PDF issue: 2024-11-02「自治」および「行政」 : 自治体の基礎理論に向けて
宮﨑, 伸光 / MIYAZAKI, Nobumitsu(出版者 / Publisher)
法学志林協会(雑誌名 / Journal or Publication Title)
Review of law and political sciences / 法学志林
(巻 / Volume)114(号 / Number)
3(開始ページ / Start Page)
191(終了ページ / End Page)
201(発行年 / Year)2017-03-07(URL)
https://doi.org/10.15002/00014672

──自治体の基礎理論に向けて──「自治」および「行政」

はじめに

宮﨑 伸光

結論を先に述べよう。「自治」は、個人における「自由」の社会集団における拡張であり、「属性を共有する諸個人の集合において、拘束力ある行為規範を自ら定立すること」である。そして「行政」とは、そうした集合において求められる「調整・規制・給付」の役割を担任する組織とその機能のことである。

領域社団の形成

本稿は、自治体の基礎理論に向かう一里塚として、「自治」および「行政」を考究する。

一一九一

ヒトをその他の動物から弁別し得る特性は多岐にわたる。なかでも独りでは生命を維持し得ないということは、そ「自治」および「行政」（宮﨑） 

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うした特性の一つとして疑いのないヒトの弱点である。

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多くの野生動物は、母体より産まれ出ると同時に厳しい生存競争にさらされながらも、自立して生き抜く歩みを始める。あるいは、自ら餌を獲得する術が得られるまでを親の保護の下に暮らす動物も少なくないが、そのわずかな期間を過ぎれば自立に向かう。そうした自立に向かう力は本能と呼ばれる動物の種が固有に備える能力に含まれると考えられるが、ヒトは、その力が極めて弱い。

かたや、言語能力は、ヒトがその他の動物と比べて著しく優位に立つことができる特性である。ヒトは、言語を介して意味や価値といった抽象思考までも操ることができる。そして想像力を働かせることによって、本能や反射による行為を統制することすらできる。

外敵から身を守るために群れをなして行動する動物もさまざまあるが、ヒトはその発達した思考力や想像力によって集団行動に意味を付与し、地位と役割を配することによって社会生活を形成した。

もちろん、ヒトもまた自然界の生存競争から自由ではあり得ない。採取と狩猟に始まった食料の確保は、おそらく獲物を求めて移住する生活様式の下で、長く最大の課題であり続けたに違いない。

騎馬民族に代表される移住型生活様式においては、一群を率いる統率者の下にそれに従う者からなる社会が構成される。移動する範囲が季節により画されることもあるが、獲物や牧草を求めて大きく移動することもある。そうした社会では、統率者の支配権は、それが及ぶ成員の範囲が地理的な範囲よりも重視される。とはいえ、豊穣な地域を求めて集団間に紛争が生じることもある。必ずしも明確ではないとしても、一定の地域を主要な生活の根拠地とし、いわば回遊する移動先が限られる排他的な領域性が認められる場合も生じる。もちろん移住型生活様式における回遊も、闇雲に行われるものではない。それは、記憶と想像力に基づいた、確信による行動である。

漁労については、極めて小規模の場合を除いてやはり集団による共同作業で獲物を追うが、やや事情を異にする。

外洋はもとより内水面であっても、ヒトは経験から漁場を知るが、毎度確実に釣果があがるとは限らない。漁場は、とりわけ広い海原に及ぶ場合など、その独占が難しく多数集団の競合が生じる。しかし、個々のそうした集団すなわ
ち漁船団等に着目すれば、一般にそれぞれの母港周囲に漁村を形成し定住する。

ヒトは、その時々の食料を調達するばかりではなく、想像力を働かすことによって、将来の必要を満たすことに不安を覚える。そこで当面の生命維持に必要な量を超える余剰を保存して備える。

そして時を経て、ヒトは栽培ないし養殖の技術を発展させた。農耕民族に代表される定住型の生活様式が生み出され、継承された。

定住型生活様式においては、成員間の転出入が少なく土地に縛られた社会が形成されるが、生産力は格段の発展を遂げ、社会生活はその規模を大幅に拡大した。

移住型生活様式の社会と定住型生活様式の社会は、ともにそれぞれの生業に即したかたちで領域性を帯びた共同社会を形成した。

地域社会の成員としては、その社会の維持に積極的に貢献し得る共同性の担い手が核をなす。いわば働き手である。

その周囲には、かつてその働き手であった引退者と将来働き手になることが期待される者がいる。これは、加齢よる引退や一人前と認められない若年者を意味するばかりではない。傷病を得た者、転入して日の浅い者なども含まれる。

さらに、必ずしも生産活動に従事するとは限らない血縁者など生活を共にする者も加わり、より広くは当該地域に生一九三

活実態のある者全てに及ぶこともある。また、必ずしもその地に生活する者ではなくとも、当該地域社会に格別の貢献が認められる者などが特に成員として認められることもあり得る。
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成員の範囲とその規律方法は、具体的に見れば多種多様であるにせよ、こうして一定の地域すなわち領域に基礎を置く共同性を帯びた継続性を有する社会集団が形成される。そうした集団をここでは、フーゴ・プロイスの言葉を借）。
Preuß, Hugo. Gemainde, Staat, Reich als Gebietskörperschaften, 1889

属性共有集合における行為規範

りて「領域社団」と呼ぶ（二ヒトは自らの意思のままに自由に行動したいと思う。他の動物の思いは、そもそも思い自体を脳裏に描くか否かも定かではないが、少なくとも観察によれば、行動に対する抑制を嫌う。ヒトも他の動物も同じとすれば、これは動物の本性と呼べるかもしれない。しかし、独りでは生命を維持できないヒトは、言語能力に基づく想像力を駆使して、諸個人の自由が互いに衝突することを察知し、自由には限界が画されるという規範を了知する。

個々のヒトは、通例、他者との関わり、すなわち社会性を幼児の頃から次第に身に付けていく。それは母子の関係に始まり、親子兄弟姉妹にまず拡がる。多くの場合に同居し生計を共にする親子兄弟姉妹は「家族」として濃密な関係を形成し、成長の拠り所になる。そしてヒトは、「家族」のソトに位置する社会の存在を知り、社会の中で生活が成り立つことに理解が及ぶ。

ヒトは、社会生活を営むうえで習慣や価値観を始めとするさまざまな属性において他者との共通性を見出し、その共通性を有しない者とはウチ／ソトを分ける集合を形成する。そして、何らかの共有属性を自覚して社会集団を形成するとき、その成員間には仲間意識が芽生える。それは、当該社会集団の成員か否かを分かつばかりではなく、成員としての自覚から、その一員としての行為規範の基礎となる倫理観をも導く。そして、その倫理観を共有し得ない者

や共有を拒む者を成員から排除するなど、成員間に共有される規範が生じる。

この属性共有集合において新たな共有属性として定立される行為規範は、成員すなわちウチなる諸個人によって主観的に認められることで維持され、その属性共有集合の外延を決めることになる。

こうした行為規範形成は、生活文化の全般に及ぶ。たとえば共通の趣味で集まるサークル活動なども例外ではない。

生花を愛好する人が集い、ともにその技術や感性を磨くとしよう。別に何々流といった家元制度を想起する必要はない。単に愛好家の集いを思い浮かべるだけでも、そこには活動場所の設定、集合日時、素材や道具の準備等々、幾多の決めごとがあり、またメンバー間の挨拶や口のきき方など取り決めを意識しないまでも、仲間を自覚することだけで自然に従っている行為規範が成立している。

一般に、諸個人がどのような趣味を持ち、どのようなサークルに属すか、また、そこにどのような決め事があるかはその他の者には関係がない。つまり、趣味を通じて集まるサークルは、成員たる自覚とその集合意思に基づく行為規範を共有して存立する。

ところが、特定の社会集団の存在が、他の社会集団のあり方に影響を及ぼす蓋然性が高いと予見される場合には、それだけでは安んじて存立するわけにはいかない。すなわち、ウチの者の主観的意思ばかりではなく、ソトの者との関係性において存在が認められる社会集団もある。その場合、当該社会集団が相互に他者の存在を認め合う「相互承認」が必要になる。この関係が成立することにより、当該社会集団それぞれの内部限りの行為規範は安定する。

たとえば、ヤクザの世界の縄張りを想起してみよう。互いに抗争のリスクを回避するためには、内心面白くない一九五と思いながらも、相手の存在を認め「共存共栄」が図られる。その構図は、いわゆる「国家」についても同様であ「自治」および「行政」（宮﨑） 

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多くの教科書は、「国家」の三要素として「主権」「国民」「領土」を挙げる。
「国民」については多重国籍、「領土」については帰属問題といった論点が無いわけではないが、一応、他者とは独立した関係を保つ属性共有集合と言えよう。一般に、ウチなる成員は「国民」を自覚しており、ウチ／ソトの峻別に係る主観的条件は満たされている。

しかし、今日の国際社会においては、そうした主観的条件だけでは「主権」を認めていない。いわゆる主権「国家」の成立は「相互承認」に基づいている。各国および一定の地域は、「国家」という呼称が適切であるか否かは別属性共有集合間の関係として、内政不干渉原則を互いに認め合い、それぞれの行為規範を保っている。

三

再び「家族」に考察を戻そう。もちろん、現実の家族形態はさまざまであり、一括りにすることは難しいが、先にふれたように、親子兄弟姉妹から成る血族が同居し生計を共にする場合に、そうしたヒトの集合は一般に「家族」として認められる。さらに、血族の範囲を祖父母やおじ・おば等にまで拡げ、そこに姻族も加われば「親戚」という集合も形成される。この場合、ウチ／ソトの関係で見れば「家族」「親戚」「アカの他人」の順に前者が後者に内包される包含関係の図式が成立する。

俗 に「子 は 親 を 選 べ な い」と 言 わ れ る。確 か に 血 族 関 係 は 先 に 見 た 趣 味 の サ ー ク ル な ど 自 ら の 意 思 で 集 う 主 観 的な関係とは異なる客観的関係のようにも見える。しかし、親戚関係のウチ側において種々の生活支援が行われることは珍しくなく、逆に親子の縁を切る「勘当」や親戚づきあいを絶つ「絶縁」などが行われることもある。つまり

【図 1】

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行為規範に着目する限り、親戚関係もまた社会生活を営むにあたり主体的に形成される集合の一つと見ることができる。

「親戚」は、客観的関係から見ても決して固定的な集団ではない。姻族に着目すれば、もともと無関係であった者が婚姻関係を結ぶことによってなる。

これらを図示し、併せて数学記号を借りて表現すると【図 】のように係」が位置し、これらの三種に類型化することができる。

方 の 極 と す る。そ し て そ の 間 に 互 い に 一 部 の 要 素 を 共 有 す る ②「交 差 関

一つの属性共有集合が他のそれを完全に包み込む③「包摂関係」をもう一ると、互いに何ら共通するところのない①「独立関係」を一方の極とし、一般に、それぞれに属性を共有する二つの集合ＡとＢの相互関係を考えよう。

以上を念頭に置きながら、より一般的に属性共有集合間の関係を見てみち家計を離れて独立すれば、その関係は変容する。

裂することになる。「親戚」の核をなす「家族」についても、子どもが育消するか否かは別の問題である。とはいえ、客観的な集合関係としては分あり得るが、その場合には離婚によって直ちに親戚関係に基づく行為が解「親戚」が拡大することもある。むろん離婚によってその逆となることも③ 包摂関係∀x∈A；x∈B

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1② 交差関係A∩B≠φ① 独立関係
A∩B＝φAAA【図 2】

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また、独立関係にある二つの集合ＡとＢが交差関係に転じると、新たにその全体としての和集合Ｃないし共通部分としての積集合Ｄが生まれる。この関係は【図 】に示すとおりで、ＣとＤとの関係は【図 】の包摂関係になっている。

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ＡとＢの要素間に婚姻関係が生じ、両者が交差関係になることで、姻族としての結びこれを親戚関係に即してみると、互いに「アカの他人」と相手を見ていた親戚集合

1A ）Bが新たに拡大した親戚集合になるということであ∩∪∩た場合は、その行為規範自体が、包摂されるウチ側の諸個人によって、受け入れがたこうしたいわば包摂する側に存在する強大な力の影響を受けて行為規範が導出される。

ウチ側の主観的条件が積極的に満足されないまま包摂関係が画される場合がそれであ）Bに属する成員が一定の属性を条件として属性共有集合Ｄを規定する場合、つまりすなわち、Ｄから見ればソトにも見えるＣからＤを控除した差集合（ A ─B A

たに包摂される集合が作られる場合がある。

すことになるが、一般には既存の集合の内部に一定の条件を画して要素を限定し、新る。この場合は、包摂される側の集合の要素が主導して包摂する側の集合に変容を来

それぞれの親戚にしてみれば、自らの意思とは無関係に親戚集合が拡大したことにな

夫と妻であれば、通例は本人同士の積極的意思により成立すると解されるものの、る。この場合、ＡとＢの積集合Ｄ（＝ A ）Bの要素は、夫と妻ということになる。

つきからその和集合Ｃ（＝∪B
A

積集合
D＝A∩B
和集合
C＝A∪B

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DC

い押しつけと見なされれば安定性を欠くが、とくに否定されることなく受容される場合には、このＣ内部に位置するＤの集合は安定する。つまり、共有行為規範は、いつ誰の手により生み出されたかより、現に成員に受容されているか否かの主観的条件が、当事者による実質的な定立の有無を決める。また、包摂される内部集合Ｄの誕生のいきさつとは別に、その存立がＤのウチなる諸個人によって受容される限りにおいて、当該属性共有集合の成立を主導した包摂する側の主体と相互承認の関係もやや歪ながら成立していることになる。

各国とその法令によって地理的範囲やその権能が規定されている自治体が包摂関係にある属性共有集合の典型例であることは、包摂する側の国も「相互承認」に基づく属性共有集合の一つであることを示した今では、もはや容易に理解されよう。自治体と国は、他にも無数に存在する領域社団のともに一例である。

とくに包摂関係にある領域社団については、包摂する側を広域社団、包摂される側を狭域社団と相対的に呼ぶことができる。広域社団が狭域社団の範囲を決めた場合、たとえば、宗教、民族、人種、言語など、さまざまな共有属性に由来する生活文化圏域とそれがうまく馴染まないときには、厳しい緊張状態が発生することもある。

ここまでの記述で明らかなように、諸個人を要素とする属性共有集合には無数の種類があるとともに、さまざまな意味で拘束力のある行為規範がそれぞれに定立されており、一定の限界の下でその集合行為には自由が認められる。

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これこそが「自治」に他ならない。「自治」は、諸個人による自覚的共同営為であり、人間社会のいたるところで観察される。

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調整・規制・給付二〇〇移住型生活様式の社会と定住型生活様式の社会は、前者が後者の領地を侵すなどの衝突を繰り返し、しばしば緊張を孕んだ。しかし、多くの場合に生産力の格差を背景として後者が優位に立ち、広狭さまざまな領域社団が形成されるとともに、長い年月をかけて地図は色分けされていった。

移住型であれ定住型であれ、社会が形成されるにあたっては暴力による実力支配があったことは否定できない。しかし、むき出しの暴力だけではおよそ社会集団を安定させ維持することはできない。

社会集団を維持し発展させるためには、成員個々の幸福追求の自由よりも優先される行為規範、すなわち、成員間の紛争を防止し、あるいは発生した紛争を解決に導く規範が欠かせない。自らの自由に制約が及ぶ場合があることを含め、互いに納得して認め合う規範の下で生活することで、成員間には当該社会集団への帰属意識と安心感が醸成される。

小規模な領域社団では、共同生活に伴うトラブルや種々の課題を社会的慣習の生き字引たる古老や統率者の善政によって解決することができるかもしれない。また、文字を知らない社会などでは、神話を口伝で媒介する者が大きな影響力を行使することもあるだろう。さらに、宗教の教義によって社団を統率する者あるいは統率しようとする者が、自らの支配権を確立させる行為規範ないし倫理観を成員に共有させようとすることもある。これらは人智を超える権威に頼る手法といえる。思想統制ないし教育を通じてイデオロギーを流布することで社会の統制が図られたこともある。

私たちは、歴史的な経験と想像力から、時と場合に応じて諸個人の能力を超える利害調整機能が必要であることを理解している。それは個人ではなし得ない事業に力を合わせて取り組む際にも役に立つ。さらに、個人の利害を超えて特定の人々に義務を課し、あるいはその権利を制限する力、すなわち規制に係る力を委ねる社会的装置も必要であり、同時にそうした力を統制する仕組みも欠かせない。また、財もしくはサービスを共同で然るべき対象者に給付することも必要であり、それが単なる恣意的な恩恵の類ではなく実施されるために、公正ないし公平を担保するための仕組みも同時に欠かせない。

そのため私たちの社会は、集合意思をとりまとめて「調整・規制・給付」の役割を担任する組織を作る。あるいは既存の組織にその任務を担わせる。そうして成立した「調整・規制・給付」の役割を担任する組織とその機能こそ「行政」に他ならない。

むすび

今日の私たちの社会は、政府として形作られてきた社会機構を公共政策課題の解決装置の一つとして広く受け容れている。そのことは、市町村や都道府県といった自治体の政府ばかりではなく、国の中央政府、あるいはその連合体である国際機構についてまであてはまる。一般に装置が上手く機能するためには、種々の道具が欠かせない。とりわ

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け自治体政府に着目したとき、そうした装置や道具の総体を規律する仕組みをいかに作り機能させるか。本稿は、そうした自治体の基礎理論に向けた小さな一歩である。

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