特集／研修紹介

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地域住民の防災力向上〜平時からの取組〜「防災【も】まちづくり」のすすめ
東京大学生産技術研究所 教授／東京大学社会科学研究所 特任教授

加藤 孝明
1 「防災【も】まちづくり」とは害への備えを促進させること等、多様な形が「防災【も】まちづくり」は、10年ほど前か含まれる。

ら筆者が提唱する考え方の名称である。防災

本稿では、まず、これまでの防災まちづくの持続性を高め、結果的に防災の取り組みをりを改めて振り返り、まちづくりの中での防促進させるために必要な考え方である。対義災の位置づけを再考した上で、著者が携わっ語は「防災【だけ】」である。すでに社会の様々た事例を中心に紹介しながら、「防災【も】」なところでこの考え方は紹介されている。例の理解を深めたい。

えば、
2020年10月26日の朝日新聞に「防災『も』の視点で地域づくり」という筆者のコメント

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防災まちづくりを振り返るが掲載されている。また、さいたま市の都市

防災まちづくりの歴史を振り返ると、防災計画部局が2015年に策定した「さいたま市防だけで地域づくり・まちづくりが進んだ例は災都市づくり計画」では、その表紙にみるとないと言ってもよい。かつての防災と名付けおり、「防災【も】」の考え方が行政計画の中られたまちづくり、地域づくりでは、その目に公式に組み込まれている。この他にもこの標として、地域の安全の確保に加えて、地域考え方は、本稿で紹介する各地の取り組みにの繁栄が常に含まれていた。例えば、東京のみいだすことができる。

防災都市づくりでは、地震火災による被害をそもそも防災の取り組みは、「正常化の偏見」防ぐことを目的として、昭和40年代初頭からや「経験の逆機能」が働くため、なかなか進の避難場所の整備、そして昭和50年代からのまない。これらは、人の心理の中に組み込ま延焼遮断帯の整備が進められてきた（図１）。

れているものであり、取り除こうとしても本もちろん、避難場所は地震火災の輻射熱から質的にできるものではない。むしろ、「防災」

人命を守るための空間であり、延焼遮断帯はの掛け声だけの限界を認識することが重要で幹線道路と沿道の耐火建築物により市街地延ある。

焼を消防力が無くとも止めることを目的とし「防災【も】」の考え方は、防災の推進力・た空間であるが、そこには別の目的も含まれ持続性を高めていくための答えの一つである。ていた。当時の東京は他の世界都市と比べる

その含意は、防災の取り組みと日常の取り組と、著しい公園不足の都市であり、公園不足みをできる限り重ね合わせることによって防の解消が大きな政策課題であった。またモー

災の持続性と推進力を高めていくことである。

タリゼーションへ対応するために街路整備がその中には、他の地域課題と合わせて総合的必要であった。さらに東京に集中する人々のに考える、災害への備えを日常の営みの中に受け皿として、また経済成長を支えるために織り込む、街の平時の魅力を高めることで災床の供給が必要であった。東京の防災都市づ

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図１

防災都市づくりのイメージ（東京都防災都市づくり推進計画（2022）に一部加筆）

3 「 防 災【 も】 まちづくり」の事例
以下では、（1）他の地域課題と合わせて総合的に考える、（2）災害への備えを日常の営みの中に織り込む、（3）街の平時の魅力を高めることで災害への備えを促進させること、それぞれについての事
例紹介を通して「防災【も】」の考え方を紹介する。
（1）他の地域課題と合わせて総合的に考える【徳島県美波町伊座利集落の事例】

防災だけではなく未来の豊かな社会を実現すある。たった100人の陸の孤島的漁村集落であるために防災都市づくりは進められてきたとり、「たかが100人されど100人」、「何もないけ解釈できる。

れども何かある」をキャッチフレーズとする

河川堤防についても同じことが言える。河

先駆的な取り組みを行う過疎集落である。こ川堤防は、いうまでもなく洪水を防ぐ防災目

こでは、25年以上、非常に魅力的な集落おこ的の施設であるが、今まで頻繁に浸水して使しが行われている。なお、私自身もこの集落

いものにならなかった土地を堤防に守られたからの学びの場としてサテライト研究室を置浸水しにくい土地に変え、そこに工業団地やかせてもらっている。伊座利集落では、2015

住宅地、あるいは優良な農地を創り出してき年に行政の手を借りずに自分たちだけで「事たとも捉えられる。河川堤防の整備もまた「防前復興アクションプラン」を策定した。南海

災【も】まちづくり」であった。

トラフ巨大地震の被害想定では、この集落で類似概念として、「災害に強いまちはよいまは可住地域の大半が浸水すると想定されていちだ」という言葉に象徴される80年代の密集る。このプランの策定の議論の場に私も同席

市街地における防災を入り口としたコミュニさせてもらった。その議論の過程では、「津波ティづくりと住環境整備、いわゆる「防災まはそんなに怖くない」という声が聞かれた。

ちづくり」の概念、2000年代の「防災のため可住地域が津波で大打撃を受けるにもかかわに何かをする」取り組みだけでなく、「他の目らず、である。その理由は、「それ以上に怖い的のため」、あるいは「他の目的と併せて」防ものがあるから」とのことである。それは、災に取り組むという「防災風味」の概念がある。

30年で70％の確率で起こる南海トラフ巨大地

それぞれ異なる時代背景において現れた概念

震が発生する前に、過疎化によって集落が自である。
「防災【も】まちづくり」の考え方は、然消滅することの方が集落にとっては致命的

東日本大震災を受け、国土強靭化等、防災にである、ということだ。こうした集落では、関心が集まる今の時代だからこそ、必要な概防災だけを考えても全く無意味である。集落

念として改めて提唱するものである。の持続性が維持されて初めて防災の取り組み

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第１の事例は、徳島県美波町伊座利集落で「防災【も】まちづくり」のすすめ

くりは、こうした政策課題とセットにして、特集／研修紹介

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地域住民の防災力向上〜平時からの取組〜が意味を持つのである。つまり、災害への備れる。2016年から始まる津波防災地域づくり

えは集落の持続性を高めるものであるべきだの議論では、「観光vs防災」ではなく、観光もし、集落の持続性を高めることを災害への備防災も両方ともに考えていくことを掲げ、津えにつなげていくということが集落づくりの波防潮堤についての議論は一旦、棚上げした非常に重要な視点であることを示している。

上で、まち側でどういう努力が可能か徹底的【静岡県伊豆市土肥温泉の事例】に考える方針とし、地域一丸となって徹底し第２の事例は、伊豆半島の西海岸にある温たボトムアップの議論を行った。その結果、

泉観光地である伊豆市土肥地区である。この災害への備えを観光地の付加価値にして「安地区は、津波防災地域づくり法に基づく「津心のおもてなし」を観光地のアピールポイン波災害特別警戒区域」の指定を全国で初めてトにしていくという考え方で観光と防災の両受けた地区であり、津波防災に取り組むまち立を図るという結論に至った。

としてNHKの特集でたびたび取り上げられ通常の議論では、観光と防災が地域社会のているほど知られた存在である。ここでは、中で対立、先鋭化して、それ以上、議論が進2016年頃から「“海と共に生きる”観光防災ままなくなりがちである。そういう中で、このちづくり」が進められている。南海トラフ巨地区は丁寧に議論を積み重ねて、全国に先駆大地震の被害想定によれば、津波到達時間はけて津波災害特別警戒区域（オレンジゾーン）６分、津波高は10mに達し、地区の大半が浸の指定を敢えて申し出た。災害リスクを直視水すると想定されている。過疎化による人口した上で、災害にきちんと備えている地区で減は深刻であり、すでに明治時代の人口に戻あることを社会にアピールすることができるり、江戸時代の人口に突入しつつある。現在、と考えたからである。ただし、津波災害特別三千数百人だが、毎年確実に100人ずつ減少し警戒区域という名称が「特別に危ない地域」ている。単純計算では、あと30年でほぼゼロのレッテル貼りになる可能性があり、災害へになるほどである。の備えを拡充しつつあるにもかかわらず、観こうした集落では、防災だけを考えると、光客が減少する可能性があることが危惧され防潮堤を造れば解決するが、防潮堤を造ると、た。本来、特別警戒区域は、今以上にリスク観光資源である海水浴場が消滅し、景観が損を増やさないために規制をかけるという意味

なわれ温泉観光業も凋落し、津波が発生するである。伊豆市では、こうした誤解を防ぐこ

前に地区の持続性が消失する可能性が心配さとを目的に、また、観光キャンペーンも兼ね

図２ 伊豆市土肥地区松原公園：レジリエンス・アワード・グランプリ受賞記念の横断幕と津波災害特別警戒区域の別称が記されたのぼり。なお、松原公園は、避難タワー観光施設建設開始。て、特別警戒区域・警戒区域の通称名を全国公募し、それぞれ「海のまち安全創出エリア」、「海のまち避難安全エリア」と地域社会の努力がポジティブに現れる呼称を選定した。なお、呼称に関する一連の取り組みは国土交通省とも相談しながらのことである。
アピールを始めて５年が経過するが、この間、レジリエンス・アワード・グランプリを受賞する等、全国から注目されており、観光地としての知名度は少なからず高まったもの

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と思われる。また地域一丸となった議論の過らの周辺地域への貢献を審査する官民連携に程では人づくりも進んだ。例えば、議論を始よるエリア防災審査会を設置し、防災の貢献めて２年半、土肥地区の一般市民が防災担当を奨励する等、ハード、ソフトの両面から進大臣と新聞紙上で堂々と対談するほどになっめられている。また、この他にも多様な取りた。また、ソフトだけではなくハード施策も展組みが行われている。平時にも災害時にも機開しつつある。2022年、観光施設と避難タワー能する情報支援システム（大丸有ダッシュボーを兼ねた複合施設の建設が始まった（図３）。

ド）の開発や都市再生安全確保計画と連関さ「災害への備えは、観光振興の資源であり、せた地区防災計画の策定が進んでいる。

ひいては地域の持続性の維持である」という「災害への備えは街の付加価値でもある」と事例である。

いう事例である。

図３

 設予定の津波避難タワー兼観光施設の完建成予想図（伊豆市提供）（2）災害への備えを日常の営みの中に織り込
む：秋田県「なまはげ」
第４の事例として秋田県の伝統行事である
くできた防災のソフトのしくみである。「なまはげ」の中に入るのは、未婚の男性である。
つまり、災害時に活躍する人が中に入り、毎【東京都千代田区大手町・丸の内・有楽町の事例】

年全ての家を訪問する。「悪い子はいねぇか」

第３の事例は、日本を代表する業務地区でと言って子どもがおびえるシーンが想起されある東京の大手町・丸の内・有楽町地区であるが、あれは「なまはげ」の風貌が怖いのでる。この地区では、都市再生特別措置法に基はなく、「あのときおまえはあんな悪いことをづく都市再生安全確保計画を用いて官民連携、しただろう」「あんなうそをついただろう」とむしろ民間主導で災害への備えを精力的に進家族しか知らない秘密を言われるから怖いのめている。基本的な考え方は、東京が抱えるである。なまはげは、事前に世帯主からヒア災害リスクを直視した上で、リスクに見合うリングをして、そのメモを持って子どもを脅以上の水準に災害への備えを拡充することをかすとのことである。なまはげは、災害時に目指すというものである。そうすることによっ活躍する人が年に１回、集落の全ての家の暮て業務地区としての国際的な信頼性を高め、らしぶりを確認する機会となっているのであ国際競争力を生み出していくことを目指してる。例えば、「ここのおばあちゃんはだいぶ足いる。国際都市東京を代表する業務地区の付が悪くなってきた」という情報も年に１回アッ加価値につながると位置づけ、民間主導で取プデートされる。「なまはげ」さえ未来永劫続り組みが進められている。

けば、防災を意識しなくても、非常に自然な

例えば、街づくりの目標としてBCD（Business

形で、今でいう避難行動要支援者名簿が地域Continuity District）、即ち、災害時に業務継で共有できるのである。日常の中に非常にう続が可能な地区の構築を掲げ、その実現に向まく織り込まれている事例である。同じこと

けてエネルギー供給の信頼性の向上を高めるを行政的にやろうとすると、個人情報保護がこと、再開発街区・ビルを対象に防災の面か問題になっていろいろな障害が生じる。防災

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特集／研修紹介「防災【も】まちづくり」のすすめ「なまはげ」を挙げる。なまはげは、非常によ特集／研修紹介

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地域住民の防災力向上〜平時からの取組〜を意識しなくても災害への備えになるという旧しやすい構造、工法で建替えていく。なお、のが究極の在り方ではないかと思われる。現

浸水対応型拠点建築物・街区は、周辺に取り在取り組まれている地域防災の様々な取り組

残された人々の支援拠点であり、復旧拠点でみが、そのうち地域の常識になり、最終的にあり、周辺の人々に避難場所として浸水しな「なまはげ」のような地域の文化として定着すい床を提供し、また、自立的なライフラインることが最も望ましい姿であり、目指すべきを有し、浸水時に水、電気などの供給を行え方向性である。2013年災害対策基本法改正にる機能をもつものである（図４、５）。

より創設された地区防災計画制度が目指すべき一つの姿なのかもしれない。

実現に向けては、その原動力として「浸水と親水」を重要なキーワードとして位置づけている。この地域では、これまではまちづく（3）街の平時の魅力を高めることで災害への備えを促進させるいが、非常に魅力的な水空間がある。しかし東京都の区部東部は、海抜ゼロメートル地ながら、それを都市づくりに活かすことなく、帯であり、そこには広域に低層市街地が広がっ浸水リスクのみに焦点があてられている。そている。ひとたび浸水すれば、多大な被害がもそも自然環境は、私たちに脅威と恵みをも生じる恐れがある地域である。葛飾区では、「浸たらすものである。浸水対応化のためには市水対応型市街地構想」（2019公表）を掲げ、浸街地の更新力の維持が不可欠である。しかし水しても大丈夫な市街地を長期的に目指して今のままでは、浸水対応化に不可欠な市街地いる。の更新力は衰えていく一方になることが危惧

浸水対応型市街地構想は、「市民先行、行政される。むしろ、水辺空間（親水空間）をま後追い」の型、つまり、先に市民と大学が検ちづくりの資源として積極的に位置づけ、活討を開始し、その後、行政が参加し、最終的用することによって、地域の開発ポテンシャには民学官の体制となり、2019年に葛飾区かルを上げていくことが重要である。ポテンシャ

ら行政のフォーマルな構想として公表された。

ルが上がれば市街地の更新力は向上し、結果

足掛け15年以上にわたる検討である。この構的に浸水対応化を促進させることができる。

想は、三位一体の対策、浸水対応型まちづくり、東京都市白書（2015）に「水害リスクと賢浸水と親水の三つを掲げている。従来の「守る」

く共生する親水都市へ」という筆者のコメン

治水対策、「逃げる」広域避難対策のほか、トがある。その中で気候変動への適応策とし「受け流す」を加えている。「受け流す」では、浸水しても逃げられる、取り残されても生き延びられる、そして簡単に復旧できる市街地を見据えて実現していくことを目指している。
重要なポイントは、建物更新や市街地の開発をチャンスと捉えて、浸水に対応できる建築物や街区を創出することにある。
例えば、大規模開発では、「浸水対応型拠点建築物・街区」を計画的に街の中に創り出していく、低層住宅については、浸水しても復16りの資源として積極的に位置づけられていな

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図４

浸水対応型拠点街区のイメージ図

図５

平時と浸水時の浸水対応型街区

地域発の先駆的なモデルが結果的に社会全体を良くしていくという素晴らしい事例である。

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まとめ
防災を進めるためには、「防災【も】」の考え方が重要かつ有用である。まちづくり、地域づくりの中では、防災を単独領域としてではなく、できる限り総合的に考えていくことが重要であること、縦割りの一つとして捉えるのではなく、防災はベースをなすものであることを改めて強調したい。「防災【も】まちづくり・地域づくり」の考え方は、他にも多様な組合せが考えられる。例えば、脱炭素社会の実現との連携、都市・地域のDXがありえい。各地域の特性に応じた多様な創意工夫とその展開が期待される。て世界に示せるモデルになり得ると述べている。自然環境の恵みを活用して平時の街の魅力を高めることが災害への備えの推進力となる。このことは「防災【も】まちづくり」の一つの重要なポイントである。防災は、マイナスをゼロに近づけるだけではなく、プラスを生み出すことによって成し遂げることも可能である。
なお、浸水対応型市街地構想は2019年の発【参考】
伊座利の未来を考える協議会：https://izarijin.jp/
伊豆市“海と共に生きる”観光防災まちづくり推進計画：http://
www.city.izu.shizuoka.jp/gyousei/gyousei_detail007172.
html
大手町・丸の内・有楽町地区都市再生安全確保計画：https://www.city.chiyoda.lg.jp/koho/machizukuri/toshi/
kekaku/guidelines/daimaruyuchiku.html
三菱地所プレスリリース「首都直下地震×感染症対策×デジタル化「災害ダッシュボード 4.0」実験実施」：https://www.mec.co.jp/j/news/archives/mec210202_dashboard4.
pdf
葛飾区浸水対応型市街地構想：https://www.city.katsushika.
lg.jp/kurashi/1000060/1003609/1003631/1020950.html

表後、東京都の都市計画区域マスタープランの上位にあたる「東京における土地利用に関著 者 略 歴する基本方針」に位置づけられ、さらに、翌年、加藤 孝明（かとう・たかあき）

東京都と国交省が連絡会議を立ち上げて「高1967年愛知県生まれ。東京大学工学部都市工学科卒業後、東京大学助手、准教授を経て2019年より東京大学生産技術研究所教授／東京大学社会科学研究所特任教授。博士（工学）。専門は、まちづくり、都市計画、地域安全システム学。災害シミュレーション等の工学研究の他、各地で防災を主軸とした地域づくりの先駆的モデルの構築に携わる。また事前復興、復興準備の研究を行う。日本建築学会奨励賞、地域安全学会論文賞、地区防災計画学会論文賞等。社会資本整備審議会小委員会委員等、国、自治体の防災・復興関係及び都市計画関係の委員を歴任する。

台まちづくり」と呼ばれる、「災害に強い首都『東京』形成ビジョン」につながっている。そこでは、葛飾区の浸水対応型構想がほぼそのまま反映されている。2000年代半ばに始まった地域社会の動きが起点となり、区の参加により民学官となり、そして都、国につながり、最後に他地域へ展開できる状況につながった。

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