2017 年 4 月 15 日
日本学術会議公開シンポジウム／第 3 回 防災学術連携シンポジウム「熊本地震・1 周年報告会」

みなし仮設を主体とした仮設住宅供与
および災害ケースマネジメントの意義と今後の論点−東日本大震災の研究成果を応用した
熊本市におけるアクションリサーチを中心に−

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菅野 拓

Taku SUGANO
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阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター
Disaster Reduction and Human Renovation Institution

東日本大震災においては、民間賃貸住宅を仮設住宅とみなす、みなし仮設が大規模供与され、供給速度やコスト面のメリットとともに、供給方法や被災者の生活再建支援をめぐる様々な課題が生じた。それを踏
まえ、熊本地震において熊本市で実施された、みなし仮設を主体とした仮設住宅供与、および、被災者生
活再建手法について、その導入経緯と実施経過を、アクションリサーチの結果を中心として把握し、今後の大規模災害対応への意義と論点を提示した。熊本市で実施された取り組みは、「仮設住宅供与の熊本市モデル」および「災害ケースマネジメント」として把握可能である。これらの有用性が確認できたものの、全国普及のためには、立法や法改正が必要になる点が把握された。立法や法改正においては、防災・災害対応に専門特化するのではなく、社会保障を中心とした平時の諸制度との連続性をもたせることが重要な論点である。
Keywords: Kumamoto Earthquake, Great East Japan Earthquake, temporary housing, disaster case management,
Kumamoto city.

１．背景
東日本大震災においては、約13万6千戸の仮設住宅が提供されたが、その半数は民間賃貸住宅を仮設住宅と「みなす」借上げ仮設住宅（以下、みなし仮設）であった。
みなし仮設のここまでの大規模供与は日本史上初であり、過去の事例がない中、様々なメリットとともに、課題も続出した。
このような事実に対し様々な研究がなされ、課題の把握や解決法の提案がなされてきた。重川ら（2015）は、
みなし仮設住宅入居は長期に及ぶ避難所生活の回避や公的費用削減といった面で大きな役割を果たし、恒久住宅確保に至るプロセスの各所で、被災者自身が主体的選択に基づき、自立した生活再建を成し遂げていると、制度に対して基本的に肯定的な評価を行うが、同時に以下のような課題と解決策を提案している。①当初取られた行政によるマッチング方式の住宅供与は大規模災害時には対応しきれないため、被災者が自ら探した住宅を申請し借上げ仮設住宅として認める方式（以下、マーケット方式）が望ましいこと、②行政・不動産関係団体などが契約締結や家賃等の支払い業務、入居者の情報管理、行政
内部の体制などの事前準備をしておく必要があること、

1③一定以上の期間経過後は災害救助法に基づく仮設住宅の位置づけから切り離し、年収などの要件により相応の家賃負担を求めるといった別の制度を創設して対応することが望まれること、④世帯人数や間取りに応じて家賃上限が設定されたが、上限を上回る費用は自己負担することを認めることで、被災者の住宅選択の自由度が高まり、より迅速な住宅供与が可能となること。このような様々な個別課題を根本的に解決するには、通常の不動産契約と同様に入居者と貸し主が直接契約を結び、行政が資格要件を審査した上で、現金もしくはバウチャーによる家賃補助制度を導入することを提案している。
立木（2015）が主導した松川ら（2017）などの一連の共同研究においても、自立する能力が高い世帯の自立を助長するといった点から、基本的にみなし仮設を肯定的に評価しているが、事前準備がなかったために個別の契約に対しIDを振ったデータ整備ができず、大量の個別契約と支払業務は行政の平常業務ルールではとても対応できないといった、行政業務の混乱を指摘し、平時からの運用ルールや体制の整備が重要であると指摘している。
菅野（2012）では、みなし仮設はプレハブ建設の応急仮設住宅（以下、プレハブ仮設）と異なり、どこに被災者がいるのか行政の担当部局を除いて把握不可能となる

点、マーケット方式によるみなし仮設で住宅を見つけることができなかった社会的弱者がプレハブ仮設に集中している点などを指摘し、みなし仮設がもつ行政以外の資源の届きにくさ、排除の構造を明示した。また、菅野（2015）は、みなし仮設入居世帯の社会経済状況を把握することから、被災者支援の各種制度が、災害前からの社会的な脆弱性が考慮されずに、住家の被災度判定にもとづいて運用されている点が非合理であることを指摘し、仙台市の被災者生活再建支援の取り組みをモデルに、「災害ケースマネジメント」として、被災者に個別に寄り添い、個別の被災度合を把握し、平時の福祉制度も含んだ支援メニューを個別に組み合わせたうえで、ワンストップに支援を実施していく仕組みが必要であることを提案している。
こういった、みなし仮設にまつわる実態・課題・解決策の把握にかかわる研究の蓄積途上に、平成28年熊本地震（以下、熊本地震）が発生した。東日本大震災におけるみなし仮設は未だ供与中であり、政府による長期評価
はなされておらず、当然、上記の諸研究が提案していた抜本的制度改正は進んでいなかった。そのため、熊本地震における被災自治体は、仮設住宅供与の制度面からみると基本的に同じ条件で災害対応を行わなければならなかった。
このような状況のなか、筆者は、熊本市の市長特命アドバイザーという立場で、各種災害対応に関する助言や部局間や組織間の調整といった支援を実施することとなった(1)。筆者は上述したみなし仮設にまつわる状況を把握していたため、抜本的な制度改正は難しくとも、東日本大震災で生じた諸課題を改善する可能性はあった。そのため、筆者にとって一連の支援は、同時に、上述した
課題解決過程に参与するアクションリサーチとしての性格も帯びた。支援と矛盾しないアクションリサーチ上の命題は、「東日本大震災を踏まえ、みなし仮設制度を使いこなし、効果的に生活再建を促す手法を検討し、熊本市の仕組みに展開する」というものであり、この観点からアクションリサーチを実施した。
貴重な事例であるがゆえ、筆者のアクションリサーチの経過、および、その後の仮設住宅供与および「災害ケースマネジメント」と呼びうる生活再建支援手法の実施経過から、今後の大規模災害をみすえ、熊本市におけるこれらの対応の意義と論点を明示する必要があると考えられる。

を基本としている。助言を実施した熊本市職員は市長・副市長・局長級の幹部から、主査など実業務を担当するものまで幅広い。また随時、国や県の担当者、熊本市を応援していた政令指定都市担当者、NPO/NGO担当者、社会福祉協議会担当者などとの連携調整を実施した。また、
随時、熊本県や国の担当者との情報交換を行っていた。
復興計画や災害対応検証計画の枠組みが決定し、災害対応が一区切りしたと考えられる、7月26日の第1回熊本
地震検証・熊本市地域防災計画改定検討委員会が開催されるまでに、計30日間にわたり現地にて支援を実施した。
支援の具体的手法においては、支援対象である熊本市の各職員に伴走しつつ、できる限り彼らをエンパワーメン
トすることを心掛けた。専門的見地からの見通しの伝達を除いては、できる限り介入的な手法は避け、各職員との協議や対話を重視し、その中で課題だと双方に把握された事項に関して、必要に応じた先進事例の伝達・その担当者の紹介や組織間の調整として支援を実施することを心掛けた。直接的な介入をできる限り避ける手法を選択したのは、復興まで数年単位の時間がかかることが発災当初から予想され、応援が少なくなり、自ら復興を成さねばならない組織の活力を維持・向上することが、速やかな復興につながると考えられたためである。
熊本市が対応せねばならなかった災害対応業務は多岐にわたるが、平時の行政運営では対応が難しい分野を中心に、熊本市の災害対応状況に伴走する形で支援を展開した。結果として、「今後の予測形成」、「仮設住宅の供与」、「復興部の立ち上げ」、「避難所のマネジメン
ト」、「NPO/NGOとの連携」、「被災者の生活再建」、「震災に伴う各種計画策定」の計7テーマにおいて支援を実施することとなった。本論では「仮設住宅の供与」および「被災者の生活再建」を中心に検討するが、各分野の支援は密接に関係していることもあり、参考までに時系列での支援内容を表 1に掲げる。

４．仮設住宅供与の実態とその意義
以下では、アクションリサーチにもとづく仮設住宅供
与にまつわる諸施策立案の経緯、その他の重要施策、その後の仮設住宅供与数の推移から、熊本市における仮設住宅供与の実態と、防災や災害対応政策上の意義を把握したい。
(1) 仮設住宅供与にかかわるアクションリサーチ
前述した4月25日の熊本市と人と防災未来センターの協議の際に、筆者から東日本大震災を踏まえた仮設住宅供与に関する見通しについて熊本市に伝達した。
主たる伝達事項は下記である。①東日本大震災での仮設住宅供与について、半数以上はみなし仮設として供与されたこと。②プレハブ仮設に比べ、みなし仮設のメリットは既存ストックが活用可能なため供給が早くコストが抑えられること。③デメリットとして、住宅需要が増大することを背景として、入居時の審査や保証人を立てられないことなどを原因として平時から賃貸住宅の確保が難しい社会的弱者等がみなし仮設から排除される傾向があること。④みなし仮設も含めた仮設住宅入居者の生活再建には仙台市で用いられた手法が有用であること。
協議を受け、③のデメリットについての検討は建設部局だけでは難しいと想定されるため、建設部局・福祉部局からなる仮設住宅供与にかかわるプロジェクトチーム（住まいと福祉のプロジェクトチーム）を編成することが決定した。

２．目的
熊本市で実施された、みなし仮設を主体とした仮設住宅供与および災害ケースマネジメントの導入経緯と実施経過を把握し、今後の大規模災害への対応への意義と論点を提示する。

３．アクションリサーチの経緯
4月25日に、熊本県庁にて支援活動を実施している際、熊本市から訪問の打診を受け(2)、河田惠昭人と防災未来センター長をはじめとした、同副センター長、同研究部
長、筆者が、熊本市の大西一史市長、両副市長、都市建設局技監らと今後の対応について協議し、筆者がアドバ
イザーとして支援申し上げることが決定した。この日から、熊本市への継続的支援が始まった。
支援方法は、出張ベースではあるものの、筆者が半常駐体制で熊本市の災害対応関連部局への助言を行うこと

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表 1 支援の展開
支援テーマ

日時

事項
詳細
今後の災害対応の予測を市長・副市長 今後の災害対応の予測を市長・副市長等に伝達し、市長特命の今後の予測形成 4月25日
等に伝達
アドバイザーとして支援することが決定。
住まいと福祉のプロジェクトチーム立 仮設住宅の供与計画の大枠を定めるため、住宅部局、福祉部局
仮設住宅供与 4月25日
ち上げ決定の課長・主幹級で構成されるチームを立ち上げ。
都市建設局技監、都市建設局総括審議員兼都市政策部長、健康福祉局総括審議員を統括役に、建築政策課課長、住宅課副課
住まいと福祉のプロジェクトチーム立
仮設住宅供与 4月26日
長、高齢介護福祉課主幹兼主査、子ども支援課主幹兼主査、健ち上げ
康福祉政策課主査、障がい保健福祉課主査、都市政策課参事で構成。
住まいと福祉のプロジェクトチームにて、みなし仮設と市確保
住宅をベースとして策定（後日、地域内のつながりが深い地域
仮設住宅供与 4月26日 仮設住宅の供与計画の大枠案が決定についてはコミュニティ入居型のプレハブ仮設の建設を決
定）。
市長が仮設住宅の供与計画の大枠を了 みなし仮設と市確保住宅をベースとして仮設住宅を供与してい仮設住宅供与 4月27日
承くことが決定される。
住まいと福祉のプロジェクトチームにて、市場ベースのみなし
要配慮者向けの住宅マッチング手法の 仮設を導入した際に、保証人が立てられなかったり、大家の審仮設住宅供与 4月28日
イメージ策定査を通らなかったりする、市場から排除され住宅確保が困難な
要配慮者向けの住宅マッチング手法のイメージを策定。
仙台市の復興部局を参考としながら、総務局長に復興部局の体復興部立ち上げ 4月28日 復興部の体制の大枠が確定？
制をアドバイス、→後日、ほぼアドバイスを取り入れていただ
き5月6日付けで設置される。
避難所の環境改善がなされない原因として、避難所担当の市職
員のローテーションがごく短期間になされており、業務の引き
避難所のマネジ
避難所運営職員のローテーション変更
4月29日
継ぎや避難者や応援者とのやりとりがうまくなされていない点
メントを提案にあり、ローテーションの改善が必要なことを副市長に提案。
後日、基本的に1週間交代のローテーションに変更される。
住まいと福祉のプロジェクトチームにて、要配慮者の定義およ要配慮者向けの住宅マッチング手法の仮設住宅供与 4月29日
び要配慮者向けの住宅マッチング手法の具体策を策定し、避難基本設計策定者の仮設住宅入居のプログラムの基本設計が完了。
避難所対応の協議の場を立ち上げ、そこに本庁職員や指定都市
NPO/NGOとの連避難所運営に関する市とNPOの協議の
4月29日
等の応援職員や専門的NPO等が加わり、全庁体制で避難所環境改
携場の設置を決定
善等を行っていく方向性で調整した。
住まいと福祉のプロジェクトチームにて、要配慮者向けの住宅
要配慮者向けの住宅マッチングのスケ
仮設住宅供与 5月2日
マッチング手法の具体策のスケジュールとリリース予定が大枠
ジュールの大枠確定で決定した。
復興部長が仙台市の生活再建支援手法 復興部長予定者に仙台市における被災者生活再建支援手法と想復興部立ち上げ 5月3日
や財源イメージを把握定される業務イメージを説明。
要配慮者向けの住宅マッチング手法の 住まいと福祉のプロジェクトチームにて、要配慮者の定義およ仮設住宅供与 5月4日
詳細確定
び要配慮者向けの住宅マッチング手法の具体策の詳細が決定。
5月8日付けで避難所を集約し18か所設置される基幹的な配慮型
NPO/NGOとの連熊本市からNPOへの基幹避難所の環境 の避難所のうち、新設分4か所の運営および環境改善のアドバイ
5月4日
携改善のアドバイザリーを依頼
ザリーをNPOに依頼する→集約計画は見直され、結果基幹避難所
は22か所、他の避難所含め100程度は残存。
住宅再建支援課、生活再建支援課、復興総務課の3課、計40名体
復興部立ち上げ 5月6日 復興部設置
制で設置。
福祉避難所の避難者向けに要配慮者向
健康福祉局職員が福祉避難所の避難者に心身の状況、住宅の状
仮設住宅供与 5月7日 けの住宅マッチングの個別勧奨スター
況、所得や持家・借家の別などを個別聞き取り。
ト
健康福祉局職員と応援市の保健師がペアになり、計１４チーム
避難所の避難者向けに要配慮者向けの で避難所をローラー調査し、避難者のうち配慮が必要な人に、仮設住宅供与 5月9日
住宅マッチングの個別勧奨スタート 心身の状況、住宅の状況、所得や持家・借家の別などを個別聞き取り。
前日に様々なメディアに制度をリリースし、要配慮者向けの住要配慮者向けの住宅マッチングの電話
仮設住宅供与 5月9日
宅マッチングの電話受付を開始。電話にて心身の状況、住宅の受付スタート
状況、所得や持家・借家の別などを個別聞き取り。
熊本市震災復興本部設立、基本方針、 熊本市震災復興本部（市長、庁議メンバーで構成）が立ち上が復興部立ち上げ 5月9日
今後のスケジュールが確定
り、基本方針、今後の基本スケジュールなどが定まる。
復興部住宅再建支援課、生活再建支援各課課長級の職員に仙台市における被災者生活再建支援手法と被災者の生活再5月9日 課が仙台市の被災者生活再建支援手法
想定される業務イメージや財源を説明。
建や財源イメージを把握
随時、各部局の幹部職員向けに、被災
この日以降、各部局の幹部職員向けに、被災者生活再建支援手
今後の予測形成 5月9日 者生活再建支援手法や財源イメージを法や財源イメージを伝達し、全庁の意識合わせを支援。
伝達
復興部生活再建支援課課員が仙台市の 復興部生活再建支援課課員に仙台市における被災者生活再建支被災者の生活再5月12日 被災者生活再建支援の具体イメージを 援手法と想定される業務イメージや想定される課題について、
建把握
仙台市の被災者生活再建事業を受託しているNPOとともに説明。

3

表1
支援テーマ

日時

支援の展開（続）事項

詳細
各区区民部長等、熊本市社会福祉協議会、避難所対応にあたる
市・社会福祉協議会・NPOの避難所対
NPO/NGOとの連
NPO、応援市職員などから構成される避難所対策の連絡会議がス
5月13日
策の連携会議スタート
携
タート。当座、毎週2回定例開催となった。
配慮が必要な世帯と市確保住宅（市営住宅、特優賃、公務員住要配慮者向けの住宅マッチングの第1宅、サービス付き高齢者専用賃貸住宅）とのマッチングを開
仮設住宅供与 5月13日
回マッチングスタート
始。
復興総務課、財政課などに今後予想さ 各課職員に仙台市における被災者生活再建支援手法と想定され復興部立ち上げ 5月13日
れる復興財源のイメージを把握る業務イメージや財源を説明。
復興財源の確保を徹底するため、財政課・復興総務課連名で全復興財源確保のための全庁シフトを通庁に通知を出し、国の各省庁や県からの現課に対する必要事業
復興部立ち上げ 5月14日
知のヒアリング・調査を財政課・復興総務課でできる限り掌握。
健康福祉局局長、総括審議員、福祉部長他、健康福祉局部長級
健康福祉局が仙台市の被災者生活再建 に、仙台市の被災者生活再建支援の実際と事業や予算のイメー
今後の予測形成 5月14日
ジを説明。特に地域包括ケアの体制づくりと関連付けて施策を支援の具体イメージを把握展開することが望ましいことを説明。
要配慮者向けの住宅マッチング結果の 要配慮者向けの住宅マッチング結果の通知・入居説明がスター
仮設住宅供与 5月15日
通知・入居説明がスタート
トし入居が可能に。
その他
5月17日 ワンストップ相談窓口開設
被災者向けのワンストップ相談窓口が本庁・各区役所で開設。
熊本市の復興における課題を市長に伝 現在の課題は宅地被害と宅地の液状化にどのように対応する
今後の予測形成 5月19日
達か。
プレハブ仮設住宅団地の自治イメージ 復興部住宅再建支援課課にプレハブ仮設住宅団地の自治イメー
復興部立ち上げ 5月19日を把握
ジを説明する。
経済観光局が仙台市の被災者生活再建 経済観光局長、産業部長をはじめ、産業部課長級職員6名に仙台
今後の予測形成 5月20日
支援の具体イメージを把握
市の生活再建支援の手法を説明した。
熊本県として仮設住宅入居者等のサポートの実施は、宮城県の被災者生活再建支援のサービスの予算
サポートセンター支援事務所―各サポートセンターのスキーム
が厚生労働省老健局付きになるとの見で、厚労省老健局の予算（地域支え合い体制づくり事業）で実
その他
5月27日
通し→その後、社会援護局付き（生活施を想定している。結果的には後日、社会援護局付き（生活困困窮者自立支援制度予算）に変更
窮者自立支援制度予算）に変更。
熊本県から市町村向けに仮設住宅入居者向けのサポート事業の説明が行われた（厚生労働省老健局所管の「地域支え合い体制
熊本県から市町村向けに仮設住宅入居づくり事業」がベース）。宮城県のサポートセンターをベース
その他
6月2日
者向けのサポート事業の説明に、更にみなし仮設を前提に、ある程度の柔軟にしたスキームが組まれる予定。
仙台市で利用しているアクセスベース
仙台市で利用しているアクセスベースの生活再建支援のデータ
被災者の生活再6月8日 の被災者生活再建支援のデータベース
ベースを熊本市に提供いただいた。
建を把握
仙台市の生活再建支援を参考に、「仮設住宅での生活の支援」と「生活再建の支援」の2本立ての支援を実施するスキームを設計。「仮設住宅での生活の支援」は見守りやコミュニティ形成支援を想定し、できるだけ早急に実施をはかる。なお、みなし
仮設住宅や在宅の被災者への支援は下記の訪問調査を実施後に熊本市の被災者生活再建支援スキーム 必要に応じて見守りなどの人的ケアを実施。「生活再建の支
被災者の生活再6月17日
援」は被災者への定期的訪問調査をできるだけ早急に実施するの基本設計を実施
建が、庁内他部局や社協・NPO・弁護士会などの他機関との調整をはかったうえで支援体制を構築し、支援を実施する。なお、損壊した市民病院の看護師（熊本市職員）50名程度の人員余剰があるため、彼らを訪問員として予算執行可能な時期より前から早急に被災者の訪問を実施していく。
熊本市の仮設住宅入居者のサポート体
被災者の生活再概ね上述の通り原案が完成。
6月24日
制の原案が完成済み
建
震災に伴う各種
7月4日 第1回熊本市復興検討委員会が開催
復興の基本方針が検討される。
計画策定
熊本市、市社協が中心、仙台のNPOがアドバイザーとなり、避難避難者が多い東区向けの避難所からの避難所のマネジ者が多い東区向けに避難所からの移行対応のプロジェクトが実
7月5日
移行対応のプロジェクト検討
メント
施されることとなる。
上記枠組みで、避難者が多い東区向けに、避難所からの移行対
避難者が多い東区向けの避難所からの避難所のマネジ
応のプロジェクトがこの日から実施される。1か月前告知と窓口
7月15日
移行対応のプロジェクト実施
メントへの同行支援も含めた伴走型の支援が基本。
第1回桜町・花畑地区並びに熊本駅周 都市建設局主導の副市長級・局長級・アドバイザーが参加する
震災に伴う各種
7月22日 辺地区開発事業等の防災・減災機能強 会議で、市中心部の桜町・花畑地区および熊本駅周辺地区の再計画策定
化に関する検討会議開催
開発事業を検討。
第1回熊本地震検証・熊本市地域防災
震災に伴う各種
地域防災計画の改訂方針が検討される。
7月26日
計画改定検討委員会
計画策定

4

要配慮者

通常半
壊・
一
部損壊

要配慮者以外

全壊・取り壊し大規模半壊

5

対象者
通常半壊・
一部損壊

その後の議論から、住まいと福祉のプロジェクトチー
ムは都市建設局技監と健康福祉局総括審議員を筆頭とした建設部局、福祉部局の課長・主幹級で構成されることとなった。チームのメンバーは、都市建設局技監、都市建設局総括審議員兼都市政策部長、建築政策課課長、住宅課副課長などの建設部局の職員、健康福祉局総括審議員、高齢介護福祉課主幹兼主査、子ども支援課主幹兼主査、健康福祉政策課主査、障がい保健福祉課主査などの福祉部局の職員である。このチームで計画したのは「みなし仮設を主体とした仮設住宅供与計画」と「みなし仮設制度において排除されがちな社会的弱者に対する住宅マッチング」である。
まずは、みなし仮設を主体とした仮設住宅供与計画の検討経緯をみる。4月26日から住まいと福祉のプロジェク
トチームが実働した。まず、決定すべきはどのような方法でどの程度の量の仮設住宅を供与すべきかということであった。この時点ではどの程度の仮設住宅の提供が必
要かをきっちりと推計することは不可能であったので、
東日本大震災における仙台市の供与実績と被害の規模を勘案し、ひとまず総供与数を2,000戸程度と想定して計画を立案することとした。実際には、住宅の取り壊しを前提として半壊世帯にも供与されることとなったのも影響し、供与数は4倍以上に膨らんでいる(3)。
論点は早期供給可能で低コストとメリットが大きい、
みなし仮設を採用可能かどうかであった。東日本大震災
における2010年国勢調査人口105万人の仙台市において、実績ベースで9,838世帯に対して供与していることを考えると、2015年国勢調査人口74万人の熊本市の住宅ストッ
クを考えると少なくとも6,000戸以上は供与可能であろうとの推論のもと、みなし仮設を主たる供与方法として位置付ける計画を策定することとした。また、かなりの数を供与することが見込まれたため、みなし仮設は基本的に行政のマッチング方式ではなくマーケット方式で供与することとした。
みなし仮設の採用に際して、東日本大震災においては、
高齢者、障害者などの社会的弱者の排除が問題となった。
この問題に対応するために市で確保可能な住宅（公営住宅やサービス付き高齢者住宅など）は社会的弱者向けに確保することとした。なお、公営住宅については、すでに一部を一般の市民向けに抽選により供与することを決めていたので、このうちの辞退分とそれ以外の公営住宅を確保することとした。
なお、プロジェクトチームの編成前に一部損壊まで仮設住宅を供与する方針を記者会見にて発表していたため、財政状況なども勘案し、その範囲を社会的弱者に限定することとした。また、後述する「災害ケースマネジメント」としてモデル化されうる仙台市で実施された生活再建支援手法のほか、損壊家屋等への補修や家賃補助など制度化されていない各種施策の実施可能性も議論の俎上にのぼっていた。この計画案は4月27日に市長によって了承された。その当時の計画の骨格をに図 1に示す。

仮設住宅供与

想定戸数

市確保住宅

①80～130戸②90戸①身体障外者、高齢者等にはバリアフリー民間賃
貸・サービス付き
高齢者住などが基本②その他は公営住宅などが基本

今後検討すべき論点
一定期間

家屋損壊等への補修費補助？

（全壊・取り壊し大規模
半壊と同数と仮定）
他、損壊の補修などが想定される世帯あり①80～130戸（在宅介護50～100、身体30）②90戸（知的20、精神30、一人親30、その他
10）

マーケット方式
のみなし仮設1,260～1360戸

プレハブ仮設（コミュニティ単位
入居）

300戸？

供与なし

仮設住宅の供与（別途、被災者生活再建支援金などの給付）

所得・被災程度・配慮が必要な状況に応じた
家賃補助？

生活再建支援（仙台市を参考）？

家賃補助は制度化されていな
いため県と協調し国と協議する必要がある。
一定期間後に家賃が発生する
ため、入居中に自身の経済状況を勘案した恒久的な住宅を確保してほしい旨呼びかけ必要。

自らの経済状況を勘案したみなし
仮設住宅間の引っ越しが可能か検討する必要。

図 1 4 月 27 日時点の仮設住宅供与計画の骨格
出所 筆者作成(2) 社会的弱者に対する住宅マッチングにかかわるアク
ションリサーチ
次の論点は、熊本市が確保可能な住宅を、みなし仮設において排除されがちな社会的弱者に、どのように供与するかであった。議論の結果、個別世帯ごとに、身体障害や介護度など、配慮すべき事項の状態が重い順に適切な住宅をマッチングしていくこととした。基本設計がまとまった4月29日時点の、住宅種別ごとにみたマッチング
計画の骨格を図 2に示す。また、社会的弱者は避難行動
要支援者の定義などを参考としながら、要介護認定3～5、身体障碍者手帳1・2級、療育手帳A、精神障害保健福祉手帳1・2級、指定難病医療受給者（既認定重症含む）、妊婦、当選時点で1歳未満の乳児がいる世帯として定義した。
マッチングの基準となる個別世帯ごとの情報は下記の通り作成している。熊本市を支援していた応援自治体の保健師を中心として構成された個別勧奨チーム（図 3）
によって、避難所で行われた調査によって把握された社
会的弱者、および、介護保険台帳や障害福祉サービス利用台帳などから対象者をリスト化し、調査や台帳から得られる世帯情報に加え、対象者リストにもとづいて熊本
市から電話などで対象世帯に問い合わせて聴取した情報、
プレスリリースやその結果としての報道によって情報を知った市民からの問い合わせを受けた際に聴取した情報などを組み合わせ、マッチングに必要な個別世帯ごとの情報を記載した個票を作成した。
社会的弱者向け住宅マッチングの第1回は5月13日に実施され、結果は5月14日に電話等にて通知された。以後、2回、計3回の住宅マッチングが実施されている。具体的な手順は、①高齢者世帯、②障害者世帯、③指定難病医療受給者や妊産婦がいる世帯を、それぞれのカテゴリーごとに配慮が必要な事項が重い順（優先度順）に並べ、優先度が上位のものから3つのカテゴリー間で比較し、最も優先度が高いと考えらえる世帯から、身体的ニーズ・
家族構成・居住地域などを勘案したうえで、確保した個別の住宅とマッチングし、これを繰り返した。図 4の左側で比較されている3枚の紙が、各カテゴリーの優先度が高い3世帯の個票であり、右側の画面が住宅リストである。

対象者

仮設住宅種別全壊・取り壊し大規模半壊

公営住宅等に入居
市確保民間賃貸住宅（サービス付き高齢者住宅等）に入居
マーケット方式のみなし仮設に入居

通常半壊・一部損壊

公営住宅等に入居
市確保民間賃貸住宅（サービス付き高齢者住宅等）に入居
応急仮設住宅に入居しないマッチング方法①当選者の中で、要配慮者から順に建設部局・福祉部局連携でマッチング（5月3日の抽選後、ただちに実施）、②辞退者分、新規確保分は市確
保民間賃貸住宅同様にマッチング。
①サービス事業者・産院・報道機関などに制度周知、②個別勧奨チーム
調査と既存DBを突合し、対象世帯リストを作成、③リストにもとづく電話
等による市からの問い合わせや、リスト外の市民からの問い合わせにより世帯状況やマッチング希望を把握、④世帯ごとに住宅とマッチング
マッチング不要①当選者の中で、要配慮者から順に建設部局・福祉部局連携でマッチング（5月3日の抽選後、ただちに実施）、②辞退者分、新規確保分は市確
保民間賃貸住宅同様にマッチング。
①サービス事業者・産院・報道機関などに制度周知、②個別勧奨チーム
調査と既存DBを突合し、対象世帯リストを作成、③リストにもとづく電話
等による市からの問い合わせや、リスト外の市民からの問い合わせにより世帯状況やマッチング希望を把握、④世帯ごとに住宅とマッチング
別途、ボランティアの派遣などを検討

図 2 4 月 29 日時点の社会的弱者向けの住宅マッチング
計画の骨格
出所 筆者作成
出所

図 5 補修型みなし仮設制度の手続きの流れ
2016 年 5 月 17 日に実施された熊本市の補修型みなし仮設制度にかかわる説明会資料(4) 熊本市における仮設住宅供与の意義
さて、これらの仮設住宅供与にかかわる取り組みはどのような結果をもたらしているであろうか。現時点で完全な評価を下すことは難しいものの、有効性の程度を確認したい。
発災から約 1 年経った 2017 年 3 月 31 日時点の熊本市における仮設住宅の提供数を表 2 に示す。まず特徴的なのはみなし仮設の割合の大きさである。東日本大震災における仙台市のピーク時の応急仮設住宅供与数に占めるみなし仮設の割合が 81.9%であったことを考えると、住宅
ストックが豊富な都市部における災害においては、現行制度下ではみなし仮設が施策の主流であると考えて問題ないであろう。東日本大震災の反省を踏まえ、事務手続きの混乱も緩和されている。
また、マーケット方式のみなし仮設において、社会的弱者が排除される問題についても、仮設住宅供与全体の4.5%が社会的弱者に優先的に提供されていることから、
社会的弱者に対する住宅マッチングは一定の成果を上げたと評価して問題ないであろう。
また、補修型みなし仮設制度で支援をうけた物件は2017年3月末時点で工事完了済みが1,742件、未完了が2,217件である。未完了分があるため最終確定はできない
ものの、みなし仮設全体の4割程度にあたり、本制度も一定の効果をもったと評価可能であろう。
熊本市における仮設供与にまつわる一連の取り組みは、
総じて効果を発揮したと評価してよいであろう。都市部の大規模災害においては、①マーケット方式のみなし仮設の利用、②社会的弱者に対する住宅マッチング、③補修型みなし仮設制度による物件供給促進を組み合わせ被災者の仮住まいを支援する方法を「仮設住宅供与の熊本市モデル」としてパターン化したうえで洗練させ、今後の災害に備えた教訓とすることが望まれる。

図 3 個別勧奨チーム向けの説明会の様子（5 月 8 日）
出所 筆者撮影

図 4 第 1 回社会的弱者向け住宅マッチングの様子（5 月
13 日）
出所 筆者撮影(3) その他の重要施策
アクションリサーチで把握できた状況のほか、熊本地震により損害を受けた民間賃貸住宅を補修の上、みなし仮設として提供する場合に、賃貸住宅管理者やオーナーに補修費（入居時修繕負担金、1戸あたり最大57.6万円）を支援する事業が創設された（以下、本事業を補修型みなし仮設制度と呼ぶ、図 5）。この事業は災害救助法の応急修理制度に準じて設計されたものである。
また、東日本大震災では県が一括して行っていたみなし仮設の契約事務は、熊本市が直接実施することになった。その際みなし仮設の契約にかかわる受付窓口を外部委託し、正式契約前の契約書上の不備の確認などの煩雑な事務を外部化することで、効率化した。

6

表 2 熊本市の応急仮設住宅の供与戸数（2017 年 3 月 31
日現在）
種別

戸数

割合

プレハブ仮設

527

5.2%

みなし仮設

8,870

87.4%

市営住宅

563

特定優良賃貸住宅

46

サービス付き高齢者向け住宅

うち社会的弱者への優先提供
戸数
割合
211

2.1%

5.5%

175

1.7%

0.5%

25

0.2%

8

0.1%

8

0.1%

国家公務員住宅

48

0.5%

35

0.3%

雇用促進住宅（市内）

90

0.9%
454

4.5%

合計

出所

10,152 100.0%

熊本市提供資料により筆者作成

５．災害ケースマネジメントの実態とその意義
以下では、仙台市における災害ケースマネジメントの特徴、その他の地域への展開状況、アクションリサーチにもとづく熊本市における災害ケースマネジメントにまつわる諸施策立案の経緯から、災害ケースマネジメント
展開の実態と、防災や災害対応政策上の意義を明らかにしたい。

類型
生活再建可能世帯
日常生活支援世帯

住まいの再建支援世帯
日常生活・住まいの再建支援世帯

出所

内容
世帯数 割合住まいの再建方針や再建時期が決まっており、特に大きな問題はなく 5,686 66.0%
日常生活を送っている世帯
住まいの再建方針や再建時期は決まっているが、主に心身の健康面に
540 6.3%
課題を抱えており、日常生活において継続的に支援が必要な世帯
住まいの再建または再建時期が未定
である世帯や資金面、就労、家族関
2,133 24.8%
係等に課題を抱えているため支援が必要な世帯
住まいの再建に関して課題を抱えており、かつ、日常生活においても継251 2.9%
続的に支援が必要な世帯
合計
8,610 100.0%

仙台市：東日本大震災 仙台市 復興五年記録誌，
2017，p132.

生活再建
支援室

実施者

シルバー人
材センター

生活再建支援室

支援の組み合わせ世帯ごとに恒久住宅移行に向けた生
活の個別支援計画
を作成・
更新

被災者生活再建支援
ワーキンググループ
参加者：区役所（保健福祉セン
ター、まちづくり推進課、障害高
齢課）、社会福祉協議会、パーソナルサポートセンター（PSC）
住 ま いの再 建 支 援
世 帯 、日 常 生活 ・住
ま いの再 建 支 援 世帯の状況確認

世帯ごとのケースデータの蓄積

実施内容

7

表 3 仙台市の災害ケースマネジメントにおける世帯分
類（2014 年 3 月 1 日時点）

個別世帯訪問による生活再建状況の調査(1) 仙台市における災害ケースマネジメント
東日本大震災において、仙台市は「被災者生活再建加速プログラム」を策定し恒久住宅への移行と生活再建を支援した（仙台市 2015）。このプログラムでは仮設住宅
入居世帯を、その生活状況から「生活再建可能世帯（住まいの再建方針や再建時期が決まっており、特に大きな問題はなく日常生活を送っている世帯）」、「日常生活支援世帯（住まいの再建方針や再建時期は決まっているが、主に心身の健康面に課題を抱えており、日常生活において継続的に支援が必要な世帯）」、「住まいの再建
支援世帯（住まいの再建方針または再建時期が未定である世帯や、資金面、就労、家族関係等に課題を抱えているため支援が必要な世帯）」、「日常生活・住まいの再建支援世帯（住まいの再建に関して課題を抱えており、かつ、日常生活においても継続的に支援が必要な世帯）」に4分類し（表 3）、「生活再建可能世帯」を含む全世帯には継続的な状況調査、支援情報の提供、公営住宅入居
支援、住宅再建相談支援を実施するほか、「日常生活支援世帯」には①戸別訪問の実施、②健康支援、③見守
り・生活相談、④地域保健福祉サービスによる支援を実施し、「住まいの再建支援世帯」には①と⑤個別支援計
画による支援、⑥就労支援の推進、⑦伴走型民間賃貸住宅入居支援、「日常生活・住まいの再建支援世帯」には①②③④⑤⑦と⑧専任弁護士と連携した相談支援体制と、分類ごとに重層的に支援メニューを構築し、恒久住宅への移行と生活再建を支援する。
この取り組みに特徴的な点は、①個別世帯の状況に応じて伴走型で必要な支援が行われる点と、②多様な主体が連携し平時施策も含めた多様な支援メニューが組み合わされる点である。具体的には戸別の訪問調査により蓄積した世帯ごとのケースデータにより、上記4類型に分類
したうえで、支援にかかわる主体が参加する「被災者生活再建支援ワーキンググループ」という会議体により、「住まいの再建支援世帯」と「日常生活・住まいの生活
再建支援世帯」を中心に、その生活状況を確認したうえ
で、世帯ごとに個別の支援計画を策定する。これによって世帯ごとの支援目標や必要な支援メニューを定め、支援を担う各主体が役割分担したうえで支援にあたる。
「被災者生活再建支援ワーキンググループ」は定期的に開催され、各世帯の支援計画は更新されていき、生活再建を促進させていくというものである。支援メニューは
戸別訪問や、民間賃貸住宅の紹介、弁護士相談など災害に特徴的なものから、生活困窮者への就労支援や介護保険法上の支援など平時の福祉施策まで多様である（図6）。
この取り組みの成果として、仙台市は東日本大震災被災地において応急仮設住宅が2番目に多く供与されていた市町村であったが、発災後6年を待たずに、仙台市民向けの供与が終了し、恒久住宅への移行が完了した。
①個別世帯の状況に応じて伴走型で必要な支援が行われる、②多様な主体が連携し平時施策も含めた多様な支
援メニューが組み合わされる、という特徴をもつ仙台市の取り組みを「災害ケースマネジメント」の典型例としてモデル化するならば、図 7のように表せるであろう。
重要な点は災害を災害の制度だけで乗り越えるのではな
く、平時の諸制度との連続性をもって乗り越えるという点である。災害（disaster）とは、危険を引き起こす加害力（hazard）× 社会の脆弱性（vulnerability）と定義されることを考えるならば（Wisner et.al 2003=2010: 55-79）、
平時において個人や世帯に個別的な社会の脆弱性に対応している社会保障を中心とした平時施策と、災害時の施策を連続的に組み合わせることは理にかなっていると考
えられる。

支援内容

実施者

個別訪問の実施

シルバー人
材センター

健康支援

仙台市等

見守り・
生活相談

社協・PSC

地域保健福祉
サービスによる支援

地域包括支援センターな
どの一般施
策

就労支援

PSC（H27～
生活困窮者
自立支援制
度を利用）

伴走型民間賃貸
住宅入居支援PSC

専任弁護士と連携した相談支援
体制構築

弁護士
20

図 6 仙台市における災害ケースマネジメントの流れ
出所 筆者作成

災害救助（
個別支援計画の策定）

被災者C 多様で重層的な課題

支援の組み合わせ

被災者B 多様で重層的な課題

被災の影響を把握

被災者A 多様で
重層的な
課題

被災者A

災害時支援a
平時の支援c

被災者B

災害時支援a
災害時支援b
平時の支援c

被災者C

災害時支援a

平時の制度

図 7 被災者生活再建支援における「災害ケースマネジ
メント」モデル
出所 筆者作成(2) その他の地域における災害ケースマネジメント
仙台市で取り組まれた災害ケースマネジメントはその後の災害対応において広がりを見せている。東日本大震
災おいては、岩手県大船渡市（2015年3月に市、社協、NPOが設置した大船渡市応急仮設住宅支援協議会で実施）、北上市（広域避難者支援連携会議として2016年度
から実施）、宮城県名取市（一般社団法人パーソナルサ
ポートセンターと連携し2017年度から実施）、平成28年
台風第10号の被害を受けた岩手県岩泉町（岩泉町、岩手弁護士会、岩泉町社会福祉協議会、複数のNPOが岩泉よ
りそい・みらいネットを設置し実施）において同種の取り組みが行われている。また熊本地震においては後述する熊本市のほか、熊本県益城町においても同種の対応が計画されている（益城町 2016）。
(3) 災害ケースマネジメントにかかわるアクションリサーチ
2016年5月6日付けで熊本市政策局に復興部が設置されたが、そのメインテーマは、被災者の生活再建にかかわる施策であった。まずは復興部の各課の担当者に、上述した仙台市の災害ケースマネジメントの取り組みを伝え、業務イメージや活用が想定される財源について伝達した。
財源については、東日本大震災で、災害ケースマネジメ
ントにかかわる財源は5種類（緊急雇用創出事業（厚生労働省職業安定局）、地域支え合い体制づくり事業（同老健局）、セーフティネット補助金（同社会・援護局）、
生活福祉資金貸付の相談員事業（同社会・援護局）、地
域おこし協力隊の震災版（総務省））であった点、および、熊本地震においても厚生労働省の老健局の地域支え合い体制づくり事業に相当するものか、社会・援護局のセーフティネット補助金の後継である生活困窮者自立支
援制度で予算化される可能性が高いことを伝達した。この予算化をにらみながら、災害ケースマネジメントの実施を検討いていくこととなった。なお、5月27日には熊本県として仮設住宅入居者等のサポートを行うこと、厚生
労働省老健局の予算で実施を想定していることが判明した。結果的には後日、社会・援護局の生活困窮者自立支
援制度予算で実施することに変更され、地域支え合いセンターとして予算化された。
災害ケースマネジメントの説明をおこないつつ、必要に応じて、復興部職員に仙台市の担当者（生活再建推進
部長、生活再建推進室長、仮設住宅室長など）を紹介し、実施イメージを深めてもらった。
熊本市担当者と仙台市担当者とのやり取りの中で、仙台市担当者は各種質問に回答していき、熊本市担当者は仙台市の被災者生活再建加速プログラムなどの手法の内容をより深く理解していったようである。また、仙台市

8で利用しているデータベースの設計を熊本市に供与いただくなど、仙台市からの応援は継続した。
6月17日には、熊本市の被災者生活再建支援手法の基本設計を実施した。結果、熊本市は、仙台市の生活再建支援を参考に、「仮設住宅での生活の支援」と「生活再建の支援」の2本立ての支援を実施するスキームを設計した。
具体内容は以下である。①「仮設住宅での生活の支援」
は見守りやコミュニティ形成支援を想定し、できるだけ早急に実施をはかる。なお、みなし仮設住宅や在宅の被災者への支援は下記の訪問調査を実施後に必要に応じて見守りなどの人的ケアを実施することとした。②「生活再建の支援」は被災者への定期的訪問調査をできるだけ早急に実施するが、庁内他部局や社協・NPO・弁護士会などの他機関との調整をはかったうえで支援体制を構築
し、支援を実施することとした。なお、損壊した市民病院の看護師（熊本市職員）50名程度の人員余剰があるた
め、彼らを訪問員として予算執行可能な時期より前の7月から被災者の訪問を実施していった。
2016年度の災害ケースマネジメントの実施内容を表 4に示す。①個別世帯の状況に応じて伴走型で必要な支援が行われる、②多様な主体が連携し平時施策も含めた多様な支援メニューが組み合わされるという災害ケースマ
ネジメントの特徴が見て取れる。具体的イメージが提示されていない個別の支援メニューの詳細を除いては、仙台市とほぼ同様の実施内容であり、再建方針・課題に応じた世帯の類型化も表 3に示した仙台市のものと同内容である。
なお、復興部が各種調整を実施し、11月より各区に支え合いセンターが設置され、現在は基本的に区ベースで取り組みが行われている。なぜなら、健康面や日常生活における支援が必要な応急仮設住宅入居世帯は、震災前から継続的に福祉諸制度を利用している点や、本来であれば諸制度を利用すべき潜在層が掘りおこされている点など、元来の社会的脆弱性が考慮され、長期的な視点での対応が必要と認識されているからである。区役所を中心とした地域との関わりあいを意識して施策を展開する
ことで、縦割りになった福祉制度の連携を模索する地域
包括ケアシステムの構築への寄与も、検討の視野に入っている。
表 4 熊本市の災害ケースマネジメントの実施内容
№

実施項目

1

現状・課題調査2

分析・支援方針等の決定

3 生活支援4

住まいの再建・移行支援

実施内容
実施主体
看護師6名で７月より先行
被災者の状況・課題を調査。8月より増員し、看把握（全戸訪問による護師20名体制。9月より増調査を実施）。
員し、看護師40名体制
各世帯の状況を分析
庁内ワーキンググループ
し、再建方針・課題を（復興部・区役所（福祉部
類型化。分類にあわせ門・まちづくり）・福祉部
た支援方針、個別支援
門・経済部門 等）
計画の作成を行う。
プレハブ住宅は社会福祉協
高齢者の見守り支援健
議会へ委託し、各団地の集
康・生活相談、各種サ会所等を拠点に活動。みなロンの開催、コミュニ
し仮設住宅等は各区役所をティ支援、生活困窮者
中心に看護師40名による支支援、就労支援等。
援を実施
生活支援とは切り分け
復興部職員が中心となり、住まいの再建において支援対象世帯数や支援内容
問題（住宅確保・金銭等に応じて嘱託職員・看護面）となる部分に特化
師・外部委託等を検討した支援を行う。

出所

実施時期
2016年7～10月

2016年9～10月

2016年8月～（プレハブ仮設）
2016年11月～（みなし仮設等）2017年度

熊本市提供資料より筆者作成(4)災害ケースマネジメントの展開の意義
東日本大震災への対応も終わらない中で、現状、先進事例と見なしうる仙台市の災害ケースマネジメントのノウハウが、熊本市に伝わった。災害ケースマネジメントのノウハウは熊本市以外の市町村にも伝わっており、その地域に応じた修正がなされながらも、①個別世帯の状
況に応じて伴走型で必要な支援が行われる、②多様な主体が連携し平時施策も含めた多様な支援メニューが組み合わされるという特徴は引き継がれている。この状況は、
災害種別や被災規模によらず、また、どこに被災者がいるのか行政の担当部局を除いて把握不可能となるみなし
仮設を前提としたとしても、災害ケースマネジメントが有効性の高い生活再建手法であることの証左であるとみなせるであろう。
また熊本市における災害ケースマネジメントは地域包括ケアシステム構築への寄与も検討され、東日本大震災
での取り組みにもまして、平時の諸施策との連続性が、より一層確保されている点も特筆すべきである。

６．まとめと今後の論点
ここで本論を簡単にまとめておきたい。仮設住宅供与については、①マーケット方式のみなし仮設の利用、②
社会的弱者に対する住宅マッチング、③補修型みなし仮設制度による物件供給促進を組み合わせた被災者の仮住
まいへの支援を「仮設住宅供与の熊本市モデル」として明示し、その有効性を確認した。
また、仙台市で取り組まれた被災者生活再建手法を①
個別世帯の状況に応じて伴走型で必要な支援が行われる、②多様な主体が連携し平時施策も含めた多様な支援メニ
ューが組み合わされるという特徴を備えた「災害ケース
マネジメント」としてモデル化し、熊本市や他の被災地でも取り組まれていることを確認した。災害ケースマネ
ジメントは災害種別や被災規模を超えた有効性を確認でき、熊本市では東日本大震災より一層、平時の諸制度との連続性が模索されている現実も提示した。
最後に、今後の論点を示しておきたい。仮設住宅供与の熊本市モデル、災害ケースマネジメントともに、個別の被災者に直接に対峙する市町村だからこそ、部局や組織の縦割りを超える取り組みの必要性を認識し、実行に移すことができた。仮設住宅供与の熊本市モデルは当然、
災害救助法が財源となっている。ただし、元来は厚生労働省が所管していた災害救助法が内閣府に移管され、被災者への支援金が規定される被災者生活再建支援法との一体運用が可能であるから、この取り組みが生まれたわけではない。災害ケースマネジメントにおいて、その点はより一層鮮明になり災害対応と、厚生労働省が所管する社会保障制度を中心とした平時の諸制度との連続性こ
そが、真に重要な問題である。被災者支援の現場からみると、ここ数年進んできた、防災や災害対応の一層の専門化や縦割り化は、場合によっては効果的な支援を阻みうるものであり、異なるベクトルも同時に探求する必要性があると考えられる。
また、仮設住宅供与の熊本市モデル、および、災害ケ
ースマネジメントともに熊本市・仙台市という政令指定都市で開発されたことが示唆的である。業務負荷が大きく、混乱に陥りがちな災害対応の渦中に、こういった新しい手法を開発することは、そう簡単なことではなく、日常的な政策立案能力の高さ故のことであると推察される。このように開発されたノウハウを教訓として受け継ぎ、どの災害であっても使えるものとしておくことが望まれる。
しかし、仮設住宅供与の熊本市モデル、および、災害
ケースマネジメントともに、実施を保障する法制度は存9在しない。仮設住宅供与の熊本市モデルは現行法制下でも、実施可能であるが、部局をまたいだプロジェクトチ
ームの迅速な設置や協調能力が求められるうえ、東日本
大震災におけるみなし仮設の課題として冒頭に触れた、自立へのインセンティブをもたらす一定期間後の相応の家賃負担、および、家賃上限を上回る費用の自己負担（以上は、家賃補助制度として解決可能）や、応急仮設住宅を含む被災者支援の各種制度が住家の被災度判定にもとづいて運用されている非合理性など、根本問題の解決は立法や法改正が必要である。
また、東日本大震災や熊本地震においては、災害法制で規定される被災者支援以外に、国会において特別予算が組まれたため、それを利用して災害ケースマネジメントを実施している点をみた。実際に、岩手県岩泉町にける平成 28 年台風第 10 号の岩泉町内の被害規模は、東日
本大震災の被害規模をはるかに超えるものの、被災地全体の被害規模が小さく、国会において特別予算が組まれなかったため、2016 年度において、町も参画する災害ケ
ースマネジメントの取り組みは、民間助成金によって実施された。ノウハウの伝達は可能であっても、恒久的な法に規定される財源がないため、実施はおぼつかない。
このように、実施ノウハウはモデル化できても、実施の煩雑さや財源確保ができないことから実施がおぼつかない状況がある。これを改善するには、立法や法改正が必要になる。その際、仮設住宅供与の熊本市モデルや災害ケースマネジメントで部局間・組織間・制度間の連携が重要であったことに端的に表れるように、防災や災害対応の一層の専門化や縦割り化で解決することが有効とは思われない。災害法制の中だけで考えるのではなく、災害法制やそれを運用する防災諸機関に、平時の諸制度や制度運用する諸機関との調整機能を持たせ、それらとの連動をはかることこそが重要な論点であることが見えてくる。
具体的には、大きな災害が起こった際のハード整備の国庫負担率を引き上げることを定めた「激甚災害に対処するための特別の財政援助等に関する法律（激甚災害法）」に、平時の福祉諸制度の国庫負担率の引き上げ規定を設け、自治体が、財政状況に左右されずに、平時の諸制度を災害時に拡張運用することができるようにするといった改正案が考えられる。規定に盛り込む平時の福祉諸制度としては特に生活困窮者自立支援法が有用であると考えられる。なぜなら、仙台市をはじめとした災害
ケースマネジメントとの取り組みにおいて、基幹的な機能を担う事業を規定する法律であるとともに、障害やひとり親といった社会的脆弱性のジャンルを問わず、相談支援を行うことができ、住宅確保給付金という、一種の家賃支援も整備されているからである。これだけで東日
本大震災以降の課題の多くを解決できるわけではないが、災害救助と社会保障を中心とした平時の諸施策の断絶を埋め、よりレジリエントでインクルーシブな社会状況を生み出す一助になると考えられる(4)。

補注(1) 詳しくは熊本地震における支援の内容をまとめた人と防災
未来センター（2017）を参照。
(2) のちに、筆者と懇意にしていたNHKの記者が副市長へ筆者を紹介したことから、訪問の打診につながったことが判明した。
(3) 詳しくは以下の内閣府の事務連絡を参照。なお、2015年国
勢調査人口約74万人の熊本市において、9,000世帯程度は仮設住宅が供与されることになったのであるが、東日本大震災での対応として、2010年国勢調査人口が約105万人の仙台市において、のピーク時（2012年3月31日）において12,009世帯に仮設住宅が供与されていた実績を考えると、被害の規模から適正な供与数であったかは検討を要する。制度上、住宅への補修費は多くは支援されないなかで、取り壊しが仮設住宅入居の要件となり、公費解体のみに1年以上を要する現状を考えると、本事務連絡を含む被災者の居住の取り扱いが、大規模なスクラップ＆ビルドを誘引し、復興を長期化させ、またコストを増大させた懸念もある。内閣府内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（被災者行政担当）：平成28年熊本地震に係る応急仮設住宅について（平成28年5月24日）。
(4) レジリエンスとインクル―ションは2015年に宮城県仙台市において開催された国連防災世界会議において採択された「仙台 防 災 枠 組 （ Sendai framework for disaster risk reduction 20152030）」の最も重要なコンセプトである（United Nations Officefor Disaster Risk Reduction 2015）。

とした住環境の分析－，住総研研究論文集，No. 41，pp.145156，2015.
菅野拓：東日本大震災避難世帯の被災１年後の状態と生活再建への障壁─仙台市の応急仮設住宅入居者へのアンケートに見る生活・居住・就労─，貧困研究, No.9, pp.86-108, 2012.
菅野拓：東日本大震災の仮設住宅入居者の社会経済状況の変化と災害法制の適合性の検討―被災 1・3 年後の仙台市みなし仮
設住宅入居世帯調査の比較から―，地域安全学会論文集，
No.27,pp.47-54, 2015.
仙台市：仙台市被災者生活再建加速プログラム, 2015.
仙台市：東日本大震災 仙台市 復興五年記録誌，2017.
立木茂雄：戦略的創造研究推進事業（社会技術研究開発）平成
26 年度研究開発実施報告書（研究開発領域「コミュニティがつなぐ安全・安心な都市・地域の創造」研究開発プロジェク
ト「借り上げ仮設住宅被災者の生活再建支援方策の体系化」

謝辞

研究開発プロジェクト）, 2015.

アクションリサーチにてかかわった熊本市各課の担当者の惜しみない協力のうえに、本論文を執筆しました。
同時に、熊本市を支援した仙台市をはじめとした自治
体・国・NPO などの職員の皆様との協働にも多くを負っています。紙幅の関係上、お名前を個別に挙げることは控えますが、感謝申し上げます。また、発表にあたり様々なご助言をいただいた同志社大学教授の立木茂雄先生に感謝申し上げます。

人と防災未来センター：平成 28 年 4 月熊本地震における災害対
応の現地支援に関する報告書，2017.
益城町：益城町復興計画，2016
松川杏寧，佐藤 翔輔，立木茂雄：仮設住宅供給方式の選択がす
まいの再建に与える影響に関する研究―名取市現況調査 2 年分のデータをもとに―，地域安全学会論文集 No.30, pp.1-12，
2017.
United Nations Office for Disaster Risk Reduction: Sendai frameworkfor disaster risk reduction 2015-2030, 2015.

参考文献

Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T. and Davis, I. : At Risk: Natural
Hazards, People's Vulnerability and Disasters, Routledge, 2003（岡重川希志依，田中聡，河本尋子，佐藤翔輔：借上げ仮設住宅施田憲夫監訳（2010）『防災学原論』築地書館）.

策の住宅再建に関する考察－恒久住宅への円滑な移行を目的

10