特集

流域治水の本格的実践のすすめ～特定都市河川浸水被害対策法の運用を通じて激甚化する水害に備える～

河川政策グループ
主席研究員

矢内

1

河川政策グループ
副総括（研究主幹）

祐一

須賀正志

河川政策グループ
首席研究員

柳澤修

1.3 特定都市河川浸水被害対策法の改正

流域治水関連法の概要

特定都市河川浸水被害対策法（以下「法」という。）は、流域治水関連法の中核をなすものである。この法は、2004 年に1.1 流域治水の考え方施行され、特定都市河川の指定要件としては、流域内市街化率

近年、激甚な被害をもたらす水災害が発生し、短時間降雨の発生回数の増加や台風の大型化など地球温暖化の影響が顕在化が 5 割以上等、大都市を流れる河川が指定対象であり、鶴見川水系をはじめ 8 水系が特定都市河川に指定された。

しており、今後、更なる気候変動の影響により、水災害の激甚

今回の改正では、「市街化の進展」以外の要因により河川等化・頻発化が予測されている。これらを踏まえ、河川区域のの整備による浸水被害の防止が困難となる状況が生じているこ

ハード整備を一層進めるとともに、集水域（雨水が河川に流入とを踏まえ、指定要件が見直され、「自然的条件の特殊性」等する地域）から氾濫域（河川の氾濫により浸水が想定される地を要因とする河川も対象となり、指定対象となる河川が拡大し域）にわたる流域に関わるあらゆる関係者が協働し水災害対策た。法改正後の 2022 年 10 月末時点で、大和川水系をはじめを行う「流域治水」が推進されている。

新たに３水系が指定された。今後、全国の河川でさらに指定さ森林整備 ・ 治山対策

砂防関係施設の整備

治水ダムの建設
利水ダムの活用

水田貯留
バックウォーター対策

遊水池整備

河道掘削

堤防強化・整備
雨水貯留・排水施設の整備

図1

れ、浸水被害対策の推進が期待される。

集水域

雨水貯留浸透施設の整備

ため池の活用リスクが低い地域への移転

排水機場の整備

河川区域

学校施設の浸水対策
氾濫域

流域治水施策のイメージ

2

解説ガイドラインのポイント

改正前の法については、その施行通知、運用通知及びガイドラインが国土交通省から発出されており、一般財団法人国土技術研究センター（以下「J I C E 」という。）では、その通知の解説資料を作成し 2005 年に公表している。
今回の法改正においても、国土交通省により施行通知及び運用通知が発出された。J I C E では、実務担当者が扱いやすいよ1.2 流域治水関連法の概要

うに具体例や手続の流れなどを提示し、「解説・特定都市河川「流域治水」の実効性を高めるため、「特定都市河川浸水被害浸水被害対策法施行に関するガイドライン」の改訂版（以下「解対策法等の一部を改正する法律（令和 3 年法律第 31 号）」（以説ガイドライン」という。）を先般公表した。

下「流域治水関連法」という。）が整備され、2021年（令和3年）解説ガイドラインを作成するに当たり、実務担当者の疑問点

11 月 1 日に全面施行された。流域治水関連法では、流域治水等を把握し解説することで扱いやすい資料となるように検討しに係る 9 つの法律（①特定都市河川浸水被害対策法、②河川法、た。国土交通省主催の特定都市河川連絡会（合計7回）へ参加③下水道法、④水防法、⑤土砂災害警戒区域等における土砂災し、会当日の発言の記録や文書による意見・質問募集（約700

害防止対策の推進に関する法律、⑥都市計画法、⑦防災のため件のご意見等を頂いた。）を行った。の集団移転促進事業に係る国の財政上の特別措置等に関する法

また、既に特定都市河川を指定している自治体へのヒアリン

律、⑧都市緑地法、⑨建築基準法）が一体的に改正され、ハーグにも参加し、雨水浸透阻害行為の許可事務体制や広報事例等ド・ソフト一体で総合的、かつ、多層的に流域治水対策を推進の情報を収集した。

するための法的枠組みが整備された。
22｜ JICE REPORT ｜これらの貴重なご意見等を踏まえ、解説ガイドラインの内容

特集

流域治水の本格的実践のすすめ ～特定都市河川浸水被害対策法の運用を通じて激甚化する水害に備える～の充実を図った上で、国土交通省水管理・国土保全局治水課及び下水道部、並びに J I C E からなる特定都市河川浸水被害対策
法施行に関するガイドライン解説編集委員会を設置し、解説ガイドラインとして取りまとめた。
ここでは、法の改正の主なポイントについて解説ガイドラインで検討した点を踏まえ、以下の項目を解説する。
● 指定対象となる河川の拡大● 流域水害対策に係る協議会の創設● 雨水貯留浸透施設整備の支援● 貯留機能保全区域の創設

河川・流域の基本事項の把握
・河川及び流域（集水域及び氾濫域）の諸元
・水害実績
・沿川の市街化の状況、河川周辺の地形その他の自然的条件

等

要件１【都市部を流れる河川】
以下のいずれかの区域を流れる河川か・市街化区域・家屋が連坦する地域の中心部
・重要施設の立地区域
・流域内の人口・資産が集積した区域
ＹＥＳＮＯ

ＮＯ
要件２【著しい浸水被害が発生し、又はそのおそれ】
水防法第14条に基づく洪水浸水想定区域の指定済み又は指定予定河川
ＹＥＳ
要件３【河道等の整備による浸水被害の防止が市街化の進展又は当該河川が接続する河川の状況若しくは当該都市部を流れる河川の周辺の地形その他の自然的条件の特殊性により困難】
以下のいずれかに該当する河川か③自然的条件の特殊性②接続する河川の状況①市街化の進展● 浸水被害防止区域の創設

ＮＯ

2.1 指定対象となる河川の拡大
令和元年東日本台風（台風第 19 号）では、地方の県庁所在接続する河川流域内の可住地における市街化率が概ね５割以上であり市街化が著しく進展

地や中核都市等の都市部を流れる河川において、従来想定していなかった規模での水害が発生しており、「市街化の進展」以接続する河川の水位が高い際、接続する河川からのバックウォーターや支川からの排水困難

地形や地質等により河道拡幅が困難
潮位変動の影響により排水困難

ＹＥＳ
特定都市河川の指定による流域治水の推進

外の要因により、河道等の整備による浸水被害の防止が困難となる状況が生じている。

図2

このような状況を踏まえ、市街化が著しい都市河川のみなら特定都市河川の指定に該当しない指定要件の適否に係る検討の手順ず、法改正前には対象とされていなかった地方部の河川を含む構成員に加えることができる。関連する行政機関、専門的な観

全国の都市部を流れる河川に特定都市河川の指定対象が拡大さ点からの助言や関係者間の調整役としての学識経験者、広域避れた。具体的には、「都市部を流れる河川」の都市部の考え方を、難の受け入れ先として想定される近隣市町村、雨水貯留浸透施

市街化区域のほかに役場や重要施設の立地する区域、その地域設整備等の流域対策の促進や避難対策の実効性の向上の観点かの中心部であるなど、指定対象となる河川が拡大した。

ら雨水貯留浸透施設の整備予定の民間事業者、地域の防災リー

また、河道等の整備による浸水被害の防止が「市街化の進展」

ダー等が考えられる。

により困難な河川に加え、「接続する河川の状況」又は「河川の周辺の地形その他の自然的条件の特殊性」により困難な河川河川管理者についても、特定都市河川の指定が可能となった（表 1 ）。
当該河川の特定都市河川の指定要件の適否について、3 要件を総合的に勘案し検討するフロー図を作成した（図 2 ）。

水害対策計画の策定主体が共同して流域水害対策協議会を組織しなければならない（都道府県知事が指定した流域では、同協議会を組織することができる。）こととされている。

接続河川の河川管理者

都道府県知事
学識経験者※住民※

民間事業者等※2.2 流域水害対策に係る協議会の創設
国土交通大臣が指定した特定都市河川流域においては、流域市町村長下水道管理者※

流域水害対策計画策定主体
計画策定主体が必要と認める場合

図3（協議会設置）
国土交通大臣指定河川︓設置必須
都道府県知事指定河川︓設置任意（構成員）
流域水害対策計画策定主体
接続河川の河川管理者
学識経験者その他計画策定主体が必要と認める者（協議事項の例）
流域水害対策計画の作成に関する協議計画の実施に係る連絡調整
構成員は協議結果を尊重

流域水害対策協議会の概要

なお、法改正後に特定都市河川に指定された大和川水系では、

流域水害対策協議会の必須構成員は、特定都市河川の河川管河川管理者、奈良県知事、各市町村長、下水道管理者の他、計理者、特定都市河川流域の都道府県及び市町村の長、特定都市画策定主体が認める者として、近畿農政局、近畿中国森林管理

下水道の下水道管理者並びに当該特定都市河川が接続する河川局、近畿地方環境事務所、近畿財務局、奈良地方気象台、奈良の河川管理者である。更に、計画策定主体が必要と認める者を県防災士会などが協議会の構成員となっている。

表1

法改正前後の指定要件の考え方

指定要件(下線は2021年改正)①都市部を流れる河川②著しい浸水被害が発生し、又はそのおそれ③河道又は洪水調節ダムの整備による浸水被害の防止が市街化の進展又は当該河川が接続する河川の状況若しくは当該都市部を流れる河川の周辺の地形その他の自然的条件の特殊性により困難

法改正前
法改正後（赤字︓新規）
流域内の市街化されている土地の割合 市街化区域等（家屋が連坦した地域の中心部や役場の立地する地域を含む）の人口・資が概ね5割以上であること
産が集積した区域を流れる河川
過去の実績又は想定される年平均水害 水防法第14条第１項及び第２項の各号に該当する洪水浸水想定区域の指定対象河川
被害額が10億円以上であること
市街化の進展による影響を考慮した場 従来の整備手法のみによる浸水被害の防止が費用対効果、技術的可能性、社会的影響等
合、河道又は洪水調節ダムといった従 を勘案して困難な以下のいずれかに該当する河川
来の整備手法のみによる浸水被害の防 １)流域内の可住地において市街化率が概ね５割以上であり市街化が著しく進展している
止が費用対効果、技術的可能性、社会河川的影響等を勘案して困難であること
２)接続する河川からのバックウォーターや接続する河川への排水制限が想定される河川
３)地形（狭窄部、天井川）や地質、貴重な自然環境や景勝地の保護等のため河床掘削や河道拡幅が困難な河川又は海面の干満差による潮位変動の影響により排水困難な河川｜ JICE REPORT ｜23

2.3 雨水貯留浸透施設整備の支援ための措置をとる必要性が特に高い。

民間事業者等においても、自社物件や周辺地域における浸水

このため、特定都市河川流域においては、水防法による警戒リスクを踏まえ、自衛措置や都市の強靱化への貢献として雨水避難体制の整備はもとより、高齢者、障害者、乳幼児等の防災貯留浸透施設を整備するなど、民間事業者等による自主的な雨上の配慮を特に要する避難困難者（以下「要配慮者」という。）

水浸透や貯留に係る取組が見られる。しかし、このような雨水をはじめとする住民等の生命・身体の保護を確実に図るため、貯留浸透施設の整備には一定の費用負担が伴うこと、清掃等の河川整備や流域における雨水貯留浸透施設の整備等の流域一体維持管理にも負担が生じることなど、民間事業者等による当該となったハード対策と併せて、浸水被害が頻発する危険な地域施設の整備や管理の促進には課題がある。

を浸水被害防止区域として指定する制度が創設された。当該区

そこで、雨水貯留浸透施設整備計画の認定制度が創設された。
この制度の目的は、一定の基準を満たす民間事業者等による付域における開発や建築を許可制とすることで、安全性を事前に確認しようとするものである。

加的な雨水貯留浸透施設の整備（法第 30 条で規定する雨水浸具体的には、流域水害対策計画に定める浸水被害防止区域の透阻害行為の対策工事を除く）に対し、当該施設に係る設置費

指定の方針に基づき、かつ、都市浸水想定を踏まえ、特定都市用の補助、固定資産税の減税、地方公共団体が必要と認める場

河川流域のうち、洪水又は雨水出水が発生した場合には建築物合の管理等を可能とすることで、特定都市河川流域における民が損壊し、又は浸水し、住民等の生命又は身体に著しい危害が間事業者等について、自主的な取組を積極的に誘導・支援する生ずるおそれがあると認められる土地の区域で、一定の開発行ことである。

為及び一定の建築物の建築又は用途の変更の制限をすべき土地の区域を、都道府県知事が浸水被害防止区域として指定するこ

2.4 貯留機能保全区域の創設とができる。指定された区域では、住宅及び要配慮者利用施設

河川に隣接する低地や窪地等において、現状の土地が洪水や（幼稚園や老人福祉施設等）の建築（建築基準法第２条第 13

雨水を一時的に貯留する機能を有しており、過去より、降雨時号に規定する建築）を対象に、居室の床面が浸水深以上であるに浸水被害の拡大を抑制する治水上の効用が発揮されている場

こと及び洪水等で倒壊しない構造とするため、当該用途の建築合がある。将来、気候変動による降雨量の増加等が予想されて行為が許可制となるとともに、自己居住用の住宅を除くこれらいる中、これらの土地が有する貯留機能はさらに重要となるが、の建築のための開発行為においても、洪水等に対する土地の安流域によっては、開発に伴う盛土等の行為により、当該土地の全性を確保するため、同様に許可制となる。

貯留機能が失われてしまう場合がある。
このため、河川に隣接する低地等の有する浸水拡大を抑制す

浸水被害防止区域

る効用の保全を可能な限り図る観点から、都道府県知事等が、土地所有者の同意を得るなど、地域の意向を十分に把握した上特別支援学校で、これらの土地を貯留機能保全区域に指定し、盛土等の当該土地の貯留機能を阻害する行為について事前の届出を求め、必要に応じて助言・勧告する制度が創設された。

医療施設

住宅

都市浸水
想定の水深

基準水位
基準水位
（居室床面嵩上げ）（宅地嵩上げ）
基準水位（ピロティ構造）
特定都市河川

貯留機能保全区域

盛土等を行う場合事前届出義務が生じる※基準水位は、都市浸水想定の水深に係る水位図5

盛土一階がピロティ構造

浸水被害防止区域のイメージ

水害は、比較的避難時間を確保できるという特性を有しており、避難の確実性や容易性等によっては、必ずしも浸水被害防貯留機能を有する土地のイメージ

特定都市河川止区域に指定せずに人命を守ることも可能な場合があると考えられる。そのため、この制度は、法令や通知等で一律に指定の基準を設けるのではなく、地域の状況を十分に勘案し、地域が図4貯留機能保全区域のイメージ選択する制度となっている。住民等への縦覧・意見提出手続や市町村長への意見聴取手続はもとより、地域の意向を十分に把2.5 浸水被害防止区域の創設握した上で指定を行うこととされている。要配慮者をはじめと特定都市河川は、市街化区域や家屋が連坦する地域の中心部する住民等が、避難が困難な場合でも、建築物内において生等を流れる河川であり、河川水位を低下させる効果が最も大き命・身体の安全を確保できるようにする観点から、建築規制のい河道等の整備のみでは浸水被害の防止が困難という特殊性を対象用途は、住宅及び要配慮者利用施設とされている。

有する。特定都市河川流域で浸水被害が頻発する危険な地域がまた、浸水被害防止区域の指定に当たっては、都市浸水想定ある場合、土地利用等による住民等の人命・身体の安全確保のを踏まえることとされ、区域内での基準水位（開発・建築に係

24｜ JICE REPORT ｜特集

流域治水の本格的実践のすすめ ～特定都市河川浸水被害対策法の運用を通じて激甚化する水害に備える～

る許可の基準となる水位）は、都市浸水想定の水深に係る水位とされている。浸水被害防止区域で想定する降雨は、水防法に3.2 新たな制度活用の課題
新たに創設された貯留機能保全区域を指定するに当たって、基づく浸水想定区域や家屋倒壊等氾濫想定区域で想定している土地所有者の理解及び同意を得る手段が課題であると考えられ想定最大規模の降雨とは異なり、比較的高い頻度の計画対象降る。解決策の一つとして、当該土地における洪水・雨水の貯留雨としており、当該降雨による浸水被害から人命を守るためのによる下流域の浸水被害の低減効果や貯留機能を阻害する盛土制度となっている。

等の行為がもたらす周辺の宅地等への影響等を明らかにした上で、それらの効用を分かりやすく示すことが合意を得るための3方法と考えた。盛土等の行為がもたらす周辺の宅地等への影響

法運用の事例と課題について検討（図 8：浸水区域に 1 . 5 ｍの盛土をした場合、黄色で囲まれた地域が新たに浸水する地域となる。）を行い、解3.1 法改正後の全国初の指定となった大和川流域説ガイドラインへも掲載した。

2021 年 12 月 24 日、法改正後の初となる特定都市河川に指定された大和川水系大和川等について紹介する。特定都市河川【現況】【1.5m盛土後】流域である大和川中上流部は、奈良県と大阪府の府県境にある
亀の瀬狭窄部に向けて 156 本の川が放射上に 1 本に集まるなど、水害が発生しやすい特性を有している。亀の瀬狭窄部とい←河川

う自然的条件により整備が困難（地すべり対策が必要）な箇所1.5m盛土があるため、特定都市河川に指定し法的枠組みのもとで流域治水を実践する。法の全面施行から特定都市河川の指定、そして流域水害対策計画の策定までが短期間で実施された。大和川←河川︓0.45m未満(床下浸水)

図8（国・県管理）及び 17 支川（県管理）を指定し、流域面積は:0.45m～1.0m未満←河川:1.0m～2.0m未満

周辺の宅地等への影響

712㎢、流域内市町村数は 25 である。

4大和川
特定都市河川亀の瀬狭窄部

流域治水の深化に向けて流域治水関連法の法的枠組みの活用を含め、流域治水の本格的な実践に向けては、流域住民の方々とは流域治水への理解と奈良県

ともに水害リスクを踏まえた居住の選択や水害への対応、企業

7等とは B C P 作成から雨水貯留浸透施設の整備など連携が重要大阪府となる。また、流域治水関連法の附帯決議では、学校教育や社会教育における防災教育の充実を図るため、災害伝承を活かす

大和川流域

図62021.
5/10

7/1911/1

とともに、治水や水源保全等における上流域が担う役割の重要

大和川水系流域図
11/1212/24

性について、下流域への理解の醸成に努めることとされている。
2022.
1/12,3/10,5/18

5/27

J I C E としては、流域関係者が協働して流域治水を進めていくため、そのプラットフォームとして、個人が水害を意識し自分事化を進める仕組みや、企業等が水害から自らの施設等を守り更には流域治水に貢献して頂ける仕組みなどが重要と考えて3いる。仕組みづくり等を検討していく中で、解説ガイドラインの見直しを図り、あらゆる関係者の流域治水の取組に活用していただきたい。また、解説ガイドラインにとどまらず、国土交

図7流域水害対策計画策定までのスケジュール通省と協力しながら、各河川管理者や地方自治体の皆様の流域治水の実践を支援していきたいと考えている。

2022 年 5 月には流域水害対策計画が策定され、計画対象降最後に、解説ガイドライン作成に当たり、監修していただい雨（都市浸水の発生を防ぐべき目標となる降雨）は昭和 57 年

た国土交通省水管理・国土保全局、ヒアリングにご協力頂いた

8 月降雨とし、新たに創設された貯留機能保全区域と浸水被害関係自治体の皆様に深甚なる謝意を表したい。

防止区域については、「大和川流域における総合治水の推進に関する条例」で指定している市街化編入抑制区域を中心とし、参考文献

住家の立地、周辺の土地利用や知事・市町村長からの意見聴取

1）国土交通省近畿地方整備局長他：大和川流域水害対策計画

等を考慮した上で、法的手続きを踏み指定する方針としている。

（令和 4年 5月 27日）
｜ JICE REPORT ｜25