特集 外国人に向けた防災・災害対応の現況とこれから

地域防災計画における外国人対応の位置づけと実際－茨城県常総市の事例から－認定 NPO 法人とちぎボランティアネットワーク運営委員

君嶋 福芳

認定 NPO 法人茨城ＮＰＯセンター・コモンズ代表理事

横田 能洋

１．はじめに災害対策基本法第 42 条第 1 項の規定により、「市して支援活動をしようとしている外国人の姿もあった。

町村は市町村地域防災計画を定めなければならず、ま外国人に向けた防災・災害対応については、地域防た都道府県地域防災計画に抵触するものであっては災計画の記述も、相談窓口の設置や情報提供等で限定ならない」と定められている。

的であるため、実際の災害時の対応において多くの課そのため、多くの市町村の地域防災計画は都道府県計画の内容と同様、あるいはそれをベースに若干の手を加えたものとなっているのが現状である。
また、同条第 2 項第 2 号の規定により、地域防災計画には、当該市町村の地域にかかる「情報の収集及題が指摘されている。
また、外国人が多い自治体と少ない自治体では、認識の格差がそのまま支援格差（少数者が支援の網からこぼれおちてしまう）に直結する危うさを内包している。

び伝達、災害に関する予報警報の発令及び伝達、避難、

ここでは、在留外国人が多く、大規模な水害被災を消火、水防、救難、救助、衛生その他の災害応急対策受けた茨城県常総市の事例等から、あらためて災害時ならびに災害復旧に関する事項別の計画」を定めなけの外国人対応の課題を整理する。

ればならないと規定されている。
当然ながら、当該自治体に在留する外国人に対しても適切な支援を講じることが当然求められる。
2016 年 12 月末の在留外国人は 238 万人で国の人

２．地域防災計画での位置づけ（１）常総市の状況①市の外国人の状況

口（2015 国勢調査１億 2711 万人）に占める割合は

平成 28 年 4 月末の定住外国人 3,922 人

1.87%だが、日本に永く住み日本語が理解できると言市人口 64,462 人に占める割合６．１％

われる永住者は全体の 47.5%で、ここ数年増加傾向に（外国人比率が他自治体よりも非常に高い）ある。

②地域防災計画での外国人対応の位置づけと実際

外国人の定住化が進んでいる一方、滞在期間が短い（「風水害等対策計画編」記載箇所のみ抽出）等の理由で日本語があまり理解できない外国人も多茨城県地域防災計画（平成 29 年 3 月一部改定）と数いると思われる。

常総市地域防災計画を比較すると、外国人対応に関す地域防災計画の上で、日本語があまり理解できないる項目や記載内容はほぼ同様のものとなっており、特外国人は、災害に関する行政情報等がわからないために市としての特性を反映した部分は見受けられない。

「避難行動要支援者」と位置づけられるが、逆に情報を理解できれば「要支援者」から「支援者」として活躍することが期待できる。

次は、常総市地域防災計画の外国人対応についての具体的な記載内容である。

実際、東日本大震災の際は、日本語が理解できず困っている・不安になっている外国人のほかにも、率先復興 (20 号) Vol.8 No.2 2017.11.

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特集 外国人に向けた防災・災害対応の現況とこれから「第２章 災害予防 第 14 節 災害時要援護者対策計画」
第４ 外国人に対する防災対策の充実
1 外国人の所在の把握
市は災害時における外国人への安否確認等を迅速に行い円滑な支援ができるように、日常時における外国人登録の推進を図り、外国人の人数や所在の把握に努める。
2 外国人を含めた防災訓練の実施
市は、平常時から外国人の防災への行動認識を高めるため、外国人を含めた防災訓練を積極的に実施する。
3 防災知識の普及・啓発
市は、日本語を理解できない外国人のために、外国語による防災に関するパンフレットを作成し、外国人との交流会や外国人雇用事業所等様々な交流機会や受入れ機関等を通じて配布を行い、防災知識の普及・啓発に努める。
4 災害時マニュアルの携行促進
市は、外国人が被災した場合の確認、連絡や医療活動等を円滑に行うため、氏名、住所、生年月日、血液型、国籍、パスポート番号、緊急連絡先等を記載する茨城県国際交流会で発行している災害時マニュアル（ポケット版）を配布し、外国人にその記入を勧めるとともに、携行の促進に努める。
5 外国人が安心して生活できる環境の整備(1) 外国人相談体制の充実
外国人が日常生活の中で抱える様々な問題について、身近なところで気軽に相談し適切なアドバイスを受けられるように、市は外国人相談窓口の設置を検討する。
(2) 外国人にやさしいまちづくりの促進
市は、避難場所や避難路等の避難施設の案内板について、外国語の併記も含め、その表示とデザインの統一を図るなど、外国人にも分かりやすいものを設置するように努める。
(3) 外国人への行政情報の提供
市は、生活情報や防災情報などの日常生活に係わる行政情報を外国人に周知するため、広報紙やガイドブッ
ク、ラジオ、インターネット通信等、各種の広報媒体を利用して外国語による情報提供を行う。
(4) 外国人と日本人とのネットワークの形成
市は、外国人も日本の地域社会にとけこみ、その一員として地域で協力し合いながら生活できるよう、地域住民との交流会の開催など様々な交流機会の提供を行い、外国人と日本人とのネットワークの形成に努める。
(5) 語学ボランティアの確保
市は、災害発生時に通訳や翻訳などを行うことにより、外国人との円滑なコミュニケーションの手助けをする語学ボランティアの活動を支援するため、あらかじめその「担当窓口」を設置するとともに、多言語による防災対策対話集などの作成に努める。
「第３章 災害応急対策計画 第 15 節 災害時要援護者安全確保対策計画」
第５ 外国人に対する安全確保対策
1 外国人の避難誘導
市は、語学ボランティアの協力を得て、市防災行政無線、広報車等を活用して、外国語による広報を実施し、外国人の安全かつ速やかな避難誘導を行う。
2 安否確認、救助活動
市は、警察、近隣住宅（自主防災会）、語学ボランティア等の協力を得て、外国人登録等に基づき外国人の安否の確認や救助活動を行う。
3 情報の提供(1) 避難所及び在宅の外国人への情報提供
市は、避難所や在宅の外国人の安全な生活を支援、確保するため、語学ボランティアの協力を得て外国人に配慮した継続的な生活情報の提供や、チラシ、情報誌などの発行、配布を行う。
(2) テレビ、ラジオ、インターネット通信等による情報の提供
市は、外国人に適正な情報を伝達するため、テレビ、ラジオ、インターネット通信等を活用して外国語による情報提供に努める。
4 外国人相談窓口の開設
市は、速やかに外国人の「相談窓口」を設置し、生活相談に応じる。また、市は「相談窓口」のネットワーク化を図り、外国人の生活相談に係る情報の共有化に努める。
5 語学ボランティアへの協力依頼
市は、状況に応じて県国際交流協会が受入れを行う語学ボランティアの協力を要請する。
語学ボランティアの主な活動内容は、次に示すとおりである。
(1) 外国語の通訳(2) 外国語の資料の作成・翻訳(3) その他、外国人被災者の生活支援に必要な活動
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特集 外国人に向けた防災・災害対応の現況とこれから

３．平成 27 年 9 月 関東・東北豪雨災害での常総市の外国人対応② 災害発生後の動き(1) 水害被害の状況

9 月 14 日 常総市災害ﾎﾞﾗﾝﾃｨｱｾﾝﾀｰ、常総災害 FM

9 月 10 日

平成 27 年 9 月 10 日鬼怒川、八軒堀川決壊
住宅被害

全壊：50 件、大規模半壊：914 件

放送がスタート
9 月 17 日

半壊：2,773 件、床下浸水：2,264 件
避難者（最大）被災者支援と情報発信拠点として「たすけあいセンター『JUNTOS』」立ち39 箇所、6,223 人上げ。通信第 1 号発刊（計 24 号発行）

(2) 水害被災による外国人の状況① 情報が入らない

コモンズ事務所が１m 浸水

水害対応 NPO 連絡会儀9 月 19 日

・避難指示、避難所の場所、病院や鉄道、電気や住宅に関する相談会スタート。通訳を交え協力

9 月 22 日

災害 FM で多言語放送番組を開始

9 月 28 日

ブラジル人学校オプションの再開② 制度が難しくわかりにくい、誤解されやすい

9 月 30 日

市災害対策本部会儀に初参画

・罹災証明書、義捐金、廃車手続きの方法等

10 月 3 日

被災者の公的住宅への入居開始

10 月 4 日

災害復興学会車座トーク

水の復旧
・防災行政無線は日本語のみ③ 住居の問題(住民対象説明会)

・マイホーム所有者：火災保険等未加入の場合あり
・賃貸利用者：賃貸は応急修理の対象外

10 月 5 日

移動支援開始10 月 10 日

市への要望書提出

・1 階が工事中の物件が多く市外への流出も④ 日本人への遠慮・不安・避難所や炊き出しに外国人が行ってもいいの？
(3) NPO 法人コモンズ（以下「コモンズ」と表記）による支援活動① 災害前の経緯
8 年前から常総市で暮らすブラジル（42%）、フィリピン（25%）、中国（7%）、ペルー（5%）、パ避難所統合が加速
10 月 12 日

被災者ニーズ調査開始

10 月 21 日

カーシェアリング開始③「たすけあいセンター『JUNTOS』」の活動内容＊JUNTOS とは、ポルトガル語で「一緒に」の意味
1 かわら版や多言語ラジオ番組の作成
5 ヶ国語で発刊
内容：トピックス、貸出・提供情報、情報掲示板

キスタンなどから来た子供たちに日本語教室や補2 市水害対応 NPO 連絡会儀の開催

習教室を多くのボランティアとともに取り組んで

3 移動支援きた。
また、入学前には子供たちへのプレスクールを開

カーシェアリング
4 住民主体の活動づくり

催し、学校生活の疑似体験の場の提供や、保護者へ

5 相談対応の学校への持ち物や登校班、PTA,子供会等につい

6 被災者ニーズ調査ての説明を実施するなど、きめ細かな支援を展開し7 行政に対する政策提言てきた。

8 救援物資の配付、片づけ資機材の貸付、ボラン地域で災害発生前から外国人への支援活動を展

ティアコーディネート

開していたことで、被災直後から外国人対応の必要性を認識していた。
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特集 外国人に向けた防災・災害対応の現況とこれから→ 手続きの大切さを伝える→ 行政情報の多言語化などでわかりやすく
ウ、外国人の勤務先との連携
・勤務体制の不規則さ、残業、休日出勤により、外国人向け説明会への出席が難しい
・出前説明会等提案したが協力得られず・翻訳した情報紙配付は一部で協力を得た
エ、外国人は災害情報が得にくい・多言語での情報発信の体制づくり
・平時からの繋がりが重要・自治会などの行事への参加促進
・外国籍住民と行政の懇談の機会づくり⑤ 常総市の地域防災計画内容と実際の対応
発災後の「第 2 章 災害予防 第 14 節 災害時要援護者対策計画」および「第３章 災害応急対策計画

第15 節 災害時要援護者安全確保対策計画」の内容に対する現実の状況は次のとおりである。
（⇒部分が実際）「第２章 災害予防 第 14 節 災害時要援護者対策計画」
資料１ JUNTOS 通信第 20 号（日本語版）

第 4 外国人に対する防災対策の充実
1 外国人の所在の把握④ 外国人支援の課題⇒市民課が住居情報を把握しているのみ
2 外国人を含めた防災訓練の実施

ア、情報・行政放送・文書の多言語化⇒日本人向けにも一部を除き未実施
3 防災知識の普及・啓発・届け方(各国のキーパーソンの把握)
ブラジル人以外は把握できず⇒普段から言語や国籍ごとにキーパーソンとの繋がり・避難所での翻訳書類の活用方法
避難所に届けるだけでは活用されない→ 避難所の施設管理者に利用方法を説明→

各避難所で外国籍住民の中で施設管理者と連携できるキーパーソンをみつけ書類を託す

イ、外国人住民自身の心構えいつか母国に変えるという気持ちから、必要なことをしていない（保険、住民票等）⇒ハザードマップは日本語のみ
4 災害マニュアルの携行促進⇒マニュアルは存在せず
5 外国人が安心して生活できる環境の整備(1) 外国人相談体制の充実⇒市役所に通訳配置も防災情報提供は HP のみ(2) 外国人に優しいまちづくりの促進⇒具体的な施策なし(3) 外国人への行政情報の提供⇒市民生活ガイド翻訳はあるが普及率低い(4) 外国人と日本人とのネットワークの形成
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特集 外国人に向けた防災・災害対応の現況とこれから⇒キーパーソン会議が数年に１回程度(5) 語学ボランティアの確保⇒養成事業未実施「第３章 災害応急対策計画

コモンズとしては、市の市民協働課とは災害時から連携してきていて、本年度からピアサポーターと日本人の生活相談員のチームを作り、定期的に交流サロン

第 15 節 災害時要援護を開催し、災害のことも伝えていこうとしている。ま

者安全確保対策計画」

た、近く外国人も含めた防災ミニ講座を開催する予定

第５でいる。

外国人に対する安全確保対策

1 外国人の避難誘導⇒防災行政無線は日本語のみ
2 安否確認、救助活動⇒自治会未加入世帯多く、取り残されやすい
3 情報の提供⇒市 WEB で被災者向け情報の一部を翻訳
NPO が 5 ヶ国語情報紙作成・配付
NPO が 3 ヶ国語でＦＭ放送

災害時の外国人支援では、「情報の翻訳」ばかりに関心が行くが、キーパーソンに日本語でもいいから流したほうが伝わるし、一方通行にならないので、如何に人的ネットワークを作っておくかが課題である。
そのテーブルで防災のことも決めていけば、実効性が高まる。計画への当事者参加が重要である。
当面は地元の２自治会をまたいで自主防災組織をつくり、学校の避難所としての整備をし、その活動に4 外国人相談窓口の開設

外国人や中高生にも関わってもらいながら進めてい5 語学ボランティアへの協力依頼

くことを予定している。

(1)外国語の通訳⇒市が県国際交流協会、大泉市、NPO に協力依頼(2)外国語の資料の作成・翻訳

４．まとめ
多くの自治体の地域防災計画では、外国人対応につ⇒市が県国際交流協会、大泉市、NPO に協力依頼

いて詳細な対応内容までの記述が少なく、 在留外国(3)その他、外国人被災者の生活支援に必要な活動

人の少ない自治体では、さらにその傾向が強いと推測⇒NPO による活動（保険対応、個別相談等）される。

○実際の対応からみえたもの

栃木県と茨城県の地域防災計画を比較すると、茨城・市役所自体が被災した経緯もあるが、市として外国県は記載内容が多い。多くの市町村が県計画をベース

人対応の平時の準備、被災後の対応とも不十分であに作成しており、常総市の地域防災計画は、栃木県内った。（ただし、これは常総市に限定されるものでの自治体よりも、より多くの項目を盛り込んでいる。

なく、多くの自治体に共通する課題）

実際の発災時には、限られた行政資源としての職員・コモンズの支援ネットワークと活動資源（スタッフ、を多くの業務に振り分けるため、外国人向けの業務も資金）に依存した対応で、行政からの支援が不十分

初期段階では情報発信程度に必然的に限定され、職員であった。

が個別の外国人への具体的な支援活動に従事するこ⑥今後の方向性等とは、よほど重篤なケース等、限定的となってしまう

常総市の地域防災計画に書いてあることのほとんといった自治体側の事情もある。

どができていない状況で災害が起こり、その後もほとそのため、被災初期段階では如何に情報を届けるがんどが改善していない状況である。総務省の事業で災重要であり、各自治体が情報提供を防災行政無線等に害時に多言語で情報提供するシステム導入をすすめ依存せざるを得ない中では、そのアナウンスが多言語ているようだが、それらの内容等については、市民へ対応にならない限り、情報受け手の外国人は自ら努力の説明はまだ無い。

しなければ情報を得られない。
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特集 外国人に向けた防災・災害対応の現況とこれからそこには、行政側の災害時の個人情報の取り扱いで滑な支援活動のポイントともなった。

いまだ適切な対応が確保されていない現実もある。

地域防災計画自体は、災害発生後の時系列での把握

災害時には何よりも本人の安全確保を最優先するがしづらいなどの課題もあり、すべての内容を網羅す必要があるにも関わらず、情報提供での同意の必要性ること自体が困難な面があり、そのため、別途個別マを問題としているケースも依然として懸念される。

ニュアルを作成するなどの対応がなされている。

また、情報の一方通行でなく、人的ネットワークをしかし、計画に明確に記載されることで、対応方向活用した双方向性を確保することで、外国人にとって性が共有されるため、今後の取組みとしては、自治体

真に必要な情報が何かを把握でき、効果的な情報提供が外国人への支援の必要性と主要な取組内容を地域にも繋がる。

防災計画で明確にしておくとともに、行政と民間団体

そのため、平常時から多言語での多様な情報提供の準備とネットワーク構築が重要であり、常総市計画ではそれが謳われていながらも、実際には取組がなされていない点は、多くの自治体で同様の傾向があるものと推察される。

等との連携体制の構築が求められる。
また、訪日外国人の増加を踏まえれば、旅行者としての外国人への対応も含める必要がある。
具体的には、平時における外国人とのネットワークの構築による所在明確化や防災訓練への参加による

また、外国人在住者の少ない小規模自治体において地域コミュニティでの支援体制の構築、災害時に想定は、国際交流協会自体が存在しないケースもあり、災される対応としての行政や国際交流協会等による「多害時に実質的に外国人への情報提供をはじめ、対応が言語での表記」「やさしい日本語での表記」、相談体制ほとんど期待できないことも懸念される。の構築と避難誘導訓練等の実施、外国人支援団体のネ今回、外国人対応の事例として取り上げた、常総市ットワーク化等の取組が求められる。のコモンズは、日本災害復興学会としても被災後に地地域防災計画はその実効性が確保されなければ、策域住民を対象とした「車座トーク」を開催した経緯が定の意味が無いともいえる。今後の災害に備えるためあるが、同法人は災害以前から外国人支援活動を展開にも、取組内容の充実とその実効性確保が重要である。

しており、また、東日本大震災及び東京電力福島第１原子力発電所事故の県外避難者の支援活動にもかかわる等、外国人対応と災害被災者対応の素地を有していたことが、被災直後からの支援活動の展開に結びついたものと思われる。
常総市は、市役所庁舎も被災するとともに、被害が市域の広範囲に及んだことで災害対応が混乱し、行政側が外国人対応をほとんどできない状況で、コモンズ

参考文献
1) 「災害多言語支援センター設置運営マニュアル～災害時における外国人支援のために～」
栃木県、公益財団法人栃木県国際交流協会
2) 「常総市地域防災計画」平成２５年３月
3) 「2015 年の鬼怒川水害から半年、直面した課題とJUNTOS の取組み」(2016)
http://npocommons.org/data/juntos-hantoshi.pdf「(2017-8-15)」認定特定非営利活動法人茨城 NPO センタ
ー・コモンズ たすけあいセンター「JUNTOS」

を核とした民間レベルでの対応が非常に効果的であった。特に発災後１週間後の早い時期に、事務所等も被災している中から実際の活動がスタートしている
ことは、関係者の努力による点が大きい。
結果的に、平常時からの繋がりの有無が外国人対応の必要性を認識することにつながり、外国人キーパー
ソンとも関係性を構築できていることが、災害時の円
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