特集●大災害から “いのち・くらし・人生” を守れ ～誰一人取り残さないMARCH

平時と災害時の配慮を切れ目なくつなぐ──排除のない防災へ──
同志社大学社会学部教授

立木 茂雄

は，現時点での到達点として，平時と災害はじめに時のとりくみを切れ目なく連結させる別府

2011年３月の東日本大震災では，障がいる。しかしながら，このような動きは日本のある人たちの死亡率は被災３県でならす

社会全体に広く浸透しているわけではなと全体死亡率の倍に近かった。しかし，そい。その現状を，当事者の側と自治体に問こに大きな地域差があった事実は，あまりい合わせた２つの全国規模の調査から見わ知られていない。実は，３県の人口の過半たす。そして，根本的な解決のためには，を占める宮城県でのみ，障がいのある人た

この問題を防災分野からだけでなく，むしちの死亡率（2.6％）は，全体死亡率（1.1

ろ国連障害者の権利条約を根拠とする障が％）の2.3倍であり，他方，岩手県では全いのある人の普遍的な権利として，災害時体死亡率の1.3倍，福島県では0.8倍だった。の合理的配慮提供の問題としてとらえるこ

筆者は，この背景の一つに，それまでの宮との重要性を指摘し，その実現のために求城県における障がいのある人たち向けの，められることをまとめたい。

市での排除のない防災のこころみを紹介す

在宅で生活ができるような福祉環境作りが関係していると指摘してきた。しかし，そのとりくみは，災害時にはどうするかということまでは考えていなかった。排除のな

１．根本的な解決策─別府市でのとりくみから─い（平時の）福祉環境作りの結果，災害時災害が起きた場合，誰が障がいのある人の脆 弱 性をむしろ高めていたのである。

を支援するのだろう。いつもケアを提供し平時と災害時で排除の解消を分けて考えてているヘルパーや介助者は駆けつけることはいけない。そのことが浮き彫りになっができない。だから，専門家以外の人た

ぜい じゃく１）

ち，つまりお隣近所の方々からの支援をいいざというときに安全なところへの移動かにして確保するのかをあらかじめ考えてや避難生活で周りからの支援が必要になるおく必要がある。障害者総合支援法による人たちへの対策は，「災害時要援護者の避サービスを展開する上で，地域の共助の力難支援ガイドライン」初版（2005年３月）を高め，近隣住民からの支援を組み込んだの公開以来，すでに13年が経つ。本稿で個別支援計画を災害時のケアプランとしてた 。

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生活協同組合研究

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図１

別府版災害時ケアプラン作成の業務フロー（最終更新日：2018年１月12日）

あらかじめ作り，日常的に訓練を行うこと用計画（ケアプラン）の作成・運用で日常が急務の課題である。

的に当事者と関わる事業者（相談支援専門

その具体策として，大分県別府市での先員など）が，個別支援計画を「災害時ケア駆的な活動が参考になる。別府市では，市プラン」と位置づけて作成に関与する。そ民団体─当事者が代表を務め，人望のあるして，災害時に活用できる第１の資源とし有識者も深く関わっている─からの呼びかて「当事者力」（災害時に向けてエンパワ

けに応じて，当事者・市民団体・事業者・ーするべき当事者の能力）のアセスメント

地域・行政の５者協働による災害時の個別を行う。別府モデルでは，「当事者力」を支援計画づくりのとりくみ（以下別府モデ「災害リスクの理解・必要な備えの自覚・ル）を始めている。別府モデルの基本は，とっさの行動の自信」の３要素からなる防災害時の要配慮者対応と平時の障がい福祉

災リテラシー ２） と具体的に定義づけし，サービスは，どちらも危機管理や福祉部局それぞれの現状について測定・評価するとなどが単独で解くべきものではなく，関係ともに，災害時の適切な意思決定につなが者全部が連携して解くべき問題としてとらるために，どの要素をどの程度高めるべきえることに始まる。以下の６つの手順で解かの目標を当事者と協働して設定する。

決を図っていく（図１参照）。
第１ステップでは，平時にサービス等利

第２ステップでは，平時ならびに災害時に動員される社会資源について網羅的に確

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写真１ 古市町公民館での災害時ケアプラン
調整会議（2017年11月18日）

認する。自治会や自主防災組織などの災害時の社会資源については，地域のことを良く知るコミュニティソーシャルワーカーや行政の危機管理部門が，両者を支援する。
第３ステップでは，地域で災害時ケアプラン調整会議（写真１参照）を開催する。
相談支援専門員が同伴するとともに，当事

写真２ 電動車椅子が使えなくなったという想定で行われた排除のない防災訓練の模様（2017年12月10日）
出典：朝日新聞 2017.12.29 大阪朝刊
写真：島脇健史

者と地域支援者の橋渡しの労は，コミュニティソーシャルワーカーが担う。調整会議に実際に参加し，第５ステップで作成した

では，主として相談支援専門員が当事者の災害時ケアプランを実施し，その検証をも平時の状況について地域支援者と共有化すとにプランの改善を行う。写真２は，2017

るとともに，災害時に求められる近隣住民

年12月10日に別府市亀川地区古市町自治会からの支援の中身について説明する。

が行った訓練の模様である。

第４ステップでは，前段での話し合いを受けて，配慮の具体的な提供手順について当事者に確認しながら細部を詰めて災害時のケアプラン（案）を作成する。

２．私たちのことを，私たち抜きに決めないで

第５ステップでは，当事者と地域支援者

国は，東日本大震災で高齢者や障がいのの両者で細部を詰めた地域の支援（案）ある人たちに被害が集中した事実を受けを，災害時ケアプランとして文書化するとて，2013年６月に災害対策基本法を改正と も に，「 災 害 リ ス ク の 理 解・ 必 要 な 備し，災害時に配慮が必要な人たちのうち，え・とっさにとるべき行動」として当事者

特に安全な場所までの避難移動に周囲からの側で務めるべき内容─当事者力アセスメの支援が必要な人たちを「避難行動要支援ントの目標─の確認と，地域からの支援を者」と定義し，その名簿の策定を市町村に求めるにあたり自身の情報を地域で共有す義務づけた。さらに，内閣府（防災担当）ることへの同意をセットにして署名を行う。

による「避難行動要支援者の避難行動支援

第６ステップでは，排除のない防災訓練に関する取組指針」（2013年８月）（以下，16生活協同組合研究2018・3

「避難行動支援取組指針」）を発表し，災害る福祉避難所の場所を知っていると答えた

時に備えて名簿を平時から地域の民生委

人は当事者の５人に１人に留まること，さ員，自治会や自主防災組織などが活用できらに「個別計画の策定をした」人は全体のるようにして，災害時の個別計画づくりを4.8％に過ぎないことが明らかになった。

進めるための具体的な手順を示した。

NHK・JDF 当事者調査とほぼ同時期のそれでは，別府モデルの「災害時ケアプ

2015年12月１日より2016年１月10日にかけラン」のような個別計画づくりは，全国でて，NHK（ETV）のハートネット TV 取どの程度ひろがっているのだろう。NHK

材班は南海トラフ地震ならびに首都直下地（ETV）のハートネット TV 取材班と日本震の警戒区域に指定された923自治体を対障害フォーラム（JDF）による「『災害と防象とした郵送調査 ４） も，あわせて実施し３）災』に関する当事者アンケート」（以下，ている（有効回収数は658自治体，回収率NHK・JDF 当事者調査）は，この問題に71.2％）。この調査（以下 NHK 自治体調対する当事者の状況を明らかにしている。

査）は，調査時点で個別計画の作成に取り2015年12月28日から翌2016年２月10日にか組んでいると答えた自治体は，全体の３分けて実施されたこの調査では，全国の障がの１（34.1％）に上っていたことを明らか

い者関係団体を通じて調査票が当事者に配にした。それにもかかわらず，障がい当事布され，そこから得られた回答（全体の84者が報告する策定済みの率（4.8％）との％）と，一般公開した Web アンケートに間に大幅な開きがあるのは，現時点での個よ る 回 答（ 全 体 の16 ％） を 交 え た 総 数

別計画づくりが行政の防災・危機管理部局1,877票が回収された。回答者の属性は，や，住民組織中心で進められ，別府モデル

男性50.1％，女性45.4％，回答なし4.5％でが活用しているような当事者に寄り添う相あり，年齢は10歳未満から70歳以上までに談支援専門員や，当事者・伴走者と地域の広がり，平均年齢は44歳であった。回答者

支援組織・団体の橋渡しをするコミュニテの所在地は被災東北３県や，首都圏，中部ィソーシャルワーカーといった専門職が含圏，近畿圏でやや割合が多かったものの，まれていないことによると考えられる。

47都道府県から回答が得られている。

自治体や地域社会でのとりくみが「障壁「避難行動支援取組指針」で述べられてや排除のない防災」とはほど遠いものであいる対策のキーワードを，当事者はどの程る現状は，NHK・JDF 当事者調査からも度知っているのかを問い合わせたところうかがえる。防災訓練や防災計画への障が「避難行動要支援者（災害時要援護者）名い当事者の参加・参画の状況を調べると，簿」，「福祉避難所」，「個別（避難）計画」

半数以上の障がい当事者が，防災計画や訓に つ い て， 回 答 者 の 実 に 半 数（51.2 ％）練は「自分の生命や安全を守るために役立は，いずれの言葉も「知らない」と答えてつ」と答えているにもかかわらず，実際にいた。さらに，災害が起きて避難指示が出防災訓練に参加したことがある人は４人にた場合に，避難所に行くかという意思を問１人と半減し，さらに防災計画策定の場へい合わせたところ，半数以上（53.3％）がの参加経験のある人は10人に１人まで激減「行く」と答えたものの，避難行動要支援していた。そして，訓練や計画づくりに参者名簿に登録をした人や，自分が利用でき加したことがない理由の第一は，「連絡や平時と災害時の配慮を切れ目なくつなぐ17

誘いを受けたことがない」が回答の３分の総会で採択された国連障害者の権利条約で２と最も多くなっていた。

ある。日本政府は，2014年１月，この条約2015年３月に仙台で開催された第３回国に国内の諸法制度が拘束されることを決定

連防災世界会議は，初めて排除のない防する手続き（批准）を行った。国連総会で災・減災を正式な議題としてとりあげた。の採択から批准までの準備期間中に，国内３月17日に持たれた「排除のない防災におの障がいのある人たちに関する諸法制を同ける障がい者の積極的な参加」部会では，条約に準拠させるための大幅な改正を，日精神障がい者のグループホームの利用者や本障害フォーラム（JDF）などの当事者団関係者が，地震・津波災害に備えてどのよ体との協働作業や，国会での議論などをもうな対策を事前に取っていたのかを劇仕立とに進めた。てで報告した。この部会から防災関係者に

NHK 自治体調査は，高齢者を含め障が発せられたメッセージが，「私たちのことい者への災害時の合理的配慮提供のとりくを， 私 た ち 抜 き に 決 め な い で（Nothingみについても問い合わせている。最も多く

about us, without us） 」だった。この主見られた対応は，「一般の指定避難所で配張は，同会議を踏まえて採択された「仙台慮スペースを決めている」で約３割であっ防災枠組み2015－2030」の中にも生かさた。一方，「自立支援協議会と災害時の対れ，公共私プラス当事者の関与を通じた応・体制について話し合っている」や「防「排除のない防災」が今後の世界の防災の災主管部局と福祉部局の連携が十分取れて方向性として示された。

いる」は３割以下であり，「一般の指定避

５）

排除のない防災は，当事者に寄り添う相難所で対応職員の配置を決めている」は２

談支援専門員のような「伴走者」や，当事割以下の自治体でしか対応が取られていな者と地域活動団体を橋渡しするコミュニテかった。さらに，「地域防災計画を立てるィソーシャルワーカーといった「仲介者」委員として障がい当事者がいるか」，「避難などの，当事者の参画を保障するための所での視覚・聴覚障害者への情報保障を決「しくみ」があって初めて前に進む。そしめている」は１割に満たず，「障害者差別て，伴走者や仲介者を提供することが，行解消法の施行に向けて見直しを行った」と政に求められる「災害時に備えた合理的配答えた自治体はわずか1.3％に留まってい慮」の中身なのである。

た。
このような状況の中でも，福祉と防災の３．災害時の合理的配慮提供の現状

部局を横割りにした連携に前向きな自治体もある。図２は，NHK 自治体調査の排除

災害時に備えた合理的配慮の提供が求めのない防災のとりくみに関する７項目の回られる，と述べた。この背景を理解するた答をもとに，「とりくみの熱心さ」を得点めには，いったん防災という行政の一部門化し，その結果を地図にしたものである。の事務に関する議論を離れ，行政全般に災害時に備えた合理的配慮提供のとりくみ「合理的配慮の提供」義務が課せられるよに熱心であればあるほど濃い色となるよううになった経緯について知る必要がある。に，その逆の場合はより薄い色となるようすべての出発点は2006年12月13日の国連に（回答の得られなかった自治体は白抜き

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図２

南海トラフ地震および首都直下地震計画区域の対象市町村の災害時の合理的配慮の提供に関する取り組み状況（NHK，2016年１月）で表示）してある（別府市については避難に対応する独自の条例を制定する動きが始所を開設・運営した2016年４月の熊本地震まっている７）。この中には，北海道，千葉時の実際の対応の聞き取りをもとに回答の県，徳島県，長崎県，大分県，沖縄県，仙追加，修正を行っている）。

台市，さいたま市，新潟市，明石市，松江

この地図から明らかなように，排除のな市，別府市などのように，障害者の権利条

い防災・減災は，首都圏（千葉県の市町村約11条に対応するリスク状況での措置をを除く）・東海圏・中部圏・近畿圏といっ「横出し」項目として独自に設ける動きもた人口規模の大きな圏域の自治体では熱心見られる。に取り組まれている。その一方，太平洋に本稿のはじめに，福祉と防災を横割りに面する四国や九州北部の，とりわけ小規模して進めている大分県別府市でのとりくみな自治体では，一部の例外を除いて全般を紹介した。別府市での，このような先進６）的にとりくみが遅れている 。

的な活動のきっかけは，市独自の差別解消条例の制定に向けて，市民団体─当事者が４．排除のない防災を進めるためには
地方公共団体の中には障害者差別解消法

主体で，人望のある有識者も深く関わっている─と行政が地道な話し合いを続けたことにある。その中から，災害時の合理的配平時と災害時の配慮を切れ目なくつなぐ19

慮に関する項目を市独自の条例にとりいれ規範や信用関係といった橋渡し型の社会関ることが決まった。

係資本である。そして第三は，全国規模でさらに，災害時に備えた具体的なとりく資源調達を可能にする外部連結型の社会関みを実現するためには，かなめになる人材

係資本である。このような人材が得られたが不可欠だと市民団体は市長に直訴した。

ことにより別府モデルは前に進み始めた。

福祉や防災と多岐にわたる担当者の間や，障がいのある人たちと地域や事業者との間にも立ち入って根回しや橋渡しといった調おわりに整活動を行い，関係者の間の状況認識を統

東日本大震災では被害が障がいのある人一して互恵の規範や信用関係を醸成し，オたちに集中した。しかも，この傾向は宮城ール横割りの態勢づくりに腐心できる人材

県で特に著しかった。その根本の原因にが不可欠。これが直訴の中身だった。これは，在宅での生活を可能にする福祉環境づを受けて市長は，当時大分県社会福祉協議くりを進める一方で，災害時の対応とは連会で災害ボランティアのコーディネーター結していなかったことがある。したがってとして全国の被災地支援に飛びまわってい根本的な対策のためには，平時の福祉環境たやり手の職員に白羽の矢を立てた。このづくりと災害時の対応を切れ目なくつなぐ職員は，別府市危機管理室の嘱託職員としことが求められる。その好例が，大分県別て迎え入れられ，変化の推進役として担当

府市で始まった，災害時の個別支援計画者や関係者が口にする「新しいことをしなを，相談支援専門員が災害時のケアプランい101の理由」を一つ一つ丹念にフォローとして作成するとりくみである。

し，個別に撃破していった。さらに，災害障がいのある人たちは，同じような立場ボランティア時代のコネクションを生かや関係者からなるコミュニティに所属してし，国や全国規模の助成財団，この問題にいる。これは近隣住民がよりどころとして関心を寄せるキー局のメディア関係者や学いる地域コミュニティとは重なりあう部分

識者との間に，公式・非公式にわたる多様が少ない。このために，内閣府のガイドラな人的ネットワークを張りめぐらせて，外インが求めているような障がいのある人と部の人的・物的・金銭的・社会関係的資本

近隣住民との個別支援計画づくりは，自然が，ローカルな問題の解決のための資源とには起こりにくい。そこで，相談支援専門して流れ込むきっかけをつくった。

員が当事者に寄り添うとともに，コミュニ変化の推進役は，別府市独自の条例といティソーシャルワーカーが仲介者として当う制度的な資本に加えて３種類の社会関係事者と地域団体を橋渡しする，これらの合資本８） ─ネットワーク─をよりどころに理的な配慮の提供があってはじめて当事者して活動している。第一は，トップからのの参画─私たちのことを，私たち抜きに決信頼に基づく結束型の社会関係資本であめない─が成り立つ。

る。この結束の輪には，障がい当事者たち

別府モデルの肝の部分は，伴走者や仲介や人望のある有識者も加わっている。第二者の導入だけにあるのではない。災害時には，部局や組織間の担当者の間を根回しに備えた合理的配慮の提供を義務づける別府

走り，調整や仲介を通じて培われた互恵の市独自の条例という制度的資本の存在も大20

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きい。さらに，この問題の根本的な解決は部局間や行政・当事者・事業者・地域住民といった多組織間にまたがるために，単一の部局に委ねることはできないというトップの理解も重要である。このために，外部から変化の推進役がまねかれた。この，いわば変化の請負人は，多組織間調整を進めるために，３種類の社会関係資本を動員した。トップからの信頼と結束，部局・組織間の橋渡しによる互恵的規範や信用関係，そして外部資源─相談支援専門員の追加業
務は日本財団からの助成による─の調達を可能にする独自の人的つながりだった。
制度，人，物，資金，そして社会関係，これらの資本が織りなすあやとして別府のとりくみは形づくられていた。

雄（2016）．排除のない防災の展開が必要だ─
仙台防災枠組みにいたる流れを概観する─，消防 科 学 と 情 報，123，（2016年 冬 号 ），pp.21－26．
２）川見文紀・林春男・立木茂雄（2016）．リスク回避に影響を及ぼす防災リテラシーとハザー
ドリスク及び人的・物的被害認知とのノンリニ
アな交互作用に関する研究：2015年兵庫県県民
防災意識調査の結果をもとに，地域安全学会論文集，29，pp.135－142．
３）http://www.nhk.or.jp/heart-net/themes/saigai/anq_touji.html および
http://www.dinf.ne.jp/doc/JDF/demand/
20160524_questionnaire.html, last visited
2017.12.3.
４）http://www.nhk.or.jp/heart-net/themes/saigai/anq_jichitai.html, last visited 2017.12.3.
５）http://www.dinf.ne.jp/doc/english/global/
david/dwe001/dwe00101.html, last visited

謝辞
本稿は，文科省科学研究費基盤研究（Ａ）「インクルーシブ防災学の構築と体系的実装」（研究課 題 番 号17H00851）（2017年 度 ～2021年 度 ）（研究代表

情報，111（2013年冬季号），pp.7－15．立木茂立木茂雄），日本財団助成「障害者インクルーシブ防災における災害時ケアプランコーディネーター養成」（研究代表立木茂雄），文科省

リスクコミュニケーションのモデル形成事業（学協会型）「行政・住民・専門家の協働による災害リスク等の低減を目的とした双方向リスクコミュ
ニ ケ ー シ ョ ン の モ デ ル 形 成 事 業 」（2016年 度・2017年度）（研究代表糸井川栄一）の成果である。ここに記し，感謝申しあげます。
【注】１）Tatsuki,S.（2013）. Old Age, Disability, andthe Tohoku-Oki Earthquake, Earthquake
Spectra, 29（S1）, 2013, pp.S403-S432．立木茂雄（2013）．高齢者，障害者と東日本大震災：災害時要援護者避難の実態と課題，消防科学と2017.12.3.
６）川見文紀・松川杏寧・立木茂雄「首都直下地震及び，南海トラフ地震による被害が予想される自治体における災害時の合理的配慮の提供に関する取り組みについての考察：災害と障害者に関する NHK アンケートの結果から」地域安
全学会東日本大震災特別論文集 No.5（2016年）
23－28頁。
７）http://www.dinf.ne.jp/doc/japanese/law/anti/, last visited 2017.12.3.
８）パットナム，R．
（2006/2001）．柴内康文訳，
孤独なボウリング─米国コミュニティの崩壊と再生，柏書房．アルドリッチ，D．
P.
（2015/2012）．
石田祐・藤澤由和訳，災害復興におけるソーシャル・キャピタルの役割とは何か：地域再建とレジリエンスの構築，ミネルヴァ書房．

（たつき・しげお）

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