火山 第 61 巻 ( 2016)
第 1 号 183-198 頁

総 説

日本の火山防災体制の現状と課題
─火山専門家と災害対応者の効果的な連携に向けて─
石 峯 康 浩＊
（2015 年 9 月 30 日受付，2015 年 12 月 15 日受理）

Current Status and Issues of Volcanic Disaster Mitigation in Japan for
Effective Cooperation between Scientists and Emergency Responders
Yasuhiro ISHIMINE＊
This paper presents some basic concepts on possible cooperative framework for contributing to disaster mitigation
during volcanic eruptions with the intention of enhancing discussion among members of the Volcanological Society ofJapan. At first, this paper describes some examples of problems that have been argued during recent volcanic eruptions
because of improper risk communication of volcanologists, and then, outlines the present state of a coordination systemfor effective disaster assistance by multiple stakeholders with a focus on recent efforts in public health and medical
communities. Preliminary ideas on “Expert Assistance Team during Volcanic Crises” are also presented for further
discussions.
Key words : volcanic disaster mitigation, cooperation, coordination system, ICS, assistance team
1．は じ め に

ICS) という緊急時の多機関連携調整システムを開発し，大規模災害に際して，対応に当たる関連機関の連携・

米 国 連 邦 危 機 管 理 庁 (Federal Emergency Management

調整不足が，再三，指摘されている（山本，1982 ; 野田，

Agency : FEMA) における危機管理体制の基本概念と位

2004）．災害時には限られた人的・物的資源を最大限に置付けている（FEMA の公開資料2 ; 林・他，2006 ; 岡村，

活用して捜索・救助活動をはじめとした災害対応を行う

2012）．国連では，世界各地で頻発する紛争や大規模災必要がある一方，被災によって指揮系統や情報共有機能

害等の人道支援活動において，主要な支援項目ごとに中が低下し，救助隊がまったく入らない空白域や偏った物

核組織を指定して連携体制を構築するクラスター・アプ

資が配送能力を超えて届く供給過剰地域が生じる等の問

ローチという手法を採用して活動を行っている（鵜飼，

題が数多く生じる．この際，災害の全体像を迅速に把握

2008）．

した上で，適切な優先順位で効果的に対応を実施する鍵私が現在の職務として取り組んでいる災害時の公衆衛となるのが，関連機関間の連携・調整であるからである

生対策に関しても，多機関が効率的に連携できる体制作（加藤，2011）．実際，米国における 2005 年のハリケーりを念頭に支援チームの組織化が進められている（坂元，ン・カトリーナ災害や 2011 年の東日本大震災でも組織2013 ; 藤内，2015）．災害時の医療支援の先駆け的な取り間連携が反省すべき大きな課題として議論となった（坪組みとして一般市民の認知度が高まっている災害派遣医川，2006 ; マイナー，2013 ; 中邨，2013）．

療チーム (Disaster Medical Assistance Team : DMAT) にお

上記の課題は世界共通であり，克服するための取り組

いても，他機関と協働して効率よく災害対応に当たるこみも各国で試みられている（小池，2013 および内閣府にとを最重要課題とみなし，養成研修では指揮系統の確認

1．例えば，米国は 1970 年代にインシデ
よる会合資料 ）や情報共有の徹底が繰り返し強調される（日本集団災害

ント・コマンド・システム (Incident Command System :医学会，2015）．以上のように災害対応のスペシャリス＊〒351-0197 埼玉県和光市南 2-3-6
国立保健医療科学院
National Institute of Public Health, 2-3-6 Minami, Wako,

Saitama 351-0197, Japan.
e-mail : ishimine@niph.go.jp

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石峯康浩

トの間では，関連機関間の連携・調整体制の構築が災害使われているため，本論文もこれに従う）．これによっ支援を効果的に遂行する上で最優先の課題であるというて，2011 年の国の防災基本計画の一部修正で位置付けが認識が広く共有されている．

明確化された火山防災協議会ならびにその中での専門家

火山噴火は低頻度な上，特殊かつ多様な現象が災害にの役割に関して，法的根拠が与えられることとなった．

結びつく．そのため，現象そのものの基礎研究に従事す

上記の公布通知3 には，火山専門家の役割として「警る大学等の研究者が発信する専門的な知見が，災害対応

戒避難体制の検討全般にわたり，どのような火山現象がにおいて重要な役割を果たす．このことは，火山噴火以想定されるかなど専門的見地から助言を行う」と記され外の自然災害では，気象庁以外の専門家の情報が，行政ている．一方で，改正活火山法では同協議会に「気象台等の実務的な現場対応に影響することは極めて少ないの

長またはその指名する職員」が参加することも別途，定と対照的である．地震や台風等の多くの自然災害では，

められており，基本的な火山活動に関する情報は気象庁

災害対応が本格化する前に自然現象としてのピークは過が提供することが想定されている．このことから，火山

ぎており，災害対応は実質的に “事後処理” という色合

専門家は気象庁の業務範囲を超えるような火山噴火の社

いが強い．そのため，防災担当者が，さらに大きな被害会的影響に関して，周辺地域の生活スタイルや産業形態をもたらす現象の発生に備えるため，現象そのものの知にまで配慮したきめ細かい助言が求められていると考え識が必要になる場面があまり多くないからである．

るべきであろう．このことは，国の防災基本計画の中で火山活動に関しては，多くの場合，本格的な噴火の前「避難勧告等の解除に当たっては，国や火山専門家の助に地震の増加や地殻変動，火山ガスの変化等，何らかの言を踏まえるなど，十分な安全性の確認に努めるものと異常が検知され，その段階での避難行動が最重要な災害する」との注意喚起が付記されていることにも表れてお対応となる可能性が高い．噴火開始後も，初期の噴火かり，火山専門家が防災対策に貢献することが今後，よりら数カ月または数年後にさらに大きな噴火が起きたり，

一層，求められる状況が生じている．

火砕流や土石流が頻発する活動に推移したりする場合が

しかしながら，日本国内における火山防災対策に対すあり，どのような事態に最も注意が必要な状態なのか専る火山専門家の貢献は従来，的確な噴火の予知・予報の門家以外には判断が難しい状況が頻発する．したがっ実現に重点が置かれ，火山専門家の多くは災害対応に関て，火山災害時には火山専門家が発信する火山活動の見与する人々と効率的に連携するには相応の努力が必要で通しが，地域住民や行政等の意思決定に大きな影響を与あるという重要な事実にあまり注意を払ってこなかっえることになる．このため，効果的な災害対応には火山た．海外では近年，研究者，防災担当者，報道関係者，専門家が防災対応機関と適切に連携することが不可欠で地域住民が一堂に集って効果的な火山災害軽減の方策をあり，火山専門家は行政組織等の災害時の連携・調整体

議論する火山都市国際会議が定期的に開催されたり（中制を一定程度把握し，行政や一般住民ならびに報道機関

田・荒牧，2008），McGuire et al. (2008) のように噴火災害と円滑なコミュニケーションを図りつつ，噴火の危険性対応時の専門家と防災担当者の連携に関する教訓をまとに関する認識を関係機関に適切に理解してもらうためにめて手引きを作成したりという取り組みが増えている

行動することが重要になる．

が，国内の学会等では，火山学的な専門知識を災害対応

御嶽山における 2014 年の噴火災害の教訓を踏まえ，に生かすための議論や研究発表は極めて限定的である．

2015 年に活動火山対策特別措置法（以降「活火山法」と活火山法の改正後も，火山防災協議会に参画する火山専記述する）が改正された．この改正で，火山災害警戒地

門家が身に着けておくべき専門技能や貢献すべき助言項

域においては火山防災協議会の設置が義務付けられ，そ目に関する実務的な内容について，火山専門家どうしでの中に火山専門家が構成員として加わることが明文化さ具体的に話し合う機会は設けられていない．そのため，れた（活火山法では「火山現象に関し学識経験を有する

火山災害への対応能力を増強するための法整備は進んだ者」という表現になっているが，同法改正に関する公布

ものの，このままでは火山専門家が発信する情報が不十通知3 において同様の意味で「火山専門家」との表現が分，曖昧もしくは分かりにくいと指摘された過去の噴火

1

内閣府（防災担当），各国の危機管理組織の概要，政府の危機管理組織の在り方に係る関係副大臣会合（第 1 回）参考
資料 3.
http://www.bousai.go.jp/kaigirep/kaigou/1/pdf/sankou_siryou3.pdf
2Federal Emergency Management Agency (2007) Principle of emergency management.
https://www.training.fema.gov/hiedu/emprinciples.aspx
3
内閣府（防災担当），活動火山対策特別措置法の一部を改正する法律について．
http://www.bousai.go.jp/kazan/taisaku/pdf/k404_1_01.pdf

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事例と同様の混乱が生じることが危惧される（Swinbanks，

動をきめ細かく把握するとともに，火山活動の変化に応1991 ; 小山，2002 ; Donovan and Oppenheimer, 2014 ; 岡田，じてその情報を社会で迅速に共有し，最適な防災対応を

2015）
．

実施できる体制を構築することが重要である．このこと

火山専門家の間で災害対応のための連携に関する議論

は，火山噴火そのものの規模や強度と，噴火災害によるが少ないことは，日本火山学会で 10 年毎に出版してい犠牲者数が必ずしも比例関係にないという事実に明確にる「火山」の記念特集号で取り上げられているトピック

示されている．例えば，1980 年の米国・セントへレンズにも表れている．「火山」40 周年特集号以前では，下鶴火山の噴火と 1991 年のフィリピン・ピナツボ火山の噴(1975) や岡田 (1986) 等，観測研究の重要性に関連して火は両者とも 20 世紀最大規模であったが，周辺地域か防災への貢献としての噴火予知の現状を紹介するものがらの住民避難が事前に完了し，人的被害は最小限に抑え散見されるものの，タイトルに「防災」を掲げ，社会にられた (Perry and Greene, 1983 ; Tayag et al., 1996)．一方，

向けた火山情報発信の在り方について議論しているのは

20 世紀最悪の火山災害として知られる 1902 年のマルティ

諏訪 (1965) のみである．50 周年特集号では荒牧 (2005)

ニク島・モンプレー火山の火砕流災害と 1985 年のコロや小山 (2005) 等，防災への貢献を強く意識した論文がンビア・ネバドデルルイス火山の泥流災害では，事前に見られる．荒牧 (2005) は火山のハザードマップの種類

火山活動の高まりが把握されていたにも関わらず，適切や普及の経緯，国内での整備状況を整理するとともに，な対策が取られなかったことで避難が遅れ，いずれも 2

火山 防 災 行 政の 問 題 点 を 議 論 し た も の で あ り，小 山

万人以上の住民が犠牲となった (Chretien and Brousse,(2005) は火山関連の用語の一般市民の捉え方や火山情報

1989 ; Voight, 1990)．

の伝達の課題について，リスク・コミュニケーションと火山噴火時の災害軽減策としては，事前避難が最も確いう観点で考察したものである．両者とも火山災害を軽実で実現可能性の高い方策であるが，多くの住民に避難減するための平時からの取り組みとして非常に重要であを強いるのは社会的コストが大きく，行政責任者が避難る半面，基本的に火山情報を専門家から一般市民もしく指示を決断するのは容易ではない（岡田，2008 ; Marzocchi

は行政に一方向的に伝達するという枠組みの中での考察

et al., 2012）．噴火活動は長期化する傾向が高く，いったとなっており，災害対応時に重要となる「連携」に関す

ん避難すると，避難住民らは，いつ帰れるか見通しが立る議論は十分とは言えない．

たないまま不便な生活を続けざるを得ない．その上，安本論文のキーワードである「連携」は関係者どうしの易に避難を実施すると，実際には噴火が発生しなくても双方向的な情報交換と，それに基づく相互理解ならびに社会的・経済的被害が甚大となってしまうからである．

共同での問題解決を意味するものである．本論文では，

例えば，1991 年の雲仙普賢岳の噴火災害では，6 月 3 日

この点を考慮しつつ，今後の火山噴火時における火山専の火砕流で 43 人が犠牲になったことを受けて，火山専

門家の効果的な貢献の在り方について簡単な考察と私案門家からの助言に基づいて長崎県知事が避難勧告地域をを交えつつ，日本火山学会において活発に議論を行うた

法的強制力がより大きい警戒区域に指定するよう島原市

めのたたき台となる情報の提供を試みる．議論の出発点

長に要請を行った．これに対して，同市長は「避難勧告として，次章において，噴火災害時における火山専門家

地域は住宅地なので影響が大きすぎる」と一時，拒否しからの情報発信が問題となった最近の事例を紹介し，過ていたとの記録が残されている（鐘ヶ江，1993 ; 杉本，去の教訓を踏まえた系統立った支援体制の構築が重要で

2007）．

あることを示す．その上で，3 章において，切迫した状

活発化しつつある火山活動にどのように対応すべきか

況の中で多分野・多業種の関係機関が効率的に連携するという問題に直面したとき，地域住民や防災担当者は少ために海外で取り入れられている調整システムについて

しでも精度の高い火山活動の見通しを望む．そのため，説明する．さらには，これらの連携・調整システムの基

火山専門家は，火山活動の推移見通しについて正確な情本概念が，国内でも特に保健医療関連の災害支援チーム

報を可能な限り分かりやすく，しかも具体的な行動に直の組織化にあたって活用されている現状を 4 章で紹介す結できるように提供することを地域住民や行政，報道機る．これらを参考に，噴火発生時に火山専門家どうしが関から求められる．しかし，火山活動の予測手法は未成

支え合い，関係機関と効果的な協働体制を構築するため熟で，予報と呼べる精度で現業的な災害情報を発信できの方向性を 5 章において議論したい．

る水準に到達していない．そのため，活火山周辺で火山性の地震や地殻変動が観測されたとしても，それが近い

2．最近の主な噴火対応事例

将来の噴火開始を意味するものなのか，そのまま終息し火山災害を軽減するには，観測体制を整備して火山活てしまうのかについて判断できない状況が頻繁に発生す

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石峯康浩

る．したがって，専門家も断定的な説明はできない．

切に伝えるトレーニングを受けているわけではない」と火山現象が一般市民の日常的な感覚とは大きな隔たり述べている (Masood, 1998)．モンセラート島での噴火災がある長い時間スケールで推移することも，専門家の説

害では，火山専門家が初期の爆発的噴火の予測に失敗し明を困難にしている．活火山であっても噴火の休止期間

た上，その後，同様の活動の危険性に言及したにも関わが数十年から数百年に達することがあるため，周辺住民

らず噴火は起きず，住民は無駄に避難させられたというが生まれてから一度も火山噴火に遭遇したことがないと印象を持っていた．さらには，居住地区の警戒レベルがいう状況が珍しくない．しかも，火山噴火では噴煙を発細分化されすぎていた上，何度も変更が加えられたため，生させる爆発的な噴火の他，溶岩流や火砕流，土石流等，

住民は各地区の避難の必要性を十分に理解していなかっ多様な現象が発生するが，それらの違いについて明確にた．このような混乱を解消するため，英国政府が調査委理解している一般市民は少ない．このような状況にも関員会を立ち上げ，リスク・コミュニケーションに焦点をわらず，火山活動が活発化すると火山専門家は一般市民当てたガイドラインが作成された (McGuire et al., 2008)．

になじみの薄い専門用語や解釈が困難なデータを多用し1991 年の雲仙普賢岳の噴火災害で 43 人が犠牲になっながら説明してしまいがちである．そのため，火山専門

た際も，事前に火砕流の危険性が一般市民に十分に伝家の説明は分かりにくいと言われることが多く，行政とわっていなかった点が問題にされた（廣井，1992 ; 杉本，

しては，どう対応してよいか分からないという事態が起2007）．雲仙火山では直近の 1792 年の噴火に伴った山体

きやすい．Peterson (1988) は，このような状況を，1980

崩壊で津波が誘発され，15,000 人が死亡する大災害が発年のセントへレンズ火山噴火の対応に当たった行政官が生していた．1991 年当時も，火砕流発生の少し前から土「火山学者から話の要点を聞き出すのは，機関車倉庫で石流が複数回，発生していた．このため，住民の警戒がネズミを捕まえるのと同じくらい難しい」と嘆いたとの

山体崩壊や津波，土石流に偏り，聞きなれない火砕流とエピソードと共に紹介している．

いう現象については危険性を検討する心理的余裕がな

火山専門家による情報発信が防災対応に混乱を招いた

かった．一方，火山専門家にとっては，火砕流という言とされる事例について，ここで代表的なものを概観する．

葉はカルデラ形成を伴う大規模噴火を連想させる．そのカリブ海にあるフランスの海外県・グアドループ島のため，専門家の中には規模が違い過ぎる今回の現象を火

スーフリエール火山では，1976 年に小噴火が発生した砕流と呼ぶと「人々に無用の不安をもたらすのではない

後，火山専門家が大噴火の可能性を指摘して，約 7 万人か」と危惧を抱く人々がいた．このような意見が反映さに 3 か月半にわたって避難命令が出された（Fiske, 1976 ;れ，初めて火砕流が確認された翌日 5 月 25 日の気象庁

下鶴，2000）．その後，大噴火の兆候としたデータは根拠の臨時火山情報では「小規模な火砕流であったとのことが乏しいという反論が出て，住民避難に直結した情報がです」という但し書きの形で観測事実を記述するのみに

科学的論争の焦点となり，住民に不安や不信が広がった．

とどまっていた．この後，同月 26 日に土木作業員 1 人

この際，Tazieff (1977) は「経験不足の専門家が提供したが火砕流に巻き込まれて火傷を負った事例が発生し，専不正確な情報が，不必要で代償の大きな住民避難を強い門家の間では危機感が高まり「警報」に相当する火山活た」と批判した．その後，フランス政府が国際的な評価

動情報が出された．それにも関わらず，報道関係者にさ委員会を立ち上げ，その公式見解に従って避難解除をす

え危険が切迫した状態に変化したことが適切に伝わらるという措置が取られたが，火山災害時の専門家の行動ず，多くの取材陣が避難勧告地域で活動を続け火砕流のが住民を混乱させた事例として大きな教訓を残すことと犠牲になった（廣井，1992）．

なった (Komorowski et al., 2015)．

三宅島の 2000 年噴火の際には，火山噴火予知連絡会

1995 年以降，噴火活動が長期間，継続している英国領における議論が噴火メカニズム等の純粋に理学的な内容のモンセラート島でも火山専門家が地元住民らからの信に偏り，利用可能な情報を防災に生かすための検討が不用を失っていたことが報告されている (Masood, 1998 ;十分だ ったとの指摘がなされた（小山，2002）．小山Haynes et al., 2008)．噴火当初，地元住民は，火山専門家(2002) は特に 8 月 18 日の噴火に関して，人的被害が生が噴火のタイミングを正確に予報し，分かりやすく説明

じうる礫サイズの噴出物が住民の居住地域に飛散しておしてくれるものと期待していた．しかし，実際は彼らのり，その危険性の評価や合理的な避難体制に関する議論

ちぐはぐな予測や難解な専門用語での解説に住民は困惑を十分に行うべきだったとしている．同時に，これらのした上，予測の間違いに失望したという．これに関して，作業には避難シミュレーション等の防災工学ならびに医火山専門家は「我々は噴火に関して理解していない側面

療，建築，危機管理に関する知識が必要で，関連省庁のが確かにあったが，その懸念や不確実性を一般市民に適専門家に緊急的に応援を求める等の火山専門家以外の応日本の火山防災体制の現状と課題

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援なしでは実現できなかっただろうということも指摘しなく効率的に連携して活動するためには，お互いの活動ている．

を阻害しないよう調和のとれた共通の枠組みの中で動く

63 人の死者・行方不明者を出した 2014 年の御嶽山噴のが合理的である．

火では，火山性地震の増加に伴って噴火の約 2 週間前に災害時における組織間連携の重要性は国内でも古くか発表された「火山の状況に関する解説情報」が登山者のら指摘されているが「顔の見える関係の構築が重要」と注意喚起を促すのに十分でなかったとの指摘がなされ言われるだけで実践的な方法論が欠落している場合が多4, 5．同解説情報では「噴火予報（噴火警戒レベル 1，

いのも事実である．加藤 (2011) は「単に顔を突き合わ平常）が継続」との文言が地震の増加を周知する本文のせるだけの具体性のない連携のあり方は，災害時におい最初と最後に繰り返し示されていることで，社会に間て，むしろ非効率」と指摘し，「『災害によって，たとえた

違ったメッセージを伝えたと岡田 (2015) も述べている．

どのような困難が立ちはだかっても人々が連携すればすなわち，「平常」という言葉があることで，一般市民にきっと克服できる』と考える連携万能主義は神話に過ぎこれまで同様，登山して構わないと受け止められ，そのない」と述べている．火山防災体制に関しても，組織間結果，危機感が伝わらない「分かりにくく，対応できな

連携の不適切さが災害対応の阻害要因になっていることい」事態を引き起こしたと指摘している．気象庁では，を，過去の体験を通して多くの人々が認識しているもの

このような指摘を受け，噴火警戒レベル 1 の補足説明をの，解決策を提案し，防災計画に組み込むまでには至っ「平常」から「活火山であることに留意」に変更し，平時ていないというのが現状のように思われる．

から火山災害への備えを怠らないように住民向けの注意喚起を強化することとなった．

災害の規模が大きくなるにつれて参集する関連組織が増えるため，それらの相互作用は複雑化し，緊密な連携

上記のように，緊迫した状況下での情報発信が必要なには多大なコストを要することになる．例えば，都道府

火山災害時には，火山専門家の対応の不適切さを指摘さ県の防災担当部署が消防，警察と連携を行う場合には，れる事態が過去の噴火時に発生している．これらの問題

3 組織が他の 2 組織と連絡を取ればよく，個別に連絡をは情報伝達の在り方という枠組みで議論されることが多取る場合でも，全体で 3 系統の連絡経路がありさえすれ

いが，実際のところ，火山専門家と災害対応機関の連携ばよい．しかし，3 組織以外に被災市町村や自衛隊，保体制に改善の余地があると考えられる．特に，災害対応

健所，医療機関，さらにはボランティア団体が加わり，責任者に彼らの判断・意思決定に直結する整理された情

例えば，全体で 8 組織が関連するとなると，全体では 28

報が確実に届く体制を確立することが重要であり，その経路が必要になる (Fig. 1)．すなわち，個々の組織がそための具体的な組織体制や情報共有手順に関して検討をれぞれに連絡経路を確立していけば，組織数を N とする

深めるべきであると私は考える．しかし，国内の火山学

場合，連絡経路の数は N (N−1) / 2 となり，N の 2 乗にほ関連の研究会等では，災害対応体制に関する議論がなさぼ比例する形で増え続ける．その結果，どこでどのようれることはほとんどない．そのため，読者の多くは，近な連携が図られているのかという全体像を把握すること

年，災害時の連携・調整システムとして話題になることすら困難になる．その上，それらの各組織において上層が多いインシデント・コマンド・システム (Incident Com-部の合意を得ながら意思決定をするとなると膨大な時間

mand System : ICS) 等の事項に関する知識が乏しいと思を要することになってしまう．そのため，災害時に多機われる．そこで，次章において，海外で採用されている関が連携して効率的に活動を行うためには，実際のとこ

災害時の連携体制について概要を説明する．

ろ，相互の連絡・調整を極力，低減するための方策が必要になる．

3．海外における災害時の連携体制

上記の課題を克服する取り組みは既に多くの国で試み

大規模災害時には，市町村や都道府県，国の防災・危られている（小池，2013 および内閣府による会合資料1）．

機管理担当部局のほか，消防，警察，自衛隊，さらには，

中でも米国では頻発する大規模山林火災に広域の消防組

保健所や病院をはじめとした保健医療機関や民間企業，

織が連携して対応するために，1970 年代にインシデン

NPO，ボランティア団体等，様々な組織が対応に携わる．

ト・コマンド・システム (Incident Command System : ICS)

これらの多くの組織が切迫した状況の中で，混乱や重複という緊急時における多機関の連携・調整システムが開4

気象庁 (2014) 火山情報の提供に関する緊急提言．
http://www.jma.go.jp/jma/press/1411/29a/yochiren_joho_kinteigen141129.pdf
5
気象庁 (2015) 火山情報の提供に関する報告．
http://www.data.jma.go.jp/svd/vois/data/tokyo/STOCK/kaisetsu/CCPVE/kentokai/yochiren_joho_houkoku150326.pdf

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石峯康浩

Fig. 1.

Schematics of communication network for (a) three and (b) eight organizations

発された．ここで使われている「システム」という用語

テロ行為等，災害の種類を問わず確実に連携体制を構築

は，サッカー等のスポーツにおける戦術上のフォーメーするための手法である．すなわち，どのような災害現場

ションや，大勢がインターネット上で利用する情報ツー

であっても複数の機関が相手の立場を尊重しつつ，一つル（いわゆる「情報共有システム」）のようなものではなの組織構造の中で機能的に行動するための規範を定めてく，むしろ「国家の政治システム」という場合に用いらいる．この結果，災害対応にあたる全関係者が ① 優先れるのと同様の広い概念を示している．すなわち，ICS

順位の高い課題や制約条件を等しく把握できる，② 活動

は組織の枠組みから構成員の行動規約，人材養成プログの目的を明確にして助け合いながら行動が展開できる，

ラムまでを包括する災害対応体制全体を意味するもので③ 作業の重複を回避して資機材を有効に活用できる，④あり，ここでは紙面の都合上，その一端のみを紹介する

スムーズに情報伝達できる，という利点が得られる．

に 留 め ざ る を得な い．全 体 像 に興味 の あ る 方 は務 台
(2013)，永田・他 (2014) 等を参照されたい．

ICS の特徴の一つが，災害現場における関係者全体の組織化である．主要組織の現場責任者は一つの場所に集ICS は不正確な情報のみで意思決定をせざるを得ない

まり，そこで全体の活動方針を決める．この集団を「統緊急事態に，現場レベルの活動が可能な限り迅速かつ円合指揮」と呼ぶ．統合指揮の下に，様々な部門が組織化

滑に進められることを最優先の目的としている．多様なされる．その際，実際に現場で活動を行う実行部門以外

災害において関与することが想定される多分野・多業種に，計画部門，後方支援部門，財務／総務部門の 3 つをの人員が効率的に連携するために統一された組織構造や確実に組み込むことが重要な要素となる．計画部門は最指揮命令系統の下，標準化された用語や通信規約，報告

新の情報に基づき，全体の計画を策定する．後方支援部

書の書式を利用して活動を行うことをあらかじめ規定し門は実行部門が活動するために必要な資機材や輸送手ている．ICS に基づいた災害対応に参画するためには，段，食事，宿泊の手配を行い，財務／総務部門は記録や共通の作業手順で計画の立案や物資の調達ができるよう財務管理を行う．また，各部門以外に，統合指揮直轄のに，事前に養成研修において技能を習得する必要があり，人員として連携調整官，広報官，安全担当官の 3 つの役

責任ある役割を担うには，それぞれの任務に応じた資格割を持つ人員を確保することも重要な点である．このよを取得しておくことが求められている．

うな大枠の中，各部門は，4 人から 8 人程度のチームを

ICS は「あらゆる緊急事態への対応 (All Hazard Ap-

一つの単位として役割を割り当てていく (Fig. 2a)．

proach) 」という基本理念に基づき，風水害や地震・火山

ICS の統合指揮の考え方は，日本の現地災害対策本部

噴火のような自然災害ばかりでなく，列車・航空機事故，の考え方に近いものであるが，災害対応に関与する機関日本の火山防災体制の現状と課題

189している人々が緊急時にだけ参集して組織を構成すると，同じ機材を別々の略称で呼び表す習慣があったり，無線機で利用するチャンネルを同じに設定していなかったためにお互いに通信ができなかったりといった細かい齟齬が積み重なって，共同作業がうまくいかないことが多い．ICS ではこのような問題を回避し，スムーズに指揮命令体制を構築するため，事前研修において十分に実技を習得しておくことを義務付けている．この研修において，災害対応に当たる全てのメンバーが共通の枠組みや手順を理解し，全体の中の優先順位づけを把握した上で，同じ書式の報告書を基に業務引き継ぎを行うことができるように準備しておくのである．
上述した通り，ICS では統合指揮の活動を円滑に実施するため，直轄の人員として連携調整官，広報官，安全担当官の 3 つの役割を持つ専任スタッフを配置することを定めている点にも特徴がある．特に，リエゾン・オフィ
サーとも呼ばれる連携調整官は，関係機関との連絡・連携の要として重要である．被災状況や支援物資の供給可能量等，災害対応に必要な全体像の情報を共有するためのつなぎ役を担うと同時に，連携体制に障害が起きた場合の調整役となる．そのため，彼らは，自分が所属する組織の職務や責任範囲と同様に，関連する他の組織の職責や役割，法的制限等に関する知識を身に着ける必要がある．さらには，実際に他の機関と共同作業を行う経験
Fig. 2. Examples of ICS basic organization chart for (a)minor and (b) major incidentsを積むことも重要とされている（永田・他，2014）．
ICS は危機対応の体制作りとして極めて有効であると
認 識 さ れ，1979 年 に 発 足 し た 米 国 連 邦 危 機 管 理 庁(FEMA) でも人材養成時の中心的な枠組みとされた．そが事前には明確に定められていない点で大きく異なる．

の後，2001 年 9 月 11 日の同時多発テロ事件の教訓に基

すなわち，ICS の統合指揮は災害の種類や規模，地域にづき制度の見直しが加えられ，現在では，2003 年に策定

よって臨機応変に参画組織が増減できる柔軟な構造を採された国家緊急時総合調整システム (National Incident

用している点に特徴がある．局所災害であれば地方行政

Management System : MIMS) における中心概念と位置付と警察，消防，地元の保健医療機関だけで統合指揮を組けられている（FEMA の公開資料2 ; 永田・他，2014）．イ

織し，広域に及ぶ大規模災害であれば，これらに軍や全

ギリスやオーストラリア等の国々でも同様の基本概念に国から結集するボランティア団体等の代表も加わる．こ基づく災害時の調整システムが構築されている（小池，の際，組織全体がどれだけ大きくなっても，個々の部隊

2013）．

はあくまで 4 人から 8 人のチームを一つの単位として，

世界各地で頻発する紛争や大規模災害に対する国際的モジュール的に実行部門や計画部門の下に配属される．

な人道支援活動においては，国連（特に国連人道問題調

さらには，一人のリーダーが統括する部隊は 5 つまでと整事務所 : Office for the Coordination of Humanitarian Affairs :いう制約が設けられており，それを超える部隊が必要にOCHA）が中心となってクラスター・アプローチというなった場合には各部門の下に支部を作り，その配下に各手法を採用し，関係機関の連携・調整を図っている（國部隊を配置する構成となっている (Fig. 2b)．このような井，2013 ; 浦田・小原，2015）．同アプローチでは，食料構造のため，原子力災害や化学兵器によるテロ等の特殊調達や衛生管理，教育等の支援が必要な分野ごとに中核災害の場合でも，それを専門にする特別部隊をスムーズ

組織を指定し，その組織が取りまとめ役となってニーズに対応組織に組み込むことができるのである．

調査や優先順位付け，対応方針作成を行う．例えば，安上記のように，普段，別々の場所で異なる業務に従事

全確保は国連難民高等弁務官事務所 (United Nations High

190

石峯康浩
織においては，事前に方法論や基準を設定し，システマ
ティックな災害対応を行う工夫が導入されている．．
4．災害時の保健医療支援体制
日本国内における大規模災害時の保健医療支援体制
は，1995 年の阪神・淡路大震災を契機に大きく見直された．同震災では被災地の各医療機関そのものが大きな被害を受けたにも関わらず，それぞれの被災程度や患者受け入れ状況の情報が共有されず，医療受給のアンバラン
スが甚大となった．その結果，十分な医療環境が整う病院に搬送できれば助かったと考えられる犠牲者が相当数に上ったことが大きな課題とされた（山本，1995）．このような事態を二度と繰り返さないように災害時に確実に医療対応が維持できる拠点病院を整備するとともに，各病院間の情報をインターネット上で共有するためのツールが開発された．これと併せて，被災地から遠隔地に効率的に患者搬送を行うために救急車やヘリコプターの配備を調整する体制が構築された．その上で，被災地外から迅速に医療チームを派遣する構想が持ち上がり，2005
年に災害派遣医療チーム (DMAT) が発足した．
DMAT は災害現場でがれきや事故車両の下に潜り込んで治療をするイメージを持たれがちだが，実際は被災状況に関する情報収集や患者搬送等の活動を支援するこFig. 3. A schematic of United Nationsʼ cluster approach
modified after Urata and Ohara (2015)とがほとんどである．特に，大規模災害時には被災地の行政機関等も被災して，とりまとめ機能が崩壊していることが多いため，被災地での支援の受け入れに関する調整をサポートすることも重要な活動となる．そのため，

Commissioner for Refugees : UNHCR)，食料調達は世界食DMAT 養成研修では，災害現場での指揮命令系統の確立

糧計画 (World Food Programme : WFP) と国連食糧農業機や活動状況の報告に関する手順等を繰り返し訓練する．

関 (Food and Agriculture Organization : FAO)，保健は世界

特に，① 指揮命令系統の確立 (Command & Control)，②

保健機関 (World Health Organization : WHO) というよう安全確保 (Safety)，③ 情報共有 (Communication)，④ 状況

な分担となっている (Fig. 3)．このように各中核組織の評価 (Assessment)，⑤ トリアージ（Triage : 手当の緊急度

責任と役割分担を明確にした上で，全体のコーディネーに応じた優先順位付け），⑥ 治療 (Treatment)，⑦ 搬送

ターの下で連携するシステムを採用することで，世界各(Transport) という 7 段階の手順を確実に身に着けること地から多種多様な組織が参加して行う支援を円滑に実施が重要視されており，これらの英語の頭文字を並べたできるように工夫している．

CSCATTT（シー・エス・シー・エー・ティー・ティー・

さらに，多様な組織が活動することで生じやすい支援ティー）という用語が DMAT 隊員の合言葉になっていの非一様性を最低限に抑制するため，関連 NGO や国際る．すなわち，医療従事者としての専門技術を発揮する

赤十字社・赤新月社等によって，スフェア・プロジェク

前に，災害対応従事者として必須の連携体制を確実に確トと呼ばれる人道支援の標準化の取り組みも進められて立し，適切な作業環境を確保することが DMAT の基本

いる (Sphere Project, 2011)．例えば，避難所における居と考えられている（日本集団災害医学会，2015）．

住スペースや食料・飲料水の分量，トイレの数等につい保健医療関連分野では，DMAT の成功を受けて各学協て，一人当たりの最低限の目安を定めている．日本でも，会等において支援チームを組織化する動きが活発になっ東日本大震災の支援作業を進める中で同プロジェクトのている．東日本大震災では，災害支援に関する長い歴史

考え方が導入され，支援物資の割り当て等の指標としてと豊富な経験を持つ日本赤十字社の他，日本医師会が組用いられた．これらのように，海外諸国ならびに国際組

織した JMAT（日本医師会災害医療チーム）や日本看護日本の火山防災体制の現状と課題
Table 1.

191

Some examples of disaster assistance teams related to health and medical organizations in Japan協会がとりまとめを行う災害支援ナース等が，DMAT がDHEAT においても，連携体制の確立や関係機関間の調活動を終えた後も長期間にわたって被災地支援を実施し整が効果的な支援を行う上で極めて重要であるとの認識

た．東日本大震災当時には明確な組織化がなされていなの下，ICS の概念を活用した研修プログラムの具体化がかったメンタル・ケアやリハビリテーション，避難所で進められている（藤内，2015）．

の栄養管理等に関しても，それぞれの関連組織において

上記のような様々な支援チームの組織化が進むのと並

災害時の支援チームの体系化や研修体制の整備が進めら行して，被災地での保健医療活動全体を調整する役割のれている（Table 1 ; 望月，2013 ; 河嶌，2014 ; 里宇，2015 ;

重要性も多くの識者から指摘され，「災害医療コーディ

笠岡，2015）．

ネーター」を任命する自治体が増えている．災害医療

公衆衛生従事者に関しても，現在，保健所職員等を中コーディネーターの役割は，発災直後の被災地における心に組織する災害時健康危機管理支援チーム（Disaster

支援チームの受け入れ体制の構築から救護班の派遣や患Health Emergency Assistance Team : DHEAT : ディーヒー

者搬送の調整，公衆衛生活動に関する情報集約，さらにト）の創設に関する検討が進められている．東日本大震

は復旧状況を見ながらの支援の撤収，地元医療への引き災では避難生活が長期化し，避難所等の衛生状態の悪化

継ぎに至るまで多岐にわたる．そのため，多くの自治体や感染症発生への対応ならびに高齢者や障がい者・妊産

では，災害医療コーディネーターとして統括 DMAT の婦等への支援等，公衆衛生上の様々な課題が指摘された資格を持つ医師を任命している．彼らは，DMAT の中で（坂元，2013）．一方，全国の自治体から被災地に支援にも災害対応経験が豊富で，災害全体を俯瞰的に見ながら入った保健医療福祉関連のチームのうち，公衆衛生関連

調整する活動に関する研修も受講しているからである．

は約 40 % と最も比率が高かったにも関わらず，その派各自治体における災害時の医療計画が災害医療コー遣形態が様々で被災地での活動に統率がとれていない部

ディネーターを中核とする体制に変更されるのに伴っ分があった．上述のような状況を反省し，公衆衛生従事て，都道府県や市町村の防災体制の中での保健医療班の者も体系だった災害支援の手順を把握した上で，一定の位置付けにも変化が見られる．地域防災計画における災質が担保された DHEAT という支援チームとして災害時

害医療活動の取り扱いの見直しが進められ，消防・警察に 現 場 に 派 遣 さ れ る よ う 検 討 が 進 め ら れ て い る．

と災害医療チームとのより有機的な連携推進について検

192

石峯康浩

討が進められる等，様々な方面に波及効果が及んでいる的調査を実施した Haynes et al. (2008) により，火山噴火（大友，2010）．

時には被災地域の出身者等，価値観が近い火山専門家の火山災害は，上記のような最近の災害医療体制の見直
しの中で意識されることが少なく，結果として火山防災

発言をより信頼していたという分析結果からも支持されている．

協議会等における火山噴火時の保健医療対応関連の連携

しかし，各地の大学では，これまでも火山研究者のポに関する枠組みには，ほとんど修正が見られない．例え

スト確保は困難な状況であり，今後もすぐに改善される

ば，2015 年に改正された活火山法においても，地元都道

見込みは小さい．火山防災協議会等において火山専門家

府県と市町村が中心となって組織する火山防災協議会にの必要性を地元自治体に訴え，都道府県立の研究機関等

気象台や砂防関連組織，火山専門家の他，消防，警察，に火山専門家の枠を準備してもらう方が実現可能性は高自衛隊ならびに観光関係団体の参画を促しているが，保いかも知れない．すでに神奈川県の温泉地学研究所や山健医療関係組織に関する記述はない．火山噴火に伴って梨県の富士山科学研究所等においては，地元の火山防災

負傷者が発生した場合に迅速に対応し，犠牲者を一人での中核を担う火山専門家を確保しており，これらの事例も少なくするためには，災害医療コーディネーターや対を先駆的な取り組みとして参考にすべきと思われる．ま象とする火山に最も近い災害拠点病院の医師等を協議会

た，近年，火山防災的な要素を組み込む形でジオパークのメンバーに組み込み，スムーズな医療支援を実施でき活動に熱心に取り組む自治体が増え，火山専門家を学芸る体制を構築することが極めて重要である．

員等の立場で採用するケースが見られるようになっている．これらの取り組みと連動する方向性も模索すべきだ

5．噴火災害軽減への専門家の貢献の方向性

ろう．

過去の火山噴火災害では，被害を最小限に軽減するた

火山専門家が防災担当者に適切に助言を行うには，火めに，気象庁等が提供する現業観測に基づく火山活動情山現象に関する十分な専門知識が必要であることは言う

報とともに，普段は主に基礎科学の研究に従事する火山までもないが，前章までに繰り返し述べたように災害対専門家の助言が大きな役割を担ってきた．活火山法が改応関係機関との緊密な連携体制を構築することも重要で正され，火山専門家が火山防災協議会に対して専門的見ある．そのためには，火山専門家が災害対応時の行政上地から助言を行う社会的な枠組みが整備されたため，火の体制や法体系，手順等をしっかりと把握した上で，防山専門家の社会的責務は，これまで以上に大きくなって災担当者と信頼関係を築く必要がある．このような技能いる．このことから，火山専門家が主体となって組織すを身に着けるには一定の研修が不可欠であるため，日本

る国内で唯一の学協会である日本火山学会において，火火山学会において火山防災協議会に参加する火山専門家

山災害が発生した際に，火山専門家として，どのような向けの教育プログラムを検討することが必要だと思われ手順で災害対応に協力すべきか等の基本方針を整理する

る．そのような教育プログラムでは，基礎知識習得のた必要があるように感じられる．大規模災害に関連する高めの講義と合わせて災害対応訓練を実施し，災害時に防い専門性を持つ学協会のいくつかでは災害時の支援体制

災担当者がどのような情報に基づいて，どのように判断に関する提言や倫理規定を公表し，具体的な取り組みにし，どのような行動をするかを明確にイメージできるよ

関して議論を進めている（例えば，日本法医学会，1997 ;

うにしておくことが重要である．当面は，このようなプ

日本原子力学会，2001, 20146）．日本火山学会においてログラムの事業化に向けて，学会の学術大会中のワークも火山防災委員会等が中心となって同様の議論を進める

ショップ等として試験的に開催する等の工夫が必要だとべきだと私は考える．

思われる．

改正活火山法では，火山専門家を育成・確保すること

また，気象庁の常時観測火山と同程度の数の火山専門

も国や地方自治体の努力義務事項（第 30 条）として加え

家が火山防災協議会の活動に参加する必要があると仮定られた．火山噴火は場合によっては数年以上にわたってすれば，相当程度の割合の火山研究者が火山防災に関与

継続し，周辺地域の社会生活に甚大な影響を与えるため，することになる．そうであれば，大学院等のカリキュラ

火山防災協議会において助言を行う火山専門家には地域

ムにおいても災害対応に関する教育科目を組み込む必要に根差し，地域の社会的・文化的背景を理解した地元のがあるだろう．少なくとも火山専門家として職を得る可

大学や研究機関等の専門家が加わることが望ましい．こ

能性が高い大学院博士課程の段階では防災行政や危機管のことは，モンセラート島での噴火災害に際して社会学

理，災害時の社会対応に関する内容を教育課程に加える

6

日本原子力学会倫理規定．
http://www.aesj.net/document/aboutus-rinrikitei201406201.pdf

日本の火山防災体制の現状と課題

193

ことを検討すべきである．現状では大学院生の多くは学想定される最悪事象への備えが結果的に過度に安全寄り術研究への志向性が高く，彼らに火山防災のプロフェッの対策となり，地元住民からは社会生活や経済活動を不ショナルになってもらうことを期待するのは現実的に困必要に阻害していると受け止められることがある．逆難だということであれば，防災担当者等が火山防災協議に，科学的に起きうる危険な事象に関して十分に情報発会に参画する火山専門家になることを想定して，火山学

信をしなければ，大規模な災害が発生した際に専門家が関連の社会人教育プログラムを検討する必要があるかも社会的責任を問われる事態が発生しうる（Aspinall, 2011 ;知れない．いずれにせよ「火山専門家」という法律で定纐纈・大木，2015）．このような可能性を十分に把握してめられた任務を担当する者に関して，何らかの形で一定「科学的助言には限界があり，災害対応の最終的な意思の質を担保する枠組みが必要であると私は考える．これ

決定は行政で行う必要がある」ということを関係者間のらの教育プログラムを実施するには相応の人材と予算を共通認識とする努力が必要である．その上で，現行の法確保する必要があるため，実施主体となる組織体制の確体系等に十分，配慮しつつ，火山専門家がどのような指立を含め，かなりの時間をかけた検討が必要になること

標に基づいて火山防災協議会等の中で助言を行うか，火は間違いない．ひとまずは，このような取り組みへの熱山専門家から行政に対して標準的な考え方を提示するこ意を持った有志を集い，外部研究資金等を獲得して教育とも望まれる．

プログラムの具体的内容に関する研究会を開催するとこ
ろから始めるのが現実的だろう．

また，中央防災会議のワーキンググループによると，2014 年 11 月現在で設置されている 34 の火山防災協議

日本火山学会全体での議論の出発点として可能な作業会のうち，6 協議会では参画する火山専門家が 1 人もしとしては，火山災害時の火山専門家の役割をどのようにくは 2 人という状況になっている9（ただし，大学が機関位置付けるのが妥当か，学会員の意見を集約することがとして参画している協議会は除く）．このような火山で挙げられる．これまでも個々の火山防災協議会に学会員

噴火が発生すると，ごく少数もしくは単独の専門家が，が専門家として参画することは多かったが，それらの学

いわゆる “ホームドクター” として噴火推移の予測から会員どうしが，どのような基準や方針で助言を行うべき

防災関連機関への助言，報道対応まで，すべての対処をかを議論する枠組みは存在しなかった．活火山法に定め求められる可能性がある．しかしながら，科学技術の進られている火山専門家の役割は，主に火山防災協議会に展に伴い専門領域が細分化されたこともあり，火山専門

おける警戒避難体制の整備に関する助言であり，基本的家においても各個人レベルの知見は，地球物理学，地球に平時における活動を想定している．しかし，噴火が発

化学，地質学のいずれかに偏っている場合が多い．この生した場合に事前想定と大きく異なる噴火推移をたどっ

ような観点だけでも限られた専門家のみで対処するのはて，火山専門家の助言に基づいた避難計画が実際の状況

困難である．さらには，3，4 章で述べたように，災害時にそぐわないという事態は十分に発生しうる．このようには円滑な多機関連携のために連携調整官や広報担当官

な事態に際して火山専門家がどのような対応をするべき等の役割を明確にしたチーム編成で対処するのが標準的かについて，事前に検討しておくべきだと思われる．過であり，火山専門家に関してもこのような支援チームの去の噴火災害時の教訓等を生かしつつ，最善の貢献がで組織化を検討していくことが望まれる．その上で，協議きるよう議論を深め，一定の行動指針を作成すると有用会に参画する専門家は「気象庁等のデータから得られただと思われる．

解釈を基にどのように対応するか」という観点で，被災

活火山を抱える自治体の地域防災計画においても既に自治体首長の相談役に専任で徹するような体制を検討す「火山専門家から助言を得る」との記述が見られるものべきだと私は考える．このような助言を噴火災害時に行があるが，専門家がどのような役割を担うかに関する具

うのは相応の労力や時間を要し，精神的なストレスも大体性は必ずしも十分とは言えない（例えば，有珠山の火きいため，基礎的な観測データの取得等の合間にこなす

山防災計画7 や鹿児島県の地域防災計画8）．火山活動評のは困難であると予想されるからである．

価に関する情報は不確実性が排除できない．そのため，
7

理想的には，国レベルで専門の支援チームを編成でき

有珠火山防災会議協議会 (2007) 有珠火山防災計画．
http://www.city.date.hokkaido.jp/hotnews/files/00000600/00000601/20130219140101.pdf
8
鹿児島県 (2014) 鹿児島県地域防災計画（平成 26 年度版）火山対策編．
http://www.pref.kagoshima.jp/aj01/bosai/sonae/keikaku/h26/kazan.html
9
内閣府（防災担当），火山防災対策を推進するためのしくみについて．中央防災会議防災対策実行会議火山防災ワー
キンググループ（第 2 回），資料 8.
http://www.bousai.go.jp/kazan/suishinworking/pdf/20150119siryo8.pdf

194

石峯康浩

る体制整備を進めるのが望ましく，一部の専門家が提言を支援する体制が整えば，その専門家があまり詳しくな

している「火山庁」のような組織も将来的には考えられい分野の知見に関しても十分に考慮した災害対応の判断るかも知れない（藤井，2015）．しかし，当面は日本火山が可能になり，火山災害軽減への貢献度も向上すると思学会もしくはそれに代替する専門家のコミュニティにおわれる．さらには，平時に “専門家チーム” が行政の防いて，比較的，小規模な支援チームの組織化から検討を災担当者や消防，警察，自衛隊ならびに保健医療関連の始めるのが現実的だろう．その上で，実際の火山噴火災

支援チーム等，災害現場で活動する可能性が高い組織の害時に実績を積み，社会の中でその必要性について十分

メンバーに対して火山災害の特殊性や噴火時に必要な基にコンセンサスを得た段階で，業務化に向けた体制強化

本装備等について研修を実施するとともに，実際の火山を検討していくべきだと思われる．

災害時にどのような手順で対応活動を実施すべきか事前2011 年の霧島山（新燃岳）の噴火の際には，内閣府やに十分な意見交換を行うことで関係者間の綿密な連携体

気象庁等の関連府省庁が合同で組織した政府支援チーム

制の基盤を構築することも可能となる．災害対応機関のを現地に派遣し，避難計画策定等の検討体制構築に当職員の多くは ICS に関する基礎知識を有しているので，たった実績がある（菅野・齋藤，2013）．専門家による支“専門家チーム” も ICS に基づく手順を習得することで，援チームについても，“移動観測班” という意味合いであ

スムーズな共同作業を実現することができると考えられれば，火山学の分野でも古くから提言され実施されている．

る（下 鶴，1975）．米国 地 質調 査 所と 米 国 国 際 開 発 庁“火山災害支援専門家チーム” を組織して噴火発生時(USAID) が実施している火山災害支援プログラム (Vol-に派遣する場合には，その一員から連携調整官を指名し，

cano Disaster Assistance Program) は基本的に観測機能の関連する各市町村に設置された災害対策本部に常駐させ支援を主体とするものだが，噴火災害発生時には関係機ることも重要である．気象庁等による火山の観測情報を

関 か ら ス タ ッ フ を 補 強 し た 上 で 支 援 チ ー ム (Volcano

逐次入手しつつ，防災対応の中枢メンバーと顔を合わせ

Crisis Assistance Team : VCAT) を構成し，災害対応を行ながら火山噴火の緊急度に応じた丁寧な状況説明をしな

う体制となっており，参考にするべきと思われる (Murray

ければ，複雑な火山推移に応じた適切な対応は困難だと

et al., 1996 ; Pallister, 2015)．

考えられるからである．災害対応の重要な判断・意思決

国内では，火山噴火という特殊な災害を危機管理とい定をする立場からすると，災害時の混乱した状況の中でう観点で火山専門家が支援する体制については，従来，は，信頼できる相手からの警告でなければ情報の正確性

議論が十分に行われておらず，結果として，中央防災会を評価できず，結果として，その警告に基づいた決断は議のワーキンググループで指摘されている「全体を見渡しづらい．逆に，火山の観測情報を提供する立場からす10が過去の噴火対した戦略的コーディネート力の欠如」

ると，カウンターパートとなる災害対応責任者が，得ら

応時に見られることがあった．このような状況を改善す

れた情報をどのように咀嚼し行動に移すのかという個性るためには，小山 (2002) が指摘しているように，危機管まで把握しなければ，適切なタイミングで適切な情報提理・医療・防災工学・心理学などの関連分野の専門家を供をすることは困難である．「行政機関に観測事実をそ

必要に応じて議論に組み入れることが重要である．そののまま電子メイルまたは電話，ファクスで連絡しておき上で，火山防災協議会の中で助言を行う火山専門家をサさえすれば，その情報の意味を担当者が正確に理解し，ポートする “火山災害支援専門家チーム” をあらかじめ最適な防災対応行動を選択できるはず」と信じるだけで結成し，準備・運用する方向での検討を進めるべきであは有機的な連携体制を構築しているとは言い難い．このろう．

点に配慮して，“専門家チーム” は普段から勉強会や防災

本章前半で議論したような火山防災に関する教育プロ

訓練を関連機関と共同で開催し，情報の流れや想定されグラムが確立されたならば，防災行政や危機管理等に詳る状況等について議論を交えつつ，強固な信頼関係を構しい同プログラム運営組織のスタッフが火山噴火の発生

築することが望まれる．

時に “火山災害支援専門家チーム” として現地に入り，“専門家チーム” の活動指針を作成する際には，火山専調整役を担う体制も実現できるだろう．“専門家チーム”

門家が危険地域に立ち入る基準や手順について，各火山のリーダーが “火山防災コーディネーター” として現地

防災協議会と十分に議論をした上で，事前に作成して組で活動する火山専門家全体を統括し，地元の火山専門家

み込むことも重要だと考えられる．火山噴火が発生し入10

山岡耕春，火山防災の現状に関して．中央防災会議防災対策実行会議火山防災対策推進ワーキンググループ（第 2回）資料 9.
http://www.bousai.go.jp/kazan/suishinworking/pdf/20150119siryo9.pdf

日本の火山防災体制の現状と課題

195

山規制等の措置が取られた際には，火山専門家も火山近McGuire et al., 2008 ; MIAVITA project, 2012)．これらの傍へのアクセスが制限され，火山の活動状況の的確な把情報を共有し，日本の実情に合わせて最適化を行う作業

握が困難になった事例が過去に発生している．立入規制

は火山防災能力の向上に不可欠である．ぜひとも，これ範囲を適切に設定するためにも，火山活動の状況把握にらの作業を専任で行うメンバーを組み込む方向で，“火必要な最低限の観測体制の維持は不可欠である．また，

山災害支援専門家チーム” の組織化を議論していただき2014 年の御嶽山噴火災害における救助・捜索活動でも火たい．

山専門家は同行しなかった．捜索に当たった警察や消“専門家チーム” には，火山噴火に伴う社会生活や経済

防・自衛隊の隊員は，火山に関する知識に乏しいと思わ活動への影響を評価できる専門家の参加も検討すべきとれるため，捜索現場での不意の火山活動の活発化や火山思われる．広域に火山灰が降り積もるような噴火が起き

ガス濃度の上昇に際して適切な助言をできる火山専門家

れば，発電所や給水施設の機能が失われて社会生活に深が同行することは救助・捜索隊の安全確保のために十分刻な影響が出る可能性がある．鉄道や自動車等の陸上交に検討する価値がある．これらの点について，災害対応

通ならびに航空機の運航に支障が出て，物資の流通が滞者に十分に理解してもらう必要がある．

る場合もあるだろう．火山現象に関する知識を活用し“専門家チーム” には，危機管理やリスク・コミュニて，農作物等への被害を評価したり対策を講じたりする

ケーションの専門家も必須だと私は考える．火山専門家

ことも必要である．火山灰や火山ガスの健康影響についが行政の意思決定者に火山噴火の推移予測に関する説明ても検討すべき課題は山積している（石峯，2015）．これを行う際には，予測ははずれる場合があることを確実に

らの専門家も確実に “専門家チーム” に組み込むべきで理解してもらえるよう，十分な配慮を行うことが重要だ

ある．

からである (Tilling, 1989 ; Marti, 2015)．その上で，噴火

本章での議論には，従来，日本火山学会で取り組んで警報が最大限に効果を発するためには，実際には噴火しきたテーマから大きく逸脱している課題が数多く含まれない際にも警報が発表される場合があることを止むを得ており，同学会内だけで議論しても意味が乏しいと考えないものとして受け入れてもらえるような最善のリスる学会員も多いかも知れない．もとより「災害に備える」

ク・コミュニケーションの在り方について研究を進める

もしくは「災害に対応する」という活動は社会全体の問必要がある．さらには，木村・宮下 (2015) が指摘してい題であり，火山災害の軽減に関しても火山専門家だけでるように，1990 年代前半の雲仙普賢岳噴火以降，火山噴解決できる問題ではない．火山専門家自身，このことを火が始まると噴石や火砕流などへの警戒を促す情報の十分に認識し，すべての人々に火山災害軽減のために最

他，降灰予報や土砂災害警戒情報等が，避難準備情報や大限の努力をしてもらえるよう，まずは火山専門家がで避難勧告等と同時並行して矢継ぎ早に発表され，住民がきる限りの貢献の在り方を考えるべきだと思われる．そ振り回される状態になっている．木村・宮下 (2015) はのような議論を行う場としては日本火山学会が最もふさ「とりわけ高齢者はこれらの情報について行けないだろ

わしい．

う」と述べ，高齢者をはじめとした情報弱者を中心に混乱が生じる可能性を指摘している．

日本火山学会は理学系大学出身の研究者の割合が比較的多い学術団体であり，学会としての活動も個々人の知

これらの課題については，社会学的な研究に専任で取的好奇心に基づき最先端の科学的知見を追究することにり組む火山専門家が日本国内では極めて少ないことが，力点が置かれてきたように見える．しかし，御嶽山の噴火山学的な知見の社会活用の壁になっているように感じ

火災害や原子力発電所の再稼働問題等に関連して，火山る．例えば，御嶽山における災害を受けて設置された検専門家の社会貢献への国民の関心が高まっている中，今討会4, 5 の議論に，海外での最近の噴火対応に基づく教後の日本火山学会の火山災害軽減への貢献の方向性につ訓が十分に組み込まれていないことに私は非常に強い懸

いて真剣に議論することも必要だと私は考える．日本火念 を 感 じ る．Haynes et al. (2008)，Doyle et al. (2011)，

山学会 60 周年を機に，学会員の中で議論の熱が高まる

Donovan and Oppenheimer (2014) 等，火山災害時の情報共ことを期待したい．

有や危機管理に関して，多くの議論が海外ではなされてとめいる（Gaillard and Dibben, 2008 他，Journal of Volcanology

6．まand Geothermal Research の「Volcanic Risk Perception and

災害時には関連機関が有機的に連携し迅速に対応しな

Beyond」特集号掲載論文も要参照）．これらの成果を集ければ，多くの人命が失われる可能性がある．そのため，約する形での火山専門家や行政向けの手引き等もいくつ

どのような不測の緊急事態であっても確実に機能する体か作成されている (UNDRO, 1985 ; Newhall et al., 1999 ;制の確立が重要である．最近，米国の FEMA が採用し

196

石峯康浩

ている ICS 等，いくつかの実効的な災害時の多機関調整

委員からのご助言・ご意見によって原稿の内容を大幅にシステムが開発され，国内でも浸透しつつある．しかし，改善することができました．特に，
荒牧重雄博士からは，

火山噴火は頻度が低く，日本国内では 1990 年代前半の

火山防災に関する過去の状況や取り組むべき課題に関し

雲仙普賢岳の噴火以降，2014 年の御嶽山噴火までの約て示唆に富むご助言を数多くいただきました．内閣府

20 年間にわたり，犠牲者が発生する噴火災害が発生して（防災担当）をはじめ関連府省庁の多くのスタッフの方々いなかった．このことも一因となって火山防災体制の見からも活火山法に関する理解が不十分であった点等に関直しに関する議論は，あまりなされておらず，結果としして，ご指摘・ご助言をいただきました．記して感謝いて，例えば 1995 年の阪神・淡路大震災以降，急速に改善

たします．建設的なご意見ならびに貴重なご指摘をいた

された災害時の保健医療支援体制と整合性が取れない状

だきました小山真人博士，篠原宏志博士ならびに 1 名の況になっている．火山防災体制の見直しのために，火山

匿名査読者，執筆をご提案いただきました橋本武志博士

専門家が防災行政や危機管理の専門家と共同で議論を深はじめ 60 周年特集号編集委員会メンバーの方々にも心め，現在の日本国内の社会情勢や法体系に見合う最適なより感謝いたします．

火山防災体制の在り方について，一定の枠組みを提言すべきである．そのような議論の中で，火山災害時に防災行政を担う関連機関との連携において中核となりうる“火山災害支援専門家チーム” の組織化に関しても検討すべきだと私は考える．
火山専門家のコミュニティは極めて小さい．火山観測に従事する大学所属の研究者は，近年，40 人程度と言われることが多く，“絶滅危惧種” と揶揄されることもある．そして，火山が噴火したとき，もしくは噴火しそうなときだけ助言を求められ，注目される．このような状況を念頭に，Taylor (1966) は火山学を「火山灰に覆われた大災害の中でしか歩みを進めることができない “シンデレラ・サイエンス”」と形容した．シンデレラはもともとシンダ-・エラというタイトルであり，火砕丘を意味するシンダ-・コーンと同じ語を含む．「灰かぶり姫」という古い邦題を持つ童話の主人公に，普段は誰にも見向きされない火山学者を投影する表現は海外ではおなじみのもののようである (Sparks, 1983 ; Tilling and Lipman, 1993)．
2014 年の御嶽山噴火以降，国内では火山噴火が相次
ぎ，新聞や雑誌・テレビ等で取り上げられる機会が増えている．しばらくの間は，噴火対応に関する研究の必要性が社会で取り上げられ，火山観測の増強や人材の養成が主張されるだろう．しかし，そのうち忘れ去られ，次の大規模噴火発生時まで再び注目されることの少ない隙間の学問に戻るに違いない．そうなる前に，しっかりと内容のある火山防災体制作りを学会内で議論し，社会に継続的な投資の必要性を認めてもらうことが必要だと私
は考える．
謝

辞

本論文は，竹内晋吾博士が座長を務める日本火山学会
60 周年事業ワーキンググループ 2（火山学と社会・教育との関わり）での議論を基に作成いたしました．また，
吉本充宏博士が委員長を務める日本火山防災委員会の各

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（編集担当

篠原宏志）