平成29年度

自治体の防災力向上に向けた取り組みについて―自治体職員を対象としたタイムライン作成―
札幌開発建設部 岩見沢河川事務所

計画課

○林池田
中嶋典宏
共実
啓真

岩見沢河川事務所は、大規模な水害に対して、防災及び減災へ向けた取り組みを管内の自治体等と継続的に取り組んでいる。平成28年度から大規模水害時の緊急対策検討の一環として、災害時図上訓練を通じて自治体職員を対象としたタイムラインの策定への取り組みを自治体と共同で行っている。本稿では、自治体防災担当職員への聞き取り調査を行い自治体が担う災害対策の特徴や課題を抽出しながら、自治体職員を対象としたタイムライン（以下自治体内タイムライン）策定の取り組みを検証するとともに、その有効性・課題等から、今後の方向性について考察を行う。
キーワード：防災、減災、地方自治体、図上訓練、危機管理、タイムライン

1. はじめに巡視を行うことで、一級河川において水防上特に重要な箇所について自治体に周知し、的確な水防活動を行えるよう意見交換を行っている。自治体が実施する水防訓練においても河川管理者が出席し、必要に応じて水防工法などについて指導・助言を行っている。また大規模水害を模擬した緊急対応検討（以下堤防決壊シミュレーション）として、決壊した堤防の応急復旧等に関する工法の検討、決壊を想定した行動計画の検討を行っているところである。

平成28年8月、史上初めて３つの台風が北海道に上陸し、未曾有の豪雨災害が発生した。道央、道東では年降水量の3分の1程度の雨が10日間で降り注ぎ、各地で記録的な大雨となっている。近年、こうした局地的な豪雨や線状降水帯による長期的な降雨が日本各地で見られ、ハード対策だけではなく、ソフト対策の充実化が求められている。自助・共助を促し、公助を担わねばならない自治体では災害時に的確な判断や対応が常に求められるが、以上の取り組みの内、堤防決壊シミュレーションでの人員不足や水防団員等の高齢化、災害経験者の減少等に情報共有を図る目的で自治体と合同で災害を想定した図より、災害時において極度なマンパワー不足に見舞われ上訓練（以下DIG訓練）を実施し、その後自治体においることが予想される。て浮き彫りとなった課題に取り組むため、自治体職員にこうした状況の中で、国土交通省としても「水防災意特化したタイムライン（以下自治体内タイムライン）策識社会再構築ビジョン」の策定、市町村水防計画に基づ定の取り組みを昨年度より行っている。これまで全国でく河川管理者による水防協力等、水防法の改訂に着手し、 作成されたタイムラインでは、自治体の他気象台や道路自治体と河川管理者との協力体制の構築を推し進めてい管理者、鉄道やバスなど公共交通関係会社、電気通信やるところである。
ガスなどライフライン供給関連会社等、多岐にわたる機関が参加して取り組んでいる事例が多い。一方で、昨年
当事務所で取り組んだ美唄市での実施成果として、DIG訓練により自治体が抱える防災行動に関する課題を自治
2. 岩見沢河川事務所における取り組み
体職員が意識し、所属部署の役割を確認、危機感を高めることが出来たと同時に、河川管理者においても共同で議論を行ったことで、自治体の抱える課題を詳細に把握
岩見沢河川事務所では、減災・防災に向けて様々な取することができたことから、美唄市職員を対象とした自り組みを行っている。石狩川下流域外減災対策協議会では、水害発生の防止や住民の安全確保を目的として、関治体内タイムラインの作成を行った。自治体内タイムラ係機関である北海道、自治体、気象台等と綿密な連携をインは水防行動が時系列で整理されており、「いつ」促進している。重要水防箇所合同巡視では、河川管理者「誰が」「どのように」「何を」するのか網羅されていである河川事務所と水防管理団体である自治体が合同でるため、マンパワーが不足することが容易に想像される
Norihiro Hayashi, Tomomi Ikeda, Hiromasa Nakajima

一方で漏れなく実施することを求められる自治体の防災行動において、チェックリストとしての役割を果たす。
また災害時には情報共有が極めて重要な課題の一つとなるが、防災行動の子細とタイミングを事前に定めておくことにより、円滑な情報共有が可能になる。さらにはタイムライン作成に河川管理者と自治体が一緒に議論を行ったことで、顔の見える関係を築くことが出来た。事前に良好な関係を築いておくことで、災害時には情報共有の迅速化などの効果が期待される。以上から、河川事務所と自治体が合同で訓練を行うメリットが多いことが分かった。岩見沢河川事務所としては、DIG訓練の取り組みを他の自治体とも行っていくほか、より良い訓練の手法や自治体内タイムラインの策定方法について検討しているところである。

3. 今年度取り組み実施成果
昨年度に引き続き今年度に実施した、自治体との合同ワークショップおよび、ワークショップを通じたタイムラインの作成に向けた取組について報告を行う。
(1) 月形町との合同ワークショップ
今年度岩見沢河川事務所では、月形町と合同で自治体内タイムラインの作成を念頭にワークショップを実施した。月形町は約150㎢の面積に約3300人の住民を擁し、石狩川右岸に沿って市街地が広がっている。石狩川の背水の影響を受ける須部都川が流れ、国道275と交差する地点付近に月形町役場や、主要市街地が広がっている。

図１ 月形町航空写真（Google Mapsより作成）
Norihiro Hayashi, Tomomi Ikeda, Hiromasa Nakajima

長細い市街地が特徴的であり、住民救助等の際に使用できる大きな道路が限られているため、道路冠水や土砂崩れ等によるアクセス経路の寸断が大きな課題となっている。大きな水害としては昭和56年に発生した56災害と呼ばれる大規模災害が最後であるが、本川の背水の影響を受ける河川が市街地を貫いているため、一度大規模な災害が発生すると被害が大きくなることが予想される。
そのため、訓練を実施することで災害対応を再確認し、被害軽減に繋げる効果が期待できる。
全三回の訓練を予定している内、現在第二回まで終了している。第一回訓練では、地域防災計画と照らして必要な防災行動の把握、防災行動整理表素案の作成を行った。月形町役場の職員、自衛隊美唄駐屯地の隊員、岩見沢河川事務所の職員ら約30名を「総務グループ」「住民対策グループ」「施設等対策グループ」の３つのグループに分け、それぞれ行動整理表の検討を進めた。３グループの内訳を以下の表１に示す。
表１ 各グループの参加者内訳
総務グループ
月形町総務課、自衛隊美唄駐屯（指揮班等）
地、岩見沢河川事務所
住民対策グループ
月形町住民課・保健福祉課、教（避難所開設班等） 育委員会、岩見沢河川事務所
施設等対策グループ 水道企業団、月形町産業課、消（パトロール班等） 防支署、岩見沢河川事務所
第二回では、地域防災計画の業務分担と役場内連携の確認、防災行動整理表の作成を行った。第一回で作成した各グループの行動整理表の素案を元に防災行動の役割を明確にし、今までどの部署が行うのか曖昧であった箇所について精査を行った。その中で、意思決定を担当する総務グループの負担が大きいという課題が再確認されたため、第三回では全体で防災行動整理表を共有し、担当部署と総務グループの間で連携・協力できる部分を抽出し、自治体内タイムラインとして事前に連携事項を取り決めておけるよう議論を進める予定である。
(2) タイムライン策定における新たな取り組みについて
今年度のワークショップでは新たな取り組みとして、自治体が対応する防災行動の契機となる現象のうち、石狩川本川の水位上昇とは別に発生し得る現象への対応として道路冠水への対応を試験的に盛り込んで自治体内タイムラインの作成を行った。例えば道路冠水や中小河川氾濫、土砂崩れ、大規模停電、住民の問い合わせへの対応等の事態は自治体の防災行動に大きな影響を及ぼす一方で、その発生タイミングは石狩川本川の水位と必ずしも連立しない。タイムラインは本川の水位上昇を時系列として捉えて防災行動を順番に整理しているため、発生タイミングが明確でないこれらの現象への対応を任意の箇所に割り込めるよう、タイムラインの時系列と切り離し一つのパッケージとして現象への対応を整理する手法を検討した。以下の図２に今回検討した道路冠水への対応パッケージと自治体内タイムラインの関係性を示す。

図２ 今回検討したタイムラインの概念図
図３ 防災担当者の抱える不安（聞き取り調査結果）
今回は道路冠水に伴う防災行動をタイムラインへ試験的に盛り込んだが、その他土砂崩れや大規模停電等への図３に示す防災担当者が抱える不安や課題について、回答数の多い項目について結果を以下に示す。
防災行動をタイムイランに盛り込んでいくことも考えられる。このようにタイムラインを工夫することで、将来
a)大規模災害的には複合災害への応用が可能になることが期待される。 ・昭和56年の大水害の経験した職員も少なく対応能力に昨今の想定外規模の災害では、災害の長期化あるいは短不安がある。
期集中化、大規模化、複合化といった形で災害形態の変・大規模災害時に自治体で整備したマニュアルや訓練が化が見られる。想定外規模の災害は自治体防災担当者の本当に役に立つのか不安である。
視点から見ても頭を悩ます部分であり、訓練や防災計画・浸水想定範囲が管内全域となるため、他自治体への広上想定している規模を超えた事態に対しては、経験をし域避難を考えるが、どのように進めて行けば良いのかていない上訓練も実施できないという点で明確な対策案わからない。
を打ち出すことが難しい。しかし、災害の形態が変わっb)避難勧告等判断ても住民の命と財産を守るという目的は変わらないため、 ・避難勧告等のタイミング、首長へのバックアップ、判水防管理団体として行わなければならない最低限の防災断に資する情報収集に対する不安。
行動は基本的には変わらず、行動のタイミングや優先順
c)避難所の開設・運営位が変わり、いくつかの防災行動が追加されることが考・避難所を早期に開設しても住民が自己判断で避難をえられる。よって災害の形態が変化しても、タイムライ行わない場合など、住民を迅速に避難させるためにどンにおける防災行動のチェックリストとしての役割は失のようにすれば良いか悩ましい。
われないため、災害の形態に合わせてパッケージを任意・避難所を近年開設していないため、開設の手順や備に追加しタイムラインを拡張することで、より柔軟に品類などの事前準備など不安が多い。
様々な災害へ対応することが期待できると思われる。
d)住民問い合わせ対応
・苦情、批判への対応者の確保や対応への不安。
・人命に関わる問い合わせの迅速な対応。
(3) 防災担当者への聞き取り調査e)自治体外連携
本稿を執筆するにあたり、自治体で抱える課題や防災担当者の持つ不安について、管内の５自治体の防災担当・日頃連絡・情報交換を行っていない機関との災害時者６名から聞き取り調査を行った。自治体防災担当者とのやりとりに対する不安。
して抱える不安や悩みについて一人につき５項目選択しf)自治体内連携て貰い、計30件数を集票した結果について、以下の図３
・自治体内全体で災害に対する危機感を共有できていにまとめた。
ない。
・各担当部署の役割の共有や情報共有に関する不安。
不安な点として全ての自治体で共通して見られたのは、想定外規模の災害や複合災害など、大規模災害への対応
Norihiro Hayashi, Tomomi Ikeda, Hiromasa Nakajima

である。管内の自治体において過去最大の災害とは56災
ットについて四つ述べる。
害であり、昨年北海道を襲った未曾有の災害状況を目のまず一つ目に、開催・運営がしやすいことである。タ
当たりにしたことで、防災担当者として不安を感じていイムライン作成では、入念な事前準備と調整期間が必要る部分が大きいと思われる。
であり、時間と労力を要するが、自治体職員を対象とし次に多くの自治体で不安要素として挙げられたのは、たことで比較的日程調整がしやすく、準備にかかる労力避難行動と避難指示を行うタイミングについてであった。 も少なくなる。そのため、より多くの自治体で実施しや避難勧告は安全を意識して早めに出すことが望ましいが、 すくなる。いつどこで大規模災害が発生するかわからな空振りを恐れて安易に勧告は出しづらいというジレンマ
い昨今の状況では、いち早く防災担当者の不安を取り除が存在している。避難の判断は首長が行うことになるたき、より多くの自治体で同時並行的にソフト対策を進めめ、防災担当者としては情報を収集・精査・報告し、迅ることが地域全体の防災力向上に大きく貢献すると考え速かつ正確な判断を首長が行えるよう促す役割が求めらられる。また、将来的に外部機関を含めたタイムラインれるが、報告を行うタイミングや、首長がどのような情の作成を行う際にも、まず自治体としてやらなければな報を必要としているかなど悩ましい部分が多い。
らないことを整理しておくことで、時系列が明確であり連携事項の摺り合わせも容易になる。
また、避難所の開設や運営、住民問い合わせ対応も不安要素として大きい。最後に避難所を開設した経験が56二つ目として、議論が活発になることである。組織内災害である自治体や、想定最大規模の災害では避難所が部に特化して行動細目を定めることで思考が分散しない浸水エリアとなっており二次避難が必要になる可能性がこと、顔を知る相手との議論になるので初回から発言しある自治体もあり、住民の安全という基本的な目的に関やすい場となりやすいことなどの効果がある。
わる部分として、適確に行う必要があるため防災担当者三つ目は見直しがしやすい点が挙げられる。災害時にとして精神的重圧を感じる要素の一つとなっている。一
実際に自治体内タイムラインを使用してみて、より使い方で、近年の出水対応で実際に避難所を開設した自治体やすい形にする等の見直しを行っていく際に、自治体内
では、一度経験したことで対応について不明点は洗い出部の防災行動を纏めているため変更があっても修正・周され、不安要素として挙げられなかった点が印象的であ知しやすい。このタイムラインは各自治体にとって使いった。
やすい形で纏めることに意味があり、また、人事異動等最後に、自治体内部での連携、関係機関との連携につに合わせて毎年読み合わせを行うことが出来れば、継承いても複数の自治体で不安要素として挙げられた。内部されていくことも可能となるため、見直しのしやすさはの連携については、役割分担が明確になっていない防災重要なメリットである。
行動への対処や、職員全体で危機意識の共有が出来てい四つ目のメリットは、自治体職員の危機意識の共有がないこと等が課題として残っており、関係機関との連携進むことにある。災害時には時々刻々と課題が迫り人員については、組織体系を正確に把握できておらず災害時不足に陥る可能性が高い中で、自治体職員が全員同じ目に関係機関がどのような状況にあるか不透明であること、 的を共有し、意思統一された状態で行動できることが非
大規模な災害を近年経験していないため連携の実績がな常に重要になるが、災害経験の少ない自治体では、災害いこと等の理由が考えられる。
対応は防災担当部署任せとなりがちになる。防災担当部
このように、自治体ごとに地形や人口等特性が異なる署では意思決定や情報の収集、指揮役としての仕事などことは勿論、過去の被災経験や組織の体制、人事異動の余裕のない状況であり、そのことを周囲の課が理解し、タイミング等事情が異なっており、それだけ課題や不安必要に応じてフォローしていくような関係性を構築しても様々であるため、各地方自治体の水防活動を支援するいくことが理想である。そのためには、災害時には自分際にはそれぞれの事情に則した支援の手法やタイミングの所属部署がどういう状況に陥り、何を成さなければなを考慮する必要がある。そのためには、誰もが理解できらず、いつ誰がどう動けばよいのか職員一人一人が自主るツール作りが必要になると思われる。
的に考え、危機感を全体で共有できる状態を目指していく必要があり、災害時の状況に沿って防災行動を考えていくワークショップは、まさに自主的に考え、危機感を持つことの良い機会となると思われる。

4. 自治体内タイムラインの策定についての考察(1)実施の意義と効果
自治体と合同で行う訓練自体のメリットについては2
章で述べた。外部機関を取り込めなかったが、自治体職員を対象としたタイムラインであっても一定のメリットが確認できた。ここでは、自治体内タイムラインのメリ
Norihiro Hayashi, Tomomi Ikeda, Hiromasa Nakajima(2) 実施にあたっての課題及び問題点
自治体内タイムラインの作成には多くのメリットがある一方で、二年間に渡って実施してきた中で見えてきた問題点と課題について論じる。
一つ目の問題点として、自治体内部といえども主旨を理解されるまでは実施に向けての職員の動員が難しいことが挙げられる。訓練の意図や重要性を職員に理解して貰わなければ、職員の不参加といった事態も生じうる。
今回は担当者と相談の上、首長や管理職への重要性の説明を積極的に行い、トップダウンで訓練を行うことができた。そして、一度実施すれば重要性を理解してもらえることも確認できた。
二つ目として、実際の災害対応おいては外部機関との調整も多く、自治体内タイムラインでは完全なチェックリストとまではなっていない点が挙げられる。ただし、自治体内タイムラインの中で関係機関との連携が必要になるタイミングや連絡を行わなければならない部署など役割については明確になっている上、訓練を通じて職員全体で危機感や目的を共有できているので、自治体内部の連携を要する防災行動がスムーズに進むことで、関係機関との連携は比較的余裕を持って行うことができる可能性がある。今後は、自治体内タイムラインを作成した自治体において関係機関との連携が次なる課題であるという認識が強い。
対策として、関係機関と自治体が事前調整を行い、少しずつ自治体内タイムラインを充実・拡張させていくことが考えられる。自治体としての防災行動については時系列で整理しているので、連携の内容やタイミング等については議論を進めやすい。自治体内タイムラインを自治体職員間で共有することを目的として定期的に読み合わせ、フォローアップをする必要があるが、この読み合わせに近隣自治体や協定会社、関係機関を招致し、簡単な意見交換を行う等の手法が考えられる。
三つ目に課題として、確実な継続を行っていく必要があることが挙げられる。DIG訓練を通じて自治体内タイムラインを作成するだけではなく、自治体内タイムラインの運用や修正を繰り返し、タイムラインが自治体に馴染むまでフォローを行っていく体制を構築することが大切である。

5. 結論と今後の展望(1) 結論
自治体と合同でDIG訓練を実施して自治体内タイムラインを策定することで、3章で述べたような自治体防災担当者の抱える不安や課題点を解消できる可能性があることがわかった。例えば、自治体内部の連携については、DIG訓練を通じて各防災行動の役割を事前に明確にしておくことで課題を予め抽出し、災害が発生する前に議論することが可能になる。避難所の開設・運営についても、DIG訓練を実施した自治体では福祉、保険担当の部署が自主的に避難所設置訓練を行うなど、職員間の危機感の共有が進み、各担当部署が自主的に防災行動について考える好事例も見られている。

Norihiro Hayashi, Tomomi Ikeda, Hiromasa Nakajima(2) 今後の展望
今後の展望としてはまず、自治体内タイムラインを作るだけではなく共有、運用、修正を繰り返していくことが望ましい。タイムライン作成に参加した職員と不参加であった職員など、自治体内の防災に対する温度差は依然として残っており、危機意識を職員全体で共有することを目指すためにも、より多くの職員が見直し作業に参加できるような工夫や、読み合わせ等に参加していない職員に対しても自治体内タイムラインを周知・共有できるような仕組み作りやフォロー体制が必要になってくるだろう。また、実際に災害が発生した際には自治体内タイムラインの通り動けたかどうかの考察、適宜修正を行っていく必要がある。
河川事務所と自治体の合同ワークショップによる自治体内タイムラインの作成は比較的実施しやすく双方にとってメリットの多い取り組みであった。今回の取り組みのメリットについては2章及び4章で述べたが、今後の展望として、例えば大規模災害に伴う広域避難では近隣自治体間の協働が必要になる場合があり、その際に双方で自治体内のタイムラインが作成されていれば、時系列の摺り合わせがしやすく支援や情報の依頼・提供がより円滑に進むと考えられる。また、自治体内タイムラインは人事異動の際、担当部署の防災行動に関する引き継ぎも円滑にするほか、自治体内タイムラインを職員間で共有し続けるために定期的に読み合わせ等行うことができれば、将来にわたっても職員の危機意識を比較的保ちやすくなると思われる。
以上の展望から、より多くの自治体で自治体内タイムラインの策定が進むことが理想であると考える。

謝辞：本稿の執筆にあたり、ワークショップを合同で実施させていただいた月形町職員の皆様には深く感謝致します。
また調査にあたっては、管内自治体の防災担当者の皆様に惜しみないご協力をいただきました。本当にありがとうございました。

付録 DIG訓練（ワークショップ）の写真

参考文献
1)国土交通省「水防災意識再構築ビジョン」
参考 URL:http://www.mlit.go.jp/river/mizubousaivision/
2)命を守る水害読本編集委員会：命を守る水害読本
3)月形町防災会議：月形町地域防災計画

写真-1 第一回月形町DIG訓練の様子

写真-2

防災行動整理表の作成

Norihiro Hayashi, Tomomi Ikeda, Hiromasa Nakajima