特集

今から始める防災まちづくり～要配慮者の暮らしを守る～
都市・住宅・地域政策グループ
首席研究員

朝日向

1

都市・住宅・地域政策グループ
首席研究員

猛

沼尻恵子

都市・住宅・地域政策グループ
首席研究員

佐々木正

しかしながら、ハードによる防御の完成や建築物・土地利はじめに用の規制・誘導等の施策の結果、安全性が極めて高いまちや地域で暮らしていけるようになるには、多大な年月と費用を東日本大震災では、病院や社会福祉施設、学校等が津波に要する。中長期的には 1 日も早くその実現を目指して整備襲われ孤立したり、逃げ遅れた子どもや高齢者が少なからずを進めていくにしても、短期的には確実に避難できる環境を犠牲になった。特に、津波に襲われた沿岸市町村での死亡者整えることが必要である。の過半数は高齢者であった（図 1 参照）。

そこで本稿では、高齢者、障害者、乳幼児など、災害時に昨今頻発している気象災害でも、高齢者施設等が被災

特にサポートが必要となる要配慮者の観点から、明日にも起し、犠牲者を出している。2016 年に岩手県岩泉町で台風こるかも知れない災害に備えて今から始めるべき対策を提案

により河川が氾濫し、認知症高齢者グループホームを襲っする。

た。2020 年の令和 2 年 7 月豪雨でも、熊本県球磨村の特別養護老人ホームを洪水が襲ったことは記憶に新しい。また、
2018 年の平成 30 年 7 月豪雨では、岡山県倉敷市真備地区
で河川が氾濫したが、地区の犠牲者の約 9 割が高齢者であり、

2

防災まちづくりの動向

頻発する災害を背景に、防災まちづくりが強化されてきて多くが自宅死亡であった。
災害から人命や暮らしを守るため、河川や海岸の堤防、砂いる。その動向を簡潔に整理する。

防施設等があるが、近年は、こうしたハードによる防御だけでなく、避難計画の作成、土地利用の規制・誘導等、防災と2.1 津波防災地域づくり法による警戒避難体制
東日本大震災の津波災害を受けて、2011 年 12 月に津波連携したまちづくりが強化されている。

防災地域づくり法が成立した。同法は、津波浸水想定区域に対して「津波災害警戒区域」を指定し、津波情報の伝達、避難施設等を措置するとともに、要配慮者利用施設（学校、病院、人口の 23%が 65 歳以上福祉施設）に対し「避難確保計画」の作成を義務づけた。また、「津波災害特別警戒区域」では、要配慮者利用施設の開発・建築の制限を強化する措置が講じられている。
なお、「津波災害警戒区域」は 17 道府県で指定されてい死者の過半数が 65 歳以上

図1

震災による死亡者の年齢構成の被災市町村全体の人口構成比（岩手、宮城、福島 3 県 3 市町村）
出典：国土交通省都市局，東日本大震災の津波被災現況調査結果（第２次報告），平成 23 年 10 月 4 日

るが、制限を強化した「津波災害特別警戒区域」は静岡県伊豆市での指定にとどまっている（2020 年 10 月 30 日現在）。
2.2 水防法、土砂災害防止法による警戒避難体制整備
洪水や土砂災害に対して、市町村によるハザードマップ策定が進められている。2005 年にはハザードマップによる住民への周知が義務化された。2013 年には要配慮者利用施設

30｜ JICE REPORT ｜特集

今から始める防災まちづくり ～要配慮者の暮らしを守る～に対する「避難確保計画」の作成が努力義務とされ、2016チェックリスト」として掲載されているので、ご覧いただき年の岩手県岩泉町での人命被害を受け、2017 年には要配慮たい（図 2 参照）。

者利用施設において「避難確保計画」の作成が義務化された。
2.3 水災害対策と立地適正化計画との連携
ハザードマップ等による警戒避難体制の整備が進む一方で、災害ハザードが存在する地域への市街化が進み、結果的に災害リスクが残るという課題が生じている。
そこで、2019 年度から水害対策とまちづくりの連携が強化され、市町村が作成する「立地適正化計画」（居住機能や医療・福祉・商業、公共交通等の都市機能の誘導を目的としたマスタープラン）おいて、「居住誘導区域」を指定する際に災害リスクを加味することとされた。
また、2020 年 6 月には都市再生特別措置法が改正され、災害ハザードエリアにおける開発抑制や移転促進、市町村の防災指針の作成等を進めていくこととしている。

場面

高齢者、障害者等の避難に関する課題
長距離の歩行が困難で、遠方の避難する場所への到達が困難
避難する場所に入ることが困難、また、入った後に移動が困難

今から始める防災まちづくり◇長距離の歩行が困難で、遠方の避難する場所への到達が困難な場合、身近な施設を避難場所に指定するなどの工夫がありますか◇施設の出入り口等の段差の解消をはじめとする、避難所のバリアフリー化がされていますか◇大空間に大勢の人がいることで、過ごしにくさを感じる高齢者や障害者等への配慮がありま
すか◇多機能トイレがありますか◇災害用トイレは準備されていますか◇避難者に必要な情報を伝えるために、視覚、他の避難者が入手できてい聴覚、触覚などの様々な感覚を活用した情報提る情報を入手できない、入供（文字、音声、点字、記号、筆談、手話、録手しにくい音、光、振動等）がありますか
移動や情報の利用に必要な ◇移動や情報の利用に必要な電源等があります
電源等が確保できないか避難する場所が過ごしにく
避難いする
場所 トイレが使えないという切実な問題

図2

3

チェックリスト

高齢者障害者等の配慮事項チェックリスト（「避難する場所」部分を一部抜粋）
出典：国土交通省

https://www.mlit.go.jp/sogoseisaku/barrierfree/sosei_barrierfree_tk_000035.html

一般財団法人国土技術研究センター（以下、JICE）では、 （2）平常時からのバリアフリー化
東日本大震災以降、要配慮者の避難に着目した調査研究を実

避難経路は日常的にも使う動線となる。例えば、避難場所施している。そこから得られた知見を、自治体や地域コミュに指定されている学校への道は通学路とも重なる。避難経路

ニティ、施設管理者等が主体となって進める“今から始めるの歩道拡幅や段差解消などの改善を行うことは、平時におい防災まちづくり”として述べる。ても安全で、災害時・緊急時にも通行しやすい道路の確保につながる。

3.1 要配慮者利用を意識した施設整備を行う

なお、避難場所となる学校については、高齢者、障害者等

JICE では、東日本大震災の翌年度の 2012 年度に、国土の移動等の円滑化の促進に関する法律（バリアフリー法）の交通省からの受託調査として「災害時・緊急時に対応した避改正が 2021 年 4 月に施行されることとなっており、全て難経路等のバリアフリー化と情報提供のあり方に関する調査の公立の小中学校が建築物バリアフリー基準の適合義務の対研究」を実施した。これは、高齢者、障害者の災害時・緊急象となる。これにより、避難場所のバリアフリー化が進むこ時の避難における課題と対策についてバリアフリー分野でもとが期待される。

目を向けて行く取組であった。
3.2 地域住民や地域企業が要配慮者の避難を支える（1）避難施設におけるあと少しの配慮や工夫が必要
避難施設は、応急的・緊急的な対応のために整備されてい（1）点検マップによる危険箇所の見える化るものであるが、要配慮者にとって災害時に発生する困難な2013 ～ 14 年度に JICE の自主研究で東京都板橋区内に状況を少しでも低減させるための配慮を行っておくことが必おいて、地域の NPO 団体と共同して指定避難所である小学要である。

校までの避難訓練を行った。

例えば、津波避難タワーの多くは階段で上部へ避難するが、そのワークショップで話し合われた意見を安全マップにまと避難訓練では、階段への手すり設置に関する意見が多く出さめて、地域に配布した。マップのオモテ面に避難上の課題と迂れる。手すりがあれば、高齢者や障害者等にとって昇りやす回経路等を示すことで、危険箇所と安全な避難経路を見える化く、避難時間の短縮につながる。広い踏面で、ゆとりある幅するとともに、ウラ面には中長期的に取り組むべき避難路整備員があれば、介助者が支えることもできるし、歩行速度の遅いの方向性等を示すことで、住民と行政の双方がまちを改善して高齢者等の脇を他の避難者がすり抜けていくことも可能となる。

いく努力を継続するという意識を共有するものとなった。

このような高齢者等の避難に関する課題に対して、どのような配慮や工夫が必要であるか取りまとめた検討成果は、国土交通省のホームページに「高齢者障害者等の配慮事項

この取組みについては、JICE WEB サイトにおいて公開中である。
www.jice.or.jp/reports/autonomy/cities｜ JICE REPORT ｜31（2）福祉施設の避難誘導を近所で助け合う

3.3 要配慮者利用施設の行動マニュアルを作成する

2015 ～ 16 年度に自主研究で仙台市内の障害児放課後デJICE では、2018 年度より東京国際空港ターミナル株式

イサービス施設において避難訓練を実施した。東日本大震災

会社における、災害時の要配慮者の対応マニュアルを検討・を経験した施設であったため、指定避難所までの移動は円策定するとともに、それを空港職員に展開するための支援を滑・迅速に行うことができたものの、施設側では、時間帯に実施している。

よってスタッフ人数が変化し、場合によっては避難時に混乱が生じることも想定された。

空港ターミナルでの発災時に、要配慮者が困難な状況になると想定される事項と必要なサポートについて、①発災直後

そのため、平時から近隣と連携し、いざという時には助けからの混乱がある程度収まるまでの初動期、②数時間～半日を求めることができる、“ご近所ネットワーク”の構築の必程度経過した後、サポートが必要な方を抽出するまで、③抽要性が認識された。

出した要配慮者に必要なサポートを届けて対応するまで、の３段階について、対応マニュアルを作成した。

（3）地域企業と連携した避難確保計画を作成

特に、津波が発生した場合には、10 分で上階への避難を2017 年に要配慮者利用施設において「避難確保計画」の行う必要があるが、エレベーターは使えないため、車椅子ご作成が義務化されたことを受け、JICE では国土交通省からと持ち上げて階段を昇る避難サポートとなる。このような場の受託事業において「避難確保計画作成の手引き」を作成し、合の避難マニュアルは存在せず、従来は消防隊に任せるものケーススタディを実施した。としていたが、本検討において具体的なサポート方法を整理

例えば、2019 年の令和元年東日本台風で被災した宮城県した（図 4 参照）。

白石市のグループホームでは、地域と連携した避難確保の検例えば、電動車椅子はそのもので重量が 100kg を超える討を行っている。自動車販売会社が市と災害時に福祉車両をことから、手動車椅子に移乗してもらい、手動車椅子ごと階提供する協定を結び、車両を避難に活用することで避難時間段を持ち上げることとした。サポートする人数が少ない場合を短縮することができる。このように、地域企業が保有するや緊急時には車椅子使用者を抱えて搬送する方法もあるが、資源に着目し、連携することは避難確保する上で有効である

上肢の障害の程度によって搬送方法が異なることや、障害の（図 3 参照）。

状況によっては搬送時に骨折の恐れもあることから、手動車椅子での避難を原則とした。
マニュアルの検討において、机上訓練のワークショップや実施訓練を行い、マニュアルのブラッシュアップを行った。
このような活動をベースに、ワークショップに参加された警備会社の方が講師役となる研修プログラムとして、職員に展開する準備が進められている。
階段の上がり方①

階段を登る了解を得る。

②

車いすを階段正面に止め、ブレーキをかけて後輪を固定する。
( 階段に対して前向き )③

車いす使用者には背もたれに寄りかかってもらう。

④

4 名は、グリップ、フットサポートパイプ等を逆手に持つ。
脱着可能な部品を持つと落下の危険があるので、必ずしっかりと固定されている部品を持つこと。

⑤

車いす使用者に持ち上げることなどを説明しながら持ち上げる。

⑥

車いすを水平に近い状態 ( 前が少し高い状態 ) に保つようにし、かけ声をかけながら階段を移動する。

【 ①～③ 階段を上がる前の声かけ 】① 階段を昇りますね② ブレーキをかけて後輪を固定します③ 背もたれに寄りかかってください【 ⑤～⑥ 階段を上がる時の声かけ 】
１.２.３.で持ち上げますね１.２.３.

図 3 地域企業と連携した避難確保計画
出典：要配慮者利用施設における避難確保計画作成推進に向けた
地方公共団体等の取組事例集

車いすを持ち上げる【 ④ 車いすを持つ場所 】
階段を上がりますね

１.２.
１.２.
掛け声に合わせて階段を上がる

図４ 手動車椅子の階段による避難対応
出典：大地震時の要サポート者対応のための行動マニュアル

32｜ JICE REPORT ｜特集

今から始める防災まちづくり ～要配慮者の暮らしを守る～

4

要配慮者の暮らしを守る
防災まちづくりの提案

総合的なリスク評価及び適切な事前予防対策取るよう、災害アセスメントを行うことを提案する。

以上を踏まえて、取組みの時間軸と要配慮者の暮らしを守（2）計画的な指定避難所の受け入れと避難環境の向上
指定避難所の環境が重要である。新型コロナ対策として、る防災まちづくりを提案する。

指定避難所の受け入れ人数を制限したり、計画的に受け入れる取組みが始まっている。受け入れるべき要配慮者を受け入

4.1 短期的な取組みと中長期の取組みの時間軸
ハード対策・ソフト施策が連携した防災まちづくりが完成れられないという事態が起きないよう、事前に災害時を想定するまでには多大な年月と費用を要する。そのため、時間軸した要配慮者の受け入れ計画が必要である。これにより、要とハード対策・ソフト施策の役割分担を持った具体的な整備配慮者に危険を知らせることや、自力で避難できない要配慮計画が必要である。

者に手を差し伸べることも可能になる。

図 5 は、その例として流域と一体となった水災害対策のプライバシーの確保として、また新型コロナ対策としても、概念図で、災害の頻度・規模に応じて水災害対策、まちづく間仕切り等の導入が始められているが、それに加えて、段ボーり、警戒避難の役割を示している。

ルベッドを確保する、和室を確保するなど、要配慮者の体調が悪化しないような避難生活の配慮が必要である。

災害規模（3）地域コミュニティの再構築

想定最大規模L2

要配慮者は災害時のサポートが不可欠であるが、昨今は、警戒避難地域コミュニティの希薄やサポートの担い手となる人が日中

施設整備計画規模L1いる。

まちづくり

水害対策の目標

水災害対策

短期

図5

は働きに出ていて地域に不在であるなどの問題が指摘されて

・建築対策
・土地利用対策・ハザードマップ・避難計画

中期

一方、防災については、ハザードマップに対する人々の認・堤防等のハード整備

整備計画20～30年後長期識が進んできており、また、新型コロナ対策として在宅勤務期間

流域と一体となった水災害対策の概念図

堤防等のハード整備は長期間を要し、計画規模（L1）までがその範囲である。一方、まちづくりでの対策は、建物のという新しい生活スタイルも定着してきている。災害時にも機能できる平時の地域コミュニティを再構築するには今が好機であることから、こうした人々の認識の変化を捉え、自治体が地域や企業等への働きかけを行っていく必要がある。
JICE は今後も、自治体や地域、施設管理者等による防災に関する取組みに対し支援を行っていく所存である。

嵩上げ等の個別対策や危険箇所からの移転等の土地利用対策1がある。両対策の合わせ技で防災まちづくりを進めることに

参考文献

より、将来的には可能な限り警戒避難が必要な領域を縮小さ

1） 国土交通省 水管理・保全局河川環境課水防企画室 , 要配せていくものである。
JICE では河川政策グループと都市・住宅・地域政策グループが連携し、ハード対策とソフト対策が連携した防災まちづくりの検討に取り組んでいる。

慮者利用施設における避難確保計画作成推進に向けた地
方公共団体等の取組事例集 ,2020
2） 朝日向猛：災害時・緊急時における障害者の避難 , 都市計画 Vol63 No.4 インクルーシブなまちづくり（310）,2014

4.2 要配慮者の暮らしを守る防災まちづくりの提案

3） 国土交通省総合政策局安心生活政策課：災害時・緊急時に対応した避難経路等のバリアフリー化と情報提供のあ（1）被災しないための取組みを加速り方に関する調査研究 ,2013 年 3 月

災害が発生しても被災しないこと、避難しなくともよいこ4） 国土技術研究センター：東京国際空港国際線旅客ターミとが理想であるが、そのためには長期的な観点で確実に歩ん

ナルにおける緊急時の障害者対応マニュアル対応の具体でいくほかなく、特に要配慮者利用施設については、その取化検討業務報告書：2019 年 3 月組みを加速することが必要である。
立地適正化計画においては、防災指針を作成し、地域の災害リスクの分析し対策を検討することとなった。要配慮者利用施設や災害時に拠点となるような重要施設の立地にあたっては、大規模施設の整備において環境影響評価を行うように、｜ JICE REPORT ｜33