国土問題研究会調査報告討論会 2021 年 6 月 19 日

報告（２）再生エネルギー開発と住民（２）－２

再生エネルギー乱開発の背景にあるもの奥西一夫はじめに再生エネルギー資源としてもてはやされている太陽光発電と風力発電のための乱開発が地域住民の生活を脅かしている。その全般的な現状とその分析は大豊の報告（１）「太陽光／風力発電開発の現状」に譲り，ここでは，地域の環境と安全を守るための闘いのなかで，地域住民が直面している課題のいくつかとその背景について考察する。取り上げるべき課題はあまりにも多いので，以下では議論が拡散することを防ぐため，主に太陽光発電施設の建設のための土地造成の問題に絞って話題提供をおこなう。

１．再生エネルギー乱開発に対する住民の不満再生エネルギーというのは，事実上，再生可能な電気エネルギーを指すが，電気エネルギーの大口消費者である住民が自ら再生エネルギーの開発に乗り出す場合は，基本的に，住民の生活を脅かすような開発行為はおこなわれない。しかし，利益追求を唯一，あるいは主目的とする事業者が開発に乗り出す場合は，住民の犠牲の上に事業者の利益を追求するという理不尽な開発行為が行われることが余りにも多いという実情があり，国土問題研究会に窮状を訴える大規模再生エネルギー計画だけでも十指に余るという実情である。
住民の不満の内容は災害の激化，健康被害，生業に対する障害，環境悪化など多彩であるが，いずれもなるほどと思われることばかりであり，改めてその個々の内容を吟味する必要は感じられない。２．再生エネルギー開発に対する許可行政の姿勢と住民が取り得る対策地域住民が再生エネルギー開発工事によって被害を蒙ったり被害を蒙る恐れがあるとして反対運動に乗り出した時は，すでのその開発計画について行政の許可（多くは林地開発許可）が下りていることが多く，事業者に撤退または変更を求めても，それを盾にとって，取り合ってもらえないことが多い。
住民側が何らかの権限を握っていて，その権限を利用して開発計画を阻止できることは稀有なことである。そこで住民は，許可を下した当局に対して不服を申し立てたり，取消請求訴訟をおこなったりすることになるが，法律上，当局は許可基準をクリアーした申請は許可しなければならないことになっているため，当局を味方につけることはできず，当局を相手に，許可を下したことが違法であると主張することになる。その場合，住民は当該の許可申請の詳細内容に立ち入って，その不当性を立証しなければならない。そのほか，事業者が許可条件に違反したり，許可されていない行為をおこなった場合は，住民は当局と共に事業者と戦うことになる筈である。その場合，当局は是正命令を出し，事業者がそれに従わない場合は許可取消ができるはずであるが，実際にはそのような強硬手段が取られることはめったになく，当局と事業者の協議という形になって，事業者が受け入れ可能な是正だけが行われ，住民の要求は無視されることが多い。そのほか，別の法令違反を指摘して訴訟を起こすこともある。３．開発許可に関する事例研究３．１森林法による林地開発許可を要する場合再生エネルギー施設の開発には大面積の土地を安価に入手することが必要であり，森林を切り開いて土地造成をしたり，森林を開発したが途中で放棄された土地を買い取って再造成したりすることが多い。
森林法は森林を育成することを主目的とする法律であるが，他目的のために森林を開発することを規制する部分を含んでいる（森林法第 10 条の２）。その概要が林野庁のホームページに要領よくまとめられているので図－１に転載する。規制の目的は，開発によって図－１の中ほどに記載の森林が有していた機能（土砂災害の防止，水害の防止，水の確保，環境の保全）が損なわれないことを担保することである。具体的な許可，不許可の技術基準は都道府県知事が定めることになっており，おおむね「林地開発の手引き」と題する図書に示されている。ここで注目されることは，図－１に示されているスローガン（森林法の当該条文もほぼ同文）は極めて崇高なものである。崇高だということは，別の言葉で，完全に分析されていないという意味だとも言える。しかし，このスローガンが実現されているかどうかを審査する都道府県の技術基準は極めて即物的で，そこには崇高さは微塵も感じられない。例えば，水害の防止に関しては，30 年に 1 度の雨に対して，合理式で評価した開発後の洪水流量（ピーク流量）が開発前のそれを超えないことを技術基準としているが，開発行為が行われた後に 30 年確率を越える降雨は十分起こりえるし，合理式と呼ばれる降雨流出公式は，専門家に言わせれば前世紀の遺物的な，極めて正確さを欠くものである。また，環境の保全に関して，技術基準では開発地の 25%以上で残置林または造成林を確保すること，貴重動植物種を保全すること，および専門家と関係市町村長の意見を聞くことを規定しているが，これだけで環境の保全が完遂されるとは到底思えない。しかし，専門家と関係市町村長の意見を聞くという条項は，運用次第では技術基準のずさんさを補う手段として強力なものになる。
「水の確保」に関して，技術基準の中に河川管理者等の意見を聞くという条項があるが，開発によって地下水の涵養が減少し，農業水利や飲料水の資源となる地下水や河川の基底流出が減少することを補償する技術基準は明確には示されていないので，河川管理者等がそれを補う意見を述べる必要がある。しかし，それらの意見具申については，上記市町村長や河川管理者等にすべてを任せておくべきではなく，住民は，これらの法定のステークスホルダーがその役割をきちんと果たし，また，許可権者がこれを尊重することをしっかり監視している必要がある。
林地開発の許可権者である都道府県知事は，地方自治法が規定する通り，住民を守る立場にあり，本来なら住民の生活を守る立場から，森林法とそれに基づく諸規定を厳格に運用して，地域住民が困るような再生エネルギー開発やその他の開発行為を規制すべき立場にある。しかし，開発事業者は，法規に規定された条件に違反しない開発申請はこれを許可しなければならないという条項を盾にして，許可賢者に許可を迫り，許可権者はそれに屈したり，あるいは開発優先の政策を持っているために，住民本位ではなく，事業者本位でその許可権を運用する傾向が強いので，住民はこのことにも十分注意しなければならない。

３．２保安林および砂防指定地での林地開発許可保安林は水源涵養，土砂流出防備，土砂崩壊防備，飛砂防備，防風，水害防備，潮害防備，干害防備，防雪，防霧，雪崩防止，落石防止，防火等，さまざまな目的のために指定されるが，いずれも良好な森林を形成してこそ，その機能が果されるので，そこでは原則として開発のための樹木伐採は禁止される。
砂防指定地は，かつて甚大な土砂災害が発生した区域で，その後土砂災害防止対策が十分施されておらず，森林を育成・保護することによって土砂災害防止効果を上げるために指定された土地であり，原則2として地形改変や樹木の伐採は禁止される。しかし，審査の技術基準は都道府県ごとに千差万別の状態なので，他地域の事例を参考にすることが難しい。また，保安林や砂防指定地に関わる法規には種々の抜け穴がある。近年はこれらを管理する都道府県知事が地域の開発に向かって前のめりの姿勢であるために，保安林や砂防指定地の立法趣旨を無視する事例が多い。住民がしっかり監視していないと，これらの土地ではあり得ないような開発行為が許可，あるいは黙認され，災害発生の原因になる。

図－１林地開発許可制度の体系図（林野庁ＨＰ：http://www.rinya.maff.go.jp/j/tisan/tisan/pdf/rinpatsu_taikeih27.pdf）3４．法規や社会規範に違反する開発への対応違反の内容によって住民は異なる対応を迫られることになるので，若干の場合分けをして検討する。

４．１許可基準を無視した開発への対応許可申請もせずに開発をおこなったり，許可条件を満たしていないとして許可されないにもかかわらず開発をおこなった場合は，法令違反として刑事罰が科せられる。この場合は住民は行政と一体となって不法開発と対峙することになり，一般に問題解決は容易である。しかし，このような場合でも，行政は円満な解決を目的として事業者と協議し，事業者が受け入れ可能な範囲の是正命令を出して，住民が受け入れられないような開発を合法化してしまうことが多い。事業者の側から，あの手この手を使って，行政をこのような構図に引きづり込む場合も多いように思われる。そのほか，開発行為の変更の許可または届出によって，結果的に行政に開発許可条件を緩和させようとするケースも少なくない。このような場合，住民は事業者・行政の両方を相手に戦わなければならないことが多い。細部にわたる法令解釈が焦点になるので，弁護士を介して法廷闘争とならざるを得ないが，事業者・行政はのらりくらりとした対応を続け，「法令違反は否定できないが違反の程度は軽微である」との判決となって，住民が敗退することが少なくない。このような事態を避けるためには，法廷闘争を徹底すると共に，議会やマスコミを巻き込んで，反住民的な判決を許さない社会環境を作り上げることも重要だと考えられる。

４．２許可基準以外の法令違反や反道徳的行為への対応この範疇の問題も少なくないが，議論が再生エネルギー乱開発の問題から離れて拡散してしまうため，ここでは取り上げない。５．再生エネルギー乱開発に対抗するための組織論国土問題研究会の調査メンバーの一員である筆者は，ここで住民運動のあり方を「指南」するつもりは全くない。今回の報告の全体を通じて，現状を客観的に分析して提供することにより，自主的な住民運動に資することが目的である。再生エネルギー乱開発問題に取り組む住民団体は，とかく，地理的にも活動内容的にも「狭い」ものになりがちであるが，運動強化のためには，住民運動の組織化の観点が重要と思われる。以下では他の関連組織との連携に絞って，項目のみを上げ，詳細は報告時の事例紹介と討論にゆずる。

既存の連帯組織との連携・自治会，町内会等の半公的住民組織との連携・再生エネルギー乱開発問題以外の課題に取り組んでいる地域の住民組織との連携・再生エネルギー乱開発問題に取り組んでいる広域的な住民組織との連携・再生エネルギー乱開発問題に取り組んでいる専門家集団（国土研など）との連携・災害問題に取り組んでいる全国組織，地方組織（全国災対連，地域災対連など）との連携4