特集 新しい安全保障論の展開［研究論文］

国連の平和活動の新展開とエンジニア
リング・ピース
An Expansion of UN Peace Operation and Engineering
Peace
本多 倫彬

キヤノングローバル戦略研究所研究員
Tomoaki Honda
Research Fellow, The Canon Institute for Global Studies

Abstract:

テロとの戦いの時代を経て中東・北アフリカ地域を中心に終わりの見えない内戦が生起している。この中から誕生したイスラム国が、世界的な脅威の震源となっているように、破綻国家の存在は国際秩序そのものを揺るがしている。
言い換えれば、現代世界の大きな安全保障の問題として、持続可能な国家を創る平和構築の課題が再び浮上している。こうした時代の中で、平和構築という概念を生み出し、その実践に取り組んできた国連の平和活動は、これからどのようになっていくのか。また平和活動の中で軍隊の担う役割はどのようなものになるのか。本稿は、近年の国連の平和活動を巡るいくつかの動きを検討して、その現代的様相を明らかにする。その上で国連の平和活動の中での軍隊に焦点を移し、工兵によるエンジニアリング・ピース（Engineering Peace）論を再検討しつつ、その現代的役割・機能を考察する。
Endless civil wars have emerged in the North Africa and Middle East after theera of the war on terror. The spread of collapsed states and failure of governancecreated leeway to radical groups such as Islamic States, which undermines thefoundation of international order. Building stable and sustainable nation-stateremains to be critically important in today’s international security. What will be therole of United Nation’s Peace Operation in leading the concept of peacebuilding?
How will the military engage in the peacebuilding mission through the activities
of contemporary UN Peace operations? This article describes the historical context
of UN peace operations, and discusses today’s challenges of United Nation’s
activities in conflicts. In order to analyze the role and function of military forces in
the contemporary UN peacebuilding activities, this article highlights the concept
of “Engineering Peace” which focuses the role of the military engineer in peace
operation.

Keywords: 平和活動、平和維持活動、平和構築、ホルタ・レポート、エンジニアリング・ピース
peace operation, peacekeeping operation, peacebuilding, Ramos-Hortareport, engineering peace98

国連の平和活動の新展開とエンジニアリング・ピース

はじめに多くの人にとって平和活動は、単に国連の実施する何かではなく、国連とは何なのかを示すのだ。
For many, peace operations are not simply something the United Nations does
but what the United Nations is.[1]2015 年 6 月、国連事務総長に対して、「平和のための我々の力の統合：政治・ パ ート ナ ー シ ッ プ と 人 々（Uniting our Strengths for Peace – Politics,（本稿では、
ホルタ・レポートと呼ぶ）
Partnership and People）」[2] と題する報告書が提出された。これは、ジョゼ・ラモス＝ホルタ（José Ramos-Horta）[3] 議長のもと、国連の平和活動について包括的な検討を実施してきた「国連平和活動
に関するハイレベル独立検討会」による、平和活動のこれからのあり方に関する提言である。同時に、2000 年に当時のコフィ・アナン（Kofi Atta Annan）事
務総長に提出された国連平和活動検討委員会報告書（ブラヒミ・レポート）[4]以来、15 年ぶりに提出された国連 PKO についての包括的な報告となる。
冒頭の引用文に表れているようにホルタ・レポートは、国連創設時には想定されず、憲章に明示された活動ではない国連 PKO を核とする平和活動
を、紛争の続発する現代を踏まえて国連の存在意義そのものと位置付け、その取り組みの強化を呼びかけた。同レポートの検討が進められた 2014 年から2015 年にかけては、安定化の兆しの見えない中東・北アフリカ地域と、そうした地域と関連の深いテロリストが先進諸国で一般市民を対象としたテロを続発させてきた。こうした現代の様相は、
2000 年代初頭に盛んに叫ばれた「破綻国家がテロの温床となる」現実を、改めて国際社会に突きつけている。
国際社会が破綻国家を支援して持続可能な国家へと変えていく作業は、一般に平和構築（peacebuilding）と呼ばれてきた。国連の平和活動の一環でも取り組まれるこの平和構築は、その概念の誕生以来、様々な取り組みが進められている。しかしながら、結果としてそうした取り組みが成功してきたとは言い難い。こうした時代の中で、近年の国連の平和活動で平和維持部隊（Peacekeeping Force）は、第一に文民保護（POC: Protection of Civilians）をKEIO SFC JOURNAL Vol.15 No.2 201599

特集 新しい安全保障論の展開担いつつ、第二に平和を創り上げる平和構築部隊（Peacebuilding Force）としての活動が求められるようになっている。約 15 年に及ぶ対テロ戦争の過程で進められた国際社会による軍事介入主導の時代の経験と失敗を踏まえて、国連の平和活動は、文民保護に限定した強制力（武力）の使用と、平和構築に向けた復興支援などの非強制的任務の必要性を強調する方向とが提示されてきたのである。POC については、とくに近年発展してきた「保護する責任（R2P）」概念に焦点を当てて多くの研究が行われ、学会誌においても R2P をテーマにした特集号が組まれるなど多方面からその検討が進められている [5]。
軍隊による平和構築活動という課題については、アフガニスタンやイラクでの対テロ戦争の中で、「地域復興チーム（PRT：Provincial Reconstruction
Team）」として試みられ、その後に「安定化（Stabilization）作戦」といった形で体系化されてきた。本稿でみるようにこの過程では、特に平和構築における工兵の役割に注目する「エンジニアリング・ピース」[6] の概念化も進められている。しかしながら、国連平和維持部隊による平和構築活動については、後段で詳しくみるように本来の任務でなかったこともあり POC と比して研究が限定されてきた。
折しも日本は、平和・安全保障法を成立させ、国連 PKO 等の国際平和協力についても新たな取り組みに乗り出すところにある。このことは、平和活動が今後どのように変化し、とりわけ議論の主役となっている自衛隊の派遣先となる国連の平和維持部隊（PKO 軍事部門）は、その中でいかなる役割が求められるのか、それらを踏まえた上で自衛隊の取り組みを考える必要があることを意味しよう。そこで本稿は、国連の平和活動の変遷について先行研
究を参照した上で、ホルタ・レポートをはじめとする国連の平和活動を巡る
新しい動きを検討して、その現代的様相を明らかにする。その上でその中での軍事部門による平和構築活動の今日的役割を考察したい。

１ 国連の平和活動と平和構築をめぐる諸問題
1.1 国連平和維持活動の拡大
国連 PKO が複雑化・多機能化してきたことは良く知られている。冷戦期に、中立・公平の立場からの停戦監視・兵力の引き離しを行うものとして生み出100

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された国連の平和活動は、その活動の意義を認められ、暫定統治のような広範な任務を担うものとして体系化されてきた。1992 年には当時のブトロス・
ブトロス・ガリ（Boutros Boutros-Ghali）事務総長が、冷戦終結に伴う国際平「（国連 PKO を）国連に
和への高揚感の中で『平和への課題』[7] を発表して、よる国際平和と安定の確保のための取り組み」と位置付け、積極的に進める『平和への課題』においては、伝統的な平和維持活動から拡ことを示した [8]。
大した多くの活動は、予防外交・平和創造・平和強制・平和維持・平和構築に分類され、これらの活動を持続的に進めることが重要であるとされた。周知のようにソマリアでの平和強制の失敗と、ルワンダ・スレブレニツアでジェノサイドに直面しながら無力な国連 PKO の様相をみる中で、1995 年には『平和への課題・追補』[9] が提出されて平和強制のような野心的な取り組みは撤回されることとなる。
こうして 1990 年代後半にいったんの停滞期に入った国連 PKO を立て直し、
そのあり様を改めて提示したのが前述のブラヒミ・レポートであった。ブラ
ヒミ・レポートで平和活動は、紛争予防と平和創造、平和維持、平和構築の三つの柱に整理されるとともに、それぞれの活動を調整して統合的に実施すべきであるとされた。また、国連 PKO はそもそも戦争を目的とするものではなく、平和強制の失敗のように再び紛争当事者になることを避けるためにも、抑制的な武力行使や紛争当事者の同意、公平性（impartiality）を国連の平和活動の原則とすることを確認している。一方で内戦状況下では原則の担保が困難であることを踏まえて、受入国の同意なく、より強化された武力行使権限を持って任務に公平に武力を行使する「強靭な（robust）PKO」が必要であることが指摘された [10]。さらに平和活動に際して、軍事部門と文民部門の活動を調整し、両者の距離を出来る限り縮めるべきとする提言もなされている。ブラヒミ・レポートが示した、国連が再び平和活動に積極的・包括的に取り組もうとする流れは、
例えば 2008 年に国連平和維持活動局が編集した「国連平和維持活動：原則と指針（キャップストーン・ドクトリン）」[11] の中にも見て取れる。キャップストーン・ドクトリンは PKO について、平和強制とは異なって自衛と任務の防護に限られるとしつつも、紛争に晒された市民を守り、またそうした試みを妨害しようとする勢力の行動を抑止してきたことをKEIO SFC JOURNAL Vol.15 No.2 2015

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特集 新しい安全保障論の展開指摘して、積極的な平和活動を「長期的な平和構築につながる環境を整備す
ることに成功してきた」[12] ものと位置付けている。
このような国連 PKO の任務の拡大は、停戦監視や兵力の引き離しといった軍事部門による伝統的役割が、第一に、文民保護のような時に強制力を用いる活動となったことを意味し、国連による文民保護のあり方が考究されてきた [13]。第二に、人道支援の提供、治安部門改革、社会経済開発、さらに人権状況の監視や選挙支援に拡大したことを意味する。これらのいわゆる国づくり支援の中で、必然的に重要となってきたのが文民部門の役割であり、例
えば警察や開発、行政といった文民の専門家の増強の必要性が指摘されてきた [14]。この中では、そうした文民の活動と平和維持を担う軍事の活動との調整が課題となり、民軍関係と呼ばれる分野の研究も進められている [15]。これらは、国連 PKO 内外の諸アクターと現地アクターとが、どのように活動を調整し、最終目標である平和構築を達成するのかという、優れて実践的要請の中で生み出された方法論的な平和構築研究と位置付けられる。こうした研究
では、そもそもアクターの任務が異なるという点が強調され、その違いを乗り越えるためのアプローチが探究されてきた [16]。
1.2 国連の平和活動が直面する課題
国連 PKO の平和構築への拡大の一方で、国際社会が主導して破綻国家を持続可能な国家へと変えていく平和構築の試みについて、様々な問題や疑問が提示されるようになっている。それはテロとの戦いと並行しながら、或いはその中で取り組んだ 15 年に及ぶ経験を経て突きつけられるものである。最もラディカルな問いとして、「外国が他国に介入し、経済と政治に持続可能な変化をもたらすなどということが、そもそも可能なのだろうか」[17] といったように、国際社会の主導によって、特定の主権国家の改革を行うことそのものへの疑念が提示されている。実際に国際社会がイラクで費やした多くの人的・物的コストと、それにも関わらず現在のイラクが破綻国家であることを踏まえれば、こうした問いは真摯に問われるべきものである。
また、過去約 20 年に及ぶ平和構築の試みを通じて、その理論は精緻化され、いわゆる平和構築論が構築されてきた。それらの最大公約数的な部分として

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は、紛争再発を予防して平和を持続可能とするための民主的制度を作り上げるというものであり、平和構築の課題とは突き詰めれば制度の問題であるとする理解に基づいてきたことが指摘されている [18]。これは、平和構築が半ば民主的な国家建設と同一視されるアプローチとなってきたこと、またそうした民主的平和（リベラル・ピース）アプローチが必ずしも効果をもたらしてこ
なかったことを批判するものである。近年、この民主的平和に代わるアプローチが模索されてきた中で、もともとその社会に存在している文化や制度といった日常（everyday）を、仮にそれが非民主的制度であっても、平和構築の取り組みに取り込んでいかなければならないとする指摘が行われている [19]。
平和構築のアプローチや平和構築という考え方そのものを見直す動きは日本
でも同様に進んでおり、日本の取り組み方（how）に焦点を当てる技術的な話のみならず、そもそもなぜ平和構築に日本が取り組むのか（why）という根本的な問いに基づく考察も行われてきた [20]。
これらの平和構築の見直しの動きの背景には、米国主導のイラクやアフガ
ニスタンでの軍事介入とその後の国家建設・平和構築の失敗と、「繰り返される失敗」[21] とも呼ばれる国連の平和活動の現状、2012 年前後から増加している中東・北アフリカを中心とした紛争の激化 [22] がある中で、それでも平和構築をなぜやらなければならないかという点を問い直さなければ、平和構築
自身の持続可能性がなくなっていることがある。一連の研究で示されてきたのは、平和構築という試みが、「国際社会の不備が作り出す問題は、国際社会の完成によって解消すべきである」[23] という本質を持つがゆえに、現代の国際社会自身の要請で行われるものであり、したがって実施しないという選択肢は存在しないということであった。ここで、それではこれまでの経験を踏まえてどのように平和構築を実施すべきなのかという点が再び重要な課題となる。
しかしながら、平和構築を主導してきた国連は、その平和活動の困難に直面している。2003 年にはイラクの国連本部が自爆攻撃を受け、セルジオ・ヴィエラ・デ・メロ（Sergio Viera de Mello）国連事務総長特別代表を含む 22
人の国連関係者が死亡し、イラクからの撤退を余儀なくされた。これは、紛争下における国連の平和活動の能力の限界を示す一つの象徴的事件となった。
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2010 年前後からのアラブの春と呼ばれる中東・北アフリカでの民主化革命と、その後の国づくりにおける混乱の中でも、例えば 2012 年の国際連合シリア監視団の失敗、2013 年、2014 年に発生した国連兵力引き離し監視軍要員の武装勢力による拘束など、国連の平和活動は深刻な課題に直面してきた。また、
国連 PKO を取り巻くこれらの外部環境のみならず、国連 PKO 自身についても、PKO 要員が子供を含む地元女性等に対して、物資や金品と引き換えに性的関係を持っていたことが内部監査を経て 2015 年 6 月に明らかとなり、「（国連 PKO による）性的搾取・虐待（SEA: Sexual Exploitation and Abuse）」として、世界的に大きな衝撃を与えた [24]。
国連の平和活動が内部・外部で多くの課題に直面する中で、15 年ぶりとな
る国連 PKO のあり方に関する報告書として提出されたのが、冒頭に述べたホ
ルタ・レポートである。次節では、同レポートの中で示された現代の平和活動への提言を検討する。

２ ホルタ・レポートと国連の平和活動の再定義
2.1 ホルタ・レポートに示された国連の平和活動の展望
Uniting our Strengths（我々の力を統合する）とするその名称にあるように、ホルタ・レポートには、平和活動に取り組む様々な活動を結集しなければ平和は達成されないという意思が込められている。またそのためには、国連の平和活動が四つの本質的変革（essential shifts）を求められているとした。
具体的には、第一に政治的解決を最優先とすること（政治の重要性：Primacyof politics）、第二に状況に対応する柔軟性を確保し、「平和活動」という用語を包括的なものと位置付けること（感応する活動：responsive operations）、
第三にパートナーシップを強化すること（強化された協調関係：Stronger
partnerships）、そして第四に現場に焦点を当てて人々を中心とした保護を提供すること（現場と人々中心：field-focused and people-centered)、以上の 4点である。第一に、「政治的解決（political solutions）」の重要性が最初に指摘されている。停戦合意をはじめとする平和に向けた政治プロセスが合意・履行されておらず、緊張関係が存在する地域では、政治的解決に代わる手段はないとする認識 [25] に立ち、何よりも国連 PKO の各機関が平和に向けた政治104

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プロセスを促進することを訴える。国連機関相互の調整や統合については、
前述のとおりブラヒミ・レポートでもキャップストーン・ドクトリンでも繰り返しその必要性が提言されてきた。ホルタ・レポートが「個々の技術的なアプローチでは平和は達成されず、政治的解決こそが平和を導くものである」とした点は、この統合の流れを強化し、平和維持なら軍事部門、復興開発なら文民部門、またその他に国連の専門機関が存在するといったように、専門と所掌に準拠してきた取り組みにさらに変革を要請するものである。
第二の「感応する活動（responsive operations）」では、「文脈への適合（tailoredto context）」として、平和活動を包括的に捉え、段階区分や活動分野等の割
り振りによる活動の固定化を避け、文字通りテーラー・メイドの活動の必要性が強調された。ホルタの言を借りれば、「派遣先の状況を踏まえれば平和活
動はフル・スペクトラムでなくてはならず、国連 PKO 内で軍事部門が警察や文民部門から孤立することを避けなければならない」[26] のであり、軍事・警察・文民による活動を区分して取り組むことを許さない状況が、国連の平和活動を取り巻くという認識を示している。さらに報告の中ではミッションの柔軟性を強調して、「特別政治ミッション」や「平和維持活動」といった用語で状況を規定して国連 PKO 自身がマインドセットを行い、対応すべきひな形を想定してしまうことを戒めた。国連側の状況規定によって対応メニューを考えるのではなく、国連 PKO は現地のニーズに応じて柔軟に対応するものとし、そうした活動のために、個々の組織の持つ能力を制約してしまうことにもな
る特定の状況設定に警鐘を鳴らしたものである。
ブラヒミ・レポートでも活動の調整や統合の必要性が指摘され、とりわけ平和維持と平和構築とが表裏一体の関係であることを指摘した第 28 項 [27] は良く知られている。繰り返しとなるがホルタ・レポートは、こうした連携や統合の流れを受け継ぎつつも、異なる活動相互の関係やその連携ではなく、すべてを一つの活動（フル・スペクトラム）として認識すべきとした点に特徴があると言えよう。ホルタ・レポートは平和構築もまた、前述のとおり活動
区分によって生み出されて用いられてきた概念であると捉え、その用語そのものが平和構築という枠組みを連想させてマインドセットを招くものである
ことから、より包括的な取り組みとして認識する必要性を訴えた。国連の平KEIO SFC JOURNAL Vol.15 No.2 2015

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和活動の中で、国連機関はもとより、軍事組織から NGO、時には民間軍事会
社の様な営利企業まで、それぞれの専門性に基づいて様々な「平和のための活動」に取り組んできた。しかし、それらが個々のアクターの相互に独立した活動の最適化に留まるものであり、持続的な平和を築くという最終的な目標に向けて、活動を調整し、統合された戦略が不十分であったことへの反省があると思われる。
この反省の上に、第三の「強化された協調関係（stronger partnership）」が統合の戦略として示された。これまでも、事務総長特別代表のもとで統合した戦略が採られたり、国連 PKO 展開先に国連のカントリー・チームが設けられてそのもとに各機関が活動を調整するなど、様々な取り組みがなされてきた。この流れを踏まえつつ、長期的取り組みとなるフル・スペクトラムの平
和活動においては、国連 PKO 内の各機関、他の援助機関、さらに地域機構や現地政府といった地域の機関との協力をさらに強化する必要があることを提言したものである。この中では、現在は緩いネットワークとして存在する
平和に向けた地域機構、各国の能力を、よりしなやかな強固さを持つ協調関係へと発展させる展望が示された [28]。このためには、関係機関がフル・スペ
クトラムの平和活動のビジョンを共有し、それに基づいて平和に向けて全体として取り組むことが重要であり、関係各機関がそれぞれの活動を、全体の共通目標をもとに自らの取り組みを組み上げていく努力が求められることになる。
このビジョンの達成のために、共有すべき目標となるのが、紛争の政治的解決であった。この際に、共通の原則として取り組みの対象にある現地の人々のための活動、すなわち「現場と人々に活動の焦点を当てる（field-focused
and people-centered）」としたのが第四の提言である。この点は、民主的平和アプローチへの批判にあった、制度構築に偏重して平和構築を国家建設と同列に扱ってきたことへの前述の反省を想起させよう。実際にホルタ・レポー
トは、国家建設＝平和構築ではない [29] とし、より長期の持続可能な平和を築くことに焦点を当てるべきであることを述べている。政治的解決とは（国家）システムを作ることではなく、現場と人々に焦点を当てていくことに他ならないとしたのである。

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以上のホルタ・レポートが示したフル・スペクトラムの平和活動は、2013
年に国連安全保障理事会が、現代の国連 PKO を規定した決議 2086 [30] によって示した多次元的 PKO ミッション（multidimensional peacekeeping missions）のビジョンに符合する。同決議は、「統合的な（平和構築の）戦略評価と立案過程を通じて、平和維持活動の開始時から、平和構築の重要性を認識するこ「（国連 PKO 活動を構成する）個々の任務の専門的技能・とを強調」[31] し、知識と経験とを、平和構築の戦略の策定に統合する必要性を改めて表明」[32]
して、国連 PKO のあるべき姿を示した。ここまで検討してきたように、こうした統合の流れは近年の国連 PKO を巡る議論の主流であったと言って良い。
換言すればホルタ・レポートは、何か斬新な方向性を示したというより、近年の国連の平和活動の議論を整理し、改めて基本方針として示したものと位置付けられよう。
こうした平和活動の中で国連 PKO 活動を構成する各主体には、「現地の人々のために」を原則に、柔軟性を発揮したテーラー・メイドの取り組みを、現地政府や現地の人々、他の国連 PKO 内外の国際機関とのパートナーシップのもとで進め、活動全体を政治的解決の実現に繋げて平和構築を達成することを期待されることになる。それではこの中で、国連の平和活動の中で伝統的に平和維持活動に焦点を当ててきた軍事部門には、具体的にどういった取り組みが求められることになるのであろうか。次節では軍事部門の役割を改めて振り返りつつ、この点を考察する。
2.2 国連の平和活動と軍事部門の役割
前述のとおり、国連 PKO 軍事部門の任務は、POC の強化と、住民を直接の対象とする人道復興支援活動や、復興開発に類するインフラ建設、或いは法の支配の確立などのいわゆる国づくり支援や平和構築という二つの方向に拡大してきた。第一の POC については冒頭述べたように多方面から検討が行われ、議論の中では、武器使用や武力行使のあり方やその実効性が関心を集めてきた [33]。実際に、陸上自衛隊が派遣されている国連南スーダン派遣団（UNMISS: United Nations Mission in the Republic of South Sudan）
を含めて、近年の国連 PKO には、住民保護のために必要なあらゆる手段をとる権限がKEIO SFC JOURNAL Vol.15 No.2 2015107

特集 新しい安全保障論の展開

国連憲章第 7 章に基づいて付与され、それらの POC 任務は、国連 PKO 軍事部門の重要な役割となっている。ホルタ・レポートでは、「平和と保護のための兵力の使用」[34] が規定され、POC の重要性が再確認されるとともに、それは国連の平和活動の中核をなす取り組みとされた。同時に国連 PKO は、安
全な環境を作る手助けを求められることも改めて指摘された [35]。これは、キャップストーン・ドクトリンの「人道・開発援助パートナーが安全な環境で活動できるような条件を整える上で欠かせない役割を担っている」[36] とした指摘と同様である。
第二の国づくり支援や平和構築への任務の拡大は、国連 PKO 軍事部門に対して、開発援助機関等と連携した復興開発事業や、時には現地の人々の教育に取り組むことを要請してきた。これらの任務は国連 PKO の本来任務ではないとされながらも、「国連 PKO は短期的に、その他の主体が主導的な役
割を果たせないという理由から、長期的な制度・能力育成への取り組みに着手せざるを得ないこともある」[37] とされたように、無視できない取り組みとなってきた。この過程では、「（国連 PKO が制度・能力育成的な性質を有す
る活動にかかわる場合には、）十分な資源を確保するとともに、必要なノウハ
ウを発掘することが不可欠となる。このような状況において、国連 PKO による取り組みは、長期的な平和構築支援のマンデートを有する国連システム
内外の主体が行う活動に向けた事前の環境整備に徹するべきである」[38] と位置付けられ、平和構築に向けた環境整備が国連 PKO の任務として規定されてきた。
以上のように平和構築任務へ拡大しつつ、あくまでも環境整備に徹するべきとされてきた国連 PKO の役割は、平和構築任務に直接に取り組むものとなってきた。2013 年に国連安全保障理事会が多次元的 PKO ミッションとして現代の国連 PKO を規定した前述の決議 2086 は、この拡大を明示的に示したものである。同決議の中で多次元的 PKO ミッションの重要な役割として、「（PKO）受入国による平和構築戦略の策定を支援し、受入国内外の主体が取り組む平和構築活動を実行可能とする環境整備を支援する」というキャップ
ストーン・ドクトリンの流れを踏まえた「統合戦略の策定」と「環境整備」に加えて、国連 PKO 自身が「早期の平和構築活動（early peacebuilding）」

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を任務とすることが規定された。早期の平和構築活動とは、国連 PKO が平和の促進と維持のために展開する初期において、不安定な状況ゆえに他の開発援助をはじめとする文民アクターの活動が十分ではない中、復興・復旧作業を先行的に実施することを指す。これにより、平和の果実を目に見える形
で派遣先の人々にもたらし、それによって現地政府等の統治機構の正統性を示し、平和プロセスの端緒を付けるものである。キャップストーン・ドクトリ
ンの中では「（文民アクターの）肩代わり」として位置付けられていたが、決議 2086 の中では国連 PKO 自らの任務として実施することが明確に規定された [39]。これを軍事部門の文脈から言い換えれば、平和維持部隊（peacekeeping
force）である国連 PKO 軍事部門に対し、平和構築部隊（peacebuilding force）
として活動することを要請したものである。ブラヒミ・レポートでは、平和維持と平和構築の相互の依存関係が指摘されたが、近年はむしろ、平和維持
が平和構築を担うものとなってきたと整理される。前述のように近年、豊富な研究がなされている R2P のように文民保護を巡っては多くの検討がなされてきたが、こうした平和維持部隊による平和構築は、それに比して研究が限定されてきた。
しかしながらホルタ・レポートも示すように、近年の国連 PKO は、和平合意と維持すべき平和が無い紛争下で実施されている [40]。こうした危険な状況下で文民アクターの活動が限定される中、軍事部門が文民の機能を担うこと
は、国連のプレゼンスを現地に示し、その後の平和プロセスの道筋を付けるための不可欠な活動である。一方でホルタ・レポートの中では「早期の平和構築」という従来の用語が使用されなかった。これは、本来は平和維持を行う軍事部門が早期の段階に限って平和構築を限定的に担うという「早期の平和構築」任務に限らず、活動すべてを平和構築活動として意味付けて行かな
ければならないとするフル・スペクトラムの平和活動の趣旨を踏まえたものと思われる。すなわち平和維持部隊であった軍事部門は、最終目標である平和構築のために、平和維持任務の遂行を含めて平和構築部隊として活動することが望まれるのである。
軍事組織が平和構築任務を担うことで平和の道筋を付けるという議論は、「国際社会が文民による即応能力を確保しない限り、軍が『文民的な』任務を
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担当し続けるだろう」[41] とした上で、軍隊、とりわけ工兵部隊による平和構
築活動を対象に「エンジニアリング・ピース」として概念化されてきた。エンジニアリング・ピースとは、治安確保を主眼とする軍隊が展開している一方で、文民機関の活動が低調で復興が進まない課題を、「復興ギャップ或いは民軍ギャップ」と位置付けて、このギャップを軍隊による平和構築活動によって埋めて平和への道筋を付けるという考えに立つものであり、ここまでみてきた国連の平和活動における「平和構築部隊としての平和維持部隊」の活動の様相に合致する。実際に次節でみるように近年、国連 PKO の文脈でエンジニアリング・ピースは新たな展開が進められてきた。そこで、「政治的解決」というホルタ・レポートが最優先に掲げた点を踏まえて、エンジニアリング・
ピースはどのように位置付けられるのか、検討してみたい。

３ エンジニアリング・ピースと軍隊の平和活動
3.1 エンジニアリング・ピース
最初に、エンジニアリング・ピースについて整理しておく。前述のように、そもそも国連 PKO 軍事部門は、平和維持という伝統的任務に加えて、国連
PKO 全体の活動基盤を整える役割を持つ。治安の確保がすべての基盤である
ことは指摘するまでもないが、そのための軍事部門の治安維持活動を可能にすることを含めて、活動の基盤を整えるのが軍事部門の工兵による活動である。具体的には、国連 PKO の活動拠点・設備の設置や、紛争地では不足気味となる生活用水の確保、また様々な行動を可能とする道路建設や架橋等の兵站支援（logistical support）を担うことで、国連の平和活動の活動環境を整
えるいわゆる後方支援である。それは、国連 PKO の任務が文民保護であっても国づくりであっても不変であり、工兵の活動がなければ、いかなる任務
も活動環境を得られない [42]。
こうした観点から国連 PKO における工兵の現代的役割に焦点を当てた最新の研究に「エンジニアリング・ピース：国連による平和維持における工兵の「国決定的な役割」[43] がある。この中では平和活動における工兵の活動を、連の平和活動を機能させるために最も重要な要素である」とともに「それにもかかわらず、最も分析がなされてこなかった」[44] とした上で、UNMISS

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国連の平和活動の新展開とエンジニアリング・ピースと国連ハイチ安定化ミッション（MINUSTAH: United Nations Stabilization
Mission in Haiti）という二つのミッション、すなわち陸上自衛隊施設部隊（工兵科）が派遣された二つのケース・スタディに基づいて、国連 PKO における工兵能力（Military Engineering Capacities）の検討を行っている。
この中で国連の平和活動は、活動開始（start up）と平和の定着（consolidation）の二つの段階に区分されている。第一の活動開始段階は、迅速な活動基盤の構築が任務とされる。迅速かつ十分な数の工兵力を欠く場合、平和維持部隊の活動拠点の設置さえも難しく、また任務遂行に不可欠な設備の設置や生活用水の確保も困難となり、部隊の展開に必要な基本的な道路交通インフラも劣悪で全土への展開も困難なことから、PKO 活動自体が不可能となる。したがって活動開始段階における工兵力の欠如は、国連 PKO 全体の活動を困難とし、国連に対する人々の過剰な期待と裏腹に、一向に進まない平和活動の様相によって、すべてを悪い方向へ向かわせるとしている。実際に UNMISS
では、工兵の到着遅れがミッションに後々まで影響を及ぼすことになったことも示され、活動開始段階における工兵力の確保は「決定的に重要」とされた [45]。
第二の平和の定着段階での建設作業は、平和構築支援のゴールにある持続的な平和を確保するものであり、工兵は「中核的役割を担いうる」[46] とされる。
また、建設作業については、国連 PKO 文民部門の建設セクション、商業ベースの建設企業などが役割を担うものとされ、それが望ましいと思われるものの現実問題として工兵能力に国連 PKO は大きく依存していることが指摘された [47]。実際に MINUSTAH では、ハイチ政府によるインフラ復旧の支援か
らコレラの拡大防止、NGO 等の人道支援機関からの支援要請まで、膨大な作業要請が国連 PKO 工兵部隊に寄せられ、任務の優先順位づけと調整が課題となったことが明らかとなっている [48]。
本来的に各国軍の工兵は国連 PKO のために設置されているものではない。
しかしながら「エンジニアリング・ピース」を策定した IPI は 2013 年に開催したセミナーにおいて、「例えばラテン・アメリカ諸国の多くの陸軍は、国内での工兵任務に取り組んでおり、その経験は容易に国際的な平和維持活動に転用できる」[49] と指摘する。このように、既設の工兵力を平和活動に活用す
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特集 新しい安全保障論の展開

ることの有用性はこれまでも指摘されており、例えば日本についても陸上自衛隊施設科（工兵）による国際平和協力活動において、日本国内での民生協力における工兵任務の経験が国際的な平和活動の現場で活用されてきた [50]。
工兵部隊のエンジニアリング活動を平和構築活動として位置付けることで平和の構築が達成され得るという論旨は、前述のウィリアムズによる米国（軍）に焦点を当てた『エンジニアリング・ピース』の中でも、文民の援助機関が対応できない場合、初期段階に工兵がその役割を担うことで復興支援の早期の開始（jump-start）を可能とする [51] ものとして、論じられてきた。IPI の示した「エンジニアリング・ピース」は、アフガニスタンをはじめとする米軍の作戦の検討から生み出された「工兵による復興へのギャップ解消」というウィリアムズの概念の中核要素を、現代の国連の平和活動の文脈の中で再検討し、平和活動全体の基盤として、とりわけ初動段階におけるその重要性を提示したと言える。エンジニアリング・ピースを巡る一連の議論は、工兵の技術によって平和をもたらすという、技術的側面に偏重した議論であるという側面を持つ。しかしながら現代の国連の平和活動の要点の一つは統合であり、ホルタ・レポートを踏まえれば、政治的解決という目標の元、持続的な平和の実現に向けた全体の見取り図の中で、初めて個別の試みは意味を持つことになる。そこで次に、政治的解決を見据えたフル・スペクトラムの観点からエンジニアリング・ピースの現代的位置付けを検討する。
3.2 エンジニアリング・ピースの現代的位置付けとその意味繰り返しになるが、ホルタ・レポートで示されたフル・スペクトラムによる柔軟な平和活動の方向性は、平和維持部隊に、平和構築部隊として活動することを要請する。この中で「エンジニアリング・ピース」が明らかとする工兵による建設作業は、ますます重要となる。とりわけ活動開始段階において、工兵が平和活動全体の活動基盤を整備しつつ、人々へ平和の配当を提供し、これらと同時並行で本格的な復興開発への道筋を付けて行く建設作業を担うことは、フル・スペクトラムの平和活動の中では重要な意味を持つ取り組みとなる。なぜなら、とりわけ平和活動の初期において、長期的な平和構築戦
略の端緒を開き、平和の達成に向けた基盤を構築するあらゆる作業は、もっ112

国連の平和活動の新展開とエンジニアリング・ピース

とも初期の工兵の能力に依存 [52] しており、代替手段がないためである。
一般に軍隊にとって平和構築の任務とは、自らの安全確保や撤収の道筋を付けるためであり、現地の能力が軍隊の担っている活動と機能とを充てんするための時間と空間を提供するもの [53]、言い換えれば文民組織の肩代わりであって、その射程には軍隊自らの撤収を可能とする安定状況を創り出すことがある。ウィリアムズが提示したエンジニアリング・ピースもまた、同様の意味を持っている。この文脈で生み出され、発展してきたのが「安定化（stabilization）」概念や「包括的アプローチ」であり、その中では、前述のよ
うに文民の役割が重要視されるようになってきた。戦争のパラダイム・シフトを提唱するスミスが述べた「（イラク戦争での多国籍軍の）軍隊としての有効性は軍隊間の戦闘が終結した 2003 年 5 月の時点でなくなった」[54] という言葉に端的に表れているように、対テロ戦争の中で軍隊が独力で平和を達成することの不可能性は、軍隊（軍人）にも自覚されてきた。しかしながらフル・
スペクトラムの平和活動の示す軍隊の役割は、それらとは本質的に異なるものである。現代の平和活動は、平和維持部隊に平和構築部隊としての活動を求めるものであり、平和構築部隊に求められる重要な役割は、平和活動の中での復興支援を、政治的解決の達成に基づく平和の実現という長期的な見取り図の中で実施することに他ならない。すなわち、フル・スペクトラムの中でのエンジニアリング・ピースの目標は、自らの撤収可能な安定環境を創出することではなく、現地に持続可能な平和をもたらすことであり、そのために人々に焦点を当てた活動に軍事部門が取り組むことになる。簡潔に言えば、平和維持部隊が平和構築部隊として取り組むことは、軍事組織にとっての平
和活動の一義的位置付けを、「自身の目標達成のため」から「人々の生活再建のため」へと転換させることになる。
対外援助において、文民の活動と軍隊の活動とは、しばしば対立してきた [55]。これは、本来的に開発援助のフィールドであった領域への軍隊の侵入に対する開発側からの反発という側面や、一国の限られた対外予算の奪い合いという側面がある。また、紛争地域を活動のフィールドとしてきた文民の援助機関、とりわけ人道援助組織は、中立・公平といった人道原則に基づいて「人道的空間（humanitarian space）」を確保することで活動を可能として
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特集 新しい安全保障論の展開

きた。高度に政治的存在である軍隊による人道支援は、この空間を狭めることになる。人道援助の立場から、そもそも軍隊による人道支援の本質的課題として「人道支援の原則との抵触や人道支援や人道支援組織の独立性に対する影響である」[56] ことが指摘されてきた所以である。このような、文民の活
動と軍事活動を対立的に考えることは、その必要性の存在ゆえに、紛争地に対する支援のあり方を検討する際に、我々の思考を規定している。こうした思考の基盤にあるのは、平和活動の中で軍隊が人道支援や復興支援に類する事業に取り組むようになった事実はあるとしても、それは援助機関の肩代わりに過ぎず、またそれらは本来的に軍隊の任務ではないというものである。
紛争が再発しないよう治安維持を確保するという前提の上で、戦闘行為はもちろん復興支援的なものでも軍隊の活動は少ないほど良く、それは人道的空間の観点からもコスト面からも望ましく、したがって軍隊の撤収は早いほど良い、ということになる。
例えば、先進諸国が貧困解決に取り組むべきことを長年にわたって主張してきたことで知られる経済学者のジェフリー・サックスはかつて、大きな影響を与えた著書『貧困の終焉』の中で、米国が対テロ戦争に投じた莫大な戦費を批判して、「私たちは軍事力だけでなく、経済的な資金やテクノロジーの能力を別のパワーに投じるべきである」[57] と主張した。貧困をなくし、世界の人々を救うには、軍隊による活動ではなく、もっと人々に届くような援助に取り組み、また人々の教育を行わなければならないとする主張であった。
しかし、不安定化が進み、文民による活動が困難となっている現代の紛争の様相を踏まえれば、その中で人道支援や復興開発を担い、平和構築に取り組
む軍隊の活動に対しては、資源を投入することの必要性が増すことになる。
この中で、持続的な平和の確立に向けて柔軟な対応を求められる軍事組織、中でも工兵には、エンジニアリング・ピースで示されたように、平和構築部
隊としての活動の要請が、とくに平和活動の最も初期において、平和活動全体の基盤整備活動として見えやすい形で現れる。加えて、政治プロセスを促進するために、建設技術的役割の遂行、言い換えれば土木事業の効率的実施
を越えて、達成すべき平和を考えて他の機関と協力・調整して取り組むことを求められる。フル・スペクトラムの平和活動に内包されるこの点は、軍隊

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国連の平和活動の新展開とエンジニアリング・ピースの平和活動の意味を転換させるとともに、それによって「人々のために」という原則のもと、平和構築活動に取り組む軍隊という新しい軍隊の様相を求めることになる。

おわりに
本稿でみてきたように、国連の平和活動は、紛争の政治的解決に向けて、各機関が相互に協調しながら平和のために取り組むものである。この中で平
和維持部隊は、自らや国連 PKO のためではなく、人々のための活動を基本
方針に、
平和構築に取り組むことになる。こうした平和活動で平和維持部隊は、
持続的な復興の基盤作りに本格的に取り組むことを任務とする。それは平和維持部隊に平和構築部隊となることを要請するものであった。言い換えれば現在の平和維持部隊は、平和構築という取り組みを主体的に担うことを求められようになっている。その中でも平和活動全体の基盤を支える工兵部隊による活動は、重要かつ分かり易い平和構築部隊としての平和維持部隊の様相であるとともに、単純な土木作業の実施を越えて、政治的解決を目標とする
フル・スペクトラムの平和活動全体のはじまりを担うものとして、ますます重要となる。
本稿で検討してきた現代の平和活動における平和維持部隊の様相を要約す
れば、平和維持活動の中で生み出され、その後に文民主導で発展させられてきた平和構築の概念が、軍隊の内部に戻って軍隊自身に変革を突きつけている、ということになるだろう。平和維持部隊は平和構築部隊として存在する
ために、かつて自らの担い得なかった、或いは肩代わりに過ぎないと位置付
けてきた国づくり支援の役割を、政治プロセスの促進に向けて主体的に取り組む必要に迫られているのである。

謝辞
本稿は、科学研究費補助金（若手研究 B：課題番号 15K17001）「ポスト近代の軍事組織の機能と自衛隊の国際平和協力」による研究成果の一部である。記して感謝を申し上げたい。

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特集 新しい安全保障論の展開

注[1] United Nations (2015a), p.iii。
[2] 前掲注 1 参照。なお、翌日の安保理で採択された文書（A/70/95–S/2015/446）が、一般に HIPPO report と呼ばれる。
[3] 元東ティモール大統領であり、1996 年にノーベル平和賞を受賞したことで知られる。
[4] UN Doc., A/55/305-S/2000/809[5] 『世界法年報』（2012 年 3 月）；
『国際安全保障』（2012 年 9 月）；
『社会と倫理』（2008 年）。
なお、ここに挙げた R2P の議論のいくつかは、国連の平和活動という本稿の枠を越えるものでもあることを付記しておく。
[6] 初出は Williams（2005）である。本稿で詳しく検討する。
[7] UN Doc., A/47/277-S/24111[8] 詳細は明石（2006）を参照。
[9] UN Doc., A/50/60-S/1995/1[10] 実際のミッションの例として、国連シエラレオネミッション（UNAMSIL）や国連コ
ンゴ民主共和国ミッション（MONUC）がある。なお、ブラヒミ・レポートで提示された国連 PKO の変化については、優れた研究が存在する。例えば、山下（2005）を参照。
[11] 60 年に及ぶ PKO の経験に基づく教訓をもとに、基本原則と理念を明らかにし、取り組みのあり方を文書化した国連 PKO の手引書である。
[12] Ibid., p.21。
[13] 例えば以下を参照。須田（2013）；望月（2012）[14] 例えば以下を参照。中満泉「人材育成」藤原・大芝・山田（2011）、pp.213-233。
これらの活動と平和構築の関係については、上杉・藤重・吉崎（2012）；水田（2012）にその実態が詳しい。
[15] 上杉・青井（2008）[16] 代表例として、援助国側の外交・開発・防衛の調整された支援戦略策定を求める
3D アプローチや、国家建設・平和構築に向けて諸活動を統合する包括的アプロー
チを巡る議論がある。これらの議論については、田中（坂部）有佳子「国際平和活動における包括的アプローチとは」山本他（2012）、pp.67-96、に詳しい。
[17] ドッジ（2014）、p.184。
[18] Paris（2009）[19] Richmond（2011）[20] 旭（2014）、篠田（2014）[21] 旭（2014）、p.175。
[22] ホルタ・レポートでも、内戦の増加を現代の状況（context）とした上で、率直な懸念を示している。ホルタ・レポート、para.8, 9。
[23] 篠田（2013）、p.45。
[24] United Nations Office of Internal Oversight Service, Evaluation Report. Evaluation of
the Enforcement and Remedial. Assistance Efforts for Sexual Exploitation and. Abuse by
the United Nations and Related. Personnel in Peacekeeping Operations, 15 May, 2015.
[25] ホルタ・レポート、para.45。
[26] 以 下 を 参 照。UN news centre (NewsID:51171),“Essential shifts’ needed for UN
to tackle new peacekeeping challenges, report reveals.”<http://www.un.org/apps/
news/story.asp?NewsID=51171#.VcBw2vPtlBd>[27] ブラヒミ・レポート、p.5。
[28] ホルタ・レポート、para.54。

116

国連の平和活動の新展開とエンジニアリング・ピース[29] 同上、para.132。
[30] UN Doc., S/RES/2086[31] Ibid., para.4。
[32] Ibid., para.6。
[33] 矢部（2008）；松葉（2010）；須田（2012）[34] ホルタ・レポート、pp.28-34。
[35] Ibid., para.104、p.28。
[36] キャップストーン・ドクトリン、p.18。
[37] 同上。
[38] 同上。
[39] UN Doc., S/RES/2086., para.5。
[40] 例えばホルタ・レポート、para.23, 273 を参照。
[41] ウィリアムズ（2006）、p.86。
[42] 同様に重要な支援機能として、例えば輸送部隊による展開能力の確保があり、例
えばホルタ・レポートも、機動力（Mobility）の重要性を指摘している。ホルタ・
レポート、para.93。
[43] Boutellis (2014)[44] Ibid., p.1。
[45] Ibid., pp.9-17。
[46] Ibid., p.1。
[47] Ibid., p.1。
[48] Ibid., pp17-20。また、MINUSTAH に派遣された自衛官も、同様の調整の課題を指摘している。詳細は浦上（2011）を参照。
[49] International Peace Institute,“The Evolving Roles of Engineering Units in UN
Peacekeeping Operations: Challenges and Opportunities,”Seminar Report, March
2013, p.11.
[50] 本多（2014）。
[51] Williams（2005）、pp.267-268。
[52] Boutellis（2014）[53] Ryan（2007）、p.60。
[54] スミス（2014）、p.33。
[55] 例えば貧困問題について積極的な発言を続けている U2 のボノは、以下のように述べる。アメリカ政府は今年（2004 年）、4500 億ドルを軍事費に回す予定だが、貧しい人々の苦境を救うためにそのわずか 30 分の 1 の 150 億ドルしか投入しないよ
うな状態が続けば、いくら軍事に金を使っても平和は得られないだろう。極度の貧困によって弱体化した社会は不安と暴力をはびこらせ、グローバルなテロリズ
ムの温床にさえなる。ジェフリー・サックス（2006）、p.42。
[56] 長有紀枝「NGO の視点から見た民軍関係の課題」上杉・青井（2008）、pp.171-185。
[57] サックス（2006）、p.376。

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