日本国際経済学会第 78 回全国大会（2019 年 9 月 29 日、於：JETRO アジア経済研究所）
企画セッション「アメリカ・トランプ政権誕生の背景と政策の検証」報告②「アメリカ 2017 年減税・雇用法の企業課税、国際課税面の意義と課題」（Implication of theTax Cuts and Jobs Act of 2017 to Business and International Taxation）
立命館大学経済学部 河音琢郎kawane31@fc.ritsumei.ac.jp
１．はじめに2017 年 12 月に成立をみた減税・雇用法（The Tax Cuts and Jobs Act of 2017, 以下 TCJAと略）は、トランプ政権、共和党多数派議会統一政府下において、内政面での最大かつ唯一の立法成果である。TCJA は個人所得課税の改革をも含む広範囲にわたるものだが、その最大の主眼は、法人税率の大幅引き下げ（最高税率 35％→21％比例税率）と国際課税改革にある。TCJA が、レーガン政権期の 1986 年税制改革法以来の大規模税制改革立法と評されるゆえんもこの点にある1。
それゆえ、本報告では、法人税、国際課税改革に焦点を絞って TCJA の特徴づけを行い、知識集約化とグローバル化が進むアメリカ経済において、本税制改革がどのような問題意識をもって制定されるに至ったのか、その政策形成過程を分析し、TCJA がアメリカ経済および多国籍企業、さらには国際的な租税システムにとってもつ意義について考えたい。同時に、TCJA 成立において果たしたトランプ政権の役割についても検討を行い、同法がトランプ政権の支持基盤にとって有する政治経済的意味についても明らかにしたい。
叙述は以下のように進める。第１に、TCJA の法人税改革、国際課税改革の特徴をその経済的背景をも含めて概観する。第２に、TCJA の国際課税改革のひな型となったとされる2014 年税制改革法案とそれをめぐる諸議論を、TCJA の諸規定と対比した形で検討する。
そのことにより、TCJA において実施された法人税率引き下げと国際課税改革が、知識集約型産業構造への転換、多国籍企業のグローバルな展開といった諸課題に応えるための超党派的な性格をもつものであったことが明らかとなるであろう。第３に、TCJA 立法過程におけるトランプ政権の役割について検討する。そのことにより、トランプの支持基盤の利害に反する性格を有する TCJA がなにゆえに成立を見たのか、また TCJA 成立に果たしたトランプ政権の役割は何であったのかをその政治的含意という側面から明らかにする。
２．TCJA の法人税改革、国際課税改革の特徴2
TCJA の法人税改革の最大の目玉は、法人税率の大幅引き下げである。TCJA は、1993 年以来手をつけられることがなかった法人税率（15％、25％、24％、34％、35％の累進税率）を比例税率 21％に大幅に引き下げた。トランプが大統領選挙時に公約した 15％には及ばないものの、きわめて大幅な税率引き下げ、減税であることに変わりはない。
TCJA に盛り込まれた国際課税改革は以下４点にまとめることができる。
第１は、アメリカ企業に対する全世界所得課税から領域主義課税への転換である。一般にTCJA 全体の概要については、さしあたり、Avi-Yonah et. al. (2019)、 瀬古(2019)、日向寺、塩田(2018)を参照されたい。
2 以下に述べる TCJA の法人税、国際課税改革の概要については、河音(2019)をもあわせて参照されたい。
11クロス・ボーダーの所得課税のルールは、納税者が課税対象の居住者であることを基準とし、納税者が世界中のどこで稼いだ所得であるかを問わず、当該納税者のすべての所得を課税対象とする全世界所得課税と、所得の発生した源泉地を基準として、国内で発生した所得のみを課税対象とする領域主義とに分かれる。欧州諸国や日本など他の先進諸国では領域主義課税が支配的となっているが、アメリカにおいては、国内居住者に対しては全世界所得課税を、アメリカに所在する海外居住者に対しては領域主義課税を原則とするという、ハイブリッド方式が採用されてきた。
全世界所得課税といっても、アメリカ企業の海外子会社が稼いだ所得について捕捉することは困難であるから、原則としてアメリカの課税当局は海外子会社が本国会社にその所得を還流させる時点で課税する以外にすべはない。それゆえ、アメリカ多国籍企業は、アメリカ本国に所得を還流させず、海外子会社に利益を留保し続け、このことがアメリカ国際課税上の大きな課題とされてきた。表１は、アメリカ企業の事業活動において本来課税に服すべき金額を租税支出として定義し、その推移を見たものである。機械設備等に対する加速度償却措置などの伝統的な租税優遇措置に伴う租税支出に比して、21 世紀に入り、海外子会社に所得が留保されて課税が繰り延べられている租税支出額が大きな比重をなしてきていることが分かる。
こうしたアメリカ多国籍企業の海外に留保された所得に対して、TCJA は、これまでの全世界所得課税から領域主義課税へ転換し、海外子会社から本国へ還流される配当に対する課税権の放棄を宣言した。
第２は、知的財産権をはじめとした無体財産に対する優遇税制の導入である。知識集約産業への産業構造の転換が進むに伴い、企業活動の所得源泉としての無体財産の意義は高まる傾向にある（図１を参照）。近年、こうした無体財産の重要性の高まりに対応して、欧州諸国等では、無体財産に派生する所得に対する課税を優遇し、無体財産を自国に囲い込もうとするパテント・ボックスと呼ばれる租税政策を採用することが支配的となっている。
こうした他先進諸国の動きに対抗するために、TCJA では、グローバル無形資産に対する低税率での課税措置（Global Intangible Low Tax Income, 以下 GILTI と略）と、アメリカ
国 内 の 無 形 資 産 に 依 拠 し て 海 外 で 稼 い だ 所 得 に 対 す る 軽 課 措 置 （ Foreign DerivedIntangible Income, 以下 FDII と略）という２つの制度を設けた。GILTI は、アメリカ企業の海外所在無形資産から派生する所得を対象としたもので、これらに対しては全世界所得課税の原則を適用し、アメリカの法人課税の対象とする一方で、GILTI に対しては 50％の所得控除を認めることで軽課するというものである。これに対して、FDII は、アメリカ国内に所在する無形資産から派生する所得のうち、海外輸出により稼がれた所得を対象とするもので、GILTI と同じく 50％の所得控除により軽課される。GILTI、FDII いずれも、無体財産に派生する所得に関しては、全世界所得課税の原則を堅持する一方で、軽課措置をとることにより、無体財産を本国に囲い込もうとするものである3。
ただし、企業所得が通常の事業活動から得られたものなのか、無体財産に由来するものなのかの区別については、GILTI、FDII はともによりシンプルな制度設計となっている。すなわち、GILTI、FDII ともに、企業の有形資産に対する 10％を超える所得を超過利潤として無形資産から派生した所得と見なし、これらの所得に対して軽課で課税する。この点は、無形資産に依拠した所得を厳密に峻別するという、欧州諸国において支配的なパテント・ボ
FDII については、直接税である法人課税において仕向地主義原則を採用していることから、WTO 協定に違反しているとの批判がある（Avi-Yonah et. al. (2019)）。これに対して、TCJA の立法推進者は、GILTI と FDII とが一体のものであるとの理解にたって、WTO には抵触しないとの見解を示している。
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ックス課税とは相当異なる制度設計となっている4。
第３は、上記のような国際課税の対応をしてなお生じうる多国籍企業の税源浸食行動を抑止するためのミニマム課税の創設で、税源浸食・租税回避防止税（Base Erosion and AntiAbuse Tax, 以下 BEAT と略）と呼ばれる。BEAT の対象となるのは総収入 500 万ドル以上の巨大多国籍企業で、当該企業が税源浸食による海外への移転所得を有していると見なされた場合、当該所得を国内所得と合算した上で 10％のミニマム税率で課税される。すな
わち、多国籍企業に対して、BEAT に依拠してミニマム課税を選択するか、BEAT 所得を放棄して国内法定税率での課税に服するかの選択肢を迫り、これによって多国籍企業の税源浸食行動を抑止しようというものである。
第４は、TCJA 施行前に海外子会社に留保された所得の本国還流を促すための一時的な軽課措置である。これらの海外留保所得が 2018 年の 1 年間にアメリカ本国に還流された場合、8～25％の税率で軽課される。これは 2005 年に G.W.ブッシュ政権時に実施された措置と同じものであるが、海外子会社からの本国還流をより促進するために、8 年間の分割納税を認めるものとなっている。
３．過去の法人税・国際課税改革と TCJA の比較検討
TCJA の法人税、国際課税改革がアメリカ経済や多国籍企業の行動様式にいかなる影響を与えるのかについて、現時点で評価するには時期尚早である5。そこで、本報告では、TCJA成立に先立つ 2010 年代における法人税、国際課税改革をめぐる連邦議会、政権内での政策議論をトレースし、それらと TCJA とを対比することにより、TCJA の政策的含意を検討してみたい。なお、政策論点をより明確にするために、以下では、①法人税率引き下げ、②全世界所得課税から領域主義課税への転換、③無体財産から派生する所得に対する課税の取扱い、の 3 つの論点に絞って検討を進める。
TCJA の諸規定の事実上のひな型となったのは、2014 年に連邦議会下院歳入委員会委員長のデビッド・キャンプ（Dave Camp, 共和党、ミシガン州）がとりまとめた 2014 年税制改革法ディスカッション・ドラフト（U.S. House, Committee on Ways and Means (2014)）であったと言われている（Cary and Holmes (2019)）。同ディスカッション・ドラフトは、当時オバマ政権下の分割政府では成立の見込みがないことを前提に、上程すらされることなく終わったものの、その包括性ゆえに、議会、政権、及び各種のシンクタンクにおいて活発な議論が展開された。
2014 年ディスカッション・ドラフトの法人税、国際課税改革の課題意識は以下のような
TCJA の無体財産課税と欧州諸国におけるパテント・ボックス課税との課税方式の違い
は、プラットフォーム企業をはじめとした多国籍企業のデジタルコンテンツ（から派生する所得）に対する課税、すなわちいわゆるデジタル課税のあり方についても重要な論点を提起しているが、本報告では詳述しない。デジタル課税をめぐる欧米諸国での議論については、さしあたり篠田(2019)を参照されたい。
5 ただし、前節で述べた TCJA の国際課税改革のうち、第 4 の過去の海外子会社留保所得の国内還流に関しては一定の実証結果が出ている。BEA (2018)によれば、2018 年に海外子会社からアメリカ国内に環流された配当金額は、6,650 億ドルにのぼったという。この数値をどう評価するかは本報告の課題を超えるが、ストックレベルでアメリカ多国籍企業が海外に留保している所得が 3～5 兆ドルと推計されていることと対比すれば、TCJA の一時軽課措置により相当額の海外留保所得がアメリカ国内に環流したことになる。ただし、こうした国内還流資金はほとんど実物投資には向かわず、もっぱら自社株買戻しに活用された（Smolyansky, Suarez and Tabova (2018)）。
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ものであった。欧州諸国をはじめ各国が法人税減税、領域主義課税への転換、パテント・ボックス課税といった形で改革を進めているのに対して、アメリカの税制改革は旧態依然で遅れをとっている。このことが、アメリカ企業の国際競争力の相対的地位低下を招くとともに、多国籍企業の海外子会社への所得留保傾向を阻止できず、そのためにアメリカ国内経済への投資を低迷させ、企業の租税回避を助長し、アメリカの租税システムは制度疲労を起こしている。
以上のような課題意識の下、2014 年ディスカッション・ドラフトは、以下のような法人税、国際課税改革を提起した。第 1 に、法人税の最高税率を当時の 35％から 25％に引き下げる。第 2 に、アメリカ多国籍企業の海外子会社からの本国への配当還流に対して、95％の所得控除を適用し、実質的に全世界所得課税から領域主義課税へ転換する。第 3 に、欧州諸国のパテント・ボックス課税に対抗するため、有形固定資産の 10％を超える所得を無体財産から派生する所得と見なし、これら所得に対して 50％の所得控除で軽課する。いずれも、TCJA に盛り込まれた内容と軌を一にする提案である。
上記のようなキャンプ歳入委員長の提案を受けて、翌 2015 年には、ロブ・ポートマン（Rob Portman、共和党、オハイオ州）、チャック・シューマー（Chuck Schumer、民主党、ニューヨーク州）を共同議長とする国際課税改革に関する超党派作業グループが上院財政委員会に設けられ、政府関係者、シンクタンク、業界団体等に対するヒアリングを経て国際課税改革に関する最終報告書がとりまとめられた。その概要はおおむねキャンプの 2014 年
ディスカッション・ドラフトにおける提起を肯定的に盛り込んだものであった（Portmanand Schumer (2015)）。
このような超党派での法人税、国際課税改革の動きに対して、当時のオバマ政権と財務省は、現行税制からの転換に対していかのような懸念を表明した（The White House and theDepartment of Treasury (2016)）。すなわち、第 1 に、アメリカの法人税率が国際的に高い水準にあることは認めつつも、州・地方政府も含めた実効税率ベースでみれば法人税率は極端に高いわけでない。第 2 に、アメリカ企業に対する現行の全世界所得課税は、各国との企業情報の共有の強化により、多国籍企業の租税回避行為に対する課税を強化することで対応可能であり、課税権を放棄すべきではない。第 3 に、欧州諸国で侵攻しているパテント・ボックス課税にアメリカが対抗して算入することは、国際的な課税レジームの効率性を損なう可能性が高く、現行の租税制度で実施されている R&D 投資に対する税額控除で対応する方が望ましい。総じて、オバマ政権と財務省のスタンスは、現行の法人税、国際課税システムからの改変が、他の先進諸国が展開している「底辺への租税競争」にアメリカもまた一国主義的に参画することを懸念し、国際的な租税協調を導くアメリカのリーダーシップを保持し続けるべきだというものであった。
以上のような、2010 年代の政策論争と TCJA との対比を整理したものが表 2 である。同表からは、第 1 に、2014 年のキャンプによるティスカッション・ドラフトがひな型となって TCJA の法人税、国際課税改革に継承されていること、2016 年のオバマ政権、財務省のレポートは、TCJA につながるアメリカの法人税、国際課税改革のトレンドの傍流、守旧派に位置する存在であったことが読み取れる。
しかしながら、第 2 に、同表からは、2010 年代の政策論争と TCJA とで大きな相違点があったこともまた見て取れる。すなわち、前者が「歳入中立」、代替財源の確保を前提とした税制改革を構想していたのに対して、TCJA がその立場を放棄して成立しているという点である。法人税率の引き下げ、海外子会社の留保所得に対する課税権の放棄（領域主義への転換）、パテント・ボックス課税に対抗する無体財産への優遇措置、これらはいずれも大幅な歳入減をもたらす政策であり、その代替財源の展望が示されることなしには実現困難な課題であった。言い換えれば、TCJA 成立までの政策論争において、法人税、国際課税の抜4

本的な転換が、構想はされながらも実現に至らなかったのは、オバマ政権の抵抗もさることながら、その代替財源の確保をめぐっては超党派での一致をみることが適わなかったからであった。
４．TCJA 立法化への道程とトランプ政権の役割歳入中立原則、代替財源確保という論点を一気に吹き飛ばしたことこそ、TCJA 成立へ導いたトランプ政権の貢献であった。この点を以下、TCJA 成立に至る道程をトレースすることでみていこう（トランプの大統領選挙立候補から TCJA 成立までの立法過程をまとめた表３をも参照されたい）。
トランプが大統領選挙に立候補した時点での税制改革の公約は、以下 2 点に要約できる、きわめてシンプルなものであった。第 1 は、法人税率の 15％への大幅引き下げである。法
人税減税によりアメリカ企業の競争力が高まれば、アメリカ経済は成長し、雇用が生まれ賃金は上昇する。トランプは、きわめてシンプルなトリクル・ダウン理論を展開した。第 2 に、トランプの支持基盤となった中間層減税とラスト・ベルト地域の主力産業への大胆な設備償却減税である（Trump (2015)）。いずれの減税公約も、代替財源は経済成長によって確保されるとされた。
予備選挙においてトランプが共和党エリートの意に反して大統領候補へと登りつめることにより、共和党はトランプが投じた「減税爆弾」への対応を迫られた。その役を担ったのが、ポール・ライアン（Paul Ryan, 共和党、ウィスコンシン州）下院議長とケヴィン・ブレディ（Kevin Brady, 共和党、テキサス州）下院歳入委員長によって作成された、2016 年大統領選挙における共和党の政策綱領、”A Better Way”であった（Ryan and Brady (2016)）。
同政策綱領では、トランプの公約からは若干上方修正した 20％への法人税率引き下げ、アメリカ海外企業に対する領域主義課税への転換、アメリカ版パテント・ボックス課税創設による無体財産優遇税制を盛り込む一方で、その代替財源として、国境調整税（BorderAdjustment Tax, 以下 BAT と略）を盛り込んだ。
国境調整税とは、法人税を仕向地ベースに転換させることを意味する。仕向地ベース法人税は、理論的には法人税の消費税化であるが、ライアン、ブレディが政策的に意図したのは、輸入大国アメリカにおいて BAT が導入されるならば、計算上大幅な増収が見込め、トランプが提起した法人税率引き下げに伴う税収減の代替財源を確保できるからであった（河音、篠田(2018)）。トランプの大統領就任が確定した段階で、議会共和党指導部は、BAT 導入へと本腰でとりくみはじめた。
短期間で潰えることになる。
しかしながら、議会共和党指導部による BAT 導入の試みは、BAT 導入が潰えたのは、ウォルマートなど小売業をはじめとした輸入品を扱う国内市場依存企業からの反発もさることながら、最終的にはトランプ政権の BAT 否定が決定打となった。トランプ政権は、2017 年 4 月 26 日にたった 1 ページの税制改革プランを提示したが（The White House (2017)）、そのペーパーに BAT の文字はなかった。
議会共和党指導部は、BAT が否定されたことにより、代替財源のプランの涸渇に横着し、歳入中立の原則を投げ捨てた、財政赤字拡大を前提とした税制改革プランの策定を余儀なくされた。結果、2017 年 9 月に向こう 10 年間で 1.5 兆ドルの財政赤字拡大を容認する予算決議を、党内の反対をなんとか押し切って採択させ、TCJA の策定への隘路を切り開いた（Cary and Holmes (2019)）。
歳入中立の原則が放棄されると、底が抜けたように個別減税を求める動きが共和党内で活発化した。議会共和党指導部はその舵取りに難渋したが、この局面でも実を取ったのはトランプであった。トランプは、当初から公約していた中間層減税を個人所得税の一律減税と5して、さらにはラスト・ベルト産業への租税優遇である設備投資に対する即時償却（いずれも時限立法）を、1.5 兆ドルの赤字予算の枠内に盛り込み、自身の支持基盤に喧伝した。
５．終わりに以上、TCJA の政策形成過程を、2010 年代の法人税、国際課税改革をめぐる政策論争とトランプ登場以降の立法過程とに分けて分析してきた。そこから得られる暫定的結論は、以下 2 点である。
第 1 に、TCJA に結実したアメリカの法人税、国際課税改革は、アメリカ及び世界経済の知識集約化、グローバル化という 21 世紀に進展した事態を反映し、それに対応するための超党派的合意に基づいた改革であった。法人税率の大幅引き下げ、領域主義課税への転換、無体財産に対する優遇課税制度の創設に典型的に示される TCJA に盛り込まれた改革は、アメリカの税制がこれまでの「覇権国型」の税制から、欧州諸国をはじめとした先進諸国と「対等に」競合誌合う「一国主義的」税制へと転換したことを意味する。この点で、TCJAにより創設された新たなアメリカ税制の枠組みに対して、多国籍企業のグローバル戦略がどのように対応、反応するのか、さらには欧州諸国をはじめとした先進各国の税制が TCJAに対していかに対応するのかが、今後注視すべき最大の課題である。
第２に、TCJA の法人税、国際課税改革は、もっぱら知識集約型産業、グローバル多国籍企業を念頭に置いたものであって、トランプ政権が政治的支持基盤としてきたラスト・ベルトの産業、労働者の経済的利害を反映したものとはいえない。それにもかかわらず、TCJAの立法過程においてトランプ政権が蚊帳の外に置かれていたのかといえばそうではない。
既にみたように、アメリカ税制改革のエリートにとって法人税、国際課税改革の方向性は超党派でおおむねの合意を得ていたのであるが、その最大の障壁は税制改革遂行における歳入中立、代替財源をいかに担保するかであった。この歳入中立原則を取り払い、財政赤字拡大を前提とした税制改革＝減税政策に大きく舵が切られることにより、TCJA は立法化に至ったのである。歳入中立原則を打破したという点にこそ、TCJA 成立に果たしたトランプ政権の最大の役割がある。また、政策議論の土台を、歳入中立ありきから赤字財政の容認へと転換させたことにより、一時的措置ではあるとはいえ、TCJA には、トランプ政権の支持基盤に対する利益誘導策を盛り込むことが可能となった。

（謝辞）
本報告は科研費（課題番号 18K11827 研究種目基盤研究（C）「『チャイナ・トレード・ショック』とアメリカ製造業：労働・中間層対策・通商・地域」）の助成を受けたものである。
記して感謝申し上げる。

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8表1

主な事業活動に対する租税支出の現在価値（単位：100万ドル）
1995

2000

2005

2010

2015

2017

海外子会社所得の課税繰延

1,740

6,360

10,02023,26044,63063,630

研究・実験支出の費用計上

2,460

1,650

2,390

2,840

3,030

3,390

生命保険契約の課税繰延

-

21,22019,64019,18013,920-賃貸住宅の加速度償却

1,805

4,470

16,0886,570

14,78014,080

その他建物の加速度償却

400

460

15,980 -13,500 -11,280-5,300

機械設備の加速度償却

18,74535,76064,33015,23012,13027,200

特定少額投資の費用計上

1,220

1,140

1,100-40

550

1,320

適格学費プランの課税繰延

---

8,500

3,790

3,990

低所得者住宅投資税額控除

2,420

2,490

3,970

5,900

5,760

9,120

私的年金の所得控除

53,145 131,350 199,990 229,150 103,560 121,919

州・地方債所得控除

25,32524,84026,530出所）OMB, Budget of the U.S. Government: Appendix, 各年度版より作成。

26,29016,59020,780図1 事業投資のシェアの推移：1966-2016年

工場・建築物

機械設備

知的財産等無形資産

出所）CBO (2018), p. 8, Figure 1.

表2 法人税・国際課税改革に関する2010年代の諸提案とTCJAの比較

法人税率
海外子会社からの配当還流に対する課税無体財産に対する課税歳入中立原則

2014年税制改革法
ディスカッション・ドラフト

2016年オバマ・財務省
レポート

TCJA

最高税率を段階的に25％に引き下げ

最高税率を28％に引き下げ

比例税率21％

領域主義課税への転換には反対
領域主義へ転換し、海外子会社から海外子会社からの配当の95％を所得控ミニマム課税による海外留保所得への配当還流を課税対象としない除の課税への対応を提案
有形固定資産の10％超の所得を無体財
有形固定資産の10％超の所得を無体
パテント・ボックス課税を「底辺へ産から派生する所得と見なして50％の財産から派生する所得として50％所の競争」を促進するとして批判
所得控除で課税得控除して課税歳入中立原則を放棄（10年間で1.5歳入中立原則を維持歳入中立原則を維持兆ドルの赤字を前提とした改革）

出所） JCT (2014), The White House and The Department of Treasury (2016), Avi-yona et. al. (2019), より筆者が作成。

表3 法人税・国際課税改革に関するTCJAの立法過程
2016年大統領戦時のトランプの公約
2015年9月Ryan and Brady: A Better Way
2016年7月

2017年4月のトランプ政権の政策提案
2017年4月26日

TCJA
2017年12月21日

比例税率15％に引き下げ

比例税率20％に引き下げ

比例税率15％に引き下げ

比例税率21％に引き下げ

海外子会社からの配当還流に対する課税特段の言及なし

全世界所得課税から領域主義課税に転換

領域主義課税に転換

領域主義へ転換し、海外子会社からの配当還流を課税対象としない

無体財産に対する課税特段の言及なし

欧州のパテント・ボックス課税に対抗する優遇課税を実施

特段の言及なし

有形固定資産の10％超の所得を無体財産から派生する所得として50％所得控除して課税

国境調整税の導入

特段の言及なし

国境調整税を導入

特段の言及なし

なし

経済成長と所得控除の削減で実現可能歳入中立原則を放棄（10年間で1.5兆ドルの赤字を前提とした改革）

法人税率

歳入中立原則特段の言及なし

国境調整税により代替財源確保

出所） Trump (2015), Ryan and Brady (2016), The White House (2017), Avi-Yona, et. al. (2019), より筆者が作成。