論文

愛媛県で住民主体の介護予防を実現する方策

愛媛県で住民主体の介護予防を実現する方策－ 介護予防を〝売り〟にする
地域づくりの可能性を考える －聖カタリナ大学人間健康福祉学部准教授

1. 住民主体の介護予防とは高杉公人生み出すことができなかった。厚生労働省の「介護予～改正介護保険法における防・日常生活支援総合事業の推進に向けて」によると、「新しい地域支援事業」の本質を読み解く～

介護予防事業には、一般高齢者を対象にした「第一次予我が国の要介護高齢者は増大の一途を辿っている。

防事業」と要支援者を対象にした「第二次予防事業」が厚生労働省の平成28年９月時の「介護保険事業状況報あったが、特に「第二次予防事業」については高齢者人告（月報）」によると、介護保険制度における要介護者口の５％が参加することを目標として立てたものの、参又は要支援者と認定された人の数は628.6万人となっ加率は平成26（2014）年度で0.8 ％に留まった（p.8）
。て お り、 平 成18（2006） 年 度 末 か ら203.5万 人 増 加

この最大の要因は、支援者側とサービス利用者側の両方している（p.1）。この数は介護保険法が発足した平成が抱えた課題にあった。支援者にとっては、対象者の把12（2000）年当時の認定者数である218万人から19年

握自体が難しい上に、介護予防ケアマネジメントにより間に約2.88倍にまで増加したことになる。厚生労働省

プランを作成しても、効果が見えづらいといった課題が社会保障審議会は、団塊の世代が徐々に退場していくあった。一方、利用者側にとっても、サービス自体がよ2040年まで要介護認定者数は増え続けると予想しておく理解されておらず、参加したくなる魅力のあるプログ

り、現状のペースをもとに2040年の要介護者数（要介ラムが存在しないといった課題が残ったままであった。

護者のみで要支援者を除く）を試算すると実に749万人

このような状況を改善すべく、厚生労働省は平成27もの数となるとしている（p.5）
。
要介護高齢者の増大に対して、我が国は基本的に介護保険制度での対応を進めている。その転換点となったのは、平成18（2006）年度の制度改正で、元気で健康な

図１：これまでの介護予防とこれからの介護予防のあり方の比較

高齢者を増加させるための「介護予防」を重視したシステムに転換を図った。改正により「要支援」と「要介護１」の間に新たに「要支援２」（今までの要支援は「要支援１」のみ）が設けられ、要介護状態にならないよう筋力トレーニングなどの身体機能の維持・回復につなげる「介護予防事業」をスタートし、これから要介護になるであろう（軽度の要介護認定者を中心とした）高齢者の自立した生活づくりを目指した。厚生労働省はこの制度改正によって、要介護者の上昇率を少しでも圧縮し、介護保険制度を維持しようと努めたのである。
しかしながら、この介護予防事業は期待された効果を66

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出典：高橋・大阪・志水・吉田（2015）「改正介護保険における新しい地域支援事業の生活支援コーディネーターと協議体」、CLC、p.3
より

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文

愛媛県で住民主体の介護予防を実現する方策（2015）年に介護保険制度を改正し、「新しい介護予防」

たインフォーマルサービスも使えるようにする仕組みとの構築に着手した。今までのように、個人の心身機能をなった。更に、すべての高齢者を対象にした「一般介護向上させて要介護状態にならないように予防するのでは予防事業」も実施されることとなった。

なく、地域で健康増進や介護のあり方を考え、地域の実また、新しい介護予防を推進するために「包括的支援情に合った魅力あるプログラムを作り、それに高齢者が事業」の内容が拡充され、地域包括支援センターの運営自主的に参加するといった「地域づくり」をベースにしに加えて「生活支援サービスの体制整備」として、インた制度へと転換したのである。つまり「新しい介護予防」

フォーマルサポートの創出と地域づくりを促進させる専は、図１のように、すべての高齢者を対象にして、個人門職として「生活支援コーディネーター」を配置し、生の自発性を高めるための社会参加を促進する「居場所づ活支援・介護予防サービスの提供主体等が参画して定期くり」や「つながり・支え合いづくり」を目指したもの的な情報共有及び連携強化の場として「協議体」を設置となった。

することも盛り込まれた。

新しい介護予防の制度上の位置づけは、図２のように

このように、新しい介護予防は「新しい総合事業」「包なった。介護予防事業は「新しい介護予防・日常生活支括的支援事業」「任意事業」の３つで構成される「新し援総合事業」（別名：新しい総合事業）へと変更され、い地域支援事業」において推進されることとなったが、「介護予防・生活支援サービス事業」と「一般介護予防」

それは制度改正により自動的に実施されるものでは決しの２種類で構成されることとなった。
「介護予防・生活てない。まず第一に、行政が「新しい地域支援事業」の支援サービス事業」は、従来の介護予防給付の位置づけ本質を理解し、従来の介護保険制度から180度異なったであった訪問介護や通所介護を事業として取り込み、従新たな運用ができるかという問題がある。行政の支援

来のように制度に基づいて提供するフォーマルサービス

は、今までは介護保険制度に伴ったフォーマルサービスだけでなく、住民主体の助け合いや支え合いを基盤にしのみをどう利用者に適切に届けるかを中心に考えること

図２：新しい総合と新しい地域支援事業の位置づけ

出典：厚生労働省（2015）「介護予防・日常生活総合支援事業のガイドライン（概要）」p.34より財団設立40周年記念号

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愛媛県で住民主体の介護予防を実現する方策で完結していた。しかし「新しい地域支援事業」はセルえると、国立社会保障・人口問題研究所の推計によると、フケア（自助）や地域のつながり・支え合いを中心にし愛媛県全体の高齢化率が平成32（2020）年には33.2 ％たインフォーマルサポートの提供を重たる目的としておになると予想されている。実に、約３人に１人が高齢者り、従来型の画一的なフォーマルサービスだけの運用ととなる推算であり、愛媛県全体で介護保険の運用が更には根本的に異なる。行政が今までの「トップダウン」の難しくなることが予想される。

制度運用の考え方を改め、地域の声を適切に把握し、地厚生労働省の「介護保険事業状況報告（月報）」によ

域の実情に合ったセルフケアやインフォーマルサポート

ると、愛媛県の要介護認定者数は平成28（2016）年９を地域住民と共に創る「ボトムアップ」の方法にシフト

月末時点では9.1万人で、介護保険法が発足した平成12できるのかが問われているのである。

（2000）年当時の認定者数4.1万人から2.2倍に増加し第二に、従来のように専門職が行う介護予防から、専ている（p.2）
。更に、要介護度別に認定された人数を見門職と地域住民が対等の立場で協働して創り上げる介護ると、要支援１：14.8千人

要支援２：12.2千人

予防への転換ができるのかも問われている。従来の介護

介護１：18.5千人

保険制度下では、介護予防の内容やプログラムは専門職11.2千人が作成するケアプランにより内容が定められていたが、なり、介護予防が特に必要な要支援１～要介護１の軽度

その内容はフォーマルサービスのみに限定されることがの認定者が約半数を占めている。この状況からも介護予多く、結果として地域の隣人や友人とのつながりが弱体防の必要度が高いことが容易に推察できる。更に、同化するという問題が発生していた。これを避けるため

時期の第１号被保険者（65歳以上）の要介護認定率はに、生活支援コーディネーターが専門職と地域住民との約21 ％で、全国平均の18.0 ％よりもかなり高い数値と間に入って、住民が主体的につながり・見守り・支え合なっている（p.2）
。これは愛媛県の高齢化率の高さに比いをベースにした生活支援を提供し、それで足らない部例していると考えられ、加齢によって介護ニーズが高分をフォーマルサービスで担うという逆の形に転換するまった結果と推察できる。この数字は年々増加しておことが「新たな地域支援事業」によって進められなけれり、愛媛県の平成12（2000）年から平成25（2013）ばならない。

年までの経年変化をみると、特に軽度の要介護者の認定

要介護２：14.0千人

要介護４：10.6千人

要要介護３：

要介護５：9.9千人と率が5.3 ％から10.2 ％にまで上がっており、この数字か2. 愛媛県内の介護予防に関する政策の実情
平成27年より全国的に「新しい地域支援事業」が展らも介護予防の取り組みを進めることの緊急度の高さが伺える（p.7）。

開されることで、愛媛県も従来型の介護予防から「地域愛媛県はこの状況を鑑みて、平成18（2006）年に「介づくり」をベースにした新しい介護予防への転換が求め護予防市町支援委員会」を設置し、介護予防に関する情られている。この制度改正を踏まえて愛媛県がどのよう報取集や人材育成、事業評価等を行い、市町による介護に「新しい地域支援事業」を推進するのか、現在の介護予防を支援する体制づくりを行った。委員会は「介護予予防の実情を精査して考察してみた。

防に関する指針」をまとめ、各専門部会（運動機能部会、愛 媛 県 平 成28年 度 高 齢 者 人 口 等 統 計 表 に よ る と、口腔機能部会、閉じこもり・認知症部会）ごとに指針を平 成28（2016） 年 ４ 月 時 点 で 県 全 体 の 高 齢 化 率 はまとめて、各部門ごとのアセスメントの方法や評価の仕

30.35 ％ で あ り、 全 国 の26.7 ％ と 比 較 し て も 高 い 数方等を紹介した。この指針は平成24（2012）年に改訂

値 を 示 し て い る（p.1）
。しかも愛媛県は市町ごとにされ、各市町で実施している運動・口腔・栄養等複数の高齢化率に大きな差があり、最も高齢化率が低い松

内容を組み合わせた、取り組みやすく効果が高いプログ山市（25.78 ％）と、最も高齢化率が高い久万高原町

ラムを実例で紹介することで、市町での介護予防プログ（46.10 ％）では20 ％以上の開きがあり、特に高齢化率ラムの開発の促進を目指した。しかしながら、委員会にが高い地域では介護保険を始めとした高齢者福祉政策のよって扱われたプログラムは個人のADL（日常生活動作）推進が難しい状況となっている（p.1）
。更に将来を見据の維持にフォーカスしたものが多く、「新しい地域支援68

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愛媛県で住民主体の介護予防を実現する方策事業」で目指している高齢者の地域づくりを目的とした

3. 介護予防を地域づくりの〝売り〟にする発想プログラムとして参考となるものはそれほど多くないとの転換いうのが実情であった。

今まで説明したとおり、愛媛県では介護予防の重要性

更に愛媛県は、平成27（2015）年に「愛媛県高齢者は認識されているものの、それを推進する積極的な方策保健福祉計画・介護保険事業支援計画」をまとめて、政を展開しているとは言い難い。これは愛媛県だけが特殊策目標として「高齢者が健やかに長寿を楽しみ、住み慣な訳ではなく、全国的に介護予防の推進が上手くいってえ がおれた地域で愛顔で暮らせる社会づくり」を掲げ、①高齢いないからこそ改正介護保険法で「新しい総合事業」そ者がいきいきと暮らせる社会づくり、②高齢者が住み慣して「新しい地域支援事業」に移行するのであるから、れた地域で暮らせる社会づくり（地域包括ケアシステム対応が遅れているのはやむを得ない部分もある。しかの構築）、③高齢者が安全・安心に暮らせる社会づくり、し、今回の改正は１で説明したように、すべての高齢者④介護保険制度を支える仕組みづくり、の４つの施策をを対象に社会への積極的な参加による「地域づくり」が発表した。この計画は、同年の改正介護保険法でも特に目的となっており、単純に法改正を受けて県や市町行政「新しい地域支援事業」の実施を意識しており、施策②の介護保険担当部局だけが計画をまとめ、推進できるもの中で、「高齢者の生活支援の推進」として新しい地域のではないことを行政職員は肝に銘じるべきである。

支援事業への移行について説明している。

今まで日本の社会福祉政策は、「介護保険法」もそう

しかし、計画の中で「新しい介護予防のあり方」や「生であったように、法律・制度を中心にしてその枠の範囲活支援の促進」「NPO・ボランティアを始めとする多様内でいかに福祉サービスを提供するかが中心であった。

な主体との協働」を目標として掲げてはいるものの、基そのため、法律・制度の枠内のサービスを利用者につな本的に厚生労働省が示している事業の内容説明が中心でげることが中心となり、枠外の地域の支え合いや助け合あり、具体的な事業推進の方法については示していないが支援から外されてしまう事例が多く発生した。介護い。確かに、県レベルの介護保険事業支援計画はあくま予防に関しても「介護保険法」が作られたことにより、で「市町計画の推進を支援するもの」であり制度全体の専門職が関わって多くの人に保険サービスが届く形には枠組みの提示は必要であるが、県としての「新しい地域なったが、その一方で地域とのつながりが疎遠になる人支援事業」での仕組みづくりや地域づくりについて、もが多く発生し、結果として地域のつながり・見守り・支う少し具体的な枠組みを示す必要があると考える。例ええ合いの機能を弱める結果となった。その失敗をもとにば、介護予防を推進する仕組みのキーとなる専門職であ今回の介護保険法改正による「新しい地域支援事業」がる生活支援コーディネーターの配置や確保の仕方、そし作られたという経緯を踏まえて、行政職員も「制度の枠て地域ニーズを把握する協議体の作り方にもう少し深く組みの中で動くスタンス」から、地域ニーズを重視して言及するべきである。また、担い手としての NPO・ボ「地域の中で柔軟に動くスタンス」への転換が求められランティアの育成に加えて、介護予防を推進する地域づている。正に「新たな行政職員」としてのあり方が問わくりやインフォーマルサービスの開発の方法について愛れていると言える。

媛全体としての枠組みを示すべきであると考える。本来

しかも「新しい地域支援事業」に基づいた介護予防をはこのような内容は「地域福祉支援計画」によって示さ推進するには、介護保険を担当する行政職員だけが前述れるべきものであるのだが、残念ながら愛媛県ではそのした「新たな行政職員」として地域住民と一緒に汗をか策定を行っておらず、「愛媛県地域福祉計画策定ガイド

くだけでは不十分である。新しい介護予防として、すべライン」を示して市町が策定する「地域福祉計画」にそての高齢者を対象にした生活支援や居場所づくりを推進

れを含むことを期待している状況もあまり好ましいとはするには、社会福祉に関連する部署はもちろんのこと言えない。

「地域づくり」に関連する健康、福祉、防災、環境、教育、文化、スポーツ、産業や環境といったすべての行政部署が連携・協働することが不可欠となる。

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しかし、行政の各部署も財源、人材、権限等の制約がまで商店街の中心地から離れて暮らしていた人々も戻っあり、その状況下で単純に連携・協働といっても容易でてくる可能性がある。更に、高齢者への「健康づくり」はない。愛媛県内の市町は対応すべき多種多様な社会問に関して、高齢者の健康グッズを売る店が登場したり、題を抱えている中で、介護予防の優先順位が緊急課題と健康に良い食事が提供される定食屋が生まれる等の「商して認められて政策としての優先順位が上がらないと、売」として成り立つ可能性も出てくる。こうなると正に、他の部署からの積極的な支援を受けることは難しい。

介護予防が地域づくりの〝売り〟になったと言える。

筆者は、介護予防について政策としての優先順位を上げるためには、今回の改正介護保険法の「新しい地域支4. 愛媛県で介護予防を〝売り〟にする地域づく援事業」の本質である「地域づくり」を看板にするといりを推進するための提言う発想の転換が必要だと考えている。今までは、介護予前述したように、愛媛県内で改正介護保険法の「新し防を制度による福祉サービスと捉えて、サービス提供にい地域支援事業」を推進するには、今までの制度の枠内予算がかかり、生産性が低いものとして考えられがちでで介護予防サービスを提供するという考え方から、介護あったが、今回の制度改正の流れに上手に乗ることで、予防のベースを住民が主体となって行う「地域づくり」介護予防が地方創生や地域活性化に一役買うものに変化と捉えて、介護予防を「地域おこし」の起爆剤にするとできると信じている。都市政策と福祉政策の融合を唱えいった積極的な発想の転換が必要となる。「新しい地域ている広井（2013）は、「高度経済成長期はできる限り支援事業」が行政主体ではなく、住民主体による介護予少ない労働力で多くの生産性を上げる〝労働生産性〟が防の推進であるとしても、自動的に住民の主体性が生ま重視されたが、現在は、できる限り少ない自然資源や環れる訳ではない。行政、社会福祉協議会、地域包括支援

境負荷で生産を行う〝環境効率性〟が問われるようなっセンターといった専門職からの「仕掛け」や、住民が主ている。そうなると、これまで〝生産性が低い〟典型と体性を発揮できる「環境づくり」ができなければ不可能されてきた介護や福祉の分野、つまり〝ケア〟に関わるである。今後、愛媛県が介護予防を〝売り〟にする地域分野に資源配分をしていくことが経済にとってもプラスづくりを推進するために、以下の４つを提言しておく。になるのである。
」（p.8）と述べている。つまり、介護（１）県地域福祉支援計画の策定による「新しい地域支予防を推進することが「生産性を持つ地域づくり」へ、70援事業」推進の方法の提示つまり「地域おこし」につながる可能性を示唆している

愛媛県では、県レベルの地域福祉支援計画は策定してと言える。具体的には、改正介護保険制度の「新しい地おらず、ガイドラインを示すのみに留まっているが、改域支援事業」を進めることで、「高齢者が健康で暮らし正介護保険法における「新しい地域支援事業」を県内のやすいまち」を作ることにつながり、それが「すべて市町村で推進するためには、計画の策定が必要となるとの人が健康でくらしやすいまち」としてアピールできれ考えられる。従来のように「愛媛県高齢者保健福祉計ば、人口減少対策やその地域への住み替えといった生産画・介護保険事業支援計画」によって介護予防を推進し性を持った活動へと変貌することが期待できる。

ようとしても、現状のままであれば、行政の介護保険課

例えば、愛媛県内にはかつて栄えた商店街がシャッとその職員が、今までと全くコンセプトの違う改正介護ター通りと化している場所が多く存在するが、その地域保険法への対応に苦慮して孤立化してしまう危険性があで積極的に「新しい地域支援事業」を推進することで、る。

介護予防になる軽い運動を行う場所づくりや生活相談がこのような事態を避けるためにも、県レベルで地域福できる場所等が開発されることが期待される。そして、

祉支援計画を策定し、県内の市町が地域づくりをベース

その地域の高齢者の介護予防への意識も高まり、見守にした介護予防を推進できるように、支援する方策を具り・つながり・支え合いが強固になることで、元々病院体化すべきである。特に「新しい地域支援事業」の推進や施設等のインフラも存在している商店街は「高齢者にを担う行政部署、社会福祉協議会、地域包括支援センとって住みやすい商店街」と成り得る。そうすると、今ター等へ県からの具体的な支援方策を示す必要がある。

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そして、介護予防の「地域づくり」を担う地域福祉支援組織・部署間が協働・連携するための専門部署が作られ計画と、介護保険全体の運営・管理を担う高齢者福祉計て推進されるべきであるが、急に作っても機能しない間画・介護保険計画を連動させることで、新しい介護予防接部署になっては無意味である。そのため、行政内で最を推進しやすくなることが考えられる。そうすること終責任を負う部署を明確化した上で、連携・調整を司るで、「新しい地域支援事業」の直接的な仕掛け役となる会議を設置すべきと考える。このような会議の設置を、専門職である「生活支援コーディネーター」への定期的「新しい地域支援事業」における地域ニーズを把握するな研修等のサポートも、「介護予防市町支援委員会」の仕組みである「協議体」の上の組織の位置づけとし、協支援活動と連動させて実施しやすくなる。

議体から出された要望に対して行政内で話し合う仕組みを創り上げるべきである。

（２）「地域づくり」に関する行政計画事業と「新たな地域支援事業」との連携促進
愛媛県でも地域福祉支援計画を策定することで「地域（４）介護予防による「地域づくり」のモデル事業化と積極的な広報・啓発づくり」をベースにした「新しい地域支援事業」を推進（１）～（３）では介護予防による「地域づくり」をし易くはなるが、それだけでは介護予防を〝売り〟にす

推進する支援者側の〝環境づくり〟を中心に説明してきる地域づくりにまでは至らない。既に説明したように、

たが、あくまで「新しい地域支援事業」の主役は地域住介護予防の政策としての優先順位を上げて、社会福祉に民であることから、地域住民が主体性を持って活動する関連する部署に加えて、「地域づくり」に関連する健康〝仕掛け〟も当然必要となる。そのためには、愛媛県やや福祉、防災、環境、教育、文化、スポーツ、産業といっ愛媛県社会福祉協議会が、介護予防による「地域づくり」たすべての行政部署が連携・協働して「地域おこし」にのモデル事業を企画すべきである。
「新しい地域支援事つながる介護予防の推進に努める必要がある。しかしそ業」に対して積極的な地域や地域住民に対して、手厚いれを進めるには、総合計画である「愛媛の未来づくりプ支援を提供することで活動を盛り上げることが目的となラン」の中の重点戦略の一つとしての位置付けを確立しる。また、モデル事業としての成功例が増えれば、それなければならない。その上で、介護予防を「愛媛県高齢らを積極的に広報・啓発することで、他市町にある他地者保健福祉計画・介護保険事業支援計画」の事業として域も推進方法を学び、上手に方法を真似た実践が可能とだけではなく、様々な「暮らし」に関連する計画の事業なる。このように、ある程度の競争を促して県内全体でと連動して実施することで、ヒト、モノ、カネといった事業の底上げを行い、介護予防を〝売り〟にする地域づ資源も使い易くなる。

くりが進むことを期待する。

（３）行政各部署の横断的連携の促進
改正介護保険法の「新しい地域支援事業」を愛媛県で実施する際に、最も懸念されるのは、縦割り行政の弊害で行政の介護保険関連部署のみによる介護予防の推進になってしまうことであり、その体制では決して地域づくりがベースとなる「新しい地域支援事業」が効果的に推進されることはない。それを避けるために、行政内の部署間の協働・連携を推進する「介護予防連携・調整会議」の設置を提案したい。愛媛県内では町レベルではわざわざこのような会議を実施しなくても連携ができているところもあるかもしれないが、市レベルでは必ず必要になると考える。理想的には、市長や町長の号令の下、行政財団設立40周年記念号

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引用文献
愛媛県保健福祉部長寿介護課（2015）『愛媛県高齢者保健福祉計画・介護保険事業支援計画

平成27年度～29年度』

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愛媛県保健福祉部長寿介護課（2016）『平成28年度高齢者人口等統計表』
https://www.pref.ehime.jp/h20400/koureisyajinkou.html．
厚生労働省（2015）『介護予防・日常生活総合支援事業のガイドライン（概要）』
http://www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-12300000Roukenkyoku/0000088276.pdf．
厚生労働省（2015）『介護予防・日常生活支援総合事業の推進に向けて』
http://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/000007
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厚生労働省（2016）『介護保険事業状況報告（月報） 平成28年９月』
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第55回

介

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http://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/shingi-hosho.
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広井１

良典（2013）『講座ケア

新たな人間－社会像に向けてケアとは何だろうか

領域の壁を越えて』ミネルヴァ書誠一・大阪

田鶴子・吉田房．
高橋純・志水昌司（2015）『改正介護保険における新しい地域支援事業の生活支援コーディ
ネーターと協議体』、CLC．

Profile高杉公人（たかすぎ現職

聖カタリナ大学

学

歴・2000年カルガリー大学（カナダ）、社会福祉学修士号きみひと）

人間健康福祉学部准教授（M.S.W.）取得
・2009年日本福祉大学福祉社会開発研究科博士課程（国際社会開発選考）後期在籍

研究分野

・2012年４月

聖カタリナ大学人間健康福祉学部講師

・2015年４月

現職

地域福祉（地域福祉計画、福祉のまちづくり）、国際福祉（社会開発、コミュニティ開発）

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