令和３年（行コ）第４６号
控訴人
被控訴人

環境影響評価書確定通知取消請求控訴事件

外１０名
国（処分行政庁控訴

経済産業大臣）

審

準

備

書

面（２）
令和３年９月３日

大阪高等裁判所第４民事部ハ係

御中控訴人ら訴訟代理人弁護士

池

田

直

樹

同

浅

岡

美

恵

同

和

田

重

太

同

金

﨑

正

行

同

杉

田

峻

介

同

喜

多

啓

公

同

與

語

信

也

同

青

木

良

和

- 1 -

本準備書面においては、原判決がＣＯ２排出に関して原告らの原告適格を否定しつつ、傍論として本案としてのＣＯ２に関する確定通知の違法性も否定していることに対して、原告適格の存在を前提にして、原判決の上記部分についての誤りの理由を主張するものである。

【目次】
第１

アセス省令上のＣＯ２についての環境アセスにおける確定通知の違法性 .... 5

１

原判決の誤りと本準備書面の全体構成 ......................................................... 5⑴

原判決の説示 ............................................................................................ 5⑵

原判決の誤りの要点 ................................................................................. 5

環境影響評価手続における適正配慮審査の判断基準（①判断枠組み論） ....... 7２⑴

環境法の法体系と環境配慮義務の内容 ..................................................... 7⑵

基本的人権の保護からの環境配慮義務の規定 ........................................... 8⑶条約による環境配慮義務の規定 ................................................................ 9⑷

まとめ ...................................................................................................... 9３発電所アセスの手続とＣＯ２の調査、予測、評価の不履行（②発電所省令アセス適用論） .................................................................................................... 10⑴

環境影響評価を巡る法体系 ..................................................................... 10⑵アセス省令におけるＣＯ２の調査、予測及び評価 .................................. 11ア

事業特性に応じた調査、予測及び評価の必要性.................................. 11イ

環境影響評価項目の選定における基本的考え方.................................. 12

ウ

ＣＯ２についての調査、予測及び評価の選定の基本的考え方 ............ 13エ

本件環境影響評価書における調査、予測、評価について ................... 14オ

国の目標との整合性の検討にかかる調査、予測、評価の欠如 ............ 16⑶

本件事業によるＣＯ２の排出削減効果についての原判決の認定の誤り .. 18⑷

小括 ........................................................................................................ 20

- 2 -

第２

「局長級会議とりまとめ」の不合理性について～中期目標との関係 ......... 21

１「局長級会議とりまとめ」の内容 .............................................................. 21

２２０１３年４月当時の局長級会議とりまとめの性格 .................................. 22⑴

原審判決の局長級会議とりまとめの策定経過と「国の目標」についての誤り................................................................................................................... 22⑵

局長級会議とりまとめ時に、２０３０年の国の目標は存在しなかったこと...................................................................................................................... 23
２０１８年当時の日本の石炭火力発電からのＣＯ２排出量目標との矛盾 .. 24

３⑴

２０１５年７月の長期エネルギー需給見通し及び温暖化対策計画では、２０３０年の石炭火力からのＣＯ２排出量は２．２億ｔであったこと ............ 24⑵

２０１５年長期エネルギー需給見通しにおける２０３０年石炭火力発電の設備容量の想定は４７００万ｋＷ、稼働率６８％であったこと ................... 26⑶

２０１７年当時の２０３０年度の石炭火力の発電設備容量と２０１５年長

期エネルギー需給見通しのエネルギーミックスとの不整合 .......................... 28⑷

国の排出削減目標と整合しない新増設計画 ............................................ 29
環境省による２０３０年目標の超過の推計 ................................................ 31

４⑴

２０１８年３月の評価報告 ..................................................................... 31⑴

２０１９年３月の評価報告 ..................................................................... 32⑶

２０２０年７月の評価報告 ..................................................................... 33

５

本件確定通知（２０１８年５月）時点の既稼動及び計画・工事中の石炭火力発電所からのＣＯ２排出量の推計 ..................................................................... 35⑴

排出量推計の計算条件 ............................................................................ 35⑵

推計結果 ................................................................................................. 36⑶

残余のカーボンバジェットとの関係 ....................................................... 38

６

小括 ........................................................................................................... 38

７

局長級会議とりまとめの不合理性さのまとめ ............................................ 39

- 3 -

⑴

環境政策としての国家的削減目標との整合性の検証の欠如 ................... 39⑵

国の目標・計画との整合性の欠如 .......................................................... 40⑶

自主的目標等の基準の意味 ..................................................................... 41

第３

局長級会議とりまとめの不合理性～長期目標とＣＣＳ導入の可能性について............................................................................................................................. 42１

原判決の認定 ............................................................................................. 42２

原判決の誤り ............................................................................................. 43⑴

日本にはＣＣＳ適地が乏しく、コストも膨大であること ....................... 43⑵

訴外神戸製鋼は既に、ＣＣＳを本件発電所の２０５０年カーボンニュート

ラル・温暖化対策から除外していること ....................................................... 46
３

まとめ ........................................................................................................ 47

- 4 -

第１
１

アセス省令上のＣＯ２についての環境アセスにおける確定通知の違法性
原判決の誤りと本準備書面の全体構成⑴

原判決の説示原判決は、原告らが本件確定通知の違法性を根拠づける事情として、二酸化炭素の排出に関する環境影響評価の誤り及び環境の保全についての適正な配慮の欠如を主張してきた点に関して、傍論ながら、第１に「局長級会議とりまとめは、省エネルギー、再生エネルギーの導入、二国間オフセット・クレジット
等の総合的な対策に関する合意であ」り、「再生可能エネルギー、原子力、LNG
火力のほかに、石炭火力という選択肢を一定の条件付きで残す旨の政策判断をしたことが、平成２８年の時点において、一概に不合理であったとまでは言い切れない」こと（９１頁）、第２に、本件確定通知がされた平成３０年５月の時
点において、環境省が石炭火力発電からの二酸化炭素排出量を２．２～２．３
億ｔ程度に削減する必要があるのに対し、石炭火力発電所の新設・増設計画が多数存在しており、これらの計画が全て実行された場合には、石炭火力発電からの二酸化炭素排出量が上記の排出量を６８００万ｔ程度超過する可能性があるとの懸念を示していたとしても、その超過可能性は一定の仮定的条件によるものであり、また環境省が石炭火力発電所の新設・増設を一切すべきでないとはされていないことなどから、局長級会議取りまとめが一概に合理性を失っていたものとまでいうことはできないこと（９２頁）、第３に、二酸化炭素排出削減等に関する本件評価書の内容が局長級会議取りまとめや地球温暖化対策計画の内容に沿ったものであること（９４頁）などを理由として、いずれの観点からも、本件確定通知にかかる経済産業大臣の判断が裁量権の範囲を逸脱・し又はこれを濫用したものとして違法と評価することはできないと結論づけた。

⑵

原判決の誤りの要点
しかし、上記原判決の判断は次の点で誤っている。

- 5 -電気事業法および環境影響評価法における適正配慮審査の判断枠組みの中心は、当該環境影響評価書が環境の保全について適正な配慮をしているかどうかの審査に係るところ、二酸化炭素の削減に関する配慮の「適正さ」とは、国が環境配慮義務を通して国民の命や健康を守り、また国際条約としてのパリ協定を遵守するために、２０１８年（平成３０年）当時に掲げていた二酸化炭素の削減の国家目標（２０２１年には２０５０年目標は８０％削減からカーボンニュー
トラルに、２０３０年削減目標は２０１３年比２６％から４６％削減に引き上げられたように、当時の目標はもともとパリ協定と整合していなかったものであるが）に対する整合性を保つことを目標として、環境影響評価手続を通じて、
二酸化炭素に関して法が求める適正な調査、予測、評価が行われたかどうか、という観点から判断すべきである。そしてそのような基準に照らしたときに、重要な環境情報が収集されず、評価されないまま環境影響評価書が確定された場
合には、経済産業大臣の判断は、その重要な事実の基礎を欠き、あるいは当然考
慮すべき事情を考慮しないことにより合理性を欠き、違法と評価すべきなのである。
しかし、原判決は、(1)で見たとおり、もっぱら局長級会議とりまとめの平成
２８年度時点、平成３０年度時点における合理性と本件環境影響評価書におけるその適用のみについて判断している。
この判断は、第１に、確定通知当時、経済産業大臣がいかなる環境配慮義務を負っており、その義務をもとに環境影響評価の適正配慮審査の合理性基準が設定され、その適正な適用を通じて、環境影響評価手続を通して、重要な環境情報が適正に収集、評価されているかどうかという、関連する法体系を見通した
環境影響評価手続特有の判断枠組みを定立しないままの判断である点において根本的に誤っている（①判断枠組みの誤り）。
第２に、その結果、原判決は、控訴人（一審原告）が一審準備書面（１７）で詳細に主張した、発電所アセス省令のもとで石炭火力発電所の事業者が行うべ- 6 -き二酸化炭素についての調査、予測、評価について検討を一切行わず、本件環境影響評価書が重要な環境情報の収集と評価を怠ったことを見逃し、安易にその適正さを認めたという誤りを犯している（②発電所アセス省令の適用の誤り）。
第３に、局長級会議とりまとめの合理性については、原判決は、パリ協定およびそのもとでの国家目標の実現との関係での手段としての目的適合性の判断を、平成３０年当時の気候変動の科学との関係で誤ったのみならず、それが発電所アセス省令のもとで二酸化炭素について収集すべき重要な環境情報の収集や評価を不要とする点で、適正環境配慮審査の判断基準として不合理である点を看過している（③局長級会議とりまとめの評価の誤り）。
以下、第１においては①と②の点について検討し、③についてはさらにそれを２分し、第２においてまず局長級会議とりまとめと国の排出削減中期目標との整合性について検討し、さらに局長級会議とりまとめのうち特に、国の長期目標とＣＣＳに関する不合理性と原判決の誤りを第３において反論するものとする。
２

環境影響評価手続における適正配慮審査の判断基準（①判断枠組み論）⑴

環境法の法体系と環境配慮義務の内容
環境影響評価法は、上位法である環境基本法１９条による国の環境配慮義務を前提に、その義務を遂行する具体的制度の１つとして環境基本法２０条に基づき制定され、改正されてきたものである（北村善宣「環境法」（第５版）３１
４頁～３１５頁、２８８頁）。
すなわち、環境影響評価法は、国が環境配慮義務を負うことを前提に、事業者に対して事業の実施にあたって環境影響評価手続を通して事業による環境への影響を調査、予測、評価させる中で、自主的に環境負荷を事業者が実行可能な最大限の範囲で低減すること（基準クリア型ではなくベスト追及型）を誘導する（事業者による自主的配慮＝セルフコントロール）。他方、環境配慮義務を負う国がそのプロセス（手続規制）を経た環境影響評価書と許認可権を有する- 7 -

主務大臣の意見書（環境大臣の意見を勘案）を資料として、事業者により適正な環境配慮がなされているかどうかを審査してそれを許認可という行政決定に反映することで、環境配慮の実効性を担保する制度である。北村教授は、計画
段階環境配慮から方法書、準備書を経て評価書を作成する一連の手続規制を「事業主体に対する手続的環境配慮義務」として、また環境影響評価法３３条の実体規制を「許可権者に対する実体的環境配慮審査義務」と説明する（北村善宣「環境法」第５版、３０４頁参照）。事業者に対する自主性を基本とした手続規制は、外枠としての許認可権者による環境配慮審査があって初めてセルフコン
トロールへのインセンティブが強まるのであって、国の環境配慮義務に裏打ちされた実体的な適正配慮審査は環境影響評価制度の根幹なのである。
したがって、経済産業大臣の裁量権は、国の環境配慮義務の適正な行使の範
囲内でなければならない（国が負う環境配慮義務による統制）。
⑵

基本的人権の保護からの環境配慮義務の規定
環境基本法１９条の国の環境配慮義務には、憲法１３条が「生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利については、公共の福祉に反しない限り、立法その他の国政の上で、最大の尊重を必要とする。」とし、それを受けて環境基本法
１条が国民の健康で文化的な生活の確保に寄与することを目的としていること、
同１４条が基本的施策として、「人の健康が保護され、及び生活環境が保全され、並びに自然環境が適正に保全されるよう、大気・・その他の環境の自然的構成
要素が良好な状態に保持されること」としていること、同２０条に依拠して制定された環境影響評価法１条が国民の健康で文化的な生活の確保に資することを目的としていること、からすれば、国民の生命・健康が侵害されない環境（生活環境を含むがそれに限定されない）を保全する義務が当然に含まれている。
気候変動は、すでに気候危機と呼ばれるようになり、単なるリスクではなく現実化し深刻化しており、国による気候変動の悪化の放置は人権侵害と認識さ- 8 -れるようになったのである（気候変動を人権侵害と規定するオランダ最高裁判決について原告ら準備書面（６）１８頁以下、甲Ｃ４４の１、２参照）。
本件評価書の審査が行われた２０１８年においても、基本的には十分な科学的知見が提供されていたから、国の２０１８年当時の環境配慮義務の内容には、深刻化する気候変動のさらなる悪化から国民の生命・健康・財産を守ることが含まれていたものである。
⑶

条約による環境配慮義務の規定
国の環境配慮義務は、国がパリ協定の当事者として国際的に負う義務の国内的効力によっても規定される。
すなわち、パリ協定上の締約国による国別削減目標の制定と提出とその誠実な実施は国際的義務である（原告ら準備書面（６）１３頁、控訴審準備書面（１）で引用したドイツ連邦憲法裁判所決定）。日本がパリ協定に先駆けて２０１５
年に提出した当初ＩＮＤＣ（自国が決定する貢献にかかる約束草案）として国際的に公表した２０３０年度２０１３年度比２６％、２０５０年８０％の削減
目標は、パリ協定発効・批准後の２０１８年当時において、パリ協定下でのＮ
ＤＣ（自国が決定する貢献）として国際的な削減義務の最低限度を画する意味を有していた。かかる国際的公約は、パリ協定の批准に伴う国内的効力の発効を通じて、国内における国の環境配慮義務の履行上の基準となるという意味で、
環境配慮義務の内容に取り込まれたものである（原告ら準備書面（６）１３頁～１４頁。なお、ダム建設のための収用裁決の取消訴訟において、Ｂ規約（市民的及び政治的権利に関する国際規約）２７条および憲法１３条に基づき、アイヌ文化に対する十分な配慮義務があることを認めた札幌地判平成９年３月２７日判時１５９８号３３頁・二風谷ダム事件も参照）。

⑷

まとめ
以上の結果、少なくとも、２０１８年当時に決定していた温室効果ガス（ＧＨＧ）の２０３０年２０１３年比２６％削減および２０５０年８０％削減は、- 9 -単なる政策目標ではなく、人権保護とパリ協定に基づく国の環境配慮義務の内容となっていた。そして環境配慮義務に沿った適正環境配慮審査を行うことは当然であるから、その審査基準に、上記削減目標が重要な環境配慮の判断基準として組み込まれなければならない。
後述するように、発電所アセス省令２６条２号では、「選定項目に係る環境要素（注：ここでは二酸化炭素（ＣＯ２））に関して基準又は目標が示されている場合には、当該基準又は目標に照らすこととする考え方を明らかにしつつ、当該基準又は目標と調査及び予測との間に整合が図られているかどうかを検討すること」とされている。ここで事業者がその検討をすることは手続規制であるが、その検討が国の削減目標に対して整合的であるかについては国の環境配慮義務に照らした実体的審理がなされなければならない。その審査の在り方についての司法審査は、判断要素とすべき重要な事実の基礎を欠き、当然考慮すべきことを考慮し、考慮すべきでないことを考慮するなど、判断過程において著しい不合理性があるかどうかを対象とするが、手続と審査の「適正さ」については、国の環境配慮義務の内容を踏まえ、電気事業法に組み込まれた環境影響評価法の法目的・法体系に沿って判断されなければならないのである。
３

発電所アセスの手続とＣＯ２の調査、予測、評価の不履行（②発電所省令アセス適用論）⑴

環境影響評価を巡る法体系
環境基本法２０条は、「事業者が、その事業の実施に当たりあらかじめその事
業に係る環境への影響について自ら適正に調査、予測又は評価を行い、その結果に基づき、その事業に係る環境の保全について適正に配慮することを推進する」制度として環境影響評価を制度化するものとする。前述した環境影響評価
法の２本立ての構造としての事業者自らによる適正な調査予測評価の手続規制と、国による環境保全についての適正配慮審査の実態規制が述べられている。

- 10 -

それを受けて制定された環境影響評価法を組み込む形で、電気事業法第４６条の２以下が規定されているから、火力発電所設置に際しての「環境影響評価」とは、環境影響評価法第 2 条第 1 項に基づき「環境の構成要素に係る項目ごとに調査、予測及び評価を行うとともに、これらを行う過程においてその事業に係る環境の保全のための措置を検討し、この措置が講じられた場合における環境影響を総合的に評価することをいう」とされている（被控訴人第６準備書面
３６～３７頁）。
このように、環境影響評価においては、環境の構成要素に係る項目、ここではＣＯ２について、調査、予測、評価が事業者自らによって手続として適正に行うことが大前提となっている。
⑵

アセス省令におけるＣＯ２の調査、予測及び評価
被控訴人も、「火力発電所の設置事業の特性上、当該発電所から排出される温室効果ガスの量が多いことから、詳細な事業内容の検討段階である環境影響評価
方法書以降においては、導入する設備の諸元等を踏まえて、当該発電所から排出される温室効果ガス等（ＣＯ２）について環境影響評価を実施する必要がある。」と述べ、本件発電所から排出されるＣＯ２の環境影響評価、即ち、ＣＯ２の影響についての調査、予測、評価を行う義務を認めている（被控訴人第６準備書面２８頁）。争点は、国が負う環境配慮義務やパリ協定との整合性上、事業者がいかなる調査、予測、評価を行う手続上の義務があるのか、また許認可権者が「適正」
配慮審査を行うときにいかなる調査等をもって適正と判断すべきか、という点である。
ア

事業特性に応じた調査、予測及び評価の必要性
まず、発電所アセス省令第２０条は、総論として、「特定対象事業に係る環境影響評価の項目並びに調査、予測及び評価の手法を選定するに当たっては、
計画段階配慮事項の検討経緯等について整理した上で、当該選定を行うに必要と認める範囲内で、当該選定に影響を及ぼす特定対象事業の内容（以下、「特- 11 -

定対象事業特性」という。）並びに対象事業実施区域及びその周辺の自然的社
会的状況（以下、「特定対象地域特性」という。）を把握するものとする。」（強調は代理人）としている。
本件事業に係るＣＯ２については、排出量の累積的な影響が地球の平均気温の上昇と比例関係にあり、平均気温が上昇することで極端な気象現象の頻度や程度が大きくなり、不可逆的な事象をもたらすことが懸念される中で、ＣＯ２の排出係数が突出して高いという事業特性を踏まえ、環境影響評価の項目並びに調査、予測及び評価の手法を選定することが必要とされているものである。
イ

環境影響評価項目の選定における基本的考え方
発電所アセス省令２１条は、環境影響評価項目の選定に関する規定であるが、「当該特定対象事業に伴う影響要因が当該影響要因により影響を受けるおそれがある環境要素に及ぼす影響の重大性について客観的かつ科学的に検討することにより、次の各号に掲げる発電所の区分に応じ当該各号に定める別表備考第二号に掲げる一般的な事業の内容と特定対象事業特性との相違を把握した上で、当該一般的な事業の内容によって行われる特定対象事業に伴う当該影
響要因について当該別表においてその影響を受けるおそれがあるとされる環境要素に係る項目（以下「参考項目」という。）を勘案しつつ、前条の規定により把握した特定対象事業特性及び特定対象地域特性に関する情報を踏まえ、当該選定を行うものとする。」としている。
そして、発電所アセス省令第２１条１項２号別表第二においては、ＧＨＧのうちＣＯ２が「環境への負荷の量の程度により予測及び評価されるべき環境要素」とされている。そして、施設の稼働によるＣＯ２の排出が「環境要因」である（原審判決７４頁）。
発電所アセス省令第２１別表七（乙４）で予測の基本的な参考項目とされているのは「施設の稼働に伴い発生するＣＯ２の排出量の把握」だけである。しかし、アセス省令第２１条本文にあるとおり、参考項目については、「これを- 12 -

勘案しつつ、前条の規定により把握した特定対象事業特性及び特定対象地域特性に関する情報を踏まえ、当該選定を行う」ものであって、施設の稼働に伴い発生するＣＯ２の排出量の把握のみで選定として適切だとされているわけではない。
ウ

ＣＯ２についての調査、予測及び評価の選定の基本的考え方
発電所アセス省令２２条では、調査、予測及び評価の選定の基本的考え方として、同１項６号で、ＧＨＧ等（ＣＯ２）については、「それらの発生量その他の環境への負荷の量」の程度を把握する手法の区分に応じ、同省令２３条～２６条までに定めるところにより選定して行うとされている。
２３条１項本文では、最新の科学的知見を踏まえるよう努めるとともに、事業特性、地域特性を踏まえて当該選定を行うとし、さらに同２３条３項本文及び１号によれば、「特定対象事業特性が参考項目に係る著しい環境影響を及ぼす恐れがある場合は、必要に応じ参考手法より詳細な調査又は予測の手法を選定すること」とされている（強調は代理人）。
２４条は調査の手法の選定について定めるが、「選定項目について適切に予測及び評価を行うために必要な範囲内で、選定項目の特性、特定対象事業特性
及び特定対象地域特性を踏まえ」選定するものとされ、同１号において、「調査すべき情報」として「選定項目に係る環境要素の状況に関する情報」のほか
自然的状況や社会的状況に関する情報を挙げている。
２５条は「予測の手法の選定の留意事項」として、「選定項目の特性、特定対象事業特性及び特定対象地域特性を踏まえ」、環境の状況の変化又は環境への負荷の量を（略）定量的に把握する手法を予測の基本的手法として挙げている。
２６条は「評価の手法の選定の留意事項」であり、「選定項目に係る環境要素に及ぶおそれがなる環境影響が、事業者により実行可能な範囲内でできる限り回避され、又は低減されているものであるかどうかを検討し、その結果を踏- 13 -まえ、必要に応じその他の方法により環境の保全についての配慮が適正になされているかどうかを検討すること」（同１号）とされている。
また、「国又は地方公共団体による環境の保全の観点からの施策によって、選定項目に係る環境要素に関して基準又は目標が示されている場合には、当該基準又は目標に照らすこととする考え方を明らかにしつつ、当該基準又は目標と調査及び予測との間に整合が図られているかどうかを検討すること」（同２号）とされている。
２８条は、事業者において、「環境影響がないと判断される場合及び環境影
響の程度が極めて小さいと判断される場合以外の場合にあっては」、「選定項目に係る環境要素に及ぶおそれがある環境影響をできる限り回避し、又は低減すること、必要に応じ損なわれる環境の有する価値を代償すること及び当該環境影響に係る…国等の基準又は目標の達成に務めることを目的として環境の保全のための措置（以下、環境保全措置という）を検討するものとする」（同２８条１、２項）と定めている。
本件事業からの二酸化炭素の排出によって人の生命健康や生活環境に深刻かつ重大な影響を受けるおそれがあることは既に述べたとおりであるから、本件事業における環境保全措置の検討項目としては、二酸化炭素排出による影響を、回避・低減する策、代償措置が検討されるべきである。
その場合、環境保全措置の検討は、「環境影響がないと判断される場合及び環境影響の程度が極めて小さいと判断される場合以外の場合に」行われるべき（発電所アセス省令２８条１項）としているのであるから、回避策、低減策、代償措置などの環境保全措置は、環境影響の程度が極めて小さいと判断されるまで検討を尽くすべきこととなる。また、「回避・低減されているか」の検討
は、どのような場合と比較して、どのような措置をとることによって、いかに「回避・低減」されたかの具体的に記載されていることが必要である。
エ

本件環境影響評価書における調査、予測、評価について- 14 -

本件環境影響評価書において、上記アセス省令のもとで行われた温室効果ガ
スのうち二酸化炭素についての調査、予測及び評価として記載されているのは、
本件評価書（甲Ａ１８）の12.1.9-1～Ⅰ-6の部分である。
ここにおいては、環境影響評価項目の選定としては、「施設の稼働に伴い発生する二酸化炭素の排出量の把握」という参考項目どおりの選定がなされ、その排出量として、年間６９２万トンとの予測が行われている。特定対象事業特性に対応した追加的評価項目の選定（たとえば施設の稼働に伴う排出量と事業者のCCSなどによる排出削減による事業者の今後の排出総量の把握）は行われておらず、上記以上にＣＯ２について特段の調査、予測は行われていない。その結果、上記排出量を前提とした評価について、① ＢＡＴ参考表の発電設備を導入し、当該発電設備の運用等を通じて送電
端発電効率の適切な維持管理を図る。
② 省エネ法に基づくベンチマーク指標については、その目標達成に向けて計画的に取り組み、2030年度に向けて確実に遵守する。グループ会社の発電所（神戸発電所及び真岡発電所）を含めた総合的な発電効率で省エネ法のベンチマーク指標を達成することを目指しており、当該取組み内容を公表し続けるとともに、その達成状況を毎年自主的に公表する。目標を達成できないと判断した場合には、本件事業の見通しを検討し、今後、電気事業分野における地球温暖化対策に関連する施策の見直しが行われた場
合には、事業者として必要な対策を講じる。
③ 本事業で発電した電力は、自主的取組み参加事業者である関西電力に全量卸供給することとしており、引き続き、自主的枠組み参加事業者に電力を供給し、確実に二酸化炭素排出削減に取り組む。
④ 本事業実施することによる二酸化炭素の排出量を、毎年度適切に把握する。

- 15 -

⑤ パリ協定に基づき中長期的には世界全体でより一層の温室効果ガスの排出削減が求められる中で、商用化を前提に、２０３０年までにCCSを導入することを検討していることを踏まえ、・・・本発電所について、二酸化炭素分離回収設備の実用化に向けた技術開発を含め、今後の革新的な二酸化炭素排出削減対策に関する所要の検討を継続的に行う。
とするにとどまっており、要するに、高効率の石炭火力発電所を建設し、発電効率をあげ、関西電力に全量供給することと将来ＣＣＳの導入を検討することで、ＣＯ２排出に関して環境に「適正に」配慮したとするものである。
オ

国の目標との整合性の検討にかかる調査、予測、評価の欠如
二酸化炭素はその累積総排出量が地球温暖化に比例的に寄与し（甲３４・４頁）、２℃（１．５℃）の気温上昇に止めるためには世界前提で排出できる量に限度がある（カーボンバジェット）というＣＯ２排出に係る本件事業特性である気候変動への影響の特性を有することを踏まえると、環境への負荷の程度を評価し、また、国の目標との関係との整合性を検討するについては、当該施設からの排出総量が今後どのように推移し、事業者のＣＣＳでの排出削減など
によって累積的排出量が将来どう推移するのか、という調査、予測と評価が不可欠であり、それはアセス省令の上記記載のとおり、十分に調査、予測および評価が可能であったし、また適正な環境影響評価というためにはそれを行うべきであった。
甲３４などに示されているとおり、２０１８年時点での、パリ協定に基づく
我が国の２０３０年の温室効果ガスを２０１３年比２６％削減するとのＮＤ
Ｃにおける石炭火力発電からの二酸化炭素の排出量は年間２、２～２．３億ｔとされていたこと（原判決６８頁、９２頁）、二酸化炭素の気候変動に対する影響、即ち人の健康や生活環境等への影響は、その累積総排出量にほぼ比例して重大な影響をもたらすものであることは既に述べたとおりである。かかる二酸化炭素の特性及び石炭火力発電所からの排出量は天然ガス発電の約２倍に- 16 -

もなること、早期のフェーズアウトが国際的にも課題となっていることを踏まえれば、ここで求められるのは、当該発電所の年間（単年度）を通しての排出量の総量の把握では足りず、これらの発電所の予定操業期間（３０年～６０年）
を通して累積的な排出総量を把握し、最新の科学的知見を踏まえて（２３条１項本文）それがその期間を通じて、削減目標および大気環境に対していかなる影響を与えるかを予測すべきことを意味していると解すべきである。
その際、既設及び新設計画がある場合はその計画にかかる石炭火力発電所からの予想排出量について、事業者がＣＯ２を排出する先である大気の今後のバックグランド情報（大気汚染物質では排出した大気汚染物質について、その地域の予想されるバックグランド濃度への寄与が調査、予測されている）として前述したアセス省令２４条にいう自然的状況や社会的状況に関する情報と位置付けて可能な調査を行うことができ、またそれを行うべきであった。
この点、問題となっている施設からの二酸化炭素の排出の個別影響だけでな
く、米国土地管理局（ＢＬＭ）はＣＯ２排出に関する「過去・現在および合理的に予測される近い将来における計画」を目録化したうえで、その全体としての累積的影響(cumulative climate impacts)の評価を行わなければならない、
そうでなければ提案事業の決定権者がいかにして環境への影響を軽減するかなどの判断ができないとして、そのような手続きを欠くことが違法であることを宣言した米国連邦地方裁判所モンタナ州グレートフォールズ支部判決の考
え方は、ＣＯ２排出の環境影響評価の在り方として当然の理を述べており、発電所アセス省令のもとでも累積的評価は必須であったと考えるべきである（甲Ｃ１２５の１、２２頁III以下）。
また、排出するＣＯ２の量の環境への影響については、本件評価書は、「利用可能な最良の技術である超々臨界圧（ＵＳＣ）発電設備を採用（設計発電端
効率：４３％、高位発熱量基準）し、発電設備の適切な維持管理及び運転管理を行うことにより、発電効率の維持に努めることとした。また、発電所内の電- 17 -

力及びエネルギー使用量の節約等により、送電端効率の改善、維持に努めることとした」とするのみであり、その結果、「二酸化炭素の排出量を低減できる。」「効果が確実である。」（甲Ａ１６、12.2．24）と記載しているが、何と比べて排出量をどれだけ低減できることが確実であるのか記載がない。
このように、本件環境影響評価書においては、本件施設が排出するＣＯ２の総量が、２０１８年時点でのパリ協定に基づく我が国の２０３０年の温室効果
ガスを２０１３年比２６％削減目標における石炭火力発電からの二酸化炭素の排出量は年間２、２～２．３億ｔとされていたこととの関係で、大気環境に
量的にいかなる影響を与えるのかについての調査、予測、評価を実質的に欠いているのである。
⑶

本件事業によるＣＯ２の排出削減効果についての原判決の認定の誤り
原判決は、本件評価書に記載された環境保全措置の内容は、ＣＯ２排出削減に具体的に結び付くものではなく、実行可能な範囲で二酸化炭素の排出を削減するものとなっていないとの一審原告の主張を否定した（９６頁）。
もともと、訴外神戸製鋼の鉄鋼部門の上工程の集約化や、訴外関西電力の既存の発電所の廃止や稼働抑制等によって相殺できない量のＣＯ２を排出することについては、環境影響評価手続において、兵庫県知事意見が「二酸化炭素排出量の増加に見合う削減方策を売電先の対策を含め、手段を明確にして必ず実施し、二酸化炭素排出量を施設の供用によって増加させないこと」を要求していた。ところが、環境アセス手続の中で、神戸製鋼は、関西電力へ送電される
分＝全発電電力の全量）については関西電力がＣＯ２の削減対策をするから、新設発電所の稼働によりＣＯ２は増加しないという趣旨の説明を行ってきた。

- 18 -

図１

神戸製鋼提出資料（第１６１回神戸市環境影響評価審査会資料・甲Ａ１７）より

ところが、神戸製鋼らの説明は、そもそも６９２万トンの総排出量のうち送電分である６５８万トンについてすべて関西電力自身における削減対象とするもので（図１の関電分に該当）、訴外神戸製鋼自身の排出量削減の責任は所内電力消費分に該当する３４万トンのみに限定している。その結果、６５８万トン分についての削減対応を訴外関西電力に丸投げするものである。
さらには、訴外神戸製鋼らの訴外関西電力分にかかる削減の説明のごまかし
は、訴外関西電力の管内での２０１３年～２０１５年の「再エネ増」の実績（全国平均）から算定したＣＯ２削減量という、新設発電所ともはや一切の関係がなく、かつ、これもまた全く具体的な根拠もない数字を記載し、かつこれを「新設発電所によるＣＯ２排出量の増加分」が相殺される対象として挙げている点- 19 -

にある（図１の「再エネ増」分参照）。しかも、この「再エネ増」の大部分は、固定価格買取制度を通じ、（訴外関西電力でも訴外神戸製鋼でもなく）国民の費用負担によって実現したものなのである。
つまり、神戸製鋼の説明というのは、神戸製鋼自身のＣＯ２削減対策とも新設発電所とも一切関係のない事象を新設発電所による「ＣＯ２の排出増加分」との相殺対象として持ち込んだ上で、「施設の供用によるＣＯ２排出量は増加しない」と述べるものであって、逆に言えばこのような論理を使わなければ純然たる排出増加を糊塗できない事業なのである。
石炭火力発電所の高効率化はその新設発電所の規模と数を考慮すればＣＯ２の総排出量が２０３０年目標を超過する見込みであったこと、ＣＣＳの導入についての具体性が全く無いことも加えて、本件評価書に記載された環境保全措置の内容は、ＣＯ２の排出削減に具体的に結びつくものは全くないのである。
⑷

小括
本件アセスにおいては、上記のとおり、発電所アセスのもとで行われるべき
温室効果ガス・二酸化炭素の総排出量の大気環境に対する影響の調査、予測が実施されず、ＣＯ２の総排出量の増加に対応する環境保全措置も具体性を欠き、その評価においてもっとも重要な国の目標との整合性の検討の合理性を欠いていた。環境アセス手続において、環境影響評価法、電気事業法及び発電所アセス省令で定められた手続きに違背する場合には、環境影響に係る重大な事実の基礎を欠き、また国の目標との整合性についての評価が著しく不合理であって、経済産業大臣の環境配慮「適正」審査の判断には裁量権の逸脱・濫用がある。
原判決は、「局長級会議とりまとめ」が不合理とは言えず、その基準に従って
本件環境影響評価を行ったことをもって裁量権の逸脱・濫用を否定するが、本来環境アセス手続において行うべき事業者の「適正」配慮「手続」と経済産業大臣による「適正」配慮「審査」を法律・規則でもない「合意」によって骨抜- 20 -

きにしたのが、局長級会議とりまとめであり、その不合理性について、以下検
討する。
第２
１

「局長級会議とりまとめ」の不合理性について～中期目標との関係「局長級会議とりまとめ」の内容
東京電力の火力電源入札に関する局長級会議とりまとめ（甲Ｃ３６）について

は、原審判決５１頁に要旨が記載されている。局長級会議は２０１３年（平成２５年）２月７日に設置され、同年４月２５日に取りまとめられたというものである。環境影響評価にかかる石炭火力発電の取扱いについての会議であり、同会議設置以前から環境影響評価の簡略化の一環として取り組まれていた流れによるものである。
原告ら準備書面（１７）で指摘したところであるが、環境省のとりまとめ概要（甲Ｃ１３２）によれば、この局長級とりまとめは、「東京電力による電源入札では石炭火力発電の落札の可能性。石炭火力は安定供給・経済性に資するが環境面に課題」があることから、環境省と経済産業省間で協議し、とりまとめられたものである。
その内容は、原判決５２～５３頁に整理されているように、「地球温暖化対策の性格上、全体で管理する仕組みにより対策の実効性を確保する」という観点から、（Ⅰ）ＢＡＴ（技術基準）、（Ⅱ）国の目標・計画との整合性にかかる。（Ⅱ）のうち a 中期目標については、事業者の自主的枠組みの下で二酸化炭素の排出削減に取り組む場合は、「発電所アセス省令に照らし、事業者が「国の目標・計画の達成に務めることを目的として環境保全措置を検討している」と判断できること
から、国の目標・計画との整合性は確保されているものと整理する」とされ、ｂ
２０５０年目標との関係については、「商用化を前提に、２０３０年までにＣＣＳを導入することを検討する」というにとどまるものであった。

- 21 -

そもそも、局長級会議取りまとめは、石炭火力発電所の影響の環境アセス手続
きにおいて、行政間の合意をもって、当該発電所に係る環境アセスにおける上記発電所アセス省令の諸規定の適用に代えるものである。即ち、同局長級会議取りまとめに沿っているかの評価をもって、国の目標・計画との整合性は確保されているものと整理するとするものであり、実質的に発電所アセス省令を書き換え、
石炭火力発電所の建設を促進するものである。実際、ＵＳＣ以上の発電設備の石炭火力発電所は、その発電事業者又はその電力買受事業者（本件では関西電力）
が事業者の自主的枠組みに参加してさえいれば、適正な環境保全措置がとられていると判断され、確定通知が出される運用がされてきた。
これは、幾多の石炭火力発電所が新設されることに対して何の歯止めとなるものではなく、このような局長級会議とりまとめの内容は、原判決が言及する「一定の条件」があったと評価することはおよそできない。また、原判決が述べるところの「一つも建設してはいけない」どころか、新増設計画をどれ「一つも不適といえない」とするものにほかならない。
２

２０１３年４月当時の局長級会議とりまとめの性格⑴

原審判決の局長級会議とりまとめの策定経過と「国の目標」についての誤り
原判決は、局長級会議とりまとめにおける（Ⅱ）国の目標・計画との整合性（５４頁）において、a 東京電力の火力電源入札に関する関係局長会議とりまとめの当時、中期目標として、「２０２０年（平成３２年）までに１９９０年比
で２５％の温室効果ガスを排出削減するとの中期目標が掲げられていた」（弁論の全趣旨）と摘示しているが、これは２０１３年（平成２５年）当時の事実としては、誤りである。
２００９年９月鳩山政権が誕生し、２０２０年までに１９９０年比２５％削減との目標が掲げられたが、２０１２年の自民党の選挙公約において、前政権の１９９０年比２５％削減はもちろん、自民党が掲げた２００５年比１５％削- 22 -

減も見直さざるを得ない」と表明していた1。
２０１２年１２月２６日第 2 次安倍政権が誕生し、２０１３年 1 月２５日に安倍首相は日本経済再生本部会合で、地球温暖化対策について石原伸晃環境相と関係閣僚が協力し、「１１月までに２５％削減目標をゼロベースで見直すこと」を指示した2。
さらに、２０１３年３月１５日の地球温暖化対策推進本部決定で、当面の地
球温暖化対策に関する方針で「２０２０年までの削減目標については、本年（２０１３年）１１月の国連気候変動枠組条約第１９回締約国会議（COP19）までに、２５％削減目標をゼロベースで見直すこととする。」とされた3。
そして、２０１３年１１月１５日に、２０２０年までに２００５年比で３．
８％減との目標が条約事務局に届出られたが、これは１９９０年比５.８％増となるものであり、京都議定書の第１約束期間（２００８年～２０１２年）の日本の法的拘束力のある目標が１９９０年比６％削減であったことに照らしても、国際的な温暖化対策に反したありえない目標であった4。
⑵

局長級会議とりまとめ時に、２０３０年の国の目標は存在しなかったこと
以上から判明することは、局長級会議とりまとめは、これがなされた２０１
３年４月２５日には、日本の２０２０年の削減目標が白紙撤回されたあと、国の中期目標・計画が存在しない中で、福島第一原発後の事態を重視して石炭火力発電所の積極的推進のためのいわば急場のとりまとめとして合意されたものであったということである。しかも、原告ら準備書面（１７）５６頁以下で詳述したとおり、石炭火力発電の新設を推進するための位置付けと役割をもって策定されたものである。

https://jimin.jp-east-2.storage.api.nifcloud.com/pdf/j_file2012.pdf （このうちP57-207）
https://www.bloomberg.co.jp/news/articles/2013-0125/MH5V3S6TTDSA013
http://www.kantei.go.jp/jp/singi/ondanka/2013/0315.pdf
4https://www.env.go.jp/earth/ondanka/ghg/ert2020.html
1
2- 23 -

このような局長級会議とりまとめは、かつて環境を犠牲に経済を優先する法政策を体現した「調和条項」（水質２法や公害対策基本法）と同様、福島での原発事故後のエネルギー政策において重視された石炭火力発電所の建設の推進に対して環境規制が障害とならないようにするために、石炭火力発電所の最大のネックであった大量のＣＯ２排出に関する環境影響への調査、予測、評価を事
実上不要にする、環境を犠牲にして経済を優先する政策上の合意だったのである。
したがって、パリ協定の採択に向けた準備としての２０１５年の２０３０年
２０１３年比２６％、２０５０年８０％とするＩＮＤＣ（日本の約束草案）の提出と、その後のパリ協定締結と批准を受けて、２０３０年２０１３年比２６％、２０５０年８０％削減との目標（これも不十分であったが）が国家としての削減目標として具体的に設定されたことにより、環境の観点からのＣＯ２に関する環境アセスを実質的に骨抜きにしていた局長級会議とりまとめにおける環境
アセスの扱いについて、再検討すべきことは必須の課題であった。しかるに、それがなされなかったばかりか、局長級会議とりまとめが平成２８年２月の大臣合意によって恒久的な判断基準に置き換えられたのである。その結果、以下に述べる国の目標と石炭火力発電所からのＣＯ２の排出量との矛盾が、当時においても顕在化していたのである。
３２０１８年当時の日本の石炭火力発電からのＣＯ２排出量目標との矛盾⑴

２０１５年７月の長期エネルギー需給見通し及び温暖化対策計画では、２０３０年の石炭火力からのＣＯ２排出量は２．２億ｔであったこと
本件確定通知が発せられた２０１８年５月時点でのパリ協定に基づく日本の削減目標（ＮＤＣ）及び地球温暖化対策計画（２０１６年５月）（甲Ｃ２７）において、温室効果ガスの削減目標（２０１３年比２６％削減）のうち約９割を占めるエネルギー起源ＣＯ２については、２０１３年比２５％削減（排出量９億２７００万ｔ）とされていた。

- 24 -

日本の地球温暖化対策のうち、温室効果ガスの８５％を占めるエネルギー起
源ＣＯ２対策、なかでも発電部門の対策は、２０１５年７月に経済産業省が策定した長期エネルギー需給見通し（甲Ｃ２６）に依拠しており、下記の電源構成（エネルギーミックス）を基礎とするものである。

図２

長期エネルギー需給見通しにおける２０３０年の電源構成（甲Ｃ２６）

即ち、２０３０年の発電電力量を１兆６５０億ｋＷｈと想定し（判決５８頁に９８０８億ｋＷｈとあるのは需要量であって、発電量ではない。）、その２６％（２８１０ｋＷｈ）を石炭火力、２７％をＬＮＧ火力、３％を石油火力によるとするもので、これら火力全体による２０３０年のＣＯ２排出量は３．２６億ｔ程度と記載されている（甲２６・５頁）。長期エネルギー需給見通し本文には石炭火力からのＣＯ２排出量についての直接の記載はないが、その関連資料5７７

https://www.enecho.meti.go.jp/committee/council/basic_policy_subcommittee/mitoshi/011/pdf/011_07.pdf
5- 25 -

～７８頁に、「石炭火力を１０％削減するとＣＯ２排出量を８４００万ｔ減少する」とあるので、２６％では２億１８４０万ｔとなる。概ね、２０３０年の石炭火力からの排出量は２億２０００万ｔとすることが、日本政府の目標であった
ことがわかる。環境省の「電気事業分野における地球温暖化対策の評価の結果について」などでは、２.２～２.３億ｔ程度であるとされ（甲Ｃ３４・７頁）、
またその設備容量は４６００万ｋＷとされている（２０１９年３月の同評価・
甲Ｃ３５）。
また、長期エネルギー需給見通しにおける石炭火力発電所に係る設備容量や稼働率の想定は、長期エネルギー需給見通しの性格上、将来の電力需給における供給不足回避の対応を理由に、十分な配慮がなされたものである。
⑵

２０１５年長期エネルギー需給見通しにおける２０３０年石炭火力発電の設
備容量の想定は４７００万ｋＷ、稼働率６８％であったこと
２０１５年１１月１７日「総合資源エネルギー調査会省エネルギー・新エネ
ルギー分科会省エネルギー小委員会火力発電に係る判断基準ワーキンググルー
プ」資料１によれば、前記２０３０年度エネルギーミックスを実現するための石炭火力の発電設備容量の関連で、既設火力発電所は計約４０００万ｋＷ、「ア
セス手続き中及び供給計画におけるＵＳＣとＩＧＣＣ及び小規模石炭火力」の新増設予定の石炭火力の設備容量は１７７５万ｋＷであった。
これらの新設石炭火力と既設石炭火力の廃止分を見込んだ２０３０年の石炭火力の設備容量を４７００万ｋＷと想定していたこと、及び再エネの増加によるこれらの稼働率が８０％から６８％になり、発電電力量は２８１０億ｋＷｈと想定されていたことがわかる。ところが、想定以上に多くの石炭火力発電所が新設されたことになる。

- 26 -

図３

2015 年 11 月 27 日総合資源エネルギー調査会「火力発電に係る判断基準ワーキンググループ」資料１から

図４

2015 年 11 月 27 日総合資源エネルギー調査会「火力発電に係る判断基準ワーキンググループ」資料１から- 27 -

⑶２０１７年当時の２０３０年度の石炭火力の発電設備容量と２０１５年長期
エネルギー需給見通しのエネルギーミックスとの不整合
２０１７年１０月１７日「総合資源エネルギー調査会小エネルギー・新エネ
ルギー分科会省エネルギー小委員会火力発電に係る判断基準ワーキンググルー
プ」の資料４（甲Ｃ１５１

火力発電にかかる昨今の状況・８頁）において、当時の石炭火力発電所の新増設計画は２０１７年１０月現在の新設計画は１６８８万ｋＷに及ぶことが指摘されている。非常にわかりにくいが、図３、図４とあわせてみると、既設石炭火力は２０１５年には４０００万ｋＷであったと
ころ、２０１７年までに７６万ｋＷ分が廃止されたが、設備容量は４１２５万
ｋＷに増えた。即ち、この間に２０１万ｋＷが新たに稼働を始めたことがわかる。さらにこれから１６８８万ｋＷの計画があり、これが全て実現すると、石炭火力発電の発電容量は５７３７万ｋW となる（図５の総計）。そもそも、長期エネルギー需給見通しでは２０３０年の石炭火力の設備容量を４７００万ｋＷと予定していたものであるから（図３）、これを大幅に超過することになる。これが、経済産業省が２０１７年 10 月に確認していたことである。
そして、この場合、経年火力が５０年で運転停止するとしても、２０３０年度エネルギーミックス達成時（ＣＯ２排出量２．２億ｔ程度）における石炭火力の設備利用率は６３％となり、(2)で述べた上記エネルギーミックスにおける設備稼働率６８％を下回る。これは、石炭火力発電のＣＯ２排出量から逆算した稼働率の低下を示すに過ぎず、事業者は利潤確保のための稼働率を維持せざるを得ないことを考慮すれば、排出総量がエネルギーミックスでの想定量を大幅に上回り、パリ協定のもとでの国の排出削減目標を達成できないことを意味する。下記の図にあるとおり、高効率の新増設の石炭火力発電所は必ずしも低効率の既存石炭火力発電所に急激に置き換わっていかない。旧型の施設の廃止が進まず安い石炭を使って発電を続ける一方で、大量排出を行う新設発電所が多数建設される事態は、２０１７年当時においても予測されており（図３）、- 28 -

ＢＡＴの採用による高効率化と自主的取組だけでは、パリ協定下の排出目標の達成と整合性が保てないことは明らかであった。

図５2017 年 10 月 17 日

総合資源エネルギー調査会「火力発電に係る判断基準ワーキンググループ」資料４（甲Ｃ１５１）から⑷

国の排出削減目標と整合しない新増設計画
第１、３で述べたように、「局長級会議とりまとめ」は、２０１５年の国の２
０３０年及び２０５０年の排出削減目標設定後、さらにパリ協定締結後も、石炭火力発電所の建設促進合意の性格を全く変えずに環境影響評価におけるＣＯ２の排出総量について国家目標との整合性を実質的に問わないものとして機能してきた。
甲Ｃ１５２は、２０２０年７月１３日の総合資源エネルギー調査会小エネル
ギー・新エネルギー分科会石炭ＷＧの既設石炭火力発電と計画中の石炭火力発- 29 -

電の一覧である。甲１５３は、これを、記載漏れの箇所を補充し（＊印）、稼働
開始年順に並び替えたものである。
甲１５４は、これらの新設火力発電所の環境アセスメントの実施及び工事・稼
働開始状況を一覧で示したもので、別紙はその概観である。別紙(表１としても引用）は、各石炭火力新設計画ごとに横列に記載し、２００６年から２０２１年までの時系列を縦行にとって、発電所アセスメント情報に係る経済産業省ホームページ6及び発電事業者のプレスリリースなどから得たそれぞれの発電所設置
計画における環境アセスプロセスの経緯や工事、稼働の推移状況を記入した一覧表である。防府西浦第３から右の列の発電所は環境アセスを要しない１１．
２５万ｋＷ未満の小規模石炭火力発電所であり、蘇我火力から左側は環境アセスを経る必要がある大規模石炭火力発電所である。
本件発電所の２０１８年５月の確定通知の時点においては、高砂火力（電源開発）及び市原火力が環境アセスの途中で計画中止を発表した他は、３４ケ所（設備容量計１８８０．６５ｋＷ）の計画が進行していた。大規模でも既に３発電所で稼働し、９発電所で工事中、その余の発電所も環境アセスは終了ないしほぼ終了段階にあった。小規模火力発電所は１２ケ所で既に稼働しており、６ケ所で工事中であった。
この経過および結果をみれば、局長級会議とりまとめのもとで、年々、国の削減目標との不整合が顕在化していたにもかかわらず、局長級会議とりまとめが「石炭火力発電所の建設推進」の役割を果たし、新増設の発電容量を著しく増加させ、全くＣＯ２の総量削減の機能を有していなかったことが一覧できる。
そこで、以下、この間の排出削減目標と、これらの新設計画から想定された排出総量の乖離について検討する。

https://www.meti.go.jp/policy/safety_security/industrial_safety/sangyo/electric/detail/index_asses
sment.html

6- 30 -

酸

徳⼭製造
発電所名

所東発電

広野 ⼒

常陸那珂⽕

所第３号

発電所6号

⼒発電所2号 能代3号機

発電設備

炭ガス化

⽵原⽕⼒発

常陸那珂

松浦発電所2

複合発電

電所新１号

同⽕⼒発電

号機

実証試験

機設備更新

所１号機建

発電所設

計画

設計画

計画

丸紅、徳

事業者名

鋼所

設備容量(kW)
2006

9

置計画

100万

東北電⼒

60万

100万

8

1

準備

7

31

評価書

2009

8

3

準備書
評価書

25

5

14

2013

10
12
3

2014

4

23

2014

5

15

1
10

2014

12

15

3

30

5

29

6

運転開始

2015

10

15

10

28

11

25

11

10

2016

1

2016

2

4

2016

3

15

2016
2016

4
6

22
29

2016

7

25

2016

8

25

2016

9

1

10

20

2016

11

1

2016

12

19

2016

12

21

2017

1

5

2017

4

7

2017

5

25

⼭⼝ 部パ

神⼾第

ー

130万

120万

配慮書

配慮書

⽅法

⽅法

武豊⽕⼒発
電所リプ
ー 計画

中部電⼒

107万

（仮称）千
葉袖 浦天
然ガス発電
所建設計画

㈱千葉袖
浦パ ー

200万

市原⽕⼒
発電所建
設計画

市原⽕⼒
発電合同
会社

約100万

秋⽥港⽕⼒

⻄条発電

発電所（仮

所１号機

称）建設計

リプレー

画

ス計画

須賀⽕⼒発

隅発電所

（仮称）蘇

電所新１

２号機建設

我⽕⼒発電

２号 建設

更計画

所建設計画

四国電⼒

リ ー

50万

防

浦第３

府1号

⾦津
⼯場2
4号機

⼤⽵⼯場 ⼤江⼯場
３号

汽⼒

ＪＥＲＡ

約130万

⼩名
浜エス

島
MZ

パ

中⼭
名古屋
第2

パ ー

中国電⼒

千葉パ ー

100万

約107万

防府エ

防府エ

ネルギ

ネルギ

ー ー

ー ー

ビス

ビス

2 5万

3 6万

名南

相⾺

⽯巻雲

ース

雀野発

ー

電所1

ショ

号

ン

ション

130万

防府⻄

計画

丸紅 関電
エネルギー

び

仙台

（仮称）横

配慮書

同

⽯炭

エネ

バイ

ルギ

オ

ー

ス

名南
レンゴ―

ダイセ
ル

丸住⽣死

住友商
事

島エ

同

中⼭名古

ネルギー 屋

同発 同上

⽇本製紙 エネ
ルギ

ンター 電

ー

4万ｋW 3 85万

3万kW

0 6万

11 2万

11万

31運転

31運転

11 2万

14 9万

相⾺
エネ
ルギ
ーパ
ーク

3 1万

11 2万

延岡
発電
所2
号

響灘

オ

釧路

バ

⽕⼒

ス

⽕⼒

ー

イオ

⽯炭

ス

混焼

響灘

エア

ヌエ
神栖⽕⼒

ネル
ギー

６万

バイ

⽯炭

パ

成エ
スエ

防府

き灘
かみ

ネ

響

ォー

ルギ

灘⽕

ター＆

ーパ

⼒発

ーク

電所

エネル
ギア
パ

⽇本製
紙

ー

⼭⼝

11 2万 11 2万

11 2万

11 2万

2 1運転

3 31運転

11 2万

運転開始
配慮書
15配慮書

10準備

⽅法
準備書

⽅法
15⽅法

26配慮

着⼯

3 中⽌
⽅法書
準備
評価

0 31運転10 31運転

準備
⽅法書
準備書
準備書

2

11
31

運転

21準備書
着⼯

本格着⼯

３ 運廉

準備書

運転

着⼯

27

5
7

運転
配慮書

18

2018
2018

運転開始

20⽅法
着⼯

6 建 開始

5

5評価
⽅法

22
27

31配慮
配慮

25評価

18

2

⽅法書

評価

29

3

再着⼯

評価書

10

2018

運転開始

備書
⽅法書

1

2018

25配慮書

30⽅法

準備書

1

中⽌発表
評価

1 着⼯
8運転

9

着⼯
15

2018

12

6

2018

12

27

2019

1

31

2019

2

5

評価書

8
12

20

2019

12

26

10 運転

評価書
中⽌発表
中⽌発表

2運転
評価

1

2019
2019

2020

画

配慮

9

2020

称）新設計

⽅法書

7

6

電所（仮

配慮書

10

2019

コベルコパ ー

⻄沖の⼭発

配慮書

2018

11

設置計画

⽅法書

2018

2018

120万

発電所（仮称）

⽅法

2017

2018

電源開発

神⼾製鉄所⽕⼒

配慮書

2017

4

画

評価

再着⼯

2016

4

機設備更新計

10配慮書

2015

4

運転開始

30

2015

2018

64 5万

所新１ ２号

30⽅法書

2015

2018

54万

⿅島パ ー

22

2015
2015

2018

ー

24

2015

2017

54万

勿来IGCCパ

21

11

9

ー

24

9
10

2014

9

広野IGCパ

⾼砂⽕⼒発電

着⼯

2014

2015

建設計画

準備

11

2014

2015

電所２号機

設備 証計
画

野

運転開始

2013
2014

1

65万

⿅島⽕⼒発

化複合発電

設備 証計
画

⽅法書

13
19

4

2015

60万

1

2
11

2013

5

ネレー

型⽯炭ガス

化複合発電

⽅法書

2013

7

ジ

ション

17万

2012

2014

電源開発

ルジ ン

2012

2014

常陸那珂

⼤崎クー

州電⼒

福島復興⼤

型⽯炭ガス

省議アセス

2008

4

JERA

⽅法

2009
2010

東京電⼒

JARA

60万

30万
20

東京電⼒

福島復興⼤

着⼯

着⼯
着⼯

3

2

6

30

7

1

2020
2020

12

2021

1

8

2021

4

16

営業運転開始実証試験開始営業運転開始営業運転開始営業運転開始
稼働開始

2021

4

19

2021

4

27

2021

7

営業運転開始
中⽌発表
業運転開始
中⽌発表
2021 22運転

表１

大規模・小規模石炭火力発電所別設置経過一覧（別紙）（色分けのうち、薄黄色はアセス中、薄いグレーは建設工事中、濃いグレーは稼動中（小規模火力は稼働中のみ））

４

環境省による２０３０年目標の超過の推計⑴

２０１８年３月の評価報告
環境省は、２０１６年の大臣合意に基づき、電気事業分野における地球温暖化対策の進捗状況の評価を行ってきた。２０１８年３月に２０１７年度の評価を公表し（甲Ｃ３４）、２０１９年３月に２０１８年度、２０２０年７月に２０
１９年度のフォローアップの結果を報告している。
２０１８年３月の報告において、「人為起源のＣＯ２累積排出量と平均気温上
昇にはほぼ比例の関係があることから、気温上昇を抑えるためにはＣＯ２の累積排出量を一定の範囲内に抑える必要がある。現行ベースで抑えるためにはパ
リ協定の２℃目標達成のために残されているＣＯ２の累積排出量を約３０年で- 31 -

使い切ってしま」うこと、「フランス、英国、カナダ等は２０３０年から２０３
０年にかけての石炭火力発電の廃止に向けた政策方針を発表している」こと、ＩＥＡも「市場や気候変動政策によって引き起こされる環境規制の変化の結果として、石炭を始めとする化石燃料の開発や活用へ投資をしても、その投資先の資産から、投資期間中に十分な利益を回収できない「座礁資産」になるリス
クがあることを紹介している」ことなど世界の潮流を指摘し（甲Ｃ３４・４～５頁）、他方で、日本の現状について、「現在、全国に石炭火力発電所の新設・増設計画が多数存在し、環境省の調べによると、２０１８年３月時点ではさらに増えて、合計約１８５０万ｋＷに上っていた。仮に、これらの計画が全て実行され、原子力発電所が長期停止し、再エネの導入が低調である場合において、稼働率７０％で稼働し、かつ、既存の老朽火力発電所が稼働から４５年出一律廃止されると仮定すると、石炭火力発電からのＣＯ２排出量は、２０３０年度の削減目標や電源構成と整合する排出量（２．２～２．３億トン）を６８００
万トン程度（２０３０年度の排出量全体の約７％に相当）超過してしまう。足元の稼働率（＊2016 年 80％）や近年の環境影響評価法に基づく従来型石炭火力
発電所の環境アセスメント事例（７件）における想定稼働率の平均が８０％程度とされていることを踏まえれば、実際の排出量はさらにこれを上回ることも想定される。」と指摘していた。
⑴

２０１９年３月の評価報告
同年の環境省の評価（甲Ｃ３５）では、計画中止分（高砂、袖ケ浦、蘇我）を反映させたうえで、なお、５２００万ｔ超過すると指摘されている。

- 32 -

図６

２０１９年３月の石炭火力の設備容量とＣＯ２排出量について（甲Ｃ３５から）⑶

２０２０年７月の評価報告
２０２０年７月の評価報告（甲Ｃ１５５）でも、現状のままでは設備容量で５６００万ｋＷとなり、ＣＯ２排出量で約５０００万ｔ超過するとの指摘がなされている。
この環境省の約５０００万ｔ超過との試算は、同時点での新設計画（環境調
査で１０００万ｋＷ）を含め、稼働率７０％で稼働し、かつ、既存の老朽石炭火力発電所が稼働から４５年で一律に廃止されると仮定したものである。しかし、当時の稼働率は約７５％であることや、近年の環境影響評価法に基づく従来型石炭火力発電所の環境アセスメント事例における想定稼働率の平均が約８０％程度とされていることを踏まえれば、実際の排出量は更にこれを上回ることも想定されること、及び、現在の石炭火力発電の新増設計画が全て実行され、既存の老朽石炭火力発電が順次廃止された場合でも、２０３０年度の削減目標- 33 -

やエネルギーミックスに整合する石炭火力発電からのＣＯ２排出量（約２.２億t-CO₂）以下に抑えるには２０３０年度の石炭火力発電全体の稼働率を約５７％にする必要があることが指摘されたものである。
同報告後の計画中止は、２０２１年４月秋田港１３０万ｋＷ,西沖の山１２０万ｋＷ（計２５０万ｋＷ）のみである。

図７２０２０年７月の石炭火力発電所の設備容量とＣＯ２排出量について（甲Ｃ１５５から）

以上２０１８年から２０２０年までの環境省の同評価の基礎となる石炭火力発電の設備容量や電力量、ＣＯ２排出量等の推移をまとめると、以下のとおりとなる。

- 34 -

報告年

⽯炭⽕⼒発電

設備容量

発電電⼒量

ＣＯ２排出量

新増設計画

（万ｋW）

(億ｋWh）

（億ｔ）

（万ｋW）

2030年設備 2030年CO2
容量⾒込み

⽬標超過量

（万ｋW）

（万ｔ）

2013年度5100

2918年3⽉

2016年度

4991

3418

2.74261850

2019年3⽉

2017年度

4900

3406

2.8158

1370

5650

5200

2020年7⽉

2018年度

1000

5600

5000

2030年エネルギーミックス

表２

2.9

5100

3324

2.67474600

2810

2.2~2.3

6800

環境省の電気事業分野における地球温暖化対策の進捗状況評価報告における、各評価時の石炭火力発電所の設備容量、発電電力量、ＣＯ２排出量、新増設計画と長期エネルギー需給見通しにおけるエネルギーミックス一覧

５

本件確定通知（２０１８年５月）時点の既稼動及び計画・工事中の石炭火力発電所からのＣＯ２排出量の推計⑴

排出量推計の計算条件
今般、控訴人ら代理人において、事業用発電については、経済産業省による石炭火力発電所一覧を稼働開始時期の順に並び替えた甲１５３、経済産業省ホームページ及び各事業者のプレスリリースによる発電型式、設備容量、稼働開始年をもとに、下記の発電効率、設備利用年限の間、設備利用率を７０％として、２０２０年から２０５０年までの排出量を推計した。
（前提条件）
発電効率

ＣＯ２排出係数 kgＣＯ２/ｋWh

Ｓｕｂ-Ｃ

３８％

0.848

ＳＣ

４０％

0.806

ＵＳＣ

４２％

0.767

ＩＧＣＣ

４４％

0.733

石炭排出係数（発電端）２４．４２ｇＣ/ＭＪ(2018 年)
設備稼働年想定は４５年とし、旧火力は２０３０年までに漸減
1970 年までに運転開始

2025 年廃止- 35 -

1971-73 年に運転開始

2026 年廃止

1974-76 年に運転開始

2027 年廃止

1977-79 年に運転開始

2028 年廃止

1980-82 年に運転開始

2029 年廃止

1983-85 年に運転開始

2030 年廃止

1986 年以降に運転を開始した発電所は、運転開始４５年で廃止とし、計画中止になった発電所については除外している。
また、自家発電については、２０３０年までは資源エネルギー統計の２０１
９年の実績で維持される仮定し、その後４０年かけて毎年等量で減少し、２０７０年にゼロとなるとして試算した（甲Ｃ１５４）。
⑵

推計結果
上記想定は、ＵＳＣの発電所も古いものは１９９３年から稼働していること、
２０１８年の全設備の平均稼働率は７４．７％であることを前提としているので、本件の新設発電所の予定稼働率は８０％であるので、上記発電効率、排出係数、設備利用率７０％によるＣＯ２排出量は、実際よりも保守的な推計である。
その結果は、表３のとおりであり、２０３０年のＣＯ２排出量は 2 億６０００万ｔとなり、２．２億ｔの目標を大幅に超過する結果となった（甲１５４）。
これを図示したものが図８である（甲１５４）。２０３０年目標の２．２億ｔのラインを継続的に超過し、２０２１年から２０５０年までのこれらの石炭火力発電所からのＣＯ２排出量は計６５億ｔにも及ぶ。

- 36 -

2021年〜2050年
亜臨界圧Sub-C

⽯炭⽕⼒からの排出量予測

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030 計

5,771

5,927

5,787

5,787

5,657

4,850

4,601

4,342

3,913

3,545

臨界圧SC

6,583

6,583

6,583

6,583

6,583

6,583

6,583

6,583

6,583

6,089

超臨界圧USC

11,175

12,455

12,996

13,302

13,302

13,302

13,302

13,302

13,302

13,302

IGCC

事業用合計

560

560

560

560

560

560

560

560

560

560

24,08925,52525,927

26,232

26,102

25,29525,04624,787

24,35823,496

自家発

2,595

2,595

2,595

2,595

2,595

2,595

2,595

2,595

2,595

2,595

合計

26,684

28,12028,522

28,827

28,69727,89027,641

27,382

26,95326,091

2031

2032

2033

2034

2035

2036

2037

2038

2039

2040 計亜臨界圧Sub-C

3,545

3,464

3,303

3,280

3,207

3,207

3,186

3,138

3,138

3,057

臨界圧SC

4,854

4,606

4,359

4,359

4,014

3,519

2,926

2,580

2,284

1,790

超臨界圧USC

13,302

13,302

13,302

13,302

13,302

13,302

13,302

13,302

12,973

12,690

IGCC

事業用合計

560

560

560

560

560

560

560

560

560

560

22,261

21,932

21,52521,502

21,082

20,58819,974

19,581

18,95518,097

276,807

自家発

2,530

2,465

2,400

2,335

2,270

2,205

2,141

2,076

2,011

1,946

合計

24,791

24,39723,92523,83723,352

22,793

22,11521,657

20,966

20,043

2041

2042

2043

2044

2045

2046

2047

2048

2049

2050 計亜臨界圧Sub-C

2,976

2,976

2,923

2,895

2,633

2,385

2,232

1,946

1,680

1,487

臨界圧SC
超臨界圧USC
IGCC

事業用合計

950

950

950

950

950

950

950

604

604

258

12,455

12,455

11,514

10,243

10,243

8,596

8,125

7,043

6,243

5,537

560

560

560

560

560

560

560

560

560

560

16,941

16,941

15,946

14,64814,385

12,491

11,867

10,153

9,086

7,841

自家発

1,881

1,816

1,751

1,687

1,622

1,557

1,492

1,427

1,362

1,297

合計

18,822

18,757

17,697

16,33516,007

14,04813,35911,58010,4489,138

表３227,876

146,191

発電技術別・既設及び建設中の石炭火力発電所及び自家発電からのＣＯ２排出量（控訴人ら代理人作成）

図８

表３をグラフにしたもの（控訴人ら代理人作成）- 37 -

⑶残余のカーボンバジェットとの関係
上記推計結果を控訴審準備書面（１）で指摘したＡＲ６による２℃目標を６７％の確度で実現する場合の日本の残余のカーボンバジェット（約１８５億ｔ）と対比すると、石炭火力発電所からのＣＯ２排出量だけでその約３５％も排出してしまうことになる。１．５℃目標を前提とした場合では、その残余のカー
ボンバジェットは約６４億ｔであり、石炭火力発電所からのＣＯ２排出量でほぼ残余のバジェット全部を消費してしまうことになる。ＡＲ５による残余カー
ボンバジェットでもほぼ同様の結果となる。
このような石炭火力発電の新設は、パリ協定のもとで、到底容認されえないものであったのである。

６

小括
本件確定通知がされた２０１８年（平成３０年）5 月時点における局長級会議とりまとめの合理性について、原判決は、環境省の進捗状況評価における「上記の（６８００万ｔ）超過する可能性は、石炭火力発電所の新設・増設計画が全て実行されるということに加えて、再生可能エネルギーの導入が低調である、既存の老朽石炭火力発電所が稼働から４５年で一律に廃止される等の仮定が重なった場合のものとして指摘されたもの」とし、環境省の超過予測について具体的に検証することなく、抽象論のみでその推計の信頼性を事実上、否定した。
しかし、環境省の指摘は、合理的な根拠に基づくものであることは甲Ｃ３４の報告からも明らかであり、また、経済産業省自身もまた新増設ラッシュの結果による目標超過を十分に認識していたが、石炭火力発電所の建設促進という局長級
会議とりまとめによる環境アセス手続きの潜脱を何ら修正することなく、確定通知をもって新設を容認してきたものである。
また、２０１８年３月以降２０２１年４月までに赤穂(120 万ｋＷ)、蘇我（107万ｋＷ）、千葉袖ケ浦（200 万ｋＷ）、秋田（130 万ｋＷ）、西沖の山（120 万ｋＷ）の各発電所の計画が中止となった（計 677 万ｋＷ）が、その後も本件の新設発電- 38 -

所を含む約１２００万ｋＷの火力発電所の新設計画・工事が進行している。それらが全て稼働することで、２０３０年のＣＯ２の排出総量目標を大幅に超過する見込みであることは、環境省の指摘してきたとおりであり、今般、控訴人らによる控えめな予測によっても確認できた。
こられの試算は、石炭火力発電の野放図な新設計画が国の不十分な２０３０年の石炭火力発電にかかるＣＯ２排出量目標と整合せず、そもそもパリ協定と整合しないことを示すものである。しかも、これらの試算は、経済産業省において保有する情報によって容易に推計できるものであり、経済産業大臣は認識していたものであって、本件発電所の環境アセス確定通知の時点で、国の目標とはおよそ整合しない石炭火力発電所建設計画の一つが本件発電所であることを確認できたものである。
７

局長級会議とりまとめの不合理性さのまとめ⑴

環境政策としての国家的削減目標との整合性の検証の欠如
原判決は、第１の１(1)で見たとおり、局長級会議とりまとめの平成２８年度
時点、平成３０年度時点における合理性ついて、ＣＯ２の排出削減に関して一定の条件を付して石炭火力発電所の新増設を認めるとした政策的選択肢を残したことが判断当時において不合理とは言えないとの一般論に終始した。原判決
は、環境影響評価法における環境配慮義務の内容や国際的削減義務との関係で、局長級会議とりまとめが削減目標に対して実質的な合理的関連性を有するかど
うかの実質的判断には踏み込まなかった。
しかし、局長級会議とりまとめは、第２の１（1）で説明した（I）のＢＡＴと（II）の業界の自主的取組および CCS の検討が加われば国の中長期目標との．．．
「整合性が図られたもの」とみなす基準であるから、(I)(II)の要件が満たされることがエネルギー政策として合理性を持つかどうかとは別に、環境政策としての国家目標達成との目的適合性を有するか、について実質的な判断が不可欠である。

- 39 -

ことに、アセス省令２６条が定める評価の手法の選定の留意事、同省令２８条が定める環境保全措置に関する指針を参酌すると、事業者が講じることとしている環境保全措置が国等の環境保全施策と整合性がある否かを審査すべきことは明らかである。にもかかわらず、局長級会議取りまとめでは、「以下の場合においては、国の目標・計画との整合性は確保されているものと整理する。」との一種の「みなし」規定による扱いをしたものであるから、削減総量という数値目標
達成に対して「みなし」を正当化できるだけの整合性があるかどうかについて、また仮に「整合性」があるとみなせる場合の条件となる事実的な基礎についての検証が必要である。
論理的には、仮に（I）のＢＡＴ（技術基準）が満たされることで総排出量が目標に向かって削減される場合の条件として、①低効率の旧式石炭火力発電所が高効率発電所に急速にリプレイスされ、廃止されることが必要であり、かつ②高効率発電所自体の総量制限（最新鋭の石炭火力発電所の排出係数ですらＬＮＧの２倍高いため）が必要であることは明らかである。
しかし、図３に示したとおり、現実には、①の旧式石炭火力発電所（亜臨界圧
Ｓｕｂ-Ｃや臨界圧ＳＣ）などの廃止のペースよりも新増設（超臨界圧ＵＳＣ）が上回っており、②新増設石炭火力発電所の施設容量が増大し続けていた。そのことは少なくとも本件確定通知時において、すでに局長級会議とりまとめの合理性の事実的基礎が失われていたとことを示すものである。
しかし、訴外神戸製鋼、経済産業大臣そして原判決はいずれも、かかる検証を怠ってきた。特に、原判決は、前述したように、環境省の排出シミュレーションについてその仮定条件を問う反面で、経済産業省の想定の仮定条件を問うことは一切行ってこなかったのである。
⑵

国の目標・計画との整合性の欠如- 40 -

石炭火力発電所設置に係る環境影響評価における「国の目標・計画」のうち中期の具体的目標（排出総量）は、２０３０年の電力供給における石炭火力からの排出量２，２～２．３億ｔとすることであった。
他方、本件確定通知時である２０１８年５月において、本件発電所を含めて石炭火力発電所の建設ラッシュによる累積的排出量を予測することができた。それによれば、環境省のみならず経産大臣も大幅に国の上記約２．２億ｔとの目標値を超過することを認識しており、それは上述したとおり、単なる仮説ではなく、その後の展開に応じて修正を行いつつ予測が続けられており、高い蓋然性を有するものである。
このように、本件環境影響評価書が２０１８年当時、国の削減目標・計画との関係で整合性を欠いていたことは明らかである。にもかかわらず、その環境配慮を適正と評価したのは、すでに排出総量目標との関係で事実的基礎を欠いていた
環境影響評価書の評価基準としての局長級会議とりまとめの不合理性に起因するものである。
⑶

自主的目標等の基準の意味
原判決６１頁以降にまとめられている局長級会議とりまとめの「みなし整合性」の根拠となる（II）の業界の自主的目標については、原審で重ねて指摘してきたように、業界全体での他の発電構成も含めた自主的なＣＯ２排出原単位の努力目標に過ぎず、前述した２０３０年２．２億トンという石炭火力発電所
からの排出総量の確保に対する合理的担保とはならないことは論理的に明らかである。当該事業者自身の自主的取組についても、第１の３(3)で述べたとおり、
訴外神戸製鋼は排出削減を訴外関西電力の対策や国民負担による再生エネルギ
ーの増大に丸投げしており、第３に述べるＣＣＳについても具体性は全く無かった。
また、２０１６年 2 月の大臣合意後の改正省エネ法は石炭火力発電について
発電効率をわずかに上げたものにとどまり、高度化法は電力販売事業者の非化- 41 -

石電源比率(原子力と再生可能エネルギーの比率)を４４％としたというものである。しかし、低効率石炭火力発電所の廃止はほとんど進んでおらず、かつ石炭火力発電所の新増設ラッシュによって石炭火力の設備容量が巨大化する中で、２０３０年２、２億トンという、国際的にみれば最低限の排出量の削減という数値目標を達成することを担保するものではない。
これら事業者・業界の自主的取組や省エネ法・高度化法の規定の導入は「政策的インセンティブ」といえるものではなく、２０３０年にかけての石炭火力発電所からのＣＯ２の累積的排出量を確実に削減することが国家の国際的義務
あるいは国民に対する義務である時代において、国の２０３０年目標及び２０５０年目標との整合性は図られているものと整理するとする局長級会議とりまとめは、ＣＯ２排出による環境への影響の調査、予測、評価の代替的手法とはなりえないものであって、合理性を欠いたものであった。

第３

局長級会議とりまとめの不合理性～長期目標とＣＣＳ導入の可能性について
１

原判決の認定
原判決は、「上記⑤（注：将来の二酸化炭素回収・貯留（ＣＣＳ）の導入に設けて、所要の検討を継続的に行うこと）の検討の内容は明らかにされていないが、
平成３０年３月時点において、二酸化炭素回収・貯留（ＣＣＳ）は、我が国では商用化に至っておらず、開発・実証等が進められている段階であったこと（甲Ｃ３４）に照らすと、本件評価書に、具体的な検討の内容が記載されていないのはやむを得ないものと言わざるを得ない。ＣＣＳを導入する際にはコストが発生することは当然に予想されるが、そうであるからといって、神戸製鋼およびコベル
コパワーが、ＣＣＳを導入する意思が全くないのに本件評価書に上記⑤の記載をしたとまでは認めるに足りない。さらに、上記⑥の検討や措置の内容も明らかにされていないが、これは事柄の性質上当然のことである（二酸化炭素の排出削減- 42 -

対策は、石炭火力発電所の設置段階に止まらず、稼働段階も含めて総合的に検討・実施されるべきものであり、また、技術の進展等に応じて対策の内容も変化すべ
きものである。）」（９３頁）と認定した。
２

原判決の誤り⑴

日本にはＣＣＳ適地が乏しく、コストも膨大であること
ＣＯ２排出量が大きい火力発電、とりわけ石炭火力発電について、温暖化対策として有力な手段とされているのはＣＣＳである。欧州では、２００９年に採択されたＥＵ指令で、３０万 kW 以上のプラントに対してＣＣＳ－Ｒｅａｄｙであることが義務づけられたが、ＣＣＳの価格が非常に高いため、世界的には、２０１５年頃にすでにＣＣＳ導入を断念する電力会社が多数出ていると報じられている（Reuters, January 19, 2015、甲Ｄ１１・大島堅一氏意見書）。
局長級会議とりまとめにおいても、２０５０年目標（本件環境影響評価当時
は８０％削減）との関係では、「国は、・・２０２０年頃のＣＣＳの商用化を目指した技術開発の加速化を図るとともに、ＣＣＳ導入の前提となる貯留地調査等についても早急に結果が得られるよう取り組む」「商用化を前提に、２０３０年までに石炭火力にＣＣＳを導入することを検討する。‥できるだけ早期にＣ
ＣＳ Ｒｅａｄｙの導入に取り組む」などと記載されていた（甲Ｃ３６の 3 頁）。
しかしながら、ＣＣＳの導入・運用コストは膨大であり、発電所近隣に貯留に適した適地がなければ利用しえないことはよく知られた事実である。世界的にも北欧のガス田跡の一部を除いて、ほとんど実施されていない。
図９は、公益財団法人地球環境産業技術研究開発機構（ＲＩＴＥ）が２０１
３年に調査した国内のＣＣＳ設置対象となる可能性のある帯水層のエリアマップである（「ＣＣＳ技術の現状と課題」、甲Ｃ１４１・１２頁）。地震国でもある日本は、そもそもＣＣＳの貯留に適した場所が乏しく、そのポテンシャルは極めて乏しい。貯留については、苫小牧で小規模の実証実験がなされたに留ま- 43 -

る（既に終了している）。このような情報は２０１３年にも、神戸製鋼や経済産業大臣が当然に入手していたものである。

図９

ＲＩＴＥの調査によるＣＣＳ貯留ポテンシャルがあるとされた地域（甲Ｃ１４１・１２頁）

大島意見書によれば、一般に得られるＣＣＳについてのコスト情報として、分離膜の高圧ガス適用で１５００円/t-ＣＯ２となっており、最も安価なオプ
ションであるが、石炭をガス化することを前提とする技術であって、現在の石炭火力発電に直接適用するのは難しいため、化学吸収２０００円/t-ＣＯ２の数値が採用されている。また、回収に加えて貯留/地上隔離が必要であり、これにもコストを要する。貯留には、回収と同様のコストがかかると考えられているので、これを２０００円/t-ＣＯ２とし、ＣＣＳ全体のコストとしては４００
０円/t-ＣＯ２を想定している。毎年６９２万トンのＣＯ２を回収するには、２- 44 -

７６億８０００万円が必要となる。技術やコストは将来に変動するが、これだ
け大量のＣＯ２の排出に関して、２０１８年現在、１２年後である２０３０年にかけて商用化を前提にＣＣＳの導入の現実的基礎があったとは到底いえない。

表３

出所：経済産業省、新エネルギー・産業技術総合開発機構、日本 CCS
調査株式会社（2020）、p.12。赤枠、青枠は筆者（甲Ｄ１１から）経済産業省の研究所であるＲＩＴＥ自身が、「ＣＣＳの導入を容易にさせるためにコストの削減が不可欠」（甲Ｃ１４１・１６頁）と記述しているところである。
被控訴人は、ＣＣＳは実証段階の技術であり、事業者として現時点において具体的な検討ができる段階ではないと認識していることを認めている（甲Ａ１
８号証１３１７頁）。しかし、被控訴人は、導入の可能性について、訴外神戸製鋼の資本規模やトップメーカーであることという薄弱な根拠をもって技術的目途が無いとは言えないとするのみである（被控訴人第６準備書面３１頁）。
上述した経済性については、被控訴人は、大島意見書が「その根拠として指摘したと考えられるいくつかの事情をみても、一般に『経済性、事業性を欠く- 45 -

もの』と解することは困難である」とし、このことは「このような指摘がなされている状況下においても、営利企業である本件事業者が本件発電所の設置事業を実施しようとしていることからも明らかである」（被控訴人第６準備書面
３０頁）とするが、事業性や経済合理性についての具体的指摘は何もなく、営利企業が環境を犠牲にして営利を追求してきた歴史に照らしても合理的な反論になっていない。
⑵

訴外神戸製鋼は既に、ＣＣＳを本件発電所の２０５０年カーボンニュートラ
ル・温暖化対策から除外していること
問題の本質は、２０５０年の長期目標との関係で２０３０年という比較的早い段階でのＣＣＳの導入検討を技術開発・資金計画のうえで本気で事業者が事
業計画の中に位置づけていたかという点である。本件確定通知からわずか３年後、３号機の稼働を前にして２０２１年５月に発表された神戸製鋼の「ＫＯＢ
ＥＬＣＯグループ中期経営計画」における「カーボンニュートラルへの挑戦
電力事業

カーボンニュートラルに向けたロードマップ」7２５頁に、２０３０

年、２０５０年に向けた検討対象として、ＣＣＳは一切、記載がない。
ＣＣＳが技術的、経済的、事業的に実現困難であることが明確であり、本件事業の事業者である神戸製鋼もそのことを十分に承知し、大島堅一教授が指摘しているとおり、実際にＣＣＳを導入する意思も能力もないまま、２０３０年
及び２０５０年に向けてＣＣＳ検討を継続すると記載していたものである。局
長級会議取りまとめは、本件のように検討を継続と記載さえしていれば、２０５０年の８０％削減との関係で国家目標との「整合性」がありとみなしたものであるが、このような局長級会議とりまとめが、環境配慮義務や国際的義務によって拘束された環境面での国家目標との関係で合理性を著しく欠いていたことは、上記の経過からも明らかである。

7

https://www.kobelco.co.jp/releases /files/20210511_1_02.pdf- 46 -

そして、神戸製鋼のカーボンニュートラルに向けたロードマップには、ＣＣ
Ｓに代わり、新たに、２０３０年までにアンモニア混焼検討、２０３０年以降の時期は不明であるがアンモニア混焼を開始し、混焼率を拡大し、２０５０年までに「アンモニア専焼への挑戦」が加えられた。アンモニアを石炭火力発電所設備で混焼・専焼することには、技術的に様々な問題があり、実用可能性に疑問がある上、アンモニアの製造には水素が必要であり、国内での火力発電の燃料のための水素の調達見込みはなく、海外の火力発電によって製造された水素を輸入し、または海外で製造されたアンモニアを輸入するという計画であり、コスト的にも非常に高いことが知られており8、経済的に実現可能性が乏しいものである。アンモニアの「検討」もまた、ＣＣＳの検討と同じく、石炭火力発電を２０５０年まで稼働させ続けるためのその時々の方便以外の何物でもない。
３

まとめ
以上のとおり、局長級会議とりまとめにおけるＣＣＳの長期目標との整合性は、
そもそも導入に現実性のない抽象的なものにすぎず、日本の当時の技術立地経済分析からしても合理的関連性を有さず、かつ、本件環境影響評価における記載は
２０３０年における現実的検討の裏付けを全く欠いていたものであり、不合理というほかないもので、環境への影響の回避・低減が図られているかの判断の基準とはなりえないものである。
以上

8

令和3年５月13日の基本政策分科会資料１によれば、2050年のエネルギーミックスの参考値（原子力と火力で30～40％）を実現する場合であっても、「海外から液化水素を500～1,000万t輸入すると想定すれば、技術革新と大規模投資を進め、日本と豪州の間を年間11回航行した場合、運搬船の水素積載量（現状約75t/隻）を100倍以上（約1万t/隻）に拡大した船を約50-100隻確保（現状はゼロ）する必要」、さらに、「貯蔵にも投資や技術開発が必要。また、現状の技術ベースで約170円/Nm3の水素の製造・輸送コストを、既存のLNG 火
力と同等のコスト競争力を持つ約20円/Nm3以下の水準に引き下げる必要。そのため、低コストで高効率な水電解装置の開発や輸送コストの低い輸送船の開発などのイノベーションに取り組むことが必要。アンモニア
は、輸送・貯蔵が容易だが、水素を原料とするため製造コストが高くなるため、更なるコスト低減が求められる」と指摘されている。

- 47 -