ESTUDIO FAO: MONTES

145

La observancia de la legislación forestal suscita una
atención creciente en el escenario de la política forestalinternacional porque todos los años se tala, elabora ycomercia ilegalmente un volumen signiﬁcativo demadera. La explotación ilegal y el comercio asociado
constituyen un problema complejo con graves
consecuencias ambientales, sociales y económicas.
Diferentes instancias locales, nacionales e internacionales
han adoptado medidas para resolver este problema.
Varios gobiernos han iniciado el proceso deracionalización de su marco jurídico y normativo,
fortalecimiento de la capacidad institucional parapromover una mejor observancia de la ley y obtención de
más información sobre el alcance y la naturaleza de lasoperaciones ilegales. Iniciativas privadas como la
adopción de códigos voluntarios de conducta por las
empresas, la supervisión independiente de lasoperaciones forestales y el seguimiento de la madera
también contribuyen a combatir los delitos forestales.
Esta publicación presenta un cuadro general de estas
experiencias para impulsar una mejor observancia de lalegislación forestal. Analiza los conocimientos existentes
en un conjunto de mejores prácticas extraídas de
11 estudios de casos por países, que los responsables de la
adopción de decisiones tal vez desearán aplicar para
reducir las operaciones ilegales en el sector forestal.

ISBN 92-5-305381-X

7 8 9 2 5 3ISSN 1014-2886

0 5 3 8 1 0

TC/M/A0146S/1/3.06/1000

FAO

9

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Las mejores prácticas
para fomentar
la observancia de la ley
en el sector forestal

Las mejores prácticas
para fomentar
la observancia de la ley
en el sector forestal

ISSN 1014-2886

145

145

ESTUDIO
FAO:
MONTESLas mejores prácticas
para fomentar
la observancia de la ley
en el sector forestal

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓNORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES
Roma, 2006

ESTUDIO
FAO:
MONTES

145

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que
aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organizaciónde las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, juicio alguno sobre
la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas,o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.
ISBN 92-5-305381-X
Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión de material
contenido en este producto informativo para ﬁnes educativos u otros ﬁnes
no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor,
siempre que se especiﬁque claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción del material
contenido en este producto informativo para reventa u otros ﬁnes comerciales
sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones
para obtener tal autorización deberán dirigirse alJefe del Servicio de Gestión de las Publicaciones de la
Dirección de Información de la FAO
Viale delle Terme di Caracalla, 00100 Roma, Italia
o por correo electrónico a:
copyright@fao.org© FAO 2006

iii

ÍndiceAgradecimientos
Prólogo
SiglasResumen

ix
xi
xiii
xv

1. Introducción

1

2. Las actividades ilegales en el sector forestal y las causas
fundamentales que las motivan

5¿Qué son las actividades ilegales?

5

Causas fundamentales de las actividades ilegales

7

3. Hacia una estrategia para mejorar la observancia de la ley
en el sector forestal

17

Consecuencias de las actividades ilegales y de la corrupción

17

Necesidad de un enfoque estratégico

19

4. Racionalizar el entorno normativo y jurídico
Evaluar las causas subyacentes del incumplimiento de la ley

25
25

Mayor claridad, transparencia y coherencia de la legislación forestal y larelacionada con los bosques
29
Reducir la burocracia, racionalizar los procedimientos legales y simplificar
la reglamentación
38
Asegurar los derechos de propiedad de las tierras forestales

43

Asegurar que la capacidad de la industria nacional no supereel suministro sostenible

47

Mejorar los vínculos y la colaboración intersectoriales

48

Aumentar la competitividad de las operaciones legales

50

Mejorar la capacidad del poder judicial para actuar con eficacia en
los asuntos relacionados con la legislación forestal

53

5. Crear capacidad institucional para la observancia de la ley

57

Centrar mejor la actuación de la administración forestal pública

58

Aumentar la capacidad operativa para detectar y suprimir los delitos
forestales

59

Mejorar los vínculos interinstitucionales

63

Asociaciones entre los sectores público y privado para la aplicaciónde la legislación forestal

64

Acceso a la ayuda internacional

73

iv

6. Mejorar la información y los conocimientos

79

Seguimiento y evaluación de los recursos forestales

79

Establecer normas de legalidad

80

Mejorar la información y los conocimientos para prevenir los delitos
forestales

81

Mejorar la información y los conocimientos para detectar los delitos
forestales

84

Mejorar la información y los conocimientos para detectar el comerciointernacional ilegal de productos madereros

90

Sensibilización del público

92

7. La economía política de la observancia de la ley en
el sector forestal

95

Entender las relaciones de poder95

Conseguir apoyos amplios para las reformas

96

Bibliografía

99

Anexo 1 Códigos de conducta empresarial

105

Anexo 2 La Certificación

109

Anexo 3 Iniciativas Internacionales

113



Figuras1

Relación entre la corrupción y las actividades forestales presuntamente
ilegales142

Elementos de una estrategia para promover la legalidad
en el sector forestal

20

Relación entre el número de procedimientos necesarios para iniciar un
negocio y el nivel de corrupción

40

3

Recuadros
1

Ejemplos de prácticas ilegales en el sector forestal y de las industrias
forestales

52

Factores que favorecen las operaciones ilegales en el sector forestal

83

Deficiencias comunes del marco normativo y jurídico forestal

94

La prohibición de la tala puede contribuir a incrementar las operaciones
ilegales10

5¿Qué es la corrupción?

12

6

Prácticas corruptas comunes en la adjudicación de concesiones
y contratos de compras

13

7

Principales instrumentos anticorrupción establecidos desde 1996

14

8

¿Benefician a los pobres los ingresos procedentes de la tala ilegal?

19

9

La estrategia nacional de lucha contra la tala ilegal en Costa Rica

21

10 La estrategia nacional de lucha contra la tala ilegal en Indonesia

22

11 Análisis del impacto del marco reglamentario

26

12 Un equipo de trabajo considera la prohibición de talar árboles en China

27

13 Una estratégia favorable a los pobres para la prevención, detección ysuspensión de los delitos forestales en Mozambique28

14 Reforma de la política forestal en el Ecuador

29

15 Participación de múltiples interesados en la formulación de la legislación
forestal en Honduras y el Ecuador
30
16 Un enfoque tripartito para la participación en Ghana

32

17 Mayor transparencia en la administración forestal boliviana

33

18 Divulgación pública de la información relativa a las actividades ilegales
en el Camerún
34
19 Aislar al jefe de la administración forestal de influencias políticas
e intereses privados indebidos en Bolivia

35

20 Normas más estrictas y transparentes para la adjudicaciónde concesiones en Camboya

36

21 Supervisión forestal independiente en el Camerún

36

22 Armonización de la legislación forestal en Honduras

37

23 Examen independiente e integrado del sector forestal en Camboya

37

vi

24 Descentralización de la responsabilidad de la ordenación forestal
en Bolivia

39

25 Nueva instrucción Presidencial para reducir la reglamentación
contradictoria en Indonesia

41

26 Legislación apropiada para los operadores forestales en pequeña escalade Gambia

42

27 Legislación apropiada en apoyo de planes de ordenación (FMP)
más sencillos

43

28 Simplificación del gravamen aplicable a las concesiones y de la tasa dedesmonte en Bolivia

44

29 Reformas legales para reconocer los derechos de propiedad
comunitarios e indígenas

45

30 Concesiones comunitarias en Guatemala

47

31 Grupo de trabajo para la reestructuración industrial en Indonesia

49

32 Nuevos incentivos económicos para la ordenación forestal sostenible
en Perú52

33 Seguimiento público de los procedimientos judiciales en Indonesia

53

34 Creación de capacidad en el sistema judicial de Mozambique54

35 Prioridades del Banco Mundial y del Fondo Mundial para la Naturalezapara combatir los delitos forestales en Indonesia

57

36 Reestructuración de la administración forestal en Camboya

60

37 Desempeño e integridad del personal en el sector forestal

61

38 Mejora del desempeño de las instituciones en el Brasil mediante lacapacitación del personal

62

39 Reparto de los ingresos procedentes de las multas en Niger

63

40 Establecimiento de la Regencia forestal en el Ecuador

64

41 Ejemplos de asociaciones satisfactorias para promover la aplicaciónde la ley66

42 Ventajas relativas de los supervisores u observadores forestales
independientes

68

43 Diseño de los sistemas de supervisión

69

44 Certificación y legalidad en Bolivia

70

45 Ejemplos de declaraciones importantes de la industria forestal

72

46 Acuerdos bilaterales entre Indonesia y sus interlocutores comerciales

74

47 La importancia de las ONG y del mercado para promover una mejor
gobernanza en el sector forestal

77

48 Posibles componentes de la legalidad

82

49 Indonesia: principios propuestos para establecer la legalidad de los
productos madereros

83

50 Encuestas de diagnóstico sobre la corrupción

85

vii

51 Detección por satélite y seguimiento mediante mapas de la tala ilegal
en el Camerún

87

52 Detección de la transformación ilegal de bosques en Costa Rica mediante
SIG/GPS88
53 Colaboración entre el gobierno de Camerún y la empresa SGS

89

54 Seguimiento de la madera en Fiji

90

55 Puestos de control en las carreteras de Mozambique

91

56 Corrientes comerciales seleccionadas de Indonesia con China y Malasia(1 000 m3)

92

57 Sensibilización del público sobre la tala ilegal en Costa Rica

93

viii

ix

Agradecimientos
El presente informe ha sido compilado y editado por Arnoldo Contreras y Elisa
Peter, con la colaboración del Departamento de Montes de la FAO (Eva Muller) yde la Secretaría de la OIMT (Steve Johnson). En el marco de este informe se encargó
la realización de varios estudios de casos y queremos agradecer a sus autores su
empeño en facilitarnos la información más actualizada sobre la situación de laaplicación de la ley en estos países.
A finales de 2004 se reunió en Roma un grupo de examen formado por expertos
para que examinaran un primer borrador del presente informe. Agradecemos
profundamente a los siguientes integrantes del grupo de examen sus aportaciones
durante la reunión de 2004 y sus observaciones sobre las versiones ulteriores delinforme: Liviu Amariei, Borhanudin Arshad, Alhassan Attah, Paulo Barreto, Dinah
Bear, Bernard de Galembert, Faith Doherty Brunskill, Roger Foteu, Shigetoshi
Hatazawa, Jorge Malleux, Pablo Pacheco, Manuel Paveri, Davide Pettenella,Michael Richards, Sheam Satkuru-Granzella, Hugh Speechly, Hans Thiel y David
Young.
Hay que destacar también, como contribuciones al informe, las aportaciones demuchas otras personas y los debates sustantivos que se mantuvieron en el décimo
séptimo período de sesiones del Comité de Montes de la FAO y en el trigésimo octavo
período de sesiones de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales(OIMT). Aunque es imposible citar a todos cuantos formularon observaciones
o hicieron aportaciones de otra índole al presente informe, quisiéramos subrayarlas contribuciones de David Brown (Departamento de Desarrollo Internacional[DDI]) del Reino Unido, Kerstin Canby (Forest Trends) y Michelle Laurie (Unión
Mundial para la Naturaleza [UICN]), así como las de Alastair Sarre de la OIMTy las de los siguientes colegas de la FAO: Mirjam Kuzee, Jon Lindsay, Eduardo
Mansur, Michael Martin, Dominique Reeb y Adrian Whiteman.



xi

PrólogoLa aplicación de la legislación forestal es uno de los temas más debatidos actualmente
en el escenario internacional. En algunos países, la producción forestal ilegal supera
a la producción legal. El desmonte ilegal provoca graves problemas de deforestacióne incendios forestales, y el comercio ilegal proyecta una imagen negativa sobre
todos los productos forestales de algunas regiones. Es necesario actuar con urgencia
para poner fin a los delitos forestales. La presente publicación pretende facilitar elpaso del examen de los problemas a la formulación y aplicación de soluciones.
La FAO y la OMC han aunado sus esfuerzos con el fin de promover mejores
prácticas para el cumplimiento de la legislación forestal. Ambas organizaciones
llevan a cabo, desde hace mucho tiempo, programas destinados a promover laordenación forestal sostenible y realizan actividades específicas sobre la aplicaciónde la legislación forestal a estos efectos. Aunque la atención se ha centrado con
frecuencia en los países tropicales, es cada vez más evidente que la mayoría delos países tienen problemas para asegurar el cumplimiento de las leyes forestales,aunque no todos disponen de la misma capacidad para resolver los problemas. Este
libro se ha preparado para dar a conocer las medidas que se están adoptando a nivel
nacional e internacional en la lucha contra los delitos forestales y para contribuir ala creación de capacidad mediante el intercambio de experiencias.
La FAO y la OIMT están preparando la organización de una serie de talleresregionales a partir de 2006, con el propósito de que propicien un diálogo más
fluido entre los países, el intercambio de experiencias y la adopción de estrategias ymedidas para mejorar la observancia de la legislación forestal. Los talleres servirántambién para actualizar y mejorar las prácticas que se presentan en estas páginas, ya
que las novedades son casi constantes en este ámbito tan rápidamente cambiante.
Muchas de las directrices, mejores prácticas y códigos de prácticas que han
establecido la FAO y la OIMT ya son el fundamento de las leyes y las políticas
forestales de varios países. Recomendamos Las mejores prácticas para fomentar laobservancia de la ley en el sector forestal a cuantos intervienen en la lucha contra losdelitos forestales y esperamos que se puedan aplicar con un grado de éxito similar.

Hosny El-Lakany
Subdirector General
Departamento de Montes
FAO, Roma

Manoel Sobral Filho
Director Ejecutivo
OIMT
Yokohama, Japón

xii

xiii

Siglas
CCICED

Consejo de China para la Cooperación Internacional sobre el
Medio Ambiente y Desarrollo
CEPI
Confederación de Industrias Papeleras Europeas
CIFOR
Centro de Investigación Forestal Internacional
CITES
Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres
DDI
Departamento de Desarrollo Internacional
ENA-FLEG Aplicación de las Leyes y Gobernanza Forestales en Europa y
Asia septentrional
FAO
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación
FEMA
Fundação Estadual do Meio Ambiente (Brasil)
FLEG
Aplicación de las Leyes y Gobernanza Forestales
FLEGT
Aplicación de las Leyes, la Gobernanza y el Comercio Forestales
FNUB
Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques
FORCOMS
Sistema de Supervisión de las Concesiones Forestales para África
CentralFUNDECOR Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central
GFW
Global Forest Watch (Iniciativa del WRI)
GPAC
Programa Mundial contra la Corrupción de las Naciones Unidas
GPS
Sistema de posicionamiento global
ICFPA
Consejo Internacional de Asociaciones Forestales y del Papel
MINAE
Ministerio de Ambiente y Energía (Costa Rica)
OCDE
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
OIMT
Organización Internacional de las Maderas Tropicales
ONG
Organización no gubernamental
ONUDD
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
PROFOR
Programa sobre los Bosques
SIG
Sistema de información geográfica
TCAP
Asociación para la evaluación del cumplimiento de la legalidad dela madera
TTF
Timber Trade Federation (Federación de la Industria de la Madera)(Reino Unido)UE
Unión Europea
UICN
Unión Mundial para la Naturaleza
USAID
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
WRI
Instituto Mundial sobre Recursos
WWF
Fondo Mundial para la Naturaleza

xiv

xv

ResumenEn la presente publicación conjunta de la FAO y la OIMT se examinan las mejores
prácticas para mejorar la observancia de la ley en el sector forestal. La publicación
se basa en los estudios de casos realizados en Bolivia, Camboya, el Camerún, el
Ecuador, Honduras, Indonesia, Italia, Malasia, Mozambique, Nicaragua y el Perú,así como en las experiencias de otros países y en las iniciativas internacionales en
curso.
Estos estudios señalan una serie de causas subyacentes que favorecen las
actividades ilegales en el sector forestal, tales como un marco normativo yjurídico deficiente y una muy escasa capacidad de aplicación de la ley en los países
productores, la insuficiencia de la información sobre los recursos forestales y las
operaciones ilegales y una demanda elevada de madera barata. Se considera también
que la corrupción en los sectores público y privado está intrínsecamente vinculada
con la tala ilegal y el comercio asociado.
En lugar de poner el acento en las numerosas causas complejas y en los graves
efectos de las operaciones forestales ilegales, el presente informe procura identificar
ejemplos de las mejores prácticas para afrontar el problema. Varios países hanreconocido que se necesita urgentemente desarrollar una estrategia global ycoherente para solucionar el problema de las actividades forestales ilegales. Este
informe muestra que toda estrategia dirigida a combatir los delitos forestales debebasarse en un conocimiento sólido de las causas fundamentales de la situación
actual. El informe analiza brevemente las razones por las que se transgrede la ley ylas mejores prácticas que se pueden utilizar para establecer en el sector forestal una
política y un marco legislativo claros, transparentes, racionales y coherentes que
propicien una mejor observancia de la ley. Examina también algunos medios pococostosos para fomentar el cumplimiento de la ley y para mejorar la información ylos conocimientos sobre los recursos forestales y sobre la manera en que cambiana lo largo del tiempo.
Por la complejidad del problema es esencial priorizar las medidas correctivas
aplicando un enfoque progresivo. En función del contexto social, económico ypolítico, los distintos países podrán priorizar diferentes intervenciones entre laamplia gama de directrices y mejores prácticas que se proporcionan en el presente
informe. Al ordenar y priorizar las medidas correctivas, es fundamental su
viabilidad económica y política. Es importante considerar el costo financiero decualquier intervención y las fuentes de las que se obtendrán los fondos necesarios.
La cuestión política reside en la medida en que los diferentes niveles de gobierno
están dispuestos a cooperar en una estrategia global para luchar contra la ilegalidad
en el sector forestal. La voluntad política es crucial para mejorar la observancia dela legislación forestal y para asegurar que las medidas que se adopten tengan efectos
duraderos. Por último, toda estrategia destinada a combatir las actividades ilegales
debe basarse en un proceso abierto e incluyente con la participación efectiva de todasxvi

las partes interesadas. La participación del sector privado, las ONG y la sociedad
civil puede ralentizar el proceso, pero no hay duda de que el enfoque participativo
es la forma más adecuada, cuando no la única, de elaborar una estrategia que pueda
redundar en una mejora duradera de la aplicación y la observancia de la legislación
forestal.
Seguidamente se resumen las principales conclusiones, recomendaciones ymejores prácticas contenidas en el presente informe.
LAS ACTIVIDADES ILEGALES EN EL SECTOR FORESTAL Y LAS CAUSAS
FUNDAMENTALES QUE LAS MOTIVAN• Las operaciones ilegales en el sector forestal tienen lugar cuando se extrae,transporta, elabora, compra o vende madera infringiendo leyes nacionales.
• Las causas subyacentes de las operaciones ilegales en el sector forestal son laexistencia de un marco normativo y jurídico deficiente; una escasa capacidad deaplicación; la insuficiencia de datos e información sobre los recursos forestales ylas operaciones ilegales; y la corrupción en el sector privado y en el gobierno.
• Las estrategias dirigidas a mejorar la observancia de la ley en el sector forestal
deben basarse en una evaluación de las causas subyacentes de los actos
ilegales y en la identificación de los mecanismos eficaces para combatir lacorrupción.
• En los últimos años se han adoptado varias iniciativas internacionales para
afrontar el problema de la corrupción y las actividades forestales ilegales.
• Sin una voluntad política firme de mejorar la observancia de la legislación
forestal, las medidas que se puedan adoptar sólo tendrán posibilidades
limitadas de dar buenos resultados.
HACIA UNA ESTRATEGIA PARA MEJORAR LA OBSERVANCIA DE LA LEY EN
EL SECTOR FORESTAL• Las actividades ilegales tienen consecuencias económicas, sociales y ambientales
de gran alcance, especialmente en forma de pérdida de ingresos públicos,
degradación ecológica y mayor desigualdad de ingresos.
• Toda estrategia encaminada a solucionar el problema de las actividades ilegales
debe ser global e incluir un amplio conjunto de opciones normativas, jurídicas,
institucionales y técnicas.
• Cuatro elementos son fundamentales: afrontar las causas subyacentes de la
ilegalidad, priorizar las acciones correctivas, evaluar la viabilidad económica yla aceptabilidad social de las reformas y asegurar la participación de las partes
interesadas.
RACIONALIZAR EL ENTORNO NORMATIVO Y JURÍDICO
Para simplificar y racionalizar las políticas y las leyes forestales se pueden adoptar
algunas medidas, tales como:• estudiar las causas sociales, económicas, culturales y políticas del incumplimientode la ley y modificar consecuentemente el marco normativo y jurídico que rige

xvii

el sector forestal;• analizar el impacto del marco normativo y jurídico forestal en los medios desubsistencia de los pobres;• aumentar la claridad, transparencia y coherencia de la legislación forestal
relacionada con los bosques preparando una legislación sencilla, sin
ambigüedades, basada en criterios experimentados y que contenga obligaciones
de transparencia y facultades discrecionales mínimas;• adoptar un enfoque participativo en la formulación de las leyes para promoverla transparencia, reducir las posibilidades de corrupción, capacitar a la poblaciónpara determinar la eficacia de su posterior aplicación, contribuir a conseguir
una mayor equidad y reducir la influencia de los grupos privilegiados;• promover la coherencia del marco reglamentario para asegurar que las leyes
no se contradigan unas a otras dentro del marco jurídico forestal, o con leyesde otros sectores;• minimizar la burocracia, agilizar los procedimientos legales y simplificar
la reglamentación, mediante procedimientos tales como fomentar ladescentralización, evitar la proliferación de reglamentaciones y simplificar losreglamentos forestales relativos a la planificación de la gestión;• asegurar los derechos de propiedad sobre las tierras forestales para garantizar
la rendición de cuentas y el control de las operaciones forestales en el plano
local;• velar por que la capacidad industrial nacional no exceda de los suministros
sostenibles, por ejemplo, realizando estudios de viabilidad antes de quese establezcan nuevas fábricas, cerrando algunas de ellas y facilitando las
importaciones de madera;• concertar acuerdos comerciales internacionales o bilaterales con interlocutorescomerciales;• establecer vínculos intersectoriales y un sistema de colaboración para adoptar
un enfoque coherente y global ante las cuestiones forestales (por ejemplo, a
través de programas forestales nacionales);• intensificar la competitividad de las operaciones legales incrementando su
rentabilidad y reduciendo la de las operaciones ilegales;• promover la independencia del poder judicial y la transparencia de losprocedimientos judiciales.
CREAR CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA LA APLICACIÓN DE LA
LEGISLACIÓN FORESTAL
En muchos países, para conseguir aumentar la eficiencia de la administración
forestal pública se necesitan más recursos de los que se disponen, pero existen, sinembargo, opciones relativamente poco costosas, a saber:• priorizar y orientar estratégicamente los esfuerzos de aplicación de la ley de laadministración forestal pública hacia las actividades, regiones o actores clave;• aumentar la capacidad operativa de la administración forestal para detectar yerradicar los delitos forestales, por ejemplo, reestructurando o creando nuevos

xviiiórganos institucionales, aumentando la cantidad de personal y mejorando su
desempeño;• promover vínculos interinstitucionales más adecuados a nivel nacional ylocal;• establecer asociaciones con ONG y actores de la sociedad civil o el sector
privado adecuados para fortalecer la aplicación y/o el seguimiento;• fomentar la elaboración y utilización de sistemas de certificación forestal
independientes y de códigos de conducta empresariales voluntarios;• concertar acuerdos bilaterales con determinados interlocutores comercialeso acuerdos multilaterales en los que sea parte un gran número de países
exportadores e importadores con el fin de limitar el comercio ilegal demadera;• recurrir a programas de observancia de la legislación forestal de organizaciones
internacionales que se ocupan de la utilización de los recursos naturales;• capacitar a los ciudadanos, con el apoyo de ONG y de agentes del gobierno
cuando sea necesario, para que colaboren en las tareas de control y detecciónde los delitos forestales.
MEJORAR LA INFORMACIÓN Y LOS CONOCIMIENTOS
Disponer de información precisa y actualizada es esencial para prevenir, detectar,
controlar, notificar, investigar y, en última instancia, erradicar los delitos forestales.
La mayor parte de los países necesitan más información sobre los recursos forestales
y sobre las actividades forestales ilegales para que los gobiernos puedan establecer
prioridades en la aplicación de medidas correctivas e imponer el imperio de la ley.
• La evaluación y el seguimiento de los recursos forestales son indispensables
porque proporcionan datos de referencia sobre el estado de los recursos
forestales, lo que a su vez permite controlar las variaciones en el tiempo.
• Una definición operativa de la legalidad convenida en común entre los socios
comerciales reducirá el comercio de madera ilegal. Es necesario que los países
identifiquen todos los elementos necesarios para definir su norma de legalidad,
teniendo en cuenta las normas internacionales y las circunstancias locales.
• Una vez que se ha alcanzado una definición de ilegalidad en el sector
forestal y se ha acordado por todas las partes interesadas, los métodos que
se indican a continuación contribuirán a mejorar los datos sobre los recursos
forestales y a detectar los delitos forestales: verificación/supervisión sobre elterreno y notificación de las operaciones forestales; encuestas confidenciales
de diagnóstico de las actividades ilegales entre empresas, funcionarios
públicos, comunidades y otros agentes importantes del sector; utilizaciónde informadores en el sector forestal y de ONG para conseguir información
actualizada y puntual sobre la variación de los recursos forestales y las
operaciones ilegales; estimaciones de la entrada y salida de madera industrial
para identificar el suministro de procedencia ilegal; vigilancia aérea y detección
por satélite; seguimiento de la madera; puestos de control de carretera
informatizados vinculados con un sistema de registro de licencias.

xix• Las comparaciones de las estadísticas oficiales de exportaciones e importaciones
pueden servir para calcular el volumen de comercio internacional ilegal,
especialmente si las discrepancias son grandes y se registran sistemáticamentedurante varios años.
• La sensibilización sobre el impacto de la actividad forestal ilegal también es
crucial para conseguir, en el conjunto de la sociedad, una amplia aceptación yapoyo a la aplicación de la ley en el sector forestal.
LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA OBSERVANCIA DE LA LEY EN EL SECTOR
FORESTAL• Los grupos de intereses afectados por reformas encaminadas a mejorar laobservancia de la ley en el sector forestal pueden socavar el diseño, el trámite
legislativo o la aplicación de nuevas normas y reglamentos.
• Los reformadores deberán analizar la estructura, la fuerza relativa y las posibles
respuestas de todas las partes afectadas y elaborar los planes en función de esos
factores para conseguir el apoyo a la nueva reglamentación.
• Las estrategias para conseguir el respaldo de los diferentes grupos interesados
variarán en función del contexto político, económico y cultural del país.

xiv



1. Introducción

Una proporción de la madera del mundo, cuya magnitud se desconoce, se tala,elabora y comercia ilegalmente. Aunque el problema es más grave en los países endesarrollo y en las economías en transición, también afecta a las zonas desarrolladasdel mundo. Se estima que en algunos países la tala ilegal de madera excede con mucho
los niveles autorizados de extracción y continúa alimentando las redes de madererosy comerciantes ilegales. Los ingresos obtenidos mediante las operaciones ilegales seutilizan para financiar conflictos armados en algunos países y la corrupción en lossectores público y privado ralentiza el proceso de cambio.
La tala ilegal y el comercio asociado son cuestiones complejas que tienen graves
consecuencias ambientales, sociales y económicas. La falta de observancia y aplicaciónde la legislación forestal contribuye a menudo a provocar una fuerte degradación delos bosques y deforestación, que causan pérdida de hábitats y de biodiversidad,
degradación del suelo y alteración de los servicios suministrados por los ecosistemas
forestales. Esto, a su vez, incide negativamente en las poblaciones rurales y, enparticular, en las comunidades más pobres que dependen de los bosques.
La concienciación sobre la magnitud y la repercusión mundial de las actividades
ilegales en el sector forestal ha impulsado distintas iniciativas para frenarlas,tanto en los países industrializados como en desarrollo. Diferentes colectivos
interesados están haciendo esfuerzos a nivel local, nacional e internacional para
resolver este problema. Varios gobiernos han adoptado medidas para racionalizar
su marco jurídico y normativo, reforzar su capacidad institucional para conseguir
una mayor observancia de la ley y recoger datos adicionales sobre el alcance y lanaturaleza de las operaciones ilegales. Iniciativas privadas como la certificación
forestal, la adopción de códigos voluntarios de conducta por las empresas, lasupervisión independiente de las operaciones forestales y el seguimiento de la
madera contribuyen también a combatir los delitos forestales.
Sin embargo, todavía no se han evaluado de modo exhaustivo las importantes
experiencias y enseñanzas adquiridas para adoptar iniciativas similares en el futuro.
Este informe intenta colmar esta laguna. En él se presentan, analizan y condensan
los conocimientos actuales en una serie de mejores prácticas, que los responsables
de las decisiones pueden aplicar para reducir las operaciones ilegales en el sector
forestal. Como los gobiernos poseen o controlan las tres cuartas partes de todos losrecursos forestales mundiales, unos 3 000 millones de hectáreas (White y Martin,
2002) regulan la gestión de los bosques de propiedad privada y comunitaria, su
responsabilidad en la lucha contra las operaciones ilegales en el sector forestal es
crucial. En consecuencia, los principales destinatarios de esta publicación son losresponsables de las decisiones en el sector forestal y, más concretamente, los jefes
de las administraciones forestales nacionales, los analistas y asesores de política



Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

forestal y los funcionarios forestales de nivel medio. Tenemos la esperanza de que
pueda utilizarse como material básico para la capacitación de funcionarios de lospaíses interesados.
Esta publicación ha sido preparada por la FAO y la OIMT. Ambas organizaciones
llevan a cabo, desde hace mucho tiempo, programas destinados a promover laordenación forestal sostenible y ambas iniciaron al comienzo de este decenio
programas de trabajo específicos sobre la aplicación de la legislación forestal.
La gravedad del problema de las actividades forestales ilegales se señaló en el
informe de la FAO Situación de los bosques del mundo 2001. Desde la celebracióndel decimoquinto período de sesiones del Comité de Montes en 2001, la FAO
ha venido actuando para aplicar las recomendaciones de los países miembros
y desarrollando distintas actividades para ayudarles a reforzar la aplicación dela legislación forestal nacional, especialmente en Costa Rica, Mozambique y
Honduras. En 2002, organizó una reunión de alto nivel con expertos nacionales,organizaciones internacionales como la OIMT y el Banco Mundial, ONG,
especialistas del sector privado e instituciones de investigación para examinar un
conjunto de reformas normativas que podrían contribuir a mejorar la observancia
de la ley en el sector forestal. La OIMT ha realizado varios estudios, proyectos
y misiones en los países con la finalidad de mejorar la aplicación de la legislación
forestal. También ha analizado las discrepancias en las estadísticas comerciales
notificadas y su utilización para identificar casos de comercio ilegal. Habida cuenta
de la experiencia creciente de ambas organizaciones en este campo, en 2004 se
tomó la decisión de elaborar un informe conjunto FAO/OIMT sobre las mejores
prácticas en la observancia de la legislación forestal. Un grupo de examen de 20
expertos de gobiernos, ONG y el sector privado formularon orientaciones yobservaciones sobre un borrador de la publicación.
Este informe se basa en estudios de las experiencias de varios países en sus
esfuerzos para reducir las ilegalidades, así como en una evaluación crítica de lasexperiencias en otros sectores y en las publicaciones existentes sobre este tema. Se
basa también en el análisis de las experiencias de Bolivia, Camboya, el Camerún,
el Ecuador, Honduras, Indonesia, Italia, Malasia, Mozambique, Nicaragua y el
Perú, países que han intentado, con distintos resultados, adoptar prácticas para
reprimir la ilegalidad en el sector forestal. Al preparar la publicación se hanutilizado también estudios generales sobre aspectos jurídicos y económicos. El
informe se centra en las causas de la escasa observancia de la ley en el sector y en las
medidas que se pueden adoptar para minimizar sus efectos. Incluye varios análisis
complementarios relativos a la promoción de iniciativas no oficiales, a la forma deobtener ayuda internacional y al conocimiento y la gestión de la economía política
de la reforma normativa legislativa.
Los principales objetivos de la publicación son los siguientes:• hacer un balance de los conocimientos y experiencias adquiridos en el planonacional;• hacer una valoración general de las mejores prácticas;• describir las mejores prácticas para la buena gobernanza del sector forestal.

Introducción

Debido a la gran atención que suscita el tema de la tala y el comercio ilegales demadera y a la rapidez con que se producen novedades en torno a él, un documentode esta naturaleza deberá ser actualizado periódicamente. No obstante, la principal
finalidad de los estudios de casos que se exponen aquí es presentar un cuadro
general del amplio abanico de medidas que han adoptado distintos países endiferentes momentos, independientemente de si se siguen o no aplicando. Aunquealgunas de ellas no hayan conseguido el éxito esperado por distintas razones,
relacionadas muchas veces con el cambio político, encarnaban opciones adecuadas
que podían contribuir a mejorar la observancia de la legislación forestal.
Es preciso señalar que las estrategias de lucha contra las actividades forestales
ilegales deberán tener en cuenta la complejidad de estas acciones, así comosus causas subyacentes. La existencia de condiciones muy distintas en unos y
otros países impide concebir sistemas normativos, jurídicos e institucionales deaplicación general, o «fórmulas mágicas» que conduzcan de forma inexorable a
una mejor observancia de la legislación. En consecuencia, en este libro se examinan
opciones estratégicas, pero no se ofrece un proyecto detallado para la actuación
gubernamental. Esas opciones deberán ser adaptadas y ajustadas al contexto
específico de cada país.
En el capítulo 2 se describen los principales actos ilegales observados en el
sector forestal y se analizan sus causas económicas, sociales, institucionales yculturales fundamentales, que es necesario abordar al establecer una estrategia para
erradicar los delitos forestales.
El capítulo 3 se centra en las principales consecuencias de las operaciones
forestales ilegales y esboza los principales elementos de una estrategia para
mejorar la observancia de la ley, que se examinan con mayor detalle en el resto deldocumento.
En el capítulo 4 se examinan las formas de racionalizar el marco normativo yreglamentario y se ofrecen ejemplos de las mejores prácticas para conseguir una
mayor claridad, transparencia y coherencia de la legislación relacionada con losbosques, para reducir la burocracia y para simplificar los procedimientos legales
y la reglamentación. Se analizan también las cuestiones de la tenencia forestal, lacolaboración intersectorial y la independencia del poder judicial.
En el capítulo 5 se examinan distintas opciones para fortalecer la capacidad
institucional en materia de observancia de la legislación forestal mediante una
orientación más específica de las acciones de la administración forestal y una
mayor capacidad operacional para la supervisión de las operaciones forestales. Las
asociaciones entre los sectores público y privado se presentan como una solución
viable para ayudar a los gobiernos a prevenir, identificar y erradicar los delitos
forestales.
El capítulo 6 aborda la cuestión de determinar y estimar el alcance y lanaturaleza de los actos forestales ilegales mediante la mejora de los sistemas derecogida de datos y de información.
En el capítulo 7 se examinan posibles estrategias que pueden adoptar losgobiernos para conseguir un apoyo amplio a las reformas destinadas a mejorar

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

la observancia de la legislación forestal. Es esencial comprender que incluso las
iniciativas mejor concebidas para hacer respetar la ley y el orden pueden fracasar sino se reconoce y gestiona de forma adecuada la influencia de colectivos interesados
poderosos.
Los diferentes componentes de una estrategia encaminada a mejorar laobservancia de la legislación forestal están íntimamente relacionados y deben
respaldarse mutuamente. No deben ser considerados como acciones independientes
que se pueden llevar a cabo aisladamente, sino como parte de una estrategia
integrada para conseguir la ordenación forestal sostenible.
La finalidad última del informe es proporcionar a los responsables de lasdecisiones del sector público un marco amplio para planificar y aplicar medidas
con el fin de mejorar la legalidad en el sector forestal. Es importante subrayar quela eficacia de las medidas propuestas (y, por tanto, la utilidad de esta publicación)
depende de la voluntad política de los gobiernos para mejorar la observancia
de la legislación forestal. Incluso las iniciativas bien diseñadas para promover laobservancia de la legislación forestal fracasarán, si en los niveles más elevados
no existe el compromiso político de luchar contra la corrupción y la falta detransparencia. No hay una solución fácil para estos problemas socioeconómicos
fundamentales y es posible que el sector forestal consiga sólo efectos limitados
porque las soluciones pueden estar, en gran medida, en otros sectores. Por ello se
ha de intensificar también la colaboración intersectorial y la participación de losinteresados para abordar los factores socioeconómicos y culturales. La aplicaciónde la legislación y la gobernanza en el sector forestal no se deben abordarúnicamente con programas forestales y de desarrollo de carácter nacional, sino en
colaboración con otros sectores y, en la medida de lo posible, en el marco de losmecanismos existentes.



2. Las actividades ilegales en
el sector forestal y las causas
fundamentales que las motivan¿QUÉ SON LAS ACTIVIDADES ILEGALES?
Un conjunto de actos muy diversos
Las operaciones ilegales en el sector forestal tienen lugar cuando se extrae,transporta, elabora, compra o vende madera infringiendo leyes nacionales. Aunque la
explotación y el comercio ilegales de productos madereros han suscitado la atención
internacional, en el sector forestal pueden registrarse muchas otras operaciones
ilegales. En el recuadro 1 figura una lista aunque no exhaustiva de ellas.

RECUADRO 1

Ejemplos de prácticas ilegales en el sector forestal y de las industrias forestales
Tala ilegal• Extraer especies madereras protegidas por la legislación nacional• Comprar a empresarios locales trozas que se han extraído fuera de la concesión• Extraer madera fuera de los límites de las concesiones• Contratar a propietarios de bosques para que extraigan madera de sus tierras,
pero en lugar de ello talar árboles en terrenos públicos vecinos• Extraer madera en zonas protegidas, tales como reservas forestales• Extraer madera en zonas prohibidas, tales como terrenos con pendientes
pronunciadas, márgenes fluviales y zonas de captación• Extraer árboles de tamaño excesivamente reducido o excesivamente grande• Extraer más madera de la autorizada• Extraer madera sin autorización• Extraer madera incumpliendo obligaciones contractuales (por ejemplo, ladeclaración previa de impacto ambiental)• Obtener concesiones ilegalmente
Contrabando de madera• Exportar e importar especies arbóreas prohibidas por la legislación nacional ointernacional, como la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Apéndice I de la CITES)

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal• Exportar e importar especies arbóreas enumeradas en la CITES sin la necesaria
autorización (Apéndices II y III de la CITES)• Exportar e importar trozas, madera de construcción u otros productos
madereros contraviniendo prohibiciones nacionales• Transportar madera sin autorización a través de fronteras de distrito o nacionales• Transportar madera extraída ilegalmente desde el bosque hasta el mercado• Exportar un volumen de productos forestales superior a la cantidad deexportación documentada
Prácticas cuya finalidad es reducir el pago de impuestos y otras tasas• Declarar ventas de productos forestales por debajo de los precios de mercado
e inflar los costos de las compras para reducir los beneficios declarados y elimpuesto sobre la renta• Manipular el flujo de efectivo de la deuda (transferir dinero a una filial o
una empresa matriz de un lugar en donde el reembolso de la deuda está másliberalizado que la exportación de productos; inflar la cuantía del reembolso
para poder repatriar más beneficios no sujetos a fiscalidad, reduciendo el nivel
de beneficios declarados y, por tanto, de los impuestos• Sobrevalorar los servicios recibidos de empresas con las que existe relación para
reducir los beneficios declarados y los impuestos sobre sociedades y sobre la renta• Evitar el pago de regalías y derechos rebajando la calidad, el tamaño, lanotificación y el valor de la madera y clasificando erróneamente las especies• Eludir el pago de derechos de licencia, regalías, impuestos, multas y otras cargas
que aplica el Gobierno
Corrupción en las compras• Restringir la información sobre los contratos de compra• Establecer requisitos de precalificación innecesarios para excluir a determinadas
empresas de los contratos de compra• Adaptar las especificaciones de los contratos para favorecer a un proveedor
determinado• Filtrar información confidencial sobre la licitación a un contratista preferido• Manipular las evaluaciones de las ofertas para eliminar la competencia
Elaboración ilegal de madera• Elaborar la madera sin la documentación que acredite su procedencia legal(cuando sea obligatoria)• Desarrollar actividades sin licencia de elaboración• Desarrollar actividades sin otras licencias y autorizaciones necesarias (porejemplo, permisos de eliminación de efluentes)• Incumplir las disposiciones en materia de licencias, especialmente las normas decontrol de la contaminación
Fuente: Callister, 1999

Las actividades ilegales en el sector forestal y las causas fundamentales que las motivan

Un problema que afecta a los países en desarrollo y desarrollados
Aunque no sólo se realizan actividades ilegales en los países en desarrollo, losproblemas en ellos suelen ser más graves porque los recursos son limitados, latenencia de las tierras forestales es con frecuencia poco clara o discriminatoria
contra las comunidades locales que dependen de los bosques y la sociedad civil
más frágil. Por ello, las mejores prácticas que se presentan en este informe se basan
en su mayoría en estudios de casos realizados en países en desarrollo.
Un problema con importantes repercusiones económicas y sociales
Como en otros sectores, la naturaleza clandestina de las actividades forestales
ilegales hace difícil evaluar su magnitud y su valor. En muchos países en los quese practica la tala ilegal, el volumen de madera extraída ilegalmente puede sersuperior al volumen anual extraído que indican las cifras oficiales. Por ejemplo, seha estimado que durante el decenio de 1990, la tala ilegal en Indonesia duplicó el
nivel de extracción acreditado oficialmente de 25 a 30 millones de m3 (Richards,
2004). Además, la tala y el comercio ilegales de madera suelen estar asociados con
otras ilegalidades, como el blanqueo de dinero, el tráfico de drogas, la corrupciónde funcionarios públicos y la evasión fiscal. Así pues, la tala y el comercio
ilegales de madera pueden ocasionar ingentes pérdidas fiscales a los gobiernos
y repercusiones económicas negativas a largo plazo derivadas de la degradacióndel medio ambiente y del aumento de la pobreza. La tala ilegal también pone en
peligro la subsistencia de las comunidades rurales que se dedican a la actividad
forestal en pequeña escala, al exponerlas a una competencia injusta y al agotar losrecursos de los que dependen. Si no se afrontan esos problemas, las inversiones
destinadas a promover la ordenación forestal sostenible serán ineficaces.
CAUSAS FUNDAMENTALES DE LAS ACTIVIDADES ILEGALES
Los estudios de casos realizados en 11 países que se examinan en el presente
informe revelan cinco factores generales que contribuyen a que se produzcan
actividades ilegales en el sector forestal (recuadro 2):• un marco normativo y jurídico deficiente;• una escasa capacidad de aplicación;• insuficiencia de datos e información sobre los recursos forestales y las
operaciones ilegales;• corrupción en el sector privado y en el gobierno;• una demanda elevada de madera a precios bajos.
Un marco normativo y jurídico deficiente
Algunas de las ilegalidades que se producen en el sector forestal se pueden
atribuir a una política y una legislación inadecuadas (recuadro 3). Es posible que,técnicamente, las leyes sean poco realistas si prescriben actividades, procedimientos
y disposiciones institucionales que no se corresponden con los recursos financieros yhumanos suficientes en el gobierno y en la sociedad civil. Las leyes pueden ser también
consideradas injustas y socialmente inaceptables, por ejemplo cuando descuidan o

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 2

Factores que favorecen las operaciones ilegales en el sector forestal
Un marco normativo y jurídico deficiente• Ausencia de una política global adecuada que englobe a todas las partes
interesadas pertinentes• Legislación injusta (por ejemplo, que no reconozca los derechos
consuetudinarios locales y tradicionales)• Legislación carente de realismo e inaplicable• Políticas y legislación contradictorias e incoherentes, situación en la quelas leyes y reglamentos forestales se contradicen con la legislación de otros
sectores (agricultura, minería, explotación petrolífera o desarrollo de la
infraestructura)• Legislación que induce a confusión, con normas poco claras que dejan margen ala interpretación• Legislación con una multiplicidad de normas operacionales que a menudo se
superponen• Legislación que no incentiva suficientemente la ordenación forestal sostenible
ni desincentiva en la medida necesaria los actos ilegales• Derechos legales o sobre la propiedad poco claros, incluso los del Estado
Escasa capacidad de aplicación de la administración forestal pública y de losorganismos encargados de hacer cumplir la ley• Falta de recursos para la observancia en el servicio forestal y los organismos
encargados de hacer cumplir la ley• Coordinación intrainstitucional e interinstitucional insuficiente• Ausencia de estrategias y prioridades a largo plazo sobre la utilización de losrecursos disponibles• Excesivo poder discrecional y corrupción• Mecanismos de resolución de conflictos inexistentes o deficientes
Insuficiencia de datos e información sobre los actos ilegales• Conocimiento escaso de la condición de los recursos forestales y de sus cambios
en el tiempo (datos de referencia y capacidad de vigilancia/supervisión)• Conocimiento insuficiente de las causas de esos cambios y de sus consecuencias• Difusión y utilización inadecuadas de los datos y conocimientos existentes
Corrupción y falta de transparencia• Posibilidad de que se tomen decisiones arbitrarias y de que exista corrupción
cuando no se exige a los organismos oficiales o a las entidades privadas que
hagan públicas sus decisiones

Las actividades ilegales en el sector forestal y las causas fundamentales que las motivan

RECUADRO 3

Deficiencias comunes del marco normativo y jurídico forestal• Extralimitación de la legislación: disposiciones que exceden de la capacidad
nacional de aplicación; disposiciones que exceden de lo necesario paraconseguir objetivos razonables y legítimos; disposiciones que exceden de lo que
es socialmente aceptable• Requisitos innecesarios, superfluos o gravosos en materia de licencias yautorizaciones• Ausencia de disposiciones relativas a la transparencia y rendición de cuentas en
los procesos de adopción de decisiones sobre las cuestiones forestales• Falta de participación y consulta con actores locales no gubernamentales en laordenación sostenible de los bosques• Ausencia de procesos participativos en la elaboración de las leyes• Establecimiento en la legislación forestal de mecanismos directos de aplicaciónde la ley ineficaces
Fuente: Lindsay, Mekouar y Christy, 2002

incluso penalizan prácticas y normas locales. En muchos casos, son incompatibles oestán en contradicción con otras disposiciones legislativas y no se evalúan acertadamente
las consecuencias de su aplicación. Todo ello, unido a la falta de participación pública
en los procesos de formulación de la legislación y adopción de decisiones, puede tenerefectos sociales, económicos y ambientales negativos duraderos, incluso un aumentode las operaciones forestales ilegales (recuadro 4). Con frecuencia, la tenencia de lastierras forestales también es poco clara o discriminatoria. Es, por tanto, de importancia
primordial reformar el marco normativo y jurídico para superar esas deficiencias yfacilitar la observancia. En el capítulo 4 se ofrecen ejemplos de las mejores prácticas
para desarrollar un marco normativo y jurídico apropiado.
Escasa capacidad de aplicación y de imposición de la ley
Muchas leyes forestales no se utilizan o están infrautilizadas en razón de la falta
de voluntad política, escasa capacidad institucional, corrupción, desprecio generaldel imperio de la ley y de otras causas. Aunque para mejorar la aplicación de laley se han de tener en cuenta los factores económicos, sociales e institucionales
externos, en la imposición de la ley pueden influir también notablemente la forma
en que se redacta la legislación (véase la sección anterior). No hay que hacer, portanto, demasiado distinción entre la legislación y su aplicación (Lindsay, Mekouar
y Christy, 2002). De todas formas, los estudios de casos que se han llevado a cabopara este informe indican que muchos gobiernos no tienen la capacidad humana,
financiera y de gestión necesaria para asegurar eficazmente el cumplimiento de lalegislación forestal. Cuando las instituciones públicas son débiles hay una mayor
inclinación a realizar actividades ilegales, porque la probabilidad de ser descubierto10

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

y castigado es escasa. En el capítulo 5 se mencionan las mejores prácticas para
fortalecer la capacidad institucional con miras a aplicar la ley y utilizar los recursos
disponibles en la forma más eficiente, así como ejemplos de asociaciones que
permiten mejorar la observancia de la ley.
Falta de información sobre los recursos forestales y las operaciones ilegales
Para que den buenos resultados, las estrategias encaminadas a mejorar la aplicaciónde la ley deben basarse en un sólido conocimiento de la base de recursos y de su

RECUADRO 4

La prohibición de la tala puede contribuir a incrementar las operaciones ilegales
La extracción ilegal es una preocupación común, antes y después de imponer una
prohibición de la explotación maderera. Por ejemplo, en Viet Nam, la prohibición
impuesta en 1997 y la escasez de madera determinaron un aumento del volumen deextracción ilegal de al menos 100 000 m3 anuales.
La prohibición de la tala puede tener también efectos perturbadores en los países
vecinos en razón del comercio legal e ilegal, el contrabando de madera y la alteracióndel mercado. Se ha dicho que la prohibición de talar árboles decretada por Tailandia
en 1989 provocó la explotación ilegal y el aumento de las importaciones en las
fronteras con Laos, Camboya y Myanmar. La protección de los bosques naturales en
China ha ocasionado un incremento de las importaciones procedentes de Myanmar yde la Federación de Rusia, lo que ha podido contribuir a la extracción insostenible demadera en Myanmar septentrional, el extremo oriente ruso y Siberia oriental.
También se han producido efectos económicos y sociales negativos, que hanmenoscabado aún más los incentivos a la ordenación forestal sostenible. La falta departicipación del público en la preparación y aplicación de las prohibiciones de talao en el reconocimiento de la dependencia local respecto de los bosques se traduce
con frecuencia en resistencia en el plano local y en continuas actividades ilegales parala supervivencia cotidiana, especialmente cuando no existen políticas de protección
social para hacer frente a los efectos sociales y económicos adversos.
Las prohibiciones sólo han sido una estrategia eficaz de conservación cuando
han estado acompañadas de políticas transitorias de ajuste para buscar fuentes
alternativas de madera, de redes de protección social y económica para minimizarlas cargas a nivel local y de una gestión sostenible y eficaz de la conservación. Asíha ocurrido en Nueva Zelandia, donde los bosques naturales se han situado bajo la
jurisdicción específica de un Departamento de Conservación con políticas de apoyo,
respaldo operacional y personal profesional, y en donde se estableció una estrategia
para garantizar el suministro de madera industrial de las plantaciones varios decenios
antes de que en 1987 se designara a todos los bosques naturales de propiedad estatalcomo bosques de conservación.
Fuente: FAO, 2001b

Las actividades ilegales en el sector forestal y las causas fundamentales que las motivan

utilización, que los gobiernos y el público general no poseen en muchos países,en los que los inventarios forestales y los planes de ordenación forestal son
inadecuados o inexistentes. Muchos bosques están situados en zonas remotas
e inaccesibles, lo que dificulta su control. A menudo, los gobiernos tomandecisiones mal fundamentadas, como establecer los límites de la posibilidad anual
de corta sin conocer suficientemente el rendimiento sostenible de los recursos
forestales. Es difícil calcular la cantidad de madera ilegal que se utiliza sin poseer
información sobre la capacidad industrial y la eficiencia de la utilización. La falta deinformación exacta también dificulta la labor de identificar y controlar la comisiónde actos ilegales. Los inspectores forestales no saben cómo reunir pruebas contra
los operadores ilegales y preservarlas y los jueces no suelen estar familiarizados
con la naturaleza de las actividades forestales ilegales. Incluso cuando se dispone
de información, con frecuencia no se utiliza de forma eficiente y no se intercambia
entre los organismos oficiales competentes y las partes interesadas. Así pues, para
mejorar la observancia de la ley es necesario conocer mejor los recursos forestales
y conseguir medios más adecuados para controlar mejor los cambios en el tiempo.
En el capítulo 6 se presentan ejemplos para mejorarlos.
Corrupción y falta de transparencia
Muchas de las actividades ilegales que se cometen en el sector forestal estánasociadas con la corrupción. La corrupción es un fenómeno social, político yeconómico complejo. Supone utilizar el cargo para obtener ventajas privadas
ilegítimas (recuadro 5). Aunque se percibe de forma diferente según los países, lacorrupción suele abarcar los siguientes comportamientos: conflicto de intereses,
malversación, fraude, soborno, corrupción política, nepotismo y extorsión.
En esta publicación se entiende por corrupción actos en los que participan
funcionarios públicos e intereses privados, que conciernen a bienes y poderpúblico y en ocasiones privado, que se perpetran para obtener beneficios privados
y son intencionados y subrepticios.
La corrupción en el sector forestal comporta:• el pago de sobornos a funcionarios públicos y políticos para obtener un
trato preferente (por ejemplo, la adjudicación de un contrato de compra, unaconcesión maderera o una subvención);• la extorsión financiera por empleados de los operadores para legalizar
artificialmente operaciones ilegales (permisos de transporte, licencias deextracción o transformación del uso de tierras forestales);• decisiones oficiales que favorecen a determinados grupos (por ejemplo
cuando se adjudican concesiones madereras [véase el recuadro 6]), en el
entendimiento tácito de que el grupo recompensará el favor en su momento;• la elusión de la reglamentación nacional por empresas madereras con relativa
impunidad gracias a la protección de patronos poderosos.
Las razones por las que existe la corrupción varían según los países. Entre losfactores que la favorecen cabe señalar los siguientes: políticas gubernamentales
incorrectas; programas mal concebidos y administrados; debilidad de las

11

12

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 5¿Qué es la corrupción?
Etimológicamente, la palabra «corrupción» procede del verbo latino «corruptus»(romper); significa literalmente objeto roto. Conceptualmente, la corrupción es una
forma de comportamiento alejado de la ética, la moralidad, la tradición, la ley y lavirtud cívica.
La definición clásica, que es la que utilizan el Banco Mundial y Transparency
International, considera la corrupción como el uso de un cargo público para obtener
beneficios privados ilegítimos. Sin embargo, el abuso de poder y el beneficio personalpueden tener lugar en el dominio público o en el privado y frecuentemente enconnivencia con personas de ambos sectores. Information International adoptó enel Líbano la siguiente definición: «La corrupción es el comportamiento de individuos
privados o funcionarios públicos que se desvían de las responsabilidades establecidas
y utilizan su posición de poder para perseguir fines privados y conseguir beneficios
privados».
El Programa Mundial contra la Corrupción de las Naciones Unidas define lacorrupción como el «abuso de poder para obtener ganancias privadas» e incluye
tanto al sector público como privado.
Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), 2005

instituciones; sistema inadecuado de contrapesos; ausencia de grupos de lasociedad civil fuertes y bien organizados; un sistema de justicia penal débil ocorrupto; remuneración insuficiente de los funcionarios; y falta de rendición decuentas y transparencia (ONUDD, 2005)
Como los bosques son un recurso natural de gran valor, en muchos casos bajo
control o reglamentación del gobierno, son una importante fuente potencial depoder político y presentan un riesgo también importante de abuso de ese poder.
En algunos casos, la corrupción en el sector forestal podría ser una parte intrínseca
de los sistemas clientelares en los que se sustenta el poder de la élite gobernantede un país (Global Witness, 2004a). Las instituciones forestales estatales podrían
ser objeto de la «captura del regulador», convirtiéndose en clientes de los intereses
industriales titulares de concesiones de la élite gobernante. Se crea una relación
mutuamente beneficiosa entre determinados intereses privados y funcionarios
públicos corruptos a expensas del bien público.
La falta de transparencia en la administración forestal y en otros organismos
públicos como la policía y las fuerzas armadas, unas estructuras de rendición decuentas poco definidas, procedimientos administrativos complejos y la falta dedivulgación pública de documentación básica son elementos que se deben abordar
cuando se elabora una estrategia dirigida a conseguir una mayor observancia dela ley en el sector forestal. En el capítulo 4 se ofrecen ejemplos de las mejores
prácticas.

Las actividades ilegales en el sector forestal y las causas fundamentales que las motivan

RECUADRO 6

Prácticas corruptas comunes en la adjudicación de concesiones y contratos
de compras• Incrementar artificialmente la discrecionalidad en la adjudicación de loscontratos (por ejemplo, dividiendo los contratos en subcontratos más pequeños
para eludir el requisito de la aprobación por un nivel más alto, o estableciendonormas ambiguas en relación con las licitaciones y los contratos para aumentar
las facultades discrecionales de las instancias decisorias)• Restringir la información sobre el contrato dando prioridad a las partes preferidas• Establecer requisitos de precalificación innecesarios que sólo puede cumplir laparte preferida• Establecer especificaciones que sólo puede cumplir una parte preferida• Filtrar información confidencial sobre licitaciones supuestamente competitivas a
una parte preferida• Distorsionar la fase de evaluación de las ofertas introduciendo criterios deselección ambiguos y excepciones poco claras en las normas de adjudicación delos contratos• Acuerdos colusivos entre licitadores potenciales• Ofrecimiento de sobornos por licitadores potenciales a los evaluadores de lasofertas• Ofertas poco realistas de licitadores potenciales para ganar la licitación yofrecer luego sobornos a los controladores para evitar sanciones• Presentación de documentación falsa por los ofertantes sobre su situación
financiera para especular después con las concesiones obtenidas• Utilizar a los agentes encargados del control de los bosques para buscar
deliberadamente deficiencias en las operaciones de los licitadores nofavorecidos a fin de que no se les permita presentar ofertas
Fuente: Basado en Wesberry, 2001; D. Young, Global Witness, comunicación personal, 2005

En la figura 1 se muestra la estrecha relación existente entre los niveles decorrupción percibidos y el grado de suministro de trozas presuntamente ilegal.
Durante los últimos años se han promovido varias iniciativas internacionales
para hacer frente al problema de la corrupción (recuadro 7), pero un grave
obstáculo para el éxito de cualquier estrategia anticorrupción es la existencia
de un sistema judicial corrupto. Cuando esto ocurre, los mecanismos legales einstitucionales concebidos para frenar la corrupción quedan paralizados, por muy
bien orientados, eficientes u honestos que sean. Por desgracia, constantemente
aparecen pruebas de corrupción judicial generalizada en muchas partes del mundo(ONUDD, 2005). En el capítulo 4 se ofrecen ejemplos de las mejores prácticas
que pueden aplicar los gobiernos nacionales para limitar la corrupción en el sector
forestal y promover la independencia del poder judicial.

13

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

FIGURA 1

Corrupción elevada

Relación entre la corrupción y las actividades forestales presuntamente ilegales(Transparency International Corruption Index)

140África occidental y central

Federación de Rusia

Otros
paísesBrasilPaíses de la UE
en procesode adhesión

Indonesia
China

5

Otros países latinoamericanos

Japón

Malasia

EE.UU.

UE-15

10
-10

Canadá

0

10

20

30

40

50

60

70

60

Porcentaje elevado de suministro de madera sospechoso
Fuente: Seneca Creek Associates y Wood Resources International, 2004

RECUADRO 7

Principales instrumentos anticorrupción establecidos desde 1996
El gran número de instrumentos jurídicos de lucha contra la corrupción que han visto
la luz desde mediados del decenio de 1990 indica que cada vez se afronta con mayor
seriedad este problema. Los instrumentos más destacados son los siguientes:• Convención Interamericana contra la Corrupción, de la Organización de Estados
Americanos (OEA), 1996
• Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros
en Transacciones Comerciales Internacionales, de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), 1997 (www.oecd.org/document)• Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupción en los que estén
implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados
miembros de la Unión Europea, de la UE,1997 (www.europa.eu.int)• Convenio de derecho penal sobre la corrupción, del Consejo de Europa, 1999
(conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/173.htm)• Convenio de derecho penal sobre la corrupción, del Consejo de Europa, 1999
(conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/173.htm)• Convenio de derecho civil sobre la corrupción, del Consejo de Europa, 1999
(conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/174.htm)• Convención de la Unión Africana para prevenir y combatir la corrupción, 2003
(www.africa-union.org/home/Welcome.htm [véase Documentos oficiales])• Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, abierto a la firma en
diciembre de 2003 (www.unodc.org/unodc/en/crime_convention_corruption.html)
Fuente: Transparency International, 2004b

Las actividades ilegales en el sector forestal y las causas fundamentales que las motivan

Demanda de madera
En algunos países, el crecimiento del mercado de madera contribuye, a menudo,
al exceso de capacidad de la industria forestal o a una exportación excesiva detrozas en los países exportadores, lo cual desencadena operaciones forestales
ilegales. Aunque esta publicación no aborda esta cuestión directamente, pues se
centra en las medidas que pueden adoptar a nivel nacional los países productoresde madera, en el Anexo 3 se reseñan distintas iniciativas multilaterales ybilaterales encaminadas a fomentar el comercio responsable de madera entre países
productores e importadores. La reducción de la demanda de madera obtenida
ilegalmente, al menos hasta que un mayor número de países exportadores hayaalcanzado una situación de sostenibilidad, debe ser un componente esencial de lacooperación internacional en el futuro.

CONCLUSIONESLas operaciones ilegales en el sector forestal tienen lugar cuando se extrae,transporta, elabora, compra o vende madera infringiendo leyes nacionales.
Las causas subyacentes de las operaciones ilegales en el sector forestal
son la existencia de un marco normativo y jurídico deficiente; una
escasa capacidad de aplicación; la insuficiencia de datos e información
sobre los recursos forestales y las operaciones ilegales; y la corrupción
en el sector privado y en el gobierno.
Las estrategias dirigidas a mejorar la observancia de la ley en el sector
forestal deben basarse en una evaluación de las causas subyacentes delos actos ilegales y en la identificación de los mecanismos eficaces para
combatir la corrupción.
En los últimos años se han adoptado varias iniciativas internacionales para
afrontar el problema de la corrupción y las actividades forestales ilegales.
Sin una voluntad política firme de mejorar la observancia de lalegislación forestal, las medidas que se puedan adoptar sólo tendrán
posibilidades limitadas de dar buenos resultados.

15

16

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

17

3. Hacia una estrategia para
mejorar la observancia de la ley
en el sector forestal

CONSECUENCIAS DE LAS ACTIVIDADES ILEGALES Y DE LA CORRUPCIÓN
Las actividades ilegales tienen consecuencias económicas, sociales y ambientales degran alcance, especialmente en forma de pérdida de ingresos públicos, degradación
ecológica y mayor desigualdad de ingresos.
Falta de sostenibilidad social y ecológica
Muchas leyes forestales prescriben la adopción de objetivos de ordenación sostenible,
con inclusión del bienestar social (apoyo a los medios de subsistencia, esparcimiento,etc.) y la protección de los servicios del ecosistema forestal (protección de cuencas
hidrográficas, retención de carbono, conservación de la biodiversidad, etc.), que notienen precio de mercado y, por tanto, pueden despertar poco interés entre los agentes
privados y los gobiernos cuyo interés es obtener beneficios políticos y privados
inmediatos. Las actividades ilegales impiden conseguir estos objetivos sociales yambientales y pueden ocasionar graves daños al medio ambiente. Pueden poner enriesgo la biodiversidad y, en algunos casos, infringir la Convención sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES).
Distorsiones del mercado
Las actividades ilegales pueden distorsionar el mercado mundial de una serie
de productos madereros básicos, dificultando la ordenación sostenible, que
implica costos más elevados relacionados con las buenas prácticas, la preceptiva
declaración tributaria, etc. Las operaciones ilegales reducen el valor de mercado delos productos forestales y la rentabilidad comparativa de los productos forestales
obtenidos de forma sostenible y conceden una ventaja competitiva a los operadores
ilegales. La diferencia entre los costos de la producción legal e ilegal y, por tanto,
la magnitud del incremento de precios que se produciría si se suprimieran las
actividades ilegales, es sustancial. Por ejemplo, según un estudio realizado en losEstados Unidos, los precios de la madera en rollo nacional serían de un 2 a un 4
por ciento más altos si se suprimiera la producción «sospechosa» de madera enrollo a escala mundial. Si no tuvieran que afrontar la competencia de operadores
ilegales, los exportadores estadounidenses podrían aumentar sus exportaciones deproductos madereros en una cifra estimada de 460 millones de dólares EE.UU. poraño (Seneca Creek Associates y Wood Resources International, 2004).

18

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Ausencia de inversiones responsables
Mientras que los inversores responsables huyen de los países en los que el estado
de derecho es débil y los riesgos de las inversiones elevados, a las empresas sin
escrúpulos este entorno les resulta favorable y, con el tiempo, las empresas que
se dedican a la actividad ilegal pueden llegar a dominar el sector. Si los ingresos
obtenidos mediante esas operaciones ilegales se envían al extranjero, limitan las
posibilidades de reinversión en el sector forestal.
Disminución de los ingresos públicos
Las actividades ilegales suponen una importante pérdida de ingresos para muchospaíses al privar a los gobiernos de ingresos procedentes de los impuestos, derechosde tala y otros costos asociados con la actividad forestal legal. Por ejemplo, se estima
que en el Camerún la pérdida de ingresos públicos debida a la evasión del impuesto decorta es de 5 a 10 millones de dólares EE.UU. anuales (Auzel et al., 2002). El Banco
Mundial estima que la tala ilegal provoca pérdidas adicionales que oscilan al menos
entre 10 000 y 15 000 millones de dólares EE.UU. anuales de recursos procedentes delos bosques solamente en las tierras de propiedad pública (Banco Mundial, 2004). En
Filipinas, un Comité del Senado cifró en 1 800 millones de dólares EE.UU. anuales
las pérdidas sufridas por el país a causa de la tala ilegal durante el decenio de 1980. El
Gobierno de Indonesia estimó en 2002 que el costo de ingresos no percibidos a causa
de la tala ilegal ascendía a 3 000 millones de dólares EE.UU. por año.
Aumento de la desigualdad de ingresos
En ocasiones se alega que los pobres de las zonas rurales pueden verse beneficiados
en los lugares donde la aplicación de la ley no es estricta, ya que pueden penetrar
ilegalmente en tierras de propiedad pública y utilizar los recursos forestales sin pagar
impuestos u otros derechos de uso. Aunque la relación entre las actividades ilegales yla desigualdad es muy compleja, los casos que se han estudiado para esta publicación
indican que cuando el estado de derecho es débil los principales grupos de intereses
que aglutinan mucho poder suelen dominar la utilización de los recursos forestales(recuadro 8). La corrupción afecta a los medios de subsistencia de los pobres más
que a los de la población en situación económica más desahogada (Transparency
International, 2004a). Así pues, los beneficios de los actos ilegales que perciben
los pobres suelen ser transitorios. Además, los actos ilegales también debilitan lacapacidad de los gobiernos para prestar servicios a la población pobre que dependedel bosque, por ejemplo, en lo que se refiere a la asistencia técnica y a la delimitación
y consolidación adecuadas de los derechos de propiedad.
Inestabilidad política
Las operaciones forestales ilegales pueden estar vinculadas con conflictos y guerras.
En algunos países, la madera es objeto de comercio por parte de grupos armados,ya sean facciones rebeldes o soldados regulares, o por una administración civil
involucrada en conflictos armados para perpetuar el conflicto o para aprovecharlo
con el fin de obtener beneficios personales. El comercio de madera en los conflictos

Hacia una estrategia para mejorar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 8¿Benefician a los pobres los ingresos procedentes de la tala ilegal?
Si bien es cierto que la tala ilegal puede reportar grandes cantidades de efectivo en
una zona, los beneficios en lo que respecta a los medios de subsistencia son escasos
y temporales. En el valle de Sico-Paulaya, en Honduras, la producción legalizada yclandestina de unos 11 000 m3 de caoba entre 2000 y 2001 supuso a la población local
alrededor de 1,2 millones de dólares EE.UU. en salarios y beneficios. Sin embargo,
más de la mitad de los ingresos fueron a parar a los integrantes poderosos de lascomunidades, mientras que los grupos más pobres sólo recibieron una cuarta partede los mismos. Por efecto de la apropiación indebida de fondos por los grupos deélite y la compra de motosierras para las operaciones de corta, solamente el 6 por
ciento del valor de la madera producida se podría haber invertido en los medios
locales de subsistencia y es probable que los hogares más pobres obtuvieran una
parte muy pequeña de ese porcentaje.
Fuente: Wells et al., 2004

menoscaba el desarrollo de las instituciones democráticas y la estabilidad política.
En ocasiones, los cuantiosos ingresos obtenidos mediante la explotación ilegal demadera financian y, en consecuencia, agravan los conflictos nacionales y regionales,
como ha ocurrido en Camboya, Liberia y la República Democrática del Congo.
NECESIDAD DE UN ENFOQUE ESTRATÉGICO
Los factores que favorecen las operaciones ilegales en el sector forestal son
múltiples y están interrelacionados y, por ende, toda estrategia encaminada asolucionar el problema de las actividades ilegales debe ser global e incluir unamplio conjunto de opciones normativas, jurídicas, institucionales y técnicas(véase la figura 2) con el fin de:• racionalizar el marco normativo y jurídico (capítulo 4);• fortalecer la capacidad de aplicación de la ley (capítulo 5);• mejorar los datos y los conocimientos relativos a los recursos forestales y al
sector forestal en general (capítulo 6);• luchar contra la corrupción.
Al elaborar un enfoque estratégico es preciso conciliar cuidadosamente las medidas
encaminadas a disuadir las actividades ilegales, como la aplicación de controles ysanciones más estrictos, con actividades que fomenten el comportamiento legal, comoel establecimiento de incentivos y de una reglamentación simplificada. Las medidas
que se adoptan para imponer un control más estricto, rara vez dan buenos resultados
cuando se mantiene el atractivo económico del comportamiento ilegal. En esos casos,
los operadores ilegales siempre encuentran la fórmula para eludir los controles.
Algunos países reconocen la necesidad urgente de formular una estrategia global ycoherente para afrontar el problema de la tala ilegal en consulta con las partes interesadas.

19

20

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

FigurA 2

Elementos de una estrategia para promover la legalidad en el sector forestal

Aumentar laparticipación de laspartes interesadas
Mejorar la basede información yconocimientos

Racionalizar el marco
normativo y jurídico
Observancia dela leyAumentar latransparencia y combatir
la corrupción

Aumentar la capacidad
de aplicación de la ley

Costa Rica e Indonesia, por ejemplo, están elaborando estrategias basadas en laprevención, detección y erradicación de las actividades ilegales (recuadros 9 y 10).
Para conseguir los objetivos mencionados anteriormente son fundamentales
cuatro elementos:• Afrontar las causas subyacentes de la ilegalidad. Toda estrategia dirigida
a reprimir las actividades ilegales en el sector forestal debe basarse en unconocimiento profundo de las causas fundamentales de la situación actual.
Es indispensable identificar esas causas fundamentales de los actos ilegales ylas formas de combatirlas, así como mecanismos eficaces.
• Priorizar las acciones correctivas. Para hacer frente a la ilegalidad en el sector
forestal se necesita un amplio conjunto de actuaciones complementarias.
Puede ser necesario adoptar un enfoque progresivo, pues será difícil abordar
todos los elementos de la estrategia al mismo tiempo. En función delcontexto social, económico y político, los distintos países podrán priorizar
diferentes intervenciones entre la amplia gama de directrices y mejoras
prácticas que se proporcionan en el presente informe. Es preciso analizar y
planificar atentamente los puntos de entrada y la secuencia a nivel nacionalen función de los recursos públicos y de donantes disponibles.
• Viabilidad económica y política. Al ordenar y priorizar las medidas
correctivas es fundamental su viabilidad económica y política. Es importanteconsiderar el costo financiero de cualquier intervención y las fuentes de lasque se obtendrán los fondos necesarios. La cuestión política reside en la
medida en que los diferentes niveles de gobierno están dispuestos a cooperar
en una estrategia global para luchar contra la ilegalidad en el sector forestal.
Sin una decidida voluntad política de mejorar la observancia de la legislación
forestal las medidas que se puedan adoptar sólo tendrán posibilidades
limitadas de dar buenos resultados (véase también el capítulo 7).

Hacia una estrategia para mejorar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 9

La estrategia nacional de lucha contra la tala ilegal en Costa Rica
En 2001, Costa Rica aprobó su primer Plan Nacional de Desarrollo Forestal después deun largo proceso en el que participaron todas las partes interesadas importantes. Unade las actuaciones prioritarias del Plan es la lucha contra la tala ilegal en el país, queen los últimos años se ha convertido en un grave problema. Se estima en el Plan que
al menos el 25 por ciento de la madera producida en Costa Rica procede de fuentes
ilegales. El Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) encargó una serie de estudios
para analizar las causas fundamentales de la tala ilegal y proponer medidas parasolucionar el problema. Basándose en los resultados obtenidos y con la cooperaciónde diferentes colectivos interesados, particularmente la ONG Fundación para el
Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central (FUNDECOR), el MINAE elaboró en 2002
una estrategia global para un período de cinco años encaminada a:• promover y reforzar las estructuras técnicas, administrativas y jurídicas que
facilitan el control del aprovechamiento forestal;• mejorar los instrumentos necesarios para controlar el comportamiento social yla utilización de los recursos forestales;• fortalecer la capacidad de gestión de las oficinas regionales de laAdministración Forestal;• fomentar, coordinar y garantizar la participación activa y eficiente de lasociedad civil en la prevención de actos forestales ilegales.
La estrategia consiste en una amplia gama de medidas para prevenir, detectar ycombatir las actividades forestales ilegales. Comprende medidas destinadas a disuadir latala ilegal (mediante un control más estricto utilizando sistemas de información geográfica
[SIG] y sistemas de posicionamiento global [GPS], patrullas de control de los bosques y
auditorías internas y externas), y otras concebidas para alentar el comportamiento legal(simplificación de la reglamentación, revisión de la legislación forestal, fomento de lareforestación y gestión forestal). Un grupo asesor externo integrado por representantes dediferentes colectivos interesados como instituciones de investigación, ONG, representantesdel sector privado, ecologistas y la asociación profesional de agentes forestales privados,
coopera con el Gobierno en la aplicación de la estrategia.
Fuente: MINAE, 2002

• Participación de las partes interesadas. Toda estrategia destinada a combatirlas actividades ilegales debe basarse en un proceso abierto e incluyente conla participación efectiva de todas las partes interesadas. La participacióndel sector privado, las ONG y la sociedad civil tiene una importancia
crucial. Aunque pueda ralentizar el proceso, no hay duda de que el enfoqueparticipativo es la forma más adecuada, cuando no la única, de elaborar una
estrategia que pueda redundar en una mejora duradera de la aplicación y laobservancia de la legislación forestal.

21

22

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 10

La estrategia nacional de lucha contra la tala ilegal en Indonesia
El Gobierno de Indonesia ha tomado conciencia de la necesidad urgente de afrontar
el problema de la tala ilegal. En el transcurso de los dos últimos años, un amplio
colectivo de interesados ha participado en una evaluación detallada y una serie deconsultas para formular una estrategia de lucha contra la tala ilegal.
La estrategia resultante de las consultas se resume en un Programa de Acción de
10 puntos:• Acción 1, Demostrar compromiso y establecer un sistema de rendición decuentas: crear una comisión integrada por múltiples interesados y políticamente
equilibrada para iniciar, organizar, supervisar y coordinar el Programa y designara una persona directamente responsable ante el Presidente para dirigirla.
• Acción 2, Determinar fuentes legales de madera: identificar las fuentes legales
de madera y alcanzar un consenso al respecto a fin de que los organismos
encargados de aplicar la ley, los compradores y los consumidores puedan
distinguir entre la madera legal e ilegal y publicar directrices bien definidas
sobre lo que se considera madera legal.
• Acción 3, Mejorar los sistemas de detección: llevar a cabo una labor de recogida yanálisis centralizados de la información necesaria para detectar delitos relacionados
con la extracción, transporte y elaboración de la madera. Esta tarea debe incluir
mapas, imágenes tomadas mediante teledetección, permisos y licencias deextracción, documentos de transporte y licencias y registros de elaboración.
• Acción 4, Datos de archivo: establecer una base de datos permanente sobre el
sector forestal nacional y mantener información actualizada y exhaustiva sobre
la extracción, elaboración y transporte de la madera.
• Acción 5, Garantizar la transparencia: dar a conocer al público en general
información sobre la extracción, elaboración y transporte de madera cuando dicha
información no se necesita directamente para perseguir los delitos forestales.
• Acción 6, Racionalizar la industria: equilibrar la demanda de la industria deIndonesia con la oferta nacional de madera legal y reducir la presión en favorde la tala ilegal preparando un plan general de racionalización de la industriade elaboración de la madera que identifique y disponga una reducción delconsumo de trozas en las fábricas.
• Acción 7, Promover el comercio legal de madera: reducir la demanda demadera ilegal y estimular la demanda de madera legal promoviendo la
madera legal y sostenible en el mercado nacional y suscribiendo acuerdos con
los principales interlocutores comerciales internacionales para que importenúnicamente madera legal.
• Acción 8, Reforzar la capacidad de aplicación de la ley: fortalecer a todos losorganismos competentes en los sectores forestal, policial, militar, judicial, deltransporte y de las aduanas a través de reformas institucionales, cooperacióninterinstitucional y capacitación en las leyes y reglamentos relacionados con losHacia una estrategia para mejorar la observancia de la ley en el sector forestal

bosques, así como la recogida de pruebas, la preparación de procedimientos y lapersecución de las cadenas de complicidad de forma que sean sancionados losprincipales responsables de la tala ilegal en lugar de la población local pobre.
• Acción 9, Modificar la legislación: cuando sea necesario, modificar las leyes yreglamentos nacionales para reforzar las iniciativas de aplicación de la ley yasegurar la persecución, condena e imposición de sentencias proporcionadas y
disuasorias a los principales responsables de delitos forestales, especialmentea los organizadores y financiadores de la tala ilegal y a los compradores demadera ilegal.
• Acción 10, Perseguir y condenar a los responsables de delitos forestales:asegurar que los principales responsables de favorecer, organizar y financiar
los delitos forestales y quienes obtienen grandes beneficios de ellos seandetenidos, perseguidos con firmeza y, si se demuestra su culpabilidad,
condenados y castigados con el máximo rigor permitido por la ley.
Fuente: H. Speechly, DDI, comunicación personal, 2005

CONCLUSIONESLas actividades ilegales tienen consecuencias económicas, sociales
y ambientales de gran alcance, especialmente la pérdida de ingresos
públicos, la degradación ecológica y una mayor desigualdad deingresos.
Toda estrategia encaminada a solucionar el problema de las actividades
ilegales debe ser una estrategia global e incluir un amplio conjunto
de opciones normativas, jurídicas, institucionales y técnicas con
objeto de desalentar las actividades ilegales y promover y facilitar loscomportamientos legales.
Cuatro elementos son esenciales para conseguir un enfoque estratégico
satisfactorio que redunde en una mejor observancia de la ley en el sector
forestal: afrontar las causas subyacentes de la ilegalidad, priorizar las
medidas correctivas, evaluar la viabilidad económica y la aceptación
social de las reformas y asegurar la participación de los colectivos
interesados.

23

24

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

25

4. Racionalizar el entorno
normativo y jurídico

A menudo se considera que si se aplicaran estrictamente las leyes todo iría bien
en el sector forestal. Sin embargo, en razón de distintas deficiencias normativas yjurídicas, la aplicación más estricta de la legislación forestal no siempre garantizará
que la actividad forestal sea legal y sostenible. Antes de identificar métodosde fortalecer la capacidad institucional para promover la observancia de la ley(capítulo 5), este capítulo ofrece directrices y ejemplos de las mejores prácticas
para elaborar un marco normativo y jurídico adecuado con disposiciones para
reducir el atractivo de las prácticas ilegales y corruptas entre los operadores delsector forestal.
EVALUAR LAS CAUSAS SUBYACENTES DEL INCUMPLIMIENTO DE LA LEY
Evaluar las causas sociales, económicas, culturales y políticas complejas de laviolación de la legislación forestal permitirá afrontar las raíces del problema más
que sus síntomas.
¿Por qué se transgrede la ley?
Son muchas las razones por las que se transgrede la ley y las motivaciones son
muy distintas según las personas de que se trate y las actividades que realizan.
Los poderosos pueden practicar la tala ilegal lucrativa en gran escala porquesaben que en determinados lugares pueden hacerlo impunemente. Los campesinos
pobres pueden cometer actos ilegales de escasa envergadura en su vida cotidiana
porque consideran que no tienen otra opción posible. Hay también factores que
favorecen las actividades ilegales: sistemas de tenencia de la tierra mal definidos
o discriminatorios que contribuyen a la falta de responsabilidad a nivel local por
lo que respecta a la gestión forestal sostenible; prohibición de utilizar el bosque
con fines de subsistencia a las personas que dependen de los productos forestales;
procedimientos burocráticos engorrosos y exigencias legales complejas; deficiencias
normativas y jurídicas que hacen que las operaciones ilegales sean más rentables
que las actividades legales; escasa aplicación de la ley y sanciones excesivamente
leves para los operadores ilegales cuando se descubre su delito; y disposiciones
inaplicables que crean, entre los usuarios de los bosques, la percepción de que laley es injusta y está al margen de la realidad. Las leyes y reglamentos forestales
pueden ser difíciles de respetar, especialmente para los pequeños productores ycomunidades rurales desfavorecidas, que pueden no tener los medios necesariospara cumplir unas prescripciones legales costosas y complejas o que se ven
excluidos de los beneficios que reportan los bosques de las proximidades.

26

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Análisis del impacto del marco reglamentario
Una tarea importante para reforzar la observancia de la legislación forestal es elexamen del marco normativo y jurídico que rige el funcionamiento del sector y laeliminación de las prescripciones que sean contradictorias o imposibles de cumplir.
Esta labor debe basarse en el análisis de la forma en que afecta la reglamentacióna los distintos agentes del sector forestal, en cuanto a su capacidad financiera,
técnica y de gestión para atenerse a las prescripciones legales y en cuanto a sus
necesidades. Los efectos financieros de la reglamentación sobre las principales
partes interesadas se pueden analizar utilizando técnicas habituales de análisis
económico. Cuando la reglamentación reduce la rentabilidad impidiendo, portanto, una observancia realista, como en el ejemplo de Bolivia (recuadro 11), el
gobierno puede considerar la posibilidad de ofrecer ayuda en forma de incentivos
financieros o compensaciones para favorecer el cumplimiento voluntario de la ley
por parte de los operadores forestales (véase más adelante la sección relativa alaumento de la rentabilidad de las operaciones legales).
Impacto del marco reglamentario en la población rural pobre
Existen más posibilidades de que las comunidades que dependen de los bosques nocumplan la legislación forestal si consideran que hacerlo hará peligrar sus medios
de subsistencia. En ocasiones, medidas destinadas a luchar contra las actividades
ilegales como las prohibiciones de tala han sido contraproducentes porquemientras que los intereses políticos poderosos siguen encontrando medios para
explotar los bosques, los pequeños productores forestales pobres y vulnerables no

RECUADRO 11

Análisis del impacto del marco reglamentario
Tras la aprobación de una nueva ley forestal en Bolivia en 1996, se suscitó unencendido debate sobre la viabilidad económica de la ordenación forestal sostenible
en el contexto de la nueva reglamentación que estableció nuevos gravámenes
forestales. Se efectuó un análisis económico de las repercusiones financieras delas nuevas normas, que constató que si bien las prácticas de ordenación forestal
sostenible podían seguir produciendo tasas de rendimiento positivas, eran menos
rentables que las prácticas de explotación tradicionales. La nueva reglamentación
había impuesto a los operadores forestales cargas adicionales que reducían su
rentabilidad. El análisis concluía que los madereros no estarían motivados para
cumplir la nueva ley y planteaba dudas sobre las posibilidades de que el sector
forestal en su conjunto la observara. En todos los países se debería hacer unanálisis del impacto de esta naturaleza para determinar la viabilidad de las nuevas
prescripciones legales.
Fuente: Bojanic y Bulte, 2002

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoRECUADRO 12

Un equipo de trabajo considera la prohibición de talar árboles en China
En un informe publicado recientemente, La aplicación del programa de protección delos bosques naturales y del programa de transformación de terrenos en pendiente:enseñanzas extraídas y recomendaciones de política, se señala que la aplicación
general de la prohibición de talar árboles en varias provincias de China no es la mejor
forma de conservar los bosques, y que un enfoque mejor adaptado a las condiciones
de cada lugar (que incluya medidas económicas e institucionales) daría mejores
resultados. Entre otras recomendaciones, el informe indica que sería más eficaz
limitar las operaciones forestales ilegales y mejorar los medios de subsistencia rurales
con las siguientes medidas: suprimir la prohibición de talar árboles en los bosquesde propiedad comunal, cuando proceda; elaborar una estrategia para pasar de laprohibición de la tala en los bosques de propiedad estatal a su gestión sostenible; ydesarrollar un plan de utilización de las tierras forestales que asegure la protecciónde los bosques naturales primarios. Después de propugnar la participación activa delos funcionarios locales (incluso de organismos de otros sectores) y de representantes
de las partes interesadas, el informe aconseja mejorar la orientación y aplicación delprograma adoptando criterios ambientales específicos y mecanismos más claramentebasados en el mercado.
Fuente: Consejo de China para la Cooperación Internacional sobre el Medio Ambiente yDesarrollo (CCICED)

disponen de otros medios de subsistencia (Molnar et al., 2003). Se hace necesario,
por tanto, analizar más exhaustivamente el impacto para estudiar el posible efectode la ley sobre los medios de subsistencia de los pobres (recuadro 12). En granmedida, esos efectos no se aprecian en los análisis financieros a los que se ha hecho
referencia anteriormente porque muchos de los productos forestales que son
esenciales para la subsistencia de las poblaciones pobres no llegan a los mercados
formales y, por ello, no tienen precios de mercado. El control del comercio demadera y productos forestales extraídos de forma ilegal puede dar lugar a que lascomunidades constaten que sus actividades comerciales y de subsistencia no sonreconocidas o autorizadas, lo cual socavará los incentivos para utilizar el bosquede manera legal y sostenible.
En los últimos años, Mozambique ha hecho un esfuerzo encomiable para
estudiar las leyes relativas a los bosques y la vida silvestre en el contexto de la
reducción de la pobreza, que es uno de los principales objetivos generales de lasociedad mozambiqueña. Como todos los demás sectores, el subsector de losbosques y la vida silvestre ha formulado su estrategia normativa y de desarrollo
basándose en ese objetivo nacional. En consecuencia, mejorar la observancia de lalegislación forestal debería influir de forma positiva en la reducción de la pobreza,aunque esto no se ha de dar siempre por sentado (recuadro 13).

27

28

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 13

Una estrategia favorable a los pobres para la prevención, detección ysupresión de los delitos forestales en Mozambique
Durante el último decenio, Mozambique ha puesto en marcha un proceso
participativo para examinar y transformar completamente el marco normativo
y jurídico del sector de los bosques y la vida silvestre con el fin de garantizar su
contribución efectiva a la reducción de la pobreza y al desarrollo sostenible. La
reforma normativa y jurídica del sector forestal ha dado lugar a la adopción de una
legislación avanzada y bien fundamentada para este sector. Existen ahora distintos
sistemas de uso de los bosques, desde la adjudicación de concesiones seguras de larga
duración a los madereros (50 años) hasta la gestión comunitaria de los recursos y elestablecimiento de zonas totalmente protegidas. Aunque todavía se han de completar
algunas medidas reglamentarias, se está avanzando en su preparación. Una vez hayaconcluido este proceso, Mozambique contará con disposiciones legislativas adecuadas
para hacer frente a los actos forestales ilegales mediante una estrategia basada enla prevención, detección y supresión que contribuirá al mismo tiempo a aliviar lapobreza. Los retos que se plantean actualmente en la mejora de la observancia de lalegislación forestal en Mozambique no están relacionados con el marco normativo yjurídico, sino con la capacidad de controlar la producción y el comercio forestales.
Fuente: Del Gatto, 2003

Impacto del marco reglamentario en los grandes intereses comerciales
Los operadores forestales legales temen que unos competidores menos escrupulososy la presión de los gobiernos puedan perjudicarles en sus actividades. Además, lasgrandes empresas que realizan operaciones ilegales están relacionadas en ocasiones
con la financiación de conflictos y el suministro de armas a gobiernos o grupos
rebeldes en los países en los que actúan (Global Witness, 2004b). Cualquierempresa decidida a luchar contra intereses creados puede verse amenazada conla pérdida de sus concesiones y su adjudicación a otros competidores menos
escrupulosos.
Sin embargo, estudios recientes ponen de manifiesto que si se eliminaran para
2007 todas las exportaciones asociadas con la tala ilegal, los precios internacionales
de la madera en rollo, la madera de construcción y los tableros de madera
aumentarían el 19 por ciento, el 7 por ciento y el 16 por ciento, respectivamente, ylas empresas que operan legalmente conseguirían un incremento sustancia de sus
ingresos (Seneca Creek Associates y Wood Resources International, 2004).
Por ello, es fundamental que el marco reglamentario refuerce el control delgobierno sobre sus recursos naturales y sobre la industria maderera nacional
integrando la transparencia y la rendición de cuentas en las operaciones del sector
y cooperando con la comunidad internacional con el fin de conseguir la capacidad
necesaria para administrar la industria maderera y expulsar del mercado a losoperadores ilegales.

Racionalizar el entorno normativo y jurídico

MAYOR CLARIDAD, TRANSPARENCIA Y COHERENCIA DE LA LEGISLACIÓN
FORESTAL Y LA RELACIONADA CON LOS BOSQUES
Establecer una política forestal racional y coherente antes de legislar
Como se ha señalado anteriormente, un marco normativo sólido y coherente
es una condición indispensable para elaborar una legislación clara, transparente
y racional. Las leyes sólo son instrumentos para aplicar una estrategia generaly es posible que sea necesario examinar exhaustivamente las políticas forestales
en vigor antes de redactar o reformular leyes forestales y relacionadas con losbosques. Entre 1998 y 1999, el Ecuador puso en marcha un proceso con múltiples
interesados para desarrollar un marco forestal sólido con un conjunto de objetivos
y cinco prioridades generales, que constituyen en la actualidad el marco para laelaboración de las leyes forestales (recuadro 14).

RECUADRO 14

Reforma de la política forestal en el Ecuador
En 1998–1999, el gobierno organizó un proceso multisectorial de alcance nacionalpara examinar las políticas forestales de 1995 y convertirlas en estrategias de acción
inmediatas y concretas. A mediados de 1999 se adoptó la Estrategia para el Desarrollo
Forestal Sustentable del Ecuador mediante un consenso entre varios actores delsector forestal, a saber, los intereses ecologistas e industriales, las poblaciones ycomunidades locales e indígenas, las asociaciones profesionales y el sector académico.
Esta nueva estrategia forestal define la política forestal como «el marco orientador
y el rumbo definido que, junto con los demás actores constituidos por instituciones,
organizaciones, grupos o individuos, determinará las futuras decisiones en el sector
forestal. La base de la sostenibilidad en el tiempo de esta política la constituyela activa participación de la sociedad civil en las diferentes instancias y niveles dedecisión.» La política forestal consiste en un conjunto de objetivos, estrategias yactuaciones para los 20 años siguientes.
Contiene, además, un conjunto de principios orientadores innovadores que se
mencionan a continuación y que deben reflejarse en la legislación y en el marco
institucional para promover la cohesión y la coherencia:• apoyo y promoción del manejo sustentable;• especialización y complementariedad;• facilitación de alianzas estratégicas;• delegación de funciones a la sociedad civil;• eficiencia, transparencia y simplificación de procesos;• autonomía y flexibilidad;• participación y corresponsabilidad.
Fuente: Thiel, 2004

29

30

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Promover la claridad y la comprensión
Uno de los fundamentos de una buena legislación es que se comunique a las partes
interesadas a las que más les afecta y que éstas la comprendan. La claridad jurídica
contribuye a la observancia, reduce la posibilidad de una interpretación arbitraria
de la ley por los funcionarios públicos y facilita la tarea del poder judicial. Para
conseguir la claridad jurídica es necesario:• establecer un marco normativo forestal bien definido;• elaborar una legislación sencilla, sin ambigüedades, basada en criterios
experimentados y con unos poderes discrecionales mínimos;• armonizar las definiciones de las cuestiones jurídicas y forestales;• garantizar una delimitación clara entre las autoridades nacionales, regionales
y locales respecto de la asignación y control de los recursos forestales;• fomentar la sensibilización sobre el marco reglamentario.
Establecer mecanismos para la elaboración participativa de la legislación
Aplicar un enfoque participativo en la elaboración de la legislación forestal
fomentará la transparencia, reducirá las posibilidades de corrupción, garantizará una
mayor equidad, minimizará la influencia indebida de grupos privilegiados e inducirá
a las partes a cumplir las prescripciones legales. Permitirá también a los gruposde interesados expresar sus preocupaciones y proteger sus derechos frente a las

RECUADRO 15

Participación de múltiples interesados en la formulación de la legislación
forestal en Honduras y el Ecuador
El nuevo proyecto de ley forestal de Honduras es fruto de un amplio diálogo
entre distintas partes interesadas iniciado en 1999, en el que han participado
sindicatos agrícolas, poblaciones indígenas, asociaciones de productores de madera,
asociaciones forestales profesionales, municipios, universidades, parlamentarios yotros, en el marco de la Agenda Forestal Hondureña (AFH). A través de este diálogo
se ha remodelado el sector forestal intensificando la participación e influencia dela sociedad civil en los procesos de adopción de decisiones relativas a los asuntos
forestales. Casi 1 000 personas de 138 organizaciones han participado en un centenarde reuniones para debatir y consensuar la actividad forestal sostenible en Honduras.
En el Ecuador, un grupo de expertos preparó el anteproyecto de Normas parael Manejo Forestal Sustentable para el Aprovechamiento de Madera. Las normas se
promulgaron a mediados del año 2000, después de un intenso proceso de consulta.
Posteriormente, se modificaron para reflejar mejor la realidad de los habitantes dezonas forestales en un proceso en el que participaron activamente los usuarios de losbosques y los organismos reguladores. Así, en enero de 2001 y, más tarde, en junio de
2004 se adoptaron versiones mejoradas y ampliadas de estas normas.
Fuentes: Wells et al., 2004; Zapata, 2005; Thiel, 2004; H. Thiel, comunicación personal, 2005

Racionalizar el entorno normativo y jurídico

decisiones unilaterales arbitrarias de los gobiernos. En Honduras y el Ecuador, por
ejemplo (recuadro 15) se hizo un esfuerzo consciente para conseguir la integraciónde distintos puntos de vista favoreciendo un proceso participativo en la formulaciónde las nuevas leyes y normas técnicas forestales. La participación del público enla política forestal es esencial para que esa política reconozca las necesidades ycapacidades de la población.
Asegurar que la ley incluya oportunidades viables y significativas departicipación real de las distintas partes interesadas en las labores degestión y adopción de decisiones
Aunque la participación de las partes interesadas adoptará formas distintas en
función del contexto socioeconómico e institucional, las siguientes directrices
generales para elaborar un marco jurídico para la participación se podrán aplicar yadaptar en la mayoría de las situaciones (Lindsay, 2004).
• Asegurar que la ley prevea medios para que la población local adquiera
derechos reales sobre los recursos forestales locales en las situaciones
apropiadas (véase en el presente capítulo la sección relativa al logro dederechos de tenencia).
• Esclarecer, asegurar y aplicar los derechos de los grupos participantes.
• Garantizar que la ley prevea la participación local en los procesos de toma dedecisiones y asignación de recursos en el sector forestal.
• Establecer mecanismos fáciles y flexibles para que la población pueda formar
grupos forestales participativos.
• Fomentar la participación del público y la transparencia en la adopción dedecisiones a nivel nacional (véase el recuadro 16).
• Asegurar que la legislación sea realista, fácil de comprender y bien conocida
por las partes interesadas.
• Incorporar flexibilidad en el marco jurídico para que se puedan adoptar
enfoques adaptados al contexto local.
Asegurar la transparencia
La transparencia es clave para reducir la corrupción e impedir la participación
deliberada de funcionarios públicos en actividades ilegales. En el sector forestal,la falta de transparencia afecta principalmente a la adjudicación y control de loscontratos de concesión, a las decisiones sobre los contratos de compra, a las
responsabilidades del personal y al cálculo y recaudación de las multas impuestas
por la comisión de actividades ilegales. En consecuencia, la transparencia
mejorará notablemente si se introducen reformas normativas relacionadas con
el otorgamiento y control de las concesiones y subvenciones, así como con larendición de cuentas en la administración forestal.
Garantizar la divulgación plena y obligatoria de documentos de interés público
relacionados con el sector forestal permitirá a la población contribuir directamentea la aplicación de la ley al darle a conocer qué operaciones forestales que serealizan en la localidad son legales y a quién dirigirse en caso de que no lo sean.

31

32

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 16

Un enfoque tripartito para la participación en Ghana
En el taller de balance del proceso de aplicación de las leyes forestales y la gobernanzaen África (AFLEG), que tuvo lugar en Ghana en marzo de 2005, se siguió un enfoquetripartito con la participación del gobierno, la sociedad civil y el sector privado. Fue ésteel primer diálogo abierto y franco entre las principales partes interesadas del sector
forestal de Ghana sobre la corrupción desde la firma de la declaración del proceso dela AFLEG efectuada en Yaundé en 2003. Durante los debates se garantizaron reglas dejuego uniformes a través de la facilitación independiente de terceros.
Los distintos participantes expresaron numerosas preocupaciones sobre la aplicaciónde la legislación forestal y la gobernanza en Ghana, que pueden resumirse así:• la ineficacia de las medidas de supervisión de la madera;• el fracaso de la certificación;• la necesidad de intensificar las actividades de creación de capacidad y de apoyo;• la necesidad de analizar y simplificar las leyes nacionales;• la necesidad de conseguir una participación más amplia en la formulación delos planes de ordenación forestal;• la necesidad de garantizar la aplicación de sanciones cuando se cometan
ilegalidades;• la necesidad de clarificar la cuestión de la propiedad y la tenencia de los recursos.
Los participantes en el taller propusieron algunas medidas concretas paraconseguir una mayor coordinación entre todas las partes interesadas:• establecer un comité asesor semiindependiente que facilite información
y asesoramiento sobre las cuestiones relacionadas con la aplicación de la
declaración FLEG;• señalar a las distintas partes interesadas, tareas para adoptar planes de acción
con indicadores mensurables , con fines de seguimiento y evaluación;• conseguir la colaboración de las distintas partes interesadas;• establecer redes para intercambiar información.
Se elaboró un proyecto de plan de acción, con prioridades, funciones y
responsabilidades, que podría servir como referencia para nuevas intervenciones.
El enfoque tripartito ha reforzado las perspectivas de obtener resultados creíbles a
través de una mayor identificación con los procesos y los resultados por parte de un
amplio conjunto de partes interesadas.
Fuente: M. Laurie, UICN, comunicación personal, 2005

Estas medidas pueden mejorar la observancia de la ley al dar credibilidad pública
a las decisiones y acciones de la administración forestal. La siguiente información
debería ser, por tanto, de dominio público:• toda la legislación relacionada con los bosques y las normas, reglamentos,
decisiones y decretos conexos (recuadro 17);

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoRECUADRO 17

Mayor transparencia en la administración forestal boliviana
La ley obliga a la Superintendencia Forestal de Bolivia, órgano oficial de supervisiónde la gestión forestal, a celebrar audiencias públicas anuales para informar sobre su
labor y dar al público la posibilidad de formular preguntas sobre sus realizaciones.
Los ciudadanos pueden pedir copias de documentos oficiales. De modo análogo, el
Ministerio de Desarrollo Sostenible sólo puede modificar la reglamentación de su
competencia (reglamentos técnicos) en consulta con las partes interesadas a travésde audiencias públicas. La asignación de las concesiones madereras y la venta deproductos forestales confiscados a operadores ilegales se han de realizar mediante
subasta.
Fuente: Pacheco, 2004

• un inventario forestal que indique la superficie y el tipo de bosque, su
localización y su valor (véase el capítulo 6);• un mapa basado en los estudios citados que indique el uso del bosque–­­­­­ bosques de protección, bosques comunitarios y bosques comerciales–, asícomo mapas de las concesiones con los límites y las áreas de corta;• acuerdos de concesiones y de inversión en los que se indiquen la
responsabilidades sociales y ambientales de los titulares, incluyendo elderecho explícito de los agentes de control y de los supervisores forestales
independientes a inspeccionar los bosques y aserraderos en cualquier
momento;• detalles de la identidad de los titulares de concesiones, permisos de corta,
licencias de transporte, recolección, exportación de productos forestales, etc.;• la estructura de los departamentos forestales, información para ponerse en
contacto y funciones del personal del departamento forestal;• un registro de los intereses comerciales y los vínculos familiares con el sector
maderero de todos los funcionarios públicos;• listas de empresas a las que se haya descubierto realizando operaciones ilegales(recuadro 18), incluso la prohibición explícita de participar en licitaciones oprocesos de asignación de concesiones posteriores.
Cuando sea posible, estos documentos deberán ser accesibles en Internet y se
deberán facilitar copias impresas a través de las administraciones forestales.
Cabe mencionar otras prácticas mejores:• establecer con claridad las funciones y responsabilidades del personal deldepartamento forestal y su grado de autoridad (quién puede firmar qué
documentos, quién es responsable de las decisiones, etc.), así como elcometido de otras partes interesadas;• garantizar que el proceso de designación de altos funcionarios de la administración
forestal se realice aplicando normas claras y transparentes (recuadro 19);

33

34

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 18

Divulgación pública de información relativa a las actividades ilegales en el
Camerún
El Gobierno del Camerún ha intensificado la divulgación de información sobre actos
ilegales a las partes interesadas del sector forestal y ha publicado varias listas deempresas que han cometido actos ilegales y han sido multadas. El análisis de losestados de cuentas publicados pone de relieve la discrepancia entre el valor total delas sanciones impuestas y la proporción pagada hasta el momento de la publicación:• un estado de agosto de 2003 cifraba en 6,2 millones de dólares EE.UU. lassanciones impuestas, suma de la que en ese momento se habían pagado 1,3
millones, es decir, el 21 por ciento;• en abril de 2004, las sanciones impuestas ascendían a 7,2 millones de dólares
EE.UU. y se habían pagado 7,5 millones de dólares EE.UU., esto es, el 21 por ciento;• en el estado de cuentas más reciente, de octubre de 2004, las sanciones
ascendían a 7,5 millones de dólares EE.UU. y se había pagado el 37 por ciento.
Esto indica la necesidad de adoptar medidas adicionales que garanticen una
respuesta más rápida del gobierno ante los actos ilegales y de conseguir mástransparencia en la divulgación de la información.
Fuentes: Amariei, 2005; Global Witness, 2005a• establecer procesos de licitaciones/concursos públicos abiertos
y transparentes con normas y condiciones bien publicitadas para la
adjudicación de los contratos de compra y las concesiones (recuadro 20),que deben incluir un informe, una vez concluida la licitación, indicando lasparcelas adjudicadas y a quién se adjudicaron, cuánto se pagó por ellas y en
caso de que algunas parcelas hubieran quedado sin adjudicar, el motivo deesa decisión;• reducir el control de las concesiones por parte de las élites políticas adoptando
nuevas leyes para impedir que las concesiones, y tal vez la industria forestal,sean propiedad o estén bajo el control de políticos o altos cargos forestales,de sus familiares y de personas designadas por ellos;• realizar visitas independientes de supervisión de los bosques para reforzar
los controles y auditorías oficiales. Las inspecciones que llevan a caboórganos independientes y sin intereses en la parte auditada o los organismosde reglamentación dan gran credibilidad pública a la aplicación de la ley y alas prácticas reglamentarias (véase el recuadro 21 y la sección relativa a los
supervisores forestales en el capítulo 5);• organizar seminarios, talleres y audiencias públicas para facilitar información
sobre las normas y reglamentos relacionados con los bosques a todas laspartes interesadas (servicios de extensión para los operadores grandes ypequeños, la industria de elaboración, los comerciantes, las ONG, etc.);

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoRECUADRO 19

Aislar al jefe de la administración forestal de influencias políticas eintereses privados indebidos en Bolivia
En Bolivia, las decisiones del jefe de la administración forestal (Superintendente
Forestal) respondían con frecuencia a la presión política del partido gobernanteo a intereses privados canalizados a través del Ministro, que gozaba de amplias
facultades discrecionales para cesar a los distintos cargos. En virtud del nuevo marco
jurídico de 1996, el Superintendente será designado por el Presidente de la República,que debe elegirlo entre una terna que propone el Congreso. El nombramiento tiene
una duración de seis años, más largo que el mandato presidencial de cinco años. El
jefe de la administración sólo puede ser cesado mediante un proceso institucionalabierto que le encuentre culpable de ineficacia manifiesta o de corrupción. De esta
forma, el primer jefe de la administración forestal designado mediante el nuevo
sistema ocupó el cargo durante varios años, lo que supone un cambio drástico con
respecto a los nombramientos anteriores. Además, la administración ha podido atraer
a candidatos más cualificados y dar más peso a la gestión del personal basada en losméritos profesionales. Sin embargo, el nombramiento del nuevo Superintendente
Forestal se demoró porque los partidos políticos no llegaban a un acuerdo sobre lapersona que debía ser designada.
Fuente: Contreras-Hermosilla y Vargas Ríos, 2002

• velar por la transparencia del procesamiento de los grandes delincuentes; en
muchos casos, aun cuando sean apresados, los delincuentes con medios para
influir en el poder judicial evitan el procesamiento (véase también la sección
relativa a la función del poder judicial en el capítulo 4).
Fomentar la coherencia del marco reglamentario
Se entiende por coherencia que una disposición legal no esté en contradicción
directa con otra. Una ley forestal debe tener coherencia interna y con otros
instrumentos (por ejemplo, la reglamentación relativa a la tenencia de la tierra, laadministración de la propiedad pública, las subvenciones, la infraestructura y elcomercio) utilizados para poner en práctica una determinada política.
Una ley forestal puede contribuir a la convergencia de políticas con otros
sectores, pero no cabe esperar que pueda resolver, por sí sola, todos los conflictos
de política y las contradicciones (Christy, 2004). Por consiguiente, para que laestructura del marco jurídico del sector forestal sea adecuada debe comprender
un análisis bien fundamentado de los vínculos legales (véase la sección relativa alos vínculos y a la colaboración intersectoriales en el capítulo 4). Algunos países,como Honduras (recuadro 22) y Camboya (recuadro 23), están haciendo avances
en estos aspectos dedicando un importante esfuerzo a armonizar la legislación
relacionada con los bosques.

35

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

36

RECUADRO 20

Normas más estrictas y transparentes para la adjudicación de concesiones
en Camboya
El primer derecho de concesión se emitió en 1994 y tres años después había 33
concesiones que funcionaban en un régimen de casi total anarquía y abarcaban cerca
de 7 millones de hectáreas del patrimonio forestal de Camboya, estimado en 10,7
millones de hectáreas. En 2002, el gobierno comenzó a reestructurar el sistema deconcesiones y estableció normas más estrictas para su aprobación, especialmente en
relación con el impacto ambiental y social y la sostenibilidad de la gestión forestal
aplicada en las concesiones forestales. Como resultado de este proceso, de las 33
concesiones adjudicadas inicialmente solamente permanecieron seis en la pugna paraconseguir la aprobación definitiva basada en los nuevos requisitos. Sin embargo, tresaños después, esas seis empresas no han presentado planes de ordenación forestal
adecuados, por lo que continúa en vigor la suspensión total de las adjudicaciones deconcesiones forestales.
Fuentes: Amariei, 2004; D. Young, Global Witness, 2005

RECUADRO 21

Supervisión forestal independiente en el Camerún
Algunas de las medidas que se han adoptado para combatir los actos ilegales en el
sector forestal del Camerún están relacionadas con la forma en que las instituciones
estatales procesan la información y toman decisiones sobre la aplicación de lalegislación. En este orden de cosas, el gobierno del Camerún introdujo algunos
cambios importantes en la aplicación de la legislación forestal, como la creaciónde la Unidad Central de Control, para evitar el riesgo de la influencia de laadministración forestal, que rinde informes directamente al Ministro. La unidad
cuenta con el asesoramiento de un observador independiente, cuyos servicios
se han asegurado mediante un acuerdo contractual entre el gobierno y Global
Witness, una ONG ecologista que desempeña las funciones de vigilancia desde 2001
(en fase experimental). Está prevista la prolongación del contrato durante tres años
más.
Fuente: Amariei, 2005

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoRECUADRO 22

Armonización de la legislación forestal en Honduras
El nuevo proyecto de ley forestal que se ha presentado recientemente en elParlamento de Honduras, trata de armonizar y consolidar en un único cuerpo legal
toda la legislación en vigor sobre la ordenación de los bosques, las zonas protegidas
y la vida silvestre, comprendidas las actividades de aprovechamiento, conservación,
protección, rehabilitación y desarrollo. Este proyecto de ley tiene como objetivo
explícito reducir en buena medida la complejidad y la confusión jurídicas que
desalentaban la legalidad y la buena gobernanza (por ejemplo, la disparidad detasas de aprovechamiento en los planes de ordenación y en la reglamentación de laadministración forestal estatal). El nuevo proyecto de ley es el fruto de un examen
exhaustivo del marco reglamentario forestal. Promueve reformas institucionales
para reducir la tasa actual de deforestación y las numerosas violaciones de la
reglamentación forestal y para crear una mayor capacidad institucional. Asimismo,
propone el establecimiento de un nuevo Ministerio de Bosques que contribuya afortalecer la administración forestal, impulsar la aplicación de la legislación sobre
los bosques y reforzar el compromiso político con la ordenación forestal sostenible.
El nuevo marco institucional debería contribuir también a conseguir los objetivos
generales de desarrollo del país.
Fuentes: Wells et al., 2004; Zapata, 2005

RECUADRO 23

Examen independiente e integrado del sector forestal en Camboya
El examen encargado en 2003 por el Comité Conjunto de Coordinación Gobierno–
Donantes, abordó un amplio conjunto de cuestiones relacionadas con la actividad
forestal, desde la ordenación de los bosques a los problemas de tenencia, losmecanismos institucionales y la participación de los interesados, utilizando un enfoqueintegrado. Se procuró determinar la importancia de cada una de las cuestiones en
un marco normativo global en lugar de considerarlos como aspectos distintos. Se
tuvieron en cuenta los numerosos y profundos vínculos con otros sectores, así como el
marco más general del proceso de democratización del país. Una de las conclusiones
del examen fue que era necesario modificar el sistema de concesiones y que se debía
promover la actividad forestal comunitaria. Se propuso también fomentar actividades
forestales conjuntas sobre la base de una asociación entre el Estado y los municipios(véase en el capítulo 5 más información sobre las asociaciones).
Fuente: Amariei, 2004

37

38

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

REDUCIR LA BUROCRACIA, RACIONALIZAR LOS PROCEDIMIENTOSLEGALES Y SIMPLIFICAR LA REGLAMENTACIÓN
Descentralización
Si se lleva a cabo en las condiciones apropiadas, la descentralización puede contribuir
a simplificar los procedimientos burocráticos y dar lugar a una mayor transparencia
en la gobernanza si se diseña y ejecuta de tal forma que los procedimientos ydecisiones estén abiertos a la crítica, y los funcionarios locales sean realmente
responsables ante la población local. En muchos países, como Bolivia y la India,
se está otorgando a las autoridades locales la posibilidad de tomar decisiones sobre
asuntos ordinarios con objeto de reducir los trámites burocráticos que tienen
que superar los operadores forestales para obtener permisos y aprobaciones delgobierno (recuadro 24). Huelga decir que el proceso de descentralización debe ir
acompañado del fortalecimiento de la capacidad de instituciones descentralizadas
y de una financiación adecuada de los presupuestos de las administraciones locales
para aplicar y hacer cumplir la legislación forestal (véase más información enel capítulo 5). La descentralización no es un remedio seguro para acabar con lacorrupción local pero puede contribuir a que el proceso de adopción de decisiones
en el sector forestal sea más responsable y transparente.
Simplificación y racionalización de la reglamentación forestal
Evitar la proliferación de reglamentaciones. Varios de los estudios de casos a losque se ha hecho referencia ponen de manifiesto que en muchos casos existe una
correlación entre el número de reglamentos y la amplitud de la corrupción y de laeconomía «informal» (o ilegal) (véase la figura 3). En los países en desarrollo suelehaber un número excesivo de reglamentos (Banco Mundial, 2004). La proliferaciónde reglamentaciones es a menudo un indicador de un marco normativo deficiente
sin una visión a largo plazo del sector forestal. Esto multiplica el riesgo deincoherencias jurídicas, contradicciones y jurisdicciones que se superponen entre
sí y hace más difícil comprender el régimen reglamentario que afecta al sector. A
su vez, todo ello comporta decisiones más discrecionales y, en consecuencia, másposibilidades de que exista corrupción.
Las siguientes recomendaciones pueden ayudar a los gobiernos a limitar la
proliferación de reglamentaciones y la superposición y las incoherencias entre
ellas:• Asegurarse de que exista un marco forestal coherente y racional antes
de proceder a elaborar leyes, con el fin de orientar la formulación de lalegislación.
• Realizar un análisis jurídico exhaustivo para determinar la posibilidad desimplificar el marco jurídico.
• Reducir el número de normas tras el análisis jurídico que habrá permitido
identificar superposiciones e incoherencias. Cuando una decisión oficial uotra actuación burocrática prescritas en la ley o los reglamentos no estén clara
y directamente relacionadas con el logro de un objetivo de política deben ser
suprimidas (recuadro 25).

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoRECUADRO 24

Descentralización de la responsabilidad dela ordenación forestal en Bolivia
La Ley Forestal de 1996 transfirió algunas competencias a las administraciones
regionales y locales en armonía con el proceso de Participación Popular iniciado en
1994. Los órganos de la administración regional tienen ahora la responsabilidad
de supervisar las inversiones públicas relacionadas con la actividad forestal,
formular políticas forestales regionales y preparar programas de fomento de lacapacidad técnica. Los municipios colaboran con el organismo forestal nacional(Superintendencia Forestal) en la supervisión de las actividades de explotaciónde la madera, la observancia de los permisos de desmonte y la inspección delsuministro de materia prima a los aserraderos situados en su jurisdicción. En
teoría, estas nuevas tareas se deben financiar en su totalidad con los ingresos
procedentes del gravamen aplicado a las concesiones y de la tasa de desmonte,
transferidos a los órganos de la administración regional y local. Para reducir elriesgo de corrupción en los niveles regional y local, el proceso de descentralización
incluyó la transferencia a las organizaciones de la sociedad civil locales de elegir
comités de supervisión para controlar las finanzas municipales. Estos mecanismos
han dado resultados desiguales. En algunos casos, han servido para fortalecer laparticipación local, han democratizado el gobierno municipal, han incrementado
el gasto municipal en el sector forestal y han ampliado los servicios prestados a losusuarios locales de los bosques en relación con la gestión forestal. Sin embargo, en
otros casos han reforzado el poder de las élites locales y apenas han contribuido
a que se escuche con mayor atención la voz de la población marginada, pues el
sector forestal ha continuado ocupando un lugar poco importante en la lista deprioridades de los gobiernos municipales. La disparidad de las respuestas depende
principalmente de la importancia de los recursos forestales para la economía
municipal, la fortaleza de las organizaciones comunitarias y la voluntad política
de las autoridades locales elegidas. En algunas ocasiones, los partidos políticos se
han hecho con el control de los comités de supervisión, pero en otros casos loscomités ejercen activamente sus funciones de vigilancia, especialmente cuando
las organizaciones comunitarias participan en la vida política local. Además, losrecursos financieros que se debían transferir a los gobiernos municipales paraque desempeñaran sus nuevos cometidos se han visto mermados al reducirse losgravámenes forestales de los que reciben una parte. Pese a estos problemas, ladescentralización ha contribuido notablemente en Bolivia a establecer procesos mástransparentes y responsables de adopción de decisiones en el sector forestal.
Fuente: Pacheco, 200439

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

40

FigurA 3

Por medio de múltiples indicadores de la corrupción

Relación entre el número de procedimientos necesariospara iniciar un negocio y el nivel de corrupción
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
0

1

2

3

4

5

6

7

8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Número de procedimientos necesarios para iniciar un negocio

Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2003

• Adaptar las restantes normas para garantizar la coherencia con otras leyes
existentes, incluso entre diferentes departamentos y sectores (tenencia
de la tierra, sector forestal, agricultura, ordenación de la vida silvestre,protección del medio ambiente, derechos de las poblaciones indígenas,
comercio, etc.).
• Traducir los nuevos actos legislativos en normas y reglamentos de aplicación
lo antes posible cuando se hayan aprobado nuevas leyes.
Cabe señalar que en algunos casos, la revisión total y la reelaboración de toda
la legislación forestal puede ser la mejor solución.
Simplificar los reglamentos forestales referentes a la planificación de la gestión.
La simplificación de las normas y reglamentos forestales, incluso los requisitos
relativos a los planes de ordenación aplicables a los pequeños propietarios, reforzará
considerablemente la observancia de la ley y reducirá la posibilidad de decisiones
discrecionales e interpretaciones subjetivas de la ley entre los funcionarios públicos
y los operadores forestales. En muchos países se ha desarrollado una legislación
apropiada para facilitar a los operadores forestales comunitarios o en pequeña
escala la tarea de preparar planes de ordenación forestal, a saber: la Argentina,
Bhután, Bolivia, el Brasil, Camerún, Camboya, Chile, el Ecuador, Filipinas,
Gambia, Guatemala, Indonesia, Kenya, Malawi, México, Mozambique, Myanmar,
Nepal, el Paraguay, la República Popular Democrática Lao, la República Unida deTanzanía y Viet Nam (FAO, 2004a).
La aplicación de criterios y requisitos más sencillos para la planificación, la
extracción y la evaluación de los recursos facilita considerablemente la observancia

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoRECUADRO 25

Nueva Instrucción presidencial para reducir la reglamentación contradictoria
en Indonesia
Una nueva instrucción dictada en marzo de 2005 incluye disposiciones para comenzar
a afrontar el problema crucial de las unidades de corta de madera con licencia a nivel
de distrito, objeto de controversia legal, que en 2002 comprendían el 45 por cientodel consumo de las fábricas de Indonesia (y presumiblemente de sus exportaciones).
Las disposiciones 2.9 (a) y 2.10 (a) instruyen a los gobernadores y jefes dedistrito, respectivamente, «revocar y revisar... aquellos decretos que contravengan
la legislación en el sector forestal». Esto significa que los gobernadores y jefes dedistrito deben rechazar las leyes provinciales o de distrito que estén en contradicción
con el reglamento PP 34/2002. Así, las leyes regionales que permiten a las autoridades
provinciales o de distrito otorgar unilateralmente concesiones madereras dentro delpatrimonio forestal nacional (sin la autorización previa de la autoridad nacional)
deben ser derogadas de inmediato, según la nueva Instrucción Presidencial.
Las disposiciones 2.9 (c) y 2.10 (c) de la Instrucción Presidencial establecen también
que los gobiernos provinciales y de distrito deben «revocar las licencias comerciales
expedidas en relación con [las concesiones madereras] que estén en contradicción
con la legislación en vigor». Esto significa que deben ser revocadas las concesiones
madereras otorgadas en las provincias y distritos dentro del patrimonio forestal
nacional.
Por último, la Instrucción Presidencial emplaza a los gobiernos provinciales y de
distrito a «revocar las licencias comerciales concedidas a las industrias de elaboraciónde la madera que utilicen madera de procedencia ilegal y a tomar medidas alrespecto con arreglo a sus facultades» (disposiciones 2.9 (d) y 2.10 (d)). En otros
términos, esto significa que, según el Presidente, las autoridades provinciales y de
distrito deben cerrar las empresas que consumen madera de procedencia ilegal.
Esta nueva ley parece ser un instrumento nuevo de gran importancia para combatir
uno de los principales elementos responsables de la tala ilegal en Indonesia, lasautoridades provinciales y de distrito que expiden autorizaciones de corta de madera
a escala industrial que no son sostenibles dentro del patrimonio forestal nacional,supuestamente en beneficio de la población local, aunque raramente sea así.
Fuente: H. Speechly, DDI, comunicación personal, 2005; D.W. Brown, comunicación personal, 2005

y la labor de aplicación y control de los guardas forestales (recuadros 26 y 27).
Sin embargo, los servicios de extensión forestal han de jugar un papel clave
en este proceso como facilitadores, comunicadores y técnicos, ayudando a las
comunidades locales y a los pequeños operadores a desarrollar su capacidad degestión forestal.
Las normas y reglamentos también se pueden simplificar para el sistema deconcesiones y derechos de tala (recuadro 28).

41

42

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 26

Legislación apropiada para los operadores forestales en pequeña escala deGambiaEn Gambia, la Ley Forestal (1998) establece los procedimientos y requisitos legales
para la creación de bosques comunitarios y la designación de bosques estatales
controlados por las comunidades. El manual de campo que la complementa describe
los procedimientos simplificados para la extracción de madera, la evaluación de losrecursos y los acuerdos relativos a la gestión, en la siguiente forma:
Directrices sencillas en materia de extracción
Se basan en el porcentaje de la cubierta forestal y no en la posibilidad anual de corta,para lo cual sería necesario que existiera un inventario. Cuando la cubierta forestal
es inferior al 30 por ciento no se permite la extracción de árboles en pie. Cuando es
superior al 30 por ciento y los árboles no son valiosos, se permite la explotación acondición de que la densidad de cobertura se mantenga por encima del 30 por ciento.
En el caso de las especies valiosas, la explotación es posible pero se ha de respetar unlímite de diámetro para la corta, regeneración y densidad de los árboles en pie.
Evaluación de los recursos
No se requiere un inventario para los planes trienales y quinquenales de ordenación
que deben preparar los comités forestales. Así, se reduce la carga que deben
soportar los comités en cuanto a mano de obra, costos y capacidad técnica. Comoprocedimiento alternativo, se exige elaborar un mapa para la planificación de lagestión y los recursos forestales existentes que se calculan mediante la cartografía delos recursos basada en actividades de aprendizaje y acción participativas, tales comorecorrer rutas determinadas y trazar mapas de forma participativa.
Acuerdos de ordenación
El Acuerdo de Ordenación Comunitaria de los Bosques (CFMA) se desarrolla endos fases, consistentes en un Acuerdo de Ordenación Comunitaria de los Bosquespreliminar (PCFMA) y en el CFMA quinquenal. Las normas de gestión de los bosques
locales se especifican en planes de ordenación de los bosques. El PCFMA es unperíodo de prueba de tres años previo a la transferencia oficial (que otorga derechosde propiedad permanente sobre los recursos forestales), en el que se fortalecen
las instituciones, se planifica la gestión, se fomenta la capacidad y se promueve laconfianza entre ambas partes (el comité forestal local y el departamento forestal).
Se elaboran reglamentos locales como instrumentos legales para aplicar planes degestión forestal más sencillos. Estos reglamentos pueden ser orales y se refrendan demanera flexible.
Fuente: FAO, 2004a

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoRECUADRO 27

Legislación apropiada en apoyo de planes de ordenación (FMP) más
sencillos• Se transfiere la capacidad de decisión, de manera que el gobierno permite a las
autoridades locales elaborar reglamentos que regulan los FMP (Tanzanía).
• La ley no exige ya inventarios forestales detallados y prescripciones silvícolas
para los FMP. En lugar de ello es suficiente un mapa o un examen del bosque
con un equipo de planificación integrado por responsables locales de la gestión
forestal y usuarios de los bosques (Gambia, Tanzanía).
• No se requiere autorización legal para el uso de los bosques con fines
domésticos, en tanto que elaborar un FMP es un requisito esencial para todo
tipo de actividades forestales comerciales. Esa distinción puede simplificar, en
gran medida, la preparación de FMP por las comunidades (Bolivia).
• Con arreglo a los «regímenes de excepción» establecidos en virtud dereglamentos oficiales a los pequeños propietarios de bosques (de entre tres
y cinco hectáreas) no se les exige por ley elaborar planes de ordenación. Un
esquema confeccionado a mano y una lista de árboles, con sus diámetros y
altura, son suficientes (Bolivia y Guatemala).
• Para el establecimiento de plantaciones y la plantación de enriquecimiento en
zonas de menos de 10 hectáreas de extensión, así como para la poda, el aclareo
y el tratamiento de monte bajo de bosques de hasta 50 hectáreas, no se exige
un FMP (Argentina).
• El lugar de prepararse FMP, el uso de los recursos forestales se regula mediante
el cumplimiento de normas sociales y ecológicas obligatorias (las normas
pueden ser elaboradas por responsables colectivos de la gestión de los bosques(países como la India, Gambia y Tanzanía).
Fuente: FAO, 2004a

ASEGURAR LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DE LAS TIERRAS FORESTALES
Con frecuencia, las operaciones forestales ilegales son consecuencia de un control
insuficiente o nulo de los recursos. La seguridad de la tenencia es, por tanto, uno
de los mecanismos más importantes para garantizar la rendición de cuentas y elcontrol de las operaciones forestales a nivel local. Los derechos de tenencia deben
sustentarse en una capacidad adecuada y en un marco jurídico favorable.
En los últimos años, se han promovido los derechos de tenencia en los bosquespara la población local por distintas razones, sobre todo para mejorar los medios
locales de subsistencia y reconocer reivindicaciones legítimas de derechos sobre latierra y los recursos locales y en el marco de una tendencia general a la delegacióno descentralización de diferentes funciones de gestión.
Se reconoce también, cada vez más, que si la población local no tiene un verdaderointerés en la gestión de los recursos forestales locales, los esfuerzos de los funcionarios

43

44

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 28

Simplificación del gravamen aplicable a las concesiones y de la tasa dedesmonte en Bolivia
La Ley Forestal de Bolivia de 1996 estableció la aplicación de un único gravamen alas concesiones de 1 dólar EE.UU. por hectárea y año. Este sistema es muy diferentede las normas anteriores, muy complejas, que establecían el gravamen en función
de numerosos criterios (calidad de las especies aprovechadas, volúmenes, calidad delas trozas, etc.) y que no sólo dejaban demasiado margen excesivo para los erroresde interpretación, clasificación y medición, sino también para la evasión fiscal y parala corrupción. La nueva reglamentación limita las posibilidades de interpretaciones
arbitrarias, decisiones discrecionales o modificaciones del gravamen. Además, facilita
considerablemente la vigilancia de la observancia y la persecución de quienes nopagan el impuesto. También los derechos de tala se establecen de forma clara ytransparente: 15 dólares EE.UU. por hectárea más el equivalente del 15 por cientodel valor de la madera talada. Sin embargo, esta ley originó otros problemas y fue
severamente criticada por el sector privado. Los operadores tenían que pagar elgravamen con arreglo al tamaño de toda la zona de concesión, en contraposición
a otros usuarios de bosques (como los madereros indígenas y en pequeña escala),que seguían pagándolo en función de la zona explotada anualmente. El sector
privado alegó que las tasas forestales representaban una parte importante de loscostos operativos de las empresas madereras y en 2003 se modificó este sistema detributación utilizándose la zona explotada anualmente como criterio aplicable a
todos los usuarios de los bosques. Este cambio se justificó en la necesidad de ayudar aalgunas empresas madereras a superar una situación financiera crítica y de evitar una
competencia injusta entre distintos usuarios de los bosques.
Fuente: Contreras-Hermosilla y Vargas, 2002, y P. Pacheco, comunicación personal, 2005

forestales, escasos y mal financiados, por vigilar y proteger los bosques serán muchas
veces baldíos. Cuando no existe ese interés, la población está menos motivada para
observar la ley y no puede insistir en su observancia por las personas ajenas al lugar,
incluso los propios funcionarios públicos.
Históricamente, la legislación nacional ha sido contraria a los derechos locales detenencia forestal. En muchas partes del mundo se ha hecho patente una tendencia generala afirmar de forma inexorable el control jurídico de los gobiernos sobre los bosquesa expensas de las prácticas y las percepciones locales. Aunque con frecuencia se hanreconocido los derechos locales de uso, las leyes forestales apenas han dejado margenpara que la población local pueda tener una participación importante en la planificación,
gestión y asignación de recursos forestales de los que tal vez dependen desde hace
generaciones y que, en muchos casos, han gestionado y protegido de facto aun sin gozar
de la condición de jure para hacerlo. A menudo, el Estado ha asumido la función degestión mediante la creación de bosques estatales. En otros casos, la legislación nacional

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoRECUADRO 29

Reformas legales para reconocer los derechos de propiedad comunitarios eindígenas
En algunos países, los gobiernos han comenzado a reconocer la propiedad y el acceso
comunitarios durante el último decenio, como consecuencia del reconocimiento delas reivindicaciones legítimas de las comunidades indígenas y otras comunidades
locales y de las limitaciones de la gestión pública de los bosques. Son al menos
10 países ricos en recursos forestales los que han aplicado nueva legislación para
fortalecer la propiedad indígena durante este período. En el transcurso de los últimos
15 años se ha transferido aproximadamente el 57 por ciento de los derechos legales
sobre unos 380 millones de hectáreas que ahora son propiedad de comunidades oque se reservan para ellas. Por ejemplo, en Bolivia se aprobó en 1996 una reforma
legal para reconocer que los derechos ancestrales de grupos comunitarios tienen
primacía sobre los titulares de concesiones forestales cuando se superponen ambos
tipos de derechos. Otras leyes posteriores han reforzado los derechos comunitarios.
En Mozambique se reconocieron, en 1997, títulos correspondientes a derechos
consuetudinarios. En Tanzanía se protege legalmente la tenencia consuetudinaria(esté o no registrada) desde 1999. Indonesia estableció en 2000 un nuevo proceso
regulador que permite reconocer la propiedad consuetudinaria.
Fuente: White y Martin, 2002

no ha puesto en claro la condición de la tenencia de las zonas forestales, otorgando poca
o ninguna protección jurídica a los sistemas comunitarios existentes y no previendomecanismos alternativos para que los grupos o personas locales puedan ejercer uncontrol efectivo. Además, como las instituciones estatales suelen estar mal dotadas oescasamente motivadas para ejercer las facultades jurídicas que han asumido, el resultado
es una situación de acceso libre. Recientemente se han introducido cambios jurídicos dedistintos tipos, entre los que cabe señalar los siguientes (Lindsay et al., 2002).
• Reconocimiento de la propiedad o de la tenencia permanente de las tierras
forestales a comunidades o grupos indígenas (recuadro 29). En el transcursode los últimos años, algunos países han dado un reconocimiento creciente alas reivindicaciones históricas de las poblaciones locales sobre la tierra. La
Ley de los Derechos de las Poblaciones Indígenas de Filipinas de 1997 es un
ejemplo de esta tendencia y, por otra parte, los derechos de las comunidades
indígenas ocupan un lugar destacado en varias leyes latinoamericanas. Otros
países, como el Canadá, Australia, Sudáfrica y varios países de Europa central
y oriental, han comenzado a devolver tierras a comunidades y personas
desposeídas, en algunos casos bosques naturales o plantaciones comerciales.
En Gambia, se garantiza la tenencia permanente a las comunidades una vez
han cumplido satisfactoriamente un plan de ordenación acordado durante un
período de prueba. En Tanzanía, la legislación reciente en materia de bosques

45

46

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

y tierras prevé también la posibilidad de crear bosques que se registran anombre de las aldeas a las que se otorga la propiedad.
• Transferencia de la gestión de determinadas zonas forestales estatales agrupos locales de usuarios. El programa forestal comunitario de Nepal esbien conocido por la aplicación de este enfoque. La propia población crea
un grupo de usuarios del bosque en consulta con el departamento forestal
y elabora un plan de ordenación. Seguidamente, se confía a sus miembros elmanejo del bosque con arreglo al plan. La propiedad de la tierra sigue siendo
estatal y el departamento forestal tiene la potestad de veto si se transgreden
las normas de gestión, pero el grupo de usuarios tiene derecho a recolectar ybeneficiarse de todos los productos enumerados en el plan de ordenación.
• Gestión conjunta o cogestión de tierras forestales del Estado. Este sistema
es una variante del primer enfoque y sólo se diferencia de él en que seespecifica con mayor claridad la función del departamento forestal en las
tareas de gestión. La ordenación forestal conjunta se ha puesto en práctica
por primera vez en la India, en forma de acuerdos entre los departamentos
forestales y grupos locales, en virtud de los cuales las responsabilidadesde gestión y los beneficios se comparten con arreglo a distintas fórmulasy condiciones y con unos plazos que difieren notablemente de unos aotros estados. En todas las regiones del mundo, desde Filipinas al Canadá(Columbia Británica) y desde Sudáfrica a México se constata la existencia
de formas distintas de cogestión.
• Concesión de derechos limitados de acceso y utilización en áreas protegidas
o zonas de amortiguación de propiedad estatal. Éste no es específicamente
un modelo de ordenación forestal, pero se refiere al hecho de que en lalegislación relativa a las áreas protegidas de muchas partes del mundo (talvez especialmente en América Latina, aunque también en otros lugares)
hay cada vez más ejemplos de la concesión de acceso y derechos de uso
limitados en las propias áreas protegidas o en las zonas de amortiguación
circundantes.
• Arrendamiento de tierras estatales con fines forestales. Éste es un sistema
que se utiliza en Filipinas, Nepal y otros países en el que los arrendatarios
son personas o grupos locales. Se aplica también en China, donde contratos
de arrendamiento y transferencia a largo plazo han permitido obtener casi
todos los beneficios de una tenencia segura de la tierra. Los gobiernos loutilizan con frecuencia para replantar tierras degradadas (por ejemplo, enViet Nam, Nepal, Sri Lanka y Uganda), aunque también se puede aplicar
en bosques productivos densamente poblados.
• Concesiones comunitarias. Esta opción supone reformar la política pública
de concesiones forestales para abarcar a comunidades indígenas y otras
comunidades locales. El Gobierno de Guatemala ha ensayado el otorgamiento
de concesiones madereras a comunidades locales en lugar de a grandes
industrias (recuadro 30). En la República Popular Democrática Lao, el
gobierno ha puesto en marcha un programa piloto participativo de gestión deRacionalizar el entorno normativo y jurídico

concesiones de características similares; la experiencia preliminar indica que
ha mejorado la calidad de la gestión, han disminuido las actividades ilegales
y han aumentado los pagos de regalías al gobierno, aunque la parte de losingresos procedentes de los bosques que se destina a la población local sigue
siendo escasa.
Es preciso señalar que la adopción de nuevas técnicas jurídicas en algunospaíses para promover los derechos de tenencia locales en los bosques no siempre
se ha traducido en la práctica en el fortalecimiento de esos derechos. En los casos
en que se ha reformado el marco jurídico, los resultados han sido a menudo
desiguales, técnicamente inadecuados, contradictorios y sin el apoyo político ysocial necesario para determinar en la práctica una diferencia sustancial. Cuando
las condiciones políticas, sociales, económicas y ecológicas no son favorables
para inducir y sostener la gestión local, no sirve de mucho que el marco jurídico
sea favorable. Por otra parte, los miembros de la comunidad no son inmunes a latentación de realizar actividades corruptas o destructivas y el fortalecimiento delos derechos de propiedad o de otros aspectos de la ordenación forestal no siempre
es suficiente para disipar esas tentaciones. De todos modos, pese a los resultados
desiguales de las iniciativas comunitarias durante el último decenio, los motivos
que justifican la participación real de la población local siguen siendo convincentes
y urgentes.
ASEGURAR QUE LA CAPACIDAD DE LA INDUSTRIA NACIONAL NO SUPEREEL SUMINISTRO SOSTENIBLE
Las experiencias de Camboya e Indonesia ponen de manifiesto que cuando lacapacidad de elaboración de madera aumenta muy por encima de la oferta nacionalde materia prima disponible se incentivan los delitos forestales. En algunos casos,
la opción de cubrir el déficit con importaciones y, por tanto, de abstenerse de

RECUADRO 30

Concesiones comunitarias en Guatemala
La Reserva de la Biosfera Maya es la zona más extensa de bosque natural en
Guatemala. La ocupación ilícita de tierras de bosque y la tala ilegal han sido durantemucho tiempo graves amenazas. En 1998, el Consejo Nacional de Áreas Protegidas
expidió al menos cuatro concesiones de ordenación forestal a comunidades locales
respaldadas por ONG asociadas que aportaban competencia técnica y administrativa.
La superficie de las concesiones oscila entre 7 000 y 55 000 hectáreas. Los recursos
madereros y no madereros se gestionan con arreglo a un único plan. Imágenes
tomadas por satélite revelaron recientemente que la tala ilegal y la frontera agrícola
han seguido ampliándose en las zonas protegidas, mientras que la explotación
maderera ha disminuido en las zonas de concesión comunitaria.
Fuente: Ortiz, 2000

47

48

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

comprar madera ilegal a los productores locales ha resultado económicamenteprohibitiva, particularmente para los sectores de producción industrial que
requieren grandes volúmenes de madera.
Se presentan a continuación algunos ejemplos de las mejores prácticas que
promueven un equilibrio entre la demanda industrial y el suministro sostenible
procedente de los bosques nacionales.
• En casi todos los países, los nuevos proyectos industriales de gran envergadura
se someten a un estudio de viabilidad antes de ser autorizados por el organismo
gubernamental competente. El estudio de viabilidad debe incluir un análisis
de la forma en que se proveerán de madera las plantas industriales. Con toda
probabilidad, esto comporta un análisis minucioso proyecto por proyecto. En
el caso de la industria de elaboración de la madera, se dispone por lo generalde estimaciones de la demanda de materia prima disponible para fábricas dediferentes dimensiones y se puede calcular el suministro potencial cuando
existen inventarios forestales aproximados (en el capítulo 6 se encontrará más
información sobre la importancia de los inventarios forestales). Es importanteque estos estudios sean un requisito para la aprobación por el gobierno denuevas instalaciones industriales y de la ampliación sustancial de industrias
ya establecidas.
• Cuando la capacidad industrial supere sistemáticamente a la oferta, se debe
considerar la posibilidad de cerrar algunas fábricas, especialmente aquellasque se ha constatado que operan ilegalmente. Para identificar fábricas que
pueden estar elaborando madera extraída ilegalmente se puede recurrir a laverificación del suministro. El resultado de estas estrategias depende de la
adopción de medidas encaminadas a fortalecer la capacidad de aplicaciónde la ley y a aumentar el nivel de rendición de cuentas y de transparencia(recuadro 31).
• Los acuerdos internacionales entre interlocutores comerciales y otras
medidas como las políticas de contratación pública y la legislación contra elcomercio ilegal pueden ser un incentivo para reducir el exceso de capacidad
y las exportaciones ilegales (incluso las exportaciones legales basadas en
madera extraída de forma ilegal). Estas iniciativas tienen limitaciones, comola posibilidad de que los exportadores destinen cada vez más los productos
a mercados menos exigentes y su falta de incidencia en la demanda nacionalde madera (véase en el Anexo 3 más información sobre los acuerdos
multilaterales y bilaterales).
MEJORAR LOS VÍNCULOS Y LA COLABORACIÓN INTERSECTORIALES
Los efectos de la política y la legislación en sectores como el transporte, laminería, la agricultura y la energía, pueden incidir notablemente en los bosques,la ordenación forestal, las actividades ilegales en el sector forestal y los medios desubsistencia de la población que depende del bosque. Un mejor conocimiento delos vínculos entre los distintos sectores y la adopción de un enfoque coherente
y global en las cuestiones forestales pueden ayudar a reducir la incertidumbre,

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoRECUADRO 31

Grupo de trabajo para la reestructuración industrial en Indonesia
En 2001, el Ministerio de Bosques de Indonesia, ante el problema del exceso decapacidad de la industria de elaboración forestal, constituyó un grupo de trabajo dereestructuración industrial integrado por representantes de organismos donantes, laindustria maderera y un instituto internacional de investigación.
El grupo comparó los datos estimados de la demanda total de madera industrial
con la disponibilidad de suministros nacionales. Como cabía esperar, se constataron
grandes diferencias entre la demanda y la oferta. El déficit estimado de materia prima
estimuló la formulación de propuestas para frenar la expansión de la capacidad deelaboración de madera y cerrar fábricas que desarrollaban sus actividades ilegalmente.
En 2002, el grupo preparó un conjunto de protocolos para investigar las fuentes
de madera en plantas de grandes dimensiones. Al mismo tiempo, el gobierno secomprometió a reducir la capacidad de elaboración de la industria de la madera ya cerrar las fábricas que operaban ilegalmente. En 2003, un equipo independiente
patrocinado por el Programa Forestal para Múltiples Interesados del Departamento
de Desarrollo Internacional (DDI) del Reino Unido utilizó los protocolos para
investigar una fábrica de gran tamaño de Java Oriental. El Ministerio de Bosquesde Indonesia también utilizó los protocolos para investigar a otras siete grandes
fábricas. Aunque el Ministerio sólo ha llevado a cabo tres inspecciones desde junio
de 2003, otras organizaciones han comenzado a usar sus protocolos. Por ejemplo, losestán utilizando actualmente el Fondo Fiduciario para los Bosques Tropicales y WWF
Indonesia para identificar fábricas que desarrollan actividades ilegales. La industria
británica ha comenzado a comprar materia prima a las empresas que los protocolos
han determinado que actúan dentro de la ley. Los protocolos del Ministerio deBosques se han utilizado también para otros fines. Por ejemplo, han influido enla definición de legalidad que se está acuñando en el marco del memorando deentendimiento Indonesia-Reino Unido sobre la tala ilegal (véase información más
detallada en el Anexo 3).
Fuente: Richards, 2004; D.W. Brown, DDI, comunicación personal, 2005

potenciar las sinergias y minimizar la existencia de prácticas ilegales en el sector
forestal. Se pueden definir tres niveles de coordinación (FAO, 2005):• coordinación intersectorial (u horizontal), cuando los problemas se abordan
principalmente en el mismo nivel territorial por actores que actúan endiferentes sectores (por ejemplo, la actividad forestal y la agricultura);• coordinación intrasectorial (o vertical), cuando la coordinación se basa
principalmente en la interacción entre actores de distintos niveles pero del mismo
sector (por ejemplo, las administraciones forestales nacionales y locales);• coordinación intersectorial a distintos niveles, vinculando las iniciativas
internacionales y nacionales.

49

50

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Para conseguir una mayor coordinación positiva entre distintos niveles degobierno se necesita una voluntad y un compromiso políticos nítidos de promoverla cooperación interinstitucional. Por ejemplo, en el Ecuador, la decisión deestablecer un sistema de aplicación de la ley con la participación de la policía y las
fuerzas armadas, junto con otros organismos públicos, del sector privado y de lasociedad civil se pudo llevar a la práctica gracias al firme compromiso político en
los más altos niveles. Las mejores prácticas que se indican a continuación facilitan
la coordinación intersectorial:• promover la convergencia global de las políticas de los distintos sectores(minería, agricultura, actividad forestal, etc.);• impulsar la compatibilidad entre la legislación forestal y las leyes que rigen
otros sectores clave que pueden influir negativamente en los bosques,como la construcción de carreteras, el desarrollo de la infraestructura, laintensificación de la agricultura y la exploración y la explotación minera ypetrolífera;• determinar y suprimir incentivos fiscales o monetarios perjudiciales comolas subvenciones directas e indirectas de actividades de otros sectores que
influyen negativamente en el sector forestal;• establecer salvaguardias en la formulación de estas políticas relacionadas
para reducir los posibles efectos negativos sobre los bosques y sobre lascomunidades que dependen de ellos;• proporcionar a los responsables de las decisiones del sector forestal datos
que demuestren los posibles efectos intersectoriales y darles los instrumentos
necesarios para entablar un diálogo intersectorial;• mejorar el conocimiento de los medios para abordar las cuestiones
intersectoriales de forma global;• fomentar el intercambio de información y conocimientos relacionados
con las cuestiones forestales de manera transparente y oportuna en lo que
respecta a las políticas, las cuestiones que puedan plantearse y los planes entre
las distintas instituciones gubernamentales;• supervisar el progreso y actuar con decisión ante iniciativas de política ylegislativas adoptadas en otros sectores que puedan afectar a los bosques;• respaldar el análisis científico de políticas en relación con las cuestiones
intersectoriales;• reforzar las instituciones y promover la participación de las partes interesadasdel sector forestal y de la sociedad civil.
AUMENTAR LA COMPETITIVIDAD DE LAS OPERACIONES LEGALES
Una de las causas fundamentales de la actividad ilegal organizada en el sector forestal
es la rentabilidad de los delitos forestales en comparación con las operaciones
legales de tala y comercio asociado. Por ejemplo, los madereros ilegales no pagan
impuestos ni tasas por la madera en pie, no soportan los costos de la ordenación
forestal y de las operaciones posteriores a la extracción de madera y no tienen que
dedicar esfuerzos, dinero y tiempo a cumplir los requisitos burocráticos. Además,Racionalizar el entorno normativo y jurídico

suelen talar las especies más valiosas, lo cual aumenta aún más la rentabilidad de la
explotación ilegal. La posibilidad de obtener más beneficios, la baja probabilidad
de ser descubierto y la lenidad de las sanciones hacen que las actividades ilegales
tengan un gran atractivo económico.
Reducir la rentabilidad de las operaciones ilegales
Detectar y sancionar las actividades ilegales a través de las siguientes acciones
limitará el atractivo económico de la transgresión de la ley.
• Mejorar los sistemas de supervisión aumenta la posibilidad de detección yfacilita el enjuiciamiento (véase en el capítulo 6 más información sobre lastécnicas de supervisión y detección).
• Hacer participar a las poblaciones locales en la ordenación forestal concediendoderechos de acceso o de tenencia, promueve un mayor control local de losrecursos forestales.
• Cerrar el mercado a los productos cuyo origen legal no se pueda demostrar. (Véanse
en el Anexo 3 ejemplos de iniciativas internacionales y acuerdos bilaterales.)• Endurecer fuertemente las sanciones por todas las actividades ilegales que sehayan detectado. Es necesario garantizar que los delincuentes sean condenados
sistemáticamente. Las sanciones pueden ser monetarias (confiscación deactivos, multas y sanciones, etc.) o no monetarias (restricciones en futuras
actividades, revocación de licencias de explotación, penas de privaciónde libertad, servicios comunitarios, etc.) (Whiteman, 2003). No obstante,
es importante señalar que el incremento de las multas y sanciones porlas actividades ilegales puede reforzar la disposición del productor apagar sobornos y conducir a una mayor corrupción. Por consiguiente, el
endurecimiento de las sanciones sólo será un elemento de disuasión si se
mejora la gestión global del sector forestal.
• Simplificar los procedimientos judiciales y dar al personal forestal más
facultades para confiscar la madera y el equipo ilegales.
• Reajustar las sanciones económicas en función de la inflación para mantener su
capacidad de disuasión. Existen distintos sistemas para hacerlo. Por ejemplo, lasmultas se pueden expresar como multiplicador del salario mínimo u otro indicador
estable de valor, como ocurre en México y el Perú, o en una moneda extranjera
estable (Christy, 2004; Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, 2003).
• Identificar y definir todos los delitos posibles y establecer sanciones
adecuadas para todos ellos. Por ejemplo, no basta con establecer que todas lasoperaciones se deben realizar con arreglo a un plan de ordenación aprobado,
ya que de esa forma no se distingue entre la inexistencia de un plan, la
deficiencia del plan y su falta de aplicación.
• Establecer sanciones más duras para los delincuentes reincidentes. Porejemplo, las violaciones repetidas de la ley pueden dar lugar a que el gobierno
incluya a las empresas en una lista negra y les impida desarrollar actividades
en tierras forestales públicas. Para los que cometen delitos más graves deben
incluirse sentencias de privación de libertad en el marco reglamentario.

51

52

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 32

Nuevos incentivos económicos para la ordenación forestal sostenible en el PerúUn nuevo reglamento forestal, que se ha comenzado a aplicar mediante una
resolución del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) del Ministerio de
Agricultura, prevé la reducción de las tasas que pagan los titulares de concesiones
que se comprometan a una producción forestal más sostenible. Se concede
una reducción del 25 por ciento a las concesiones que integren la extracción, latransformación y la elaboración en la zona de la concesión. Se otorga un 25 por
ciento adicional a las concesiones que apliquen voluntariamente la certificación
forestal y hasta un 25 por ciento más por reservar zonas forestales de gran valor en
los límites de la concesión con fines de conservación.
Además, se ha preparado un nuevo Fondo de Promoción del Desarrollo Forestal(Fondebosque) para financiar proyectos del sector forestal privado y promover lareforestación y la ordenación forestal sostenible, la creación de capacidad, proyectos
de investigación y proyectos destinados a combatir la tala ilegal y conservar especies
amenazadas.
Fuente: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, 2003

Aumentar la rentabilidad de las operaciones legales
Entre los instrumentos que se pueden utilizar para aumentar la rentabilidad ycompetitividad de las operaciones legales cabe señalar los siguientes:• dispensar a los operadores que hayan demostrado la legalidad de sus
operaciones un trato preferente en la adjudicación de las concesiones;• establecer prácticas de adquisiciones del sector público que favorezcan los
productos forestales de origen legal demostrado;• exigir que a la administración forestal lleve a cabo procedimientos judiciales
abiertos y transparentes como condición para la cancelación de las concesiones,
con el fin de proteger a los operadores legales de la cancelación arbitraria delos contratos de concesión (en cualquier caso, la cancelación debería estar
sujeta a un procedimiento legal claro para no desincentivar abiertamente laparticipación en el sistema oficial de concesiones);• proporcionar incentivos económicos a la ordenación forestal sostenible para
reducir las diferencias de rentabilidad entre las operaciones ilegales y las
actividades de ordenación forestal sostenible prescritas por la ley (recuadro 32);
• reducir los impuestos (derechos de tala) sobre el aprovechamiento legal demadera si no se pueden otorgar incentivos;• simplificar los procedimientos para obtener permisos de aprovechamiento;• preparar y poner en práctica programas de asistencia técnica (véase el capítulo 5)para ayudar a los operadores forestales a diseñar planes de ordenación forestal,
incentivos fiscales u otros instrumentos como acuerdos de reparto de los costos,con el fin de inducir a los operadores forestales a seguir directrices legales.

Racionalizar el entorno normativo y jurídicoMEJORAR LA CAPACIDAD DEL PODER JUDICIAL PARA ACTUAR CON EFICACIAEN LOS ASUNTOS RELACIONADOS CON LA LEGISLACIÓN FORESTAL
La aplicación efectiva de las leyes forestales requiere de un poder judicial que funcione
satisfactoriamente, tanto para que los infractores de la ley deban rendir cuentas de sus
acciones como para proteger los derechos legales de las diferentes partes interesadas. Sin
embargo, lo cierto es que, en muchos países, los tribunales funcionan deficientemente
por razones diversas. Con frecuencia sufren un déficit de personal y de financiación ytienen una carga de trabajo que excede con creces su capacidad económica y financierapara actuar con eficacia. La formación de los jueces, particularmente en las instancias
que se ocupan de los asuntos relacionados con los bosques, es deficiente en general y
no existe una capacitación específica en la legislación forestal. La no separación de la
función judicial del Estado y los poderes ejecutivo y legislativo es un problema habitualen algunos países, que se traduce en una interferencia habitual en los asuntos del poderjudicial y en corrupción a todos los niveles, incluso en el sector forestal.
Conseguir la independencia judicial que asegure la imparcialidad de lasdecisiones judiciales es una tarea compleja. Se han utilizado distintas fórmulas paraconseguir este objetivo y las directrices generales que se indican a continuación
pueden ser de ayuda en este proceso (Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional [USAID], 2002):• conseguir un apoyo amplio para las reformas;• promover un régimen organizativo y estructural independiente para el poderjudicial;• clarificar la relación del poder judicial con el resto del Estado;• mejorar las condiciones y la formación de los jueces;• establecer procedimientos transparentes;• promover la rendición de cuentas de los tribunales ante la opinión pública(recuadro 33).
Recuadro 33

Seguimiento público de los procedimientos judiciales en Indonesia
El seguimiento público de los procedimientos judiciales es importante para mejorar
la observancia de la legislación forestal. Una importante novedad es la reciente
creación de cuerpos de vigilancia para hacer el seguimiento de los procedimientos
judiciales en Kalimantan Occidental y Jikalahari. Estos grupos están formados por
ONG y representantes del gobierno voluntarios y se han formado a raíz de loscompromisos asumidos en consultas con múltiples interesados sobre los delitos
forestales. Sin embargo, estas nuevas organizaciones carecen de recursos financieros
y conocimientos técnicos y utilizan personal voluntario, lo que hace dudar de su
sostenibilidad. En el marco del memorando de entendimiento Indonesia-Reino Unido(véase el recuadro 42), ONG de Kalimantan Occidental recibirán ayuda para controlar
el desarrollo de los procedimientos seguidos contra acusados del delito de tala ilegal.
Fuente: Richards, 2004; H. Speechly, DDI, comunicación personal, 2005

53

54

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 34

Creación de capacidad en el sistema judicial de Mozambique
En Mozambique se está ejecutando un proyecto respaldado por la FAO a través del Centro deFormación Legal y Judicial para promover la aplicación efectiva de nuevas leyes relacionadas conla ordenación de la tierra y los recursos naturales. Las actividades se agrupan en cuatro apartados.
Formación de jueces de distrito
El Centro de Formación Legal y Judicial y expertos jurídicos nacionales han preparado una
metodología de capacitación y manuales para cada una de las tres nuevas leyes sobre latierra (1997), el medio ambiente (1997) y los bosques y la vida silvestre (1999). Durante
un período de tres años se organizaron 10 cursos de formación de dos semanas con laparticipación de casi el 85 por ciento de los más de 200 jueces de distrito de Mozambique.
Se publicaron manuales de capacitación y se distribuyeron a las facultades de derecho.
Los cursos, además de facilitar a los jueces información sobre los principios jurídicos e
información detallada sobre las nuevas leyes, han tratado de favorecer el conocimiento delos problemas sociales, económicos y ambientales que han impulsado las reformas legislativas.
Producción de libros jurídicos de consulta sobre cada una de las tres áreas temáticas
Además de los manuales de capacitación, se elaboraron tres libros jurídicos de consulta oguías/tratados exhaustivos y se distribuyeron a los jueces, los profesionales y estudiantes dederecho e instituciones académicas de carácter jurídico.
Viaje de estudios al Brasil y visita de expertos brasileños a Mozambique
Miembros del Tribunal Supremo de Mozambique se desplazaron al Brasil para conocer las
experiencias brasileñas relativas a la enseñanza del derecho, los tribunales especiales, lareestructuración del sistema judicial, la adjudicación de tierras y las cuestiones ambientales.
Después de este viaje de estudios, especialistas en temas judiciales del Brasil viajarona Mozambique para estudiar el sistema judicial y posibles formas de fortalecer losprocedimientos para abordar los asuntos judiciales relacionados con la tierra y el medio
ambiente en Mozambique.
Mejor conocimiento de la función de las instituciones comunitarias y de sus necesidadesde capacitación
Se llevó a cabo un estudio sociojurídico sobre el terreno de la tarea y el funcionamiento
de los tribunales comunitarios y otras instituciones comunitarias con objeto de evaluar
su relación con el sistema judicial formal y sus necesidades de capacitación en aspectos
jurídicos relativos a la tierra, el medio ambiente, la actividad forestal y la vida silvestre. Se
está estableciendo un grupo de investigación en el Centro de Formación Legal y Judicial
centrado en cuestiones relacionadas con la tierra y los recursos naturales para seguir decerca y evaluar el desempeño de los tribunales en estas esferas y la relación entre lascomunidades y el Estado en el plano local.
Fuente: FAO, 2004b

Racionalizar el entorno normativo y jurídico

Es preciso reconocer, sin duda, que iniciar o dirigir una reforma amplia delsistema judicial desborda por completo el mandato de las instituciones de gobierno
forestal, que sin embargo, pueden ejercer presión para que se inicie el procesoy respaldarlo. De todos modos, hay otras actuaciones específicas del sector
forestal que pueden ser positivas. Una de ellas es remediar el desconocimientode la legislación forestal en el poder judicial mediante programas de capacitación
profesional. La FAO ha venido respaldando este tipo de estrategias en Mozambiquea través de un programa de formación en la legislación relacionada con la actividad
forestal y los recursos naturales conexos destinado a los responsables de la gestiónde los recursos rurales y a los abogados, jueces y administradores y organizaciones
no gubernamentales que se ocupan de estas cuestiones. Para muchos jueces dedistrito, ésta es la primera instrucción formal que reciben sobre este tipo delegislación. Con los conocimientos adquiridos en estos cursos, los jueces estánmucho mejor preparados para tratar con coherencia y profesionalidad los asuntos
relacionados con la actividad forestal que se les presentan (recuadro 34).
Otra posibilidad, que fortalecería la capacidad del poder judicial en el ámbito
de la actividad forestal, consiste en hacer públicos e incluir en los contratos deconcesión los mecanismos que se utilizan para calcular las multas económicas yaplicar la fórmula de forma transparente (véase la sección del presente capítulo
relativa al aumento de la competitividad de las operaciones legales). De esta forma
se suprimiría, en gran medida, la facultad discrecional de la autoridad forestal para
fijar las multas y se reduciría notablemente el número de asuntos que no se pueden
resolver mediante un proceso administrativo sencillo y exigen la actuación de losjueces.

CONCLUSIONESPara simplificar y racionalizar las políticas y las leyes forestales se pueden
adoptar algunas medidas, tales como:Estudiar las causas sociales, económicas, culturales y políticas dela inobservancia de la ley y modificar consecuentemente el marco
normativo y jurídico que rige el sector forestal.
Analizar el impacto del marco normativo y jurídico forestal en losmedios de subsistencia de los pobres.
Aumentar la claridad, transparencia y coherencia de la legislación
forestal y relacionada con los bosques preparando una legislación
sencilla, sin ambigüedades, basada en criterios experimentados y que
contenga obligaciones de transparencia y facultades discrecionales
mínimas.

55

56

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestalAdoptar un enfoque participativo en la formulación de las leyes parapromover la transparencia, reducir las posibilidades de corrupción,
capacitar a la población para determinar la eficacia de su posterior
aplicación, contribuir a conseguir una mayor equidad y reducir la
influencia de los grupos privilegiados.
Promover la coherencia del marco reglamentario para asegurar que lasleyes no se contradigan unas a otras (dentro del marco jurídico forestal
y con leyes de otros sectores).
Minimizar la burocracia, agilizar los procedimientos legales y simplificar
la reglamentación, mediante procedimientos tales como fomentar
la descentralización, evitar la proliferación de reglamentaciones ysimplificar los reglamentos forestales relativos a la planificación de lagestión.
Asegurar los derechos de propiedad sobre las tierras forestales paragarantizar la rendición de cuentas y el control de las operaciones
forestales en el plano local.
Velar por que la capacidad industrial nacional no exceda de lossuministros sostenibles, por ejemplo, realizando estudios de viabilidad
antes de que se establezcan nuevas fábricas, cerrando algunas de ellas yfacilitando las importaciones de madera.
Concertar acuerdos comerciales internacionales o bilaterales con
interlocutores comerciales.
Establecer vínculos intersectoriales y un sistema de colaboración para
adoptar un enfoque coherente y global ante las cuestiones forestales(por ejemplo, a través de programas forestales nacionales).
Intensificar la competitividad de las operaciones legales incrementando
su rentabilidad y reduciendo la de las operaciones ilegales.
Promover la independencia del poder judicial y la transparencia de losprocedimientos judiciales.

57

5. Crear capacidad institucionalpara la observancia de la ley

Conseguir un equilibrio entre los requisitos jurídicos y la capacidad de lasinstituciones oficiales para aplicar la ley es un factor primordial, especialmente si
se tiene en cuenta la disminución de las facultades gubernamentales y la fragilidad
de las administraciones forestales que se observan en muchos países (Christy,2004). Es posible que sea necesario fortalecer la capacidad antes de introducir las
reformas legislativas que se han mencionado en el capítulo anterior, pues modificar
las leyes exige tiempo y recursos y el acuerdo de muchas partes interesadas.
El Banco Mundial, en cooperación con el Fondo Mundial para la Naturaleza(WWF), ha confeccionado una lista de prioridades para aumentar la capacidad
de detectar y erradicar los delitos forestales en los países productores (véase el

RECUADRO 35

Prioridades del Banco Mundial y del Fondo Mundial para la Naturaleza para
combatir los delitos forestales en Indonesia
En el proceso de múltiples interesados del Banco Mundial/WWF se identifican las siguientes
prioridades para reforzar la capacidad de detectar y erradicar los delitos forestales:• impartir capacitación a la sociedad civil y a los organismos de aplicaciónpara las tareas de detección y notificación, y a los organismos encargadosde hacer cumplir la ley para preparar una argumentación completa para losprocesamientos;• desarrollar el sistema de seguimiento y notificación de los delitos forestales;• centrar la atención en los principales culpables de delitos forestales en vez deen los que resultan identificables sobre el terreno (aunque es preciso reconocer
que puede resultar difícil y peligroso llevar a los cabecillas ante la justicia);• concentrarse en la aplicación de los reglamentos financieros y administrativos,
como los relativos a la presentación de informes anuales y al pago deimpuestos centrándose también, en este caso, en los transgresores más graves.
Con frecuencia, es jurídicamente más sencillo y menos peligroso investigar yperseguir dichas infracciones que la tala ilegal;• eliminar las restricciones geográficas que puedan tener los organismos
encargados de la aplicación de la ley.
Fuente: Alianza Banco Mundial/WWF, 2005.

58

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

recuadro 35), pero para que la administración forestal pública sea más eficiente senecesitan muchos más recursos de los que disponen actualmente la mayoría de lospaíses. Por ello se estudian en este capítulo algunas opciones poco costosas:• centrar y priorizar las actividades de aplicación de la ley de la administración
forestal pública;• aumentar la capacidad operativa para detectar y erradicar los delitos
forestales;• mejorar los vínculos interinstitucionales;• establecer asociaciones entre los sectores público y privado para la aplicaciónde la legislación forestal;• acceder a ayudas y programas de asistencia técnica internacionales.
Dotar a la población local de instrumentos para observar, comunicar y juzgar
si las operaciones forestales locales están dentro de la ley, a través de políticas detransparencia y participación (que se mencionaron en el capítulo 4) es otra forma
poco costosa e irreversible de exigir que las administraciones forestales sean más
eficaces.
CENTRAR MEJOR LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN FORESTALPÚBLICALa escasez de recursos públicos y la magnitud y complejidad del problema dela observancia de la ley en el sector forestal hacen imperativo que los gobiernos
prioricen y centren sus actuaciones y les den una orientación estratégica (Scherr,White y Kaimowitz, 2004). Aunque es el contexto nacional el que determinará
cuáles han de ser las actuaciones prioritarias, en las secciones que siguen se ofrecen
indicaciones para aprovechar al máximo los recursos disponibles.
Mayor atención a determinadas acciones esenciales
Se presentan a continuación algunos ejemplos concretos de atención prioritaria
de los gobiernos a una o más medidas destinadas a mejorar la observancia de lalegislación forestal:• controlar las exportaciones de madera en los puertos y otros puntos internacionales
de tránsito (por ejemplo, el sistema del Perú de seguimiento de las corrientes deproductos forestales en puntos clave de tránsito [OIMT, 2004]);• controlar el transporte de productos madereros estableciendo puestos decontrol en las carreteras o los ríos (por ejemplo, en Mozambique, véase el
recuadro 55 en el capítulo 6);• racionalizar el sistema de concesiones (por ejemplo, en Bolivia, véase el
recuadro 28 en el capítulo 4);• concertar acuerdos bilaterales con interlocutores comerciales (por ejemplo,
Indonesia, véase el recuadro 46 en el capítulo 5);• concentrarse en competencias básicas para el ejercicio de la autoridad forestal(políticas, normas y aplicación), delegando actividades subsidiarias en
entidades especializadas (por ejemplo, en el Ecuador, véase el recuadro 14 enel capítulo 4).

Crear capacidad institucional para la observancia de la ley

Mayor atención a determinadas regiones o localidades
Los gobiernos pueden concentrar su actuación en algunas regiones del país, por ejemplo
en aquellas en las que los gobiernos locales tienen más capacidad para detectar ilegalidades
y aplicar la ley donde se tiene una firme sospecha de que se cometen ilegalidades. Centrarse
en zonas amenazadas con la construcción de nuevas carreteras en tierras forestales por
el momento inaccesibles puede tener una relación costo–eficacia mejor que dedicar la
atención a zonas con una fuerte presión demográfica y económica donde las soluciones
pueden ser extremadamente costosas y las posibilidades de éxito escasas.
Mayor atención a unos pocos agentes
Centrar la actuación en delincuentes y empresas forestales clave con un historial
negativo dará resultados más duraderos que castigar a las comunidades que aunqueadministran sus bosques de forma sostenible actúan técnicamente de forma ilegal
porque no pueden someter al gobierno planes de ordenación de los bosques locales
y obtener su aprobación. Dar gran publicidad a algunos casos satisfactorios deaplicación de la legislación forestal puede ser un eficaz elemento de disuasión de lacomisión de actos ilegales e indicará también que el gobierno se toma con seriedad
la persecución de los actos ilegales en el sector forestal (recuadro 18).
Ahora bien, para mantener la credibilidad ante la opinión pública, los agentes de control
deben ser transparentes en sus decisiones de adónde deben ir y a quién deben controlar.
Por ejemplo, en el Camerún, han abandonado las investigaciones selectivas, porque lasindustrias del sector podrían sospechar de la identificación de empresas concretas sinrazones de peso, y ahora inspeccionan más sistemáticamente todas las concesiones y otras
actividades. Otra posibilidad consiste en establecer con claridad los criterios para decidir
qué casos o actores sospechosos se deben controlar (Global Witness, 2005a y 2005b).
AUMENTAR LA CAPACIDAD OPERATIVA PARA DETECTAR Y SUPRIMIR LOS
DELITOS FORESTALES
A menudo, los organismos encargados de aplicar la ley carecen del personal, la
infraestructura, el equipo y el dinero necesarios para reglamentar con eficacia lautilización de los recursos forestales. La capacidad de gestión insuficiente y losprocedimientos de seguimiento y estructuras de rendición de cuentas deficientes
son otros obstáculos para mejorar la aplicación de la ley en el sector forestal. En
ocasiones, el personal sobre el terreno se ve obligado a pedir a los propios madereros
que les ayuden en los procedimientos de inspección. Un número insuficiente defuncionarios públicos, con frecuencia mal pagados y con pocos recursos, reciben el
encargo de vigilar e imponer la ley en zonas extraordinariamente extensas.
Establecer organismos eficaces de seguimiento y aplicación de la ley
Algunas de las medidas que se pueden adoptar para combatir los delitos forestales
guardan relación con la forma en que las instituciones públicas procesan la información ytoman decisiones sobre la aplicación de la legislación. A veces, reestructurar los órganos
institucionales o crear otros nuevos puede contribuir a superar las deficiencias existentes en
el sistema de gobernanza del sector forestal (recuadro 21 en el capítulo 4 y recuadro 36).

59

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

60

RECUADRO 36

Reestructuración de la administración forestal en Camboya
En septiembre de 2003 se reestructuró el Departamento de Asuntos Forestales yde la Fauna y Flora Silvestres, que pasó a denominarse Administración Forestal(AF). Aunque en términos generales respondía a las necesidades generales dereestructuración del Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca (MASP), lareestructuración de la administración del sector forestal se debió también a motivos
basados en cuestiones específicas relacionadas con la observancia de la ley, comoindicios de pagos ilegales generalizados para complementar los salarios y lospresupuestos operativos, así como en la prueba de la influencia negativa de distintos
grupos de intereses, incluidas las fuerzas armadas, en el funcionamiento de laadministración. Otros cambios institucionales dirigidos a mejorar la gobernanza y laobservancia de la legalidad son la creación de una dependencia forestal comunitaria
en el seno del MASP y su transformación en un departamento separado durante
la reestructuración que dio lugar al establecimiento de la nueva Administración
Forestal.
Otra medida con la que se pretendió mejorar la gobernanza del sector forestal
e, indirectamente, la observancia de la ley, fue la creación del Ministerio de Medio
Ambiente, para proteger los recursos de Camboya y asesorar a otros ministerios
competentes sobre la conservación, desarrollo y gestión de los recursos naturales.
Sin embargo, los conflictos con el MASP por el control jurisdiccional de las zonas
protegidas (un problema que tiene su origen en la inconcreción del marco jurídico
para la protección del medio ambiente) y la limitada capacidad operativa han llevadoa algunos a cuestionarse cuál será el grado de eficacia del Ministerio de Medio
Ambiente en el cumplimiento de su mandato.
Fuente: Amariei, 2004

Aumentar el personal y mejorar su rendimiento
Siempre que sea posible, se ha de aumentar el personal asignado a la detecciónde los delitos forestales. Cuando no sea factible por la limitación de los recursos,
mejorar las condiciones de los funcionarios puede reducir la corrupción. Un
personal mejor pagado se siente menos inclinado a aceptar sobornos y tiene más que
perder si es suspendido en sus funciones o despedido. Sin embargo, puede resultar
más rentable reforzar la supervisión del personal y tener más probabilidades dedescubrir y despedir a funcionarios que colaboran en actividades ilegales. Ofrecer
incentivos en forma de recompensas por contribuir a apresar a quienes participan
en actividades ilegales será probablemente más efectivo para mejorar el rendimientodel personal que mejorar las condiciones de empleo de manera general (Whiteman,2003). Los incentivos se deben combinar con otras medidas que puedan fomentar
la firme decisión de los funcionarios forestales de aplicar la legislación, por ejemplo,
promover el espíritu de equipo y mejorar la lealtad.

Crear capacidad institucional para la observancia de la ley

RECUADRO 37

Desempeño e integridad del personal en el sector forestal
La intensificación del seguimiento y el control de las operaciones forestales puede
reducir considerablemente las actividades ilegales, siempre que se afronte también
el problema de la corrupción. Imponer mayores multas y sanciones por la comisiónde actos ilegales en algunas circunstancias (por ejemplo, cuando el riesgo de ser
descubierto es pequeño o inexistente) puede reforzar la disposición del productora pagar sobornos, con el consiguiente aumento de la corrupción. Mejorar lascondiciones de los funcionarios forestales puede reducir la corrupción al aumentar loscostos de cualquier acción disciplinaria (un personal mejor pagado tendrá más que
perder si es suspendido en sus funciones o despedido). Sin embargo, puede ser más
rentable extremar la supervisión del personal y ofrecer incentivos por informar deactividades ilegales.
Estas conclusiones parecen indicar que prestar más atención al personal forestal yrecompensar su honradez puede rendir mejores resultados que aumentar la vigilancia
de los productores ilegales e imponerles mayores sanciones. Muchos países tienen una
mala experiencia a este respecto y la autorregulación de las instituciones forestales nosiempre da buenos resultados. A la sociedad civil le corresponde un papel importante eneste proceso y se necesitan mecanismos para promover el seguimiento y la comunicación
efectiva de las actividades ilegales sin temor a las represalias o a la coerción.
Fuente: Whiteman, 2003

También es necesario impartir capacitación a los funcionarios forestales paraque comprendan mejor el marco reglamentario y conozcan más adecuadamente
las técnicas y mecanismos que permitirán un seguimiento y comunicación más
eficaces de las actividades ilegales (recuadro 37). Por ejemplo, los funcionarios dela administración forestal de Costa Rica están recibiendo capacitación para utilizar
el sistema de información geográfica (SIG) y el sistema de posicionamiento global(GPS) como instrumentos útiles para detectar la transformación ilegal de bosquesen tierras de pasto, en el marco de una estrategia global de lucha contra la tala ilegal(véase también el recuadro 9 en el capítulo 3).
Modificar las estructuras de incentivos al personal
En tanto en cuanto la probabilidad de ser descubierto y sancionado por aceptar
sobornos sea muy pequeña, los funcionarios forestales tendrán poco que perdera causa de la corrupción. Por consiguiente, es esencial reforzar el seguimiento yla supervisión del personal sobre el terreno. Si existen más probabilidades de ser
descubierto y sancionado, también será mayor la cantidad mínima aceptable como
soborno y si esa cantidad supera un nivel determinado, la corrupción desaparecerá
porque la disponibilidad máxima de los productores para pagar será menor que lavoluntad mínima de los funcionarios forestales de aceptar un soborno (recuadro 37).

61

62

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 38

Mejora del desempeño de las instituciones en el Brasil mediante lacapacitación del personal
La Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEMA), el organismo estatal que se ocupa
de la protección del medio ambiente en el estado de Mato Grosso, en el Brasil,
comenzó a aplicar en 1999 un nuevo sistema para detectar talas ilegales y procesara los culpables que comportó la reestructuración del personal y la contratación denuevos empleados. La FEMA prepara a su personal de campo para descubrir y notificar
delitos ambientales. Su capacitación abarca cuestiones tales como el uso del sistema
GPS y el análisis de imágenes tomadas por satélite. También se le prepara para mostrar
una actitud positiva y respetuosa con los propietarios de tierras para evitar conflictos
innecesarios. La FEMA acredita y capacita a los proveedores de servicios en la esfera
de la concesión de licencias ambientales. Los profesionales que incumplen los criteriosde la FEMA (por facilitar información falsa o no entregar informes de seguimiento,
por ejemplo) son sancionados: pierden automáticamente su acreditación y pueden
ser incluso declarados colectivamente responsables de daños ambientales por las
actividades realizadas. El registro de proveedores de servicios es de acceso público.
Fuente: Gobierno del Estado de Mato Grosso y Fundación Estatal del Medio Ambiente (FEMA), 2001

Ahora bien, una supervisión muy estricta del personal puede resultar costosay afectar a su moral. Otra forma de modificar la actitud de los funcionarios
forestales consiste en permitirles que se beneficien de una proporción de las multas
o sanciones impuestas por los delitos (recuadro 38 y 39).
Establecer un sistema de Regencia forestal
El sistema de Regencia forestal se estableció por primera vez en Costa Rica a
mediados del decenio de 1990 y luego fue adoptado por el Ecuador, México yotros países (recuadro 40). El sistema se basa en la delegación de las funciones
de supervisión forestal del Estado a nivel de la unidad de ordenación forestal
en forestales (regentes) privados por medio de un contrato. Estos forestales
profesionales cumplen tareas administrativas y de control en nombre del Estado
para liberar a la administración forestal pública de una serie de funciones paralas que no tiene la capacidad necesaria. Los regentes forestales son legalmente
responsables de la administración de los bosques que tienen a su cargo. Si seencuentran pruebas de la comisión de actos ilegales en ese territorio perderán su
licencia y podrán ser perseguidos judicialmente. El regente puede desempeñar lassiguientes funciones:• supervisar la planificación y aplicación de planes de ordenación y programas
de aprovechamiento integrados y brindar asesoramiento profesional ytécnico al respecto (sobre la base de una inspección del bosque) antes deconceder una licencia de aprovechamiento forestal;Crear capacidad institucional para la observancia de la ley

RECUADRO 39

Reparto de los ingresos procedentes de las multas en el Níger
El Decreto 88-385/BOM/MF, del 15 de septiembre de 1988, determina el reparto delos ingresos procedentes de las multas, transacciones, daños y ventas de maderaconfiscada en el Níger. El reparto se hace del siguiente modo:• Hacienda Pública: 75 por ciento;• personal del Servicio de Aguas y Bosques: 25 por ciento.
La asignación del 25 por ciento al personal del Servicio de Aguas y Bosques tiene
por finalidad inducirle a que cuide con esmero el ecosistema y evitar la apropiación
indebida de fondos. Esta suma se divide entre los distintos miembros del personalde la administración forestal, destinándose los mayores porcentajes de ingresosa los trabajadores que denuncien algún delito (el 40 por ciento) y al personaldel servicio forestal local (el 16 por ciento). En el año 2005, esas sumas se siguen
recaudando y distribuyendo entre el personal que participa en la detención dedelincuentes.
Fuente: FAO, 2001a; A. Whiteman, comunicación personal, 2005

• supervisar mediante visitas periódicas la aplicación de los planes y programas
mencionados;• expedir guías de transporte autorizando a retirar y transportar la madera
hasta los puntos de recogida.
MEJORAR LOS VÍNCULOS INTERINSTITUCIONALES
Como se señaló en el capítulo 4, la cooperación interinstitucional es esencial para eléxito de la cadena de aplicación de la ley. Cuando se ha conseguido y los principalesorganismos han actuado como un sistema a lo largo de la cadena de aplicación,
los resultados han sido mucho más satisfactorios. En el Ecuador, por ejemplo, el
gobierno ha hecho un esfuerzo notable y ha contratado la aplicación de un sistema
informatizado de control integrado (Sistema Nacional Tercerizado de Control
Forestal [SNTCF]) para mejorar la cooperación, los vínculos operacionales y lascomprobaciones entre los encargados de controlar la tala ilegal (puestos de control
de Vigilancia Verde; regentes forestales, la Societé Générale de Surveillance (SGS)y los servicios de administración forestal, concesión de licencias y verificacióndel Ministerio del Ambiente). De esta forma ha aumentado exponencialmente la
madera ilegal confiscada (Thiel, 2004).
La experiencia pone de manifiesto también la importancia de la capacitacióndel personal para mejorar la cooperación interinstitucional. Para establecer una
comunicación adecuada con los organismos encargados de la aplicación de la ley,los funcionarios forestales deben recibir capacitación en funciones que faciliten el
procesamiento inmediato de quienes infringen la ley. Por ejemplo, deben recibir
capacitación sobre los procedimientos que han de seguir para obtener pruebas

63

64

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 40

Establecimiento de la Regencia forestal en el Ecuador
El sistema de Regencia forestal se estableció en el Ecuador en el año 2000 mediantela promulgación de la normativa forestal, que fue modificada en 2004. Para serregente del Ministerio del Ambiente, el forestal profesional debe reunir los siguientes
requisitos:• poseer un título universitario en ciencias forestales y pertenecer a una
asociación profesional de forestales;• seguir y aprobar un curso sobre Regencia forestal;• firmar una declaración legal comprometiéndose a cumplir su cometido y vigilar
el cumplimiento del marco jurídico y reglamentario que rige el sector forestal.
Cuando un regente es sospechoso de haber cometido una irregularidad,
el Director Forestal Nacional reúne un comité sancionador integrado por un
representante de las ONG ecologistas, un representante de la industria maderera y un
representante de la Asociación Nacional de Forestales Profesionales, cada uno de loscuales dispone de un voto.
Los regentes expiden certificados oficiales sobre asuntos forestales y pueden ser
contratados por todo aquel que necesite de sus servicios, de forma que su salario
se decide directamente con el usuario. No son funcionarios públicos y no reciben
compensación alguna del Estado. Los regentes son responsables de redactar losinformes de supervisión (de inspección preliminar, de ejecución y de inspección final)
y de denunciar cualquier violación de la ley en nombre del Ministerio del Ambiente,que puede proceder entonces a ejercer su autoridad en el dominio forestal. A
comienzos de 2003, el Ministerio del Ambiente había impartido 25 cursillos decapacitación a 433 forestales profesionales interesados en convertirse en regentes oque querían conocer más a fondo la reforma normativa y los nuevos instrumentos demanejo forestal. De ese número, 59 aprobaron el examen de regente y obtuvieron laautoridad delegada del Ministerio del Ambiente.
Fuente: Thiel, 2004

sólidas que tengan valor jurídico. Por otra parte, raras veces los jueces estánfamiliarizados con los problemas que comporta la aplicación de la legislación enel sector forestal y es probable también que su capacitación en estos temas facilite
una colaboración más intensa con la administración forestal pública.
ASOCIACIONES ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO PARA LA
APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTALEl establecimiento de asociaciones entre la administración forestal pública y lasociedad civil o el sector privado para vigilar la observancia de la ley en el sector
forestal limitará directa o indirectamente la utilización caprichosa o arbitraria delas facultades discrecionales y favorecerá la transparencia.

Crear capacidad institucional para la observancia de la ley

Delegación de las funciones de aplicación y/o supervisión en actoresapropiados
Los estudios de casos que se han considerado aquí ponen de manifiesto que losorganismos estatales tienen a menudo limitaciones extremas en su capacidad para
imponer la ley. En muchos casos, las responsabilidades asignadas a instituciones
estatales no están proporcionadas a su capacidad para cumplirlas. La aplicaciónde la ley requiere capacidad técnica y financiera y cuando no disponen de ella losgobiernos pueden delegar o subcontratar algunas de las tareas y responsabilidades
relacionadas con la aplicación de la ley en otras instituciones especializadas no
gubernamentales. El establecimiento de acuerdos de colaboración en los que seaprovechan las capacidades de las partes han resultado útiles en varios países (elEcuador, el Brasil, Filipinas, el Camerún y Camboya) y en distintas funciones
como las labores de supervisión, el logro de la transparencia de las operaciones yla rendición de cuentas (recuadro 41).
Hay distintas modalidades de asociación. El primer tipo (el Ecuador, elCamerún) consiste simplemente en contratar una determinada función –comola organización de los inventarios o de los procedimientos de las licitaciones,
la adjudicación de los contratos de concesión o las licencias o el control deltransporte de los productos forestales y la comprobación del cumplimiento delos indicadores de la ordenación forestal sostenible en el bosque– a una entidad
especializada independiente y fiable del sector privado o de la sociedad civil. En
el Perú, está previsto encomendar la aplicación de la ley a comités de gestión
forestal. Se trata fundamentalmente de asociaciones entre la sección local de laadministración forestal pública, los concesionarios, las comunidades indígenas
y de campesinos y las instituciones ecologistas y de otra índole de ámbito local,
que tienen el cometido de controlar las operaciones de aprovechamiento forestal,
coordinar el mantenimiento de la infraestructura común y prestar servicios devigilancia y resolución de conflictos.
Supervisores/observadores forestales independientes
Otra forma de colaboración es el recurso a supervisores y observadores independientes,
cuyo cometido consiste en ayudar a los gobiernos con una evaluación bien
fundamentada e independiente de las actividades y los logros de la administración
forestal y los organismos conexos en la investigación y supresión de los delitos
forestales y en formular recomendaciones para mejorar el sistema. Entre las tareas delsupervisor independiente no figura la aplicación de la política gubernamental. En el
recuadro 42 se indican las principales ventajas de este tipo de colaboración.
Los gobiernos del Camerún, Camboya, Indonesia, Filipinas, el Ecuador y el
Canadá han utilizado los servicios de supervisores y observadores. En el Camerúny Camboya se contrató a la ONG internacional Global Witness como supervisor
independiente en 1999. La organización formuló numerosas recomendaciones
de carácter normativo, jurídico y técnico basadas en el trabajo realizado sobre
el terreno. En ambos casos, los supervisores independientes fueron propuestos
y financiados por donantes internacionales como condición para la concesión

65

66

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 41

Ejemplos de asociaciones satisfactorias para promover la aplicación de la ley
Vigilancia Verde fue creada en el Ecuador en el año 2000 por una coalición formada
por la policía nacional, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Ambiente
y cinco ONG. Es un organismo de supervisión encargado de controlar el transporte demadera desde el bosque hasta los centros de elaboración y comercialización. Se haprocedido a establecer 13 puestos fijos de control de carretera y siete puntos móviles
de control, en cada uno de los cuales hay un representante de la autoridad forestal,
uno de la sociedad civil y dos de la policía. Estos equipos están activos las 24 horasdel día y sus miembros son reasignados periódicamente a otros puntos de control. El
sistema se financia mediante un fondo fiduciario al que se destina el 50 por cientodel valor de la venta de la madera que se detecta, se confisca y se subasta. Los fondos
son administrados por un banco y gestionados por tres directores procedentes de lasociedad civil y dos de organismos oficiales. Todos estos mecanismos se han concebidopara evitar prácticas por las que no exista responsabilidad y para reducir la tentaciónde concertar tratos corruptos. El sistema ya ha demostrado su eficacia. Durante elprimer año se confiscó un 600 por ciento más de madera que la que había confiscado
el gobierno el año anterior (Contreras-Hermosilla y Vargas Ríos, 2002; The Economist,2003) y la creación de un enlace informatizado para el conjunto de la cadena
multiplicó por dos el volumen de madera ilegal retenido.
En 1994, El Departamento de Recursos Naturales de Filipinas (DENR) creó 16 comitésmultisectoriales de protección forestal en las zonas donde el problema de la tala ilegal
era más acusado. En los comités había representantes del DENR, la administración
local, los medios de comunicación, la Iglesia, la policía, las fuerzas armadas y varias
ONG. El comité actuaba como centro de información y grupo de debate para lastareas de seguimiento y aplicación del DENR y como mecanismo para obtener
información de las redes informales de los miembros. En 1999, el número de comités
había aumentado a 400 y se habían constituido una federación nacional y comitésregionales, provinciales y municipales. Los comités han sido eficaces en las labores desensibilización y movilización del apoyo público. Son un vehículo digno de confianzay seguro para los denunciantes de prácticas ilegales y han impulsado la organizaciónde otros grupos populares con cometidos y responsabilidades similares. Los grupos hancontribuido a la confiscación de grandes volúmenes de madera extraída ilegalmente, aldesmantelamiento de pequeños aserraderos ilegales, al cierre de grandes aserraderosy a la detención y procesamiento de madereros ilegales en gran escala. De los 360
procedimientos incoados, 285 han resultado en sentencias condenatorias, algunas
de ellas contra operadores importantes (Embido, 2001). Los comités multisectoriales
de protección forestal están todavía operativos, aunque tienen un alcance mucho
más reducido. Cuando el Banco Mundial puso fin a su financiación se redujo en granmedida el apoyo financiero, que se había canalizado por conducto del DENR. La
continuación de los comités depende ahora de la existencia de personas motivadas

Crear capacidad institucional para la observancia de la ley

y de la colaboración voluntaria de las ONG. Ello hace que sean muy vulnerables a la
influencia de los grupos de intereses (Brown y Luttrell, 2004).
En 1999 se designó a un observador independiente (como condición para elajuste estructural) para colaborar con el comité interministerial del Camerún enla asignación de concesiones forestales. Para reforzar el rigor y la objetividad enel examen de las licitaciones se contrató a dos empresas de servicios jurídicos y decontabilidad. En 2002 se adoptó en el Camerún una iniciativa de supervisión del plande ordenación forestal y se adjudicaron contratos oficiales a Global Witness (para elseguimiento de la aplicación de la ley) y al Global Forest Watch (para la supervisiónde las operaciones forestales). Ambos contratos tenían como objetivo poner adisposición de usuarios nacionales e internacionales información autorizada sobre
el respeto de los planes de la ordenación forestal por parte de la industria (Brown yLuttrell, 2004).
En el Brasil, el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales(IBAMA) unió sus fuerzas con Greenpeace en el año 2000 para luchar contra la talailegal de caoba en la Amazonia. El trabajo de investigación de Greenpeace puso
al descubierto graves ilegalidades en los territorios de las tribus indias. Con esta
información, el IBAMA y Greenpeace realizaron varias inspecciones que en cinco díaspusieron al descubierto el mayor volumen de trozas de caoba en la historia del Brasil:
7 165 m3,valorados en 7 millones de dólares EE.UU. Poco después, el Presidente delIBAMA anunció que el gobierno había interrumpido todos los planes de explotaciónde caoba en los estados de Para, Mato Grosso y Acre, excepto en aquellos casos enque se había certificado que las operaciones se realizaban con arreglo a prácticas deordenación forestal sostenible (Greenpeace, 2001a, 2001b).

de préstamos para el ajuste estructural. Sin embargo, la función de supervisión
independiente puede convertirse en una práctica más común y no estar vinculada
a las condiciones de los préstamos como consecuencia de la presión del mercado
a través de iniciativas como el sistema de concesión de licencias de la iniciativa
Aplicación de las Leyes, Gobernanza y Comercio Forestales (FLEGT), que seespera que genere una demanda de servicios de supervisión independiente delos países exportadores (véase información más detallada en el capítulo 5 y en el
Anexo 3). Aunque han existido fricciones entre los gobiernos y los supervisores
forestales independientes (por ejemplo en Camboya, donde el Real Gobierno deCamboya revocó el contrato del supervisor independiente en 2003), la supervisión
independiente crea con frecuencia un espacio político para el desarrollo del debate
sobre las actividades ilegales. Los supervisores independientes tienen el potencial
de pedir con más insistencia la adopción de reformas y de medidas contra lacorrupción, lo cual es bien recibido por los funcionarios auténticamente interesados
en su función pública. La buena disposición del gobierno y de la administración
forestal para afrontar los problemas de la ilegalidad y la corrupción en el sector
forestal y su compromiso de transparencia son requisitos sine qua non para que

67

68

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 42

Ventajas relativas de los supervisores u observadores forestales
independientes
Un supervisor u observador independiente es una organización tercera que, con elacuerdo de las autoridades gubernamentales, supervisa y respalda el sistema oficial
de aplicación de la ley. Los acuerdos entre el gobierno y un tercero independiente
reporta las siguientes ventajas:• Independencia. El supervisor independiente goza de una gran credibilidad
debido a su no pertenencia a grupos políticos o de intereses nacionales, lo quele capacita para investigar situaciones políticamente sensibles.
• Condición de organismo no gubernamental, sin ánimo de lucro. El supervisor
no actúa para obtener beneficios –hecho que está relacionado con su
independencia– y ello elimina, o al menos reduce, la posibilidad de que se
produzcan conflictos de intereses y situaciones de dominio por intereses
económicos poderosos.
• Financiación internacional de múltiples fuentes. Con frecuencia, lossupervisores internacionales son financiados por varios donantes, en muchos
casos organismos internacionales. Éste es un mecanismo deseable porquela financiación independiente contribuye a proteger al supervisor de las
manipulaciones de los grupos de intereses nacionales.
• Una función oficial. Es fundamental que el Estado reconozca la necesidad dela existencia del supervisor forestal independiente y apoye sus objetivos; de lo
contrario, resulta imposible verificar las actividades de los funcionarios públicos
y la aplicación de las concesiones forestales. Sin embargo, también puede tener
lugar la supervisión forestal sin reconocimiento oficial, a cargo de comunidades
locales y de ONG y (como en el caso de EIA-Telepak en Indonesia) con el
respaldo de una ONG internacional y financiación de donantes. A esta forma desupervisión se le ha dado en llamar «supervisión externa».
• Sin intervención en las funciones de aplicación. El supervisor recoge, analiza
y facilita información y datos de interés al gobierno, pero es a éste al que lecorresponde la tarea delicada de aplicar los reglamentos.
• Confidencialidad. El seguimiento forestal independiente constituye un cauce
confidencial independiente para recoger y verificar información sobre las
infracciones y sobre los casos de colusión.
• Análisis. Se analizan los mecanismos detallados de las actividades ilegales,
dado que se pueden utilizar los testimonios de los forestales de campo, losfuncionarios de los ministerios, los agentes de la ley, el poder judicial, las ONG ylas comunidades, protegiendo al mismo tiempo las identidades individuales.
Fuentes: Global Witness, 2005b; Brown y Luttrell, 2004

Crear capacidad institucional para la observancia de la ley

RECUADRO 43

Diseño de los sistemas de supervisión
Al planificar los programas de verificación es preciso tomar en consideración losdistintos elementos que cuando se combinan pueden impulsar el cambio de lasituación. Estos son los siguientes:• Se ha de controlar la función reguladora en todas las fases pertinentes(asignación de las concesiones y toda la cadena de producción ycomercialización) en aras de la eficacia del conjunto del sistema.
• La presencia simultánea de uno o más supervisores externos, además delsupervisor independiente, facilitará la difusión de información y mantendrá lapresión a favor de una reforma sistemática.
• Se ha de otorgar atención a la estructura de presentación de informes en la que
trabaja el supervisor y a la validación de sus conclusiones en foros apropiados
que amplíen el sentimiento de identificación y la rendición de cuentas.
Por lo que respecta a la estructura de presentación de informes, dos funciones
básicas son las de amortiguadores institucionales y filtros de información.
Generalmente, se combinan en algún tipo de órgano de notificación que recibe,evalúa y valida los informes de seguimiento antes de que sean publicados por elsupervisor, y que actúa como intermediario entre éste y el gobierno. En algunos
casos, intervienen representantes de distintos ministerios y de donantes, mientras queen otros se trata de una institución aislada de la influencia política.
Fuente: Brown y Luttrell, 2004

exista un clima propicio para la labor de los supervisores forestales independientes.
Por su parte, los organismos que asumen esa tarea deben mostrarse imparciales
frente a todos los intereses partidistas para mantener su legitimidad y credibilidad
ante todas las partes interesadas. Por otra parte, los supervisores independientes
deben gozar de protección para desarrollar su labor (Brown y Luttrell, 2004).
Para potenciar esos dos aspectos es preciso establecer normas y estructuras
institucionales (recuadro 43).
En casi todos los casos, los supervisores independientes han sido de granutilidad para conseguir un mayor nivel de información sobre el sector y sobre el
grado de observancia de la ley. Han contribuido también a revelar los intereses
políticos y las relaciones que sustentan estas prácticas. En algunos casos, elaumento de la información disponible ha ido acompañada de una mayor disciplina
en el organismo estatal de aplicación y en la industria maderera (Brown y Luttrell,2004). Se ha preparado una guía en la que se describen los criterios generales
necesarios para que la función de supervisión forestal independiente se desarrollecon eficacia, reconociendo al mismo tiempo que cada país tiene su historia,
características y necesidades propias a las que hay que adaptar esa función (Global
Witness, 2005b).

69

70

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 44

Certificación y legalidad en Bolivia
En el proceso de reforma en profundidad del marco normativo y legislativo del sector
forestal, el Gobierno de Bolivia comenzó a aceptar la certificación independientede la ordenación forestal sostenible como prueba de la observancia de la ley en
el sistema de concesiones. Esto se debió a la estrecha relación existente entre
las prescripciones legales para la gestión de los bosques en las concesiones y losrequisitos de la certificación independiente.
La certificación es menos costosa para las empresas cumplidoras de la ley que
aplican planes de ordenación forestal. También es conveniente para los empresarios
porque los bosques certificados están exentos de la auditoría forestal del gobierno.
Algunos concesionarios y empresarios han afirmado que prefieren tratar con una
empresa de certificación independiente que con la burocracia oficial.
Al mismo tiempo, la certificación independiente es beneficiosa para la
Superintendencia (el servicio forestal nacional), ya que libera unos recursos escasos
que tendrían que dedicarse a controlar e imponer la aplicación de planes deordenación forestal en las concesiones forestales.
Fuente: Contreras-Hermosilla y Vargas Rios, 2002

Asociaciones para la evaluación del cumplimiento de la legalidad de la
madera (TCAP)
Las TCAP son una forma de asociación entre múltiples interesados que nose limitan a la labor de supervisión. Recopilan datos acerca de las prácticas
forestales sobre el terreno, documentan si cumplen los indicadores acordadosde desempeño aceptable y hacen llegar esos datos al mercado y a la opinión
pública. Las TCAP se establecieron en el marco de la iniciativa Global Forest
Watch (GFW) del Instituto Mundial sobre Recursos (WRI). Las TCAP son
un concepto en fase de desarrollo que puede unir a distintas partes interesadasdel sector forestal de una región para evaluar la observancia de determinadas
normas, como la ley o los criterios de gestión de los bosques, y las prácticas que
realmente se aplican en los bosques.
En África central, esta asociación está promoviendo el establecimientodel Sistema de Supervisión de las Concesiones Forestales para África Central(FORCOMS). El FORCOMS tiene por objeto ofrecer acceso público
a información contrastada sobre las concesiones respecto de actividades
mensurables y compromisos voluntarios de los productores de madera de África
central en apoyo de la ordenación legal y sostenible de los bosques definida
mediante indicadores convenidos previamente. Los principios básicos resultantes
de numerosos debates entre múltiples interesados acerca de la organización yfuncionamiento del FORCOMS que se establecieron inicialmente se pueden
resumir del siguiente modo (Instituto Mundial sobre Recursos, 2001).

Crear capacidad institucional para la observancia de la ley• Los titulares de concesiones forestales acuerdan someterse a control yfacilitar voluntariamente a un organismo independiente la mayoría de losdatos necesarios respecto de indicadores convenidos previamente. Un
organismo independiente reúne los datos y, en caso necesario, efectúa por su
cuenta las comprobaciones y análisis limitados sobre el terreno que considere
necesarios para notificar los resultados sobre la base de los indicadores.
• Un comité directivo integrado por representantes de ONG internacionales,
instituciones, el sector privado y donantes supervisa el proceso para orientar
y validar el sistema.
• El organismo independiente facilita periódicamente al mercado de las maderas
tropicales y al público en general, información detallada de los resultados a
través de un sitio Web y de informes impresos.
El Global Forest Watch del WRI y los asociados están elaborando un marcoque orientará estas asociaciones en numerosas regiones. En el Congo se estállevando a cabo una TCAP experimental financiada por la OIMT.
Certificación forestal
Aunque la certificación forestal es un instrumento concebido para evaluar la sostenibilidad
de las operaciones forestales, las actividades de certificación y la elaboración de normas
al respecto también ofrecen la posibilidad de abordar la observancia de la legislación.
Las inspecciones forestales realizadas por una organización acreditada independiente
evalúan la observancia por los propietarios o usuarios de los bosques de un conjunto decriterios e indicadores, entre los que casi siempre se incluye el respeto del marco jurídico
que rige la ordenación forestal sostenible (recuadro 44 y Anexo 2). En consecuencia,
establecer asociaciones para la certificación forestal puede garantizar no sólo que lamadera procedente de los bosques certificados es legal, sino también que se ha producido
de manera sostenible según los criterios del organismo certificador. Si la información
relativa a la certificación consiste en el seguimiento de la madera a través de la cadena
de custodia, los consumidores informados pueden ejercer una influencia positiva enla ordenación forestal eligiendo productos procedentes de bosques bien gestionados.
Aunque la certificación forestal no es en sí misma una asociación, los programas que
cumplen los criterios establecidos para la certificación de las operaciones forestalespodrían recibir incentivos, como el de quedar exentos de las inspecciones oficiales.
Códigos de conducta empresariales de carácter voluntario
Los códigos de conducta empresariales son iniciativas voluntarias mediante las cuales
las empresas, ya sea independientemente o en calidad de miembros de asociaciones
industriales, se comprometen a seguir principios de responsabilidad social y ambiental
definidos por ellas mismas, incluida la observancia de la legislación de los países en losque desarrollan sus actividades (véase más información en el recuadro 45 y el Anexo 1).
Aunque se trata de iniciativas privadas, las administraciones forestales públicas
han contribuido en algunos casos a dar forma a los códigos, han persuadido alas empresas interesadas para que los adopten y han establecido incentivos paraaquellas que los aplican.

71

72

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 45

Ejemplos de declaraciones importantes de la industria forestal
Declaración de la Confederación de Industrias Papeleras Europeas (CEPI) sobre la talailegal y la aplicación de las leyes forestales, la gobernanza y el comercio
En su deseo de contribuir a la acción imprescindible para luchar contra la tala ilegal, yconsiderando al mismo tiempo que las soluciones deben encontrarse principalmente
en los lugares donde tienen lugar tales prácticas, la CEPI y sus miembros:• Se comprometen a cooperar con los gobiernos y apoyarles en sus acciones
encaminadas a erradicar la tala ilegal y conseguir la buena gobernanza y laaplicación de la ley dentro del marco jurídico e institucional vigente.
• Expresan su firme decisión de comprar y utilizar únicamente madera
procedente de la explotación legal.
• Condenan firmemente la corrupción y las actividades delictivas relacionadas con latala ilegal que empañan las actividades forestales y relacionadas con los bosques.
• Respaldan la ordenación forestal sostenible acorde con principios convenidos
internacionalmente. En este contexto, los sistemas de certificación voluntarios
y basados en el mercado puedan ser un instrumento, aunque no el único, paraconseguir una mayor sostenibilidad.
• Reclaman la clarificación de las responsabilidades, especialmente asegurando latenencia de la tierra.
• Apoyan medidas eficaces en cuanto al costo para verificar el origen de la
madera y piden que no se pongan mayores obstáculos al comercio con cargas
administrativas o medidas restrictivas injustificadas.
• Recomiendan que no se adopten medidas que penalicen a los productos
basados en la madera frente a los materiales no renovables competidores.
La Confederación Europea de la Industria del Papel representa a asociaciones
comerciales de 18 países e incluye a 1 000 empresas y 1 300 fabricas que dan
directamente empleo a unas 260 000 personas. Sus miembros producen alrededor del
28 por ciento de la producción mundial de papel.
Declaración del Consejo Internacional de Asociaciones Forestales y del Papel (ICFPA)
sobre la tala ilegal
La ICFPA está unida en torno a los siguientes principios:• La ICFPA respalda la ordenación forestal sostenible con arreglo a principios
convenidos internacionalmente y reconoce que los sistemas de certificación
voluntarios y basados en el mercado pueden contribuir a solucionar los
problemas asociados con la tala ilegal. El sector privado debe mostrar una
actitud vigilante cuando se sospeche que pueden existir actividades detala ilegal y el gobierno, a todos los niveles, debe procurar aplicar las leyes
establecidas para impedirla.
• La ICFPA apoya decididamente la conservación de las zonas forestales que hansido designadas por la ley como áreas de protección.

Crear capacidad institucional para la observancia de la ley• La ICFPA alienta a los gobiernos y al sector privado a colaborar para erradicar latala ilegal en aquellas zonas donde la extracción de madera esté expresamenteprohibida.
• Los miembros de la ICFPA se comprometen a cumplir las leyes nacionales ysoberanas relacionadas con la explotación maderera y el aprovechamiento
forestal en todos los países donde se desarrollen actividades de explotación
maderera y tala de árboles.
• En los países en los que no exista legislación de estas características, la ICFPA
apoyará la adopción de leyes y reglamentos que promuevan e impulsen laordenación forestal sostenible y su aplicación.
• La ICFPA respalda la labor de seguimiento y evaluación de los bosques de losgobiernos por su importancia esencial para formular medidas apropiadas yeficaces para frenar la tala y el comercio de madera extraída ilegalmente. La
difusión de información exacta y fiable fortalecerá notablemente la capacidad
de los gobiernos y los propietarios privados para frenar la actividad ilegal.
La ICFPA está integrada por asociaciones comerciales de 43 países que representan
a industrias que suponen más del 90 por ciento de la producción mundial de papel ymás del 50 por ciento de la producción mundial de madera.
Política de compra responsable de la Timber Trade Federation (TTF) del Reino Unido
La TTF es una federación industrial que ha elaborado un código de conducta para
intentar eliminar la madera ilegal de sus suministros. Los miembros de la TTF pueden
asumir compromisos empresariales para una política de compra responsable y enviar
un cuestionario a todos sus proveedores para evaluar y calificar su desempeño encuestiones ambientales como de bajo, medio o alto riesgo. Además, confeccionan
informes anuales de gestión en los que evalúan a los proveedores y establecen
objetivos de mejora para los 12 meses siguientes y que son sometidos a un auditor
independiente designado por la TTF.
Fuentes: CEPI, 2002; ICFPA, 2002; TTF, 2005

ACCESO A LA AYUDA INTERNACIONAL
Mejorar la observancia de la ley en el sector forestal es ante todo responsabilidad
de los gobiernos nacionales. No obstante, tanto los países productores como losconsumidores dan cada vez más importancia a la observancia de la legislación
forestal durante los últimos años y muchas de sus actividades se enmarcan en el
Programa de Acción sobre los Bosques del G-8 para el período 1998–2002 (Brack,2005). Las principales iniciativas que se describen brevemente a continuación ymás detalladamente en el Anexo 3, son las siguientes:• acuerdos bilaterales o multilaterales entre países consumidores y productores paraque los productos forestales ilegales no sean objeto de comercio internacional;• organizaciones internacionales, incluso aquellas que suministran asistencia
técnica y financiera;

73

74

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 46

Acuerdos bilaterales entre Indonesia y sus interlocutores comerciales
Se han firmado acuerdos bilaterales con el Reino Unido, Noruega, China (todos ellos
en 2002), el Japón (2003) y Corea. Estos acuerdos consisten en un memorando deentendimiento que compromete a las partes a cooperar para reducir y, en última
instancia, eliminar, la tala ilegal y el comercio internacional de madera y productos
madereros obtenidos ilegalmente.
El plan de acción del acuerdo entre Indonesia y el Reino Unido, el más avanzado
hasta la fecha, incluye una serie de actividades que se deberán realizar en ambospaíses en las siguientes esferas: identificación de reformas legislativas pertinentes
y acciones conexas; elaboración, experimentación y aplicación de sistemas paraverificar la observancia de la legalidad; asistencia del Reino Unido para la creaciónde capacidad técnica y financiera; apoyo a la sociedad civil en sus iniciativas
encaminadas a frenar la tala ilegal; desarrollo de sistemas para la recogida eintercambio adecuado de datos; colaboración entre los organismos encargados
de la aplicación de la legislación de los dos países; y fomento de la actuaciónde la industria, especialmente la adquisición exclusiva de madera y productos
madereros cuya legalidad haya sido acreditada. En 2004, se pusieron en marcha
varias actuaciones en la provincia de Kalimantan occidental, incluso la participaciónde ONG en las actividades de seguimiento, la evaluación de las necesidades decapacitación y equipo, la intensificación de la cooperación entre los organismos
provinciales de aplicación de la legislación y la mejora de la recogida y análisis
de datos. Se ha ultimado la primera fase de experimentación de la definición delegalidad y el sistema de supervisión y se están preparando planes para aplicarlos
en mayor escala.
Fuente: Richards, 2004; H. Speechly, DDI, comunicación personal, 2005

• organizaciones no gubernamentales internacionales, que desempeñan
funciones de análisis y seguimiento y contribuyen eficazmente a la labor desensibilización sobre la necesidad de cumplir la ley.
Iniciativas bilaterales y multilaterales
En gran medida, la atención internacional se ha centrado en procesos internacionales
que procuran limitar las importaciones de madera cuya legalidad no puede sercomprobada y que, al mismo tiempo, ayudan a los países exportadores a excluirlas exportaciones de origen dudoso. Estos procesos tienen especial interés en lospaíses que son exportadores importantes de productos forestales. Puede tratarsede acuerdos bilaterales entre un país y sus interlocutores comerciales (recuadro46) o de acuerdos multilaterales en los que participa un gran número de países
exportadores e importadores. En el Anexo 3 se describe la situación actual de estas
iniciativas, que se presenta a continuación de forma resumida.

Crear capacidad institucional para la observancia de la ley

Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna
y Flora Silvestres (CITES). La CITES, con 166 países signatarios en el momentode redactar el presente informe, es el único proceso de alcance realmente mundial
que impone restricciones al comercio de productos madereros. Esta convención
jurídicamente vinculante cuenta con tres listas, o apéndices, cada una de las cuales
incluye especies amenazadas en distinto grado. La CITES establece normas
diferentes para el comercio internacional de las especies enumeradas en cada uno
de los apéndices. Al controlar el comercio internacional, la CITES contribuye
a dificultar las posibilidades económicas del comercio de especies madereras
amenazadas. Son pocas las especies madereras que figuran en este momento
en los apéndices de la CITES, pero la reciente inclusión de la caoba (Swietenia
macrophylla) y el ramin (Gonystylus spp.) ha llevado a establecer controles más
estrictos de la extracción y el comercio internacional de estas especies.
Aplicación de las Leyes y Gobernanza Forestales (FLEG). Los procesos FLEG
son iniciativas regionales que coordina el Banco Mundial encaminadas a promoverel compromiso político y facilitar la cooperación para combatir la tala y elcomercio ilegales de madera. El primer FLEG regional se puso en marcha en Asia
sudoriental en 2001 y en 2003 se inició un proceso similar en África. En 2005, elBanco Mundial adoptó una iniciativa de colaboración con la UE para garantizar
la continuación de los procesos de África y Asia y dio comienzo a una iniciativa
similar en América Latina. El Gobierno ruso tiene el propósito de celebrar laprimera Conferencia Ministerial sobre la Aplicación de las Leyes y Gobernanza
Forestales en Europa y Asia septentrional (ENA–FLEG) en 2005. En todos
los procesos FLEG se definen cuestiones prioritarias de aplicación de la ley ygobernanza forestales y se confecciona una lista de medidas para hacer frente a latala y el comercio ilegales de madera en las distintas regiones.
Plan de Acción sobre Aplicación de las Leyes, Gobernanza y Comercio Forestales(FLEGT). En 2004, la Comisión Europea aprobó la puesta en marcha de un Plande Acción sobre Aplicación de las Leyes, la Gobernanza y el Comercio Forestales.
El plan promueve acuerdos bilaterales entre países importadores y exportadores afin de crear, con la ayuda de la UE, un sistema voluntario de licencias para verificar
el origen legal de la madera importada en Europa. El plan no impone restricciones
vinculantes al comercio (es voluntario), sino que intenta respaldar los esfuerzos delos países encaminados a erradicar la tala y el comercio ilegales desactivando losmercados de productos cuyo origen legal no puede ser documentado.
Asociación Forestal de Asia y Asociación Forestal de la Cuenca del Congo. Ambas
iniciativas regionales se pusieron en marcha en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002. Su finalidad es facilitar la cooperación
entre países en distintas esferas, muchas de las cuales están expuestas a actividades ilegales.
Forman parte de ambas asociaciones los gobiernos y un amplio conjunto de colectivos
interesados, incluso organizaciones internacionales y grupos de la sociedad civil.

75

76

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Iniciativa del Presidente de los Estados Unidos contra la tala ilegal. Los Estados
Unidos promovieron la iniciativa del Presidente contra la tala ilegal en 2003.
Su finalidad es ayudar a los países en desarrollo a combatir la tala ilegal, elcomercio de productos madereros procedentes de fuentes ilegales y la corrupción.
Las actividades se centran en los países de la cuenca del Congo, la cuenca delAmazonas, América Central y del Sur y Asia sudoriental.
Programa del Reino Unido contra la tala ilegal. Este programa trienal, iniciado
en octubre de 2002, se orienta a facilitar la introducción de reformas en las
instituciones nacionales, regionales e internacionales para afrontar el problema dela tala ilegal y el comercio internacional de madera extraída ilegalmente. Se centra
en la mejora de la gestión de los bosques en África occidental y central.
Organizaciones internacionales
Casi todas las organizaciones internacionales que se ocupan de la utilización delos recursos naturales cuentan con programas destinados a mejorar la observancia
de la legislación forestal. La estrategia forestal del Banco Mundial reserva un lugar
importante a las actividades orientadas a promover la observancia de la legislación
forestal. El Banco Mundial acoge también el Programa sobre los Bosques(PROFOR), una iniciativa de varios donantes establecida en 1997 con la finalidad
de mejorar la rendición de cuentas en el sector forestal y las cuestiones relacionadas
con la aplicación de la legislación forestal, respaldar la investigación empírica paracolmar las lagunas de información y considerar posibles instrumentos para facilitar
la aplicación. La OIMT presta apoyo a varios países para formular y llevar a cabo
programas de aplicación de la legislación forestal y ha analizado las discrepancias
de los datos comerciales que pueden estar relacionadas con el comercio ilegal(véase el capítulo 6). La FAO cuenta con un Mecanismo para los programas
forestales nacionales, un mecanismo respaldado por múltiples donantes que ayuda
a los países a mejorar su base de conocimientos y que brinda asistencia para
facilitar la participación más amplia de las partes interesadas y la reforma jurídica
y normativa. Estas organizaciones internacionales ofrecen múltiples posibilidadesa los países comprometidos en la lucha contra las actividades ilegales en el sector
forestal. Pueden ayudar a los gobiernos a racionalizar su marco normativo ylegislativo, impartir capacitación al personal responsable de la planificación, el
seguimiento y la aplicación o ejecutar programas de asistencia técnica para apoyara los operadores forestales a diseñar y poner en práctica planes de ordenación
forestal.
Organizaciones no gubernamentales
Las ONG locales, nacionales e internacionales pueden ser aliados estratégicospara conseguir una mayor observancia de la legislación en el sector forestal si losgobiernos están abiertos a la cooperación con dichas organizaciones. Son muchas las
ONG que intervienen de forma activa en el sector forestal y han desempeñado una
función fundamental para situar la cuestión de la aplicación de la legislación forestal

Crear capacidad institucional para la observancia de la ley

en el programa de actuación de l comunidad internacional. Ya se ha hecho referencia
anteriormente a la función de Global Witness como supervisor/observador forestal
independiente. El Global Forest Watch, del Instituto Mundial sobre Recursos,
ha realizado en varios países labores de supervisión de las concesiones que se han
traducido en una mejor vigilancia de las operaciones forestales por los gobiernos. El
Organismo de Investigaciones sobre el Medio Ambiente, en colaboración con ONG
locales en países como Indonesia y Camboya, ha reunido pruebas de actividades
ilegales y ayudado a los gobiernos a llevar a los transgresores ante la justicia.
The Nature Conservancy y el WWF han forjado una alianza para promover laordenación forestal sostenible y frenar la tala y el comercio internacional de madera
ilegales en Indonesia (recuadro 47). Las asociaciones con dichas ONG promueven
la transparencia y a menudo pueden impulsar a los gobiernos a realizar actividades
de aplicación de la legislación forestal.

RECUADRO 47

La importancia de las ONG y del mercado para promover una mejor
gobernanza en el sector forestal
En América del Norte y en Europa, los mercados que favorecen los productos
forestales respetuosos con el medio ambiente tienen efectos importantes sobre
los proveedores de otros países. Gracias a las campañas de las ONG y al temor alas críticas, grandes comerciantes minoristas como IKEA, The Home Depot, Lowe’sy Carrefour han anunciado que tomarán medidas para excluir de sus fuentes
de suministro la madera extraída ilegalmente. Como resultado de ello, algunas
empresas de productos forestales de Indonesia han comenzado a hacer inversiones
voluntariamente para mejorar la ordenación forestal con objeto de aumentar su
competitividad y conseguir acceso preferencial a mercados de gran valor de América
del Norte y Europa.
En diciembre de 2000, dos ONG (The Nature Conservancy y el WWF) iniciaron
una alianza dirigida a aunar las fuerzas de las empresas, gobiernos y organizaciones
ecologistas para promover la ordenación forestal responsable, combatir la talailegal y crear vínculos de mercado con el fin de promover la utilización de maderade bosques bien gestionados, con atención preferente a Indonesia. La alianza
interviene en actividades nacionales y regionales dirigidas por los gobiernos, como elproceso FLEG y la Asociación Forestal de Asia, y brinda asistencia técnica a empresas
y comunidades. Además, procura mejorar la comunicación entre compradores
extranjeros «verdes» y proveedores de Indonesia. The Nature Conservancy hacolaborado también con los gobiernos de Indonesia y el Reino Unido para establecer
un conjunto de principios, criterios e indicadores de legalidad para las operaciones
forestales y la elaboración de la madera en Indonesia.
Fuente: The Nature Conservancy y WWF, 2005

77

78

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

CONCLUSIONES
En muchos países, para conseguir aumentar la eficiencia de la administración
forestal pública se necesitan más recursos de los que se disponen, pero
existen, sin embargo opciones relativamente poco costosas, a saber:Priorizar y orientar estratégicamente los esfuerzos de aplicación de laley de la administración forestal pública hacia las actividades, regiones
o actores clave.
Aumentar la capacidad operativa de la administración forestal paradetectar y erradicar los delitos forestales, por ejemplo, reestructurandoo creando nuevos órganos institucionales, aumentando la cantidad depersonal y mejorando su desempeño.
Promover vínculos interinstitucionales más adecuados a nivel nacional
y local.
Establecer asociaciones con ONG y actores de la sociedad civilo el sector privado adecuados para fortalecer la aplicación y/o elseguimiento.
Fomentar la elaboración y utilización de sistemas de certificación forestal
independientes y de códigos de conducta empresariales voluntarios.
Concertar acuerdos bilaterales con determinados interlocutorescomerciales o acuerdos multilaterales de los que sea parte un grannúmero de países exportadores e importadores con el fin de limitar elcomercio ilegal de madera.
Recurrir a programas de observancia de la legislación forestal deorganizaciones internacionales que se ocupan de la utilización de losrecursos naturales.
Capacitar a los ciudadanos, con el apoyo de ONG y de agentes delgobierno, cuando sea necesario, para que colaboren en las tareas decontrol y detección de los delitos forestales.

79

6. Mejorar la información y losconocimientos

Muchos de los estudios de casos realizados para esta publicación ponen de relieve
la falta de información fiable y actualizada sobre los recursos forestales y loscambios que registran. Los datos y conocimientos sobre la localización, extensión
y naturaleza de las operaciones legales e ilegales en el sector forestal están también
fragmentados, en el mejor de los casos. Una buena información es esencial para
prevenir, detectar, controlar, notificar e investigar las operaciones ilegales y facilitar,así, la aplicación de la ley. Disponer de más información sobre las actividades
forestales ilegales permitirá también a los gobiernos establecer prioridades para
adoptar medidas correctivas. Sin embargo, la información sólo será de utilidad si
existe una política adecuada (véase el capítulo 4). La disponibilidad de información
permitirá que el debate político, que ineludiblemente comporta intereses dispares,
se centre en los datos empíricos sobre las magnitudes, las causas y la debilidad
sistémica que es necesario afrontar para adoptar medidas correctivas (Thomas etal., 2000).
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES
La evaluación y el seguimiento de los recursos forestales pueden aportar
información valiosa para elaborar unas políticas y una legislación adecuadas
en el sector forestal. Ahora bien, muy pocos países en desarrollo cuentan con
información actualizada sobre sus recursos forestales y su tenencia y son menos
aún los que tienen la capacidad nacional para generar dicha información. Este
problema no se limita al mundo en desarrollo; la situación es también muy poco
satisfactoria en varios países industrializados. Y cuando existen evaluaciones
estatales de los recursos forestales no siempre se hacen públicas. Otro problema
básico es la falta de información fiable sobre los lugares y la forma en que losbosques están habitados y son utilizados por las comunidades locales. La falta dedatos de referencia fiables dificulta la tarea de identificar las operaciones ilegales yperseguir a los infractores de la ley, pues es casi imposible evaluar y demostrar lanaturaleza y la magnitud de las alteraciones de los bosques que han ocasionado.
En muchos países se efectúan evaluaciones forestales nacionales que procurancolmar esta laguna de información. Si en un principio se orientaban principalmente
a medir la disponibilidad de madera y más tarde la superficie forestal, ahora tratan
de abordar toda la gama de beneficios derivados de los recursos forestales yarbóreos, tales como:• la extensión de los recursos forestales y el ciclo mundial del carbono;• la salud y vitalidad del ecosistema forestal;

80

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal• la diversidad biológica;• las funciones productivas de los bosques;• las funciones protectoras de los bosques;• las funciones socioeconómicas de los bosques.
Algunos países (como Suecia), además de la medición de los árboles incluyen
en sus evaluaciones forestales nacionales, la medición de los tocones para poder
realizar una estimación aproximada del volumen real de madera extraído. Cuando
se compara con las cifras oficiales de extracción de madera, esta información
permite hacerse una idea aproximada de la escala de la tala ilegal.
Entre los instrumentos utilizados para la evaluación y seguimiento de losrecursos forestales hay que mencionar la teledetección, los sistemas de navegación
por satélite, las mediciones sobre el terreno y los inventarios y la tecnología móvil
de información y comunicaciones.
Los siguientes elementos son de particular importancia para promover la pronta
detección de las operaciones ilegales en el sector forestal y facilitar la observancia
de la ley:
• garantizar la cartografía y delimitación precisas y oportunas de las zonas
forestales;• promover vínculos entre los procesos normativos y los sistemas de recogida
de información forestal, por ejemplo, utilizando información basada en lasevaluaciones de los recursos forestales para establecer límites de extracción/
cortas anuales realistas, que a su vez contribuirán a determinar un nivel
adecuado de capacidad industrial;• hacer públicas las evaluaciones forestales.
ESTABLECER NORMAS DE LEGALIDAD
Mejorar la observancia de la ley en el sector forestal exige una definición operativa
acordada de lo que se entiende por legalidad con el fin de que los órganos deaplicación de la ley puedan distinguir entre actos legales e ilegales.
El alcance de la legislación relacionada con los recursos forestales y, enconsecuencia, la diversidad de posibles actividades forestales ilegales, es muy amplio
y puede incluir leyes laborales, reglamentos sanitarios, leyes fiscales, legislación
financiera y bancaria y leyes relacionadas con la protección del medio ambiente. Es
posible que debido a tan numerosas dimensiones legales no sea posible, o incluso
deseable, una definición universalmente aceptada de los productos legales. En el
Reino Unido se ha creado el Centro de Conocimientos Especializados sobre la
Madera, que se ocupa de las pruebas de la legalidad y de elaborar los elementos
de lo que debe abarcar una definición en el contexto de la política de compras
públicas del Reino Unido (Speechly, DDI, comunicación personal, 2005).
Habida cuenta de que las actividades ilegales afectan a numerosos grupos(distintos departamentos del gobierno, propietarios forestales, la industria deproductos forestales, organizaciones de poblaciones indígenas, comunidades
rurales, organizaciones de consumidores, etc.), la mejor manera de llegar a
una definición de trabajo acordada de los actos ilegales en el sector forestal es

Mejorar la información y los conocimientos

aplicar un enfoque participativo e incluir a esos actores en cualquier concepto
de legalidad. Se puede llegar a un acuerdo sobre las definiciones, por ejemplo,
mediante foros de debate o talleres en los que participen esos grupos. Dada lanaturaleza dinámica del marco jurídico, las definiciones de trabajo de la legalidad
deberán ser revisadas periódicamente.
Aunque es cierto que no existe una forma universalmente aceptada deabordar todos los aspectos de la legalidad en el sector forestal, el recuadro 48
ofrece una indicación de los posibles elementos que se deben incluir y de laposible complejidad de las definiciones operativas de legalidad. Los países deben
identificar todos los elementos necesarios para definir su norma de legalidad,
teniendo en cuenta las normas internacionales y las circunstancias locales. Cadapaís tiene derecho a determinar qué define la legalidad y la inclusión de una ley
en dicha definición debería basarse en el análisis de la magnitud del daño que
ocasiona el incumplimiento. En ese sentido, es importante distinguir entre delitos
e infracciones reglamentarias.
Como se indica en el recuadro 49, Indonesia ya ha asumido muchos de loselementos que se señalan en el recuadro 48. En ese país, donde son alrededor
de 900 las leyes, reglamentos y decretos que rigen la explotación, transporte ycomercio de madera, se elaboró un proyecto de «norma de legalidad» para ayudara los auditores y compradores a diferenciar la madera legal e ilegal. La norma
comprende siete principios generales de legalidad, cada uno de ellos respaldado
por varios criterios e indicadores que vinculan el principio con la legislación
vigente de Indonesia. Se han preparado también notas de orientación para ayudara los auditores a verificar la observancia de cada indicador. Este proyecto de norma
es el resultado de un proceso participativo que se desarrolló entre abril y junio
de 2003 en varios distritos del país. Sin embargo, es dudoso todavía que se logre
el acuerdo de todas las partes interesadas. El ensayo del sistema sobre el terreno
comenzó a mediados de 2004. La elaboración de la norma se llevó a cabo bajo
los auspicios del Ministerio de Bosques de Indonesia en estrecha colaboración
con The Nature Conservancy, en el marco del memorando de entendimiento
Indonesia–Reino Unido sobre la tala ilegal (véase el recuadro 46).
MEJORAR LA INFORMACIÓN Y LOS CONOCIMIENTOS PARA PREVENIRLOS DELITOS FORESTALESVerificación/supervisión sobre el terreno
Junto con los incentivos adecuadamente establecidos, la supervisión es uno de losmétodos más eficaces de impedir el delito forestal. Aunque la vigilancia directa
resulta difícil en muchas ocasiones, es posible utilizar la información puntual
sobre las operaciones como base para realizar inspecciones por muestreo sobre elterreno con el fin de verificar la fiabilidad de las notificaciones de los operadores
forestales (a menudo un requisito para mantener las licencias forestales más
que una disposición de la legislación forestal). Los operadores pueden facilitar
la información con arreglo a un modelo uniforme y proporcionar información
complementaria cuando se solicita. Los funcionarios forestales deben tener

81

82

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 48

Posibles componentes de la legalidad• Derechos de tenencia y de uso. Derechos de propiedad claramente establecidoso derechos de uso aprobados por las autoridades competentes; límites bien
definidos en las propiedades, registros de tierras y usos aprobados de la tierra• Ordenación forestal. Planes de ordenación forestal que incluyan los sistemassilvícolas que se han de utilizar y los planes y permisos de extracción• Áreas protegidas. Cumplimiento de la legislación sobre áreas protegidas tantoen la unidad de ordenación forestal como en las zonas circundantes• Especies protegidas. Observancia de las leyes y reglamentos relativos a las
especies protegidas de flora y fauna y su hábitat• Evaluación del impacto ambiental y social. Observancia de las leyes y reglamentos
relativos al impacto ambiental y social y procedimientos de mitigación• Derechos de las poblaciones indígenas y de las comunidades locales.
Observancia de las leyes relativas a la protección de los derechos de lascomunidades indígenas y locales que puedan verse afectadas por las
operaciones forestales• Derechos, salud y seguridad de los trabajadores. Respeto de las leyes laborales,
como las relacionadas con el salario mínimo y la estabilidad en el empleo, asícomo las concernientes a la situación sanitaria y la seguridad de las operaciones• Impuestos y tasas. Cumplimiento de las leyes tributarias y de otros pagos al
Estado relacionados con las operaciones de las empresas forestales• Acuerdos internacionales. Respeto de las prescripciones contenidas en tratados
internacionales como la CITES y el Convenio sobre la Diversidad Biológica
• Cadena de custodia. Observancia de los reglamentos que establecen formas
concretas de demostrar la procedencia legal a través de toda la cadena de custodia• Marcado de productos. Observancia de las normas relativas al marcado eidentificación de los productos y coincidencia con la documentación conexa• Elaboración, ventas y envíos. Cumplimiento por las empresas de elaboración,
venta y expedición de las prescripciones legales establecidas para realizar
actividades, como las licencias de explotación, el registro ante las autoridades
competentes y los permisos de construcción para las instalaciones deelaboración y almacenamiento
Fuente: Amariei, 2004

facultades para inspeccionar todos los lugares pertinentes para la operación, asícomo el transporte y las instalaciones de almacenamiento y elaboración. Para
ello se puede incluir en los contratos de concesión una cláusula que otorgue
explícitamente esta facultad a los funcionarios y observadores independientes. Las
inspecciones no sólo han de ser permitidas cuando se sospecha que se ha cometido
un delito, sino con carácter sistemático (Christy, 2004).

Mejorar la información y los conocimientos

RECUADRO 49

Indonesia: principios propuestos para establecer la legalidad de los
productos madereros
Los siguientes principios se describen más pormenorizadamente mediante criterios yse complementan con indicadores para verificar la observancia.
• Derechos de tenencia y derechos de uso. Se definen con claridad la condición jurídica
y los derechos de tenencia de la unidad de ordenación forestal y sus límites se han
establecido adecuadamente. La empresa posee derechos documentados legalmenteestablecidos para extraer madera dentro de esos límites, y sólo dentro de ellos.
• Impacto ambiental de alcance físico y social. La empresa ha preparado una evaluaciónde impacto ambiental (AMDAL) en la forma prescrita que demuestra que la unidad deordenación forestal cumple todos los requisitos legales, físicos, sociales y ambientales
especificados en la AMDAL, así como los requisitos legales relativos al seguimiento y lapresentación de informes sobre la realización de la AMDAL.
• Relaciones con las comunidades y derechos de los trabajadores. La empresa cumple
todas sus responsabilidades legales en lo que se refiere a garantizar el bienestar delas comunidades afectadas por sus actividades en la unidad de la ordenación forestal,la prestación de servicios a las comunidades locales y el bienestar y seguridad de sus
trabajadores y contratistas empleados en la unidad de ordenación forestal.
• Leyes y reglamentos relativos al aprovechamiento de la madera. La empresa lleva acabo todas las actividades de planificación forestal, aprovechamiento y de otra índoleen la unidad de ordenación forestal, observando la reglamentación oficial pertinente.
• Impuestos forestales. La empresa paga todas las tasas, regalías, impuestos yotras cargas legales prescritas que le corresponden por el uso de la unidad deordenación forestal y la madera que ha extraído en ella.
• Identificación, transferencia y entrega de las trozas. La empresa se ocupa de que
todas las trozas transportadas desde la unidad de ordenación forestal seandebidamente identificadas, vayan acompañadas de la documentación correcta ysean transportadas de conformidad con la reglamentación oficial.
• Elaboración y expedición de la madera. Las instalaciones de elaboración de maderay las empresas de expedición han obtenido licencias válidas y desarrollan su
actividad de conformidad con la reglamentación oficial aplicable.
Fuente: Royal Institute of International Affairs, 2004

Notificación a lo largo de la cadena de custodia
También se puede exigir la notificación a los vendedores y elaboradores de madera,
pero para que esto sea eficaz debe enmarcarse en un sistema global de supervisión.
Compilar simplemente una lista de transacciones no es de utilidad si no existentambién referencias cruzadas con un registro de titulares de licencias e informes
precisos sobre las operaciones madereras. No obstante, la disponibilidad cada vez
mayor de redes informáticas permite relacionar estas diferentes series de datos

83

84

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

en tiempo real, lo que constituye un instrumento poderoso para la prevención ydetección de los delitos forestales (Christy, 2004).
MEJORAR LA INFORMACIÓN Y LOS CONOCIMIENTOS PARA DETECTARLOS DELITOS FORESTALES
Los métodos que se indican a continuación pueden ayudar a mejorar la información
sobre las actividades ilegales en el sector forestal y a detectar los delitos forestales,en ciertas ocasiones incluso antes de que se hayan cometido.
Notificación y supervisión
Los instrumentos más eficaces para detectar los delitos son la información y elanálisis; la combinación de la notificación y la verificación por muestreo que se hamencionado anteriormente. Ello no siempre permitirá descubrir delitos, pero dará
una idea exacta de la naturaleza de las actividades y del lugar en que se desarrollan,
lo cual facilitará notablemente las inspecciones selectivas para detectar los delitos.
Los requisitos legales básicos son, pues, los mismos que para la supervisión
preventiva: notificación obligatoria y facultades de inspección. Tres son al menoslas categorías de inspección que deben ser consideradas en la legislación forestal:• inspecciones ordinarias, que deben llevarse a cabo sin tener en cuenta si sesospecha que se ha cometido un delito y que no deberían exigir una orden
judicial;• situaciones en las que existen sospechas de delito y se requiere una orden
judicial;• situaciones en las que existen sospechas de delito y no se requiere una orden
judicial.
El tipo de inspección dependerá del ordenamiento jurídico del país, pero lasconsideraciones que se han de tener en cuenta son la urgencia de la inspección (porejemplo si se trata de un vehículo en movimiento), la dificultad de obtener una orden
judicial (por ejemplo, cuando el lugar está situado en la espesura del bosque) y laprivacidad que se concede normalmente al lugar (por ejemplo una vivienda). Así, laRepública del Congo autoriza el acceso sin cortapisas a las instalaciones y vehículos
pero no a las casas y a los cercados domésticos, excepto cuando se ha cometido
un delito en presencia de un miembro de la policía. Los oficiales encargados de laaplicación de la ley no están autorizados a entrar en las casas entre las 19. 00 y las 5.00
horas. En Tanzanía no se permiten registros de viviendas excepto cuando se tiene lasospecha de que se ha cometido un delito (Christy, 2004).
Como las evaluaciones sobre el terreno son esenciales para detectar la existencia
de las operaciones ilegales y su gravedad, mejorar la capacidad para realizar visitas
de supervisión sobre el terreno debe ser uno de los objetivos más importantes encualquier estrategia destinada a conseguir la observancia de la legislación forestal.
Para ello son esenciales tres factores:• la capacitación adecuada del personal encargado de la supervisión sobre elterreno;• el apoyo logístico (transporte, mapas, sistema GPS, cámaras, etc.);Mejorar la información y los conocimientos• utilización de instrumentos de teledetección como la fotografía aérea ydiferentes tipos de imágenes por satélite (el sobrevuelo de la zona, aunquecostoso, también ha demostrado ser de gran utilidad en algunos países).
Encuestas de diagnóstico
Las encuestas de diagnóstico de las actividades ilegales de carácter confidencial
pueden ser un instrumento eficaz para estimar su magnitud, los procedimientos
utilizados y las motivaciones. Las encuestas pueden realizarse a empresas,
funcionarios públicos, comunidades y otros agentes importantes del sector ypueden aportar una información de referencia de gran utilidad para adoptar
medidas correctivas (recuadro 50). Son especialmente útiles cuando se encuesta a
distintos actores para poder cotejar la información recibida. Frente al escepticismo
inicial, la experiencia pone de manifiesto que los encuestados pueden ser

RECUADRO 50

Encuestas de diagnóstico sobre la corrupción
El diseño y realización de encuestas de diagnóstico exhaustivas entre funcionarios
públicos, usuarios y empresas, en relación con organismos concretos, constituye una
innovación que proporciona resultados tangibles a los países decididos a llevar a cabo
programas de creación de capacidad y cambio institucional. En contra de la creencia
general, en las nuevas encuestas que se hacen a funcionarios públicos, empresas
y ciudadanos hay encuestados dispuestos a facilitar información detallada sobre
conductas irregulares que han observado y experimentado (en lugar de limitarse a
expresar vagas percepciones sobre la corrupción en el país).
Los encuestados denuncian actos de malversación de fondos públicos, robo depropiedades estatales y sobornos para acortar el plazo de tramitación, para conseguir
un poder monopolístico y en las adquisiciones. En estas encuestas de diagnóstico secompilan estadísticas detalladas sobre la frecuencia y el costo de los sobornos quepagan las empresas a los reguladores en distintos organismos, así como las deficiencias
en la prestación de servicios públicos y otros indicadores del desempeño y la eficacia.
En estos diagnósticos se incluyen múltiples dimensiones de la gobernanza, lo que
permite analizar detenidamente cuestiones como la meritocracia, la discrecionalidad,
la transparencia presupuestaria y la focalización y el impacto en la reducción de lapobreza. El análisis de estas estadísticas es un elemento esencial para priorizar laformulación de un programa de reforma destinado a mejorar la gobernanza.
Cuando se presentaron los datos a los integrantes de la comunidad empresarial,
la sociedad civil y el poder ejecutivo y legislativo, el debate de política cambió
profundamente y se desplazó de las acusaciones vagas, infundadas y a menudo
personalizadas hacia la evidencia empírica y las debilidades sistémicas que había que
afrontar.
Fuente: Thomas et al., 2000

85

86

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

sumamente honrados y dar mucha información. Las encuestas de diagnóstico
han sido útiles para conseguir información sobre las actividades más secretas,como el «blanqueo» de madera, el pago de sobornos y procedimientos específicos
utilizados para quebrantar la ley. Las encuestas pueden orientarse a determinar la
cuantía de actos ilegales, a estudiar los factores que los facilitan (incluso los fallosde política) o a investigar acciones concretas o a personas específicas.
Las encuestas de diagnóstico han de ser diseñadas con cuidado para conseguir
resultados objetivos y que tengan validez estadística y, por tanto, una cierta
credibilidad. Se ha de asegurar a los encuestados la confidencialidad absoluta desus respuestas. Utilizar encuestadores independientes y de buena reputación es una
condición importante para asegurar la objetividad y la credibilidad (Kaufmann etal., 2001). Hasta la fecha, las encuestas en el sector forestal han sido relativamente
poco frecuentes.
Informadores
Otro instrumento para detectar delitos forestales pueden ser los informadores.
A menudo, la legislación prevé recompensas para quienes ayudan a conseguirla condena de delincuentes y en algunos países incluso los oficiales forestales,
cuyo cometido consiste en aplicar la ley, tienen derecho a recompensas (véase el
ejemplo del Níger en el capítulo 5). Pero otorgar una parte de las recompensas a
los funcionarios, si se combina con la facultad de imponer multas en el momento,
puede inducir también acciones de hostigamiento de escasa envergadura paraobtener una recompensa en detrimento de una investigación más laboriosa delos delitos de mayor gravedad. Habrá más posibilidades de que los informadores
faciliten información fiable si se pueden pagar recompensas aunque no hayacondena y si se les protege de las represalias de los acusados (Christy, 2004).
Utilización de ONG como fuente de información
Como ya se ha indicado en el capítulo 5, las ONG pueden ser una fuente importantey fiable de información sobre las actividades ilegales en el sector forestal. Varios
ejemplos en este capítulo se refieren también al papel destacado de las ONG en ladetección y seguimiento de la tala y comercio ilegales a lo largo del tiempo.
Estimaciones de la salida y entrada de madera industrial
Cuando la producción está muy concentrada en un número reducido de empresas,
es relativamente fácil controlar y medir la producción industrial. Esta información
se puede utilizar después para calcular las necesidades de materia prima de laindustria, que se satisfacen mediante importaciones, existencias o suministros
nacionales. De estas tres posibles fuentes, las dos primeras son habitualmente
fácilmente controladas. Así, si la entrada de materia prima de fuentes nacionales
declarada por la empresa difiere muy notablemente del consumo estimado, ladiferencia puede reflejar una declaración ilegal o una fuente ilegal de madera.
Cuando los proveedores de madera son escasos y se les exige que declaren lasventas, las discrepancias pueden indicar una fuente ilegal de madera.

Mejorar la información y los conocimientos

Este método se utilizó en la industria forestal de Indonesia, incluso en la
producción de los aserraderos y de pasta y madera contrachapada. Las cifras indicanque, haciendo un cálculo prudente, el conjunto de la industria consumió alrededor
de 61 millones de metros cúbicos de madera en 1997, cifra muy superior a los 36
millones de metros cúbicos que el gobierno consideró como extracción sostenible enese momento y que indica la magnitud del suministro ilegal de madera en el país.
Vigilancia aérea y detección por satélite
En algunos casos, las pruebas más fehacientes de la comisión de actividades ilegales
se obtienen mediante la vigilancia aérea y la detección por satélite. Se necesitan
conocimientos técnicos para interpretar los datos obtenidos mediante teledeteccióny puede ocurrir que los tribunales no admitan los testimonios de expertos si no
están familiarizados con esas cuestiones. Sin embargo, el control de la tala ilegal
mediante imágenes tomadas por satélite se ha practicado con buenos resultados
en el Camerún, aportando el Instituto Mundial sobre Recursos los conocimientos
especializados para interpretar los datos obtenidos por satélite (recuadro 51).

RECUADRO 51

Detección por satélite y seguimiento mediante mapas de la tala ilegal en el
CamerúnEl Global Forest Watch del WRI y el Gobierno del Camerún suscribieron en 2002 un
acuerdo para compartir datos y mapas sobre los bosques del país en una iniciativa para
frenar la desaforada actividad de tala ilegal. Se trata del primer acuerdo de supervisión
basado en la utilización de mapas que se firma en África. El acuerdo establece que
el Ministerio de Medio Ambiente y Bosques (MINEF) del Camerún facilitará al Global
Forest Watch información sobre las concesiones y asignaciones forestales en el país.
A su vez, el WRI elaborará informes sobre la situación de las concesiones forestales
en el Camerún y trazará mapas que permitirán a los funcionarios del MINEF detectar
actividades de tala ilegal en el país. Los mapas de los caminos forestales elaborados
por el Global Forest Watch a partir de imágenes tomadas por satélite, junto con la
información precisa sobre los lugares en los que se puede desarrollar la tala legal,
permitirá identificar las zonas problemáticas y priorizarlas para las comprobaciones
sobre el terreno. Las imágenes tomadas por satélite hacen posible detectar nuevos
caminos forestales fuera de las zonas de concesiones activas y en parques nacionales.
Ayudan también a determinar si la tasa y la amplitud de las cortas se ajustan a losplanes de ordenación forestal. El Global Forest Watch ha publicado el primer atlasforestal interactivo del Camerún. Aunque faltan datos y otros están incompletos,
incluye información sobre 179 ventas de madera en pie (de un total de 331) y 12bosques comunitarios asignados (de un total de 67). La información está a disposicióndel público y se puede consultar en el sitio Web del Global Forest Watch.
Fuente: Global Forest Watch, 2002

87

88

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

El Global Forest Watch está desarrollando un sistema similar para la República
del Congo y tiene previsto establecerlo en la República Centroafricana y la
República Democrática del Congo, con el apoyo de la OIMT. Costa Rica está
comenzando a aplicar un nuevo sistema basado en el uso del GPS y el Sistema de
información geográfica (SIG) para detectar la transformación ilegal de bosques en
pastizales (recuadro 52).
Seguimiento de la madera
El seguimiento de la madera permite a las autoridades controlar estrictamente la
producción de madera y los flujos asociados a través de la cadena de custodia. Se
ha llevado a cabo en varios países para mejorar la supervisión y control forestales,
especialmente en el Camerún (recuadro 53) y Fiji (recuadro 54).

RECUADRO 52

Detección de la transformación ilegal de bosques en Costa Rica mediante
SIG/GPSFUNDECOR, una ONG de Costa Rica cuya finalidad es promover la conservación y laordenación sostenible de los recursos naturales de la Cordillera Volcánica Central,
ha puesto a punto un nuevo sistema para detectar la transformación ilegal debosques en pastizales. Los bosques de producción de Costa Rica son en su mayoría
de propiedad privada, pequeños y muy fragmentados y cualquier transformaciónpara otros usos está prohibida por la ley. Aunque la reglamentación que se ha de
cumplir al elaborar planes de ordenación forestal es estricta y técnicamente bien
concebida, su cumplimiento resulta muy costoso en tiempo y en dinero. Por ello,
muchos propietarios de bosques, en lugar de preparar el plan de ordenación exigido
prefieren convertir ilegalmente sus bosques en pastizales cortando el sotobosquey sembrando gramíneas forrajeras, pero dejando en pie los árboles comerciales
valiosos. Más tarde, piden un permiso para talar los árboles en los pastizales, que esmás fácil, más barato y más rápido que conseguir un permiso de corta basado en unplan de ordenación forestal.
Con la ayuda de agendas personales electrónicas, un sistema de información
geográfica que incluye el mapa de la cubierta forestal de Costa Rica y un GPS, losfuncionarios forestales pueden determinar fácilmente si la zona para la que se solicita
el permiso entra dentro de la categoría de cubierta forestal. El sistema es asequible(su costo es inferior a 600 dólares EE.UU.) y tiene un margen de error de solamentecinco metros, suficiente para la mayor parte de las aplicaciones.
Se puede utilizar también para detectar la tala ilegal en los bosques. FUNDECOR
colaboró estrechamente con el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) de Costa
Rica para introducir este sistema por todo el país ayudando en la capacitación delpersonal forestal para utilizarlo.
Fuente: FUNDECOR, 2005

Mejorar la información y los conocimientos

RECUADRO 53

Colaboración entre el Gobierno del Camerún y la empresa SGS
En el marco del proyecto de seguimiento de la madera, la empresa certificadora
independiente SGS está colaborando con el Ministerio de Medio Ambiente y Bosquespara establecer y administrar una dependencia estatal autónoma responsable decontrolar el flujo de trozas desde los bosques (inicialmente las balsas de trozas
y posteriormente a partir de los tocones) a lo largo de la cadena de producción
hasta los puertos y plantas de elaboración. El proyecto comprende las siguientes
actividades:• identificar todas las trozas/tocones con etiquetas de códigos de barras asignadas
para acreditar a las empresas madereras con arreglo al volumen de corta
acordado;• controlar la producción y el transporte de trozas declarados por las empresas
madereras (el número del código de barras se utiliza en las declaraciones
reglamentarias; se coteja con la utilización de las etiquetas) y verificarlos
mediante comprobaciones sobre el terreno que realizan el gobierno en losapiladeros y SGS en los puertos;• administrar una base de datos central;• realizar nuevas comprobaciones sobre el terreno independientemente (lainvestigación de campo es responsabilidad del Programme de Sécurisation desRecettes Forestières del Ministerio que actúa en los puestos de control y las
fábricas, y de la Dependencia Central de Control del ministerio en el bosque);• experimentar un sistema informatizado y un programa permanente deauditoría para controlar el suministro de trozas a las plantas de elaboración;• calcular la cuantía de los derechos de tala y suministro que deben abonar las
industrias y controlar los contingentes de elaboración;• publicar informes y estadísticas mensuales o trimestrales;• impartir capacitación a las empresas madereras y las dependencias delProgramme de Sécurisation des Recettes Forestières del Ministerio y organizar
la transferencia de tecnología.
Fuente: Amariei, 2005

Puestos de control en carreteras y cursos fluviales
Los puestos de control en carreteras y cursos fluviales no requieren una tecnología
avanzada y costosa y en determinadas circunstancias pueden ser muy eficientes
para detectar madera que se ha talado o se transporta de manera ilegal. La
circulación de camiones madereros debe restringirse al horario laboral o se deben
establecer puestos de control durante las 24 horas, pues de otro modo no son
eficaces. Se han establecido controles eficaces en el Ecuador (recuadro 41 en el
capítulo 5), Mozambique (recuadro 55) y Honduras.

89

90

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

RECUADRO 54

Seguimiento de la madera en FijiEl Departamento Forestal de Fiji ha adoptado un sistema en el que se utiliza latecnología de la información para procesar, documentar y almacenar información sobre
la extracción, elaboración y exportación de sus productos forestales. Esta iniciativa, que
financia la OIMT, incluye la numeración de las trozas para rastrear cualquier troza hasta
el tocón. Después del apeo se marcan la troza y el tocón asociado con una etiqueta deplástico numerada. Las etiquetas y las marcas de martillo se ensayaron primero en una
amplia gama de especies madereras para evaluar la fiabilidad. Los números de la troza yel tocón se registran en un formulario especial y este procedimiento se repite para todolos árboles que se talan. Cuando llegan las trozas al cargadero, se efectúa una nueva
medición y numeración. Estos nuevos números los utilizan los oficiales forestales para laubicación de las trozas y para la declaración de la madera. Para realizar la numeraciónde las trozas en el campo, el Departamento contrató a un trabajador a tiempo completo,cuya labor la supervisa el agente forestal responsable de la zona. El proyecto tuvo
una buena acogida entre los oficiales de campo. Ahora, Fiji está realizando un estudioeconómico para aplicar el sistema de seguimiento de las trozas a escala nacional.
Fuente: Departamento Forestal de Fiji

MEJORAR LA INFORMACIÓN Y LOS CONOCIMIENTOS PARA DETECTAR EL
COMERCIO INTERNACIONAL ILEGAL DE PRODUCTOS MADEREROSEn determinados casos, comparar las exportaciones declaradas y las estadísticas deimportación correspondientes puede ser útil para estimar el volumen de comerciointernacional ilegal. Este método es más adecuado cuando el país es un exportador
importante y se producen sistemáticamente discrepancias a lo largo del tiempo. Sin
embargo, en un estudio reciente (OIMT, 2004) se señalan una serie de fuentes dediscrepancia que no indican necesariamente actividades ilegales, a saber:• errores en la compilación de los datos;• errores debidos a las deficiencias del sistema de recogida de datos;• diferentes sistemas de clasificación;• discrepancias resultantes de las mediciones y conversiones de los
productos;• exportaciones triangulares, con tránsito en países terceros.
Además, no es posible utilizar las discrepancias de los datos del comercio para
estimar el volumen de comercio ilegal de algunos productos, por ejemplo:• productos sacados de contrabando de un país que nunca entran en el
circuito del comercio oficial y en consecuencia no se reflejan en lasestadísticas oficiales (no existen discrepancias en los datos comerciales);• productos sacados de contrabando de un país pero legalizados por medios
fraudulentos durante el trayecto hasta el país importador, y que entran, portanto, en el sistema oficial;Mejorar la información y los conocimientos

RECUADRO 55

Puestos de control en las carreteras de Mozambique
Uno de los elementos más importantes del actual sistema de control forestal de
Mozambique son los puestos de control de las carreteras entre los lugares deexplotación y los principales puertos y ciudades, en los que los agentes de control
del gobierno comprueban el volumen de madera por categorías y el cumplimientode las licencias (los volúmenes registrados se utilizan también para la recaudación
tributaria). El trabajo que se realiza en estos puestos de control fijos se complementa
con patrullas móviles.
Una nueva ley prohíbe la circulación de grandes camiones por la noche. Los
principales puestos de control coinciden con los puestos de policía y por tanto están
activos las 24 horas. La policía obliga a detenerse a los que transportan productos
forestales por la noche, les multa de inmediato y los somete a controles más estrictos
y a investigación. Sin embargo, en las zonas remotas, los puestos de control decarretera solamente funcionan durante el día debido a la falta de equipo y derecursos humanos. Se está planificando el funcionamiento de todos los puestos decontrol las 24 horas del día y la posibilidad de delegar la facultad de aplicación dela legislación forestal en cualquier agente oficial (funcionario de aduanas, oficial
de policía, etc.) cuando los encargados de la aplicación de la ley forestal no seencuentren en el puesto de control.
Este sistema funciona con bastante eficiencia (como lo demuestra el número
considerable de multas que se imponen cada año), pero uno de los problemas parece
ser la falta de personal cualificado.
Fuente: Del Gatto, 2003; Chicue, Ministerio de Turismo de Mozambique, comunicación personal,
2005• abusos de los mecanismos de transferencia de precios entre filiales de lamisma compañía que pueden infravalorar las exportaciones para evitar pagar
impuestos de exportación, etc.;• declaración falsa del volumen y las especies exportadas para evitar prohibiciones
o impuestos de exportación. La aplicación de aranceles de importación
elevados o de contingentes de importación estimulan la subfacturación y el
etiquetado erróneo de los productos.
La capacidad de distinguir entre las discrepancias derivadas de actos ilegales
y las que se deben a otras causas es vital para realizar estimaciones adecuadas delcomercio ilegal. Esto implica la eliminación progresiva de las fuentes «legítimas»
de discrepancias examinando los sistemas de importación y exportación.
Un ejercicio de esta naturaleza se llevó a cabo en 2002 en varios países
industrializados y en desarrollo y los resultados indicaron que había discrepancias
que no podían ser catalogadas de «normales» y que, por lo tanto, se debían
posiblemente a actos ilegales o «anormales» (Eastin y Pérez–García, 2002).

91

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

92

Cuando las discrepancias son grandes, se producen sistemáticamente durantevarios años y no se pueden explicar por factores «normales», existe una clara
presunción de que una gran parte de la madera procede del comercio ilegal. En el
recuadro 56 se recogen datos correspondientes al comercio de varios años recientes
entre Indonesia y sus interlocutores China y Malasia.
De entre las posibles medidas destinadas a examinar las discrepancias de losdatos y facilitar la identificación del comercio ilegal, las iniciativas que se indicana continuación fueron las más valoradas en una encuesta de los países que habían
participado en varias investigaciones bilaterales sobre las discrepancias de los datos
comerciales (OIMT, 2004):• inducir a los países a que las mediciones de los productos para la notificacióndel comercio sean más uniformes;• mejorar la cooperación entre los países en la aplicación de la legislación
aduanera;• impulsar a los países a armonizar los formularios de declaración deexportaciones y entrada de importaciones;• proporcionar financiación y/o asistencia técnica a los países para que mejoren
los sistemas de recogida de información;• revisar los códigos aduaneros para que estén más armonizados.
SENSIBILIZACIÓN DEL PÚBLICO
La inaccesibilidad de los recursos y el conocimiento imperfecto de la condición delos bosques implica también que los delitos forestales raramente sean conocidos
por la opinión pública. Es poco probable que un público mal informado y que nosea plenamente consciente de las amenazas que se ciernen sobre los valores de losbosques ejerza una presión política sobre los dirigentes elegidos para obligar a losgobiernos a tomar medidas correctivas. Una buena gestión forestal significa pocos
votos en comparación con otras cuestiones más visibles para la opinión pública

Recuadro 56

Corrientes comerciales seleccionadas de Indonesia con China y Malasia (1 000 m3)
Producto/año

Indonesia-Malasia		

Indonesia-China

VolumenVolumenVolumenVolumende importacionde exportacionde importacionde exportacion
declarado de Malasia declarado de Indonesia declarado de China declarado de Indonesia

Trozas				
2001

715

3

1 138

6

2002

199

0

248

2

2003
31
1
116
Madera aserrada				

0

2001

33

5

1 168

113

2002

524

9

1 316

333

2003

1 121

17

1 052

153

Fuente: ITTO, 2005

Mejorar la información y los conocimientos

como la educación y la salud, que dominan normalmente el debate político. Así,sensibilizar al público en general sobre el impacto ecológico, social y económico
negativo de las actividades ilegales y la importancia de controlarlas y detectarlas
en el sector forestal tiene una importancia crucial (recuadro 57). También puede
ser muy importante apoyar programas de educación ambiental dirigidos a la
población local. Las evaluaciones de los recursos forestales y de las operaciones detala ilegal deben darse a conocer al público.

RECUADRO 57

Sensibilización del público sobre la tala ilegal en Costa Rica
En el marco de la estrategia nacional de lucha contra la tala ilegal, el Ministerio deAmbiente y Energía (MINAE) de Costa Rica ha rodado un breve anuncio televisivo que
se emite regularmente en la televisión nacional. En él se informa a la opinión pública
sobre el problema de la tala ilegal en el país y sobre sus consecuencias ambientales ysocioeconómicas negativas. Solamente se pide a los ciudadanos que compren maderade procedencia legal y que denuncien las actividades forestales ilegales que conozcan
a un número de teléfono de tres dígitos fácil de recordar al que tiene acceso el
Ministerio. Un anuncio similar ha sido preparado por FUNDECOR, una ONG que
colabora estrechamente con el Ministerio en su empeño de combatir la tala ilegal.
Este segundo anuncio televisivo sensibiliza al público sobre la nueva tecnología paradetectar la conversión ilegal de bosques, basada en el uso del SIG y el GPS.

CONCLUSIONESDisponer de información precisa y actualizada es esencial para prevenir,
detectar, controlar, notificar, investigar y, en última instancia, erradicarlos delitos forestales. La mayor parte de los países necesitan más
información sobre los recursos forestales y sobre las actividades
forestales ilegales para que los gobiernos puedan establecer prioridadesen la aplicación de medidas correctivas e imponer el imperio de la ley.
La evaluación y el seguimiento de los recursos forestales son indispensables
porque proporcionan datos de referencia sobre el estado de los recursos
forestales, lo que a su vez permite controlar las variaciones en el tiempo.
Una definición operativa de la legalidad convenida en común entre los socios
comerciales reducirá el comercio de madera ilegal. Es necesario que los países
identifiquen todos los elementos necesarios para definir su norma de legalidad,
teniendo en cuenta las normas internacionales y las circunstancias locales.

93

94

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Una vez se ha alcanzado una definición de legalidad en el sector forestal
y se ha acordado por todas las partes interesadas, los métodos que
se indican a continuación contribuirán a mejorar los datos sobre losrecursos forestales y a detectar los delitos forestales:• verificación/supervisión sobre el terreno y notificación de lasoperaciones forestales;• encuestas confidenciales de diagnóstico de las actividades ilegales
entre empresas, funcionarios públicos, comunidades y otros agentes
importantes del sector;• utilización de informadores en el sector forestal y de ONG paraconseguir información actualizada y puntual sobre la variación de losrecursos forestales y las operaciones ilegales;• estimaciones de la entrada y salida de madera industrial para
identificar el suministro de procedencia ilegal;• vigilancia aérea y detección por satélite;• seguimiento de la madera;• puestos de control de carretera informatizados vinculados con unsistema de registro de licencias.
Las comparaciones de las estadísticas oficiales de exportaciones eimportaciones pueden servir para calcular el volumen de comerciointernacional ilegal, especialmente si las discrepancias son grandes y seregistran sistemáticamente durante varios años.
La sensibilización sobre el impacto de la actividad forestal ilegal también
es crucial para conseguir en el conjunto de la sociedad una amplia
aceptación y apoyo a la aplicación de la ley en el sector forestal.

95

7. La economía política de laobservancia de la ley en el sector
forestal

Con frecuencia, los gobiernos tienen dificultades en su afán de movilizar el apoyo
necesario para acometer reformas normativas y jurídicas en el sector forestal,generalmente por la oposición de poderosos grupos de intereses económicos
y políticos. La resistencia es habitual, como se ilustra en los estudios de casosde Camboya y el Ecuador, donde los grupos de intereses consiguieron impedir
iniciativas encaminadas a controlar las operaciones ilegales en el sector forestal
de forma independiente. En consecuencia, los responsables de las políticas deben
prever los conflictos y encontrar formas de dar cabida a los distintos intereses que
se verán afectados por la modificación de las políticas, las leyes y las instituciones
del Estado.
ENTENDER LAS RELACIONES DE PODER
Las reformas normativas, legislativas e institucionales se configuran en granmedida en función de las relaciones de poder entre las personas y los grupos. Es
difícil que las reformas destinadas a mejorar la gobernanza en el sector forestal
sobrevivan a los debates parlamentarios y los acuerdos privados si no es posiblesuperar la oposición de quienes saldrán perdiendo si se aprueban.
Por ello es trascendental determinar la estructura de los grupos y personasde poder que pueden influir en la aprobación y aplicación de las reformas. Los
grupos a tener en cuenta son aquellos que tienen poder político y/o económico,
como los altos funcionarios de la burocracia estatal del sector forestal y otros
sectores conexos (como la agricultura, el desarrollo de la infraestructura, laenergía, etc.), los industriales forestales, los concesionarios y los ganaderos/
agricultores en gran escala. Otros grupos, que generalmente carecen de poderpolítico, como los agricultores itinerantes, las comunidades indígenas y loscampesinos sin tierra, pueden influir, en menor medida, de manera más informal,
por ejemplo, a través de las ONG y los medios de comunicación. Los distintos
grupos presentan diferencias en cuanto a los valores, experiencias, conocimientos,
lealtades institucionales y poder político y económico. La cuestión del poder está
intrínsecamente relacionada con la de la rendición de cuentas. El concepto detener que rendir cuentas a una persona o a un grupo significa que los sectores con
poder reconocen su responsabilidad frente a quienes no lo tienen. Es importantecomprender estas cuestiones para conseguir que la sociedad entienda y respalde lasreformas normativas y jurídicas.

96

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

CONSEGUIR APOYOS AMPLIOS PARA LAS REFORMAS
Analizar la forma en que las nuevas medidas de aplicación de la legislación
forestal afectarán a los distintos grupos de intereses puede ayudar a identificara los partidarios y oponentes de las reformas (incluso grupos ajenos al sector
forestal), que pueden ejercer presión sobre los responsables de la adopción dedecisiones. Evaluar y comprender el contexto histórico y cultural que modela laopinión pública es esencial también para el éxito de cualquier tipo de reforma. Porejemplo, algunas sociedades pueden tolerar mejor que otras la corrupción y por
ello es posible que las iniciativas del gobierno contra los actos corruptos susciten
un apoyo tibio entre la opinión pública.
Conseguir el respaldo de quienes se verán más afectados por las
reformas
La posibilidad de aplicar medidas correctivas en el sector forestal depende enparte de la forma en que perciban sus costos y beneficios los distintos actores.
Sin duda, respaldarán la aplicación de la ley quienes se benefician de ella. Porejemplo, cabe pensar que el Ministerio de Hacienda apoyará las reformas si unmayor cumplimiento de la ley comporta un aumento de los ingresos del Estado.
Por su parte, los operadores forestales que ya cumplen la normativa legal también
apoyarán medidas que contribuyan a establecer condiciones iguales para todos yeliminar a los competidores ilegales. También las comunidades respaldarán la ley
si respeta y protege sus derechos tradicionales.
Una vez se haya analizado cómo afectarán los cambios a las diferentes partes
interesadas, es esencial arbitrar medidas para reducir la resistencia a los cambios.
Por ejemplo, la ley boliviana que establecía la aplicación de un gravamen único
a las concesiones (véase el recuadro 28) encontró una fuerte oposición entre lostitulares de las concesiones y muchos abandonaron tramos muy extensos de ellaso se negaron a pagar el gravamen, lo que generó un incumplimiento generalizado.
Tal vez, si se hubiera analizado en la forma apropiada cómo afectaba el gravamen
a la situación financiera de los concesionarios, cómo podían organizar éstos
la resistencia a la ley y cómo este sistema ponía a la administración forestal ensituación financiera vulnerable ante el incumplimiento se podrían haber evitado
algunos de los problemas o al menos haber facilitado la planificación de medidas
para hacer frente a las posibles contingencias.
Conseguir el respaldo del conjunto de la opinión pública
A menudo, la opinión pública es un elemento clave en el logro de apoyo político
para nuevas leyes y reglamentos. El respaldo del público depende, en parte, dela distribución de los costos y beneficios derivados de la aplicación de la ley. El
caso de Bolivia pone de manifiesto que aunque solamente un grupo restringido deconcesionarios organizó la campaña contra la nueva reglamentación, sus esfuerzos
fueron eficaces porque la opinión pública en general no era consciente de losbeneficios que podía reportar un mayor cumplimiento de la ley. En consecuencia,
la movilización de apoyo político debe partir del esfuerzo de informar a losLa economía política de la observancia de la ley en el sector forestal

grupos políticos y a la opinión pública sobre los beneficios sociales resultantes dela observancia de la ley. La información y la educación del público puede ser una
estrategia valiosa para conseguir apoyo político en favor de los cambios, pero es
una medida que lleva tiempo y que, por ello, debe enmarcarse en una estrategia demejora de la observancia de la legislación forestal a largo plazo.

CONCLUSIONESLos grupos de intereses afectados por reformas encaminadas a mejorar
la observancia de la ley en el sector forestal pueden socavar el diseño, el
trámite legislativo o la aplicación de nuevas normas y reglamentos.
Los reformadores deberán analizar la estructura, la fuerza relativa
y las posibles respuestas de todas las partes afectadas y elaborar losplanes en función de esos factores para conseguir el apoyo a la nueva
reglamentación.
Las estrategias para conseguir el respaldo de los diferentes grupos
interesados variarán en función del contexto político, económico ycultural del país.

97

98

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

99

Bibliografía

Alianza Banco Mundial/WWF para la Conservación y el Uso Sostenible de losBosques. 2005. Illegal logging and law enforcement in Indonesia. Conclusiones delproceso de evaluación de la Alianza entre el Banco Mundial y el WWF (proyecto).
Amariei, L. 2004. Legal compliance in the forest sector. Case study: Cambodia. Informe
a la FAO/IOIMT, Roma.
Amariei, L. 2005. Legal compliance in the forest sector. Case study: Cameroon. Informe
a la FAO/OIMT, Roma.
Auzel, P., Fomete, T., Joseph, O. y Owada, J.C. 2002. Evolution of the exploitation of
Cameroon’s forests: national production, illegal exploitation, perspectives. Londres,
Reino Unido, Departamento de Desarrollo Internacional Development (DDI).
Disponible en : www.illegal-logging.info/papers/Eng_summary_Nov_2002.pdf
Banco Mundial. 2004. Doing business in 2005. Removing obstacles to growth.
Washington, DC, EE.UU., Oxford University Press y Banco Mundial.
Bojanic, A. y Bulte, E.H. 2002. Financial viability of natural forest management in
Bolivia: environmental regulation and the dissipation and distribution of profits.
Forest Policy and Economics, 4: 239–250.
Brack, D. 2005. Illegal logging. Briefing Paper SDP BP 05/02.Londres, Reino Unido,
Chatham House.
Brown, D. y Luttrell, C. 2004. Review of independent forest monitoring. Londres,
Reino Unido, Instituto de Desarrollo de Ultramar (ODI) para el DDI. Disponible
en : www.odifpeg.org.uk/publications/reports/IFM%20Paper/IFMFinal.pdf
Callister, D.J. 1999. Corrupt and illegal activities in the forestry sector: current
understandings, and implications for World Bank Forest Policy. Texto para debate.
Disponible en: www.illegal-logging.info/papers/Corruption.rtf
Christy, L. 2004. Designing forestry legislation to improve compliance. Informe deconsultoría a la FAO, Roma.
Confederación de Industrias Papeleras Europeas (CEPI). 2002. CEPI’s position on illegal
logging and forest law enforcement, governance and trade (FLEGT). Reimpreso en CEPI
Report on FLEGT and illegal logging. Documento informativo para la UNECE/FAO Workshop
on Illegal Logging in the UNECE Region, Ginebra, Suiza, 16–17 septiembre 2004.
Consejo Internacional de Asociaciones Forestales y del Papel (ICFPA). 2002.
International Council of Forest and Paper Associations Statement on Illegal Logging.
Disponible en: www.icfpa.org/Issues/Statement_illegallogging.asp
Consejo de China para la Cooperación Internacional sobre Medio Ambiente yDesarrollo (CCICED). 2002. Implementing the natural forest protection program andthe sloping land conversion program: lessons and policy recommendations. Western
China Forest Grasslands Task Force. Disponible en:www.harbour.sfu.ca/dlam/Taskforce/grassfindingindex.htm

100

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Contreras-Hermosilla, A. y Vargas Rios, M.T. 2002. Social, environmental andeconomic dimensions of forest policy reforms in Bolivia. Washington, DC, EE.UU.,
Forest Trends y Bogor, Indonesia, Centro de Investigación Forestal Internacional,
Indonesia (CIFOR).
Del Gatto, F. 2003. Support for the implementation of the forest and wildlife legislationin Mozambique. FAO Project TCP/MOZ/2904 (A). Documento de debate preliminar,proyecto. Direcção Nacional de Florestas e Fauna Bravia (DNFFB) y FAO.
Departamento Forestal de Fiji. 2000. Forestry export monitoring system. Informe final deun proyecto conjunto Departamento Forestal/OIMT.
Dickson, T. 2002. The financial case for behaving responsibly. The Financial Times, 19 deagosto.
Eastin, I. y Pérez-García, J. 2002. Discrepancies in forest products trade statistics. Seattle,
Washington, EE.UU., Universidad de Washington, Centro de Comercio Internacional deProductos Forestales.
Embido, O. 2001. Forest law enforcement and investigation techniques in the Philippines.
Documento sobre la Aplicación de las Leyes y la Gobernanza Forestales: Conferencia
Ministerial de Asia Oriental, Bali, Indonesia, 11–13 de septiembre.
FAO. 2001a. Forest finance: the forest revenue system and government expenditure on
forestry in Niger. Documento de trabajo: FSFM/WP/05. Accra, Ghana, Oficina Regionalde la FAO para África.
FAO. 2001b. Forests out of bounds: impacts and effectiveness of logging bans in naturalforests in Asia-Pacific, ed. P.B. Durst, T. Waggener, T. Enters y T. Lay Cheng. Bangkok,
Tailandia, Comisión Forestal para Asia y el Pacífico.
FAO. 2004a. Simpler forest management plans for participatory forestry. Documento detrabajo sobre política e instituciones forestales. Roma.
FAO. 2004b. Helping make rights a reality: Centro de Formação Jurídica e Judiciária’s
innovative programme of support to the judiciary in implementing Mozambique’s newnatural resource laws. Development Law Service Paper. Roma.
FAO. 2005. Impactos intersectoriales de las políticas forestales y de otros sectores, por
Y.C. Dubé y F. Schmithüsen. Estudio: FAO Montes 142. Roma.
FERN. 2005. EU Forest Watch. Número 95, abril. Disponible en: www.fern.org
Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central (FUNDECOR). 2005.
Véase: www.fundecor.org
Global Forest Watch. 2002. WRI, Cameroon ink pact to monitor forests, curb illegal
logging. Disponible en:
www.globalforestwatch.org/english/about/pressreleases/20020606.cameroon.htm
Global Witness. 2004a. Taking a cut – institutionalised corruption and illegal logging in
Cambodia’s aural wildlife sanctuary. Washington, DC, EE.UU. Disponible en:
www.globalwitness.org/reports/show.php/en.00066.html
Global Witness. 2004b. Resources, conflict and corruption. The work of Global Witness.
Londres, Reino Unido.
Global Witness. 2005a. Forest law enforcement in Cameroon: third summary report of the
independent observer July 2003 – February 2005.

Bibliografía

Global Witness. 2005b. A guide to independent forest monitoring. Londres, Reino Unido.
Disponible en: www.globalwitness.org/projects
Gobierno del Estado de Mato Grosso y Fundación Estatal del Medio Ambiente(FEMA). 2001. Environmental control system on rural properties. Disponible en:www.forestforum.org.uk/docs/MatoGrossoPaper.pdf
Greenpeace. 2001a. Amazon mahogany criminals busted – US$7 million of «green gold»
seized. Disponible en: www.archive.greenpeace.org/amazon/ship/oct31.html
Greenpeace. 2001b. Greenpeace investigations in Amazon lead to historic decision by
Brazilian Government. Disponible en:
www.archive.greenpeace.org/pressreleases/forests/2001dec6.html
Instituto Mundial sobre Recursos (WRI). 2001. Independent forest concession
monitoring system in Central Africa. Actualización preparada por el Global Forest
Watch en colaboración con la Asociación Interafricana de Industrias Forestales y la
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza.
Kaufmann, D., Pradhan, S. y Ryterman, R. 2001. New frontiers in diagnosing
and combating corruption.En Improving governance and controlling corruption.
Washington, DC, EE.UU., Instituto del Banco Mundial.
Kaufmann, D., Kraay, A. y Mastruzzi, M. 2003. Governance matters III: governanceindicators for 1996–2002. World Bank Policy Research Working Paper nº 3106.
Disponible en: ssrn.com/abstract=405841
Lindsay, J. 2004. Legal frameworks and access to common pool resources. Forests,
Trees and Livelihoods, 14: 263–279.
Lindsay, J., Mekouar, A. y Christy, L. 2002. Why law matters: design principles forstrengthening the role of forestry legislation in reducing illegal activities and corrupt
practices. Estudio legislativo en línea 27. Roma, FAO.
MINAE. 2002. Estrategia para el control de la tala illegal 2002–2007. San José, Costa
Rica.
Molnar, A., Scherr, S. y Khare, A. 2003. Who conserves the world’s forests?
Community-driven strategies to protect forests and respect rights. Washington, DC,
EE.UU., Forest Trends.
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD). ������
2005.
Corruption. Disponible en: www.unodc.org/unodc/en/corruption.html
OIMT. 2004. Report on the case studies on assessing export and import data on tropical,
timber and tropical timber products. Informe al 37º período de sesiones del Consejo
Internacional de las Maderas Tropicales, Yokohama, Japón.
OIMT. 2005. Annual review and assessment of the world timber situation 2004.
Yokohama, Japón. Disponible en: www.itto.or.jp
Ortiz, S. 2000. Community forestry for profit and conservation: a successfulcommunity management experience in timber production and marketing in
Guatemala. Tropical Forest Update, 10(1): 10–12.
Pacheco, P. 2004. Law compliance: Bolivia case study. Informe para la FAO, Roma.
Peter, E. 2003. The PEFC scheme, an update. Background study for Footprints inthe forest – current practice and future challenges in forest certification. Taiga
Consulting. Disponible en: www.fern.org/pubs/reports/footprints

101

102

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Pettenella, D. y Santi, G. 2004. Illegal logging and responsibility in wood procurementof Italian enterprises and customers. Documento preparado para la FAO. Padua,
Italia, Universidad de Padua.
Richards, M. 2004. A review of illegal logging and forest law compliance in Indonesia.
Informe a la FAO/OIMT, Roma.
Royal Institute of International Affairs. 2004. A legality standard for timber products
from Indonesia. Draft number 1.0. Disponible en: www.illegal-logging.info
Ryder, S. y Amariei, L. 2003. FSC certification and strengthening legal compliance inthe forest products trade. Comunicación al Seminario sobe estrategias para el uso
racional de la madera, Poiana Brasov, Rumanía, 24–27 de marzo.
Scherr, S., White, A. y Kaimowitz, D. 2004. A new agenda for forest conservation andpoverty reduction: making markets work for low-income producers. Washington,
DC, EE.UU., Forest Trends.
Schnatterly, K. 2003. Code of ethics. Minneapolis, Minnesota, EE.UU., Carlson
School of Management, Universidad de Minnesota.
Seneca Creek Associates y Wood Resources International. 2004. «Illegal» logging
and global wood markets: the competitive impacts on the US wood products industry.
Informe preparado para la Asociación Americana del Bosque y el Papel, Poolesville,
Maryland, EE.UU.
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. 2003. Desarrollo e implementación de control
de la extracción ilegal para un manejo forestal sostenible en el Perú. Informe presentado
al 34º período de sesiones del ITTC, Ciudad de Panamá, Panamá, 12–17 de mayo.
The Economist. 2003. Cut down. The courts versus the rainforest. 30 de octubre de
2003. Londres, Reino Unido.
The Nature Conservancy y WWF. 2005. Alliance: building market linkages toconserve Indonesia’s forests. Folleto.
Thiel, H. 2004. El inicio de una reforma política, institucional y normativa en el sector
forestal ecuatoriano y el Sistema Nacional Tercerizado de Control Forestal delEcuador. Un estudio de caso. Preparado para la FAO, Roma.
Thomas, V., Dailami, M., Dhareshwar, A., Kaufmann, D., Kishor, N., López, R. yWang, Y. 2000. The quality of growth: key to less poverty and better lives for all.
Nueva York, EE.UU., Oxford University Press.
Timber Trade Federation (TTF), Reino Unido. 2005. Code of Conduct. Disponible
en: www.ttf.co.uk/buying/conduct/
Transparency International. 2004a. Report on the Transparency International Global
Corruption Barometer 2004. Berlín, Alemania. Disponible en: www.transparency.org
Transparency International. 2004b. Anti-corruption handbook. Berlín, Alemania.
Disponible en: www.transparency.org
USAID. 2002. Guidance for promoting judicial independence and impartiality.
Technical Publication Series, Office of Democracy and Governance. Washington,
DC, EE.UU.
Wells, A., Del Gatto, F., Richards, M., Pommier, D. y Contreras, A. 2004. Rural
livelihoods, forest law and the illegal timber trade in Honduras and Nicaragua.
Estudio de caso para CIFOR/PROFOR.

Bibliografía

Wesberry, J. 2001. Combating fraud in procurement and contracting. En D. Kaufmann,
M. Gonzales de Asis y P. Dininio, Improving governance and controlling corruption.
Toward a participatory and action-oriented approach grounded on empirical rigor.
Washington, DC, EE.UU., Instituto del Banco Mundial.
White, A. y Martin, A. 2002. Who owns the world’s forests? Forest tenure and publicforests in transition. Washington, DC, EE.UU., Forest Trends y Centro de Derecho
Ambiental Internacional.
Whiteman, A. 2003. An economic framework to analyse illegal activities in the forestry
sector. Comunicación presentada al XII Congreso Forestal Mundial, Ciudad deQuebec, Canadá, 21–28 de septiembre de 2003. Disponible en:www.fao.org/docrep/article/WFC/XII/1046-B3.HTM
Zapata, J.B. 2005. El rol de las organizaciones de la sociedad civil en la implementaciónde los programas forestales nacionales. Documento presentado en un acto colateralsobre la participación de la sociedad civil en los programas forestales nacionales,
17º período de sesiones del Comité de Montes (COFO), Roma, 15–19 de marzo de
2005.

103

104

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

105

Anexo 1

Códigos de conducta empresarial
La globalización, la liberalización y la concentración económica en el sector
forestal están incrementando la importancia de las empresas privadas. Aunquelos recursos forestales son todavía propiedad del Estado o están bajo su control
en muchos países, son grupos privados y comerciales los que se ocupan casi porcompleto de la gestión de los bosques, el aprovechamiento de la madera y elcomercio y la inversión en el sector forestal. Como las empresas tienen un poderpolítico y económico cada vez mayor, sus actividades pueden ocasionar perjuicios
muy notables. En cambio, las empresas forestales progresistas pueden inspirar
principios de ética empresarial en el sector.
La elaboración de normas de comportamiento o «códigos de conducta
empresarial» es uno de los instrumentos que utilizan las empresas para fomentar
la observancia de la legislación forestal. Estos códigos de conducta van a veces más
allá de las prescripciones legales de los países en los que desarrollan sus actividades.
Los hay de dos tipos diferentes (véase el recuadro):• códigos de conducta elaborados por empresas individuales;• códigos de conducta elaborados por un grupo industrial que han de seguir
todos los miembros.
Las empresas recurren también a otros instrumentos para promover uncomportamiento responsable:• la cooperación entre el sector público y privado para establecer objetivos
conjuntos (por ejemplo, con la participación del organismo estatal de medio
ambiente o de la administración forestal pública y de empresas individuales oasociaciones industriales). Este tipo de cooperación no está muy generalizado
en el sector forestal pero puede darse con mayor frecuencia en el futuro.
• Acuerdos negociados entre un organismo público y la industria paraconseguir determinados objetivos que se consideran deseables para lasociedad. Esta modalidad no se ha aplicado todavía en el sector forestal.
MOTIVACIONES
La presión de la opinión pública en pro de una mayor responsabilidad empresarial
en el sector forestal es cada vez mayor. Las encuestas indican que una gran mayoríade los ejecutivos de las empresas consideran que la responsabilidad empresarial es
un componente esencial de sus actividades (Dickson, 2002).
Muchas ONG, activistas, grupos de consumidores y políticos consideran que
las empresas deben intervenir más activamente para reducir la incidencia de lasactividades ilegales, asegurar la ordenación forestal sostenible y hacer realidad las
aspiraciones de la sociedad en los ámbitos ambiental y social. Las ONG analizan y

106

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Iniciativas privadas para promover la observancia de la legislación forestal
IKEA ha establecido un «modelo escalonado» para promover la actividad forestal
legal y sostenible entre sus proveedores. Impone distintos requisitos como que los
productos de madera sean de procedencia legal y que se respeten unas normas
ambientales y sociales establecidas en el proceso de producción. En colaboración con
el WWF, IKEA ha desarrollado un sistema de seguimiento de la madera para asegurar
que no se registren fugas en la cadena de custodia. La asociación ha establecido
también grupos de productores (es decir, cooperativas de productores de madera)
comprometidos con el aprovechamiento legal de la madera.
Hay también numerosos ejemplos de códigos adoptados por el conjunto del sector
industrial. La Asociación de Productos Forestales del Canadá, el Consejo Paneuropeode Certificación Forestal y la Asociación Americana de los Bosques y el Papel han
publicado códigos de conducta. Otros grupos que han publicado declaraciones
similares son la Confederación Europea de la Industria del Papel y el Consejo
Internacional de Asociaciones Forestales y del Papel. La Asociación Interafricana deIndustrias Forestales (IFIA) ha elaborado un código de conducta para sus miembros
que desarrollan actividades en la cuenca del Congo y en la zona húmeda de África
occidental. En 2002, la Federación Japonesa de Asociaciones de la Industria de laMadera, la única organización que representa a las industrias de la madera del país,
hizo pública una declaración sobre la tala ilegal en la que instaba a sus miembros
a no utilizar madera de procedencia ilegal y prometía respaldar las iniciativas que
se adoptaran para verificar la observancia de la legalidad (JFW, 2002). También
en 2002, la Federación de la Industria de la Madera (TTF) estableció un código deconducta para garantizar la legalidad de los suministros de madera de sus miembros
y su procedencia de bosques bien gestionados. La certificación de los bosques y dela cadena de custodia fue considerada el instrumento preferido para garantizar laprocedencia legal. La TTF también ha preparado un plan de acción de 10 puntos paragarantizar la procedencia legal de la madera de Indonesia (Guertin, 2003). El código
de la TTF se ha utilizado como modelo para iniciativas similares en Italia, el Japón ylos Países Bajos. Estas empresas y grupos industriales representan en conjunto a lainmensa mayoría de las grandes empresas forestales del mundo.

airean cada vez más la actividad empresarial ilegal y movilizan a la opinión pública.
Esto, a su vez, tiene efectos directos en la imagen y las operaciones de la industria
forestal y en ocasiones provoca enfrentamientos violentos (por ejemplo, los casos
muy conocidos de Greenpeace en la Amazonia y la reacción contra Vigilancia
Verde en el Ecuador y contra Global Witness en Camboya).
La presión procede también de los accionistas de las empresas. Algunos
fondos de inversión exigen que las empresas en las que invierten confirmen que
las actividades están dentro de la ley y que son responsables desde el punto devista social y ambiental. Por ejemplo, en 2001, ABN AMRO impuso a cuatrobancos holandeses la formulación de una nueva política forestal de gran alcance enAnexo 1: Códigos de conducta empresarial

respuesta a una campaña contra la financiación holandesa de plantaciones de palma
aceitera en hábitats de orangutanes en peligro en Indonesia.
Una imagen de marca sólida es un activo empresarial intangible que puede
determinar hasta el 65 por ciento del valor accionarial de una empresa. La imagen
tiene la máxima importancia para los minoristas pero muchas otras empresas
pueden verse afectadas indirectamente por la difusión de estas preferencias demercado a lo largo de «cadenas de valor» o «cadenas de suministro». Varios
minoristas importantes europeos y norteamericanos de productos madereros ya
imponen a sus proveedores requisitos estrictos, como el cumplimiento de unas
mínimas normas ambientales y de la legislación del país en el que desarrollan su
actividad.
EXPERIENCIAS
Las iniciativas empresariales en favor de una mejor gobernanza del sector forestal
son relativamente recientes, concebidas de forma específica la mayor parte delos veces y, por tanto, muy diferentes. Algunas empresas han adoptado códigos
propios, mientras que otras forman parte de un código de una asociación industrial
con centenares de miembros. Algunos códigos se concentran en un aspecto legal
determinado, en tanto que otros incluyen consideraciones sociales y ambientales.
Elaborar y aplicar códigos de conducta que promueven la observancia dela ley puede redundar en una mayor eficiencia y, por ende, reforzar la ventaja
comparativa de una empresa a largo plazo. El respeto de la ley fomentará también
una mejor imagen empresarial. La empresa podrá conseguir financiación y seguros
con mayor facilidad y, tal vez, a menor precio. Las relaciones con los consumidores,
los proveedores y los organismos oficiales pueden resultar más fáciles cuando elgrado de confianza mutua es elevado. Al actuar legalmente, las empresas evitarántambién los costos de los sobornos y litigios. Estudios recientes en otros sectores
demuestran que en último extremo las empresas responsables obtienen mayores
beneficios (Schnaterly, 2003; Dickson, 2002).
Para que resulten eficaces, los códigos de conducta deben:• incluir cláusulas que establezcan sanciones por el incumplimiento con objetode evitar el problema de los beneficiarios sin contrapartida (en la mayoría delos códigos no existen mecanismos de aplicación estrictos);• incluir actividades de evaluación, seguimiento y verificación externas einformes públicos, con el fin de aumentar la transparencia empresarial;• asegurar que puedan adoptarlos las pequeñas empresas.
Probablemente, los códigos de conducta serán menos eficaces cuando losmercados no discriminen claramente entre quienes cumplen los códigos y losque no lo hacen. No obstante, cuando estas iniciativas están respaldadas por un
seguimiento de terceros pueden asumir una parte de las tareas de las instituciones
del Estado encargadas de controlar e imponer la observancia de la ley. Los
gobiernos que deseen mejorar la observancia de la legislación forestal deben acogercomplacidos y respaldar estas iniciativas del sector privado cuando cumplan lascondiciones que se han mencionado anteriormente.

107

108

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

109

Anexo 2

La certificación
La certificación puede ser un instrumento eficaz para mejorar la observancia de lalegalidad en el sector forestal. La certificación forestal es un mecanismo voluntario
basado en el mercado que proporciona la garantía de un tercero independiente deque los productos forestales se han producido con arreglo a un conjunto de normas
preestablecidas. Algunos sistemas de certificación están operativos en el mundo
entero, como ocurre en el caso del Consejo de Administración Forestal (FSC)y del Programa de Ratificación del Sistema de Certificación Forestal (PEFC),
mientras que otros son de ámbito nacional, como la Norma de Ordenación
Forestal Sostenible de la Asociación de Normas del Canadá (CSA) y la Iniciativa
Forestal Sostenible (SFI) de la Asociación Americana de los Bosques y el Papel.
La mayor parte de ellos incluyen en su norma cláusulas de cumplimiento dela ley y consideran la legalidad y la transparencia como uno de los elementos
fundamentales de una buena gestión forestal. Aunque los gobiernos no intervienen
directamente en el proceso de certificación, algunos han adoptado políticas enmateria de adquisiciones que promueven la utilización de productos certificados.
Un ejemplo reciente es la declaración que formuló el Gobierno del Reino Unido
en noviembre de 2004, que reconocía la certificación del FSC como garantía delegalidad y sostenibilidad. La certificación libera a los gobiernos de la carga que
supone controlar la observancia de la ley, ya que la labor de supervisión corre a
cargo de terceros independientes.
CERTIFICACIÓN DE LA ORDENACIÓN FORESTAL
La certificación forestal garantiza que la operación forestal cumple unas normas
especificadas. Las operaciones forestales se evalúan con arreglo a normas ambientales,sociales y económicas definidas previamente y un auditor independiente cualificado
certifica el cumplimiento. Superado ese proceso, los productos madereros procedentes
de esos bosques pueden ser etiquetados para que los consumidores puedan identificar
los productos procedentes de fuentes bien gestionadas.
Algunos sistemas aplican el autocontrol, mientras que otros recurren a
auditores externos independientes. Sólo pueden certificar la gestión del bosque,mientras que otros incluyen el seguimiento de la cadena de custodia y certifican los
productos. Algunos sistemas implican a todas las partes interesadas en el procesode establecimiento de la norma y permiten el acceso del público a la información
sobre las actividades de ordenación forestal anteriores o previstas.
Los dos sistemas con una incidencia directa en los países en desarrollo y entransición, en los que la tala y el comercio ilegales son problemas graves, son el
FSC y el PEFC.

110

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Principios del FSC
Principio 1: Observancia de las leyes y los principios del FSC
Principio 2: Derechos responsabilidad de tenencia y de uso
Principio 3: Derechos de los pueblos indígenas
Principio 4: Relaciones comunitarias y derechos de los trabajadores
Principio 5: Beneficios del bosquePrincipio 6: Impacto ambiental
Principio 7: Plan de ordenación
Principio 8: Seguimiento y evaluación
Principio 9: Mantenimiento de los bosques con alto valor de conservación
Principio 10: Plantaciones

El sistema del FSC incluye procedimientos de auditoría independiente ycontrol de la cadena de custodia. La legalidad de la gestión de los bosques segarantiza mediante la observancia de los principios y criterios del FSC (véase el
recuadro). La certificación de la cadena de custodia comporta el seguimiento delos productos forestales.
El PEFC es un programa de reconocimiento mutuo de iniciativas nacionales,
por lo que sus normas varían según el país (Peter, 2003). Las directrices
operacionales del PEFC comprenden referencias a la observancia de la ley,como la indicación de que «se deben aclarar, reconocer y respetar los derechos
legales, consuetudinarios y tradicionales relacionados con las tierras forestales».
Los principios de certificación incluyen la disposición de que «en la gestión ycertificación forestales se respetarán las leyes, reglamentos, programas y políticas
nacionales. Los sistemas de certificación no pueden contravenir la legislación.»
El sistema incluye prescripciones relativas al respeto de los acuerdos y convenios
internacionales.
La necesidad de disponer de una orientación más específica sobre la cuestión dela legalidad ha inducido a estudiar la posibilidad de aplicar sistemas independientes
de verificación de la observancia de la legalidad. En este caso, dicha verificación
sería un primer paso hacia la certificación plena (Ryder y Amariei, 2003). Estos
sistemas están todavía en fase de diseño y experimentación.
En 2004, el FSC introdujo su norma sobre la «madera controlada» (FSC-STD30-010, versión 1-0), como modelo internacional para garantizar el suministro
de madera obtenida legalmente (haya sido o no certificada como madera debosques «bien gestionados»). La norma sobre la madera controlada permite a lasempresas tomar medidas para asegurar la exclusión de la cadena de suministrode la madera ilegal y procedente de otras fuentes controvertidas. Un número
importante de empresas de todo el mundo, certificadas y no certificadas, están
tomando las medidas oportunas para aplicar la nueva norma. La norma establece
un procedimiento sencillo para que los compradores especifiquen la madera yAnexo 2: La certificación

productos madereros de sus cadenas de suministro en los que se excluyen losaspectos más controvertidos de la ordenación forestal . Permite también a losresponsables de la gestión de los bosques que deben actuar en situaciones en que lacertificación plena puede resultar imposible por razones que escapan a su control– por ejemplo, la falta de un sistema de tenencia claro de la tierra– suministrar
madera «controlada» y acceder a los mercados internacionales.
Los gobiernos pueden facilitar la certificación de los productos forestales,
fomentando así la observancia de la ley. Por ejemplo, el Gobierno de Bolivia
acepta la certificación independiente del cumplimiento en los bosques de lasprescripciones legales decretadas por el gobierno. Los concesionarios de madera
pueden optar por que los inspectores del Estado examinen el cumplimiento o
por contratar a una entidad de certificación independiente para que lleve a cabo
esa tarea. La mayoría prefiere un órgano de certificación independiente a losprocedimientos más complejos de la burocracia estatal. Esto beneficia también
al gobierno, que no se ve en la necesidad de utilizar unas aptitudes y recursos
escasos para garantizar la observancia de la ley. Esta política ha contribuido a
extender la certificación en Bolivia a una superficie de 1,5 millones de hectáreas,
aproximadamente, lo que ha situado al país en la vanguardia en esta cuestión en elmundo tropical (Pacheco, 2004).
CERTIFICACIÓN DE LA CADENA DE CUSTODIA
Los sistemas de certificación que incluyen el seguimiento de la cadena de custodia
pueden contribuir a rastrear el origen de la madera y a dificultar la ocultación delos robos y de otras ilegalidades. La certificación de la cadena de custodia permitea los fabricantes y comerciantes de productos forestales excluir de sus cadenas desuministro la madera extraída ilegalmente. Esto, a su vez, permite a los minoristas
y a otros grandes usuarios de productos forestales (por ejemplo, las dependencias
de adquisiciones nacionales y locales) evitar comprar madera ilegal.
Si la información sobre la certificación sigue la madera a lo largo de la cadena
de custodia, los consumidores informados pueden incidir positivamente en laordenación forestal.
La certificación puede suscitar más interés en los países con exportaciones
sustanciales a países industrializados que es más probable que demanden
productos procedentes de fuentes legales. Como instrumento para combatir losactos ilegales a escala mundial, su efecto es todavía limitado. Sin embargo, aunqueactualmente solamente alrededor del 3 por ciento de la superficie forestal delmundo está certificada, en su mayor parte en países desarrollados, la certificación
está haciendo también progresos evidentes en países del Sur como Bolivia y el
Brasil. Cabe esperar que la elaboración de nuevas normas e instrumentos, como lanueva normativa reciente sobre la madera controlada, multiplique el impacto dela certificación en los años venideros, de manera que haga una contribución más
importante para asegurar la legalidad en el sector forestal.

111

112

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Introducción
Anexo
3: Iniciatiavas internacionales

Anexo 3

Iniciativas internacionales
El problema de la tala y el comercio ilegales de madera ocupa un lugar cada vezmás destacado en el programa político de la comunidad internacional. Varios
procesos, convenios, acuerdos bilaterales y multilaterales, de ámbito internacionaly regional, se ocupan de la aplicación de la legislación forestal, la gobernanza y elcomercio asociado en el sector forestal. En el Plan de Acción de Johannesburgo
de 2002 se incluye el compromiso de «Adoptar medidas inmediatas para hacer
cumplir las leyes nacionales en materia de bosques y combatir el comerciointernacional ilícito de productos forestales, incluidos los recursos biológicos, conapoyo de la comunidad internacional, y apoyar la creación de capacidad humana
e institucional para hacer cumplir la legislación nacional en esos ámbitos». Se
presenta a continuación un breve cuadro general de los procesos y organizaciones
internacionales más destacados.
CONVENIOS MUNDIALES SOBRE EL MEDIO AMBIENTE
Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas deFauna y Flora Silvestres (www.cites.org)
La CITES es un tratado jurídicamente vinculante, con 166 signatarios en diciembrede 2004. La CITES establece niveles distintos de protección para las especies
enumeradas en sus tres apéndices. Las Partes deben presentar informes sobre losprogresos relacionados con la aplicación cada dos años y comunicar las sanciones
aplicadas al comercio realizado en violación de la Convención. Las Partes
tienen también la obligación de mantener registros de todas las transacciones deespecies protegidas y de poner dichos informes a disposición de la Secretaría de laConvención.
La CITES es el único mecanismo de alcance mundial que se puede utilizar
para controlar el comercio internacional de madera de procedencia ilegal. La
Convención ha contribuido a frenar e incluso erradicar el comercio ilegal dealgunas especies. Abarca especies que ya están amenazadas o se considera quelo estarán en un próximo futuro y se centra exclusivamente en el comerciointernacional. Aunque la CITES carece de un mecanismo global de aplicación,
ha incrementado la visibilidad del comercio de especies en peligro, ejerciendopresión sobre los gobiernos para que afronten el problema. Italia, por ejemplo,
ha intensificado notablemente los controles y las inspecciones durante los últimos
años. Se está preparando también material práctico para la identificación deespecies, un problema permanente que obstaculiza las inspecciones (Pettenella ySanti, 2004).

113

114

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Convenio sobre la Diversidad Biológica (www.biodiv.org)
En 2002, la Sexta Conferencia de las Partes (COP-6) del Convenio sobre la
Diversidad Biológica aprobó un programa ampliado de trabajo sobre la diversidad
biológica forestal que comprendía estudios para evaluar los efectos de la talaforestal no autorizada sobre la fauna y la flora, sobre las comunidades indígenas ysobre los ingresos del Estado.
La relación entre el consumo de productos forestales en los países importadoresy las actividades de tala no autorizada en los países productores fue objeto dedebate durante la COP-6. Se abordaron otras cuestiones como la definición
de actividades ilegales, la creación de capacidad para la aplicación efectiva de lalegislación forestal, los códigos de conducta y los sistemas de seguimiento de los
productos.
PROCESOS REGIONALES
Iniciativas FLEG respaldadas por el Banco Mundial
El Banco Mundial, los gobiernos del Reino Unido y los Estados Unidos y otros
asociados han organizado una serie de procesos de Aplicación de las Leyes
y Gobernanza Forestales (FLEG). Estos procesos se orientan a mejorar lagobernanza en el sector forestal y a promover el diálogo y la cooperación a escalainternacional entre los países productores y los países consumidores de maderapara combatir la tala y el comercio ilegales. Asimismo, alientan a los países vecinosa mejorar los vínculos y armonizar la reglamentación. Los procesos FLEG han
obtenido un amplio reconocimiento por su labor de movilización del compromiso
político para adoptar medidas correctivas en los países participantes.
Proceso FLEG de Asia sudoriental. En 2001, los ministros de Asia oriental y el
Pacífico, Europa y América del Norte formularon la Declaración de Bali, en la que
prometían luchar contra los delitos forestales reforzando la colaboración bilateral,
regional y multilateral. La Declaración de Bali quebró la reticencia tradicional a
discutir los problemas de la tala y el comercio ilegales. El programa de actividades
regionales y nacionales representa una iniciativa innovadora, global e integradapara afrontar los problemas de la tala y el comercio ilegales. En 2002, un equipode tareas y un grupo asesor de ámbito regional estudiaron medios prácticos para
dar significado operativo a la Declaración.
Otras iniciativas regionales FLEG. Se han puesto en marcha iniciativas similaresen África y está previsto impulsarlas en América Latina, Europa y la Federaciónde Rusia. El proyecto de Aplicación de las Leyes y Gobernanza Forestales deÁfrica tiene como finalidad conseguir el compromiso de los actores principales
y establecer condiciones normativas, jurídicas e institucionales favorables para
mejorar la observancia de la legislación forestal. En 2003 se celebró una reunión
ministerial en Yaundé, el Camerún. El Gobierno de la Federación de Rusia
proyecta celebrar a finales de 2005 una Conferencia Ministerial sobre la Aplicaciónde las Leyes y la Gobernanza Forestales en Europa y Asia septentrional.

Introducción
Anexo
3: Iniciatiavas internacionales

Iniciativa FLEGT de la Unión Europea (ww.europa.eu.int/comm/development)
En 2003, la Comisión Europea hizo público un Plan de Acción sobre Aplicaciónde las Leyes, la Gobernanza y el Comercio Forestales (FLEGT). El plan fue
aprobado por los Estados miembros a finales de ese mismo año y es una de lasiniciativas internacionales más ambiciosas adoptadas hasta la fecha para excluir
la madera ilegal de los mercados internacionales. Se centra en el establecimientode sistemas voluntarios de licencias sobre la madera cuya finalidad es determinarla legalidad de la producción y recurrir a un sistema de verificación creíble(probablemente independiente) del comportamiento legal en cada una de lasetapas de la cadena de custodia de la madera. La UE también apoyará medidas
para restringir las inversiones en actividades que puedan fomentar la ilegalidad
y la utilización de fondos forestales de fuentes ilegales para financiar conflictos
armados.
El plan recomienda asimismo que todos los donantes hagan hincapié en la
importancia de la ordenación forestal, la tenencia de la tierra y el acceso a losrecursos forestales basados en la comunidad y exhorta a los Estados miembrosde la UE a adoptar medidas para excluir la madera de procedencia ilegal en lascompras públicas. La Comisión tiene el propósito de estudiar los medios para
integrar las actividades de lucha contra la tala ilegal en la legislación relativa al
blanqueo de dinero.
El sistema de la UE se basará en una serie de acuerdos bilaterales con losprincipales países asociados productores y exportadores de madera. Sus efectos
dependerán de la capacidad de la Comisión para establecer acuerdos de asociación
con un número importante de países productores exportadores, evitando así
el desvío de la madera ilegal exportada a través de terceros países. Uno de losbeneficios que obtendrán los países exportadores que participen en el sistemade licencias es que se situarán en posición ventajosa en relación con las políticas
de adquisiciones públicas y privadas, ya que, por definición, toda importación
en la UE desde esos países será legal. En julio de 2004 se publicó un proyecto
de reglamento para aplicar el sistema de licencias y facultar a los organismos
aduaneros de la UE para impedir la entrada en la Unión Europea de productosde madera sin licencia. El proyecto de reglamento está ahora en tramitación en elConsejo de la UE (Brack, 2005).
En marzo de 2005, más de 70 empresas madereras y sus federaciones, comola Federación de la Industria de la Madera del Reino Unido, la Federaciónde la Industria de la Madera de los Países Bajos, B&Q e IKEA emitieron una
declaración conjunta en la que hacían un llamamiento a la Comisión para que
elabore legislación que proscriba la madera ilegal. La Comisión prometió estudiar
todos los argumentos con atención, indicando el mismo tiempo que los factores
técnicos y políticos impiden solucionar el problema únicamente a través de lalegislación (FERN, 2005).

115

116

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Programa de Acción sobre los Bosques del G-8
La Cumbre del G-8 de 1997 estableció un Programa de Acción sobre los Bosquespara acelerar la aplicación de las propuestas de acción del Grupo Intergubernamental
sobre los Bosques (GIB). Una de las seis esferas de acción del programa era la
lucha contra la tala ilegal, incluida la evaluación de la naturaleza y el volumen delcomercio internacional de madera extraída de forma ilegal y las medidas que sedebían aplicar para conseguir una mayor transparencia del mercado.
Aunque el informe final del programa del G-8 se publicó en 2002, en las
reuniones que ha celebrado posteriormente se ha mantenido el compromiso deafrontar el problema de la tala y el comercio ilegales. La Declaración formulada
por el G-8 en Evian en 2003 contiene el compromiso de sus miembros de ayudar alos países a adoptar tecnologías modernas, como la las imágenes por satélite, para
contribuir a combatir la tala ilegal. La declaración final de la reunión ministerial
sobre medio ambiente y desarrollo del G-8, que tuvo lugar en marzo de 2005,
también incluye varios puntos relacionados con la tala ilegal, incluso medidas
para frenar la importación de madera extraída de forma ilícita y para fomentar
políticas públicas de compra de madera que favorezcan la madera obtenida por
procedimientos legales. Los ministros también pidieron la celebración de una
reunión de expertos en 2006 para examinar los progresos conseguidos en relación
con los compromisos asumidos, para intercambiar experiencias sobre las medidas
destinadas a combatir la tala ilegal y para hacer públicas las conclusiones.
Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa(www.mcpfe.org)
La Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa (MCPFE)
es una iniciativa política de alto nivel en la que participan 40 países europeos y la
Comunidad Europea, que se puso en marcha en 1960 para promover la ordenación
forestal sostenible en Europa. El diálogo incluye también a observadores de países
no europeos, organizaciones no gubernamentales e internacionales, asociaciones
de propietarios forestales y la industria forestal.
En su cuarta reunión celebrada en 2003, la MCPFE hizo pública la Declaraciónde la Cumbre de Viena sobre los Bosques para la Vida, en la que las partes secomprometen a adoptar 26 medidas, dos de ellas centradas en la mejora de la
gobernanza en el sector forestal en Europa y en otros lugares:• promover incentivos para la protección y ordenación sostenible de losbosques y eliminar aquellos incentivos que influyen negativamente en losbosques y en su biodiversidad;• adoptar medidas eficaces para fomentar la buena gobernanza y la aplicaciónde la legislación forestal, así como para luchar contra la extracción ilegal deproductos forestales y el comercio asociado, y contribuir a los esfuerzos
internacionales orientados a estos fines.
Los signatarios acordaron elaborar un programa de trabajo para la aplicaciónde los compromisos de la Cuarta Conferencia Ministerial.

Introducción
Anexo
3: Iniciatiavas internacionales

Asociación Forestal de Asia (www.asiaforests.org) y Asociación Forestal
de la Cuenca del Congo (www.cbfp.org)
Durante la fase previa a la celebración de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible en 2002 se formaron dos asociaciones internacionales con la participaciónde gobiernos nacionales, instituciones internacionales y grupos de la sociedad civil.
Uno de sus objetivos era combatir la tala ilegal.
La Asociación Forestal de Asia (AFP), que promovieron el Japón e Indonesia,
comprende ahora a 15 gobiernos, la Comisión Europea, ocho organizaciones
internacionales y cuatro grupos no gubernamentales. Las prioridades de laasociación son la elaboración de unas normas legales mínimas, el seguimiento dela madera, la adopción de sistemas de verificación, el fomento entre los países demedidas destinadas a eliminar la importación y exportación de madera extraídade forma ilegal, la cooperación y coordinación internacional en materias tales
como las estadísticas comerciales, el intercambio de información sobre la tala y elcomercio ilegales, la investigación y la sensibilización. Una de las iniciativas de la
AFP es estudiar las posibilidades de cooperación entre organismos regionales decontrol de las fronteras. Un estudio realizado bajo los auspicios de The Nature
Conservancy ha examinado la legislación de los principales países comerciantes deÁfrica y el estudio se profundizará en 2005.
La Asociación Forestal de la Cuenca del Congo (CBFP) está integrada por 29
miembros, entre los que figuran tres organizaciones internacionales y 10 grupos
no gubernamentales. Su objetivo es mejorar la comunicación y la coordinación
entre sus miembros para promover la ordenación sostenible de los ecosistemas
forestales y de la flora y fauna silvestres de la Cuenca del Congo, implantar unbuen sistema de gobernanza y elevar el nivel de vida de la población de la región.
Una de las más recientes iniciativas conjuntas de la CBFP fue un taller celebrado
en marzo de 2004 para diseñar un sistema de control de las concesiones forestales
con el fin de documentar las prácticas de aprovechamiento de la industria en laregión y destacar a las empresas que están dando los pasos más importantes hacia
el logro de la sostenibilidad.
INICIATIVAS NACIONALES
Iniciativa del Presidente de los Estados Unidos contra la tala ilegal(www.usaid.gov)
La Iniciativa del Presidente, que se adoptó en 2003, tiene como finalidad ayudara los países en desarrollo a combatir la tala ilegal, el comercio de productos
madereros procedentes de fuentes ilegales y la corrupción. Las actividades se
centran en los países de la cuenca del Congo, la cuenca del Amazonas, América
Central y del Sur y Asia sudoriental.
La iniciativa se basa en cuatro actuaciones estratégicas:• buen gobierno y racionalización de los regímenes jurídicos y aplicación de lasleyes;• medidas orientadas a conseguir la participación de las comunidades en lagestión forestal;

117

118

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal• transferencia de tecnología, sistemas integrados de seguimiento y creación decapacidad en los países;• buenas prácticas empresariales, mercados transparentes y comercio legal,
incluso la capacidad de los países para aplicar la CITES.
Las actuaciones incluyen el apoyo a la Alianza mundial en favor de los
productos forestales sostenibles de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional, la financiación de proyectos de la OIMT para impartir
capacitación en la aplicación de la CITES y para mejorar los datos sobre elcomercio de la madera, la evaluación de los mercados internacionales de la maderapara identificar factores críticos relacionados con la tala ilegal y el examen de lasautoridades jurídicas nacionales encargadas de luchar contra la tala ilegal.
Programa de Aplicación de las Leyes y Gobernanza Forestales del Reino
Unido (www.illegal-logging.info/dfid)
Este programa trienal, iniciado en octubre de 2002, se orienta a facilitar la
introducción de reformas en las instituciones nacionales, regionales e internacionales
para afrontar el problema de la tala ilegal y el comercio internacional de madera
extraída ilegalmente. Se centra en la mejora de la gestión de los bosques en África
occidental y central y en el mantenimiento del impulso político del proceso deAplicación de las Leyes y Gobernanza Forestales de África (AFLEG) mediante
el respaldo de reuniones subregionales, el fortalecimiento de la sociedad civil
y el diálogo con el sector privado. El apoyo para promover y aplicar acuerdos
voluntarios de asociación en el marco del Plan de Acción FLEGT de la UE también
reforzará las oportunidades de encauzar las fuerzas del mercado de consumo yeliminar los productos madereros de extracción ilegal de las exportaciones de lospaíses de África occidental y central a la UE.
ACUERDOS BILATERALES SOBRE EL COMERCIO DE MADERA
Los interlocutores comerciales pueden concertar acuerdos bilaterales como
instrumentos basados en el mercado para frenar el comercio ilegal de madera.
Así, Indonesia ha suscrito acuerdos bilaterales con algunos de sus principales
compradores de madera y productos madereros como el Reino Unido,
Noruega, China, el Japón y Corea. Los acuerdos comportan un «memorando deentendimiento» por el que las Partes se comprometen a colaborar para reducir y,en última instancia, erradicar la tala ilegal y el comercio internacional de madera y
productos madereros extraídos ilegalmente.
El memorando de entendimiento entre Indonesia y el Reino Unido, el que hasta
la fecha ha alcanzado un mayor desarrollo, establece que las Partes cooperarán enla aplicación de reformas de la reglamentación y las políticas, con inclusión de:• La identificación por ambos gobiernos de cualquier reforma de la legislación
forestal y relacionada con el sector y de las medidas necesarias para impedir elaprovechamiento, exportación y comercio de madera y productos madererosextraídos ilegalmente.

Introducción
Anexo
3: Iniciatiavas internacionales• El apoyo de ambos gobiernos al desarrollo, experimentación y aplicaciónde sistemas de verificación del cumplimiento de la legalidad sobre labase de sistemas de seguimiento e identificación de la cadena de custodia
verificados de manera independiente, que en su momento se aplicarán en toda
Indonesia.
• La prestación de asistencia para el fortalecimiento de la capacidad técnica yfinanciera por el Reino Unido en apoyo del diseño y aplicación de dichos
sistemas de verificación del cumplimiento y de las reformas legales yadministrativas complementarias que sean necesarias.
• El apoyo de ambos gobiernos a la participación de la sociedad civil en elempeño de frenar la tala y el comercio ilegales y, en particular, para el control
de la aplicación de la verificación del cumplimiento.
• El establecimiento conjunto de sistemas para la recogida e intercambio
oportunos de datos sobre el comercio de madera y productos madereros
entre los dos gobiernos.
• El establecimiento conjunto de una colaboración eficaz entre los organismos
y redes de aplicación de la ley de los dos países, con objeto de brindar
asistencia mutua en la aplicación de la legislación de Indonesia y el Reino
Unido.
• El impulso de ambos gobiernos a la adopción de medidas por la industria
para reducir y, en última instancia, eliminar el transporte y la venta de maderay productos madereros ilegales, con inclusión de la medida de suministrarúnicamente madera y productos madereros cuya legalidad haya sido
acreditada mediante los sistemas de verificación del cumplimiento antedichos
o mediante cualquier otro medio igualmente eficaz.
Para orientar la aplicación del memorando se estableció un plan de acción
conjunto que incluía un calendario de aplicación de los compromisos anteriores.
Cabe señalar que algunos países han adoptado medidas unilaterales, en lugar debilaterales, para impedir la entrada de madera ilegal en sus mercados. Por ejemplo,
Malasia ha aprobado una ley que prohíbe la importación de madera procedente
de Indonesia.
ORGANIZACIONES Y ASOCIACIONES INTERNACIONALES
Los organismos internacionales pueden ayudar a los gobiernos a racionalizar su
política forestal y su marco legislativo y a fortalecer la capacidad para una mejor
aplicación de la ley.
Asociación de Colaboración en Materia de Bosques (www.fao.org/forestry/cpf)
La Asociación de Colaboración en Materia de Bosques (ACB) es una asociacióninterinstitucional de 14 organizaciones internacionales importantes relacionadas
con los bosques, instituciones y secretarías de convenios, que se estableció enabril de 2001 para mejorar la cooperación y coordinación en materia forestal. Las
principales actividades de los asociados en la esfera de la aplicación de la legislación
forestal se describen en las secciones correspondientes a cada organismo.

119

120

Las mejores prácticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (www.fao.org)
En el informe de la FAO Situación de los bosques del mundo 2001 se dedicó un amplio
espacio a las actividades forestales ilegales. Posteriormente, la Organización ha venido
realizando distintas actividades para apoyar los esfuerzos de los países encaminados
a mejorar la gobernanza del sector forestal. A comienzos de 2002 se organizó una
reunión de expertos con participación de varias organizaciones internacionales, ONG,
el sector privado e instituciones de investigación para examinar un conjunto de reformas
normativas que podrían contribuir a mejorar la observancia de la ley en el sector forestal.
También se presta apoyo a proyectos destinados a mejorar la aplicación de la legislación
forestal en Mozambique, Honduras, Costa Rica y Nicaragua. Las comisiones forestales
regionales de la FAO constituyen también un foro para intercambiar información ypromover la cooperación en el ámbito regional sobre cuestiones muy diversas entre lasque figuran la gobernanza forestal y el comercio de madera.
La declaración de la Reunión Ministerial que hospedó la FAO en 2005 incluye
el compromiso de mejorar la aplicación de la legislación y la gobernanza forestales
a escala nacional y, a tal fin, fomentar la cooperación internacional en apoyo delcomercio internacional de madera y productos forestales de bosques explotados
legalmente y gestionados de manera sostenible. El Comité de Montes de laOrganización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación pidió
en su período de sesiones de 2005 que la Organización preste asistencia a los paísespara mejorar la aplicación de la legislación forestal.
El Mecanismo para los programas forestales nacionales, que tiene su sede enla FAO, contribuye a las reformas normativas en los países miembros reforzando
su base de conocimientos y facilitando su difusión al público, a los responsables
de las decisiones y a otras partes interesadas, aumentando así la concienciación
y facilitando las reformas normativas y jurídicas. El Mecanismo puede incluir
consideraciones relativas a las actividades ilegales en sus programas de acción.
Organización Internacional de las Maderas Tropicales (www.itto.or.jp)
La OIMT está formada por 59 países que representan el 80 por ciento de los bosquestropicales del mundo y el 95 por ciento del comercio mundial de madera tropical. La
OIMT se desempeña como foro de debate sobre el comercio forestal y la ordenación
forestal sostenible y también financia proyectos, algunos de los cuales se centran
en la gobernanza y el comercio ilegal forestales. En noviembre de 2001, el Consejo
Internacional de las Maderas Tropicales adoptó una decisión sobre «la aplicaciónde la legislación forestal en el contexto de la producción y el comercio sostenibles
de madera». Se encargaron estudios de casos por países pormenorizados sobre
la aplicación de la legislación forestal (algunos de los cuales se han utilizado para
preparar este documento) y se exhortó a los países miembros a presentar propuestasde proyectos relacionados con la aplicación de la legislación. La OIMT también
ayuda a los países miembros a elaborar marcos para la aplicación de la ley en el
sector forestal. Actualmente, respalda la aplicación de enfoques progresivos para lacertificación en los países productores de madera tropical. Un elemento importanteen estos enfoques es la verificación de la legalidad de la madera.

Introducción
Anexo
3: Iniciatiavas internacionales

Programa sobre los bosques (www.profor.info)
PROFOR, una iniciativa de varios donantes que acoge el Banco Mundial,
se estableció en 1997 para aplicar algunas de las recomendaciones del Grupo
Intergubernamental sobre los Bosques. Su finalidad es intensificar la contribuciónde los bosques a la reducción de la pobreza, el desarrollo sostenible y la protecciónde los servicios ambientales. La gobernanza forestal –y, con ella, la aplicación de lapolítica y la legislación forestales– figura en el programa de PROFOR.
Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (www.un.org/esa/forests)
El FNUB se estableció en 2000 para promover la aplicación de las propuestas deacción del GIB/FIB. En 2003 se debatió en el cuarto período de sesiones del Forola tala ilegal y el comercio asociado. La resolución del Foro exhortó a los países a
mejorar la aplicación de la ley en el sector forestal y a combatir el comercio ilegal
de productos forestales. También pidió a la comunidad internacional que aportara
los recursos necesarios para mejorar la aplicación de la ley.
Banco Mundial (www.worldbank.org)
La Estrategia Forestal del Banco Mundial comprende entre sus esferas prioritarias
de apoyo la mejora de la gobernanza del sector forestal y la lucha contra lasactividades ilegales y la corrupción. Como organismo coordinador, el Banco
Mundial ha desempeñado una función principal en la organización de las iniciativas
FLEG regionales en Asia y África que se han considerado anteriormente. También
contribuye a la lucha contra las actividades ilegales en el sector forestal en variospaíses.
Alianza Banco Mundial/WWF (www.forest-alliance.org)
La Alianza Banco Mundial/WWF para la conservación y utilización sostenible
de los bosques es una alianza mundial de la que forman parte gobiernos, el sector
privado y la sociedad civil. El eje central de la labor de la Alianza es la conservación
y ordenación sostenible de las zonas forestales protegidas y la certificación forestal.
La Alianza presta asistencia al Gobierno de Indonesia para elaborar una estrategia
de lucha contra la tala ilegal de conformidad con las recomendaciones y acuerdos
adoptados en el marco de la iniciativa FLEG.
CONCLUSIÓN
Los mecanismos encaminados a regular el comercio internacional de madera y
productos madereros tienen importancia pero son tan sólo uno de los muchos
instrumentos que se pueden utilizar para combatir la tala y el comercio ilegales.
Además de los problemas operacionales que ya se han examinado, hay que señalar
que solamente una pequeña proporción de la producción es objeto de comerciointernacional y que por lo general los mercados nacionales no conceden granimportancia a la legalidad. Por ello es de máxima importancia centrar la atención
en promover una mejor gobernanza y observancia de la ley en el sector forestal enlos planos nacional y local.

121