ユーラシアダイナミズムと⽶国外交−鉱物資源サプライチェーンをめぐる考

共同通信特別編集委員 杉⽥弘毅
ダイナミズムを増すユーラシア⼤陸に対して、⽶国はどう関与すべきだろうか。これは歴代⽶政権が悩み続けてきた問題である。2021 年 1 ⽉に就任したバイデン政権もこの問題の解を模索している。⽶国のユーラシア関与の総合的な狙いは地球規模での覇権の維持である。具体的には（1）政治・軍事⾯での関与、（2）価値観競争、（3）経済⾯での関与―という３つの現象を⽰す。⽶ソ冷戦や現代の⽶中間の戦略的競争の中で、この 3 つの現象が混然となって⽶国のユーラシア関与が続いてきた。
本稿では⽶国のユーラシア外交について重みを増す経済安全保障の⾯から考えてみたい。
経済安全保障とは前段で挙げた３つの現象の中の（3）の経済⾯での関与の⼀つだが、同時に（1）の政治・軍事⾯の活動とも重なる。また（2）の価値観競争も「⾃由、開放、法に従った経済慣⾏」といった表現で経済安全保障の補強として動員されている。ただ、政治・軍事⾯での対⽴や価値観の競争がゼロサムゲーム的な性格を帯びるのに対して、経済安全保障は相互依存関係が底流にあり、勝者と敗者の明確な仕分けができない。思わぬ副産物を伴い、仕掛けた国が想定外の打撃を受けることも多い。
また⻑期にわたって⽶国の経済安全保障でのユーラシア関与の軸となってきた中東の化⽯燃料の⽐重が下がり、最近はレアアースへの注⽬が集まるという転換期を迎えている。レアアースは⾵⼒発電⽤のタービンなど脱炭素社会実現の基盤づくりに不可⽋であり価値が⾼まっている。
こうした経済安全保障政策をめぐる重層的な視点を意識しつつ、今後の⽶国と中国のレアアース資源をめぐる競争を考えるとともに。後半では⽶国のユーラシア外交のありようを探ってみたい。
位相が変わったレアアース

⽶中両国のレアアースをめぐる動きが⽬まぐるしい。
中国はレアアースを早くから戦略資源と位置づけ⽣産に⼒を⼊れ、2019 年 5 ⽉に習近平主席がレアアースの産地である江⻄省を視察し「⾃前の技術で戦いに勝つ」と宣⾔、翌 20
年 12 ⽉には軍事転⽤可能な製品・技術の海外転⽤の禁⽌・制限を盛り込んだ輸出管理法を施⾏し、21 年 1 ⽉中旬にはレアアースの管理を強化する条例案を発表した。共産党系メデ
ィアは⽶中貿易対⽴の⼀環としてレアアースの対⽶輸出制限の可能性を伝えている。
2010 年 9 ⽉に中国漁船船⻑が海上保安庁に逮捕された後に、レアアースの輸出規制を始めた際には、「報復」との⾒⽅が強まった。
⽶国では中国によるレアアース輸出規制を懸念する声が上がり、レアアースの「強靭なサプライチェーン構築」をキーワードに対応策を打っている。
オバマ政権は漁船船⻑逮捕後のレアアース輸出の滞りを受けて、エネルギー省が⼊⼿先1の多様化の検討を宣⾔、⽇⽶欧 3 極によるレアアース問題の協議を開始した。さらに⽇欧とともに中国のレアアース輸出規制を世界貿易機関（WTO）へ提訴し、WTO から協定違反との認定を勝ち取った。
続いてトランプ政権は精密兵器製造における中国製レアアース依存を問題視し、2017 年と 20 年にレアアースの中国依存を減らし⾃給を確⽴する⽬的で⼤統領令を発表した。これを受けて 2018 年 10 ⽉に国防総省が安全保障上不可⽋な資源であるとして国内⽣産のテコ⼊れを提⾔し 20 年 11 ⽉と 21 年 2 ⽉には 4 社の⽶国内レアアース⽣産事業に合計 4316 万ドルの資⾦援助を決めた。
商務省も 19 年 6 ⽉にスマートフォンなど⺠需⽤を対象にレアアース⽣産を国内企業に促した。⽶国はレアアースなど鉱物資源が豊富なデンマーク領グリーンランドを特定した経済⽀援にも乗り出している。
レアアースの対中依存からの脱却を⽬指す⽅針は、バイデン政権も引き継ぎ、就任直後の2 ⽉ 24 ⽇には半導体や医療品ともに、レアアースのサプライチェーンの多様化を進めることを⼤統領令で打ち出した。
もともと⽶国はレアアースを国内⽣産していた。カリフォルニア州のレアアース鉱⼭マウンテンパスは 1952 年から⽣産を開始し、90 年代までは世界の主⼒⽣産基地だった。しかし、レアアースは分離・精製の際に河川や⼟壌汚染を引き起こす。特に放射性物質トリウムが分離され、その扱いと管理が難題でありコストが膨らんだ。
⼀⽅中国は鄧⼩平が 1992 年の南巡講話で「中東には⽯油。中国にはレアアース」と述べて戦略的資源として開発・⽣産を指⽰して以来、レアアースの採鉱・分離・精製に⼒を⼊れ、コスト競争にも打ち勝った。
⽶国では 90 年代末にレアアースの採鉱・⽣産をともに停⽌し、その結果中国の寡占化が進んだ。レアアースの採鉱こそ中国は世界の 6 割だが、分離・精製では 8 割のシェアである。
⽶政府の脱中国依存の政策を受けて、マウンテンパスは 2017 年に採鉱を再開し今や世界の 15％を占めるものの、中国に鉱⽯を運んで精製・分離している。
レアアースは最新鋭ステルス戦闘機Ｆ35 や無⼈機のレーダー部分に不可⽋という軍事⽤資源として注⽬されてきたが、⾼性能磁⽯の材料でもあり⾵⼒発電⽤のタービンや電気⾃動⾞といった脱炭素社会実現のための技術にも⽋かせない。
このため、レアアースは先端軍事兵器という限定された分野から脱炭素化という世界共通の経済社会転換という位相の異なる重要性を帯びだした。国際エネルギー機関（IAE）のティム・グールド・エネルギー供給・投資展望課⻑は 2021 年 2 ⽉ 18 ⽇に外務省が開催した鉱物資源をめぐるウエビナーで「レアアースの需要は今後加熱する⼀⽅だ」と述べている。
バイデン政権は気候変動対策を優先課題として位置づけており、脱炭素技術に不可⽋なレアアースの重要性を過去の政権よりはるかに意識している。そのレアアースが中国に握られているという事実は、中国との「激しい競争」を打ち勝つためにも、また脱炭素社会実現のためにも不都合であると認識しており、レアアースサプライチェーンの多様化、脱中国2依存を⽬指すのは⾃然である。
バイデン⼤統領は対外政策の柱の⼀つに同盟国との戦略的連携を挙げており、レアアースの対中依存の脱却においても、⽇本など同盟国との連携を進めている。先述した外務省主催のインド太平洋構想と鉱物資源をめぐるウエビナーには国務省から⼆⼈が登壇し、その⼀⼈アンナ・シュピッツバーグ⽶国務次官補代理（エネルギー転換担当）は、「レアアースのほとんどの処理は⼀国で⾏われている」と中国の寡占状況への危機感を露わにした。
またもう⼀⼈の登壇者であるピーター・ハース国務次官補代⾏（経済担当）は⽇本、オーストラリア、インドとの 4 カ国枠組み「クアッド」で中国依存を減らすサプライチェーンをつくることへの期待を表明した。
⽶政府は既に有志国向けにエネルギー源管理構想（ERGI）も⽴ち上げ、レアアースなど希少鉱物の環境重視の採鉱や強靭なサプライチェーンづくりの協議を始めた。ここには⽇⽶欧 3 極にカナダを加えた 4 極、そしてオーストラリア、インドを加えた 6 極の枠組みが想定されている。
⽶国にはレアアースを電気⾃動⾞や⾵⼒発電⽤タービンに使うために必要な⾼性能磁⽯の製造⼯場がない。このため、国内で⽣産したレアアースは精密兵器のレーダー⽤として軍需⽤として⽶国内で完結させる形で使うものとみられている。
⼀⽅で脱炭素技術に必要なレアアースを使った⾼性能磁⽯の製造は、もともと⽇本で開発が始まり⽇本に製造事業者がある。レアアースなど鉱物資源の専⾨家は、⽶国はレアアースを⽇本に輸出し⾼性能磁⽯をつくり、それを電気⾃動⾞や⾵⼒発電⽤タービンに使うサプライチェーンを考えているとみている。
経済安全保障政策の限界

しかし、実際に中国が懲罰的な⽬的での対⽶輸出制限に踏み切るかどうかという点は慎重な検討が必要だ。
かつての第 4 次中東戦争（1993 年）の際にアラブ産油国が、欧⽶や⽇本など先進国を対象に⽯油の輸出制限措置を発動した時に、北海油⽥の開発や原⼦⼒発電の稼働拡⼤など代替エネルギー源が広がったほか⽇本では省エネが徹底されるなどさまざまな対策が講じられた。結果的に 1980 年代〜90 年代には歴史的な油価の低落を招き、産油国が財政的に打撃を被った。
⽯油の中東依存の脆弱性はやがて 2010 年代の⽶国内のシェール⾰命につながり、中東産油国の地盤沈下をもたらした。
このため、レアアースも⽣産量の過半を握る中国が禁輸に踏み切った場合は、いくつもの副作⽤をもたらし結局ダメージを被るのは中国という事態も想定される。禁輸は価格の⾼騰を招き、⽇⽶欧が代替の⼊⼿源としてオーストラリアやカナダ、アフリカ、南⽶、北欧での⽣産テコ⼊れに乗り出しやすくなり、中国の寡占状態を崩そうと対抗するだろう。実際、2010 年の漁船船⻑逮捕で中国からのレアアース輸出が減って以降、⽇本ではレアアース使⽤量を⼤幅に減らした⾼性能磁⽯の開発が進み、打撃を最⼩限に抑える⼯夫が進んだ。先述
3したようにＷＴＯでも敗訴した。中国のレアアース輸出制限戦略は⻑期的には効果を上げなかったのである。
中国もこうした「資源国の罠」を⼗分知ることから、禁輸制裁には踏み切らないだろうというのが、内外のレアアース専⾨家の⾒⽅だ。中国からのレアアースの輸出量は 2020 年に⼤幅に減少したものの、その理由は⽶国や⽇本への対抗措置というより、中国国内での電気⾃動⾞や⾵⼒発電タービンの⽣産拡⼤に応じたものとみられている。
こうした事情からうかがえるのは、経済安全保障政策の効果と限界である。制裁など懲罰的な⾏為をとっても代替源などサプライチェーンの多様化を相⼿国が図るために意図した効果を上げられずに、結局は最初に仕掛けた国が痛⼿を被る蓋然性が⾼い。
経済安全保障政策の限界は⽶国側の中国に対するさまざまな措置でも⾒られる。トラン
プ政権が始めた華為技術など特定中国企業への半導体技術の輸出禁⽌に対して、中国は技術の国内⽣産化に取り組んでいる。また⽶国が発動した中国製品に対する追加関税に中国側が同率の追加関税で応じたり、⽶国の輸出管理リスト（EL）と同様のリストを中国が創設するなど、類似の措置で報復する動きも⾒せている。ドル決済を禁じる⽶国の⾦融制裁が、中国やロシアを中⼼に⾮ドル決済の緩やかな拡⼤を招き、結果的にドルの⽀配⼒を弱めてしまう事態も想定されている。
経済安全保障政策は、発動国が圧倒的な経済⼒を擁し追随を許さない技術⼒を持っている場合には効果が上がるが、⼤国同⼠が対峙している場合は、対抗策がとられ効果は相殺されてしまう。⽶中両国は半世紀にわたって基本的に友好関係を続け経済が結びついていることもあり、完全なデカップリングなど本格的な経済安全保障政策の発動が難しいのも確かである。
抑制的、受け⾝の対ユーラシア関与

最後により広い⽶国のユーラシア外交の姿を検討してみたい。
⽶国は冷戦初期から、北⼤⻄洋条約機構（NATO）、⽇⽶同盟、⽶韓同盟、イスラエル、サウジアラビアとの準同盟の確⽴などでユーラシア⼤陸の周縁部に拠点を築いてきた。だが、その関与はソ連共産圏の南下阻⽌、⽯油エネルギーの円滑な流通、そして同盟国の安全保障を⽬的とした抑制的、受け⾝のものだった。9・11 テロの直後こそアフガニスタンや中央アジアに⽶軍が展開したが、結局⽶国はユーラシアの深部に根付くことがなかった。⽶国のユーラシア政策を分析した『新⼤陸主義』（ケント・カルダー著、杉⽥弘毅監訳、2013 年）『スーパー⼤陸』（同著、同監訳、2019 年）なども指摘しているところだ。
⽶国のユーラシア⼤陸に対する抑制的なアプローチは、伝統的な⽶国⺠の孤⽴主義の潮流や、海洋国家である⽶国がユーラシア⼤陸に深く関与する意思や能⼒を持っていないことなどが理由であろう。また歴史、⽂化、宗教で異なるユーラシアへの違和感や畏怖もあったのではなかろうか。
ユーラシアに対する抑制的なアプローチはバイデン政権の下でも続きそうだ。
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中東では「ポスト 9・11 秩序」が終わろうとする今、⽶国はイラク、アフガニスタン、シリアから⽶軍の撤退を進めている。シェール⾰命や脱炭素化社会実現の掛け声の下でペルシャ湾岸の化⽯エネルギーの価値も減退した。バイデン政権が試みているイランとの核合意復活も中東における波乱要因を取り除き、⽶軍の中東地域でのフットプリントを軽減する⽬的を持つものであろう。
欧州に対してもロシアとの敵対関係は続くものの、オバマ政権のウクライナ危機での対応が極めて抑制的だったことが象徴的である。総合的に⾒て、⽶国は統合された欧州で進む⽶国離れを逆転させる術を持たず、Brexit 後の英国が⽶国との同盟を強化することで満⾜することになるのだろう。
ユーラシア⼤陸の中で唯⼀⽶国が本腰を⼊れて競争や関与に取り組んでいるのが中国である。
「⼀帯⼀路」でユーラシア⼤陸の他の地域との接続性を⾼めて巨⼤な圏域づくりに対抗して、「⾃由で開かれたインド太平洋」やクアッドといった海洋をコアとするアイディアによる枠組み作りや⼤陸周縁部との連携の強化を進めている。
⽶国の中国との競争は軍事安全保障や価値観とともに経済安全保障に⼒点が置かれている。
「⾃由で開かれたインド洋」やクアッドの枠組みでも、安全保障と経済協⼒を⼀致させることを図っており、その⽬的で 2018 年には BUILD 法を超党派で成⽴させ⽶国際開発⾦融公社（USIDFC）を創設した。インド太平洋地域の途上国へのインフラ投資や⺠間主体の開発事業の推進を通して連結性を強める狙いである。
⽶国のユーラシア関与の主軸である中国との競争は、地域においては通常戦⼒においては中国に対して劣勢であることや、⽇本、インド、オーストラリア、韓国、東南アジア諸国など⽶国のパートナー国がいずれも中国との政治・軍事的な緊張を望んでいないために、経済の連結性をうたっている。インドはクアッドを戦略的バリューチェーンをつくる経済協⼒枠組みとする希望を強調している。軍事安全保障ではなく経済開発を正⾯に据えることで中国を挑発することなく参加しやすいという意図が込められている。
こうしたユーラシア⼤陸に対する⽶国の経済安全保障のアプローチからすると、レアアースの脱中国依存もその⼀環と位置付けられる。
果たしてこうした⽶国の抑制的なアプローチがいかなる成果を⽣むかはもう少し時間をかけてみる必要がある。
また海洋国家を対象とした⽶国のアプローチに、「⺠主主義」という共有基盤を持つモンゴルが加わるのかどうかも注視されよう。
「⺠主主義」を⼤義の⼀つとしたイラク戦争以来、価値観を掲げたアプロ―チは廃れた感があるが、バイデン政権は久しぶりに⼈権を外交の正⾯に据えている。モンゴルはレアアースという戦略資源の⽣産国でもあり、⽶国のユーラシア外交の深度を占うことになると考えられる。
【参考】本稿で触れている外務省主催のセミナーは「⾃由で開かれたインド太平洋とエネルギー・鉱物資源の現在」令和 2 年度

アジア・エネルギー安全保障セミナー｜外務省5

(mofa.go.jp)

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