Humboldt-Universität zu Berlin
Philosophische Fakultät III
Institut für Sozialwissenschaften
Betreuer: Prof. Dr. phil. Friedbert W. Rüb

Arbeit zur Erlangung des Akademischen Grades
Master of Arts

Zugangserschwerungsgesetz

Eine Policy-Analyse zum Access-Blocking
in Deutschland

Version: 1.0.6
Lizenz: Creative Commons BY-SA 3.0

Andre Meister

Studienfach: Sozialwissenschaften

andre.meister@alumni.hu-berlin.de

Berlin, 18. August 2011

Gliederung
1 Einleitung ...................................................................................................................... 1
2 Theoretischer Hintergrund: Der Policy Cycle .............................................................. 6
3 Definitionen ................................................................................................................ 10
3.1 Kinderpornografie ............................................................................................... 10
3.2 Access-Blocking ................................................................................................. 16
4 Die Phasen des Policy Cycle ...................................................................................... 20
4.1 Problemdefinition, Thematisierung .................................................................... 20
4.1.1 Bundeskriminalamt ..................................................................................... 21
4.1.2 Kinderschutz-Organisationen ...................................................................... 30
4.2 Agenda-Setting .................................................................................................... 37
4.3 Programmformulierung und Entscheidung ......................................................... 41
4.3.1 Entscheidung: Verträge mit Internet-Access-Providern .............................. 43
4.3.2 Auseinandersetzung und Verhandlungsprozesse ......................................... 52
4.3.3 Entscheidung: Zugangserschwerungsgesetz ............................................... 63
4.4 Implementation ................................................................................................... 81
4.5 Evaluierung ......................................................................................................... 89
5 Fazit und Ausblick ...................................................................................................... 96
6 Literatur .................................................................................................................... 104
7 Nicht öffentliche Dokumente ................................................................................... 139
8 Interviews ................................................................................................................. 140
8.1 Transkripts ......................................................................................................... 140
8.1.1 Julia von Weiler, Geschäftsführerin Innocence in Danger (05.10.2010) . . 140
8.1.2 Brigitte Zypries, Bundesministerin der Justiz (01.12.2010) ..................... 167
8.2 Verzeichnis ........................................................................................................ 186
8.2.1 Telefon und E-Mail ................................................................................... 186
8.2.2 E-Mail ....................................................................................................... 186
8.2.3 Telefon ....................................................................................................... 188
8.2.4 Persönliches Gespräch .............................................................................. 188
9 Abkürzungen ............................................................................................................. 189
10 Begriffe ................................................................................................................... 192
11 Eidesstattliche Erklärung ........................................................................................ 193

1Einleitung

Löschen oder Sperren? Seit zwei Jahren tobt in der Bundesrepublik eine erbitterte
Diskussion um den richtigen Umgang mit Abbildungen von Kindesmissbrauch imInternet.
Die Befürworter von Internet-Sperren weisen zu Recht darauf hin, dass der sexuelle
Missbrauch von Kindern und dessen Dokumentation zu den schlimmsten Verbrechenzählen und eine Gesellschaft besondere Anstrengungen unternehmen muss, um diesen
Abscheulichkeiten

wirkungsvoll

entgegenzutreten.

Da

die

VerbreitungvonKindesmissbrauchsdokumentation auch im globalen Internet stattfindet, ist eineeffektive internationale Zusammenarbeit der verantwortlichen Behörden notwendig.
Anscheinend funktioniert diese Zusammenarbeit jedoch nicht immer reibungslos. So
wird argumentiert, dass eine nachhaltige Entfernung dieser strafbaren Inhalte von den
Servern am Ursprungsort nicht immer zeitnah möglich ist. Am Anfang der Debattewurde zudem behauptet, dass in einigen Staaten die Verbreitung der als„Kinderpornografie“ bezeichneten Inhalte gar nicht strafbar sei. Um dennoch irgend
etwas

zu

unternehmen,

solltedas

Bundeskriminalamt

eine

Liste

mit

kinderpornografischen Webseiten erstellen und an deutsche Internet-Zugangs-Anbieter
liefern. Die Provider wiederum wurden beauftragt, ihren Kunden den Zugang zu diesen
Webseiten zu „sperren“ und stattdessen ein Stopp-Schild mit entsprechendem
Warnhinweis anzuzeigen. Da dieses als „Access-Blocking“ bezeichnete Instrument die
Inhalte nicht entfernt, sondern nur versteckt, wurde der Begriff „Zugangserschwerung“
eingeführt.
Da das Thema Kindesmissbrauch so emotional und unstrittig ist, haben die politischen
Akteure nicht mit großen Widerstand gerechnet. Dennoch organisierten sich Gegnerdieses Vorhabens, die teilweise Interessengruppen extra zu diesem politischen
Programm gründeten. Die Absicht, den sexuellen Missbrauch von Kindern und dessen
Dokumentation nachhaltig zu bekämpfen, teilen auch sie. Gestritten wird jedoch, ob das
Instrument des Access-Blockings dafür der richtige Weg ist. Den Gegnern zufolge ist
das Sperren von Webseiten der falsche Ansatz, da nur das Löschen der entsprechenden
1/193

Inhalte diese auch nachhaltig aus dem Internet entfernt. Die Sperren sind zudem
ineffektiv, da sie leicht zu umgehen sind. Doch das Instrument ist nicht nur ungeeignet,
sondern sogar kontraproduktiv. Menschen, die solche Inhalte verbreiten, werden durch
Sperren frühzeitig gewarnt und können Gegenmaßnahmen ergreifen oder Spuren
verwischen. Zudem wird argumentiert, dass nationale Behörden sich nicht mehr
vehement genug für eine Löschung der Inhalte einsetzen könnten, wenn sie denn einmal
gesperrt sind. Die Errichtung einer Infrastruktur zum Sperren von Webseiten birgt
zudem die Gefahr, dass das Instrument nicht nur für Kinderpornografie, sondern fürbeliebige weitere strafbare Inhalte eingesetzt werden könnte. Entsprechende Vorschläge
wurden in der öffentlichen Diskussion dann auch gemacht, beispielhaft sind
Antisemitismus und Rechtsextremismus zu nennen.
Die politische und öffentliche Debatte zwischen diesen beiden Positionen wurde
kontrovers geführt. Besonders in der ersten Hälfte des Jahres 2009 fand eine intensive
Auseinandersetzung

statt.

Strafverfolgungsbehörden

Fürsprecher
wie

das

des

Sperrens

waren

Bundeskriminalamt,

einigevor

allem

Kinderschutz-

Organisationen sowie die politischen Parteien CDU und CSU, allen voran die damalige
Familienministerin Ursula von der Leyen. Gegner der Initiative waren die drei kleinen
OppositionsparteienimBundestag,diemeistenInternet-Provider

undBranchenverbände, eine als „Internet-Community“ getaufte kritische Fachöffentlichkeit,
sowie eigens zum Prozess gegründete Interessengruppen. Die SPD-Fraktion im
Bundestag war während ihrer Zeit in der Großen Koalition beteiligt an der Umsetzungdes politischen Programms, nach der verlorenen Bundestagswahl im September 2009änderte sie ihre Meinung und wollte das selbst verabschiedete Gesetz wieder aufheben.
Ergebnis des politischen Prozesses war zunächst eine scheinbare Umsetzung vonAccess-Blocking gegen Kinderpornografie im Internet. Zunächst führte eine eigene
Arbeitsgruppe im Familienministerium Gespräche mit großen deutschen InternetAcces-Providern, als Resultat wurde am 17. April 2009 das Access-Blocking mittels
Verträgen zwischen Bundeskriminalamt und Providern festgeschrieben. Diese Verträge
traten jedoch niemals in Kraft. Weil die Vertragslösung heftig umstritten war, wurde
parallel dazu ein Gesetzgebungsverfahren initiiert. Dieses brachte das Gesetz zur
2/193

ErschwerungdesZugangszukinderpornographischen

Inhaltenin

Kommunikationsnetzen (Zugangserschwerungsgesetz) (BMJ 2010a) hervor, das am 18.
Juni 2009 in der vorletzten Sitzungswoche vor der Bundestagswahl 2009 verabschiedet
wurde. Nach der Wahl erreichte die FDP im Koalitionsvertrag eine Aussetzung desAccess-Blockings für ein Jahr. Die Evaluierung des Instruments Access-Blocking, desZugangserschwerungsgesetzes und der Aussetzung ist derzeit Gegenstand politischer
und juristischer Auseinandersetzungen.
Impolitischen

Mehrebenensystem

ist

das

Thema

Access-Blocking

gegen

Kinderpornografie mittlerweile auch Gegenstand von politischen Prozessen auf Ebene
der Europäischen Union. Die Europäische Kommission schlug am 25. März 2009 einen
Rahmenbeschluss „zur Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen
Ausbeutung von Kindern sowie der Kinderpornografie“ vor (Europäische Kommission2009), der nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon seit März 2010 ein
Vorschlag für eine Richtlinie ist (Europäische Kommission 2010). Eine Analyse dieses
Prozesses wurde vom Juristen Thomas McIntyre geleistet. (McIntyre 2010) Fokus dervorliegenden Arbeit kann nur die Ebene der Bundesrepublik Deutschland sowie derProzess des Zugangserschwerungsgesetzes sein.
Diese Arbeit analysiert den politischen Prozess, der das Zugangserschwerungsgesetz
hervor brachte. Dabei ist das Ziel nicht, lediglich eine detaillierte chronologische
Auflistung der Ereignisse zu liefern. Der Anspruch dieser Policy-Analyse ist vielmehr,
die relevanten Prozesse und Akteure aus einer politikwissenschaftlichen Perspektive
heraus systematisch zu analysieren und zu strukturieren. Es werden die klassischen
Fragen der Politikfeldanalyse gestellt, also „was politische Akteure tun, warum sie es
tun und was sie letztlich bewirken“. (Dye 1972: 1) Es soll herausgearbeitet werden,
wann das zugrunde liegende Problem des dokumentierten sexuellen Missbrauchs vonKindern als politisches Problem erkannt wurde und woher die Idee kam, das Instrument
Access-Blocking als Mittel dagegen einzusetzen. Zudem wird untersucht, wann und wie
das Thema auf die öffentliche Agenda gesetzt wurde. Danach werden die politischen
Prozesse der Umsetzung, Implementation und Evaluierung analysiert.

3/193

Für die Umsetzung dieser Aufgabe wurde als theoretisches Fundament für diese Arbeit
das politikwissenschaftliche Konzept des „Policy-Cycles“ gewählt. Das Modell des„Politikzyklus“ gliedert den politischen Prozess einer Policy in eine logische Abfolge
unterschiedlicher

Schritte.

Diese

Thematisierung,

Agenda-Setting,einzelnen

Phasen,Problemdefinition

Programmformulierung

und

und

Entscheidung,

Implementation sowie Evaluierung, bilden dabei einen Kreislauf, da nach einer
Evaluierung der Prozess meist erneut beginnt. Das Policy Cycle Konzept ist in der
Politikfeldforschung bereits betagt, dennoch ist es für die vorliegende Aufgabe sehr gut
geeignet. In einem ersten Schritt der Arbeit wird das Konzept ausführlicher dargelegt.
Dazu wird neben den zentralen theoretischen Elementen auch ein geschichtlicher Abriss
des Konzepts geschildert. Anschließend wird die geäußerte Kritik am Policy Cycle
untersucht und begründet, warum explizit dieser Ansatz hier gewählt wurde.
Nach einer Definition wichtiger Begriffe folgt im Hauptteil die Analyse des politischen
Prozesses des Zugangserschwerungsgesetzes vor dem Hintergrund des Policy-CycleModells. Die einzelnen Phasen des Prozesses werden herausgearbeitet, sowie jeweils
die wichtigen politischen Akteure und Handlungsstränge analysiert. Die dabei
gewonnenen Erkenntnisse werden strukturiert zusammengefasst.
Die Phase der Problemdefinition und Thematisierung analysiert, wie das Themaüberhaupt erstmals eine relevante politische Wahrnehmung erreichte. Im Anschluss wird
untersucht, wie mittels Agenda-Setting Aufmerksamkeit für das Thema generiert wurde.
In der inhaltlich umfassendsten Phase wird herausgearbeitet, wie das politische
Programm formuliert wurde und wie es zu zwei verschiedenen politischen
Entscheidungen führte. Eine Entscheidung muss jedoch auch umgesetzt werden, imvorliegenden Fall wird analysiert, wie in der Implementations-Phase die Anwendungdes beschlossenen Instruments noch einmal verhindert wurde. Die Phase der
Evaluierung des Politikinhalts ist bislang noch nicht abgeschlossen, es werden die
Arenen dieser Auseinandersetzung vorgestellt.
Die Wahl der wissenschaftlichen Methoden liegt auf der Hand. Um ein politisches
Programm zu analysieren, muss qualitativ geforscht werden. Zunächst wurde eine
4/193

Dokumentenanalysederveröffentlichten

Arbeitspapiere,

Stellungnahmen,

Pressemitteilungen und der medialen Berichterstattung durchgeführt. Diese brachte
jedoch einen signifikanten Mangel an relevanten Informationen zutage. Die erhältlichen
Dokumente waren unvollständig und ungenau, teilweise sogar nicht erhältlich und in
Ausnahmefällen inhaltlich falsch.
Daher wurden in einem zweiten Schritt Experteninterviews mit direkten Beteiligten deszu untersuchenden politischen Prozesses geführt. In über 60 Interviews oder
Gesprächen mit unterschiedlicher Ausprägung und Dauer konnten am Prozess beteiligte
Akteure aus allen relevanten Organisationen befragt werden. Rede und Antwort standen
mir Vertreter von Bundeskriminalamt und Kinderschutz-Organisationen, Innen- und
Familienministerium, Providern und Branchenverbänden, Rapporteure und Journalisten,Anwälte und Wissenschaftler, sowie Aktivisten von AK Zensur, MOGiS und weiteren
Vereinen. Auch mit der damaligen Justizministerin Brigitte Zypries konnte im Rahmen
dieser Arbeit ein Telefoninterview geführt werden, dessen Transkript in den Anlagen zu
finden ist. Zudem fanden weitere Hintergrundgespräche mit Mitgliedern des
Bundestages sowie deren Referenten und Mitarbeitern statt.
Diese Interviews bilden zusammen mit den öffentlich verfügbaren Dokumenten die
Datengrundlage für die vorliegende Analyse.
Diese Arbeit ist auf dem Stand von Dezember 2010. Einige Angaben können sichzeitnahändern,

da

das

Thema

noch

immer

Gegenstandpolitischer

Auseinandersetzungen und Prozesse ist.
Aus Gründen der Vereinfachung und zur besseren Lesbarkeit wird die männliche Formvon Personenbezeichnungen verwendet. Es wird jedoch Wert auf die Feststellung
gelegt, dass darin auch die weibliche Form gemeint und einbezogen ist.

5/193

2

Theoretischer Hintergrund: Der Policy Cycle

Als

theoretisches

Konzept

fürdiesystematische

AnalysedesZugangserschwerungsgesetzes eignet sich der Policy Cycle. Dieses Konzept wurde vor
einiger Zeit noch intensiver verwendet, dennoch ist es für die vorliegende Aufgabe
prädestiniert. Im Folgenden sollen kurz Hintergründe und Entstehung des Policy Cycles
dargestellt sowie zentrale Annahmen und Aussagen des Konzeptes erklärt werden. Es
folgt eine kritische Betrachtung, ob der Policy Cycle überhaupt ein geeignetes
Theoriemodell ist, sowie eine Replik auf diese Kritik, warum der Policy Cycle trotzdem
und bewusst an dieser Stelle eingesetzt wird.
Der „Policy Cycle“, auf deutsch etwa „Politikzyklus“, ist ein politikwissenschaftliches
Modell zur analytischen Strukturierung des Verfahrens einer Policy im politischen
Betrieb. „Policy“ meint dabei die inhaltliche Dimension des deutschen Wortes „Politik“,während „Polity“ die institutionelle und „Politics“ die prozesshafte Dimension
beschreibt. Der Policy Cycle sieht Politik als „Policy-Making“, „[also] als den Prozess,in dem lösungsbedürftige Probleme artikuliert, politische Ziele formuliert, alternative
Handlungsmöglichkeiten entwickelt und schließlich als verbindliche Festlegung
gewählt werden“ (Scharpf 1973: 15). Dazu wird das Policy-Making in eine logische
Abfolge von Schritten gegliedert, die zudem nicht rein linear verlaufen, sondern einen
Kreislauf bilden. Mit dieser Schablone wird es möglich, die Komplexität eines
politischen Verfahrens zu reduzieren und den Vorgang zu strukturieren, um diewesentlichen Fragen einer Policy Analyse (wer, was, wann, warum?) systematisch zu
beantworten.
Das

Konzept

geht

auf

den

amerikanischen

Politikwissenschaftler

undKommunikationstheoretiker Harold Lasswell zurück, der 1956 in seinem Werk „The
Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis“ die Idee und eine erste
Unterteilung von sieben Phasen entwarf (Lasswell 1956). Diese Arbeit legte den
Grundstein für die Entwicklung weiterer Phasenmodelle, die vor allem in den siebziger
Jahrendes

20.

Jahrhunderts

entwickelt

wurden.

Trotz

fortwährender

Alternativvorschläge hat sich die Gliederung von Charles Jones (1970) und James
6/193

Anderson (1975) weitgehend durchgesetzt. Vor allem in den Vereinigten Staaten dersiebziger und achtziger Jahre war dieser Standard weit verbreitet. In die deutsche
Politikwissenschaft führte Renate Mayntz die Gliederung von Jones und Anderson 1977als „neues Forschungsgebiet“ (Mayntz 1977) ein.
In dieser Version, die auch hier verwendet werden soll, unterscheidet der Policy Cycle
das „Policy-Making“ in fünf aufeinander folgende Phasen. In einem ersten Schritt„Problemdefinition“ bzw. „Thematisierung“ muss ein Thema zunächst als Problem
wahrgenommen werden, welches einer Bearbeitung bedarf. Daraufhin wird das Problem
auf die politische Tagesordnung (Agenda) gesetzt: „Agenda-Setting“. Anschließend
werden im Schritt „Programmformulierung und Entscheidung“ unterschiedliche
Handlungsalternativen diskutiert sowie eine Entscheidung herbeigeführt und getroffen.
Mit einer politischen Entscheidung endet jedoch eine Policy nicht, sondern sie muss inder Phase „Implementation“ auch durchgeführt und umgesetzt werden. Schließlich wird
die Policy evaluiert, es werden intendierte und tatsächliche Wirkungen verglichen,sowie gegebenenfalls Mängel festgestellt und Gerichtsentscheidungen getroffen.
Damit ist der Prozess jedoch keineswegs abgeschlossen. Die wenigsten Policies werden
nach einer Evaluierung terminiert, ein Großteil wird nach einiger Zeit neu justiert undverändert. Damit beginnt eine neue Schleife des Zyklus. „Policies, Politikinhalte werden
ständig formuliert, durchgeführt, evaluiert und verändert, allerdings in einem vielfältig
verflochtenen, nicht eindeutig abgrenzbaren und durchschaubaren Prozess, derprinzipiell nie abgeschlossen ist.“ (Jann/Wegrich 2003: 81)
Der Vorteil dieser Perspektive auf das Policy-Making ist, dass im Gegenzug zu anderen
Konzepten nicht nur „Inputs“ oder „Outputs“ aus dem politischen System betrachtet
werden, sondern die „Black Box“ geöffnet wird, um tatsächliche Entscheidungennachzuvollziehen. Der Betrachtungsgegenstand bleibt dabei nicht auf die Prozesse
gewählter Politiker begrenzt, sondern nimmt das gesamte „politisch-administrative
System“ inklusive Politik und Verwaltung in den Blick. „In so angelegten
Untersuchungen kann der Entscheidungsbeitrag der Bürokratie heraus gearbeitet
werden; es kann gezeigt werden, welche Probleme verdrängt, welche Ziele
7/193

vernachlässigt

undwelcheHandlungsalternativen

in

der

Phase

der

Entscheidungsvorbereitung von der Verwaltung bereits ausgeschieden wurden, eheirgendein verantwortlicher Politiker mit dem Entscheidungsvorschlag befasst war.“(Scharpf 1973: 16)
Gleichzeitig soll vor lauter Komplexität und Detail der analytische Blick aufs Ganze
nicht verloren gehen. Daher entwickelt der Policy Cycle das Phasen-Modell als
Idealbild des Prozesses von Politikinhalten. Dieses Modell wird als Schablone
genommen, um die einzelnen Phasen systematisch zu gliedern, aber gleichzeitig den
gesamten Prozess aus einer logischen Perspektive analysieren zu können.
Seit den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts ist das Konzept des Policy Cycle
zunehmend kritisch betrachtet worden. Ein populärer Kritiker ist der amerikanische
Politikwissenschaftler Paul Sabatier, der das Konzept aus der zweiten Auflage seines
einflussreichen Lehrbuchs „Theories of the Policy Process“ entfernte (Sabatier 2007).
Die Kritik umfasst im Wesentlichen drei Punkte. Erstens wird dem Policy Prozess
konzeptionell vorgeworfen, kein Theoriemodell im eigentlichen Sinn mit klarem
Kausalmodell und eindeutigen falsifizierbaren Hypothesen zu sein. Zweitens wird
deskriptiv moniert, dass die verschiedenen Phasen des Modells in der politischen
Wirklichkeit nicht in dieser strengen Form voneinander abzugrenzen sind, sondern sichoft gegenseitig überlappen. Drittens nimmt der Policy Cycle eine legalistische „TopDown“ Perspektive aus Sicht der Gesetzgeber ein, die eine Interaktion verschiedener
Ebenen im politischen Prozess vernachlässigt. Diese Kritikpunkte haben ihre
Berechtigung und führten in den letzten Jahren zu einer Weiterentwicklung und
Konzentration auf andere theoretische Konzepte (ebd.).
Ein prominenter Fürsprecher wiederum ist Peter DeLeon, der auf Sabatiers Kritik in derErstausgabe von dessen Werk reagierte und den Policy Cycle verteidigte (DeLeon
1999). In Bezug auf den ersten und grundlegenden Kritikpunkt gestand er, dass der
Policy Cycle in der Tat kein umfassendes theoretisches Modell zum Testen vonHypothesen sei, sondern ein Werkzeug, um das dichte Netz politischer Prozesse zu einer
Policy auseinander zunehmen und systematisch betrachten zu können (ebd.). Renate
8/193

Mayntz definiert das Erkenntnisziel als „möglichst differenziertes Verständnis derinternen Dynamik, der Eigenart und Ursachen der spezifischen und komplexen Prozesse
des Policy-Making“ (Mayntz 1983: 14 ff., zitiert nach Jann/Wegrich 2003: 98) Die
Herangehensweise ist dazu nicht deduktiv, um bestehende Hypothesen am Einzelfall zuüberprüfen, sondern induktiv, um nach einer intensiven Betrachtung eines Einzelfalls
plausible Zusammenhänge erstellen zu können. „Hier steht die Theoriebildung nicht am
Anfang, sondern am Ende wissenschaftlicher Prozeduren“ (Schneider/Janning 2006:
33).
Auch die weiteren Kritikpunkte treffen grundsätzlich zu, sind jedoch gerade im
vorliegenden Fall äußerst schwach. Die einzelnen Phasen des Zyklus sind in der Realität
natürlich nicht messerscharf voneinander trennbar. Intention des Policy Cycles ist es
aber auch vielmehr, einen Idealtypus zu schaffen, dessen Phasen logisch voneinander zu
unterscheiden sind. Das ist in diesem Fall vorbildlich anwendbar, wie wir bei der
Analyse der einzelnen Phasen sehen werden. Ebenso wird das Mehrebenensystemnatürlich nicht ausgeblendet, jedoch finden sich heutzutage selten noch bundesdeutsche
Gesetzesprozesse, in denen Bundesländer und EU zunächst eine formal so geringe Rolle
spielen wie beim vorliegenden Beispiel.
Aus diesen Gründen ist der Policy Cycle das geeignetste Konzept zur Analyse desZugangserschwerungsgesetzes. Die Frage „was politische Akteure tun, warum sie es tun
und was sie letztlich bewirken,“ (Dye 1972: 1) kann im vorliegenden Fall mit diesem
Konzept am besten beantwortet werden. Auch die hier gestellten Fragen von Jann und
Wegrich empfehlen den Policy Cycle: „Aus demokratietheoretischer, aber auch aus
verwaltungswissenschaftlicher Perspektive interessiert überaus, wann welche Akteure
besonders relevant oder auch besonders schwach sind. Welche Rolle spielen Parteien,
Parlamente, Presse, Interessengruppen, einzelne Behörden oder die Wissenschaft, wennes darum geht zu bestimmen, welche Probleme bearbeitet und welche ignoriert werden
und wie Gesetze schließlich angewendet werden?“ (Jann/Wegrich 2003: 99) Daher„bleibt eine Orientierung am Policy Cycle eine wichtige Analyseperspektive der PolicyForschung“ (Jann/Wegrich 2003: 98).

9/193

3

Definitionen

Die Begriffe „Kinderpornografie“ und „Access-Blocking“ sind im Rahmen dieser
Arbeit zentral und werden häufig verwendet. Beide sind im öffentlichen Diskurs jedoch
nicht eindeutig definiert und werden häufig uneinheitlich verwendet. Daher ist es
zunächst notwendig, die Begriffe in ihrer unterschiedlichen Verwendung zu analysierenund eine Definition zu liefern.
Zusätzlich zu diesen Ausführungen finden sich im Anhang weitere Kurzdefinitionen zu
wichtigen Fachbegriffen.

3.1

Kinderpornografie

Der Begriff „Kinderpornografie“ ist so schlagkräftig wie schwammig. Je nach
Perspektive wird der Begriff verschieden definiert und damit andere Grenzen gezogen.
Im Folgenden soll der Begriff aus linguistischer, juristischer und gesellschaftlicher
Perspektive analysiert werden.
Zu Kinderpornografie und vor allem Kinderpornografie im Internet gibt es bisher „fast
keine Grundlagenforschung“ (Schünemann 2010, zitiert nach Kleinz 2010). In
Deutschland

existiert

erst

seit

2007

mit

Korinna

Kuhnens

Dissertation„Kinderpornographie und Internet“ (Kuhnen 2007) ein umfassendes Werk zum Thema.
Nach der gesellschaftlichen Auseinandersetzung um Access-Blocking und das
Zugangserschwerungsgesetz

wurde

im

Juli

2009

das

Bündnisgegen

Kinderpornographie „White IT“ gegründet, um „erstmals systematisch [zu] ergründen,
wie die Missbrauchsbilder in Deutschland verbreitet werden, welches Material im
Umlauf ist und wer Anbieter und Abnehmer sind“ (Kleinz 2010). Die folgende
Untersuchung des Begriffs kann daher allenfalls eine Einführung in das Thema sein,keine abschließende Analyse.
Schon aus sprachwissenschaftlicher Sicht ist der Begriff „Kinderpornografie“
ambivalent. Zunächst fällt die Zusammensetzung aus den beiden Termini „Kinder“ und10/193„Pornografie“ auf. Während es schon für „Kind“ einen Streit um die Altersgrenze gibt,
ist es bei der „Pornografie“ ungleich schwieriger, eine verbindliche Definition zu
finden. (Faulstich 1994: 8 ff.) Zudem irritiert der Begriff „Pornografie“ imZusammenhang mit „Kinderpornografie“, da er recht positiv besetzt ist und damit
falsche Konnotationen weckt. Auch wenn aus linguistischer Sicht „Komposita in derRegel eine Sonderbedeutung annehmen“ (Haase 2010) und sich von der Bedeutung dereinzelnen Termini absetzen, wird die Wortverwandtschaft oft als störend empfunden, da
sie die besondere Qualität von Kinderpornografie scheinbar verharmlost. Passendere
Begriffe, die zudem den Aspekt der Gewalt nicht verschleiern, sind daher „gefilmter
oder fotografierter sexueller Missbrauch“ von Kindern (Wuttke 2003: 117), „sexuelle
Ausbeutung von Kindern für pornographische Zwecke“ (ebd.) bzw. „images of sexual
abuse“ (Taylor/Quayle 2003: 7). Diese Begriffe sind präziser und heben zudem densexuellen Missbrauch als Kern von Kinderpornografie in den Vordergrund. Unter
Missbrauch zählt wiederum „alles, was gegen den Willen des Kindes geschieht oderdem das Kind aufgrund seiner körperlichen, geistigen, seelischen oder sprachlichen
Unterlegenheit nicht wissentlich zustimmen kann.“ (Hesselbarth/Haag 2004: 3) Auchder Begriff des „Missbrauchs“ kann kritisiert werden, da er einen scheinbaren„Gebrauch“ impliziert. Dieser Deutung muss aus linguistischer Sicht jedoch ebenso
entgegnet werden wie eine verharmlosende und ungenaue Interpretationen des Begriffs„Kinderpornografie“. Die weitere Verwendung dieser Begriffe geschieht daher stets vor
diesem Hintergrund.
Die juristische Definition in der Bundesrepublik findet sich im Strafgesetzbuch. Dort
definiert Paragraf 184b Abs. 1 „kinderpornographische Schriften“ als „pornographische
Schriften, die sexuelle Handlungen von, an oder vor Kindern zum Gegenstand haben“(BMJ 2009a). Kinder sind nach § 176 Abs. 1 „[Personen] unter vierzehn Jahren“.
Schriften umfassen nach § 11 Abs. 3 auch „Ton- und Bildträger, Datenspeicher,
Abbildungen und andere Darstellungen“. Pornografischen Schriften im Allgemeinen ist
zwar der § 184 gewidmet, jedoch findet sich dort keine explizite Definition des„Pornografischen“. (ebd.) Herstellung (§ 184b Abs. 1 Nr. 3) und Verbreitung (§ 184b
Abs. 1) von kinderpornographische Schriften sind strafbar und werden „mit

11/193

Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren bestraft“ Auch der Besitz oder eine
versuchte Besitzverschaffung sind strafbar und werden „mit Freiheitsstrafe bis zu zwei
Jahren oder mit Geldstrafe bestraft“ (ebd.).
Der

sexuelle

MissbrauchvonKindern,

und

damit

die

Handlungenaufkinderpornographischen Schriften, stehen mit dem Paragraf § 176 gesondert unter
Strafe. „(1) Wer sexuelle Handlungen an einer Person unter vierzehn Jahren (Kind)
vornimmt oder an sich von dem Kind vornehmen läßt, wird mit Freiheitsstrafe vonsechs Monaten bis zu zehn Jahren bestraft. (2) Ebenso wird bestraft, wer ein Kind dazu
bestimmt, daß es sexuelle Handlungen an einem Dritten vornimmt oder von einem
Dritten an sich vornehmen läßt. (3) In besonders schweren Fällen ist auf Freiheitsstrafe
nicht unter einem Jahr zu erkennen.“ Abs. 6 bestraft auch den Versuch. (ebd.) Sexueller
Missbrauch ist die eigentliche Straftat hinter Kinderpornografie und „findet vor allem inder Familie und im Bekanntenkreis statt, aber auch im außerfamiliären Umfeld (etwa inder Schule oder im Freizeitbereich). Abgesehen von den Fällen des Exhibitionismus undseltenen spektakulären Gewalttaten sind die Kinder überwiegend mit dem Täter bekanntoder sogar verwandt.“ (Polizeiliche Kriminalprävention der Länder und des Bundes2010) Nur ein Teil dieser Taten wird wiederum dokumentiert.
Als Besonderheit des bundesdeutschen Rechts fällt neben tatsächlichem auch„wirklichkeitsnahes Geschehen“ unter die juristische Definition kinderpornographischer
Schriften. „Wirklichkeitsnah können beispielsweise Darstellungen sein, die mittels
Computertechnik verändert wurden. Ein Bild, das zunächst eine erwachsene Person
zeigte, kann so verändert werden, dass man den Eindruck hat, es handele sich um ein
Kind.“ (Hesselbarth/Haag 2004: 3) Diese „wirklichkeitsnahe“ Kinderpornografie wird
auch als „fiktive“ oder „virtuelle“ Kinderpornografie bzw. „Anscheinspornografie“bezeichnet, in Abgrenzung zur „Kinderrealpornografie“. (Schreibauer 1999: 64)
Das Verbot der Herstellung von Kinderpornografie soll in erster Linie den dahinterstehenden sexuellen Missbrauch von Kindern verhindern. (Schreibauer 1999: 75) Dies
wird mitunter auch als „Darstellerschutz“ bezeichnet. (Sieber 1999: 10) Die Verbote vonVerbreitung und Besitz sollen die Nachfrage sanktionieren, nach der Annahme, dass
12/193dann auch weniger Material „produziert“ und angeboten wird. (Schreibauer 1999: 75
ff.) Diese ökonomische Sichtweise setzt allerdings einen Markt voraus, für den
Kinderpornografie eigens produziert wird. Wie später ausgeführt wird, ist umstritten
inwieweit dies der Fall ist. Zudem dient das Verbot von Kinderpornografie auch den„Schutz vor sexuellem Mißbrauch infolge des Konsums pädophiler Pornographie“(Schreibauer 1999: 74). Auch diese so genannte „Anfixthese“, dass der Konsum vonKinderpornografie zu aktivem sexuellen Missbrauch führt, ist höchst umstritten.
Vergleichende psychologische Studien kommen zu dem Ergebnis, „dass bei
Konsumenten von Kinderpornographie bei fehlenden […] Risikomerkmalen keine
wissenschaftliche Evidenz für eine erhöhte Wahrscheinlichkeit von sexuellen
Kontaktdelikten gegenüber Kindern besteht.“ (Graf/Dittmann 2009: 104)
Das bundesdeutsche Recht reicht jedoch für Kinderpornografie im Internet nicht aus. Da
das Internet global ist und Kommunikation viele nationale Hoheitsgebiete durchquerenkann, ist es notwendig, auch internationale Rechtsordnungen zu betrachten. Leider gibt
es anscheinend keine umfassende, peer-reviewte komperatistische Studie zum Vergleichderverschiedenen

nationalen

Gesetzgebungen.

Einestrafrechtsvergleichende

Untersuchung aus dem Jahr 1999 untersuchte die Staaten der Gruppe der Acht sowie
weitere europäische Staaten und kam zu dem Ergebnis: „Die Bandbreite gesetzlicher
Regelungen, die das Gutachten aufzeigt, läßt den ermutigenden Schluß zu, dass über die
Grenzen der Bundesrepublik hinaus Konsens besteht über die Notwendigkeit,
Kinderpornographie in Computernetzen entschlossen zu bekämpfen.“ (Sieber 1999: 1)
Die NGO „International Centre for Missing & Exploited Children“ (ICMEC)
veröffentlicht seit 2006 einen vergleichenden Bericht über die Gesetzeslage vonKinderpornografie in 196 „Staaten“. Laut diesem Bericht hatten 2008 93 und 2010 89
Staaten keine spezifischen Gesetze gegen Kinderpornografie. (ICMEC 2008, ICMEC2010) Eine kritische Betrachtung der Methodologie dieses Berichts brachte zutage, dassin vielen der beanstandeten Staaten jegliche Pornografie generell illegal ist oder sehrwohl Gesetze gegen Kinderpornografie existieren. (Landau 2009) Zudem definiert
ICMEC Kinder als „Personen unter 18 Jahren, unabhängig vom Alter der sexuellen
Mündigkeit“ (ICMEC 2008: IV; ICMEC 2010: IV), was natürlich international sehr
13/193umstritten ist.
Auch die Internationale kriminalpolizeiliche Organisation (Interpol) führt eine
Sammlung der Gesetze von 135 ihrer Mitgliedsstaaten über sexuellen Missbrauch vonKindern, jedoch ist diese weder vergleichend noch wissenschaftlich, zudem nicht
dediziert zum Thema Kinderpornografie. (Interpol 2007) Der 16. Bundesregierung
lagen zur Frage „In welchen Ländern steht Kinderpornographie bislang noch nicht unter
Strafe?“ (Deutscher Bundestag 2009a: 2) „keine gesicherten Kenntnisse im Sinne
rechtsvergleichenderStudienvor“(Deutscher

Bundestag2009b:

4).

Zur

faktengestützten Auseinandersetzung ist es dringend notwendig, komperative Datennach wissenschaftlichen Standards zu bekommen.
International existieren Unterschiede außerdem bei der Definition von „Kind“ und dem
daraus folgenden Schutzalter. Die gängigsten Altersgrenzen für ein Kind sind 14, 16
oder 18 Jahre, scheinbar je nachdem, ob eine „Jugendlichkeit“ als Zwischenschritt zum„Erwachsensein“ anerkannt wird. Das führt zu Problemen bei internationaler
Kooperation, beispielsweise wenn Kanada eine Schutzaltersgrenze von 18 ansetzt, die
Bundesrepublik Deutschland jedoch bei 14 (Kuhnen 2007: 15). Weitere Unterschiede
existieren in Bezug auf eine Strafbarkeit von virtueller Kinderpornografie oderkinderpornografischen Texten. Während beide in der BRD pönalisiert sind, fallen
erstere in Japan und letztere in den USA unter den Schutz der freien Meinungsäußerung(Kuhnen

2007:16).

Für

die

internationale

StrafverfolgungsindsolcheRechtsunterschiede zweifellos Herausforderungen.
Es gibt jedoch Bestrebungen zu internationalen Rechtsangleichungen. Die UNKinderrechtskonvention „Übereinkommen über die Rechte des Kindes“ wurde 1989von der Generalversammlung der Vereinten Nationen angenommen und seitdem vonallen Staaten außer den USA und Somalia ratifiziert. Artikel 34 thematisiert den „Schutz
vor sexuellem Missbrauch“, in dem sich „die Vertragsstaaten [verpflichten], das Kind
vor allen Formen sexueller Ausbeutung und sexuellen Missbrauchs zu schützen.“ (UNGeneralversammlung 1989: 201) Das beinhaltet „Maßnahmen, um zu verhindern, dassKinder […] zu Zwecken pornographischer Darbietungen und Darstellungen ausgenutzt
14/193

werden.“ (ebd.) Das „Übereinkommen über Computerkriminalität“ von 2001 wurde von
42 Staaten des Europarats sowie Kanada, Japan, USA und der Republik Südafrika
unterzeichnet, um deren nationale Gesetze und Vorgänge in Bezug auf Straftaten im
Internet anzugleichen. Artikel 9 widmet sich der Kinderpornographie, liefert eine
Definition und verpflichtet die Vertragsparteien, Herstellung, Anbieten, Verbreitung,
Beschaffen und Besitz dieser nach „innerstaatlichen Recht als Straftaten zu
umschreiben“(Europarat2001).

DasÜbereinkommen

regeltweiterhindiegrenzüberschreitende Zusammenarbeit zur Strafverfolgung, so sollen Computerdaten
und Verkehrsdaten umgehend gesichert und herausgegeben werden können sowie
Computerdaten durchsucht, beschlagnahmt und entfernt werden können. Zusätzlich
wurde ein permanent erreichbares Kontaktnetzwerk errichtet, das internationale
Ermittlung oder Verfahren unterstützen soll. (ebd)
Innerhalb der Europäischen Union ist die internationale Zusammenarbeit gegen
Kinderpornografie verbindlich geregelt. Mit dem Beschluss des Rates zur „Bekämpfung
der Kinderpornographie im Internet“ von 2000 existiert sogar ein spezielles Instrument
für diese Form der Kriminalität (Der Rat der Europäischen Union 2000). Danach sollen
die Mitgliedsstaaten sicherstellen, „daß die Strafverfolgungsbehörden rasch handeln,wenn sie Informationen über eine mutmaßliche Herstellung, Verarbeitung, Verbreitungoder den mutmaßlichen Besitz kinderpornographischen Materials erhalten“ (ebd). Dazu
wird die Schaffung von Sondereinheiten angeregt und ein Verzeichnis permanenterreichbarer nationaler Anlaufstellen erstellt (ebd). Mit dem Rahmenbeschluss
2004/68/JI des Rates zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und derKinderpornografie existiert seit 2004 auch ein solches Instrument für Kinderpornografie
allgemein sowie den dahinter stehenden sexuellen Missbrauch von Kindern (Der Rat
der Europäischen Union 2004).
In der medialen Öffentlichkeit erreicht Kinderpornographie wiederum eine eigene,
ungenaue Bedeutung. Dort „ist Kinderpornographie überwiegend Brutalität an
Kleinkindern und sadistische Gewalt“ (Kuhnen 2007: 43). Im weiteren Verlauf dieser
Arbeit wird deutlich werden, wie auch verantwortliche Politiker dieses Bild prägen. Die
Bandbreite an Erscheinungsformen von Kinderpornografie von Nackt- und FKK-Fotos
15/193über „Posen“-Bilder bis hin zu den Extremformen mit sexuellen Handlungen oder
Schlimmerem (Kuhnen 2007: 21 ff.) wird oft verschwiegen und lediglich die
skandalösesten Beispiele beschrieben. „Es werden Fälle von grausamer Folter in den
Blick gerückt, die das Phänomen Kinderpornographie jeder Assoziation zu Posenfotos
und Genitalzooms entheben.“ (Kuhnen 2007: 43) Oftmals klaffen Realität und mediale
Vermittlung weit auseinander.
Das Phänomen Kinderpornografie bleibt daher trotz dieser Annäherungsversuche
uneindeutig. „Was Kinderpornographie ist, ist oft genug unklar. Ihre Definition ist
weder in der juristischen Theorie und Praxis eindeutig, noch gesellschaftlich oderinterkulturell unumstritten“ (Kuhnen 2007: 66). Schon allein die ihr zugrunde liegenden
Begriffe sind schwer zu fassen und teilweise irreführend. Das bundesdeutsche Recht
liefert ein solides Fundament für die Definition und Strafbarkeit von sexuellem
Missbrauch von Kindern sowie Kinderpornografie. Einzelheiten wie die genaue
Grenzziehung, das Verbot „virtueller“ Kinderpornografie, Annahmen wie die„Anfixthese“ und sogar das Konsumverbot (Böllinger 2010) sind jedoch auch hierumstritten. International existieren vor dem Hintergrund kultureller Unterschiede auchandere Rechtsauffassungen. Die gilt vor allem für die Altersgrenze von Kindern, aberauch weitere Aspekte. Während in einigen Staaten jegliche Pornografie oder sogar
Nacktheit unter Strafe steht, besteht in anderen Staaten zu Grenzfällen wie Texten und„virtueller“ Pornografie eine abweichende Ansicht als in der Bundesrepublik. Trotzdem
gibt

es

teilweise

recht

erfolgreicheinternationale

RechtsangleichungenundAushilfeabkommen. Ein großes Manko ist jedoch das Fehlen einer wissenschaftlichen
Untersuchung zu den verbleibenden internationalen Rechtsunterschieden weltweit.
Auch zur Verbreitung von Kinderpornografie über das Internet steht eine solide
Grundlagenforschung noch aus. (Kleinz 2010)

3.2

Access-Blocking

Auch bei der öffentlichen Nutzung des Begriffs „Access-Blocking“ treten diese
Probleme auf. Nicht jeder versteht das selbe darunter und es ist nicht klar, was
16/193tatsächlich damit gemeint ist. Zudem wird „Access-Blocking“ häufig synonym mit„Netz-Sperren“, „Sperrung von Webseiten“ oder „Zugangserschwerung“ genutzt, wasso nicht korrekt ist. Daher müssen auch diese Begriffe einer Analyse unterzogen
werden, die wegen ihres Gegenstands auch technisch ausfallen muss.
Access-Blocking ist ein relativ junger Begriff, der spezifisch im Zuge der Debatten um
das Sperren von Webseiten im Internet aufkam. Als Neologismus steht er derzeit nochnicht im Duden oder anderen (Fremd-)Wörterbüchern. Die erste Verwendung desBegriffs in dessen Bedeutung für diese Arbeit passierte durch die europäische PolizeiKooperation „Comprehensive Operational Strategic Planning for the Police“ (COSPOL)
in ihrem „COSPOL Internet Related Child Abusive Material Project“ (CIRCAMP)
gegen Kinderpornografie im Internet (Europol 2008). Dieses Programm wird im
Prozess der Problemdefinition und Thematisierung im Kapitel zum Bundeskriminalamt
näher erläutert werden. Auch Interpol nutzt den Begriff in diesem Zusammenhang.
(Interpol 2010)
In der bundesdeutschen Auseinandersetzung wurde zunächst die Bezeichnung„Sperrung von Webseiten“ bzw. „Netz-Sperren“ verwendet. Diese sind aber weder
untereinander identisch, noch synonym mit „Access-Blocking“. Mittlerweile hat sichauch in der deutschen Fach-Diskussion zum Thema der Begriff „Access-Blocking“
etabliert.
Unter allen genannten Begriffen wird in der öffentlichen Debatte verstanden, dass man
bestimmte Webseiten für Aufrufer unzugänglich macht. Im öffentlichen Bewusstsein ist
der Inhalt der Seite damit verschwunden. Dieses „Unzugänglich machen“ muss abergenauer betrachtet werden, auch auf einer technischen Ebene. Dazu ist zunächst einekleine technische Einführung notwendig, die an dieser Stelle nur angerissen werden
kann. Für eine tiefer gehende Auseinandersetzung eignet sich die Stellungnahme vom
Wirtschaftsinformatiker Prof. Dr. Hannes Federrath vor dem Unterausschuss Neue
Medien des Deutschen Bundestages am 12. Februar 2009. (Federrath 2009)
Ans Internet angeschlossene Geräte besitzen Internet Protocol (IP) Adressen der Form
17/193

192.0.32.10. Anhand dieser numerischen Adressen finden Kommunikationspakete imNetz ihren Empfänger und Sender. Da diese Zahlen für Menschen schwer merkbar sind,existiert darüber ein Namensraum für Domains. Über den Dienst „Domain Name
System“ (DNS) werden Domains wie example.com in die dazugehörige IP-Adresse
aufgelöst. Um die Webseite http://example.com/ aufzurufen, fragt ein Rechner also
zunächst bei einem DNS-Server, welche IP-Adresse die Domain example.com besitzt.
Der DNS-Server antwortet daraufhin 192.0.32.10. Die eigentliche Anfrage an den
Webserver wird dann an diese IP-Adresse geschickt.
Das im Rahmen dieser Arbeit diskutierte Access-Blocking klinkt sich genau in diesen
Prozess ein. Dem DNS-Server sollen Listen von Domains geliefert werden, die sie nicht
in die dazugehörige IP-Adresse auflösen sollen. Stattdessen soll der DNS-Server eine
falsche Antwort wie 80.245.147.47 übersenden. Wenn der anfragende Rechner dann die
Webseiteauf

80.245.147.47

aufruft,

wird

nicht

die

gewünschte

Seite

http://example.com/, sondern beispielsweise http://bka.de/ angezeigt. Diese Form derSperre wird DNS-Sperre genannt. Da Millionen von DNS-Servern im Internet
existieren, kann diese Form der Sperre jedoch leicht umgangen werden, indem derursprüngliche Rechner einfach einen anderen als den vom Internet-Access-Provider
vorgeschlagenen DNS-Server nach der IP-Adresse hinter der gewünschten Domain
fragt.
Daher existieren auch andere Formen der Netz-Sperren. Bei einer IP-Sperre wird derzweite Schritt, also das Aufrufen der Webseite auf 80.245.147.47 unterbunden. Damit
wird das Umgehen der DNS-Sperre mittels einem anderen DNS-Server verhindert, da
die Sperre auf IP-Ebene trotzdem greift. Auch diese Form der Sperre ist zu umgehen,das ist jedoch aufwändiger. Dadurch entsteht jedoch ein anderes Problem, nämlich dassaus Versehen zu viele Webseiten gesperrt werden können. Auf dem Webserver auf dem
Rechner mit der IP 80.245.147.47 können aber auch andere Webseiten außer
http://bka.de/ laufen, bei einer IP-Sperre wären alle diese Webseiten gesperrt. Dieses
Problem des „Overblockings“ war und ist ein wesentlicher Kritikpunkt in deröffentlichen Auseinandersetzung.

18/193

Eine Hybrid-Sperre versucht, die Vorteile beider zu vereinen und die Nachteile zu
minimieren. Diese greift sowohl auf DNS- als auch auf IP-Ebene und versucht dadurch
die Gefahr des Overblocking zu minimieren. Gleichzeitig stellt die Hybrid-Sperre damit
aber auch den tiefgreifensten Eingriff in die Internet-Kommunikation dar, da beide
Protokolle analysiert und ausgewertet werden müssen.
Technisch lassen sich jedoch alle Formen der Netz-Sperren umgehen. Mit diesen
Mitteln werden Webseiten nicht aus dem Netz genommen, sondern es wird lediglich der
Weg zu ihnen verschleiert. Der Provider sagt einem nicht mehr, wer hinter example.com
steht, man kann aber auch jemand anderes fragen, zum Beispiel Google (Google 2010).
Die Argumentation der Kritiker lautet daher, dass diese Sperren lediglich PlaceboLösungen sind und die Inhalte tatsächlich an der Quelle entfernt werden müssen.
Als sich im Laufe der öffentlichen Auseinandersetzung diese Erkenntnis durchsetzte,
vermied man mehr und mehr den missverständlichen Begriff des „Sperrens“ und nutzte
stattdessen das treffendere Wort „Zugangserschwerung“. Denn mit diesen Mitteln wird
der Zugang weder gesperrt noch blockiert, sondern lediglich erschwert.
Vor diesem Hintergrund wären technisch korrekte Definitionen für „Access-Blocking“„Zugangserschwerung“, für „Netz-Sperren“ „Zugangserschwerung auf IP-Ebene“ undfür das „Sperren von Webseiten“ „Zugangserschwerung auf HTTP-Ebene“.
Diese Definitionen haben sich jedoch im öffentlichen Bewusstsein nicht verankert.
Daher ist für die folgende Policy Analyse eine synonyme Verwendung dieser Begriffe
anzunehmen.

19/193

4

Die Phasen des Policy Cycle

Im folgenden Hauptteil soll der politische Prozess des Access-Blockings und desZugangserschwerungsgesetzes analysiert werden. Dazu werden die einzelnen Phasen
des Prozesses nach dem Policy Cycle Modell untersucht.
Für jeden der fünf Abschnitte wird zunächst noch einmal der theoretische Hintergrund
der Phase zusammengefasst. Nach einem groben Überblick über die wichtigsten
Handlungsstränge werden die relevanten Akteure, Auseinandersetzungen und Ereignisse
im Einzelnen untersucht. Auf eine chronologische Auflistung der Vorgänge wird
verzichtet,

stattdessen

sollendiePhasendesProzesses

vor

dem

politikwissenschaftlichen Konzept des Policy Cycle analysiert werden. Im Anschluss
werden die Entwicklungen noch einmal kurz zusammen gefasst.
Wie bereits in der theoretischen Ausarbeitung des Policy Cycles deutlich wurde, sinddie einzelnen Phasen nicht immer eindeutig voneinander abzugrenzen. Daher werden
die Gründe für die vorgenommene Einteilung erläutert. Die einzelnen Phasen umfassen
zudem unterschiedliche Zeitspannen, auch diese werden jeweils angegeben.

4.1

Problemdefinition, Thematisierung

Der erste Schritt eines politischen Programms ist die Definition und Thematisierung
eines bestimmten Problems. „Ein soziales Problem muss als solches definiert und die
Notwendigkeit eines steuernden Eingriffs öffentlicher Politik artikuliert werden, damites überhaupt wahrgenommen wird.“ (Jann/Wegrich: 2003: 38)
Ein politisches Problem oder eine „Issue“ ist dabei die „Diskrepanz zwischen einem Istund einem Soll-Zustand, der mit den gegenwärtig verfügbaren sozio-politischen
Steuerungsmitteln erreicht werden könnte“. (Schneider/Janning 2006: 50) Soziale
Akteure müssen diese Diskrepanz zwischen Ist- und Soll-Zustand zunächst erkennen
und in einem zweiten Schritt Lösungsoptionen entwickeln. „Die Menge der zu einem
Zeitpunkt erkennbaren und denkbaren Lösungen ist [jedoch] immer nur ein Ausschnitt
20/193der prinzipiell möglichen sachlichen Alternativen.“ (Schneider/Janning 2006: 51)
Politisches Handeln ist jedoch nicht zwingend, sondern erfordert die Investition knapper
Mittel und ist daher mit einem Risiko behaftet. (Schneider/Janning 2006: 52) Häufig
wird diese Phase durch Betroffene oder Interessengruppen initiiert. (Almond 1958)
In dieser initialen Phase der Definition und Thematisierung eines Problems werden
bereits „zentrale Vorentscheidungen im Hinblick auf Selektion, Prioritätensetzung sowie
Strukturierung“ für den weiteren Verlauf getroffen. (ebd.) Angelehnt an das Konzept derPfadabhängigkeit (Arthur 1994) wird durch die Definition eines Themas und eventuelle
Lösungsvorschläge bereits die Richtung für die weitere Entwicklung vorgegeben.
Die Definition und Thematisierung des dem Zugangserschwerungsgesetz zugrundeliegenden politischen Problems erfolgte in der zweiten Hälfte des Jahres 2008. Dabei
sind zwei wesentliche Prozesse zu beobachten, die zunächst scheinbar unabhängig
voneinander das Problem in dieser Phase bearbeiteten. Zum einen forderte das deutsche
Bundeskriminalamt mit Unterstützung von Kinderschutzorganisationen im August 2008öffentlich Netz-Sperren gegen Kinderpornografie und Antisemitismus. Zum anderenruft eine Erklärung des Dritten Weltkongresses gegen sexuelle Ausbeutung von Kindern
und Jugendlichen im November 2008 Staaten dazu auf, „Webseiten mit Bildmaterial zu
sexueller Ausbeutung“ zu sperren. Diese beiden Akteurskonstellationen legten mit derThematisierung des Access-Blockings den Grundstein für ein Bewusstsein des Themas
und dessen Sprung auf die öffentliche und politische Agenda in Deutschland.

4.1.1 Bundeskriminalamt
Ein wesentlicher politischer Akteur in den bundesdeutschen Auseinandersetzungen um
Access-Blocking

und

das

Zugangserschwerungsgesetz

war

und

ist

das

Bundeskriminalamt (BKA). Das BKA forderte im August 2008 eine gesetzliche
Regelung für Access-Blocking gegen Kinderpornografie und Antisemitismus. Im
Folgenden wird zunächst ein Überblick über das BKA und seine Aufgaben im für dieseArbeit relevanten Bereich gegeben. Anschließend werden erste Versuche des AccessBlockings in den Neunziger Jahren sowie die Rolle des BKA dabei geschildert. Es folgt
21/193eine Untersuchung der weiteren Beschäftigung des BKAs mit diesem Thema. Zudem
sollen wichtige internationale Entwicklungen skizziert werden, die Auswirkungen auf
das BKA gehabt haben. Schließlich wird analysiert, wie sich diese Handlungsstränge
zur öffentlichen Thematisierung von Access-Blocking durch das BKA im Jahr 2008
entwickeln. Dabei wird auch die Rolle von relevanten Kinderschutz-Organisationen
untersucht.
Das Bundeskriminalamt ist eine dem Bundesministerium des Innern (BMI) unmittelbar
nachgeordnete Bundesoberbehörde. Seine Aufgaben sind im „Gesetz über das
Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder inkriminalpolizeilichen Angelegenheiten“ (BKA-Gesetz) geregelt. (BMJ 2009b) Die
Polizeihoheit liegt in Deutschland bei den Bundesländern, das BKA koordiniert die
deutschlandweite

ZusammenarbeitderPolizeienderLänderundderLandeskriminalämter. Darüber hinaus leistet das BKA die internationale polizeiliche
Zusammenarbeit und Kooperation. In bestimmten Feldern schwerer Kriminalität mit
Auslandsbezug kann das BKA auch strafverfolgend tätig werden. Präsident desBundeskriminalamtes ist das SPD-Mitglied Jörg Ziercke, der im Februar 2004 vomdamaligen Innenminister Otto Schily auf diesen Posten ernannt wurde.
Das BKA gliedert sich intern in neun Abteilungen, die sich weiterhin in Gruppen unddiese wiederum in Referate unterteilen. Für diese Arbeit ist vor allem die Abteilung„Schwere und organisierte Kriminalität“ (SO) von Interesse, deren Leiter Jürgen Maurer
seit 1. Februar 2010 zudem Vizepräsident des BKA ist. Ralf Mutschke leitet die„Gruppe SO 1 - Gewalt- und Schwerkriminalität “, unter dessen sechs Referaten auchdas 1998 eingerichtete „Referat SO 12 - Auswertung Sexualdelikte zum Nachteil vonKindern und Jugendlichen“ ist. Dieses auch unter dem Namen „Zentralstelle
Kinderpornografie“ bekannte Referat wurde bis 2009 von Martina Blockus und seit dem
Jahreswechsel 2010 von Christian Hoppe geleitet und hat 28 Mitarbeiter auf rund 23
Vollzeitstellen. (Hoppe 2010) Im Herbst 1998 beauftragte die „Ständige Konferenz derInnenministerund-senatorender

Länder“

(IMK)

das

BKA

zudem

mit

anlassunabhängigen Recherchen im Internet. Dafür wurde im Januar 1999 das Referat„SO 43 - Auswertung/Ermittlungen IuK-Kriminalität“ eingerichtet, das auch unter der
22/193

Bezeichnung „Zentralstelle für anlassunabhängige Recherchen in Datennetzen“ (ZaRD)
bekannt ist. (BKA 2008a)
Das BKA beschäftigte sich auch schon davor mit dem Internet sowie der Frage, wie mit
Inhalten, die in Deutschland strafbar sind, umzugehen ist. Die erste Sperrung einer
Webseite für deutsche Internet-Nutzer erfolgte in den Jahren 1996 und 1997, auch unter
Beteiligung des BKA. Die Bundesanwaltschaft ermittelte damals zum wiederholten Mal
gegen die linke Zeitschrift „radikal“, der sie unter anderem das Werben für eine
terroristische Vereinigung nach § 129a Abs. 3 StGB vorwarf. Hausdurchsuchungensowie die Beschlagnahme von Druckausgaben konnten jedoch nichts dagegenausrichten, dass die Ausgabe 154 auch in voller Länge von einem Server in den
Niederlanden aus unter der Domain www.xs4all.nl im Internet zu lesen war. Da der
inkriminierte Inhalt nach niederländischem Recht anscheinend nicht illegal war,kontaktierten Bundesanwaltschaft und Bundeskriminalamt die im „eco - Verband derdeutschen Internetwirtschaft e.V.“ (eco) zusammen geschlossenen deutschen InternetProvider und wies sie darauf hin, „daß Sie sich möglicherweise einer Beihilfe zu diesen
Straftaten strafbar machen, soweit Sie auch weiterhin den Abruf dieser Seiten über Ihre
Zugangs- und Netzknoten ermöglichen sollten.“ (Schneider 1996) Daraufhin sperrten
die kommerziellen deutschen Access-Provider ihren Kunden den Zugang zu diesem
Server, womit alle 3.100 dort liegenden Webseiten nicht mehr zugänglich waren.
(Lorenz-Meyer 1996)

Die auch heute noch aktiven Vereine „Förderverein

Informationstechnik und Gesellschaft e.V.“ (FITUG), „Verein zur Förderung desöffentlichen bewegten und unbewegten Datenverkehrs e.V.“ (FoeBuD) sowie „Forum
InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung e.V.“ (FIFF)
protestierten bereits damals gegen diesen Vorgang. Im Internet wurden dutzende Kopien
dieser Webseite erstellt und verbreitet. Nachdem die ursprüngliche Seite den Inhalt
kurzzeitig entfernte, beendeten die Provider nach einigen Wochen ihre Sperre. Da derInhalt jedoch kurze Zeit später wieder online war, kontaktieren im April 1997
Bundesanwaltschaft und Bundeskriminalamt den akademischen Access-Provider
Deutsches Forschungsnetz (DFN) mit einem erneuten Ersuchen nach Sperrung derWebseite. Auch das DFN sperrte daraufhin seinen Nutzern den Zugang zu dem Server

23/193

mit mittlerweile über 6.000 Webseiten. (Helmers 1997) Bereits zehn Tage später kam
das DFN jedoch „zu der Überzeugung […], daß die Sperrung für das DFN und seine
Anwender nicht zumutbar ist“ und hob die Sperre auf. Im November 1997 stellte derGeneralbundesanwalt Ermittlungsverfahren gegen nicht kooperierende Access-Provider
ein, „da eine Verantwortlichkeit aus tatsächlichen Gründen nicht festgestellt werden
konnte.“ (Generalbundesanwalt beim BGH 1998)1
Im Dezember 1998 veranstaltete das BKA eine zweitägige Informationsveranstaltung
zur „Bekämpfung der Kriminalität im Internet - Möglichkeiten und Grenzen“ mit rund
50 Internet-Providern. (BKA 1998) Auf dieser Tagung wurde auch die Sperrung vonInternet-Inhalten diskutiert. Dabei ging es nicht nur um Kinderpornografie, sondern um
alle möglichen Inhalte, die in Deutschland mehr oder weniger illegal sind. Der Erste
Kriminalhauptkommissar des Bayerischen Landeskriminalamts Heinz Fiehl forderte inseinem Vortrag:
Ich meine, wenn sich die großen Betreiber von Online-Diensten und InternetAnbieter rund um den Globus auf eine bessere Zusammenarbeit einigen und –freiwillig – Kinderpornos in den Datennetzen sperren, verlieren die Verbreiterihren jetzigen Aktionsraum. (Fiehl 1998: 9)
Auch international wurde das Thema seit der Jahrtausendwende immer wieder
thematisiert. Eine komplette Übersicht dazu kann und soll an dieser Stelle nicht geleistet
werden. Für die Ebene der Europäischen Union wurde dies bereits von McIntyre (2010)
geleistet. Aufgrund zahlreicher Einflüsse auf die bundesdeutsche Situation müssen
jedoch die wichtigsten Entwicklungen in Norwegen und der europäischen Union
genannt werden.
Auch in Norwegen war die dortige nationale Polizeibehörde maßgeblich daran beteiligt,
das Problem zu thematisieren und Access-Blocking als Lösung zu forcieren. Eine
1 Auf eine Anfrage von Bündnis 90/Die Grünen zum Thema antwortete die damalige 13.
Bundesregierung unter Helmut Kohl: „Die Bundesregierung plant nicht, den Zugang zu
Informationsangeboten in weltweiten Datennetzen wie dem Internet einzuschränken. Die Gründe:Eine Einschränkung verstoße gegen die im Grundgesetz garantierte Informationsfreiheit und gegeninternationales Recht. Außerdem gebe es technische Gründe.“ (Focus 1996)

24/193

Abteilung der dortigen nationalen Kriminalpolizei (Kripos) ging eine Kooperation mit
dem größten und ehemals staatlichen Telekommunikationsanbieter Telenor ein. Seit
Oktober 2004 erstellt Kripos Sperr-Listen von Webseiten, deren Zugang Telenor seinen
Kunden blockiert. (Telenor Group 2010) Weitere Provider folgten, jedoch beteiligen
sich nicht alle norwegischen Provider daran. Sowohl Telenor als auch Kripos setzten
sich dafür ein, Access-Blocking auch in anderen Staaten einzusetzen. (Telenor Group
2010)2 Die norwegische Kripos und deren Superintendant Bjørn-Erik Ludvigsen habenauch auf die deutsche Debatte zum Thema maßgeblich Einfluss genommen, wie im
weiteren Verlauf der Arbeit ersichtlich werden wird.
Ebenfalls in der zweiten Hälfte des Jahres 2004 wurde auf europäischer Ebene von der„European Police Chiefs Task Force“ (EPCTF) die multilaterale Initiative„Comprehensive Operational Strategic Planning for the Police“ (COSPOL) zur
effektiveren Zusammenarbeit gegen grenzüberschreitende Kriminalität gegründet.
COSPOL wiederum initiierte mehrere Arbeitsgruppen, darunter das „COSPOL Internet
Related Child Abusive Material Project“ (CIRCAMP) gegen Kinderpornografie im
Internet. (Europol 2008) Den Vorsitz von CIRCAMP hat die bereits genannte
norwegische Kriminalpolizei Kripos inne, die auch Initiator genannt wird (Kues 2009,
zitiert nach Beck 2009) und als treibende Kraft gesehen werden kann. (McIntyre 2010)
Unter den 13 weiteren Mitgliedstaaten ist auch die Bundesrepublik Deutschland.
(CIRCAMP 2010a) Weiterhin beteiligen sich das Europäische Polizeiamt (Europol) und
die Internationale kriminalpolizeiliche Organisation (Interpol). (CIRCAMP 2010b) Im
Herbst 2006 verabschiedete CIRCAMP einen Aktionsplan, der die Forderung nach
Access-Blocking als zentrales Element enthielt. (ebd.) Dazu entwickelt CIRCAMP eine
Filter-Technologie namens „Child Sexual Abuse Anti Distribution Filter“ (CSAADF).
CIRCAMP möchte Access-Blocking mit dieser Technologie „einführen, implementieren
und verbreiten“ (CIRCAMP 2010c), zunächst in den teilnehmenden Staaten, danninnerhalb der gesamten EU, schließlich jedoch weltweit. (ebd.)
Ab diesem Zeitpunkt gab es auch im BKA die Idee, Access-Blocking gegen2 Mittlerweile existieren in allen skandinavischen Staaten Provider, die Access-Blocking betreiben,
wenn auch mit unterschiedlicher Marktabdeckung und Freiwilligkeit der Maßnahme.

25/193

Kinderpornografie einsetzen zu wollen. (Hoppe 2010; Spriestersbach 2010) Noch im
Jahr 2006 war BKA-Präsident Ziercke auf einer Dienstreise bei der Kripos in
Norwegen, wo ihm das dortige System des Access-Blocking vorgestellt wurde. (Gauch2010) Daraufhin fand die jährliche Herbsttagung des BKA vom 20. bis 22. November
2007 unter dem Titel „Tatort Internet - Eine globale Herausforderung für die Innere
Sicherheit“ statt. (BKA 2007a) Eingeladen war auch Bjørn-Erik Ludvigsen,Superintendant

bei

der

norwegischen

Kripos,dereinePräsentationzu„Kinderpornografie im Internet“ hielt. Darin berichtete er von CIRCAMP und den
erwähnten Anstrengungen, „den Zugang zu dokumentiertem kinderpornografischem
Material über das World Wide Web einzuschränken.“ (BKA 2007b) BKA-Chef Ziercke
kündigte dann auf dieser Tagung auch erstmals öffentlich an, selbst ein Filtersystem,„das den Zugang zu Internetseiten mit kinderpornografischen Inhalten erschwert“, zuplanen. (Förster 2007) Dazu sollten zunächst „Verhandlungen mit dem deutschen
Verband der Internetwirtschaft“ aufgenommen werden. (ebd.)
Am letzten Tag der Herbsttagung, am 22. November 2007, unterzeichnete das BKA ein
Memorandum of Understanding mit der Freiwilligen Selbstkontrolle MultimediaDiensteanbieter e.V. (FSM), der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien(BPjM), Jugendschutz.net und dem eco zum gemeinsamen Vorgehen gegen
Kinderpornografie. (Günter 2008) Darin vereinbaren alle Unterzeichner eine bessere
Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Kinderpornografie im Internet und einegegenseitige Benachrichtigung im Falle von Hinweisen.
Noch im November 2007 kontaktierte Ziercke den „eco - Verband der deutschen
Internetwirtschaft e.V.“ per Brief (Gauch 2010), woraufhin ein Treffen zwischen dem
Branchenverband und dem Bundeskriminalamt stattfand. (Süme 2010) Vertreter des eco
machten dort klar, dass sie zur Bekämpfung der Kinderpornografie auf Strafverfolgung
setzen und mit den Behörden zusammen arbeiten. (ebd.) Access-Blocking ist für sie
jedoch keine akzeptable Lösung. Bereits bei dem Vorfall 1996 haben sich die Nachteile
wie Overblocking, einfache Umgehbarkeit und Rechtsunsicherheit gezeigt. (ebd.)
Daraufhinverlautbartedas

BKA im August

2008,

dass

„eine

freiwillige

Selbstverpflichtung der deutschen Access-Provider zur Sperrung des Zugangs zu
26/193

Internet-Webseiten mit kinderpornografischen Inhalten nicht absehbar ist.“ (BKA
2008b)
Um das Ziel des Access-Blocking dennoch zu erreichen, wurde seitdem statt einer
freiwilligen Lösung eine gesetzliche Regelung gefordert. Dazu organisierte das BKA
zunächst Unterstützung von Kinderschutz-Organisationen, welche die Dringlichkeit desThemas Kinderpornografie verdeutlichen sollten. Hier ist vor allem der Verein„Innocence in Danger e.V.“ (IiD) zu nennen, eine Vernetzungs- und LobbyOrganisation, welche „bereits [bestehende] Verbindungen zu Politik und Wirtschaft“
nutzt, damit „die Belange betroffener Kinder und Jugendlicher noch deutlicher zum
Ausdruck gebracht und weitere Gesetzesänderungen angeregt werden.“ (Innocence inDanger2009a)

Präsidentin

desVereinsist

dieEhefraudesamtierenden

Verteidigungsministers Stephanie zu Guttenberg, Geschäftsführerin ist die DiplomPsychologin Julia von Weiler. (Innocence in Danger 2009b) Mit Julia von Weiler konnte
im Rahmen dieser Arbeit ein Experteninterview geführt werden, dessen Transkript als
Anlage angefügt ist.
„Am 28. Mai 2008 gab der amerikanische Botschafter, Robert Timken, gemeinsam mit
seiner Frau, Sue, ein Arbeitsessen für Innocence in Danger“ (Innocence in Danger
2009c: 7) in Berlin. An diesem Abend war neben anderen Gästen aus Politik, Wirtschaft,
Journalismus und Kultur auch BKA-Präsident Ziercke anwesend. (Jungholt 2009,
Weiler 2010) Von Weiler und Ziercke diskutierten über Kinderpornografie im Internet
und das Mittel des Access-Blockings. Dabei ging die Initiative von Herrn Ziercke aus:
„Das war seine Idee. Das war die Idee des BKA.“ (Weiler 2010) Ziercke schlug eine
Kooperation von BKA und IiD vor und ein paar Wochen später traf sich Julia von
Weiler mit Jörg Ziercke, Martina Blockus sowie zwei weiteren Leuten von BKA in
Berlin:Da kam dann eben die Idee auf, das man gemeinsam auf dieser Pressekonferenz
fordert, mehr zum Schutz der Kinder zu tun. Ich wusste natürlich, dass eine
Zugangserschwernis, also das Access-Blocking, in anderen Ländern passiert. Ich
würde mal sagen, es war eine gemeinsame Idee. Aber ich habe Herrn Ziercke von27/193

gar nichts überzeugt. Sondern letztlich war die Idee dahinter, gemeinsam
aufzutreten und der Öffentlichkeit zu sagen: 'Bitte tut doch alles was möglich ist,
um diese Kinder zu schützen.' (Weiler 2010)
Die erwähnte Pressekonferenz ist die jährliche Pressekonferenz des BKA zum„Bundeslagebild Organisierte Kriminalität“, die im Jahr 2008 am 27. August in Berlin
stattfand. Neben vielen anderen Bereichen der schweren und organisierten Kriminalität
wurde zum Schluss auch der sexuelle Missbrauch von Kindern bzw. Kinderpornografie
thematisiert. (BKA 2008b) Jörg Ziercke und Jürgen Maurer forderten Access-Blocking
für Webseiten sowie „die Schaffung einer entsprechenden gesetzlichen Verpflichtung
für die Access-Provider in Deutschland.“ (ebd.) Gleich im Anschluss forderte das BKA:
„Neben der Sperrung des Zugangs zu kinderpornografischen Webseiten sollte die zu
schaffende gesetzliche Verpflichtung auch die Sperrung von Webseiten mit
gleichermaßen menschenverachtenden antisemitischen Inhalten umfassen.“ (ebd.)
Gegenüber Journalisten erklärte er: „In einen entsprechenden Vorstoß sei 'ganz dringend
auch

die

Sperrungvonfremdenfeindlichen

undanti-semitischen

Inhalteneinzubeziehen', da diese ebenfalls auf unterster moralischer Stufe stünden.“ (Krempl
2008)
Zur Untermalung dieser Forderung des BKA erzählte Julia von Weiler anschließend die„Geschichte“ des Missbrauchs eines dreijährigen Jungens, „um deutlich zu machen,worüber wir eigentlich reden“. (Weiler 2010) „Das habe ich da nochmal sehreindringlich vertreten und damals auch gefordert: wir müssen alles tun, dass dieseDinge nicht so leicht zugänglich sind oder dass der Zugang erschwert wird. Wenn dasüber die freiwillige Selbstkontrolle nicht funktioniert, dann muss man eben gesetzliche
Wege finden.“ (ebd.) In ihrer eigenen Pressemitteilung zum Anlass führte Weiler aus,
dass sich „die Internetserviceprovider […] noch sehr schwer [tun]“ (Innocence inDanger 2008) und forderte daher „eine gesetzliche Verankerung des 'Access Blocking'von Internetseiten mit illegalem Inhalt insbesondere Kinderpornographie“ (Innocence inDanger 2009c: 2) Dass die Forderung der Sperrung von „illegalem Inhalt“ mit dem
Beispiel Kinderpornografie einen plastischen Aufhänger erhielt, war Julia von Weiler
bewusst:28/193

So wie ich mich daran erinnere, war es so, dass das BKA gesagt hat „Wir können
nicht einen Delikt nur raus greifen für so etwas.“ Da ging es eben auch um
Rechtsradikalismus, da erinnere ich mich noch. Ich konnte das so gewisslich
nachvollziehen. Rechtsradikale Schriften sind ja auch per se verboten, darf man ja
nicht in Deutschland. Das Argument, zu sagen „Wir als BKA sind ja nicht nur fürKinderpornografie zuständig oder nur für Phishing, sondern wir sind für ganz vielzuständig.“ Zu sagen, man gibt dem nicht nur so eine exponierte Stellung, sondern
man nimmt noch ein weiteres Deliktfeld, in dem es auch zu ganz schrecklichen
Geschichten kommt, das konnte ich erst mal auch nachvollziehen. Ich hätte es
auch nachvollziehen können, wenn man sich jetzt ausschließlich auf
Kinderpornografie… Aber selbst da. Selbst bei den antisemitischen undrechtsradikalen Schriften, auch da sagt ja jeder „Da bin ich dagegen.“ Sofort. Das
ist ja das interessante. Sie haben einen öffentlichen breiten Konsens darüber, jetzt
gehen wir mal wieder zurück zu Kinderpornografie, aber das gilt auch fürRechtsradikalismus, dass das doof ist. Dass das richtig doof ist. Und
Kinderpornografie ist vielleicht noch ein bisschen doofer als Rechtsradikalismus.
Diesen breiten Konsens gibt es. Und dann würden wir denken, tut man doch alles
dafür, um sich gemeinsam aufzustellen und zu positionieren. (Weiler 2010)
Nach den beiden BKA-Beamten und Julia von Weiler unterstützte auch Carmen Kerger
von Dunkelziffer e.V. diese Forderung. (Innocence in Danger 2009c: 2) Im Anschluss an
diese

Pressekonferenz

veröffentlichte

dieGewerkschaft

derPolizeieine

Pressemitteilung, in der sie „die Forderung des Bundeskriminalamtes, zur Eindämmung
der Kinderpornografie Web-Seiten im Internet sperren zu können“ unterstützt.
(Gewerkschaft der Polizei Bundesvorstand 2008)
Mit dieser Pressekonferenz im August 2008 und dem darauf folgenden Medienecho
wurde das Thema Access-Blocking in Deutschland das erste Mal wirksam öffentlichbenannt und thematisiert. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die treibende Kraft
hinter dieser Entwicklung das Bundeskriminalamt und sein Präsident Jörg Ziercke
waren. Bereits bei ersten Vorschlägen und Diskussionen des Themas sowie einem ersten
Fall in den Neunziger Jahren des vergangenen Jahrtausends war das BKA maßgeblich
29/193

beteiligt. Nach einer Initiative auf europäischer Ebene sowie dem bilateralen Austauschmit der norwegischen Polizeibehörde forderte das BKA bereits 2007 öffentlich AccessBlocking von kinderpornografischen Seiten. Nachdem die Access-Provider diesablehnten, forderte das BKA eine gesetzliche Verpflichtung. Thematisch wurden die zu
sperrenden

Inhalteauf

weitere„illegale

Inhalte“ausgedehnt,zuröffentlichkeitswirksamen Präsentation jedoch das Kriminalitätsfeld Kinderpornografie
in den Vordergrund gerückt. Dazu initiierte das BKA eigens Kooperationen mit
Kinderschutzorganisation.
Das BKA handelte als politischer Akteur in eigener Sache und tut dies bis heute. Warum
dies problematisch ist, wird zu einem späteren Zeitpunkt analysiert werden.

4.1.2 Kinderschutz-Organisationen
Der zweite für Deutschland wichtige Handlungsstrang, der Kinderpornografie als
Problem definiert und Access-Blocking als Lösung dagegen thematisiert, passierte im
Bereichdesorganisierten

Kinderschutzes.

VertretervonRegierungenundNichtregierungsorganisationen (NGOs) verabschiedeten auf dem „Dritten Weltkongressgegen sexuelle Ausbeutung von Kindern und Jugendlichen“ im November 2008 eine
Erklärung, in der sie Staaten dazu aufrufen Access-Blocking einzuführen. Nach einer
Beschreibung des Kongresses sollen im Folgenden die Vorarbeiten sowie speziell die
Positionen deutscher NGOs dargelegt werden. Anschließend wird der Prozess
analysiert, in dem diese Forderung in die Erklärung der Konferenz einfloss.
Der „Weltkongress gegen kommerzielle sexuelle Ausbeutung von Kindern“ fand bisher
drei mal statt: im August 1996 im schwedischen Stockholm, im Dezember 2001 im
japanischen Yokohama sowie im November 2008 im brasilianischen Rio de Janeiro. Die
letzte Instanz erhielt den Namens-Zusatz „und Jugendlichen“ und nicht mehr die
Einschränkung „kommerziell“. Der Kongress wird von der Regierung des jeweiligen
Gastlandes, dem Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF), der NGO-Gruppe„Group for the Convention on the Rights of the Child“ (CRIN) sowie der NGO „End
Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking of Children for Sexual Purposes“
30/193

(ECPAT) organisiert. Die Tagung bringt Regierungen, internationale Organisationen
sowie NGOs zu Workshops, Diskussionen und Panels zum Thema zusammen. Jeweils
wurde eine eigene „Erklärung und Aktionsaufruf“ für die Arbeit der nächsten Jahre
vereinbart.
Vor einem internationalen Kongress dieser Größe findet eine Vielzahl an Konferenzen
und Veranstaltungen zur inhaltlichen Vorbereitung statt. Auf vielen verschiedenen
Ebenen werden Arbeitstreffen veranstaltet, vor allem europaweit und international.
Auch auf bundesdeutscher Ebene gab es „eine Menge Treffen“ (Dammermann 2010).
Im Rahmen dieser Arbeit ist vor allem die Konferenz gegen kommerzielle sexuelle
Ausbeutung „Kinder sind unverkäuflich!“ deutscher NGOs am 10. Juni 2008 in Berlin
von Relevanz. Organisiert von ECPAT Deutschland, UNICEF Deutschland sowie derSPD-nahen Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) trafen sich „rund 100“ Menschen, um die
Positionderdeutschen

Nichtregierungsorganisationen

für

die

Rio-Konferenz

vorzubereiten. Die Einladung formuliert das Ziel: „Die Tagung bietet Experten die
Gelegenheit, in Vorbereitung auf den Dritten Weltkongress gegen sexuelle Ausbeutung
von Kindern gemeinsame Positionen und ein Arbeitsprogramm zu entwickeln.“(Leyendecker 2008: 1f.) Neben Experten waren „Interessierte […] ebenfalls eingeladen,sich über das Thema zu informieren und aktiv zu werden.“ (Leyendecker 2008: 2)
Während das veröffentlichte Empfehlungsdokument nur von „Kinderschutz-Experten“
spricht (UNICEF/ECPAT/FES 2008: 1), waren nach Aussage Beteiligter keineswegs nur
Experten, sondern einfach nur Interessierte anwesend. (Siller 2010; Steiger 2010)
Die Konferenz gliederte sich in vier Arbeitsgruppen, die jeweils Empfehlungen für „diedeutsche Bundesregierung sowie […] das Organisationskomitee für den Weltkongress“erarbeiten sollten. (UNICEF/ECPAT/FES 2008: 1) Eine der vier Arbeitsgruppen
widmete sich dem Thema „Internet“. Diese AG bestand aus circa 15 Menschen mit
Sabine Herzig vom Deutschen Jugendinstitut (DJI) als Moderatorin, Tina Steiger vonder UNICEF Arbeitsgruppe Berlin als Rapporteurin sowie den beiden Input-Geberinnen
Birgit Roth von der Internationalen Vereinigung der Internet Hotlines (INHOPE) sowie
Dr. Friederike Siller von der Freiwilligen Selbstkontrolle Multimedia-Diensteanbieter
31/193

e.V. (FSM). (ebd.: 3) Sowohl mit Frau Siller als auch mit Frau Steiger wurden im
Rahmen dieser Arbeit Interviews geführt. Neben den vier namentlich genannten
Teilnehmerinnen waren „keinesfalls Experten“ (Steiger 2010) anwesend. Da war
niemand „aus dem Bereich IT, Medienkompetenz, sicheres Surfen. Es war quasi nicht
Internet-affin.“ (Siller 2010) Vielmehr waren die Teilnehmer „besorgte Eltern“ (Steiger
2010) und „viele Ehrenamtliche“ (ebd.), die zudem einen hohen Altersdurchschnitt
aufwiesen. (Siller 2010; Steiger 2010) Das Fazit der Expertinnen: „Die Leute hatten
nicht wirklich Ahnung.“ (Steiger 2010)
Diese AG tagte 90 Minuten, wobei die Input-Referate sowie die Diskussion jeweils die
Hälfte der Zeit ausmachten. (Steiger 2010) In der AG und der Diskussion ging es um
Kinder und das Internet allgemein, keineswegs hauptsächlich um Kinderpornografie. Es
drehte sich „hauptsächlich wirklich um ganz softe Themen“ (Siller 2010), das Protokoll
listet: Aufklärung, Bewusstseinsbildung, Bildungsmaßnahmen, Schulungsangebote,Medienkompetenz,

Lehrpläne,Öffentlichkeitskampagnen

die

Qualifizierung

und Anlaufstellen.

(Steiger

von

2008)

Lehrkräften,„Eineernsthafte

Auseinandersetzung um Access-Blocking, meine ich sagen zu können, fand sicherlich
nicht statt in dem Rahmen.“ (Siller 2010) Auch im Diskussions-Protokoll steht nur ein
Satz dazu: „Provider müssen bereit sein, Seiten mit strafbaren Inhalten (sofort) zu
sperren, hierzu gibt es positive Beispiele in England und Schweden, es wurde
vorgeschlagen die Thematik an die aktuelle Diskussion im Bundestag rund um Spamund Onlineverträge anzuhängen.“ (Steiger 2008) Den Prozess beschrieb Siller so: „Das
war ein Brainstorming, wo jeder mal quasi was gesagt hat, das wurde an ein Flipchart
geworfen. Es wurde […] nicht abgestimmt, sondern das war das Brainstorming, wasdann quasi verschriftlicht wurde.“ (Siller 2010)
Aus dieser Diskussion schlussfolgerte die Rapporteurin Tina Steiger je fünf
Forderungen an Bundesregierung und Weltkongress, die in Protokoll und AbschlussDokument der Konferenz gleich lauten. Darin findet sich auch das Access-Blocking, solauten zwei der Empfehlungen an den Weltkongress: „Verpflichtung der Provider,
Seiten mit verbotenen Inhalten zu sperren“ (UNICEF/ECPAT/FES 2008: 3) und„Erstellung von 'Verbotslisten' auf weltweiter Ebene“. (ebd.: 4) In den Forderungen an
32/193die deutsche Bundesregierung taucht Access-Blocking nicht auf, stattdessen lautet eine
Forderungen: „Zum Schutz von Kindern und Jugendlichen vor Gefahren im Internet sollein Gesamtkonzept entwickelt werden.“ (ebd. 2008: 3) Durch diesen Prozess ist das
Access-Blocking Teil der offiziellen Forderungen von ECPAT Deutschland und
UNICEF Deutschland geworden, die dann an Bundesregierung und Weltkongress
gerichtet wurden. Mit diesem Schritt haben deutsche Kinderschutz-Organisationen das
Thema Kinderpornografie im Internet als politisches Problem definiert und mit dem
Access-Blocking auch gleich ein politisches Instrument zur Lösung vorgeschlagen.
Die FSM fühlte sich von diesem Prozess und dem Output der Forderungen aus der
Diskussion irritiert und ließ sich aus dem Abschlussdokument wieder herausnehmen.
(Siller 2010) In einem Brief an UNICEF hieß es:
Im Dokument entsteht für den Leser der Eindruck, dass die Referenten,[Friederike Siller und Birgit Roth], die Empfehlungen mit erarbeitet haben und in
der Konsequenz auch mittragen. Dies war so nicht der Fall.
[…] da einige von der Arbeitsgruppe erarbeiteten Empfehlungen aus unserer Sicht
zu unbestimmt gefasst sind und damit missverständlich interpretiert werden
könnten. So berücksichtigt zum Beispiel die Forderung nach einer weltweiten
Listegesperrter

Webseiten

nicht,

dassunterschiedliche

rechtliche

Voraussetzungen und Anforderungen bezüglich strafbarer Inhalte in den einzelnen
Ländernbestehen.

Ebenso

wird

nicht

berücksichtigt,

dass

es

große

Schwierigkeiten gibt, eine solche Liste unter Wahrung rechtsstaatlicher Belange
zu erstellen. Dies wären jedoch zwingende Voraussetzungen. Bei der Empfehlung
bindender Regelungen für Provider hinsichtlich der Sperrung illegaler Inhalte zu
etablieren wird nicht erwähnt, dass im europäischen Raum bereits eine bindendeRegelung dazu durch die Commons Directive und die dort etablierte
Providerhaftung gibt. Auf die dort festgesetzten Grundsätze sollte eingegangenwerden. […] (Siller 2010)3
3 In der Pressemitteilung zur Veranstaltung von UNICEF Deutschland heißt es noch: „Internetprovider
und Plattformen müssen dafür sorgen, dass kinderpornografische Inhalte umgehend aus dem Netz
genommen werden und die Strafverfolgungsbehörden bei der Tätersuche unterstützen.“ (UNICEF

33/193

Für die Deutsche Bundesregierung und das zuständige BMFSFJ waren zu diesem
Zeitpunkt die Themen Kinderschutz im Allgemeinen, sexuelle Ausbeutung von Kindern
im Besonderen und Kinderpornografie als Detail noch nicht von politischer
Dringlichkeit. (Maurer 2010) Nach einem Weggang engagierter Referenten sowie durch
mangelnden politischen und internationalen Druck hatten diese Themen im Ministeriumbis mindestens Mitte 2008 keine Priorität. (ebd.) Erst kurz vor dem internationalen
Weltkongress nahm man sich dem Thema an, dann eher überstürzt und „holterdipolter“(ebd.) Am 27. Juni 2008 fand in München ein Workshop zur „Bilanzierung desAktionsplan zum Schutz von Kindern und Jugendlichen vor sexueller Gewalt und
Ausbeutung“(Herzig

2008)

statt.

Das

veranstaltende

Informationszentrum

Kindesmisshandlung/Kindesvernachlässigung (IzKK) des Deutschen Jugendinstituts
e.V. erarbeitete auch einen „Sachstandsbericht zum Aktionsplan der Bundesregierungzum Schutz von Kindern und Jugendlichen vor sexueller Gewalt und Ausbeutung“, derim November 2008 erschien. (BMFSFJ 2008) Zwar kam auch in diesen Publikationen
das Thema „Internetkriminalität/Neue Medien“ nur am Rande vor (Herzig 2008: 15).
Dennoch hatte die Bundesregierung mit diesen Veröffentlichungen „schwarz auf weiß,
was alles nicht passt“ (Maurer 2010) zum Thema sexuelle Gewalt an Kindern. Diese
Ereignisse waren wohl Auslöser für eine neue Motivation im Bundesministerium fürFamilie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ). (ebd.)
Im November 2008 fand dann ungefähr zehn Tage vor dem Weltkongress in Rio ein
Treffen „Schwerpunktthemen für Deutschland in Rio“ auf Einladung von Ministerinvon der Leyen im BMFSFJ statt. (Dammermann 2010; Maurer 2010) Auf einem derwenigen Arbeitstreffen zum Thema war auch die Ministerin selbst anwesend, die denNGOs die deutsche Regierungsdelegation für den Weltkongress vorstellte. (Maurer2010) Im Gegensatz zu den vorherigen Kongressen nahm die Ministerin selbst nicht am
Weltkongress teil, die deutsche Delegation wurde statt dessen von Staatssekretär Gerd
Hoofe geleitet. (Eckau 2010; Maurer 2010) Das Treffen war eher organisatorisch,inhaltlich wurde nicht gearbeitet. Dennoch machte die Ministerin und das BMFSFJ auf
2008) Auf den inhaltlichen Unterschied zwischen Forderungspapier und Pressemitteilung
angesprochen, erläuterte UNICEF Deutschland, dass diese Differenz zwischen den später heißdiskutieren Möglichkeiten „Sperren“ und „Löschen“ zu diesem Zeitpunkt noch nicht eindeutig
definiert war und daher von der Pressestelle schlicht verwechselt wurde. (Eckau 2010)34/193

diesem Treffen „klar, dass die Bundesregierung Kinderpornografie zu einem ihrer
Themen macht.“ (Maurer 2010) Damit griff sich das Ministerium aus den umfassenden
Forderungen und Empfehlungen der Kinderschutz-Organisationen das Thema
Kinderpornografie im Internet und dessen Bekämpfung heraus und machte es zu ihrem
Schwerpunktthema. Nach dieser Problemdefinition und Thematisierung im BMFSFJ
ging Frau von der Leyen ein paar Tage später am 19. November das erste Mal mit dem
Thema an die Öffentlichkeit (Gaugele/Röttger 2008), was im nächsten Kapitel zum
Agenda-Setting untersucht wird.
Der Dritte Weltkongress gegen sexuelle Ausbeutung von Kindern und Jugendlichen
fand dann am 25. bis 28. November 2008 in Rio de Janeiro statt. Die deutsche
Delegation bestand aus „Vertreterinnen und Vertretern der verschiedenen betroffenen
Bundesressorts, des Parlaments, von NGO's und […] Personal vor Ort“ (HornschildRentsch 2010) und umfasste „ca. 25 Personen“ (ebd.). Der Kongress selbst bestand aus
einer Vielzahl unterschiedlicher Treffen mit unterschiedlichen Kombinationen vonBeteiligten. (ebd.) So gab es das große Plenum, Workshops, eher lose Treffen und
Flurgespräche zwischen NGOs, Regierungen oder einer Kombination aus diesen
Akteuren. (ebd.) Ein wichtiger kollektiver Akteur auf dem Weltkongress wurde die so
genannte „EU-Gruppe“, die es bereits auf den Vorgänger-Kongressen gab. (ebd.) Diese
EU-Gruppe bestand aus „sechs oder sieben EU Staaten“ (van Doek 2010), darunter
Deutschland, Schweden, Niederlande und Österreich, aber auch Norwegen als NichtEU-Mitglied. (ebd) „Norwegen war Sprecher dieser Gruppe“ (ebd.), „aber andere
machten auch aktive Lobby-Arbeit“ (ebd.), darunter Deutschland (Dammermann 2010).
NGOs waren nicht Teil dieser EU-Gruppe. (Dammermann 2010; Maurer 2010; van
Doek 2010) Die EU-Gruppe inklusive der deutschen Regierungsdelegation machte sichsehr stark für die „Erklärung und Aktionsaufruf“ als Abschluss-Kommuniqué desWeltkongresses und der Forderung nach Access-Blocking darin. (Dammermann 2010)
Der Rapporteur des Abschlussdokuments Jaap van Doek beschrieb den Prozess vondessenZustandekommen

als

„eher

kompliziert“

(van

Doek

2010),

das

Familienministerium als „von einer hohen Intransparenz gekennzeichnet: Nicht nur im
Vorfeld, sondern auch während des Kongresses und danach.“ (Hornschild-Rentsch
35/193

2010) In 15 regionalen und thematischen Konsultationen im Vorfeld des Weltkongresses
wurden Handlungsempfehlungen erarbeitet, die van Doek als „Bausteine“ für einen
ersten Entwurf verwendete. (van Doek 2010) Eine kleine Arbeitsgruppe mit Vertretern
aus der Brasilianischen Regierung, UNICEF und NGOs, darunter ECPAT, produzierte
daraus einen ersten offiziellen Entwurf des Abschlussdokuments. (ebd.) Dieser offizielle
Entwurf war erst zwei Tage vor dem eigentlichen Kongress fertig (Hornschild-Rentsch
2010) und stand „der Deutschen Delegation erst nach Anreise in Rio im Wortlaut zur
Verfügung.“ (Dammermann 2010)
In diesem ersten Entwurf zu Beginn des Weltkongresses stand noch nichts von AccessBlocking. (van Doek 2010) Im endgültigen Dokument „Erklärung und Aktionsaufruf
von Rio de Janeiro zur Prävention und Unterbindung sexueller Ausbeutung von Kindern
und Jugendlichen“ hielt das Instrument jedoch Einzug: „Wir rufen alle Staaten dazu auf,[…] unter der Leitung von Interpol und auf der Grundlage einheitlicher Standards eine
gemeinsame Liste von Webseiten mit Bildmaterial zu sexueller Ausbeutung
aufzustellen, zu denen der Zugang gesperrt wird; die Liste muss ständig aktualisiert
werden, es muss auf internationaler Ebene ein Austauschen der Listen stattfinden und
die Provider müssen diese Liste nutzen, um Webseiten zu sperren.“ (Dritter
Weltkongress gegen sexuelle Ausbeutung von Kindern und Jugendlichen 2008: 6f.)
Dieser Satz wurde auf dem Kongress von der EU-Gruppe „präsentiert“ (van Doek 2010)und „initiiert“ (ebd.). „Anfangs gab es noch Vorbehalte gegen die Aufnahme [desSatzes]“ (ebd.), aber die EU-Gruppe mit Norwegen als Sprecher war „sehr hartnäckig“(ebd.). „Letztlich, dank dem Drängen der EU-Gruppe und um [die gesamte
Abschlusserklärung] nicht zu kompromittieren […], wurde der Text aufgenommen.“(ebd.)
Zum Abschluss an den Weltkongress wurden die Teilnehmenden aufgefordert, „noch bis
Wochen nach Abschluß der Konferenz ihre Vorschläge für das Abschlußdokument
einzureichen.“ (Hornschild-Rentsch 2010) Die endgültige Version des Textes wurdedann im April 2009 von der ursprünglichen Arbeitsgruppe mit der brasilianischen
Regierung erarbeitet und den Vereinten Nationen präsentiert. (van Doek 2010) Die
Erklärung selbst ist nicht völkerrechtlich verbindlich, (Hornschild-Rentsch 2010)36/193sondern lediglich eine „moralische“ (van Doek 2010) Absichtsbekundung. Dennoch
wurde in den folgenden Debatten in der Bundesrepublik und der Europäischen Union
diese Erklärung und Aktionsaufruf von Rio de Janeiro als Legitimation zitiert, dass auchder Weltkongress gegen sexuelle Ausbeutung von Kindern und Jugendlichen zu AccessBlocking als Instrument gegen Kinderpornografie im Internet aufruft.
Damit war das Thema Kinderpornografie im Internet als politisches Problem vom
BMFSFJ definiert und auf verschiedenen Ebenen des politischen Systems thematisiert.
Im Gegensatz zur Bundesregierung waren sich Kinderschutz-Organisationen des
Problems schon lange davor bewusst und haben daran gearbeitet. Daher waren viele
NGOs unzufrieden mit dem mangelnden Einsatz des BMFSFJ für das Thema bis zum
Weltkongress (Maurer 2010) sowie mit dessen Fokus auf das Access-Blocking als
alleiniges Instrument. (Steiger 2010; von Weiler 2010; Maurer 2010)
Die Phase der Problemdefinition und Thematisierung vollzog sich damit sowohl bei
Strafverfolgungsbehörden wie dem Bundeskriminalamt und der norwegischen Kripos
als auch bei Kinderschutz-Organisationen auf europäischer und dann bundesdeutscher
Ebene. Nach der Pressekonferenz des BKA im August 2008 nahm sich auch das
Familienministerium dem Anliegen an und machte es zum Schwerpunktthema. Auf dem
Dritten Weltkongress gegen sexuelle Ausbeutung von Kindern und Jugendlichen im
November 2008 konnten sich EU-Staaten, darunter Norwegen und Deutschland, damit
durchsetzen, das Access-Blocking in das internationale Abschlussdokument zu
schreiben.

4.2

Agenda-Setting

Nachdem ein politisches Problem definiert und thematisiert wurde, muss es in einem
zweiten Schritt auf die politische Tagesordnung, die Agenda, gesetzt werden, um
bearbeitet werden zu können. (Jann/Wegrich 2003: 83) Dabei kann zwischen deröffentlichen Agenda, also der Aufmerksamkeit in den Massenmedien, sowie derpolitischen Agenda, also der Beschäftigung des Themas innerhalb des politischadministrativen Systems unterschieden werden. (ebd.)
37/193

Die Aufmerksamkeit des Themas im öffentlichen Bewusstsein wurde durch ein
Interview der damaligen Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
Ursula von der Leyen (CDU) im Hamburger Abendblatt am 19. November 2008
hergestellt. Eine Woche vor dem dritten Weltkongress gegen sexuelle Ausbeutung vonKindern und Jugendlichen in Rio de Janeiro sprach die Familienministerin das Problem
Kinderpornografie im Internet erstmals öffentlich an und präsentierte das AccessBlocking nach norwegischem Vorbild als Lösung dagegen:Ich will einen Damm bauen gegen die Flut der Bilder, indem wir den Zugang fürden Kunden blockieren. […]Wir schließen die Datenautobahn der Kinderpornografie. Das BKA erstellt Listen
der kinderpornografischen Websites. Jetzt sollen die Zugangsanbieter gesetzlich
verpflichtet werden, die Listen zu beachten und solche Websites unverzüglich zu
schließen. Der Kunde klickt an und läuft ins Leere kein Anschluss unter dieser
Nummer. […]Wir diskutieren seit Jahren über eine freiwillige Selbstverpflichtung. Bewegt hat
sich nichts. Ich bin der festen Überzeugung, dass der Gesetzgeber jetzt handeln
muss. (von der Leyen 2008, zitiert nach Gaugele/Röttger 2008)
Auf die politische Agenda kam das Thema mit einem

nicht-öffentlichen

Spitzengespräch von drei Bundesministerien mit Access-Providern am 13. Januar 2009
und einer anschließenden Pressekonferenz. Auf Einladung des Bundesministeriums desInnern (BMI) kamen die drei CDU-Minister Wolfgang Schäuble (BMI), Ursula von derLeyen (BMFSFJ) und Michael Glos (BMWi) mit BKA-Präsident Jörg Ziercke sowie
Vertretern von sieben Internet-Access-Providern und Branchenvertretern zusammen.
Die Ministerien machten auf diesem Spitzengespräch deutlich, dass das Instrument
Access-Blocking politisch durchgesetzt werden wird, das Gespräch diene nur dazu, dierechtliche Grundlage dafür zu erörtern. (Frenzel 2010) Der politische Wille stand damit
fest, das Thema war erstmals auf die politische Agenda gesetzt und der weitere Weg
vorgezeichnet.
38/193

Zwei Tage später veranstaltete das BMFSFJ eine Pressekonferenz, auf der AccessBlocking erneut gefordert und damit wiederholt auf die öffentliche Agenda gesetzt
wurde:
Bundesfamilienministerin

von

der

Leyen

will

gemeinsam

mit

Bundesinnenminister Schäuble und Bundeswirtschaftsminister Glos gegen die
Verbreitung von Kinderpornografie im Internet vorgehen. Dazu soll bundesweit
der Zugang zu entsprechenden Seiten im Internet gesperrt werden. […]In

Zukunftwird

das

Bundeskriminalamtnachkinderpornografischen

Internetseiten suchen und diese in eine ständig aktualisierte Liste aufnehmen, dieden Internet-Anbietern zugeleitet wird. Diese sperren dann die entsprechenden
Seiten. In Deutschland können so bis zu 300.000 Zugänge am Tag verhindert
werden. (BMFSFJ 2009a)
Zur Unterstützung des Anliegens wurde ein drastisches Mittel gewählt. Den Journalisten
auf der Pressekonferenz wurde Kinderpornografie gezeigt:
Irgendwann im Laufe der Pressekonferenz im Familienministerium werden die
Fernsehteams gebeten, ihre Kameras abzuschalten. Man werde nun, erklärt
Pressesprecherin Iris Bethge, Material zeigen, das man nicht weiterverbreiten
dürfe.
Dann ruft Bjørn-Erik Ludvigsen von der norwegischen Kriminalpolizei einenInternet-Browser auf und zeigt ein paar Webseiten - live. Die erste ist
beunruhigend: Nackte Kinder posieren da für die Kamera, in Hochglanzoptik.
Hier handele sich um eine kommerzielle „Softcore-Lolita-Seite“ erklärt derFachmann für Missbrauchsdelikte, die minderjährigen Models ließen sichfreiwillig fotografieren und würden dafür in der Regel auch bezahlt. Dann öffnet
der Polizist weitere Seiten - und die ersten Journalisten im Saal wenden gequält
den Blick ab. Obwohl die Vorschaubildchen auf den Banner-Seiten undStartbildschirmen klein sind und der Beamer nicht allzu stark, ist deutlich zu
erkennen, dass hier Kinder beim Sex mit Erwachsenen zu sehen sind. (Stöcker
39/193

2009)
Wegen dieser Vorführung wurde später Anzeige erstattet (Dietrich 2009), ein Erfolg derÖffentlichkeitsarbeit war sie dennoch. Durch diese starken Bilder wurde bei den
Anwesenden eine Betroffenheit erzeugt und die gefühlte Bedeutung des Problems
verstärkt. Bereits 1986 analysierte die Professorin für Public Policy Barbara J. Nelson in
ihrer von Peter DeLeon als „unzweifelhafter Klassiker der Policy Analyse“ (DeLeon
1999) bezeichneten Studie „Making an Issue of Child Abuse: Political Agenda Settingfor Social Problems“, dass Kindesmissbrauch immer als Frage universeller Werte einer
Gesellschaft präsentiert wird. (Nelson 1986) Das Thema ruft starke emotionale
Reaktionen hervor, so das man die eigene Rechtschaffenheit hervorheben kann. (ebd.)
Auch Schneider und Janning betonen, dass politische Themen mit einer hohen
Wertgeladenheit sowie individueller Betroffenheit eine hohe Wahrscheinlichkeit haben,
politische Aufmerksamkeit zu gewinnen. (Schneider/Janning 2006: 56) Mit der
Pressekonferenz wandte das BMFSFJ genau diese Techniken an.4
Für die Durchsetzung einer Policy im Wettkampf der Issues um Aufmerksamkeit ist
außerdem die Nutzung der richtigen Gelegenheit („window of opportunity“)
entscheidend. (Baumgartner/Jones 2009) Der richtige Zeitpunkt ist letztlich der
strukturelle Auslöser für die Artikulation eines Problems. (Kingdon 1984: 173-174) Ein
klassisches window of opportunity ist natürlich ein Wahlkampf, in dem man sowohl dieöffentliche Aufmerksamkeit sucht als auch darauf bedacht ist, ein möglichst positives
Bild von sich zu vermitteln. Das Thema Kindesmissbrauch eignet sich dafür bestens, daes aufgrund der Thematik eigentlich keine politischen Gegner gibt. Nelson formulierte
es so: „Not even Richard Nixon is in favor of child abuse.“ (Nelson 1986: 102) Da beim
initialen Spitzengespräch nur CDU-Ministerien und Minister anwesend waren und aus
Hintergrundgesprächen zu erfahren ist, dass die SPD bewusst nicht eingeladen wurde,
liegt der Schluss nahe, dass das Thema für den anstehenden Wahlkampf genutzt werden
4 Der Ausschnitt belegt weiterhin, dass Superintendant Bjørn-Erik Ludvigsen von der norwegischen
Kripos nicht nur für die Problemdefinition und Thematisierung, sondern auch für das Agenda-Setting
ein wichtiger Akteur war. Die skandinavischen Staaten wurden vom Ministerium auch explizit als
Vorbild genannt: „Die notwendige Technik kann von den norwegischen Behörden übernommen
werden.“ (BMFSFJ 2009a)

40/193

sollte. Daher ist es nicht verwunderlich, dass Wolfgang Schäuble später zugegeben hat:
„Das Gesetz zum Schutz vor Kinderpornografie sei im Endspurt des Wahlkampfes auchdeshalb entstanden, um die CDU gegenüber anderen Parteien abzusetzen.“ (Schäuble
2009, zitiert nach Dambeck 2009) Auch nach Einschätzung von Julia von Weiler wäre
das Gesetz nicht gekommen, wenn kein Wahlkampf angestanden hätte. (Weiler 2010)
So schlussfolgert auch Barbara Nelson, dass der Prozess des Agenda-Settings zum
Thema Kindesmissbrauch „Programme herbeiführt, die letztlich nur die Symptome undnicht die Ursachen der zugrunde liegenden sozialen Symptome adressieren.“ (Nelson
1986)

4.3

Programmformulierung und Entscheidung

Nachdem ein politisches Thema definiert ist und auf die politische Agenda gesetzt
wurde, müssen die relevanten Akteure ein politisches Programm formulieren und eine
Entscheidungsfindung herbeiführen. Anders ausgedrückt: „In dieser Phase werden aus
artikulierten Problemen, Vorschlägen und Forderungen staatliche Programme.“(Jann/Wegrich 2003: 85) Dafür werden zunächst die politischen Ziele formuliert sowie
alternative Handlungsmöglichkeiten entwickelt und diskutiert. (ebd.)
VolkerSchneiderAustauschbeziehungenarbeiteteinbereits
der

1992

in

seinerPolitikformulierung“Studieheraus,„Informelle
dass

diese

Verhandlungsprozesse zwischen unterschiedlichen politischen Akteuren einen größeren
Einfluss auf die endgültigen Inhalte einer Policy haben als die formale Entscheidung
durch die zuständigen Instanzen wie Parlament und Regierung. (Schneider 1992) In
diesem „[umfangreichen], mehr oder weniger [offenen], häufig [informellen]
Austausch- und Verhandlungsprozess“ (Jann/Wegrich 2003: 86) spielen sowohl die
Verwaltungen in Ministerien als auch Interessengruppen eine entscheidende Rolle. Nach
Klaus von Beyme werden ca. 80% aller Gesetzesentwürfe in der Bundesrepublik vom
zuständigen Referat eines Ministeriums ausgearbeitet und gelangen erst dann als
Vorlage der Bundesregierung in in den Bundestag. (Beyme 1999)

41/193

Zudem sind Entscheidungsprozesse in der politischen Arena keine rein rationale
Auswahl möglicher Alternativen. Auch eine wissenschaftliche Beratung durch Studien
oder Gutachten findet nur selten Einfluss. (Weiss 1977) Vielmehr werden
Entscheidungen „durch die Interessenkonstellationen und Einflussverteilung zwischen
den unterschiedlichen Akteuren bestimmt.“ (Jann/Wegrich 2003: 87) Sie hängen daher
maßgeblich vom Ringen der unterschiedlichen Akteure um Einfluss und Interessen ab.
Damit wird die Bedeutung organisierter Interessen in dieser Phase des Policy Cycles
deutlich.
Der Prozess der Programmformulierung und Entscheidung in Bezug auf das AccessBlocking und das Zugangserschwerungsgesetz brachte zwei aufeinander aufbauendepolitische Programme und Entscheidungen hervor. In einem ersten Schritt drängten drei
CDU-geführte Bundesministerien unter Federführung des BMFSFJ fünf große deutsche
Internet-Access-Provider zu einer vertraglichen Vereinbarung der Access-Sperren.
Daraufaufbauend

wurde

ein

Gesetzgebungsverfahren

initiiert,

der

in

die

Verabschiedung und das Inkrafttreten des Gesetzes „zur Erschwerung des Zugangs zu
kinderpornographischen

Inhaltenin

Kommunikationsnetzen“(Zugangserschwerungsgesetz) mündete.
Die Verhandlungen und Diskussionen zum politischen Programm waren geprägt vonkontroversen Debatten der konträren Meinungen. Sowohl in der medialen Öffentlichkeit
als auch in den relevanten Gremien lieferten sich Befürworter und Gegner des AccessBlockings intensive inhaltliche Auseinandersetzungen. Unter anderem haben sicheigene Interessengruppen gegründet und mit einer Petition wurden über 135.000
Unterschriften gegen das Gesetzesvorhaben gesammelt.
Im Folgenden werden sowohl die beiden politischen Programme und Entscheidungensowie die Verhandlungsprozesse der beteiligten Akteure untersucht. Der Prozess derProgrammformulierung und Entscheidung war dabei die aktivste und umfangreichste
der fünf Phasen des Policy Cycle.

42/1934.3.1 Entscheidung: Verträge mit Internet-Access-Providern
Das

Ergebnisdeszuuntersuchenden

politischen

Prozesses

ist

das

Zugangserschwerungsgesetz, welches Internet-Access-Provider zu Access-Blocking
verpflichtet. Vor dem entsprechenden Gesetzgebungsverfahren wurde von politischen
Akteuren versucht, das beabsichtigte politische Programm auch ohne eigenes Gesetz
mittels Verträgen mit großen Internet-Access-Providern durchzusetzen. Am 17. April
2009 wurden die entsprechenden Verträge von fünf großen Providern unterzeichnet, drei
weitere beteiligten sich nicht.
Die Intention, Access-Blocking mittels direkter Verträge mit den Providern einzuführen,
war auch die ursprüngliche Idee des BKA, das bereits 2007 in Verhandlungen mit
Vertretern der Internetwirtschaft zu einer vertraglichen Lösung kommen wollte. (Förster
2007) Nach ersten Verhandlungen mit Branchenverbänden schlussfolgerte das BKA im
August 2008, dass „eine freiwillige Selbstverpflichtung der deutschen Access-Provider
zur Sperrung des Zugangs zu Internet-Webseiten mit kinderpornografischen Inhalten
nicht absehbar ist“ (BKA 2008b) und forderte daher „die Schaffung einer
entsprechenden gesetzlichen Verpflichtung für die Access-Provider in Deutschland.“(ebd.) Auch Ursula von der Leyen erklärte im November 2008 „Wir diskutieren seit
Jahren über eine freiwillige Selbstverpflichtung. Bewegt hat sich nichts. Ich bin der
festen Überzeugung, dass der Gesetzgeber jetzt handeln muss.“ (von der Leyen 2008,
zitiert nach Gaugele/Röttger 2008) und forderte: „Jetzt sollen die Zugangsanbieter
gesetzlich verpflichtet werden, die Listen zu beachten und solche Websites unverzüglichzu schließen [sic].“ (ebd.)
Trotzdem wurde von Januar bis April 2009 erneut versucht, mit großen deutschen
Internet-Access-Providern zu einer vertraglichen Verpflichtung zum Access-Blocking
zu kommen. Der Prozess dafür wurde auf dem nicht-öffentlichen Spitzengesprächzwischen drei CDU-Bundesministerien und Vertretern von Internet-Access-Providern
am 13. Januar 2009 in Gang gesetzt, das bereits für das Agenda-Setting eine zentrale
Rolle eingenommen hat. Die Minister Schäuble (BMI), von der Leyen (BMFSFJ) und
Glos (BMWi) erwarteten von den sieben anwesenden Providern, das Ziel Access43/193

Blocking zu unterstützen und freiwillig vertragliche Vereinbarungen darüber
einzugehen. (Frenzel 2010) Die Provider und Branchenverbände sahen darin juristische
Probleme und forderten „eine gesetzliche Regelung als unbedingte Voraussetzung“.
(ebd.) Als einziger Vertreter eines Providers schloss sich Thomas Ellerbeck,
Ressortleiter „Konzernkommunikation, Politik und Regulierung, Stiftungen“ bei derVodafone D2 GmbH dem Vorschlag der Ministeriumsvertreter an.
Zwei Tage nach diesem initialen Spitzengespräch wurde ein eigenes Gremium fürweitere Verhandlungen eingerichtet, die „Arbeitsgruppe Access-Blocking“. Diese AG
tagte auf Einladung, im Haus und unter der Leitung des BMFSFJ, an welches das BMI
seine formale Zuständigkeit für die Verhandlungen delegierte. (Frenzel 2010) Die
Minister selbst waren in der eigentlichen AG nicht mehr anwesend, die
Verhandlungsleitung übernahmen Frau Annette Niederfranke, Leiterin der Abteilung 5„Kinder und Jugend“ sowie Almut Hornschild-Rentsch, Leiterin des Referats 514„Aufwachsen ohne Gewalt, Aktiver Kinderschutz“ vom BMFSFJ. (BMFSFJ 2009b) Fürdie Seite der Provider waren Vertreter der Unternehmen Deutsche Telekom AG, 1&1
Internet AG, Vodafone D2 GmbH (Arcor), HanseNet Telekommunikation GmbH
(Alice), freenet AG, Versatel AG und Telefónica O2 Germany GmbH & Co. OHG
anwesend.

Als

Branchenverbände

waren

„eco

-

VerbandderdeutschenInternetwirtschaft e.V.“ sowie „BITKOM e.V.“ vertreten. Weiterhin waren Vertreter derdrei Ministerien und dem BKA teil der Arbeitsgruppe.
Laut offizieller Pressemitteilung des BMFSFJ vom 15. Januar 2009 sollte die AG „bis
Ende

Februarverbindliche

Vereinbarungenerarbeiten,

zusätzlich

soll

das

Telemediengesetz entsprechend geändert werden.“ (BMFSFJ 2009a) In der am selben
Tag verschickten Einladung zur Arbeitsgruppe an die Provider hieß es „Gemeinsames
Ziel ist es zunächst, bis Ende Februar 2009 zu einer Vereinbarung zwischen derInternetwirtschaft und dem Bundeskriminalamt über die Sperrung des Zugangs zu
kinderpornographischen Inhalten im Internet zu kommen.“ (BMFSFJ 2009c) Lautanwesender Vertreter der Provider „spiegelten [diese Behauptungen] jedoch weder den
Sitzungsverlauf wieder noch entsprachen sie der Wahrheit.“ (Frenzel 2010) Diese
Kontroverse gibt den Kernkonflikt der gesamten Arbeitsgruppe wieder. Das Ziel,
44/193

Kinderpornografie im Internet wirksam zu bekämpfen, teilten alle Anwesenden. Die
Einführung von Access-Blocking sollte nach Wunsch der Ministerien mittels Vertraggeregelt werden, die Vertreter der Branchenverbände und fast aller Provider forderten
jedoch eine gesetzliche Regelung.
Auch die erste Sitzung der Arbeitsgruppe Access-Blocking am 23. Januar 2009 drehte
sich vor allem um diese Auseinandersetzung. In einer Einleitung zeigte der norwegische
Beamte Bjørn-Erik Ludvigsen den Teilnehmenden wie bereits den Journalisten auf der
Pressekonferenz 10 Tage vorher kinderpornografische Webseiten (Frenzel 2010) und
berichtete vom Access-Blocking in Norwegen. (BMFSFJ 2009c) Danach machte das
BMFSFJ deutlich, dass das Access-Blocking „nur auf der einzigen rechtlichen
Grundlage einer Vereinbarung zwischen jeweiligem ISP und Bundeskriminalamt“(Frenzel 2010) eingeführt werden sollte. „Es wurde der Versuch unternommen, die
Provider noch einmal auf das Ziel einer Vereinbarung ohne Gesetzesänderung
festzulegen.“ (ebd.) Die Provider brachten „Bedenken hinsichtlich des Fehlens einer
ausreichenden Rechtsgrundlage“ hervor, die vom Ministerium ignoriert wurden. (ebd.)
Die Unternehmen und Verbände machten deutlich, „dass die weitere Verhandlung übereine Vereinbarung ergebnisoffen sein müsse, weil die rechtlichen Schwierigkeiten ggf.
nicht auf der Basis ausschließlich eines Vertrages mit dem BKA gelöst werden
könnten.“ (ebd.) Vom Ministerium wurde weiterhin der Zeitplan erneut bekräftigt, derbereits per Pressemitteilung am 15. Januar verkündet wurde. Nach drei weiteren
Terminen der AG am 30. Januar sowie 13. und 20. Februar sollten in der letzten
Februar-Woche die Verträge unterzeichnet werden.
In der zweiten Sitzung der AG am 30. Januar 2009 ging es hauptsächlich um technische
Fragen zur Implementation des Access-Blockings. Themen waren zum Beispiel das
Format einer vom BKA erstellten Liste sowie technische Schnittstellen. Da nach
Eindruck der Provider „der auf der Amtsebene vorhandene Sachverstand gering“ war(Frenzel 2010), wurde ein eigener Arbeitskreis für das zu erarbeitende technische
Konzept gegründet. Dieser AK tagte erstmals am 6. Februar unter Federführung desBKA an dessen Hauptsitz in Wiesbaden. „Ergebnis dieser Arbeitsgruppe war die
Definition technischer Anforderungen aus Providersicht an das von BKA und BMFSFJ
45/193

vorgeschlagene Verfahren.“ (ebd.)
Die dritte Sitzung der Arbeitsgruppe Access-Blocking am 13. Februar 2009 hatte
rechtliche Fragen sowie einen konkreten Vertragsentwurf zum Thema. Die Vertreter derInternetwirtschaft vertraten die Rechtsauffassung, dass das Access-Blocking ein
potentieller Eingriff in das Grundrecht Artikel 10 Fernmeldegeheimnis sei. (BMJ
2010b) Dieser Eingriff würde für die Provider allein auf Basis von Verträgen eine
erhebliche Rechtsunsicherheit bedeuten, daher sei eine gesetzliche Regelung
unabdingbar. Die federführende Frau Niederfranke vom BMFSFJ versuchte dieseaufkommende Diskussion zu unterbinden, was ihr jedoch nicht gelang. (Freude 2009a)„Der Vertreter des Referats Grundsatzfragen des Bundesministeriums des Inneren
vertrat die Rechtsauffassung, dass der Abruf von Webseiten generell nicht dem
Grundrecht des [Telekommunikationsgeheimnisses] nach Art. 10 Abs. 1 desGrundgesetzes unterliege.“ (ebd.) Daraufhin erteilte die AG einen Auftrag an das BMI,
ein Gutachten zu dieser ungeklärten Rechtsfrage zu erstellen. Dieses Gutachten wurde
am 19. Februar vorgelegt, konnte jedoch die unterschiedlichen Ansichten nicht
zusammen bringen. (BMFSFJ/Bundesministerium des Innern/Bundesministerium fürWirtschaft und Technologie 2009)
Bereits zwei Tage vor dieser dritten Sitzung der AG erhielten die teilnehmenden
Provider einen konkreten Entwurf eines Vertrages „über die Erschwerung des Zugangs
zu kinderpornografischen Inhalten im Internet“. Parallel zum Treffen veröffentlichte
und kommentierte der Chaos Computer Club dieses Dokument im Internet. (CCC
2009a) Vergleicht man diesen ersten Vertragsentwurf mit der deutschen Übersetzungdes norwegischen Vertrags (Beck 2009), fallen viele Gemeinsamkeiten auf. Zunächst ist
die Gliederung sehr ähnlich, norwegisch „Einleitung, Pflichten des NCIS Norway,
Pflichten des ISP, Sonstiges – technische Umsetzung, Kündigung des Vertrags“ (Beck2009) und deutsch „Vertragsgegenstand, Pflichten des Bundeskriminalamtes, Pflichten
des Internet Service Providers, Haftung, Störungen, Evaluation, Vertragsdauer undKündigung“ (CCC 2009a). Einzelne Formulierungen sind sehr ähnlich, manche sogar
identisch. So lauten die beiden ersten Sätze:46/193

In vorliegendem Vertrag werden die Bedingungen der Zusammenarbeit zwischen
der norwegischen Nationalen Kriminalpolizeibehörde (NCIS Norway) einerseits
und Internet Service Providern (ISPs) andererseits bei der Verhinderung derkommerziellen Verbreitung von Dateien, in denen der sexuelle Missbrauch vonKindern dargestellt wird bzw. die damit in Zusammenhang stehen, festgelegt.
(Beck 2009)
Der vorliegende Vertrag legt die Bedingungen der Zusammenarbeit zwischen dem
Bundeskriminalamt und dem ISP fest, um den Zugang zu kinderpornografischen
Inhalten im Internet zu erschweren. (CCC 2009a)
Das legt den Schluss nahe, dass der norwegische Vertrag dem deutschen als Vorlage
gedient hat. Diese Vermutung wird noch unterstrichen von zwei anderen, nichtöffentlichen Versionen des deutschen Vertragsentwurfs. In den Meta-Informationen
dieser Word-Dokumente steht im Titel-Feld „For more information, contact: Bjørn-Erik
Ludvigsen, NCIS Norway ludvigsen@kripos“, in der öffentlichen Übersetzung desnorwegischen Entwurfs steht ganz oben „Nähere Auskünfte bei: Bjørn-Erik Ludvigsen,
NCIS Norway ludvigsen@kripos.no“ (Beck 2009). Allem Anschein nach diente damit
nicht nur der Inhalt des norwegischen Vertragsentwurf als Vorlage, sondern die
deutschen Anpassungen wurden sogar direkt im Dokument mit der Übersetzungvorgenommen.
Dieser erste Entwurf einer vertraglichen Vereinbarung wurde auf der Sitzung der AG„im Detail besprochen und praktisch in jedem einzelnen Satz von den verschiedenen
Beteiligten kritisiert. Im Ergebnis wurde dann beschlossen, dass sich eine Arbeitsgruppe
der Provider mit der Überarbeitung dieser Vereinbarung beschäftigen wird.“ (Frenzel
2010)
Diese Arbeitsgruppe der Provider traf sich am 17. Februar 2009 und ergänzte den
Vertragsentwurf um einen neuen Paragraphen, in dem „die Umsetzung dieser
vertraglichen Vereinbarung […] unter dem Vorbehalt einer gesetzlichen Regelung“
gestellt wird. (O.V. 2009b) Da damit erneut die zentrale Streitfrage an Bedeutung
47/193

gewann, versuchten die beiden Vorsitzenden der Branchenverbände, Prof. Dr. Dr. h.c.
mult. August-Wilhelm Scheer, Präsident des BITKOM und Prof. Michael Rotert,
Vorstandsvorsitzender

des

eco

„ein

telefonisches

Spitzengespräch

mit

Familienministerin von der Leyen zu führen. Ziel des telefonischen Spitzengesprächs[war] es, bereits im Vorfeld einer Eskalation vorzubeugen und durch konstruktive
Vorschläge Alternativen aufzuzeigen.“ (Frenzel 2010) Für dieses Gespräch entwickelten
sie Leitlinien, die leider nicht veröffentlicht wurden, so dass sie hier in Gänze zitiert
werden sollen:
Die Internetwirtschaft hält an ihrer am 13. Januar gegebenen Zusage fest, die
Bundesregierung bei ihren Bestrebungen, die Verbreitung kinderpornografischer
Inhalte im Internet konsequenter zu bekämpfen, zu unterstützen.
Mit einer Ausnahme haben alle Unternehmen tiefgreifende Bedenken, dieUmsetzung von Zugangshürden vor Schaffung eines entsprechenden rechtlichen
Rahmens vorzunehmen.
Um diese Bedenken zu entkräften und der Initiative zu einem Erfolg zu verhelfen
ist eine klare gesetzliche Regelung erforderlich, die den Unternehmen die
dringend erforderliche Rechtssicherheit gewährleistet.
Um einen kurzfristigen Erfolg zu ermöglichen und die Initiative derBundesregierungzuunterstützen

ist

die

Internetwirtschaft

bereiteine

Vereinbarung zu unterzeichnen, die den vorgebrachten unterschiedlichen
Bedenken und dem Wunsch nach einer klaren gesetzlichen Regelung, Rechnung
trägt.
Im Sinne des kooperativen und konstruktiven Ansatzes sind alle Unternehmenbereit, im Hinblick auf die noch zu schaffende gesetzliche Regelung zumindest
schon erste (technische) Vorbereitungen zu treffen, um nach Erlass einer
entsprechenden

Rechtsgrundlage

schnellstmöglich

mit

der

technischen

Umsetzung zu beginnen und dann kurzfristig Zugangserschwerungen vornehmen
zu können. (O.V. 2009c)
48/193

Dieses Spitzengespräch hat jedoch nie statt gefunden. Zu den Gründen wollen jedochweder BMFSFJ (Schäfer 2010) noch eco (Seiffert 2010) und BITKOM (Spahr 2010)
offiziell Stellung beziehen. In Hintergrundgesprächen war jedoch zu erfahren, dass das
BMFSFJ dieses Gespräch politisch nicht führen wollte.
Ebenfalls am 17. Februar 2009 fand ein Einzelgespräch zwischen den Ministern von derLeyen und Schäuble mit der Spitze der Deutschen Telekom AG statt. Die Minister
versuchten, den Vorstandsvorsitzenden René Obermann sowie das Vorstandsmitglied„Datenschutz, Recht und Compliance“ Manfred Balz des ehemaligen Staatskonzerns
von ihrer Linie der vertraglichen Lösung zu überzeugen. (Freude 2009b)
Die vierte Sitzung der Arbeitsgruppe Access-Blocking ereignete sich am 20. Februar
2009. Dem ursprünglichen Zeitplan entsprechend, rechnete das BMFSFJ damit, zu
diesem Zeitpunkt die Verhandlungen abschließen und das Access-Blocking mittels
vertraglicher Vereinbarungen umsetzen zu können. Die Verhandlungsführerin
Niederfranke berichtete, dass die Deutsche Telekom AG im Einzelgespräch „umgedreht
worden sei“ (Freude 2009b) und nun die Linie des BMFSFJ mittrage. „Laut
Teilnehmerberichten von der Arbeitskreissitzung am Freitag verlangt die Telekom aberweiterhin ein klares politisches Signal, dass ein Gesetz kommen wird sowie eineschriftliche Erklärung vom Familien-, Innen-, Wirtschafts- und Justizministerium, dasses hinsichtlich des Verfassungsrechts, Telekommunikationsrechts, des Straf- und
Zivilrechts keine rechtlichen Bedenken gegen eine entsprechende Selbstverpflichtung
gebe.“ (Freude 2009b) Durch die unterschiedlichen Auffassungen über die zentralen
Rechtsfragen konnte jedoch immer noch keine Einigung erzielt werden, daher „wurde
die Sitzung zunächst auf Wunsch der Regierungsseite zum Zwecke interner
Konsultationen unterbrochen. Nach Wiedereröffnung der Sitzung wurde diese kurz
darauf mit dem Ergebnis vertagt, dass nunmehr alle Provider vom BMFSFJ einzeln
befragt werden sollen.“ (Frenzel 2010)
Anscheinend sah das BMFSFJ keinen Weg mehr, die Verträge in der großen Runde dergesamten Arbeitsgruppe durchzusetzen. Der vermeintliche Verhandlungserfolg im
direkten Gespräch mit der Deutschen Telekom AG sollte nun mit den anderen
49/193anwesenden Providern wiederholt werden. Daher wurden eine Woche später, am 27.
Februar 2009, von Dörte Heinrich aus dem Büro von Frau Niederfranke Einladungen an
die einzelnen Provider zu Gesprächen ausschließlich über die Vertragslösung versendet:„[In] der letzten Sitzung der AG Access Blocking wurde besprochen, dass das
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend allen Providern anbietet,
Gespräche zur weiteren Vertragsverhandlung mit dem BKA und den beteiligten
Ministerien (BMI und BMWi) zu führen, sofern die Bereitschaft zu einem
Vertragsabschluss ohne Gesetzesvorbehalt Ihrerseits besteht.“ (Heinrich 2009)
Am 6. März 2009 wurde erstmals ein nicht von der CDU geführtes Ministerium in den
Prozess eingebunden. In einem Telefongespräch bat Familienministerin von der Leyen
ihre Kabinettskollegin Justizministerin Brigitte Zypries von der SPD um einejuristischen Einschätzung ihres Hauses zu den vorgeschlagenen Verträgen zwischen
BKA und Providern. Diese lieferte am 12. März eine schriftliche Antwort, welche leider
nicht veröffentlicht wurde. In dieser Antwort heißt es: „Diese Vertragslösung birgt
erhebliche verfassungsrechtliche Risiken. Effektive Sperrmaßnahmen - aus welchen
Gründen auch immer - bedürfen meines Erachtens einer klaren gesetzlichen
Grundlage.“ (Zypries 2009: 3) Die Justizministerin sieht mehrere juristische Probleme,darunter einen Eingriff in das Fernmeldegeheimnis nach Artikel 10 Grundgesetz. (ebd.)
Die juristischen Argumentationslinien von BMFSFJ und BMI teilt sie nicht. Zudem
spricht sie dem BKA die Zuständigkeit ab: „Das Bundeskriminalamt soll nach dem
Vertragsentwurf nicht im Bereich der Strafverfolgung, sondern im Bereich derGefahrenabwehr tätig werden. Präventive Aufgaben hat das Bundeskriminalamt aber
nur im Bereich der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus.“ (ebd.: 5)
Das Fazit der Justizministerin lautet daher: „Die beabsichtigte Vertragslösung kann ich
aufgrund der aufgeführten Bedenken nicht mittragen. Letztlich liegt es jedoch in ihrem
Verantwortungsbereich, ob Sie die Vertragslösung weiter verfolgen möchten.“ (ebd.)
Eine Zusammenfassung dieser Einschätzung teilte sie auch in einem Interview mit.
(Zypries 2009, zitiert nach Quadbeck 2009)
Einen Tag nach dieser Antwort, am 13. März 2009, fand eine fünfte und letzte Sitzung
der Arbeitsgruppe Access-Blocking im BMFSFJ statt. Zur Überraschung der Beteiligten
50/193

waren lautete das Thema nun doch „Eckpunkte einer gesetzlichen Regelung“.
Am 17. April 2009 konnte das BMFSFJ dann Verträge „über die Erschwerung desZugangs zu kinderpornografischen Inhalten im Internet“ mit einigen Internet-AccessProvidern unterzeichnen lassen. Öffentlichkeitswirksam wurde als Bühne das Haus desBundespresseamts gewählt und die Vertragsunterzeichnung als Pressekonferenz
veranstaltet. (BMFSFJ 2009d) Neben der Vodafone D2 GmbH (Arcor) und derDeutschen Telekom AG konnte das Ministerium auch die Telefónica O2 Germany
GmbH & Co. OHG, die HanseNet Telekommunikation GmbH (Alice) sowie die Kabel
Deutschland GmbH auf eine vertragliche Lösung verpflichten. Feierlich unterzeichneten
die Unternehmensleitungen die Verträge mit BKA-Präsident Ziercke und Ministerin vonder Leyen vor laufenden Kameras. Die 1&1 Internet AG, freenet AG und Versatel AG
waren aufgrund der vorgebrachten Bedenken nicht an der Umsetzung der
Vertragslösung beteiligt.
Damit ist den Akteuren der drei CDU-Ministerien gelungen, nach heftigen
Auseinandersetzungen das Access-Blocking als politisches Programm in Form vonVerträgen mit fünf Providern zu realisieren. Diese deckten jedoch nicht denbeabsichtigten Marktanteil ab, nicht alle Provider konnten überzeugt werden. Die
Verträge wurden zudem nie wirksam. Parallel zu diesem politischen Programm wurde
bereits der Prozess für ein Gesetzgebungsverfahren in Gang gesetzt. Mit
Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes und einem Nichtanwendungserlass
wurden die Verträge vom BKA aufgekündigt.
Entgegen anders lautender Bekenntnisse war ein eigenes Gesetz Anfang 2009 nicht die
Priorität der drei beteiligten Ministerien und des BKA. Trotz der bekannten rechtlichen
Bedenken und Skepsis der Internetwirtschaft setzten die politischen Akteure zunächst
auf eine Implementierung von Access-Blocking durch Verträge. Die extra eingerichtete
Arbeitsgruppe Access-Blocking im BMFSFJ konzentrierte sich am Anfang auf die
Vertragslösung, auch ihr ursprünglich gesetzter Zeitplan war darauf ausgerichtet. Erst
als der ursprüngliche Zeitplan schon überschritten war und das SPD-geführte
Justizministerium erhebliche Zweifel anmeldete, wurde das Gesetzgebungsverfahren
51/193

initiiert, mit dem sich dann auch die Arbeitsgruppe beschäftigte. Trotzdem wurden
parallel dazu weiterhin mit einigen Providern Verträge verhandelt, die dann am 17. April
2009 öffentlich unterzeichnet wurden.
Bis heute sind die Verträge nicht offiziell veröffentlicht. Einen Antrag auf Akteneinsichtnach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes lehnte das Bundeskriminalamt am 04.
Mai 2009 ab, weil nach dessen Ansicht durch einen daraus gewonnenen Einblick in die
technischen Abläufe des vereinbarten Access-Blockings „die öffentliche Sicherheit
gefährdet wird“ (BKA 2009e).
Im Verlauf dieses Prozesses ist zum Thema Access-Blocking eine kritischeÖffentlichkeit entstanden, welche die kontroversen Diskussionen der Arbeitsgruppe
weiter führte. Diese öffentliche Auseinandersetzung soll im Folgenden untersucht
werden.

4.3.2 Auseinandersetzung und Verhandlungsprozesse
Der Prozess, die politische Entscheidung zum Access-Blocking durch Verträge mit
Providern zu installieren, war geprägt von umfangreichen Austausch- undVerhandlungsprozessen. Die an der Auseinandersetzung beteiligten Akteure waren
zunächst beschränkt auf die Arbeitsgruppe Access-Blocking, also drei CDU-geführte
Bundesministerien,dasBundeskriminalamt

sowie

einigeVertreter

derInternetwirtschaft. Im Zuge dieser ersten Programmformulierung und Entscheidung
entstand eine öffentliche Aufmerksamkeit und Debatte über das Thema. Nachdem sichursprünglich nur Fachleute und Beteiligte inhaltlich einbrachten, nahmen zunehmend
weitere Akteure an der Auseinandersetzung teil, vor allem in der Öffentlichkeit. In derfolgenden gesellschaftlichen Kontroverse brachten sich hauptsächlich Kritiker desVorhabens lautstark und umfangreich ein. Die Debatte wurde so intensiv, dass sie
teilweise als „Kampf der Kulturen“ bezeichnet wurde. (Bendrath 2009)
Die Auseinandersetzung nahm viele verschiedene Formen an. Neben der klassischenÖffentlichkeitsarbeit mit Interviews, Pressemitteilungen und offenen Briefen gab es
52/193

Kundgebungen und Demonstrationen der Gegner sowie Petitionen und UnterschriftenSammlungen von beiden Seiten. Eine Petition der Sperrgegner konnte über 135.000
Unterzeichner in sechs Wochen erreichen, woraufhin die Petentin von einem
Bundestagsausschuss gehört wurde. Inhaltlich wurden die Argumente beider Seiten
einer

umfassendenÜberprüfung

unterzogen,also

Daten,

Quellenund

Schlussfolgerungen hinterfragt und kritisiert. Gegner und Befürworter beauftragten
jeweils repräsentative Umfragen bei Infratest dimap, deren Ausgang scheinbar jeweils
die Position der Auftraggeber bekräftigte. Die öffentliche Debatte wurde scharf geführt.
Befürwortern des Access-Blocking wurde vorgeworfen, eine Sperr-Infrastruktur für das
Internet errichten zu wollen, mit der beliebige Inhalte zensiert werden können. Gegnern
der Policy wurde teilweise eine Nähe zu oder Unterstützung von Kindesmissbrauch
unterstellt.
Im Folgenden sollen nun systematisch die zentralen Elemente der inhaltlichen
Auseinandersetzung und öffentlichen Verhandlungsprozesse analysiert werden. Dazu
werden zunächst die Akteure untersucht, die sich am öffentlichen Diskurs beteiligt
haben. Um den Prozess der Auseinandersetzung verstehen zu können, sollen danach die
zentralen Argumente der Debatte angerissen werden, ohne jedoch ins Detail gehen zu
können oder zu wollen. Im Anschluss wird untersucht, welche Formen die
Auseinandersetzung angenommen hat. Da die Gegner des Access-Blockings diese Phasebesonders dominiert haben, überwiegen auch bei dieser Analyse die Aktionen derSperrgegner.
Dass das Thema überhaupt eine relevante öffentliche Aufmerksamkeit erlangen konnte,
war maßgeblich der Verdienst einer später als „Internet-Community“ (SPDBundestagsfraktion 2009) bezeichneten Öffentlichkeit im Internet. Diese InternetÖffentlichkeit besitzt einerseits einen hohen Sachverstand zu Internet-Fragen und ein
inhärentes Interesse am Thema Access-Blocking, sowie andererseits einen hohen
Vernetzungsgrad und eine publizistische Wirkmächtigkeit im deutschsprachigen Netz.
Dadurch konnte zunächst eine Netz-Öffentlichkeit zum Thema geschaffen werden, diein einem zweiten Schritt eine breitere Wahrnehmung erreichte. In ihrer Bachelor-Arbeit
im Fachbereich Medienmanagement untersuchte Juliane Krause-Akelbein den Einfluss
53/193von Online-Medien (Weblogs) auf die öffentliche Berichterstattung zum Thema AccessBlocking. (Krause-Akelbein 2010) Vor dem theoretischen Hintergrund zu AgendaSetting-Prozessen von Wolfgang Eichhorn (2005) und dem Öffentlichkeitsbegriff vonJürgen Habermas (1990) analysierte sie die unterschiedliche Berichterstattung zum
Access-Blocking in Tageszeitungen und Weblogs im April und Mai 2009. Ihre Arbeit
zeigt, dass Online-Medien häufiger, facettenreicher (Krause-Akelbein 2010: 62) und
weniger emotional (ebd.: 60) über das Thema Access-Blocking berichtet haben. In
Wochenmagazinen kam das Thema gar nicht vor, auch in Tageszeitungen fand es
zunächst nur eine geringe Beachtung. (ebd.: 65) Durch die kontinuierliche
Berichterstattung von Weblogs wurde das Thema dann auch von Printzeitungenaufgegriffen, jedoch waren die Online-Medien dafür der Agenda-Setter. (ebd.: 67)
In Online-Medien fand auch bereits eine kritische Berichterstattung zur Arbeitsgruppe
Access-Blocking im BMFSFJ statt, zu einer Zeit als dem Thema noch gar keine großeöffentliche Aufmerksamkeit gewidmet wurde. Zwei Wochen vor Unterzeichnung der
Verträge zwischen BKA und Providern gründeten Sperrgegner zwei dedizierte
Interessengruppen, die in der Folge das Thema intensiv bearbeiteten.
Am 2. April 2009 gründete sich am Rande der Social-Media-Konferenz „re:publica“ inBerlin der „Arbeitskreis gegen Internetsperren und Zensur“ (AK Zensur). In dieser
Situation entwickelte Rigo Wenning vom World Wide Web Consortium (W3C) auchden erfolgreichen Slogan „Löschen statt Sperren!“, der den Gegensatz der Positionen
prägnant pointierte und die Debatte maßgeblich beeinflusste. (Freude 2010; Wenning2010) Nach dem Vorbild des erfolgreichen „Arbeitskreis Vorratsdatenspeicherung“(Meister 2008: 35 ff.) ist der AK Zensur ein loser Zusammenenschluss aus
Organisationen und Einzelpersonen, die zu einem politischen Thema arbeiten. Beteiligte
Organisationen sind Antispam e.V., Aktion Umwelt e.V., Verein zur Förderung desöffentlichen bewegten und unbewegten Datenverkehrs e.V. (FoeBuD), Förderverein
Informationstechnik und Gesellschaft e.V. (FITUG), Forum InformatikerInnen fürFrieden und gesellschaftliche Verantwortung e.V. (FIFF), Online-DemonstrationsPlattform für Menschen- und Bürgerrechte im digitalen Zeitalter (ODEM), Trotz Alleme.V. sowie die Weblogs netzpolitik.org und Spreeblick.com. (AK Zensur 2010a)
54/193

Hauptorgan der Kommunikation und Organisation ist eine Mailingliste mit über 100
Teilnehmern. (Freude 2010)
Nur drei Tage später trat auch der bereits am 1. April 2009 gegründete Verein
Missbrauchsopfer gegen Internetsperren e.V. (MOGiS) erstmals öffentlich in
Erscheinung, der sich ebenfalls gegen das Access-Blocking einsetzt. (MOGiS 2009a)
Der Verein und sein Sprecher Christian Bahls waren fortan sehr aktiv in der öffentlichen
Diskussion zum Thema Access-Blocking. In einem Interview vom 16. April führte
Bahls aus, dass er als Opfer von sexuellem Missbrauch sich von der Kampagne der
Familienministerin instrumentalisiert und dadurch erneut missbraucht fühlt. (Bahls
2009, zitiert nach Biermann 2009a) Bahls und MOGiS sind gegen Access-Blocking,weil es „Kinderpornografie nicht bekämpft. Da ist irgendwo im Internet ein Missbrauch
dokumentiert und die Bundesregierung schaut weg. Und sagt uns Bürgern, wir sollen
auch wegschauen.“ (ebd.) Statt diesem Wegschauen forderte MOGiS ein aktives
Handeln und machte am 13. Mai den Slogan „Löschen statt Sperren!“ öffentlichbekannt. (MOGiS 2009a)
Eine weitere bekannte Interessengruppe der Gegner des Access-Blockings ist die
Piratenpartei Deutschland. Obwohl sie bereits im September 2006 gegründet wurde,
gewann sie erst durch die Debatte zu Netz-Sperren eine relevante öffentliche
Aufmerksamkeit. Die Partei konnte durch die öffentliche Auseinandersetzung im Jahr
2009 ihre Mitgliederzahlen von unter 1.000 zu Jahresbeginn auf über 11.000 zum
Jahresende vervielfachen. (Piratenpartei Deutschland 2010)
Neben den zentralen Akteuren im politischen Prozess und hier bereits genannten
gesellschaftlichen Institutionen äußerten sich weitere Vertreter der Öffentlichkeit. Die
Gegner erhielten Unterstützung von Kinderschutz-Organisationen (Carechild 2009),
Organisationen gegen sexualisierte Gewalt (Trotz Allem 2009a; Trotz Allem 2009b),
dem

Wissenschaftlichen

DienstdesBundestages(Pursch/Bär

2009;

Schröder/Beckebanze 2009), Juristen (Hoeren 2009, zitiert nach Carechild 2009; Vetter2009), Informatikern (Gesellschaft für Informatik 2009) und Fussballfans (Schäfers
2009a). Für das Access-Blocking warben weitere Kinderschutz-Organisation (Deutscher
55/193

Kinderschutzbund et al 2009; Deutsche Kinderhilfe 2009a), der Ärztetag der
Bundesärztekammer(Bundesärztekammer

2009)

sowie

vereinzelte

Politikwissenschaftler (Münkler 2009).
Ebenfalls auf Seiten der Befürworter stellten sich organisierte Interessen, die eine
Ausweitung des Access-Blockings auf weitere Inhalte über Kinderpornografie hinaus
forderten. Nachdem BKA-Präsident Jörg Ziercke bereits von Anfang an die Sperrenauch für „Webseiten mit gleichermaßen menschenverachtenden antisemitischen
Inhalten“ forderte (BKA 2008b), sprachen sich auch der bayrische Innenminister
Joachim Herrmann (CSU) sowie der Präsident der Bundeszentrale für politische
Bildung Thomas Krüger für „eine Sperrung von rechtsextremen Internetseiten“ aus(Herrmann 2009, zitiert nach Ronzheimer 2009). Auch Romani Rose, der Vorsitzende
des Zentralrats Deutscher Sinti und Roma forderte eine Sperre rechtsextremistischer
Inhalte und Hasspropaganda. (Krempl 2009a) Der außenpolitische Sprecher der SPDBundestagsfraktion Gert Weisskirchen unterstützt die Sperrung von Antisemitismus(Weisskirchen 2009), die Bundestagsabgeordnete Dorothee Bär (CSU) will Islamismus
sperren

(Bär

2009:

71).

Die

Ausweitungder

Sperrung

vonKindesmissbrauchsdokumentation auf Pornografie mit jugendlichen Darstellern forderte
die jugendpolitische Sprecherin der SPD-Fraktion Caren Marks. (Rath 2009) Der
Deutsche Philologenverband plädierte für eine Indizierung von Webseiten, die„Magersucht (Anorexie = Ana) oder Ess-Brechsucht (Bulimie = Mia)“ verherrlichen.
(Hertzfeld 2009) Nach dem Amoklauf von Winnenden forderte der CDUBundestagsabgeordnete Thomas Strobl Access-Blocking für „Killerspiele“ undBildungsministerin Annette Schavan die Blockade von „Gewalt [befördernden
Elementen] im Internet“ (Schavan 2009, zitiert nach Gaugele/Kammholz 2009). Der
Düsseldorfer Regierungspräsident Jürgen Büssow (SPD) sowie Heinrich Sievers, Leiter
des Referats Glücksspiel im Hessischen Innenministerium forderten Access-Blocking
für „ausländisches Glücksspiel“. (Kleinz 2009a; Kleinz 2009b) „Christian Sprang,
Leiter der Rechtsabteilung des Börsenvereins des Deutschen Buchhandels, plädierte fürAccess-Blockaden gegen Angebote, die das Urheberrecht verletzen.“ (Kleinz 2009b)
Der Vorstandsvorsitzende des Bundesverbands Musikindustrie Dieter Gorny möchte

56/193

durch Access-Blocking den „Schutz des geistigen Eigentums“ vorantreiben. (Gorny
2009, zitiert nach Pütz 2009: 76) Auch der Filmproduzent Max Wiedemann möchte
„[Webangebote] mit Links zu Videostreams aktueller Kinofilme wie Kino.to
blockieren.“ (Krempl 2009b) Neben diesen konkreten Vorschlägen gibt es auch eine
generelle Ausweitung. Der innenpolitische Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion Dieter
Wiefelspütz sagte der Berliner Zeitung, dass auch „andere kriminelle Vorgänge“gesperrt werden könnten. (Wiefelspütz 2009, zitiert nach Schmale 2009) Der damalige
NRW-Ministerpräsident Jürgen Rüttgers „sprach sich dafür aus, dass generell
umstrittene Websites nicht erst gesperrt werden, wenn ein Gerichtsurteil vorliegt.“(Lückerath 2009) Sogar Familienministerin Ursula von der Leyen, die bis zur
Verabschiedung des Zugangserschwerungsgesetzes die Ausschließlichkeit des AccessBlockings für Kinderpornografie betonte, sprach sich kurz danach „gegen weitererechtswidrige Inhalte im Internet“ (Gaugele/Röttger 2009) aus. Auch BKA-Präsident
Ziercke unterstützte diese Ausweitung: „Etwas vom Gesetzgeber Verbotenes demöffentlichen Zugriff zu entziehen, kann keine Zensur sein.“ (Ziercke 2010, zitiert nachLutz 2010) Die Ausweitung des Access-Blockings auf andere Inhalte überKinderpornografie hinaus ist eine zentrale Befürchtung der Gegner des Vorhabens, die
mit diesen Aussagen bekräftigt wurde. Die Fachanwältin für Strafrecht Annette
Marberth-Kubicki urteilt in der Neuen Juristischen Wochenschrift: „Hat sich das
Instrument der Internetsperre erst einmal etabliert, wird es nicht nur zum Kampf gegen
Kinderpornografie eingesetzt werden. Die Nutzung wird dann auch zur Verhinderung
anderer unzulässiger oder nur unerwünschter Inhalte des Internets ausgedehnt werden.
Schon jetzt werden Forderungen nach der Blockade von Glückspielen, Sportwetten,
Killerspielen, Urheberrechtsverletzungen, politischer Propaganda etc. erhoben. Das
Zeitalter der Internet-Zensur hat endgültig begonnen.“ (Marberth-Kubicki 2009)
Ein weiteres Hauptargument der Sperr-Gegner lautet, dass der sexuelle Missbrauch vonKindern und die Verbreitung von dessen Dokumentation im Internet weltweit geächtet
ist. Deswegen ist eine internationale Kooperation möglich und notwendig. Die SperrBefürworter argumentieren dagegen, dass es Staaten gibt, in denen die Verbreitung vonKinderpornografie nicht unter Strafe steht, eine internationale Zusammenarbeit

57/193

verweigert wird oder gar kein staatlicher Ordnungsrahmen existiert. Im ersten Interview
zum Agenda-Setting des Themas (siehe Kapitel 4.2) sagte Ministerin von der Leyen:„Die bittere Wahrheit ist, dass bisher nur die Hälfte der Länder Kinderpornografieächtet. Das heißt, die andere Hälfte toleriert sie.“ (von der Leyen 2008, zitiert nach
Gaugele/Röttger 2008) Dabei berief sie sich auf die Daten des International Centre for
Missing & Exploited Children, dessen Methodologie und Aussagekraft bereits in
Kapitel 3.1 kritisch betrachtet wurden. Als Resümee wurde festgehalten, dass bisher
keineverlässliche,

wissenschaftliche

Vergleichsstudie

zu

der

internationalen

Rechtssituation existiert. Im Verlauf der Debatte wurden einzelne spezifische Staaten
genannt, in denen Kinderpornografie anscheinend nicht verboten ist, darunter
Kasachstan (Krogmann 2009, zitiert nach Schäfers 2009b) und Indien (von der Leyen
2009, zitiert nach Sputnik 2009). Bei beiden stellte sich diese Behauptung nach einer
Recherche als falsch heraus, sowohl in Kasachstan (Schäfers 2009c) als auch Indien(Agrawal 2009, zitiert nach Meister 2009a) existieren Gesetze, welche die Verbreitung
von Kinderpornografie unter Strafe stellen. „Nach Protest des indischen Botschafters
musste sich das Ministerium [sogar] entschuldigen.“ (Peters 2009)
Neben der theoretischen Rechtslage wurde auch die praktische internationale
Verbreitung von Kinderpornografie hinterfragt und recherchiert. Durch die Analyse derbekannt gewordenen Sperrlisten anderer europäischer Staaten wurde bekannt, inwelchen Ländern die zu sperrenden Server stehen. Recht überraschend waren auf
mehreren Sperrlisten europäische Staaten vor allem Inhalte in den USA, Australien,
Niederlande, Kanada und sogar Deutschland. (Walther 2009a; Walther 2009b) Das Fazit
der Untersuchung: „Also die meisten der Webseiten wird auf Servern in Ländern
gehostet in denen eine strafrechtliche Verfolgung durchaus möglich ist.“ (Walther
2009a) Auch nach Auskunft der dänischen Strafverfolgungsbehörden an das BKA
waren die dort gesperrten Inhalte Ende 2009 überwiegend in den USA, auf Platz zwei
folgte Deutschland. (Maurer 2009) Auch die vom BKA selbst erhobenen Zahlen im Jahr
2010 zeigen, dass ca. die Hälfte der zu sperrenden Webseiten in den USA liegt, gefolgt
von Russland und den Niederlanden. (BKA 2010a: 14)
Darauf aufbauend behaupten die Sperr-Gegner, dass in diesen Staaten ein Löschen
58/193

kinderpornografischer Inhalte durch internationale Kooperation zeitnah möglich ist. Da
bei einer Sperrung von Inhalten diese im Netz bleiben und weiterhin abrufbar sind, ist
das richtige Mittel im Umgang mit solchen Straftaten daher das aktive Handeln statteinem Wegschauen. (MOGiS 2009a) Deswegen sollten kinderpornografische Inhalte
nicht gesperrt, sondern direkt an der Quelle gelöscht werden. Zudem kann durch eineBeschlagnahme und forensische Analyse der entsprechenden Server eine aktive
Ermittlung und Strafverfolgung der Urheber stattfinden. Dass eine Löschung der Inhalte
auf den Sperrlisten möglich ist, bewies Alvar Freude vom Arbeitskreis Zensur in einem
Experiment. Freude „analysierte mit automatischen Verfahren die diversen europäischen
Sperrlisten und schrieb die Provider an, auf deren Servern sich laut der Listen
kinderpornographisches Material befinden soll. Mit beeindruckender Resonanz:
Innerhalb der ersten 12 Stunden nach Aussenden der Mails wurden bereits 60
Webauftritte gelöscht.“ (AK Zensur 2009c) Ein Jahr später wurde das Experiment mit
der dänischen Sperrliste wiederholt und brachte ähnliche Ergebnisse hervor. (AKZensur 2010b)
Dass auf den Sperrlisten jahrelang Einträge standen, die von den verantwortlichen
Hosting-Providern unmittelbar nach dem Erhalt einer E-Mail entfernt wurden, bestärkte
erneut die Sperr-Gegner. Diese Sorge, dass sich Behörden mit einer nationalen Sperrung
zufrieden geben statt eine internationale Strafverfolgung voranzutreiben, wurde anhand
einer Aussage des BKA erneut bekräftigt: „Dänemark und Norwegen unterrichten,
aufgrund der jahrelangen schlechten Erfahrungen mit der Anregung von Löschungen,die Staaten, in denen die festgestellten kinderpornografischen Angebote gehostet
werden, nicht mehr. Sowohl das Löschen als auch das Sperren kinderpornografischer
Inhalte dienen primär der Gefahrenabwehr und nicht der Strafverfolgung der Täter.“(BKA 2010a: 9)Dieangebrachten inhaltlichen Argumentebildennur einen Ausschnitt derargumentativen Auseinandersetzung. An dieser Stelle kann und soll die Debatte nicht inihrer Ausführlichkeit erörtert werden, die geschilderten Punkte bilden vielmehr die
notwendige Grundlage für ein umfassendes Verständnis des politischen Prozesses. Als
Einführung in die vertiefende Argumentation eignen sich die Arbeiten von Holger
59/193

Bleich und Axel Kossel (Bleich/Kossel 2009) sowie Lutz Donnerhacke (Donnerhacke
2009a; Donnerhacke 2009b), ein Interview mit Frau von der Leyen (Patalong/Schmundt2009) sowie das öffentliche Streitgespräch zwischen der Ministerin und Sperr-Gegnerin
Franziska Heine (Biermann/Wefing 2009). Die kontroversen Diskussionen werden
weiterhin intensiv geführt, neben den Medien auch in den beteiligten politischen
Gremien.
Neben dem öffentlichen Diskurs nahm die Auseinandersetzung viele weitere Formen
an,darunteröffentliche

Versammlungen,

Online-PetitionenundUnterschriftensammlungen sowie repräsentative Umfragen.
Während der Vertragsunterzeichnung am 17. April 2009 zwischen Internet-AccessProvidern und Bundeskriminalamt im Haus der Bundespressekonferenz fand vor dem
Haus eine öffentliche Mahnwache gegen das Access-Blocking statt. Aufgerufen hatten
Netz-Aktivisten (Mehldau 2009), der Grüne Jugend Bundesverband sowie der Chaos
Computer Club (2009b). Durch hunderte Teilnehmer sowie eine begleitende
Pressearbeit mittels Pressemappen (AK Zensur 2009a) und Presseerklärungen (AKZensur 2009b) schafften es die Gegner, eine relevante mediale Aufmerksamkeit auf das
Thema

zu

lenken.

Auchwährendder

VerabschiedungdesZugangserschwerungsgesetzes im Bundestag am 18. Juni fand eine Mahnwache statt.
(Beckedahl 2009) Die Sperr-Gegner beteiligten sich auch am Aufruf und derOrganisation

derDemonstration„Freiheit

statt

Angst

-

StopptdenÜberwachungswahn!“ am 12. September. Auch als der Bundespräsident das Gesetz am
8. Februar 2010 unterschrieb und damit in Kraft setzte, fand eine Demonstration statt.
(Günther 2010)
Massive öffentliche Aufmerksamkeit und Unterstützung erhielt eine Online-Petition mit
dem Titel „Keine Indizierung und Sperrung von Internetseiten“ (Heine 2009). Die inGrundgesetz Artikel 17 und 45c (BMJ 2010b) vorgesehene Möglichkeit, eine Petition
an den Bundestag zu stellen, wurde im Jahr 2005 durch die Einrichtung eines OnlinePetitionssystems auf https://epetitionen.bundestag.de/ ergänzt. Dadurch wurde es
einfacher, ein Quorum von 50.000 Unterstützern einer öffentlichen Petition innerhalb
60/193von drei Wochen zu erreichen, mit dem der Petent im Petitionsausschuss desBundestages gehört wird. (Deutscher Bundestag 2010a) Die seitdem im Arbeitskreis
Zensur aktive Mediengestalterin Franziska Heine reichte am 22. April 2009 diesen
Petitionstext ein:
Wir fordern, daß der Deutsche Bundestag die Änderung des Telemediengesetzes
nach dem Gesetzentwurf des Bundeskabinetts vom 22.4.09 ablehnt. Wir halten
das geplante Vorgehen, Internetseiten vom BKA indizieren & von den Providern
sperren zu lassen, für undurchsichtig & unkontrollierbar, da die „Sperrlisten“
weder einsehbar sind noch genau festgelegt ist, nach welchen Kriterien Webseiten
auf die Liste gesetzt werden. Wir sehen darin eine Gefährdung des Grundrechtes
auf Informationsfreiheit.
Das vornehmliche Ziel – Kinder zu schützen und sowohl ihren Mißbrauch, alsauch die Verbreitung von Kinderpornografie, zu verhindern stellen wir dabei
absolut nicht in Frage – im Gegenteil, es ist in unser aller Interesse. Dass die im
Vorhaben vorgesehenen Maßnahmen dafür denkbar ungeeignet sind, wurde anvielen Stellen offengelegt und von Experten aus den unterschiedlichsten
Bereichen mehrfach bestätigt. Eine Sperrung von Internetseiten hat so gut wie
keinen nachweisbaren Einfluß auf die körperliche und seelische Unversehrtheit
mißbrauchter Kinder. (Heine 2009)
Nach der Freigabe zur öffentlichen Mitzeichnung am 4. Mai 2009, wurde vor allem imInternet massiv für die Petition geworben. So konnte sie bereits am ersten Tag 16.000
Unterzeichner gewinnen (AK Zensur 2009d) und das Quorum von 50.000 nach nur vierTagen erreichen (AK Zensur 2009e). Am Ende der Zeichnungsfrist am 16. Juni konnte
die Petition nach sechs Wochen 134.015 Online- und 1.391 Offline-Unterschriften
vorweisen. (Meister 2010a) Damit war sie die bisher erfolgreichste Petition an den
Deutschen Bundestag und konnte sogar die von der Bild-Zeitung unterstützte Petition„Halbierung der Besteuerung von Diesel und Benzin“ (Segers 2008) ablösen. Außerdem
wurden unabhängig davon „96 weiteren Petitionen mit gleichem Anliegen“ eingereicht.
(Meister 2010) Diese Petition erregte eine große Medienaufmerksamkeit und brachte
61/193

das Thema Access-Blocking vollends in die öffentliche Diskussion. (Röttger 2009) Als
formale Reaktion durfte die Petentin Heine ihr Anliegen zehn Monate später vor dem
Petitionsausschuss des inzwischen neu gewählten Bundestages vortragen. (Deutscher
Bundestag 2010b)
Auch die Befürworter des Access-Blockings reichten eine Online-Petition beim
Deutschen Bundestag ein, konnten aber in der gleichen Frist nur 328 Mitzeichner
mobilisieren. (Jeuck 2009) Zur Anhörung vorm Petitionsausschuss ist der Petent nicht
erschienen. (Meister 2010) Als Reaktion auf den Erfolg der Petition der Gegner startete
die Deutsche Kinderhilfe eine eigene Unterschriftenkampagne „Stop! – Meine Stimme
gegen Kinder'pornographie' im Internet“. (Deutsche Kinderhilfe 2009b) Beobachterbeschrieben dieses Verhalten als Zeichen zunehmender Nervosität (Dahlmann 2009)und „Ratlosigkeit, fast schon Panik“ (Sickendieck 2009). Wiederrum als Reaktion auf
die Aussagen dieser Kampagne entstand eine „Erklärung von Eltern aus IT-Berufen zu
Internetsperren“, die von „über 420 Familien von Internet-Fachleuten“ unterstützt
wurde. (Zulla 2009)
Nicht nur Petitionen und Unterschriftensammlungen wurden Instrumente deröffentlichen politischen Auseinandersetzung, auch Umfragen wurden von beiden Seiten
genutzt. Als weitere Reaktion auf den unvorhergesehenen Erfolg der Online-Petition
beauftragte ebenfalls die Deutsche Kinderhilfe eine repräsentative Umfrage beim
Institut Infratest dimap, die am 12. und 13. Mai 2009 durchgeführt wurde. Auf die
Frage „Sind Sie für ein Gesetz zur Sperrung kinderpornographischer Seiten im Internet
oder dagegen?“ antworteten 92 Prozent „Dafür“ und 7 Prozent „Dagegen“, woraus
Infratest dimap den Schluss zog, eine „Mehrheit befürwortet [die] Sperrung
kinderpornografischer Seiten.“ (Infratest dimap 2009a) Da er die Fragestellung
unzureichend verkürzt fand, beauftragte Christian Bahls von MOGiS ebenfalls eine
repräsentative Umfrage bei Infratest dimap, die am 18. und 19. Mai stattfand. Darin
wurden verschiedene Saktionsmöglichkeiten gegen Kinderpornografie im Internet
geschildert, zu denen jeweils die Zustimmung abgefragt wurde. (Infratest dimap 2009b)
Die Option „Der Zugang zu Internetseiten mit Kinderpornographie sollte durch eine
Sperre erschwert werden, das reicht aus, auch wenn die Seiten selbst dann noch
62/193

vorhanden und für jedermann erreichbar sind“ erreichte hier nur eine Zustimmung vonfünf Prozent. (ebd.) Der Möglichkeit „Internetseiten mit Kinderpornographie sollten
konsequent gelöscht und die Betreiber strafrechtlich verfolgt werden“ stimmten 92
Prozent der Befragten zu. (ebd.) Das Fazit in der Öffentlichkeit war, dass mit
entsprechend formulierten Fragen eine Mehrheit sowohl für eine Befürwortung als aucheine Ablehnung von Access-Blocking nachgewiesen werden kann. (Biermann 2009b)
Richard Hilmer, der Geschäftsführer von Infratest dimap sieht darin keinenWiderspruch. (Hilmer 2009, zitiert nach Biermann 2009c) Er erklärte, dass beide
Umfragen objektiv sind und sich nicht widersprechen. (ebd.) „Beide Umfragen ergeben
einenerheblichen

BedarfinderBevölkerung

kinderpornografische Darstellungen im Internet.“nach

Maßnahmen

gegen(ebd.) „Ein Vergleich vonMaßnahmen zeigt, dass der erschwerte Zugang als Minimallösung begrüßt wird, dassaber weitergehende Maßnahmen als erwägenswert und sinnvoll erachtet werden.“(Infratest

dimap

2009b)

Einen

Tag

vor

VerabschiedungdesZugangserschwerungsgesetzes veröffentlichte das BMFSFJ erneut eine Umfrage zu
Thema, diesmal durchgeführt vom Institut für Demoskopie Allensbach. (BMFSFJ
2009e) Wenig überraschend begrüßen darin erneut 91 Prozent der Befragten die
Initiative der Bundesregierung. (Institut für Demoskopie Allensbach 2009: 2)
Die Nutzung von Petitionen und Umfragen zeigt, wie intensiv die öffentliche
Auseinandersetzung und der Kampf um die Meinungshoheit zum Thema AccessBlocking in dieser Zeit geworden ist. Auch die Gründung von Interessengruppen eigens
zu diesem Policy Prozess unterstreicht die Heftigkeit des Wettstreits der Ideen.
Trotzdem wurde das umstrittene Instrument Access-Blocking zunächst auch durch ein
entsprechendes Gesetz legitimiert. Dieser Entscheidungsprozess soll im Folgenden
untersucht werden.

4.3.3 Entscheidung: Zugangserschwerungsgesetz
Die politischen Auseinandersetzungen und Verhandlungsprozesse über das politische
Programm Access-Blocking brachten neben der ersten Entscheidung zur vertraglichen
63/193

Umsetzung auch ein eigenes Bundesgesetz hervor. Das dazugehörige Verfahren begannbereits gegen Ende der Arbeitsgruppe Access-Blocking im BMFSFJ und führte zur
Verabschiedung

desGesetzes

kinderpornographischen„zur

InhaltenErschwerungindesZugangszu

Kommunikationsnetzen“(Zugangserschwerungsgesetz) durch den Deutschen Bundestag am 18. Juni 2009. Im
Folgenden sollen die relevanten politischen Akteure sowie die dazugehörigen Prozesse
des Gesetzgebungsverfahrens analysiert werden.
Die allgemeinen Akteure in Gesetzgebungsverfahren der Bundesrepublik Deutschlandsind die Bundesregierung, der Bundestag sowie der Bundesrat. Die treibenden Kräfte
hinter dem konkreten Gesetzgebungsprozess waren und sind die drei Ministerien derArbeitsgruppe Access-Blocking

sowie

die

CDU/CSU-Fraktion

imDeutschen

Bundestag. Die SPD, ihre Fraktion im Bundestag sowie das SPD-geführte
Justizministerium spielten eine ambivalente Rolle mit Zweifeln und internen
Auseinandersetzungen einerseits und einer Unterstützung des Gesetzes andererseits. Die
drei Oppositionsparteien lehnten das politische Programm sowie die Umsetzung mittels
Verträgen oder Gesetz vehement ab. Diese Positionen sind so auch in den in dieser Zeit
entstandenen Programmen der Parteien für die anstehende Bundestagswahl 2009
formuliert.
Motor des Zugangserschwerungsgesetzes sind die Christlich Demokratische Union
Deutschlands (CDU) sowie die Christlich-Soziale Union in Bayern (CSU). So heißt es
im gemeinsamen Regierungsprogramm der beiden Parteien: „Wir werden die
Dreifachstrategie gegen Kinderpornografie im Internet weiter vorantreiben: Täter
verfolgen, auch solche, die sich außerhalb des Internets, in geschlossenen Foren oder
auf anderen Wegen bewegen, Quellen im In- und im Ausland schließen und den Zugang
zu den Seiten sperren, so wie dies seit vielen Jahren erfolgreich in vielen Ländern
erfolgt.“ (CDU/CSU 2009: 45) Die Mitglieder des Bundestages (MdB) der CDU/CSUFraktion sowie deren Mitarbeiter unterstützten den Prozess im parlamentarischen
Verfahren sowie in der medialen Öffentlichkeit massiv.
Treibende Kräfte des Gesetzgebungsverfahrens waren jedoch insbesondere die drei von
64/193der Union geführten Bundesministerien BMFSFJ, BMWi und BMI, die bereits an derArbeitsgruppe Access-Blocking beteiligt waren. Das BMI unter Minister Schäuble war
offizieller Initiator der Arbeitsgruppe Access-Blocking sowie zuständig für den
ebenfalls relevanten politischen Akteur Bundeskriminalamt. Familienministerin von derLeyen und ihr BMFSFJ präsentierten sich in der Öffentlichkeit als eigentlicher Antrieb
hinter der Initiative und bekamen dafür vom BMI die Leitung der Arbeitsgruppe
Access-Blocking überstellt. Das BMWi war ursprünglich unter Minister Michael Gloszwar an der Arbeitsgruppe beteiligt, aber eher zurückhaltend. (Frenzel 2010) Doch nachdessen Rücktritt am 7. Februar 2009 und der Ernennung Karl-Theodor zu Guttenbergs
zu seinem Nachfolger drei Tage später spielte das Ministerium eine wichtige Rolle imProzess. Da das Access-Blocking durch eine Änderung des Telemediengesetzes
durchgeführt werden sollte, wurde die formale Zuständigkeit des politischen
Programms dem Wirtschaftsministerium zugeordnet. Dieses Vorgehen blieb nicht ohne
Kritik, dennoch arbeitete das BMWi den ersten Gesetzentwurf aus und blieb das
federführende Ministerium im Prozess.
Diedamaligen

OppositionsparteienimBundestag

waren

striktgegen

dasZugangserschwerungsgesetz und sprachen sogar von „Zensur“ (Averesch 2009). Diese
Position findet sich auch in den Wahlprogrammen wieder. Die Freie Demokratische
Partei (FDP) „setzt auf Filtern zu Hause statt Sperren durch den Staat. Mit der FDP wird
es keine aktionistischen Verbote oder staatliche Zensur im Internet geben.“ (FDP 2009:41) Die Linke will kurz und bündig „Internetsperren verhindern“ (Die Linke 2009: 38).
Und die Grünen: „Den aktuellen Vorschlägen zur Einführung von Internetsperrlisten
und den Aufbau einer umfassenden Sperrinfrastruktur erteilen wir eine klare Absage, dasie rechtsstaatlich und technisch unverantwortlich sind.“ (Bündnis 90/Die Grünen 2009:196) Einzelpersonen aller drei Oppositionsparteien sowie der SPD engagieren sich auch
im Arbeitskreis gegen Internetsperren und Zensur (AK Zensur).
Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) gibt insgesamt im politischen
Prozess zum Access-Blocking in Deutschland ein schizophrenes Bild ab. So stimmte sie
als Regierungspartei während der großen Koalition für das Zugangserschwerungsgesetz,
in der Opposition nach der Bundestagswahl wollte sie das Gesetz hingegen wieder
65/193aufheben (Vorwärts 2009). In dieser Phase der Programmformulierung und
Entscheidung war die SPD zwar gegen die vertragliche Lösung des Access-Blockings,
aber stattdessen für eine gesetzliche Regelung. Diese Position wird von der damaligen
Justizministerin Brigitte Zypries verkörpert, die ihrer Kabinettskollegin von der Leyen
am 12. März mitteilte, dass sie „die beabsichtigte Vertragslösung […] nicht mittragen[kann]“ (Zypries 2009: 5), sondern „[eine] [klare] [gesetzliche] Grundlage“ (Zypries
2009: 3) fordert. Die Gesetzeslösung verteidigte sie dann auch öffentlich. (Hebestreit
2009; Clauß/Jungholt 2009) Dennoch war diese Position parteiintern durchaus
umstritten (Tomik 2009), jedoch konnten sich die Kritiker nicht durchsetzen.
Beispielhaft dafür ist das Scheitern eines Initiativantrags „Löschen statt Sperren:
Kinderpornographie wirksam bekämpfen, Internetzensur verhindern!“ (Böhning 2009)
auf dem Bundesparteitag im Juni 2009. Im endgültigen Wahlprogramm wird eine
Positionierung sogar vermieden, dort heißt es lediglich: „Sexueller Gewalt gegen
Kinder und Kinderpornographie sagen wir den Kampf an - mit Hilfe des Strafrechts undauch im Internet.“ (SPD 2009: 49)
Als Vorläufer des politischen Prozesses zum Programm Zugangserschwerungsgesetz
fand bereits am 12. Februar 2009 im Unterausschuss neue Medien des Deutschen
Bundestages ein „öffentliches Gespräch mit Sachverständigen“ (Deutscher Bundestag,
Unterausschuss Neue Medien 2009) über „Sperrungsverfügungen von Internetzugängen
im Zusammenhang mit dem Jugendmedienschutz, insbesondere dem Schutz vor
Kinderpornographie im Netz “ (ebd.) statt. Vertreter der Branchenverbände BITKOM
und

eco

sowie

der

Jugendschutz-Organisationen

Jugendschutz.net

und

der

Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien (BPjM) diskutierten mit Technikern,
Anwälten und Jürgen Maurer vom BKA über verschiedene technische Methoden desAccess-Blockings. (Deutscher Bundestag 2009c) „Der zweite große Teil der Debatte
drehte sich um den rechtlichen Rahmen der Sperren (freiwilliger Vertrag oderverpflichtendes Gesetz).“ (Meister 2009b) Noch vor einer breiten gesellschaftlichen
Aufmerksamkeit und unter dem Eindruck der bereits tagenden Arbeitsgruppe AccessBlocking ging es in dieser Anhörung nicht um das grundsätzliche politische Programm,sondern nur um die Form der Umsetzung.

66/193

Der politische Prozess konzentrierte sich im folgenden Monat zunächst noch auf die
Arbeitsgruppe Access-Blocking und die Vertragslösung. Nach der Kritik derJustizministerin an der Rechtmäßigkeit dieses Vorgehens fand am 13. März 2009 dieletzte Sitzung dieser Arbeitsgruppe im BMFSFJ statt, zum Thema „Eckpunkte einer
gesetzlichen Regelung“. Am 25. März verabschiedete dann die Bundesregierung ineiner Kabinettssitzung ebensolche „Eckpunkte zur Bekämpfung von Kinderpornografie
im Internet“, die ihr vom BMFSFJ vorgeschlagen wurden (BMFSFJ 2009f). Darin heißt
es: „Die Bundesregierung dokumentiert mit diesen Eckpunkten ihre Entschlossenheit,
zügig ein Gesetzgebungsverfahren zu initiieren, in dem ein verbindlicher rechtlicher
Rahmen für die Erschwerung des Zugangs zu kinderpornographischen Inhalten im
Internet geschaffen wird, die im Ausland gehostet werden.“ (ebd.: 1) „Ziel ist es, auf
rechtsstaatlicher Grundlage alle deutschen Zugangsanbieter zur Erschwerung desZugangs zu Inhalten im Internet zu verpflichten, die kinderpornographisches Material
im Sinne des § 184 b StGB darstellen oder darauf verweisen.“ (ebd.: 2) Die
Bundesregierung

verkündete

in

der

dazugehörigen

Pressemitteilung:„Den

Gesetzentwurf müssen das Justizministerium, das Wirtschaftsministerium und das
Familienministerium gemeinsam erarbeiten.“ (Presse- und Informationsamt der
Bundesregierung 2009a)
Während der bis zum 7. Februar 2009 amtierende Wirtschaftsminister Michael Glos das
Thema nicht sonderlich forcierte, machte es der neue Minister Karl-Theodor zu
Guttenberg zur Chefsache. Als Ehemann der Präsidentin von Innocence in Danger legte
zu Guttenberg den Ressorts noch am Tag des Regierungsbeschlusses „einen
Gesetzentwurf zur Änderung des Telemediengesetzes vor, der die Sperrung des Zugangs
zu kinderpornographischen Inhalten im Internet regelt.“ (BMWi 2009a) Dieser
Arbeitsentwurf mit dem Titel „Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung derKinderpornographie im Internet“ war zunächst nur zur internen Diskussion unter denverschiedenen Ressorts gedacht, fand aber dennoch am 30. März 2009 seinen Weg andie Öffentlichkeit. (BMWi 2009b; Bleich 2009) Der Entwurf des BMWi sah vor, das
Telemediengesetz (TMG) sowie das Bundeskriminalamtgesetz BKA-Gesetz) zu ändern.
(ebd.) Im TMG sollte ein neuer § 8a Diensteanbieter zum Sperren von

67/193

kinderpornografischen Inhalten verpflichten. (ebd.: 3) Stattdessen sollten potentielle
Nutzer auf eine Stopp-Seite umgeleitet werden. (ebd.: 4) Weiterhin sollten Anbieter„dem BKA eine statistische Auswertung über die Anzahl der abgewehrten Zugriffe pro
Tag unter Benennung der Zugriffsziele [übermitteln]“. (ebd.) Das BKA-Gesetz sollte in§ 2 Abs. 4 drei Unterabsätze a bis c erhalten. Darin wird das BKA verpflichtet, eine
„Sperrliste“ (ebd.: 5) mit „Webseiten, die Kinderpornographie nach § 184 b desStrafgesetzbuches anbieten“ (ebd.: 4) zu führen, aktualisieren und „den Dienstanbieternarbeitstäglich zu übermitteln.“ (ebd.: 5) Dabei sollen nur Webseiten außerhalb derEuropäischen Union berücksichtigt werden. (ebd.: 4) Weiterhin wird das BKA
verpflichtet, nachweisen zu können, dass die Webseiten auf der Sperrliste zum
Zeitpunkt der Bewertung tatsächlich Inhalte nach § 184 b enthielten. (ebd.: 5)
Dieser Vorschlag wurde danach vier Wochen lang in und zwischen den verschiedenen
Ministerien diskutiert und überarbeitet. Am 22. April 2009 verabschiedete (Presse- undInformationsamt der Bundesregierung 2009b) die Bundesregierung dann den
gemeinsamen „Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung der Kinderpornografie in
Kommunikationsnetzen“ (BMWi 2009c). Damit nahm die Bundesregierung ihr
Initiativrecht

nach Artikel

76

Grundgesetz

wahr

und

leitetedasformaleGesetzgebungsverfahren ein. (BMJ 2010b) Bei der Präsentation des Entwurfs musste
Wirtschaftsminister zu Guttenberg „mitanhören und mitansehen, wie seine beiden
Kabinettskolleginnen Ursula von der Leyen (CDU) und Brigitte Zypries (SPD) sich immer lächelnd - eine gute Dreiviertelstunde lang angiften, anätzen und, mal
unterschwellig, mal offensichtlich, gegenseitig die Kompetenz absprechen. Augenrollen
inklusive.“ (Denkler 2009) Dem gemeinsamen Gesetzentwurf ging ein „[monatelanger],erbittert [geführter] Streit“ (ebd.) voraus. Der von der Süddeutschen formulierte„Zickenkrieg“ (Denkler 2009) hatte jedoch protokollarische Gründe, keine politischinhaltlichen (Zypries 2010).
Dieser offizielle Entwurf der Bundesregierung enthielt einige Veränderungen gegenüber
dem ursprünglichen Arbeitsentwurf des BMWi. Formal sollten nicht mehr sowohl
Telemediengesetz (TMG) und BKA-Gesetz geändert werden, sondern die Änderungenhauptsächlich im Telemediengesetz passieren und von kleinerem Anpassungen im
68/193

Telekommunikationsgesetz (TKG) begleitet werden. Auf die Sperrliste sollten nicht
mehr nur Webseiten, die Kinderpornografie enthalten, sondern auch weitere, „deren
Zweck darin besteht, auf derartige Telemedienangebote zu verweisen“ (BMWi 2009c:
5). Die Beschränkung auf Webseiten außerhalb der EU wurde gestrichen. Erstmals wird
konstatiert, dass das Access-Blocking das Grundrecht des Fernmeldegeheimnisses nach
Artikel 10 des Grundgesetzes einschränkt (ebd.: 6), was von den Ministerien in derArbeitsgruppe Access-Blocking und im ersten Arbeitsentwurf noch explizit verneint
wurde. (BMWi 2009b: 11) Jedoch sollten nicht mehr alle Diensteanbieter, sondern nur
noch privatrechtliche Anbieter mit mehr als 10.000 Kunden zum Sperren verpflichtet
werden. (BMWi 2009c: 5) Damit sollten staatliche Stellen wie Behörden, Bibliotheken
und Universitäten nicht belastet werden, Ziel war aber auch, „den Kreis derUnternehmen, die Zugang zur Sperrliste erhalten, in angemessenem Rahmen zu halten“(ebd.: 12), der natürlich möglichst klein sein sollte. Eine weitere Neuigkeit war ein
eigener Artikel zur Evaluierung: „Die Bundesregierung erstattet dem Bundestag
innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten Bericht über die Anwendung dieses
Gesetzes.“ (BMWi 2009c: 7)
Außerdem

solltendie

Access-Provider

nach

dem

Regierungsentwurf

auchpersonenbezogene Daten über die Besucher der gesperrten Seiten und der Stopp-Seite
erheben und zur Strafverfolgung an die Behörden übermitteln dürfen. (ebd.: 6) Diese
Möglichkeit wurde vorher von BKA, BMFSFJ und BMI abgelehnt, da das Sperren derPrävention und nicht der Strafverfolgung dient. In Übereinstimmung mit ihren
Ausführungen an die Familienministerin am 12. März 2009 (Zypries 2009: 5) konnte
sich in diesem Punkt die Justizministerin in den Verhandlungen durchsetzen. Zypries
betonte diesen Punkt auch öffentlich: „Mir war es wichtig, dass wir die Daten, die bei
einer Zugangsblockade anfallen, auch zur Strafverfolgung nutzen können“ (Zypries
2009, zitiert nach Hebestreit 2009).
Auf die übliche formale Übersendung des Gesetzentwurfs an den Bundesrat am 1. Mai
2009 (Bundesrat 2009a) folgte die Veröffentlichung als Drucksache am 5. Mai, dort
bereits als Gesetzentwurf „der Fraktionen der CDU/CSU und SPD “ (Deutscher
Bundestag 2009d). Am 6. Mai fand die erste Beratung des Gesetzes im Plenum des69/193

Deutschen Bundestages statt. (Deutscher Bundestag 2009e: 23877-23889) Dabei
wurden die bereits in der öffentlichen Auseinandersetzung wiederholten Argumente
vom wichtigen Kampf gegen die Kinderpornografie einerseits sowie Unwirksamkeit
und Gefahr der Ausweitung der Sperren andererseits allesamt wiederholt. Nachdem derparlamentarische Staatssekretär des BMWi Hartmut Schauerte den Entwurf vorstellte,
verteidigten Michaela Noll und Ingo Wellenreuther diesen für die CDU/CSU sowie
Martin Dörmann, Renate Gradistanac und Jürgen Kucharczyk für die SPD. (ebd.) Max
Stadler und Christoph Waitz (FDP) sowie Jörn Wunderlich (Die Linke) und Wolfgang
Wieland (Bündnis 90/Die Grünen) kritisierten den Entwurf unisono. Stadler undWieland sprachen dem Bund die Gesetzgebungskompetenz ab, Access-Blocking sei
Sache der Gefahrenabwehr und damit im Zuständigkeitsbereich der Bundesländer statt
im bundesdeutschen Wirtschaftsrecht zu verankern. (ebd.: 23879) Christoph Waitz
lehnte die Erhebung personenbezogener Daten ab (ebd.: 23885) und forderte ein
Spezialgesetz, damit die zu sperrenden Inhalte auch auf Kinderpornografie beschränkt
bleiben. (ebd.: 23886) Nach der Debatte wurde interfraktionell die Überweisung an die
zuständigen Ausschüsse beschlossen. (ebd.: 23889)
Im federführenden Ausschuss für Wirtschaft und Technologie im Deutschen Bundestag
fand dann am 27. Mai 2009 eine öffentliche Anhörung zum Entwurf statt. Bereits unterdem Eindruck der Online-Petition war die öffentliche Aufmerksamkeit so groß, dass dievorgesehenen Räumlichkeiten in den Gebäuden des Bundestages nicht für alle
Interessierten ausreichten und die Anhörung in weitere Säle übertragen wurde. Auch die
Sachverständigen waren zahlreich, darunter vor allem Juristen (Bäcker 2009; Graf2009; Frey 2009; Sieber 2009). Das Thema Kinderpornografie wurde vonKinderschutz-Organisationen(Deutscher

Kinderschutzbund

et

al.

2009)

und

Psychologen (Osterheider 2009) vertreten, sowie von Korinna Kuhnen, (Kuhnen 2009)die über das Thema „Kinderpornographie im Internet“ promovierte (Kuhnen 2007). Die
Strafverfolger wurden repräsentiert von Klaus Jansen vom BDK (Bund Deutscher
Kriminalbeamter 2009) sowie Jürgen Maurer vom BKA (BKA 2009c). Wie gewohnt
waren Branchenverbände der Internetwirtschaft anwesend (BITKOM 20009; eco 2009;
VATM 2009; Deutscher Industrie- und Handelskammertag 2009). Neu war der

70/193

Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) Peter
Schaar. (Schaar 2009) Er war anwesend, da Ministerin von der Leyen einen Tag vorheröffentlich vorschlug, dass „ein Gremium mit unabhängigen Experten“ (von der Leyen
2009, zitiert nach Patalong/Schmundt 2009) die Sperrliste danach kontrollieren könne,dass sich auch tatsächlich nur Kinderpornografie nach § 184 b darauf befindet. (ebd.)
Dieses Gremium könne ja unter dem Vorsitz des BfDI angesiedelt werden. Die
Diskussionen waren intensiv, die grundlegenden Argumente wurden bereits dargelegt.
(Deutscher Bundestag 2009f) Das Fazit des Autors war damals: „Die Opposition ist
dagegen. FDP und Grüne sehen keine Gesetzgebungskompetenz beim Bund, sondern
bei den Ländern. Die Linke bezeichnet die Sperren als 'verfassungsrechtlich unzulässig,
handwerklich mangelhaft und weitgehend nutzlos'. Die CDU ist natürlich Pro-Sperren.
Die SPD ist zwar dafür, gibt aber kein einheitliches Bild ab, sondern tritt mit
verschiedenen Positionen auf.“ (Meister 2009c) Die Auseinandersetzung in der SPD
wurde bereits zuvor angesprochen.
Nach der Anhörung fand am selben Tag ein nicht-öffentliches Hintergrundgespräch vonVertretern der SPD-Fraktion der so genannten „Internet-Community“ (SPDBundestagsfraktion 2009) in den Räumlichkeiten der Friedrich-Ebert-Stiftung in Berlin
statt. Vertreter von AK Zensur, MOGiS, CCC und viele Einzelpersonen, darunter die
Online-Petentin Franziska Heine, präsentierten den Sozialdemokraten Martin Dörmann
und Kajo Wasserhövel ihre Kritik an Access-Blocking, den Verträgen und dem
Gesetzentwurf. Als Ergebnis aus diesem Gespräch passte die SPD-Fraktion ihre
Forderungen in vier Punkten an: durch die „Verankerung des Subsidiaritätsprinzips“sollen Webseiten nur gesperrt werden, wenn ein Löschen erfolglos bleibt („Löschen vor
Sperren“), eine „richterliche Überprüfung“ soll benachrichtigten Providern die
Möglichkeit des Widerspruchs einräumen. (ebd.) Im Punkt Datenschutz revidierte die
Fraktion sogar die Meinung und Forderung der eigenen Justizministerin: „Da das
Gesetz der Prävention dient, sollen Daten, die bei der Sperrung und der einzurichtenden
Stoppseite anfallen, nicht zum Zwecke der Strafverfolgung genutzt werden dürfen.“(ebd.) Schließlich forderte die SPD-Fraktion fortan ein Spezialgesetz „zur eindeutigen
Klarstellung, dass nur eine Sperrung von Internet-Seiten mit Kinderpornografie

71/193

beabsichtigt ist, nicht jedoch von anderen Inhalten“. (ebd.)
Einen Tag nach der Anhörung fand am 28. Mai 2009 im Plenum des Deutschen
Bundestages die „Erste Beratung des von der Bundesregierung eingebrachten Entwurfs
eines Gesetzes zur Bekämpfung der Kinderpornografie in Kommunikationsnetzen“
statt. (Deutscher Bundestag 2009i: 24587) In einer „Überweisungen im vereinfachten
Verfahren ohne Debatte“ (Deutscher Bundestag 2009i: 24590) wurde der Entwurf an die
zuständigen Ausschüsse überwiesen, der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie war
wiederum federführend.
Danach beriet der Bundesrat den Gesetzentwurf des Bundestages und veröffentlichte am
2. Juni 2009 die Empfehlungen seiner Ausschüsse. (Bundesrat 2009b) Federführend war
auch hier der Wirtschaftsausschuss, weiterhin äußerten sich der Ausschuss für Innere
Angelegenheiten

und

der

Ausschuss

fürKulturfragen.

DerfederführendeWirtschaftsausschuss sah im Gesetzentwurf der Bundesregierung „zahlreiche rechtliche
und technische Fragen […], denen im weiteren Gesetzgebungsverfahren nochnachgegangen werden muss.“ (ebd.: 6) Ganz grundsätzlich scheint er im AccessBlocking den falschen Ansatz zu sehen, so „bittet der Bundesrat die Bundesregierungum eine Übersicht oder Schätzung von Servern mit Kinderpornographieangeboten
geordnet nach Ländern, in denen deutsche Ermittlungsbehörden direkt oder indirekt
Zugriffsmöglichkeiten haben, und Ländern, in denen keine Ermittlungschancen
bestehen.“(ebd.:

6)„Erhebliche[rechtsstaatliche]

Bedenken“

hat

der

Wirtschaftsausschuss auch dabei, dass „allein das Bundeskriminalamt ohne die
Möglichkeit der Überprüfung die geheim zu haltende Liste der zu sperrenden Seiten
erstellt […], zumal von den Sperrungen auch legale Internetseiten erfasst sein können.“(ebd.: 7) Dem Innenausschuss hingegen scheint das Gesetz nicht weit genug gegangenzu sein, so forderte dieser neben der Sperrung kinderpornografischer Webseiten nach §184 b auch die Aufnahme von Jugendpornografie nach § 184c. (ebd.: 1) Zudem soll die
Sperr-Liste täglich statt arbeitstäglich vom BKA an die Provider übermittelt werden.
(ebd.: 2) Nach dem Ausschuss für Inneres sollte das BKA „regelmäßig“, mindestens alledrei Monate die Inhalte auf der Sperr-Liste danach überprüfen, ob sie noch die
Voraussetzungen für die Aufnahme erfüllen. (ebd.: 2) Betroffenen Diensteanbietern
72/193

wollte der Innenausschuss die Möglichkeit geben, beim BKA die Entfernung aus derSperr-Liste zu beantragen. (ebd.: 5) Der Ausschuss für Kulturfragen hatte nur eineeinzige Empfehlung, die allerdings von den beiden anderen genannten geteilt wurde:
Die Möglichkeit für Provider, personenbezogene Daten auf der Stopp-Seite zu
speichern, sollte gestrichen werden, da ein Aufruf dieser noch keine Straftat darstelle
und man auch aus Versehen darauf gelangen könnte. (ebd.: 4-5) Der Ausschuss fürFrauen und Jugend im Bundesrat hatte hingegen „keine Einwendungen“ zum Entwurf.
(ebd.: 8)
Am 12. Juni 2009 stimmte der Bundesrat über die Empfehlungen seiner Ausschüsse ab.
Für den Freistaat Bayern gab Staatsministerin Müller eine Erklärung zu Protokoll, in dersie begründete, sich in strittigen Punkten von der Abstimmung zu enthalten. (Bundesrat
2009c: 273) Zu diesem Zeitpunkt bestand die bayrische Staatsregierung zum ersten Mal
seit Jahrzehnten aus einer Koalitionsregierung, den Meinungsunterschieden der CSU als
Befürworter und FDP als Gegner des Access-Blockings wurde mit dieser Enthaltung
Rechnung getragen. In der folgenden Abstimmung der Bundesländer fanden die
Vorschläge, das Access-Blocking auch für Jugendpornografie anzuwenden sowie die
Verankerung des Subsidiaritätsprinzips inklusive der Anfrage an die Bundesregierungnach nicht kooperierenden Staaten keine Mehrheit. Alle weiteren Empfehlungen der
Ausschüsse wurden angenommen (ebd.: 263) und damit zur offiziellen Stellungnahme
des Bundesrats an den Bundestag. (Bundesrat 2009d)
Noch am selben Tag unterrichtete die Bundesregierung den Bundestag über diese
Stellungnahme des Bundesrats und kommentierte diese mit einer Gegenäußerung.
(Deutscher Bundestag 2009k) Darin stimmt die Bundesregierung den meisten
Empfehlungen des Bundesrats zu oder will sie „prüfen“ (ebd.: 4). Größere Änderungendes Gesetzentwurfs ergeben sich daraus jedoch nicht.
Die Frage des Wirtschaftsausschusses

des Bundesrats, in welchen Staaten

kinderpornografische Inhalten nicht verfolgt werden, stellte auch die FDP-Fraktion ineiner kleinen Anfrage an die Bundesregierung am 27. Mai 2009 (Deutscher Bundestag
2009g). Die Bundesregierung veröffentlichte ihre Antworten zu den insgesamt 40
73/193

Fragen am 15. Juni (Deutscher Bundestag 2009h). Zu dieser Kernfrage der
Auseinandersetzung lautet die Antwort: „Dazu liegen der Bundesregierung keine
gesicherten Kenntnisse im Sinne rechtsvergleichender Studien vor.“ (ebd.: 3) Da auchweitere Antworten diesem Muster folgten, titelte Alvar Freude vom AK Zensur: „Die
Bundesregierung hat keine Kenntnis, will aber sperren“. (Freude 2009c)
Ebenfalls am 15. Juni 2009 äußerte sich auch die Wissenschaftlichen Dienste desBundestages zum Thema. Bereits am 27. Januar 2009 erstellte der Fachbereich D 10 deswissenschaftlichen Diensts „Kultur, Medien und Sport“ ein erstes Gutachten„Sperrverfügung gegen Internet-Provider “ (Pursch/Bär 2009). Dies wurde zwar nicht
offiziell veröffentlicht, hat aber seinen Weg an die Öffentlichkeit gefunden und ist auf
Nachfrage als echt bestätigt worden. (Cloes 2010) Darin beschreiben die Autoren das
Access-Blocking als bedenklichen Eingriff in das Grundrecht auf Kommunikations- undInformationsfreiheit nach Artikel 5 Grundgesetz. (Pursch/Bär 2009: 24) Zudem sah derwissenschaftliche Dienst die „Gefahr, dass diese Provider zur Vermeidung möglicher
Nachteile auch Inhalte sperren, die an sich unbedenklich sind. Im Ergebnis würden
dadurch private Unternehmen zu einer Art Zensurstelle, die darüber entscheidet, welche
Informationen zu den Bürgern gelangen können und welche nicht“. (ebd.) Das
Instrument sei nicht verhältnismäßig und erinnere an die Internet-Zensur in China.
(ebd.: 26) Obwohl Ministerin von der Leyen das Gutachten später als „unterirdisch“(von der Leyen 2009, zitiert nach Krempl 2009d) bezeichnete, „steht [derwissenschaftliche Dienst] zu dem, was da steht. Da drin steht nichts als die Wahrheit,
aber die Politik hat sich nicht daran gehalten.“ (Cloes 2010) Nach Ansicht des Leiters
des Fachbereits D 10 sollten statt den Symptomen lieber die Ursachen bekämpft
werden. (ebd.)
Mitte Juni also wurde erneut ein Gutachten der Wissenschaftlichen Dienste fertig
gestellt, diesmal zur „Zulässigkeit des Versendens von sog. 'abuse-emails' durch das
Bundeskriminalamt an außereuropäische Host-Provider “ (Schröder/Beckebanze 2009).
Im Experiment des AK Zensur wurden E-Mails an die Provider von Inhalten auf den
skandinavischen Sperrlisten verschickt, die diese unmittelbar nach diesem Hinweis vom
Netz nahmen. (AK Zensur 2009c) Die Reaktion des Bundeskriminalamts war, dass
74/193

dieses keine solchen E-Mails direkt an Providern in anderen Staaten versenden darf,
sondern im Rahmen internationaler Kooperationen vorgegebene Verfahren befolgenmuss. Der wissenschaftliche Dienst bezeichnete nun solche E-Mails als zulässig:„Solange eine Email des BKA nur eine Benachrichtigung an den Host-Provider
darstellt, und diesen auf inkriminierte Inhalte auf seinem Server hinweist, wird das BKA
nicht hoheitlich tätig, da es dem Host-Provider kein Tun, Dulden oder Unterlassen
vorschreibt, sondern diesen lediglich informiert. Solche rein informativen Emails desBKA

an

außereuropäische

Host-Provider

wären

demnachzulässig.“(Schröder/Beckebanze 2009: 3) Auch dieses Gutachten wurde nie von offizieller Stelleveröffentlicht, fand jedoch ebenso seinen Weg in das Internet.
Am 17. Juni 2009 fanden die letzten Beratungen der beteiligten Ausschüsse über den
Gesetzentwurf statt. Der federführende Ausschuss für Wirtschaft und Technologie desDeutschen Bundestages veröffentlichte außerdem seine Beschlussempfehlung und
Bericht über den Gesetzentwurf, verfasst von der Vorsitzenden Edelgard Bulmahn(SPD) sowie der Berichterstatterin Martina Krogmann (CDU) (Deutscher Bundestag
2009l) Diese gliedert sich in einen Bericht über den Prozess in den Ausschüssen, eine
geänderte Fassung des Gesetzentwurfs sowie die Empfehlung des Ausschusses an den
Bundestag, den Gesetzentwurf mit den Stimmen der Regierungsfraktionen gegen die
Stimmen der Oppositionsfraktionen anzunehmen. (ebd. 1)
Der Gesetzentwurf wurde an einigen Stellen verändert. Zentral ist der Wechsel desGesetzes an sich. Statt der bisher diskutierten „Änderung des Telemediengesetzes“ istderEntwurfnunkinderpornographischenzum„Gesetz
InhaltenzurErschwerungindesZugangszu

Kommunikationsnetzen(Zugangserschwerungsgesetz – ZugErschwG)“ geworden. (ebd: 4) Als zweites sollte
die die Aufnahme einer Webseite in die Sperrliste nur erfolgen, „soweit zulässige
Maßnahmen, die auf die Löschung des Telemedienangebots abzielen, nicht oder nicht inangemessener Zeit erfolgversprechend sind“ (ebd.: 4), wobei die Einschätzung dieses
Erfolges bei Seiten außerhalb der EU dem BKA überlassen bleibe. (ebd.: 5) Die
Speicherung von personenbezogenen „Verkehrs- und Nutzungsdaten“, wurde zwar nicht
untersagt, jedoch „dürfen [diese] nicht für Zwecke der Strafverfolgung verwendet
75/193

werden.“ (ebd.: 6) Zudem wurde beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit (BfDI) ein „unabhängiges Expertengremium“ eingerichtet, das „die
Sperrliste beim Bundeskriminalamt jederzeit [einsehen]“ (ebd.: 6) darf und mindestens
quartalsweise stichprobenartig überprüfen soll. (ebd.: 7) In diesen vier Punkten konnte
sich die SPD-Fraktion also mit ihren Forderungen (SPD-Bundestagsfraktion 2009)
durchsetzen. Der CDU/CSU-Fraktion war die Verabschiedung des Gesetzes so wichtig,
dass sie diese Änderungswünsche mit tragen konnte. Als letzte Änderung wurde eine
Bußgeldregelung eingeführt, durch die „nicht rechtzeitiges“ Sperren oder eine
ungewollte Verbreitung der Liste „mit einer Geldbuße bis zu fünfzigtausend Euro
geahndet werden“ kann. (ebd.: 7)
Im Berichtsteil wurde geschildert, dass auch die mit-beratenden Ausschüsse Innen,
Recht, Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Menschenrechte und humanitäre Hilfe
sowie Kultur und Medien am selben Tag berieten und jeweils dem Bundestag die
Annahme empfahlen. (ebd.: 9) Auch die noch laufende Online-Petitionen mit damalsüber 120.000 Unterschriften wurden angesprochen, zu der etwas lapidar behauptet
wurde: „Dem Anliegen der Petentin wird durch den Gesetzentwurf teilweise
entsprochen.“ (ebd.: 9) Das Anliegen der Petition war jedoch die Verhinderung desGesetzes, nicht die Änderung. Von der Sitzung des federführenden Ausschusses fürWirtschaft und Technologie findet sich ein Beratungsverlauf, der wie erwartet
kontroverse Diskussionen schilderte. Die FDP-Fraktion brachte noch drei Anträge zur
Geschäftsordnung ein, „Absetzung Tagesordnungspunkt“, „Rücküberweisung an das
Plenum zur Beschlussfassung über die Federführung der Ausschüsse“ und„Durchführung einer öffentlichen Anhörung“, die alle mit den Stimmen der Regierungüber die Opposition abgelehnt wurde. (ebd.: 11) Schließlich mündete der Prozess im
Wirtschaftsausschuss und damit allen beratenden Ausschüssen in die Empfehlung an
den Deutsche Bundestag, den geänderten Gesetzentwurf anzunehmen. (ebd.: 12)
Bereits am darauf folgenden Tag, am 18. Juni 2009, wurde das Gesetz im Bundestag
verabschiedet. Am Morgen meldete sich zunächst der BfDI Peter Schaar im Interview
mit Spiegel Online zu Wort und kritisierte den politischen Entscheidungsprozess als„Hauruckaktion“ (Schaar 2009, zitiert nach Gathmann 2009): „Erst am Dienstag haben
76/193die Koalitionsfraktionen ihre Formulierungsvorschläge auf den Tisch gelegt - bis dahin
war auch mir nichts davon bekannt. Abgesehen von wenigen Details, die ich von
Journalisten

erfahren

habe.

Auch

vom

zuständigenfederführenden

Wirtschaftsministerium bekam ich trotz Nachfrage nichts zum Stand der Entwürfe.
Deshalb bin ich kaum in der Lage, das Vorliegende gründlich zu bewerten. Die wenigen
mir möglichen Einblicke machen allerdings deutlich, dass da mit sehr heißer Nadel
gestrickt wurde.“ (ebd.) Weiterhin hat er „ein Problem mit der offenbar erst sehr spät
gefundenen Vorgabe, ein Kontrollgremium einzurichten, das in [seiner] Dienststelleangesiedelt ist und dessen Mitglieder [er] zu benennen habe“ (ebd.). Seine Position als
Vertreter der Informationsfreiheit widerspreche der „Funktion als Internet-Kontrolleur“.
(ebd.) Außerdem befürchtet auch er eine Ausweitung des Access-Blockings auf andere
Inhalte und sieht datenschutzrechtliche Probleme. (ebd.)
Am Abend des 18. Juni 2009 fand im Plenum des Deutschen Bundestages die zweite
und dritte Beratung des Gesetzentwurfs statt. (Deutscher Bundestag 2009m) In dereinstündigen Aussprache verteidigten Martina Krogmann und Michaela Noll für die
CDU/CSU sowie Martin Dörmann und Renate Gradistanac für die SPD den
Gesetzentwurf. Die Unionsparteien verteidigten Access-Blocking als adäquates Mittel
im Kampf gegen Kinderpornografie im Internet und wehrten sich gegen den Vorwurf
der Zensur. (ebd.: 25153) Die SPD verwies erneut auf die existierenden Verträge als
Resultat der Arbeitsgruppe Access-Blocking, die sie für „den falschen Weg“ hielt. Im
vorliegenden Spezialgesetz seien viele Punkte der Kritiker berücksichtigt undVerbesserungsvorschläge der SPD-Fraktion umgesetzt. (ebd.: 25158) Auf die
Kurzintervention des SPD-Abgeordneten Jörg Tauss, dass der BfDI Peter Schaar seine
Aufgabe als Kontrollgremium nicht will, entgegnete Martin Dörmann, dass dieser sichan die Anweisungen des Gesetzgebers zu halten hat. (ebd.: 25158)
Für die Opposition kritisierten Irmingard Schewe-Gerigk, Jerzy Montag und Wolfgang
Wieland (Bündnis 90/Die Grünen) sowie Max Stadler (FDP) und Jörn Wunderlich (Die
Linke), dass der Gesetzentwurf ungeeignet sei, Kinderpornografie zu bekämpfen.
Stattdessen sollten Alternativvorschläge zur besseren Bekämpfung von sexuellen
Missbrauch erarbeitet werden, um die Ursachen des Problems zu bekämpfen. Statt dem
77/193

Sperren von Webseiten sollten kinderpornografische Inhalte an der Quelle entfernt
werden sowie eine Strafverfolgung der Täter passieren. Der Jurist Stadler kritisierte
zudem die formale Rechtmäßigkeit des Gesetzes. Da das Gesetz im parlamentarischen
Prozess geändert wurde und nun mit dem Zugangserschwerungsgesetz ein neues Gesetz
debattiert werde, sei dies nicht die zweite und dritte, sondern die erste Lesung. (ebd.:25155) Zudem gehöre die Materie zum Polizeirecht, das Ländersache ist, womit derBund gar keine Gesetzgebungskompetenz habe. (ebd.: 25155)
Nach dieser kontroversen Aussprache fanden die Abstimmungen statt. Per Handzeichen
wurde der Entwurf mit den Stimmen der Regierungskoalitionen in der zweiten Beratung
angenommen. (ebd.: 25163) Die dritte Beratung und Schlussabstimmung fand auf
Antrag der Grünen namentlich statt. (ebd.: 25163) Während der Auszählung dieser
Stimmen durfte Jörg Tauss (SPD) als einer von „[einer] Unmenge von persönlichen
Erklärungen nach § 31 [der] Geschäftsordnung“ diese persönlich vortragen. Darin legte
er seine Beweggründe für die Ablehnung des Gesetzes dar. (ebd.: 25163-25165)
Schließlich wurde das Ergebnis der namentlichen Abstimmung verkündet: „Abgegebene
Stimmen 535. Mit Ja haben gestimmt 389, mit Nein haben gestimmt 128, Enthaltungen
18. Der Gesetzentwurf ist angenommen.“ (ebd.: 25165) Bis auf eine Stimme der CDU
und drei Stimmen der SPD stimmten die Regierungs-Fraktionen in großer Mehrheit fürden Entwurf. Von der Opposition stimmte niemand dafür, jedoch gab es einige
Enthaltungensowie

Nichtbeteiligungen.

(ebd.:

25165)

Damit

wurde

das

Zugangserschwerungsgesetz in der vorletzten Sitzungswoche vor der parlamentarischen
Sommerpause und der Bundestagswahl 2009 angenommen.
Im Anschluss wurde noch über je einen Entschließungantrag der Oppositionsfraktionen
abgestimmt. FDP (Deutscher Bundestag 2009n), Grüne (Deutscher Bundestag 2009o)
und Linke (Deutscher Bundestag 2009p) forderten alle die Ablehnung des Gesetzes und
ein neues Verfahren für effektive Maßnahmen gegen sexuellen Missbrauch undKinderpornografie. Alle Anträge wurden vom Bundestag abgelehnt, die von FDP und
Grünen mit den Stimmen der Großen Koalition gegen alle Oppositionsfraktionen undjener der Linken bei Enthaltung von FDP und Grünen. (ebd.: 15167)
78/193

Am 10. Juli 2009 debattierte in der letzten Plenarsitzung vor der Sommerpause auch der
Bundesrat abschließend über das Zugangserschwerungsgesetz, welches dort jedoch
wiederals„Gesetz

Kommunikationsnetzen“zurBekämpfung

bezeichnet

wurde.

derKinderpornographie(Bundesrat

2009e)

Alsineinzige

Wortmeldung redete die bayrische Staatsministerin für Justiz und Verbraucherschutz
Beate Merk (CSU). Sie verteidigte das Gesetz, hält den Vorwurf der Zensur angesichts
des Themas Kinderpornografie für absurd und bedauert sehr, „dass die bei
Durchführung der Maßnahme anfallenden Verkehrs- und Nutzungsdaten nicht für
Zwecke der Strafverfolgung verwendet werden dürfen.“ (ebd.: 313) Zwei weitere
Erklärungen wurden zu Protokoll gegeben. Die Berliner Senatorin für Justiz Gisela vonder Aue (SPD) äußerte „erhebliche Bedenken bezüglich der konkreten Regelungen undUmsetzungsmaßnahmen“ des Gesetzes. (ebd.: 345) Die Maßnahmen seien unwirksam,
die Formulierungen nicht bestimmt genug und die Verfassungskonformität derGrundrechtseingriffe zweifelhaft. (ebd.: 345) Der Rheinland-pfälzische Innenminister
Karl Peter Bruch (SPD) sah mit den von der SPD-Fraktion durchgesetzten Änderungenwichtige

KritikpunktedesGesetzes

berücksichtigt.

Darum,

und

weil

die

Bundestagswahl 2009 anstehe, stellt sein Bundesland „trotz weiter bestehender
grundsätzlicher

BedenkenkeinenAntragauf

EinberufungdesVermittlungsausschusses“. (ebd.: 345) Da er „erhebliche Nebenwirkungen“ durch das
Gesetz sehe, bittet er die neue Bundesregierung, in der kommenden Legislaturperiode
alle Möglichkeiten von „Löschen statt Sperren“ zu prüfen: „Es muss darum gehen, an
der Angebotsseite anzusetzen und nicht an der Nutzerseite.“ (ebd.: 345) Nach der einen
Rede und dem Hinweis auf die beiden Protokolle bekam das Gesetz den Segen des
Bundesrats: „Eine Empfehlung auf Einberufung des Vermittlungsausschusses oder ein
entsprechender Antrag liegt nicht vor. Ich stelle daher fest, dass der Bundesrat den
Vermittlungsausschuss nicht anruft.“ (ebd.: 313) Dieser Beschluss wurde anschließend
veröffentlicht. (Bundesrat 2009f)
Zum Inkrafttreten eines formal von beiden Kammern verabschiedeten Gesetzes muss eslaut Grundgesetz Artikel 82 „vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung
ausgefertigt und im Bundesgesetzblatte verkündet“ (BMJ 2010b) werden. Diese

79/193

Gegenzeichnung ist normalerweise nur eine Formsache und wurde bisher nur acht Mal
verweigert. (Bundespräsidialamt 2010) Beim Zugangserschwerungsgesetz trat jedochdiebesondereSituation

ein,

dass

die

neue

Bundesregierung

in

ihrer

Koalitionsvereinbarung eine Nichtanwendung des Gesetzes vereinbarte, was imnächsten Kapitel „Implementation“ noch analysiert werden wird. Darum und wegen der
fragwürdigen Verfassungskonformität des Gesetzes unterschrieb es Bundespräsident
Horst Köhler nicht sofort, sondern ließ es zunächst prüfen. Am 18. November 2009
wandte er sich an die neue Bundesregierung und bat um „ergänzende Informationen“(Lischka 2009) sowie „eine belastbare Aussage der Bundesregierung, was sie denn nun
eigentlich wolle: Ein Gesetz oder kein Gesetz.“ (Berg/Rosenbach 2010)
Diese Antwort übersendete die neue Regierung dem Präsident am 4. Februar 2010.
(BMI/BMJ 2010) Darin praktiziert die schwarz-gelbe Bundesregierung einen Spagat,
indem sie einerseits die Auffassung der 16. Bundesregierung verteidigt und andererseits
auf Distanz zum Inhalt des Gesetzes geht. (ebd.) So wird zunächst dargelegt, dass nachAnsicht der alten Bundesregierung der Bund die Gesetzgebungskompetenz hatte (ebd.:1-3) und das Verfahren ordnungsgemäß verlief (ebd.: 3-5). Andererseits will die neue
Bundesregierung den Inhalt des Gesetzes nicht anwenden: „Die gegenwärtige
Bundesregierungbeabsichtigt

eine

Gesetzesinitiative

zur

Löschung

kinderpornographischer Inhalte im Internet. Bis zum Inkrafttreten dieser Regelung wird
sich die Bundesregierung auf der Grundlage des Zugangserschwerungsgesetzes
ausschließlich

undintensiv

fürdieLöschung

derartiger

Seiteneinsetzen,

Zugangssperren aber nicht vornehmen. Die damit gemachten Erfahrungen werden in die
Gesetzesinitiative einfließen.“ (ebd.: 5)
Für den Bundespräsident zählte aber nicht die Materie des Gesetzes, sondern nur die
KorrektheitdesVerfahrens

und

die

Abwesenheit

einer

offensichtlichen

Verfassungswidrigkeit. So unterzeichnete Bundespräsident Horst Köhler nach dieser
Stellungnahme das Zugangserschwerungsgesetz am 17. Februar 2010. In derdazugehörigen Pressemitteilung heißt es: „Es bestanden keine durchgreifenden
verfassungsrechtlichen Bedenken, die ihn an einer Ausfertigung gehindert hätten.“(Bundespräsidialamt 2010b)
80/193

Mit der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt am 22. Februar 2010 (Der
Bundespräsident Horst Köhler et al. 2010) wurde das Gesetzgebungsverfahren formalabgeschlossen. Auch hier wurde das Gesetz als „Gesetz zur Bekämpfung derKinderpornographie in Kommunikationsnetzen“ statt „Gesetz zur Erschwerung desZugangs zu kinderpornographischen Inhalten in Kommunikationsnetzen“ bezeichnet.
(ebd.) Mit diesem Schritt wurde das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen und das
Gesetz trat zum 23. Februar 2010 formal in Kraft.
Die

Phase

der

ProgrammformulierungundEntscheidung

brachteintensive

Auseinandersetzungen und Verhandlungsprozesse hervor. Während das politische
Programm Access-Blocking mittels Verträgen zwischen BKA und Providern
durchgesetzt werden sollte, formierten sich Interessengruppen, die diesen Prozess
kritisch begleiteten und sich einbrachten. Zwar wurden schließlich von einem Teil derteilnehmenden

ProviderderArbeitsgruppe

Access-Blocking

dieVerträge

unterschrieben. Dennoch war zu diesem Zeitpunkt bereits das Verfahren für einegesetzliche Umsetzung auf den Weg gebracht. Die Auseinandersetzungen nahmen
während diesem Prozess noch zu und nahmen viele verschiedene Formen an. Die SPDFraktion ging auf einzelne Bedenken der Sperr-Gegner ein und versuchte, diese durch
Gesetzesänderungen abzumildern. Schließlich wurde das Gesetz dennoch mit den
Stimmen der Großen Koalition im Bundestag verabschiedet. Dennoch wird das darin
vorgeschriebene Access-Blocking bis heute nicht angewendet. Die Gründe dafür werden
in der nächsten Phase analysiert: der Implementation.

4.4

Implementation

Nachdem ein politisches Programm formuliert und entschieden wurde, muss es ineinem nächsten Schritt auch umgesetzt und durchgeführt werden. (Jann/Wegrich 2003:89) Mit der Verabschiedung eines Gesetzes ist der Prozess noch nicht erledigt, imGegenteil zeigen klassische Studien, dass die Phase der Implementation häufig die
entscheidende Phase einer Policy sein kann. (Pressman/Wildavsky 1984) Während im
Gesetzgebungsverfahren mehr oder weniger konkrete Handlungsvorgaben ausgearbeitet
81/193

werden, entscheidet sich in dieser Phase, was tatsächlich passiert und unternommen
wird. (Jann/Wegrich 2003: 95) Da politisches und administratives Handeln nicht
endgültig steuerbar ist, können „in dieser Phase politische Programme und deren
Intentionen verzögert, verändert oder sogar vereitelt werden“ (ebd.: 90) Die Phasen
Programmformulierung und Entscheidung sowie Implementation können daher nicht
unabhängig voneinander betrachtet werden: „So können Akteure, die ihre Interessen
während der Politikformulierung nicht durchsetzen konnten, versuchen, die Umsetzungdes Policy-Outputs in ihrem Sinne zu verändern.“ (Schneider/Janning 2006: 63)
Diese theoretischen Möglichkeiten sind im konkreten Fall besonders ausgeprägt zu
beobachten. Das im Zugangserschwerungsgesetz und den Verträgen formulierte
Instrument Access-Blocking wird bis heute nicht angewendet. Es wurde bisher indiesem Zusammenhang keine einzige Webseite gesperrt und auch keine Sperr-Liste
erstellt. Diese außergewöhnliche Situation, dass ein Gesetz verabschiedet und in Kraft
ist, aber dessen Inhalt nicht angewendet wird, liegt in dieser Phase der Implementation
begründet. In einer politikwissenschaftlich einmaligen und juristisch mindestens
fragwürdigen Implementation des Gesetzes wurde quasi eine Nicht-Implementation
festgeschrieben.
Die Ursache für diese Nicht-Implementation liegt in der Bundestagswahl 2009 und den
daraus folgenden neuen Mehrheitsverhältnissen im Deutschen Bundestag. In derRegierung des 16. Deutschen Bundestages waren CDU und CSU kritiklos für das
Access-Blocking und auch die SPD stimmte trotz interner Auseinandersetzungen undnach Änderungen dafür. Die neue Bundesregierung aus CDU/CSU und FDP war und ist
sich jedoch nicht mehr einig. In den Wahlprogrammen der Parteien haben dieseentschieden, dass CDU und CSU das Vorhaben weiterhin durchführen wollen(CDU/CSU 2009: 45), die FDP war jedoch strikt gegen Access-Blocking undstattdessen für ein Löschen kinderpornografischer Inhalte (FDP 2009: 41). Nach der
Bundestagswahl am 29. September 2009 mussten sich die beiden neuen
Koalitionspartner also auf einen Kompromiss zwischen beiden Positionen einigen.
Dies geschah in den Koalitionsverhandlungen, die am 5. Oktober 2009 begannen. Von
82/193einer Mahnwache der Sperr-Gegner begleitet (Meister 2009d), nahmen die
dreiwöchigen Verhandlungen ihren Auftakt in der Vertretung des Landes NordrheinWestfalen beim Bund in Berlin. Die große Delegation richtete an diesem Tag zehn
Arbeitsgruppen ein, die eigenständig bestimmte Fachbereiche bearbeiten sollten. Die fürdiese Arbeit relevante Arbeitsgruppe „Innen, Justiz, Informationsgesellschaft“ wurde
geleitet von Wolfgang Schäuble (CDU) und bestand aus 15 Mitgliedern, darunter
Wolfgang Bosbach (CDU), Joachim Herrmann (CSU) sowie Sabine LeutheusserSchnarrenberger, Gisela Piltz und Max Stadler (alle FDP). (Lohre/Schulz 2009)
Zehn Tage später, am 15. Oktober 2009, verkündete die Deutsche Presse-Agentur: „FDP
stoppt Internetsperren“ (Teevs 2009): „Bei den Internetsperren verständigten sich die
Verhandlungspartner darauf, dass das Bundeskriminalamt (BKA) zunächst versuchensoll, kinderpornografische Seiten zu löschen, statt zu sperren. Die stellvertretende FDPFraktionsvorsitzende Sabine Leutheusser-Schnarrenberger sagte, dies sei ein 'echter
Durchbruch'. Nach einem Jahr solle der Erfolg dieser Maßnahme überprüft werden.“(ebd.) Später sickerten genauere Informationen durch. So sollte per Anwendungserlassdem BKA untersagt werden, Sperr-Listen zu erstellen und weiterzugeben. Vielmehr
solle die Behörde dafür sorgen, dass die Inhalte gelöscht werden. Diese Situation soll
zunächst für ein Jahr gelten und danach der Erfolg evaluiert werden. (Freude 2009d)
Das Instrument Nichtanwendungserlass findet sich vor allem beim Bundesministerium
der Finanzen und wird bereits dort heftig kritisiert. (Völker/Ardizzoni 2004) Auch indiesem Fall halten Juristen dieses Instrument für rechtswidrig: „Es handelt sich dabei
um eine rechtsstaatlich äußerst fragwürdige Lösung, weil es nicht Sache der Exekutive
ist, über die Anwendung eines Gesetzes zu entscheiden. Es gilt hier der
Verfassungsgrundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. […] Nachdem das BKA als
Behörde an die Gesetze gebunden ist, ist es auch verpflichtet, mit Inkrafttreten desZugangserschwerungsgesetzes nach dessen § 1 Sperrlisten zu erstellen. Ein
Nichtanwendungserlass der dem BKA aufgibt, genau das nicht zu tun, ist deshalb
rechtswidrig.“ (Stadler 2009) Auch der Inhaber der Lehrstuhls Staats- und
Verwaltungsrecht sowie Verwaltungswissenschaften an der Juristischen Fakultät der
Humboldt-Universität zu Berlin Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis urteilt: „Eine
83/193

Nichtanwendung des Gesetzes, wie es der Koalitionsvertrag vorsieht, so Battis, sei'hochproblematisch'. Wäre das Gesetz erst einmal ausgefertigt, könnte die
Bundesregierung es allenfalls für unanwendbar erklären, 'wenn sie es fürverfassungswidrig hält'.“ (Lischka 2009)
Am

Tag

nach

der

öffentlichen

Verkündung

diesesErgebnissesderKoalitionsverhandlungen und damit einen Tag vor dem vereinbarten Inkrafttreten der
Verträge zwischen BKA und Providern zum Access-Blocking, wandte sich die Behörde
postalisch an seine Vertragspartner. Darin verkündete das BKA, auf Rücksicht auf eine
Klage vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden, vorerst keine Sperr-Listen ausliefern zu
wollen:

„[In]

Bezug

auf

die

vorgesehene

Zugangserschwerungzukinderpornographischen Inhalten im Internet auf vertraglicher Grundlage hat das
Bundesministerium des Innern im Lichte des derzeit vor dem Verwaltungsgericht
Wiesbaden anhängigen Verfahrens und des durch eine drohende Negativentscheidung
zu befürchtenden Schadens sowohl für die betroffenen Provider als auch für das BKA
entschieden, auf vertraglicher Grundlage nicht in den Wirkbetrieb zu gehen. Das
Zugangserschwerungsgesetz liegt dem Bundespräsidenten zur Ausfertigung vor. Im
Hinblick auf dessen Umsetzung bleibt der Ausgang der Koalitionsverhandlungenabzuwarten.“ (BKA 2009d)
Im Koalitionsvertrag konnte sich dann tatsächlich die FDP durchsetzen und eine
Nichtanwendung des Zugangserschwerungsgesetzes für ein Jahr durchsetzen. Sowohl
im Entwurf des Vertrages vom 24. Oktober 2009 (CDU/CSU/FDP 2009a) als auch inder beschlossenen und unterzeichneten Version am 26. Oktober 2009 (CDU/CSU/FDP
2009b) heißt es zum Thema Internetsperren:
Die Bekämpfung von Kindesmissbrauch und Kinderpornographie ist für uns vonherausragender

Bedeutung.

Kinderpornographische

Angebote

in

Kommunikationsnetzen müssen mit aller Kraft bekämpft werden. Die dauerhaftewirksame Bekämpfung des Missbrauchs von Kindern ist politische Verantwortungund rechtsstaatliches Gebot zugleich.

84/193

Wir sind uns darüber einig, dass es notwendig ist, derartige kriminelle Angebote
schnellstmöglich zu löschen statt diese zu sperren. Wir werden daher zunächst für
ein

Jahr

kinderpornographische

Zugangserschwerungsgesetzes

Inhalte

nicht

auf

sperren.

derGrundlage

Stattdessendeswerdendie

Polizeibehörden in enger Zusammenarbeit mit den Selbstregulierungskräften derInternetwirtschaft wie der deutschen Internetbeschwerdestelle sowie dem
Providernetzwerk

INHOPE

die

Löschung

kinderpornographischer

Seitenbetreiben.
Nach einem Jahr werden wir dies im Hinblick auf Erfolg und Wirksamkeit
evaluieren und aufgrund der gewonnenen Erkenntnisse ergebnisoffen eine
Neubewertung vornehmen. Vor Abschluss der Neubewertung werden weder nachdem Zugangserschwerungsgesetz noch auf Grundlage der zwischen den Providern
und BKA abgeschlossenen Verträgen über Internetsperren Sperrlisten des BKA
geführt oder Providern übermittelt. (CDU/CSU/FDP 2009b: 105)
Mit dieser vereinbarten „Implementation durch Nicht-Implementation“ ruhte derpolitische Prozess für einige Monate.
Erst nach der Unterzeichnung des Zugangserschwerungsgesetzes durch den
Bundespräsidenten am 17. Februar 2010 (Bundespräsidialamt 2010a) wurde das Thema
wieder akut. Um einem Inkrafttreten des Gesetzes zuvor zu kommen und die
Vereinbarung im Koalitionsvertrag einzuhalten, übersendete das Bundesministerium desInnernam

19.

Februardenangekündigten

Nichtanwendungserlass

an

das

Bundeskriminalamt. Im Brief von Ministerialdirektor Gerhard Schindler, Leiter derAbteilung „Öffentliche Sicherheit“ des BMI (Bundespräsidialamt 2010b) definiert er„Vorgaben“ zur „Umsetzung des ZugErschwG“ (BMI 2010b: 1). So soll das BKA
seinen im Gesetz „eingeräumten Beurteilungsspielraum dahingehend zu nutzen, dasskeine Aufnahme in Sperrlisten erfolgt und Zugangssperren unterbleiben.“ (ebd.: 2)
Stattdessen sollen andere Staaten gebeten werden, die Inhalte zu löschen und das BKA
zu benachrichtigen. „Aus diesem Grund sind weder Sperrlisten zu erstellen, noch
Sperrlisten an die Internetserviceprovider zu übermitteln.“ (ebd.) Zudem soll das BKA
85/193

monatlich eine Statistik erstellen, in der die Zahl der bearbeiteten Seiten, die beteiligten
Staaten sowie Erfolge und Misserfolge beim Löschen aufgelistet werden sollen. (ebd.:2-3) Falls Löschversuche in einem Staat wiederholt fehlschlagen sollten, möchte das
BMI informiert werden, um das Justizministerium bzw. das Auswärtige Amt um
Unterstützung bitten zu können. (ebd.: 3)
Diese Vorgaben gelten nicht nur für das Gesetz, sondern auch für die abgeschlossenen
Verträge zwischen BKA und Internet-Access-Providern. Sollten diese nicht automatischmit Inkrafttreten des Gesetzes erlöschen, wird das BKA gebeten, diese aufzukündigen.
(ebd.) Dies wurde auch getan, die Verträge mit Vodafone (Panczuk 2010), Kabel
Deutschland (Gassen 2010), Deutsche Telekom (Blank 2010), HanseNet (Schaub 2010)
und Telefónica o2 (Gulden 2010) wurden nach Angaben der Provider und dem BKA(Gauch 2010) gekündigt.
Eine Woche nach diesem Erlass, am 22. Februar 2010, fand im Petitionsausschuss desDeutschen Bundestages eine öffentliche Anhörung statt, bei der die Petentin gegen das
Zugangserschwerungsgesetz Franziska Heine ihr Anliegen vortragen durfte. (Deutscher
Bundestag 2010c) Dort wurden die Positionen der relevanten politischen Akteure erneut
deutlich. FDP, Linke und Grüne waren noch immer gegen das Gesetz in der
existierenden Form. Die SPD-Fraktion war nach ihrer Kehrtwende am 15. Dezember
2009 (Vorwärts 2009) ebenfalls für die Aufhebung des Gesetzes. „Die CDU/CSU ist
zwar derzeit in Bezug auf dieses Thema öffentlich ganz klein, ein wirkliches Umdenken
scheint jedoch nicht statt gefunden zu haben.“ (Meister 2010) Die FDP war zwar nachwie vor dagegen, konnte aber gegenüber der CDU/CSU keine Aufhebung des Gesetzes
durchsetzen.

Daher

kündigte

derParlamentarische

Staatssekretär

imBundesjustizministerium, Max Stadler (FDP) ein neues Gesetz an, „dass die Löschungvon Internetseiten mit kinderpornografischen Inhalten möglich macht.“ (Deutscher
Bundestag 2010c) Damit wollte man einerseits das Zugangserschwerungsgesetz vom
Tisch bekommen, ohne andererseits den Koalitionspartner zu düpieren.
Parallel dazu reichten alle drei Oppositions-Fraktionen Gesetzesentwürfe zur
Aufhebung des Zugangserschwerungsgesetzes ein. Die Linke tat dies bereits am 27.
86/193

Januar 2010 und forderte neben der Aufhebung auch noch ein Verbot des AccessBlockings. (Deutscher Bundestag 2010d) Die Grünen reichten gleich zwei Entwürfe ein,einen am 9. Februar, der später zurückgezogen wurde (Deutscher Bundestag 2010e) und
einen überarbeiteten am 23. Februar (Deutscher Bundestag 2010f). Auch die SPD
schlug einen Tag nach der Anhörung vor, das von ihr selbst beschlossene Gesetz wieder
aufzuheben, da Access-Blocking nicht helfe, sondern nur schade (Deutscher Bundestag
2010g).
Am 25. Februar 2010 wurden diese Aufhebungsgesetze im Plenum des Deutschen
Bundestages eine halbe Stunde lang in erster Beratung debattiert. (Deutscher Bundestag
2010h) Für die CDU/CSU-Fraktion verteidigten Ansgar Heveling (ebd.: 2119-2121)
und Dorothee Bär (ebd.: 2126-2128) das Zugangserschwerungsgesetz und denBeschluss im Koalitionsvertrag, die Anwendung des Gesetzes für ein Jahr auszusetzen.
Christian Ahrendt betonte für die FDP die Überzeugungsarbeit seiner Fraktion beim
Koalitionspartner und kündigte erneut eine „Gesetzesinitiative zur Löschungkinderpornografischer Seiten“ (ebd.: 2122-2123) an. Jörn Wunderlich erläuterte für Die
Linke (ebd.: 2121-2122) und Konstantin von Notz für Bündnis 90/Die Grünen (ebd.:
2123-2124), dass die jeweilige Fraktion schon während des gesamten Prozesses gegendas Gesetz gewesen sei und warben jeweils dafür, die Gesetzesentwürfe zur Aufhebung
anzunehmen. Martin Dörmann erklärte für die SPD: „Es war ein Fehler, dass die Große
Koalition dabei im vergangenen Jahr auch auf das Instrument der Internetsperren
gesetzt hat“ (ebd.: 2124). Dadurch habe „die Politik insgesamt einen Verlust an
Glaubwürdigkeit und Akzeptanz erlitten“ (ebd.: 2125). Deshalb ist die SPD nun nicht
mehr für Access-Blocking und das Zugangserschwerungsgesetz, sondern dagegen undbrachte den eigenen Gesetzentwurf zur Aufhebung des Zugangserschwerungsgesetzes
ein. (ebd.) Im Anschluss wurden diese Gesetzesentwürfe ohne Widerspruch an die
Ausschüsse überwiesen. (ebd.: 2128)
Das Verfahren dieser Gesetze wurde von der Bundesregierung heraus gezögert. Erst im
Oktober und November 2010 fanden Anhörungen in Ausschüssen statt:
Vorher hatten es die Koalitionsfraktionen CDU/CSU und FDP immer wieder
87/193

geschafft, mit ihrer Mehrheit den Punkt von der Tagesordnung der Ausschüsse zu
nehmen. So haben sie sich auch über die parlamentarische Sommerpause retten
können. Danach konnten wir auf die so genannte „10-Wochen Frist“ verweisen.
Das ist eine in den Regularien des Bundestages vorgegebene Frist, die besagt,
dass parlamentarische Initiativen innerhalb einer Frist von 10 Sitzungswochen
nach der ersten Lesung im Bundestag in den Ausschüssen behandelt werden
müssen. Hierauf konnten wir nach der parlamentarische Sommerpause verweisen.
Um dann keine Voten abgeben zu müssen, was wiederum die Voraussetzung ist,
die Initiative erneut in den Bundestag zu abschließenden Lesung einspeisen zu
können, wurden dann die Anhörungen in den betreffenden Ausschüssen
durchgeführt. (von Notz 2010)
Das Verfahren dieser Gesetzesentwürfe ist daher noch immer in der Phase der
Ausschüsse. Diesen Prozess kann man auch als neue Schleife des Policy Cycle
betrachten, für diese umfassende Analyse ist er allerdings noch zu wenig fortgeschritten.
Eine realistische Chance auf Verabschiedung haben Gesetzesentwürfe der Opposition
ohnehin nicht.
Auch einen Gesetzentwurf zur Löschung kinderpornografischer Seiten, wie er von der
FPD-Fraktion angekündigt wurde, gibt es noch nicht. Kritiker bezweifeln den Nutzeneines solchen Gesetzes, da es ohnehin kein Problem gibt, kinderpornografische Inhalte
in Deutschland zu löschen und bundesdeutsche Gesetze in anderen Staaten nicht
durchsetzbar sind.
Das Zugangserschwerungsgesetz ist damit in der einzigartigen Situation, juristisch in
Kraft zu sein aber praktisch nicht angewendet und damit implementiert zu werden.
Diese Situation ist rechtlich stark umstritten. Zum einen wird wie ausgeführt kritisiert,
dass die Exekutive ein von der Legislative verabschiedetes Gesetz einfach außer Kraft
setzen kann. Zum anderen ist durch die Nichtanwendung des Access-Blockings
niemand davon betroffen, weswegen auch niemand vor ordentlichen Gerichten dagegen
Klage einreichen kann. Falls das Gesetz nach der einjährigen Aussetzung immer noch in
Kraft

sein

sollte,

ist

die

Frist

der

Einreichung

einer

Klage

vor

dem
88/193

Bundesverfassungsgericht verstrichen. Aller Voraussicht nach wird die weitere
Evaluierung des Gesetzes zeigen, wie Gerichte diese Probleme bewerten werden.

4.5

Evaluierung

Mit der Verabschiedung und Umsetzung eines politischen Programms ist der Policy
Cycle noch nicht vorbei. Im Zuge der Anwendung findet oft eine Evaluation der Policy
statt. Durch einen Prozess der Analyse und Bewertung wird untersucht, „ob intendierte
Ziele und Wirkungen tatsächlich erreicht werden“ (Jann/Wegrich 2003: 92). Evaluation
findet „als Teil des Prozesses politischer Auseinandersetzungen 'schon immer' statt.“(ebd.: 93) Dabei kann eine Evaluierung unmittelbar nach Verabschiedung desProgramms oder auch erst Jahre oder Jahrzehnte später stattfinden. Prüfende Akteurekönnen unter anderem Administration und Verwaltung, Wissenschaftler, Gerichte unddie politische Öffentlichkeit sein. (Klatt 1986) Als Resultat können Mängel beseitigt
oder erfolgreiche Programme verstärkt werden, was sich insbesondere bei
Modellversuchen findet. (Jann/Wegrich 2003: 93)
Auch eine Terminierung der Policy kann Ergebnis einer politischen Evaluation sein.
(ebd.: 94) Neben mangelnder Finanzierbarkeit ist der Auslöser für eine solche
Beendigung eines politischen Programms oft auch ein Gelegenheitsfenster, wie
beispielsweise bei einem Regierungswechsel: „Damit verbunden sind häufig politischideologische Motive, die die Beendigung veranlassen, etwa die Einlösung von
Wahlversprechen“. (ebd.: 94) Kann eine vollständige Terminierung nicht durchgesetzt
werden, kommt es oft zu einem Policy-Wandel. (ebd.)
Ob Terminierung, Anpassung oder Ausbau: die Umsetzung der Ergebnisse aus der
Evaluierungsphase ist erneut Gegenstand eines politischen Prozesses mit den
entsprechenden Eigenschaften. An erster Stelle steht dabei die Problemdefinition und
Thematisierung, womit der Policy Cycle erneut von vorn beginnt.
Die Evaluierung des Zugangserschwerungsgesetzes erfolgt auf politischer undjuristischer Ebene. Eine erste Evaluierung des Zugangserschwerungsgesetzes wurde
89/193

bereits im Gesetzestext selbst in einem eigenen Artikel festgeschrieben: „Die
Bundesregierung erstattet dem Deutschen Bundestag innerhalb von zwei Jahren nach
Inkrafttreten Bericht über die Anwendung dieses Gesetzes.“ (Deutscher Bundestag
2009l: 8) Im Besonderen Teil der Begründung des Gesetzes wird ausgeführt: „Im
Hinblick auf die derzeit nicht abschätzbaren Auswirkungen und Gesetzesfolgen
erscheint es notwendig, dass die Anwendung des Gesetzes durch die Bundesregierung
evaluiert wird. Sie soll dazu einen Bericht erstellen.“ (Deutscher Bundestag 2009d: 8)
Dabei soll explizit auf die Frage eingegangen werden, ob zukünftig auch
Jugendpornografie nach § 184c Strafgesetzbuch gesperrt werden soll. (ebd.)
Familienministerin von der Leyen betonte in einem Interview am 26. Mai 2009: „Die
Evaluierung des Gesetzes wird nicht von einem Ministerium gemacht, sondern natürlichvon einem fachlichen, unabhängigen Institut.“ (Von der Leyen 2009, zitiert nach
Patalong/Schmundt 2009) Weitere Details zu dieser geplanten Evaluierung sind nicht
bekannt.
Mit der Nichtanwendung des Gesetzes in der Implementationsphase veränderte sich die
Ausgangslage ohnehin. Das theoretische Konzept einer beabsichtigten Terminierung
einer Policy, hervorgerufen durch einen Regierungswechsel als Gelegenheitsfenster, isthier praktisch eingetreten. Nach der Bundestagswahl vereinbarten CDU/CSU und FDP
in ihrem Koalitionsvertrag am 26. Oktober 2009, das Gesetz zunächst ein Jahr langnicht anzuwenden und stattdessen das BKA anzuweisen, sich auf eine Löschung derInhalte zu konzentrieren. (CDU/CSU/FDP 2009b: 105) „Nach einem Jahr werden wir
dies im Hinblick auf Erfolg und Wirksamkeit evaluieren und aufgrund der gewonnenen
Erkenntnisse ergebnisoffen eine Neubewertung vornehmen.“ (ebd.) Die Positionen
dieser beiden Regierungs-Akteure sind dabei auch bekannt: die FDP möchte das Gesetz
terminieren, die CDU/CSU-Fraktion hat jedoch ein politisches Interesse daran, dasGesetz anzuwenden.
Auch die Details dieser Evaluierung sind noch offen und sind derzeit Gegenstandpolitischer Auseinandersetzungen. Noch nicht einmal die Institution, welche die
Evaluation durchführen soll, ist benannt. Neben den hier zitierten Sätzen gibt es nur
einen weiteren schriftlichen Hinweis auf die Evaluierung. So steht im Gesetz, dass in
90/193einer Evaluierung unter anderem die Erfahrungen des Expertengremiums beim BfDI
einbezogen werden sollen. (Deutscher Bundestag 2009l: 8) Da es jedoch keine SperrListen gibt, existiert auch dieses Gremium derzeit nicht.
Definiert sind weiterhin weder Theorie oder Methoden noch Empirie der Evaluierung.
Im Nichtanwendungserlass vom BMI wird das BKA angewiesen, Erkenntnisse über das„weitere Vorgehen und dessen Wirksamkeit […] zu sammeln. Hierzu sind Listen übererkannte und gemeldete kinderpornographische Webseiten zu führen.“ (BMI 2010b: 2)
Diese Listen sollen enthalten:•

Zahl der im Vormonat getätigten Unterrichtungen anderer Staaten•

Auflistung der betroffenen Staaten (wie viele Fälle pro Staat im Monat)•

Zahl der erfolgten Rückmeldungen•Inhalt der Rückmeldungen (in wie vielen Fällen erfolgte innerhalb welcher
Frist eine Löschung?)•

BKA-seitig ermittelte Erkenntnisse über den weiteren Verbleib des als
kinderpornographischidentifizierten

und

dem

betroffenen

Staatgemeldeten Inhalts. Hierzu sollte ein geregeltes Verfahren eingesetzt
werden, welches vorsieht, dass in festgelegten zeitlichen Abständen
ermittelt wird, ob der Inhalt auch nach Benachrichtigung des betroffenen
Staates weiter unter der benannten Adresse im Internet abrufbar ist (soweit
möglich auch, ob der selbe Inhalt auf eine andere Adresse im Internet
umgezogen wurde)•

Zahl der monatlichen Unterrichtungen der Selbstregulierungsstellen•

Zahl der Rückmeldungen hierauf und deren Inhalt (BMI 2010b: 2)

Im Zuge einer öffentlichen Anhörung des Unterausschusses Neue Medien im Deutschen
Bundestag am 25. Oktober 2010 (Deutscher Bundestag, Unterausschuss Neue Medien
2010) wurden diese Zahlen erstmals öffentlich bekannt. (BKA 2010b) Ob diese Listen
die Datenbasis der Evaluation stellen, ist nicht sicher und Gegenstand von
Auseinandersetzungen. Mit der Bereitstellung dieser Zahlen wurde die einflussreiche

91/193

Rolle des BKA erneut deutlich. Dass eine Bundesbehörde als politischer Akteuröffentlich für mehr eigene Kompetenzen wirbt, ist nicht ungewöhnlich. In dieser
Position mit klaren eigenen Interessen auch noch die Datengrundlage für eine
Entscheidung über die geforderten Befugnisse zu liefern, ist jedoch demokratietheoretisch problematisch. Diese Auffassung wird auch von mindestens zwei Fraktionen
im Bundestag geteilt und ist wie viele weitere Aspekte der Evaluierung Gegenstandpolitischer Auseinandersetzungen.
Die genaue Ausgestaltung des politischen Evaluierungsprozesses und dessen Resultat ist
also noch offen und wird politisch umkämpft werden.
Eine weitere Form der Evaluierung findet durch Gerichte statt. Die Organe derJudikative

könnenGesetzeundVerordnungeninterpretieren

und

auf

ihre

Gesetzmäßigkeit überprüfen. Das Zugangserschwerungsgesetz wird Gegenstand vonGerichtsverfahren sein. Mindestens der Arbeitskreis gegen Internetsperren und Zensur
hatbereits

angekündigt,

eine

Verfassungsbeschwerde

vor

dem

Bundesverfassungsgericht einzureichen. (Freude 2010h)„In der (verfassungs-) rechtlichen Fachliteratur sind erhebliche Bedenken gegen die
formelle und materielle Verfassungsmäßigkeit des ZugErschwG geäußert worden“(Hoffmann-Holland 2010: 2). Einen Überblick über diese Fachdiskussion lieferte eineöffentliche Anhörung im Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages am 10.
November 2010 (Deutscher Bundestag 2010i), in der die Mehrheit der anwesenden
Sachverständigen das Gesetz sehr kritisch bewertete.
Schon formal bestehen grundsätzliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit desGesetzes, allen voran wird die Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestritten. Das
Zugangserschwerungsgesetz wurde als „Recht der Wirtschaft“ deklariert und damit
federführend vom BMWi erstellt und vom Bund verabschiedet. Der Gegenstand desGesetzes ist aber die Gefahrenabwehr und damit Teil des Polizei- und Sicherheitsrechts,
das in Deutschland der Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer unterliegt. (Boecker
2010: 4; Frey 2010: 15; Hoffmann-Holland 2010: 2; Schnabel 2010: 5) „Der
92/193

Kompetenztitel des Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), auf den sich das Gesetz
stützt, ist nicht einschlägig, weil die geregelte Materie ausschließlich den Bereich desPolizei- und Sicherheitsrechts betrifft und damit in die Gesetzgebungszuständigkeit der
Länder fällt. Nach der Rechtsprechung des BVerfG erstreckt sich der Kompetenztitel
des Rechts der Wirtschaft nicht auf Vorschriften, die allein dazu dienen, die öffentliche
Sicherheit und Ordnung zu schützen, auch wenn sie Auswirkungen auf die
wirtschaftliche Tätigkeit haben (BVerfGE 8, 143, 149 f.; 13, 367, 371 f.; 41, 344).“(Stadler 2010)
Von einigen Juristen wird die Korrektheit des Gesetzgebungsverfahrens kritisiert. Indemin zweiter und dritter Lesung des Deutschen Bundestages ein neues Gesetz vorgelegt
wurde,sah

Max

Stadler

(FDP)

die

Notwendigkeit

für

ein

neues

Gesetzgebungsverfahren. (Deutscher Bundestag 2009m: 25155)
Bemerkenswerte Übereinstimmung herrscht bei Juristen über die Bewertung desNichtanwendungserlasses der Bundesregierung an das BKA, den Inhalt des Gesetzes
zunächst nicht anzuwenden. (Boecker 2010: 2; Frey 2010: 17; Heckmann 2010: 21-23;
Hoffmann-Holland 2010: 5-7) „Die aktuelle Rechtssituation im Hinblick auf die(Nicht-)Anwendung wesentlicher Teile des 'Gesetzes zur Erschwerung des Zugangs zu
kinderpornographischen

Inhaltenin

Kommunikationsnetzen'(Zugangserschwerungsgesetz) vom 17. Februar 2010 (BGBl. I S. 78) ist aus
Rechtsgründen weder vertretbar noch länger hinnehmbar. Das verfassungsrechtlich
fragwürdige Vorgehen, durch Erlass des Bundesinnenministers noch vor dem
Inkrafttreten

desGesetzesdemnachgeordneten

Bundeskriminalamt

eine'Auslegungshilfe' zu geben, hat erstmalig ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz
entgegen der Intention der dieses Gesetz beschließenden Abgeordneten praktisch inseiner wesentlichen Zielsetzung von Anfang an leerlaufen lassen.“ (Graf 2010: 2)
Vor allem aber wird das Gesetz materiell angegriffen. Das betrifft zunächst die
allgemeinen rechtsstaatlichen Gebote für den Gesetzgeber. So werden mangelnde
Normenklarheit und Normenbestimmtheit kritisiert. (Boecker 2010: 5; Frey 2010: 4;
Heckmann 2010: 17) „Sowohl die Tatbestandsvoraussetzungen für die Aufnahme eines
93/193

Telemedienangebots durch das BKA in die Sperrliste als auch die Access-Provider
treffende Verpflichtung, den Zugang zu inkriminierten Inhalten und Verweisen zu
erschweren, bleiben diffus. Den Access-Providern wird es damit als Privaten in einem
grundrechtssensiblen Bereich überlassen, über die Eingriffsintensität einer Maßnahme
zu entscheiden. Sie hätten darüber zu entscheiden, in welchem Umfang etwa die
Sperrung rechtmäßiger Inhalte als unbeabsichtigter Nebeneffekt möglich ist.“ (Frey2010: 2) „Zudem liegt ein Verstoß gegen den sog. Wesentlichkeitsgrundsatz und damit
gegen Art. 20 Abs. 3 GG vor, wonach der Gesetzgeber die für den Grundrechtseingriffwesentlichen Aspekte selbst regeln muss und nicht der Verwaltung oder gar einem
Verwaltungshelfer überlassen kann.“ (Stadler 2010) Auch die Eignung wird kritisiert.
(Boecker 2010: 6; Heckmann 2010: 9-12; Hoffmann-Holland 2010: 2-4) „Das Gesetz
ist schon nicht geeignet, den erhofften Zweck, die Verringerung von Zugriffen auf
kinderpornographische Inhalte, zu erreichen.“ (Boecker 2010: 6)
Der größte und politisch umstrittenste Kritikpunkt am Gesetz ist jedoch der Vorwurf desunverhältnismäßigen Eingriffs in mehrere Grundrechte. (Boecker 2010: 5-6; Frey 2010:
6-14; Heckmann 2010: 13-18; Schnabel 2010: 6-7) „Es liegen Eingriffe in das Recht auf
Meinungs- und Informationsfreiheit, bzw. in die allgemeine Handlungsfreiheit derInhalteanbieter

vor.

Zudem

wird

in

die

Informationsfreiheit

und

das

Fernmeldegeheimnis der Internetnutzer eingegriffen und schließlich auch in die
Berufsfreiheit der Internetzugangsprovider. Diese Eingriffe sind verfassungsrechtlich
nicht gerechtfertigt, insbesondere nicht verhältnismäßig. Auch ein Verstoß gegen das
Zensurverbot aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 3 Grundgesetz kann nicht von vornehereinausgeschlossen werden.“ (Boecker 2010: 5-6) Vor allem die „unvermeindliche“(Heckmann 2010: 13) versehentliche Sperrung zusätzlicher Inhalte wird als
unverhältnismäßig kritisiert. (Boecker 2010: 7; Frey 2010: 4; Heckmann 2010: 13) „Das
zentrale Problem der Verhältnismäßigkeit besteht allerdings in dem als 'Overblocking'bezeichneten Effekt.“ (Boecker 2010: 7)
Zum

Stand

dieserArbeit

fand

noch

keine

Gerichtsverhandlungzum

Zugangserschwerungsgesetz statt und wurde noch kein Gerichtsurteil gesprochen. Diese
Verfahren werden jedoch aller Voraussicht nach stattfinden, wohl auch vor dem
94/193

Bundesverfassungsgericht.
Damit wird das Zugangserschwerungsgesetz sowohl politisch als auch juristisch nochevaluiert werden. Da diese Phase noch nicht abgeschlossen ist, kann sie an dieser Stellenicht abschließend analysiert werden.

95/193

5

Fazit und Ausblick

In dieser Arbeit wurde der politische Prozess des Access-Blockings in Deutschland unddem Zugangserschwerungsgesetz analysiert. Es wurden die klassischen Fragen der
Policy Analyse untersucht und beantwortet, also „was politische Akteure tun, warum sie
es tun und was sie letztlich bewirken“ (Dye 1972: 1). Das politikwissenschaftliche
Modell des Policy Cycle diente dafür als theoretisches Fundament, vor dessen
Hintergrund der Prozess logisch strukturiert werden konnte.
Für die notwendige qualitative Forschung wurde zunächst eine Analyse öffentlicher
Dokumente und Medienberichte durchgeführt. Diese stellte sich jedoch als nicht
ausreichend heraus, so dass in der Folge über 60 Gespräche für diese Arbeit geführt
wurden, wobei bei Einigen die Kriterien wissenschaftlicher Interviews angewendet
werden konnten. Dadurch war es möglich, mit vielen direkt in den Prozess involvierten
Akteuren zu sprechen und Informationen aus erster Hand zu bekommen. Die InterviewPartner aus allen relevanten Organisationen ermöglichten einen bisher unbekannten
Einblick in den politischen Prozess dieses politischen Programms. Dabei war die
Kooperationsbereitschaft unterschiedlich ausgeprägt und reichte von der Weitergabebisher unveröffentlichter Dokumente und nicht zitierfähigen Hintergrundgesprächen bis
zu ausweichenden Antworten und deutlichem Desinteresse an Transparenz.
Ein wesentlicher Akteur der bundesdeutschen Auseinandersetzung um Access-Blocking
war und ist das Bundeskriminalamt. Bereits in den Neunziger Jahren war das BKA inerste Sperr-Versuche in Deutschland involviert, die damals jedoch wieder beendet
werden mussten. Dennoch möchte diese Bundesbehörde seitdem das Instrument AccessBlocking nutzen. Der norwegischen Kriminalpolizei Kripos gelang es 2004, AccessBlocking in ihrem Land durchzusetzen, seit 2006 setzt sich auch die europäische
Polizei-Kooperation COSPOL für dieses Instrument ein. Nachdem BKA-Präsident Jörg
Ziercke von seinem norwegischen Kollegen Bjørn-Erik Ludvigsen deren Filter-Systempräsentiert bekam, forcierte er Access-Blocking auch in Deutschland. Da die Provider
eine freiwillige Sperrung für rechtlich problematisch hielten, forderte Ziercke im August
2008 eine gesetzliche Regelung. Für diese Pressekonferenz lud er Julia von Weiler von96/193der Kinderschutz-Organisation Innocence in Danger ein, um die Dringlichkeit desThemas zu unterstreichen. Dennoch forderte Ziercke Access-Blocking nicht nur fürKinderpornografie, sondern auch für fremdenfeindliche und antisemitische Inhalte.
Damit hat das BKA den politischen Prozess des Access-Blockings in Deutschlandüberhaupt initiiert. Bis heute setzt sich das BKA in Kooperation mit der ebenfalls sehraktiven norwegischen Kriminalpolizei vehement für Access-Blocking ein. Wenn dieser
Einsatz für mehr Kompetenzen der eigenen Behörde noch nicht heikel ist, ist auf alleFälle die Hoheit des BKA über die Datenbasis zur weiteren Evaluation des gesamten
Instruments demokratie-theoretisch fragwürdig.
In der öffentlichen Wahrnehmung war das Thema geprägt vom Schlagwort„Kinderpornografie“, dessen Bekämpfung den denkbar größten politischen Konsens
aller Anliegen ausmachen dürfte. Auch wenn das Instrument Access-Blocking von
BKA-Präsident Ziercke und in der weiteren Auseinandersetzung auch für weitere
Inhalte über Kinderpornografie hinaus gefordert wurde, zentrierte sich der öffentliche
Fokus auf dieses Konsens-Thema. Entscheidend dafür war das Engagement einiger
Kinderschutz-Organisationen und dem fortan tonangebenden Familienministerium. Das
BMFSFJ und die Ministerin Ursula von der Leyen vernachlässigten den
Themenkomplex des sexuellen Missbrauchs von Kindern zunächst über weite Teile
ihrer

Legislaturperiode.

Erst

durch

politischenDruckeiniger

Kinderschutz-

Organisationen und den anstehenden Weltkongress gegen sexuelle Ausbeutung vonKindern und Jugendlichen im November 2008 nahm sich das Ministerium dem Themaan. Dabei entwickelte das Ministerium keinesfalls umfassende Handlungskonzepte,
sondern konzentrierte sich auf das Thema Kinderpornografie im Internet und dievermeintliche Lösung des Access-Blockings. Mit Rückendeckung der beteiligten NGOs
unterstützte

diedeutsche

Regierungsdelegation

auf

dem

Weltkongress

dietonangebenden Norweger, um Access-Blocking international im Abschlussdokument
des Kongresses festzuschreiben. Fortan wurde dieses internationale Dokument als
Legitimation genutzt, das Thema auch national voranzutreiben.
Dazu hievte Ministerin von der Leyen das Thema auf die öffentliche und politische
Agenda.

Neben

Interviews

veranstaltete

sie

im

Januar2009

eine

eigene97/193

Pressekonferenz, auf der Journalisten auch Kinderpornografie gezeigt wurde. Zur
Umsetzung des Programms initiierte Sie eine Arbeitsgruppe Access-Blocking aus
Internet-Access-Providern und den drei Ministerien BMFSFJ, BMI und BMWi, alle drei
CDU-geführt. Dass der Koalitionspartner SPD in dieser Phase nicht eingebunden
wurde, bekräftigt die Annahme, dass das Thema für die Gelegenheit („window ofopportunity“) des anstehenden Bundestagswahlkampfes genutzt werden sollte. Auch
Interview-Partner aus befürwortenden Kinderschutz-Organisationen wie Innocence In
Danger bestätigten, dass das Gesetz ohne den anstehenden Wahlkampf wohl nicht
gekommen wäre. (von Weiler 2010)
Das Access-Blocking sollte nach Vorstellung des BMFSFJ mittels Verträgen zwischen
dem BKA und Providern eingeführt werden. In der Arbeitsgruppe Access-Blocking
wurde über die Rechtmäßigkeit dieser Vertragslösung heftig gestritten. Das Ministerium
rechnete zunächst aufgrund der Unstrittigkeit des Anliegens nicht mit nennenswertem
WiderstandderProvider.

Diese

jedochbefürchteten

erhebliche

rechtliche

Unsicherheiten und forderten statt Verträgen eine gesetzliche Regelung. Diese
Kontroverse führte beinahe zur Eskalation. Erst als Justizministerin Brigitte Zypries den
Providern zustimmte und die Vertragslösung ebenfalls als unrechtmäßig bezeichnete,änderte sich der Fokus der Arbeitsgruppe. Fortan arbeitete auch das BMFSFJ an einem
Gesetz, auch wenn die Ministerin trotzdem Presse-wirksam im April 2009 einige
Verträge zur Unterzeichnung brachte. Diese wurden jedoch nie angewendet und sindheute außer Kraft.
Teile der SPD rechneten damit, dass ein ordentliches Gesetzesverfahren nicht
rechtzeitig vor der Sommerpause und der anstehenden Bundestagswahl abgeschlossen
werden könnte. Die Zuständigkeit wurde dem Wirtschaftsministerium unterstellt, wasvon Juristen kritisiert wird. Unter dem ursprünglichen Wirtschaftsminister Michael Glos
war diese Annahme der SPD nicht unbegründet, da er zunächst nicht viel Interesse
zeigte. Der neue Minister Karl-Theodor zu Guttenberg, dessen Frau Stephanie
Präsidentin von Innocence in Danger ist, legte jedoch noch am Tag desKabinettsbeschlusses einen Gesetzentwurf zum Access-Blocking vor. In dereinmonatigen Ressort-Abstimmung gab die SPD ihre ursprüngliche Kritik am Vorhaben
98/193auf, da diese beim Thema Kinderpornografie medial nicht vermittelbar sei.
Dennoch entwickelte sich eine kritische Öffentlichkeit zum Prozess, es gründeten sichsogar eigene Interessengruppen eigens zu diesem politischen Programm. Die Kritiker
teilten das Anliegen einer effektiven Bekämpfung von Kinderpornografie, sahen jedoch
erhebliche Gefahren im vorgeschlagenen Access-Blocking. Vor allem befürchteten sie
eine Ausweitung des Instruments auf weitere Inhalte. Statt einer Sperrung mahnten sie
eine nachhaltige Entfernung der weltweit strafbaren Inhalte und eine effektive
Strafverfolgung an, eine Forderung die sich durch den einflussreichen Slogan „Löschen
statt Sperren“ zusammen fassen lässt. Während des Gesetzgebungsverfahrens wendeten
die Kritiker eine Vielzahl an Aktionsformen an, um die Auseinandersetzung in dieÖffentlichkeit zu tragen. Neben Presse- und Lobby-Arbeit war vor allem eine Petition
mit über 135.000 Unterschriften erfolgreich in diesem Anliegen. Auch die Befürworter
waren nicht untätig und beauftragten eine repräsentative Umfrage bei Infratest dimap,
aus der sich eine große Zustimmung der Bevölkerung zum Gesetzentwurf ablesen lies.
Die Kritiker konterten mit einer eigenen Umfrage beim selben Institut, in der mit
anderen Fragen eine ebenso große Mehrheit ihrem Ansatz „Löschen statt Sperren“
zustimmte. Obwohl es bei diesem emotionalen Thema vorher niemand erwartete, wurde
die öffentliche Auseinandersetzung also intensiv und kontrovers geführt. Und die
Kritiker hatten Erfolg, bis heute wird das Access-Blocking in Deutschland nicht
angewendet.
Dennoch wurde das Gesetz zunächst verabschiedet. Nunmehr begleitet von einer
kritischen Öffentlichkeit, nahm das Gesetzgebungsverfahren im Bundestag seinen Lauf.
Die CDU/CSU war die gesamte Zeit für das Gesetz, die drei kleinen
Oppositionsparteien dagegen. In der SPD existierten immer noch unterschiedliche
Ansichten, dennoch unterstütze sie das Gesetz und das Verfahren. Nach einem
Hintergrundgespräch

mit

Kritikern

kam

die

SPD

diesenmit

vier

Verbesserungsvorschlägen entgegen, die sie in der Folge in der Regierung durchsetzte.
Darunter war die Abschaffung der Speicherung und Strafverfolgung von Aufrufen derStopp-Seite, die Ministerin Zypries erst rein brachte, sowie das Drängen auf ein
Spezialgesetz, um das Risiko einer Ausweitung auf andere Inhalte zu mindern. Die
99/193

Gegner lehnten trotzdem weiterhin die Maßnahme an sich ab, darum drehten sich auchdie kontroversen Debatten in Ausschüssen sowie im Plenum des Bundestags. Das
Gesetz wurde dennoch am 18. Juni 2009 mit den Stimmen der großen Koalition im
Deutschen Bundestag verabschiedet. In der letzten Sitzung vor der Sommerpause undder Bundestagswahl stimmte auch der Bundesrat für das Gesetz. Mit derUnterzeichnung durch den Bundespräsidenten am 17. Februar 2010 trat das
Zugangserschwerungsgesetz eigentlich in Kraft.
Trotzdem wird der Inhalt des Gesetzes bis heute nicht angewendet. Nach der
Bundestagswahl setzte die FDP in den Koalitionsverhandlungen im Oktober 2009 eine
Aussetzung des Gesetzesinhalts durch. Statt dem Access-Blocking von Webseiten sollte
das BKA ein Jahr lang „Löschen statt Sperren“. Dazu übersendete das BMI im Februar2010 einen von der Regierung abgesegneten Nichtanwendungserlass an das BKA. Die
Behörde sollte Sperr-Listen weder erstellen noch übermitteln und stattdessen die im
April 2009 abgeschlossenen Verträge aufkündigen. Diese Implementation durch NichtImplementation ist aus policy-analytischer Perspektive spannend, aus juristischer unddemokratie-theoretischer Sicht jedoch absurd. In einem einmaligen Vorgang weist die
Exekutive eine nachgeordnete Behörde an, ein von der Legislative verabschiedetes undin Kraft getretenes Gesetz nicht anzuwenden. Die einhellige Meinung unter Juristen ist,
dass dieser Vorgang verfassungswidrig ist und keinen Bestand haben wird.
Problematisch ist jedoch auch, dass durch diese Nichtanwendung derzeit niemand
betroffen ist und somit während der einjährigen Frist keine Klage vor dem
Bundesverfassungsgericht eingereicht werden kann.
Die neuen Oppositionsparteien brachten daher Gesetzesentwürfe im Bundestag ein, dieeine Aufhebung des Zugangserschwerungsgesetzes zum Ziel haben. Ein halbes Jahr
nach der Verabschiedung des eigenen Gesetzes beteiligte sich auch die SPD mit einem
eigenen Aufhebungsgesetz. Gesetze von der Opposition haben natürlich keine Chance,
vom Bundestag verabschiedet zu werden, zudem zögert die Bundesregierung daslaufende Verfahren hinaus. Ein von der neuen Bundesregierung angekündigtes eigenes
Löschgesetz, welches das Zugangserschwerungsgesetz aufheben soll, existiert offiziell
noch nicht. Während die FDP eine Aufhebung des Gesetzes fordert, wollen große Teile
100/193

der CDU/CSU daran festhalten. Eine Sorge der Kritiker und Hoffnung der Befürworter
ist eine derzeit verhandelte EU-Richtlinie, die das Instrument Access-Blocking ebenfalls
beinhaltet. Der Ausgang dieses Verfahrens wird auch die Zukunft des deutschen
Prozesses maßgeblich beeinflussen.
Dieser Prozess befindet sich derzeit in der Evaluierungsphase. Entsprechend demÜbereinkommen im Koalitionsvertrag soll nach einem Jahr Nichtanwendung überprüft
werden, wie gut der Ansatz „Löschen statt Sperren“ funktioniert. Details, Theorie undMethoden dieser Evaluierung sind jedoch noch nicht definiert und werden Gegenstandpolitischer Auseinandersetzung sein. Problematisch ist, dass der nicht neutrale Akteur
BKA anscheinend die Datenbasis für diese Bewertung liefern soll. Eine weitere
Evaluierung des Gesetzes wird durch Gerichte statt finden. Nicht nur gegen den evident
verfassungswidrigen Nichtanwendungserlass, auch gegen Form und Inhalt desZugangserschwerungsgesetzes melden viele Juristen rechtliche Probleme an. So hat der
AK Zensur bereits eine Verfassungsbeschwerde angekündigt. Die Evaluation desGesetzes durch Exekutive und Judikative bleibt offen und wird spannend.
Einzentrales

ErgebnisdieserArbeitist

dieentscheidende

Rolle

des

Bundeskriminalamts im gesamten politischen Prozess des Access-Blockings in
Deutschland. Mit tatkräftiger Hilfe und Unterstützung des norwegischen Pendants
Kripos und dessen Superintendant Bjørn-Erik Ludvigsen setzten sich das BKA und
Präsident Jörg Ziercke vehement für das Instrument Access-Blocking ein. Die
Bundesbehörde war der erste Akteur in Deutschland, der das Instrument öffentlich
forderte und den Prozess in Gang setzte. Seine Mitarbeiter waren in alle entscheidenden
Gremien involviert und halten auch nach der öffentlichen Kontroverse an der Forderung
fest. Dabei handelt das BKA als politischer Akteur in seinem eigenen Interesse, da die
Erstellung und Übermittlung der Sperr-Listen von ihm selbst erfolgen soll. Dass diese
Verantwortung sowohl für Löschen als auch Sperren problematisch ist, zeigt sich daran,
dass die Behörden in Dänemark und Norwegen keine internationalen Löschversuchemehr unternehmen, da sie ja national Sperren können. Eine effektive Bekämpfung vonMissbrauchsdokumentation

imInternet

wird

damit

sogar

verhindert.

Nochproblematischer ist, dass das BKA als politischer Akteur mit klaren eigenen Interessen
101/193

gleichzeitig die Datenbasis für die Evaluation der Maßnahme liefern soll. Einige
Fraktionen im Bundestag haben dieses Dilemma erkannt und wollen stattdessen eine
wirklich unabhängige Evaluation vorschlagen.
Auch wenn das Access-Blocking für eine Vielzahl von Inhalten gefordert wurde,
konzentrierte sich die öffentliche Debatte auf das Delikt Kinderpornografie, das Themamit dem größten denkbaren gesellschaftlichen Konsens. Den wohl größten Anteil andiesem

Fokus

hatte

das

Familienministerium,

auch

wenn

es

das

Thema

Kindesmissbrauch ursprünglich vernachlässigte. Aber Ende 2008 machten das BMFSFJ
und dessen Ministerin Ursula von der Leyen das Thema Kinderpornografie und das
Instrument Access-Blocking zu ihrer Chefsache und trieben den politischen Prozess
voran. Geschickt wurde öffentliche Aufmerksamkeit generiert und presse-wirksam mit
Stopp-Schildern ein effektives Handeln signalisiert. Die Vermutung liegt nahe, dass das
Thema

im

anstehenden

Bundestagswahlkampf

zur

Gewinnungöffentlicher

Unterstützung genutzt werden sollte, auch wenn diese These an dieser Stelle nicht
abschließend bewertet werden kann. Sicher ist jedoch, dass der Wahlkampf eine Rolle
spielte, wie Minister Schäuble auch zugegeben hat. Ob das Gesetz ohne denanstehenden Wahlkampf in dieser Form auch gekommen wäre, ist zumindest fraglich.
Dafür spricht auch, dass sich das BMFSFJ im Rahmen dieser Arbeit wenig kooperativ
zeigte und laut eigener Aussage das Thema heute „nicht mehr verfolgt“ (Schäfer 2010).
Trotz des erfolgreichen Framings des politischen Programms auf das emotionale undunstrittige Thema Kinderpornografie gelang es einer kritischen Öffentlichkeit, dasInstrument zu kritisieren und eine gesellschaftliche Auseinandersetzung zu führen. Aus
der Perspektive des Kinderschutzes ist jedes Mittel recht, diese grauenhaften Straftaten
einzudämmen. Daher setzte sich eine offene Kritik am Vorhaben der Gefahr aus,
Kinderpornografie zu verteidigen. Die SPD ist vor diesem medialen Druck eingeknickt,
gab ihre Bedenken auf und legitimierte zunächst das Gesetzesvorhaben. Die Kritiker
konnten dennoch punkten, und zwar durch einen Alternativvorschlag der nocheffektiveren und weniger problematischen Bekämpfung des Problems an der Wurzel.
Mit dem Slogan „Löschen statt Sperren“ lieferten die Kritiker einen Ansatz, der fortan
auch politische Entscheidungsträger überzeugen konnte. Durch diese öffentliche
102/193

Mobilisierung konnte erreicht werden, dass das bereits verabschiedete Gesetz bis heutenicht angewendet wird, auch wenn das angewendete Verfahren juristisch unddemokratie-theoretisch nicht haltbar ist.
Entscheidend für diesen Kurswechsel war die Bundestagswahl 2009, durch deren
Ausgang die FDP eine Aussetzung des Gesetzes durchsetzen konnte. Nachdem auch die
SPD ihre Position ins Gegenteil verkehrte, sind heute vier von fünf Fraktionen im
Bundestag für die Aufhebung des verabschiedeten Zugangserschwerungsgesetzes.
Allein die CDU/CSU hält daran fest und spielt auf Zeit, weil sie die berechtigte
Hoffnung hat, dass das Instrument Access-Blocking durch eine derzeit diskutierte EURichtlinie wieder kommt. Die FDP spielt derzeit ebenfalls auf Zeit, weil sie als FünfProzent-Partei nicht in der Position ist, gegenüber ihrem Koalitionspartner mehr als dievereinbarte Aussetzung durchsetzen zu können. Die anstehende politische undjuristische Evaluierung des Gesetzes wird daher erneut stark umkämpft werden, derAusgang bleibt ungewiss.
Aus politikwissenschaftlicher Perspektive bleibt zu sagen, dass die Nutzung des Policy
Cycle Konzeptes für diese Arbeit die richtige Wahl war. Durch die Anwendung dieses
Modells war es möglich, den Verlauf des politischen Prozesses logisch zu strukturieren,um ihn auf dieser Basis systematisch analysieren zu können. Die theoretische Kritik am
Modell ist teilweise berechtigt, die Entwicklung von Alternativen zu begrüßen.
Dennoch greift die gängige Kritik beim vorliegenden Fall nur teilweise. Der Policy
Cycle ist in der Tat kein umfassendes theoretisches Modell zum Testen von Hypothesen.
Der Ansatz dieser Arbeit war aber auch nicht deduktiv, sondern induktiv: erst nach einer
intensiven Analyse des vorliegenden Prozesses sollten Schlussfolgerungen gezogen
werden. Ebenso sind die einzelnen Phasen des Zyklus praktisch nicht immer eindeutig
voneinander zu trennen, im vorliegenden Fall war diese Abgrenzung jedoch vorbildlichmöglich. Eine besondere Stärke des Policy Cycles wird sich im betrachteten Beispiel
auch erst noch zeigen. Mit der Evaluierungsphase des Gesetzes ist der politische
Prozess

keineswegs

abgeschlossen.

Ob Aufhebungsgesetz,

Löschgesetz

oder

Umsetzung der EU-Richtlinie: Der politische Prozess des Access-Blocking in
Deutschland wird weiter gehen und eine neue Schleife des Politikzyklus beschäftigen.
103/193

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138/193

7

Nicht öffentliche Dokumente

Hoffmann, Robert (2009): Initiative des BMFSFJ betr. Zugangserschwerung. An:
BMFSFJ. 04.03.2009.
Maurer (2009): Vertragsentwurf BKA ISP. 20.02.2009.
Niederfranke, Annette (2009a): Einladung. An: United Internet AG. 16.01.2009.
Niederfranke, Annette (2009b): Einladung. An: Die Mitglieder der Arbeitsgruppe
Access-Blocking. 27.01.2009.
O.V. (2009b): Entwurf als Diskussionsgrundlage. Vertragsentwurf BKA ISP.
19.02.2009.
O.V. (2009c): Leitlinien für das Spitzengespräch Prof. Scheer/Prof. Rotert. 18.02.2009.
Richard, Corinna (2009a): Teilnehmerliste für das Spitzengespräch am 13. Januar 2009.
12.01.2009.
Richard, Corinna (2009b): Vertragsentwurf BKA ISP. 11.02.2009.
Vodafone (2009): Politischer Newsletter. Für den internen Gebrauch. Nr. 2. Februar2009.
Von der Leyen, Ursula (2009): An: 1&1 Internet AG. 27.03.2009.
Zypries, Brigitte (2009): Antwort. An die Bundesministerin für Familie, Senioren,
Frauen und Jugend. 12.03.2009.

139/1938Interviews

8.1

Transkripts

8.1.1 Julia von Weiler, Geschäftsführerin Innocence in Danger(05.10.2010)
Meister: Schönen guten Tag. Ich bin Andre Meister von der Humboldt-Universität in
Berlin.
Weiler: Hallo Herr Meister, ich grüße Sie.
Meister: Schön, dass sie Zeit für ein Interview gefunden haben. Vielen herzlichen
Dank.
Weiler: Gern geschehen.
Meister: Ich schreibe meine Abschlussarbeit über das Zugangserschwerungsgesetz. Ich
bin Politikwissenschaftler und mich interessiert nicht in erster Linie der Inhalt, sondern
die Struktur. Also: Wie das Gesetz zu Stande kam, wer die Akteure waren, wer wannwas gemacht hat und wer sich durchgesetzt hat. Ich arbeite mit dem Konzept des Policy
Cycle und möchte das Gesetz in seinem gesamten Umfang ergründen. Zur Zeit
recherchiere ich, wie das alles los ging, also wie das überhaupt als politisches Problem
erkannt wurde, in politischen Kreisen thematisiert wurde und in einem zweiten Schritt
auf die öffentliche Agenda gesetzt wurde. Im Zuge meiner Recherche bin ich auf ihre
Organisation und sie persönlich gestoßen. In einem Artikel auf Welt Online heißt es,
dass ihre Organisation in diesem Prozess prominent vertreten war. Wann kamen sie zum
ersten Mal auf die Idee des Access-Blockings?
Weiler: Im Sommer 2008. Aber in dem Welt-Artikel stehen auch Dinge, die so nichtganz stimmen. Im Sommer 2008 hatte ich den BKA-Chef Ziercke kennen gelernt. Also,
unser originäres Thema ist ja Kinderpornografie, immer schon gewesen. Inzwischen hat
es sich erweitert um das Internet als Tummelplatz, um Kinder und Jugendliche

140/193

anzusprechen. Aber unser originäres Thema ist Kinderpornografie, wir sind da sehr
eingestiegen. Ich habe lange therapeutisch mit Kindern gearbeitet und es gibt viele
Fragen, die sich mir da noch nicht ganz erschließen. Auf jeden Fall lernte ich Herrn
Ziercke kennen und sprach mit ihm darüber, wie schrecklich es für die Betroffenen ist,
wenn sie wissen, dass diese Bilder verbreitet werden und wie schwer es doch
offensichtlich ist, diese Löschung voranzutreiben, weil zunächst mal auch nicht
harmonische Gesetze bestehen. Oder aber dann Behördenwege so verdammt furchtbar
lang sind. Es gibt ja jetzt diese Studie des BKA, wonach glaube ich 40% der Seiten
nach einer Woche immer noch zugänglich sind. Dann haben wir hin und her überlegt.
Dann sagte er „Wir machen eine Pressekonferenz am 27. August 2008“ und fragte, ob
ich von Innocence nicht bereit wäre, auf dieser Pressekonferenz zu sprechen, um
deutlich zu machen, was das für die Opfer bedeutet. Es gibt ja die Freiwillige
Selbstkontrolle Multimedia und viele Bestrebungen von der Industrie, es irgendwie
hinzukriegen, aber ganz viele Leute der Industrie sagen auch, sie brauchen irgendeine
Form der Rechtssicherheit, in der sie sich bewegen können. So kam es zu dieser
Pressekonferenz, auf der wir dann gesprochen war und auch Dunkelziffer vertreten war.
Carmen Kerger und Dunkelziffer ist ja ein Verein in Deutschland, der noch sehr viellänger als wir überhaupt zu diesem Thema arbeitet. Wir haben dann dort tatsächlich zum
ersten Mal öffentlich gefordert: da, wo nicht gelöscht werden kann, sollte man tunlichstüberlegen, ob man nicht zumindest Zugänge erschwert zu diesem Material. Wir habenüberhaupt niemals gesagt „Sperren statt löschen“, wir haben immer gesagt „Sperren da,
wo löschen nicht geht“ und alles immer darauf auslegen, dass diese Seiten gelöscht
werden. Dann fing das Rauschen im Blätterwald an.
Meister: Ich möchte nochmal einhaken, für mich ist der Prozess wichtig. In dem WeltArtikel stand, dass sie am 28. Mai auf dem Abendessen des amerikanischen
Botschafters Robert Timken mit Herrn Ziercke darüber gesprochen haben. Stimmt das?
Weiler: Ja. Das war ein Arbeitsessen. Der amerikanische Botschafter hat Menschen
eingeladen, um mit uns zu sprechen und uns einen schönen Rahmen dazu geboten,
genau. Ich habe bei dem Essen drei Bissen runter bekommen, da ich von ganz vielen
Leuten ganz viel gefragt wurde. Das war eine Mischung aus unterschiedlichen
141/193

Menschen aus Politik, Journalismus, Rechtsanwälte und unter anderem auch Jörg
Ziercke. Das war nicht Sommer, sondern Ende Mai, sie haben Recht. Aber es war sehr
heiß, das weiß ich noch.
Meister: Ging die Initiative für das Access-Blocking von ihnen oder Herrn Ziercke aus?
Weiler: Das war seine Idee. Das war die Idee des BKA. Tatsächlich.
Meister: Das war die Idee des BKA? Im Welt-Artikel steht, dass das ihre Idee war undsie Herrn Ziercke überzeugt haben.
Weiler: Stimmt, ich habe auch ständig mit Ursula von der Leyen Tee getrunken. Ich
habe Frau von der Leyen noch nicht einmal die Hand geschüttelt, nur damit das auch
mal klar ist.
Meister: Nicht?
Weiler: Nein, habe ich nicht.
Meister: Haben sie mal mit ihr diskutiert?
Weiler: Nein.
Meister: Über Telefon?
Weiler: Nein.
Meister: Nicht ein mal?
Weiler: Nein, nie. Ich habe dann später mit ihrer Arbeitsebene viel zu tun gehabt aberich persönlich bin Frau von der Leyen nie begegnet.
Meister: Also die Idee kam im Mai von Herrn Ziercke auf?
Weiler: Genau. Er war dann ganz angetan von uns und der Art und Weise, wie

142/193differenziert wir das Thema betrachten. Dann sagte er: „Lassen sie uns doch mal
zusammen setzen und überlegen, wo wir gute Synergien schaffen können. Dann bin ich
Ende Juni oder so, ein paar Wochen später, nach Berlin geflogen und habe mich mit ihm
zusammengesetzt und der damaligen Leiterin der dafür zuständigen Abteilung SO 12,
das war damals Martina Blockus, sowie zwei weiteren Leuten, ich weiß aber nicht
mehr, wer das war. Die Pressekonferenz hält das BKA ohnehin jährlich ab. Da kam
dann eben die Idee auf, das man gemeinsam auf dieser Pressekonferenz fordert, mehrzum Schutz der Kinder zu tun. Ich wusste natürlich, dass eine Zugangserschwernis, also
das Access-Blocking, in anderen Ländern passiert. Ich würde mal sagen, es war eine
gemeinsame Idee. Aber ich habe Herrn Ziercke von gar nichts überzeugt. Sondern
letztlich war die Idee dahinter, gemeinsam aufzutreten und der Öffentlichkeit zu sagen:„Bitte tut doch alles was möglich ist, um diese Kinder zu schützen.“ Nebenbei ging esviel um organisierte Kriminalität. Es gibt auch einen Video-Mitschnitt von dieser
Pressekonferenz beim BKA. Da können sie den Ablauf sehen. Zunächst hat Herr
Ziercke etwas dazu gesagt, dann kam Jürgen Maurer, Leiter der Abteilung „Schwere
und Organisierte Kriminalität“. Danach kam ich und habe schlicht und ergreifend einen
Fall erzählt. Das habe ich damit verbunden, dass das BKA im August 2008 einen Ringhoch nahm und im Zuge der Ermittlungen einen stattfindenden Missbrauch mit zwei
oder drei betroffenen Kindern beenden konnte. Die konnten nachweisen, dass diese einehoch genommene Seite 48.000 Mal im Monat angeklickt wurde.
Meister: Das war die „Operation Himmel“.
Weiler: Richtig, genau. Letztlich habe ich das gemacht, was ich immer tue. Um
deutlich zu machen, worüber wir eigentlich reden, zu erzählen: “Ich erzähle ich ihnen
jetzt folgende Geschichte“. Das ist ein Fall, den ich über viele Jahre begleitet habe. Die
Verbreitung dieses Materials sprengt für die Betroffenen die Raum-Zeit-Dimension.
Einmal im Netz, immer im Netz und immer als Opfer im Netz und immer in der Angst
leben, dass irgendjemand sich gerade anguckt, wie ich missbraucht wurde, als ich vierJahre alt war. Das habe ich da nochmal sehr eindringlich vertreten und damals auchgefordert: wir müssen alles tun, dass diese Dinge nicht so leicht zugänglich sind oderdass der Zugang erschwert wird. Wenn das über die freiwillige Selbstkontrolle nicht
143/193funktioniert, dann muss man eben gesetzliche Wege finden. Das wurde auch nochmal
unterstützt von Carmen Kerger, die ja auch viel mit Betroffenen arbeitet.
Meister: Sie redete nach ihnen auf der Pressekonferenz?
Weiler: Genau, sie kam nach mir. Auf dieser Pressekonferenz fragte ich Herrn Ziercke
nochmal, was ihn denn überhaupt bewogen hätte, zu diesem Arbeitsessen bei deramerikanischen Botschaft zu kommen. Denn es gab keine Möglichkeiten, einen
persönlichen Kontakt mit Herrn Ziercke herzustellen. Es gab keine Strippen, die manziehen konnte. Ich konnte niemanden anrufen und sagen: „Du, wir wollen den dawahnsinnig gerne auf diesem Abendessen haben, kannst du den mal dahin bugsieren?“
Sondern er war einfach offiziell eingeladen wurden und war gekommen. Er sagte mirdann, er hätte sich einfach interessiert dafür, wer wir eigentlich sind, wie wir eigentlich
auftreten, sei dann sehr beeindruckt gewesen, von unserer sehr differenzierten Art, die
Dinge zu betrachten. Das war der erste Schritt. Dann rauschte es wahnsinnig im
Blätterwald herum. Dann kam Rio de Janeiro, wo wir nicht mit waren, im Übrigen.
Meister: Nicht?
Weiler: Nein. Im Gegenteil. Wir hatten 2004 bis 2007 unsere „Empirische
Untersuchung zur Versorgung kindlicher und jugendlicher Opfer kinderpornografischer
Ausbeutung in Deutschland“. Diese sorgte, als sie fertig war, vor allem auf europäischer
und internationaler Ebene für viel Aufmerksamkeit, in Deutschland nicht so sehr. Ich
war mit den Ergebnissen in den USA, in Asien, in London, in Stockholm und überall,
weil alle wahnsinnig interessiert waren. Diese Studie ist auch in das europäische Papierzu Rio de Janeiro eingeflossen. Ich habe vor Rio Kontakt mit dem BMFSFJ
aufgenommen, habe den Staatssekretär angeschrieben und gesagt: „Wir wollen gar nicht
mit, aber haben hier diese Studie liegen. Wir bieten sie ihnen an: nehmen sie sie mit,
lesen sie durch, verinnerlichen sie das. Das ist das, worüber wir reden.“
Meister: Das war Gerd Hoofe?
Weiler: Das war der Herr Hoofe, genau. Ich bekam aber, drücken wir es mal
144/193

diplomatisch aus, eine sehr zurückhaltende Antwort. Ich habe Herrn Hoofe erst im
neuen Jahr 2009 kennen gelernt. Es scheint so gewesen zu sein, dass Herr Hoofe da in
Rio noch einmal viel verstanden hat. Ich persönlich war mehr als irritiert, zu erfahren,
dass unsere Ministerin nicht nach Rio reist.
Meister: Die Ministerin war auch nicht in Rio?
Weiler: Nein, die war nicht in Rio. Das hatte es auch in den Jahren vorher gar nicht
gegeben. Also diese Weltkonferenzen, die erste war 1996 in Stockholm, da war damals
Frau Nolte. Und 2002 Yokohama war Frau Dr. Bergmann und dann kam 2008 Rio deJaneiro und die Ministerin ist nicht gefahren. Das fand ich bedauerlich. Nicht desto trotz
war Herr Hoofe dort und hat da glaube ich auch noch einmal eine Menge verstanden,
auch von der Komplexität des Themas. Und dann nahm die Arbeitsebene Kontakt mit
uns auf. Wann war das denn?
Meister: Der Dritte Weltkongress gegen sexuelle Ausbeutung von Kindern undJugendlichen in Rio de Janeiro war 25.-28. November 2008.
Weiler: Die Konferenz, ja. Aber die Arbeitsebene hat erst im Januar 2009 mit uns
Kontakt aufgenommen.
Meister: Das war Frau Krogmann?
Weiler: Nein, ich habe dann immer mit Frau Dr. Niederfranke und Herrn Hoofe zu tun
gehabt. Dann wurden wir zu einem Gespräch mit Herr Hoofe und Frau Dr.
Niederfranke. Da haben wir sehr deutlich gemacht, wofür wir stehen, was unsere
Ansätze sind, wie wir die Dinge sehen und so weiter und so fort. Dann fing es an sichzu vermischen, das glaubt auch keiner, aber es war tatsächlich so. Ich glaube das erste
Gespräch mit denen hatte ich im Januar oder Februar, das kann ich nicht mehr genau
sagen. Dann ging man in die Planung für eine europäische Nachfolgekonferenz für Rio,
die dann im Juni 2009 statt gefunden hat. Da waren wir Partner neben Safe the Children
Deutschland, UNICEF und ECPAT. Und dann… wann ist der Wirtschaftsminister
geworden?
145/193

Meister: Am 25. März hat Karl-Theodor zu Guttenberg den ersten Gesetzentwurf
vorgelegt.
Weiler: Dann war das vielleicht Ende Februar. Dann passierte folgendes, aber ich weiß
nicht inwieweit das für ihre Arbeit relevant ist: Stephanie zu Guttenberg ist schone seit
2006 Mitglied unseres Vorstandes gewesen. Ende 2008 war es bereits besprochen, dasssie die Präsidentschaft übernehmen sollte. Das überschnitt sich mit der ja wirklich sehrüberraschenden Ernennung ihres Mannes zum Wirtschaftsminister. Das konnte kein
Mensch wissen, dass das passieren würde, was da passierte. Der wurde dann zuständig
für dieses Ressort und hat seine Leute darangesetzt. Aber auch da kann ich ihnen sagen,ich habe mit dem Wirtschaftsministerium oder der Sachebene dort nie gesprochen. Also
es ist nicht so, das Innocence in Danger denen allen auf dem Schoß gesessen hätte unddiktiert hätte, was die da zu schreiben haben. Sondern es ist da seine Wege gegangen.
Aus NGO-Sicht würde ich sagen, wie es ihnen wahrscheinlich viele NGOs sagen
werden, dass Ursula von der Leyen Ende November, Anfang Dezember kapiert hat, dassdas ein Thema ist, das man wahnsinnig gut für die Öffentlichkeit nutzen kann. Ich willihr gar nicht unterstellen, dass es ihr nicht auch um Schutz ging, aber sie hatte sich als
Familienministerin insgesamt zum Thema Missbrauch nicht wahnsinnig hervorgetan in
der Legislaturperiode bis dahin. Aber mit all dem hatten wir nichts zu tun. Als ich dann
das erste Gespräch mit Herr Hoofe und Frau Niederfranke Anfang März hatte, hatten
wir schon viele Interviews gegeben. Wir waren auch wahnsinnig zum Teil irrediffamiert worden.
Meister: Im März ist das schon richtig hoch geschlagen.
Weiler: Ja, ja. Genau. Da waren wir voll in der Schusslinie. Und da vergrämte sich das
schon alles. Die einzige Möglichkeit, die ich gehabt hätte, Frau von der Leyen die Handzu schütteln, verstrich im Juni auf der Rio-Nachfolgekonferenz, weil ich gecornered
wurde von einem Interessenverband Missbrauchsopfer gegen Internetsperren.
Meister: Herr Bahls.
Weiler: Herr Bahls, genau und zwei weiteren Menschen vom Arbeitskreis gegen146/193

Internetsperren und Zensur. Mit denen habe ich eine geschlagene Stunde diskutiert undzwar wirklich bildlich gesprochen so, dass ich in der Ecke stand. Dann kam so „sietrinken doch immer Tee mit denen und kennen sich total gut. Ihr Adligen kennt euchdoch sowieso alle.“ Ich habe dann irgendwann völlig entnervt meine Hände in die Luftgeworfen und gesagt: „Wissen sie was, glauben sie doch, was sie wollen. Wenn sie mir
nicht zuhören wollen, wie das alles zu Stande kam, dann lassen wir es halt sein.“
Mittlerweile bin ich Herrn Bahls schon oft begegnet und lustigerweise war ich erst
letzte Woche in Brüssel, wo über die europäische Richtlinie debattiert wurde. Mir ist
dann relativ stark die Hutschnur geplatzt, weil ich diese Debatte so unsäglich fand.
Dann habe ich einen Grundsatzvortrag über Missbrauch und die Dynamik gehalten undso weiter. Das war das erste Mal: danach kam er auf mich zu, ich war ganz erschrocken,
und sagte „Super Vortrag, vielen Dank.“ Es war gesagt worden, wir haben keine
Ahnung, ich hätte noch nie mit Kindern gearbeitet, ich wüsste doch eigentlich überhaupt
gar nicht wovon ich rede und so weiter und so fort. Die Wellen hatten hochgeschlagen.
Zu

diesemZeitpunkttrafen

wir

dann

mal

die

Arbeitsebene

desBundesfamilienministeriums, die uns doch bat, dann diese Konferenz mit zu
organisieren im Juni gemeinsam mit den anderen. Das haben wir dann auch getan.
Letztlich, wenn man sich den ganzen Komplex sexualisierte Gewalt und sexuelle
Ausbeutung durch die Verbreitung von Filmen oder Fotos anguckt, ist die
Zugangserschwernis ein kleiner Mosaikstein in einem großen ganzen, das es zu
betrachten und zu bewältigen gilt. Was ich persönlich, das habe ich auch von Anfang an
so gesagt, zu tiefst bedauerlich finde, ist, dass die Debatte so schnell auf so vielen
anderen Ebenen geführt wurde, als auf der Ebene, auf die es eigentlich gehört hätte,finde ich.
Meister: Okay, das ist doch mal ein sehr schöner Überblick und hat auch Einiges
gerade gerückt. Zwei Nachfragen habe ich noch. Herr Schäuble hat es nach der Wahl
sogar zugegeben: das Thema lässt sich auch im Wahlkampf gut nutzen. Sie sagten, dassFrau von der Leyen genau dies Ende November, Anfang Dezember kapiert hat.
Weiler: Glaube ich.

147/193

Meister: Ich habe noch eine Frage zu dem zeitlichen Ablauf. Sie sagten, Herr Hoofe hatvor der Konferenz in Rio Ende November gar nicht wirklich auf sie gehört und hatte dasnoch nicht so auf dem Schirm.
Weiler: Nein, hatte er nicht.
Meister: Die Konferenz in Rio war vom 25. bis 28. November. Bereits am 19.
November, also eine Woche vorher, hat Frau von der Leyen aber schon den Vorstoß im
Hamburger Abendblatt gemacht, das Thema das erste Mal öffentlich auf die Agenda zu
setzen. Das kriege ich noch nicht so ganz zusammen.
Weiler: Da kann ich ihnen weiter dazu auch nichts sagen. Ende August war diesePressekonferenz gewesen und da hatte es, zwar nicht lang anhaltend, aber für eine
Woche oder zehn Tage bis Anfang September herein, hatte es schon ganz schön
ordentlich gerauscht im Blätterwald. Wenn sie da sich die Medienberichte angucken,
dann taucht Innocence und Dunkelziffer quasi auch nicht, kaum auf. Wenn, dann nur
mit so einem Nebensatz. Ich würde mal denken, aber das müssten sie jemanden aus dem
Ministerium fragen, dass das das Ministerium natürlich dazu bewogen hat. Wenn sagen
wir mal der oberste Kriminaler Deutschlands Politik vorwirft, und das hat er ja, oder
Politik vor die Nase hält, dass es da einen Bereich gibt, in dem sie nicht tätig genug ist,würde ich denken, dass die dann ihre Abteilungen dran setzen und sagen: jetzt fangt malan, das zu überprüfen. Das stimmt, sie hat angefangen das vor Rio zu sagen. Sie hat sichdann, glaube ich auch, sehr eingearbeitet. Was ich sagen kann ist, als ich dann Herr
Hoofe und Frau Dr. Niederfranke kennenlernte, irgendwann um den März herum, hatten
die sich schon echt richtig tief in die Materie eingearbeitet. Das hat mich auch sehr für
sie eingenommen, dass ich das Gefühl hatte, okay, die haben wirklich angefangen zu
ackern. Welche Wege das jetzt aber im Ministerium gegangen ist und was Frau von derLeyen nun dazu bewogen hat, das am 19. November schon im Hamburger Abendblattzu postulieren, weiß ich nicht. Damit hatten wir überhaupt nichts zu tun.
Meister: Okay, da muss ich das Ministerium selbst nochmal anfragen.
Weiler: Genau. Also, wie gesagt. Ich hatte Herrn Hoofe diese Studie geschickt, ihm
148/193geschrieben, ich glaube mal das war so im September, Oktober vielleicht, in
Vorbereitung auf Rio und kriegte dann eine, sagen wir mal charmante Abfuhr erteilt.
Meister: Welche Studie war das?
Weiler: Das war die Studie zur Versorgung kindlicher und jugendlicher Opferkinderpornografischer Ausbeutung in Deutschland, die finden sie auch auf unserer
Homepage. Die ist in das europäische Papier zu Rio eingeflossen, ich war bei einerinternationalen Vorbereitungskonferenz in Bangkok eingeladen, um die Studievorzustellen. Alle Welt war wahnsinnig interessiert, weil sie tatsächlich weltweit dieerste war, die diese Frage überhaupt je gestellt hat.
Meister: Welche Frage war das konkret?
Weiler: Wie werden kindliche und jugendliche Opfer kinderpornografischer
Ausbeutung versorgt in Deutschland. Wo kriegen sie Hilfe? Wo schlagen sie auf, wennüberhaupt? Wo/wie wird ihnen geholfen? Sehen wir sie überhaupt, sehen wir sie nicht?
Und die Ergebnisse waren auch ein bisschen erschütternd. Das haben wir eben dannzum Anlass genommen und gesagt: boah, hier muss echt richtig Aufklärung her, weil
uns die Leute, mit denen wir gesprochen haben, immer gesagt haben: das ist so
komplex, das können wir ja nicht auch noch bewältigen im Alltag. Das ist auch heuteso, wenn Frau Dr. Schröder sich hinstellt vor die Kameras und sagt „Opfer sind
flächendeckend versorgt“, dann ist das schlicht ein Hohn. Das stimmt nicht, das sind sie
einfach nicht. Diese Studie hatten wir ihm angeboten. Und ich hatte ihm angeboten, sie
ihm persönlich vorzustellen. Ich hatte noch nicht mal gesagt „Ich will mit nach Rio“,sondern ich hatte schlicht gesagt: „Hier haben sie echt ein gutes Papier, mit dem siearbeiten können.“
Meister: Ich habe die Studie leider noch nicht gelesen, das werde ich nachholen. Taucht
denn darin Access-Blocking auf? Das ist ja mein Thema.
Weiler: Nein, überhaupt nicht.

149/193

Meister: Das dachte ich auch, sonst hätte ich das schon vorliegen.
Weiler: Nein, nein, nein. Da taucht Access-Blocking überhaupt nicht auf. Da geht es jaum eine ganz andere Frage, nämlich „Wie versorgen wir die Opfer?“
Meister: Weil sie meinten, er hat das Thema danach erst ernst genommen. Das war das
Thema Missbrauch allgemein. Mich interessiert aber spezifisch Access-Blocking. Das
stand im Abschlussdokument in Rio. Sie wissen also auch nicht, von welcher Seite dasda eingebracht wurde?
Weiler: Keine Ahnung, keine Ahnung. Wer war denn von deutscher Seite mit in Rio
von einer NGO?
Meister: Herr Hoofe war da, ECPAT war da, UNICEF Deutschland war nicht da.
Weiler: Ach genau, ECPAT war da. Sie müssten mal die Mechthild Maurer fragen.
Meister: Genau, die werde ich auch fragen.
Weiler: Die müsste ihnen das sagen können. Viele meiner europäischen Kolleginnen
und Kollegen, wenn sie so wollen, waren da. Aber wer jetzt das da in Rio eingebracht
hat, hab ich keine Ahnung, weiß ich nicht. Ich finde immer irre interessant, welche
unendliche Macht uns unterstellt wurde. Wenn man sich die Gründung von Innocence
Deutschland anschaut, im September 2003 haben wir eine Fachtagung gemacht, danngab es die erste Gala um Geld zu sammeln, um überhaupt arbeitsfähig zu sein. Ich
glaube, einen Tag später oder zwei Tage später ging Operation Marcy in die Medien.
Wissen Sie, das ist einfach Zufall. Das konnte ja keiner vorher wissen. Im August war
eigentlich die Idee, zu sagen: „Boah, wir müssen doch wirklich alles dafür tun, um diese
Kinder vor weiterer Ausbeutung zu schützen.“ Alles was geht, natürlich immer im
rechtlichen Rahmen und so weiter und so fort. Das war unsere Haltung. Und das dann
das daraus werden würde, was dann daraus geworden ist, dass konnte kein Menschahnen. Ganz im Ernst, wenn Frau von der Leyen sich nicht irgendwann auf dieses
Thema gesetzt hätte, wäre es klanglos untergegangen, das schwöre ich ihnen. Was auch
150/193immer sie bewogen hat, das zu tun, kann ich ihnen überhaupt nicht sagen.
Meister: Okay, das frage ich sie am besten selbst. Aber das überrascht mich jetzt ein
bisschen. Klar, der öffentliche Eindruck stellt sie ziemlich in den Fokus, sie haben ja
immerhin auch exponierte Persönlichkeiten. Und sie beschreiben sich ja auch als
Lobby-Organisation. In ihrem Selbstverständnis steht, sie „[nutzen ihre] bestehenden
Verbindungen zu Politik und Wirtschaft“, um Themen anzutreiben.
Weiler: Genau.
Meister: Aber jetzt erfahre ich, das sie gar nicht so viel gar nicht so wahnsinnig so viel
Lobby-Arbeit gemacht haben, um irgendjemand überzeugen zu müssen, sondern dassim Gegenteil die Politik auf sie zugekommen ist und einfach nur nach Fakten und
Unterstützung gebeten hat.
Weiler: Genau. Sorum wird ein Schuh daraus, richtig. Und wenn das in ihrer Arbeit mal
richtig gestellt würde, wäre ich auch total froh.
Meister: Ich bin nur an der Wahrheit interessiert.
Weiler: Das ist echt die Geschichte aus unserer Seite erzählt.
Meister: Haben sie sich dann weiter eingebracht in dem weiteren Prozess? Haben sie
dann noch Stellungnahmen abgegeben? Oder haben sie dann noch irgendjemandenüberzeugen müssen? Oder lief das dann einfach?
Weiler: Nein, das lief so seinen Weg. Was wir dann gemacht haben, das finden sie auch
auf unserer Internet-Seite, ich war einmal, aber auch nur als Gast, nicht als Rednerin,
auf einer Anhörung des Wirtschaftsausschusses, da habe ich mir einfach schlicht
angehört, was die da alle zu sagen haben.
Meister: Da war ich auch.
Weiler: Zum Beispiel hat mir Christian Bahls, der saß irgendwo oben auf dem Balkon
151/193und ich saß unten und da war auch meine Präsidentin dabei, daraus hat er gemacht, wir
hätten da extra Plätze gehabt. Fakt war aber, dass oben alles voll war als wir ankamen
und man uns runter gebeten hat. Im übrigen rechts von mir saß ein Mensch vom AK
Zensur. Da hat es keine Auswahl gegeben, das war schlichter Platzmangel oben auf dem
Balkon.
Meister: Ja, mich hat man nicht mal mehr rein gelassen, sondern aus dem JakobKaiser-Haus heraus in das Paul-Löbe-Haus durch die Tunnel geschleust in einen
anderen Raum, wo dann eine Video-Übertragung lief.
Weiler: Ach, echt? Sehen sie mal. Wir waren nicht so spät wie sie, aber wir waren zu
spät für den Balkon. Also haben wir da unten herum gesessen, auch in der dritten Reiheganz artig und haben brav zugehört und ich habe mich dann danach noch lange mit
diesem Menschen vom AK Zensur unterhalten?
Meister: Wissen sie noch, wer das war? Herr Freude?
Weiler: Nein.
Meister: Florian Walther?
Weiler: Nein, weiß ich leider echt nicht. Er hatte keine Karte. Ich habe ihm meine
gegeben. Wir haben dann auf dem Flur uns wirklich lange ausgetauscht. Das war auchmal so ein Gespräch, wo ich das Gefühl hatte, man redet miteinander und es stoßen
nicht zwei Mauern aufeinander. Ich hatte ihm dann damals meine Karte gegeben undgesagt, ich wäre wahnsinnig interessiert an einem Austausch und so weiter, habe aber
nie wieder etwas gehört. Das selbe gilt für Frau [Kurz] vom Chaos Computer Club, mit
der habe ich ja auf dem Podium gesessen jetzt im März irgendwann bei der CDU/CSUFraktion. Danach habe ich mich auch ganz lange mit ihr unterhalten und wir waren
eigentlich übereingekommen, habe ihr auch meine Karte gelassen, weil sie auch keinhatte. Ich habe sie dann aber gefunden und nochmal angemailt. Ich verschließe michArgumenten überhaupt nicht. Und wir waren schon auf der Suche nach Austausch. Daseinzige, was wir dann noch gemacht haben, ist, wir haben gemeinsam eine
152/193

Stellungnahme heraus gegeben mit UNICEF, ECPAT und so weiter, die finden sie auch
auf unserer Homepage. Aber das war es dann auch. Und ganz ehrlich, wir sind auch echtüberrollt worden. Wir sind hier auf der Arbeitsebene derzeit immer noch drei Menschen.
Sie können auch gar nicht auf all das reagieren. Viele der E-Mails, die wir bekommen
haben, viele habe ich auch direkt gelöscht, weil sie wirklich einfach nicht
beantwortungswürdig waren in Ton und Idee. Aber die zum Beispiel mit einem
Christian Bahls von MOGiS, da habe ich schon auch immer darauf reagiert und gesagt:„Dann lassen sie uns doch mal zusammensetzen.“ Aber auch wenn ich einem ChristianBahls begegne, und ihm bin ich jetzt wirklich oft begegnet, dann greift er mich immer
als erstes an. Und dann sage ich ihm „Ja, Herr Bahls, damit kriegen wir auch keine
Grundlage hin. Wenn ich mich immer nur verteidigen muss und sie nicht anfangen, mirauch mal die Gelegenheit zu geben meine Seite zu schildern, dann können wir das
Gespräch auch einfach gleich lassen.“
Meister: Ja, das Thema ist auch für ihn sehr emotional.
Weiler: Irre. Ja, ja. Also das ist schon auch schräg. Also meine europäischen Kollegen,
er ist ja da jetzt auch unterwegs, die fragen mich alle immer: „Was ist denn das für ein
komischer Deutscher?“
Meister: Er ist eigen, aber …
Weiler: Ja, sehr eigen, genau. Aber es soll ja jeder auch seine Meinung kundtun. Aber
die unglaublich exponierte Stellung, die wir dann bekommen haben in all dem, sie hatmich wirklich streckenweise richtig amüsiert, weil ich so dachte: „Wenn ihr wüsstet,und wenn ihr uns mal zuhören würdet.“ Ab März hatten wir auch echt keine Zeit mehr,
auf das alles zu reagieren. Da haben sie Blogs gefunden und so weiter und ich habedann auch aufgehört, mir die an zugucken, weil ich so das Gefühl hatte, wir sind fürviele erklärtes Feindbild, da bieten wir uns sicher auch an mit dieser exponierten
Präsidentin und der Tatsache, dass viele des Vorstandes adelig sind und so weiter. Da
kann man alles darauf projizieren, was einem lustig einfällt. Sollen die Menschen dannauch machen. Aber meine Hoffnung ist halt, dass wir dann schon im persönlichen
153/193

Kontakt …. So war das auch mit der Frau [Kurz], die dann so sagte: „Ach, so schlimm
sind sie ja eigentlich gar nicht.“ Da habe ich so gesagt: „Das kann ich auchzurückgeben, das Kompliment.“ Es ist dann schon gut, wenn man mal miteinander
spricht zwischen drin. Was ich wirklich aber in der ganzen Debatte sehr bedauert habe,
und uns ist schlicht die Energie ausgegangen irgendwann, ist, dass die
Kinderschutzorganisationen per se so wahnsinnig still gehalten haben. Ich will damit
gar nicht sagen, die hätten sich alle für das Access-Blocking oder für irgendwas
einsetzen sollen, aber sie haben echt den Mund gehalten und das hieß, dass in deröffentlichen Diskussion das Ganze eigentlich ausschließlich vor dem Hintergrund
Politik und Internet-Community stattfand. Und dass das Thema, um das es nämlich
eigentlich ging, was bedeutet das für diese Kinder und was gibt es da auch für Folgen
und so, völlig in den Hintergrund gerückt ist, relativ schnell. Es gab immer diesen
Konsens, ja klar. Ich fand es auch albern, dass man dann der Internet-Community
vorgeworfen hat, sie wären quasi für Kinderpornografie, das ist ja totaler Quatsch,waren die ja nie. Es gab immer ganz schnell diesen Konsens „Wir sind alle dagegen.“Und dann wurde sich gestritten anstatt sich mal konstruktiv hinzusetzen und zu sagen:„Okay, was ist denn drin, was können wir da machen?“ Diesen Transfer hat es einfach
nie gegeben. Das finde ich wirklich zu tiefst bedauerlich, weil sich dieser Graben immer
noch durchzieht. Frau [Kurz] habe ich dann nach dieser Podiumsdiskussion auchgesagt: „Mensch, Frau [Kurz], sie haben so viele Mitglieder und ihre Leute sind im
Internet so wahnsinnig gut vernetzt. Jetzt lassen wir doch mal das Access-Blocking
außen vor und überlegen uns doch mal, wir könnten wir eine gute Synergie schaffen,
um aufzuklären? Auch um für Kinder und Jugendliche Ansprechpartner zu schaffen, an
die sie sich wenden können.“ Fand ich einen total tollen Vorschlag, sich das mal zuüberlegen anstatt sich gegenseitig zu beharken die ganze Zeit.
Meister: Ja, das stimmt. Aber da fällt mir noch eine Überleitung zu einer anderen Frageein. Das auch lag auch ein bisschen daran, wie die Debatte nicht nur von den Gegnern,sondern auch von den Befürwortern geführt wurde. Ich habe gerade die
Pressemitteilung des BKA von der ursprünglichen Pressekonferenz vor mir. Da steht
drin, dass das Access-Blocking nicht nur für Seiten mit sexuellem Missbrauch

154/193

stattfinden soll, sondern auch „gleichermaßen [für] menschenverachtende antisemitische
Inhalte“. Das sagte Herr Ziercke so auf der ursprünglichen Pressekonferenz. Da wird esdann schwer, die Debatte auf Kinderpornografie fest zunageln. Es folgten ja in der
Debatte auch Vorschläge für Gewalt verherrlichende Spiele, Jugendpornografie,
Rechtsextremismus. Es wurde ja auch in der Debatte alles genannt. Wie fanden sie dasdenn? Es war bestimmt unglücklich für sie, dass Herr Ziercke da sofort so vorgestoßen
ist.
Weiler: Das müssten sie echt nochmal mit denen besprechen. So wie ich mich daranerinnere, war es so, dass das BKA gesagt hat „Wir können nicht einen Delikt nur raus
greifen für so etwas.“ Da ging es eben auch um Rechtsradikalismus, da erinnere ich
mich noch. Ich konnte das so gewisslich nachvollziehen. Rechtsradikale Schriften sindja auch per se verboten, darf man ja nicht in Deutschland. Das Argument, zu sagen „Wir
als BKA sind ja nicht nur für Kinderpornografie zuständig oder nur für Phishing,sondern wir sind für ganz viel zuständig.“ Zu sagen, man gibt dem nicht nur so eine
exponierte Stellung, sondern man nimmt noch ein weiteres Deliktfeld, in dem es auchzu ganz schrecklichen Geschichten kommt, das konnte ich erst mal auchnachvollziehen. Ich hätte es auch nachvollziehen können, wenn man sich jetzt
ausschließlich auf Kinderpornografie… Aber selbst da. Selbst bei den antisemitischen
und rechtsradikalen Schriften, auch da sagt ja jeder „Da bin ich dagegen.“ Sofort. Das
ist ja das interessante. Sie haben einen öffentlichen breiten Konsens darüber, jetzt gehen
wir mal wieder zurück zu Kinderpornografie, aber das gilt auch für Rechtsradikalismus,
dass das doof ist. Dass das richtig doof ist. Und Kinderpornografie ist vielleicht nochein bisschen doofer als Rechtsradikalismus. Diesen breiten Konsens gibt es. Und dannwürden wir denken, tut man doch alles dafür, um sich gemeinsam aufzustellen und zu
positionieren. Aber genau das Gegenteil ist der Fall. Was ich wirklich glaube ist, dassdas Bundesfamilienministerium absolut verpasst hat, rechtzeitig genug mit der InternetCommunity ins Gespräch zu gehen. Ich glaube allerdings auch, dass kein Mensch
wirklich auch auf deren Ebene damit gerechnet hat, dass das einen solchen Sturm
lostreten würde.
Meister: Ich auch nicht.
155/193

Weiler: Damit haben die nicht gerechnet.
Meister: Sonst wäre das anders passiert, wenn überhaupt.
Weiler: Genau. Sonst wäre das anders passiert, wenn überhaupt. Manchmal ist es ja
auch gut, Stürme los zu treten, weil man eben im Vorhinein weiß, wie sie wehen. Was
man auf jeden Fall sagen kann ist, dass es irre viel debattiert worden ist. Aber was man
ja zum Beispiel über diese europäische Debatte letzte Woche in Brüssel sagen kann: Ich
hatte ein ganz anderes Statement vorbereitet und hatte vor mir irgendwie 18 Rednern
zugehört und der komischen Debatte und habe gedacht „Hier wird auf einem
unglaublich hohen Abstraktionsniveau über ein Detail gesprochen. Und man hat das
Gefühl, gar kein Mensch hat überhaupt irgendeine Ahnung, über was für ein Problem
wir tatsächlich sprechen.“ Da fielen dann so Statements wie „Man muss ja mehr
Prävention“ und „Die Kinder müssen lernen, 'Nein' zu sagen.“ Ich saß da im Publikum
und habe gedacht, ich platze gleich. Es ging um diese europäische Richtlinie die 23 oder
24 Artikel umfasst, und es wurde zu 99% nur über einen Satz in einem Artikel
gesprochen. Das ist doch abartig. Das steht doch in überhaupt keinen Verhältnis
zueinander. Ich rede jetzt aus der Sicht einer Kinderschützerin. Also dann sage ich dochlieber: „Okay, da gibt es offensichtlich keinen mehrheitsfähigen Konsens oder was auchimmer. Dann bitte lasst uns doch gucken, welche anderen Maßnahmen [wir ergreifen
können].“ Und da gibt es viele. Eine die ich wahnsinnig begrüße ist, dass man das so
genannte Online-Grooming unter Strafe stellen soll. Finde ich großartig, weil derzeit
gehen die alle straf-frei aus. Ist ja nichts passiert. Aber dass die sich gezielt im Internet
an Kinder ran machen, um sie dann zu missbrauchen…, ja. Da kann man dann sagen,der Versuch ist anscheinend nicht strafbar. Es muss dann tatsächlich immer erst zur
Handlung gekommen sein.
Meister: Habe ich das gerade richtig raus gehört? Ich weiß, dass sie dafür sind das
Grooming unter Strafe zu stellen. Aber könnten sie auch damit leben, wenn das AccessBlocking so niemals vorgeschlagen worden wäre oder auch nicht durchkommt, wenn
man sich dafür umso mehr auf andere Bereiche konzentriert?

156/193

Weiler: Ja, klar. Ich meine: wäre ich darüber froh? Nein, nicht unbedingt, weil ich
denke, dass es durchaus eine Maßnahme wäre, über die man zumindest einen Teil, undauch da haben wir nie gesagt, dass man damit alle Menschen davon abhalten kann,einen Teil davon abzubringen, überhaupt auf solche Seiten zu gehen. Nun wissen wir
auch, wenn man sich mit organisierter Kriminalität auseinandersetzt, und nichts anderessind ja letztlich auch diese Peer-To-Peer-Networks, über die das geshared, also geteilt
wird miteinander. Die sind ja hochgradig organisiert, wie man jetzt zum Beispiel andiesem Darmstadt-Prozess sehen kann. Und die sind ja auch nicht doof. Ich meine, diesehen, wo die Debatte hingeht und es ist ja in der Tat auch inzwischen so, also Ende der
Neunziger Jahre, als das ganze Thema aufkam, war es wirklich so, dass sie mit drei
Klicks auf solchen Seiten waren. Ohne Witz. Das weiß ich alleine schon, weil ich zum
Teil nach Kindern gesucht habe, mit denen ich zu tun hatte, um zu sehen, ob ich die
irgendwo finde im Netz. Das habe ich dann auch sehr schnell gelassen und den
Strafverfolgern überlassen, weil sie da auf Seiten gestoßen sind, die so verstörend
waren, da konnten sie sich richtig verlieren. Ich kann mich noch erinnern als ich Anfang
2000 auf der Suche nach einem Mädchen war, mit dem ich arbeitete, plötzlich poppten
lauter so neue Bilder auf und ich konnte das überhaupt nur unterbinden, indem ich den
Computer ausgeschaltet habe. Da war irgend ein Automatismus in Gang gesetzt worden,
der jetzt meinen Bildschirm überflutete mit lauter solchen Bildern. Ich habe dann auchimmer brav diese Seiten sofort ans LKA weiter geleitet und gesagt „kümmert euch mal
darum.“ Ob daraus was geworden ist, weiß ich nicht. Fände ich's gut, wenn man es
einheitlich regeln würde? Ja. Wenn in der Richtlinie stünde, das es optional für die
Länder ist, kann ich damit auch leben. Wenn wir gleichzeitig anfangen, so etwas wie
Online-Grooming,

und

dazu

gehört

oft

auch

das

verschickenvonkinderpornografischem Material, nämlich um ihnen zu sagen „Guck mal, ist gar nicht soschlimm, habe ich mit anderen auch schon gemacht.“, wenn das angefangen wird zu
ahnden. Und wenn es wirklich auch umfassende Aufklärung gibt, die nicht endet bei
den Kindern, so wie jetzt die BZgA-Studie uns beweist, dass 60 % der Jugendlichen
zumindest mit deutschem Hintergrund so gut aufgeklärt sind wie sie noch nie waren,dann würde ich da doch total schön finden, wenn wir in fünf Jahren eine Studie hätten,
die belegen würde, dass 60 bis 80 % der deutschen Bevölkerung, und zwar der
157/193

gesamtdeutschen Bevölkerung zum Thema Missbrauch, und dazu gehören auch die
digitalen Medien, umfassend aufgeklärt ist und weiß, wie er oder sie handeln kann,wenn ein Kind kommt und sagt „Da ist so ein komischer Typ.“
Meister: Wenn sie die Wahl hätten: Hätten sie die ganze Energie in diese aufwendige
Debatte gesteckt statt diese anderen Initiativen zu ergreifen?
Weiler: Ich hätte mir da ausgewogener gewünscht. Diese Forderungen, die ich ihnen
jetzt gerade gesagt habe, die sind nichts Neues. Die habe ich mir nicht erst in Brüssel
ausgedacht. Die finden sie auch in dieser gemeinsamen Stellungnahme. Das sind
Forderungen, die wir sowieso immer schon erhoben haben.
Meister: Die wurden aber nicht nur von den Gegnern, sondern auch von den
Befürwortern der Initiative von Herrn Ziercke und Frau von der Leyen nicht so
aufgegriffen.
Weiler: Nein, die wurden von der Politik überhaupt nicht aufgegriffen. Und das fandich wahnsinnig bedauerlich, na klar. Also verstehen sie, wir sind in erster Linie eine
Kinderschutzorganisation. Wir sind nicht die politischen Lobbyisten, die herum rennen
und sagen … Das politische Lobbying, das wir machen, basiert auf dem Gedanken desKinderschutzes. Das ist unsere Grundlage. Von da aus agieren wir. Sexueller
Missbrauch und die digitalen Medien ist ein irre komplexes Thema. Ich glaube, alles
andere ist zu unsexy gewesen. Diese Forderung nach umfassender Aufklärung, die
Forderung nach wirklich flächendeckender Opferversorgung, die Forderung danach,dass alle Berufsgruppen, die mit Kindern arbeiten, zu sexuellem Missbrauch
fortgebildet sein müssen, die sind fast so alt wie das Thema in Deutschland. Die werdensich auch nicht verändern, weil das ist die Grundlage, auf der wir agieren müssen. Die
größte Sorge, das haben mir jetzt ein paar Europaparlamentarier gesagt, deren größte
Sorge ist, dass wenn Access-Blocking durchgeht, dass dann die Strafverfolger sich nicht
mehr um das Löschen kümmern. Dann bin ich wieder denen viel zu praktisch. Dannhabe ich denen gesagt, das verstehe ich sogar, aber wäre es dann nicht klug, da nocheinen Zusatz zu machen und zu sagen für eine Zugangserschwernis: „Es müssen
158/193folgende Schritte nachweisbar verfolgt werden, um die Löschung der Seite zu
erreichen.“ Könnte man ja machen. Dann hätte man die Strafverfolgungsbehörden quasi
mit einer Direktive versehen, die besagt: „Wenn ihr eine Seite gesperrt habt, müsst ihr
parallel dazu alles dafür tun, und ihr dürft auch nicht nachlassen, bis diese Seite gelöscht
ist.“
Meister: Aber so ist es ja weder im deutschem Umsetzungsgesetz, noch in der EURichtlinie.
Weiler: Nein.
Meister: Warum nicht?
Weiler: Weiß ich nicht. Es ist jetzt nicht so, als hätten wir das nicht schon vor Monaten
oder Jahren gesagt.
Meister: Ich habe mich während dieser Debatte gewundert. Ich versuche mich,wissenschaftlich mit diesem Thema auseinander zu setzen. Ich habe versucht, einenwissenschaftlich fundierten Überblick, einen internationalen Rechtsvergleich zu finden,
in welchen Ländern denn Kinderpornografie tatsächlich nicht unter Strafe steht. Es gibt
ein paar Übersichten, aber die sind alle nicht peer-reviewt und nicht wissenschaftlich.
Meine Frage war dann, auch mit diesem Überblicks-Report des BKA: Warum wird soviel Energie in dieses Access-Blocking gesteckt, wenn eigentlich die Energie danotwendig ist, in den USA oder wo auch immer internationale Prozesse anzustoßen unddort Druck aufzubauen, damit da endlich diese Sachen schneller weg kommen. Dannkönnte man sich auch dieses Access-Blocking sparen.
Weiler: Ja, wobei, das passiert ja schon auch.
Meister: Aber nicht so sehr, wie im Wahlkampf diese Forderung vertreten wurde.
Weiler: Nein. Das ist auch so. Wenn sie sich das Thema Missbrauch anschauen, dannunterliegt das wahnsinnigen Schwankungen. Die Tatsache, dass Missbrauch in

159/193

Deutschland seit Anfang des Jahres 2010 so kontinuierlich in der Öffentlichkeit blieb,
ist mehr als erstaunlich.
Meister: 2009 meinen Sie.
Weiler: Nein, ich rede von diesem Jahr. Ich rede von Missbrauch in den Institutionen.
Meister: Ah, okay.
Weiler: In 2009 war es die Access-Blocking-Debatte, die aber wahnsinnig schnell ja
weg ging vom Thema Missbrauch. Da haben wir ja dann über alles mögliche
gesprochen, aber nicht mehr über missbrauchte Kinder, seien wir mal ehrlich. Seit
Januar 2010 bleibt das Thema Missbrauch an Kindern kontinuierlich in den Medien, das
hat es in der Form noch nicht gegeben. Es gab immer Schwankungen. Und das große
Problem ist auch ein strukturelles Problem, das habe ich dem BMFSFJ schon einhundert
Millionen Mal gesagt. Da müssen auch die NGOs sich an die eigene Nase fassen undsagen, wenn wir nicht anfangen, wirklich gemeinsam an einem Strang zu ziehen undauch politische Forderungen gemeinsam zu stellen, weil wir nämlich gemeinsam
einfach eine viel stärkere Gewichtung haben als alleine, müssen wir uns nicht wundern,
wenn

wir

die

Dinge

nicht

voranbringen.

Gleichzeitig

sind

aber

Nichtregierungsorganisationen Konkurrenten um die selben Geldtöpfe. Dann menschelt
es natürlich auch in diesem Bereich und dann gibt es Egomanen und Narzissten wie essie überall gibt. Das ist das eine. Strukturell könnte man dem antworten, indem man
zum Beispiel sagt, so wie es jetzt ich glaube der runde Tisch Bildung, die wollen ja jetzt
irre viele Millionen Euro ausgeben und die sagen, dass das immer nur in Verbünden
geht. Also da kann nicht einer alleine beantragen, sondern man muss nachweisen, dassman mit soundso vielen anderen zusammen arbeitet. Das finde ich wahnsinnig clever.
Diese ganz grundsätzlichen Forderungen, und das ist die Aufklärung, die ist politischunattraktiv. Das ist nichts neues. Das ist so banal fast. Eigentlich müsste man hingehen
und denen sagen: „So lange ihr nicht anfangt mal auch an diesen Grundfesten zu rütteln,
und es ist immer eine Frage der Finanzierung, müssen wir uns über vieles andere gar
nicht unterhalten.“ Wir sagen ja auch gar nicht, dass jedes Kind Opfer eines sexuellen
160/193Missbrauchs wird oder Online-Opfer wird oder was auch immer. Es sind immer die
labilen Kinder und Jugendlichen, und von denen gibt es nun mal nicht so wenige auf derWelt, die erklärtes Ziel für Täterinnen und Täter sind. Und für die gilt es ein Netz zubauen. Und auch das wird nie hundertprozentig Sicherheit geben können. Aber wir
können zumindest anfangen, zu versuchen ein solches Netz zu stricken. Aber wie
gesagt: Nein, diese Forderungen sind von der Politik nicht in dem Maße aufgegriffen
worden. Und ich glaube, das hat auch mit Medienöffentlichkeit zu tun, mit einer
gewissen Dynamik, die dann entsteht und damit, dass es eben unsexy ist, so eine banale
Forderung zu erheben.
Meister: Das erinnert mich. Ich habe ein politikwissenschaftliches Buch gefunden. Es
ist von Barbara Nelson aus dem Jahr 1986: „Making an Issue of Child Abuse: Political
Agenda Setting for Social Problems“. Kennen sie das?
Weiler: Nein, kenne ich nicht.
Meister: Sie ist Politikwissenschaftlerin und untersucht, und das ist ja auch gerade
meine Fragestellung, wie das Thema Child Abuse auf die öffentliche Agenda gesetzt
wird und was dann mit solchen Themen passiert. Ihr Fazit von dem Buch ist, dass dieser
Prozess, der diese Themen an die Öffentlichkeit bringt, im Endeffekt nur Programme…,
ich muss on-the-fly übersetzen …
Weiler: Sie können auch auf Englisch vorlesen.
Meister: … bring about programs that ultimately address only the symptoms and not
the roots of such social problems.
Weiler: Richtig.
Meister: Können sie dem zustimmen? Sehen sie das auch so?
Weiler: Total, total.
Meister: Ohne die Medienaufmerksamkeit tut die Politik …
161/193

Weiler: … nicht so richtig viel. Und das war letztlich [der Grund], auf diesePressekonferenz mit dem BKA zu gehen. Da war unser Anliegen auch, Aufmerksamkeit
für dieses Thema zu generieren. In den Medien wurde Operation „Marcy“ rauf undrunter berichtet, dann wurde Operation „Mikado“ rauf und runter berichtet , aber das ist
auch noch einmal ein besonderer Blick auf das Thema. Und die, die in der öffentlichen
Debatte echt immer vergessen werden, sind die Opfer. Wenn sie über Kinderpornografieoder digitale Medien sprechen, sind sie wahnsinnig schnell bei der Technologie, sie sindbei den Internet-Service-Providern, sie sind bei der Juristerei und sie sind bei den
Täterstrategien. Und wenn sie über das Thema sexueller Missbrauch reden, ist es auchganz schnell so, dass sie bei den Tätern sind und sich jeder fragt „Wieso machen die das
eigentlich?“ und das die Opfer wirklich ehrlich aus dem Fokus geraten. Und das finde
ich ganz schrecklich. Also letztlich trete ich in diesen Debatten [für die Opfer auf]. Und
für hat Herr Bahls mich auch schon sehr doll ausgeschimpft. Er ist auch nicht zufrieden,
wenn ich dann quasi den Standpunkt für die Opfer einnehme. Dann sagt er, dass sei
anmaßend. Wenn ich es nicht tue, sagt er, ich habe sie vergessen.
Meister: Er möchte ja auch genau diese Position vertreten oder diese Perspektive
Weiler: Ja, hat er ja auch jedes Recht dazu. Natürlich. Ich finde auch, dass jetzt um den
runden Tisch, da gibt es ja auch so eine Opferperspektive-Initiative, die sehr beklagt,
dass sie an diesem runden Tisch nicht dabei ist, ich finde, die haben auch Recht. Na klar.
Das müssen wir uns auch mal klar machen. Politisch ist das Thema entstanden aus der
frauenpolitischen Bewegung, die dann Anfang, Mitte der Achtziger nach Deutschlandrüber schwappte. Da waren es zunächst einmal die betroffenen Frauen, die sichzusammen getan haben und den Mut gefunden haben, zu sagen, „Das ist mir passiert.“
Das ist immer aus dieser Ecke gekommen. Ich finde es ganz großartig, dass es sich jetzt
fachlich so entwickelt hat und das es nicht mehr nur noch die Selbsthilfe ist. Weil dann
heißt es ganz schnell in der Öffentlichkeit: „Jaja, die ist ja eh so durchgedreht. Weißman ja. Die hat ja auch ganz Schlimmes erlebt. Die müssen wir mal nicht so ernst
nehmen.“ Das ist schon auch gut. Aber wir dürfen doch bitte nicht vergessen. Wenn ichihre [Master-]Arbeit schreiben würde, sie sind ja nun Politikwissenschaftler, mein
Anpack wäre zu sagen: „Was bedeutet diese öffentliche Debatte wahrscheinlich für
162/193einen Großteil der betroffenen Kinder und Jugendlichen oder der Menschen, die heuteerwachsen sind, und die wissen, dass ihr Material im Netz schwirrt? Fühlen die sichvertreten? Fühlen die sich übergangen? Fühlen die sich missbraucht? Sagen die: Jetzt
reiten die alle auf unserem Thema herum?“ Das wäre auch einmal eine wahnsinnig
interessante Frage zu stellen.
Meister: Was denken sie denn?
Weiler: Ich glaube, dass das sehr unterschiedlich ist. Die Betroffenen, die ich kenne, wo
Bilder verbreitet wurden, die sagen tatsächlich: „Es ist überhaupt das aller-allerschlimmste, zu wissen, dass diese Bilder abrufbar sind irgendwo im Netz.“ Und die
sagen natürlich alle: „Die sollen aus dem Netz verschwinden.“ Und ich glaube, dass es
da Unterschiede gibt. Es gibt jemanden wie Herr Bahls, der das so sieht. Und dann gibt
es auch die, natürlich, kenne auch ich Betroffene, die sagen: „Ja, aber da, wo nicht
gelöscht werden kann, es zumindest irgendwie ein bisschen schwerer machen, um
denen, die darauf zugreifen wollen, nicht mehr die Ausrede zu geben, ….“ Nee, weißich auch nicht, wie.
Meister: Die Aussage von Herrn Bahls ist ja auch: Es kann immer gelöscht werden.
Weiler: Also die Praxis spricht ja offensichtlich dagegen. Dann muss man sich auch mal
klar machen, dass zum Beispiel dieser INHOPE-Verbund, die ja in Deutschland von dereco und der FSF vertreten werden, und eco ist nun einmal Industrie, die deutschen
INHOPE sagen etwas anderes als andere INHOPEs. Auf dieser CDU/CSU-Anhörung
war INHOPE auch vertreten. Da habe ich die auch irgendwann angesprochen undgesagt: „Das ist wirklich hoch spannend, was sie hier sagen. Ich kenne nämlich
Vertreter ihres Verbundes aus anderen Ländern, die das ein bisschen anders
argumentieren.“ Woraufhin sie mir sagt: „Deswegen geben wir eigentlich keine
politischen Stellungnahmen ab.“ Und ich mir nicht verkneifen konnte, zu fragen, wieso
sie dann hier auf diesem Podium sitzt.
Meister: Wer war das?

163/193

Weiler: Weiß ich leider echt nicht mehr. Diese Podiumsdiskussion war im März diesen
Jahres bei der CDU/CSU-Fraktion. Das müssten sie da irgendwie finden. Ich habe dasecht vergessen. Ich weiß nicht mehr, wie die hieß.
Meister: Das finde ich.
Weiler: Also, ich will damit sagen: Es ist ein tatsächlich ein sehr komplexes Thema undwenn man genauer hin guckt, dann sehen sie: die Internet-Industrie hat natürlichnochmal ganz andere Interessen. Da geht es um Kohle auch.
Meister: Natürlich. In der Industrie immer.
Weiler: Ja, eben. Was ich eben bedauerlich finde, ist mein Eindruck, und den mögenandere vielleicht nicht teilen. Aber mein Eindruck ist, dass die Stimme desKinderschutzes, auch weil wir natürlich nicht die selben Ressourcen haben, wie es ein
Internet-Lobbyist hat, dies Kohle können wir gar nicht zur Verfügung stellen für all das,
was die da können, und das liegt auch in der Natur der Sache. Kinderschutzorganisation
die arbeiten am Kinderschutz. Die sind jetzt erst mal nicht wirtschaftliche Unternehmen,
die wahnsinnig viel Kohle generieren, die sie dann in Hochglanzbroschüren
produzieren. Also wir zumindest nicht. Und das heißt, dass da auch eine gewisse
Unausgewogenheit herrscht.
Meister: Frau von Weiler, vielen Dank. Eine Schlussfrage möchte ich doch noch einmal
stellen: Denken sie denn, dass die Initiative aufgekommen wäre von Ziercke, ich glaube
das die auch gekommen wäre, aber dass die auch von Frau von der Leyen so
aufgegriffen worden wäre, wenn der Wahlkampf nicht angestanden hätte? Sie haben
vorhin auch schon einmal durchscheinen lassen: das war ein Thema, mit dem sich in derÖffentlichkeit punkten ließ.
Weiler: Also bei Herrn Ziercke und den BKA wäre es ohnehin gekommen. Auch wennsie sich mal mit den Strafverfolgern unterhalten, die dieses Material zu sichten haben,…

164/193

Meister: Ich habe einiges gelesen.
Weiler: … genau. Die sagen: Das ist einfach eine so grandiose Schweinerei, was dapassiert und da muss doch echt etwas getan werden. Die müssen sich diese GruselPedusel-Geschichten angucken und sehen, ob sie irgendein Fitzelchen finden, irgendein
Etikett auf einer blöden Schreibtischlampe, woran man dann erkennen kann, auswelchem Land dieses Bild vielleicht generiert ist, um dieses …. Die wollen ja im
Prinzip alle die Opfer finden, was überhaupt nicht gelingt anhand der Datenflut. Also dawäre es ohnehin gekommen. Ob es gekommen wäre ohne Wahlkampf. Die Frage wäre
ja: Hätte diese Pressekonferenz im August 2008 gereicht, um das alles alleine
anzustoßen? Ich glaube nicht. Ich glaube, da kamen eben all diese Dinge zusammen.
Und es war auch die Tatsache, dass Ende November Rio an stand. Das fiel dann schon
zusammen. Wobei diese jährlichen Konferenzen vom BKA, die sind eigentlich immer
so ziemlich ähnlich passiert. Aber: nein. Ich sage es mal so: ich befürchte nein. Auf deranderen Seite kann man dann eben sagen: Immerhin ist es irgendwie passiert. Auch
wenn ich finde, dass die Debatte zwischenzeitlich echt entglitten ist immer mal wieder
und häufig den eigentlichen Fokus verloren hat.
Meister: Frau von Weiler, ich danke ihnen vielmals.
Weiler: Sehr gern geschehen.
Meister: Das war ein sehr interessantes Gespräch und hat einiges gerade gerückt.
Weiler: Das freut mich. Und ich wäre natürlich wahnsinnig interessiert, das auch zu
lesen, wenn sie es fertig haben.
Meister: Natürlich.
Weiler: Super. Ich finde das toll. Ich finde auch super, das sie da drüber eine Arbeit
machen. Finde ich großartig.
Meister: Dankeschön.

165/193

Weiler: Ja, sehr gerne. Ich wünsche ihnen viel Erfolg und bin gespannt. Wie lange
werden sie denn noch daran sitzen?
Meister: Meine Deadline ist kurz vor Weihnachten. Ich werde aber vor einer
Entscheidung über eine Veröffentlichung und dem Aussenden der Belegexemplare nochdie Benotung und die mündliche Prüfung davon abwarten. Das wird irgendwann
nächstes Jahr im Februar, März oder so. Dann werde ich eventuell noch einmal die
Kritikpunkte aufgreifen und das korrigieren. Und dann bekommen sie ein
Belegexemplar.
Weiler: Super, da freue ich mich sehr.
Meister: Ich danke ihnen.
Weiler: Danke gleichfalls.
Meister: Schönen Tag noch.
Weiler: Tschüss.
Meister: Auf wiederhören.

166/193

8.1.2 Brigitte Zypries, Bundesministerin der Justiz (01.12.2010)
Zypries: Ja, Brigitte Zypries.
Meister: Guten Tag. Andre Meister ist mein Name, ich bin von der HumboldtUniversität in Berlin
Zypries: Tagchen.
Meister: Ich bin Sozialwissenschaftler und schreibe meine Abschlussarbeit bei Herrn
Prof. Dr. Rüb, von dem ich Sie ganz herzlich grüßen soll.
Zypries: Ah! Schöne Grüße zurück.
Meister:

Werde

ich

ausrichten.

Ichschreibe

über

das

Access-Blocking

kinderpornografischer Webseiten und das Zugangserschwerungsgesetz. Nach der dochsehr kontroversen öffentlichen Debatte, versuche ich den politischen Prozess
wissenschaftlich zu analysieren: wer die Akteure waren, wer wann was gemacht hat undwer sich im Endeffekt durchsetzen konnte.
Zypries: Ja.
Meister: Ich bin schon ziemlich weit in den Prozess eingestiegen. Meine Arbeit ist
eigentlich fast fertig. Ich freue mich trotzdem sehr, mit Ihnen ein Interview führen zu
können, denn Sie hatten ja auch einen ganz schönen Anteil daran.
Zypries: Ja.
Meister: Können Sie sich noch erinnern, wann sie das erste Mal von dieser Maßnahme„Access-Blocking“ mitbekommen haben?
Zypries: Nein, das weiß ich nicht. Also das war aber kurz bevor ich den Brief an die
von der Leyen geschrieben habe, glaube ich, ne? Aber ich weiß es ehrlich gesagt nicht.
Also, als das aufkam. Als die von der Leyen damit aufkam. Da hab ich das erste Mal

167/193

davon gehört.
Meister: Frau von der Leyen hat schon im November 2008 kurz vor der Rio-Konferenzdas öffentlich verlautbart im Hamburger Abendblatt. Der Prozess bei ihr im Ministerium
hat aber erst Mitte Januar begonnen. Dann rief sie ihre damalige Kabinettskollegin am
6. März an, das war ein Telefongespräch, und hat Sie, soweit ich das heraus finden
konnte, nach ihrer Einschätzung gefragt. Das stimmt soweit, oder?
Zypries: Das weiß ich nicht mehr.
Meister: Ihre Antwort war dann dieser Brief am 12. März, in dem Sie „erheblicheverfassungsrechtliche Risiken“ angemahnt haben …
Zypries: Ja …
Meister: … und statt dieser vertraglichen Lösung, auf die die Familienministerin
damals ja sehr gedrängt hat, …
Zypries: Ja …
Meister: … dass sie stattdessen „eine klare gesetzliche Grundlage“ für notwendig
erachten.
Zypries: Ja …
Meister: Das stimmt auch soweit, richtig?
Zypries: Ja, das stimmt.
Meister: Das ist auch immer noch Ihre Position?
Zypries: Ja. Na klar.
Meister: Wie haben Sie überhaupt diesen ganzen Prozess empfunden, dass das
Familienministerium mit zwei weiteren, zufällig CDU-geführten Ministerien die
168/193

Vertragslösung so durchführen wollte, ohne das Kabinett, ohne die Regierung? Ist daein Beigeschmack dabei?
Zypries: Ja. Na klar. Ich fand das auch ziemlich unterirdisch, muss ich Ihnen sagen.
Meister: „Unterirdisch.“ Das Wort ist damals auch ein paar Mal gefallen.
Zypries: (Lacht). Ja. Ich fand das ging gar nicht. Das Problem für meine Begriffe war
ja… Wie wollen Sie das jetzt verwenden? Wollen Sie mich damit zitieren oder wollen
Sie das hintergründig haben? Wollen Sie das veröffentlichen?
Meister: Ich würde Sie gerne zitieren. Ich bin aber auch sehr damit einverstanden, wenn
Sie mir das als Hintergrundgespräch anbieten und dafür Sachen sagen, die ich nicht
zitieren darf. Das liegt bei Ihnen.
Zypries: Na gut, dann machen wir es erst mal zitatfrei, also zitatmäßig. Ich habe das
problematisch gefunden, diesen Vorschlag. Muss ich sagen. Nachdem dieser Vorschlag
aufkam, hab ich mich erst mal mit Wissenschaftlern zusammen gesetzt den ganzen Tag
bei uns im Ministerium und habe mir erklären lassen, wie das überhaupt technischfunktionieren kann. Und danach war mir klar, dass man da schon eine relativ
aufwändige Software-Infrastruktur aufbauen muss und im Grunde jeden einzelnen
Nutzer verfolgen muss, wo er hingeht. Auch der, der nicht zu kinderpornografischen
Seiten geht.
Meister: Welche Wissenschaftler waren das? Techniker bestimmt.
Zypries: Techniker von der Uni Bochum. Der Wegener. Das ist einer, mit dem wir dahäufiger zusammen gearbeitet haben und der auch jetzt hier als Sachverständiger tätig
war. Ein jüngerer Typ, der das auch gut erklären kann. Und da muss ich mich ja auchschlau fragen. Und der hat mir das erklärt. Und danach war mir klar, dass das nichts ist,
was man wollen kann. Und ich muss gestehen: Erstens war mein Eindruck immer, dassFrau von der Leyen gar nicht gewusst hat, was sie da angerührt hat.

169/193

Meister: Das ist auch mein Eindruck.
Zypries: Sie hatte von der Technik halt keine Ahnung und hat sich da auch nicht schlau
gemacht, was das bedeutet. Und weshalb das dann zu so einem Aufstand gekommen ist.
Ich glaube, das ist ihr erst sehr viel später gedämmert, wenn es ihr überhaupt jemals
gedämmert ist. Ansonsten wusste sie … Sie hatte gedacht, das ist eine super Idee mit
der man gut raus kommt, weil Bekämpfung von Kinderpornografie ist immer klasse.
Und so, ne? In dem Stil.
Meister: Ich habe das in einem älteren Policy Klassiker gefunden: Nichtmal [Richard
Nixon] ist für Kinderpornografie, damit kann man nichts verkehrt machen. Man ist
immer auf der sicheren Seite.
Zypries: Ja, genau. Das war das eine. Mich hat es dann auch empört, dass es dann auchnoch versucht werden sollte, das auf so einer vertraglichen Ebene zu machen, obwohl es
ja evident ein Grundrecht-Eingriff ist. Der ihr aber wahrscheinlich gar nicht klar war,
weil sie ja gar nicht wusste, wie es technisch funktioniert. Insofern kann man sie quasi
entschuldigen, wenn man so will. Weil ich vermute wenigstens, dass sie am Anfang
nicht gewusst hat, wie es technisch funktioniert, war ihr auch nicht klar, dass damit
notwendigerweise ein Grundrechts-Eingriff verbunden ist. Ansonsten, die Frau ist ja
nicht blöd, hätte Sie sich das ja auch denken können, obwohl sie Medizinerin ist undnicht Juristin.
Meister: Das BKA hat ja noch während dieser Arbeitsgruppe, die sie gegründet hat,weiterhin argumentiert, da fände kein oder nur ein marginaler Grundrechts-Eingriff
statt, mit irgendwelchen Gutachten.
Zypries: Ja, der Ziercke hat sich ja total auf die Seite der von der Leyen geschlagen, auswelchen Gründen auch immer.
Meister: Andersherum. Er hat sogar damit angefangen, eh die Frau von der Leyen das
Thema überhaupt für sich entdeckt hat. Er will das schon seit 2007. Das habe ich inmeiner Arbeit herausgearbeitet. Und er bekommt Druck von der norwegischen Polizei,
170/193

die das noch viel intensiver und schon seit 2004 machen.
Zypries: Aber dann ist ja um so verblüffender, muss ich Ihnen ehrlich sagen, und dannwürde mich ihre Arbeit in der Tat auch sehr interessieren, dass der Ziercke nicht das
Löschen ordentlich betreibt. Denn das ist ja nun inzwischen auch erwiesen, dassnachdem wir dieses Gesetz gemacht haben „Erst löschen, dann Sperren“, das war ja da
im Zuge der Verhandlungen im Bundestag kam das ja, ist ja das BKA verpflichtet zu
löschen. Und das funktioniert ja nicht. Ich bin dann auch noch als Ministerin zum BKA
gefahren und habe mir das da angeguckt, habe versucht, mit dem Ziercke zu reden, ihm
zu sagen: „Herr Ziercke, Sie müssen sich da wirklich mal darum kümmern, sonst
funktioniert das nicht.“ Das macht er offenbar nicht. Und das deutet ja dann darauf hin,dass es ihm nicht um die Bekämpfung von Kinderpornografie geht, sondern dass es ihm
um die Installierung dieser, wie die Netzgemeinde immer sagt, Überwachungssoftware
geht.
Meister: Da kann ich Ihnen auch etwas dazu sagen. Offiziell versuchen sie ja, so viel
wie möglich zu löschen. Das ist deren Aufgabe, und das strengt das BKA angeblichauch an.
Zypries: Das machen die aber nicht.
Meister: Dem Referatsleiter spreche ich das gar nicht ab. In wieweit die das tatsächlich
mit dem nötigen Nachdruck machen, ist nicht zu beweisen. Aber Fakt ist auch, dass das
BKA schon immer, schon seit mindestens 2007 diese Variante fordert. Und zwar nicht
nur für Kinderpornografie. Auf der allerersten Pressekonferenz im August 2008 hat derZiercke gesagt: Das muss unbedingt für Kinderpornografie gemacht werden, aber
unbedingt auch für Antisemitismus und Rechtsextremismus. Er will auch immer nochdieses Instrument und hat ein erhebliches Interesse daran.
Zypries: Das wollen die im Zweifel ja auch für andere Dinge.
Meister: Genau, das war ja auch die große Kritik…

171/193

Zypries: Ja, ja, … der Netzgemeinde. Richtig.
Meister: Aber, diese…
Zypries: Also wenigstens war es in der Tat so, dass ich damals gedacht habe, wenn ich
ihr jetzt sage „Wir brauchen dafür eine gesetzliche Grundlage“, dann kriegen wir das …
ähm … hin. Also dann wird das nichts.
Meister: Also doch. Das habe ich schon aus verschiedenen Interviews herausgehört,
dass das Ihre Position war.
Zypries: Ja, das war meine Hoffnung. Das stimmt.
Meister: Tatsächlich.
Zypries: Ja.
Meister: Kann ich noch einmal kurz einen Schritt zurück gehen. Wann haben Sie sichdenn mit den Technikern zusammen gesetzt? Das war noch lange, eh sie diesen Brief
geschrieben haben, oder?
Zypries: Ja, ja. Ich meine, das wird mit Sicherheit vorher gewesen sein, weil ich ja
vorher erst mal wissen musste, wie es überhaupt eigentlich funktioniert. Denn nur dannkann man ja den Grundrechts-Eingriff auch bewerten. Und nur dann kann man zu dem
Schluss kommen, dass man eine gesetzliche Grundlage dafür braucht.
Meister: Das Familienministerium hat am 13. Januar auf einer Pressekonferenz
announced, dass sie das wollen und dann gleich die Arbeitsgruppe gegründet. Und ihr
Brief war dann am 12. März. Also wird das…
Zypries: 2009. Wenn es Ihnen darauf an kommt, müsste ich mal meine Sekretärin
bitten, im alten Kalender nach zugucken.
Meister: Also so wichtig ist es auch nicht. Aber das muss ja vorher gewesen sein.

172/193

Zypries: Jaja, genau.
Meister: Und dann war tatsächlich Ihre Hoffnung, dass man das durch eine gesetzliche
Grundlage nicht nur Grundrechte schonend und Grundgesetz-kompatibel machen kann,sondern tatsächlich den politischen Prozess damit verhindern kann?
Zypries: Naja, erst mal habe ich gedacht, wir kriegen dadurch eine öffentlichere
Debatte.
Meister: Das hat funktioniert.
Zypries: Das hat funktioniert, genau. (Lacht.) Und zweitens habe ich eben auch gehofft,dass es dann irgendwie nicht so weit kommt, dass dann tatsächlich irgend etwas
passiert. Ich habe gedacht, okay, dann war Ende März, dann muss erst einmal ein
Gesetzestext geschrieben werden, der muss dann abgestimmt werden, dann steht die
Sommerpause vor der Tür und dann ist die Wahl. Also so habe ich irgendwie gedacht.
Kommt dann irgendwie nichts zustande.
Meister: So war es dann aber nicht.
Zypries: Ja. Wissen Sie, woran das lag?
Meister: Na klar.
Zypries: Nämlich?
Meister: Am Wirtschaftsministerium.
Zypries: Ja, dass nämlich der Wirtschaftsminister gewechselt hat. Ja. Dass der Glosging und der zu Guttenberg kam.
Meister: Genau. Und der Herr Glos, habe ich herausgefunden, war in der Arbeitsgruppe
Access-Blocking gar nicht so wirklich interessiert. Der hat sich halt mit rein gesetzt,
aber das nicht zu Ernst genommen.

173/193

Zypries: So ist es.
Meister: Der Herr zu Guttenberg mit seiner Frau hat sich ja sofort drauf gesetzt.
Zypries: Genau.
Meister: Das ging ja auch recht schnell. Sie haben, wie gesagt, am 12. März Frau vonder Leyen ihre Antwort geschickt. Bis dahin war sie noch fest der Überzeugung, sie
könnte das mit diesem Vertrag durchdrücken. Einen Tag nach Ihrem Brief hat sie auf dernächsten Sitzung dieser Arbeitsgruppe nicht mehr auf die Verträge gepocht, sondern das
erste Mal über eine gesetzliche Regelung nachgedacht. Insofern war Ihr Brief da schon
ein ganz schöner Erfolg. Aber sofort, 12 Tage später hat das Kabinett die Eckpunkte
beschlossen und das Wirtschaftsministerium am selben Tag den ersten Entwurf
nachgelegt.
Zypries: Und, dazu muss man sagen, dass sage ich Ihnen jetzt aber nur unter drei, also
nicht zur Veröffentlichung bestimmt, nur für Sie, was meine Position anbelangt:[unter drei, nicht zitatfrei]
Weil, und das ist wiederum, ich weiß nicht in wieweit Sie das berücksichtigen in Ihrer
Arbeit. Im politischen ist es dann teilweise wirklich so, dass man die Dinge nicht mehr
vermitteln kann. Der […] hatte ja recht mit seiner Einschätzung. Wir haben wirklich
Briefe gekriegt, wo die Leute gesagt haben: „Ihr seid gegen die Bekämpfung vonKinderpornografie.“
Meister: Beim Parteitag war das die Begründung: „Die Diskussion ist medial
unerwünscht.“
Zypries: Und ich hab ohne Ende versucht klar zu machen, dass es nicht darum geht,
dass wir nicht Kinderpornografie bekämpfen wollten. Sondern dass es uns darum ginge,
diese Technik, die eben dafür installiert werden müsste sei eben zu vielen anderen
Dingen auch noch nutzbar und das wollten wir nicht. Und deswegen müssten wir

174/193Kinderpornografie anders bekämpfen. Aber das kriegen Sie in dieser Medienwelt nicht
so wirklich rüber, weil die Presse sich da auch keine Mühe gibt, um ehrlich zu sein.
Sondern die sehen nur den Konflikt und sagen: „Super Sache das. Wer ist Gewinner?
Wer ist Verlierer?“ Das geht irgendwie nach dem kleinen Einmaleins. Das ist ganzfurchtbar.
Meister: Das habe ich selbst hautnah erleben dürfen. Ich war nämlich aktiv in diesem
Arbeitskreis gegen Internetsperren und Zensur. Und genau diese Probleme hatten wir
natürlich auch. Da gab es ja auch diverse Gleichsetzungen von Kritikern mit … sie
wissen was.
Zypries: Ja.
Meister: Also hat das Wirtschaftsministerium dann einen Gesetzentwurf vorgelegt, derdann zwischen den Ministerien in der Regierung abgestimmt wurde. Und das war derMonat zwischen dem 25. März und dem 22. April, dem Gesetzentwurf des Kabinetts, indem Sie mit diesem Entwurf zu tun hatten.
Zypries: Genau.
Meister: Aber unter dem Eindruck zumindest der Netzgemeinde wurde der Entwurf
dann, ich sage es mal so, verschlimmbessert. Da ist dann auch die Speicherung der
Aufrufe der Stopp-Seite rein gekommen.
Zypries: Wo? Wann sind die rein gekommen?
Meister: In diesem Prozess zwischen…
Zypries: In der Ressort-Abstimmung?
Meister: Genau. (Pause) Das war ja auch schon Ihre Position in dem Brief an Frau vonder Leyen. Wenn das BKA in diesem Deliktbereich nicht für Prävention verantwortlich
ist, sondern für die Strafverfolgung, müsste so eine Seite auch zur Strafverfolgung derNutzer genutzt werden.
175/193

Zypries: Achso, ja.
Meister: Und das ist dann in der Ressort-Abstimmung auch in diesen Gesetzentwurf
gewandert. Und ich glaube, erfahren zu haben, dass das aus Ihrem Ministerium kam.
Zypries: Ja, das wird so sein. Das ist so, ja.
Meister: Aber das ist ja aus Sicht der Kritiker eine Verschlimmbesserung des Entwurfs.
Zypries: Naja, ich sage es mal so. Entweder man entscheidet sich dazu, das zu machen.
Dann muss man es auch vollständig anwenden. Oder man lässt es. Aber das mit diesem
Zugangserschwerungsgesetz das ist ja so komplex. Ich meine, das ist ja jetzt im
Moment auch ein komplett verfassungswidriger Zustand.
Meister: Genau.
Zypries: Jetzt gibt es ein Gesetz und es gibt einen Erlass, der sagt: „Das Gesetz wird
nicht angewandt.“ Das ist ja doch grotesk.
Meister: Und noch schlimmer: Das wird ein Jahr nicht angewendet. Und in diesem Jahr
ist niemand davon betroffen, kann praktisch nicht vor dem Bundesverfassungsgericht
dagegen klagen.
Zypries: Ja, ja.
Meister: Und dann ist die Frist vorbei.
Zypries: Naja, wir sind aber gerade dabei, daran zu arbeiten.
Meister: Ach? Können Sie noch einen Satz dazu sagen?
Zypries: Ja, die SPD… Also, wir kennen diesen Erlass ja nicht offiziell.
Meister: Ja, den gibt es nicht offiziell.

176/193

Zypries: Den gibt es nicht offiziell. Und wir müssen jetzt eine Anfrage an die
Bundesregierung stellen und hoffen, dass wir dann damit mit der Frist noch dahinkommen.
Meister: Ich bin kein Jurist. Aber gibt es vielleicht die Möglichkeit für ein
Organstreitverfahren oder so?
Zypries: Nein, das geht nicht in dem Fall.
Meister: Ok. Aber der AK Zensur sitzt auch an einer Verfassungsbeschwerde.
Zypries: Ja?
Meister: Aber das soll niemanden abhalten, selbst Initiative zu ergreifen.
Zypries: Das tut es auch nicht.
Meister: Noch zwei Sachen sind in rein gekommen, die den Entwurf drastischer
gemacht haben, als er ursprünglich war. Ich kann mich gerade nicht genau erinnern…
Zypries: Ich weiß es jetzt auch nicht, aber es kann schon gut sein. Weil das war schon
die Diskussion damals, dass wir gesagt haben: Nach der strafrechtlichen Lage ist der
Versuch der Beschaffung der Kinderpornografie strafbar. Und deswegen haben wir
gesagt: dann muss das auch verfolgt werden. Das geht irgendwie nicht, dass man dannbeliebig die Leute weg… Also, ne? Nur einfach ein Warnschild aufzeigt und sonstnichts macht.
Meister: Aber das ist ja nicht nur eine juristische, sondern auch eine politische Frage.
Und politisch wollte das ja nicht mal die CDU. Auch das BKA nicht.
Zypries: Nein, aber dann irgendwann ist es dann auch schon eine juristische Frage. Tut
mir Leid. Also, dann müsste ich sonst das Strafgesetzbuch ändern. Aber ich kann nicht
sagen: Ich mache die und die Strafnorm, aber die wende ich dann einfach nicht an. Das
ist doch das selbe in grün wie das, was die CDU jetzt macht mit dem
177/193

Zugangserschwerungsgesetz. Das geht nicht. Da muss man sich schon mal
rechtsstaatlich entscheiden. Weil das ist ein wesentlicher Teil des Rechtsstaats, dassGesetze die verabschiedet wurden auch vollzogen werden müssen. Und wenn ich das
nicht will, dann muss ich die Gesetze ändern. Aber sonst muss ich sie vollziehen, auchwenn es mir nicht passt. Das ist eben so. Und da bin ich ja, muss ich Ihnen sagen, ganz
strikt. Weil ich finde, den Rechtsstaat lasse ich wegen solchen Kinkerminzchen nicht ins
Gerede kommen.
Meister:EinezweiteEinschränkung

zwischendem

erstenEntwurf

desWirtschaftsministeriums und der Ressort-Abstimmung war noch, dass nicht mehr alleDiensteanbieter, sondern nur noch privatrechtliche Anbieter mit mehr als 10.000
Kunden zum Sperren verpflichtet werden. Haben Sie da auch was mit zu tun? Die
Begründung war ja, dass die Sperr-Liste sicher bleibt und keine große Gefahr besteht,
dass die geleakt wird.
Zypries: Nein, das wüsste ich jetzt nicht.
Meister: Dann zur Vorstellung des Entwurfs vom Kabinett. Da können Sie sichbestimmt daran erinnern.
Zypries: (Lacht)
Meister: Dazu hat die Süddeutsche getitelt „Zickenkrieg im Kabinett“.
Zypries: Ja.
Meister: War tatsächlich die Stimmung zwischen Ihnen beiden Ministerinnen so
vergiftet, wie es damals schien? War das politisch? Inhaltlich? Juristisch? Persönlich?
Zypries: Nein. Also der Auslöser für die Gerichte mit dem Zickenkrieg war ein
ziemlich banaler. Wir waren unten im Haus der Pressekonferenz. Ich war an der Theke
und habe noch einen Kaffee getrunken. Und da kam die von der Leyen und sagte „Äh,
Hallo“ und so. Und ich sagte: „Ja, ich warte hier gerade noch einen Moment.“ Sie sagte:

178/193„Ich bin da drüben an dem Tisch.“ Und ich sagte: „Wenn sie hoch gehen, können Sie ja
Bescheid sagen.“ Und dann ist sie weg gegangen und ist hoch gegangen ohne mir
Bescheid zu sagen. Dann kam meine Pressesprecherin und sagte mir: „Sie müssen jetzt
aber kommen. Die stehen beide schon da oben!“ Dann sind die, von der Leyen und zu
Guttenberg, schon mal hoch gegangen, haben sich da oben vor die Presse gestellt undsich fotografieren lassen, ohne mir vorher Bescheid zu sagen. Und da habe ich sie
einfach angeschissen, habe gesagt was das soll.
Meister: Ok.
Zypries: Weil ich das einfach… Das ist doch komplett kleinkariert.
Meister: Also das waren eher protokollarische Gründe…
Zypries: Ja.
Meister: … als politisch-inhaltlich.
Zypries: Aber politisch-inhaltlich war ich natürlich schon sauer auf die. Dass die dieses
Thema, nichts ahnend, was sie tut, das muss man sich ja immer noch vor Augen halten,
da so hoch zieht. Aber das wäre jetzt kein Zickenkrieg geworden. Sondern dieseSituation, die es da gab, dass ich sie da so angeschissen habe, das dann auch im Internet
so kursierte, das hatte jetzt nur was mit der protokollarischen Seite zu tun.
Meister: Ok. Damit gab es einen Gesetzentwurf, der dann im auch Verfahren recht heißdiskutiert wurde.
Zypries: Ja, der ist ja doch aber wirklich gut geändert worden, muss ich sagen, durch
Martin Dörmann mit diesem „Löschen statt Sperren“. Das wird nicht von ihm kommen,
sondern das wird von irgendjemand anders kommen. Keine Ahnung, wer das dann
damals rein verhandelt hat. Aber da gab es ja dann mehrere Verhandlungsrunden unddas hat der Dörmann für die SPD gemacht. Und das finde ich, ist ja doch gut geworden.
Meister: Da war ich auch bei einem Hintergrundgespräch mit Martin Dörmann dabei.
179/193

Er hat danach vier Sachen in der SPD-Fraktion und dann auch in den Verhandlungendurchgesetzt. Das war einmal, dass die Speicherung von der Stopp-Seite raus kommt,
Datenschutz. Dann das Subsidiaritätsprinzip, „Löschen vor Sperren“. Ein weiteres, was
mir gerade entfallen ist. Und das Drängen auf ein Spezialgesetz. Und dabei war wieder,
habe ich aus anderen Hintergrundgesprächen erfahren können, die Hoffnung, vielleicht
nicht von Herrn Dörmann, aber vielleicht von anderen in der SPD, dass dadurch wieder
der gesamte Gesetzgebungsprozess nicht mehr bis zur Sommerpause möglich ist. War
das damals auch noch Ihre Hoffnung?
Zypries: Nein, das habe ich dann, ehrlich gesagt, nicht mehr geglaubt.
Meister: Nicht mehr geglaubt, aber: Am Anfang gab es die Verträge, die heftig kritisiert
wurden. Und Sie waren gegen diese politische Maßnahme, ob Verträge oder Gesetz.
Aber dann, und das war ja auch der Vorwurf an die gesamte SPD, haben Sie ja an dem
Gesetzentwurf mitgearbeitet und abgesegnet und damit legitimiert…
Zypries: Muss man ja.
Meister: … und das damit ausgeweitet, als das nur mit den Verträgen gewesen wäre,
wozu andere argumentiert haben: Die kriegt man schon noch weg.
Zypries: Ja gut, aber das ist ja doch irgendwie… Das kommt jetzt zurück auf das, wasich eben schon mal gesagt habe mit dem Rechtsstaat. Ich meine, ich kann nicht
irgendwelche Sachen machen, nur weil mir das Ergebnis politisch lieber ist, dierechtsstaatlich nicht in Ordnung sind. Tut mir Leid. Und so ist das auch mit den
Verträgen gewesen. Das ist ein Grundrechts-Eingriff. Ein Grundrechts-Eingriff darf
nicht durch Vertrag gemacht werden durch den Staat. Weil das ist ganz klar bestimmt,
dass das ein Gesetz sein muss. Und da kann ich nicht sagen, nur weil ich glaube, dassich die dann vielleicht später leichter weg kriege oder sonst irgendwas, lasse ich das
jetzt einfach laufen. Da bin ich strikt dagegen. Tut mir Leid. Da bin ich puristisch.
Meister: Wie gesagt: Ich bin kein Jurist. Aber wäre dann nicht der Weg, nicht den
Eingriff gesetzlich zu legitimieren, sondern gegen die Verträge zu klagen und sie
180/193

dadurch dass sie rechtswidrig sind aufzuheben?
Zypries: Naja, das hätte ich gemacht, wenn ich Sie wäre. Oder wenn ich Abgeordneter
einer anderen Oppositionspartei gewesen bin. Aber als Mitglied der Bundesregierungkann ich das natürlich nicht zulassen.
Meister: Das hatten ja auch andere vor und angekündigt. Aber die wurden dannwiederum von dem Gesetz überrumpelt, das das nachträglich legitimiert hat. Das war
auf der politischen Ebene dann wieder sehr vielfältig.
Zypries: Also das kann ich halt nicht. Das halte ich nicht für richtig. Das kann ich nichtmachen.
Meister: Dann gab es den Gesetzentwurf, der dann von der SPD verändert wurde, derdann auch von der SPD-Fraktion, nach dieser Debatte auf dem Parteitag („Diese
Diskussion ist medial unerwünscht.“), durch gewunken wurde. Am 18. Juni wurde das
Gesetz verabschiedet.
Zypries: Ja.
Meister: Dazu gab es ja auch nochmal eine Anmerkung von dem Juristen Herrn Stadlervon der FDP, dass in dem Prozess, durch die Änderungen der SPD, durch das
Spezialgesetz, in zweiter und dritter Lesung nicht mehr der ursprüngliche
Gesetzentwurf verhandelt wurde, sondern eigentlich ein neuer Gesetzgebungsprozess,der wieder mit der ersten Lesung und dem ordentlichen Verfahren hätte durchgeführt
werden müssen.
Zypries: Weil das Gesetz so stark verändert wurde oder was?
Meister: Genau.
Zypries: Nein. Das stimmt ja auch nicht. Das ist ja auch nicht richtig, diese juristische
Einschätzung. Weil man natürlich das Recht hat, in den Ausschüssen alles Mögliche zu
verändern. Das passiert ja ständig. Das ist die so genannte Struck'sche Formel: Kein
181/193Gesetz geht so aus dem Bundestag heraus, wie es hinein gekommen ist.
Meister: Das sowieso nicht.
Zypries: Von daher ist das natürlich zuforderst Aufgabe der Ausschüsse, da etwas zu
verändern. Also das ist ok gewesen.
Meister: Na klar wurde das inhaltlich verändert. Aber es wurde dann ja auchangekündigt als neues, eigenes Spezialgesetz und nicht mehr als ursprünglicheÄnderung des Telemediengesetzes, als was es ja eigentlich mal angedacht war. Ok, dann
ist das Herr Stadlers Fachmeinung.
Zypries: Ja.
Meister: Nachdem das Gesetz durch war, war immer noch nicht Ruhe im Karton. Die
SPD-Fraktion hat sich dann im Dezember nach der Wahl und nach den
Koalitionsverhandlungen für die Aufhebung des selbst beschlossenen Gesetzes
entschlossen und am 23. Februar diesen Jahres ein Aufhebungsgesetz eingereicht.
Zypries: Ja.
Meister: Wie kam es denn dazu? Wie war denn da der interne Prozess in der SPD?
Zypries: Naja. Es war ja schon so, dass alle in der SPD halt sehr unglücklich waren mit
dieser Situation dieses Gesetzes. Also wir wollten das ja alle nicht so richtig. (Lacht)
Meister: Auch nicht Herr […]?
Zypries: Ja, Herr […] war dann ja sowieso nicht mehr im Bundestag. Und diejenigen
die noch im Bundestag waren, die haben gesagt: „Naja, wir haben es eigentlich nie sorichtig gewollt.“ Und dann war es ja auch so, dass die FDP in der Mitregierung war unddas dann sowieso von Seiten der Regierung in Frage gestellt wurde. Und dann haben
wir eben gesagt. „Das kann ja irgendwie gar nicht sein, dass diejenigen, die uns das
aufgehängt haben und wir das mit machen mussten, damals in der Koalition. Dass
182/193

diejenigen jetzt die sind, die sagen 'Wir setzen uns an die Spitze der Bewegung.'“ Dahaben wir gesagt, da machen wir das jetzt eben auch. Und Olaf Scholz als zuständiger
Fraktions-Vize für den Bereich hat das dann eben durch gehauen und hat da ein
Interview dazu gemacht und hat gesagt „Wir machen einen Aufhebungsantrag:“
Meister: Also ich bin ja nun Politikwissenschaftler. Vor allen bei Herrn Rüb. Und überdiesen Prozess kann er lange räsonieren und sich auch aufregen, wie Sie ihn bestimmt
kennen werden.
Zypries: Ja.
Meister: Im Juni ein Gesetz zu verabschieden, zu legitimieren. Und im Dezember das
als falsch anzusehen und die Aufhebung zu fordern. Es sind politische Zwänge natürlich
mit dabei, realpolitische Sachzwänge, mediale Zwänge, aber auf politikwissenschaftler
Ebene ist das doch ein sehr fragwürdiger Prozess, oder?
Zypries: Völlig richtig.
Meister: Völlig richtig, ok.
Zypries: Aber das ist eben der Unterschied zwischen Theorie und Praxis. (Lacht)
Meister: Den Nichtanwendungserlass haben Sie schon angesprochen. Den haben Sie alsäußerst problematisch bezeichnet.
Zypries: Ja.
Meister: Das ist auch die einhellige Fachmeinung in Juristen-Kreisen, so wie ich das
herauslese.
Zypries: Ja. Es gab ja jetzt eine Anhörung im Deutschen Bundestag vorletzte Woche
zum Zugangserschwerungsgesetz. Haben Sie davon was mitgekriegt?
Meister: Na klar, vor zwei Wochen im Rechtsausschuss und vor vier Wochen im

183/193

Unterausschuss Neue Medien.
Zypries: Genau. Und da war das doch so, dass eigentlich alle Gutachter, oder soweit sie
sich überhaupt dazu geäußert haben, gesagt haben, das ist ein verfassungswidriger
Zustand, ne?
Meister: Das stimmt. Wobei als Gutachter auch der Herr Maurer vom BKA und ein
dänischer Polizist geladen waren. Wobei ich nicht weiss, was die im Rechtsausschuss zu
suchen haben.
Zypries: Kann ich Ihnen auch nicht sagen.
Meister: Aber das ist wieder ein anderes Thema. Ok, dann vielleicht nochmal zum
Abschluss den gesamten Prozess betrachtet. Der Eindruck entsteht bei vielen und viele
Leute in meinen anderen Interviews haben mir das auch so gesagt, dass sich die Frau
Ministerin von der Leyen ohne den anstehenden Wahlkampf nicht so auf dieses Thema
gesetzt hätte. Sehen Sie das auch so?
Zypries: Das kann ich nicht beurteilen.
Meister: Das können sie nicht beurteilen.
Zypries: Das muss man sie mal selber fragen. Ich glaube ja, dass der Hype derausgelöst wurde, von der von der Leyen überhaupt nicht bedacht war. Das hat die nicht
im Traum geglaubt, dass das so eine Aufmerksamkeit auf sich zieht.
Meister: Natürlich nicht, bei diesem Thema.
Zypries: Und deshalb weiß ich eben auch nicht, ob man das deshalb so sagen kann. Die
hat halt gedacht, sie besetzt da nochmal ein Thema mit und das Internet ist in und dazu
sagt sie jetzt auch mal was. Ansonsten hat die sich da jetzt glaube ich, ehrlich gesagt,keine großen Gedanken gemacht.
Meister: Ok. Frau Zypries, vielen Dank, das war doch sehr interessant. Vielleicht eine
184/193Anmerkung, die ich noch machen darf. Mir ist nochmal eingefallen, zu dem Prozess mit
dem BKA. Schweden und Dänemark, die auch Sperrsysteme haben, sind mittlerweile soweit, dass die nicht mal mehr Server-Betreibern oder amerikanischen Behörden
Bescheid sagen, falls da solche Inhalte bei denen sind. Denn sie haben ja die Sperren.
Und das ist ja wohl absolut konträr zur eigentlichen Intention.
Zypries: Das ist wahr.
Meister: Frau Zypries, vielen Dank, das war sehr interessant.
Zypries: Gerne.
Meister: Diese eine Passage war unter drei, ansonsten ist das zitierfähig, oder?
Zypries: Ja, wenn sie dann eine schärfere Formulierung vielleicht mal raus nehmen.
Meister: Werde ich tun.
Zypries: Glätten Sie es ein bisschen.
Meister: Schönen Tag wünsche ich Ihnen.
Zypries: Ja, ebenfalls.
Meister: Tschüss.

185/193

8.2

Verzeichnis

8.2.1 Telefon und E-Mail
Bahls, Christian: MOGiS e.V.
Dammermann, Christa: Save the Children Deutschland, Programmes & Advocacy,
Director
Dimroth, Johannes: BMI, Arbeitsgruppe ÖS I 3, Referent
Eckau, Wiebke: UNICEF Deutschland, Bereich Kommunikation und Kinderrechte
Engeln, Stefan: 1&1 Internet AG, Justitiar
Ertelt, Jürgen: IJAB, Projekt Jugend online, Projektkoordinator
Freude, Alvar: AK Zensur
Gauch, Alexander: Bundeskriminalamt, KI 35, Kriminalhauptkommissar
Heidrich, Joerg: Kanzlei für Internet- und Medienrecht, Fachanwalt fürInformationstechnologierecht
Kerger-Ladleif, Carmen: Dunkelziffer e.V., Fachreferentin
Kollbeck, Johannes: SPD-Bundestagsfraktion, Referent
Maurer, Mechthild: ECPAT Deutschland, Geschäftsführerin
Schäfer, Hanno: BMFSFJ, Referat L 2: Presse, Pressereferent
Seifert, Hannah: eco, Leiterin des Berliner Verbindungsbüros
Siller, Friederike: FSM, Projektmanagerin; fragFINN e.V., Geschäftsführerin
Spriestersbach, Anke: Bundeskriminalamt, Pressestelle
von Weiler, Julia Dipl. Psych.: Innocence in Danger, Geschäftsführerin/CEO

8.2.2 E-Mail
Beckedahl, Markus: netzpolitik.org
Bendrath, Ralf: Jan Philipp Albrecht MEP, Greens/European Free AllianceBlank, Philipp: Deutsche Telekom, Corporate Communications, Pressesprecher
Borchers, Detlef: Journalist
David, Ingrid: Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein
Falck, Vera: Dunkelziffer e.V., Geschäftsführung
186/193

Frenzel, Michael: 1&1 Internet AG, Leiter der Unternehmens-Kommunikation
Freund, Cornelia: Kommission für Jugendmedienschutz, Pressereferentin
Gassen, Marco: Kabel Deutschland, Externe Kommunikation, Leiter
Göbel, Markus Oliver: Telefónica o2 Germany, External Communications,
Pressesprecher
Gulden, Kerstin: Telefónica o2 Germany, External Communications, Pressesprecherin
Haase, Martin Prof. Dr.: Otto-Friedrich-Universität Bamberg, Lehrstuhl für Romanische
Sprachwissenschaft
Handt, Friederike: Bundesminister des Innern, Büro Dr. Wolfgang Schäuble MdB, CDU
Heine, Franziska: Petition: Internet - Keine Indizierung und Sperrung vonInternetseiten, Initiatorin
Hofmann, Julia M.: Deutsche Kinderhilfe, Vorstandssprecherin
Hornschild-Rentsch, Almut: BMFSFJ, Referat 514: Aufwachsen ohne Gewalt, Aktiver
Kinderschutz, Leiterin
Javad, Susan: Friedrich-Ebert-Stiftung, Arbeitsbereiche Gender und Soziale
Gerechtigkeit, Koordinatorin
Kinert, Marc: BMFSFJ, Stellvertretender Pressesprecher
Krause-Akelbein, Juliane: Mediadesign Hochschule für Design und Informatik,
Medienmanagement, Bachelor of Science
Lach, Annett: BMFSFJ, Referat 112: Organisation, Bibliothek, Innerer Dienst Berlin
Larsen, Niels Elgaard
Lemke, Stefanie: Brigitte Zypries MdB, SPD, Mitarbeiterin
Ludvigsen, Bjørn-Erik: Kripos Norwegen, Superintendant
McIntyre, Thomas J.: University College Dublin, School of Law, Lecturer in Law
McNamee, Joe: European Digital Rights, Advocacy coordinator
Niendorf, Ulla: BMAS, Staatssekretär Gerd Hoofe, Mitarbeiterin
Panczuk, Alexander: Vodafone, Politischer Referent
Petsch, Agneta: Kommission für Jugendmedienschutz, KJM-StabsstellePohl, Jörn: Dr. Konstantin von Notz MdB, Bündnis 90/Die Grünen, wissenschaftlicher
Mitarbeiter
Pospischil, Kathrin: Kommission für Jugendmedienschutz
187/193

Rohleder, Lukas, Bundesminister des Innern, Büro Dr. Wolfgang Schäuble MdB, CDU
Schäfer, Hanno: BMFSFJ, Referat L 2: Presse, Pressereferent
Schaub, Sonja: HanseNet, Presse- und Öffentlichkeitsarbeit
Skrip, Elisabeth: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Referat 206:
Zentrales Dokumentationssystem
Spahr, Christian: BITKOM, Pressesprecher Medienpolitik & Recht
Stehr, Sabine: ECPAT Deutschland
Tauss, Jörg: MdB, SPD, Obmann der Fraktion im Unterausschuss Neue Medienvan Doek, Jaap: Vrije Universiteit in Amsterdam, Emeritus Professor of Law (Family
and Juvenile Law); Dritter Weltkongresses gegen sexuelle Ausbeutung vonKindern und Jugendlichen, Rapporteur
von Notz, Konstantin Dr.: MdB, Bündnis 90/Die Grünen, innen- und netzpolitischer
Sprecher der Fraktion
Wehrl, Ivonne Jessica: Ursula von der Leyen MdB, CDU, Wissenschaftliche
Mitarbeiterin
Wenning, Rigo: W3C; FITUG; AK Zensur
Wenzel, Steffen: BMFSFJ, Referat 112: Organisation, Bibliothek, Innerer Dienst Berlin

8.2.3 Telefon
Cloes, Roger: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Fachbereich D
10: Kultur, Medien und Sport, Leiter
Zypries, Brigitte: Ministerin der Justiz, MdB, SPD

8.2.4 Persönliches Gespräch
Hoppe, Christian: Bundeskriminalamt, Referat SO 12: Auswertung Sexualdelikte zum
Nachteil von Kindern und Jugendlichen, Leiter
Steiger, Tina: UNICEF Deutschland, Berliner Hochschulgruppe, LeiterinSüme, Oliver: eco, Vorstand

188/193

9

Abkürzungen

AK Zensur: Arbeitskreis gegen Internetsperren und Zensur
Ana: Anorexie. Magersucht
BDK: Bund Deutscher Kriminalbeamter
BfDI: Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit
BITKOM: Bundesverband Informationswirtschaft Telekommunikation und neue
Medien e.V.
BKA-Gesetz: Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes
und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten
BKA: Bundeskriminalamt
BMAS: Bundesministerium für Arbeit und Soziales
BMFSFJ: Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
BMI: Bundesministerium des Innern
BMJ: Bundesministerium der Justiz
BMWi: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
BPjM: Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien
BVerfG: Bundesverfassungsgericht
BVerfGE: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
CCC: Chaos Computer Club e.V.
CIRCAMP: COSPOL Internet Related Child Abusive Material Project
COSPOL: Comprehensive Operational Strategic Planning for the Police
CRIN: Group for the Convention on the Rights of the ChildCSAADF: Child Sexual Abuse Anti Distribution Filter
DFN: Verein zur Förderung eines Deutschen Forschungsnetzes e.V.
DJI: Deutsches Jugendinstitut e.V.
DKSB: Deutscher Kinderschutzbund Bundesverband e.V.
DNS: Domain Name System
eco: eco - Verband der deutschen Internetwirtschaft e.V.
ECPAT: End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking of Children for
Sexual Purposes

189/193

EPCTF: European Police Chiefs Task ForceEuropol: Europäisches Polizeiamt
FES: Friedrich-Ebert-Stiftung
FIFF: Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung e.V.
FITUG: Förderverein Informationstechnik und Gesellschaft e.V.
FoeBuD: Verein zur Förderung des öffentlichen bewegten und unbewegten
Datenverkehrs e.V.
FSM: Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia-Diensteanbieter e.V.
GdP: Gewerkschaft der Polizei
GI: Gesellschaft für Informatik e.V.
HTTP: Hypertext Transfer Protocol
ICMEC: International Centre for Missing & Exploited Children
IiD: Innocence in Danger e.V.
IJAB: Fachstelle für Internationale Jugendarbeit der Bundesrepublik Deutschland e.V.
IMK: Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der LänderINHOPE: International Association of Internet Hotlines. Internationale Vereinigung derInternet Hotlines
Interpol: Internationale kriminalpolizeiliche Organisation
IP: Internet Protocol
ISP: Internet Service Provider. Internetdienstanbieter
IzKK: Informationszentrum Kindesmisshandlung/Kindesvernachlässigung
KJM: Kommission für Jugendmedienschutz
Kripos: Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig
kriminalitet
Mia: Bulimie. Ess-Brechsucht
MOGiS: Missbrauchsopfer gegen Internetsperren e.V.
NCIS: National Criminal Investigation Service. Nationale Kriminalpolizeibehörde
Norwegens
NGO: Non-governmental organization. Nichtregierungsorganisation
NRW: Nordrhein-Westfalen
O.V.: ohne Verfasser
190/193

ODEM: Online-Demonstrations-Plattform für Menschen- und Bürgerrechte im digitalen
Zeitalter
SO: Schwere und organisierte Kriminalität
TKG: Telekommunikationsgesetz
TMG: Telemediengesetz
UANM: Unterausschuss Neue Medien
UNICEF: United Nations Children's Fund. Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen
W3C: World Wide Web Consortium
ZaRD: Zentralstelle für anlassunabhängige Recherchen in Datennetzen
ZugErschwG: Zugangserschwerungsgesetz. Gesetz zur Erschwerung des Zugangs zu
kinderpornographischen Inhalten in Kommunikationsnetzen

191/193

10 Begriffe
Access-Blocking: Zugangserschwerung im Internet.
Access-Provider: Anbieter von Zugang zum Internet.
Content-Provider: Anbieter von Inhalten im Internet.
DNS-Sperre: Zugangserschwerung auf DNS-Ebene.
DNS: Internet-Dienst zur Auflösung von Domains (example.com) in IP-Adressen(192.0.32.10).
Hosting-Provider: Anbieter technischer Unterbringung von Internet-Diensten.
HTTP: Internet-Dienst der Anwendungs-Schicht. Bekannt durch die Nutzung beim
Aufruf von Webseiten im Browser.
Hybridsperre: Zugangserschwerung auf mehreren Ebenen, meist DNS und IP.
Internet-Service-Provider: Diensteanbieter im Internet.
IP-Sperre: Zugangserschwerung auf IP-Ebene.
IP: Netzwerk-Protokoll. Grundlage des Internets.
Kinderpornografie: Sexuelle Ausbeutung von Kindern für pornografische Zwecke.
Netz-Sperre: Zugangserschwerung auf IP-Ebene.
Netzbetreiber: Betreiber eines Telekommunikationsnetzes.
Notice and Takedown: Entfernen bei Benachrichtigung. Amerikanischer Rechtsbegriffverwandt mit Providerhaftung.
Providerhaftung: Verantwortlichkeit von Internet-Dienste-Anbietern. Geregelt im
Telemediengesetz § 7.
Stopp-Schild: Verkehrszeichen: Erst Anhalten, dann weiter fahren. Soll beim AccessBlocking statt der gesperrten Webseite angezeigt werden.
Web-Sperre: Zugangserschwerung auf HTTP-Ebene.
Zugangserschwerung: Technische Erschwerung der Kommunikation zweier Rechner im
Internet.

192/19311 Eidesstattliche Erklärung
Ich versichere an Eides statt, dass die vorliegende Arbeit von mir selbstständig
angefertigt wurde, sämtliche verwendeten Hilfsmittel und Quellen angegeben wurden
und die Arbeit an keiner weiteren Stelle zur Prüfung vorgelegt wurde.
Berlin, 18. August 2011

193/193