揮を図るための地域の共資源の基礎的保全活動／農村の構造変化に対応し同活動に係る支援を行い、地域資源の適切な保全た体制の拡充強化、地域資源の保全管理に関する管理を推進する」という制度の基本的な目的から、構想の策定等」。「地域の農業者を中心に、地域住民や都市住民等、、、、、、
ロ：資源向上支払――対象者は、「農業者及びそ、、、、の他の者（地域住民、団体等）で構成される活動のできるだけ多様な主体の参画が得られるように取り組む」ことが推奨される（前掲「実施要綱」

組織」。対象活動は、「地域資源の質的向上を図る

頁）。農地維持支払では「農業者のみ」の組織も認共同活動（水路、農道、ため池の軽微な補修、植められるが、他の  つの支払では、地域住民、団平成  年版『食料・農業・農村白書』 頁による。
以下の叙述は、いずれも農水省のＨＰにある「多面的機能支払の概要」（平成  年度予算概算決定額）、注 所掲の「多面的機能支払交付金実施要綱」と同「実施要領」、及び農水省「平成  年度多面的機能支払交付金の実施状況」（農村振興局、平成  年  月）に依拠して行うが、若干の箇所を除き、各叙述の出所を細かく挙示することは省略する。

体等の参加を得ることが必須要件である。農地維
持支払の  組織当たりの平均取組面積は、北海道と沖縄を除く都府県では ～KD となっており（ 年）
、ほぼ集落規模のものが多い。近年は
ただし、農地維持支払を受けずに資源向上支払（共同活動）又は資源向上活動（長寿命化）を受けることも認められている。

140 土地総合研究 2018年秋号

広域協定による広域活動組織の設立が奨励され、第  に、予算の単年度主義は取られていないが、その数も次第に増加はしているが、取組組織数全

交付金の使途は限定・制約され、中山間直接支払体（ 年の農地維持支払では  組織）ののような柔軟性や活動組織レベルの裁量の大きさ

中ではまだ僅か（ 組織）である。

はない。

ⅳ 活動組織は、規約を作り、事業の内容、実第  に、中山間直接支払を受ける集落協定の活施期間（原則  年）
、組織の構成員、保全管理する

動中に多面的機能支払の対象となる共同活動と同区域内の農用地・施設、実施計画、「構造変化に対一のものが含まれている場合には、後者の部分に応した保全管理の目標」等を定めた「事業計画」

ついては多面的機能支払の交付金をもって充てると「活動計画」を作成し、市町村長の認定を受けことが方針とされている。その結果、 年度末（）。活動組織の活動が所定の要件を満たさなでは、中山間直接支払の取組面積＝約  万 KD 中

い場合、交付金の目的外使用があった場合、対象の  万 KD が、中山間直接支払及び多面的機能

農用地や水路・農道等が「適切に保全されていな支払の交付を受けて保全管理される農用地面積といと認められた場合」などには、市町村長から交なっている（）。多面的機能支払は、本来的には付金の返還を求められる（）。実施期間終了年度

有効・効率的利用が可能な農用地を対象とするも末に残額が生じたときは、翌年度開始の新たな事のであるが、その予算の一部は、条件不利な中山

業計画の認定を受ける場合を除き、残額を返還す

間地域の農用地にも振り向けられているわけであ

る

（）

。

る

る。このことの意味は、さらに検討を要しよう。

②中山間直接支払との異同に留意しつつ、多面③多面的機能支払が農地利用と地域資源の保的機能支払の特徴点を見れば、以下のような点が全管理の面で果たしている機能については、以下注目される。

の点を指摘しておく（）。

第  に、集落機能の維持・活性化は、直接の狙

ⅰ  年  月末時点で、 組織が農地いとはされていないが、非農業者をも含めた共同維持支払の交付を受け、その事業計画で取組活動

活動の実施を奨励し（資源向上支払では要件であを実施する農用地として位置づけられた農用地面る）、活動組織が事実上集落レベルの単位で組織さ積（取組面積）は、 万 KD である（この中にれていることから、農村の地域コミュニティの維は、中山間直接支払も受けている農用地が 

持強化の機能も果たしている。 年度末での非万 KD 含まれる。前述）。この取組面積は、「対象農

農業者（自治会、子ども会、女性会、老人会、消用地面積」（交付金の算定の対象となる農用地の面

防団、土地改良区、-$、132 法人等）の参加割合

積で、 万 KD）の ％に相当する。

は、資源向上支払（共同活動）で ％、農地維持保全管理の対象として位置づけられている施設

支払で ％、資源向上支払（長寿命化）で ％では、水路約  万 KD、農道約  万 NP、ため池約 

（）

ある

。

万  千箇所であるが、上の取組面積を「農業用用排水路を管理する集落の耕地面積」＝ 万 KD
なお、中山間直接支払の集落協定を締結している活動組織は、当然に資源向上支払（長寿命化）の対象組織となる。前掲「実施要綱」別紙２の第  の２⑶。

詳細は、前掲「実施要綱」別紙１の第 、別紙２の第  参照。交付金の全部又は一部を認定年度に遡って返還するのが原則であるが、返還額の算定基準は、場合により異なる。目的外使用の場合は、その金額である。
前掲「実施要領」第  の 、第  の 。
農林水産省「多面的機能支払交付金の中間評価」（平成  年  月） 頁、 頁参照。この資料は農水省のＨＰにある。以下、「中間評価」という。

（ 年農林業センサスによるデータ）と対比す
ると、約 ％のカバー率となる。一方、中山間直接支払のみを受けて用排水路等の保全管理を行う
農用地面積が別に  万 KD あるので、これをも合わせると、農地維持支払又は中山間直接支払に
前掲「平成  年度多面的機能支払交付金の実施状
況」（注 ） 頁。

以下のデータは、同前「実施状況」による。

土地総合研究 2018年秋号 141

よる取組面積の総計は  万 KD となり、上のカバる法人が登場してきている。本誌の読者にはなじー率は、約 ％となる。

みの薄い事柄かと思われるので、まず若干の具体

ⅱ 資源向上支払（共同活動）の取組組織数は的事例を示しておく。なお、事例は、中山間地域

 組織で、取組面積は  万 KD である。活に限られるものではない。

動内容は、㋑「農村環境保全活動」では、景観形

１）若干の具体的事例

成・生活環境保全が圧倒的に多く（ 組織）、ⓐ長野県飯島町田切村の株式会社「田切農産」

次いで生態系保全（ 組織）、水質保全（

と一般社団法人「田切の里営農組合」の事例は広組織）となっている。㋺「多面的機能の増進を図く知られている（）。田切村（約  割が中山間地る活動」では、「農村環境保全活動の幅広い展開」

域）は、飯島町にある  つの地区（旧藩政村）のが最も多く（ 組織）、次いで「農地周りの共一つで、 集落からなる。飯島町は、各地区に営同活動」（ 組織）となっている。

農組合を組織し、その上に  つの株式会社形態のⅲ 資源向上支払（長寿命化）の取組組織数は

農業生産法人（農地所有適格法人）を設立させて 組織で、取組面積は約  万 KD である。取いるが、「（株）田切農産」もその  つである。

組活動は、水路、農道、ため池の補修・更新・延田切地区では、 年に全戸（当時  戸）加長等である。

入の地区営農組合が設立され、農用地利用改善団

ⅳ 以上から見ると、多面的機能支払が地域資体として農地利用調整や転作の調整に当たってき源の保全管理のために相応の役割を果たしている

た。
それをベースに  年に有限会社「田切農産」

ことは確かである。前出注  の「中間評価」にが設立され、特定農業法人として地区農業の担いおいても、 年度に活動組織に対して実施した手となる体制が作られた。旧有限会社法の社員数

アンケート調査に基づき、「活動組織は『遊休農地制限（ 人）との関係から、出資金は、営農組合の発生防止・拡大抑制』、『経営耕地面積の減少のが組合長名義で半額を負担し、残りは他の有志 

抑止』『病害虫の発生やゴミの不法投棄等の抑制』、、人が公募で参加・出資した。 年に「（有）田『農業用施設の機能維持』などに寄与していると切農産」は、全戸参加型の株式会社に移行し、当評価」と記されている（ 頁）。

時の  戸全員が株主となった。
その狙いは、「（株）

しかし、農地維持支払による共同活動でさえ、田切農産」の構成員が全農家であることを明確化

全農地をカバーしているわけではない。中山間直し、全員に参加意識をもってもらうことであった

接支払のカバー率の問題も含め、日本型直接支払という。

制度の外にある農地が膨大に存在していることを忘れてはならないと思われる。

 年の経営面積は、中間管理機構を介した借地（利用権）KD と経営受託 KD の計 KD（３）地域資源管理組織・地域資源管理法人の登場と発展可能性
ところで、中山間直接支払や多面的機能支払による共同取組活動が以上のように展開するのと相俟って、当該地域の地域資源管理を担当する組織
体、さらには「地域資源管理法人」（）と呼ばれこの呼称は、今日ではかなり広く使われているが、それを最初に用いたのは、森剛一『新版法人化塾』（農
山漁村文化協会、 年  月）が最初のようである（同書冒頭の「はじめに」参照）。以下は、田代・前掲（注 ） 頁以下、紫芝勉（田切農産代表取締役）「株式会社田切農産  階建法人の取組み」（-$,7 公開研究会、 年  月  日。MDLWQHWZSEZSFRQWHQWXSORDGV3')VHPLQDUBUHSRUWUHSRUWSGI）、（株）田切農産「個の農家で解決できない問題
は集落営農組織で問題解決を目指す」（ 年  月 日付け。ZZZSUHIQDUDMSVHFXUHNRXHQVLU\RXSGI）の情報をもとに、筆者が整理したものである。
年  月  付け『全国農業新聞』にも、「集落営農で一般社団化の動き―地域資源管理に最適」と題した、かなり長い紹介記事がある。ただし、それらから得られる情報には、それぞれ微妙に違うところがある。筆者自身が直接に調査していないので、以下の記述には不正確な点がある可能性もある。

142 土地総合研究 2018年秋号である。一方、営農組合は、従来通りに存続し活KD の境のない圃場に栗を植えて、集落営農組動していたから、実質的には、いわゆる「 階建織として独自の経営を行っている（別に中間管理て方式」の集落営農体制（営農組合が  階で、生機構からの借地もある）が、「（一社）田切の里営

産活動を担う株式会社が  階）が  年に形成さ農組合」とも連携・協力し、後者から草刈り作業れたわけである。

等の受託も行っている。

営農組合は、 年に一般社団法人「田切の里ⓑ福井県は、複数集落や旧村単位の KD 規

営農組合」を設立した。構成員は、 戸につき 

模を目安とするメガファーム（大規模営農組織）

人が正組合員で、地区内の農業法人も義務加入、の育成方針を打ち出している。その下で小浜市の家族、田切地区在住者、企業等賛同者が任意参加

宮川地区と松永地区（平野部と中山間地域が混在の准組合員となる。法人化の目的には、中間管理する地域）では、メガファームの経営を担い収益

事業の地域集積協力金の受け皿となり、非営利型を追及する集落営農法人（株式会社）と、地域のの一般社団法人として税務対策等で便宜を得るこ

資源管理を担う非営利型法人（一般社団法人）のともあった（農地維持支払の交付金も社団法人に併存・連携という「 階建て方式」が作り出され入る）が、もう  つ、実質的な目的も大きかった。

ている（）。すなわち、従来からの営農組合の組織基盤を強

宮川地区（範域は  年の明治合併村）は、

化・確立し、その活動内容を拡充して、 つの法

年から大区画化（平均 KD 区画）を目指す「担い人が目的とする「①永続する農業、②環境に優し

手育成基盤整備事業」に取り組み、基盤整備後にい農業、③創造する農業」（「創造」の内容は多様

集落単位で  つの集落営農組織を立ち上げたで多面的である）を村ぐるみで築いていく体制を（～ 年）。
うち  つは  年に有限会社、作ることである。

 つは、 年に農事組合法人となる。集落ごと「地域資源管理法人」を自認する社団法人の活では高齢化や後継者不在による耕作放棄地発生へ

動範囲はすこぶる広く、村ぐるみの農地利用調整の懸念を払拭できなかったため、 年頃から （「農地の一元管理」と言われる）をベースに様々

組織法人化へ向けた検討が始められたが、まとまな事項を包摂している（それも地区全体の農業をりが着かないでいたところに中間管理事業が登場視野に入れたもの。詳細は割愛）が、最重要な事し、機構の地域集積協力金を早期加算割増し単価

項の  つに、水管理、草刈り、農道・水路保全等で受給することが誘因となって、 年に  組織の作業への組織的かつ流動的な対応が位置づけらの法人＝株式会社「若狭の恵」が設立された。構れている。例えば、草刈りは地権者のほぼ半分が成員＝出資者は、代表  人を含む個人  人と -$自家で行い、残りは「（株）田切農産」から一般社

若狭で、中間管理機構を介した利用権により 団法人が受託して個人や、次に記す他の法人に再

KD を経営する。

委託する、水管理は一定の賃金を支払って、みん

水田の耕作作業は「（株）若狭の恵」の従業員がなで手分けして行うといった具合である。その仕行うが、「（株）若狭の恵」にとっての最大の問題

組みが地域内に仕事を作り出し、利益配分の意味

が、経営面積の広さや他の農作業との時期の重複を持つことも重視されている。

による畦畔の草刈り等の負担であり、その問題をなお、田切地区には、もう  つ、 年に設立も解決する組織として、 年に地域資源管理組

された一般社団法人「月誉平栗の里」がある。こ

織＝「宮川グリーンネットワーク」
（以下、
「*1:」

れは、耕作放棄された畑の復旧・耕作のために地という）が一般社団法人として設立された。一般権者  名により設立された。
一般社団法人を選択したのは、基金造成のために農家以外（栗の販売先、-$、地元企業等）の参加も得るためであった。



以下のⓑ及びⓒの記述は、品川優「メガファームを核とした農地集積と地域資源管理組織の連携」（『農政調
査時報』 号、 年  月） 頁以下に基づく。

土地総合研究 2018年秋号 143

社団法人＝*1: の事務所は、「（株）若さの恵み」

年に株式会社「永耕農産」に移行した。その際、の中にあり（土地改良区の事務所も同居）
、各役員

同時に、
「地区の環境と農地の保全」、「高齢者・女も重複している。

性の活躍による地域の活性化」を掲げて一般社団*1: は、もともとは多面的機能支払の活動組織

法人「あんじょう会」を設立した。

の事務局として設立されたもので、社団法人化し「（株）永耕農産」への移行は、農事組合法人のた後もその活動と役割を引き継いでいる。それを実体をそのまま継承する形で行われ、農事組合法

一般社団法人化した理由は、大きく次の  つとい

人の全構成員が株主となった。農地は中間管理機

う。 つは、中間管理事業の地域集積協力金の受構を介して期間  年の利用権で借り受け、若返っ

け皿となり、非営利型法人として税務対策等でのた役員と従業員が経営と基幹的な農作業を担当し、便宜を得ることである。

栽培作目も多角化を進めている。

いま  つは、農地所有者が農地を機構に貸し付「（一社）あんじょう会」の範域と構成員は、「（株）

けて離農することにより、株式会社の経営や地

永耕農産」のそれと同一である。構成員の出資金

域・集落と疎遠になることを防ぐためである。そはなく、従前は土地改良区が担っていた多面的機のため、*1: には、宮川地区の全戸  戸が構成

能支払の事務局を引き受け、かつ、地域集積協力員として参加し、各自の従事可能な作業を登録す金の受け皿となることにより、会の運営費や畦畔る。例えば、「土日の草刈り」、「トラクターなら従除去の費用、草刈り労賃等の支出を賄っている。

事可能」、「平日の作業は可能」といった具合であ会の設立目的の一つが、「（株）永耕農産」から委る。従事した作業には、*1: から賃金が支払われ託を受けてそのような資源管理を担うことであっる。また、*1: には、老人会、消防団、自治会なた（ただし、高齢化のため人手不足に悩んでいる

どの団体も登録しており、団体として従事した作という）。もう一つの目的は、地域資源を活かした業の賃金で活動費不足をカバーしている。
つまり、イベントや祭り、交流などの地域活性化の取組み

農家かどうかを問わず、全ての地区住民が何らかであり、会には構成員  人に加えて自治会や子の形で *1: の活動に参加しているわけである。

供会などの団体が登録し、様々な活動に従事して「（株）若狭の恵」は、機械作業や草刈り作業ないる。

どを *1: に委託し、*1: は、それを登録した個人ⓓ秋田県横手市のＹ地区（水田地帯）のある集又は団体に再委託する。その意味では、*1: は、

落では、 年に集落営農組織を立ち上げ、

大規模営農組織に対する人材派遣的業務を担い、年にＴ農事組合法人を設立した。 年の組合員

営農組織と密接に結びついている。

は  名、経営面積は KD である。草刈りや水管ⓒ同じ小浜市の山間地域に位置する松永地区

理は、原則として地権者が行うが、用排水路や農（範域は  年の明治合併村）は、 年から

道等の資源保全活動は、 年に設立された 132実施された大区画化（平均 KD 区画）の基盤整備

法人「Ｙ地区資源保全委員会」が担当する。この事業を契機に、地区内  集落と同じ水系の  集落

法人は、集落営農組織と連携して上記の活動を担（同一土地改良区内）を範域として  年に集落うとともに、多様なコミュニティ活動を行うこと

営農組織を設立し、 年に旧品目横断的経営安を意図して、Ｙ地区の全体（ 集落からなる大定対策への対応として農事組合法人「小浜東部営

字・旧村の範囲）を範域として設立された。構成

農組合」を設立した。 集落の全農家  戸が構

員は、地区の全世帯から 名の個人会員 人と、成員となり、理事  人（各集落から  人）がオペ

Ｔ法人を含む地区内  つの集落営農組織、各集落

レーターを担当する。経営面積は KD である。

の自治会、保育園、小学校、老人クラブなど  年から役員の若返りと若者の雇用による経の団体会員である。

営の持続性強化を企図して組織改革を行い、

法人の財源は、会員からの会費、132 関連の助144 土地総合研究 2018年秋号

成金等もあるが、多面的機能支払の  つの交付金よる用排水路の清掃、農道・畦畔の草刈り、ためが  割弱を占めており（農地維持と資源向上（共池の保全等の資源管理を行い、獣害防止の防護柵

同活動）の対象面積は KD、資源向上（長寿の設置等を共同活動で行っている（）。化）のそれは KD）、それが上記の資源保全

２）地域資源管理組織・管理法人登場の必然性と活動に支出されている。

発展可能性について

集落を超えた範域で 132 法人を設立した目的は、①以上の限られた事例からでも、地域資源管理①集落単位ではむずかしくなっている活動人員の組織・管理法人には、形成の経緯、構成員や組織確保、②より大きな財源の確保、③広域化による構成のあり方、生産活動を担う経営体との関係や活動の効率化、④地区内の仕事の創出による所得

範域の異同などの点で多様性がある一方、一定の再配分（132 法人の事業規模は  万円で、う共通性があることがわかる。

ち約  割が出役労賃や作業委託料金として地区住すなわち、㋑いずれも、大規模な組織経営体・民に還元される）、⑤地区内の多様な主体の情報共生産法人が地域の農地利用を集積し生産活動を担（）有と交流の促進とされる。

うことと対応して、従来は集落の共同作業で行わⓔ岩手県八幡平市では、 年  月に多面的れてきた地域資源の保全管理活動を経営体との連機能支払の受け皿組織として、一般社団法人「前携・協力の下に行っている。それは、大規模経営

森地区農地保全組合」が設立された。農地維持支体にとっても必要不可欠のものである。一方、㋺払を利用して鳥獣害防護柵の設置・管理をし、資その管理組織・管理法人は、元農家・集落営農構

源向上支払で老朽化した施設の補修や住民との交成員だけでなく、地域の住民・団体等を広く糾合

流活動に取り組むほか、酪農の生産法人と集落協し、人的資源を拡充するとともに、地域コミュニ定を結んで中山間直接支払の受給とも結びつけてティの維持活性化の活動を担う。㋩活動の主要な

（）

いる

。

財源には、中山間直接支払、多面的機能支払、機ⓕ滋賀県甲賀市水口町の岩坂集落は、総世帯数

構集積協力金が充当され、各種作業への労賃を払

 戸で、うち農地所有世帯は  戸、後者のうちうことを通じて、交付金を地域内で配分する役割

 戸は純土地持ち非農家である。もとは兼業農家も果たす。㊁管理組織の法人化の時期もほぼ同じであったそれらの世帯の離農が進む過程で農用地頃である。

利用改善団体を作り、他集落からの入り作者であ要するに、非農家も含めた地域住民全体で地域る大規模経営体Ｓファームを特定農業法人と位置の農業と農地利用を支え、地域資源の保全管理をづけ、現在では集落内のほぼ全ての農地（KD）

行う体制が農業・農村の現場で求められ、国からがＳファームに利用権設定されている。

の交付金を活用しながら創出されてきているのでその一方で、岩坂集落は  年に、集落の全戸ある（）。その体制と仕組みが、農水省の政策がが参加する「岩坂ふるさとを守る会」を設立した。

求める＜農地集積と農業構造改革の後押し＞とし「守る会」は、Ｓファームに農地を委託する地権て機能するか、
むしろ＜組織経営体自体も含めた、者組織としての性格を備えるとともに、全戸参加

むらぐるみ・地域ぐるみでの農業・農地・地域資による多面的機能支払の受け皿組織となっている。
そして、Ｓファームと協力しながら、全戸参加に伊庭・前掲（注 ） 頁以下による。
このような地域資源管組織・管理法人の必要性＝登場の論理とその仕組みや活動の特徴については、品川・前掲（注 ）の③及び⑧（ 年  月  日及び  月 日付け『全国農業新聞』）に、要を得た簡潔な解説がある。また、安藤光義「農地集積と地域コミュニティー
の強化―農地・農村保全へ一般社団化も」（ 年  月
 日付け同前紙）も参照。




以上は、中村勝則「秋田県における水田農業の構造変動」（前掲『日本の農業』・ 号＝注 ） 頁
以下による。前掲  年  月  日付け
『全国農業新聞』（注 ）の記事による。

土地総合研究 2018年秋号 145

源と農村社会の保全管理のためのもの＞として機団法人も特例貸借で農地を借りて農業を行うこと能するかは、地域の事情と主体的対応のあり方にが可能になっており、現に先の１）ⓐで見た一般依存するのではなかろうか。

社団法人「月誉平栗の里」などは中間管理機構か②組織形態としては、主に一般社団法人が選択らの借地で農地集積も行っている。

され、かつ、推奨されている。 年  月施行③ 年農業センサスの結果が示したようにの「一般社団法人及び一般財団法人に関する法律」

高齢化した農家の農業離脱が急速に進行しているに基づく一般社団法人は、次のような様々な利点

ことを踏まえると、上記のような地域資源管理組を持つからである（）。

織・管理法人の必要性は、今後一層大きくなって㋑出資ゼロ円でも設立できる。㋺ 人以上の構いくと考えられる。いわば、「農業経営体を支えて成員があれば、誰でも参加でき（人数の制限もなきた基層としての集落あるいは農村社会もまた再い）、登記のみで設立できる。㋩ 人  票制で、フ編が迫られている」のである（）。ラットな組織である。
㊁もとの営農組合の資産は、その際には、当然にも、市町村等の行政主体を社団法人に寄付すれば（受贈は非課税）、営農組合

どう巻き込み、協力・支援を取り付けていくかがの清算・分配も不要になる、㋭課税は、原則は法問題となるであろう。また、小規模な集落営農が人課税だが、非営利型法人（定款上で非営利性が連携・合併等により拡大・広域化していくときに徹底された法人、又は共益的活動を目的とする法は、その経営体に対応する地域資源管理の主体を人）として運営すれば、法人税制上、公益法人等

どう確保するかも問われよう。
論理的には
（また、

と同じ扱いになり、収益事業にしか課税されない。

実態的にも）、㋑拡大・広域化した範域（又はそれ農業は収益事業とされないので、非課税である。

をも超える範域）で地域資源組織・管理法人を作㋬会員に作業出役の労賃を払っても給与となりる、㋺地域資源組織・管理法人はもとの集落単位（日本型直接支払の交付金による支払を含む）、
給で作る（中山間直接支払の受給単位となる集落協

与収入が年  万円までは非課税なので、会員は、定が広域化したときなどには、具体的な共同取組

他に所得がなければ、確定申告も不要である。㋣

活動は集落単位で行うというケースも多い）、とい地域集積協力金により会員に支払われた労賃・役

う  つの方向がありそうだが、いずれにせよ地域

務の対価は、給与所得又は雑所得として会員個人

資源管理の新しい主体を用意しなければならない。
に課税されるが、㋠社団法人に留保した部分は非しかも他方では、山間地域の条件の厳しい小規課税となる。㋷社団法人の剰余金は次年度に繰り模・高齢化集落では、中山間直接支払の共同活動

越し可能で、交付金を繰り越しても課税されない。

（水路・農道等の保全管理を含む）の責任主体と㋦基準期間課税売上が  万円以下なら消費税して第  期対策のときから「集落協定管理組合」

免税なので、農業収入  万円以下と日本型直を設立し、管理組合から出役者に作業賃金を払う

接支払の交付金だけなら税務申告も不要である。

体制を立ち上げたものの、さらなる高齢化の進行

加えて、 年の農地制度改正により、一般社と人手・担い手（つまりは若い定住者）の不足のため、営農の継続も管理組合の活動も、時ととも、、、、、、、

法人設立後の法人としての活、 利点の内容の詳細と、、、、、、動・関与の仕方の具体的なイメージについては、森・前
掲（注 ）『第  版』（ 年） 頁以下参照。また、前掲  年  月  日付け『全国農業新聞』（注 ）の記事に掲載された森剛一氏の解説、（株）田切農産・
前掲「個の農家で解決できない問題は…」（注 ）、農
業支援ポータルサイト／アグリウェブ「第  章集落営
農 の 法 人 化 」（ KWWSVZZZDJULZHEMSNQRZOHGJH
FRUSRUDWLRQFRUSRUDWLRQKWPO）も参考になる。

によりむずかしくなっているという実態もある（）。このような状況への対処をどうしていくの中村・前掲（注 ） 頁。
岩崎・前掲（注 ） 頁以下。もっとも、そこで報告されている集落の場合には、近隣市町村に居住する他出子弟が集落協定の構成員にもなり、高齢農家の営
農と共同活動を支援・サポートする動きが存在していることが、今後に向けての希望となっているという。


146 土地総合研究 2018年秋号

かも問われなければならない。
地域資源管理組織・管理法人については、いま

果は、耕作放棄地の増加である（同じく増加率は
（）
。
％）

だ数量的なデータもなく、その類型や性質、機能

従来の政策論理の延長上での対処だけではこの等を分析する掘り下げた研究も乏しい状態である状況に歯止めをかけることはできず、新しい視点

が、今後に向けて強く意識しておくべき課題であを加味した政策的な関与・介入が求められている（）ることは確かである。（４）小括

と考えるのは、筆者だけではないであろう。本節で考察した事柄との関係でいえば、その新しい視
点とは、「農村地域資源保全管理政策」ともいうべ①さて、以上のように見てくると、生産資源たき視点である。詳細には立ち入ることができないる農地の管理を中核において展開してきた農業・が、中山間直接支払制度や多面的機能支払制度の農地政策が、新しい問題と課題にぶつかっている、、、、、ことを見て取れる。それは要するに、農地とその、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、
農業的利用の継続を支える地域資源の保全管理を、、、、、、、 、、、、、、、、、 、、、、、
それを担う人・主体の確保と併せて、今後どのよ、、、、、、、、、、
うに確保していくのか、という問題である。この

内容も、そのような視点から改めて見直される必視点を加えなければ、これからの農業・農地・農担うものと位置づけられるであろうか。若干の事

村政策は成り立ちがたくなっているのではないか。


柄を指摘して、本節のむすびとしよう。

要があるのではないかと思われる。
②では、そのような政策的視点からの関与・介入は、本稿Ⅰ１（１）で記した「公共性」の性質の類型区分に照らすと、どのような「公共性」をその問題と課題の表出は、中山間地域でより顕第  に、それが「大公共Ａ」を担うものである

著であるが、平坦地域でも同様に見受けられる。

ことは間違いない。農地の農業的利用と農村の地

本節で考察した中山間直接支払や多面的機能支払

域資源を保全管理して、農業と農村のもつ多面的は、それに対応しようとする施策と評価できるが、機能の発揮を増進し、農業の持続的な発展と農村

中山間直接支払でさえも構造政策的な要素をなおの振興を図ることは、国民全体にとっての公共的伴い、多面的機能支払では、競争力強化政策的な利益だからである。新基本法の  条、 条及び 

視点がむしろ積極的に打ち出されている。

条は、その前提の上で定められている。
もっとも、

しかし、 年農業センサスの結果によると、
農業経営体数は大幅に減少し（ 年センサスか

その「公共性」の内実は、生産政策としての農業政策の「公共性」とは異なるものである。

ら  年間の都府県での減少率は ％）、大規模

第  に、多面的機能促進法も新基本法と同じ前経営への農地集積は進んでいるものの、他方で経提の上で制定されており（ 条  項、
 条  項参照）、

営耕地面積は減少している（同じく減少率は

中山間直接支払も、多面的機能支払も、その公共

％）
。
これは、
高齢農家等が経営を廃止しても、的目的を実現するための政策的・公共的な介入手

そこから放出された農地を他の経営体が受け切れ段（国及び地方公共団体の公的財源の支出）としない状況が生じていることを示している。その結て位置づけられる。
それぞれの支払の「実施要領」、「実施要綱」も、また各支払に関する農水省の諸

筆者が会長を務める日本農業法学会では、 年
 月  日の年次学術大会において「地域における自然・社会資源の維持管理主体――その有機的関連構造の諸相と構想」をテーマとする学術シンポジウムを開催する（詳細は学会のＨＰ参照）。筆者としては、このシンポジウムの報告と討議を聞いてから、本節の当該部分を執筆したかったのであるが、かなわなかった。シンポジ
ウムの諸報告とその後の総合討論は、全体として日本農業法学会編『農業法研究』 号（農文協、 年  月
刊行予定）に掲載されるので、ぜひご一読いただきたい。


文書も、それらの支払が国民全体の利益となることを強調している。
そのうち中山間直接支払については、先に見た新基本法  条  項の規定があり、「生産条件に関、、、、、、、、、、、
する不利を補正すための支援」であり、平坦地域
安藤・前掲（注 ）～ 頁、 頁、 頁、橋詰・前掲（注 ） 頁、 頁、 頁参照。

土地総合研究 2018年秋号 147と同様の施策だけではその維持が困難な「多面的、、、、、、、、、、
機能の確保をとくに図るための施策」であること

では、農地の全体、いわんや農村地域空間の全体が明示されている。

れる農地は増加を続けており、「農地」の範疇からに及んでいるわけではない。しかも、耕作放棄さもっとも、第  に、農村地域の現場においては、はみ出していく。その部分をも含めた農地・元農地域の農地の農業的利用と地域資源を保全管理す

地と農村の地域空間の全体をこれからどのようにることは、取りも直さず、当該地域の農業と農村保全管理していくのかも、当然に考えられなけれ社会を維持・保全することに他ならない。地域資ばならない。これは、ほとんど手付かずに残され源の保全管理にかかる現場の諸活動が景観形成・ている大きな課題である。

生活環境・生態系保全、周辺林地の下草刈り、鳥獣被害や土壌流失の防止、集落・地域コミュニテⅣ おわりにあたってィの活性化などの広範な内容を含み、多様な主体

本稿は、執筆開始時の予想をはるかに超える長の参画によって共同で行われているのも、その故い論文になった。 回に及ぶ連載を許容していたである。その意味で、その諸活動は、「小公共Ａ：

だいた本誌の編集部に対して篤くお礼を申し上げ

地域的・近隣秩序調整的見地から実現されるべきたい。

公共の利益」の実現を目的とするものと言うこと本来であれば終章において、本稿の第Ⅰ章で提ができる（前出「表１」参照）。先に見た「大公共起し設定した課題（本誌  年夏号  頁以下）

Ａ」の観点からする国の支援がそれを支えているに立ち返って、それに対応する“回答”となる筆のである。

者の見解をまとめて提示するべきであるが、それ第  に、そのように地域レベルの公共的・共益を行うためには、さらに相当の紙幅を必要とする。

的な利益の実現を目指すものであるが故に、その加えて、この連載の継続中に、「所有者不明土地問諸活動は、創意工夫を加えて自主的に作られた集題」への対処方策をめぐる政策論議が急速に浮落協定（中山間直接支払）や「事業計画」
・「活動

上・進展し、本稿における“回答”も、その帰趨

計画」（多面的機能支払）に基づき、集落・地域のと落着き先の方向性を睨んで考える必要があるこ

人々の共同活動として取り組まれている。なすべとが明らかになった。しかし、政府レベルでそのき活動の内容は、上から降りてくるのではなく、問題を審議検討している国交省の研究会（）も、地域の現場で選択・決定されるのである。多面的

法務省の前記研究会（本誌本号  頁）も、制度

機能支払の場合には、中山間直接支払の集落協定

改正の具体的な方向性のとりまとめの目途をよりも柔軟さの度合いが小さいが、活動内容が地 年  月ないし本年度末としており、筆者の執域の実情に応じて現場で定められることには変わ

筆作業もそれを待ってからでなければ取り組みにりがない。

くい状況にある。そこで、本連載はここでいった

市町村長による認定等、行政主体が行う関与も、ん打ち切ることとし、上記の“回答”に相当する

規制的というよりも確認的で、かつ、裁量的な要論稿は、本年度末を過ぎた後に改めて別稿として素が大きい（とくに中山間直接支払の場合）。地域

執筆し、発表することとしたい（）。

資源管理法人に市町村が関与する場合にも、その関与は、やはり柔軟なものであることが求められよう。その意味では、上の「小公共Ａ」は、「小公
共：Ａ－ⅱ」＝「『共』的小公共」（前出「表１」）に類似する性質を持っているとも言えそうである。

しかし、第  に、このような「「『共』的小公共」の実現を目指す取組みを後押しする施策は、現状

正確には「国土審議会土地政策分科会特別部会」（ 年  月設置）
。なお、前記の「所有者不明土地問
題研究会」（いわゆる増田委員会）も、 年  月に「同研究会Ⅱ」を立ち上げ、関係省庁の協力を得ながら、
年  月の最終報告を目途に検討作業を行っている。
なお、本来であれば、農地法の転用規制制度及び土地改良法が果たしている機能・役割も、本稿の観点から検討するべきであるが、別稿の発表までの間にその検討

148 土地総合研究 2018年秋号

ただ、それでは、余りにも責任回避の感がある。

結びついている。その意味では、農地と多様な地

そこで最後に、本稿の考察から得られた事柄・知域資源は、農村に定住し生活する人々にとっての見を踏まえれば、所期の課題を論ずるに際して留「社会的資源」でもあるのである。

意する必要があると現在考えている幾つかの論点

ｃ）その農地と多様な地域資源の保全管理は、を、雑駁な形においてではあるが祖述して、本稿

従前においては、各集落の農家及び非農家の人々の結びにかえることにする。

（地域住民）の農業生産活動と共同作業（むら作なお、以下の論点は、いまだ構造的に整理され業）によって果たされてきた。しかし、一方ではたものとはなっていない。それは、 つには、筆大規模経営体による農地集積により、また他方で者の考えがなお整理されていないことに基づくが、は、とくに中山間地域で顕著なように農村集落の同時にいま  つには、別稿で論じようとする課題

脆弱化（農家及び定住人口の減少、高齢化等）にについては、むしろ考慮すべき様々な要素・要因

より、集落のそのような役割・機能の維持継続は、を複眼的な視点から取り上げて検討してみること

容易には期待しがたくなっている。

が、課題への接近のために有効かつ有益であると考えていることによる。
ａ）本稿の冒頭で筆者は、「これからの『縮退の時代』において新しい『土地の管理』と『地域空それ故、中山間直接支払や多面的機能支払による政策的な支援措置が求められ、地域資源の保全
管理についても新しい仕組みと組織主体を創出・用意することが要請されている。

間の管理』のシステムが求められていることは、

中山間直接支払や多面的機能支払の受け皿とな

都市部についてだけでなく、農村部についてもまり、共同取組活動をオルガナイズするための農業

た同様である。
」と記した。このように記した理由

者及び地域住民で構成する管理組織がそれであり、は、本稿の考察の全体を通じて説明しえたのでは

なかには一般社団法人化するものも出てきている。

ないかと考える。前章の末尾（Ⅲ４（４））で記しとはいえ、集落協定の締結を要件とする中山間直た「農村地域資源保全管理政策」（仮称）とも言う

接支払の場合には、その管理組織は、集落＝地域

べき新しい視点が求められているという認識も、

コミュニティを離れてはありえない。そして、そそのことと対応している。

の交付金は、「集落機能維持活性化交付金あるいはｂ）その「新しい管理システム」を考え、構想

地域資源管理費助成金」たる実質を持つ。多面的するに際しては、単に生産資源としての農地だけ

機能支払の場合は、“大規模経営の農地集積の後押でなく、地域資源としての農地（農地法  条参照）、

し”という機能が政策上で期待されているが、そそしてその農業的利用を支える農地以外の様々なの管理組織も、現実には大部分が集落規模をベー

地域資源を「保全管理」の対象として位置づけ、スに作られている。

その対象が持つ特性を明確に認識・確認してかかることが必要である。

ｄ）これまでの「本来的もしくは狭義の農地管理」を意図する制度と政策（本誌  年春号 

例えば、農村で農地の農業的利用が維持継続さ頁）においては、農地は基本的に生産手段としてれ、多様な地域資源の保全管理がなされることで把握され、その有効・効率的な利用を図ることが、発揮されている多面的機能がそれである。その機現在に至るまで「農地管理」政策の中核に置かれ能から得られる利益は、国民全体に及ぶ。また、ている。農地中間管理機構の位置づけとそれに託とくに中山間地域においては、農地の農業的利用

された政策上の役割・機能は、その表れである。

と多様な地域資源の保全管理の維持継続は、農村

もっとも、「農地管理」のこの側面においても、グの集落及び地域社会の維持・存続と密接不可分にローバル化した世界の中での「農業の成長産業化」

作業を行うことはできそうにない。この点については、後日を期すことにしたい。

と「農地管理」をどうしていくのかという問題（とくに、外国人労働力の導入に加えて外資の導入・

土地総合研究 2018年秋号 149

農地所有の許容にまで進むのか否かという問題）放棄」とも言うべき事態が生じているのである。

が今後に控えている。

果たして、このままでよいのであろうか。

ｅ）一方、上の前段のことは、遊休農地対策に

第  に、しかし、その集落・地域に居住する人々

おいても基本的に同様である。その結果、有効・にとっては、そのような制度的切り分けは意味を効率的な利用に復することが困難な農地は、結局なさない。
「管理放棄」のままで放置しておくこと

は非農地判断の対象となり、
「管理」
対象となる
「農

もマイナス要素でしかない。それ故、とくに中山地」の枠組からはみ出していく。
しかも現実には、間直接支払の集落協定においては、「幅広く集落や高齢農家等の農業離脱と農地所有者世帯の不在村

地区の『くらし』（生活・経済・文化の全領域）に化が急速に進行する下で、耕作放棄地の増加はとかかわる活動」が地域の実情に即して自主的に決どまるところを知らない。そして、「狭義の農地管

定され、「地域内の定住条件と活力を確保」するこ理」政策は、その事態に対応しえないでいる。ことを意図して、非農家世帯の参加も得ながら取りのことから、さらに幾つかの問題と論点が出てく組まれている（本誌本号  頁）。この協定に「空ることになる。

き家対策」の要素が入っていないのは、おそらく第  に、耕作放棄地の増加は、それまで当該農地を利用していた農家がその利用を継続しなくな

上記の縦割り制度・縦割り管轄の故ではないかと推測されよう。

ったことである。しかも、農地利用の停止の原因ｆ）以上のように問題群を見てくると、今後のの中で農地所有者世帯の農業経営の廃止と不在村

中山間地域政策においては、定住者と定住人口を、化が占める比重は、年々大きくなっている。そし可及的にではあれ如何に維持・確保していくかがてそれは、集落の地域資源管理機能の低下・脆弱極めて重要な要素であることがわかる。農業生産化と歩を並べているのである。

活動の維持継続も、農地と様々な地域資源の保全

第  に、とくに不在村化による耕作放棄地の増管理も、集落や地区の「くらし」も、挙げてその加は、同時に、集落の空き家の増加、当該世帯が如何にかかっている。
“田園回帰”や“ 地域居住”、所有する林地・里山の管理放棄の問題を伴ってい都市農村交流等の促進が説かれるのも、そのことる。それは、当然にも集落全体の景観や雰囲気をと関連するものであろう。

損なわせ、鳥獣被害等の問題を拡大させる。しかとはいえ、この点に関しては、筆者は、フランも、そのことに起因する種々のマイナスの影響は、

ス及び (8 の青年農業者自立助成政策がまさにそ集落の域を超えて地域ないし市町村全体の居住者のことを目的として導入され、今日まで展開してにまで及んでいく。

きたことを想起せざるを得ない。

第  に、ところが制度的には、農地・耕作放棄

この政策は、フランスでは山間地域を対象に地は農水省（経営局及び農村振興局）管轄下の制 年に始まり、 年に全国を対象とする一般度の問題、空き家は国交省管轄下の制度の問題、制度となった後、 年「農業の方向づけの法律」

林地の管理放棄は林野庁管轄下の制度の問題と、により以後の農業・農地政策の基本的柱の  つに

縦割りの切り分けがなされている。しかも、非農なった。その目的は、山間地域やその他の条件不地判断を受けて「農地」制度からはみ出し原野化・利地域においても「存続可能な：YLDEOH」適正規、、、、、、
模の家族農業経営をできるだけ数多く育成・維持

林地化する元農地は、誰が、いかなる根拠に基づいて、どのように管理するのか、判然としないままでいる（）。その意味では、いわば「国の管理もっとも、非農地判断を受けた農地がすべて自動的に農地制度の枠外に置かれるわけではなく、農用地区域
内の農地が非農地判断されたときでも、一体的な土地利用に支障を及ぼしたり、周辺の農業生産に悪影響を及ぼすおそれがある場合は、農用地区域に残置することが適当であるとされている（「農業振興地域制度に関するガ
イドライン」第  の２の⑴の①）。各都道府県担当部長
宛ての「農林水産省経営局農地政策課長通知  第 号」
（平成  年  月  日付け）による。

150 土地総合研究 2018年秋号

し、当該地域の定住人口を可及的に確保すること①今後に向けては、農地と多様な地域資源だけにある。
したがって、「青年農業者自立助成金＝'-$」

でなく、農村空間の全体を対象に取り込んだ、いの額は、当初から、山間地域、その他の条件不利

わば“農村空間保全管理・活性化政策とその制度

地域、平坦地域の順で、大きな格差を付けて決定システム”とも言うべき制度的な仕組みが、日本されてきた（山間地域が最も高い）。この政策は、でも必要になるのではないか。それは、農地の農 年から (& の政策としても採用された。狙い業的利用、住居を含む集落の土地利用と生活空間

はフランスのそれと同様であり、(&／(8 の共通農の使用、農地や生活空間に近接する林地・里山、業政策中では、第  の柱である「農村振興政策」

湖沼等の良好な保全管理を、集落・地域コミュニの中に位置づけられる。そして、さらに近年のフティの主体的な取組みに依拠して、総体的に確保

ランスの農業・農地政策においては、主に中山間、、、、、、、、、、、、地域を念頭に置いて、多様な農業生産と多様な農、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、 、業生産システムを担う多様な農業経営の維持・育、成の必要性が強調されている（）。

することを目指すシステムである。
②追及される「良好な保全管理」の中には、多様な複数の目的もしくは利益が併存し、重層する形で含まれうる。農地利用の確保と地域資源の保

筆者は、このことを早くから指摘し紹介してき

全管理はもとより、集落内外の道路や排水路等のたが、日本では農業後継者の育成・確保対策そのインフラの保全・整備、集落や地域全体の景観・ものが大幅に出遅れた上、「旧青年就農給付金事業」

風景の維持改善（空き家の周辺も含まれる）、鳥獣が登場して以降も、その施策に上記のような内容

害や自然災害の防止対策、周辺林地や湖沼の保全を含んだ意義づけはなされてはいない。
 年 

管理、自然生態系の保全、再生エネルギーへの取月の「農林水産業・地域の活力創造プラン」（及び組み等から生活上の利便施設や活性化拠点の確保

その逐次の改訂版）は、「産業政策と地域政策を車などまで、総じて定住条件の維持・確保・改善にの両輪として、農業・農村全体の所得を今後 かかわる事項が広く含まれよう。

年間で倍増させることを目指」すというが、そのその「良好な保全管理」は、集落・地域に在る「地域政策」の中にも上記のような視点を持つ施人々にとっての共通の利益、すなわち「共益」で策は含まれていない。いかにも遅まきの感は免れあり、地域の「公共の利益」である。現在の集落

ないが、新規就農者を含む農業継承者の育成・確協定の中にもその一定の部分がすでに包摂されて保と経営継承対策のさらなる強化と併せて、それいる（本誌本号 、 頁）が、農水省農村振興に上記のような視点を付加することも、検討され局の管轄する施策という枠組を超えるシステムをてよい問題・論点の  つである。

想定すれば、その範囲はより広いものになってよｇ）以上で見た問題群・問題状況を踏まえると、もう一方で、次のような一連の問題・論点が出て（）くるように思われる。

い。
③このシステムを動かす主体は、基本的にはその地域に居住する人々、すなわち集落・地域コミ
ュニティの構成員が構成する自主的な管理組織で以上につき、本誌  年秋号  頁。また、近年のフランスの農業・農地政策と自立助成政策の特徴については、原田・前掲（注 ）、 頁参照。

上場重俊「農業の成長産業化と地域政策の課題―市
町村の役割明確化を」（ 年  月  日付け『全国農業新聞』）は、鳥取県の地域農業と農村社会の現状を踏
まえて、上のｆ）や以下のｇ）で記述する諸事項に広くかかわる総括的な問題提起を行っており、農村現場の実情を知る上で大変参考になる。また、橋口 小田切・前掲（注 ） 頁以下が報告する新潟県十日町市仙田地区の事例、及び、同前  頁以下の「中山間地域の『新ある。集落・地域の生産活動と生活・社会活動にかかわる主だった団体もそこに参画することを求められよう。もちろん、集落・地域外の人々や団体の参画や連協協力もありえてよい。
もともと、上の②で見た諸事項は、以前は集落・
地域コミュニティがその保全管理を担ってきたもたな仕組みづくり』」という問題提起（小田切執筆）も参照した。

土地総合研究 2018年秋号 151のであった。集落・地域コミュニティのその面で検討してみたい。

の寄与と機能があったからこそ、特段の法制度的⑤上にいう「保全管理・活性化」の内容も、都な仕組みや裏打ちがなくても、日本の農村空間と市計画制度の今日的な見直しの課題にかかわって農村景観は、保全され管理されてきたのである。

都市サイドの研究者の間で議論されている“新し

ところが、
今日、
すでに見たような諸事情の下で、い都市空間管理のあり方”の内容と相通じるとこ

そのような自ずからの寄与と機能に漫然と期待しろがある（）。実際、とくに市街地縁辺部での都続けることはできなくなっている。とすれば、そ市地域空間の縮退・衰退の問題は、中山間地域そこを補完・補強する体制と支援施策が考えられての他の農村部の農村地域空間の縮退・衰退の問題

しかるべきではないか。それは、農業生産活動のと、基本的には同一・同根の事情に起因するもの

維持継続という課題にかかわって中山間直接支払とも言えるのである。とすれば、それに対処するの導入が要請されたのと相通じる、基本的には同ための「新しい空間管理のあり方」の内容や性質、質・同根の今日的要請である。

「管理」の概念等において両者の間に相応の共通

もちろん、支援施策の財源をどうするのかという問題が別にあるが、ここでは、その問題には立性が出てくるのも当然のことかもしれない。
⑥「むらづくり協定」の範域は、地域の実情に応じて多様であってよい。集落単位でもよいし、ち入らない。
④上の管理組織の組織化と活動のあり方に関複数集落で連携・共同してもよいであろう。しかしては、中山間直接支払の集落協定が  つの端緒

し、市町村全域で  つというのは、広すぎるので的なモデルになるのではないか。
前章前節の
（２）

はないか。

２）の第  点で見たように（本号  頁）、その協⑦一方、市町村がその全域を対象として“市町定のあり方は、縮退さらには衰退する市街地縁辺

村マスタープラン”（例えば「農村地域空間保全管部の都市空間の良好な保全管理と活性化を目的と理・活性化構想とそのための詳細土地利用プラン」）

して当該地域のコミュニティがその構成員相互間のようなものを用意し、域内各地区の協定をそので、市町村等をも巻き込んだ協定等を締結し、市中に位置づけるといったことは必要になるであろ

町村等の支援を受けつつ主体的かつ組織的に活動う。それは、市町村の協定への関与・支援を裏打している諸事例のあり方と共通したところがある。

ちすると同時に、協定に一定の“拘束力”を付与

（）

をも

するためにも求められる。また、国レベルでは縦参考にしながらさらに検討を加えていけば、「農村割りの制度や施策を「むらづくり協定」のレベル

地域空間保全管理・活性化協定」のような仕組み

で“総合化”させるためにも、市町村の積極的なを考案することも可能なのではないか。いわば、関与が必要になるのではないか。ただ、既存の各都市部での「まちづくり協定」等（内容には多様

種マスタープランとの関係をどうするかを、別途性がある）に相応する農村部での「むらづくり協

考える必要がある。

都市部での諸事例やそれをめぐる諸議論

定」・「地域づくり協定」のようなものである（以⑧「むらづくり協定」の効力・“拘束力”は、下、「むらづくり協定」という）。現在の集落協定

基本的には柔軟性があることが望ましいのではなに記載されている「集落マスタープラン」（前出いか。ただし、その「協定」には、現在の集落協 頁）がどのような意味を持ちうるかは、今後定のように“共同取組活動の枠組・指針とする”というだけでは済まない部分・事柄も入ってくる都市部におけるそのような動きとそれに関する評
価等については、例えば、本誌『 年春号』の特集「縮退の時代における『管理型』都市計画」の中の亘理
格、内海麻利、原田保夫  氏の論文、同『 年夏号』の大貫裕之氏の論文等を参照されたい。

と考えられるので、その点をどのように規律する
かも工夫を要する問題になりそうである。
この
「協



前出注  参照。152 土地総合研究 2018年秋号

定」を「小公共Ａ：地域的・近隣秩序調整的見地

ｈ）最後に、「所有者不明土地問題」への対処方から実現されるべき公共の利益」中の「小公共Ａ策をめぐる政策論議の帰趨との関連で気にかかっ—：建築協定によって実現されるような『共』的ている論点を簡単に列記しておく。本年度末まで

小公共」の実現を目指すものと捉えれば（前章のにいかなる事柄についてどのような内容の制度改

末尾＝前出  頁参照）、
「協定」中の一定の部分

正の提案等が取りまとめられるのか、いまだ不明

については、市町村長の認定を受けることによりな状態においての記述であるので、以下の内容も“一定の拘束力を持つローカル・ルール”たる効力を付与することも考えられるかもしれない。

曖昧で、未確定なものである。
、、①相続未登記農地の管理や解消の促進及び発⑨他方、国レベルの既存の諸制度・諸規制等と生抑止の課題への対処方策は、相続未登記土地一の関係、つまりは接合・連携のさせ方をどのよう般についての制度改正案等がどうなるかを見てかに仕組むかも、むずかしい問題である。今後の検ら考えるほかない。
制度改正案等の内容次第では、討課題となるが、その際、留意しておく必要があ

農地法上の相続の届出義務の位置づけも再考するると思われる事柄が  つある。

必要が生じるかもしれない。

 つは、
農業サイドの諸制度との関係で見ても、②土地に関する基盤的情報の整備・高度化の方上述した“農村空間保全管理・活性化政策とその策は、農地の「管理」についても有益なものとな

制度システム”は、従来の農地制度が担った「大ることが期待される。

公共Ａ」とは内容の異なる新しい「大公共Ａ」に③「土地所有に関する基本制度の見直し」に関基づいて、上記「小公共Ａ」の実現を目指すもの

しては、国交省の研究会の資料（）によると、土であることである（前出  頁も参照された

地バブル期に制定された土地基本法を今日の人口い）。このことは、上記の「接合・連携のさせ方」

減少社会に即して見直し、「土地の管理や利用に関を考える際に当然に留意する必要がある。

する所有者の責務」を定めることを中心に修正すいま  つは、都市サイドの諸制度との関係で見ても、新しい問題状況があることである。

ることが検討されている。㋑その「責務」が何を内容としてどのような文言で書かれるか（「権利関すなわち、都市計画法をはじめ、日本のこれま係の明確化（法的管理）」の責務への言及もある）、

での都市・土地法制は、右肩上がりの経済成長とまた、㋺同法の他の規定の改正とも併せて、「その人口増加を前提として、市街地の開発・整備を意

責務を担保するために必要な措置」としてどのよ

図して整備され、運用されてきた。農地と農村空うな具体的提案が出てくるか、注目されるが、本間は、その開発・整備の客体であった。しかし、稿の課題との関係では、次の点に注意しておきた

今日においては、市街地と都市空間も、農地・農い。

村空間と同様に縮退と衰退の問題を抱え、それへの新たな対処方策が求められている。そして、そ第  に、「基本制度の見直し」は、「所有者不明、、、、、、、 、、、、、
土地」だけでなく「所有者判明土地」をも含めての際の課題認識やそれを捉える視点、課題へのア

検討されている。
「所有者は手放したく、利用したプローチの仕方や手法、目的とする「地域空間のい者もいない土地」も含め、所有者等によって「利管理」の考え方などの点では、農村空間について用されない土地にどこまでの対応が必要か」とい見たのと共通する要素が少なからず表れている。

う課題への目配りもある。したがって、その「責いわば都市、農村ともに、「縮退の時代における地務」規定は、内容次第では、例えば、非農地判断

域空間の管理」という共通の課題に直面しているを受けた元農地あるいは所有者が放棄（所有権ののである。このことは、上記の「接合・連携のさ手放し）を望む農地・荒廃農地等への対処策の検せ方」を改めて考えるための重要な要素となるで
あろう。



前出注  の「特別部会」の第  回会合（ 年 
月  日）に提出された資料。

土地総合研究 2018年秋号 153

討を促進し、また、前記の“農村空間保全管理・活性化システム”の導入等をも支えるような意味を持ちうるかもしれない。
他方、第  に、農地に関しては、すでに農地法
 条の  の「責務」規定と詳細な「遊休農地に関する措置」の制度がある。そして、後者の制度の展開の経緯とその実際の運用のむずかしさは、「責務」規定を置いても、重要なのはその「責務」の実現を具体的に担保する措置のあり方如何であり、問題解決への道のりは、決して平坦なものではないことを教えている。
上記の「基本制度の見直し」
が農地に関してどのような意味を持ちうるものとなるか、注目していきたい。
④「適切な管理を続けることが困難な土地」の取扱い（いわゆる“受け皿”の用意の問題等を含む）については、③の研究会以外に、前記法務省の研究会（「土地を手放すことができる仕組み（所有権の放棄・その帰属先等）
・みなし放棄の制度の在り方」なども検討する）や前記の「増田委員会」（前出注 ）、国土審議会計画推進部会土地管理専門委員会でも検討が行われている。検討状況の内容の紹介は省略するが、筆者としては、「人口減
少と縮退の時代において、国は、国土及び国土空間の持続可能で良好な保全管理のためにどのような責任を負うのか」という視点が明確に示されることを期待したいと思う。それは、当該土地が所有者の判明している土地か、所有者不明な土地かにかかわるものではないはずである。
