日本環境教育学会関東支部年報 No.12

ドイツにおける学校外環境教育の制度化－ FÖJ 促 進 法 の 成 立 過 程 に 着 目 し て －Introduction of the out-of-school environmental education system in Germany:
Focus on the law-making process of the “Voluntar y Ecological Year ”
渡部聡子

WATANABE Satoko
東京大学ドイツ・ヨーロッパ研究センター［ 要 約 ］ド イ ツ の「 FÖJ」は ，義 務 教 育 修 了 後 の 若 者 を 対 象 と す る 学 校 外 環 境 教 育 で あ り ，自発的に環境保護活動に参加する若者の生活と教育の機会を法律によって保障する制度であ る 。FÖJ は こ れ ま で 高 く 評 価 さ れ て き た が ，2011 年 に 連 邦 主 導 の 新 制 度 が 導 入 さ れ る と新 制 度 と の 競 合 や 統 合 へ の 懸 念 が FÖJ の 関 係 者 か ら 表 明 さ れ る よ う に な っ た 。本 稿 に お いて は ， FÖJ の 財 政 ・ 構 造 上 の 特 殊 性 と そ れ に 起 因 す る 問 題 点 を 示 す こ と を 目 的 と し ， 1980
年 代 末 か ら 1993 年 に か け て の FÖJ 促 進 法 の 成 立 過 程 に お け る 州 お よ び 連 邦 レ ベ ル の 推 進
要因を分析した。その結果，環境主義的な勢力の伸張だけではなく，連邦と州の関係，州間 の 財 政 格 差 ， 他 の 政 策 分 野 と の 調 整 と い っ た 複 合 的 な 推 進 要 因 が 認 め ら れ た 。 FÖJ の 展
開と現状からは，環境先進国として理想的に語られるドイツにおいても環境教育を取り巻く状況は安定しておらず，様々な問題を抱えていることが示される。
［キーワード］ドイツ,

学校外環境教育,市民参加,

１．はじめに社会運動,FÖJ両者の調整・監督にあたるとともに ，セミナ

ドイツでは ，義務教育修了後の若者に開かーの企画運営を行っている。

れた環境教育の機会として「自発的な環境保1993 年の導入以降 FÖJ の教育の質は高く護の一年（ Freiwilliges Ökologisches Jahr: 以下評価されてきたが，2011 年に「連邦の市民参FÖJ）」がある。若者の自発的な活動を支援す

加促進制度 (1) （Bundesfreiwilligendienst: 以下るため連邦法に定められたこの制度には 年間BFD）」が導入されると，BFD との競合が危

約 2,800 名が参加しており ，原則一年間にわ惧されるようになった。BFD 導入の背景には ，たる活動期間中，衣食住，社会保険 ，少額の2011 年の徴兵制停止に伴い ，その代替役務「小遣い」が保障される。参加者は ，自然保（軍隊以外の施設における義務労働）も停止

護団体や環境教育施設等におけるフルタイムされることで急激な人材不足が生じるため，の活動に加え ，年間 25 日間のセミナーを受講

その不足を補うということがあった（渡辺することで， 環境意識を高め，将来にわたっ2012）。無論，BFD も参加者の自発性を前提て環境問題に取り組む姿勢を形成する。また，とする制度ではあるものの ，徴兵制に関わっ参加者のほとんどが 19-20 歳であり ，将来のてきた施設と人材をそのまま引き継いで おり，進路について考え 模索する期間ともなっていもともと自発性を前提に運営されてきた FÖJる。一方，彼らの受入先となる施設は， 受けと，介護・福祉分野における同様の制度「自入れを通じて 組織の硬直化を防ぎ，施設の利発的な福祉の一年（ Freiwilliges Soziales Jahr:用者に対し， より良い環境教育を提供するこ以下 FSJ）」の 関係者は強く反発した。またとが期待される。 さらに参加者とその受入先

BFD が中高年を含めた全世代を参加対象との間には，運営主体（Träger）が設置され，し，失業者の参加も想定されたことから ，参- 43 -

渡部聡子（2018.3）

加者を安価な労働力として利用しようとする ，との関係については，すでに様々な議論がな新自由主義的な福祉国家を体現する制度とのされている。1960 年代末の西ドイツで展開さ批判もなされた（Haß et al. 2015）。このようれた学生運動を経て 1970 年代に展開されたに，BFD，FÖJ，FSJ といった制度への関心は

女性運動 ，反核平和運動といった一連の「新2011 年以降 かつてないほどの高まりを見せしい社会運動」では，市民が運動団体を形成ているものの ，研究の中心は福祉分野にあり，して組織的に運動を行ったことで，権威主義環境保護分野の研究はほとんど進められていの克服が進展した。なかでも 1970 年代半ば以ない。これは政策的にみれば，兵役の代替役降の原子力施設反対運動をきっかけに本格化

務も FSJ も， 人材供給という意味において福した環境運動においては，その展開過程で誕祉国家を根底から支えてきたためであり（辻生し た「 ドイ ツ環 境自 然保 護連 盟（ BUND）」

2016），量的に も圧倒的多数を占めていることや緑の党らが ，現場での抗議行動を支え政治による。しかし FÖJ において重視されてきたの舞台と緊張関係を保つとともに，環境政治のは，抗議行動を促し ，政治的な発言力の基の意思決定過程にも参与することで ，ドイツ礎を形成する ための環境教育であり ，人材供の環境政策に多大な影響を与えたとされる

給には重心が置かれていない（Evers et al.

（青木 2013, 井関 2016）。

2012）。また，州との協働のもとで独自の運営

BUND の成立過程や緑の党の結党過程をめを実現してきた点からも，小規模であれ，特ぐる分析において ，社会運動，とりわけ 1970

殊な立ち位置にある（渡部 2016）。

年代半ば以降の原子力施設反対運動との因果

そこで本稿においては，FÖJ 促進法（Gesetz関係が明確に示されてきたのに対し ，FÖJ とzur Förderung eines freiwilligen ökologischen

社会運動との関わりは，直線的とは言い難い。

Jahres, 17. 12. 1993, BGBl. I S.2118.）の成立過FÖJ の成立過程を見る限り，市民が主体とな程に着目し， 環境保護分野が福祉分野と財政って組織的な運動を行 った結果としてではな的，構造的に異なるだけではなく， そのアイく，むしろ官主導のもとで導入が進められてデンティティー上の基盤が異なることを示しいる。その意味において FÖJ は，環境保護をていく。これらの差異は，現在の議論， なか目的とする社会運動の影響を受けたと結論づでも BFD と FSJ・FÖJ の統合へと向かう論調

けることもできるが，1970 年初頭，ブラントに対して，とりわけ FÖJ の関係者らが強い懸首相（Willy Brandt, SPD）のもとで行われた念を表明し， 牽制しようとする（Repennig「上からの環境政策」の影響も看取される。

2015）要因としても理解されよう。

当時の環境政策は高く 評価される一方，運動以下においてはまず，FÖJ の制度化を推進団体への資金援助を行うなど，組織化されたした要因の一つとして ，社会運動との関連を大衆の圧力が高まる前に財政・組織的な支援検討する。次に，州レベル，および連邦レベを行い， 運動組織をコントロール下に置 いてルに おける FÖJ の導 入 過 程 に つ い て 詳 述 し ，草の根レベルでの環境運動の本格化を遅らせ

FÖJ 促進法の成立にあたり ，いかなる推進要たとも指摘される （Markham 2005）。

因があったのか，多角的に検討する。そのう

また FÖJ は，州でも連邦でも CDU 保守政えで，なぜ， 現在の市民参加促進制度をめぐ権下で推進された。そもそもドイツが国際的る議論において，FÖJ が危機に瀕しているとにも注目されるような 政策を実行し「環境先されるのかを明らかにしていく。

進国」と評されるようになったのは ，CDU/

２．FÖJ の推進要因としての社会運動

CSU と FDP 連立のコール政権期（1982-1998

ドイツにおける環境政策の進展と社会運動年）にあたる。保守政権下にも関わらず環境- 44 -

日本環境教育学会関東支部年報 No.12

政策が推進された要因としては，緑の党 や環数は 2,000 名を超えた。こうした反響の大き

境保護団体をはじめとする 勢力の存在が強調さを受けて，バーデン・ヴュルテンベルク州，されてきた（シュラーズ 2002）。その一方，シュレースヴィヒ・ホルシュタイン州も FÖJ

喜多川（2015）は，保守政治家による地元のへの参加を表明し ，それぞれ 1990 年と 1991

利益保護や野党の支持基盤の切り崩しといっ年から 3 年間，連邦の助成を受けて モデル計た動機も要因のひとつとして指摘している。

画を行った。これら州レベルのモデル計画はFÖJ に関しても全ての推進要因を環境主義的いずれも高く評価され ，FÖJ 促進法の基盤をな勢力の存在に帰することは早計に過ぎ ，慎形成した（Arnold 1996）。とりわけ，ニーダ重な検討が必要と考えられる。

ーザクセン州において全国に先駆けて行われ

３．FÖJ 法案の成立過程た制度は 今日の FÖJ の原型と位置付けられる。

３－１．州レベルにおける FÖJ 導入の試み

同州における一連の試みは，1986 年に州環境大臣となったレマース（Werner Remmers,

以下においては ，FÖJ 促進法成立の基盤となった州レベルのモデル計画について， ベルCDU）のイニシアティヴのもとで進められた。

リンにおける挫折に触れたのち，ニーダーザ

1987 年 4 月 14 日，レマースは連邦政府 ，政クセン州における成功例を中心に記述する。

党，自治体，環境団体等に宛てて書簡を送付

1987 年 9 月 1 日，ベルリンでは FSJ の枠内し FÖJ の試行 について協力を依頼するとともで環境保護の活動のためとして年間 15 名まに，連邦レベルの法的枠組みを整備 する必要での助成が開始された 。しかしこの試みはわ性について訴えた。また，添付された「 FÖJ

ずか 2 年後に終了が決定され，失敗に終わっ構想」にはキリスト教の概念である「被造世ている（Schuchardt 1991）。その表向きの理由

界（Schöpfung）の保護」が掲げられ，保守的は財政難であるが ，この失敗は，既存の FSJな層への訴求も試みられた。この書簡に対すの枠組み内で分野を拡大すること自体に問題る回答は概ね肯定的であったが，続く 6 月 9があったことを示していよう。当時 FSJ の運日，レマースが FSJ 運営主体に送付した書簡

営主体らが環境保護のためとして認め， 若者に対する回答は FÖJ を拒絶する内容であった。

を受け入れた 施設は幼稚園や青少年 施設であFSJ 運営主体は，FSJ との競合，教育的構想り，福祉施設の域を出ていなかった。また，の不備，労働政策的で 補完性原則を傷つける，後述するように，FSJ の運営主体らは当時 FÖJ等として ，FÖJ を強く批判した。の構想自体に批判的で あった。つまり両制度

このように ，FSJ の枠内であれ独立した制間には，同じ枠組みのもとで展開できないほ度であれ ，FSJ の運営主体は FÖJ に批判的でど大きな乖離があったと考えられる。

あった（Schuchardt 1991）。その要因としては，他方ニーダーザクセン州では， FSJ から独財政面， 構造面の差異に起因する「補完性原立した制度を立ち上げる試みがなされた。

則」をめぐる解釈の違いが重要であろう。創1987 年 7 月，同州の環境庁はベルリン案を退設時より FSJ の運営を担ってきた民間福祉団

け，独自の制度としての FÖJ を州内で試験的体（Freie Wohlfahrtspflege）は，福祉事業に果に導入することを決定し，同年 9 月 1 日に開たす役割の大きさから ，政府や地方自治体か始した。この試みには 32 名の参加枠に対し ，らの財政支援を受ける「公・民協働」体制に参加を希望する若者が殺到した。翌 1988 年か

おいても補完性原則のもと ，その自治と自律らは連邦からも助成を受け ，正式なモデル計が最大限尊重される「民の優位」を維持して画として参加枠を 60 名に拡大したが ，応募者きた。この文脈における補完性原則は，国家はなお 270 名に上り，さらに 1989 年の応募者に対して家族や教会，結社や地域社会といっ- 45 -

渡部聡子（2018.3）

た下位の社会集団の自治と自律を重視し ，国年グループから FÖJ を導入すべきとの強い要家の役割を， これら小さな社会集団が解決で望が伝えられていたこと，州文化大臣としてきない問題が生じた場合に限定するというもの在任中 に学校内の環境教育に携わり，学校ので，ドイツの社会福祉政策においては ，国外環境教育の可能性についても認識していたや自治体などの公的福祉に対する民間団体のことの 2 点が挙げられているが（Schuchardt

優先として解釈されている（中野 2016）。当1991），この時期，社会運動のひとつの帰結と時のニーダーザクセン州における FSJ 運営主しての緑の党が存在感を示し始めていたこと

体は連邦より教育的指導に係る補助金は受けも付け加えるべきだろう。レマースは連邦議ていたものの ，州からの補助金は受けておら会への進出こそなかったものの，1976 年からず，州の関与をほとんど受けることなく自律14 年間にわたって続いたアルブレヒト政権的に運営されていた。他方，州の FÖJ モデル（Ernst Albrecht, CDU）のもと，一期目から計画について緑の党が主張したのは ，多くの大臣に登用され，地元の人気も高い政治家で環境保護団体が厳しい財政状況にあることと ，あった（Resing 2011）。環境問題にも理解と環境教育の専門家を教育的指導のために配置尊重の姿勢を見せていたが ，環境大臣就任直する必要があることを考慮し，FSJ と全く同前の 1986 年 4 月 26 日，チェルノブイリ原発

じ制度設計にするのではなく，州がより多く事故が起こると，災害対応や原子炉の安全基の助成を行うべきということであった

準といった問題をめぐり，緑の党をはじめと（Niedersächsischer Landtag Drs.11/2271）。

する野党から厳しく追及される立場となった。

つ ま り FSJ の 文 脈 に お け る 補 完 性 原 則 は ，なかでも放射能に汚染されたバイエルン州の国や自治体などの介入を「限定」する意図で乳製品の除染を彼の地元で引き受けるという用いられてきたのに対し，FÖJ の文脈におい決定によってレマースは，激しい抗議運動のて，とりわけ環境主義的な勢力にとっては，矢面に立たされている（Niedersächsischer

介入を「肯定」し，「義務」づける意図で用いLandtag Plpr.11/34）。ニーダーザクセン州ではられたと言えよう （遠藤 2013）。しかしレマ

1977 年 10 月に地方自治体レベルで初の「緑ースは彼らの主張に対し，以下のように牽制の議員」が当選し（西田 2012），1982 年にはしている。 「… FÖJ の運営主体が州からの財

州議会でも緑の党が 11 議席を獲得，1986 年

政的支援を必要とする限り ，FÖJ の管轄はあの選挙でも同数の議席を維持した。その後

くまでも州と地方自治体にあり， FÖJ の導入

1990 年 6 月の州議会選挙でアルブレヒト首相によってその権限が変更されるわけではないはシュレーダー首相（Gerhard Schröder, SPD）

（Niedersächsischer Landtag Drs.11/2637）」に政権を明け渡しており，緑の党は連立与党

すなわち州の方針は ，FÖJ の導入によってとして政権の一翼を担うまでになった。他州

環境保護団体を特別に支援するのではなく，においても，反原子力へと方針を転換した

運営主体を引き受ける環境保護団体に助成をSPD がこの時期，次々に政権を獲得している。

行う以上，運営の自律性にも制限を付するととりわけ原子力施設を強力に推進してきたニいうものであった。 FSJ 運営主体が反発した

ーダーザクセン州の CDU 政権にとって，FÖJ背景には，こうした公的助成をめぐる「介入」

は，象徴的な政策として重要であったと考えの限定と義務との線引きが，FSJ・FÖJ の両制られるだろう。

度間で大きく異なることがあったと言えよう。

３－２． 連邦レベルにおける議論

モデル計画の報告書では，レマースが FÖJ

しかしこうした追い風にも関わらず，1990の導入に積極的であった理由として ，CDU 青

年代に入り，連邦レベルで本格的に FÖJ 法案- 46 -

日本環境教育学会関東支部年報 No.12が議論されるようになっても，緑の党をはじったと考えられよう。

め環境主義的な勢力が要望していた「 FSJ よ４．おわりにりも高額の公的助成」は実現しなかった。1992

ここまで州および連邦における FÖJ の導入年，ドバーティエン（ Marliese Dobberthien,過程を概観してきた。 FÖJ の推進要因としてSPD）は連邦の助成額を引き上げなければ，は，環境意識の高まりや，若者からの反響の州の財政状況 ，とりわけ東西間の格差により，大きさ， 緑の党の勢力拡大といった社会運動

若者が FÖJ に参加する機会を奪われかねないとの関連も指摘できるものの，民間福祉団体と主張したが ，メルケル連邦家庭相（Angelaの協力が得られず ，既存の制度内での展開にMerkel, CDU）は，FÖJ への助成は FSJ と同限界があったことも重要であった。また州レ様の範囲に限るという方針を一貫して主張しベルでも連邦レベルでも，環境保護団体や緑ている（Deutscher Bundestag, Plpr.12/127）。まの党が要望した環境保護分野の財政状況を考た，ニーダーザクセン州の新しい環境相 グリ

慮した制度設計は実現していない。

ーファーン（Monika Griefahn, SPD）も，連邦誰が財源を補うのかという問題を残したま

参議院の意見として連邦政府が長期にわたる

ま導入へと至った結果 ，現在でも「財源に余十分な助成を確保するべきと訴えたが裕 の あ る 団 体 だ け を 優 遇 す る 制 度 （ Walk（Bundesrat, Plpr.652）， 連邦政府は基本法2010）」である点は否めない。年間 5 万人以上

104a 条 1 項に言及し，連邦の管轄でないことが参加する FSJ に対し， FÖJ の参加者は年間には助成できないとしてこれを退けた

3,000 名 にも 及 ば ない こ とか ら ， 象 徴的 な 政（Deutscher Bundestag, Drs. 12/4716）。

策の域を出ていないとも評されよう。また，

このように ，ひとつの州内部であれば，与詳細は州に委ねるという設計によって，州ご党 CDU に対して緑の党と SPD が州により多とに運営の自律性は確保されてきたが，裏をくの助成を求めるという構図が明確であった

返 せ ば ， 州 と セ ッ ト の 自 律 的 な 運 営 は ， FÖJが，議論の場が連邦レベルに移行したことで，の支援に積極的な州とそうではない州の違い

州は連邦参議院として連邦に対して支援を要も大きいと いうこと で ある。2011 年の BFD求し，連邦がこれを州の責任として押し戻す導入以降 ，制度の統一へと向かう機運に FÖJという構図となった。その結果，連邦におけ運営主体らがきわめて強い懸念を表明する理る議論の中心は，なぜ環境保護分野はより多由は，この違いによる。BFD では環境保護 分

くの助成を必要とするのかという論点ではな

野も連邦集権的に運営されており，財政面でく，誰が助成を行うべきか ，というところにも運営面でも， 州はそこに関与しない。BFDすり替わっている。これは一つには ，東西ドがあるならば州は FÖJ から手を引くという事

イツ統一により連邦も州も財政不安に陥り，態が危惧されているのである。

助成を義務付けられることを忌避したためでそれでは実際のところ BFD と FÖJ との関あり，もう一つには，1991 年から新連邦州係はやはり競合的であるのか，それとも共存も FÖJ モデル計画に加わり，欧州社会基金の可能性が残されているのか，という点につ（European Social Fund）や ドイツ連邦環境財

いては事例研究を含めたさらなる分析が必要団（Deutsche Bundesstiftung Umwelt）からもである。今後の課題とし，検証をすすめつつ支援を受ける州が現れ ，資金構造がより複雑事態を注視していきたい。になったことがある（Arnold 1996）。それぞれの州が可能な範囲で支援できるようにするためには，大枠のみを定める方が合理的であ

注
1- 47 -

Freiwilligendienst の邦語訳について，本稿 で渡部聡子（2018.3）

Environmental Politics, 14 (5): 667-685.

は法律上の定義に 従い「市民参加促進制度」を用いたが， 基本的にはアルファベット表記

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