区域区分制度における開発未着手地区に関する研究
都市計画研究室 西山 達也
指導教員 中出 文平
樋口 秀
松川 寿也

１．背景と目的
域指定の実態を明らかにした研究5)6)があるが、両者とも
昭和43年の都市計画法改正で区域区分制度（以下、線引 大都市圏に限定した研究である。
そこで、本研究では、線引き制度を導入している地方都
き制度）が導入されたが、本制度導入後40年近く経過する中で、昭和40年代の第二次ベビーブームをピークに、年々 市の、市街化区域に編入あるいは特定保留区域に指定され人口増加が緩やかになり、特に一部の地方都市では人口減 ながらも土地区画整理事業（以下、区画整理）や開発行為
少が顕在化している。このように、人口が停滞あるいは減 といった基盤整備が５年以上未着手である地区（以下、未少する都市では、これまでの人口増加を前提としたまちづ 着手地区）を対象に、未着手地区として存置されてきた要
くりから人口減少に対応したまちづくりへの転換が求めら 因のうち都市計画法の運用に起因するものと、逆線引き及れる。つまり、必要以上の市街地の拡大を抑制さらには縮 び特定保留区域解除の実現可能性を明らかにする。併せて、小する事で人口減少に対応した都市計画行政が求められる。 その後の3411条例(1)の区域指定を活用した都市的土地利用
その対応方策には、一部の市街化区域を市街化調整区域 や農振制度の農振農用地区域(2)指定を活用した農業的土地（以下、調整区域）に編入する「逆線引き」や基盤整備の 利用といった市街地縮小方策の有効性を考察し、逆線引き見通しが明らかになった時点で市街化区域に随時編入でき 及び特定保留区域解除を試みる際の課題を明らかにする。
る「特定保留区域」の解除がある。しかしながら、逆線引きは開発の大幅な規制強化を意味することから、地権者の ２．未着手地区の特性
大都市圏(3)以外の都市計画区域から未着手地区を抱える
デメリットとなる可能性がある。一方、特定保留区域解除
も将来的な市街化区域編入を期待している営農意欲の乏し と想定される59都市を選定し(4)、その59自治体を対象にアい地権者にとっては受け入れがたい。そのため、散漫な市 ンケート調査 (5)を実施した。その結果、21都市43地区の街地をいたずらに確保する仕組みから転換する制度の確立 未着手地区を抽出できた。
ここでは、抽出できた未着手地区43地区の事業特性（事と市街地縮小方策を検討する事が、逆線引き及び特定保留区域の指定解除が円滑に受け入れられる上で、さらには人 業主体、指定期日）と空間特性（土地利用現況、市街化区
口減少に対応した都市を構築する上で重要になってくる。 域と農振農用地との位置関係）を把握する。加えて、未着既往研究には、市街化区域の拡大実態を市街化区域の変 手地区を類型化した上で調査対象地区を選定する。
遷から定量的・空間的に明らかにした研究1)や線引きの当 (1) 事業特性
初指定に着目した研究2)、人口フレームに着目した研究3)
上記のアンケート調査により事業特性を把握した(6)。
があるが、市街化区域及び特定保留区域指定後の市街地縮区画整理が未着手である地区が全体の約６割（27地区）
小方策にまで踏み込んだ研究はない。また、非線引き都市 を占め、そのうち約7割（18地区）が組合施行である一方、での用途地域縮小のあり方を提言した研究4)があるが、縮 開発行為が未着手である地区（16地区）のうち約８割（12
小後の土地利用規制が大幅に強化される線引き都市とは大 地区）が民間業者施行である（図-１）。後者については、きく状況が異なる。加えて、逆線引きの実態や特定保留区 地区計画によって基盤整備を担保する事が望まれるが、地

組合

公共団体

その他

未定

公共団体

民間

未定

区計画未策定の地区が半数を占める（表-１）。また、10年
127
188
244
112
387
以上も未着手の状態が続く地区が、約４割（19地区）を占 面積（ha）
区画整理
開発行為
め、特定保留区域に指定された地区の10地区が10年以上も
18
4
4
12
地区数
未着手のままである（表-２）。したがって、線引き定期見直し（以下、定期見直し）を経てもなお引き続き市街化区
0%
20%
40%
60%
80%
100%
域及び特定保留区域として存置されている実態が窺える。
図-１
未着手地区の事業種類と事業主体(2) 空間特性
土地利用現況を、宅地・農地・その他に分類し、それぞ 表-１ 未着手地区の事業 表-２ 未着手地区の指定方
法と指定期日
種類と地区計画策定状況
れの割合(7)を分析した結果、宅地率が３割未満で農地率が
指定方法
事業種類
３割以上の地区が全体の約７割（32地区）を占め、未着手
市街化区域 特定保留 計
区画整理 開発行為 計地区の多くを農地が占める事が分かった。したがって、農地 無
S45～S63
23 85.2%
8 50.0% 31
3 11.5%
4 23.5%7
区
地を多く抱える地区は農振農用地に、宅地を比較的多く抱有
4 14.8%
8 50.0% 12 指 H01～H05
0 0.0%
4 23.5%4計定
H06～H1027 100.0%
16 100.0% 43
6 23.1%
2 11.8%8
画 計
える地区は3411条例の区域指定によって、逆線引き及び特期
17 65.4%
7 41.2% 24
日 H11～H15
定保留区域解除後の農業的土地利用の増進あるいは都市的
17 100.0% 43
計
26 100.0%
土地利用の可能性を確保した市街地縮小方策が想定される。
100%
00 豊川龍毛100%
市街化区域との位置関係は、大半の未着手地区が市街化
土橋※平均値は、事実上の既江西・柳之町
成市街地と化した浜松市
川崎前田南
A区域に隣接する一方、穴抜きが３地区、単独飛び市街化区
初生地区を除いて算出し
喜多町
高出南
ている
20
域が１地区ある。また、市街化区域に隣接する未着手地区
80
20
街道下80
上五貫野
28.7%
のうち、DIDを有しない市街化区域に隣接する地区が14地
阿礼神社東
前川東
野村桔
区存在する。農振農用地との位置関係は、農地面積が20ha
梗ヶ原40
60
60
40
P(平均値)
未満であるために農振農用地の指定要件を満たせない地区
57.0%
農地率
その他率
農地率
その他率
もあるが、周辺農振農用地と隣接する地区が20地区存在す
羽黒第一
東館る。そのため、周辺農振農用地を含める事で指定要件を満
40 B
60
40
60
稲井川
たせることにより、制度上指定できると考えられる。
C
位置関係
そこで、宅地率、農地率、その他率の平均値を用いて、
●
隣
接
隣
接
市街化
区画
指
整
20 市
80
80
未着手地区を３つに類型化する（図-２）。類型Ｃは、類型 ○ 農 20
（DID有）
無接定 特 保 備 整理
振街
方 市街化 手 開発▲
隣接
隣 接
Ａ、Ｂに比べて宅地率と農地率が低く、逆線引き及び特定 △ 農 無 接 化 （DID無） 法 特 保 法 行為
用
区
飛 地
隣接
保留区域解除後の3411条例の区域指定と農振農用地指定の ◆00 地 無 接 域 &穴抜き
100%
100%
◇
14.3%
100%
80
60
40
20
80
100%
60
00
20
40
可能性が低いと考えられるため、類型ＡとＢから市街化区
宅地率
域及び農振農用地との位置関係、事業特性を踏まえて、対図-２ 未着手地区の土地利用現況と周辺地域との関象地区14を選定した。
(8)

未着手地区
市街化区域
53条適用宅地
３.未着手要因と存置要因
下水道認可区域(1) 未着手要因
12m以上
8m以上12m未満
ここでは、市と県を対象に実施したヒアリング調査(9)に4m以上8m未満
よって、都市計画法の運用に起因する対象地区14地区の未4m未満
着手要因と存置要因について述べる（表-３、４）。
区画整理が未着手である地区は、いずれも減歩に対する
宅地数
宅地面積
宅地種別
抵抗や保留地処分の見込みが乏しい事を背景に同意が得ら
既存宅地
198区画 64.1% 11.8ha 66.7%
れず、現在まで未着手の状態が続いてきた。一方、開発行
53条適用宅地 111区画 35.9%
5.9ha 33.3%
0
200m
100
309区画
17.7ha計
為が未着手である地区は、民間業者の倒産（川崎前田南、
図-３ 稲井川地区の法第 53 条適用宅地
江西・柳之町）や事業の必要性の低下（上五貫野）を背景
社によって安価な宅地分譲が行われた事も、未着手の一要に事業着手に至っていない。
このような事業そのものの要因に加えて、都市計画法の 因となっている。上越市の上五貫野地区は、小規模な工業
運用も少なからず影響している。潟上市の２地区（街道下、 誘致を想定して工業団地造成を予定していたが、調整区域豊川龍毛）と桜川市の羽黒第一地区は、周辺工業団地の労 での大規模開発行為である県営産業団地（H５工事着工→
働者人口の流入を想定した人口フレームをもとに市街化区 H12市街化区域編入）の分譲方針見直しにより最低分譲敷域に指定されたが、工業誘致が進まなかったため労働者に 地規模が引き下げられたため、地区計画で分譲敷地規模のよる住宅需要が高まらなかった。また、潟上市の場合は、 上限を定めていた当該地区での企業誘致が見込めない状況
未着手地区の市街化区域編入と同時に近隣で県住宅供給公 に陥った。塩尻市の３地区（野村桔梗ヶ原、高出南、阿礼神社東）は、市街化区域編入当時に計画されていた他地区の区画整理が優先され、財政的に当該地区の事業を同時に行うのが困難だったという経緯がある。長期未着手の稲井川地区では、昭和47年に区画整理が都市計画決定され30年以上経過する中で、法第53条の許可(10)により建築活動を容認されて市街化が進行し続け、区画整理の妨げとなった
事が未着手の一要因として挙げられる（図-３）。
このように、未着手要因は、単に地権者の事業に対する抵抗や景気動向だけでなく、法第53条適用宅地の存在や線引き制度の運用自体が不適切だった事にも起因する。
(2) 存置要因①市街化区域の指定要件に関わる要因
筑西市の東館地区は、一部の地権者が税負担の軽減を理由に逆線引きを望んでいるが、逆線引きを望む地権者の土地は地区内に散在し、土地の交換分合をしない限り地形地物による再区分は困難である。こうした地形地物による区分は、土地利用の意向にまとまりのない未着手地区の共通課題といえる。また、DIDを有しない小規模な市街化区域

表-３ 調査対象地区 14 地区の未着手要因、存置要因及び今後の予定① 潟上市(旧昭和町)

潮来市(旧潮来町)

筑西市(旧関城町)

桜川市(旧岩瀬町)② 街道下(26.7ha)

豊川龍毛(5.0ha)

稲井川(49.2ha)

東館(14.9ha)

羽黒第一(25.8ha)③ 市街化区域(H10)

市街化区域(H10)

市街化区域(S48)

市街化区域(S52,H08)

市街化区域(S52,H11)④ 開発行為(民間業者)

開発行為(民間業者)

区画整理(市)

区画整理(組合)

区画整理(組合)⑤ 一部開発許可
全くの未着手全くの未着手事業凍結状態事業無期限休止状態･減歩に対する議論･抵抗
減歩に対する議論･抵抗･減歩に対する議論･抵抗･工業誘致の不調から労働者住宅需要が低迷･工業誘致の不調から労働者⑥ ･未着手地区の編入と同時に分譲開始した県住宅供給 ･都市計画法第53条の適用宅地
住宅需要が低迷
公社施行の住宅団地と競合･同じ都市計画区域に属する秋田市の人口フレームを ･道路整備と企業誘致を望む地権者の存在(道路 ･地権者の30年以上に及ぶ税負担の見返りへの期待
用地買収と浚渫土砂による埋立済み)
活用して存置してきた･逆線引きによる市街化区域規模要件20ha以上に抵触⑦･第5回定期見直しは、市町村合併(H16)と重なり土地 ･地権者の30年以上に及ぶ税負担の見返りへの期待
利用方針が不明確だったため潟上市を除外･市街化区域として存置･市街化区域として存置･市街化区域として存置
第6回定期見直し時(H22)の逆線引きを検討⑧･地区計画と用途地域変更･地区計画･民間開発による企業誘致･指定要件に抵触(低い宅地率、一部が下水道認可区域外(稲井川)、狭い道路幅員)・3411条例が未制定
・文言指定を採用すると、市街化区域周辺の農地も50 ･街区単位での指定は、農地等を含み困難⑨･許可対象予定建築物の制限上、企業誘致が困難(稲井川、羽黒第一)
戸連担の対象となり得る・宅地の連担性から指定が困難(豊川龍毛)･当初線引き時の市街化区域を中心に地権者の営農意欲がない･農地地権者は営農意欲が高く、稲作継続中･耕作放棄地が点在する⑩ ・未整備である農業基盤整備を望む声有･地区内農地には、20ha以上の集団性無･周辺農地を含め指定要件20ha以上満たす① 長岡市(旧長岡市)

長岡市(旧与板町)

上越市(旧上越市)② 前川東(48.2ha)

喜多町(17.8ha)

川崎前田南(13.1ha)

江西･柳之町(14.6ha)

土橋(18.5ha)③ 市街化区域(H11)

特定保留区域(S60)

特定保留区域(H03)

市街化区域(H11)

市街化区域(H12)④ 区画整理(組合)

区画整理(組合)

開発行為(民間業者)

開発行為(民間業者)

区画整理(組合)⑤ 組合認可、事業認可
乏しい保留地処分の見込み⑥

全くの未着手全くの未着手全くの未着手全くの未着手･事業への同意率の低下
市街化区域編入直前 市街化区域編入直前に民間事 リスクが生じないよう着手時期･事･当初想定した民間開発への地権者の に民間事業者が倒産 業者が倒産業手法を模索抵抗･区画整理事業に対する地権者 業務代行による区画整理事業に対する 基盤整備と市街化区 市街化区域編入後、定期見直し 業務代行による区画整理事業にからの要望
地権者からの要望
域編入を求める地権者 を経ておらず、次回定期見直し 対する地権者からの要望⑦･定期見直し直前の事業認可の要望
時に逆線引きを検討中であるたため、該当しない･市街化区域として存置･市街化区域編入を検討
特定保留区域解除(通 逆線引きを含めた事業の大幅な ･市街化区域として存置⑧･業務代行の区画整理事業･業務代行の区画整理事業
常の調整区域へ)見直しを検討･業務代行の区画整理事業･地区全体で区画整理事業を望 ･条例策定前宅地が許可対象･地区全体で区画整理事業を望 ･地区内に区域指定できるだけのみ、集落部分のみの指定では合 ･商業系を想定する喜多町地区は予定建築物の制限上不可能 み、集落部分のみの指定では合 宅地が存在しない⑨
意形成不可能意形成不可能･条例制定前宅地が許可対象･条例制定前宅地が許可対象･条例制定前宅地が許可対象
農地地権者は、都市的土地利用 ・地区内は既に一部が農振農用地であ 地区内は、既に大部分 ･農地地権者は税負担の少ない ･地権者は都市的土地利用を希を望んでおり、農業的土地利用を るが、農地に集団性無が農振農用地に指定さ 中での営農活動を希望
望⑩
望んでおらず、受け入れ態勢に ・地権者は都市的土地利用を希望れているため、該当し ･周辺農地と一体性がある･市は穴抜きの調整区域でも積極乏しい
ない･既に圃場整備が完了
的に指定する考え① 上越市(旧上越市)

塩尻市(旧塩尻市)② 上五貫野(24.4ha)

野村桔梗ヶ原(29.0ha)

高出南(3.8ha)

阿礼神社東(4.8h)③ 市街化区域(H12)

特定保留区域(H04)

特定保留区域(H04)

特定保留区域(H10)④ 開発行為(市)

区画整理(組合)

区画整理(組合)

区画整理(組合)⑤ 全くの未着手
県営産業団地での分譲方針見直し(小規模⑥
敷地分譲への転換･低い価格設定)
市街化区域編入後、定期見直し時に逆線引⑦きされたため、該当しない
H20に逆線引き⑧

全くの未着手全くの未着手全くの未着手･減歩に対する議論･抵抗･優先された他地区の区画整理事業の存在･国土利用計画(H04)での市街地ゾーンとしての位置付け･これまでの定期見直し時での人口フレーム上の余裕
・特定保留区域解除
・ただし、国土利用計画で位置付けた他の区域を市街化区域編入を検討中･地区内に区域指定できるだけの宅地が存在 ･現在まで区域指定した実績無･指定要件を満たせない(宅地が散在、狭い道路幅員)⑨ しない・宅地の連担性から指定が困難･市は、積極的に農振農用地に指定する考え ･地権者の営農意欲無･地区内の大部分が当初か⑩ を持つ･現在指定に向け協議中
ら農振白地

地区内は、既に大部分が農 ･地権者の営農意欲無振農用地に指定されている ･地区全域が当初から農振ため、該当しない
白地凡例① 市町村名(旧市町村名)② 未着手地区名(面積)③ 指定方法(指定期日)④ 基盤整備手法(主体)⑤ 事業進捗状況⑥ 主な未着手要因⑦ 存置要因(逆線引きの課題)⑧ 今後の予定⑨ 3411区域の課題⑩ 農振農用地の課題(灰色：市街化区域指定時に農振除外有)人口 千人

人口 千人を構成する筑西市の東館地区と桜川市の羽黒第一地区は、
筑西市東館地区
桜川市羽黒第一地区
全域逆線引きした場合に周辺市街化区域の存続が危ぶまれ
16.9haる（規模要件20ha以上に抵触）（図-４）。このように、DID
13.3haを有しない小規模な市街化区域を構成する未着手地区は、58.7ha
小規模な市街化区域特有の課題を抱えている可能性がある。
43.3ha
0400m
200②人口フレーム設定に関わる要因（秋田県、茨城県）
未着手地区
いずれの未着手地区も人口増加を背景としたフレーム設
0
800m
400
市街化区域
定を用いて市街化区域及び特定保留区域に指定された。しかしながら、近年の人口減少により人口フレームが下方修
図-４ 未着手地区の周辺市街化区域の規模
20500
正される中でも未着手地区の存置が容認されている。
潟上市の未着手地区２地区は、第４回定期見直し時に市 15400
街化区域に編入され、第５回定期見直しを経ている。第５300
回定期見直し時には、市町村合併という特殊な事情に加え 10て、秋田都市計画区域を構成する秋田市のフレームを活用 5200できた事が存置され続けてきた要因である。
旧昭和町
秋田都市計画区域100
潮来市の稲井川地区は、計４回の定期見直しを経ており、 0 S40 S50 S60 H7 H17
S40 S50 S60 H7 H17
見直し毎に人口フレームが下方修正され、市街化区域の維 80
都市計画区域 市街化区域
実人口
実人口
持が困難な状況である（図-５）。その状況でも未着手地区 60
当初(都)
当初(市)
が存置されるのには、茨城県の将来人口密度の設定が関係 40
第1回(都)
第1回(市)する。県は、未着手地区に対して区画整理の代わりに地区
第2回(都) 40
S45
第2回(市)
20
第3回(都)
第3回(市)
計画により引き続き都市的土地利用を図るよう市町村に指第4回(都)
潮来都市計画区域
第4回(市)
摘しており、将来人口密度を算出する際に用いる非可住地 0
第5回(都)
第5回(市)
S60
H17
H7の定義を変更（例:道路幅員12ｍ以上→４ｍ以上）する事
図-５ 人口フレームの推移
で存置してきた（図-６）。また、市街化区域を維持するた
工業用地
公園緑地
公共公益施設公共空地
レクリエーション 道路用地
鉄道用地
その他
めに調整区域内人口を市街化区域に流入させている事も要
第3回
因に挙げられる。これは、茨城県内の全市町村に該当する。
③事業の確実性による要因（新潟県、長野県）
第4回
長岡市と上越市、塩尻市の未着手地区の存置要因は、新
0
50
100
150
200
250
300
350
400
潟県と長野県の事業確実性の考え方によるところが大きい。
図-６ 潮来市の市街化区域内非可住地(ha)の推移
通常は、定期見直し時に未着手地区を抱える市町村に対して事業進捗状況と今後の方針を確認するが、両県では、市 ４．逆線引き等の可能性とその後の対応方策の課題
ここでは、対象地区14地区の逆線引き及び特定保留区域
町村から「事業着手できる」との返答があった場合、その返答を尊重し、事業に確実性があるものとして未着手地区 解除の可能性と、その後の対応方策である3411条例の区域を含めて人口フレームの設定及び線引きの変更を行ってき 指定と農振農用地の指定に際しての課題を明らかにするた。つまり、実際には事業着手の目途が立たない場合でも (1) 逆線引き及び特定保留区域解除の可能性
逆線引きの可能性が高い地区は、潟上市の２地区と長岡「事業着手できる」との回答があれば、県の裁量により未市の江西・柳之町地区であり、それ以外の地区は逆線引き
着手地区を存置させてきた経緯がある。
(

(

)

)

人口 千人

(
)

表-４ 各県の未着手地区を抱える中での定期見直し時の対応
①

秋田県

②

秋田

潟上市
S45(当初)→S51→S58→H03→④ H10→H18
③

茨城県
潮来

新潟県
下館・結城

長岡

長野県
上越

塩尻

塩尻市
潮来市
筑西市、桜川市
長岡市
上越市
S48(当初)→S60→ S52(当初)→S60→ S45(当初)→S51 S59(当初)→H02 S46(当初)→H04→S52→H10→S59→H16
H04→H10→H16 H03→H08→H16 →S60→H03→ →H12→H20
H11・今後、秋田市でも想定される人 ・今まで人口フレーム設定時の将来人 ・定期見直し毎に、未着手地区の事 ・定期見直し毎に、未着手地区の事業進捗状況や今口減少下では、未着手地区を抱 口密度60人/haを維持するのに非可住 業進捗状況や今後の整備方針を市 後の整備方針を市町村に確認し、その際に「事業が町村に確認し、その際に「事業が進 進められる」と返答した場合、県はその返答を尊重しえながら新たに市街化区域に編 地の定義を変更してきた
入するだけの人口フレーム上の余 ・未着手地区自体の逆線引きを市町村 められる」と返答した場合、県はその 未着手地区を存置してきた裕がないため、未着手地区を逆線 に指摘した事はなく、引き続き地区計画 返答を尊重して、未着手地区を存置 ・塩尻市は人口が増加傾向を示し、特定保留区域解除を検討した事がなかったによる市街化区域存置を提案している してきた引きする必要性がある⑤ ・事実、次回見直し時に新規編入 ・しかしながら、非可住地の定義の変更 ・今後も、未着手地区の進捗状況を ・今後も、未着手地区の進捗状況を把握し、優先的するために、未着手地区の逆線引 にも限界があるため、これ以上の人口減 把握し、優先的に開発していく事を に開発していく事を市町村に確認して、その返答を尊少下では、未着手地区を抱える中、新 市町村に確認して、その返答に沿う 重し、定期見直しを行う
きを検討中
・しかしながら、潟上市は線引き廃 たな市街化区域編入は困難であると考 形で、人口フレームの設定を含め、 ・その中で、塩尻市の要望である他地区での新規市
定期見直しを行う
街化区域編入を実現するため、次回見直しで特定保えている止も視野に入れている留区域解除を予定している※ ①県名 ②都市計画区域名 ③該当市町村名 ④過去の定期見直し ⑤定期見直し時の対応

人口 千人の可能性が低い。また、特定保留区域解除については、業
村井
務代行による区画整理(11)に着手予定である長岡市の喜多
塩尻北IC町地区以外の地区は、解除の可能性が高い。
逆線引き及び特定保留区域解除の可能性が高い地区は、未着手期間が比較的短い上に、地権者からの開発要望がな
広丘
く行政主導で計画された事業である事が共通点として挙げ野村桔梗ヶ原地区
られる。また、地権者は税負担軽減を望んでいる。一方、可能性が低い地区のうち、事業着手に向け動き出している※H21 都市マスで土
長岡市の前川東地区と喜多町地区、上越市の土橋地区は、
高出南地区
利用促進エリアに位付けられている
住民主導で計画された事が共通点として挙げられる。それ
塩尻IC
以外の茨城県の４地区は、行政主導で計画された事業であ塩尻
る上に、未着手期間が30年もの長期に及ぶ事が共通点とし
阿礼神社東地区て挙げられる。この４地区の地権者は、行政主導で計画さ
鉄道
旧行政界
有料道路
都市計画区域れた区画整理には抵抗を示すものの、30年以上もの税負担
国道
市街化区域
みどり湖
の見返りとしての都市的土地利用を求めている。また、茨県道
未着手地区
城県も地区計画を活用する事で都市的土地利用を図るよう
計画路線
編入検討地区
02km
1
洗馬 市街地ゾーン
行政界
方針を示している事から、逆線引きできず代替手法を用いてまでも都市的土地利用を図るしかない状況にまですでに 図-７ 塩尻市の未着手地区と新規編入候補地の位置関係
80
未着手地区
実人口都
追い込まれている事が窺える。その一方で、逆線引きの可
実人口
市街化区域
第6回(都)
第6回(市)
能性が高い潟上市と特定保留区域解除の可能性が高い塩尻 60
下水道認可区域
12m以上
市は、未着手地区の逆線引き及び特定保留区域解除によっ408m以上12m未満て、余った人口フレーム分を新たな市街化区域編入箇所に4m以上8m未満
4m未満
充てる事で、新たに市街化区域編入を検討している（図- 20７）。つまり、新たな市街化区域編入を動機に未着手地区 0の逆線引き及び特定保留区域解除を考えている。塩尻市は、 S40 S50 S60 H7 H17 H27
図-８ 塩尻都市計画区域
第５回定期見直しまで実人口と人口フレームの両方が増加
0
200m
100
の人口フレームの推移
傾向を示していたが、平成22年に予定している第６回定期
図-９ 東館地区の基盤整備状況
見直しで人口フレームが大幅に下方修正されている（図()８）
。この事からも、未着手地区を存置したまま新たに市街化区域に編入できない事が窺える。
したがって、逆線引き及び特定保留区域解除の可能性は、住民主導か否かと未着手期間により左右されるといえる。
未着手地区
また、逆線引き及び特定保留区域解除の可能性が高くても、市街化区域
50戸連担区域
その代わりに他地区が市街化区域に編入される可能性もあ
未着手地区
12m以上
り、逆線引き及び特定保留区域解除の可能性が高い地区も市街化区域
8m以上12m未満
農振除外
4m以上8m未満
問題点がないとは言いがたい。
0
200m
100
0
50
100m
4m未満
農振農用地
(2) 3411条例の区域指定の課題
図-10 高出南地区の図-11 江西・柳之町地区
いずれの未着手地区も、3411条例の区域指定を試みるに
3411 想定区域
周辺の農振農用地
は多くの課題が存在するため、その指定は不適切である。
また、市や県も、区域指定は集落の維持を目的としており、 有する潮来市の稲井川地区（図-３）は、地権者が地区内
逆線引き及び特定保留区域解除後の都市的土地利用として での企業誘致を望んでいるが、3411条例の許可対象予定建
築物は第二種住居専用地域と延床面積200㎡以下の事務所の運用は困難であるといった共通の認識を持っている。
例えば、筑西市は、事務処理市であるため独自に3411条 及び作業所に限られ、企業誘致の実現は困難である。これ
例を制定できるが現在未制定の状態である。そのため、こ には、桜川市の羽黒第一地区も該当する。
また、塩尻市は区域指定の実績がないが、県条例(13)に
こでは県条例(12)の指定要件をみることで3411条例の区域
指定の課題を挙げる。県条例で定める指定要件として「宅 より区域指定を行う事はできる。しかしながら、区域指定
地率４割以上」や「道路幅員5.5ｍ以上の道路が配置する するには基盤整備が整っている事が前提であり、高出南地事」があるが、下水道整備が完了しているものの当該地区 区は、下水道整備は完了しているが道路幅員４ｍ以上の道の宅地率は27％であり、地区内道路は幅員４ｍ未満の道路 路が地区内にない。加えて、地区内に点在する宅地だけでがほとんどである（図-９）。また、筑西市と同様の課題を は「連担要件50戸以上」を満たせない。また、仮に区域指
未着手地区
市街化区域
宅地
農地

その他

3411想定区域
12m以上

8m以上12m未満
4m以上8m未満
4m未満

定した場合には、地区内農地のみならず周辺農地までも区 業的土地利用は、地権者の営農意欲は当然のこと、圃場整域に含まれ、市街化区域に編入するよりも広範囲の農地で 備や農地の集団性といった農地の特性が重要となる。しかの開発を促進してしまう可能性がある（図-10）。したがっ しながら、農地に集団性がない上に耕作放棄地が点在するて、指定要件を満たせず、区域指定を行う事は困難であり、 ような地区もあり、このような地区でも逆線引きしてもら
農地保全の観点からも区域指定は適切ではないと考えられ える手法が必要となる。
る。これは、塩尻市内の他の２地区にも該当する。
そのため、逆線引きの可能性を高めるためには、各県の上述した以外の未着手地区も、3411条例の区域指定には 人口フレーム設定時の論理や市街化区域の規模要件等の逆同様の問題があり、都市的土地利用の可能性を確保した市 線引きの妨げとなる要因となる関係諸制度を見直す事が望街地縮小方策として適切ではないといえる。
まれる。加えて、未着手地区のうち逆線引きを望む地権者(3) 農振農用地の指定の課題の土地のみの逆線引き（一部逆線引き）を行う事で逆線引
例えば、長岡市の江西・柳之町地区は、地区内農地の大 きの可能性を高められると考える。しかしながら、一部逆部分が周辺農地と併せて昭和56年に圃場整備が完了してお 線引きにより虫食い状の市街地が形成される恐れがあるた
り、平成11年の市街化区域編入と同時に農振除外されなが め留意する必要がある。また、その後の対応方策としてらも現在も営農活動が継続されている。そのため、農地地 3411条例の区域指定には多くの課題があるため、調整区域
権者は税負担が軽減された中で営農活動を継続したいと考 地区計画等の他の手法を活用する必要がある。
え、９割以上が逆線引きを望んでいる。潟上市の未着手地
区２地区は、圃場整備はされていないが、営農活動が継続 【補注】
されており農地地権者に営農意欲がある。そのため、農地 (1)都市計画法第34条第11号の規定に基づき、市街化区域に隣接あるいは近接する調整区域内の集落を対象にあらかじめ指定した区域で、集落の地権者は税負担が軽減された中で、営農活動を継続したい
維持・保全を目的として、住宅や一定の小規模な店舗や事務所の立地を許可の対象とする条例と考えている。また、豊川龍毛地区の地権者の中には、圃 (2)農振法で定める農業振興地域内の土地で、おおむね１年以上にわたり場整備を前提とした逆線引きを望む声も上がっている。農
農業上の利用を行うものとして指定された集団的農地であり、その指定要件には「集団的な農地で規模が20ha以上の土地」がある。
振農用地は「20ha以上の一体性のある農地である事」が指 (3)首都圏整備法指定区域の既成市街地または近郊整備地帯に存する都市、
中部圏開発整備法指定区域の都市整備区域に存する都市、近畿圏整備法
定要件にあるが、上記の３地区の地区内農地は20haに満た指定区域の既成都市区域または近郊整備区域に存する都市
ない。しかしながら、地区周辺に農振農用地に指定された (4)都市計画年報を用いて、平成17年の市街化区域計画人口が未達成かつ人口密度が60人/ha未満、あるいは平成22年の市街化区域計画人口の達
農地が広がるため、これら周辺農地を含める事で指定要件成状況が９割未満かつ人口密度が50人/ha未満の都市計画区域を構成すを満たせる（図-11）。このように、農振農用地の指定による都市を選定る市街地縮小方策は、地権者の営農意欲が農振農用地の指 (5)平成20年８月から９月にかけて、選定された59都市に対してアンケー
ト調査を実施（回収率100%）
定に大きく影響するが、その意欲は地区内農地の特性が大 (6)アンケート調査では、地区名、地区面積、事業種類、事業主体、指定
方法、指定期日、用途、地区計画の有無といった事業特性について聞いきく関係する。一方、逆線引きの可能性が低い地区は、茨ている。
城県の４地区に代表されるように営農意欲がなく、農地に (7)「宅地」は建築物が立地する敷地、「農地」は田、畑、果樹園等の農地、集団性もない上に、耕作放棄地が点在する地区も存在する。 「その他」は地区面積から宅地と農地を除いたものである。なお、それぞれの割合は、地区面積で割った値である。
(8)浜松市の初生地区は、DID内にあり、宅地率も62.4%と他の未着手地区に比べ突出して高く、事実上の既成市街地と化している。
５．まとめ(9)平成20年12月から翌年12月にかけて、調査対象地区14地区を抱える市
逆線引き及び特定保留区域解除を左右するのは、行政主と県の都市計画担当に対して実施
導か否かと未着手期間である。逆線引きが困難で今後も市 (10)都市計画法第53条で定める都市施設及び市街地開発事業区域内での建築許可
街化区域として存置する地区では、線引き制度上の制約や、 (11)民間業者が保留地を全て取得し、その分譲を代行する事で、区画整理組合が保留地処分のリスクなく事業着手できる方式
すでに未着手地区で先行した個別開発、都市的土地利用を(12)茨城県都市計画法の規定による開発行為の許可等の基準に関する条例
視野に入れた先行投資に加えて、地権者に長期間強いてき (13)長野県都市計画法に基づく開発許可等の基準に関する条例

た税負担が逆線引きに踏み込めない一要因である。一方、
逆線引き及び特定保留区域解除できる地区では、行政主導で地権者が自ら望んだ事業でないため同意が得られなかった事、人口フレーム確保のため他地区の市街化区域編入の交換条件となっている事から、逆線引き及び特定保留区域解除を検討している事が明らかとなった。また、その後の対応方策として3411条例を活用するにしても、条例で定める指定要件への抵触や、許可対象予定建築物と地権者の要
望との隔たり、さらには区域指定した場合に地区内のみならず周辺農地が区域に含まれ農地での開発を促す恐れがある事から、逆線引き及び特定保留区域解除できるか否かに関わらず指定は不適切である。一方、農振法を活用した農【参考文献】
1) 濱松剛・中出文平・樋口秀(2004) ｢地方都市の市街化区域指定のあり方に関する研究」、都市計画論文集、No.39-3、pp.367-372
2) 田中洋・中出文平・樋口秀(2005)「地方都市における区域区分の当初指定とその後の運用に関する研究」、都市計画論文集、No.40-3、pp.409414
3) 梶原文男(1999)「地方都市における線引き見直しに関する考察－人口
フレームを焦点として－」、都市計画論文集、No.34、pp.265-270
4) 岩崎幹子・岩本陽介・松川寿也・中出文平・樋口秀(2007)「非線引き用途地域の縮小に関する研究」、都市計画論文集、No.42-1、pp.136-143
5) 松川寿也・岩本陽介・中出文平(2008)「開発可能性を確保した逆線引きの抱える課題に関する一考察－暫定逆線引き地区における開発許可制
度の緩和と市街化区域再編入の取り組みを対象として－」、都市計画論文
集、No.43-3、pp.319-324
6) 和多治・小林重敬(1990)「区域区分制度（線引き制度）の柔軟化に関する研究－神奈川の特定保留制度の運用を中心に－」、都市計画論文集、No.25、pp.535-540