ｍａｅｄａｙ０２０７１５

行政学演習Ａレポート「公教育改革について」ｋ０００１４５

前田佑介

はじめにアメリカにチャータースクールといわれる公立学校がある。チャータースクールは公立校でありながら、州や学区の認可（チャーター）を得れば誰でも設立することができる。
しかしその運営に税金を使う代わりに、結果責任が求められる。結果がともなわなければチャーターは更新されず、そのチャータースクールは閉鎖に追い込まれる。またチャータースクールへの入学は、学区などの縛りをうけずに自由に選択できるので、成果のあがらない学校には生徒が集まらない。だから学校はその存在価値をかけて、授業内容など学校運営に工夫を凝らす。現在の日本の公立校はどうだろうか。多くの子供たちは家から最も近い学校に自動的に通わされている。その学校は外部の評価など受けず、閉鎖させられることもない。
日本とアメリカの公教育には大きな隔たりがあるようだ。本稿においてはアメリカの公教育改革はどのようなものであるのかを示し、日本の公教育がこれからどのような道を歩んでいくのかを探っていきたい。

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チャータースクール誕生までの経緯（１）学校選択アメリカの教育制度の基本単位は州である。日本であれば学習指導要領に則り、各地域の教育委員会は文部科学省の意向を学校に徹底させる。また学校の運営費もそのほとんどが国税からのものである。しかしアメリカの場合、連邦政府は教育政策に関しての発言力は弱く、全体的な方向づけを行う程度で、学校教育費に占める連邦支出の割合も１０％を下回る。アメリカの教育費の主な財源となっているのは地域住民の固定資産税iである。そのためアメリカの公立学校の運営は、住民の所得に影響を受けやすくなってしまう。税収の多い郊外の学校は、豊富な教育予算で優秀な教員を雇うことができ、カリキュラムを充実させる。こうした良い環境の学校に子供を通わせるため、高所得層がその周辺地域に集まってくる。一方、低所得層が多い地域は教育予算が不足しがちになり、学校の質が低下し、それを嫌う高所得層はその地域を出て行く。後者の悪循環と７０年代のアメリカ経済失速による学校の荒廃が深刻な社会問題となり、１９８３年、当時大統領のレーガンは教育省長官の諮問委員会において「危機に立つ国家」iiを発表し、学力低下が国家の競争力を削いでしまうことを警告した。アメリカの公教育はその制度の行き詰まりから、変革を要求されたのである。
公教育改革で先ずしなければならなかったことは、「学校選択」の自由を認めることであった。従来は日本と同様に、住所によって通うべき学校が決められており、学校が教育の1

質を上げるというモチベーションの維持が難しく、教育の内容も一様に州の方針に沿ったものであったため、停滞感の存在というのは否めなかったろう。そこで「学校選択」を自由にすることで、父母が学校の特色を見きわめようとするようになり、学校側も生徒を集めるため、質の向上を目指し様々な工夫を凝らすようになる。つまり公教育に競争の原理を持ち込むことで、学校の質の低下を打破しようとしたのである。

（２）選択から起校へ
前述したように公立校を自由選択にすることで、父母は以前よりもおおくの学校の中から自分の子供を通わせる学校を決定することができるようになった。その枠をさらに拡大するのがバウチャー制度である。これは、公立校に通う生徒が私立校に転校する場合に、本来その生徒が公立校に通った際に発生する教育予算の一部を教育クーポンのような形で支給し、私立校での学習機会を増やそうとするものである。つまりバウチャー制は選択の幅を公立校だけにとどめるのではなく、私立校にまで広げることを可能にする制度なのである。しかし、バウチャー制は公立校に配分される税金を私立学校のために使うという側面もあるため、依然として強い抵抗があるのは事実である。
こうしてアメリカの公教育改革は、父母に公立私立を問わずに学校選択の権利を与えることで改善を試みてきた。けれども、公立校の荒廃というのは内部のモチベーションの低さだけからくるわけではなく、教育方針の決定の際に生じるさまざまな利害関係（父母、人種、宗教、政党など）の錯綜は、依然として学区に混沌をもたらしていた。学校の自由選択は根本の解決にはなり得なかったのである。そのような状況から教育委員会の縛りを脱し、公立校は父母や地域のニーズに応えた独立したものであるべきだ、という声があがり始めた。こうした背景から生まれてきたものがチャータースクールである。チャータースクールは州や学区の認可（チャーター）を得て起こされた公立校のことであり、それは父母や教員など誰でも起校することができる制度だ。これがチャーター制の最大の特徴といえる。チャーター制以前はすでに存在する学校の中からベターなものを選択するしかなかったが、チャーターによって起校する権利が与えられたことで、ベストを目指した学校づくりの可能性が拓かれることになったのだ。

２チャータースクールとは（１）チャータースクールとアカウンタビリティー
チャータースクールは税金で運営されている公立校である。基本的に入学を望むすべての子供にその門戸は開かれておりiii、無論授業料はとらない。認可を受ければ誰でも起校、運営することができるが、公立校として税金で運営することができる代わりにアカウンタビリティー（結果責任）を負う。結果が出せずにチャーター更新の認可が下りなければそのスクールは廃校となるのだ。共通テストを行いその成績を公開する州もあるので、運営

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者ならびに教員はその学校に通う子供たちのため、そして学校の生き残りのために授業を充実させ落ちこぼれる生徒を出さないように努力する。しかしここで勘違いしてはならな
いことは、チャータースクールが必ずしも学力向上だけを目指した学校であるわけではない、ということである。チャータースクールは州からの規制をほとんど受けないという性質をもっているため、本来は州が全体の学力向上を目的として州共通テストを行っていて、そこでの成績が芳しくなくても、起校の際に掲げた公約が概ね達成されていればチャーターを更新することができるはずである。上に挙げたアカウンタビリティーの内容を、成績アップという基準とだけイコール関係にしてしまうのは危険なことであると考える。９１
年にアリゾナ州でチャータースクールを認めるチャーター法が成立し、翌年はじめて同州にチャータースクールができてから、チャータースクールは行政に縛られすぎることなく確固たる意思を持って歩んできた。州テストなどで必要以上にアカウンタビリティーを追求することは、ひとり立ちしている公教育を再び集権化することにつながり、チャータースクールがもつ多様性という側面の存在を否定することにもなりかねない。アカウンタビ
リティーに対する評価というのは、チャータースクールが増加し多様化すればするほど、困難になっていくと考えられる。

（２）現在チャータースクールが行き着いているところ何度も述べていることであるが、チャータースクールは認可さえ得られれば誰でも起校することができる。チャータースクールの誕生以来アメリカの公教育界は市場原理にもとづく競争状態となった。そして、その「誰でも」の中に民間企業が参入してきた。チャータースクールの性質を考えればこのことは驚きではないし、チャータースクール誕生時から予見されていたことであったろう。しかしながら、民間企業が公教育の現場に入ってくることにはやはり抵抗が強い。本節ではチャータースクール運営の最大手企業である、エジソンプロジェクトとチャータースクールについて述べていきたい。
エジソンプロジェクトは９５年設立以来多くのチャータースクールを請け負ってきた。
確かに民間企業の根本には営利追求があるが、エジソンプロジェクトは、長い就学時間やコンピューターの無料貸し出しなどと、蓄積された経験を売りに請負校の学力アップを達成してきた。そのエジソンプロジェクトをめぐって、ペンシルバニア州のフィラデルフィアが揺れている。エジソンプロジェクトはその母体の大きさから教育委員会と契約し、学区内の低学力校を引き受け運営するということも行っていた。そこで公教育の大リストラを敢行しようとしていたフィラデルフィア市は、エジソンプロジェクトとコンサルタント契約を結び、市内公立校の集団民営化を任せたのである。そして「市の教育委員会に代わって、公教育システムを運営する学校改革委員会は、市内公立校の４分の１以上にあたる４２校について、民営委託先を決定した。」iv
そのうち２０校をこのエジソンプロジェクトが請け負うことになったのである。チャー3

タースクール誕生と同時に公教育の分権化が進められてきたわけだが、地域や父母、教員など多様なニーズを具体化するための制度が、民間企業という一つの大きな意思によって統一されるというジレンマが生じてきているのである。

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日本における公教育改革（１）教育改革国民会議報告―教育を変える１７の提案、について
２０００年１２月２２日、当時の森喜郎首相の私的諮問機関である教育改革国民会議は、教育改革を進めていく上での一つの指針として「教育を変える１７の提案」を取りまとめた。これは「人間性豊かな日本人を育成する」「一人ひとりの才能を伸ばし、創造性に富む人間を育成する」「新しい時代に新しい学校づくりを」「教育振興基本計画と教育基本法」という４つのカテゴリーの中で、計１７の提案がなされているものである。ここで注目したいのは、やはり「新しい時代に新しい学校づくりを」の項である。ここでは「教師の意欲や努力が報われ評価される体制をつくる」「地域の信頼に応える学校づくりを進める」「学校や教育委員会に組織マネジメントの発想を取り入れる」「授業を子どもの立場に立った、わかりやすく効果的なものにする」「新しいタイプの学校（コミュニティ・スクール等）の設置を促進する」という５つの提案があり、教師を含めた学校内部からの改革を目指していると見られる。中でも新しいタイプの学校の設置を促す記述がされたことは興味深い。
その新しい学校として挙げられているのは、新研究開発学校とコミュニティ・スクールという二つのタイプの学校である。
研究開発学校は実は７６年からすでに存在していた。しかし以前の研究開発学校は、その研究内容自体を教育委員会が決めるというあくまで上意下達のシステムであった。教育
改革国民会議で提案された新研究開発学校は、教育現場にいる教師たちが自ら研究テーマを決定することができ、公立校でありながら指導要領の枠にとらわれることもない。つまり新研究開発学校には文部科学省や教育委員会のコードから、ある程度距離をとる権利が与えられたのである。さらに、新研究開発学校はその適用の幅を私立学校や民間のフリースクールにまで拡げている。これらの研究開発学校は１章、２章で述べてきたチャータースクールの予備軍と考えられないだろうか。行政側の教育コードから外れることを許され、現場の教師たちが積極的に教育のプログラムを立てることができる。これに通学区の弾力化が加われば、チャータースクールの形にさらに近づくことができるのだ。
そういう観点でいえばコミュニティ・スクールはさらにチャータースクールに近い。これは地域独自のニーズで市町村が設置し、地域が運営に参画することができるのである。
チャータースクールと同様に有志による設置願いを市町村が審査し、設置を許可する。校長は教員採用権を持って学校経営を行うことができる。さらに学校経営と教育内容の成果は、市町村が学校ごとに設置する地域学校協議会が定期的に行うのだ。これはチャータースクールに近いというより、形としてはチャータースクールそのものであると言える。し4かしチャータースクール制の最大の特徴は、通学校の自由選択による学校同士の競争であるので、その点はまだ備わってはいない。これら二つの新しい学校が抱える今後の課題は、通学区の弾力化にありそうである。

（２）品川区の学校選択
東京都品川区は 2000 年四月から学校教育の質の向上を目指して策定した「プラン２１」を推進している。ここではまず「プラン２１」が打ち出している特色ある施策を簡単に紹介していきたい。
授業に直接関係するものから挙げると、個別学習の推進と教科担任制の実施、小学校の国際理解教育・外国語教育の推進がある。これらはより専門的な知識の習得を目指しながらも、個別学習で一人々のケアを怠らず、落ちこぼれる生徒がでるのを極力防ごうとする施策である。学校運営に関わる部分では公開授業の実施などがある。授業を公開することは一見簡単そうなことであるが、そのことが持つ意味は大きい。これまでの日本の教育現場は極めて閉鎖的であった。そのため他の教員や父母による授業の客観的評価がなされにくく、低レベルな授業が存在してもそれはなかなか顕在化しにくい現状があった。しかし積極的に授業を公開していくことで授業に工夫が生まれ、教師は緊張感を維持し続けなくてはならない。これは授業の質をもっとも早く、効果的にあげる取り組みといえるかもしれない。最後に通学区域制度の弾力化がある。これが「プラン２１」における最大の目玉といえる。これは小中学校の入学前の新一年生を対象に行われるものである。小学校は区内の公立小学校を４つのブロックに分けて、自分の住所のブロック内から自由に通学校を選択できるものである。中学校は受け入れ制限などがあるが、基本的に区内の全中学校から選択することができる。
１章で述べたように公教育改革において、学校選択の自由というのは非常に重要な意味を持つ。この品川区の取り組みはブロック指定という制限があるものの、日本の公教育改革の先端をいくもので、大きな前進である。チャータースクールは、州が父母に学校選択の権利を委譲するという過程を経て誕生してきた。品川区の学区弾力化は、アメリカでのチャータースクール誕生までの過程をなぞるものである、と考えられないだろうか。

おわりにアメリカに初めてチャータースクールが誕生してから１０年がたった。チャータースクールは学区の改善に目覚しい成果をあげ、今なお増え続けている。チャータースクールという制度をはじめて知ったとき、私はそれが非常にアメリカ的で、アメリカという国だからこそこれだけの成長を遂げることができたのだと感じた。新しいことを開拓していこうとするスピリッツ、何でも自分たちで成し遂げようとするデモクラシーの精神。これらがアメリカの教育改革を強く後押しし、成長させたのだと考えた。同時に日本版チャーター5

スクール誕生の兆候ともとれるいくつかの事象を目にした。札幌大学文化学部教授で「チャーター・スクール

アメリカ公教育における独立運動」の著者である鵜浦裕先生に、日本人の性質はアメリカ人のそれとは大きく違うので、アメリカ的な性格を一つの根拠としているチャータースクールを日本で成功させることは難しいのではないか、ということをたずねた。鵜浦先生からは、ある制度を生み出せるかどうか、またそれをうまく使いこなせるかどうかを決める条件の一つとして、その国の国民性や伝統精神があるのは事実であるが、そういう精神がないからと言ってその制度はうまくいかないと判断するのは危険である。むしろ、そういったものに成り代わるものを日本に発見することのほうがおもしろいのではないか、という内容の回答をいただいた。
確かに日本人にとって今していることを捨て、新しいことを始めるのは勇気のいることである。しかしながら現在、日本版チャータースクールをつくることを目指している起校家予備軍が数多く控えているというのも事実である。「湘南に新しい公立学校を創り出す会」というのがある。これは教員が中心となって作ったグループで、サマースクールなど実験的な学校を開校したりしている。今は行政側がチャータースクール制を導入しやすいように、様々なアプローチをしながら模索している段階である。
チャータースクールが日本にできたとしても、アメリカのように急な拡がりを見せることは難しいかもしれない。しかし学区の改善に基いた起校というのは、アメリカの例からも市場の要求に応えた自然な流れであり、日本にもこうした強い要求が起こってくる可能性は大きい。

参考「チャータースクールの胎動「チャーター・スクール新しい公教育をめざして」

アメリカ公教育における独立運動」

註i区域内の住民に賦課されている税金
ii「卓越した教育に関する委員会」による教育白書
iii希望者が定員を超えた場合は選抜する
iv教育改革情報 IRER より抜粋

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