（一社）建設コンサルタンツ協会近畿支部
第56回（令和5年度）研究発表会 論集№038（一般論文発表 計画・交通系）

淀川を含む複数河川氾濫発生時における高槻市の避難方針検討（株）建設技術研究所 ○ 菅原嵩史加村大輔

桒原拓大論 文 要 旨
高槻市では、淀川流域に対する想定最大規模降雨により淀川及び複数の支川が氾濫した場合、市街地面積の約半分が浸水想定区域となり、多数の避難者が発生し避難時間が長期にわたることが想定される。
本稿では、内閣府「広域避難計画策定支援ガイドライン」（令和 4 年 3 月）の知見に基づき、淀川を含む複数河川氾濫及び土砂災害が発生した場合の、市民の避難行動や避難情報の発令基準等を整理し、大規模水害・土砂災害の避難方針を検討した。また、作成した方針に基づきライフライン事業者・交通機関等の防災機関が参画する多機関連携型タイムライン（防災行動計画）を検討した。
キーワード：タイムライン，複合災害，避難計画，避難シミュレーション

ま え が きインでは淀川の氾濫のみを対象としており、支川の氾濫や近年、災害の発生を前提に、防災関係機関が連携して災土砂災害を含む複合災害については反映されていない。

害時の行動をあらかじめ共有し、防災行動とその実施主体

高槻市は大阪府北東部に位置しており、淀川右岸の三島を時系列で整理した「タイムライン（防災行動計画）」が地域（高槻市・島本町・茨木市・摂津市・吹田市の 4 市 1

国や自治体等で数多く策定されている。高槻市でも、「高町）に含まれ、東西に約 10.4km、南北に約 22.7km の広が槻市 台風等接近に伴う災害タイムライン（防災行動計りを持つ。市域の北半分は丘陵部と台地であり、芥川、女画）」が平成 29 年 1 月に策定されているが、このタイムラ

瀬川、檜尾川等の支川が南流して市南端を流れる淀川に注ぎ扇状地を形成しており、市南部の市街地を含む平野部を構成している 1)。市内の人口は、市街地である南半分に多く分布している（図 1）。
本検討では、近年、激甚化・頻発化する水害・土砂災害に備えるため、淀川を含む複数河川の氾濫及び土砂災害の発生を想定し、市民の避難行動や、避難手段、避難先等から、適切なリードタイムを踏まえた避難情報の発令基準等を整理し、市民の避難体制の方針を検討した。なお、算出した避難者数及び避難時間等は、検討上一定の条件に基づき算出したものであり、今後安全な避難の実現のために目指すべき基準として設定した。また、作成した方針に基づ
き行政・ライフライン事業者・交通機関等の防災機関が参画する多機関連携型タイムラインを検討した。

JR 京都線
阪急京都線

１．想定される被害の考え方（１）降雨シナリオ及び河川氾濫
本検討で対象とする災害は、「淀川を含む複数河川の氾濫」であるため、想定する降雨シナリオは、淀川の想定最東海道新幹線大規模の氾濫を伴う降雨とする。そこで、三島地域広域避難検討ワーキンググループ「三島地域広域避難検討 令和
図 1 高槻市の町丁目ごとの人口（R4.3 時点）

2 年検討結果取りまとめ」（令和 3 年 3 月）（以下、「三－ 116 －（一社）建設コンサルタンツ協会近畿支部第56回（令和5年度）研究発表会 論集№038（一般論文発表 計画・交通系）

島地域 WG」と称す）の検討結果を踏襲し、淀川における想定最大規模降雨を、平成 25 年台風第 18 号の降雨量を引き伸ばした 24 時間雨量 360mm（淀川（枚方地点））とした。
この場合、支川の各流域における降雨量は約 307mm/日となるが、芥川・安威川等の高槻市に影響を及ぼす支川の計画規模降雨（1/100 年確率）が約 290mm/日であることを踏まえると、これは支川における 1/100 規模の降雨に相当する。
したがって、想定する河川氾濫は、「淀川の想定最大規模降雨による淀川氾濫（L2）＋計画規模相当の支川氾濫（L1）」を基本とすることとした。以下では、この降雨シナリオに伴い発生する水害及び土砂災害を、「大規模水害・土砂災害」と呼称する。
（２）大規模水害・土砂災害時の避難に関する各種数値の算出方法
大規模水害・土砂災害発生時の避難者数・避難施設での収容可否・避難時間等の算出方法は、首都圏における大規模水害広域避難検討会「首都圏における大規模水害・広域避難検討会報告書 広域避難計画策定支援ガイドライン」（令和 4 年 3 月）（以下、「ガイドライン」と称す）及びその他の首都圏における大規模水害・広域避難検討で示さ

図 2 大規模水害・土砂災害時の浸水想定区域図

れる「定量的な算出方法」を参考とした。

２．大規模水害・土砂災害時の避難における現状と課題の把握●共同住宅：浸水する階層の世帯は「全居室浸水」
浸水しない階層は屋内安全確保●一戸建て：最上階まで浸水する場合は「全居室浸水」
2階建以上で浸水しない階層がある場合は屋内安全確保（１）大規模水害時の浸水想定区域図の作成

2階以上：浸水なし
1階：浸水

3階以上：浸水なし
1,2階：浸水

大規模水害・土砂災害時の浸水想定区域図として、淀川

1階：床下浸水
4階
3階
2階（想定最大規模）及び芥川等の支川（計画規模）の浸水想

1階

水面定区域を重ね合わせ、全包絡による浸水想定区域図を作成（共同住宅）した（図 2）。

（一戸建・長屋）大規模水害・土砂災害の場合、高槻市の市街地の大部分

凡例
立退き避難（市南部）が浸水するため、浸水区域内に居住する多数の屋内安全確保

非避難対象市民が避難対象者となり、浸水区域外の北部への避難が必※1階の床高は0.5ｍ、各階の階高は2.7mと設定（国土交通省水管理・国土保全局「水害の被害指標分析の手引き」 （H25施行版）より ）要となる。このとき、市域の南北方向の接続路であるアン

図 3 「全居室浸水」（立退き避難対象）の区分

ダーパスへの浸水が想定されることから、氾濫発生までの難者数に含め、浸水想定区域外に位置する土砂災害（特別）段階で避難が完了していない場合、浸水区域からの避難が警戒区域内の居住者数を「土砂災害のみによる避難者数」困難となる可能性がある。

（約 0.2 万人）として算出した。

（２）避難者数の算出（３）開設する避難施設の収容人数

浸水による避難者数は、浸水想定区域の浸水深から、居高槻市では市の方針として、避難情報が発令された場合住する建物が「全居室が浸水する世帯」を「立退き避難対は、避難情報に従って浸水想定区域及び土砂災害警戒区域

象」、居住階の下階が浸水する世帯を「屋内安全確保対象」

外へ立退き避難することを原則としている 2)。市内の避難とし、それぞれの対象者数を算出した（図 3）。

施設のうち、大規模水害・土砂災害発生時に開設する避難このとき、高槻市の全人口約 35 万人に対して避難対象場所は、GIS 上で降雨シナリオの想定条件である淀川者数は約 18 万人となり、そのうち移動を伴う避難を要す（L2）・支川（L1）の浸水想定区域及び土砂災害（特別）る立退き避難対象者数は約 10 万人となる。なお、土砂災警戒区域のすべてのハザード区域外に位置する施設とし害による避難者数について、浸水想定区域及び土砂災害た。このとき、大規模水害・土砂災害時に開設対象となる（特別）警戒区域の両方に該当する避難者は浸水による避避難場所の収容人数は、緊急的な避難であることを踏まえ－ 117 －

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避難者 1 人あたりの占有面積を 1 ㎡として算出した。そのは避難の長期化が予想される。そこで、河川の氾濫が想定結果、収容可能人数は約 7 万人となった。

される時刻から遡って避難情報等の発令タイミングを検想定される避難者数と避難場所の収容人数を比較した
場合、避難者数が避難場所の収容人数を大幅に超過する。

討し、「大規模水害・土砂災害対応シナリオ」（図 4）として時系列で整理した。

この概算結果から、大規模水害・土砂災害発生時には、広三島地域 WG における検討シナリオでは、水位ハイドロ域的な浸水及び膨大な避難者の発生により、避難場所が約の比較から安威川が淀川より 6 時間早く避難判断水位に到3 万人分不足するおそれがある。

達すると想定されている。安威川を含む芥川等の支川が氾（４）避難時間の算出

濫した時点で市域が分断され避難が困難となることから、避難時間の算出においては、立退き避難対象者は「自家大規模水害・土砂災害対応シナリオにおいては支川の氾濫用車」「徒歩」「市営バス」のいずれかの手段により避難す（淀川の氾濫に約 6 時間先行）
を災害発生 0 時間とした（図ると設定した。このうち、徒歩避難及び高槻市保有の市営4 右）。

バスによる避難者輸送を主たる避難手段とした。なお、自避難には長時間を要すると想定されるが、先の予報であ家用車による避難は、高槻市の方針で車両避難を原則禁止ればあるほど気象予測・水位予測の精度は低下するため、としていることから、避難時の移動が特に困難な要配慮者それをもとに避難情報を発令した際、実際には災害が発生およびその付き添い者に限定した。市営バスによる避難でしない「空振り」の発生が懸念される。

は、通常運行しているバス路線の経路を踏襲し、ダイヤは一方で、通常の基準水位情報による判断では安全確保の各路線で 1 時間当たりに 1 本の運行を前提とした。このとために十分な時間が確保できない。そこで、大規模水害・き、最も長期化するのは市営バスによる避難であり、最大土砂災害に対する防災体制の移行判断は、ある程度災害ので 10 日以上を要する。この算出結果は、避難者輸送の体発生が確実視される氾濫開始の 48～24 時間程度前の気象制構築が十分に実施されなかった場合を想定したもので、情報（特に台風予報）をトリガー情報とした。具体的には、渋滞等によるダイヤ乱れ、避難時の大きな荷物携行による大規模水害・土砂災害の発生が予想される際には、安全な乗車可能人数の大幅な低下を考慮した最も厳しい条件下避難のため警戒レベル 4「避難指示」を氾濫開始の 48 時間による避難時間である。

から 24 時間前に前倒し発令する（図 4 中央右）。

この場合、避難時間が極めて膨大となるが、実際にこの上記避難指示を前倒し発令した際には、避難時間の短縮避難時間に合わせて避難情報を発令し、避難を促すのは非化のため市営バスによる避難者輸送を開始する。このとき、現実的であり、最大限避難時間を確保可能な避難情報の発避難に使用する市営バスの配車台数を最適化し、系統ごと令タイミングと避難者輸送の体制構築の検討が必要となの避難対象者数に応じて配車台数を調整する。さらに、災る。

害時の運行系統の限定により、徒歩避難が見込まれるエリアの路線等への配車を減らし、避難者の多い系統に輸送力３．課題解決に向けた方策を集中させること等の対応を実施する。上記の最適な輸送（１）避難指示の前倒し発令と市営バス配車台数の最適化

力の増強及び避難行動の実現には、早期・自主的な避難の上記で算出したように、大規模水害・土砂災害発生時に実施に加え、避難実施状況に応じた配車台数の最適化、輸図 4 大規模水害・土砂災害対応シナリオ－ 118 －

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送力増強のための人員確保等が必要となる。

人数（イメージ）（２）適切な避難行動の周知・啓発

避難不要者
17万人

膨大な避難者の発生による避難場所の不足や避難時間分散避難を考慮した避難者数

土砂災害のみの避難対象者
0.2万人の長期化に対する対策として、適切な避難行動の周知啓発・実施も重要である。水害・土砂災害の想定区域外の住市内居住者
35万人

民による不要な避難の抑制と併せて、避難指示発令前の早屋内安全確保
対象者
8万人

分散避難者
（34％）
3万人

期・自主的な避難（安全な地域の親戚や友人・知人宅、宿立退き避難
対象者
10万人

泊施設などへの避難等の「分散避難」）を呼びかけることで、発令後の避難者数の縮減による避難時間の低減、及び市開設避難場所の収容可能人数の確保を図る。

大規模水害・土砂災害による避難対象者：約18万人

市指定
避難場所
避難対象者
（66％ ）
7万人

自動車避難
0.8万人

徒歩・バス
6万人

徒歩避難
0.7万人
バス避難
5万人

図 5 大規模水害・土砂災害の想定避難者数

市民への情報発出の一つとして、こうした早期避難・分散避難の呼びかけ、及び淀川氾濫を伴うおそれのある特別警報級の台風接近の周知の観点から、氾濫開始時の 72 時間前頃から「大規模水害・土砂災害のおそれ」を発表する（図 4 中央左）。3 日前気象情報において、特別警報級の台風が接近し、進路予想に大阪府が含まれ淀川氾濫の可能性が高いと判断した場合に市民への注意喚起として発表する。上記「避難指示の前倒し発令」に先行して対象避難場所を開設し、大規模水害・土砂災害に備えた早期避難・分散避難を呼びかける。
（３）適切な避難が実現した場合の効果検証「大規模水害・土砂災害のおそれ」の発表により積極的な早期・自主的な分散避難がなされ、分散避難及び屋内安全確保により避難対象者の低減が図られた場合、市指定避難場所への避難者数は低減する。参考数値として、「高槻市と関西大学による市民意識調査（令和 4 年、高槻市・関

図 6 浸水想定エリアからの避難方向

西大学総合情報学部）」の結果から、避難行動に関する設性が懸念された。そこで、「避難対象地域ごとの主な避難問のアンケート結果を用いて分散避難する避難者を反映先地区」の図示においては、結果の大まかな傾向を踏まえ、したところ、立退き避難対象者数は約 6.5 万人となり（図市内を流下する河川（芥川・女瀬川・檜尾川）によって市

5）、大規模水害・土砂災害発生時に開設対象となる避難場域を区切り、避難元地区から避難先および方向が概形的に所の収容人数（約 7 万人分）を超過しないことを確認した。

伝わるような図とした（図 6）。

さらに、上記の立退き避難者数に対して、バス系統ごとの避難者数に合わせて一定時間ごとに配車台数を調整する

４．多機関連携型タイムラインの検討

操作を加え、バス避難における輸送力の最適化が実施され前述の方策で検討した大規模水害・土砂災害時の適切なたと仮定した場合の避難時間を再度算出したところ、概ね避難を実施するためには、庁内の各防災対策部（グループ）48～24 時間以内に避難が完了することを確認した。との連携に加え、ライフライン事業者・交通機関等の庁外（４）主な避難先地区の設定の防災対応関係機関との連携が必要となる。

避難者が近隣の避難場所に集中した場合、局所的に避難そこで、大規模水害・土砂災害で想定する発生事象（淀場所の収容人数を超過する事態が想定される。そこで、市川氾濫に先行して土砂災害、支川氾濫が発生する等）、及内をいくつかのエリアに区分し、エリアごとに主な避難先び防災行動（早期・分散避難の呼びかけ、避難場所の早期地区を設定の上、市民に周知する。設定にあたっては、町開設、避難者のバス輸送等）のリードタイムを考慮した多丁目ごとの避難者数と避難場所の収容人数のバランスに機関連携型タイムラインを検討した。

加え、避難場所までの距離を考慮し、町丁目ごとに避難先多機関連携型タイムラインの検討にあたっては、時間経となる避難場所のマッチングを行った。しかし、避難方面過により変化する被害の状況やそれに伴う複数の防災対を町丁目ごとに完全に限定した場合、住民心理や地理的な応機関（ライフライン事業者・交通機関等の庁外の防災対状況といった要因が十分に考慮されず、実効性を失う可能応関係機関を含む）の対応を具体化することにより、大規－ 119 －（一社）建設コンサルタンツ協会近畿支部
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模水害・土砂災害発生時に連携した防災行動が迅速に行わプ）に提示し意見照会を行い、照会結果をとりまとめた（図れることに主眼を置いた。

7）。

実際の災害時の運用を想定し、ライフライン事業者・交通機関等の庁外の防災対応関係機関との連携を想定した

あ と が き「タイムライン（多機関連携）」版と、庁内の各防災対策

本検討では、全国の市町村に先んじてガイドラインに示部（グループ）間の調整・連携を対象とした「タイムライされる最新知見に基づき、想定最大規模降雨時の具体的なン（庁内連携）」版の 2 種を検討した。

被害想定・避難方針の検討を行った。ガイドラインの作成

タイムラインの実効性を確保するため、設定した大規模主体である内閣府及び東京都では複数河川氾濫に対する水害・土砂災害の対応シナリオ（図 4）に基づき、時系列広域的な避難対策の具体化に向け現在も検討が続けられの経過に伴い想定される気象・水文状況や発生事象等を整ており、同様の大規模水害に対する具体的な避難の検討は理の上、関係機関及び高槻市庁内の各災害対策部（グルー今後全国的に波及していくと考えられる。

大規模他の対策部・G と連携・調整が必要な行動項目を明確化
大規模水害・土砂災害対応タイムライン（庁内連携） 各部の防災体制・対応④（支川の氾濫発生直前～淀川の氾濫

庁内

凡例：各対策部（G）にて個別に実施する事項（実施後、□にチェック）01：他の対策部（G）への情報発信が必要な事項（数字ありの場合：特に関係する対策部（G））：以後、継続して実施する事項

01：他の対策部（G）との連携（情報提供・調整等が必要な事項（数字ありの場合：特に関係する対策部（G））

支川氾濫の発生後（発災後0時間～6時間ごろ）

時間軸
市発表情報

防災気象情報 降雨・河川の状況

警戒レベル５ 緊急安全確保発令

支川・【気象庁】大雨特別警報発表（浸水害・土砂災害）

土砂災害の発生・強い雨／淀川：水位急上昇、支川：土砂災害

市の発表情報と想定災害状況を整理

決壊

災害救助法の適用調整□

防災行政無線等による市民への周知（警戒レベル5緊急安全確保[支川（芥川等）]）□

00 本部事務局 統括G：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）

・【国土交通省】水害リスクラ・強い雨／淀川：氾濫注意水位

府に自衛隊の派遣要請の実施□

災害対応現地情報連絡員（リエゾン）の派遣要請□

府に応援要請□：継続実施事項

市民からの相談等の受付体制の整備□

01 本部事務局 広報広聴G：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）

行
動の主体（だれが）ステージ：④応急対応期

記者会見等の積極的な報道対応の実施：継続実施事項

その他、庁内受援の調整実施

02 本部事務局 職員配備G：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）

時間軸（いつ）：継続実施事項

コミュニティ市民会議へ情報伝達（警戒レベル5緊急安全確保[支川（芥川等）]）□

03 本部事務局 地域支援機動G：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

04 方面部

避難者カードの作成 ／ 避難者名簿の作成：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

05 復旧部：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

06 衛生対策部：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

07 食料・救援対策部：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

08 被害調査部：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

09 民生・要配慮者対策部：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

10 医療対策部：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

11 輸送部

職
員の安否
確
認の実
施
所
管施
設の被害状
況の確
認、
応
急対
応の実
施

水防活動の支援[淀川]□浸水区域情報収集[支川（芥川等）] ／ 浸水区域外にて通行止め措置（主要幹線道路）
エネルギーセンター及び唐崎クリーンセンターに係る許可業者委託業者の状況収集把握□

罹災証明書発行方針の決定□

行動項目の実施が確認できるようチェックボックスを挿入

罹災証明書に関するホームページの公開□

現地調査等の資機材の確認・準備
要配慮者利用施設へ情報伝達（警戒レベル5緊急安全確保[支川（芥川等）]）□
支川（芥川等）の氾濫に係る避難行動要支援者（災害時要援護者）の安否確認
要配慮者利用施設へ情報伝達（警戒レベル5緊急安全確保[支川（芥川等）]）□
市災害医療センターでの患者受入調整 ／ 特殊医療の実施 ／保健衛生活動の実施 ／

救護所及び歯科救護所の開設 ／現地医療活動の支援 ／：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

淀川の避難判断水位到達時に大冠浄水場閉鎖と市南部断水を最終決定及び職員退避□

12 給水部：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

全対策部・G で共通の行動項目：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）
13 消火・救助部：継続実施事項

14 教育・子ども対策部：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

15 市議会事務局

大阪府下消防本部への応援要請の実施□
災害状況及び参集状況に応じた予備車両等の再配置□

緊急消防援助隊への応援要請の実施□
消防ヘリの要請□

要配慮者利用施設へ情報伝達（警戒レベル5緊急安全確保[支川（芥川等）]）□

民間保育施設の被害等の情報収集
市議会議員への災害対策本部会議の内容報告（警戒レベル5緊急安全確保[支川（芥川等）]）□：各対策部（G）個別実施事項（完了し たら□ にチェ ック）：継続実施事項

大冠浄水場の閉鎖措置（自己水停止、企業団受水弁全閉、排水ポンプ停止、自家発電設備停止、水道部庁舎及び大冠浄水場における排水ポンプによる排水実施

市議会議員の安否確認□

議長及び副議長への連絡調整▼（議会への登庁及び「高槻市災害時等初動及び平常時等における行動マニュアル」に沿った対応の依頼)

図 7 大規模水害・土砂災害対応タイムライン（庁内連携）（抜粋）－ 120 －

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今後は、本検討で顕在化した課題の解消・軽減に向け、気象・水文状況を考慮した早期・円滑な意思決定のタイミングや、状況に応じて実施すべき事項などを事前に把握・抽出・整理しておくことが必要となる。
なお、高槻市では、今回検討した大規模水害・土砂災害発生時の避難方針の検証として令和 5 年 1 月に高槻市全域大防災訓練を実施し、一部の市民が実際に市営バスによる避難訓練を実施した。こうした訓練等の活動を通じて、引き続き平時からの周知啓発により市民意識の醸成を図り、早期・自主的な避難行動を実現していくことが期待される。

参考文献
１） 高槻市：国土強靭化地域計画，高槻市ホームページ，
R.2.2.（R5.3.修正） 3-4ｐ.
２） 高槻市：水害・土砂災害ハザードマップ（2021 年改訂版），R.3.6. 19ｐ.

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