ISBN4‑87759‑025‑0
JICE 資料第 104001 号

今後の治水対策の方向性に関する研究―洪水保険制度を切り口とした今後の動向検討―

平成 15 年 7 月

財団法人

国土技術研究センター

Japan Institute of Construction Engineering (JICE)

ま

え が

き

我が国の治水に関する投資は、治水施設の整備水準が低かったために、堤防、ダム等に代表されるような水害の発生頻度を減少させる治水施設の整備に重点が置かれてきた。現在では、
そのような治水投資の効果もあって、大河川において当面の目標である 30〜40 年に一度の洪水（戦後最大洪水）に対して約 67％、中小河川では当面の目標である時間 50mm の降雨に対して約 42％と氾濫防御率が改善され、近年、直轄河川においては破堤等による大規模な被害は発生していない。一方、治水安全度の向上によって、従来治水安全度の低かった氾濫原の都市化が進展した結果、特に都市域においてダメージポテンシャルは施設整備以前に比べて大きくなっており、堤防破堤等による外水氾濫時の被害は施設整備前に比べて甚大なものになっている。
今後は、公平性の観点から効率の必ずしも良くない箇所の整備を行う必要があること、昨今の経済状況からこれまで通りの治水投資を行いにくいこと、また、環境や住民の意向に配慮した整備を行う必要があることなどの理由により、これまでと同様の手法によって治水整備水準の向上を行うことが難しい状況にある。
本書は、上述した治水事業をとりまく状況の変化を踏まえ、今後の治水対策の方向性についてリスクファイナンスの代表的手法である洪水保険制度を一つの切り口として、自主研究費を用いて検討を行った成果をとりまとめたものである。本書が今後の治水対策について考えていくうえでの基礎資料として広く活用していただければ幸いである。
最後に、調査にご協力いただいたパシフィックコンサルタンツ株式会社の高木茂知氏、熊谷利彦氏に深く感謝申し上げる次第である。
平成 15 年 7 月
財団法人

国土技術研究センター
調査第一部

湧川

勝己

柳澤

修

目

次

1.

治水施策の現状と今後の動向........................................................................................... 1
1.1. 治水施策の現状......................................................................................................... 1
1.1.1
我が国の治水投資の推移 ................................................................................ 1
1.1.2
水害被害額の推移........................................................................................... 31.1.3
水害被害の特徴 .............................................................................................. 4
1.2. 新たな治水対策への転換........................................................................................... 61.2.1
流域での対応を含む効果的な治水の在り方 .................................................... 6
1.3. リスク管理の観点からみた治水施策 ......................................................................... 8
1.3.1
リスク管理と治水施策.................................................................................... 8
1.3.2
リスク管理からみた今後の治水施策の考え方................................................. 9
1.4. 治水事業としてのリスクファイナンス.................................................................... 112.

保険制度をとりまく社会環境の変化 .............................................................................. 123.

各国の自然災害に関する保険制度の概要 ....................................................................... 14
3.1. 我が国の自然災害に関する保険制度 ....................................................................... 143.1.1
水害に関する保険（民間住宅総合保険）...................................................... 143.1.2
地震保険....................................................................................................... 173.1.3
火災損害額と水害被害額の関係.................................................................... 21
3.2. 洪水保険制度に関する既往研究成果と課題............................................................. 24
3.2.1
既往検討の概要 ............................................................................................ 24
3.2.2
既往検討成果からの課題 .............................................................................. 27
3.3. 各国の自然災害に関する保険制度........................................................................... 28
3.3.1
海外の自然災害に関する保険制度 ................................................................ 28
3.3.2
各国の保険制度導入における課題の克服...................................................... 294.

治水事業としての洪水保険制度の導入検討.................................................................... 34
4.1. 保険制度からみた洪水保険導入の条件.................................................................... 34
4.1.1「水災」に関わる問題の克服........................................................................... 35
4.1.2
保険制度からみた洪水保険導入の条件 ......................................................... 40
4.2. ケーススタディによる検証 ..................................................................................... 414.2.1
効率的な治水施策の組合せ........................................................................... 414.2.2
投資効率からみた治水施策........................................................................... 424.2.3
破堤確率を考慮した保険料率の試算結果...................................................... 45
4.3. 治水施策としての洪水保険導入の考え方 ................................................................ 49
4.3.1
洪水保険の導入過程 ..................................................................................... 49
4.3.2
洪水保険制度導入の判断 .............................................................................. 50
4.3.3
費用負担の考え方......................................................................................... 51
4.3.4
洪水保険制度の導入手順 .............................................................................. 53
4.3.5
他の自然災害との総合保険化 ....................................................................... 54
4.4. 今後の課題.............................................................................................................. 55
4.4.1
国費投入に関する課題.................................................................................. 55
4.4.2
氾濫計算の精度向上 ..................................................................................... 55

5.

まとめ............................................................................................................................ 56

参考文献

1. 治水施策の現状と今後の動向
1.1.

治水施策の現状

治水施設の整備により、外水氾濫に対して一定水準の治水安全度が確保される一方、低平地における都市化の進展により、ダメージポテンシャルは増大している。

1.1.1 我が国の治水投資の推移
我が国では、近代国家建設時より現在に至るまで、洪水による流域の被害を防御し、民生の安定、国民福祉の向上を図るため治水事業が行われてきた。
その結果、1995 年時点では大河川において当面の目標である 30〜40 年に一度の洪水（戦後最大洪水）に対して約 67％、中小河川では当面の目標である時間 50mm の降雨に対して約 42％と氾濫防御率が改善され、近年、直轄河川においては破堤等による大規模な被害は発生していない。
このように、治水事業の進捗によって洪水に対する安全が確保されてきたことにより、水害被害を受ける確率が大きく減少し、現在の経済的発展の礎が形成されるとともに、国民の可処

500

100

450

90

400

整備済延長比

80

氾濫防御率

350

70

300

60

250

50

200

40

GDP

150

30

大河川
中小河川

100

河川の整備済延長比及び氾濫防御率（%）

国内総生産（兆円）

分所得も向上し、我が国の国内総生産 GDP も着実に増加することとなった。

20

50

10

0
1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

0
2005
会計年度

図−1 我が国の国内総生産（GDP）と一般会計予算の推移

しかしながら、図‑2 に示すとおり、我が国の人口は第二次世界大戦後である 1950 年に対して人口総数では約 1.5 倍と増加し、特に生産年齢人口においては以前の約 2 倍となったが、今後の人口予測によると少子高齢化が進展し、生産年齢人口は 50 年後に現在の約 6 割、100 年後
整 備 済 延 長 比：要整備延長に対する整備済み延長の比率
氾濫防御率：想定氾濫区域のうち時間雨量 50 ﾐﾘ相当の降雨に対して治水施設の整備により安全の確保された区域の面積の比率
1

には約 4 割程度になることが予測されており、今後は高度経済成長期のような社会資本投資の（千人）

伸びを期待することが難しい状況にある。
90,000

年少人口（0 〜14 歳）
生産年齢人口（15 〜64 歳）

80,000

老年人口（65 歳以上）
70,00060,00050,000

推計値

実績値

40,000

参考推計値

30,00020,00010,00001950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100
年次

図−2 年齢３区分別人口の推移

これらのことを考えると、これまで治水投資額は GDP の伸びに連動するかたちで年々増加し、
平成 8 年度には約 3 兆 5000 億円に達しているが、今後は治水事業への投資額は横ばい、もしく

治水投資額
国内総生産

50,000500

45,000450

40,000400

35,000350

30,000300

25,000250

20,000200

15,000150

10,000

100

5,000

50
1997

1994

1991

1988

1985

1982

1979

1976

1973

1970

1967

1964

1961

1958

1955

1952

1949

1946

0

国内総生産（兆円）

治水投資額（億円、平成7年価格）

は削減の方向へ向かうものと考えられる。

図−3 治水投資額と国内総生産 GDP の推移

一方、直轄河川改修事業費における維持管理費の割合は年々増加しており、2002 年度には約37%に達している（図‑4 参照）。このように、今後の治水投資としては、既存施設の維持管理や施設更新に多くの費用を要するため、ますます新規施設整備への投資余力が減少するものと考えられる。
治水事業は、安全な社会基盤の形成のため持続して実施していくことが求められていることから、投資余力を踏まえた新たな治水施策のあり方について検討していく必要がある。
2

50%②直轄河川維持管理費

450

45%

②／①

400

40%

350

35%

300

30%

250

25%

200

20%

150

15%

100

10%

50

5%

0
1980

1985

1990

1995

管理費/事務総額

総額（十億円）①直轄河川改修費

500

0%
2005

2000

会計年度

図−4 直轄河川改修費と直轄河川維持管理費の推移

1.1.2 水害被害額の推移
治水投資額と水害被害額の推移を図‑5（平成 14 年度版河川便覧より図化）に示す。水害被害
額は、戦後直後より徐々に被害額は減少しており、昭和 40 年（1965 年）頃には水害被害額が年間１兆円を下回るまでになった。しかしその後は、5,000 億円と 1 兆円の間を推移しており、
昭和 40 年（1965 年）以降の水害被害額は 7,000 億円程度で横ばいとなっている。
その要因として、水害被害の発生形態の変化が考えられることから、以下では既存データよ

水害被害額40,000

水害被害額（5年間の移動平均値）
治水投資額

35,00030,00025,00020,00015,00010,0005,000

図−5 治水投資額と水害被害額の推移 1)

3

1997

1994

1991

1988

1985

1982

1979

1976

1973

1970

1967

1964

1961

1958

1955

1952

1949

0
1946

億円、平成7年価格

り水害の被害形態や水害密度等について整理を行う。

1.1.3 水害被害の特徴(1) 水害被害形態の変化
水害被害形態の変化を図‑6 に示す。昭和 40 年（1965 年）から昭和 50 年（1975 年）にかけては、破堤や溢水といった外水氾濫による被害が減少しているが、内水氾濫による被害割合が増加していることがわかる。とりわけ近年に着目すると、内水被害が水害被害全体の約 50％を占める状況となっている。
近年の内水被害の増大は、都市部の治水安全度を向上させることを目的として、ダム建設や河道整備といった主に外水被害の減少を目的として整備が行われた結果、外水による氾濫被害は減少したが、元々外水の氾濫によって浸水していた低平地（氾濫原）が高度経済成長期の都市部への人口流入によって市街化されたことによって引き起こされたものであると推察できる。
想定氾濫区域内の人口は、昭和 60 年（1985 年）には全人口の約 50％を占めるようになり、資産に関しては年々増加しており、昭和 60 年には全資産の約 75％が氾濫区域内に集中することとなった。（図‑7 参照）
破堤被害額合計に対する割合(%)

100

有堤部溢水
90

無堤部浸水
内水

80
70
60
50
40
30
20
10
0

Ｓ41 Ｓ43 Ｓ45 Ｓ47 Ｓ49 Ｓ51 Ｓ53 Ｓ55 Ｓ57 Ｓ59 Ｓ61 Ｓ63 Ｈ2

Ｈ4

Ｈ6

Ｈ8

Ｈ10 Ｈ12年

全国に占める割合（％）

図−6 被害形態別の水害被害に占める割合の推移（5 年間の移動平均値）1)
80
75
70
65
60
55
50
45
40

氾濫区域内人口の割合(%)

35

氾濫区域内資産の割合(%)

30
S40

S45

S50

S55

図−7 氾濫区域内の人口および資産額の推移
4s60

(2) 水害密度の上昇
我が国では、高度経済成長により、都市部を中心に氾濫原への人口および資産が流入することとなり、水害密度（単位面積当たりの水害被害額）が大きくなっている。
図‑8 は、水害区域面積と水害区域 1 ヘクタール当たりの被害額の推移を整理したものであるが、水害区域面積は年々減少傾向にある一方、水害区域 1 ヘクタール当たりの被害額は急激に増加している。これは、浸水区域内の資産密度が増加したことに加え、家屋１棟当たりの被害額も増加していることが要因となっている。内水河川整備により低地部に水が集まりやすくなり、浸水深が大きくなっていることも考えられるが、自動車や家電製品等浸水に弱い資産を多く所有することになったこと、家屋の断熱材としてグラスウールを多用するなど洪水を想定

水害区域面積（農地を除く）(ha)

120

80

水害区域1haあたりの被害額（千円/ha）
70
100
60
80
50
60

40

1haあたりの被害額（百万円）

水害区域面積（1000ha）

しない家屋構造、浸水に無関心な生活形態なども要因として挙げられる。

30
40
20
20
10

H8

H10

H6

H4

H2

S63

S61

S59

S57

S55

S53

S51

S49

S47

S45

S43

S41

S39

S37

S35

S33

S31

S29

S27

S25

S23

0
S21

0

6,000

一棟あたりの被害額

5,000

2,000

4,000
1,500
3,000
1,000
2,000
500

1,000

図−9 被害棟数と１棟当たりの被害額

5

H8
H10

H4
H6

S59
S61
S63
H2

S51
S53
S55
S57

S47
S49

S43
S45

S39
S41

S35
S37

S31
S33

0
S23
S25
S27
S29

0
S21

被害棟数（千戸）

被害棟数
2,500

1棟あたりの被害額（千円）

図−8 水害区域面積と水害区域 1ha 当たりの被害額

1.2.

新たな治水対策への転換

治水事業は、今後、公平性の観点から効率の必ずしもよくない箇所の整備を行う必要のあること、昨今の経済状況からこれまで通りの治水投資を行いにくいこと、また、環境や住民の意向に配慮した整備を行う必要があることなどの理由により、これまでと同様な手法によって治水整備
水準の向上を行うことが難しい状況にある。
今後はこれらの状況を踏まえた上で、新たな治水対策への転換を図っていく必要がある。

1.2.1 流域での対応を含む効果的な治水の在り方
平成 12 年 12 月 19 日に発表された河川審議会中間答申「流域での対応を含む効果的な治水の在り方について」では、下記のように述べられている。
都市化の進展に伴う流出量の増大、頻発する集中豪雨による危険性の拡大などによって、これまでの河川改修による対応では効果に限界があること、河川の流下能力を遙かに超える洪水への対応等の課題が挙げられており、効果的な洪水対策の推進のためには、従来の河川改修と併せて、地域特性に応じた対策を地域の選択で実施するとの認識が強まりつつある。
具体的な治水施策として、ダムや築堤などの通常の河川改修を引き続き着実に実施することに加え、減災メニューとして、輪中堤・宅地嵩上げおよび土地利用方策、貯留施設等による流出抑制対策等のハード対策、また、ソフト対策として河川と下水道の連携強化、ハザードマッ
プの作成・公表等の流域対策を導入し、治水対策のメニューの多様化によって地域の選択肢を増やし、地域と河川の特性を踏まえた効果的な治水対策を実施することとしている。
答申では、流域を図‑10 のように【雨水の流出域】【洪水の氾濫域】【都市水害の防御域】に分類し、それぞれ典型的な「治水施設整備」および「流域対策」を明示している。

●当該地点の氾濫形態からみた分類
・

雨水の流出域−主に最上流・洪水の氾濫域（非拡散型）−主に上流域

・

洪水の氾濫域（拡散型）―主に中流域

・ 都市水害の防御域（氾濫を許容できない地域）−主に下流域

図−10 「中間答申」に示された流域イメージ6

表−1 平成 12 年河川審議会中間答申に示された洪水氾濫域と都市域における主な治水方法

主たる方法

洪水の氾濫域①非拡散型氾濫域での対策 ⇒氾濫を許容する■ハード対策・ 連続堤方式に代えて、輪中堤や宅地嵩上げなどの小規模の対策■ソフト対策・ 建築物の立ち退き・立地見直し等の土地利用規制
・ 家屋の耐水化
・ ハザードマップの公表、洪水予報の充実、避難誘導②拡散型氾濫域での対策 ⇒ある程度の氾濫を許容する■ハード対策・ 連続堤方式による河川整備
・ 二線堤の保全・設置による氾濫拡散の防止■ソフト対策・ 建築物の立地見直し等の土地利用規制、霞堤の機能保持
・ 家屋の耐水化
・ ハザードマップの公表、洪水予報の充実、避難誘導

都市水害の防御域①都市域での対策 ⇒氾濫を許容しない■ハード対策・ 通常堤防の強化により破堤氾濫を防止する。
・ 特に重要な箇所は、スーパー堤防の整備により超過洪水に対しても破堤氾濫を防止する。
・ 内水氾濫域に排水ポンプを設置する。
■ソフト対策・ 家屋の耐水化
・ ハザードマップ、洪水予報の充実、避難誘導

治水整備メニューは、一般的には図‑11 に示すとおりである。洪水等の自然災害に関するリ
スクに対応する対応としては、同図に示すように、災害の発生頻度の低減を目的とするリスク
コントロールと、災害によって生じるリスクを経済的に補填しようとするリスクファイナンス
という手法が存在する。
今後はリスクマネジメントの観点から治水対策を捉えていく必要がある。

リスク
コントロール

災害防御施設の整備

堤防・ダム等の整備

建築物の耐水化

流域内貯留施設の整備

浸水想定区域図の公表
ハザードマップの整備

リスクマネージメント

被害の抑止

土地利用
の誘導・規制避難・誘導施設等の整備 etc.

被害の軽減

保険等による被害額の補填
リスク
ファイナンス

災害見舞金等の支給
所得税等の減免 etc.

経済的補填

図−11 リスクマネジメントの観点からみた治水対策と整備メニュー
7

1.3.

リスク管理の観点からみた治水施策

ここでは、まずリスクマネジメント（水害リスクを管理する）の概念を述べ、治水施策をリス
クマネジメントの観点からみた場合の治水施策の考え方について整理した。

1.3.1 リスク管理と治水施策(1) リスク管理とは災害などのリスク管理（リスクマネジメント）は、リスク事象の発生頻度・影響効果の把握を行ったうえで、それぞれのリスクの大きさによって、以下のように対応するものとされている。
◆被害の発生確率が高く被害規模も大きい領域→リスクの発生確率の減少・未然防止のための対策（コントロール）を積極的に実施する領域であり、「リスクの削減領域」という。
◆被害の発生確率は低いが被害規模が小さい領域、あるいは被害規模は大きいが被害の発生確率が小さい領域→リスクを削減するのではなく保有する領域であり、「リスクの保有領域」という。

基

本的にリスクを受容することとするが、被害の程度が大きいと予想される場合には、リスクによる被害に対して金銭的な支援（ファイナンス）により災害リスク負担の分散を行う（リスクの移転）
なお、この「リスクの削減領域」と「リスクの保有領域」の境界である「リスク基準」を設定することは、組織としての意思を示すことでもあり、重要な意味を持つ。

発
生
頻
度

リスク保有領域→リスク受容リスク低減対策（リスクが発生した場合の影響度を減らす

リスク削減領域

リスク低減対策（リスク発生をゼロに近づける）

リスク保有領域

リスク保有領域→リスク受容→リスク移転被害額
図−12 リスク管理の概念図8

表−2 リスク管理の領域

リスク削減（リスクコントロール）

リスク自体の発生確率の削減およびリスクの影響度を削減する管理手法である。
リスク対策の主体である。

リスク保有（リスクの受容）当該リスクが許容できる範囲内にあるので、リスク受け入れ（受容）そのままの状態を継続することである。
ここでは全てのリスクに対し万全の対策を講じることは現実的に不可能であることから、リスク受容の基準（リスク基準）を定めることが重要となってくる。

リスク移転（リスクファイナンス）

当該リスクが発生した場合、リスクに見合うプラスの効果を得る要にバランスさせる管理手法。
対策費用が高額で投資負担に耐えられないと判断される場合に適用され、保険等で担保することがこれにあたる。

上記の概念の下に治水施策を整理すると、従前のハード施策を主体とした治水施策は、リスク管理の概念から見ると、リスクコントロールの一部を担っていたことが理解される。
また、緊急時における避難誘導システムや交通・情報・通信システムの管理・運営技術、復旧マネジメント手法も重要なリスクコントロールであるといえる。
一方、治水事業におけるリスクファイナンス的手法は表‑2 に示したように、公費支出等の直接助成や基金、保険、税の減免措置等が挙げられ、これまでの災害時には適用事例が存在する。

1.3.2 リスク管理からみた今後の治水施策の考え方
リスク管理の概念から鑑みると、水害による被害の最小化を図るためには、現状の治水整備
水準の領域を把握した上で、リスクコントロールおよびリスクファイナンスの組合せを考慮し効率的な整備を行う必要がある。
これまでの我が国の治水施策は、治水整備水準が低いことから、水害発生の頻度も高く、その被害規模も大きい「リスク削減領域」にあったため、水害リスクをできる限り効率的に削減させることを目的とした治水施策が行われてきた。河道整備やダム･遊水地などの治水施設整備が主体に行われ、図‑8、図‑9 に示したように水害区域面積や氾濫被害棟数が減少傾向になっているなど、ある一定レベルの治水安全度が確保されつつあるといえる。
しかしながら、図‑5 に示したように、治水投資額に対して水害被害額は減少しておらず、今後の治水施策として従来型のリスクコントロール手法だけでは限界が来ていることは明白である。水害発生頻度と被害の双方を減少させ、リスクを受容できるまでにするには莫大な費用と年月を要することとなり現実的ではない。このため、地域の特性を十分踏まえ、リスク基準を定めるとともに、リスク削減の方向を検討していくことが重要である。
図‑13 はリスクマネジメントの観点から水害リスクの削減方策の考え方について示したものであり、河川特性に応じたリスク低減を政策的に行っていくことが求められる。

9

リスク
削減領域

発生頻度

リスク
保有領域

過去
（終戦後）

（リスク基準）水害発生頻度を低下させることが目的【治水メニュー】
・河道拡幅・築 堤
・ダム建設 ・遊水池建設

水害発生時の影響度（被害額）の減少が目的

多頻度
小被害
浸水頻度に応じた土地利用とする

現在【治水メニュー：主にソフト施策】
・浸水想定区域図の公表
・土地利用の誘導・規制
・避難・誘導施設等の整備
・建物の耐水化

水害発生頻度をゼロに近づけることが目的

本来目指すべき方向
実現にはソフト・ハード対策を組み合わせて実施

小頻度
小被害

【治水メニュー：主にハード施策】
・河道整備
・堤防強化対策
・危機管理対策・二線堤
・流域内貯留施設の整備
・排水ポンプの設置

小頻度
大被害

リスクの受容リスクファイナンスにより被害を金銭的に補償１回あたりの被害額

図−13 リスクマネジメントからみた治水整備の考え方

リスクの低減方策としては、ハード施策、ソフト施策を組み合わせ、水害発生頻度の減少とともに、被害が発生した場合の被害額を減少させていく方法を河川特性に応じて設定していく必要がある。
都市域を氾濫原に有する大河川の場合には、一度災害が発生した際の被害額が大きいため、
これまでは河道改修やダム建設などのハード整備により水害の発生頻度を減少させる施策を主体に行ってきた。治水整備水準が低かった時代には、水害頻度の減少を目標とするこのような整備は効果的であったが、それ以上の整備をするには、河川環境への影響や用地買収費などにより膨大な費用を要するため、今後は河川の自然的条件に適合した治水方式を講じていく必要がある。
また、施設整備により水害の発生頻度は減少できるものの、一度水害が発生した場合の被害は莫大なものとなることから、何らかの対応が必要である。
一方、水害発生頻度がそれほど小さくなくても、被害が許容できる程度に削減されれば、リスクを受容することができる。高規格堤防や土地利用規制による遊水区域の設定などの超過洪水対策などがその施策に該当している。しかしながら、我が国の昨今の経済状況と沿川の土地利用状況を鑑みると高規格堤防の整備に多大な費用と期間を要すること（利根川では完成までに 1,000 年かかるといわれている）など、この先将来にわたって施策を継続していくことが困
難な状況にある。
このような状況を勘案すると、今後の治水施策の基本的な考え方は以下のとおりであるが、それぞれの河川特性に応じて検討していくことが重要である。
① ある一定のレベルまでは治水施設整備により被害発生頻度を減少させる。
② さらに治水施設の信頼性や安全性を高めるための施策（堤防強化など）を同時に実施する。
③ 災害が発生した場合の被害を軽減するための施策（土地利用施策など）を、河川や流域の特性に応じて実施する。
④ 災害が発生した場合の経済的被害を救済しリスクを分散させるため、リスクファイナンスを導入する。
101.4.

治水事業としてのリスクファイナンス

リスクファイナンス手法には、表‑3 に示すように幾つかの手法が挙げられるが、次章では治水施策の一環としてリスクファイナンス手法を導入することについて、諸外国で治水施策の一環として行われている洪水保険制度に着目し、我が国への適用の可能性と条件について整理した。
表−3 リスクファイナンスの代表的手法■保険・共済普段金を積み立て、事故・災害などが生じたとき一定の給付を受ける制度。
同一の危険にさらされている多数の人々が、一定の偶然の事故から生じる損害を補償するために、統計的基礎（大数の法則）によって算出された少額の保険料を支払うことで、被災時の補償を受けるしくみ。

リスクファイナンスメニュー■基金ある事業・目的などのために前もって積み立てて準備しておく資金。
国、地方公共団体等が資金を拠出し、その運用益又は元本の取り崩しにより災害被災者に対する助成を行う。
運用益による助成に限定する場合には自助努力原則に従うが、低金利局面では元本の取り崩しを行わない限り実効的な支援は困難となる。
■税の減免措置
災害によって直接損害を受けた際に、地方税法および当該自治体条例に従い、当該自治体に納めるべき税金について受けられる「減免」、「期限延長」、「納税の猶予」等の救済措置
平成 12 年の東海水害では、被災地域全体（25 市 21 町）での税徴収額約 1.12 兆円に対して、一般資産被害額約 6,700 億円の 0.2%に相当する約 14 億円（税徴収総額の0.125%に相当）が減免された実績がある。
■融資・貸し付け（災害復旧資金）
地方公共団体等による被災事業者の災害復旧に必要な資金融資。
■直接助成（公費支出）
国、地方公共団体による災害被災者の援助を目的とした直接の金銭給付。
自助努力原則とは反するため、導入には強い理由づけが必要である。
現状では、見舞金制度として、災害弔慰金・災害見舞金等が存在する

11

2. 保険制度をとりまく社会環境の変化
ここでは、リスクファイナンスの代表的手法である洪水保険制度を一つの切り口として、今後の治水対策の方向性について検討を行う際に考慮しておくべき社会環境の変化について整理した。
(1) 治水施策の変化•

平成 12 年の河川審議会答申にみられるように、治水施策が施設整備とソフト対策を組
み合わせ、流域全体として「被害最小＝減災」を目指す考え方へ変化しつつある。

•

そのような｢減災｣施策の一つとして、「浸水想定区域図」の公表が進展している。また、治水事業の効果を示すアウトカム指標として、浸水リスク（浸水による被害のリスク
を火災による被害のリスクの比で表したもの）に関する情報が提供されようとしている。

•

施設整備についても治水整備規模の向上のみでなく、都市域では破堤氾濫を防止するためのスーパー堤防整備が推進されてきている。

(2) 保険商品に関するニーズの変化•

経済成長の鈍化によって可処分所得が減少することにより、生活支出の見直しが行なわれている。特に、支払保険金額に対する精査が行われ、生活環境に対応した保険商
品へのニーズの多様化が進展している。

(3) 損害保険に関する変化•

規制緩和により、損害保険業界の自由化が進み、外資系の保険会社の参入が増えてきている。

•

自由化と、商品に対するニーズの多様化から、自動車保険や医療保険の分野ではリスクの細分化が進展している。

•

金融工学の発達、経済情勢に連動しない金融商品の必要性から Cat Bond（リスクの証券化）等の国際資本市場への水害リスクの移転が可能となってきている。

以上のような、保険制度をとりまく社会環境の変化により、現行の損害保険制度の存続は困難になると予想される。その要因として大きいのは、浸水想定区域図の公表を通じて浸水リスクを認識した住民が、現行制度に対して不満を抱く可能性が高いことである。しかし、他の災害に対する不安も大きいことから、例えば、地震保険等と総合化することにより住民の加入意欲を高められれば、新たな損害保険制度として成立する可能性もある。また、土地利用規制等を含めた減災対策の推進により被害額を減少させ、危険度に応じた適正な料率を設定するためには、精度の高いリスク評価も必要と考えられる。

12

浸水想定区域図等の公表

浸水リスクの認識

保険の自由化の流れ

リスク細分化保険等
選択肢の増加減災対策の推進

被害額の減少凡例

保険をとりまく社会環境の変化・
政策

リスクが大きい地域の住民
は、保険への加入

他の災害に対する不安リスクが小さい地域の住民
は、保険に対する不満

現行保険制度
変更の要望

危険度に応じた
料率の設定

水害を担保する保険への加入者減少適正な料率の設定保険に対する住民意識

図−14 洪水保険をとりまく社会環境の変化と今後の方向性

13より統合化した保険の必要性

精度の高いリスク評価の必要性3. 各国の自然災害に関する保険制度の概要
既往研究において 2),3) 、我が国において洪水保険制度の導入は困難であるといわれている。しかしながら、海外ではアメリカのように洪水保険制度を有している国もあれば、フランスのように自然災害全般を対象とした保険制度を有している国もある。ここでは、日本、アメリカ、フランス、スペインの洪水に関る保険制度の特徴をまとめ、上記課題をどのように克服しているか整
理した。

3.1.

我が国の自然災害に関する保険制度

我が国における自然災害を対象とし損害保険制度としては、民間保険会社が運営する住宅等を対象とした総合保険と地震保険が存在する。以下にその概要を示す。

3.1.1 水害に関する保険（民間住宅総合保険）(1) 保険制度の概要
我が国には、火災保険の一種である住宅総合保険（以降「総合保険」）や特約火災保険に加入することで、水害やその他の自然災害による被害に対する補償を得ることが可能である。
総合保険の制度上の特徴としては、火災とその他のリスクと総合化した総合保険として販売することにより、逆選択を防止していることが挙げられる。（総合保険の加入は任意であるが、水害分のみの契約や、水害分のみを外した契約はできない仕組みになっている。）(2) 制度導入の経緯
我が国では、昭和 20 年代から 30 年代までにかけて巨大台風により多大な被害がもたらされ社会問題化した。昭和 34 年の伊勢湾台風を契機に昭和 36 年 11 月に、民間保険会社が運営する住宅総合保険に「台風・暴風雨・洪水・高潮の風水害」をその他のリスクと共にセットとすることにより家計分野の損害を経済的に軽減しようという保険制度の改善が行われることとなった。
(3) 制度の特徴
制度上の特徴としては、以下の 2 点が挙げられる。
①

火災その他のリスクと総合化した総合保険として販売することにより、逆選択を防止している。

②

民間保険会社が営利目的で運営する保険制度であるため、国の関与および国による再保険制度等は存在しないため、補償額を一定の割合で縮小することや、小規模の損害を免責にすることなどで支払額を抑えている。

逆 選 択：損害保険においては、当該保険で補償されるリスクに対し保険加入者が自らのリスクを判断した
場合、高いリスクの人ばかり加入することとなり、保険が立ちゆかなくなること。
14

(4) 総合保険の現状
1) 担保する災害
通常の住宅火災保険での補償内容に加え、水害・水漏れ・衝突・騒擾・盗難・持ち出し家財の損害が補償対象となっている（表‑4 参照）。
2) 保険加入率
損害保険協会アンケート結果（6,000 世帯）2) によると、火災保険については 64.3%（保険＋共済＝81.3%）であり、その中で総合保険の加入率は 71.8%となっている。
表−4 我が国における住宅を対象とした損害保険での補償内容

被災の種類

住宅火災
保険

住宅総合
保険

地震
保険

ポイント

1

火災

○

○

×

2

破裂・爆発

○

○

×

3

落雷

○

○

×

4

風・ひょう
・雪災

○

○

×

損害額が 20 万円以上の場合に限り、保険金が支払われる

5

水漏れ

×

○

×

他の戸室で生じた事故または給排水設備の事故による水漏れ

6

衝突など

×

○

×

建物外部からの物体の落下・飛来・衝突・
倒壊

7

騒擾など

×

○

×

騒擾・集団行動・労働争議に伴う暴力

8

盗難１

×

○

×

建物・家財の盗取・汚損・き損 貴金属・美術品などの明記物件は 1 点（1 組）あたり 100 万円を限度として保険金が支払われ
る

9

盗難２

×

○
家財契約し
た場合のみ

×

現金・預貯金証書・キャッシュカードの盗難による損害

10

水災

×

○

×

床下浸水による損害の場合には、保険金を支払われる対象にならない×

旅行・買い物等のため、一時的に持ち出された家財が日本国内の建物内で、１〜８の事故により損害を被ったとき、1 事故につき、家財の契約金額の 20%以内で、100 万円を限度に、実際の損害額が支払われる

11

持ち出し家財
の損害

×

○
家財契約し
た場合のみ

12

津波

×

×

○

13

地震による
倒壊

×

×

○

14

地震による
火災

×

×

○

地震・津波・噴火による火災による損害を補償
凡例 ： ○＝担保

15

× ＝不担保3) 保険料率
総合保険の料率は、火災保険の料率が基本となっている。
火災保険の料率は地域や建築様式等により異なるが、洪水保険分の料率は全国一律であり、総合保険の料率は火災以外の補償補償対象災害の料率の総和となっている。
【保険料率について】
保険料率は、保険金支払いに充てられる「純保険料率」と保険会社の運営のための経費に充てられる「付加保険料率」より構成される。
純保険料率の設定は金融庁の認可のもとに各保険会社が行うこととなっているが、損害保険料率算出機構によって算定された参考準率を用いる場合は金融庁の許可が不要となる。

図−15 保険料率の設定と参考準率【保険料の例】
建物保険金額 2340 万円、家財保険金額 1900 万円の場合①住宅火災：年間 18,820 円（水害補償無し）②住宅総合：年間 30,150 円（水害 70％縮小補填）③ホームライフ総合（新型商品）：年間 41,160 円（水害 100％補償）
表−5 現行保険制度の料率算定表
年間保険料
（
円）

保険金額
（
円）

料率

①との差

②との差

①住宅火災保険

18820

42400000

0.444

-

-

②住宅総合保険

30150

42400000

0.711

0.267

-

③ホームライフ総合保険

41160

42400000

0.971

0.527

0.260

16

上記 3 商品の違いが、主に水害の補償内容に関するものと仮定すると、①と②の料率の差0.267 は従来の総合保険における水害分の料率と考えられ、②と③の料率の差 0.260 は水害補償率の差（縮小補填、小損害免責など）と考えられる。
4) 被災者への支払額・免責額
水害に対する支払額は商品により異なるが、一般的な総合保険では損害率に応じた免責と支払い限度額がある。一般的に、30％未満の被害に対しては一律 5％〜10％（小損害免責）、
それ以上の被害に関しては、被害額の 70％（縮小補填）が支払われる。最近では被害額を 100％
補償する総合保険が販売されている。
水害保険金支払い例
100

90

90

80

80
再調達価額に対する支払額の割合（％）

再調達価額に対する支払額の割合（％）

火災保険金支払い例
100

70
60

損害額が100％
支払われる

50
40
30

70

50
40
30

20

20

10

10

0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

損害の程度（損害額/再調達価額）（％）

縮小補填（30％以上の被害）：
損害額の70％が支払われる。

60

小損害免責（30%未満の被害）：
損害の程度に関わらず一定額が支払われる。

0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

損害の程度（損害額/再調達価額）（％）

図−16 火災保険および総合保険の支払額の例

5) 巨大災害時の対応
現行の総合保険は、民間保険会社が営利目的で運営する保険制度であるため、国の関与および国による再保険制度等は存在しない。
そのため、巨大災害時には補償額を一定の割合で縮小すること（縮小補填）や、小規模の損害を免責にすることなどで支払額を抑える等の工夫がされている。

3.1.2 地震保険
(1) 保険制度の概要
地震保険は「地震保険に関する法律」に基づく政府主導の保険制度である。
制度上の特徴としては、①民間の火災保険（総合保険）に付帯すること（任意保険であるた
め付帯しないこともできるが、地震保険単独加入できない）、②政府による再保険制度が存在
免 責 額：保険契約時に、契約者との合意のもと、その金額以下の損害については填補する責任を負わないものとして保険証書に記載された金額。
再 保 険：保険会社が元受保険契約に基づく保険金支払責任の全てあるいは一部を別の保険会社に転嫁すること。
17

することが挙げられる。
(2) 制度導入の経緯
地震リスクは、①損害額が巨額なものになるおそれがある、②頻度や損害の割合が大数の法則にのらない、③地震発生に地域的偏りがあることや発生頻度が小さいことから逆選択のおそれが大きいなどの理由で、保険制度の必要性は認められながら、制度の設立は困難であった。ところが、昭和 39 年の「新潟地震」を契機に一挙に国会の付帯決議、保険審議会の諮問・答申を経て、昭和 41 年 6 月「地震保険に関する法律」が新たに制定され、国が再保険により直接に関与する形で、内容にはかなりの制約はあるものの、初の本格的な「地震保険」が発足することとなった。
(3) 制度の特徴
制度上の特徴としては、以下の 2 点が挙げられる。
①

民間の火災保険（総合保険）に付帯すること（任意保険であるため付帯しないこともできるが、地震保険単独加入できない）。

②

政府による再保険制度が存在すること。

(4) 保険制度の現状
1) 担保する災害
地震・津波・噴火による火災・建物の倒壊による損害を補償（表‑4 参照）。
2) 保険加入率

加入率 (%)

2002 年 3 月末時点での加入率は 16.2％である。
20.0
18.0
16.0
14.2

14.8

15.4

16.0

16.2

H12

H13

14.0
12.0
10.0
H9

H10

H11

年度

図−17 地震保険加入率の推移

任意保険：加入者の自己判断により加入することができる保険。その反対に、法律により加入が義務づ
けられている保険を強制保険といい、自動車損害賠償責任保険（自賠責保険）がそれにあたる。

大 数 の 法 則：ある事象が一見、偶然や不規則的に見えても、同じ属性を持った事象データを対象に集めることにより、その事象が一定の割合で発生していることが観察できること。
183) 保険料率
地震保険の料率は全国を地域的に 1 等地（安全）〜4 等地（危険）に分類し、さらに構造
上により木造・非木造に分け、8 通りに設定している。
また、建物の耐震性能に応じた保険料率の割引率が設定されている。これらの割引率は「建築年割引率」と「耐震等級割引率」の 2 種類からなり、基本料率に対して適用される。
保険金額は、主契約（火災保険または総合保険）の保険金額に対して 30〜50％（限度額：
建物 5000 万円、家財 1000 万円）に限られる。例えば、3000 万円の家屋に保険をかける場合の保険金額は、最大 1500 万円に制限される。
表−6 保険契約額千円当たりの料率（年間）

構造
目的
等
地

木造
建物

非木造
家財

建物

家財

1等地

1.20

1.20

0.50

0.50

2等地

1.65

1.65

0.70

0.70

3等地

2.35

2.35

1.35

1.35

4等地

3.55

3.55

1.75

1.75

図−18 地震保険都道府県別等地【保険料の例】
世田谷区 26 坪

鉄筋（非木造）1 戸建て：料率 1.75 円/1000 円

建物保険金額 2340 万円、家財保険金額 1900 万円の場合（地震保険では上記金額の 50〜30％の契約となる）(23,400+19,000)×0.5×1.75＝37,100 円（火災保険に対する付加保険料）

4) 被災者への支払額・免責額
支払金額は、全損（50％以上の被害）、半損（20％〜50％）、一部損（3％〜20％）に分けられ、全損の場合は保険金額 100％（主契約の 50％）、半損の場合は保険金額の 50％、一部損の場合は保険金額の 5％が支払われる。それ以下の被害は免責となっている。

19

地震保険金支払い額
100
90

再調達価額に対する支払額の割合（％）

8070

全損（50％以上の被害）：
契約金額100％（最大再調達価額の50％）が支払われる。

60
50

半損（20〜50％の被害）：
契約金額の50％（最大再調達価
額の25％）が支払われる。

40
30

20

契約金額の5％（最大再調達価額の2.5％）が支払われる。

10
0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

損害の程度（損害額/再調達価額）（％）

図−19 地震保険金支払い額

5) 巨大災害時の対応
地震保険制度における国の目的は、「保険会社が負う地震保険責任を政府が再保険することにより地震保険の普及を図り、もって地震等による被災者の生活の安定に寄与すること」と定められていることから、国による再保険スキームが確立されている。
この再保険スキームでは、再保険による支払い限度額が 4 兆 5000 億円と定められており、これを越える被害の場合は、当初の保険金契約額が縮小補填されることとなる。
民間・政府の再保険負担割合は図‑20 に示したように、被害額が 750 億円までの少額の場
合には民間が 100％負担するが被害の規模が大きくなるにつれ、国の負担が増える仕組みとなっている。
しかし、現行の地震保険への加入率では、巨大災害が発生した場合には保険支払いが賄いきれず、国が支出する可能性が高い。このことから、保険の名を借りた直接補助であるとの批判もある。
0円 750億円

10,774億円

45,000億円

政府
民間
政府
0％
民間
100％

政府
50％
民間
50％

政府負担割合95％
民間負担割合5％

図−20 再保険の負担割合20

3.1.3 火災損害額と水害被害額の関係
洪水保険制度の検討を行うにあたって、制度が確立している火災保険制度を参考にすることは重要である。ここでは、火災による損害と水害による被害の比較を行い、傾向の違いについて整理した。
(1) 火災・水害による被害状況
年間の火災損害額と水害被害額を比較すると（図‑21 参照）、水害被害額が年ごとに大きな変動があるのに対して、火災損害額はほぼ一定の傾向を示している。また、過去の平均被害額
は、水害では年間約 3,000 億円であるのに対し、火災については約半分の年間約 1,600 億円程
度となっている。
次に家屋一棟あたりの被害額について見ると（図‑22 参照）、水害被害額については先に示したとおり近年増加傾向にあるが、その一方で火災損害額はほぼ横ばいで推移している。
水害では、氾濫原への人口・資産の集中や水害密度の増加、家屋一軒あたりの被害額増加の理由として考えられた。
ところが、火災損害については一軒あたりの資産は増加傾向にもかかわらず、家屋一軒あたりの火災損害額が横ばい傾向である。その理由としては、耐火構造の家屋数が増加や、火災発生から消火までを支援するソフト対策の充実等により、被害の拡大が抑えられていること等が推察される。
また図‑23 によると、焼損家屋棟数はほぼ横ばいであるが、被害の内訳をみると全焼・半焼
棟数が減少している一方、ぼや・部分焼が多数を占める傾向を示している。これは建物構造が木造から鉄骨･鉄筋コンクリートに変わってきていること、防火対策が浸透されていること等が要因と考えられ、被害の規模が小さくなっていることがわかる。これらのことから資産密度が上昇しているにも拘らず、火災損害額が横ばいで推移しているものと考えられる。

水害被害額
(億円)
火災損害額
(億円)

12,00010,000
8,000
6,000
4,000
2,000

図−21 水害被害額（一般資産）と火災損害額

21

H9

H6

H3

S63

S60

S57

S54

S51

S48

S45

S42

S39

S36

S33

S30

S27

S24

0
S21

被害額（億円、平成 7年価格）

水害被害額（一般資産）と火災損害額の比較
14,000被害額（千円、平成 7 年価格）

一棟あたりの水害被害額（一般資産）と火災損害額の比較
7,000
水害被害( 一般資産）/棟
(千円)

6,000

火災損害/棟
(千円)

5,000

4,000

3,000

2,000

1,000

H12

H9

H6

H3

S63

S60

S57

S54

S51

S48

S45

S42

S39

S36

S33

S30

S27

S24

S21

0

90.0

半 焼
計

5,000
4,500

40.0

2,000

30.0

1,500

20.0

1,000

10.0

500

0.0

0
H10

2,500

H4
H6
H8

50.0

S61
S63
H2

3,000

S55
S57
S59

60.0

S47
S49
S51
S53

3,500

S41
S43
S45

70.0

S35
S37
S39

4,000

S27
S29
S31
S33

80.0

床面積（1000 m2 )

全 焼
ぼや・
部分焼
建物床面積

100.0

S21
S23
S25

棟数（千戸）

図−22 一棟当たりの水害被害額（一般資産）と火災損害額

図−23 火災原因毎の損傷棟数の推移(2) 火災保険の保険料収入および保険金支払額の推移
ここでは、火災の被害形態の変化にあわせて、火災保険における元受正味保険料と支払保険金の推移について整理を行った。なお使用した資料は、火災保険統計（損害保険料率算出機構）
であり、データは平成 7 年度価格に統一してある。
図‑24 によると、元受正味保険料は阪神大震災のあった 1995 年付近で上昇しているものの
概ね横ばいで推移しているが、支払保険金は年々増加傾向にあり、支払保険金に対する元受正味保険料の比率は年々減少傾向にあることがわかる。
その理由としては保険会社の経営努力のほかにも、火災被害の傾向が明らかになったことや火災リスクの細分化が進展したこと、火災リスク算定のための技術水準の向上したこと等により、適正な料率設定が可能となったためと考えられる。
22

元受正味保険料

8.0

支払保険金
700,000

元受正味保険料/支払保険金

7.0

600,000

6.0

500,000

5.0

400,000

4.0

300,000

3.0

200,000

2.0

100,000

1.0

0
1970

1975

1980

1985

1990

1995

0.0
2000
年度

図−24 住宅火災・住宅総合保険の元受正味保険料と支払保険金の推移（住宅・一般・工場・倉庫物件、長期は除く）

23

元受正味保険料 /支払い保険金

金額( 百万円、平成７年価格）

800,000

3.2.

洪水保険制度に関する既往研究成果と課題

洪水保険制度に関する研究は、大きく分けて昭和 50 年代と平成 6 年以降の二度行われている。

3.2.1 既往検討の概要(1) 水害保険制度研究会（昭和 50 年代）
昭和 50 年代より、当時の建設省主導で、水害保険に関する研究が行われた。
昭和 51 年の第一次水害保険研究会では、新規に国営の水害単独保険制度の検討が行われたが、前提条件として強制付保、実損填補を前提としていたため、高額な料率設定となることか
ら制度導入は断念された。
昭和 57 年には水害多発による補償問題の再燃から、第二次水害保険研究会で再度検討が行
われ、公営の「低額保険料による定額支払い」の保険制度が検討された。これは、保険制度を任意保険と設定したため、逆選択や、大規模災害時の支払い等の問題から導入は困難であると考えられた。
なお、これらの検討においては、治水施設整備水準との関連は取り上げられず、現況の施設整備水準での保険成立の可能性について議論されている。
(2) 近年（平成 6 年以降）の検討
平成に入ってからの研究は、平成 3 年の台風 19 号による水害や、平成 7 年の阪神淡路大震
災など、自然災害が頻発したことを背景として、平成 6 年〜平成 9 年にかけて水害保険制度に関する研究が行われた。
この検討では、国の災害防止に関する役割について議論されるようになり、「自然災害への備え、復旧等の基本はあくまで個人に帰属するものである」と考えられる一方で、「国等の公的機関は、治水整備のほか、災害を被った場合の復旧を早期に行うことにより、人々の災害対策を根底から支援する」必要性が説かれている。しかしながら、ここでも治水施設整備と保険制度導入との関連については語られておらず、保険制度導入の可能性について議論が行われたのみである。
結論としては、国営の保険制度ではなく、民間の現行保険制度を維持することを前提に、現行補償内容のさらなる拡充、あるいは公的な｢低率低額｣の保険制度の併用などが考えられた。

強 制 付 保：強制加入
実 質 補 填：被害額を 100%補填すること
24

表−7 水害保険に関する既往検討の概要 2),3)
第一次水害
保険研究会

検討の背景・経緯
検討の前提条件(昭和 51 年)
検討内容
結
第二次水害
保険研究会

論

検討の背景・経緯（昭和 57 年〜59 年） 検討の前提条件

検討内容

結

水害保険
研究会
（平成 6 年）

論

検討の背景・経緯

検討の前提条件
結その他

論

当時の建設省主導で、「水害保険制度研究会」が設立され、国営の水害保険制度の創設可能性の検討が行われた。
・国営の水害単独保険制度の新規導入。保険制度としては、強制付保（加入）、実損填補（100%補償）を前提
・治水施設整備との関連はなく、保険制度導入可能性についてのみ検討
鶴見川流域をモデルとして保険料率の試算を実施
保険料率水準の高さから、水災単独の保険制度の設立は断念された。
出典：我が国における水害保険制度に関する研究報告書，1995.3
第一次水害保険研究会の後、水害事故が多発したことにより補償問題が再燃したことや、民間の住宅総合、店舗総合、特約火災保険の補填内容を確認したうえで、更なる補償の改善の可能性を検討するため、昭和 57 年より水害保険制度研究会が再開された。
・低額の保険料金（1,500 円程度）で、災害時に回復、救済に必要な定額（50 万円
程度）の保険金を支払う簡易保険制度である「定額水害保険（試案）」の新規導入。保険制度としては、任意加入を前提。
・治水施設整備との関連はなく、保険制度導入可能性についてのみ検討
・保険料率の試算を実施（詳細は不明）
・試算では、床上浸水以上の災害による被害額を 20 年間の平均値として捉えている。
以下に示す保険設計上の問題点があり、実施は相当困難であるという結論となった。
・巨大異常時の被害に対する手当がなされていない。
・任意加入であることから逆選択となる恐れがある。
出典：我が国における水害保険制度に関する研究報告書，1995.3
・地球温暖化が叫ばれる中で異常気象と呼ばれる水害が世界各国で発生しており、我が国でも平成 3 年の台風 19 号による水害によって多大な損害を受けた。このように、再びカスリーン級の台風に襲われる可能性がある一方、現状の河川整備状況はまだ不十分であるが、その一方で、財政上の制約、用地取得の問題等があり、容易に整備が進まないことも事実である。
・災害時の復興対策費用は、本来、各個人が普段から備えておくべきものであるが、現状において、我が国では、諸外国の水害保険制度のような救済措置がでは整備されていない。
・保険等による救済措置は、河川整備が完了したあとも万一の災害に備えて必要なものである。災害弱者の生活再建という点でも重要である。
・また平成 7 年 1 月の阪神淡路大震災を契機に、地震保険をはじめ自然災害に関する補償制度のあり方について見直しの機運が高まっている。
・水害についても補償する住宅総合保険が広まっているが、平成 3 年の台風 19 号による水害では損保会社の支払いが多額となり、自然災害保険が損保会社として割に合わない商品ではないかと疑念が生じはじめている。
・上記の状況を踏まえ、我が国において最も頻発する自然災害の一つである水害に関して、保険制度成立の可能性を考察する。
・現行の民間総合保険を前提に、水害に対する補償の充実を検討
・治水施設整備との関連はなく、保険制度導入可能性についてのみ検討
・水害時の支払い能力強化のため、現行民間総合保険の担保力の向上を図ること。
・リスクの偏在を防ぐため、補償内容の充実を図ること。例えば、総合的な自然災
害保険を検討することが必要である。
・自然災害に対する国の役割は、地域の社会活動の基盤となる道路、橋梁、河川の堤防等のインフラ復旧を行うとともに、災害を未然に防ぐためのソフト、ハード対策等を行うことである。しかし、我が国の河川の整備率は未だに低く、その整備には多大な資金と時間が必要である。
・自然災害への備え、復旧等の基本はあくまで個人に帰属し、自らの自助努力により、自らを守るのが原則である。しかし、被害発生時の個人レベルへの復旧支援
策を国は用意しておらず、洪水保険は被害者救済の措置として有効なものであると考えられる。国としては、国民が安心できる洪水対策を行っていくため、洪水保険について資金面や普及面等において検討する必要があると考えられる。
出典：我が国における水害保険制度に関する研究報告書，1995.3

25

水害保険等研究会

検討の背景・経緯（平成 7 年
〜9 年）
検討の前提条件
結その他

論

過去の検討時と比べた場合、水害の発生状況・被害額に拘わらず水害訴訟が減少傾向にあること、また、平成 7 年 1 月の阪神・淡路大震災を契機に大規模自然災害に起因する個人被害救済に関する国民世論が変化を見せていること、などの周辺環境が変化してきている。そのため、水害被災者の経済的損害の回復策の在り方について、保険的手法を中心に広範な見地から検討することを目的とする。
・現行の民間保険制度との共存が前提
・治水施設整備との関連はなく、保険制度導入可能性についてのみ検討
検討の結果、民間保険制度の共存が前提のうえで、成立の可能性がある公営保険は、
以下の 3 制度である。
・低率低額の公営または公的再保険付きの水害保険
・国、地方公共団体による低額の直接助成
・国、地方公共団体による低額の基金設立
・自然災害時の個人への損害補填という点に関しては、第一次研究会当時（昭和50 年代）と比較して、住宅総合保険等の民間保険の補償内容が拡充されたこともあり、ある程度補填されるようになってきている。
・一方で、阪神・淡路大震災以降、大規模災害時の国・地方公共団体による被災者の生活再建支援が強く求められ、公費による個人財産の回復の是非等が議論されているのも事実である。
・しかし、国民の自助努力の原則が変容する可能性が無いわけではないが、財政状況が逼迫している今日、大規模災害時に国や地方公共団体が多額の財政支出の可能性がある制度を構築することは容易でないと考えられる。
出典：水害保険等研究会報告書，平成 9 年 3 月

26

3.2.2 既往検討成果からの課題
ここでは、保険制度の本来持つ性格および既往検討結果を踏まえ、洪水保険制度の持つ問題点を整理した。
(1) 保険制度の性格
一般的に保険制度が成立する条件として、以下の 3 点が挙げられる。
•

大数の法則が成り立つ程度の保険契約件数であること•

保険契約者が晒されているリスクが等しいこと•

保険料収入と保険金支払い額の収支がつり合うこと

また、保険は本来、以下のような性格を持つと考えられている。
•

私的財産に対して自己責任で補填する必要がある被害を対象とすることから、保険加入の強制化はなじみにくい•

保険はリスクの移転という意味を持つが、同時性、巨大性を有するカタスト
ロフィックな被害に対しては大数の法則が成り立たないため、なじみにくい(2) 洪水保険の課題
上記に示した保険の性格と我が国の水害発生特性を考えあわせると、洪水保険制度は以下の理由により単独では成立しにくい。
1) 被害の広域性・同時性による大数の法則の不成立
水害だけを取り扱った場合、台風や前線による洪水が要因となっているため、広範囲の地域で同時に被害が発生する可能性がある。このため、一回あたりの被害額と被災者に対する加入者の割合が大きくなるため大数の法則に従いにくい。
2) 逆選択による加入者確保の困難性
水害による被害は一部の窪地貯留を除き氾濫原に限られるため、水害リスクの高いものだけが保険加入する「逆選択」となる可能性があり、大数の法則が成立するほどの加入者が集まらない。
3) 巨大災害時の保険制度の安定性確保
低頻度であったとしても、大被害な災害時には保険金支払額が巨額になるため、財政上の収支バランスが崩れる
上記の課題が挙げられるものの、治水整備が思うように進まない今日では、自助努力の原則のもと、国家も関与していきながら新たな保険制度の導入について検討していく必要がある。

27

3.3.

各国の自然災害に関する保険制度

前項までに整理したように、我が国への洪水保険制度の導入は①被害の広域性・同時性
による大数の法則の不成立、②巨大災害時の保険制度の安定性確保、③逆選択による加入者確保の困難性の観点から困難であるといわれている。
一方、欧米諸外国に目を転じてみると、アメリカのように洪水保険制度を有している国も有れば、フランスやスペインのように自然災害全般を対象とした保険制度を有している国もある。
また我が国でも、民間保険会社が運営する総合保険や、国が再保険により被害に対して一定の補償を行う地震保険制度が存在している。
ここでは治水施策の一つとして洪水保険制度を導入する際の一助として、日本、アメリ
カ、フランス、スペインの自然災害を対象とした損害保険制度の特徴をまとめ、上記課題
をどのように克服しているか整理した。

3.3.1 海外の自然災害に関する保険制度
欧米主要国の多くは、降雨量、河川の形態・性状等から総体的に治水安全度が高く、日本に比べ治水事業の重みが違う。水害被害は完全にカバーされるものではなく、現在、
公的な洪水保険を制度化している国でも、はじめからそれのみによって水害に対処してきたのではなく、保険制度成立に至る過程には各国の治水安全度の違いが影響しているものと思われる。
フランスやスペインでは、氾濫原が河川沿いの狭い地域に限定されることや、主に農地に利用されていることから河川氾濫に対する治水事業の規模が日本に比べ比較的少なくて済み、かつ長年に渡り実施してきたために、現在では治水安全度が高水準に達している。
一方、アメリカでは、国土の広大さのために治水安全度はフランス・スペインに比べやや低く、我が国と近い水準にとどまっている。
(1) アメリカの洪水保険制度の概要
アメリカでは、訴訟社会にもかかわらず、水害についての連邦政府の無答責を確立しており、かつ長大な流路全体に渡って安全な堤防を築くことは不可能なため、その代償として氾濫区域の土地利用規制と組み合わせることで、洪水被害の減少、被害者救済を図るための手法として洪水保険制度が導入された。
全米洪水保険制度の導入理由としては、洪水防御施設の設置では被害軽減、不適切な開発防止に十分な効果がないこと、民間保険では洪水が補償対象外であったこと、洪水被害を軽減する建築技術が活用されなかった等の状況下で、洪水被害の増大と災害救援費用の増加に直面したためと説明されている。

無 答 責：責任がないこと
28

制度上の特徴としては、①土地利用規制と密接に関係しており、危険地域の居住を制限することで洪水被害額自体を減少させていること、②危険度に応じた料率を設定する
ことにより逆選択を防止していることほか、③国による再保険制度はないが、大規模災
害時には国による補填措置がなされることが挙げられる。
(2) フランスの自然災害保険制度の概要
フランスでは、水害について国の責任が認められる例が非常に少ないが、各河川について近代以前から治水事業の歴史があり、整備率の向上が図られてきた。
1981 年にミッテラン大統領の社会党政権が誕生し社会保障機能の強化が図られる中で、同年および 1982 年に発生した大災害を契機として、国が自然災害の被災者を救済する必要があること、従来は限られた場合を除いて保険会社がこの種の危険を担保していなかったこと等の理由から、自然災害保険制度が導入された。
保険制度上の特徴としては、①民間損害保険に強制付帯とすることで保険加入者を確保していることや、②地震そのほかの自然災害リスクと総合化することにより逆選択を防止すること、また、③国が保証する再保険会社に再保険することにより、大規模災害時の支払いを補償していることが挙げられる。
(3) スペインの特別災害保険制度
スペインでは、1930 年代の内戦に対する補償要求に対処するため、政府主導で 1941
年に「暴動損害補償協会」が設立されたが、40〜50 年代には多発した自然災害に対する補償まで拡張されることとなり、1954 年より現在の「特別損害保険協会」となった。
フランスの自然災害保険制度は、このスペインの特別災害保険制度をモデルとして設立しているため、これらの制度には類似点が多い。
保険制度上の特徴としては、①民間損害保険に強制付帯とすることで保険加入者を確保していることや、②地震そのほかの自然災害リスクおよびテロや暴動などの社会的リ
スクと総合化することにより逆選択を防止することはフランスの制度と同様であるが、③フランスのような国営再保険会社は存在せず、国からの援助もないため、巨大災害時には自己資金の範囲内で縮小補填すること等が挙げられる。

3.3.2 各国の保険制度導入における課題の克服
水害などの自然災害を対象とした保険制度の導入のためには、3 つの課題について克服していく必要があることを示したが、これらの課題に対し、各国の自然災害制度でどのように克服しているかを整理した。
(1) 被害の広域性・同時性による大数の法則の不成立
アメリカでは被害軽減対策として、土地利用規制と洪水保険制度を関連づけており、
例えば氾濫原の物件には高額な料率を課すことで、氾濫原の新規開発を抑制し、リスクの高い加入者を減らす工夫をしている。
フランス、スペインでは、氾濫原が狭く、主に農地として利用されていることから保29

険制度と被害軽減対策のリンクは行われていない。
しかし、これらの国では持ち家・借家に関わらず社会風習として損害保険に加入することが一般的であるため、国民の大多数が損害保険に加入している。その損害保険を自動拡張することにより、半ば半強制的な形で保険加入者を確保している。
(2) 逆選択による加入者確保の困難性保険は、「大数の法則」が成立することが重要な要件となる。被災者に対して保険加
入者が十分大きいことが必要であるが、そのためには被災の可能性の高い者だけが加入するという「逆選択」を回避しなければならない。
逆選択に対しては、日本の総合保険、フランス、スペインでは、水害以外の自然災害と総合化することにより、災害リスクが特定の加入者に集中しないよう工夫されている。
また、フランスでは、保険加入しないと賃貸契約が締結できない社会システムとなっており、すべての損害保険に自然災害保険が付随していることにより逆選択を防止している。さらに、保険の免責額が保険支払い回数に応じて増額するスライド制が近年導入されるなど、災害リスクの高い契約者のモラルハザードに対する工夫もなされている。
一方、アメリカの洪水保険は、連邦政府が運営する全米洪水保険制度（ National Flood
Insurance Program ; NFIP）に地方自治体が参加をし、特別洪水危険区域に建てられる建物に対して洪水の危険性を軽減する措置を取るならば、連邦政府は洪水被害に対する財政保護として、その地方自治体内で洪水保険に入れるようにするものであり、NFIP への参加は地方自治体の任意である。このように、地方自治体を単位とするプログラムとすることによって、土地利用規制や住宅ローンの融資条件と洪水保険を関連づけること、
水害危険度に応じた料率設定を行うことが可能となり、逆選択の弊害を防止している。
(3) 巨大災害時での保険制度の安定性確保
巨大災害時の補償に対する工夫としては、日本の地震保険やフランスの自然災害保険
では国の補償を受けた再保険制度が存在しており、巨大災害時の保険制度安定が図られている。
また、アメリカの洪水保険では、連邦保険局より損失分の補填がなされることとなっている。
スペインでは、基本的に国家による補償制度は存在せず、特別災害保険の引き受け元の特別災害保険組合（通称コンソルシオ）の自己資金範囲内で縮小補填することとなっている。但し過去に縮小補填した事例は存在せず、災害リスクそのものが小さいことがスペインの特徴となっている。

30

表−8 各国の自然災害保険の課題克服のための工夫
被害軽減対策（リスクコントロール）との関連

加入者の確保逆選択防止

巨大災害時の補償に対する対応日本
・治水事業との関連は特になし ・火災その他のリスクと総合化す ・縮小補填、小損害免責により支総合保険ることにより、逆選択を防止
払額を抑制
・家屋構造（木造／非木造）、耐 ・民間の火災（総合）保険を拡張 ・保険契約金額を、主契約の 30
震対策の有無など、加入者の被 付帯させることにより加入者 〜50％に制限し、災害発生時の日本
害軽減対策に応じて料率を変 を確保
支払額を抑制地震保険化させている。
・危険度に応じた料率とすること ・国が再保険を行うことで巨大災により逆選択を防止
害時の支払いを補償（但し限度額有り）
・洪水保険制度は、治水施策の一 ・危険度に応じた料率とすること ・土地利用規制により危険地域の環として実施されているにより逆選択を防止
居住を制限し、洪水被害額自体
・洪水料率マップを通じて、水害 ・危険地域への新規開発に関わる を減少させる
危険度の周知を実施
融資条件に洪水保険制度への・巨大災害時に損失が出た場合にアメリカ
洪水保険 ・土地利用規制により 100 年確率 加入を条件付けることで、逆選 は連邦保険局（FIA）による補洪水の氾濫区域の保険料率は 択を防止
填措置がなされる
高額に設定されており、氾濫原への新規開発を抑制している・治水事業との関連は特になし ・加入率の高い火災保険等の損害 ・国の補償を持つ再保険会社に再・氾濫原内は主に農地に利用され 保険に強制付帯することによ 保険することにより、巨大災害
フランスており家屋が少ないため河川 り加入者を確保時の支払いを補償
自然災害
氾濫に対する治水事業の規模・洪水以外に地震などの自然災害保険が日本に比べ比較的少なくて リスクと総合化することによ済む
り逆選択を防止・治水事業との関連は特になし ・加入率の高い火災保険等の損害 ・巨大災害時には、コンソルシオ
保険に強制付帯することによ の準備金の範囲内で補償額をスペイン
り加入者を確保縮小することで、被災者への支
特別災害
・洪水以外に地震などの自然災害 払いを対応
保険
リスク、テロ・暴動などの社会活動によるリスクと総合化することにより逆選択を防止

31

表−9 各国の自然災害に対する保険制度比較表（１／２）
国

日本

日本

アメリカ

フランス

スペイン

保険制度

民間総合保険

地震保険

洪水保険制度

自然災害保険制度

特別災害保険制度

概要

保険運営者
根拠となる
法律

●自然災害に関する保険は、民間保険会社が販売 ●地震保険は、「地震保険に関する法律」」に基づ ●国の運営する洪水保険制度が存在する。
●国が法制化した自然災害に対する保険制度が ●国が法制化した自然災害に対する保険制度（特する総合保険（住宅総合保険，店舗総合保険，長 く政府主導の保険制度である。
●土地利用規制と密接にリンクしており、氾濫原 存在する。
別災害保険制度）が存在する。
期総合保険）、「特約火災」の基本契約に含まれる ●国は、地震保険に対し再保険を通じて関与す への新規の居住が厳しく制限される。
●自然災害補償制度（Cat Nat）
●運営は、独立行政法人である特別災害保険組合
形で存在する。
る。
（コンソルシオ）が行っている。
●国はこれらの保険の運営に関与しない。
●加入者は、民間の火災保険（総合保険）を拡張●加入者は、一般の損害保険を拡張する形で購入する形で購入する。
する。その際、特別災害保険分については、コンソルシオと直接契約を結ぶ形となっている。
●民間保険会社−●民間保険会社●国：全米洪水保険制度プログラム（NFIP）●民間保険会社●地震保険に関する法律●全米洪水保険法（1968 年施行）

●自然災害被害者補償に関する法律（1982 年公布）●特別災害保険組合（コンソルシオ）

保険制度
導入背景

●昭和 20 年代から 30 年代にかけて、巨大台風に ●昭和 39 年の「新潟地震」を契機として、一挙 ●かつては、頻発する洪水被害によって予期し得 ●1982 年以前、自然災害は一部を除いて保険の ●1930 年代の内戦に対する補償の要求に対処すより多大な被害を受けたため、昭和 34 年の伊勢 に国会の付帯決議、保険審議会の諮問・答申を経 ない災害復旧費を要し、国に膨大な負担を課して 対象外であった。個人に対する緊急援助、内務省 るため、1941 年に暫定的組織である「暴動損害
湾台風による大被害を契機に、従来の火災保険に て、昭和 41 年 6 月に「地震保険に関する法律」 いたが、洪水被害を軽減するためには従来の治水 の予算枠に設けられた貸付金に限定された特別 補 償 協 会 」 "Consorcio de Compensacion de「台風・暴風雨・洪水・高潮の風水害」等をセッ が新たに制定された。
対策では必ずしも十分ではなく、また増加する潜 補助金、災害地域規制の枠内で農業金庫により供 Riesgos de Motin"として設立された。
トにし、家計分野の損害を経済的に軽減しようと在的な被害に対処することができなかった。
与される低金利貸付は存在したが、自然災害によ ●その後、40〜50 年代に大災害が発生し、政府いう保険制度の改善が行われた。
●そこで、土地利用規制とリンクした洪水保険制 る被災者を補償する総合的なシステムがなかっ が「暴動損害補償協会」でこれらの災害の補償を●その後、保険会社の体力の充実、火災減少によ度を導入することにより従来の治水対策を補完 た。
するように決定した。●1954 年より恒久的な地
る集積リスクの低下等により、支払い内容が改善
し、被害を緩和することが合理的であると考えら ●1981 年、1982 年に連続して洪水による洪水に 位が与えられ、現在の「特別損害保険協会」
されてきている。
れた。
よる大災害が発生し、自然災害に対する被災者救 "Consorcio de Compensacion de Seguros"となっ●洪水保険制度導入にあたっては、民間保険業界 済の機運が高まった。
た。
が単独で洪水保険を運用することは経済的でな
く、連邦政府と民間保険業界が共同で運営する形
態が現実的であると考えられた。

目的●従来の火災保険に「台風・せん風・暴風雨・洪 ●「保険会社が負う地震保険責任を政府が再保険 ●一般市民と保険により保護される人々の間で、●従来の損害保険で担保されなかった自然災害 ●民間の保険会社がカバーできない自然災害お水・高潮の風水害」等をセットにし、家計分野の することにより、地震保険の普及を図り、もって リスクの分散、被害の最小化、負担の均等化を図 （洪水，地震，干ばつによる地盤変動，津波，高 よびテロや暴動などによる被害に対する補償を
損害を経済的に軽減すること。
地震等による被災者の生活の安 定に寄与するこ る。
潮，雪崩など）に対する救済を図る。
行うことが目的である。
（※地震保険は含まれない）と」と定められている。
●州と地方自治体の管轄下で、洪水の危険を考慮した適切な土地利用政策（土地利用規制）と同調させ、洪水被害の最小化を図る。
●なし（国は関与せず）●再保険を通じて地震保険の安定を図ること。 ●洪水保険制度の運営を連邦危機管理庁（FEMA）●補償する自然災害の定義●国や自治州政府は直接特別災害保険制度に関に属する軽減理事会（MT）と連邦保険局（FIA） ●保険料率、免責額の決定
与することはない。
を通じて行う。
●中央再保険公庫（CCR）を通じた再保険の担保 ●コンソルシオを通じた特別災害保険制度の運●洪水保険料率地図（FIRMs）の作成を通じた洪 保証
営
水危険箇所の明示。
●自然災害の判定●国による再保険制度はない。

●国による再保険制度が存在する。
●再保険制度は存在しないが、保険料収入を上回 ●国は中央再保険公庫（CCR）を通じて政府補償 ●国による再保険制度はない。
●この再保険での総支払額は 4.5 兆円と定めら る保険請求支払が生じた場合の損失は、連邦保険 の下に Cat Nat の再保険引受けを認めている。 ●基本的にはコンソルシオ内の準備金で運営すれており、被害総額がこの限度額を上回る場合、局（FIA）による補填措置がなされる。
●CCR は Cat Nat の再保険に関して 95％のシェア る。
縮小補填となる。
を有する。

●家屋および家財に関する被害●家屋および家財に関する被害

国の役割

再保険

●家屋および家財に関する被害

保険の対象●家屋、家財、事業所、自動車等●家屋、家財、事業所、自動車、公共土木施設等の直接被害●今後は間接被害も補償対象とする予定である。

●補填率は商品により異なるが、一般的な総合保 ●支払金額は、被害状況によって異なる。
●保険金額に限度額がある。免責額を除いて全額 ●免責額を除いて全額補償●免責額を除いて全額補償。
険では、30%未満の被害に対しては一律 5〜10% ・全損（被害額が建物の時価の 50%以上の場合） 補償。
●但し、国による災害の認定がなされない限り、●巨大災害時で、コンソルシオの準備金が不足す（小損害免責）、それ以上については、被害額の：保険契約額 100%
保険金は支払われない。
る場合には、補填率を縮小する可能性がある。
支払額および70%（縮小補填）が支払われる。
・半損（被害額が建物の時価の 20〜50%）
補償率：保険契約額の 50%・一部損（被害額が建物の時価の 3〜30%）：保険契約額の 5%‑ 32 ‑

表−10 各国の自然災害に対する保険制度比較表（２／２）
国

日本

日本

アメリカ

フランス

スペイン

保険制度

民間総合保険

地震保険

洪水保険制度

自然災害保険制度

特別災害保険制度●保険契約により異なる。

●被害額が建物の時価の 3%以下の場合は免責となる。

●家屋・家財：水害→2500FF、干魃→10000FF ●被害額の 10%（但し、被害額の 1%、また 25,000●事業所：水害→被害の 10%（最低 7500FF）、干 ペセタ以下の制限あり）
魃→20000FF●過去の保険金支払い回数に応じて免責額が増額するスライド制度が導入されている。

免責額●民間保険会社が運営、販売。
運営販売

加入の
強制力

加入率

●民間の保険会社を通じて販売される。●国は再 ●運営は、連邦危機管理庁（ FEMA）に属する軽減 ●運営は、国有・民間を問わず、全ての保険会社。●運営は、コンソルシオが行う。
保険を通じて運営に関わる。
理事会（MT）と連邦保険局（FIA）。
●保険料徴収を、スペイン国内のすべての保険会●保険販売は、NFIP の民間会社引受（WYO）プロ社に委託している。
グラムに加盟している民間保険会社 153 社のう●民間保険会社は仲介手数料として 5％の手数
ち、93 社。
料を取っている。
●任意保険である。
●任意保険である。
●基本的には任意保険である。
●基本的には任意保険である。
●基本的には任意保険である。
●「総合保険」に加入する場合は、水害保険が自●100 年確率洪水での氾濫区域：SFHA（Special ●物的損害（自動車を含む）を補償する保険に加 ●任意加入の損害保険・傷害保険をベースに災害
動的に付帯するため、水害保険を除いた契約はでFlood Hazard Area）内で建物を取得または建設 入すると、CatNat が自動拡張されるため、CatNat 補償分を自動拡張している点が特徴。コンソルシ
きない。
する際に、政府または政府が関連する財政支援を を除いた契約はできない。
オと直接保険契約はできない。
受ける場合、洪水保険の購入が法律によって義務 ●賃貸契約者はその規約で保険加入が強制され付けられている。（1973 年洪水災害保護法、1994 ることや、戸建住宅でも、国風として大半の世帯
年全米洪水保険改訂法）
が保健に加入しているため、結果的にほぼ全世帯が CatNat に加入していることになる。
●損害保険協会アンケート結果（6000 世帯）に ●「地震保険」に加入する場合は、火災（総合）●氾濫の危険があるコミュニティとして 19,000 ●ほぼ全世帯
よると、保険に自動的に付帯するため、火災（総合）保険 以上が FEMA に特定されている。そのうち 95%以・火災保険：64.3%（保険＋共済＝81.3%）を除いた契約はできない。
上が NFIP に加入している。
・総合保険：71.8%●現在の加入率は、16.2%である。(2002 年 3 月 ●430 万件の有効保険証券を有している。
●火災保険保有契約件数／住民基本台帳の世帯 末）
数・火災保険：50.6%（1993 年 3 月現在）

●家屋に対する保険は、ローン加入時に加入が義務づけられるので、加入率が自ずと高くなる。

●日本には、土地利用規制等の制度が存在しない ●日本には、土地利用規制等の制度が存在しない ●土地利用規制と密接にリンクしている。
●土地の危険度に関らず、保険料率は一定。
●土地の危険度に関らず、保険料率は一定。
ため、関連はない。
ため、関連はない。
●例えば、SFHA 内の不動産や住宅改築のための ●自然災害表示計画（PERI）における「青区域」●一部の流域で作成されているハザードマップ
ローンに対し、その物件が洪水保険を既に購入 では、保険でカバーされる資産の市場価値の 10% にて危険とされる場所について土地利用規制がし、ローン期間中も保険が有効でない限り、融資 の費用限度内で危険の防御、被害の軽減を目的と 存在するが、保険料率には反映されない。
土地利用規制や保証を行ってはならないことを法律で規定し した対策が強制される。
の有無ている。
●既存の建物に対して洪水保険の加入の強制が実施されるのは、既存施設が実質的に被害を受けたり、改造された場合である。

料率●保険料率は、火災保険の料率を基本とし、水害 ●全国を地域的に１等地（安全）〜４等地（危険）●連邦保険局（FIA）作成の洪水保険料率表によ ●物件、地域等に関らず原保険料率に対して一 ●保険契約対象毎に原保険料率に対して一律のなどの追加補償分の料率を加算する形となって に分類、また構造上の分類（木造／非木造）を併 る。
律。
料率としている。
いる。
せて計 8 通りに設定している。
●例えば、1/100 洪水で浸水の可能性がある地域 ●発足当時の 5.5%から、災害の増加により 9.0% ●地域による保険料率の格差はない。
●水害分の料率については、水害危険度に関わら ●また、建物の耐震性能に応じた保険料率の割引 では、10 万ドルあたり 610 ドルの保険料率となっ に増加、現在では 12.0%となっている。
●保険料率は、コンソルシオがこれまでの災害経ず全国一律となっている。
率が設定されている。これらの割引率は「建築年 ている。
験に基づいて決定している。なお、料率の決定に●料率の設定は、保険会社が行う。その際には金 割引率」と「耐震等級割引率」の 2 種類からなり、は、国の財務省保険局の指導を受けることとなっ融庁の許可が必要となる。ただし、料率算定協会 基本料率に対して適用される。
ている。
によって算定される料率を使用する場合には金●住宅については、1000 ユーロあたり 0.09 ユー
融庁の許可は不要である。
ロとなっている。
●総合保険の料率の内、水害分は 1000 円あたり
0.20〜0.35 円である。

‑ 33 ‑

4. 治水事業としての洪水保険制度の導入検討
前章において、我が国における自然災害を対象とした保険制度の現状を紹介するとともに、
洪水保険制度導入に関する既往研究および諸外国での導入事例について整理した。
本章では、保険制度の特徴からみた洪水保険制度導入の条件について考察した後、ケーススタディによる試算結果により検証を試みた。

4.1.

保険制度からみた洪水保険導入の条件

保険はリスク移転の意味合いをもつことから、「大数の法則」が成立することが洪水保
険導入の重要な要件となる。すなわち被災者に対し、保険加入者が十分大きいことが必要となるが、そのためには被災の可能性の高いものだけが加入するという「逆選択」を回避しなければならない。保険制度を導入するためには、この逆選択を回避し、災害が有する｢同時性（時間的・地域的）｣、｢地域的な偏在性｣、｢巨大性｣を克服していく必要がある。
我が国における「水災」の災害としての特徴を、現在、損害保険の対象となっている「火災」「地震災害」と比較すると表‑11 に示すとおりである。
水災は、火災と比較して、同時性、地域的な偏在性、巨大性のすべての面で大きいといえる。
また、地震災害と比較して、巨大性の面では若干小さいものの、同時性および地域的な偏在性の面では大きく、保険制度導入にあたっての障害が大きいと考えられる。
表−11 水災・火災・地震災害の比較

リスク発生の概念図
日本全国

火災発生家屋火災未発生家屋

日本全国○○地域地震発生

地震発生地区

地震未発生地区

日本全国
氾濫原Ｄ

氾濫原Ｃ

氾濫原Ｂ

氾濫原Ａ

浸水被害発生

氾濫原Ｅ

特

徴

【火
災】
同
時
性:各戸の災害発生確率はほぼ同一であり、広域の範囲でランダムに発生する。
地域的偏在性:災害の発生は家屋数にほぼ比例し、地域的な偏在は少ない。
巨
大
性:一つ一つの災害は比較的狭い範囲で発生することが多く、一災害当りの被害は比較的小さい。
【地震災害】
同時
性:同時に複数の地域で発災するのは極めて稀である。
地域的偏在性:リスク値にバラツキはあるものの、ある地域を捉えれば、ほぼ全域が同様なリスクを有している。
巨大性:発生確率は低いが、一災害当りの被害は非常に大きい場合がある。
【水災】
同時
性:広範囲で複数の氾濫原で災害が同時に発生することがある。
地域的偏在性:日本全国においても、ある流域を取り出しても
地域的な偏在性が強いのが特徴的である。
巨大性:一災害当りの被害は、ばらついているが、非常に大きな場合もある。

浸水被害未発生‑ 34 ‑

4.1.1 「水災」に関わる問題の克服(1) 同時性・巨大性の克服
大規模な水災は、台風や前線によって発生するため、比較的広い範囲で同時に発生する。昭和 22 年に発生したカスリーン台風による水害は、利根川の決壊で代表される関東地方だけでなく、東北地方の多くの河川でも大出水となり、北上川では大きな被害が発生した。また、平成 11 年に発生した梅雨前線豪雨災害では、6 月 23 日から 7 月 3 日にかけて西日本を中心に大雨となり、33 の都道府県で被害が発生し、特に福岡市や広島県などの都市部での被害が大きかった。このように、一つ一つの地域での被害が小さかったとしても、日本全体では非常に大きくなり、さらに、大河川の破堤氾濫のような災害が発生した場合には、甚大な被害となる。
このため、水災だけの保険を民間の保険会社で運用するためには、保険受額のほとん
どを料率の高い再保険に掛けるか、料率を高くするか、補償額を縮小（縮小補填）、小規模損害については免責にするなどの措置を採るしかない。このため、保険商品としては、保険業者・加入者の双方にとって魅力のないものとなってしまうことから、水害保険を普及するためには保険料率の低い再保険を国で引き受けるなどの国の関与が必要となる。
また、災害が発生したとしても壊滅的な災害とならないような治水施策を積極的に実施していくことも重要な視点であり、高規格堤防や堤防の質的強化策とともに、氾濫危
険性の高い地域に対する土地利用規制等を行うなどの政策的関与が必要となる。
なお、保険を導入する際には、地域の水災リスクが基本的な数値になってくる。また、保険自由化の流れを受けて自動車保険や生命保険のようにリスク細分化への要望が高まることが考えられる。
このようなことから、河川管理者は、洪水の発生確率と共に堤防などの河川工作物の破壊確率について把握しておく必要がある。
(2) 地域的な偏在性の克服
水災は、台風や前線等による降雨が要因となり発生するものであるが、地域的な偏在性を有している。水災の地域的偏在性は全国的な地域分布だけでなく、ある流域という狭い範囲においても、その顕著な偏在性を有する場合が多い。この地域的な偏在性は、逆選択を引き起こす要因となるため、これらを克服することが求められる。
全国的な地域の偏在性に関しては、ある一定以上の治水整備水準を目標にすることで、ある程度の逆選択が回避できると考えられるが、地形条件から定まる偏在性については
逆選択は避けられない状況にある。
このため、水害単独の保険は成立しないと考えられ、火災や他の自然災害のリスクにも対応する総合化を図ることにより、保険加入に対するインセンティブをもたせていく必要がある。
図‑25 は、都市域の中小河川であるＴ川流域の現況治水施設状況における想定被害額と被災人口、被災世帯数を示したものであるが、Ｔ川流域の地形条件により、浸水家屋
は 1/100 年確率洪水でも流域全体の 2 割程度にすぎず、水災リスクが偏在していること‑ 35 ‑

がわかる。
表−12 T 川流域における想定被害額および被災人口・世帯数
流量規模 想定被害額
（年）
(百万円）

被災人口

被災世帯数

流域全世帯数に対する割合

3

0

0

0

0.0%

10

19482

21664

9084

2.4%

20

73468

49409

20665

5.5%

40

164301

92247

38212

10.3%

100

406373153979

64451

17.3%

150

505273180666

75519

20.3%

備考

−

流域内人口 流域内世帯数
892,560
372,353−

Ｔ川流域における流域全世帯数に対する被災世帯数の割合
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1

10

100

1,000
生起確率(年）

図−25 Ｔ川流域における想定被害状況

このＴ川流域において洪水保険が導入された場合を想定し、小林らのモデル 8）を用いた
ケーススタディを行い、氾濫原内に居住する住民がどの程度洪水保険に加入するかを判定することとした。小林らのモデルによると、流域住民の洪水保険加入の判断は、その家計が存在する土地の限界マークアップ率（保険加入者が加入の上限とする保険支払額と期待受取保険額の比）が現行損害保険のマークアップ率 3.18 を上回る場合に保険に加入することとした。
試算結果によると、限界マークアップ率が 3.18 を上回る世帯はＴ川流域の約 9％であり、小林モデルではこの 9%の住民しか保険に加入しないこととなる。
仮にこの世帯だけで損害の補填を行う場合、現行損害保険の水害分の純保険料率（0.1/千円）の約 50 倍もの保険料率となり、また現行損害保険の水害分の純保険料率
0.1/千円をこのＴ川流域の保険加入率 9％に適用した場合、保険加入者からの保険料収
入は保険金支払額の 2％に過ぎず、保険金支払いには、支払総額の 98％の損失補填が必要となることから、水害単独保険は成立しないものと考えられる。
8）横松宗太・小林潔司：防災投資による物的被害リスクの軽減便益、土木学会論文集、660／IV‑49、2000 年‑ 36 ‑なお、この計算は河道内水位が H.W.L.に達した瞬間に破堤すると仮定したものであり、必ずしも実現象を反映したものでないことから、大きめの料率になっているとも考えら
れ、実際の破堤メカニズムを反映した破堤氾濫解析が必要と考えられる。

‑ 37 ‑

表−13 Ｔ川流域における保険料率の試算表（逆選択の有無、治水整備水準による違い）
年平均被害期 加入世帯数 1世帯当りの料率
年間の保険料補填率
待額( 千円）
（
戸）
千円）
資産（
千円） (千円当り） 収入（

世帯数
流域全体

限界マークアップ率
3.18以上
限界マークアップ率
3.18以下372,353

33,45559,855

12,272,155

6,255,339

6,016,816

保険金支払額 保険金不足額 不足分補填 １世帯当りの マークアップ 年間保険料
（
千円）
の割合（
％） 補填額( 千円）
率
（
円）
( 千円）

33,45533,455037,60037,6004.973

6,255,339

100%

6,255,339

0

0.0%

3.18

594,589

0.100

125,791

100%

6,255,339

6,129,548

98.0%

183

3.18

11,9572.299

2,892,434

100%

6,255,339

3,362,905

53.8%

101

3.18

274,935

0.100

0

100%

6,016,816

6,016,816

100.0%

101

限界マークアップ率3.18以上の世帯が加入した場合の試算◇加入世帯数： 33,455（流域全世帯数の9%）◇年平均被害期待額（保険金支払額） ：6,255,339千円◆全額を保険料で賄うためには 保険料率を 4.973/千円とする必要がある。
◆料率を一般的な0.10/千円としたときの不足分補填率は98%で１世帯当り183千円の補填額となる。
◆マークアップ率3.18以下の世帯数は59,855で、年平均被害期待額は6,016,816千円である。仮に全額を国で補填することとなったとしても、１世帯当り101千円で済む。
◆もし、保険加入者１世帯当りの補填額を183千円から101千円にまで減らすためには、保険料率は2.299/千円とする必要がある。

【総合保険の料率について】
現行総合保険の水害分の料率は、表‑10 に示したように、千円当たり 0.20〜0.35 円 3) であるが、そのうち経費等を差し引いた料率（純保険料率）は、千円当たり 0.1 円程
度といわれている。

‑ 38 ‑

図−26 限界マークアップ率εc の分布(Ｔ川)‑ 39 ‑

4.1.2 保険制度からみた洪水保険導入の条件
前述のことを整理すると、保険制度からみた洪水保険の導入の条件としては、以下の 3点が挙げられるが、治水施策と連動させて導入することが重要である。
① 治水安全度がある一定レベル以上に達した時に、洪水保険を導入する。
② 巨大災害時の財政支援施策として、再保険などにより国が直接的関与する。
③ 現段階では、保険成立のための条件である大数の論理が成り立つように他の自然災害との総合化を図り、広範囲の地域に対し適用していく。

このように現段階では、洪水保険単独では逆選択が起こるため、保険商品として導入することができない。このため、治水整備レベルを向上するための治水投資を行いながら、他の自然災害と総合化した保険を導入していくことが考えられる。
巨大災害時には再保険などで国が関与することとなるが、これは民間財に対する国の補助とも捉えられ、治水投資としての保険導入の意味付けなどを整理しておく必要があ
る。

40

4.2.

ケーススタディによる検証

4.2.1 効率的な治水施策の組合せ
都市域の中小河川であるＴ川流域を事例に、経済的効率性の観点から、治水施設整備と洪水保険のバランスについて考察する。
一般に、治水施設整備の進展に伴い年平均被害額（保険支払額）は減少していくこととなる。これは、治水整備水準に従い保険金支払額が減少することを意味している。
ここでは、ある治水施設レベルの時に支払われる 50 年間の保険金額の現在価格と治水施設整備費用の総和が最も小さくなる治水施設レベルが、保険と施設整備のバランスが取れている規模であるとの観点から検討を行った。
(1) 計算条件•

保険金支払額については、Ｔ川流域における氾濫計算結果より得られた治水整
備水準毎の年平均期待被害額を用い、これにマークアップ率を乗じること算定した。

•

保険のマークアップ率（保険加入者が加入の上限とする保険支払額と期待受取保険額の比）は、現行保険の純保険料率 2.18 とする。

•

保険金支払いについては、基本方針規模までとし、超過洪水については保険の支払い対象としない。

•

Ｔ川流域での治水施設整備費については、基本方針レベルまでを想定した。
表−14 Ｔ川流域での治水施設整備費
生起確率
（年）

事業費
（十億円）

事業費の累計
（十億円）

現況

3

−

0

−

160

7

160

整備計画規模

30

351

511

基本方針規模

150

600

1,111

(2) 計算結果
表‑15 および図‑27 に治水施設の整備規模の違いによる総費用の変化を示す。
総費用に着目すると、1/10 洪水に対する治水施設整備に要する費用と保険事業費の合計額は 3 兆 3,080 億円であるが、1/100 洪水に対しては 1 兆 1,000 億円まで減少し、最小となる。このことから、Ｔ川流域の場合には 1/100 規模の安全度まで治水施設整備を図り、洪水保険を導入することが経済的に優位であると判断される。

41

表−15 洪水規模別のハード整備費および保険金支払額
流量
規模

①
年平均期待
被害額

②
ハード事業費

保険金支払額③＝①＋②

ハード＋保険事
事業費の累計
業費

3

73

3,577

0

0

3,577

7

64

3,148

160

160

3,308

10

57

2,827

−

246

3,073

20

36

1,760

−

413

2,173

30

26

1,298

511

1,809

40

17

837

−

618

1,454

100

3

141

−

959

1,100

150

0

0

351

600

1,111

1,111
単位：
十億円

ハード事業費の累計
保険（
年平均被害額×マークアップ率2.18×22.6 ）ハード＋保険事業費

4,000
3,500

事業費（十億円）

3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
1

10

100

1,000

規模

図−27 洪水規模別の総費用の変化

4.2.2 投資効率からみた治水施策
洪水保険制度が有効に運用されるためには、水害リスクがどういう状態になったらリ
スクコントロールからリスクファイナンスに転換していくのがよいかの目安をつけておくことが重要である。
ここでは、洪水保険制度導入の判断基準を経済的な側面から考察するため、前述のＴ川流域を対象として、治水施設整備水準段階ごとの被害軽減期待額（区間便益：ΔB）および投資額（区間コスト：ΔC）をもとに、整備区間毎の便益比（ΔB／ΔC）を試算する
ことで、投資効率からみた治水施策転換時期について考察した。
現行の損害保険のマークアップ率は 2.18（純料率）〜3.18 なので、現行保険制度をそのまま導入するとすると、残事業・残便益の比が１を下回り、0.5 か 0.4 程度となった時に保険制度の導入について検討を行うことが必要となる。
42

Ｔ川の事例では、整備水準段階におけるΔB（区間便益）とΔC（区間コスト）との比率である便益比を算定すると、1/20 でピークとなり、1/100 以上で 1 を下回る。また、整備水準と被害軽減効果との関係を整理してみると、1/40〜1/50 で被害軽減効率が変化している。この例でいえば、1/50 まではリスクコントロール主体で整備を実施し、その後はリスクファイナンス手法も組合せて行うことが良いと考えられる。
表−16 Ｔ川における区間便益ΔB および区間コストΔC
ÄＣ

ÄＢ
流量
規模

年平均
超過確率

年平均被害
軽減期待額

3

0.33330.0

70.14298.7

100.100020

0.050030
40

年平均被害軽減
期待額の差分
−事業費の累計0.0

ÄＢ／Ä Ｃ

事業費の差分
−

−

8.7

8.2

8.2

1.057

15.2

6.5

12.7

4.4

1.469

36.9

21.7

21.3

8.6

2.514

0.0333

46.2

9.4

26.3

5.0

1.859

0.0250

55.6

9.4

30.9

4.6

2.034

100

0.0100

69.7

14.1

45.6

14.7

0.963

150

0.0067

75.4

5.7

52.1

6.5

0.879

43

年平均被害額（十億円）

現況河道における年平均被害額
100
90
80
70
60
50
40

被害軽減効果の
変局点

30
20
10
0
1

10

100

1000
整備水準：堤防方式（年）図−28 Ｔ川現況河道における年平均被害額

治水事業額（十億円）

治水事業費の累計
1,200
1,000
800
600
400
200
0
1

10

100

1000
整備水準：堤防方式（年）図−29 Ｔ川における治水施設整備費の累計

（
百万円）

ÄＢ／ÄＣ
4.0

ÄＢ／ÄＣ

投資効率
ΔB/ΔC が最大

3.5
3.0
2.5

投資効率
ΔB/ΔC＜1.0

2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1

10

100

図−30 Ｔ川の投資効率（ΔB／ΔC）

44

1,000
生起確率（
年）

4.2.3 破堤確率を考慮した保険料率の試算結果
ここでは、堤防の破堤確率を用いて計算した期待被害軽減額を利用して、治水施設整備レベルと保険料率の関係について考察する。
(1) 検討条件
ここでは、Ａ川 138.5km 右岸の堤防が破堤した場合を想定被害額に対し、これを世帯数比で全国に換算し、これを我が国の既存の総合保険における料率と比較した。
堤防の破堤条件については、表‑19 に示すような 4 ケースとした。ケース 1 および 2については堤防の破堤確率は考慮せず、ある一定の流量規模で破堤する条件、ケース 3は現況治水施設、ケース 4 は 1/50 規模の安全度まで整備し、堤防の質的強化を図るパターンとし、ともに破堤確率を考慮するものとする。
表−17 試算条件一覧
項目

数量

備考

全国総世帯数（世帯）44,000,000 H10総務庁統計局「住宅統計調査」より

氾濫原世帯数（世帯）17,217,121 H2河川現況調査より1世帯あたりの資産( 円)37,600,000 H2河川現況調査より火災保険加入率

64.3% 損保協会によるアンケート調査より

水災カバー率

71.8% 損保協会によるアンケート調査より

総合保険加入率

火災保険加入率）
水災カバー率）
46.2% （×（65.0% H6年度既往検討報告書より

概算補填率

表−18 全国およびＡ川流域の氾濫原世帯数
世帯数（
戸）
全国
利根川

氾濫原全体
氾濫原全体

17,217,121
2,005,200

被災区域のみ502,368

表−19 堤防破堤条件
破堤条件
ケース1 ・堤防破壊のメカニズムは考慮しない
・無害流量を境に、これ以上の流量規模では
ケース2 ・破堤確率100%、これ以下では0%とする。
ケース3 ・浸透破堤と侵食破堤を想定
・それぞれの事象は独立に生じる事象とする
ケース4 ・破堤確率関数の密度分布は正規分布と仮定

45

河道条件
（HWL流量）

堤防条件

1/10規模−1/200規模−

現況

現況

1/50規模

強化

破堤確率

1.0
ケ ー ス 2 ：1/200で 破 堤
0.9
ケ ー ス 1：1/10で 破 堤

0.8
0.7

ケ ー ス 3 ：現 況 破 堤 確 率
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2

ケ ー ス 4：1/50規 模 ＋ 堤 防 強 化

0.1

1/420

1/90

0.0
1/2

1/5

1/10

1/20

1/40 1/50

1/200
生起確率

図−31 生起確率と破堤確率の関係(2) 破堤確率分布形の考え方
堤防の破堤現象として、ここでは浸透破堤と侵食破堤を想定し、それぞれ独立に生じる現象として扱った。
破堤確率関数の密度分布はそれぞれ正規分布を仮定した。浸透による破堤確率は、流水の堤体内への浸透による堤防裏法円弧すべりの安全率 1.5 において破堤確率ゼロ、安
全率 1.0 で 50%、0.5 で 100%と仮定した。侵食による破堤確率は、堤防の張芝の侵食限界から、堤防近傍流速 1.0m/s で破堤確率ゼロ、2.0m/s で 50%、3.0m/s で 100%と仮定した。浸透と侵食による破堤現象を独立事象として扱っているため、堤防の破堤確率は両者の和事象として捉えた。
(3) 検討結果と考察
ケース 1 では、確率規模 1/10 の流量を無害流量とし、これより大きい流量規模では破堤確率 1、小さい場合は破堤確率 0 とする従来の手法により年平均被害額を算定した。
この場合の料率は 1.470 であり、基準料率 0.118（水害統計から求めた年平均被害額
3,000 億円から算定される現行総合保険の料率）の 10 倍以上となっている。
ケース 2 では、1/200 までの整備を行った場合を想定して料率の算定を行った。この場合の料率は 0.187 であるが、これでも基準料率 0.118 を上回っている。
無害流量を挟んで（0、1）で評価を行う従来の手法では、被害額が過大に評価されると考えられる。
そこで、ケース 3 では、前述の｢破堤確率分布形の考え方｣に基づき算定された破堤確率分布を用いて年平均被害額および料率の算定を行った。その結果、料率は 0.530 とケー
ス 1 の 1/3 程度となり、実現象に近い評価が行えたのではないかと考えられ、破堤確率
46を導入することが評価を行う上で重要であることがわかる。
ケース 4 では、この破堤確率の考え方を導入して河積を 1/50 の流量まで確保し、堤防の強化を行った場合の料率を算定した。その結果、料率は 0.095 となり、基準料率 0.118
を下回ることがわかった。これより、河積を確保するとともに堤防の信頼性を向上させることが重要であることがわかった。
表−20 料率試算結果
被害額
計算結果
（
百万円）

生起確率

破堤確率
ケース1

ケース2

ケース3

ケース4

1/2

95,0810.00000.00000.00000.00001/5

251,9460.00000.00000.01500.00001/10

512,016

1.00000.00000.09800.01801/20

722,2021.00000.00000.27200.04901/40

915,1641.00000.00000.48100.09001/50

1,044,717

1.00000.00000.56850.10001/90

1,174,270

1.00000.00000.65600.12001/200

2,265,877

1.00001.00000.77200.14001/420

3,071,585

1.00001.00000.83900.1600

年平均被害額（百万円）

3,740,981

475,785

1,349,495

241,951

1.470

0.187

0.530

0.095

料率

上述の検討では、1/50 程度の河積の確保と堤防の強化を行うことにより、現行の料率と同程度となり、大きな制度変更を行わずとも保険制度が成立すると考えられた。つまり、堤防強化等を実施し、1/50 程度の整備レベルまで破堤確率を減少させなければ、現行の保険制度は成立し得ないことになり、我が国の現況治水整備水準程度では、リスク
コントロール領域からリスク移転の領域には至っていないと言え、このような議論を行うためには、少なくとも戦後最大洪水等に対する早急な治水施設の整備が必要であると考えられる。
ここでは、堤防の破堤確率を仮定して設定したが、正確なリスク評価を行うためには
浸透・侵食による破堤メカニズムを把握しておくことが必要であり、今後の研究の進展が望まれる。
日本と同様の民間総合保険により水災補償を行っているドイツでは、浸水想定区域図（洪水危険度デジタルマッピングシステム ZURS）を作成しているドイツ保険連盟が、再保険引受先の再保険会社より適正な料率設定が求められており、そのため堤防の破堤リ
スクの評価が必要とされ、検討が進められつつある。

47

表−21 各ケースでの年平均被害期待額
現況 ： 現状の破壊確率を用いた場合①①'②
生起確率 超過確率 区間確率 破壊確率
1/1
1.00000
1/2
0.50000 0.50000
0.00001/5
0.20000 0.30000
0.01501/10
0.10000 0.10000
0.09801/20
0.05000 0.05000
0.27201/40
0.02500 0.02500
0.48101/50
0.02000 0.00500
0.56851/90
0.01111 0.00889
0.65601/200 0.00500 0.00611
0.77201/420 0.00239 0.00261
0.8390(百万円)③④=②× ③④'⑤=①'× ④' ⑥=Ó⑤ ⑦=⑥× 世帯数比
想定被害額 被害額 区間被害額
年平均被害額全国
累計
累計
95,08100000251,946
3,779
1,890
567
567
19,428512,016
50,17826,9782,698
3,265
111,888722,202
196,439
123,308
6,165
9,430
323,188915,164
440,194
318,316
7,958
17,388595,9211,044,717
593,922517,058
2,585
19,973
684,524
1,174,270
770,321682,121
6,063
26,037892,325
2,265,877 1,749,257 1,259,789
7,699
33,735
1,156,175
3,071,585 2,577,059 2,163,158
5,641
39,376
1,349,495

整備Ａ ： 1/200 規模の流量で突然破堤する場合
生起確率 超過確率 区間確率 破壊確率 想定被害額 被害額 区間被害額
1/1
1.00000
1/2
0.50000 0.50000
0.000095,08100
1/50.20000 0.30000
0.0000251,94600
1/10
0.10000 0.10000
0.0000512,01600
1/20
0.05000 0.05000
0.0000722,20200
1/40
0.02500 0.02500
0.0000915,164001/50
0.02000 0.00500
0.0000 1,044,717
001/90
0.01111 0.00889
0.0000 1,174,270
001/200 0.00500 0.00611
1.0000 2,265,877 2,265,877 1,132,938
1/420 0.00239 0.00261
1.0000 3,071,585 3,071,585 2,668,731

年平均被害額
累計
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6,924
6,924
6,959
13,883

(百万円)
全国
累計
0
0
0
0
0
0
0
237,282475,785

整備B ： 1/50 までの整備を行った場合
生起確率 超過確率 区間確率 破壊確率
1/1
1.00000
1/2
0.50000 0.50000
0.00001/5
0.20000 0.30000
0.00001/10
0.10000 0.10000
0.01801/20
0.05000 0.05000
0.04901/40
0.02500 0.02500
0.09001/50
0.02000 0.00500
0.10001/90
0.01111 0.00889
0.12001/200 0.00500 0.00611
0.14001/420 0.00239 0.00261
0.1600

年平均被害額
累計
0
0
0
0
461
461
1,115
1,576
1,472
3,048
467
3,515
1,091
4,606
1,400
6,005
1,054
7,060

(百万円)
全国
累計
0
0
15,79354,010104,455
120,463
157,840
205,816
241,951

想定被害額

被害額

区間被害額

95,081
251,946
512,016
722,202915,164
1,044,717
1,174,270
2,265,877
3,071,585

0
0
9,216
35,38882,365
104,472
140,912317,223
491,4540
04,608
22,30258,876
93,418
122,692
229,068
404,338

表−22 保険金支払額算定結果
①
整備パ
ターン

対象

強制力

現況

全国

任意

1/200
1/50
堤防強化

全国

全国

一般資産
被害額
（百万円）

②

③

対象
世帯数 加入率
（千戸）

④=②×③

⑤

⑥

⑦
=④×⑤×⑥

加入
世帯数
（千戸）

1世帯あたり
の資産
（百万円）

料率
(千円あた
り）

年間の
保険料収入
（百万円）

補填率

⑧

⑨
=①×③×⑧

⑩=⑦/⑨

⑪=⑨-⑦

⑫=⑪/⑨

保険金支払額 支払額に占める保険金不足額 不足分補填（年間被害額） 保険料収入の(百万円） の割合（
％）
（百万円）
割合（％）

1,349,495

44,00064.3%

28,292

37.6

0.100

106,378

100.0%

867,72512.3%

761,34787.7%

1,349,495

44,00064.3%

28,292

37.6

0.408

434,022100.0%

867,72550.0%

433,703

50.0%

475,785

44,00064.3%

28,292

37.6

0.100

106,378

100.0%

305,93034.8%

199,55265.2%

478,785

44,00064.3%

28,292

37.6

0.145

153,929100.0%

307,859

50.0%

153,93050.0%

241,951

44,00064.3%

28,292

37.6

0.100

106,378

100.0%

155,574

68.4%

49,197

31.6%

任意

任意

48

4.3.

治水施策としての洪水保険導入の考え方

4.3.1 洪水保険の導入過程
これまでの検討結果を踏まえ、我が国の治水対策の一環として導入可能な洪水保険制度について以下に整理した。
① 全国で共通の制度とする。
洪水保険制度は、治水施策の一環として実施するものであり、また、リスクをできるだけ分散させる意味合いからも全国で共通の制度としていく。
② 洪水保険制度は任意保険とするが、保険だけではカバーできない部分については必要に応じて国が補填する。
水害は、火災と比べて同時性・巨大性の側面を持っており、保険としては安定した運用が困難な状況にある。また、河川整備計画などの中で、時間的・空間的に氾濫が受容されている場合には、国が直接的に関与することとする。
③ ある一定レベルまでは治水整備を高めるとともに、壊滅的な被害を回避するため施設の安全性・信頼性を高める。
今後の治水施策の方向性としては、ハード対策とソフト施策を組み合わせながら水害リスクをある一定以下（領域Ⅱ）にしていくことが求められる。水害リスク低減の過程
としては、図‑32 に示す整備 A，整備 B の 2 パターンが考えられる。ここで整備 A は、できるだけ災害発生頻度を低下させるが、災害が発生した場合には現状と同様、壊滅的な被害が発生する整備パターンである。また整備 B は、災害発生頻度は整備 A ほどではな
いが、堤防強化などにより発生被害額も減少させた整備パターンである。

領域Ⅰ：ﾘｽｸｺﾝﾄﾛｰﾙ
現況

災害頻度

領域Ⅲ：
ﾘｽｸ受容
整備Ｃ

堤防強化
土地利用規制
耐水化建築
高規格堤防

河道整備
流出抑制施設整備Ｂ

領域Ⅱ：
ﾘｽｸﾌｧｲﾅﾝｽ
1 災害当りの被害額
図−32 水害リスクと治水施策
49

整備Ａ

先に示したケーススタディ結果によれば、災害頻度を低下させるための整備 A であれ
ば 1/200 程度の整備水準が、堤防強化や土地利用施策など一災害当りの被害を減少させた整備 B の場合には 1/50 程度の整備水準がそれに相当している。

4.3.2 洪水保険制度導入の判断
洪水保険制度を現行の治水施策の一環として位置付けるためには、洪水保険制度を運用する費用が治水施設整備に要する費用に比べて経済的に優位となる必要がある。
また、流域全体としての被害最小（＝減災）の観点から、上下流バランスを勘案したソフト対策と連携した治水施設整備が重要となり、水害リスクの低減対策としての治水施設整備に対し、カタストロフィックな被害が発生した時のリスク移転対策としての洪水保険制度を位置付けることが考えられる。
(1) 経済的な側面
我が国は氾濫原に人口・資産が集中しているため、洪水による水害被害が発生した場
合の社会的な影響度が非常に大きい。このため、税金により治水事業が精力的に実施されてきた。今後、我が国は生産人口の減少や経済成長の低下に伴い、治水投資は削減の方向に向かうことが想定されることから、集中投資など、より効率的な投資が求められる。
ケーススタディで示したように、ある一定の整備水準に到達すると投資効率（次の段
階に整備水準を向上させるための便益と投資額との比率）が小さくなってくるのが一般的である。そのため効率的な投資のためには、整備効率の高い地域に集中投資することが求められることとなる。
整備水準段階毎の投資額と被害軽減期待額との比率が 1 を越えている間は、投資額よりも多くの便益が得られるので、積極的にハード施策を推進していくことが経済的に優位であるが、投資効率が低下し 1 を下回った時点ではリスクファイナンス手法の導入を含めて治水施策全体を見直す必要がある。
(2) 上下流バランスの側面
水系全体での投資効率 B/C が１を越えていたとしても、流域内の氾濫ブロック毎に B/Cをみた場合には１を下回る氾濫ブロックもでてくる。
浸水が頻発している地域よりも下流の地域が浸水軽減対策を行うことによって、上流部の洪水調節機能が減少することにより、逆に浸水被害が増大してしまう可能性もある。
このような場合、比較的資産が集積していない地域については、ある程度氾濫を許容し、他の地域に影響を与えないようにすることが望ましい場合がある。
その際には、土地利用の規制・誘導などソフト施策と連動させていきながら、地役権設定と同様な考え方によってリスクファイナンスの手法を採用していく必要があり、国が直接的に関与する意味合いは大きい。

50

4.3.3 費用負担の考え方(1) 公助と自助
治水施設整備水準と費用負担の考え方としては、ある一定レベルまでは経済性の確認を行った上で、基本的には公共で実施し、それ以上の選択のレベルになると自助の負担割合が多くなるものと考えられる。
ここで、洪水保険制度は受益者負担の原則、すなわち自助を基本とする施策であり、ある一定レベル以上の整備水準となったものについて保険を適用していくことが原則である。しかし、洪水被害の特性から自助でカバーできない巨額の被害が発生した場合については、カバーできない部分については、公共が援助（再保険など）することが必要である。
ある一定レベル

自助
被害

公助

軽減

整備レベル
図−33 治水施設整備水準と費用負担の考え方(2) 洪水保険の料率と国の関与
浸水想定区域図の公表など、地域の水害リスクに関する情報が公になっている現状と、保険制度の細分化の流れを考えると、水害リスクと連動した料率設定はやむを得ない状況と考える。
図‑34 に、水害リスク領域と保険料率および国庫補填の考え方を示すが、水害危険度が高い地域ほど料率が高くなるが、政策的に領域Ⅰにとどまっている地域、例えば、早期に土地利用の高度化を図ろうとしているが治水整備が遅れている地域や政策的に氾濫を許容しようとしている地域については、領域Ⅱと同様の料率としてその分国庫補填を多くするといった考え方も可能である。
また、災害危険区域など極度に水害リスクの高い区域については、洪水保険の適用を除外するか、料率を高く設定することなども考えられる。

51

国庫

国庫
国庫

保険金支払期待額

領域Ⅱ

保険料

保険料

保険料

保険料

領域Ⅰ
土地利用 通常地域
施策地域

領域Ⅲ

図−34 水害リスク領域と保険料率・国庫補填の考え方

52

4.3.4 洪水保険制度の導入手順① 水害リスクマップの作成■ 内外水氾濫を考慮した浸水危険度の評価（氾濫解析モデルの精度向上，評価時の外力パターンの設定）■ 堤防など、河川管理工作物の安全性の評価（堤防の破壊確率の評価）● 河川整備基本方針● 都市計画構想● 河川整備計画● 土地利用計画②治水施策・土地利用施策との調整■ 考慮すべき地区の考え方の整理■ 国による補填の考え方の整理③ 地区設定と料率マップの作成■ 領域Ⅰ：リスクコントロール主体の領域
・ 積極的に土地利用の高度化を図る地域
・ 政策的に氾濫を許容する地域
・ 災害危険地域
・ その他地域■ 領域Ⅱ：リスクファイナンス主体の領域
・ 災害頻度：極小＆災害程度：大・ 災害頻度：小＆災害程度：中■ 領域Ⅲ：リスクの受容領域
・ 災害頻度：小＆災害程度：極小

図−35 洪水保険制度の導入手順

53

4.3.5 他の自然災害との総合保険化
我が国は、洪水だけではなく地震、土砂災害など非常に多くの自然災害が発生する自然的社会的条件を有している。これらのリスクを削減するための対策は行っていくものの、リスク分散の方策も同時に実施した方がよいことは先に述べたとおりである。できる限り多くの住民が加入することが、保険が商品として成立するための重要な要件であり、様々なリスクを有している火災や地震災害などと併せた総合保険としていくことが望ましい。
総合保険としての保険料率は地域的に大きく変えないことが望ましいが、水害被害をできる限り減少させるための施策として、浸水想定区域図が公表されており、アカウン
タビリティの観点からも、それと連動した料率であることを説明できることが重要である。すなわち、ただ単に同一の料率とするというだけではなく、それぞれのリスクの重ね合わせが結果的にほぼ同じであるかどうかの検証をしておく必要があると考える。
水災のリスク評価

他の自然災害リスクの評価
火災のリスク評価

・ 地震災害・ 高潮災害・ 土砂災害など

トータルリスクの評価
総合保険としての料率設定

54

4.4.

今後の課題

4.4.1 国費投入に関する課題
地震保険も同様であるが、国による再保険制度は保険会社のリスクをほぼゼロにすることを意味しており、民間事業としての保険商品という点からは疑問視される。
地震保険のように大規模災害が発生した際に、再保険という形で国が関与するということは、保険加入者だけに国費が支払われるのと同じ状態になる可能性があることから、国の関与の仕方には十分留意が必要である。
また、地震保険と同様に、ある一定規模以上の被害額となった場合に、損害保険会社
が保険金を支払えなくなる状態が想定されるので、保険加入者を救済する観点から政府が補償を行うような再保険制度が必要と考えられるが、国による再保険は損害保険会社の支払いに対するリスクをほぼゼロにすることを意味しており、民間事業としての保険商品という点からは疑問視されることから、法律等の措置が必要になると考えられる。

4.4.2 氾濫計算の精度向上
保険加入者が居住地のリスクを正確に把握しておく必要があり、実際の破堤メカニズ
ムを反映した破堤氾濫解析が必要と考えられる。そのためには、流出形態も考慮したリスク分析に関する検討が不可欠である。

55

5. まとめ
上記までの研究成果を踏まえ、リスクファイナンスの代表的手法である洪水保険制度を一つの切り口として今後の治水対策の方向性について得られた知見は以下のとおりである。
①

今後の治水事業は、リスクマネジメントの観点からみると水害リスクを削減することであり、河川の自然的・社会的な特性に応じてリスクコントロール・リスクファイナ
ンスを組み合わせたリスク低減を政策的に行っていくことが求められる。リスクコン
トロールからリスクファイナンスへの転換期は河川流域毎に当然異なるが、リスク
ファイナンスを導入するためには、ある一定レベルまでは公共でリスクコントロール
主体の施策を行う必要があり、現段階では治水施設整備が経済的に有利である。

②

また、ある一定レベル（ 1/50 程度）の治水施設整備が完成したとしても、治水事業の性格上、壊滅的な被害を回避する必要があり、治水施設の質的強化を図り、安全性・信頼性を高めていく必要がある。

③

資産密度が低く、費用対効果が 1 を下回る氾濫域において、浸水軽減対策により他の地域の浸水被害を増大させる可能性がある場合には、地益権設定と同様な考え方によって洪水保険等のリスクファイナンス手法を採用していく必要がある。

④

保険制度は｢大数の法則｣が成立することが重要な要件となるので、保険加入者を確保する観点から、火災や他の自然災害のリスクにも対応した総合的な保険制度とすることが肝要である。また治水事業の一環として保険制度を運営する場合には、巨大災害時の支払いに対応するための再保険制度の導入など国による直接的関与が必要となる。

⑤

総合化にあたり、洪水に対する料率を設定するためには、洪水被害の発生確率を把握することが重要である。そのためには、洪水流量の発生確率だけでなく、その洪水時に堤防が破堤し、氾濫が発生する確率を把握することが重要であり、浸透・侵食による破堤メカニズムに対する知見を得る必要がある。

アメリカにおいては、1951 年から洪水被害が発生する都度、幾度となく洪水保険導入について議論され、保険業界の度重なる反対を押さえ、1968 年、洪水被害者の救済と洪水被害を減少させるための氾濫原管理を推進する具体施策として、洪水保険制度と土地利用規制を二大目的とする｢全米洪水保険法（National Flood Insurance Act）｣が制定され、全米洪水保険制度が誕生している。
その背景には、治水投資により治水安全度が向上しても洪水被害額が減らないことに業を煮やしたともいえるであろう。洪水被害増大するのは、治水施設整備が完成するより早く洪水発生地域に人口・資産が集積することが大きな原因であること、また、洪水危険区
域に居住する者が洪水の危険性について全く知らされておらず楽観的であることが問題視されていた。この状況は、自然特性や社会経済特性が異なる我が国においても同様の状況
であり、今後の社会経済情勢を見据え、洪水リスクに対するハードとソフト対策の役割とバランスについて、洪水保険制度を切り口として議論するのも一考である。
洪水被害は、世界全体の統計では、その発生頻度と経済損失に関して第 3 位の自然災害
56

となっており、死亡原因の半数以上を占めている。大洪水はここ数十年間に著しく増加しており、世界的な気候の変化により、その頻度と深刻さは将来も増加し続けることが予想されている。1960 年以降、自然災害による保険金の支払額は 15 倍に膨れ、2002 年の自然災害による経済損失の総額は約 550 億 US ドルとなり、それに伴う保険金額は約 130 億 USドルである。11)
このため欧州では、2002 年夏の欧州洪水を契機に、洪水損失の保険適用可能性に関する議論、および洪水保険金と支払請求の管理における民間と公的機関の役割に関する議論が再開されている。
①洪水保険には自由選択システムとパッケージシステムが存在するが、自由選択システムを採用している国における加入率は 5〜10％程度であるのに対し、火災や地震、自然災害を組み合わせたパッケージシステムを採用している国では総じて高い。逆選択を防止し、加入率を上げるには、洪水の危険が顕著な地域では強制的な保険とし、洪水・暴風雨保険の加入を義務化、また洪水保険と加入率の高い火災保険を組み合わせた総合化が必要と考えられている。
②大規模な自然災害による被害を補償できるようにするためには、国際的な再保険や保険会社間の共同負担によって達成できる。幾つかの国では、自然災害に対処するため、国または地方の共済基金が導入されている。このような共済基金の創設は、保険会社同士の連帯責任の原則に基づき、自然災害に関する保険業界の中で再配分するものと考えられている。
③保険業界は洪水保険を提供にするにあたり、保険料の大幅な引上げや縮小補填を採用す
る一方、洪水頻度が多くなり需要が伸びたこともあり、洪水のリスクに基づく公正な保
険料率を保険会社に求めている。洪水リスクの評価は、長期的なマネジメントを実施する上で、今後ますます重要であり、空間地理データを用いた洪水大災害モデル化手法が検討されつつあるが、洪水被害の発生確率の評価が困難とされている。
本研究でも、洪水流量の発生確率だけでなく、その洪水時に堤防が破堤し、氾濫が発生する確率を把握することが重要であり、浸透・侵食による破堤メカニズムに対する知見を得る必要があることは本編で述べたとおりである。なお、ドイツでは、浸水想定区域図（洪水危険度デジタルマッピングシステム ZURS）を作成しているドイツ保険連盟が、水害保険
引受先の再保険会社より適正な料率設定が求められており、そのため堤防のリスク評価が必要とされ、検討が進められている。
上述した世界的な動向については、我が国でも例外ではなく、平成 15 年 7 月 27 日付け
朝日新聞によれば、地球温暖化や都市部の人口集中で、自然災害は世界的に大規模化する傾向にあり、日本国内の風水害で支払われた保険金の上位の多くがこの 10 年に集中している。台風などの風水害を中心とした大規模な自然災害が増え、損害保険会社が巨額の保険金の支払いに備えて積み立てている｢異常危険準備金｣が将来、不足する恐れがあるとして、金融庁は損害保険各社に大幅な積み増しを求める方針を固めている。このため、金融庁は、
自然災害の発生と被害のリスクを定量的に測定し、準備金への上乗せを義務付けるなどの法令の改正を目指し、金融審議会に諮ることも検討されている。
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参考文献
1)

国土交通省、｢水害統計｣

2)

水害保険研究会（財団法人ダム水源地環境整備センター）、1995、｢我が国における水害保険制度に関する研究報告書−第一次報告−｣

3)

水害保険研究会、1997、｢水害保険等研究会報告書｣

4)

社団法人日本損害保険協会、2001、｢日本の損害保険ファクトブック 2000｣

5)

Federal Emergency Management Agency、1997、｢Answer to Questions About The National
Flood Insurance Program｣

6)

米国河川研究会、1994、｢洪水とアメリカ−ミシシッピ川の氾濫原管理−｣7)

財団法人国土開発技術研究センター、1994、｢米国における連邦洪水保険制度調査報告書｣8)

横松宗太・小林潔司、2000、｢防災投資による物的被害リスクの軽減便益｣、土木学会
論文集、660/IV‑49

9)

財団法人国土開発技術研究センター、1991、｢非構造物による洪水防御方策に関する研究 報告書｣

10) 株式会社保険研究所、1998、｢Insurance 平成 10 年度版｣
11) OECD 、 Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs 、 InsuranceCommittee、19‑20 Jun,2003、｢Flood Insurance｣

図表の出典データ
図‑1
図‑2
図‑3
図‑4
図‑5
図‑6
図‑7
図‑8
図‑9
表‑4
図‑15
図‑17
図‑21
図‑22
図‑23

我が国の国内総生産（ GDP）と一般会計予算の推移
年齢３区分別人口の推移
治水投資額と国内総生産 GDP の推移
直轄河川改修費と直轄河川維持管理費の推移
治水投資額と水害被害額の推移
被害形態別の水害被害に占める割合の推移（5年間の移動平均値）
氾濫区域内の人口および資産額の推移
水害区域面積と水害区域 1ha 当たりの被害額
被害棟数と１棟当たりの被害額
我が国における住宅を対象とした損害保険での補償内容
保険料率の設定と参考準率
地震保険加入率の推移
水害被害額（一般資産）と火災損害額
一棟当たりの水害被害額（一般資産）と火災損
害額
火災原因毎の損傷棟数の推移

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総務省統計局および内閣府経済社会総合研究所
HP
国立社会保障・人口問題研究所資料による（中位推計値）
総務省統計局 HP
平成 14 年度版河川便覧
平成 14 年度版河川便覧より図化
水害統計
水害統計
水害統計
水害統計
東京海上住宅総合保険パンフレット
損害保険料率算出機構 HP
損害保険料率算出機構 HP
平成 14 年度版河川便覧
平成 14 年度版河川便覧
平成 11 年版消防白書

今後の治水対策の方向性に関する研究―洪水保険制度を切り口とした今後の動向検討―
平成 15 年 7 月

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