公共政策と自治体職員の未来像
明治大学名誉教授
特別寄稿

計画による都市のガバナンス

青山

やすし佾ているから明快である（２）縦割り部門別でなく総合的につくるから、行政の専門家ではなくユーザー

自治体職員の未来像として私が最初にイメージすである市民が理解しやすい（３）市民や議会が参加るのは、人々の価値観の変化を見据え、長期的な見してつくるから皆が納得している、などの特徴があ通しをもち、事業の計画をつくることができる職員る。

であり、しかもこれらを実現することができる職員である。
自治体では、概ね10年か20年ごとに基本構想がつくられる。これに基づいて長期計画や実施計画もつくられる。

だから、市民も議会も、計画の実施状況をチェックするための委員会やシンポジウムを開催するなど、つくった計画を使って行政に継続して参画していくことを考えたほうがいい。
計画には総合性という意義があるが、それは総花

しかし各市町村とも、計画をつくることには熱心的でいいということではない。その計画のもつ思想だが、つくり上げてしまうと急速に計画に対する関や目標をその自治体なりにメリハリをつけて市民に心が薄れ、それがどう実施されたかということにつ分かるように示さなければならない。

いてのチェックが甘くなる傾向がある。都市のガバ

東京都が昭和40年代につくった『広場と青空のナンスは本来、公開の議論によって策定された基本東京構想』の広場は市民参加、青空は反公害を意味

構想や長期計画によって道筋を示しながら行われなする。東京オリンピックのあと、政策の重点を変えければならない。

ようという思想が表現されている。その後の『世界50年も前のことだが、東京都は、来日したアメ都市東京』は来るべき高度情報化、グローバル時代リカの学者から「東京都政には１メートルに及ぶ計を意識した。『生活都市東京構想』は、バブルの崩画書があるが、実施報告書は数センチしかない」と壊を受けて成熟社会の到来、特に人々の生活の質の評されたことがある。近年に至って同じアメリカの向上を強く意識した。

デビッド・オズボーンは『行政革命』（日本能率協会）

私はかつて墨田区の基本構想づくりに参加したとで日本の計画づくりを褒めているが、残念ながらそき、東京23区の基本構想のキャッチ・フレーズをの計画の実施実現状況については触れていない。

調べてみた。「ともにつくる」「ともに支える」といっ本来は、計画はつくること自体が自己目的ではなた「ともに」調のものや「みどり豊かな」といった「みく、それを使って、目標とするまちの都市像、市民どり」調が多かった。どちらも魅力的でよくできたの生活像を実現していくことが目的だから、せっかフレーズだが、ひとことでその地域の特性や目標をくつくった計画をどう使うかを考えなければならな象徴しているとは言いがたい。

い。
計画には一般に、（１）単年度主義の予算と違って数年または十数年先に至る政策のゴールまで示し

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あおやま

そのときの墨田区の基本構想のキャッチ・フレー
ズは「水と歴史のハーモニー

人が輝くいきいきすみだ」と決めた。水は隅田川や雨水利用、歴史は本

所や向島、ハーモニーは区民の第九合唱や区立のト感にこそ真理があることに気がつくと、ずいぶんとリフォニーホール、いきいきは下町の粋や経済の振精神が自由になる。
後藤は大正９年（1920年）12月に東京市長に就市民や議会におけるチェックのシステムづくりはこ任した後、「東京市政要綱」を発表する。内容は、道路・れからだが、少なくとも、基本構想に基づく基本計

ごみ・し尿・福祉・教育・上下水道・住宅・電気ガ

画づくりのワーク・ショップには多くの区民が参加

ス・港湾・河川・公園・葬祭場・市場・公会堂なしている。この基本構想に基づき墨田区は全国で初

ど、市政全般にわたる。計画期間は「10年ないしめて「協治（ガバナンス）条例」を定めた。

15年」、財政規模は８億円で、当時の東京市の予算

大ロンドン市は、2004年に、2016年及びそれ以降を見通したLONDONPLANをつくった（青山が１億３千万円程度にすぎなかったので、「後藤の大風呂敷」と言われた。

ら訳『ロンドンプラン』都市出版）。これは英文Ａ

この計画が実現されないうちに、後藤は大正12４版400頁に及ぶ大部の書で、何度も何度もドラフ

年（1923年）４月、社会主義国ソ連との交渉のたト（概要案）を発表して市民の意見を聞いたうえでめ市長を辞任する。そして９月１日、後藤は山本権つくっている。ロンドンの人口は増やす、雇用も増兵衛内閣で外務大臣に就任するはずだった。そこに大させる、住宅もつくる、超高層ビルを建てさせる、関東大震災が発生して、震災復興を担う内務大臣にただしロンドンを取り巻くグリーンベルトを浸食せ就任した。親任式のあと後藤は「遷都はしない。復ずにロンドンを高密度化する、というメリハリのき興費用は30億円。最新の都市計画を採用し、新都いた計画である。

を建設する。地主には断固たる態度で臨む」とメモ

ニューヨークもロンドンも抽象論や制度論は避けに書いた。て市民が読みたくなる計画をつくっている。計画づ９月６日の閣議で早速、「東京は日本の首都であ

くりでは伝統のある日本の各都市自治体こそ、いいり国家政治の中心、国民文化の根源である。その復計画をつくって世界に発信することが望まれる。

興は日本の発展、国民生活の根本問題だ。理想的な後藤新平の自治論と都市論都市を建設するには絶好の機会だ」として「帝都復興の議」を提案した。

「自治は市民の中にある」――真の自治とは、どそして「日本には地震は何度もくる。今後、大きこかから何かをもってくるのではなく、自分たちのな被害を出さないため、公園と道路をつくれ」と主ことは自分たちで決めて実行することだ、という当張し、東京市長時代の八億円プランを下敷きとするたり前のことを、後藤新平は90年も前、東京市長

帝都復興計画を作成した。のとき、宣言した。小気味のいい言葉である。
のちに孫である鶴見和子が社会学者の立場から内発的発展論を唱えたのも、全国一律の政策でなくその地域ならではの特性を伸ばしていくことこそ発展をもたらすという確信からであった。

後藤の復興計画は大幅に縮小され、予算も十分の一に削られたが、東京は復興し一挙に膨張して大東京が成立した。
このときの後藤の都市論で注目すべきは、環状一号線から環状八号線に至る環状の道路構造計画だ。

これは私たち自治体職員の人生にも通じる考え方

世界の大都市では、中国の諸都市やマンハッタン、である。他人の意見を聞くだけでなく自分の内心にあるいは京都に見られるように、格子状の道路構造繰り返し問うてみることによって初めて悔いのないが主流であった。

判断をすることができる。自己の生活実感、仕事実

特別寄稿

興を意識している。そして中心に「人」を据えた。

荷車や徒歩の人はともかく、自動車にとっては、

9格子状の道路構造は交差点でいちいち信号でストッ

公共政策大学院に加わると決まってから、私はボプして効率が悪い。放射状道路と立体交差してスストンのハーバード大学のケネディ・スクール（公ムーズに走れる環状道路が効率的だ。北京はオリン共政策大学院）で授業をしてきた。ここには、世ピック開催を機に数本の立体環状道路をつくり、交界数十か国から、約800人の学生が集まっている。

通混雑に対応した。

30歳台の人が多い。40歳台の人もいるし、多数で後藤はあたかも、工業化時代のあとには情報化時特別寄稿代が到来し、人と物の流通が飛躍的に増大することを見越していたかのようだ。

ハーバード大学のすぐ近くにはMIT（マサチュー
セッツ工科大学）がある。ここの大学院の入学許可

後藤の先駆性はこの時代には理解されなかった。の担当者と会って話を聞いた。「大学院のクラスの伊藤博文は「生まれるのが早すぎた」と評した。優

構成をどうするか、という観点から入学者の選考をれた自治論、都市論をもつ後藤が首相として腕をふする。いろいろな出身階層の人を集め、いろいろなるうことがなかったが、今日の関東平野の都市構造

角度からの政策議論ができるクラス編成により学習は後藤新平がつくった。圏央道や外環、さらには武効果を上げる」と言う。

蔵野線等、関東平野は環状の道路・鉄道ネットワークによって機能しているのである。

公共政策とは何か別の機会に、ワシントンのジョージタウン大学のデニス・クイン教授と意見交換した。ちょうど、アメリカ連邦議会で、700ページの大部に及ぶ包括エネルギー法が成立したときだった。「もともと、電私は、36年勤務した都庁を副知事の任期満了で力取引を自由化したとき、自由化された電力市場に去るとき、退職の記者会見で「これから何をして生公共部門がどう関与していくかという議論がなけれ活するのか」と問われて「政策の議論をする塾をつばいけなかった。その後、北米大停電やカリフォルくりたい」と表明したところ、その話を聞いた明治

ニア大停電の経験から、今回の法律がつくられた」

大学から「公共大学院をつくるから一緒にやらないと解説する。

か」という話を頂いた。自分で塾をつくるのは資金

すなわち、今日では、公共政策とは、国とか自治や場所等、大変なことなので、それはありがたい話

体とかいう枠を超えて、行政部門とか民間部門といだった。

う枠を超えて、広く、国民の利益に関係する政策の公共政策大学院とは議員や公務員、会社員が、勤あり方について議論する場である。それは、学問で務しながら政策の議論をする修士課程の大学院のこあるが、同時に、実社会からかけ離れたものではなとである。

く、実学である。実学だからレベルが低いというわ

10数年前、日本でもそんな大学院がつくれるようになった。従来は、大学院は研究者養成機関、と10はないがさらに年齢が上の人もいる。

けではなく、むしろ実学だからこそ、きわめて高度の学問的アプローチを必要とする。

いうイメージが強かった。しかし、大学院が研究者そういう公共政策が、わが国で考えられ、そのた養成の機能に加えて、社会人が勤務しながら再び自めの大学院が相次いで設立されるに至ったのは、も分の知性を磨く場としての機能ももつようになった

ちろん、自治体において一層高度の政策議論が必要のである。そういう制度ができたのだ。そして今、になってきたからである。

この大学院で多くの社会人が互いに政策を議論し、もちろん大学院などに通わなくとも、自治体職員自分を切磋琢磨している。政治家として活動しながの間では各種の自主的な勉強会がますます盛んにら、公務員や会社員として勤務しながら、である。

なっている。

策ではなく、その地域に見合った独自の政策形成がなったものの、未だに各省庁別の縦割り行政が主流求められている。そういう時代だからこそ、ベンチ・である。これに対して自治体は、福祉も都市計画もマークスのような相対評価では市民が満足しない。

総合した政策形成に取り組みやすい土壌をはじめかもちろん、ベンチ・マークスという相対評価を機会らもっている。というより、そうしないと市民が許に、新しい独自の政策を創造すれば話は別だ。相対さない。

評価は、あくまでもそういう生産的な営為の契機と「ベンチマーク方式を取り入れて政策評価をやっなる材料にすぎない。それがわかってこれを利用すてみたが、今ひとつピンと来ない」という話を聞く。

れば有効だ。

当然だ。市民は相対評価で自分の自治体を評価す

そういう時代がきたから、公共政策に限らず、ほることはない。絶対評価だ。

かの分野でも、社会人が勤務しながら学ぶ大学院が「他の自治体に比べて、うちの自治体は相当にマ増えている。

シですよ」と言われて喜ぶ市民はいない。そのこと

高度情報化時代になって変わったことはほかにもを忘れてはならない。その自治体の特性に応じて、いろいろあって、たとえば、都心の本社の機能も大その自治体独自の政策を打ち出していく、それが公きく変わった。工業化時代の都心の本社は、大量の共政策である。一般論を議論するわけではない。そ事務処理をする場だった。だから、従業員をなるべの自治体にとってどういう政策を創造していくかをく大勢詰め込めるような建築が求められた。ところ追求するのが公共政策論である。

が、高度情報化時代には、大量の事務処理は機械が高度情報化時代の公共政策処理する。だから、そういう機能を地価も賃料も高い都心におく必要はない。

公共政策大学院は、政治家や公務員、会社員が勤では都心の本社は何をするところか。現代の都心務しながら、自治体・職種横断的に政策の議論をすの本社は、社員のミーティング、顧客へのプレゼンる場だが、こういう大学院は、公共政策に限らない。

テーション、海外のバイヤーとの商談、異なる業種ビジネス、会計学などほかの分野でも、続々とつくの人たちとの折衝、異なる専門分野の人たちとの知られている。

見の交換をする場所である。

これは、日本の社会経済が工業化時代から高度情報化時代に移行したことと無縁ではない。

だから、21世紀になってから建て替えられた、東京都心の丸ビル、東京ビル、六本木ヒルズ、日本工業化時代には、大量の優れた品質の製品を生産橋三井タワーなどの中を見ると、ホワイトカラーをするために社会システムが構築された。事務労働に大量に詰め込んで事務処理をするスペースではなく、ついても同様である。大量の事務を効率よく処理すレセプションルーム、ミーティングルーム、プレゼることがホワイトカラーに求められた。

ンテーションルームなどにスペースを使っているこ

しかし、高度情報化時代には、そのような大量のとがわかる。レストランやホテル、劇場などがオフィ生産や事務の処理は機械がこなしてしまう。人間にスビルに併設されるのも、そういう交流機能を補完求められるのは、知的生産性である。異なる世界、するためなのだ。

異なる言語、異なる価値観、異なる専門分野の人た

このような時代の変化の波は、自治体の政策現場ちと知見の交換をし、新たなヒット商品（サービス）にも押し寄せてきている。今や自治体は、市民にとっを生み出していく、これが知的生産性である。て、「他の自治体と同じようなことをやってくれる行政も同じだ。高度情報化時代には、画一的な政特別寄稿

日本では、官邸主導の政策が時に行われるようにところ」ではない。今、市民にとっての自治体とは、

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「市民が期待することにきちんと対応するところ」

加えて新たな視点も必要になっている。それは、行である。この場合、「やってくれる」と「対応する」政が行ってきた仕事を民間に委ねる場合、公共部門とは根本的に違う。ここでいう「市民」とは、自分がどう関与していくかという問題だ。

たちがやるべきことは自分たちでやってしまう市民

耐震強度の偽装問題は、建築確認行政を民間に委である。だから市民の要求には、自治体が余計な手ねた場合の公共関与が不十分だったことが原因の一出し口出しをしないことも含まれる。

つとして挙げられる。日本は世界一の地震国だ。地特別寄稿

そういう前提で、以下、これからの公共政策にとって最も重要な論点について触れておこう。

市場化と公共関与
私たちは長い間、従来は行政が行ってきた仕事を今後は民間に委ねることが行政改革の重要な一環でプレートで覆われている。そのうち４枚が日本列島でひしめき合っていて、これらによる摩擦が地震を発生させる。地震の怖さを経験的に知っているから、建築基準法の体系は耐震強度の基準設定を基本に整備されてきた。

あると考えて、行政のスリム化に努めてきた。行政

崖崩れを防ぐ砂防や河川の氾濫を防ぐ堤防と並ん改革といえば職員定数の削減と考えたのが第一期とで、建築確認は世界でも有数の災害国である日本にすれば、第二期の行政改革の主要テーマは民営化とって行政の基本である。それを民間に委ねるとき、だった。

適正な公共関与によって国民生活の安全が確保されイギリスやニュージーランドで発達し、近年急速に広まったNPM（ニュー・パブリック・マネージメントすなわち新しい行政経営）の概念も、市場原理・政策と実施の分離・結果重視の３点を柱としている。

なければならない。
こういうケースでは、安全確保のために公共部門によるコントロールが必要である。
昭和37年（1962年）、国鉄三河島事故のとき、私は学生だった。大学の経済学の授業で、「戦後、日本でも郵政民営化をはじめ、政府部門の民営化

連合軍の占領政策によって鉄道に独立採算制（市場や自由化がどんどん進んでいる。自治体の場合は、化）が導入された。その結果、安全投資の削減と過職員定数の削減・組織のスリム化・事業の民間委託・密ダイヤが生じて事故の遠因となった。市場化に不指定管理者制度など、国に先行して「小さな政府」

適当なものを市場化すると、自然独占によって安定化を進めてきた。

するか、そうでなければ破滅的競争が始まる」と教国が小さな政府を目指すことは必要だ。実際、まわった。まったく同じような指摘が最近の尼崎の事

だまだ、合理化すべき分野は多いというのが自治体故でも言われた。教訓は生かされなかったのである。

側の実感だ。ある時期には必要だったかも知れない市場化を推進する場合、あるいは市場化を推進すが、今となっては過度な規制となってしまった制度

るためにも、市場に対する公共関与のルールを確立や、細かな補助金制度も速やかに改革してもらいたしておくことが大切だ。それまで公共部門が扱ってい。

いた分野や事業については、それなりに理由があっ

しかし、一方で、国の民営化や自由化が進んだ場てそうしていたわけだから、市場化・民営化したの合の政府部門のコントロールのあり方については、ちにも適切にコントロールしないと市民生活に重大

まだまだ試行錯誤、やってみなければわからない面な支障を与える場合があるからである。

がある。
これからもそういう行政改革は大切だが、それに12球の表面は厚さ約100キロメートルに及ぶ十数枚の市場化に伴う公共関与は、行政が抜き打ち検査する、第三者機関が監督する、専門家がチェックする、これらに市民代表が参加するなど、事の性質によっうあったが、私には不満はない。そんなことでいちて多様な方法が考えられる。

いち辞職していたらキリがないから、そういうこと

現代の経済学は市場主義を原則としているが、「政を考えたこともなかった。
責任をとるリスクが大きい割りには自治体幹部のることを私たちは忘れてはならない。「大きな政府」

経済的処遇は必ずしもよくない。東京都の局長の場か「小さな政府」かの論争と合わせて、「小さな政合、指定職の給料表といって、ポストごとに年間報府を選んだとき、その小さな政府が市場にどう関与酬が定められている。その額は、民間大企業の役員するのか」を議論して必要な措置を講じなければなクラスの報酬に比べて３分の１から４分の１と思えらない。

ばいい。

自治体幹部職員のあり方

それでも、人はパンのためにのみ働くわけではな
く、人々のため、社会のために働くことを願うので、自治体で局長や部長になる人は全体から見れば稀仕事に誇りをもつことさえできればいい。しかし今、である。大部分の人は部長職まではならないで退職

全国の自治体では管理職になることを望まない人がする。だから局長や部長は自治体組織のトップとけっこう多いという話を聞くことが多い。誰もが幹いっていい。局長や部長になったことは誇りに思っ

部になろうとする組織もどうかと思うが、構成員がていい。しかし同時に、トップクラスの幹部になっある程度は上昇志向をもつような組織をつくっていた以上は、その組織に何かあったときは、責任を負くことも大切である。

う覚悟が必要とされる。自分が悪事を働いたのでな

真の行政改革とは、限られた人員が最高度に汗をくとも管理監督責任で処分されたり人事異動でワリかき知恵を出す組織をつくっていくことである。行を食ったりする。それでも優れた人材はその後、必政改革が安易な方向に行かないことを望みたい。

ず活用されるから、普通は我慢する。
知事や議員は4年ごとに選挙がある政治家だから、第三の分権化、第四セクターの時代

その言動はどうしても有権者を強く意識したものと行政が行ってきた仕事を民間に委ねる場合に重要なる。自治体の幹部の価値観とは違うことも多い。

な問題のひとつは、市民活動をどう活用していくか違っても、普通の幹部は、知事や議員は世論を代表ということだ。

すると思っているから、結局はそれに従う。自治体

地方自治法改正による指定管理者制度の導入は、職員は公平な競争試験で入ってきて、原則として悪自治体の行政改革を従来のレベルからもう一歩進め事を働かない限り解雇されない。民意を反映するのる契機となった。しかし、基礎的自治体レベルでは、は政治家である。

長い年月をかけて地域の施設や事業を市民活動に委そう考えていても具体的に意見が違うことがある。

特別寄稿

府の失敗」の一方で「市場の失敗」という問題もあねてきて、しかもそういう事業を担う市民団体が地

私が東京都の副知事時代、羽田空港の４本目の滑走元で育ってきたのに、指定管理者制度の導入によっ路の経費負担問題の交渉について石原知事から記て他地域の民間事業者に仕事をとられてしまうとい

者会見でいきなり、「青山さんが勝手にやっている。

う問題も生じた。

彼は責任取れるのかね」と言われたことがある。そこれは、指定管理者制度の導入に問題があったとのとき私は対外的には一切釈明せず、「すべて知事いうより、日本の地域における市民活動がまだ十分の発言通り。知事の発言にまちがいない」というこな力をつけていないという問題が顕在化したとみるとで通した。その種のことはほかの場面でもけっここともできる。

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福祉の世界で「第三の分権」の必要性が主張され始めてから既に久しい。
第一の分権が国から都道府県への分権、第二の分権が都道府県から基礎的自治体たる区市町村への分権であるが、これに対して第三の分権は、区市町村から地域への分権だ。

特別寄稿

たとえば、高齢者福祉の分野において、特別養護祉の心をビジネス・ライクに合理的かつ効率的に実施する」ということだ。
そして公共関与について言えば、「公的補助金は収入の半分以下でなければならない」とする。
これは、地域企業あるいは社会企業の自主性を確保し、硬直的でなく柔軟な、地域に見合ったサービス提供のスタイルを確保するためである。

老人ホームや療養型介護病棟、老人保健介護施設な

しかも、サービス従事者に支払われるべき賃金（そどは、ある程度広域的なバランスを考慮して整備すれが障害者である場合も）は、市場のレベルに見合っべきだが、ホームヘルプ、訪問医療、訪問看護、在たものであることを想定する。継続性を重視するか宅サービスセンターなど在宅者に対するサービス網らである。の整備は地域単位に行われ、サービスの提供も地域単位で行われる。
そこでは、地域の特性に見合ったサービスが創出され実施されるべきだ。これが第三の分権の考え方である。

以上、見てきたように、市場化、民営化における公共関与のあり方の問題は、国家レベルに比べて、地域単位で見た場合、現実的に発展していく可能性をもっている。
市場化と公共関与というテーマを考えるとき、私

この場合のサービスの担い手として期待されるのが、第四セクターである。
第一セクターが国や自治体、第二セクターが民間であるとすれば、公民共同の組織（会社や公社・公団等の形をとる）が第三セクターと呼ばれる。

たちは、この第四セクターの役割を視野に入れて考えなければならない。「公共」とはけっして行政と同義語ではなく、市民活動も公共の重要な一環だからである。
これからの公共政策を、地域の市民活動レベルでこれに対して第四セクターは、地域企業である。

考えると、公共政策の未来が見えてくる。そういう障害福祉の専門家であるマリリン・ハワードは、新しい時代を担うのは、ポケットマネーで自主的にこれを社会企業（ソーシャル・エンタープライズ）勉強会を営み、自分を自治体職員として磨き続けたと呼ぶ。

人たちだ。私は、そういう人たちに公共政策の未来

この場合の特徴は、単に地域性だけではなく、「福を託したい。

寄稿者 PROFILE青山佾（あおやま やすし）

明治大学名誉教授。博士（政治学）。
経歴：1943年、東京生まれ。1967年、東京都庁に入庁し、経済局、政策室、衛生局、都市計画局、生活文化局、高齢福祉部長、計画部長、政策報道室理事等を経て、1999年から2003年までの４年間、東京都副知事として、石原慎太郎知事のもとで危機管理・防災・都市構造・財政等を担当。2004年から現職。2008 ～ 2009年米国
コロンビア大学客員研究員。専門は、都市政策・危機管理・日本史人物伝。現在、東京都農業会議会長、東京都社会福祉協議会会長、東京都人事委員会委員長などを兼務。
主な著書：『小説後藤新平』(学陽書房・ペンネーム郷仙太郎で執筆 1999）、『都市のガバナンス』（三省堂 2012）、『自治体の政策創造』（三省堂 2007）、『石原都政副知事ノート』(平凡社 2007）、『10万人のホームレスに住まいを・アメリカ社会企業』（藤原書店 2013）『痛恨の江戸東京史』、（祥伝社 2008）『世界の街角から東京を考える』、（藤原書店 2014）など

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