国土問題研究会シンポジウム

今，改めて公共事業を問う
レジメ集
日時：2008 年 12 月 20 日（土）午後１時から
場所：きらっ都プラザ（京都産業会館；２階レンタルスペース第１目

次◆基調的報告公共事業の転換は可能か－４知事共同意見（11/11）を手がかりに－
中嶋 信
2

近年の河川行政をめぐる情勢
上野鉄男

5

中村徳三

10

梅原孝

15

近年の道路行政をめぐる情勢の特徴◆各地からの報告
淀川流域委員会の攻防
川辺川ダム白紙宣言の現地から 35
南 由穂美
19
滋賀から全国に発進した無駄な公共事業や公金支出をやめさせる訴訟の
事例
吉原 稔
25
阪神高速道路淀川左岸線の諸問題
廣瀬平四郎
29
国道 41 号宮高山バイパス問題
中川 学
31

公共事業の転換は可能か－４知事共同意見(11/11)を手がかりに－
徳島大学・中嶋信

川辺川ダム･大戸川ダム計画は知事の｢反乱｣で変更必至。不要な公共事業を住民が規制する条件は整ったのか。

1)公共事業の暴走を規制するルールは整備されたか
2008年11月11日、滋賀・京都・大阪・三重の４知事が大戸川ダム計画に反対する共同意見を発表した。多くのメディアはこれを好意的に報道し、ダム事業の見直しなどを求める主張を発表した 1)。先に、川辺川ダム計画に反対する熊本県知事の反対表明もあり、地方分権によるダム計画の見直しに期待が寄せられている。これをどう評価すべきか。
1990年代は日本の公共事業のあり方をめぐる論議が高まり、財政不効率や環境負荷の高さ、それらを招く行政の専権主義や「鉄の三角形」が激しく批判された。これを受けて、国および地方
行政は公共事業の仕組みの改善を進めてきた。公共事業の中軸を担う国土交通省は、1997年の改正河川法で環境共生と住民意見反映を明記した。続いて、計画開始段階から事業終了までの各段階における情報公開と事業評価の手続きを定めた。さらに、2003年には「公共事業の構想段階における住民参加手続きガイドライン」を定め、事業の公正・公平を担保する制度を整えつつある。この意味は重要であるが、今回の「知事の反乱」はこのコンテクストとは異なることに留意

2)

すべきだ。
国および地方による公共事業費の総額は1998年に15兆円のレベルに迫ったが、これをピークとして減少に転じ、2007年度は7.8兆円へと急速な縮小を見せている。公共事業の全般的な引き締
めは国および地方の財政危機が主因であることは言うまでもない 3)。小泉構造改革の下で公共事
業費は対前年10%減が叫ばれたが、これは「財政健全化」のためであった。大戸川ダムの事業費は1080億円で、その３割は大阪府・京都府・滋賀県の負担となる。5兆円の借金を擁する大阪府知事には「公共事業をいったんゼロに」と言わざるを得ぬ事情がある。
これら知事による国交省に対する異議の申し立ては実効的と見なされる。ただしそれは、公共
事業評価制度による手続きとは別で、あくまでも、地方自治法に規定された団体自治の発動による。中央政府たりとも、自律した地方政府の意思を否定しきることはできない。かくして徳島県
細川内ダム計画は、木頭村の根強い抵抗で事実上放棄された。「兵糧責め」や買収などで崩れた例が多いのだが、団体自治が主張され続けるという現実の前に、国交省内部の評価委員会が政治的に判断して、はじめて細川内ダム計画は中止となった。
この経過は、開明的知事の判断による働きかけの限界を意味する。つまり、事業評価の手続きによる判断が下されたわけではない。また、朝日新聞社による「淀川ダムシンポ」(11/23)の発言によると 4)、各知事の発言は「環境」「地方分権」「財政危機」など主張には温度差を含む。滋賀県知事は県が独自に行った全般的な河川事業評価作業の結果と伺わせるが、大阪府知事は財政問題による判断と述べている。赤字緩和ならば別の選択の可能性を論理的には含むので、状況変化によっては、政治判断による翻意も考えうるのだ。

2)｢法の無力・行政の無策｣が横行するれっきとした理由
日本の公共事業の環境負荷の高さは経験的に理解しうる。それは環境政策の欠陥そのものに基づいている。たとえば、環境基本法(1993)は環境権を明記していない。それを補うはずの行政不作為追求権も認めていない。また、環境基本計画(1994)は行政計画の一部に他ならず、住民参加の制度は示されていない。循環型社会形成促進法(2000)は廃棄物の排出者責任を明記せず、廃棄物削減の見通しを示せない。このような退嬰的な理念的に立つ枠組みは公共事業そのものにも当てはまる。これは、宮本憲一が指摘する｢政府の欠陥｣（①民間企業追随主義②対症療法主義③官僚主義）から発生している 。さらに、理念を具体化する手続きが曖昧にされることで、「法5)の無力・行政の無策」や「行政の不作為」が横行する。
この点で、住民利害と対立しがちな河川行政を正すために「住民意見の反映」という理念が河川法に明記されたことは重要である。ただし、その具体的な手続きを定めなければ、行政担当者
による恣意的な運用を蔓延らせ、「行政の無策」が働いて理念の空洞化を許してしまう。1997
年の改正河川法第6条の2は、河川管理者の責務として、「④(前略)関係住民の意見を反映させるために必要な措置を講じなければならない。⑤(前略)関係都道府県知事又は関係市町村長の意見を聴かなければならない。」と規定する。ところがその実状は、愛媛県山鳥坂ダム計画審議の経過からも明らかなように 6)、住民意見の反映は、概して形式を整える限りである。河川法改正当時は、国交省にも「壮大な社会実験」に取り組む姿勢が認められたが、最近は、淀川流域委員会の論議を敵視するように、専権主義的な姿勢が濃厚である。
わが国の公共事業は、経済計画や国土計画という国レベルの中長期計画に根拠を置く公共投資基本計画に即して進められる。つまり、公共事業は国の経済計画の手段に位置づけられている。
また、財源に悩む地方政府は、国の公共投資計画の受け皿となることで地域の社会資本整備や景気対策を図ってきた。こうして中央集権的な公共事業が粛々と推進されるシステムが整えられた。
したがって、住民意見の反映は基本骨格に含まれていない。財政危機と住民の批判を受けて、公共事業は見直しの機運にあるが、この推進システムは不変である。
行政過程への住民参加は、米国の法制上では明確に組み込まれており、option扱いの日本の場
合とは明らかに異なっている。例えば、米国の国家環境政策法(NEPA･1969)は「総合的な環境質を保全するための方策を講ずることと、そのための公衆の参加」を明記している 7)。同様に、公共事業の実施過程においても、情報開示や住民意見の反映などで日米の「住民参加のシステムの違い」 8)が明確に存在している。原科幸彦は行政への住民参加の段階を＜①情報提供→②意見聴取→③形だけの応答→④意味ある応答→⑤partnership＞に区分する 9)。日本の場合は最近に至っても③の「由らしむべし」にとどまりがちであるが、米国の場合は住民参加の仕組みなどを規定して、④⑤を保障している。住民意見を反映した公共事業という理念表明に止まらず、それを具体化する制度の確立に進むことが日本の課題といえる。

3)事業が公共性を担保するために住民参加が不可欠
次に、公共事業に住民参加を組み込む方策と根拠を考えよう。地方自治法等に規定される日本の住民参加の諸権利には以下のものがある。①選挙権・被選挙権④請願権・陳情⑤議会傍聴⑨行政への住民参加②直接請求権 ③住民投票⑥行政監査請求権 ⑦行政不服申し立て ⑧行政情報を知る権利⑩公的サービスを受ける権利。これらの権利の規定は代議制を基本としており、起こりうる地方政府の歪みを住民が規制する「チェック機能」を中心に構成されている。
ただし、⑨のように、住民が行政過程に積極的に関わる規定があるので、これを活用して、公正・公平な公共事業を追究することは可能であろう。
近年は、行政活動に住民が積極的に参加する仕組みを定める自治体が増加している 10)。多くは住民自治基本条例などの名称を持つが、行政と住民との協働関係を高めることを目的に、参加する主体・対象・時期・手法等を規定して住民参加の常態化を追求している。人的資源を動員するという行政の思惑が見え隠れはするが、地方分権のかけ声にも拘わらず地方行財政の手詰まり状
況が深まる中で、住民の行政参加に対する意欲が高まっている事情を反映している。また、紆余曲折を経つつも住民参加が進展する中で、先に述べた「政府の欠陥」を是正する機能が検証され、住民と行政との信頼関係も強まりつつある。
ここで、⑨のメニューを豊富化させることが求められている。そのために社会工学的な手法が各種開発されており、都市計画や環境計画などで既に活用が図られている 11)。住民参加を制度化
し、参加のレベルを高めるために、これらの手法が意義深いことは言うまでもない。ただし、技術的対処に止まってはならない。中央集権的な公共事業の推進体制に歯止めをかける方策がない
なら、住民意見の反映は画餅に終わるからだ。
「公共事業コントロール法」のような法的整備があれば、状況は大きく改善される。だが、それが未整備であっても、地方自治体のレベルで独自政策を決定することは可能である。例えば、
知事が事業の再審査機関を設けて、県の海岸埋め立て計画を大幅に縮小した例や、住民投票条例
を活かして国の可動堰計画を「白紙化」させた徳島県の例を挙げることができる 12)。地域の事業について、住民による審査や政策判断を制度化するような条例を制定するならば、団体自治を梃子に不適切な事業を規制することが可能になる。もちろん、その前提には、当該事業の内容に関する住民レベルの適切な審査と合意が不可欠であり、そのことで、政治状況を変化させることが必要である。４知事による大戸川ダム反対の意見表明は、地域におけるそのような底流を先取りしたと考えられる。
【注】

主な社説タイトルを例示する。『朝日新聞』「淀川水系ダム－知事の反乱を受け止めよ」(11/1『産経新聞』「大戸川ダム反対 分権の推進につなげたい」(11/12) 『東京新聞』「淀川水系のダム
国交省は｢聞く耳｣持て」(11/12) 『日経新聞』「大戸川ダムは中止し、整備局の解体を」(11/13)『毎日新聞』「淀川水系ダム、地元判断を尊重し計画見直せ」(11/13) 『読売新聞』「淀川水系ダム 川辺川に続く自治体の｢ノー｣」(11/13)
2) 2007年国土研シンポジウム｢公共事業における住民参加を問う｣
3) 森裕之『公共事業改革論』有斐閣､2008年
4) 『朝日新聞』(大阪本社版) 2008.12.1.
5) 宮本憲一『環境経済学 新版』岩波書店､2007年
6) 中嶋信「肱川流域整備と住民合意」（『国土問題』67号､2005年）
7) 原科幸彦『改訂版 環境アセスメント』放送大学教育振興会､2000年
8) 小森治夫『地域開発政策における公共事業の財政問題』高菅出版､2005年
9) 原科幸彦編『市民参加と合意形成』学芸出版社､2005年
10) 内仲秀輔『自治基本条例をつくる』自治体研究社､2006年
11) 原科幸彦編『環境計画･政策研究の展開』岩波書店､2007年
12) 中嶋信『新しい｢公共｣をつくる』自治体研究社､2007年
1)

2)

近年の河川行政をめぐる情勢
１．はじめに国土問題研究会
我が国の治水事業の変遷

上野鉄男（1）明治以前の治水事業
・明治以前には我が国には優れた治水技術があった。
・戦国時代には、武田信玄や加藤清正などの大名が霞堤や越流堤の周辺に遊水地を配置して洪水をうまく氾濫させる方法で治水事業を行った。
・江戸時代には、専門的な技術者が現れ、越流堤を用いて洪水を氾濫させる治水工法を採用した。
・現在でも、これらが残されている場所がある。それらは「土地に刻まれた科学」であると言える。

（2）明治以後の治水事業（２０世紀の治水事業）
・明治以後（1896 年の河川法制定以後）、西欧技術による治水事業が進められ、過去に培われた治水方式が軽視された。
・治水方針は、連続堤防を築き、洪水を氾濫させずに早く海へ流す方向へと変更された。
・戦後の大水害の主な原因は、堤防で洪水を閉じ込めて、洪水流量を増加させたためであった。
・戦後は、ダムや堤防などの治水施設中心の治水事業が進められた。

２．治水事業をめぐる諸問題（1）河川環境の悪化
・河川の人工化とダムによる環境破壊（2）超過洪水による危険性の増大
・1896 年（明治 29 年）の河川法制定以後、治水方針が変更された。
・連続堤防で洪水を河道に閉じ込めて流下させる方法に変わった。→ 洪水流量の増大
・戦後、河川流域の開発により、洪水流量はいっそう増大した。
・治水事業が進展して、氾濫原に人口が集中した。
・治水事業を進めれば進めるほど、計画を超える洪水（超過洪水）が発生する場合の危険性が大きくなった。
・このような水害が最近増加している。

（3）ダムに関する問題
・ダムには重大な矛盾がある。
後述する「河川環境の整備と保全」、「超過洪水対策の重視」の方針と真っ向から対立する。
・ダムは大規模な環境破壊をもたらす。
・超過洪水時には、ダムから計画最大放流量以上の流量が放流されるので、他の治水方法よりも下流の被害が大きくなる。
・ダムが役に立つのは計画の範囲内である。

（4）治水計画に関する問題
・これまでの治水計画は、洪水を溢れさせないことを基本にして作られている。
超過洪水に対して責任を負わないことになっている。計画を超える洪水による水害は、天災とされる。
→ 最近は変化がある。 後述する。
・治水計画の基本になる基本高水の決定方法に問題があり、過大な基本高水流量が採用されている。
・一度決定した計画は、状況が変化しても変更しない。
・基本高水流量の決定はダム建設と密接に関係する。

３．２０世紀の治水事業に対する反省
２０世紀の治水事業の問題に対する反省が 20 世紀終盤から始まった。

（1）都市河川に対する総合治水対策
・1977 年に河川審議会が答申した。
・1970 年代に、都市河川で水害が頻発し、洪水を河川に閉じ込める治水方式が破綻した。
・都市水害に対して、河川工事にのみ依存せず、洪水への対応を流域全体で考える。
・具体的には、流域貯留や危険区域の公表、被害者救済制度の確立などにより、総合的に取り組むことを提起した。

（2）超過洪水対策
・1987 年に河川審議会が超過洪水対策を推進することを答申した。
・ハードな対策としては一部の大河川を対象にして、スーパー堤防の建設を提案した。
・ソフト対策も提案した。
・提案されたハード対策は有効性と一般性という視点から見て、問題解決にはなりえない。
・趣旨はよいが、具体的対策には問題がある。

（3）「多自然型川づくり」
・河川環境の悪化を反省して、 1991 年から「多自然型川づくり」がパイロット事業として始められた。
・趣旨：河川が本来有している生物の良好な育成環境に配慮し、あわせて美しい自然景観を保全あるいは創出する。
・ 1997 年の河川法の改正以後は、 「多自然型川づくり」が全ての河川を対象とした取り組みに普遍化された。
・毎年行われる「全国多自然型川づくり担当者会議」には、250～400 人が参加している。
・趣旨は実現されていない。

（4）河川法の改正
・1997 年に河川法が改正され、法の目的に「河川環境の整備と保全」が明記された。
・従来の工事実施基本計画を見直して、河川整備の基本となるべき方針に関する事項（河川整
備基本方針）と、具体的な河川整備に関する事項（河川整備計画）に区分した。
・河川整備計画の策定に関して、流域住民の意見を反映する手続きを導入した。
・背景：全国の河川で過大な基本高水流量が設定されてきたという問題があると考える。
・河川整備計画：今後 20～30 年の期間に実施する河川工事の計画
河川法の改正後の全国の動き
・国土交通省のホームページによると、2008 年 12 月 15 日現在で、一級河川 109 水系のうち 104
水系（約 95 ％）で河川整備基本方針が策定され、43 水系（39.4 ％）で河川整備計画が策定されている。
基本高水流量・河川整備基本方針を策定した 104 水系のうち、103 水系で基本高水流量が設定されているが、工事実施基本計画で過大に設定された基本高水流量が小さい値に変更された河川はない。
・88 水系（85.4 ％）では、工事実施基本計画と河川整備基本方針の基本高水流量は同じ値である。
・15 水系（14.6 ％）では河川整備基本方針の基本高水流量が河川法改正前の工事実施基本計画
より大きくなっている。計画規模か、それを超える洪水が発生したり、計画規模が変更されたりしたことが流量増加の理由になっているが、資料からは理由が分からない場合もある。
整備計画目標流量（表 1 を参照）
・河川整備計画を策定した 41 水系について、整備計画目標流量を検討した。
・整備計画目標流量は、河川の整備計画制度の見直しに伴う経過措置として、今後 20～30 年の期間に実施する河川工事に対して目標となる流量である。
・手取川と本明川を除くと、諸河川の整備計画目標流量は基本高水流量よりも小さくなっている。
・天塩川、釧路川、岩木川、多摩川、庄川、豊川、由良川、筑後川、嘉瀬川、白川では、整備計画目標流量が基本高水流量の 70 ％以下である。
・41 水系の平均は、整備計画目標流量が基本高水流量の 80.4 ％となっている。
全国の河川の実態を総合すると・全国の河川で過大な基本高水流量が設定されてきた。このように大きい基本高水流量を目標とする治水工事の実施は困難で、具体的な川づくりの姿が明らかとならなかった。
・そこで、河川法を改正して、基本高水流量を見直したが、多くの水系で過大な基本高水流量は変更されなかった。
・その代わりに、従来の工事実施基本計画の基本高水流量の 80 ％程度の整備計画目標流量を設定して、今後 20～30 年の期間の河川整備を実施することにした。
・基本高水流量に関して問題は残っているが、河川環境の整備と保全を求める国民のニーズに応え、河川の特性に応じた河川整備を推進する方向が打ち出されたことは評価できる。
・この方針に基づいて、各河川の流域委員会ができた。

（5）流域治水
・2000 年に河川審議会が答申した。
・総合治水対策を全ての河川で検討することを提案した。
・これまでの都市河川に対する総合治水対策にはなかった霞堤や二線堤等による洪水の氾濫も考えることを提案した。
・明治以来の治水方針の転換が提起された。
・画期的な提案と言える。

（6）豪雨災害対策総合政策委員会提言「総合的な豪雨災害対策の推進について」（2005 年)
・中小河川での 2004 年の豪雨災害が契機になった。
・「自然の外力は施設能力を超える可能性が常にあることを踏まえた備えが必要である。」
・「破堤のように急激に災害現象が拡大することに対する対策が必要である。」
・「災害が発生した場合でも被害を最小化する『減災』を図る」「万が一の場合の危機管理体制を構築する。」
・「本格的なソフト対策の展開と守るべき対象により手法を選択するなどのハード整備の質的転換が重要である。」
・従来からの連続堤防方式にこだわらず、画一的でなく、土地利用状況を踏まえて、個々の必要性に応じた安全度や機能の確保を図る方策を導入する。
・治水上重要な区間の堤防の質的強化を図る。
→ 従来の治水方式にこだわらない超過洪水対策が必要である。

（7）大規模災害対策検討会提言「洪水氾濫時・土砂災害発生時における被害最小化
策のあり方」（2005 年）
・大淀川のような大河川（1000mm を超える降雨）と東京（時間雨量 100mm を超える集中豪雨）
における 2005 年の豪雨災害が契機になった。
・災害危険区域、市街化調整区域、土砂災害特別警戒区域の指定等の土地利用規制により、まちづくりと連動した被害最小化策を推進する。
・二線堤の整備や鉄道・道路等の活用などにより、氾濫流制御施設の整備を図る。
・治水・砂防関係施設の整備は土地利用規制と一体的に実施する。

４．治水事業をめぐる二つの方向
・ダム計画のない河川：河川整備計画目標流量を採用して、よい治水が行われる展望がある。
・ダム計画がある河川：従来の基本高水流量を採用して、矛盾の多い河川事業が行われている。
・「河川砂防技術基準」の改定（2004 年 3 月）
基本高水流量の決定方法において、「カバー率」の考え方がなくなった。
→ 基本高水流量の決定方法の問題を曖昧にして、過大な基本高水流量を正当化しようとしている。
・ダム建設が治水事業の問題解決を妨げている。
・一般的な災害対策では適切な意見を述べる学者が、○○水系流域委員会や○○県公共事業評
価監視委員会では行政が提出する治水計画やダム計画を基本的に承認するという実態がある。

５．問題を解決する方向

・これまでの治水計画には有効な超過洪水対策がなかった。
・治水事業を進めるほど、超過洪水に対する危険性が大きくなるという矛盾を解決することが重要である。
・真の超過洪水対策と総合治水対策を総合して、氾濫を許容しつつも総合的な安全性を追求す
る方法によって、矛盾が解決される。
・適切な基本高水流量を設定して、氾濫を許容する総合的な治水対策を実施し、超過洪水に対しても被害が最小になるようにする。
・これはダムを建設するより総合的に見て安全な治水方式である。
・超過洪水に対して被害を最小にする方策が具体化できると、基本高水流量を過大に設定する必要はなくなる。
・治水方式の転換と基本高水流量の適正化を総合的に解決していくことが重要である。

表 1 河川整備基本方針の基本高水流量と整備計画目標流量
河 川
基準地点
基本高水流量 整備計画目標
策 定
Ａ（m3/s）
流量Ｂ（m3/s） 平成(年)

Ｂ/Ａ
（％）

備

考

4,400

19

68.8

岩尾内、サンルダム

1,050

18

80.8

留萌ダム

14,400

19

80.0

1,600

1,200

19

75.0

美利河ダム

平取

6,600

6,100

19

92.4

二風谷、平取ダム

釧路川

標茶

1,200

780

20

65.0

岩木川

五所川原

5,500

2,900

19

52.7

鳴瀬川

三本木

4,100

3,400

19

82.9

阿武隈川

岩沼

10,700

9,100

19

85.0

米代川

二ツ井

9,200（8,200）（7,100）

17

86.6

子吉川

二十六木橋

3,100（2,300）（2,000）

18

87.0

鳥海ダム

最上川

両羽橋

9,000（8,000）（7,000）1487.5

白川、寒河江ダム

多摩川

石原

8,700（6,500）（4,500）1369.2

小河内ダム等

鶴見川

末吉橋

2,600

1,860

19

71.5

荒川

立花

8,000

7,500

16

93.8

庄川

雄神

6,500

4,200

20

64.6

手取川

鶴来

6,000（5,000）（5,000）

18

100.0

狩野川

大仁

4,000

3,100

17

77.5

ダムなし

富士川

北松野

16,60014,300

18

86.1

ダムなし

阿倍川

手越

6,000

4,900

20

81.7

ダムなし

庄内川

枇杷島

4,700

3,900

20

83.0

木曽川

犬山

19,50016,500

20

84.6

豊川

石田

7,100

4,650

13

65.5

設楽ダム

櫛田川

両郡橋

4,800

4,100

17

85.4

蓮ダム

由良川

福知山

6,500（5,600）（3,600）

15

64.3

大野ダム

九頭竜川

中角

8,600

8,100

19

94.2

千代川

行徳

6,300（5,700）（4,300）

19

75.4

高津川

高角

5,200（4,900）（4,900）

20

100.0

那賀川

古庄

11,200

9,000

19

80.4

重信川

出合

3,300

2,500

20

75.8

肱川

大洲

6,300

5,000

16

79.4

遠賀川

日の出橋

4,800

3,800

19

79.2

筑後川

荒瀬

10,000

6,900

18

69.0

松原、下筌ダム

嘉瀬川

官人橋

3,400

2,200

19

64.8

嘉瀬川ダム

本明川

裏山

1,070

1,070

17

100.0

本明川ダム

白川

代継橋

3,400

2,300

14

67.6

立野ダム

大分川

府内大橋

5,700

5,300

18

93.0

大分川ダム

大野川

白滝橋

11,000

9,500

12

86.4

河道整備

番匠川

番匠橋

3,600

3,100

18

86.1

ダムなし

五ヶ瀬川

三輪

7,200

6,500

20

90.3

天塩川

誉平

留萌川

大和田

石狩川

石狩大橋

6,400
1,300
18,000

後志利別川

今金

沙流川

大淀川

（

柏田
9,700
8,100
）；計画高水流量あるいは河道整備目標流量

18

森吉山ダム

横川、大石ダム

鹿野川、山鳥坂ダム

ダムなし
綾北、綾南、岩瀬ダム

83.5
平均：80.4 ％近年の道路行政をめぐる情勢の特徴
中村徳三

１．公共事業推進の背景～国土形成計画の閣議決定
国土形成計画の閣議決定 2008 年 7 月 4 日
全国計画と広域地方計画 近畿圏広域地方計画協議会の設立 2008 年 8 月 13 日
「国土形成計画における広域地方計画の策定は、地方にとって道州制時代の合意形成のあり方を問う絶好の『練習問題』だといえる。
」(荒田英知「国土形成計画を道州制の練習問題とせよ！」『PHP Policy Review』Vol.2-No.9 2008.7.22)① 国土形成計画（全国計画）の 4 つの戦略目標
東アジアとの円滑な交流・連携、持続可能な地域の形成、災害に強いしなやかな国土の形成、
美しい国土の管理と継承 － 横断的視点「新たな公」を基軸とする地域づくり② 広域地方計画
国、地方公共団体、経済団体等で広域地方計画協議会を組織
学識経験者からの意見聴取、市町村からの提案、地域住民の意見（パブリックコメント）③ 新しい国土像
多様な広域ブロックが自立的に発展する国土の構築、美しく、暮らしやすい国土の形成
ブロックの外へ： 東アジア等との交流・連携、太平洋・日本海・東シナ海の活用
ブロック内部： 成長エンジンとなる都市・産業の強化、各地域の連携、安心して暮らせる生
活圏の形成

２．「地方分権」の問題点～岡田知弘京大大学院教授の指摘① 役割分担論の危険性
地方自治体が国の政策決定や執行に関して一切、口を出せなくなるおそれがある例） 米軍基地をめぐる住民投票による意思表明の権利の剥奪
県から市への権限譲渡 359 に対し、市町村へは 28 町村から行政権限を奪う② 広域化による弊害
間接民主主義の機能がマヒ
例 1） 岐阜県高山市 面積 2000 ㎢以上（東京都に匹敵） 人口 10 万人弱
住民の声が自治行政に反映できない 周辺部地域では議員が出せないことが問題になっている
直接民主主義の行使も困難になる
例 2）リコールや条例制定の権利を奪う広域行政区域 リコールに必要な市内全有権者の 3 分の 1 の署名を集めることに大きな困難、障害となる
広域化による予算規模の拡大で住民の声を無視した大規模公共事業に走りやすくなる③ 道州制を先取りする国土形成計画
まとまった財源を地域財界が自由に配分したいという意図が見え隠れ
国土は大企業を中心とした都市だけで成り立っていない 水、エネルギー、農林水産
物をさまざまな地域がつくっているという視点が欠如④ 真の地方分権のために次代に継承できる持続的な地域社会と日本を構築することを目指すなら、国家と地方自治体の対等な補完関係、大都市と小規模自治体の重層的で多様な補完・連携を図る（「しんぶん 赤旗」2008 年 9 月 21 日・22 日）

３．無駄な大型公共事業の推進態勢を整える～道路建設推進の歴史
特定財源から合併施行（淀川左岸線 2 期、大和川線）に、そして新直轄方式
阪神高速道路公団が計画を放棄した路線 民営化で税金を投入し整備
1956 年 道路整備特別措置法
高速道路
整備計画決定に二回の国土開発幹線自動車道建設審議会の審議が必要一般有料道路 上記会議の審議不要
合併施行方式 「返済の必要のない」公費と料金収入によって「返済されなければならない」
負債とを合わせて道路をつくること（昭和 40 年代前半から）
1983 年の道路審議会答申で「合併施行方式」を活用することが現実的である」というお墨付き 採算性に問題がある道路でも税金の投入で建設ができる
新直轄方式 2004 年度 国費 3/4 都道府県 1/4 の負担で無料の高速道路を建設

４． 無駄な公共事業の見直しを～大阪府事業を例に①

淀川左岸線延伸部
都市再生環状道路 都市計画決定できず
淀川左岸線 2 期は大阪市・阪神高速㈱が合併施行方式で事業中（未着工）
都市再生環状道路の一部 公団が不採算路線とした大和川線を府と堺市が合併施行方式で事業中（シャープ道路） 自治体の負担増
住民へは、渋滞緩和が最大の目的であるとして有識者委員会がパブリック・インボルブメン
トにより推奨すべき計画案を作成（2006 年 12 月） ⇒ 「関西圏域の産業政策を考えると、どうしても必要」
地下 40m 以下の空間を利用した大深度地下方式を提案 莫大な事業費（3000 億円～4000
億円）と安全性に問題
用地買収の不要な大深度地下区間は延長 10km のうち 3km 程度と大深度地下方式のメリットは小さい2002 年 8 月「市民参画型道路プロセスのガイドライン」制定（国土交通省）
2004 年 3 月 22 日 国土交通省近畿地方整備局と道路管理者とならざるをえない大阪府（大阪市域外）と大阪市の三者で第三者機関の有識者委員会を設置
2005 年 9 月
ガイドライン改定
2006 年 8 月
大阪府の太田知事は関経連、大阪市とともに、淀川左岸線延伸部の早期整備に向けて、地方財政の実情に応じた新たな事業制度の創設など強力な支援がなされるように、国に対して強く要望。
2006 年 12 月 7 日 概略計画について提言②

新名神高速と一体化して財源不足が明らかな道路箕面森町を推進
住宅開発として採算性に問題があると大阪府自らが宣言した箕面森町事業
750 億円の財源不足が見込まれる
抜本的見直し区間の「八幡－高槻」に隣接し、中国自動車道と並行する新名神需要に問題 日本道路公団民営化の議論でも不要論

５．国土交通省が交通需要量と「費用便益分析マニュアル」を見直し2008 年 11 月 26 日 国土交通省が道路特定財源の一般財源化を受けて年内に公表を予定している道路整備中期計画に先立ち、2 項目の見直しを発表
道路交通需要予測 約 13%下方修正
便益の換算金額が 2～3 割下がる見込み
1986 年に閣議決定の４全総で 14,000km の高規格道路網計画を決定
全国の計画中の道路の計画交通量と費用対効果の見直しを滋賀から全国に発進した無駄な公共事業や公金支出をやめさせる訴訟の事例
弁護士
吉
原
稔
(龍谷大学法科大学院 客員教授)
1. 新幹線栗東新駅起債差止訴訟
起債と地方交付税措置は無駄な公共事業の打出の小槌、双子の生みの親(1)

平成 18 年 1 月 12 日
平成 18 年 9 月 22 日
平成 18 年 12 月 15 日

2.

県営の二つのダムの建設差止めのため省エネ裁判

提訴
大津地裁（稲葉重子裁判長）(判例タイムズ 1228 号 P.164)
大阪高裁第 8 民事部（若林諒裁判長）(判例タイムズ 1236 号 P.190、判例時報 1987 号 P.3)
平成 19 年 10 月 19 日
最高裁第二小法廷 上告棄却
(2) JR 東海の造る栗東新駅の建設工事について、請願駅であるという理由で、建設工事費全額約 250 億円を県、栗東市、周辺 6 市が負担する。総工費約 650 億円。
この部分は盛土なので、工法上仮線(工事用バイパス)が必要(約 100 億円)。これを県と市が半分ずつ負担。栗東市は、このために 50 億円を起債する予定（一部 6000 万円起債済）。
地方財政法 5 条は、地方公共団体の歳入は、地方債以外の歳入をもって財源としなければならないとし、例外として、起債で賄う事業(適債事業)を限定している。
民間の行なう公共事業(駅、道路、建物)について、地方自治体が負担金助成金を出すのに、その財源を起債で賄うには、その団体に国、地方公共団体が 2 分の 1 以上を出資するものに限る（施行令 1 条）。｢借金してまで民間に寄付をするな｣ということ。
(3) 仮線は JR 東海の建設事業。JR 東海は 100％民間資本だから、この仮線は駅舎建設のためであるから、栗東市が負担金を支出するのにその財源を起債で賄うのは違法である。そこで栗東市は仮線は駅舎建設のためであるが、栗東市が都市計画街路を造る（新幹線の下をくぐる）ために仮線は必要だから、栗東市の道路事業のための起債だから適債事業であると主張した。
争点は、仮線工事は道路建設のために必要か、道路と仮線工事は同時期施工の必要性、一体性があるか。道路建設のための仮線工事の起債は適債事業か。
(4) 判決は、1･2 審とも、仮線工事は、駅舎建設には必要だが、道路建設には必要ない。したがって、道路建設は適債事業でないから、起債は違法。
地方財政法 5 条による起債差止の初判例。
(5) 公共事業のための起債による借入金の元利償還金は、基準財政需要額に算入され、その分地方交付税が多く配分される(地方財政法 11 条の二。地方交付税措置)。借金して公共事業をしても、国が地方交付税措置で事実上補填し、代払いしてくれる。（滋賀県の場合約 60％）
起債と地方交付税措置は、無駄な公共事業の｢打出の小槌｣、双子の生みの親。21 年の県会議員で、起債の違法を点検したことはなかった。
バブル期の公共事業はまず基金を作る。後は借金でまかなう。
今は、基金がないのに、最初から全額を借金でまかなう。
(6) 1 審は 4 回の弁論で、証拠調べなく結審。2 審も 1 回結審。
提訴以来 1 年 10 ヶ月で最高裁判決までいった。無駄な公共事業を財源の面で中止させた初判例でスピード判決。

私は、県営ダムを中止させるため、誰も気づかなかった新手法を開発した。
平成 9 年の改正河川法 16 条の 1、2 は、河川管理者(指定管理区間の場合は知事)に河川整備基本方針、河川整備計画の策定義務を課し、計画を完了してからダム工事に着手すべきものとしている。河川整備計画を決めないで事業をすることは河川法に違反し、違法である。
すでに工事が進行している県営北川第一ダムと芹谷ダムについては、県の河川開発課に「なぜ知事の作る河川整備計画が決まっていないのに工事ができるのか」と聞いたところ、改正前の河川法 16 条で決めていた「淀川水系工事実施基本計画」(工実)を引っ張り出して、改正附則を持ち出して、「これが根拠です」と説明した。既着手のダムについては、平成 9 年河川法改正附則 2 条によって、経過措置（救済規定）として、改正前の河川法 16 条の淀川水系工事実施基本計画でダム計画が決められている場合は、その計画の一部を新法の河川整備計画とみなすとの規定がある。ところが、昭和 43 年決定(平成 6 年一部改訂)された淀川水系工事実施基本
計画には、県営の｢芹谷ダム｣、｢北川第一ダム｣については、全くのせられておらず、影も形もないことに気づいた。
河川整備計画は、河川環境保全目的と学識経験者の意見聴取によって作られる。工事実施基
本計画にはこれがない。月とすっぽんの違いがある。だから、既着手行為だからといって、河川整備計画を決めないままに工事を進めるのは違法なのである。建設省の解説でも、「ダムは既着手であっても、河川整備計画ができるまで工事を中止するのが望ましい」としている。それを救済して、工事を進行させるのであれば、救済の要件は厳格であるべきだ。いくら改正附則の適用のための施行令までつくって、救済規定を適用しようとしても、工事実施基本計画に載せていないのであれば、「無」から「有｣をつくる錬金術はありえない。それなのに、北川第一ダムは平成元年、芹谷ダムは平成 4 年に国庫補助事業として現に工事を実施している。
県に法的根拠を質問しても、｢淀川水系工事実施基本計画には『必要なダム建設については調査・検討の上決定する。』と決められている｣という苦しい言い訳をしている。決定したらその時点で工事実施基本計画を改定してダム計画を載せるべきである。
平成 5 年 8 月の総務省行政監察結果によると、改正前河川法 16 条の工事実施基本計画は 109
水系全部で決めているが、79 条の「全体計画」（知事が改良工事の計画を決めて建設大臣の認可を得る）は全体計画の認可を得ていないものが 10％あるという。
国交省河川局に弁護士会照会したら、北川第一ダムについては、北川第一ダムについて改正
前河川法 79 条の｢全体計画｣(工実の下位計画)を改正法施行(平成 9 年 12 月 1 日)のあとに建設大臣の許可を得ている(駆け込み申請が間に合わなかった)。芹谷ダムについては、認可申請すらしていない。これが工実にのらなかった原因だとわかった。
県は、芹谷ダムについては中止を決定した。抗弁が見つからないから降参したものと解釈し
ている。

3.
(1)

永源寺第 2 ダム国営土地改良事業計画取消訴訟（対農水大臣）

1 審 H14.10.28 大津地裁 敗訴
2 審 H17.12.8 大阪高裁第 8 民事部（若林涼裁判長） 勝訴
H19.10.11 最高裁第一小法廷 却下確定
(法学セミナー 2008 年 2 月号 掲載)(2) 琵琶湖の源流愛知川にある第 1 ダムの上流に第 2 ダムを作る計画(農水大臣の国営土地改良
事業計画取消訴訟)。
土地改良法による｢灌漑施設｣、貯水量 2200 万トン、堤長 205m、中級ダム。
土地改良法 8 条、施行令 2 条 3 項には、「土地改良事業のすべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと｣（経済性の要件）が法律要件となっている。本件の場合、効果対費用が 1.04
で OK となった。
公共事業は、費用が 10 年で 2～3 倍になるのに対し、効果は水田の 3 割減反（愛知県以西のすべての田が減反したことになる）や米価の減少で増えない。1.04 は 0.4 くらいになる。
環境、水質、費用対効果等を主たる争点とし争ったが１審は敗訴。
(3) ｢費用対効果｣を規定している法律は、新幹線整備法等 9 件あるが、いずれも努力義務。法
律要件は土地改良法のみ。「計画の適否の決定」「専門技術者の意見」も要件となる。
戦後の農地解放、自作農創設の中で、土地改良法が制定される時に、GHQ の指導で｢費用対効果｣が法律要件として入った国民の税金で、農民の私有財産を富ませるものだから、厳格な費用対効果が必要。これも GHQ の民主化の一例であった。
2 審の終わりの段階で、国が計画変更を地元に説明した。土地改良法で受益面積が減り、建設費用が増えると計画変更が必要。｢費用対効果｣、経済性の要件は、変更計画では要件でないので、国は安心して地元に説明をした。原計画時に設計基準に違反して、ボーリング、電気探査をしなかったので、ダムサイトの地盤の強度を誤っていた。谷の広さを 2500 分の 1の地図で測ったので、実際は狭かった。
予定貯水量を確保するには、ダムの高さを 9m、堤長を 10m 長くし、ダムの規模を 10％大きくする必要がある。工事費は 475 億円が 1100 億円になるという。
そこで、計画の基礎となる調査を怠っていたので、計画に瑕疵があった。
高裁は、「設計基準で定める基礎的調査を怠ったため、『貯水可能性』、『工事費見積』を誤った。」、｢経済性の要件、技術的可能性の要件に違反｣、「専門技術者（2 名の京大教授、農業用ダムの権威、永源寺第一ダムの設計者でロックフィルダムの権威である、銅像が 2 ヵ所ある、地元では『神様』の沢田敏男京大名誉教授の門下生）の意見も誤っている」とした。沢
田名誉教授は、高裁判決のあと、文化勲章をもらった。
(4) この判決の直後に、政府予算内示が撤回され、現場事務所は 1 ヶ月で撤去された。1100 億円の工事は完全に中止された。

4.

豊郷小学校校舎解体禁止、新校舎建設中止、町長の損害賠償の裁判① 豊郷小学校講堂及び校舎解体禁止仮処分決定（判例タイムズ 1153 号 P.133）② 新校舎建設工事代金支出差止･本訴
大阪高裁 大出晃之裁判長
平成 16 年 10 月 27 日判決
最高裁第二小法廷
平成 19 年 4 月 13 日 却下確定
③ 町長による校舎解体行為の損害賠償請求
大阪高裁(島田清治郎裁判長) 平成 17 年 12 月 21 日
（判例地方自治 280 号 P.67）
最高裁 平成 18 年 6 月 8 日 却下確定
① 仮処分（2 件）(講堂と本校舎の解体禁止の仮処分)
地方財政法 8 条(地方公共団体の財産は、常に良好の状態においてこれを監理し、その所有の目的に応じてもっとも効率的にこれを運用しなければならない)
アメリカ人宣教師メリルヴォーリズが設計し、近江商人の丸紅の重役、郷土の先覚者古川鉄治郎が 40 万円を出し、竹中工務店が造った、東洋一の小学校（昭和 14 年、登録有形文化
財の資格あり）。
町長と癒着した設計士に耐震診断をさせた結果、耐震性がないので建て替えるべきとし、校舎と講堂を壊すことを計画。講堂の解体禁止の仮処分決定により講堂は保存、本校舎解体
禁止の仮処分決定。
② 校舎解体禁止仮処分決定の翌日に、町長が解体に着手したので、住民、マスコミが泊り込
んで解体阻止、町長は解体を止めて、校舎解体の跡地に 2 階建で建てる計画（旧設計）を止めて、運動場の反対側に３階建ての新校舎建設を計画。（新設計）
町長リコール成功。再選挙に発展。
旧設計で予算化、議会の議決を得たが、旧設計の工事請負契約を変更契約し、新設計で校舎を建築した。このような手法をとったのは、新設計について再入札すると既決業者が落札できない「うまい工事」であったから（県が指導していた）。旧設計の契約と新設計の契約には同一性がないから、新設計は旧設計の変更契約ではダメ。新設計の契約は成立していな
いから、支出負担行為がないので、支出は違法。高裁は「旧設計の契約で新設計の工事をしたから業者には代金請求権はない」とした。建築請負契約の同一性についての初判例。
③ 町長の解体行為の違法による損害賠償請求訴訟。仮処分に違反した違法。「仮処分決定に事実上の効果しかないとしても、それに反する行為をしたときに、違法の問題が生じないとはいえない」。教育委員会管理の教育用財産を用途廃止手続きをして普通財産にすれば町長の管理権があるが（地教行法）、その前に解体したから違法。2 審は 1 審の認容額を倍額にして 350 万円の損害賠償を認めた。

5.

サボっているのに高い月給をもらっている行政委員の給与は違法- 県の行政委員（労働委員、選挙管理委員、収用委員、教育委員、人事委員等）の月額制報酬支出の差止を提訴 –(1)

滋賀の労働委員会は、不当労働行為申立が年に 1～2 件しかないのに、15 人の労働委員は、月額 20～22 万円の定額報酬をもらっている。

その結果、15 人の公益・労働者・使用者委員の定例会議（月 2 回、半日）の出席率は 80％くらいであり、いつも約 5 分の 1 の委員がサボっている。連合の労働者委員の出席率が一番悪い。そして、出席率の悪い委員は、事件関与も少ない。サボっていても 2 年の任期が経過して、そのまま再任される。県と連合、経営者団体、弁護士との馴れ合いによるものである。
収用委員は 7 人で、月 2 回の定例会（午後）、年平均 1.85 件の事件を処理し、選挙管理委
員は 4 名で月 1 回の定例会（午後）に出席するだけなのに、月 20～22 万円の報酬をもらっている。
(2) 地方自治法 203 条 2 項本文は、非常勤特別職（行政委員）の報酬を、「議員以外は勤務日数に応じてこれを支給する」(日額制)と決めている。
ただし、203 条 2 項但書で、「条例で特別の定めをした場合は、この限りではない」としている。これは、非常勤の特別職にも、常勤の職員と同じ勤務実態があるものもいることから、それに対応するために、月額制をとることを認めているものである。
しかし、労働委員や収用委員、選挙管理委員のように、常勤の職員と同じ勤務実態ではな
く、日額制にできるのに（現に、富山、福井、山梨、長野の 4 件は、収用委員は日額で支給している。）、月額制にするのは、条例への授権の範囲を逸脱するから、月額制をとる条例は、
憲法 94 条(条例は法律の範囲内で制定できる)、地方自治法 203 条の 2 第 1 項本文に違反して、違法無効であり、月額制による支出は違法である。
ちなみに、国家公務員の非常勤委員は、一般職の職員の給与に関する法律 22 条で 1 日
37,900 円以下の日当（手当）制であり、司法試験委員は、委員手当 22,000 円、答案検査は 1
通 400 円で、最低賃金やパートの賃金より少ない。
(3) 全国の都道府県や市町村で同様の条例（滋賀県特別職の職員の給与等に関する条例）で 20万円から 40 万円の月額制を決めている。地方自治法 203 条 2 項但書の条例の違法性については、判例はもちろん、文献もない。わずかに、自民党政務調査会司法制度調査会が平成 19
年 3 月に出した「21 世紀にふさわしい準司法手続きの確立を目指して」において、「処理件数が少ないのに高給をもらっている準司法機関は費用対効果の点で問題があり、納税者の納得が得られない」という問題提起だけである。1 月 22 日(木)の大津地裁判決で勝訴の初判例が取れれば、100 億円の節減になる。「民主的行政改革」を滋賀から全国に発信することになる。

6.

自治会寄付金を会費で徴収する決議は第 2 の住民税化で、憲法 19 条、
思想信条の自由を侵害し違憲無効2007 年 8 月 24 日大阪高裁 13 民事部判決 大谷正治裁判長(判例時報 1992 号 P.72)
平成 20 年 4 月 3 日最高裁第 1 小法廷 上告棄却。
甲賀市の自治会で「赤い羽根共同募金・緑の募金・社協募金・小中学校後援会などの寄付金を一括して 2,000 円を自治会費化した。募金の根拠となる法律（社会福祉法）などは寄付の強制を禁止している。
1 審は公序良俗違反はないとして棄却。2 審は憲法 19 条の思想信条の自由を侵害、公序良俗違反として無効。共同募金は滋賀県では 3000 自治会の 3 割が自治会費化して徴収している。
福祉教育の後退を寄付の会費化で徴収する一種の第二の住民税化。
日赤募金や緑の募金会などが大慌てしている。有志自治会からこれらの団体に自治会に寄付を委託するなと申し入れた。
この問題は、今年の求司法試験の憲法の論文試験に出題された（憲法判例）。

阪神高速道路淀川左岸線の諸問題
合併施行法式で採算度外視、際限なく都市高速を建設
淀川左岸線（２期）・街路事業のコスト縮減検討(案)は、市議会や市民の同意を得るために意図的に作成？

中津コーポ高速道路に反対する会
廣瀬平四郎
はじめに
阪神高速道路公団（現・阪神高速道路株）は、淀川左岸線(２期)の総事業費を１３１，０００，
４３１，３４５円(この時点まで公団は、左岸線２期事業は新御堂筋まで豊崎ランプは含まないと住民側に説明)として３１０億円が縮減可能と検討し、縮減後の総事業費を１００，０００，４３
１，３４５円と見直した。しかし阪神高速道路公団は、淀川左岸線２期事業を共用開始後４５年以内に償還不可能路線と認定し平成１７年３月２３日有料道路事業の対象区域から切り離した。
大阪市建設局は、都市経営会議・執行会議で平成１７年１２月１日關市長に「淀川左岸線２期
事業は、一般道路の交通を左岸線２期に転換、市民からの要望等を踏まえてトンネル構造へ、スーパー堤防との一体化施工で安全・安心のまちづくり実現のため、総事業費１２６２億円から約３００億円をコスト削減し国費６０３億円、市費２５９億円を投入して建設する。その内起債が９５％・一般財源５％となる」と説明した。そして、大阪市は、平成１７年１２月２０日国から
平成１８年度予算の内示時点での淀川左岸線の総事業費金額を１２６０億円と表明、以後この金額を公式の淀川左岸線（２期）の総事業費とし、平成１８年３月３０日の市議会で阪神高速道路㈱と合併施行方式で建設することを市議会で議決した。平成１８年９月２２日大阪府知事より事業認可（１８年７月２８日申請）
１２６２億円の根拠（①－②＋③），①当初全体事業費１３１０億円、②豊崎ランプ部（淀川左岸線２期事業から切り離し、南岸線の街路事業として大阪府知事より平成１７年３月２５日付
けで変更認可を受けている）７６億円③海老江ランプ部２８億円(当初事業費の増額部分)

淀川左岸線(２期)コスト縮減３１０億円の主な項目(２００７年８月３１日情報公開で入手)
地盤改良工事◎地盤改良工法の変更｛深層混合処理工法(８．２５５円／㎥)からコンパクションパ
イル工法(３．１２０円／㎥)・・杭の種類の変更｝
地盤改良範囲の変更(当初、すべての区間で地盤改良の計画をしていたが、淀川左岸線(２期)の建設に関する検討委員会において、地盤改良の必要な範囲が検討された。
当初地盤改良区間３．８００ｍ予定
必要範囲・・８００ｍ(長さ)×２５ｍ（幅）×１２m（深さ)・・３，０００ｍ区間が改良しなくてよい
縮減額▼１５４億７０００万円（４９．９％)

躯体工事◎断面の縮小構造断面の見直し(本体構造において、部材断面の縮小、道路内高さの縮小および換気方式の変更
により構造断面の変更)◎路肩幅員等（１，７５ｍ×２→１，２５ｍ×２・・・１ｍの縮小）◎基礎材の見直し
縮減額した▼７８億４５００万円(２５．３％)

付属施設工事◎換気設備等の効率化
現行の換気設備工事費は、都市計画決定時（１９９６年３月＝平成８年３月）予測交通量から概略設計を行い、工事費を算出している。
そこで、都市計画決定時の道路網はフルネットを考えているが、当面、左岸線は豊崎までの供用となるため、現実に近いネットで予測した交通量との比較を行い、イニシャルコストを抑えた
段階施工を考えるものである。
都市計画決定時、見直しネットによる交通量比較(試算)(台／日)
道路網
海老江～大淀大淀～豊崎
都市計画時ネット（フルネット）：Ａ
５４，８００
４６，１００見直しネット(２０１０年＝平成２２年)：Ｂ
３８，１００
２７，７００交通量比較：Ｂ／Ａ 海老江～大淀０，７０、大淀~豊崎０，６０と予想これにより、今回供用時の交通量は都市計画時交通量に比べて約３割減少すると考えられる。
交通量は３割減であるが、換気設備工事費は交通量に比例して縮減できないため、安全を考慮し２．５割減とする。
縮減額▼４２億４７００万円（１３．７%）付帯工事費◎移設する工業水管の管径縮小・・
縮減額▼１７億９０３７８千円（５．８%）

その他考えられるコスト縮減◎契約差額(現在、土木工事の請負率８０～９０％にて契約)◎大規模発注による経費節減、◎地下埋設物移設費の見直し◎スーパー堤防事業との一体施工による河川管理者の負担等縮減額▼１０億３７２５万円（３．３%）

問題点
１ 交通量を供用時の区間（海老江~豊崎）と見直して３割減(２００８年８月その根拠となる資料請求しその説明を求めたが、阪神高速道路㈱が作成した資料なので大阪市は説明できないと答弁)として縮減計画を立てている。もし延伸部分（北区豊崎～門真市薭島区間約１０ｋｍ・・淀川
左岸線延伸部有識者委員会は、平成１８年１２月１５日推奨すべき計画案を提言）が開通しフルネットの計画交通量になった場合、トンネル部分の断面縮小（１０４．５２２㎥→７４．２０８㎥）により換気設備の２５パーセントを縮小等したことが、自動車の排気ガスによる環境・健康などへの影響を危惧する。また路肩幅員１ｍの縮小は、交通事故、災害時などの救援活動の支障も予想される。
２ 淀川左岸線（２期）の建設に関する検討委員会（平成１６年３月末委員会総括報告書公表）
が、地盤改良に必要な範囲の検討を行い地盤改良の範囲の縮小（当初３．８００ｍ→８００ｍ）
を示したが、そこでは防災面の安全性についてはまったく検討されていない。・・淀川堤防は地盤の弱いところでは、年間１～２ミリ沈下している。
３ 情報公開で得た資料内容の分析は、専門家の手を借りなければ問題点や検討課題が解明できないので、運動団体が気軽に利用できる研究機関・コンサルタントが必要である。
４ 大阪市独自の検討ですといいながら、今回大阪市が独自で検討した項目がないと答弁。つまり、国や自治体の担当部局に工事の設計・見積・検討できる専門職員がいないため公共事業が大手建設会社のいいなりの金額で落札され費用が公正に執行されていない。
５ 公共事業費が公正に執行されるために、第三者的な審査機関が必要ではないか。

国道 41 号宮高山バイパス問題
国土問題研究会中川

学［技術士（建設部門）］

岐阜県高山市において計画されている国道 41 号宮高山バイパスについて、周辺地域の生活環
境破壊になるとして、関係住民の間で計画に反対する声が上がっており、その代表格の田中正夫
氏（高山市在住）から問題点解明の依頼があった。2005 年 11 月と、06 年 3 月の２回にわたって現地調査を行い、入手できた資料等の分析を行ったところ、数多くの問題があることが明らかになった。ただ、事業主体である国交省は、不当にも、事業目的や費用対効果の分析結果などを明らかにする資料の公開に応じていないため、より詳細な調査に入ることができず、今日に至っている。こうした状況のなかで、現時点で把握された事業計画の問題点等を以下にまとめる。

１． 事業計画の概要
国交省高山国道事務所のホームページから引用し、以下に事業概要を記載する。

バイパスルートの航空写真（黄実線が現道、赤点線がバイパスルート）●区 間

高山市一之宮町～
高山市千島町

●延 長

4.5Km

●標準幅員
（土工
部）

20.5m

●構造規格

道路区分…第３種第１級設計速度…80km／h
車線数…４車線●事業化

平成１２年度（H12.4. 都市計画決定）

宮高山バイパス計画の概要
事業の目的は、同ホームページで以下のように記載されている。
高山市の南部に位置するこの地域には、南北方向の主要幹線道
路が一般国道４１号しかありません。このため、朝夕の通勤時
間帯や行楽シーズンなどに交通渋滞が発生しています。 また、
高山市一之宮町～石浦町間は、迂回路がないことから、災害や交通事故などが発生した場合、南北の交通が遮断されてしまう
恐れがあります。 さらに高山市一之宮町と高山市石浦町境付
近には落石危険箇所があり、安全な交通を妨げる恐れがあります。 宮高山バイパスが整備されることでこうした問題が解決されるとともに、現在の国道は地域の生活道路として回復することが期待できます。

２． バイパス計画の問題点（現在入手した範囲で想定されるもの）
2.1 過大に設定された計画交通量
事業に着手されたのは平成 12 年度（2000）であるが、目標年次を 10 年後の平成 22 年度（2010）
として、計画交通量が 34,125 台/日（バイパス予測値：27,378＋現道予測値：6,747）と設定されている。しかし実際の交通量の推移は、この予測値を大幅に下回る状況にあり、計画そのものが過大に設定されている。
【日交通量の推移】
石浦区間交通量伸び率
実績
H２：15,865 台/24h
昼夜率 1.26 で 12h 交通量を換算
Ｈ６：19,149 台/24h
1.21
同上
Ｈ９：16,596 台/24h
0.87
実測値
Ｈ11：22,416 台/24h
1.35
同上
Ｈ17：17,325 台/24h
0.77
中部地整の hp12h 交通量を昼夜率 1.26 で換
算
計画交通量 Ｈ22：34,125 台/日 ；バイパス予測値（27,378）＋現道予測値（6,747）

国道41号交通量の推移実績と計画値の乖離（台/24h）
40,000計画交通量
34,125台/日(H22）35,00030,00025,00020,0002
15,86515,0006
19,14911
22,41617
17,325

916,596

10,000
5,000
0
1

4

7

10

13

16

19

22

（平成 年度）

上記のように、平成２年度から 17 年度までの交通量の推移はほぼ横這いの状態で、特に 17 年
度は低下傾向を示しており、平成 22 年度には 34,000 台に達するとする見込みの半分程度にすぎない。日本の人口は平成 17 年（2005 年）に減少に転じており、今後人口減少が加速することはほぼ確実であり、とりわけ地方部でその傾向が顕著である。また一方、東海北陸自動車道や中部縦貫自動車道などの高規格幹線道路の建設が着々進行していることなどを考慮すると、この計画
交通量に達することはほぼ考えられないことである。

2.2 事業目的の希薄な道路計画
国交省のホームページでは、事業目的として、「高山市の南部に位置するこの地域には、南北方向の主要幹線道路が一般国道 41 号しかありません」と記載されているが、東海北陸自動車道が名古屋圏から富山まで全線が、中部縦貫自動車道も丹生 IC まで完成しており事実と相違する。
かつて下呂方面から入る観光バスなどにより渋滞していたのは事実であるが、今ではこの東海北陸自動車道を通行するのが一般的となっている。

また同様に「高山市一之宮町～石浦町間は、迂回路がない」と記載されているが、県営農道の「美女街道」が平成 16 年度に完成している。国道 41 号の難所である宮峠手前の久々野から東側の美女峠方面に迂回するルートで、美女峠の地下を貫通する２㎞に及ぶ「飛騨ふるさとトンネル」が２車線で整備され、事実上バイパスとしての機能を発揮している。
平成 17 年度の実際の交通量が 11 年度センサ
スより少なくなっているのは、このような高山
市周辺の道路整備状況を反映したものと見られる。いずれにしても、広域的な幹線道路としても日常生活圏の道路としても新たに巨額の工事費をかけて造るような必要性は認められない。

2.3 地域経済・環境破壊の道路計画
道路計画の規格は、設計速度 80 ㎞/h、車線数
４，自転車歩行者道なしという自動車専用道路
新設整備された「美女街道」である。つまり通過交通を処理することだけが「Precious Road 旅行記」hp より目的とされ、ドライブインやガソリンスタンドなどが立地するような沿道の土地利用は想定されていない。一方、既存の国道 41 号の沿道には通行車両を対象とする商店が多数立地している。
しかしその通行量はバイパスに奪われることとなるので、営業が成り立たなくなるのが明らかである。また新しいバイパス沿道に移転しようとしても、上記のような事情のためそれも果たせないのである。国交省高山国道事務所の調査課長に対してこの問題を糾したところ、「我々も教えて欲しいぐらいだ」という無責任な回答しか得られていない。
事業目的そのものが稀薄である上に、沿道地域の環境、生活基盤等を破壊するだけの計画と言わざるを得ない。

2.4 道路構造の問題
バイパス計画高山側の平面図と、図上のデータから作成したホテルα-1 付近の横断面図及び飛騨文化センター付近の横断面図を以下に示す。いずれも地盤を約 50ｍも切り下げるような、土工量の非常に多い計画となっている。この横断面図では切り取り勾配を 1:1.2 と想定しているが、実際の地質は相当に風化の進んだ状態なので、これよりも切り取り勾配を大きくしなければならない可能性がある。またルート全体の計画において、このような切り土区間とトンネル区間が大半を占めているため、掘削土の大半を持ち出さなければならない、いわゆる土工バランスの悪い計画である。当然工事費用が嵩むと共に、周辺部にダンプトラックが溢れるような工事公害発生の可能性が大きい。

高山側のバイパス計画平面図（国交省資料）

ホテルα―１付近の横断面図（平面図のデータに基づき図上で作成）

飛騨文化センター付近の横断面図（平面図のデータに基づき図上で作成）

このように、計画されている道路そのものが地域環境破壊の恐れがあるだけでなく、その工事によっても周辺地域の生活環境を破壊する恐れの多い計画と言わざるを得ない。

３． 事業の現状
本事業実施の必要性が稀薄であることや、市民利益に反するものであることなどは上記のとおりであるが、関係住民の反対運動のなかで事業は膠着状態になっている。そうした中、国交省高山国道事務所の幹部職員が、運動の中心となっている地権者でもある田中氏を訪問し、以下のよ
うに「方針変更」の説明を行っている。
・ 時期を見て計画交通量の見直しを行うことになるだろう。
・ 現行は４車線の計画であるが、暫定型も含めて２車線とすることもあり得る。
・ 関係者の意見も踏まえて、必要とあればバイパスルートの変更にも応じる用意がある。
・ ただし、バイパス計画そのものを廃止するわけにはいかない。
・ 路面排水の排水先である一級河川阿屋谷川（岐阜県管理）では水害が頻発しているが、国交省の負担で改修することも考えられる。etc.
動き出したら止まらない道路事業ではあるが、さすがに路線修正に応じざるを得ない状況のようである。ただその一方では、「面子だけは立ててくれ」という本音が見えている。
既に一部の予定地が買収済みであるが、最早「勝負はついている」ようである。中止となれば、当然これまでに実施した測量・設計などの費用は全くの無駄となるのであるが、判断は早いほど傷が浅いのは言うまでもない。面子の問題ではない。賢明な判断が期待される。