CONSEJO INTERNACIONALDE LAS MADERAS TROPICALESDistr.
GENERAL
ITTC(XXXV)/6
26 de septiembre de 2003
ESPAÑOL
Original: INGLÉSTRIGÉSIMO-QUINTO PERÍODO DE SESIONES
Del 3 al 8 de noviembre de 2003
Yokohama, Japón

ESTADO ACTUAL Y POTENCIAL FUTURO DE LOS MERCADOSPARA LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS DE LOS BOSQUES TROPICALES:PANORAMA GENERALINFORME PREPARADO PARA EL CONSEJO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES POR
ARVIND KHARE Y ANDY WHITECON CONTRIBUCIONES DE

SARA SCHERR, MIRA INBAR Y AUGUSTA MOLNAR

ÍNDICEAGRADECIMIENTOS.....................................................................................................................................i
RESUMEN.................................................................................................................................................... iii
1.

INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................1

2.

CONTEXTO: MOTIVOS DEL INTERÉS EN LOS MERCADOS DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS4
Falta de incentivos financieros para prestar servicios ecosistémicos
La búsqueda de ingresos sostenibles en la industria de las maderas tropicales
La necesidad de nuevos medios de financiación de la conservación forestal
Posibles contribuciones al desarrollo económico y a la reducción de la pobreza

3.

SITUACIÓN DE LOS MERCADOS PRINCIPALES DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS..................7
Tipos de mercados de servicios ecosistémicos
Servicios de protección de las cuencas hidrográficas
Servicios de protección de la biodiversidad
Secuestro y almacenamiento de carbono
Escala del potencial de los mercados de servicios ecosistémicos

4.

BENEFICIOS Y RIESGOS PARA LOS PROPIETARIOS Y PRODUCTORES FORESTALES .......24
Posibles beneficios
Beneficios para los diferentes tipos de productores
Posibles riesgos
Vínculo entre los mercados de servicios ecosistémicos y el desarrollo rural

5.

CUESTIONES ESTRATÉGICAS PARA LOS PAÍSES TROPICALES .............................................29
Competitividad internacional
Marco jurídico y reglamentario
Derechos de propiedad y la política de protección de los servicios ecosistémicos
Aspectos de equidad a nivel nacional
Instituciones para reducir los costos de transacción y los riesgos financieros

6.

CONCLUSIONES FUNDAMENTALES.............................................................................................36
Estado actual de los mercados de servicios ecosistémicos
Problemas a considerar al ingresar a los mercados de servicios ecosistémicos
Principales brechas en los conocimientos

7.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................................................39

LISTA DE ANEXOS
1.
Términos de referencia .....................................................................................................................43
2.
Ciudades tropicales que manejan bosques para servicios de agua.................................................44
3.
Recursos adicionales .......................................................................................................................45
LISTA DE CUADROS
1.
Principales servicios de los ecosistemas forestales .........................................................................47
2.
Instrumentos de promoción de los servicios de los ecosistemas forestales ....................................47
3.
Flujos financieros estimativos para la conservación forestal ............................................................48
4.
Tenencia forestal en los países productores tropicales....................................................................48
5.
Ejemplos de pagos en los mercados de agua ..................................................................................49
6.
Tipos de pagos por protección de la biodiversidad ..........................................................................51
7.
Valor de los pagos por conservación de la biodiversidad: selección de ejemplos ...........................52
8.
Estimación del valor económico de los bosques ..............................................................................53
9.
Posibles beneficios y amenazas de los mercados de servicios ecosistémicos para
El sustento de la población local ......................................................................................................53

LISTA DE FIGURAS
1.
Tendencias de la exportación de las maderas tropicales ................................................................54
2.
Secuestro de carbono en las zonas tropicales húmedas por tipo de vegetación.............................55
3.
Agrupación de las corrientes de ingresos ........................................................................................56
4.
Beneficio de las inversiones en servicios ecosistémicos..................................................................57
5.
Derechos de propiedad e instrumentos de política para la promoción de los servicios
ecosistémicos ....................................................................................................................................58
LISTA DE RECUADROS
1.
Número creciente de los mercados de servicios ecosistémicos.........................................................22.
Estimaciones generales de la población pobre que depende de los bosques ...................................53.
Relaciones biofísicas que vinculan a los bosques, el agua y la población.........................................94.
Un fondo nuevo para financiar los servicios de ecosistemas forestales en México .........................11
5.
New York City Water paga por la ordenación de las cuencas hidrográficas ...................................12
6.
Impuesto de valor agregado para la conservación en Brasil ............................................................16
7.
De la prospección biológica a la botánica.........................................................................................17
8.
Fondos del Banco Mundial invierten en proyectos forestales de carbono ......................................20
9.
Comunidades forestales indígenas de México venden servicios a Auto Federation........................21
10. Tipos de mecanismos de compensación ..........................................................................................24
11. Contribuciones financieras de pagos por servicios ecosistémicos a los ingresos del hogar ...........26
12. Comunidades rurales de la india compran servicios de cuencas hidrográficas ..............................27
13. Plan de compensación ecológica de China ......................................................................................31
14. Nueva Gales del Sur en Australia establece el marco jurídico para los mercados deservicios ecosistémicos.....................................................................................................................32

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AGRADECIMIENTOS

Los autores agradecen el material y los comentarios recibidos de los miembros de The Katoomba
Group, especialmente de Josh Bishop, Stefano Pagiola, Natasha Landell-Mills y Nels Johnson.
Agradecemos también las observaciones recibidas de Matt Arnold, Josh Bishop, David Cassells,
Michael Jenkins, Peter May, Augusta Molnar y John Spears.

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RESUMEN
Situación de los mercados de servicios de ecosistemas forestales
En los últimos diez años se ha registrado por doquier en el mundo un gran surgimiento de mercados y otros
planes de pago de los servicios ecosistémicos, tales como protección de cuencas hidrográficas, protecciónde la biodiversidad y secuestro de carbono. En la escala mundial, varios estudios recientes indican que
dichas actividades se encuentran en la etapa inicial y que todavía son de amplitud y escala limitadas, peroque pueden tener el potencial de aumentar a nivel regional, de cuenca o nacional con mayor desarrollo. La
mayor parte de la actividad realizada para probar dichos planes ha sido formulada en países desarrollados,
donde los conocimientos científicos biofísicos suelen ser mayores y existen los marcos e instituciones
jurídicos que permiten el desarrollo de mercados más sofisticados.
El gran interés creciente en desarrollar dichos mercados está impulsado por la frustración causada por los
enfoques reglamentarios gubernamentales tradicionales, el creciente reconocimiento de las limitaciones delenfoque de áreas protegidas con respecto a la conservación, las demandas de la sociedad por productos
ecológicamente razonables, y la necesidad que tienen las industrias forestales de encontrar fuentes
suplementarias de ingresos para poder mantener la competitividad. Las personas dedicadas a laconservación y al desarrollo esperan que dichos mercados podrán contribuir a la protección y restauraciónde los bosques y convertirse en una fuente sostenible de nuevos ingresos para las poblaciones pobres que
dependen de los bosques y que son propietarias de una porción cada vez mayor de los bosques del mundo
y se encargan de su administración. Los funcionarios gubernamentales y los líderes industriales ycomunitarios están comenzando a evaluar su posición estratégica en estos mercados: identificando sus
oportunidades, los riesgos estratégicos de la acción o inacción y las repercusiones de su relativa
competitividad. Los que han examinados estas opciones en detalle consideran que sigue existiendo lanecesidad de una evaluación de política y de experiencias piloto para probar instrumentos y aprender junto
con los participantes locales.
Los numerosos tipos de mercados diferentes y planes de pago pueden clasificarse en cuatro categorías: (1)planes públicos de pago a los propietarios forestales privados para mantener o aumentar los servicios
ecosistémicos; (2) comercio libre conforme a un límite reglamentario superior o inferior; (3) ofertas privadas
auto-organizadas; y (4) eco-etiquetado de los productos forestales o agrarios, una forma indirecta de pago
por los servicios ecosistémicos. Existen numerosos ejemplos de cada tipo de mercado en los países endesarrollo y desarrollados.
Los servicios de protección de las cuencas hidrográficas – tales como reglamentación de caudal, calidad delagua, suministro de agua y protección del hábitat – están bien reconocidos y, por cierto, representan una
motivación primaria para establecer muchos parques y bosques nacionales. Aproximadamente el 30 por
ciento de las ciudades más grandes del mundo dependen actualmente de los bosques para su suministrode agua. Los mercados de servicios de cuencas hidrográficas son específicos para el sitio y el usuario, yactualmente están limitados a las situaciones en que los beneficiarios corriente abajo, tales como
generadores de energía hidroeléctrica, irrigadores, sistemas municipales de suministro de agua y laindustria, reciben el impacto directo e importante del aprovechamiento de las tierras corrientes arriba.
Los planes públicos de pago predominan por su escala (pero no por su cantidad); dichos pagos pueden
efectuar una contribución importante a los ingresos locales, y también ofrecer un incentivo suficiente paramantener la cubierta forestal. En Costa Rica por ejemplo, los terratenientes en zonas de importancia crítica
de cuencas hidrográficas reciben entre $30 y $50 dólares de Estados Unidos por hectárea por año y en
México se están planeando pagos de escala similar. En los EE.UU., los pagos del gobierno por protecciónde ecosistemas oscilan entre $25 y $125 dólares por hectárea por año. Los arreglos privados organizados
independientemente parecen ser poco numerosos – aunque la información es mayormente comercial ynunca se ha efectuado una evaluación completa de estos tipos de transacciones. Los planes de comercio
libre – tales como bancos de mitigación de humedales - son poco numerosos y están limitados
principalmente a los países desarrollados.
Los muchos y diversos servicios de protección de la biodiversidad – tales como conservación de hábitats yespecies, información genética y química y funciones ecosistémicas tales como la polinización – están
cobrando creciente reconocimiento por su importancia crítica para muchos sectores de la economía, tales
como las pesquerías comerciales. Los mecanismos de mercado incluyen mercados de tierras para hábitats
de gran valor de biodiversidad, pagos para usos no consumistas tales como ecoturismo, derechos y créditos
comerciables dentro de un máximo reglamentario por conversión de hábitat y productos eco-etiquetados

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tales como café cultivado bajo sombra, plantas medicinales y otros productos botánicos provenientes debosques naturales. El comercio de estos mercados de productos está floreciendo; los fármacos derivados
de compuestos encontrados originalmente en los bosques valen decenas de miles de millones de dólaresde EE.UU. por año, pero estos beneficios rara vez llegan a los pueblos de los bosques. A pesar de laevolución de los mercados de bio-exploración, todavía no han generado cantidades importantes deinversiones directas o de pagos a las poblaciones locales. Una encuesta mundial reciente encontró 72
casos de mercados de biodiversidad en 33 países, de los cuales 63 se encontraban en 28 países tropicales.
Más del 70 por ciento de estos mercados eran internacionales. Los expertos estiman que en EE.UU.
solamente, se han invertido más de $2.000 millones en servidumbres para conservación de hábitats en losúltimos años.
De todos los servicios del ecosistema forestal, el secuestro de carbono ha atraído el mayor entusiasmo yatención en años recientes. El consenso científico actual es que la actividad humana ha contribuido alcalentamiento mundial y que los bosques tienen una función primordial tanto en las emisiones mundiales decarbono como en la prestación de servicios de secuestro y almacenamiento del mismo. Los segmentos demercado en que los bosques tropicales pueden tener una función incluyen la repoblación forestal yforestación conforme al Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto (el plan mundial delímite máximo y comercio), y una gama de opciones de aprovechamiento de la tierra que son de interés paralos inversores por medio del comercio no sujeto al Protocolo y los pagos voluntarios por los responsables delas emisiones para lograr la neutralidad con respecto al carbono. Dadas las restricciones impuestas en lascompensaciones forestales de las emisiones de carbono y la estimación de un valor de $10 por tonelada, se
anticipa que el MDL aumentará en más de $300 millones por año para la forestación y repoblación forestal
en el primer período de compromiso (2008-2012). Las estimaciones del valor en dólares que representa elcomercio de carbono forestal son muy diversas y, en definitiva, dependen del tamaño del mercado, lo que asu vez depende de las reglas finales aprobadas con arreglo al Protocolo de Kyoto, las reglas comerciales
europeas y los planes alternativos aplicados por los EE.UU.

Conclusiones fundamentales: Características del mercado
1) Actualmente, el valor total de los pagos directos por servicios ecosistémicos en los países tropicales esmodesto, pero ha aumentado drásticamente en el último decenio y es importante especialmente paralos productores de bajos ingresos. Los servicios de los ecosistemas tropicales todavía no son
productos básicos; más bien se comportan como mercados de nicho para productos de valor especialpara un grupo limitado de compradores. Los pagos por servicios ecosistémicos cubrirán generalmentesólo una parte pequeña de los costos de la ordenación forestal sostenible y serán suficientes parafinanciar bosques manejados con miras a la protección únicamente cuando los costos de oportunidad
son muy bajos – tales como en zonas remotas en las que la producción forestal no es económicamente
viable y las alternativas de aprovechamiento de la tierra son limitadas.
En términos muy generales, el valor anual de los pagos directos por mercados de servicios deecosistemas forestales en los países tropicales se cuenta en cientos de millones de dólares de EE.UU.
Los pagos indirectos por medio de productos eco-etiquetados tales como madera certificada, son
mucho mayores, y generan aproximadamente varios miles de millones de dólares cada año. En
conjunto representan cifras importantes, pero son modestas en comparación con el comerciointernacional de productos primarios de maderas tropicales (trozas, madera aserrada, placa y madera
contrachapada) que representan actualmente unos $8.000 millones de USD por año, o el comercio
total de productos de maderas tropicales (unos $20 mil millones de USD por año) y de lejos, el valor
más elevado de los mercados nacionales de madera y PFNM. Los pagos directos e indirectos por
servicios ecosistémicos combinados representan aproximadamente la misma magnitud de inversiones
anuales totales en conservación forestal efectuadas por gobiernos, organizaciones filantrópicas yorganizaciones intergubernamentales, es decir entre $2.000 y $2.500 millones de USD por año.
2) Se anticipa que en los próximos 20 años, los mercados de servicios de ecosistemas forestales
aumentarán tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados. Existe un enorme
potencial de aumento de la demanda y de los pagos por servicios de cuenca hidrográfica. Según las
proyecciones, la demanda de agua se duplicará, o tal vez triplicará en los próximos 50 años y buena
parte de dicho aumento se producirá en los países en desarrollo. Los usuarios corriente abajo están
aprendiendo que las inversiones en protección de cuencas hidrográficas pueden resultar mucho más
económicas que las inversiones en nuevas instalaciones de tratamiento. El desarrollo del mercado decarbono tiene un gran potencial pero dependerá de reglas aun imprevisibles de mitigación internacionaldel cambio climático. Es probable que los mercados de productos eco-etiquetados para exportación yITTC(XXXV)/6
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para consumidores urbanos de países de ingresos medios constituyan el elemento de crecimiento másacelerado de los mercados de biodiversidad.
3) Los gobiernos tienen una función de importancia crítica como principales compradores directos demuchos servicios ecosistémicos, y como catalizadores para muchos planes de pago directo del sector
privado. Como muchos servicios ecosistémicos son bienes públicos, en general se necesita laintervención del gobierno para constituir un mercado. Ello puede implicar el pago directo por unservicio, el establecimiento de derechos de propiedad o de reglamentos que fijen máximos y rijan losplanes de comercio. Estos mercados están caracterizados por elevados costos de transacción paravincular a compradores y vendedores, y por la falta de instituciones especializadas de mercado; por lotanto, requieren generalmente la asistencia del gobierno para superar estas dos limitaciones
importantes al desarrollo del mercado. Los pagos indirectos, por medio de planes de certificación, están
dominados por compradores privados.
4) En la mayoría de los casos, los pagos de servicios ecosistémicos cubren sólo una parte modesta de loscostos de la buena ordenación forestal, pero dicha parte tiene potencial catalizador. En general, losprecios de los servicios ecosistémicos no son suficientes para justificar la conservación forestal en
zonas en que los costos de oportunidad de la tierra son moderados a elevados. No obstante, laevidencia indica que dichos pagos pueden ejercer un efecto catalizador desproporcionadamenteelevado en el establecimiento y ordenación de los bosques. Aun pagos modestos, efectuados de forma
fiable durante varios años, pueden brindar el aumento de los ingresos netos que permita la viabilidad
de las empresas silvícolas, justificando así la restauración de las tierras degradadas y mejorando elsustento de la población pobre.

Cuestiones estratégicas
Los responsables de la formulación de políticas relativas a los bosques tropicales están comenzando aevaluar su posición competitiva estratégica con respecto a la opción de mercados de servicios
ecosistémicos. Están muy interesados en comprender si deben procurar competir en los mercados
mundiales, y cuándo hacerlo, así como los tipos de enfoque de mercado que sean razonables dentro delcontexto nacional correspondiente. Se enfrentan así a una serie de cuestiones fundamentales en su intento
por evaluar correctamente y formular dichas opciones.
5) Los derechos de propiedad y los marcos jurídicos nacionales son necesarios para el desarrollo de losmercados de servicios ecosistémicos, pero en la mayoría de los países productores no están bien
desarrollados. Es frecuente que el reconocimiento de los derechos de propiedad y la reforma de losmarcos jurídicos sean actividades costosas y espinosas a nivel político, pero son fundamentales para elestablecimiento de los planes de pago de todo tipo. Desafortunadamente, las zonas forestales de lospaíses en desarrollo están caracterizadas actualmente por reivindicaciones de tierras superpuestas yconflictivas y por tensiones históricas con respecto a los derechos de las comunidades indígenas yotras. En la mayoría de los lugares será necesario negociar el apoyo político de los interesados
primordiales para poder establecer nuevos mercados.
6) Es poco probable que estos mercados vayan a efectuar una contribución substancial al alivio de lapobreza, a menos que exista un gran empeño por reconocer los derechos y dar forma a mercados con
miras a brindar acceso equitativo a los productores de servicios de ecosistemas forestales tropicales demenores ingresos. Al igual que en el desarrollo de todo mercado nuevo, las reglas que rigen el
mercado suelen estar determinadas por los sectores más poderosos de la sociedad, que tienen elcapital y la capacidad de invertir en la formulación de las reglas. Hasta cierto punto, esto ya está
sucediendo con el mercado mundial de carbono. Es preciso identificar y examinar las repercusiones
que tienen los nuevos mercados, la reglamentación y las normas de eco-etiquetado para los
productores de ingresos bajos.
7) Se necesitan nuevas instituciones de mercado para reducir los costos de transacción y los riesgos
financieros. Uno de los principales desafíos del desarrollo del mercado de servicios ecosistémicos esvelar por el establecimiento de instituciones de importancia crítica a fin de reducir los costos detransacción y brindar una intermediación entre compradores, vendedores, inversores, certificadores yotros grupos de importancia clave en la cadena de valor. Si no se tomaran medidas apropiadas paraello a nivel nacional e internacional, muchas oportunidades de mercado simplemente no seconcretarán, especialmente en los países más pobres y para los productores forestales más pobres.

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Brechas en los conocimientos
Es poca la información sobre los mercados de servicios ecosistémicos y la capacidad de evaluación ydesarrollo de mercados es limitada. El progreso se ve impedido por la falta de comprensión y apoyo
políticos de los principales interesados. Pocas entidades nacionales, estatales o municipales tienen acceso
a la información necesaria para dar forma a la normativa en materia de diseño de mercados. La mayoría delos conocimientos y experiencia de mercado existe solamente en el sector privado, generalmente encompañías y consultores motivados por la oportunidad de promover negocios comerciales. Cuando existen
contribuciones comerciales específicas para un sitio, el precio de los servicios incorpora el hecho de que lamayoría de los conocimientos y de la demanda comercial se encuentran actualmente en los países
industrializados. Aunque está aumentando la disponibilidad de los conocimientos técnicos para la medición
de servicios ecosistémicos por medio de las universidades, el acceso o aplicación en un proyecto específico
suele ser difícil para los gobiernos u ONG.
Con el objeto de concretar el potencial de los mercados de servicios ecosistémicos en los países tropicales,será preciso que las organizaciones líderes que promueven la gestión forestal llenen dicha laguna deconocimientos. En particular, los responsables de la formulación de políticas y los líderes de programas
requieren:• Asistencia técnica objetiva para identificar las oportunidades y los riesgos del uso de diferentes
instrumentos de mercado, y formularlos de modo que sean efectivos, eficientes y equitativos;• Oportunidades para intercambiar experiencias, perspectivas y lecciones con sus pares de otros países y
regiones, sobre los marcos jurídicos y reglamentarios más apropiados;• Datos prácticos sobre costos de producción, transacciones, establecimiento y gestión de diferentes
mecanismos de mercado; y• Aumento de las capacidades con el objeto de desarrollar conocimientos nacionales detallados en materia
de análisis, formulación y aplicación de mercados de servicios ecosistémicos en los sectores público,privado y cívico.
Los mercados de servicios ecosistémicos ofrecen la posibilidad de una nueva gama de poderosos
incentivos para la conservación y restauración de los bosques tropicales y nuevas oportunidades deingresos para los productores forestales. No obstante, aún no está claro cuáles productores, consumidoresy tipos de recursos forestales serán los verdaderos beneficiarios del desarrollo del mercado. Además noestá claro en qué condiciones será más efectiva la creación de los mercados de servicios ecosistémicos
como instrumento de política para el logro de las metas de política forestal. La mayoría de los mercados aun
están en sus principios y su desarrollo ulterior exigirá acción concertada de gobierno. Las decisiones que setomen en los próximos años darán forma a la eficacia de los mercados, su eficiencia y equidad por
decenios.

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